Desarrollo rural sostenible

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DESARROLLO RURAL SOSTENIBLE

DESARROLLO RURAL SOSTENIBLE

Pablo Martínez de Anguita d´Huart

Mc Graw Hill MADRID

BOGOTÁ BUENOS AIRES CARACAS GUATEMALA LISBOA MEXICO NUEVA YORK PANAMÁ SAN JUAN SANTIAGO SÄO PAULO AUCKLAND HAMBURGO LONDRES MILÁN MONTREAL NUEVA DELHI PARÍS SAN FRANCISCO SIDNEY SINGAPUR ST. LOUIS TOKIO TORONTO

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DERECHOS RESERVADOS © 2006, respecto a la primera edición en español, por MCGRAW-HILL/INTERAMERICANA DE ESPAÑA, S. A. U. Edificio Valrealty, 1. ª Planta Basauri, 17 28023 Aravaca (Madrid) ISBN: 84-481-5683-8 Depósito legal: Editor: Pedro del Olmo Diseño Cubierta: CD Form, S. L. Compuesto por: Miguel Goñi Impreso por: IMPRESO EN ESPAÑA – PRINTED IN SPAIN

A mi padre, Felipe, de quien aprendí a amar a mi tierra y sus gentes.

Todo había cambiado. Incluso el aire. En lugar de los severos vientos secos que solían atacarme, soplaba una brisa amable, cargada de fragancias. De las montañas llegaba un rumor como de agua: era el viento en el bosque. Lo más asombroso de todo fue oir un sonido real de agua cayendo en un estanque. Comprobé que habían construido una fuente que manaba en abundancia y que alguien había plantado un tilo junto a ella … Vergons daba fe de un empeño cuya envergadura exigía tener esperanza. Así pues, la esperanza había vuelto. Las casas nuevas, recién enlucidas, estaban rodeadas de jardines donde crecían verduras y flores en ordenada confusión… Se había convertido en la clase de pueblo que invita a vivir. Jean Giono El hombre que plantaba árboles

AUTOR Pablo Martínez de Anguita d´Huart 1 COLABORADORES PRINCIPALES Antonio García Abril 2 Samuel Rivera 3 María Ángeles Martín 4 Raúl Romero Calcerrada Misael León 6 Dante Guerrero 7

5

COLABORADORES Alberto Barragán Frade Ana Carmen Picher

Josué León

17

12

Juán Castellón Siles19

9

Beatriz Pedroche Carmona9

Juan José Jiménez

Carlos Andrés Ávila25

Juan Manuel Santomé

16

Carlos Ilabaca21

Elena Lizán Sepúlveda

9

Cristina Del Pozo

Liliana Fernández

19

Cristina Pascual Castaño Fany Mariela Espinal

15

9

Marcos Agurto Adrianzén 7

8

María Nazarena Michelle

14

Felipe González de Canales11

Mitzilene Navarro Duran

9

Fernando Cruz12 y 9

Noé Pérez18

12 Y 9

Fernando Varela de Ugarte Inmaculada Gómez John E. Wagner

16

Nuria Sanchís20 Pablo Flores12 y 9

9

Ronnie de Camino

13

10

José Fernandez Crespo24

Rosa Domínguez González21

José Manuel Beneitez

Silvia González Alonso

9

Javier Montero Serrano

9

Victoria Nuñez Martí

24

9

ÍNDICE DE AUTORES POR CAPÍTULOS CAPÍTULO 1: ¿POR QUÉ ORDENAR LAS ACTIVIDADES EN EL TERRITORIO? Pablo Martínez de Anguita, Antonio García Abril, Raúl Romero Calcerrada y María Ángeles Martín Caso práctico: La necesidad de ordenar las zonas protectoras al sur de la Gran Área Metropolitana de San José de Costa Rica Inmaculada Gómez, Ronnie de Camino y Pablo Martínez de Anguita CAPÍTULO 2: ¿QUÉ ES EL DESARROLLO RURAL? Pablo Martínez de Anguita, Felipe González de Canales, Dante Guerrero y Antonio García Abril Caso práctico: Un centro escolar se convierte en motor de desarrollo local para su territorio Felipe González de Canales CAPÍTULO 3: ¿CÓMO SE ANALIZA UN TERRITORIO? Antonio García Abril, Pablo Martínez de Anguita, Raúl Romero Calcerrada, Rosa Domínguez, María Ángeles Martín, Marcos Agurto Adrianzén, Cristina Pascual Castaño e Inmaculada Gómez Caso práctico: Metodología utilizada en la elaboración del diagnóstico participativo de la cuenca del río Calan, en Siguatepeque, Honduras. Samuel Rivera, Noé Pérez, Misael León y Josué León. CAPÍTULO 4: SOSTENIBILIDAD ECOLÓGICA: LA PLANIFICACIÓN FÍSICA Antonio García Abril, Pablo Martínez de Anguita, María Ángeles Martín y Raúl Romero Calcerrada Caso práctico: Propuesta de PlaniÞcación ambiental para el Desarrollo: Aplicación a la Zona de Especial Protección para las Aves num. 56. Encinares de los ríos Alberche y CoÞo, Madrid. Raúl Romero Calcerrada. CAPÍTULO 5: SOSTENIBILIDAD ECONÓMICA: ANÁLISIS ECONÓMICO REGIONAL Pablo Martínez de Anguita y John E. Wagner. CAPÍTULO 6: SOSTENIBILIDAD SOCIAL: PARTICIPACIÓN Y EDUCACIÓN Pablo Martínez de Anguita, Antonio García Abril, Maria Nazarena Michelle, Juan Castellón, Maria Ángeles Martín y Pablo Flores. Caso práctico: La participación ciudadana en la elaboración del plan de ordenación y uso sostenible, de los recursos forestales de la Cuenca del río Sarapiquí, Costa Rica: propuesta metodológica. Juan José Jiménez y Pablo Martínez de Anguita. CAPÍTULO 7: LA ORDENACIÓN TERRITORIAL Antonio García Abril, Pablo Martínez de Anguita y María Ángeles Martín Caso práctico: Ordenación territorial de la cuenca del Río Calan (Honduras). Samuel Rivera (9), Ana Carmen Pícher, José Manuel Beneitez, Pablo Martínez de Anguita y Misael León

CAPÍTULO 8: EL PLAN DE DESARROLLO Pablo Martínez de Anguita y Fany Mariela Espinal Caso práctico: Plan de gestión sostenible de las microcuencas de los ríos Calan, Guaratoro y Chamalucuara. Misael León, Samuel Rivera, Noé Pérez y Josué León CAPÍTULO 9: PROGRAMACIÓN Y PROYECCIÓN DEL DESARROLLO Pablo Martínez de Anguita, Fany Mariela Espinal, Cristina del Pozo y Carlos Andrés Ávila Caso práctico: Proyecto de fortalecimiento institucional y social para la mejora de la gestión del agua y el desarrollo sostenible en la cuenca del río Calan (Departamento de Comayagua) Pablo Martínez de Anguita y Nuria Sanchís CAPÍTULO 10: LA SOSTENIBILIDAD EN LOS PROYECTOS Y PROGRAMAS DE DESARROLLO Fernando Varela De Ugarte, F. y Juan Manuel M. Santomé Caso práctico: Metodología para la elaboración de un Plan de Prevención y Mitigación de Desastres Naturales en el Cantón de Mora (Costa Rica) como base de su desarrollo local. Javier Montero Serrano, Pablo Martínez de Anguita y Elena Lizán Sepúlveda CAPÍTULO 11: AUTOFINANCIACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO: INCENTIVOS Y PAGOS POR SERVICIOS AMBIENTALES Pablo Martínez de Anguita, José Manuel Beneitez, y Liliana Fernández Caso práctico: Sistema de Pago Por Servicios Ambientales en la Cuenca del Río Calan. Pablo Martínez de Anguita, Silvia González Alonso, Misael León, y Fany Mariela Espinal CAPÍTULO 12: LA FINANCIACIÓN EXTERIOR: FORMULACIÓN DE PLANES Pablo Martínez de Anguita, Alberto Barragán Frade, Cristina Del Pozo, Fany Mariela Espinal y María Ángeles Martín Caso práctico: Aplicación del programa “Desarrollo Sostenible en Ecosistemas de Montaña en el Perú” desde la perspectiva del enfoque LEADER en Chalaco, Piura. Dante Guerrero CAPÍTULO 13: MONITOREO, EVALUACIÓN Y SISTEMATIZACIÓN DE PLANES Y PROYECTOS Pablo Martínez de Anguita, Fany Mariela Espinal Gómez, José Fernández Crespo y Mitzilene Navarro Caso práctico: Propuesta de indicadores para la sostenibilidad del programa “Desarrollo sostenible de ecosistemas de montaña en Perú”. Dante Guerrero CAPÍTULO 14: EVALUACIÓN AMBIENTAL DE PLANES DE DESARROLLO María Ángeles Martín, Pablo Martínez de Anguita y Antonio García Abril Caso práctico: Evaluación Ambiental del Plan de Desarrollo Rural de la Comunidad de Madrid. María Ángeles Martín y Victoria Núñez Martí

GLOSARIO DE AUTORES (1) Profesor de Ordenación del Territorio y Desarrollo local sostenible. Escuela Superior de Ciencias Experimentales y Tecnología. Universidad Rey Juan Carlos – Madrid. C/Tulipán s/n 28933 Madrid. [email protected] (2) Profesor de Ordenación del Territorio Escuela Técnica Superior de Ingenieros de Montes. ETSI MONTES de Madrid. C/ Ramiro de Maeztu s/n. Universidad Politécnica de Madrid. 28040 Madrid. [email protected] (3) Profesor de Manejo de Cuencas hidrográÞcas. Escuela Nacional de Ciencias Forestales. ESNACIFOR: Siguatepeque. Honduras. [email protected] (4) Profesora de Ordenación del Territorio. Departamento de Ciencias Ambientales y Recursos Naturales. Facultad de Ciencias Experimentales. Universidad San Pablo CEU-Madrid. [email protected] (5) Profesor de Ordenación del Territorio. Escuela Superior de Ciencias Experimentales y Tecnología. Universidad Rey Juan Carlos – Madrid. C/Tulipán s/n 28933 Madrid. raul. [email protected] (6) Profesor ayudante de Manejo de Cuencas HidrográÞcas. Escuela Nacional de Ciencias Forestales. ESNACIFOR. Siguatepeque. Honduras. [email protected] (7) Universidad de Piura Programa Académico de Economía de la Centro de Investigación Socioeconómica y Programa de Desarrollo Sostenible en los Andes. Perú. (8) Profesora de Organización y Gestión de Proyectos. Escuela Superior de Ciencias Experimentales y Tecnología. Universidad Rey Juan Carlos – Madrid. (9) Alumnos de Doctorado. Programa de Ciencias Ambientales. Escuela Superior de Ciencias Experimentales y Tecnología. Universidad Rey Juan Carlos – Madrid. (10). Profesor de Recursos Naturales y Paz. Universidad para la Paz. Costa Rica. (11) Presidente de la Fundación INFODAL para la Formación de Agentes de Desarrollo rural. (12) Escuela Nacional de Ciencias Forestales. ESNACIFOR. Honduras. (13) Profesor de economía forestal 304 Bray Hall. One Forestry Drive Syracuse, NY 13210-2788. [email protected] (14) Agente de desarrollo Local. Argentina. (15) Sistema Nacional de Áreas de Conservación. Ministerio del Ambiente y la Energía. Costa Rica. (16) Departamento de proyectos de cooperación al desarrollo. EPTISA INTERNACIONAL. Madrid. (17) Jefe de la División de América Latina. Banco Europeo de Inversiones. Luxemburgo. (18) Plan de Desarrollo Forestal (PDF). Siguatepeque. Honduras (19) Ingeniero Agrónomo. Bolivia. (20) ONG CESAL, Centro de Estudios y Solidaridad con América Latina. Madrid y Honduras. (21) Master en Desarrollo Local. Plan Colombia. Colombia. (22) Profesora de Patrimonio y Turismo en el Centro de Formación de la Cámara OÞcial de Comercio de Toledo. Profesora de la PontiÞcia Universidad Católica Madre y Maestra de Santiago de los Caballeros (República Dominicana). (23) Doctora Ingeniera de Montes.

INDICE 1ª PARTE: TERRITORIO, RURALIDAD Y SOSTENIBILIDAD CAPÍTULO 1 ORDENCIÓN, PLANIFICACIÓN Y SOSTENIBILIDAD

1

1 SOSTENIBILIDAD Y ORDENACIÓN TERRITORIAL

1

1.1 Abandono rural y conservación de la naturaleza en europa

1

1.2 Pobreza rural y deterioro ambiental en países en desarrollo

8

1.3 Ordenar el territorio y planiÞcar el desarrollo

10

2 PROPUESTA METODOLÓGICA DE ORENACIÓN TERITORIAL Y PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO RURAL SOSTENIBLE

13

2.1 Enfoque metodológico

13

2.2 El ámbito de referencia

14

2.3 La ordenación territorial

14

2.4 Los planes de desarrollo rural

15

2.5 Subsidiariedad, sostenibilidad y solidaridad en la oredenación territorial

15

3 EL ORIGEN DEL PROBLEMA

17

3.1 Un cambio en la dinámica del planeta

17

3.2 La planiÞcación como respuesta

19

4 ORDENACIÓN TERRITORIAL Y PLANIFICACIÓN: DEFINICIONES Y CONCEPTOS

23

4.1 Concepto y clases de ordenación territorial

23

4.2 Concepto y clases de planiÞcación

28

4.3 Conceptos de política, programa y proyecto

28

5 PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ORDENACIÓN Y LA PLANIFICACIÓN

30

5.1 La organización jerárquica

30

5.2 El nivel de detalle

32

CASO PRÁCTICO: LA NECESIDAD DE ORDENAR LAS ZONAS PROTECTORAS AL SUR DEL GRAN ÁREA METROPOLITANA DE SAN JOSÉ DE COSTA RICA

36

XII

Indice

CAPÍTULO 2 ¿QUÉ ES EL DESARROLLO RURAL?

41

1 EL DESARROLLO RURAL

41

1.1 Conceptos previos: ruralidad, territorio y desarrollo

41

1.2 Origen del desarrollo rural

42

1.3 El desarrollo con enfoque local

43

1.4 Objetivos del desarrollo rural

43

1.5 Desarrollo rural en europa e Iberoamerica

46

2 DESARROLLO RURAL EN EUROPA

48

2.1 El ámbito rural en Europa y su desarrollo

48

2.2 La política agraria comunitaria y el desarrollo rural

49

2.3 Las políticas de desarrollo rural en europa

52

2.4 Líneas estratégicas de desarrollo rural en Europa

59

2.4.1 Iniciativas nacionales: Los Programas de desarrollo rural

62

2.4.2 Iniciativas comunitarias: Las iniciativas LEADER

64

2.4.3 La política de Desarrollo Rural 2007/2013 en proceso de aprobación

67

3 EL DESARROLLO RURAL EN LATINOAMERICA

68

3.1 El ámbito rural iberoamericano y su desarrollo

68

3.2 Evolución de las políticas de desarrollo rural en Latinoamérica

71

3.3 Líneas de desarrollo rural en Latinoamérica

74

CASO PRÁCTICO: UN CENTRO ESCOLAR SE CONVIERTE EN MOTOR DE DESARROLLO LOCAL PARA SU TERRITORIO

78

CAPÍTULO 3 ¿CÓMO SE ANALIZA UN TERRITORIO?

83

1 EL TERRITORIO Y SU DINÁMICA

83

1.1 El territorio como sistema

84

1.2 La dimensión humana del territorio

85

1.3 La dimensión ecológica del territorio

85

1.4 Efecto de la actividad humana en el territorio

89

Indice

XIII

1.5 La restauración del equilibrio ambiental y la planiÞcación del territorio

90

1.6 El principio de organización jerárquica en los sistemas naturales

92

2 EL INVENTARIO DEL TERRITORIO

93

2.1 Elementos del medio natural

97

3 EL INVENTARIO DEL MEDIO NATURAL

98

3.1 Teledetección espacial

101

3.2 La fotografía aérea

102

3.3 La teledetección espacial vs. la fotografía aérea

104

4 EL INVENTARIO DEL MEDIO HUMANO

109

4.1 La captura de la información social

109

4.2 Objetivos de Información

109

4.3 Las encuestas

109

4.4 Importancia de la población local para la aplicación de la encuesta

109

4.5 Los encuestadores: sensibilización, identiÞcación y capacitación

111

4.6 La planiÞcación del trabajo de campo:el espacio y la época del año en las zonas rurales

111

5 DIAGNÓSTICO TERRITORIAL

112

6 DIFICULTADES DE LOS TRABAJOS SOBRE EL TERRIORIO

113

6.1 Objetivos

114

6.2 Valoración de los recursos y acciones

114

6.3 Interdisciplinaridad

114

6.4 Disponibilidad de información

114

6.5 Esfera de las decisiones y el corto plazo

115

6.6 Plazos de realización y partidas presupuestarias

115

6.7 Integración y continuidad administrativa

116

6.8 DiÞcultad de los sistemas de información y coordinación administrativa

116

6.9 Continuidad

116

7 TERRITORIO Y PATRIMONIO CULTURAL

116

7.1 PATRIMONIO CULTURAL E IDENTIDAD

116

7.1.1 Cultura y patrimonio, instrumentos para el desarrollo sostenible

116

7.1.2 Concepto y tipos de patrimonio: marco actual

118

7.1.3 ¿Por qué y para qué conservamos el patrimonio?

122

7.1.4 ¿Quiénes somos?: patrimonio cultural e identidad

123

7.2. IDENTIFICACIÓN, PROTECCIÓN, INTERPRETACIÓN Y GESTIÓN DE RECURSOS PATRIMONIALES

125

7.2.1 ¿Tenemos patrimonio?: identiÞcación y evaluación de recursos patrimoniales

125

XIV

Indice

7.2.2 El patrimonio, un bien no recuperable: legislación y sistema documental como instrumentos de seguridad

127

7.2.3 Patrimonio y territorio: “comunicación” versus “exhibición”. Gestión del patrimonio integral desde la interpretación

133

7.2.4 Patrimonio cultural y desarrollo endógeno

135

CASO PRÁCTICO: METODOLOGÍA UTILIZADA EN LA ELABORACIÓN DEL DIAGNÓSTICO PARTICIPATIVO DE LA CUENCA DEL RÍO CALAN, EN SIGUATEPEQUE, HONDURAS

140

2ª PARTE: LA SOSTENIBILIDAD ECOLÓGICA, ECONÓMICA Y SOCIAL EN LA ORDENACIÓN CAPÍTULO 4 LA PLANIFICACIÓN FÍSICA 1 PLANIFICACIÓN FÍSICA CON BASE ECOLÓGICA 1.1 Conceptos previos

149 149 149

1.2 ClasiÞcación de los modelos en la planiÞcación física

151

1.3 Los estudios del medio físico y la planiÞación física

153

2 LAS RELACIONES ACTIVIDADES-MEDIO

154

2.1 Las actividades

154

2.2 Los conceptos de capacidad e impacto

154

3 METODOLOGÍAS DE PLANIFICACIÓN FÍSICA

155

3.1 Metodología de los estudios descriptivos

155

3.2 Metodología de las planiÞcaciones o estudios prescriptitos

156

3.3 La asignación de usos con múltiples criterios y objetivos

167

3.3.1 La evaluación multicriterio (emc)

167

3.3.2 La evaluación multiobjetivo (emo)

169

3.4 Aplicaciones de evaluaciones multicriterio y multiobjetivo

171

3.4.1 Ejemplo de evaluación multicriterio (emc)

171

3.4.2 Ejemlo de evaluación multiobjetivo (emo)

173

CASO PRÁCTICO: PROPUESTA DE PLANIFICACIÓN AMBIENTAL PARA EL DESARROLLO: APLICACIÓN A LA ZONA DE ESPECIAL PROTECCIÓN PARA LAS AVES NUM. 56. ENCINARES DE LOS RÍOS ALBERCHE Y COFIO

175

Indice

XV

CAPÍTULO 5 LA PLANIFICACIÓN ECONÓMICO REGIONAL

215

1 INTRODUCCIÓN: LOS MODELOS DE ECONOMÍA REGIONAL Y LOS RECURSOS NATURALES

215

2 LA MODELIZACIÓN DE LA ESTRUCTURA MACROECONÓMICA REGIONAL

215

3 LA TEORÍA DE LOS MULTIPLICADORES EN LOS MODELOS I-O

217

3.1 El modelo básico Entrada-Salida (I-O): La tabla de transacciones

217

3.2 La matriz de coeÞcientes técnicos

219

3.3 La Matriz de Leontief

220

3.4 La expansión de la tabla de transacciones

220

4 LOS MODELOS DE CONTABILIDAD SOCIAL MCS

223

4.1 Estructura de una MCS

223

4.2 Estructura de una MCS Ambiental

226

5 EL EFECTO MULTIPLICADOR

231

6 LAS MATRICES DE CUENTAS SOCIALES EN EL DESARROLLO RURAL

233

7 LIMITACIONES DE LOS MODELOS DE MULTIPLICADORES

235

CAPÍTULO 6 SOSTENIBILIDAD SOCIAL: PARTICIPACIÓN Y EDUCACIÓN

237

1 INTRODUCCIÓN: PLANIFICANDO CON Y PARA LAS PERSONAS

237

2 LA PARTICIPACIÓN SOCIAL

237

2.1 El origen de la participación social

237

2.2 Carácterísticas de la participación social

238

2.3 La participación social en el desarrollo local

240

2.3.1 La participación social en elámbito público: el aprendizaje social

241

2.3.2 La participación social en el ámbito privado: el capital social

243

2.4 La perspectiva de género y la participación

246

3 EL DESARROLLO LOCAL Y CAMBIO SOCIAL

247

3.1 Desarrollo rural y familia

250

4 LA EDUCACIÓN Y ANIMACIÓN PARA EL DESARROLLO LOCAL

250

XVI

Indice

4.1 ¿Qué es la educación para el desarrollo?

250

4.2 ¿Por qué educar en el desarrollo local?

251

4.3 Objetivos de la educación para el desarrollo local

253

4.4 Educar en la solidaridad

254

4.5 Contenidos de la educación para el desarrollo rural

256

4.6 La animación

256

5 LAS INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN EN EL DESARROLLO LOCAL

257

5.1 El papel de los educadores y animadores del desarrollo local

257

5.2 Los agentes de desarrollo local

258

5.3 El método educativo de la alternancia como motor de desarrollo local

260

5.4 Características del método de la alternancia

261

6 LA ORGANIZACIÓN DE TALLERES PARTICIPATIVOS

263

6.1 Metodología para la organziación de un taller participativo

263

6.2 La mediación

271

CASO PRÁCTICO: LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA ELABORACIÓN DEL PLAN DE ORDENACIÓN Y USO SOSTENIBLE, DE LOS RECURSOS FORESTALES DE LA CUENCA DEL RÍO SARAPIQUÍ, COSTA RICA: PROPUESTA METODOLÓGICA

273

3ª PARTE: ORDENACIÓN TERRITORIAL Y PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO RURAL CAPÍTULO 7 LA ORDENACIÓN TERRITORIAL

281

1 ORDENACIONES TERRITORIALES Y PLANES DE DESARROLLO RURAL

281

2 LA ORDENACIÓN TERRITORIAL

282

2.1 Tipología de ordenaciones territoriales rurales

283

3 METODOLOGÍAS DE ORDENACIONES TERRITORIALES RURALES

284

3.1 Metodología básica (GONZÁLEZ ALONSO, GARCÍA ABRIL Y GRANDE, 1995)

285

3.1.1 DeÞnición de objetivos y metodología

286

3.1.2 Descripción del medio y las actividades

287

3.1.3 Directrices de programación

288

3.1.4 Programación

288

Indice

3.1.5 Resultado

XVII 291

3.2 Metodología aplicada al desarrollo rural (GÓMEZ OREA 2002)

293

3.2.1 Fase preparatoria

293

3.2.2 Fase de información y diagnóstico

297

3.2.3 Fase de preparación de un plan

298

3.2.4 Fase de planiÞcación

299

3.2.5 Fases de gestión y evaluación

304

3.2.6 Resultados

304

4 Herramientas de la ordenación

304

4.1 Matrices dafo

304

4.2 Ejemplo de matriz dafo

307

CASO PRÁCTICO: ORDENACIÓN TERRITORIAL DE LA CUENCA DEL RÍO CALAN, HONDURAS

314

CAPÍTULO 8 EL PLAN DE DESARROLLO

331

1 INTRODUCCIÓN: LA PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO

331

2 LA PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DEL DESARROLLO RURAL

332

2.1 La elaboración de planes estrégicos por el sector público

332

2.2 La elaboración de planes de desarrollo por la iniciativa privada (ONGs)

336

3 METODOLOGÍA DE ELABORACIÓN DE PLANES DE DESARROLLO RURAL

337

3.1 Metodología propuesta por TRUEBA para la elaboración de planes de desarrollo con Þnanciación pública en Europa

338

3.1.1 Finalidad: Sistema de valores. Idea preliminar del Plan

338

3.1.2 Preparación para la formulación del Plan

338

3.1.3 El diagnóstico territorial

339

3.1.4 DeÞnición de objetivos y metas

340

3.1.5 Generación de soluciones alternativas

340

3.1.6 Evaluación y selección de soluciones alternativas

340

3.1.7 Formulación de componentes: diseño de la estrategia

340

3.1.8 Sistema general de proyectos públicos

341

3.1.9 Evaluación ex ante de la estrategia propuesta

341

3.1.10 Plan de inversiones y de Þnanciación pública

341

3.1.11 Documentación

342

XVIII Indice 3.1.12 Formulación de presupuestos públicos

342

3.1.13 Ejecución, seguimiento y control

342

3.1.14 Evaluación multicriterio de resultados

343

3.2 Metodología para la elaboración de planes de desarrollo en cuen cas hidrográÞcas en Latinoamérica con Þnanciación pública o de cooperación

343

3.2.1 Recopilación de información

343

3.2.2 Información y concertación comunitaria

345

3.2.3 Limitaciones, restricciones y potencialidades

345

3.2.4 Objetivo del Plan de Manejo

345

3.2.5 Publicación y distribución del Plan

346

4 HERRAMIENTAS DE LA PLANIFICACIÓN

346

4.1 Análisis de involucrados

346

4.2 Análisis y árboles de problemas

347

4.3 Análisis y árbol de objetivos

348

4.4 La identiÞcación de las alternativas

352

4.5 Criterios de selección de alternativas

352

4.5.1 Criterios Þnancieros de selección de alternativas

353

4.5.2 El análisis de sensibilidad de los criterios Þnancieros

353

4.5.3 Criterios ambientales y sociales

358

4.5.4 La comparación entre indicadores e índices económicos, ambientales y sociales

363

4.5.5 Valoración multicriterio: La estructura de un proceso de decisión

363

CASO PRÁCTICO: PLAN DE MANEJO Y GESTIÓN SOSTENIBLE DE LAS MICROCUENCAS DE LOS RÍOS CALAN, GUARATORO Y CHAMALUCUARA

371

CAPÍTULO 9 PROGRAMACIÓN Y FORMULACIÓN DE PROYECTOS DE DESARROLLO

395

1 LA PROGRAMACIÓN

395

2 HERRAMIENTAS BÁSICAS DE PROGRAMACIÓN

397

3 LA ELABORACIÓN DE PROYECTOS DE DESARROLLO

401

3.1. Introducción

401

3.2. La presentación de proyectos dentro de un plan de desarrollo rural

401

3.3. El diseño de un proyecto

402

Indice

XIX

3.4. La formulación de proyectos

406

3.5 Tipología de proyectos presentables a un plan de desarrollo rural

412

4 HERRAMIENTAS DE PROYECCIÓN

414

4.1 El marco lógico

414

4.1.1 Estructura del marco lógico

416

4.1.2 La matriz de consistencia

421

4.2 EL PRESUPUESTO

424

4.3 EL CRONOGRAMA DE ACTIVIDADES

427

CASO PRÁCTICO: “PROYECTO DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL Y SOCIAL PARA LA MEJORA DE LA GESTIÓN DEL AGUA Y EL DESARROLLO SOSTENIBLE EN LA CUENCA DEL RÍO CALAN (DEPARTAMENTO DE COMAYAGUA)”

430

CAPÍTULO 10 LA SOSTENIBILIDAD EN PLANES Y PROYECTOS DE DESARROLLO

447

1 INTRODUCCIÓN

447

2 ¿QUÉ SE ENTIENDE POR SOSTENIBILIDAD?

449

3 FACTORES QUE INCIDEN EN LA VIABILIDAD Y LA SOSTENIBILIDAD

450

3.1 Factores relacionados con el entorno de la intervención

450

3.1.1 Apoyo político

452

3.1.2 Protección medioambiental

454

3.1.3 Variación del entorno socio-económico

454

3.1.4 Vulnerabilidad a catástrofes naturales

456

3.2 Factores relacionados con los actores de la intervención

460

3.2.1 Capacidad institucional

460

3.2.2 Articulación entre actores

460

3.3 Factores relacionados con la población beneÞciaria

461

3.3.1 Aspectos socio-culturales

461

3.3.2 Equidad de género

463

3.3.3 La participación

467

3.4 Factores relacionados con el diseño de la intervención

467

3.4.1 Tecnología apropiada

467

3.4.2 Acceso a la información

470

3.4.3 Aspectos económicos y Þnancieros

472

3.4.4 Adecuación de la cooperación técnica

473

XX

Indice

3.4.5 Localización de las acciones, tiempo de ejecución, alcance del proyecto frente a medios disponibles y Þnanciación

475

3.4.6 Procesos de transferencia

476

3.4.7 Replicabilidad

478

4 EL SISTEMA DE FACTORES DE SOSTENIBILIDAD

479

5 PRINCIPIOS QUE DETERMINAN LA SOSTENIBILIDAD

481

6 VALORES INHERENTES A LOS PRINCIPIOS DE SOSTENIBILIDAD

485

7 EL SISTEMA DE SOSTENIBILIDAD

486

8 EL ANÁLISIS DE SOSTENIBILIDAD

487

9 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

490

9.1 Conclusiones

490

9.2 Recomendaciones

491

CASO PRÁCTICO: METODOLOGÍA PARA LA ELABORACIÓN DE UN PLAN DE PREVENCIÓN Y MITIGACIÓN DE DESASTRES NATURALES EN EL CANTÓN DE MORA, COSTA RICA, COMO BASE DE SU DESARROLLO LOCAL

4ª PARTE: FINANCIACIÓN, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DEL DESARROLLO RURAL

493

527

CAPÍTULO 11 AUTOFINANCIACIÓN DEL PLAN DE DESARROLLO: INCENTIVOS Y PAGOS POR SERVICIOS AMBIENTALES 1 INTRODUCCIÓN 1.1 Incentivos y mecanismos de puesta en valor de recursos naturales 2 LAS EXTERNALIDES AMBIENTALES

527 527 528 528

2.1 Fundamentos teóricos

528

2.2 Servicios y bienes ambientales

532

2.3 La valoración económica de las externalidades

533

2.4 El valor económico total

534

2.5 Objetivos y limitaciones de la valoración de las externalidades

536

2.6 Técnicas de valoración

538

2.7 La valoración contingente

540

3 LOS INCENTIVOS PARA EL DESARROLLO Y LA CONSERVACIÓN 3.1 Tipos de incentivos

542 542

Indice

3.2 La aplicación de los incentivos

XXI 545

4 LOS PAGOS POR SERVICIOS AMBIENTALES (PSA)

545

4.1 ClasiÞcación de los sistemas PSA

546

4.2 Condiciones para la implantación de un sistema PSA

547

4.3 Los sistemas PSA y el desarrollo rural

553

5 METODOLOGÍA GENERAL DE UN SISTEMA PSA APLICADO A LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO BASADA EN SUS RECURSOS HÍDRICOS

554

5.1 El problema del agua

554

5.2 Fases para la implantación de un PSA aplicado al recurso hídrico

555

CASO PRÁCTICO: SISTEMA DE PAGOS POR SERVICIOS AMBIENTALES EN LA CUENCA DEL RÍO CALAN

563

CAPITULO 12 LA FINANCIACIÓN EXTERIOR DEL DESARROLLO RURAL Y LA CONSERVACIÓN DE LA NATURALEZA

583

1 INTRODUCCIÓN

583

2 LA FINANCIACIÓN DEL DESARROLLO RURAL Y LA CONSERVACIÓN EN EUROPA

584

2.1 La Þnanciación europea para desarrollo rural 2.2 Proceso de programación de los fondos estructurales

584 587

2.2.1 Programación de los programas de desarrollo rural

588

2.2.2 Programación de las iniciativas comunitarias Leader

594

3 LA FINANCIACIÓN DEL DESARROLLO RURAL Y LA CONSERVACIÓN DE LA NATURALEZA EN LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL

599

3.1 La Þnanciación de proyectos en agencias de desarrollo

600

3.1.1 El ciclo de proyecto en las agencias de cooperación 3.2 La Þnanciación de proyectos a través de créditos 3.2.1 El ciclo de proyecto en un banco de desarrollo 4 INSTITUCIONES INTERNACIONALES QUE PUEDEN FINANCIAR DESARROLLO RURAL EN AMÉRICA LATINA

600 601 602 604

4.1 Banco Mundial

604

4.2 Banco Interamericano de Desarrollo (BID)

605

4.3 Instituciones multilaterales sub-regionales

606

4.4 Instituciones multilaterales de desarrollo extra-regionales

608

4.5 Instituciones bi-laterales

609

4.6 Instituciones de los propios países de América Latina y el Caribe

610

XXII

Indice

5 LAS INSTITUCIONES DE COOPERACIÓN AL DESARROLLO

612

5.1 Instituciones españolas

613

5.2 Instituciones europeas

615

5.3 Instituciones de países europeos

616

5.3.1 Francia

616

5.3.2 Alemania

616

5.3.3 Holanda

617

5.3.4 Dinamarca

618

5.3.5 Finlandia

620

5.3.6 Reino Unido

620

5.4 Instituciones de desarrollo del sistema de Naciones Unidas

621

5.4.1 Fondo Internacional de desarrollo Agrícola

621

5.4.2 Organización de las Naciones unidas para la Agricultura y la Alimentación

621

5.4.3 Fondo para el Medio Ambiente Mundial

622

5.4.4 Organización Internacional de las Maderas Tropicales

623

CASO PRÁCTICO: ANÁLISIS DEL PROGRAMA “DESARROLLO SOSTENIBLE EN ECOSISTEMAS DE MONTAÑA EN EL PERÚ” DESDE EL ENFOQUE LEADER

625

CAPITULO 13 MONITOREO, EVALUACIÓN Y SISTEMATIZACIÓN 1 LA EVALUACIÓN EN SENTIDO GENÉRICO

641 641

1.1 Objetivos de la evaluación en sentido genérico

642

1.2 Fases de la evaluación en sentido genérico

642

1.3 La evaluación y el marco lógico

648

1.4 La construcción de indicadores

651

2 LA EVALUACIÓN EX ANTE 2.1 Herramientas de diseño y control técnico de una evaluación ex ante 3 EL MONITOREO

653 654 656

3.1 Objetivos del monitoreo

657

3.2 Características del monitoreo

657

3.3 Fases del monitoreo

658

3.4 Las evaluaciones intermedias

660

4 EVALUACIONES EX POST 4.1 La evaluación expost de terminación

664 665

Indice XXIII

4.2 La evaluación expost de impacto 4.2.1 Éxitos, diÞcultades y opiniones generadas en un plan

669 670

5 LA SISTEMATIZACIÓN DE EXPERIENCIAS

672

5.1 Objetivos de la sistematización

673

5.2 Metodología general de sistematización

674

5.3 Metodología general extendida de sistematización

675

6 MONITOREO, vs SISTEMATIZACIÓN

682

6.1 Diferencias entre monitoreo y evaluación

682

6.2 Similitudes entre monitoreo y evaluación

683

6.3 Evaluación vs sistematización

684

CASO PRÁCTICO: PROPUESTA DE INDICADORES PARA LA SOSTENIBILIDAD DEL PROGRAMA “DESARROLLO SOSTENIBLE DE ECOSISTEMAS DE MONTAÑA EN PERÚ”

685

CAPITULO 14 LA EVALUACIÓN AMBIENTAL DE PLANES DE LOS PLANES Y PROGRAMAS

705

1 HERRAMIENTAS DE CONTROL AMBIENTAL EN LA EVALUACIÓN EX ANTE

705

2 LA EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL

705

3 PROCESOS DE EVALUACIÓN AMBIENTAL DE POLÍTICAS, PLANES Y PROGRAMAS

707

4 METODOLOGÍAS DE LAS EVALUACIONES AMBIENTALES

709

CASO PRÁCTICO: EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTATÉGICA DEL PLAN DE DESARROLLO RURAL DE LA COMUNIDAD DE MADRID

711

EPÍLOGO

723

ANEXO: CUESTIONARIO PARA EL LEVANTAMIENTO DE INFORMACION SOCIAL DE UN TERRITORIO

725

REFERENCIAS

751

PRÓLOGO DESARROLLO RURAL Y CONSERVACIÓN DE LA NATURALEZA: Una exigencia global Más de la mitad de la población en los países en desarrollo vive en el campo, muchas veces en situaciones de extrema pobreza. Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL), en 1999 había 211,4 millones de pobres en la región (7,6 millones más que en 1997), de los cuales más de 89 millones vivían en condiciones de extrema pobreza. De éstos, la población rural era de más de 77 millones, de los cuales casi 47 millones vivían en condiciones de extrema pobreza. La ordenación territorial y la planiÞcación del desarrollo pueden ser herramientas que ayuden a superar esta situación. En otras zonas, en países como España, algunas áreas rurales viven un abandono y envejecimiento progresivo. A pesar de la disparidad de situaciones, en ambas situaciones los recursos naturales pueden representar un potencial enorme para superar las diÞcultades a las que se enfrentan ambos mundos rurales, y las personas pueden volverse los protagonistas de su proceso de desarrollo. En ambos casos la realización de una planiÞcación territorial y ordenación de usos puede suponer el comienzo de una estrategia de desarrollo rural sostenible. Este libro pretende ayudar a generar metodologías y herramientas que, como menciona Giono, puedan contribuir a convertir nuestro mundo rural en “la clase de pueblos que invita a vivir”. La ordenación no es evidentemente la solución exclusiva a los graves problemas que tiene planteado el mundo rural, si bien puede ser el marco que haga más eÞciente la coordinación de todas las actuaciones que se lleven a cabo. La incapacidad de abordar proyectos que superen la dimensión local para la que fueron diseñados deja al margen la posibilidad de contribuir eÞcazmente a solventar problemas desde un marco más amplio. Prescindir de este marco implica muchas veces duplicar esfuerzos, ubicar proyectos incorrectamente generando perjuicios a terceros o sencillamente desaprovechar oportunidades sinérgicas y enriquecedoras. Una correcta planiÞcación debe considerar el desarrollo rural a nivel como mínimo comarcal. En este libro se muestran herramientas para trabajar a dicho nivel, previo a acometer cualquier proyecto, con el Þn de garantizar la cohesión entre distintas actuaciones, el territorio y sus recursos de una forma sostenible. El objeto de este libro es contribuir desde la planiÞcación a superar las situaciones de pobreza y degradación de los recursos naturales en las que viven muchas comarcas en países en desarrollo. Para ello se proponen técnicas de ordenación válidas tanto en zonas rurales de países en desarrollo como en espacios pobres económicamente pero ricos en recursos naturales como son los que constituyen la Red Natura 2000 europea o las comarcas forestales españolas. En ambas situaciones se requieren metodologías adecuadas a las circunstancias, si bien el contraste de métodos empleados en ambas es altamente enriquecedor. Las técnicas que se explican están basadas tanto en casos y situaciones propias de Latinoamérica como de Europa. Este libro pretende recoger la experiencia de ambos continentes en desarrollo rural, trasvasando los elementos que han enriquecido las metodologías de formulación de planes de desarrollo y ordenaciones territoriales de un continente al otro. En algunos aspectos tales como la Þnanciación, metodologías de planiÞcación física

XXVI

Prólogo

o matrices de contabilidad social, se muestran ejemplos europeos que pueden servir de referencia para cualquier plan de desarrollo rural. El concepto de desarrollo local europeo, elaborado a través de la sucesivas reformas de la Política Agraria Común, y especialmente de la declaración de Cork (Irlanda 1996) o la conÞguración actual de los programas LEADER+ son referentes mundiales. Elementos tales como la participación, los sistemas de Pago por Servicios Ambientales están mejor desarrollados en Iberoamérica por lo que los casos prácticos que se presentan proceden de este ámbito rural La colaboración entre profesores, investigadores y estudiantes de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente y de Desarrollo Rural de universidades españolas (Universidad Rey Juan Carlos, Universidad Politécnica de Madrid y Universidad San Pablo CEU) en colaboración con colegas de Manejo de Cuencas, de Universidades Iberoamericanas, fundamentalmente de la Escuela Nacional de Ciencias Forestales de Honduras, y de la Universidad de Piura en Perú y miembros de la Fundación española INFODAL, ha permitido contrastar técnicas de ordenación territorial y planiÞcación del desarrollo rural a ambos lados del Atlántico. Este libro parte de dos consideraciones básicas. El desarrollo rural no es completo si no se considera su sostenibilidad, ni es posible si no parte de una visión solidaria. Es necesario propiciar el bienestar social y económico manteniendo la capacidad y belleza de la tierra para sostener dicho desarrollo en el tiempo. La conservación de la naturaleza, de especies y ecosistemas es una necesidad para garantizar el desarrollo a largo plazo, a la vez que se corresponde con una íntima y alta realización de la esencia del ser humano. La Conservación, además de ser un Þn en si misma, es indispensable, para el verdadero progreso humano. Sin la Conservación, sin la consideración cuidadosa, respetuosa, solidaria, de las realidades naturales, incluidas las humanas, el desarrollo no será verdadero progreso1”. La puesta en marcha de un proceso de desarrollo rural requiere educar, aprender, conservar, participar creativamente en el progreso de un territorio, tareas todas ellas que requieren un ánimo común, una libertad y una cooperación entre los individuos que no es automática, que exige integración y búsqueda de un bien común. El desarrollo rural constituye un trabajo, un crecer y un ayudar a crecer juntos. Si este progreso no es entendido como una tarea común, solidaria, entonces no sucede. Estas dos consideraciones han estado presentes en el ánimo y la pluma de los autores a lo largo de todos los capítulos. ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y FORMULACIÓN DE PLANES: Organización del libro Este libro se divide en cuatro partes. La primera parte, capítulos 1 a 3, se dedican a comprender conceptos previos de ordenación territorial, sostenibilidad, desarrollo rural y territorio. En el capítulo 1 se desarrollan dos cuestiones, la primera introducir al lector al problema del abandono y pobreza rural y degradación de la naturaleza y consecuentemente al concepto de proceso de ordenación territorial y planiÞcación del desarrollo rural sostenible como metodología general para dar solución a dichas cuestiones, y la segunda clariÞcar los posibles conceptos a emplear en el resto de los capítulos. Se pretende mostrar por qué la ordenación territorial es la herramienta básica territorial que puede garantizar el uso adecuado de sus recursos y su conservación. En el capítulo 2, relativo al desarrollo rural, 1 Ramos, A. 1993. ¿Por qué la conservación de la naturaleza? Real Academia de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales. Madrid

Prólogo

XXVII

se plantean sus fundamentos, su evolución y su estado actual en situaciones tan diferentes como Europa e Iberoamérica. Se pretende mostrar, que si bien las circunstancias son diferentes, el concepto puede ser universal, y que el grado de concreción legal y político que ha alcanzado en Europa podría servir en Latinoamérica. El capítulo 3 profundiza en las metodologías existentes para comprender un territorio, en su análisis biofísico y social. La segunda parte de este libro, abarca la sostenibilidad en la ordenación territorial desde el estudio de los ámbitos ecológico, económico y social de una comarca. El punto de vista ecológico se aborda desde la planiÞcación física (capítulo 4). La pretensión de conseguir un desarrollo duradero o sostenible descansa en la condición inexcusable de adaptarse a los procesos naturales. Cualquier actividad que aspire a perdurar de forma ininterrumpida ha de descansar sobre bases ecológicas. La idea de mantener una actividad productora a largo plazo implica conservar los equilibrios o el funcionamiento de la naturaleza; proteger y respetar los funcionamientos naturales que constituyen el fundamento ecológico del desarrollo sostenible. Las posibilidades, limitaciones y orientaciones sobre la gestión de los recursos naturales y su sostenibilidad es el objeto de la planiÞcación física con base ecológica. La sostenibilidad económica a nivel regional o comarcal se aborda a través de los modelos matriciales de tipo input-output como son las Matrices de Cuentas Sociales o MCS (capítulo 5). Éstas constituyen la herramienta más extensa con la que estudiar y modelizar un sistema regional económico. El impacto económico de las actividades o cambios de uso a realizar, tanto sobre la propia economía como sobre el ambiente, el estudio de la distribución directa y la redistribución indirecta de los beneÞcios que genera el desarrollo puede en algunos casos ser fundamental para comprender los procesos que tienen lugar en dicho sistema. Para ello, se muestran las técnicas de modelización de los sistemas económicos regionales que permiten los modelos matriciales circulares. Estos actúan como verdaderos mapas económicos regionales equivalentes a los biofísicos en la planiÞcación ecológica. La sostenibilidad social se aborda desde los dos factores que se consideran fundamentales para que la población haga suyo un proceso equitativo de desarrollo local y asuma las medidas procedentes de una ordenación: la participación y la educación (capítulo 6). Sin participación, entendida como el proceso de compartir decisiones sobre los asuntos que afectan a la vida personal y a la de la comunidad, la viabilidad de toda ordenación puede verse comprometida. Un proceso de desarrollo rural requiere ser asumido, apropiado por la comunidad rural, ser de todos para poder llegar a ser viable, y ese proceso, requiere educación. La tercera parte del libro desarrolla las herramientas sobre las cuales concretar el desarrollo rural: la ordenación territorial, el plan de desarrollo, y los programas y proyectos dentro de dicho plan o la formulación del plan como proyecto rural y las condiciones de viablidad y sostenibilidad que éste requiere. La ordenación es deÞnida como la delimitación de los diversos usos a que puede destinarse el territorio de acuerdo a los objetivos de desarrollo que se Þjan a partir de un marco físico, social y económico, desde el cual se establecen las posteriores actuaciones (capítulo 7). Esta ordenación es una herramienta cuya importancia radica en deÞnir el marco necesario para que todas las actuaciones regionales que se lleven a cabo se fortalezcan y complementen conjuntamente en un Þn común: el desarrollo socioeconómico y equilibrado de las regiones, la mejora de la calidad de vida, la adecuada gestión de los recursos naturales y el cuidado del medio ambiente. A partir de esta herramienta, y como concreción suya se deÞne en el capítulo 8 el plan de desarrollo. Éste consiste en el conjunto de actuaciones diseñadas a partir de una

XXVIII

Prólogo

ordenación territorial para lograr un objetivo especíÞco de desarrollo, en un periodo determinado, en un territorio delimitado y para un grupo predeÞnido de habitantes, que debe continuar produciendo bienes y prestando servicios tras la retirada del apoyo externo que tuviere, y cuyos efectos deben perdurar una vez Þnalizada su ejecución. El capítulo 9 recoge las metodologías de programación y formulación de proyectos tanto dentro de un plan como la transformación de dicho plan a un formato de proyecto de modo que puede ser presentado en el marco de un programa más amplio de Þnanciación, o bien pueda servir como documento con el cual solicitar un préstamo o ayuda a un banco o agencia de desarrollo. El capítulo 10 abarca la sostenibilidad del propio plan de desarrollo en su fase de formulación. Todo plan o proyecto plan requiere además de unas herramientas técnicas, el estudio cuidadoso de los factores que inciden en su viabilidad y sostenibilidad, así como en la de los proyectos que se deriven de él. La cuarta parte de esta obra estudia los procesos de Þnanciación, seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo rural de modo que el movimiento de desarrollo y conservación generado se mantenga en el tiempo. La capacidad económica que el propio proceso de ordenación y planiÞcación rural tiene para mantenerse en el tiempo sin ayuda externa se aborda en el capítulo 11 a través de dos mecanismos económicos que pueden contribuir a ella: los Incentivos y los Pagos por Servicios Ambientales. El capítulo 12 aborda la necesidad de obtener recursos exteriores a la comarca ya sea en forma de ayuda al desarrollo o como préstamo bancario. Este capítulo aborda los mecanismos existentes para obtener recursos Þnancieros, tanto en Europa como en Iberoamérica, así como las metodologías y ciclos en los que los proyectos se ven envueltos al solicitar un préstamo o ayuda internacional. Se identiÞcan además las principales fuentes de Þnanciación y su naturaleza. Por último, se muestran en los capítulos 13 y 14 los procesos y metodologías de seguimiento o monitoreo, y de evaluación ambiental a los que deben estar sometidos los planes, así como las técnicas de sistematización de experiencias, de modo que las lecciones aprendidas a través de la implementación de planes de desarrollo rural en un lugar sean replicables en otras comarcas. En cada capítulo se incluye un caso práctico en el que la teoría se aplica: Algunos de los casos están desarrollados o propuestos para Europa, y la mayor parte para Iberoamérica. Se pretende con ello mostrar como las metodologías que se presentan en esta obra pueden ser aplicadas tanto a países desarrollados como a aquellos que están en vías de hacerlo. Cabe mencionar dentro de estos casos prácticos dos series de trabajos, los estudios realizados en la Cuenca del Río Calan por la ESCUELA NACIONAL DE CIENCIAS FORESTALES DE HONDURAS (ESNACIFOR) y los desarrollados por la UNIVERSIDAD DE PIURA (UDEP) en PERU en la cuenca del Río Chalaco, en los Andes piuranos. Tanto la ESNACIFOR como la UDEP quisieron ordenar y desarrollar una cuenca piloto para estudiar las metodologías y poder replicarlas al resto del país o región. En ambos casos, los planiÞcadores prestaron atención a distintos aspectos metodológicos que son recogidos en los casos prácticos de esta obra de un modo concatenado. Pablo Martínez de Anguita. Universidad Rey Juan Carlos.

Prólogo

XXIX

1ª PARTE: CONCEPTOS PREVIOS

Sostenibilidad

Desarrollo rural

Territorio

2ª PARTE: LA SOSTENIBILIDAD ECOLÓGICA, ECONÓMICA Y SOCIAL EN LA ORDENACIÓN

Sostenibilidad ecológica: La planificación física

Sostenibilidad económica: Análisis económico regional

Sostenibilidad social: Participación y educación

3ª PARTE: ORDENACIÓN Y PLANIFICACIÓN Y PROYECCIÓN DEL DESARROLLO RURAL Ordenación integral Elaboración de planes de desarrollo Programación del plan y elaboración de los proyectos Sostenibilidad y viabilidad en la formulación de planes y proyectos

4 ª PARTE: FINANCIACIÓN, SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DE LOS PLANES DE DESARROLLO RURAL

Autofinanciación: Pagos por servicios ambientales y sistemas de incentivos

Elaboración de propuestas para la financiación exterior

Monitoreo, evaluación y sistematización de las experiencias aprendidas

CAPÍTULO

1

ORDENACIÓN, PLANIFICACIÓN Y SOSTENIBILIDAD 1. SOSTENIBILIDAD Y ORDENACIÓN TERRITORIAL 1.1 Abandono rural y conservación de la naturaleza en Europa Las zonas rurales de la Unión Europea se enfrentan a una serie de problemas que pueden poner seriamente en peligro su futuro, como por ejemplo, el envejecimiento de la población y el éxodo rural que persisten en algunas regiones, o la pérdida de empleos. En España en los últimos 40 años la población de los municipios españoles de menos de 10.000 habitantes ha pasado de ser el 57% de la población española a tan solo un 23%, siendo la superÞcie de las zonas rurales más del 80,2% de la superÞcie total (MAPA 2003)1. En Europa la situación no es muy diferente, las zonas rurales albergan a un 17% de la población europea y constituyen el 80% del territorio de la Unión. Por otra parte, otros factores también han contribuido a incrementar el deterioro ambiental sobre nuestro medio rural. El incremento de la población con la creciente necesidad de bienes y suelo para urbanizar, y la elevada generación de residuos ha tenido sus consecuencias: la aglomeración urbana y la construcción de viviendas masiÞcadas de los años 60 y 70 han dado paso a nuevas demandas urbanísticas, especialmente de segundas residencias que demandan superÞcies más amplias y ajardinadas y, siempre que sea posible en lugares con altos valores naturales. Esto ha supuesto el sacriÞcio de algunas zonas y paisajes naturales y culturales para ser utilizados con Þnes urbanos. La consecuencia ha sido la pérdida de especies silvestres que ocupaban su marco de vida y espacio vital en dicho ámbito. Por otra parte, el cambio cualitativo de las prácticas agrarias tradicionales adecuándolas e incorporándolas a la economía de mercado, abandonando los usos tradicionales –en ocasiones, muy ajustados a las condiciones limitantes del medio– a favor de otros más industrializados, de elevados insumos (mecanización, productos Þtosanitarios, fertilizantes químicos y agua) y sin tener en cuenta los factores ambientales ha contribuido a limitar la habitabilidad de los espacios tradicionalmente agrícolas por su ßora y fauna original. En España se cifran en más de 10.000 las especies vegetales (13.000 en toda Europa) diferentes o en más de 100 a los mamíferos. La Unión Europea tanto en su V Programa de Acción en Materia de Medio Ambiente (1993-2000) como a través de la reforma de los Fondos estructurales y posteriormente de la redacción de la Agenda 2000 para el mundo rural, ha ido planteando como uno de sus objetivos prioritario la gestión duradera de los recursos naturales. Desde entonces, se han empezado a asociar el desarrollo rural y la conservación. Esta tendencia se ha ido viendo reforzada con las sucesivas reformas de los Fondos y la de la Política de Desarrollo Rural de la Unión, especialmente con la que se está desarrollando para el periodo 2007/2013 1 En la Unión Europea, la población activa agraria ha caído vertiginosamente. De casi el 30% en 1950 se ha pasado al 6% medio de 1995. En dicho periodo, el nivel de productividad agraria se incrementó en un 750% con la consiguiente pérdida de empleos (GARCÍA MARIRRODRIGA 2000).

2

Desarrollo rural sostenible

(Fondo único FEADER)2. En dicha política se pone claramente de maniÞesto que el futuro del mundo rural pasa por su multifuncionalidad, y especíÞcamente por la conservación y gestión sostenible de sus recursos naturales, como especiÞcan los tres objetivos principales acordados: la mejora de la competitividad de la agricultura y la silvicultura, el medio ambiente y la gestión del suelo, y la mejora de la calidad de vida y diversiÞcación3. La legislación española, y en general la europea, ha planteado la necesidad de conservar la naturaleza en el territorio rural a través de una serie de Þguras de conservación de la naturaleza. Caben destacar en primer lugar los espacios naturales protegidos en sus múltiples Þguras. Los Planes de Ordenación de Recursos Naturales (P.O.R.N.s), deÞnidos en la Ley 4/89 de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre pretenden garantizar un marco de gestión para la conservación en dichos espacios naturales destinados a su conservación (tabla 1.1). La ley no hace referencia a límites administrativos, por lo que la Þgura del PORN puede ser también aplicable por parte de la administración al ámbito municipal, al conjunto de varios municipios, a comarcas o incluso al ámbito provincial. En España un total de casi 3,5 millones de hectáreas están incluidas en espacios nacionales protegidos mediante alguna de las Þguras creadas por la Ley 4/89 o sus homólogas autonómicas. Estos Espacios Naturales Protegidos engloban un 7% del territorio nacional (MMA 2000). Esta cifra, aunque alta, no es muy signiÞcativa si se compara con otro tipo de superÞcie española de gran valor natural sobre la que es preciso incidir, la superÞcie forestal. Las tres cuartas partes los espacios de alto valor natural terrestres tienen carácter forestal (tabla 1.2) si bien únicamente el 10% de los bosques gozan de una Þgura de protección generada por la Ley 4/894. El territorio ocupado por bosques, pastos o matorrales sólo en España asciende a 26 millones de ha. (26.273.235 ha), equivalentes a un 51,93% del territorio nacional, porcentaje muy superior al de la mayoría de los países europeos, con la excepción de los escandinavos y de Rusia5. Estas superÞcies forestales desarrollan en nuestro entorno funciones generalmente más ambientales (lucha contra la erosión, mantenimiento de la biodiversidad, provisión e zonas de esparcimiento y de paisaje, etc…) que productivas. Para estas grandes extensiones existe otra Þgura que puede contribuir a compatibilizar el desarrollo rural con la conservación de la naturaleza, los Planes de Ordenación de Recursos Forestales (PORFs) desarrollados en la Ley de Montes 43/2003 (tabla 1.3). Esta Þgura, a diferencia de los PORNs tiene un componente de desarrollo rural añadido, ya que en lugar de constituir una herramienta de carácter indicativo o limitativo debe incluir una planiÞcación de las acciones necesarias para el cumplimiento de los objetivos Þjados en el plan (tabla 1.5). Además de las políticas exclusivas en materia de conservación de la naturaleza, la Unión Europea a través de las sucesivas reformas de la política agraria, en concreto en la deÞnición del fondo FEADER, y especialmente en el segundo objetivo acordado, hace especial hincapié en la importancia que tendrá la ordenación del territorio como herramienta 2 Propuesta de Reglamento del Consejo relativo a la ayuda al desarrollo rural a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER) COM (2004) 490 final – 2004/0161 (CNS) 3 El concepto de diversificación hace referencia a actividades no agrícolas, ayuda para la creación de micro-empresas, promoción del turismo o renovación de núcleos de población rural. 4 Esto no implica la desprotección del resto de los bosques. En España, muchos de los montes públicos son montes catalogados. El Catálogo de Montes de Utilidad Pública ha garantizado la conservación de estos montes desde mediados del siglo XIX hasta hoy. 5 De acuerdo con el Inventario Forestal Nacional, una vez actualizados los datos con los de la Comunidades Autónomas en las que ha comenzado la tercera fase del Inventario (1997-2000).

Capitulo 1: Ordenación, planificación y sostenibilidad

3

para la conservación y en la necesidad de aunar conservación de la naturaleza y desarrollo rural, tarea a realizar especíÞcamente en los espacios de la Red Natura 2000 (Þgura 1.1 y tabla 1.4). La red Natura 2000, en la actualidad en fase de aprobación y consolidación, consiste en una red de espacios naturales a escala europea que tiene el objetivo de contribuir a garantizar la biodiversidad europea mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y ßora silvestres (FERNÁNDEZ DE TEJADA 2004). Esta red tiene su origen en la Directiva de Hábitats6 y se complementa con la Directiva de Aves7. La primera aporta a la red las zonas conocidas como de especial conservación, denominadas ZECs, y la segunda las zonas de Protección para las Aves (ZEPAs).

RED NATURA EUROPEA POR BIORREGIONES Espacios natura Regiones biogeográficas Alpina Anatolia Ártica Atlántica Mar negro Boreal Continental Macaronesia Mediterránea Panonia Estépica Sin datos

Figura 1.1: Territorios incluidos dentro de la Red NATURA 2000 en España. Fuente: MMA.

La red NATURA constituye un esfuerzo para dotar de protección a un mayor número de hectáreas con valor natural, si bien no pueden ser gestionadas bajo patrones exclusivos de conservación. Se estima que la superÞcie aportada por España a la Red Natura 2000 rondará los 13 millones de hectáreas, lo cual equivaldrá a algo más del 25% del territorio nacional.

6 Directiva 93743 CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestre. DOCE L 206 de julio de 1992. 7 Directiva 79/409/CE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres. DOCE L 103, de 25 de abril de 1979.

4

Desarrollo rural sostenible (TÍTULO II. DEL PLANEAMIENTO DE LOS RECURSOS NATURALES, artículos 4 y 5) 1. Con la Þnalidad de adecuar la gestión de los recursos naturales, y en especial de los espacios naturales y de las especies a proteger…las Administraciones públicas competentes planiÞcarán los recursos naturales. 2 y 3. Como instrumento de esa planiÞcación se conÞguran los Planes de ordenación de los recursos naturales que tendrán como objetivos: a. DeÞnir y señalar el estado de conservación de los recursos y ecosistemas en el ámbito territorial de que se trate. b. Determinar las limitaciones que deban establecerse a la vista del estado de conservación. c. Señalar los regímenes de protección que procedan. d. Promover la aplicación de medidas de conservación, restauración y mejora de los recursos naturales que lo precisen. e. Formular los criterios orientadores de las políticas sectoriales y ordenadores de las actividades económicas y sociales, públicas y privadas, compatibles con las exigencias señaladas. 4. Los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORNs) tendrán como mínimo: a. Delimitación del ámbito territorial objeto de ordenación y descripción e interpretación de sus características físicas y biológicas. b. DeÞnición del estado de conservación de los recursos naturales, los ecosistemas y los paisajes que integran el ámbito territorial en cuestión, formulando un diagnóstico del mismo y una previsión de su evolución futura. c. Determinación de las limitaciones generales y especíÞcas que respecto de los usos y actividades hayan de establecerse en función de la conservación de los espacios y especies a proteger, con especiÞcación de las distintas zonas en su caso… aplicando, en su caso, alguno de los regímenes de protección establecidos. d. Concreción de aquellas actividades, obras o instalaciones públicas o privadas a las que deba aplicárseles el régimen de evaluación de impacto ambiental previsto e. Establecimiento de criterios de referencia orientadores en la formulación y ejecución de las diversas políticas sectoriales que inciden en el ámbito territorial … Concepto, objetivos y contenidos de un Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG) (TÍTULO III. DE LA PROTECCIÓN DE LOS ESPACIOS NATURALES, Artículo 19) 1. Los órganos gestores de los Parques elaborarán los Planes Rectores de Uso y Gestión…En éstos Planes, que serán periódicamente revisados, se Þjarán las normas generales de uso y gestión del Parque. 3. Los Planes Rectores de Uso y Gestión de los Parques Nacionales …contendrán, al menos: a. Las normas, directrices y criterios generales de uso y ordenación del parque. b. La zoniÞcación del Parque, delimitando las áreas de diferentes usos y estableciendo la normativa de aplicación en cada una de ellas. c. La determinación y la programación de las actuaciones relativas a la protección de los valores del Parque Nacional, de las líneas de investigación y de las medidas destinadas a difundir de forma ordenada su conocimiento entre la población local y la sociedad en general. d. La estimación económica de las inversiones correspondientes a las infraestructuras y a las actuaciones de conservación, de investigación y de uso público programadas durante la vigencia del Plan. Los Planes Rectores de Uso y Gestión se desarrollarán a través de los planes anuales de trabajos e inversiones y, cuando la entidad de las actuaciones a realizar lo requiera, a través de los planes sectoriales especíÞcos. Tabla 1.1: Ordenación territorial y planes de gestión en espacios naturales protegidos. Las Þguras de PORN y PRUG según la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre.

Capitulo 1: Ordenación, planificación y sostenibilidad

USO

Forestal arbolado

5

Espacios Naturales Protegidos Superficie (Ha)

% por uso

% con respecto al total

1.309.26

36,61

12,07%

Forestal arbolado ralo

257.214

7,19

8,41%

Forestal desarbolado

1.212.633

33,91

10,41%

FORESTAL

2.779.114

77,72

10,88%

Cultivos

638.316

17,85

2,57%

Improductivos

55.705

1,56

23,83%%

Mar

102.882

2,88

-

TOTAL TERRESTRE

3.576.071

100,00

7,06%

Tabla 1.2: SuperÞcie forestal en los Espacios Naturales Protegidos. Fuente: Banco de datos de la Naturaleza. MMA.

¿Que es un Plan de Ordenación de Recursos Forestales (PORF)? La ley Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes (BOE núm. 280, de 22-11-2003, pp. 41422-41442) constata la necesidad de la planiÞcación forestal a escala general. En este ámbito, la novedad más importante de la ley la constituyen los planes de ordenación de los recursos forestales (PORF). Se conÞguran como instrumentos de planiÞcación forestal de ámbito comarcal integrados en el marco de la ordenación del territorio, con lo que la planiÞcación y gestión forestales se conectan con el decisivo ámbito de la ordenación territorial. Los planes de ordenación de recursos forestales (PORF) se deÞnen como instrumentos de planiÞcación forestal, constituyen una herramienta en el marco de la ordenación del territorio. El ámbito territorial de los PORF son los territorios forestales con características geográÞcas, socioeconómicas, ecológicas, culturales o paisajísticas homogéneas, de extensión comarcal o equivalente. Se pueden adaptar a aquellas comarcalizaciones y divisiones de ámbito subregional planteadas por la ordenación del territorio u otras especíÞcas divisiones administrativas propias de las Comunidades Autónomas. Las Comunidades Autónomas, deben delimitar los territorios forestales a los que se deberá dotar de su correspondiente PORF, cuando las condiciones de mercado de los productos forestales, los servicios y beneÞcios generados por los montes o cualquier otro aspecto de índole forestal que se estime conveniente sean de especial relevancia socioeconómica en tales territorios. Tabla 1.3: ¿Que es un Plan de Ordenación de Recursos Forestales? Fuente: Ley 43/2003 de Montes.

