Dialogo Social en Ibero América La concertación socio-laboral en el Perú

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LA CONCERTACIÓN SOCIO-LABORAL EN EL PERÚ1 Denis Sulmont Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución-NoComercial-SinDerivar 4.0 Internacional.

1. Introducción El Perú es un país de profundas brechas y de desencuentros sociales que traban su desarrollo y socavan su institucionalidad democrática. Los desencuentros son particularmente notorios en el ámbito de las relaciones laborales. Sindicatos y gremios empresariales están en constante confrontación y no se ponen de acuerdo sobre un marco normativo y metas políticas. ¿Cómo salir de este círculo vicioso? Una de las respuestas es concertación social. Han habido en los últimos años algunas iniciativas importantes en este sentido: particularmente el Acuerdo Nacional y el Consejo Nacional de Trabajo. El presente trabajo se propone reflexionar sobre los alcances de esas iniciativas. Primero, precisaremos lo que entendemos por concertación social. Luego examinaremos los antecedentes y los nuevos espacios de concertación abiertos en el Perú; finalmente, analizaremos sus límites, puntos críticos y retos actuales. 2. Caminos de Concertación: Precisiones Conceptuales En los años 1970 y 1980 asistimos a una multiplicación de procesos de concertación social en diferentes países. La experiencia más conocida es la de España, que jugó un papel importante en el proceso de transición democrática y expansión económica post-franquista. Otro caso destacado es el de Italia que

EXPERIENCIAS DE CONCERTACIÓN SOCIAL EN AMÉRICA LATINA (1990-2004) Argentina: Acuerdo marco para el empleo, la productividad y la equidad social (1994). Mesa de Diálogo Social Argentino (2002). Bolivia: Diálogo Nacional: Bolivia hacia el Siglo XXI (1997). Primer Acuerdo Tripartito Nacional de Diálogo Social (1998). Concertación para la crisis (2000. Diálogo Nacional Bolivia Productiva (2003). Brasil: Consejo de Desarrollo Económico y Social (2003). Chile: Acuerdos tripartitos (1990-93) orientados a revisar parte de la normatividad laboral heredada de la dictadura militar y afianzar el retorno a la democracia. Colombia: Pacto social de productividad, precios y salarios (1994).Acuerdo tripartito para el fortalecimiento del movimiento sindical (1995). Comisión permanente de concertación de políticas salariales y laborales (1996). Costa Rica: Consejo Superior del Trabajo (1995). Foro de concertación nacional “Consenso para un futuro compartido” (1998). Ecuador: Protocolo de un proceso de concertación social para el pacto social (1996). México: Pacto de la estabilidad, la competitividad y el empleo (1992). Acuerdo de unidad para superar la emergencia económica (1995). Alianza para el crecimiento y Acuerdo para una nueva cultura laboral (1996). Consejo para el diálogo con los sectores productivos (2001). Paraguay: Comisión tripartita de política laboral (1998). Perú: Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del empleo (2001). República Dominicana: Consejo Consultivo del Trabajo (1999) Venezuela: Acuerdos Tripartitos sobre seguridad social integral y política salarial y sobre estabilidad en el empleo y salarios (ambos de 1997). Elaboración: Sulmont y Carrillo, 2004.

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Libro colectivo, Dialogo Social en Ibero América. Lima, Mayo de 2006. Texto publicada por la Maestría en Relaciones Laborales de la PUCP en diciembre del 2006.

estableció canales institucionales de concertación en respuesta a la recesión económica y el exceso de conflictividad. En América Latina la concertación social se ha convertido en uno de los instrumentos para enfrentar la crisis, mitigar los efectos de la recesión, la inflación y la reestructuración de las relaciones laborales y asegurar la viabilidad de los procesos de transición e institucionalización democrática. (Campero, 1993: 17-18) El interés por la concertación social responde a la preocupación por la gobernabilidad, amenazada por la desigualdad, la fragmentación de los actores sociales y el alto grado de conflictividad. Al respecto, el informe del PNUD sobre la democracia en América Latina señala: “América Latina presenta actualmente una extraordinaria paradoja. Por un lado, la región puede demostrar con gran orgullo más de dos décadas de gobiernos democráticos. Por otro, enfrento una creciente crisis social. Se mantienen profundas desigualdades, existen serios problemas de pobreza, el crecimiento económico ha sido insuficiente y ha aumentado la insatisfacción ciudadana con estas democracias -expresada en muchos lugares por un extendido descontento popular-, generando en algunos casos consecuencias desestabilizadoras” (Mark Malloch Brown, Administrador del PNUD, 2004) ¿Qué entendemos por concertación social? El concepto se refiere a los procesos de diálogos, negociación y acuerdos en los que participan representantes de sectores claves de la sociedad civil y del estado, en la adopción de políticas públicas. Una de sus modalidades importantes lo constituye la concertación tripartita en el ámbito de las relaciones laborales propiciada por la OIT desde su fundación en 1919. La concertación no es posible sin actores sociales estratégicos organizados y debidamente representados. Para ser viable, las instancias de concertación necesitan seleccionar a unas pocas organizaciones, reconocidas como más representativas. La concertación social constituye un canal de regulación intermedio entre el intervencionismo estatal y el mercado. Se sitúa en el plano de la coordinación entre el Estado y la sociedad civil. Remite a los espacios de organización y de acción autónoma de ciertos sectores sociales e instituciones importantes para el desarrollo económico y social2. Supone ciudadanos activos 2

Jorge Santistevan apunta: “Frenté al Estado, que se rige por la fuerza y la coerción, (la sociedad civil) opone vigilancia y exigencia, aunque pueda también colaborar a condición de no perder autonomía para el logro de fines colectivos libremente establecidos y debidamente explicitados (...) El deslinde final, el rasgo definitorio de la sociedad civil, consiste en que en ningún caso puede asumir el poder, ni caer en la tentación de ejercerlo. Al contrario —desde la ciudadanía- critica, promueve, persuade, controla socialmente y puede colaborar con quienes lo detentan haciendo ello es que adquiere legitimidad. La representatividad que logra se construye sobre la base de credibilidad y reconocimiento social que es lo que da a la sociedad

y organizados. La capacidad de concertación de los interlocutores depende no sólo de su poder económico y político, sino de su credibilidad y legitimidad social. La concertación social puede ser interpretada como respuesta a las limitaciones de la democracia liberal desde dos puntos de vista: el neocorporativismo y el neo-contractualismo. Oscar Ermida (1991) aclara es\ cooceptos eo \os Arvrdoos s\ •

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“El neo-corporativismo se concibe como un nuevo modelo económico, político y social que procura completar la democracia representativa “clásica” con la participación activa de los grupos profesionales en el diseño de las decisiones económico-sociales del Estado, mediante la concertación socíal, acuerdos sociales concretos o ciertos órganos tripartitos. Se distingue nítidamente del corporativismo autoritario por reconocer el pluralismo democrático tendiendo solamente a corregirlo o a mitigar S efectos extremos a través de la concertación voluntaria, delando incólumes los conceptos de libertad sindical y autonomía colectiva, reconociendo al conflicto y buscando solucionarlo por vía del consenso y no verticalmente desde el estado autoritario.” “El neo-contractualismo es una nueva versión del pluralismo democrático. Destaca que el instrumento fundamental no es la decisión unilateral y heterónoma del estado, sino una clase de acuerdos que si bien incorporan al estado como tercera parte, conservan su carácter contractual”.

