Die Behörde des Regierungspräsidenten: Funktionen, Zuständigkeiten, Organisation [1 ed.] 9783428418886, 9783428018888

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FRIEDRICB FONK

Die Behörde des Regierungspräsidenten

Schriftenreihe der Hochschule Speyer Band 36

Die Behörde des Regierungspräsidenten Funktionen- Zuständigkeiten- Organisation

Von

Dr. Friedrich Fonk

DUNCKER & HUMBLOT I

BERLIN

AUe Rec:bte vorbehalten

® 1817 Dunelter & Humblot, Berlin 41

Gedruckt 1867 bei Alb. Sayffaerth, Berlin &: Prlnted in Germany

Vorwort Die vorliegende Untersuchung von Regierungsrat Dr. iur. Friedrich Fonk über "Die Behörde des Regierungspräsidenten" ist im Forschungs-

institut der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer bereits 1965 geplant, aber erst 1966/67 durchgeführt worden, ohne mit den verwaltungspolitischen Zielsetzungen konkurrieren zu wollen, die inzwischen dem Thema eine besondere Aktualität gegeben haben. Die Arbeit behandelt die Regierungen als Mittelbehörden der allgemeinen Landesverwaltung innerhalb der staatlichen Behördenorganisation sowie innerbehördliche Organisationsfragen dieser Regierungen in sechs Ländern der Bundesrepublik Deutschland. Sie berücksichtigt nicht nur die Rechtsund Verwaltungsvorschriften dieser Länder, sondern beruht auch auf den Verwaltungserfahrungen ihrer Regierungen und den Äußerungen des Fachschrifttums. Dabei ist mit Absicht den bisher weniger berücksichtigten Gesichtspunkten der Verwaltungspraxis besondere Aufmerksamkeit zugewendet worden. Die Erörterungen sind auf Gemeinsamkeiten und Besonderheiten sowie auf charakteristische Eigenarten und verbesserungsbedürftige Organisationen gerichtet. Sie beziehen gelegentlich auch verwaltungsgeschichtliche und verwaltungspolitische Aspekte aus Gründen der Verwaltungsvergleichung ein, erstreben aber in der Hauptsache eine verwaltungswissenschaftliche Bestandsaufnahme auf vergleichender Grundlage in den Ländern Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz. Diese Bestandsaufnahme schafft eine fachliche Voraussetzung für die politische Entscheidung über eine Verwaltungsvereinfachung oder eine Verwaltungsreform. Auf diese Weise dürften wichtige Erkenntnisse für die Verwaltungswissenschaft und die Verwaltungspraxis gefördert werden. Der Verfasser der Monographie ist z. Z. wieder beim Regierungspräsidenten in Düsseldorf tätig. Er ist antragsgemäß zur Bearbeitung des Themas an die Hochschule Speyer abgeordnet und als Wissenschaftlicher Referent dem Forschungsinstitut der Hochschule zugewiesen gewesen. Er hat seine Untersuchung, die von mir betreut worden ist, selbständig erarbeitet und nach eigener Konzeption und Ausarbeitung vorgelegt. Auf die besonderen Schwierigkeiten bei Beschaffung der erforderlichen Unterlagen muß hingewiesen werden. Allen Persönlichkeiten aus den Ministerien der Länder und ihren Regierungen, die mit Auskünften und Materialbeschaffung zur Verfügung gestanden haben, gebührt aufrichti-

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Vorwort

ger Dank. Besonderer Dank ist auch dem Referendar Klaus-Dieter Schneider aus Essen abzustatten, der dem Verfasser zeitweise bei der Sichtung der Materialien zur Seite gestanden hat. Der recht aufschlußreiche Gedankenaustausch mit erfahrenen Verwaltungspraktikernhat u. a. ergeben, daß die Verwaltungsorganisation der Regierungen zuweilen als verbesserungsbedürftig angesehen wird, was auch in Vorarbeiten zu Organisationsänderungen zum Ausdruck gelangt. Da solche Neuerungsbestrebungen auch in anderen Bereichen der Staats- und Kommunalverwaltung bemerkt werden, treten Schwierigkeiten in Erscheinung, die aus einer weit verbreiteten Aufgabenkomplikation resultieren. Sie stehen oft mit der Notwendigkeit einer Rationalisierung angesichts fortschreitender Aufgabenvermehrung und Aufgabenhäufung im Zusammenhang, ergeben sich aber auch aus wachsenden Anforderungen an neue Spezialkenntnisse auf den Fachgebieten der Technik, der Wirtschaft, der sozialen Verhältnisse u. a. m. In der Verwaltungsorganisationist bisher meist improvisiert worden, um sich veränderten Situationen anzupassen, ohne die Grundsatzfrage zu stellen: Wie muß die Organisation aussehen und welcher Mitarbeiter bedarf es, um nach einer Neuordnung der Aufgabenverteilung die gestellten Aufgaben wirksam wahrnehmen zu können? Diese Fragestellung deutet aber schon mehr auf eine Reform als auf eine bloße Vereinfachung hin. Es sind verwaltungswissenschaftliche Untersuchungen erforderlich, um sowohl auf der Grundlage der Vergleichung und der Erfahrung als auch im Hinblick auf die künftigen Bedürfnisse und auf den ihnen zugeordneten Verwaltungsauftrag das für die Kompetenzverteilung einerseits und die Zuständigkeitsordnung der Verwaltungsorganisation andererseits Erforderliche zu erkennen und zu veranlassen. Die seit Jahrzehnten stark ergänzungsbedürftigen Fragen der Organisationslehre und des Organisationsrechts haben in den letzten Jahren größere Beachtung gefunden (z. B. durch Nordsieck, Rasch, Wolff, Luhmann etc.), ohne bereits für die öffentliche Verwaltung Folgeil gehabt zu haben. Vielleicht sind einige Grundfragen noch zu kontrovers, die Erörterungen gelegentlich noch recht allgemein und die Organisationsbegriffe noch zu uneinheitlich, um der Verwaltungspraxis schon überall hinreichend dienen zu können. Vermutlich gehen auch die Auffassungen in der gesamten Behördenpraxis mit Rücksicht auf Herkommen, Bedürfnis und Wirksamkeit .der Verwaltungsorganisation noch zu sehr auseinander, um sofort bestmögliche Lösungen zu erzielen. Wo allerdings statt effektiver Verbesserungen der öffentlichen Verwaltung ein totaler Strukturwandel in Betracht gezogen wird, sollten doch wohl eine Bestandsaufnahme des gegenwärtigen Organisationssystems sowie Rücksichtnahmen auf Staat und Kommunen ernsthaft geprüft werden. Die z. Z. diskutierte überwiegende Kommunalisierung der

Vorwort

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allgemeinen Landesverwaltung erfordert eine hochpolitische Entscheidung mit klaren Erkenntnissen der Folgen; es handelt sich also keineswegs nur um ein Rationalisierungsproblem. Es fragt sich z. B., ob eine potentielle Vermehrung der kommunalen Weisungsaufgaben notwendig zu einer Verkürzung der kommunalen Selbstverwaltung führt, ob eine Aufhebung der allgemeinen Landesverwaltung vielleicht die Rechtsstellung der Länder verändert oder noch im Einklang mit der bundesstaatlichen Aufgabenverteilung steht und ob die dann folgerichtige Zuständigkeitsverlagerung zu Lasten der Zentral- und Sonderbehörden wirklich den politischen Zielsetzungen entspricht. Schwierigkeiten könnten sich auch ergeben, wenn eine Identifizierung unterer und höherer Verwaltungsbehörden ebenso ausscheiden muß wie die gebietliehe Übereinstimmung von Planungsregion und Verwaltungsregion. Solche Beispiele lassen sich leicht vermehren. Die allgemeine Landesverwaltung ist kein Überbleibsel aus der Organisation der Sonderverwaltungen, sondern muß unter grundsätzlich staatspolitischen Gesichtspunkten verstanden werden. Die Struktur der Landesverwaltungsorganisation würde völlig verändert, wenn die allgemeine Landesverwaltung künftig nicht mehr durch Landesbehörden ausgeübt werden sollte. Der Hinweis auf die Bedeutsamkeit einer derartigen staatspolitischen Grundentscheidung darf nicht dahin mißverstanden werden, daß alles beim alten bleiben muß, daß die Regierungsbezirke z. T. nicht erweitert, die Regierungen organisatiorisch nicht verbessert und die Aufgabenverteilung zwischen Staat, Gemeinden und Gemeindeverbänden nicht neugeordnet werden soll, sobald die Voraussetzungen ihrer Leistungsfähigkeit geschaffen sind. Im Gegenteil: Aufgabenbelastung und Zuständigkeitsordnung bedürfen dringend der Überprüfung. Dazu gehören auch Probleme der Funktionen, Zuständigkeiten und Organisation der Behörde des Regierungspräsidenten, mit denen sich diese Arbeit aus dem Forschungsinstitut der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer hauptsächlich befaßt.

Speyer, den 1. April1967 Prof. Dr. Dr. Erich Becker

Inhaltsverzeichnis Einführung

15 Erster Teil

Die Regierungen als Mittelbehörden der allgemeinen Landesverwaltung innerhalb der staatlidlen Behiirdenorganisation I. Die Einheit der Verwaltung auf der Mittelstufe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

19

1. Verpßichtende Organisationsprinzipien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

19

2. Das Verhältnis zur Sonderverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

23

a) Die Ziele spezialisierter Verwaltungsleistung . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 b) Der Vorrang ganzheitlicher Zusammenarbeit und deren organisatorische Mittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 11. Allgemeine und innere Verwaltung - ihre qualitat ive und inst itutionelle Dimension . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

30

1. Der Anteil der Regierungen an der allgemeinen Verwaltung . . . . .

30

a) b) c) d) e)

Das heutige Verständnis der allgemeinen Verwaltung . . . . . . . . Die Behörden der allgemeinen Landesverwaltung . . . . . . . . . . . . Allgemeine und innere Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Der staatspolitische Aspekt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Die Zuständigkeitsvermutung zugunsten der Behörden der allgemeinen Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Subsidiäre Allzuständigkeit - Inhaberschaft und Notwendigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Die allgemeine Geltung des Vermutungssatzes . . . . . . . . . . . cc) Die Regelungen der Rechtsordnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . f) Allgemeine und innere Verwaltung im innerbehördlichen Raum

30 32 33 36

2. Der besondere Amtsauftrag des Regierungspräsidenten . . . . . . . . . a) Der Regierungspräsident als allgemeiner Vertreter der Landesregierung im Bezirk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Die Vertretungsfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Beobachtungs- und Berichtsfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die Reaktivierung der allgemeinen Vertretungsfunktion . . . . . .

45

38 39 40 41 43

46 47 49 51

10

Inhaltsverzeichnis c) Die Stellung des Regierungspräsidenten als sogenannter poli-

tischer Beamter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

52

III. Die Behörde des Regierungspräsidenten als Mittelbehörde der allgemeinen Verwaltung- Die Vertikale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

55

1. Die Stellung der Regierungen innerhalb des dreistufigen Ver-

waltungsaufbaues . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Die Grundfunktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Stufen und Raum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Die Typik der vertikalen Funktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Die Verwaltungstätigkeit der Regierungen als dekonzentrierte Landesverwaltung, insbesondere die Aufsichtsfunktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Ausgleichsfunktionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Entlastungsfunktion .... . ........... . ..... ~ . . . . . . . . . . . . .

55 57

2. Zur Zweistuftgkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

72

3. Ergänzungs- und Ersatzformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

73

60

61 61 68 70

a) Große Kreise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 b) Umfassende Regionalverwaltung .. ; . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 c) Kritische Punkte .... . .................. . ... . ...... ·. . . . . . . . . 78 IV. Der Verwaltungsraum der Mittelstufe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

82

1. Vorgefundene Größenverhältnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

82

2. Ordnungsmaßstäbe des Raumes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

85

3. Gibt es eine idealtypische Behördengröße? Grenzen der Ver-

waltungskraft ...... : ........ ." . .......... .. . :. ·.......·. . . . . . . . . .

88

4. Zielwerte für die Gestaltung der Bezirke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

90

5. Ländergröße und Regiohalität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . .

91

V. Die Aufgabenproblematik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

93

1. Zur allgemeinen Aufgabenentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

93

2. Aufgabenwachstum und -komplikation bei den Regierungen . . . .

95

3. Aufgaben und Zuständigkeiten . . ... . . .. .. . ... .. . ·. . . . . . . . . . . . . .

98

4. Der Aufgabenbestand der Regierungen im einzelnen ..... : . . . . . . . .

99

5. Zuständigkeitsverlagerungen .... .. . .. ................ . ...... . .. 104 VI. Organisationsgewalt und Aufsichtsführ.ung.über die Regierungen . . . . 110

1. Die Inhaberschaft der Organisationsgewalt in bezug auf die Be-

hörde des Regierungspräsidenten . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 a) Allgemeine Grundlagen .. . .........•.... . ..... . .. . .. ... ..... 110 b) Länderregelungen . . . ..... •. ·....... ·.. -..:.,, ..... .. ...... . .... .. 113

Inhaltsverzeichnis

11

2. Die Aufsichtsführung über die Regierungen .... ; ... ·.. ·. ; . . . . . . . . . 123 a) Der institutionelle Aspekt ................. ~ . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 b) Der materielle Aspekt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

Zweiter Teil

Die Innenorganisation der Regierungen I. Der innere Aufbau der Behörde des Regierungspräsidenten . . . .. .... 130 1. Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . ... . . . . . . . . . . . 130

a) Arbeitsteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130 b) Behördeneinheit ...................... ; . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 c) Monokratische Verfassung ............................ . ...... 133 2. Organisation und Verwaltungsgliederung .. . .. . , ... . . .. .. ..... . . 134 a) Zweistuftgkeit - Problematik der Sachgebiete . . . . . . . . . . .. . . . . 135 b) Ordnungsgesichtspunkte für die Verwaltungsgliederung ...... 137 c) Die Gliederungseinheiten im einzelnen ...................... 146 3. Die Geschäftsverteilung .............. .. ... . . .. ... .. .... . ...... 149 a) Geschäftsverteilung und Verwaltungsgliederung . . ... ... ..... b) Rechtsnatur und grundlegende Regelungen ...... :. . . . . . . . . . . c) Die Transparenz der Geschäftsverteilungspläne - ein Problem der Großbehörde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . d) Die Aussagekraft der Geschäftsverteilungspläne . . . . . . . . . . . . . e) Die allgemeine Vertretungsregelung . ..... .... .. ..... . .. . , ...

149 152 155 157 157

II. Der Geschäftsgang als Organisation des Arbeitsablaufs . . . . . . . . . . . . . 161 1. Die Ordnung des inneren Geschäftsverkehrs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

2. Die Organisation der Zusammenarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 III. Die Organisationsgewalt im innerbehördlichen Raum . . . . . . . . . . . . . . . 180 IV. Leitung und Ausführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 1. Hierarchie und Verantwortlichkeit- Die Stellung der Amtswalter

(Funktionen und Obliegenheiten) innerhalb der behördeninternen Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 a) Hierarchie und Verantwortlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 aa) Hierarchie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 bb) Verantwortlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186

12

Inhaltsverzeichnis b) Die aa) bb) cc)

Leitung der Behörde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zur Leitungsstruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zur Leitungstechnik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Das besondere Verhältnis von Behördenleitung und mittlerer Führung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Funktionen und Obliegenheiten der leitenden Organwalter . . . aa) Der Regierungspräsident . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Der Regierungsvizepräsident ........ . ................. . . cc) Die Abteilungsleiter .. .... . . . ...... .. ......... . .........

192 192 195 201 203 203 207 214

2. Die Reorganisation der Spitze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . a) Die Situation der Spitze in der Großbehörde . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Einzelfragen einer Reorganisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Umschichtung der Leitungsaufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Keine neue Ebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . cc) Das Modell von Stab und Linie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . dd) Kollegialer Vorstand ...... . .. .... . .. .... ... .... ... . ... . ee) Der "persönliche Referent" . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . c) Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

218 218 222 223 225 225 230 231 231

3. Die Amtswalter im Bereich der Ausführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 a) Die Referenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . aa) Ihre Stellung im Behördenaufbau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . bb) Stufungen innerhalb der Referentenebene . . . ... . .. . . . ... cc) Referenten besonderer Art . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . b) Die Sachbearbeiter ..... . ........ . .... .. .....................

Ergebnisse

232 232 238 241 246

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249

Anhang ............... .. ................. .. .... . .. . ..... . . . .. . ........ 253 Literaturverzeicbnil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 Verzeicbnil der Gescbiftsordnungen ............. .. . . ..... . . . . . . . ..... . 280 Sachverzeicbnil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281

Verzeichnis der wichtigsten Abkürzungen Allgemeine Dienstordnung für die Staatsbehörden

ADOSt AS

Amtliche Sammlung

BayBS

Bereinigte Sammlung des bayerischen Landesrechts

BV

Bezirksverband

BayVBI.

Bayerische Verwaltungsblätter

BayVerf.

Verfassung des Freistaates Bayern

BRRG

(Bundes-)Rahmengesetz zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts

DGO

=

DÖD

Die Öffentliche Verwaltung

DÖV DVBl.

Deutsche Gemeindeordnung Der Öffentliche Dienst

=

Deutsches Verwaltungsblatt Entscheidungssammlung

E GBI.

Gesetzblatt

GemO

Gemeindeordnung

GGO

Gemeinsame Geschäftsordnung

GS.

Gesetzsammlung

GV.

Gesetz- und Verordnungsblatt

GVBl.

Gesetz- und Verordnungsblatt

KommHdb.

Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis

LBG

Landesbeamtengesetz

LD

Landtagsdrucksache

LKO

Landkreisordnung

LKV

Landeskommunalverband

LOG

Landesorganisationsgesetz (Nordrhein-Westfalen)

LV

Landschaftsverband

LVG

=

Landesverwaltungsgesetz

LWV

Landeswohlfahrtsverband

MBI.

Ministerialblatt

14

Verzeichnis der wichtigsten Abkürzungen Ministerialblatt für die preußische innere Verwaltung

MBliV.

m.w.N.

= mit weiteren Nachweisen

OBG

Ordnungsbehördengesetz (Nordrhein-Westfalen)

PrVerwBl.

Preußisches Verwaltungsblatt

RegBl. RB

= =

Regierungsblatt Regierungsbezirk

SGV

Sammlung des bereinigten Gesetz- und Verordnungsblattes für das LandNordrhein-Westfalen

SMBl.

Sammlung des bereinigten Ministerialblattes für das Land Nordrhein-Westfalen

VB

Verwaltungsbezirk

VGH

Verwaltungsgerichtshof

vo

Verordnung

WP

Wahlperiode

ZBR

Zeitschrift für Beamtenrecht

Einführung Die gesamte Staatsverwaltung ist nur als ein einheitlicher Verantwortungsbereich zu begreifen. Darin ruht der Erfolg jeglicher Verwaltungstätigkeit, sofern sie wirklich auf das Gemeinwohl ausgerichtet ist, und ebenso die Angemessenheit ihrer Organisation. Wo diese Überzeugung fehlt, leidet sowohl die Gestaltung des Behördenaufbaues als auch das Selbstverständnis der Verwaltung Schaden. Das Rückgrat der Staatsverwaltung ist die sogenannte allgemeine Verwaltung, deren typische Erscheinungsform in der Mittelstufe nach dem derzeitigen Verwaltungsaufbau in den Ländern Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und RheinlandPfalz die Regierungen1 sind. Das Leitbild der allgemeinen Verwaltung wird noch im einzelnen zu erörtern sein. Als organisatorische Institution ist die allgemeine Verwaltung im Laufe der Zeit ständigen Wandlungen unterworfen gewesen. Viele Kräfte haben auf sie eingewirkt und machen auch heute ihren Einfluß geltend, und zwar hauptsächlich im Hinblick auf die Regierungen. Die Notwendigkeit der Spezialisierung ist unter den Gesichtspunkten organisatorischer Zweckrationalität das stärkste Argu1 In der vorliegenden Untersuchung wird für die Behörde des Regierungspräsidenten in der Regel die allgemeine Bezeichnung "Regierung" verwendet, um den unterschiedlichen Benennungen in den einzelnen Ländern gleichermaßen gerecht zu werden. In Baden-Württemberg heißen die Behörden Regierungspräsidien, in Bayern Regierungen, in Rheinland-Pfalz Bezirksregierungen. Im Gegensatz zu diesen Benennungsmöglichkeiten nach dem sogenannten Behördensystem wird in Hessen, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen offiziell noch die Bezeichnung nach dem Behördenleiter bevorzugt; dort führt die Behörde die Bezeichnung Der Regierungspräsident (, in Braunschweig und Oldenburg "Der Präsident des Niedersächsischen Verwaltungsbezirks Braunschweig" bzw. .,Oldenburg"). Die verschiedenen Benennungsarten sind aus ihrem Herkommen zu erklären und knüpfen insofern an die Behördenverfassung an, je.nachdem, ob das kollegiale oder das monokraUsehe Prinzip verwirklicht war. Vgl. dazu unten S. 133 f. Die Bezeichnung nach dem Behördenleiter entspricht der derzeitigen monokratischen Organisation (Chef-, Bürooder Präfektursystem). Gegen diese Bezeichnungsform wird jedoch geltend gemacht, daß sie nach heutiger Auffassung der institutionellen Bedeutung einer Behörde nicht mehr entspreche und außerdem die Unterscheidung zwischen Behörde und Behördenleiter nicht zutage treten lasse. Gegen die Wahl der Bezeichnung .,Regierungspräsidium" wird eingewendet, daß unter Präsidium ein Kollegium verstanden werde, während sich gegenüber der früher einmal kollegialen Behördenverfassung bei den Regierungen längst das bürokratische System durchgesetzt habe. Auch in den Ländern, in denen die Regierungen nach ihren Leitern benannt sind, ist die Neigung festzustellen, eine echte Behördenbezeichnung zu verwenden.

16

Einführung

ment, mit dem sich die allgemeine Verwaltung auseinanderzusetzen hat. Andere Argumente fordern staatspolitische Grundentscheidungen heraus. Sie sind hier nicht Gegenstand der Überlegungen. Es ist jedoch unentbehrlich, bei der Betrachtung der administrativen Konstruktionen stets zwischen den organisatorisch-technischen Notwendigkeiten und denjenigen Anforderungen zu trennen, die aus anderen Erwägungen an ihre Ausgestaltung in dieser oder jener Form gestellt werden. Die Fragen der Funktionen, der Zuständigkeiten und der Organisation eines Behördentypus, der im Mittelpunkt verwaltender Staatstätigkeit steht, sind nicht immer im gleichen Umfang ein Problem gewesen, wie sie es heute zu sein scheinen. Es schützt vor Fehlentscheidungen, wenn man darüber Klarheit gewinnt, daß das vermeintliche Problem der Mittelstufe staatlicher allgemeiner Verwaltung nur ein Symptom einer allgemeinen Entwicklung ist. Alle Ordnungsstrukturen sind heute durch ein hohes Maß an Desintegrierung gekennzeichnet. Desintegrierung bedeutet nicht nur Entfaltung und Fruchtbarmachung spezieller Bereiche, sondern auch die Lösung bestehender Verbindungen, die Gefahr der Schaffung beziehungsloser Systeme. Es erübrigt sich, diese Erscheinung des Näheren zu skizzieren. Sie ist auf allen Gebieten des sozialen Lebens anzutreffen. Für den Bereich des materiellen Rechts hat man sie zur Kenntnis genommen, indem man dessen wachsende Zersplitterung, Perfektion und Unübersichtlichkeit beklagt, ohne allerdings bis jetzt ein Heilmittel dagegen gefunden zu haben, das alle Wünsche berücksichtigt. Die Gefahr des Auseinanderfalls droht aber ebenso der Organisation. Damit ist hier jedoch nicht so sehr die Uneinheitlichkeit des Verwaltungsaufbaues in den Ländern oder die Frage der kommunalisierten Mittelstufe gemeint, sondern vielmehr die Tendenz zur Auflösung der einheitlichen Verwaltung in eine Vielzahl unverbunden nebeneinanderstehender Spezialverwaltungen. Die Problematik der Spezialität in ihren vielfältigen Erscheinungsformen, wie sie im Zusammenhang mit den Erörterungen des Themas immer wieder auftauchen wird, ist ein Spiegelbild des Wirkens desintegrativer Kräfte auf dem Felde der Organisation. Schon jeder Zuständigkeitsaufteilung folgen Integrationsfragen (in der Form von Koordinierungsfragen) auf dem Fuße. Je differenzierter die Zuständigkeitsbereiche sind, desto schwieriger wird ihr Zusammenhalt. Gleichzeitig wird er infolge der Verdichtung der Querschnittswirkungen nötiger denn je zuvor..Das Bemühen um den organisatorischen Zusammenhalt ist die eigentliche Sorge jeder modernen Verwaltungsreform. Die hastigen Schritte de:Ji• jenigen, die dieses Anliegen nicht als Hauptziel vor Augen haben, werden kaum dazu führen, vorhandene Mängel zu beseitigen. Der Verlust integrativer Staatsverwaltung ist gleichbedeutend mit dem Verlust staatlicher Stabilität. Der französischen Verwaltung wird nachgerühmt, ohne Rücksicht auf politische Umstürze, Verfassungsänderun-

Einführung

17

gen und Kriegsniederlagen die Elemente der Fortdauer und des Gleichgewichts in sich zu tragen2 • Soweit sich Gleiches von der deutschen Verwaltung sagen läßt, ist es mit den Regierungen verbunden, die sich zuletzt in der Zeit des Wiederaufbaues nach dem zweiten Weltkrieg als staatstragende und nicht zu ersetzende Institutionen erwiesen haben. Von ihrer organisatorischen Anlage her bieten auch heute die staatlichen Mittelbehörden der allgemeinen Verwaltung, die auch die Behörden der objektiven Staatsverwaltung genannt werden, am ehesten die Gewähr für die Möglichkeit, das Auseinanderfallen der öffentlichen Verwaltung zu verhindern und die Integration der Fachbereiche zu bewältigen. Auf dem Hintergrund dieser Erwägungen ist die vorliegende Untersuchung zu verstehen. Es ist ihr hauptsächliches Anliegen, die Geschlossenheit des Modells allgemeiner Verwaltung und die funktionale Stellung der Behörde des Regierungspräsidenten in ihr vor Augen zu führen, herauszufinden, ob das Grundverständnis des Behördentypus Regierung in den einzelnen Ländern noch aus einer gemeinsamen Wurzel gespeist wird oder sich bereits im einzelnen isoliert hat, und nach Möglichkeit eine Systematisierung des in keiner Weise aufgearbeiteten Komplexes vorzunehmen. Dabei stellte sich heraus, daß der stets vernachlässigten Innenorganisation besondere Aufmerksamkeit geschenkt werden mußte, weil ihre Analyse erst eine stichhaltige Aussage über die Verwaltungskraft der Behörde gestattet. Die Beschäftigung damit vermittelte die Gewißheit, daß hier mancherorts noch erhebliche Reserven vorhanden sind, deren Ausschöpfung die Behörde in den Stand setzen kann, den Ansturm der Spezialisierung und der Koordinierungsbedürftigkeit zu bewältigen. Aber auch an den Funktionen, die die Regierung innerhalb des staatlichen Behördengefüges zu erfüllen vermag, erweist sich die Brauchbarkeit eines Organisationssystems, das in seiner Ausformung noch deutlich sichtbar in der Tradition des 19. Jahrhunderts verankert ist. Der Vergleich zwischen den jeweiligen Regelungen und Verhältnissen in den einzelnen Ländern ist das wichtigste Hilfsmittel zur Erfassung und Darstellung der Regierung als Behördentypus. Er ist auch von großer Bedeutung für die praktische Organisationsarbeit in den Ministerien. Der gegenseitige Austausch zwischen den Ländern und schon allein das vergleichende Zurateziehen der Regelungen in den anderen Ländern kann zwar nicht auf jeden Fall passende Lösungen, aber doch zumindest nützliche Anregungen geben. Die auf diese Weise zustandekommende Verknüpfung dient nicht zuletzt einer die Ländergrenzen überschreitenden Homogenität der Verwaltungsstruktur und damit auch ihrer Stabilität in dem vorerwähnten Sinne. Für die Verwaltungsorganisation ist es besser, 1

Langrod, Hauptprobleme S . 192 f., 217.

2 Speyer311

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Einführung

wenn nichts geschieht, als daß sie sich überall nach verschiedenen Richtungen hin entwickelt. Der Versuch, die Grundstrukturen der Regierungen nachzuzeichnen, setzt allerdings gewisse Verallgemeinerungen voraus, ohne die das System nicht durchsichtig wird. Zahlreiche Details mußten daher hinter dem, was sich als spezifisch erwies, zurücktreten. Aber auch das Dargestellte mag in manchen Fällen vordergründig erscheinen, weil die dahinterstehenden Eigengesetzlichkeiten die ins einzelne gehende, auf das Land oder gar auf die jeweilige Behörde zugeschnittene Erörterung erforderlich machen würde. Das konnte bei der Weite des Beziehungssystems nur aus wichtigem Anlaß geschehen. Die Untersuchung erstreckt sich nicht auf die zahlreichen und düferenzierten Reformbestrebungen, wenngleich deren Problematik auch angesprochen wird. Organisatorische Neuerungen setzen nicht nur die genaue Kenntnis der Mängel voraus, sondern auch das Wissen um die komplexen Verbindungen innerhalb des Gesamtgefüges. Dieses Wissen bewahrt davor, Mängel des organisatorischen Details mit der Verwerflichkeit der ganzen Institution zu verwechseln. Deshalb ist eine Grundlagenerwägung die beste Entscheidungshilfe für denjenigen, der für die Funktionstüchtigkeit einer Organisation die Verantwortung trägt.

Erster Teil

Die Regierungen als Mittelbehörden der allgemeinen Landesverwaltung innerhalb der staatlichen Behördenorganisation I. Die Einheit der Verwaltung auf der Mittelstufe Seitdem Verwaltungspraxis und -lehre die Nachteile erkannt haben, die in einer allzu großen Aufgliederung der Verwaltungsorganisation in eine Vielzahl von nebeneinanderstehenden Behörden liegt, ist das Bemühen nicht mehr zur Ruhe gekommen, eine Gesamtorganisation zu schaffen, die möglichst homogen strukturiert ist und damit ein sowohl lückenloses als auch reibungsloses Funktionieren gewährleistet. Auf diese Weise sollen die Mängel organisatorischer Zersplitterung überwunden oder doch weitestgehend verringert werden. Trotz der Gegensätzlichkeit der Standpunkte hätten die Bemühungen vielleicht längst zum Erfolg geführt, wäre nicht seit einiger Zeit ein so starkes Anwachsen der Aufgaben zu verzeichnen und ließe sich das Ausmaß der rückwirkenden Wechselbezüglichkeiten zwischen den durch Zuständigkeitsgrenzen getrennten Fachbereichen stets exakt ermitteln und systematisieren. Für ein wohlgestaltetes Organisationsgefüge sind Zweckmäßigkeit, Übersichtlichkeit, Schlagkräftigkeit, Leistungsstärke, Rationalität usw. Meßgrößen, die sich allerdings bei genauerer Betrachtung als verhältnismäßig unbestimmt erweisen und im Einzelfall anband konkreter Merkmale (wie etwa Arbeitsanfall, Anzahl der Bediensteten, Zahl und Ausmaß der koordinierungsbedürftigen Geschäfte) einer subtilen Abwägung bedürfen. Überall da, wo Sonderbehörden bestehen, stellt sich die Problematik ihres Verhältnisses zu den Behörden der allgemeinen Verwaltung. In eine starke, manchmal beängstigende Spannung gerät dieses Verhältnis aber erst auf der Ebene der Mittelstufenbehörden. Das liegt hauptsächlich an dem Gewicht, das die Sonderbehörden auf dieser Ebene zu haben pflegen. 1. Verpflichtende Organisationsprinzipien

Um die Lage der Regierungen innerhalb dieses Spannungsfeldes in den Grundzügen zu erkennen, läßt sich eine allgemeine begriffliche Orientierung zunächst nicht umgehen. Für den Aufbau einer Behördenorgani-

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I. Die Einheit der Verwaltung auf der Mittelstufe

sation gibt es zwei Modelle mit je zwei konträren Möglichkeiten, die Wahrnehmung der staatlichen Verwaltungsaufgaben zu ordnen. Das erste besteht darin, daß die Aufgabenerfüllung entweder bei den obersten Landesbehörden zusammengefaßt oder nachgeordneten Behörden zugewiesen ist, das zweite wird dadurch gekennzeichnet, daß die Aufgabenerfüllung entweder in der Hand staatlicher Organe belassen bleibt oder auf verselbständigte, nur der staatlichen Aufsicht unterworfene juristische Personen des öffentlichen Rechts übertragen wird. Für die erstgenannten Fälle haben sich seit einiger Zeit die Begriffe Konzentration und Dekonzentration, für die zuletzt genannten die Begriffe Zentralisation und Dezentralisation herausgebildet. Es handelt sich dabei allerdings nicht um sich ausschließende Organisationsformen, sondern um bloße Organisationsprinzipien und Gestaltungstendenzen, deren Verwirklichung und deren Gewicht im einzelnen von den verschiedensten Gesichtspunkten verwaltungspolitischer und sachnotwendiger Art sowie von Zweckvorstellungen bestimmt wird1• Beide Begriffspaare weisen in zwei Richtungen, in die vertikale und die horizontale. Unter dem Blickwinkel der hierarchischen Gliederung des Gesamtbehördenaufbaues kann von vertikaler (oder räumlicher) Konzentration, Dekonzentration, Zentralisation und Dezentralisation gesprochen werden, unter dem Blickwinkel des Arrangements auf einer Verwaltungsstufe handelt es sich um horizontale (oder sachliche) Konzentration usw. Zentralisation und Dezentralisation sind in unserem größeren Zusammenhang nicht von Bedeutung, weil hier nur die Wahrnehmung staatlicher Aufgaben durch staatliche Mittelbehörden in Rede steht. Unter der Prämisse einer mehrstufigen Staatsverwaltung2 hat immer Einigkeit darüber bestanden, daß- wenn sich schon auf der Ministerialebene eine fachlich ausgerichtete Aufgliederung nicht vermeiden läßt in der Mittel- und Unterstufe eine Bündelung der verschiedenen Verwaltungszweigezweckmäßig und wünschenswert sei. Verkörperung dieser Funktion sind in der Mittelstufe die Regierungen, denen wegen ihrer Stellung unmittelbar unterhalb der dekonzentrierten Ressorts und zugleich wegen ihres relativ ausgedehnten räumlichen Wirkungsbereiches eine besondere Bedeutung zukommt. Sie repräsentieren mithin auch den vielgenannten Grundsatz der Einheit der Verwaltung, über dessen Inhalt und Tragweite in der Verwaltungspraxis nicht mehr immer in gleicher Weise Klarheit zu herrschen scheint. Er soll nach den in der Literatur zu findenden Begriffserklärungen die Forderung bedeuten, daß auf jeder Verwaltungsstufe alle Verwaltungsaufgaben möglichst von einer Bet Vgl. Erich Becker, Verwaltungsaufbau S. 412 f.; Forsthoff, Lehrbuch S. 426 f.; Poul Meyer, Verwaltungsorganisation S. 45 f., 176 ff.; Peters, Lehrbuch s. 46 f. 1 Zu dieser Frage vgl. unten S. 55 ff.

1. Verpflichtende Organisationsprinzipien

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hörde wahrgenommen werden3• Es handelt sich bei dieser Forderung um einen Zweckmäßigkeitsgrundsatz der Organisation, der aus der Erkenntnis geboren ist, daß eine Vielzahl nebeneinanderstehender (horizontal dekonzentrierter) Fachbehörden zu einer unverbundenen Aufgabenerfüllung führt: Der innere Zusammenhang der Aufgaben wird zerrissen, sachlich notwendige Abstimmungen werden unterlassen, so daß letztlich von einer befriedigenden Erfüllung der Aufgaben nicht gesprochen werden kann. Der Grundgedanke ist der, daß die Verwaltungsaufgaben eine Einheit bilden, die auch nicht dadurch zerstört werden darf, daß die Verhältnisse dazu zwingen, die Aufgabenwahrnehmung durch die Bildung zahlreicher Ressorts und durch die vertikale Stufung der Behördenorganisation aufzufächern und organisatorisch-instanziell zu gliedern. Einheit der Verwaltung bedeutet daher zunächst und in einem umfassenderen Sinne die Geschlossenheit der Aufgabenwahrnehmung. Unterwirft man diesen Satz den praktischen Organisationserfordernissen, so erhält er die vorhin genannte Ausprägung. Ein einfaches Bild mag, wenn es auch nicht überall gerade im Geschäftsbereich der Regierungen zu finden ist, die Notwendigkeit des Gedankens verdeutlichen: Der Bau einer Straße - eine ganzheitliche Aufgabe - läßt sich in die Teilaufgaben der Planung, des Baues der Kanalisation, des Baues der elektrischen Versorgungsleitungen, des Baues der Wasserversorgungsleitungen usw. zerlegen. Sofern für alle Teilaufgaben ein Organ zuständig ist, dürften weder in der Planung noch in der Bauausführung wesentliche Schwierigkeiten entstehen. Die Abstimmung der Interessen und die Einhaltung der zeitlichen Reihenfolge in der Ausführung sind schon durch die innere Organisation des einen Entscheidungsträgers gewährleistet. Anders dagegen, wenn an dieser einen Aufgabe für jeden Teil jeweils ein anderes Organ Inhaber der Zuständigkeit ist. Hier ist nicht einmal die Einhaltung eines sinnvollen Zeitplanes in der Ausführung sichergestellt. Überträgt man dieses Bild auf kompliziertere Vorgänge, so wird sichtbar, welche Vorteile eine Verwaltungsorganisation bieten kann, in der der Grundsatz der Einheit der Verwaltung soweit wie möglich verwirklicht ist. Deshalb hat dieses Prinzip auch in zahlreichen Vorschriften, in Bayern sogar in der Landesverfassung, als verbindliche Richtschnur für die Organisation der öffentlichen Verwaltung seinen Niederschlag gefunden'. 1 Erich Becker, Verwaltungsaufbau S. 415 m. w. N.; Geib, Verwaltungseinheit S. 148; ders., Staatliche Mittelinstanz S. 405 (407); Rasch/Patzig, Verwaltungsorganisation und Verwaltungsverfahren S. 16. ' Nach dem Verfassungsbefehl des Art. 77 Abs. 2 BayVerf. hat für die Organisation der Behörden und die Regelung ihres Verfahrens als Richtschnur zu dienen, "daß unter Wahrung der notwendigen Einheitlichkeit der Verwaltung alle entbehrliche Zentralisation vermieden, die Entschlußkraft und die Selbstverantwortung der Organe gehoben wird und die Rechte der Einzelperson ge-

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I. Die Einheit der Verwaltung auf der Mittelstufe

Als Vorteile gebündelter, horizontal-konzentrierter Aufgabenwahrnehmung werden daher angeführt: Die Bündelungs- oder Einheitsbehörde bietet wie keine andere die Chance, alle Fachsparten, deren Votum zu einer bestimmten Verwaltungsentscheidung erforderlich ist, an der Entscheidungsfindung auf einfache und schnelle Weise zu beteiligen und unter einer einheitlichen Verantwortung einen Ausgleich zwischen den Vertretern der Ressortinteressen herbeizuführen5 • Eine derartige Zusammenarbeit ist unabdingbar, weil komplexe Lebensvorgänge einer umfassenden Würdigung bedürfen und nicht darunter leiden können, daß nach organisatorisch-technischen Gesichtspunkten Zuständigkeitsbereiche gewillkürt werden, die anstatt zu einer ganzheitlichen Verwaltungsentscheidung zu mehreren Teilentscheidungen führen. Sonderverwaltungen erschweren eine einheitliche und homogene Staatswillensbildung in der Exekutive. Je mehr Organe nebeneinander stehen und unabhängig voneinander auf Teilgebieten ihre Entscheidungen treffen, desto größer ist die Gefahr, daß sie sich in Widerspruch zueinander setzen. Denn mit der Trennung der Zuständigkeitsbereiche ist keineswegs sichergestellt, daß sich diese Bereiche nicht berühren, präjudizieren oder gar gegenseitig bedingen. Sonderverwaltungen können dem sich jeweils aus der Sache ergebenden Erfordernis der Koordinierung nicht oder nur mit Schwierigkeiten genügen. Dadurch wird der Gang der Verwaltungstätigkeit letzten Endes schwerfälliger und auch kostspieliger. Vor allem läßt der Bannkreis, den die Spezialität eines Fachgebietes errichtet, oft weder die Koordinierungsbedürftigkeit erkennen noch vorrangige Gesichtspunkte übergeordneter Art zur Geltung kommen. Dabei wirkt sich nachteilig aus, daß die Sonderverwaltungen infolge ihres Sonderdaseins in der Regel auf die Zusammenarbeit mit den Vertretern anderer Fachrichtungen nicht angewiesen sind. Außerdem macht eine Vielzahl von Sonderbehörden die nügend gewahrt werden". Der Referentenentwurf eines Niedersächsischen Landesverwaltungsgesetzes {Nds. LVG) aus dem Jahre 1961 sieht die Bestimmung vor, daß Behörden der Sonderverwaltungen nur bestehen sollen, soweit ihre Aufgaben nicht von den Behörden der allgemeinen Landesverwaltung übernommen werden können (§ 8). In dem Referentenentwurf eines Bayerischen Landesverwaltungsgesetzes (BayLVG) aus dem Jahre 1965 wird den Regierungen die Verpflichtung auferlegt, innerhalb ihrer Bezirke die Einheitlichkeit der Verwaltung zu wahren. Um dieser Verpflichtung nachkommen zu können, wird ihnen das Recht auf Unterrichtung durch andere Behörden zugestanden (Art. 4 Abs. 2 Satz 2). Entsprechendes gilt für die Kreisverwaltungsbehörden (Art. 5). Im übrigen vgl. u. a. § 3 der Verordnung über die Geschäftsverteilung der Bayerischen Staatsregierung vom 19. 12. 1956 (BayBS I S. 19 I GVBl. S. 434), wonach der Geschäftsbereich des Staatsministeriums des Innern die Aufgaben der allgemeinen Staatsverwaltung und die Wahrung der Einheitlichkeit der Verwaltung umfaßt, sowie§ 2 Abs. 2 der GemO Niedersachsen und bereits§ 65 der Württembergischen Dienstordnung vom 19. 7. 1928, RegBl. für Württemberg S. 241. 6 Zum Begriff, zur Bedeutung und zu den Möglichkeiten der innerbehördlichen Koordinierung vgl. unten S. 170 ff.

2; Das Verhältnis zur Sonderverwaltung

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Verwaltungsorganisation unübersichtlich und schadet so nicht nur dem Arbeitsablauf innerhalb dieser Organisation, sondern auch dem Verhältnis des Bürgers zum Staat. Viele Arbeitsvorgänge können in einer großen Behörde rationeller gestaltet werden als in mehreren kleineren. Fachverwaltungen neigen dazu, ein partikulares Eigenleben zu führen und falls auf einer Stufe eine Sonderbehörde einmal vorhanden ist - einen ganzen Sonderinstanzenzug zu schaffen. Entfallen bestimmte Aufgaben oder Zuständigkeitszuweisungen, so läßt sich im Rahmen einer Bündelungsbehörde die Abwicklung eines davon betroffenen Referats erheblich reibungsloser und schneller durchführen als die Auflösung einer Sonderbehörde. Die allzu enge Verbundenheit mit einem spezialisierten Aufgabenkreis mindert die Verantwortungsbereitschaft der Sachwalter für die unerläßliche Ganzheit einer Entscheidung. Deshalb widerspricht die horizontale Dekonzentration, die sich in der Existenz zahlreicher Sonderbehörden niedergeschlagen hat, dem Grundsatz der Einheit der Verwaltung'. 2. Das Verhiltnls zur Sonderverwaltung

Das Prinzip horizontaler Konzentration bedeutet nicht, daß damit die Lösung aller Fragen organisatorischer Gestaltung eindeutig vorgezeichnet ist. Sie hat ihre Richtung erhalten, mehr nicht. Die Vielfalt maßgeblicher Einflüsse (Größe der Behörden, Ausmaß der sachlichen Eigenständigkeit usw.) läßt häufig ein Feld unterschiedlicher Entscheidungsmöglichkeiten offen, innerhalb dessen die Gründe, die für und gegen die Errichtung und Beibehaltung einer Sonderbehörde sprechen, sorgfältig gegeneinander abgewogen werden müssen. Hier liegt im Einzelfall der Praxis das Problem, dessen Klärung in gleicher Weise ein subtiles Verständnis wie auch die Kenntnis der großen Bezüge voraussetzt. Es wäre falsch, wollte man den Grundsatz der Einheit der Verwaltung so verstehen, als impliziere er zugleich die Feindschaft zu jeder Form der Sonderverwaltung. Oberster Grundsatz muß sein, die den vorgefundenen Verhältnissen angemessene Form zu finden. a) Sonderverwaltungen sind aus ehemaligen Verwaltungszweigen der Regierungen, aus der gesetzlichen Zuweisung neuer Zuständigkeitsbereiche und aus der Überforderung der bisher zuständigen Behörden entstanden. Der Hauptgrund für ihre Errichtung war und ist die Konzen8 Hierzu und zu den im folgenden aufgeführten Vorzügen der Sonderverwaltung vgl. u. a. Baurichter, Bedürfnis für eine staatliche Mittelinstanz S. 26; Brandt, Anmerkungen S. 678 ff.; Müller-Heidelberg, Sachverstand S. 100, 151 f.; Peters, LehrbuchS. 50; Westerkamp, Einheit der Verwaltung S. 46 ff.; Zurhausen, Sachverstand S. 79 f., 83, sowie Dymarden und Hofmann, ebenda S.150 f.

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I. Die Einheit der Verwaltung auf der Mittelstufe

tration speziellen Sachverstandes in einer Behörde, mit dessen Hilfe die Spezialaspekte eines Sachverhaltes gründlichererfaßt werden können als in einer Behörde, in der vielleicht nur ein Spezialist einer bestimmten Fachrichtung tätig ist. Als Vorzüge der Sonderverwaltungen werden daher genannt: Infolge einer vertieften Sachkunde wird dem Bürger durch eine Fachbehörde eine bessere Bedienung zuteil als durch eine Behörde der allgemeinen Verwaltung. Dabei deckt sich in fast glücklicher Weise die Beherrschung der speziellen Materie mit der Verantwortlichkeit der Sachwalter für Handlungen innerhalb dieses Kreises - eine Erscheinung, deren Gültigkeit bei Großbehörden mit einer Vielzahl von nebeneinanderstehenden Fachbereichen für die leitenden Bediensteten heute oft in Frage gestellt wird. Der sich allein nach den fachlichen Gesichtspunkten seines Spezialgebietes ausrichtende Sachwalter gewährleistet eine sachgerechtere Entscheidung als derjenige, der sich vagen ,.übergeordneten Gesichtspunkten" verpflichtet weiß. Außerdem: Eingegliederten Sonderverwaltungen fehlt es an der ihnen sonst eigenen Schlagkraft und Beweglichkeit. Eingliederung hat Leistungsminderung und Personalvermehrung zur Folge. Die Zusammenfassung von Sonderbehörden kompliziert den Überblick über die Verwaltung, so daß es aus diesem Grunde zweifelhaft ist, ob die angestrebte Koordinierung immer gelingen wird. Es besteht die Gefahr, daß Eingliederungen zwar formell durchgeführt werden, aber in der Sache keine Früchte tragen, d. h. als isolierte Abteilungen in einer Großbehörde weiterexistieren. Auch spezielle Anforderungen an die räumliche Unterbringung sind vor allem bei technisch orientierten Verwaltungen zu berücksichtigen und können im Einzelfall der Praxis zu Schwierigkeiten führen. Schließlich wird darauf hingewiesen, daß Behörden um so unproduktiver sind, je größer und unübersichtlicher sie werden. b) Das Für und Wider läßt sich im wesentlichen auf zwei Kriterien zurückführen, die um den Rang streiten und sich von bestimmten Organgrößenordnungen an einer gemeinsamen Verwirklichung entgegensetzen: auf der einen Seite das Ziel hochspezialisierter Verwaltungsleistung und auf der anderen Seite die Notwendigkeit ganzheitlicher Zusammenarbeit. In dem einen Falle schadet die Befangenheit im Bannkreis des partikularen Zuständigkeitshorizontes, in dem anderen der Mangel an vertiefter Fachkenntnis. Soweit der Fragenkreis überhaupt einer generellen Beurteilung zugänglich ist, scheint es vorteilhafter zu sein, Mängel der Spezialisierung in Kauf zu nehmen, als sich der unverbundenen Eklektik der Spezialität auszuliefern, die gerade wegen ihrer Unverbundenheit nicht davon frei ist, sich mit sich selbst in Widerspruch zu setzen. Das gilt vor allem in einer Zeit, in der von der öffentlichen Verwaltung verlangt wird, daß sie eine planende Verwaltung sei, d. h. in allen Dingen eine vorausschauend gestaltende Tätigkeit ausübe, bei der die zukünftige Ent-

2; Das Verhältnis zur Sonderverwaltung

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wicklung im Rahmen des Absehbaren berücksichtigt ist7• Von der Einheitlichkeit der Staatsaufgaben ausgehend ist Planung immer Gesamtplanung, d. i. Planung unter Einbeziehung der Gesichtspunkte aller Fachsparten. Nie darf Planung bloßen Aspektcharakter tragen, wenn sie nicht von vornherein zum Scheitern verurteilt sein will. Zum Beispiel sind Wasser und Boden, Forstwesen, Naturschutz, Straßenbau, Wirtschaftsförderung, Landwirtschaft und Kommunalwesen durch ein Netz rückwirkender Wechselbeziehungen mit bedeutungsvollen Auswirkungen für die zukünftige Gesamtentwicklung miteinander verknüpft. Dementsprechend sind die materiell orientierten Pläne, wie etwa Strukturverbesserungsprogramme, auf eine ganzheitliche Aufgabenerledigung ausgerichtet. Sie fußen auf der Einheit der Aufgaben und behandeln folglich die Maßnahmen zur Verbesserung des Verkehrs, die wasserwirtschaftliehen Fragen, die Ansiedlung von Betrieben der gewerblichen Wirtschaft, die Förderung kultureller Einrichtungen, Städtebau und Wohnungsbau, Immissionsschutz usw. als eine Ganzheit8 • Mit der Vollziehung stellt sich aber sogleich das Problem der organisatorischen Bewältigung. Es wird von niemandem bestritten werden, daß unter dem Zukunftsaspekt alle Bereiche planerischer Verwaltung organisatorisch unter einer einheitlichen, nötigenfalls ausgleichenden, jedenfalls aber entscheidenden Verantwortung auf das engste zusammenarbeiten müssen. Eine derartige Zusammenarbeit ist am ehesten in einer Behörde gewährleistet, die die Organisationsform der allgemeinen Verwaltung aufweist und außerdem einen überörtlichen Zuständigkeitshorizont besitzt. Demgegenüber kann, wenn eine Mehrzahl von Fachbehörden beteiligt ist, deren Unverbundenheit in den praktischen Auswirkungen zu regelrechten Schildbürgerstreichen führen, indem zum Beispiel eine Stelle der Gemeinde A aus dem Strukturförderungsfonds erhebliche Mittel zum Ausbau eines Hafens zur Verfügung stellt, während eine andere Stelle zur gleichen Zeit in der Gemeinde B, die in einiger Entfernung an demselben Wasserweg wie die Gemeinde A liegt, den Schwerpunkt der Förderungsbedürftigkeit und der zukünftigen Entwicklung zugleich sieht und diese ihrerseits aus allgemeinen Mitteln mit dem gleichen Ziel unterstützt. Ereignisse dieser Art sind für ein geordnetes Gemeinwesen wegen ihrer Sinnwidrigkeit unerträglich. Im Falle der Zusammenarbeit der fondsverwaltenden Stellen hätte sich in dem erwähnten Fall mit Sicherheit eine Abstimmung erwirken lassen. Die Spezialisierung selbst ist es, die in die Richtung plan1 Planende Verwaltung kann auch als der Versuch bezeichnet werden, sich dem Vorwurf des ständigen Nachhinkens hinter den Erscheinungen der Zeit, der bloßen Reaktion auf das durch die Entwicklung bereits Vorentschiedene, zu entziehen. 8 Vgl. die Denkschriften "Strukturverbesserung des Siegerlandes" (1963) und "Grundlagen zur Strukturverbesserung der Steinkohlenbergbaugebiete in Nordrhein-Westfalen" (1964).

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I. Die Einheit der Verwaltung auf der Mittelstufe

voller Zusammenarbeit drängt. Die organisatorische Folge daraus ist, daß die generelle Intensität der Koordinierungsbedürftigkeit eines Verwaltungsfachbereichsdas Ausmaß der Notwendigkeit bestimmt, gebündelt betreut zu werden. Es ist daher ein Grundanliegen moderner organisatorischer Ordnung, die Unverbundenheit, die das Verhältnis zahlreicher wichtiger Organe öffentlicher Verwaltung zueinander kennzeichnet, nach Möglichkeit aufzuheben. Das ist der Kern jeder sachlich ausgerichteten Reform der Verwaltung überhaupt. Das organisatorische Mittel, die Verbundenheit herzustellen, ist hauptsächlich die Eingliederung. Darunter ist institutionell die Absorption einer bisher eigenständigen Behörde durch eine andere mit gleichzeitiger Übernahme des Zuständigkeitsbereiches der aufgenommenen Behörde durch die aufnehmende zu verstehen, wobei es prinzipiell gleichgültig ist, ob die aufnehmende Behörde eine solche der allgemeinen Verwaltung oder der Sonderverwaltung ist. Ein Sonderfall der Eingliederung ist die Verschmelzung einer Mehrzahl von Sonderbehörden zu LandesverwaZtungsämtern; davon wird noch in konkreterem Zusammenhang die Rede sein. Eine schwache Form der Anhindung ist die Angliederung von Sonderbehörden an andere Behörden, die sich im wesentlichen dadurch von der Eingliederung unterscheidet, daß im Gegensatz zu den eigentlichen Sachzuständigkeiten nur die Verwaltungsinterna (Personalverwaltung und Haushaltswesen) einer anderen Behörde übertragen werden und zu Einsparungen führen sollen'. Daneben mögen die Unterstellung unter Behörden der allgemeinen Verwaltung, in Einzelfällen auch die Personalunion in der Chefebene in Erwägung gezogen werden. Der letztgenannte Weg dürfte sich indessen, soweit er die Regierungspräsidenten betrifft, wegen der ohnehin bestehenden hohen fachlichen Anforderungen als unvorteilhaft erweisen, wenigstens dann, wenn die Behörden, denen die betreffenden Regierungspräsidenten vorstehen, einen größeren Umfang haben. Ebensowenig wird es sich für den Regelfall empfehlen, die Entscheidungen der Sonderverwaltungen, sofern sie erfahrungsgemäß starke Zusammenhänge mit den Geschäftsbereichen der Regierungen aufweisen, nach dem Vorbild vorhandener Regelungen dieser Art an die Zustimmungsvorbehalte der Regierungen zu binden; denn von der so institutionalisierten innerbehördlichen Zusammenarbeit großen Stils ist eine echte Koordinierungsleistung nur in wenigen Fällen zu erwarten, und die Nachteile der damit verbundenen Minderung der Verantwortungsbereitschaft, der Entscheidungsverzögerung und des erhöhten Verwaltungsaufwandes würden in keinem Verhältnis zu den Vorteilen stehen. 8 Vgl. dazu beispielsweise die Vorstellungen, die die Landesregierung Rheinland-Pfalz in ihrer Denkschrift zur Verwaltungsreform aus dem Jahre 1964 im einzelnen entwickelt hat. Denkschrift Rheinland-Pfalz 1964 S. 2098, 2101 ff.

2. Das Verhältnis zur Sonderverwaltung

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Der Grundsatz der Einheit der Verwaltung stellt die Landesregierungen immer wieder vor die Aufgabe, zu erwägen, ob nicht Sonderbehörden in die Behörden der allgemeinen Verwaltung zurückgeführt werden können. Anlaß dazu geben Veränderungen aller Art, nicht zuletzt die wechselnden Aufgabenstellungen der Fachverwaltungen. Dabei weichen die Verhältnisse in den einzelnen Ländern teilweise beachtlich voneinander ab. Schon die grundsätzlichen organisatorischen Zuordnungen bestimmter Fachbereiche sind sehr unterschiedlich. Übereinstimmung herrscht nur da, wo Bundesgesetze den Aufbau der Sonderverwaltungen festlegen, wie zum Beispiel auf dem Gebiete der Finanzverwaltung10• Im übrigen sind Fachbereiche, die in der Regel als Sonderverwaltungen organisiert sind, zum Teil der allgemeinen Verwaltung eingegliedert, oder Fachbehörden, die in einem Lande als Sonderbehörden der Mittelstufe ausgebildet sind, sind in anderen Ländern sogenannte Landesoberbehörden, die für das Gebiet des ganzen Landes zuständig sind. Ein Beispiel für einen heute wichtigen und umfangreichen Bereich, der ausnahmsweise den Behörden der allgemeinen Verwaltung eingegliedert ist, stellt die Straßenbauverwaltung in Baden-Württemberg und Bayern dar. Sie ist dort Bestandteil der Regierungen, während sie in den übrigen Ländern wegen ihres bedeutenden Umfangs als Sonderverwaltung organisiert beziehungsweise in Nordrhein-Westfalen den Landschaftsverbänden anvertraut ist, obwohl sie vom Sachbezug her auch stark mit anderen Fachbereichen, zum Beispiel mit der Landesplanung, der Landeskulturverwaltung und dem Naturschutz verknüpft ist11• Sonderbehörden der Mittelstufe- auch "höhere Sonderbehörden" (so in Baden-Württemberg) oder einfach "Landesmittelbehörden" {so in Nordrhein-Westfalen) genannt- sind in Baden-Württemberg die Oberschulämter, die Forstdirektionen und die Oberfinanzdirektionen, in Niedersachsen zum Beispiel Oberfinanzdirektion, Landesversorgungsamt, Landeskulturamt, Oberbergamt, Landessozialamt, in Nordrhein-Westfalen die Direktoren der Landwirtschaftskammern als Landesbeauftragte, die Landesämter für Flurbereinigung und Siedlung, die Landeseichdirektionen, die Landesversorgungsämter, die Oberbergämter, die Oberfinanzdirektionen, die Landesbaubehörde Ruhr, die Schulkollegien bei den zuständigen Regierungspräsidenten, in Rheinland-Pfalzdie Wasserschutzpolizeiabschnitte, die Medizinaluntersuchungsämter, chemische Untersuchungsämter usw12• 10 Gesetz über die Finanzverwaltung vom 6. 9. 1950, BGBl. I S. 448, zuletzt geändert durch SteuerÄndG vom 13. 7.1961, BGBl. I S. 981, 998. 11 Dazu im einzelnen unten S. 103 f. 11 Vgl. § 17 Abs. 3 des Landesverwaltungsgesetzes Baden-Württemberg (LVG BW) vom 7.11.1955, GBl. S. 225, zuletzt geändert am 6. 4.1964, GBl. S. 151; § 7 Abs. 2 des Landesorganisationsgesetzes Nordrhein-Westfalen (LOG NW) vom 10. 7. 1962, GV. S. 421 I SGV. 2005, ergänzt durch Gesetz vom 24. 5. 1966, GV. S. 298; Korte, Verfassung und VerwaltungS. 232; Denkschrift Rheinland-Pfalz 1964 S. 2100 ff.

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I. Die Einheit der Verwaltung auf der Mittelstufe

Für die Überlegung, ob eine Sonderbehörde etwa in die Regierung eingegliedert werden soll, macht es grundsätzlich keinen Unterschied, welcher Stufe die Sonderbehörde angehört. Die instanzielle Zuordnung ist völlig unabhängig von der Frage, ob ein Fachbereich als Sonderverwaltung oder als Teil der allgemeinen Verwaltung organisiert werden soll. Zu den hauptsächlichen Kriterien einer Anhindung von Sonderbehörden an die allgemeine Verwaltung zählen die optimale Behördengröße und die damit eng verbundene fachliche Leistungsfähigkeit der aufnehmenden Behörden. Die Behördengröße kann neben dem Ausmaß der Interdependenzen zwischen den Aufgabenkreisen, die von der aufnehmenden Behörde einerseits und von der aufzunehmenden andererseits wahrgenommen werden, der Bedeutung der Tätigkeit für andere Verwaltungszweige (zum Beispiel Rechenzentrum) sowie anderen Faktoren für die Entscheidung der Eingliederungs- oder Angliederungsfrage ausschlaggebend sein. Immer wieder läßt sich die im einzelnen nicht belegte Stellungnahme finden, die Regierungen seien nicht mehr aufnahmefähig, ihre Chefs und alle, denen die innerbehördliche Koordinierungsfunktion zufalle, seien in fachlicher Hinsicht überfordert. Folglich entfalle auch die Möglichkeit koordinierender Bündelung. An dieser Stelle der Reformüberlegungen Halt zu machen beschneidet alle Verbesserungsbestrebungen um einen wesentlichen Teil realisierbarer Vorteile. Auch eine Bündelungsbehörde mit rund 800 bis 1000 Bediensteten muß bei einer den modernen Leistungsanforderungen entsprechenden inneren organisatorischen Struktur in der Lage sein, die ihr zukommende Funktion zufriedenstellend wahrzunehmen. Bei der Betrachtung dieser Zahl ist in Rechnung zu stellen, daß sich ihre vielleicht eindrucksvoll erscheinende Größe verringert, sobald man die beachtliche Zahl der untergeordneten Bediensteten (Schreibkräfte etc.) in Abzug bringt, die für die Behördenleitung nicht ins Gewicht fallen, weil sie die Lenkbarkeit und Überschaubarkeit der Behörde nicht beeinträchtigen. Selbst wenn man von den Feststellungen des augenblicklichen innerorganisatorischen Ist-Zustandes ausgeht, muß man sagen, daß die Koordinierungsfunktion zwar in den Großbehörden mit über 800 Bediensteten nicht mehr vollständig erfüllt werden kann, wohl aber in den mittleren und kleineren Behörden, die weitaus in der Mehrzahl sind. Für die Großbehörden gibt es ausreichende Regulative, die a) in der innerorganisatorischen Reorganisation der Spitze und b) in einer Anpassung der Bezirke an den Aufgabenumfang liegen18• In Niedersachsen hat die Absicht der Landesregierung, die "funktionelle Isolierung der Fachverwaltungen" soweit wie möglich einzudäm13 Zu den Möglichkeiten einer innerorganisatorischen Stabilisierung der Behörde vgl. die Ausführungen des Zweiten Teils, insbesondere unter IV 2. Die Ordnungsmaßstäbe des Raumes, zu denen auch die Kapazität der Behörde und der Arbeitsanfall zählen, sind unten S. 85 ff. behandelt.

2. Das Verhältnis zur Sonderverwaltung

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men, dazu geführt, unter gleichzeitiger Auflösung einer größeren Anzahl von Sonderbehörden ein Landesverwaltungsamt zu errichten, das einheitlich im Landesmaßstab wahrzunehmende Verwaltungsaufgaben unter dem Gesichtspunkt der koordinierten Durchführung ohne Rücksicht auf Ressortgrenzen bündelt und unter eine einheitliche Verantwortung stelitl'. Nach der Natur der in ihm vereinigten Aufgaben ist das Amt wie die Regierungspräsidenten eine Behörde der allgemeinen Landesverwaltung in der Mittelstufe. Der Grundsatz der allgemeinen Verwaltung wird auch insofern gewahrt, als die Fachaufsicht weiterhin durch die Fachminister, die sogenannte Dienstaufsicht (besser: allgemeine Behördenaufsicht) durch den Minister des Innern ausgeübt wird. Bei den ihm übertragenen Aufgaben handelt es sich unter anderem um solche der Landesvermessung, der Statistik, des Straßenbaues, des höheren Schulwesens und der Beamtenversorgung, die man deshalb nicht den Regierungspräsidenten zur Wahrnehmung zuweisen konnte, weil man davon ausging, daß sie von diesen aus Sachgründen nicht mit dem gleichen Erfolg erfüllt werden könnten. In der Tat gibt es heute eine Reihe von Aufgaben der allgemeinen Landesverwaltung, die nicht von den Regierungen wahrgenommen werden können, sondern zweckmäßigerweise zentral für ein ganzes Land erledigt werden, wenn eine bezirksbezogene Erledigung nicht erforderlich ist; zumindest wäre die Wahrnehmung dieser Aufgaben durch die Regierungen unnötigerweise aufwendig und umständlich. Vielfach ist für derartige Aufgaben aber auch der Typus der Landesoberbehörden geschaffen worden, die nicht über einen eigenen Verwaltungsunterbau verfügen und kraftDefinitionfür das ganze Land zuständig sind15• Infolge der in ihnen verwirklichten und repräsentierten fachlichen Arbeitsteilung sind sie jedoch im Gegensatz zu den Landesverwaltungsämtern der dargestellten Struktur horizontal dekonzentrierte Staatsorgane, d. h. Sonderbehörden. Die Landesvermessung, in Niedersachsen Geschäftskreis einer Abteilung des Landesverwaltungsamtes, ist zum Beispiel in Nordrhein-Westfalen dem Landesvermessungsamt als einer eigenständigen Landesoberbehörde anvertraut. Demgegenüber weist die Konstruktion des Landesverwaltungsamtes als Bündelungsbehörde die Vorzüge un14 Vgl. den grundlegenden Beschluß des Nds. Landesministeriums über die Errichtung eines Nds. Landesverwaltungsamtes und die Eingliederung von zentralen Mittelbehörden vom 18./25. 3. 1958, Nds. MBl. S. 250. Im übrigen vgl. Beschlüsse und gern. RdErl. vom 1. 5. 1958, 27. 1. 1959, 24. 2. 1959, 18. 3. 1959, 22. 11. 1960. Nds. MBl. 1958 S. 362; 1959 S. 124, 239, 254; 1960 S. 849.- Einen gut unterrichtenden Überblick über Stellung und Bedeutung des Nds. Landesverwaltungsamtes gibt Korte S. 236 ff. In diesem Zusammenhang sei auch auf das Organisationsschema Werner Webers über den Behördenaufbau in Niedersachsen (Organisationsgefüge S. 159 mit Anlage) hingewiesen. Zu der Auseinandersetzung um das Für und Wider des Verwaltungsamtes vgl. Brandt S. 678 ff. und Westerkamp S. 46 ff. 15 Zum Beispiel§§ 17 ff. LVG BW, § 6 LOG NW.

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II. Allgemeine und innere Verwaltung

mittelbarer Koordination auf und hält damit den Gewinn bereit, widerstreitende Interessen intern und ohne große Reibungsverluste auszugleichen. Daneben ergeben sich erhebliche Vorteile durch die Möglichkeiten innerbetrieblicher Rationalisierung und Mechanisierung, die eine Großbehörde bietet, in der mehrere Verwaltungszweige durch die Gemeinsamkeit der Büroorganisation institutionell vereinigt sind. Insgesamt gesehen handelt es sich bei der Lösung des Problems "Sonderbehörde" durch ein Landesverwaltungsamt um ein Modell, das vielleicht nicht überall in gleicher Weise paßt und nachahmenswert ist, das aber wegen der Zielvorstellungen, denen es entsprungen ist, ein anregendes Studienobjekt darstellt. Die wiederholt zitierte Denkschrift der Landesregierung Rheinland-Pfalzhat diesen Weg mit der Begründung verworfen, daß er für die dortigen Verhältnisse nur eine Verlegenheitslösung bedeute. II. Allgemeine und innere Verwaltung ihre qualitative und institutionelle Dimension 1. Der Anteil der Regierungen an der allgemeinen Verwaltung

a) Ließe sich jegliche Verwaltungstätigkeit wenigstens horizontal streng konzentrieren und mithin auf jeder Verwaltungsstufe durch ein Organ erledigen, so würde dem artmäßigen oder fachlichen Unterschied der Aufgaben durch eine entsprechende Berücksichtigung bei der innerbehördlichen Gliederung des Organs in bestimmte Organisationseinheiten genügend Rechnung getragen. Da es sich aber für die Mittel- und Unterstufe der Verwaltung als äußerst zweckmäßig erwiesen hat, an der Konzeption der AufgabenbündeJung festzuhalten, obwohl sich in vielen Bereichen aus ebenso zwingenden Gründen eine Aussonderung bestimmter Aufgaben nicht vermeiden läßt, entstehen zwei Gruppen, die sich nicht mehr nach artmäßigen oder fachlichen Gesichtspunkten unterscheiden lassen: die allgemeine Verwaltung und die Sonderverwaltungen. Die Begriffe konnten in den größeren Bezügen der bisherigen Betrachtung infolge ihrer Geläufigkeit vorausgesetzt werden; das Strukturphänomen allgemeine Verwaltung/Sonderverwaltung und die spezifische Dimension seiner Teile sind damit aber noch keineswegs ausgeschöpft.

Allgemeine Verwaltung ist diejenige Tätigkeit, die sich mit der Wahrnehmung von Aufgaben jeglicher Art befaßt, d. h . solcher Aufgaben, die den verschiedensten Ressorts zugewiesen sind. Behörden der allgemeinen Verwaltung sind diejenigen, die allen Ressorts zur Verfügung stehen. Beide Aspekte der allgemeinen Verwaltung, sowohl der auf die Verwaltung als Tätigkeit abstellende wie der von der Verwaltung als Behördenorganisation ausgehende, stehen unter dem Vorbehalt, daß mit der Aufgabenerfüllung nicht ausnahmsweise besondere Organe betraut sind. In

1. Der Anteil der Regierungen an der allgemeinen Verwaltung

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der Zuweisung der Funktion, grundsätzlich mit der Erfüllung sämtlicher Verwaltungsaufgaben befaßt zu sein, liegt zwar zugleich die noch näher zu betrachtende Allzuständigkeit18 der Behörden der allgemeinen Verwaltung begründet; praktisch ist die Allzuständigkeit aber infolge der Abspaltungen, die der Vorbehalt zuläßt, heute mehr oder minder stark durchbrachen. Die Abspaltungen geschehen zugunsten der als Sonderbehörden bezeichneten besonderen Organe, die so charakterisiert werden, daß ihnen im Gegensatz zu den Behörden der allgemeinen Verwaltung, deren Aufgabenkreis fachlich nicht begrenzt ist, nur bestimmte, genau umschriebene Aufgaben zur Wahrnehmung zugeteilt sind. Folglich verfügen sie nur über einen speziellen sachlichen Zuständigkeitsbereich. Sie sind das Gegenstück zu den Behörden der allgemeinen Verwaltung. Allgemeine Verwaltung begreift also nicht etwa eine Aussage über die Natur der wahrzunehmenden Aufgaben (im Sinne einer Unterscheidung zwischen allgemeinen und besonderen Kultusangelegenheiten, allgemeinen und besonderen Angelegenheiten des Innern u. ä.); der Begriff "allgemein" ist vielmehr organisatorisch-funktionell zu verstehen, d. h. er bezieht sich auf die Stellung des mit der umfassenden Aufgabenerfüllung betrauten Organs gegenüber den Fachressorts, die sich seiner bedienen. Der Funktionsbezogenheit in diesem Sinne entspricht das allgemeine Verständnis des Begriffes in Gesetzgebung und Praxis17• Trotz der Einschränkungen, die die Weite des Zuständigkeitsbereichs in der Praxis erleidet, bestimmt es auch heute noch das Selbstverständnis der allgemeinen Verwaltung. Allerdings ist dieses Selbstverständnis in den einzelnen Ländern verschieden stark ausgeprägt. Wegen ihrer spezifischen Funktionen innerhalb der Behördenorganisation ist die allgemeine Verwaltung stets als das Fundament und das Rückgrat des Staates verstanden worden. Diese Überzeugung gilt vornehmlich für die Regierungspräsidenten. In der Tat hätten die Landesregierungen noch in der Zeit des Wiederaufbaues nach dem zweiten 11 Die durch Gesetz oder Gewohnheitsrecht begründete Allzuständigkeit ist hier nicht im Sinne einer Universalität des Wirkungskreises einer Gebietskörperschaft zu verstehen, sondern in dem Wortsinn der umfassenden Zuständigkeit eines Organs. Weil sie nur gilt, soweit sie nicht gesetzlich eingeschränkt ist, ist sie subsidiär. 17 Vgl. LVG BW § 2, hess. Mittelstufengesetz vom 7. 5. 1953 § 1, Vorl. Nds. Verfassung Art. 43 Abs. 2, Nds. LVG-Referentenentwurf §§ 2 und 4, Gesetz über die allgemeine Landesverwaltung des Saarlandes vom 13. 7. 1950 §§ 11, 16, 18 f., 32 f . Das LOG NW hat bew1.lßt von einer Klassifizierung in "allgemeine" und "besondere" Verwaltungsbehörden abgesehen (Archiv LT Nordrhein-Westfalen, 4. WP, LD 485, Begründung A 4), hält aber in der Sache, wie zum Beispiel die Funktionszuweisung an den Regierungspräsidenten zeigt, an der Gruppierung fest. Im übrigen vgl. Forsthoff S . 427; Peters, LehrbuchS. 49 u. a. - Eine ganz andere Bedeutung wird dem Begriff "allgemeine Landesverwaltung" zum Teil in der Ausdeutung verfassungsrechtlicher Organisationsnormen beigelegt. Vgl. dazu unten S. 119.

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Weltkrieg anders als unter der Mitwirkung der Regierungspräsidenten kaum ihre landespolitischen Zielsetzungen entwickeln und durchsetzen können. Eine Ausnahme bilden sehr kleine und daher leicht überschaubare Länder wie die Stadtstaaten, Schleswig-Holstein und das Saarland. Das Verständnis der allgemeinen Verwaltung als Kern der Behördenverfassung entspricht nur der Bedeutung, die ihr von der Konstruktion her zukommt. Die Grundidee institutionell gebündelter Verwaltungstätigkeit wird sich auch unter den Gegebenheiten des modernen Sozialstaates als unverzichtbar erweisen. Es ist eine andere Frage, ob einzelne Erscheinungsformen in der organisatorischen Ausgestaltung einer Verbesserung und einer Anpassung an die veränderten Verhältnisse fähig sind. Jedenfalls ist der an mangelhaften Details orientierten Gesamtkritik entgegenzuhalten, daß bis heute eine brauchbare Alternative zu der entwickelten Konzeption nicht angeboten worden ist. b) Behörden der allgemeinen Landesverwaltung sind auf der sogenannten Mittelstufe die Regierungen, neben denen in Niedersachsen noch als zentrale höhere Verwaltungsbehörde das 1958 errichtete Landesverwaltungsamt steht. Auch auf der Unterstufe wird allgemeine Landesverwaltung ausgeübt. Bei den Behörden der Unterstufe läßt sich jedoch heute schwerlich von Behörden der allgemeinen Landesverwaltung sprechen, wenn es sich zum Beispiel um Städte handelt, die mit ihren Behörden die Aufgaben der allgemeinen Landesverwaltung wahrnehmen18• Sie können allenfalls als Behörden der allgemeinen Landesverwaltung gelten. Früher lagen hierin keine Schwierigkeiten. Nach dem preußischen Gesetz über die allgemeine Landesverwaltung vom 30. 7. 1883 (LVG) wurden die Geschäfte der allgemeinen Landesverwaltung, soweit sie nicht anderen Behörden überwiesen waren, in den Provinzen von den Oberpräsidenten, in den Regierungsbezirken von den Regierungspräsidenten (bzw. von den Regierungen als Kollegien) und in den Kreisen von den Landräten geführt (§ 3). Die Behörden, die mit der Wahrnehmung der Aufgaben der allgemeinen Landesverwaltung betraut waren, waren demnach- abgesehen von den Verwaltungen der kreisfreien Städte- stets staatliche Behörden. Heute ist darin jedoch eine Verschiebung eingetreten, weil infolge einer weitgehenden Kommunalisierung in einigen Ländern nur noch mit Einschränkung von einer staatlichen Unterstufe der Verwaltung gesprochen werden kann und in Niedersachsen die Ausübung staatlicher Verwaltung auf dieser Ebene völlig fehlt. Daher ist nach der gegenwärtigen Struktur der Verwaltung zu sagen, daß auf der Unterstufe 18 Gleichwohl begegnet man auch in der Gesetzessprache der Wendung, daß Städte (richtiger: Stadtverwaltungen) zu den Behörden der allgemeinen Landesverwaltung zählen. In der Tat ist es manchmal umständlich, diese Gleichstellung zu vermeiden. De lege ferenda könnte es in Erwägung gezogen werden, den Unterschied zwischen Stadt- und Landkreisen zu beseitigen.

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die Aufgaben der Landesverwaltung von den verschiedensten Behörden wahrgenommen werden, gleichviel ob diese staatliche oder nichtstaatliche Behörden sind. Nichtstaatliche Behörden sind die kreisfreien Gemeinden, die sogenannten Großen Kreisstädte mit einem abgestuften Zuständigkeitshereich (§ 16 LVG BW), die Landkreise und selbständigen Städte (Niedersachsen) u. a. Sie erfüllen die Aufgaben der allgemeinen Landesverwaltung als Auftragsangelegenheiten bzw. als Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises (Niedersachsen). Als. untere staatliche Verwaltungsbehörden kommen die staatlichen Landräte in Rheinland-Pfalz in Betracht sowie die im Wege der Organleihe herangezogenen und insoweit zu Staatsbehörden erklärten kommunalen Landräte in BadenWürttemberg und Bayern, die "Landräte als Behörden der Landesverwaltung" in Hessen und die "Oberkreisdirektoren als untere staatliche Verwaltungsbehörden" in Nordrhein-Westfalen19• Als die der Unterstufe übergeordneten Behörden der allgemeinen Landesverwaltung sind die Regierungen nach dem herrschenden und schon in der Reichsgesetzgebung üblichen Sprachgebrauch die höheren (staatlichen) Verwaltungsbehörden für das Gebiet eines Regierungsbezirks. Sie sind also immer zuständig, wenn der Bundes- oder Landesgesetzgeber den höheren Verwaltungsbehörden die Wahrnehmungzuständigkeit zuweist20• Vielfach werden sie unter dem Aspekt des vertikalen Aufbaues der Landesverwaltung auch, wie bereits angedeutet, als allgemeine Mittelbehörden (besser: staatliche Mittelbehörden der allgemeinen Verwaltung) oder als allgemeine Behörden der Mittelstufe bezeichnet21 • c) In der Praxis ist häufig eine weitere Umschreibung des Begriffs der allgemeinen Verwaltung anzutreffen, indem von der "allgemeinen und inneren Verwaltung" oder nur von der "allgemeinen inneren Verwal11 Zwischen diesen bestehen im einzelnen wieder erhebliche Unterschiede. So ist zum Beispiel der Oberkreisdirektor als untere staatliche Verwaltungsbehörde in Nordrhein-Westfalen mit einem viel geringeren Zuständigkeitskatalog ausgestattet als die Landräte in Baden-Württemberg und die Landräte als Behörden der Landesverwaltung in Hessen. Indessen ist hier nicht der Ort, auf die Einzelheiten dieses sehr gestuften Fragenkomplexes einzugehen. Es wird insofern auf die Ausführungen von Baumann, Die allgemeine untere staatliche Verwaltungsbehörde, verwiesen. Im übrigen vgl. zu den genannten Regelungen für Baden-Württemberg: §§ 6, 14 ff. LVG, § 1 Abs. 3 Satz 2 LKO; Bayern: Art. 37 Abs. 1 Satz 2 LKO; Hessen:§ 55 LKO; Niedersachsen: § 4 LKO, §§ 5,11 GemO; Nordrhein-Westfalen: § 9 LOG,§§ 47 ff. LKO; Rheinland-Pfalz: §2LKO. 20 Zum Beispiel BBauG §§ 138 Abs. 2, 143 Abs. 4 und 5, 147 Abs. 2, 148 Abs. 2; GewO §§ 35 Abs. 7, 55 a Abs. 2. 21 Vgl. zum Beispiel das hessische Mittelstufengesetz, demzufolge der Regierungspräsident die "Behörde der allgemeinen Landesverwaltung in der Mittelstufe" ist, ebenda § 1.- Wegen der Struktur der allgemeinen Verwaltung in der Unterstufe wird in Niedersachsen bewußt von der Verwendung der Bezeichnung "Mittelstufe" oder dergleichen abgesehen. LVG-Referentenentwurf, Begründung zu§ 4.

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tung" die Rede ist. Die beiden Wendungen, die einerseits dem ehemals preußischen und andererseits dem bayerischen Verständnis entstammen, besagen nicht dasselbe. Gleichwohl werden sie in zunehmendem Maße achtlos verwechselt. Die Regierungen als Behörden der allgemeinen und inneren Verwaltung zu bezeichnen hat nur dann einen erklärbaren Sinn, wenn der Zusatz .,und innere" bedeuten soll, daß die Regierungen zum Innenministerium ressortieren, das über sie die allgemeine Behördenaufsicht22 ausübt. Behörden der allgemeinen Verwaltung sind sie, weil sie potentiell für die gesamte Verwaltungstätigkeit des Staates zur Verfügung stehen. .,Allgemeine und innere" Verwaltung ist also organisatorisch-funktionell und institutionell zu verstehen. Demgegenüber läßt sich der Begrüf .,allgemeine innere Verwaltung" nicht in gleicher Weise erklären. Von einer allgemeinen inneren Verwaltung kann vielmehr nur im Gegensatz zu einer besonderen inneren Verwaltung gesprochen werden. Geht man von dem weiten historischen Begriff der inneren Verwaltung aus, so ist es möglich, den der inneren Verwaltung verbliebenen Teil als allgemeine innere Verwaltung und die später ausgegliederten Zweige der Schulverwaltung, der Arbeitsverwaltung, des staatlichen Versicherungswesens u. a. als besondere innere Verwaltung anzusehen. In diesem Sinne könnten das Innenministerium, die Regierungen und die Landratsämter als Behörden der staatlichen allgemeinen inneren Verwaltung verstanden werden28• Diese institutionelle Betrachtungsweise wird allerdings wiederum durch eine Unterscheidung nach der Art der Geschäfte überlagert. Denn unter diesem Aspekt kann zwischen dem Allgemeinen der inneren Verwaltung und dem Besonderen der inneren Verwaltung getrennt werden. Dem erstgenannten Bereich könnten zum Beispiel alle Angelegenheiten der Organisation zugerechnet werden, dem an zweiter Stelle genannten etwa die sogenannten Staatshoheitsangelegenheiten, der zivile Bevölkerungsschutz, die Angelegenheiten der Gemeinden und Gemeindeverbände, die Angelegenheiten der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, des Gesundheits- und Veterinärwesens u. a.24. Es bleibt eine n Dazu siehe unten S. 123 ff. 23 So zum Beispiel Art. 4 des BayLVG-Referentenentwurfs. u In diesem Sinne ist es zu verstehen, wenn § 3 der Verordnung über die Geschäftsverteilung der Bayerischen Staatsregierung vom 19. 12. 1956 (BayBS. I S. 19 I GVBI. S. 434) eingangs und unter Nr. 1 sowohl von allgemeiner Staatsverwaltung spricht, die von dem Geschäftsbereich des Staatsministeriums des Innern umfaßt wird, als von der Organisation und dem Dienstweg der staatlichen allgemeinen inneren Verwaltung.- Die Textausgabe Sartorius I, Verfassungs- und Verwaltungsgesetze der Bundesrepublik, München und Berlin 1966, unterscheidet in ihrem systematisch geordneten Inhaltsverzeichnis innerhalb des Abschnitts .,Verwaltungsrecht" die Unterabschnitte Allgemeine innere Verwaltung (I), Beamten- und Disziplinarrecht (li), Besondere Zweige der inneren Verwaltung (III), Kulturelle Angelegenheiten (IV) pp. Zur .,Allgemeinen inneren Verwaltung" werden die Gesetze über die Errichtung des Bundesverwaltungsamtes, über die Verwaltungszustellung, über die Verwaltungsvollstreckung, über den unmittelbaren Zwang usw. gezählt.

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Frage der Definition, welches Verständnis man den Begriffen zugrunde legen will. In jedem Falle aber sollte man zumindest innerhalb eines Landes bestrebt sein, Unklarheiten zu vermeiden. Dazu gehört auch die Beachtung des überkommenen Sprachgebrauchs, es sei denn, dieser wird durch eine eindeutige Neuregelung ersetzt. Allerdings erklären sich gewisse Schwierigkeiten daraus, daß Begriffe, die bereits früher nicht eindeutig waren, ungeprüft und undefiniert übernommen werden. Da der Begriff der allgemeinen Landesverwaltung sich erst allmählich herausgebildet hat, nimmt es nicht wunder, daß sein Sinngehalt dabei verändert worden ist, zumal die Gesetzgeber ihn bei der Übernahme als bekannt voraussetzten. Auch das preußische Gesetz über die allgemeine Landesverwaltung vom 30. 7. 1883 läßt eine Erklärung vermissen und hat daher einigen Kontroversen Raum gegeben. Die wohl herrschende Auffassung wehrte sich dagegen, in der allgemeinen Landesverwaltung im Sinne des preußischen Landesverwaltungsgesetzes eine materiell irgendwie bestimmte staatliche Verwaltungstätigkeit im Gegensatz zu anderen (besonderen) staatlichen Verwaltungstätigkeiten zu sehen, sondern verstand sie als unmittelbare Staatsverwaltung schlechthin im Gegensatz zur Kornrnunalverwaltung25• In bezugauf die Universalität der Aufgaben des so umschriebenen Bereichs kommt diese Auffassung der heutigen nahe, nicht allerdings hinsichtlich der Beschränkung auf die unmittelbare Staatsverwaltung. Hiermit berührt sich die Ansicht, die in dem Ausdruck "allgemeine Landesverwaltung" nur die treffendere Bezeichnung für die früher übliche: Verwaltung des Innern, sah28• Andere verstanden unter der allgemeinen Verwaltung eine Gruppe von Geschäften, die nicht einem der herkömmlich unterschiedenen fünf Verwaltungszweige (Inneres, Finanzen, Auswärtiges, Heer, Justiz) angehörten, sondern eine allgemeinere Bedeutung hatten, wie etwa Wahlangelegenheiten und Landeshoheitssachen, insbesondere die Wahrnehmung der Aufsichtsrechte27• In Bayern dagegen übernahm man die dem Sprachgebrauch des preußischen Rechts entstammende Bezeichnung der allgemeinen Landesverwaltung zunächst nicht, sondern blieb bei dem Begriff der inneren Verwaltung, für den sich aber auch die Benennung als eigentliche Verwaltung oder - in Anlehnung an französische Differenzierungen - aktive Verwaltung einbürgerte. Man unterschied jedoch, von der Art der Bemessung ihrer Zuständigkeiten ausgehend, allgemeine und besondere Verwaltungsbehörden, und verstand - was überraschend modern anmutet - unter den zuerst erwähnten diejenigen Behörden, 25 Vgl. Schoen, Geschäfte der allgemeinen Landesverwaltung S. 270 f.; StierSomlo, Kommentar S. 64 Anm. 1; Friedrichs, Landesverwaltungsgesetz, Anm. 2 zu§3. 21 Tourbie, PrVerwBl. 25 (1904) S. 157 (158). 27 So von Stengel, Organisation S. 6.

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denen "innerhalb des Geschäftskreises, dem sie angehören, die sachliche Zuständigkeit insoweit zukommt, als sie ihnen nicht ausdrücklich entzogen ist, jene Behörden also, für welche auf dem angegebenen Gebiete die Vermutung der Zuständigkeit spricht" 2s. Die eben erwähnte und dem heutigen Verständnis nicht mehr entsprechende Gleichsetzung von innerer und allgemeiner Verwaltung ist aus der Komplexität des früheren Begriffes der inneren Verwaltung zu verstehen. In Preußen bestanden im Jahre 1808 neben dem Geschäftsbereich des Innern nur die Ministerien der Finanzen, der auswärtigen Angelegenheiten, des Krieges und der Justiz2'. Die Verhältnisse in den übrigen deutschen Ländern lagen in diesem Punkte wie auch in der folgenden Entwicklung, die durch eine fortschreitende Ausgliederung einzelner Fachbereiche aus der inneren Verwaltung und ihre institutionelle Verselbständigung gekennzeichnet ist, im großen und ganzen gleich30• Übersteigt man von diesem Ansatzpunkt aus die nachfolgenden Veränderungen mit einem Schritt bis zum heutigen Tage, so ist für die Ministerialinstanz festzustellen, daß seinerzeit alle Fachbereiche zum Innenministerium ressortierten und damit zur inneren Verwaltung zählten, die sich heute im wesentlichen in Inneres, Kultus, Wirtschaft und Verkehr, Ernährung, Landwirtschaft und Forsten sowie Arbeit und Soziales teilen. Es lag nahe, diesen Komplex staatlicher Verwaltung auch unter materiellen Gesichtspunkten als den allgemeinen zu verstehen und ihn mit der inneren Verwaltung zu identifizieren. Mit derselben Berechtigung konnte er auch, wie es verbreitet geschah, als eigentliche Verwaltung bezeichnet werden. Das Ministerium des Innern war das Verwaltungsministerium schlechthin. Daß dieses materiell ausgerichtete Verständnis schwinden mußte, je mehr die klassische innere Verwaltung sich aufgliederte, leuchtet ein. Es wandelte sich in dem Sinne, daß dort, wo von allgemeiner (Landes-)Verwaltung die Rede ist, stets die funktionelle Bezogenheit angesprochen ist. d) Die Erkenntnis der Begriffswandlungen weist in eine Richtung, die zwar dem Bereich des im engeren Sinne Organisatorischen nicht mehr angehört, aber dennoch von besonderer Bedeutung ist. Gemeint ist die staatspolitische Dimension der allgemeinen Verwaltung. Der Kern der 28 Seydel, Staatsrecht S. 389. Auch in Baden wurde anscheinend an dem umfassenden Begriff der inneren Verwaltung festgehalten; vgl. das Gesetz, die Organisation der inneren Verwaltung betreffend, vom 5. 10. 1863 (RegBl. S. 399), das erst im Jahre 1955 durch das Landesverwaltungsgesetz BadenWürttemberg aufgehoben wurde. 29 Publikandum betreffend die veränderte Verfassung der obersten Staatsbehörden vom 16. 12. 1808, GS. 1806/10 S. 361. 30 Vgl. dazu u. a. Forsthoff S. 427 ff.; Knaut, Geschichte der Verwaltungsorganisation S. 19 ff.; übersieht über die Ministerien in den einzelnen deutschen Staaten bei Meyer/Anschütz, LehrbuchS. 402 f. mit Anm. 4.

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allgemeinen Verwaltung wäre nicht erfaßt, wollte man sich mit dem technisch-administrativen Aspekt begnügen, in dessen Mittelpunkt das Verhältnis zu anderen Behörden (insbesondere Sonderbehörden) und die Weite des Zuständigkeitshorizontes stehen. Aus ihrer Stellung in der Gesamtorganisation der öffentlichen Verwaltung sowie aus der Universalität ihres Auftrages läßt sich eine umfassendere Funktion herauslesen, die ihr (genauer: ihrem Leiter auf der Mittelstufe) immer zugebilligt, ja als besondere Obliegenheit anvertraut worden ist, nämlich die, die Stellvertretung der Staats- oder Landesregierung in dem jeweiligen Bezirk wahrzunehmen und diese dort zu verkörpern. Das Wesentliche dieser Funktion ist die Überschreitung der Grenze, die sonst notwendigerweise durch die einem Organ zugewiesenen Zuständigkeitskomplexe gebildet wird. Die Überschreitung des "partikularen Zuständigkeitshorizontes" 31 ist unumgänglich, wo es erforderlich wird, einem Organ die Verantwortlichkeit für das Allgemeine, für die in Einzelzuständigkeiten nicht erfaßbare Ganzheit der Interessen eines Gemeinwesens zu übertragen. Diese Funktion zielt nach einer älteren Umschreibung des Begriffes "innere Verwaltung" unmittelbar auf "die Förderung der gemeinsamen Interessen des staatlich vereinigten Volkes" 32• Konkreter gesprochen wird damit der allgemeinen Verwaltung die Verantwortlichkeit zugewiesen, über die Erfüllung der Wahrnehmungszuständigkeiten hinaus Beobachter der gesamten Entwicklung auf allen Lebensgebieten zu sein, über außergewöhnliche Erscheinungen die Landesregierung zu unterrichten und notfalls aus der Legitimation der Sachnähe die erforderlichen Vorkehrungen zu treffen. Gemeint ist das, was heute zum Beispiel in § 8 Abs. 1 des nordrhein-westfälischen Landesorganisationsgesetzes niedergelegt ist und wovon an anderer Stelle noch näher zu sprechen sein wird33 • Diese dort 31 Köttgen, Innenpolitik S. 145 (151), der im übrigen mit Recht darauf hinweist, daß auch ein erweiterter Zuständigkeitshorizont - wie er zum Beispiel der allgemeinen Verwaltung zukommt- ein partikularer bleibt. 31 Seydel S. 389. Wegen der dargestellten Richtung des Handeins wird die allgemeine Verwaltung von Köttgen in Anlehnung an einen älteren Sprachgebrauch aus der Zeit der Monarchie auch politische Verwaltung genannt, als deren Prototyp er allerdings die Gemeindeverwaltung ansieht, die aufgrund ihrer Verantwortlichkeit für "alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft" für das ihr zugeordnete Gemeinwesen als Ganzes "institutionell aufgeschlossen" ist. In: Innenpolitik S. 145 (150 f.), und neuerdings in: Struktur und politische Funktionen S. 771 ff. Auf die besonderen staatspolitischen Aspekte, die im Zusammenhang mit der Frage nach dem Bedürfnis für eine Zwischeninstanz zwischen der Landesregierung und der Kreisstufe beachtet werden müssen, hat im Rahmen der neueren Auseinandersetzungen um den Regierungspräsidenten schon im Jahre 1950 Baurichter S. 20 ff. nachdrücklich hingewiesen. 33 Die zitierte Vorschrift lautet: Der Regierungspräsident ist der allgemeine Vertreter der Landesregierung in seinem Bezirk. Er hat die Entwicklung auf allen Lebensbereichen in seinem Bezirk zu beobachten und den zuständigen obersten Landesbehörden darüber zu berichten. Im übrigen vgl. unten S. 45 ff.

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dem Regierungspräsidenten als Person auferlegte Funktion, die sich nicht als Einzelzuständigkeit definieren läßt, ist von um so größerer Wichtigkeit, je weniger in einer Großorganisation mit einer Vielzahl über- und nebengeordneter Organe die eine Hand weiß, was die andere tut: Je weniger die von den verschiedensten Verwaltungseinheiten ausgehenden Maßnahmen der öffentlichen Hand aufeinander abgestimmt werden können, und je größer damit die Gefahr ist, daß derartige Maßnahmen sich berühren, überschneiden, ja gegenseitig paralysieren, desto unabdingbarer ist es, die Reaktion der Betroffenen- zum Beispiel der privaten Wirtschaft - sorgfältig zu überwachen, um das Maß der Verträglichkeit der angewandten Remedien festzustellen. Die Notwendigkeit einer derartigen Überwachungstätigkeit, die nur von einer übergeordneten Warte aus sinnvoll ausgeübt werden kann, wird niemand ernstlich bestreiten. Ebensowenig wird in Abrede gestellt werden können, daß die Wirksamkeit derartiger Tätigkeit, soweit sich darüber eine generelle Aussage machen läßt, nicht groß ist. Das aber erhärtet nur die Forderung, diesem Bereich eine steigende, angemessene Aufmerksamkeit zu schenken. Da sowohl die Notwendigkeit dieser Funktion als die Schwierigkeit ihrer Erfüllung mit dem Maß der Differenziertheit der Fachbereiche wächst, ist sie für eine geordnete Staatsverwaltung zeitgemäßer denn je. e) Es ist ein Charakteristikum der allgemeinen Verwaltung, in allen denjenigen Fällen sachlich zuständig zu sein, in denen es an einer ausdrücklichen Zuständigkeitszuweisung fehlt. Ist die Bündelungsbehörde selbst der sichtbarste Ausdruck der Einheit der Verwaltung, so ist die allgemeine Zuständigkeitsvermutung zugunsten der Bündelungsbehörde gleichermaßen eine Erscheinungsform desselben Ursprungs und eine logische Folge daraus. Denn vom System her darf es keine Aufgaben geben, für deren Erledigung niemand zuständig ist. Um den Zwang dieser These zu erkennen, braucht man nur zu erwägen, daß die Ressortaufspaltung und die Verteilung der Aufgabenwahrnehmung auf verschiedene Ressorts allein eine Folge notwendiger Arbeitsteilung ist. Bei der Arbeitsteilung muß daher unbedingt gewährleistet sein, was man in dem denkmöglichen Idealfalle, daß ein Organ zum Vollzug der Staatsverwaltungsaufgaben ausreichte, für selbstverständlich ansehen würde. Aus der Einheit der Aufgaben und der Einheit der Verwaltung folgt daher notwendig die Lückenlosigkeit der Zuständigkeitsordnung. Da aber die Behörden der allgemeinen Verwaltung die Einheit der Verwaltung repräsentieren, liegt nichts näher, als daß sie, wenn und sobald Zuständigkeitslücken offenbar werden, zum Tätigwerden berufen sind. Bezieht man die an sie gerichteten ausdrücklichen Zuständigkeitszuweisungen mit ein, so kann man allgemein sagen, daß sie für alle Aufgaben der Landesverwaltung zuständig sind, ausgenommen diejenigen, die ihnen gesetzlich entzogen sind; oder mit anderen Worten: sie sind für alle Auf-

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gaben der Landesverwaltung zuständig, die nicht ausdrücklich anderen Behörden zur Wahrnehmung zugewiesen sind. Dieser Umstand begründet ihre subsidiäre Allzuständigkeit34• Als Auffangzuständigkeit reicht sie so weit wie der universale sachliche Wirkungskreis der Länder. aa) Welche Behörden als Behörden der allgemeinen Landesverwaltung tätig werden, ist bereits dargelegt worden. Wie sich zwischen diesen die instanzielle Vermutungszuständigkeit verteilt, ist der positiven Regelung überlassen. Teils wird es für zweckmäßig gehalten, die Zuständigkeitsvermutung zugunsten derjenigen Behörden der allgemeinen Landesverwaltung auszusprechen, die in größtmöglichem Maße eine sachliche Aufgabenbündelung vornehmen und gewährleisten und außerdem in der Regel auch noch ausreichend ortsnah gelagert sind: das sind die Regierungen (Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen). Teils werden aber die allgemeinen staatlichen Behörden der Unterstufe als die primär berufenen angesehen, während die Regierungen nur subsidiarisch für die Erfüllung solcher Aufgaben zuständig sein sollen, die typischerweise nicht zur unteren Verwaltungsebene gehören (Bayern). Jedenfalls ist stets an dem Grundsatz festgehalten, daß die generelle Vermutung der Zuständigkeit bei einer Behörde der allgemeinen Verwaltung liegt. Hierbei muß von einer Ausnahme abgesehen werden, die noch besonders zu erörtern sein wird. Die Bedeutung der Zuständigkeitsvermutung ist nicht gering einzuschätzen. Bislang werden die sachlichen Zuständigkeiten je nach den Bedürfnissen spezialgesetzlich geregelt, meistens im Zusammenhang mit dem materiellen Gegenstand des Gesetzes selbst. Anders als bei der örtlichen Zuständigkeit ist es für eine abstrakte Bestimmung der sachlichen Zuständigkeit schwierig, allgemeingültige und dauerhafte Anknüpfungspunkte zu finden. Deshalb und infolge der Abhängigkeit der sachlichen Zuständigkeitsordnung von der jeweiligen Behördenorganisation haben sich allgemeine Regeln nicht herausgebildet. Um so leichter kann der Fall eintreten, daß etwa bei Änderungen materiellrechtlicher Vorschrüten die Regelung der sachlichen Zuständigkeit übersehen wird, daß sich Aufgaben stellen, die (noch) nicht gesetzlich geregelt, aber zum Beispiel durch Etatisierung schon begründet sind, oder daß die Sonderregelungen aus sonstigen Gründen versagen. Schwierigkeiten können sich aber vor allem dann ergeben, wenn der Bundesgesetzgeber Landesaufgaben normiert. Denn wegen der unterschiedlichen organisatorischen Verhältnisse in den Ländern ist es dem Bundesgesetzgeber unmöglich, einheitliche und konkrete Zuständigkeitszuweisungen vorzunehmena5 • Er muß sich vielSiehe auch oben Anm. 16. Deshalb hat auch der Bund-LänderausschuB für das Verwaltungsverfahren davon Abstand genommen, in den Musterentwurf eines Verwaltungsverfahrensgesetzes eine Regelung der sachlichen Zuständigkeit aufzunehmen 34

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mehr damit begnügen, die Landesregierungen zur Zuständigkeitsregelung zu ermächtigen o. ä. In diesen Fällen greift, falls anderweitige Bestimmungen fehlen, die allgemeine Zuständigkeitsvermutung Platz, sofern der sofortige Vollzug der Aufgaben geboten ist und die Bestimmung der Zuständigkeit durch Rechtsverordnung oder gar Gesetz nicht abgewartet werden kann. Es ist eine andere Frage, inwieweit von dieser Möglichkeit in der Praxis Gebrauch gemacht wird. Die Nachforschungsergebnisse lassen eine Beantwortung dieser Frage nicht zu. Man wird jedoch davon ausgehen können, daß die Tendenz besteht, anstehende Fälle möglichst aufzuschieben, bis auf entsprechende Berichte eine ministerielle Anordnung erfolgt. Die Benutzung dieses Weges würde allerdings keineswegs zur Folge haben, daß die allgemeine Zuständigkeitsvermutung überflüssig wäre. Sie ist rechtssystematisch zwingend und als ultima ratio der Praxis unverzichtbar. bb) Die allgemeine Zuständigkeitsvermutung zugunsten der Regierungen oder der allgemeinen staatlichen Behörden der Unterstufe ist daher auch in die positive Ordnung der vorliegenden oder im Entwurf befindlichen Landesorganisations- und Landesverwaltungsgesetze eingegangen. Selbst dort, wo die Zuständigkeitsvermutung nicht in der Form neuer Rechtsvorschriften geschriebenes Recht ist, hat sie Gültigkeit; sei es, daß sie durch die Fortgeltung alter Bestimmungen, wie sie zum Beispiel für die ehemals preußischen Gebiete die Vereinfachungsverordnung vom 3. 9. 1932 darstellt (§ 2 Abs. 2), gedeckt ist; sei es, daß sie aus dem Grundsatz der Einheit der Verwaltung abgeleitet wird, sofern dieser gesetzlich oder verfassungsmäßig (zum Beispiel Art. 77 Abs. 2 BayVerf.) verankert ist; sei es, daß ihr infolge ständiger Anerkennung und übung aus dem Rechtsgrund des Gewohnheitsrechts die Geltung nicht versagt werden kann. In der überwiegenden Zahl der Fälle dient daher die bereits erfolgte oder angestrebte neuerliche Kodifikation der Zuständigkeitsvermutung nur der Rechtsklarheit. Allerdings darf für die Frage der Geltung des Vermutungssatzes aus Gewohnheitsrecht und aus allgemeinen Organisationsprinzipien (Einheit der Verwaltung) nicht übersehen werden, daß- wie in größerem Zusammenhang noch erörtert werden wird- die "Regelung der Zuständigkeiten" in fast allen Ländern ausdrücklich unter den Vorbehalt des Gesetzes gestellt ist. Wo der Verfassungsgeber sich im Rahmen der Abgrenzung der Organisationsgewalt positiv zu der rechtspolitischen Auffassung bekannt hat, daß die Regelung der Zuständigkeiten durch Gesetz vorge(EVwVerfG 1963, Begründung A 6.5).- Die Begründung zu dem Entwurf eines Landesverwaltungsgesetzes für Baden-Württemberg, LT Baden-Württemberg, 1. WP, Beilage 975 vom 9. 11. 1954, S. 1185 (1195), weist zur Erläuterung der Zuständigkeitsvermutung des § 5 Abs. 2 ausdrücklich auf diesen letztgenannten Fall hin.

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nommen werden muß, kann auch die allgemeine Zuständigkeitsvermutung keine Ausnahme bilden. Sie ist gleichermaßen eine Regelung der Befugnis und der Verpflichtung zu hoheitlichem Handeln wie jede andere Zuständigkeitsbegründung oder -zuweisung auch. Dabei soll hier das bis jetzt keineswegs geklärte Problem auf sich beruhen, ob das Erfordernis gesetzlicher Zuständigkeitsbegründung auf den Bereich des Verwaltungshandelns beschränkt ist, der sich im anspruchsbefriedigenden Gesetzesvollzug erschöpft, oder ob es auch das Handeln im sogenannten "gesetzesfreien Raum" umfaßt38• Denn die allgemeine Zuständigkeitsvermutung ergreift unterschiedslos beide Handlungsbereiche. Wenn und soweit also die Zuständigkeitsregelung dem Gesetzesvorbehalt unterworfen ist, muß gegebenenfalls im Einzelfall geprüft werden, ob der Vermutungssatz rechtssatzmäßig gedeckt ist und den Anforderungen des Gesetzesvorbehaltes genügt. Daran wird es fehlen, wenn sich der Satz lediglich aus Gewohnheitsrecht oder aus solchen allgemeinen Prinzipien ableiten läßt, die ihrerseits gesetzlich nicht verankert sind. In diesen Fällen ist eine positive Normierung dringend geboten. Von den Ländern, deren Verwaltungsorganisationüber Regierungen verfügt, bereiten Baden-Württemberg, Bayern, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen hinsichtlich der erörterten Problematik keine Schwierigkeiten. cc) Für Nordrhein-Westfalen enthält § 8 Abs. 2 LOG die Zuständigkeitsvermutung zugunsten der Regierungspräsidenten. Niedersachsen hat die Übernahme des Vermutungssatzes in ganz ähnlicher Weise vorgesehen. Die differenzierende bayerische Entwurfsregelung sieht vor, daß, solange Zuständigkeitsregelungen fehlen, zunächst die Kreisverwaltungsbehörde befugt ist, die notwendigen Maßnahmen zu treffen; daß aber, wenn diese Maßnahmen ihrem Wesen nach von übergeordneten Stellen getroffen werden müssen, die Regierungen zuständig sind. Im Falle bundesrechtlicher Verweisung auf landesrechtliche Zuständigkeitsbestimmungen sollen die beteiligten Staatsministerien ermächtigt sein, im Verordnungswegedie zuständigen Behörden zu bestimmen37• In allen Fällen beruht der Leitgedanke auf einer alten und gefestigten Rechtsüberlieferung und Verwaltungspraxis. Nachdem bereits die Regierungsinstruktion von 1817 den Geschäftskreis der Regierungen auf alle in ihrer Ressortzuständigkeit näher umschriebenen Gegenstände der inneren Landesver38 Zu der hier angesprochenen Gesamtproblematik vgl. u. a . Geller!Kleinrahm/Fleck, Kommentar, Anm. 6 c zu Art. 77. 37 BayLVG-Referentenentwurl Art. 6 Abs. 1-5 mit Begründung. Für Niedersachsen vgl. Nds.LVO-Referentenentwurf § 17 Abs. 1 Satz 2. Zu der nordrhein-westfälischen Gesetzesregelung ist ergänzend die Berichtspflicht der Regierungspräsidenten gegenüber der Fachaufsichtsbehörde zu erwähnen, wodurch diese die Gelegenheit erhalten soll, für eine ausdrückliche Zuständigkeitsregelung zu sorgen. Vgl. Nr. 4 der Verwaltungsvor schriften zum LOG vom 12. 2. 1963, MBl. NW S. 257, 1646/ SMBl. 2005, und Rietdorf/Sigulla/Voss, HandbuchS. 48.