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Desarrollo rural sostenible La Red Natura 2000 nació en 1992 cuando el Consejo de la Unión Europea aprobó la Directiva 92/43/CE relativa a la conservación de hábitats naturales y de la fauna y ßora silvestre, conocida también como Directiva Hábitat: “Se crea una red ecológica coherente de zonas especiales de conservación denominanda “Natura 2000”. Dicha red … deberá garantizar el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento , en un estado de conservación favorable, de los tipos de hábitats naturales y de las especies… en su área de distribución natural (art. 3.1 de la Directiva). Uno de los elementos principales que determinan la identidad de las distintas zonas europeas es su biodiversidad, que permite que se resalten sus valores biológicos, estéticos y genéticos. Pero la riqueza de este patrimonio natural es frágil por lo que es necesario velar por su conservación. En Europa existen miles de hábitats diferentes en los que se calcula que viven 150 especies de mamíferos, 520 de aves, 180 de reptiles y anÞbios, 150 de peces, 1.000 especies vegetales y al menos 100.000 de invertebrados. Muchas de estas poblaciones están disminuyendo, así la mitad de las especies de mamíferos y un tercio de las de reptiles se encuentran amenazadas. El porqué de esta situación tan poco optimista, se encuentra en el deterioro de los hábitats naturales causado por la actividad humana incluyendo una agricultura, a veces, demasiado intensiva; la silvicultura o el turismo, por no hablar de la industria o el transporte. La base legal para la constitución de la Red Natura 2000 la constituyen la Directiva 79/409/ CEE (Directiva de Aves) cuyo objeto es proteger, a largo plazo, y gestionar todas las especies de aves silvestres y sus hábitats (con especial énfasis en aves migratorias y en las 181 especies de aves amenazadas), y la Directiva 92/43/CEE (Directiva de Hábitats) que marca la obligación de los Estados miembros de preservar los hábitats y especies de interés comunitario. Los responsables en la aplicación de esta medidas son los Estados miembros. En virtud de estas dos Directivas se inició un proceso de varias fases para constituir la Red Natura 2000. En una fase previa cada Estado miembro determina los hábitats y especies a proteger mediante la confección de listas nacionales que son presentadas a la Comisión Europea. Siguió la fase de Concertación. En ella, los Estados Miembros y la Comisión Europea, determinaron los lugares de importancia comunitaria (LICs) atendiendo a distintos factores (vía migratoria, localización transfronteriza, superÞcie, coexistencia con otros hábitats o especies, carácter único, etc.). En la fase Final se designan las Zonas de Especial Conservación (ZECs). Una vez que un lugar es designado como LIC, el Estado miembro ha de declararlo ZEC en 6 años (a más tardar en 2004). Además, los Estados miembros designan las Zonas de Especial Protección de Aves (ZEPAs) y éstas se integran directamente en la Red Natura 2000. Los hábitats incluidos en la Red Natura 2000 se incluyen en Zonas BiogeográÞcas: Región Alpina, Región Atlántica, Región Boreal, Región Continental, Región Macaronésica y Región Mediterránea. La SuperÞcie española está afectada por las zonas Atlántica (España Cantábrica), Alpina (gran parte de los Pirineos), Macaronésica (Islas Canarias) y Mediterránea. Al incluir un gran porcentaje de la superÞcie comunitaria, la Red Natura 2000 ha generado mucho interés, pero también inquietud entre agricultores y silvicultores. Esto es lógico, ya que aparte de las zonas acuáticas (de agua marina o dulce) y las zonas rocosas de alta montaña, la mayoría de los hábitats de la Red Natura 2000 están en zonas agrarias o silvícolas. Estas zonas son, a veces, seminaturales, creadas y mantenidas por la actividad humana. En muchos casos desaparecerían si las labores agrícolas o ganaderas cesaran. Por ello, y contrariamente a lo que se cree en las áreas rurales, la idea de la Red Natura 2000 no es construir reservas naturales o congelar la actividad productiva de los lugares que la constituyen. Aparte de algunas excepciones (bosques naturales intocados o cuevas subterráneas) los lugares Natura 2000 han de ser gestionados hacia actividades productivas. Extraido de “Natura 2000 et Agriculture”. Bertrand Delpeuch (D.G. XI de la Comisión Europea). Así pues, el objetivo es evitar el deterioro de estos hábitats o recuperarlos si están degradados, pero no frenar proyectos productivos, siempre y cuando estos estén regidos por el respeto a la zona considerada. Tabla 1.4: ¿Qué es la red NATURA 2000?. Fuente: MAPA s/f e HIDALGO 2004.

Capitulo 1: Ordenación, planificación y sostenibilidad

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Concepto, objetivos y contenidos de un PORF: TÍTULO III. GESTIÓN FORESTAL SOSTENIBLE (Capitulo II, Planificación forestal. Artículo 31.) 13.1. Las Comunidades Autónomas podrán elaborar los planes de ordenación de recursos forestales (PORF) como instrumentos de planiÞcación forestal, constituyéndose en una herramienta en el marco de la ordenación del territorio…con los siguientes elementos: a) Delimitación del ámbito territorial y caracterización del medio físico y biológico. b) Descripción y análisis de los montes y los paisajes existentes en ese territorio, sus usos y aprovechamientos actuales, en particular los usos tradicionales, así como las Þguras de protección existentes, incluyendo las vías pecuarias. c) Aspectos jurídico-administrativos: titularidad, montes catalogados, mancomunidades, agrupaciones de propietarios, proyectos de ordenación u otros instrumentos de gestión o planiÞcación vigentes. d) Características socioeconómicas: demografía, disponibilidad de mano de obra especializada, tasas de paro, industrias forestales, incluidas las dedicadas al aprovechamiento energético de la biomasa forestal y las destinadas al desarrollo del turismo rural. e) ZoniÞcación por usos y vocación del territorio. Objetivos, compatibilidades y prioridades. f) PlaniÞcación de las acciones necesarias para el cumplimiento de los objetivos Þjados en el plan, incorporando las previsiones de repoblación, restauración hidrológico-forestal, prevención y extinción de incendios, regulación de usos recreativos y ordenación de montes, incluyendo, cuando proceda, la ordenación cinegética, pascícola y micológica. g) Establecimiento del marco en el que podrán suscribirse acuerdos, convenios y contratos entre la Administración y los propietarios para la gestión de los montes. h) Establecimiento de las directrices para la ordenación y aprovechamiento de los montes, garantizando que no se ponga en peligro la persistencia de los ecosistemas y se mantenga la capacidad productiva de los montes. i) Criterios básicos para el control, seguimiento, evaluación y plazos para la revisión del plan. Concepto, objetivos y contenidos de una “Ordenación de Montes” (Capítulo III, ordenación de montes. Artículo 32) 32.1. El Ministerio de Medio Ambiente y las Comunidades Autónomas, a través de la Conferencia Sectorial previa consulta al Consejo Nacional de Bosques, elaborarán unas instrucciones básicas para la ordenación y el aprovechamiento de montes… Estas instrucciones determinarán necesariamente: a) La adaptación a los montes españoles de los criterios e indicadores de sostenibilidad, su evaluación y seguimiento, de conformidad con los criterios establecidos en resoluciones internacionales y convenios en los que España sea parte y, en particular, los requeridos para los montes incluidos en la Red Natura 2000. b) El contenido mínimo de los proyectos de ordenación y de los planes dasocráticos para la gestión sostenible de los montes y de sus correspondientes revisiones. 33.2 Los montes públicos deberán contar con un proyecto de ordenación de montes, plan dasocrático u otro instrumento de gestión equivalente. Las Comunidades Autónomas determinarán en qué casos procede cada uno. El contenido mínimo de los proyectos de ordenación de montes y planes dasocráticos se determinará en las instrucciones básicas para la ordenación y el aprovechamiento de montes establecidas en el artículo 32 La Ley en su preámbulo deÞne “Plan de aprovechamiento” como documento que describe el objeto del aprovechamiento y especiÞca la organización y medios a emplear, incluidas extracción y saca y, en su caso, las medidas para garantizar la sostenibilidad de acuerdo con las prácticas de buena gestión recogidas en la normativa de la Comunidad Autónoma o en las directrices del PORF. Tabla 1.5: Ordenación de montes y planes de ordenación de recursos forestales según la Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes.

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Desarrollo rural sostenible

1.2 Pobreza rural y deterioro ambiental en países en desarrollo Más de mil millones de personas viven en condiciones de extrema pobreza, y cerca de una cuarta parte de ellos extraen de los bosques casi todos sus medios de subsistencia y de supervivencia dependiendo de ellos para su alimentación, obtención de energía y aprovechamiento del recurso hídrico, siendo signiÞcativo el dato de que obtengan el 15% de la energía primaria a partir de la leña. La pobreza, y especialmente la pobreza rural, sigue siendo uno de los principales problemas en las regiones en desarrollo. En Latinoamérica, IFAD8 (2001) estima que alrededor del 44% de la población total y el 64% de la población rural viven por debajo del umbral de pobreza, considerado en general como renta per cápita diaria inferior a dos dólares. En las zonas rurales de América Latina y el Caribe, la pobreza y la extrema pobreza son fenómenos multi-dimensionales de índole cultural, social y económica. La pobreza se caracteriza por la exclusión social y económica y la discriminación en función del origen étnico y del sexo; la falta de acceso o el acceso limitado a servicios destinados a satisfacer las necesidades básicas de la familias rurales (sanidad, educación, vivienda, etc.) y las actitudes sociales; el escaso desarrollo de las organizaciones rurales que diÞcultan el acceso de los campesinos pobres a los recursos políticos y económicos en igualdad de condiciones; y el nivel de los ingresos, inferiores al mínimo necesario para obtener servicios y productos básicos para la familia, incluidos los alimentos. La extrema pobreza9 se caracteriza por un ingreso inferior a un dólar diario, lo que implica que las familias no pueden afrontar sus necesidades básicas de supervivencia, carecen de agua potable, tienen hambre crónica, no disponen de servicios sanitarios, no pueden dar educación a sus hijos y a veces ni siquiera artículos básicos de vestido; es “la pobreza que MATA” (SACHS 2005). La relación entre reducción de la pobreza y conservación de la naturaleza ha sido ampliamente aceptada en la comunidad internacional. La Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo de Naciones Unidas de Río de 1992 (CNUMAD) puso de maniÞesto que la pobreza es una de las causas de la degradación de los bosques y subrayó la necesidad de la ordenación sostenible de los recursos como una de las formas para reducirla. En el documento Þnal del Grupo Intergubernamental sobre Bosques (GIB)10 se reconoce que “...la pobreza y las presiones demográÞcas son causas fundamentales de la deforestación y la degradación de los bosques. El desarrollo económico sostenible puede desempeñar un papel esencial para reducir la presión sobre los bosques...” y que “...al adoptar medidas relacionadas con los bosques destinadas a luchar contra la desertiÞcación y mitigar los efectos de la sequía habría que abordar las causas básicas de esos fenómenos de forma integrada, y tener en cuenta la inßuencia de la pobreza...” Por otra parte, la progresiva reducción de la superÞcie ocupada por los bosques se estima en el 0,2% anual. Esta deforestación está desigualmente repartida. Mientras los países desarrollados aumentan su extensión boscosa, los países en vías de desarrollo presentan altas tasas de deforestación, siendo éstas del 0,4% en Sudamérica, y del 1% en América Central (FAO 2003), todo ello a pesar de la existencia de áreas y espacios naturales protegidos. Esta situación tiene un doble efecto. Por un lado compromete la supervivencia, el desarrollo y las condiciones de vida de la población local y por otro, afecta a la estabilidad del medio ambiente a escala global, causando un impacto negativo en la 8 IFAD, o FIDA en español, es el Fondo Internacional para el Desarrollo Agrario. 9 El Banco Mundial estima que existen en el planeta entre 1100 y 1500 millones de personas en esta circunstancia. 10 EL GIB fue el foro desarrollado entre 1995 y 1997 para la aplicación y desarrollo de las decisiones relativas a la gestión sostenible de los bosques emanadas de la CNUMAD 1992. Conclusiones 19 y 42.

Capitulo 1: Ordenación, planificación y sostenibilidad

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biodiversidad y en el clima, aumentando la vulnerabilidad de las poblaciones frente a los desastres naturales. Esta situación de deterioro rural ha lanzado a una gran parte de la población campesina a emigrar a las ciudades provocando un modelo de urbanización masiva saturado en los países de origen que requiere la necesidad de frenar el despoblamiento rural (GARCÍA MARIRRODRIGA 2002). Junto a la incapacidad de las urbes locales para dotar servicios y absorber dicha población, se asocian otros problemas como la violencia o la pobreza urbana. Este problema trasciende las fronteras de los países en desarrollo afectando también a las urbes de países desarrollados que acaban absorbiendo a dicha población rural. Superar la pobreza, generar desarrollo y conservar la naturaleza han de ir juntos o no serán posibles. Sin embargo, y a diferencia del ámbito rural europeo, en los países en desarrollo, no se dispone de una política agraria común capaz de Þnanciar las medidas que el desarrollo rural requiere. En algunas zonas como Centroamérica existen iniciativas como el Corredor Biológico Mesoamericano (Þgura 1.2) que pretende promover el desarrollo sostenible, la superación de la miseria rural y la conservación de la biodiversidad, pero son las menos. EL CORREDOR BIOLÓGICO MESOAMERICANO El Corredor Biológico Mesoamericano (CBM) consiste en una iniciativa política, socioeconómica y ambiental para la promoción del desarrollo sostenible y la conservación de la biodiversidad. Esta iniciativa fue formalmente avalada durante la XIX Cumbre Presidencial de Centroamérica y Belice, realizada en Panamá en Julio de 1997. A esta iniciativa se ha sumado el Gobierno de México incorporando a 4 Estados del Sur-Sureste (Chiapas, Yucatán, Campeche y Quintana Roo). El CBM se extiende desde el Darién en Panamá hasta la Selva Maya en los estados del sur de México, cubriendo así casi un 30% del territorio centroamericano. A lo largo de esta extensa franja terrestre habitan más de 40 millones de personas y en esta misma región se alberga cerca del diez por ciento de la biodiversidad mundial conocida. Bajo este acuerdo, en cada país, los gobiernos están integrando los corredores biológicos en sus planes nacionales de desarrollo ambiental y están llevando a cabo procesos participativos. El CBM constituye una plataforma de cooperación entre los 8 países de Mesoamérica, para realizar de forma coordinada un conjunto de actividades para la conservación y uso sostenible de la diversidad biológica en sus territorios. El concepto del CBM reconoce que la conservación a largo plazo de la biodiversidad no será lograda sin trabajar al mismo tiempo en la reducción de la pobreza rural y el fortalecimiento de la viabilidad económica de los países de la región. El Corredor Biológico Mesoamericano constituye un instrumento de ordenamiento de la gestión por parte de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD) en el área temática de conservación y uso sostenible del patrimonio natural, ayudando a estructurar y organizar los esfuerzos de los países y la demanda de cooperación. Asimismo debe consolidarse como un elemento fundamental de la integración centroamericana, contribuyendo signiÞcativamente a la reducción de la pobreza de los habitantes de las comunidades. La iniciativa CBM persigue varios propósitos simultáneamente: • Conservar la diversidad y usar de forma sostenible los recursos biológicos de la región. • Mejorar la calidad de vida de la población convirtiendo al Corredor en un movilizador de inversión y transformación productiva, y en un instrumento de ordenamiento territorial para reducir la vulnerabilidad ante amenazas naturales. • Contribuir al proceso de integración Mesoamericana fomentando la cooperación técnica entre los países. • Establecer una nueva manera de entender la protección del medio ambiente integrando la conservación con la prevención de riesgos y el aumento de la competitividad económica.

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Desarrollo rural sostenible

Figura 1.2: El corredor biológico mesoamericano. Fuente: www.biomeso.net

1.3 Ordenar el territorio para planiÞcar el desarrollo. Tanto en Europa como en Latinoamérica, la conservación de la naturaleza no puede quedar limitada a la protección y limitación de usos en pequeñas porciones de territorio, por muy ricas que éstas sean. La intensiÞcación de los usos del suelo en la mayor parte de las zonas habitadas del mundo hace que los espacios protegidos se vayan convirtiendo en islas ecológicas desconectadas entre sí y de otras áreas naturales, y queden rodeadas por una matriz agrícola fuertemente intervenida y modiÞcada por el hombre, lo que afecta severamente a la integridad y la viabilidad de sus sistemas ecológicos (HIDALGO 2004). Las políticas que se centran en conservar pequeñas porciones de territorio pueden conservar a corto plazo, pero el llamado Principio del “Arca de Noé” o de “conservar reductos” lleva a impedir que el proceso mutagénico en el cual se basa la especiación que garantiza la adaptabilidad al medio se desarrolle. De este modo las especies protegidas en pequeñas superÞcies pueden llegar a extinguirse. Por ello, cualquier política de conservación de la naturaleza debe partir de una planiÞcación a gran escala donde no sólo existan zonas protegidas a ultranza, sino que favorezca una gestión de los recursos naturales compatible con la conservación en la mayor parte del territorio, este protegido o no. Dicho de otra forma, “el futuro biológico del planeta depende mucho más de lo que pase fuera de las áreas protegidas que de la eÞcacia de las políticas conservacionistas que en ellas se implanten” (MOPU 1990). Si “la función de las áreas protegidas como reservas de la naturaleza es insuÞciente hoy en día para contener la pérdida de biodiversidad” (HIDALGO 2004), el único territorio que puede garantizar la conservación no es otro entonces que el rural, lo que implica que

Capitulo 1: Ordenación, planificación y sostenibilidad

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debe lograrse en él un desarrollo acorde a las necesidades de la población y respetuoso con las características morfológicas de la tierra. Esto puede lograrse mediante dos Þguras, la ordenación territorial que asigne los usos adecuados a las capacidades del territorio, y la planiÞcación de las medidas de desarrollo rural. La clave del éxito será la relación entre estas dos Þguras de planeamiento. Sin embargo, tanto en países en desarrollo como en Europa, los programas de desarrollo rural no están necesariamente conectados de modo directo a las planiÞcaciones territoriales o a la conservación. En los primeros, las urgentes necesidades en el medio rural tales como la inversión pública en capital social (educación y sanidad), la necesaria escolarización en las zonas rurales, la creación de mercados laborales o la falta de inversiones en las relaciones interpersonales y comunitarias que favorecen la comunicación, el conocimiento y el control de los activos materiales, y que agravan la pobreza rural acaparan las prioridades de las entidades de desarrollo rural internacional (IFAD s/f). Mientras, otras instituciones de carácter más ambientalista internacionales o locales desarrollan su labor a través de programas centrados fundamentalmente en la conservación de espacios de alta biodiversidad como son los Parques y Áreas Protegidas. En Europa, tanto a escala comarcal, como regional y nacional e incluso comunitaria, la relación entre los programas de desarrollo rural y las Þguras de planeación y conservación no va más allá de las limitaciones que las segundas imponen a los primeros. A una escala comarcal los Planes de desarrollo comarcal surgidos a partir de las iniciativas comunitarias LEADER+11 no parten de una ordenación o zoniÞcación previa del territorio enfocada a su conservación. Del mismo modo, la Red NATURA 2000 mantiene todavía una desconexión con las políticas de desarrollo rural. Tan solo los Planes de Ordenación de Recursos Forestales (PORF), aún no aplicados, consideran tras la zoniÞcación, la planiÞcación de medidas positivas de carácter forestal, lo cual, es importante mencionarlo, les dota de una gran aplicabilidad como medida de desarrollo sostenible. Esta misma desconexión sucede con los programas operativos y de desarrollo rural y provinciales de zonas objetivo 1 y 2 desarrollados por los reglamentos de desarrollo rural de la Unión, en los que los fondos estructurales destinados aun siendo cuantiosos, mantienen una cierta desconexión con las políticas de conservación. Así, por ejemplo, la programación del desarrollo rural Þnanciada por los fondos estructurales y las políticas de ordenación del territorio no tienen un mismo origen ni un mismo organismo componente que las aplique. Mientras que el desarrollo rural suele depender de Ministerios de Agricultura, las medidas de conservación lo hacen de los Ministerios de Medio Ambiente. A pesar de ello existen oportunidades en ambos lugares para ligar conservación y desarrollo. En Latinoamérica, la necesidad de conjugar la conservación con el desarrollo rural ha generado el concepto de “Manejo Integral de Cuencas”. Este concepto de gran aceptación y aplicación supera el ámbito hidrológico para manejar todos los recursos, humanos y naturales con el Þn de aunar este doble objetivo, mantener dichos recursos y luchar contra la pobreza rural. El problema en dicho continente es la falta de Þnanciación de estos planes de gestión de cuencas hidrográÞcas y la diÞcultad de dotarlos de fondos para lograr una mejora en las condiciones de vida rurales. En Europa, la Red Natura 2000 puede brindar una gran oportunidad de vincular ambos conceptos. La Directiva Hábitat (92/43/CE), por la que se constituye, en su artículo 6 identiÞca los planes de gestión12 entre otras medidas como una herramienta apropiada 11 La elaboración de estos planes se describe en el capítulo 13. 12 Dicho artículo también identifica las medidas administrativas, reglamentarias y contractuales como herramientas además de los planes de gestión.

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Desarrollo rural sostenible

para alcanzar el objetivo de mantener o restaurar los hábitats y las especies de interés comunitario en un estado de conservación favorable. Los planes pueden ser especíÞcos de la red o estar integrados en otros planes territoriales, siempre y cuando sus objetivos respondan a las necesidades ecológicas de los hábitats naturales y las especies silvestres que tienen una presencia signiÞcativa en dicho lugar (HIDALGO 2004). Lo que no especiÞca la directiva es cuál debe ser el contenido de los planes de gestión o cómo deben ser llevados a la práctica, dejando a los Estados miembros decidirlo13. Si se parte del principio de que una de las demandas fundamentales que la sociedad tiene sobre el medio agrario es el mantenimiento de la funciones ecosistémicas que soportan la vida, así como la posibilidad de brindar opciones de recreo, estética y descanso para la mayor parte de la población no rural, la desconexión entre desarrollo rural y conservación de la naturaleza sólo puede conducir a una ineÞciencia social y a un no cumplimiento de las exigencias que se tienen sobre el campo. La desconexión además de llevar a una pérdida de eÞciencia, puede conducir a desarrollar medidas contradictorias14 o a perder las sinergias que pueden darse entre ambos campos. Al contrario, la vinculación de la conservación al desarrollo rural, allá donde sea posible, podrá permitir que sean los agentes rurales los que se conviertan en los promotores de la gestión sostenible de los recursos15 ofertando además de sus producciones agrarias un bien social, la conservación, que en justicia debería y podría ser compensado16. La síntesis de ambos conceptos, el desarrollo rural compatible y la conservación de la naturaleza, la mejora y uso sostenible de los recursos, está hoy todavía en fase de discusión. En Europa se está discutiendo en la actualidad si la elaboración de Planes de Ordenación de Espacios de la Red Natura 2000 deben ser parte integrante del Fondo de Desarrollo Rural FEADER o si debe considerarse a parte. Así, la integración de la red Natura 2000 en FEADER es una política que cuenta con numerosos detractores que ven en la aplicación de dicha red una disminución de los fondos destinados a cubrir las necesidades que la dinamización económica que el desarrollo rural exige17. Sin embargo, desde una perspectiva mas global, la tendencia a lo largo de los últimos 13 En España son el Real decreto 1997/1995 de 7 de diciembre, la Ley 4/1989 de 27 de marzo de conservación de la naturaleza y la Ley 43/2003 los que establecen las condiciones para desarrollar la Red Natura 2000, atribuyendo a las Comunidades Autónomas la obligación de garantizar la adecuada conservación de dichos espacios. Los planes de gestión son el instrumento principal a plantear en dichos lugares, si bien la legislación española no fija una metodología común para su elaboración ni unos contenidos obligatorios (HIDALGO 2004). Tan solo el Plan de Acción para los Espacios Naturales Protegidos del Estado Español basándose en las figuras de la Ley 4/89 de carácter netamente conservacionista, que no desarrollista, establece unos contenidos (tabla 1.1) que no son necesariamente aplicables a los espacios de la Red Natura. 14 En algunos lugares de España he podido observar repoblaciones realizadas años atrás que se mantenían aún en fase infantil dado que sobe el mismo territorio se subvencionaban rebaños ganaderos que pastaban anualmente las plantas repobladas (nota del autor). 15 La limitación de usos son medidas que generalmente no suelen ser bien acogidas por los propietarios forestales o terrenos no agrícolas Estos sólo ven en la Administración y en sus herramientas limitaciones a sus prácticas una incomprensión hacia ellos y hacia sus habitualmente difíciles situaciones de gestores de zonas económicamente no rentables, sobre todo cuando muchas veces gracias a su esfuerzo personal se conserva en un buen estado la biodiversidad (Observación personal tras varias entrevistas a propietarios forestales en Madrid, Extremadura y a la asociación de propietarios forestales de Ávila, así como en varios proyectos en Nicaragua y Costa Rica). 16 Ver capítulo 12. 17 En la actualidad está propuesto que la nueva financiación del desarrollo rural 2007-2013 (fondo FEADER) incluya la financiación de los planes de gestión de la Red Natura 2000 (COM (2004) 490 final – 2004/0161 (CNS)), medida a la que se oponen diversos movimientos rurales aludiendo a una falta de recursos financieros (Dictamen NAT 256 “desarrollo rural/FEADER” o GONZÁLEZ DE CANALES 2005 del Instituto de Desarrollo Comunitario)

Capitulo 1: Ordenación, planificación y sostenibilidad

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años ha sido un incremento de la conciencia conservacionista, tanto en Europa como en Latinoamérica. Si esta tendencia se mantiene, más tarde o más temprano la necesidad de conservar y usar sosteniblemente el territorio rural va a requerir el desarrollo de metodologías conjuntas de ordenación territorial enfocadas a la conservación compatibles con la redacción de planes de desarrollo rural sostenible. Se ofrece, por ello en este libro un compendio de métodos para integrar los procesos de ordenación territorial ligados a la planiÞcación del desarrollo rural sostenible como herramienta en la elaboración de Planes de Ordenación de Recursos Naturales y Forestales, así como de Desarrollo Rural. Se ofrece por lo tanto una serie de herramientas, que desarrolladas de modo conjunto, podrían comenzar a aplicarse a los futuros planes de gestión de espacios de la Red Natura 2000 pero también en cualquier otro espacio singular, como por ejemplo los periurbanos, las cuencas hidrográÞcas o incluso los corredores biológicos entre parques y zonas de especial protección, tanto a un lado como al otro del Atlántico. 2. PROPUESTA METODOLÓGICA DE ORDENACIÓN PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO RURAL SOSTENIBLE

TERRITORIAL

Y

2.1 Enfoque metodológico La planiÞcación en el ámbito rural puede contemplarse de dos formas distintas. Un primer enfoque es como proceso de ordenación cuyo objetivo es la zoniÞcación de un territorio a la que se añade la localización y regulación de actividades. A esta localización se le puede añadir un plan de intervenciones positivas e impositivas. Otro enfoque es el inverso, considerar la ordenación como la expresión gráÞca de un plan de desarrollo que genera medidas de zoniÞcación. Para cualquiera de las consideraciones, la ordenación debe constituir un marco previo de indicaciones y limitaciones para la gestión del territorio y el uso sostenible de los recursos naturales sobre el cual basar posteriores planes de conservación de la naturaleza o de desarrollo rural. Dentro del primer enfoque, de carácter más conservacionista, la legislación española desarrolla, los PORNs, los cuales generan posteriormente un Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG) - tabla 1.1- que a su vez contiene las Directrices para la elaboración de los Programas Básicos de Actuación, y los PORFs que generan un marco que permita la ordenación de montes posterior a escala operacional (tabla 1.5). Desde el enfoque inverso, en el ámbito del desarrollo rural, aún no se ha aceptado plenamente la necesidad de este marco previo. Pueden considerarse los planes de desarrollo rural regionales o los planes de innovación rural (P.I.R.) surgidos de las iniciativas LEADER18 si bien no exigen un marco previo de zoniÞcación. Se debe proponer una metodología que supere las limitaciones de ambos enfoques, respecto al primero debe dotarse de medidas de desarrollo rural efectivas en los PORNs y PORFs, y respecto al segundo considerar la importancia de la planiÞcación territorial. Se deÞne, por lo tanto un proceso de ordenación territorial y planiÞcación del desarrollo rural sostenible como el conjunto de trabajos y documentos que, partiendo de una planiÞcación física de usos del territorio, y a través de la participación social, permita lograr un desarrollo rural sostenible -ecológica, económica y socialmente-, en un territorio a través de una ordenación territorial previa y un plan posterior de desarrollo rural basado en las posibilidades del territorio, y que planiÞque, diseñe y posteriormente programe de modo coherente la secuencia de acciones para resolver problemas o necesidades en dicho territorio. 18

Ver capítulo 2

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Desarrollo rural sostenible

Este proceso a desarrollar a escala comarcal o local debe incluir: 1) un ámbito de referencia, 2) una ordenación territorial, 3) un plan de desarrollo rural que incluya la planiÞcación de actividades, y 4) la consideración de la sostenibilidad, subsidiariedad y la solidaridad como principios rectores. Las metodologías de los componentes 2 y 3 son ampliamente abordadas en siguientes capítulos. Los valores subyacentes de sostenibilidad, subisdiariedad y solidaridad están presentes en los enfoques que se plantean en dichos capítulos. 2.2 El ámbito de referencia Cuando se ordena una unidad territorial, es necesario referirse a un territorio para poder identiÞcar sus ßujos de entrada y salida, así como las relaciones con otros sistemas. En este sentido, se puede considerar como ámbito territorial más conveniente tanto la división humana - el municipio o agrupación de municipios -, como física del territorio, por ejemplo la cuenca o agrupación de microcuencas hidrográÞcas. El ámbito de referencia municipal otorga coherencia administrativa, de normativa y de uso en el caso de establecerse prescripciones. Puede y debe estar relacionado con los Planes Generales de Ordenación Urbana y con las demás Þguras de planeamiento previstas en las Leyes del Suelo y de Ordenación del Territorio. La cuenca hidrográÞca puede permitir planiÞcar más fácilmente el desarrollo rural en función de sus recursos naturales y geográÞcos. En concreto, el desarrollo basado en un recurso como el agua y su abastecimiento a las poblaciones insertas en la cuenca requiere especíÞcamente dicho ámbito (caso práctico 5). El ámbito de referencia debe permitir desarrollar en él una metodología integrada para la gestión a escalas iguales o más detalladas que 1:50.000 a 1:100.000, al tiempo que ha de estar inserto en niveles superiores de planiÞcación regional o comarcal. Ha de permitir partir de la planiÞcación física y, la integración de los elementos signiÞcativos según diferentes modelos, a Þn de generar modelos de asignación óptima de usos y actividades. 2.3 La ordenación territorial El “dejar hacer”, la evolución espontánea regida por las leyes de mercado y los grupos de interés difícilmente puede garantizar el cumplimiento de los criterios de racionalidad y sostenibilidad que se le exigen al territorio rural. Es fundamental partir del principio de ordenar el territorio, aunque sea mínimamente, para poder posteriormente planiÞcar el desarrollo rural. La experiencia enseña que sin reßexión ni previsión de futuro, el crecimiento espontáneo lleva a la aparición de actividades desvinculadas del medio, y a un comportamiento insolidario e insostenible o de degradación ambiental (GÓMEZ OREA 2002). La ordenación territorial pretende responder a preguntas tales como: ¿son las actividades coherentes?, ¿están localizadas de acuerdo con la capacidad del territorio? ¿son sostenibles?, y su objeto último es proponer una estrategia. Así, la ordenación territorial da pié a la elaboración de un plan y por lo tanto se convierte en la proyección espacial de una estrategia de desarrollo económico y social en un territorio, o de un plan de conservación de la naturaleza. GÓMEZ OREA (2002) establece que la ordenación territorial como herramienta de desarrollo rural debe tener los siguientes objetivos: 1. Frenar las degradaciones ecológicas y despilfarro de recursos naturales: evitar la incorrecta selección de actividades soportadas por el territorio. 2. Considerar los riesgos naturales en la localización de actividades: corrimientos, inundaciones, vulcanismos...

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3. Evitar una mezcla y superposición desordenada de uso. 4. Reducir los problemas derivados del desequilibrio territorial: evitar la congestión de unas zonas y la desertiÞcación de otras. 5. Mejorar la accesibilidad tanto a recursos como a lugares de trabajo. Considerar las diÞcultades territoriales para dotar de equipamientos y servicios a la población. 6. Superar los conßictos entre actividades y sectores. 7. Facilitar la coordinación entre organismos públicos. La herramienta de trabajo de la ordenación es el modelo que permite por una parte reßejar la realidad de manera esquemática, -idealizando una situación, haciéndola más manejable y sencilla-, y por otra proyectando una situación futura a la que llegar. Así, el objetivo de esta ordenación es crear una imagen objetivo del territorio que se pretenda alcanzar así como las estrategias positivas y las medidas normativas que requerirá dicha imagen para convertirse en realidad. Para realizar esta imagen objetivo es necesario una zoniÞcación detallada, la herramienta puede ser la planiÞcación física con base ecológica, el conocimiento de la dinámica económica del territorio y la participación en dicha deÞnición. A partir de estas tres herramientas será posible generar un modelo territorial que cumpla con los objetivos antes mencionados. 2.4 Los planes de desarrollo rural La elaboración de un plan de desarrollo consiste en una serie de acciones relacionadas y decisiones organizadas encaminadas hacia el cumplimiento de objetivos. Lo fundamental en ella es la noción de acción directa hacia un Þn predeÞnido. La planiÞcación del desarrollo rural proporciona información para la acción; desarrolla el marco para la futura realización concreta de proyectos a posteriori. La integración y ejecución de futuros proyectos, su bondad y viabilidad quedan en buena medida condicionados por la cantidad y calidad de la planiÞcación que se haya realizado previamente. Un plan es un esquema para la acción, una serie de etapas secuenciales que deben cumplirse para alcanzar los objetivos marcados, normalmente, por una política determinada. Estas etapas fundamentales son (TRUEBA Y MARCO, 1985): • IdentiÞcación del problema. • Formulación de objetivos generales y objetivos especíÞcos mensurables, relacionados con el problema. • IdentiÞcación de posibles restricciones. • Proyección prospectiva de la situación futura. • Generación y evaluación de vías alternativas de actuación. • Producción de un plan óptimo, o el mejor de los posibles, que si se sitúa en un nivel genérico puede incluir unas directrices políticas, y si se trata de un plan deÞnitivo debe concretar una estrategia. Esta línea de conducta racionalizadora de la planiÞcación se asemeja en gran medida al proceso proyectual, éste con un nivel de detalle superior: ambos enfoques conceptuales tienen mucho que ver con el acercamiento lógico a la toma de decisiones, en un ámbito creativo y de acomodo a la realidad. 2.5 Subsidiariedad, sostenibilidad y solidaridad en la ordenación territorial La subsidiaridad consiste en el principio por el cual “una estructura de orden superior no debe interferir en la vida interna de un grupo social de orden inferior, privándole de sus competencias, sino que más bien debe sostenerle en caso de necesidad y ayudarle a

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Desarrollo rural sostenible

coordinar su acción con la de los demás componentes sociales con miras al bien común”. Este principio exige que ni el Estado ni ninguna sociedad más amplia suplante la iniciativa y la responsabilidad de las personas y las asociaciones generadas por éstas para lograr su desarrollo. Esta exigencia implica no sólo la participación activa de los actores sociales en las instituciones locales y regionales, sino la necesidad de que sean las propias instituciones las que desde un verdadero interés por las personas para las que trabajan permitan su propio crecimiento y desarrollo tanto personal como de comunidad que madura hasta asumir sus propias decisiones sobre los asuntos que afectan a la vida personal y de la comunidad en la que viven. Esto implica en primer lugar educación. El principio de subsidiaridad plantea que si bien todo crecimiento resulta al Þn un asunto personal, y por lo tanto nadie puede sustituir a otro en su crecimiento personal o comunitario, lo que sí es posible y, a la vez, requerido, es ayudar a crecer. La educación debe llevar a la madurez, que ha de expresarse a través de diferentes formas y grados de participación, desde fórmulas de participación superÞcial y pasiva como la mera exposición a información pública de los proyectos o la consulta, a través de encuestas o sondeos, de las demandas sociales- hasta propuestas de participación profunda y activa, orientadas a la toma de decisiones y el control ciudadano de la gestión pública y a la promoción del desarrollo humano entendido como el desarrollo que persigue que los adelantos de los países se traduzcan en términos de vida larga y saludable, conocimientos y un nivel de vida decoroso de sus propios protagonistas. La sostenibilidad, entendida como mantenimiento de las capacidades a lo largo del tiempo, se maniÞesta en un proceso de Ordenación del Territorio y PlaniÞcación de su Desarrollo Sostenible cuando se consideran al menos, las siguientes exigencias: 1. Que el resultado de la actividad económica se distribuya de manera equitativa entre los distintos grupos sociales, considerando la distribución intergeneracional y también entre las distintas regiones o territorios. 2. Que la calidad de vida y las necesidades humanas queden satisfechas pero realizándose con el máximo de eÞciencia y mínimos impactos. 3. Que las actividades humanas no sobrepasen la capacidad de carga de los ecosistemas para continuar proporcionando bienes y servicios ambientales de manera continua. Esto engloba cuatro aspectos: los recursos renovables (como caza, pesca, bosques, etc.) deben aprovecharse a un ritmo que no exceda su tasa de renovación; los recursos no-renovables (combustibles fósiles, minerales, rocas, etc.) deben consumirse de forma que se permita su progresiva sustitución por otros renovables; los residuos deben ser generados en la cantidad que el ecosistema sea capaz de asimilar o reciclar y, por último, la biodiversidad debe conservarse. Por otra parte, la sostenibilidad es una condición necesaria, pero no suÞciente para lograr un verdadero desarrollo compatible con la conservación de la naturaleza y el logro de las aspiraciones humanas. El desarrollo sostenible es un paradigma que, aun con sus limitaciones y los problemas que su difícil deÞnición y puesta en práctica conlleva, puede permitir abordar la necesaria compatibilidad de usos del territorio entre el hombre y la naturaleza. Para ello, este concepto debe ser completado con el de solidaridad, a través del cual ir más allá del concepto de utilidad como principio exclusivo de desarrollo. La solidaridad puede entenderse como la capacidad de comprender y consecuentemente de adherirse a la unidad de destino que cada ser humano lleva implícita tanto con el resto de los hombres como con el resto de criaturas y con el planeta en su totalidad. Ésta necesariamente ha de partir más del sentido del cuidado y admiración ante lo que se respeta que de su consideración utilitarista. Este paradigma tiene que aportar todavía nu-

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merosos conceptos a la sostenibilidad para completarla (MARTÍNEZ DE ANGUITA 2002). La solidaridad como marco de las acciones de desarrollo surge como necesidad incluso dentro del propio concepto de sostenibilidad. Lograr la sostenibilidad en un territorio no es siempre, en términos económicos, posible por la sencilla razón de que no siempre se puede o se está dispuesto a pagar lo que cuesta. Lograr un territorio sostenible es más una cuestión ética que económica. La economía sólo reßeja preferencias y posibilidades actuales mientras que la ética muestra los valores que justiÞcan esas preferencias. La solidaridad como marco ético es la última clave para lograr esta sostenibilidad. La solidaridad implica por una parte un proceso de redeÞnición de preferencias, de profundización en los valores que se desean alcanzar y de ajuste de nuestros intereses actuales a nuestros valores ideales, y por otra de compartir las necesidades, de modo que cambien las posibilidades de desarrollarse de quienes por si mismos no tienen acceso a este derecho. Por otra parte, si la solidaridad hacia el resto de los seres humanos implica una justicia y una redeÞnición de preferencias, de cara a la naturaleza, la solidaridad ecológica también amplia la deÞnición de sostenibilidad en la relación con la naturaleza (MARTÍNEZ DE ANGUITA 2002). La consideración todavía no plenamente superada de la naturaleza como algo dominado o que dominar, simple entorno del hombre, fuente de materias primas y recursos naturales, modiÞcable a nuestro gusto, incluso sosteniblemente, utilizable como sede de nuestras actividades, signiÞca en última instancia la no pertenencia del hombre a la naturaleza (RAMOS 1993). La consideración exclusiva de la naturaleza como recurso, y por lo tanto como residuo tras ser usada - lo mismo puede decirse de las personas-, diÞculta reconocer en ella un valor, un sentido independiente del que se le quiera dar, una consideración de respetabilidad independientemente de su utilidad. Así, es más probable que la sostenibilidad se consiga cuando se deje de concebir al hombre como intérprete y dominador de la naturaleza para transformarle en dominador de su dominación en busca de un signiÞcado y un destino común para él y el planeta. 3. EL ORIGEN DEL PROBLEMA 3.1 Un cambio en la dinámica del planeta El hombre ha necesitado transformar los ecosistemas para subsistir y desarrollarse, de tal forma que el rápido incremento de la población y de los avances técnicos ha ocasionado un importante impacto en el medio natural. Esta transformación no siempre ha sido planiÞcada o promovida desde la base de la racionalidad y el respeto al medio ambiente. En el Paleolítico, el ser humano era depredador del medio, obteniendo de la caza, pesca y frutos silvestres los alimentos y enseres que necesitaba. El bajo impacto de sus actividades permitía la recuperación del medio al poco tiempo. El Neolítico, con el descubrimiento de nuevas técnicas –agricultura y ganadería– que permitían asegurarse el sustento y la producción de excedentes, signiÞcó la primera gran alteración y sustitución de los espacios naturales por espacios antrópicos. Sin duda esta revolución implicó una reducción de la biodiversidad con la degradación de bosques y suelos, así como la proliferación de las especies vegetales y animales de utilidad para el hombre. Estas transformaciones generalmente de escasa extensión superÞcial, dilatadas en el tiempo, de baja intensidad y donde el hombre actuaba como gestor, permitieron un nuevo «equilibrio» sobre esos espacios. Las transformaciones en los ecosistemas (Þgura 1.3) fueron mayores en la medida que la población mundial fue creciendo y aumentó la necesidad de recursos desde la Antigüedad hasta la Edad Moderna. El hombre, en estas etapas históricas, actuaba reduciendo la biodiversidad al introducir monocultivos agrícolas y ganaderos; deforestaba –por obra

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Desarrollo rural sostenible

de hachas y cabras con la consiguiente erosión y desecación– como ya señalaba Platón en Los Diálogos (Critias 110b/111d) al aÞrmar que “entre estas montañas que no pueden alimentar ya más que las abejas, las hay sobre las que se cortaban, no hace aún mucho tiempo árboles”; o Plinio el Viejo cuando relata como se destruían suelos con técnicas mineras muy agresivas (ruina montium), p.e. la explotación aurífera de las Medulas (El Bierzo) declarado Patrimonio de la Humanidad; o como se ensuciaban las aguas superÞciales con sus desechos, p.e. la Cloaca Máxima construida por Lucio Tarquino El Antiguo (656-578 a. C.) en el Tiber y un largo etcétera, alterando el medio ambiente de forma similar a como se hace actualmente. Sin embargo, la principal diferencia estaba en su capacidad de transformación, pues tenía menor potencial y era más limitada en el tiempo y en el espacio. Pero sobre todo, la capacidad de respuesta del medio era todavía elevada. La Revolución Industrial, con el desarrollo de nuevas técnicas y tecnologías, supuso un cambio de intensidad en las actividades socio–económicas e implicó una nueva relación sociedad–medio. La sociedad tenía la convicción de su superioridad sobre la naturaleza y, por ello, se lanzó a su conquista. El poderío tecnológico del hombre le hizo perder la percepción de su ubicación como parte integrante del medio. La Industrialización supuso un avance en cuanto a la futura generalización del bienestar basada en la generalización del consumo, al tiempo que una explotación de personas y del entorno natural en aquel momento19. Los nuevos sistemas económicos y sociales aceleraron los impactos. El incremento de la población con la creciente necesidad de suelo para urbanizar, la depredación de los recursos, la elevada generación de residuos afectaron a la biosfera, hidrosfera y atmósfera y, por ende, al hombre mismo.

Figura 1.3: Esquema conceptual de la magnitud y frecuencia de los cambios territoriales en distintas etapas históricas; basado en ANTROP (1997). 19 Sirva de ejemplo lo que ya ocurría en España en el siglo XIX: El 4 de julio de 1888 en la localidad de Nerva (Huelva), unas 20.000 personas protestaron por las deplorables condiciones del aire que respiraban los trabajadores de la empresa Riotinto Company Limited del grupo Hugh Matherson. El tueste de la pirita al aire libre con leña de los pinares de la zona ocasionaba una enorme concentración de contaminantes sulfurosos. Este método de explotación no sólo eliminó los bosques de pinos de la zona, sino que también afectó a la salud pública (TAPIA y TOHARIA, 1995).

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Durante el siglo XX y, en especial, desde los años cincuenta, los ingenieros han permitido incrementar la producción ante las necesidades que ha conllevado el enorme aumento de la población y su consumo per cápita. Este incremento se ha llevado a cabo a través de un cambio cualitativo de las prácticas tradicionales adecuándolas e incorporándolas a la economía de mercado. Se han abandonado los usos tradicionales –en ocasiones, muy ajustados a las condiciones limitantes del medio– a favor de otros más industrializados, de elevados insumos (mecanización, productos Þtosanitarios, fertilizantes químicos y agua) y sin tener siempre en cuenta los factores ambientales. El incremento de la producción industrial –en ocasiones, poco eÞciente en consumo de energía y materias primas– ha aumentado los impactos sobre el medio ambiente como consecuencia de la creciente necesidad de bienes. En los países y zonas más desarrolladas del planeta, la aglomeración urbana y la construcción de viviendas masiÞcadas, han dado paso a nuevas demandas urbanísticas con superÞcies más amplias y ajardinadas. Muchos paisajes naturales y culturales se han sacriÞcado para ser utilizados con Þnes urbanos, perdiendo las especies que los ocupaban su marco de vida y espacio vital. Además, el crecimiento descontrolado ha generado problemas de congestión, accesibilidad de la población a los lugares de trabajo, diÞcultades territoriales para dotar de equipamientos y servicios públicos a la población, degradaciones ecológicas y despilfarro de recursos naturales; ignorancia de riesgos naturales en la localización de actividades, mezcla y superposición desordenada de usos; conßictos entre actividades y sectores, e incluso descoordinación entre organismos públicos. Mientras, en los países en desarrollo, la falta de industrialización asociada a una creciente pobreza ha acentuado la presión sobre el ambiente de otra manera. Las necesidades básicas no son cubiertas, por lo que la población rural, creciente y pobre necesitada de tierras que cultivar y de energía, y a veces la urbana también necesitada de leña, provocan una deforestación galopante así como un uso inadecuado de los suelos que acaba empobreciendo aún más a quienes dependen de los recursos naturales renovables para subsistir. Se puede aÞrmar que si bien, mucho de los impactos que afectan al medio ambiente son antiguos, el problema y la necesidad de emplear nuevas técnicas para frenarlos procede de su actual magnitud, la cual no tiene precedentes. Como reacción a los procesos de degradación relacionados con el crecimiento económico, el incremento del consumo y población, y su expansión a tierras aún no colonizadas, desde Þnales del siglo XIX, se tomó conciencia de la necesidad de establecer un marco general de ordenación territorial para conseguir una racionalidad en la localización de las actividades socioeconómicas y el desarrollo urbanístico de las ciudades. El origen de la expresión “ordenación del territorio” (ENÉRIZ OLAECHEA, 1991) nació desde la perspectiva del urbanismo en Alemania e Inglaterra a comienzos del siglo XX, a partir de la crisis del concepto de ciudad como núcleo aislado de su entorno, y de contemplar el futuro de las áreas urbanas dentro de un ámbito territorial amplio cuya ordenación (infraestructuras, usos del suelo, protección de la naturaleza, etc.) debía ser abordada unitariamente. Hoy, el concepto de ordenación territorial ha demostrado ser una útil herramienta para abordar los problemas que surgen con el desarrollo industrial y económico. 3.2 La planiÞcación como respuesta La economía intensiva y el crecimiento incontrolado, basado en un elevado consumo de materias primas y un alto impacto ambiental, así como la pobreza y el círculo vicioso de degradación humana y ambiental asociados a ella, generan perversos efectos sobre el medio natural.

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La toma de conciencia de la importancia que tiene la compatibilidad entre la conservación de la naturaleza y el desarrollo económico ha tenido un aumento constante a lo largo de las dos últimas décadas. Todo ello ha ocasionado la aparición de movimientos sociales que propugnan otra forma de desarrollo, que ha venido a denominarse sostenible. Si bien en 1972 ya se daban los primeros pasos de esta nueva visión en la Conferencia sobre el Medio Humano celebrada en Estocolmo, el concepto de desarrollo sostenible surgió en la década de los 80, propugnado por la International Union for the Conservation of Nature (IUCN)20. En su Estrategia Mundial para la Conservación, la UICN deÞnía la sostenibilidad en términos ecológicos, pero con muy poco énfasis en el desarrollo económico, por lo que fue tachada de antidesarrollista. Esta estrategia contemplaba tres prioridades: el mantenimiento de los procesos ecológicos, el uso sostenible de los recursos y el mantenimiento de la diversidad genética. En 1983, la Organización de las Naciones Unidas establecía la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y el desarrollo, liderada por la ministra de Medio Ambiente de Suecia Gro Harlem Brundtland, y en 1987 tras amplias sesiones de trabajo y debate salía a la luz el documento llamado “Nuestro Futuro Común” o Informe Brundtland (IB). En el IB se advertía a la humanidad que debía cambiar sus modalidades de vida y de interacción comercial, si no deseaba el advenimiento de una era con altos niveles de sufrimiento y deÞnía el desarrollo sostenible (DS) como aquel que «satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades». En 1989, la ONU comenzaba la planiÞcación de la “Conferencia Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo” en la que se trazarían los principios del DS, que se celebraría en Río de Janeiro en 1992. Sus resultados son ampliamente conocidos (tabla 1.6). Posteriormente el DS, o la sustentabilidad se ha ido ampliando hasta contemplarse en tres planos, el ecológico, el económico y el social (Þgura 1.4); y se representa normalmente como la intersección de tres círculos de sostenibilidad, cuyos ámbitos –económico, social y ecológico– que están en un equilibrio dinámico que debe orientarse a conseguir: • un sistema ecológicamente sano. La sostenibilidad ecológica se reÞere al mantenimiento y/o aumento de la capacidad de los ecosistemas en uso y las funciones de sustento de vida. • un sistema económicamente viable. La sostenibilidad económica asegura que la obtención de recursos se hace de forma duradera en el tiempo, y que la gestión y actividades con los recursos naturales beneÞcian a todos los que están envueltos en el proceso. • un sistema socialmente justo. La sostenibilidad social plantea aumentar el bienestar y participación de la población de forma que se asegure la educación, salud, trabajo y todas aquellas condiciones esenciales para alcanzar una calidad de vida aceptable, tanto para la población actual (equidad intrageneracional) y entre la generación presente y la futura (equidad intergeneracional) (RODRÍGUEZ y VEGA, 1998) así como para la población de las distintas regiones (equidad inter–regional). 20 Jeffrey McNeely de la International Union for the Conservation of Nature (IUCN) fue quien introdujo con éxito este término en la política internacional, aÞrmando que «la conservación de la naturaleza tal vez sea una precondición del crecimiento económico, ya que el consumo futuro depende en gran medida del stock de capital natural. La conservación es sin ninguna duda una precondición del Desarrollo Sostenible, que une el concepto ecológico de la capacidad de carga, con los conceptos económicos de crecimiento y desarrollo» (McNEELY, 1998).

Capitulo 1: Ordenación, planificación y sostenibilidad

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La sostenibilidad desde el ámbito ecológico, quizá el más especíÞco, incorpora al menos los siguientes principios: • Limitar el impacto humano sobre la biosfera a un nivel compatible con su capacidad de absorción. • Mantener el patrimonio biológico del planeta. • Utilizar los recursos renovables a tasas que no superen la creación de sustitutos renovables. • Procurar una distribución equitativa de los costos y beneÞcios de los recursos y la ordenación ambiental. • Promover tecnologías que aumenten los beneÞcios de un determinado caudal de recursos. • Utilizar la política económica para mantener las riquezas naturales. • Adoptar decisiones conforme a un criterio previsor y transectorial. • Promover y respaldar valores culturales compatibles con la sustentabilidad. La Cumbre de Río (tabla 1.6) logró que estos conceptos fueran incorporándose a la política de los países que la suscribieron. Así, la Unión Europea en su quinto programa comunitario de política y actuación en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible (1993-2000) aÞrmaba que el desarrollo sostenible debe tener, al menos, las siguientes características: • mantener la calidad de vida general • permitir un acceso continuo a los recursos naturales • impedir que perduren los daños al medio ambiente. La idea se podía sintetizar de forma más expresiva con la frase: «No te comas las semillas con las que has de sembrar la cosecha de mañana» (Diario OÞcial de las Comunidades Europeas nº C 138 de 17.5.1993. p. 21.). Estos conceptos han sido objeto de numerosas interpretaciones con el tiempo. La FAO entiende el desarrollo sostenible como el manejo y conservación de la base de los recursos naturales y la orientación del cambio tecnológico e institucional, de tal manera que se asegure la continua satisfacción de las necesidades humanas para las generaciones presentes y futuras (RODRÍGUEZ y VEGA, 1998). MEADOWS et al. (1992) aÞrman más bien que la sostenibilidad apunta a crear un mundo –una sociedad sostenible– materialmente suÞciente, ecológicamente perdurable y socialmente equitativa y MARTÍNEZ DE ANGUITA (2002) señala como el concepto de solidaridad comienza a emerger indirectamente como paradigma más amplio en el que basar la sostenibilidad. Con la introducción del concepto de desarrollo sostenible en la planiÞcación del territorio se consagra deÞnitivamente el vínculo entre desarrollo económico y conservación del medio ambiente, además de incluir valores morales relacionados con la solidaridad. De estas deÞniciones se desprende que los recursos deben distribuirse y consumirse con justicia entre la población –principio de solidaridad intra e intergeneracional– y en todo el mundo –principio de solidaridad espacial o inter–regional–. Por tanto se trata de planteamientos revolucionarios, de un nuevo cambio de paradigma en las estructuras socioeconómicas.

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Desarrollo rural sostenible DECLARACIONES Y CONVENIOS APROBADOS A PARTIR DE RIO 92 1. 2. 3. 4. 5.

Declaración sobre Medio Ambiente y desarrollo: se deÞnen los derechos y responsabilidades de las naciones en búsqueda del progreso y el bienestar Convenio sobre la Diversidad Biológica Convenio sobre Cambios Climáticos Agenda a programa 21: prototipo de las normas tendentes al logro de un desarrollo sostenible desde el punto de vista social, económico y ecológico. Principios para un consenso mundial respecto de la ordenación, conservación y desarrollo sostenible de los bosques: sin fuerza jurídica

Tabla 1.6: Resultados de la Cumbre de Río de Medio Ambiente y Desarrollo.

CONCEPTO DE SOSTENIBILIDAD Entorno natural equilibrado Entorno rural/ urbano habitable

Entorno económico sostenible Desarrollo económico

DESARROLLO SOSTENIBLE Desarrollo social (participación + educación)

Entorno social igualitario/justo

SOSTENIBILIDAD ECOLÓGICA: Ecología

El ecosistema mantiene las características que le son esenciales para la supervivencia a largo plazo: Tanto especies como poblaciones y ecosistemas

SOSTENIBILIDAD ECONÓMICA: Eficiencia

La gestión adecuada de los recursos naturales permiten que sea atractivo continuar con el sistema económico vigente

SOSTENIBILIDAD SOCIAL: Equidad

Los costos y beneÞcios son distribuidos de manera adecuada, tanto entre el total de la población actual (equidad intrageneracional) como con la población futura (equidad intergeneracional)

Figura 1.4: Concepto de sostenibilidad económica, ecológica y social.

A pesar de ello, el concepto de desarrollo sostenible –aunque popularizado– no ha logrado aún clariÞcar su alcance ni consolidar sus contenidos, después de años de debates y de experiencias parciales y dispersas. El éxito del término de desarrollo sostenible se

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debe en gran parte a la ambigüedad que lo acompaña (NAREDO, 1996). Algunos autores han subrayado su carga retórica y vaga asociada a diferentes signiÞcados según quien expone su contenido, lo que sin duda ha ayudado a su popularización (GATTO, 1995). Este término representa un deseo general sin entrar a precisar su contenido ni el modo de materializarlo. Esta indeterminación se está manifestando, por un lado, en un aumento de los textos políticos y académicos donde se usa el término de manera vacía o sin concretar sus contenidos. Por otro, se está plasmando en escasos resultados prácticos por la ausencia de alguna metodología que haga posible su aplicación. Por este motivo, el concepto de desarrollo sostenible, hasta el momento no está resultando demasiado útil para obtener fórmulas para la correcta gestión del territorio o deducir conclusiones sobre la viabilidad de su sostenibilidad. Esto debería ayudar a reßexionar si, a pesar del gran número de referencias a la sostenibilidad, existe una verdadera voluntad de hacer planes de reestructuración de los sistemas económicos y sociales actuales. 4. ORDENACIÓN CONCEPTOS

TERRITORIAL

Y

PLANIFICACIÓN:

DEFINICIONES

Y

Los conceptos de planiÞcación territorial, planiÞcación integrada, ordenación u ordenación territorial, elaboración de planes o programación han tenido múltiples acepciones. Es por ello importante exponer en primer lugar todos los posibles signiÞcados e interpretaciones de estos términos así como su origen de modo que permitan clariÞcar posteriormente los conceptos a emplear en esta obra. Se pretende en este epígrafe mostrar la evolución de estos conceptos desde su nacimiento en la década de los sesenta así como sus posibles interpretaciones. 4.1 Concepto y clases de ordenación territorial Por Ordenación, según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, se entiende “la colocación de las cosas en el lugar que les corresponde”. Ordenar es realizar un análisis y reßexión previo sobre cómo ha de irse conÞgurando el territorio en el que han de tener cabida múltiples facetas del desarrollo y la conservación de recursos y de la naturaleza; y sobre esta base indicar la prevalencia de unas actividades, usos u ocupaciones sobre otras. El origen de la expresión “ordenación del territorio” nació desde la perspectiva del urbanismo en Alemania e Inglaterra a comienzos del siglo XX, a partir de la crisis del concepto de ciudad como núcleo aislado de su entorno, y de contemplar el futuro de las áreas urbanas dentro de un ámbito territorial amplio cuya ordenación (infraestructuras, usos del suelo, protección de la naturaleza, etc.) debía ser abordada unitariamente (ENÉRIZ OLAECHEA, 1991). El nacimiento de la Ordenación del Territorio como disciplina cientíÞca tiene su origen en la década de los 60 y 70. La ordenación del territorio tomó cuerpo en el Seminario de PlaniÞcación Regional de Tokio de 1958, y principalmente en la III Conferencia de Consejeros Económicos de la Comisión para la Europa de la ONU, celebrada en Ginebra en 1964 (ENÉRIZ OLAECHEA, 1991). Esta nueva disciplina trataba de alcanzar el máximo bienestar social de la población, a través de integrar, a escala regional, la planiÞcación física con el desarrollo económico y social. La Ordenación del Territorio, según deÞne la Carta Europea de Ordenación del Territorio de 1983 en su punto noveno, “es a la vez una disciplina cientíÞca, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo

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Desarrollo rural sostenible

es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector”. La Ordenación del Territorio ha tenido varias trayectorias en los países occidentales que ha derivado en tres grandes modelos (PÉREZ ANDRÉS, 1998): El Regional Planning, el Aménagement du Territoire, y el Raumordnung o Raumplanung. • El Regional Planning, surgido en Gran Bretaña a principios del siglo XX y extendido posteriormente por el mundo anglosajón, se caracteriza por ser un movimiento eminentemente pragmático, ecológico y local. Sin duda es de especial interés el vínculo indisoluble de la planiÞcación con el medio ambiente, pero especialmente esta concepción local posibilitó la adopción, con el tiempo, de medidas administrativas atendiendo a espacios físicos naturales y no a divisiones artiÞciales. • El Aménagement du Territoire surgió en Francia al Þnalizar la Segunda Guerra Mundial. Este modelo responde a una estructura administrativa centralizada, que busca la redistribución regional de la riqueza y la utilización racional de los recursos naturales en beneÞcio de toda la Comunidad. A través de él se logró un desarrollo regional y la ordenación integral del territorio, con el Þn de lograr el equilibrio económico interregional y la elevación del nivel de calidad de vida de la población. Este modelo incorporaba las tareas de planeamiento físico, en cuanto instrumento en el que se representaba gráÞcamente la localización de los futuros usos del suelo, con la planiÞcación económica, encargada de coordinar y reconducir a la unidad el conjunto de condiciones tendentes a la limitación de ciertos sectores productivos y a la promoción de otros. Además, incorporaba el carácter dinámico y evolutivo, que ha permitido la ßexibilidad de su metodología y la incorporación a su contenido de los problemas relacionados con el espacio, y más especialmente, la preservación del medio ambiente y la conservación de la naturaleza. Los planes de ordenación del territorio encuadran tanto los objetivos a alcanzar, siempre guiados por el criterio de reparto económico y social equilibrado y con arreglo al principio de igualdad regional y social, como los medios para alcanzar los objetivos preÞjados, así como los sujetos públicos a realizarlos, y, Þnalmente, las acciones de limitación de determinadas actividades y de promoción de otras (ENÉRIZ OLAECHEA, 1991). • El Raumordnung o Raumplanung surgió en Alemania, Austria y Suiza. La planiÞcación económica ocupa un lugar secundario, por detrás de la preocupación por la preservación del medio ambiente y de los recursos naturales. La ordenación del territorio se concibió como una técnica de planiÞcación que opera en un escalón distinto y superior del planeamiento urbanísimo. La ordenación del territorio persigue, como Þn esencial, la coordinación general de las distintas actividades sectoriales a desarrollar en el espacio físico (creación de infraestructuras, localización de asentamientos, protección de espacios forestales, localización de usos agrícolas, etc.), quedando bien diferenciada respecto del urbanismo y del planeamiento local. La Ordenación del Territorio en España se basó en el modelo francés hasta la entrada de la Democracia en 1975. Su plasmación se materializó a través del Ier Plan de Desarrollo de 1964 y los siguientes; los cuales pretendían entre sus objetivos, la ordenación de todos recursos disponibles al servicio del hombre. Con la entrada de la Democracia, el modelo adoptado estuvo más próximo al modelo federal alemán, en el que la planiÞcación económica quedaba relegada a un segundo plano y la ordenación de territorio se limitaba a la coordinación general de políticas sectoriales y al encauzamiento del urbanismo local, con

Capitulo 1: Ordenación, planificación y sostenibilidad

25

fuertes implicaciones en la protección del medio ambiente (ENÉRIZ OLAECHEA, 1991). Esa segunda visión de la ordenación del territorio es la que recoge la Constitución Española en sus Artículos 148 y 149. 4.2 Concepto y clases de planiÞcación PlaniÞcación, según el Diccionario de la R. A. de la Lengua, se deÞne como la elaboración de un “plan general, metódicamente organizado y frecuentemente de gran amplitud, para obtener un objetivo determinado”. La planiÞcación entendida en su más amplio sentido, constituye el marco de referencia en que se insertan los proyectos (OTERO 1993). La UNESCO deÞne la planiÞcación como un proceso de recogida, análisis, integración e interpretación de información, de manera iterativa y con aumento de detalle, para la obtención de las soluciones razonadas más adecuadas. La elaboración de planes es un proceso continuo mediante el cual se intenta sujetar a un criterio racional y cientíÞco el examen de las posibilidades que se presentan, escoger las más convenientes y realizarlas sistemáticamente. La planiÞcación integrada alcanza desde la organización de la economía nacional hasta la renovación de un barrio, pasando por la ordenación del territorio, el desarrollo regional, la planiÞcación urbana, la protección de los espacios ecológicos sensibles, las políticas de turismo, la aplicación de equipamientos colectivos, los estudios de impacto. Según ONU (1980) “una primera forma de planiÞcación integrada la constituyen los proyectos que tratan de integrar formas diferentes de planiÞcación territorial, económica, social y ecológica, o diversos intereses sectoriales -transportes, viviendas, trabajo, etc.- en el mismo ámbito... Puede darse a diferentes niveles espaciales -nacional, regional o provincial y local”. Un tipo especíÞco de planiÞcación es la planiÞcación territorial. Según WOOD y LEE (1978), puede deÞnirse como “la regulación del uso del suelo”, o como “la regulación de la distribución espacial de las actividades y ambiente dentro de un área geográÞca dada”. Desde el punto de vista operativo o aplicado, existe un vínculo necesario entre la planiÞcación del territorio y el espacio geográÞco, al ser éste sujeto y objeto de la actividad humana. Sujeto por ser soporte básico del desarrollo social y económico. Objeto ya que la actividad humana modiÞca el territorio que le sirve de base. Por este motivo, la planiÞcación del territorio atiende tanto a la potencialidad actual del territorio, como a la idoneidad y a los efectos de las posibles actuaciones sobre dicho espacio. El propósito entonces de la planiÞcación es considerar la relación que se establece entre actividades y medio: ACTIVIDAD

relación

MEDIO

La planiÞcación constituye un instrumento operativo que recoge la representación de la nueva propuesta y/o realidad futura reproducida a una determinada escala cartográÞca. Por ello, la planiÞcación del territorio podría considerarse como el principal instrumento de la ordenación del territorio y, por tanto, está comprendida en ella. La planiÞcación intenta ordenar o sistematizar un modelo territorial. Por ello, su función básica se basa en la integración del todo en un conjunto ordenado, representando físicamente la realidad analizada en el estudio prospectivo, y recogiendo la voluntad de ordenar en base a criterios cientíÞcos y objetivos con la Þnalidad de alcanzar unos resultados previstos anticipadamente. La planiÞcación territorial posee la vocación de generar y dibujar un modelo territorial sobre un ámbito territorial concreto, en atención de las circunstancias políticas y socio-

26

Desarrollo rural sostenible

económicas vigentes. La planiÞcación territorial integral, adquiere una dimensión económica y social, con el Þn de racionalizar el uso y la ocupación del territorio. La planiÞcación territorial al ser motor de un modelo territorial, afecta directamente a los habitantes y usuarios del espacio planiÞcado. En cualquiera de los casos, la planiÞcación del territorio, como disciplina cientíÞca, debe hacer referencia a dos aspectos fundamentales (OTERO 1993; ROMERO-CALCERRADA 2002): • El estudio, la determinación y localización de la potencialidad del territorio para sustentar las actividades humanas (agrarias, forestales, urbanas, etc.) • La viabilidad e idoneidad de las actividades a desarrollar y efectos esperados de las distintas actuaciones. En base a todo lo anterior, se pueden distinguir tres tipologías de planiÞcación territorial, por sus objetivos y la información que manejan (ENÉRIZ OLAECHEA, 1991; PÉREZ ANDRÉS, 1998): • PLANIFICACIÓN FÍSICA, AMBIENTAL O DEL PAISAJE • PLANIFICACIÓN SOCIOECONÓMICA • PLANIFICACIÓN TERRITORIAL INTEGRADA La PlaniÞcación física, ambiental o del paisaje, pretende situar en el espacio los usos y actividades humanas, sujetos únicamente a las restricciones y posibilidades del entorno natural, tanto para la salvaguarda de éste, como para el desarrollo de las actividades. La planiÞcación física intenta representar un territorio con todas sus interrelaciones, y su objetivo es asignar ocupaciones y usos al suelo con criterios ecológicos y técnicos (ver capítulo 4). La PlaniÞcación económica y socioeconómica, pretende la localización de usos y actividades humanas con criterios sociales y de rentabilidad económica. Inicialmente esta planiÞcación se encaminaba a la resolución de problemas de localización industrial o urbana, estudiando los mejores asentamientos desde un punto de vista casi exclusivamente técnico o socioeconómico (RAMOS et al, 1979). Hoy en día la planiÞcación económica pretende comprender las relaciones económicas dentro de un sistema territorial con dos objetivos: primero, planiÞcar las inversiones que tengan mayor interés para la región; y segundo, conocer los impactos económicos que en dicho territorio se derivarán a partir de éstas. Si la planiÞcación física parte del conocimiento y cartografía del medio físico, la planiÞcación económica, a veces también deÞnida como “economía regional” pretende conocer y “cartograÞar” el sistema económico de un área mostrando las interrelaciones entre todos los componentes del subsistema económico (capítulo 5). La parte social de la planiÞcación puede entenderse como el “desarrollo de formas, métodos y procedimientos u organismos que permitan la necesaria interacción de todos los factores decisivos en el momento adecuado” (ONU, 1980). Uno de los más importantes es la incorporación de las opiniones de los agentes sociales, su participación y protagonismo, en las fases pertinentes del proceso. Su objetivo es convertir al habitante de una región en el protagonista de su desarrollo, hecho sin el cual un proceso de ordenación podría volverse inviable o insostenible en el tiempo. La herramienta fundamental es la participación social. Este aspecto se revisa en el capítulo 6 sobre la planiÞcación de la participación pública. La PlaniÞcación integrada del territorio es la síntesis e integración de la planiÞcación física y socioeconómica. La planiÞcación integrada entendida en este sentido, puede deÞnirse como el conjunto de decisiones sobre el uso y ocupación del suelo que se toman a la luz

Capitulo 1: Ordenación, planificación y sostenibilidad

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de las necesidades, actitudes y preferencias sociales, económicas, políticas y ambientales de un cierto grupo humano. La PlaniÞcación integrada se caracteriza por su componente multidimensional, multidisciplinar, sintético e integrador. La planiÞcación integral o integrada del territorio descansa en la planiÞcación física sobre la cual la evaluación socioeconómica juzga y selecciona lo más eÞciente y socialmente adecuado. La planiÞcación física aporta la clasiÞcación del territorio para las diversas actividades que se pueden realizar, según la capacidad del territorio para acoger la actividad y el impacto que ésta puede causar (ROMERO-CALCERRADA, 2002). A esta planiÞcación integral se puede entender como sinónimo de Ordenación del Territorio.21, si bien existen diferencias que conviene matizar. La Carta Europea de Ordenación del Territorio (1983) deÞne la Ordenación del Territorio como “la proyección espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas de una sociedad. Es a la vez una disciplina cientíÞca, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector”. La Exposición de Motivos de la Ley 1/94, de 11 de enero de Andalucía deÞne la Ordenación del Territorio como “una función pública destinada a establecer una conformación física del territorio acorde con las necesidades de la sociedad; cuyos objetivos especíÞcos son la articulación territorial interna y con el exterior, la distribución geográÞca de las actividades y de los usos del suelo, armonizada con el (i) desarrollo económico, (ii) las potencialidades existentes en el territorio, (iii) la protección de la naturaleza y (iv) del patrimonio histórico; todo ello con el Þn de conseguir la plena cohesión e integración de la Comunidad Autónoma, su desarrollo equilibrado y, en deÞnitiva, la mejora de las condiciones de bienestar y calidad de vida de sus habitantes.” El Artículo 27 de la Ley Foral Navarra 35/2002, de 20 de diciembre “entiende por ordenación del territorio, el conjunto de criterios expresamente formulados, normas y planes que orienten y regulen las actuaciones y asentamientos sobre el territorio, en función del objetivo de conseguir una adecuada relación entre territorio, medio ambiente, población, actividades, servicios e infraestructuras. Sus objetivos son los de deÞnir la estructura territorial (Modelo Territorial), perseguir la utilización racional y equilibrada del territorio, vertebrar el territorio mediante el establecimiento de infraestructuras y conexiones de comunicación, insertar el desarrollo equilibrado y sostenible de sus diferentes partes en un conjunto coordinado y armónico que incida en el mejor desarrollo.” Estas deÞniciones muestran como el concepto de ordenación territorial en la legislación española, y en general en su concepción europea, es más amplio que el de planiÞcación, y que incluye ímplicita o explícitamente el control público de las actividades y los usos, el reconocimiento de la función social de la propiedad a Þn de garantizar una cierta justicia socioespacial. La ordenación territorial además de asignar actividades a territorios (organización física del espacio) busca promover el desarrollo (entendido como calidad de vida), el equilibrio intra e interregional y la utilización racional de recursos naturales y conservación ambiental. En un sentido amplio, la planiÞcación puede considerarse como un subsistema de la Ordenación Territorial (Þgura 1.5). Ésta última requiere a su vez de un marco legal previo y una gestión territorial posterior o fase de ejecución consistente en las diligencias para conducir el sistema territorial hacia el objetivo planiÞcado. 21 La sentencia 77/84 del Tribunal Constitucional afirma que “La ordenación del territorio tiene por objeto (..) la delimitación de los diversos usos a que puede destinarse el suelo o espacio físico territorial”

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Desarrollo rural sostenible

Legisl ación

Definir los objetivos y los principales instrumentos de la Ordenación Territorial

Planifi cación

Elaborar y aprobar planes que definan un Modelo Territorial futuro

Ejec ución

Transformar la realidad de acuerdo con las determinaciones de los planes

Figura 1.5: Etapas básicas de la ordenación del territorio. Fuente. PUJADAS y FONT, 1998.