Es importante reconocer que las diferentes modalidades de concertación no sustituyen a las instituciones políticas del Estado y de la sociedad. Son modalidades de consulta, deliberación y de toma de decisión que intervienen en un contexto de crisis y que apuntan a ser asimiladas en formas institucionales más permanentes, o a desaparecer. una vez cumplida su misión. 3. Antecedentes3 3.1. Propuesta del Consejo Económico A principios de los años 30, Víctor Raúl Haya de la Torre, fundador del Partido Aprista, incluye como primer punto del Programa Mínimo o Plan de Acción Inmediata de este partido, la propuesta de crear un Consejo Económico. Dicha propuesta, que apuntaba a promover la participación de los trabajadores manuales e intelectuales, los empresarios el Estado en el diseño de políticas de desarrollo nacional, no llegó a concretarse, no obstante haber sido recogida en la Constitución de 1933. El Partido Aprista fue sometido a una dura represión y quedó marginado del poder del gobierno hasta mediados de los años 80. civil una cuota cada vez mayor de influencia en desmedro de otros.” (“Las narices de la sociedad civil”, El comercio 29/09/2002). 3 Véase: Alva Hart, 2002; Aparicio Valdez, 1990; Arce Ortiz, 2005; Zavala Costa, 2002.

En 1946, durante el breve Gobierno de la coalición democrática del presidente Bustamante y Rivero, la Cámara de Diputados aprobó un proyecto de Concejo Nacional pero éste fue rechazado por el Senado y se archivó tras el golpe de Estado de Odria en 1948. Durante el primer gobierno de Belaunde, la aprobación de un proyecto similar se truncó con el golpe militar de 1968. 3.2 Comités tripartitos de concertación para fijar el salario textil y el salario mínimo En el ámbito de las relaciones laborales, las institucionalizadas de concertación social son muy pocas. Las más relevantes son las siguientes: • El Comité Tripartito encargado de los ajustes salariales en la industria Textil, creado en 1945, que integran la Federación de Trabajadores en Tejidos del Perú, el Comité Textil de la Sociedad Nacional de Industrias y el Ministerio de Trabajo y Asuntos indígenas. La industria textil era entonces la rama de producción industrial más importante del país. Este Comité estableció un sistema de reajuste automático de los salarios en función del alza de costo de vida, sistema que fue recortado a partir de 1977 y eliminado por el Gobierno de Fujimori. • La Comisión Nacional de Remuneraciones Mínimas vitales, creada en 1962, que funcionó hasta fines de los 70. Cabe mencionar que en 1959, el Perú ratificó el convenio 87 de la OIT sobre la libertad sindical. Seguidamente, se institucionalizaron las normas para a constitución y el reconocimiento de las organizaciones sindicales (1961) y la representación de los trabajadores en las negociaciones colectivas (1962). La organización sindical se expandió notablemente desde mediados de los 50 hasta fines de los 70. Se multiplicaron los reclamos y conflictos laborales. Sin embargo, los sindicatos tuvieron poca capacidad de presión económica directa sobre las empresas. La amenaza del despido y el autoritarismo patronal por un lado, y la precariedad de las garantías legales por otro, llevaron a los líderes sindicales a politizar su estrategia de lucha, dirigiéndola hacia el gobierno, amenazando su estabilidad mediante manifestaciones públicas de protesta social: movilizaciones callejeras, marchas de sacrificio, huelga de hambre y enfrentamientos con la Policía. Los dirigentes radicales de izquierda promovieron la protesta social, mientras que los dirigentes de la central sindical (CTP) y los parlamentarios apristas negociaban acuerdos con el Gobierno. El analista norteamericano James Payne (1965) caracterizó a este modelo de “political bargaining”. 3.3 Desencuentro entre empresarios, trabajadores y estado durante el régimen militar (1968-1980) La Junta Militar de Gobierno liderada por el General Velasco que tomó el poder en 1968 impulsó un conjunto de reformas radicales con el propósito de romper con el estado oligárquico, modernizar la economía y promover el desarrollo nacional. Este proyecto implicaba una fuerte intervención del Estado

y al mismo tiempo, una movilización organizada de la población, al margen de los partidos políticos. En el terreno de las relaciones laborales, el gobierno militar estableció el arbitraje obligatorio de la Autoridad de Trabajo en las negociaciones colectivas (1971); favoreció la expansión y el reconocimiento de los sindicatos, introdujo modalidades de participación de los trabajadores en las empresas y estableció el acceso a la estabilidad laboral. Estas medidas chocaron con la fuerte oposición del empresariado y provocaron la radicalización de las luchas sindicales en nombre de la defensa de la ‘autonomía de clase”. El endeudamiento externo y la crisis económica que estalló a partir de 1975, truncaron el proyecto reformista de la Junta Militar. La movilización sindical y popular que culminó en el Paro Nacional deI 19 de julio de 1977, empujó el retorno a la democracia representativa, mediante la convocatoria a una Asamblea Constituyente, la aprobación de una nueva Constitución y la realización de elecciones. 3.4 La concertación de Grados Bertorini Durante los años 1980, continuó el desencuentro entre trabajadores, empresarios y el estado. En esta década, el intento más explicito de propiciar una concertación social tripartita corresponde al Ministro de Trabajo del segundo Gobierno de Belaunde, Alfonso Grados Bertorini. Consistió en la convocatoria de una Comisión Nacional Tripartita en 1981 y el Consejo Nacional de Trabajo, al año siguiente. La Comisión Tripartita fue creada para resolver la situación de los dirigentes sindicales despedidos por el Gobierno militar de Morales Bermúdez, a raíz del paro nacional de 1977. El Consejo Nacional del Trabajo buscaba institucionalizar una concertación tripartita más amplia y permanente. Como lo muestra la reseña de Luis Aparicio Valdéz en el recuadro adjunto, los resultados de estas iniciativas fueron frustrantes. Aparte de la reposición de un número limitado de dirigentes, no se concretaron otros acuerdos. Las decisiones sobre la política salarial y las medidas de ajuste fueron tomadas por el Ministerio de Economía, prescindiendo totalmente de las instancias de concertación. El retiro de la CGTP la mayor central sindical, precipitó la frustración de este proyecto.

COMISIÓN NACIONAL TRIPARTITA Y CONSEJO NACIONAL DE TRABAJO 1981-1982 En víspera del paro nacional del 15/02/1981 convocado por las cuatro centrales sindicales, el Ministro de Trabajo, Alfonso Grados Bertorini, dirigió un mensaje a la Nación en el que invitó a las centrales a u despacho para el día siguiente del paro con la finalidad de constituir una Comisión nacional tripartita. El sustento legal de esta tripartita fue la ley N° 23235 dictada con la finalidad de reinscribir o indemnizar a los despedidos por el D.S. 010 del año 1977, dictado durante la segunda fase del gobierno militar Dicho decreto había permitido el despido de la gran mayoría de dirigentes sindicales (eran alrededor de 5000) del país.

Pero el ministro Grados, desde un primer momento, hizo saber que su intención era que los trabajos tripartitos fueran más allá que la reposición o indemnización de esos trabajadores despedidos y que comprendería el estudio de las remuneraciones adaptadas a la inflación, y cualquier aspecto relacionado con el campo de las relaciones laborales. En lo referente al conflictivo tema de la reposición de los despedidos, acudieron 184 dirigentes, de los cuales 130 (71%) fueron reinstalados. Durante el tiempo que trabajó la comisión, se procedió al estudio de tres propuestas. Una de ellas era la dirigida a lograr un Acuerdo Antiinflacionario; las otras dos se referían a la determinación de los principios que sustentarían el Derecho de Huelga y el esquema básico de la nueva Ley de Estabilidad Laboral. En febrero de 1982, se instaló en Palacio de Gobierno el Consejo Nacional del Trabajo y Concertación Social destinado a institucionalizar el diálogo en procura de la concertacíón social, incorporándolo como una función de gobierno. Sin embargo, no concurrió la Confederación General del Trabajo del Perú (CGTP), planteando entre otros puntos, que le correspondía un número mayor que el de las otras confederaciones y reclamando la participación de las organizaciones independientes. En octubre de 1982, la Confederación De Trabajadores del Perú (CTP) anunció su retiro del Consejo Nacional del Trabajo, con lo que éste recibió un golpe muy fuerte del que no se pudo recuperar. Aparicio Váldéz, 1990: 295-296.