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waltung erstreckt hatte, soweit nicht besondere Behörden dafür bestellt waren, hatte für die ehemals preußischen Gebiete zuletzt die Verordnung zur Vereinfachung und Verbilligung der Verwaltung aus dem Jahre 1932 den Grundsatz ausgesprochen, daß dem Regierungspräsidenten die Verwaltung aller Angelegenheiten obliege, die nicht ausdrücklich anderen Behörden übertragen seien38• In sachlicher und zeitlicher Parallele dazu steht die Ausprägung des Grundsatzes in Bayern. Dort hatte schon die Formationsverordnung von 1825 bestimmt, daß die Regierungen die vollziehenden Organe der Staatsministerien des Äußern, des Innern und der Finanzen seien, und zwar "in Beziehung auf alle diejenigen Teile der Staats-Verwaltung und inneren öffentlichen Angelegenheiten, welche zu dem Geschäfts-Kreise der genannten Ministerien gehören und nicht besonderen Zentral-Stellen und deren Unterbehörden übertragen sind" 31• Wenn die einschlägige neue Vorschrüt heißen soll, daß die Aufgaben der Landesverwaltung von den Behörden der allgemeinen inneren Verwaltung durchgeführt werden, "soweit nicht auf Grund einer Rechtsvorschrift, auf Grund ständiger Verwaltungsübung oder nach der Natur der Sache" eine andere Behörde zuständig ist, so liegt darin allerdings gegenüber der Totalität, mit der sich zum Beispiel die nordrhein-westfälische Bestimmung auf die Aufgaben der Landesverwaltung erstreckt, eine gewisse Einschränkung: Die "Natur der Sache" wird die Zuständigkeit häufig einer Sonderbehörde zuweisen, wenn sich die neue Aufgabe überhaupt einem bereits zugewiesenen Aufgabenbereich eingliedern läßt. Schwerer wiegt jedoch, daß durch den damit eingeführten offenen Wert der Zweüelsfall, den die gesetzliche Vermutung ausräumen soll, nicht ganz gelöst ist. Denn darüber, welche Behörde aus der Natur der Sache zuständig ist, wird im konkreten Einzelfall nicht immer leicht eine Einigung zu erzielen sein, so daß an dieser Stelle der negative Zuständigkeitsstreit wieder auflebt. Dasselbe gilt insofern, als das "Wesen einer Maßnahme" den Ausschlag dazu geben soll, ob sie instanziell von der Kreisverwaltungsbehörde oder von der Regierung getroffen werden muß. Eine Ausnahme bildet die baden-württembergische Regelung, die eine allgemeine Zuständigkeitsvermutung zugunsten der Regierungspräsidien oder anderer allgemeiner Verwaltungsbehörden nicht kennt. Für die Regierungspräsidien ist neben der Zuständigkeitszuweisung durch Gesetz oder Rechtsverordnung nur diejenige aufgrund ministerieller Anordnung für solche Fälle vorgesehen, in denen die Ministerien selbst zu38 Instruktion vom 23. 10. 1817 zur Geschäftsführung der Regierungen in den Königlich-Preußischen Staaten (GS. S. 248) § 1. Verordnung vom 3. 9. 1932 (GS. S. 283) § 2 Abs. 2. 30 Verordnung, die Formation, den Wirkungskreis und den Geschäftsgang der obersten Verwaltungsstellen in den Kreisen betreffend, vom 17. 12. 1825, RegBI. Sp. 1049-1152, § 11.

1. Der Anteil der Regierungen an der allgemeinen Verwaltung

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ständig sind(§§ 12 Abs. 1, 5 Abs. 3 LVG). Dasselbe gilt für die unteren Verwaltungsbehörden (§§ 15 Abs. 1, 5 Abs. 3 LVG). Gleichwohl war sich der Gesetzgeber der Gefahr von Zuständigkeitslücken, die sich vor allem bei bundesgesetzlich normierten Aufgaben einstellen, bewußt. Dem Interesse daran, die unverzügliche Aufgabenerfüllung stets sichergestellt zu wissen, hat er Rechnung getragen, indem er eine allgemeine Zuständigkeitsvermutung zugunsten der Ministerien aussprach (§ 5 Abs. 2 LVG). Da indessen die unmittelbare Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben nicht zur Funktion der Ministerien gehört, können die Fälle vermuteter Zuständigkeit auf dem Umweg über die ministerielle Anordnung auch hier zu den Regierungspräsidien und den unteren Verwaltungsbehörden gelangen, falls die Ministerien von der ihnen eingeräumten Abgabevollmacht Gebrauch machen. Die Aufgabenerfüllung liegt dann wieder bei denjenigen Behörden, denen sie nach ihrer funktionalen Stellung im Behördenaufbau vorrangig zukommt. Dieser Weg mag der Absicht der Gesetzesregelung entsprechen - nur ist unter dieser vom praktischen Ergebnis ausgehenden Betrachtungsweise die ministerielle Kontrolle eingerückt. Jedenfalls wird dadurch, daß überhaupt eine Zuständigkeitsvermutung statuiert worden ist, formal die Lückenlosigkeit der Zuständigkeitsordnung gewährleistet. Freilich ist nicht zu verkennen, daß die Vermutung zugunsten der Ministerien der letzten Sicherheit entbehrt. Da sich die Art einer Aufgabe im Hinblick auf ihre Ressortzugehörigkeit nicht immer ganz eindeutig bestimmen läßt, können Zweifel und Zuständigkeitsstreitigkeiten darüber entstehen, welchem Geschäftsbereich sie zur Wahrnehmung zuzuteilen ist. Bei der vorgefundenen Grundregel ist es eine Frage der praktischen Handhabung, inwieweit sich diese Sorge bewahrheitet oder nicht. f) Das heute verbreitete Verständnis der Begriffe "allgemeine" und "allgemeine und innere" Verwaltung in dem oben umschriebenen Sinne funktionaler (nicht sachlicher) Bezogenheit verlangt eine Korrektur, wenn man nach dem Gebrauch derselben Begriffe im Rahmen der innerbehördlichen Organisation fragt. Die Übertragung der Begriffsverwendung von dem Verwaltungszweig auf eine einzelne Abteilung einer Behörde dieses Verwaltungszweiges führt zu einer Verengung der Begriffe selbst. Geht man von ihrer Funktionsbezogenheit aus, so kann "innere Verwaltung" hier im Gegensatz zu dem oben erörterten Sinngehalt nur bedeuten, daß über diesen Bereich das Innenministerium die Fachaufsicht ausübt, während "allgemeine Verwaltung" auch hier besagt, daß die übrigen Bereiche fachaufsichtlich den übrigen Fachministerien unterstehen. Wenn aber beide Bereiche innerorganisatorisch zusammengefaßt werden, d. h. wenn die fachaufsichtlich nicht zum Innenministerium ressortierenden Zuständigkeitskomplexe organisatorisch neben den "inneren Angelegenheiten" i. e. S . in der Abteilung "Allgemeine und innere

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II. Allgemeine undinnere Verwaltung

Verwaltung" angesiedelt werden, könnte gefolgert werden, daß es unter fachlichen Gesichtspunkten anderer Abteilungen nicht bedürfe. Oder umgekehrt: Bei einer strengen Trennung der Abteilungen nach fachaufsiehtlieher Zugehörigkeit könnte es neben den Abteilungen der "allgemeinen Verwaltung" nur eine Abteilung "Innere Verwaltung" geben. An dieser Stelle ergibt sich indessen eine umfangmäßige Verschiebung insofern, als die genannte Abteilung aus den Gründen des Herkommens, der innerbehördlichen Gewichtskonzentration40 usw. auch Teile der "allgemeinen" Zuständigkeiten beherbergt. Deshalb umfassen die Abteilungen "Allgemeine und innere Verwaltung" einerseits die Angelegenheiten der inneren Verwaltung i. e. S., zu denen typischerweise Hoheitssachen, Kommunal- und Sparkassenaufsicht, Polizei- und Ordnungsangelegenheiten, ziviler Bevölkerungsschutz etc. gehören, und andererseits in reicher Gemengelage Schulangelegenheiten, Kultur- und Kirchenangelegenheiten, Jugend- und Sportpflege, Vertriebenenangelegenheiten, Sozialhilfeangelegenheiten, Sozialversicherungsangelegenheiten, Verkehrswesen, Liegenschaftsverwaltung u. a.41 • Bei dieser Abgrenzung darf allerdings nicht übersehen werden, daß die Zugehörigkeit zu dem einen oder anderen Bereich von dem in den Ländern unterschiedlichen Geschäftsbereichsumfang der vergleichbaren Ministerien abhängt. Insgesamt gesehen scheint den Abteilungen "Allgemeine und innere Verwaltung" der Charakter des Sammelbeckens aufgeprägt zu sein. Es sei in diesem Zusammenhang nur am Rande vermerkt, daß hier und da in ihnen Zuständigkeitsballungenfestzustellen sind, die schon allein unter dem Aspekt fachlicher Konzentration einer ausgewogenen innerbehördlichen Infrastruktur strikt entgegenstehen. Die in der dargestellten Weise fachlich ausgestatteten Abteilungen werden zwar regelmäßig, aber nicht überall mit der Bezeichnung "Allgemeine und innere Verwaltung" überschrieben. Sie nur als Abteilungen für "Inneres" zu benennen, ist nach dem Ausgeführten unrichtig und wird nur verständlich, wenn man an einen alten, inhaltlich umfassenderen Begriff der inneren Verwaltung anknüpft. In Nordrhein-Westfalen und neuerdings auch in Niedersachsen hat man auf inhaltsbezogene Abteilungsbezeichnungen überhaupt verzichtet, wohl um der Notwendigkeit unbefriedigender Generalbezeichnungen zu entgehen. Die in Bayern übliche Kennzeichnung der genannten Organisationseinheiten als Abteilung co Wenn zum Beispiel der Regierungsvizepräsident Leiter der Abteilung ist. Zu den allgemeinen Kriterien für die Bildung von Abteilungen vgl. unten s. 137 ff., 146 ff. 41 Hierzu vgl. die Obersichten im Anhang S. 253 ff. Nach dem von Fries, Leitgedanken, im Jahre 1948 wiedergegebenen Plan wurde auch die "Präsidialabteilung" mit ihren typischen Querschnittsaufgaben als eine Art Unterabteilung zur "Abteilung der inneren Verwaltung" gezählt.

2. Der besondere Amtsauftrag des Regierungspräsidenten

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"Allgemeine innere Verwaltung" weist begrüfsinhaltlich keine Unterschiede zu dem Gesagten auf'1• Daneben greüt noch ein ganz anderes Verständnis der Begriffe Platz, Das Muster eines Verwaltungsgliederungsplanes für Landkreise faßt unter "Allgemeiner Verwaltung" die Hauptabteilung und die Prüfungsabteilung zusammen und versteht dementsprechend Büroleitung und Beschaffung, Verfassung und Kommunalaufsicht, Personal, Statistik und Wahlen, Rechtsangelegenheiten sowie Rechnungsprüfung und Gemeindeprüfung als allgemeine Verwaltung'3• Hier ist keineswegs ein irgendwie ausgerichtetes funktionales Verständnis für die Kennzeichnung maßgebend, sondern es ist nur eine Sammelbezeichnung für Obliegenheiten gesucht, die die einzelnen Fachbereiche der übrigen Organisationseinheiten übergreifen. Dabei handelt es sich sowohl um sogenannte Querschnittsaufgaben44 als auch um echte, allerdings übergreüende Fachangelegenheiten. Gegen eine solche Begriffsverwendung sind im Hinblick auf den üblichen Gebrauch der Vokabel "allgemeine Verwaltung" in dem oben dargestellten Sinne Bedenken zu erheben, weil sie sich ohne rechtfertigenden Grund damit nicht mehr deckt. Man sollte bemüht sein, innerhalb der Verwaltungsorganisation eine gemeinsame Sprache zu finden, um gemeinverständliche Aussagen machen zu können. Denn auch dieser Bereich, für den die hier erörterten Begriffe als repräsentativ angesehen werden mögen, ist für die Organisationslehre und das Organisationsrecht ebenso wichtig wie für die organisatorische Praxis. 2. Der besondere Amtsauftrag des Regierungspräsidenten

Die Regierungspräsidenten selbst als Repräsentanten ihrer Behörden stehen üblicherweise in einem sehr engen Kontakt mit den Ministerien und den Landesregierungen. Viele Gründe sind für die Intensität dieser Beziehungen ausschlaggebend: einmal die Notwendigkeit, fortlaufend über die Grundkonzeptionen der Landesregierung unterrichtet zu sein, um sie für die Entscheidungsvorgänge der eigenen Behörden wie auch der nachgeordneten Behörden auszuwerten, zum anderen die in die entgegengesetzte Richtung verlaufende Verpflichtung, wichtige allgemeine Regionalanliegen zur Entscheidung zu stellen, und schließlich auch nach Lage des Falles beiden Aktionsrichtungen zugehörend - das Erfordernis der Homogenisierung der Interessen im Bezirk. Die Beziehungen 42 Zu den Zuständigkeitskomplexen, die die Abteilung "Allgemeine innere Verwaltung" beherbergt, vgl. die Verordnung über die Bildung von Abteilungen vom 4. 7. 1949, BayBS. I S. 146, § 1 Nr. 2 und 4. Im übrigen siehe aber auch oben S. 33 f. 43 Stellenbewertung für Landkreise S. 185. 44 Zum Begriff vgl. unten S. 243. Dazu gehören Mittelbewirtschaftung, Personalangelegenheiten, technische Verwaltungsmittel u. ä.

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II. Allgemeine und innere Verwaltung

bauen, wie mit der Aufzählung selbst schon angedeutet ist, wesentlich auf dem notwendigerweise ebenso engen Kontakt "nach unten" auf. Zwar wird auch der Leiter einer Sonderbehörde der Mittelstufe auf die gleichen Wege der Integrationsströme in seinem Bereich aufmerksam machen können. In der Tat liegt beiden Fällen das Modell eines dreistufigen Verwaltungsaufbauesmit den gleichen Funktionsrichtungen zugrunde. Aber der ausschlaggebende materiale Unterschied zwischen beiden ist die auf der Bündelungsfunktion beruhende Komplexität der Zuständigkeiten der Behörde des Regierungspräsidenten, die diesen selbst in vorzüglicher Weise dafür geeignet erscheinen läßt, in seinem Bezirk die Landesregierung insgesamt zu vertreten. Die Komplexität des vielstrahligen Zuständigkeitssystems einer Mittelbehörde der allgemeinen Verwaltung ist der tragfähige Boden dafür, dem Leiter dieser Behörde den Amtsauftrag zu erteilen, den Zuständigkeitshorizont übergreüend allgemeiner Vertreter der Landesregierung im Bezirk zu sein. Das gilt um so mehr, als der Regierungspräsident mit den örtlichen Verhältnissen des Bezirks vertrauter ist, als es die Ministerialbeamten in der Regel sind, und er damit gleichzeitig die überörtlichen, regionalen Belange am besten vertreten kann. Im Hinblick auf die positive Geltung der damit angedeuteten Funktionen des Regierungspräsidenten ist hier allerdings sogleich eine Einschränkung zu machen. Nur in Nordrhein-Westfalen ist eine ausdrückliche Vorschrüt darüber in das Landesorganisationsgesetz aufgenommen worden(§ 8 Abs. 1). Andere Länder kennen die Funktionen in verschieden intensiver Ausprägung allerdings kraftTraditionund verwirklichen sie als Prinzipien einer ungeschriebenen Ordnung oder als unmittelbare Ausflüsse des Bekenntnisses zur allgemeinen Verwaltung, solange Landesverwaltungsgesetze noch nicht erlassen sind. Teilweise sind die Funktionen als solche des Regierungspräsidenten aber auch gänzlich unbekannt; dem Landesverwaltungsgesetz für Baden-Württemberg zum Beispiel sind sie fremd. Unter dem Blickwinkel positiver Gültigkeit unterliegen die Ausführungen daher einigen räumlichen Vorbehalten. Das gilt allerdings nicht, wenn die Frage nach diesen Funktionen unter dem Aspekt des Charakteristischen allgemeiner Verwaltung überhaupt gestellt wird. Denn sie gehören zum Typus der allgemeinen Verwaltung und sind mitbestimmend für sein einzigartiges Gepräge. a) Die dem Regierungspräsidenten verliehene Eigenschaft als allgemeiner Vertreter der Landesregierung im Bezirk ist wie die Bündelungsfunktion selbst eine Erscheinungsform des Grundsatzes der Einheit der Verwaltung. Wie die aufgaben- und zuständigkeitsbezogene Bündelungsfunktion dient die Funktion, die Landesegierung insgesamt im Bezirk zu vertreten, zur Verklammerung wichtigster Beziehungen zwischen Bürger und Staat, zwischen Verwaltungsunterstufe und Ministerien. Die Ver-

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tretungsfunktion ist dem Regierungspräsidenten als dem Repräsentanten und Leiter der Behörde zugewiesen. Das schließt nicht aus, daß der Regierungspräsident sich zur Erfüllung dieser Funktion im Einzelfall seineS' allgemeinen Vertreters oder auch anderer Amtswalter seiner Behörde bedient. Indem der Auftrag sich in einem Zuständigkeitskatalog oder in einem Geschäftsverteilungsplan nicht darstellen läßt, ist er nur der Behördenleitungsfunktion vergleichbar. Wegen der Vielfältigkeit der Beziehungen, die er voraussetzt, ist es die Eigenart dieses Auftrages, nur von einem auf der mittleren Verwaltungsebene stehenden Chef einer allgemeinen Verwaltungsbehörde, kaum je aber von dem Leiter einer Sonderbehörde sinnvoll wahrgenommen werden zu ·können. Dadurch, daß der Regierungspräsident Chef einer fachlich weit aufgefächerten Behörde ist, unterscheidet er sich grundsätzlich von allen Behördenleitern, dieim Gegensatz auch zu Landräten, Oberkreisdirektoren usw. - nicht Chefs von Behörden allgemeiner Verwaltung sind; durch seine besondere Mittlerstellung zwischen der Zentralinstanz und der Unterstufe der Verwaltung und die damit verknüpften Sonderfunktionen unterscheidet er sich auch von diesen. Allgemeine Vertretung der Landesregierung im Bezirk bedeutet in groben Zügen zweierlei. Zum ersten ist damit die Ausfüllung einer Mittlerstellung zwischen Zentralbehörden und Lokalbehörden des Landes und zwischen Landesverwaltung und Kommunalverwaltung angesprochen; dazu gehört es außerdem, Kontaktstelle zu allen sonstigen Behörden im Regierungsbezirk zu sein. Zum anderen hat die allgemeine Vertretung die reine Beobachtung als Informationsgrundlage für die Arbeit der Ministerien zum Inhalt. Der damit umrissene Funktionskreis wird üblicherweise auf die sehr anspruchsvolle und gegliederte Kurzformel gebracht, daß der Regierungspräsident der allgemeine Vertreter der Landesregierung in seinem Bezirk ist, dort die Entwicklung innerhalb aller Lebensbereiche zu beobachten und darüber zu berichten hat. Die Abtrennung der Beobachtungs- und Berichtsfunktion von der Vertretungsfunktion ist zwar nicht logisch geboten, sie betont aber die praktischen Schwerpunkte und mag insoweit gerechtfertigt erscheinen. aa) Die auf diese Weise verengte Vertretungsfunktion erstreckt sich insbesondere auf das Verhältnis des Staates zu den Gemeinden und Gemeindeverbänden, auch zu der berufsständischen Selbstverwaltung und überhaupt zu allen rechtsfähigen Verwaltungseinheiten und anderen, deren Interessen den staatlichen Aufgaben- und Funktionsbereich berühren. Von einer Größenordnung an, die die Größe eines Regierungsbezirks übersteigt, benötigt ein Land unterhalb der von dem örtlichen Geschehen weit entfernten Ministerialebene in den regionalen Bezirken Persönlichkeiten, die dort die staatlichen Interessen gegenüber den eingegliederten juristischen Personen des öffentlichen Rechts vertreten kön-

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nen und in der Lage sind, auf die einzelnen Verwaltungszweige- die ihnen nicht unterstellten Sonderverwaltungen mit eingeschlossen fördernd und anregend einzuwirken46• In den allgemeinen, die Sonderbereiche übersteigenden Angelegenheiten handelt der Staat im Bezirk nicht durch die Landesregierung oder die Ministerien, sondern durch den Regierungspräsidenten- eine Wirkungsweise, die nicht nur zweckmäßig ist, sondern auch die staatliche Autorität als einen bedeutenden Ordnungsfaktor nur stärken kann. Umsichtigkeit und Loyalität sind auf der Seite des allgemeinen Staatsvertreters wesentliche Handlungsvoraussetzungen. Mit diesem Wirken des Staates im Bezirk korrespondiert in idealer, nämlich ausgleichender Weise die gegenstromartig in die umgekehrte Richtung verlaufende Mittleraufgabe des Regierungspräsidenten, die Anliegen aus dem Bezirk den Ministerien gegenüber zu vertreten. Inhaltlich umschließt die Aufgabe alle Angelegenheiten von allgemeiner, staatspolitischer Bedeutung. Die von der Vertretungsbefugnis umfaßten typischen Handlungsbereiche sind schnell skizziert. Die in den früheren preußischen Gebieten den Oberpräsidenten gegebene Möglichkeit, "sämtliche Behörden innerhalb der Provinz" auf die maßgebenden Gesichtspunkte der Einheitlichkeit ... und die danach erforderlichen Maßnahmen hinzuweisen und bei Gefahr im Vollzuge einstweilige Anordnungen zu treffen, ist in die geltenden Landesverwaltungs- bzw. Landesorganisationsgesetze nicht aufgenommen worden48• Die Aufnahme des Gedankens wird aber teilweise für Fälle erwogen, in denen die Verwaltungsführung nicht dem Gebot entspricht, "nach den Richtlinien der Politik der Landesregierung unter einheitlichen Gesichtspunkten" zu handeln. Die Mittlertätigkeit ist daher wesentlich auf die mittelbare Einwirkung durch Übermittlung und Ausgleich und den Einsatz der Regionalinteressen beschränkt. Trotz dieser Entschärfung der Einwirkungsmöglichkeit können die damit von der 45 Die Überzeugung von der Notwendigkeit dieser Funktion kann als Allgemeingut angesehen werden. Vgl. u. a. das Gutachten Baden-Württemberg 1957 S. 2078 unter II; Reschke, Verwaltungsreform S. 681. 48 Verordnung zur Vereinfachung und Verbilligung der Verwaltung vom 3. 9. 1932, GS. S. 283, § 1 Abs. 1. Diese Vorschrift ist, nach den vorausgehenden Bestimmungen der preußischen Instruktion vom 31. 12. 1825, GS. 1826 S. 1, die Grundlage für vorhandene und geplante Neuregelungen. In der Instruktion war den Oberpräsidenten die Stellvertretung der obersten Staatsbehörden jedoch nur "in besonderem Auftrage und bei außerordentlicher Veranlassung" übertragen. Sie waren aber schon ermächtigt und verpflichtet, bei außerordentlichen Ereignissen und bei Gefahr im Verzuge die augenblicklich erforderlichen Anordnungen selbst zu treffen (§§ 1 Nr. III, 11 Nr. 2). - Nach der geltenden Rechtsordnung enthält zur Zeit nur§ 8 Abs. 1 LOG NW eine entsprechende Bestimmung. Ob sich aus der Vorschrift des § 2 Abs. 1 der hessischen Geschäftsordnung vom 5. 8. 1960, derzufolge der Regierungspräsident "der oberste Vertreter der allgemeinen und inneren Staatsverwaltung innerhalb des Regierungsbezirks" ist, Vertretungsbefugnisse in dem hier erörterten Umfang herleiten lassen, muß offen bleiben.

2. Der besondere Amtsauftrag des Regierungspräsidenten

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Konstruktion her angebotene Filterungschance und die Anstöße zu neuen Entwicklungen nicht hoch genug eingeschätzt werden. Auch hier ist das radiale Netz vielfältiger Beziehungen zu den Ressorts wie zu den Gemeinden und Gemeindeverbänden, Industrie- und Handelskammern, Handwerkskammern usw., von besonderem Wert. Daneben steht die Aufgabe der Repräsentation des Staates. In der Person des Regierungspräsidenten ist der alle kleineren Einheiten umfassende Staat im Bezirk unmittelbar präsent. Soweit es die äußere Repräsentation betrifft, bestehen darüber besondere Vorschriften, um "Zuständigkeitsschwierigkeiten" nicht aufkommen zu lassen47 • Wichtiger aber ist die Möglichkeit, daß der Bürger und Vereinigungen aller Art in geeigneten Fällen von großer Bedeutung nicht nur zu dem zuständigen Referenten, sondern auch zu dem Regierungspräsidenten als allgemeinem Vertreter des Staates vordringen können. Er ist in schwerwiegenden Fragen auch der Gesprächspartner für die Vertreter der großen Städte. Mit Recht ist daher wiederholt auf die Persönlichkeitswirkung des Regierungspräsidenten hingewiesen worden, die bei der immer im Vordergrund stehenden Aufgaben- und Zuständigkeitserfassungleicht übersehen wird. Dadurch, daß der Regierungspräsident der Landesregierung insgesamt verantwortlich ist, ist in einzigartiger Weise gewährleistet, daß er als der "unparteiische Sachwalter" angesehen werden kann und "die objektive Staatsverwaltung besser zu repräsentieren" vermag48 • Nicht nur die Funktionen der Behörde des Regierungspräsidenten, sondern auch die Funktionen des Regierungspräsidenten selbst sind von außerordentlicher integrativer Bedeutung. bb) Daneben ist dem Regierungspräsidenten die Beobachtung der gesamten Entwicklung auf allen Lebensgebieten aufgetragen. Dabei handelt es sich aber nicht um die oben erörterte, mit dem konkreten Prüfungs-, Entscheidungs- oder Berichtsfall verbundene und auch der Aufsichtsfunktion innewohnende Obliegenheit zur Beobachtung, Beratung und Beaufsichtigung, sondern um den besonderen Amtsauftrag des Regierungspräsidenten, dem es damit obliegt, die allgemeine staatspolitische Funktion einer Gesamtheitsbeobachtung wahrzunehmen, wobei das soziale Phänomen, das die "Entwicklung auf allen Lebensgebieten" genannt wird, als ein einheitlicher Verantwortungsbereich aufgefaßt und nicht nur unter den Aspekten des speziellen Verwaltungsbereichs gesehen wird. Zwar berühren sich die beiden, einmal dem Zuständigkeitskomplex der Behörde und zum anderen dem besonderen Funktionskreis des Re47 Zum Beispiel Nr. 3 der Verwaltungsvorschriften zum LOG NW, MBl. 1963 S. 257, 1646/ SMBl. 2005. ' 8 Baurichter S. 29 sowie Erich Becker, Kottenberg und von Leyden ebenda S. 71, 83, 97 f.; Reschke, in: Das Problem der Mittelstufe S. 18 f.; ders., Zur Frage S. 319. Die Verwaltungsreform in Hessen, Band 1 S. 28 und 59 (Saenger). Denkschrift Rheinland-Pfalz 1959 S. 20 f.

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gierungspräsidenten zugehörenden Obliegenheiten, aber sie sind wegen ihrer Zuordnung und vor allem wegen ihrer unterschiedlichen Dimension streng zu trennen. Die Bedeutung der sich auf alle Lebensgebiete erstreckenden Beobachtungstätigkeit für die Verwaltung in den Ministerien läßt sich aus dem früher Ausgeführten unschwer erkennen. Niemand ist geeigneter für diese Aufgabe als der Regierungspräsident als Chef einer regionalen Bündelungsbehörde. Konkret fallen in diesen Tätigkeitsbereich etwa regelmäßige Dienstbesprechungen mit den Behördenleitern des Bezirks, (und zwar in der Form von Besprechungen mit den Hauptverwaltungsbeamten der Kommunen, von Fachbesprechungen usw.) Stimmungsberichte über die allgemeine Lage im Bezirk, die Auswertung der Presse bezüglich aller unter überörtlichen Gesichtspunkten bemerkenswert erscheinenden Ereignisse, das Herbeiziehen von bezirkliehen Informationen mannigfacher Art für Maßnahmen der Landesregierung, der ständige Vergleich der industriellen, bevölkerungsmäßigen, haushaltsmäßigen pp. Entwicklung in den Gemeinden und Gemeindeverbänden u. a. Der Regierungspräsident ist schlechthin "das Auge der Landesregierung im Bezirk", nicht nur ihr verlängerter Arm. Mit Recht wurde in der entsprechenden Vorschrüt des nordrhein-westfälischen Landesorganisationsgesetzes die hergebrachte Beschränkung des Beobachtungsfeldes auf die "politischen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Vorgänge"" durch die Erweiterung auf die "Entwicklung auf allen Lebensbereichen" ersetzt. Diese Erweiterung ist durch die Ausdehnung der Staatsaufgaben geboten, aber auch schon allein durch die interdependenten Verflechtungen aller Lebensbereiche, die auch verwaltungsmäßig eine fachlich scharfe Abgrenzung der allgemein bedeutsamen Ereignisse oft nicht mehr gestatten. Deshalb läßt sich bei der Beobachtungs- und Berichtstätigkeit auch trotzBeschränkungauf die allgemeinen und grundsätzlichen Gesichtspunkte eine Berührung mit den Zuständigkeitshorizonten anderer Behörden, also vor allem der Sonderbehörden, nicht vermeiden. So sehr eine "Einmischung" in diese Bereiche verhindert 40 Nach der VereinfachungsVO vom 3. 9. 1932, von der die Neuregelung ausgeht, hatte der Oberpräsident die nunmehr dem Regierungspräsidenten zugeteilten Funktionen zu erfüllen. In§ 1 Abs. 1 der Verordnung heißt es: "Der Oberpräsident ist der ständige Vertreter der Staatsregierung in der Provinz. Er hat die politischen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Vorgänge in der Provinz zu beobachten und darüber zu wachen, daß innerhalb der Provinz die Verwaltung einheitlich und dem Gesetze, den Verordnungen und dem Staatswohl entsprechend geführt wird ..." Schon nach der Instruktion vom 31. 12. 1825, GS. 1826 S. 1, § 13, hatten die Oberpräsidenten die Pflicht, dem Staatsministerium jährlich einen allgemeinen Bericht über den Zustand der ihnen anvertrauten Provinz zu erstatten. Vgl. auch das Publikandum betreffend die veränderte Fassung pp. vom 16. 12. 1808, GS. 1806/10 S. 361, § 34 a. E., das sie in dieser das bloß Administrative übersteigenden Funktion auch die "perpetuierlichen Kommissarien" des Ministeriums nennt, die zur "Belebung des Geschäftsganges in den Provinzen" eingesetzt sind.

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werden muß, so klar müssen aber auch die sachlichen Zusammenhänge und damit die Notwendigkeit anerkannt werden, daß der Regierungspräsident aufgrund seiner übergreifenden Funktion die Prävalenz besitzt, wenn seine Funktion überhaupt einen praktischen Sinn haben soll. Tiefer in die Problematik führt die Frage, wie das Verhältnis zwischen dem Regierungspräsidenten und anderen ihm nicht untergeordneten Behörden zu gestalten ist, wenn er für seine Beobachtungs- und Berichtstätigkeit etwa Material benötigt, das von diesen Behörden erstellt worden ist oder ihnen vorliegt. Eine pragmatische Betrachtung wird ohne Zögern zu der Antwort führen, daß dem Regierungspräsidenten die Befugnis zustehen muß, derartiges Material, Berichte und dergleichen anzufordern, wenn es die Zwecke der Funktionserfüllung erfordern. In der Tat wird davon die Wirksamkeit der Beobachtungstätigkeit in starkem Maße abhängen. Erkennt man den Grundsatz der Einheit der Verwaltung als verpflichtendes Prinzip an, so dürften alle Bedenken gegen die Statuierung einer derartigen Befugnis auf der Seite des Regierungspräsidenten und einer entsprechenden Verpflichtung auf der Seite sämtlicher Behörden der Unterstufe, auch wenn sie seiner Aufsicht nicht unterstehen, sowie aller Behörden der Mittelstufe entfallen50• Auf Besonderheiten im Selbstverwaltungsbereich kann hier nur allgemein hingewiesen werden, ohne die Frage selbst zu vertiefen. b) Damit sind freilich noch keineswegs die Zweifel ausgeräumt, die sich zu der Frage auftürmen, ob die erörterten Funktionen überhaupt noch zeitgemäß sind und wirksam wahrgenommen werden können. Für die Zeitgemäßheit kann auf frühere Ausführungen zurückgegriffen werden: Das auch in der allgemeinen Vertretung und in der Beobachtungsund Berichtstätigkeit zum Ausdruck gelangende Integrationsziel ist in einer Zeit, in der die desintegrativen Kräfte ein außerordentliches Wachs50 Nach Nr. 3 der Verwaltungsvorschriften zum LOG NW- RdErl. vom 12. 2. 1963, MBl. S. 257, 1646/ SMBl. 2005- kann der Regierungspräsident sich

bei allen Landesmittelbehörden und unteren Landesbehörden auch dann unterrichten, wenn sie seiner Aufsicht nicht unterstehen. In gleichem Umfang sind die Behörden verpflichtet, dem Regierungspräsidenten Auskunft zu erteilen, soweit nicht gesetzliche Vorschriften entgegenstehen. Dazu auch Rietdorf/Sigulla!Voss S. 47. Auch nach dem Nds. LVG-Referentenentwurf kann sich der Regierungspräsident von sämtlichen Behörden der unteren Verwaltungsstufe innerhalb des Bezirks unterrichten lassen. Die schon oben Anm. 49 zitierte grundlegende Vorschrift der VereinfachungsVO von 1932 lautete zu diesem Punkte: Der Oberpräsident "ist zu diesem Zweck insbesondere befugt, sich von sämtlichen Behörden innerhalb der Provinz unterrichten zu lassen". (Hervorhebungen durch den Verfasser.) Vgl. auch die 2. Ausf.Anweisung vom 25. 3.1933, MBliV. Sp. 327, Nr. 7-9. Die Befugnis der Regierungen und der unteren Behörden der allgemeinen Verwaltung auf Unterrichtung durch andere Behörden entspricht auch der bayerischen Auffassung, wenn es gilt, die notwendige Einheitlichkeit der Verwaltung innerhalb des Regierungsbezirks bzw. des Kreises zu wahren. BayLVG-Referentenentwurf, Art. 4 Abs. 2, 5 Abs. 2.

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turn aufweisen, zeitgemäßer denn je. Aber ist ihre Verwirklichung noch möglich? Lassen sich die zumindest in den Großbehörden oft auf die bloße äußere Repräsentation zurückgedrängten Funktionen reaktivieren? Das wird unter Hinweis auf die "angeschwollene Geschäftslast" und den "Umfang der Behörde" bezweifeJt51• Größer sind vielleicht noch die Schwierigkeiten, die der Verwirklichung des Amtsauftrages aus der Spezialität der Verwaltungs- und Beobachtungsgegenstände und aus ihren Verflechtungen erwachsen. Aber diese auf den Erfahrungen aus dem IstZustand beruhenden Einwendungen rechtfertigen nicht den Verzicht auf diese Funktionen. Eine innerorganisatorische Reformation der Behördenspitze, zu der unten näher Stellung genommen werden wird, ermöglicht es, den Behördenleiter hinreichend für seine eigentlichen Aufgaben freizustellen und ihm etwa durch die Zuordnung eines Gehilfenstabes ausreichende Spezialkenntnisse an die Hand zu geben52• Dieses Instrument ermöglicht es auch, als Beobachtungshilfe das Geschehen in den Kommunen und in allen Lebensbereichen des Bezirks so gründlich zu verfolgen, daß die häufig verlorengegangene Durchsichtigkeit der Strukturen wiedererlangt wird und der Regierungspräsident nicht nur auf vollendete Tatsachen reagiert, sondern aktiv gestaltend tätig werden kann. Eine innerorganisatorische Reformation in dem angedeuteten Sinne bietet die Gewähr für die Reaktivierung der unverzichtbaren Funktionen, die heute zum Teil verkümmert zu sein scheinen. Es empfiehlt sich, die in ihren Grundlagen institutionell gesicherte Bahn der Integrationsströme mit allen Mitteln zu bewahren und auszubauen. c) Es steht in einem engen, wenn auch nicht logisch-zwingenden Zusammenhang mit der dargelegten staatspolitischen Funktion des Regierungspräsidenten, daß dieser in einigen Ländern als sogenannter politischer Beamter angesehen wird, d. h. jederzeit durch die Landesregierung bzw. durch den Ministerpräsidenten mit Zustimmung der Landesregierung in den einstweiligen Ruhestand versetzt werden kann. Unter politischen Beamten - der Begriff selbst ist sowohl dem Beamtenrechtsrahmengesetz des Bundes als den Landesbeamtengesetzen fremd- werden nach einer üblich gewordenen Umschreibung diejenigen Beamten verstanden, die sich aufgrunddes besonderen politischen Einflusses, den sie dienstlich nehmen können und grundsätzlich auch nehmen sollen, von den übrigen Beamten unterscheiden, und deren mögliche Versetzung in den einstweiligen Ruhestand im Gesetz ausdrücklich vorgesehen ist53• DemKöttgen, Innenpolitik S. 151; Reschke, Verwaltungsreform S. 681. Dazu der Zweite Teil, insbesondere S. 218 ff. 68 OVG Münster, Bescheid vom 20. 12. 1957, ZBR 1958 S. 141. Dieser Bescheid ist ebenso wie das neuere Urteil des BVerwG vom 29. 10. 1964, DOV 1965 S. 630, ZBR 1966 S. 87, für die Voraussetzungen und deren Rangverhältnis bemerkenswert, unter denen die Versetzung in den einstweiligen Ruhestand als rechtens angesehen wird. 51

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gegenüber verbindet ein in der Praxis des täglichen Lebens nicht selten anzutreffendes Mißverständnis mit dem beamtenrechtlichen Sonderstatus des sogenannten politischen Beamten die Zugehörigkeit einer Persönlichkeit zu einer bestimmten politischen Partei und sieht darin das Wesensmerkmal dieses Begriffes. Diese Auffassung ist unrichtig, wie gerade das Beispiel des Regierungspräsidenten zeigen kann, sofern diesem der staatspolitische Amtsauftrag gegeben worden ist, Vertreter der Landesregierung im Bezirk und Beobachter der gesamten Entwicklung zu sein. Denn die Sonderstellung zwischen der verwaltenden Tätigkeit als solcher und dem Bereich der staatspolitischen Richtliniensetzung sowie die Aufgabe, für den engeren Exekutivbereich eine Übersetzerrolle wahrzunehmen, ist geeignet, Verständnis dafür zu wecken, daß sie nach allgemeiner und in der deutschen (vor allem preußischen) Staatstradition gewachsener Anschauung eine Gestaltung der Abhängigkeitsverhältnisse verlangt, die institutionelllockerer ist als die übrige beamtenrechtliche Ordnung, und darüber hinaus ein besonderes Vertrauensverhältnis voraussetzt, das zuallererst - nämlich essentiell - eine Persönlichkeitsfrage ist. Allerdings: nur im Falle der Deckung zwischen dem formaljuristischen (beamtenrechtlichen) Status als politischer Beamter und einer echten staatspolitischen Verantwortung und Wirksamkeitsentfaltung spricht das Argument der Glaubwürdigkeit für diese Konstruktion. Wo dem Regierungspräsidenten diese Funktion nicht ausdrücklich zuerkannt ist, d. h. wo sich seine Stellung darauf beschränkt, Chef einer Behörde mit genau umrissenem Zuständigkeitsbereich zu sein, ist die Stringenz des ihm zugedachten Sonderstatus in Frage gestellt. In diesem Fall der Verminderung seiner Einflußnahme auf das im engeren Sinne Administrative ist er wie jeder andere Beamte und Behördenchef lediglich Verwalter oder Amtswalter im organisationstechnischen Sinne. Der Regierungspräsident muß als sogenannter politischer Beamter stets das Vertrauen der Landesregierung besitzen. Er ist rechenschaftspflichtig dafür, daß sein Handeln mit den staatspolitischen Grundvorstellungen der Landesregierung in Einklang steht. Unter dieser Sicht bietet sich in dem Institut des politischen Beamten einer der wenigen Fälle echter, d. h. realisierbarer Verantwortlichkeit dar: das Einstehenmüssen für eigenes Verhalten, das notfalls dadurch aktualisiert wird, daß der Regierungspräsident in den einstweiligen Ruhestand versetzt wird. Aber die Notwendigkeit fortbestehenden Vertrauens ist mehr als die bloße Übereinstimmung der Amtsführung mit den grundsätzlichen Ansichten der Landesregierung und der ihr zunächst stehenden Beamten. Sofern der bloße Wegfall des Vertrauens nach allgemeiner Ansicht dazu genügt, einen politischen Beamten zur Disposition zu stellen, geht deshalb der Verantwortungsinhalt über das Einstehenmüssen für eigenes Verhalten hinaus und schließt- wie es dem vollen Begriffsinhalt im-

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manent ist- den Bereich des diffusen Wagnisses, der außerhalb des Eigenverhaltens der Persönlichkeit liegt, mit ein6'. Politische Beamte sind die Regierungspräsidenten in Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz. Die Beamtengesetze der Länder Baden-Württemberg und Bayern kennen die Einrichtung des politischen Beamten nicht. In ihnen ist bewußt auf die in § 31 BRRG eröffnete Möglichkeit verzichtet worden. Die dafür leitenden und von der Tradition gestützten Erwägungen können vielleicht in dem Satz zusammengeiaßt werden, daß die Übereinstimmung der Inhaber von Schlüsselstellungen mit den grundsätzlichen politischen Zielen der Landesregierung durch die ohnehin von jedem Beamten geforderte Loyalität als gewährleistet angesehen wird, und daß diese Folgerung ihrerseits dem Grundsatz entspricht, daß ein Beamter dem ganzen Volk und nicht einer einzelnen Partei zu dienen hat. Daneben wird unter stärkerer Betonung funktionaler Aspekte darauf hingewiesen, daß der Regierungspräsident nicht wie der Minister an der politischen Willensbildung teilzunehmen, sondern lediglich bereits aufgestellte Grundsätze zu befolgen habe. So vielseitig sein Arbeitsfeld auch sei, zur politischen Tätigkeit sei er nirgends berufen. Man erwarte von ihm rationales Handeln sine ira ac studio55• Aber auch im übrigen hat es an kritischen Stimmen zu der im Grunde ungelösten Problematik des politischen Beamten bis heute nicht gefehlt. Und selbst bei einer grundsätzlichen Bejahung der Institution als solcher ist die Frage gestellt worden, ob dem Regierungspräsidenten als Leiter einer Verwaltungsbehörde dieser Sonderstatus zukommen muß. Hinsichtlich des Regierungsvizepräsidenten, der zeitweise ebenfalls zu den politischen Beamten gezählt wurde, bestehen heute keine Zweüel mehr68 ; eine nähere Betrachtung seiner Amtswalterfunktion zeigt, daß ihm die vorhin besprochene Mittlerrolle allenfalls im Einzelfall als allgemeinem Vertreter des Behördenleiters zufällt. Ähnlich wird im Hinblick auf den 114 Zu dem allgemeinen Verantwortungsbegriff vgl. unten S. 186 ff., insbesondere S. 189. 55 Vgl. für Baden-Württemberg Gutknecht, Rechtsstellung S. 249 f., aber auch 245 f.; Reiff, Beamtenturn und Politik S. 161 ff. (165); Bemhard/Hoffmann, Anm. 2 zu§ 54 LBG BW; für Bayern Leusser/Gemer, Anm. 3 zu Art. 51 BayBG, Hartmann/Janssen S. 253 ff. (257), Hefele/Schmidt, Anm. 1 zu Art. 51 BayBG. Nur am Rande sei angemerkt, daß auch die Länder Bremen und Harnburg von der Ermächtigung des§ 31 Abs. 1 BRRG keinen Gebrauch gemacht haben.Im übrigen vgl. für die Regelungen der zuerst genannten Länder die Landesbeamtengesetze für Hessen § 57 Nr. 2, Niedersachsen § 47 Abs. 2 Nr. 2, Nordrhein-Westfalen§ 38 Abs. 1 Nr. 2 und§ 34 Abs. 2, Rheinland-Pfalz §50 Abs. 1 Nr.3. 68 Vgl. auch Thiele, Die sogenannten politischen Beamten S. 82 Anm. 10, der den gegenwärtigen Status des Regierungsvizepräsidenten bejaht, um "in der Spitze (der Behörde) ein Element der Ruhe und Stetigkeit zu erhalten".

1. Die Stellung der Regierungen innerhalbdes Verwaltungsaufbaues

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Regierungspräsidenten die Ansicht vertreten, es fehle ein Bedürfnis für die Politisierung seiner Stellung, zumal die Verwaltung selbst mehr und mehr als eine im wesentlichen rechtsstaatlich programmierte administrative Technik verstanden werde und der Regierungspräsident als Leiter einer staatlichen Verwaltungsbehörde heute stärker in den rein administrativen Verflechtungen verfangen sei als in früherer Zeit57 • In der Tat scheint in dieser Alternative der für die Ausgangsfrage entscheidende Punkt zu liegen58• Die richtige Antwort wird davon abhängen, welcher Funktionskreis dem Regierungspräsidenten jeweils zugewiesen wird und ob der Regierungspräsident in diesem Kreis tatsächlich gestaltend wirken kann.

Ill. Die Behörde des Regierungspräsidenten als Mittelbehörde der allgemeinen Verwaltung- Die Vertikale 1. Die Stellung der Regierungen Innerhalb des dreistufigen Verwaltunpaufbaues

Wir sind bis jetzt, vor allem bei der Ableitung der Bündelungsfunktion und der Betrachtung der Wesenszüge der allgemeinen Verwaltung, stillschweigend von einer dreistufigen Behördenorganisation ausgegangen. Nur die Dreistufigkeit des vertikalen Behördenaufbaues rechtfertigt es, von der Behörde des Regierungspräsidenten als einer Mittelbehörde zu sprechen. Das Modell der Dreistufigkeit versteht sich jedoch nicht von selbst. Es ist der Fall denkbar, daß eine Verwaltungsorganisation sich in sinnvoller Weise auf die Ebene der Zentrale und der Ortsstufe beschränken kann. Dieser Grundsatz ist- wenn man von dem Sonderfall der Verwaltungsorganisation in den Stadtstaaten absieht- nur im Saarland und in Schleswig-Holstein verwirklicht51• Die Frage der Stufenzahl unterliegt 67 In diesem Sinne außer den in Anm. 55 zunächst genannten Autoren Eschenburg, Ämterpatronage S. 71. Kritisch auch Bülck, Abhängigkeit und Selbständigkeit S. 65 f., und Thiele, Die sogenannten politischen Beamten S. 82 Anm. 10. Grundlegend Köttgen, Das deutsche Berufsbeamtenturn S. 152 ff. Für Preußen hatte seinerzeit Lotz, Politische Beamte in Preußen S. 939 ff., 941 f., eine politische Tätigkeit des Regierungspräsidenten nachhaltig bestritten. Vgl. auch Drews, Grundzüge S. 18. Zum Grundsätzlichen dieser vielgestaltigen Problematik, die hier nur angedeutet werden kann, vgl. außerdem Anders, Zur Problematik S. 109 ff., Geffers, Die politischen Beamten S. 658 ff., und Ule, Zur Entstehungsgeschichte S. 293 ff., alle m. w. N., neuestens auch Langensiepen, Zur Qualiftkation S. 918. 58 In anderem Zusammenhang formuliert Köttgen, Struktur und politische Funktionen S. 796, dieselbe Alternative als die Frage, ,.ob sich Verwalten nach wie vor als ,fließende Erweiterung' des Regierens versteht (Wilhelm Hennis, Aufgaben einer modernen Regierungslehre, Politische Vierteljahresschrift 1965 S. 424) oder inwieweit der einzelnen Agende nur die Qualität technischer Geschäftsbesorgung zukommt". su Vgl. das Gesetz über die allgemeine Landesverwaltung des Saarlandes

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III. Die Behörde des Regierungspräsidenten als Mittelbehörde

allerdings nicht der willkürlichen Manipulation der Organisatoren oder des Landesgesetzgebers, sondern ist, wie sich zeigen wird, von verschiedenen Faktoren abhängig, deren Beachtung oder Nichtbeachtung die Zweckmäßigkeit bzw. die Unzweckmäßigkeit einer Organisation vorbestimmt. Denn der Gesamtverwaltungsaufbau ist wie jedes organisatorische System lediglich das Ergebnis zweckrationaler Gliederung. Die Zweistufigkeit des Behördenaufbaues war in den nach 1945 einsetzenden Reformerörterungen häufig das als Vorbild dargestellte Modell gewisser Vorstellungen einer Verwaltungsvereinfachung, wobei die verschiedenartigen Gründe und in Sonderheit die unterschiedlichen Motive dieser Gedanken hier ohne Interesse sind. Es ist heute eine allgemeine Erkenntnis, daß der ersatzlose Wegfall der Behörde des Regierungspräsidenten an dem zu bewältigenden Aufgabenbestand keinerlei Veränderung bewirkt; die Auflösung dieser Behörden hätte lediglich eine große Umverteilung von Zuständigkeiten zur Folge - allerdings mit beträchtlichen Neben- und Nachwirkungen, die das Außerachtlassen der großen Funktionsvorteile mit sich bringt, welche eine (regionale) Mittelbehörde der allgemeinen Verwaltung auszeichnen. Gewinne sind, das mag vorausgeschickt werden, durch einen Verzicht auf die Vorzüge nicht erkennbar. Gewinne wären nur dann zu erwarten, wenn mit dem Wegfall der Institution auch die von ihr wahrgenommenen Aufgaben entfielen, oder wenn der gesamte Funktionenkomplex von einer besseren Institution gleichviel welcher Stufe übernommen und wirksamer ausgeschöpft werden würde. Dabei ist freilich zu bemerken, daß im Hinblick auf die Regierungen bisweilen der Eindruck entstanden ist, als fehle es an einer hinreichenden Ausnutzung der Funktionsvorteile, die sie institutionell beherbergt. Hierfür kommen mehrere Ursachen in Betracht. Teilweise ist die Quelle dieser Erscheinung darin zu suchen, daß die Behörden und ihre Bezirke zu groß sind, daß innerorganisatorische Mängel vorhanden sind u. ä. Darin kann verhältnismäßig einfach Abhilfe geschaffen werden. Teilweise ist aber auch eine echte Aushöhlung zu beklagen, die die Institution in ihrem Kern treffen kann: das auch in anderen Zusammenhängen angedeutete Überspielen ihrer Einflußnahme durch unmittelbare Einzelfallentscheidung in der Ministerialebene, dazu oft eine nicht bevom 13. 7. 1950; das Allgemeine Verwaltungsgesetz für das Land SchleswigHolstein (Landesverwaltungsgesetz) vom 18. 4. 1967 (GVBl. S. 131 I GS. Gl. Nr. 20), §§ 4 ff.; das Gesetz über die Zuständi~keiten in der allgemeinen Berliner Verwaltung (Allg. ZuständigkeitsG- AZG) vom 2. 10. 1958 (GVBl. S. 947), zuletzt geändert durch Gesetz vom 18. 2. 1964 (GVBl. S. 252), § 2; das Harnburgische Gesetz über die Verwaltungsbehörden vom 3. 6. 1947 (GVBl. S. 25), zuletzt geändert 10. 9. 1962 (GVBl. S. 166), § 4. Für Bremen vgl. die Darstellung von Karlheinz Arendt, in: KommHdb. Band 1 S. 521 ff. Für Berlin vgl. außerdem Harry Götz, in: KommHdb. Band 1 S. 484 ff., und für Harnburg Hans Peter Ipsen. Hamburgisches Staats- und Verwaltungsrecht, 3. Aufi. Harnburg 1964,

s. 19 ff.

1. Die Stellung der Regierungen innerhalb des Verwaltungsaufbaues

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friedigende personelle Ausstattung und dergleichen mehr - Folgen des Umstandes, daß die Regierungen in manchen Ländern seit Jahren Objekt unermüdlicher, nicht immer konstruktiver Kritik gewesen sind. Die volle Entfaltung ihrer Funktionen setzt voraus, daß sie nicht nur generell als Institution, sondern auch im Einzelfall bejaht und respektiert werden. a) Eine Stufenfolge in der Form Zentralbehörden- MittelbehördenLokalbehörden geht von der Grundvorstellung aus, daß den Behörden der Unterstufe die eigentliche und unmittelbare Verwaltungsführung anvertraut ist, die sie eigenverantwortlich und nach Maßgabe der von ihnen zu beachtenden Gesetze, Richtlinien und Anordnungen betreiben, daß die Behörden der Mittelstufe die Verwaltungsführung lenken, die Aufsicht ausüben, die Rechtsmittelinstanz darstellen sowie für die überörtlichen, regionalen Aufgaben zuständig sind, und daß die Zentralbehörden jeweils für ihren Geschäftsbereich Gesetzgebungshilfe leisten, durch die Entwicklung von Zielvorstellungen für die Verwaltungstätigkeit und durch den Erlaß entsprechender allgemeiner Rechtsvorschriften die Gesamtverwaltung lenken und schließlich die zentrale Aufsicht durchführen, grundsätzlich aber keine Entscheidungen im Einzelfall treffen. Es macht hier keinen Unterschied, daß auf der Unterstufe die unteren staatlichen Verwaltungsbehörden neben den mit einem entschieden weiteren Zuständigkeitshorizont und eigenem universalen Wirkungskreis ausgestatteten Gemeinden und Gemeindeverbänden stehen. Diese Unterschiedlichkeit betrifft den Aufgaben- und Zuständigkeitsumfang, nicht aber die Grundfunktionen als Beziehungen zwischen zwei nicht gleichgeordneten Behörden. Im übrigen hat in diesem Funktionssystem das alte und im Zusammenhang mit der Behörde des Regierungspräsidenten oft verwendete Begriffspaar Regieren- Verwalten seinen Platz. Dabei geht es hier aber um bloße organisatorische Funktionsweisen, nicht dagegen etwa um das Thema der Zuordnung von Politik und Verwaltung oder ihre Antithese. Unter unserem Aspekt soll mit dem Begriffspaar zum Ausdruck gebracht werden, daß es den Ministerien zukommt, zu "regieren", d. h. verwaltungspolitische Grundsatzentscheidungen zu treffen und oberste Lenkungstätigkeit in dem eingangs beschriebenen Sinne auszuüben, hingegen die ausführende Verwaltung, mit der in diesem Zusammenhang stets der Funktionskreis der Regierungen gemeint ist, diesen zu überlassen. Diese Mahnung ist auch in den großen Reformgutachten der Nachkriegszeit immer wieder nachdrücklich ausgesprochen worden, um die Ministerien von der Übernahme einer ihnen "wesensfremden" Doppelfunktion fernzuhalten und ihre Aufblähung im Interesse einer besseren Lenkungstätigkeit zu verhindern80• Für Nordrhein-Westfalen ist die 80 Zum Beispiel Die Verwaltungsreform in Hessen, Band 1 S. 28; Gutachten Baden-Württemberg 1957 S. 2079; Denkschrift Rheinland-Pfalz 1964 S. 2051 (Schnur); das allzu sehr in Vergessenheit geratene Gutachten der Arbeitsge-

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III. Die Behörde des Regierungspräsidenten als Mittelbehörde

Beschränkung ministerieller (Regierungs-)Tätigkeit auf die Leitung und Beaufsichtigung der Landesverwaltung inzwischen ausdrücklich in das Landesorganisationsgesetz aufgenommen worden•1• Allerdings ist es nicht der normative Grundsatz, der die Schwierigkeiten bereitet, sondern seine Handhabung in der Verwaltungswirklichkeit. Dort wird seine Nichtbeachtung fast überall beklagt. Im Verhältnis zu den Nachteilen, die die Störung der Funktionsordnung nach sich zieht, erscheint die mit der angesprochenen Tendenz verbundene Zunahme der Personalkosten82 noch als ein geringes Übel. Wenn sich schon auf der Ministerialebene eine fortschreitende horizontale Dekonzentration als meistens unumgängliche Sachnotwendigkeit erwiesen hat, so ist es angebracht, eine horizontale Konzentration auf dieser Ebene einer Übernahme von Verwaltungsfunktionen (Funktionen und Zuständigkeiten der Mittelinstanz) vorzuziehen, falls bei den Ministerien Lücken in der Aufnahmefähigkeit erkennbar werden. Denn unter organisatorischen Gesichtspunkten ist es zweckmäßiger, zwei zu kleine Ministerien zu vereinigen, als den Umfang eines Ministeriums dadurch zu erweitern, daß es Verwaltungstätigkeiten übernimmt, die nach der Funktionsordnung den Behörden der Mittelstufe zustehen und dort mit größerem Gewinn wahrgenommen werden können. Welcher Stufe die Erfüllung der Funktionen und Aufgaben im Einzelfall zweckmäßigerweise zugewiesen wird, richtet sich nach deren jeweiligen Eigenarten. Die Funktionszuweisung hat, sofern sie die kommunale Ebene berührt, nichts mit einem vermeintlichen Gegensatz zwischen Staat meinschaft für Staatsvereinfachung in Bayern (Kollmann-Gutachten), 1. Teil S. 69; auch in dem Gutachten des Bundesrechnungshofes über die Organisation der Landesregierung und Landesverwaltung Schleswig-Holstein (S. 13, 17 f.) bildet die organisatorische Trennung der ministeriellen (Regierungs-)Aufgaben und der Verwaltungsaufgaben einen der Schwerpunkte. Ferner aus derbesonderen Sicht der Erfahrungen der Zweistufigkelt des Behördenaufbaues in Schleswig-Holstein Geib, Staatliche Mittelinstanz S. 405 ff., der für die Wiedereinführung der Mittelbehörden der allgemeinen Vewwaltung in diesem Lande eintritt. 11 Ebenda § 5. Mit Verwaltungsaufgaben im Einzelfall sollen sich die Landesregierung und im Rahmen ihrer Geschäftsbereiche der Ministerpräsident und die Landesminister nur ausnahmsweise befassen, wenn es nämlich durch Gesetz oder Rechtsverordnung bestimmt ist oder wenn es die Leitung ihrer Geschäftsbereiche erfordert, d. h. wenn es sich um Lenkungsaufgaben im Gewande des Einzelfalles handelt.- Vgl. unter diesen Gesichtspunkten auch§§ 4, 5 LVG BW. Der Grundsatz ergibt sich auch aus zahlreichen anderen Vorschriften, deren Aufzählung jedoch müßig wäre. Instruktiv für die dreigestufte Funktionsverteilung sind aber die auch von Wolff, Verwaltungsrecht II § 76 li c wiedergegebenen Grundsätze der Anordnung des Generalbevollmächtigten für die Reichsverwaltung vom 19. 3. 1942, MBliV. Sp. 581. n Sie beruht sowohl darauf, daß der Ministerialbedienstete auch bei gleicher Tätigkeit höher besoldet wird als der Bedienstete der Mittelbehörde, als auch darauf, daß der Personalbestand der Ministerien als solcher durch die Übernahme von Verwaltungsfunktionen immer umfangreicher wird.

1. Die Stellung der Regierungen innerhalb des Verwaltungsaufbaues

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und Selbstverwaltung zu tun83• Eine solche Erörterung erschiene heute auch wenig zeitgemäß. Jedenfalls kann eine Funktionsordnung, die auf der Grundlage der umrissenen funktionalen Prinzipien aufbaut, für sich in Anspruch nehmen, weitestgehende Objektivität zu besitzen. Es gibt Funktionen und Aufgaben, die am günstigsten ortsnah, genauer personen- und gegenstandsnah, erledigt werden. Um die Abgrenzungsmerkmale leichter zu ermitteln, wird dieser Bereich erstinstanzlieber Verwaltungsführung am besten in der Weise umschrieben: er umfaßt alle Funktionen und Aufgaben, die nicht aus besonderen Gründen auf der zweiten und dritten Stufe wahrgenommen werden müssen. Die sachgerechte Durchführung anderer Funktionen und Aufgaben ist an die Berücksichtigung überörtlicher Gesichtspunkte gebunden oder setzt einfach voraus, daß sie in der Hand anderer, übergeordneter Behörden liegt. Zu den erstgenannten Fällen zählen etwa Zuständigkeiten, deren einheitliche Erledigung auf der Orts- und Kreisstufe nicht sichergestellt werden kann, zu der an zweiter Stelle genannten die Aufsicht und die Rechtsmittelbescheidung. Hinter allem steht außerdem als Leitsatz, daß Interessenkollisionen vermieden werden müssen. Schließlich gibt es Funktionen und Aufgaben, die die zentrale Perspektive verlangen, ohne daß die Vertrautheit mit den örtlichen Gegebenheiten von besonderem Nutzen wäre. Auf diesem allgemeinen Hintergrund ist insbesondere auch die Funktions- und Aufgabenerledigung durch die Behörden des Regierungspräsidenten zu sehen. Es ist ein längst verfestigtes Prinzip, daß die Verwaltung so ortsnah, d. h. so personen- und gegenstandsnah wie möglich geführt wird84• Dieser Gesichtspunkt ist bei jeder Zuständigkeitszuweisung zu prüfen und ist für die mit jeder Erörterung der Verwaltungsvereinfachung einsetzenden Welle von Zuständigkeitsverlagerungen maßgeblich. Als Vorteile ortsnaher Verwaltung werden Schnelligkeit in der Sacherledigung, Einfachheit in der Geschäftsabwicklung, Sachgerechtigkeit und Billigkeit genannt. Der Leitsatz könnte allerdings falsche Vorstellungen erwecken, wenn man nicht den von ihm an sich implizierten zweiten Satzteil ausspricht: Die Verwaltung muß so ortsnah wie möglich und so ortsfern wie nötig geführt werden. Denn es gibt eine Reihe von Funktionen und Aufgaben, die aus den bereits kurz genannten Gründen sachgerechter aus der Ferne erfüllt werden. Maßgebliches Merkmal für die 13 Dazu die auch heute noch sehr aufschlußreichen Darlegungen von Werner Weber, Staat und Selbstverwaltung S. 20 f. Danach handelte es sich bei der Auseinandersetzung über die sogenannte Mittelinstanz in Wahrheit um eine politische Auseinandersetzung in größerem Maßstab. Für die damalige Zeit kann die Richtigkeit dieser Aussage sicher nicht in Abrede gestellt werden. Es ist aber längst an der Zeit, die Standpunkte von allen Vorurteilen freizumachen. Zu den Grundfragen vgl. neuerdings Werner Weber, Der Staat in der unteren Verwaltungsinstanz, insbesondere S. 30 ff. " Vgl. etwa § 5 Abs. 2 LOG NW.

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III. Die Behörde des Regierungspräsidenten als Mittelbehörde

Stufenzuweisung ist also der Grad, in dem die "Richtigkeit" einer Entscheidung von der Ortsnähe oder Ortsferne abhängig ist. Es sei an dieser Stelle nur beiläufig angemerkt, daß die Bedeutung der Überörtlichkeit - von den augenblicklichen Verhältnissen und Grenzen örtlicher Bereiche aus gesehen- zugenommen hat und weiterhin zunehmen wird. Je enger die Verflechtungen aller Lebensbereiche werden, desto mehr wächst das Erfordernis, die Belange der kleinen Fläche hinter denen der Großräumigkeit, d. h. zugleich der Interessen der größeren Gemeinschaft, zurücktreten zu lassen. Darauf, daß die Behörde des Regierungspräsidenten auch aus dieser Perspektive von der Anlage her ein sehr geeignetes Instrument vor allen Dingen im Bereich der Landesplanung und dem Netz ihrer Wechselbezüglichkeiten ist und in der Praxis sein kann, braucht hier nur hingewiesen zu werden. Hinsichtlich des Verhältnisses zwischen Zentral- und Mittelinstanz kann allgemein gesagt Wet'den, daß die bezirkliehe Aufteilung des Landes die Regierungen als Regionalbehörden in den Stand setzt, aufgrund hinreichender Kenntnisse der örtlichen Verhältnisse und der damit gegebenen Vertrautheit mit dem Sachgegenstand in nichtzentralen Angelegenheiten leichter und sachgerechter zu entscheiden, als es von einem Ministerium aus möglich wäre. Vor allen Dingen sind die Zweckmäßigkeitsüberlegungenvon einer Mittelbehörde aus einfacher und mit geringerem Aufwand zu einem sinnvollen Ergebnis zu führen als von einer Landeszentrale aus. b) Die Beschäftigung mit den typischen Funktionen der Behörde des Regierungspräsidenten verlangt eine Prämisse. Sie kann an den vor Jahren gegen die Regierungen erhobenen Einwand anknüpfen, die staatliche Mittelinstanz der allgemeinen Verwaltung sei deshalb überflüssig, weil die Länder selbst praktisch zu mittelinstanzliehen Bezirken geworden seien. Es mag hier dahinstehen, wo und in welchem Umfang dieser Einwand zutrüft. Sicher ist, daß das Modell der Dreistufigkeit wie die Stufung des Behördenaufbaues überhaupt der Größe des Raumes, seiner Erschließung in verkehrsmäßiger Hinsicht, der Bevölkerungsdichte, der Wirtschaftsstruktur und ähnlichen raumgebundenen Faktoren verpflichtet ist. In einem sehr kleinen, schwach besiedelten Land mit einer ausgeglichenen Infrastruktur und hinlänglichen Verkehrsverhältnissen wird es unzweckmäßig und unwirtschaftlich sein, eine Mittelstufe zu schaffen, solange die Ressorts - eine organisatorisch sinnvolle Geschäftsbereichsaufgliederung unterstellt - nicht den Umfang überschritten haben, der es ermöglicht, auch noch alle diejenigen Funktionen und Aufgaben der allgemeinen Mittelbehörden zu übernehmen, mit deren Erfüllung die Unterstufe der Verwaltung nicht betraut werden kann. Sobald es sich als dringlich erweist, in der Einrichtung von zentralen Landesämtern, die die Ministerien von den für sie atypischen Verwaltungsaufgaben entlasten

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sollen, oder von sogenannten Außenstellen der Ministerien eine Ausflucht aus reinen Organisationsschwierigkeiten der obersten Verwaltungsstufe zu suchen, sind die Voraussetzungen für einen verkürzten Verwaltungsaufbau nicht mehr erfüllt05 • So eng indessen die Gesamtproblematik des Raumes mit der anstehenden Frage verknüpft ist, so sehr bedarf sie wegen ihrer allgemeinen Bedeutung einer gesonderten Behandlung". Im Bewußtsein der geschilderten Abhängigkeiten wird daher bei dem vorliegenden Betrachtungsgegenstand eine geographisch-räumliche Ordnung des Landes unterstellt, die die idealtypische Größenordnung eines Regierungsbezirks übersteigt und die in der verwaltungsmäßigen Betreuung des Landes eine Kumulation zentraler und mittelstuflicher Funktionen nicht zuläßt. c) Für eine Typik der vertikalen Funktionen gibt es je nachdem, welchen Strukturzügen man heuristisch den Vorrang einräumt, zwei mögliche Betrachtungs- und Darstellungsweisen. Man kann darauf abstellen, welche besonderen Merkmale jeweils für das Verhältnis zwischen Ministerien und Regierungen, zwischen Regierungen und Unterstufenbehörden sowie zwischen Ministerien und Unterstufenbehörden unter Einschaltung der Regierungen kennzeichnend sind, und diese Aufteilung als Darstellungsgrundlage wählen. Bei dieser Methode leiden jedoch die Funktionsgattungen, weil sie vermischt behandelt werden. Man kann daher auch die Funktionsgattungen hervorheben, gleichviel, welche der drei äußeren Beziehungssysteme sie betreffen. Hier soll der letztgenannte Weg eingeschlagen werden; es wird im einzelnen leicht zu ersehen sein, auf welcher der äußeren Beziehungen jeweils das Schwergewicht liegt. aa) Von großem Gewicht sind die von den Regierungen wahrzunehmenden Aufsichtsfunktionen (A 1)87• Das hierarchische Gefüge eines Ver85 Zu den instruktiven Erfahrungen, die in Schleswig-Holstein zu diesem Punkte gesammelt worden sind, vgl. u. a. Delbrück, Landesämter S. 721 ff., Geib, Staatliche Mittelinstanz S. 405 ff. m. w. N., und Wormit, Verwaltungsreform in Schleswig-Holstein S. 328. -Die Außenstellenproblematik ist seinerzeit viel erörtert worden, obwohl niemand der Organisationsform der Außenstellen einen auch nur geringen Gewinn abzuringen vermochte. Die inzwischen längst aufgegebenen, auf ein frühes Gutachten des Deutschen Städtetages zurückgehenden Vorstellungen liefen darauf hinaus, die Regierungen aufzuspalten und die so entstandenen Teile den Ministerien institutionell als deren detachierte Verwaltungsabteilungen anzugliedern. Das bedeutete Verlust der Behördeneigenständigkeit, Dekonzentration, Verzicht auf aUe Vorteile einer gebündelten Mittelstufenverwaltung und Belastung der Ministerien. Vgl. dazu auch die Hinweise bei Baurichter S. 25 f.; Fries S. 11; Loschelder, Organisation und Zuständigkeitsordnung S. 49 f.; Obermayer, GutachtenS. 9 f. m. w. N.; Reschke, in: Das Problem der Mittelstufe S. 18. Ausführlich hat sich mit diesen Fragen auch das Arnsberger Gutachten, Band 5 S. 3 ff., auseinandergesetzt. es Vgl. dazu unten S. 82 ff. 87 Die hier und im folgenden in den Text eingefügten Buchstaben und Ziffern beziehen sich auf die Übersicht auf S. 71. - Zu den Funktionen der Mittelinstanzen vgl. neuerdings auch Thieme, Verwaltungslehre S. 113.

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III. Die Behörde des Regierungspräsidenten als Mittelbehörde

waltungsaufbaues wird erst durch eine verklammernde Aufsichtsführung realisiert. Ohne Leitung, Lenkung und einfache Kontrolle ist ein funktionsgemäßer Verwaltungsablauf zwischen den einzelnen Stufen der Verwaltungsorganisationennicht denkbar. Es entspricht dem hierarchischen Prinzip, daß jeweils ein Organ der höheren Stufe über ein Organ der nächstniederen Stufe die Aufsicht ausübt und damit dazu beiträgt, sowohl materiell-fachlich als auch organisatorisch eine Konstante in das gesamte Organisationsgefüge einzuziehen. Diejenigen Stellen, die der Aufsicht durch die Regierungen unterliegen, sind rechtsfähige Verwaltungseinheiten einerseits und nachgeordnete Staatsbehörden andererseits. Zu den rechtsfähigen Verwaltungseinheiten zählen die Gemeinden und Gemeindeverbände sowie Körperschaften, Anstalten und Stütungen des öffentlichen Rechts, zu den nachgeordneten Staatsbehörden die Oberkreisdirektoren pp. als untere staatliche Verwaltungsbehörden und die staatlichen Sonderbehörden der Unterstufe. Läßt man die Gemeinden und Gemeindeverbände als Selbstverwaltungskörperschaften zunächst außer acht (A 1 a), so handelt es sich bei den Aufsichtsobjekten im übrigen- wobei die Geschäftsbereichszugehörigkeit in diesem Zusammenhang vernachlässigt werden darf- um die staatlichen Landratsämter, die hessischen Landräte als Behörden der Landesverwaltung, die nordrhein-westfälischen Oberkreisdirektoren als untere staatliche Verwaltungsbehörden, Polizeidirektionen und Kreispolizeibehörden, Gewerbeaufsichtsämter, staatliche Gesundheitsämter, Medizinaluntersuchungsämter, chemische Untersuchungsämter, Veterinäruntersuchungsämter und Veterinärräte, Bauämter in der Form von Staatshochbauämtern, Landbauämtern, Straßenbauämtern, Wasserwirtschaftsämtern, Straßen- und Wasserbauämtern, Katasterämter, Kulturämter, Forstämter nebst Forstschulen, Lehrbetriebe und Versuchsanstalten, Seemannsämter, Schulämter (Schulaufsichtsbezirke), Landeskrankenhäuser, staatliche Landesmuseen, Ämter für Denkmalpflege, Staatstheater, staatliche Bibliotheken, staatliche Ingenieurschulen, Berufsfachschulen u. a. 88• Der Fächer dieser Stellen ist naturgemäß von Regierung zu Regierung, insbesondere aber von Land zu Land von sehr unterschiedlicher Dichte. Die Ursache dafür liegt auch in dem Maß, in dem die beispielhaft genannten Behörden und auch andere Stellen in die staatlichen Landkreisverwaltungen eingegliedert oder in dem die staatlichen Aufgaben der Unter18 Für den Einzelfall sind Zusammenstellungen jeweils nur bei den Regierungen vorhanden. über die den Regierungspräsidien in Baden-Württemberg unterstellten Behörden und die von ihnen beaufsichtigten Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts gibt jedoch das Behördenverzeichnis Baden-Württemberg 1966 abschließend Auskunft. über die niedersächsischen Verhältnisse informiert auch in diesem Punkte die tabellarische übersieht über das Organisationsgefüge des Landes Niedersachsen, Werner Weber, Organisationsgefüge S. 159 ff. mit Anlage. Für Nordrhein-Westfalen vgl. Rietdorf!Sigulla/Voss S. 290 ff., und§ 9 LOG.

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stufe als Auftragsangelegenheiten oder als Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung den Kommunen zur Wahrnehmung anvertraut worden sind. Die Regelung der Aufsichtsführung über die unteren staatlichen Verwaltungsbehörden und über die sonstigen Stellen ist in zahlreichen Sondervorschrüten enthalten, meistens im Zusammenhang mit der Begründung der Aufsichtsrechte selbst, die durch Gesetz, Rechtsverordnung oder Einzelorganisationsakt der Landesregierung oder des zuständigen Ministers erfolgt. Die Grenzen des Raumes, auf den sich die Aufsichtsbefugnisse erstrecken, können voneinander abweichen. Hier ist vor allem die Schulaufsicht als ein Sonderfall hervorzuheben". Im übrigen umfassen die Aufsichtsrechte, die die Regierungen über die ihnen nachgeordneten unteren staatlichen Verwaltungsbehörden pp. ausüben, in der Regel sowohl die Gegenstände der (allgemeinen) Behördenaufsicht7°, d. h. alle Gegenstände der inneren Organisation und der Personalverwaltung (Dienstaufsicht im eigentlichen Sinne), als auch die Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit der Aufgabenerfüllung. Sie unterliegen nach der gebräuchlichen Terminologie der Dienstaufsicht und der Fachaufsicht71 • Von diesem Bereich der Aufsichtsführung, der für die Regierungen als Aufsichtsbehörden weder rechtlich noch praktisch bemerkenswerte Schwierigkeiten mit sich bringt, hebt sich die Staatsaufsicht über Gemeinden und Gemeindeverbände, die sogenannte Kommunalaufsicht, ab (A 1 b). Sie erstreckt sich nach der üblichen Formel darauf, daß die Gemeinden und Gemeindeverbände im Einklang mit den Gesetzen verwaltet werden, ist also auf die Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Handeins als Selbstverwaltungskörperschaft beschränkt72 • Dieser Prüfungshorizont wird allerdings überschritten, sobald die Gemeinden und Gemeindeverbände das Gebiet der Selbstverwaltungsaufgaben, d. h. der freiwilligen Aufgaben und der gesetzlichen zugewiesenen Selbstverwaltungsaufgaben, verlassen und Auftragsangelegenheiten oder auch Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung (Nordrhein-Westfalen) wahrneh18

Vgl. zum Beispiel §§ 14 ff. SchulverwaltungsG NW vom 3. 6. 1958, GVBI.

s. 241.

70 Sie wird üblicherweise als (allgemeine) Dienstaufsicht bezeichnet. Diese Bezeichnung ist aber mißverständlich. Vgl. unten S. 123 f. 71 §§ 20, 21 Abs. 1 Nr. 2, 22 Nr. 2 L VG BW, §§ 11, 12 Abs. 2 Nr. 3, 13 Abs. 2 Nr.2LOGNW. 72 Im einzelnen geben darüber die Gemeinde- und Landkreisordnungen der Länder Auskunft. Vgl. Baden-Württemberg: §§ 118 ff. GemO, § 44 LKO; Bayern: Art. 108 ff. GemO, Art. 94 ff. LKO; Hessen: §§ 135 ff. GemO, § 54 LKO; Niedersachsen: §§ 12, 127 ff. GemO, §§ 69 ff. LKO; Nordrhein-Westfalen: §§ 106 ff. GemO, § 46 LKO; Rheinland-Pfalz: §§ 120 ff. GemO, §§ 29 f. LKO. Zum ganzen vgl. Erich Becker, Die Selbstverwaltung S. 165 ff.; ders., Kommunale Selbstverwaltung S. 706 f.; Gönnenwein, Gemeinderecht S. 172 ff.; Köttgen, Wesen und Rechtsform S. 217 ff.; Aktuelle Probleme der Kommunalaufsicht, passim.

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III. Die Behörde des Regierungspräsidenten als Mittelbehörde

men. Im Hinblick auf die Besorgung von staatlichen Auftragsangelegenheiten hat der Staat ein unbegrenztes Weisungsrecht. Erfüllt die kommunale Kreisverwaltungsbehörde zum Beispiel Zuständigkeiten auf dem Gebiete des gewährenden Lastenausgleichs, so unterliegt diese Tätigkeit der Fachaufsicht der Regierung. Insoweit macht die aufsichtliche Behandlung kommunaler und staatlicher Verwaltungen keinen Unterschied; ausschlaggebend ist allein der Charakter der zu besorgenden Aufgaben. Die Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung, die eine außergewöhnliche Stellung einnehmen und zu denen typischerweise ordnungsbehördliche Angelegenheiten zählen, unterliegen einer gesetzlich beschränkten Sonderaufsicht, die von den Regierungspräsidenten als Landesordnungsbehörden ausgeübt wird, wenn die Behörden der Landkreise oder der kreisfreien Städte als örtliche Ordnungsbehörden tätig geworden sind73• Bei der Kommunalaufsicht sind die Zuständigkeiten grundsätzlich so verteilt, daß die Regierungen die Landkreise und kreisfreien Gemeinden und die Landräte (Landratsämter) und Oberkreisdirektoren - wo sie kommunalisiert sind im Wege der staatlichen Organleihe- die kreisangehörigen Gemeinden beaufsichtigen. Dieses Prinzip ist allerdings in einigen Ländern durchbrachen, indem die Gestaltung der Aufsichtszuständigkeiten zum Teil von der Größe der zu beaufsichtigenden Gemeinden abhängig gemacht wird. So unterstehen in Baden-Württemberg die sogenannten Großen Kreisstädte, in Hessen alle Gemeinden mit mehr als 30 000 Einwohnern, in Rheinland-Pfalz die sogenannten Großen kreisangehörigen Städte und in Niedersachsen die sogenannten selbständigen Städte der Aufsicht der Regierungen74 • Einen in der derzeitigen Kommunalverfassung einzigartigen Platz nimmt die Stadt Frankfurt a. M. ein, die kommunalaufsichtlich nicht mehr dem zuständigen Regierungspräsidenten, sondern dem Hessischen Minister des Innern unterstellt ist75 • Unter den gegebenen Verhältnissen werden die praktischen Vorzüge einer solchen Regelung nicht in Frage zu stellen sein. Eine organisa§ 106 Abs. 2 GemO NW, § 46 Abs. 2 LKO NW. Vgl. §§ 3, 9 OBG NW. Baden-Württemberg: §§ 3, 119 GemO; Hessen:§ 136 Abs. 2 und 3 GemO; Niedersachsen: §§ 10, 11, 127 Abs. 2, 135 GemO; Rheinland-Pfalz: §§ 7, 121 GemO. Große Kreiststädte (Baden-Württemberg) sind solche Gemeinden mit mehr als 20 000 Einwohnern, die auf ihren Antrag von der Landesregierung zu Stadtkreisen erklärt werden. Für die Erlangung der Rechtsstellung als selbständige Stadt (Niedersachsen) stellt die Zahl von 20 000 Einwohnern die Leitzahl dar. Für die Großen kreisangehörigen Städte (Rheinland-Pfalz) bilden 25 000 Einwohner die Mindestgrenze. - Die Regelungen knüpfen inhaltlich an eine schon in Preußen geübte Gestaltung der Aufsichtszuweisung an, vgl. § 16 der VereinfachungsVO von 1932. 75 § 136 Abs. 1 GemO. Der bald nach dem Kriege und selbst noch in jüngerer Zeit auch anderenorts diskutierte Gedanke, bestimmte große Städte der unmittelbaren Aufsicht des Innenministeriums zu unterstellen, haben sich dort mit Recht nicht durchsetzen können. 73 74

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torisehe Rechtfertigung ist allerdings nicht gegeben; das mit der Kommunalaufsicht befaßte Dezernat oder Referat einer Regierung ließe sich ebenso ausstatten wie die Kommunalabteilung des Ministeriums. Überdies leitet sich ein grundsätzliches Bedenken daraus her, daß die Herausnahme großer Städte aus dem Kommunalaufsichtsfeld des Regierungspräsidenten eine Verschiebung zustande bringt, die in mehrfacher Beziehung der Schaffung einer neuen Stufe neben den staatlichen Mittelbehörden der allgemeinen Verwaltung und über den anderen Gemeinden und Gemeindeverbänden nahekommt. Es besteht die Gefahr, daß den großen Städten Sonderbehandlungen und Sondergewährungen zuteil werden, die eine auch relative Gleichstellung mit anderen Gemeinden und Gemeindeverbänden nicht mehr sicherstellen. Die kommunalaufsichtliche Tätigkeit der Regierungen kommt nicht nur beratend, fördernd und schützend den Gemeinden und Gemeindeverbänden zugute, sondern ist auch für das Gesamtgemeinwesen von eminenter Bedeutung. In diesem Zusammenhang ist vor allem die Handhabung des Bewilligungsvorbehaltes bei der Aufnahme von Darlehen durch die Kommunalbehörden zu nennen, die die Regierungen infolge des wirtschaftlichen Wachstums und der Ausgabenpolitik der Gemeinden und Gemeindeverbände seit Jahren vor schwierige, oft zweischneidige Probleme stellt. Denn die Ausübung der Vorbehaltsaufsicht zieht die Kommunalaufsichtsbehörden in die Mitverantwortung für die außerordentlich wichtige, auch die Gesamtwirtschaft betreffende Frage des Finanzgebarens der Kommunen, und verlangt von ihnen - da es eine konkret bestimmbare Verschuldeosgrenze nicht gibt - Entscheidungen, die sich innerhalb eines gesamtwirtschaftlich verträglichen Rahmens bewegen. Damit ist die einzelne Kom.munalaufsichtsbehörde, auf sich gestellt, überfordert. Die Bedeutung der öffentlichen Haushalte für die konjunkturelle Entwicklung der Wirtschaft ist gerade in der jüngsten Vergangenheit besonders hervorgetreten. Dieser Fragenbereich ist deshalb auch Gegenstand geplanter gesetzgeberischer Maßnahmen, die darauf abzielen, ein gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht, notfalls durch Kreditsperren, zu sichern76 • Die Kommunalaufsichtsbehörden werden damit rechnen können, daß die Länder verpflichtet werden, konkrete Maßstäbe zu entwickeln, die es ermöglichen, im Rahmen der Kommunalaufsicht und speziell der Vorbehaltsaufsicht konjunkturgerechte Entscheidungen zu treffen. 78 Der Entwurf eines Gesetzes zur Förderung der wirtschaftlichen Stabilität, Deutscher Bundestag, 5. WP, BT-Drucks. V/890 vom 2. 9. 1966, verpflichtet die Länder in § 11, durch geeignete Maßnahmen darauf hinzuwirken, daß die Haushaltswirtschaft der Gemeinden und Gemeindeverbände den konjunkturpolitischen Erfordernissen entspricht. Vgl. auch die für besondere Situationen gedachten Vorschriften der §§ 13 ff. zur Kreditlimitierung der öffentlichen Hand, sowie die Begründung S. 14 ff.

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III. Die Behörde des Regierungspräsidenten als Mittelbehörde

Eine spezielle Variante der Aufsichtsfunktion, die aber mehr ausgleichenden als beaufsichtigenden Charakter trägt, stellt die Entscheidungszuständigkeit der Regierungen in den Fällen des Interessenwiderstreites auf der Kreisstufe dar. Interessenkonflikte können immer da auftauchen, wo durch die Koppelung kommunaler und staatlicher Aufgabenwahrnehmung durch dasselbe, nur institutionell gespaltene Organ beide Interessen in einer Hand vereinigt sind, d. h. wo etwa in NordrheinWestfalen der Oberkreisdirektor als untere staatliche Verwaltungsbehörde (zusammen mit dem Kreisausschuß) über eine Angelegenheit zu entscheiden hat, an der auch der Kreis beteiligt ist77• Das Recht und die Pflicht des Eintritts der Aufsichtsbehörde in Fällen der Interessenkollision ist der Ausfluß eines allgemeinen Rechtsgedankens und gilt daher überall, gleichviel ob darüber ausdrückliche Regelungen aufgestellt sind oder nicht. Erscheint das damit aus verschiedenen Perspektiven angeleuchtete Aktionsfeld der von den Regierungen ausgeübten Aufsichtsfunktionen auf den ersten Blick auch vordergründig, so darf dieser Eindruck nicht darüber hinwegtäuschen, daß sich in ihm ebenso wie in den hier vernachlässigten Aufsichtsmitteln und ihrer Handhabung die Verklammerung veranschaulicht, die die Aufsichtstätigkeit zwischen höherer Verwaltungsbehörde und Ortsstufe wie auch insbesondere zwischen Staats- und Selbstverwaltung bewirkt. Die Beaufsichtigung zahlreicher Stellen unter einheitlichen übergeordneten Gesichtspunkten und die organisatorisch nicht spezialisierte, fachlich umfassende Kommunalaufsicht sind wertvolle und unverzichtbare Instrumente im Dienste der Einheit der Verwaltung. Neben der Wahrnehmung der Aufsichtsfunktionen, teilweise auch mit ihr, gewährleisten die Regierungen die Gleichmäßigkeit der Gesetzesanwendung innerhalb des Bezirks (A 2). Eine derartige Homogenisierung setzt zu ihrer Wirksamkeitsentfaltung größere Räume, also etwa regionale Bezirke, unbedingt voraus. Durch den ständigen Kontakt, in dem die Kommunen mit den Regierungen zu stehen pflegen, werden unerträgliche Abweichungen in der Gesetzesauslegung und in verschiedenen Praktiken vermieden. Die Kommunikationsmittel sind Fachbesprechungen, instruktive Rechtsmittelentscheidungen, Rundschreiben, alle Maßnahmen der Rechtsaufsicht u. a. Bei den angenommenen Größenverhältnissen ist die Unterhaltung ständiger, konkret austauschender Wechselbeziehungen zur Unterstufe der Verwaltung auf der Mittelstufe noch möglich, nicht aber in der Zentrale. 77 Vgl. zum Beispiel die Regelungen des§ 48 Abs. 2 LKO Nordrhein-Westfalen, § 54 LKO I § 136 Abs. 5 GemO Hessen.

1. Die Stellung der Regierungen innerhalb des Verwaltungsaufbaues

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Das gilt erst recht für die den Regierungen zufallende Wahrnehmung erst- und zweitinstanzlicher Zuständigkeiten, die einen beachtlichen Teil ihres Arbeitsvolumens ausmachen (A 3). Was den Kanon und Inhalt dieser Zuständigkeiten anbelangt, muß auf die besondere Erörterung dieses Komplexes verwiesen werden78 • Hier ist nur hervorzuheben, daß die erstinstanzliehen Zuständigkeiten auf der zweiten Verwaltungsstufe nur dann erledigt werden sollen, wenn der überörtliche Rang der Sache es verlangt, und daß, will man nicht dem Bürger eine wichtige, die Zweckmäßigkeit und Rechtmäßigkeit überprüfende Kontrollinstanz nehmen, die zweitinstanzliehen Zuständigkeiten einer den Kommunen übergeordneten Behörde unverzichtbar sind. Daneben ist die Behörde des Regierungspräsidenten ein stets bereites Auffangbecken für neue Zuständigkeiten (A 4). Was sie für diesen Zweck so geeignet erscheinen läßt, ist zunächst ihre fachlich breite Anlage mit den Möglichkeiten innerbehördlicher Koordination und ihre überörtliche, aber auf der Vertrautheit mit den örtlichen Verhältnissen des Bezirks aufbauende Ausrichtung. Wegen ihrer Distanz zum Örtlichen wurde sie daher auch in Not- und Krisenzeiten immer als ein zuverlässiges Organ der öffentlichen Gewalt geschätzt. Außerdem ist mit Recht darauf hingewiesen worden, daß der Vollzug verschiedener neuer Bundesgesetze, wie zum Beispiel des Bundesbaugesetzes, ohne die vorbereitende und unterstützende Tätigkeit der Regierungen kaum so zügig hätte eingeleitet werden können. In ähnlicher Weise ist das relativ distanzierte Verhältnis zur Örtlichkeit und das hohe Maß an gebündelter Spezialisierung für die Eignung ausschlaggebend, etwa zeitlich begrenzte Sonderzuständigkeiten zu übernehmen. Dafür bilden die Bestimmung als technische Aufsichtsbehörden für den Bau einer Untergrundbahn79 oder einer Kernkraftanlage zeitgemäße Beispiele. Sie sprechen zugleich für die auf der speziellen Organisationsform beruhenden integrativen Wirkung der Aufgabenwahrnehmung durch die Regierungen, die die Grundlage für derartige Zuweisungen ist. Außerdem sind die Information und Beratung der Ministerien durch die Regierungen von erheblichem Wert (A 5). Gemeint ist hier nicht die Berichterstattung über die allgemeine Entwicklung der Verhältnisse innerhalb des Bezirks, die einen besonderen Amtsauftrag des Regierungspräsidenten mit spezifischem Inhalt darstellt80, vielmehr die einfache Sachberichtstätigkeit und Beratung auf den einzelnen Fachgebieten, wie sie durch die Anliegen örtlicher Behörden, durch Fälle von grundsätzUnten S. 99 ff. Vgl. dazu den Bericht von Deinlein, in: Sachverstand und Verantwortung S. 143. In der Nachkriegszeit waren es die Wehrmachtguterfassung, Bombenbeseitigung usw. 8o Dazu oben S. 45 ff. 78

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III. Die Behörde des Regierungspräsidenten als Mittelbehörde

licher und allgemeiner, d. h. überbezirklieber Bedeutung, durch ministerielle Anforderungen von darlegenden oder statistischen Berichten ausgelöst wird. Diese Tätigkeit erhält auch gerade als fachliche Tätigkeit ein Spezifikum dadurch, daß im gegebenen Falle die Vertreter der sachlich berührten Fachgebiete (Referate) mitgewirkt haben, daß also im Wege der Zusammenarbeit der spezielle Aspekt einer Angelegenheit eine Wendung erfährt, die ihn auch unter ganzheitlicher Betrachtung "richtig" erscheinen läßt. Ebenso liegt ein außerordentlicher Vorteil darin, daß von der Mittelbehörde aus die Auswirkungen bestimmter Maßnahmen, die etwa durch die Ministerien eingeleitet und von den Regierungen durchgeführt worden sind, schnell registriert und die daraus gewonnenen Erfahrungen dem weiteren Handeln zugrunde gelegt werden können. An letzter Stelle ist in diesem Zusammenhang die äußere Übermittlungsfunktion zu nennen (A 6). Die mit ihr verbundene Obliegenheit, die sich zunächst auf die Weitergabe von Erlassen beschränkt, ist im Wege einer einseitigen Hervorhebung als symptomatisch für die Gesamtheit aller Funktionen der Regierungen dargestellt und als "Briefträgerfunktion" apostrophiert worden. Wie wenig diese Betrachtungsweise für sich Allgemeingültigkeit zu beanspruchen vermag, kann schon der bisher gebotene Überblick dartun. Indessen entbehrt selbst die Übermittlungstätigkeit nicht des spezifischen Gehaltes. Die Regierungen können als Wegstationen nicht übergangen werden, weil die Bediensteten die Erlasse, deren Befolgung sie in der Regel auch zu überwachen haben, zur Kenntnis nehmen müssen. Dabei treten wieder die Vorteile der Bündelung zutage, die es organisationstechnisch gestattet, etwa divergierende Ministerialverlautbarungen rechtzeitig aufzufangen und eine Abstimmung der beteiligten Ressorts herbeizuführen. bb) Der Regierungspräsident und seine Behörde sind stets als hervorragende Repräsentanten unabhängiger, objektiver Verwaltung angesehen und ihre Tätigkeit ist in dieser Weise verstanden worden (B 1 a). Aus einer derartigen Qualifikation sprechen die typischen Merkmale einer Mittel- und Mittlerstellung, deren Bedeutung in organisatorischen Systemen nie unterschätzt werden sollte. Dem Regierungspräsidenten und seiner Behörde fehlt nicht nur die Befangenheit im Ortsgebundenen, ihnen fehlt institutionell auch die unmittelbare Nähe zum Politischen, die die Ministerialfunktionen weitgehend kennzeichnet. Die Unabhängigkeit, die Neutralität und die ausgleichende Kraft der Stellung, die der Regierungspräsident innehat, und durch die auch die Arbeit seiner Behörde geprägt wird, ist gerade darin gesehen worden, daß er - übersieht man den fachaufsichtliehen Bereich -nicht einem einzelnen Minister, sondern der Landesregierung insgesamt verantwortlich ist und somit die "Rolle als unparteiischer Sachwalter weit eher zu spielen und dementsprechend auch die objektive Staatsverwaltung besser zu repräsentieren

1. Die Stellung der Regierungen innerhalb des Ven\raltungsatifbaues

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vermag" als die Minister81• Diese im staatspolitischen Interesse wertvolle Filterfunktion, die in der Gesamtverantwortlichkeit gegenüber der Landesregierung ihren Ausdruck findet, trägt wesentlich dazu bei, die Institution der Mittelbehörde der allgemeinen Verwaltung in starkem Maße zu einer ausgleichenden und abstimmenden Tätigkeitsentfaltung zu befähigen. Die interessenausgleichende Wirkungsweise der Regierungen läßt sich infolge ihrer mangelhaften Formalisierbarkeit nur in ihren Grundzügen beschreiben (B 1 b). Die immer wieder durchschlagende Bündelungsfunktion selbst trägt Ausgleichscharakter, nicht nur im Sinne einer allgemeinen Interessenharmonisierung auf der Ebene der Mittelstufe, sondern auch in dem vertikal bezogenen Sinne, daß sie durch ihre spezifischen Mittel der Koordination die Abstimmung auf der Ministerialebene bewirken oder dazu beitragen kann. Da die Ministerien infolge der fortgeschrittenen horizontalen Dekonzentration auf ihrer Stufe im Regelfall unabhängig voneinander entscheiden, kann es geschehen, daß in fachlichen Grenzgebieten der Ressorts sich berührende oder gar widersprüchliche Entscheidungen ergehen. (Beispielhafte Fälle ergeben sich bei Angelegenheiten, in denen ordnungsbehördliche/polizeiliche und gewerbliche, d. h. fachaufsichtlich dem Innenministerium und dem Wirtschaftsministerium zugeordnete Bereiche, sich berühren.) Hier gibt es praktisch immer wieder Gelegenheit, als abstimmendes Korrektiv zu wirken. Die Haupttätigkeit ausgleichender Einflußnahme entfalten die Regierungen freilich in ihrem Verhältnis zu den Gemeinden und Gemeindeverbänden (B 2). Hier liegt auch der Schwerpunkt ihrer eigentlichen Bestimmung, soweit er die Ausgleichsfunktion betrifft. Unterschiede und Gegensätzlichkeiten in der Infrastruktur, in der finanziellen Bedürftigkeit oder in der Verwaltungskraft führen dazu, daß bei der Gewährung von Finanzmitteln aus Sonderfonds und bei der Verteilung von Zweckzuschüssen die jeweiligen Verhältnisse in ausgleichender Weise berücksichtigt werden. Die erwähnten Geldmittel sind bei den überörtlich orientierten, aber die Nöte der Kommunen genau kennenden Regierungen in bester Obhut. Die hierfür maßgeblichen Gründe bieten auch Anlaß zu der Betreuung der Kommunen durch die Regierungen, soweit eine Betreuung durch die Kreisverwaltungsbehörden nicht in Frage kommt. Solche Hilfe wird allerdings je nach Ländern undRegierungsbezirkenmit wechselnder Intensität in Anspruch genommen. Die Betreuung erstreckt sich sowohl auf fachkundliche Unterrichtungen als auch auf fachliche 81 Mayer, Gutachten S. 52 f . Baurichter S. 26, im Zusammenhang mit der Erörterung des seinerzeit aktuellen Gedankens, die Regierungen als Außenstellen der Ministerien einzurichten, in denen den Regierungspräsidenten die Funktion von Außenstellenleitern zukäme. Beuster, Die Probleme der staatlichen Mittelinstanz S. 423. Treibert, Die NeuordnungS. 16.

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III. Die Behörde des Regierungspräsidenten als Mittelbehörde

Beratung und Verwaltungshilfen verschiedener Art. Beispielhaft kann die Beratung der Gemeinden und Baubehörden in Angelegenheiten der Ortsplanung und bei der Aufstellung von Bauleitplänen genannt werden. Die finanzielle Leistungsfähigkeit und die Verwaltungskraft einer verhältnismäßig geringen Zahl großer Städte darf nicht den Blick dafür trüben, daß die Mehrzahl der Gemeinden nicht über leistungsfähige Verwaltungen verfügt, und daß in weiten Landesteilen auch die kreisfreien Städte und die Landkreise nicht mit einem Verwaltungspotential ausgestattet sind, das in jedem Falle eine fachmännische Verwaltungsleistung garantiert. Da trotzvielfältiger Bemühungen um eine Reform der Gemeinden und Landkreise in absehbarer Zeit in keinem Land durchgreifende Verbesserungen zu erwarten sein werden, wird auch die Betreuungsfunktion der Regierungen noch eine Zeitlang einen gewissen Raum einnehmen. Daneben steht, was in anderem Zusammenhang bereits angesprochen wurde, die Funktion der Regierungen, die Lösung von Interessenkonflikten zu bewirken, die sich daraus ergeben, daß kommunalisierte Landräte oder Oberkreisdirektoren im Wege der Organleihe zugleich staatliche Aufgaben zu erfüllen haben. Ausdrücklich geregelte Fälle stellen die erwähnten Bestimmungen des § 48 Abs. 2 LKO Nordrhein-Westfalen und § 54 LKO I § 136 Abs. 5 GemO Hessen dar. Aber auch darüber hinaus bieten sich häufig genug Anlässe zu einem vermittelnden und schlichtenden Eingreüen, selbst dort, wo der Aufsichtsbereich nicht unmittelbar berührt ist. Es ergäbe ein falsches Bild, wollte man die ausgleichende Einwirkung der Regierungen auf das untere Spannungsfeld zwischen den Kommunen begrenzen (B 3). Spannungen treten in starkem Maße auch zwischen den die Verwaltungsunterstufe treffenden Anforderungen der Ministerien und den Wünschen und Interessen der Kommunen auf. Oft scheinen ministerielle Planvorstellungen und örtliche Verwirklichungsmöglichkeiten miteinander in unversöhnlichem Konflikt zu stehen. Von der Warte der Ministerien her bietet sich der Anblick kommunaler Uneinsichtigkeit, von der Ebene der Verwaltungsausführung her der Eindruck der Praxisfremdheit und der praktischen Unerfüllbarkeit ministerieller Forderungen. Im Falle der Berechtigung ihrer Anliegen kann den Kommunen in solchen Lagen keine wirksamere legitime Unterstützung zuteil werden als durch die allgemeinen Mittelbehörden, denen die örtlichen Schwierigkeiten bekannt sind. Sowohl die regionalen Gesichtspunkte, die die Regierungen in die Waagschale werfen können, als die breite Kontaktskala, über die die Regierungen verfügen, erleichtern die Interessenabstimmung. cc) Die Funktionsübersicht macht zwar noch keine Aussage über den tatsächlichen Umfang der hinter ihr verborgenen Zuständigkeiten und Obliegenheiten, erst recht nicht über den Arbeitsanfall (C). Aber es ge-

1. Die Stellung der Regierungen innerhalb des Verwaltungsaufbaues

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nügt schon ein gewisser Grad an Vertrautheit mit der Arbeit einer Regierung, um feststellen zu können, daß die Zuständigkeiten, die nach dem dargestellten Funktionsschema für die Regierungen anfallen, von den Ministerien nicht erfüllbar wären, ganz abgesehen davon, daß die spezifischen Bündelungseffekte durch dekonzentrierte Ressorts ohnehin nicht erzielt werden könnten. Man kann deshalb auch von einer Entlastungsfunktion sprechen, die die Mittelbehörden der allgemeinen Verwaltung zugunsten der Ministerien ausüben. Die Regierungen entlasten die Ministerien von allen Angelegenheiten, die wegen ihres überörtlichen Ausstrahlungskreises nicht von den Behörden der Unterstufe, insbesondere der Kommunen, erledigt werden können, und demgemäß bei einem zweistufigen Verwaltungsaufbau von den Ministerien (bzw. besonders eingerichteten Außenstellen oder Verwaltungsämtern) besorgt werden müßten. Versucht man, die Funktionskategorien zusammenzufassen, erhält man folgende Übersicht: A. Die Verwaltungstätigkeit der Regierungen als dekonzentrierte Landesverwaltung 1. Aufsichtsfunktionen (S. 61)

a) gegenüber nachgeordneten staatlichen Behörden b) gegenüber Kommunen 2. Überwachung der Gleichmäßigkeit der Gesetzesanwendung (S. 66) 3. Zuständigkeitswahrnehmung (S. 67) a) erstinstanzlieh (bei Maßgeblichkeit überörtlicher Gesichtspunkte) b) zweitinstanzlieh 4. Auffangbecken für neue Zuständigkeiten und (befristete) Sonderzuständigkeiten (S. 67) 5. Information und Beratung der Ministerien (S. 67) 6. Äußere Mittlerfunktion (Übermittlungsfunktion) (S. 68) B. Ausgleichsfunktionen 1. Im Hinblick auf die Ministerien (S. 68)

a) Objektivierung der Interessen b) organisationstechnischer Ausgleich 2. Im Hinblick auf die Kommunen (S. 69) a) ausgleichende Mittelgewährung b) Betreuung der Kreise und Gemeinden c) Schlichtung von Interessenkonflikten 3. Ausgleich von Spannungen zwischen zentralen und örtlichen Interessen (S. 70) C. Entlastungsfunktion

gegenüber den Ministerien (S. 70)

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III. Die Behörde des Regierungspräsidenten als Mittelbehörde

Es versteht sich von selbst, daß alle hier genannten Funktionsgruppen und Einzelfunktionen von der oben behandelten Bündelungsfunktion umfaßt werden82• Diese ist die Grundfunktion der Behörde des Regierungspräsidenten schlechthin, indem sie alle Einzelfunktionen und Zuständigkeiten der Behörde übergreift. Sie hat insofern intermediären Charakter und ist im Rahmen einer aufzählenden Übersicht nicht darstellbar. Aber auch die Einzelfunktionen stehen nicht isoliert nebeneinander, sondern greifen, wenn man sie von den konkreten Zuständigkeiten aus betrachtet, vielfach ineinander über. Ähnliches gilt von der hier nicht besonders aufgeführten Funktion des Regierungspräsidenten als Vertreter der Landesregierung im Bezirk. 2. Zur Zweistufigkeit

Kehrt man zu dem Vorstellungsmodell einer zweistufigen Verwaltung zurück, so leuchtet es nunmehr leicht ein, daß es unter der gestellten Voraussetzung eines ausgedehnten Raumes und eines im wesentlichen unveränderten Aufgabenbestandes keine Tragfähigkeit besitzt. Diese Aussage soll hier allerdings zunächst auf die augenblicklichen Gegebenheiten, vor allem im Bereich der Gemeinden und Gemeindeverbände, beschränkt sein. Die spezifischen Funktionen der Regierungen sind nur auf Behörden übertragbar, die die gleiche spezifische Struktur aufweisen wie die Regierungen. Läßt man aber selbst diesen Gesichtspunkt und damit alle Vorteile einer gebündelten Aufgabenwahrnehmung durch eine Mittelstufenbehörde mit ihren horizontalen und vertikalen Ausstrahlungen außer acht und wendet das Augenmerk lediglich den Zuständigkeiten zu, so erkennt man: 1. Alle Aufsichtszuständigkeiten könnten nur auf die Ministerien verlagert werden. 2. Dasselbe gilt für alle Entscheidungszuständigkeiten in Rechtsmittelangelegenheiten. 3. Eine Übertragung der erstinstanzliehen Zuständigkeiten auf die Ministerien scheidet aus, weil damit die Regierungsfunktionen vollends überlagert werden würden, zumal sogar umgekehrt in zahlreichen Fällen eine Abgabe von Verwaltungszuständigkeiten auf nachgeordnete Behörden dringend geboten erscheint. Denkt man dagegen an eine Verlagerung der erstinstanzliehen Zuständigkeiten auf nachgeordnete Behörden, so muß man alle Vorbehalte, die sich aus dem überörtlichen Rang der Angelegenheiten ergeben, wider bessere Erkenntnis zurückstellen und außerdem ein schwer regulierbares Anschwellen der unteren Verwaltungsbehörden in Kauf nehmen, ohne daß eine fachlich qualifizierte und gleichmäßige Aufgabenwahrnehmung gewährleistet wäre. Denn nach dem derzeitigen Bild der Verwaltungskraft der Gemeinden und der Gemeindeverbände ist nur in verhältnismäßig wenigen Fällen damit zu rechnen, daß hinea Vgl. S. 20 ff.