4.3 Conceptos de política, programa y proyecto Política, según el Diccionario de la R. A. de la Lengua, se deÞne como las “orientaciones o directrices que rigen la actuación de una persona o entidad en un asunto o campo determinado”. Así mismo, programar se deÞne como “idear y ordenar las acciones necesarias para realizar un proyecto”, y proyectar como “idear, trazar y proponer el plan y los medios para la ejecución de una cosa”. Estos tres términos suelen deÞnir un proceso de planiÞcación política. Un conjunto de proyectos orientados a un objetivo superior se denomina PROGRAMA, y un conjunto de programas constituye un PLAN, como corresponde generalmente a los grandes Planes Nacionales22. Dichos planes deben responder a una POLÍTICA previamente deÞnida y concretada en un esquema que parta de unos datos básicos, una deÞnición de objetivos, y unas directrices. Estas directrices pueden constituir una estrategia23 política, que genera una formulación del plan y una evaluación posterior. Un ejemplo de este proceso de planiÞcación se encuentra por ejemplo en la política forestal española, desarrollada en nuestro país asumiendo el compromiso de establecer un Programa Forestal Nacional24 (Þgura 1.6). Las POLÍTICAS, PLANES Y PROGRAMAS, son herramientas para la planiÞcación, para destinar y distribuir los recursos públicos. La POLÍTICA puede contemplarse como la inspiración y guía para la acción. El PLAN sería el conjunto de objetivos coordinados y ajustados en el tiempo para el cumplimiento de la política, y el PROGRAMA es el conjunto de PROYECTOS en un área o sector particular (Þgura 1.7). Del mismo modo que la política debe plasmarse en un plan, es fundamental enlazar la planiÞcación con la realización de proyectos. Si los proyectos se realizan al margen de este marco fundamental para proyectar, todo el ejercicio de planiÞcación queda como un elegante artiÞcio, conceptualmente atractivo, pero inútil en la acción e ineÞcaz a la hora de abordar los problemas de una región. 22 Un plan nacional frecuentemente tiene una gran amplitud y un objetivo determinado, tal como el desarrollo económico, la investigación cientíÞca o el funcionamiento de un sector de la industria. 23 LA R.A.E. deÞne estrategia como el “arte, traza para dirigir un asunto”. 24 A veces los términos, programa y plan se confunden o emplean indistintamente. Así “Un programa forestal nacional es un proceso iterativo de planiÞcación del sector forestal. El proceso comporta la elaboración de un marco global de política forestal compatible con las condiciones socioeconómicas, culturales, políticas y ambientales del país; está integrado en programas más generales de utilización sostenible de la tierra; y conlleva la participación de los interesados” FAO (2001).

Capitulo 1: Ordenación, planificación y sostenibilidad

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Cuando los proyectos deben además desarrollarse en un marco territorial coherente, integrado y sostenible es fundamental que exista una ordenación territorial como expresión gráÞca de dicha planiÞcación. La preparación de los proyectos, cuando se trabaja en el ámbito del desarrollo rural ha de ser siempre la fase Þnal de la formulación de los programas, y estos han de surgir de la planiÞcación regional, que utiliza como herramienta territorial básica la ordenación. Dado que el desarrollo rural debe obedecer siempre a unas políticas de jerarquía superior claras y deÞnidas, al menos así es el caso de la Unión Europea, la Ordenación Territorial debe enlazarse con éstas y constituir una herramienta compatible con la planiÞcación nacional, regional o comarcal. La ordenación debe ser la expresión territorial del Plan, de la estrategia a seguir en el desarrollo rural.

POLITICA PLAN Programa Subprograma

Programa

Subprograma

Proyecto 1 Proyecto 2.. Figura 1.7: Descomposición de planes en programas y proyectos.

Programa

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Desarrollo rural sostenible La actual política forestal española comenzó a articularse a partir de la redacción de la Estrategia Forestal Española. Éste fue el documento de referencia para establecer la planÞcación de la política forestal a escala nacional. Contenía el diagnóstico de la situación de los montes y del sector forestal español, las previsiones de futuro, de conformidad con sus propias necesidades y con los compromisos internacionales contraídos por España, así como las directrices que permitirían articular la política forestal española a partir de un amplio consenso de todas las partes interesadas. Aprobada la Estrategia en 1999, el siguiente paso fue redactar el Plan Forestal Español como aplicación en el tiempo y el espacio de dicho documento. Éste pretendió estructurar las acciones necesarias para el desarrollo de una política forestal española basada en los principios de desarrollo sostenible, multifuncionalidad de los montes, contribución a la cohesión territorial y ecológica y participación pública y social en la formulación de políticas, estrategias y programas. Fue aprobado por Consejo de Ministros en Julio de 2002. El Plan proponía más de 150 medidas para articular la estrategia agrupadas en torno a los siguientes ejes: A.1: Restauración de la cubierta y ampliación de la superÞcie arbolada A.2. Gestión Forestal Sostenible A.3. Defensa y protección del monte A.4. Conservación y mejora de la diversidad biológica en espacios forestales B.1. Productos forestales B.2. Cultura forestal. El valor social del monte B.3. Información e investigación forestal C.1. Instrumentos de coordinación y política forestal exterior ESTRATEGIA FORESTAL ESPAÑOLA

Diagnóstico

Problemas

Planes sectoriales

Propuesta de política

Medidas legislativas

Medidas institucionales

PLAN FORESTAL ESPAÑOL Objetivos del PFE Ejes de actuación Evaluación del PFE

Medidas de política

LEY BÁSICA DE MONTES

Igualdad con agricult/ganaderos Se priman planes de gestión Sistema de módulos

Por último, aprobado el Plan se propusieron las medidas legislativas a través de la actual Ley de Montes 43/2003. Esta ley cuyo objeto era garantizar la conservación y protección de los montes españoles, promoviendo su restauración, mejora y racional aprovechamiento, apoyándose en la solidaridad colectiva, completaba el ciclo político, y se aprobaba el 21 de noviembre de 2003. Figura 1.6: Proceso de elaboración de la política forestal española

5. PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA ORDENACIÓN Y LA PLANIFICACIÓN 5.1 La organización jerárquica El principio de organización jerárquica constituye el fundamento de la planiÞcación y ordenación en la planiÞcación. Este principio, también denominado de niveles integradores, procede de la ecología y es aplicable a todos los sistemas; posibilita la descripción

Capitulo 1: Ordenación, planificación y sostenibilidad

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y predicción de la conducta de los mismos mediante el empleo de modelos, y proclama simplemente que no es necesario comprender exactamente de qué modo los componentes de un sistema están estructurados a partir de subcomponentes más simples para predecir cómo se comportarán (ODUM, 1971). Este principio establece que cada escala de trabajo posee un nivel de detalle, o dimensiones signiÞcativas, que determina los elementos o subsistemas presentes; y que no es necesario, y en muchos casos posible, diseccionar o descomponer más que situándonos en una escala de mayor detalle (Þgura 1.7). El concepto de escala es de extraordinaria importancia en la planiÞcación territorial. Toda escala posee una cantidad de información propia para caracterizar convenientemente el sistema. De aquí el signiÞcado de realidad que tienen los modelos territoriales a distintas escalas, desde las planiÞcaciones más generales hasta el proyecto concreto. La escala determina el tamaño relativo del territorio y sus conexiones con sistemas jerárquicamente superiores o inferiores. Así, para explicar y comprender el funcionamiento de un sistema, debemos referirnos a su nivel superior: los objetivos deben ser establecidos en cada nivel para ser alcanzados en el nivel inferior. Ésta es la regla fundamental para el diseño (planiÞcación), deÞnir cómo se efectúan las relaciones básicas de trabajo entre los niveles de la escala (LYLE, 1985). El principio de jerarquía de sistemas liga la información del territorio a distintas escalas. Por ello, los elementos del territorio y sus relaciones se establecen a partir de la escala, que deÞne el nivel de detalle a estudiar.

Figura 1.7: Tamaño del territorio y jerarquía de sistemas territoriales a distintas escalas

32

Desarrollo rural sostenible

5.2 El nivel de detalle La cantidad de información que se inventaría, maneja y representa en una planiÞcación, se relaciona sobre todo con la escala gráÞca de trabajo y representación. Generalmente la escala de trabajo viene marcada, e indica el nivel de detalle aproximado que hay que alcanzar. Factores como la disponibilidad de datos, el tiempo disponible, el presupuesto económico, el ámbito de estudio, la diversidad del área de estudio y las características económicas del área de estudio, son también relevantes para deÞnir el nivel de detalle. AGUILÓ et al, (1993) considera cuatro niveles diferentes de trabajo, grados de detalle en los objetivos y en la inventariación a la hora de realizar los estudios de planiÞcación física (Þgura 1.8): a) El primer nivel, o el más general, es aquél que busca el planteamiento de una política coherente y consistente de utilización de los recursos naturales. Los objetivos son muy generales, maximización de los recursos para deÞnir unas directrices de planiÞcación, incluidas unas directrices medio ambientales, que entren a tomar parte, junto a los aspectos sociales y económicos, en los planes de ordenación del territorio. Las características más comunes a este primer nivel son: • Se trabaja con superÞcies muy extensas. • Los datos físicos y biológicos que se utilizan son macroparámetros medioambientales, y su número suele ser reducido. • Los datos que se manejan suelen estar en su mayoría publicados o ya inventariados; la incorporación de datos de nueva prospección es escasa. • La escala gráÞca a la que se representa el inventario oscila entre 1:400.000 a 1:200.000; por ello la cantidad de información o nivel de detalle que se da en estos trabajos es reducida. b) El segundo nivel de prospección al que se suele trabajar, el comarcal, es el más habitual en los estudios de planiÞcación física, y posee las siguientes características: • Los objetivos tienen que ser claros y estar bien Þjados de antemano para poder llegar a determinar cuáles son las decisiones necesarias a tomar y el tipo de información que hace falta. • El ámbito territorial que abarca este nivel es muy amplio, generalmente puede variar desde ámbitos provinciales hasta términos municipales. • Los datos físicos y biológicos que se manejan corresponden a un número bastante elevado de variables. Unas provienen de la fase de recopilación de información, otras se deducen directamente de la interpretación de planos topográÞcos, y las restantes provienen de la toma de datos y del trabajo de campo que se realiza en la etapa de inventariación. • La escala gráÞca suele oscilar entre 1:100.000 y 1:25.000, en función de las características de la zona, los objetivos a estudiar y la superÞcie. c) El tercer nivel de detalle correspondería a un nivel de anteproyecto, cuando se requiere tomar decisiones concretas acerca de la localización de actividades y/o del desarrollo de planes de ordenación. • Los objetivos son muy concretos. • El ámbito territorial está acotado y no abarca grandes superÞcies. • La información que se maneja se obtiene del trabajo de campo en la zona, con la aportación de mediciones y muestreos de parcelas para caracterizar

Capitulo 1: Ordenación, planificación y sostenibilidad



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cada variable y sus tipos. La escala gráÞca que se utilice ha de permitir el diseño de la actuación y analizar las técnicas y mecanismos a emplear en cada caso concreto; se suele trabajar con escalas desde 1:25.000 a 1:5.000.

d) El cuarto nivel de prospección corresponde al nivel de proyecto. • La ubicación está delimitada y no admite alternativas de localización. • Los datos medioambientales que se deben inventariar a nivel proyecto son muy especíÞcos, parámetros medibles muy bien caracterizados; se inventarían “in situ” y con técnicas que no admiten errores. • La escala gráÞca suele ser de 1:5.000 a 1:1.000. A este material gráÞco se suman planos de detalle a escalas mayores. La información signiÞcativa empleada, expresiva de la estructura e interacciones de los componentes del sistema territorial, se ordena jerárquicamente según las distintas escalas cartográÞcas (Þgura 1.8). El sistema territorial es el mismo, no así la información que lo caracteriza (GARCÍA ABRIL et al, 1993). La planiÞcación del territorio es la herramienta necesaria para la correcta deÞnición de proyectos de actuación adecuados a los intereses humanos y a la conservación del medio natural. La escala a emplear en la deÞnición de un desarrollo rural compatible con la conservación de la naturaleza se desarrolla fundamentalmente entre el segundo y tercer nivel de planiÞcación y debe tener coherencia con las directrices de planiÞcación del primer nivel (nacional o regional) y generar el marco adecuado para desarrollar los proyectos de desarrollo concretos. Las unidades administrativas consideradas con una integración jerárquica, se muestran en la tabla 1.7 En la tabla 1.8 se ordenan los instrumentos territoriales de planiÞcación, diseño y transformación según dicha escala. JERARQUÍA DE UNIDADES

ESCALA

- NACIÓN

1:400.000

- REGIÓN

1:100.000

- COMARCA

1:50.000

-MUNICIPIO ESPACIOS NATURALES PROTEGIDOS

1:25.000

GRUPOS DE MONTES- MUNICIPIOS- ESPACIOS NATURALES

1:10.000

Tabla 1.7: Descripción de unidades administrativas y escala de trabajo en ellas

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Desarrollo rural sostenible

NI VE L TER R IT O R IA L

E SCAL A

IN S TR UM EN T OS TER R IT O R IA LE S

NACION AL

1: 1000.000 -1: 400.000

DIR ECTRICE S DE PLANIFI CACIÓN

REGIO NAL

1.400.000 -1:100.00 0

DIR ECTRICE S DE PLANIF ICACI Ó N

CO MAR CA L

1:100.000 -1:50.000

PLANIFI CACIÓN

LOC AL

1:50.000 -1:10.000

PLANIFI CACIÓN ANTE PRO Y ECTO

OPE RACION A L O DE FUNCION A MIENT O

>1:10.000

PLANIFI CACIÓN ANTE PRO Y ECTO PRO Y ECTO

Figura 1.8: Jerarquía de sistemas territoriales.

REGIONAL

COMARCAL

LOCAL

NACIONAL

OPERACIONAL, DE EXPLOTACIÓN O FUNCIONAMIENTO

DIVISIÓN ADMINISTRATIVA

ESTADO

REGIÓNPROVINCIA

COMARCA- ESPACIOS NATURALES

MUNICIPIO- ESPACIOS NATURALES- GRUPOS DE MONTES

MONTES-ESPACIOS NATURALES- FINCAS- ORGANIZACIONES TERRITORIALES

TRAMO- PARCELA- INDUSTRIA-EMPRESAORGANIZACIÓN ÁREAS ESPECIALES LOCAL. CONCRETAS

ESCALA

1:1000.0001:400.000

1:400.0001:100.000

1:100.000- 1: 50.000

1.50.000- 1:10.000

1:10.000- 1:2.500

>1:5.000

INSTRUMENTOS DE DISEÑO Y TRANSFORMACIÓN TERRITORIAL

DIRECTRICES DE PLANIFICACIÓN

DIRECTRICES DE PLANIFICACIÓN

PLANIFICACIÓN

PLANIFICACIÓN

PROGRAMAS ESTRUCTURALES

PROYECTO (idea, diseño, redacción, aplicación)

PROGRAMAS ESTRUCTURALES

PROGRAMAS ESTRUCTURALES

PROGRAMAS ESTRUCTURALES PROGRAMAS DE DESARROLLO RURAL LOCALES

PROYECTOS PROGRAMAS O SUBPROGRAMAS DE DESARROLLO RURAL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO

PROYECTOS AMBIENTALES:

EVALUACIÓN AMBIENTAL

PROGRAMAS DE DESARROLLO RURAL REGIONALES O PROVINCIALES EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA ESTUDIOS DE VIABILIDAD

PROGRAMAS DE DESARROLLO RURAL COMARCALES EVALUACIÓN AMBIENTAL ESTRATÉGICA ESTUDIOS DE VIABILIDAD

PLANEAMIENTO URBANÍSTICO

PLANES DE ORDENACIÓN DE REC. NATURALES PLANES DE GESTIÓN

PLANES DE ORDENACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES PLANES DE GESTIÓN EVALUACIÓN ESTRATÉGICA ESTUDIOS DE VIABILIDAD

ORDENACIÓN DE MONTES ESTUDIOS DE VIABILIDAD ANTEPROYECTO

EIA

EVALUACIÓN DE LA GESTIÓN SOSTENIBLE

PROYECTO PROYECTO DE ORGANIZACIÓN EIA

ANTEPROYECTO

- Recuperación - Restauración - Depuración y descontaminación - Gestión ambiental de la empresa - Ecoauditorías - Buenas prácticas

EIA (evaluación, corrección, seguimiento)

Capitulo 1: Ordenación, planificación y sostenibilidad

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Tabla 1.8: Jerarquía de sistemas, escalas e instrumentos de diseño y transformación territorial de actuación territorial según escalas y categorías territoriales.

NIVEL TERRITORIAL

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Desarrollo rural sostenible

CASO PRÁCTICO LA NECESIDAD DE ORDENAR LAS ZONAS PROTECTORAS AL SUR DEL GRAN ÁREA METROPOLITANA DE SAN JOSÉ DE COSTA RICA 1. Una ciudad en expansión rodeada de áreas de alto valor ecológico El área denominada Gran Área Metropolitana (GAM) de San José de Costa Rica situada en el Valle Central de Costa Rica, presenta una serie de problemas sociales y ambientales. Concentra la mayor parte de la población de todo el país en una reducida porción de todo el territorio, lo que provoca una elevada presión demográÞca hacia las zonas limítrofes. Este proceso es agravado con un crecimiento urbano muy horizontal generado en torno a las vías de comunicación principales como consecuencia de la política de permisos de construcción de vivienda de cara a cualquier vía pública25. Estos procesos afectan sobremanera a las zonas rurales que rodean la GAM. Sobre todo en la región sur y oeste, ya que al norte y al este el crecimiento está controlado y limitado por la presencia de un gran área de conservación integral constituida entre otros por el Parque Nacional Braulio Carrillo, de gran extensión y con elevadas restricciones de uso (reserva de tipo integral). Mientras, la previsión de construcción de una nueva vía de tráÞco rodado hacia el Océano PaciÞco, dirige la tendencia de crecimiento urbano hacia el suroeste. Es por ello que, en este punto, es fundamental dirigir esfuerzos hacia la protección las zonas más vulnerables a esta presión urbanística: las zonas protectoras de Quitirrisí, El Rodeo y los Cerros de Escazú (Þgura 1.9). Estas zonas rodean a Ciudad Colón, que previsiblemente en algunos años se fusionará con la capital sin solución de continuidad entre ambas poblaciones, San José. Una adecuada planiÞcación de estas áreas podría constituirse como elemento amortiguador en cuanto al crecimiento urbanístico frente a la conservación del ambiente y de los servicios básicos de que este debe proveer a las zonas urbanas. Estas tres áreas se incluyen como zonas afectadas por el Plan GAM, encontrándose en una zona de potencial expansión urbanística del área metropolitana de San José, en dirección suroeste desde el centro de San José. En 1982 se aprobó el primer Plan GAM o Gran Área Metropolitana de San José de Costa Rica, confeccionado por la Dirección de Urbanismo del INVU26. Antes no se había aplicado planiÞcación alguna a esa zona. Veinte años después de su promulgación, la aplicabilidad de dicho Plan se ha reducido notablemente y el crecimiento urbano carece de controles y de un plan que guíe su interpretación y actualización. Por este motivo, en el año 1999 se inició una investigación sobre la planiÞcación urbana en Costa Rica que tuvo como consecuencia la promulgación del Decreto creador del Consejo Nacional de PlaniÞcación Urbana y la Secretaría del Plan Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU). La confección del nuevo Plan GAM surge como principal producto de la fase III del PNDU, manteniendo la continuidad del proceso del PNDU mismo y el modelo y visión establecidos en las fases I y II.

25 La legislación costarricense permite urbanizar con el frente (fachada) a una vía pública (calles, carreteras, caminos), obligando así a la administración a la provisión de los correspondientes servicios en distancias excesivamente elevadas para el número de habitantes. 26

INVU: Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo

Capitulo 1: Ordenación, planificación y sostenibilidad

ZP El Rodeo

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G AM de San José de Costa Rica ZP Quitirrisí

ZP Cerros de Escazú

Figura 1.9: Mapa de ubicación del Gran Área Metropolitana de San José de Costa Rica, Zonas Protegidas circundantes de El Rodeo, Quitirrisí y Cerros de Escazú, y ubicación de estos en el marco de las Áreas Protegidas de Conservación y Silvestres de Costa Rica.

Las tres zonas protectoras mencionadas se caracterizan por encontrarse en una zona de cierta importancia ambiental, con una aún baja densidad de población. Esta población está constituida en gran parte por comunidades rurales, donde las actividades agrícolas tienen gran importancia, si bien éstas se reducen con la cercanía a San José. Están constituidas por áreas montañosas, con zonas forestales con un cierto grado ce conservación desde donde se divisa el Valle Central.

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Desarrollo rural sostenible

Estas zonas protectoras, en cuanto a su relación con otras ASP carecen de interconexión por medio de corredores, lo que aumenta su vulnerabilidad. La zona protectora El Rodeo se localiza en el cantón de Mora, provincia de San José, con una extensión de 2.256 ha, de las cuales unas 750 ha se encuentran cubiertas de bosque. Comprende terrenos desde los 550 msnm en la cuenca del Río Jaris hasta los 1.000 msnm en el Alto Gracias a Dios. En general la región se caracteriza por montañas de hasta 2.000 m de altitud, muy afectadas por la erosión y casi completamente deforestadas. Se encuentra en el límite sur del Valle Central Occidental. En el sector de la Hacienda de El Rodeo se presentan terrenos muy accidentados con pendientes de 30 - 45%, mientras que en la cuenca del río Jaris se presentan terrenos quebrados con pendientes de 45 - 60%. Esta zona protegida protege más de 16 quebradas27 permanentes y unas 20 quebradas intermitentes que son aßuentes del río Quebrada Honda y del río Jaris, que a su vez son aßuentes del río Virilla. La zona Protectora Cerros de Escazú se localiza en los cantones de Escazú, Mora y Aserrí, provincia de San José. Debido a las condiciones de sus vías, solamente se puede transitar en vehículos de doble tracción, excepto en algunos lugares donde sólo se puede caminar a caballo o a pie. En este área protegida nacen varios aßuentes importantes de los ríos Parrita y Grande de Tárcoles, los cuales aportan el agua potable a las principales ciudades del sur de San José tales como Escazú, Santa Ana, Aserrí, Mora y Puriscal; además del riego de pequeñas Þncas. 2. Las Áreas Silvestres Protegidas (ASP) El Estado costarricense inició hace más de treinta años la creación de un sistema de áreas protegidas, que actualmente se clasiÞcan en siete categorías de manejo (tabla 1.9), resumiéndose en dos: • protección total, enteramente dedicadas a la protección y conservación de los recursos naturales, que incluyen los parques nacionales, reservas biológicas y los monumentos nacionales y • protección parcial, que incluyen las reservas forestales, refugios de vida silvestre, humedales y zonas protectoras (POA 2000). Esta última categoría de protección parcial, o de Þnalidad múltiple, es la que deÞne las zonas protegidas del Sur del GAM. La relevancia de estas áreas de protección parcial radica fundamentalmente en la interacción con las acciones humanas. Esto es, para la preservación de los espacios de alto valor o especial interés es sin duda imprescindible adoptar una serie precauciones y medidas necesarias para que las acciones humanas que en ellas se han de desarrollar no alteren o destruyan el valor que contienen, así como los servicios ambientales que prestan a la comunidad. Sin embargo, la creación de “islas” de protección total del ambiente no garantiza de manera real el disfrute de éste por parte de los ciudadanos (que es un derecho constitucional), sino que más bien consigue todo lo contrario, al generar una idea social de permisividad fuera de las zonas de protección, contribuyendo a un desarrollo territorial desordenado y sin guías y en el que la cuestión ambiental no está integrada. Una adecuada ordenación territorial y planiÞcación del desarrollo en las áreas de protección parcial podría contribuir a integrar el ambiente como un elemento más de las actividades socioeconómicas, ayudando a la población a notar su importancia y por tanto a su conservación. Según el SINAC, la Þgura de Zona Protectora se aplica sobre áreas formadas por 27

Cauces o arroyos

Capitulo 1: Ordenación, planificación y sostenibilidad

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bosques y terrenos de capacidad forestal, donde el objetivo principal es la protección del suelo, la regulación del régimen hidrológico y la conservación del ambiente y las cuencas hidrográficas. De esta deÞnición se deduce que la vocación de las zonas protectoras es principalmente la de mantener el suelo frente a la erosión a Þn de proveer de agua, evitar deslizamientos y mantener la aptitud productiva del suelo, si bien también contempla el hecho de la conservación. Esto hace que sea una Þgura muy orientada a la provisión de servicios a las comunidades locales. Estas Áreas Silvestres Protegidas (ASP) sufren actualmente una pérdida de cobertura forestal y otros procesos degenerativos (contaminación, erosión) que ponen en peligro gran parte de los servicios ambientales que éstas proveen, bien por el cambio en el uso del suelo o por un uso inadecuado de éste o de otros recursos naturales. Las ASP son necesarias, ejercen una función esencial como fuente de recursos y servicios para muchas comunidades, vivan o no en ellas. La protección de los bosques y humedales naturalmente productivos, puede garantizar un abastecimiento sostenible de materias primas y otros servicios ambientales a las comunidades locales. De este modo, una planiÞcación adecuada puede constituir las ASP como motores del desarrollo local y la base para una restauración del entorno rural, tan ligado a la identidad cultural.

CARACTERÍSTICAS

OBJETIVOS PRIMARIOS

Área donde la protección es esencial para la existencia de especies definidas de vida silvestre. Su extensión depende de las necesidades de hábitat. Normalmente no se destaca por rasgos escénicos o potencial recreativo. Puede incluir terrenos privados.

Asegurar la perpetuación de especies, poblaciones o hábitats de vida silvestre. Servir para usos científicos o recreativos cuando ello no vaya en contra del objetivo principal.

Zonas Protectoras

Área formada por bosques y terrenos de capacidad forestal, donde el objetivo principal sea la protección del suelo, la regulación del régimen hidrológico y la conservación del ambiente y las cuencas hidrográficas.

Área generalmente boscosa, escarpada y quebrada. De valor primordialmente para la producción de agua. Ningún valor especial reconocido de tipo ecológico o científico. Poco potencial recreativo.

Mantener o manejar la calidad y cantidad de producción de agua. Conservar otros valores naturales.

Reserva Forestal

Estarán formadas por los bosques en que la función principal es la producción de madera y por aquellos terrenos forestales que por naturaleza sean especialmente aptos para ese fin

Área relativamente extensa, generalmente boscosa. Incluye a menudo importantes cuencas. Puede incluir áreas pobladas.

Producir madera, agua, vida silvestre y de ser posibles fuentes de recreación.

CATEGORÍA DE MANEJO

Refugios de Vida Silvestre: -Mixtos -------------------Privados

DEFINICIÓN

Aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales, pertenecen en parte al Estado y otras son de propiedad particular. -----------------------------------Aquellos en los cuales las áreas declaradas como tales pertenecen en su totalidad a particulares.

Tabla 1.9: MENA y ARTAVIA. 1998: Parques Nacionales y otras áreas silvestres protegidas de Costa Rica. SINAC. MINAE.

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Desarrollo rural sostenible

3. Necesidad de planiÞcación Es por lo tanto fundamental establecer un plan de ordenación de rápida y fácil aplicación que sirva para frenar los procesos que puedan ser irreversibles en cuanto a las actuales tendencias mostradas. Por otra parte, para los cantones que rodean a San José de Costa Rica y su desarrollo local, tener un Plan de Ordenación de las ASP supondrá una herramienta útil de cara a afrontar la provisión de servicios ambientales (agua, recreación, paisaje, protección frente a desastres naturales...) así como para atajar los problemas ambientales que actualmente se presentan (contaminación, riesgos), y lograr una regulación territorial dirigida hacia un desarrollo sostenible y a una mayor calidad de vida urbana y rural. Las ASP respetan toda una gama de valores cientíÞcos, educativos, espirituales, culturales y recreativos. La planiÞcación adecuada permite el uso y conservación de todos estos valores para las comunidades del presente y del futuro. La ordenación territorial en estas áreas no puede suponer un sistema legal restrictivo por sí mismo, sino una forma de ofrecer información destinada fundamentalmente a la posterior creación de políticas y/o restricciones legales, guiando éstas en función de unos objetivos y escenarios deseables. La ordenación debe ayudar a deÞnir qué actividades pueden ser desarrolladas dentro de la región y en qué terrenos, dependiendo de la rentabilidad económica del uso del suelo, del número de habitantes, y de las necesidades de protección biológica entre otras. Para ello es necesario deÞnir una metodología que permita tanto a los decisores con competencia dentro de las áreas de conservación, así como a los propietarios, la planiÞcación de las actividades a desarrollar de modo que sean compatibles con todos los objetivos de conservación. En concreto es necesario: • El conocimiento y análisis del estado actual de la información acerca de las Zonas Protectoras seleccionadas. • La recopilación e integración de los datos económicos, sociales, ambientales y de sostenibilidad existentes de la zona, que sirvan de base para la estrategias de planiÞcación y gestión. • La formulación de las líneas metodológicas generales que constituyan el soporte técnico para el desarrollo de planes de ordenación de cada ASP de cara a un plan de desarrollo territorial efectivo y consecuente con el desarrollo adecuado, sostenible y respetuoso con el ambiente. • El establecimiento de líneas para desarrollos posteriores, tales como estrategias y programas de actuación. • La deÞnición del grado de aplicabilidad de la metodología propuesta en función de la información y recursos disponibles. La metodología con la que fueron abordados estos problemas y planteada la planiÞcaron de usos y plan de desarrollo correspondiente se basa en los siguientes capítulos de este libro y se puede consultar en www.escet.urjc./~pad

CAPÍTULO

2

¿QUÉ ES EL DESARROLLO RURAL? 1.- EL DESARROLLO RURAL 1.1 Conceptos previos: Ruralidad, territorio y desarrollo La OCDE (1994) deÞne Comunidad Rural como aquel ámbito territorial con menos de 150 habitantes/km2. Sin embargo, la noción de “rural” no es únicamente una delimitación geográÞca; se utiliza universalmente para referirse a ciertas partes del territorio que tienen poblaciones de baja densidad y determinadas características socioeconómicas (GARCÍA MARIRRODRIGA 2002). El espacio rural es un tejido económico y social que comprende un conjunto de personas, territorio, culturas y actividades diversas: agricultura, selvicultura, artesanía, pequeñas y medianas industrias, comercio y servicios, sirviendo además de amortiguador y de espacio regenerador indispensable para el equilibrio ecológico. Es además lugar de ocio y reposo (COMISIÓN EUROPEA 1988). Así, las zonas rurales podrían considerarse como aquellos espacios más o menos abiertos con pequeñas y medianas poblaciones con predominio de la agricultura, selvicultura y ganadería en oposición a las zonas urbanas y periurbanas. El desarrollo rural se deÞne como un proceso localizado de cambio social y crecimiento económico sostenible, que tiene por Þnalidad el progreso permanente de la comunidad rural y de cada individuo integrado en ella (VALCÁRCEL-RESALTS 1992). Puede entenderse en un sentido básico como la mejora de las condiciones de vida de los habitantes de los territorios rurales. GÓMEZ OREA (2002) Þja como objetivos la mejora de la calidad de vida de los habitantes del medio rural, que a su vez implica el incremento de los niveles de renta, la mejora en las condiciones de vida y de trabajo y la conservación del medio ambiente (Þgura 2.1). MÁRQUEZ (2002) lo deÞne como “el proceso de crecimiento económico y cambio estructural para mejorar las condiciones de vida de la población local que habita un espacio e identiÞca tres dimensiones del mismo: la económica, la sociocultural y la político administrativa. Mediante este proceso se pretende una mejora de las condiciones de vida y trabajo que lleve consigo la creación de empleo y riqueza, compatible con la preservación del medio y el uso sostenible de los recursos naturales”. Por último, y asociado al concepto de ruralidad y desarrollo está el de territorio: Éste es deÞnido1 como el espacio que acoge y en cuyo seno se desarrolla la vida social, la actividad económica, la organización política..., el presente y el futuro de una comunidad social. El territorio es por lo tanto “sistema activo en continua evolución” y, como tal, es la referencia primera para el desarrollo.

1 Manifiesto de Figaredo sobre ruralidad, firmado por diversos profesores universitarios y profesionales del desarrollo rural.

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Desarrollo rural sostenible

CALIDAD DE VIDA

Nivel de renta

Condiciones de vida y de trabajo

Calidad ambiental

Figura 2.1: Objetivos del desarrollo rural (GÓMEZ OREA 2002).

1.2 Origen del desarrollo rural De acuerdo con MÁRQUEZ (2002), el desarrollo rural entendido como estrategia de desarrollo económico y mejora del nivel de vida comienza en la década de los años 70. La autora divide este desarrollo rural en “Desarrollo rural endógeno”, “Desarrollo rural integrado” y “Desarrollo local”. Se puede aÞrmar que cada concepto tiende a ampliar la percepción del anterior, siendo el último de éstos el que hoy en día tiene mayor aceptación. El desarrollo rural endógeno tiene como objetivo incrementar el bienestar de la comunidad local mediante el establecimiento de actividades económicas y socioculturales utilizando básicamente sus propios recursos humanos y materiales. Esta modalidad de desarrollo se caracteriza por deÞnir estrategias de desarrollo a partir de los recursos naturales, reordenar los recursos naturales hacia producciones con posibilidades de industrialización, integrar la agricultura-selvicultura y la industria, crear infraestructura básica para el desarrollo de polígonos industriales, promover la inversión y conservar los Espacios Naturales. El desarrollo rural integrado tiene como objetivo general integrar todas las formas potenciales de aprovechamiento de los recursos existentes en la zona, especialmente el agrícola; y como objetivos especíÞcos mejorar la calidad de vida en el medio rural, regenerar y dinamizar dicho medio, mantener la población, proteger el medio ambiente y crear empleos. Este desarrollo se caracterizaría por promover una diversiÞcación de la actividad agrícola sin perder de vista la identidad cultural de las zonas rurales ni la preservación de sus valores medioambientales, culturales, históricos y patrimoniales, y manteniendo un equilibrio territorial y ecológico que sirviera como soporte de las distintas actividades sociales y recreativas. El último enfoque, y realmente el que se ha apropiado del concepto de desarrollo rural es el desarrollo rural con enfoque local. Éste se puede deÞnir como el proceso de organización del futuro de un territorio y el resultado del esfuerzo de concertación y planiÞcación emprendido por el conjunto de los actores locales con el Þn de valorizar los recursos humanos y materiales de un territorio dado y mantener un diálogo con los centros de decisión económicos, sociales, culturales y políticos, en donde se integran y de los que dependen. Los fundamentos de esta modalidad de desarrollo podrían conceptualizarse como el desarrollo de los recursos endógenos, la mejora de la calidad de vida, la formación y el desarrollo personal, la conservación del medio ambiente, el uso recreativa y social del espacio, la formación de animadores o agentes locales, el desarrollo de sus potencialidades poblacionales, productivas y naturales, y la realización proyectos micro y macroeconómicos. Este desarrollo rural con enfoque local parte de las políticas que constituyen su elemento externo, son condición necesaria pero no suÞciente, y del factor humano del desarrollo local, los emprendedores, los líderes y los gestores, que deben tener la capacidad de emprender, de tomar decisiones y de asumir riesgos.

Capitulo 2: ¿Qué es el desarrollo rural?

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1.3 El desarrollo con enfoque local En adelante, se asumirá que nos referiremos al desarrollo rural siempre desde este último enfoque local aceptando la deÞnición de SANCHO COMINS et al (2002) y GONZÁLEZ DE CANALES (2003) de “proceso endógeno que se genera en el territorio de forma global e intersectorial, y que exige la participación activa de la propia población en un proceso apoyado en la acción subsidiaria de las administraciones y de otros agentes externos”. Se cree que este concepto de desarrollo rural con enfoque local surge en Francia en torno al año 1965, y se basa en los conceptos de capacidad de aprendizaje y organización si bien tiene antecedentes norteamericanos anteriores. En dicha década, el desarrollo convencional, que relegaba a la población a una condición pasiva o de simple espectadora, comenzaría a verse aplazado por una nueva concepción del desarrollo: el desarrollo comunitario, que se comenzaba a caracterizar por acentuar la participación local en el proceso de mejora de sus condiciones de vida. La referencia más remota al desarrollo comunitario tuvo su origen en un programa de promoción del Valle de Tennessee (Estados Unidos), iniciado en el año 1934 a propuesta de la T.V.A. (Autoridad del Valle del Tennessee), organismo público creado por el congreso de los EEUU. Con la mediación de la T.V.A., y a lo largo de 10 años, el Valle alcanzó un elevado nivel de desarrollo. Pero lo insólito de esta iniciativa no consistió tanto en los resultados, como en el hecho de que fuera la población del Valle la que tomara a su cargo una parte considerable de las acciones de desarrollo. La resonancia de esta primera iniciativa y de otras experiencias posteriores fue importante. A partir de ese momento, los gobiernos de varios países comprendieron el interés de aplicar experiencias de similar formulación a sus respectivos territorios. El punto de partida fue siempre la constitución de un Grupo Promotor del Desarrollo, compuesto por personas físicas y jurídicas del área geográÞca interesada. La misión del Grupo era promover y apoyar iniciativas de desarrollo diversas, en las que la población asumiera las responsabilidades inherentes a su concepción y materialización (HERREROS ROBLES 1990). La Þlosofía que impregna hoy en día a los actuales programas de desarrollo en cuanto a participación, colaboración, asociacionismo y vertebración, ha generado en el mundo rural una nueva forma de hacer las cosas. Los agentes económicos deliberan sobre las debilidades, las oportunidades las amenazas y las fortalezas de su zonas, acuerdan estrategias comunes y marcan sus objetivos, todo ello con una colaboración subsidiaria de las administraciones públicas a quienes proponen proyectos viables desde la iniciativa privada (FORONDA 2002). Allí donde se ha empleado esta Þlosofía, han surgido múltiples beneÞcios. Hoy se habla de conceptos nuevos en el medio rural tales como “innovación”, “efecto demostrativo”, “competitividad”, “calidad”, “cooperación”,…Los nuevos programas de desarrollo rural han generado puestos de trabajo, o inversiones público-privadas en el territorio; si bien se puede aÞrmar, que el máximo beneÞcio ha sido el cambio de actitud generado y el restablecimiento de la conÞanza y autoestima de la población rural (FORONDA 2002). 1.4 Objetivos del desarrollo rural Este nuevo concepto de desarrollo rural implica múltiples dimensiones (SANCHO COMINS et al 2002). Por una parte potenciar la propia condición humana mediante el crecimiento en formación cultural, técnica y organizativa de los agricultores; y por otra lograr mejoras productivas, aumento de rendimientos y obtención de recursos en un mismo espacio con menores esfuerzos; todo ello desde una mentalidad que procure la conservación del entorno y el uso de técnicas y sistemas de producción respetuosos con el legado

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Desarrollo rural sostenible

histórico y la propia condición del medio natural. El desarrollo rural pretende reestructurar el sistema económico rural mediante estrategias de desarrollo empresarial basado en las capacidades del territorio. GONZÁLEZ DE CANALES (2004) lo concibe como la capacidad que tienen las personas en un territorio de movilizarse asumiendo el protagonismo de asegurar su futuro, procurando la máxima integración de los actores locales, organizándose en partenariado local capaz de asumir acciones de desarrollo de forma corresponsable con las administraciones públicas, capitales e iniciativas de I+D+I2. SANCHO COMINS (2002) diferencia dos tipos de ideas que conforman el desarrollo rural, las de procesos y las de contenido. El Desarrollo Rural es un proceso en la medida en que constituye una acción que tiene una duración y abarca un tiempo determinado; y que se caracteriza por ser global, participativo, endógeno y subsidiario. Por otro lado tiene unos contenidos ineludibles que cumplir: fortalecer la formación del agricultor, potenciar la I+D, mejorar las condiciones de vida, crear empleo, diversiÞcar los recursos económicos y hacer compatible todo ello con una sostenibilidad del medio ambiente. La Þgura 2.2 muestra un ideograma de este concepto. El desarrollo rural necesita partir de varios presupuestos, ha de ser integrado, participativo, endógeno y subsidiario. Integrado implica la incoherencia de planteamientos aislados territorialmente y sectorialmente sin perspectivas integradoras. Participativo porque exige partir de un respeto a la iniciativa personal y de los grupos que vayan a desarrollar las acciones locales. Endógeno por cuanto parte de apoyarse en los propios recursos y valorar sus potencialidades inherentes al medio; y subsidiario en cuanto a que la acción externa procedente de las Administraciones Públicas o de los agentes privados. Una vez desencadenado el proceso de desarrollo, éstas deben adoptar una actitud de mero acompañamiento sin restar el mínimo protagonismo a los habitantes del mundo rural. Respecto a los contenidos cabe señalar los siguientes aspectos para cada una de las acciones (SANCHO COMINS 2002): • Calidad de vida: Debe realizarse bajo un triple perspectiva, dotar al mundo rural de las infraestructuras y servicios necesarios, dar la cohesión económica y social y procurar la recuperación del prestigio social y los valores del medio rural ante una sociedad netamente urbana. • Creación de empleo: Debe promocionar el empleo de jóvenes, desarrollar una verdadera política de ayuda a la mujer y diseñar planes de formación permanente. • DiversiÞcación económica: debe buscar la plurifuncionalidad de los territorios generando diversas ofertas tales como la producción agraria, el recreo y turismo, la agroindustria, la artesanía, la restauración, la valorización ambiental… • Sostenibilidad: el desarrollo no debe poner en peligro los recursos para generaciones futuras, sino más bien, y en concreto el desarrollo de la actividad agraria, debe tener entre sus objetivos cuidar el paisaje y mantener el espacio natural. • I+D: La investigación y el desarrollo de nuevos productos así como la adaptación del mundo agrario a las nuevas tecnologías es fundamental para no generar una brecha con los entornos urbanos e impedir la marginación del espacio rural. A estos componentes puede añadírsele uno más, la educación para el desarrollo rural. La educación para un desarrollo local global, democrático3, complejo, solidario, sostenido y 2 Investigación más desarrollo mas innovación. 3 GONZALEZ DE CANALES (2004 comunicación personal) afirma que las poblaciones rurales que han tenido un proceso de desarrollo local participativo acaban siendo más conscientes del significado de la de-

Capitulo 2: ¿Qué es el desarrollo rural?

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sostenible, planiÞcado según la demanda comunitaria concibe, es una modalidad de educación social, cuya Þnalidad es ayudar a crecer como persona a cada uno de los individuos que integra la comunidad para que sea un elemento activo, capaz de participar, organizadamente con otros en lo que todos consideran un bien común.

DESARROLLO RURAL

Territorio

Población PRESUPUESTO

Integrado

Participativo

Endógeno

Subsidiario

ACCIONES

Calidad de vida

I+D

Formación y empleo

Sostenibilidad

Diversificación económica

Figura 2.2: Ideograma de desarrollo rural. Fuente: SANCHO COMÍNS et al (2002).

ORDUNA y NAVAL (2002) señalan cómo en los países en desarrollo especialmente, la educación para ser eÞcaz debe ser puesta en marcha en el ámbito más cercano a las personas: el local o comunitario; y proponen como forma de luchar contra la pobreza, una educación que, desde la infancia, prepare a los individuos para actuar de forma libre, comprometida y responsable en la mejora de las condiciones de vida que le rodean. Cuanto más crezca cada miembro de la comunidad como persona, más activamente podrá luchar contra la pobreza y a favor de su propio desarrollo y el de sus convecinos. Frente al viejo refrán “no me des un pez, enséñame a pescar”, la educación para el desarrollo rural no debe entenderse exclusivamente como transmitir o generar la capacidad mocracia y se habituan a su ejercicio más que otros habitantes, constituyéndose en sus primeros defensores.

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Desarrollo rural sostenible

de “pescar”, debe ir más allá. Una vez resuelta la necesidad física, es fundamental valorar “la pesca”, comprender por qué es importante, qué implicaciones tiene y cómo conservarla, ayudar a comprender las razones por las que vale la pena pescar cada vez mejor y en cooperación con los demás, y cómo esta cooperación, en última instancia ha de ayudar a la propia comunidad a crecer en todos los sentidos. El desarrollo, la obra lograda, no puede quedarse únicamente limitada a saber resolver técnicamente un problema de modo individual, es necesario asumir el desarrollo local como labor propia del crecimiento humano y colectivo, y sentir orgullo por la propia actividad. Desarrollar implica crecer, adquirir una madurez que permita a un territorio vivir por si mismo, liberarse en el sentido amplio de la palabra. Señalan VICENTE y CHOZA (1993) que este signiÞcado de la palabra liberación consiste fundamentalmente en superar una situación de miseria no abandonable de forma autónoma; en este sentido ORDUNA y NAVAL (2002) deÞnen en un sentido amplio la miseria como “aquella situación en la que el hombre queda reducido a una dinámica mecánica y automática, en la que no puede crecer”. Miseria es no poder salir de la pobreza; de ahí que se necesite la liberación de ella: quitar los obstáculos que impiden la libertad y el crecimiento. Por ello, liberar signiÞca ayudar a superar la falta de bienes y recursos económicos, jurídicos, culturales, políticos, afectivos, morales o religiosos, la ignorancia, la pobreza, la falta de propiedad y de trabajo, la opresión política, la ausencia de libertades, la depravación, la inseguridad, la enfermedad, la soledad o el odio; y el camino a la libertad es en primer lugar la educación. Una comunidad libre y educada en la solidaridad y en el gusto por lo propio, por su propio territorio, y conÞada de si misma tiene razones y capacidad para generar empleo, cuidar el entorno, diversiÞcar la economía o encontrar interés por la investigación y la innovación sobre lo que valora y aprecia, lo propio. 1.5 Desarrollo rural en Europa e Iberoamérica El desarrollo rural no se entiende de la misma manera en ámbitos tan diversos como el europeo y el latinoamericano. Este concepto adquiere matices diferentes según se plantee en países desarrollados o con altos índices de pobreza rural. En la Unión Europea se apunta hacia una ordenación del territorio equilibrada mediante la búsqueda de sinergias urbano-rurales (COMISIÓN EUROPEA 1999). Los habitantes de las ciudades necesitan los recursos alimentarias, naturales, patrimoniales, turísticos y recreativos que ofrecen los espacios rurales. En América Latina, la agricultura aún tiene unas deÞciencias enormes en cuanto a competitividad y tecnología, a la vez que permite trabajar, o al menos subsistir a porcentajes de población muy elevados que realizan su labor en condiciones precarias (GARCÍA MARIRRODRIGA 2002 y 2003). Las zonas rurales de la Unión Europea se enfrentan al envejecimiento de la población y el éxodo rural, que persisten en algunas regiones, o la pérdida de empleos. A Þn de luchar contra este abandono, en la actualidad los objetivos del desarrollo rural en el viejo continente son reforzar los sectores agrícola y silvícola, ámbitos básicos del medio rural, mejorar la competitividad de las zonas rurales de manera que puedan garantizar a sus poblaciones empleo, permanencia en el territorio, calidad de vida, y preservación del medio ambiente, el paisaje y el patrimonio rural4. 4 Estos objetivos se hayan desarrollados en la Agenda 2000: “Por una Unión más fuerte y más amplia”. SANCHO COMINS et al (2002) los recoge en su Propuesta de Ley de Ordenación agraria y desarrollo Rural y los concreta en 1) aumentar la competitividad de los productos agrícolas comunitarios en el mercado interior y mundial;2) integrar en mayor medida las consideraciones medioambientales y estructurales en la aplicación de

Capitulo 2: ¿Qué es el desarrollo rural?

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En países en desarrollo, en los que la miseria rural se asocia generalmente a la devastación de los recursos naturales en un círculo vicioso de pobreza y degradación social ambiental, las estrategias de desarrollo rural endógeno pretenden o deben pretender romper dicho círculo. Ante la escasa ayuda nacional e internacional hacia el mundo rural, el desarrollo se tiene que basar casi exclusivamente en las propias capacidades del territorio y sus habitantes, partiendo aún de modelos basados predominantemente en lo agrícola. A diferencia de Europa, en donde el desarrollo rural apunta hacia el mantenimiento de la población y su calidad de vida junto al patrimonio natural o histórico, los modelos de desarrollo rural latinoamericanos tratan de superar el nivel de autosubsistencia precario que afecta a las comunidades. Para ello se centran en la formación de capital social y de capital humano a través de la educación y formación pertinentes. Todo ello con el objetivo de favorecer las mejoras de las explotaciones familiares a partir de pequeñas inversiones iniciales sacándolas del nivel de subsistencia, lo que no impide que también se haya comenzado a avanzar hacia la diversiÞcación y la multifuncionalidad como ya ocurrió en su día en Europa (GARCIA MARIRRODRIGA, 2004). A pesar de estas diferencias de partida entre las situaciones de Europa y Latinoamérica, el desarrollo rural como proceso territorial y multisectorial puede ser aplicable en ambas situaciones. En ambos casos abarca el desarrollo de actividades complementarias, entre otras el aumento de la competitividad agroalimentaria, el desarrollo social rural, o el manejo sostenible de los recursos naturales. Por ello, ya sea en Europa, donde el objetivo general que se persigue es lograr un aumento de la calidad de vida rural y la cohesión territorial; o en países en desarrollo en los que el objetivo es superar la miseria rural, los conceptos sobre los que se asienta el desarrollo local pueden ser igualmente válidos. En ambos casos el desarrollo rural exige considerar conceptos de formación, satisfacción de las necesidades básicas de la población, preservar el medio natural y su biodiversidad, recuperar y fomentar las señas de identidad, educar en el afecto por lo propio, conservar en lo posible la agricultura tradicional y la explotación familiar agraria, potenciar la Þgura del líder local, valorar los recursos locales, trabajar en red, comunicar resultados, fomentar la investigación y su desarrollo aplicado y sobre todo lograr el protagonismo local de sus beneÞciarios mediante las diversas modalidades de participación5. En ambos casos el desarrollo rural debe partir de la iniciativa local y ser apoyado desde las instituciones públicas así como por inversiones exteriores y locales. La clave de su éxito es poder conjugar estos factores. Para ello, las políticas de desarrollo rural han de apoyar un protagonismo local que se puede alentar, pero no inventar desde fuera, y cuya última clave de éxito radica en las personas que viven en un territorio, en su capacidad de ser y considerarse libres, en su autoestima y conÞanza, en su deseo de cambio y desarrollo. Su movimiento es el motor del desarrollo. Así lo pone de maniÞesto el caso práctico de este capítulo.

la política agrícola común; 3) garantizar ingresos justos a los agricultores; 4) simplificar la normativa agrícola y descentralizar su aplicación; 5) mejorar la seguridad alimentaria; 6) reforzar la posición de la Unión en la próxima ronda de negociaciones en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC); y 7) estabilizar los gastos agrícolas al nivel de 1999. 5 Sobre estas modalidades, ver capítulo 6.

Desarrollo rural sostenible

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2. DESARROLLO RURAL EN EUROPA 2.1 El ámbito rural en Europa y su desarrollo Las zonas rurales europeas están caracterizadas por una estructura cultural, económica y social rica y diferenciada que constituye una auténtica reserva de diversidad frente a la tendencia homegenizadora de las culturas urbanas, albergando una gran variedad de actividades y paisajes de gran interés. En ellas, la agricultura y la selvicultura han dejado de ser un elemento predominante de las economías europeas, con un peso económico relativo que sigue descendiendo. Todo ello conduce a que en las zonas rurales, sea cada vez más evidente que la creación o el mantenimiento de productos y servicios competitivos y duraderos sólo podrá conseguirse mediante la valorización de todos los recursos propios de cada territorio, a través de una actuación integrada mediante una estrategia territorial oportuna y adecuada al contexto local. Estos motivos, unidos a que los ciudadanos europeos dan cada vez más importancia a su calidad de vida, en la que las zonas rurales ocupan una posición privilegiada para responder a esta demanda, han llevado a un cambio en la concepción de lo que debe ser la política europea agraria de desarrollo rural. Las políticas de Desarrollo Rural comunitarias englobadas en la Política Agraria Común (PAC) y que actualmente se llevan a cabo, tuvieron su origen en el documento “El Futuro del Mundo Rural” de 1988, su ratiÞcación en la Declaración de Cork de 1996, y su desarrollo a través de las políticas Þnanciadas mediante de los fondos estructurales. Éstas políticas, que en opinión de la Comisión “en algunas regiones han resuelto con éxito algunas de sus diÞcultades”, han conseguido poner en marcha una dinámica territorial que revela su capacidad para encontrar nuevas soluciones a los retos a los que se enfrentan6. La Declaración de Cork (1996), aÞrmaba que ”las zonas rurales junto con sus habitantes representan un activo real para la Unión Europea y tienen a su alcance la posibilidad de jugar un papel muy importante en los diferentes aspectos de la sociedad actual en la que la agricultura es y debe seguir siendo un punto de encuentro privilegiado entre el hombre y el medio ambiente”. El objeto de dichas políticas, estructuradas en el documento titulado Agenda 2000, es hacer de las “zonas rurales un lugar más atractivo en donde vivir y trabajar, donde puedan encontrar una vida mejor gentes cada vez más diversas de todas las edades” invirtiendo el proceso de envejecimiento y despoblación de las mismas, dotándolas de medios para que generen su propio desarrollo, se adapten a las nuevas circunstancias económicas y sean valoradas como merecen por el conjunto de la sociedad”. Así, en la actualidad, son objetivos concretos del desarrollo rural europeo invertir la emigración rural, combatir la pobreza, estimular el empleo y la igualdad de oportunidades, y responder a las crecientes solicitudes de mayor calidad, sanidad, seguridad, desarrollo personal y ocio, y mejora del bienestar rural. El desarrollo rural europeo pretende establecer un equilibrio más justo entre las áreas rurales y urbanas en lo referente al gasto público, a las inversiones en infraestructuras, en educación, servicios sanitarios y comunicaciones. En España, la aplicación de dichas políticas europeas la realiza fundamentalmente la Dirección General de Desarrollo Rural del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, así como los organismos competentes de las diferentes Comunidades Autónomas (CC.AA.). Dichas administraciones articulan los mecanismos de adaptación y funcionamiento de la PAC a sus territorios concretos. 6

Comunicación 2000/C 139/05 LEADER+. DOCE de 18-05-00.

Capitulo 2: ¿Qué es el desarrollo rural?

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2.2 La Política Agraria Comunitaria y el desarrollo rural La Política Agraria Comunitaria (PAC) se considera uno de los ámbitos más importantes de las políticas de la Unión Europea. La razón no es sólo su peso en el presupuesto comunitario (un porcentaje cercano al 50 %, que disminuye con el paso de los años), el gran número de personas a las que afecta y la extensión del territorio donde se aplica directamente, sino también su valor simbólico y la amplitud de la cesión de soberanía efectuada por los Estados miembros en favor de las instituciones europeas. En el Tratado de Roma del 25 de marzo de 1957 por el cual se constituye la Comunidad Europea, no se menciona explícitamente el desarrollo rural, dado que éste tenía como propósito fundamental la formación del mercado común. Sin embargo se plantearon los objetivos generales en cuanto al desarrollo de la productividad y producción agraria7, concretamente: garantizar un nivel de vida equitativo para la población agrícola, estabilizar los mercados, garantizar unos precios razonables para los consumidores y modernizar las estructuras agrícolas. Los principios de la PAC se establecieron en la conferencia de Stresa de julio de 1958. Dos años más tarde los seis Estados miembros fundadores adoptaron los mecanismos de la PAC, que entró en vigor en 1962. Tres años más tarde Sicco Mansholt, estableció las bases de la PAC (TAMAMES 2002). El éxito de la PAC fue innegable, los objetivos iniciales no sólo se cumplieron sino que se vieron incrementados con creces, lo que trajo una serie de efectos colaterales menos positivos: los agricultores comunitarios incrementaron su producción hasta superar el nivel de absorción del mercado, la productividad alcanzó valores muy elevados, se produjo un “éxodo” rural, y la modernización de la profesión agrícola permitió que el porcentaje de la población agrícola entre la población activa de la Unión pasara del 20 % a menos del 5 %, creando así un sector de producción competitivo8, de manera que se generaron enormes excedentes y aumentó exponencialmente el gasto agrícola comunitario. Éste es el motivo que explica las diversas reformas que ha experimentado la PAC a lo largo de sus cuatro décadas de existencia (GUERRERO 2005). El artículo 39 del Tratado establecía como objetivo estratégico incrementar la productividad agrícola. Posteriormente, y ante la aparición de excedentes alimentarios fruto del éxito de dicha política, de los problemas mundiales que generaban y siguen generando las políticas de subvenciones directas a la agricultura9 (tabla 2.1), se pasaría a imponer medidas y restricciones cuantitativas sobre la oferta y a considerar el mundo rural como lugar no sólo a partir del cual garantizar la producción alimentaria europea, - lo que se denomina el primer pilar de la PAC-, sino como valor en sí en cuanto a sus recursos humanos, naturales y culturales, a partir de los cuales desarrollar su potencial empresarial y turístico. El Þnanciamiento de la PAC procede de los recursos del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), que absorbe una parte sustancial del presupuesto comu7 Unión EUROPEA. Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea. En Línea Internet. 14 de febrero de 2005. Accesible en:http://europa.eu.int/abc/obj/treaties/es/estr6b.htm#12 8 Fontaine, Pascual. Doce lecciones sobre Europa. En línea Internet. 14 de febrero de 2005. Accesible en: http://europa.eu.int/comm/publications/booklets/eu_glance/22/index_es.thm 9 Cuando las subvenciones directas a la producción se convierten en mecanismos permanentes pueden generar distorsiones de mercado, especialmente cuando el producto en cuestión puede ser producido bajo dicho régimen de ayudas en algún lugar del mundo mientras que es producido en otros sin dicho régimen. Las desigualdades para los productores -unos se acostumbran a producir por encima del precio de mercado mientras que otros están obligados a hacerlo por debajo con grandes barreras de acceso a mercados internacionales-, generan no sólo círculos viciosos de pobreza para quienes no tiene ayuda sino también ineficiencias para los consumidores, que se acostumbran a pagar por un producto un precio que no refleja su valor, lo cual dificulta un comercio justo y eficiente a nivel internacional (tabla 2.1).