3.5 Crisis y violencia (años 1980 y 1990) A lo largo de los años 80, el despliegue de la violencia y de la guerra sucia, provocado por el accionar de Sendero Luminoso, y el agravamiento de la crisis económica, la inflación y la recesión debilitaron gravemente la organización sindical. El Gobierno presidido por Alan García (1985-1 990) suscitó inicialmente expectativas en cuanto al desarrollo de una política de concertación social congruente con la ideología y el programa del Partido Aprísta. En agosto de 1985, el dirigente de a Sociedad Nacional de Industrias y de la CONFIEP, Miguel Vega Alvear convocó a las cuatro centrales sindicales y los gremios empresariales con la finalidad de sentar las bases de un pacto social en torno a dos temas: seguridad social y empleo. La CGTP decidió no participar. La Sociedad Nacional de Industrias coordinó con las otras centrales, llegando a la firma de un Acuerdo sobre la Seguridad Social en setiembre 1995. Otra iniciativa a principios del gobierno de Alan García fue la conformación oficial en 1987 de un Consejo Nacional de Inversiones que tuvo el mandato de preparar la creación de un Consejo Económico Nacional. Este proyecto no logró concretarse. Las expectativas concertadoras del gobierno aprista se frustraron. No se lograron acuerdos ni con los empresarios ni con los sindicatos. Del lado empresarial, creció la ola neo-liberal. La crisis sindical se profundizó. La espiral de la violencia y la hiper-inflación generaron una situación de caos.

3.6 El fujimorismo En los años 90, el gobierno de Alberto Fujimori impuso una política autoritaria. Aplicó medidas drásticas para controlar la inflación y reforzar la lucha anti-subversiva. Mediante un auto-golpe en abril 1992, que contó con el respaldo de la mayoría de la población, disolvió el Parlamento y los Gobiernos Regionales, y convocó una Asamblea Constituyente que aprobó una nueva Constitución marcadamente neoliberal, recortando los lineamientos democráticos de la Constitución anterior. Estableció una relación directa con la población de corte clientelista. El ejecutivo promulgó un conjunto de dispositivos legales orientados a flexibilizar el empleo y restringir la capacidad de acción colectiva de los trabajadores, particularmente el Decreto Legislativo 728, llamado “Ley de Fomento del empleo” (1991) y el Decreto Ley25593, referido a “las relaciones colectivas de trabajo” (1992). Este último fue objeto de numerosas observaciones del Comité de Libertad Sindical de la OIT. Esta reforma laboral drástica se hizo sin debate político público. Poco antes de culminar su segundo mandato, el ejecutivo presentó un proyecto de Ley que proponía la desactivación del Ministerio de Trabajo y su conversión en ViceMinisterio de Justicia. 4. Apertura de Espacios de Concertación en la Transición Democrática Afines de los años 90, el rechazo a las pretensiones re-eleccionistas del Presidente Alberto Fujimori y al poder corruptor de su asesor Vladimiro Montesinos produjo una movilización democrática que activó diversas formas de concertación social y política. Entre las iniciativas que impulsaron este proceso, cabe mencionar la suscripción en noviembre de 1999 de un Acuerdo de Gobernabilidad por catorce Partidos,4 que apuntaba a propiciar una alternativa política al fujimorismo. Dicho acuerdo sugería una convocatoria amplia incluyendo a algunos representantes de la sociedad civil. Asimismo proponía: “utilizarla concertación entre el Estado, empresarios y trabajadores como instrumento para definir políticas sectoriales de mediano y largo plazo, que generen riqueza e incrementen el empleo productivo y la productividad, mejoren la productividad de la industria y hagan crecer nuestras exportaciones, creando para ello, un Consejo Nacional de Concertación Laboral y Productivo”: Estas propuestas fueron recogidas e institucionalizadas por el Gobierno de Transición de Valentín Paniagua y el Gobierno de Alejandro Toledo, dando lugar a la instalación del Consejo Nacional de Trabajo en enero del 2001, y la firma del Acuerdo Nacional, en julio deI 2002. Otra iniciativa importante se refiere a las Mesas de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza, creadas a iniciativa del Ministerio de La Mujer y el Desarrollo Humano en enero del 20015. Recogiendo las experiencias 4

Uno de los antecedentes de este pacto lo constituye el documento elaborado en 1994 por el comité cívico Por la Democracia, presidido por Gustavo Mohme Llona, “Bases para la Concertación por el Futuro del Perú”. En 1998, varias fuerzas políticas retomaron esta propuesta en previsión del proceso electoral del 2000. 5 La ley orgánica de Gobiernos Regionales le dio rango de Ley en 2002.

acumuladas a lo largo de las décadas anteriores, estas mesas promueven la consulta y la participación de los diferentes actores en a formulación y ejecución de planes de desarrollo, especialmente en el ámbito local. Existen una mesa nacional, mesas regionales, provinciales y distritales. En el Comité Ejecutivo de la mesa nacional, participa a CGTP. Cabe mencionar el espacio de concertación que significa la Conferencia Nacional de Desarrollo Social (CONADES), evento anual impulsado por un conjunto de Organizaciones No Gubernamentales y organizaciones sociales, convocado por la Asociación Nacional de Centros con la finalidad de hacer un balance de la situación económica y social del país y proponer una agenda alternativa de desarrollo pensada desde la sociedad civil. Se institucionalizaron también una serie de instancias de concertación relacionadas con la educación, la salud, las personas discapacitadas, el trabajo infantil, la pequeña empresa y otros ámbitos de programas sociales y políticas públicas. INSTANCIAS DE CONCERTACIÓN A NIVEL NACIONAL • • • • • • • • • • •

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Consejos Sectoriales de Concertación Consejo Nacional de Educación Consejo Nacional de Integración de la Persona con Discapacidad Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza Comité Técnico Social Multisectorial Acuerdo Nacional Consejo Nacional de la Juventud Consejo Nacional de Salud Comité Directivo Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil Comisión Multisectorial Mixta Permanente encargada de elaborar, proponer y monitorear el Plan Estratégico Nacional Exportador Comisión Multisectorial encargada del seguimiento, monitoreo e implementación de las acciones señaladas en el Plan de Igualdad de Oportunidades de Personas con Discapacidad Consejo de la Micro y Pequeña Empresa Comisión Intersectorial de Empleo Comisión Multisectorial del Programa Educación para el Trabajo Comisión Multisectorial del Foro Nacional de Educación para Todos.

Fuente: OIT, 2005.

La concertación social se convirtió en uno de los recursos para atender los conflictos regionales, los relacionados a los impactos ambientales y sociales de las inversiones mineras, y las múltiples demandas sectoriales (productores agrarios, transportistas, etc.). 4.1 El Acuerdo Nacional6 Al iniciar su gobierno, Alejandro Toledo encargó al Primer Ministro Roberto Dañino la tarea de realizar consultas con organizaciones políticas 6

Véase Vildoso, 2005.

sociales dispuesta a suscribir un compromiso con un conjunto de “políticas de Estado”. Las negociaciones culminaron con un acuerdo firmado por el Gobierno, siete partidos políticos y siete organizaciones de la sociedad Civil7. Los firmantes conformaron el Foro del Acuerdo Nacional8. FIRMANTES DEL ACUERDO NACIONAL (22 de julio deI 2002) • • •

Por el gobierno: Presidente de la República; Primer Ministro. Por los Partidos Políticos: APRA. Acción Popular, Unidad Nacional, Perú Posible, Frente independiente Moralizador: Somos Perú e Unión por el Perú. Por la sociedad civil: Conferencia Episcopal Peruana, Concilio Nacional Evangélico del Perú, CONFIEP, Sociedad Nacional de Industria, CGTP, Frentes Regionales, Mesa de Concertación para de Lucha Contra la Pobreza.