3. Ergänzungs- und Ersatzformen

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reichend spezialisierte Verwaltungsleistungen erbracht werden. Die Frage der Verlagerungsfähigkeit bestimmter Zuständigkeitskomplexe der Regierungen wird im folgenden Abschnitt unter dem besonderen Gesichtspunkt neuer Organisationsformen noch einer genaueren Betrachtung unterworfen werden. Sicherlich bringt ein zweistufiger Verwaltungsaufbau auch Vorteile mit sich. Eine Gemengelage von Regierungs- und Verwaltungsfunktionen in den Ministerien ermöglicht es den Bediensteten etwa, die Auswirkungen ministerieller Anordnung unmittelbar zu beobachten83 • Ein derartiger Durchblick vermag eine Ministerialverwaltung vor den Gefahren und dem oft erhobenen ächtenden Vorwurf der Praxisfremdheit zu bewahren. Dem steht allerdings wieder gegenüber, daß dieser Durchblick durch eine höhere Spezialisierung und damit durch eine Verengung des Aktionsund Beobachtungsfeldes erkauft werden muß. Jedenfalls verlieren sich die Vorteile der Zweistufigkeit bei einem Vergleich mit den Nachteilen im Hintergrund. Dieser Erkenntnis ist es zuzuschreiben, daß sich die Streiterörterung um die Mittelstufe der allgemeinen Verwaltung in der Regel von der Idee einer ersatzlosen Beseitigung der Regierungen entfernt und nach echten Ersatzkonstruktionen sucht. 3. Ergänzungs- und Ersatzformen

Die zur Diskussion stehenden neuen Organisationsvorstellungen und Alternativen zur staatlichen Mittelbehörde der allgemeinen Verwaltung bieten einen Fächer von organisatorischen Möglichkeiten an. Sie erscheinen, vom System der Gesamtverwaltungsstruktur aus betrachtet, in sehr verschiedenen Varianten; entweder ergänzen sie den dreistufigen Aufbau durch Ausgliederungen oder Nebenordnungen von Stellen auf den beiden oberen Stufen oder sie reduzieren ihn - verbunden mit einer grundlegenden Neuorganisation der Unterstufe- auf das einfache Modell der Zweistufigkeit. Bestimmte Ergänzungsformen, wie die Einrichtung von zentralen oder regionalen Landesverwaltungsämtern oder von Außenstellen der Ministerien, sind schon früher beiläufig erörtert worden. Hier sollen nur der sogenannte Großkreis und der Regionalverband betrachtet werden, und zwar in ihren typischen, die heute bestehenden Landkreise und Regierungen gleichermaßen ergreifenden Ausformungen. Dabei ist indessen eine inhaltliche Begrenzung unvermeidbar, zumal die Fragen unmittelbar in das ausgedehnte Feld der Kommunalreform, der Finanzreform und der vielfach noch recht unscharfen Vorstellungen der Raumordnung und ihrer organisatorischen Bewältigung einmünden. Außerdem wird das Bedürfnis nach derartigen neuen Orga81

Geib, Staatliche Mittelinstanz S. 408.

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III. Die Behörde des Regierungspräsidenten als Mittelbehörde

nisationsformen vielfach, vor allem im süddeutschen Raum, als gering bezeichnet. Ist das Interesse daran in den einzelnen Ländern auch außerordentlich unterschiedlich, so hat der Gegenstand doch unter dem Gesichtspunkt eines grundsätzlich einheitlichen Verwaltungsaufbaues in den Ländern der Bundesrepublik eine allgemeine Bedeutung. Zwar muß im Rahmen der vorliegenden Untersuchung dahingestellt bleiben, inwieweit die Einheitlichkeit der Verwaltungsorganisation in den Ländern verfassungsrechtlich geboten ist; ebenso muß die Frage auf sich beruhen, ob etwa ein Verzicht auf staatliche Verwaltungseinheiten unterhalb der Ministerien überhaupt zulässig wäre. Aber unabhängig von derartigen verfassungsrechtlichen Erwägungen sollte an der praktischen Notwendigkeit einer einheitlichen Verwaltungsorganisation schon allein wegen der wachsenden Übergreiflichkeit der Aufgabenstellungen kein Zweifel bestehen. Durch eine grundsätzlich einheitliche Verwaltungsorganisation in den Ländern auf der Grundlage sinnvoller Größenordnungen kann auch das föderalistische Prinzip nur an Überzeugungskraft gewinnen. a) Bei der Unklarheit und Variabilität der Vorstellungen und Begriffe in diesem Themenkreis erscheint es angebracht, den Blick vorerst auf die sogenannten Großkreise zu beschränken. Unter der Forderung nach der Schaffung von Großkreisen ist zunächst nichts anderes zu verstehen als das Streben nach Kreisen, die in ihrer räumlichen Ausdehnung die heute vielfach anzutreffenden ungenügenden Kreisgrößen überschreiten. Es geht also nicht um die Erfindung eines neuen Organisationstypus und die Änderung des Verwaltungsaufbaues selbst, sondern lediglich darum, eine Gesundung der Kommunalstruktur herbeizuführen. Das geschieht durch die Hebung der Leistungsfähigkeit und Verwaltungskraft auf der Grundlage der Großräumigkeit, d. h. durch eine Konzentration der Verwaltung auf der Kreisstufe. Die Verbreitung des Großkreisgedankens ist aus den Sorgen um die schleswig-holsteinische Landesverwaltung erwachsen, deren Lage seit dem Kriegsende dadurch gekennzeichnet ist, daß die Zweistufigkeit des dortigen Verwaltungsaufbaues- d. i. die Beschränkung auf die Kreise und die Ministerien- immer wieder zu neuen Überlegungen Anlaß gegeben hat, und daß auch die derzeitige Lösung in der Form eines Landesverwaltungsamtes als eine Art Außenstelle des Ministeriums nicht zu befriedigen vermochte. Hier bietet u. a. die Einrichtung von leistungsfähigen und verwaltungskräftigen Großkreisen eine Möglichkeit, den Mängeln abzuhelfen, die sich aus der geringen Größe des Landes und dem dadurch bedingten Fehlen einer Mittelstufe ergeben. Die Diskussion darum hat auch der in anderen Ländern seit langem anstehenden Landkreisreform neuen Auftrieb gegeben. Man ist indessen bei diesem ersten Schritt, der noch nirgendwo vollzogen worden ist, nicht stehen geblieben. Das Interesse hat sich vielmehr in den Ländern, die über eine staatliche Mittelstufe der Verwaltung ver-

3. Ergänzungs- und Ersatzformen

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fügen, sofort auch einem weiteren Ziel zugewandt: Es soll mit der Schaffung von Großkreisen zugleich eine echte Verwaltungsvereinfachung in der Weise herbeigeführt werden, daß die staatliche Mittelstufe entfällt84• Die Großkreise werden nach dieser Vorstellung die bisher bestehenden Kreise und die Regierungen in sich vereinigen, um die Trennung der Konstruktion in kommunale Körperschaften einerseits und staatliche Mittelbehörden andererseits durch eine "einheitliche und funktionell umfassende Gebietsverwaltung" auszutauschen. Mit diesem zweiten Schritt wird nun allerdings ein neuer Organisationstypus als Modell geschaffen, der einige Fragen aufwirft, die noch im Zusammenhang mit den Gedanken um die "Regionen" zu erörtern sein werden. b) Neben dieses Vorstellungsbild, das von der herkömmlichen Struktur der Verwaltungsaufgaben ausgeht, treten verschiedene Modelle, die aus der Idee der Region hervorgegangen sind. Der noch heute sehr schillernde Begriff der Region seinerseits knüpft ursprünglich lediglich an die Raumordnung an und ist daher mit der planvollen, auf die wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Erfordernisse ausgerichteten Ordnung des Raumes verbunden. Daher wird die Region primär als Raumordnungseinheit verstanden, die als vermittelndes Zwischenglied zwischen der Landesplanung und der Bauleitplanung in den Gemeinden als notwendig empfunden worden und von der Zielsetzung getragen ist, Gebiete unterschiedlicher Wirtschafts- und Sozialstruktur zusammenzuführen, um "die in der heutigen Gesellschaft bestehenden oder neu entstehenden Lebensbeziehungen in der Planung" zusammenzufassen und mit Hilfe der Verwaltung auszugleichen85• Die Organisation dieser planerischenAufgaben soll in einem "Regionalverband" stattfinden, der nach allgemeiner Auffassung kommunal zusammengesetzt sein muß, um die aus dem kommunalen Bereich zu erwartenden Initiativen wirksam auszuschöpfen. Die Regionalplanung selbst ist indessen, als Teil der Landesplanung, ihrer Natur nach eine staatliche Angelegenheit. So gesehen ist der Regionalverband zunächst bloßer Planungsverband für ein Gebiet, das erheblich größer als ein Kreis und kleiner als ein Regierungsbezirk sein soll88• 84 Beide Möglichkeiten sind bereits von Lemke in entwickelter Fonn zur Auswahl gestellt worden, Maßnahmen S. 17 ff. Beide Fonnen fallen bei ihm unter den Begriff des "Regionalverbandes". 85 Forderungen zur Raumordnung S. 35. 88 Die Vorstellungen darüber schwanken. In der Regel wird von annähernd 40, teilweise von 50--60 Planungsregionen für das Bundesgebiet gesprochen. Die Zahl der Landkreise in den Ländern mit Regierungen beträgt zur Zeit rund 380, vgl. Anhang S. 267. Dabei sind aber auch die sehr großen Abweichungen in den Kreisgrößen in Rechnung zu stellen. Zu den Grenzen der Planungsräume vgl. u. a. von der Heide, AbgrenzungS. 113 f.; Hohberg, Das Recht der Landesplanung S. 107 f.; Isbary, Zur Gliederung des Bundesgebietes s. 796 f.

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III. Die Behörde des Regierungspräsidenten als Mittelbehörde

Bei einem gleichzeitigen Blick auf die seit langem als ungenügend erkannte Kommunalstruktur und die Tendenz zu ihrer Verbesserung durch räumlich ausgedehnte Zusammenschlüsse lag es nahe, daran zu denken, die Fragen der Planungsorganisation und der Verwaltungsorganisation gemeinsam zu lösen. Das gilt um so mehr, als sich von der Sache her zwischen den Planungsaufgaben und den Verwaltungsaufgaben zahlreiche Berührungspunkte ergeben87 • Begreift man die Landesplanung als eine übergeordnete Planung, die die bestmögliche wirtschaftliche, soziale und kulturelle Entwicklung des jeweiligen Landes gewährleistet, und die Regionalplanung als einen quantitativen Ausschnitt daraus, so sind zum Beispiel die Wirtschafts- und Verkehrsplanung und die Abwasser- und Müllbeseitigung als Verflechtungsbereiche zu nennen. Darüber hinaus wollte man es vermieden wissen, daß sich mit der Institutionalisierung eines Planungsverbandes eine neue Verwaltungsstufe zwischen Kreise und Regierungen einschieben würde. Daher ging man zunächst davon aus, daß der Regionalverband die Aufgaben der Regionalplanung und außerdem im Wege einer "kommunalverbandlichen Verdichtung" oder eines "kommunalkörperschaftlichen Überbaues" die eigentlichen kommunalpolitischen Aufgaben übergeordneten Charakters zugewiesen bekommen sollte, also die eben erwähnten Aufgabenkomplexe einschließlich Bodenbevorratung, Flächensicherung, Nahverkehrsbedienung, Energieversorgung, Krankenhauswesen- Angelegenheiten, die schon jetzt von den Gemeinden und Gemeindeverbänden oft nicht mehr aus eigener Kraft bewältigt werden können und zum Zusammenschluß in Zweckverbänden u. a. gemeinschaftlichen Organisationsformen geführt haben88• Darauf baute die an die ältere Großkreisidee anknüpfende Vorstellung auf, die Region könne oberhalb der Kreisebene verankert werden: durch die Schaffung großräumiger regionaler Kommunalverbände, die als institutionelles Gefäß für die Übernahme der Zuständigkeiten der Regierungen, der Landschafts- oder Bezirksverbände und der regionalen Landesoberbehörden in Betracht kämen88• Der Gesamtverwaltungsaufbau würde sich dann in der Stufenfolge Gemeinde, Kreis, regionaler Kommunalverband, Land und Bund gliedern. Dieser Vorschlag läuft im wesentlichen auf eine Kommunalisierung der Regierungen hinaus; daneben steht als besonderes Merkmal der Konstruktion nur die organisatorische Konzentration der Regierungen, der Landschafts- oder Bezirksverbände, der regionalen Landessonderbehörden und der Regionalplanungsträger. 87 Die moderne Entwicklung der Lage kommt nicht überraschend. Sie hat ihre Wurzeln in verschiedenen Ansätzen, an deren Spitze der 1920 gegründete Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk steht. Zu den herkömmlichen Versuchen, Raumordnung und Verwaltungsorganisation miteinander in Einklang zu bringen, vgl. Erich Becker, Rechts- und Verwaltungsfragen S. 39 ff. 88 Werner Weber, Gutachten DJT S. 57 f.; ders., RaumordnungS. 190. 81 Galette, ProblemeS. 44; ders., Raumplanung S. 133.

3. Ergänzungs- und Ersatzformen

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Der Vorschlag stellt insofern eine Fortentwicklung des schon bald nach dem Kriege erörterten Gedankens dar, die staatlichen Regierungen mit Kommunalverbänden höherer Ordnung zu verschmelzen oder zu koppeln. Die "landschaftliche Selbstverwaltung" durch Landschafts- und Bezirksverbände sollte in Fortsetzung des Provinzialgedankens die staatliche Mittelstufe der allgemeinen Verwaltung ablösen oder sie doch zumindest auf wenige Restfunktionen zurückdrängen. Dabei stand allerdings zunächst immer das Argument der Demokratisierung der Verwaltung im Vordergrund, das auf eine unmittelbare parlamentarische Kontrolle jeglicher Behördentätigkeit und auf die Heranführung des Bürgers an die öffentlichen Aufgaben abzielte, weniger auf das organisatorische Optimum. Mit der Zeit setzte sich indessen die Überzeugung durch, daß es der Bestimmung dieser Verbände entspreche, nur solche Aufgaben zu erfüllen, die in den landsmannschaftliehen Eigenarten der Bevölkerung bestimmter Landesteile oder in der Landschaft selbst ihre Wurzel haben. Es ist daher für die bestehenden Kommunalverbände höherer Ordnung im wesentlichen bei dem historischen Aufgabenbestand geblieben. Nur die Landschaftsverbände in Nordrhein-Westfalen überschreiten diesen Horizont beträchtlich und besitzen daher auch ein außergewöhnliches Gewicht im Rahmen der Gesamtverwaltung80• Eine Variante dieses Vorschlags ist auch die Forderung, über den Landkreisen (100 000 bis 200 000 Einwohner) "als staatliche Mittelinstanz den kommunalisierten Regionalverband" anzusiedeln, der etwa dem kommunalisierten Oberkreisdirektor in Nordrhein-Westfalen nachgebildet sein könnte91 • Diese Konstruktionen haben aber verhältnismäßig wenig Anklang gefunden. Demgegenüber hat die Auffassung an Boden gewonnen, den Regionalverband 80 Zum ganzen vgl. Swart, Bedürfnis nach Kommunalverbänden S. 35 ff.; Staatliche Mittelinstanz und Landschaftsverband, passim; kritisch Vogels, Die kommunale Mittelstufe S. 60 ff.; Losehelder S. 57 ff.; Steinhoff, Heimatprovinz S. 153 ff.; neuerdings Mayer, GutachtenS. 68 ff. Zu den derzeitigen Kommunalverbänden höherer Ordnung, ihrer Stellung und ihrem Aufgabenbestand vgl. das Gesetz über die Selbstverwaltung der Hohenzolletischen Lande vom 7. 9. 1950 (RegBl. Württemberg-Hohenzollern S. 285) und das baden-württembergische Gesetz über die Landeswohlfahrtsverbände vom 23.4.1963 (GBl. S. 35), Art. 10 BayVerf. und die BezirksO für den Freistaat Bayern vom 27. 7. 1953 (BayBS. I S. 529), das Gesetz über die Mittelstufe der Verwaltung und den Landeswohlfahrtsverband Hessen vom 7. 3. 1953 (GVBl. S. 93), zuletzt geändert durch Gesetz vom 9. 10. 1962 (GVBl. S. 429), die LandschaftsverbandsO für Nordrhein-Westfalen vom 12. 5. 1953 (GS. S. 217), die BezirksO RheinlandPfalz i. d. F. vom 25. 9. 1964 (GVBl. S. 145) sowie die Angaben im Anhang S. 266 f. Den besten Überblick über die Unterschiede in der Größenordnung, in der Art und dem Umfang der Aufgaben usw. vermitteln die statistischen Daten bei Seelheim, Regionale Selbsiverwaltungsverbände S. 430 ff. Vgl. ferner das Gutachten Staatsvereinfachung in Bayern, 2. Teil S. 25 ff., das Gutachten Baden-Württemberg 1957 S. 2082 ff. und die Stellungnahme der Landesregierung dazu S. 5350 f., sowie die Denkschrift Rheinland-Pfalz 1964 s. 2056 ff. 01 Göb, Verwaltungsstruktur S. 77.

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III. Die Behörde des Regierungspräsidenten als Mittelbehörde

als einen kommunalen Planungsverband zu verstehen, in dem außer den etwa bestehenden regionalen Planungsgemeinschaften die Landkreise und die Regierungen institutionell aufgehen würden, und der seinen Platz zwischen den Gemeinden und den Ministerien fände. Dieses zweistufige Modell, das infolge der "Einsparung" einer Stufe auf den ersten Blick bestechend einfach erscheint, ist neuerdings durch verschiedene Forderungen konkretisiert worden82• Danach sollen die "Regionen (Großkreise)" kommunale Selbstverwaltungskörperschaften sein, die mit einer Regionalversammlung und mit einem kollegialen Verwaltungsorgan ausgestattet sind; dem leitenden Wahlbeamten soll eine staatliche Verwaltungsabteilung beigegeben werden; die Abgrenzung der Regionen soll nach naturräumlichen und wirtschaftsgeographischen Gesichtspunkten erfolgen. Bei der Bildung der Planungsräume kann nach den Vorstellungen der meisten Planer folgerichtig weder auf die herkömmliche Verwaltungsgliederung noch auf die Ländergrenzen Rücksicht genommen werden. c) Die Auseinandersetzungen werden vielfach unter dem Aspekt des Zugrüfs der kommunalen Selbstverwaltung auf die sogenannte Mittelstufe der Verwaltung gesehen. In der Tat ist die Argumentation bisweilen, soweit sie sich auf die Regierungen bezieht, "offenbar nicht nur verwaltungstechnischer Natur" 98• Insofern erlangt die gesamte Problematik auch eine außerordentlich große staatspolitische Bedeutung. Diese Sicht der Dinge soll hier allerdings hinter der sinnvollerweise vorab zu beantwortenden Frage nach der Zweckmäßigkeit der organisatorischen Konstruktion zurücktreten. Geht man von der Ausformung des Regionalverbandes in dem letztgenannten Sinne aus, so bietet sich damit ein Organisationstypus an, der durch die Vereinigung zweier Verwaltungsstufen und der Regionalplanung nicht nur eine große Machtkonzentration, sondern auch eine außerordentliche Zusammenballung von Verwaltungsaufgaben und 12 Antrag der Fraktion der CDU betreffend Verwaltungsreform in Hessen vom 27. 4. 1965, Hessischer LT, 5. WP, Drucks. Abt. I Nr. 1361, und Dregger, Drucks. Abt. III Nr. 42 S. 1855 ff.- Zum Verhältnis der Planungsregionen und Regionalverbände zu den Kreisen vgl. die kritischen Bemerkungen von Wagener, Verwaltung der "'KreiseS. 113. 83 Köttgen, Gutachten S. 14, 67; vgl. auch Mayer, Gutachten S. 58 f., 64 f. Diese Erscheinung macht bisweilen eine schwierige Unterscheidung zwischen nur vorgeblicher Fortschrittlichkeit und solchen organisatorischen Gestaltungsversuchen erforderlich, die sich auch bei näherer Überprüfung als zeitgerecht erweisen. Der leicht erhobene Vorwurf mangelnder Fortschrittlichkeit ist dabei ein gefährliches Argument gegenüber denjenigen, denen es auf die "Optik" nicht ankommt. Dazu auch Schnur, Strategie und Taktik S. 54 ff. In sachlicher Hinsicht sind, mutatis mutandis, auch in diesem Zusammenhang die Ausführungen beherzigenswert, die Werner Weber über die Präsenz des Staates in der unteren Verwaltungsinstanz gemacht hat, in: Der Staat in der unteren Verwaltungsinstanz S. 30 ff.

3. Ergänzungs- und Ersatzformen

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-funktionen darstellt. Die Konstruktion weist, wenn man von dem Komplex der Planungsaufgaben absieht, eine starke Ähnlichkeit mit dem modifizierten Großkreismodell auf, das ebenfalls die Regierungen entbehrlich machen soll. Was hier vordringlich interessiert, sind die organisationsrechtlichen Möglichkeiten und die Funktionstüchtigkeit der geplanten Institution. Darüber vermag am ehesten ein Blick auf ihren fiktiven Aufgabenbestand und Funktionskreis Aufschluß zu geben. Denn auch hier ist das Strukturproblem der Organisation in erster Linie ein Aufgaben- und Zuständigkeitsproblem. Die organisatorische Verbindung der Aufgaben und Funktionen eines Kreises mit den Aufgaben der Regionalplanung bereitet zunächst keine besonderen Schwierigkeiten. Im Hinblick auf den Aufgabenbestand der Regierungen, der unten noch im einzelnen erörtert werden wird, stellt sich aber angesichts der Absicht zu einer Totalverlagerung die Frage ein, inwieweit dieser überhaupt auf nichtstaatliche Behörden übertragbar ist. Der Gedanke, ihn in seiner Gesamtheit an kommunale Regionalverbände abzugeben, um ihn von diesen im Wege der Auftragsverwaltung wahrnehmen zu lassen, muß sogleich eine Einschränkung hinnehmen, selbst wenn man nur die erstinstanzliehen Zuständigkeiten der Regierungen in Betracht zieht: Mit Recht ist darauf hingewiesen worden, daß in einer großen Anzahl von Fällen teilweise durch Verfassung und Gesetze, teilweise aber auch durch die Sache selbst die Erfüllung von Zuständigkeiten durch staatliche Behörden geboten ist94• Genannt werden hier die Polizei nach Maßgabe des Art. 91 GG und solche Angelegenheiten, in denen der Bund auf die Einrichtung der Landesbehörden Einfluß nehmen kann (Art. 84, 85 GG), wie etwa bei Aufgaben der Verteidigung und des zivilen Bevölkerungsschutzes, ferner die Zuständigkeiten der Regierungen als Landesplanungsbehörden, die Verwaltung des Landesvermögens u. ä. Besonders zu nennen sind die Komplexe der Aufsicht und der Rechtsmittelentscheidung, die mit der Stellung eines kommunalen Regionalverbandes im Behördenaufbau nicht vereinbar sind. Bei dem erstgenannten Funktionsbereich drängt nicht nur die Kommunalaufsicht zu einer Sonderlösung, sondern auch die Aufsicht über die zahlreichen staatlichen Behörden der Unterstufe, deren Zuständigkeiten keineswegs ohne weiteres auf eine kommunale Regionalverwaltung oder auf Großkreise übertragen werden können. Die Aufsichtsführung des Regionalverbandes über die ihm zugehörigen Gemeinden birgt zahlreiche Interessenkonflikte in sich, auch dann, wenn die Aufsichtszuständigkeiten von dem Amtswalter der sogenannten staatlichen Abteilung des Verbandes oder von dem Hauptverwaltungsbeamten als staatlicher Verwaltungsbehörde 14

Hierzu im einzelnen Köttgen, Gutachten S. 54 U.

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III. Die Behörde des Regierungspräsidenten als Mittelbehörde

wahrgenommen werden würden. Deshalb liegt die Kommunalaufsicht nach der überkommenen, kaum einmal unterbrochenen Rechtsüberzeugung auch stets in den Händen staatlicher Verwaltungsbehörden. Ähnliches gilt für die Rechtsmittelbescheidung; auch in diesem Bereich besteht die Gefahr einer zu großen Affinität zwischen den instanziell benachbarten Behörden, wenn man daran denkt, daß das Organ des Regionalverbandes über eine Angelegenheit zu befinden hat, die erstinstanzlich von einem seiner Glieder entschieden worden ist. Da aus den oben erörterten Gründen der vertikalen Funktionsteilung eine Überbürdung dieser Zuständigkeitsbereiche auf die Ministerien sich nicht empfiehlt, ist vorgeschlagen worden, eine staatliche Stelle unterhalb der Ministerien einzurichten, die in etwa den früheren preußischen Oberpräsidenten gleichkäme85• Dieser Stelle fiele auch die Aufsichtsführung über die Regionalverbände sowie die Bescheidung von Rechtsmitteln gegen Entscheidungen der Regionalverbände zu. Ob allerdings dann mit der Konstruktion der Regionalverbände in dem erstrebten Sinn überhaupt etwas gewonnen ist, darf vom Standpunkt der Verwaltungsvereinfachung aus bezweifelt werden. Angesichts der Notwendigkeit, für zahlreiche Zuständigkeiten eine wie auch immer genannte staatliche Stelle einzurichten und unterhalb der Ministerien als neue Stufe in den Verwaltungsaufbau einzufügen, beantwortet sich die darin liegende Frage von selbst. Der mögliche Einwand, auf die Einrichtung bloßer Außenstellen der Ministerien auszuweichen, bringt eine institutionelle Verschiebung zuwege, nicht aber eine Lösung des Problems. Aus dem Blickwinkel der Organisation könnte es zweckmäßiger erscheinen, die Regionalplanung mit leistungsstarken und verwaltungskräftigen großen Kreisen zu verbinden und von der anschließenden Zuständigkeitsverlagerung von den Regierungen auf dieses Modell des "Großkreises" die erzielten Vorteile zu erwarten. Läßt man derartige organisationsrechtliche Schwierigkeiten einmal ganz außer acht, so taucht unter dem Gesichtspunkt der Aufgabenbewältigung durch den Regionalverband eine neue Frage auf. Der Aufgabenund Funktionskreis des Regionalverbandes würde sich wie folgt zusammensetzen: aus den typischen Kreisaufgaben und -funktionen, und zwar bezogen auf ein Gebiet, das nur etwas kleiner als ein Regierungsbezirk sein soll90 ; aus dem umfangreichen Komplex der erstinstanzliehen Zu85 Gutknecht, Auswirkungen S. 175 f. Ähnlich schon Reschke, Die staatliche Mittelinstanz S. 14, im Hinblick auf die bereits damals erörterte Frage der Bildung von Großkreisen und der Abschaffung der Regierungen in Hessen. 98 Der Landkreistag Nordrhein-Westfalen geht von einer Vergrößerung der jetzigen Regierungsbezirke aus, damit sie "Planungsräume für die Landesplanung werden" und gegebenenfalls geeignete Räume für die Erledigung regionaler Gemeindeverbandsaufgaben sind. Zur Neuordnung S. 18 f., 23. Vgl. auch Anm. 86.

3. Ergänzungs- und Ersatzformen

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ständigkeiten der Regierungen, allerdings vermindert um e1mge Bereiche, die eben nicht beliebig zwischen kommunalen und staatlichen Behörden austauschbar sind, sowie aus allen Obliegenheiten, die sich aus der Stellung der Regierungen als Behörden der allgemeinen Verwaltung ableiten, d. h. insbesondere aus dem Komplex, der gemeinhin als Bündelungsfunktion umrissen wird; aus den Regionalplanungszuständigkeiten. Die von dem Regierungspräsidenten als Behördenleiter ausgeübten Funktionen der allgemeinen Vertretung der Landesregierung im Bezirk müßten entfallen. Der Umfang der Regionalplanungszuständigkeiten darf nicht zu gering veranschlagt werden, zumal sie mit einer verzweigten und arbeitsintensiven innerbehördlichen Koordinierungstätigkeit verbunden sind. Andererseits muß in Rechnung gestellt werden, daß die Einrichtung von Regionalverbänden die Schaffung von größeren und leistungsfähigen Gemeinden voraussetzt, wodurch der übergeordnete Verband beachtlich entlastet werden würde. Ebenso könnten von der Zentralisation übergemeindlicher Aufgaben Einsparungseffekte erwartet werden. Gleichwohl erheben sich aus der Erfahrung sehr starke Bedenken dagegen, ob die Kapazität einer Behörde zur Bewältigung des eben umrissenen Aufgaben- und Funktionskomplexes ausreichen kann. Das einzige Korrektiv, das in der Grenzziehung für den Verbandsbezirk gesucht werden könnte, scheidet aus, weil die Verwaltungsgrenzen sich nach den naturräumlichen und wirtschaftsgeographischen Grenzen der Planungsräume auszurichten haben. Diese Vorgreiflichkeit wirft zugleich ein Licht auf die erstaunliche Erscheinung, daß die gesamte Verwaltungsorganisation sich anschickt, sich nach einem- wenn auch sehr bedeutsamen- Aufgabenkomplex auszurichten. Damit ist ein weiterer Gesichtspunkt angesprochen, der die grundsätzliche Vereinbarkeit oder Unvereinbarkeit von Regionen (im Sinne von Planungsräumen) und Verwaltungsbezirken berührt. Es ist geltend gemacht worden, der Planungsraum der Region eigne sich infolge seiner Abhängigkeit von der Mobilität der wirtschaftsräumlichen Gegebenheiten nicht als Grundlage für die Ordnung von Verwaltungsräumen87• In der Tat kann nicht geleugnet werden, daß die Grenzen der Wirtschafts87 Die Raumordnung im Verhältnis zur Verwaltungsorganisation, in: Verwaltungsvereinfachung S. 270 f. Ähnlich Mayer, Gutachten S. 75. Vgl. auch Obermayer, Gutachten S. 12 f., der die Fluktuation der Planungsverbände hinsichtlich ihres Bestandes, ihrer Gliederung und ihrer Aufgabenstellung hervorhebt und deshalb in ihnen die Kontinuität nicht gewährleistet sieht, die für die Arbeit von Standardbehörden der öffentlichen Verwaltung unabdingbar ist. Sehr kritisch äußert sich auch von der Heide, Verwaltungsregion S. 776 ff., zu einer Verbindung von Planungsregion und "Verwaltungsregion". Vermittelnd Armbruster, Gutachten S. 422. - Vgl. außerdem die kritische Stellungnahme von Köttgen, Gutachten S. 50 f. Der Gutachter tritt im übrigen, ohne sich jedoch auf den angeführten Grund zu stützen, ebenso wie Werner Weber, Raumordnung S. 189, für die Beibehaltung der Regierungen ein.

6 SpeJer36

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IV. Der Verwaltungsraum der Mittelstufe

räume als solche schon fließend sind und daß mit der Zeit immer wieder wirtschaftliche Schwerpunktverschiebungen eintreten, die in einer freien Wirtschaft auch nicht auszuschließen sind. Gewiß wird man einwenden können, daß auch die Abgrenzung der Planungsräume institutionell verfestigt und dadurch greifbar wird. Aber solange dem Argument aus der Variabilität nicht entgegengehalten werden kann, daß die Grenzen auf absehbare Zeit nicht verändert zu werden brauchen, ist es nicht entkräftet. So läßt nach der dargelegten Ansicht der Wunsch, dem Anpassungszwang an variable Planungsräume zu entgehen, es zumindest vorerst dringend geboten erscheinen, Planungsraum und Verwaltungsraum nicht untrennbar miteinander zu koppeln, so wünschenswert es auch ist, den Grundsatz der Einräumigkeit der Verwaltung im Rahmen des eben Möglichen zu befolgen. Soll der Versuch trotzdem unternommen werden, dann kann aber nicht der Planungsraum die maßgebliche Norm für die Gestaltung des Verwaltungsraumes sein; vielmehr muß der Verwaltungsraum als Konstante des Raumsystems angesehen werden, da dauernde Grenzänderungen für ihn unerträglich sind. Dabei ist es nicht erforderlich, an den bestehenden Verwaltungsräumen, etwa den Regierungsbezirken, festzuhalten. Hier werden sich häufige Anpassungen an geschlossene Lebens- und Wirtschaftsräume vornehmen lassen, die zur Zeit nicht genügend berücksichtigt sind. In jedem Falle wird der Versuch, die beiden Räume deckungsgleich zu gestalten, solange ohne praktischen Erfolg bleiben, wie sich eine durchgängige Raumkonzeption noch nicht durchgesetzt hat und wie die Planungsorganisation nicht aus dem Experimentierstadium herausgewachsen ist. Auf das Ganze gesehen steht dem dreistufigen Verwaltungsaufbau mit einer staatlichen Mittelbehörde der allgemeinen Verwaltung im Zentrum keine echte Alternative gegenüber. Diese Erkenntnis wird noch schärfer hervortreten, wenn man bei einem konstruktiven Bemühen um die Behörde des Regierungspräsidenten erfahren sollte, daß die Regierungen ihrerseits ihre optimale Entwicklungsform noch nicht erreicht haben.

IV. Der Verwaltungsraum der Mittelstufe 1. Vorgefundene Größenverhältnisse

Raum und Verwaltungsorganisation sind untrennbar miteinander verbunden. Der Raum bestimmt nicht nur den Gesamtbehördenaufbau, also etwa die Frage der Zwei- oder Dreistufigkeit, wesentlich mit, sondern berührt, wie die spätere Darstellung noch zeigen wird, zusammen mit dem Faktor des Aufgabenumfangs selbst die innerorganisatorische Gestaltung der Behörde. Wo Raum und Verwaltungsorganisation nicht einander angepaßt sind, ist die Verwaltungskraft der Behörden in Frage gestellt. Alle

1. Vorgefundene Größenverhältnisse

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funktionalen Vorzüge eines bestimmten Behördentypus, wie wir sie für die Mittelbehörde der allgemeinen Verwaltung erkannt haben, werden zunichte gemacht oder bleiben ungenutzt, wenn die beiden Bezugsgrößen nicht in ein rationelles Verhältnis zueinander gebracht werden. Es geht um die zweckmäßige Größe des Raumes wie auch der Behörden. Am leichtesten erfaßbare und vergleichbare Wertigkeitendes Raumes sind seine Fläche und die Zahl seiner Bewohner. Die Beschäftigung mit anderen, auf diesen Grundwertigkeiten aufbauenden Ordnungsmaßstäben setzt eine Vorstellung davon voraus, wie Fläche und Einwohnerzahl auf der Grundlage der derzeitigen Abgrenzung der Bezirke verteilt sind18• Baden-Württemberg mit einer Gesamtfläche von 35 750 qkm und einer Gesamteinwohnerzahl von ca. 8,4 Mill. ist in vier Regierungsbezirke eingeteilt. Die Fläche der Regierungsbezirke schwankt zwischen 10 580 (Nord-Württemberg) und 5 120 (Nord-Baden) qkm. Die geringste Einwohnerzahl weist der Regierungsbezirk Südwürttemberg-Hohenzollern mit 1,5 Mill. Einwohnern auf, die höchste Nord-Württemberg mit etwa 3,3 Mill. Einwohnern. Die Durchschnittsfläche der Regierungsbezirke liegt bei 8 940 qkm, die Durchschnittseinwohnerzahl bei 2,1 Mill. In Bayern leben auf einer Gesamtfläche von 70 550 qkm nahezu 10,1 Mill. Einwohner. Von den sieben Regierungsbezirken des Landes ist der größte 16 340 (Oberbayern), der kleinste 7 500 (Oberfranken) qkm groß. Die Einwohnerzahl der Regierungsbezirke schwankt zwischen 0,9 (Oberpfalz) und 3 Mill. (Oberbayern). Für eine Durchschnittsfläche von 10 080 qkm ergibt sich eine Durchschnittseinwohnerzahl von 1,4 Mill. Das in drei Regierungsbezirke aufgeteilte Land Hessen erstreckt sich über 21100 qkm und hat 5,1 Mill. Einwohner. Bei einer Durchschnittsfläche der Regierungsbezirke von 7 040 qkm ist der kleinste Regierungsbezirk 5 610 (Wiesbaden), der größte 9 200 (Kassel) qkm groß. Die geringste Einwohnerzahl weist der Regierungsbezirk Kassel mit 1,3 Mill. Einwohnern auf, die höchste der Regierungsbezirk Wiesbaden mit 2,1 Mill. Einwohnern. Die Durchschnittseinwohnerzahl beträgt 1,7 Mill. Niedersachsen umfaßt ein Gebiet von 47 390 qkm mit 6,9 Mill. Einwohnern. Von den acht Regierungsbezirken (Verwaltungsbezirken) des Landes besitzt der kleinste 3 120 qkm (Braunschweig), der größte 10 980 qkm (Lüneburg); die Durchschnittsfläche beträgt 5 920 qkm. Bei einer Durchschnittseinwohnerzahl der Bezirke von 0,9 Mill. ist die geringste Einwohnerzahl ungefähr 0,4 Mill. (Aurich), die höchste 1,5 Mill. (Hannover). In Nordrhein-Westfalen bestehen sechs Regierungsbezirke mit einer Gesamtfläche von 34 040 qkm und einer Gesamteinwohnerzahl von 16,7 88 Im folgenden ist nur eine grobe Übersicht mit abgerundeten Zahlenwerten gegeben. Einzelheiten sind der Tabelle im Anhang S. 268 f. zu entnehmen.

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IV. Der Verwaltungsraum der Mittelstufe

Mill. Die Fläche des größten Regierungsbezirks beträgt 7 670 qkm (Arnsberg), die Fläche des kleinsten 3 120 qkm (Aachen). Die geringste Einwohnerzahl eines Bezirks liegt bei 1 Mill. (Aachen), die höchste bei 5,6 Mill. (Düsseldorf). Es ergibt sich eine Durchschnittsfläche von 5 670 qkm und eine Durchschnittseinwohnerzahl von 2,8 Mill. Rheinland-Pfalz mit einer Gesamtfläche von 19 830 qkm und einer Gesamteinwohnerzahl von 3,6 Mill. besitzt zur Zeit fünf Regierungsbezirke, die der Fläche nach zwischen 1 330 (Rheinhessen) und 6 380 (Koblenz) qkm und der Einwohnerzahl nach zwischen knapp 0,3 (Montabaur) und 1,3 (Pfalz) Mill. schwanken. Demzufolge errechnet sich für die Regierungsbezirke eine Durchschnittsfläche von 3 970 qkm und eine Durchschnittseinwohnerzahl von 0,7 Mill. Insgesamt gesehen differieren demnach die Flächengrößen der Regierungsbezirke zwischen 1 330 und 16 340 qkm, während die Einwohnerzahlen zwischen 268 000 und 5,6 Mill. schwanken. Das bedeutet in Prozentzahlen, auf die Gesamtfläche bezogen, eine Spannung in der Fläche zwischen 0,58 und 7,15 Ofo und in der Einwohnerzahl zwischen 0,53 und 11,03 Ofo. Gewiß sind Einwohnerzahl und Fläche nicht die allein bestimmenden Faktoren für die Abgrenzung von Verwaltungsbezirken, und auch ihr Verhältnis zueinander bedarf sorgfältiger Abwägung. Aber die krasse Ungleichheit der Verhältnisse, die aus den dargebotenen Zahlen spricht, scheint in einigen Fällen doch das Symptom einer Verschlossenheit gegenüber organisatorischen und wirtschaftlichen Notwendigkeiten zu sein. Die in fast allen Denkschriften unabhängiger Kommissionen und Gutachter seit Jahren wiederholten Empfehlungen, die bei aller Rücksichtnahme auf anzuerkennende Besonderheiten durchweg auf eine Angleichung der Größenverhältnisse hinauslaufen, sind bis heute in keinem Lande in die Tat umgesetzt worden". 08 Die räumliche Neugliederung ist immer wieder Gegenstand der Erörterung. Dabei ist es aufschlußreich, sich auch an alten Vorschlägen zu orientieren, zumal die Grundvorstellungen später stets nur abgewandelt zu werden pflegen. Hingewiesen sei etwa auf das Gutachten Baden-Württemberg 1957 S. 2095 f., und die Stellungnahme der Landesregierung dazu S. 5346 ff., sowie LT BadenWürttemberg, 1. WP, Beilage 975 vom 9. 11. 1954 S. 1197 ff. in der Begründung zu dem Entwurf eines Landesverwaltungsgesetzes; das Gutachten Staatsvereinfachung in Bayern, 2. Teil S. 6 f.; das im Jahre 1955 ausgearbeitete sogenannte Arnsberger Gutachten, Band 5 S. 62 ff. Aktuell sind die Neugliederungsvorstellungen der Landesregierung Rheinland-Pfalz, LT RheinlandPfalz, 5. WP, Drucks. Nr. II/370 S. 2033 (§§ 25 ff. des Entwurfs eines Gesetzes über die Verwaltungsvereinfachung), S. 2042, 2063 ff. und die noch nicht abgeschlossenen Erwägungen der hessischen Kommission für Verwaltungsreform und Verwaltungsvereinfachung sowie der Sachverständigenkommission für die Verwaltungs- und Gebietsreform in Niedersachsen.

2. Ordnungsmaßstäbe des Raumes

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Das Problem der räumlichen Abgrenzung der Verwaltungsbezirke hat zwei Ursachen. Wo die seit alters vorhandenen, einstmals durchaus ausgewogenen Grenzen ganz oder doch im wesentlichen unverändert erhalten geblieben sind, hat die Veränderung der Lebensverhältnisse eine Gewichtsverlagerung herbeigeführt, die eine den gewandelten Umständen angepaßte Neuordnung gebietet. Wo alte Grenzziehungen dieser Art nicht vorhanden waren, sind später oft aus sehr verschiedenen Gründen auf Splitterräume Rücksichten geübt worden, die einer Überprüfung unter dem Gesichtspunkt organisatorischer Rationalität nicht mehr standhalten. Dabei ist zu bedenken, daß es sich bei der Schaffung von Verwaltungsräumen wie bei jeder Erscheinungsform der Organisation in erster Linie um Zweckschöpfungen handelt, darauf ausgerichtet, durch die Organisation gute Verwaltungsleistungen zu erbringen oder dazu beizutragen. Die Bedürfnisse der Gegenwart sind durch den Ausbau von Industriezentren, durch eine beträchtlich angestiegene Bevölkerungszahl mit einer Verlagerung von Siedlungsschwerpunkten, durch den Ausbau und die teilweise erhebliche Verdichtung des Verkehrsnetzes und andere Faktoren gegenüber den früheren stark verändert worden. Die für jede räumliche Neugliederung beste Fragestellung ist daher diejenige, die die vorgefundenen Grenzen zunächst unbefangen außer Betracht läßt. 2. Ordnungsmaßstäbe des Raumes

Trotz des Gewichts anderer, ergänzender Ordnungsmaßstäbe sind Einwohnerzahl und Fläche Fundament und Ausgangspunkt für alle Erwägungen zur räumlichen Abgrenzung. Die Einwohnerzahl bietet, wobei hier zunächst die Gleichmäßigkeit der Wirtschaftsstrukturen vorausgesetzt wird, relativ konstante Anhaltspunkte für den Arbeitsanfall bei einer Behörde. Aus der Fläche und der Lage des Behördensitzes in ihr bestimmt sich die althergebrachte Regel, daß dem Bürger die Möglichkeit geboten sein muß, einschließlich Hin- und Rückreise die Regierung mit möglichst geringem Zeitaufwand, höchstens aber innerhalb eines Tages, unter Benutzung der üblichen Verkehrsmittel aufzusuchen und dort sein Anliegen persönlich vorzubringen. Bei der Abwägung der Gesichtspunkte dürfte heute der Einwohnerzahl die größere Bedeutung zukommen. Denn die Verkehrsverhältnisse haben sich gegenüber früheren Zeiten sprunghaft verbessert und die Entfernungen schrumpfen lassen, die erstinstanzliehen Zuständigkeiten der Regierungen sind, soweit sie den einzelnen Bürger betreffen, verhältnismäßig gering geworden, und außerdem wird heute auch seitens des einzelnen in ungleich größerem Umfang als früher der schriftlichen Erledigung von Verwaltungsangelegenheiten der Vorzug eingeräumt. Die Verbesserung der Verhältnisse darf allerdings nicht darüber hinwegtäuschen, daß die Verkehrsstruktur in der Bundesrepublik noch außerordentlich unterschiedlich ist, so daß

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IV. Der Verwaltungsraum der Mittelstufe

der Versuch einer abwägenden Festlegung der Rangverhältnisse zwischen Fläche und Einwohnerzahl für den Bayerischen Wald zu einem anderen Ergebnis führen wird als für das Ruhrgebiet. Deshalb lassen sich brauchbare Zahlenangaben für die maximale Entfernung zwischen einem Wohnsitz und dem Sitz der Regierung nur für den konkreten Einzelfall angeben100• Abgesehen von den Entfernungen im Extremfall und von der verkehrsgünstigen Lage sollte im übrigen zum Sitz der Regierung ein Ort gewählt werden, der nicht nur den räumlichen, sondern auch den wirtschaftlichen und kulturellen Mittelpunkt des Regierungsbezirks bildet. In unmittelbarem Gefolge der Grundwertigkeiten Einwohnerzahl und Fläche stehen als Ordnungsmaßstäbe naturräumliche, siedlungsräumliche und wirtschaftsräumliche Gesichtspunkte. Sie sind direkt oder indirekt in gleicher Weise für den Arbeitsanfall wie für die Erreichbarkeit der Behörde mitbestimmend. Es leuchtet ein, daß in einem Verwaltungsbezirk, der zu einem wesentlichen Teil ein industrielles Ballungsgebiet umschließt, die geforderte Verwaltungsleistung zumindest der Menge nach höher ist als in einem agrarisch genutzten Raum von gleicher Größe, bei dem auch die Siedlungsstruktur völlig anders geartet ist. Wenn es darum geht, die Geschlossenheit bestimmter Wirtschaftsräume im Interesse einer einheitlich ausgerichteten und gleichmäßigen Beobachtung und Förderung nicht zu zerschlagen, tritt die Bestimmungsgröße der Fläche ganz in den Hintergrund. Immerhin sind diese Fälle stets lösbar, zumal die wirtschaftsräumlichen Kerngebiete in der Regel von fließenden Grenzzonen umgeben sind. Dafür, inwieweit auch landespolitische Aspekte, Traditionsgrenzen sowie landsmannschaftliehe und kulturelle Eigenarten bei der Abgrenzung von Verwaltungsräumen eine Rolle spielen sollen, lassen sich noch weniger allgemeinverbindliche Regeln aufstellen als für die an Einwohnerzahl und Fläche gebundenen Merkmale. Das unverzichtbare Leitmotiv für derartige Erwägungen muß jedenfalls sein, die Bezirke auf die Verwaltungskraftund Wirtschaftlichkeit der Regierungen hin auszurichten und zuzuschneiden, also nach Zweckgesichtspunkten der Verwaltungstätigkeit zu organisieren. Hinweise mögen sich aus der Fragestellung danach ergeben, ob und in welchem Umfang die genannten Gesichtspunkte von der Verwaltungstätigkeit der Regierungen überhaupt berührt werden. Es wäre denkbar und landespolitisch legitim, im Einzelfall den Bestand zu kleiner Regierungsbezirke im Hinblick auf eine absehbare Neugliederung des Bundesgebietes oder auch nur einzelner Landesgrenzen vorübergehend nicht zu verändern. Ebenso ließe es sich rechtfertigen, 100 Blaum, Die staatliche Mittelinstanz S. 721, nennt als höchste Entfernung 100 km und bezeichnet 60 km als Durchschnittsentfernung.

2. Ordnungsmaßstäbe des Raumes

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landsmannschaftliehe und kulturelle Eigenarten zu berücksichtigen, wenn sie als lebendige Gestaltungsfaktoren eines Raumes angesehen werden können. Die sozialen Umschichtungen der Kriegs- und Nachkriegszeit haben allerdings innerhalb dieser Bestimmungsgrößen vielerorts einen starken, von der hergebrachten Geschlossenheit entpflichtenden Wandel verursacht. Es ist eine Frage der Einsichtsfähigkeit, ob man bei der Gestaltung von Verwaltungsbezirksgrenzen den sozialen Gegebenheiten und Entwicklungen folgt, oder ob man sich an Scheinwirklichkeiten verliert. Von größter Bedeutung ist auch bei der Gestaltung von Regierungsbezirksgrenzen die Beachtung des Grundsatzes der sogenannten Einräumigkeit. Darunter ist das organisatorische Gebot zu verstehen, die räumlichen Grenzen verschiedener Verwaltungseinheiten so zu gestalten, daß Überschneidungen vermieden werden. Diesem Gebot fehlt dort die innere Berechtigung, wo sachliche Berührungspunkte in den Zuständigkeitshorizonten der verschiedenen Behörden nicht vorhanden sind. Seine Befolgung wird aber um so wichtiger, je enger die Verflechtungen zwischen den verschiedenen Behörden und Verwaltungszweigen werden, d. h. je mehr eine integrative Sacherledigung- wenn schon das Bündelungsprinzip nicht verwirklicht werden kann - organisatorisch nach einer interbehördlichen Zusammenarbeit verlangt. Wo Überschneidungen geduldet werden, sind ständige Unzuträglichkeiten die Folge: Arbeitsvermehrung und -komplikation durch die Notwendigkeit doppelter gegenseitiger Abstimmungen, Verzögerungen, Unübersichtlichkeiten u. a. Das für alle Verwaltungsräume gleichermaßen geltende Gebot der Einräumigkeit erlangt im Zusammenhang mit der allgemeinen Verwaltung ein besonderes Gewicht, weil die in diesem Bereich vorgenommene Grenzgestaltung sich auch auf andere Verwaltungszweige auswirkt. Es entspricht dem durch die grundsätzliche Allzuständigkeit bestimmten Charakter der allgemeinen Verwaltung, daß die räumlichen Grenzen ihrer Bezirke vorentscheidende Bedeutung besitzen. Das gilt als Leitlinie für die Sonderverwaltungsbehörden aller Stufen und ist hinsichtlich der Sonderbehörden der Unterstufe vom Gesetzgeber teilweise ausdrücklich anerkannt und festgelegt worden101 • Im Verhältnis der 101 Vgl. § 19 Abs. 3 LVG BW, ähnlich § 10 Abs. 3 des Nds. LVG-Referentenentwurfs. - Das vielerörterte Einräumigkeitsprinzip ist keineswegs neu. Als eine aus der täglichen Erfahrung zu gewinnende Erkenntnis gehört es zu den Grundgesetzlichkeiten verwaltender Tätigkeit. Nach dem ersten Weltkrieg erlangte es im Zusammenhang mit der Mittelinstanz eine besondere Bedeutung, als deren Zweigleisigkeit in der Form von Regierungen und Oberpräsidien zur Diskussion stand. Wegen der Obereinstimmung der Bezirke der Oberpräsidien mit den Provinzen als Selbstverwaltungen und mit den Bezirken der Landesfinanzämter sprach sich seinerzeit Ottmar Bühler (bei Anschütz/Thoma, Handbuch § 59) trotz der Gründe, die für die Auflösung der Oberpräsidien und die Beibehaltung der Regierungen anzuführen waren, zugunsten der Oberpräsidien aus.

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IV. Der Verwaltungsraum der Mittelstufe

Grenzen von kreisfreien Städten und Landkreisen zu den Grenzen der Regierungsbezirke bestehen gegenüber der Vorrangigkeit der erstgenannten keine Bedenken. Seine besondere Aktualität besitzt das Gebot der Einräumigkeit der Verwaltung indessen im Bereich der Landesplanung, in dem die Dekkungsgleichheit und zumindest die Angleichung der großen Verwaltungsund Planungsräume sich mehr und mehr als eine sachliche Notwendigkeit erweist. Eine ins einzelne gehende Darlegung erübrigt sich aber an dieser Stelle, da sich die Problematik auf dem Hintergrund der Erörterung der Ersatzmodelle102 durch den Hinweis von selbst enthüllt. Außer diesen Bezugsgrößen kann auch die Zahl der von den Regierungen jeweils zu beaufsichtigenden Gebietskörperschaften Anhaltspunkte für die Rationalität des Bezirksumfangs geben. Etwa 20 bis 25 oder auch 30 zu beaufsichtigende Gebietskörperschaften werden als das Optimum angesehen103. Jedoch darf der Wert der Zahlen nicht überschätzt und vor allem darf die Durchschnittszahl nicht verallgemeinert werden, zumal sie infolge der unterschiedlichen Kommunalstruktur in den einzelnen Ländern nur relativ ist. Wichtiger ist die Größe der zu beaufsichtigenden Gemeinden und Gemeindeverbände und die Verwaltungskraft ihrer Behörden. Denn davon hängt es ab, in welchem Umfang das Arbeitskraftpotential der Regierungen - hauptsächlich allerdings im Geschäftsbereich der Kommunalaufsicht - durch den Einsatz bei aufsichtliehen Maßnahmen aller Art, bei der Beratung und Betreuung und auch bei der Rechtsmittelbearbeitung gebunden ist. Verwaltungskräftige Behörden leistungsstarker Kommunen lassen einesachrichtige Betreuung der Bevölkerung erwarten und entlasten insoweit die höheren Verwaltungsbehörden beträchtlich. 3. Gibt es elne ldealtyplsdle Behiirdengr68e? Grenzen der Verwaltungskraft

Mit diesen Ordnungsmaßstäben sind freilich nicht alle bestimmenden Faktoren ausgeschöpft. Es treten vielfältige Sonderprobleme hinzu, deren allgemeine Betrachtung nicht ergiebig und deren Tragweite nur im Einzelfall erfaßbar ist; so kann etwa im Falle einer Ländervereinigung die Fortgeltung alter Landesrechte auch bei der Frage der Gestaltung der Verwaltungsbezirke einige Schwierigkeiten bereiten. Sieht man von derartigen singulären Problemstellungen ab, so bedürfen die raumbedingten Merkmale doch noch einer Ergänzung, gegebenenfalls einer Korrektur durch solche Gesichtspunkte, die sich aus den Grenzen der organisato101

103

Oben S. 73 ff. IVIayer, GutachtenS. 42; Obermayer S. 7.

3. Gibt es eine idealtypische Behördengröße?

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Tischen ETfaßbaTkeit des Raumes ergeben. Konkret handelt es sich dabei um die Frage der Funktionstüchtigkeit, genauer der Verwaltungskraft einer Mittelbehörde der allgemeinen Verwaltung als Organisation. Der große Raum mit einer großen Bevölkerungszahl verursacht einen hohen Arbeitsanfall. Das Ausmaß des Arbeitsanfalls bestimmt das Volumen der Behörde. Das Behördenvolumen selbst aber ist ausschlaggebend für die Verwaltungskraft der Behörde, die sehr stark- wie im Rahmen der Innenorganisation im einzelnen darzulegen ist - von der Lenkbarkeit und Transparenz der Behörde abhängig ist. Hinzu tritt die Notwendigkeit, daß der Regierungspräsident aufgrund seiner spezifischen Funktionen in den Stand gesetzt wird, den Raum zu durchdringen, einen persönlichen Durchblick zu erlangen und Persönlichkeitswirkungen zu entfalten. Deshalb leitet sich dem Grundsatz nach aus der Verwaltungskraft einer Behörde eine Begrenzung ihres räumlichen Zuständigkeitsbereichs her. Wann die Grenze der Kapazität erreicht ist, läßt sich allerdings kaum errechnen.

Neben diesem Zweckmäßigkeitsgrundsatz innerorganisatorischer Gestaltung, der mit dem Erfordernis der Lenkbarkeit und Transparenz nur grob angedeutet ist, steht das Gebot möglichster Wirtschaftlichkeit. Die Behörde soll auch mit den geringsten Kosten arbeiten. Im Gegensatz zu der Forderung nach Lenkbarkeit und Transparenz zielt die Wirtschaftlichkeit auf große Behörden. Auch diese beiden Gesichtspunkte müssen daher miteinander in Einklang gebracht werden. Unter dem Wirtschaftlichkeitsaspekt gilt der Erfahrungssatz, daß eine kleine Behörde kostenmäßig aufwendiger arbeitet als eine große, wobei die Kostenrechnung sich durch eine Verteilung der Verwaltungskosten auf je einen Bezirkseinwohner ergibt104• Diese Erscheinung ist schon allein daraus erklärbar, daß die personelle Grundausstattung bei jeder Behörde, gleichviel welchen Umfangs, annähernd gleich ist, also bei zwei kleinen Behörden zweimal vorhanden ist, bei einer großen Behörde aber nur einmal. Überhaupt ist das Personal in einer größeren Behörde besser auslastbar als in einer kleineren. Denn je spezieller die Anforderungen der Aufgabenerledigung werden, desto weniger ist das Personal vielseitig verwendbar. Auch andere Vorteile schließt die größere Behörde mit ein: die Möglichkeit einer weitergehenden Spezialisierung, den Über10' Leider liegen hierüber keine aktuellen Zahlen vor. Einen Hinweis gibt aber das sogenannte Arnsberger Gutachten aus dem Jahre 1955, Band 5 S. 56, demzufolge der Kostenanteil je Einwohner an dem Personalaufwand der nordrhein-westfälischen Regierungen zwischen 3,22 DM (Aachen) und 1,32 DM (Arnsberg) schwankt. Wenn auch die Zahlenwerte betragsmäßig nicht mehr zutreffen mögen, in der Summenrelation haben sie nichts an Aussagekraft eingebüßt. Vgl. neuerdings, aber ohne konkrete Angaben, die Denkschrift Rheinland-Pfalz 1964 S. 2063.

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IV. Der Verwaltungsraum der Mittelstufe

blick und die Vergleichsmöglichkeiten des Großraumes, eine Vereinfachung der Ministerialarbeit. Demgegenüber können allerdings die erheblichen Nachteile einer zu großen Behörde nicht übersehen werden. Auf sie wurde eingangs bereits hingewiesen. Außer der unteren Betriebsgrenze gibt es ein Optimum an Ausdehnungsfähigkeit. Sobald die Behörde infolge einer sehr starken Ausweitung des Personalbestandes den Charakter des Apparates annimmt106, sind Überorganisation, mangelhafte Ausnutzung des individuellen Arbeitspotentials, Kontrollschwund, Koordinierungsverluste u. a. die Folge. Auf der Grundlage der gesammelten Erfahrungen dürfte bei der augenblicklich anzutreffenden innerorganisatorischen Gestaltung für die Regierungen ein Personalvolumen von durchschnittlich 800 Bediensteten durchaus noch die Möglichkeit gewährleisten, sowohl die Probleme der Organisation zu bewältigen als auch unter Ausnutzung aller Funktionsvorteile einer bündelnden Mittelbehörde gute Verwaltungsleistungen zu erbringen. Es sei jedoch darauf hingewiesen, daß diese Zahl nicht die Grenze des Erreichbaren darstellt. Frühestens bei diesen Werten beginnt die Grenzzone, von deren Überschreitung an bei der Gestaltung des Verwaltungsbezirks auch die Behördengröße zwingend mitbeachtet sein will. Vor dieser Grenze ist die Rücksichtnahme auf die Behördengröße eine bloße Frage der Wirtschaftlichkeit, die zu der Stringenz anderer Ordnungsmaßstäbe des Raumes in ein ausgewogenes Verhältnis gesetzt werden muß. 4. Zielwerte ftlr die Gestaltung der Bezirke

Gibt es nun unter Berücksichtigung aller aufgeführten Gesichtspunkte eine idealtypische Größenordnung für einen Regierungsbezirk? Aus der Erkenntnis der Relativität der erörterten Bezugsgrößen kann die Frage nur verneint werden. Dennoch lassen sich aus der Erfahrung Grenzwerte gewinnen, wodurch elastische Grenzzonen entstehen. Auf die Grundwertigkeit der Bevölkerungszahl zurückgreifend, gehen die Autoren und Gutachter seit eineinhalb Jahrzehnten von Zahlen aus, die zwischen 1 und 2 Millionen Einwohnern liegen. Angaben über die Flächen werden mit Recht in der Regel vermieden, weil die Grenzziehung in der Landschaft stark strukturbedingt ist108. Im Hinblick auf die Einwohner106 Die Großorganisation in der Form einer einzelnen, relativ geschlossenen Verwaltungseinheit, etwa einer Behörde, neigt dazu, apparathafte Züge anzunehmen. Nur in diesem spezifischen Sinne wird das Wort Apparat in der vorliegenden Untersuchung verwendet. Nicht jede Organisation ist Apparat. Das Apparathafte entsteht durch eine übersteigerung des Organisatorischen, die die sicherste Grundlage für ein großes Arbeitssystem zu sein scheint, und kommt in einer starken Mechanisierung der individuellen Tätigkeitsentfaltung und der Arbeitsläufe zum Ausdruck. 108 von Leyden nennt, allerdings unter der Fragestellung der Einflußmöglicb-

5. Ländergröße und Regionalität

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zahl, die ein Regierungsbezirk haben soll und kann, ist allerdings in Erwägung zu ziehen, daß ein Regierungsbezirk sich gegebenenfalls mit größeren Verwaltungsräumen, etwa Planungsregionen, in Einklang bringen läßt; außerdem, daß eine Steigerung der Leistungskraft der Gemeinden und Gemeindeverbände unvermeidlich sein wird und sich zwangsläufig unter dem Druck der sozialen Gegebenheiten durchsetzen wird, wenn man nicht bereit ist, der Vorerkenntnis dieser Entwicklung freiwillig Rechnung zu tragen. Unter diesen Aspekten läßt sich sagen, daß auch ein Regierungsbezirk mit bis zu 4 Millionen Einwohnern sich noch ordnungsgemäß betreuen läßt, insbesondere dann, wenn noch ungenutzte Mittel innerorganisatorischer Gestaltung ausgeschöpft werden und die Verwaltungsstruktur der Kommunen verbessert wird. Zur Zeit dürfte die angemessene Größenordnung allerdings bei 2 bis 3 Millionen Einwohnern liegen, wobei auch diese Zahl sowohl hinsichtlich ihrer Überschreitung nach oben als nach unten dem Vorbehalt unterliegt, daß die Ordnungsmaßstäbe des Raumes im Einzelfall in einem günstigen Verhältnis zueinander stehen. 5. Lindergröße und Regionalitit

Der Zusammenhang erfordert noch eine ergänzende Anmerkung. Mit welcher Subtilität auch immer die Ordnungsgesichtspunkte im Einzelfall gegeneinander abgewogen werden mögen, durch die derzeitigen Ländergrenzen sind ihrer Verwirklichung an verschiedenen Stellen Schranken gesetzt. Unter der Vorstellung, idealtypische Verwaltungsbezirke zu schaffen, wird die Disponibilität des Raumes durch die Ländergrenzen eingeengt. Diese sind nicht immer geeignet, in den Verwaltungsbezirken ein Höchstmaß an Großräumigkeit, Leistungsfähigkeit, Verwaltungskraft und Wirtschaftlichkeit herbeizuführen, weil die Ausgewogenheit der Bezirke innerhalb des jeweiligen Landes ein selbstverständliches und vorrangiges Erfordernis ist. Ein Land, das für die Einrichtung von zwei Regierungsbezirken zu groß und für drei Regierungsbezirke zu klein ist, wird, da mit der Zweierlösung das Optimum überschritten ist, zu der Dreierlösung greüen müssen und damit das Optimum nicht erreichen. In einem großen räumlichen Rahmen ergeben sich derartige Zwangslagen weniger häufig. keit des Regierungspräsidenten als Persönlichkeit auf die Bevölkerung, 1,5 Mill. Einwohner als Durchschnittsgrenze, in: Die Mittelstufe der Verwaltung S. 83. Unter demselben Gesichtspunkt glaubt auch Reschke, Zur Frage S. 319, das Richtige zwischen 1 bis 2 Mill. Einwohnern zu finden. Blaum S. 721 hält 2 Mill. Einwohner für zweckmäßig. Mayer, Gutachten S. 40 f., geht von einer Flächengröße von 5 000 bis 10 000 qkm aus und von einer Einwohnerzahl, die nicht weniger als 1 Mill. und nicht mehr als 2 Mill. betragen soll. Obermayer S. 8 bezeichnet 15 000 qkm als das äußerste Richtmaß für einen Verwaltungssprengel.

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IV. Der Verwaltungsraum der Mittelstufe

Die Frage berührt das Problem der RegionaZität der Regierungen, sobald ein Land einen Umfang aufweist, der es nur für die Einrichtung eines einzigen Regierungsbezirks geeignet erscheinen läßt. Es hat den Anschein, als sei ein bloßes Unbehagen die Ursache für die Ablehnung einer solchen Lösung. Das Unbehagen mag sich daraus erklären, daß die Lösung in der Nähe der Vorstellung zu stehen scheint, die Länder seien ohnehin in Wahrheit nicht mehr als Verwaltungseinheiten107 • Dieser Aspekt, der an sich die Funktionen der Ministerialinstanz dieser Länder zur Diskussion stellt, ist seinerzeit wiederholt von denjenigen angeführt worden, die für den ersatzlosen Wegfall der Mittelstufe eintraten. Er fußt auf dem Gedanken, daß echte Regierungsfunktionen bei den Ländern nur in geringem Umfang vorhanden seien. Die Argumentation geht indessen offensichtlich an der Wirklichkeit vorbei. Außerdem bietet Schleswig-Holstein ein instruktives Beispiel dafür, daß es Fälle geben kann, in denen die Ministerien allein nicht in der Lage sind, neben den Regierungsfunktionen die Verwaltungsfunktionen, die anderenorts der Mittelstufe zugewiesen sind, zu meistern. Folglich kann sich die echte Frage einstellen, ob eine Struktur der Mittelstufe nur in der Form denkbar ist, daß aufgrund einer regionalen Aufteilung des Landes mehrere Regierungen bestehen, oder ob die Gewinne der Bündelungsfunktion auch dann nicht erzielt werden können, wenn nur eine Regierung eingerichtet ist. Unter dem Gesichtspunkt organisatorisch-funktionaler Zweckmäßigkeit sind wesentliche Nachteile der zuletzt genannten Lösungsmöglichkeit nicht zu erkennen. Es ist zuzugeben,daßeshauptsächlich imHinblick auf die Stellung gegenüber den Ministerien von Vorteil ist, wenn eine Mehrzahl von Regierungspräsidenten ihren Einfluß geltend machen kann. In diesem Falle ist auch die Gefahr zurückgedrängt, daß die Fachressorts dauernd in unmittelbar lenkender Weise in die Geschäftsführung eingreifen. Außerdem ist bei dem Vorhandensein einer einzigen Mittelbehörde die Möglichkeit des Vergleichs zwischen den Entwicklungen in mehreren Bezirken und zwischen unterschiedlichen Erfahrungen der Amtswalter in verschiedenen Bezirken ausgeschlossen. Deshalb sollte nach Möglichkeit die Einrichtung mehrerer Mittelbehörden angestrebt werden. Aber grundsätzlich sind die spezifischen Vorzüge der Mittelstufe der allgemeinen Verwaltung mit ihren horizontalen und vertikalen Ausstrahlungen auch dann gewahrt, wenn eine Regierung räumlich zentral für das ganze Land zuständig ist. 107 Gegen diese Vorstellung wendet sich Köttgen, Innenpolitik S. 149. Der Gedanke ist offensichtlich sogleich nach dem Kriege aufgetaucht und für die ungeklärten verfassungsrechtlichen und tatsächlichen Verhältnisse der damaligen Zeit noch verständlich. Vgl. Verwaltungsreform in Hessen, Band 1 (1947) S. 29. - Zu der oben angeschnittenen Frage der Ländergröße und ihrer Beziehung zur Verwaltungsorganisation vgl. auch Ule, Verwaltungsreform als Verfassungsvollzug S. 59.

1. Zur allgemeinen Aufgabenentwicklung

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V. Die Aufgabenproblematik 1. Zur allgemeinen Aufrabenentwi~lunr

Die oben dargebotene Funktionstypik hat bereits die Wesenszüge der Aufgabenstruktur der Regierungen deutlich vorgezeichnet. Die Grundfunktionen bilden den Rahmen, in den die Aufgaben, die den Regierungen zur Erfüllung zugewiesen sind, eingebettet werden. Die Vergegenwärtigung des Funktionsschemas, das als ein System übergreifender allgemeiner Zweckrichtungen mit dem Aufgabenbestand verbunden ist und daher schon einen Eindruck von der ungewöhnlichen Mannigfaltigkeit der Aufgaben selbst vermitteln mußte, erleichtert das Verständnis der Aufgabenproblematik bei den Regierungen und damit auch die qualitative Analyse des Aufgabenbestandes beträchtlich. So sehr die vom Staat und von anderen Trägern öffentlicher Aufgaben108 erbrachten Leistungen geschätzt oder auch als selbstverständlich vorausgesetzt werden, so sehr ist die breite Entfaltung der Staatstätigkeit in zunehmendem Maße der Kritik unterworfen. Die Kritik beruht weniger auf der Erkenntnis, daß der sogenannte Leistungsstaat die sozialen Abhängigkeitsverhältnisse immer fester gestaltet und damit zugleich den rechtsnormativ gut gesicherten Freiheitsraum des einzelnen unmerklich immer mehr einengt, sondern auf dem Unwillen gegenüber steigenden finanziellen Belastungen des Bürgers und auf dem äußerlichen Kriterium einer ungeahnten Ausdehnung der Verwaltungsbehörden. Unabhängig davon ist die Forderung sowohl des einzelnen als auch der verschiedenen Gruppen nach der Hilfe des Staates in allen Lagen des Lebens unvermindert existent, und sie beschränkt sich keineswegs auf unabweisbare Notwendigkeiten. Es liegt jedoch ein folgenschwerer Trugschluß darin, den ursächlichen Zusammenhang der Erscheinungen zu verkennen. Denn es ist nicht anders denkbar, als daß ein erhöhtes Leistungsbegehren gegenüber dem Staat auch einen erhöhten Einsatz an Mitteln zur Anspruchsbefriedigung und ein Wachstum der Organe, derer sich der Staat zur Erbringung der Leistungen bedient, zur Folge hat. Der mit den Bestrebungen zur Verwaltungsreform so oft verbundene Vorsatz grundlegender Verbilligung durch Auflösung von Behörden und ähnliche Maßnahmen ist allzu vordergründig orientiert und aus der Perspektive des unveränderten Aufgabenbestandes falsch. WesentZiehe Ver108 Als Aufgabenträger kommen Bund und Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände und andere Träger, vor allem Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, in Betracht. In dem Zusammenhang unserer, auf die Regierungen abgestellten Untersuchung stehen nur staatliche Aufgaben, d. h. solche der Länder oder des Bundes, zur Wahl, weil den Regierungen als Organen der Länder nur staatliche Aufgaben zugewiesen werden können.

V. Die Aufgabenproblematik änderungensind nur von einer Verringerung des Aufgabenbestandes zu erwarten. Der Umfang der Staatstätigkeit ist variabel. Er ist zwar in den Grundzügen durch Verfassungsrechtssätze und andere (im einzelnen wechselnde) Staatszielbestimmungen vorgezeichnet, die ihrerseits heute weitestgehend nach dem Programm der Rechts- und Sozialstaatlichkeit ausgerichtet sind; aber er ist, da ein numerus clausus des Wirkungskreises sinnvollerweise nicht bestehen kann, unbestimmt. Seine Mindestgrenze läßt sich eher festlegen als seine Höchstgrenze. Der Gesetzgeber hat die Zuständigkeit, Angelegenheiten des öffentlichen Interesses als öffentliche Aufgaben zu übernehmen, sofern die Übernahme dringlich erscheint und Kompetenzen anderer Aufgabenträger (vom Land aus gesehen vor allem die Kompetenz des Bundes und der Gebietskörperschaften) nicht berührt werden. Von der Auffassung darüber, was eine Angelegenheit des öffentlichen Interesses ist, hängt es häufig ab, ob eine Angelegenheit im konkreten Fall als öffentliche Aufgabe über nommen wird. Die Auffassung läßt sich kaum nach unumstößlich festen Kriterien ausrichten und wird daher praktisch auch stark von der Heftigkeit eines Leistungsbegehrens mitbestimmt. Die beachtliche Zunahme der Staatstätigkeit hat schon vor geraumer Zeit eingesetzt und ist seit dem Ende des letzten Krieges besonders auffällig geworden. Die Ursachen sind bekannt. Sie liegen zum ersten in dem zunächst sehr schnellen Bevölkerungszuwachs und in den sich damit von selbst stellenden Problemen der Schaffung und Verbesserung der Infrastruktur eng und relativ eng besiedelter Gebiete. Sie liegen zum zweiten in dem Einbruch der Technik in die individuellen und sozialen Lebensbereiche, der es erforderlich macht, den von Gemeinschaftsleistungen immer abhängiger werdenden Bürger mit spezialisierten und technischen Verwaltungsleistungen zu versorgen. Eines der augenfälligsten Beispiele bietet zur Zeit der Ausbau der Verkehrswege und- teilweise im Zuständigkeitsbereich der Regierungen - insbesondere der Straßenbau: Gute Verkehrsverbindungen werden nicht nur vom einzelnen gefordert, sondern sind für den augenblicklichen Stand der wirtschaftlichen Entwicklung auch unverzichtbar. Freilich gibt es in der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Entwicklung mehr oder minder weite Spielräume unabweislicher Staatstätigkeit. Hier liegt das Feld der oft geforderten Einschränkung der öffentlichen Aufgaben. Auf das Ganze gesehen ist allerdings kaum mit einem wesentlichen Abbau des Bestandes an öffentlichen Aufgaben zu rechnen- ein Grund mehr, bei jeder Übernahme einerneuen Aufgabe die Dringlichkeit der Übernahme mit größter Sorgfalt zu prüfen.

2. Aufgabenwachstum und-komplikationbei den Regierungen

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2. Aufgabenwachstum und -komplikation bei den Regierungen

Bei dieser Entwicklung kann es nicht wunder nehmen, daß auch die Aufgabenerfüllung bei den Regierungen mit der Zeit eine erhebliche Ausdehnung des Arbeitsvolumens bewirkt hat; und außerdem, daß die Regierungen infolge der Ausdehnung des Arbeitsvolumens als Behörden der allgemeinen Landesverwaltung organisatorisch zu einem Problem werden mußten, wenn man dem Einbruch der neuen sozialen Fakten - dem Bevölkerungszuwachs und der technischen Entwicklung -nicht durch entsprechende organisatorische Abhilfsmittel rechtzeitig begegnete. Hier steht indessen der Aufgabenbestand der Regierungen als solcher im Vordergrund des Interesses, weniger seine Auswirkung auf die Organisation der Behörde. Jedoch muß man sich bei der Betrachtung des Aufgabenbestandes stets vergegenwärtigen, ein wie entscheidendes Merkmal er für die Funktionstüchtigkeit der Behörde ist: für den Arbeitsumfang und damit für die Behördengröße und ihre Überschaubarkeit, für die Größe der Bezirke, die u. a. von der optimalen Behördengröße abhängt, und für die innere Gliederung der Behörde. Er ist infolge seiner durchgängigen Vielschichtigkeit ein Spiegelbild der modernen Verwaltungsverhältnisse überhaupt. Der Bestand der hergebrachten, schon vor dem Kriege den Regierungen zugewiesenen Aufgaben ist durchweg nicht angetastet worden. Die Wahrnehmung dieser Aufgaben ist allerdings infolge der Einwirkung derbekannten Sozialfaktoren komplizierter geworden und hat sich durch eine Massierung der Vorfälle stark gehäuft. Man braucht nur an das Anschwellen der Widersprüche gegen Baubescheide oder an das Wachstum der Straßenbautätigkeit109 zu denken, um eine Illustration dieser Erscheinung zu erhalten. Darüber hinaus ist eine Vielzahl neuer Aufgaben hinzugekommen, die ihrerseits eine komplizierte Rechts- und Fachmaterie in sich birgt und mit ebenso starkem Arbeitsanfall verbunden ist. Läßt man die Menge der Einzelzuständigkeiten auf den verschiedenen Gebieten außer acht, so sind als Aufgabenkomplexe Flüchtlingswesen, Kriegsgefangenenentschädigung, Wiedergutmachung u. a. zu nennen - kurz alle sogenannten Kriegsfolgeaufgaben, von denen man noch vor etwa einem Jahrzehnt allgemein annahm, daß sie um 1960 abgewickelt sein und eine erhebliche Entlastung der Regierungen herbeiführen würden. Außerdem tritt der insgesamt gesehen sowohl von der Aufgabenstellung als auch von der Organisation her oft nicht ganz geklärte und handhabbare Bereich der Bezirks- und Landesplanung hinzu. Es läßt sich also sagen: Sowohl das Aufgabenvolumen ist nach dem Kriege stark gewachsen (Aufgabenvermehrung) als die durch die Aufgaben verursachte Ar108 Hiervon sind allerdings in einigen Ländern die Regierungen nicht betroffen, siehe unten S. 103.

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V. Die Aufgabenproblematik

beitslast, die sich vor allem in einer Häufung gleichartiger Fälle niederschlägt (Aufgabenhäufung)i 10• Die Verdichtung des gesamten Aufgabenbereichs hat eine Zunahme der Berührungspunkte zur Folge, so daß die Aufgabenerfüllung wegen ihrer Spezialität und des sachlichen Zusammenhangs stark erschwert wird (Aufgabenkomplikation). Auskunft über dieses Wachstum geben sowohl der vergleichende Blick auf neue und alte Organisations- und Geschäftsverteilungsplänettt als auch die nach dem Kriege zu verzeichnende, seit einiger Zeit jedoch zur Ruhe gekommene beträchtliche Presonalvermehrung112 ; im Hinblick auf die Personalvermehrung sind allerdings außerdem die jeweilige Bevölkerungsentwicklung und ebenso die Unterschiede, die im Aufgabenbestand zwischen den einzelnen Regierungen bestehen, in Rechnung zu stellen. Hier liegt auch der Kern der Erwägungen, die um die qualitative und quantitative Überforderung der Behörde kreisen. Die allgemeine Aussage über die Schwierigkeiten ist einer vertiefenden Konkretisierung fähig, die zugleich die Beziehung des Sachaufgabenbestandes der Regierungen zu den im Rahmen der Organisation bereits angesprochenen Problemen herstellt. Nimmt man das im Hinblick auf die einzelnen Zuständigkeiten und ihre Erfüllung jeweils recht differenzierte Maß der Vorschriftengebundenheit als Kriterium einer Aufgabensystematik, so erhält man die Komplexe streng vorschriften-und weisungsgebundener Verwaltungstätigkeit einerseits und (relativ) frei gestaltender Verwaltungstätigkeit andererseitsm. Die Trennung vermittelt die Erkenntnis der unterschiedlichen Anforderungen, die die Aufgaben aus den beiden Komplexen jeweils an den Sachverstand und die fachliche uo Vgl. die Terminologie bei Poul Meyer S. 48 f. m Dazu die im Anhang S. 253 ff. wiedergegebenen übersiebten über die Geschäftskreise der Regierungen nach dem derzeitigen Stande sowie u. a. die übersieht über die Geschäftskreise der preußischen Regierungen nach dem Stande von 1825 (S. 264 f.) und die von Fries gebotene übersieht für die Bezirksregierung Arnsberg nach dem Stande von 1948. - Das Problem des Aufgabenwachstums und seiner Auswirkung auf die Verwaltungsorganisation, insbesondere auf die Einheit der Verwaltung, ist auch in der Praxis schon früh erkannt worden. Vgl. etwa von Keyserlingk, Wege und Ziele S. 16 f. m Eine detaillierte Darstellung des derzeitigen Personalbestandes und der bisherigen Personalentwicklung bei den einzelnen Regierungen kann hier nicht gegeben werden. Sie setzt, wenn sie hinreichend aussagekräftig sein soll, eine genaue Aufschlüsselung nach verschiedenen Gesichtspunkten voraus, wozu das vorliegende Vergleichsmaterial nicht ausreicht. Einige Aufschlüsse geben jedoch die Staatshaushaltspläne. Vgl. auch die Angaben bei Sturm, Die EntwicklungS. 116 f., 111, 130, 124, 105, 134 und 172.- Die Rolle, die der Faktor Verwaltungspersonal allgemeinhin bei den Erörterungen zur Verwaltungsreform spielt, ist, an dem Ziel erhöhter Verwaltungskraft gemessen, verhältnismäßig gering geworden. Dazu neuerdings Wagener, Verwaltungsreformpläne S. 137 ff. 113 Hierzu und zum folgenden vgl. die Ausführungen von Zurhausen S. 61 ff., sowie Deinlein u. a., ebendaS. 142 ff.

2. Aufgabenwachstum und -komplikation bei den Regierungen

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Qualifikation der Amtswalter stellen, und gibt Hinweise auf die Möglichkeit von Zuständigkeitsverlagerungen. Der reglementierte Aufgabenbereich, zu dem zum Beispiel der Lastenausgleich, die Sozialhilfe oder die Preisbildung und Preisüberwachung gehören, überwiegt quantitativ und bindet das meiste Personal der Regierungen1a. Die fachlichen Schwierigkeiten, die den Aufgaben dieses Bereiches anhaften, werden nicht so sehr durch die Perfektion der darüber ergangenen Vorschriften, wohl aber durch den massenhaften Anfall gleichartiger Vorgänge und die sich dadurch entwickelnde Routine weitgehend aufgelöst. Es bilden sich bestimmte Falltypen heraus, die sogar eine Formularisierung gestatten können. Da sich in diesen Fällen in der Regel auch die Notwendigkeit inner- oder interbehördlicher Koordinierung nicht ergibt bzw. ebenfalls programmieren läßt, bestehen die Komplikationen dieser Art von Verwaltungstätigkeit trotz der hohen fachlichen Spezialisierung hauptsächlich in organisatorischer Hinsicht, nämlich in der (hinreichend sorgfältigen) Bewältigung der Massenvorgänge. Sofern die Vorgänge einer technischen Bewältigung zugänglich sind, ist diese Form der Fallerledigung sachadäquat und zeitangemessen. Unter diesem Gesichtspunkt war es nur von Vorteil, die Regierungen und auch andere Behörden, wie es größtenteils geschehen ist, von den Aufgaben der Besoldung und Versorgung durch Schaffung zentraler Behörden zu entlasten. Allerdings ist ein derartiges Ausmaß an Programmierbarkeit wie in diesem Beispiel selbst in dem Bereich strenger Vorschriftengebundenheit nicht überall ohne weiteres zu erreichen. Daneben steht der verwaltungspolitisch entschieden bedeutsamere, aber weniger arbeitsbelastende Komplex des mit relativer Gestaltungsund Entscheidungsfreiheit ausgestatteten Aufgabenvollzuges. Dieser Bereich zeichnet sich durch die Komplexität der Lebenssachverhalte und die Wechselbezüglichkeiten der von ihnen angeschnittenen Fachgebiete aus, und diese Umstände sind es, die ihn jedem Versuch einer ins einzelne gehenden Reglementierung und "Vergesetzlichung" sozusagen von Natur aus entziehen. Hierher gehören in erster Linie die schon in anderen Zusammenhängen hervorgehobenen Aufgabenkomplexe der Raumordnung, der Strukturförderung, des Einsatzes von Mitteln aus Sonderfonds zur Hebung der Kommunalstuktur, der Verkehrsplanung, der Schulbauförderung u. a. m. Aber nicht nur diejenigen Maßnahmen weisen die Besonderheiten vielstrahliger Interdependenzen auf, die auf die soziale Bedarfsstruktur mehr allgemein einwirken, sondern auch zahlreiche Einzelvorgänge, wie etwa der Bau von Kernforschungsanlagen, Atomkraftm Er beansprucht nach den von Zurhausen S. 65 angegebenen Schätzwerten bei einer nordrhein-westfälischen Regierung die Angehörigen des mittleren Dienstes nahezu völlig, die Angehörigen des gehobenen Dienstes zu gut 75 Ofo und mehr und die Angehörigen des höheren Dienstes zum überwiegenden Teil. 7 Speyer36

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V. Die Aufgabenproblematik

werken oder Untergrundbahnen, zu deren bauaufsichtlicher Betreuung die Regierungen bestellt werden, die Anlage eines Flughafens oder die Ausweisung von Wasserschutzgebieten in Räumen industrieller und siedlungsmäßiger Ballung usw. Die Komplikation besteht hier darm, die sachlichen und organisatorischen Verflechtungen zu erkennen und auf diese Weise, schöpferisch und originär, die jeweils angemessene Problemlösung zu finden. Es sind also zwei Momente, die die Schwierigkeiten verursachen: einmal die Sache selbst mit ihren oft hochspeziellen fachtechnischen Eigenarten, deren Bewältigung wegen der Einzigartigkeit der Problemkombination jeweils ein besonderes Vorstudium und nicht selten wirtschaftliche und staatspolitische Grundentscheidungen voraussetzt; und zum anderen die Dienstbarmachung und Zusammenfügung der organisatorisch aufgespaltenen Fachbereiche, um ad hoc den Sachverstand zu erhalten, ohne den eine sachgerechte Entscheidungstindung nicht möglich ist. An der Art der Bewältigung dieses Aufgabenkomplexes erweist sich nicht nur die Verwaltungskraft einer Mittelbehörde der allgemeinen Verwaltung, sondern auch die fachliche Qualifikation ihrer leitenden Bediensteten. 3. Aufgaben und Zuständigkeiten

Bei der näheren Erörterung der Aufgaben, die die Regierungen wahrzunehmen haben, ist eine kurze Darlegung der begrifflichen Grundlagen unvermeidlich. Anlaß dazu geben die verwirrenden Begriffsverwendungen, die im Zusammenhang mit Vereinfachungsbestrebungen, aber auch in der Gesetzgebung in bunter Folge anzutreffen sind. Dabei ist es gerade dort eine Notwendigkeit, eine gemeinsame Sprache zu finden und Unklarheiten und Verwechslungsmöglichkeiten auszuschließen116• Die Regierungen haben Zuständigkeiten, nicht Aufgaben; sie nehmen (Verwaltungs-)Aufgaben des Staates wahr. Öffentliche Aufgaben sind solche Angelegenheiten des öffentlichen Interesses, die ein Hoheitsträger als öffentliche Angelegenheiten übernimmt und von den Organen des Gemeinwesens tatsächlich wahrnehmen läßt. Aufgabenträger ist derjenige, dem die Aufgabenerfüllung zugerechnet wird. Das ist für den Aufgabenbereich, der den Regierungen zur Besorgung zugewiesen ist, stets der Staat (Bund oder Land); im Bereich des sogenannten eigenen Wirkungskreises der Selbstverwaltung sind es die Aufgabenträger kommunaler Selbstverwaltung. Den Aufgabenträgern fällt die Aufgabenverantwortung zu, die sich auf die Übernahme, die Verteilung und die Verwirklichung der Aufgaben erstreckt. 115 Zu den Begriffen vgl. Erich Becker, Verwaltungsaufgaben S. 187 ff.; Dreier, Organlehre Sp. 1425 ff.; Wolff, Verwaltungsrecht li §§ 72, 74, 75, 77; ders., Theorie der VertretungS. 230 ff., 236 ff., 272 ff.

4. Der Aufgabenbestand der Regierungen im einzelnen

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Zuständigkeiten entstehen durch die Zuweisung von Aufgaben an ein Organ (eine Behörde), dessen der Aufgabenträger sich zur Erfüllung der Aufgaben bedient. Die Zuständigkeit ist die sachliche Berechtigung und Verpflichtung, eine Aufgabe wahrzunehmen, und zwar für den Aufgabenträger und mit Wirkung für diesen. Die Behörde des Regierungspräsidenten ist zum Beispiel zuständig für Gewerbeuntersagungen nach § 35 GewO, für die Genehmigung der Aufnahme von Darlehn durch die Kommunen, für die Verteilung von Strukturförderungsmitteln aus den entsprechenden Fonds usw. Diese einzelne sachliche Berechtigung und Verpflichtung ist jeweils die Zuständigkeit, nicht etwa der Geschäftskreis einer Behörde118• Die Behörde erfüllt diese Aufgaben für die Aufgabenträger, d. i. in der Regel das Land, dem das Handeln der Behörde zugerechnet wird, in Ausnahmefällen der Bund. Das Organ (die Behörde des Regierungspräsidenten) ist das Zuständigkeitssubjekt, nicht etwa der einzelne Organwalter, durch den das Organ handelt. So ist die Zuständigkeitszuweisung an die Behörde vom Wechsel der einzelnen Organwalter unabhängig. Die Organwalter besorgen lediglich die nach den innerorganisatorischen Gesichtspunkten der Arbeitsteilung aufgeteilten Zuständigkeiten für die Behörde117• 4. Der Aufgabenbestand der Regierungen im einzelnen

Besser als eine allgemeine Umschreibung oder eine Kategorisierung der Aufgaben nach gesetzesvollziehenden und gesetzesfreien, nach erstinstanzliehen und zweitinstanzliehen oder dergleichen vermittelt eine Übersicht über die Dezernate oder Referate der einzelnen Regierungen einen Einblick in den Aufgabenbereich, der den Regierungen typischerweise zur Wahrnehmung zugewiesen ist. Insofern wird auf die im Anhang wiedergegebene Nebeneinanderstellung der Organisationsübersichten verwiesen. Diese vermag zwar nicht die sorgfältige fachliche Gliederung, die einem Geschäftsverteilungsplan zugrunde liegt, und noch weniger die Zuständigkeitskataloge zu ersetzen, die eine Zusammenstellung sämtlicher Zuständigkeiten der jeweiligen Regierung enthalten und daher nicht nur eine detaillierte Informationsquelle allgemeiner Art darstellen, sondern sich auch für die Erörterung von Zuständigkeitsver118 So aber zum Beispiel Ringe, Zur funktionellen Zuständigkeit S. 676. Der Geschäftskreis einer Behörde oder einer Organisationseinheit kann allenfalls als Zuständigkeitskomplex angesehen werden. 117 Im Rahmen der Innenorganisation wird es sich allerdings manchmal nicht vermeiden lassen, von den Einzelzuständigkeiten oder dem Zuständigkeitskomplex (Geschäftskreis) eines Bediensteten zu sprechen. Man muß sich jedoch darüber klar sein, daß es sich dabei um die Zuständigkeiten der Behörde handelt, für deren Erfüllung der Bedienstete nach der internen Geschäftsverteilung die Verantwortung trägt (Amt, Dienstposten).

7•

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V. Die Aufgabenproblematik

änderungenals nützlich erweisen können118• Sie genügt aber, um einen Überblick über die Aufgabenarten zu erhalten, die die Regierungen zu besorgen haben. Eine Aussage über das Aufgabenvolumen ist damit allerdings weder im allgemeinen noch im besonderen gemacht. Darüber kann nur die spezielle, nach Ländern unterschiedliche Übersicht über die einzelnen Zuständigkeiten Auskunft geben. Als Sachgruppen, die man im Hinblick auf die Notwendigkeit zu weiterer Untergliederung auch Aufgabenhauptgruppen nennen könnte, schälen sich heraus: 1. Innere Organisation, Personal- und Haushaltsangelegenheiten, Rechnungsprüfung 2. Öffentliche Sicherheit und Ordnung, Gesundheits- und Veterinärwesen 3. Kommunal- und Sparkassenwesen 4. Staatshoheitsangelegenheiten einschließlich Enteignung 5. Kultur, Schul- und Kirchenangelegenheiten 6. Sozialangelegenheiten 7. Wirtschaft und Verkehr, Handel und Gewerbe 8. Landwirtschaft und Forsten 9. Landesplanung, Natur- und Landschaftsschutz, Bauwesen, Vermessungswesen, Wasserwesen 10. Vermögens-, Stütungs-, Bäderverwaltung Die Aufgabenschwerpunkte sind je nach Ländern unterschiedlich verteilt. Die Unterschiede sind darauf zurückzuführen, daß die Gesamtorganisation in den Ländern verschieden ausgebildet ist und demgemäß auch in der Zuweisung der Aufgabentrotz der grundsätzlichen Vergleichbarkeit des Gesamtaufgabenbestandes der Länder Variationen auftreten. Einige besonders auffällige Punkte sollen hier herausgegrüfen werden. Die Schulverwaltung liegt sowohl hinsichtlich der inneren als auch der äußeren Schulangelegenheiten üblicherweise und herkömmlich in der Hand der Regierungen. Davon ist nur die Verwaltung der höheren Schulen teilweise ausgenommen. In Hessen steht die Schulaufsicht über alle Schularten in der Obhut der Regierungen. In Bayern üben die Regierungen die Schulaufsicht über Volks-, Real- und berufsbildende Schulen aus, während die Aufsichtsführung über die höheren Schulen dem Staats118 Ein derartiger Zuständigkeitskatalog- gegliedert nach Sachgruppen und im einzelnen hauptsächlich Aufschluß gebend über Inhalt, sachliche Zuständigkeit, Rechtsgrundlagen, Ressortzugehörigkeit und innerbehördliche Zuständigkeitszuweisung - ist nur bei einer Bezirksregierung nach dem neuesten Stande vorhanden.

4. Der Aufgabenbestand der Regierungen im einzelnen

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ministerium für Kultus vorbehalten ist. Jedoch werden die rechtlichen und wirtschaftlichen Angelegenheiten der höheren Schulen von den Regierungen bearbeitet. Ähnlich liegt in Niedersachsen die Aufsicht über die Volks-, Real- und berufsbildenden Schulen bei den Regierungen, die Aufsicht über die höheren Schulen dagegen bei dem Niedersächsischen Landesverwaltungsamt. Eine Ausnahmeregelung gilt indessen für die Verwaltungsbezirke Braunschweig und Oldenburg, in denen auch die höheren Schulen schulaufsichtlich von den dortigen Verwaltungspräsidenten betreut werden111• In Rheinland-Pfalz ist die Schulaufsicht über die Volks-, Real- und berufsbildenden Schulen (mit Ausnahme der Ingenieurschulen) den Bezirksregierungen zugewiesen, während die höheren Schulen und die Ingenieurschulen in der Obhut des Kultusministeriums stehen. Die nordrhein-westfälische Regelung der Schulverwaltung nimmt insofern eine Sonderstellung ein, als dort den Bezirksregierungen Düsseldorf und Münster Schulkollegien angegliedert sind, die in etwa den ehemaligen Provinzialschulkollegien entsprechen. Die Regierungspräsidenten in Düsseldorf und Münster sind in ihrer Person Vorsitzende der Schulkollegien bei ihren Regierungen120• Hinsichtlich des örtlichen Zuständigkeitsbereiches gilt jedoch wieder eine Ausnahme zugunsten der höheren Schulen im ehemaligen Lande Lippe, die schulaufsichtlich von der Bezirksregierung Detmold betreut werden121 • Im Interesse der Einheit der Verwaltung wird die Eingliederung der Schulkollegien in die Regierungen in Erwägung gezogen. Es bestehen aber auch Bestrebungen, die gesamte, alle Schularten umfassende Schulverwaltung in einer besonderen, regional gegliederten Mittelbehörde im Bereich des Kultusministers zu vereinigen. Einen Anknüpfungspunkt für derartige Bestrebungen bietet lediglich die Schulverwaltung in Baden-Württemberg, die sich von der Organisation der Schulverwaltung in allen anderen Ländern grundlegend unterscheidet. Dort sind vier Oberschulämter eingerichtet, deren Zuständigkeitsbereich sich mit den Regierungsbezirken deckt. Bei den Regierungspräsidien fehlen demgemäß Schulverwaltungsaufgaben völlig. Der Sachverständigenausschuß hat sich zwar im Jahre 1958 zur Beibehaltung der Institution der Oberschulämter als höhere Sonderbehörden entschlossen, gleichwohl aber die Verwaltung der staatlichen Schulbaumittel und die Entscheidung über ihre Verteilung durch die Regierungspräsidien gefordert, wobei die Entscheidung an das Einvernehmen mit den Oberschulämtern gebunden sein sollte122• In118 Einheitsorganisationsplan Dez. 411 unten S. 260 - sowie Mustergeschäftsverteilungsplan, Nds. MBl. 1967 S. 569 I GültL. Mdi 1121. tto SchulverwaltungsG vom 3. 6. 1958 (GV. S. 241) § 16, 1. AusführungsVO betreffend die Organisation der Schulkollegien vom 3. 10. 1959 (GV. S. 147), LOG § 7 Abs. 2. 1Z1 Einheitsorganisationsplan Dez. 46, siehe auch unten S. 262. m Gutachten Baden-Württemberg 1957 S. 2093, auch Stellungnahme der

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V. Die Aufgabenproblematik

sofern würde den starken Wechselbeziehungen, die unbestritten zwischen der Schulverwaltung und anderen Fachbereichen der allgemeinen Verwaltung bestehen, insbesondere zur Kommunalaufsicht, zur Ordnungs-, Medizinal-, Verkehrs- und Bauverwaltung, zur Gewerbeaufsicht, zur Gemeindeprüfung usw., zu einem Teil Rechnung getragen werden. Allerdings ist der Vorschlag nicht verwirklicht worden. Nunmehr wird in Erwägung gezogen, wenigstens die Schulhausbauberatung den Regierungspräsidien zu übertragen. Einige Besonderheiten bestehen auch hinsichtlich des Aufgabenbereichs der Forstverwaltung. Er wird im Gegensatz zu allen anderen Ländern, die über eine staatliche Mittelbehörde der allgemeinen Verwaltung verfügen, in Baden-Württemberg und in Bayern nicht von den Regierungen wahrgenommen. In Baden-Württemberg bestehen vier eigene Forstdirektionen als höhere Sonderbehörden. Diese organisatorische Trennung und ihre Beibehaltung beruhen allerdings nicht auf einer Verkennung der zahlreichen Berührungspunkte, die die Forstverwaltung mit der Wasserwirtschaft, mit dem Natur- und Landschaftsschutz, dem Straßenund Wegebau sowie anderen Fachbereichen verbinden, sondern darauf, daß seinerzeit eine Ausdehnung der alten württembergischen Sonderverwaltungsform der sogenannten Körperschaftsdirektion als eine gemeinschaftliche Einrichtung der Forstverwaltung, der allgemeinen Staatsverwaltung und der Kommunalverwaltung auf das ganze Land angestrebt wurde. Diese Wegrichtung ist allerdings nicht ohne Kritik geblieben, die unter dem Gesichtspunkt des Gebotes der Einheitsverwaltung und im Hinblick auf die von den anderen Ländern aus der praktischen Erfahrung bestätigten Vorteile der gebündelten Aufgabenerfüllung in der Tat gerechtfertigt erscheinen. Auch die Selbständigkeit der Forstverwaltung in Bayern ist nicht in der Sache selbst begründet. Dort gehört die Forstverwaltungkraft Tradition dem Zuständigkeitsbereich der Regierungen an; aber aufgrundder Beharrlichkeit einer einmal begründeten Behördenexistenz ist die 1935 durchgeführte Verselbständigung trotz der entgegengesetzten Stellungnahme des Staatsvereinfachungsgutachtens von 1957 noch nicht wieder rückgängig gemacht worden, so daß dieser Bereich zur Zeit noch von den Oberforstdirektionen betreut wird. Für bestimmte Angelegenheiten sind allerdings bei den Regierungen sogenannte Forstrechtsstellen gebildet worden. Die Schaffung dieser Stellen bezweckt hauptsächlich, mögliche Interessenkonfl.ikte, in die die Oberforstdirektionenals Verwalterinnen der Staatsforsten geraten könnten, auszuschließen. Hier findet sich in der Regierung als einer neutralen, inLandesregierung Baden-Württemberg S. 5350. Zur Stellung der höheren Sonderbehörden in der Verwaltungsorganisation des Landes Baden-Württemberg vgl. §§ 17 ff. L VG.

4. Der Aufgabenbestand der Regierungen im einzelnen

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teressenungebundeneri Institution die angemessene organisatorische Lösungsmöglichkeit123. Sehr schwierig und zwiespältig ist die Frage, ob die Straßenbauverwaltung organisatorisch mit den Mittelbehörden der allgemeinen Verwaltung verbunden werden soll oder nicht. Die Frage erhält ihr Gewicht durch die Bedeutung, die diesem Aufgabenkomplex für das gesamte Verkehrswesen und damit für die moderne Infrastruktur zukommt. Seine Beziehungspunkte zu anderen Fachbereichen, etwa der Landesplanung, dem Naturschutz und der Enteignung, können nicht in Abrede gestellt werden. Wenn von seiner Eingliederung in die allgemeine Verwaltung abgesehen wird, ist es in Wahrheit oft mehr die Rücksicht auf seinen Umfang als die Verkennung dieser Sachzusammenhänge, die dazu den Ausschlag gibt. In Baden-Württemberg und Bayern ist die Straßenbauverwaltung in die Regierungen eingegliedert, in den anderen Ländern nicht. Bei den baden-württembergischen Regierungspräsidien ist eine besondere Straßenbauabteilung eingerichtet, die ein beachtliches Personalvolumen aufweist. Eine Ausnahme gilt für das Regierungspräsidium Südwürttemberg-Hohenzollern insofern, als in den Hohenzollerischen Landen, d. h. in den Kreisen Hechingen und Sigmaringen, die Aufgabe des Landesstraßenbaues von dem Landeskommunalverband der Hohenzollerischen Lande erfüllt wird. In Bayern ist die Straßenbauverwaltung wie die gesamte Verwaltung aller Bauzweige- von wenigen Ausnahmen abgesehen - in der Bauabteilung der Regierungen zusammengefaßt. In beiden Fällen sind Schwierigkeiten, die sich aus der Eingliederung ergeben könnten, nicht bekannt geworden. Diese Erscheinung und ihr Erfolg sind deshalb beachtenswert, weil der Argumentation, das hohe Maß der technischen Spezialisierung dieses Fachbereichs rechtfertige eher als ein anderer Grund die organisatorische Verselbständigung, in der Regel wenig Widerstand entgegengesetzt wird. Die übrigen Länder haben andere Wege gewählt: In Hessen besteht ein besonderes Landesamt, in Niedersachsen ist die Straßenbauverwaltung in das Landesverwaltungsamt eingegangen, und in Rheinland-Pfalz hat man sich, obwohl der Problemkreis noch jüngst erörtert worden ist, für die Beibehaltung der Straßenbauverwaltung als Sonderverwaltung ausgesprochen, weil man von einer Eingliederung wegen der damit verbundenen Umstellungen mehr Nachteile erwartet als Vorteile. Eine Sonderlösung bietet Nordrhein-Westfalen an, wo die Aufgaben der Straßenbauverwaltung den 123 Vgl. Gutachten Baden-Württemberg 1957 S. 2092 f., Stellungnahme der Landesregierung Baden-Württemberg S. 5348 f.; auch Walser, Vereinfachung, Verbesserung und Verbilligung der Verwaltung S. 51 f. Zu den bayerischen Oberforstdirektionen vgl. das Gutachten Staatsvereinfachung in Bayern, 2. Teil S. 8, zu den Forstrechtsstellen Art. 26 ff. des Gesetzes über die Forstrechte vom 3. 4. 1958 i. d. F. vom 9. 7. 1965 (GVBI. S. 113, 117) und die DVO vom 29. 1. 1959 (GVBl. S. 103, 122, 142).

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V. Die Aufgabenproblematik

beiden Landschaftsverbänden (Kommunalverbänden höherer Ordnung) übertragen sind. Diese Lösung wird in anderen Ländern teilweise mit dem Hinweis darauf abgelehnt, daß sie eine Zurückdrängung des Einflusses der Landesregierung und damit eine Gefährdung der einheitlichen Verkehrspolitik des Landes mit sich bringt124• 5. Zustindigkeitsverlagerungen

Strukturprobleme sind zu einem wesentlichen Teil Zuständigkeitsprobleme. Der Satz gilt ebenso, wie wir aus anderem Blickwinkel schon gesehen haben, in seiner Umkehrung. Die Erkenntnis dieses Beziehungssystems ist der Grund dafür, daß den Zuständigkeitsveränderungen bei jeder Vereinfachungs- oder Verbesserungsbestrebung in der Praxis besondere Aufmerksamkeit geschenkt zu werden pflegt. Von der Verteilung der Zuständigkeiten hängt es ab, wie sich die Verwaltungsgliederung insgesamt und im einzelnen (behördenintern) gestaltet, in welchem Umfang dem Grundsatz der Einheit der Verwaltung entsprochen ist, welche räumliche Ausdehnung die Bezirke erhalten können und welche Anzahl von Bezirken erforderlich ist, welche Behördengröße im Einzelfall erzielt wird, welche Maßnahmen für die innere Organisation ergriffen werden müssen usw. Gerade mit Rücksicht auf diese Auswirkungen sind einige Bemerkungen zu den spezifischen Problemen der Zuständigkeitsverteilung im Hinblick auf die Regierungen erforderlich. Zuvor ist jedoch aus der Perspektive begrifflicher Klarstellung ein Blick auf die Verwaltungsaufgaben des Staates (des Bundes und der Länder) zu werfen, die hier berührt sind. Ihre Verlagerung steht nicht in Rede, wenn erörtert wird, die den höheren Verwaltungsbehörden vorbehaltene Befugnis, für mehrere Gemeinden einen Standesamtsbezirk zu bilden oder eine Gemeinde in mehrere Standesamtsbezirke aufzuteilen (§ 52 PersStG), oder die Befugnis, die Bezirksschornsteinfeger zu bestellen(§§ 19, 49 der Verordnung über das Schornsteinfegerwesen), oder die Befugnis, die Herstellungserlaubnis nach dem Waffengesetz zu erteilen (§ 3 WaffenG, § 5 DVO WaffenG), oder dergleichen mehr von den Regierungen auf nachgeordnete staatliche oder kommunale Behörden zu übertragen. Hierbei handelt es sich vielmehr um Fragen der Zuständigkeitsverlagerung, d. h. der bloßen Veränderung der organschaftliehen Berechtigungen und Verpflichtungen. Aufgabenverlagerungen dagegen setzen einen Wechsel des Aufgabenträgers voraus. Sie können aus Anlaß von Kompetenzverände114 Zum ganzen vgl. Gutachten Baden-Württemberg 1957 S. 2086 f., Stellungnahme der Landesregierung Baden-Württemberg S. 5362. Walser S . 50. Denkschrift Rheinland-Pfalz 1964 S. 2105 f. Gesetz über die Selbstverwaltung der Hohenzollerischen Lande vom 7. 9. 1950, § 3. Übersichten im Anhang S. 253 ff. Einen aufschlußreichen, allerdings teilweise veralteten Überblick über die Landesbauverwaltung in den Ländern gibt das Gutachten Staatsvereinfachung in Bayern, 1. TeilS. 77 ff.