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nitario. El FEOGA se creó en 1962 y se dividió en dos secciones en 1964: • La Sección Orientación (parte de los Fondos Estructurales), que fomenta las reformas agrícolas estructurales y el desarrollo de las zonas rurales (invirtiendo, por ejemplo, en nuevos equipos y tecnología); • La Sección Garantía, que Þnancia los gastos de las organizaciones comunes de mercado (por ejemplo, la compra o el almacenamiento de los excedentes y el fomento de las exportaciones agrícolas). La sección Garantía es, con gran diferencia, la más importante y está integrada en los gastos obligatorios del presupuesto comunitario. La sección de Orientación forma parte de los Fondos Estructurales, que aspiran a promover el desarrollo regional y reducir las disparidades existentes entre las regiones europeas (FONTAINE 2005). Las dos reformas más importantes que ha sufrido la PAC han sido la llamada reforma de 199210 considerada como acertada al incidir positivamente en la agricultura europea; y la reforma de 199911. Esta segunda reforma surgía de la necesidad de hacer frente a los acon10 En 1968 la Comisión publicó un “Memorándum sobre la reforma de la PAC”, comúnmente conocido como el Plan Mansholt de modernización, considerada como la primera tentativa de reforma, que perseguía reducir el número de trabajadores agrícolas y promover la formación de unidades de producción agrícola más amplias y eficientes. En 1972 se introdujeron en la PAC diversas medidas estructurales destinadas a modernizar la agricultura europea. A pesar de los continuos cambios estructurales introducidos a lo largo de los años siguientes, los problemas persistieron; en concreto, se mantuvo el desequilibrio entre la oferta y la demanda de productos agrícolas, lo que trajo consigo un aumento constante de los excedentes. En 1983 la Comisión hizo una propuesta de reforma integral que formalizó dos años más tarde con la publicación del Libro Verde sobre “Perspectivas para la Política Agrícola Común” (1985). El Libro Verde perseguía equilibrar la oferta y la demanda, introducir nuevos mecanismos de reducción de la producción en los sectores problemáticos y, en general, analizar soluciones alternativas para el futuro de la PAC. En 1988, el Consejo Europeo acordó una serie de medidas de reforma, incluida una “directriz de gasto agrícola”, que limitaron el porcentaje de gasto agrícola en el presupuesto global. En 1991 la Comisión, con Ray MacSharry como Comisario de Agricultura, presentó dos documentos de debate sobre el desarrollo y el futuro de la PAC. Ambos documentos sirvieron de base para un acuerdo político sobre la reforma de la PAC, adoptado por el Consejo el 21 de mayo de 1992. La reforma de 1992, que supuso un profundo cambio de la PAC, se basó en: la reducción de los precios agrícolas para aumentar la competitividad de los productos en el mercado interior y mundial, la compensación de la pérdida de ingresos experimentada por los agricultores, así como en diversas medidas relacionadas con los mecanismos de mercado y la protección del medio ambiente. 11 En julio de 1997 la Comisión propuso la reforma de la PAC dentro del marco de la Agenda 2000, un documento en el que se esbozaba el futuro de las políticas de la Unión Europea en la perspectiva de la ampliación prevista. Las negociaciones acerca de la Agenda 2000 y, por consiguiente, sobre el acuerdo relativo a la reforma de la PAC, se concluyeron en el Consejo Europeo de Berlín de marzo de 1999. La Agenda 2000 ha supuesto la reforma más radical y completa de la PAC desde su creación. Ha impulsado el proceso emprendido en 1992 y ha sentado bases sólidas para el desarrollo futuro de la agricultura en la Unión, cubriendo todos los aspectos de la PAC (económico, medioambiental y rural). En particular, la reforma comprende medidas para: la mejora de la competitividad de los productos agrícolas en los mercados nacionales y mundiales; el fomento de un nivel de vida equitativo y digno para los agricultores; la creación de puestos de trabajo alternativos y otras fuentes de ingresos para los agricultores; la elaboración de una nueva política de desarrollo rural, que se convierte en el segundo pilar de la PAC; la integración de un mayor número de consideraciones medioambientales y estructurales en la PAC; la mejora de la calidad y la seguridad de los alimentos; la simplificación de la legislación agrícola y la descentralización de su aplicación, para aumentar la claridad y transparencia de las normas y reglamentaciones, así como su facilidad de acceso. Según lo previsto en la Agenda 2000, la reforma establecerá las condiciones para el desarrollo de una agricultura multifuncional, sostenible y competitiva en la UE. Además, sus objetivos a largo plazo no solamente incidirán en los países candidatos, sino que beneficiarán también a las generaciones futuras. Las medidas de acompañamiento de la PAC, la forestación de tierras agrarias, el cese anticipado en la actividad agraria para promover el rejuvenecimiento de la población, especialmente de los jefes de explotación, las medidas destinadas a las zonas rurales para la diversificación de sus actividades, los programas concretos de instalación de agricultores jóvenes, las mejoras en la comercialización, la ecocondicionalidad y la modulación, la atención cada vez mayor a la industria agroalimentaria y a los problemas de sanidad y de seguridad, esos son los aspectos, la forma en que se ha ido atendiendo a los retos de la década de 1990 para entrar ya en el siglo XXI y en el tercer milenio.

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tecimientos ocurridos posteriormente al 92: La evolución internacional, la ampliación hacia Europa Central y Oriental, las restricciones presupuestarias generadas por la preparación de la unión monetaria, la creciente competitividad de los productos de terceros países y la nueva ronda de negociaciones de la Organización Mundial del Comercio- exigieron modiÞcar de nuevo la PAC. La Agenda 2000 fue un paso en esa dirección (GUERRERO 2005). SUBVENCIONES EUROPEAS Y COMERCIO JUSTO: EL CASO DEL AZÚCAR A diferencia del café‚ y el cacao, que son productos exclusivamente tropicales, tanto la remolacha como la caña se producen en casi cualquier parte del mundo, por lo que hay una competencia directa entre el Norte y el Sur. Puesto que se considera el azúcar como un producto alimenticio estratégico, muchos países han organizado industrias de producción y de elaboración del azúcar. Estos dos factores explican por qué los mercados del azúcar suelen ser protegidos y normalizados. La consecuencia de esta protección es el incremento de diÞcultad para producir azúcar por los agricultores de países en desarrollo. Hoy en día, la UE es el mayor exportador de azúcar, mientras, hace sólo 20 años, era un importador neto de este producto. La mejora de la posición de la UE en el mercado mundial se debe a las subvenciones que la Política Agraria Común (PAC) otorga a la producción y a las exportaciones de azúcar de remolacha. Sin estas subvenciones, la mayor parte de la producción y de las exportaciones no sería viable. La idea fundamental de la PAC es la de garantizar precios mínimos a los productos agrícolas de la UE. Una vez al año, los ministros de agricultura se reúnen para Þjar los precios mínimos (llamados de apoyo) para la próxima campaña agrícola. Estos precios suelen ser mucho más elevados que los precios mundiales. En los últimos cinco años, los precios del azúcar de la UE han sido 2,5 veces más altos de promedio que los precios mundiales. En 1993, el volumen cuyo precio se garantizó a los productores era en un 25% superior al consumo. Los beneÞcios que los productores subvencionados europeos logran de esta manera les alientan a seguir produciendo más azúcar que pueden vender al precio mundial, por lo que cada año, la UE exporta más o menos una tercera parte de su producción de azúcar. Por otra parte, todas las importaciones de azúcar que llegan a la UE, con la excepción de las de los países del protocolo del azúcar, están sujetas a un arancel de manera que el precio resultante sea superior al precio mínimo convenido para el azúcar de la UE. Por esto, todas las importaciones de azúcar con procedencia de los países que no son del área ACP ( África – Caribe – PacíÞco) salen muy caras. Como ejemplo, la Fair Trade Organisatie, Sociedad Holandesa de Comercio Justo, compró azúcar en Costa Rica en junio 1995 y lo pagó a los productores por 550 dólares US/tonelada, o sea dos veces más que el precio del mercado mundial. Además, tuvo que pagar 720 dólares US/tonelada en concepto de aranceles de la UE. En la actualidad, la Unión europea es el principal exportador con alrededor de un 20% del total en 1944-95, seguida por Australia con el 14%. Tailandia, Brasil y Cuba son los mas grandes exportadores del Sur con una cuota de mercado de casi el 40%. Otros cincuenta y tantos países en desarrollo exportan azúcar. Para muchos de ellos el azúcar es y sigue siendo uno de sus principales productos de exportación. La protección de los grandes mercados del azúcar y los acuerdos especiales mantienen los precios mundiales bajos e inestables a la vez. Estos precios son bajos porque para muchos productores, -los subvencionados- no hace falta que reßejen sus costes de producción, lo que obliga a abaratar aún mas los precios de los no subvencionados para poder competir. A esta desventaja hay que añadir que en algunos casos los gobiernos subvencionan directamente las exportaciones de azúcar para que sean competitivas. Según la UNCTAD, los precios mundiales del azúcar aumentarían en un 46% si se suprimieran totalmente las políticas proteccionistas. (Extraído de “Azúcar: El dumping de la UE hace bajar los precios mundiales”.Asociación Europea de Comercio Justo. Anuario de comercio justo 1998.-2000). (En este momento la Unión Europea plantea la reforma de la reforma (Agenda 2000) iniciada el 18-XI-2003 (formulación VI-03) forzada por los acuerdos de Doha de la Organización Mundial de Comercio (OMC) de eliminar barreras al comercio internacional, al tiempo que se limitan los fondos a aplicar a la política de mercados. Así, los productos reformados disminuirían su superÞcie (algodón en un 60%, tabaco en un mínimo del 40%). El azúcar está en debate, pero la reducción más optimista es de al menos un 30%. A diferencia de Europa, USA sigue incrementando sus ayudas a agricultores por el Farm Act. 2002 (COMISIÓN EUROPEA 2004) Tabla 2.1: El comercio justo y las subvenciones europeas. Fuente: Asociación Europea de Comercio Justo, 2000.

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2.3 Las políticas de desarrollo rural en Europa En 1988, la Comisión recogía en el documento “El Futuro del Mundo Rural” la voluntad Þnanciera de la UE de apoyar las políticas de desarrollo rural y deÞnía las bases de dicho desarrollo: la utilización de los recursos por una parte insuÞcientemente aprovechados debido a la ausencia de estructuras de participación y trabajo, y por otra la diversiÞcación de las actividades económicas más allá de la actividad agraria. Ese mismo año, la Comunidad Europea acordaba la reforma de los Fondos Estructurales, determinando cinco objetivos prioritarios o áreas con problemas especíÞcos, dos de ellos hacían referencia expresa al desarrollo de los espacios rurales. Esta nueva prioridad de actuaciones permitió en estos espacios la puesta en marcha de la Þnanciación de actuaciones dirigidas a la diversiÞcación de la actividad agraria, la protección de recursos y del medio ambiente, el fomento de las PYMEs y el desarrollo del turismo rural, la formación y adaptación profesional, y la mejora de las infraestructuras rurales (GONZÁLEZ DE CANALES, 2002). En 1991, la Comisión Europea ponía en marcha con carácter experimental la Iniciativa de Desarrollo Rural LEADER (de 1991 a 1994) cuyo objetivo era apoyar la diversiÞcación de la economía rural excesivamente polarizada en el sector agrario que comenzaba a ser demasiado costoso para la Unión. Posteriormente, en 1992, y ante el alto coste de las medidas de apoyo a la producción, la PAC optó por añadir un enfoque más a su política: disminuir los precios institucionales de algunos productos básicos y compensar mediante pagos directos la repercusión que tenían estos recortes sobre la renta de los productores. Así surgieron medidas como la jubilación anticipada de agricultores o la política de “set-aside” o de retirada de tierras de cultivo y fomento de la reforestación en tierras agrarias. En 1995, la Comisión presentó a los Estados miembros una nueva estrategia agraria que completaba a la anterior incorporando a ésta el conjunto de las necesidades de las comunidades rurales en Europa. En 1996, el Primer Informe de Cohesión al tiempo que abogaba por acercar al mercado los precios institucionales, lo cual implicaba comenzar abandonar la política de subvenciones a la producción, recomendaba aprovechar al máximo el potencial económico y el valor ambiental de las zonas rurales y aumentar su capacidad para sostener el empleo. También en 1995, los buenos resultados de la Iniciativa LEADER I condujeron a una segunda convocatoria para el periodo 1995-99, LEADER II, con los mismos planteamientos de desarrollo endógeno, innovación y calidad. Al mismo tiempo y complementariamente, el gobierno español ponía en marcha una iniciativa similar, conocida como PRODER (Programa de Desarrollo y DiversiÞcación Económica de zonas rurales Objetivo 1). En la actualidad los Programas LEADER + y PRODER II continúan dichos planteamientos. Por otra parte, en 1996, tenía lugar en Cork (Irlanda) la celebración de un Foro sobre Desarrollo Rural que establecería los 10 principios que guían en la actualidad la política de Desarrollo Rural de la Unión Europea (tabla 2.2). Estos principios se basaban en las experiencias de desarrollo endógeno que se comenzaban a desarrollar en la Unión, fundamentalmente en los resultados obtenidos a partir de las primeras iniciativas Comunitarias LEADER. Las claves de la nueva política global rural fueron (Declaración de Cork,1996): • Las acciones en favor del desarrollo rural - prioritarias para la UE - deben superar al sector agrícola. • La creación de empleos no agrícolas, la mejora de infraestructura y servicios, el aumento de los esfuerzos para mejorar el medio ambiente, deben formar parte de cualquier política de desarrollo rural. • El enfoque integrado y multisectorial basado en los principios de: participación

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local, complementariedad urbano-rural, gradualidad, pluralismo y solidaridad. Las reglas de la PAC deben simpliÞcarse radicalmente.

En junio de 1997, y preparando el periodo posterior al año 200012, la Comisión presentó un proyecto sobre el futuro de la política de la Unión Europea, la “Agenda 2000: Por una Unión más fuerte y más amplia” que contenía nuevas reformas sobre la Política Agrícola Común (tabla 2.3). Éstas venían motivadas por factores internos tales como las exigencias de reexpansión y crecimiento de la Unión Europea con la inclusión de los nuevos países miembros del Este, y externos tales como el aumento de la demanda mundial de alimentos o la liberalización del comercio internacional. En la Agenda 2000 se aprobó que el desarrollo rural pasaría a ser el denominado segundo pilar de la PAC, y por lo tanto con aplicación al conjunto de territorios de la Unión Europea. Los principios sobre los que se asienta esta nueva política de desarrollo rural europea13, basados a su vez en la declaración de Cork, son (GONZÁLEZ DE CANALES 2002): 1. La multifuncionalidad de la agricultura, productora de alimentos, cuidadora del entorno ambiental, capaz de elaborar productos de calidad con garantías sanitarias y con preocupación por el bienestar de los animales. 2. El carácter multisectorial e integrado de la economía rural. 3. La subsidiaridad, la descentralización y la concertación a escala territorial. 4. La transparencia en la gestión de los programas.

12 Un periodo de programación de 7 años a finalizar en el 2006. 13 Estos Principios, fundamentalmente los dos primeros hacen de la ordenación territorial una herramienta fundamental para el desarrollo rural.

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Desarrollo rural sostenible PRINCIPIOS DE LA DECLARACIÓN DE CORK (9 de noviembre de 1996) 1.- Prioridad Rural: El desarrollo rural sostenible debe constituir una prioridad de la UE y convertirse en el principio fundamental que sustente toda política rural en el futuro inmediato y tras la ampliación. Sus objetivos deben ser: invertir el éxodo rural, combatir la pobreza, fomentar el empleo y la igualdad de oportunidades, responder a la creciente demanda de calidad, salud, seguridad, desarrollo personal y ocio y mejorar el bienestar en las zonas rurales. 2.- Enfoque integrado: La política de desarrollo rural, además de presentar una dimensión territorial clara, debe ser multidisciplinaria en su concepción y multisectorial en su aplicación; tiene que abarcar todas las zonas rurales de la Unión y respetar el principio de concentración mediante una diferente intensidad de coÞnanciación de las zonas más necesitadas. Además debe basarse en un enfoque integrado que englobe dentro de un mismo marco legal e instrumental el desarrollo y reajuste de la agricultura, la diversiÞcación económica, la gestión de los recursos naturales, la mejora de las funciones medioambientales y el fomento de la cultura, el turismo y las actividades recreativas. 3.- DiversiÞcación: La aplicación del enfoque integrado lleva a considerar a la agricultura como un elemento más del desarrollo rural. El enfoque no puede ser sólo productivo, sino que habrá que fomentar una visión más amplia que permita la diversiÞcación de las actividades hacia otros sectores económicos, sociales y ambientales. El agricultor ya no tiene la función histórica de producir, sino que también tiene una segunda función que es la de proteger el medioambiente y promover el desarrollo del mundo rural. La creación de empleos no agrícolas, la mejora de infraestructura y servicios, y el aumento de los esfuerzos para mejorar el medioambiente se plantean como elementos básicos que deben formar parte de cualquier política de desarrollo rural. En esta diversiÞcación de actividades deberán ser atendidas de forma especial las iniciativas capaces de desarrollarse por sí mismas y que emanen del sector privado y de las comunidades. 4.- Durabilidad: Las políticas deben fomentar un desarrollo rural que mantenga la calidad y la función de los espacios rurales de Europa (recursos naturales, biodiversidad e identidad cultural), de forma que el uso que hagamos hoy de ellos no menoscabe las posibles opciones de las generaciones futuras. En nuestras medidas de ámbito local debemos ser conscientes de nuestras responsabilidades globales. 5.- Subsidiariedad: Dada la diversidad de las zonas rurales de la Unión, toda política de desarrollo rural debe respetar el principio de subsidiariedad. El principio de subsidiariedad hace referencia a la necesidad de una amplia participación de la población local, así como establecer una colaboración entre todos los niveles de responsabilidad en la política de desarrollo rural (europeo, nacional, regional y local), dando prioridad a la dimensión local. Se trata de aplicar iniciativas que emanen de la base -generadas desde abajo con un enfoque bottom-up- contando desde el inicio del proceso con la población afectada. 6.- SimpliÞcación: Es preciso que la política de desarrollo rural, y de forma muy especial, sus aspectos agrícolas se sometan a un proceso radical de simpliÞcación en materia de legislación. 7.- Programación: La aplicación de los programas de desarrollo debe basarse en procedimientos coherentes y transparentes integrándose en un programa único de desarrollo rural propio de cada región, y en un único instrumento de desarrollo rural sostenible. 8.- Financiación: Debe estimularse el uso de recursos Þnancieros locales para promover proyectos de desarrollo rural. Tiene que fomentarse más el uso de la ingeniería Þnanciera en los sistemas de crédito rural, para aprovechar mejor las sinergias entre la Þnanciación pública y privada, reducir las limitaciones Þnancieras de las PYMES, promover la inversión productiva y diversiÞcar las economías rurales. 9.- Gestión: Deben impulsarse la capacidad y la eÞcacia administrativas regionales y locales y de los colectivos locales facilitando, allí donde ello sea necesario, asistencia técnica, formación, mejores instrumentos de comunicación, cooperación, difusión de los resultados de la investigación y de la información e intercambio de experiencias. 10.- Evaluación e investigación: El seguimiento, evaluación y análisis de los resultados tendrán que reforzarse para garantizar la transparencia de los procedimientos y el buen uso del dinero público y para estimular la investigación y la innovación. Los interesados no sólo deben ser consultados en las tareas de concepción y aplicación sino que además han de participar directamente en las de seguimiento y evaluación.

Tabla 2.2: Principios de la declaración de Cork.

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Extracto del documento: Agenda 2000: Por una Unión mas fuerte y mas amplia El 26 de marzo de 1999, al Þnal del Consejo europeo de Berlín, los jefes de Estado y gobierno concluyeron un acuerdo político sobre la Agenda 2000. Éste es el nombre que recibe el programa de acción cuyos objetivos principales son reforzar las políticas comunitarias y dotar a la Unión europea de un nuevo marco Þnanciero para el periodo 2000-2006, teniendo en cuenta la perspectiva de la ampliación. Por una Unión más fuerte y más amplia. El paquete legislativo resultante abarca cuatro ámbitos principales, estrechamente relacionados entre sí: la reforma de la política agrícola común, la reforma de la política estructural, los instrumentos de preadhesión y el nuevo marco Þnanciero. Las prioridades son mantener la política de cohesión económica y social, continuar con la reforma de la política agrícola común, fomentar el crecimiento, el empleo y las condiciones de vida a través de las políticas internas de la Unión, y permitir la adhesión de nuevos Estados, manteniendo al mismo tiempo el rigor presupuestario. Las reformas en el sector agrícola continúan y refuerzan las modiÞcaciones introducidas por las reformas de 1988 y 1992. Los objetivos perseguidos son múltiples: aumentar la competitividad de los productos agrícolas comunitarios en el mercado interior y mundial, integrar en mayor medida las consideraciones medioambientales y estructurales en la aplicación de la política agrícola común, garantizar ingresos justos a los agricultores, simpliÞcar la normativa agrícola y descentralizar su aplicación, mejorar la seguridad alimentaria, reforzar la posición de la Unión en la próxima ronda de negociaciones en el marco de la OMC y estabilizar los gastos agrícolas al nivel de 1999. Dos tipos de medidas contribuyen al cumplimiento de estos objetivos. Por un lado, los nuevos reglamentos que modiÞcan las organizaciones comunes de mercados en los sectores de los productos vitivinícolas, los cultivos herbáceos, la carne de vacuno y la leche, y, por otro lado, medidas de carácter más horizontal. Las reducciones de los precios de apoyo del mercado van acompañadas de un aumento de las ayudas a los agricultores para mejorar la competitividad tanto en los mercados interiores como en los mundiales limitando de esta manera el riesgo de un retorno a la producción de excedentes costosos y, en parte, sin posibilidad de ser vendidos. Por esta razón, el paquete agrícola denominado “Agenda 2000” se completa con el reglamento sobre desarrollo rural, verdadero segundo pilar de la PAC, que pretende garantizar el futuro de las zonas rurales europeas mediante la promoción de: - medidas de acompañamiento, instauradas en 1992 (jubilación anticipada, medidas agroambientales y repoblación forestal), - medidas de diversiÞcación de explotaciones agrícolas (para la transformación y comercialización de productos agrícolas, formación profesional, fomento y reconversión de la agricultura…), - la adaptación estructural de las explotaciones y la instalación de jóvenes. La mejora de la eÞcacia de los Fondos estructurales y fondos de cohesión constituye la piedra angular de las reformas previstas en el ámbito de la Agenda 2000. Se trata de garantizar una mayor concentración geográÞca y temática de la ayuda estructural y mejorar la gestión de los fondos, procurando alcanzar al mismo tiempo el objetivo de cohesión económica y social en una Unión cada vez más diversa. El límite Þnanciero para la política estructural es de 213.000 millones de euros para el período 2000-2006 para los países miembros actuales, lo que representa un ligero aumento con relación al período anterior (1994-1999: 208.000 millones). Las reorientaciones acordadas se reÞeren tanto a los Fondos estructurales propiamente dichos (FSE, FEDER, IFOP, Sección de Orientación del FEOGA) como al Fondo de cohesión. Tabla 2.3: La Agenda 2000.

Por último, en 1999 se aprobaron los Reglamentos que adaptaban los instrumentos Þnancieros políticos de la Unión al nuevo periodo de programación 2000-2006 de acuerdo a los criterios establecidos en la Agenda 2000 (COMISIÓN EUROPEA, 1999). Estos instrumentos fueron los “fondos estructurales y de cohesión”14. El Objeto de dichos fondos 14

La política de cohesión de la Unión Europea tiene como principal objetivo reducir las disparidades

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fue disminuir las desigualdades regionales, que constituyen un importante obstáculo estructural para la estabilidad económica y política de la Unión Europea. Estos fondos de Financiación son: el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER), gestionado en España por el Ministerio de Hacienda, el Fondo Social Europeo (FSE), gestionado en España por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, el Instrumento Financiero de Ordenación Pesquera (IFOP) gestionado en España por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (MAPYA) y, sobre todo, el Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria en sus dos ramas Orientación y Garantía gestionado en España por M.A.P.A. (D.G. de Desarrollo Rural) y M.A.PA.-F.E.G.A. respectivamente. Los tres primeros y el FEOGA - Orientación son denominados Fondos Estructurales. Las nuevas condiciones de la Agenda 2000 aplicables a las intervenciones de los Fondos estructurales se describen en el Reglamento 1260/1999 por el que se establecen las disposiciones generales sobre los Fondos estructurales. En virtud de este Reglamento, el territorio de la Unión Europea se clasiÞca en tres tipos de zonas llamadas objetivos15: • Zonas menos desarrolladas o que sufren un retraso en su desarrollo (22,19% de la población de la Unión). Se denominan "Objetivo nº 1", consistente en lograr el desarrollo y ajuste estructural de dichas regiones. Los fondos buscan promover el desarrollo y su ajuste estructural. Absorbe dos tercios de los fondos estructurales. Intervienen el FEDER, FSE, IFOP y FEOGA-O y abarca regiones cuyo PIB por habitante es inferior al 75% de la media comunitaria, regiones ultra-periféricas, regiones muy poco pobladas de Finlandia y Suecia (que anteriormente se inscribían en el objetivo nº 6). En las zonas Objetivo 1 españolas aún persisten problemas, han seguido perdiendo peso en la economía nacional16 y siguen teniendo una alta componente agraria, lo que hace requerir medidas que les ayuden a compensar su déÞcit respecto a otras regiones. • Zonas “Objetivo nº 2”. Son “zonas enfrentadas a diÞcultades estructurales”17 económicas y sociales en los Estados miembros. Los Fondos Estructurales y el Fondo de Cohesión son los instrumentos financieros más importantes para llevar a la práctica esta política. Los Fondos de Cohesión están destinados específicamente a proyectos en materia de transporte y medio ambiente en los estados más pobres de la Unión. Los Fondos Estructurales pretenden favorecer un mayor grado de cohesión económica y social a través de la cofinanciación de políticas de gasto público desarrolladas por los Estados miembros destinadas al logro de dicho objetivo. El objetivo de los Fondos Estructurales consiste en conseguir un mayor equilibrio entre los niveles de desarrollo de las distintas regiones de la Unión Europea, mientras que el objetivo del Fondo de Cohesión consiste en favorecer el crecimiento económico y la convergencia de los Estados miembros con un menor nivel de desarrollo. El Fondo de Cohesión no se trata de un Fondo Estructural, si bien está obligado a coordinarse con ellos, según dictan las directrices emanadas de la Comisión Europea. De acuerdo con el Reglamento (CE) 1164/94 por el que se creó el Fondo de Cohesión, éste podrá financiar Proyectos, Grupos de Proyectos o fases de Proyectos. Cada Proyecto debe tener como regla general un coste de al menos 10 millones de euros. El Fondo de Cohesión está dirigido a los Estados miembros con un PNB per cápita inferior al 90% de la media comunitaria. España es beneficiario de dicho Fondo desde su creación en 1992. En el período correspondiente a los años 1993-1999, a España le correspondieron 11.220 millones de euros (1,87 billones de pesetas) del Fondo de Cohesión, destinados a financiar, hasta un 80 o un 85% del coste elegible (importe de la inversión total seleccionado para ser cofinanciado), proyectos de infraestructuras de transporte, encuadradas dentro de la red transeuropea de transporte, y proyectos del sector de medio ambiente. En el año 2000 se ha iniciado el segundo período de aplicación del Fondo de Cohesión con el horizonte en el año 2006. A España le corresponde entre un 61 y un 63,5% de los 18.000 millones de euros, es decir, unos 11.160 millones de euros de ayuda, correspondiendo el 50% a la financiación de proyectos medioambientales. En esta fase se atienden las prioridades de gestión de residuos, tratamiento de aguas residuales y abastecimiento de agua, lo que está contribuyendo de forma muy importante a solucionar nuestras necesidades en infraestructuras medioambientales. 15 En lugar de los seis objetivos anteriores a la Agenda 2000. 16 En concreto han pasado de aportar el 48,8 del VAB en 1987 al 48,6 en 1997 (MAPYA 2005) 17 Reglamento (CE) nº 1257/99 del Consejo de 17 de mayo de 1999. Diario Oficial de las Comunidades

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El objetivo pretende la reconversión económica y social de dichas regiones. Los fondos se centran en la reconversión económica y social. Las diversas zonas mencionadas se determinan basándose en criterios Þjados en el Reglamento 1260/99 sobre Fondos Estructurales. • Zonas "Objetivo nº 3”. Abarca a toda la Unión. El objetivo es lograr la adaptación y modernización de las políticas y sistemas de educación, formación y empleo). El objetivo n° 3 pretende adaptar y modernizar las políticas y sistemas de educación, formación y empleo en las zonas no incluidas en el objetivo 1. España tiene parte de su territorio en zonas objetivo 1. En el mapa de la Þgura 2.3 se observa la División de las regiones españolas en zonas de Objetivo 1 (con retrasos en su desarrollo con respecto a la media europea, nivel de renta inferior al 75% de la media europea) y fuera de Objetivo 1 (en mejor situación que las anteriores). Cantabria en el periodo de programación (2000 - 2006) estaba en transición de zona de Objetivo 1 a zona fuera de Objetivo 1.

Objetivo 1 Objetivo 1 Ayuda transitoria (hasta el 31/12/2006) ( solo en Cantabria)

Objetivo 2 Objetivo 2

Objetivo 2 (parcialmente)

Ayuda transitoria (hasta el 31/12/2005) ( Áreas rurales de Madrid) Ayuda transitoria (parcialmente) (hasta el 31/12/2005)

Figura 2.3: Mapa de las Comunidades Autónomas españolas según zonas objetivo de los Fondos Estructurales Europeos.

Los Fondos estructurales están desempeñando un importante papel respecto a fomentar la cohesión económica y social en la Unión y constituyen un apoyo para las políticas nacionales y regionales en las regiones más débiles. La actuación de estos instrumentos de desarrollo económico se ha centrado en cinco principios fundamentales: concentración, programación, cooperación, adicionalidad y eÞcacia. Los fondos se desarrollan a partir de los Reglamentos 1257/1999 y el 1750/1999 de la Comisión. Dichos Reglamentos deÞnen las medidas de desarrollo rural objeto de ayudas la Unión Europea con la Þnalidad de fomentar la dimensión comunitaria de la cohesión económica y social, y exigen su articulación a través de documentos de planiÞcación regional que pretenden garantizar el mejor uso posible de las ayudas comunitarias. Éstos son los Programas de Desarrollo Rural, que articulan los principios y fondos anteriormente señalados en las regiones respectivas de la UE. Dentro de dichos programas, las áreas de desarrollo rural objeto de ayuda son: • La mejora de las estructuras de las explotaciones agrarias y de la transformación Europeas 26-6-1999.

Desarrollo rural sostenible

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y comercialización de los productos agrícolas. La reconversión y reorientación de la capacidad de producción agraria, la introducción de nuevas tecnologías y la mejora de la calidad de los productos. • El fomento de la producción no alimentaria. • El desarrollo sostenible de los bosques. • La diversiÞcación de las actividades con la creación de otras de carácter complementario o alternativo. • El mantenimiento y consolidación de un tejido social viable en las zonas rurales. • El desarrollo de la actividades económicas y el mantenimiento y creación de puestos de trabajo con objeto de garantizar una mejor explotación del potencial intrínseco actual. • La mejora de las condiciones de trabajo y de vida. • El mantenimiento y fomento de sistemas agrícolas de bajos insumos. • La conservación y promoción de una naturaleza de alta calidad y de una agricultura sostenible que respete las exigencias medioambientales. • La eliminación de las desigualdades entre hombres y mujeres y el fomento de iguales oportunidades para ambos mediante el apoyo a proyectos cuya iniciativa y ejecución corra a cargo de mujeres. Las zonas objetivo deÞnidas tanto en los períodos de programación 1989 a 1999 y posteriormente simpliÞcadas en el de 2000 a 2006 según se han de descrito anteriormente, establecieron los criterios de subvencionalidad sencillos, transparentes y concretos según los cuales destinar las ayudas. Los objetivos comunitarios se atienden desde diferentes fondos estructurales de acuerdo a la Þgura 2.4, y son los siguientes: •

O bjetiv o 1

F E DE R

FSE

F E OG A O rienta c ió n

O bjetiv o 2

FSE

FSE

IF O P

O bjetiv o 3

F E OG A G a ra ntía

F E DE R

Figura 2.4: Contribución de los fondos estructurales a las distintas zonas objetivo de la U.E.



Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). Está destinado a corregir los principales desequilibrios entre las regiones de la Comunidad. Participa en el desarrollo y ajuste estructural de las regiones más atrasadas y en la reconversión de las regiones industriales en decadencia. Financia inversiones productivas: infraestructuras, desarrollo del potencial endógeno, PYMES, sanidad y educación, medio ambiente, investigación y desarrollo.

Capitulo 2: ¿Qué es el desarrollo rural?

59

Fondo Social Europeo (FSE). Su principal misión es mejorar las posibilidades de empleo de los trabajadores y contribuir a elevar el nivel de vida. Las inversiones se dirigen fundamentalmente a la formación profesional, ayudas a la contratación, acciones de carácter innovador, sistemas de formación, investigación y desarrollo. • Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA Sección Orientación). Su objetivo es adaptar las estructuras agrarias en el marco de la política agraria Comunitaria y fomentar el desarrollo rural y el ajuste estructural en las zonas y regiones menos desarrolladas. Financia la modernización de explotaciones agrarias, la transformación y comercialización, el desarrollo agrario, la promoción de productos locales, la prevención de catástrofes naturales, la renovación de pueblos, la protección del patrimonio rural, etc. • Instrumento Financiero de Orientación de la Pesca (IFOP). Contribuye a alcanzar un equilibrio sostenible entre los recursos pesqueros y su explotación, incrementar la competitividad de las estructuras de explotación y el desarrollo de empresas, revalorizar los productos de la pesca y la acuicultura. Desde una perspectiva histórica, se puede aÞrmar que las sucesivas reformas de la PAC han tendido y tienden a apoyar la economía rural en su conjunto más que a la producción agrícola y a gratiÞcar a los agricultores, no sólo por lo que producen, sino por su aporte a toda la sociedad (COMISIÓN EUROPEA, 1999). El desarrollo rural, clave de estas reformas en la PAC se caracteriza por tener un enfoque integrador, multisectorial, territorial, endógeno, subsidiario, participativo, ascendente y sostenible. Antes de la aplicación de la Agenda 2000, el 95% de los fondos del FEOGA (Fondo Especial de Garantía) tenía que ver con lo agrario productivo y con los mercados, las subvenciones a la producción, mientras que sólo se destinaba un 5% para el FEOGA Orientación. Desde el 2001 se inició un proceso de reequilibrio asignando el 85% del presupuesto de políticas agrarias al I Pilar (mantenimiento de precios) mientras que ya el 15% de aplicaba al denominado II Pilar, al desarrollo rural. En la actualidad la tendencia es a continuar traspasando más fondos a favor del desarrollo rural. En el futuro próximo, la Þnanciación al desarrollo rural se simpliÞcará pasando a un único fondo18, el FEADER, Fondo Europea Agrícola de Desarrollo Rural. Este Fondo comenzará a administrar 11.000 millones de euros en el 2006 hasta pasar a más de 15.000 Meuros en el 2013, a los que habrá 1.200 Meuros añadidos a transferir del Pilar I al II. •

2.4 Líneas estratégicas de desarrollo rural en Europa El Consejo es el principal centro de decisión política de la Unión Europea19: Para el período 2000 a 2006, estableció una serie de disposiciones generales sobre el manejo de los fondos a través fundamentalmente de la aplicación de la normativa comunitaria y nacional, en concreto los reglamentos 1260/1999, 1257/1999 y 1750/1999 de la Comisión y de la Comunicación sobre orientaciones para la aplicación de fondos LEADER+ (2000/C 139/05), 18 Franz Fischler, Comisario de Agricultura, Desarrollo Rural y Pesca declaraba en este sentido que la política tendría “un solo fondo, un solo programa, un solo control. Éste es el principio de una nueva política de desarrollo rural, más eficaz, más coherente y más visible”. 19 CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA. 1999. Reglamento (CE) No 1260/1999 DEL CONSEJO de 21 de junio de 1999 por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales. En Línea Internet. 15 de febrero de 2005. Accesible en: http://ue.eu.int/showPage.ASP?lang=es . Los ministros de los Estados miembros se reúnen en el seno del Consejo de la Unión Europea. De acuerdo con los temas incluidos en el orden del día, cada país puede estar representado por el ministro responsable del ámbito en cuestión (asuntos exteriores, finanzas, asuntos sociales, transporte, agricultura, etc.). Cada Estado miembro ejerce, por turnos, la presidencia del Consejo durante seis meses.

Desarrollo rural sostenible

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entre otras, a través de los cuales se aplican los diferentes Fondos de Þnanciación comunitarios. Estos Fondos de Financiación apoyan al Desarrollo Rural español a través de dos vías fundamentalmente (Þgura 2.5): las propuestas realizadas desde los respectivos países miembros (Programas Operativos y los Programas de Desarrollo Rural), y las Iniciativas Comunitarias propuestas por la propia comisión.

MODALIDADES MODALIDADESDE DEINTERVENCION INTERVENCIONDE DELOS LOSFONDOS FONDOSESTRUCTURALES ESTRUCTURALES Origen de los Proyectos Origen de los Proyectos INICIARIVAS NACIONALES INICIATIVAS PLAN DE DESARROLLO PLAN DE DESARROLLO NACIONAL O REGIONAL NACIONAL O REGIONAL

MARCO COMUNITARIO MARCO COMUNITARIO DE APOYO DE APOYO

DOCUMENTO UNICO DE DOCUMENTO UNICO DE PROGRAMACION PROGRAMACION

PROGRAMAS PROGRAMAS

DECISION UNICA DECISION UNICA

INICIATIVAS COMUNITARIAS LIBRO VERDE DE LA LIBRO VERDE DE LA COMISION EUROPEA COMISION EUROPEA

ORIENTACIONES DE ORIENTACIONES DE LA COMISION LA COMISION

PROGRAMAS PROGRAMAS

Figura 2.5: Modalidades de intervención de los fondos estructurales. Fuente: DE LOS RIOS (2002).

Respecto a las iniciativas nacionales constituidas por los Programas Operativos Integrados y los Programas de Desarrollo Rural, éstas pretenden integrar aspectos tan diversos para el Desarrollo Rural como son la gestión de los recursos hídricos, las inversiones en mejora de explotaciones agrarias, el relevo generacional y la incorporación de los jóvenes a la titularidad de las explotaciones agrarias, la ayuda al cese de la actividad agraria para los que así lo deseen, las indemnizaciones compensatorias, la forestación de tierras agrarias o las medidas agroambientales para la agricultura (MAPYA 2005). Ambos tipos de programas plantean una estrategia de desarrollo regional, en el caso de España provincial, que se componen de unos ejes (prioridades) que integran el conjunto de medidas, que se articulan a través de un conjunto de actuaciones. Dicha estrategia o plan de desarrollo a propuesta país interesado, es negociado en la Unión (Marco Comunitario de Apoyo o Documento Único de Programación, el cual genera un programa operativo (Þgura 2.6)20. Plan de Desarrollo

Marco Comunitario de Apoyo Documentos Únicos de Programación (DOCUP)

Figura 2.6: Fases del proceso de Programación 20

En el capítulo 13 se aborda este proceso con mayor detalle

Programa Operativo

Capitulo 2: ¿Qué es el desarrollo rural?

61

Respecto a las segundas iniciativas o comunitarias, la Comisión Europea dispone de una fórmula que permite utilizar medios especiales para llevar a cabo medidas de interés particular para la Comunidad. La aplicación de dicha fórmula son las denominadas Iniciativas Comunitarias, reservadas para acciones de carácter innovador21. La Comisión Europea aprobó cuatro Iniciativas Comunitarias, Þnanciadas por un único fondo, para el período 2000 a 2006 (Þgura 2.7):

INTERREG

Persigue la cooperación transfronteriza, transnacional e interregional destinada a fomentar un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible del conjunto del espacio comunitario.

FEDER

URBAN

Apoyando la revitalización económica y social de las ciudades y de las periferias urbanas en crisis con vistas a promover un desarrollo urbano sostenible.

FEOGA

LEADER

FEDER

FSE

EQUAL

Promueve el desarrollo rural.

Lleva a cabo la cooperación transnacional para promocionar nuevos métodos de lucha contra las discriminaciones y desigualdades de toda clase en relación con el mercado de trabajo.

Figura 2.7: Fondos estructurales e Iniciativas comunitarias

Con las iniciativas comunitarias de desarrollo rural, la Comisión pretende la movilización de los agentes locales, la aplicación de un enfoque territorial, la diversiÞcación de la economía rural y, con ello, la mejora de la calidad de vida de la población, crear nuevos empleos, y contribuir al equilibrio demográÞco de la Unión. Dentro de éstas, la más importante es la actual iniciativa Leader+ (2000-2006), heredera de las iniciativas Leader I (90-94) y Leader II (95-99), aprobadas desde 1989 por la Unión Europea (Þgura 2.8). Ésta tiene como objeto prioritario promover el desarrollo local a una escala a la que un Programa de Desarrollo Rural regional no puede llegar, la escala local. Para ello requiere basar su estrategia en la creación de Grupos de Acción Local, de modo que éstos actúen como transmisores de la estrategia de desarrollo y se encarguen de su aplicación, como se mostrará más adelante. 21 Ibídem. Para las que se dispone de un 5,35% de los créditos comprometidos para los Fondos Estructurales, lo que equivale a 2.847 millones de euros para el conjunto de los Estados miembros, de los que se asignan a España aproximadamente un 18% del total comunitario entre el 2000 y el 2006.

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Desarrollo rural sostenible

Figura 2.8: Anagrama de los programas LEADER.

2.4.1 Iniciativas nacionales: Los Programas de Desarrollo Rural. El texto legal europeo por el que se articulan las medidas de desarrollo rural a aglutinar en cada Programa de Desarrollo Rural es el Reglamento (CE) 1257/99 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre ayuda al desarrollo rural a cargo del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola. Éste propone apoyar la diversiÞcación de una estructura económica rural competitiva, basada en la promoción de nuevas actividades a través de programas integrados que incluyan las siguientes prioridades: * Fortalecer el sector agrícola para garantizar la competitividad de la agricultura y de la selvicultura mediante las inversiones necesarias en modernización, incluida la transformación y comercialización de los productos de la agricultura y de la selvicultura, con el objetivo de reducir los costes y mejorar la calidad, aumentando el valor añadido de la agricultura y manteniendo las explotaciones agrarias (principalmente garantizando la sucesión por jóvenes agricultores), y protegiendo el entorno rural. • Mejorar la competitividad de las zonas rurales mejorando su acceso y favoreciendo la diversiÞcación en nuevas actividades y la creación de empleo. • Conservar el medio ambiente y el patrimonio rural europeo: la protección medioambiental es una prioridad esencial de la política rural, incluyendo la protección del paisaje y los recursos naturales, la conservación de las zonas rurales tradicionales, el fomento del turismo rural y la rehabilitación de los pueblos. La articulación de estas prioridades a través de medidas concretas se agrupan en dos ejes: • Medidas de modernización y de diversiÞcación (inversiones en explotaciones agrarias, instalaciones para jóvenes agricultores, formación, transformación y comercialización y apoyo adicional a la selvicultura, etc.). • Medidas de acompañamiento de 1992 (medidas agroambientales, jubilación o cese anticipado de la actividad agraria e indemnizaciones compensatorias en zonas desfavorecidas o con limitaciones medioambientales, forestación de tierras agrícolas, medidas agroambientales y adaptación y desarrollo de las zonas rurales) y régimen de las zonas menos favorecidas. La Þgura 2.9 muestra el origen de los fondos según las zonas objetivo y el tipo de medida a Þnanciar. Así mismo, en función del tipo de zona en la que se apliquen, los tipos de Programas que pueden desarrollarse al amparo de este reglamento pueden ser: A. Programas horizontales de desarrollo rural: La razón de que estos programas adopten la denominación de “horizontales” se deriva del hecho de que puedan aplicarse en todo el territorio de la Comunidad y al nivel geográÞco que cada Estado miembro juzgue más conveniente.

Capitulo 2: ¿Qué es el desarrollo rural?

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B. Programas en las regiones del objetivo nº 1: Las regiones del objetivo nº 1, que sufren un retraso general en su desarrollo, son aquellas donde se impone con mayor intensidad la necesidad de realizar un ajuste estructural a Þn de garantizar la cohesión económica y social de la Unión. Debido a ello, en las zonas rurales de dichas regiones, las medidas de desarrollo rural distintas de las medidas de acompañamiento son coÞnanciadas por la Sección del Orientación del FEOGA, uno de los Fondos Estructurales. Dichas medidas se integran obligatoriamente en los programas regionalizados del objetivo nº 1, concretamente, adoptando la forma de programas operativos destinados al desarrollo rural. C. Contribución a la reconversión de las zonas rurales del objetivo nº 2: Las zonas rurales incluidas en el objetivo nº 2 son regiones que registran problemas especíÞcos de reconversión. Según indican las líneas directrices del Reglamento sobre Fondos Estructurales, dichas zonas albergan, como máximo, a un 5% de la población comunitaria. Para la Þnanciación de las medidas de desarrollo rural, estas zonas, además de contar con los recursos de la Sección de Garantía del FEOGA pueden recurrir al apoyo de dos Fondos Estructurales: el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo Social Europeo. Dichas medidas adoptan generalmente la forma de programas de desarrollo rural. S e c c ió n d e G a r a n tía del F E O G A

En toda la Unión

S e c c ió n d e O r ie n ta c ió n d e l FE OG A

Fuera del objetivo nº 1



Las cuatro m edidas de acom pañam iento de la PAC: • •

• •

Cese anticipado de la actividad agraria Indem nizaciones com pensatorias (Zonas desfavorecidas o con lim itaciones m edioam bientales) Forestación (Zonas agrarias) Medidas agroam bientales

• • • • •

Exclusivam ente en Objetivo nº 1

Inversiones en las explotaciones agrarias Jóvenes agricultores Form ación Selvicultura Transform ación y Com ercialización Adaptación y desarrollo de las zonas rurales (artículo 33)

En toda la Unión

Iniciativa LEADER +

Figura 2.9: origen de los fondos según las zonas objetivo y el tipo de medida a Þnanciar dentro de los Programas de Desarrollo Rural y los Programas Operativos.

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Desarrollo rural sostenible

2.4.2. Iniciativas comunitarias: Las iniciativas LEADER LEADER es el nombre con el que se conoce las sucesivas iniciativas comunitarias de desarrollo rural de la Unión Europea. Corresponde a las siglas, en francés, “Liaisons entre activités de Developement de L’Economie Rural” o “Relaciones entre Actividades de Desarrollo de la Economía Rural”22. Leader+ es una de las cuatro iniciativas Þnanciadas por los Fondos Estructurales de la UE y está diseñada para ayudar a los agentes del mundo rural a reßexionar sobre el potencial de su territorio en una perspectiva a más largo plazo. Dicha iniciativa se centra principalmente en la asociación y en las redes de intercambio de experiencias, fomentando la aplicación de estrategias de desarrollo sostenible integradas, de gran calidad y originales23. Leader I marcó el inicio de una nueva concepción de la política de desarrollo rural basada en un enfoque territorial, integrado y participativo. Leader II difundió el enfoque de Leader I, concediendo particular importancia al carácter innovador de los proyectos. Leader+ mantiene su función de laboratorio para el descubrimiento y la experimentación de nuevos enfoques de desarrollos integrados y sostenibles que inßuyan en la política de desarrollo rural en la Comunidad, completándola o reforzándola. Las dos iniciativas precedentes han dado como resultado el inicio de una nueva metodología de trabajo en los procesos de Desarrollo Rural. Por ello, se conoce también a LEADER no sólo como iniciativa sino también como método. La novedad de la Iniciativa LEADER como método ha radicado en que las ayudas comunitarias concedidas en forma de subvenciones integrales son gestionadas localmente por los propios agentes del territorio. Para ello se deÞnían los denominados Grupos de Acción Local (GAL), u organizaciones participativas, que se responsabilizaban de aplicar soluciones innovadoras orientadas a promover proyectos de desarrollo rural. (DE LOS RIOS et al, 2002). Como iniciativa, LEADER+ propone un doble objetivo: apoyar los proyectos innovadores llevados a cabo por los Grupos de Acción Locales (GAL) y estimular el intercambio de experiencias y la cooperación transnacional en este ámbito. Según el LEADER I estos grupos GAL se deÞnieron como un conjunto de interlocutores públicos y privados que deÞnen en común una estrategia y medidas innovadoras para el desarrollo de un territorio rural de una dimensión local, con menos de 100.000 habitantes (COMISIÓN DE LA UE, 1998). Como Þlosofía de trabajo, LEADER consiste en lograr el desarrollo de una comarca a través de la formación de Grupos de Acción Local (GAL). Éstos plantean una estrategia de desarrollo que se plasma en la redacción de un plan de desarrollo comarcal basado sobre las potencialidades del mismo. Una vez redactado el plan, el GAL tiene además como misión impulsar a promotores o titulares de proyectos a aplicar a las ayudas Þnancieras de dicho programa, con la característica de ser el propio GAL el seleccionador de los proyectos que se beneÞciaran de la ayuda Þnanciera, siempre de acuerdo a unos criterios LEADER aplicados en el plan de desarrollo comarcal. Los rasgos propios del método LEADER, denominados especiÞcidades, son siete. Estas especiÞcidades, que han quedado deÞnidas durante LEADER II, son los aspectos concretos que lo han caracterizado desde su inicio en 1991 y que han contribuido a formar su enfoque novedoso y a lograr el éxito en contextos rurales muy diferentes entre sí. Éstas son la siguientes: 22 LEADER. Célula de Promoción y Animación del Desarrollo Rural 1999. En Línea Internet. 16 de febrero de 2005. Accesible en: http://redrural.mapya.es/web/default.asp 23 UNIÓN EUROPEA. Agricultura: LEADER+. 1999. En Línea Internet. 16 de febrero de 2005. Accesible en: http://europa.eu.int/comm/agriculture/rur/leaderplus/index_es.htm

Capitulo 2: ¿Qué es el desarrollo rural?







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Enfoque Territorial: El enfoque territorial local basado en la deÞnición de un “proyecto de territorio” es la piedra angular de la iniciativa comunitaria LEADER. Se invita a los agentes públicos y privados, organizados en formas de asociación local, a concebir un programa de desarrollo para su territorio, negociado globalmente con las autoridades regionales o nacionales interesadas24. La estrategia de desarrollo comarcal implica basarse en los recursos particulares de la misma con el Þn de responder mejor a las necesidades locales. También implica derivar valor adicional de recursos locales sub- utilizados, e integrar las actividades rurales y urbanas en un territorio construido. El enfoque territorial a diferencia del enfoque sectorial, busca en el territorio unas características propias que identiÞquen sus recursos (físicos, ambientales, culturales, humanos, económicos y Þnancieros, institucionales y administrativos) para ponerlos en valor. Las características principales de este enfoque han de ser considerar la región en sus dimensiones institucionales, productivas y sociales; descentralizar las instituciones; lograr la participación, coordinación, y promoción; introducir proyectos multisectoriales impulsados por la región; y buscar el crecimiento endógeno en base a sistemas localizados de producción con efectos multiaplicadores, la competitividad territorial en relación a mercados externos dinámicos y la incorporación social y productiva de los pobres de la región. Enfoque Integrado: El enfoque integrado, es una de las necesidades para el éxito de las políticas de desarrollo rural. Tiene inßuencia sobre las acciones realizadas, así como sobre los resultados previstos y el impacto, en la medida que favorece aglutinamientos y sinergias. La comprensión de la realidad rural requiere enfoques multidisciplinares que permitan analizar y afrontar las preocupaciones y retos sociales, económicos, físicos, ambientales y de equidad. La integración busca la diversiÞcación y la mejora de las potencialidades y facilita la optimización de las relaciones dentro de las actividades de un mismo sector así como las relaciones intersectoriales (favorecer las sinergias). Permite la coherencia con la estrategia propuesta para la aplicación de la metodología LEADER en el territorio (articular el plan en torno a un aspecto aglutinante), la viabilidad económica, el carácter sostenible de la estrategia de desarrollo y el efecto esperado en la relación con la situación de referencia. La integración mediante el establecimiento de vínculos logra que el “total supere a la suma de las partes”, todo bajo una estrategia global en torno a un aspecto aglutinante. Enfoque Ascendente: SigniÞca que en todas las fases del programa las búsquedas de soluciones y las decisiones parten desde abajo hacia arriba. Este enfoque trata de implicar a los agentes locales, teniendo en cuenta al mismo tiempo las realidades propias de cada territorio, con el Þn de fomentar la participación de la población. Los métodos y herramientas de movilización (animación) más convenientes para suscitar la participación local en las distintas fases de la puesta en marcha del programa se ilustran en la tabla 2.4:

24 UNIÓN EUROPEA. Agricultura: LEADER II. 1999. En Línea Internet. 18 de febrero de 2005. Accesible en: http://europa.eu.int/comm/archives/leader2/rural-es/biblio/compet/sub13.htm. La iniciativa LEADER permitió hacer nacer 217 proyectos de territorio en el marco de su primera fase (LEADER I, 1991-1994) y alrededor de 1.000 en su segunda fase (LEADER II, 1994-1999).

Desarrollo rural sostenible

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NIVEL DE PARTICIPACIÓN

Información

Consulta

Elaboración conjunta

Decisión colectiva

HERRAMIENTAS

Reuniones públicas

Diagnóstico participativo y Formación

Grupos de trabajo

Selección participativa de proyectos

¿CUÁNDO?

Inicial y Programación

Inicial y Programación

Programación y Autoevaluación

Programación y Autoevaluación

¿QUIÉN?

Población

Grupos de interés

Partenariado y Sectores afectados

Partenariado y Promotores

Tabla 2.4: Herramientas de Participación









Partenariado y Grupos de Acción Local: El Grupo de Acción Local (o partenariado local) se deÞne como forma de cooperación horizontal donde se agrupan en calidad de socios agentes e instituciones locales y comarcales representativos. Su Þn es identiÞcar una estrategia común y las acciones innovadoras necesarias para luego aplicar las decisiones y gestionar las subvenciones procedentes de los fondos públicos con autonomía local. Los GAL incluyen dentro de su plan además de los gastos obvios de gestión y funcionamiento administrativo, los diversos servicios a la población, la valorización del patrimonio natural, la valorización de productos locales agrarios, PYMES y servicios, el fomento del turismo rural, o la formación y empleo, entre otras25. Trabajo en Red y Cooperación: La Organización en Red y la Cooperación Transnacional trata de comunicar con otros grupos experiencias y resultados, intercambiar conocimientos y asociarse en proyectos comunes con grupos de otros países. El trabajo en red y la cooperación transnacional inßuyen sobre las relaciones entre el nivel local y el mundo exterior en el ßujo de información, conocimientos e inicio de acciones conjuntas. Innovación: El carácter innovador de las acciones promovidas por los beneÞciarios Þnales debe aportar un valor añadido respecto a otras intervenciones en la comarca, buscar nuevas soluciones a problemas a las que además se les pide transferibilidad hacia otras zonas. Gestión de Proximidad y Financiamiento (descentralización Þnanciera): En la aplicación del programa es siempre el propio grupo de acción local quien decide qué promotores de proyectos son los beneÞciarios Þnales de la subvención. Ello inßuye en la ßexibilidad del programa a lo largo de todo el período de realización y en el tipo de proyectos subvencionados.

25 Además, la Iniciativa Comunitaria incluye la financiación para la cooperación entre Grupos de Acción Local españoles entre sí y con otros grupos europeos, la creación de una red Telemática y una revista órgano de difusión de Leader+ España (Observatorio Leader+) o las actuaciones de gestión y coordinación.

Capitulo 2: ¿Qué es el desarrollo rural?

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2.4.3 La política de Desarrollo Rural 2007/2013 en proceso de aprobación. La Comisión ha adoptado una propuesta que refuerza la política de desarrollo rural de la UE y simpliÞca en gran medida su aplicación. Atendiendo a la demanda de los ciudadanos de una atención prioritaria al medio ambiente y a la salubridad y calidad de los alimentos, la Comisión quiere que la política de desarrollo rural desempeñe un papel más importante en la nueva política agrícola común (PAC) tras la reforma. La propuesta incrementará la Þnanciación de la UE, que ascenderá a un total de 13.700 millones de euros anuales en el periodo 2007-2013. La nueva política, que introduce un único instrumento de Þnanciación y programación, será mucho más sencilla de gestionar y controlar. Con ello se incrementarán la coherencia, la transparencia y la visibilidad. Los Estados miembros y las regiones tendrán mayor libertad a la hora de poner en marcha los programas. Las principales características de la nueva política de desarrollo rural serán: • Consistir en un único instrumento de Þnanciación y programación, el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (FEADER). • Una genuina estrategia comunitaria de desarrollo rural con un mayor énfasis en las prioridades de la UE. • El refuerzo del control, la evaluación y la elaboración de informes. El sistema de auditoría de la liquidación de cuentas se ampliará a todos los sectores del desarrollo rural. • Un enfoque ascendente («bottom-up») consolidado. Los Estados miembros, regiones y grupos de acción local tendrán mayor peso a la hora de ajustar los programas a las necesidades locales. Los tres objetivos principales serán (Þgura 2.10) la mejora de la competitividad de la agricultura y la silvicultura (mejora y desarrollo de las infraestructuras relacionadas con el desarrollo y la adaptación de la agricultura y la silvicultura, apoyo a los agricultores que participen en los programas de calidad de los alimentos, instalación de jóvenes agricultores, ayuda a los agricultores de «semi-subsistencia» de los nuevos Estados miembros para ser competitivos), el medio ambiente y gestión del suelo (ayudas para compensar las desventajas naturales para los agricultores de las zonas de montaña, ayudas de NATURA 2000, medidas agroambientales y ayudas en favor del bienestar de los animales); y la mejora de la calidad de vida y diversiÞcación (diversiÞcación hacia actividades no agrícolas, ayuda para la creación de micro-empresas, promoción del turismo o renovación de núcleos de población rural) El documento marco de esta política puede consultarse en « Règlement du Conseil concernant le soutien au développement rural par les Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER)26.

26 Documento 14-7-04, COM (2004) 490 final 2004/0161/(CNS).http://europa.eu.int/comm/agriculture/ capreform/rurdevprop_fr.pdf

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Desarrollo rural sostenible

Política de Desarrollo Rural 2007-2013. FUNDAMENTOS

DESARROLLO RURAL 2007-2013

LEADER-EJES EJE 1 Competitividad

EJE2 Medioambiente + Ordenación del territorio

EJE 3 Asuntos Económicos + Calidad de vida

Decisión única sobre normas de programación, financiación, seguimiento y auditoria FONDO ÚNICO DE DESARROLLO RURAL

Figura 2.10: Objetivos de la política de Desarrollo Rural 2007/2013.

3. EL DESARROLLO RURAL EN LATINOAMÉRICA 3.1 El ámbito rural iberoamericano y su desarrollo A excepción de zonas con cultivos de exportación, la problemática del sector rural en Iberoamérica es grave. A pesar de ser un porcentaje numeroso de la población en el que se dan las mayores tasas de pobreza, no se invierte sobre ellos gran capital ni social ni de infraestructuras, a excepción de las destinadas a la exportación, El estado de la educación es deÞciente y los colectivos más desfavorecidos, las mujeres y las tribus indígenas se ven doblemente marginados. Se estima que por lo menos un tercio de la población rural no tiene acceso a la tierra y que una proporción importante de las tierras que poseen los campesinos se encuentra en zonas agroecológicas no adecuadas para la agricultura. Los siguientes parámetros podrían caracterizar la situación actual del medio rural: Mantenimiento de la pobreza rural: En Iberoamérica la tasa de pobreza sigue más elevada en el campo que en los pueblos y a su vez que en las ciudades. En 1999, la población rural total de la región ascendía a 121 millones de personas, de las que más de 77 millones eran pobres, y de éstos, casi 47 millones vivían en condiciones de extrema pobreza. Al comparar esas cifras con las de 1980 se observa que, en general, el porcentaje de campesinos pobres aumentó del 59,9% en 1980 al 63,7% en 1999. En términos absolutos, el número de pobres en las zonas rurales también ha aumentado, ya que en 1980 ascendía a 73 millones, y el número de campesinos en condiciones de extrema pobreza había pasado durante los últimos dos decenios de 39,9 millones a 46,4 millones. (CEPAL 2000). A

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pesar de que en términos generales de pobreza total (rural y no rural) CEPAL(2000) estimaba que durante el decenio de 1990, cada punto porcentual de crecimiento rebajó la tasa de extrema pobreza un 1,21%; existía una gran dispersión en torno a ese valor medio y el efecto fue mucho más débil en las zonas rurales. Esta pobreza y extrema pobreza rural es caracterizada por QUIJANDRÍA et al (2001) por tres factores: • Una exclusión y discriminación social y económica debida al origen étnico y de género • Una carencia o limitado acceso a servicios destinados a satisfacer necesidades básicas de las familias rurales (salud, educación, vivienda y otros); y • Unos niveles de ingresos inferiores a la cantidad mínima para obtener el conjunto básico de bienes y servicios para la familia. El mismo autor señala que esta pobreza rural es una actitud de vida, en la que se acaba por tener una percepción desvalorizada y sin autoestima de las poblaciones rurales, y distingue entre pobreza estructural y transitoria. La primera se caracteriza por tener niveles de educación muy bajos o nulos, carencia de recursos productivos, limitados conocimientos productivos, pocas habilidades laborales y falta de acceso a los servicios básicos y productivos rurales. La segunda afecta a campesinos que tienen tierras y cierta relación con los mercados si bien sus ingresos se sitúan en el límite de la línea de pobreza27 Falta de infraestructura básica: Según IFAD (2001), la inversión pública en capital social (como es la educación y la sanidad) ha sido más reducida en los pueblos que en las ciudades, y el escaso nivel de educación ha impedido a los emigrantes estacionales encontrar empleo en el exigente mercado laboral urbano. La falta de inversiones no sólo en infraestructura sino también en las relaciones interpersonales y comunitarias, que favorecen la comunicación, el conocimiento y el control de los activos materiales han agravado la pobreza rural, aumentando los costos de transacción asociados al acceso a los mercados. La consecuencia ha sido que la pobreza rural se haya relacionado cada vez más con el aislamiento geográÞco, ubicándose las comunidades más pobres en las zonas alejadas con sistemas precarios de comunicación y servicios. Por último y como consecuencia de las políticas de ajuste estructural aplicadas en los noventa, los pequeños agricultores quedaron más excluidos de los beneÞcios, de los servicios esenciales de apoyo a la agricultura (QUIJANDRíA et al 2001). Carencia de gasto social: El gasto social en la región no ha favorecido ni a los sectores más pobres, ni a las áreas rurales. Con la excepción de la educación primaria, el sector de menores ingresos sólo recibe una proporción cercana al 25% del gasto social en educación secundaria, salud y nutrición, vivienda y seguridad social. A lo largo de los años setenta se asumió que los campesinos pobres eran en su mayoría agricultores con pequeñas parcelas, por lo que el método de reducción de la pobreza consistió en aumentar la productividad de sus tierras. No se tuvieron en cuenta otros factores tales como que los campesinos sin tierras era el colectivo que más rápidamente crecía o que era necesario un gasto social que permitiera diversiÞcar las fuentes de ingresos. Por otra parte el analfabetismo fue un caballo de batalla perdido. La escolarización en las zonas rurales tiene un alto costo de oportunidad para las familias –a saber, la pérdida de los ingresos obtenidos del trabajo infantil–, por lo que los niños sólo acuden a la escuela cuando se considera que los beneÞcios que se pueden derivar de la educación compensan la pérdida de esos ingresos (QUIJANDRÍA et al 2001). 27 Generalmente esta línea se caracteriza por tener ingresos de un dólar diario, si bien CEPAL (1999) establece una línea de pobreza extrema y pobreza para las zonas rurales para cada país de Iberoamérica en función de los tipos de cambio publicados por el fondo monetario Internacional (FMI).

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Grave presencia de desigualdades de género y etnia: En muchos países de América Latina y el Caribe se han ejecutado políticas y programas orientados hacia la reducción de las desigualdades sociales y económicas entre hombres y mujeres. Si bien, en las zonas urbanas se ha alcanzado cierto éxito, las mujeres rurales siguen experimentando un menor acceso a los recursos y servicios de producción y gozan a la vez de una condición social inferior. Como consecuencia de ello, la pobreza rural afecta principalmente a los hogares rurales encabezados por mujeres. Aunque muchos países han creado oÞcinas ministeriales para la mujer, la discriminación de carácter jurídico, económico y social sigue siendo por lo general un problema sin solucionar. La inversión pública en programas sociales y de producción destinados a las mujeres es muy limitada y se orienta a la promoción de actividades destinadas a los agricultores de bajos ingresos. En los países donde viven poblaciones indígenas numerosas, el analfabetismo entre las mujeres sigue siendo un grave problema para la mayor parte de los grupos étnicos. A pesar de que en América Latina y el Caribe existe una legislación e instituciones públicas especiales para las poblaciones indígenas, éstas son víctimas de una fuerte exclusión social y económica y una elevada incidencia de pobreza extrema. Grave deterioro de los recursos naturales y ambientales sobre los que se asienta la producción. Existen diversas zonas agroecológicas cada cual aquejada de serios problemas en la base productiva, entre los que cabe citar como principales la pérdida de suelos, la deforestación, la desertiÞcación y la pérdida o descompensación de los ciclos hidrológicos. Además, el uso excesivo de Þtosanitarios peligrosos contamina cauces de agua e incrementa el riesgo de contraer enfermedades. La población rural pobre se asienta fundamentalmente (en un 90%) en cuatro grandes zonas: • zonas ecológicas: principalmente en los trópicos húmedos y subhúmedo, en las laderas montañosas • subtropicales, en las mesetas áridas y semiáridas, y en menor medida en valles • subtropicales y mesetas costeras. Respecto a los primeros asentamientos cabe señalar como de especial gravedad la expansión de la práctica de la “agricultura de quema” en nuevas tierras de cultivo ganadas al bosque, que son las causantes del 60% de la deforestación en la región. Este proceso se caracteriza por el alto número de familias que recorren largas distancias hasta encontrar la frontera del bosque aún virgen. En algunos casos esta colonización es espontánea, en otros los gobiernos la han favorecido considerándose muchas veces el bosque tropical como signo de subdesarrollo. Las estrategias locales de desarrollo de algunos países invitaron a la conquista de tierras dándose el caso a veces de no concederse títulos de propiedad hasta que el bosque no fue transformado en tierra de cultivo. La colonización de estos bosques por parte de población no indígena estuvo altamente relacionada con el desarrollo de mejoras médicas tales como las vacunas contra las enfermedades tropicales, frecuentes en las tierras bajas, el descenso de la tasa de mortalidad infantil que incrementó el crecimiento demográÞco en las últimas décadas, y la apertura de vías forestales de compañías madereras en la selva virgen, que son empleadas como rutas de penetración. A través de ellas los campesinos sin tierras se adentraron y siguen adentrándose en la selva. Allí rozan y queman del bosque tras lo cual plantan cultivos de arroz, maíz o frijoles. Esta agricultura habitualmente subsiste tan sólo unos pocos años28 (MARTINEZ DE ANGUITA 28 Los suelos de muchos bosques tropicales, especialmente los de las tierras bajas, no tienen apenas nutrientes, ya que estos son fundamentalmente almacenados en el vuelo de los árboles. Esto hace que generalmente tras pocos ciclos de cultivo, el terreno quede agotado y solo pueda ser utilizado para pastos obligando

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1995). Algunos autores han cifrado en más de 200 millones de personas a dichos agricultores itinerantes (MYERS 1993). El terreno tras ser abandonado puede requerir períodos de 100 años para volver a su estructura original tras pasar por sucesivas etapas de colonización vegetal. En las zonas áridas, a este proceso de deforestación, o sencillamente de las malas prácticas agrícolas le sigue otro de erosión, habitualmente precedido de un sobrepastoreo excesivo: la desaparición de la vegetación y consiguiente desprotección del suelo o la deforestación afectan severamente a un territorio, los suelos acaban perdiendo las propiedades que les hacen aptos para sustentar la vida. Entonces se convierten en un desierto. Particularmente vulnerables son los suelos de las tierras secas dado que se recuperan muy lentamente después de una perturbación. Con un abastecimiento limitado de agua, los nuevos suelos se forman muy lentamente y las sales acumuladas tienden a permanecer donde estaban, diÞcultando el acceso de las plantas a la poca humedad retenida. Así, los suelos que son secos, que no tiene suÞciente Þrmeza o que están recubiertos por escasa vegetación, son susceptibles de erosionarse, especialmente cuando las pocas lluvias caen en forma de tormenta (PNUMA 2000). IFAD señala que de seguir la tendencia actual de desarrollo agrícola y la forma de utilizar los recursos naturales, para el 2030 al menos 50 millones de personas, principalmente en zonas rurales sufrirán un déÞcit de leña en las zonas áridas y semiáridas, la tierra agrícola se reducirá de 0,46 a 0,27 hectáreas por personas (de 0,19 a 0,13 en montañas) y anualmente 4,76 millones de hectáreas de bosques deberán convertirse en tierra agrícola incrementándose los problemas de erosión de suelo y la consecuente degradación de las cuencas hidrográÞcas. Esta serie de factores ambientales vuelve a poner de relieve la necesidad de una planiÞcación física y una ordenación territorial para planiÞcar el desarrollo rural. 3.2 Evolución de las políticas de desarrollo rural en Latinoamérica La pobreza rural en Latinoamérica se ha mantenido relativamente estable a pesar de los esfuerzos realizados en la región en las últimas décadas (Þgura 2.11). La fragilidad de las economías latinoamericanas, la incidencia de fenómenos físicos, la imperfección de las democracias, el endeudamiento externo, la violencia y la inestabilidad interna han traído como consecuencia niveles de pobreza y pobreza extrema rural que se han mantenido independientes del crecimiento de las economías globales de los países (QUIJANDRíA et al 2001). Desde mediados de los años sesenta hasta los setenta la Comisión Económica de las Naciones Unidas para América Latina (CEPAL) promovió un modelo de desarrollo económico de naturaleza autárquica que fue adoptado por la mayor parte de los países de la región. Éste se basaba en el estímulo sostenido brindado por el Estado a los sectores agrícola e industrial como factor básico para un desarrollo económico nacional autosuÞciente en alimentación y productos industriales básicos. Se promovieron reformas agrícolas y se controlaron los mercados locales, así como las exportaciones e importaciones por el gobierno. El sector público asumió los riesgos. Como consecuencia se crearon en los países del área sectores agrícolas fuertemente protegidos y dependientes de las políticas de apoyo del gobierno que acabaron requiriendo la asistencia de instituciones Þnancieras internacionales así como de bancos privados, generándose parcialmente aquí el origen la deuda de los países iberoamericanos. A este dato hay que añadir que en dichas fechas los países estaban controlados por dictaduras militares que añadieron a estos gastos el costo a los campesinos a volver a emigrar en busca de una nueva frontera agrícola que colonizar.