El contenido del Acuerdo Nacional está expresado en las políticas de estado (31 en total) ordenadas en torno a grandes objetivos: gobernabilidad; equidad y justicia social; competitividad; e institucionalidad y ética pública. La política de estado N° 4 plantea: “Consolidar una cultura de diálogo social y concertación entre todas as organizaciones políticas y sociales. Institucionalizar mecanismos de participación ciudadana que contribuyan al mejor ejercicio de las funciones ejecutivas y legislativas a nivel nacional, regional y local.” La política de estado N° 14 se refiere al “acceso a un empleo pleno, digno y productivo”. Incluye los siguientes puntos: •

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Impulsar la formalización del empleo digno y productivo. Mejorar la calidad del empleo, con ingresos y condiciones adecuadas, y acceso a la seguridad social. Garantizar el libre ejercicio de la sindicalización. Desarrollar políticas nacionales y regionales de promoción de la micro, pequeña y mediana empresa. que faciliten su acceso a mercados, créditos, servicios de desarrollo empresarial y nuevas tecnología. Promover que las empresas inviertan en capacitación laboral.

Posteriormente, el Foro del Acuerdo Nacional aprobó un Compromiso Político, Social y Económico de Corto Plazo (2004) y un Pacto de Mediano Plazo por la Inversión y el Empleo Digno (2005-2011). 4.2. El Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo (CNT) El CNT fue instalado el 4 de enero del 2001 por el Ministro de Trabajo del gobierno de transición. Jaime Zavala Costa.9 7

El criterio fue mantener una paridad entre el número de partidos y de organizaciones de la sociedad civil. 8 En 2004 se sumaron en calidad de invitados la Plataforma Agraria de consenso (Carta Verde) y algunos otros partidos. 9 La instalación del Consejo Nacional de Trabajo se efectuó al amparo de dos positivos dados durante el Gobierno de Fujimori: Decreto Legislatívo N° 568 de abril 1990 que crea el Consejo Nacional de Trebejo y Concertación Social y el Decreto Ley 25027 de diciembre 1992 que

Está concebido como órgano consultivo del Ministerio de Trabajo, encargado de discutir y concertar políticas en materia de trabajo, promoción del empleo y protección social, revisar proyectos de leyes y pronunciarse sobre propuestas en debate.10 Se le asignó también la función de participar en la regulación de la remuneración mínima. El CNT constituye una instancia de concertación tripartita, en la que participan, con igual calidad de voto, representantes del gobierno, de los trabajadores y de los empleadores. El Consejo incluye además, con voz sin voto, a representantes de organizaciones sociales vinculadas a la problemática laboral. La composición inicial del CNT fue establecida del siguiente modo. El Gobierno está representado por el Ministerio de Trabajo (Ministro y ViceMinistros. Los trabajadores están representados por cuatro centrales sindicales (CGTP, CUT, CATP y CTP), y los empleadores por cinco gremios afiliados a la CONFlEP y dos gremios independientes (la Sociedad Nacional de Industrias y la Cámara de Comercio de Lima). Adicionalmente, se incluyeron a seis personas provenientes de organizaciones de reconocida trayectoria en el estudio, la asesoría y la formación en el campo laboral.11 Poco después, se acordó incorporar a un representante de la Asociación de Pequeños y Medianos industriales—APEMIPE, un representante de la Asociación de Exportadores-ADEX y un representante de los Conglomerados de Pequeña Empresa en el Perú. El conjunto de los consejeros conforman el “pleno”, instancia máxima de diálogo y de toma de decisión. Los demás órganos son la Presidencia a cargo del Ministro de Trabajo, los coordinadores ejecutivos de sector (empleadores, trabajadores, estado), la Secretaría técnica y las Comisiones de trabajo.

precisa sus competencias corno órgano consultivo del Ministerio de Trabajo y cambia su denominación: de Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo. Recién se instala durante el Gobierno de transición del 2001 En abril 2002. La Ley 277t1 actualiza su marco legal. 10 El Diagnóstico del CNT efectuado por la OIT señala: “Cuando se habla de discusión, se hace referencia al intercambio de opiniones e ideas sometido al debate, sin implicar necesariamente la búsqueda del consenso o de una posición común, Sin embargo, cuando se habla de concertación o consenso, se quiere indicar que las partes tratan de llegar a un acuerdo que implica compromisos para todas las partes. Pereciera que los actores, hasta el momento, han considerado al Consejo como una instancia de concertación, esperando que los acuerdos alcanzados en su seno sean aplicados en la práctica (OIT, 2005: 14). 11 La selección de los gremios representados en el CNT responde al criterio de “mayor representatividad”, el cual toma en cuenta el número de bases afiliadas y el nivel de organización de los gremios. (OIT. 2005: 15)

COMPOSICIÓN INSTITUCIONAL DEL CONSEJO NACIONAL DE TRABAJO Y DE PROMOCIÓN DE EMPLEO (2005) Sector Gubernamental: • Ministro de Trabajo y Promoción del Empleo • Vice- Ministro de Trabajo • Vice-Ministro de Promoción del Empleo y de la Pequeña Empresa Sector de trabajadores • Confederación de Trabajadores del Perú-CGTP (3 representantes). • Central Unitaria de Trabajadores del Perú CUT Perú (2 representantes) • Central Autónoma de Trabajadores del PerúCATP (1 representante) • Confederación de Trabajadores del Perú-CTP) (1 representante) Sector de empleadores • Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas-CONFIEP (8 representantes); incluyendo: • Asociación de Bancos del Perú-ASBANC • Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía • Cámara Peruana de la ConstrucciónCAPECO • Sociedad Nacional de pesquería • Sociedad de Comercio Exterior del Perú COMEXPERÚ • Asociación de Exportadores-ADEX • Asociación de Pequeños y Medianos Industriales del Perú-APEMIPE • Conglomerados de Pequeña Empresa en el Perú- CPEP • Sociedad Nacional de Industrias-SN 1 (1 representante.) • Cámara de Comercio de Lima-CCL (1 representante) Organizaciones vinculadas al sector laboral: • Grupo de Asesoramiento y Análisis Laboral (AELE) • Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE) • Centro de Asesoría Laboral (CEDAL) • Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social • Organización no Gubernamental de Promoción de los Derechos de la Mujer- Movimiento Manuela Ramos • Juan Julio Wicht (sacerdote jesuita, economista)

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Los consejeros acordaron que las decisiones se tomen por consenso y sea de respeto obligatorio para las partes. Sólo los representantes de los trabajadores, de los empleadores y del gobierno tienen derecho a voto. Cada sector (trabajadores, empleadores y gobierno) debe emitir un solo voto. Estas reglas apuntan a promover acuerdos tanto en el seno de cada sector como entre los sectores. Pero también otorga un poder de veto a cada uno de los interlocutores, que puede paralizar el proceso de concertación, como ocurre con la discusión de la Ley General de Trabajo. Entre 2001 y 2005, el CNT desarrolló su labor en torno a los siguientes aspectos12: • Aprobación de la metodología y la estructura del Consejo; creación de las Comisiones de Trabajo; instalación de Comisiones Regionales en Arequipa, Cusco, y Ucayali. • Reuniones de discusión sobre temas de política laboral y empleo (por ejemplo la problemática del empleo en la micro y Pequeña Empresa); exposiciones a cargo de expertos invitados. • Aprobación de estudios y propuestas de las Comisiones Técnicas (diagnóstico de la formación Profesional, creación de un observatorio laboral). • Opinión sobre propuestas del Ejecutivo (por ejemplo el uso de la Compensación por Tiempo de Servicio para la adquisición de vivienda). • Revisión de proyectos de leyes

Véase el diagnóstico publicado por a OIT en 2005, y las Memorias del Consejo (Julio 2001, y 2004).

por aprobar por el Congreso de la República. • Suscripción de Declaraciones Públicas. • Implementación del proyecto Fortalecimiento Institucionales para el Diálogo Social.