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rungen stattfinden, wenn zum Beispiel eine bisherige Landesaufgabe zur Selbstverwaltungsaufgabe erklärt werden sollte, oder wenn eine Körperschaft des öffentlichen Rechts aufgelöst wird und ihre Aufgaben einen neuen Aufgabenträger finden müssen, oder auch ohne Kompetenzveränderung kraftgesetzlicher Ermächtigung, wenn etwa eine Gemeinde die Erfüllung einer bestimmten Aufgabe auf einen Zweckverband überträgt126. Bei den in unserem Zusammenhang interessierenden Verlagerungen der Aufgabenerfüllung ist aber nur in den seltensten Fällen in Betracht zu ziehen, daß die konkrete Aufgabe ihren Charakter (als Staats- oder Selbstverwaltungsaufgabe) verlieren soll; im Gegenteil bleiben der Bund oder das Land in aller Regel Aufgabenträger mit sämtlichen Rechten und Pflichten der Trägerschaft; ihnen wird die Aufgabenerfüllung zugerechnet, und lediglich die Besorgung der Aufgaben wird im Wege der Zuständigkeitszuweisung anderen Behörden, meistens den Behörden der kommunalen Selbstverwaltung, auf dem Wege der Auftragsverwaltung anvertraut. Im Vordergrund der Erörterungen steht seit Jahren die Überbürdung von Zuständigkeiten der Regierungen auf die Behörden der kommunalen Selbstverwaltung. Daneben sind Verlagerungen auf nachgeordnete Staatsbehörden in Betracht zu ziehen. Weiterhin wird die Verlagerung von Zuständigkeiten der Ministerien auf die Regierungen in Erwägung gezogen, und schließlich ist auch die Verlagerung von Zuständigkeiten der Regierungen auf Organe der berufsständischen Selbstverwaltung sowie von Sonderverwaltungsbehörden auf die Regierungen oder umgekehrt Gegenstand der Überlegungen. Von diesen Veränderungsrichtungen soll hier lediglich auf die Verlagerungen von den Regierungen auf die Behörden der kommunalen Selbstverwaltung und von den Ministerien auf die Regierungen ein kurzes Streiflicht geworfen werden. Auf den ersten Beziehungskomplex wird noch zurückzukommen sein; an dieser Stelle genügt der Hinweis, daß eine ständige Überprüfung der Verlagerungsfähigkeit, die insbesondere schon bei der Zuweisung neuer Zuständigkeiten einzusetzen hat, auf die Dauer den Erfolg einer ausgewogenen Zuständigkeitsordnung verspricht. Sehr viel schwieriger gestaltet sich dagegen die Verlagerung von solchen Verwaltungszuständigkeiten, die in den Händen der Ministerien liegen. Die Ursache dafür ist darin zu suchen, daß als Folgeerscheinung der Veränderungen organisatorische und hauptsächlich personelle Schwierigkeiten besonders stark zutage 116 Vgl. Erich Becker, Verwaltungsaufgaben S. 203 f., und oben S. 98 f. Der Vorgang der Zuständigkeitsveränderung kann nicht, wie es häufig geschieht, als Delegation bezeichnet werden. Unter Delegation ist der Vorgang zu verstehen, durch den Aufgaben von einem Aufgabenträger auf einen anderen verlagert oder durch den Rechtsetzungskompetenzen auf der Grundlage und im Rahmen der Gesetze auf einen anderen übertragen werden. Dazu Wolff, Verwaltungsrecht II § 721V b 2.

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V. Die Aufgabenproblematik

treten. Von der Sache her bieten sich demgegenüber regelmäßg einfache Tatbestände an. Es dürften zum Beispiel kaum Bedenken dagegen bestehen, in der Anerkennung von Lehrwerkstätten nach dem Handwerksrecht, in der Zuweisung eines Schulpflichtigen an eine andere als die zuständige Schule oder in der Gewährung von Zuschüssen zur Förderung des Natur- und Landschaftsschutzes oder der Heimatpflege und Heimatforschung- wenigstens soweit es sich um geringfügige Zuschußsummen handelt- echte Verwaltungszuständigkeiten zu erkennen, die nicht bei den Ministerien, wohl aber bei den Regierungen funktionsgerecht aufgehoben sind. Von großer Tragweite ist daher folgendes: Es bedeutet eine Verschwendung der Verwaltungskraft einer Mittelbehörde der allgemeinen Verwaltung, wenn sie mit der Erfüllung einer Vielzahl relativ unwichtiger erstinstanzlicher Zuständigk~iten betraut ist; damit wird die Substanz der Behörde ausgehöhlt. Einer Aushöhlung dieser Behörde kommt es aber ebenfalls gleich, wenn innerhalb eines dreistufigen Verwaltungsaufbaues in der Ministerialinstanz Aufgaben wahrgenommen werden, die von den Regierungen erfüllt werden können. Funktionswidrige Belastungen innerhalb eines Systems schaden letztlich dem ganzen System, indem es an einer Stelle brüchig wird. Was ist nun die "sachgemäße" oder "richtige" Zuständigkeitsverteilung, von der im Zusammenhang mit den Zuständigkeiten der Regierungen seit Jahren immer wieder die Rede ist? Es ist keineswegs immer zu ersehen, welche Richtlinien das Verlangen nach Zuständigkeitsveränderungen befolgt wissen will. Überall da, wo Zuständigkeiten aus verschiedenen Gründen als begehrenswert angesehen werden, wird von denen, die Anspruch auf sie erheben, unterstellt, daß die Verwirklichung ihres Begehrens "sachgemäß" sei. Es ist unschädlich, die Sachgemäßheit als Leitbegriff für die Zuständigkeitsverteilung zu adaptieren, wenn man ihn mit der Funktionsteilung verbindet, die an den (dreistufigen) Verwaltungsaufbau anknüpft. Sie liefert auch die Grundmaßstäbe für die Zuständigkeitsordnung, vor allem soweit die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen Ministerien, Mittelbehörden der allgemeinen Verwaltung und Behörden der Unterstufe einschließlich der Behörden der kommunalen Selbstverwaltung in Betracht gezogen wird. Ihre Beachtung führt zu einer Sachgemäßheit im Sinne der Zweckerfüllung. Insofern kann auf das zur Funktionstypik Gesagte verwiesen werden. Gewiß schließt der rein funktionale Aspekt, der an die Sach- und Personennähe, die Erfordernisse großräumiger Entscheidungsgrundlagen usw. gebunden ist, die Anwendbarkeit anderer Maßstäbe nicht aus. Aber er bietet eine zuverlässige und objektive Methode an, nachdem die Sozialgestaltung selbst kraft Verfassungsauftrags zu einer wesentlichen Aufgabe des Staates geworden ist. Denn da der Gedanke einer Beschränkung der Staatstätigkeit auf die Ausübung hoheitlicher Befugnisse als

5. Zuständigkeitsverlagerungen

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abwegig erscheinen muß und die Universalität des gemeindlichen Wirkungskreises als Normativgrundsatz fortbesteht, ist es ausgeschlossen, aus dem Charakter der Aufgabe heraus, also aufgrundihres materiellen Gehalts, eine Wahrnehmungszuweisung vorzunehmen (wenn man das Funktionale nicht als Charakterbestandteil ansehen will). Die Qualifikation einer Aufgabe als obrigkeitlich oder nichtobrigkeitlich enthält als solche noch keinerlei Hinweis auf das für ihre Erfüllung angemessene Organ. Es ist eine Folge der veränderten Grundsituation, daß die Behörden der kommunalen Selbstverwaltung ihr spezifisch kommunales Gepräge, das sie früher von den staatlichen Behörden unterschied, infolge der Dezentralisierungstendenz ebenso verloren haben wie die Behörden der Staatsverwaltung ihr seinerzeit gern als "obrigkeitlich" apostrophiertes Gepräge. Die unter dem Leitbild der Funktionsgerechtigkeit vorgenommene Zuständigkeitsverteilung neutralisiert- soweit sie überhaupt die Beziehungen zwischen Staat und Selbstverwaltung betrifftin diesem wichtigen Bereich den oft beschworenen Gegensatz in diesem Verhältnis, der nach dem Kriege zunächst wieder heftig aufzuleben schien. Es ist der Frage der Zuständigkeitsverteilung angemessen, sie als ein reines Ordnungsproblem anzusehen und ihre Behandlung vor allen Dingen von jedem Prestigedenken freizumachen. Ob und inwieweit durch die neue Entwicklung, die den Staat die Grenzen der Hoheitsverwaltung weit überschreiten ließ und die wegen der Zunahme in sich weiträumig angelegter Aufgaben unabwendbar ist, auch zugleich die Legitimität der Selbstverwaltung im Sinne einer überkommenen Auffassung erschüttert wird128, ist eine andere Frage. Es übersteigt die Zielsetzung einer auf die Grundstrukturen beschränkten Untersuchung, sich den Zuständigkeiten und ihrer Verlagerungsfähgkeit im einzelnen zuzuwenden. Diese Aufgabe ist den Ländern selbst gestellt, wenn auch auf den Gebieten bundesgesetzlicher Regelung die Länderprobleme gleich liegen. In den Ländern ist der Frage der Zuständigkeitsverlagerung seit eineinhalb Jahrzehnten ein teilweise beachtliches Interesse geschenkt worden127• Zieht man die Kataloge zu Rate, in 128 So Köttgen, Die Organisation der Landesregierung S. 547 f. Im übrigen vgl. zu den Grundsätzen, die bei der (Aufgaben- und) Zuständigkeitsverlagerung beachtet werden, das Gutachten über die Organisation der Landesregierung und Landesverwaltung Schleswig-Holstein S. 20 ff., das Gutachten Staatsvereinfachung in Bayern, 1. Teil S. 8 ff., und die Denkschrift RheinlandPfalz 1964 S. 2110 f. 117 Die Bemühungen begannen mit dem sogenannten Düsseldorfer Katalog vom 1. 7. 1951. Jüngere Vorschläge größeren Umfangs enthalten das Gutachten Staatsvereinfachung in Bayern, 2. Teil S. 8()-84, das Gutachten Baden-Württemberg 1957 S. 2080 ff., die Stellungnahme der Landesregierung BadenWürttemberg S. 5350 f., 5355 ff., sowie die Denkschrift Rheinland-Pfalz 1964 S. 2095 ff. Dazu außerdem: Verwaltungsvereinfachung- ein Gebot unserer Zeit S. 21, 26 ff.

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V; Die-Aufgabenproblematik

denen die verlagerungsfähigen Zuständigkeiten enthalten sind, so kommt man auf das Ganze gesehen zu dem schon früher bestätigten Schluß128, daß heute die Zuständigkeiten, die für eine Verlagerung von den Regierungen auf die kommunalen Behörden der Unterstufe in Betracht kommen, nur einen verhältnismäßig geringen Teil des Gesamtaufgabenbestandes der Regierungen darstellen. Ein Augenmerk ist jedoch noch den sogenannten Leistungsaufgaben zu schenken, soweit sie von den Regierungen wahrgenommen werden. Sie verdienen sowohl unter dem Gesichtspunkt der Bildung von Aufgabenkategorien als auch der Veränderung von Zuständigkeiten Beachtung. Es handelt sich bei ihnen bekanntlich um solche in den Bereich des öffentlichen Interesses gezogene Angelegenheiten, die darauf gerichtet sind, die Allgemeinheit oder nach objektiven Merkmalen bestimmte Personenkreise in den Genuß von Leistungen zu bringen, die ihren Interessen förderlich sind. Sie werden üblicherweise in Gegensatz zu den Aufgaben der ordnenden Verwaltung gesetzt. Es mag hier dahinstehen, ob die Unterscheidung zwischen leistender und ordnender Verwaltung geboten und, infolge der Vielseitigkeit des Leistungsbegriffs, zur Zeit überhaupt systematisch befriedigend durchführbar ist129• Sie hat sich eingebürgert und ist für unsere Zwecke einer groben Trennung der damit gemeinten Tätigkeitsbereiche praktikabel und hinreichend aussagefähig. Der von diesem Standpunkt aus gerichtete Blick auf die Praxis läßt sogleich bemerken, daß die Ordnungsverwaltung heute gegenüber der Leistungsverwaltung gern mit dem Makel des Minderwichtigen versehen wird. Diese Haltung ist verständlich, aber nicht ganz gerechtfertigt, so sehr auch die von der leistenden Verwaltung für die Daseinsvorsorge eingesetzten Geldmittel beeindrucken mögen. Sie ist verständlich, weil gerade diese Mittel den verfügungsberechtigten Organen öffentlicher Verwaltung Macht und Einfluß gewähren, und nur deshalb sind die Leistungszuständigkeiten beliebte Zielpunkte für die Erwägung von Zuständigkeitsverlagerungen. Sie sind aber nicht gerechtfertigt, weil die Zuständigkeiten der "ordnenden" Verwaltung trotz der sich bis jetzt immer mehr ausdehnenden Daseinsvorsorge immer noch überwiegen us Losehelder S. 47. 121 Zu den Fragen der begrifflichen Abgrenzung vgl. Forsthoff S. 340 ff., insbesondere S. 342 mit Anm. 2, sowie neuerdings Wolff, Verwaltungsrecht III § 137. Beide Tätigkeitsbereiche sind einander zugeordnet, beide stehen im Dienste einer Sozialfunktion, nämlich eines geordneten staatlichen Zusammenlebens. Beiden wohnt sowohl das leistende als das ordnende Element inne, was einerseits etwa in der den Bürger schützenden polizeilichen Absperrungsverfügung, andererseits etwa im Bereich der lenkenden Subventionsgewährung besonders deutlich wird. Die Unterscheidung spricht also nur die Art der Verwaltungstätigkeit in ihrer Äußerung gegenüber dem Bürger an, nicht die dahinter stehenden Verwaltungsz,»ecke.

5. Zuständigkeitsverlagerungen

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und auch in gewisser Weise die Grundlagen für die "Leistungen" der Verwaltung darstellen. Der Anteil, den die Aufgaben aus der Kategorie der sogenannten Leistungsverwaltung innerhalb des Gesamtaufgabenbestandes der Regierungen ausmachen, läßt sich schwerlich genau bestimmen; er ist jedoch, auch aus dem Blickwinkel der Personalbindung, beachtlich, wenngleich er längst nicht den Schwerpunkt darstellt. Dabei ist es weniger wichtig, ob die Leistungen im einzelnen von den Behörden selbst erbracht oder dargeboten werden (zum Beispiel Straßen), ob nur die Mittel zu ihrer Erbringung verteilt oder ob andere Formen der Leistungstätigkeit gewählt werden. Diese Unterscheidungen können vielleicht im konkreten Einzelfall Bedeutung erlangen und sinnvoll abgewogen werden. Hier ist nur ein Überblick von Interesse. Auf das Ganze gesehen gehören in den von den Regierungen verwalteten Leistungsbereich vor allem Maßnahmen auf dem Gebiete des Kommunalwesens, sofern sie- durch den Einsatz von Mitteln aus verschiedenen Sonderfonds- auf die Verbesserung der Kommunalstruktur durch Industrieansiedlung, Ausbau von Fremdenverkehrszentren u. ä. gerichtet sind, weiterhin Maßnahmen auf den Gebieten des Schulbaues; des Krankenhausbaues, der Sportförderung, der Wasserwirtschaft sowie der Reinhaltung von Luft und Wasser, der Natur- und Landschaftspflege, der Verkehrsförderung sowie (zum Teil) der Straßenbau selbst. Die Planvorstellungen zur Förderung der Kommunalstruktur, zur Bildung von Schulzentren usw. können in sinnvoller Weise allein unter überörtlichen und großräumigen Gesichtspunkten entwickelt werden. Das ist die Ursache dafür, daß die erwähnten Aufgaben nicht in die Hände der Behörden der Gemeinden und Gemeindeverbände gelegt werden können. Da die Planung aus Gründen der Weiträumigkeit von Behörden der Mittel- und Oberstufe vorgenommen werden muß und die Finanzierung aus staatlichen Mitteln erfolgt, kann allenfalls in Erwägung gezogen werden, die Durchführung selbst den Behörden der Unterstufe anzuvertrauen, die Lenkung der Maßnahmen aber durch eine straffe Reglementierung von Staats wegen sicherzustellen. Damit ist indessen gegenüber dem bestehenden Zustand nichts gewonnen. Verzichtet man auf die Reglementierung und beschränkt sich auf mehr oder weniger pauschale Mittelzuwendungen, so darf auf eine gleichmäßige Handhabung und auf die Erreichung der jeweiligen Planziele nicht gerechnet werden. Die Lage ist nur dann günstiger, wenn für die Durchführung der Förderungsmaßnahmen etwa höhere Kommunalverbände in Anspruch genommen werden, weil in diesem Falle dem Moment der Überörtlichkeit grundsätzlich Rechnung getragen ist. Aber auch die Wahl dieses Weges bringtinfolge der notwendig werdenden Finanzkontrolle einen höheren Verwaltungsaufwand mit sich, dem Vorteile nicht gegenüberstehen, so daß, insgesamt

110 VI. Organisationsgewalt und Aufsichtsführung über die Regierungen

gesehen, alles dafür spricht, die angesprochenen staatlichen Leistungsaufgaben in der Obhut der staatlichen Mittelbehörden der allgemeinen Verwaltung zu belassen. Abgesehen von diesen verwaltungsorganisatorischen Gesichtspunkten ist ein tragendes Moment in der Auffassung vom Staat zu finden. Der Staat darf aufgrundseiner umfassenderen Verantwortung bedeutsame Bereiche seiner Verwaltungstätigkeit nicht aus der Hand geben; das gilt vor allem dann, wenn die Bereiche in dauerndem Wandel begriffen sind und den Zustand der Verfestigung, der die wirksame Lenkung und Kontrolle erst ermöglicht, noch nicht erreicht haben130• Hier stößt die Tendenz zur Dezentralisation der staatlichen Aufgabenwahrnehmung an ihre Grenzen. VI. Organisationsgewalt und Aufsichtsführung über die Regierungen 1. Die lnhabersdlaft der Organisationsgewalt

in bezog auf die Behiirde des Regierungsprisidenten

a) Die Beschäftigung mit der Behörde des Regierungspräsidenten verlangt einige Erwägungen und Feststellungen zu der Befugnis, die Organisation dieser Behörde zu gestalten- Organisation verstanden in dem Sinne, auf welche Weise und durch wen die Organe des Staates ins Leben gerufen, mit einer bestimmten Funktion innerhalb der staatlichen Gesamtorganisation versehen und in Erfüllung der Funktionszuweisung mit Zuständigkeiten ausgestattet sowie mit ihrem Sitz und in ihren räumlichen Grenzen festgelegt werden können. Dazu gehören auch alle gegensätzlichen Akte, also die Beseitigung oder Abschaffung der Behördenart, die Aufhebung einzelner Behörden, die Entziehung von Zuständigkeiten usw. Es handelt sich dabei um Fragen der sogenannten Organisationsgewalt, genauer der Bildungs-, Stiftungs- oder Gründungsgewalt, soweit nämlich die abstrakte Begründung der Existenz dieser Behördenart überhaupt in Rede steht, und der Errichtungsgewalt, soweit die konkrete Schaffung der Behörden, die Zuweisung von Zuständigkeiten, die Bestimmung ihres Sitzes u. a. die Bezugspunkte darstellen. Dabei ist es für die Zwecke der vorliegenden Betrachtung ohne Belang, auf den Begriffsstreit über die Grenzen der Bildung, Errichtung und Einrichtung von Behörden näher einzugehen, weil er die konkrete Sachanalyse nicht fördert131. Die Begriffe sollen vielmehr in dem vorhin angedeuteten Sinne 130 Dieser Gesichtspunkt gilt für jegliche Kontrollfunktion. Vom System her setzt das Zurückweichen auf die (bloße) Kontrolle ein je nach dem Sachgegenstand unterschiedliches Maß an Reglementierung voraus, wenn die Kontrolle überhaupt noch sinnvoll und effektiv sein soll. 131 Zu den Begriffen Bildung, Stiftung, Errichtung, Einrichtung vgl. u. a. Böckenförde, Die Organisationsgewalt S. 47 ff.; Rasch, Die staatliche Verwal-

1. Die Inhaberschaft der Organisationsgewalt

111

verwendet werden. Soweit die Organisationsgewalt begrifflich die innere Organisation der Behörde mit einbezieht und die Gestaltung dieses Bereiches impliziert, wird auf die spätere Erörterung verwiesen132• Die Zuordnung der Organisationsgewalt im Einzelfall ist keineswegs nur von theoretischem Interesse. Sobald der Problemkreis der Verwaltungsreform in den Gesichtskreis tritt, insbesondere Fragen der Neugliederung der Bezirke, der Errichtung einer neuen Behörde oder der Aufhebung vorhandener Behörden auftauchen, gelten ihr folgerichtig die ersten und erfahrungsgemäß im einzelnen oft schwierigen Überlegungen, die häufig mit einer Kapitulation in dem Sinne enden, daß "sicherheitshalber" nach einer Regelung durch den Gesetzgeber gerufen und dieser auch da bemüht wird, wo es nach der jeweils gültigen Ordnung nicht nötig ist. Damit tritt wie von selbst der alte Streit auf den Plan, ob die Ausübung der Organisationsgewalt der gesetzlichen Regelung bedarf oder nicht. Es handelt sich dabei zunächst um eine politisch motivierte Auseinandersetzung, die bis in die Tage der konstitutionellen Monarchie zurückreicht und die Grenzziehung zwischen den Befugnissen des Herrschers und des Parlaments zum Inhalt hatte. Sie ist neuerdings wieder unter veränderten Aspekten aufgeflammt und fußt auf der der deutschen Rechtslehre fremden und von ihr auch heute noch überwiegend abgelehnten Vorstellung, daß jede Gewaltausübung, also auch die Ausübung der Organisationsgewalt, gesetzesgebunden sei, wobei Gesetzesgebundenheit mit der unmittelbaren Abhängigkeit von einer Rechtsnorm als einem gesetzgeberischen Vorentscheid gleichgesetzt wird. Schon gegen diesen Ansatz sind jedoch starke Bedenken vorzubringen. Die unleugbare Bindung der Verwaltung an Gesetz und Recht bewirkt nicht zugleich, daß die Verwaltung auch vor jeder eigenen Aktionsentfaltung durch das Gesetz erst ins Leben gerufen werden muß. Denn durch Art. 20 Abs. 2 GG werden die "Gewalten" von Verfassungs wegen in der Weise begründet, daß sie nebeneinanderstehen. Deshalb ist, wie überdies die Wendung "an Gesetz und Recht" zu erkennen gibt, die Bindung auch keine totale. Kraft Verfassungsauftrages bedeutet daher Verwaltung Aufgabenerfüllung und Gesetzesausführung. Oder mit anderen Worten: Vollziehung bedeutet Aufgabenvollziehung unter Bindung an Gesetz und Recht bzw. an den Rahmen der Gesetze133• Rechtsstaatliche Gründe lassen sich daher tungsorganisation S. 95 ff., 200 ff.; Rasch/Patzig S. 11 f.; Wolff, Verwaltungsrecht II § 78. m Unten S. 180 ff. 111 Vgl. Erich Becker, Verwaltungsaufgaben S. 189, und Böckenförde S. 82 mit Anm. 13, der bemerkt: "Die vollziehende Gewalt wird in Art. 20 II und III GG als verfassungsunmittelbare Funktion neben der gesetzgebenden Gewalt konstituiert, und zwar derart, daß sie an Gesetz und Recht gebunden ist, nicht aber durch das Gesetz allererst begründet und handlungsfähig gemacht

112 VI. Organisationsgewalt und Aufsichtsführung über die Regierungen

für die Forderung, daß die Organisationsgewalt dem Gesetzgeber vorbehalten sein müsse, nur dann anführen, wenn und soweit Organisationsnormen zugleich unmittelbare Rechtswirkungen auf den Bürger ausüben; denn nur hierfür besteht ein allgemeiner Vorbehalt des Gesetzes. Dieser Vorbehalt gilt etwa, um ein Beispiel aus dem Gebiet des Organisationsrechts zu nennen, zugunsten von Zuständigkeitsregelungen. Einen allgemeinen organisationsrechtlichen "institutionellen Gesetzesvorbehalt" (Köttgen) dagegen kennt unsere Rechtsordnung nicht. Aber auch vom Boden der herrschenden Lehre aus ist eine Grenzziehung zwischen dem, was der Legislative vorbehalten werden soll, und dem, was der Exekutive belassen bleiben soll, nicht eindeutig. Zudem dürfte es einen grundlegenden Unterschied machen, ob es sich um den Aufbau der gesamten Staatsverwaltung in ihren Grundzügen oder um die Ministerialverfassung oder um die Organisation (im weiteren Sinne) von staatlichen Mittelbehörden handelt. Die Fragen mögen indessen auf sich beruhen, weil die Erörterung primär auf die tatsächlich vorhandenen Regelungen und die daraus eventuell abzuleitenden Schlußfolgerungen abstellt. Des geschilderten allgemeinen Hintergrundes muß man sich jedoch wenigstens in den groben Zügen bewußt sein, will man den bestehenden, in den Ländern jeweils sehr unterschiedlichen Gestaltungen der Organisationsgewalt das nötige Verständnis entgegenbringen können. Dem sich auf die herrschende Lehre stützenden Satz, daß die Organisationsgewalt der Exekutive obliegt, soweit die Legislative sie nicht an sich gezogen hat, folgt die Verwaltungspraxis häufig nur mit Zögern. Im Zusammenhang mit den Verwaltungsreformversuchen, bei der Begründung von Organisationsvorschriften, die zum Beispiel in Entwürfen von Landesverwaltungsgesetzen enthalten sind, und an anderen Stellen kann die wird." Ähnlich Geller/Kleinrahm/Fleck, Anm. 2 zu Art. 77 (S. 499-506). Insofern gehen die Erörterungen um die Organisationsgewalt von sehr verschiedenen Grundlagen und Anlässen aus; denn der neuerliche Versuch, der Exekutive die Organisationsgewalt zu entziehen, beruht wesentlich auf dem Einbruch österreichischer, auf die Gedanken Kelsens zurückgehender Vorstellungen, die dem Verfassungssystem des Grundgesetzes fremd sind. Zu der Österreichischen Auffassung vgl. Ermacora, Organisationsgewalt S. 191 ff., hier insbesondere S. 195 f. Nach Art. 18 des Österreichischen Bundesverfassungsgesetzes darf ,.die gesamte staatliche Verwaltung nur auf Grund der Gesetze ausgeübt werden" (Abs. 1), und kann "jede Verwaltungsbehörde auf Grund der Gesetze innerhalb ihres Wirkungskreises Verordnungen erlassen" (Abs. 2). Im übrigen vgl. Köttgen, Organisationsgewalt S. 154ff.; Wolff, Verwaltungsrecht II § 78, u. a. - Gegen die "gutgemeinten Legalitätswünsche" und das Verlangen, daß die Organisationsgewalt der Regierung und der Verwaltung vollends entzogen wird und dem Gesetzgeber vorbehalten bleibt, wendet sich auch Schneider, Über den Beruf unserer Zeit für Gesetzgebung S. 1274 f. Vgl. neuerdings auch Groß, Organisationsgewalt S. 53 f. und - wenn auch nur zum Grundsätzlichen des verfassungsrechtlichen Problems - aus der Sicht seiner Theorie von den Innen- und Außen-Rechtskreisen Rupp, Grundfragen s. 92 f., 145 f.

1. Die Inhaberschaft der Organisationsgewalt

113

Beobachtung gemacht werden, daß die Verwaltung sich, sobald Zweifelsfragen auftauchen, sofort zurückzieht und bei dem Gesetzgeber Zuflucht sucht. Zur Begründung wird stets angeführt, das Gewicht dieser und jener organisatorischen Regelung sei so erheblich, daß nur der Gesetzgeber sie vornehmen dürfe. Diese Erscheinung, für die man die verschiedensten Gründe finden mag, wird allein deshalb hervorgehoben, weil damit die Verwaltung selbst die sogenannte Prärogative der Exekutive, d. h. ihre Selbständigkeit, wenigstens dem Anschein nach mit dem Stempel der Fragwürdigkeit versieht und die Tendenz stützt, ihr Hausgut, soweit es noch vorhanden ist, zu beseitigen. Es wird dabei übersehen, daß damit das legitime Interesse an einer möglichst schnellen Anpassung organisatorischer Gestaltung an wechselnde Verhältnisse oft weitgehend paralysiert wird. Dieses Interesse erhebt aber zumindest in den Fällen Anspruch auf Beachtung, in denen nicht nur Grundzüge zu regeln sind, und ist immer dann verletzt, wenn auch die Regelung organisatorischer Detailfragen dem Vorbehalt des Gesetzes unterworfen wird. Es kommt hinzu, daß auch in den Bereichen, in denen nach den jeweils vorhandenen Regelungen eindeutig von der Organisationsgewalt der Exekutive gesprochen werden kann, die mittelbare Einwirkung des Gesetzgebers keineswegs ausgeschlossen ist. Hierbei ist nicht an das ohnehin bestehende, indessen auch nicht vorbehaltlose134 Zugriffsrecht des Gesetzgebers zu denken, sondern an dessen Ausgabenbewilligungsrecht, mit dessen Hilfe er seinen Einfluß geltend machen kann. Sofern nämlich geplante organisatorische Regelungen, die der Organisationsgewalt der Exekutive entspringen, die Bereitstellung von zusätzlichen Haushaltsmitteln erfordern, ist ihre Verwirklichung stets von der haushaltsrechtlichen Bewilligung des Gesetzgebers abhängig, die hier für die Ausübung der Organisationsgewalt zu einer unüberwindlichen Schranke erwachsen kann. b) Die Differenziertheit der Länderregelungen verbietet eine summarische oder generalisierende Antwort auf die Frage, welche Grundsätze die Verteilung der Organisationsgewalt beherrschen. Der gesuchte Aufschluß ist daher am ehesten zu erhalten, wenn die Regelungen in ihren wesentlichen Teilen nebeneinander gestellt werden. Andererseits ist es aber auch nicht möglich, alle Einzelheiten dieses umfassenden Fragenkomplexes für jedes Land vollständig darzustellen. Es ist vielmehr eine Beschränkung auf die wichtigsten Grundlinien geboten, von denen aus dann die Wege in das Detailleichter gefunden werden können. Für die Aufteilung der Organisationsgewalt zwischen Legislative und Exekutive sind die Grenzen leider keineswegs überall eindeutig gezogen. 114· Dazu Köttgen, Organisationsgewalt S. 170 f., und Böckenförde S. 106, der S. 107 ff. auch die allgemeinen Zusammenhänge zwischen der Organisationsgewalt und dem Budgetrecht des Parlaments erörtert.

8 Speyer311

114 VI. Organisationsgewalt und Aufsichtsführung über die Regierungen

Nach der Verfassung des Landes Baden-Württemberg vom 11. 11. 1953 werden Aufbau, räumliche Gliederung und Zuständigkeiten der Landesverwaltung durch Gesetz geregelt. Die Einrichtung der staatlichen Behörden im einzelnen obliegt der Landesregierung, aufgrundder von ihr erteilten Ermächtigung den Ministern (Art. 70 Abs. 1 und 2 der Verfassung). Damit ist ein wesentlicher Teil der Organisationsgewalt dem Gesetzgeber zugewiesen - wesentlich nicht nur dem Grade nach, sondern auch umfangmäßig, weil der institutionelle Gesetzesvorbehalt sich über die Sonderverwaltungen hinaus auch auf die allgemeine Verwaltung erstreckt185• Während vorher aufgrund der Ermächtigung des Überleitungsgesetzes von 1952 die Exekutive, d. i. die vorläufige Regierung, die erforderlichen organisatorischen Anordnungen über die Errichtung der staatlichen Mittelinstanzenund ihre Zuständigkeiten erlassen und damit weitestgehend die Grundlagen für die heutige Ordnung geschaffen hatte 136, legte das Landesverwaltungsgesetz vom 7. 11. 1955 in Vollzug des Art. 70 Abs. 1 und 2 der Landesverfassung den Aufbau der gesamten Landesverwaltung fest und traf entsprechende Bestimmungen über die räumliche Gliederung und die Zuständigkeiten, die die genannte Verfassungsvorschrift auch im Hinblick auf die Regierungspräsidien und ihre Bezirke konkretisieren. Danach sind die Regierungspräsidien ihrer Stellung im staatlichen Behördenaufbau nach (neben den unteren Verwaltungsbehörden) die allgemeinen Verwaltungsbehörden (§ 6 LVG). Die räumliche Gliederung ist durch die Aufzählung und Nennung der Regierungsbezirke, durch die genaue Umschreibung der Bezirke und die Bestimmung der Sitze der Regierungspräsidien festgelegt worden(§§ 7-11 LVG). Änderungen an dem gegenwärtigen Aufbau der Behördenorganisation und dem Bestand der räumlichen Gliederung sind also, dem Gebot des Art. 70 der Landesverfassung entsprechend, auch nur mit dem Willen des Gesetzgebers zulässig. Verfassungsmäßig sind die Regierungspräsidien jedoch nicht garantiert. Die durch die Verfassung vorgeschriebene Zuständigkeitsumschreibung enthält § 12 L VG, der die Regierungspräsidien für diejenigen Aufgaben für zuständig erklärt, die ihnen, den höheren Verwaltungsbehörden oder entsprechenden Behörden durch Gesetz, Rechtsverordnung oder besondere ministerielle Anordnung zugewiesen sind 137• Mit der 135 Über Einzelheiten geben die§§ 17-19 LVG Auskunft. Wie Baden-Württemberg auch die Verfassung von Harnburg (Art. 57) und die Landessatzung für Schleswig-Holstein (Art. 38).- Zu dem Inhalt des Begriffes "Einrichtung im einzelnen" vgl. die gegensätzlichen Auffassungen von Spreng/Birn/Feuchte, Kommentar, Erl. Nr. 2 und 4, einerseits, und Rasch/Patzig S. 233, andererseits. 1a• Überleitungsgesetz vom 15.5.1952 (GBl. S. 3), Art. 23. Von den Anordnungen sind insbesondere die Erste und Zweite Verordnung der vorläufigen Regierung über die staatlichen Mittelinstanzen vom 22. und 30. 9. 1952, die Verordnung über die Organisation der Kultverwaltung vom 7.10.1952 und die Anordnung über die Organisation der Regierungspräsidien vom 20. 10. 1952 zu nennen, alle in dem GBl. 1952 (S. 35, 37, 39, 43). 137 Näheres dazu oben S. 42 f.

1. Die Inhaberschaft der Organisationsgewalt

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Bestimmung, daß die Regierungspräsidien durch Verordnung der Landesregierung in Abteilungen gegliedert werden, greift das Gesetz bereits auf das Gebiet der Einrichtungsgewalt über, die nach Art. 70 Abs. 2 der Verfassung der Landesregierung obliegt. In Bayern hat der Verfassungsgesetzgeber die Aufteilung der Organisationsgewalt zwischen dem Parlament und der Regierung in der Weise vorgenommen, daß die Organisation der allgemeinen Landesverwaltung, die Regelung der Zuständigkeiten und der Art der Bestellung der staatlichen Organe durch Gesetz erfolgen, während die Einrichtung der Behörden im einzelnen der Staatsregierung und aufgrundder von ihr erteilten Ermächtigung den einzelnen Staatsministern obliegt (Art. 77 Abs. 1 der Verfassung des Freistaates Bayern). Mit dem Begriff der "Organisation der allgemeinen Landesverwaltung", der zu dem Begriff der "Einrichtung im einzelnen" in ein komplementäres Verhältnis gesetzt werden muß, ist die Schaffung der Grundzüge des staatlichen Verwaltungsaufbaues und damit auch die Festlegung bestimmter Behördentypen gemeint. Da indessen die gesetzliche Grundlegung noch nicht erfolgt ist, weil das Gesetz zur Ausführung der Verfassungsvorschrift noch nicht ergangen ist, fehlt es für die Regierungen an einer allgemeinen Rechtsgrundlage, die ihre Existenz als Behördentypus innerhalb des Gesamtaufbaues der allgemeinen Staatsverwaltung begründen müßte. Eine solche Begründung bietet zwar der vorliegende Referentenentwurf eines Landesverwaltungsgesetzes (BayLVG) aus dem Jahre 1965 an, aber der Entwurf ist bislang noch nicht Gesetz geworden. Die Rechtsgrundlage war bis zum Jahre 1957 in der Formationsverordnung über die Regierungen von 1825 zu finden, die jedoch dann wegen der zahlreichen Änderungen und Streichungen, die sie im Laufe der Zeit hatte erfahren müssen, bei der Bereinigung des bayerischen Landesrechts nicht mehr aufrecht erhalten werden konnte138• Deshalb sind die Regierungen Bayerns zur Zeit, was ihre normativ-institutionelle Basis anbetrifft, historisch gewordene und in der Verwaltungsgeschichte begründete Behörden, die erst mit dem Erlaß des Landesverwaltungsgesetzes in den Vorschriften über den Verwaltungsaufbau wieder eine allgemeine Rechtsgrundlage bekommen werden. Gleichwohl ist die Existenz der Regierung als ein festgefügter Behördentypus in zahlreichen Bestimmungen, selbst in der Verfassung, verankert und wird als selbstverständlich vorausgesetzt. Die vorhandenen Bestimmungen, die ein mosaikartig zusammengesetztes buntes Bild ergeben, stellen aber stets auf den räumlichen Zuständigkeitsbereich, den la& Verordnung vom 17.12. 1825, RegBl. Sp. 1049. Im übrigen vgl. zur Bedeutung dieser Verordnung und zugleich zur Entstehungsgeschichte der bayerischen Regierungen Schmitt-Lermann, Der Gedanke der Staatsvereinfachung

s. 307 ff. (309).

116 VI. Organisationsgewalt und Aufsichtsführung über die Regierungen Bezirk und seine Grenze, ab, nie auf die Behörde selbst und ihre Funktionen innerhalb der gesamten Staatsverwaltung. Trotzdem wird man in Art. 9 der Landesverfassung, demzufolge sich das Staatsgebiet in Kreise (Regierungsbezirke) gliedert, deren Abgrenzung durch einfaches Gesetz erfolgt, zugleich die Bestandsgarantie für die Regierungen selbst sehen können. Die Regelung des Art. 9 BayVerf. ausfüllend, ist in Art. 185 BayVerf. der Befehl niedergelegt, die alten, mit Wirkung vom 1. 4. 1932 und vom 1. 1. 1933 in ihren Grenzen veränderten "Kreise (Regierungsbezirke) mit ihren Regierungssitzen" ehestens wiederherzustellen; dieser Befehl ist längst vollzogen worden13P. Auch in der Bezirksordnung, nach der neben anderen engen Bindungen Regierungsbezirke nur aus Gründen des öffentlichen Wohls in ihrem Gebietsumfang geändert werden können (§ 8), und in der Verordnung über die Gebietseinteilung des Freistaates Bayern in Regierungsbezirke, kreisfreie Städte und Landkreise vom 9. 11. 1956 (BayBS I S. 94)~ die allerdings lediglich beschreibende, nicht rechtsbegründende Wirkung besitzt, sind weitere Bestimmungen enthalten. Zu der Ausgangsfrage nach den Möglichkeiten von Änderungen zurückkehrend, wird man zu dem Ergebnis gelangen: Die Zusammenlegung von Regierungsbezirken, die Schaffung neuer und die Aufhebung bestehender Regierungsbezirke bedarf in Bayern der Verfassungsänderung. Der Bestand der vorhandenen Regierungsbezirke ist- wenn auch nicht ohne weiteres in den zur Zeit maßgebenden Grenzen-verfassungsmäßig garantiert, wie sich aus den zusammenfassenden Sinngehalten der Art. 9 und 185 BayVerf. herleiten läßt140. Zu einem Änderungsbeschluß sind also die Zweidrittelmehrheit der Mitgliederzahl des Landtages und ein Volksentscheid erforderlich. Dagegen sind bloße Grenzänderungen in einem Umfange, der den Bestand des einzelnen Regierungsbezirks nicht wesentlich antastet, durch einfaches Gesetz möglich. Im übrigen gilt innerhalb des Organisationsspielraumes der "Einrichtung im einzelnen", der der Staatsregierung überlassen ist, auch für die Regierungen die Verordnung über die Einrichtung der staatlichen Behörden141, soweit die vorher behandelten Grundsätze nicht entgegen130 Gesetz Nr. 123 zur Wiederherstellung der Kreise Niederbayern, Oberpfalz, Oberfranken und Mittelfranken vom 20. 4. 1948, BayBS. I S. 121. Das Staatsvereinfachungsgutachten, 2. Teil S. 6 f., hat im Jahre 1957 die Rückgängigmachung empfohlen. 140 Vgl. Schmitt-Lermann, Die Stellung der Regierungen S. 206. Mit demselben Ergebnis folgert Mayer aus der in Art. 9 Abs. 1 und 2 BayVerf. getroffenen Wortwahl (.,Abgrenzung" der Regierungsbezirke und .,Einteilung" der Kreise), daß für Regierungsbezirke allenfalls eine .,Neuabgrenzung", d. h. lediglich eine gebietliehe Änderung der bereits bestehenden Regierungsbezirke zulässig sei; in: Staats- und Verwaltungsrecht in BayernS. 32. 141 Verordnung vom 31. 3. 1954, BayBS. I S. 37. Zu der Verordnung vgl. die

1. Die Inhaberschaft der Organisationsgewalt

117

stehen. Von dem Katalog der dort aufgeführten Einrichtungsbefugnisse bleibt aber im Bereich der Regierung als gegenständlicher Schwerpunkt dieses freien Gestaltungsbereichs fast nur die Ordnung der inneren Verhältnisse, die an anderer Stelle zu behandeln ist. Für Hessen ist die Behörde des Regierungspräsidenten als Institution innerhalb des gesamten staatlichen Behördenaufbaues und damit als eigener Behördentypus in dem sogenannten Mittelstufengesetz verankert142. Nach§ 1 des Gesetzes ist der Regierungspräsident die Behörde der allgemeinen Landesverwaltung in der Mittelstufe. Die Grenzen der Regierungsbezirke und die Dienstsitze der Regierungspräsidenten werden durch Gesetz bestimmt. Dieses Gesetz über die Grenzen der Regierungsbezirke und die Dienstsitze der Regierungspräsidenten ist allerdings bis heute noch nicht ergangen, so daß die alten Regelungen gelten, die nach dem Kriege als Rechtsgrundlagen für die Errichtung der drei bestehenden hessischen Regierungen und ihre Verwaltungssitze geschaffen wurden143. Die Bindung der organisatorischen Gestaltung der staatlichen allgemeinen Mittelinstanz in den vorerwähnten Punkten an die Entscheidung des Gesetzgebers gilt nach der Regel des contrarius actus entsprechend auch für alle Änderungen in der Form der (die Behördengattung betreffenden) Abschaffung, der Aufhebung (einzelner Behörden) oder der Umgestaltung der Behörde und der Bezirke durch Vereinigung, Teilung usw. Dieser Satz trifft auch schon zum gegenwärtigen Zeitpunkt auf Grenzänderungen zwischen Regierungsbezirken und auf Dienstsitzverlegungen zu. Denn wenngleich die Grenzen der Regierungsbezirke und die Dienstsitze der Regierungspräsidenten noch nicht durch Gesetz bestimmt sind, kann daraus nicht hergeleitet werden, daß, solange die gesetzliche Festlegung noch nicht erfolgt ist, der Vorbehalt gesetzlicher Regelung keine Geltung für sich beanspruchen könne. Der in§ 1 Abs. 2 des Mittelstufengesetzes niedergelegte Wille des Gesetzgebers schließt vielmehr den Vorbehalt ein, auch bloße Grenzänderungen gesetzlich zu regeln. Die Funktion des Regierungspräsidenten und damit seine Stellung innerhalb des staatlichen Behördenaufbaues findet in dem Mittelstufengesetz keinen Niederschlag; sie wird in der einheitlichen Geschäftsordnung für die Regierungspräsidenten144 dahin umschrieben, daß sie die obersten Vertreter der allgemeinen und inneren StaatsverAusführungen von Fellner, Zur Rechtsnatur S. 229, Schweiger, Zur Rechtsnatur S. 72, ders., Einrichtung S. 6. tn Gesetz über die Mittelstufe der Verwaltung und den Landeswohlfahrtsverhand Hessen vom 7. 5. 1953 (GVBl. S. 93) mit zahlreichen Änderungen,§§ 1 und2. 143 Vgl. hierzu die kurzen Hinweise bei Rasch/Patzig S. 435. uc § 2 Abs. 1. Vgl. auch oben Anm. 46, ebenso die Vorschrift des § 8 Abs. 1 des LOG NW, die die Funktion des Regierungspräsidenten klarer umreißt und festlegt.

118 VI. Organisationsgewalt und Aufsichtsführung über die Regierungen waltung innerhalb ihrer Regierungsbezirke sind. Das Mittelstufengesetz enthält noch einige beachtliche Bestimmungen über die Verlagerung von Verwaltungsbefugnissen, durch die die Landesregierung ermächtigt wird, Verwaltungsbefugnisse, die ihr oder den Ministern nach dem bei Inkrafttreten des Gesetzes geltenden Landesrecht zustehen, durch Rechtsverordnung auf den Regierungspräsidenten zu übertragen, und solche gleichgelagerten Verwaltungsbefugnisse, die dem Regierungspräsidenten zustehen, durch Rechtsverordnung auf den Landrat als Behörde der Landesverwaltung zu übertragen (§ 2). Entsprechend der überkommenen Auffassung in der staatsrechtlichen Lehre und Praxis geht die vorläufige niedersächsische Verfassung von dem erklärten Grundsatz aus, daß die Organisationsgewalt in der Hand der Exekutive liegt. Durch den Vorbehalt der maßgeblichen Bestimmung, daß nämlich das Landesministerium über die Organisation der öffentlichen Verwaltung zu beschließen hat, soweit nicht ein Gesetz erforderlich ist (Art. 29 Abs. 1 der Landesverfassung), erfolgt allerdings gerade in bezugauf die allgemeine Landesverwaltung eine beachtliche Einschränkung. Abgesehen von dem generellen Vorbehalt des Art. 32 der Landesverfassung, demzufolge allgemeine verbindliche Anordnungen der Staatsgewalt, durch die Rechte oder Pflichten begründet, geändert oder aufgehoben werden, die Form des Gesetzes verlangen, bedürfen nach Art. 43 Abs. 2 der Landesverfassung der allgemeine Aufbau und die räumliche Gliederung der allgemeinen Landesverwaltung eines Gesetzes. Mit dem "allgemeinen Aufbau" ist ebenso wie bei der entsprechenden nordrhein-westfälischen Verfassungsvorschrüt (Art. 77 Abs. 1), der die Bestimmung nachgebildet ist141, nicht mehr gemeint als die Festlegung der Grundzüge des staatlichen Behördenaufbaues, soweit er die allgemeine Verwaltung betrifft, und damit die Stiftung der einzelnen Behördentypen sowie die Umgrenzung des sachlichen Zuständigkeitsbereichs. Für die Sonderverwaltungen ist es selbstverständlich, daß sie durch Gesetz errichtet werden und ihre Zuständigkeiten zugewiesen bekommen. Das auf der Grundlage des Art. 43 Abs. 2 der Landesverfassung zu erlassende Gesetz ist noch nicht ergangen, so daß die gegenwärtige Institution der Behörde des Regierungspräsidenten sowie die Abgrenzung der Bezirke auf den alten preußischen Regelungen beruht148• Die notwendigen Bestimmungen werden in dem noch ausstehenden Landesverwaltungsgesetz zu treffen sein. In der Tat enthält der vorliegende Referentenentwurf dieses Gesetzes aus dem Jahre 1961 die institutionellen Vorschriften über den Aufbau der Landesverwaltung, zu der neben dem 1958 errichteten Niedersächsischen Landesverwaltungsamt auch die Bezirksregierungen us Vgl. Korte S. 174. Siehe dazu Korte S. 232.

14•

1. Die Inhaberschaft der Organisationsgewalt

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als "höhere Behörden der allgemeinen Landesverwaltung (höhere Verwaltungsbehörden)" zählen, und umschreibt den Funktionskreis des Regierungspräsidenten(§§ 4 und 5 des Gesetzentwurfs). Außerdem werden über die räumliche Gliederung der Landesverwaltung Bestimmungen getroffen. Mit der Begründung, daß es nicht wünschenswert erscheint, das Landesverwaltungsgesetz mit Regelungen zu belasten, die von der Feststellung und Wertung einer Vielzahl von konkreten sachlichen Voraussetzungen abhängen, sollen jedoch Sitz und Bezirk der Regierungen durch besonderes Gesetz bestimmt werden (§ 10 Abs. 1 des Gesetzentwurfs)147. Im Hinblick auf die Zuständigkeitszuweisung, die nach der Grundsatzregelung des Art. 29 Abs. 1 der Landesverfassung in die Organisationsgewalt der Landesregierung fällt, nimmt der Entwurf nur allgemeine Grundsätze auf; der Umstand, daß er sie in der Form des Gesetzes aufnimmt, soll nur dem von ihm angestrebten Ziel dienen, eine möglichst "organische" Zuständigkeitsordnung zu bewirken. Nach der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen erfolgt die Organisation der allgemeinen Landesverwaltung durch Gesetz; dasselbe gilt für die Regelung der Zuständigkeiten. Demgegenüber obliegt die Einrichtung der Behörden im einzelnen der Landesregierung und aufgrund der von ihr erteilten Ermächtigung den einzelnen Landesministern (Art. 77). Diese Ausgangsregelung entspricht der bayerischenund der niedersächsischen Konzeption. Dabei bedeutet "Organisation der allgemeinen Landesverwaltung" ihren Aufbau in den allgemeinen Grundzügen, d. h. Organisation der Landesverwaltung "im allgemeinen", so daß sie auf die Schaffung, Veränderung und Aufhebung von Behördentypen begrenzt ist, während alle diejenigen organisatorischen Maßnahmen, die nicht die Gestaltung der Behördentypen betreffen, im Bereich der Organisationsgewalt der Landesregierung belassen sindu8 • "Allgemeine Landesverwaltung" wird also hier ausnahmsweise nicht in dem oben dargelegten und heute üblichen Sinne verstanden, daß damit das Gegenstück zur Sonderverwaltung gemeint sei. Zwei Argumente rechtfertigen diese Auslegung: einmal das Erfordernis, allgemeine Landesverwaltung zu der 147 Demgegenüber enthält das LVG BW in den §§ 7-11 eine genaue Festlegung der Regierungsbezirksgrenzen und der Residenzorte. Das LOG NW weist keine Vorschriften darüber auf, weil die räumliche Gliederung der Dispositionsbefugnis der Landesregierung unterfällt. 148 Vgl. dazu Geller/Kleinrahm/Fleck, Anm. 4 a und 6 b zu Art. 77 (S. 507, 510f.); Rietdorf, in: Losehelder/Salzwedel S. 96; Rietdorf, Die Organisation S. 593 (596); Rietdorf/Sigulla!Voss S. 44 f.; Begründung zu dem Entwurf eines LOG, Archiv LT Nordrhein-Westfalen, 4; WP, LD 485 unter A 1.- Wie hier auch Fellner zu der mit Art. 77 der nordrhein-westfälischen Verfassung wesentlich übereinstimmenden Vorschrift des Art. 77 Abs. 1 der bayerischen Verfassung, Zur Rechtsnatur S. 229, und Spreng/Birn/Feuchte, Erl. 2 zu Art. 70 der Landesverfassung Baden-Württemberg.- Gegen diese Auslegung wendet sich neuerdings Rasch in Rasch/Patzig S. 473 f. Vgl. auch Peters, Die VerfassungS. 449 (454) und OVG Münster, Urteil vom 26. 6.1957, DOV 1958 S. 156.

120 VI. Organisationsgewalt und Aufsichtsführung über die Regierungen Wendung "Einrichtung der Behörden im einzelnen", die der Landesregierung obliegen soll, in ein sinnvolles Verhältnis zu setzen; zum anderen die Überzeugung, daßangesichtsder zunehmenden Bedeutung der Sonderbehörden eine Beschränkung der legislativen Organisationsgewalt auf die Behörden der allgemeinen Verwaltung "schwerlich in der Absicht des Verfassungsgebers gelegen" haben kann149• Der wesentliche Kern der Verfassungsvorschrift ist die Bindung der Verwaltung an bestimmte Organisationstypen. Durch die Aufführung der Regierungspräsidenten unter den Landesmittelbehörden in dem Landesorganisationsgesetz (§ 7 Abs. 2) sind diese durch den Gesetzgeber als besondere Behördengattung institutionalisiert worden. Sitz und Bezirk der einzelnen Behörden bestimmt, wie bei allen sogenannten Landesmittelbehörden (Direktoren der Landwirtschaftskammern als Landesbeauftragte, Landesämter für Flurbereinigung und Siedlung, Landeseichdirektionen, Landesversorgungsämter, Oberbergämter, Oberfinanzdit~ek­ tionen usw.) die Landesregierung oder aufgrundeiner von ihr erteilten Ermächtigung der jeweils zuständige Landesminister (§ 7 Abs. 4 Satz 1 LOG). Dementsprechend gehören Grenzänderungen zwischen den Bezirken oder Sitzverlegungen in den Organisationsbereich der Landesregierung, ebenso die Auflösung oder Neuerrichtung einzelner Behörden und Bezirke, weil dadurch der Behördentypus nicht angetastet wird. Dagegen käme die Auflösung aller Regierungen dem Wegfall der Behörde des Regierungspräsidenten gleich und wäre eine Typenveränderung, über die nur dem Gesetzgeber die Entscheidung zusteht. Auch die strukturelle Veränderung der Regierungen durch Änderung der funktionalen Stellung innerhalb der staatlichen Behördenstruktur wäre, was § 7 Abs. 3 LOG noch einmal besonders erwähnt, durch die Landesregierung nicht möglich, sondern bedürfte der gesetzlichen Grundlage. Im Hinblick auf die Zuständigkeitsregelung ergeben sich keine Schwierigkeiten; sie erfolgt nach der Verfassungsvorschrift durch Gesetz. Dabei bezieht sich auch hier der Vorbehalt des Gesetzes nur auf die Zuweisung an einen bestimmten Behördentypus. Es ist also der Landesregierung unbenommen, den Raum der örtlichen Zuständigkeiten, der üblicherweise durch die Bezirksgrenzen umrissen ist, zu durchbrechen und etwa für einen Sachbereich (zum Beispiel für die Wiedergutmachung oder für Luftfahrtangelegenheiten) eine übergreifende örtliche Zuständigkeit nur einzelner Regierungspräsidenten zu begründen, die dann innerhalb dieses Sachkomplexes ausnahmsweise auch für das Gebiet anderer Bezirke zuständig sind und tätig werden150• Außerdem ist die in Ausführung der 141 Das würde auch der überkommenen Grundauffassung widersprechen, wonach die Errichtung von Sonderbehörden und die Zuständigkeitszuweisung an sie stets dem Vorbehalt der gesetzlichen Regelung unterliegen. 150 Vgl. § 7 Abs. 4 Satz 2 LOG NW; ferner das Verzeichnis der Aufgaben, die

1. Die Inhaberschaft der Organisationsgewalt

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oben genannten Verfassungsvorschrüt ergangene Bestimmung des Landesorganisationsgesetzes bemerkenswert, derzufolge der Regierungspräsident für alle Aufgaben der Landesverwaltung zuständig ist, die nicht ausdrücklich anderen Behörden übertragen sind (§ 8 Abs. 2). Von dem Inhalt dieser Generalzuweisung ist bereits an anderer Stelle gehandelt worden151• In Rheinland-Pfalzist der Fall anzutreffen, daß die Landesverfassung hinsichtlich der Behörden der allgemeinen Landesverwaltung keine Normen über die Inhaberschaft der Organisationsgewalt enthält. Mit dieser Lösung steht die Verfassung in Gegensatz zu den Verfassungen der meisten anderen hier in Betracht zu ziehenden Länder. Auch spezielle gesetzliche Vorschriften über die Bezirksregierungen, die Grenzen der Regierungsbezirke oder Zuständigkeitszuweisungen sind nicht vorhanden. Es ist lediglich die in der Verfassung niedergelegte Aussage zu finden, daß das Land die Bezirke Koblenz, Montabaur, Rheinhessen, Trier und die Pfalz umfaßt (Art. 78 Abs. 1 der Landesverfassung), wobei unter "Bezirken" die Regierungsbezirke zu verstehen sind. Diese Aussage stellt aber nach dem Willen des Verfassungsgesetzgebers nur eine Umschreibung der seinerzeitigen verwaltungsmäßigen Zusammensetzung des Landes dar, kann also nicht etwa als eine Bestandsgarantie für die genannten Regierungsbezirke oder gar für die staatliche allgemeine Mittelinstanz überhaupt angesehen werdenm. Diese Lage bietet die Gelegenheit und begründet die Notwendigkeit, unmittelbar an die Grundsatzüberlegungen anzuknüpfen, um eine Antwort auf unsere Ausgangsfrage zu erhalten. In Ermangelung einer durch Verfassung oder Gesetz ausdrücklich erfolgten Zuweisung der Organisationsgewalt spricht auch heute noch eine allgemeine Vermutung zugunsten der Exekutive als Inhaberin aller Organisationsbefugnisse in ihrem Bereich. Mit dem "unantastbaren" Gewaltenteilungsprinzip (Art. 20 Abs. 2 GG, Art. 77 Landesverfassung Rheinland-Pfalz) ist der vollziehenden Gewaltkraft der Verfassung der Landesmittelbehörden im Bezirk anderer Landesmittelbehörden zur Wahrnehmung übertragen worden sind, Anlage 1 zu den Verwaltungsvorschriften zum LOG vom 12. 2. 1963, MBl. NW S. 257, 1646 I SMBl. NW 2005. 151 Oben S. 38 ff. 15! Vgl. Süsterhenn/Schäfer, Kommentar, Erl. 2 zu Art. 78. Der dort unter Hinweis auf Art. 9 Abs. 1 der bayerischen Verfassung gezogenen weiteren Schlußfolgerung, daß nämlich eine anderweitige Abgrenzung der Regierungsbezirke oder ihr (teilweiser) Zusammenschluß wohl eines Gesetzes bedürfe, kann allerdings nicht beigepflichtet werden. Wenn der genannten Vorschrift nur deklaratorische Bedeutung zukommt und ihr Ziel darauf gerichtet ist, das Staatsgebiet zu umschreiben, nicht aber eine Regelung der Organisationsgewalt vorzunehmen, so ist mangels anderweitiger Vorbehalte des Gesetzgebers kein Grund ersichtlich, der Änderungen gleichviel welcher Art an die Gesetzesform knüpfen sollte. Diese Schlußfolgerung ist auch in der Staatspraxis nicht gezogen worden. Vgl. dazu die folgenden Ausführungen.

122 VI. Organisationsgewalt und Aufsichtsführung über die Regierungen

Auftrag erteilt, Verwaltungsaufgaben zu erfüllen. Die Aufgabenerfüllung erfolgt, sofern Gesetze vorhanden sind, nach Maßgabe der Gesetze, sofern diese fehlen, auf jede beliebige Art im Rahmen und unter Beachtung allgemeiner Rechtsgrundsätze. Verwaltung läßt sich also nicht auf Gesetzesvollzug beschränken. Unabdingbare Voraussetzung für die Erfüllung des Verfassungsauftrages ist aber die organisatorische Gestaltung des Instrumentariums, dessen sich die vollziehende Gewalt bedienen muß, um die Verwaltungsaufgaben wahrnehmen zu können153• Deshalb ist auch die Macht zur organisatorischen Gestaltung der Behörden, d. h. zu ihrer Stiftung oder Errichtung und zu ihrer Einrichtung, im vorliegenden Falle in die Hand der Exekutivgewalt selbst gelegt. Diese verfassungsunmittelbare Argumentation macht es überflüssig, die exekutive Organisationsgewalt aus dem Verfassungsgewohnheitsrecht herzuleiten. Gleichwohlließe sich ihre Rechtsgrundlage in der bisherigen Übung und dem allgemeinen Rechtsbewußtsein finden, zumal der Praxis in Rheinland-Pfalz nach dem Kriege stets das selbstverständliche Bewußtsein zugrunde gelegen hat, daß die Organisationsgewalt der Exekutive selbst, genauer der Landesregierung, zusteht. Wenngleich ohne nähere Begründung, so ist zuletzt noch die Regierungsvorlage des Entwurfs eines Landesgesetzes über die Verwaltungsvereinfachung im Lande Rheinland-Pfalzaus dem Jahre 1965 davon ausgegangen, daß die "Organisation der Regierungsbezirke" gegenwärtig in der Organisationsgewalt der Landesregierung liege, so daß die Neugliederung von Regierungsbezirken an sich eines förmlichen Gesetzes nicht bedürfe164• Demgegenüber kann nicht die Auffassung geteilt werden, Art. 110 der Landesverfassung als Rechtsgrundlage der Organisationsgewalt der Landesregierung anzusehen155• Nach dieser Vorschrift erläßt, soweit nichts anderes bestimmt ist, die Landesregierung die zur Ausführung von Gesetzen erforderlichen Rechts- und Verwaltungsanordnungen. Aber unabhängig davon, ob es sich bei dieser Vorschrift um eine Ermächtigung zugunsten der Landesregierung oder lediglich um eine Zuständigkeitsregelung handelt168, setzt sie doch jedesmal die Existenz eines Gesetzes, das ausgeführt werden soll, voraus. Es erscheint daher in jedem Falle sehr zweifelhaft, ob die Bestimmung entgegen ihrem Wortlaut und Sinngehalt auch auf Inhalte ausgedehnt werden kann, die über den typischen Gehalt von Ausführungsvorschriften hinausgehen. 153 Diese Argumentation findet sich auch bei Geller/Kleinrahm/Fleck, Anm. 2 b zu Art. 77 (S. 503). Vgl. auch Böckenförde S. 82. · m LT Rheinland-Pfalz, 5. WP, Drucks. Nr. II/370 vom 2. 2. 1965 S. 2041, Begründung zu§ 1 Nr. 1. Wegen der Bedeutung des Gegenstandes sollte jedoch durch Änderung der Landesverfassung erreicht werden, daß der Gesetzgeber über die Organisation der Regierungsbezirke zu befinden habe. t55 So aber Rasch/Patzig S. 550 f. 151 Im letzteren-Sinne Süsterhenn/Schäfer, Erl. 2 b zu Art. 110, S. 399 f.

2. Die Aufsichtsführung über die Regierungen

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2. Die Aufsichtsführung über die Regierungen

a) Innerhalb einer mehrstuftgen, hierarchischen Behördenorganisation unterliegen die nachgeordneten Organe (Behörden) stets der Beaufsichtigung durch die vorgesetzten. Diese Beaufsichtigung in der Form der regelmäßig näher umschriebenen Organaufsicht157 entspringt der staatlichen Leitungsgewalt und ist die notwendige Folge aus der Forderung nach einer einheitlich konzipierten und entsprechend ausgeführten Verwaltungstätigkeit; ihr unmittelbarer Zweck besteht, zunächst ganz allgemein gesehen, darin, die beaufsichtigten Organe zu kontrollieren und vor allen Dingen zu beeinflussen, wobei der Umfang der Beeinflussungsmöglichkeit im einzelnen festgelegt ist. Wie alle Organe, die nicht selbst die oberste Stufe einnehmen, ist auch die Behörde des Regierungspräsidenten einer Organaufsicht in allgemeiner und besonderer, nämlich fachlicher, Hinsicht unterworfen. Allgemeine Organaufsicht oder Behördenaufsicht - üblicherweise, wenn auch nicht korrekt, als (allgemeine) Dienstaufsicht bezeichnet- bedeutet das Recht zur Beeinflussung der gesamten Tätigkeitsentfaltung der Behörde, soweit die Beeinflussung nicht den fachlichen Bereich der Aufgabenerfüllung selbst betrifft. Zu ihr gehört daher in erster Linie die Beaufsichtigung der inneren Organisation der Behörde, d. h. sie erstreckt sich auf die Fragen der inneren Behördenstruktur, der Geschäftsverteilung und des Geschäftsablaufs (Geschäftsführung unter arbeitstechnischen und verfahrensmäßigen, nichtfachlichen Gesichtspunkten). Die Beaufsichtigung des Personalwesens ist Dienstaufsicht im eigentlichen Sinne. Diese stets dem vorerwähnten Komplex von Aufsichtsbefugnissen zugerechnete besondere Aufsichtsfunktion erleidet hinsichtlich der Behörde des Regierungspräsidenten insoweit eine Einschränkung, als den übrigen Ministerien als Fachaufsichtsbehörden und obersten Dienstbehörden auf dem Gebiete der Personalverwaltung und des Disziplinarrechts beamtenrechtliche Befugnisse und personalwirtschaftliche Mitwirkungsbefugnisse eingeräumt sind (LVG Baden-Württemberg § 21 Abs. 2, LOG Nordrhein-Westfalen § 12 Abs. 3). Unter besonderer oder fachlicher Organaufsicht als Fachaufsicht, wie sie regelmäßig genannt wird, ist das Recht zu verstehen, innerhalb des fachlichen Bereichs der Aufgabenerfüllung sowohl in bezug auf die Rechtmäßigkeit als in bezug auf die Zweckmäßigkeit bestimmter Maßnahmen Anordnungen aller Art zu erteilen158• Zu dem Begriff der Dienst157 Grundsätzlich dazu und zu dem Begriff vgl. Wolff, Verwaltungsrecht II § 77 II. ue Nach der im wesentlichen gleichlautenden Definition des LOG NW und des Nds. LVG-Referentenentwurfs erstreckt sich die "Dienstaufsicht" (allgemeine Behördenaufsicht) auf den Aufbau (die Einrichtung), die innere Organisation, die allgemeine Geschäftsführung und die Personalangelegenheiten der Behörden. (LOG NW § 12 Abs. 1, Nds. LVG-Referentenentwurf § 12 Abs. 1.) Demgegenüber umfaßt die Fachaufsicht nach der Legaldefinition des LOG die

124 VI. Organisationsgewalt und Aufsichtsführung über die Regierungen

aufsieht, der auf die personalrechtliche Stellung und das dienstliche Verhalten des einzelnen Amtswalters beschränkt werden sollte, sei bemerkt, daß der Wandel seines Inhaltes von einem die allgemeine und die fachliche Aufsicht in gleicher Weise umfassenden Wort159 zu seinen jetzigen Bedeutungen die Aufdeckung seines wirklichen Sinngehaltes nicht gefördert hat. Es ist an der Zeit, durch eine klärende Begriffsverwendung in der Gesetzgebung zu einer allmählichen Bereinigung beizutragen. Zu den Eigenarten der Behörden der allgemeinen Landesverwaltung gehört es, daß das Recht, über sie die allgemeine Behördenaufsicht und die Fachaufsicht auszuüben, nicht in der Hand eines Aufsichtsorgans vereinigt ist. Da die Staats- oder Landesregierungen nach Ressorts aufgegliedert sind und die Behörden der Regierungspräsidenten, auf die wir uns beschränken wollen, als Bündelungsbehörden Staatsaufgaben aus den Geschäftsbereichen der verschiedensten Ressorts wahrnehmen und allen Ressorts zur Verfügung stehen, fallen die Aufsichtsrechte vielmehr auseinander. Soll die Einheitlichkeit der inneren Ordnung und damit die Funktionsfähigkeit der Behörde überhaupt gewährleistet sein, so muß die allgemeine Behördenaufsicht bei einem Ministerium liegen. Sie wird seit jeher von den Innenministerien ausgeübt180, zumal diese infolge ihrer Zuständigkeit für die die Regierungen stark beanspruchende allgemeine Verwaltung die Präponderanz besitzen. Demgegenüber wird die Fachaufsicht von den Fachministerien jeweils nach Maßgabe ihrer Ressortzuständigkeiten ausgeübt. Die Ministerien des Innern, für Kultus, für Wirtschaft und Verkehr, für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, die Arbeits- und Sozialministerien, die Finanzministerien und in beschränktem Umfang auch die Staatskanzleien (wenn zu ihnen zum Beispiel ausrechtmäßige und zweckmäßige Wahrnehmung der Aufgaben (§ 13 Abs. 1), während sie sich nach dem Nds. LVG-Referentenentwurf auf die recht- und ordnungsmäßige Erledigung der Aufgaben und die zweckentsprechende Handhabung des Verwaltungsermessens bezieht (§ 13 Abs. 1). Die Formulierungen des Nds. LVG-Referentenentwurfs folgen weitgehend der entsprechenden Vorschrift des Entwurfs eines Nds. Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 21. 9. 1954 (LT Drucks., 2. WP, Nr. 1572). 131 So zum Beispiel noch Hue de Grais/Peters, Handbuch (1930) S. 131 f.; auch Peters, Landesverwaltungs- und Zuständigkeitsgesetze (1933) S. XXXII. Der alte Begriff lebt noch in dem unscharfen und heute daher auch keineswegs eindeutig verstandenen Begriff der sogenannten Dienstaufsichtsbeschwerde fort. Mit Recht beanstandet Wolff, Verwaltungsrecht II § 77 II b 4, die mißverständliche Verwendung des Begriffs "allgemeine Dienstaufsicht" in dem Sinne, daß damit nicht, wie es richtig ist, die auf die Pflichterfüllung der Amtswalter im Innenverhältnis zu ihrem Dienstherrn bezogene personalrechtliche Aufsicht gemeint ist, sondern der Gegenstand der allgemeinen Organaufsicht. 160 Lediglich in Baden-Württemberg ist anläßlich der Landtagsberatungen über den Entwurf eines Landesverwaltungsgesetzes die Frage erörtert worden, ob die Regierungspräsidien in ihrer Eigenschaft als Bündelungsbehörden der sogenannten Dienstaufsicht des Ministerpräsidenten unterstellt sein sollten. Vgl. dazu die Hinweise bei Gutknecht, Die Rechtsstellung S. 252 f., und außerdem in: Der Regierungspräsident und seine Behörde S. 113 ff.

2. Die Aufsichtsführung über die Regierungen

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nahmsweise Fachbereiche wie die Raumordnung und die Landesplanung ressortieren) 161 bedienen sich der Behörde des Regierungspräsidenten zur Erfüllung der Aufgaben ihres Geschäftsbereichs. Die Existenz von Sonderbehörden der Mittelstufe (zum Beispiel Oberfinanzdirektionen) bedeutet nicht, daß die Inanspruchnahme der Regierungen durch die entsprechenden Fachministerien, zu denen die Sonderbehörden ressortieren, ausgeschlossen wäre. In den Fällen, in denen Maßnahmen der allgemeinen Behördenaufsicht auf den Bereich der Fachaufsicht und fachaufsiehtliehe Maßnahmen auf das Gebiet der allgemeinen Behördenaufsicht rückwirken, wird ein einvernehmliches Handeln zwischen den beteiligten Ressorts- dem anordnenden und dem von der Sache her mitbetroffenen - erforderlich und stets praktiziert. Derartige Fälle ergeben sich vor allem bei Maßnahmen der allgemeinen Behördenaufsicht, die die Personalbewirtschaftung betreffen. Die Verteilung der Aufsichtsrechte über die Regierungen in dem dargelegten und herkömmlichen Sinne ist dem Aufbau der staatlichen Behördenorganisation in den fraglichen Ländern immanent. Gleichwohl bestätigen die erlassenen wie auch die im Entwurf vorliegenden Landesverwaltungs- und Organisationsgesetze die Regelungen ausdrücklich, indem sie nicht nur teilweise die allgemeine Behördenaufsicht und die Fachaufsicht definitiv umschreiben und damit die Aufsichtsrechte im einzelnen umgrenzen, sondern auch die Zuständigkeiten zu ihrer Ausübung genau festlegen182• b) Wichtiger als die formale Regelung der Aufsichtsrechte ist das Wie ihrer Ausübung. Davon, auf welche Weise von den Aufsichtsbefugnissen Gebrauch gemacht wird, hängt es weitgehend ab, ob eine bestehende Zuständigkeitsordnung im Interesse einer ordnungsgemäßen, gleichmäßi161 So in Rheinland-Pfalz und neuerdings auch wieder in Nordrhein-Westfalen. Derartige, allerdings nicht auf die Dauer berechnete Fachbereichszuweisungen an die Staatskanzleien entsprechen deren Funktion, die unter anderem darin besteht, solche Aufgaben, die sich erst in Entwicklung befinden und weder umfangmäßig noch in ihren organisatorischen Anforderungen verfestigt haben, zunächst in der Hand der Staatsspitze zu behalten. m LVG BW §§ 5 Abs. 1 Nr. 1, 21 Abs. 1 und 3, 22 Nr.1; BayLVG-Referentenentwurf Art. 4 Abs. 2 Satz 4, vgl, auch die Verordnung über die Geschäftsverteilung der Bayerischen Staatsregierung vom 19. 12. 1956 (BayBS. I S. 19), § 3 Nr. 1; Nds. LVG-Referentenentwurf §§ 12 Abs. 2, 13 Abs. 2; LOG NW §§ 5 Abs.1, 12 Abs. 2, 13 Abs. 2. Im wesentlichen übereinstimmende Definitionen der als "Dienstaufsicht" bezeichneten allgemeinen Behördenaufsicht und der Fachaufsicht enthalten der Nds. LVG-Referentenentwurf §§ 12 Abs. 1, 13 Abs. 1 und das LOG NW §§ 12 Abs. 1, 13 Abs. 1. Vgl. Anm. 158. Für Hessen und RheinlandPfalz sind vorhandene oder geplante ausdrückliche Regelungen nicht erkennbar. Insofern ist auf das durch die Inhaber der Organisationsgewalt (stillschweigend) gebilligte Herkommen als gewohnheitsrechtliche Grundlage zurückzugreifen, das seinerseits auf den Vorschriften fußt, die früher in den verschiedenen Landesteilen jeweils gegolten haben.

126 VI. Organisationsgewalt und Aufsichtsführung über die Regierungen

genErfüllungder Verwaltungsaufgaben respektiert wird oder ob man durch eine zu starke Einengung der Entscheidungsfreiheit des beaufsichtigten Organs ihre Aushöhlung zuläßt. Wird die bestehende formale Zuständigkeitsordnung (Instanzenordnung) als die funktional beste erkannt, so sollte sie gebilligt und allseits streng eingehalten werden. Weist sie dagegen Mängel auf, indem etwa die Regierung mit der Wahrnehmung von Aufgaben betraut sein sollte, die zweckmäßigerweise der Erfüllung durch die obersten Landesbehörden (Ministerien) vorbehalten wären, so ist es das dringlichste Gebot, die Zuständigkeitsordnung selbst zu ändern. In keinem Falle gehört es zur Funktion der Aufsicht, als Regulativ der Zuständigkeitsordnung zu dienen. Zwar könnte eingewendet werden, daß die Aufsichtsmittel in aller Regel ohnehin nicht das Handeln anstelle des beaufsichtigten Organs gestatten; auch das Aufsichtsmittel des Selbsteintritts183 ist nur in seltenen und dazu meist noch verwaltungspolitisch uninteressanten Fällen zulässig, wenn nämlich eine gesetzliche Regelung dazu ermächtigt und die jeweils aufgestellten besonderen Voraussetzungen erfüllt sind. Aber dieser rechtliche Aspekt kann nicht darüber hinwegtäuschen, daß das Handeln auf Weisung im Einzelfall- ebenfalls ein Mittel der Aufsicht und als solches zur Verhütung sachlicher Fehlentscheidungen unverzichtbar- faktisch einer Durchbrechung der Zuständigkeitsordnung auf dem anscheinend legitimen Wege der Aufsicht gleichkommt, sobald nicht mehr allein der Aufsichtszweck verfolgt wird, sondern auf diese Weise mächtige verwaltungs- und sachfremde Interessen zur Geltung gebracht werden. Hier zeigt sich eine Verknotung, die in der letzten Zeit gerade bei den Behörden der Mittelstufe ein zunehmendes Unbehagen hervorgerufen hat. Staatspolitische Gesichtspunkte und Gruppeninteressen geraten in Widerstreit. Keine Bedenken werden dagegen erhoben, mit Hilfe der Aufsichtsmittel sicherzustellen, daß einzelne Verwaltungsmaßnahmen in Übereinstimmung mit den Richtlinien der Politik getroffen werden. Denn diese Richtlinien sind das einheitliche Konzept für die Regierungs- und Verwaltungstätigkeit. Wo demgegenüber zum Beispiel aus der Kreisebene heraus der Versuch gelingt, unter Umgehung des Dienstweges oder des Instanzenweges über die Spitzen der Ministerialbehörden Verwaltungsentscheidungen des Regierungspräsidenten zu beeinflussen oder gar bindend vorherzubestimmen, ist die rechtsstaatliche Ordnung gefährdet16'. Zum Schaden des Angerneinheitsinteresses an der Verwirk183 Der Selbsteintritt wird, da die funktionelle Zuständigkeit eine ausschließliche ist, seit der Rechtsprechung des PrOVG dem Grundsatz nach als unzulässig angesehen. Im einzelnen vgl. Forsthoff S. 224 f. m. w. N., und Ringe S. 676. 184 Diesen Problemkreis hat auch der Präsident des Bundesrechnungshofes in seinem Gutachten über die Organisation der Landesregierung und die Landesverwaltung Schleswig-Holstein, S. 25, bereits sehr deutlich angesprochen.

2. Die Aufsichtsführung über die Regierungen

127

lichung des Gleichbehandlungsgrundsatzes sind die interessengebundenen Gesichtspunkte notwendig auf einseitige Begünstigungen gerichtetwären sie es nicht, so brauchte nicht von dem vorgesehenen Instanzenweg abgewichen zu werden. Nur als willkürlich herausgegrüfene Beispiele für beliebte Möglichkeiten der Beeinflussung seien Maßnahmen der allgemeinen Kommunalaufsicht und der Finanzaufsicht genannt. Wo die erfolgreiche Benutzung des instanziellen Umweges sich verfestigt, führt sie zur Resignation und Verdrossenheit derer, die nach der Zuständigkeitsordnungzur Entscheidung berufen sind. Die mit den Mitteln der Aufsicht vorgenommene, aber nicht der Aufsicht dienende Entscheidungsbeeinflussung stört die Ordnung der staatlichen Behördenorganisation. Wenn bisweilen einseitig verallgemeinernd die sogenannte Briefträgereigenschaft als die bestehen gebliebene Hauptfunktion der staatlichen allgemeinen Mittelbehörden betont und gegen deren Existenz ins Feld geführt wird, so ist diesem Vorwurf leicht zu begegnen; soweit er überhaupt berechtigt ist, ist die Ursache dafür nur darin zu suchen, daß Entschließungen von großer Tragweite aus dem Zuständigkeitsbereich der Regierungen durch die Entscheidungen an höherem Ort vorweggenommen werden, während den Regierungspräsidenten- als der schemenhafte Rest einer ursprünglichen Entscheidungszuständigkeit - die Beurkundung überlassen bleibt. Man muß sich vergegenwärtigen, daß die Aufsichtsmittel wesentlich Kontroll- und Schutzcharakter besitzen - Schutzcharakter insofern, als sie lediglich darauf abzielen, die ordnungsgemäße (materiell und formell rechtmäßige) Aufgabenwahrnehmung durch denjenigen, der nach der bestehenden Zuständigkeitsordnung jeweils für die Aufgabenerfüllung zu sorgen hat, sicherzustellen. Die (wenn auch in aller Regel nur faktische) Durchbrechung der Zuständigkeitsordnung durch Aufsichtsmaßnahmen ist nur unter diesen Gesichtspunkten gerechtfertigt. Das gilt umsomehr, als schon für die Ausübung der Aufsicht selbst (d. h. der echten, sich auf den Aufsichtszweck beschränkenden Beaufsichtigung) stets ein Klugheitsgrundsatz gegolten hat, dessen Beachtung für eine gedeihliche Zusammenarbeit zwischen den vorgesetzten und nachgeordneten Behörden unerläßlich ist: Die Aufsicht ist so zu handhaben, daß die Entschlußkraft und die Verantwortungsfreudigkeit der nachgeordneten Behörden nicht beeinträchtigt, sondern vielmehr gefördert werden105• Damit ist nicht nur die Dekonzentration im technischen Sinne angesprochen, sondern auch und vor allem die Verwirklichung dekonzentrierter Aufgabenerfüllung. Die Bedeutung dieses Satzes wird nicht überschätzt, 185 Dieser Grundsatz gilt nicht nur für den Komplex der Kommunalaufsicht, dem er in dieser Form entstammt (§ 106 DGO vom 30. 1. 1935), sondern auch im Bereich der Behörden- und Fachaufsicht, dort allerdings in einem durch die umfassende Weisungsgebundenheit modifizierten Sinne.

128 VI. Organisationsgewalt und Aufsichtsführung über die Regierungen wenn er als Vorschrift zwingenden Charakters nach dem Vorbild eines niedersächsischen Referentenentwurfs in die Landesverwaltungsgesetze aufgenommen wird. Den an den Gesetzgeber und an die Verwaltung gerichteten Befehl, alle entbehrliche Zentralisation zu vermeiden und die Entschlußkraft und Selbstverantwortung der Organe zu heben, enthält für Bayern sogar die Verfassung (Art. 77 Abs. 2 BayVerf.). Der Satz ist einmal die Regel für die Aufsichtsführung als solche. Er bietet zum anderen die rechtliche Stütze für die Ablehnung einer mißbräuchlichen Handhabung der Aufsichtsmittel, die dann vorliegt, sobald die Grenzen des Aufsichtszwecks überstiegen werden. Außerdem wirkt er der Verantwortungsscheu entgegen, dietrotzeigener Zuständigkeit Weisungen erbittet.

Zweiter Teil

Die Innenorganisation der Regierungen Die Organisation einer Behörde muß funktionsgerecht sein. Deshalb ist das der Organisation zugrunde liegende System in allen Einzelheiten so auszubilden, daß die Behörde den an sie gestellten Anforderungen genau entsprechen kann. Ein Urteil über die Funktionsgerechtigkeit setzt voraus, Struktur und Rationalität des Systems zu erkennen. Diese Erkenntnis ist das Anliegen in bezug auf die Behörde des Regierungspräsidenten. Als Mittel dazu dient wesentlich der Vergleich. An dem Maß der Vergleichbarkeit erweist sich, ob und inwieweit eine allgemeine Aussage überhaupt möglich ist. Dabei muß sich die Betrachtung auf die Verfolgung der großen Leitlinien beschränken. An ihnen können die Verhältnisse bei den einzelnen Behörden leicht gemessen werden. Organisationsnorm und Wirklichkeit stimmen oft nicht überein, mag es sich um den im Einzelfall institutionell nicht vorhandenen, aber praktisch notwendigen und daher wirklich tätigen persönlichen Referenten des Behördenleiters oder um die Beachtung oder Nichtbeachtung von Regeln über den Geschäftsgang handeln. Dessen muß man sich bewußt sein. Jede Verwaltung hat ihr eigenes Gesicht, das von den jeweils in ihr wirkenden Personen und ihrem sozialen Verhalten oder auch von speziellen Sacherfordernissen geprägt ist. Alle Überlegungen müssen von dem Beweggrund getragen sein, die innere Verfassung der Behörde zu vervollkommnen und so durch die Vereinfachung des Arbeitsablaufs, die Sicherung der Zusammenarbeit, die Gewährleistung der Führung u. a. die Leistungsfähigkeit der Behörde zu heben. Eine funktionsgerechte Organisation ist nahezu ebenso wichtig wie eine gute Stellenbesetzung und daher für die Aufgabenerfüllung von unschätzbarem Wert.

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I. Der innere Aufbau der Behörde des ltegierungspräsidenten

I. Der innere Aufbau der Behörde des Regierungspräsidenten 1. Grundlagen

a) Die Vielzahl der der Behörde zur Wahrnehmung zugewiesenen Zuständigkeiten und der damit verbundene Umfang der Arbeitslast verlangen eine Verteilung der Verwaltungsgeschäfte auf eine Gruppe von Menschen. Arbeitsteilung bedeutet zunächst quantitative Lastenteilung; sie ist aber auch qualitativ, sobald es nötig wird, den durch die Lastenteilung zustandegekommenen unterschiedlichen Funktionen Rechnung zu tragen, wie es zum Beispiel einerseits bei einer allgemeinen Tätigkeit und einer Spezialistentätigkeit (horizontale Perspektive) und andererseits bei einer leitenden Tätigkeit und einer Hilfstätigkeit (vertikale Perspektive) der Fall ist. Die demnach arbeits- und funktionsteilig zusammenwirkenden Menschen handeln für das Verwaltungsorgan Behörde, das ihrer bedarf; sie sind die Organwalter, deren Verhalten dem Organ zugerechnet wird1• Die Aufteilung der Verwaltungsgeschäfte und die Notwendigkeit des Zusammenwirkens derer, die sie wahrnehmen, bedingen die innere Organisation. Der arbeitsteilige Apparat, die Behörde, bedarf sowohl der fachlichen Aufgliederung als der Gliederung nach den Gesichtspunkten der Leitung und Ausführung, der Über- und Unterordnung, nach den Stufen der Verantwortung und der bloßen Hilfstätigkeit. Hinzu tritt die Notwendigkeit, die Behörde mit Personal auszustatten und dieses innerhalb genau abgegrenzter Bereiche zuzuordnen und einzusetzen (Geschäftsverteilung). Schließlich ist es erforderlich, Richtlinien für den Geschäftsgang aufzustellen und in den Fragen des dienstlichen Verhaltens, der Diensträume, der Hilfsdienste, der Aktenführung u. a. nach bestimmten Regeln zu verfahren, wenn eine ordnungsgemäße Erledigung der Geschäfte gewährleistet sein soll. Die Mittel zur Gestaltung der so umschriebenen inneren Ordnung sind unterschiedlich. Teils sind die genannten Gegenstände getrennt in besonderen Plänen und tabellarischen Übersichten niedergelegt, teils sind sie in den Vorschrüten vermischt behandelt, teils beruht ihre Beachtung lediglich auf mündlicher Tradition. In den meisten Fällen allerdings sind sie in Organisations- und Verwaltungsgliederungsplänen, Geschäftsverteilungsplänen und Geschäftsordnungen zusammengefaßt, die dann auch, sich jeweils gegenseitig ergänzend, im Regelfall als ausreichend für die Erfassung und die zweckmäßige Darstellung der inneren Ordnung angesehen werden. Bei der Betrachtung ist jedoch stets im Auge zu behalten, daß sich die Vorgänge sowohl auf dem Gebiet der Behördenver1

Zum Begriff des Organs und der Behörde vgl. Wolff, Verwaltungsrecht li

§§ 74 und 76, zur Arbeitsteilung Poul Meyer S. 71 ff.

1. Grundlagen

131

fassung als auf dem des geschäftsmäßigen Verfahrens teilweise auch trotzdarüber vorhandener Normen nach ungeschriebenen, die geschriebenen Normen mißachtenden oder doch wenigstens dissimulierenden Regeln abspielt. Der Hinweis ist deshalb vonnöten, weil der bloße Blick in die Organisationsvorschrüten oft ein Bild vermittelt, das der Wirklichkeit nicht oder nicht mehr entspricht. Der Umstand selbst ist ein Symptom dafür, wie schwer der Bereich der Organisation, so perfektionistisch er oft erscheinen mag, zu erfassen und, einmal erfaßt, in einer bestimmten Form zu halten ist. Bei der Komplexität und Interdependenz der Lebensvorgänge, die Gegenstand des Verwaltungshandeins und der Verwaltungsentscheidung sind, versteht es sich von selbst, daß die innerorganisatorisch aufgespaltenen Bereiche nicht unabhängig voneinander ein Eigenleben führen können, sondern daß das System zugleich auf die konstruktive Synthese hin angelegt sein muß, in der sie in einem Vorgang integrativer Arbeitsvereinigung wieder zu einer Einheit verschmolzen werden. Den deutlichsten Ausdruck findet dieses Prinzip in der institutionalisierten Zusammenarbeit zwischen den Organisationseinheiten einer Behörde2, aber auch - in einem vergrößerten Maßstab - in der interbehördlichen Zusammenarbeit. b) Das gesamte Spannungsfeld ist von dem Grundsatz eingegrenzt, daß die Behörde eine Einheit bildet. Das Prinzip der Einheit der Behörde ist eine Folge der Vorstellung, daß die Behörde des Regierungspräsidenten ein eigenständiges, mit Vertretungsbefugnis für den Staat ausgestattetes, monokratisches Organ dieses Staates darstellt. Als Einheit tritt die Behörde nach außen in Erscheinung, trifft sie ihre Entscheidungen in eigener Verantwortlichkeit, übt sie ihren Willen mit Wirkung für ihren Träger aus. In diesem Sinne läßt sich die Behörde auch als eine Aktionseinheit verstehen. Das Organ als relativ selbständige Funktionseinheit einer umfassenderen Ganzheit muß sich einheitlich und ganzheitlich verhalten. Der durch den Chef als leitenden Organwalter repräsentierte Organwille darf sich nur in einer einheitlichen, unwidersprüchlichen Willenserklärung äußern. Das schließt keineswegs aus, daß die innere organschaftliehe Willensbildung kontrovers verläuft, da die individuellen Willen der dem Chef nachgeordneten und von ihm beherrschten Organwalter erst zusammengeführt und homogenisiert werden müssen3 • Der Grundsatz der 2

Dazu unten S. 170 ff.

Nach außen hin ist auch für dissenting opinions vernünftigerweise kein Raum. Für denjenigen Zuständigkeitswalter, der einer bestimmten Entscheidung in einer Angelegenheit aus seinem Geschäftskreis nicht zustimmen kann und alsdann trotzdem auf Anordnung handeln muß, besteht die Möglichkeit, sich von der Verantwortlichkeit zu befreien. Dabei handelt es sich aber um eine andere Frage als die hier erörterte. 3

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I. Der innere Aufbau der Behörde des Regierungspräsidenten

Behördeneinheit verlangt daher eine einheitliche Willensausrichtung im Innern und die Vertretung eines einheitlichen Willens nach außen. Er ist ein Teil des umfassenderen Prinzips der Einheit der Verwaltung. Neben dem Aspekt, daß keine Willenserklärung nach außen hin abgegeben wird, die der Homogenität entbehrt, steht daher ein anderer, der die Abstimmung der Willensrichtungen selbst betrüft. Auch unter diesem Gesichtspunkt ist der Grundsatz von eminent praktischer Bedeutung, und zwar in gleicher Weise als Richtlinie für das geschäftsmäßige Verfahren wie als dienstliche Verhaltensmaxime. Die Struktur des gesamten Kommunikationsnetzes ist danach ausgerichtet, soweit es die voneinander abweichenden Individualinteressen der Organwalter oder der von ihnen vertretenen Organisationseinheiten oder Ressorts einfängt und damit die Homogenisierung erreichen will: die Einhaltung des (innerbehördlichen) Dienstweges ebenso wie die unten im einzelnen zu behandelnde institutionalisierte Zusammenarbeit. Weil die interne Ausgleichung der Interessen gerade das erklärte Ziel einer Behörde der allgemeinen Verwaltung ist, läßt sich das Prinzip auch nicht verdrängen, wenngleich es ebenso in einer nicht streng hierarchisch organisierten Behörde denkbar ist. In der Übersetzung für den einzelnen Bediensteten lautet der Grundsatz der Behördeneinheit, daß dieser seinen Geschäftskreis stets mit dem Blick auf die Erfordernisse und Ziele der (Gesamt-) Behörde und darüber hinaus der gesamten Verwaltung zu führen hat'. Die Behördeneinheit impliziert die Unselbständigkeit der Teile der Behörde. Deshalb verbietet dieser Satz es zum Beispiel, daß in einem Bericht zu einem bestimmten Geschäftsvorfall die sich widersprechenden Ansichten des Wasserwirtschaftsreferenten, des Planungsreferenten und des Naturschutzreferenten als (unvereinbare) Stellungnahmen der jeweiligen Fachvertreter niedergelegt werden. Ebenso schließt er es aus, daß etwa der Referent für Planungswesen einem Antragsteller mitteilt, er habe den Antrag zuständigkeitshalber an das Referat Bauwesen im Hause abgegeben. (Es handelt sich bei den angegebenen Fällen um mancherorts regelmäßig wiedergekehrte Vorkommnisse und Übungen.) Die Behörde ist Inhaberinder ihr zur Wahrnehmung zugewiesenen Zuständigkeiten - die Gliederungseinheiten und die innerbehördliche Geschäftsverteilung sind nach außen hin ohne Belang. Die Behörde ist das Organ, das handelt- der einzelne Referent nur der Sachwalter, dessen Verhalten ihr zugerechnet wird. Als Organ ist die Behörde eine Einheit und einer Willenskundgabe nach außen in der Form, als seien die Abtei' Ähnlich die Geschäftsordnung Nordrhein-Westfalen § 16 Abs. 1, vgl. auch 5 ebenda. Die umfassendere Aussage enthält demgegenüber die Geschäftsordnung Hessen § 9. In den übrigen Geschäftsverkehrsregelungen der Länder wird diesem tragenden Grundsatz keine ausdrückliche Erwähnung zuteil. §

1. Grundlagen

133

Iungen oder die einzelnen Referate mit behördenähnlicher Eigenständigkeit ausgestattet, nicht fähig. Von der Anlage der Behörde her ist es lediglich eine Erscheinungsform des Grundsatzes der Behördeneinheit, wenn das Personal der Regierungen nur an einer Stelle der Staatshaushaltspläne etatisiert ist. Diese notwendige Schlußfolgerung wird indessen, wie der Blick auf die Staatshaushaltspläne erweist, zur Zeit infolge des Widerstrebens der Fachressorts in einigen Ländern nicht oder nicht voll in die Wirklichkeit übertragen. Der Widerstand erwächst daraus, daß die Fachministerien ihre Mitwirkungsmöglichkeit gefährdet sehen. Diese ließe sich jedoch in den Fällen, in denen sie angemessen erscheint, auch auf andere Weise als durch getrennte Etatisierung sicherstellen. Die getrennte Ausweisung der Personalausgaben ist unübersichtlich und erweckt den Eindruck, als handele es sich bei den Organisationseinheiten innerhalb der Regierungen um lockere Zusammenschlüsse von nachgeordneten Stellen der Ressorts. Vor allen Dingen erschwert sie den Austausch des Personals innerhalb der Behörde beträchtlich, weil dazu in jedem Einzelfall das Einverständnis der beteiligten Ressorts erforderlich ist, und begünstigt damit ungleiche Arbeitsbelastungen und unterschiedliche Beförderungsverhältnisse, die neben anderen Gründen mit Recht immer wieder den Ruf der betroffenen Behörden nach einer geschlossenen Etatisierung des Personals laut werden lassen. c) Die Regierungen sind heute ausnahmslos monokratisch geleitet. Diese Form der Behördenverfassung hat sich in einer langen Zeit der Entwicklung als zweckmäßig erwiesen und deshalb schließlich das Kollegialprinzip völlig verdrängt5 • Zwar ist die Alternative in abgewandel' Für Preußen ergibt die Entwicklung folgendes Bild: Schon die Aufgliederung der Regierung in zwei Abteilungen bezweckte eine Rationalisierung des Verfahrens: es sollte vermieden werden, daß stets das gesamte Regierungskollegium tätig werden mußte. § 9 der Verordnung vom 30. 4. 1815 (GS. S. 85), § 5 der Instruktion vom 23. 10. 1817 (GS. S. 248). Mit dem Gesetz über die Allgemeine Landesverwaltung vom 30. 7. 1883 (GS. S. 195), § 18, wurde die erste Abteilung dem Regierungspräsidenten übertragen. Schließlich ersetzte § 5 der VereinfachungsVO vom 3. 9. 1932 (GS. S. 283) auch in den beiden anderen Abteilungen das kollegialische Prinzip durch das büromäßige. Die Regelung entsprach inhaltlich einer schon 1913 konzipierten Vorstellung (Entwurf einer Novelle zum LVG, Herrenhaus-Drucks. 1913 Nr. 6, § 18).- In Bayern wurde die kollegiale Beschlußfassung, die noch in der FormationsVO vom 27. 3. 1817 für beide Kammern der Kreisregierungen als Regelfall vorgesehen war, schon durch die FormationsVO vom 17. 12.1825 auf bestimmte, besonders wichtige Fälle zurückgedrängt. Im einzelnen dazu Honnacker, Die höhere Verwaltungsbehörde S. 21 ff., 42 ff., 127 f. Vgl. auch Schmitt-Lermann, Vereinfachung als Daueraufgabe S. 598 f., der den Vereinfachungsgedanken in dieser Entwicklung aufzeigt. Schließlich ist das Kollegialsystem, soweit es noch bestand, durch Art. 2 des VereinfachungsG vom 23. 7.1931, GVBI. S. 189, gänzlich beseitigt worden. - Zu den allgemeinen Fragen der organschaftliehen Willensbildung vgl. Dagtoglou, Kollegialorgane S. 23 ff., und Wolff, Verwaltungsrecht II § 75 II. Vgl. außerdem 5.15 Anm.1,

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I. Der innere Aufbau der Behörde des Regierungspräsidenten

ten Ausgestaltungen nach dem zweiten Weltkrieg erneut aufgegriffen worden, diesmal unter dem Blickwinkel, ob das monokratische Behördensystem dem demokratischen Prinzip entspreche'. Sehr bald hat sich jedoch die Erkenntnis durchgesetzt, daß die Kollegialverfassung, innerhalb derer die Willensbildung der Behörde durch das Zusammenwirken mehrerer Organwalter erfolgt, kein notwendiges Korrelat zur Demokratie darstellt. Denn die Befolgung von Gesetz und Recht ist durch den Ausbau des Rechtsschutzsystems, durch die behördenexterne Aufsichtsführung über die Regierungen und durch interne Kontrollen mannigfacher Art gesichert; allein aus der Arbeitsteilung erwächst ein erhebliches Maß an Sachkontrolle. Die Frage der Behördenverfassung kann also, sofern sie in anderen Zusammenhängen Bedeutung erlangt, auf die Untersuchung organisatorisch-funktionaler Vor- und Nachteile beschränkt werden. Dieser Aspekt richtet sich wesentlich auf eine Hebung des behördlichen Sachverstandes und ist daher auf die Bildung von Fachgremien begrenzt7 • 2. Organisation und Verwaltungsgliederung

Für die Verwaltungsgliederung stellt sich die Ausgangsfrage: Wie können die Aufgaben, die der Mittelbehörde der allgemeinen Verwaltung zur Wahrnehmung zugewiesen sind, bewältigt werden? Das Erfordernis einer großen Zahl von Bediensteten, die dazu nötig ist, gebietet zugleich ihre "Organisation": das Auffinden eines Systems der Arbeitsverteilung und Arbeitsvereinigung, das zweckmäßig, möglichst auch wirtschaftlich, und anpassungsfähig ist. Es wird sich zeigen, daß dieses System einmal die Bildung von Gliederungseinheiten und ihre Verbindung zu einem horizontal und vertikal gruppierten Gefüge und zum anderen die Ausrichtung dieses Gefüges nach fachlichen Gesichtspunkten verlangt. Das erste, abstrakte Schema könnte als Organisation, das zweite als Verwaltungsgliederung bezeichnet werden. Da beide jeweils nicht ohne das andere existieren können und kongruent sein müssen, werden die Begriffe Organisationsplan und Verwaltungsgliederungsplan praktisch synonym verwendet8 • Die Organisationspläne bezwe&en eine bestimmte Gestaltung des inneren Behördenaufbaues. Insofern sind sie echte Organisationsvorschrif• Dazu u. a. Beuster S. 426 f. Ferner Dülfer, Die Regierung in Kassel S. 185 ff. Neuerdings Schnur, Die Notwendigkeit der Bezirksregierungen S. 2047 f., und ausführlich Thiele, Die staatliche Mittelinstanz und die parlamentarische Kontrolle S..501 ff. 7 Vgl. unten S. 179,230. 8 Im kommunalen Bereich bürgert es sich nach Vorschlägen der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung ein, zwischen dem die Dezernate und die Gesamtheit betreffenden Verwaltungsgliederungsplan und dem die Amter betreffenden Organisationsplan zu unterscheiden.

2. Organisation und Verwaltungsgliederung

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ten. Sie wenden sich nur an denjenigen, der für den Vollzug und die Beachtung der Gestaltungsmaßregeln Sorge zu tragen hat, das ist ein bestimmter Kreis von OrganwaUern der betreffenden Behörden. Daher haben sie, auch wenn sie in der Form bindender Ministerialerlasse ergangen sind, nur interne Wirkung. Ihre Nichtbefolgung in dem konkreten Fall einer durchzuführenden Änderung im Behördenaufbau oder ihre Nichtbeachtung durch den Bürger, der sich in der inneren Organisation nicht auskennt, zeitigt keinerlei Außenwirkungen. Ihrer Rechtsnatur nach sind die Organisationspläne folglich bloße Verwaltungsvorschriften. a) Die Gliederung der Regierungen zeigt in allen Ländern der Bundesrepublik, in denen sie eingerichtet sind, den gleichen vertikalen Aufbau: die Behörde gliedert sich in Abteilungen, die Abteilung in Referate oder Dezernate9 • Die Einrichtung von sogenannten Unterabteilungen, Abschnitten und Gruppen, die bei einigen Regierungen bestehen, ändert diese Grundstufenfolge nicht10• Abteilungen und Referate sind die Organisations- oder Gliederungseinheiten der Behörde des Regierungspräsidenten. Unter Organisations- oder Gliederungseinheiten sind solche Teile von Behörden oder Organteile- d. h. Teile der mit der Wahrnehmung von Zuständigkeitskomplexen einer Großorganisation betrauten institutionalisierten Zuordnungssubjekte (WoZff)- zu verstehen, die durch ihre fachliche und personelle Abgrenzung gegenüber anderen Organteilen eine innere Geschlossenheit aufweisen und dadurch, daß sie einen für diesen Bereich verantwortlichen Leiter (Chef) haben, innerhalb des Gesamtaufbaues der Behörde eine relative Selbständigkeit besitzen. Sie sind die Bausteine des Aufbaugefüges der Behörde. Das System der Gliederungseinheiten, d. h. ihre Bezogenheit aufeinander und ihr internes Arrangement, macht die Organisation der Behörde aus. Obwohl die f~chliche Gliederung . an sich vorgegeben ist, sind die Gliederungseinheiten als Systemteile schon deshalb, weil aus organisatorisch-praktischen Erwägungen der vorgegebenen Gliederung nicht immer gefolgt werden kann, und bei ihrer Bildung auch andere Zweckmomente hinzutreten {Übersichtlichkeit, Beherrschbarkeit usw.)11, gewillkürte Zweckschöpfungen. 8 Vgl.. etwa die Geschäftsordnungen Hessen § 1, Niedersachsen § 3, Nordbaden§ 4, Nordrhein-Westfalen § 3, Nordwürttemberg § 3, Südbaden § 2, Südwürttemberg-Hohenzollern § 4. Nach der BayVO über die Bildung von Abteilungen §§ 1 und 2 gliedern sich die Abteilungen der bayerischen Regierungen in Sachgebiete, an deren Spitze Sachgebietsleiter stehen. Die Begriffe Sachgebiete und Sachgebietsleiter decken sich mit den Begriffen Referate und Referenten, für die in Hessen, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen die Bezeichnungen Dezernate und Dezernenten üblich sind. In der vorliegenden Abhandlung werden aus Vereinfachungsgründen in der Regel die Wörter Referat und Referent verwendet. 10 Siehe dazu unten S. 239 f.

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I. Der innere Aufbau der Behörde des Regierungspräsidenten

Das Referat ist die tragende Einheit im organisatorischen Aufbau der Behörde; den Referenten sind, insbesondere nach Gesichtspunkten fachlicher Art abgegrenzt, die Zuständigkeiten der Behörde zur unmittelbaren verantwortlichen Wahrnehmung zugewiesen. Das Referat ist die tragende Einheit, weil in ihm die eigentliche Erledigung der Verwaltungsgeschäfte erfolgt und seinem Leiter die unmittelbare Ausführung zugerechnet wird. Es erfüllt somit unmittelbar die Hauptfunktion der Behörde: es erarbeitet und erbringt die Verwaltungsleistung. Demgegenüber stellen die Abteilungen lediglich Zusammenschlüsse der sich auf einer Ebene der inneren Organisation befindlichen Referate dar. Funktional gesehen ist das Referat die organisatorische Einheit der Ausführung, die Abteilung die höhere Einheit der Leitung. Die überall vorhandene Möglichkeit des Abteilungsleiters, des Regierungsvizepräsidenten oder des Regierungspräsidenten, eine Sache an sich zu ziehen oder sich auf sonstige Weise in die Geschäfte einzuschalten, ist- als Ausfluß der Hierarchie und der mit jeder Stufe zunehmenden Verantwortlichkeit und Weisungsgewalt- zwar ein Systembestandteil, unter dem Aspekt der Stufung der Organisationseinheiten aber eine Ausnahme und stört ungeachtet der im einzelnen auftretenden Abgrenzungsschwierigkeiten die Scheidung der großen Funktionsbereiche nicht. Nur auf dem Hintergrund der Grundfunktionen der Leitung und Ausführung tritt das tragende Gerüst der inneren Organisation der Behörde in Erscheinung und zeigt deren Zweistufigkeit. Die Sachgebiete der Sachbearbeiter bilden demnach keine eigene Stufe im Aufbau der Behörde des Regierungspräsidenten. Sie stellen keine organisatorischen Einheiten unterhalb oder innerhalb der Referate dar, sondern sind lediglich Teilbereiche eines Referates ohne innerorganisatorische Eigenständigkeit. Ihre Bildung beruht allein auf der sich innerhalb eines Referates als notwendig erweisenden vertikalen Arbeitsteilung (Geschäftsverteilung). Der Zuständigkeitskomplex, der einen Referatsgeschäftskreis ausmacht, wird nach Bedarf unter den Sachbearbeitern aufgeteilt. Die die Sachgebiete betreuenden Sachbearbeiter sind den Referenten zur Unterstützung beigegebene Mitarbeiter (in der Regel des gehobenen Dienstes), die ihnen zugewiesenen Geschäfte sind Referatsgeschäfte. Ein anderes Bild bietet sich, wenn man die Verwaltungsgliederung nicht vom Standpunkt der Grundfunktionen der Leitung und Ausführung aus betrachtet, sondern wenn man das Blickfeld darauf begrenzt, sie als System der sich nach unteh immer mehr verästelnden Arbeitsteiligkeit anzusehen, d. h. nur unter dem Aspekt der Geschäftsverteilung. Das Gefüge der Geschäftsverteilung mag in vielen Fällen den Eindruck u Vgl. unten S. 139 f.