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de la compra de armamento, iniciándose así la que se vendría en llamar la década pérdida, 1981 a 1990, en la que el crecimiento promedio anual del PIB en la región fue de -1%, muy inferior al mínimo requerido para estimular el empleo y reducir la pobreza rural. Durante dicho período las prioridades de los modelos de desarrollo y de las instituciones internacionales Þnancieras redujeron las inversiones en desarrollo agrícola en un 40% orientándose el estímulo hacia la industria y los servicios. También la modernización de la agricultura exportadora contribuyó a reducir el empleo agrícola (QUIJANDRÍA et al 2001). Evoluc ión de la pobreza rura l 1980-1998: pobla c ión rura l ba jo la línea de la pobreza

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0

78,5 73

48,4

78,2

75,6

47,4

47

39,9

pobreza extrema pobreza

1980

1990

1994

1997

Figura 2.11: Evolución del pobreza rural. Fuente CEPAL 1998.

Los modelos económicos aplicados en los años 80 y al inicio de los años 90 no consideraban al sector rural ni a la agricultura campesina como actores importantes del proceso de desarrollo. Sólo la agricultura comercial exportadora era apoyada mediante medidas y disposiciones explícitas de carácter económico y Þnanciero, sin que implicaran servicios directos del Estado a ese sector, ya privatizado, en su demanda y oferta de servicios. Con la aplicación de los ajustes estructurales para aliviar la deuda externa, se generó un proceso de empobrecimiento general. La asistencia al desarrollo rural y el alivio a la pobreza fue afrentado a través de los “fondos de inversión social”. Este modelo apoyado por las instituciones Þnancieras internacionales partía de la hipótesis de que el desarrollo económico global era suÞciente para reducir paulatinamente la pobreza urbana y rural. Tras la denominada “década perdida” de los 80, a principios de los años 90, se habían reducido el alcance de los servicios rurales y agrícolas apoyados por los gobiernos y los recursos Þnancieros disponibles para ellos, en tanto que, en el marco de los programas de ajuste estructural se habían suprimido por completo. De este modo, los bancos de desarrollo, los servicios de investigación y extensión agrícola, las obras de mantenimiento de los sistemas de riego, la infraestructura de comercialización y otras competencias se habían transferido a operadores del sector privado u organizaciones locales, o bien se habían cerrado. Las inversiones gubernamentales se reorientaron hacia los programas de inversión pública en el sector social y de mitigación de la pobreza que se describieron

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anteriormente. La agricultura comercial se adaptó rápidamente a este nuevo contexto, lo cual permitió crear servicios privados de investigación y extensión agrícola, dar acceso a los bancos comerciales para que prestaran servicios Þnancieros y organizar operaciones comerciales y agroindustriales. Sin embargo, para el sector de la agricultura campesina tradicional el establecimiento de servicios privados de extensión agrícola fue limitado, quedando en muchos casos sin cobertura o con servicios mínimos por parte del Estado. En muchos países las ONG rurales, que estaban Þnanciadas principalmente por fuentes externas, empezaron a proporcionar servicios de extensión y crédito agrícola, aunque sus esfuerzos fueron dispersos y faltos de coordinación y los recursos para préstamos escasos e insostenibles. En algunos casos, las ONG adoptaron un enfoque paternalista del desarrollo agrícola y rural y orientaron su apoyo hacia el fomento de la seguridad alimentaria familiar, mediante la producción de cultivos tradicionales, prestando muy poca atención a la diversiÞcación de los cultivos, las oportunidades de mercado y el incremento sostenido de los ingresos (IFAD 2001). A mediados de los años noventa, los fondos de inversión social ya se utilizaban para inversiones productivas en pro de la población rural, e incluían pequeños programas de préstamo fuertemente subvencionados o a fondo perdido. La limitada magnitud de los préstamos, la falta de una orientación productiva y comercial y el enfoque paternalista y con Þnes políticos de los mecanismos de desembolso dieron lugar a proyectos poco rentables o económicamente insostenibles, lo que redujo en medida considerable su eÞcacia como instrumento de alivio a la pobreza (IFAD 2001). En muchos países de América Latina y el Caribe, el impacto de la crisis Þnanciera y económica que se registró al Þnal de los años 90, agravado por los efectos económicos de catástrofes naturales (El Niño y el huracán Mitch), dio lugar de nuevo a un incremento considerable de la pobreza rural. Al mismo tiempo, estos fenómenos económicos y climáticos redujeron la capacidad de los gobiernos para seguir Þnanciando el gasto público en el sector social y los programas de mitigación de la pobreza en curso, lo que limitó gravemente el impacto de los programas de inversión social y de reducción de la pobreza. A éste hay que sumar que los programas gubernamentales de desarrollo agrícola destinados a los pequeños agricultores y agricultores tradicionales que emprendieron a mediados de los años 90 algunos gobiernos de los países de América Latina y el Caribe, y que están aún en curso. Éstos se orientaron hacia el bienestar más que hacia la producción y proporcionaron un apoyo Þnanciero muy limitado, en forma de cuantiosas subvenciones o de préstamos a fondo perdido, y un escaso apoyo técnico; por lo que los efectos en cuanto al fomento de una producción sostenible y al incremento de la productividad o los ingresos fueron muy escasos. En la actualidad, la mayor parte de los países están volviendo a destinar fondos de inversión social orientados a la población rural con apoyo de las instituciones Þnancieras internacionales. Los fondos en la actualidad tienen un enfoque de instrumento participativo mediante los cuales las comunidades rurales pueden seleccionar y establecer infraestructura social con el apoyo Þnanciero del Gobierno. Entre las inversiones seleccionadas, Þguran obras de construcción o de mejora de escuelas y postas médicas; obras de abastecimiento de agua potable y de saneamiento; obras de reparación o de construcción de caminos de acceso; obras de construcción de pequeños puentes, salas comunitarias, etc. … Las limitaciones Þnancieras de los gobiernos de los países de la región han llevado a que los programas tradicionales de desarrollo agrícola, vigentes promuevan estrategias de mercado eÞcaces en función de los costos y orientados al incremento de los ingresos. De esta manera, varios países están estableciendo servicios de extensión privados y

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realizando planes de préstamos innovadores y programas de fomento del mercado y de generación de ingresos. Desde 1997 en la mayor parte de los países de la región se han producido tres cambios importantes (IFAD 2001): 1. la introducción del criterio de eÞcacia en función del costo en los programas de gasto social y reducción de la pobreza; 2. la sustitución del enfoque paternalista de mitigación de la pobreza por otro enfoque orientado a la producción/obtención de ingresos; y 3. la aplicación gradual de un enfoque más democrático y participativo en la planiÞcación y ejecución de los programas de desarrollo rural y reducción de la pobreza. En la actualidad y como consecuencia de la crisis económica, los gobiernos de los países de la región están reexaminando sus políticas de desarrollo rural, considerando a este un factor importante y dinámico para lograr un desarrollo nacional sostenido29. En el marco de este nuevo enfoque conceptual cabe destacar dos procesos, la relación campo-ciudad y el proceso de descentralización de competencias hacia las municipalidades. Las zonas urbanas de tamaño pequeño y mediano están relacionándose, desde el punto de vista económico, con las zonas rurales circundantes y se están creando vínculos con los productores rurales en el sector de los servicios y el mercado. Se pretende que los centros urbanos de tamaño pequeño y mediano puedan ofrecer incentivos económicos y oportunidades de mercado a la agricultura de carácter tanto comercial como tradicional. Por otra parte, las políticas gubernamentales de descentralización que aplican actualmente muchos países de América Latina y el Caribe, están empezando a contribuir de manera eÞcaz a aÞanzar el marco de desarrollo rural, y a incrementar la capacidad de las autoridades locales y de las organizaciones comunitarias para planiÞcar y ejecutar sus propios programas rurales. En muchos países, los recursos presupuestarios estatales, tradicionalmente administrados por instituciones centralizadas, se están transÞriendo a los gobiernos de los Estados, las regiones o las municipalidades. Los programas de descentralización más comunes se aplican en los sectores de la educación y la salud, y los recursos Þnancieros se transÞeren a los gobiernos municipales para que éstos se encarguen directamente del funcionamiento y la administración de las escuelas y los dispensarios de atención primaria de la salud. 3.3 Líneas de desarrollo rural en Latinoamérica La reducción de la pobreza rural requiere de políticas y programas claramente focalizados, tanto en la población objetivo, como el área geográÞca. La inversión social mejora el entorno y calidad de vida del poblador rural, pero la reducción de la pobreza requiere incrementos sostenibles en los niveles de ingreso de las familias pobres rurales. Por ello, la mejora del ingreso debe considerar no sólo el crecimiento de la producción y productividad agropecuaria familiar, la pequeña industria agropecuaria y no agropecuaria, sino también la generación de oportunidades de empleo asalariado rural y urbano. El diseño y planiÞcación de los programas de desarrollo rural y alivio a la pobreza, deben realizarse en forma participativa en el ámbito de las comunidades rurales y constituir el elemento de base de los planes de desarrollo municipal y regional. 29 En 1994, Brasil y México crearon dentro de los Ministerios de Agricultura, Subsecretarías de Desarrollo Rural, cuyo mandato específico consistía en formular, financiar y ejecutar políticas y programas de desarrollo rural, social y económico. A mediados de 1999, Brasil había creado una Secretaría de Desarrollo Rural, mediante la fusión de la Secretaría de Reforma Agraria y la Subsecretaría de Desarrollo Rural.

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Algunos factores esenciales para el desarrollo rural y la mitigación de la pobreza son la potenciación del papel de la sociedad civil organizada, del sector privado y la continua intervención del Estado en un papel subsidiario de apoyo al desarrollo equitativo de la sociedad rural. IFAD señala cinco campos críticos de actuación: el desarrollo del capital humano, la mejora en la competitividad de mercado para la producción agrícola y no agrícola, la buena gestión de los recursos naturales, la igualdad de género y el fortalecimiento del capital social de la población rural pobre (Tabla 2.5). Algunas líneas generales para promover el desarrollo rural en Latinoamérica incidiendo en estos puntos críticos pueden ser: Apoyar a las comunidades étnicas nativas y minoritarias: Tal como se ha indicado anteriormente, las comunidades campesinas indígenas representan el grupo más importante dentro del sector de la población rural pobre de los países de América Latina y el Caribe (33%). Eliminar las desigualdades de género en las zonas rurales: La mujer rural suele sufrir la forma de pobreza más grave dentro de las comunidades y los hogares rurales. Algunos estudios recientes sobre las condiciones sociales y económicas de las mujeres rurales, indican que las desventajas sociales y económicas tradicionalmente relacionadas con las diferencias de género, tales como una elevada tasa de analfabetismo, un escaso nivel de instrucción y salarios más bajos, aun siendo importantes de por sí, no son suÞcientes para explicar las complejas desigualdades que afectan a la mujer en las zonas rurales. Algunos de los factores de discriminación más importantes están arraigados en el entorno cultural del medio rural: el machismo, los prejuicios basados en el sexo y presentes en el derecho consuetudinario y en los marcos jurídicos e institucionales de los países. Este último caso está representado por los obstáculos jurídicos relacionados con la herencia, la compra y tenencia de la tierra; por la exclusión de la mujer rural como beneÞciaria directa de programas de crédito; o por las restricciones jurídicas asociadas con la compra y venta de bienes de valor. En este contexto hay al menos tres factores clave para mejorar las condiciones de vida de las mujeres rurales: a) el acceso a la propiedad sobre la tierra; b) el acceso a los servicios formales Þnancieros y de asistencia técnica; y c) el acceso a un buen nivel de instrucción y a oportunidades de capacitación con el Þn de mejorar la competencia técnica y directiva. Potenciar y fortalecer el capital social local. Las actividades encaminadas a fortalecer las instituciones locales y asegurar la participación de los beneÞciarios en las iniciativas de reducción de la pobreza aumentarán el impacto, la eÞciencia y la sostenibilidad de las iniciativas de desarrollo rural. Desarrollar tecnologías para pequeños agricultores y pequeñas empresas rurales. La investigación agrícola y la generación de tecnología son factores decisivos para incrementar la productividad agrícola y los rendimientos de los agricultores y la mano de obra agrícola, reduciendo de esta manera la pobreza y satisfaciendo las futuras necesidades alimentarias a precios razonables, sin deteriorar de manera irreversible la base de recursos naturales. Ofertar servicios eÞcaces de asistencia técnica. La extensión de la capacitación y los sistemas de transferencia de tecnología son componentes esenciales del enfoque del desarrollo rural. Se necesita coordinación entre los servicios de extensión, los sistemas de generación de tecnología agrícola en pequeña escala, los servicios Þnancieros y la protección de los recursos naturales. Desarrollar servicios Þnancieros locales de carácter innovador. El fortalecimiento de servicios Þnancieros locales en muchas de sus iniciativas de reducción de la pobreza es fundamental, a Þn de responder a la petición de los agricultores que se sentían

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marginados por no tener acceso a recursos de capital. La falta de liquidez a corto plazo y la falta de acceso a capital para inversiones a largo plazo, constituyen dos de los obstáculos más apremiantes con los que se enfrenta la población rural en sus actividades económicas. Apoyar a las pequeñas empresas rurales. En la región de América Latina y el Caribe las familias rurales pobres obtienen cada vez más ingresos de actividades no agrícolas. En los últimos decenios esta tendencia se ha acentuado, por el aumento de la presión demográÞca sobre las tierras cultivables, la reducción del tamaño de las Þncas, y la integración gradual de regiones rurales pobres en la economía de mercado. Desarrollar y regular los mercados de trabajo rurales. Recientes estudios sobre el sector rural no agrícola, demuestran que estos mercados desempeñarán una función cada vez más importante en la creación de empleo y en la seguridad alimentaria de los hogares, en la mayor parte de las comunidades rurales desfavorecidas. Facilitar el acceso a la tierra y a los derechos de propiedad. La solución de los problemas de acceso a la tierra es decisiva para mejorar la base productiva de millones de campesinos en la región de América Latina y el Caribe, para quienes las diversas posibilidades de huir de la pobreza conllevan unos costos familiares y sociales sumamente elevados y/o períodos de tiempo muy prolongados. La búsqueda de nuevas formas de acceso a la tierra en la región está obstaculizada por la limitada disponibilidad de tierras, así como por el mayor desequilibrio que registra su distribución, lo que da lugar a la marginación de las pequeñas explotaciones. Considerando estos factores, es necesario encontrar soluciones institucionales que estén en consonancia con los modelos políticos y económicos prevalecientes y con las posibilidades de los mercados estructurados de la tierra. Partir del principio de iniciativa local: Las ayudas y subvenciones nunca deben suplantar la iniciativa local. Para vencer la emigración y asentar la población es necesario que las ayudas complementen las iniciativas personales o de la sociedad local organizada, procurando siempre que los beneÞciarios aporten ideas, dinero real o en trabajo, y que los proyectos respondan a iniciativas de base. La diversiÞcación económica alternativa a la agricultura ofrece una gran diversidad de opciones en sectores tan distintos como el turismo rural, la cultura y el patrimonio, la naturaleza, la artesanía, o los productos de elaboración local, etc. Las comunidades rurales necesitan a su lado Agentes de Desarrollo que contribuyan a la dinamización local, y apoyen y animen la implantación de nuevas iniciativas de desarrollo rural integrado y sostenible. Los agentes de desarrollo debe ser, siempre que sea posible, de las propias zonas rurales. El desarrollo local presupone acciones enmarcadas en un territorio (comarca natural). Es importante que esta superación de lo local facilite la eÞcacia de los servicios sociales, educativos, asistenciales, etc., que se implanten con sentido espacial de comarca. Protagonismo local. La aplicación de verdaderos procesos de desarrollo local, integrado, endógeno y sostenible, deben tener a la población y al territorio como objetivos prioritarios, de modo que los recursos, tanto de la administración como de las ONG y Agencias, se apliquen a través de la sociedad organizada en estructuras de participación de abajo a arriba. Es importante señalar el interés que tiene estudiar la fórmula Leader probada con éxito en la Unión Europea de los 15, y que se va a aplicar en la próxima programación 2007-2013 a los 12 nuevos países, el 90% procedentes de la antigua área de economía marxista, con un nivel de renta similar al de América Latina. LEADER se ha consolidado como un instrumento de formación para la participación y aceptación de responsabilidades, así como un medio de promoción-desarrollo y como una excelente escuela democrática, por lo que su

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aplicación puede ser interesante en América Latina.

Los cinco elementos estratégicos o puntos de acceso para la reducción de la pobreza rural según IFAD para América Latina Desarrollo del capital humano: El fortalecimiento del capital humano y social se relaciona directamente con mejorar la capacidad de integración de la población pobre y marginada a la corriente central de las actividades económicas, sociales y políticas locales, regionales y nacionales. Al mejorar y desarrollar el capital humano y social, se facilita el aumento sostenible de sus ingresos y su transición fuera de la línea de pobreza y pobreza extrema. La formación y la mejora del capital humano resultan particularmente importantes para los sectores más discriminados de la población rural pobre: indígenas, mujeres rurales y otras minorías, ya que les ayuda a alcanzar la plena integración social y económica, tanto en la sociedad rural, como en el ámbito nacional. Competitividad de mercado para la producción agrícola y no agrícola rural: La globalización de los mercados ha creado nuevos retos y oportunidades para la población rural pobre. Con el Þn de aprovechar al máximo las posibilidades que se ofrecen en este marco, el desarrollo agrícola y la reducción de la pobreza deben crear y fortalecer vínculos entre las poblaciones beneÞciarias, por una parte, y los sistemas que generan tecnología, los servicios que la proporcionan, los mercados Þnancieros, las empresas privadas y el acceso a los mercados locales, nacionales e internacionales, por otra. Manejo y conservación de los recursos naturales: El deterioro paulatino de los recursos naturales constituye un problema importante para la producción agropecuaria sostenible en las zonas rurales de América Latina y el Caribe. La constante degradación de los recursos suelos, agua y vegetación está reduciendo el potencial productivo de las zonas rurales con mayores concentraciones de pobreza. La población rural pobre que reside en tierras frágiles en ecorregiones semiáridas, en laderas y altiplanicies y en los trópicos húmedos se enfrenta, al círculo vicioso de una pobreza que requiere del uso de una base de tierra productiva para la generación de ingreso y la alimentación familiar, pero que al intensiÞcar su uso incrementa los riesgos de deterioro y acelera el proceso de pérdida de los recursos naturales. La introducción de prácticas agronómicas que permitan no sólo la conservación, sino la recuperación de los recursos naturales es un área de acción de primera prioridad en los programas de reducción de la pobreza y el desarrollo rural y una condición indispensable para el desarrollo agrícola y rural a largo plazo en la región. Género: En América Latina y el Caribe, las fuertes desigualdades existentes entre hombres y mujeres han tenido una inßuencia negativa en las modalidades de desarrollo social y económico de las zonas rurales. Una de las principales consecuencias de ello es que las mujeres rurales, sean estas esposas o cabezas de familia, se encuentran marginadas de los servicios y beneÞcios de los programas de desarrollo agrícola y rural, así como de participar activamente en los procesos de desarrollo local. Corregir las desigualdades de la distribución de los recursos y el poder entre los sexos es una condición necesaria para un proceso de desarrollo rural equitativo, democrático y sostenible, que incorpore a las mujeres rurales como participantes y protagonistas de pleno derecho en el proceso de repunte social y económico de la sociedad rural. Fortalecimiento del capital social de la población rural pobre: La subsistencia de las comunidades rurales pobres está basada en la construcción y mantenimiento de redes sociales de solidaridad que operan tanto en el ámbito social, como en el productivo. Es en base a esta racionalidad que el fortalecimiento del capital social constituye un elemento de importancia en el proceso de reducción de la pobreza y del desarrollo rural. Para el fortalecimiento del capital social, se requieren estrategias operacionales en tres niveles: el fortalecimiento de las organizaciones de base; el apoyo a los procesos de descentralización del Estado; y el desarrollo de organizaciones de la sociedad civil que proporcionen servicios y apoyo al fortalecimiento del capital social rural. Tabla 2.5: Elementos estratégicos para la reducción de la pobreza rural en Iberoamérica,

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CASO PRÁCTICO UN CENTRO ESCOLAR SE CONVIERTE EN MOTOR DE DESARROLLO LOCAL PARA SU TERRITORIO La Innovación educativa en un territorio desfavorecido de Suecia La rebelión de un grupo de alumnos y profesores contra el régimen de educación que imperaba en su centro educativo, basado en la convencional “transmisión-recepción” de conocimientos, fue el origen de que nacieran una serie de proyectos de diferente condición y temática, que todavía funcionan y que han promovido, en su conjunto, el desarrollo local en una zona desfavorecida de Suecia. El territorio donde se ha veriÞcado el suceso es el municipio de Öckero, en la costa occidental de Suecia y frente al puerto de Göteborg. Es un municipio formado por un grupo de islas poco pobladas, donde la pobreza del suelo motivó que desde tiempo inmemorial sus habitantes vivieran de la pesca. Así ocurrió hasta los años 60, en que la crisis del mundo pesquero obligó a la mayoría de los pobladores de las islas a convertirse en trabajadores de la fábrica Volvo en Göteborg. Gracias a la calidad de los medios de transporte, estos trabajadores han podido continuar residiendo en sus islas de origen. A esto se suma que también en los últimos años un número elevado de personas residentes en Göteborg han cambiado su lugar de residencia, y se han instalado en alguna de las islas. De este modo la población se ha incrementado en el municipio hasta alcanzar una cifra próxima a los 10.000 habitantes. Evolución y cambio por etapas La mayoría de los niños de las islas podían seguir su escolaridad en su lugar de residencia hasta el primer ciclo de la Enseñanza Secundaria obligatoria. Para cursar el segundo ciclo debían trasladarse a la escuela Bratterberg, en la isla de Ökero, donde radica el ayuntamiento del municipio. La escuela de Öckero se creó en 1967 y hasta 1976 funcionó como la mayoría de los centros educativos, “ajena a lo que ocurría en su entorno”. Pero ya en sus inicios existía una cierta preocupación por la calidad de la enseñanza y las relaciones alumnado-profesorado, que se reßejaba en el modo de organizar la escuela: por departamentos (“casas”), para facilitar un mayor contacto entre alumnos y profesores. Los primeros cambios En 1976, a raíz de una investigación realizada en la escuela, se puso de maniÞesto que los alumnos deseaban poder expresar su opinión sobre la enseñanza que recibían. A partir de aquí, y ya en la primavera de 1977, se decidió que 3 días de cada mes se dedicarían a actividades diferentes de la enseñanza tradicional, y durante esos días los alumnos serían los protagonistas, si bien también podía participar el profesorado y asumir funciones de supervisión. El planteamiento era muy simple: el alumnado seleccionaba qué conocimientos deseaba alcanzar, y con qué medios y en qué fuentes se iban a apoyar para lograrlo. (El profe-

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sorado era admitido aquí como un recurso más a disposición de los alumnos). Pero no toda la comunidad escolar mostró su pleno acuerdo con esta nueva metodología de enseñanza. Había padres que pensaban que sus hijos con este sistema no lograrían alcanzar los conocimientos que les exigirían más tarde en los centros de enseñanza de Göterborg, si se proponían proseguir estudios más allá de la Enseñanza Secundaria obligatoria. Ante esa circunstancia, ese primer trimestre de “innovación” en la escuela de Bratteberg terminó con una huelga convocada por los alumnos, para reivindicar una mejora en la calidad de la enseñanza. La fórmula deÞnitiva Entre 1977 y 1981 hubo un avance importante. Se decidió que el empleo del tiempo en cada asignatura sería libre, lo que permitiría a los alumnos la posibilidad de integrarse en proyectos durante casi la mitad de horas lectivas de la semana. Actualmente, se destinan 6 horas semanales al desarrollo de proyectos, en horario extra-escolar, pudiendo elegir cada alumno los 3 proyectos que más le interesan, entre los 40 posibles proyectos que se ofrecen. También los alumnos pueden elegir para los proyectos los compañeros de trabajo que desean, sean o no de su misma clase. Proyectos con visión de futuro Todos los acontecimientos que tuvieron lugar en la escuela de Bratterberg, por parte de alumnos, padres y profesores, motivaron que poco a poco a los proyectos se les reconociera un mayor peso en la enseñanza impartida en la escuela. Todos los proyectos reúnen unas cuantas características comunes: • • • • •

Asocian teoría y práctica. Su marco de actuación es local. Permiten hacer algo útil por los demás. Nacen con carácter duradero. Suponen una visión a largo plazo.

Algunos ejemplos de proyectos Algunos ejemplos de estos proyectos son: gestión de la biblioteca escolar; elaboración de programas para la radio local; cría de bogavantes; elaboración de los planos de un jardín público; cultivo de tomates, ßores y hierbas aromáticas; restauración del “Hawila”, que es el último barco de vela de la localidad (actualmente funciona como barco-escuela). Un índice signiÞcativo del éxito del trabajo desarrollado por la escuela es que la mayor parte de los proyectos funcionan desde hace más de diez años. Es el caso de la piscicultura, del barco, de la emisora de radio, de la estación eólica y del invernadero. Además de que continúan en marcha, experimentan un proceso continuo de diversiÞcación.

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El huerto escolar Durante todos los sábados del mes de mayo los alumnos venden los productos de la huerta que existe en el patio de la escuela; pepinos, tomates, puerros, apio ... Los clientes son vecinos que se desplazan hasta el centro educativo para comprar productos de calidad. Pero la especialidad son las hierbas aromáticas: tomillo, albahaca, mejorana y melisa. Todas ellas son “de excelente calidad”, como así lo reconocen los comerciantes minoristas de la localidad, que miraban con escepticismo el proyecto al comenzar su andadura. Actualmente las hierbas se cultivan en un antiguo vivero que las autoridades locales han cedido temporalmente a los alumnos. Si la operación tiene éxito, con el apoyo de la opinión pública se considera que el futuro de la explotación estará asegurado. La piscicultura “¿Por qué no pescamos?, ¿Por qué no cultivamos el mar como el granjero cultiva la tierra?...” Estas reßexiones, hechas por un grupo de alumnos y un docente, dieron pie en 1976 a la puesta en marcha de varios proyectos que han potenciado la piscicultura en la costa occidental de Suecia; y hoy día son ya varias las explotaciones piscícolas que se hallan en pleno funcionamiento en las islas. Los alumnos empezaron por aprender lo más posible en materia de pesca y cría de peces. Esta tarea implicaba la construcción de “nasas” o trampas de salmón, la reparación y elaboración de redes; y la adquisición de otros conocimientos sobre el tema, aportados en su mayoría por antiguos pescadores. Pero no se contentaron con esto, ya que sus miras eran más amplias. En colaboración con la Universidad de Göteborg intentan también ahora la hibernación de salmones en agua de mar. Y se ha creado además una fábrica moderna de transformación del pescado, a partir de un antiguo saladero de arenque. Con esta fábrica colabora estrechamente la cocina experimental de la escuela, ideando nuevas recetas que luego se ensayan en el comedor escolar y se analizan posteriormente. En este capítulo puede mencionarse la “bratterburger” o hamburguesa de pescado, que actualmente se comercializa ya en toda Escandinavia. Actualmente trabajan en la cría de bogavantes, para luego soltarlos en el mar, con vistas a aumentar la población local de este especie. Cursos para adultos Otro aspecto a destacar son los numerosos cursos celebrados hasta el momento e impartidos por los propios alumnos, y dirigidos a la población adulta, a la que transmiten o ponen a su disposición los conocimientos adquiridos. Estos cursos tienen un gran interés, cuentan con una asistencia en general numerosa, y para los alumnos representa un elemento de motivación y estímulo muy considerable. Los “barcos-escuela” El proyecto “Hawila”, que comenzó su andadura en 1978, cuando el último carguero de las islas quedó fuera de servicio, es uno de los primeros y más importantes proyectos desarrollados hasta el momento.

Capitulo 2: ¿Qué es el desarrollo rural?

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Para llevarlo a cabo fueron necesarias miles de horas de trabajo, por parte de docentes y alumnos; que hoy día se sienten orgullosos al ver navegar durante los meses de mayo a octubre de cada año al “Hawila” y a otro barco semejante, éste de origen noruego. Ambos barcos cumplen funciones de barcos-escuela. Los alumnos realizan en ellos estancias de una semana de duración, a lo largo de las cuales aprenden todo lo relativo al manejo y mantenimiento de un barco de vela, pero también adquieren conocimientos de la zona y de la provincia de Bohuslän, a la que pertenece Bratterberg. Estos conocimientos comprenden, principalmente, historia, espacios naturales y cultura local. Algunos alumnos siguen además cursos especiales de navegación, y se capacitan como instructores de vela y así pueden enseñar, a su vez, al resto de los alumnos interesados. La central eólica Sobre el tejado de la escuela de Bratterberg puede verse una estación eólica experimental, cuyo objeto es poner en marcha un sistema de producción de electricidad y de bombeo de agua, que utiliza el aire como fuente de energía. La Þnalidad de todo este trabajo eólico es experimentar, para facilitar después su uso a países del Tercer mundo. Aquí, como en muchos otros proyectos, son los propios alumnos, en colaboración con estudiantes universitarios, los que han diseñado y construido todas las piezas, así como las de la estación experimental que existe en la isla vecina de Hönö. La emisora de radio Desde 1979 los alumnos producen, en unos estudios modestos habilitados en la escuela, sus propios programas de radio para la emisora local. El grupo de radio se encarga, además, de producir documentales de 25 minutos de duración, que se emiten luego en el centro escolar una vez cada mes. El autobús escolar En 1988 la escuela recibió una oferta interesante para comprar un autobús; que se utiliza en las colonias de verano y en las visitas de estudio que realizan a la escuela los colegios de la municipalidad. El asociacionismo complementario Para realizar todo este trabajo que representan los proyectos, la escuela de Bratterberg ha necesitado dotarse de una pequeña estructura asociativa complementaria. Sin ella no hubiera sido posible llegar tan lejos. En particular, la mayoría de los proyectos llevados a cabo no habrían visto la luz sin el apoyo de la asociación “Hacia una mejor enseñanza”; que se constituyó casi desde el principio. Esta asociación es titular y propietaria de todos los proyectos que comportan gastos para el centro educativo: invernaderos, explotaciones piscícolas, generador eólico, emisora de radio, dos barcos y un autocar. La asociación surgió como consecuencia de las críticas provenientes de algunos padres de alumnos, preocupados por la calidad de la enseñanza que recibían sus hijos, y del deseo de rescatar a la escuela de la situación de aislamiento de su entorno en que se encontraba.

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Constituyeron esta asociación, en 1978, un grupo de profesores, padres y alumnos de la escuela Bratterberg y la denominaron “Mot bättre vetande”; que en sueco tiene un doble signiÞcado, ya que la palabra “Mot” signiÞca “contra” y “a favor de”... El objetivo principal de la asociación es que los alumnos aprendan a asumir riesgos y a ejercer responsabilidades, a la vez que mejoran sus conocimientos teóricos y prácticos. Viabilidad del trabajo Aunque los múltiples proyectos en marcha generan beneÞcios (en 1987 estos beneÞcios ascendían a 2.000.000 de coronas suecas), su funcionamiento se alimenta del apoyo Þnanciero de fundaciones, autoridades y subvenciones provenientes de diversas empresas. Tres personas contratadas trabajan en los barcos y en las explotaciones de piscicultura. Consideraciones Þnales El alumnado que participa en los distintos proyectos ha aprendido muchas cosas; Una de ellas, sin duda importante o que merece la pena destacar, es que han aprendido a tener en cuenta las consecuencias de sus acciones: la falta de cuidados en la plantación o en el riego se pone de manifiesto rápidamente; los peces mueren si no son alimentados durante las vacaciones de verano; los clientes manifiestan su satisfacción si adquieren productos de buena calidad... El centro educativo de Bratterberg y la asociación “Hacia una mejor enseñanza” desean mostrar que: los jóvenes son capaces de; • • • • •

Aportar mucho a la colectividad; Participar en el desarrollo de su entorno; Tomar decisiones con respecto al medio ambiente; Ayudar a resolver problemas; Crear y difundir nuevos conocimientos.

Motor del desarrollo local A nadie se le oculta en las islas, por otra parte, que la escuela de Bratterberg se ha convertido en motor del desarrollo para este territorio empobrecido de la costa occidental de Suecia. Su aportación principal, en este sentido, no son sólo los proyectos ya en marcha, y otros que se inician ahora o que se podrán iniciar más adelante. Su aportación más determinante, sin duda, es el impulso que proporciona a la capacitación de los jóvenes, a los que cualiÞca en muchos casos para ejercer funciones de actores locales del desarrollo.

CAPÍTULO

3

¿COMO SE ANALIZA UN TERRITORIO? 1. EL TERRITORIO Y SU DINÁMICA 1.1 El territorio como sistema El TERRITORIO, espacio geográÞco donde se desarrollan las actividades del hombre, se encuentra organizado como un SISTEMA. Pueden identiÞcarse componentes, y establecerse relaciones causales y de intercambio entre ellos. Como subsistemas, se puede determinar sus límites y reconocer su propósito. BOSSEL (1987) y ARBONES (1991) deÞnen sistema como “el conjunto de elementos relacionados entre sí en función de un objetivo común, actuando en determinado entorno y con capacidad de autocontrol”. BLASCO (1993), lo deÞne como un “conjunto orgánico de cosas que se mueven, actúan y obran de forma coordinada y con un funcionamiento asegurado por unas normas y procedimientos propios” (tabla 3.1). Así, un territorio posee una conÞguración actual motivada por un proceso histórico de interacción del hombre y la naturaleza. El sistema territorial es un conjunto complejo en el que los procesos naturales se encuentran modiÞcados o controlados por actuaciones del hombre, provenientes de ideales, aspiraciones, deseos, principios, motivaciones y comportamientos, es el resultado de una interacción (Þgura 3.1). Dado que el territorio cumple las propiedades para ser un sistema y está constituido por “conjuntos interactuantes de seres vivos y su ambiente inerte” es objeto de la ciencia ecológica y puede ser estudiado como ecosistema (TANSLEY 1935), o mejor aún, como conjunto de ecosistemas, lo que según FORMAN y GODRON (1986), deÞne un paisaje: “una superÞcie de terreno heterogénea, compuesta por un conjunto de ecosistemas en interacción que se repiten de forma similar en ella”. Así pues, se puede hablar o entender el territorio como paisaje. El territorio se compone de paisajes y ecosistemas, de sistemas de uso, de áreas en distinto estado sucesional y productivo, y de áreas en conßicto. Los límites pueden coincidir con una cuenca hidrográÞca, una unidad de paisaje o un conjunto de ellas, pero también con límites abstractos, artiÞciales de carácter administrativo, como son la región la comarca, el municipio o incluso la propiedad. En el territorio, considerado como espacio abierto donde se desarrollan las actividades humanas y los procesos ecológicos, los límites tienen igual sentido que en el concepto de ecosistema. En este sentido todo espacio es territorio si se pueden establecer los fenómenos de intercambio con su entorno. En términos de coherencia interna, parece admitido que la unidad de estudio más adecuada para el ecosistema, y por extensión del territorio es la cuenca hidrográÞca (MARGALEF, 1993). A pesar de ello, no remitir el territorio a una unidad natural de estudio concreta, se ve avalado por las unidades de ordenación consideradas vinculantes por leyes y normativas.

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Figura 3.1: Usos del territorio: la interacción hombre naturaleza.

• •

• • • • • •

EL TERRITORIO COMO SISTEMA Principios en que se basan los sistemas (ARBONES 1991) Subsidiaridad. Ningún sistema es completo en sí mismo. Todo sistema es subsidiario, en su delimitación y en sus aportes, de otros sistemas en virtud de los cuales actúa y que forman su entorno. Interacción. Todos los subsistemas que forman el sistema están mutuamente relacionados en su comportamiento, de manera que las acciones desarrolladas por uno de ellos tienden a inßuir en el comportamiento de los demás, trascendiendo los efectos del mismo a lo largo del total del sistema. Determinismo. Todo fenómeno que actúa en, o a través de los sistemas es resultado de causas deÞnidas y contrastables. EquiÞnalidad. El sistema debe estar diseñado de forma tal que un mismo objetivo pueda alcanzarse a través de medios y acciones diferentes entre sí. Estabilidad. Es la cualidad por la cual el sistema permanece en eÞcaz funcionamiento, frente a las acciones de los factores externos al mismo. Adaptabilidad. Es la cualidad que debe poseer el sistema mediante la cual es capaz de evolucionar dinámicamente con arreglo a su entorno, de manera que atraviesa diferentes estados en los que conserva su eÞcacia, y su orientación al objetivo que constituye su Þnalidad. EÞcacia. Cualidad por la cual el sistema atiende a su objetivo con economía de medios, poniendo en juego procesos que le permiten ser adaptable y equilibrado. Sinergia. Cualidad por la cual la capacidad de actuación del sistema es superior a las de sus componentes sumados individualmente.

Tabla 3.1 Principios y características del territorio como sistema. Fuente: ARBONES (1991)

1.2 La dimensión humana del territorio Desde una perspectiva biofísica, a escala de la biosfera o de una porción de la superÞcie terrestre se puede distinguir un subsistema natural y un subsistema humano interco-

Capitulo 3: ¿Como se analiza un territorio?

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nectados, inßuidos mutuamente. Esta dicotomía puede ser aceptada, aunque es deseable su integración funcional duradera. Se puede hablar de un sistema constituido por dos subsistemas en co-evolución. Desde la perspectiva del desarrollo rural, el territorio es un “sistema activo en continua coevolución y la referencia primera para el desarrollo”. El subsistema humano o espacio rural se concibe como un tejido socioeconómico y social que comprende el conjunto de personas, territorios, culturas y actividades diversas1. En este subsistema, el hombre sitúa sus deseos, aspiraciones o ambiciones, individuales y colectivas a través de las relaciones sociales, económicas y políticas. En esta esfera de decisiones se adoptan las estrategias y acciones para el diseño y transformación del entorno. El subsistema o medio biofísico es el soporte de las actividades, usos y creaciones materiales y espirituales del hombre. La actividad del hombre modiÞca el entorno en su estructura espacial y características de sus componentes, se puede hablar de un diseño o patrón territorial o de paisaje. La acción humana sobre el medio provoca una reacción o impacto en éste motivada por su transformación. Esta reacción del entorno modiÞca sus variables productivas y ambientales lo que a su vez constituye una entrada en la esfera de las decisiones y relaciones económicas, sociales y políticas. Este proceso retroalimentado dirige la interactuación del hombre en su entorno (Þgura 3.2). 1.3 La dimensión ecológica del territorio La red que forma la vida en la tierra se basa en dos funciones abióticas básicas que hacen operacional al sistema, el ßujo de energía y los ciclos de materia. El funcionamiento de los ecosistemas consiste, por lo tanto en una serie de subcompartimentos bióticos y abióticos interactuando junto con dos procesos ecológicos que actúan como enlace entre estos compartimentos, el ßujo de energía y los ciclos de nutrientes que tiende a autoorganizarse en el tiempo. Todos estos procesos de cambio y transformación no son estáticos; son el resultado de una evolución tanto geológica y física por parte del planeta, como biológica por parte de los seres vivos que han ido creando su propio ambiente y multiplicándose en cuanto a número y diversidad hasta cubrir casi todos los rincones del planeta. La creciente diversidad de seres vivos a partir de formas más simples muestra cómo a partir de procesos cíclicos que se repiten existe una dinámica por la que los sistemas biológicos tienden a autoorganizarse en el tiempo buscando el máximo acopio de biomasa y energía. Este proceso de transformación es denominado “sucesión ecológica”, y se desarrolla desde que los organismos vivos comienzan a colonizar un espacio vacío de vida hasta que con el tiempo el ecosistema alcanza un estado conocido como “clímax”2. Gracias al ßujo constante de energía y a los ciclos de materia, la vida conduce al ecosistema a un proceso de autoorganización que puede considerarse como un progresivo aumento de “madurez”. Este proceso de madurez del ecosistema tiende a dar al ecosistema la máxima estabilidad llevándolo a situaciones de mayor diversidad biológica3. Esta autoorganización 1 Manifiesto de Figaredo, documento de consenso suscrito por los departamentos de geografía y desarrollo rural de 15 universidades españolas 2 La Real Academia de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales (1996) define clímax como el conjunto estable de plantas y animales en equilibrio con los factores físicos, químicos y biológicos del entorno. Muchos ecólogos afirman que dicho estado es en realidad una utopía ya que dicho equilibrio nunca es totalmente estable. 3 La diversidad biológica es un resultado del proceso evolutivo que se manifiesta en la existencia de diferentes modos de ser para la vida (HALFFTER et al. 1992). Ésta es una característica fundamental de todos los sistemas biológicos y puede ser entendida como la propiedad de las distintas entidades vivas de ser varia-

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procura además la máxima estabilidad, siempre dinámica, mediante un proceso de sucesión ecológica, por el que los seres mejor adaptados, es decir, los que pueden hacer mejor acopio de energía y transmisión de ésta a sus descendientes, acaban generando una nueva composición o evolución del ecosistema. Esta madurez a su vez evoluciona a través de la selección natural: los organismos que adquieren la razón coste-beneÞcio más favorable del uso de la energía pueden utilizar más energía para reproducción y almacenamiento facilitando así su supervivencia (DIAZ PINEDA 1989). A la vez, tanto en la evolución de los sistemas vivos, como en la sucesión de comunidades (sucesión ecológica), la tendencia ininterrumpida de los organismos y comunidades es lograr controlar en el mayor grado posible su medio exterior, de manera que se vean menos afectados por las perturbaciones, en esto consiste la estabilidad. En las comunidades vegetales esto se consigue mediante la acumulación de la máxima biomasa posible, y el mayor número de especies, es decir, la máxima diversidad y complejidad con la máxima talla de la vegetación (MARGALEF, 1993). Las perturbaciones traen como consecuencia una degradación y la sustitución por una comunidad menos diversa, compleja y de menor biomasa. Si la perturbación es de escasa intensidad y duración, la comunidad puede recuperar su estado original rápidamente. Si la perturbación es constante, la comunidad queda alterada, y si es de alta intensidad puede incluso no llegar a recuperarse (Þgura 3.3). La máxima diversidad de una zona se puede conseguir bien con el predominio de comunidades Þnales, bien con una retícula Þna de comunidades de distinto grado de madurez, que mantienen una alta biodiversidad y complejidad por los efectos de borde que se producen.

das (SOLBRIG 1991) o en sentido estricto simplemente como la medida de la heterogeneidad de un sistema vivo (HALFFNER loc. cit.).

Capitulo 3: ¿Como se analiza un territorio?

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E S FE RA D E R EL ACIO NE S Y DE CISIO NE S HU MA NA S

P O LÍTIC AS PL AN ES PRO GR AM AS NOR MA TIV A INTE RC AM BIOS EC ON ÓMIC OS PL ANIFI CA CIÓN ORG ANI ZA CION ES

I NST RU ME NT OS D E TR AN SF ORM ACI ÓN D EL EN TO RN O

E SFERA DE RELAC IO NES Y DEC ISIONE S D E CISION E S Y RE LA CION ES

D E CISION E S Y RE LA CION ES

D E CISION E S Y RE LA CION ES ECO NÓ MIC AS

P RO Y EC TO S, DIRE CT RIC ES, NOR MA TIV AS, INV ER SIO NE S

A C TIVID AD E S

U SO S

S O POR T E BIOFI SICO

D ISE ÑO O PA TR ÓN TE RRIT ORI A

I MPA CT O O RE AC CIÓN: PRO DU CTI VO, AMBI EN TA L

Figura 3.2: Sistema retroalimentado territorial de relaciones entre el subsistema humano y natural. Procesos de reßexión, diseño, acción, transformación territorial y reacción.

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Evolución de la biomasa y diversidad con el tiempo, en un lugar sometido a perturbaciones de distinta intensidad.

Biomasa Diversidad

Pequeña perturbación

Gran perturbación

Incendio Tala

Incendio Tala

Perturbación no recuperada Recuperación tras la perturbación

Tiempo 1. Dinámica natural con perturbaciones intensas periódicas: talas o incendios. En este caso la diversidad se recupera tras la perturbación, en condiciones de gran fragilidad, una gran perturbación podría eliminar las condiciones de un territorio (por ejemplo por desertificación) para que éste volviese a albergar su antiguo diversidad y biomasa

Biomasa Diversidad

A.- Intervención silvícola permanente de bajo impacto como por ejemplo una entresaca de pies en masas irregulares

B.- Agricultura permanente con eliminación de malas hierbas y simplificación de la biodiversidad

Tiempo 2. Aprovechamiento sostenido y disminución de la intensidad de la perturbación. La selvicultura es en general una perturbación menor que la agricultura o que la transformación a pastos. La agricultura y pascicultura tienden a disminuir y mantener el nivel de biomasa y diversidad en cotas menores. Figura 3.3: Evolución de la biomasa y la diversidad con el tiempo en un lugar sometido a regímenes de perturbaciones.

Capitulo 3: ¿Como se analiza un territorio?

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1.4 Efecto de la actividad humana en el territorio A escala planetaria, en la mayor parte de los territorios, se asiste al aumento de proporción de espacios bien artiÞciales, bien de comunidades alejadas de las comunidades complejas de las etapas Þnales de la sucesión natural. Este empobrecimiento para el conjunto de comunidades espontáneas del territorio también se observa para lo que es su estructura espacial, con el aumento del tamaño de las manchas que corresponden a las comunidades homogéneas simpliÞcadas o zonas completamente artiÞciales, como son las ciudades (Þgura 3.4). La estructura reticular que genera la gran diversidad biológica a escala de paisaje o diversidad T4 desaparece a medida que ésta es transformada no sólo en ciudades o áreas urbanas, como carreteras, sino en monocultivos, repoblaciones monoespecíÞcas o matorrales degradados. El aislamiento de las manchas a su vez genera un proceso de descenso de las diversidades α y β, pues la “viabilidad de cada especie depende de un umbral de población característico que no se conoce con precisión en cada caso” (MOPU 1990). El hombre impone nuevas estructuras en el paisaje que nada tienen que ver con la dinámica natural. Cuando se observan espacios con fuerte presencia humana es fácil reconocer nuevos sistemas hídricos artiÞcializados, suelos antrosoles, etc. La actividad humana está ocasionando intensas modiÞcaciones sobre los equilibrios ecológicos, económicos y sociales, desencadenando problemas de magnitud creciente, afectando a sistemas cada vez más complejos y con elevadas interconexiones e inßuencias. Las profundas transformaciones de nuestro planeta han dado lugar a la aparición de múltiples conßictos y problemas. El tiempo de recuperación de las vegetaciones maduras o Þnales tras una alteración intensa y duradera es muy considerable, así como lo fue la obtención de los sistemas reticulados de uso agrícola y forestal, adaptados a los ritmos naturales y económicamente viables. La distinta velocidad de decisión y transformación de las actuaciones humanas y de recuperación y avance de la sucesión y reequilibrio territorial, produce un desajuste, que se percibe en el deterioro ambiental manifestado por la contaminación, la degradación de paisajes y la disminución de etapas Þnales y de usos adaptados. Los ecosistemas, ante los constantes impactos humanos, no sólo se vuelven más inestables y frágiles sino que además, reducen las posibilidades de recuperarse al perder su capacidad de respuesta. La creciente degradación del medio ambiente global implica la necesidad de reducir los impactos humanos. Éstos reducen directamente el bienestar de la población y su disfrute estético, la capacidad de la economía para producir bienestar presente y futuro y la del territorio para acoger nuevas actividades. Generan un grave perjuicio sobre el soporte para la vida humana y del resto de los seres vivos.

4 La diversidad ecológica se puede manifestar en tres niveles: como diversidad de especies, (diversidad α), como heterogeneidad que se encuentra dentro de un ecosistema (diversidad β) y como heterogeneidad en el ámbito geográfico (diversidad T). La diversidad α, o riqueza en especies, consiste en el número de especies que aparecen en una comunidad de organismos. Se mide como una estimación de la cantidad de especies presentes en el mismo hábitat y es el componente de la diversidad más importante (y más comúnmente citado cuando se habla de selvas tropicales u otros ecosistemas). La diversidad β es una estimación del grado de participación de un ambiente en parches o mosaicos biológicos, y mide la contigüidad de hábitats diferentes en el espacio. La diversidad T estima la diversidad de ecosistemas en una región determinada.

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ESTRUCTURA RETICULAR CAMBIO DE USO MONOCULTIVOS

PRADOS CAMBIO DE USO

BOSQUE

INCENDIO

REPOBLACIÓN MONOESPECÍFICA

MATORRAL DEGRADADO

Figura 3.4: Ejemplo de acciones que conducen a la simpliÞcación del paisaje

1.5 La restauración del equilibrio ambiental y la planiÞcación del territorio Los sistemas naturales han estado sometidos a procesos de perturbación, de cambio y transformación continuos desde la conformación de la Tierra. La cuestión que se plantea en la actualidad es si algunos de estos procesos ha sufrido una aceleración y, en algunos casos, un cambio de dirección en los últimos doscientos años a consecuencia de la actuación humana. El impacto de estas alteraciones sobre el hombre pone en juego dos cuestiones importantes. El deterioro del medio hace peligrar lo que habitualmente se denomina como “calidad de vida”, mientras que la ruptura de procesos y el agotamiento de los recursos naturales lo hace sobre “el nivel de vida”. La recuperación de las dinámicas naturales, la restauración de las etapas Þnales, el mantenimiento de la diversidad en las comunidades y en la estructura espacial del territorio es una obligación no sólo ética sino necesaria si se quiere evitar el “reventón” (RAMOS 1993). Ésta exige investigación coordinada por parte de diversas profesiones, que ofrezca soluciones al aprovechamiento inmoderado, y permita el ajuste de las actividades humanas al equilibrio dinámico natural, y al mantenimiento de la biodiversidad, tanto en comunidades complejas, como en estructuras territoriales complejas. La técnica ha sido el instrumento de trasformación acelerada del medio por parte del hombre. Son, pues, necesarias soluciones técnicas en la restauración de espacios degradados así como para la disminución de las perturbaciones intensas y extensas. Se requieren técnicas que permitan disminuir los riesgos de degradación y destrucción. Dos argumentos concretos se pueden añadir a la importancia de considerar la conservación de los equilibrios naturales en los territorios rurales: el primero de orden termodinámico, el segundo biológico. ODUM y SARMIENTO (1997) señalan como a vista de pájaro, se distinguen tres tipos de áreas en el planeta, las totalmente antropizadas o con una carga energética por superÞcie superior a la alcanzable por ecosistemas naturales, es decir subsidiada por el combustible fósil como son las ciudades, las zonas vírgenes o sin rastros visibles de presencia humana, como los océanos o algunas selvas tropicales; y las tierras parcialmente antropizadas como son las áreas rurales, que son la mayor de las tres extensiones en Europa e Iberoamérica al menos. Estas dos últimas áreas tienen para

Capitulo 3: ¿Como se analiza un territorio?

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ODUM (1989) y de acuerdo con la “teoría de los buffers5” una función ecológica esencial. Constituyen la porción de recursos no utilizados por los seres vivos que sirven como “buffers” o amortiguadores necesarios para la supervivencia de la vida. Ejemplos de esto son la vasta cantidad de agua que en el planeta es necesaria para asimilar, mitigar y redistribuir la energía que viene del sol, así como para absorber los desechos de los procesos de la vida, mover nutrientes, y amortiguar las ßuctuaciones tanto regulares como anómalas de la atmósfera, entre otras muchas funciones, o la gran cantidad de hielo polar que permite que existan continentes no sumergidos. Sin estos mecanismos, que según ODUM emplean hasta el 70% de los recursos básicos no podríamos sobrevivir al no mitigarse los efectos extremos de los impactos de la energía en el planeta. La segunda cuestión está en relación con la conservación de la biodivesidad. Las políticas que se centran en conservar pequeñas porciones de territorio pueden conservar a corto plazo, pero el llamado Principio del “Arca de Noé”, el conservar pequeñas poblaciones lleva a impedir que el proceso mutagénico en el cual se basa la especiación, que garantiza la adaptabilidad al medio, se desarrolle. De este modo que las especies protegidas en pequeñas superÞcies puedan llegar a extinguirse. Los biólogos coinciden al aÞrmar que el futuro biológico del planeta depende mucho más de lo que pase fuera de las áreas protegidas que de la eÞcacia de las políticas conservacionistas que en ellas se implanten” (MOPU 1990). La población rural es la que vive asentada sobre la mayor parte de los territorios del planeta. Sin un planteamiento adecuado del mantenimiento de los equilibrios naturales en las grandes extensiones rurales, las transformaciones continuarían el actual proceso de degradación. Es sobre estas políticas agrarias y forestales sobre las que es imprescindible incidir si se quiere revertir la situación, y la herramienta para controlar los cambios y gobernar la complejidad es la planiÞcación. PlaniÞcar, en sentido ecológico, puede entenderse como el procedimiento para participar creativamente en los procesos naturales (LYLE, 1985), mediante el cual y dados unos objetivos, se reduce el azar y se transforma en error. La planiÞcación debe proveer el cambio consciente, debe procurar predecir en lo posible el nuevo estado más deseable, según los objetivos planteados, los medios e intervenciones necesarias. Falta todavía mucha información básica para el conocimiento de los ecosistemas y sistemas de uso. Pero no cabe duda que el proceso de planiÞcación conduce a la disminución del riesgo de ocurrencia de situaciones indeseadas y la prevención de otras. La planiÞca5 ODUM (1989) introdujo el concepto de “tierras fantasmas” o “recursos fantasmas” para denominar la porción de recursos no utilizados por los seres vivos que sirven como “buffers”. Sin estos mecanismos, que según ODUM emplean hasta el 70% de los recursos básicos no podríamos sobrevivir al no mitigarse los efectos extremos de los impactos de la energía en el planeta. La teoría de los “buffers”, no comprobada a escala planetaria, afirma que la mayor parte de los recursos que pensamos no deben estar disponibles para el hombre, ya se encuentran haciendo una función básica: por cada recurso esencial para una forma de vida, sólo una pequeña proporción es directamente utilizada para los procesos vitales de dicha forma de vida, mientras que la existencia de una vasta proporción no empleada directamente es necesaria para mantener las condiciones ambientales bajo las cuales la población de dicha especie en su totalidad puede continuar superviviendo (BLACK 1993). Una comprobación a pequeña escala de esta teoría se obtuvo en el experimento Biosphera II, en el que se intentaba en el desierto norteamericano recrear una biosfera artificial sustentable bajo una cúpula de modo que se controlaran todos los ciclos y flujos biogeoquímicos. En dicho experimento se observó como era necesario subsidiar energéticamente para ayudar a los ciclos biogeoquímicos tales como los relacionados con la transformación del dióxido de carbono en oxígeno desde el exterior para que éste pudiera continuar su existencia autónoma y reciclar el agua y el aire autónomamente. SEVERINGHAUS (1994) sugirió que para que éste funcionara el 70% del área de Biosphera II tendría que haber sido en el océano y que tendría que haber habido 25.000 veces más carbono inorgánico que orgánico. Biosphera II – según BLACK (1993) y SEVERINGHAUS viene a demostrar que no hay sostenibilidad sin recursos empleados como “buffers”.

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ción ha de procurar deÞnir, por lo tanto, las actividades del hombre en los ecosistemas sobre los que se apoya. 1.6 El principio de organización jerárquica en los sistemas naturales. El principio de organización jerárquica descrito en el primer capítulo es el que permite comprender el funcionamiento de los ecosistemas. Éste aÞrmaba que “en un sistema, los objetivos a alcanzar en un nivel inferior son establecidos en el nivel superior” (LYLE, 1985). Por ello, es imposible dar una descripción completa de una especie, de un ecosistema, haciendo referencia solamente a aquella especie o a aquel ecosistema. Aquello que se puede estudiar y predecir dentro del sistema estudiado no es capaz de regularlo, y existen causas y factores importantes para los cambios futuros, que ni se pueden anticipar, ni probar desde dentro nuestro sistema limitado. Siempre podemos caliÞcarlos de indeterminados o de aleatorios, pero seguramente su determinación se hace deÞniéndolos dentro del marco de un ecosistema ampliado, de la biosfera entera si hace falta, que queda por encima y encierra al nuestro de referencia (MARGALEF, 1993). Para comenzar a comprender la dinámica de un ecosistema es necesario entender los conceptos de complejidad y estabilidad. En un ecosistema se deÞne su complejidad como una expresión del conjunto de sus especies presentes, de sus abundancias respectivas, de sus interacciones y de cómo se integran en el tiempo y en el espacio. El aumento de complejidad estructural o arquitectónica es una característica de la sucesión, de manera que el ambiente llega a ser una creación del ecosistema, como ocurre en un bosque. Por otra parte, la estabilidad puede deÞnirse como la capacidad de resistir cambios ambientales y no doblegarse completamente a ellos. Los ecosistemas tienden a ser al mismo tiempo más complejos y más estables. Las perturbaciones que reducen su complejidad y que los desestabilizan deben ser entendidas, predichas y en su caso combatidas utilizando el principio de organización jerárquica. En los sistemas complejos con subsistemas integrados dentro de sistemas más amplios, una inestabilidad local o una pérdida de complejidad aparente puede integrarse en una estabilidad a más alto nivel o, al contrario, proceder de una inestabilidad superior. Por ello, el principio de jerarquías en los sistemas es el que debe establecer distintos niveles de planiÞcación, en los que a semejanza de lo que ocurre en los ecosistemas, los objetivos de planiÞcación, entre ellos los de conservación, deban ser Þjados a un nivel jerárquico superior para ser desarrollados en los niveles inferiores. Cobra aquí sentido, por ejemplo, la importancia que tiene la creación de una Red Mundial de Espacios Protegidos (propuesta en la COP 7 del Convenio de Biodiversidad) a Þn de dar objetivos coordinados a las distintas redes geográÞcas como podrá ser la Red Natura en Europa o los distintos corredores biológicos en Centroamérica. 2. EL INVENTARIO DEL TERRITORIO El territorio considerado como el espacio donde se desarrollan los procesos ecológicos y las actividades humanas debe inventariarse en sus dos vertientes, recogiendo todos los procesos naturales relevantes así como todas las actividades humanas que en él se realicen o puedan realizarse. La recogida de ambas informaciones presenta metodologías diferentes. La componente física o ecológica del medio parte del inventario de los elementos que componen el medio natural mediante el análisis de las variables y cualidades que pueden tener sus distintos elementos. El inventario del medio humano requiere la consideración de la población y sus actividades productivas, su sistema de asentamientos y su

Capitulo 3: ¿Como se analiza un territorio?

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marco legal. Estos tres elementos unidos al medio físico conforman el territorio o sistema territorial a diagnosticar (Þgura 3.5). Componentes que forman el sistema territorial

sistema territorial

medio físico

Población y actividades

Marco legal y administrativo

Poblamiento

Figura 3.5: Componentes que forman el sistema territorial. Fuente: GÓMEZ OREA (2002).

2.1 Elementos del medio natural El medio se deÞne como el sustrato que soporta y condiciona los fenómenos naturales que tienen lugar en su seno (RACEFN 1996) Para comprender y caracterizar el medio existen cuatro conceptos fundamentales: ELEMENTO, CARÁCTER, CUALIDAD Y CLASE. Un ELEMENTO DEL MEDIO es cada una de las áreas temáticas que se consideran relevantes en el estudio del medio natural. Por ejemplo el clima o el agua (tabla 3.2). Una VARIABLE es cada una de las componentes del medio que componen un ELEMENTO. Así, por ejemplo, la temperatura, la humedad o la precipitación son variables del elemento clima (tabla 3.2). Un CARÁCTER o CARACTERÍSTICA es un atributo simple de una variable que puede medirse o estimarse. Por ejemplo, una característica del agua sería el pH. Una CUALIDAD es atributo complejo de un ELEMENTO que permite clasiÞcar dicho elemento en función de ella. Una cualidad es la calidad del agua. La cualidad “calidad” del elemento agua puede venir deÞnida en función de varias características juntas, por ejemplo el pH, la turbidez y la DBO. Una CLASE o TIPO es cada una de las agrupaciones o divisiones de un elemento en función de sus características, cualidades o de su situación en la misma etapa de un proceso. Podríamos establecer clases para el carácter pH de las aguas teniendo CLASES o TIPOS de pH bajo, medio y alto por ejemplo o clases para la cualidad distinguiendo TIPOS de aguas de alta baja y media calidad en función de la deÞnición de la cualidad que se genere a partir de la valoración de las características. La tabla 3.2 resume los elementos, variables, cualidades, tipos y clasiÞcaciones posibles del medio natural.