de

los

Mecanismos

El eje de la intervención del Consejo fue la discusión y aprobación de propuestas consensuadas respecto a los proyectos de ley en debate, en especial el proyecto de Ley General de Trabajo. Entre los resultados más destacados de esta intervención, cabe mencionar la aprobación de la Ley General de inspecciones y Defensa del Trabajador (2001), la ley que regula la actividad de las empresas de Servicios y Cooperativas de Trabajadores (2002), la ley que levanta las observaciones formuladas por el Comité de Libertad Sindical a la Ley de relaciones Colectivas de Trabajo (2003), y la ley que regula las actividades de capacitación (2004).13 En lo referente a la Ley General de Trabajo, la intervención del CNT fue importante, pero no logró el consenso social y político suficiente para su aprobación en el Congreso. El propósito de concordar la legislación peruana en materia laboral forma parte del Acuerdo Nacional. A principios de la administración del Gobierno de Toledo, la Comisión de Trabajo del Congreso encargó a uno grupo de expertos la elaboración de un Anteproyecto. En poco tiempo, los expertos entregaron su propuesta, la que fue remitida al CNT, con la finalidad de definir los puntos de acuerdos entre los interlocutores sociales. El debate sobre la Ley General de Trabajo iniciado en 2002 en el CNT se dilató hasta 2005, Los consejeros lograron ponerse de acuerdo sobre el 70% de los puntos. Pero quedaron sin resolver algunos temas sensibles; particularmente la negociación colectiva por rama de actividad y el tratamiento del despido arbitrario. En mayo del 2005, ante el entrampamiento de la discusión, las centrales sindicales acordaron su retiro temporal del CNT, pidiendo al Ejecutivo y a la Comisión de Trabajo del Congreso que resuelvan los puntos controvertidos y den curso a la aprobación de la ley. En cambio, los representantes empresariales plantearon que el deb continúe en el CNT exigiendo la aprobación por unanimidad. El Gobierno, por su parte, no movió el tema. Afines del 2005. la concertación en torno a la Ley General de Trabajo quedó congelada.

5. Límites y Retos de la Concertación Socio-Laboral en el Perú 13

Haciendo un balance de la actuación del CNT en esos años, Elmer Arce señala: “Según la Ley 27711, el Consejo Nacional de Trabajo tiene competencia para discutir y concertar políticas públicas. Lo ciado es que hasta la fecha no existe ninguna politice pública global que se haya concertado, pues al contrario, la actuación del CNT se ha delimitado a la simple opinión de proyectos de Ley que posteriormente han sido aprobados por el Congreso. (...) Creemos que la opinión de los sectores sociales en estos temas es importante, Sin embargo, la participación en políticas públicas implica más que eso. Implica el brindar opinión e integrase en el diseño de planes estratégicos de desarrollo de las labores del Ministerio, como podría ocurrir en los planes de fortalecimiento del sistema inspectivo. (Arce, 2005: 10).

5.1 Déficit de concertación El balance de los antecedentes y de las experiencias recientes de concertación socio-laboral en el Perú muestra un saldo fuertemente deficitario. La concertación ha ocupado poco lugar en la regulación de as relaciones laborales y en la definición de políticas públicas en el país a lo largo del siglo XX. Han prevalecido relaciones conflictivas entre trabajadores y empleadores, marcadas por la desconfianza mutua y la intransigencia. La legislación laboral ha sido ante todo obra de gobiernos autoritarios y dictatoriales. El Estado desempeñó un papel fuertemente intervencionista en el tratamiento de las relaciones colectivas de trabajo y en la resolución de los conflictos. Tanto la reforma laboral de Velasco como la de Fujimori fueron impuestas por el desde la cúpula de poder político sin concertación con las partes involucradas. La coyuntura del gobierno de transición de Paniagua fue favorable a una valoración de la concertación, como forma de superar el callejón sin salida de la violencia, el autoritarismo y la desregulación neo-liberal. El Acuerdo Nacional, el Consejo Nacional del Trabajo y otras iniciativas como las Mesas de Concertación de la Lucha contra la Pobreza, el Foro Educativo y el foro de Salud, contribuyeron a la emergencia de un de diálogo entre actores de la sociedad civil y el estado. Sin embargo, en el ámbito laboral, los resultados fueron reducidos. Los gremios empresariales y los sindicatos no lograron ponerse de acuerdo sobre la Ley General de Trabajo. ¿Cómo explicar este persistente entrampamiento? Parte de la explicación guarda relación con la heterogeneidad de la economía del país, las limitaciones de su desarrollo, y la amplitud de la informalidad. La concertación se ve dificultada por las profundas desigualdades de productividad e ingresos existentes. Por un lado tenemos las empresas dotadas de recursos técnicos y capital, con personal asalariado en condición de organizarse en base a las relaciones colectivas de trabajo y de acceder a los derechos previstos por legislación laboral. Por otro lado, tenemos una multitud de unidades de pequeña escala y baja productividad, que se colocan informalmente al margen de la legalidad para reducir costos. El universo de las unidades de pequeña escala es a su vez altamente diferenciado, incluyendo actividades de mera subsistencia, pero también actividades rentables con capacidad de desarrollo. Parte de las empresas mayores adoptan también prácticas laborales informales e ilegales de manera directa o a través de distintas formas de intermediación. Resulta muy difícil compatibilizar los derechos e intereses de lo diferentes sectores mencionados. La heterogeneidad estructural junto con la flexibilización del empleo y la globalización de la competencia, plantea una controversia respecto a la conveniencia de diferenciar las exigencias laborales, o de nivelarlas hacia abajo, formalizando la informalidad y reduciendo los costos laborales tanto en los sectores formales como informales.

La heterogeneidad estructural implica una dispersión de los protagonistas de las relaciones laborales. Dificulta la organización sindical y la capacidad de acción colectiva de los trabajadores. Otro factor que afecta la concertación tiene que ver con la precariedad de las instituciones del Estado encargadas de conducir la política laboral y asegurar el cumplimiento de los acuerdos. Ese problema involucra en particular el sistema de Inspección del Trabajo a cargo del Ministerio de Trabajo. 5.2 Bloqueo empresarial Los empresarios cuentan con una densa y variada, representación gremial y una capacidad de intervención bastante cohesionada, a través de la CONFIEP. Creado en 1984, esta confederación llegó a reunir la casi totalidad de los gremios de las grandes y medianas empresas del país.14 La posición de los gremios empresariales respecto a la cuestión laboral esté marcado por el trauma de las reformas impuestas por el régimen militar en los años 70, particularmente la ley de estabilidad laboral y el sistema de participación de los trabajadores en la propiedad, el directorio y las utilidades de las empresas. Los empleadores se opusieron tajantemente a estas medidas que cuestionaban su autoridad patronal. En adelante, la flexibilidad laboral se convirtió en el eje de confrontación con los sindicatos. Los empleadores, en cambio, apoyaron las reformas neo-liberales del gobierno de Fujimori. El profundo debilitamiento de los sindicatos los colocó en una posición de fuerza. No estuvieron interesados en modificar la legislación laboral vigente. Su preocupación central fue mantener la flexibilidad del empleo y reducir los costos laborales. La CONFIEP participó decididamente a la formación del CNT en la coyuntura de crisis del régimen fujimorista15. En cierta medida, esta iniciativa respondía a la necesidad de “lavarse la cara” respecto a dicho régimen, y legitimarse en la nueva etapa política. Los dirigentes y los abogados de los gremios empresariales estuvieron muy presentes en el CNT. Su estrategia consistió en evitar “retrocesos” respecto al estatus quo, temiendo en particular las iniciativas de la Comisión Laboral del Congreso. Por ello, bloquearon las decisiones sobre los temas críticos. 5.3 Las bases de la representación sindical La representación de los trabajadores en el Consejo Nacional de Trabajo está asumida a través de cuatro confederaciones sindicales nacionales. La de mayor peso es la CGTP, autodefinida como “clasista”. 14

En 1995 la CONFIEP agrupó a la CONAMYPE (Confederación Nacional de Micro y Pequeñas empresas. En 2006, la CONFIEP se debilité parcialmente como consecuencia de la crisis del Gobierno de F4imori que contaba con el apoyo de varios de sus dirigentes. Se retiraron la Asociación de Exportadores ADEX, la SIN ADEX y la Cámara de Comercio de Lima (ADEX se reincorporó en 2003). Véase Durand, 2004: pp. 448 y siguientes 15 El principal impulsor del CNT, Jaime Závala, forma parte del Comité Laboral de la CONFIEP.