2. Organisation und Verwaltungsgliederung

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erwecken, als handele es sich auch bei den Sachgebieten um (relativ selbständige) Organisationseinheiten und um die dritte Stufe der Verwaltungsgliederung unterhalb der Abteilungen und Referate. Die feste und generelle Umschreibung der Sachgebiete, die früher oftmals je nach dem Geschäftsanfall durch den Referenten ad hoc gebildet und umgebildet werden konnten, die Aufstellung von Dienstpostenbewertungsplänen und ähnliche Erscheinungen der Großorganisation führen zu einer Verhärtung der Organisation auf der Sachbearbeiterebene. In der Tat gehen mehrere Organisationsvorschrüten von der Dreistufigkeit der Behörde aus, wozu diese Sicht der Dinge Anlaß gegeben haben mag12• Die Betrachtung der Verwaltungsgliederung unter dem Aspekt der Geschäftsverteilung verwirrt aber das Bild der systematisch und praktisch klar trennbaren Bereiche der Organisation und der Geschäftsverteilung und ist unzulässig, weil das Zuweisungssystem der Geschäftsverteilung grundsätzlich nichts über die organisatorische Selbständigkeit und Unselbständigkeit einer nach fachlichen Gesichtspunkten gebildeten Einheit aussagt. Daran ändert auch der Umstand nichts, daß den Sachbearbeitern vielfach Eigenverantwortung zuerkannt ist, die ihren Funktionskreis außerordentlich kräftigt. Solange der Referent der verantwortliche Leiter und unmittelbare Chef des Referatsgeschäftskreises ist, sind für die Sachgebiete die Merkmale der Organisationseinheit nicht erfüllt und kann von ihrer Institutionalisierung nicht gesprochen werden. Die sich auf die Verwaltungsgliederung beziehenden Verwaltungsvorschriften dürfen daher nur Abteilungen und Referate nennen; dagegen ist es unbedenklich, unter der Überschrüt der Geschäftsverteilung Abteilungen, Referate, Sachgebiete und gegebenenfalls auch die Ebene der Hilfskräfte aufzuführen. b) Für die Gliederung einer Verwaltung in nebeneinanderstehende Einheiten stellen fachliche Gesichtspunkte die zweckmäßigste Ordnungsgrundlage dar. Die fachliche Gliederung bietet am ehesten die Gewähr dafür, unter optimaler Ausnutzung der Arbeitskraft die sowohl sachlich als auch organisatorisch erforderliche Überschau über das sachlich Zusammengehörige zu gewinnen und Fachkenntnisse intensiv auszuwerten. Den Ausgangspunkt bildet daher der (vorgegebene) Aufgabenbestand der Regierungen, mit dessen Analyse sich die Gruppierung der Aufgaben fast von selbst anbietet. Für die Gruppierung sind der sachliche Zusammenhang und die innere Verwandtschaft der Aufgaben zunächst allein ausschlaggebend. Das auf dieser Grundlage erstellte, vorbereitende Schema ist alsdann mit den Grundsätzen der Organisation in Einklang zu bringen. Die Vereinigung dieser materiell orientierten Aufgabengliede11 Vgl. den Rahmengliederungsplan der Bezirksregierungen in RheinlandPfalz, RdErl. vom 15. 12. 1966, MBl. Sp. 1567 (1573), Erläuterung Nr. 1, sowie die Geschäftsordnungen Pfalz Nr. 3, Rheinhessen Nr. 2 Abs. 1, Trier § 4 Abs. 3.

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I. Der innere Aufbau der Behörde des Regierungspräsidenten

rung mit dem formellen System der über-, unter- und nebengeordneten Organisationseinheiten (Abteilungen und Referate) macht den Verwaltungsgliederungs- oder Organisationsplan aus. Er ist der Schlüssel zum Verständnis unserer Behörde. Allein dasjenige System der Arbeitsteilung, das die Gliederung nach fachlichen Gesichtspunkten auf allen Ebenen der inneren Organisation zur Basis wählt, gewährleistet heute eine zweckmäßige, rationelle und sachgemäße Leistung. Das vorhandene Gliederungssystem der horizontalen Arbeitsorganisation ist jedoch bis in die jüngste Zeit mehr oder weniger stark auch von der Aufteilung nach regionalen Gesichtspunkten durchsetzt. Wenn noch vor einem Jahrzehnt die Aufgaben der Schulabteilung einer Regierung nicht nach inneren und äußeren Schulangelegenheiten getrennt, sondern allein nach regionalen Gesichtspunkten auf die beiden Abteilungsleiter (einen Juristen und einen Pädagogen) aufgeteilt waren, so ist das ein Beispiel für ein nicht mehr zeitgerechtes System13• Die Spezialität der Aufgabenbereiche und damit der Arbeitsgebiete läßt zumindest auf der Ebene der Abteilungen eine andere als die fachliche Gliederung nicht mehr zu. Die Beschränkung der gebietliehen Übersicht und die relative Unbeschränktheit des erforderlichen Fachwissens bringt fast notwendigerweise entweder für die Qualität oder für den Umfang der Leistung Nachteile mit sich. Der demgegenüber erhobene Einwand, daß mit der strengen Durchführung des Grundsatzes der fachlichen Gliederung der Vorteil der gründlicheren Kenntnis der örtlichen Verhältnisse verlorengehe, ist zwar im Grunde zutreffend; der Verlust dieser Kenntnisse wird aber durch die Vorteile der fachlichen Gliederung, insbesondere durch die Gewährleistung einer fachlich einwandfreien Erledigung des Vorganges, weitestgehend wettgemacht. In dem genannten Beispiel werden jeweils dem Juristen die inneren, dem Pädagogen die äußeren Angelegenheiten fremd bleiben. Die Gefahr von Fehlentscheidungen und von abweichenden Entscheidungen innerhalb der beiden räumlichen Zuständigkeitsbereiche erforderte die Mitzeichnung des jeweils fachlich entsprechend vorgebildeten Abteilungsleiters; was wiederum eine zusätzliche Belastung eines Abteilungsleiters und eine Verzögerung innerhalb des Geschäftsablaufs zur Folge hatte. Beides, der unwirtschaftliche Koordinierungsaufwand und die dadurch eintretende Entscheidungsverzögerung, wäre bei streng fachlich gegliederter Arbeitsteilung vermeidbar. Die aufgezeigten Vorteile einer fachlichen Aufgliederung gelten in nahezu gleicher Weise für die Referentenebene einschließlich der Sachgebiete. Auch hier kann der Bedienstete den Anforderungen leichter und 18

Vgl. das Arnsberger Gutachten, Band 4 S. 64 f.

2. Organisation und Verwaltungsgliederung

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besser gerecht werden, wenn er einen kleineren Fachbereich für den gesamten Regierungsbezirk wahrzunehmen hat, als wenn er einen größeren Fachbereich für ein Teilgebiet des Regierungsbezirks zu besorgen hat. Nur in solchen Fällen, in denen das Ausmaß der Spezialisierung relativ gering ist, in denen starke Wechselbeziehungen zu anderen Fachbereichen nicht bestehen oder in denen eine weitere fachliche Aufgliederung nicht mehr möglich ist oder aus bestimmten Gründen als unzweckmäßig erscheint, hat die territoriale Gliederung ihren Wert und ihre Berechtigung. Beispielhaft können dafür etwa die "Gebietsreferenten" im Bereich der Forstinspektion erwähnt werden. Neben der fachlichen Gliederung ist auch heute noch die mit diesem Ordnungsgesichtspunkt eng verknüpfte fachaufsichtlich ausgerichtete Ressortzugehörigkeit für die Gliederung der Behörde (in Abteilungen) maßgebend. Die Ressortzugehörigkeit hat allerdings durch die im Laufe der Zeit erfolgte Neuschaffung zahlreicher Fachministerien ihre Bedeutung als ausschließliche Leitlinie für die innerbehördliche Organisation eingebüßt. Wegen der immer wieder zwischen den Ressorts stattfindenden Verschiebungen von Teilgeschäftsbereichen ließe sich eine derartige Ausrichtung auch nicht mehr streng verwirklichen, abgesehen davon, daß mit ihr eine unerwünschte Unruhe und Labilität des Organisationsgefüges verbunden wäre. Sie bleibt jedoch ein Ordnungsmerkmal, das dem Grundsatz nach nicht außer acht gelassen werden darf. Die konsequente Durchführung des Prinzips der fachlichen Gliederung innerhalb aller Ebenen der Behörde erleidet noch auf andere Weise einige Einschränkungen. Dem Umstand, daß die ohne Rücksicht auf die Arbeitsorganisation nebeneinandergestellten Aufgabenbereiche keineswegs umfangmäßig aufeinander abgestimmt sind, tritt die organisatorische Notwendigkeit gegenüber, möglichst gleichgewichtige Organisationseinheiten zu schaffen, selbst wenn die fachliche Gliederung in Mitleidenschaft gezogen werden sollte. So muß der Grundsatz, daß eine saubere Trennung nach fachlichen Gesichtspunkten die Ordnungsgrundlage für die Verwaltungsgliederung bildet und daß die Organisation der so gewonnenen "natürlichen", fachlich-organischen Aufteilung entspricht, Einbußen erleiden, weil sich bei der Durchführung dieses Grundsatzes die Schwierigkeit ergibt, daß einige Organisationseinheiten sehr klein, andere viel zu groß sind. Die organisatorisch glücklichste Lösung, nämlich die Idee aufgabenmäßig in sich geschlossener Abteilungen und Referate, läßt sich deshalb vor allem auf Abteilungsebene nicht immer verwirklichen. In der Praxis ist es daher erforderlich, die beiden hier kollidierenden Systeme in einer Weise in Einklang zu bringen, die dem jeweiligen Einzelfall am besten entspricht. Das geschieht etwa dadurch, daß eine ganze Abteilung aus Referaten gebildet wird, deren Geschäftskreise wenigstens zum Teil keine nähere sachliche Verwandtschaft aufweisen,

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I. Der innere Aufbau der Behörde des Regierungspräsidenten

oder zuweilen auch dadurch, daß einzelne Referate einer im übrigen geschlossenen Abteilung eingegliedert werden, der sie von der Sache her nicht unbedingt zugehören. Die Grundsätze der möglichst strengen fachlichen Gliederung und der höchstmöglichen Gleichgewichtigkeit der Abteilungen werden allerdings auch in ihrer Kompromißform keineswegs immer befolgt oder konsequent angestrebt. Dem erstgenannten Prinzip wird eher zugestimmt als dem zweiten. Gewiß handelt es sich um Leitsätze, deren volle Verwirklichung infolge der stets wechselnden Fallgestaltung kaum je erreichbar ist. Das schließt nicht aus, im Interesse der Überschaubarkeit der innerorganisatorischen Verhältnisse die nach Lage des Falles jeweils vorhandenen Möglichkeiten einer geordneten Gestaltung auszunutzen. Es ist zum Beispiel vielfach zu beobachten, daß die Abteilung "Allgemeine und innere Verwaltung" einen außerordentlich großen Fächer fachlicher Bereiche beherbergt, der zu einer Zeit angemessen (und oft in nahezu gleicher Weise vorhanden) war, als die Behörde nur aus zwei oder drei Abteilungen bestand und die Menge der anfallenden Verwaltungsarbeit gering war. Die im Hinblick darauf längst eingetretenen Veränderungen lassen es als angebracht erscheinen, in dem genannten Beispielsfall die Abteilung etwa von den Fachbereichen Kultus- und Bauwesen zu entlasten und auf diese Weise den erörterten Grundsätzen zu entsprechen14• Außerdem müssen die Organisationseinheiten auf ein Maß gebracht werden, das sie in den Stand versetzt, ihre Funktionen möglichst wirksam, ohne überflüssige Reibungsverluste und unter weitestgehender Ausschöpfung der ihnen zugeordneten Leistungskraft wahrzunehmen, und das ihnen so weit wie eben möglich die Eigenschaft vermittelt, nicht nur fachlich in sich geschlossen, sondern auch übersichtlich und damit lenkbar zu sein. Die Zweckforderung nach Überschaubarkeit und Beherrschbarkeit der Behörde verlangt es, eine zu weite fachliche und organisatorische Aufsplitterung zu vermeiden15 • Eine zu breite Streuung der Organisationseinheiten (flacher Organisationskegel) ist der Wahrnehmung der Leitungs- und Koordinierungsfunktionen abträglich, eine zu tiefe Gliederung (zum Beispiel durch die Einfügung zusätzlicher Ebenen in Form von Unterabteilungen oder dergleichen) gefährdet durch die Erschwerung des Informationsflusses die Koordinierung und verzögert den Geschäftsablauf. Diese Strukturprinzipien gelten sowohl für die Gesamtbehörde als auch für die Gestaltung der einzelnen Organisationseinheiten, hauptsächlich der Abteilungen. Es muß stets versucht werden, sie mit dem Grundsatz der fachlichen Gliederung in Einklang zu bringen. 14 Für die fachliche Gliederung der Regierungen vgl. die Zusammenstellung auf S. 144 ff. sowie die aufgeschlüsselten übersiebten im Anhang S. 253 ff. 11 Vgl. auch Kubsch, HandbuchS. 41.

2. Organisation und Verwaltungsgliederung

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Im Gegensatz zu der Verwaltungsgliederung der Gemeinden1' gibt es für die staatliche Mittelbehörde der allgemeinen Verwaltung- von landeseinheitlichen Festlegungen abgesehen - keine Musterpläne für die Verwaltungsgliederung. Trotzdem sind, natürlich von dem jeweiligen Aufgabenbestand beeinflußt, auch in diesem Bereich bei den Regierungen in den Grundzügen wesentliche Übereinstimmungen festzustellen. Diese beruhen sowohl auf einer Gleichförmigkeit der Aufgaben, die bis zu einem gewissen Grade vorhanden ist, als auch auf dem organisatorischen Willen, die Zahl der Abteilungen möglichst klein zu halten. Schwankt die Zahl der Abteilungen zwischen fünf (Rheinland-Pfalz) und neun (Baden-Württemberg), so ist auch die Zahl der den Abteilungen zugeordneten Referate sehr unterschiedlich. Diese Erscheinung ist ganz folgerichtig, denn auch die Bildung von Referaten ist aufgabenabhängig. Die absolute Vorherrschaft des Prinzips der fachlichen Geschlossenheit ist im Hinblick auf die Referate noch weniger antastbar als hinsichtlich der Abteilungen. Davon zu trennen sind die Bewältigung des von Behörde zu Behörde unterschiedlichen Arbeitsanfalls und seine organisatorischen Auswirkungen, die die Gesichtspunkte der Verwaltungsgliederung nicht berühren. Diese Unterschiede werden auf der Ebene der Referate in aller Regel nicht durch die Bildung neuer Referate, sondern durch die Zuweisung einer größeren Anzahl von Bediensteten, etwa mehrerer Referenten zu einem Referat, ausgeglichen. Fast alle Länder haben in ihren Organisationsregelungen neben dem arbeitsorganisatorischen auch den fachlichen Spielraum abgesteckt, in dem sich die Regierungen zu bewegen haben: Sie haben die Zahl der Abteilungen festgelegt und zugleich den fachlichen Rahmen dieser Abteilungen umschrieben. Nur in den wenigsten Fällen ist aber zugleich auch eine normative Festlegung der Zahl der Referate und ihrer Geschäftskreise erfolgt. Es treten sich hier, was bei der Regelung der Geschäftsverteilung noch deutlicher werden wird, zwei Auffassungen gegenüber. Auf der einen Seite wird der Standpunkt vertreten, daß eine für alle Regierungen des Landes streng einheitliche Regelung der Verwaltungsgliederung (einschließlich Zahl und fachlicher Gliederung der Referate) und der Geschäftsverteilung aus Gründen der Vergleichbarkeit und Überprüfbarkeit erforderlich und organisatorisch ohne Nachteil sei. Das allgemeinverbindliche, einheitliche Strukturgerüst sei unabhängig von dem unterschiedlichen Arbeitsanfall und dem voneinander abweichenden personalmäßigen Umfang der Behörden. Durch die Art und Weise der personellen Zuordnung (etwa Aufteilung eines Referatsge18 Hier kann seit langer Zeit nach einheitlichen Plänen verfahren werden, die im wesentlichen von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle entwickelt worden sind.

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I. Der innere Aufbau der Behörde des Regierungspräsidenten

schäftskreises auf mehrere Referenten oder Wahrnehmung mehrerer Referatsgeschäftskreise durch einen Referenten in Personalunion) lasse das System nach Belieben eine Schrumpfung oder Ausdehnung zu. Auf der anderen Seite herrscht die Überzeugung vor, daß - abgesehen von der grundsätzlichen Fixierung der Abteilungsebene- eine starre und für alle Regierungen des Landes gleichförmige Organisation die Behörde unbeweglich mache und unwirtschaftlich sei; sie schaffe sehr ungleichgewichtige und im einzelnen daher wieder nicht vergleichbare Organisationseinheiten. Die Organisation einer Behörde müsse maßgerecht, d. h . den jeweiligen Verhältnissen (Arbeitsanfall usw.) angepaßt sein, wolle man eine Form der Arbeitsteiligkeit erreichen, die die Aufgabenwahrnehmung durch den Verwaltungsapparat in optimaler Weise gewährleiste. Deshalb sei die Variabilität, die es keineswegs ausschließe, daß in der Praxis in vielen Bereichen der Organisation ein einheitliches System und Übereinstimmung herrsche, dem Einheitsplan vorzuziehen. Die landeseinheitliche Festlegung der fachlichen Gliederung ist in den einzelnen Ländern wie folgt vorgenommen worden: 1. Baden-Württemberg: Nach § 13 des Landesverwaltungsgesetzes werden die Regierungspräsidien durch Verordnung der Landesregierung in Abteilungen gegliedert. Die Verordnung ist noch nicht ergangen. Die vorhandene Aufgliederung beruht auf einer Reihe von Gesetzen, Verordnungen, Erlassen und Bekanntmachungen über zum Teil verschiedene Gegenstände, die - sich jeweils ergänzend - die Bildung der Abteilungen sowie auch bestimmter einzelner Referate vorsehen. Im wesentlichen ist sie auf die Anordnung der vorläufigen Regierung über die Organisation der Regierungspräsidien vom 20. 10. 1952 (GBI. S. 43) zurückzuführen, die unter anderem die Bildung von fünf Abteilungen vorschrieb (Allgemeine und Innere Verwaltung, Finanzwesen, Wirtschaft Landwirtschaft - Arbeit, Heimatvertriebene und Kriegsgeschädigte, Straßen- und Wasserbau) und besondere organisatorische Bestimmungen für die bei den Regierungspräsidien errichteten Oberschulämter enthielt17.

2. Bayern: Die grundlegende Norm ist die Verordnung über die Bildung von Abteilungen und die Verteilung der Geschäfte bei den Regierungen vom 4. 7. 1949 (BayGS I S. 146). Die Verordnung läßt die Möglichkeit offen, neben den in ihr vorgesehenen Abteilungen weitere besondere Abteilungen für einzelne Aufgabengebiete auf Anordnung des Staatsministeriums des Innern im Einvernehmen mit den beteiligten Staatsministerien zu bilden. Die Gliederung der Abteilungen in "Sachgebiete" ist Aufgabe des Regierungspräsidenten (§ 2 der Verordnung), 17 Die Anordnung ist allerdings formell durch§ 49 Abs. 2 Nr. 5 LVG außer Kraft gesetzt worden.

2. Organisation und Verwaltungsgliederung

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d. h., die weitere Untergliederung der Behörde, auch die fachliche, steht dem Regierungspräsidenten frei. 3. Hessen: Die Abteilungen der drei hessischen Regierungen zeigen dieselbe fachliche Aufgliederung. Diese wie auch die grundsätzlich übereinstimmende Dezernatsaufteilung beruhen in ihrem gegenwärtigen Zustande auf dem von der Landesregierung am 13.7.1965 beschlossenen Rahmenorganisationsplan für die Behörden der Regierungspräsidenten, zu dessen Aufstellung die Einheitlichkeit des Zuständigkeitskataloges der Behörden der allgemeinen Landesverwaltung in der Mittelstufe Anlaß gegeben hat. Hinsichtlich der Abteilungsgliederung besteht nur für den Regierungspräsidenten in Wiesbaden eine Abweichung von der einheitlichen Regel, indem bei ihm bereits vor längerer Zeit eine besondere Abteilung für Wiedergutmachung gebildet worden ist18• Geringfügige Abweichungen in der Dezernatsaufteilung der einzelnen Regierungen sind durch die unterschiedliche Größe und Struktur der Regierungsbezirke und den Einfluß dieser Erscheinungen auf die innere Behördenorganisation bedingt. Zwar ist entsprechend der in dem Rahmenorganisationsplan aufgeführten Zahl der Aufgabengebiete je ein Dezernat zu bilden. Bei bestimmten Aufgabengebieten ist jedoch für den Bedarfsfall eine Aufspaltung der Dezernate zugelassen. 4. Niedersachsen: Die Grundlage für die fachliche Aufgliederung der Behörden der Regierungspräsidenten (Präsidenten der Verwaltungsbezirke) bilden der Organisationsplan und der entsprechende Mustergeschäftsverteilungsplan (RdErl. des Nds. Mdl vom 16. 5. 1967, GültL Mdl 1/21). Die Gliederung der Behörden nach dem Organisationsplan und die Zuordnung der einzelnen Arbeitsgebiete zu den entsprechenden Organisationseinheiten ist für alle Regierungspräsidenten (Präsidenten der Verwaltungsbezirke) verbindlich. Änderungen und Ergänzungen sind dem Minister des Innern vorbehalten. Besonderheiten in der inneren Organisation einzelner Regierungen, wie sie sich aus einigen einzigartigen, an den Bezirk gebundenen Aufgabenstellungen ergeben, sind in dem Einheitsorganisationsplan in der Form von Zusätzen berücksichtigt. 5. Nordrhein-Westfalen: Die fachliche Aufgliederung ergibt sich aus dem für alle Regierungen verbindlichen Organisationsplan und Mustergeschäftsverteilungsplan (RdErl. des Innenministers vom 26. 8. 1965, MBL S. 1259 I SMBl. 20051). Durch die Kurzbezeichnung der Arbeitsgebiete 18 Das frühere Dezernat für Wiedergutmachungsfragen ist infolge seines außerordentlichen Umfanges mit Genehmigung des Ministers des Innern am 1. 7.1959 in eine Abteilung umgewandelt worden. In dem Rahmenorganisationsplan vom 13.7.1965 ist die Organisationsänderung als vorübergehend gebilligt worden. - Im übrigen hat der Rahmenorganisationsplan in der Abteilungsaufgliederung im wesentlichen an der in § 1 Abs. 3 der (gemeinsamen) Geschäftsordnung für die Regierungspräsidenten vom 5. 8. 1960 (Staats-Anzeiger 1960 S. 1071, 1197) vorgesehenen Gliederung festgehalten.

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der Dezernate in dem Organisationsplan ist geregelt, welcher Aufgabenkreis zu jeder Abteilung gehört. Mit der in dem Organisationsplan durchgeführten fachlichen Aufgliederung ist zugleich die Anzahl der Organisationseinheiten abschließend festgelegt. Mögliche Ausnahmen sind besonders vermerkt. 6. Rheinland-Pfalz: Die fachliche Gliederung ist durch den Rahmengliederungsplan und Rahmenaktenplan der Bezirksregierungen in Rheinland-Pfalz, RdErl. vom 15. 12. 1966 (MBL Sp. 1567), vorbestimmt, der sich auf eine verbindliche Einteilung der Behörde in Abteilungen und Referate erstreckt. Beachtenswert ist in diesem Zusammenhang die neuerdings eingefügte "Grundbeschreibung", in der die Zuständigkeitskomplexe, die den einzelnen Referaten zugewiesen sind, erläutert werden. Formal stellt die rheinland-pfälzische Lösung einen außergewöhnlichen Weg dar, des Problems der Organisation der Behörde Herr zu werden. Ausgangspunkt für die innere Organisation und Verwaltungsgliederung ist ein ausführlicher Aktenplan. Dieser ist entsprechend der durch den Rahmengliederungsplan des Landes vorgegebenen Grobgliederung nach Referaten geordnet, so daß sich aus den Referatsaktenplänen die detaillierten Zuständigkeitskomplexe der Referate insoweit näher ergeben, als in den Plänen infolge der Unterteilung der Akten mit den entsprechenden Aktenbezeichnungen die größtmögliche Aufgliederung und erschöpfende Aufzählung der Einzelaufgaben der Referate enthalten sind1». Im einzelnen bietet die fachliche Gliederung auf der Ebene der Abteilungen folgendes Bild: Ubersidd über die Abteiluncen nadl den Orcaniaationspllnen2o Baden-Wilrttemberg

Präsidialstelle Allgemeine und innere Verwaltung Abt. I: Finanzwesen Abt. II: Abt. III A: Wirtschaft und Arbeit Abt. III B: Landwirtschaft Abt. IV A: Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegsgeschädigte Abt. IV B: Außenstelle des Landesausgleichsamts Abt. VA: Straßenbau Abt. VB: Wasserwirtschaft t» Auf der Grundlage des Rahmengliederungsplanes sind der Organisationsplan der Bezirksregierung (MBJ. 1966 Sp. 1575 f.) und die Geschäftsverteilungspläne erstellt. Die Geschäftsverteilungspläne, die von geringem Umfang sind, beschränken sich auf die Angabe der Referate mit ihren Kennziffern und die namentliche Zuordnung der Referenten. Vgl. dazu auch unten 5.154, 157. 20 Die vollständigen Organisationspläne der Regierungen finden sich als Anhang auf S. 253 ff.

2. Organisation und Verwaltungsgliederung

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Bayern

Abt. Abt. Abt. Abt. Abt. Abt.

I: II: III: IV: V: VI:

Präsidialabteilung Allgemeine innere Verwaltung Wirtschaftsabteilung Bauabteilung Schulabteilung Wohnraumbewirtschaftung und Flüchtlingswesen

Hessen

Präsidialabteilung Abt. I: Allgemeine und innere Verwaltung Abt. II: Erziehung und Volksbildung Abt. III: Wirtschaft und Verkehr (einschließlich Bauwesen und Landwirtschaft) Abt. IV: Forstverwaltung Abt. V: Wiedergutmachung (nur Wiesbaden)21 N iedersachsen22

Abt. Abt. Abt. Abt.

1 2 3 4 Abt. 5 Abt. 6

N ordrhein-Westfalenls

Abt. Abt. Abt. Abt. Abt. Abt.

1 (Zentralabteilung) 2 3 4

5 6

11 Bei den anderen Regierungspräsidenten ist die Wiedergutmachung als Dezernat der Abteilung I eingegliedert. 22 Da eine treffende Generalbezeichnung für jede Abteilung nur schwer zu finden ist, sind die Abteilungen nach dem neuen Musterorganisationsplan lediglich numeriert worden. Einen groben Aufschluß über die Geschäftsbereiche geben daher nur die Dezernatsbezeichnungen, über die die übersieht im AnhangS. 259 ff. Auskunft erteilt. Ein Kurzüberblick über die Abteilungen ergibt in etwa das folgende Bild: Abt. 1 - Zentralabteilung und Kommunalwesen, Abt. 2 - Polizei, Ordnungswesen und Hochbau, Abt. 3 - Wirtschaft, Verkehr und Soziales, Abt. 4 - Unterricht und Kultus, Abt. 5 - Landwirtschaft und Wasserwirtschaft, Abt. 6 - Forstwesen. ! 3 Die Organisationspläne enthalten keine inhaltsbezogenen Abteilungsbezeichnungen. Die Abteilungen sind lediglich numeriert. Eine grobe Zusammenfassung ergibt folgendes Bild: Abt. 1 - Zentralabteilung, Abt. 2 Allgemeine und innere Verwaltung, Abt. 3 - Kommunal- und Bauwesen, Abt. 4 - Unterricht und Kultus, Abt. 5 - Wirtschaft, Verkehr und Wiedergutmachung, Abt. 6 - Landwirtschaft, Forsten und Wasser. Vgl. dazu die im Anhang S. 261 f. wiedergegebene Dezernatsübersicht.

10 Speyer 38

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I. Der innere Aufbau der Behörde des Regierungspräsidenten

Rheinland-Pfalz

Zentralabteilung Abt. 1: Allgemeine und innere Verwaltung Unterricht und Kultus Abt. 2: Abt. 3: Wirtschafts- und Bauverwaltung Regierungsforstamt (außer Rheinhessen) Abt. 4: Abt. 4: Oberversicherungsamt Rheinland-Pfalz (nur Rheinhessen) c) Im einzelnen sind die Gliederungseinheiten "Abteilung" und "Referat" in der Praxis recht unterschiedlich gestaltet. Bei ihrer Betrachtung stellt sich die Frage, ob es für ihre Bildung allgemeingültige Grundsätze als Sollensnormen gibt.

Die Abteilung entsteht durch eine horizontale und vertikale Aufteilung des Organisationsgefüges, die im wesentlichen nach den Aufgabengruppen sachlicher Zusammengehörigkeit und auch nach der Ressortzugehörigkeit erfolgt. Für die Abgrenzung sind in erster Linie der Grad der inneren Verwandtschaft der Aufgaben und die Intensität ihrer Wechselbeziehungen maßgebend. Als Gliederungseinheit vereinigt die Abteilung in sich diejenigen Referate, deren Geschäftskreise inhaltlich ihrer Aufgabengruppe zugehören. Sie umschließt diese Referate zu einer höheren Einheit mit der Zielsetzung, in einem System der Arbeitsteilung die Überschau dadurch zu erhalten, daß sachlich zusammengehörige Bereiche auch organisatorisch möglichst zusammengefaßt werden, und damit leichter eine einheitlich ausgerichtete Lenkung der Arbeit zu erreichen. Hier tritt als wesentlicher Vorteil der fachlichen Gliederung der Umstand in Erscheinung, daß der Leiter der Abteilung durch die Beschränkung auf ein mehr oder minder großes Fachgebiet tiefere Fachkenntnisse besitzen und für die Verwaltungsarbeit in der Abteilung fruchtbar machen kann. Für die Referenten gilt das Gesagte entsprechend. Es kommt hinzu, daß die fachliche Gliederung auch ihre Zusammenarbeit erleichtert; denn da die Zusammenarbeit innerhalb der Abteilung schon wegen des gemeinsamen unmittelbaren Vorgesetzten in der Regelleichter ist als über die Grenzen einer Abteilung hinweg, und da naturgemäß die Wechselbeziehungen zwischen verwandten Aufgaben stärker und reger sind als zwischen entfernteren, würde es die Zusammenarbeit empfindlich stören können, wenn die fachliche Gliederung etwa durch die gebietsmäßige ersetzt werden würde. Es wurde bereits dargelegt, daß die streng durchgeführte fachliche Gliederung trotz ihrer Vorzüge organisatorisch nicht immer ganz befriedigt. Denn gleichrangig steht neben dem Grundsatz der fachlichen Geschlossenheit der Organisationseinheiten das Erfordernis, daß die Abteilungen hinsichtlich ihrer Größe immer noch überschaubar sein müssen. Das ergibt sich aus der für den Leiter der Abteilung bestehenden Notwendigkeit, seine Abteilung im Griff behalten und lenken zu können.

2. Organisation und Verwaltungsgliederung

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Die Größe einer Abteilung muß es ihrem Leiter dauernd ermöglichen, innerhalb des Abteilungsgeschäftskreises lenkend Einfluß auszuüben, insbesondere die Abteilungsarbeit zu koordinieren, Arbeitsschwerpunkte zu bilden, die Arbeit zu überwachen usw., sowie darüber hinaus im Hinblick auf die Gesamtbehörde diejenigen Funktionen zu erfüllen, die die eigentliche Abteilungsleitung übersteigen24• Die Forderung nach Überschaubarkeit kann dazu führen, daß zunächst unter streng fachlichen Gesichtspunkten gebildete Abteilungsgeschäftskreise verkürzt oder unterteilt, d. h. auf zwei Abteilungen aufgeteilt werden, oder daß umgekehrt zu kleine Abteilungen durch überhängende oder selbständige kleine Geschäftskreise aufgefüllt werden müssen. Außerdem ist es im Hinblick auf die Ausgewogenheit des Gesamtgefüges und die gleichmäßige Auslastung der Abteilungsleiter nötig, daß sich der Umfang der von den einzelnen Abteilungen wahrzunehmenden Aufgaben in etwa entspricht. Das Erfordernis der Ausgewogenheit des Gesamtgefüges zielt darauf ab, die allerdings auch von anderen Faktoren abhängige Stellung der Abteilungen in ihrem Verhältnis zueinander und in der Stringenz ihrer ressortegoistischen Einflußnahme auf die Behördenspitze nach Möglichkeit zu homogenisieren. Die Gewichtigkeit der genannten Faktoren variiert je nach der Größe der Behörde, nach dem unterschiedlichen Arbeitsanfall bei den einzelnen Abteilungen und sicherlich auch nach der unterschiedlichen Festigkeit und Überzeugungskraft der leitenden Persönlichkeiten, die normativ nicht fixierbar ist. So kommt es zu der Erkenntnis, daß die fachliche Gliederung der einzelnen Regierungen auf Abteilungsebene zwar nach Ländern, aber nicht insgesamt vergleichbar ist und sich in ein Schema einfangen läßt. Gliederungseinheiten sind begriffsnotwendig bloße Bestandteile einer organisatorischen Ganzheit, hier der Behörde. Es widerspricht, was in bezug auf die Abteilungen der Regierungen hervorgehoben werden muß, ihrer Natur, danach zu streben, Eigengewicht zu erlangen25 • Denn es macht gerade die Eigenart der Regierungen aus und ist ihre Hauptfunktion, die Verwaltungsaufgaben gebündelt wahrzunehmen. Die Befriedigung des Bündelungserfordernisses aber ist vorzüglich eine Frage der inneren Organisation, genauer der innerorganisatorischen Integration. 24 Zu den Funktionen und Obliegenheiten des Abteilungsleiters im einzelnen vgl. unten S. 214 ff. 25 Es wird in diesem Zusammenhang an den insofern modernen Inhalt der Vorschrift des § 5 der Instruktion vom 23. 10. 1817 zur Geschäftsführung der Regierungen in den Königlich-Preußischen Staaten(GS. S. 248) erinnert, worin anläßlich der Bestimmung der Plenarzuständigkeiten ausdrücklich hervorgehoben wird, daß die Aufgliederung der Regierungen in (zwei) Abteilungen nur zur "Vereinfachung, Abkürzung und Erleichterung der Geschäfte" angeordnet sei, und daß die Abteilungen "auch keine abgesondert voneinander, für sich bestehenden Behörden" darstellten.

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I. Der innere Aufbau der Behörde des Regierungspräsidenten

Zusammengefaßt gelten für die Bildung von Abteilungen folgende Merkmale: (1) In erster Linie sind sachliche Aufgabenzusammenhänge maßgebend. (2) Die Gliederung nach regionalen oder anderen Gesichtspunkten ist unzweckmäßig. Sie zersplittert und verringert die Leistungskraft der Organisationseinheiten und die Arbeitskraft der Bediensteten. (3) Die Größe einer jeden Abteilung muß sich in den Grenzen der fachlichen und organisatorischen Überschaubarkeit halten. Die Abteilung muß lenkbar bleiben. (4) Das Gesamtgefüge der Abteilungen sollte hinsichtlich der Größe und Gewichtigkeit der einzelnen Abteilungen ausgewogen sein. Über das Referat ist durch die Beschreibung seiner Stellung innerhalb der höheren Einheit der Abteilung Wesentliches gesagt. Es ist die unterste und "tragende" Gliederungseinheit der Behörde und entsteht durch die fachliche Untergliederung der Abteilungsgeschäftskreise. Die maßgebenden Merkmale für seine Bildung sind die Gesichtspunkte einer möglichst scharfen Abgrenzung der Geschäftskreise und der Überschaubarkeit. Das erstgenannte Merkmal verleiht ihm die innere Geschlossenheit, das hinzutretende zweite stellt wieder auf die fachliche und organisatorische Beherrschbarkeit ab. Ein Referat muß so groß sein, daß es von dem Referenten, seinem Leiter, übersehen, beherrscht und geleitet werden kann. Die Maßstäbe dazu setzt die ihm zugedachte Funktion, zusammen mit den ihn in der Regel unterstützenden Mitarbeitern Verwaltungsentscheidungen zu erarbeiten und gegebenenfalls zu verwirklichen. Wo die Größe des Referates die notwendige Spezialisierung des Referenten beeinträchtigt (mangelnde fachliche Überschaubarkeit) oder der Zusammenfassung und detaillierten Überprüfung der Vorarbeiten der Mitarbeiter im Wege steht (mangelnde organisatorische Überschaubarkeit), wird eine weitere Gliederung durch Aufspaltung des Referatsgeschäftskreises, durch Einsatz eines zusätzlichen Referenten o. ä. erforderlich. Insofern bestimmt die Größe des Referates seine Leistungskraft. Auf der Ebene der Referate ist es noch weniger als auf der Ebene der Abteilungen zu erreichen, Einheiten vergleichbarer Größe zu schaffen. Denn sowohl der Umfang der in den Referaten wahrzunehmenden Zuständigkeitsbereiche als der durch sie bedingte, aber schwankende Arbeitsanfall sind kaum einmal deckungsgleich. Folglich gibt es, will man nicht den auf dieser Ebene kaum einschränkbaren Grundsatz der fachlichen Gliederung verlassen, Referate, die einen Referenten längst nicht ausfüllen, und andere, die den Einsatz mehrerer Referenten verlangen. Aber darin unterscheidet sich die Gliederungseinheit Referat strukturell von der Abteilung: daß die voneinander abweichende Größe der Referate nicht ohne weiteres schwerwiegende Nachteile mit sich bringt. Zwar ist es die organisatorisch beste Lösung, wenn ein Referent einen Referats-

3. Die Geschäftsverteilung

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geschäftskreis verwaltet. Auch ist es nicht zu leugnen, daß überall dort, wo diese Lösung nicht zu erzielen ist, Schwierigkeiten auftreten: Sind in einem Referat mehrere Referenten tätig, so stellt sich sogleich die Frage der Arbeitsteilung, ist ein Referent für mehrere Referate zuständig, so erhebt sich das Problem nicht ausreichender Spezialisierung. Die Schwierigkeiten lassen sich indessen auf dieser Ebene von Fall zu Fall durch geringere Arbeitsbelastung (im Falle der Personalunion), durch Zuteilung von Hilfskräften oder dergleichen überbrücken. Vor allem aber sindim Gegensatz zu der Lage bei den Abteilungen - bei der unterschiedlichen Größe der Referate Gewichtsverlagerungen, die sich auf die Gesamtheit der Behörde und die Erfüllung ihrer Funktion auswirken könnten, nicht zu befürchten. Die innerhalb der Referate gebildeten Sachgebiete stellen lediglich arbeitsteilige Aufgliederungen dar, die in der Regel auch nach fachlichen Gesichtspunkten vorgenommen werden, aber nicht die Merkmale einer organisatorischen Einheit erfüllen. Sie scheiden daher an dieser Stelle aus der Betrachtung aus. 3. Die Geschäftsverteilung

a) Die Gliederung der Behörde durch die Bildung gestufter Organisationseinheiten und ihre Aufteilung nach den Gesichtspunkten der sachlichen Zusammengehörigkeit der wahrzunehmenden Aufgaben reicht allein nicht aus, um von der Organisation her eine ordnungsgemäße Abwicklung der Geschäfte zu gewährleisten. Es bedarf vielmehr noch der Zuordnung von Bediensteten, um dem Organ, der Behörde, die notwendige Handlungsfähigkeit zu verleihen und es damit erst in den Stand zu versetzen, die ihm zugewiesenen Zuständigkeiten auszuüben. Dazu müssen zunächst die der Verwaltungsgliederung zugrunde gelegten Aufgabenkreise weiter untergliedert werden, und zwar in der Weise, daß von einer einzelnen Dienstkraft wahrnehmbare Tätigkeitsbereiche oder Zuständigkeitskomplexe (nicht eigenständige Wahrnehmungsbereiche) entstehen, die sich nicht nur fachlich, sondern auch je nach Art, Umfang und Schwierigkeitsgrad der zu erfüllenden Aufgaben, nach dem Maß der Verantwortlichkeit, dem Grad der Selbständigkeit usw. unterscheiden; diese, auf den Aufgaben- und Pflichtenkreis eines Bediensteten bezogen, werden auch als "Amtsstellen" oder als "Dienstposten" bezeichnet26• Alsdann müssen die den Organisationseinheiten zugeordneten Dienstkräfte, 28 Die Amtsstelle ist nach Wolff, Verwaltungsrecht II § 73 I c, "ein institutionell bestimmter konkreter Aufgaben- und Pflichtenkreis eines Menschen im Dienste anderer" und stellt die kleinste Einheit von Wahrnehmungszuständigkeiten dar. Zu den Begriffen vgl. auch Rasch S. 32, 61 f.

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den Maßstäben des Stellenplanes entsprechend, die so entstandenen Wahrnehmungsbereiche zugewiesen bekommen. Die unter diesen Gesichtspunkten auszuführende Darstellung ergibt den Geschäftsverteilungsplan. Er geht in seiner Gestaltung von Zuständigkeiten oder Zuständigkeitskomplexen aus und regelt die Verteilung der Zuständigkeiten oder Zuständigkeitskomplexe auf die einzelnen Amtswalter. Zu den Zuständigkeiten zählen alle Aufgaben, die der Behörde zur Erledigung anvertraut sind. Funktionen, wie etwa die Beaufsichtigungs-und Anleitungsfunktion des Referenten gegenüber den Sachbearbeitern, sind nicht Geschäfte im Sinne der Geschäftsverteilung und daher nicht Gegenstand der Geschäftsverteilung. Die in den Geschäftsverteilungsplan aufzunehmenden Amtswalter sind alle diejenigen Bediensteten, denen Zuständigkeiten der Behörde zur Wahrnehmung zugewiesen sind. Die Behördenleiter, ihre ständigen Vertreter und die Abteilungsleiter erfüllen in der Regel keine Geschäfte im strengen Sinne der Geschäftsverteilung. Soweit sie es dennoch tun, sind sie aus dem Gesichtspunkt der Geschäftszuweisung in den Geschäftsverteilungsplan aufzunehmen. Soweit sie es nicht tun und gleichwohl aufgeführt werden, überschreitet der Plan die Grenzen der Geschäftszuweisung in dem beschriebenen Sinne und berührt den Funktionenkreis dieser Amtswalter. Die Erwähnung ist aber vor allem für den Bereich der Abteilungen dennoch erforderlich, um das strukturelle Gerüst zu erkennen, in das die Geschäftszuweisungen eingefügt sind. Der Geschäftsverteilungsplan soll die Wahrnehmungsbereiche so gegeneinander abgrenzen, daß Zuständigkeitsüberschneidungen vermieden und gleichartige oder verwandte Sachgebiete nur von einer Stelle bearbeitet werden27 • Sein besonderer praktischer Wert ist nur dann vorhanden, wenn er die einzelnen Sachgebiete so genau aufgliedert, daß der Tätigkeitsbereich jeder Dienstkraft zweifelsfrei ersichtlich ist. Der Geschäftsverteilungsplan enthält damit nicht nur eine behördeninterne Zuständigkeitszuweisung oder Zuständigkeitsordnung, sondern er umgrenzt damit gleichzeitig die Verantwortlichkeit des einzelnen Amtswalters. Er dient folglich einem doppelten Zweck, der Leitung und der Abgrenzung der Verantwortungsbereiche. Die Geschäftskreise oder Sachbereiche der Organisationseinheiten, insbesondere der Referate, decken sich nicht immer mit den Wahrnehmungsbereichen der einzelnen Referenten oder anderer Amtswalter. Sie sind daher begrifflich von diesen zu trennen. Es kann zum Beispiel geschehen, daß ein Referent zwei Geschäftskreise (Referate) verwaltet, oder umgekehrt, daß er mit der Wahrnehmung eines Teilgeschäftskreises ausgelastet ist und der Referatsgeschäftskreis demgemäß auf mehrere Referen27

Vgl. GGO I§ 5 Abs 1, GGO Nordrhein-Westfalen § 5 Abs. 1.

3. Die Geschäftsverteilung

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ten aufgeteilt werden muß. Unter dem Gesichtspunkt der Geschäftsverteilung ist der einzelne Bedienstete Zuständigkeitswalter28 • Da der Geschäftsverteilungsplan den Bediensteten als Zuordnungssubjekt von Einzelzuständigkeiten oder fest umrissenen Zuständigkeitskomplexen ansieht, können in ihm die Grenzen der an die Organisationseinheiten gebundenen Geschäftskreise durchbrachen werden. Indem der Geschäftsverteilungsplan auf den einzelnen Bediensteten abstellt, ist er personal- oder amtsstellenbezogen. Es ist daher nicht korrekt, wenn in einigen Organisationsvorschriften in diesem Zusammenhang von der Verteilung der Geschäfte auf "Abteilungen und Dezernate/ Referate", also auf die Organisationseinheiten, die Rede ist. Ebensowenig ist es richtig, die Geschäftsverteilungspläne als Grundlage der inneren Organisation zu bezeichnen. Grundlage der Organisation ist der die vertikale und horizontale Struktur der Behörde aufzeigende Organisationsoder Verwaltungsgliederungsplan, der die Aufteilung der Behörde in fachlich bestimmte und konkret einander zugeordnete Abteilungen und Referate enthält. Er bildet das Rückgrat der Organisation. Der Geschäftsverteilungsplan muß zwar an den Verwaltungsgliederungsplan anknüpfen und führt ihn aus, indem er die Aufgabenbereiche weiter auffächert. Sein Wesensmerkmal besteht aber in der Zuordnung des Personals, dessen unterschiedliche Befähigung und Belastbarkeit und dessen oft reger Wechsel häufige Änderungen verursacht. Damit fügt er dem statischen System der Organisation ein dynamisches Element hiilzu, das seinen Charakter stark beeinflußt. Es trifft allerdings zu, daß der Geschäftsverteilungsplan die praktische Arbeitsgrundlage für den Organisations- und Personalreferenten und die für die Grenzziehung zwischen den einzelnen Tätigkeitsbereichen wichtige Hilfe für jeden Amtswalter bedeutet. Oft werden Verwaltungsgliederung und Geschäftsverteilung in der Weise miteinander verbunden, daß versucht wird, sie wenigstens teilweise in einem "Organisationsplan" genannten Plan (Schaubild) darzustellen. Diese Verbindung verkennt die unterschiedliche Bedeutung der beiden Pläne und ist systematisch verfehlt sowie in der Bezeichnung irreführend. Unter dem Gesichtspunkt der praktischen Verwendbarkeit ist es indessen von Vorteil, wenn in dem "Organisationsplan" etwawie bei einigen Regierungen üblich - die Leiter der Abteilungen und 28 Der einzelne Bedienstete ist jedoch nicht selbst Träger oder Inhaber von Zuständigkeiten; er nimmt sie vielmehr lediglich für die Behörde wahr. Zum Zuständigkeitsbegriff vgl. oben S. 98 f. - Konstruiert und wenig glücklich erscheint es, den Zuständigkeitswalter als "Geschäftsträger" zu bezeichnen (Kubsch S. 58), so sehr hier wie in anderen Bereichen der Behördenorganisation eine Vereinheitlichung des Sprachgebrauchs erstrebenswert ist. Denn diese Benennung ist nicht ohne weiteres eindeutig.

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auch die Referenten namentlich mit angegeben sind, weil die auf einen Blick erkennbare Verknüpfung der jeweils als bestimmte Aufgabenbereiche nebeneinander gestellten Organisationseinheiten mit der gleichzeitigen Benennung ihrer Leiter die schnelle Gesamtübersicht und damit die Arbeit erleichtert29 • Nur im Hinblick auf diesen Zweck erscheint allerdings die vermischte Darstellung, die insofern eine "Übersicht über Organisation und Geschäftsverteilung" ist, gerechtfertigt. b) Indem der Geschäftsverteilungsplan lediglich intern die Geschäfte der Behörde auf die einzelnen Amtswalter aufteilt, ist er seiner Natur nach eine Verwaltungsanordnung oder Verwaltungsanweisung, die im übrigen einer besonderen Ermächtigung nicht bedarf30• Im Gegensatz zu der Geschäftsverteilung bei den Gerichten (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG) äußert er dem Bürger gegenüber keine unmittelbaren Rechtswirkungen; während man für den erstgenannten Fall im Hinblick auf die gesetzliche Bestimmtheit des Richters heute in der Praxis einhellig von der Auffassung ausgeht, daß die Geschäftsverteilung Außenwirkungen erzeuge31, liegen für den zweitgenannten Fall entsprechende Gründe in dem Sinne, daß man von dem gesetzlichen Verwaltungsbeamten sprechen müßte, nicht vor. Eine Verwechselung der internen "Zuständigkeit" (zum Beispiel der Dezernent für ordnungsbehördliche Angelegenheiten erläßt eine kommunalaufsichtliche Verfügung) hat als solche auch unter dem Blickwinkel der Lehre vom Verwaltungsakt keine Mangelhaftigkeit der getroffenen Maßnahme zur Folge. Die Rechtswirkung, die dem Geschäftsverteilungsplan in bezug auf den einzelnen Bediensteten zukommt, besteht in der Regel nur in der Konkretisierung der Gehorsamspflicht. Aus der Perspektive des Bediensteten ist der Geschäftsverteilungsplan eine Summe von Geschäftsverteilungsverfügungen, von denen eine ihn betrifft. Diese ist eine Regelung im Rahmen des besonderen Pflichtenverhältnisses und Ausfluß der Organisationsgewalt des Behördenleiters. Die Zuweisung anderer, aber gleichwertiger Geschäfte steht dem Behördenleiter nach Maßgabe der organisatorischen Notwendigkeiten zur freien Disposition. Dabei richtet sich die Entscheidung über die Gleichwertigkeit nach formalen Kriterien, nicht nach dem auch innerhalb vergleichbarer Amtsstellen schwankenden Maß der Selbständigkeit und Verantwortlichkeit usw. Ausnahmsweise Vgl. die "Organisationspläne" der nordrhein-westfälischen Regierungen. Ihrem Inhalt nach dürften die Regelungen des Geschäftsverteilungsplanes aber weniger Organisationsvorschriften sein (so Theobald, Allgemeine Dienstordnung für die Staatsbehörden, Anm. 2 zu § 1), die ja den inneren Aufbau der Behörde, d. h. die Verwaltungsgliederungsstruktur, betreffen; im Hinblick darauf, daß der Geschäftsverteilungsplan eine Summe von Geschäftszuteilungsverfügungen darstellt, dürfte er zumindest auch Dienstvorschrift sein. 31 Kritisch Bruns, Zur Auslegung des Art. 101 S. 1884 (1886 f.), und Rupp, Grundfragen S. 94. 28

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kann die Zuweisung anderer Geschäfte aber auch das sogenannte Grundverhältnis oder die Stellung des Beamten als einer Persönlichkeit, die dem Dienstherrn mit selbständigen Rechten gegenübersteht, berühren, wenn nämlich im Einzelfall die Bedeutung des zugewiesenen Wahrnehmungsbereiches den mit der Planstelle verbundenen Qualifikationsmerkmalen oder den Anstellungsbedingungen nicht entspricht und von einer Zuweisung unterwertiger Dienstgeschäfte gesprochen werden muß. In diesem Falle wird der konkrete Zuweisungsakt als ein anfechtbarer Verwaltungsakt angesehen32• Die Anordnung über die Erstellung von Geschäftsverteilungsplänen ist in der Regel in den Geschäftsordnungen enthalten, manchmal auch in besonderen Organisationsvorschriften33• Zuweilen wird ausdrücklich die (speziell den Regierungsvizepräsidenten und den Organisationsreferenten treffende) Verpflichtung ausgesprochen, die Pläne auf dem laufenden zu halten- eine Verpflichtung, der im Hinblick auf die Bewältigung aller der Behörde zur Wahrnehmung zugewiesenen Aufgaben, bei deren Erfüllung es keine internen "Zuständigkeitslücken" geben darf, und die daher notwendige Aktualität des Geschäftsverteilungsplanes erhebliche Bedeutung zukommt. Abgesehen davon ist die Erstellung und dauernde Überarbeitung des Geschäftsverteilungsplanes heute aber auch einfach eine praktische Notwendigkeit, der man sich innerhalb einer Großbehörde gar nicht verschließen kann, wenn der Behördenleitung der notwendige Überblick bewahrt bleiben soll. Die Geschäftsverteilung im engeren Sinne der Geschäftszuweisung steht, wie bei den meisten Behörden üblich, den Regierungen selbst zu. Sie erstellen also auch die Geschäftsverteilungspläne. In den meisten Ländern liegt auch die Gestaltung der Pläne in den Händen der Regierungspräsidenten. Es ergeben sich jedoch zahlreiche Einschränkungen der Gestaltungsmöglichkeit. In Baden-Württemberg bestehen keine allgemeinverbindlichen Vorschriften. Trotzdem ergibt sich eine weitestgehende Übereinstimmung hier wie in fast allen anderen Einzelfragen der Innenorganisation aufgrund von Empfehlungen des Innenministeriums, von Hinweisen des Rechnungshofes auf einzelne Punkte und von 82 OVG Münster, Beschluß des Disziplinarsenats vom 30. 11. 1956, E 12 S. 36, Vgl. auch - unter jeweils verschieden nuancierten Aspekten - OVG Lüneburg, Urteil vom 14. 8. 1953, DOV 1954 S. 509 (Nr. 195); Hamburgisches OVG, Urteil vom 12. 1. 1956, DVBl. S. 417; Hessischer VGH, Urteil vom 17. 2. 1956, ESVGH 6 S. 40; OVG Münster, Urteil vom 20. 2. 1958, DOV 1958 S. 623; Bayerischer VGH, Urteil vom 13. 7. 1959, BayVBl. S. 356, und Widtmann, ZBR 1959 S. 404 ; sowie Redekerlvon Oertzen, Verwaltungsgerichtsordnung, Anm. 52 zu § 42, und Eyermann!Fröhler, Verwaltungsgerichtsordnung, Rdn. 50 zu§ 42. 83 Geschäftsordnungen Hessen§ 2 Abs. 4, Niedersachsen § 4, Nordbaden § 4 Abs. 2, Nordrhein-Westfalen § 4, Nordwürttemberg § 4, Pfalz Nr. II 3, Rheinhessen Nr. 2, Südwürttemberg-Hohenzollern § 10, Trier § 7. ADOSt § 32 Abs. 1.

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gemeinsamen Absprachen, die die Regierungspräsidenten über den Gegenstand treffen. Abgesehen von den in § 32 ADOSt enthaltenen Grundanordnungen über die Geschäftsverteilung gestalten die Regierungspräsidenten in Bayern ihre Geschäftsverteilung entsprechend den jeweiligen Verhältnissen. Die ihnen in diesem Punkte eingeräumte Dispositionsfreiheit fußt auf der Überzeugung, daß der Geschäftsverteilungsplan sich auch für Behörden der gleichen Gattung nicht vereinheitlichen läßt34, vielmehr den jeweiligen Gegebenheiten und Erfordernissen angepaßt sein muß. Hessen erlegt den Regierungspräsidenten in der Gestaltung der Geschäftsverteilung keinerlei Bindungen auf; die allgemeine Geschäftsordnung schreibt lediglich vor, daß der Geschäftsverteilungsplan vom Regierungspräsidenten erlassen wird35 • De facto sind allerdings die Geschäftsverteilungspläne der drei hessischen Regierungen nach einem einheitlichen Schema aufgebaut, das im übrigen sehr stark der nordrhein-westfälischen Lösung entspricht. In Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen sind die Regierungspräsidenten an die Mustergeschäftsverteilungspläne gebunden, die dort im Rahmen der allgemeinen Behördenaufsicht von den Innenministerien eingeführt sind36 ; Änderungen und Ergänzungen haben sich die Innenminister dieser Länder ausdrücklich vorbehalten. Allerdings werden nicht zu umgehende Sonderregelungen und Zusätze für einzelne Bezirksregierungen berücksichtigt. Für die rheinland-pfälzischen Bezirksregierungen bestimmt der Rahmengliederungs- und Rahmenaktenplan ausdrücklich, daß sich die Geschäftsverteilungspläne nicht mit der in ihnen enthaltenen sachlichen Gliederung der Verwaltungsaufgaben, wie sie sich in der verbindlichen Einteilung der Behörde in Abteilungen und Referate niedergeschlagen haben, zu decken brauchen. Das bedeutet, daß auch hier den Regierungspräsidenten freie Hand gelassen wird. Von der Abweichungsmöglichkeit wird nur in geringem Umfange Gebrauch gemacht. Praktisch wird der Rahmengliederungsplan durch die Zuordnung von Personen zum "Organisations- und Geschäftsverteilungsplan", der sich, vom Behördenleiter angefangen, nur bis auf die Referatsleiter erstreckt37 • Wie bei der Betrachtung der Verwaltungsgliederung fallen auch hier wieder die beiden sich gegenüberstehenden Grundanschauungen über das notwendige Maß organisatorischer Perfektion auf. Eine Richtung zielt auf eine Vervollkommnung der normativen Regelung im Sinne Vgl. auch Theobald, Anm. 1 zu§ 32. §§ 1 Abs. 5, 2 Abs. 4. 38 RdErl. des Nds. Mdl vom 16. 5. 1967, MBl. S. 546 I GültL 1/21. RdErl. des IM NW vom 26. 8. 1965, MBl. S. 1259/ SMBl. 20051. 37 Vgl. Organisations- und Geschäftsverteilungsplan der Bezirksregierung der Pfalz, Amtsblatt der Bezirksregierung der Pfalz 1964, Beilage zu Nr. 13 34

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(S. 113).

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einer möglichst weitgehenden Einheitlichkeit bei allen Regierungen ab, wobei das tragende Motiv die dadurch bewirkte leichtere Überprüfbarkeit und Vergleichbarkeit dieser Behörden untereinander ist. Dieses Ziel setzt ein festes Schema voraus, nach dem etwa alle Regierungen des Landes ausgerichtet werden. Innerhalb der einzelnen Behörde verlangt es eine sich auch auf die Details der Geschäftsverteilung usw. erstrekkende zentrale Lenkung. Der Erfolg eines solchen Systems ist nicht gering zu bewerten. Die andere Richtung wird von dem Gedanken getragen, daß ein starres Schema die Anpassung an die unterschiedlichen Verhältnisse erschwert und auch unwirtschaftlicher ist; und weiter, daß es in seiner praktischen Auswirkung zu Ungleichheiten führt. Daher wird es den einzelnen Regierungspräsidenten überlassen, die Einzelheiten auch im Bereich der Geschäftsverteilung zu gestalten und auf diese Weise einen "organisatorischen Maßanzug" zu bekommen, selbst wenn dabei der Vorteil der leichteren Überprüfbarkeit mangels völliger Einheitlichkeit verlorengeht. c) Die Anweisungen, auf welche Gruppen von Bediensteten sich die Geschäftsverteilung zu erstrecken habe, weichen im einzelnen voneinander ab. So heißt es etwa, der Geschäftsverteilungsplan regele die Verteilung der Dienstgeschäfte auf die Abteilungen und Dezernate (Abteilungsleiter und Dezernenten) oder auf die Abteilungsleiter, Referenten und Sachbearbeiter (in Nordrhein-Westfalen: einschließlich der Hilfskräfte) oder allgemeiner: die Geschäftsverteilung regele die Verteilung der Arbeitsgebiete auf die Beamten und Angestellten, oder noch einfacher: sie regele die Abgrenzung der "Sachgebiete" (Referate) voneinander. Fast regelmäßig weicht die Praxis von diesen in den Geschäftsordnungen enthaltenen Anweisungen ab, indem auch die Sachbearbeiter, teilweise auch die Hilfskräfte, in den einen Geschäftsverteilungsplan aufgenommen werden. Dieses Vorgehen entspricht einfach den praktischen Erfordernissen, wenn man nicht den Weg wählen will, neben dem Geschäftsverteilungsplan für Sachbearbeiter und Hilfskräfte besondere Pläne zu erstellen. Derartige Zusatzpläne wären allerdings kaum imstande, die Durchsichtigkeit der Geschäftsverteilung zu erhöhen. Andererseits wäre es möglich, durch sogenannte "Dienstverteilungspläne", die nicht nach Referaten, sondern nach Sachgebieten ausgerichtet sind, für diese Ebenen geschlossene Auskünfte über die Tätigkeitsbereiche der Sachbearbeiter zu erhalten, indem diese Pläne die Tätigkeitsbereiche der Sachbearbeiter zusammengefaßt darstellen. Danach würde der Dienstverteilungsplan den (auf die Sachgebiete beschränkten) Querschnitt durch die Geschäftsverteilung vom Standpunkt des Sachbearbeiters aufzeigen, während der Geschäftsverteilungsplan den Querschnitt durch die (gesamte) Geschäftsverteilung vom sachzentralen Standpunkt

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des Referenten offenlegt. Eine solche Darstellung kann jedoch nur für sehr große Behörden von Vorteil sein38• Wie ein Vergleich mit alten Geschäftsverteilungsplänen der Regierungen zeigt, ist es erst in neuerer Zeit üblich geworden, die Sachbearbeiterebene in die Geschäftsverteilungspläne einzubeziehen. Zwar haben die meisten Geschäftsverteilungspläne stets eine mehr oder minder detaillierte sachliche Untergliederung der Referatsgeschäfte enthalten; auch hat es bisweilen von den Geschäftsverteilungsplänen getrennte Mitarbeiterverzeichnisse gegeben, die den Erfordernissen der Arbeitsteilung in einer kleineren Behörde durchaus genügten. Es fehlte aber immer die feste personelle Zuordnung der Wahrnehmungsbereiche innerhalb des Gesamtplanes; sie erfolgte ad hocdurch den jeweiligen Referenten. Ihre Notwendigkeit hat sich erst mit dem Anschwellen der Behörden ergeben, und ihre Durchführung bestimmt heute die praktische Verwertbarkeit eines Geschäftsverteilungsplanes. Das Ziel des Geschäftsverteilungsplanes muß sein, bei möglichst vielen Bediensteten die Zuordnung der Einzelzuständigkeiten und Zuständigkeitskomplexe möglichst genau darzustellen. Das bereitet bei Abteilungsleitern und Referenten infolge der auf der Organisationseinheit des Referates aufbauenden Verwaltungsgliederung in der Regel keine Schwierigkeiten. Die Wahrnehmungsbereiche lassen sich so darstellen, daß sie einem Abteilungsleiter oder einem Referenten eindeutig zugeordnet sind. Für die Sachbearbeiter indessen bringt die schon aus sachlichen Gesichtspunkten notwendige Ausrichtung der Geschäftsverteilung auf die Referate es mit sich, daß eine eindeutig erkennbare Zuordnung der einzelnen Dienstgeschäfte oft nicht möglich ist. Die Sachbearbeiter und erst recht die Hilfskräfte erscheinen in Gruppen oder oft auch an verschiedenen Stellen des Geschäftsverteilungsplanes, je nach der Aufgliederung der Tätigkeitsbereiche und der Zuordnung der Einzelzuständigkeiten auf den Sachbearbeiter. Wenn in einem Referat mehrere Sachbearbeiter tätig sind und die Referatsgeschäfte nicht nur nach zusammenhängenden Sachgruppen, sondern auch nach räumlichen, alphabe18 Die Unterscheidnug zwischen Dienstverteilung und Geschäftsverteilung, wie sie sich im kommunalen Bereich einbürgert, ist bei den staatlichen Mittelbehörden der allgemeinen Verwaltung nicht anzutreffen. Bei der Unterscheidung bleibt unklar, ob die Geschäftsverteilung sich begrifflich auf alle Bediensteten erstreckt und die Dienstverteilung, die den Mitarbeitern ihre Geschäfte zuweist, mit umfaßt, oder ob die Geschäftsverteilung nur die Zuweisung der Wahrnehmungsbereiche an die Leiter einer Organisationseinheit (Abteilungsleiter und Referenten) darstellt und mit dieser Begrenzung begrifflich neben die Dienstverteilung tritt. Vgl. etwa Kubsch S. 53, Mayer, Geschäftsgang S. 303. Ein qualitativer Unterschied besteht nicht. Die Trennung beruht allein auf dem Bestreben, durch verschiedenartige Querschnitte eine übersichtliche Darstellung des Gesamtkomplexes Arbeitsverteilung zu erzielen.

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tischen oder sonstigen Gesichtspunkten auf diese aufgeteilt sind, so kann dadurch insoweit die Aussagekraft der Darstellung beeinträchtigt werden, falls man eine zu starke sachliche Auffächerung vermeiden möchte. Ergänzende und erläuternde Bemerkungen würden den Geschäftsverteilungsplan nur noch umfangreicher und damit auch unübersichtlicher machen. d) Die Aussagekraft eines Geschäftsverteilungsplanes hängt nicht allein davon ab, ob er sich nur auf die Referate oder auch auf die Sachgebiete erstreckt. Wesentlich wird sie auch bestimmt durch die Feinheit der sachlichen Untergliederung und die Konkretheit der Zuordnungen vor allem im Bereich der Sachgebiete. Soweit der Überblick über die konkreten Verhältnisse es ersehen läßt, reicht das Maß der sachlichen Spezifizierung in den Geschäftsverteilungsplänen der Regierungen aus und genügt den Erfordernissen einer eindeutigen Geschäftsverteilung, so daß die Zuweisungen an die einzelnen Bediensteten eindeutig sind und Zuständigkeitsüberschneidungen nicht vorkommen. Besonderheiten weisen die rheinland-pfälzischen Geschäftsverteilungspläne auf, die - abgesehen von der Zuweisung der Abteilungsleiter - lediglich die Zuordnung der Referenten zu den groben fachlichen Gliederungspunkten des Rahmengliederungsplanes enthalten. Selbst in der kleinsten Regierung reicht eine Aufteilung der der Behörde zur Wahrnehmung anvertrauten Aufgaben auf etwa 60 Dezernatsgeschäftsbereiche mit einer jeweils entsprechenden kurzen sachlichen Umschreibung nicht aus. Durch die Hinzuziehung des detaillierten Sachschemas der Aktenpläne wird die sachliche Untergliederung aber in hinreichendem Maße vervollständigt, wenngleich die personelle Zuweisung auf der Sachbearbeiterebene in diesem "Geschäftsverteilungsplan" völlig fehlt 39• Auf das Ganze gesehen zeigen die Geschäftsverteilungspläne der Regierungen jedoch eine ziemliche Gl~ichförmigkeit. Hinzuweisen ist noch auf die in Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz verwendete Dezimalklassifikation. Die herkömmliche Gliederungskennzeichnung wird in der Regel für einprägsamer gehalten. e) Zur Geschäftsverteilung gehört notwendig die Vertretungsregelung. Mit Recht wird häufig ausdrücklich verlangt, daß der Geschäftsverteilungsplan zumindest für die Abteilungsleiter und Referenten die Bestimmung des Stellvertreters enthält. Der Geschäftskreis, der einem Besa Die Aktenpläne sind also neben ihrer ursprünglichen Bestimmung als Aktenpläne nicht nur Grundlage der Organisation (vgl. dazu oben S. 144), sondern dienen auch der eindeutigen Abgrenzung der Wahrnehmungsbereiche bei der Geschäftsverteilung. Da zur Geschäftsverteilung allerdings wesentlich die personelle Zuweisung gehört, kann der Rahmenaktenplan nicht "zugleich als Geschäftsverteilungsplan" bezeichnet werden, wie es anzutreffen ist.

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diensteten zugewiesen ist, darf nicht brachliegen, wenn der Bedienstete aus irgendwelchen Gründen, etwa infolge Erkrankung, Urlaub, Dienstreise oder Dienstbefreiung vorübergehend an der Wahrnehmung der Geschäfte gehindert ist. Es muß festgelegt sein, wer in diesem Falle die Verantwortung für den Geschäftskreis übernimmt und in die Rechte und Pflichten des abwesenden Amtswalters eintritt. In einem wohlgeordneten Arbeitsgefüge steht daher hinter dem eigentlichen Geschäftsverteilungsplan ein zweiter, der dieselbe fachliche Gliederung aufweist und dieselben Personen erscheinen läßt, bei dem aber- und das ist hier der wesentliche Unterschied- die Personen, die Zuteilungssubjekte, jeweils anders zugeordnet sind. Freilich erfolgt die Regelung nicht innerhalb eines besonderen tabellarischen Planes. Einige allgemeine Bestimmungen, die in vernünftiger Weise alle in Betracht kommenden Fälle erfassen und dabei Sonderregelungen, die aus sachlichen Gründen immer wieder notwendig werden, zulassen, haben sich als völlig ausreichend erwiesen. So ist es auch zu verstehen, daß die Vertretungsregelung oft nicht (nur) in den Geschäftsverteilungsplänen, sondern in den Geschäftsordnungen ihren Niederschlag gefunden hat. Bei der Gestaltung, die die Vertretungsregelung in den Geschäftsordnungen erfährt, wird zum Teil auf jede nähere Festlegung verzichtet, indem zum Beispiel generell angeordnet wird, daß der Regierungspräsident die Vertretung des Regierungsvizepräsidenten, der Regierungsvizepräsident die Vertretung der Abteilungsleiter und die Abteilungsleiter die Vertretung der übrigen Bediensteten der Abteilungen bestimmen, wenn der Geschäftsverteilungsplan keine Regelung vorsieht, oder die dort vorgesehene nicht durchführbar ist40 • Zum anderen Teil ist die Neigung festzustellen, zumindest für den Regierungsvizepräsidenten eine weniger individuelle, automatisch eintretende Vertretungsfolge zu statuieren, allerdings auch stets unter dem praktisch unverzichtbaren Vorbehalt einer anderweitigen Bestimmung durch den Regierungspräsidenten oder das Innenministerium. Danach wird der Regierungsvizepräsident bei Abwesenheit oder Verhinderung jeweils von demranghöchstenund dienstältesten Abteilungsleiter vertreten41 • Im Interesse einer vernünftigen Ausgleichung der Arbeitslast erscheint es gegebenenfalls sinnvoll, die Vertretung des Regierungsvizepräsidenten funktional aufzuteilen, dergestalt etwa, daß der Regierungsvizepräsident als Vertreter des Regierungspräsidenten von dem ranghöchsten und dienstältesten Abteilungsleiter, als Leiter der Präsidialstelle von dem ranghöchsten Bedien40 Vgl. die Geschäftsordnungen Nordbaden § 5, Niedersachsen §§ 8 Abs. 3, 9 Abs. 4, Nordrhein-Westfalen §§ 7 Abs. 2, 8 Abs. 2, 9 Abs. 3. 41 BayVO über die Bildung von Abteilungen§ 5; Geschäftsordnungen Hessen § 3 Abs. 2, Koblenz Nr. II 2, Niedersachsen § 7 Abs. 2, Pfalz Nr. 5, Rheinhessen Nr. 3, Südwürttemberg-Hohenzollern § 5 Abs. 2, Trier § 4 Abs. 2.

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steten dieser Stelle und als Leiter der Abteilung Allgemeine und innere Verwaltung von dem ranghöchsten Bediensteten dieser Abteilung vertreten wird42 • Ältere Geschäftsordnungen verlangten, daß der Vertreter des Regierungsvizepräsidenten die Befähigung zum höheren Verwaltungsdienst oder zum Richteramt besitze - eine Regel, für die angesichts der fachlichen Komplexität des Geschäftsbereiches des Regierungsvizepräsidenten, dessen Bewältigung ein umfassendes Fachwissen voraussetzt, und der rechtlichen Folgen, die die Aktion innerhalb dieses Bereiches in sich birgt, die Überzeugungskraft der sachlichen Notwendigkeit spricht, und die deshalb bislang auch stets und überall als selbstverständlich empfunden und befolgt worden ist. Zieht man den Gedanken in Betracht, daß der nicht juristisch vorgebildete Leiter einer Fachabteilung, etwa ein Pädagoge, ein Landwirt oder ein Techniker, die Vertretung und damit die Verantwortung des Regierungsvizepräsidenten auch nur für dessen Geschäftsbereich wahrnehmen müßte, so wird deutlich, daß eine solche Vertretungsfolge nicht als sachadäquate Lösung angesehen werden kann. Denn es geht darum, Lenkungsbefugnisse auszuüben, und nicht nur um die unterschriftliche Vollziehung von Entscheidungen, die auf einer unteren Ebene gefällt worden sind. Anderenfalls kann, zum Schaden der Behörde und ihrer Funktionen, von einer echten Wahrnehmung der dem Amte innewohnenden umfassenden Verantwortung nicht die Rede sein. Schwierigkeiten werden im Hinblick auf die in Frage stehende Vertretungsfolge erst auftauchen, wenn die Tendenz Gefallen finden sollte, die Abteilungsleiterstellen mit Spezialisten zu besetzen. Allerdings wird man kaum übersehen können, daß in diesem Falle der Bannkreis der Spezialität noch mehr die der Bündelungs- und Ausgleichsfunktionfremde Neigung begünstigen müßte, die übergeordneten ganzheitlichen Gesichtspunkte zugunsten der jeweiligen Ressortinteressen zu verdrängen. Die Geschäftsordnungen, die für die Regierungsvizepräsidenten den Grundsatz der automatisch eintretenden Vertretungsfolge bevorzugen, enthalten für Abteilungsleiter und Referenten wieder unterschiedliche Lösungen. Neben der häufigsten Bestimmung, daß die Abteilungsleiter vorbehaltlich anderer Anordnungen von dem ranghöchsten und dienstältesten Bediensteten der Abteilung vertreten werden, steht die Vorschrift, daß die Abteilungsleiter sich gegenseitig vertreten oder daß ihre Vertretung durch den Regierungspräsidenten geregelt wird43 • Die Referenten vertreten sich in der Regel gegenseitig. Die Bestimmung darüber ist, wenn sich die Vertretung nicht schon aus dem Geschäftsverteilungs42 Vgl. BayVO über die Bildung von Abteilungen§ 5, Geschäftsordnung Südwürttemberg-Hohenzollern § 5 Abs. 2. 43 Geschäftsordnungen Hessen § 4 Abs. 2, Koblenz Nr. II 4, Montabaur Nr. II 2, Pfalz Nr. 6, Südwürttemberg-Hohenzollern § 6, Trier § 6 Abs. 1.

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I. Der innere Aufbau der Behörde des Regierungspräsidenten

plan ergibt, meistens den Abteilungsleitern überlassen. Es dürfte die beste Lösung sein, wenn der Geschäftsverteilungsplan die Stellvertretung für jeden Abteilungsleiter und Referenten zu bestimmen hat. Die Gefahr, daß Unklarheiten und Zweifel auftauchen, ist bei dieser Art der Festlegung am geringsten. Nach Möglichkeit sollte der Grundsatz beachtet werden, daß diejenigen Referenten, deren Geschäftskreise sachlich verwandt oder sonst eng miteinander verbunden sind, sich wechselseitig vertreten. Bemerkenswert ist die für die Bezirksregierung Trier geltende Vorschrift, daß die Referenten, auch die Sachbearbeiter und Hilfskräfte des inneren Dienstes, ihre Vertretung selbst regeln44 • Der praktisch bewährte Weg besteht darin, daß die Bediensteten ihre Vertretungsvorschläge unterbreiten, die alsdann von dem Behördenchef oder seinem Stellvertreter, der auch über Konfliktsfälle befinden soll, gebilligt werden. Selten wird die Vertretung des Referenten dem ranghöchsten und dieostältesten Bediensteten des Referates überlassen45 • Zugunsten dieser Regelung werden Zweckmäßigkeitserwägungen angeführt; in der Tat ist es nicht zu bestreiten, daß die größere Sachnähe, die der genannte Personenkreis besitzt, es erlaubt, die Funktionen des Vertretenen ohne Verzögerung und unmittelbar fortzuführen, wogegen die häufig zeitraubende und vielleicht auch schwierige Einarbeitung der Referenten aus anderen Geschäftskreisen erübrigt wird. Das Vertretungsverhältnis findet in besonderen Zusätzen bei der Unterzeichnung, den sogenannten Zeichnungsformen, seinen Ausdruck. Während der Regierungspräsident als Chef seiner Behörde mit seinem Namen ohne Zusatz unterzeichnet, zeichnet der Regierungsvizepräsident als dessen ständiger allgemeiner Vertreter "In Vertretung" des Behördenleiters. Das ist klar in dem Bereich, in dem er den Behördenleiter vertritt und zum Beispiel Vorgänge unterzeichnet, die dem Vorbehalt der abschließenden Zeichnung durch den Regierungspräsidenten unterliegen. Aber auch in den Fällen, in denen er den Regierungspräsidenten nicht echt vertritt, sondern in seinem eigenen Geschäftsbereich etwa als Leiter der Präsidialabteilung tätig wird, unterzeichnet er mit dem Zusatz "In Vertretung". Es kommt in dieser Zeichnungsform zum Ausdruck, daß er zugleich in allgemeiner Vertretungsmacht für den Behördenleiter handelt. Der (nichtständige) Vertreter des Regierungsvizepräsidenten zeichnet seinerseits, wenn er in dieser Eigenschaft tätig wird, entweder ausdrücklich und in vorzüglicher Eindeutigkeit "In Vertretung des Regierungsvizepräsidenten" oder nur "In Vertretung", zuweilen mit dem Zusatz Geschäftsordnung Trier § 6 Abs. 2. Geschäftsordnungen Nordwürttemberg § 6, Südwürttemberg-Hohenzollern § 6. 44

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"i. V." hinter seinem Namenszug48• Der Zusatz "i. V." in der zweiten Alternative soll klarstellen, daß der Unterzeichnende innerhalb des nichtständigen Vertretungsverhältnisses zum Regierungsvizepräsidenten tätig wird. Die bloße Zeichnung "In Vertretung" läßt demgegenüber die Stellung des Unterzeichners im innerbehördlichen Ordnungsgefüge nicht erkennen. Die Vertretung des Regierungsvizepräsidenten ist aber keine unmittelbare Stellvertretung des Regierungspräsidenten, abgesehen davon, daß bei der Zeichnungsform kein Unterschied darin gemacht wird, ob der Vertreter im Geschäftsbereich des Regierungspräsidenten oder des Regierungsvizepräsidenten tätig wird. Im übrigen zeichnen alle Bediensteten in allen Funktionen, soweit sie dazu beauftragt sind, "Im Auftrag" des Behördenchefs, und ihre Stellvertreter deuten das Handeln innerhalb des Vertretungsverhältnisses dadurch an, daß sie ihrem Namenszug die Abkürzung "i. V." hinzufügen. Dieser Zusatz unterbleibt allerdings regelmäßig in den Reinschriften. Er wird für überflüssig angesehen, weil das innerdienstliche Vertretungsverhältnis auf dieser Ebene für den Außenstehenden ohne Interesse ist. ll. Der Geschäftsgang als Organisation des Arbeitsablaufs 1. Die Ordnung des inneren Geschiftsverkehrs

Die Ordnung des inneren Geschäftsverkehrs bei den Regierungen weist gegenüber anderen Behörden keine wesentlichen Unterschiede auf. Gleichwohl bedarf der Gegenstand der Erörterung. Anlaß dazu bietet in der Hauptsache der Umstand, daß - wenngleich in dem praktischen Ablauf des inneren Geschäftsverkehrs grundsätzliche Unterschiedlichkeiten des Verständnisses nicht zu registrieren sind- die Kodifizierung dieser Ordnungen bei den einzelnen Regierungen teilweise überraschende Abweichungen zeigt, die hier und da zu einer sorgfältigen Überprüfung Veranlassung geben dürften. Es genügt nicht, die Geschäftsordnungen als unsystematische Anhäufungen von Erfahrungs- und Klugheitsregeln zu betrachten. Die Regierungen haben in aller Regel einen solchen Umfang angenommen, daß für sie eine klare Arbeitsorganisation, von der die Ordnung des inneren Geschäftsverkehrs ein Teil ist, anders als bei kleineren Behörden zunehmend wichtig ist. Wo sie einen entsprechenden Umfang noch nicht angenommen haben, müssen sie als Behörden der allgemeinen Verwaltung heute auf eine personalmäßige Ausdehnung zuu Vgl. die Geschäftsordnung Nordbaden § 46 sowie Geschäftsordnungen Niedersachsen §57 f., Nordrhein-Westfalen §55 Abs. 2, Nordwürttemberg § 29, Rheinhessen Nr. 25, Südwürttemberg-Hohenzollern § 35. Beachte auch Theobald, Anm. 10 zu§ 59. 11 Speyer 36

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II. Der Geschäftsgang als Organisation des Arbeitsablaufs

mindest vorbereitet sein. Außerdem besteht die Möglichkeit, daß die zukünftige Entwicklung dazu zwingen wird, auch neuen Erscheinungsformen der Arbeitsorganisation oder solchen, die bisher noch völlig unberücksichtigt geblieben sind (zum Beispiel die Teamarbeit), Beachtung zu schenken, wobei allerdings nicht sogleich an eine Institutionalisierung solcher Formen gedacht zu werden braucht, wohl aber an das experimentelle Bemühen darum. Voraussetzung dazu sind klare Systemerkenntnisse. Vor allen Dingen wird die fortschreitende Spezialisierung auch im behördeninternen Bereich eine Veränderung und Intensivierung der Zusammenarbeit, die besonders erörtert werden wird, mit sich bringen. Dazu besteht geradezu ein Zwang, wenn die Behörde des Regierungspräsidenten sich als eine Behörde der allgemeinen Verwaltung behaupten will. Ihrer Rechtsnatur nach sind die Geschäftsordnungen Verwaltungsvorschriften, deren bindende Wirkung sich auf den innerdienstlichen Bereich und auf die Beschäftigten der Behörde beschränkt. Sie regeln eine unbestimmte Anzahl von Fällen und sprechen eine unbestimmte Anzahl von Personen an; sie werden daher als generelle und abstrakte Anordnungen bezeichnet. Ein Verstoß gegen ihre Vorschriften (zum Beispiel die Nichtbeachtung der Beteiligungsregeln) hat keine Außenwirkungen und ist allenfalls von disziplinarischer Bedeutung. Die Befugnis zum Erlaß von Geschäftsordnungen, die im übrigen länderweise unterschiedlich verteilt ist'7 , beruht auf der Organisationsgewalt. Aus verschiedenen Gründen gilt die hauptsächliche Aufmerksamkeit dem Inhalt der Geschäftsordnungen48 • "Geschäftsordnung" in dem gebräuchlichen Sinne kann ganz allgemein mit der Ordnung des inneren Geschäftsverkehrs gleichgesetzt werden; sie stellt die Regelung aller Beziehungen dar, die sich aus dem Bedürfnis ergeben, die anfallenden Verwaltungsgeschäfte verwaltungstechnisch gleichförmig zu behandeln und zu erledigen. Die Arbeitsteilung bringt die Notwendigkeit mit sich, die Vielzahl der Bediensteten einer Behörde auf die Vielfalt von arbeitstechnischen Regelungen auszurichten und die Nachteile des arbeitsteiligen Verfahrens auf diese Weise in einer sinnvollen Arbeitsvereinigung wieder aufzuheben. Bei einer genaueren Betrachtung wird unter "Geschäftsordnung" zweierlei verstanden: u Vgl. dazu unten S. 183 f. Die Erörterungen stützen sich auf die einheitlichen Geschäftsordnungen für die Regierungspräsidenten in Hessen, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen sowie auf die Geschäftsordnungen, einschlägigen Präsidialerlasse und "Dienstanweisungen" der Regierungen Koblenz, Mittelfranken, Montabaur, Niederbayern, Nordbaden, Nordwürttemberg, Oberbayern, Oberpfalz, Pfalz, Rheinhessen, Schwaben, Südbaden, Südwürttemberg-Hohenzollern, Trier. Vgl. auch unten S. 280. 48

1. Die Ordnung des inneren Geschäftsverkehrs

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(1) Die Regelung des Geschäftsablaufs (Geschäftsgangs) selbst, d. i. die Technik der Behandlung der Geschäftsvorfälle und der Weg, den ein Geschäftsvorfall nimmt. Insoweit zutreffend wird in den Geschäftsordnungen, sofern ihnen eine ausdrückliche Zweckbestimmung zu entnehmen ist, als ihr Ziel angegeben, 11 den Geschäftsgang zu regeln und möglichst einheitlich zu gestalten", oder ihre Regeln werden als Richtlinien bezeichnet, "die einen schnellen und reibungslosen Geschäftsgang gewährleisten sollen". Die Geschäftsordnungen enthalten also Verfahrensvorschriften für die behördeninterne Behandlung von Geschäftsvorfällen und gehören deshalb, unter dem Gesichtspunkt einer übergreifenden Systematik betrachtet, zum Verwaltungsverfahrensrecht, das nicht nur auf die Beziehungen der Verwaltungsbehörden zum Bürger beschränkt werden darf49 • Naturgemäß sind diese Normen in ihrer Strenge den Bestimmungenüber gerichtliche Verfahren nicht vergleichbar. Infolge der unübersehbaren sachlichen und artmäßigen Vielfalt der Geschäftsvorfälle, die zudem regelmäßig jeweils eigenen verfahrensökonomischen Gesetzen folgen, können sie nur die Verfahrensgrundsätze zum Inhalt haben. (2) In einem weiteren Sinne auch die Regelung des Geschäfts- und Dienstbetriebes, d. i. die Schaffung der äußeren Voraussetzungen, die einen arbeitsteiligen Apparat in die Lage versetzen, die Geschäfte nach einer bestimmten Ordnung und gleichförmig zu betreiben (Besuchszeiten, Geschäftsräume, Verhalten gegenüber Besuchern, Dienstzeiten u. a.). Voraussetzung für die Regelung des Geschäftsablaufs in dem geschilderten engeren und weiteren Sinne ist auch eine festgefügte innere Struktur der Behörde. Die Grundsätze der Über- und Unterordnung müssen klar sein, bevor die Über- und Untergeordneten durch ein funktionales System arbeitstechnischer Verhaltensweisen miteinander verbunden werden. Die Funktionen der Leitung und der Ausführung müssen verteilt, die Organisationseinheiten müssen gebildet und gegeneinander abgegrenzt sein. Die Regelung des Geschäftsablaufs muß also an eine vorgegebene interne Verwaltungsorganisation anknüpfen. In der Tat sind deshalb in der überwiegenden Zahl der Geschäftsordnungen die Bestimmungen über den inneren Aufbau der Behörde den Regeln über den Geschäftsablauf in der Form "allgemeiner Organisationsgrundsätze" vorangestellt~ Man muß sich aber darüber im klaren sein, daß diese nicht zur "Geschäftsordnung" im eigentlichen Sinne gehören. Bei ihnen handelt es 48 Mit Recht unterscheidet Bettermann, Verwaltungsverfahren S. 131 ff., 176 f., zwischen dem sogenannten internen Verwaltungsverfahren, das sich auf das Verhältnis der Behörden und Amtsträger untereinander bezieht, und dem sogenannten externen Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahren im engeren Sinne), das das Verhältnis der Behörden zum Bürger regelt.

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II. Der Geschäftsgang als Organisation des Arbeitsablaufs

sich um Bestimmungen über die innere Behördenverfassung, die von den Vorschriften über das geschäftsmäßige Verfahren und über den Geschäfts- und Dienstbetrieb unter systematischen Gesichtspunkten streng zu trennen sind&o. Die Geschäftsordnung im weiteren Sinne enthält somit solche Vorschriften, die weder zur Geschäftsordnung im engeren Sinne noch zur inneren Behördenverfassung noch in die Organisations- und Geschäftsverteilungspläne gehören, für einen geordneten Geschäftsgang innerhalb der Behörde aber von erheblicher Bedeutung sind. So erstrecken sich die Geschäftsordnungen der Regierungen in aller Regel über die Ordnung des Geschäftsablaufs hinaus auch auf Gegenstände aus anderen Bereichen: Insgesamt sind es die verschiedenartigsten Regelungen, die systematisch den Bereichen der Organisation, der Dienstordnung, der Hausordnung und sogar des Kostenwesens zuzuordnen sind, wobei Registratur- und Kanzleiwesen, Hausverwaltung, Materialbeschaffung usw. zum sogenannten "inneren Dienst" zählen. Insofern stimmen diese Geschäftsordnungen mit den Geschäftsordnungen anderer Behörden, zum Beispiel der Gemeinsamen Geschäftsordnung für die Ministerien des Landes Nordrhein-Westfalen, überein. Die Regelung des Geschäftsablaufs aber bildet eindeutig den wesensmäßigen Kern und den Schwerpunkt der Geschäftsordnung. Typischerweise gehört zur Ordnung des Geschäftsablaufs die Regelung folgender Einzelgegenstände: 1. Einhaltung des Dienstweges 2. Geschäftliche Behandlung der Eingänge (des Einlaufs)u (Posteingang, Öffnen, Einordnen und Auszeichnen, Vorlage bei dem Regierungspräsidenten, bei dem Vizepräsidenten, bei den Abteilungsleitern, Verteilung der Eingänge, ihre zeitliche Behandlung, Sicht- und Arbeitsvermerke (Geschäftsgangsvermerke), Behandlung von Verschlußsachen und vertraulichen oder persönlichen Angelegenheiten, Laufmappen) 50 Unter den Gesichtspunkten der Systematik teilen wir also nicht die Auffassung, daß die Geschäftsordnungen auch sogenannte Organisationsnormen (im Sinne von Behördenverfassungsvorschriften) enthalten (können). So Rasch/Patzig S. 8. Daß indessen die Regelungen der Praxis von der Systematik abweichen, ist eine andere Frage. Vgl. dazu auch die folgende übersieht. 51 Meistens wird in den Geschäftsordnungen von der geschäftlichen Behandlung oder Bearbeitung der Eingänge (des Einlaufs) gesprochen. Damit soll lediglich die Trennung zwischen der den weiteren Geschäftsgang eines Verwaltungsvorganges vorbereitenden Tätigkeit der Eingangsstelle (Öffnen, Einordnen, Vorlage u. a.) und dem technischen Vorgehen im Rahmen der Sachbearbeitung (Zwischenbescheid, Fristsetzung, Wiedervorlage u. a.) zum Ausdruck gebracht werden. In beiden Fällen handelt es sich um die bloß geschäftsmäßige Behandlung des Verwaltungsvorganges, allerdings auf verschiedenen Stufen seines Weges. Die erste Stufe ist lediglich vorbereitend, die zweite dient unmittelbar der sachlichen Erledigung.

1. Die Ordnung des inneren Geschäftsverkehrs

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3. Bearbeitung der Geschäftsvorfälle (Sachbearbeitung) a) Allgemeine Grundsätze (Prüfung der innerbehördlichen Zuständigkeit, weisungsgebundene Sachbearbeitung, zeitliche Behandlung, Zwischenbescheid und Abgabenachricht, Entwurf und Reinschrift, Fristsetzen und Erinnern, Einhaltung von Fristen, Rücksprachen, Wiedervorlage, Arbeitsrückstände) b) Schriftverkehr- Formen und inhaltliche Gestaltung (allgemeine Hinweise, urschriftliche Erledigung, Aktenvermerke, Formblätter und Stempel, Entwurf und Reinschrift, äußere Form der Schriftstücke, Sammelanschrift, Zustellungsvermerke, Anlagen; Stil und Sprache, Höflichkeitsformen, Verwendung von Abkürzungen und Anführen von Rechtsquellen) c) Fernmündlicher Verkehr, Telegramme d) Zusammenarbeit (allgemeine Grundsätze über die Beteiligung, Form der Beteiligung, Beteiligung in fachtechnischen Angelegenheiten, besondere Beteiligungsfälle) e) Diktat und Schreibdienst f) Zeichnung (Allgemeines, Zeichnung durch den Regierungspräsidenten, durch den Regierungsvizepräsidenten, durch die Abteilungsleiter, durch die Referenten/Dezernenten, durch die Sachbearbeiter52, Unterzeichnungsvorbehalte der Vorgesetzten, Kassenanweisungen, Zeichnungsformen, Abzeichnung des Entwurfs, Mitzeichnung und Mitzeichnungsform, Zeichnung der Reinschrift und Beglaubigung, Datum) g) Führen von Dienstsiegeln 4. Postausgang (Versendung) 5. Auskünfte, Akteneinsicht, Veröffentlichungen 6. Verkehr mit Behörden, Presse, Rundfunk und Fernsehen 7. Kanzlei-, Registratur-, Dienst-, Hausordnung usw.sa In den meisten Fällen ist in den Geschäftsordnungen der Bezirksregierungen die Ordnung des Geschäftsablaufs um folgende Gegenstände erweitert: 1. Innerbehördliche Organisation (Organisationsgrundsätze) a) Aufbau der Bezirksregierung und Geschäftsverteilung (Gliederung in Abteilungen usw., Grundsätze über die Geschäftsverteilung, Einsatz der Dienstkräfte) b) Leitung der Behörde c) Angelegenheiten der Referate/Dezernate, Zusammenarbeit 2. Ordnung des Innendienstes (Angelegenheiten des Geschäftsbetriebes) (Dienststunden und Verkehr in den Diensträumen, Dienstausweise, Sprechzeiten, Warenhandel in Diensträumen u. a., Dienstzimmer und ihre Ausstat51 Bayern: Unterzeichnung durch Regierungspräsident, Regierungsvizepräsident, Abteilungsleiter und Abschnittsleiter, Sachgebietsleiter. 53 Diese Ordnungen werden der Geschäftsordnung zweckmäßigerweise als Anhang angefügt. Vgl. S.168 f.

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II. Der Geschäftsgang als Organisation des Arbeitsablaufs

tung, Abwesenheit, Erreichbarkeit, Urlaub und Arbeitsbefreiung, Erkrankung, Dienstreisen, Fernsprech- und Fernschreibverkehr, Bücherei, Schwarzes Brett, Teilnahme an öffentlichen Veranstaltungen und Fachtagungen u. a.)

Es ergibt sich demnach im wesentlichen folgender Aufbau der vorliegenden Geschäftsordnungen: I. Innerbehördliche Organisation II. Ordnung des Geschäftsablaufs 111. Ordnung des Innendienstes (Dienst- und Hausordnung) Soweit sich die Geschäftsordnungen auf die Regelung des Geschäftsablaufs beschränken, sind die Gründe dafür allerdings weniger in einer strengen Durchführung der Systematik als darin zu suchen, daß der innerorganisatorische Aufbau der Behörde usw. an anderer Stelle geregelt oder durch gebilligte Tradition gefestigt ist. Zum Beispiel erübrigen in Bayern die Verordnung über die Bildung von Abteilungen und die Allgemeine Dienstordnung für die Staatsbehörden (ADOSt) die Darstellung des Behördenaufbaues und anderer Sachkomplexe, die sonst in den Geschäftsordnungen niedergelegt sind, so daß die Geschäftsordnungen sich auf Details des Geschäftsablaufs (Behandlung des Einlaufs, Regelung der Zeichnungsvorbehalte usw.) beschränken können. Die Allgemeine Dienstordnung für die Staatsbehörden, der gegenüber die Geschäftsordnungen und Präsidialerlasse der Regierungen subsidiär gelten, enthält, für alle Behörden des Staates verbindlich, ausführliche Vorschriften über Dienstgebäude, Diensträume und Hausordnung (Abschnitt A), Geschäftsbedarf und Diensteinrichtungen (Abschnitt B), dienstlichen Verkehr (Abschnitt C) und Postfernsprech-, Telegramm- und Fernschreibverkehr (Abschnitt D). Nach bayerischer Auffassung empfehlen sich für die Ordnung des Geschäftsablaufs spezielle normative Darstellungen, weil diese zumindest in den wesentlichen Einzelheiten an die besondere Struktur einer Behördenart gebunden ist. Die erörterte Systematik der Organisationsvorschriften ist im süddeutschen Raum beheimatet und in den nördlichen Bundesländern ohne Vorbild. Außer der Allgemeinen Dienstordnung für die Staatsbehörden und ihrer Vorläuferio aus dem Jahre 1933 in Bayern sind zentrale Ordnungen dieser Art auch für das Gebiet des Landes Baden-Württemberg bekannt, aber nicht mehr unmittelbar in Geltung54• Mit dem Erlaß einerneuen allgemeinen Dienstordnung für die Staatsbehörden (Geschäftsanweisung), die den Geschäftsordnungen der Regierungspräsidien vorgehen wird, ist in absehbarer Zeit zu rechnen. 64 Vgl. die Württembergische Dienstordnung vom 19. 7. 1928, RegBl. für Württemberg S. 241, ausdrücklich in Bezug genommen durch § 3 der Geschäftsordnung des Regierungspräsidiums Südwürttemberg-Hohenzollern.

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Soweit in den Geschäftsordnungen die Bereiche zusammengeiaßt und vermengt sind, liegt der Grund dafür zum Teil darin, daß der Geschäftsablauf mit der innerbehördlichen Organisation, mit bestimmten dienstlichen Verhaltensweisen der Bediensteten und mit der Ordnung des Hauswesens, innerhalb dessen sich die Behördentätigkeit vollzieht, auf das engste verknüpft ist. Hierbei ist insbesondere die enge Wechselbezüglichkeit zwischen der inneren Behördenverfassung und der Ausgestaltung des internen Verwaltungsverfahrens hervorzuheben. Die Komplexität des Gegenstandes, der zu erledigen ist, ist ausschlaggebend für die Zusammenfassung der artverschiedenen Regelungen, nicht die systematische Zuordnung. Unter diesem Aspekt können auch Bestimmungen über Abwesenheit und Sprechzeiten, Diensträume und Arbeitsmittel in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Geschäftsablauf gesehen werden. Ihre gemeinsame Behandlung mit der Ordnung des Geschäftsablaufs ist aber nur sinnvoll, soweit sie aus dem Zusammenhang heraus sachlich gerechtfertigt ist und Sonderregelungen, denen sie zugeordnet werden könnten, nicht bestehen. Jedoch erscheint es empfehlenswert, mehr als zur Zeit üblich auf eine geschlossene Darstellung zu achten. Dabei wird nicht verkannt, daßwie schon angedeutet- die Zuordnung oft nicht in eindeutiger Weise vorzunehmen ist. So ist die Einhaltung des Dienstweges sowohl eine Dienstpflicht als auch eine Grundregel für den Geschäftsablauf. Trotzdem sollte im Interesse der Eindeutigkeit und Verständlichkeit auf eine Scheidung der Bereiche Organisation, Geschäftsablauf, Dienst- und Hausordnung möglichst Bedacht genommen werden. Die Gemengelage der einzelnen Ordnungen und die in verwirrender Vielfalt erfolgende Verwendung der Begriffe könnten auf diese Weise vermieden werden. Zahlreiche in den Gechäftsordnungen enthaltene Vorschriften finden von der Sache her auch bei einem weiten Verständnis der Geschäfts-Ordnung dort keinen Platz. Die Bestimmung, daß der Regierungspräsident der oberste Vertreter der allgemeinen und inneren Staatsverwaltung innerhalb des Regierungsbezirks ist, geht eindeutig über den inhaltlichen Rahmen einer Geschäftsordnung hinaus; sie betrifft nicht die Innenorganisation der Behörde und ist der Sache nach im Bereich der Landesorganisation beheimatet, gehört also in ein Gesetz über Landesverwaltung oder Landesorganisation55. Verfehlt und außerdem völlig überflüssig sind Hinweise auf Kostenregelungen oder die Feststellung, daß für Dienstreisen das Reisekostengesetz gelte u. ä. Mißlich ist es, wenn eine Geschäftsordnung das Dienstverhältnis betreffende allgemeine Dienstanweisungen enthält, obwohl daneben eine Allgemeine Dienstanweisung vorhanden 55 Vgl. Geschäftsordnung Hessen § 2 Abs. 1. Die Regelung hätte, falls ihr nicht nur deklaratorische Bedeutung zukommen soll, ihren Platz in dem hessischen Gesetz über die Mittelstufe der Verwaltung vom 7; 5. 1953.

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li. Der Geschäftsgang als Organisation des Arbeitsablaufs

ist. Überhaupt stiftet der im Zusammenhang mit den Geschäftsordnungen immer wieder auftauchende Begriff der Dienstanweisung nur Verwirrung. Dieser Begriff sollte auf Anweisungen innerhalb des besonderen Pflichtenverhältnisses beschränkt bleiben. Verwaltungsanordnungen wenden sich an die Amtswalter als Funktionsträger und betreffen diese als Personen nur mittelbar38• Deshalb geht es auch nicht an, die Geschäftsordnung als Dienstordnung zu bezeichnen, so sehr die Regeln des inneren Geschäftsbetriebes, die Anwendung der für die sachliche Erledigung der Geschäfte notwendigen Technik auch zugleich dienstliche Anweisungen enthalten mögen. Nicht- wie man einwenden könnte -das dienstliche Verhalten der Amtswalter, sondern die Art und Weise der Behandlung der Geschäftsvorfälle ist der eindeutig primäre Zweck der sogenannten Geschäftsordnungen. Im Bereich der Begriffsverwendung erscheint ebensowenig vertretbar, zum Beispiel Fragen der Organisation, der Geschäftsverteilung und der Zuteilung von Arbeitskräften in den Begriff "Geschäftsablauf" (oder den synonym gebrauchten Begriff "Geschäftsgang") einzubeziehen. Unzutreffend ist es auch, Anweisungen über den Geschäftsverkehr im Hause als eine Regelung der Geschäftsverteilung anzusehen, oder die Leitung und Gliederung der Regierung zum "Gang der Geschäfte" zu zählen. Die Reihe der an sich leicht zu korrigierenden systematischen Ungereimtheiten ließe sich weit fortsetzen. Die Forderung, die Geschäftsordnungen zu bereinigen, schließt nicht aus, die Geschäftsordnungen selbst durch zusätzliche Ordnungen, die den Geschäftsablauf fördern und sicherstellen und daher auch als Bestandteil der Geschäftsordnungen aufgefaßt werden können, zu ergänzen. Zu denken ist dabei an Akten- oder Registraturordnungen, Kanzleiordnungen, Dienstanweisungen für Boten, Kraftfahrer und Pförtner, Hausordnungen, Feuerlösch- und Luftschutzordnungen, ferner Regelungen der Dienstzeiten, des Besucherverkehrs und gegebenenfalls weitere Ordnungen. Derartige ergänzende Ordnungen sind auch häufig besonders erstellt. Ihrem Inhalt nach können sie der Geschäfts-Ordnung im weiteren Sinne57 zugerechnet werden. Von größtem Gewicht für die Wirksamkeit dieser Verwaltungsvorschriften ist es nur, Überschneidungen desselben Gegenstandes in verschiedenen Ordnungen zu vermeiden und ihre Übersichtlichkeit und Verständlichkeit zu erhalten. Wegen ihrer großen und stets aktuellen Bedeutung spielen unter den ergänzenden Ordnungen die Aktenordnungen und Aktenpläne eine besondere Rolle, wenngleich die Sorgfalt, mit der man sich ihrer annimmt, fast regelmäßig gering ist, wenigstens sofern es sich um die Erstellung einheitlicher Regeln auf Landesebene oder auch nur um die Einführung einer einheitlichen Systematik innerhalb derselben Behörde handelt. In der Tat stößt das Ver58 57

In ähnlichem Sinne auch Wolff, Verwaltungsrecht I§§ 25 VIII a, 46 VII c. Siehe oben S. 163 unter (2).

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einheitlichungsvorhaben auch auf zahlreiche, oft speziell gelagerte Schwierigkeiten. Wegen der Änderungsanfälligkeit der Geschäftsverteilungspläne, an die oft angeknüpft wird, empfiehlt sich ein davon unabhängiger Aktenplan, der auf dem Dezimalsystem aufbaut und unterschiedlichen Verhältnissen dadurch Rechnung trägt, daß er sich auf die Festlegung eines Rahmens beschränkt58• Im übrigen ist die nur vereinzelt anzutreffende Übung erwähnenswert, der Geschäftsordnung als Anlage zu den betreffenden Vorschrüten unter anderem Muster geschäftsleitender Verfügungen, Vordruckverzeichnisse, Verteiler für Runderlasse und sogar Entwurfsmuster zu einem Widerspruchsbescheid anzufügen. Diese Maßnahme ist geeignet, zu der durchaus nicht immer vorhandenen Vereinheitlichung gewisser Praktiken innerhalb derselben Behörde beizutragen und somit die Effektivität der Geschäftsordnung zu fördern, obgleich damit der Systemrahmen einer Geschäftsordnung überdehnt wird. Im übrigen sind die Geschäftsordnungen der Regierungen nach ihrem Inhalt, nach der Übersichtlichkeit und Folgerichtigkeit, nach ihrer Gliederung und nach ihrem Umfang von Land zu Land, in der Regel aber von Behörde zu Behörde - d. h. auch innerhalb eines Landes - verschieden. Für alle Regierungen des Landes einheitliche Geschäftsordnungen gibt es in Hessen, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen59• Im Gegensatz zu der nordrhein-westfälischen Regelung sind nach der in Hessen praktizierten Auffassung Ergänzungen der Geschäftsordnung durch die Regierungspräsidenten zugelassen. In den übrigen Ländern sind die Geschäftsordnungen der Regierungen jeweils mehr oder minder unterschiedlich; der Grad ihrer Verwandtschaft innerhalb eines Landes richtet sich nach ihrer geschichtlichen Herkunft und auch nach dem Maße, in dem die Innenministerien auf der Grundlage der Organisationsgewalt auf die Gestaltung der Geschäftsordnungsregeln bei den Regierungen einwirken. Die traditionelle Gebundenheit der die innere Organisation betreffenden Regelungen der einzelnen Regierungen eines Landes läßt sich, wenn auch 58 In den meisten Fällen sind Aktenpläne nur für die einzelnen Regierungen oder, ohne durchgehende Systematik, jeweils nur für die einzelnen Referate oder Dezernate vorhanden. Für die bayerischen Staatsbehörden hat die Arbeitsgemeinschaft für Staatsvereinfachung bereits im Jahre 1957 einen systematischen einheitlichen Aktenplan, der für die gesamte Verwaltung gelten soll, gefordert (Gutachten Staatsvereinfachung in Bayern, 2. Teil S. 70); dieser Plan ist aber bis heute nicht erstellt worden. Für die niedersächsischen Regierungen ist die Erstellung eines einheitlichen Aktenplans in Angriff genommen. (Für die niedersächsische Landesverwaltung besteht eine einheitliche Regelung in der 1962 eingeführten Aktenordnung - Nds. MBI. 1962 S. 987 I GültL Md! 1/17 - .) Die zentrale Bedeutung der Aktenordnung für die Organisation der rheinland-pfälzischen Bezirksregierungen ist bereits verschiedentlich angesprochen worden; vgl. Rahmengliederungsplan und Rahmenaktenplan vom 15. 12. 1966. Zu den allgemeinen Fragen der Aktenverwaltung und der Aktenführung vgl. Kubsch S. 227 ff . ..".5 1 Vgl. unten S. 280.