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Desarrollo rural sostenible

ELEMENTO DEL MEDIO

VARIABLES Rocas

Formas topográficas y Pendiente Exposición

GEA Y GEOMORFOLO GÍA

Altitud Tipos y origen de depósito Cualidades

CUALIDADES, TIPOS Y CLASIFICACIONES Tipo Grupo/origen/composición Propiedades (coherencia, figuración, esquistosidad, pizarrosidad, porosidad)

Orientación Coeficiente de insolación Tipo de agente (agua, hielo, viento, loess, depósitos antrópicos) Capacidad portante Concentración mineral y de recursos energéticos Reserva de agua (potencial acuífero) Potencial edáfico Erosionabildad Singularidad Clasificaciones edáficas

Temperatura

CLIMA

Humedad

Precipitación

Evaporación Evapotranspiración Viento Radiación

CLIMA

Cartografía de suelos según FAO, Soil Taxonomy,

Gandullo Valores absolutos (T. mínima, T. máxima. Diaria, T. máxima del año, T. Máxima y mínima mensual) Medias Periodos libres de heladas Estación media libre de heladas Temperatura nocturna efectiva Temperatura diurna efectiva Humedad relativa Tensión de vapor Tensión de saturación Déficit de saturación Punto de rocío Humedad específica Humedad absoluta Temperatura del termómetro húmedo Formas de condensación (rocío, niebla) Número de días y cantidad de lluvia, nieve y granizo Número de días de precipitación. Datos de duración y toma de precipitación. Valores extremos (máximos y mínimos) de precipitación. Precipitación máxima en 24 horas. Totales anuales, mensuales o diarias. Promedios e índices Evaporación potencial o agua evaporada por tiempo y superficie libre de líquido Evapotranspiración real Evapotranspiración potencial Dirección, velocidad Intensidad

Nubosidad

Porcentaje, días nubosos

Visibilidad

Distancia

Insolación Índices climáticos

Unidades de radiación Factor pluviométrico Índice de aridez Índice termoclionométrico Índice productividad agraria Índice de Fournier o de capacidad erosiva de un clima Índice climático turístico Índices de continentalidad y oceanidad

Índices no filoclimáticos

Capitulo 3: ¿Como se analiza un territorio? Papadakis Allume UNESCO Holdridge Climodiagrama de WALTER-GAUSSEN u ombrotérmico Climodiagrama de WALTER-LIETH Climodiagrama de PAPADAKIS Diagramas bioclimáticos de MONTERO DE BURGOS Profundidad Porosidad Textura Pedregosidad y proporción de afloramientos rocosos Estructura Capacidad de retención de agua La capacidad de campo Disponibilidad de agua para las plantas Contenido de materia orgánica pH Contenido de CaCO3 Contenido en sales solubles Disponibilidad de elementos nutritivos para las plantas Drenaje interno Permeabilidad Capacidad de laboreo o consistencia Plasticidad Otras: resistencia o cizalladura, elasticidad, potencial corrosivo (al hormigón), compacidad, capacidad portante Capacidad de interacción iónico Fertilidad del suelo Productividad Degradación física Degradación química Degradación biológica Erosión hídrica y eólica Salinización y alcalinización Suelos residuales Suelos transportados Suelos de acumulo Clasificaciones climáticas

Climodiagramas

Características Físicas

SUELO

Características Hídricas Características Químicas

Cualidades de los suelos

Degradación del suelo

Características y cualidades en función de su material originario Clasificaciones de los suelos

Clasificación de formas del agua

DISTRIBUCIÓN DEL AGUA

Ríos

Lagos

+Aguas superficiales Aguas subterráneas

Según características intrínsecas Según propiedades del suelo Según utilización actual del suelo Según la respuesta del suelo a los cultivos y a los métodos de ordenación Según las posibilidades de utilización del suelo Según la utilización del suelo que se recomienda Según el desarrollo del programa de utilización del suelo Acuíferos, agua subterránea, arroyo, canal, cascada, embalses, estuarios, fuente artificial, fuente natural, glaciar, lago, laguna, manantial, nacimiento de aguas, pozo, rambla, río, torrente, zonas húmedas Oxígeno Corriente Composición química del agua Zona litoral Zona eutrófica Zona profunda Agua permanente (lagos, ríos, manantiales) Agua estacional (arroyos). Altura de la capa freática El riesgo de contaminación de aguas subterráneas

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Desarrollo rural sostenible Cantidad de agua

Clasificaciones zonas hidrográficas

Calidad del agua

PROPIEDADES DEL AGUA Parámetros en relación con los usos

Capacidad de autodepuración Caudales ecológicos

Índices

Clasificaciones

VEGETACIÓN

Características Cuantitativas

Aspectos cualitativos

Cualidades Directas

Cualidades Indirectas

Medidas directas: en función del caudal, volumen, altura de la capa de agua. Balance hídrico Caudal generado por una cuenca Basadas en la forma y la textura de la red de drenaje Basadas en la ordenación de las corrientes de agua Basadas en la densidad de drenaje y la frecuencia de los cursos de agua Basadas en la ramificación y la densidad Basadas en el relieve La calidad caracterizada en relación a un uso Parámetros físicos: transparencia, turbidez, color, olor, sabor, temperatura, C.E y pH Eutrofización Parámetros químicos: iones, ixigeno disuelto, fosfatos, demanda químico de oxígeno, carbono orgánico, DBO, pH, fenoles, derivados de petróleo, detergentes, pesticidas, fósforo orgánico e inorgánico, trazas (metales pesados, fluoruros…) Sólidos en suspensión, elementos patógenos o tóxicos Uso doméstico: turbidez, sólidos disueltos, tóxicos y coliformes Industria: sólidos disueltos y en suspensión Riego: sólidos disueltos y contenido en sodio Recreo: turbidez, tóxicos y coniformes Indicadores biológicos A partir de la DBO/DQO y oxígeno disuelto comparado en varios tramos Basados en caudales porcentuales Basados en el estudio de las características del cauce Índices compuestos Índices bióticos: Índices de contaminación, Índices tróficos, Índices taxonómicos, Índices de diversidad Índices comparativos A partir de índices bióticos A partir de índices complejos Clasificaciones descriptivas directas Clasificaciones según la productividad piscícola Abundancia y densidad, representatividad, naturalidad Cobertura o grado de cubierta Biomasa y productividad primaria Diversidad y singularidad Dominancia. Composición florística Sociabilidad Vitalidad Fisionomía Estructura espacial Dinámica sucesional Paisaje vegetal Nivel de degradación Estabilidad Rareza Reversibilidad Productividad Sensibilidad al fuego Cualidad de la vegetación. (visual /ecológica) Usos e influencias Potencial recreativo Interés científico – educativo Complejidad de la estructura vertical

Capitulo 3: ¿Como se analiza un territorio?

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Productividad

FAUNA

ELEMENTOS ARTIFICIALES

Agraria (climática, edáfica, global) Forestal (climática, edáfica, global) Ecológica (capacidad de producción primaria y energía fijada por superficie y tiempo Clasificaciones Basadas en la estructura de la vegetación Clasificaciones que combinan características de la vegetación y del medio Basadas en el estudio florístico (cartografía de la vegetación y ocupación del suelo) Características de los Estabilidad biotopos en cuanto a Abundancia y rareza su vegetación Representatividad Singularidad Atracción turística o recreativa. Interés científico Características y Estabilidad y singularidad cualidades de las Abundancia y rareza del biotopo especies Representatividad Atracción turística o recreativa Interés científico Características de los Estabilidad biotopos en cuanto a Abundancia y rareza del biotopo su fauna Diversidad Naturalidad Relaciones entre las características y cualidades de los biotopos Influencia del estado del biotopo en las especies faunísticas Clasificaciones Índices por especies Índices por biotopos Especies indicadoras: Valoración de la fauna (Cartografía: Mapas de especies y mapas de comunidades) Asentamientos Morfología territorial: Propiedad categorías y tipologías de población, distancias Infraestructuras (categorías y tipologías de población, accesibilidad) Recursos culturales Recursos arqueológicos Recursos etnológicos Recursos artísticos Recursos naturales singulares Recursos científico- educativos Recursos históricos

Tabla 3.2: Elementos, variable, tipos o parámetros y clasiÞcaciones a considerar en un estudio de medio. Resumido y adaptado de AGUILÓ et al (1995)

3. EL INVENTARIO DEL MEDIO NATURAL La base de una correcta planiÞcación del territorio va unida al necesario conocimiento del medio y sus recursos (agrícolas, forestales, hidrológicos, mineros, etc.), así como a su inventario exhaustivo, completo y actualizado. Por ello, la captura y elaboración de información es una de las primeras fases de trabajo de la ordenación territorial. De la calidad y exactitud de los datos que se obtengan en esta fase dependerá la precisión y validez de los resultados Þnales. El método más utilizado de captura de información cartográÞca es la teledetección, dividida según la distancia a la que se capturan las imágenes en: teledetección espacial (imágenes satélite) o en teledetección aérea (fotografía aérea); complementada

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Desarrollo rural sostenible

con el inventario sobre el terreno o veriÞcada a través de trabajo de campo con recorridos y toma de datos, a ser posible georreferenciados con Sistemas de Posicionamiento Global (GPS). 3.1 Teledetección espacial El término teledetección deriva del francés “télédétection”, traducción dada en 1967 al término anglosajón “remote sensing” o percepción remota introducido en 1960 por Evelyn Pruitt. (GONZÁLEZ ALONSO, 1981; SOBRINO et al., 2000). Por teledetección se entiende el conjunto de medios que permiten adquirir información a distancia sobre las cosas sin necesidad que exista contacto material entre el objeto o sistema observado y el observador. Su principal objetivo es la identiÞcación de las cubiertas terrestres y los fenómenos ambientes a través de sus signaturas espectrales. La teledetección desde satélite es una técnica que ayuda a obtener información del territorio, cuenta con numerosas aplicaciones (GIBSON, 2000; OTERO PASTOR, 1999; VV.AA., 1986); y con frecuencia sirve de complemento a la fotografía aérea y al trabajo de campo (CHUVIECO, 2002; AVERY y BERLIN, 1992). En la actualidad existen más de 40 satélites, con diversas características orbitales, espectrales, espaciales, etc., que proporcionan información sobre nuestro planeta (SOBRINO et al, 2000). Dentro de las ciencias de la tierra y ambientales es posible enumerar hasta 25 parámetros claves, sobre los cuales los sensores remotos proporcionan información de manera operativa (ESA, 1997). En base a ellas las aplicaciones son muy variadas: cartografía de ocupación del suelo y vegetación, cartografía geológica, cartografía de suelos, cartografía de cubiertas de nieve, glaciares, previsión de cosechas, cartografía de áreas quemadas y evaluación de daños a la vegetación, cartografía de hábitats, detección de impactos antropogénicos, control de contaminación por vertidos, detección y seguimiento de plagas y enfermedades, detección y seguimiento de procesos erosivos, localización de manchas de petróleo en el mar, detección de incendios, seguimiento de dinámica urbana, evolución de cambios en el paisaje, inventario de recursos forestales, inundaciones, huracanes o problemas de contaminación entre otros. Una ventaja de la teledetección es que ofrece información de prácticamente todo el planeta cubriendo extensas áreas. Por otra parte, los satélites visitan periódicamente la misma porción de terreno, lo que permite estudiar la evolución con el tiempo de los distintos ecosistemas y coberturas terrestres. Finalmente, su naturaleza digital hace posible el tratamiento de la información mediante programas informáticos. Estas propiedades, entre otras, han convertido a la teledetección en una herramienta de gran aplicación en la ordenación territorial (CHUVIECO, 2002). Una imagen de satélite es una matriz de celdillas o píxeles, cada uno de los cuales contiene la cantidad de energía que reßejan los distintos elementos del terreno cuando son iluminados por el sol. La diferente naturaleza físico-química de cada objeto da lugar a distinta cantidad de energía reßejada en cada zona del espectro electromagnético (ultravioleta, visible e infrarrojo, etc.) Por tanto, todos los elementos del medio poseen una respuesta espectral propia. Se denomina Þrma o signatura espectral al conjunto de alteraciones que la radiación electromagnética sufre en toda la extensión del espectro electromagnético, debido a su interacción con la materia, ya sea debido a la reßexión o a la emisión (GONZÁLEZ ALONSO, 1981). Éste es el fundamento que permite reconocer las distintas coberturas terrestres (láminas de agua, núcleos urbanos, bosques, cultivos, etc.). Las imágenes de satélite contienen varias bandas (matrices de celdillas) que corresponden a las distintas longitudes de onda del espectro. La clasiÞcación de imágenes de satélite para la elaboración de cartografía temática (p.e

Capitulo 3: ¿Como se analiza un territorio?

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de vegetación y usos del suelo) puede abordarse por medio de dos procedimientos: análisis visual clasiÞcación digital Análisis visual Esta metodología de trabajo es idéntica a la que se emplea cuando se quiere obtener un mapa a partir de fotografía aérea y/o trabajo de campo. Se trata de reconocer en el terreno las distintas formaciones vegetales y usos del suelo, apoyándose en mapas topográÞcos en papel impreso y/o fotografías. La fotointerpretación es el proceso por el que se extrae la información contenida en las imágenes de satélite; es similar al análisis visual de las fotografías aéreas. La fotointerpretación puede deÞnirse como el proceso de identiÞcación de objetos o condiciones a través de sensores remotos y determinar qué es y su signiÞcado (CHUVIECO, 2002; CAMPBELL, 1987). En la interpretación visual de imágenes pueden considerarse varias etapas: 1. La diferenciación implica la identiÞcación de elementos que pueden ser distinguidos en función del tono, color, textura, forma, patrón espacial o contexto, etc. Esto permite el reconocimiento de objetos tales como ríos, manchas vegetales… 2. La identiÞcación es el resultado de la combinación de tono, color, textura, relación espacial o contexto, etc. y el establecimiento de interrelaciones entre los elementos. El objetivo es identiÞcar el patrón visual que está asociado con cada cubierta en base a ciertos criterios como el color, la rugosidad, la ubicación, etc. La identiÞcación permite la asignación de los objetos reconocidos dentro de clases deÞnidas: tipos de cursos de agua (arroyo, río), tipos de ediÞcación (rural, industrial, urbana)… Según la escala a la que se vaya a trabajar las clases estarán más o menos subdivididas. 3. La fotointerpretación es la etapa Þnal de delimitación de las cubiertas reconocidas; es el resultado de los datos obtenidos en las fases previas. Ésta varía en función del objetivo a conseguir. Por ejemplo, para la realización de un inventario forestal será muy importante cualquier dato obtenido de las masas de vegetación: densidad, estructura e incluso alturas. Posteriormente, en gabinete, se delimitan las distintas unidades reconocidas, para a continuación, digitalizarlas sobre tableta o bien directamente en pantalla. Para estas fases, es importante tener en cuenta varios aspectos que nos proporcionan las imágenes de satélite o las fotografías aéreas: 1. Variaciones temporales: ciertas estructuras como la vegetación varían según las estaciones. Esto nos permite distinguir, por ejemplo, especies caducifolias de perennes y unos cultivos de otros teniendo en cuenta la fecha de toma de la imagen. 2. Las sombras6 indican alturas, el contexto permite distinguir por ejemplo cultivos de pastizales, las diferentes asociaciones o relaciones de distribución entre elementos nos permiten distinguir unos a través de otros más fácilmente identiÞcables, la textura permite establecer diferencias de densidad vegetal o urbana, el tamaño y la forma 6 Es importante tener en cuenta la orientación del fotograma de cara a examinar las sombras. En casos donde el relieve es abrupto, generalmente resulta conveniente trabajar en la interpretación con el fotograma con orientación invertida (abajo el norte) para evitar un fenómeno conocido como pseudoscopía. Generalmente las representaciones (mapas) de los sombreados del relieve se realizan con una iluminación superior (desde el norte) apareciendo sombreadas las solanas. En las fotografías aéreas al ser representaciones de la realidad y por el ángulo de iluminación solar las sombras siempre aparecen al norte (umbrías). Esto conlleva un fenómeno de “inversión del relieve” si no se realiza este giro de 180º, observándose como vaguadas lo que son el realidad elevaciones.

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pueden ser también muy signiÞcativos 3. Por último, y con un mayor grado de complejidad, tenemos criterios espectrales que en función de la región espectral representada nos aporta información según el tono (o color) y el brillo (intensidad). En ocasiones, puede considerarse también como parte de la fotointerpretación el análisis de interrelaciones entre los elementos: dependencias, conexiones o dinámicas… Una ventaja adicional que aporta la teledetección frente a la ortofoto, es la posibilidad de visualizar la imagen con composiciones en color que no son naturales, pero que ayudan a discriminar las distintas cubiertas con mayor facilidad. De este modo, en la denominada composición en falso color de la Þgura, como se ha incluido una capa de información de la zona del infrarrojo las láminas de agua (embalses) aparecen en negro, las formaciones de frondosas en rojo intenso, los núcleos urbanos en azulado, lo que facilita su reconocimiento en gabinete. ClasiÞcación digital Consiste en identiÞcar y caracterizar espectralmente cada tipo de cubierta clasiÞcando la imagen de satélite (imagen multibanda) en otra imagen del mismo tamaño en la que cada píxel no contiene la cantidad de energía reßejada por los objetos sino una etiqueta que la identiÞca (CHUVIECO, 2002). Por tanto, como resultado de este proceso se genera, p. e. un mapa de vegetación y usos del suelo. En este ejemplo se pueden reconocer las siguientes fases de trabajo: 1. Selección de las unidades de vegetación. Reconocimiento mediante trabajo de campo de las distintas categorías. Es una fase idéntica a la mencionada en el análisis visual. Se trata de establecer un patrón para identiÞcar las distintas formaciones reconocidas. 2. ClasiÞcación: Existen dos tipos de clasiÞcaciones: • ClasiÞcación supervisada. Consiste en seleccionar píxeles de muestra –campos de entrenamiento- de cada una de las distintas unidades referidas para realizar la clasiÞcación. • ClasiÞcación no supervisada: Mediante algoritmos se realizar una clasiÞcación automática de las imágenes, para posteriormente agrupar y asignar el identiÞcador a las clases obtenidas. VeriÞcación Una vez que se ha obtenido un mapa por medio del análisis visual o bien aplicando técnicas de clasiÞcación digital es necesario veriÞcar y validar la calidad del mismo. Para ello es necesario comparar nuestra cartografía resultado con la realidad, con el trabajo de campo. Generalmente se suelen aplicar técnicas de muestreo para estimar de la forma más exacta posible y con el menor esfuerzo el error que contienen nuestros resultados (CHUVIECO, 2002). Se pueden distinguir las siguientes etapas en el proceso de veriÞcación: • diseño del muestro de los puntos de veriÞcación • recolección de la información de referencia que vamos a comparar con nuestro mapa obtenido. En esta etapa es frecuente ayudarse de un GPS para localizar los puntos de muestreo en el campo, en la fotografía aérea o en la cartografía temática auxiliar. • comparación de la denominada verdad terreno con nuestros resultados por medio de análisis estadísticos.

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3.2 La fotografía aérea La fotografía aérea se desarrolló previamente a la teledetección por satélite, tomándose la primera fotografía aérea en 1858. En España existen imágenes de vuelos desde 1945 en series discontinuas. Su cobertura espacio-temporal es menor que en las imágenes satélite al depender de los vuelos. Esto, llevado a la ordenación puede suponer que los datos que requiramos no estén actualizados o no tengan la cobertura espacial requerida. Pese a todo, la fotografía aérea es una herramienta de extendido y fácil manejo. Los fundamentos físicos en que se basa son los mismos que los expuestos en el caso de la teledetección espacial: el sensor fotográÞco capta la energía proveniente del sol que es reßejada por los objetos y la almacena en una película fotográÞca en forma de información cualitativa, posteriormente representada en color o en tonos de gris. En este caso el sensor es únicamente pasivo. Los sensores fotográÞcos captan las longitudes de onda del denominado espectro fotográÞco, que incluye toda la región visible y parte del infrarrojo (desde 0,3 a 3 —m). Captan por tanto una franja signiÞcativamente menor que los sensores satélites, caracterizada por ofrecer un resultado similar al que capta el ojo humano (espectro visible) pero con pequeños matices. Los tipos de fotografías pueden variar en función del ángulo desde el que toman. En cuanto al eje pueden ser de: • Eje vertical, cuando el eje es perpendicular (o casi, hasta 3º de inclinación) a la superÞcie fotograÞada. Reduce las distorsiones y facilita la corrección y toma de medidas. • Oblicuas, cuando existe un cierto ángulo entre la cámara y la perpendicular a la superÞcie fotograÞada. Son más habituales en la fotografía panorámica (paisajes) que en la cartográÞca aunque resultan de utilidad para mostrar singularidades del relieve (p.e. cañones, valles, etc.). En general, cuando hablamos de fotografía aérea nos referimos a la fotografía vertical o zenital. Son proyecciones cónicas y presentan deformaciones angulares que al ser corregidas a una proyección ortogonal constituyen las ortofotos. Los ortofotomapas son ortofotos a las que se les añade información cartográÞca como toponimias, curvas de nivel o mallas de coordenadas. Una particularidad de la fotografía aérea, y de algunos sensores (p.e. SPOT) son los pares estereoscópicos. Estos permiten disponer de una visión tridimensional, lo que facilita la interpretación visual y permite además la medición de alturas y como consecuencia de pendientes, lo que constituyen los denominados Modelos Digitales de Elevaciones. De cara a obtener información de las fotografías aéreas es importante tener en cuenta el origen de la imagen: el sensor fotográÞco, el ángulo y región del espectro captada de cara a la interpretación de tonos y colores, y la información del soporte. Información incluida en las fotos aéreas En los márgenes y en la propia imagen, dentro del soporte de la foto aérea, hay información relevante a la hora del uso e interpretación de las imágenes. Por ejemplo, en los bordes de la imagen podemos ver unas muescas denominadas marcas Þduciales, que unidas formando una cruz permiten obtener el centro geométrico de la foto o el nadir (punto perpendicular al plano focal) si estamos ante fotografías totalmente verticales. En los márgenes de las fotografías impresas tal y como son distribuidas podemos encontrar otra información, si bien con pequeñas variaciones: datos de la cámara (errores, número de serie, voltaje, diafragma…), rumbo, escala, coordenadas geográÞcas, número

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del fotograma y pasada, altitud, tiempo de exposición, fecha, hora y tipos de Þltros, hoja del Mapa TopográÞco Nacional 1:50.000 a la que corresponde entre otros muchos datos. 3.3 La teledetección espacial versus la fotografía aérea Ambos métodos presentan ventajas y su uso conjunto es muy recomendable (Þgura 3.6), si bien el empleo de una u otra técnica depende de la disponibilidad previa de las imágenes, la escala de trabajo, el dinero del que se disponga para hacer un trabajo y el Þn que se persiga. Se presentan a continuación las principales características por las cuales elegir un sistema u otro (SOBRINO et al., 2000): • Cobertura global y periódica de la superÞcie terrestre: Con la teledetección espacial podemos obtener datos de forma continua con una alta periodicidad en muchos casos, incluso de zonas inaccesibles por otros medios como las zonas polares o desérticas. La frecuencia con la que pueden realizarse los vuelos aéreos es siempre menor y, por tanto, la periodicidad de las fotografías aéreas es mucho más escasa, limitando los análisis temporales. • Nivel de detalle: La fotografía aérea por realizarse desde una altura considerablemente menor proporciona generalmente un mayor nivel de detalle en el que es posible reconocer aspectos territoriales concretos. Aunque, en la actualidad, existen sensores (p. e. QuickBird) que permiten resoluciones inferiores a un 1m. • Visión panorámica: Al ser tomadas a mayor altitud, las imágenes satélite, permiten capturar al mismo tiempo grandes extensiones, lo que ayuda a entender procesos globales o de grandes dimensiones (como ciertas estructuras geológicas) que de otro modo no pueden ser observados. En la fotografía aérea, sin embargo, la amplitud de imagen es mucho menor por lo que no permite ver grandes extensiones de manera simultánea. Por otra parte, las imágenes tomadas por sensores que abarcan grandes extensiones, y en ocasiones todo el planeta, proporcionan una homogeneidad y robustez de los datos al ser adquiridos por un mismo sensor. La cobertura de extensas zonas y la captación de la información de manera casi instantánea y sinóptica, facilita la comparación de los resultados y apreciación de fenómenos globales. Sin duda, la frecuencia de adquisición de imágenes permite el estudio de fenómenos dinámicos, la detección de cambios y la actualización de la cartografía existente. • Información sobre regiones no visibles del espectro: Los sensores espaciales facilitan imágenes sobre áreas del espectro no accesibles al ojo humano o la fotografía; como es el infrarrojo térmico y medio y las microondas, proporcionando así una valiosa información para muchas aplicaciones. La fotografía área, por otro lado dispone, sólo en algunos casos, de regiones del espectro no visible como parte el infrarrojo. • Formato digital: Los valores recogidos por la teledetección espacial son datos cuantitativos que pueden evaluarse (alturas, temperaturas) o usarse en la clasiÞcación automática. El formato digital supone una enorme ventaja al permitir su integración con otras fuentes de información. Por otro lado, se necesitan potentes ordenadores y sistemas informáticos para el almacenamiento y tratamiento de estos datos. La información de las fotografías aéreas es sólo cualitativa y fuera de la graduación de los tonos para la interpretación, no proporciona más datos en sí misma (si bien algunos, como las alturas, pueden derivarse de forma indirecta). • Calibración: en ambos casos se requiere de un proceso de calibración, más complejo en el caso de la teledetección espacial por su carácter cuantitativo.

Capitulo 3: ¿Como se analiza un territorio?

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• Visión estereoscópica: es una ventaja importante que presenta la fotografía aérea frente a las imágenes de satélite. Existen pocos sensores que permitan la superposición necesaria para la visión estereoscópica (p.e. TERRA-ASTER) y su adquisición resulta cara.

Zona de bosques caducifolios y coníferas. La foto no puede distinguirlos

FOTO A SUROESTE DE LA COMUNIDAD DE MADRID (Cadalso de los Vidrios, Cenicientos y Rozas de Puerto Real)

Las radiaciones de los bosques caducifolios y de las coníferas son captadas y representadas en distintos falsos colores. IMAGEN B SUROESTE DE LA COMUNIDAD DE MADRID (Cadalso de los Vidrios, Cenicientos y Rozas de Puerto Real). Ortoimagen Landsat-TM del 11 de julio de 1999 Figura 3.6: Misma zona a la misma escala con los dos sistemas de captura de información. La foto A es una ortofoto tomada en un vuelo con mayor resolución de píxel mientras que la imagen B es una ortoimagen tratada a partir de su captura satelital. El uso conjunto de ambas permite extraer más detalles que de cualquiera de ellas por separado. Por ejemplo, la ortoimagen permite separar las coníferas de las frondosas en la parte inferior izquierda de ambas. Fuente: Servicio cartográÞco de la Comunidad de Madrid.

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4. EL INVENTARIO DEL MEDIO HUMANO. El territorio además de sus elementos “naturales” consta de otros elementos a tener en cuenta a la hora de proponer una ordenación. La descripción completa se realiza a través de un inventario, tanto de los elementos del medio biofísico y cultural ya mencionados, como la población, las actividades existentes y los asentamientos. a.- Análisis de la población. La población es un agente fundamental y destinatario último de la ordenación territorial. GÓMEZ OREA (2002) considera que la población tiene una triple consideración: • Como recurso territorial: representa la fuerza de trabajo que ha de explotar los recursos disponibles. Las actividades a las que se dedique la población se pueden estudiar como potenciales o actuales y como exógenas o endógenas. • Como sujeto territorial: es quien demanda bienes y servicios. • Como objeto territorial: se estudian los agrupamientos por núcleos, por estructuras que vertebran la sociedad y por valores. El análisis de la población entendida como recurso pretende detectar las posibilidades de la población para el desarrollo de actividades económicas mediante la evaluación de su capacidad productiva. Depende de su tamaño, su distribución por sexos y edades, aptitudes, preparación y su actitud. La información requerida para este análisis consta de datos cuantitativos tales como población existente, densidad, evolución en el tiempo, distribución en el espacio, índice de envejecimiento7, pirámide poblacional, población activa y dependiente, ocupada8 y en paro; datos cualitativos como la aptitud, capacidad técnica y actitud para un trabajo; datos culturales y relativos al estilo de vida y pautas en relación a los recursos y el nivel de participación y cohesión social y política. En el análisis de la población como demanda o como sujeto territorial hay que detectar las necesidades y aspiraciones de equipamientos y servicios de la población y compararlas con las dotaciones actuales. Pueden ser considerados como equipamientos los docentes y deportivos (relativos a todo tipo de enseñanza), sanitarios (centros de salud, hospitales, ATS, veterinarios...), culturales, sociales y religiosos (bibliotecas, centros, iglesias...), asistenciales (casas consistoriales, juzgados, correos, policía...), de abastecimiento (mercados municipales, mataderos..), recreativos (parques y jardines, áreas de recreo...), de vivienda (régimen de propiedad, densidad, primera o segunda vivienda...), habiendo que distinguir en todos ellos entre demanda potencial y efectiva. (GÓMEZ OREA 2002). El análisis de la población como relación social pretende detectar la estructura social a través de los grupos de interés que actúan en el territorio, el grado de cohesión social, el sistema de valores sociales y las pautas de comportamiento de la comunidad. La estructura o grupos sociales se basan tanto en aÞnidades económicas, productivas, de intereses, religiosas o culturales, como en sistemas de valores o preferencias sociales. La percepción de los problemas, prácticas y costumbres han de incorporarse a la ordenación a Þn de no desvincular la planiÞcación de la problemática real y de las aspiraciones sociales existentes (GOMEZ OREA, 2002). La información puede hallarse mediante encuestas, entrevistas en profundidad o reuniones de grupo, las cuales pueden consistir en un panel que represente a todos 7 El índice de envejecimiento se define como [(población> 65años) / población Total]. La población dependiente se define: [(población65años)/población Total] 8 El empleo no es ocupación. Empleo-ocupación = pluriempleo.

Capitulo 3: ¿Como se analiza un territorio?

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los segmentos de la población a estudiar. La obtención de los datos del inventario debe realizarse de acuerdo con la Þnalidad concreta que persiga la ordenación. Las variables a inventariar muestran resumidas en la tabla 3.3. Un cuestionario realizado a tal efecto se muestra en el anexo. La recogida de estos datos se suele hacer mediante indicadores que facilitan la medición cuantitativa para caliÞcar el estado de satisfacción o deÞciencia en que se encuentran, también en relación con el objetivo de la ordenación (ver capítulo 7). Inventario de recursos humanos Las variables sobre las que se puede recoger información son: Tasa de crecimiento o decrecimiento poblacional. Pirámide de edades según sexo. Tasa de natalidad, fecundidad y mortalidad. Índice de migración. Índice de envejecimiento e índice de juventud. Tasa de dependencia. Población económicamente activa por sectores productivos. Distribución de la población en el espacio geográÞco según tipo de asentamientos humanos. Calidad de vida de la población; ingresos, empleo, alimentación, vivienda, salud, educación, comunicación, recreación. Inventario de recursos técnico-productivos Las variables sobre las que se puede recoger información son: Número y tamaño de las unidades productivas según sectores económicos: agricultura, minería, industria, servicio, otros. Tipo de tecnología de producción en los distintos sectores económicos; tradicional, intermedia, moderna. Infraestructura vial. Rentabilidad productiva. IdentiÞcación de mercados para los productos locales. Determinación de los recursos jurídico normativos y de las relaciones socio políticas Las variables sobre las que se puede recoger información son: Marco jurídico y normativo. Normas y costumbres de la población. Formas de propiedad de los bienes de producción: privada, cooperativa, comunal. Formas de representatividad política, institucional y gremial. Grupos de inßuencia política y de poder económico. IdentiÞcación de posibles conßictos sociales y naturaleza de los mismos. Tabla 3.3: Variables poblacionales. Fuente: GÓMEZ OREA (2002).

b.- Análisis de las actividades productivas. Es importante caracterizar la estructura económica, conocer la producción y los tipos que conÞguran dicha base económica. Para ello, el análisis de las actividades productivas identiÞca y analiza las actividades existentes desde los puntos de vista de su localización, su viabilidad, su comportamiento y su relación con las demás o papel en el conjunto. También lo hace con las actividades objeto de regulación en el plan y sobre las que se basará el desarrollo socioeconómico. El objetivo concreto del análisis de actividades productivas pretende detectar la base económica o actividad que genera más empleo/renta, los desequilibrios y problemas inter e intra sectoriales, las relaciones con ámbitos externos y los estrangulamientos y las carencias de servicios e infraestructuras (inversión pública).

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Desarrollo rural sostenible Fuentes de datos

Ejes principales del análisis

Indicadores

Sector primario

Censos agrarios cada 10 años del INE y análisis de las explotaciones. Contiene: subsector agrícola, forestal, ganadero,(+otras actividades extractivas y productivas)

Subsector agrícola: Datos económicos: tierras (labradas, no labradas...), explotaciones número, tamaño, parcelación, mecanización, afecciones normativas. Datos de propiedad: régimen de propiedad, clasiÞcación de empresarios agrícolas (edad, ocupación) Datos de producción: distribución de los cultivos, tipos y superÞcies, rentabilidad/superÞcie, trabajo, capital y valoración de la producción y empleo generado/explotación Datos de comercialización: Canales intra y extracomarcales, formas de organzación y autoconsumo Especial análisis debe hacerse en las pequeñas explotaciones familiares, las cuales pueden tener carácter marginal y estar bajo el umbral de viabilidad. Subsector ganadero: Datos económicos: distribución de la cabaña ganadera, características de las explotaciones grado de estabulización, resto igual a agrícola. Datos de propiedad, producción y comercialización: iguales a agricultura Subsector forestal (y extractivo): Se centra en el papel del bosque desde el punto de vista de la producción económica: censo e inventario forestal: SuperÞcies, especies, valoración, propiedad, rentabilidad/ unidad explotación, actividades complementarias cinegéticas y piscícolas, empleo generado, comercialización Las extracciones pueden ser de plantas aromáticas, hongos...

Sector secundario

Registro de Establecimientos Industriales (REI) + trabajo de campo. Contiene procesos de producción y de comercialización

Procesos de producción: (estructura económica) Distribución espacial industrial, localización, concentraciones Tamaño de las empresas: empleo, potencia instalada... Sectores de actividad industrial: tipos, características, materias primas, interrelaciones actividades transformadoras y con producción primaria Empleo generado y cualiÞcación exigida para ocuparlo Inversión: volumen, fuentes, productividad del capital, capacidad de retener el valor añadido en la comarca conectando con el grado de transformación o de elaboración e las materias primas Procesos de comercialización: Sin una estrategia de comercialización la producción carece de sentido La estrategia de comercialización debe incluirse en el diagnóstico

Orientación productiva, titular y régimen de tenencia Tipo de explotación/ industria: individual, cooperativa, asociada Base territorial: SuperÞcie, parcelas... Capital de explotación: Þjo, circulante, propio y exterior Medios de producción: ediÞcios, máquinas, equipos Estructura económica: margen bruta y neto, gastos Empleo: familiar, asalariado, Þjo y/o eventual Renta por explotación: ( Valor añadido Bruto, VAB) Renta/unidad trabajo,renta agraria familiar, renta/ha, renta/UGM Ayudas concedidas y tramitadas Perspectivas de inversión y capacidad Þnanciera de la explotación Grado de iniciativa, capacidad técnica y formas de gestión Concordancia con la idea de diversiÞcación de rentas

Sector terciario

Cámaras de Comercio e Industria: Estudios de electricidad, gas, comercio, transporte público y privado... Especialmente el turismo

Incluye: • Electricidad, gas, agua, saneamiento, comercio (mayor y menor). Bancos, transportes, almacenamiento, comunicaciones, servicios oÞciales y al público y personales El turismo es relevante en áreas rurales. Se debe analizar: La oferta turística: recursos naturales, culturales, tipo de plazas La demanda turística: visitantes (nº, origen) potenciales/ actuales Las interrelaciones entre turismo y su soporte físico y humano mediante aptitudes e impactos El papel de las infraestructuras, equipamientos, diversiÞcación de rentas y Þjación de la población

El análisis debe establecer una tipología de estos servicios. Debe describir características, organización, nivel tecnológico, empleo generado, valor añadido, peso económico

Tabla 3.4: Análisis de la base productiva por sectores. Fuente: GÓMEZ OREA 2002

La base productiva o base económica de la zona de estudio es la actividad o grupo de actividades que ocupan mayor parte de la población activa, generan un mayor producto interno bruto o contribuyen a una mayor retención del valor añadido. Para las unidades de producción se debe determinar el tipo o tipos de explotación, los problemas relacionados con su productividad, mano de obra, capital, rentabilidad y gestión.

Capitulo 3: ¿Como se analiza un territorio?

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La tabla 3.4 muestra los principales componentes y fuentes de datos para los sectores agrario, industrial y de servicios en los que se divide este análisis. En general el análisis debe considerar para el sector agrario la producción, el destino y la comercialización, para el sector secundario: los problemas estructurales, y para el sector terciario: la tipología de servicios y su valor añadido (GOMEZ OREA, 2002). c.- Análisis del sistema de asentamientos. El subsistema de asentamientos está formado por los núcleos de población: ciudades, pueblo, aldeas, pedanías, caseríos... y los canales de comunicación a través de los que se relacionan intercambiando personas, mercancías, servicios e información. Los tres elementos, los que entran en juego en este análisis son por lo tanto: • el poblamiento u organización en el espacio • los canales de relación • los ßujos de intercambio El objetivo del análisis de asentamiento es valorar si la población puede acceder fácilmente a todos los puntos del territorio y a sus recursos, si tiene bienes y servicios sociales necesarios accesibles, si puede acceder cómoda y rápidamente a los lugares de trabajo, si es fácil el intercambio de personas, mercancías e información entre núcleos habitados si hay una ßuida interrelación de los individuos entre sí y con las instituciones favoreciendo la cohesión y vertebración, o bien si se pueden aprovechar las “rentas de localización” con oportunas conexiones al exterior. El análisis de cada uno de estos elementos se muestra en la tabla 3.5. La evaluación de asentamientos es la previsión de su comportamiento en el futuro. Implica proyectar en el futuro la dinámica demográÞca de asentamientos (estacionarios, crecientes, terminales...), la fuerza de trabajo futura u oferta laboral, las necesidades de vivienda, servicios y equipamientos sociales, las necesidades espaciales de dicha población y su posible incidencia en los planes municipales o comarcales de ordenación. Con esta previsión se pueden plantear soluciones a problemas detectados y disfuncionalidades futuras (GOMEZ OREA, 2002).

Componentes

Indicadores

Núcleos de población y sus atributos Tamaño (población temporal o permanente), Tipo de estructura Atributos de los núcleos. tamaño, tipo de edificios, patrimonio, riqueza para sostener población

Canales e infraestructura s de relación y sus atributos

Tipos, localización, estado, jerarquías, servicio dado Dotaciones de infraestructura y equipos colectivos

De funcionamient o (definido por flujos e intercambios):

Jerarquías y áreas de influencia Canales de relación y niveles de servicios, Flujos que se producen de personas, bienes servicios e información

Núcleos de población Medidas de tendencia a la centralidad Centro de gravedad xg=6xi/n yg=6yi/n donde xi eyi representan la ubicación de cada núcleo de población y n el número de núcleos. Centro de gravedad ponderado xp=6xi pi/P yp=6yipi/P donde xi e yi son las coordenadas de cada núcleo pi es una ponderación de la importancia de cada núcleo (habitualmente la población de hecho de los núcleos o el % de la población regional en dicho núcleo), xp e yp coordenadas del centro de gravedad ponderado por la población de cada núcleo, y P la población total de la zona. Medidas de dispersión-concentración y % de población en núcleo y diseminada 2 desviación típica de distancias s=d /n con d la distancia entre núcleos y n el número de observaciones Potencial de población y mapas isopotencial pi=6pj /dij donde todos los puntos pi iguales representan una isolínea respecto a un punto núcleo pj en relación con la distancia que los separa • Medidas de regularidad o índice de Clark Evans – Compara la distribución de núcleos aleatorios. R= (d/n)/da.da =1/2(n/s)1/2 . R=0 hay concentración absoluta, R max =2,149 núcleos en triángulos equiláteros • Análisis interno de núcleos – Población de hecho (no derecho) – Características principales: forma de ocupación del suelo (pueblo lineal, redondo, en nebulosa...) y tipología y morfología de edificaciones (zonas homogéneas, singulares...) Varios factores explican las pautas del modelo poblacional y sus funciones: Medio natural: los elementos influyen Forma del terreno, exposición ,accesibilidad Históricos: Antiguas vías de comunicación, defensa, situación de recursos, cruce de río Sociales: Cohesión social, identidad de la zona, oportunidades de empleo... Espaciales: Distancia a ejes de desarrollo, accesibilidad, aglomeración por economía de escala Jerarquías y áreas de influencia Modelos verticales o de tamaño/rango: • Formulan jerarquizaciones de núcleos según poblaciones. – La estructura demográfica y productiva del sistema y la relación entre núcleos definen las jerarquías y sus áreas de influencia – Estas áreas de dependencia se analizan por: • grado de complementariedad entre núcleos, (medido por) por especialización de cada uno • oportunidad de intercambios de población, productos e información : por el potencial de interacción • Capacidad de transferencia: por la dinámica de cada núcleo • Análisis de flujos: Incluyen: – Flujos de población: Distancia – Frecuencia (recurrentes): Causas Movimientos diarios/ de circulación o definitivos Saldo Migratorio anual SM = [(I-E)*100/P)] con I = Inmigración, E = Emigración y P = Población Tasa Bruta de emigración neta TB =[2(I-E)/n(P1-P2)] siendo I el número de inmigrantes, E el de emigrantes, P1 la población inicial, P2 la población final y n el número de años en cuestión Modelos gravitatorios (aplicación de Newton) o de regresión La interacción de dos poblaciones es proporcional al producto de sus poblaciones e inversa al cuadrado de las distancias que les separan – Flujos económicos (bienes y servicios) :inputs y outputs y Subsistema comercial: áreas comerciales, adecuación producción/núcleos – Flujos de información: localización de medios de comunicación, de producción de imágenes y de difusión de ideas

Tabla 3.5: Análisis del sistema de asentamientos. Fuente: (GÓMEZ OREA 2002)

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Elementos Análisis de estructura u organización espacial

Capitulo 3: ¿Como se analiza un territorio?

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4.1 La captura de la información social Toda ordenación territorial o plan de desarrollo que se lleve a cabo en una zona determinada requiere un adecuado diagnóstico de la realidad socioeconómica en la que se ha de trabajar. Tener un adecuado conocimiento de la situación de partida, es una condición indispensable y de primer orden a Þn de ejecutar con éxito las actividades que el proceso comprende. Por otro lado, existen diferentes formas de realizar un diagnóstico, y en muchos casos hay que trabajar con metodologías de diagnóstico que combinan diferentes herramientas como son las encuestas socioeconómicas y los diagnósticos participativos en los que la población local tiene un papel principal (capitulo 6). 4.2 Objetivos de Información Diagnosticar equivale a distinguir, conocer, identiÞcar una determinada realidad. El diagnóstico, en el marco de las ordenaciones y los planes de desarrollo, nos permite conocer la realidad de un determinado espacio social, distinguir e identiÞcar sus características sociales y económicas a Þn de actuar de manera efectiva sobre ese espacio. El diagnóstico socioeconómico enmarca un proceso complejo, y ha de tenerse claro en primer lugar cuáles son los objetivos del proceso y de cada línea de acción a Þn de formular de manera adecuada los objetivos de información que queremos obtener, es decir aquello que queremos identiÞcar y conocer. Al revestir el área rural mayores diÞcultades para la obtención de información que zonas de tipo urbano, hay que tratar de no dejar ningún cabo suelto, pues si no se contempla en los objetivos de diagnóstico algún tipo de información que se vaya a necesitar más adelante, puede resultar bastante costoso el volver a las fuentes para obtener la información necesaria. En los planes de ordenación y desarrollo integral, es necesario que todos los responsables de cada línea de trabajo del futuro programa de desarrollo que se plantee: salud, educación, producción, etc., formulen de manera adecuada los objetivos de sus respectivas áreas y que especiÞquen de manera clara y completa la información que les es necesaria para la realización de su trabajo. Los responsables de cada línea han de tomar conciencia de la importancia de un buen diagnóstico a Þn de ejecutar de buena manera los proyectos contemplados. El diagnóstico es un importante eje de coordinación de las diferentes líneas, y si alguno de los responsables de determinada línea de acción no está plenamente convencido de esta importancia, el proceso de diagnóstico, e incluso el mismo proceso integral de desarrollo, podría verse afectado. Es por ello que es importante sensibilizar a los diferentes responsables ejecutores así como a los actores locales del plan, en relación a la importancia del diagnóstico y de la encuesta a ser aplicada. 4.3 Las encuestas Una encuesta consiste en un conjunto de preguntas que se elaboran con la Þnalidad de inquirir sobre determinados aspectos de una realidad determinada. En los diferentes países existen instituciones especializadas en la elaboración de encuestas para diagnósticos socioeconómicos. Existen asimismo en estos organismos encuestas especialmente diseñadas para ser aplicadas a las áreas rurales. Los diseños elaborados por estas instituciones pueden ser un modelo importante a tener en cuenta para la elaboración de las encuestas. Sin embargo debe quedar claro que cada realidad rural tiene sus características particulares: la presencia del autoconsumo, las tradiciones sociales que diÞeren de una zona a otra, las diferentes formas de posesión de la tierra y las diferentes formas de explotarla, así como las maneras de expresarse que tiene la población rural, son factores que merecen ser

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cuidadosamente analizados a Þn de ser tomados en cuenta en la elaboración del cuestionario. Por otro lado, cada proceso de ordenación para el desarrollo tiene sus respectivos objetivos y, dependiendo de éstos, se ha de incidir en tal o cual objetivo de información para Þnes de diagnóstico. El diseño de las encuestas ha de ser por lo tanto particularizado para cada situación. En general la información captada a partir de la encuesta debería permitir elaborar un diagnóstico base sobre el nivel de pobreza de la zona (por el método que se considere conveniente), así como de las condiciones básicas de salud, educación y actividades económicas de las comunidades. El capital social entendido como recurso, es decir, como la conÞanza, la participación, la cooperación, la comunicación, las normas de reciprocidad, etc., a las que tiene acceso una persona por ser parte de determinada red social, es importante para el logro del desarrollo de una zona. Estos parámetros condicionan la forma en que la comunidad gestiona sus recursos, y en general su desarrollo. En este sentido un primer diagnóstico del capital social de la zona podría resultar interesante de cara a proyectos de fortalecimiento organizacional e institucional. Una vez que el grupo encargado del diagnóstico ha elaborado el primer borrador de la encuesta, éste ha de ser consultado y revisado junto con los principales agentes de la comunidad, a Þn de adecuar la encuesta a la realidad de la zona. Asimismo, encuestas piloto han de ser administradas las veces que se requiera, hasta que se esté seguro que el documento permite obtener la información necesaria de cara a la toma de decisiones en los procesos de desarrollo. Se debe asegurar que la población rural de la zona entiende el cuestionario y es capaz de responder a las preguntas sin mayor diÞcultad. 4.4 Importancia de la población local para la aplicación de la encuesta La “especial sensibilidad” del poblador rural es un factor importante que debe ser considerado. Preguntar a un poblador por cuántas hectáreas de tierra tiene o por qué alimentos consumió en su hogar el día de ayer (información necesaria para medir el nivel de la pobreza) puede resultar incómodo para éste. Sin embargo muchas veces es necesario hacer estas preguntas, ya que permiten tener un mejor conocimiento de la realidad rural así como orientar las acciones correspondientes. Ante esta situación deben diseñarse estrategias para llegar con estas preguntas de la mejor manera posible al encuestado. Un primer paso a seguir es convocar a los socios locales e informarles de manera clara, precisa y con palabras sencillas (en su propio lenguaje) sobre los objetivos de la ordenación o plan y de la encuesta. En todo momento ha de quedar claro que el captar la información correcta mediante la encuesta es de vital importancia para ejecutar correctamente las acciones del programa de desarrollo y por ende mejorar las condiciones de vida de la población beneÞciada. Dichos socios locales a su vez serán los encargados de difundir a los vecinos de sus comunidades sobre la realización de la encuesta y de los objetivos de la misma. El uso de medios de comunicación de amplia difusión en zonas rurales, como por ejemplo la radio local, también permite comunicar a la población sobre la importancia y ejecución de la encuesta, y sobre la necesidad de proporcionar una información veraz a Þn de realizar un “buen plan de desarrollo”. Visitas previas a las comunidades en compañía de los socios locales pueden ayudar también a facilitar un buen proceso de recogida de información basada en encuestas a hogares.

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4.5 Los encuestadores: sensibilización, identiÞcación y capacitación La persona encargada de realizar la encuesta de diagnóstico cumple un papel crítico en el proceso de aplicación de la encuesta. De su capacidad para saber administrar la encuesta depende el éxito del diagnóstico posterior. Pero el encuestador no solamente debe conocer y manejar todo el cuestionario, sino que debe ser capaz hacerse entender por el encuestado, de mantener la atención de éste durante el tiempo que dure la entrevista (sobre todo en encuestas de larga duración), debe ser capaz de trasmitir al encuestado la importancia de proporcionar una adecuada información, la importancia de tener un completo conocimiento de sus necesidades, problemas y recursos a Þn de ayudarle y cooperar con él para mejorar su nivel de vida. La capacitación del encuestador es esencial. Se debe prestar un especial cuidado no sólo al manejo adecuado del cuestionario sino también a comprender aspectos como la manera de presentarse al encuestado o las formas que deben guardarse al realizar la entrevista9. Valerse de actores locales (como, por ejemplo, los profesores de escuelas rurales) para realizar la encuesta puede ser un recurso de gran utilidad. Éstos suelen conocer muy bien la zona y a los vecinos, con lo que la probabilidad de tener encuestas con datos falseados por el encuestado puede disminuir considerablemente. Si la encuesta es realizada por los propios agentes de desarrollo local (capítulo 6), ésta les proporcionará información de primera mano sobre la realidad de su territorio. Esto a veces puede ser difícil dado que realizar la encuesta les puede signiÞcar una dedicación especial de tiempo, lo cual puede resultar complicado si es que estas personas se encuentran trabajando en otras actividades. El agente tendrá que valorar hasta qué punto la encuesta le dará una percepción mejor de su territorio de hacerla él en persona. En todo caso, una adecuada sensibilización previa puede ser de gran ayuda, debiéndose informar a estas personas sobre los beneÞcios del proyecto para sus respectivas comunidades y sobre la importancia de su participación. Otra alternativa la constituye el uso de voluntarios, como los estudiantes universitarios por ejemplo. La ventaja de contar con estos voluntarios es que cuentan con la capacidad suÞciente para manejar adecuadamente el cuestionario, debiéndose incidir en preparar a estas personas sobre la manera de aplicar la encuesta en un área rural. En este caso resulta de mucha importancia que los grupos de encuestadores conformados por voluntarios vayan acompañados de socios locales, lo que facilita la disposición del encuestado a responder al cuestionario. 4.6 La planiÞcación del trabajo de campo: El espacio y la época del año en las zonas rurales El área rural reviste características particulares que deben ser tomadas en cuenta durante la planiÞcación del proceso de aplicación de la encuesta. Un primer aspecto a ser tomado en cuenta es el espacio. En particular, muchas zonas rurales iberoamericanas presentan un relieve accidentado y en muchos casos no se cuenta con vías de acceso para vehículos. En estas situaciones se requiere un detalle adecuado de la situación geográÞca de los núcleos de población y las aldeas, de sus vías de acceso y de los tiempos de viaje correspondientes. Asimismo la distribución de las viviendas dentro de una misma población puede ser irregular, y a veces, las viviendas de una aldea o población se encuentran considerablemente separadas unas de otras. Esto requiere de una importante coordinación de 9 Por ejemplo se le debe informar al encuestador sobre las características de las personas de la zona y sobre la manera adecuada de dirigirse a ellas.

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campo a Þn de distribuir de manera adecuada y dinámica al equipo de encuestadores. Otro factor importante en áreas rurales es la organización del tiempo en estas zonas. Se ha de analizar la manera en que los pobladores de determinada comunidad organizan su tiempo entre las diferentes actividades que realizan, a Þn de determinar los días y/o el momento del día más adecuado para llevar a cabo la entrevista. En concreto una buena planiÞcación según el espacio geográÞco y la época del año de la zona rural ayudará a realizar de manera óptima la etapa de aplicación de las entrevistas. En muchas zonas hay que tener en cuenta la diÞcultad de desarrollarlas en épocas lluviosas y con diÞcultades para moverse por los camino terrizos embarrados. 5. DIAGNÓSTICO TERRITORIAL Una vez hecho el inventario de recursos, es necesario evaluar los recursos naturales, económicos y sociales. La clasiÞcación de los recursos naturales puede llevarse acabo de acuerdo con los conceptos de CALIDAD y FRAGILIDAD propios de la planiÞcación física y la elaboración de modelos descriptivos de los mismos (capítulo 4). Los recursos económicos pueden ser analizados desde distintas perspectivas: En relación con el potencial que presenta el territorio desde un punto de vista físico a través de los conceptos de CAPACIDAD y FRAGILIDAD; y por otra desde la propia interrelación que tienen entre sí las actividades económicas a través de los MODELOS DE CONTABILIDAD SOCIAL (capítulo 5). Respecto a las relaciones socio-políticas, se puede hacer una evaluación de sus diversos componentes, que nos permitan caracterizar, si es que en la población existe una vida social democrática y equitativa, o si por el contrario, hay un tejido social muy estratiÞcado sustentado en relaciones políticas verticales o autoritarias con una injusta distribución de los recursos naturales y de los bienes. En el primer caso, posiblemente estemos ante una sociedad baja en tensiones sociales. En el segundo caso, es posible que se trate de una sociedad conßictiva y, en consecuencia, con diÞcultades para la participación plena y entusiasta de la población en acciones de desarrollo. Algunos cauces para lograr estimular esta participación se muestran en el capítulo 6. Previo a la elaboración de modelos es también conveniente tener una primera aproximación del subsistema o subsistemas donde se producen los cuellos de botella que imposibilitan o frenan un satisfactorio desarrollo del área. Los principales problemas a la hora de afrontar un proceso de desarrollo rural pueden proceder de algunos de los ámbitos de la tabla 3.6.

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Problemas originados en el subsistema Recursos Naturales: Escasez del recurso suelo apto para la agricultura; o también, presencia de problemas de calidad del suelo, como exceso de arena, agua, salitre, etc. Geografía muy accidentada o con débil sustrato geológico. Terrenos erosionables, deforestación. Condiciones climatológicas adversas; heladas, exceso de lluvia, huaycos, sequías. Carencia de recursos hídricos para irrigación de tierras, desertización. Problemas originados en el subsistema Recursos Humanos: Escasez de mano de obra. Envejecimiento de la población. Excesiva concentración poblacional o desigual ocupación del espacio. Alta tasa de crecimiento poblacional y excesiva presión demográÞca sobre los recursos naturales y productivos. Alta tasa de emigración. Problemas de enfermedades endémicas y/o nutrición. Carencia de centros educativos y/o de capacitación. Mano de obra poco caliÞcada. Bajo nivel de ingresos. Problemas originados en el subsistema Recursos Técnicos-Productivos: Uso de tecnologías de bajo rendimiento que hacen de los productos obtenidos en la zona, poco competitivos, en comparación a los que se obtienen en otras regiones. Carencia de mercados que demanden productos ofertados en el área de estudio. Poca diversidad en la estructura productiva. Relaciones de intercambio desigual con productos provenientes de otras zonas. Flujo de excedentes económicos que van hacia el exterior en lugar de reinvertirse en la región. Créditos Þnancieros poco ventajosos o ausencia de los mismos. Ausencia de adecuados canales de comercialización. Problemas originados en el subsistema de Recursos Jurídico Normativo y de Relaciones Socio-políticas: Concentración monopólica de la tierra o de otros recursos naturales. O en su defecto, excesiva parcelación y amplio minifundismo. Formas precapitalistas en la explotación de la tierra y en las obligaciones sociales y económicas. Marco jurídico que no favorece la modernización de la producción y la inversión. Creencias o hábitos productivos de origen tradicional, que impiden la explotación de recursos naturales que beneÞciarían a la población aumentando sus ingresos. Ausencia de participación democrática de la población en la resolución de problemas que afectan al conjunto. Excesivo apego a la tradición que se traduce en resistencia a los cambios tecnológicos. Poco roce o contacto de la población con habitantes de regiones más desarrolladas; lo cual alimenta tendencias etnocentristas.

Tabla 3.6: Posibles problemas que pueden afectar a un territorio a la hora de genera un plan de desarrollo (GÓMEZ OREA 2002).

6. DIFICULTADES DE LOS TRABAJOS SOBRE EL TERRITORIO Las principales diÞcultades que se plantean a la hora de analizar un territorio están relacionadas con la deÞnición de los objetivos por los cuales se comienza un análisis del territorio, la difícil valoración de los recursos, la necesidad de trabajar en equipos multidisciplinares, la disponibilidad de información, los plazos de decisiones, la continuidad de la

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administración en los trabajos, la coordinación en el almacenamiento de la información y la continuidad que se le dan a los trabajos. A continuación se detallan estos factores. 6.1 Objetivos. La planiÞcación física y territorial plantea siempre numerosos problemas, que adquieren especial diÞcultad cuando se penetra dentro del marco de la planiÞcación integrada. En el ámbito rural o natural, el primero de tales problemas es el llamado uso múltiple o, más precisamente, la consecución de objetivos múltiples que nacen de la diversidad de bienes y de servicios que produce el espacio natural, y de las diÞcultades de valoración asociadas muchas veces a algunos de dichos bienes y servicios. Por ejemplo, en las áreas forestales puede pretenderse maximizar tanto la producción como la calidad del medio ambiente. Pero además, los objetivos a alcanzar en las tareas de planiÞcación tienen a veces algunas o todas de las siguientes particularidades (RAMOS et al, 1979): • Son conßictivos; es decir, no pueden, por lo general, maximizarse conjuntamente. • No son conmensurables; es decir, se miden en unidades distintas, como podrían ser las unidades monetarias para la producción de madera, y las partes por millón de un determinado contaminante para la calidad ambiental. 6.2 Valoración de los recursos y acciones. Algunas de las variables y parámetros que intervienen en la consecución de los objetivos (o de otra manera, que deÞnen la capacidad del territorio para desarrollar una determinada actividad) escapan muchas veces a la métrica convencional en tanto que: • No son medibles (la belleza de un paisaje, la singularidad de una formación rocosa, la escasez de una especie, el deterioro de ciertas formas de vida agraria...). • No son valorables (los mismos anteriores y otros que son medibles, como los índices de contaminación). Los nuevos valores atribuidos a los recursos naturales son de difícil medición y cuantiÞcación. Su aceptación requiere llegar a un acuerdo sobre una nueva métrica, no comercial, en la que la longitud, el volumen y el dinero se sienten a la misma mesa que conceptos tales como fragilidad, diversidad, escasez, renovabilidad, estabilidad, signiÞcado. Se requiere también dar peso a circunstancias como el hecho de que las consecuencias de una acción sean reversibles, y se mantengan posibilidades de uso alternativo para el futuro (RAMOS et al, 1979). 6.3 Interdisciplinaridad. La complejidad del sistema territorial, la multiplicidad de usos, conduce a que los estudios del medio físico sean interdisciplinares, deben participar profesionales con distintos conocimientos. Surgen las diÞcultades propias de los estudios interdisciplinares: la comunicación entre especialistas de distintas disciplinas, dotadas de lenguaje propio y no siempre asequibles al profano, y la complejidad que crece con el número de personas que intervienen (RAMOS et al, 1979). 6.4 Disponibilidad de información. La información obtenida en gabinete para abordar un estudio de planiÞcación física o del medio físico no recoge toda la información necesaria por lo que es necesario obtener parte de ella en el campo.

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En estudios ambiciosos con grandes superÞcies y nivel de detalle, se exigirían años de prospección, por ejemplo para comprobar dinámica de poblaciones. Los plazos y presupuestos designados para estos estudios suelen ser cortos. Ello condiciona, pues, la obtención de la información con el nivel de detalle apropiado. Como diría GONZÁLEZ ALONSO (1991): “Suele suceder que normalmente cuesta mucho coger datos, y probablemente el tiempo de recogida sea superior al que determinada persona pueda permanecer en el puesto de trabajo, o bien que desee lo antes posible presumir de un resultado; al Þnal lo que ocurre es que no se toman los datos”. 6.5 Esfera de las decisiones y el corto plazo. Otra de las diÞcultades que se plantean en la planiÞcación es que las cuestiones relativas al medio ambiente se toman en esferas de decisiones, donde suelen primar y ser habituales los planteamientos a corto plazo. Unas veces porque las decisiones tratan de satisfacer una necesidad perentoria, y otras porque la realización de un proyecto puede llevar bastante más tiempo del que dure una autoridad en el ejercicio de su cargo, hacen que los plazos que se exigen para llevar a cabo estos estudios sean mucho más cortos de lo acostumbrado en otros; de aquí también la necesidad de disponer de metodologías especíÞcas para abordar este tipo de problemas (RAMOS et al, 1979). 6.6 Plazos de realización y partidas presupuestarias. Hay también urgencias de tipo presupuestario. Cuando un proyecto sale con un plazo determinado, asignado a una partida presupuestaria que exige un trámite administrativo, no hay tiempo para ponerse a captar más datos, y hay que arreglarse con los que se tienen. A veces se sobreestiman en el plano cientíÞco las posibilidades de análisis, de formulación de modelos, etc., mientras que en el plano técnico, sin embargo, se subestiman, quizás por parecer demasiado pedestre, la recogida de datos que precisamente han de alimentar esos modelos, esas técnicas y esas tecnologías. Cobran aquí sentido las palabras de Alexis Carrel10: “Poca observación y mucho razonamiento llevan al error. Mucha observación y poco razonamiento conducen a la verdad”. En palabras de GONZÁLEZ ALONSO (1991), desde el punto de vista del planeamiento, existen herramientas conceptuales y herramientas de cálculo suÞcientes para el análisis prescriptivo11 y evaluador, mientras que hay una carencia enorme de ese primer paso que es el inventario”. 6.7 Integración y continuidad administrativa. La gestión del territorio, la conservación del patrimonio natural y de los sistemas productivos necesitan un plazo largo para su realización. El largo plazo sólo puede ser asumido como escala de tiempo por las instituciones sociales con ánimo de perpetuidad. Por ello, la planiÞcación continua y la adaptación al cambio deben ser una competencia y una obligación de las Administraciones Públicas. Los procesos de cambio implicados en la naturaleza se producen a una escala en tiempo y espacio distinto a la escala humana. Por ello la continuidad en la gestión es otra virtud o característica fundamental. La complejidad del territorio, de los procesos naturales y las actividades superpuestas, hace que su gestión se enfoque de distinta manera por profesiones, sectores y áreas de la administración. Se asiste, en principio, a una dispersión de esfuerzos, a veces contradictorio, en un mismo territorio. Por ello, la coordinación de políticas y acciones, y la integración de la gestión administrativa son una necesidad. Coordinación administrativa y continuidad 10 11

CARREL, A. 1953. Eifessioni sulla condotta della vita, Bompiani, Milán,pp.27. Ver capítulo 4 para análisis descriptivo y prescriptivo.

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de la gestión son características fundamentales del uso y organización racional del territorio mantenidos a largo plazo. 6.8 DiÞcultad de los sistemas de información y coordinación administrativa. El territorio, como se ha señalado repetidamente, es complejo. Se pueden distinguir varios tipos de acercamientos, jerárquicamente integrados con mayor o menor detalle; a todos ellos les corresponde una escala cartográÞca adecuada. La información del sistema territorial se expresa en mapas y otro tipo de datos, en la actualidad almacenados y manejados mediante ordenador, a través de Sistemas de Información GeográÞca (SIG, Geographic Information Systems o GIS). La aproximación conceptual para la creación de estos sistemas ya se había realizado, su construcción y aplicación práctica comienza a ser posible, con la disposición de ordenadores y programas a precio asequible. Pero su instalación y empleo está ligado a una eÞcaz coordinación y administración. El territorio es objeto de atención por el catastro, por ayuntamientos, por los servicios de agricultura, por los servicios forestales, por los servicios de obras públicas y vivienda, etc. Diversas Comunidades Autónomas españolas están desarrollando sistemas de información ambiental con bases de datos coordinadas. La dispersión de actuaciones y gestión por parte de distintos entes administrativos hace necesaria su coordinación para conseguir un esfuerzo eÞcaz y una planiÞcación racional. 6.9 Continuidad. Ya se ha señalado la necesidad de la continuidad para el cumplimiento de nuestra obligación de un uso cuidadoso y consciente de nuestro entorno. Para la gestión de la naturaleza, la postura ideal es la constancia, pues los períodos de dinámica y renovación natural pueden durar varios siglos. En la actualidad es habitual que los gestores se vean obligados a tener una gran movilidad lo que provoca rupturas de gestión y, por tanto discontinuidad, por lo que las medidas adoptadas conseguirán con diÞcultad los objetivos por los que se establecían. La idea del largo plazo y la constancia van unidas indisolublemente al aprovechamiento óptimo y sostenido de los recursos. La visión económica, con el corto plazo asociado y su incompleta valoración de los bienes naturales, son actualmente, quizás, el mayor peligro que acecha a la naturaleza, del que se derivan muchos otros. Es necesario adoptar posturas responsables, con visión optimista, que garanticen la permanencia de los recursos y el progreso del hombre. La continuidad no es más que el comportamiento asociado a la conÞanza en el futuro, en el valor de nuestras acciones y en los grandes ideales. 7. TERRITORIO Y PATRIMONIO CULTURAL 7.1 Patrimonio cultural e identidad. 7.1.1 Cultura y patrimonio, instrumentos para el desarrollo sostenible. No es posible comprender un territorio sin analizar la cultura que emana de sus gentes y el patrimonio que alberga. A la hora de estudiar el territorio como sistema de elementos –naturales y artiÞcialessobre el cual el ser humano desarrolla su actividad vital, y que, por tanto, es modiÞcado por su acción en función de sus necesidades e inquietudes, es ineludible incluir, como un factor de análisis más, el denominado patrimonio cultural.

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A lo largo de la historia el hombre va fabricando objetos e instrumentos con los que adaptarse al medio natural; idea sistemas para comunicarse, inventa o recrea leyendas, mitos y rituales con los que vencer el miedo, autoaÞrmarse o buscar la protección divina; busca formas de adornarse y adornar su vida, de entretenerse y divertirse, de alimentarse aprovechando los recursos existentes y adecuando su dieta al clima; se procura tipos de viviendas en función del medio físico circundante; piensa y articula sistemas de defensa y protección. En deÞnitiva, teje todo un entramado propio en función de sus demandas y las de su grupo, y en íntima conexión y dependencia con el territorio que los acoge. Todo este sistema complejo y heterogéneo que, en deÞnitiva, es resultado de la actuación y el comportamiento -en soledad o sociedad- del hombre, da por resultado lo que se denomina “Cultura”. Este término, que hasta la Ilustración se aplicaba a lo relacionado con el cultivo de la tierra, deÞne en la actualidad el conjunto de valores, conocimientos, costumbres, prácticas y formas de vida que caracterizan e identiÞcan a un grupo social. Es obvio que este concepto de cultura no se reÞere a lo que BUENO (1996) denomina “Cultura Circunscrita”, y que con ironía deÞne como “aquello que cae bajo la jurisdicción de los Ministerios de Cultura”; no se está hablando, por tanto, de la cultura oÞcial, “CULTURA” con mayúsculas, de nulo interés para la materia que nos ocupa, sino que se hace referencia a un concepto antropológico de cultura, según el cual, y citando a HARRIS (1998), “la cultura es el conjunto aprendido de tradiciones y estilos de vida, socialmente adquiridos, de los miembros de una sociedad, incluyendo sus modos pautados y repetitivos de pensar, sentir y actuar”. Según la Declaración de Mondiacult, “la cultura, en su sentido más amplio, es el total de rasgos distintivos espirituales, materiales, intelectuales y emocionales que caracterizan a una sociedad o grupo social. Incluye no sólo las artes y las letras sino también los modos de vida, los derechos fundamentales del ser humano, los sistemas de valores, las tradiciones y las costumbres…..”12. Por tanto, cada comunidad tiene un entramado cultural propio, derivado de su forma de vida en un ámbito espacial determinado, que le proporciona su identidad distintiva, tanto en relación con los grupos sociales vecinos, como en comparación con territorios más lejanos. Desde un concepto ideacional de cultura, KARL POPPER y CLIFFORD GEERTZ sostienen que “cultura” es generación de ideas y transmisión de las mismas mediante aprendizaje social. De este proceso, a lo largo de la historia, surge lo que denominamos PATRIMONIO CULTURAL, entendido como un conjunto de manifestaciones culturales tangibles e intangibles (objetos y hábitos) que integran la identidad colectiva de un pueblo. Si por “desarrollo sostenible” -siguiendo una de las muchas deÞniciones existentes-, entendemos la inversión en crecimiento y desarrollo económico, aprovechando todos los recursos locales, pero de forma que su utilización no implique, a largo plazo, su agotamiento, ni perjuicio alguno para el nivel de vida, las oportunidades y las opciones de las generaciones futuras, comprenderemos fácilmente que en el uso consciente y respetuoso del Patrimonio Cultural podemos encontrar un excelente valor a incluir en aquellos proyectos globales de desarrollo y dinamización local, que busquen diversiÞcar recursos utilizando los considerados “no tradicionales”. Cultura y patrimonio cultural pueden y deben ser utilizados como motor de desarrollo socio-cultural, educativo y económico, ya que: • Refuerzan la identidad colectiva, así como la identiÞcación de la población con su territorio. • Pueden contribuir a restablecer o reaÞrmar la autoestima de grupos marginados o 12 Declaración de Mondiacult – Conferencia Mundial sobre Políticas Culturales, UNESCO, Ciudad de México, 1982.