CENTRALES SINDICALES INTEGRANTES DEL CONSEJO NACIONAL DE TRABAJO Centrales Algunas federaciones afiliadas CONFEDERACIÓN NACIONAL DE TRABAJADORES DEL PERÚ Trabajadores en Construcción Civil Trabajadores Mineros, Metalúrgicos Reconocida en 1971 Siderúrgicos Afiliada a la Federación Sindical Mundial Trabajadores Petroleros Representa a 57 federaciones Trabajadores de la Educación CENTRAL UNITARIA DE TRABAJADORES DEL PERÚ-CUT Reconocida en 1971. Afiliada a la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres Representa a 10 federaciones CENTRAL AUTÓNOMA DE TRABAJADORES DEL PERÚ-CATP

Trabajadores de Puertos Trabajadores en Empresas de Petróleo Telefonía Productos Químicos Pequeños Empresarios.

Reconocida en 1991 Afiliada a la Confederación Mundial del Trabajo. Representa a 14 federaciones CONFEDERACIÓN DE TRABAJADORES DEL PERÚ-CTP

Trabajadores en la Industria de la madera Trabajadores en Confecciones Trabajadores Comerciantes en Mercados Trabajadores de la Industria Pesquera

Reconocida el 14 de julio de 1964. Afiliada a la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres Representa a 18 federaciones.

y

Trabajadores en tejidos Choferes Trabajadores Marítimos y Portuarios Trabajadores en Industria Química y Petroquímica Empleados Hoteleros

Importantes gremios como La Federación Textil, la Federación Metalúrgica y la Federación Bancaria, que constituían la fortaleza del movimiento sindical en las décadas anteriores se han venido muy a menos. Hoy día, los sindicatos más poderosos se encuentran en las grandes empresas mineras y de hidrocarburo, el sector de construcción Civil, las telecomunicaciones y los servicios básicos de agua, electricidad, transporte, salud y educación. ¿A cuantos trabajadores alcanza la organización sindical? La PEA “sindicalizable” está constituida por los asalariados de las entidades públicas y es las empresas de 20 a más trabajadores (requisito legal para formar un sindicato)16. Tomando como referencia el año 200017, estamos hablando de aproximadamente 1.8 millón de trabajadores, vale decir el 25% de la PEA urbana ocupada. De este total, sólo 221 .283 trabajadores están

16

Una aproximación más fina a la PEA sindicalizable debe descontar a los asalariados con cargo directivo. 17 Nos remitimos a la encuestada Hogares realizada el año 2000 por el INEI en convenio con el Ministerio de Trabajo.

sindicalizados: 166,856 en el sector público y 55, 437 en el sector privado18. De acuerdo con esta información, la tasa de sindicalización alcanza un 23 % en el sector público, y 5 % en las empresas de 20 y más trabajadores. La PEA sindicalizada representa tan sólo el 3% del total de la PEA urbana ocupada, y el 12% de los sindicalizables.19

PEA URBANA OCUPADA Y SINDICALIZACIÓN POR SECTORES PERÚ 2000 Sector

Composición Porcentual

(1) PEA ocupada

(2) sindicalizados

A. Sector Publico B. Empresas de 2 a 19 trabajadores C. Empresas de 20 a mas trabajadores (sub total A+C) (sub total A+B+C) D. Tr. Independientes, servicio, domestico, familiares no remunerados Total PEA urbana ocupada (100%)

10.4

740,821

166,846

Tasa de sindicalización % (2)/(1) 22.5

20.1

1´430,271

1,128

0.1

15.1

1´075,859

53,309

5.0

(25.5) (35.2)

(1´816,680) (3´246,951)

(220,155) (221,283)

12.1 6.8

54.5

3´884,964

--

--

100.00

7´128,375

221,283

3.1

Asistimos a lo largo de los años 1980 y 1990 a un profundo deterioro de la organización sindical, particularmente en el sector privado. Confluyeron varios factores adversos: los despidos masivos de dirigentes sindicales a raíz del paro nacional de 1977; la recesión económica, los cierres de empresas, el impacto de la violencia, la flexibilización de las relaciones laborales, la reconversión productiva y a carencia de una estrategia sindical renovadora. El 18

De acuerdo a una ley dada en 1945, los empleados del Estado no podían organizar sindicatos ni realizar huelgas. La fuerte movilización de estos trabajadores propició su organización sindical de hecho y la conformación de la Confederación Intersectorial de Trabajadores del Estado-CITE en 1978. El derecho a la sindicalización en el sector público recién fue reconocido en la Constitución de 1979. 19 Resulta significativo comparar estas estimaciones con las que presentaron Isabel Yepez y Jorge Bernedo en su estudio sobre la sindicalización en el Perú, correspondiente a mediados de los años 1980. Según este estudio, el total de trabajadores sindicalizados en los sectores público y privado era 872,000, o sea 4 veces más que la cifra estimada en 2000. La tasa de sindicalización de la PEA asalariada sindicalizable (descontando los trabajadores de las empresas de menos de 20 trabajadores y los empleados con cargo directivo) era de 39 %.

número de sindicatos reconocidos bajó de 4317 a 3942 entre 1980 y 2000. En el periodo 1995-2000 el número de sindicatos cancelados superó al de los nuevos inscritos. A partir del año 2001, se observa un ligero repunte de la tasa de sindicalización en las empresas privadas y en el registro de sindicatos, debido al crecimiento económico y al contexto político un poco más favorable a la libertad sindical y la negociación colectiva20. Pero la tasa de sindicalización sigue siendo muy baja. 5.4 Estrechez y dispersión de la negociación colectiva Tradicionalmente, la negociación colectiva en el Perú se ha limitado casi exclusivamente a nivel de empresa o el establecimiento21, lo cual ha contribuido a excluir a muchos trabajadores, disgregar as luchas sindicales y restarles una perspectiva estratégica de conjunto22. Varios laboralistas trataron este problema: Adolfo Ciudad reclamó a articulación entre la negociación a nivel de las empresas y del sector. Mario Rasco propuso la constitución de sindicatos que afilien directamente a trabajadores individuales, por rama de actividad o categoría. El tema originó fuertes discrepancias entre los gremios empresariales y los sindicatos. La lucha por “el pliego único’ fue el motivo central de la huelga nacional minera más larga ocurrida en el país del 17 de octubre al 14 de diciembre de1988. Al final de su gobierno, Alan García aprobó una Ley de negociación de negociación por rama de actividad (Ley 25222, 3 de junio de 1990), que no fue aplicada. La nueva Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo (Decreto Ley 25593) dada por el Gobierno de Fujimori en 1092 modificó el marco de regulación de la organización sindical, la huelga y de la negociación colectiva. Recogiendo as sugerencias de Mario Rasco. Dicha ley amplía las modalidades de afiliación sindical definiendo cuatro tipos de sindicatos: •

20

Los sindicatos de empresa, formados por trabajadores de diversas especialidades, que prestan servicios a un mismo empleador.

Por ejemplo, se organizaron nuevos sindicatos en empresas mineras importantes, como el Sindicato Único de Trabajadores de la Compañía Antamina S.A., fundado en 2003 y reconocido oficialmente, 21 Una de las pocas excepciones es la Federación de trabajadores de Construcción Civil, que viene negociando por rama desde hace más de treinta años, situación cuestionada por el gremio empresarial del sector, CAPECO. 22 Al respecto, el laboralista Mario Pasco señalaba: La verdadera dimensión de la convención colectiva, que le da trascendencia social y económica, se manifiesta en su expansividad, universalidad y vigencia obligatoria y automática sobre un conglomerado indefinido de personas sobre todo un universo no cuantificable de personas. Es decir, cuando actúa como una ley en forma imperativa y general, para obligar no sólo a los que la suscribieron —que eso lo hace todo contrato- sino a persones (trabajadores y empleadores) que no participaron en su concertación. (Cambio cualitativo en la negociación colectiva peruana se dará cuando las convenciones colectivas se pacten a nivel industrial y se articulen con una micro-negociación de empresa.” (Pasco: 1985).