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oft nur in kleinen Details, zum Beispiel sowohl in Rheinland-Pfalz als auch in Baden-Württemberg erkennen. Die Notwendigkeit, einige Geschäftsordnungen zu bereinigen, erfordert noch eine Bemerkung. Bei einer konsequenten Ausführung ergibt sich die Angleichung in einem stärkeren Maße, als sie zur Zeit teilweise vorhanden ist, schon aus der Sache selbst, weil die behandelten Gegenstände weitgehend gleichförmig sind. Sicherlich wird dabei für genuin gewachsene Gestaltungen, sofern sie sinnvoll und tragbar sind, noch genügend Raum bleiben. Anderenfalls läuft man Gefahr, dem arbeitskrafttötenden Perfektionismus der Überorganisation zu verfallen. Aber nur die sorgfältige, in sich geschlossene, folgerichtige und widerspruchsfreie Darstellung verschafft der Geschäftsordnung die Wirksamkeit, die ihr aufgrund der Bedeutung eines geordneten inneren Geschäftsverkehrs für die Sacherledigung zukommt. Wenn, wie zuweilen beklagt wird, einzelne Regeln der Geschäftsordnung durch die Praxis überspielt werden, so ist das nicht immer ein Zeichen für die Unachtsamkeit der Bediensteten, sondern es kann darin auch der Hinweis auf die mangelnde Zeitgemäßheit der Regeln oder auf sonstige strukturelle Fehler liegen. Dabei soll allerdings für die Gegenwart nicht außer acht gelassen werden, daß hier und da die existentielle Bedeutung einer vereinheitlichten Geschäftsordnung noch nicht so sehr in Erscheinung getreten ist, weil etwa eine lange Verwaltungstradition und der gegenseitige Erfahrungsaustausch unter den Regierungen eine sachgerechte und auch im wesentlichen gleichförmige Praxis im Bereich des inneren Geschäftsverkehrs verbürgen.

z. Die Organisation der ZusammenarbeU Die Zusammenarbeit innerhalb der Regierungen bildet einen Schwerpunkt in der Organisation des Arbeitsablaufs. Zwei Gründe lassen es angebracht und erforderlich erscheinen, ihr besondere Aufmerksamkeit zu schenken und eine kurze Systematisierung vorzunehmen: (1) Es genügt nicht, die Behörde des Regierungspräsidenten als Schulbeispiel für die Bündelung der Landesverwaltung auf der Mittelstufe und als Instrument zur Förderung einheitlicher Staatswillensbildung zu betrachten. Die Qualifikation der Behörde des Regierungspräsidenten als Einheitsbehörde hat auch innerorganisatorische Auswirkungen. Fachrichtungen verschiedener Art müssen organisatorisch zusammengehalten und in den zahlreichen Berührungspunkten, die sich von der Sacherledigung her aufzwingen, zu vereinter Arbeit zusammengeführt werden. Das organisatorische Zusammenhalten ist ein spezielles Problem der Leitung und an dieser Stelle nicht so sehr von Belang; anders die Frage der Zusammenführung. Die Notwendigkeit der arbeitsvereinigenden Zusam-

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menarbeit verschiedener Fachrichtungen innerhalb des Hauses selbst sowie vor allem der Umfang, in dem diese Zusammenarbeit möglich und erforderlich ist, unterscheidet die Behörde des Regierungspräsidenten auch organisatorisch von allen anderen Behördentypen nicht allgemeiner Art. Die Bedeutung, die die Zusammenarbeit für die Regierungen genießt, birgt eine große Gefährdung, aber eine noch größere Hoffnung in sich: Die Gefährdung liegt darin, daß die Koordinierungsleistung mangels Übersichtlichkeit der Bereiche nicht mehr voll erbracht werden kann. Da dieser Satz in viel weiterem Umfange für die Aufgabenerfüllung im Wege fachlicher Dekonzentration (also durch Sonderbehörden) gilt, ist darin zugleich der wesentliche Vorzug eingeschlossen, daß- wenn und soweit die Koordinierung unter einem Dach gelingt - die Homogenität und Ungebrochenheit der Verwaltungsentscheidung auch wirklich gewährleistet ist. (2) Zwar widmen die Geschäftsordnungen der Zusammenarbeit zum Teil einen angemessen breiten Raum- ein Umstand, der zum Ausdruck bringt, eine wie große praktische Bedeutung der Technik der Zusammenarbeit für die sachgemäße Erledigung der Verwaltungsgeschäfte beigemessen wird; gleichwohl stellt sich bei näherer Betrachtung heraus, daß die Begriffe unklar sind oder willkürlich ausgetauscht werden, oder daß das Interesse sich auf voneinander abweichende Kernpunkte richtet. Als erstes erhebt sich die Frage, was Zusammenarbeit allgemein und im Rahmen der Innenorganisation einer Verwaltungsbehörde bedeutet. Dabei treten zwei (auch in den Geschäftsordnungen auffindbare) Aspekte zutage. Einmal kann das Postulat der Zusammenarbeit als allgemeine Norm dienstlichen Verhaltens für die Angehörigen einer Organisationseinheit, einer Behörde, verstanden werden, zum anderen als eine der geschäftsmäßigen Techniken in der Behandlung von Geschäftsvorfällen. Im Hinblick auf den ersten Aspekt braucht nicht viel gesagt zu werden: Es gehört zu den allgemeinen Dienstpfiichten, miteinander und nicht gegeneinander zu arbeiten. Das gilt sowohl für das Verhältnis der Gleichordnung als das der Über- und Unterordnung. De.r Untergebene hat den Vorgesetzten zu beraten und zu unterstützen, der Vorgesetzte hat in hinreichendem Maße Arbeits- und Dienstanweisungen zu geben und anzuleiten. Das Verhalten eines jeden Bediensteten muß sich, der jeweiligen Autoritätsstufe entsprechend, auf das Erbringen sachlich richtiger Verwaltungsleistungen ausrichten. Dabei sind Kommunikation und Informationsaustausch auf jeder Ebene und zwischen den Ebenen die unerläßliche Grundlage für das Zusammenwirken einer Arbeitsgemeinschaft, zu der die Arbeitsteilung eine Gruppe von Menschen macht. In diesem Sinne ist es zu verstehen, wenn einige Geschäftsordnungen etwa die Notwendigkeit der "vertrauensvollen Zusammenarbeit der Bediensteten"

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betonen. Aber für die Organisation der Behörde des Regierungspräsidenten enthalten diese individualbezogenen Pflichten, die im übrigen für die Beamten schon in den allgemeinen beamtenrechtlichen Vorschriften niedergelegt sind80, nichts Spezifisches. Erhebliche Spezifika weist dagegen die unter dem zweiten Aspekt in Erscheinung tretende geschäftsmäßige Regelung der Zusammenarbeit selbst auf, wo an dieser Stelle die Betrachtung sich auf die Zusammenarbeit im Hause beschränkt und die Zusammenarbeit mit anderen Behörden außer acht läßt81 • Auch hierfür ist das Ziel maßgebend, daß die Behörde in bezugauf einen Verwaltungsgegenstand eine einheitliche und sachlich richtige Entscheidung zu erbringen hat. Die Einheitlichkeit ist nach außen hin gerichtet und verkörpert den Grundsatz der Behördeneinheit; die Willensäußerung der Behörde soll dem Bürger, aber grundsätzlich auch anderen Behörden gegenüber, als eine einheitliche, in sich geschlossene, nicht widersprüchliche und möglichst ungeteilte Erklärung in Erscheinung treten. Die sachliche Richtigkeit ist ein selbstverständliches Erfordernis, das eine besondere Schwierigkeit erst dadurch erhält, daß dazu auch die Vollständigkeit gehört. Von diesem Ziel einer abgewogenen, allen Belangen Rechnung tragenden Entscheidung ausgehend, bedeutet "Zusammenarbeit" in diesem engeren Sinne den Vorgang der Arbeitsvereinigung zwischen mehreren ZuständigkeitswaUern durch unmittelbare Anteilnahme an der Sacherledigung. Zusammenarbeit ist typischerweise dann geboten, sobald bei der Bearbeitung eines Geschäftsvorfalls die (interne) Zuständigkeit des damit befaßten Amtswalters überschritten wird und sich auf diese Weise herausstellt, daß auch die Zuständigkeiten anderer Amtswalter einbezogen werden müssen. Mit anderen Worten: Wo es (auch) auf das Fachwissen eines anderen als des primären Zuständigkeitswalters ankommt, ist im Interesse einer sachlich richtigen Verwaltungsentscheidung die Zusammenarbeit zu suchen81• Da einheitliche Lebensvorgänge sich unbekümmert um die interne Zuständigkeitsordnung einer Behörde ergeben und 8' Vgl. die Landesbeamtengesetze Baden-Württember!'l § 68, Bayern Art. 64, Hessen § 37, Niedersachsen § 63, Nordrhein-Westfalen § 58, Rheinland-Pfalz

§ 65.

81 Zu den Regelungen der Geschäftsordnungen über die Zusammenarbeit vgl. Hessen §§ 3 Abs. 3, 4 Abs. 3, 9 ff., Koblenz Nr. IV 1 und 3, Montabaur Nr. V 2 und 3, IV 8, Mittelfranken Nr. IV 3, Niederbayern Nr. 4, Niedersachsen §§ 17 ff., Nordbaden § 17, Nordrhein-Westfalen §§ 5, 16 ff., Nordwürttemberg §§ 17, 28, Oberbayern Nr. IV 2, Oberpfalz Nr. 3, 4, 24, Pfalz Nr. 3, 28, 29, 36, Rheinhessen Nr. 1 Abs. 3, 21, Schwaben§§ 3 Abs. 1, 5 Abs. 3 und 4, 24 Abs. 5, 30, Südwürttemberg-Hohenzollern §§ 24, 34, Trier §§ 16, 17, 30, 41. Vgl. auch die BayVO über die Bildung von Abteilungen § 3. 82 Allerdings dürfen in concreto nicht nur der eigene Informationsbedarf oder gar die eigene Verantwortungsbereitschaft maßgebend sein, sondern allein die Überschreitung der Grenze des eigenen Zuständigkeitskomplexes ist ausschlaggebend.

2. Die Organisation der Zusammenarbeit

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eine einheitliche, ungeteilte Antwort verlangen, kann es, auch wenn zugleich mehrere Geschäftskreise berührt sind, nur eine einheitliche Entscheidung und nicht etwa eine vielleicht sogar von dem Adressaten vorzunehmende Addition von (möglicherweise divergierenden) Teilentscheidungen geben. Die institutionalisierte und organisierte (geschäftsmäßige) Zusammenarbeit erstrebt also die Komplettierung des Sachverstandes der verschiedenen Fachrichtungen bis zu einer sachgemäßen Entscheidung und die Vereinheitlichung der innerbehördlichen Willensbildung. Sie offenbart sich damit nicht nur als eine Erscheinungsform der Arbeitsvereinigung, sondern auch als ein System gegenseitiger Ergänzung des Sachverstandes. Im einzelnen gilt folgendes: Bei der Betrachtung der geschäftsmäßigen Zusammenarbeit sind zunächst drei Vorgänge in das Bewußtsein zu rücken, die den in diesem Zusammenhang häufig verwendeten Begriff "Koordinierung" erst verständlich machen. Es ist das Zusammenbringen der sogenannten koordinierungsbedürftigen Einzelgeschäfte oder besser das Zusammenführen der beteiligten Zuständigkeitswalter, es ist die Zusammenarbeit selbst, die etwa zwischen mehreren Referenten stattfindet, und es ist die Abstimmung der fachlichen Teilentscheidungen aufeinander, wobei dieser letzte Vorgang auch der Zusammenarbeit selbst zugerechnet werden könnte. Wenn von den Schwierigkeiten der Koordinierung gesprochen wird, oder wenn die Geschäftsordnungen hervorheben, daß der Regierungsvizepräsident für die Koordinierung der Arbeit innerhalb der Regierung und die Abteilungsleiter für die Koordinierung der Arbeit in den einzelnen Referaten verantwortlich sind o. ä., so ist damit lediglich das Zusammenbringen der koordinierungsbedürftigen Geschäfte, das Hinwirken auf den eigentlichen Vorgang der Arbeitsvereinigung gemeint. Dazu gehört dann auch die Überwachung der Zusammenarbeit, d. h . die Aufsicht darüber, ob und wie sie geschieht, und -vor allem bei schwierigen Fällen- das Abstimmen der verschiedenen Fachansichten aufeinander, die Harmonisierung. Koordinierungsbedürftig ist sachlich Zusammengehöriges, das nach der innerbehördlichen Zuständigkeitsordnung verschiedene Geschäftskreise berührt. Nur für die Tätigkeit des Zusammenführens ist unter dem Aspekt der Innenorganisation die Verwendung des Begriffes Koordinierung oder Koordination angebracht, nicht für die Zusammenarbeit selbst, obwohl der allgemeine Sprachgebrauch in dem Begriff die Summe der einzelnen Vorgänge als eine Ganzheit zusammenfaßt. Die Zusammenarbeit ist, die Abstimmung eingeschlossen, erst das Ziel der Koordinierung. Durch Koordinierung werden mehrere Geschäftskreise "zueinandergeordnet", und zwar zu grundsätzlich gleichrangiger Zusammenarbeit. Die Koordinierungsarbeit wird im wesentlichen durch die Leiter der Organisationseinheiten und durch den Re-

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gierungsvizepräsidenten geleistet. Natürlich kann und soll Zusammenarbeit auch ohne das Zusammenbringen von oben auf eigene Initiative der unmittelbar Ausführenden, vorzüglich der Referenten, geschehen. Aber aus der Perspektive der Referentenebene läßt sich das Bedürfnis zur Beteiligung anderer Zuständigkeitswalter an der Entscheidungstindung nicht immer sogleich erkennen. Gerade deshalb ist es nötig, daß viele Augen über dieses Bedürfnis wachen. Der Koordnierung geht notwendig ein Erkenntnisakt voraus, der der Knotenpunkt aller Koordinierungsschwierigkeiten ist, nämlich das Herausfinden des inneren Zusammenhangs. Der Vollzug des Erkenntnisaktes ist seinerseits weitgehend von der Kenntnis inhaltlich zusammengehöriger Sachverhalte abhängig. Man kann deshalb auch sagen, daß Koordinierung im wesentlichen ein Problem der Information ist. Infolgedessen dient alles, was sowohl in horizontaler als in vertikaler Hinsicht auf den Informationsaustausch abzielt, (auch) der Koordinierung: die Vorlage der Eingänge, Zeichnungsvorbehalte, Abteilungsleiter- und Referentenbesprechungen, Berichts- und Unterrichtungspflichten u. a. m. Trotzdem ist die Koordinierungsarbeit institutionell schwer greifbar und regelbar, weil in denjenigen Aufgabenbereichen, in denen sie vor allen Dingen erforderlich ist, der Einzelfall kaum je nach einem festen Schema bearbeitet werden kann. Nur auf dem Feld der Routineangelegenheiten mag es helfen, den Raster der als Beteiligungsstellen in Betracht zu ziehenden Geschäftskreise vielleicht sogar anhand von Prüflisten zu durchlaufen und die zu beteiligenden Stellen dabei herauszufinden, sofern sich in solchen Fällen nicht ohnehin feste Wege eingefahren haben. Insgesamt gesehen ist aber festzustellen, daß die Koordinierung mehr improvisiert als organisiert geschieht. Gerade deshalb ist der in ihr liegende Unsicherheitsfaktor so gefürchtet, und gerade deshalb stellt sie so hohe Anforderungen an die fachliche Qualifikation, die Erfahrung und die Kenntnis der großen organisatorischen Zusammenhänge dessen, der koordinieren soll. Ein zuverlässiges organisatorisches Ersatzmittel ist für sie bis heute noch nicht gefunden. Das Gesagte gilt in abgeschwächter Form auch für die Zusammenarbeit im engeren Sinne. Abgesehen von den besonderen (notwendigen) Beteiligungsfällen, für die bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen die Zusammenarbeit zwischen bestimmten ZuständigkeitswaUern aufgrund generell vermuteter sachlicher Notwendigkeit zwingend vorgeschrieben ist, gibt es kein starres Schema, das die einzelnen Angelegenheiten, in denen sich die Zusammenarbeit von der Sache her als geboten erweisen kann, enumerativ enthält. Eine derartige Enumeration ließe sich nicht nur praktisch nicht bewerkstelligen, sie wäre auch als unrationelle Überorganisation zu verwerfen, weil die völlig formalisierte Kontaktsuche zum Zweck der Beteiligung in einer Unzahl von Fällen überflüssige, d. h.

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sachlich nicht gebotene Kontakte herstellen und damit gleichzeitig Doppelarbeit verursachen und den Arbeitsgang über Gebühr verzögern würde. Auch bei der Zusammenarbeit muß auf die Rationalität aller geschäftsmäßigen Vorgänge acht gegeben werden. Das Streben nach einer perfekten formalen Ordnung der Zusammenarbeit findet hier seine Grenze. Eine sinnvolle Ordnung der Zusammenarbeit ist daher nur locker formalisiert und beschränkt sich auf die Erstellung grundsätzlicher Regeln. Der Grundsatz der Rationalität beherrscht folgerichtig ebenso die Zusammenarbeit im konkreten Einzelfall. Zum Beispiel bringt jede Mitzeichnung zumindest die zusätzliche Beanspruchung einer Arbeitskraft und eine Verzögerung in der Erledigung des Geschäftsvorfalles mit sich. Allein aus diesem Grunde verbietet es sich, die Aufforderung zur Mitzeichnung etwa lediglich zur Abdeckung der eigenen Verantwortlichkeit oder zu ähnlichen Zwecken zu benutzen. Die Mittel der Zusammenarbeit sind die verschiedenen Formen der Beteiligung anderer Zuständigkeitswalter an der Bearbeitung eines Verwaltungsvorganges (durch Stellungnahmen, Vermerke) und an dessen Entscheidung (durch Mitzeichnung). Dabei läßt sich differenzieren zwischen der allgemeinen Zusammenarbeit (Beteiligung) in solchen Angelegenheiten, die sachlich die Geschäftskreise mehrerer Referate berühren, und der besonderen Zusammenarbeit in fachtechnischen Angelegenheiten, worin geschäftsmäßig speziell zu behandelnde Einzelfälle, etwa die Zusammenarbeit in Personal- und Haushaltsangelegenheiten oder die Beteiligung des Justitiars, einzuschließen sind. In den Fällen derbesonderen Zusammenarbeit ist eine gewisse Determinierung durch die Statuierung eines Beteiligungsschemas mit konkreten Beteiligungspflichten am ehesten möglich und erfolgversprechend. Eine allgemeine Zusammenarbeit findet zum Beispiel statt zwischen dem Kommunalreferenten, der eine gemeindliche Marktordnung zu genehmigen hat, und dem Gewerbereferenten, der zu den in seinen Zuständigkeitsbereich fallenden Einzelfragen der Marktordnung Stellung nimmt. Zusammenarbeit in fachtechnischen Angelegenheiten ist zum Beispiel unumgänglich, wenn der Bautechniker nicht einfach gelagerte Entscheidungen verwaltungsrechtlichen Inhalts zu treffen hat und die Hilfe des zum allgemeinen höheren Verwaltungsdienst befähigten Baureferenten benötigt. Organisatorisch stehen für diese Fälle zwei Lösungsmöglichkeiten zur Verfügung: Entweder wird das Fachreferat für die Dauer zusätzlich mit einem Bediensteten besetzt, der die Befähigung zum allgemeinen Verwaltungsdienst besitzt und in Angelegenheiten der erwähnten Art die Federführung übernimmt, oder es wird ein sogenannter ständiger Korreferent (Ko-Dezernent) bestellt, dessen Hilfe das Fachreferat jeweils in Anspruch nehmen kann, wenn die Rechtmäßigkeit einer beabsichtigten Maßnahme überprüft werden soll, oder wenn überhaupt nicht einfache Fragen des

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II. Der Geschäftsgang als Organisation des Arbeitsablaufs

Verwaltungsrechts auftauchen83• Die Bestellung von Leitern anderer Referate zu Korreferenten empfiehlt sich nur dort, wo der Arbeitsanfall aus dem Korreferat gering ist. Welche der beiden Lösungsmöglichkeiten vorgezogen wird, ist eine Frage des rationellen Einsatzes der Arbeitskräfte. Mit ungleich größeren Schwierigkeiten ist die Organisation der Zusammenarbeit bei komplexen Entscheidungstatbeständen verbunden, wie sie sich etwa im Zusammenhang mit der einer Regierung übertragenen technischen Aufsicht über den Bau einer Untergrundbahn oder eines Kernkraftwerkes ergeben. Derartige Projekte gebieten die enge Zusammenarbeit verschiedenster Experten, die - vom Standpunkt der innerbehördlichen Zuständigkeitsordnung aus gesehen- jeweils nur für Teilbereiche zuständig sind84• In diesen Fällen nehmen Umfang und Intensität der Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen ZuständigkeitswaUern ein derartiges Ausmaß an, daß unter Umständen daran zu denken ist, die beteiligten Referenten in dem unabweislichen Interesse weiterer Spezialisierung aus der allgemeinen Geschäftsverteilung herauszunehmen und vielleicht bis zur Abwicklung des Großprojektes eine zeitlich begrenzte (interne) Sonderzuständigkeit zu begründen. Dadurch erleidet aber das Institut der Zusammenarbeit strukturell, insbesondere bezüglich der Verantwortungsverteilung, zunächst keine Veränderung86• Die Zusammenarbeit findet typischerweise auf der Referentenebene statt. Sie ist stets so organisiert, daß einer der Zuständigkeitswalter federführend ist. Der federführende Referent ist derjenige, dessen Geschäftskreis aufgrund des Geschäftsverteilungsplanes unter dem Gesichtspunkt des sachlichen Schwergewichtes der anstehenden Verwaltungsangelegenheit im Verhältnis zu den übrigen Geschäftskreisen überwiegend berührt ist. Eine konkretere Bestimmung läßt sich nicht geben, so daß, um verzögerliche Auseinandersetzungen um die Last oder die Ehre der Federführung zu verhindern, im Streitfalle besondere Regelungen Platz greifen. Dabei bleibt zweckmäßigerweise der befaßte Referent zunächst zuständig, und bei Konflikten über die Federführung innerhalb der Abteilung trifft der Abteilungsleiter, bei Konflikten über die Grenzen der Abteilung hinaus trifft der Regierungsvizepräsident oder gegebenenfalls auch der Regierungspräsident die Entscheidung". Dem federführenden 83 Vgl. die Regelung des§ 18 Abs. 1 der Geschäftsordnung Nordrhein-Westfalen. 84 Vgl. etwa den Bericht von Deinlein in: Sachverstand und Verantwortung S.143. es Vgl. aber unten S. 179 f. 81 Für die Einzelheiten vgl. die Geschäftsordnungen Hessen § 10 Abs. 2, Koblenz Nr. IV 3, Niedersachsen § 18 Abs. 2, Nordrhein-Westfalen § 17 Abs. 2 (gegebenenfalls: Hauptdezernent), Nordwürttemberg § 16 Abs. 3, Oberpfalz Nr. 24 Abs. 3, Pfalz Nr. 29, Rheinhessen Nr. 21, Schwaben§ 24 Abs. 7, Südwürttemberg-Hohenzollern § 23 Abs. 3, Trier § 17 Abs. 3.

2. Die Organisation der Zusammenarbeit

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Referenten fällt die Funktion zu, die Angelegenheit selbst und das Zustandekommen der Zusammenarbeit zu betreiben; ihm obliegt es, die erste Bearbeitung zu übernehmen, die Fristen zu beachten, die Stellungnahmen der beteiligten Referenten einzuholen und unter ihrer Berücksichtigung den Entscheidungsentwurf zu erarbeiten. Damit ist die Phase des arbeitsvereinigenden Integrationsprozesses erreicht, in der die Auffassungen der verschiedenen Geschäftskreisvertreter, d. h. der beteiligten Referenten, aufeinander abgestimmt werden müssen, um zu einer einheitlichen Entscheidung zu gelangen. Kann eine Übereinstimmung der Ansichten nicht herbeigeführt werden, so entscheiden der gemeinsame Vorgesetzte, d. i. in der Regel der Abteilungsleiter, wenn die Beteiligung über die Grenzen der Abteilung hinausgeht, die Leiter der betroffenen Abteilungen gemeinsam oder der Regierungsvizepräsident, gegebenenfalls auch der Regierungspräsident. Konflikte können auch so gelöst werden, daß dem Endunterzeichnenden die letzte Entscheidung zusteht. Meinungsverschiedenheiten zwischen den beteiligten Stellen innerhalb der Behörde hat man sich weniger so vorzustellen, als ob dafür die unterschiedliche Beurteilung von Rechtsfragen oder dergleichen die Hauptursache sei. Vielmehr handelt es sich in ganz wesentlichem Umfange um den Kampf zwischen allgemeinen und Spezialistengesichtspunkten oder zwischen allgemeinen und Ressortinteressen, die in der institutionalisierten Zusammenarbeit unter einer Behördenspitze auf vorzügliche Weise einesachangemessene Ausgleichung erwarten dürfen. Jede Art von Zusammenarbeit ist in ihren wesentlichen Zügen ein Produkt der ihr zugrundeliegenden Verantwortungsstruktur. Im Hinblick auf den Vorgang der Koordinierung lastet die Verantwortung ebenso auf den Abteilungsleitern und Regierungsvizepräsidenten wie auf den Referenten. Die Verantwortlichkeit der Erstgenannten erstreckt sich nicht nur auf die Überwachung der Zusammenarbeit, den Ausgleich der Fachinteressen und die Berücksichtigung übergeordneter Interessen und staatspolitischer Zielsetzungen, sondern gleichfalls auf das konkrete Zusammenbringen der koordinierungsbedürftigen Geschäfte in dem vorhin dargelegten Sinne. Aber auch die (federführenden) Referenten sind dafür verantwortlich, daß in den entsprechenden Fällen die Zusammenarbeit zustandekommt. Nur mit dieser gestreuten Verantwortlichkeit läßt sich das Netz der behördeninternen Zuständigkeiten möglichst engmaschig herstellen. Koordinierungsverantwortlichkeit bedeutet die Sorge dafür, daß an einem Entscheidungsvorgang alle Stellen beteiligt werden, die nach dem Geschäftsverteilungsplan oder aus der "Natur der Sache" zur Mitarbeit verpflichtet sind. Koordinierungsverantwortlichkeit ist ein Teil der "Verantwortlichkeit für den geordneten Geschäftsablauf".

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II. Der Geschäftsgang als Organisation des Arbeitsablaufs

Die Verantwortungsverteilung bestimmt naturgemäß auch die Entscheidungsbefugnis in der Phase der Abstimmung der beteiligten Geschäftskreisvertreter. Die Zusammenarbeit in Form einer Beteiligung, also einer Kooperation mit verschiedenen Schwergewichten und grundsätzlich deutlich zu trennender Einzelleistung, hat zur Folge, daß der Federführende als der primär Beteiligte die Hauptlast der Bearbeitung bis zur Fertigstellung des Entwurfs trägt und im übrigen, wie jeder andere Beteiligte auch, für den in seinen Geschäftskreis fallenden Anteil an der Entscheidungstindung die Verantwortung übernehmen muß. Dabei handelt es sich, wenn der federführende Referent nicht selbst endzeichnet, ebenso wie bei den Mitzeichnenden lediglich um eine interne, anteilige Mitverantwortung87• Mit der so innerorganisatorisch geteilten Verantwortung ist eine klare und kaum problematische Regelung gegeben. Auf ihrer Grundlage versteht es sich, daß einem Mitzeichnenden keinerlei Abänderungsbefugnisse zustehen und daß auf der Beteiligtenebene nicht zu beseitigende Meinungsverschiedenheiten nur durch höhere Entscheidung ausgeräumt werden können. Im Hinblick auf die abschließende Entscheidung, d. h. in bezug auf die gegebenenfalls notwendig werdende Harmonisierung der Ansichten der Beteiligten, hat also der federführende Referent keinerlei Präponderanz. Die Übernahme der Verantwortung vollzieht sich durch die Mitzeichnung des Entwurfs. In der endgültigen, nach außen in Erscheinung tretenden Willenserklärung der Behörde kommt die Zusammenarbeit in aller Regel nicht zum Ausdruck. Ausnahmen sind zuweilen für Berichte vorgesehen, wenn die Beteiligung einen wesentlichen Umfang ausmacht; in diesem Falle werden die Mitherichtersta tter mit a ufgeführt88. In jüngster Zeit wird häufig der leider stets wenig dezidierte Ruf nach neuen Formen der Zusammenarbeit laut. Sicher ist, daß die Aufgabenwahrnehmung aus den schon erörterten Gründen wesentlich verwickelter und schwieriger geworden ist, als sie es früher war. Doch um die Wahrnehmung der Aufgaben durch organisatorische Mittel zu erleichtern, muß erforscht werden, welche Formen sich da anbieten, und in welche Richtung der Sachzwang drängt. Zunächst erscheint eine Vorbemerkung am Platze. Die Klage darüber, daß Koordinierung und Zusammenarbeit unter den obwaltenden Umständen mit den gegebenen Mitteln nicht mehr möglich seien, und daß neue Wege gefunden werden müßten, ist häufig nur ein Vorwand oder eine Täuschung. In sehr vielen Fällen liegt die Ursache für die mangelhafte Bewältigung nicht so sehr an der mangelnden Tauglichkeit der Im einzelnen vgl. zu den Verantwortungsproblemen unten S. 186 ff. es Vgl. die Geschäftsordnungen Hessen§ 35 Abs. 5, Nordrhein-Westfalen § 43 Abs. 5, Rheinhessen Nr. 22. 87

2. Die Organisation der Zusammenarbeit

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Zusammenarbeit in ihrer vorhandenen institutionellen Form, sondern in der Abneigung dagegen, kontroverse Fachfragen und Rechtsauffassungen pünktlich und sauber zu untersuchen oder auch in Zeitmangel". Nicht das organisatorisch._system, insbesondere die Struktur der institutionalisierten kooperati.en Mittel, sondern die Art und Weise ihrer Ausnutzung sind hier anzuklagen. Deshalb kann in solchen Fällen auch nur auf diesem Gebiet eine Abhilfe gesucht werden. Der Hinweis wäre überflüssig, stellte man nicht sehr oft gerade im Bereich der Organisationsvollziehung Ursachenverwechslungen dieser Art fest. Damit erübrigt sich das Ausschauen nach ergänzenden Mitteln der Kooperation allerdings nicht. Ein Ansatzpunkt für die Überlegungen ist in der nicht zu bestreitenden Feststellung zu finden, daß das fachkundige Einsichtsvermögen in konkrete Entscheidungstatbestände mit jeder Stufe der behördeninternen Hierarchie abnimmt. Dieser Umstand ist eine der Folgen der Spezialisierung und kann vor allem in der Großbehörde dem Grunde nach als gegeben vorausgesetzt werden. Angesichts dieser Lage mag es in der Tat bedenklich erscheinen, daß derjenige, dem der besondere Sachverstand mehr oder minder fehlt, in schwierigen Fällen Kontrolle ausüben und das letzte Wort sprechen soll. Es ist daher speziell im Hinblick auf die Aufgabenkomplikation in den Behörden der allgemeinen Verwaltung gefordert worden, der vertikalen Kontrolle durch die Hierarchie eine horizontale hinzuzufügen70• Das bedeutet etwa die Erweiterung des Sachverstandes durch die Bildung teamartig zusammenarbeitender Gruppen für den Einzelfall (d. h. ohne Aufspaltung der einheitlichen Verantwortung für die zu erbringende Gesamtleistung auf die einzelnen Mitarbeiter), oder die Zuordnung von ad hoc zu bildenden Stäben, die in gleicher Weise zusammenarbeiten müßten. Die als notwendig erkannte hierarchische Struktur würde keine Änderung erfahren. Die in Betracht gezogenen Regelungen könnten die Funktionen des Vorgesetzten im Interesse der Leistungsfähigkeit der Behörde sinnvoll ergänzen, nicht aber ersetzen. Dabei zielt die Ergänzung auf die Kontrollfunktion; die Abstimmung der verschiedenen Ansichten und Fachinteressen aufeinander muß, wenn man nicht wieder an das Kollegialsystem anknüpfen und vor allem dessen mangelnde Aktionsbereitschaft und geringe Anpassungs09 Zu der auf diese Weise stattfindenden bloß "formellen" Koordinierung, um der Vorschrift genügt zu haben, vgl. Zurhausen S. 75. In der Tat verdrängt die durch konkrete Beteiligungspflichten mechanisierte Zusammenarbeit in starkem Maße die eigene Initiative und ersetzt sie sogar, sobald eine Verwaltungsorganisation zum Apparat wird. Außerdem wird häufig nicht genügend in Rechnung gestellt, daß der Vorgang der Koordinierung und Zusammenarbeit einen wesentlichen Teil der individuellen Arbeitskraft absorbiert. - Vgl. auch Kosiol, Organisation des Entscheidungsprozesses S. 68, und Luhmann, Funktionen und Folgen S. 201. 70 Darauf hat aus der Sicht praktischer Notwendigkeit zuletzt noch Zurhausen S. 81 aufmerksam gemacht.

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III. Die Organisationsgewalt im innerbehördlichen Raum

fähigkeit in Kauf nehmen will, auch fernerhin dem gemeinsamen Vorgesetzten überlassen bleiben. Ohne an dieser Stelle im einzelnen darauf einzugehen, kann davon ausgegangen werde~ daß die Vorteile die möglichen Nachteile überwiegen. Es darf nicht ~rsehen werden, daß die monokratische Entscheidungsbefugnis des V6rgesetzten zwar die abstrakte Möglichkeit der sachfremden Ausübung dieser Befugnis einschließt, daß sie im Grunde aber die Aufgabe bedeutet, die vielleicht kontroversen Fachansichten gegeneinander abzuwägen und dabei die übergeordneten Interessen mit in die Waagschale zu werfen. Eine solche Art der Zusammenarbeit, die im einzelnen praktisch erprobt werden muß, erübrigt die institutionalisierte Form der Zusammenarbeit keineswegs. Sie wird, wie bereits angedeutet wurde (S. 176), vornehmlich für komplexe Entscheidungsvorgänge aus dem Gebiet der sogenannten Leistungsverwaltung geeignet sein, im übrigen aber wegen größerer Umständlichkeit und Kostspieligkeit und mangels eines sachlichen Bedürfnisses außer Betracht bleiben müssen. Denn auf welche Weise Zusammenarbeit geschieht, ist auch eine Frage der Verwaltungsökonomie. Die Feststellung, wann ein Fall vorliegt, der eine qualifizierte Form der Zusammenarbeit erfordert, wird in der Praxis am schwersten fallen. Die Tatbestände liegen ex ante kaum je so offen, daß die Entscheidung über ihre fachlichen Schwierigkeitsgrade zweileisfrei ist. Außerdem stellt sich sogleich die Frage, wer zu dieser Entscheidung am ehesten berufen ist, der Spezialist (oder vielmehr die zunächst noch unbestimmten Spezialisten) der Referentenebene oder der Vorgesetzte als Spezialist für das Allgemeine. Ein Zusammenwirken wird auch bei dieser wichtigen Vorfrage unumgänglich sein. Die Suche nach neuen Formen der Zusammenarbeit darf nicht, wie es zuweilen den Anschein hat, den Blick dafür trüben, daß sie der Erkenntnis der Koordinierungsbedürftigkeit, der Quelle der Zusammenarbeit, keine Erleichterung verschafft. Die Koordinierung selbst ist weiterhin auf die erörterten Mittel angewiesen, deren Unvollkommenheit sie zu einer besonderen Kunstfertigkeit erheben.

m. Die Organisationsgewalt im innerbehördlichen Raum Die bisherigen Erörterungen haben sich im wesentlichen mit dem Modalsystem der innerbehördlichen Organisation auseinandergesetzt. Die Fragestellung zielte zu einem großen Teil darauf ab, das Wie der organisatorischen Struktur, der Geschäftsverteilung, des Geschäftsganges usw. zu erforschen und, wenn möglich, die Gestaltungsleitlinien herauszuschälen. Sobald aber etwa die Forderung erhoben wird, Änderungen irgendwelcher Art an dem bestehenden Organisationsgefüge im weiteren

In. Die Organisationsgewalt im innerbehördlichen Raum

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Sinne vorzunehmen, tritt das zusätzliche, methodisch vorrangige Problem in das Blickfeld, wem die Disposition darüber zusteht. Das Dispositionsproblem enthüllt sich wieder als die Frage nach der Organisationsgewalt, hier allerdings beschränkt auf den innerbehördlichen Raum. Auch die innere Ordnung der Behörde ist Organisation; auch im Hinblick auf sie muß es immer eine Stelle geben, die die auf sie bezogene Rechtsmacht zu ihrer Gestaltung besitzt. Obwohl also auch hier von Organisationsgewalt gesprochen werden muß, ist darauf hinzuweisen, daß diesem Ausschnitt aus der Organisationsgewalt im umfassenden Sinne in der Rechtslehre sehr wenig Aufmerksamkeit geschenkt wird. So nimmt es nicht wunder, daß auch die grundsätzlichen Aufarbeitungen des allgemeinen Gegenstandes oft den Anschein erwecken, als gehörten die Fragen der inneren Behördenstruktur, der Geschäftsverteilung oder des Geschäftsablaufs nicht dazu. Diese Betrachtungsweise ist hauptsächlich dann anzutreffen, wenn die uneingeschränkte Forderung erhoben wird, die Organisationsgewalt der Verwaltung ganz zu entziehen und sie dem Gesetzgeber vorzubehalten. Die mangelnde Differenziertheit dieser Auffassung erweist sich an den folgenden Ausführungen. Die kurzen Überlegungen, die hier der Ausübung der inneren Organisationsgewalt gelten sollen, können an die allgemeinen Erörterungen anknüpfen, die an anderer Stelle bereits im Zusammenhang mit der Suche nach den Grundlagen für die Bildung und Errichtung unserer Behörde gemacht worden sind. Bei den angedeuteten Betrachtungsobjekten handelt es sich um Sachkomplexe, deren konkrete Schaffung üblicherweise als Einrichtung bezeichnet wird. Auch an dieser Stelle ist es für unsere Zwecke müßig, an den Begriffsauseinandersetzungen, die hier vor allem um die Grenzen zwischen der Errichtung und der Einrichtung von Behörden spielen, teilzunehmen71. Sie sind für die Frage nach der Inhaberschaft der Organisationsgewalt über die konkreten Sachkomplexe der Innenorganisation unfruchtbar. Einrichtung bedeutet in dem hier verstandenen Sinne im wesentlichen die Schaffung der vertikalen Behördenstruktur durch die Bildung von Abteilungen und Referaten (Zweistufigkeit), die Schaffung der horizontalen Struktur durch die fachliche Aufgliederung der Behörde, die Ordnung des Geschäftsablaufs, die Gestaltung der Geschäftszuteilung sowohl durch die Schaffung eines Sachschemas anhand der fachlichen Ordnung als durch die eigentliche Personalzuweisung, außerdem auch Fragen der Entscheidungszuständigkeit über die Ausstattung mit Personen und 71 Es wird nicht verhehlt, daß der anband der Begriffssysteme unternommene konkrete Abgrenzungsversuch an den Nahtstellen zuweilen auf Zuordnungsschwierigkeiten stößt, die die praktische Handhabbarkeit der Systeme fraglich erscheinen lassen könnten und zumindest eine gewisse Konkretisierung erforderlich machen. Zu den Begriffen vgl. oben S. 110 f. mit Anm. 131.

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III. Die Organisationsgewalt im innerbehördlichen Raum

sächlichen Hilfsmitteln. Die Kompetenz zur Schaffung dieser Ordnungskreise ist ein Teil der Organisationsgewalt und mag mit dem Begriff der Einrichtungsgewalt belegt werden. Allgemeingültige Regeln darüber, wer der Inhaber dieser Gewalt für die genannten Ordnungskreise ist, gibt es nicht. Nur eines kann allgemein vorausgesetzt werden, nämlich daß sie, soweit sie den eben dargestellten Umfang betrifft, grundsätzlich der Exekutive als deren "Hausgut" vorbehalten ist und sie ermächtigt, die erforderlichen innerdienstlichen Maßnahmen ohne besondere Rechtsgrundlage zu treffen. Der Grundsatz kann aber durchbrochen werden, indem etwa der Gesetzgeber gleichzeitig mit der Zuständigkeitszuweisung auch organisatorische Anordnungen trifft, wie es häufig geschieht. Versucht man, unter diesen Aspekten eine vergleichende Übersicht zu erstellen und zu ermitteln, wie die innere Organisationsgewalt bezüglich der Regierungen verteilt ist, so stellt man fest, daß die organisatorische Freiheit und Unfreiheit der Regierungspräsidenten recht unterschiedlich ist. Die Aussage beruht allerdings nur auf der normativen Sicht- soweit Normen, die die Inhaberschaft der Organisationsgewalt betreffen, überhaupt vorhanden sind. In der Praxis werden offene Fragen fast stets im Wege einverständlicher Regelung zwischen der Aufsichtsbehörde und den etwa beteiligten Ressorts sowie den Regierungspräsidenten ausgeglichen. Für alle Regierungen ist die vertikale Struktur durch die Landesregierung oder die Aufsichtsbehörde als Inhaber der Organisationsgewalt vorgezeichnet72 • Dasselbe gilt, wie schon aus der oben gebotenen Darstellung der Verwaltungsgliederung ersehen werden kann, für die Gliederung der Behörde in Abteilungen. Beide Bereiche stellen ein ausgesprochenes Vorrecht der Landesregierungen oder - aufgrund entsprechender Ermächtigungen- der Innenministerien dar, die sie im Einvernehmen mit den beteiligten Fachressorts ausüben. Abweichungen ergeben sich jedoch im Hinblick auf die Bildung von Referaten, für die eine feste, allgemeinverbindliche Regelung im Sinne eines nach Zahl und fach71 Baden-Württemberg: Anordnung der vorläufigen Regierung über die Organisation der Regierungspräsidien vom 20. 10. 1952 (GesBl. S. 43); beachte aber oben S. 142 unter 1. Bayern: Dieaufgrund des Art. 77 Abs. 1 Satz 2 BayVerf. erlassene Verordnung der Staatsregierung über die Bildung von Abteilungen § 2 (implicite). Hessen: Der von der Landesregierung am 13. 7. 1965 beschlossene Rahmenorganisationsplan für die Behörden der Regierungspräsidenten. Niedersachsen: RdErl. des Nds. Md! vom 16. 5. 1967, MBl. S. 546 I Gülth 1121 (Organisationsplan, Mustergeschäftsverteilungplan, Geschäftsordnung). Nordrhein-Westfalen: RdErl. des Innenministers vom 26. 8. 1965 (Organisationsplan und Mustergeschäftsverteilungsplan), sowie die vom Innenminister erlassene Geschäftsordnung für die Behörden des Regierungspräsidenten, MBl. 1966 S. 1519 I SMBl. 20020. Rheinland-Pfalz: Der von dem Ministerium des Innern erlassene Rahmengliederungsplan, Erläuterung Nr. 1. (Die dort niedergelegte These von der Dreistufigkelt der Behörde ist allerdings bedenklich. Vgl. dazu oben S. 137).

III. Die Organisationsgewalt im innerbehördlichen Raum

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licher Aufgliederung festgefügten Schemas nur in Hessen, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalzvorhanden ist. Dabei stellt der hessische Rahmenorganisationsplan es den Regierungspräsidenten frei, eine Anpassung an die unterschiedlichen Verhältnisse vorzunehmen, indem ihnen die beschränkte Möglichkeit eingeräumt wird, bestimmte Dezernate nach Bedarf aufzuspalten. Auf keinen Fall dürfen mehr Dezernate eingerichtet werden, als Planstellen für Beamte des höheren Dienstes vorhanden sind. In Baden-Württemberg sind, von einigen Ausnahmen abgesehen, einheitliche Festlegungen nicht erfolgt. Zu Änderungen an dem bestehenden Zustand durch die Regierungspräsidien ist das Einvernehmen mit dem Innenministerium erforderlich. Eine die gesamte Behördengliederung betreffende Neuordnung wird zur Zeit vom Innenministerium und von den Regierungspräsidien erarbeitet. Nach der bayerischen Verordnung über die Bildung von Abteilungen(§ 2) ist die Gliederung der Abteilungen in Sachgebiete (Referate) Aufgabe des Regierungspräsidenten, allerdings vorbehaltlich grundsätzlicher Anordnungen oder einheitlicher Richtlinien, die das Staatsministerium des Innern im Einvernehmen mit den beteiligten Staatsministerien erlassen kann. Dafür hat sich indessen, von Regelungen über Vorprüfungsstellen u. ä. abgesehen, ein Bedürfnis noch nicht gezeigt. Die Geschäftsordnungen werden überall von den Regierungspräsidenten selbst erlassen; diese sind dabei jedoch in Hessen, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen, wo die Innenminister auch in diesem innerorganisatorischen Gestaltungsbereich die Organisationsgewalt ausüben, an die vorhandenen Mustergeschäftsordnungen gebunden. Der Erlaß und die inhaltliche Bestimmung sogenannter ergänzender Ordnungen steht überall den Behördenleitern selbst zu. Das Vorhandensein allgemeinverbindlicher, einheitlicher Regeln über den Geschäftsablauf bedeutet keineswegs, daß die individuelle innere Gestaltungsfreiheit des Behördenleiters auf diesem Gebiete völlig aufgehoben sei. Eine ausreichende Dispositionsfreiheit in derErteilungvon Zeichnungsbefugnissen, in der Regelung von geschäftsmäßigen Vorbehalten aller Art usw. ist unumgänglich; diese sind innerdienstliche Maßnahmen der Behörde und müssen den jeweiligen, auch personell bedingten Erfordernissen der Bewegungsspielräume angepaßt werden. Deshalb lassen die Einheitsgeschäftsordnungen auch im übrigen vernünftigerweise vielfache Möglichkeiten freier organisatorischer Gestaltung zu; nur der einheitliche Verfahrensrahmen liegt fest. In Rheinland-Pfalzsteht den Regierungspräsidenten der Erlaß und die Änderung der Geschäftsordnungen frei; infolgedessen sind die geltenden Geschäftsordnungen teilweise noch stark durch ihre geschichtliche Herkunft geprägt. Ebenso liegt den Geschäftsordnungen in Baden-Württemberg kein einheitliches Konzept zugrunde. Die Regierungspräsidien sind in der Ausgestaltung frei, d. h. ihnen wird in diesem Bereich die Aus-

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III.Die Organisationsgewalt im innerbehördlichen Raum

übung der Organisationsgewalt überlassen. Trotzdem lassen sich auch äußerlich teilweise beachtliche Übereinstimmungen feststellen. Eine Ausnahmestellung nehmen die auffällig uneinheitlich erscheinenden bayerischen Geschäftsordnungen oder Präsidialerlasse, die den Geschäftsablauf betreffen, ein. Daß hier der Ruf nach einer Vereinheitlichung noch nicht laut geworden ist, ist die Folge der Existenz der bewährten, aufgrund des Art. 43 Abs. 1 der bayerischen Verfassung von der bayerischen Staatsregierung in der Form einer Verwaltungsanordnung erlassenen Allgemeinen Dienstordnung für die Staatsbehörden, deren Ziel es ist, den Dienstbetrieb aller Behörden, Dienststellen und Einrichtungen des bayerischen Staates, soweit besondere Vorschriften nicht bestehen, zu vereinheitlichen73. Offene Fragen und ergänzende Details, deren Regelung notwendig erscheint, werden dann in den von den Regierungspräsidenten jeweils für ihre Behörde gegebenen Geschäftsordnungen und Präsidialerlassen behandelt. Über die Bedeutung der Organisationsgewalt im innerorganisatorischen Raum legt man sich häufig keine Rechenschaft ab. Diese Tatsache ist dem Umstand zuzuschreiben, daß die erwähnten innerorganisatorischen Fragen gar nicht als Gegenstände der Organisationsgewalt registriert und daher auch nicht in das Feld der Betrachtung mit einbezogen werden. Die Ursache dafür liegt aber auch noch darin, daß in diesem Ber eich in einigen Ländern keine grundsätzlichen Bestimmungen getroffen werden, die deutlich erkennen lassen, wie weit der Regelungsvorbehalt der Landesregierung oder des Innenministeriums reicht. Allerdings mag das hierarchische Organisationsprinzip, das im Zweifel die Regelung durch das jeweils übergeordnete Organ zuläßt, dazu in der Regel keine konkrete Veranlassung geben. So kommt es zu Inkonsequenzen, die nur weitere Verwirrung stiften. Wenig sinnvoll ist es zum Beispiel, wenn eine Geschäftsordnung, die von einem Regierungspräsidenten im Rahmen seiner Dispositionsbefugnis erlassen wird, auch eine Aussage über einen solchen Gegenstand enthält, der der Disposition des Regierungspräsidenten nicht unterliegt. Gemeint sind insbesondere die in vielen Geschäftsordnungen enthaltenen, zur Behördenverfassung zählenden Vorschriften über die innere Struktur der Behörde (Zweistufigkeit, Gliederung in eine bestimmte Anzahl von Abteilungen usw.), deren Regelung wenn nicht ausdrücklich, so doch aufgrund genereller Vermutung, dem Behördenleiter selbst entzogen ist. Die Stellung von Behördenverfassungsvorschriften an diesem Ort sind allenfalls als bloße Deklarationen zu rechtfertigen, ohne daß ihnen konstitutive Bedeutung beigemessen werden kann. Etwas anderes gilt, wenn die Geschäftsordnungen von dem Inhaber der Dispositionsbefugnis über Fragen der Behördenverfassung erlassen 73

ADOSt vom 22. 12. 1953. Zum Inhalt vgl. oben S. 166.

1. Hierarchie und Verantwortlichkeit

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sind, wie es in Hessen, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen der Fall ist. Allerdings sind auch dort insofern Einwendungen zu erheben, als die Aufnahme von Behördenverfassungsvorschriften in Geschäftsordnungen systemfremd ist74 • Im Hinblick auf die Geschäftsverteilung treten uns keine Schwierigkeiten entgegen. Diese ist typischerweise und unzweifelhaft ein Teil der dem Behördenleiter zustehenden inneren Organisationsgewalt. Schon aus Gründen der Zweckmäßigkeit erscheint eine andere Regelung nahezu ausgeschlossen; wegen der Nähe zur Sache und der Notwendigkeit der dauernden Anpassung bleibt keine andere Wahl. Deshalb ist auch nur in den wenigsten Fällen eine besondere Zuweisungsnorm vorhanden75 • Eine Besonderheit bietet sich nur anhand der niedersächsischen und nordrhein-westfälischen Organisationsbestimmungen, wonach das der Geschäftsverteilung zugrundeliegende Sachseheroa allgemeinverbindlich und präzise in der Form eines Mustergeschäftsverteilungsplanes vorgezeichnet ist. Zu den Gestaltungen im einzelnen wird im übrigen auf den Abschnitt über die Geschäftsverteilung und die dort enthaltenen Ausführungen verwiesen.

IV. Leitung und Ausführung 1. Hierarchie und Verantwortlichkeit- Die Stellung der Amtswalter (Funktionen und Obliegenheiten) innerhalb der behördeninternen Organisation

a) aa) Die bisher aufgezeigten Strukturelemente lassen bereits deutlich die Hierarchie als Strukturgerüst der Behörde erkennen. Unter Hierarchie wird das Verhältnis von Über- und Unterordnung verstanden. Hierarchisch ist sowohl die Aufteilung der Behörde in gestufte Organisations- oder Gliederungseinheiten als die der Geschäftsverteilung zugrunde liegende Einteilung in Verantwortungs- und Autoritätsstufen: eine durchgängige Leiter, die allein auf die Nachordnungsverhältnisse und damit auf die Verteilung der Autorität und der Verantwortlichkeit abstellt. Hierarchie ist vom Ursprung her unabhängig von den Rangstufen der Bediensteten, sie ist ein Prinzip der Organisation. Sie bezweckt, durch das ihr immanente System von Weisungsbefugnissen die einheitliche Willensbildung der Behörde und das möglichst reibungslose Zustandekommen von Entscheidungen zu gewährleisten. Sie ist eine für die arbeitsteilige Verwaltung lebensnotwendige Zweckschöpfung und entbehrt als solche jeder ideologischen Prägung. Die vielerörterten mon Dazu oben S. 163 f. 75 Vgl. die bayerische ADOSt § 32 Abs. 1 und die Geschäftsordnungen Hessen § 2, Nordrhein-Westfalen § 4.

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IV. Leitung und Ausführung

dernen Formen der Zusammenarbeit, vor allem das Teamwork, stören das Bild nicht; in ihm treten lediglich Gruppen an die Stelle von Individuen, wobei allerdings eine zusätzliche Funktionsaufteilung innerhalb der Gruppen erforderlich wird. Hierarchie entsteht notwendig aus der Verteilung der höheren und niederen Verantwortlichkeiten. Mit diesen korrespondieren entsprechende Weisungsbefugnisse, ohne die eine verantwortliche Wahrnehmung von Geschäften nicht gedacht werden kann. Der Umfang der Weisungsbefugnisse muß dem Maß der zugewiesenen Verantwortlichkeiten entsprechen, will man nicht dem Träger der Verantwortlichkeit fremdes Handeln, auf das er keinen Einfluß ausüben konnte, schicksalhaft anlasten. bb) Wir müssen uns an dieser Stelle einem Begriff näher zuwenden, dessen Gebrauch in der bisherigen Erörterung nicht zu umgehen war, für dessen Verständnis in lockeren Zusammenhängen jedoch eine gewisse Einmütigkeit der Auffassungen vorausgesetzt werden konnte: der Begriff der Verantwortung oder der Verantwortlichkeit. Das Aufhellungsbedürfnis richtet sich aber nicht auf die vollständige Darlegung dieses vielschichtigen Begriffes, sondern auf das Verständnis, mit dem die hier interessierenden Organisationsvorschriften, in erster Linie die Geschäftsordnungen der Regierungen, den Begriff verwenden. Allerdings bietet dazu erst der systematische Hintergrund die Bezugspunkte an, die eine genauere Betrachtung und eine inhaltliche Erfassung erlauben. Die Organisationsvorschriften benutzen den Begriff Verantwortung oder Verantwortlichkeit in verschiedenen Zusammenhängen, ohne daß ein bewußter, gezielter Einsatz erkennbar wäre. (Ausnahmsweise wird er auch durch Wörter und Ausdrücke wie "besorgen", "Sorge tragen", "die Aufgabe haben" ersetzt.) Es mag denn auch symptomatisch sein, daß auf die Frage nach der Bedeutung und dem Inhalt des Begriffes, bezogen etwa auf den konkreten Fall der Zeichnungsverantwortlichkeit, eine präzise Antwort meistens schwer zu erhalten ist. Die Beschäftigung mit den Verantwortungsebenen innerhalb der Hierarchie unserer Behörde oder die Feststellung, daß einem Organwalter ein Geschäftskreis, ein Teilgeschäftskreis oder ein Sachgebiet zugewiesen oder überantwortet wird, legt es nahe, mit der Verantwortlichkeit zunächst die Grenzmarken eines bestimmten Gebietes, d. h. eines Zuständigkeitskomplexes innerhalb einer formalen Organisation, abgesteckt zu sehen. Dieser quantitative Bereich ist aber nur das Feld, über dem die Verantwortlichkeit ausgebreitet ist. Daneben sind offensichtlich qualitative, funktionale Unterschiede zu berücksichtigen. Zum Beispiel tragen nach den Geschäftsordnungen nacheinander der Regierungspräsident, der Regierungsvizepräsident, die Abteilungsleiter, die Referenten und gegebenenfalls auch die Sachbearbeiter die Verantwortung für die ordnungs-

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gemäße Führung der Geschäfte; der federführende Referent ist verantwortlich für die Beteiligung der zu beteiligenden Stellen; derjenige, der unterzeichnet, übernimmt damit die Verantwortung für den sachlichen Inhalt und die Form des Entwurfs. Mit alledem ist über die Verantwortlichkeit selbst nicht mehr ausgesagt, als daß sie den Pflichtenkreis eines Amtswalters betrifft, und weiter, daß sie stets individuell bezogen ist und jemandem zugerechnet wird. Das aber ist der Ansatzpunkt für ihre Erfassung. Nach der unausgesprochenen Verständnisgrundlage, die auch in der Organisationslehre ihre Bestätigung findet, bedeutet sie die Pflicht, über das selbsttätige Verhalten in einem bestimmten Tätigkeitsbereich Rechenschaft schuldig zu sein. Darin liegt eingeschlossen die Pflicht, Fehler zu vermeiden und gegebenenfalls für sie einstehen zu müssen78• Was fehlerhaft ist, ergibt sich aus den Normen, die die Verantwortlichkeit zuweisen, also zum Beispiel aus den Vorschriften über die Beteiligung anderer Amtswalter im Falle koordinierungsbedürftiger Geschäfte oder - bei formalisierter Beteiligung - nach Maßgabe der darüber vorhandenen Vorschriften. Diese Feststellung ist indessen noch viel zu allgemein, um den Begriff der Verantwortlichkeit mit einem konkreten Inhalt ausfüllen zu können. Rechenschaftspflicht und Einstehenmüssen für Fehler lenken das Interesse sogleich auf die Folgen eines Fehlverhaltens. Man nähert sich dem Problemkreis mit der Frage danach, in welcher Form Rechenschaft gefordert und abgelegt wird und worin die Sanktionen für gemachte Fehler liegen. Das wiederum ist abhängig von der Art der Pflichten, die ein bestimmtes fehlerfreies Verhalten fordern. Denn dementsprechend werden Normverstöße geahndet. Die Pflichten können dienstrechtlicher oder disziplinarischer Natur sein, sie können ebenso, wenn man die Bahn der Überlegungen erweitern wollte, sozialethischen, haftungsrechtlichen, politischen oder gar strafrechtlichen Charakter tragen. Da die Fragestellung auf den im innerorganisatorischen Bereich gebräuchlichen Begriff der Verantwortlichkeit begrenzt sein soll, scheiden allerdings die letztgenannten Gesichtspunkte aus der Betrachtung aus77 • Der organisatorische Verantwortungsbegriff ist auch von dem beamtenrechtlichen zu trennen, der- unmittelbar auf das nach außen gerichtete Verwaltungs78 Vgl. Hasenack, Grundsätze zur Gestaltung der Eigenverantwortlichkeit S. 284, die bei Luhmann S. 172 f. gegebenen Hinweise und Ryffel, Eigenverantwortlichkeit S. 457 f. 77 Allenfalls für die haftungsrechtliche Seite können die Überlegungen Bedeutung erlangen, und zwar insofern, als Amtspflichten sich auch aus Dienstanweisungen herleiten können, welche in den Geschäftsordnungen enthalten sind. Dazu ist in jedem Einzelfall zu untersuchen, ob die Dienstpflicht als Amtspflicht dem Amtswalter gerade - auch - einem Dritten gegenüber obliegt. Die Problematik entbehrt hier jedoch des spezifischen Interesses. - Für die an dieser Stelle ebenfalls den Rahmen sprengende politische Verantwortlichkeit (des Regierungspräsidenten) siehe oben S. 53 f.

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IV. Leitung und Ausführung

handeln und den Schutz des Adressaten abgestellt- die Rechtmäßigkeit der dienstlichen Handlungen zum Gegenstand hat78 • Hier geht es nur um die Zurechnung von Fehlverhalten innerhalb des geschlossenen Systems der Arbeitsorganisation einer Behörde. Die Geschäftsordnungen und die sie ergänzenden Ordnungen sowie die ihnen entsprechenden Ordnungen, wie zum Beispiel die bayerische Allgemeine Dienstordnung für die Staatsbehörden, gehören zu den Verwaltungsanordnungen, die unmittelbare Wirkungen nur gegenüber den Bediensteten der Behörde äußern. Sie enthalten zum großen Teil Dienstanweisungen, indem sie dem Bediensteten für bestimmbare Situationen ein bestimmtes Verhalten zur Pflicht machen. Die Überantwortung eines Geschäftskreises mit der Anweisung, für die Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung zu sorgen, die Anweisung, die Regeln des Zusammenspiels durch Beteiligung u. ä. zu befolgen, bedeutet demnach die Auferlegung von Dienstpflichten, ihre Mißachtung Dienstpflichtverletzung mit den entsprechenden Sanktionsmöglichkeiten disziplinarischer Ahndung. Zur Begründung dieser Pflichten ist es im übrigen gleichgültig, die "Verantwortlichkeit" expressis verbis zu statuieren. Es genügt die unzweideutige Umschreibung des Pflichtenkreises des jeweiligen Bediensteten. Die Verwendung des Begriffes der Verantwortlichkeit dient nur der Eindeutigkeit der Pflichtzuweisung. Wenn demnach Verantwortlichkeit im Sinne der Organisationsnormen für den innerbehördlichen Bereich die dienstliche Rechenschaftspflicht zum Ausdruck bringen will, so ist damit nicht gesagt, daß in der Heranziehung zur Rechenschaftsablegung das eigentliche Ziel der Norm zu suchen sei. Die Zuweisung von Fehlerverantwortlichkeit ist in erster Linie darauf ausgerichtet, "richtiges", d. h. im wesentlichen normgerechtes Verhalten zu motivieren, wobei unter Norm jede Art von (rechtmäßiger) Anweisung zu verstehen ist. Hier wird eine weitere Abgrenzung und Ausgrenzung erforderlich. Verantwortlichkeit in dem bisher erörterten Sinne war stets unter dem Blickwinkel der Norm gesehen- Norm als Dienstvorschrift oder Dienstanweisung, Norm als Haftungsgrundlage, Norm vielleicht auch als soziale Verhaltenserwartung. Der normative Aspekt löst sogleich die Frage nach den Folgen bei Normverstößen aus. Das ist der praktikable Organisationsgesichtspunkt, durch den das Organisationsgefüge seinen Halt bekommt. Es darf aber an einem anders gerichteten Hinweis nicht vorbeigegangen werden, der auch bei der Betrachtung derjenigen organisatorischen Regeln, die Verantwortlichkeit zuweisen, bisweilen ein wenig hintergründig mit in Erscheinung tritt. Erst jüngst ist mit aller Klarheit 78 Vgl. dazu etwa Fischbach, Bundesbeamtengesetz, Anm. 1 zu§ 56; Bochalli, Landesbeamtengesetz von Nordrhein-Westfalen, Anm. zu§ 59.

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darauf aufmerksam gemacht worden, daß der Sinngehalt des Verantwortungsbegriffes mit der Verbindung von Norm und Sanktion nicht ganz ausgeschöpft ist79 • Danach gehört zum Verantwortungsbegriff auch und vielleicht sogar wesentlich ein Wagnis und ein Verhalten im Ungewissen, das sich aus der Notwendigkeit ergibt, andauernd unzureichende und nicht kontraHierbare Informationen zum Fundament des eigenen Verhaltens zu machen. Dieser Unsicherheitsfaktor ist zum Beispiel dann besonders stark ausgeprägt, wenn auf der Grundlage augenblicklicher Kenntnis und Erkenntnis weit in die Zukunft reichende Entscheidungen getroffen werden müssen oder wenn Ermessen ausgeübt wird. Indessen lassen sich diese mit dem engeren Begriff Verantwortung korrespondierenden Ungewißheitsfälle von dem weiteren, auch diese umfassenden der Verantwortlichkeit nicht trennen. Organisatorisch kann nur zwischen eindeutig zurechenbaren Leistungen und Fehlleistungen unterschieden werden, um über handbare Maßstäbe zu verfügen. Der engere Verantwortungsbegriff darf allerdings nicht außer acht gelassen werden, will man im Einzelfall zu adäquaten Beurteilungen gelangen. Was aber besagt "dienstliche Rechenschaftspflicht" für den Regierungspräsidenten, den Regierungsvizepräsidenten, den Abteilungsleiter usw.? Mit den getroffenen Feststellungen ist erst die Plattform dafür geschaffen, den Inhalt der Verantwortlichkeit auch in seiner Bezogenheit auf den einzelnen Amtswalter erfassen zu können. Wenn die Amtswalter aller Autoritätsstufen die Verantwortlichkeit für den ordnungsgemäßen Geschäftsablauf tragen, so sind offenbar erhebliche, statusbedingte inhaltliche Abstufungen des Verantwortungsgefüges zu beachten. Einen Anhaltspunkt bietet der Umstand, daß infolge der hierarchischen Über- und Unterordnungsstruktur alle Bediensteten in ganz verschiedenen Beziehungen zu dem von ihnen zu besorgenden Gegenstand stehen; die Sorgen des Sachbearbeiters, des Referenten, des Abteilungsleiters gehen jeweils - dem System der Arbeits- und Funktionsteilung entsprechend- in eine andere Richtung. Jeden Bediensteten trifft in bezug auf einen konkreten Vorgang eine jeweils andere Leistungsverpflichtung. Die Verpflichtungen gleichen sich nur darin, daß sie im innerbehördlichen Raum stehen, also innerdienstlicher Natur sind. Für die Erfüllung der Verpflichtungen ist der Bedienstete jeweils dem Vorgesetzten gegenüber rechenschaftspflichtig. Insofern dieser seinerseits die Erfüllung nach oben 78 Hierzu und zum folgenden vgl. Luhmann S. 172 ff. Das Kriterium der Risikoübernahme ist auch in der Definition enthalten, die die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung zur Verantwortung gibt. Hiernach ist unter Verantwortung "der Umfang der Pflichten zu verstehen, der für die erfolgreiche Bewältigung der Aufgaben vorausgesetzt, und das Maß der Bereitschaft, das zur Vertretung der Arbeitsergebnisse gegenüber dem Verwaltungsträger und gegenüber der Allgemeinheit erwartet werden muß". Vgl. Stellenplan S. 23.

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ebenfalls verantwortet, wächst das Ausmaß der Verantwortlichkeit mit der Höhe der Stellung. Sie kumuliert in der Behördenspitze, schlägt dort aber in eine Rechenschaftspflicht nach außen um. Die Verantwortlichkeit des Behördenleiters kann nur nach außen gerichtete Gesamtverantwortlichkeit sein. Die im übrigen den nachgeordneten Amtswaltern zugewiesene interne oder innerdienstliche Verantwortlichkeit ist- vom außerbehördlichen Standpunkt aus gesehen, von dem aus die Verantwortlichkeit eine Einheit bildet - innerdienstliche Mitverantwortlichkeit. Zur Verwendung des mißverständlichen Begriffes der Mitverantwortlichkeit ist jedoch zu bemerken, daß die Anteile der verschiedenen Amtswalter an dieser Verantwortlichkeit je nach ihrer Funktion, die sie in bezug auf einen bestimmten Gegenstand wahrzunehmen hatten, verschiedener Art sind. Der Gedanke der sich mit jeder Stufe der Hierarchie ausweitenden Verantwortlichkeit ist die schlüssige Folgerung aus dem Grundsatz, daß die Zurechenbarkeit von Leistungen und Fehlleistungen die Kongruenz von Weisungsbefugnissen und Verantwortlichkeit voraussetzt. Echte Verantwortlichkeit ist aber immer nur für Fehler im eigenen Funktionsbereich möglich; zum Beispiel hat der Referent in der Regel für eine in jeder Hinsicht, vor allem tatbestandsmäßig und rechtlich lege artis erfolgte Bearbeitung einzustehen, weil er der unmittelbare Vorgesetzte der Sachbearbeiter seines Geschäftskreises ist; der Abteilungsleiter zeichnet für die Überwachung und Koordinierung innerhalb seiner Abteilung verantwortlich, usw. Es handelt sich dabei in jedem Falle um das Einstehenmüssen für eigenes Verhalten, d. h. mangelhaftes eigenes Tun oder Unterlassen oder mangelhafte Überwachung (Anleitung, Kontrolle und Nachkontrolle) der unmittelbaren Untergebenen, deren man sich zur Erfüllung der Leistung des eigenen Geschäftskreises bedient - die Anlastung fremden Versagens, das mit einem Verhalten verknüpft ist, das praktisch nicht beeinflußbar war und nach dem üblichen Ablauf der Dinge auch nicht beeinflußt wird, scheidet aus80• Eine häufiger anzutreffende Auffassung erweitert aber diesen Rahmen. Wenn zum Beispiel festgelegt wird, daß der Bedienstete ungeachtet der Verantwortlichkeit des nachgeordneten Bediensteten für die rechtzeitige Erledigung einer Angelegenheit oder dergleichen verantwortlich sei, so ist damit zum Ausdruck gebracht, daß der Vorgesetzte (auch der entferntere) nicht nur- dem so Ähnlich unterscheidet Schmalenbach, Dienststellengliederung S. 56 f., unter dem Blickwinkel der Verantwortlichkeit im Industriebetrieb zwischen der unmittelbaren Verantwortlichkeit für persönliche Arbeiten oder für Arbeiten unmittelbar unterstellter Dienststellen (Bediensteter) einerseits und mittelbarer Verantwortlichkeit (Aufsichtsverantwortlichkeit) andererseits. Die Aufsichtsverantwortlichkeit, die in Fällen nur "mittelbarer" Unterstellung vorliegt, also etwa im Verhältnis Abteilungsleiter/Sachbearbeiter, ist auf die pflichtgemäße Beaufsichtigung beschränkt.

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zivilrechtliehen Auswahl- und Überwachungsverschulden vergleichbarfür mangelhafte Beaufsichtigung, sondern unmittelbar für den Erfolg einzustehen hat. Die Kumulation und Verzahnung der Verantwortlichkeitszurechnung müßte folglich so formuliert werden: für den Untergebenen gilt, daß der Vorgesetzte sich auf die Ordnungsmäßigkeit seiner Leistungen verlassen können muß; für den Vorgesetzten gilt, daß er sich nicht auf die Ordnungsmäßigkeit der Leistung des Untergebenen verlassen darf. Insofern also die Rechenschaftspflicht die Grenzen des eigenen Funktionsbereichs überschreitet und der Bedienstete trotz mangelnder Zurechenbarkeit aus eigenem Verhalten für fremdes Versagen einstehen soll, kann er dann zwar formell zur Rechenschaft gezogen werden, aber es fehlt überall das Verständnis für eine solche Aktualisierung der Zurechenbarkeit. Das führt dazu, daß letzten Endes stets der unmittelbar Ausführende für einen begangenen Fehler allein einzustehen hat. Ihn trüft die Sachverantwortlichkeit oder die Verantwortlichkeit für Sachrichtigkeit, die als die "eigentliche" Verantwortung angesehen wird. Insgesamt gesehen ist die Rechenschaftspflicht nur dann sinnvoll, wenn sie an den Funktionskreis des jeweiligen Amtswalters geknüpft wird. Es ist jedoch nicht zu umgehen, daß selbst bei einer Beschränkung des Rechenschaftsverlangens auf den jeweiligen Funktionsbereich des Rechenschaftspflichtigen eine eindeutige Zurechnung nicht immer leicht möglich ist, weil sich die Funktionsbereichsgrenzen innerhalb bestimmter Zonen etwa nach Maßgabe des Schwierigkeitsgrades einer Angelegenheit verschieben und so im konkreten Einzelfall immer wieder Überlagerungen und Durchbrechungen eintreten. Das gilt hauptsächlich für die leitenden Amtsstellen, für die infolge der Komplexität der Obliegenheiten eine scharf abgegrenzte Umschreibung der Funktionsmerkmale ausgeschlossen ist81 • Dadurch wird die eindeutige Zurechenbarkeit des Fehlverhaltens und zugleich seine Sanktionsfähigkeit herabgemindert. Nur auf derselben Verantwortungsebene bereitet die eindeutige Abgrenzung der Verantwortungsbereiche bei einer transparenten Regelung der Geschäftsverteilung keine Schwierigkeiten. Anderes gilt aber bei der vertikalen Funktionsabgrenzung. Das System der Verantwortungsstruktur ist daher wiederholt als irreal und fiktiv bezeichnet worden, und in der Tat scheint das Problem selbst unlösbar zu sein. Es bietet sich lediglich die Möglichkeit an, ihm durch die Beachtung einer Reihe von Klugheitsregeln aus dem Wege zu gehen. Die funktionale Bedeutung des Systems als Appell zur Motivierung richtigen Verhaltens wird dadurch aber effektiv nicht beeinträchtigt. 81 Vgl. unten S. 194. Mit der mangelhaften Durchsetzbarkeit der Verantwortlichkeit im formalen System und mit den informalen Nebenwirkungen dieser Erscheinung setzt sich in verständnisvertiefender Weise auch Luhmann S. 183 ff. auseinander.

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IV. Leitung und Ausführung

b) Die arbeitsteilige Organisation und das auf ihr beruhende gestufte Gefüge des inneren Behördenaufbaues machen ein eindeutiges System von Leitungs- und Ausführungsfunktionen erforderlich. Die Funktionen der Leitung und Ausführung lassen sich indessen nicht etwa auf die Ebenen der Chefstufe und der Abteilungen oder der Abteilungen und der Referate festlegen. Sie sind vielmehr auf alle Ebenen verteilt, allerdings in jeweils unterschiedlichem Umfang und in gegenläufiger Weise: Das Maß der Ausführungsfunktionen nimmt nach unten hin immer mehr zu, während es in der Spitze nur noch im Ausnahmefall anzutreffen ist, und das Maß der Leitungsfunktionen nimmt nach unten hin immer mehr ab und ist bei den Sachbearbeitern grundsätzlich nicht mehr vorhanden. Stellt man sich unter diesen Gesichtspunkten die Behörde als eine in Schichten aufgebaute Pyramide vor, so ist die Chefstufe dadurch gekennzeichnet, daß sie von den Leitungsfunktionen völlig absorbiert wird, die Sachbearbeiter dadurch, daß sie auf die Zuweisung der Ausführungsfunktionen beschränkt sind. Der Begrüf der Leitung, der in der allgemeinen Organisationslehre noch keinen gesicherten Platz eingenommen hat, wird hier im umfassenden Sinne verstanden. Er erstreckt sich hauptsächlich auf die Kontrolle und Weisung gegenüber der Ausführung, wozu wesentlich die Funktionen der Koordinierung und der Ausnahmeentscheidung gehören. Außerdem hat er aber auch die Tätigkeitsentfaltung im Bereich der programmatischen Planung und der Repräsentation zum Inhalt82• Diese Funktionen kommen jedoch nur der Behördenspitze zu, wobei die Möglichkeit programmatischer Planung naturgemäß durch die Regierungsfunktion der Ministerien stark eingeengt ist. aa) Unter der gegebenen Zielsetzung steht die Betrachtung der "Behördenleitung" (obere Führung) im Vordergrund. Von den behördenleitenden Aufgaben sind die einfachen Leitungsaufgaben zu unterscheiden. Denn auch die Referenten üben als Leiter der ihnen unterstellten Referate eine leitende Tätigkeit aus. Diese beschränkt sich aber auf den ihnen zur Erfüllung zugewiesenen Zuständigkeitskomplex und trägt mangels eines unmittelbaren Einflusses auf das Gesamtgeschick der Behörde nicht den Charakter einer behördenleitenden Tätigkeit. Sie macht nur den Bereich der unteren Führung aus. Das Schwergewicht der Referententätigkeit liegt auf dem Felde der Ausführung. Die Abteilungsleiter stehen an der Nahtstelle zwischen der Ausführung und der Be82 Vgl. dazu auch Nordsieck, Betriel)sorganisation Sp. 39 ff., der vom Begriff der Führung ausgeht und den Begriff der Leitung, der mit "exekutiver Führung" gleichgesetzt wird, dem oben zuerst genannten Bereich vorbehält. Daneben stehen die legislative Führung (Geschäftsprinzipien, Programm, Plan usw.) und die korporative Führung (Repräsentation und Interessenvertretung).

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hördenleitung. Wengleich sie sich über dem eigentlichen Arbeitsprozeß befinden, setzt sich auch ihre Tätigkeit durch die Begrenzung auf die Gliederungseinheit Abteilung deutlich von der behördenleitenden Tätigkeit ab. Sie stellt sich in unserer Behörde als mittlere Führung dar. Behördenleitung bezieht sich demnach unmittelbar auf die Gesamtbehörde. Der Auftrag zur Behördenleitung verleiht die Macht, die Gesamtbehörde zu vertreten und Bestimmungen über die Gesamtheit der Behörde zu treffen. Im einzelnen umfaßt die Behördenleitung das Recht und die Pflicht, im gesamten Wirkungsbereich der Behörde, d. h. sowohl auf dem Gebiet der materiellen Verwaltung als auf dem Gebiet der sogenannten Innenverwaltung, unter übergeordneten Gesichtspunkten von den eingeräumten Möglichkeiten umfassender Weisungen und Entscheidungen Gebrauch zu machen und die dazu notwendige Kontrolle auszuüben. Die Steuerung der anfallenden Arbeit setzt das Vorzeichnen der Leitlinien und Zielvorstellungen voraus, auf die hin das gesamte Wirken der einzelnen Amtswalter auszurichten und mit der es abzustimmen ist. Sie verlangt nicht nur Eingriff und Kontrolle, sondern auch jegliche Art von anregender Einwirkung auf den Verwaltungsablauf. Leitungsgeschäfte sind demnach im Bereich der materiellen Verwaltung die Bestimmung allgemeiner Richtlinien und die Befugnis zur Entscheidung im Einzelfall, insbesondere in grundsätzlichen Fragen, einschließlich des Rechts, Einzelfälle an sich zu ziehen, weiterhin- auf das engste damit verbunden- die Beaufsichtigung der Verwaltungstätigkeit; im Bereich des Organisatorischen sind es ebenfalls die Möglichkeiten umfassender Anordnungen und Entscheidungen und vor allem die Beaufsichtigung des Geschäftsablaufs, wobei der Zusammenarbeit und den besonderen Beteiligungsfällen vorzugsweise Beachtung zu schenken ist. Von der Notwendigkeit ausgehend, daß die Arbeitsteilung der homogenen Zusammenfassung, der möglichst reibungslosen und wenig aufwendigen Arbeitsvereinigung bedarf, steht die Behördenleitung wie jegliche leitende Tätigkeit in den Regierungen unter dem Gebot, die Einheit der Verwaltung innerhalb der Behörde zu verwirklichen88. Bei der Anwendung streng organisatorischer Maßstäbe erscheint die Konzentration der behördenleitenden Aufgaben bei einer Person als die einfachste und beste Lösung. Denn die Leitungsaufgaben bilden eine Ein83 Treffend heißt es in§ 5 der Geschäftsordnung Nordrhein-Westfalen: Die leitenden Beamten "stellen sicher, daß bei allen Maßnahmen die Einheit der Verwaltung innerhalb der Behörde gewahrt wird". Auch der Rahmengliederungsplan Rheinland-Pfalz, Erläuterung Nr. 5, hebt - speziell auf die Mitzeichnung bezogen - hervor, daß ihr bei den Bezirksregierungen in besonderem Maße die Aufgabe der Verklammerung und die Sicherung der Einheit der Verwaltung zukomme. Zu dem in diesem Zusammenhang ebenfalls beachtlichen Prinzip der Behördeneinheit siehe oben S. 131 ff.

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heit. Mit ihrer gebündelten Wahrnehmung durch eine einzige Person scheidet das Problem der Koordinierung, das wie bei jeder Arbeitsteilung auch bei der Aufteilung der Leitungsaufgaben sofort auftaucht, für diese Ebene von vornherein aus. Längst aber übersteigt eine derartige Konzentration bei den allgemeinen staatlichen Mittelbehörden die Arbeitskraft des Behördenleiters. Er bedarf der Unterstützung; die Leitungsaufgaben müssen aufgeteilt werden. Das organisatorische Postulat höchstmöglicher Konzentration der Leitungsaufgaben erleidet daher eine Einschränkung in der Weise, daß ihre Aufteilung nur in engen Grenzen und mit aller Behutsamkeit vorgenommen werden darf. Eine Verwirrung in diesem Bereich hat leicht die Unordnung der ganzen Behördenarbeit zur Folge. Mit der Leitung der Behörde sind der Regierungspräsident und der Regierungsvizepräsident befaßt. Als diejenigen, deren Verhalten dem Organ, d. i. der Behörde des Regierungspräsidenten, unmittelbar zugereclmet wird, sind sie die Organwalter im eigentlichen oder im engeren Sinne. Der Regierungspräsident als Vorstand einer monokratischen Behörde verkörpert deren Spitze. Ihm steht, als sein ständiger allgemeiner Vertreter, der Regierungsvizepräsident zur Seite. Darunter befinden sich die Abteilungsleiter als unmittelbare Chefs der jeweils aus einer Mehrheit von Referaten bestehenden Abteilungen. Für das nähere Verständnis der Leitungsstruktur wird noch im einzelnen darzulegen sein, wie die hier nur grob umrissenen Leitungsfunktionen gestaffelt und auf welche Weise die Leitungsbefugnisse gegeneinander abgegrenzt sind. Die Vorstellung von den die ganze Behörde durchziehenden Verantwortungs- und Autoritätsstufen gestattet es am ehesten, auch die Funktionen und Obliegenheiten der "leitenden" Amtswalter der Regierungen zu erfassen. Sind die Wahrnehmungsbereiche der Referenten als Summen von Zuständigkeiten genau abgrenzbar, so gilt das nicht ohne weiteres für die Funktionsbereiche des Regierungspräsidenten und des Regierungsvizepräsidenten8' und nur teilweise für die Wahrnehmungsbereiche der Abteilungsleiter. Die Leitungsaufgaben lassen sich zwar systematisieren und in ihren Grundfunktionen darstellen, aber sie lassen sich infolge ihrer Komplexität nicht im Sinne einer internen Zuständigkeitsordnung numerisch erfassen. Außerdem mobilisiert die Möglichkeit des lenkenden, unmittelbaren Eingriffs in die Geschäfte der Ausführungsebene die Grenzen der Funktionsbereiche. Diese Eingriffe sind legitime Systembestandteile, denn die Leitung umfaßt notwendigerweise die Elemente der Ausführung. Es ist zum Beispiel ein typisches Kennzeichen verant8' Von "Geschäftskreisen" oder "Wahrnehmungsbereichen" kann hier nicht gesprochen werden, weil die Präsidenten nicht Zuordnungssubjekte bestimmter, abgegrenzter Zuständigkeitskomplexe sind - abgesehen von den Fällen, in denen ihnen zugleich die Leitung einer Abteilung übertragen ist.

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wortlicher Leitungstätigkeit, daß sie bei gleichzeitiger Durchbrechung der internen Zuständigkeitsordnung das Recht zur Selbstwahrnehmung im Einzelfall umfaßt. Auch das System der sogenannten Zeichnungsvorbehalte, das in Wirklichkeit ein System der Entscheidungsvorbehalte ist, macht die Grenzen zwischen den Funktionsbereichen dem Grundsatz nach beweglich, wenn sie sich auch in concreto jeweils auf eine feste Linie einspielen. Es bewirkt das hilfs-undersatzweise Eintreten der nächstniederen Autoritätsstufe für die höhere, wenn diese von ihren Befugnissen keinen Gebrauch macht. bb) Die Leitung einer Behörde setzt die Kenntnis der an die Behörde gerichteten Forderungen und Wünsche voraus und verlangt eine genaue Vorstellung davon, welche Probleme "im Hause" oder in den Abteilungen anstehen. Dieser Hintergrund muß auch vorhanden sein, soweit es sich um die Entscheidung oder die Beeinflussung von Angelegenheiten handelt, die von der Behörde aus eigener Initiative gestaltet werden müssen. Bedingung für eine zielbewußte Leitung ist also die umfassende Information derer, die leiten. Bei ihr liegt der Ansatzpunkt für die moderne Leitungstechnik. Information über das, was draußen geschieht und über das, was innerhalb der Behörde vor sich geht oder geplant wird, ist eine der wichtigsten Quellen der Behördenleitung. Hier beginnen in der Großbehörde die Schwierigkeiten. Denn es erhebt sich die Frage, wie die Behördenleitung die notwendigen Informationen, die nach dem Grad ihrer Wichtigkeit ausgewählt und zubereitet werden müssen, zuverlässig und rechtzeitig erhält. Für den Leiter einer Großbehörde ist es technisch ausgeschlossen, die Auswahl aus der unübersehbaren Vielzahl der Geschäftsvorfälle selbst zu treffen. Ja, infolge seiner von der Ausführung völlig losgelösten Stellung sind seine ursprünglichen Informationschancen etwa im Verhältnis zu den Abteilungsleitern außerordentlich gering. Ein Versagen der Informationsmedien hat seine Vereinsamung zur Folge. Auch im übrigen gilt, daß die Abhängigkeit von der Information in dem Maße wächst, wie die unmittelbare Beteiligung an der Ausführung abnimmt und die Leitungsaufgaben zunehmen. Es gibt allerdings ein überkommenes Instrumentarium, mit dem im wesentlichen auf dem Wege der geschäftsmäßigen Einflußnahme die Möglichkeit der Lenkung der Behörde durch ihren Leiter und durch diejenigen, denen ebenfalls Leitungsaufgaben zugewiesen sind, sichergestellt werden soll, und das sich nach den getroffenen Feststellungen bei einer intensiven Anwendung in der Mehrzahl der Fälle auch heute noch bewährt. Es handelt sich bei diesem Instrumentarium hauptsächlich um die Vorlage bestimmter, noch unbearbeiteter Eingänge und um generelle und spezielle Zeichnungsvorbehalte. Darüber hinaus sind, ohne daß diese Mittel immer einer genauen Regulierung und Kontrolle zugänglich wären, die Anordnung der Vorlage vor oder nach Abgang, Abteilungsleiter13"'

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besprechungen, Rücksprache und Vortrag, die allgemeine, gegenseitige Unterrichtungspflicht bezüglich wichtiger Vorgänge (vertikal und horizontal) und der unmittelbare Kontakt zwischen dem Regierungspräsidenten und dem Regierungsvizepräsidenten sowie zwischen diesem und den Abteilungsleitern von Bedeutung. Erst ein wechselseitiger Austausch der Informationen innerhalb der Chefstufe und der Abteilungsleiterebene bietet die Gewähr dafür, daß alle wichtigeren Vorgänge auf der ihrer Bedeutung entsprechenden Autoritätsstufe zur Entscheidung gebracht werden. Zwar ist der Weg der Information in erster Linie auf den Behördenleiter und seinen ständigen allgemeinen Vertreter gerichtet. Es ist jedoch darauf hinzuweisen, daß in vielen Fällen im Interesse der einheitlichen, widerspruchsfreien inneren Willensbildung .,der Behörde" auch die umgekehrte Richtung der Information für die Kooperation von Vorteil ist und für eine anstehende Entscheidung ausschlaggebend sein kann. So sollten nicht nur der Regierungsvizepräsident, sondern auch die Abteilungsleiter, da ihnen weitgehende Entscheidungsbefugnisse zustehen, über alle Angelegenheiten von allgemeiner oder grundsätzlicher Bedeutung unterrichtet sein, auch wenn auf den ersten Blick unmittelbare Beziehungen zwischen dem Informationsgegenstand und dem jeweiligen Sachbereich des Abteilungsleiters nicht zu erkennen sein sollten8~. Das gilt erst recht von Angelegenheiten, die mehrere Abteilungen berühren. (1) Theoretisch ist beim Posteingang der wirksamste Ansatz für die Information und damit für die Möglichkeit leitender Beeinflussung zu finden. Da die Vorlage bereits bearbeiteter Vorgänge zur abschließenden Unterzeichnung den arbeitsaufwendigen Nachteil in sich birgt, daß das Erarbeitete den Zielvorstellungen des Regierungspräsidenten, des Regierungsvizepräsidenten oder des Abteilungsleiters nicht entspricht, ist die Vorlage noch unbearbeiteter Vorgänge von besonderer Wichtigkeit. Sie dient nicht nur der Unterrichtung und der Möglichkeit, Schlußzeichnungsvorbehalte geltend zu machen, sondern sie verfolgt auch und in erster Linie den Zweck, richtungsweisende Anordnungen für die Bearbeitung und Entscheidungsfindung erteilen zu können. Sie ist also Informationsquelle und Entscheidungsansatz zugleich. Von der Möglichkeit, richtungweisende Anordnungen zu erteilen, wird in sehr unterschiedlicher Weise Gebrauch gemacht. In der Tat ist die Zweckmäßigkeit der 85 Nur die Geschäftsordnungen Hessen und Nordrhein-Westfalen enthalten in § 3 Abs. 4 beziehungsweise § 7 Abs. 4 eine entsprechende, den Regierungsvizepräsidenten zur Unterrichtung der Abteilungsleiter verpflichtende Bestimmung. - Zur Bedeutung der innerbehördlichen Informationsverteilung vgl. auch Morstein Marx, Hierarchie und Entscheidungsweg S. 114 f., zur Natur und zu den Funktionen des (zweiseitigen) Mitteilungsvorganges Simon, Verwaltungshandeln S. 99 ff.

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Beeinflussung von Einzelentscheidungen von verschiedenen Faktoren abhängig und läßt sich nicht allgemein beurteilen; sie mag sich in Fällen der Ordnungsverwaltung anders als in Fällen der sogenannten Leistungsverwaltung darstellen und ist außerdem von der Persönlichkeit und dem speziellen und allgemeinen Urteilsvermögen des unmittelbaren Zuständigkeitswalters abhängig. Unter den üblicherweise gleich nach Eingang dem Regierungspräsidenten vorzulegenden Eingängen sind solche von den Ministerien und vom Rechnungshof, Eingänge von grundsätzlicher Bedeutung, Schreiben von Abgeordneten des Bundestages oder des Landtages, Dienstaufsichtsbeschwerden über Bedienstete der Behörde u. ä. hervorzuheben. Daß der Regierungspräsident den gesamten Posteingang erhält und vor der Verteilung durchsieht, ist nahezu überall unmöglich; entsprechende Vorschriften lassen sich nicht mehr sinnvoll verwirklichen. Deshalb erhält der Regierungsvizepräsident, soweit er nicht auf die Vorlage bestimmter Arten von Eingäge verzichtet hat oder sofern nicht überhaupt die übrige Post sofort durch die Posteingangsstelle oder eine Präsidialstelle auf die Abteilungen verteilt wird, die gesamten Eingänge, entscheidet über Vorlagen an den Regierungspräsidenten und leitet den Rest zur weiteren Verteilung den Abteilungsleitern zu. In diesem Falle werden den Abteilungsleitern nur diejenigen Eingänge unmittelbar zugeleitet, auf deren Vorlage der Regierungspräsident verzichtet hat; die Abteilungsleiter verteilen sie alsdann auf die Referenten88 • Indessen lassen sich in einem durch Vorschriften noch so detailliert geregelten System der Verteilung der Eingänge Fehler nicht vermeiden. Deshalb besteht für alle Bediensteten eine allgemeine Vorlagepflicht, die ihnen gebietet, solche Eingänge, die wegen ihrer Bedeutung dem Regierungspräsidenten oder dem Regierungsvizepräsidenten zur Kenntnis gebracht werden müssen, die ihnen aber versehentlich nicht vorgelegen haben, unverzüglich zuzuleiten. Diese Pflicht trifft in erster Linie die Abteilungsleiter und Referenten. Der Umstand, daß auf eine ausdrückliche Normierung dieser Pflicht häufig verzichtet wird, bedeutet nicht, daß sie nicht existiere. Sie ergibt sich als eine allgemeine Dienstpflicht aus der innerbehördlichen Funktionsordnung und der Geschäftsverteilung. Im übrigen gilt, was von den Posteingängen gilt, selbstverständlich auch von allen bedeutenden Ereignissen, die auf sonstige Weise in den Wahrnehmungsbereich der Bediensteten der Behörde gelangen. (2) Des weiteren dienen die Zeichnungsvorbehalte genereller oder spezieller Art der Behördenleitung zur Information und Lenkung. Dabei 88 Zum Vorstehenden vgl. u. a. die Geschäftsordnungen Hessen §§ 17 ff., Koblenz Nr. III 11, Mittelfranken Nr. 111 1, Niederbayern Nr. I 2, Niedersachsen§§ 23 ff., Nordbaden § 15, Nordrhein-Westfalen §§ 22 ff., Nordwürttemberg § 11, Oberbayern Nr. I, Rheinhessen Nr. 19, Südwürttemberg-Hohenzollern § 14, Trier § 13. ·

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sind die generellen Zeichnungsvorbehalte durch ihre Reglernentierbarkeit mit dem Vorteil der verfahrensautomatischen Anwendbarkeit ausgestattet. Sie eröffnen die Möglichkeit, bestimmte Kategorien von Vorgängen, die ihrer Art nach die Vermutung der Wichtigkeit für sich haben oder erkennen lassen, daß sie sich durch ihr inhaltliches Gewicht aus der Masse der Vorgänge herausheben, in der Hand der Behördenleitung zusammenlaufen zu lassen. Dabei kann sich allerdings der spezielle Zeichnungsvorbehalt auch auf andere, einfach gelagerte und unbedeutende Vorgänge beziehen, wenn sie nur das Interesse des Vorbehaltsberechtigten finden. (Dieses Interesse kann zum Beispiel darauf beruhen, Überprüfungen irgend11-·elcher Art vorzunehmen.) In der Regel sollte aber die unter objektiven Gesichtspunkten erkannte Wichtigkeit der Verwaltungsvorgänge ausschlaggebend sein. Die Möglichkeit der Zeichnungsvorbehalte kommt vor allem dem Regierungspräsidenten und seinem ständigen Vertreter zu. Die Staffelung der generellen Zeichnungsvorbehalte gibt die Autoritäts- und Verantwortungsstufen innerhalb der Behörde sehr deutlich zu erkennen. Der Grad der praktischen Bedeutsarnkeit der Vorbehalte läßt sich an dem Umstand ablesen, daß sie in den Geschäftsordnungen meistens eine sorgfältige Darstellung erfahren. Dem Vorbehalt der Unterzeichnung durch den Behördenleiter unterliegen in der Regel: Vorgänge, deren Zeichnung sich der Regierungspräsident allgemein oder im Einzelfall vorbehalten hat, Angelegenheiten von grundsätzlicher oder politischer Bedeutung, Berichte oder Schreiben an höhere Behörden, grundsätzlicher Schriftverkehr mit gleichgestellten Behörden, eventuell auch Schreiben an Abgeordnete des Bundestages oder des Landtages (in dieser Eigenschaft) und ausländische Behörden, wenn es sich um Angelegenheiten von einiger Bedeutung handelt, die Angelegenheiten der Beamten des höheren Dienstes des eigenen Hauses und der nachgeordneten Behörden (oft genau abgegrenzt), insbesondere etwa Personalvorschläge, über die die Landesregierung beschließt, öffentliche Bekanntmachungen und Verlautbarungen, usw. Gewisse Arten bestehender Vorbehalte entsprechen allerdings den Leitungsfunktionen des Chefs einer staatlichen Mittelbehörde der allgerneinen Verwaltung nicht; zum Beispiel dürften Beihilfeanträge kaum so wichtig sein, daß sie die Aufmerksamkeit des Regierungspräsidenten beanspruchen müßten, es sei denn, es handele sich ausnahmsweise um Angelegenheiten von grundsätzlicher oder politischer Bedeutung. Der Regierungsvizepräsident unterzeichnet in der Regel, ungeachtet der sich aus seiner Eigenschaft als ständiger Vertreter des Regierungspräsidenten ergebenden Zeichnungsbefugnis: Vorgänge von besonderer Bedeutung, soweit sich der Regierungspräsident nicht die Zeichnung vorbehalten hat, Vorgänge von Bedeutung in Personalangelegenheiten, insbesondere etwa die nicht vorn Regierungspräsidenten zu unterzeichnen-

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den Personalvorschläge, außerdem Berichte an Bundes- oder Landesministerien, soweit nicht der Regierungspräsident unterzeichnet, Entscheidungen über Dienstaufsichtsbeschwerden und alle Vorgänge, deren Unterzeichnung er sich allgemein oder im einzelnen Fall vorbehalten hat. Die Abteilungsleiter unterzeichnen abschließend in der Regel solche Vorgänge, die ihrer Bedeutung nach über den Geschäftskreis eines Referates oder über den Umfang der Zeichnungsbefugnis eines Referenten hinausgehen, soweit sie nicht durch den Regierungspräsidenten oder den Regierungsvizepräsidenten zu unterzeichnen sind, ferner Berichte an Ministerien, die sich auf Einzelvorgänge ohne grundsätzliche oder politische Bedeutung beziehen, Rundverfügungen, soweit diese sich nicht auf die inhaltliche Weitergabe von Ministerialerlassen beschränken, sowie alle sonstigen nicht dem Regierungspräsidenten oder dem Regierungsvizepräsidenten vorzulegenden Entwürfe, deren Zeichnung sie sich allgemein oder im Einzelfall vorbehalten haben87 • Es braucht nicht näher dargelegt zu werden, daß die hier generalisierend dargestellte Zuordnung der Zeichnungsbefugnisse in leitenden Angelegenheiten je nach der Größe der Behörde Abweichungen im Sinne einer stärkeren oder schwächeren Dekonzentration unterliegt. So kann es zum Beispiel geschehen, daß die Schlußzeichnung von Berichten an Ministerien oder von Entscheidungen über sogenannte Dienstaufsichtsbeschwerden gegen Bedienstete der Regierung oder nachgeordneter Behörden hier dem generellen Vorbehalt des Regierungspräsidenten, dort dem des Regierungsvizepräsidenten unterliegt88• Unter dem Gesichtspunkt der Einheit der Leitungsaufgaben hat die unterschiedliche Zuordnung keine weitere Bedeutung als die der Anpassung an die verschiedenen Verhältnisse im Sinne einer ausgewogenen Arbeitsbelastung. Wichtig ist außerdem das Bewußtsein, daß die aufgrund von Zeichnungsvorbehalten von einem leitenden Bediensteten oder gar von dem Behördenleiter zu leistende Unterschrift nicht zu sehr dazu bestimmt ist, der bloßen Repräsentanz zu dienen, sondern vielmehr darauf abzielt, die Information und die Einflußnahme bei der Entscheidungsbildung zu ermöglichen. Der ordnungsgemäße Geschäftsablauf fordert eine entsprechende Unterscheidbarkeit der auf den Einzelfall bezogenen Zeichnungsvorbehalte: Sie werden stets durch ein stehendes Kreuz geltend gemacht, für das die Farbe verwendet wird, die dem Vorbehaltenden als Angehörigem der 87 Vgl. u. a. die Geschäftsordnungen Hessen§§ 40 ff., Niedersachsen §§ 49 ff., Nordbaden §§ 37 ff., Nordrhein-Westfalen §§ 48 ff., Schwaben§ 34, Nordwürttemberg §§ 28 ff., Oberbayern Nr. V 1 a-c, Pfalz Nr. 46 ff., Rheinhessen Nr. 25, Südwürttemberg-Hohenzollern §§ 36 ff., Trier § 30. 88 Zu der mißverständlichen Verwendung des Begriffes der Dienstaufsicht vgl. oben S. 123 f.

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jeweiligen Autodtätsstufe allgemein für Sicht- und Arbeitsvermerke zuerkannt ist und die damit für ihn zum Statutssymbol wird. So benutzt, nach Ländern oder auch von Regierung zu Regierung verschieden, der Regierungspräsident einen roten, grünen oder blauen Farbstift, und auch in bezugauf die übrigen leitendenBediensteten variiert dementsprechend die Farbskala in reicher individueller Vielfalt. (3) Neben den geschäftsmäßigen Techniken der Einflußnahme sind Abteilungsleiterbesprechungen ein in seiner Bedeutung nicht zu unterschätzendes LeitungsmitteL Als Verkörperung des Grundsatzes der Einheit der Leitung eröffnen sie die Kommunikationsmöglichkeiten, die für die Zusammenarbeit in der Behördenspitze im Interesse einer einheitlichen Leitung der Behörde und der Koordinierung unentbehrlich sind. Die Verwirklichung des Vorschlages, die Abteilungsleiter in regelmäßigen Zeitabständen zu gemeinsamen Besprechungen zusammenzurufen, ist allein geeignet, der planmäßigen Kommunikation Dauer und damit Wirksamkeit zu verleihen. Allerdings wird sich die feste, zeitbindende Etablierung dieser informativen Kollegialbesprechungen einer über diE' Einzelbehörde hinausgehenden Regelung (durch Geschäftsordnungen) verschließen; denn die Verschiedenheit der Verhältnisse, vor allem die voneinander abweichende Größe der einzelnen Behörden, von der die höhere oder geringere Dichte der gesamten Kommunikationsströme abhängt, gestattet kaum eine gleiche Regelung für alle Regierungen eines Landes, zumal hier auf eine Maßnahme der Überorganisation mit der Folge auch nur geringen Leerlaufs oder dergleichen empfindlicher reagiert wird als anderswo. Dadurch erleidet aber die Zweckmäßigkeit des Grundsatzes selbst, die Verpflichtung zum Zusammentritt in regelmäßigen Zeitabständen zu statuieren, keine Einbuße. Demgegenüber haben die Referentenbesprechungen ihre Bedeutung weitgehend eingebüßt. Ursprünglich lösten sie die unter der Gültigkeit der Kollegialverfassung eingerichteten Kollegiumssitzungen ab und waren dann lange Zeit hindurch ein hervorragendes und ausreichendes Mittel der Information für die Behördenleiter und der Kommunikation für alle Beteiligten88• Mit der Ausdehnung der Behörden haben sie nunrnehr schon von der Zahl der beteiligten Personen her einen derartigen Umfang angenommen, daß sie ihren Zweck kaum mehr zu erfüllen vermögen. Deshalb wird vielerorts mit Recht auf sie verzichtet. Sie sind allerdings auf Abteilungsebene für den gegenseitigen Informationsaustausch zwischen dem Leiter der Abteilung und den Referenten durchaus 80 Soweit sich der Begriff des Kollegiums tradiert hat und heute noch bei einigen Regierungen inoffiziell Verwendung findet, kann er nicht im organisationstechnischen Sinne verstanden, sondern nur in seiner soziologischen Bedeutung erfaßt werden.

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noch angebracht. Ihre Institutionalisierung erscheint allerdings für den Regelfall nicht notwendig. (4) Die unmittelbare und persönliche Information des Behördenchefs oder seines ständigen Vertreters über konkrete Einzelvorgänge erfolgt auf dem Wege der Rücksprache (auf Anweisung des betreffenden Vorgesetzten) oder des Vortrags. Mit der Vergrößerung der Behörden hat die Bedeutung des Vortrags immer mehr nachgelassen. Das früher den Abte~lungsleitern und Referenten zuerkannte Recht aufVortrag bei dem Regierungspräsidenten oder demRegierungsvizepräsidenten80 hat, wenn der Kommunikationskreis zwischen der Chefstufe und der Abteilungsleiterebeneinder erörterten Weise geschlossen ist, nur noch für die Referenten Bedeutung; und auch bei diesen wird der unmittelbare dienstliche Verkehr mit dem Präsidenten auf Ausnahmefälle begrenzt werden können, weil nach den dargestellten Organisationszielen eine Filterung und Kenntnisnahme durch die Abteilungsleiter erforderlich ist. In den übrigbleibenden Ausnahmefällen sollte auf die Beteiligung oder Verständigung des Abteilungsleiters und des Regierungsvizepräsidenten nicht verzichtet werden. cc) Infolge der spezifischen Leitungsfunktionen, die der Behördenleitung einerseits und den Abteilungsleitern andererseits zugewiesen sind, besteht zwischen diesen Ebenen in bezug auf die Leitung der Behörde ein qualifiziertes Kontaktverhältnis. Von der Zuordnung der Leitungsfunktionen im einzelnen wird noch bei der Erörterung der Funktionshereiche der Organwaltergruppen die Rede sein. Hier ist nur das Grundverhältnis von Bedeutung. Es erhält seine Prägung durch den Umstand, daß die Leitungsaufgaben ihrer Natur nach eine Einheit bilden. Da sie folglich unter dem Gesetz der Homogenität stehen, müssen sie auch ungebrochen und einheitlich wahrgenommen werden. Das aber setzt organisatorisch eine entsprechende Disposition der Chefstufe und der mittleren Führungsebene voraus. Zu der homogenen Wahrnehmung der Leitungsaufgaben ist ein enges Zusammenwirken der Präsidenten und der Abteilungsleiter im Sinne eines "geführten Kollegiums" 81 unerläßlich. Wie die Abteilungen nur Organteile darstellen, also bloße Einheiten einer umfassenderen Ganzheit, so haben sich auch ihre Chefs zu verstehen. Das Kollegium in diesem nicht institutionellen Sinne ist auf den möglichst weitgehenden Informationsaustausch, die Abstimmung der Interessen und auch auf Beratung gegenüber der Spitze ausgerichtet. Es ist 90 Vgl. noch Geschäftsordnung Schwaben § 10. -Die Unterscheidung zwischen Rücksprache und Vortrag in der Weise, daß die Richtung der Initiative ausschlaggebend ist, lebt in der Praxis nur noch in Anklängen. 91 Vgl. Müller-Heidelberg S. 102 f., 108. Dort wird der Begriff jedoch in einem weiteren, die Gesamtbehörde und ihre Gemeinschaftsleistung umfassenden Sinne verwendet.

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insofern (bloßes) Informations- und Beratungskollegium, nicht Entscheidungskollegium. Mit der Vollkommenheit und Unvollkommenheit des Zusammenwirkens in der vorbeschriebenen Weise stehen und fallen das gute Funktionieren der Behörde als Organisation und die Güte der in der Behörde geleisteten Verwaltungsarbeit. So sehr im einzelnen die Beachtung der organisatorischen Grundregeln über den Informationsfluß, über die Grenzen der Funktionsbereiche u. ä. für das möglichst reibungslose und fruchtbare Zusammenwirken von Bedeutung ist, so sehr hängt dieses Zusammenwirken von der Qualifikation eines jeden einzelnen Mitgliedes der oberen und mittleren Führung und der Kollegialität der Mitglieder in ihrer Gesamtheit ab. Auf die Folgen einer unqualifizierten und die Einheit der Leitungsaufgaben mißachtenden Behördenleitung braucht nicht erst hingewiesen zu werden. Ein Kollegium von Abteilungsleitern, das nicht hinreichend qualifiziert ist und dem Grundsatz der Einheit der Leitungsaufgaben nicht gerecht wird, kann ebenso sehr dazu beitragen, der Behörde als Institution den (wenn auch voreiligen) Ruf einzubringen, ihrer Aufgabe nicht gewachsen und überflüssig zu sein. Es verursacht den Zerfall der Behörde in mehr oder minder eigenmächtige Fachgruppen eine Gefahr, der vor allem die Großbehörde ausgesetzt ist. Hier ist dann auch der Vorgang zu beobachten, daß einzelne Referenten eine Machtposition in ihrem Verhältnis zu der Behördenleitung gewinnen, die ihnen aufgrundihrer Stellung nicht gebührt. Von dem Gelingen der innerorganisatorischen Integration hängt es ab, ob die gelegentlich zu hörende kritische Bemerkung zutrifft, daß sich die Einheitsbehörde heute als eine weitgehend nur büromäßige Kombination zahlreicher fachlich unterschiedlicher Zuständigkeiten erweise- was bedeuten soll, daß sie ihre Bündelungsfunktion nicht erfülle und damit ihr eigentliches Ziel verfehle. Man muß sich allerdings bewußt sein, daß das idealtypische Bild einer homogenen und integrativ arbeitenden Chef- und Abteilungsleiterstufe die Möglichkeit des Organisierbaren fast übersteigt. Gewiß: Die relativ geschlossenen Informationskreise der Abteilungen können durch die allgemein erörterten Mittel der Zeichnungsvorbehalte, der Unterrichtungspflichten, der allgemeinen Kommunikation anläßlich von Abteilungsleiterbesprechungen usw. geöffnet werden. In der täglichen Praxis wird sich jedoch erweisen, daß diese Waffe stumpf ist, wenn seitens der Abteilungsleiter die Bereitschaft fehlt, den für den Mann an der Spitze nur mehr oder minder transparenten Bereich Abteilung offenzulegen. Es genügt daher nicht allein die starke Hand der Präsidenten, so unabdingbar notwendig sie auch ist, um die Arbeit der Behörde wie mit einem Ring zusammenzuschließen. Die mangelnde Bereitschaft zur Offenlegung kann allenfalls durch den Einsatz besonderer Auskunftsmittel, von denen bei der Reorganisation der Spitze noch zu sprechen sein wird, ersetzt werden.