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minorías desfavorecidas, mediante el conocimiento del valor de lo propio. Forman parte y enriquecen los procesos de educación “no formal” e “informal”13. Mejoran, en deÞnitiva, la calidad de vida de la población local, al ser recursos para la regeneración socio-económica zonal. La puesta en valor del patrimonio cultural puede suponer la recuperación de espacios degradados, la generación de empleo, la renovación de imagen de un territorio y la atracción del turismo, con el consiguiente aumento de ingresos económicos que eso supone. Para lograrlo es necesaria la conversión del “bien cultural” en un “producto turístico” mediante proyectos adecuadamente planiÞcados, dimensionados y gestionados. En la Declaración de Mondiacult, anteriormente citada, queda dicho que “sólo puede asegurarse un desarrollo equilibrado mediante la integración de los factores culturales en las estrategias para alcanzarlo”. Así pues, el uso responsable de cultura y patrimonio cultural, en cualquiera de sus manifestaciones, debe ser contemplado como elemento nuclear que anime, principal o transversalmente, todo proyecto de desarrollo zonal sostenible. Además, cualquier acción emprendida a partir de la articulación de estos proyectos, debe necesariamente tener en cuenta y poner en relación el medio natural o físico con el cultural y cognitivo preexistente si se quieren evitar impactos negativos a nivel medioambiental, sociocultural y de crecimiento sostenido. • •

7.1.2 Concepto y tipos de patrimonio: marco actual. En las últimas décadas, la profusión de deÞniciones en torno al concepto de patrimonio cultural ha provocado controversias a cerca de “qué es o qué no es” patrimonio, consiguiendo con estos debates contribuir, sobre todo, a su utilización política. Si nos atenemos a la etimología de la palabra, la deÞnición es sencilla y esclarecedora para el tema que nos ocupa: “Patrimonio = del latín, aquello que proviene de los padres”. Como lo son las entradas del Diccionario de la Real Academia de la Lengua: • “Bienes que una persona hereda de sus ascendientes”. • “Conjunto de bienes pertenecientes a una persona natural o jurídica, o afectos a un Þn, susceptibles de estimación económica”. • “Bienes propios adquiridos por cualquier título”. • “Herencia, tradición y privilegios”. Pero para saber a que nos referimos, basta con realizar un sercillo ejercicio: si a nivel individual nos preguntamos cual es nuestro patrimonio, nos daremos cuenta de que está integrado por un conjunto de elementos básicos: 1. El propio cuerpo, que hace las veces de “contenedor” de todo nuestro sistema. 2. Los bienes materiales que nos facilitan o mejoran la vida y la adaptación al medio, que nos han sido dados por herencia o que nos hemos procurado con nuestro trabajo. 13 - EDUCACIÓN NO FORMAL: “Toda actividad organizada, sistemática, educativa, realizada fuera del marco del sistema oficial, para facilitar determinadas clases de aprendizaje a subgrupos particulares de la población, tanto adultos como niños”; es decir, cualquier curso de alfabetización, formación, seminario, conferencia, visita guiada, etc., que se organice por instituciones educativas, culturales, asociaciones, empresas, etc., y que tenga fines educativos o de formación definidos. - EDUCACIÓN INFORMAL: “Es un proceso que dura toda la vida y en el que las personas adquieren y acumulan conocimientos, habilidades, actitudes y modos de discernimiento mediante las experiencias diarias y su relación con el medio ambiente”; es decir, el aprendizaje, experiencia o adquisición de conocimientos no metódico, que se consigue en cualquier entorno, desde el más doméstico, cotidiano e incluso traumático, hasta el más lúdico o recreativo. (P.H. COOMBS, y M. AHMED: Attacking Rural Poverty: How Nonformal Education Can Help, Baltimore Md., 1974, citado en M.C. VALDÉS SAGÜES: La difusión cultural en el museo: servicios destinados al gran público, Gijón, Ediciones Trea, 1999, p.60, nota 55)

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3. Los recuerdos. 4. Las experiencias y conocimientos. 5. Los proyectos de futuro. A partir de la concepción de este todo o conjunto, es sencillo transferir la idea de patrimonio individual a la de patrimonio colectivo emanado de procesos culturales. Desde un concepto antropológico de patrimonio, y siguiendo nuevamente a HARRIS (1998), “la vida social humana es el resultado de una reacción frente a los problemas de naturaleza práctica que presenta la lucha por la existencia. En el fragor de esta lucha aparecen los artefactos”14. Estos “artefactos” que el hombre interpone para adaptarse al medio, junto con su sentido y los usos, momentos y/o rituales en los que los utiliza, constituyen lo que desde la cultura ilustrada se concibe como PATRIMONIO CULTURAL, y adquiere su signiÞcado actual, en lo que a función social como bien público se reÞere, tras la Revolución Francesa y la nacionalización de los bienes pertenecientes a Iglesia, nobleza y monarquía15. En la actualidad el concepto de patrimonio o bien cultural ha alcanzado un signiÞcado amplio y heterogéneo que lo hace susceptible de ser fácilmente utilizado por intereses políticos y económicos, pero que también lo dota de un valor de uso y de un sentido polivalente muy útiles a la hora de incluirlo como recurso en proyectos de desarrollo. Cualquiera de las muchas deÞniciones institucionales emanadas de leyes de protección, comisiones y declaraciones oÞciales lo deja de maniÞesto: • “El Patrimonio es todo testimonio de cualquier naturaleza, capaz de iluminar el pasado de la humanidad”16. • “Cualquier bien que constituya un testimonio material con valores de civilización”17. • “Patrimonio cultural es el conjunto de aquellos bienes, materiales e inmateriales que, sin límite de tiempo ni lugar, han sido heredados de la historia y se han reunido y conservado, perteneciendo a la colectividad para su disfrute y transmisión a las generaciones futuras”. Sea cual sea la deÞnición asumida, a la hora de trabajar con su correcta utilización, se debe tener muy presente que: • Es un bien público con función social, del cual suele ser -debe ser- garante el Estado, y que en la mayoría de los casos su verdadero propietario no reconoce como propio. • Es la memoria colectiva y la identidad de los pueblos y grupos sociales; al evidenciar su pasado, explica y da sentido al presente que, a su vez, determina el futuro. • Es, por tanto, un factor de continuidad y de perpetuación; está estrechamente vinculado con la noción de tiempo y de herencia: en inglés el término utilizado para patrimonio es “Heritage” (herencia), mientras que en francés es “Patrimoine” (según mantiene el museólogo André Desvallées, se reÞere a patrimonio entendido como herencia + aporte de cada generación). En cualquiera de los casos, la idea de “herencia en el tiempo” está determinada por la comprensión del bien cultural como portador de mensajes, símbolos y funciones (BALLART Y TRESSERRAS, 2001) (Þgura 3.11). 14 M. HARRIS: El materialismo cultural, citado en J. BALLART: El patrimonio histórico y arqueológico: valor y uso, Barcelona, Ariel, 1999. 15 La primera Ley sobre Patrimonio se dicta en Francia, en 1887. 16 Consejo de Europa. Protección del Patrimonio Arqueológico. Estrasburgo, 1993 17 Comisión Franceschini, Italia, 1970.

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PATRIMONIO COMO MENSAJERO.

PASADO

PRESENTE

FUTURO

Figura 3.7: El patrimonio como mensajero. Fuente: BALLART Y TRESSERRAS (2001)18.

Con ayuda del patrimonio se contemplan desde el presente unos bienes materiales cuyas motivaciones pertenecen siempre, por cercanos que sean en el tiempo, al ayer; pero el pasado no puede ser nunca, desde nuestro presente, como fue. LOWENTHAL (1998) reßexiona sobre el tiempo en la historia en su libro El pasado es un país extraño, a partir de la cita ya clásica de HARTLEY: “El pasado es un país extraño…… allí hacen las cosas de otro modo”19; y es que tenemos una percepción de la historia, de la ciencia, del arte y de cualquier otra manifestación humana, hecha de otra manera, tamizada por el paso del tiempo y sobre todo por nuestras vivencias, nuestras circunstancias, nuestra ideología y nuestro presente (DOMÍNGUEZ GONZÁLEZ, 2002). Con la puesta en valor de los bienes patrimoniales se debe buscar, por un lado, su rentabilidad sociocultural y económica y, por otro, la garantía de su transmisión intergrupal o generacional. Esto no quita que no se pueda olvidar que el patrimonio es dinámico y, por tanto, esa transmisión comprenda tanto el patrimonio en sí mismo (bienes materiales e inmateriales), como todo lo que repercuta sobre el acto mismo de transmitir: nuevas pautas y prioridades culturales, distintas comprensiones de la historia, nuevas ideas, modas, intereses de los que podríamos denominar “seleccionadores oÞciales del patrimonio”, directrices políticas, capacidad creativa de la sociedad que lo acoge y un sinfín más de variables determinadas por las características del ámbito en el que se sitúan estos bienes. En los programas y proyectos que usen el patrimonio como recurso, se debe tener lo anterior muy presente, si se quiere otorgar al mismo la interpretación y lectura más honesta y adecuada. A la hora de concluir que bienes integran el patrimonio cultural de un determinado colectivo, normalmente se recurre a deÞniciones y acuerdos oÞciales fundamentados en parámetros cientíÞcos y en normativas legales. Según BALLART Y TRESSERRAS (2001), en la actualidad se ha realizado una “construcción cultural con el concepto de patrimonio” integrada por Patrimonio Histórico, Patrimonio Cultural y Patrimonio Natural, que da como producto un “Patrimonio Integral”, básico a la hora de entender su utilización como recurso sociocultural y, sobre todo, como recurso para el desarrollo económico a través del turismo cultural (Þgura 3.8). 18 Gráfico tomado de J. BALLART HERNÁNDEZ y J.J. TRESSERRAS: Gestión del Patrimonio Cultural, Barcelona, Ariel, 2001, p.12 19 L.P.HARTLEY: The Go-Between, Londres, Hamish Hamilton, 1953, citado en D. LOWENTHAL: El pasado es un país extraño, Madrid, Akal, 1998, p.6.

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Figura 3.8: Concepto de Patrimonio Integral.

Para facilitar una compresión elemental de los tipos de patrimonio a la hora de trabajar con ellos, se facilita a continuación una clasiÞcación de tipologías básicas de patrimonio, que pueden ser consideradas como las establecidas u oÞciales: • Patrimonio Artístico. • Patrimonio Histórico. • Patrimonio Paleontológico. • Patrimonio Arqueológico. • Patrimonio Etnológico. • Patrimonio CientíÞco y Técnico. • Patrimonio Documental y BibliográÞco. • Sitios naturales, jardines y parques que tengan valor artístico, histórico o antropológico. Una segunda separación metodológica de estos bienes entre “patrimonio material” y “patrimonio inmaterial”, obliga a centrar la atención –dado el objetivo de este trabajo- en el potencial como recurso del segundo de ellos, incluido principalmente dentro del Patrimonio Etnológico, que adquiere su importancia y la consolida de forma consuetudinaria: 1. Patrimonio material o tangible: • Muebles (esculturas, pinturas, libros, restos arqueológicos, objetos de uso cotidiano,…). • Inmuebles (arquitectura religiosa, civil, militar o popular; conjuntos rurales o urbanos, entornos naturales modiÞcados por el hombre) 2. Patrimonio inmaterial, ideacional o intangible: según las deÞniciones oÞciales: “manifestaciones humanas que, aunque pueden plasmarse en soportes materiales, son intangibles en su aspecto original”: • Elementos de la tradición oral (lenguaje, sabiduría tradicional, cuentos, leyendas, mitos, adivinanzas, refranes, canciones,…) • Las danzas y músicas autóctonas tradicionales. • La literatura escrita.

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• Los ritos. • Las ceremonias y Þestas profanas y religiosas. • Los trajes típicos y la gastronomía. • Los procesos de producción y formas de cultivo… • En general, las manifestaciones de la relación del hombre con su territorio. La importancia de estos bienes inmateriales en las comunidades locales se podría deÞnir con la cita de A. de Saint-Exupery en El Principito: “lo esencial es invisible a los ojos. Lo esencial es lo intangible”, y, desde ámbitos menos literarios y más oÞciales, con la deÞnición para patrimonio inmaterial o etnológico de la UNESCO: “El conjunto de formas de cultura tradicional y popular o folclórica, es decir, las obras colectivas que emanan de una cultura y se basan en la tradición. Estas tradiciones se transmiten oralmente o mediante gestos, y se modifican con el transcurso del tiempo a través de un proceso de recreación colectiva. Se incluyen en ellas las tradiciones orales, las costumbres, las lenguas, la música, los bailes, los rituales, las fiestas, la medicina tradicional y la farmacopea, las artes culinarias y todas las habilidades especiales relacionadas con los aspectos materiales de la cultura, tales como las herramientas y el habitat”. La valoración integral de este patrimonio queda, asimismo, patente en la Proclamación de Obras Maestras del Patrimonio Oral e Inmaterial de la Humanidad UNESCO (2001 Y 2003). Las expresiones orales y gráÞcas de los Wajapi (Brasil),el ballet real de Camboya, el arte musical del Guqin (China), el carnaval de Barranquilla (Colombia), el teatro de marionetas Wayang (Indonesia), la práctica del trabajo de la madera de los zaÞmariny (Madagascar), las Þestas indígenas dedicadas a los muertos (México), el arte de los narradores públicos meddah (Turquía), el carnaval de Oruro (Bolivia) o la fabricación artesanal de cruciÞjos y su simbolismo (Lituania) son sólo algunos ejemplo de este patrimonio. ClasiÞcaciones metodológicas aparte y como conclusión, en proyectos de desarrollo local, en los que la mayoría de las veces se trabaja no con el PATRIMONIO con mayúsculas, sino con uno mucho más doméstico o cotidiano, es fundamental tener en cuenta que el bien cultural a revalorizar es esencialmente el que el grupo social reconozca o puede llegar a reconocer como propio, tras la investigación, documentación y recuperación del mismo por parte de los gestores del proyecto. Sólo de esta manera se garantiza tanto su continuidad como el respeto hacia el mismo, al ser contemplado como instrumento y recurso para el crecimiento. 7.1.3 ¿Por qué y para qué conservamos el patrimonio? Para entender qué sentido tiene conservar lo que nos viene dado de nuestros antecesores cuando, como es obvio, su mantenimiento genera una serie de cargas y obligaciones hacia el mismo, es necesario tener claro por qué y para qué lo hacemos. Los motivos por los que el hombre atesora este legado han sido los mismos desde el origen de los tiempos y son absolutamente trasplantables a nuestra esfera privada: • Por motivos afectivos y emotivos: para preservar la memoria de algo o de alguien, como forma de perpetuarse en el tiempo y de proyección en el futuro,… En El Amante del Volcán, libro que narra las peripecias del inglés Sir William Hamilton, diplomático en el Nápoles del siglo XVIII, y su obsesiva acumulación de obras de arte y antigüedades, Susan Sontag (1995) reßeja a la perfección este motivo, en párrafos como el que sigue: “La muerte de objetos puede desatar un dolor incluso más aturullante que la muerte de una persona querida ... objetos tan duraderos y tan antiguos como los magníÞcos jarrones antiguos del Cavaliere, especialmente estos objetos, que han sobrevivido tantos siglos, ofrecen una

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promesa de inmortalidad”. Por su antigüedad: como constancia de épocas anteriores, más o menos lejanas en el tiempo. • Por motivos estéticos: por placer estético y, no pocas veces, fetichista. • Por su rareza: por su carácter de unicidad. • Por su valor simbólico: como representación, constancia y recuerdo de seres y /o acontecimientos pasados. • Por su valor histórico: como memoria histórica de un grupo social o colectivo. • Por motivos políticos: como instrumento político para reaÞrmar, perpetuar o simbolizar poder. • Por motivos económicos: por su valor material en si mismo, como inversión o como instrumento para la captación de recursos, por los ingresos directos o indirectos que puede generar. • Por motivos sociales: como factor de rehabilitación y dinamización de zonas degradadas o marginadas. • Por motivos cientíÞcos, culturales y educativos: como parte integrante de programas de investigación y de los procesos de educación formal, no formal e informal antes citados. A tenor de lo anterior, es fácil identiÞcar los Þnes públicos que han llevado y llevan al uso del patrimonio cultural y que van desde los políticos e ideológicos a los puramente estéticos, pasando por los cientíÞco-educativos y, muy especialmente, por los económicos. La utilidad del patrimonio a nivel político se hace evidente a lo largo de la historia como instrumento de propaganda y símbolo de poder: desde los arcos de triunfo romano a los programas iconográÞcos de exaltación del monarca y su valido del “salón de reinos” barroco, hasta llegar a los proyectos arquitectónicos y urbanísticos de los regímenes totalitarios contemporáneos. En la actualidad, el prestigio social alcanzado por el patrimonio lo hace sumamente deseable como instrumento político; no hace falta incidir en la pertinencia de la inauguración de un museo, de un evento cultural o la reivindicación de un entorno histórico determinado en un momento electoral adecuado. Desde el punto de vista económico, la puesta en valor del patrimonio preexistente o la “creación” e inserción de nuevos recursos patrimoniales –de cara al turismo o a la población local- puede signiÞcar la revitalización de zonas abandonadas o infravaloradas. La Ciudad de las Artes y las Ciencias de Valencia, obra de Calatrava, o el Museo Guggenheim Bilbao, sobre la Ría del Nervión, del arquitecto Frank O. Gehry, son buenos ejemplos a la hora de ilustrar los Þnes anteriores. En programas de desarrollo local que utilicen los bienes culturales como activo sociocultural o económico, es básico tener claro que la Þnalidad principal y última debe ser su puesta al servicio de un proyecto que priorice los intereses de la población autóctona frente a posibles manipulaciones partidistas, respetando sus rasgos identidad, su historia, su pasado, su presente y sus prioridades. Para ello, se hace necesario un profundo análisis y conocimiento global del territorio en el que se va a trabajar. •

7.1.4 ¿Quiénes somos?: patrimonio cultural e identidad Las tendencias actuales de globalización, con el auxilio de los denominados medios de masas, inducen a valorar pautas culturales provenientes de civilizaciones ajenas y a homogeneizar la cultura según el modelo occidental, en detrimento de lo autóctono, lo propio y lo cotidiano; frente a esto, desde el ámbito de trabajo del desarrollo, se aboga por la rentabilización del valor de la diferencia que poseen las culturas e identidades locales. Lo esencial es conocerse, conocer lo propio. Para poder llevar a cabo lo anterior es ne-

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cesario empezar respondiendo a la pregunta elemental “¿Quiénes somos?”; la respuesta a la misma tiene que venir dada por la identiÞcación del propio territorio, y por el conocimiento de la interrelación entre paisaje natural y paisaje sociocultural e histórico.

Foto 3.1: D’Jenne (Mali). El territorio y la interrelación entre paisaje natural y socio cultural e histórico contribuye a conocer la propia identidad (Foto de ROSA DOMÍNGUEZ).

Las cuestiones iniciales con las que comenzar a reconocernos y a reconocer nuestro potencial, quedan esquemáticamente resumidas en los siguientes cuadros, que pueden ser útiles para un primer acercamiento analítico: ¿Dónde estamos?: Ubicación geográÞca: Medio físico. • Ubicación geopolítica: Continente. • Ubicación nacional: País/Nación. • Ubicación regional: Subregión. • Ubicación local: Pueblo/Comarca. • ¿Quiénes somos?: • Identidad Histórica: Viejos/jóvenes; tradiciones/transiciones; nómadas/sedentarios; guerreros/pacíÞcos,… • Identidad Étnica: predominio racial/integración; endogamia/mestizaje,… • Identidad Cultural: unicultural/multicultural; cultura dominante/cultura subyacente y sincretismos,… • Identidad Socio-política y económica: Sistema de gobierno, proceso histórico, tipo de sociedad, segmentación, pirámide edad, tipo de economía. Las respuestas a estas cuestiones, así como a todas las variables y preguntas alternativas que cabe introducir, irán perÞlando la Þsonomía global del territorio objeto del proyecto de desarrollo.

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7.2. IDENTIFICACIÓN, PROTECCIÓN, INTERPRETACIÓN y GESTIÓN DE RECURSOS PATRIMONIALES PARA EL DESARROLLO LOCAL. 7.2.1 ¿Tenemos patrimonio?: identiÞcación y evaluación de recursos patrimoniales. Es fácil trabajar con el patrimonio monumental, de reconocimiento y protección internacional; sin embargo son pocas las comunidades locales que cuentan con este patrimonio obvio, pero que, por el contrario, atesoran bienes y riquezas culturales de las que ni siquiera son conscientes. Así pues, paso previo para salvaguardar y rentabilizar el patrimonio propio es saber si tenemos patrimonio y de qué tipo; en deÞnitiva, se trata de identiÞcarlo y de evaluarlo, tanto en su calidad de recurso aislado, como en conjunción o relación con otros cercanos. A grandes rasgos, los recursos patrimoniales para el desarrollo sociocultural o económico conÞguran un entramado con dos dimensiones: • Dimensión física o material: restos muebles e inmuebles, trazado urbano, entorno natural,…y • Dimensión inmaterial: estilos de vida local, costumbres, creencias, formas de producción, técnicas,…. Pero, ¿qué sabemos que tenemos?, ¿qué ignoramos que tenemos?, ¿qué podemos llegar a tener?, ¿qué tenemos en nuestro mismo lugar o qué tenemos cerca? ¿Tenemos: • Territorio/Paisaje: mar y playa, montaña, lagos, cuevas, desierto, un determinado tipo de clima,….. • Bienes de interés: antiguos/actuales: arquitectura, museos, obras de infraestructura, comercios artesanales,… • Referencias históricas: batallas, cuna o lugar de origen de personajes y próceres,… • Referencias geológicas: sismos, maremotos, inundaciones,… • Tradiciones/Fábulas: verdaderas o falsas, milagros, brujerías, ritos,…? El objetivo de estas preguntas es llamar la atención sobre el hecho de que prácticamente todas las comunidades tienen algún patrimonio a utilizar o, dicho de forma coloquial, “algo que enseñar o contar”(Fotos 3.2 y 3.3). La clave está en decidir cuando la validez e interés del recurso justiÞca su inclusión en un proyecto global, con los gastos que esto implica, interpretándolo y poniéndolo en valor de forma honesta y sin forzar el argumento. No pocas veces ocurre que se crean especíÞcamente nuevas áreas o productos patrimoniales. Si existe una raíz histórica o de identidad de la que partir, si se trabaja desde parámetros de calidad y seriedad y si el beneÞcio que esto aporta redunda en la población local, muchas de estas soluciones son positivas y tendrían que ser contempladas como líneas válidas de desarrollo a seguir.

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Fotos 3.2 y 3.3: Cualquier elemento natural/cultural o acontecimiento de nuestro territorio es susceptible de ser utilizado como recurso patrimonial, aunque muchas veces se desconozca lo que se tiene. El patrimonio puede ser de muy distinta naturaleza, desde un territorio o paisaje hasta un bien de interés histórico. Prueba de ello lo constituyen bienes patrimoniales de tan distinta entidad como el Parque Nacional Everglades, Miami Florida, o el interior de la Catedral de Managua (Nicaragua), destruida por el terremoto de 1972. (Fotos de ROSA DOMÍNGUEZ).

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Foto 3.4:“Casa de la Bruja Blanca”, producto turístico basado en una leyenda, situado en la zona de playa de Montego Bay (Jamaica). (Foto de ROSA DOMÍNGUEZ).

A la hora de dinamizar el patrimonio propio, se deben tener en cuenta que los usuarios potenciales pueden ser tanto la comunidad local como los turistas o viajeros procedentes de distintos lugares. Para los usuarios locales se deben acentuar los valores de identidad, propiedad, identiÞcación con el territorio, formación y disfrute lúdico; para los turistas y viajeros, además de los dos últimos anteriores, es necesario potenciar los de novedad, sorpresa, comparación y diferencia. 7.2.2 El patrimonio, un bien no recuperable: legislación y sistema documental como instrumentos de seguridad. Que el patrimonio cultural es un bien no recuperable es algo evidente a los ojos de todos, como evidente es que su utilización como recurso lleva implícito el peligro de su perdida o deterioro por agresiones, malas intervenciones o, simplemente, por superación de capacidades de carga. Su pervivencia en el tiempo dentro de parámetros de adecuada conservación, tiene que asegurarse a través del marco legal que lo protege y de los sistemas documentales que lo identiÞcan y acreditan en relación con un determinado ámbito o territorio. Los organismos internacionales para la protección del patrimonio y los documentos que de ellos emanan surgen con fuerza después de la Segunda Guerra Mundial debido a la necesidad de reconstruir las ciudades y sus monumentos. En las últimas décadas, los

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documentos legales internacionales (cartas, recomendaciones, tratados o convenios) y las leyes de protección de los distintos países se han multiplicado como consecuencia de la preocupación general ante los procesos de globalización y la amenaza de pérdida de culturas e identidades locales, sobre todo en zonas subdesarrolladas de África, Asia y América Latina. La mayoría de estos documentos deÞnen reglas y competencias en materia de tutela y de acción internacional. Centran la atención de sus recomendaciones en la conservación, la restauración, la interpretación y, últimamente, la búsqueda de utilidades socioculturales y económicas para la población local, mediante planes de acción que incluyen asesoramiento técnico y fórmulas de cooperación o Þnanciación económica. En ellos, el objeto de la conservación ha ido ampliándose desde el gran patrimonio (“obra de arte”) hasta la totalidad de las manifestaciones culturales (patrimonio etnográÞco y territorio histórico). En todos ellos se valora el patrimonio cultural como valor espiritual, sociocultural y económico insustituible: • “…lejos de ser un lujo, este patrimonio es un bien económico que puede ser utilizado como fuente de ahorro para la comunidad” 20. • “…. La memoria colectiva y el peculiar Patrimonio cultural de cada comunidad o localidad es insustituible y una importante base para el desarrollo no sólo actual sino futuro” 21. La inclusión en la lista del Patrimonio Mundial de la UNESCO de los sitios históricos y del Patrimonio Inmaterial, aunque no siempre es la panacea, puede suponer salvar del olvido y la destrucción determinadas áreas, al quedar incluidas automáticamente en programas oÞciales de protección internacionales y en planes de Þnanciación, así como en redes y canales de difusión mediática, que pueden suponer su posicionamiento de cara al turismo” 22. Además de toda esta base legislativa, y a un nivel mucho más cotidiano y doméstico, la protección del patrimonio propio debe venir garantizada por la elaboración de un sistema documental, que por un lado lo acredite como propio situándolo en su ámbito de origen y, por otro, lo ponga a salvo de apropiaciones indebidas (intencionadas o no). Es fundamental tener en cuenta que el sistema documental es el único instrumento acreditativo y reivindicativo que se posee frente a posibles pérdidas, destrucciones, expolios y robos. También se debe considerar que el posible aporte de un bien cultural viene dado tanto por el bien en sí mismo, como por la información que de él se tenga. El sistema documental básico a nivel internacional lo constituyen el Registro, el Inventario y el Catálogo: REGISTRO: Es un documento administrativo y es el que tiene mayor fuerza legal. IdentiÞca y registra -en el denominado libro de registro- cada uno de los recursos patrimoniales a cargo de una institución o comunidad. Cada objeto registrado debe ser codiÞcado con un código numérico (es la inscripción permanente sobre el objeto en el caso de los museos), que permite la identiÞcación inmediata, la localización del objeto y el acceso a toda su documentación asociada, la cual debe llevar este mismo número. Para los bienes inmuebles diseminados por el territorio, equivale al registro la declaración del bien y/o su inclusión en un listado de bienes a proteger. INVENTARIO Y CATÁLOGO: Son documentos respectivamente técnicos y cientí20 Carta Europea del Patrimonio Arquitectónico, 1975. 21 Carta Internacional sobre Turismo Cultural. La gestión del turismo en los sitios con patrimonio significativo, Borrador para su aprobación por ICOMOS, OMT, 2003. 22 La solicitud de inclusión en la Lista de Patrimonio Mundial debe provenir de los Estados mismos y debe incluir un plan de detalle de administración y protección. El patrimonio propuesto debe cumplir unos requisitos fijados en los criterios de selección (ver www.whc.unesco.org/nwhc).

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Þcos. El Inventario es el instrumento técnico cuya utilidad es identiÞcar claramente cada bien patrimonial, haciendo referencia a su valor y signiÞcado histórico, artístico, simbólico, técnico, etc. El catálogo es el instrumento cientíÞco (catálogo topográÞco, sistemático, razonado o crítico, etc.) cuyo Þn es estudiar y documentar detallada y cientíÞcamente estos bienes, en relación con su ámbito histórico, artístico, arqueológico, simbólico, etc. que debe contener, por ejemplo, la bibliografía relacionada con el patrimonio en cuestión. Inventariar y catalogar cada bien, sea mueble o inmueble, es documentar a fondo desde el punto de vista técnico y cientíÞco cada objeto, de manera que se mida su signiÞcado histórico, artístico, simbólico y su valor en el marco de un entorno cultural. Ambos documentos deben ser realizados por especialistas en las distintas materias. En aquellas comunidades en las que por falta de medios o personal especializado no se pueda articular el sistema documental completo, es fundamental contar al menos con un registro actualizado o, en su defecto y en caso extremo, con fotografías del bien patrimonial en cuestión, que lo hagan reconocible y lo ubiquen, desde el punto de vista topográÞco, en su lugar de origen o pertenencia. Es decir, se debe fotograÞar no sólo el mueble o inmueble aislado, sino ambientándolo en el entorno en el que habitualmente se inserta. En el caso de tradiciones, ritos y manifestaciones orales, se deben fotograÞar y grabar en video y reproductores de sonido. Se proponen algunos ejemplos de Þchas de inventario -de los muchos con los que se trabaja actualmente-, que sirven para documentar el patrimonio tangible e intangible, y que pueden realizarse en formato Þcha o en bases de datos informatizadas. La FICHA DE INVENTARIO PARA UN BIEN MATERIAL suele contener los siguientes campos (tabla 3.7): • • • • • • • • • • • • • • • • • •

Fotografía del objeto. Nombre de la institución o comunidad. Número de registro del objeto. Denominación oÞcial y/o popular. Autor Materia, procedimiento y técnica Descripción. Ubicación topográÞca. Forma de ingreso (adquisición, préstamo, etc.). Fuente de ingreso. Fecha de ingreso. Procedencia original Valoración económica (cuando es posible realizarla) Medidas del objeto. Estado de Conservación y Restauraciones. Exposiciones. Si se da de baja, causa y fecha. Bibliografía.

Tabla 3.7: Ficha de inventario para un bien material.

Un sistema documental para el patrimonio etnográÞco o intangible puede incluir tanto información para el estudio e investigación de oÞcios artesanos como las de manifestaciones festivas y rituales. Las tablas 3.8 y 3.9 muestran una Þcha/esquema de recogida de información para el estudio, documentación e investigación de la artesanía y oÞcios artesanos. La tabla 3.10 hace lo mismo respecto a las manifestaciones festivas y rituales. La investigación es el paso fundamental para la protección y recuperación de tradicio-

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nes en lo referente a oÞcios artesanales y artesanías. Se sigue, a continuación, el modelo propuesto por la antropóloga FERNANDEZ DE PAZ (1999) (tabla 3.8): a) INFORMANTES. • Nombre. • Sexo y edad. • Lugar de nacimiento. • Grado profesional. • Procedencia de sus conocimientos. • Declaración. b) INSTALACIONES. • Localización. • Situación respecto a otros talleres. • Descripción. • ModiÞcaciones de adaptación. • Régimen de tenencia. • Economía. • Antigüedad. c) FUENTES DE ENERGÍA (para la iluminación, para el trabajo mecánico y las energías caloríÞcas). • Descripción. • Variedades. • Procedencia. • Forma de adquisición. • Economía. • Uso. • Antigüedad. d) MATERIAS PRIMAS. • Descripción. • Variedades. • Procedencia. • Forma de adquisición. • Economía. • Uso. • Antigüedad.

e) • • • • • • • • f) • • • • • g) • • • • h) • • • i) • • • • j)

INSTRUMENTOS. Descripción. Variedades. Procedencia. Forma de adquisición. Lugar de reparación. Economía. Uso. Antigüedad. TÉCNICAS. Descripción. Época de realización. Materias empleadas. Instrumentos utilizados. Mano de obra requerida. PRODUCCIÓN. Morfología. Variedades. Antigüedad. Destino. SOCIOECONOMÍA. Economía de mantenimiento. Economía de inversión. Márgenes comerciales. SOCIOLABORABILIDAD. Ejercicio Profesional. División del trabajo. Aprendizaje. Consideración social. CONCLUSIONES.

Tabla 3.8: Artesanía: Ficha/esquema de recogida de información para el estudio e investigación de oÞcios artesanos. Adaptado de FERNENADEZ DE PAZ (1999).

Otro modelo de Þcha documental, destinado más al inventario/catalogación de oÞcios y modos de hacer artesanales que a la pura investigación, podría ser la elaborada a partir de la que plantean las antropólogas V. QUINTERO y E. HERNÁNDEZ (2002) en su propuesta para una base de datos del patrimonio intangible (tabla 3.9):

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a) CLASIFICACIÓN: OÞcios y modos de hacer. b) IDENTIFICACIÓN Y LOCALIZACIÓN. • Denominación. • Otras denominaciones populares. • Actividades. • Periodicidad (si la tiene). • Descripción de la temporalidad (si la tiene). • Área en la que se desarrolla. • Municipios. • Entidades locales menores. • Espacios inmuebles (Ej.: talleres alfareros,..). c) DESCRIPCIÓN. • Descripción general. • Procedimientos técnicos básicos. • Descripción concreta (variaciones con respecto al genérico): Extensión de la actividad o distribución de la actividad en la zona (nº de talleres, etc.). Materias primas y fuentes de energía. Procedimientos técnicos. Productos obtenidos (variantes). Distribución y comercialización (desde donde se distribuye, área de venta, ferias, mercados, etc.). Situación socioeconómica (rentabilidad, prestigio, etc.). d) AGENTES. • OÞcios (genéricos y variables dentro del mismo). • Denominación local. • División del trabajo. e) FÓRMULAS DE TRANSMISIÓN DE LA ACTIVIDAD. • Procedencia del saber (hogar, escuela, taller, etc.). • Modo de transmisión o aprendizaje. • Fórmula de continuidad (nuevas formas de transmisión, si el proceso de transmisión no ha desaparecido). f) ÁMBITOS SIGNIFICATIVOS. • Orígenes atribuidos. • Elementos signiÞcativos, creencias y prácticas asociadas con la actividad. (rituales asociados con la actividad, si existen). g) VALORACIONES. • Valoración de los usuarios. • Valoración del investigador: SigniÞcación socio-económica (de la actividad en el contexto local y su posible interrelación con otros ámbitos productivos). Orígenes documentados. Identidades (construidas en torno a la actividad). Excepcionalidad o representatividad (referida a un contexto local y/o estatal). Posibilidades de continuidad/transmisión. h) PROPUESTAS. • Propuestas para su protección. • Propuestas para su puesta en valor como recurso (sociocultural, económico, etc.). • JustiÞcación de las propuestas.

Tabla 3.9: Artesanía: Ficha/esquema de recogida de información para el estudio e investigación de oÞcios artesanos. Adaptado de QUINTERO Y E. HERNÁNDEZ (2002)

Las manifestaciones festivales y rituales pueden ser estudiadas a partir de la Þcha/esquema de recogida de información para su estudio y documentación elaborada a partir de

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V. QUINTERO y E. HERNÁNDEZ, (2002) que se muestra en la tabla 3.10. a) CLASIFICACIÓN: Manifestaciones festivas (profanas, religiosa etc.). b) IDENTIFICACIÓN Y LOCALIZACIÓN. • Denominación. • Otras denominaciones populares. • Tipo de Þesta (religiosa, profana, etc. romería, carnaval, etc.). • Nivel de integración (comunal, local, regional, nacional, etc.) • Periodicidad (si la tiene). • Fechas. • Área en la que se desarrolla. • Municipios. • Entidades locales menores. • Espacios inmuebles (ediÞcios). c) DESCRIPCIÓN. • Descripción general. • ¿Se celebra en la actualidad? • Preparativos. • Desarrollo de la Þesta. • Actividades secundarias relacionadas con ella. • Organización del espacio (si existe). d) AGENTES. • Organizadores. • Modos de Þnanciación. • Participantes. e) ÁREA DE ATRACCIÓN Y PARTICIPACIÓN DE LA FIESTA O RITUAL. f) FÓRMULAS DE TRANSMISIÓN DE LA FIESTA O RITUAL. • Procedencia. • Modo de transmisión. • Fórmula de continuidad (nuevas formas de transmisión, si el proceso de transmisión no ha desaparecido). g) ÁMBITOS SIGNIFICATIVOS. • Orígenes atribuidos. • Elementos signiÞcativos, creencias y prácticas asociadas (otras Þestas y/o rituales asociados, si existen). h) VALORACIONES. • Valoración de los actores y participantes. • Valoración del investigador: Orígenes documentados. Identidades (construidas en torno a la actividad). Excepcionalidad o representatividad (referida a un contexto local y/o estatal). Posibilidades de continuidad/transmisión. i) • • •

PROPUESTAS. Propuestas para su protección. Propuestas para su puesta en valor como recurso. JustiÞcación de la propuesta.

Tabla 3.10: Ficha/esquema de recogida de información para el estudio de manifestaciones festivales y rituales y documentación elaborada a partir de QUINTERO y HERNÁNDEZ (2002).

Es imprescindible documentar todas estas bases de datos o Þchas con fotografías y soportes audiovisuales.

Capitulo 3: ¿Como se analiza un territorio?

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7.2.3 Patrimonio y territorio: “comunicación” versus “exhibición”. Gestión del patrimonio integral desde la interpretación. Según las distintas deÞniciones de los diccionarios, “exhibir” signiÞca presentar, mientras que “interpretar” tiene un signiÞcado más complicado, que implica dar a conocer, hacer accesible, dotar de sentido, COMUNICAR. Entender y asumir el patrimonio cultural como un todo o conjunto de valores en estrecha relación con su territorio, supone, a la hora de trabajar con él y valorizarlo, cruzar la delgada línea que separa la simple exhibición o presentación de la comunicación. De los distintos textos legales y declaraciones actuales que emanan de congresos e instituciones oÞciales, y que persiguen ser garantes de la salvaguarda y accesibilidad a estos bienes, se deduce que la prioridad ya no es sólo física, sino que se maneja en términos de emisión de las claves necesarias para que el elemento cultural utilizado, sea, además de contemplado, comprendido. En todos ellos se trabaja con los términos “presentación” e “interpretación”. Como muestra, sirva la Declaración de Banff, Canadá, realizada en el I Congreso Mundial de Interpretación, 1985.”Declaration)23: “Creemos que la presentación e interpretación del patrimonio son elementos indispensables en la conservación y gestión de los recursos naturales y culturales del mundo”… ..”Creemos que la toma de conciencia integral y la creación de oportunidades para entender, apreciar y disfrutar estos recursos son esenciales para la creación y protección, conservación y amplio uso a largo plazo de este patrimonio”. Por tanto, cuando se plantea la accesibilidad del patrimonio ya no se está pensando sólo en términos materiales, sino que también implica la comprensión de estos bienes por parte de la sociedad. Asimismo, cuando se habla de conservación ya no se hace referencia sólo al cuidado y protección necesarios para la permanencia de un elemento cultural sobre un territorio, sino también, y más importante, a la pervivencia en el tiempo de su identidad, historia, sentido y signiÞcado. Dentro del esquema sencillo de comunicación “emisor-mensaje-receptor”, interpretar debe signiÞcar incluir en el canal del mensaje claves informativas, cognitivas y lúdicas para su lectura y comprensión. Para TILDEN (1957), considerado el padre de la interpretación y que desarrolló su actividad en el servicio estadounidense de parques naturales, en la tarea de difusión al público se debe tener en cuenta que “información” no es “interpretación”, sino que sólo es su base de partida, y que el principal objetivo de la interpretación es la provocación; frente a la transmisión plana de información. La provocación lleva a la reßexión, de la misma manera que la emoción conduce a la Þjación de experiencias y conocimientos; como decía FLAUBERT, “…ni los alhelíes ni las rosas son interesantes por si mismas; lo único interesante es la manera de describirlas”. Según TILDEN, en la interpretación debe hacerse referencia -por acción o reacción, semejanza o diferencia- a cuestiones relativas a la personalidad y experiencias del grupo social al que pertenece o del público visitante. Así pues, conocimiento, comprensión e interpretación del patrimonio no pueden desvincularse de la idea de territorio como un todo, ya que persiguen la dinamización del bien en cuestión en su contexto autóctono –sin el cual no puede ser leído-, sin disociar patrimonio cultural de patrimonio natural e implicando, como principal actor en este escenario, a la población local. Este es el concepto que animó la creación de los Ecomuseos de la mano de

23 Traducción del original: “We believe that heritage presentation and interpretation are indispensable elements in the conservation and management of the world’s natural and cultural resources”…………”We believe that expanded awareness and the creation of opportunities to understand, appreciate and enjoy these resources are essential to the creation and long term protection, conservation and wise use of this heritage”

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G. Henri-Rivière en la década de 197024, y el que rige actualmente la denominada “Nueva Museología”, en la que el patrimonio ya no se encierra en un ediÞcio, sino que se integra con su ámbito territorial - territorio geográÞco, económico, político, cultural y natural- y en su comunidad. Frente a las tendencias anteriores del objeto descontextualizado, ahora, desde un enfoque pluridisciplinar y ecológico, la prioridad es la relación del ser humano con su entorno natural y cultural, y la articulación de los mecanismos necesarios para el conocimiento de su patrimonio y su comunión con él. A partir de esta idea de Patrimonio Integral que conduce a un concepto de construcción del territorio, la interpretación -siguiendo a PADRÓ (1996)- persigue conservar y manejar el patrimonio como recurso, desde la identiÞcación cultural, emotiva y afectiva de la población local y del público foráneo. Se llega así a un modelo de gestión desde la interpretación, que dará como resultado la creación de un “producto cultural” propio y distinto, posicionado y consolidado frente a agresiones, contaminaciones y competencias externas. Para gestionar desde pautas de interpretación, es necesario partir de unas premisas de análisis y toma de decisiones desde las que proyectar e implementar el plan de actuaciones posterior. Siguiendo el planteamiento de MIRO Y ALAIX (1997)25 ésas podrían ser las siguientes: • Qué patrimonio se utiliza. • Qué se conserva y qué no. • Cuáles son las prioridades de restauración. • Qué bienes se hacen accesibles y cómo. • Qué costumbres y tradiciones se recuperan o protegen. • Como se conectan estos recursos con otros del entorno. • A qué segmentos de público se dirige la oferta. • Qué mensaje se transmite (histórico, emotivo, cientíÞco,…). • Qué tipo de actividades se priorizan en cuanto a inversión y costes. • Qué infraestructura de servicios se requiere. • Cómo se garantiza la rentabilidad de la inversión. A las anteriores habría que añadir el cómo se implica a la población y a los actores locales. Contestadas estas preguntas iniciales, el plan de manejo de recursos patrimoniales desde la interpretación, según MIRÓ Y ALAIX (1997), tendrá tres etapas básicas: 1. Análisis-diagnosis tanto de los recursos reales y potenciales, como de la demanda externa e interna. 2. Conceptualización o Þjación de objetivos socio-culturales y económicos y, en función de los mismos, deÞnición de criterios de actuación. 3. Programas de actuación o deÞnición de las acciones a realizar, articuladas en tres terrenos: “comunicación”, entendida como dar a conocer y hacer accesible, “exposición”, entendida como articulación del saber, y “explotación” o garantía de conservación, accesibilidad, rendimiento y mantenimiento. En deÞnitiva, se trata de pasar de atesorar el patrimonio cultural, tal como se hacía y se hace aún en muchos casos, desde una gestión académica e institucional centrada en las pautas clásicas de conservación, investigación y exhibición, a gestionarlo como fuente de riqueza 24 La idea del Ecomuseo, nacido de los estudios y trabajos de H. de Varine-Bohan y de G. Henri-Rivière, contempla como un todo ecología y etnología, articulando un tipo de museo sobre el territorio, abierto, en el que la comunidad local tiene todo el protagonismo, debiendo ser includo capaz de gestionarlo. 25 Manel Miró y Alaix forma parte de la empresa STOA, propostes culturals i turístiques, dedicada a la gestión del patrimonio cultural desde la interpretación.

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material y de desarrollo para la población a la que pertenece, adoptando técnicas de gestión empresarial. Para ello, es indispensable partir del conocimiento profundo del territorio en el que se va a trabajar, en lo que se reÞere a sus gentes y sus rasgos de identidad cultural. A la hora de trabajar con esta metodología que pone la “comunicación” en el centro de su actividad, no se puede perder de vista que: • la interpretación es un sistema de emisión y descodiÞcación de mensajes que, como tal, no está libre de ambigüedades, intereses y contenidos ideológicos y, en deÞnitiva, distorsiones y manipulaciones, y que • un mismo recurso patrimonial puede ser portador de tantos mensajes como gestores lo manejen y, a su vez, puede tener tantas lecturas o interpretaciones como espectadores lo contemplen; todo está estrechamente relacionado con la formación, la ideología, las Þlias, las fobias y, en deÞnitiva, el bagaje previo de emisor y receptor. Desde una interpretación inadecuada –intencionada o no- se corre el riesgo de caer en la deformación, la invención y la “folclorización” –en el sentido negativo del término- o mercantilización del recurso, sustituyendo los valores de autenticidad por la construcción de un “producto para turistas” (no de un “producto turístico”). Evitar lo anterior sólo es posible desde la investigación cientíÞca del bien, previa a su puesta en valor y realizada por especialistas en cada materia, más la articulación posterior de un mensaje lo más aséptico posible –ninguno lo es totalmente-; procurando mantener sus signiÞcados y usos materiales y simbólicos originales, dentro de su población local y con participación de la misma. Así, su sentido primero se verá enriquecido con lo que se denominan “disfunciones” o variaciones, que se deben al progreso sociocultural y que contextualizan el bien en su presente, enriqueciendo su signiÞcado y convirtiéndolo en un patrimonio dinámico o vivo. 7.2.4 Patrimonio cultural y desarrollo endógeno. La conversión del “bien cultural” en “producto turístico”. En la articulación y desarrollo de estrategias de desarrollo que integren el patrimonio como recurso, éste tiene que ser deÞnido y reconocido por la sociedad a la que pertenece o que lo originó. No existen fórmulas maestras transplantables, ni son válidos los modelos externos que pretenden priorizar valores de otros ámbitos culturales o atender demandas y problemas de otros paisajes sociales. Lo que si parece claro es que el patrimonio cultural de una zona puede ser el factor endógeno de su proceso de cambio y dinamización como nueva fuente de recurso económico y como instrumento para la autovaloración de los integrantes de un grupo. A la hora de utilizarlo es fundamental no olvidar que se trabaja con un bien no renovable y que, por tanto, se debe integrar en estrategias globales de planiÞcación del territorio y de desarrollo local. Es necesario, asimismo, tener en cuenta que como en cualquier otro tipo de fondos, tiene un activo, constituido por su riqueza material e inmaterial y por su uso y disfrute, y un pasivo, traducido en las cargas y obligaciones económicas e intelectuales que implican su protección, conservación y difusión. En las sociedades en países en desarrollo es básico que el patrimonio sea contemplado no sólo como marca de identidad, sino, sobre todo, como recurso capaz de generar ingresos económicos a corto plazo. Cuando la prioridad es buscar el alimento diario, es absurdo y sumamente cándido pensar que la población se va a movilizar por la pura conservación de su cultura, a menos que la explotación de esta genere recursos, empleo y, consecuentemente, una mejora evidente en su nivel de vida.

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La información sobre el proyecto y las acciones educativas dirigidas a la población y los agentes locales son indispensables para conseguir la implicación de la población. Las principales acciones educativas pueden ser: • Formación y sensibilización en la percepción de lo “propio” como algo a poner en valor, no a ocultar, resaltando los valores de la diferencia. • Formación especíÞca sobre el patrimonio local, su origen, historia, características, etc. • Formación especíÞca en cómo divulgar o “enseñar” el patrimonio a gentes de otros lugares, desde pautas de seriedad y evitando caer en “tópicos” turísticos fáciles, que pueden agotar rápidamente el recurso. • Formación y animación en creación de empresas que continúen tradiciones (artesanía, gastronomía, etc.) y/o de servicios, y que puedan ser fuente de ingresos para la comunidad local. Aparte de la importancia del uso del patrimonio para la dinamización sociocultural y educativa en núcleos locales de población, en términos económicos la rentabilización más ágil e inmediata del bien cultural viene de la mano de su conversión en “producto turístico”. Su utilización desde claves de desarrollo turístico presenta, no obstante, una serie de pros y contras que han de ser contemplados, y que se reßejan a continuación: “PROS”: • Motor para la recuperación y conservación del Patrimonio. • Promoción/revalorización del patrimonio auténtico. • Reforzamiento de identidades y valores culturales autóctonos. • Recurso/Nueva fuente de ingresos económicos. • Reducción del desempleo y desarrollo de nuevos negocios. • Creación de nuevos destinos y/o recuperación de destinos olvidados. • Desestacionalización de destinos. • Elevación del nivel de vida de la población local. • Atracción de programas oÞciales de desarrollo local, y de fuentes de Þnanciación de los mismos. “CONTRAS”: • Impactos medioambientales negativos. • Riesgo para la conservación física del Patrimonio Cultural y Natural. • Creación de patrimonio cultural “a la fuerza”. • Pérdida de identidades y valores locales, por agresión o contaminación. • Abandono de fuentes y formas de ingreso anteriores o tradicionales. • Abandono de destinos tradicionales. • Pérdida de calidad de vida de la población local. • Transmisión al turista/visitante de información/formación falsa. Es necesario tener en cuenta que será siempre la población local la principal afectada –para lo bueno y lo malo- por el turismo. Así pues, las preguntas claves a realizar a la hora de decidir si transformar un recurso cultural o patrimonial en producto turístico serán: 1. ¿Seguirán teniendo estás comunidades la capacidad de decidir la administración de sus territorios? 2. ¿Cómo se incorporará la población local al turismo, desde puestos marginales o desde puestos de importancia? 3. ¿Desplazarán las empresas turísticas a otras áreas productivas locales (agricultura, artesanía, ganadería,…)?

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4. ¿Es posible impulsar el turismo y mantener la cultura sin ningún cambio?, ¿son siempre negativos los cambios que se producen? 5. ¿Quién selecciona los territorios locales objetos de lanzamiento turístico? En la Declaración de Québec26 se reconoce que el turismo tiene implicaciones sociales, económicas y medioambientales complejas, que pueden suponer tanto beneÞcios como costos para el medio ambiente y las comunidades locales; pero también que desde el ecoturismo se contemplan los principios especíÞcos de: • “Contribución activa a la conservación del patrimonio natural y cultural. • Inclusión de las comunidades locales e indígenas en la planificación, desarrollo y explotación del recurso, contribuyendo a su bienestar. • Interpretación del patrimonio que ofrece el destino para los visitantes”. A la hora de valorar desde el punto de vista turístico un territorio hay que analizar sus aspectos, características y recursos o, lo que es lo mismo, su infraestructura de bienes, que constituye la riqueza patrimonial sobre la que asentar el desarrollo turístico. Los recursos de un territorio, naturales o artiÞciales, que sirven para determinar el tipo de destino turístico a conÞgurar, son básicamente los siguientes: • Los espacios naturales. • Espacios relacionados con la producción de bienes primarios. • Los entramados culturales creados por la historia y su patrimonio: arte, urbanismo, ciudades y núcleos históricos. • Los denominados espacios oÞciales de la cultura: museos, centros de interpretación, galerías de arte, teatros, auditorios,… • Las manifestaciones culturales tradicionales: Þestas, folclore, artesanía, gastronomía,… • Las manifestaciones socio-culturales y económicas: parques temáticos, ferias de muestra, congresos,… • Otros recursos: balnearios, parques temáticos,… Pero un recurso turístico potencial no es un producto turístico listo para ser explotado. La conversión del “bien cultural” en “producto turístico” se produce cuando alrededor del recurso se articula la infraestructura de equipamientos y servicios mínima necesaria que, en deÞnitiva, será la que marque la calidad del producto turístico ofertado, deÞniendo la oferta y consolidando, Þdelizando o potenciando la demanda. La infraestructura de servicios está determinada por los principales apartados del gasto del turista o viajero: alojamiento, alimentación, transporte, desplazamientos, sistemas de seguridad y salud, ocio y compras. El bien cultural material o inmaterial constituye, pues, lo que se llama “oferta básica” del producto turístico, y desde el punto de vista de su atractivo se ve completado por lo atributos que suponen los servicios y por otros posibles bienes colindantes o “extensiones”. La tabla 3.11 muestra la teoría adaptada a la creación de una ruta turística y la tabla 3.12 un ejemplo de puesta en valor de un recurso patrimonial a partir de una ruta turística. El tratamiento de esta oferta básica de que se dispone y de la que se parte para el desarrollo posterior de productos turísticos, tiene dos fases previas: a) Documentación e inventario de recursos turísticos. b) Evaluación de los mismos. Las preguntas básicas serían: ¿Qué recurso es?, ¿Cómo es?, ¿Dónde se encuentra?, ¿Cómo se llega a él?, ¿Cómo y cuándo puede disfrutarse? Si en esta creación del producto turístico a partir del patrimonio incluimos la ya tratada gestión desde la interpretación, el proceso, en deÞnitiva, queda como sigue: 26

Declaración de Québec-Cumbre Mundial del Ecoturismo, 2002.

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Documentación y evaluación de bienes patrimoniales tangibles e intangibles + Presentación e interpretación (como vehículo que permite integrar lo cultural con lo económico) + Infraestructura de equipamientos básicos y servicios = PRODUCTO TURÍSTICO. METODOLOGÍA BÁSICA PARA LA CREACIÓN DE UNA RUTA TURÍSTICA Una ruta turística es la creación de un cluster de actividades y atracciones que incentivan la cooperación entre diferentes áreas rurales y que sirven de vehículo para estimular el desarrollo económico a través del turismo. El diseño de una ruta turística debe basarse en la necesaria construcción de la misma y posterior comercialización, lo cual debe permitir poner en relación al demandante y al oferente del producto turístico. Por tanto, en la construcción de una ruta turística debe, en primer lugar, deÞnirse un objetivo concreto que explique qué es lo que se quiere conseguir con dicha ruta turística. En segundo lugar, es necesario que los oferentes señalen cuáles son los valores y prioridades con los cuales que van a iniciar la ruta y sus posibles ampliaciones y/o modiÞcaciones. En tercer lugar, y una vez que el producto ya es consumible, debe identiÞcarse si la demanda turística ha aceptado el producto o, en su caso, establecer las pautas de mejora del mismo. Finalmente, y en cuarto lugar, los creadores de la ruta deben interpretar los datos que, poco a poco, vayan recibiendo de los turistas. Ésta última etapa debe diseñarse a lo largo de toda la elaboración del producto para, de esta manera, ir adaptándose mejor a los gustos de los consumidores. Las fases o etapas para la creación de una ruta turística son diferentes dependiendo del momento en el que se encuentre el producto turístico. Así, podemos distinguir dos clases. La primera, la creación de una ruta turística consistente en la unión de los puntos de un itinerario entre localidades que posean un producto turístico elaborado. La segunda, la creación de una ruta turística que implique la generación de dicho producto. En la primera clase, la creación de la ruta turística se iniciaría con la documentación sobre el eje que estructura la ruta, en la que se determinarán los componentes temáticos básicos, no sólo que sirven de eje conductor de la ruta sino también los hitos más destacados del itinerario. En esta fase se debe elaborar también el proyecto de ruta y las fuentes de Þnanciación para su creación y ejecución. A continuación, se realizará una fase de estructuración del itinerario que consistirá en determinar los aspectos que van a ser visitables en cada una de las localidades incorporadas en la ruta. En esta fase se determinarán los criterios básicos de accesibilidad tales como acceso de personas, horario de apertura y política de precios. La tercera fase consistiría en determinar la estructura y el modo de gestión de la ruta, así como la implicación de la iniciativa privada en el proyecto de ruta. La cuarta fase debe generar una imagen compartida de la ruta deÞnida por la marca corporativa y las acciones de señalización turística que permiten identiÞcarla. La quinta y última fase sería la realización de una política de marketing y publicidad de la ruta, así como el establecimiento de los criterios prioritarios de comercialización turística. En el segundo de los casos, es decir, cuando la ruta turística se convierte en el elemento motriz de la generación de un producto turístico, la creación de la ruta se inicia con la realización de un inventario de los recursos con potencialidad turística del territorio afectado por la ruta, así como por un análisis socioeconómico e institucional del área geográÞca correspondiente. A continuación, debe generarse una estructura jurídica que se encargue de dinamizar turísticamente el territorio, puesto que las instituciones de éste es muy probable que, a diferencia del caso anterior, no tengan experiencia en política turística. La tercera fase consistiría en la realización de acciones de accesibilidad que incluirá toda una serie de proyectos que tengan como objetivo la mejora estética y la cualiÞcación urbanística de los principales puntos incluidos en el itinerario turístico, así como la dinamización del sector privado turístico del territorio. A partir de esta fase, el resto de las actuaciones serán similares a las anteriormente comentadas para el primer caso.

Tabla 3.11 Metodología básica para la creación de una ruta turística. Fuente: LÓPEZ GUZMAN, y MARTINEZ DE ANGUITA (2005).

Lo fundamental, en resumen, es que se cumpla el hecho de que el beneÞcio sociocultural, educativo y económico obtenido de la utilización del patrimonio cultural revierta en la población local.

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DISEÑO DE UNA RUTA TURÍSTICA EN SAN JOSÉ DE CUSMAPA, NICARAGUA La ruta turística se establecería en dos municipios del Departamento de Madrid, en el Norte de Nicaragua. Concretamente en las localidades de San José de Cusmapa y en Quebrada Honda, anejo perteneciente a la localidad de La Sabana. Ambas localidades se caracterizan por una extremada pobreza. El elemento clave para el diseño de la ruta turística sería la Þgura del Padre Fabretto, elemento que va a involucrar todo el trazado. En base a ello, sus características básicas serían las siguientes: • La ruta se construye sobre la base de la vida y obra del Padre Fabretto. De esta manera, su quehacer diario se convierta en la columna vertebral de dicha ruta. Además, la ruta va acompañada de un fuerte contenido de conocimiento de la naturaleza. • El itinerario turístico debe desarrollarse sobre la base de una red viaria u otro tipo de vía de comunicación. En este caso, la red viaria existe plenamente y es muy adecuada al tipo de actividad que se propone, básicamente el senderismo. La vereda está plenamente marcada y abierta, no teniendo prácticamente ningún tipo de circulación con vehículos de motor. • El itinerario turístico debe iniciarse en algún punto, en el cual la organizadora de la ruta debe de ofrecer al viajero todos los elementos necesarios para una correcta satisfacción de la misma. El punto de inicio de la ruta turística será el Centro de Interpretación donde se les dará a los turistas toda la información acerca de la naturaleza que se va a visitar, así como un enfoque básico de la obra del Padre Fabretto para que se conozcan los fundamentos socio-culturales de dicha ruta. La ruta se haría en bicicleta, a caballo o andando. Se considera que a corto plazo debería ser únicamente bajo el concepto de senderismo, y a medio plazo y dependiendo de su evolución podría incluirse la posibilidad de realizarla en bicicleta o a caballo. RECURSOS TURÍSTICOS DE LA RUTA Como recursos fundamentales de la ruta, basada en aspectos ecológicos y socio-culturales, se destacan los siguientes: • Área Protegida de Tepesomoto – La Patata • Tribu indígena “Los Chorategas” • Paisaje de La Fraternidad • Paraje de Las Cuevas • Explicación de silvicultura que se realiza en los pinares del Área • Elementos socio-culturales • Bosque Nublado • Centro de interpretación • Cafetales. DEFINICIÓN DEL PRODUCTO TURÍSTICO El producto de la ruta turística se basaría en lo siguiente: • Alojamiento: 3 noches en casas de familias de la zona. Dos noches, en Cusmapa; tercera noche, en Quebrada Honda. • Restauración: Las familias se comprometen a dar el desayuno y la cena. El almuerzo se hará en ruta • Oferta complementaria: Venta de artesanía y productos agrícolas (café); apadrinamiento de niños/as. ESTRUCTURA DE LA RUTA TURÍSTICA DÍA 1:Recogida a los turistas en Somoto, desplazamiento a Cusmapa en “todo terreno”, visita al pueblo y cena de bienvenida DÍA 2: Desayuno en las casas de las familias de acogida, visita a diferentes lugares de la zona como La Mano del Diablo, “la Antena”, la Iglesia, etc., visita al Centro de Interpretación DÍA 3: Desayuno en las casas de familia; comienzo de la Ruta con los siguientes lugares de parada para diferentes explicaciones por parte de los guías: Primera: La Fraternidad, Las Cuevas (San Cristóbal, La Cueva, Cordillera de los Marivos –Cordillera volcánica-). Segunda: Explicación de silvicultura, como son las acículas del Pinus oocarpa y cómo perrmiten desarrollar la artesanía local, explicación de la certiÞcación forestal acreditada para Cusmapa. Tercera: Bosque Nublado, Cuarta: Casa del Padre Fabretto. Reformatorio, Curva del accidente Quinta: Balcón de Isabelagua Sexta: Los Cafetales de Quebrada Honda Alojamiento y cena en la casa de familia de Quebrada Honda y venta de Artesanía local y Apadrinamiento. DÍA 4: Desayuno en la casa de las familias, salida en “todo terreno” hacia Somoto y terminación de la ruta

Tabla 3.12: Diseño de una ruta turística en San José de Cusmapa, Nicaragua. Fuente: LÓPEZ GUZMAN y MARTÍNEZ DE ANGUITA (2005).

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CASO PRÁCTICO METODOLOGÍA UTILIZADA EN LA ELABORACIÓN DEL DIAGNÓSTICO PARTICIPATIVO DE LA CUENCA DEL RÍO CALAN, EN SIGUATEPEQUE, HONDURAS. 1. INTRODUCCIÓN La Corporación Municipal de Siguatepeque, con el apoyo del Proyecto de Desarrollo Forestal (PDF), ejecutado por la Escuela Nacional de Ciencias Forestales (ESNACIFOR) y Þnanciado por la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), durante el 2000 y 2001, realizó el diagnóstico biofísico y socioeconómico de la Cuenca del Río Calan (CRC), para que sirviera de base para la elaboración del plan de ordenación y manejo integral. En general, la metodología usada fue la del Diagnóstico Rural Participativo (DRP)27. Éste era el punto de partida para otras acciones subsiguientes que se emprendieran en el manejo sostenible de la cuenca. Éstas serían realizadas, en primer lugar, por los pobladores de la parte alta, media y baja de la CRC; y en segundo, por las municipalidades de Siguatepeque, El Rosario y Masaguara, como instituciones responsables del manejo a largo plazo de la Cuenca. La metodología de elaboración del diagnóstico estuvo basada en la participación plena de los actores mencionados, para generar el proceso de apropiación de la problemática que rodea el manejo sostenible de la cuenca. El punto de partida para lograr el acompañamiento de la comunidad en todas las fases, fue la formación de los Comités de Apoyo Local (CAL)28, en las siete comunidades que se encuentran en la cuenca. Los CAL se formaron en asambleas comunitarias, en las cuales los pobladores eligieron públicamente las personas representantes sobre la base de criterios como: escolaridad, prestigio social, experiencia atendiendo asuntos comunitarios e interés para participar en la ejecución del diagnóstico. Las municipalidades elaboraron las convocatorias a las asambleas respectivas. Para el logro de los objetivos propuestos en la elaboración del diagnóstico, participó el personal técnico siguiente: • Dos ingenieros forestales: Un especialista en sistemas de información geográÞca, encargado de realizar todo lo relacionado con la base de datos digital en la parte cartográÞca y alfanumérica, y un especialista en redacción y elaboración de estudios biofísicos sobre manejo de recursos naturales, que se integró en las fases Þnales de la preparación del documento Þnal. • Un sociólogo: Encargado de los aspectos socioeconómicos de la cuenca. • Un agrónomo: Responsable de todo lo relacionado con el uso de la tierra con Þnes agrícolas. Además, se contó con la colaboración de los miembros de los CAL, a los que se les ca27 Diagnóstico Rural Participativo (DRP), es un proceso metodológico de planificación participativa, el cual consiste en el análisis y reflexión sobre la problemática comunal, por parte de sus pobladores, y que les permite la identificación de sus propias soluciones. 28 Comité de Apoyo Local (CAL): para efectos de este diagnóstico, consistió en un grupo de personas elegidas democráticamente en asambleas comunitarias, en las siete comunidades de la cuenca. Estos comités apoyaron el proceso de elaboración del diagnóstico de principio a fin (desde la encuestación hasta la devolución de información a las comunidades), para lo cual fueron capacitados en cada una de las etapas del proceso

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pacitó en aspectos relacionados al concepto de cuencas hidrográÞcas, el manejo de éstas para la producción de agua y levantamiento de información. También participó en todas las fases del diagnóstico el personal de enlace del Componente de Áreas Demostrativas del Proyecto de Desarrollo Forestal (PDF). Los pasos realizados en la elaboración del diagnóstico biofísico y socioeconómico de la CRC, fueron los siguientes: a) Revisión bibliográÞca, b) Visitas preliminares a las comunidades, c) Visitas y reuniones con autoridades municipales, d) Asambleas comunitarias para la organización de los Comités de Apoyo Local (CAL), e) Elaboración y revisión del formato de la encuesta con los CAL, f) Capacitación y elaboración de planes de trabajos con los CAL, g) Levantamiento de encuestas e información biofísica, h) Tabulación y análisis de información y elaboración de mapas temáticos, i) Giras educativas con miembros de los CAL, j) Asambleas informativas para devolución de resultados, k) Celebración de Taller sobre Debilidades y Fortalezas (DAFO), y priorización de la problemática, e l) Integración de un sistema de información geográÞco (base de datos, información biofísica y socioeconómica). La Þgura 3.14 muestra de forma esquemática los pasos metodológicos para la elaboración del Diagnostico de la CRC. METODOLOGIA PARA LA ELABORACION DEL DIAGNOSTICO CUENCA DEL RIO CALAN BASE DE DATOS

CAL

INFORMACION BIOFISICA Fotos aéreas

MAPAS

Levantamiento Encuestas ( 524 Viviendas )

DIAGNOSTICO PARTICIPATIVO

Formación de los

BASE DE DATOS

TABLAS (DAFO)

INFORMACION SOCIOECONOMICA

Mapas Georenferenciación (GPS)

Figura 3.9: Metodología para la elaboración del diagnostico participativo de la CRC

La descripción de cada uno de los pasos del diagnostico se detalla en la metodología de cada uno de los subsistemas a continuación.