•

•

•

Los sindicatos de actividad formados por trabajadores de profesiones, especialidades y oficios diversos de dos o más empresas de una misma rama de actividad. Los sindicatos de gremios, formados por trabajadores de diversas empresas que desempeñan un mismo oficio, profesión o especialidad. Los sindicatos de oficios varios formados por trabajadores de diversas profesiones, oficios o especializaciones que trabajan en empresas d o de distinta actividad, cuando en determinado lugar, provincia o región el número de trabajadores no alcance el mínimo legal necesario para constituir sindicatos de otro tipo.

La ley establece que para constituir un sindicato de empresa, se requiere por lo menos 20 trabajadores, y 100 tratándose de sindicatos de otra naturaleza. Los sindicatos pueden organizarse con alcance local, regional y nacional. Los sindicatos ce base pueden constituir e integrar organismos de grado superior. Para constituir una federación, se requiere la unión de no menos de dos sindicatos de la misma actividad o clase Para constituir una confederación, se requiere la unión de no menos de dos federaciones. En materia de negociación colectiva, el sindicato que afilie a la mayoría absoluta de los trabajadores comprendidos dentro de su ámbito asume la representación de la totalidad de ellos, aunque no se encuentren afiliados. A pesar de la ampliación de las modalidades de afiliación, la nueva Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo no facilita la articulación de niveles de negociación. Como observa Alfredo Villavicencio, establece requisitos de representación mayoritaria de trabajadores y empresas de imposible cumplimiento, en un país donde prevalece la micro y pequeña empresa. (\/illavicencio, 2001)23. Cabe señalar que a estrechez de la negociación colectiva no se limita al 5U ámbito gremial. Tiene que ver también con sus contenidos. Esta centrada casi exclusivamente en los aspectos remunerativos. Muy pocos convenios colectivos abordan cuestiones referidas a la productividad y la calidad del empleo24. 5.5 La incorporación de a micro y pequeña empresa Un importante tema en debate lo constituye la representación de los intereses de los trabajadores vinculados a las actividades de subsistencia, la micro y pequeña empresa, y la informalidad. Las tres cuartas partes de la 23

El DS 25593 estipula que para celebrar una convención colectiva por rama de actividad o por gremio, se requiere que las organizaciones sindicales representen a la mayoría de las empresas y trabajadores de la actividad o gremio respectivo, a nivel local, regional o nacional, u que sean convocadas, directa o indirectamente, todas las empresas respectivas” (Artículo 46). Asimismo. los dispositivos transitorios de esta ley mercan el fin de la pocas experiencias de negociación sectoriales existentes. 24 Un caso excepcional lo constituye el convenio colectivo firmado entre la empresa y el sindicato de trabajadores de la Mina de Cobre de Tintaya en el Departamento de Cusco, que establece un pacto de productividad.

ocupación nacional (incluyendo las áreas Urbanas y rurales) están constituidas por trabajadores independientes no calificados, trabajadores familiares no remunerados, trabajadores de microempresas y trabajadores del hogar25. El 70% de los trabajadores de las micro-empresas y 45 % de los asalariados en general no cuentan con contrato de trabajo ni beneficios sociales26. La situación de dispersión y precariedad del empleo para la gran mayoría de aquellos trabajadores hace prácticamente imposible su coalición sobre la base de relaciones colectivas de trabajo. EMPLEO POR SEGMENTOS EMPRESARIALES 2001 Micro empresa (2 a 9 trabajadores) Pequeña empresa 10 – 49 trabajadores Mediana Empresa (50 – 199 trabajadores) Gran Empresa (200 y más) Sector Publico Independientes calificados Independientes urbanos no calificados Campesinos minifundistas Hogares Total Fuente: MTPE, INEI, SASE

PBI %

Empleo %

Empleos (millones)

18

20

2.3

10

7

0.8

17

3

0.3

29

5

0.6

6

10

1.1

2

2

0.2

11

23

2.6

6

28

3.2

1 100

2 100

0.20 11.5

El argumento usado por Hernando de Soto para desacreditar a los sindicatos consiste en sostener que éstos defienden privilegios de una minoría de asalariados y encarecen los costos laborales, impidiendo la formalización de las actividades informales. Otro punto de vista, sostenido en el Perú por Fernando Villarán, quien fue uno de los Ministros de Trabajo del Gobierno de Toledo27, considera que la pequeña empresa tiene un importante potencial de innovación y de desarrollo. En los últimos años, la pequeña empresa se ha expandido y organizado sectorial y territorialmente, constituyendo una gran variedad de asociaciones y gremios. Como hemos señalado, el CNT acordó incorporar a dos representantes de este sector (uno de APEMIFE y otro de Conglomerados de la Pequeña Empresa’. En la “de concertación, dichos representantes se colocaron del lado de los empresarios. 25

La OIT incluye en el sector informal a los trabajadores independientes no calificados (33%), el servicio doméstico (5%) y le micro empresa de hasta 5 trabajadores (15%), que sumados constituyen el 53% del empleo no agrícola a nivel nacional (OIT, 2002). 26 Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo-INEl: En cuesta Nacional de Hogares IIl trimestre del 2001. 27 Villarán fue promotor del cambio del nombre del Ministerio, que pasó a llamarse”Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo”.

La incorporación de la micro y pequeña empresa en la concertación social plantea el delicado problema de legalizar la diferenciación de los derechos laborales en el país. Este problema ha sido ardorosamente debatido en el proceso de elaboración de la Ley de Promoción y Formalización de la Micro y Pequeña Empresa (ley MYPE), promovida por el Ministerio de Trabajo y aprobada por el Congreso en julio del 2003 (Ley 28015)28. Esta Ley es aplicable a un universo muy amplio de empleadores y trabajadores29. Establece un régimen laboral especial de naturaleza temporal de cinco años para las microempresas, con el propósito de hacer efectivo el disfrute por parte de los trabajadores de algunos derechos mínimos esenciales: salario mínimo, vacaciones (15 días), acceso al seguro de salud y régimen pensionario. Exonera el empleador del sobre pago por trabajo nocturno, y reduce el monto de la indemnización en caso de despido. Promueve la inspección del trabajo en las PYME. Asimismo, crea el Consejo Nacional para el Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa (CODEMYPE), integrado por representantes del Ministerio de Trabajo, Ministerio de la Producción, Ministerio de Economía, COFIDE, gremios y otras entidades públicas y privadas. La ley PYME suscitó críticas. Varios analistas señalaron el peligro de “pymetizar” el país. El régimen laboral especial puede inducir a las medianas y grandes empresas a subdividirse con el fin de aprovechar las ventajas que ofrece en perjuicio los trabajadores. Carmen Vildoso, Viceministro de Promoción del Empleo y de la Micro y Pequeña empresa, involucrada en la gestación de la ley señala: “El problema de este debate es que todo el mundo opinaba menos los trabajadores de las micro-empresas que -como se sabe- no tienen organizaciones que los representen.” (Vildoso, 1994: 57). A fines del 2004 y principios del 2005, voceros del Ministerio de Economía y de los gremios empresariales propusieron hacer extensivo el régimen laboral de las MYPES a los nuevos trabajadores contratados por las empresas en general. Esta propuesta suscitó el rechazo de los dirigentes sindicales del Ministro de Trabajo de entonces, Javier Neves. En la práctica, hasta la fecha, un número reducido de micro y pequeñas empresas se han acogido a este régimen. 5.6 Liderazgo sindical y movilización social Los dirigentes sindicales tienen una posición ambivalente respecto a su participación en el CNT. Es importante para ellos ser reconocidos en la escena oficial como representantes e interlocutores sociales válidos reconocen que el Consejo atendió algunas de sus demandas (promoción de la inspección del 28