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Früher lag hierin kein Problem, weil die individuelle Intelligenz der Spitze ausreichte, sowohl im Bereich des tatsächlichen Geschehens als der fachlichen Einsicht, den notwendigen Überblick über alle bedeutsameren Vorgänge zu besitzen. Das gilt auch heute noch für die kleine Verwaltung. Bei der Öffnung der relativ geschlossenen Informationskreise geht es nicht nur um die Information, sondern vor allen Dingen um die möglichst vollständige Ausnutzung des fachlich-intellektuellen Potentials der einzelnen Mitglieder des Abteilungsleiterkollegiums. Darin äußert sich die Beratungsfunktion der Abteilungsleiter, die in wichtigen Angelegenheiten im Interesse sachangemessener Lösungen von größter Bedeutung ist. Aufgrund der praktischen Erfahrungen, die bei einigen wenigen Regierungen zu sammeln sind, wird man geneigt sein können, das vorgezeichnete Bild für in der Wirklichkeit nicht nachvollziehbar anzusehen. Es gibt aber Beispiele, die den Beweis des Gegenteils liefern. Die Verwirklichung des Ziels ist auch die einzige Möglichkeit, in Zukunft mit den Sachproblemen sachangemessen fertig zu werden. Einer intakten oberen und mittleren Führung muß daher die Hauptsorge gelten. c) Die Transparenz der Leitungsstruktur ist nur dann voll zu erwirken, wenn die Stellungen der leitenden Bediensteten in ihren speziellen Bezogenheiten erfaßt werden können. So sehr Einzelfragen aus diesem Gebiet materiell der Geschäftsverteilung zugehören mögen, so sehr hat der Komplex aber auch funktionale Aspekte, denen hier das besondere Interesse gilt. aa) Der Regierungspräsident vertritt nach dem herkömmlichen Bild die Behörde nach außen, während der Regierungsvizepräsident für die Wahrnehmung der Leitungsaufgaben im Innenbereich zuständig ist. Die so umschriebene Abgrenzung der Geschäftskreise des Behördenleiters und seines ständigen (allgemeinen) Vertreters kennzeichnet in groben Zügen die Hauptrichtungen der behördenleitenden Tätigkeiten. In diesen andeutenden Umrissen trüft das Bild auf alle Regierungen zu; auszunehmen sind nur die rheinland-pfälzischen Bezirksregierungen, deren Leiter nach der Konzeption des dort eingeführten Rahmengliederungsplans auch für den Innenbereich ihrer Behörde unmittelbar verantwortlich sind92• Die Aufteilung entspricht vor allem der preußischen Tradition und beruht auf der Kabinettsorder vom 31. Dezember 1825, die den Ober12 Hierdurch verschiebt sich die Stellung des Regierungsvizepräsidenten beträchtlich. Ursprünglich ging man von der Vorstellung aus, daß der Posten des Regierungsvizepräsidenten überflüssig sei. Vertreter des Regierungspräsidenten war daher der (leitende) Regierungsdirektor. Heute gibt es bei allen rheinland-pfälzischen Bezirksregierungen Regierungsvizepräsidenten, deren Funktionskreis unter dem Blickwinkel der Behördenleitung im Verhältnis zu den Vizepräsidenten bei den Regierungen hergebrachter Leitungsstruktur sehr eingeengt ist.

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präsidenten, sofern sie zugleich Präsidenten bei der Regierung waren, Vizepräsidenten zuordneten, denen es oblag, die Chefs in bestimmten Fällen zu vertreten und - falls der Oberpräsident und das Staatsministerium einwilligten - die Präsidialgeschäfte der Regierung zu übernehmen". Damit waren die Leiter der Regierungen von der eigenen Wahrnehmung der innerorganisatorischen Aufgaben im wesentlichen freigesteil t. An den wirklichen Verhältnissen gemessen ist jedoch die Auskunft, die die grobe Umschreibung erteilt, nicht zufriedenstellend. Eine nähere Betrachtung zeigt: Die Stellung des Regierungspräsidenten ist typischerweise eine doppelte: Er ist der allgemeine Vertreter der Landesregierung in seinem Bezirk, und er ist der (oberste) Leiter seiner Behörde. Daneben ist er nach den augenblicklichen Gegebenheiten teilweise auch noch Leiter einer Abteilung, so daß sich in diesem Falle insgesamt drei getrennte Funktionskreise als Tätigkeitsfeld des Regierungspräsidenten ergeben. Der erstgenannte Bereich und seine außerordentliche Bedeutung für die Landesverwaltung ist bereits dargelegt worden94• Hier interessiert nunmehr der im engeren Sinne administrative Amtsauftrag des Regierungspräsidenten, d. h. die Stellung, die der Regierungspräsident im innerorganisatorischen Bereich der Behörde einnimmt. Art und Umfang der innerbehördlichen Tätigkeit des Regierungspräsidenten ist in erheblichem Maße von der Stellung abhängig, die dem Regierungsvizepräsidenten im Aufbau der Behörde zugewiesen ist. Da sich auch im Bereich der Leitung die Arbeitsteilung als notwendig erwiesen hat, stellt sich für den Organisator die Frage, wie die Leitungsaufgaben gestaffelt werden sollen. Von der Modellvorstellung her liegen zwei Konstruktionen auf der Hand: einmal der Regierungspräsident als Behördenleiter und unter ihm der Regierungsvizepräsident als Abteilungsleiter, der zugleich sein ständiger (allgemeiner) Vertreter ist, im übrigen aber keine typischen Lenkungsbefugnisse besitzt; zum anderen der Regierungspräsident als Behördenleiter und unter ihm der Regierungsvizepräsident als Mitlenker, d. h. mit eigenen Lenkungsaufgaben betrauter Bediensteter, der darüber hinaus auch sein ständiger Vertreter und außerdem vielleicht noch Leiter einer Abteilung ist. Für beide Modelle finden sich Beispiele; die Beispiele für das erste Modell stellen die Ausnahme dar. 83 Buchst. D IV der Order (GS. 1826 S. 5). Durch das Gesetz über die allgemeine Landesverwaltung vom 30. 7. 1883 (§§ 17, 146) geriet die Stelle des Regierungsvizepräsidenten in Wegfall. Sie wurde wieder eingeführt durch die VereinfachungsVO vom 3. 9. 1932 (§§ 6, 8); nunmehr wurde der Regierungsvizepräsident ständiger Vertreter. " Vgl. oben S. 45 ff.

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Allgemein läßt sich sagen: Dem Regierungspräsidenten kommt die Leitung der Behörde zu. Schon wegen dieser Funktion als Leiter einer großen, dazu fachlich reich gegliederten Behörde ist es selbstverständlich, daß es für ihn einen fest umrissenen Geschäftskreis mit einem Bündel konkret zu benennender Einzelzuständigkeiten nicht geben kann. Sein Geschäftskreis ist ebensowenig wie der des Regierungsvizepräsidenten im Geschäftsverteilungsplan darstellbar, es sei denn, es handele sich um den Teil des Geschäftskreises, in dem er in einigen wenigen Fällen nicht nur die Funktion eines Behördenleiters ausübt, sondern auch Leiter einer Abteilung ist. Als Behördenleiter repräsentiert er die Behörde und ist ihr verfassungsmäßig berufener Vertreter. Als Behördenleiter obliegt ihm vor allem jegliche Tätigkeit, die die Lenkung einer arbeitsteiligen Organisation sowohl auf den Gebieten der Verwaltungstätigkeit selbst als ihrer organisatorischen Gestaltung erfordert. Er muß ordnend und anregend eingreifen, wo es not tut. In seiner Hand konzentriert sich die Befugnis zu umfassender Richtungsweisung, soweit allgemeine Rechtssätze oder ministerielle Anweisungen nicht entgegenstehen. Es versteht sich von selbst, daß er von den sachlichen Zuständigkeiten der Behörde lediglich einzelne, meistens besonders wichtige Angelegenheiten selbst bearbeiten kann; jedoch ist auch eine solche Tätigkeit sehr oft durch ihre Beispielhaftigkeit, ihre Grundsätzlichkeit oder ihre dienstinterne Wirkung Lenkungstätigkeit. Der Satz, daß er für die ordnungsgemäße Erledigung der gesamten Geschäfte Sorge zu tragen hat, umreißt den Kreis seiner Verantwortlichkeit und damit sein Aktionsfeld, zu dessen Beherrschung er sich allerdings in der Regel der Hilfe anderer Personen bedient. Aus diesem die gesamte Behörde umfassenden Einflußbereich hebt sich ein fester umgrenztes Gebiet stets von ihm selbst zu erfüllender, typischer Obliegenheiten heraus. Unter diesen sind vor allem die Entscheidung in grundsätzlichen Fragen und die Richtlinienbestimmung für die Bearbeitung solcher Angelegenheiten zu nennen, die besondere sachliche oder politische Bedeutung haben. In den Fällen, in denen die Stellung des Regierungsvizepräsidenten nicht extensiv ausgebildet ist, zählt zu seinen eigenen Obliegenheiten auch die Überwachung der Gleichmäßigkeit der Gesetzesanwendung und der Verwaltungstätigkeit, die Beaufsichtigung des Geschäftsablaufs und die Überwachung der Zusammenarbeit der Abteilungen95. Außerdem ist der Regierungspräsident immer der Dienstvorgesetzte aller Bediensteten seiner Behörde; er bestimmt auch- im Rahmen etwa vorhandener ministerieller Weisungen- die Verteilung der Geschäfte. 85 Nach § 3 der BayVO über die Bildung von Abteilungen überwacht der Regierungspräsident die Zusammenarbeit der Abteilungen mit Hilfe des Regierungsvizepräsidenten.

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IV. Leitung und Ausführung

Natürlich liegen die Schwerpunkte der eigentlichen Tätigkeit des Regierungspräsidenten bei jeder Behörde anders, und sie verlagern sich auch ständig. Die Kunst besteht darin, das zu erkennen und bevorzugt zu tun, was für die Befriedigung der Sacherfordernisse und die Ausgewogenheit der behördeninternen Verhältnisse jeweils vordringlich ist. Da die Aufzählung der Obliegenheiten des Regierungspräsidenten kaum erschöpfend sein kann, beschränken sich auch die Geschäftsordnungen, soweit sie überhaupt die Rolle des Regierungspräsidenten behandeln, in der Regel darauf, ganz allgemein seine Stellung als Leiter der Behörde und als Dienstvorgesetzter aller Dienstkräfte herauszustellen". Diese Generalisierung ist unumgänglich. Die vorhandenen Umschreibungen können nur Teilstücke aus dem komplexen Bereich darstellen, der den Inhalt des Begrüfs der obersten Leitung ausmacht. Ergänzend ist für einige Regierungen noch vorgesehen, daß die Regierungspräsidenten die sogenannten Zentral- oder Präsidialabteilungen selbst leiten können. Diese Möglichkeit ist in Bayern und Rheinland-Pfalz eröffnet87 • Funktional betrachtet stehen die Regierungspräsidenten in den Fällen, in denen sie einer Abteilung vorstehen, den Abteilungsleitern gleich. Ein sachlicher Zwang, die Wahrnehmung der Funktion des Behördenleiters und der des Leiters der Zentral- oder Präsidialabteilung zusammenzufassen, besteht jedoch keineswegs. Die Leitung der Zentraloder Präsidialabteilung kann ohne weiteres dem Regierungsvizepräsidenten, unter bestimmten Voraussetzungen auch einem Abteilungsleiter, überlassen werden98• Es handelt sich allein um die Frage der Ausschöpfung der Arbeitskraft. Ausschlaggebend für die Entscheidung darf nur sein, ob der Regierungspräsident in der Lage ist, seinen eigentlichen Leitungsfunktionen, die absoluten Vorrang haben, voll zu genügen. Praktisch haben fast alle Regierungen sowohl im Hinblick auf den von ihnen wahrzunehmenden Aufgabenbestand und die dadurch bedingte Kompliziertheit der Sachverhältnisse als auch im Hinblick auf die personalmäßige Ausstattung und die sich daraus für die Leitung einer Be" BayVO über die Bildung von Abteilungen § 3; außerdem u. a. die Geschäftsordnungen Hessen § 2, Koblenz Nr. Il 1, Niedersachsen § 6, NordrheinWestfalen §§ 5 f., Pfalz Nr. 4, Rheinhessen Nr. 3, Schwaben § 3, Trier § 4. Ohne im weiteren auf eine detailliertere Umschreibung zu verzichten, faßt § 40 Abs. I der preußischen Regierungsinstruktion vom 23. 10. 1817 die Bedeutung des Präsidenten in dem Satz zusammen, daß er "der Mittelpunkt der ganzen Verwaltung der Regierung" sei und "das Allgemeine derselben im Auge zu behalten" habe- eine Charakterisierung, die auch heute noch für eine materielle Kennzeichnung der inneren Behördenleitungsfunktion Gültigkeit besitzen könnte. 07 BayVO über die Bildung von Abteilungen § 3; Rahmengliederungsplan der Bezirksregierungen in Rheinland-Pfalz, Erläuterung Nr. 3. Zu den Geschäftskreisen dieser Abteilungen vgl. die Übersichten S. 255 ff. •e Vgl. dazu auch unten S. 224.

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hörde ergebenden Folgen einen derartigen Umfang angenommen, daß die Regierungspräsidenten mit Rücksicht auf ihre sonstige Arbeitsbelastung nicht imstande wären, die Leitung dieser Abteilungen zu übernehmen. Nur im Lande Rheinland-Pfalz sind die Regierungspräsidenten selbst gleichzeitig Leiter der Zentralabteilungen ihrer Behörden. Demgegenüber leiten bei sämtlichen Regierungen in Bayern im Gegensatz zu dem normativ statuierten Regelfall nicht die Regierungspräsidenten, sondern die Regierungsvizepräsidenten die Abteilungen I {Präsidialabteilungen). Auf die außerordentlichen Anforderungen, die heute an die fachliche Qualifikation des Leiters einer Mittelbehörde der allgemeinen Verwaltung gestellt werden müssen, braucht nicht erst hingewiesen zu werden. Es genügt hier, wenn man sich allein die aus der Desintegrierung erwachsenden Probleme der Vermehrung, Häufung und Komplikation der Verwaltungsaufgaben vergegenwärtigt. Produkt dieser Probleme ist nicht nur der Spezialist und die spezialisierte, organisatorisch schwerer zu ,zügelnde Tätigkeit; sie spiegeln sich vielmehr und kumulieren erst recht in der Spitze. Aber die Eignung eines Beamten für die Leitung einer Behörde ist keineswegs nur eine Frage der fachlichen Qualifikation, sondern auch der Persönlichkeit. Diese hat den verschiedensten Ansprüchen zu genügen. Wesentlich zu ihr gehört die Fähigkeit und die Bereitschaft, andere verantwortlich mitwirken zu lassen, soweit eine vernünftige Organisation es verlangt; dabei muß der Behördenleiter dennoch die Fäden in der Hand behalten. Er muß seine Mitarbeiter die ihnen im Rahmen des Organisationsmodells zugedachte Funktion ausfüllen lassen. Dieser allgemeingültige Satz gilt insbesondere für das Verhältnis des Regierungspräsidenten zu seinem ständigen allgemeinen Vertreter und auch zu den Abteilungsleitern. Die Beachtung des Satzes empfiehlt sich sowohl im Hinblick auf den Regierungspräsidenten selbst, der einen ausreichenden Spielraum für die Erfüllung seiner eigenen (obersten) Leitungsaufgaben benötigt und von anderen Belastungen frei sein sollte, als auch im Hinblick auf die Stellung der Mitarbeiter. Ob der Regierungspräsident seinen Mitarbeitern den Raum einräumt, den sie zu ihrer Entfaltung brauchen und der aus dem technisch-funktionalen Apparat erst eine Organisation machen kann, läßt sich nicht "organisieren". Gerade deshalb sollte die von der Persönlichkeit geforderte Qualität das Hauptanliegen der Auswahl sein. Ein dabei begangener Fehler kann mit den Mitteln der Organisation nicht behoben oder ausgeglichen werden, ist also praktisch irreparabel. Das einwandfreie Funktionieren der Organisation ist abhängig von der Persönlichkeit des Chefs. bb) Dem Regierungsvizepräsidenten fällt eine dreifache Rolle zu: Er ist der ständige (allgemeine) Vertreter des Regierungspräsidenten, er ist unbeschadet dieser Stellung typischerweise der Mitlenker der Behörde im Innenbereich und der geborene Koordinator für die die einzelne Ab-

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teilung übersteigenden Angelegenheiten, und er hat zusätzlich in aller Regel noch die Funktion und die Aufgaben eines Abteilungsleiters wahrzunehmen. Als ständigem (allgemeinem) Vertreter obliegt dem Regierungsvizepräsidenten die andauernde und sich auf den ganzen Geschäftskreis des Regierungspräsidenten erstreckende Vertretung. Die Kennzeichnung seiner Vertreterfunktion als "ständig" oder "allgemein" oder seine Benennung als "allgemein bestellter ständiger Vertreter" 99 soll besagen, daß er- anders als es bei der sonstigen Vertretungsregelung der Bediensteten der Fall ist - kraft seines Amtes berechtigt ist, den Regierungspräsidenten andauernd und nicht nur bei dessen Abwesenheit oder Verhinderung zu vertreten. Die in den Geschäftsordnungen uneinheitlich und teilweise etwas unsicher verwendeten Wörter "ständig" und "allgemein" sind nicht synonym. Ständige Vertretung bedeutet, daß eine zeitliche Einschränkung der Vertretungsbefugnis nicht vorliegt; es handelt sich um eine Frage der Dauer der Vertretungsmacht. Allgemeine Vertretung bedeutet, daß eine sachliche Einschränkung nicht vorliegt; es handelt sich um eine Frage des (inhaltlichen) Umfangs der Vertretungsmacht. Man kann jedoch davon ausgehen, daß derjenige, der ohne sonstige Einschränkung zum "ständigen Vertreter" bestellt ist, aber nicht nur zeitlich, sondern auch sachlich in seiner Vertretungsmacht unbeschränkt ist, es sei denn, daß ein Sondervertreter bestellt ist100• Auf der anderen Seite kann allerdings zugunsten desjenigen, der zum "allgemeinen Vertreter" bestellt ist, nicht ohne weiteres gesagt werden, daß er auch ständig und nicht nur für den Fall der Abwesenheit oder Verhinderung des Vertretenen zur Vertretung berufen sei; entsprechende Vorschriften bedürfen der Auslegung. Von der rechtlichen Stellung des Regierungsvizepräsidenten im Aufbau der Behörde her spricht die Vermutung für die ständige Vertretungsmacht. Denn Sinn und Zweck der Stellung des Regierungsvizepräsidenten sind heute darin zu finden, daß er durch die ihm eingeräumte Anteilnahme an der Bewältigung der behördenleitenden Aufgaben stets auch der aktuellen Entlastung des Regierungspräsidenten dient. Die Entlastungsfunktion ist nur als eine dauernde sinnvoll. Darauf weist auch die gleitende Abgrenzung der Zeichnungsvorbehalte oder die für den Regierungsvizepräsidenten unbestrittene allgemeine Kennzeichnung als alter ego des Chefs hin. Folglich ist der Regierungsvizepräsident immer berechtigt, in seiner Eigenschaft als ständiger (allgemeiner) Vertreter nach außen hin für den Regierungspräsidenten zu handeln, d. h. im Rahmen des Geschäftskreises des Regierungspräsidenten tätig zu werden. Eine Beschränkung der Vertretungsmacht nach außen ist nicht mög99 100

So die hessische Geschäftsordnung § 3 Abs. 1. Das ist (naturgemäß) nirgendwo der Fall.

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lieh, so daß selbst weisungswidrige Akte gültig sind. So ist zum Beispiel die kraftGesetzes dem"Dienstvorgesetzten" vorbehaltene, aber von dem Regierungsvizepräsidenten vorgenommene Unterzeichnung einer Disziplinarverfügung auch dann rechtsgültig, wenn der Regierungspräsident an der eigenhändigen Unterzeichnung der Verfügung nicht gehindert und mit dem Inhalt der von seinem Vertreter unterzeichneten Verfügung nicht einverstanden war101 • Es ist eine andere Frage, ob nicht intern die Trennung der behördenleitenden Wahrnehmungsbereiche beachtet werden sollte. Innerdienstlich düfte es allein richtig sein, Vertretungshandlungen auf den Fall der Abwesenheit oder Verhinderung des Behördenleiters zu beschränken. Die Beachtung dieser, die interne Vertretungsbefugnis betreffende Beschränkung ist ebenso wie die Beachtung der Vorbehalte und sonstiger interner Zuständigkeitsabgrenzungen unter funktionalen Aspekten auch unbedingt notwendig. Hier handelt es sich aber um die Schwierigkeit der Gestaltung des Innenverhältnisses, in dem Überschneidungen der genannten Art organisatorisch nicht auszuschließen sind und praktisch (zum Beispiel im Falle des Irrtums) nicht immer ganz vermeidbar sein werden; dort handelt es sich um die Frage der Außenwirkung der Vertretungsmacht. Es ist also festzustellen: Der Regierungsvizepräsident ist, wie die nordrhein-westfälische Mustergeschäftsordnung es ausdrückt102, zur Wahrnehmung aller Aufgaben des Regierungspräsidenten befugt (allgemeine Vertretung). Er hat Vertretungsmacht nach außen ohne Rücksicht darauf, ob der Regierungspräsident tatsächlich abwesend oder verhindert ist oder nicht (ständige Vertretung). Die gegenteilige Auffassung verkennt die Stellung, die dem Regierungsvizepräsidenten aufgrund nahezu aller einschlägigen Organisationsnormen zukommt. 1' 1 Dieser Fall ist, allerdings verschiedenartige Vertreter von Behördenleitern betreffend, immer wieder Gegenstand der Erörterungen, seitdem der Disziplinarhof Rheinland-Pfalzmit Beschluß vom 18. 6. 1959 (AS 7 S. 252. Auch in DÖV 1959 S. 757 und ZBR 1959 S. 403 mit ablehnender Anmerkung von Widtmann) entschieden hat, daß der Vertreter eines Behördenleiters die Aufgaben eines Dienstvorgesetzten nur dann rechtswirksam wahrnehmen könne, wenn der Behördenleiter an der Ausübung dieser Aufgaben tatsächlich verhindert sei. Dem ist das OVG Münster mit Recht entgegengetreten (Disziplinarsenat, Beschlüsse vom 29. 7. 1959 in: OVGE 15 S. 114, vom 15. 8. 1959 in: DÖD 1960 S. 18, vom 8. 1. 1965 in: ZBR 1966 S. 193). Ebenso Breithaupt/Zoch, Kommentar zur Niedersächsischen Disziplinarordnung, Anm. 8 zu§ 31; Schütz, Disziplinarrecht, Rdn. 2 zu§ 28 und Rdn. 8 zu§ 31; vgl. auch Fischbach S. 104. Die Entscheidungen und Stellungnahmen können indessen nicht auf den Vertreter des Behördenleiters schlechthin angewendet werden. Sie beschränken sich, was nicht immer von vornherein klar zu erkennen ist, stets auf den ständigen (allgemeinen) Vertreter und lassen sich daher nicht bedenkenlos verallgemeinern, denn der Regierungsvizepräsident kann auch als Vertreter für den Fall der Abwesenheit oder Verhinderung bestellt werden. Siehe dazu die Darstellung im folgenden, insbesondere S. 210. 102 § 7 Abs. 1.

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Das Gesagte kann allerdings dort keine unbegrenzte Geltung für sich beanspruchen, wo die Vertretungsmacht des Regierungsvizepräsidenten ausdrücklich auf den Fall der Abwesenheit oder Verhinderung beschränkt ist. Diese Regelungen entsprechen den Vertretungsvorschriften, die schon bei der Einrichtung der Stelle des Regierungsvizepräsidenten aufgestellt wurden; danach war dieser Vertreter des Behördenleiters "bei Abwesenheit, Krankheit und in sonst zu bestimmenden Fällen" 103• So unangemessen diese Regelung in einer Zeit, in der der Behördenleiter mit der persönlichen Wahrnehmung der Lenkungsaufgaben fast überall hoffnungslos überlastet ist, auch sein mag, so wenig können sie übergangen werden. Denn sie sind Ausfluß der Organisationsgewalt ihres jeweiligen Trägers und damit seines verbindlichen Gestaltungswillens. Hier ist jedoch zwischen den Fällen zu unterscheiden, in denen - wie üblich - die Behörde des Regierungspräsidenten Zuständigkeitsinhaberin ist, und solchen, in denen das Gesetz - wie in dem erwähnten Fall der Unterzeichnung einer Disziplinarverfügung - die Entscheidung ausnahmsweise dem Behördenleiter (Dienstvorgesetzten) vorbehält. Für den erstgenannten Regelfall gilt auch hier, daß der Regierungsvizepräsident wie jeder andere Behördenangehörige, auch ohne intern zuständig zu sein, die Behörde oder den Behördenleiter rechtswirksam nach außen vertreten kann. Zu denken ist etwa an die Nichtbeachtung eines Zeichnungsvorbehaltes des Regierungspräsidenten, die intern pflichtwidrig, auf die Wirksamkeit der Handlung aber ohne Einfluß ist. Sofern also in einigen älteren Geschäftsordnungen die Vertretung auf den Fall der Abwesenheit oder Behinderung des Regierungspräsidenten beschränkt ist, handelt es sich um die bloße Betonung einer an sich selbstverständlichen dienstinternen Regel, die indessen keine Auswirkung zu entfalten vermag. Anders ist die Frage nur in Ausnahmefällen der geschilderten Art zu beantworten. Auf diese trifft es zu, daß der Regierungsvizepräsident nur dann "in die Stellung des Behördenleiters hineinwächst", d. h. innerhalb des Funktionskreises des Regierungspräsidenten nach außen wirksam tätig werden kann, wenn dieser tatsächlich verhindert ist. Es dürfte sich empfehlen, die Bestimmungen den Verhältnissen anzupassen und dem Regierungsvizepräsidenten die Eigenschaft ständiger (allgemeiner) Vertreter zuzuerkennen10' . 108 Kabinettsorder vom 31. 12. 1825, Buchst. D IV. Zur Vertretungsregelung für den Behördenchef vgl. auch das Preußische Landesverwaltungsgesetz vom 30. 7. 1883, §§ 9, 20, 37 Abs. 2. 104 Die Geschäftsordnung Rheinhessen ordnet an, daß der Regierungspräsident bei "Abwesenheit" von dem Regierungsvizepräsidenten vertreten wird, Nr. 3 Abs. 1; in sich widersprüchlich wird allerdings an anderer Stelle ohne Bezug auf irgend eine Amtsstellung von einem "ständigen Vertreter" des Regierungspräsidenten gesprochen (Nr. 25). Im Zweifel wird die engere Norm gelten. Vgl. auch die Geschäftsordnung Montabaur Nr. VI 1.- In allen Fällen handelt es sich um ältere Geschäftsordnungen.

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Die Stellung, die dem Regierungsvizepräsidenten als Mitlenker der Regierung eingeräumt ist, ist einmal stärker, einmal schwächer ausgebildet. Sie ist eng mit dem Gesamtumfang der behördenleitenden Aufgaben verknüpft, die jeweils bei einer Regierung anfallen, und bei deren Zuweisung naturgemäß mit der Person des Behördenleiters begonnen wird. Die unterschiedliche Ausbildung der Stellung des Regierungsvizepräsidenten als Mitlenker der Behörde ist ursprünglich eine Folge der variierenden, von der Größe der Regierung und dem Umfang des jeweiligen Aufgabenbestandes abhängigen Auslastung der Spitze. Diese gestattet es zum Beispiel einerseits, daß in einigen Fällen sogar der Behördenleiter neben den Lenkungsgeschäften noch eine Abteilung leitet, läßt es aber andererseits bei den größten Regierungen infolge der sonstigen Arbeitsbelastung nicht einmal mehr zurnutbar erscheinen, daß der Regierungsvizepräsident zugleich Leiter einer Abteilung ist. Eine außerordentliche Einengung der Stellung des Regierungsvizepräsidenten als Mitlenker ergibt sich dort, wo die Behörden klein sind und die Lenkungsaufgaben von einer Person wahrgenommen werden können. In diesen seltenen Fällen mag es genügen, daß dem Regierungsvizepräsidenten lediglich die Vertretungsaufgabe zukommt, damit die Funktionsfähigkeit der Spitze sichergestellt ist. Es ist allerdings wenig glücklich, wenn dieser Vertreter des Behördenleiters aufgrund seiner sonstigen, vielleicht auf die Leitung einer Fachabteilung beschränkten Tätigkeit, von den Leitungsaufgaben der Behörde so weit abgedrängt ist, daß bei einem Ausfall des Regierungspräsidenten die innere Kontinuität nicht mehr gewahrt ist. Wo der Vertreter des Behördenleiters Leiter der Präsidialabteilung ist, mag eine derartige Entfernung von den behördenleitenden Aufgaben nicht zu befürchten sein. Wo er dagegen, wie in RheinlandPfalz, Leiter einer Fachabteilung ist, besteht die Gefahr der Entfremdung gegenüber den Lenkungsaufgaben, zumal dann, wenn seine Stellung nicht durch die feste Regelung von Zeichnungsvorbehalten u. ä. abgesichert ist. Es erhärtet sich an dieser Stelle die Erkenntnis, daß es unter den heutigen Verhältnissen ein Erfordernis der Funktionsgerechtigkeit ist, den Regierungsvizepräsidenten mit der ständigen Wahrnehmung von Lenkungsaufgaben zu betrauen und ihm die Stellung eines Mitlenkers der Behörde einzuräumen. In aller Regel sind den Regierungsvizepräsidenten jedoch behördenleitende Aufgaben zugewiesen. Dabei handelt es sich vornehmlich um die Sorge für die Organisation, die Beaufsichtigung des Geschäftsablaufs und die Koordinierung der Arbeit innerhalb der Bezirksregierung. Dort besteht auch eine Staffelung der Zeichnungsvorbehalte in dem oben beschriebenen oder in ähnlichem Sinne105• Da allerdings innerhalb der ein1o5

....

Vgl. oben S. 198 f .

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zeinen Abteilungen die jeweiligen Abteilungsleiter die primären Koordinatoren sind, betrüft die Koordinierung durch den Regierungsvizepräsidenten im wesentlichen die den Rahmen der einzelnen Abteilung übersteigenden Geschäfte. Für diesen Bereich ist der Regierungsvizepräsident unabhängig von einer etwa vorhandenen besonderen Zuweisung aufgrund seiner Stellung unmittelbar über den Abteilungen der geborene Koordinator. Ihm obliegt in besonderer Weise die Aufgabe, dabei die Ressortinteressen aufeinander abzustimmen und die Homogenität der Entscheidungen zu bewirken, also Stabilisator der Verwaltungsarbeit der Behörde zu sein. Die ihm damit zufallende Funktion wird dadurch unterstrichen, daß ihm folgerichtig die Stellung als unmittelbarer Vorgesetzter der Abteilungsleiter (und Vorgesetzter aller übrigen Bediensteten) zuerkannt wird108• Diese Position und die Befugnis, sich jederzeit in die Geschäfte der Abteilungen einzuschalten, lassen auch die Eigenständigkeit der Leitungsaufgabe des Regierungsvizepräsidenten deutlich zutage treten. Zwar ist auch der Regierungspräsident für die ordnungsgemäße Erledigung der gesamten Geschäfte und damit unter anderem für die Organisation, die Beaufsichtigung und die Koordinierung verantwortlich. Neben die allgemeine Verantwortlichkeit des Regierungspräsidenten tritt aber für den dargelegten Bereich die spezielle seines Vertreters als dessen echte, eigene Obliegenheit. Im Zusammenhang damit stehen die Pflicht zur Unterrichtung des Regierungspräsidenten und der Abteilungsleiter über wichtige Vorgänge, die Entscheidung über die Vorlage von Vorgängen an den Regierungspräsidenten, sofern nicht allgemein oder im Einzelfall Weisungen zur Vorlage bestehen, auch die Vorprüfung der vom Behördenleiter abschließend zu zeichnenden Entwürfe u. ä. Durch die spezielle Unterrichtungspflicht konzentriert sich in der Person des Regierungsvizepräsidenten die für die ordnungsgemäße Führung der Geschäfte ausschlaggebende Anforderung, die allgemeine Kommunikation so rechtzeitig und so weit wie möglich und nötig ~u verwirklichen. Das Recht und die Pflicht der Vorprüfung sowie der Umstand, daß die Vorlage von Vorgängen durch die Hand des Regierungsvizepräsidenten erfolgen sollte, bezwecken die Vorfilterung der auf die Spitze zulaufenden Vorgänge, um den Behördenleiter selbst nur mit solchen Angelegenheiten zu belasten, die auf der höchsten Verantwortungsstufe entschieden werden müssen. Gleichzeitig weisen auch diese bedeutsamen Aufgaben den Regierungsvizepräsidenten als Mitlenker der Behörde aus. Weiterhin hat der Regierungsvizepräsident regelmäßig das Recht und die Pflicht, die Entscheidung in grundsätzlichen Fragen zu treffen und 100 Vgl. die Geschäftsordnungen Hessen§ 3 Abs. 1, Niedersachsen § 7 Abs. 1, Nordrhein-Westfalen § 7 Abs. 1.

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Weisungen für die Bearbeitung zu erteilen. Diese Zuständigkeiten stehen aber unter dem Vorbehalt der Tätigkeit des Regierungspräsidenten; vorbehaltlich der Anordnungen des Regierungspräsidenten erteilt er etwa die Weisungen für die Bearbeitung grundsätzlicher Angelegenheiten, vorbehaltlich der Schlußzeichnung durch den Regierungspräsidenten unterzeichnet er Vorgänge von besonderer Bedeutung usw. Der Regierungsvizepräsident ist insoweit nicht Stellvertreter, sondern Ersatzmann; seine Funktion ist insoweit Ersatzfunktion. Er tritt für den Behördenleiter ein, der von seinen Befugnissen keinen Gebrauch macht. Qualitativ sind die Lenkungsaufgaben des Regierungspräsidenten und diejenigen des Regierungsvizepräsidenten gleich. Den Unterschied macht nur die Subsidiarität aus, der die Tätigkeit des Regierungsvizepräsidenten intern unterworfen ist. In der Mehrzahl aller Fälle ist dem Regierungsvizepräsidenten die Leitung der Präsidialabteilung oder der "Zentralabteilung" anvertraut, d. h. der Abteilung, zu deren Geschäftskreis insbesondere Organisation, Geschäftsverteilung und Personalangelegenheiten gehören107• Diese Regelung soll auch bei den baden-württembergischen Regierungspräsidien Platz greifen, bei denen bislang in diesem Punkte der Organisation keine Einheitlichkeit herrschte. Nach der neuen Regelung wird die Präsidialstelle als zentrales Führungsinstrument für das ganze Regierungspräsidium unmittelbar durch den Regierungsvizepräsidenten geleitet, wobei dieser sich jedoch durch einen ständigen Vertreter entlasten kann. In welchem Maße sich die Regierungsvizepräsidenten daneben auch der Abteilung I (Allgemeine und innere Verwaltung) annehmen, ist der Organisationsgewalt der Regierungspräsidenten überlassen108• In Rheinland-Pfalz, wo der Behördenchef selbst Leiter der Zentralabteilung ist, ist dem Regierungsvizepräsidenten die Leitung der Abteilung "Allgemeine und innere Verwaltung" übertragen10e. So schwierig unter dem Gesichtspunkt der Arbeitsbelastung die gleichzeitige Bewältigung der verschiedenen Rollen auch sein mag, so sehr hat die Verbindung der Funktionen doch ihren gültigen Sinn darin, daß die Geschäftskreise der vorgenannten Abteilungen mit den Leitungsaufgaben eng verbunden sind, wie beispielsweise die Frage der Auswahl und des richtigen Einsatzes des Personals deutlich zeigt. Diesem Sinn entspricht es in ganz gleicher Weise, wenn ausnahmsweise dem Regierungspräsidenten die Leitung der Präsidialabteilung vorbehalten ist. Andererseits erscheint 107 Geschäftsordnun~en Hessen § 3 Abs. 1, Niedersachsen § 7 Abs. 3, Nordrhein-Westfalen§ 7 Abs. 1. 108 Erlaß des Innenministeriums Baden-Württemberg vom 10. 4. 1967. 100 Rahmengliederungsplan, Erläuterung Nr. 2. Zu der bayerischen Regelung in Norm und Wirklichkeit vgl. oben S. 206 ff. Im übrigen vgl. die im Anhang S. 253 ff. gegebenen Übersichten.

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IV. Leitung und Ausführung

die Verbindung der Rollen der Präsidenten mit der unmittelbaren Leitung derjenigen Abteilung, in der Organisation, Geschäftsverteilung und Personalangelegenheiten bearbeitet werden, nicht als schlechthin unlöslich, und im Hinblick auf die Organisation der Spitze kann es bei Großbehörden notwendig werden, sich von der überkommenen Vorstellung der an sich glücklichen und sinnvollen Verbindung loszusagen. Sicherlich gehören die genannten Zweige der Eigenverwaltung in den Bereich der Behördenleitung, doch bedeutet das noch nicht, daß sie in voller Breite in der Chefstufe betreut werden müssen. Durch genaue Richtlinien, Vorbehaltsregelungen und dergleichen ist hinsichtlich einiger Details im herkömmlchen Präsidialbereich eine erhebliche Entlastung der Spitze denkbar. Die Vorteile einer straffen, insbesondere die Informations- und Koordinierungsprobleme anpackenden Behördenleitung können etwaige Nachteile, die durch den Verzicht auf die erörterte Verbindung entstehen mögen, leicht überwiegen. cc) Die Abteilungsleiter stehen, selbst zur mittleren Führung gehörend, an der Nahtstelle zwischen der Chefstufe und dem Bereich der Ausführung. Die Stellung an diesem Ort begründet die Schwierigkeiten, die besondere Verantwortung und das Gewicht ihres Postens. Als Partner innerhalb des wechselbezüglichen Verhältnisses, das zwischen ihnen und dem Behördenleiter sowie dessen ständigem Vertreter besteht, sind sie sowohl Vermittler und Übersetzer der Zielvorstellungen des Behördenleiters für ihre Abteilungen als auch umgekehrt mittelbar Mitwirkende bei der Gesamtleitung der Behörde, indem sie die Präsidenten durch Vorschläge und Informationen unterstützen oder deren höhere Entscheidung herbeiführen, sobald Angelegenheiten von allgemeiner oder grundsätzlicher Bedeutung auftauchen und als solche erkannt werden. Durch die letztgenannte Richtung ihrer Tätigkeit gewinnen sie zwar an der Behördenleitung selbst keinen Anteil; sie sind - wie auch die Referenten- als Zeichnungsberechtigte, die nur unter dem Namen des leitenden Organwalters für diesen handeln, im Gegensatz zu diesem und seinem ständigen Vertreter lediglich Organwalter im weiteren Sinne. Dennoch fällt ihnen mit der Verpflichtung zur Kommunikation nach oben eine erhebliche Verantwortung im Hinblick auf die Gesamtbehörde zu. Im ganzen ist die Funktion der Abteilungsleiter aus dieser nach zwei Seiten gerichteten Vermittlertätigkeit zu begreifen. Die Grenzen ihrer Gestaltungsmöglichkeiten sind daher sehr weit. Tritt ein Bruch in der Vermittlertätigkeit ein und entsteht ein Vakuum zwischen den Ebenen, so sind alle organisatorischen Bemühungen vergeblich: die einheitlich ausgerichtete Verwaltungstätigkeit innerhalb der Abteilung ist nicht mehr gewährleistet, und selbst die Gesamtleitung der Behörde ist, da sie auf die Unterstützung von unten angewiesen ist, beeinträchtigt.

1. Hierarchie und Verantwortlichkeit

215

Brüche sind etwa bei längerer Vakanz einer Abteilungsleiterstelle, bei häufigem Wechsel oder bei nicht hinreichender fachlicher Qualifikation der Stelleninhaber zu befürchten. Vor allem die fachliche Qualifikation ist von größtem Wert, zumal der Umfang der Entscheidungen aus dem Bereich seiner Abteilung, die der Abteilungsleiter abschließend zu treffen oder über deren Aufrechterhaltung er zu befinden hat, nicht gering ist. Dazu gehört nicht nur das engere, kumulierte Fachwissen, das schon für jede Entscheidungstätigkeit in den einzelnen Referaten der Abteilung vorausgesetzt wird, sondern auch die Kenntnis der allgemeinen verwaltungsorganisatorischen Zusammenhänge, die es erst ermöglicht, über die Abteilung hinausgehende Koordinationsaufgaben als solche zu erkennen, und die Belange der Abteilung innerhalb der Behörde wirksam zu vertreten11o. Die Ausrichtung der Abteilungsleiter auf die Ganzheit der Behörde kommt zugleich ihrer Hauptaufgabe zustatten: Vorsteher der ihnen zugewiesenen Gliederungseinheit Abteilung zu sein. Die ihnen damit für die ihnen unterstellten Geschäftskreise obliegende Vermittlung und Übersetzung der Zielvorstellungen des Behördenleiters verlangt von ihnen, die Leitlinien an die primären Entscheidungsträger (Referenten) weiterzugeben oder sie durch eigene Arbeits- und Dienstanweisungen zu konkretisieren und auf ihre Durchsetzung zu achten, auch sonst auf die Führung der Geschäfte lenkend und fachlich anregend einzuwirken und die Zusammenarbeit der Referate innerhalb der Abteilung und auch darüber hinaus immer besonders im Auge zu behalten. Zur Lenkung im Bereich der Abteilung zählt gleichfalls, zielstrebig die Bildung von sachlichen Schwerpunkten der Tätigkeiten zu fördern und zu verhindern, daß durch die Beschäftigung mit Nebensächlichkeiten und alten Zöpfen Arbeitskraft verloren geht. Die Tätigkeitsentfaltung des Abteilungsleiters darf sich nicht darauf beschränken, die Tageseingänge zur Kenntnis zu nehmen und zu verteilen und, von gelegentlichen Rücksprachen und Korrekturen abgesehen, die notwendigen Mit- und Schlußzeichnungen zu erledigen. Die im einzelnen häufiger beklagte zu große Selbständigkeit der Referenten, ihre mangelnde Zusammenarbeit oder auch der unmittelbare dienstliche Verkehr zwischen den Referenten und dem Präsidenten ist oft nur die Folge einer zu geringen Ausnutzung der Abteilungsleiterbefugnisse. Ebensowenig aber gehört die allzu sehr ins einzelne gehende, reglementierende, die Entscheidungsfreiheit und die Arbeitsfreude der Referenten hemmende Einwirkung auf den Verwaltungsablauf und die eigenhändige Bearbeitung von Verwaltungsvorgängen zur Funktion des Abteilungsleiters. Insofern ist die zwischen den Verantwortungsstufen bestehende Funktionsteilung aus guten Gründen genau zu beachten. Der 110

Vgl. dazu das Arnsberger Gutachten, Band 4 S. 67.

216

IV. Leitung und Ausführung

Abteilungsleiter sollte nur solche Angelegenheiten selbst bearbeiten, die die gesamte Abteilung betreffen, und solche Vorgänge, die besonders schwerwiegend sind oder die durch ihre Vorbildlichkeit dazu beitragen sollen, die einheitliche Linie der Abteilungsarbeit zu bestimmen. Anderenfalls besteht die Gefahr, daß die an sich klare Arbeitsteilung verloren geht und die Funktionsunterschiede verwischt werden. Zusammengefaßt läßt sich sagen, daß der Abteilungsleiter als Vorgesetzter der Bediensteten seiner Abteilung in diesem Bereich den Behördenleiter vertritt; somit trägt er die Verantwortung für die verfahrensmäßig und materiell sachgerechte Behandlung und Erledigung der Geschäfte seiner Abteilung. Die Richtung der Information über Ereignisse von allgemeiner oder grundsätzlicher Bedeutung muß sowohl auf die Behördenspitze als umgekehrt auf die Abteilungsleiter gehen, will man sicherstellen, daß alle wichtigen Vorgänge unter Berücksichtigung sämtlicher übergeordneten Gesichtspunkte auf der Autoritätsstufe entschieden werden, auf der sie nach unserer Konzeption der Arbeitsteilung entschieden werden sollen. Es ist in anderem Zusammenhang bereits angedeutet worden, daß deshalb die Abteilungsleiter von den Regierungspräsidenten oder ihren Vertretern auch von solchen Angelegenheiten in Kenntnis gesetzt werden sollten, die zwar nicht ihre Abteilungen betreffen, aber doch von allgemeiner Bedeutung für die gesamte Behördenarbeit sind oder sein können111. Damit läuft die sinnvolle Regelung parallel, daß die Abteilungsleiter alle Entwürfe aus ihren Abteilungen zeichnen, die dem Regierungspräsidenten oder dem Regierungsvizepräsidenten zur abschließenden Zeichnung vorgelegt werden. Als Durchgangsstelle nehmen sie hier an dem Informationsaustausch teil, der wesentlich dabei helfen kann, die Kooperation in der Leitung zu verwirklichen. Für die Aufgabenerfüllung kann es nur dienlich sein, wenn auf der Ebene der Abteilungsleiter -was auf der Ebene der Referenten nicht mehr möglich ist- eine breitere "Kollegialität" bewahrt bleibt oder geschaffen wird, falls sie verdrängt worden sein sollte. Gegebenenfalls ist die Arbeitsbelastung so zu bemessen, daß sie die Herstellung von Querverbindungen zuläßt. Die Möglichkeit dazu gehört zum Kernbereich der Funktionen des Abteilungsleiters und ist oft wichtiger als die Lösung akuter Einzelfälle. Es entspricht im wesentlichen den dargelegten Grundsätzen, wenn wenigstens ein Teil der Geschäftsordnungen in den Umschreibungen der Stellung des Abteilungsleiters zwei Tätigkeitsrichtungen erkennen läßt: erstens die Sorge für "die ordnungsgemäße Führung und Überwachung der Geschäfte innerhalb der Abteilung" und zweitens die Mitsorge für die Angelegenheiten, die über den Bereich der Abteilung hinausgehen. 111

Siehe oben S. 196, 201 f.

1. Hierarchie und Verantwortlichkeit

217

Eine Zusammenstellung der im einzelnen allerdings unterschiedlich betonten Befugnisse und Obliegenheiten ergibt folgende Übersicht: Die Koordinierung der Referatsgeschäfte, die Überwachung der sachgemäßen (richtigen), geregelten und raschen Erledigung der Geschäfte, die eigene Entscheidungsbefugnis in Einzelangelegenheiten mit der Möglichkeit, sich jederzeit in einzelne Geschäfte aus dem Bereich der Abteilung einzuschalten, die Stellung als Vorgesetzter aller Bediensteten der Abteilung, die Sorge, daß die Bediensteten der Abteilung ausgelastet sind, die Überwachung mit dem Ziel eines geordneten Geschäftsablaufs (im Hinblick auf Rückstände und dergleichen), die Weisungsbefugnis hinsichtlich aller geschäftsmäßigen und sacherledigenden Angelegenheiten, sofern höhere Weisungen nicht bestehen oder vorbehalten sind, die nur durch Vorbehalte des Regierungspräsidenten und des Regierungsvizepräsidenten eingeschränkte Schlußzeichnungsbefugnis; weiterhin die Entscheidung über die Vorlage von Vorgängen bei dem Regierungspräsidenten oder dem Regierungsvizepräsidenten, sofern allgemein oder im Einzelfall keine besonderen Weisungen bestehen, die rechtzeitige Unterrichtung des Regierungspräsidenten oder des Regierungsvizepräsidenten über wichtige Geschäftsvorgänge aus dem Bereich der Abteilungm. Der Abteilungsleiter ist der Vorsteher einer oder auch mehrerer Abteilungen. Da die Abteilungen unter anderen Gesichtspunkten als der arbeitsmäßigen Auslastung ihres Leiters gebildet sind, kann es bei kleineren und mittleren Behörden erforderlich werden, einem Abteilungsleiter die Führung mehrerer Abteilungen zu übertragen113• Ein derartiger Einsatz eines Abteilungsleiters dürfte allerdings zumindest auf die Dauer nicht empfehlenswert sein, weil die damit notwendig werdende Breite des Fachwissens erfahrungsgemäß dessen Tiefe beeinträchtigt. Ebenso kann es zweifelhaft sein, ob es wünschenswert ist, daß der Abteilungsleiter ein eigenes Referat betreut. Dieser Standpunkt ist häufig anzutreffen. Danach werden nur die Leiter besonders großer Abteilungen mit einem fachlich weit gefächerten Aufgabenkreis von der Pflicht, selbst ein Referat zu betreuen, ausgenommen114• Der Vorteil einer solchen Tätigkeit könnte nur in der Unmittelbarkeit der Eindrücke liegen, die er dadurch auf Referatsebene gewinnt. Diese Unmittelbarkeit muß ihm m Die Obersicht ist nicht abschließend. Im einzelnen vgl. die ADOSt § 32 Abs. 2 und Theobald, Anm. 4 zu§ 33; weiterhin die Geschäftsordnungen Hessen §§ 4, 20 und 42, Mittelfranken Nr. IV C 1, Niederbayern Nr. III 1, Niedersachsen§§ 8 und 26, Nordbaden § 41, Nordrhein-Westfalen §§ 5, 8, 26 und 51, Nordwürttemberg §§ 5 und 32, Oberbayern Nr. IV 2 und V 1 c, Oberpfalz Nr. 4, Pfalz Nr. 49, Rheinhessen Nr. 4 und 25, Schwaben §§ 5 und 34, Südwürttemberg-Hohenzollern §§ 11 und 38, Trier §§ 5 und 30. 113 Nach der hessischen Geschäftsordnung ist die Obertragung mehrerer Abteilungen auf einen Leiter nur vorübergehend zulässig. m Vgl. auch unten S. 2341..

218

IV. Leitung und Ausführung

aber ohnehin durch sein ständiges lenkendes, ordnendes und damit unmittelbar in das Referatsgeschehen eingreifendes Wirken vermittelt werden; in ihm liegt seine aktive Teilnahme an der Gestaltung der Verwaltungsentscheidungen. Wenn die Größe der Abteilung ein solches Wirken nicht zuläßt, ist im Interesse der erörterten Sachzwecke an eine Aufteilung zu denken. Abgesehen davon birgt die Referententätigkeit des Abteilungsleiters die Gefahr in sich, seinen Blick von den größeren Fragen auf das zu Spezielle abzulenken. Mit Recht ist überdies darauf hingewiesen worden, daß das Tätigwerden des Abteilungsleiters innerhalb des Funktionsbereiches des Referenten im Normalfall den zweckwidrigen Einsatz seines sachlichen Gewichts bedeutet116• 2. Die Reorganisation der Spitze

a) Das oben gezeichnete Bild der Behördenleitung und ihrer Funktionen ist im wesentlichen das der Geschäftsordnungen. Es bedarf einiger Korrekturen, die anhand der wirklichen Verhältnisse vorzunehmen sind. Das trifft zwar keineswegs in gleicher Weise auf alle Regierungen zu, denn in den meisten Fällen entspricht die nach unseren Ordnungssystemen vorhandene Aufteilung der Leitungsaufgaben auf den Regierungspräsidenten, den Regierungsvizepräsidenten und die Abteilungsleiter den Erfordernissen organisatorisch-funktionaler Sachgemäßheit, so daß, wenn diese Aufteilung in der Praxis befolgt wird, keine grundsätzlichen Verbesserungen anzubringen sind. In anderen Fällen hat dagegen die Vermehrung und Häufung der Aufgaben und die anschließende Aufblähung der Behörden dazu geführt, daß der Winkel der Pyramide sehr breit und die Verteilung der Leitungsaufgaben problematisch werden, unabhängig von der mit der Entwicklung einhergehenden hohen Spezialisierung der Aufgaben, die schon ihrerseits die Behördenleitung vor neue Fragen stellt. Wenn auch die Zahl der Regierungen, bei denen die Probleme von der Organisation her mit den traditionellen Mitteln nicht mehr zufriedenstellend bewältigt werden können, verhältnismäßig gering ist, so verkörpern diese Behörden doch den Hinweis auf eine allgemeine Entwicklung, die rechtzeitig erkannt und zur Lehre genommen werden muß. Und selbst dort, wo eine zweckmäßige Verteilung der Leitungsaufgaben vorgenommen werden konnte und durchgeführt worden ist, wirft zumindest die Spezialisierung schon ihre Schatten auf die Spitze der Behörde. Die geschilderten Sachverhalte drängen zu der Überzeugung, daß unter innerorganisatorischen Gesichtspunkten eine homogene, straffe und stabilisierende Leitung der Behörde heute nötiger denn je ist. Diese aber 115

Arnsberger Gutachten, Band 4 S. 69.

2. Die Reorganisation der Spitze

219

setzt eine Überschau voraus, die auch vom zentralen Standpunkt der Spitze aus manchmal nur noch schwer zu erhalten ist. Das gilt sowohl für das Geschehen im Hause als auch im Hinblick auf die nachgeordneten Behörden. In dem erstgenannten Bereich nimmt die Erscheinung zu, daß die Abteilungsleiter in wichtigen Angelegenheiten selbst entscheiden, ohne daß der Regierungspräsident oder der Regierungsvizepräsident davon erfährt, und oft wären die Persönlichkeiten an der Spitze auch gar nicht in der Lage, den Einzelheiten die erforderliche ganze Aufmerksamkeit zu schenken; über Personalfragen sind sie meistens noch am besten unterrichtet. Von dem, was bei den nachgeordneten Behörden geschieht, erhält der Präsident häufig nur zufällig Kenntnis. Es kann vorkommen, daß er von der Art der Aufgabenerfüllung durch eine nachgeordnete Behörde keine genauere Vorstellung besitzt; so führen diese Behörden ihr eigenes Dasein. Die Erkenntnis allgemeiner Entwicklungstendenzen, die der aufmerksame Beobachter bei der Analyse seiner Gesamteindrücke erhalten kann, werden durch die Beschäftigung mit den sich drängenden und um den Rang streitenden Tagesfragen verschüttet. Die Vielfalt und Differenziertheit der Verwaltungstätigkeiten und die Pluralität der auf sie einwirkenden Kräfte verlangen eine abstimmende, vereinheitlichende Ausrichtung, wenn überhaupt daran festgehalten werden soll, in der Verwaltungstätigkeit die tragenden Ordnungsvorstellungen des Staates zu verwirklichen. Dem Beobachter mag es zunächst paradox erscheinen, daß in einer Zeit, in der die massenbürokratische Entwicklung schon die organisatorische Möglichkeit einer vereinheitlichenden Ausrichtung der Staatsorgane und ihrer Amtswalter immer mehr erschwert, der Ruf nach der "planenden Verwaltung" immer lauter wird, womit nicht mehr als die konzertierte Erarbeitung und Verwirklichung von Verwaltungszielen gemeint ist. Die Gefahr des Auseinanderstrebeng der Kräfte, der Planlosigkeit der Richtungen ihres Willens, ergibt sich, wenn ihnen die Führung fehlt, schon allein aufgrund der Größe der zum Apparat tendierenden Behörde. Die Spezialisierung tut das ihrige, um einen Zustand zu bewirken, der den Behördenleiter zu einem Mann macht, "der von immer mehr Dingen immer weniger versteht"116. Auch die sicher notwendige, aber durch ihre einseitige Hervorhebung zu einem Schlagwort entwertete Entschlußfreudigkeit kann den notwendigen Einsatz von Sachverstand nicht ersetzen. Man darf ohne weiteres zugeben, daß das Gesagte auf den Regierungspräsidenten als Leiter einer Einheitsbehörde in besonderem Maße zutrifft, vor allem dann, wenn er der Chef einer Großbehörde ist. Es kommt hinzu: Oben sind bereits die mehr oder minder institutionalisierten Mittel erwähnt worden, deren sich die leitenden Beamten, 111

Müller-Heidelberg S. 101.

220

IV. Leitung und Ausführung

allen voran der Regierungspräsident, zur Führung der Behörde und zur Verwirklichung ihrer Zielvorstellungen bedienen. Betrachtet man das Instrumentarium, so kann allerdings nicht übersehen werden, daß es mit Mängeln behaftet ist - Mängel, die seine Tauglichkeit für den Zweck, die Behörde und das Geschehen in ihr in den Griff zu bekommen, in Frage stellen könnten. Ihre Wirksamkeit erscheint um so fragwürdiger, je größer die Behörde wird, d. h. je weniger der Regierungspräsident von sich aus eine Kontrollmöglichkeit besitzt und je weiter der Bedienstete, der eine Sache vorlegen muß, von seinem Chef entfernt ist. Abgesehen davon bleibt auch bei detaillierter Normierung der Vorbehalte und der Vorlagepflicht ein erheblicher Spielraum offen, denn welche Angelegenheit nach objektiven Maßstäben etwa "wichtig", "besonderes wichtig" oder "von grundsätzlicher Bedeutung" ist, läßt sich oft nicht eindeutig bestimmen. Der Chef ist weitestgehend angewiesen auf das, was ihm vorgelegt wird. Angewiesensein auf andere bedeutet aber Abhängigkeit, und Abhängigkeit läßt sich nicht mehr mit den Funktionen der Leitung in Einklang bringen. Von einer Überwachung des Zusammenwirkens der Dienstkräfte kann bei dieser Lage keine Rede sein. Trotz starken persönlichen Einsatzes ist es bei Großbehörden mit herkömmlicher Organisation der Spitze unvermeidbar, daß viele Angelegenheiten von weittragender Bedeutung dem Blick des Behördenleiters verborgen bleiben. Gerade im Hinblick darauf muß in jedem einzelnen Fall ernsthaft erwogen werden, ob das überkommene Instrumentarium der Behördenleitung durch ein vollkommeneres ersetzt werden kann, oder ob es andere Mittel gibt, die es ermöglichen, die vorhandenen Lücken in der Beherrschbarkeit großer Behörden auszufüllen. Dabei steht man der Frage gegenüber, ob der Mangel an gleichmäßiger Informiertheit aller leitenden Amtswalter nicht zugleich ein Mangel des Systems ist und es als solches unrationell macht. Die Problematik dieses Hintergrundes läßt sich auf zwei wesentliche Punkte zusammendrängen: Zum ersten ist es die fehlende unmittelbare Kontrollmöglichkeit der oberen Führung. Schon bei der Erörterung des Verhältnisses von Behördenleitung und mittlerer Führung ist die Abhängigkeit des Behördenleiters und seines allgemeinen Vertreters von der Bereitschaft der nachgeordneten Bediensteten, insbesondere der Angehörigen der mittleren Führung, angedeutet worden. Von den Sachproblemen her kann die Spitze weitgehend überspielt oder "unterlaufen" werden, wie es im Fachjargon heißt; denn ad hoc fehlen die Fachkenntnisse, und für die Einarbeitung in jeden Einzelfall gebricht es an der Zeit. Das System selbst, der Dienstweg, trägt die Blockierungsmöglichkeit in sich. Zum zweiten ist es das nahezu notwendige Fehlen des Sachverstandes, das der Behördenleitung sowohl das spezielle Einsichtsvermögen selbst als auch die Befähigung zur Sachkontrolle entzieht. Die

2. Die Reorganisation der Spitze

221

dargestellten Erscheinungen sind Symtome einer altgemeinen Entwicklung. Alle Verwaltungen, private und öffentliche, haben sich mit dem Wachstum ihres Umfangs und der Spezialisierung auseinanderzusetzen. Aber nirgends auf dem Gebiet der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben treten die Folgen in dieser Schärfe zutage wie bei den Behörden der allgemeinen Verwaltung, bei denen sich die Last der horizontalen und der vertikalen Koordination sowohl im behördeninternen Bereich als auch nach außen hin konzentriert. Nirgendwo anders ist aber auch ein günstigerer Ansatz dafür zu finden, die Probleme der Koordination praktisch zu bewältigen117• Gerade dieser Umstand spricht dafür, sich der organisatorischen Voraussetzungen für ihre Bewältigung bei der Behörde des Regierungspräsidenten vordringlich anzunehmen. Unverkennbar stellen die angeführten, aus der hochgradigen Spezialisierung erwachsenden Mängel den typischen Gefährdungspunkt einer Einheits- oder Bündelungsbehörde dar. Aber es wäre verfehlt, damit sogleich das oben ausführlich behandelte Prinzip der gebündelten Aufgabenwahrnehmung selbst zu verwerfen. Denn die diesbezüglichen Schwächen sind solche des innerorganisatorischen Ist-Zustandes; sie lassen sich beseitigen. Es wäre voreilig, aus den vorhandenen Mängeln die außerdem keineswegs überall in gleichem Umfang anzutreffen sindsogleich den Schluß auf die Untauglichkeit des Organs als Institution zu zielen. Bei der gedanklichen Auseinandersetzung mit den angeschnittenen Fragen handelt es sich lediglich um den Prozeß der bislang verabsäumten Anpassung an die veränderten Verhältnisse und der Vorbereitung auf die zukünftige Entwicklung. Das ernste Interesse, das diesen Problemen gebührt, darf nicht hinter den Großreformfragen, die in aller Breite erörtert werden, zurücktreten. Denn auch die Wirksamkeit jeder Großreform ist, wenn sie heute gelingen sollte, letztlich von dem Funktionieren der staatlichen Organe, hier der Behörde des Regierungspräsidenten, abhängig. Die vorgefundene Innenorganisation ist in einer Zeit entstanden, in der die Vermassung und die Spezialisierung der Aufgaben nicht vorauszusehen waren. Es leuchtet ein, daß die einschneidende Änderung der Verhältnisse auch organisatorische Schwierigkeiten mit sich bringen mußte. Ebenso klar sollte es sein, daß die Schwierigkeiten nur behoben werden können, wenn man versucht, den veränderten Verhältnissen mit den Mitteln einer adäquaten Verwaltung und vornehmlich einer angemessenen Organisation zu begegnen. Dabei ist es abwegig, nach radikalen Neuerungen zu suchen. Ein Blick auf die intensiven und auf weiten Gebieten erfolgreichen Bemühungen der Industrie zeigt, daß sie nicht zu finden sein werden. Vielmehr kann es nur darum gehen, an den111

Vgl. dazu oben S. 170 ff.

222

IV. Leitung und Ausführung

jenigen Stellen des innerorganisatorischen Raumes Anpassungen vorzunehmen, die durch den Wandel der Verhältnisse in Mitleidenschaft gezogen sind. Für die Betrachtung müssen die Aufgabenproblematik und der in ihrem Gefolge stehende vergrößerte Behördenumfang als gegeben hingenommen werden118 ; an diesem Punkt können die Überlegungen zu innerorganisatorischen Neuregelungen nicht ansetzen. Ebenso kann die Einführung äußerer Regulative, wie zum Beispiel die Veränderung der Bezirksgrenzen, die innerorganisatorische Problematik nicht verdrängen. Solange die Reduzierung einer Großverwaltung, gleichviel auf welche Art, nicht möglich ist, gilt es, eine Organisationsform zu finden, die es gestattet, innerhalb der Behörde die verlorengegangene Transparenz wiederherzustellen oder zu ersetzen beziehungsweise ihren drohenden Verlust abzuwenden. b) Eine Reform der Innenorganisation beginnt bei der Spitze der Behörde. Auf den unteren Verantwortungsstufen mag es genügen, die spezieller gewordene und in Mengen anfallende Arbeit auf eine Vielzahl von Bediensteten aufzuteilen- dort handelt es sich im wesentlichen um ein Quantitätsproblem. Auf der höheren Ebene aber wird dieselbe Frage zu einem Qualitätsproblem. Bei ihr wird heute auch für die spezialisierten Bereiche in gleicher Weise wie früher bei geringerer Spezialisierung umfassender Sachverstand vorausgesetzt, und außerdem muß dort für die wichtigsten Teile der Verwaltungstätigkeit der Behörde die Koordinierung geleistet werden. Mit anderen Worten: Je umfangreicher und spezieller die wahrzunehmenden Aufgaben sind, und je weniger es möglich ist, unmittelbar auf den Bereich der Ausführung einzuwirken, desto höher sind die Anforderungen, die an die Qualiftkation der Leitung zu stellen sindm. Die Lage zwingt dazu, die Verteilung der oberen Leitungsfunktionen neu zu überdenken. Wo die Schwierigkeiten noch nicht in der dargestellten Form aufgetaucht sind, erscheint es im Hinblick auf die zukünftige Entwicklung angebracht, Vorsorge zu treffen und die Innenorganisation auf eine Umstellung vorzubereiten. Die anstehenden Probleme sind mit innerorganisatorischen Mitteln zu bewältigen120• Auch für die krassesten Fälle gibt es Lösungen, wenn us Zur Entwicklung des Aufgabenbestandes sowie zu seiner vorbestimmenden Bedeutung für die Grenzen der Verwaltungsräume und für die Behördengröße vgl. oben S. 82, 89, 95. 118 Ähnlich von Heppe/Becker, Zweckvorstellungen S. 101. 110 Es will nicht einleuchten, daß in der staatlichen Großbehörde nicht möglich sein sollte, was in den Verwaltungen der freien Wirtschaft längst und oft in weit größerem Umfange möglich ist. Zugegeben: das Großunternehmen der freien Wirtschaft kann schon von den unterschiedlichen Zielsetzungen her viel

2. Die Reorganisation der Spitze

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nur ein entschiedener, sachlicher und systematisch-konsequenter Wille vorhanden ist. Da aber die Verhältnisse überall anders liegen, lassen sich nur allgemeine Leitbilder aufstellen, die jeweils konkretisiert werden müssen. aa) Vor der Einführung grundsätzlicher Neuerungen ist zu prüfen, ob nicht eine vernünftige Neuverteilung der Leitungsaufgaben zwischen dem Regierungspräsidenten und dem Regierungsvizepräsidenten und gegebenenfalls auch zwischen diesem und den Abteilungsleitern Abhilfe schaffen kann. Eine Neuverteilung, d. h. eine bloße Umschichtung des vorhandenen Bestandes an behördenleitenden Aufgaben, wird in vielen Fällen dazu führen können, die gewünschte Entlastung der Spitze herbeizuführen und dem Regierungspräsidenten oder dem Regierungsvizepräsidentendie Übersicht zu verschaffen, die sie zur ordnungsgemäßen Leitung der Behörde besitzen müssen. Die Überlastung des Behördenleiters kann ganz einfach darauf zurückzuführen sein, daß er die Leitungsfunktionen weitestgehend selbst ausübt. Die konzentrierte Ausübung der Leitungsaufgaben entspricht zwar der organisationstheoretischen Idealvorstellung, sie darf aber nicht bewirken, daß die Erfüllung dieser Aufgaben mangelhaft wird. Das ist vor allem dann der Fall, wenn bei größeren Behörden der Behördenleiter den Funktionsbereich, der typischerweise dem Regierungsvizepräsidenten zukommt, zu seinem eigenen macht und sich auch alle Hausinterna, zum Beispiel die Genehmigung von Dienstreiseanträgen, als ständige Einrichtung selbst vorbehält1 21 • Eine derartige Konzentration in der höchsten Spitze, die indessen nach den getroffenen Feststellungen nur noch vereinzelt möglich ist und verwirklicht wird, ist unzweckmäßig. Sie beansprucht die Arbeitskraft des Behördenleiters über Gebot, schwächt die Stellung und damit die Einwirkungsmöglichkeit des ständigen Vertreters im Hause und führt bei einem plötzlichen Ausfall des Chefs zu einem Bruch in der Kontinuität der Behördenleitung, weil niemand "eingeweiht" ist. Der Behördenleiter, der seinen ständigen Vertreter von der Teilnahme an der Wahrnehmung der behördenleitenden Aufgaben auszentralistischer geführt werden, als es in der öffentlichen Verwaltung geschehen kann. Dadurch sind vor allem die Koordinierungsprobleme leichter zu lösen, obwohl in den industriellen Großverwaltungen trotzdem besondere Koordinatoren anzutreffen sind. Außerdem sind den Einflußmöglichkeiten "von außerhalb des Hauses" in aller Regel engste Grenzen gesetzt. Aber in Anbetracht des relativ kleinen Umfangs der staatlichen Behörden sindtrotzder vielfältigeren Materie, die Gegenstand der Verwaltungstätigkeit ist, die Grenzen der Beherrschbarkeit noch nicht erreicht. m Ähnliche Beispiele, die anläßlich einer Überprüfung festgestellt wurden, nennt das Arnsberger Gutachten, Band 4 S. 51: Vorlage von überwachungslisten über geführte Ferngespräche, von Reiseberichten der Dezernenten und Sachbearbeiter, von fortlaufenden Meldungen über den Besuchsverkehr.

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IV. Leitung und Ausführung

schließt, stört das organisatorische Ordnungssystem. Es ist außerordentlich wichtig, daß der Regierungspräsident nur diejenigen wichtigen Lenkungsbefugnisse in der Hand behält, die er von seiner Arbeitskraft her wirksam einzusetzen vermag; anderenfalls besteht ein Vakuum, das sich auf die Gesamtleitung der Behörde, die nach unserer Auffassung als eine Einheit verstanden werden muß, nur schädlich auswirken kann. In derartigen Fällen hilft eine bloße Neuverteilung der Behördenleitungsaufgaben den Mängeln ab. Es ist weiterhin daran zu denken, daß sich die Präsidenten von dem Ballast unwichtiger Entscheidungsvorbehalte befreien, der mit der behördenleitenden Tätigkeit nur mittelbar zu tun hat; Beispiele aus den Geschäftsordnungen bieten die Vorlage der Beihilfe- und Unterstützungsanträge von Angehörigen der Bezirksregierung an den Regierungspräsidenten, die Genehmigung von Dienstreisen durch den Regierungspräsidenten, die Genehmigung zur Teilnahme an Veranstaltungen, die im dienstlichen Interesse liegen, die ausnahmsweise Zulassung von Werbungen, Sammlungen und Privatbesuchen im Regierungsgebäude durch den Regierungspräsidenten und viele andere kleine Alltagsfragen. Vor allem bei den Regierungen, bei denen die Regierungsvizepräsidenten keine eigenen Lenkungsbefugnisse besitzen, liegt es nahe, daß der Behördenleiter auf solche Aufgaben verzichtet und sich dafür den echten Problemen der Behördenleitung intensiver widmet. Die Neuordnung kann sich auch auf die Aufgaben erstrecken, die nicht behördenleitender Natur sind, trotzdem aber von dem Regierungspräsidenten oder dem Regierungsvizepräsidenten wahrgenommen werden: dort, wo die Regierungspräsidenten zugleich Leiter einer Abteilung sind, entledigen sie sich der damit verbundenen Arbeitsbelastung dadurch, daß sie die Abteilungen an den Regierungsvizepräsidenten abgeben, und die Regierungsvizepräsidenten geben ihrerseits ihre Abteilungen an vielleicht neu zu bestellende Abteilungsleiter ab 122• Innerhalb der Funktionsbereiche des Regierungspräsidenten und des Regierungsvizepräsidenten haben die Aufgaben behördenleitender Natur den unbedingten Vorrang vor allen anderen Aufgaben. So vorteilhaft die zusammengefaßte Wahrnehmung der behördenleitenden Aufgaben und der Aufgaben der Präsidial- oder Zentralabteilungen auch sein mag - wichtiger ist es, daß die behördenleitenden Aufgaben intensiv wahrgenommen werden. Auch in der groBindustriellen Verwaltung ist nicht der Generaldirektor oder ein 122 Vgl. oben S. 206, 213 f. Dieselbe Forderung erhebt im Hinblick auf die Ziele der Betriebspolitik in privatwirtschaftliehen Unternehmungen Hasenack S. 287 f. zugunsten der oberen Führung größerer Betriebe. Diese wird, so führt er aus, "Aufgaben und Rechenschaftspßichten künftig noch stärker als bisher im Sinne der Eigen-Verantwortlichkeit delegieren müssen; nicht, weil sie das spontan als fruchtbar anerkennt - obwohl auch das allmählich der Fall sein wird -, sondern weil sie es muß".

2. Die Reorganisation der Spitze

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Vorstandsmitglied zugleich Leiter der Buchhaltung oder der Personalabteilung. Der Einfluß auf das Geschehen in den Präsidial- oder Zentralabteilungen läßt sich durch Zeichnungsvorbehalte oder auf sonstige Weise hinreichend geltend machen. Daneben besteht die Möglichkeit, aus der Zentralabteilung die Geschäftskreise, die für die Behördenleitung wichtig sind, herauszunehmen. bb) Der Gedanke, zur Lösung des Problems eine weitere Verantwortungsstufe etwa zwischen dem Regierungsvizepräsidenten und den Abteilungsleitern einzuschieben, ist nicht durchführbar. Schon die vorhandenen Stufungen in den Leitungsfunktionen der oberen und mittleren Ebene bringen Schwierigkeiten mit sich; sie setzen, worauf oben hingewiesen wurde, über die institutionalisierten Informationsmittel der Zeichnungsvorbehalte usw. hinaus einen dauernden gegenseitigen Informationsaustausch voraus. Ob dieser Austausch stattfindet, hängt im einzelnen von der Arbeitsbelastung und auch von der Willkür des Informationsträgers ab. Daraus folgt: die Komplexität und innere Verwobenheit der Leitungsfunktionen erfordert eine höchstmögliche Konzentration. Das Einschieben einer weiteren Verantwortungsstufe auf der Ebene der Behördenleitung ist für die Regierungen nicht angezeigt. cc) Wir stehen vor der Erkenntnis: in vielen Fällen kann die Behördenspitze den Umfang und die Differenziertheit der Aufgaben nicht bewältigen. Sie muß also leistungsfähiger und "intelligenter" werden, um den Gegebenheiten und Anforderungen der Zeit gerecht werden zu können. Eine Abwälzung nach unten ist aber regelmäßig nicht möglich. Durch die Begrenztheit der menschlichen Arbeitskraft und durch das Erfordernis höchstmöglicher Konzentration der behördenleitenden Aufgaben sind weitere Grenzen abgesteckt. Bei dieser Lage ist daran zu denken, dem Präsidium besondere Beratungsquellen zu eröffnen und ihm im Bedarfsfalle einen oder mehrere qualifizierte Ratgeber zur Seite zu stellen, mit deren Hilfe sowohl das Problem der Masse als auch das der Spezialisierung zu lösen ist. Es handelt sich dabei um den Weg der Stabsbildung. Der Stabsgedanke ist, als bewußt eingesetztes organisatorisches Element aus dem Bereich der deutschen militärischen Planung stammend, vor allem in Amerika aufgegriffen und erfolgreich verwirklicht worden. Er hat dort sowohl in der Privatwirtschaft als auch in der öffentlichen Verwaltung Eingang gefunden123• Dem aus Fachleuten zusammengesetzna Vgl. Poul Meyer S. 89 ff.; Morstein Marx, Zum Ursprung des Stabsbegriffs S. 97 ff. Die Idee, in Analogie zum militärischen Generalstab einen (wissenschaftlich ausgerichteten) Verwaltungsstab zu schaffen, ist aber auch in Deutschland selbst zu Beginn des Jahrhunderts schon im Zusammenhang mit den Verwaltungreformplänen erörtert worden. Dazu Stier-Somlo, Zur Reform S. 46. - Zum Stab-Linien-System und anderen Grundformen der Leitungsorganisation vgl. im übrigen auch von Heppe/Becker S. 93 ff., S. 101 f. Kritisch Nordsieck Sp. 55 ff. 15 Speyer36

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IV. Leitung und Ausführung

ten Stab ist die Aufgabe zugedacht, zu analysieren, zu beraten, zu empfehlen und für die Zukunft zu planen. Die Organisationsform von Stab und Linie ermöglicht es dem Leiter einer großen Verwaltung, sich das Fachwissen und die Information seiner Stabsmitglieder zunutze zu machen und damit zugleich seinen Sachverstand und seinen Aktionsradius zu erweitern. Sie ist also ein innerorganisatorisches Mittel zur Entfaltung und Erhöhung der Leistungskraft der Behörde. Mehr noch: der bei der Großverwaltung drohende Auseinanderfall von informativem und fachlichem Wissen einerseits und höchster Entscheidungsbefugnis andererseits erfährt dadurch, daß der Leitung die Hilfe des Stabes zugeordnet wird, wieder eine Zusammenfassung. Die Stabsarbeit soll der gesamten behördenleitenden Tätigkeit zugute kommen. Das bedeutet, daß sie sowohl die sich nach außen orientierende und die nach außen koordinierende als die sich auf den Innenbereich der Behörde beschränkende Lenkungstätigkeit zu unterstützen hat. Folglich muß der Stab in der Regel beiden Präsidenten zu Diensten sein. Damit wird zugleich wieder eine noch engere Kommunikation der nur notgedrungen aufgeteilten behördenleitenden Aufgaben erreicht. Der Zweck des Beraters oder des Beraterstabes muß sich darauf ausrichten, die persönliche Leistungsfähigkeit des Behördenchefs und seines allgemeinen Vertreters zu erhöhen. Keinesfalls soll der Beraterstab selbst leiten oder in die Ausführung eingreifen. Der Stab ist lediglich dazu da, der Behördenleitung Fachkenntnisse zuzuführen, und sie aufgrundintensiveren Studiums umfassend und eingehend zu unterrichten. Mit beiden Funktionen verbindet sich die Aufgabe, Pläne zu unterbreiten und Empfehlungen auszusprechen. Durch die Erweiterung des Fachwissens des Regierungspräsidenten und des Regierungsvizepräsidenten wird nicht nur die Möglichkeit besserer und schnellerer Überprüfung aller in der Spitze zusammenlaufenden Geschäftsvorfälle gewährleistet, sondern es wird damit auch den hin und wieder festgestellten und beklagten Bestrebungen einzelner Abteilungen entgegengewirkt, sich innerhalb der Behörde des Regierungspräsidenten wenngleich nicht organisatorisch, so doch durch die sich selbst zugestandene Freiheit ihrer Entscheidungen zu verselbständigen oder einen auch für die Präsideriten nicht immer sogleich erkennbaren Ressortegoismus auszuspielen. Die Informationen werden durch die Stabstätigkeit erweitert und vertieft. Zwar müssen die Quellen der Unterrichtung dieselben bleiben. Aber der Stab kann sich ihnen mit größerer Sorgfalt zuwenden, und es bleibt ihm weniger verborgen. Zufälle in der Unterrichtung über wichtige Angelegenheiten sind weitestgehend ausgeschlossen. Der Stab kann die für die Präsidenten bestimmten Vorlagen vorprüfen, vorab eine Auswertung des Posteingangs vornehmen, gründlicher, als es zur Zeit regelmäßig geschieht, die Geschehnisse draußen im Bezirk anhand von Ver-

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waltungsvorgängen, Presseberichten und dergleichen verfolgen - kurz: den Präsidenten wird die detaillierte Überschau vermittelt, die sie bei kleineren Behörden aus eigener Kenntnis hatten oder haben konnten. Indem sie sich das informative und das fachliche Wissen der Berater zunutze machen, wird ihre Autorität außerordentlich gekräftigt. Damit leistet der Stab wesentliche Vorarbeiten zu der zentralen Aufgabe der Koordinierung. Die sorgfältigere Aufbearbeitung des Informationsmaterials versetzt die Behördenleitung in den Stand, sich den Dingen entsprechend der ihnen jeweils zukommenden Bedeutung zu widmen. Aus der Zweckbestimmung ergibt sich zweierlei: 1. der Stab stellt keine Stufe innerhalb der internen Hierarchie dar; seine Mitglieder sind lediglich Fachkräfte, die der Behördenleitung attachiert sind. 2. Die Stabsmitglieder sind nur dem Regierungspräsidenten und dem Regierungsvizepräsidenten unterstellt; im übrigen sind sie weisungsunabhängig. Sie müssen von jeder eigentlichen Verwaltungsarbeit (Linienarbeit) und von jeder Verantwortung für die Durchführung von Verwaltungsaufgaben freigestellt sein. Sie besitzen selbst keine Weisungs- und Kontrollbefugnisse. Die Abhängigkeit und die enge Verbindung mit dem Chef allein verbürgen, daß das Bestreben zur Verselbständigung nicht erst aufkommen kann und daß die Stabstätigkeit sich bestimmungsgemäß darauf konzentriert, Hilfestellung zu gewähren, wo die Kräfte des Behördenleiters oder seines allgemeinen Stellvertreters nicht mehr ausreichen. Gerade diese Gründe sprechen auch gegen die Überlegung, daß es nützlich sein könnte, die Berater mit Kontrollrechten und Weisungsbefugnissen gegenüber dem Funktionsbereich der Ausführung auszustatten. Denn die Ausübung von Weisungsbefugnissen und Kontrollrechten durch den Beraterstab oder seine Mitglieder würde seinem Zweck, der BehördenZeitung Information und Fachwissen zu vermitteln, nicht gerecht werden; er würde sich als eine selbständige Stufe der behördeninternen Organisation etablieren und würde außerdem durch sein Eingreifen in den Bereich der Ausführung dort Resignation hervorrufen oder bisweilen auch eine für den einzelnen vielleicht willkommene, aber im ganzen nachteilige Neigung zur Freizeichnung von der Eigenverantwortlichkeit begünstigen. Deshalb ist auf eine strenge Befolgung der Zweckbestimmung Bedacht zu nehmen, obwohl nicht geleugnet werden kann, daß in der Praxis immer wieder die Notwendigkeit auftaucht, den vergangenen und zukünftigen Lauf einer Angelegenheit zu verfolgen und zu beeinflussen -eine Möglichkeit, die demjenigen, der sich des Stabes bedient, ohnehin zu Gebote steht, die ihn aber wieder zur Beschäftigung mit Details zwingt, von denen er nach Kräften entlastet sein sollte. Der Präsidialstab braucht sich nicht, wie es bei privatwirtschaftliehen Großorganisationen teilweise der Fall ist, aus einer Vielzahl von Spezia15*

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IV. Leitung und Ausführung

Iisten zusammenzusetzen. Zur Zeit genügt eine je nach der Größenordnung der Behörde variable Zahl von Beratern, die sich durch umfassende allgemeine Verwaltungskenntnisse und Erfahrungen, durch reiches Fachwissen und vor allem durch die Kenntnis der allgemeinen verwaltungsorganisatorischen Zusammenhänge auszeichnen sollten. Unter ihnen sollten stets ein Jurist, im übrigen vielleicht auch ein oder zwei Vertreter der Fachzweige sein, die bei der jeweiligen Behörde ein Schwergewicht bilden. Die Art der Zusammenarbeit und die eventuelle Arbeitsteilung muß sich nach den Wünschen des Behördenchefs gestalten; allgemein dürfte sich je nach der Art des Gegenstandes eine teamartige Zusammenarbeit mit gemeinschaftlicher Verantwortung oder die hergebrachte Form der Zusammenarbeit und der Weg der Mitzeichnung empfehlen. Hatten wir feststellen müssen, daß die Kontrollmöglichkeiten des Behördenleiters und damit die Behördenleitung selbst in der Großverwaltung nicht mehr sichergestellt sind und daß außerdem der ausreichende Sachverstand der oberen Führung fast unwiederbringlich fehlt, so muß dieser Aspekt nunmehr ausdrücklich auf die gegenwärtige Ordnung der Leitungsstruktur beschränkt werden. Die adäquate Reaktion auf den Einbruch vermehrter, gehäufter und spezialisierter Aufgaben in den Bereich der Regierungspräsidien und auf die dadurch hervorgerufenen organisatorischen Mängel besteht in der Bildung von Präsidialstäben. Bei allen Hoffnungen, die auf die Wirksamkeit und die beflügelnde Kraft eines sinnvoll und geschickt eingesetzten Stabes gesetzt werden können, sind indessen gewisse Gefahren nicht zu verkennen. Die bereits angedeutete Möglichkeit, daß der Stab in der praktischen Ausübung seiner Tätigkeit aus dem ihm zugedachten Hintergrund der bloßen Assistenz heraustritt und unmittelbaren Einfluß auf das Verwaltungsgeschehen zu erhalten versucht, muß strikt unterbunden werden. Außerdem werden die Stabsmitglieder selbst darauf bedacht sein müssen, nicht den Vorwurf der Schnüffelei auf sich zu ziehen. Es ist eine Frage der Stärke des Behördenchefs und des persönlichen Geschicks und der Überzeugungskraft der Stabsmitglieder, diese Gefahren einzudämmen. Die Vorteile, die man von der Tätigkeit eines Präsidialstabes erwarten darf, wiegen einige Nachteile auf, auch den Nachteil einer möglichen Spannung zwischen Stab und Linie. Außerdem würde ein in ein- oder zweijährigem Rhythmus stattfindender Wechsel der Stabsmitglieder aus verschiedenen Gründen sehr vorteilhaft sein. Er würde nicht nur auf der Grundlage gegenseitigen Verständnisses in beachtlichem Maße zum Ausgleich möglicher Gegensätzlichkeit zwischen Stab und Linie beitragen können, sondern auch und vor allem die verlorengegangene oder bedrohte Transparenz der einzelnen Herrschaftsbereiche der Ausführung wiederherstellen oder sichern. Denn die Vertrautheit ehemaliger Stabsmitglieder mit der Methodik der Stabsarbeit und das Interesse noch nicht im

2. Die Reorganisation der Spitze

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Präsidialstab tätig gewesener Bediensteter an der Stabstätigkeit könnte die Neigung zur Abkapselung beseitigen. Abgesehen davon bietet die vorübergehende Stabsarbeit eine gute Schulung für förderungswürdig erscheinende Nachwuchskräfte. Eine weitere Überlegung hat sich mit der beamtenrechtlichen Stellung der Stabsmitglieder zu befassen. Die Verwendung von Assessoren und Räten dürfte schon wegen der in der Regel fehlenden Überschau, aber auch wegen des Ranges der möglichen Gesprächspartner, dem Grundsatz nach unangebracht sein. Die Gleichstellung mit Abteilungsleitern ist aus Gründen der Konkurrenz unangemessen. Demgegenüber erscheint die Einordnung der Stabsmitglieder eine Rangstufe unter den Abteilungsleitern - also in der Ebene der Regierungsdirektoren beziehungsweise der Oberregierungsräte - im Regelfall von der Funktion her als gerechtfertigt und von der Stellung in der internen Hierarchie her als zweckmäßig. Die Übertragung der Stabsidee auf die Regierungen kann nicht etwa mit dem Hinweis auf die Funktion der Abteilungsleiter abgetan werden. Die Abteilungsleiter sind, auch als Kollegium, nicht imstande, die Stabsfunktionen zu erfüllen, selbst wenn sie ihrer Verpflichtung zur Unterstützung des Präsidiums in optimaler Weise Folge leisten. Denn durch die systematische Beobachtung der Gesamtentwicklung im Hause, der Entwicklungen außerhalb der Behörde und dergleichen erstreckt sich die Stabsarbeit nicht nur quantitativ über den Radius der Abteilungen hinaus, vielmehr ist die Leistung, die der Stab erbringt, auch anderer Art: Da die Stabsmitglieder für den einzelnen Verwaltungsgegenstand keine Verantwortung tragen, können sie die Dinge freier, unabhängiger betrachten124. Sie sind in der Lage, die Erwägungen so anzustellen, wie es der Regierungspräsident und der Regierungsvizepräsident könnten, wenn der zu überschauende Bereich kleiner wäre. Dadurch erhalten die Auswertungen der Informationen und die darauf aufbauende Beratung ein größeres Gewicht. Demgegenüber sind die Abteilungsleiter als "Leiter der Linie" eng mit der Exekutivebene verbunden. In vielen Dingen sind sie naturgemäß Vertreter der Interessen ihrer Abteilungen. Die Vermischung von Stabs- und Linienfunktionen, die in ihrer Person stattfinden würde, ist aber wegen ihrer schädlichen Auswirkungen unzulässig. Die Verwirklichung der Stabsidee im Bereich einer großen Behörde der allgemeinen Verwaltung ist nicht ein bloßes Experiment. Es ist wiederholt darauf hingewiesen worden, daß die Großverwaltungen der freien Wirtschaft ohne die personalmäßig umfangreichen Stabstätigkeiten nicht mehr gedacht werden können. Die Entwicklung hat dazu ge114

Vgl. Morstein Marx, Zum Ursprung des Stabsbegriffs S. 128.

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IV. Leitung und Ausführung

führt, auch bei zahlreichen Staatsbehörden Beraterstellen und Sachverständigengremien einzurichten, die sich allerdings noch, soweit es zu übersehen ist, auf die fachliche Beratung beschränken. Angesichts dieser Lage ist das schwächste Gegenargument gegen die Stabsbildung bei den Regierungen dasjenige, das sich auf die Zunahme der Personalkosten stützt, die durch die Einrichtung von Präsidialstäben bei den Großbehörden der allgemeinen Verwaltung zu erwarten sind. Diese Kosten werden im Verhältnis zu dem beabsichtigten Erfolg und im Vergleich zu den Beratungsquellen anderer Verwaltungen geringfügig sein. Erfüllen die Präsidialstäbe. ihre Funktion, so haben sie wesentlichen Anteil an einer Koordinierungsleistung, die immer wertvoller wird, je höher die Anforderungen sind, die an den Staat gestellt werden. dd) Es ist der Einwand erhoben worden, das kollegialische Prinzip in der Form eines Präsidiums als Vorstand stelle für den erörterten Zweck eine solidere Grundlage als das Stabssystem dar. Immer schon ist es als ein besonderer Vorzug des Kollegialsystems geschätzt worden, daß es die Arbeitsqualität zu steigern vermag, indem die Teilnahme einer Mehrzahl von Personen das Zusammentreffen breiterer Fachkenntnisse, reicher Erfahrungen und ununterbrochener Aufmerksamkeit verspricht - Vorteile, die zum wesentlichen Teil auch durch die vorgeschlagene Verwirklichung des Stabsgedankens erzielt und gesichert werden sol• len125• Abgesehen von allen anderen Schwierigkeiten, die sich der Realisierung des Gedankens eines kollegialen Behördenvorstandes entgegenstellen, würden damit jedoch die Nachteile, die zur Abschaffung des Kollegialsystems beigetragen haben, auf diesem Wege wieder eingeführt werden. Die sich über lange Zeit erstreckende Beobachtung der Tätigkeit von Kollegialbehörden zeigt, daß vor allem eine wesentliche Verlangsamung des Entscheidungsvorganges mit Sicherheit zu erwarten wäre128• Dieser Umstand wäre für die heutige Verwaltung unerträglich und würde den Versuch von vornherein zum Scheitern verurteilen. Zieht man die Leitung der Behörde durch ein Abteilungsleiterkollegium in Betracht, so würde damit gleichzeitig die Auflösung der Einheitsbehörde besiegelt sein: Die Abteilungen würden de facto Sonderverwaltungen. Ein den Abteilungsleitern übergeordnetes Kollegium als Behördenspitze könnte dieses Ergebnis ebenfalls kaum verhindern, zumal es sich aus Fachleuten verschiedener Richtungen zusammensetzen müßte. Je größer die Behörde ist, desto schwieriger und langsamer ist die kollegiale Willensbildung. Daher ist der Bildung von Beratungsgremien der Vorzug zu geben. 115 Zu den Vor- und Nachteilen des Kollegialprinzips vgl. die auf S. 133 in Anm. 5 enthaltenen Literaturhinweise. 12e Zahlreiche Nachweise bei Dagtoglou S. 24 mit Anm. 82.

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ee) In der Praxis der Regierungen gibt es Stäbe nach Art des dargestellten Modells nicht. Solche Stäbe werden sich auch nur bei größeren Behörden als notwendig erweisen. Es gibt aber, offiziell und inoffiziell, die Figur des dem Regierungspräsidenten zugeordneten "persönlichen Referenten"; ihr Vorhandensein deutet schon darauf hin, daß das Fehlen einer Hilfe in der behördenleitenden Tätigkeit vielfach als ein organisatorischer Mangel empfunden wird, und daß man versucht, auf diesem Wege Unterstützung zu finden. Es unterliegt keinen Bedenken, wenn ein persönlicher Referent Stabsfunktionen ausübt. Nach der durchschnittlichen Größenordnung unserer Regierungen könnte sich zunächst sogar die Zuweisung von persönlichen Referenten empfehlen, um den typischen Nachteilen der Großbehörde zu begegnen. Solange diese Stellen allerdings nicht institutionalisiert und stellenplanmäßig als solche ausgewiesen sind, kann mit einer wirksamen Entfaltung im Sinne einer Ausübung von Stabsfunktionen nicht gerechnet werden. Doch ist die Institution des persönlichen Referenten ohne weiteres in dieser Richtung ausbaufähig. Zur Zeit werden die persönlichen Referenten "zur unmittelbaren Unterstützung des Regierungspräsidenten" bestellt117, und ihre Aufgabe beschränkt sich praktisch darauf, als Pressereferent tätig zu sein, die Presseberichterstattung innerhalb des Bezirks zu beobachten und sich in einem verhältnismäßig engen Rahmen den ihnen ad hoc zugeteilten Geschäften aufklärend, nachprüfend und vorbereitend zu widmen. Nach der derzeitigen Ausgestaltung der Stelle ist ihnen mehr die improvisatorische Rolle der "rechten Hand" des Chefs als die des systematisch eingesetzten Informationsübermittlers und fachlichen Ratgebers zugedacht. c) Nach alledem empfiehlt es sich, die Verteilung der Leitungsaufgaben in jedem einzelnen Falle zu überprüfen. In der Mehrzahl der Fälle werden Schwierigkeiten durch eine bloße Umschichtung behoben werden können; im übrigen werden Überlegungen zu grundsätzlichen Neuerungen notwendig sein. Zusammengeiaßt bieten sich folgende Möglichkeiten an:

l. Erste Voraussetzung für eine lebendige Verwirklichung der Organisation ist es, die Grenzen der Funktionsbereiche einzuhalten. Wo die Behördenleiter die gesamten Funktionen der Behördenleitung in ihrer Person konzentrieren, kann ihrer Überbeanspruchung dadurch abgeholfen werden, daß sie den Teil dieser Funktionen, der typischerweise ihrem allgemeinen Vertreter zukommt, an diesen abgeben. Das setzt dort, wo das Verhältnis des Regierungspräsidenten zum Regierungsvizepräsidenten noch nicht im Sinne des oben S. 204 dargestellten zweiten Modells geregelt ist, dessen Verwirklichung voraus. Daneben bietet sich 127

Vgl. die Geschäftsordnung Südwürttemberg-Hohenzollem § 4 Abs. 2.

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IV. Leitung und Ausführung

für beide Präsidenten die Möglichkeit an, auf die Geltendmachung unwichtiger Zeichnungsvorbehalte und dergleichen zu verzichten128• 2. Soweit die Möglichkeiten der genannten Art nicht bestehen, ist zu erwägen, die bisher von dem Regierungspräsidenten oder dem Regierungsvizepräsidenten geleitete Abteilung einem neu zu bestellenden Abteilungsleiter anzuvertrauen. Die Leitung einer Abteilung durch den Regierungspräsidenten, auch durch den Regierungsvizepräsidenten, ist nicht zwingend. Sie ist nur solange gerechtfertigt, wie die Arbeitskraft nicht durch echte behördenleitende Tätigkeiten in Anspruch genommen ist121• 3. Wenn eine Umschichtung der Behördenleitungsfunktionen im konkreten Einzelfall keine Hilfe verspricht, ist der Stabsgedanke aufzugreifen. Wo bei Großbehörden der Mittelstufe der allgemeinen Verwaltung die Behördenleitungsfunktionen nicht mehr zufriedenstellend wahrgenommen werden können, erscheint sie zur Zeit als die einzige Lösungsmöglichkeit. Daher dürfte dort ihre Verwirklichung in der Form des echten Beraterstabes (Präsidialstabes) oder des persönlichen Referenten mit Stabsfunktion unumgänglich sein, um die Chefstufe für die wichtigen Aufgaben der Behördenleitung und der Koordinierung freizustellen130• 3. Die Amtswalter Im Bereich der Ausführung

a) aa) Der Referent ist von der Grundkonzeption her der verantwortliche Leiter der tragenden Einheit der Behörde, der Repräsentant der Ausführungsebene. Seine Funktion ist es, den eigentlichen Arbeitsprozeß, den Prozeß der Erstellung der Verwaltungsentscheidung, grundsätzlich selbständig und unmittelbar zu betreiben und zum Abschluß zu führen. Auf der Referentenebene werden die "normalen" Geschäftsvorfälle, das ist der Großteil aller Vorgänge, abschließend erledigt. Von einigen Ausnahmen abgesehen, sind die Auskünfte der Geschäftsordnungen über die Stellung der Referenten im Behördenaufbau mangelhaft - eine Beobachtung, die auch im Hinblick auf die übrigen Organwalter bereits gemacht worden ist131• Trotzdem gestattet eine vergleichende Zusammenstellung der auffindbaren Details eine generelle Aus-sage in dem eingangs skizzierten Sinne über die Merkmale, die seine Stellung kennzeichnen: seine Funktion, seine Befugnisse und seine speziellen Obliegenheiten. Vgl. oben S. 223 f. Vgl. oben S. 224 f. Vgl. oben S. 225 ff. 131 Die für die hessischen, die niedersächsischen und vor allem die nordrhein-westfälischen Regierungspräsidenten geltenden Geschäftsordnungen bieten die prägnanteste Umschreibung der Stellung der Referenten. 118

1n 1so

3. Die Amtswalter im Bereich der Ausführung

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Der Referent zählt noch zu den leitenden Bediensteten der Behörde (untere Führung) - leitend im Sinne einer eigenverantwortlichen, selbständigen, allerdings nach Art und Umfang begrenzten (partiellen) internen Anweisungsbefugnis gegenüber den Mitarbeitern in seinem Geschäftskreis132. Unbeschadet der Möglichkeit, sie einzuschränken, ist die Selbständigkeit dem Begriff der Leitung immanent; ihre Hervorhebung in einigen Geschäftsordnungen dient nur der Klarstellung der Funktionsbereiche, wie sie sich aus der horizontalen Gliederung der Behörde ergeben. Als Leiter eines Referates besitzt der Referent alle Rechte und Pflichten in bezug auf die Wahrnehmung der Angelegenheiten seines Geschäftskreises, vorbehaltlich der Befugnisse der ihm übergeordneten Organwalter. Sein Funktionsbereich findet an dem des Abteilungsleiters seine Grenze. Hierbei ist auf die Notwendigkeit aufmerksam zu machen, diese Bereiche im Interesse der Transparenz der Arbeitsteilung eindeutig zu trennen. Das gilt um so mehr, als sie auf verschiedenen Ebenen liegen. Es ist selbstverständlich, daß der Referent weisungsgebunden ist und seine Tätigkeit unter der Aufsicht seines Abteilungsleiters entfaltet, dem er unmittelbar unterstellt ist. Dieser allgemein ausgesprochene Vorbehalt ist die Ursache dafür, daß nach den Geschäftsordnungen und auch in der Praxis der Umfang der Leitungsbefugnisse der Referenten recht unterschiedlich ausgestaltet ist. Deshalb gilt auch für die Referenten der Satz, daß sich die Bedeutung ihrer Stellung im Behördenaufbau am leichtesten an dem Maß der ihnen eingeräumten Verantwortung, insbesondere der Zeichnungsbefugnis, ablesen läßt. Generalklauselhaft wird dem Referenten die Verantwortung für die ordnungsgemäße Führung oder für die sachgemäße, erschöpfende und schnelle Bearbeitung und Erledigung der Referatsgeschäfte zugeschrieben133. Verantwortung für die ordnungsgemäße Führung der Geschäfte setzt auch das Recht der Weisung gegenüber den Mitarbeitern voraus und schließt die Pflicht zu ihrer Überwachung ein, wobei die W eisungsbefugnis und die Überwachungspflicht durch den Rahmen der eigenen Verantwortlichkeit begrenzt werden. Die Überprüfung der Arbeitsrückstände und die Verantwortung für die Einhaltung der Dienstzeit durch die untergebenden Dienstkräfte sind willkürlich herausgegriffene Einzelpunkte der Verantwortlichkeit des Referenten für seinen Geschäftskreis. Von größter praktischer Bedeutung ist es demgegenüber, zur KonkretiZum Begriff der leitenden Bediensteten vgl. auch S. 192 f. Vgl. die Geschäftsordnungen Hessen § 5 Abs. 5, Montabaur Nr. IV 7, Niedersachsen § 9 Abs. 1, Nordrhein-Westfalen § 9 Abs. 4, Nordwürttemberg § 5, Oberbayern Nr. II 1, Oberpfalz Nr. 5, Rheinhessen Nr. 5, Schwaben § 6, Südwürttemberg-Hohenzollern § 11. - Die Verantwortung für die erschöpfende Bearbeitung hat auch die Pilicht zur Zusammenarbeit zum Inhalt, die auf die ganzheitliche Erledigung eines Vorganges abzielt. tat

138

IV. Leitung und Ausführung

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sierung der Verantwortlichkeit des Referenten seine Aufgabe herauszustellen, seinerseits für die Koordinierung und Zusammenarbeit Sorge zu tragen134 und dazu alle Mittel der Kommunikation auszunutzen. Eben"so wichtig ist seine Verpflichtung, die ihm untergebenen Dienstkräfte auf jede mögliche Weise zu ihrer Arbeit anzuleiten und ihnen entsprechende Hilfe zuteil werden zu lassen. Zuweilen steht dem Referenten auch noch, was gleichzeitig zur Thematik der Geschäftsverteilung gehört, die Verteilung und Umverteilung der Sachgebiete auf mehrere ihm zugewiesene Sachbearbeiter frei; allerdings ist stets das Einvernehmen mit dem Personalreferenten erforderlich, weil die Abstimmung der Tätigkeiten mit den tarif- und besoldungsrechtlichen Tätigkeitsmerkmalen heute eine zentrale Bearbeitung unumgänglich macht. Unklarheiten bezüglich der personbezogenen Weisungsbefugnis des Referenten wird am ehesten dadurch vorgebeugt, daß er zum Vorgesetzten der Dienstkräfte seines Referates erklärt wirdlas. Der Referent trägt die Verantwortung für seinen Geschäftskreis. Der Geschäftskreis ist durch die im Geschäftsverteilungsplan zunächst ohne personelle Zuweisung vorgenommene interne Zuständigkeitsaufteilung vorgegeben. Innerhalb dieses Bereiches ist der Referent derjenige, dem grundsätzlich in allen Dingen die Entscheidung zukommt. Insofern ist er nicht nur Leiter und Anleitender, sondern auch Ausführender. Er ist aber nicht mit der sachbearbeitenden Ausführung befaßt. Allerdings gehen die Auffassungen darüber, ob er neben seiner referatsleitenden Tätigkeit in dem beschriebenen Sinne auch noch selbst ein Sachgebiet bearbeiten soll, auseinander. Während auf der einen Seite nach ungeschriebenen, aber an die Überlieferung anknüpfenden Sätzen die Ansicht vertreten und verwirklicht wird, daß der Abteilungsleiter ein Referat leiten und der Referent ein Sachgebiet selbst bearbeiten solle, steht auf der anderen Seite die Überzeugung, daß der Referent von den kleineren Problemen der Sachbearbeitung freigehalten werden müsse. Die Frage hat einen prinzipiellen Aspekt, sie kann aber auch, weniger problemreich und nicht allgemein zu beantworten, in der Praxis bloß unter dem Gesichtspunkt der Arbeitsbelastung und der Arbeitslastverteilung auftauchen. Unter dem prinzipiellen Aspekt stellt sich sogleich die weitere Frage, welchen Zweck denn die Forderung nach. dem sachbearbeitenden Referenten verfolgen will. Für die gesamte Referatsarbeit ist es nur von Nutzen, wenn der Referent mit den Problemen der Sachbearbeitung vertraut ist und nicht Gefahr laufen kann, sich ihnen zu entfremden. Aber dem Referenten müssen die gEmannten Probleine schon durch den ständigen engen Kontakt mit denjenigen, die er auch im Detail anleiten soll, hinliil1glich 134

Dazu oben S. 176 f.

Vgl. die Geschäftsordnungen Hessen§ 5 Abs. 1, Nordrhein-Westfalen § 9 Abs. 1. 135

3. Die Amtswalter im Bereich der Ausführung

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bekannt sein. Unter diesem Gesichtspunkt erscheint es sehr fraglich, ob die eigene Sachbearbeitertätigkeit des Referenten zu dem beabsichtigten Erfolg überhaupt beitragen kann. Wir vermögen für sie zwingende Gründe nicht zu erkennen. Dagegen tut es vielerorts not, die Referenten entsprechend ihrer Funktion als unmittelbare Leiter und Verantwortliche der Ausführungsebene zu intensiverer Anleitung und wirklicher Leitung, basierend auf tieferer Sachkenntnis und reiferer Erkenntnis der größeren Zusammenhänge, anzuhalten und ein Wirken in diesem Sinne zu ermöglichen. Zu den wichtigsten Voraussetzungen für eine Tätigkeitsentfaltung in diesem Sinne gehört neben einer nachhaltigen Ausbildung und Fortbildung die Gewährung eines angemessenen Freiheitsraumes. Dieser Forderung steht nicht entgegen, daß der Referent alle Angelegenheiten, die das Referat betreffen, und wichtige und schwierige Angelegenheiten aus den Sachgebieten selbst bearbeitet138• Hierbei handelt es sich um eine selbstverständliche Führungsregel, für die nicht allein die höhere Qualifikation, sondern oft auch die Geltung der Vorbildlichkeit maßgebend ist, die der Bearbeitung durch den Referenten zukommt. Steht gegenüber den untergebenen Mitarbeitern die lenkende und hilfreiche Anleitung zu einer sachgerechten Erfüllung der Referatsgeschäfte im Vordergrund des Pflichtenkreises des Referenten, so ergibt sich gegenüber dem Abteilungsleiter- als ein wichtiges Mittel der Information nach oben - eine allgemeine Berichts- und Unterrichtungspflicht über wichtige Vorgänge, die dem Abteilungsleitertrotz der Filterung der Eingänge nicht zur Kenntnis gelangt sind, oder die erst später an Gewicht gewonnen haben, und über sonstige bedeutsame Ereignisse. Zu den letzteren gehört die möglichst vorherige Unterrichtung des Abteilungsleiters über die Arbeitsbelastung der Dienstkräfte des Referates und über Arbeitsrückstände, u. a. m. Daneben machen einige Geschäftsordnungen es den Referenten noch ausdrücklich zur Pflicht, die ihnen zur Ausbildung zugewiesenen Dienstkräfte zu fördern, und räumen ihnen das Recht ein, bei bestimmten Personalentscheidungen bezüglich der Angehörigen des Referates neben dem Abteilungsleiter gehört zu werden137• Nach dem Leitbild des Referenten, das durch seine Funktionen und das Maß der ihm aufgebürdeten Verantwortung gezeichnet und begrenzt ist, wird ihm nicht nur die Bearbeitung der Vorgänge bis zur Entscheidung (abschließende Vorbereitung), sondern auch die generelle Zeichnungsbefugnis für den gewöhnlichen Schriftverkehr zugestanden. Eine solche 138 Vgl. die Geschäftsordnungen Nordrhein-Westfalen § 9 Abs. 5; Hessen§ 5 Abs. 7: Besonders wichtige und schwierige Angelegenheiten sind vom Dezernenten selbst zu bearbeiten. 137 Zum ganzen vgl. die Geschäftsordnungen Hessen § 5 Abs. 8, 9 und 10, § 13, Nordrhein-Westfalen §§ 9, 20 Abs. 1, Oberpfalz Nr. 5 Abs. 2 und 5, Nr. 6 Abs. 2, Schwaben § 10.

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Regelung entspricht der Rolle, die dem Referenten zukommt. Ruft man die gestufte Zeichnungsbefugnis des Präsidenten, des Vizepräsidenten und der Abteilungsleiter in das Gedächtnis zurück, so fügt sich die Zeichnungsbefugnis der Referenten im allgemeinen in diese Regelung ein, wenn man sagt: Die Referenten unterzeichnen abschließend alle nicht von ihrem Vorgesetzten zu zeichnenden Vorgänge, soweit nicht den Sachbearbeiternaufgrund besonderer Ermächtigung die Zeichnungsberechtigung eingeräumt ist. Dieser Satz steht unter dem weiteren Vorbehalt, daß der Referent die dem Sachbearbeiter eingeräumte Ermächtigung im Einzelfall durchbrechen und eine Sache an sich ziehen kann138 • Dieser Grobvorstellung entspricht oder ähnelt bei der überwiegenden Zahl unserer Behörden die Organisationswirklichkeit. Auf der anderen Seite ist aber auch zu erkennen, daß die Referenten in sehr unterschiedlicher Art und Weise mit der Unterschriftsbefugnis ausgestattet werden. Hinsichtlich derErteilungist zu bemerken: Oft ist die Unterschriftsbefugnis nicht durch die Geschäftsordnung in einem bestimmten Umfang generell erteilt, so daß sie sich als selbstverständlicher Ausfluß des Rechtsund Pflichtenkreises der Amtsstelle offeriert, sondern es wird für notwendig erachtet, sie in jedem Einzelfall durch schriftliche Verfügung oder durch Anordnung in der Geschäftsverteilung besonders zu übertragen. Die Methode hat den Vorteil, die Erteilung der Ermächtigung zur abschließenden Unterzeichnung von Schriftstücken bestimmter Art als Belohnung für Sorgfalt, Umsicht, Initiative und dergleichen zu werten. Doch sollten die Nachteile nicht übersehen werden, die in der unterschiedlichen Ausstattung der Referenten mit der Unterschriftsbefugnis und damit zugleich in der unterschiedlichen Zuteilung von Verantwortlichkeit auf der Referentenebene liegen. Abgesehen von der Methode der Erteilung ergibt sich bei einer Synopse der Formalregelungen auch hinsichtlich des Umfangs der Ermächtigung eine Skala von Abweichungen. Diese reicht von der pauschal eingeräumten Befugnis, den gesamten "gewöhnlichen Schriftverkehr" abschließend zu zeichnen, bis zu einer in der Erteilungsverfügung zum Ausdruck kommenden engen Begrenzung etwa auf Angelegenheiten von formaler, nicht sachentscheidender Bedeutung. In dem letztgenannten Fall erfüllt die Tätigkeit des in der Regel zum höheren Verwaltungsdienst befähigten Referenten nahezu die Merkmale bloßer Sachbearbeitung. Demgegenüber sind nach der nordrhein-westfälischen Geschäftsordnung bestimmte Referenten (zum Beispiel Organisationsdezernenten) generell ermächtigt, sogar Berichte an die obersten Landesbehörden abschließend zu unterzeichnen, soweit diese formularmäßig erstattet wertas Darauf weisen die Geschäftsordnungen Hessen § 44 Abs. 1 und Nordrhein-Westfalen§ 53 Abs. 1 ausdrücklich und zutreffend hin.

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den oder routinemäßig wiederkehren. Derartige Regelungen entstehen auf dem Hintergrund der Arbeitsbelastung von Großbehörden und haben sich als vorteilhaft und angemessen erwiesen, zumal die Befolgung der Unterrichtungspflicht es ausschließt, daß wichtigere Informationen an dem Abteilungsleiter vorbeigehen. Wo die besondere Erteilung der Unterschriftsbefugnis vorgesehen ist, wird der Umfang der Befugnis meistens in der Verfügung- jeweils nach Lage des Falles gestaffelt- festgelegt. Es bedarf keiner weiteren Darlegung, daß bei Interessenkollisionen oder bei Meinungsverschiedenheiten zwischen mehreren (beteiligten) Referenten von der Unterschriftsbefugnis kein Gebrauch gemacht werden darf. Für alle Fälle bringt die monokratische Behördenstruktur es mit sich, daß die Ermächtigungen dem Vorbehalt der Zeichnung durch höherstehende Amtswalter unterliegen, wozu nicht nur die Abteilungsleiter, sondern auch - allerdings mit beachtlichen Einschränkungen - Abschnittsleiter, Hauptdezernenten und Referatsleiter zählen131• Zeichnungsbefugnis bedeutet Zeichnungsverantwortlichkeit. Wie kein anderes Merkmal ist die Zeichnungsbefugnis ein Spiegel der Rolle, die ein Amtswalter darstellt. Wenn bei einem Vergleich für die Referentenebene beachtliche Divergenzen aufgetreten sind, die den Referenten hier in die Nähe des Sachbearbeiters, dort in die Nähe eines Unterabteilungsleiters rücken, so entsteht dadurch für die einzelne Behörde an keiner Stelle ein Vakuum, weil sich die Über- und Unterordnungsverhältnisse jeweils lückenlos aneinanderreihen und sich die Stellung des Referenten an die des Abteilungsleiters anschließt. Für diejenigen Systeme, in denen die Referenten nach dem Leitbild die geringste Entfaltungsmöglichkeit besitzen, sollte dennoch in Erwägung gezogen werden, eine Aufwertung der Stellungen vorzunehmen. Sie kommt nur der gesamten Behörde und ihrer Arbeit zugute. Der Vorgang entspricht den Verlagerungen, die sich -wenn auch in umfassenderer Weise- schon bei der Betrachtung der Leitungsfunktionen in der oberen und mittleren Führung als notwendig herausgestellt haben, und ist nur das letzte Glied dieser Kette. Um zu vermeiden, daß der Behördenleiter, der Vizepräsident und die Abteilungsleiter als Unterschriftsmaschinen fungieren und damit ihren eigentlichen Obliegenheiten entzogen werden, ist im Interesse der organisatorisch sachgemäßen Aufgabenwahrnehmung und zugleich im Hinblick auf die Vereinfachung der Verwaltungsgeschäfte die oft geforderte und man138 Vgl. dazu unten S. 239 ff. sowie die Geschäftsordnungen Nordbaden §§ 42 und 43, Nordrhein-Westfalen § 10, Südwürttemberg-Hohenzollern §§ 38 und 39. Zu den Zeichnungsregelungen vgl. im übrigen die Geschäftsordnungen Hessen § 43, Koblenz Nr. V 5, Mittelfranken Nr. IV 1 D, Montabaur Nr. VI 2 und 3, Niederbayern Nr. III 1, Niedersachsen § 53, Nordbaden a.a.O., NordrheinWestfalen § 52, Nordwürttemberg § 33, Oberbayern Nr. V 1, Oberpfalz Nr. 28, Pfalz Nr. 50, Rheinhessen Nr. 25, Südwürttemberg-Hohenzollern a.a.O., Trier § 30.

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cherorts verwirklichte, ja sogar zur Regel erhobene Verlagerung der Verantwortung nach unten dringend geboten140. Das Prinzip gilt keineswegs nur zugunsten der Sachbearbeiterebene, auf der es häufig mit gutem Grund verwirklicht ist. Im Hinblick auf die Überlastung und den Informationsnotstand der Behördenleitung läßt es sich hier und da mit größerem Erfolg zugunsten der Referentenebene (wie gelegentlich auch zugunsten der Abteilungsleiterebene) in die Waagschale werfen. Auf die mit der Durchführung des Prinzips zugleich verbundene Steigerung der Individualleistung durch die Weckung von Spontaneität, Einsatzbereitschaft und Arbeitsfreude sei in diesem Zusammenhang nur am Rande hingewiesen. Teilweise geben die Geschäftsordnungen auch über die erforderliche Qualifikation der Referenten Auskunft. Es versteht sich von selbst, daß sich zur Leitung eines Referates Persönlichkeiten, die dahin ausgebildet sind, abzuwägen und sich auch in fremde Materien verhältnismäßig leicht einzuarbeiten, vorzüglich eignen. Diese auf einer speziellen Schulung der Denkmethode beruhenden Fähigkeiten lassen sich durch bloße Erfahrung schwerlich ersetzen. Die entsprechenden Vorschriften sehen folgerichtig die Besetzung der Referentenstellen grundsätzlich mit Beamten des höheren Dienstes oder mit Angestellten der vergleichbaren Vergütungsgruppen vor. Ausnahmen gelten für Referenten in Präsidial-, Haushalts-, Kassen- und Versorgungsangelegenheiten. Für andere Sachbereiche sind zuweilen Ausnahmen ausdrücklich ausgeschlossen, so daß die Besetzung der Stellen mit einem Beamten des höheren Dienstes zwingend vorgeschrieben ist (zum Beispiel die Stelle des Hauptdezernenten in Polizeiangelegenheiten nach der nordrhein-westfälischen GeschO § 12 Abs. 1). Regierungsassessoren und ihnen gleichgestellte Assessoren der Sonderlaufbahnen werden gewöhnlich als Referenten oder auch als Hilfsreferenten eingesetztt4t. bb) Das Nebeneinander mehrerer Referenten innerhalb eines Referates, das häufig nicht zu umgehen ist, und auch die manchmal empfundene Notwendigkeit, einzelnen Referaten aufgrund ihrer Sonderstellung ein besonderes Gewicht zu verleihen, haben in der Praxis dazu geführt, die Stellung einzelner Referenten gegenüber den anderen hervorzuheben und zu stärken. Immer wieder ist die Tendenz zu beobachten, Teile von Geschäftskreisen, sobald sie von einer Mehrzahl von Personen wahrgenommen werden, gesondert zu bündeln. Insofern jede weitere Aufteilung 140 Vgl. dazu u. a. Theobald, Anm. 1 zu § 59, und das Gutachten Staatsvereinfachung in Bayern, 2. Teil S. 65, 69. Das Prinzip, die Zeichnungsbefugnis soweit wie möglich nach unten zu verlagern, ist zur Regel erhoben in § 48 Abs. 2 der Geschäftsordnung Nordrhein-Westfalen. 141 Zum Vorhergehenden vgl. die Geschäftsordnungen Hessen § 5 Abs. 2 und 3, Nordrhein-Westfalen § 9 Abs. 2, Trier § 5 Abs. 2.

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von Geschäften auch wieder der Zusammenfassung bedarf, ist diese Tendenz von der Sache her gerechtfertigt. Bei dem Versuch, eine angemessene Lösung zu finden, sollte allerdings aus schon früher dargelegten Gründen die Schaffung von Zwischenstufen, die das Bild des Organisationsschemas zu einer spitzwinkligen Pyramide verzerrt, möglichst vermieden werden. Als Folge des Bedürfnisses, die aufgespaltenen Referatsgeschäftskreise wieder zusammenzufassen, sind in Baden-Württemberg die Stellen von Referatsleitern und in Niedersachsen und NordrheinWestfalen die Stellen von Hauptdezernenten institutionalisiert worden. In ähnlicher Weise sehen die rheinland-pfälzischen Organisationsvorschriften die Möglichkeit vor, bei Bedarf in einem Referat mehrere Referenten einzusetzen, von denen einer zu bestimmen ist, "der dem Abteilungsleiter verantwortlich" sein soll. Und auch im übrigen sind in dem genannten Organisationsfall Referenten tätig, die innerhalb eines Referates für grundsätzliche Angelegenheiten und Koordinierungsfragen zuständig sind und früher bisweilen "Generaldezernenten" genannt wurden. Derartige, auf ein Referat beschränkte Zusammenfassungen sind von solchen Zusammenschlüssen zu trennen, die mehrere Referate übergreifen, ohne jedoch eine Abteilung zu bilden. Zu nennen sind hier die "Unterabteilungen" der baden-württembergischen Regierungspräsidien, die "Abschnitte" der bayerischen Regierungen und die "Gruppen" der rheinland-pfälzischen Bezirksregierungen. Ein Teil der Leiter dieser Zusammenschlüsse verfügt qualitativ nicht über einen weiteren Funktionskreis als die hervorgehobenen Referenten innerhalb eines Referates. Beide Arten von Zusammenschlüssen stellen keine eigene innerorganisatorische Zwischenstufe zwischen Abteilungen und Referaten dar. Selbst die baden-württembergischen Unterabteilungen, die nur noch als Unterabteilungen für Polizeiwesen anzutreffen sind und entfallen könnten, treten, ihrer Bedeutung im inneren Organisationsgefüge entsprechend, nicht als echte Zwischenstufen in Erscheinung; lediglich ihre Benennung hebt sie noch hervor. Die Abschnitte der bayerischen Regierungen sind ebenfalls grundsätzlich nicht als Zwischeneinheiten anzusehen. Ihre Leiter sind den nordrhein-westfälischen Hauptdezernenten vergleichbar. Sie entlasten zwar den Abteilungsleiter dadurch, daß ihnen erweiterte Unterschriftbefugnisse zugebilligt werden können und die Vertretung des Abteilungsleiters in Abschnittsangelegenheiten auferlegt ist. Ihre Leitungsbefugnisse gegenüber den Referenten innerhalb ihres Abschnitts sind indessen sehr gering und außerdem von Fall zu Fall verschieden. Etwas anderes gilt nur für einige Fachabschnitte, insbesondere innerhalb der Bauabteilung, in denen die Abschnittsleiter über weitgehende Leitungsbefugnisse auch gegenüber den Referenten verfügen. Den in dem rheinland-pfälzischen Rahmengliederungsplan vorgesehenen, aber nur bei der Bezirksregierung der Pfalz eingerichteten "Gruppen" kommt schließlich noch weniger die Bedeutung einer innerorganisatorischen

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Zwischenstufe zu. Sie stellen Zusammenfassungen sachlich verwandter Referate innerhalb einer Abteilung dar, für die dem Abteilungsleiter ein Referent verantwortlich ist142• Die Verantwortlichkeit erstreckt sich praktisch nur auf die Erfüllung der Koordinierungsfunktion. Zur Ermittlung des Funktionsbereiches der innerhalb der Referate hervorgehobenen Referenten sollen der Einfachheit halber die erwähnten Referatsleiter und Hauptdezernenten herausgegriffen werden. Ein Referatsleiter wird bestellt, wenn der Geschäftskreis eines Referates infolge seiner Größe auf mehrere Referenten aufgeteilt werden muß. Seine Stellung ist dadurch gekennzeichnet, daß er gegenüber den ihm unterstellten Referenten oder "Berichterstattern" eine erweiterte Verantwortung für die Einhaltung der Geschäftsordnung und für die rasche und richtige Erledigung der Amtsgeschäfte des Geschäftskreises zu tragen hat. Im einzelnen ist den Referatsleitern die Verpflichtung auferlegt, sich über Geschäftsanfall und -erledigung zu vergewissern. Gegenüber den Berichterstattern, denen manchmal sogar nur im Einzelfall die Zeichnungsbefugnis erteilt wird, sind sie aufgrundgenereller Ermächtigung bevorzugt zeichnungsberechtigt. Weiterhin sind sie ermächtigt, den ihnen zugeteilten Bediensteten Zurechtweisungen, Ermahnungen usw. zu erteilen und anzuordnen, daß die Eingänge oder bestimmte Arten von Eingängen zunächst ihnen vorzulegen sind. Aus diesen wenigen Einzelheiten schält sich als unausgesprochene Hauptaufgabe die Koordinierung und Überwachung der gesamten Referatsgeschäfte heraus, wobei die erweiterte Verantwortung des Referatsleiters eine erhebliche Einengung der Selbständigkeit der Referenten zur Folge hat143• In ähnlicher Weise besteht auch die Hauptfunktion des Hauptdezernenten der niedersächsischen und nordrhein-westfälischen Regierungen darin, innerhalb eines Dezernates neben der Bewältigung des eigenen Geschäftskreises als Referent (Dezernent) die Arbeiten der übrigen Referenten zu überwachen und zu koordinieren144 • Jedoch steht- und das ist für die Zugehörigkeit des Hauptdezernenten zur Referentenebene von besonderer Bedeutung- der eigene Geschäftskreis (genauer: der eigene Wahrnehmungsbereich des Dezernatsgeschäftskreises) auch unter dem Gesichtspunkt der Gesamtarbeitsbelastung gegenüber der Überwachungs- und Koordinierungsfunktion durchaus im Vordergrund; hierbei ist der eigene Wahrnehmungsbereich des Hauptdezernenten stets der Rahmengliederungsplan, Erläuterung Nr. 4. Die Geschäftsordnungen bieten nur geringe Anhaltspunkte für die Funktionsverteilung zwischen Referatsleitern und Referenten oder Berichterstattern. Vgl. Nordbaden §§ 2, 15, 42 und 43, Nordwürttemberg § 5, Südwürttemberg-Hohenzollern §§ 2, 11, 12, 14, 38 und 39. 144 Hierzu und zum folgenden vgl. die Geschäftsordnungen Niedersachsen §§ 10 f., 20, 52 f., Nordrhein-Westfalen §§ 10--12, 20, 27. 142

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wichtigste Teil des ganzen Dezernatsgeschäftskreises. Der von dem Regierungspräsidenten zu bestimmende Hauptdezernent wird in aller Regel dann eingesetzt, wenn innerhalb eines Referatsgeschäftskreises mehrere Referenten tätig sind. Es ist unvermeidlich, daß die Selbständigkeit dieser Referenten auch hier durch die Befugnisse des Hauptdezernenten mehr oder minder zurückgedrängt wird. Zum Zwecke der Koordinierung erhält der Hauptdezernent alle für das Referat bestimmten Eingänge, und aus dem gleichen Grunde ist er berechtigt, an Rücksprachen der Referenten bei dem Abteilungsleiter, dem Regierungsvizepräsidenten oder dem Regierungspräsidenten teilzunehmen. Er verteilt die Eingänge auf die einzelnen Referenten, zeichnet die Vorlagen an den Abteilungsleiter pp. ab und kann wünschen, bei bestimmten Geschäftsvorfällen aus den Wahrnehmungsbereichen der übrigen Referenten beteiligt zu werden. Ihm kann sogar die Befugnis eingeräumt werden, sich die Unterzeichnung von Einzelvorgängen aus den Wahrnehmungsbereichen der übrigen Referenten vorzubehalten. Die Einräumung dieser Befugnis geht allerdings sehr weit und dürfte nur in Ausnahmefällen angebracht sein. Sie entfernt die Institution des Hauptdezernenten von dem ursprünglich mit ihr verfolgten Zweck der Koordinierung des notgedrungen auf mehrere Referenten aufgeteilten Referatsgeschäftskreises und rückt sie schon in die Nähe einer Zwischenstufe zwischen Referenten und Abteilungsleitern. Unter den Hauptdezernenten wird in Nordrhein-Westfalen den Hauptdezernenten für das Forstwesen (Dezernat 61), für Polizeiangelegenheiten (Dezernat 25) und für zivile Verteidigung, Zivilschutz und Feuerschutz (Dezernat 22) eine mit den Jahren gestiegene Sonderstellung zugestanden: Sie sind die Vorgesetzten aller Dienstkräfte des Referates, und sie sind berechtigt, dem Abteilungsleiter in allen Angelegenheiten des Dezernates allein Vortrag zu halten sowie aus den Aufgabenbereichen der anderen Referenten (der Hauptdezernent für das Forstwesen: auf dem Gebiete der Forstbetriebswirtschaft) einzelne Gebiete oder Teilgebiete an sich zu ziehen und ihrer unmittelbaren Bearbeitung vorzubehalten. Einzelheiten und die für den Hauptdezernenten für das Forstwesen geltenden weiteren Sonderregelungen haben an dieser Stelle jedoch kein allgemeines Interesse. Auch in Niedersachsen bestehen besondere Vorschriften für den Hauptdezernenten in Bauangelegenheiten (Dezernate 209 bis 212). cc) Unbeschadet der Darstellung ihrer Geschäftskreise in den Geschäftsverteilungsplänen ist in den Geschäftsordnungen eine Reihe von Referenten besonders erwähnt. Es handelt sich dabei durchweg um die Organisations- und Haushaltsreferenten, die Pressereferenten und die persönlichen Referenten. Auch Justitiare oder Rechtsreferenten sowie Sicherheitsreferenten werden bevorzugt genannt. Die ausdrückliche Benennung bedeutet indessen nicht eine wertende Hervorhebung gegen16 Speyer 3a

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über den übrigen Referenten (den sogenannten Sachreferenten), sondern hat seine Ursache allein in der besonderen Art der Tätigkeit, also in funktionalen Gründen, die auch der Anlaß dafür sind, daß die allgemein geltenden Vorschriften der Geschäftsordnungen ganz oder teilweise auf sie nicht angewendet werden können. Aufgrund der funktionalen Sonderstellung, die vor allem die Referenten aus den sogenannten "dienenden Referaten" oder "Querschnittsreferaten" (Organisations- und HaushaUswesen) einnehmen, leuchtet es auch ein, daß vorzugsweise die Beteiligungsverhältnisse abweichende Regelungen verlangen. Die Natur der Aufgaben, die den Geschäftskreis der Referenten besonderer Art ausmachen, bringt es mit sich, daß bei der Zusammenarbeit zwischen ihnen und den Sachreferenten bestimmten Besonderheiten Rechnung getragen werden muß. So liegt die Bedeutung, die der Nennung dieser Stellen in den Geschäftsordnungen zukommt, in der Statuierung der besonderen Berechtigungen und Verpflichtungen dieser Referenten einschließlich der Grundregeln über ihr Verhältnis zu den Sachreferenten und die Zusammenarbeit zwischen ihnen; denn diese sind aus der Darstellung ihrer Geschäftskreise in den Geschäftsverteilungsplänen und erst recht aus den Stellenplänen nicht ableitbar. Insofern die entsprechenden Vorschriften der Geschäftsordnungen sich auf die Mechanik der Zusammenarbeit erstrecken, sind sie Verfahrensregeln; soweit sie die besondere Stellung dieser Referenten im Behördenaufbau betreffen, also funktionale Besonderheiten (die sich zum Beispiel aufgrund der Erfüllung von Querschnittsaufgaben ergeben), gehören sie auch der Behördenverfassung an. Zum Teillassen sich die Umschreibungen straffen. Die Aussagen, daß der Organisationsreferent die allgemeinen Organisationsangelegenheiten der Behörde bearbeitet und daß ihm die Büroleitung obliegt, wiederholen einen Teil der Geschäftskreisumschreibung des Geschäftsverteilungsplanes. Unter dem Gesichtspunkt der Dynamik und ständigen Wandlung des Geschäftsverteilungsplanes, die sich keineswegs immer nur auf die personelle Zuordnung erstreckt, dient sie allenfalls einer dauerhafteren Institutionalisierung. Die genannten Referenten unterscheiden sich von den Sachreferenten durch ihre aus verschiedenen Gründen anders gearteten Funktionen, die allein die Zuerkennung besonderer Rechte und die Auferlegung besonderer Pflichten rechtfertigt. Da die Auffassungen über Art und Umfang ihrer Funktionen voneinander abweichen, ein Bedürfnis für sie auch nicht immer in gleicher Weise vorhanden ist, wird in jedem Einzelfall die Entscheidung über die Notwendigkeit ihrer Hervorhebung anders getroffen. So ist das Amt des persönlichen Referenten mit einem eigenen, institutionalisierten Geschäftskreis nur bei einer Regierung offiziell vorhanden, die Beziehung der Justitiare zu den übrigen Referenten enthält außer der Abgrenzung der Beteiligungsverhältnisse durchweg keine be-

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sonders nennenswerten Probleme, und die Erwähnung der Sicherheitsreferenten in einzelnen Geschäftsordnungen trägt den Charakter der Komplettierung der Sonderfälle unter den Referenten, zumal die für sie geltenden Normen in anderen Vorschriften enthalten sind. Hier kommt es nur darauf an, die Fälle ihrer typischen Ausprägung zu erfassen. Die Sonderstellung der Organisations- und Haushaltsreferenten beruht darauf, daß sie sogenannte Querschnittsaufgaben (mittelbare Aufgaben) wahrnehmen. Das sind solche Aufgaben, die sich auf alle Geschäftsbereiche der Behörden beziehen und der Erfüllung der eigentlichen Zweckaufgaben (unmittelbare Aufgaben) nur mittelbar dienen oder zugute kommen, indem sie im wesentlichen die Voraussetzungen dafür schaffen, daß die Zweckaufgaben erfüllt werden können. Da sie interne oder innerbehördliche Obliegenheiten betreffen, werden sie in verwirrender Weise auch "Innenverwaltung" oder "innere Verwaltungsaufgaben" genannt. Zu den Kennzeichen der Akte aus diesem Bereich gehört es, daß sie nicht nach außen, d. h. der Öffentlichkeit und dem Bürger gegenüber, in Erscheinung treten. Die Tätigkeit der Organisationsreferenten ist durch ein ständiges Einwirken auf die Gliederungseinheiten der Behörde in Fragen der Organisation, des Stellenplanes, der Personalangelegenheiten usw. gekennzeichnet. Die Organisationsreferenten sind von allen Referenten am wenigsten in der Lage, isoliert für sich zu wirken; sie sind vielmehr auf die Zusammenarbeit mit den Abteilungsleitern und Referenten im Hause in starkem Maße angewiesen. Es erleichtert ihre Arbeit, wenn für diese Zusammenarbeit einige verbindliche Grundregeln vorhanden sind, zumal ihre Maßnahmen in der Regel als Eingriffe (in die persönliche Rechtssphäre, in die geordnete Organisation einer Abteilung u. ä.) empfunden werden. Daher ist es wichtig, sie ausdrücklich mit der Befugnis auszustatten, etwa jederzeit Arbeitsuntersuchungen durchzuführen oder Überprüfungen vorzunehmen, die die Verbesserung, Vereinfachung und Verbilligung der Verwaltungsarbeit zum Ziele haben. Von nahezu gleicher Bedeutung ist die Pflicht der Abteilungsleiter und Referenten, derartige Untersuchungen tätig zu unterstützen oder erkannte Verbesserungsmöglichkeiten zur Kenntnis zu bringen. Wenn und soweit den leitenden Bediensteten in Fragen der Gestaltung organisatorischer oder personeller Verhältnisse in ihrem Geschäftskreis, zum Beispiel bei der Geschäftsverteilung oder der Vertretungsregelung, freie Hand gelassen ist, sollte der Organisationsreferent im übergeordneten Interesse zumindest beteiligt werden145• 145 Zum Vorstehenden siehe die Geschäftsordnungen Nordbaden § 7, Nordwürttemberg §§ 2 und 7, Pfalz Nr. 2, 8, 10, 11, 20, 62, Rheinhessen Nr. 8, Südwürttemberg-Hohenzollern § 7. Vgl. auch GGO I§ 7.

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über die Haushaltsreferenten geben die wenigsten Geschäftsordnungen eine Auskunft. In der Tat sind die Rechte und Pflichten aus diesem Geschäftskreis ausführlich in den einschlägigen Bestimmungen niedergelegt, so daß geschäftsmäßige Ergänzungen im allgemeinen nicht notwendig erscheinen. Doch ist es erforderlich, für den Geltungsbereich der Reichswirtschaftsbestimmungen (RWB), die auch in den Ländern fortgelten, die Identität des Haushaltsreferenten mit dem nach § 19 RWB zu bestellenden Sachbearbeiter des Haushalts festzustellen. Der bloße Hinweis auf die von den Haushaltsreferenten anzuwendenden Vorschrüten erübrigt sich in den Geschäftsordnungen. Anders ist es, wenn im Rahmen der allgemeinen Bestimmungen etwa festgelegt wird, welchen Gruppen von Bediensteten die Anordnungsbefugnis erteilt werden kann oder wann Beteiligungsfälle vorliegentce. Die Pressereferenten und Pressestellen sind einerseits die Sprachorgane der Behörde und als solche für die Öffentlichkeitsarbeit zuständig, andererseits sind sie auch Beobachter der Massenmedien und Auswerter ihrer Kundgaben. Daneben haben sie regelmäßig die Aufgabe, alle amtlichen Bekanntmachungen zu bearbeiten und für ihre angemessene Veröffentlichung Sorge zu tragen. Von diesen Bereichen ist allerdings die Erteilung von Auskünften an Privatpersonen oder deren Bevollmächtigte zu trennen; hierfür gelten andere Regeln147• Die im Hinblick auf die Pressereferenten und Pressestellen gebräuchliche Terminologie ist fast überall veraltet und ungenau; denn die allgemeinen Regeln über die Befugnis, für die Behörde Erklärungen gegenüber der Öffentlichkeit abzugeben, erstrecken sich nicht nur auf die Presse, sondern auch auf Rundfunk und Fernsehen. Da allerdings die Verwaltungsentscheidungen, die von den Regierungspräsidien getroffen werden, fast immer der aufsehenerregenden Färbung entbehren, die spontan das Interesse der Allgemeinheit weckt, sind in der Praxis die Beziehungen zu den letztgenannten Medien gleichwohl gering. Meistens ist der Verkehr mit den Vertretern von Presse, Rundfunk und Fernsehen den Pressereferenten allein vorbehalten, wobei naturgemäß der Behördenleiter und sein allgemeiner Vertreter ausgenommen sind. Der Pressereferent ist Beauftragter des Regierungspräsidenten, von diesem, der als Behördenvorstand der Repräsentant der Behörde ist, leitet er seine Befugnis unmittelbar ab148• Die Konzentration der Auskunfts1" Vgl. die Geschäftsordnungen Hessen§ 15, Nordbaden § 9, Nordwürttemberg §§ 38 ff., Rheinhessen Nr. 26, Südwürttemberg-Hohenzollern §§ 48 ff., auch GGO I§ 10. Zur Fortgeltung der Reichswirtschaftsbestimmungen in den Ländern vgl. Vialon, Haushaltsrecht S. 293 ff., 1117 ff. u1 Vgl. unten S. 247 f. 148 Es entspricht daher den internen Funktionszuweisungen innerhalb der Staatsorgane genau, wenn zum Beispiel das LBG Nordrhein-Westfalen in§ 66

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erteilung gegenüber Presse, Rundfunk und Fernsehen bei dem Pressereferenten, der sehr häufig zugleich persönlicher Referent des Präsidenten oder Organisationsreferent ist, ist der einzige Weg, widersprüchliche Verlautbarungen zu vermeiden und den Grundsatz der Behördeneinheit auch in diesem Bereich sicherzustellen. Außerdem ist es erforderlich, daß die Person, die eine Erklärung für die Behörde abgibt, mit den dafür geltenden besonderen Vorschriften, etwa der Pressegesetze, vertraut ist. Als Sprachorgan der Behörde und Bindeglied zwischen dem anonymen Staatsorgan und der Öffentlichkeit müssen Pressereferenten oder Pressestelle grundsätzlich die bestinformierten Informationsträger der Behörde sein. Daß sich hier sehr bald enggezogene Grenzen aufrichten, leuchtet ein, sobald man sich mit den Kommunikationsproblemen einer größeren Arbeitsorganisation bekannt gemacht hat. Es genügt jedoch, wenn der Pressereferent über die wichtigsten Angelegenheiten von breiterem Interesse frühzeitig in Kenntnis gesetzt ist. Hier erweist es sich als sehr vorteilhaft, wenn die Ämter des Pressereferenten und des persönlichen Referenten in Personalunion vereinigt werden. Damit ist die Möglichkeit der Teilnahme an allen wichtigen Besprechungen, die als Informationsquelle in Frage kommen, sichergestellt. Auch die intern bestehende Informationspfticht der Abteilungsleiter und Referenten gegenüber dem Pressereferenten über solche Vorgänge, die zur Veröffentlichung geeignet sind, ist von großem Nutzen. Die Informationen werden dem Pressereferenten entweder über den Regierungspräsidenten oder den Regierungsvizepräsidenten zugeleitet, oder der Entwurf der abzugebenden Erklärung, der von dem Pressereferenten anzufertigen ist, wird von dem Regierungspräsidenten oder dem Regierungsvizepräsidenten vorgeprüft. Häufig fällt den Pressereferenten bei den Regierungen auch die Aufgabe zu, insbesondere die Veröffentlichungen der Presse, sofern sie die Geschäftsbereiche der Behörde betreffen, durch den Ausschnittsdienst zu sammeln, auszuwerten und den zuständigen Referenten zuzuleiten. Diese Regelung ist zweckmäßig, weil sie gegenüber der Alternative, daß die einzelnen Referenten ihrerseits die gesamte Presse verfolgen, eine erhebliche Vereinfachung und Zeiteinsparung darstellt. Von den Referenten werden die ihnen zugeleiteten Pressemitteilungen und -äußerungen zu den Akten genommen, soweit sie nicht Anlaß zu sofortiger dienstlicher Behandlung, insbesondere zur Berichterstattung, gebenm. allgemein vorschreibt, daß Auskünfte zur Unterrichtung der Öffentlichkeit von dem Leiter der Behörde oder von dem von ihm bestimmten Beamten erteilt werden. 141 Vgl. die Geschäftsordnungen Koblenz Nr. IV 5, VIII 1-3, Oberpfalz Nr. 36, Pfalz Nr. 58, Rheinhessen Nr. 28, Südwürttemberg-Hohenzollern § 47, Trier § 40. ADOSt §§ 22 Abs. 4, 37 Abs. 3.

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Die Geschäftskreise der übrigen besonders genannten Referenten ergeben sich aus den Plänen über die Geschäftsverteilung, aus Sondervorschriften oder auch- wie bei dem persönlichen Referenten- aus Adhoc-Zuweisungen des Präsidenten. Bemerkenswert erscheinen die vorhandenen Bestimmungen über Justitiare oder Rechtsreferenten, die klärende Einzelfragen über die Mitwirkung bei Geschäftsvorfällen aus anderen Geschäftskreisen betreffen150• b} Die Sachbearbeiter sind die dem Referenten zur Unterstützung zugewiesenen und im Rahmen der ihnen eingeräumten Selbständigkeit verantwortlichen Mitarbeiter. Die ihnen zugedachte Grundfunktion besteht in der Unterstützung, und die Unterstützungstätigkeit reicht bis zu der Grenze, die durch die Funktion des Referenten abgesteckt ist: Unter der Leitung des Referenten und gegebenenfalls auf dessen anleitende, die Entscheidungsfindung fördernde oder auch die Entscheidung determinierende Arbeits- und Dienstanweisung bearbeiten sie die gewöhnlichen Geschäftsvorfälle unterschriftsreif. Aus dem Referatsgeschäftskreis erhalten sie einen sachlich abgegrenzten Teil, das Sachgebiet, als ihren Wahrnehmungsbereich zugewiesen151• Als unterstützende Mitarbeiter unterliegen sie den allgemeinen oder speziellen, auf den Einzelfall bezogenen Weisungen des Referenten, der dafür die Verantwortung trägt. Deshalb ist ihre Weisungsgebundenheit stärker betont als ihre Selbständigkeit. Sofern solche Weisungen aber nicht ergehen und auch nach Lage des Falles nicht eingeholt zu werden brauchen, bearbeiten die Sachbearbeiter die Geschäftsvorfälle ihres Sachgebietes selbständig und insoweit verantwortlich. Sie sind für die gewöhnlichen Geschäftsvorfälle die unmittelbar Ausführenden. Da die Selbständigkeit, mit der sie ausgestattet sind, durch die Funktion des Referenten begrenzt ist, besitzen sie grundsätzlich weder für die Sachentscheidung selbst noch für die Schriftstücke, die der Vorbereitung der Sachentscheidung dienen, die Unterschriftbefugnis162. Die Tüchtigkeit und die Umsicht einzelner Sachbearbeiter können jedoch einen Grad erlangen, der es gestattet, zum Zwecke der Entlastung des Referenten ihre Verantwortung zu erweitern. Da den Referenten ihrerseits eine größere Verantwortung für die Sachentscheidung in geuo Vgl. die Geschäftsordnungen Hessen§ 14, Nordbaden § 10, Südwürttemberg-Hohenzollern § 4 Abs. 2, § 8. Zur Stellung des persönlichen Referenten siehe oben S. 231. 151 Das Sachgebiet ist aber keine eigenständige Organisationseinheit. Siehe dazu oben S. 136. 151 Dazu und zum folgenden vgl. die Geschäftsordnungen Hessen §§ 7, 44, Niedersachsen §§ 13, 55, Nordbaden § 44, Nordrhein-Westfalen §§ 13, 53, Nordwürttemberg § 33, Rheinhessen Nr. 6 f., Südwürttemberg-Hohenzollern §§ 21 Abs. 2, 39, Trier §§ 5 Abs. 3, 30 Abs. 4. Siehe auch ADOSt §§ 32 Abs. 3, 50 ff.

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wissen Bereichen eingeräumt werden muß, hat sich dieser Weg optimaler Verantwortungsverlagerung nach unten als notwendig erwiesen, um die Amtswalter der Führungsebene für die echten Führungsaufgaben freizustellen. Deshalb ist häufig die Möglichkeit vorgesehen, Sachbearbeiter durch schriftliche, frei widerrufliche Verfügung des Behördenleiters zu ermächtigen, innerhalb ihres Sachgebietes laufende Geschäftsvorgänge von nicht grundsätzlicher Bedeutung zu unterzeichnen153• Die Erteilung der Ermächtigung wird allerdings teilweise ausdrücklich an die Voraussetzung gebunden, daß es sich bei den so ausgezeichneten Sachbearbeitern um "besonders befähigte" und "längere Zeit hindurch bewährte Dienstkräfte" handelt- Qualifikationsmerkmale, die eine gewisse Gewähr dafür bieten sollen, daß hinsichtlich der ordnungsgemäßen Erledigung der nunmehr der unmittelbaren Kontrolle des Referenten entzogenen Vorgänge keine Befürchtungen zu bestehen brauchen. Unter dem Begriff der "laufenden Geschäftsvorgänge von nicht grundsätzlicher Bedeutung" oder ähnlichen Formulierungen werden zutreffend nur solche Schreiben verstanden, die der Vorbereitung der Sachentscheidung dienen. Zu denken ist in erster Linie an Erinnerungen, lediglich formelle Zwischenbescheide, Akten- und Gebührenanforderungen, tatbestandsbezügliche Rückfragen, usw. Lediglich die nordrhein-westfälische Regelung überschreitet entschieden diese Grenze, indem sie den Weg eröffnet, die Ermächtigung auch auf rechtlich und sachlich einfach gelagerte Sachentscheidungen zu erstrecken. Stets aber fällt die Unterschriftbefugnis des Sachbearbeiters unter das Vorbehaltsrecht des Referenten, den Einzelfall an sich zu ziehen und selbst zu unterzeichnen oder auch selbst zu bearbeiten. Dieser hat die erste Entscheidung in allen Angelegenheiten, die in die Zuständigkeit seines Referates fallen. Als Teile der allgemeinen Verantwortlichkeit für ihr Sachgebiet ist bisweilen noch die Sorge für eine ordnungsgemäße, d. h. frist- und regelgerechte Behandlung der Vorgänge und - soweit sie dazu beauftragt sind - für die Ausbildung der ihnen zugewiesenen Anwärter des gehobenen und mittleren Dienstes besonders genannt. Als Erscheinungsform der Verantwortung bemerkenswert, für den Kreis der Sachbearbeiter jedoch sehr prekär, ist die gerade im Zusammenhang mit ihrem Verantwortungsbereich erwähnte Befugnis, Privatpersonen, die an einer Angelegenheit rechtlich unmittelbar interessiert sind, Auskünfte zu erteilen154• Dabei ist größte Vorsicht geboten, da die Auskunftserteilung immer nur 153 Die freie Widerruflichkeit ergibt sich aus dem Umstand, daß die Unterschriftsbefugnis die Grenzen des sogenannten Betriebsverhältnisses nicht überschreitet. Im übrigen ist sie ein unabwendbares Organisationserfordernis. 154 Geschäftsordnungen Koblenz Nr. IV 14, Schwaben § 40. Im einzelnen vgl. die allgemeinen Regeln des § 37 Abs. 1 und 2 ADOSt und die eingehende Kommentierung von Theobald dazu.

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im Rahmen der eigenen Entscheidungszuständigkeit zulässig ist, wenn man von Auskünften über bloße Tatsachen absieht. Das bedeutet für den Sachbearbeiter, daß er in der Regel Auskünfte nur in den Grenzen der ihm übertragenen Zeichnungsbefugnis erteilen kann, wobei die Möglichkeit des Entscheidungsvorbehaltes durch den Referenten stets in Betracht gezogen werden muß. Die (wenn auch begrenzte) Selbständigkeit der Sachbearbeiter in der Bewältigung der Aufgaben eines Sachgebietes verlangt eine erhöhte fachliche Eignung. Deshalb wird mit Recht für den Einsatz eines Bediensteten als Sachbearbeiter dessen Zugehörigkeit zur Laufbahngruppe des gehobenen Dienstes vorausgesetzt; den Beamten des gehobenen Dienstes stehen die Angestellten der vergleichbaren Vergütungsgruppen gleich. Zuweilen wird auch für Ausnahmefälle die Bestimmung von Beamten des mittleren Dienstes oder von Angestellten der vergleichbaren Vergütungsgruppen als Sachbearbeiter zugelassen115•

155 Vgl. dazu die Geschäftsordnungen Nordrhein-Westfalen § 13 Abs. 1, Trier § 5 Abs. 3. - Die Terminologie der hessischen Geschäftsordnung § 7 Abs. 1 ist veraltet und irreführend, da das hessische LBG die Einheitslaufbahn (Zusammenziehung des mittleren und gehobenen Dienstes) nicht mehr kennt. Auch dort werden die Stellen der Sachbearbeiter grundsätzlich mit Kräften des gehobenen Dienstes besetzt.

Ergebnisse Die Verwaltungsaufgaben des Staates bilden eine Einheit. Je differenzierter die an den Staat gerichteten Leistungsanforderungen werden, desto deutlicher tritt der innere Zusammenhang der Aufgaben hervor und erzwingt seine Beachtung. Die organisatorische Entsprechung der Aufgabeneinheit ist die institutionell gesicherte ganzheitliche Aufgabenwahrnehmung durch Bündelung. Dieses Prinzip ist in der sogenannten allgemeinen Verwaltung angelegt. Sie wird auf der Mittelstufe der Verwaltung typischerweise durch die Regierungen als staatliche Mittelbehörden der allgemeinen Verwaltung repräsentiert. Für größere Gemeinwesen hat sich ein dreistufiger Verwaltungsaufbau mit den Ebenen des Regierens, des regionalen Verwaltens und des ortsnahen Verwaltens als unverzichtbar erwiesen. Das regionale Verwalten wird durch die Notwendigkeit bestimmt, Angelegenheiten mit überörtlichem Wirkungskreis, Angelegenheiten von besonderer Objektivierungsbedürftigkeit und andere besondere Angelegenheiten (zweitinstanzliche Zuständigkeitswahrnehmung, Aufsicht usw.) zu besorgen. Dabei verlangt das Spannungsverhältnis, das zwischen der Forderung nach Ortsnähe auf der einen Seite und der Forderung nach Objektivierung auf der anderen Seite besteht, im Einzelfall eine sehr sorgfältige Abwägung. Zugunstender dreistufigen Aufteilung der Grundfunktionen spricht das Argument der Zweckmäßigkeit. Innerhalb dieses Systems sind für die Mittelstufe der Verwaltung nur solche Ersatzmodelle vertretbar, deren Institutionalisierung Vorteile (in der Form besserer Verwaltungsleistungen, glatterer Geschäfts- und Koordinierungsabläufe, höherer Wirtschaftlichkeit und dergleichen) gewährleisten. Eine Erörterung der für die Regierungen angebotenen Alternativlösungen empfiehlt sich dann, wenn ohne gleichzeitige Einbußen an anderer Stelle Vorteile der erwähnten Art sichergestellt sind. Die hauptsächlichen Merkmale für die Verwaltungstätigkeit der Regierungen sind die horizontale Konzentration der staatlichen Verwaltungsaufgaben, die Stellung als Mittelbehörden innerhalb der Funktionsordnung der Dreistufigkeit mit den daraus erwachsenden besonderen Obliegenheiten, die allgemeine Zuständigkeitsvermutung und der besondere Amtsauftrag des Regierungspräsidenten als allgemeiner Vertreter der Landesregierung im Bezirk. Die horizontale Konzentration der staatlichen Verwaltungsaufgaben ermöglicht eine weitgehende Koordinierung

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Ergebnisse

der Fachbereiche, wie sie in einer anderen Organisationsform nicht möglich wäre. Die Stellung als Mittelbehörden weist den Regierungen unter anderem die spezifischen Funktionen der Aufsicht, des Ausgleichs sowohl gegenüber der Ministerialverwaltung als auch in besonderem Maße gegenüber den Kommunen sowie die Funktion der Entlastung gegenüber den Ministerien zu. Der besondere Amtsauftrag des Regierungspräsidenten als allgemeiner Vertreter der Landesregierung im Bezirk, der in den meisten hier infrage kommenden Ländern dem Grunde nach besteht, ergänzt in sinnvoller Weise die Klammerfunktion der Regierungen und ist im Interesse der Einheit der Verwaltung ausbaufähig. Der derzeitige Aufgabenbestand der Regierungen ist, von einigen Aufgabenkomplexen wie Bau-, Forst- und Schulverwaltung abgesehen, in allen Ländern annähernd gleich. Für nahezu alle Länder gilt, daß die Regierungen noch Zuständigkeiten wahrnehmen, die nach der Funktionsordnung den Behörden der Unterstufe zugewiesen werden könnten; für fast alle Länder gilt ebenso, daß Verwaltungszuständigkeiten, die zur Zeit von den Ministerien erledigt werden, nach der Funktionsordnung den Regierungen überantwortet werden sollten. Der Gesamtumfang derjenigen Zuständigkeiten, die auf die Behörden der Unterstufe übertragen werden sollten, ist nicht so groß, daß die Verlagerung wesentliche Auswirkungen auf die Organisation der Regierungen haben würde. Das Ausmaß derjenigen Zuständigkeiten, die von den Ministerien auf die Regierungen verlagert werden könnten, würde dem Umfang der eben genannten Zuständigkeiten in etwa entsprechen. Ebenso wie für die Wahrnehmung von Aufgaben aus dem Bereich der Ordnungsverwaltung sind die Regierungen für die Wahrnehmung von Aufgaben aus dem Bereich der sogenannten Leistungsverwaltung infolge ihrer überörtlichen Stellung und ihrer Objektivität gegenüber den verschiedenen Interessengruppen besonders geeignet. Der Staat kann auf eine unmittelbare Tätigkeitsentfaltung im Bereich der Verwaltungsausführung (unterhalb der Ministerialebene) nicht verzichten. Diese Feststellung entspricht auch dem Grundsatz der Verwaltungseinheit. Eine Beschränkung auf die bloße Aufsicht und besondere Gebiete der Hoheitsverwaltung entfremdet den Staat von der ihm als Aufgabenträger zukommenden unmittelbaren Sozialgestaltung. Die derzeitigen Ländergrenzen sind nicht geeignet, Verwaltungsbezirke mit einem Höchstmaß an Großräumigkeit, Leistungsfähigkeit, Verwaltungskraft und Wirtschaftlichkeit zu schaffen. Auf das Ganze gesehen können bei gleichbleibendem Aufgabenbestand größere Bezirke gebildet werden, als sie zur Zeit regelmäßig anzutreffen sind. Die Regierungen sind als Behörden zweistufig gegliedert, nämlich in Abteilungen und Referate, wobei die Referate die tragenden Organisa-

Ergebnisse

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tionseinheiten sind. Für eine Behörde der allgemeinen Verwaltung in der Mittelstufe empfiehlt sich unter den Voraussetzungen des gegenwärtigen Gebietsumfangs und Aufgabenbestandes das Einschieben einer weiteren Gliederungsstufe nicht. Entsprechenden Entwicklungstendenzen sollte strikt entgegengewirkt werden. Das System der Geschäftsverteilung und die Organisation des Geschäftsablaufs ist in seiner normativen Ausgestaltung unterschiedlich; im praktischen Vollzug lassen sich indessen wesentliche Abweichungen zwischen den einzelnen Behörden nicht feststellen. Demgegenüber sind in der Leitungsstruktur der Regierungen in vielen Fällen Veränderungen und Verbesserungen möglich und angezeigt. Der Grundsatz der Behördeneinheit verlangt eine homogene Leitung der Behörde, zu der die Überschau unentbehrlich ist. Die Spezialisierung der Aufgaben drängt dazu, auch die Behördenleitung mit dem erforderlichen Sachverstand auszustatten und alle Koordinierungschancen der Einheitsbehörde auszunutzen. Spezialisierung im fachlichen Bereich und Integrierung durch die Mittel der Organisation sind heute nötiger denn je. Dabei haben die Regierungen unter dem Gesichtspunkt der Ausdehnungsfähigkeit einer Behörde der allgemeinen Verwaltung in aller Regel das Optimum nicht erreicht. Die Möglichkeiten innerorganisatorischer Verbesserungen bestehen hauptsächlich darin, die Behördenleitungsfunktionen neu aufzuteilen und die Präsidenten weitestgehend für die Wahrnehmung dieser Funktionen freizustellen. Dazu gehört es unter anderem, die Regierungspräsidenten, gegebenenfalls auch die Regierungsvizepräsidenten, von ihnen etwa zugewiesenen Abteilungsleitungsfunktionen zu entlasten. Weiterhin besteht die Möglichkeit, durch die Schaffung von Präsidialstäben oder auch nur durch die Einrichtung von Stellen persönlicher Referenten mit Stabsfunktionen die Chefstufe mit spezialisiertem Sachverstand und besserem Anschluß an den Informationskreislauf auszustatten. Die Ausschöpfung dieser Mittel versetzt die Regierungen in die Lage, ihre Verwaltungskraft beachtlich zu steigern, notfalls einen erheblich größeren Personalbestand aufzunehmen und weitere Aufgaben, die zur Zeit etwa noch von Sonderbehörden wahrgenommen werden, zu erledigen. Der Grad der Verbesserungsfähigkeit ist allerdings von Land zu Land oder auch von Regierung zu Regierung verschieden, weil der derzeitige Entwicklungsstand der Leitungsstrukturen voneinander abweicht. Der Erfolg der Arbeit der Regierungen und die Ausnutzung ihrer spezifischen Funktionen als staatliche Mittelbehörden der allgemeinen Verwaltung hängt nicht nur von der Angemessenheit oder gar von der Perfektion ihrer organisatorischen Ausgestaltung ab. Von großer Bedeutung ist auch die hier nicht untersuchte personelle Ausstattung. Ausschlag-

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gebend ist aber letztlich die Frage, ob die Regierungen in ihrer funktionalen Stellung innerhalb des Gesamtbehördenaufbaues anerkannt werden. Dazu gehört maßgeblich eine strenge Beachtung der Funktions- und Zuständigkeitsordnung. Angebliche oder vorhandene Mängel in der Funktionstüchtigkeit der Regierungen sind teilweise auf eine mangelhafte Ausnutzung der innerorganisatorischen Verbesserungsmöglichkeiten, teilweise aber auch auf das nicht sanktionierte Überspielen ihrer Einflußnahme und die Mißachtung der Funktions- und Zuständigkeitsordnung zurückzuführen. Sie sind nicht in der institutionellen Grundanlage der Behörde begründet. Ein vielbeklagtes Beispiel für die Vernachlässigung der Funktions- und Zuständigkeitsordnung bietet der Weg unmittelbarer Entscheidungsvorlage aus der kommunalen Ebene an die Ministerien und der in diesen Fällen praktisch vollzogene Selbsteintritt der Ministerien in die Entscheidungszuständigkeit der Regierungen. Die Anerkennung oder Nichtanerkennung der Regierungen als staatliche Mittelbehörden der allgemeinen Verwaltung ist, wenn darüber auch keine ausdrücklichen Beschlüsse gefaßt werden, eine staatspolitische Entscheidung ersten Ranges.

Anhang BADEN-WÜRTTEMBERG1 Leiter: Regierungsvizepräsident1

Präsidialstelle

Referate: 1: Organisation 2: Personal, Besoldung und Ausbildung 3: Rechtsangelegenheiten 4: Haushalt 5: Landesplanung 6: Vorprüfungsstelle 7: Zivile Verteidigung Abteilung I - Allgemeine und innere Verwaltung

Referate: 1:

2: Kommunalangelegenheiten, Sparkassen 3M: Gesundheitswesen, Pharmaziewesen und Lebensmittelüberwachung 3 V: Veterinärwesen 4: Wohlfahrtspflege und Jugendwohlfahrt 5: Bau- und Planungsrecht 6: Wohnungs- und Siedlungswesen, Feuerschutz, Schornsteinfegerwesen 7: Verkehrswesen 8: Kultur-, Jugend- und Sportpflege Unterabteilung Polizeiwesen

Referate: 1: Polizeiverwaltung 2: Materielles Polizeirecht Abteilung II -

Finanzwesen

Regierungsoberkasse Referate: 1: Allgemeine Angelegenheiten 2: Versorgung 3: Verteidigungslasten 4: Besatzungs- und Stationierungsschäden 1 Der Darstellung liegt der Organisationsplan des Regierungspräsidiums Südbaden zugrunde. Das Ordnungsschema .der übrigen Regierungspräsidien weicht davon nur unwesentlich ab. Es ist im übrigen für jedes Regierungspräsidium auch dem Behördenverzeichnis Baden-Württemberg 1966 S. 261 ff. zu entnehmen. Vgl. außerdem: Wirkungskreis der Behörden in Baden-Würt.,. temberg S. 87 ff. 1 Vgl. jedoch oben S. 213.

254

Anhang

Abteilung III A - Wirtschaft und Arbeit

Referate: 1: Gewerbe-, Handwerks- und Handelsrecllt 2: Allgemeine und finanzielle Gewerbeförderung, Industrieansiedlung 3: Preisbildung und Preisüberwachung 4: Arbeitsrecht, Heimkehrerbetreuune und Kriegsgefangenenentschädigung Abteilung III B -

Landwirtschaft

Referate: 1: Verwaltung und Rechtsangelegenheiten 2: Schul-, Ausbildungs- und Prüfungswesen 3: Pfl.anzliche Erzeugung 4: Tierische Erzeugung 5: Betriebswirtschaft 6: Ernährung und Marktordnung 7: Jagdverwaltung 8: Pfl.anzenschutz Abteilung IV A -

Vertriebene, Flüchtlinge und Kriegsgeschädigte

Referate: 1: Verwaltung, Notaufnahme, Flüchtlingslager 2: Durchführung des Bundesvertriebenengesetzes und des Häftlingshilfegesetzes Abteilung IV B - Außenstelle des Landesausgleichsamts Referate: 1: Allgemeine Verwaltungsangelegenheiten, Sachaufsicht, Haushalt, Arbeitsplatzdarlehen 2: Schadensfeststellung, Währungsausgleich und Altsparergesetz 3: Kriegsschadenrente nach dem Lastenausgleichsgesetz und den Nebengesetzen 4: Aufbaudarlehen nach dem Lastenausgleichsgesetz, Flüchtlingshilfegesetz und Kriegsgefangenenentschädigungsgesetz 5: Hauptentschädigung, Hausratsentschädigung und Ausbildunghilfe Beschwerdeausschuß Abteilung V A -

Straßenbau

Referate: 1: Straßenbaumaßnahmen 2: Straßenunterhaltung 3: Planung 4: Brückenbau 5: Anbau an Verkehrsstraßen 6: Sondermaßnahmen 7: Rechtsangelegenheiten Abteilung V B - Wasserwirtschaft

Referate: 1: Verwaltung und Recht 2: Flußbau 3: Wasserversorgung

Anhang 4: 5:

255

Abwasser Landwirtschaftlicher Wasserbau

Abteilung VI- Wasserstraßen

Wahrgenommen durch die Wasser- und Schiffahrtsdirektion Freiburg BAYERN' Leiter: Regierungsvizepräsident Abteilung I - Präsidialabteilung Leiter: Regierungsvizepräsident Abschnitt A : Zentrale und Personalangelegenheiten Sachgebiete I/1 - I/3 Abschnitt B: Angelegenheiten des Bezirks Oberbayern Sachgebiete 1/4- I/5 (Angelegenheiten des Bezirks, Bezirkswahlen, Angelegenheiten der Sozialhilfeverwaltung des Bezirks) Abschnitt C: Haushaltsangelegenheiten Sachgebiet 1/7 Unterstellt: Beihilfenstelle und Reise- und Umzugskostenstelle Abschnitt D : Rechtsangelegenheiten des Schulwesens Sachgebiete 1/8 - I/9 Zugeteilt: Lohnberechnungsstelle für Lehrkräfte Regierungsstelle für Naturschutz Oberversicherungsamt Abteilung 11- Allgemeine innere Verwaltung

Abschnitt A: Ordnungsrecht Sachgebiete 11/1 - 11/3, 11/7 Abschnitt B: Kommunalwesen, Kultus-, Kultur-, Kirchenangelegenheiten, Straßenrecht Sachgebiete II/4- 11/6, 11/15 Abschnitt C : Sozialhilfewesen und Kriegsopferfürsorge Sachgebiete II/8 - 11/9 Abschnitt D: Medizinal- und Veterinärwesen Sachgebiete 11/11 - 11/13 AbschnittE: 1. Vollzug des Kriegsgefangenenentschädigungsgesetzes und des Häftlingshilfegesetzes Sachgebiete 11/10, II/17 (teilweise) 3 Der Darstellung liegt der derzeitige Geschäftsverteilungsplan der Regierung von Oberbayern zugrunde. Abgesehen von der Abteilungsgliederung ergeben sich gegenüber den Geschäftsverteilungsplänen der anderen bayerischen Regierungen in der organisatorischen Struktur teilweise beachtliche Abweichungen, weil verbindliche Einheitspläne nicht bestehen. Vgl.dazu oben S.142 f. Indessen können die genannten Zuständigkeitskomplexe als repräsentativ angesehen werden, wenn sie auch bei den übrigen Regierungen teilweise anders in das formale Organisationsschema eingefügt sein mögen. Aus Platzgründen muß auf eine gegenständliche Umschreibung der Sachgebiete (Referate) verzichtet werden. Jedoch geben die Umschreibungen der Abschnitte ausreichende Hinweise, um einen überblick über den Gesamtkomplex der von den bayerischen Regierungen wahrgenommenen Zuständigkeiten zu erhalten.

256

Anhang 2. Lastenausgleich (Angelegenheiten der Außenstelle des Landesausgleichsamtes einschließlich Angelegenheiten der Vororte) Sachgebiete II/17, II/19- II/20 3. Lastenausgleich (Angelegenheiten des Beschwerdeausschusses) Sachgebiete II/21 - II/24

Abteilung III -

Wirtschaftsabteilung

Abschnitt A : Gewerbliche Wirtschaft Sachgebiete III/1 - III/4 Unmittelbar dem Abteilungsleiter unterstellt: Sachgebiete III/5 (Forst- und Jagdwesen) sowie Sachgebiete III/5a - III/5b (bestimmte Rechtsangelegenheiten) Abschnitt B: Landwirtschaft Sachgebiet III/6 Zugeteilt: Fachberater des Bezirks für Fischerei, Obst- und Gartenbau, Bienenzucht Sachgebiete III/7- III/13 Abschnitt C : Verkehr Sachgebiete III/14 - III/17 Unmittelbar dem Abteilungsleiter unterstellt: Sachgebiete III/18 - III/22 (u. a. Bezirksplanungsstelle) Abteilung IV -

Bauabteilung

Sachgebiet IV/1 Abschnitt A: Hochbau Sachgebiete IV A 2- IV A 4 Abschnitt B: Planung und Bauordnung Sachgebiete IV B 5- IV B 7 Abschnitt C: Siedlung und Wohnungsbau Sachgebiet IV C 8 Abschnitt D : Straßen- und Brückenbau Sachgebiete IV D 9- IV D 11 AbschnittE: Wasserbau und Wasserwirtschaft Sachgebiete IV E 12- IV E 15 Abschnitt F : Maschinen- und elektrotechnische Anlagen Sachgebiete IV F 16- IV F 18 Dienstaufsichtlich und haushaltsrechtlich der Bauabteilung angegliedert: Ortsplanungsstelle für Oberbayern Abteilung V

-

Schulabteilung

Sachgebiete V/1- V/8 Abteilung VI Wohnraumbewirtschaftung, Wohngeldschutz, Angelegenheiten der Vertriebenen, Aussiedler, Zuwanderer und Evakuierten, Drittes Abschlußgesetz zur politischen Befreiung

Sachgebiete VI/1 - VI/4

Anhang

257

HESSEN Für die drei Regierungspräsidenten des Landes gilt: Leiter: Regierungsvizepräsident4 Dezernate: P 1: Organisation und allgemeine Verwaltung, Bücherei, Statistik P 2: Personal P 3: Pensionen (Land) P 4: Pensionen (Bund) P 5: Haushalt P 6: Bezirksplanung P 7: Justitiariat P 8: Beamtenausbildung Präsidialabteiluno

Abteilung I - Allgemeine und innere Verwaltung

Dezernate: (Die Aufteilung im einzelnen ist bei den verschiedenen Regierungspräsidenten jeweils unterschiedlich.) I 1: Hoheitsverwaltung - Personenstandswesen, Staatsangehörigkeitswesen, Enteignung, Sozialversicherungsangelegenheiten I 2: Kommunalaufsicht - allgemeine Kommunalaufsicht, Kommunalfinanzen einschließlich Sparkassenaufsicht I 3: Polizeidezernat - Einsatzleitung der Schutzpolizei, Kriminalinspektion I 4: Verteidigungswesen - (Zivile Verteidigung) I 5: Zivilschutz I 6: Gesundheitswesen - Seuchen- und Suchtbekämpfung, Impfwesen, Gesundheitsfürsorge pp., Fachaufsicht über Gesundheitsämter, Krankenhausangelegenheiten pp., Arzneimittelangelegenheiten I 7: Veterinärwesen I 8: Flüchtlingswesen und Sozialangelegenheiten I 9: Außenstelle des Landesausgleichsamtes I 10: Wiedergutmachung (außer Wiesbaden, vgl. Abt. V) Abteilung I I - Erziehuno und Volksbildung

Dezernate: II 1: Allgemeine Schulverwaltung - Verwaltungsrechtliche Angelegenheiten der Gymnasien, der Volks-, Real- und Sonderschulen, der beruflichen Schulen; Schulorganisation und Schulbau; Schulpflichtverletzung und Schülerbeförderung 4 Ausgenommen Darmstadt; dort ist ein Regierungsdirektor Abteilungsleiter, während der ständige Vertreter des Regierungspräsidenten, ein leitender Regierungsdirektor, Leiter der Abteilung Wirtschaft und Verkehr ist.

17 Speyer 36

258 II II li II

2: 3: 4: 5:

Anhang Schulfachliche Angelegenheiten der Volks-, Real- und Sonderschulen Schulfachliche Angelegenheiten der Gymnasien Schulfachliche Angelegenheiten der beruflichen Schulen Staatliche Volksbücherstelle (nur Wiesbaden)

Abteilung I I I - Wirtschaft und Verkehr

Dezernate: III 1: Gewerberecht III 2: Gewerbeaufsicht III 3: Bauangelegenheiten - Ortsplanung, Bauaufsicht und staatliches Bauen, Kommunales Bauwesen, Wohnungs- und Siedlungswesen, Baurecht III 4: Verkehr - Bahnen und Straßen, Personen- und Güterverkehr, Luftverkehr III 5: Wasserrecht III 6: Wasserwirtschaft III 7: Domänen, Landwirtschaft, Weinbau, Naturschutz, Jagd Nass. Zentralstudienfonds (nur Wiesbaden) III 8: Fischerei III 9: Preisüberwachung III 10: Wirtschaftsförderung Abteilung IV- Forstverwaltung

Dezernate: IV 1: Forstinspektion, Organisation, Personal, allgemeine Verwaltungs- und Rechtsangelegenheiten der Abteilung IV 2 ff.: Forstinspektionen mit: Waldarbeiterangelegenheiten, Maschinen und Geräte, Kraftfahrzeughaltung, Jagd- und Fischereiangelegenheiten, Forstschutzangelegenheiten, Forstbetriebsangelegenheiten, Forsteinrichtung, Holzeinschlag und -Verwertung, forstfiskalische Vermögensverwaltung, Wegebau, Privatwald, Verteidigungskosten und Manöverschäden u. a. Abteilung V - Wiedergutmachung (nur Wiesbaden)

Dezernate: V V V V V V V

1: 2: 3: 4: 5: 6: 7:

Gesundheits- und Lebensschäden Berufsschäden Darlehen, juristische Personen, Anstalten, Personenvereinigungen Eigentums- und Vermögensschäden Prozeßführung Kostenfestsetzung, Zwangsvollstreckung, Verwaltungsstreitverfahren Rentendezernat

Anhang

259

NIEDERSACHSEN Der einheitliche Organisationsplan für die Regierungspräsidenten (Präsidenten der Verwaltungsbezirke) weist folgendes Bild auf6 : Rechnungsvorprii.;fung: dem Regierungspräsidenten (Präsidenten des Verwaltungsbezirks) unmittelbar unterstellt. Abteilung 1

Leiter: Regierungsvizepräsident

Dezernate: 101: 102: 103: 104: 105: 106: 107: 108:

Organisation, Personal, Hauptbüro Besoldung Justitiariat Haushalts-, Kassen- und Rechnungsangelegenheiten Regierungshauptkasse Kommunalangelegenheiten, Sparkassenaufsicht Kommunalprüfungsamt Raumordnung und Landesplanung

Abteilung 2

Dezernate: 201: Allgemeine Gefahrenabwehr, Wirtschaftsverwaltung der Polizei 202: Schutzpolizei 203: Kriminalpolizei 204: Nachrichtenpolizei 205: Zivile Verteidigung, Angelegenheiten der militärischen Verteidigung 206: Verteidigungslasten 207: Hoheitsangelegenheiten 208: Vermessungs- und Katasterangelegenheiten 209: Allgemeine Hochbauangelegenheiten 210: Staatshochbau 211: Mitwirkung bei nichtstaatlichen Bauten 212: Bauaufsicht 213: Baurecht 214: Städtebau 215: Wohnungsbau, Wohnungswesen Abteilung 3

Dezernate: 301: Gewerbliche Wirtschaft, Preisangelegenheiten 302: Verkehr 6 Die weitere Untergliederung ist dem Mustergeschäftsverteilungsplan, RdErl. des Nds. Md! vom 16. 5. 1967, MBl. S. 546 I GültL Md! 1/21, zu entnehmen.

17*

260

Anhang

303: Gesundheitswesen 304: Sozialwesen, Vertriebenen- und Flüchtlingsangelegenheiten, überversicherungsamt 305: Lastenausgleich 306: Liegenschaften Zusatz Aurich, Hannover, Oldenburg: Staatsbäder Zusatz Braunschweig: Vermögens- und Stiftungsverwaltung 307: Gewerbeaufsicht Zusatz Aurich, Stade, Oldenburg: 308: Häfen und Schiffahrt Zusatz Braunschweig: 309: Landessozialhilfeamt Zusatz Hannover, HUdesheim: 310: Entschädigungsbehörde Abteilung 4

Dezernate: 401: 402: 403: 404: 405: 406: 407: 408: 409: 410:

Allgemeine Kulturpflege, Erwachsenenbildung Volksschulen Realschulen Gewerbliche und hauswirtschaftliche berufsbildende Schulen Kaufmännische berufsbildende Schulen Landwirtschaftliche berufsbildende Schulen Äußere Schulangelegenheiten, Kirchensachen Jugendpflege Sport Landespflege Zusatz Braunschweig, Oldenburg: 411: Höhere Schulen Zusatz Braunschweig, Oldenburg: 412: Landesjugendamt Abteilung 5

Dezernate: 501: Allgemeine Landwirtschaftssachen, Ernährungssicherung, staatlicher landwirtschaftlicher Grundbesitz Zusatz Braunschweig: Kloster- und Stiftungsgüter 502: Wasserwirtschaft 503: Wasserrecht 504: Veterinärwesen

Anhang

261

Zusatz Aurich, Osnabrück, Stade:

505: Forst- und Jagdhoheit

Zusatz Braunschweig, Oldenburg:

506: Obere Siedlungsbehörde

Zusatz Oldenburg:

507: Obere Flurbereinigungsbehörde

Zusatz Hannover, Hildesheim, Lüneburg, Braunschweig, Oldenburg: Abteilung 6

Dezernate: 601: 602: 603: 604: 605: 606: 607:

Allgemeine Forstange!egenheiten, Personal Forstliche Betriebsverwaltung Haushalt, Liegenschaften, Gebäude Forstliche Produktion, Schutz- und Erholungsfunktionen Forstnutzung Waldarbeit, Maschinen Jagd

NORDRHEIN-WESTFALEN Für alle sechs Regierungspräsidenten des Landes gilt•: Abteilung 1 (Zentralabteilung)

Leiter: Regierungsvizepräsident

Dezernate: 11: Organisations- und Personalangelegenheiten

12: Sachbearbeiter des Haushalts und wirtschaftliche Angelegenheiten 13: Regierungshauptkasse 14: Rechnungsprüfung (Rechnungsamt), Kassenangelegenheiten Abteilung 2

Dezernate: 21: Ordnungsrechtliche Angelegenheiten, Staatshoheitsangelegenheiten, Ent22: 23: 24: 25:

eignung Zivile Verteidigung, Zivilschutz, Feuerschutz Gewerbeaufsicht Gesundheit Polizeiangelegenheiten

• Die weitere Untergliederung ergibt sich aus dem vorbildlichen Mustergeschäftsverteilungsplan, RdErl. des Innenministers vom 26. 8.1965, SMBI. NW 20051 I MBI. NW S. 1259-1302.

Anhang

262 Abteilung 3

Dezernate: 31: Kommunal- und Sparkassenaufsicht 32: Gemeindeprüfungsamt 33: Kataster- und Vermessungsangelegenheiten 34: Bauangelegenheiten 35: Bezirksplanungsbehörde 36: Bauförderung, Wohnungsangelegenheiten 37: Verteidigungsliegenschaften Abteilung 4

Dezernate: 41: Volksschulen, Sonderformen der Volksschulen (innere Schulangelegenheiten) 42: Realschulen (innere Schulangelegenheiten) 43: Berufsbildende Schulen (innere Schulangelegenheiten) 44: Schulverwaltung (äußere Schulangelegenheiten der Volksschulen, Sonderformen der Volksschulen, Realschulen und berufsbildenden Schulen), Kirchensachen 45: Allgemeine Kulturpftege, Erwachsenenbildung, Schul- und Vereinssport 46: Höhere Schulen im ehemaligen Lande Lippe (innere Schulangelegenheiten)7 Abteilung 5

Dezernate: Lastenausgleich, Kriegsgefangenenentschädigung, Beschwerdeausschüsse Gewerbliche Wirtschaft Verkehr Verteidigungslasten Vertriebenenangelegenheiten, Wohlfahrtspflege, Unterhaltssicherung Wiedergutmachung

51: 52: 53: 54: 55: 56:

Abteilung 6

Dezernate: Forstwesen Landwirtschaft und Ernährung Veterinärangelegenheiten Wasserrecht und Wasserwirtschaft Justitiariat, Liegenschaftsverwaltung

61: 62: 63: 64: 65: 7

Nur Detmold.

Anhang

268

RHEINLAND-PFALZ Für die fünf Bezirksregierungen des Landes gilt8 : Abteilung Z -

Zentratabteilung

Regierungspräsident Leiter: Vertreter: Regierungsvizepräsident

Referate: 00: Organisation und Haushalt 01: Presse und allgemeine politische Fragen 03: Personalreferat (Personalverwaltung, Besoldung, Versorgung) 04: Rechnungsprüfung und Kassenaufsicht 06: Rechtsreferat 07: Regierungshauptkasse 08: Verteidigungslasten 09: Verwaltung des Bezirksverbandes (nur bei der Bezirksregierung der Pfalz) Abteilung 1 -

AUgemeine und innere Verwattung

Leiter: Regierungsvizepräsident Referate: 10: Kommunal- und Sparkassenaufsicht 12: Zivile Verteidigung, Katastrophenschutz, Brandschutz 13: Polizeiverwaltung (Zentralpolizeireferat) 14: Polizeivollzugsdienst (Polizeieinsatz, Ausbildung, Ausrüstung) 15: Hoheitssacllen. 16: Gesundheitswesen 17: Veterinärwesen 18: Sozialhilfe, Wohnungs- und Flüchtlingswesen 19: Jugend, Familie, Sport Abteilung 2 - Unterricht und Kuttus

Referate: 20: Allgemeine Scllulverwaltung, Schulrecht, Kirchenrecht, Haushaltswesen 21: Realschulen 22: Volksschulen (bei Bedarf mehrere Volksschulfachreferenten) 23: Berufsbildende Schulen (Berufsschulen, Berufsfachschulen, Fachschulen) 24: Volksbildung, Kunst, Heimatpflege Abteilung 3 -

Wirtschafts- und Bauverwaltung

Referate: 30: Wirtschaftsrecht, Wirtschaftsförderung (bei den Bezirksregierungen für Rheinhessen und Trier auch Restaufgaben der Preisüberwachung) 8 Grundlage ist der Rahmengliederungsplan und Rahmenaktenplan der Bezirksregierungen in Rheinland-Pfalz, RdErl. vom 15. 12. 1966, MBl. Sp. 1567 ff.

264

Anhang

31: 33: 34: 35: 39: 40: 41: 42: 43: 44: 45: 46: 47:

Gewerbeaufsicht Verkehrsreferat Preisüberwachung (bei den Bezirksregierungen Koblenz ud Neustadt) Landwirtschaft, Weinbau, Jagd und Fischerei Naturschutz, Landschaftsschutz Bau-, Boden- und Wasserrecht, Bauaufsicht in rechtlicher Hinsicht Enteignungen Hochbau, Denkmalpflege, Bauaufsicht in technischer Hinsicht Raumordnung und Landesplanung Vermessungs- und Katasterwesen Straßenbau (nebenamtl. verwaltet) Wasserwirtschaft und Tiefbau (nebenamtl. verwaltet) Wasserstraßen (nebenamtl. verwaltet)

Regierungsforstamt (außer bei der Bezirksregierung für Rheinhessen) Referate: F-0: Allgemeine Forstverwaltung (Organisation, Personal, Ausbildung) F-1: frei F-2: Haushaltswesen, Statistik F-3: frei F-4: Forstpolitik (Gemeinde-, Körperschafts- und Privatwald, Forstberechtigung, Forstgesetz) F-5: Waldbau, Betriebsplanung F-6: Forsttechnik, Waldarbeitereinsatz (Forstschutz, Wegebau, Waldarbeitertarif- und -arbeitsrecht) F-7: Holzwirtschaft, Nebennutzungen F-8: Grundbesitz, Dienstgehöfte, Staatlicher Jagd- lind Fischereibetrieb F-9: frei Abteilung 4 -

Abteilung 4 - Oberversicherungsamt Rheinland-Pfalz

(nur bei der Bezirksregierung Rheinhessen) PREUSSEN 1825 Geschäftskreise der Regierungen nach der Instruktion vom 23. 10. 1817 zur Geschäftsführung der Regierungen in den Königlich-Preußischen Staaten (GS S. 248) §§ 2-3 und der abändernden Allerhöchsten Kabinettsorder vom 31. 12. 1825 (GS 1826 S. 5) unter D 111 : I. Abteilung des Innern Innere Angelegenheiten der Landeshoheit Sicherheits- und Ordnungspolizei

' Für die nähere Umschreibung der einzelnen, organisatorisch jeweils zu Sektionen zusammengefaßten Geschäftskreise vgl. die zitierten Vorschriften, abgedruckt bei Friedrichs S. 497 ff. und 562 ff., sowie die schaubildartige Zusammenstellung bei Fries, Anlage 1.

Anhang

265

Medizinal- und Gesundheitsangelegenheiten Landwirtschaftliche Angelegenheiten Kommunalwesen Mennoniten- und Judenwesen Militärsachen Sammlung aller statistischen Nachrichten Zensur aller Schriften Etats-, Kassen- und Rechnungswesen Bauwesen Gewerbepolizei II. Abteilung für Kirchenverwaltung und Schulwesen

Kirchen- und Schulangelegenheiten Kirchen- und Schulkommission III. Abteilung für die Verwaltung der direkten Steuern, Domänen und Forsten

Staatseinkommen aus den Grund- und Personalsteuern Verwaltung der Domänen und Forsten Landesherrliche Jagd- und Forstpolizei

Anhang

266

Statiatiadle

Land

Staatliche Mittelbehörde der allgemeinen Verwaltung

Baden-Württemberg

Fläche des Landes insgesamt

Fläche des Reg.-Bez. insgesamt

(qkm)

(qkm)

Einwohnerzahl des Landes insgesamt (1000) 8374,6

35749,66 10581,11 5120,67 9955,50

RB Nordwürttemberg RB Nordbaden RB Südbaden RB SüdwürttembergHohenzollern Bayern

10092,38 10058,6

70549,66 16338,93 10754,44 9646,44 7503,03 7618,48 8488,35 10200,01

RB Oberbayern RB Niederbayern RB Oberpfalz RB Oberfranken RB Mittelfranken RB Unterfranken RB Schwaben 21108,79

Hessen RB Darmstadt RB Kassel RB Wiesbaden Niedersachsen

5139,0 6297,10 9197,37 5614,32

47393,31

RB Hannover RB Hitdesheim RBLüneburg RBStade RB Osnabrück RBAurich VB Braunschweig VB Oldenburg Nordrhein-Westfalen

6892,9 6566,35 6216,74 10981,93 6723,98 6205,96 3137,28 3120,75 5440,33 16664,0

34044,66

RB Düsseldorf RB Köln RBAachen RB Münster RBDetmold RBArnsberg Rheinland-Pfalz

6498,60 3979,86 3122,91 7296,98 6478,02 7668,28 3568,2

19831,27

RBKoblenz RBTrier RB Montabaur RB Rheinhessen RBFfalz

6376,75 4887,22 1783,22 1336,19 6447,89

a) Angaben (ohne die Spalte "Höhere Kommunalverbände") nach dem Statistischen Jahrbuch für die Bundesrepublik Deutschland 1966. - b) Zu den statistischen Verhältnissen der Kommunalverbände höherer Ordnung vgl. Seelhelm s. 430 ff. - c) Für die

Anhang

267

'Obersldlta>

Einwohnerzahl des Reg.-Bezirks

Bevölkerungsdichte im Reg.-Bez.

(1000)

(Ew.je qkm)

3274,4 1814,7 1764,6

309 S54 177

1521,0

Höhere Kommunalverbändeb)

Anzahl der kreisfreien Städte

Anzahl der Landkreisec>

3 4 2

19 9 18

151

LWVBaden LWV WürttembergHohenzollern LKV der Hohenzollerischen Lande

0

17

3020,2 986,2 928.6 1105,3 1437,5 1149,7 1436,2

185 92 96 147 189 135 141

BV Oberbayern BV Niederbayern BV Oberpfalz BV Oberfranken BV Mittelfranken BV Unterfranken BVSchwaben

7 4

26 22

8

10

17 17 22 20

1699,6 1816,9 2122,5

270 143 378

LWVHessen

8

11

1510,5 964,6 1013,9 598,0 743,6 385,2 866,8 810,6

230 185 92 89 120 123 278 149

5592,5 2314,3 996,2 2857,1 1681,4 8722,4

1017 582 819 328 260 485

1068,8 471,9 268,4 471,6 1292,4

167 97 151 358 237

5 9 5

3 3 2 1 3 1 1 1 3

LV Rheinland LV Westfalen-Lippe

15 13 9

11

3

9 7 8 4 6 6

14 2 1 6 2 18

9 7 7 10 12 12

1 1

11 7

BV Pfalz

19

2 8

4 4 13

Zahl der Gemeinden, für die Fläche, Wohnbevölkerung und Bevölkerungsdichte der kreisfreien Städte und Landkreise vgl. im übrigen das Amtliche Gemeindeverzeichnis für die Bundesrepublik Deutschland.

Anhang

~68

Sonderübersidlt über Flädle und Einwohnerzahl der Regierungsbezirke nadl dem neuesten Standa) Fläche insgesamt (qkm)

Einwohnerzahl insgesamt (1000)

Zahl der Reg.-Bezirke

Baden-Württemberg

35749,66

8374,6

4

Bayern

70549,66

10058,6

7

Hessen

21108,79

5139,0

3

Niedersachsen

47393,31

6892,9

8

Nordrhein-Westfalen

34044,66

16664,0

6

Rheinland-Pfalz

19831,27

8568,2

5

Land

Land

kleinster Reg.-Bez. (qkm)

größter Reg.-Bez. (qkm)

geringste Ew.-Zahl (1000)

höchste Ew.-Zahl (1000)

Baden-Württemberg

5120,67 (Nordbaden)

10581,11 (NordWürtt.)

1521,0 (Südwürtt.Hohenz.)

3274,4 (NordWürtt.)

Bayern

7503,03 (Oberfranken)

16338,93 (Oberbayern)

923,6 (Oberpfalz)

3020,2 (Oberbayern)

Hessen

5614,32 (Wiesbaden)

9197,37 (Kassel)

1316,9 (Kassel)

2122,5 (Wiesbaden)

Niedersachsen

3120,75 (Braunschweig)

10981,93 (Lüneburg)

385,2 (Aurich)

1510,5 (Hannover)

Nordrhein-Westfalen

3122,91 (Aachen)

7668,28 (Arnsberg)

996,2 (Aachen)

5592,5 (Düsseldorf)

1336,19 (Rheinhessen)

6376,75 (Koblenz)

268,4 (Montabaur)

1292,4 (Pfalz)

Rheinland-Pfalz

269

Anhang

Land

Baden-Württemberg Bayern

Durchschnittsfläche der Reg.-Bezirke (qkm)

durchschnitt!. Ew.-Zahl der Reg.-Bezirke (1000)

8937,415

2093,65

10078,52

1436,94

Hessen

7036,263

1713,00

Nieder·s achsen

5924,16

861,61

Nordrhein-Westfalen

5674,11

2777,33

Rheinland-Pfalz

3966,25

713,64

a) Den Zahlen liegen die Angaben des Statistischen Jahrbuchs für die Bundesrepublik Deutschland 1966 zugrunde. Fläche und Wohnbevölkerung nach dem Stande vom

30. 6. 1965.

Literaturverzeichnis Aktuelle Probleme der Kommunalaufsicht. Vorträge und Diskussionsbeiträge des 31. Staatswissenschaftlichen Fortbildungskursus der Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer 1963. Berlin 1963. (Schriftenreihe der Hochschule Speyer. Band 19.) Amtliches Gemeindeverzeichnis für die Bundesrepublik Deutschland. Ausgabe 1961. Herausgegeben vom Statistischen Bundesamt. Stuttgart, Mainz 1963. Anders, Georg: Zur Problematik der Institution der politischen Beamten. In: Die Öffentliche Verwaltung 17 (1964) S. 109-119 und 295--296. Anschütz, Gerhard und Richard Thoma: Handbuch des Deutschen Staatsrechts.

Band 1. Tübingen 1930.

Armbruster, Hubert: Gutachten [zur Frage der Notwendigkeit von Bezirks-

regierungen im Lande Rheinland-Pfalz]. In: Verwaltungsvereinfachung s. 408--424. Amsberger Gutachten. Vgl.: Der Regierungspräsident- Aufgaben, Funktionen und innere Organisation. Baumann, Fritz-Achim: Die allgemeine untere staatliche Verwaltungsbehörde im Landkreis. Berlin 1967. (Schriftenreihe der Hochschule Speyer. Band35.) Baurichter, Kurt: Unter welchen Voraussetzungen besteht ein Bedürfnis für eine staatliche Zwischeninstanz zwischen Landesregierung und Kreisstufe? In: Die Mittelstufe der VerwaltungS. 2Q-34. Becker, Erich: Der gegenwärtige Verwaltungsaufbau in der Pfalz. (Eine Be-

standsaufnahme der Organisationsprinzipien und der inneren Verwaltungsgliederung.) In: Festschrift für Wilhelm Laforet. München 1952. s. 403-444. - Kommunale Selbstverwaltung. In: Die Grundrechte. Handbuch der Theorie und Praxis der Grundrechte. Herausgegeben von Karl August Bettermann, Franz L. Neumann und Hans Carl Nipperdey. Band IV, 2. Berlin 1962. s. 673-739. -Rechts- und Verwaltungsfragen der kommunalen Neugliederung. Saarbrücken 1965. - Die Selbstverwaltung als verfassungsrechtliche Grundlage der kommunalen Ordnung in Bund und Ländern. In: Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis. Band 1. S. 113-184. - Verwaltungsaufgaben. In: VerwaltungS. 187-214. Behördenverzeichnis Baden-Württemberg 1966. 77. Jg. Zusammengestellt nach amtlichen Unterlagen der staatlichen und kommunalen Behörden. Karlsruhe 1966. Bernhard, Hans und Reimund Hoffmann: Landesbeamtengesetz für BadenWürttemberg. Kommentar. Neuwied, Berlin 1964.

Literaturverzeichnis

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Verzeichnis der Geschäftsordnungen Regierungspräsidium Nordwürttemberg: Geschäftsordnung. Regierungspräsidium Nordbaden: Geschäftsordnung. Regierungspräsidium Südbaden: Geschäftsordnung vom 17. November 1958. Regierungspräsidium Südwürttemberg-Hohenzollern: Geschäftsordnung vom 1. August 1964. Regierung von Oberbayern: Präsidialerlaß Nr. 143 vom 22. Februar 1958. Regierung von Niederbayern: Präsidialerlaß (Dienstanweisung) vom 10. Juni 1959. Regierung der Oberpfalz: Geschäftsordnung vom 31. Dezember 1963. Regierung von Mittelfranken: Präsidialerlaß Nr. 1 Gr vom 1. Oktober 1962. Regierung von Schwaben: Geschäftsordnung vom 1. Januar 1952. Hessen: [Gemeinsame] Geschäftsordnung für die Regierungspräsidenten vom 5. August 1960. In: Staats-Anzeiger für das Land Hessen 1960 S. 1071, 1197. Niedersachsen: [Gemeinsame] Geschäftsordnung für die Behörden der Regierungspräsidenten (Präsidenten der Verwaltungsbezirke). In: Nds. MBl. 1967 S. 546 ff. I GültL 1/21. Nordrhein-Westfalen: [Gemeinsame] Geschäftsordnung für die Behörden der Regierungspräsidenten vom 11. Juli 1966. In: MB!. S. 1519/ SMBl. 20020. Bezirksregierung Koblenz: Dienstordnung vom 1. Dezember 1960. Bezirksregierung für Rheinhessen: Geschäftsordnung vom 1. Dezember 1960. Bezirksregierung Montabaur: Geschäftsordnung vom 20. Juli 1955. Bezirksregierung der Pfalz: Geschäftsordnung vom 31. Juli 1962. Bezirksregierung Trier: Geschäftsordnung vom 17. November 1955.

Sachverzeichnis Abschnitt 239 f. Abstimmung der Interessen 21, 70, 132, 173, 177 f., 201 f., 219 Abteilung - Anzahl141, 144 ff. - als Gliederungseinheit 135 - Gliederungsgesichtspunkte 146 ff. - staatliche 78 f. Abteilungsleiter 192 f., 214 ff. - und Behördenleitung 192 f., 214 - Besprechungen 196, 200, 202 - Funktionskreis 214 ff. - Informations- und Beratungskollegium 202 - Kollegium 201 ff., 216, 230 - und Referententätigkeit 217 f. - und Stab 229 Aktenplan 144, 157, 168 f. Allgemeine Landesverwaltung 31 ff. Allgemeine Verwaltung 15,30 ff. - Begriff 30 f. - als Fundament des Staates 15, 31 - und innere 33 ff., 43 ff. - als politische 36 ff. -Verhältnis zur Sonderverwaltung 23 ff. Allzuständigkeit 31, 39, 87 Amtsstelle 149, 152 Angliederung 26, 28 Anpassung 82, 134, 210, 221 f. Apparat 90, 219 Arbeitsablauf 161 ff. Arbeitsanfall 70, 86, 89, 95 f., 141 f. Arbeitsbelastung 133, 158, 207, 211, 216 f., 237 Arbeitsfreude 215, 238 Arbeitsgemeinschaft 171 Arbeitsteilung 29, 38, 130, 134, 136, 138, 142, 149, 156, 162 f., 185, 228, 233 Arbeitsvereinigung 131, 134, 162, 170 ff., 193 Aufgaben

- Begriff 98 f. - Bestand 93, 99 ff., 250 - Bewältigung 80 - Häufung96 - Komplikation 96 - Leistungs- 108 ff. - Sachgruppen 100 - unmittelbare 243 - Wachstum 93,95 ff. Aufgabeneinheit 21, 25, 38, 249 Aufgabengliederung 137 f. Aufgabenverlagerung 104 f. Aufsicht - Behördenaufsicht 63, 123 ff. - Dienstaufsicht 63, 123 f. - Fachaufsicht 43, 63, 123 ff. - des Staates 79 f. - durch die Regierungen 62 ff. - über die Regierungen 123 ff. Aufsichtsfunktionen 61 ff. Aufsichtsverantwortlichkeit 190 Ausführungs. Leitung Ausgleichsfunktionen 250 - gegenüber den Kommunen 69 f. - gegenüber den Ministerien 68 Außenstelle 61, 71, 73 Bedienstete - Anzahl28 - leitende 192 f. Behördenaufsicht s. Aufsicht Behördenbezeichnung 15 Behördeneinheit 131 ff., 172, 245, 251 Behördengliederung - Ausgewogenheit 139 f., 147 f. - fachliche 137 ff., 142 ff. - Organisationsgewalt 180 ff. - nach Ressortzugehörigkeit 139 - regionale 138 f., 146 Behördengröße - idealtypische 28,88 ff. Behördenleiter 204 ff., 219 f., 223 f. - Arbeitskraft 194, 223, 232 - Gesamtverantwortlichkeit 53, 190

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Behördenleitung 192 ff., 223 f. - Instrumentarium 195 ff., 220 - Kontinuität 211, 223 - und Information 195 ff., 220, 225 ff., 229,238 Behördenverfassung 15, 130 f., 133 f., 164,184 f. - kollegialische 133 f., 179 f., 230 - monokraUsehe 131, 133 f., 180, 194 Beobachtungsfunktion 49 ff. Beraterstab 226 Beratung 67, 71,201 f., 203,225 ff. Beratungskollegium 202 Berichtsfunktion 49 ff. Berichtspflicht der Behörden der Unterstufe 51 Beteiligung 175 s. auch Koordinierung Bezirk - Einräumigkeit 82, 87 f. - Größe 82 ff. - und Ländergröße 91 f., 250 - landespolitische Aspekte 86 - landsmannschaftliehe Eigenarten 86 - Ordnungsmaßstäbe 85 ff. - Veränderungen 114 ff., 222 - Wirtschaftsräume 81 f., 86 - Zielwerte 90 f. Bezirksregierung s. Regierung Bezirksverbände 76 f., 103 Briefträgerfunktion 68, 127 Bündelungsbehörde 22, 28, 38, 50, 124, 170,221 Bündelungsfunktion 20 ff., 28, 32, 39, 46, 69,71 f ., 87, 147, 202, 249 Chef 131, 135, 207, 220 Chefstufe 192, 196, 201 f., 214, 232 Dekonzentration 20, 61 ff. Delegation 105 Demokratische Legitimation 77, 134 Desintegration der Ordnungsstrukturen 16 Dezernat s. Referat Dezernent s. Referent - Wortgebrauch 135 Dienstaufsicht s. Aufsicht Dienstordnung 164, 166, 168 Dienstposten 137, 149 Dienstverteilungsplan 155 f.

Dienstweg 132, 164, 167,220 Dreistuftgkeit - und behördeninterne Organisation 137, 182 - des Verwaltungsaufbaues 55 ff., 82,249 Eingliederung 26, 28 Einheit - der Behörde s. Behördeneinheit - der Leitungsaufgaben 193 f., 199 f., 201 f . - der Staatsaufgaben s. Aufgabeneinheit - der Verwaltung 19 ff., 23 ff., 38, 40, 46,51,132,193 Einheitlichkeit der Verwaltungsorganisation in den Ländern 74 Einheitsbehörde s. Bündelungsbehörde Einheitsplan 141 f., 154 f. Einräumigkeit s. Bezirk Einrichtung der Behörde 110 f., 181 f. Entlastungsfunktion 70 f., 208 Entscheidungsbeeinflussung 126 f. Entscheidungsfreude 219 Entscheidungsvorbehalt 195, 224 s. auch Zeichnungsvorbehalt Errichtung der Behörde 110 f. Ersatzformen 73 ff. Etatisierung des Personals 133 Fachaufsicht s. Aufsicht Federführung 176 ff. Formalisierte Kontaktsuche 174 Forstverwaltung 102 f., 250 Fortschrittlichkeit 78 Führung 192 - mittlere 193, 201, 203, 214, 220 - obere 192, 203, 220 - untere 192, 233 Funktionen - Funktionstypik nach Gattungen 61 ff. - Grundfunktionen der Dreistuftgkeit 57 ff. -Leitung und Ausführung 136, 192, 232 - übersieht 71 - und Zuständigkeitsverlagerungen 106 f . Geschäftsgang 161 ff. Geschäftskreis 99, 150 f., 194

Sachverzeichnis Geschäftsordnung - Begriff 162 ff. - und Dienstanweisung 167 f. - Dispositionsbefugnis 162, 183 f. - Einheitlichkeit 169 - und ergänzende Ordnungen 168 f. - und innere Behördenverfassung 164, 167 - Rechtsnatur 162 - typischer Inhalt 164 ff. - als Verfahrensregelung 163, 167 Geschäftsverteilung 149 ff., 203, 251 - Dispositionsbefugnis 153 f., 185 - Einheitlichkeit 154 f. Geschäftsverteilungsplan 149 ff. - Aussagekraft 157 - Dynamik 151 - Erstreckung 155 f. - Muster154 - PersonalbezogenheU 151 - Rechtsnatur 152 - als Summe von Geschäftsverteilungsverfügungen 152 f. - und Verantwortungsbereich 150 - Verbindung mit Organisationsplan 151 f. Gesetzesanwendung, Gleichmäßigkeit 66,71 Gliederung s. Behördengliederung Gliederungseinheit - Begriff 135, 147 - Sachgebiet keine 136 f., 246 Großbehörde s. Regierung Großkreis 73 ff., 80 Großräumigkeit 74, 91, 109 Grundbeschreibung 144 Grundlagenerwägung 18 Gruppe 135, 239 f. Hauptdezernent 239 ff. Haushaltsplan 133 Haushaltsreferent 241, 243 f. Hierarchie 185 f. Höhere Verwaltungsbehörde s. Regierung Information 47,50 - gegenüber Ministerien 67 f., 71 - innerbehördliche 140, 171, 174, 189, 195 ff., 214, 216, 220, 225 ff., 229, 235,245 Informationskollegium 202 Innenorganisation 43 ff., 129 ff.

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Instanzenordnung 126 Integration 16 f., 51 f. - innerorganisatorische 147,202 Kollegialität 202, 216 Kollegialprinzip 133 f., 180, 194 Kollegium - der Abteilungsleiter 201 ff., 216, 230 - Begriff 200 f. - als Behördenvorstand 230 - geführtes 201 Kommunikation 66, 171, 200, 202, 212, 214 f., 226, 234 s. auch Information Kontrolle 109, 127 - innerbehördliche 179, 193, 220, 233, 247 - durch Stab 227 f. Kontrollschwund 90 Konzentration 20, 249 - der Leitungsaufgaben 193 f., 223, 225 Koordinator 207,215,223 Koordinierung 221,227,234,240 f. - als Abstimmung 173, 177 f. - als dienstliche Verhaltensnorm 171 - und horizontale Kontrolle 179 - bei komplexen Entscheidungsvorgängen 176, 180 - als Improvisation 174 - als Informationsproblem 174 - und Team 179 - als Zusammenarbeit 173 - als Zusammenbringen 173 Koordinierungsbedürftigkeit 173, 180 Koordinierungsverantwortlichkeit 177 f. Koordinierungsverluste 90 Korreferent 175 f. Landeskommunalverband der Hohenzollerischen Lande 77, 103 f. Landesplanung 27, 60, 75 f., 79, 85, 95, 125 Landesverwaltungsamt 26, 29 f., 73 f., 101, 103, 118 Landeswohlfahrtsverband 77 Landschaftsverband 76 f., 104 Leistungsverwaltung 108 ff., 197, 250 Leitung - und Ausführung 136, 192, 194, 232 - Begriff 192 s. auch Behördenleitung

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Leitungsaufgaben - Konzentration 193 f., 223, 225 - Neuverteilung 222 ff., 231 f. Leitungsbefugnisse - des Abteilungsleiters 192 f. - des Referenten 233 f. Leitungsfunktionen 140, 192 Leitungsstruktur 192 ff., 203, 251 Leitungstechnik 195 ff. Linie 225 f., 227 ff. Mittlere Führung s. Führung Mittlerstellung 47 f., 54, 68 f. Mitverantwortlichkeit 178, 190 Mitzeichnung 175, 193,228 Nachgeordnete Behörden 62 f., 219 Obere Führung s. Führung Oberschulämter 101, 142 Objektive Staatsverwaltung 17, 49, 68 Objektivierung, Objektivität 59, 249 f. Ordnungsmaßstäbe des Raumes 85 ff. Ordnungsverwaltung 108 ff., 197, 250 Organisation 134 Organisationseinheit s. Gliederungseinheit Organisationsgewalt - Begriff 110 f., 181 - innerbehördliche 180 ff. - in den einzelnen Ländern 113 ff., 182 ff. Organisationsnorm und Wirklichkeit 129, 131 Organisationsplan 134 f., 138, 151 - Rechtsnatur 134 f. Organisationsreferent 241 ff. Organwalter, leitende 130 Ortsnähe 39,59 f., 67,249 Perfektion 131, 154 f., 170,251 Personalbestand 96, 251 Personalkosten 58, 133, 230 Personalvermehrung 96 Planende Verwaltung 24 f., 109, 219 Posteingang 196 f., 226 Präsidialabteilung 206 f., 213, 224 f. Präsidialstab s. Stab Präsidium 230 Pressereferent 231, 241, 244 f.

Qualiftkation - der Leitung 207, 222 - des Referenten 235, 238 - des Sachbearbeiters 247 f. Querschnittsaufgaben 45, 242 f. Rechenschaftspflicht s. Verantwortlichkeit Rechtsmittelbescheidung 59, 66 f., 71 f., 79 f. Rechtsnatur - der Geschäftsordnung 162 - des Geschäftsverteilungsplans 152 - des Organisationsplans 134 f. Referat 148 f. - Anzahl141 f. - als tragende Einheit 136 - Wortgebrauch 135 Referatsleiter 239 f. Referent 192, 232 ff. - Freiheitsraum 235 - Funktionskreis 232 ff. - persönlicher 231 f., 242, 251 - Qualiftkation 235, 238 - und Sachbearbeitung 234 f., 236 - als Sachwalter 132 - Wortgebrauch 135 Referentenbesprechung 200 Regierung - als Behörde der allgemeinen Landesverwaltung 32 f. - Behördenbezeichnung 15 - als Großbehörde 28, 137, 156, 179, 195, 202, 214, 219 ff., 226, 230 - als höhere Verwaltungsbehörde 33 - als Mittelbehörde 33, 55 ff., 60, 69 - als staatliche Behörde 31 ff., 78 ff. Regierungsfunktion 57 f., 92 s. auch Verwaltungsfunktion Regierungspräsident 203 ff. - als Abteilungsleiter 204, 206 t. - als allgemeiner Vertreter der Landesregierung 46, 72, 81, 204, 249 f. - als Behördenleiter 194,204 ff. - besonderer Amtsauftrag 45 ff., 89 - Funktionskreis 45 ff., 203 ff. - als politischer Beamter 52 ff. Regierungspräsidium s. Regierung Regierungsvizepräsident 203 f., 207 ff. - als Abteilungsleiter 207 f., 211, 213 f. - als alter ego des Chefs 208 - Ersatzfunktionen 213

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Funktionskreis 207 ff. als geborener Koordinator 207, 212 als Mitlenker der Behörde 204, 207, 211 f. - und Stab 226 f. - als ständiger (allgemeiner) Vertreter 54, 208 ff. Region 75 ff. Regionalität 91 f. Regionalverband 73, 75 ff. Reorganisation 218 ff. Rücksprache 196, 201 Sachbearbeiter 136 f., 246 ff. Sachgebiet 136 f., 149 Sachgebietsleiter 135 Sachverantwortlichkeit 191 Sachverstand 96, 134, 173, 179, 219 f., 222,226,251 Schulverwaltung 29, 100 f., 250 Selbsteintritt 126, 252 Selbstverwaltung 58 f., 63 ff., 78, 98, 105, 107 f. - landschaftliche 77 Sonderverwaltung 22 ff., 30 f., 46, 48 50,125,171 Sozialgestaltung des Staates 109 f., 250 Spannungsausgleich 70 f. Spezialisierung 15 f., 89, 138 f., 148 f., 162,176,221 - Bannkreis 22 - und Behördenleitung 52, 179, 207, 218 f., 251 - und Einheit der Verwaltung 22 ff. Stab 52, 179, 225 ff. - und Abteilungsleiter 229 - und Kollegialverfassung 230 - Weisungsbefugnisse 227 - Zusammensetzung 227 f. - Zweck 226 f. Stabilität - des Staates 16 - wirtschaftliche 65 Stabsmitglieder 227 ff. Stellenbesetzung 129 Straßenbauverwaltung 29, 103 f. Strukturförderung 25 Tätigkeitsbereich s. Wahrnehmungsbereich Teamarbeit 162, 179, 186,228

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Vbermittlungsfunktion 68,71 Oberörtlichkeit 50, 59, 67 f., 109 Überorganisation 90, 170, 174, 200 Überschau, Überschaubarkeit 95, 135, 137, 140, 146 ff., 219, 227,251 Unterabteilung 135, 140, 239 f. Untere Führung s. Führung Unterrichtungspflicht 196, 212, 235, 237 Verantwortlichkeit 186 ff. - des Abteilungsleiters 214, 216 f. - Begriff 187 - als dienstliche Rechenschaftspflicht 188 ff. - als Einstehenmüssen für eigenes Verhalten 190 f. - und Normverstoß 188 - politische 53 f., 187 - als Rechenschaftspflicht nach außen 190 - des Referenten 232 ff. - des Regierungspräsidenten 53, 190, 205 - des Regierungsvizepräsidenten 207 ff., 212 - des Sachbearbeiters 246 f. - Verlagerung nach unten 238, 247 - als Wagnis 189 - und Weisungsbefugnis 185, 190 Verantwortungsbereitschaft 23, 172 Verantwortungsfreude 127 Verantwortungsscheu 128 Verantwortungsstufe 185, 194, 198, 212, 215,222,225,227 Vergleich, Vergleichbarkeit 17, 129, 141, 155 Vertretung - allgemeine 208 - des Abteilungsleiters 158 ff. - des Referenten 159 ff. - des Regierungspräsidenten 158, 208 ff. - des Regierungsvizepräsidenten 158 ff. - ständige 208 Vertretungsregelung - als Geschäftsverteilung 157 ff. - Zeichnungsformen 160 f. Verwaltungsaufbau 55 ff., 73 ff. - dreistufiger 55 ff., 82 - zweistufiger 56, 72 f., 82 - verfassungsrechtlich 74

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Verwaltungsfunktion 57 f., 92, 250 s. auch Regierungsfunktion Verwaltungsgliederung 134 ff. Verwaltungsgliederungsplan s. Organisationsplan Verwaltungskraft 70, 72, 82, 86, 88 f., 91,106,251 Verwaltungsregion 76 ff. Verwaltungsstab 225 Verwaltungstätigkeit - frei gestaltende 96 ff. - vorschriftengebundene 96 f. Verwaltungstradition 166, 170 Vorlagepflicht 197, 220 Vortrag 196, 201 Wahrnehmungsbereich 149 f., 194 Weisungsbefugnis 186, 190, 227, 233 Willensbildung, organschaftliehe 131 Wirtschaftlichkeit 86, 89 f., 91, 249 f. Zeichnungsbefugnis - des Abteilungsleiters 199 - des Referenten 235 ff. - des Regierungspräsidenten 198 - des Regierungsvizepräsidenten 198 f. - des Sachbearbeiters 246 f. Zeichnungsformen 160 f.

Zeichnungsverantwortlichkeit 237 Zeichnungsvorbehalt 174, 197 ff., 208 ff. - als Entscheidungsvorbehalt 195 Zusammenarbeit 170 ff., 201 ff., 228, 233,242 s. auch Koordinierung Zuständigkeit, Begriff 98 f. Zuständigkeitskatalog 99 f. Zuständigkeitskomplex 99, 149 f. Zuständigkeitslücken 38, 43, 153 Zuständigkeitsordnung 125 ff., 150, 172 f., 194 f ., 252 Zuständigkeitsüberschneidungen 150 Zuständigkeitsverlagerung 59, 72 f., 97, 99 f., 104 ff., 250 Zuständigkeitsvermutung 36, 39 ff., 249 Zuständigkeitswahrnehmung als Funktion 61 ff. Zuständigkeitswalter 151 Zuständigkeitszuweisung 110, 112, 114 ff., 151 f. Zweckaufgaben 243 Zweistuflgkeit - der behördeninternen Organisation 136 f., 181, 184, 250 - des Verwaltungsaufbaues 56, 72 f., 82 Zwischenstufen 135, 140, 239 f.