Sobre está discusión, véase Carmen Vildoso. Dos años en el Ministerio de Trabajo. Agenda: Micro y pequeña empresa 2004. 29 La ley define que la microempresa abarca de uno hasta diez trabajadores con un nivel de ventas anual de hasta 150 UIT y la pequeña empresa de uno hasta cincuenta trabajadores con un nivel de ventas anual de entre 150 y 850 UIT. A inicios de los años 2000, se evalúa que existen más de un millón y medio de micro y pequeñas empresas en el país, las que ocupan 3.1 millones de personas (27 % de la PEA ocupada nacional) (véase el Cuadro: Empleo por segmentos empresariales 2001).

trabajo, regulación de las empresas de servicios temporales, revisión de los ceses y despidos irregulares, levantamiento de algunas de as observaciones de la OIT a la ley de Relaciones colectivas de Trabajo); pero no quieren prestarse al juego de los gremios empresariales que apuntaría en definitiva a legitimar el estatus neo liberal. Condicionaron su presencia en el CNT a la solución de ciertos conflictos emblemáticos. Es así que, en julio del 2002, las cuatro centrales se retiraron ante el despido de 480 trabajadores de la Empresa Telefónica. El Consejo quedó paralizado durante tres meses, hasta que el Tribunal Constitucional ordenara la reposición. Los principales líderes sindicales siguen con un discurso confrontacionista. Sin embargo, vienen prestando un mayor interés a la concertación.30 La preocupación de la CGTP y de las demás centrales es demostrar su capacidad de convocatoria y de movilización social, con el fin de mejorar la correlación de fuerza en su favor en las negociaciones. Al respecto, la CGTP señala: “Nos reiteramos en el aspecto central de nuestra táctica que se basa en que la participación en los espacios de diálogo y la defensa de nuestra propuesta se cimientan sobre las acciones de masa y medidas de fuerza como son las marchas, movilizaciones, concentraciones, mítines. paros y huelgas cuando estas sean necesarias ó la situación lo exija, desarrollando primordialmente un rol centralizador de las luchas populares.’”(CGTP Memoria 2004)31. A esta estrategia responde la convocatoria a movilizaciones y paros nacionales. El paro Nacional del 14 de julio del 2004 merece una atención especial.32 Fue la primera protesta nacional organizada por las dirigencias sindicales después del paro convocado por la CGTP el 28 de abril de 1999. Se gestó en un contexto de multiplicación de luchas sectoriales, locales y regionales, con bloqueos de carreteras y actos de violencia33. Remite a una plataforma muy amplia que abarca cuatro tipos de reclamos: • • • •

30

Por la convocatoria a una Asamblea Constituyente Por el cambio en la política económica Lucha contra la corrupción Por la atención inmediata a las demandas laborales y sociales, regionales y locales.

Un ejemplo de ello es la realización de un Primer Forum Nacional denominado “Diálogo Social en el Desarrollo Minero en el Perú’, organizado por la OGTP, la Federación Nacional de Trabajadores Mineros, Metalúrgicos y Siderúrgicos del Perú y la Oficina Regional de la OIT para los países Andinos, contando con la asistencia de representantes del gobierno, empresas mineras, comunidades campesinas afectadas por la minería, autoridades civiles y trabajadores del sector. 31 Citado por Vildoso, 2005: 9. 32 Sobre este paro, ver el análisis de Ana Inés Corzo. Giannina Pastor, Sofia Vera y Rodrigo Barrenechea (2005). 33 Entre los conflictos sociales de mayor impacto, está la marcha de sacrificio de los cocaleros a Lima, exigiendo la no erradicación de los cultivos de coca (abril 2004): los acontecimientos de llave en Puno que dieron lugar al asesinato del alcalde (abril 2004): el paro preventivo convocado por el Gobierno Regional de Ica.

Dicha plataforma guarda relación con la agenda del Acuerdo Nacional. Si bien menciona reclamos referidos al Consejo Nacional de Trabajo, éstos no ocupan un lugar preeminente34. El paro fue contundente en 16 de las principales ciudades del interior del país. Fue significativo también en Lima. Según el Ministerio de Trabajo, sólo lo acataron un 10% de los trabajadores de las empresas de más de 20 trabajadores en la capital. El Secretario General de la CGTP evalúa que el país paralizó en un 60%. En general, el paro tuvo un éxito parcial. Fue un “paro cívico” más que laboral. Expresó la protesta contra el Gobierno y especialmente contra el presidente Alejandro Toledo35. Contrariamente a los pronósticos, el paro, con sus múltiples marchas y manifestaciones, se llevó a cabo de manera pacífica, lo cual representa un importante logro para la CGTP y las demás centrales. Los dirigentes demostraron su capacidad de movilizar a amplios sectores y- expresar sus reclamos sin desborde de violencia. La coordinación entre los dirigentes sindicales y las autoridades públicas fue necesaria para alcanzar este logro. En cambio, el paro revela la reducida capacidad de las centrales de comprometer a los trabajadores asalariados de las empresas en la paralización de labores, La mayoría de ellos no están sindicalizados y no se sienten representados por los sindicatos. No están en condición de asumir el costo que significa para ellos acatar efectivamente el paro. 6. Conclusiones El análisis que hemos efectuado señala una situación contradictoria. Por un lado, asistimos a un amplio despliegue de procesos de concertación social en múltiples campos, que de hecho contribuyen al desarrollo y la gobernabilidad del país. Pero por otro lado, constatamos que en el ámbito de las relaciones laborales la confrontación sigue siendo el eje de la estrategia de los actores. Lo que podía convertirse en el esbozo de un acuerdo negociado entre empresarios, trabajadores y gobernantes -la aprobación de una ley general de trabajo- quedó congelado. Los líderes de los gremios empresariales apuntan a no cambiar nada, mientras los líderes sindicales quieren cambiarlo todo. La exigencia de un consenso por unanimidad en el Consejo Nacional de Trabajo y el paralelismo entre dicho Consejo y la Comisión Laboral del Congreso de la República dieron lugar a una estrategia empresarial dilatoria que bloqueó acuerdos negociados. Hemos visto que la concertación está condicionada por la coexistencia de condiciones laborales muy desiguales, la presencia masiva de las micro y pequeñas empresas, la extensión de los sistemas de intermediación laboral, 34

Recordando que la CGTP es partícipe del Acuerdo Nacional los representantes de los gremios empresariales manifestaron que “no entendían como se podía participar en un proceso de diálogo y al mismo tiempo realizar una medida de lucha que apareciera como confrontación.” (Vildoso, 2005: 9) 35 Albedo Adriansen, La República, 6/07/2004.

así como la proliferación de prácticas informales e ilegales. Esta situación implica modalidades de representación, protección y promoción contrastadas, cuya articulación resulta difícil. El sector empresarial logró un nivel de representación cohesionada en torno a la CONFIEP, dominada por las grandes empresas. De lado de los trabajadores, el sector sindicalizado está muy debilitado y su reciente reactivación es reducida y lenta. Las micro y pequeñas empresas encontraron un espacio en el Consejo Nacional del Trabajo, como parte de la representación empresarial. El seguimiento de los acuerdos y desacuerdos en el Consejo Nacional del Trabajo nos señala tres temas críticos pendientes, de particular importancia: 1) la vigencia de la organización sindical y los alcances de la negociación colectiva: 2) los costos laborales y el establecimiento de obligaciones laborales básicas: 3) a flexibilidad de la relación de trabajo y la seguridad ocupacional. Las posiciones de los líderes empresariales y sindicales sobre dichos temas fueron intransigentes. Sobre todo del lado empresarial, faltaron voluntad política y visión estratégica para lograr un pacto socio- laboral mínimo en el país. Otro problema lo constituyen los desfases entre la concertación social y los procesos de toma de decisión política, que involucran el gobierno central, el Congreso de la república, el Ministerio de Trabajo, y el Acuerdo Nacional. El diálogo entre los interlocutores sociales propiciado por el Consejo Nacional de Trabajo no está al margen de los juegos de poder y acuerdos políticos. El reto aún pendiente de un pacto socio-laboral en el Perú ha de ser el fruto de una convergencia y coordinación entre estas distintas instancias.

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