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2. ASPECTOS METODOLÓGICOS BIOFÍSICOS Y SOCIOECONÓMICOS Se describen los aspectos metodológicos de cada uno de los subsistemas del diagnóstico: 2.1 Subsistema Biofísico La metodología de las actividades en el subsistema biofísico se desarrolló en dos partes: la toma de datos de campo y el análisis de los mismos. Para ello se almacenaron en un Sistema de Información GeográÞca (SIG) los datos de campo que se registraron con ayuda de varios GPS (Sistemas de Posicionamiento Global). Junto con la toma de datos de campo se recopiló toda la información disponible, especialmente la procedente de las hojas cartográÞcas de Siguatepeque y Jesús de Otoro, obtenidas en el Instituto GeográÞco Nacional (IGN). El trabajo de oÞcina o gabinete consistió en el análisis de los datos de campo recogidos con el GPS. Para ello se hizo uso del software Path Finder ver 2.2, exportando toda la información proveniente de los GPS a Arc View 3.1, software utilizado para el manejo de la base de datos de las diferentes coberturas (Þgura 3.10). MAPA DE USO ACTUAL DE LA TIERRA Y COBERTURA N

N W

E S

MOSAICO DE MOSAICO DE FOTOGRAFIAS FOTOGRAFIAS AEREAS DE MARZO 2000

AEREAS DE MARZO 2000

Elaboración de cobertura vegetal a partir del mosaico

Perennes Bosque latifoliado Bosque Latifoliado Bosque Mixto Bosque mixto Bosque de Pinar Bosque de pinar Bosque de Pinar Ralo Bosque de pinar ralo Cafe NoCafé Perennes Urbano No perennes

Urbano

Figura 3.10: Elaboración de un mapa de vegetación a partir de un montaje de fotografías aéreas. Cuenca del Río Calan, Siguatepeque, Honduras. Fuente: Plan de desarrollo Forestal.

Las coberturas analizadas fueron las siguientes: a) Red vial: Esta actividad consistió en un recorrido por toda la Cuenca, con el propósito de evaluar el estado actual de la red viaria; para esta actividad fue necesario el uso del GPS. Se clasiÞcó la red caminera en las siguientes categorías: carretera pavimentada, de dos o más vías, carretera de revestimiento suelto, de dos o más vías; transitable en todo tiempo, dos o más vías; transitable en todo tiempo una vía y vereda o sendero. b) Viviendas: Consistió en deÞnir el punto de ubicación de cada casa dentro o en los

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límites inmediatos de la cuenca (coordenadas X, Y y Z) usando el GPS; se tomó el nombre del propietario de la vivienda y la aldea a que pertenece. Se clasiÞcaron las viviendas en las categorías siguientes: casa de habitación, iglesia, escuela, cancha de balón-pié, torre de energía eléctrica y granja avícola. Posteriormente, esta base de datos se complementó con la información socioeconómica obtenida en las encuestas. c) Puntos críticos de contaminación: Los puntos críticos encontrados en la Cuenca fueron: porquerizas cerca de fuentes de agua, beneÞcios de café sin tratamiento de aguas mieles, descombros, cultivos agrícolas a favor de la pendiente en el bosque de pinar, café sin sombra, agricultura en pendientes superiores a 45%; éstos fueron ubicados utilizando el GPS. d) Hidrología: Utilizando el GPS, se ubicaron en el campo todas las tomas de agua que abastecen a las diferentes comunidades de la Cuenca. Se clasiÞcó la red hidrológica en: río, quebrada permanente, quebrada de invierno y vaguadas. Actualmente, la mayoría de éstas ya están deÞnidas en las hojas cartográÞcas de tiraje reciente. e) Uso actual del suelo: éste se realizó con fotografías aéreas del año 2,000 escala 1:20,000. El uso actual se clasiÞcó en siete categorías (bosque de pino, mixto, latifoliado, matorrales, café, pastizales y poblaciones), mediante los siguientes pasos: • Ubicación de puntos de control de cada fotografía. Los puntos más utilizados fueron la intersección de dos carreteras o de dos quebradas. • Conversión en formato digital de las fotografías áreas, mediante el escaneo de cada fotografía, utilizando formato TIFF (formato compatible con Erdas Imagine). • Exportar imágenes: consistió en exportar las fotografías para manejarlas como imágenes en formato IMG, • Georreferenciación de cada imagen, utilizando Erdas Imagine, auxiliándose de las hojas cartográÞcas y usando los puntos de control que fueron tomados previamente. • Elaboración de un mosaico, para representar toda la zona, utilizando Arc View 3.1. • Obtención Þnalmente de la cobertura del uso actual del suelo, superponiendo el mosaico elaborado e interpretando cada uso y cobertura existente. • Interpretación en el campo, mediante la visualización directa de cada estrato, buscando sitios altos como puntos de control y haciendo recorridos en vehículo. f) Capacidad de uso: Se clasiÞcó tomando en cuenta las categorías que por su orden deÞnen la capacidad de uso, según las especiÞcadas por la metodología de Sheng. Ésta establece que todo terreno puede ser cultivado si se realizan obras de conservación de suelos de forma correcta, deÞniendo tres clases de cultivo: pastos, frutales y forestales. g) Conßictos de uso: El mapa de conßictos de uso se obtuvo superponiendo las dos coberturas anteriores en éste; deÞniendo la problemática encontrada en toda la zona entre los diferentes usos y clasiÞcándola en uso correcto, sobreuso y subuso. i) Mapa de pendientes: Para la generación de este mapa se utilizaron los rangos propuestos por la Administración Forestal de Estado (AFE-COHDEFOR) para sus planes de manejo (adaptabilidad de cultivos, uso forestal, protección, entre otros), mediante interpolación de los rangos de pendientes por derivación matemática, clasiÞcándola en cuatro clases que son: Clase 1: Plano (0 a 15%) Clase 2: Ondulado (15.1 a 30%) Clase 3: Quebrado (30.1 a 45%) Clase 4: Escarpado (mayor que 45%)

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j) División de la cuenca: Se dividió en parte alta, media y baja, tomando en cuenta las tendencias de producción. Para los rangos de altitud se generaron los polígonos resultantes de la intersección topológica (digital) entre el límite de la Cuenca y las curvas a nivel de las tres clases altitudinales siguientes: Altura 1: Menor que 1,400 Altura 2: De 1,401 a 1,800 Altura 3: Mayor a 1,800 msnm. k) Mapa de elevaciones: Éste se elaboró tomando como base la generación de cobertura tridimensional TIN (triangle irregular network). En este mapa se puede visualizar la Cuenca en sus tres dimensiones (X, Y y Z). l) Mapa de ordenamiento territorial: En éste se deÞnieron la Unidades de Ordenamiento Territorial (UOT), tomando en consideración las diferentes categorías de manejo, las cuales son determinadas por características topográÞcas, cobertura vegetal, vocación del suelo y uso determinado por ley; de tal forma, que la normativa a aplicar sea uniforme en toda la superÞcie de cada categoría. Estas unidades deÞnen el ordenamiento territorial de una Cuenca. Se deÞnieron la siguientes unidades: Áreas protegidas, Cuencas productoras de agua a comunidades, Áreas de protección hidrológica, Áreas de producción agroforestal, Áreas de protección del suelo, Áreas de producción forestal, Áreas de producción agropecuaria y Poblados. 2.2 Subsistema Socioeconómico Para iniciar un proceso de cambio de actitudes y aptitudes en las personas y promover el uso apropiado de los recursos naturales de una zona, es necesario desarrollar metodologías educativas participativas, de aplicación práctica y que involucren los diferentes sectores y actores de la sociedad representada y con inßuencia en la Cuenca. A esta metodología se le puede denominar Participación Social. Siendo el diagnóstico el punto de partida para la toma de decisiones y acciones para la elaboración de un plan de ordenación y manejo sostenible, se planeó y ejecutó su formulación, con la participación de los pobladores, representantes de las municipalidades, ESNACIFOR a través del Proyecto de Desarrollo Forestal (PDF) y los consultores contratados. Para la obtención de información, motivación, intercambio y comprensión de la problemática en el subsistema socioeconómico se realizaron los siguientes pasos: a) Consultas bibliográÞcas: Se revisaron y analizaron estudios y experiencias relativas a cuencas y micro cuencas de otros países, de áreas geográÞcas de Honduras y del sector mismo de la CRC. b) Giras y visitas preliminares: En aplicación de los principios básicos de extensión agrícola y conocimientos prácticos de la idiosincrasia de la familia campesina hondureña, se realizaron varias giras y charlas informales con los habitantes de las diferentes comunidades de la cuenca. A través de estas giras y visitas, se estableció contacto con las organizaciones comunitarias de base existentes y con líderes comunitarios (alcaldes auxiliares, presidentes de patronatos y agricultores) de las comunidades de la cuenca (Potrerillos 1, El Tablón, Las Aradas, La Danta, La Tigra, El achiote y Potrerillos). Durante este acercamiento se hicieron observaciones y señalamiento de los problemas y fortalezas de la cuenca, los cuales eran enriquecidos con la participación de las personas abordadas; también se aprovecharon dichos intercambios para explicar lo relativo al diagnóstico, sus objetivos y la metodología para su elaboración. c) Reunión con autoridades municipales: Con el apoyo del PDF, se estableció contacto con los responsables de la Unidad Municipal Ambiental (UMA) y del Departamento de

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Desarrollo Comunitario de la Municipalidad de Siguatepeque; asimismo se visitaron a los alcaldes de las otras dos municipalidades (Masaguara y el Rosario). A todas las autoridades municipales se les informó acerca de los objetivos, metodologías, estrategia e importancia del diagnóstico. d) Convocatoria y asambleas comunitarias: Con el apoyo de la UMA de Siguatepeque y del Alcalde de Masaguara, se convocaron alcaldes auxiliares, presidentes de patronatos y guardabosques, quienes reunieron a las comunidades en las asambleas comunales informativas para que conocieran la metodología y objetivos del diagnóstico. Se realizaron tres asambleas informativas en las que participaron las siete comunidades de la cuenca. En dichas jornadas se nombraron los representantes ante los CAL, quienes se integraron al grupo técnico para participar en la obtención de información, elaboración de los croquis de sus comunidades y elaboración/revisión y adaptación del formato de encuestas. e) Elaboración de encuestas: Se elaboró, revisó y adaptó una encuesta para obtener la información socioeconómica, conteniendo 93 preguntas: 33 preguntas sobre aspectos socioeconómicos, 31 sobre aspectos forestales y 29 sobre aspectos agropecuarios f) Capacitación y elaboración de planes de trabajos con los CAL: Se realizó un seminario de un día en la ESNACIFOR con los miembros de los CAL, bajo los objetivos siguientes: • Análisis y discusión del formato de la encuesta. • Obtención de la información. Se analizaron y discutieron diferentes formas de abordar a las personas para obtener la información, para lo cual se realizaron ensayos. • Elaboración de croquis. Se dieron instrucciones y realizaron prácticas sobre la elaboración de croquis y ubicación de puntos de interés. • PlaniÞcación de actividades. Los miembros de los CAL, con el apoyo de los consultores, elaboraron su plan de trabajo para el levantamiento de las encuestas, identiÞcación de viviendas y boleta, distribución de áreas de trabajo, y monitoreo y seguimiento de parte de los consultores. g) Levantamiento de encuestas: Se encuestaron las viviendas habitadas de todas las comunidades. Esta actividad se inició simultáneamente con los miembros de los CAL. h) Tabulación y análisis de la información: Toda la información de las 524 encuestas, se consolidó en dos matrices, y de éstas, se hizo la tabulación correspondiente a los diferentes componentes objeto de estudio. Además de la información obtenida, a través de las encuestas, se realizaron observaciones de campo con relación a sistemas de siembra, niveles tecnológicos, productividad y épocas de siembra de los diferentes cultivos. i) Giras educativas: Con el propósito de capacitar y elevar los niveles de conciencia de los miembros de los CAL, con relación a la problemática de las cuencas y al impacto que tienen las actividades de sus pobladores, se realizaron dos giras educativas. La primera se realizó en la CRC, con el propósito de conocer la problemática in situ. En esta gira se aprovechó para reforzar algunos contenidos sobre temas relacionados a manejo de cuencas. La segunda gira se realizó en la cuenca del Río Danto, en la ciudad de La Ceiba Atlántida (en la zona norte del país). Esta gira se realizó con el propósito de conocer las experiencias de los pobladores y técnicos que están trabajando en el manejo de cuencas en otras zonas del país. De esta gira se obtuvo como resultado que los miembros de los CAL regresaran motivados y con nuevas ideas y expectativas. j) Capacitación y asambleas informativas: antes de realizar las asambleas informativas, se desarrolló un seminario-taller con los miembros de los CAL, con el propósito de dar a conocer, primeramente a los miembros de los CAL, los resultados obtenidos en el

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diagnóstico, y a la vez, aprovechar para programar la asambleas comunitarias, para la devolución de resultados. Se realizaron cinco asambleas comunitarias, en las cuales, los miembros de los Comités, presentaron a sus comunidades la información más relevante obtenida en las encuestas, diagnóstico biofísico y las giras, enfatizándose en los aspectos de salud, vivienda, uso de la tierra, uso de agroquímicos. También se presentaron vídeos de la parte baja, media y alta de la Cuenca, para crear conciencia en las comunidades acerca de los daños hechos por el uso irracional de los recursos bosque, agua y suelo. k) Taller DAFO (Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades): como uno de los puntos Þnales en el proceso de elaboración del diagnóstico y para dar inicio a la elaboración del plan de manejo y ordenación de la cuenca, se realizó un taller, con los miembros de los CAL y de las comunidades que ellos representan. Su propósito era que los mismos pobladores de la cuenca fueran los que valorasen la problemática encontrada, y que priorizasen los problemas sobre los cuales consideran que se debe actuar primero, y a la vez, propusieran alternativas viables de solución, que pudieran ser realizadas por ellos mismos. 3. CARÁCTER PARTICIPATIVO DE LA METODOLOGÍA El trabajo mostrado se hizo con un carácter participativo (ver capítulo 6), práctico, y a la vez, demostrativo con el Þn de poder ser replicable. Abarcó junto con los aspectos socioeconómicos de la población que reside en ella y las actividades de producción y de manejo futuro de la Cuenca, la caracterización y evaluación participativa de los recursos naturales. La metodología del diagnóstico se fundamentó en la participación activa y directa de los involucrados en la parte baja y alta de la Cuenca, facilitando el punto de partida para que instituciones del sector público y privado, pudieran desarrollar acciones que permitieran restaurar y proteger a perpetuidad los recursos existentes e impulsar el mejoramiento de las condiciones de vida de la población residente en ella. Por tratarse de un diagnóstico con características generales, conviene mencionar que su objetivo fue mostrar de manera descriptiva la problemática actual de la cuenca, deÞniendo esta cuestión en los tres objetivos generales siguientes: • Determinar en forma participativa las principales causas y efectos del deterioro de los recursos del bosque, agua y suelo, para estructurar las bases de programas y proyectos que asegurasen la sostenibilidad de la producción de agua aprovechable para el uso doméstico, agrícola e industrial. • Promover y lograr la participación consciente de los pobladores de la parte media y baja de la cuenca, en la identiÞcación y propuesta de alternativas de solución de sus problemas, para su bienestar y desarrollo socio económico. • Desarrollar las bases para estructurar un proyecto piloto de manejo de cuencas, que se constituyera en área demostrativa para los demás municipios y comunidades del país. La continuación y aplicación de este trabajo se muestra como caso práctico en los siguientes capítulos. 4. RESULTADOS DE LA METODOLOGÍA El uso de esta metodología por el carácter participativo en la obtención de información, en el intercambio mutuo de opiniones, comprensión de la problemática y prioridades, cons-

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tituyó un aprendizaje social, para los técnicos, instituciones públicas, miembros de los CAL y representantes de las comunidades. Durante todo el proceso para la elaboración del diagnóstico, se logró un alto grado de concienciación y participación de los pobladores de la cuenca; ya que a la primera etapa de asambleas asistieron 171 personas y a la segunda 249, lo cual representa un aumento del 46%. Esto constituye un excelente punto de partida para la organización y fortalecimiento de las estructuras comunitarias, que velen por la protección y sostenibilidad de los recursos de la Cuenca. La información biofísica y socioeconómica fue integrada en una base de datos, de la cual se pueden obtener diferentes mapas temáticos y cuadros de salida según interese. Además se cuenta con toda la información socioeconómica debidamente georreferenciada en una base de SIG. La información recabada y compilada en el diagnostico participativo, sirvió de base para la formulación de un plan de ordenación y manejo integral de la Cuenca, en el cual se establecen las pautas para recuperar y proteger u ordenar los abundantes recursos y generar procesos de desarrollo local en las comunidades de la Cuenca (ver capítulos 7 y 8).

CAPÍTULO

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LA PLANIFICACIÓN FÍSICA 1. PLANIFICACIÓN FÍSICA CON BASE ECOLÓGICA 1.1. Conceptos previos Desde antiguo, el hombre ha jugado un papel determinante en la transformación del territorio. El uso del territorio como soporte y recurso de las actividades socioeconómicas ha motivado la mayor parte de los impactos negativos sobre el medio ambiente. Esta situación ha derivado hacia la necesidad de una estrategia que permita una ordenación racional de la actividad humana sobre el territorio en función de la capacidad del medio físico. En este capítulo se muestra la planiÞcación física con base ecológica que se empleará como base para posteriores tipos de zoniÞcación en procesos de ordenación territorial más complejos. La expresión planiÞcación física con base ecológica signiÞca: Planificación, porque supone un estudio racional de diagnóstico, predicción, evaluación y deÞnición de soluciones. Física, porque se aplica a unos recursos territoriales con expresión espacial. Con base ecológica, porque el material que utiliza lleva consigo toda la problemática de sistemas organizados a través de relaciones bióticas y abióticas. “La planiÞcación física con base ecológica, la planiÞcación ecológica, explora cómo interactúan los procesos naturales y las actividades humanas, y cómo esa interacción produce cambios en la estructura de los paisajes y los ecosistemas a lo largo del tiempo” (ZONNEVELD y FORMAN, 1990). La PlaniÞcación Física con base ecológica se basa en cuatro conceptos básicos: CALIDAD, FRAGILIDAD, CAPACIDAD e IMPACTO. Los dos primeros clasiÞcan el territorio de acuerdo a sus características intrínsecas y proceden de una síntesis de sus características. Los dos segundos clasiÞcan el territorio con relación a una o varias actividades. La CALIDAD del medio es el grado de excelencia de éste, su mérito para que su esencia, su estructura actual se conserve. Puede referirse bien al medio natural general o a algún aspecto concreto de VEGETACIÓN, FAUNA, AGUA, SUELOS, GEOLOGÍA, CALIDAD PAISAJÍSTICA o la CALIDAD DE RECURSOS CULTURALES. La FRAGILIDAD es el grado de susceptibilidad al deterioro ante la incidencia de determinadas actuaciones. De nuevo puede referirse bien al medio natural general o a algún aspecto concreto. Fragilidad es sinónimo de VULNERABILIDAD. Dentro de este concepto se incluyen los de RIESGOS y PROCESOS. Un riesgo es una posible fuente de peligros (por ejemplo el riesgo de incendios) o diÞcultades. Un proceso es un mecanismo o modo de acción mediante el cual se produce cualquier clase de cambio en las características o cualidades de un componente de un sistema (por ejemplo la erosión). La CAPACIDAD es la condición actual e intrínseca de un territorio o de un elemento del medio para acoger una ocupación o uso del suelo. Incluye los conceptos de aptitud, atractivo, capacidad de acogida o capacidad de orden técnico. El IMPACTO es el EFECTO que una determinada actuación produce en el medio o en elementos del medio o en unidades ambientales. El efecto puede ser beneÞcioso, es decir positivo o adverso esto es, negativo.

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La PlaniÞcación Física con Base Ecológica es un análisis del territorio y de las actividades a realizar en él desde estas cuatro perspectivas a través de una visión o ANÁLISIS SISTÉMICO. Este análisis sistémico consiste en la búsqueda de REGULARIDADES SIGNIFICATIVAS. Un ANÁLISIS SISTÉMICO aplicado al territorio consiste en 1), encontrar los componentes del sistema que sean signiÞcativos (es decir que deÞnan la calidad o la fragilidad del mismo o su capacidad e impacto cuando se somete a alguna actividad) eliminando del conjunto todo el ruido posible que apenas aporta información, y 2) buscar las conexiones o relaciones, entre los componentes elegidos, que expliquen el comportamiento del sistema tanto per se como cuando se somete a algún tipo de actividad. El análisis sistémico del territorio se realiza a través de MODELOS TERRITORIALES cuyo objetivo es deÞnir UNIDADES AMBIENTALMENTE HOMOGÉNEAS Un MODELO es una formulación que imita un fenómeno del mundo real y por medio del cual podemos efectuar predicciones (ODUM 2000). Los modelos se caracterizan por dos factores, su sencillez o simplicidad y su dependencia de los datos, y se mueven entre la realidad - deben representar la realidad tan Þelmente como sea posible -, y la operatividad, deben ser manejables. La sencillez o simpliÞcación de un modelo lo aleja de la realidad mientras que lo acerca a la facilidad de manejo, de operación y a la generalidad. Los MODELOS TERRITORIALES en la planiÞcación física con base ecológica son representaciones del territorio elaborados con una Þnalidad concreta, deÞnir la calidad, fragilidad, capacidad o impacto de dicho territorio que sacriÞcan la precisión a cambio de generalidad y de operatividad (Tabla 4.1). La modelización de la calidad, fragilidad, capacidad e impacto se realiza mediante la deÞnición de UNIDADES AMBIENTALMENTE HOMOGÉNEAS. Éstas pueden deÞnirse como unidades territoriales de comportamiento uniforme frente a las diversas posibilidades de actuación, o simplemente homogéneas “in se”. En la ciencia de la ecología, un ecosistema se puede modelizar a través de su descomposición en unidades homogéneas sencillas o componentes de un sistema, esto es, que interactúan entre sí permitiendo establecer relaciones causales y de intercambio, así como determinar límites y reconocer propósitos. Un territorio puede igualmente modelizarse en la planiÞcación física deÞniendo unidades ambientalmente homogéneas que tienen en común que responden uniformemente al desarrollo de una actividad humana (capacidad e impacto) o a una idea de calidad y fragilidad del territorio. En relación con el concepto de ecosistema, la unidad ambiental es un concepto más amplio, que lo incluye conceptualmente, que no físicamente. La unidad ecosistémica debe ser necesariamente intrínsecamente homogénea, mientras que la ambiental basta que lo sea hacia afuera, en su forma de reaccionar frente a las acciones exteriores. La PlaniÞcación Física con base ecológica se resume en la identiÞcación y caracterización de unidades ambientales que se deÞnen y modelizan a partir de la búsqueda de regularidades signiÞcativas. Estas regularidades surgen de la CARACTERIZACIÓN DE LOS ELEMENTOS ÚTILES O SIGNIFICATIVOS del medio. Sobre estos elementos se estudia tanto su valor intrínseco en un contexto como su reacción individual frente a cada una de las actividades previstas. El proceso de modelización sobre estos elementos consiste en integrarlos de modo que ofrezcan una visión simple de la realidad que permita tanto clasiÞcarlos como estudiar sobre ellos comparaciones de actividades.

Capitulo 4: La planificación física

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TIPOS DE MODELOS Los modelos pueden clasiÞcarse según el tipo de análisis que realicen, según la estructura de la representación que modelicen y según consideren o no el tiempo. Según su estructura pueden ser: 1.- Modelos analógicos: se centra en la representación del funcionamiento de los subsistemas suponiendo que el comportamiento es la suma de ellos. 2.- Modelos sistémicos: implica una visión sistemática totalizadora, sobre susistemas agregados y conectados. Según su consideración del tiempo pueden ser estáticos si no lo consideran o dinámicos cuando el tiempo es una variable. Según el tipo de análisis pueden agruparse en icónicos, analógicos y simbólicos: 1.-Los modelos icónicos parecen como la realidad. Ejemplos son los kits de aviones y barcos a escala reducida empleados por los entusiastas del hobby del modelismo. 2.-Los modelos analógicos se comportan como la realidad, obedecen a las mismas leyes. Por ejemplo, los artefactos de centrifugación que reproducen en su interior las condiciones gravitatorias que se darían si estuvieran situados en el espacio exterior. 3.-Los modelos simbólicos representan en abstracto los principios de la realidad. Por ejemplo la formulación de la relatividad E =mc2. Estos últimos pueden ser: 3.a. Descriptivos: representan los rasgos relevantes de un territorio (por ejemplo la representación cartográÞca de la distribución de las formaciones vegetales de un determinada territorio) 3.b. Predictivos: deÞnen las consecuencias de una acción o de un proceso en el tiempo (por ejemplo el desarrollo de un estudio que conduzca a la deÞnición de una fecha límite en el abastecimiento y uso del petróleo a partir de las reservas actuales conocidas). 3.c Prescriptivos o de planiÞcación: complementan a los anteriores con una evaluación de los resultados. Es el caso de los modelos que se presentan en los casos prácticos de planiÞcación física en este capítulo y de planiÞcación económica en el siguiente. En planiÞcación física la tendencia es emplear modelos simbólicos descriptivos y prescriptivos de carácter sistémico. La consideración del tiempo implica una diÞcultad añadida que se justiÞca cuando es relevante para la toma de decisiones. Por ejemplo, es relevante a nivel planetario saber cuando se acabará el ozono a Þn de tomar medidas más o menos estrictas sobre las sustancias destructoras de su capa, si bien no suelen emplearse en la planiÞcación física con base ecológica. Tabla 4.1: Tipos de modelos. Fuente: RAMOS et al, 1979.

1.2 ClasiÞcación de los modelos en la planiÞcación física Los modelos de planiÞcación física con base ecológica pueden clasiÞcarse de acuerdo a tres consideraciones: según su desarrollo metodológico, según el problema que pretendan resolver, y según su Þnalidad. En cuanto al desarrollo metodológico, cabe distinguir los modelos según se basen en: • El estudio del orden o estructura del medio, para llegar a la deÞnición de unidades homogéneas; es decir, de comportamiento uniforme frente a las diversas posibilidades de actuación, o simplemente homogéneas “in se”. La deÞnición de estas áreas puede hacerse a través de un proceso de divisiones sucesivas, según distintos caracteres del medio o bien mediante divisiones separadas e independientes de cada uno de los caracteres que se consideren relevantes, seguido de un superposición que permita establecer las unidades homogéneas (RAMOS 1979). • La caracterización de los elementos útiles o signiÞcativos del medio, para estudiar su reacción individual frente a cada una de las actividades previstas, trasladando la fase de integración a una etapa posterior de comparación de actividades; o bien, para clasiÞcarlos según su valor intrínseco en un contexto dado. Éstos, a su vez, pueden basarse en la inventariación, clasiÞcación y cartografía de

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Desarrollo rural sostenible

recursos sobresalientes o en el manejo de las relaciones entre lo elementos individualizados del medio y las actividades concurrentes también individualizadas. Según el problema que pretenden resolver, los dos enfoques son (RAMOS, 1979): • Enfoque dirigido a solucionar un problema especíÞco, que casi siempre adopta la forma de un problema de localización (de una industria, de una carretera...). • Enfoque propiamente territorial, cuando el medio es un valor a considerar dentro de la asignación de usos al suelo. Éste es el caso práctico que se muestra al Þnal del capítulo. De acuerdo a su Þnalidad, los estudios de planiÞcación pueden ser descriptivos y prescriptivos: • Los estudios o modelos descriptivos tienen por Þnalidad informar sobre determinadas características o propiedades del territorio, sin extraer consecuencias que se traduzcan en decisiones. Pueden servir tanto para conocer de alguna manera el estado en que se encuentra el área de estudio, como para, a partir de ellos, realizar estudios prescriptivos. • Los estudios o modelos prescriptivos tienen por objeto que tras el análisis del territorio, la consideración de los objetivos buscados se concreten en una serie de recomendaciones. Éstos suponen un avance sobre los descriptivos que se plasma en el establecimiento de unas restricciones de usos en el territorio, referidas a una actividad en concreto o a una actividad genérica; así como en recomendaciones de los usos que deberían asignarse al territorio o de las actividades que deberían desarrollarse en él (OTERO 1993). Los conceptos de CALIDAD, FRAGILIDAD, CAPACIDAD e IMPACTO han permitido simpliÞcar estas clasiÞcaciones y sus modelos derivados. Así, la aplicación de dichos conceptos deÞnidos a partir de los diferentes elementos del medio permiten desarrollar modelos basados tanto en la deÞnición de unidades homogéneas del medio (CALIDAD y FRAGILIDAD) como en las relaciones entre dichos elementos y las actividades concurrentes (CAPACIDAD e IMPACTO). Respecto al problema que los modelos de planiÞcación pretenden resolver, la CALIDAD y la FRAGILIDAD (incluidos los procesos y riesgos) parten de considerar el medio natural en sí, clasiÞcándolo según sus valores intrínsecos, con independencia de los factores externos que puedan incidir sobre él permitiendo un enfoque territorial que deÞna grados de protección general al territorio (por ejemplo mediante distintos tipos de zonas de conservación). La CAPACIDAD del medio para acoger distintas actividades, o como el IMPACTO que éstas causan en aquél, se dirigen hacia la expresión de las relaciones entre los componentes del medio y las actividades humanas; permitiendo solucionar problemas especíÞcos de localización. De cara a la función de los modelos de planiÞcación, la caracterización del estado del sistema ecológico actual se realiza a través de la CALIDAD y la FRAGILIDAD incluidos los procesos y riesgos, de los elementos inventariados simples y derivados por combinación y operación de los simples. Por último, los estudios de capacidad e impacto constituyen el objeto de muchos trabajos tanto descriptivos como prescriptivos (AGUILÓ et al, 1993). Hoy en día, los modelos de planiÞcación descriptivos y prescriptivos pueden estar enfocados a la solución de un problema o a la asignación de usos o protección del territorio. Sus metodologías son una síntesis de los primeros desarrollos metodológicos, tanto de unidades homogéneas (HILLS 1961, GONZÁLEZ BERNÁLDEZ 1973) como de los basados en la caracterización de elementos signiÞcativos (LEWIS 1964, McHARG 1969, o RAMOS y AYUSO 1974).

Capitulo 4: La planificación física

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ESTUDIO DESCRIPTIVO

1.3 Los estudios del medio físico y la planiÞcación física Un ESTUDIO DEL MEDIO FÍSICO, se puede deÞnir como el estudio de un sistema territorial, con enfoque sistémico orientado a la mejor utilización de sus recursos. Los estudios del medio físico se pueden asimilar a los estudios de planiÞcación física con algunas matizaciones. En la terminología de planiÞcación un “estudio del medio físico” se corresponde con un estudio descriptivo. En la Þgura 4.1 se señalan esquemáticamente los objetivos y Þnalidades de los estudios descriptivos y prescriptivos, y la relación entre ambos tipos de estudios. La planiÞcación física contiene un estudio del medio físico, si bien un estudio del medio físico puede no ser una planiÞcación física, en sentido estricto. Se puede dar el nombre de estudio del medio físico a una planiÞcación física, en sentido amplio, pero en ningún caso es una planiÞcación territorial completa. En cambio una planiÞcación física con intervención de criterios sociales y económicos, sí es una planiÞcación territorial.

Mapas temáticos de elementos del medio Unidades descriptivas

Unidades significativas

Integración CALIDAD

ESTUDIO PRESCRIPTIVO

Actividades

Integración

FRAGILIDAD

CAPACIDAD

Integración

IMPACTO

Integración

Grados de protección del territorio

Localización de usos

Prioridades Compatibilidades Alternativas

ASIGNACIÓN DE USOS

Figura 4.1: Esquema de paso entre el estudio de medio descriptivo y la planiÞcación prescriptiva.

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Desarrollo rural sostenible

2. LAS RELACIONES ACTIVIDADES-MEDIO La planiÞcación física trata de ubicar las actividades aprovechando la capacidad del territorio para albergarlas de acuerdo la potencialidad actual del territorio. Trata de generar las posibles actuaciones sobre dichos espacios de acuerdo con las propiedades intrínsecas del territorio, y atendiendo al menor impacto a partir de los efectos. La planiÞcación es la herramienta que recoge las relaciones entre actividades y medio. Si el medio puede ser descrito en función de sus elementos y variables1, y estudiado a través de los conceptos de calidad y fragilidad la relación de estos dos conceptos con las actividades vendrá dada a través de los conceptos de capacidad e impacto. 2.1 Las actividades La elección de actividades a realizar en un territorio dependerá de las características ecológicas, sociales y económicas de la zona de aplicación del modelo de planiÞcación que se genere, y de las intenciones del planiÞcador. Como norma general, se debe establecer que las actividades consideradas cubran de forma suÞciente aquéllas que estén actualmente localizadas, o sean previsiblemente localizables en el área. La deÞnición, clara y exacta, de las actividades es un requisito ineludible. Este factor, que de por sí tiene gran importancia, se realza en aquellos modelos de planiÞcación física en los que se produce el enfrentamiento directo entre los elementos y las actividades. Una incorrecta deÞnición de las actividades incide en el modelo, generando restricciones erróneas que falsean los estudios de capacidad. Las actuaciones deben concretarse, y toda actividad que cubra campos diferentes debe desagregarse hasta conseguir la exactitud requerida. 2.2 Los conceptos de capacidad e impacto Los caracteres del territorio tienen un signiÞcado en orden al desarrollo de las actuaciones. La consideración de estos caracteres en conjunto, para un determinado sector territorial y para una posible actuación, deÞnen la capacidad que tiene el sector para desarrollar en él su actuación. Puede situarse el signiÞcado de la capacidad del territorio, y de sus numerosos sinónimos (aptitud, atractivo, capacidad de acogida, capacidad de orden técnico...), como derivado de la concurrencia, en un determinado sector territorial, de ciertas características y elementos ambientales signiÞcativos. El análisis a partir del segundo término de la relación, las actividades o actuaciones, conduce al concepto de impacto: una repoblación forestal modiÞca el paisaje, una urbanización inßuye en la fauna del lugar donde se sitúa; hay que estudiar, pues, cuáles serían los efectos o impactos, de las posibles actividades sobre el medio natural. Las unidades territoriales y sus elementos constituyentes pueden verse afectados positiva o negativamente por la implantación de las actuaciones potenciales. La consideración del impacto negativo de las actividades sobre el medio, o vulnerabilidad territorial ante la acción, contrapone los conceptos de fragilidad, singularidad, rareza... a las consideraciones de tipo técnico analizadas en los estudios de capacidad. Contrariamente, el impacto positivo realza la capacidad territorial para acoger las actuaciones, con matices derivados de las posibles orientaciones favorables que pueden inducirse sobre los elementos espaciales y los procesos actuantes por la implantación de las actividades. La categorización de los impactos puede realizarse a partir de distintos supuestos: 1

Ver definiciones de variable, elemento carácter y clase en capítulo 3.

Capitulo 4: La planificación física

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impactos ecológicos (referidos a las interferencias de las actuaciones en los sistemas naturales), impactos visuales (referidos a sus implicaciones paisajísticas) o impactos socioeconómicos (consecuencias de tal índole inducidas por las actividades). En cualquier caso, el signiÞcado del impacto puede y debe conectarse con la reversibilidad de los efectos causados por las actuaciones. Los umbrales de impacto, o impactos críticos son los límites a partir de los cuales el deterioro se considera inadmisible. Los impactos superiores al umbral, incompatibilizan la localización de la actividad desde el supuesto genérico del uso a perpetuidad del suelo. 3. METODOLOGÍAS DE PLANIFICACIÓN FÍSICA Se ofrecen a continuación diversas metodologías de planiÞcación física. Los pasos que se muestran en cada una no deben ser considerados como exclusivos de dicha metodología. Muchos de ellos se repiten en varias. En estos casos lo que se aÞrma de una puede tener validez en las demás. 3.1 Metodología de los estudios descriptivos Las etapas de un estudio genérico del medio físico según OTERO (1993) son las siguientes (ver Þgura 4.1): • DeÞnición de objetivos. • Recopilación de la información existente. • Inventario y cartografía. • Almacenamiento de la información. • Tratamiento de los datos. • ClasiÞcación del territorio. 1. DeÞnición de objetivos: la delimitación de los objetivos, que habitualmente son conocidos a priori, constituye el primer punto a considerar en todo estudio del medio físico, dado que de él depende el desarrollo de las etapas siguientes. Estos objetivos deben cumplir por una parte, la condición esencial de estar netamente deÞnidos con el Þn de evitar retrasos, malentendidos y excesos o defectos de información, y por otra, conseguir una adecuada sincronización entre las fases siguientes del estudio. 2. Recopilación de la información existente: la recopilación y revisión de la información documental y cartográÞca existente constituye una etapa previa e indispensable a la de inventario, que permite descubrir las áreas más o menos oscuras y orientar la fase de investigación hacia los aspectos menos documentados y contrastados. 3. Inventario y_cartografía: la preparación y el desarrollo del inventario supone el primer eslabón de tipo técnico sobre el que habrán de sustentarse las distintas fases del estudio. Su objetivo primordial es la representación de la realidad físico-biológica del territorio en toda su amplitud; las decisiones clave en la realización del inventario se reÞeren a la selección de elementos y a la deÞnición del nivel adecuado de prospección. El producto Þnal de esta fase lo constituye la cartografía de todos y cada uno de los elementos del medio analizados. La tabla 3.2 (ver capítulo 3) mostraba los posibles elementos y biotopos a considerar en un estudio de medio. 4. Almacenamiento de la información: cuando el tratamiento de la información no es informático, la información se almacena en forma gráÞca si los datos son superÞciales, o tabulada si se reÞeren a una trama de puntos. Por el contrario, si el tratamiento va a realizarse automáticamente hay que proceder al almacenamiento de la informa-

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Desarrollo rural sostenible

ción en ordenador, digitalizándola de forma adecuada para que quede disponible en una base de datos y pueda ser recuperada en cualquier momento sin necesidad de reelaborarla. 5. Tratamiento de la información: consiste, en esencia, en el diseño de modelos y en la aplicación de técnicas, que permitan obtener clasiÞcaciones del territorio a partir de la manipulación de los datos proporcionados por el inventario. 6. ClasiÞcación del medio físico: el objeto del tratamiento de la información existente es llegar a elaborar una cartografía de unidades homogéneas respecto a ciertos factores. Estas unidades son las que servirán de base para la clasiÞcación del territorio. 3.2 Metodología de las planiÞcaciones o estudios prescriptivos. Las etapas de una planiÞcación física prescriptiva son las siguientes (ver Þgura 4.1): a.- DeÞnición de objetivos y metodología b.- Estudio o inventario del medio c.- Almacenamiento de la información d.- Tratamiento de la información, diseño y aplicación de modelos (calidad, fragilidad, capacidad e impacto) e.- ClasiÞcación del territorio f.- Asignación de usos a.- DeÞnición de objetivos y metodología El diseño o elaboración del método a emplear requiere una metodología preliminar que habrá de ajustarse a lo largo del desarrollo del trabajo. Esta metodología preliminar debe incluir una deÞnición de objetivos y de actividades, la identiÞcación del sistema territorial, la determinación de las fronteras de trabajo, la elección de la escala de trabajo y representación y la recopilación de la información existente. b.- Estudio o inventario del medio y de las actividades signiÞcativas. La planiÞcación física con base ecológica requiere un inventario de todos los elementos y parámetros que deÞnen el medio físico y biótico de la comarca a estudiar, y que inßuyen en su capacidad para sostener las actividades propuestas. El medio ha de estudiarse desde los elementos y las actividades. La cartografía de cada elemento debe hacerse por separado. Se obtienen así n mapas temáticos, cada uno de ellos dividido en un número K de tipos, no necesariamente igual para cada elemento. En la etapa de inventariación se pueden diferenciar las siguientes fases consecutivas: 1- DeÞnición del nivel de detalle al que hay que realizar la prospección del territorio. Es la cantidad de información que se va a proporcionar sobre ese medio. Dependerá de lo siguiente: − Disponibilidad de datos. − Escala gráÞca exigida. − El tiempo disponible para el estudio. − Presupuesto económico disponible. − Ámbito del estudio. − Diversidad del área de estudio. − Características económicas del área de estudio. 2- Elección de las variables del medio que hay que estudiar. No puede de ninguna forma plantearse la elaboración de una lista estándar de elementos a inventariar válidos para todos los lugares y usos a desarrollar, si bien en la tabla 3.2 se mostraban, con carácter

Capitulo 4: La planificación física

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orientativo, elementos con sus respectivas características o cualidades a considerar en esta etapa. No hay ninguna regla exacta para la selección de variables, sino que deben inventariarse todas aquellas que se estime que puedan inßuir en la deÞnición de unidades y en la consecución de los objetivos buscados o que puedan ser inßuidas por alguna de las actuaciones posibles según las propiedades intrínsecas del territorio estudiado. Variables del medio biofísico. − Variables relacionadas con la tierra − Variables relacionadas con la atmósfera − Variables relacionadas con el agua − Variables biológicas − Variables relacionadas con el paisaje o su percepción − Procesos y riesgos Variables territoriales relacionadas con elementos artiÞciales. − Asentamientos − Infraestructuras − Valores culturales − Propiedad 3- Recogida de la información y toma de datos. Es una de las fases más costosas y laboriosas en los estudios del medio. La información recopilada no puede mejorarse en fases posteriores del estudio. Para elegir el método de inventariación hay que tener en cuenta que no debe inventariarse más información que la necesaria para el logro de los objetivos, y que hay que controlar la relación coste/eÞcacia del método seleccionado. Por otra parte, es importante recordar que el tiempo necesario para la realización del inventario a veces puede acortarse sin repercutir en la calidad de los datos mediante un mayor presupuesto. Cada uno de los miembros del equipo ha de ser capaz de llevar a cabo las tareas que se le encomienden. En la selección del material o equipo debe analizarse su coste, precisión, velocidad, facilidad de manejo, versatilidad, forma de lectura, etc Las escalas en las cuales almacenar la información recogida pueden tener distintos formatos. Éstas pueden ser: • Escalas dicotómicas binarias. Son datos que reßejan una dualidad: presencia-ausencia, verdadero- falso, 1 ó 0, etc, • Escalas nominales o cualitativas multicategóricas. Se asigna un código a cada clase, que tiene efectos simplemente mecánicos para el procesamiento de la información, y no indican valoraciones ni ordenaciones entre los valores asignados (ej. código que exprese tipo de litología). • Escalas ordinales. Los códigos asignados reßejan una ordenación en función de la posición que ocupan en la escala, pero no se conoce la diferencia entre dos valores de la escala, y ésta puede variar de unos valores a otros. • Escalas cuantitativas. Cada clase representa un valor cuantitativo, que se utiliza en la codiÞcación y permite realizar comparaciones, ya que la diferencia entre pares de valores se conoce y está deÞnida respecto de un estándar. Las escalas cuantitativas pueden ser a su vez continuas o discretas y tener un cero absoluto o relativo. Las fuentes principales de información son como se vió en el capítulo anterior, la documentación de datos ya existentes, la teledetección aérea (basada en fotografía aérea) o espacial (basada en imágenes de satélite) y los trabajos de campo. Ésta última puede

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Desarrollo rural sostenible

ser la fuente de información principal o utilizarse como complemento de otras: implica la observación y recogida de los datos in situ. c.- Almacenamiento de la información. En el almacenamiento de los datos en un Sistema de Información GeográÞco o SIG2, la cartografía puede ser: • CARTOGRAFÍA RASTER: El territorio se divide según una malla superpuesta a él, que representa la unidad mínima de información independiente, denominada píxel, celda o cuadrícula. (ver Þgura 4.2) • CARTOGRAFÍA VECTORIAL: Representación vectorial del perímetro de las unidades. (ver Þgura 4.3) El paso de un sistema SIG vectorial a un sistema ráster se realiza por la superposición de una malla al territorio y la adjudicación de un valor único de la leyenda, a la totalidad de los píxeles que se encuentran incluidos dentro de cada unidad delimitada de forma vectorial. El paso contrario también es posible sectorizando los perímetros de las unidades homogéneas raster.

Figura 4.2: cartografía en formato raster

Figura 4.3: cartografía vectorial

La creación de una base cartográÞca consiste en la delimitación territorial de las unidades mínimas de estudio. Este tipo de almacenamiento es el que responde al formato vectorial. Esta información territorial se genera a partir de elementos gráÞcos de tipos diferentes en función del elemento que se pretenda representar. Para esta base cartográÞca la utilización de un SIG es fundamental. Ofrece la ventaja de dar solución a los tres problemas fundamentales del manejo de información: la entrada de información, la gestión y archivo de dicha información y la salida de la información. Proporciona además el soporte gráÞco necesario para dibujar los mapas y gráÞcos asociados al análisis que se quiere realizar (OTERO 1993). Los SIG presentan, por último, la ventaja de que la información temática expresada en mapas se puede analizar y combinar de diversas maneras conforme al modelo que se diseñe sin perder la referencia territorial. Hoy en día los SIG constituyen una herramienta de alto poder analítico imprescindible para desarrollar planiÞcaciones en las que se combinen un número medio o alto de variables en un territorio extenso. d.- Tratamiento de la información. El tratamiento de la información consiste, en esencia, en el diseño de modelos y en la aplicación de técnicas que manipulen los datos proporcionados por el inventario. Funda2

En inglés, las siglas son: GIS, Geographical Information System

Capitulo 4: La planificación física

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mentalmente estas técnicas consisten en la ELABORACIÓN DE MODELOS de CAPACIDAD e IMPACTO, CALIDAD y FRAGILIDAD. La Þgura 4.4 muestra un modelo de integración de la fragilidad de aspectos concretos en un modelo de fragilidad total referente a todo el medio.

Tipo de vegetación

Representación y distribución

Proximidad a núcleos urbanos

Proximidad a carretaras

Vulnerabilidad de la vegetación

Figura 4.4: Modelo de integración de la fragilidad en uno general para el medio.

La Þgura 4.5 muestra un modelo de integración de distintos aspectos del medio a Þn de hallar la capacidad que puede tener una zona para albergar una instalación para el almacenamiento de residuos sólidos.

PENDIENTE

LITOLOGÍA DISTANCIA A NÚCLEOS DE POBLACIÓN

CAPACIDAD DE DISPOSICIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS

VEGETACIÓN Y USOS DEL SUELO DISTANCIA A CARRETERAS Figura 4.5: Modelo de capacidad

La Þgura 4.6 muestra un ejemplo de integración de distintos efectos o impactos potenciales negativos en un modelo común para la disposición de residuos sólidos.

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Litología

Grados de cuierta de la vegetación

Riesgo de contaminación de las aguas subterráneas

Riesgo de contaminación de las aguas superficiales

Agua

Riesgo de erosión

Distancia al agua

Riesgo de incendios

Fragilidad de la vegetación

Fragilidad ecológica

Fragilidad de la fauna

Fragilidad visual

Puntos singulares

Impacto de la disposición de residuos sólidos

Figura 4.6: Modelo de impacto sobre el territorio

La • • •

elaboración de estos modelos incluye las siguientes fases: Elección de elementos signiÞcativos. Elección y elaboración del modelo de integración. Valoración de los tipos h del elemento j para la actividad i (capacidad e impacto) o para la calidad y fragilidad. • Elaboración de algún tipo de escala cualitativa (nominal) y ordinal. • Ponderación de la importancia de cada elemento j para la actividad i. • Aplicación de un algoritmo de resolución. • ClasiÞcación: Si es necesario se estandariza el resultado para cada actividad. Una vez elegidos los n elementos signiÞcativos, la elaboración del modelo de integración requiere que cada punto del territorio P, de coordenadas x,y quede caracterizado por un vector con n componentes que son los elementos del medio. Pxy (e1p, e2p, e3p, ..., enp) Los modelos de calidad y fragilidad pueden ser deÞnidos obteniendo una función de valor a través de la integración simultánea de todos los elementos valorados mediante un modelo o algoritmo de resolución (Þgura 4.7).

Figura 4.7: Modelo de Integración de elementos para obtener calidades o fragilidades totales del medio.

Capitulo 4: La planificación física

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El algoritmo de resolución más empleado para integrar los distintos valores de los elementos consiste en la obtención de una función de valor unidimensional mediante combinación de los elementos o descomposición de la función de valor ri =(ei1, ei2, …..., ein). Esta función puede consistir en: Una descomposición aditiva (combinación lineal): ri =K1ei1 + K2ei2 +......+ Knein Una descomposición multiplicativa: ri =K1ei1*K2ei2*.....* Knein Una descomposición parcialmente aditiva y multiplicativa: ri =(K1ei1, + K2ei2 +......+ Kn-2ein-2)*ein-1 *ein Los resultados de una integración aditiva o multiplicativa pueden reclasiÞcarse a Þn de simpliÞcarlos. Por ejemplo si la capacidad para construir una urbanización de baja densidad es deÞnida por la pendiente, la distancia a la que se hallan las aguas subterráneas y la calidad del paisaje, entonces:

PENDIENTE AGUAS SUBTERRANEAS

CAPACIDAD DE URBANIZACIÓN DE BAJA DENSIDAD

PAISAJE mediante el siguiente modelo de integración CAPACIDAD = a x Pendiente+ b x Aguas Subterráneas+ c x Paisaje siendo: A PENDIENTE

b AGUAS SUBTERRÁNEAS

c PAISAJE

Ponderación de a = 1

Ponderación de b =1

Ponderación de c= 1,5

0 - 3%--------3

acuífero debajo------3

Valoración alta------ 3

3 - 12%------2

acuífero cercano----2

Valoración media------2

12 - 20%----1

Acuífero lejano------ 1

Valoración baja --------1

>20%---excluyente

sin acuífero---0

Sin vistas-----excluyente

se obtienen unos resultados que podrán variar desde 1x1+1x0+1,5x1 = 2,5 a 1x3+1x3+1,5x3=10,5. Así se podrían reclasiÞcar las areas resultantes como valores excluyentes si las pendientes a o las vistas son excluyentes, con valor bajo 1 cuando la capaci-

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Desarrollo rural sostenible

dad alcanzara valores del intervalo 2,5”x ”4,5 , con valor medio 2 cuando 4,5 500 m

1

1

1

0

VEGETACIÓN

PENDIENTE

CAPACIDAD 1

PROXIMIDAD A CARRETERAS

CAPACIDAD

Figura 4.9: Ejemplo de modelo de capacidad de un territorio para ubicar una pista de motocross. Fuente: MARTÍNEZ DE ANGITA et al (2005).

e.- ClasiÞcación del territorio. El territorio puede ordenarse mediante PRESCRIPCIONES RESTRICTIVAS, como por ejemplo con diferentes “Niveles de Protección” o mediante RECOMENDACIÓN DE USOS O ACTIVIDADES: Éstas pueden ser de OBJETIVO ÚNICO en el caso de localización de usos (Þgura 4.12) o de OBJETIVO MÚLTIPLE cuya función es la asignación de usos (caso práctico del capítulo en el que se realiza una zoniÞcación territorial). Los niveles o grados de protección del territorio se establecen mediante la consideración casi exclusiva de la calidad o fragilidad (Þgura 4.10). La localización de usos requiere estudios de capacidad e impacto. Y la clasiÞcación del territorio, basada en estos conceptos, requiere a su vez: • Una integración elemento actividad. • Estudiar la compatibilidad entre opciones de uso del territorio. • Resolver los conßictos que surgen en la asignación de usos al suelo.

CALIDAD

FRAGILIDAD

Grados de protección del territorio

CAPACIDAD

IMPACTO

Localización de actividades

Figura 4.10: ClasiÞcación del territorio para su protección y localización de actividades

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f. Asignación de usos. Para deÞnir los modelos de capacidad e impacto es necesario integrar elementos y actividades. DeÞnido un conjunto i de actividades (i= 1,2,...,m) y una serie de n elementos del medio ej (j = 1,2,...,n), cada uno de ellos dividido en k tipos ejh (h= 1,2,...,k). Se establecen ahora relaciones, ej R ai, entre los elementos y las actividades, de forma que el resultado signiÞque la capacidad del territorio para sostener cada una de las actividades propuestas y los efectos o impactos de éstas sobre aquél: ej R ai = Ci,jh = Capacidad del tipo h del elemento j para acoger la actividad i ai R ej = Ijh,i = Impacto de la actividad i sobre el tipo h del elemento j Cuando el modelo opera con áreas homogéneas, no ya para cada elemento, sino para el conjunto de ellos, el problema es un caso particular, más sencillo en esta etapa: las actividades han de relacionarse con un solo elemento, la unidad ambiental. Los datos recogidos y utilizados en los trabajos de planiÞcación física, muestran una gran heterogeneidad y en su mayor parte son difícilmente cuantiÞcables. Estas circunstancias impiden el uso de las escalas cardinales clásicas y hacen necesario el manejo de otras, nominales u ordinales, a las que apenas se había recurrido en los problemas clásicos de medición y valoración3. Relaciones inter-actividades. Se hace necesario estudiar ante todo si las actividades previstas son compatibles o no; esto es: se precisa deÞnir la compatibilidad entre las diferentes actividades atendiendo a las exigencias e implicaciones que tiene cada una respecto a las otras. El sistema normalmente utilizado para indicar el grado de compatibilidad es construir una matriz en la que los ejes vertical y horizontal representan las diferentes actividades, expresando en cada casilla de la matriz bien por medio de signos, bien por medio de cifras, los distintos grados de compatibilidad que se establezcan. Un ejemplo de matriz de compatibilidad entre actividades se muestra en el capítulo 7. Si las actividades que pueden desarrollarse en una unidad son compatibles entre sí, dicha unidad podría asignarse directamente por no existir conßictos. Queda, pues, por resolver el problema que presentan las unidades con actividades conßictivas, que se ha abordado generalmente por la búsqueda de soluciones no inferiores entre otras técnicas (ver capítulo 9). Los conßictos en la asignación de usos al suelo. Llegados a este punto, la situación es la siguiente: • Se ha reunido la información necesaria, expresada en forma de mapas en su mayor parte, o de cuadros que admiten una posterior referencia cartográÞca. • La información se ha hecho operativa, transformando los datos, cuando fue preciso, en otros adecuados para su manejo; traduciéndolos, en suma, al lenguaje de la planiÞcación física. • El territorio está valorado y/o clasiÞcado según su capacidad para acoger las distintas actividades. Se conocen también los impactos que el desarrollo de las actividades causaría en el medio, deÞnidos según un cierto baremo y localizados. 3 Su utilización tropieza con el arraigo de la cuantificación convencional, que no admite matices ni tolera imprecisión; sin embargo, la efectividad y la validez de estas escalas se admite generalmente -y no sólo porque no existe otra posibilidad-, y su empleo es cada vez más frecuente en problemas como los relacionados con el paisaje y con el entorno natural, cuya cuantificación es, si no imposible, sí de gran dificultad por otros medios. Las técnicas aplicables en la integración de la información, son técnicas de escalarización, que transforman un vector en un escalar: pueden consultarse en MARTÍNEZ FALERO, CAZORLA Y SOLANA (1995).

Capitulo 4: La planificación física

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Los casos son muy variados pues sólo una parte, casi siempre una pequeña zona del territorio presenta alta capacidad y mínimo impacto. Si es necesario distribuir superÞcies mayores a las de la anterior situación, se nos presentan problemas de dar primacía al impacto, la capacidad o a algunas de sus características en casos intermedios de capacidad e impacto. Nos encontramos, pues ante un problema de optimización de funciones con objetivo múltiple sujetas a restricciones. La investigación en este campo ha supuesto un fructífero y reciente apoyo en la planiÞcación física como se observará en el siguiente epígrafe. 3.3 La asignación de usos con múltiples criterios y objetivos La idoneidad de un territorio para albergar una actividad cambia en el espacio según varían sus valores de capacidad y de impacto, siendo las mejores áreas para el desarrollo de una actividad, aquéllas en las que se minimiza el impacto y al mismo tiempo se maximiza la capacidad (BARREDO et al, 2004). Existe por lo tanto una serie de posibilidades aptitud/impacto en el conjunto de lugares que conforman el territorio que permiten múltiples soluciones. Las múltiples alternativas requieren una toma de decisiones en función de múltiples criterios y objetivos en conßictos. Cada lugar del territorio se deÞne como una alternativa. Un uso puede desarrollarse en un determinado espacio o en otro, cada uno de ellos representa una alternativa. En la planiÞcación, se toman decisiones sobre un conjunto de alternativas para cada uno de los lugares del territorio (representadas por píxeles en un SIG en modo ráster o por polígonos en modo vectorial). Las Técnicas de Evaluación Multicriterio (EMC) y Técnicas de Evaluación Multiobjetivo (EMO) han sido deÞnidas como el conjunto de técnicas orientadas a asistir en estos procesos de toma de decisiones; su Þn consiste en investigar un número de alternativas a la luz de múltiples criterios y objetivos en conßicto (VOOGD, 1983). 3.3.1 La evaluación multicriterio (EMC) Los elementos a considerar en la evaluación multicriterio como resolución a un problema de múltiples soluciones en una ordenación prescriptiva son según BARREDO et al (2004): Objetivo: Es la función a desarrollar. Sobre ella se basará la regla de decisión. La Evaluación Multicriterio (EMC) combina criterios con el Þn de obtener un índice simple que sirva de base a la toma de decisiones en función de dicho objetivo. La Evaluación Multiobjetitivo (EMO) enfrenta objetivos que pueden asignar al territorio usos excluyentes. Encontrar las mejores áreas para ser repobladas con una especie animal es un objetivo multicriterio, maximizar el espacio dedicado a pastos frente a la realización de repoblaciones son dos objetivos que para algunas alternativas pueden resultar contradictorios. Criterio: Es la base para tomar una decisión y que puede ser medida y evaluada. Los criterios pueden ser representados por capas temáticas dentro de la base de datos del SIG y se clasiÞcan en: • Factores: Criterios que realzan o retractan la capacidad de asentamiento de una alternativa especíÞca para la actividad en consideración. Son de carácter continuo. • Limitantes: Criterios que restringen la disponibilidad de algunas alternativas para la actividad evaluada. Se expresan en capas binarias, 0 y 1, disponible y no disponible. • Regla de decisión: Procedimiento a través del cual se obtiene una evaluación

168

Desarrollo rural sostenible

particular. Comprende los procedimientos para combinar los criterios en un índice de simple composición y la manera en que los valores de este índice en cada alternativa serán comparados. • Evaluación: Proceso de aplicar la regla de decisión sobre los criterios establecidos a Þn de tener un modelo de decisión. La metodología a seguir en un proceso EMC/EMO consta de cuatro fases en la EMC, de las que tres son semejantes a las vistas en el epígrafe 3.2 de este capítulo: • DeÞnir los criterios de localización de la actividad (por ejemplo distancia a un núcleo urbano, cobertura del suelo, altitud...). • Expresar las puntuaciones de los criterios o asignar un valor a cada alternativa según la regla establecida, por ejemplo asignar valores de 0 a 100 según la distancia de un punto a una vía de comunicación. • Establecer los pesos de los criterios o lo que es igual, su importancia relativa, por ejemplo a través de una descomposición aditiva (hasta aquí es semejante a los métodos estudiados anteriormente). • Obtener un modelo de ayuda a la decisión. Este modelo puede deÞnir alternativas compatibles, en cuyo caso no habrá problema, pero también puede ocurrir que los objetivos entren en conßicto entre sí. La metodología básica para realizar una EMC aplicada en este caso a otra cuestión, la selección de proyectos, se muestra con más detalle en el capítulo 9. La estructura metodológica se organiza en torno a estos conceptos. El proceso consiste en deÞnir secuencialmente los criterios de restricción, y los que deÞnen aptitud e impacto. Deben decidirse igualmente los factores por los que se miden estos criterios, y determinar las variables territoriales adecuadas para medir y puntuar factores y criterios (Þgura 4.11). La combinación de variables en factores, o la de éstos en criterios, se produce dentro de lo que en la terminología del método se denominan “reglas de decisión”, o “juicios de valor”, que son parte esencial de la investigación, pues suponen un conocimiento preciso de las características territoriales y del objeto con relación al cual se pretende establecer la evaluación (OCAÑA y GALACHO 2003). La EMO requiere determinar la estructura de criterios, factores y variables, para establecer la capacidad del territorio en relación con una serie de actividades o funciones. La aplicación de un SIG permite el análisis multicriterio, combinando y valorando simultáneamente los criterios (EMC) con sus factores (los aspectos que los fortalecen o los debilitan) a través del manejo de sus atributos (las variables) dentro de unas determinadas reglas de decisión y valoración (BARREDO, 1996). Un ejemplo puede ayudar a visualizarlo. Un objetivo puede ser ubicar un basurero municipal. Los criterios serán que tenga la máxima capacidad y que provoque el mínimo impacto. Los SIG permitirán tener en cada punto un conjunto de datos (capas cartográÞcas) que, a través de técnicas multicriterio, permitirán obtener un vector con al menos una componente de capacidad y otra de impacto para cada píxel del territorio. El propósito de la aplicación de las técnicas de evaluación multicriterio dentro del SIG es alcanzar, por este procedimiento, una valoración sobre la capacidad del territorio en relación con ciertas funciones o actividades, que se seleccionan como objetivos concretos de la evaluación (OCAÑA y GALACHO 2003).

Capitulo 4: La planificación física

169

OBJETIVO

CRITERIOS

FACTORES

LIMITANTES

REGLA DE DECISIÓN

MODELO DE EVALUACIÓN

Figura 4.11: Elementos de una evaluación multicriterio

La evaluación multicriterio (EMC) permite integrar variables, ya sean limitantes o bien factores de aptitud. Las variables son ponderadas y compensadas y, Þnalmente, tras un modelo como puede ser la sumatoria lineal entre otras, la evaluación ofrece como resultado una serie de mapas que expresan la capacidad de acogida del territorio para cada categoría de usos del suelo (PAEGELOW et al, 2003). 3.3.2 La evaluación multiobjetivo (EMO) En un problema EMC, se pretende evaluar el territorio con relación a un determinado criterio. Se requiere seleccionar un método de evaluación, y deÞnir rigurosamente los procesos operativos y los juicios que orientan la valoración para lograr dicho objetivo. Sin embargo, un problema multiobjetivo (EMO), en la planiÞcación territorial puede implicar que dichos objetivos sean excluyentes, o cuanto menos conßictivos entre sí. Por ejemplo, podemos buscar ubicar un basurero pero también un campo de golf, en este caso tenemos dos objetivos cada uno de ellos con sus criterios. Cada lugar del territorio (los denominamos alternativas) puede satisfacer a uno y a sólo uno de los dos o más objetivos que se proponen en un problema ya que son incompatibles. Este tipo de situaciones es frecuente en la planiÞcación territorial. Para resolverlo es necesario un enfoque multiobjetivo en el que se utilice una función que optimice la distribución de las dos o más actividades en el territorio. La evaluación multiobjetivo (EMO) resuelve problemas que proceden de integrar dos procedimientos independientes de EMC (Þgura 4.12).

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Desarrollo rural sostenible

FUNCIÓN OPTIMIZADORA

FACTORES

OBJETIVO

OBJETIVO

CRITERIOS

CRITERIOS

LIMITANTES

FACTORES

LIMITANTES

REGLAS DE DECISIÓN

REGLAS DE DECISIÓN

MODELO DE EVALUACIÓN

MODELO DE EVALUACIÓN

Figura 4.12: Elementos de una evaluación multiobjetivo.

El enfoque multiobjetivo emplea una función que optimiza la distribución de las dos actividades en el territorio. Este proceso implica que las actividades evaluadas sean asignadas a aquellas zonas o alternativas que muestren simultáneamente la mayor capacidad de la menor para la otra, optimizando así la acogida para una actividad y simultáneamente asignación de actividades en el territorio. El nuevo problema es ubicar ambas actividades en sus alternativas o lugares mas adecuados, para lo cual se requiere medir en cada punto el logro de los dos objetivos y compararlo. Este tipo de estrategia recibe el nombre de solución compromiso. Para cada píxel o celda encontramos que cada modelo da unos valores que pueden estar codiÞcados y ser representados en dos ejes de coordenadas correspondientes a cada objetivo (Þgura 4.13). Como [Ideal1-P]>[Ideal2-P] P se asigna al uso 2

Figura 4.13: Representación bidimensional de la valoración de la capacidad de acogida del valor de las dos actividades para cada píxel en cada valoración multicriterio.

Capitulo 4: La planificación física

171

El problema ahora consiste en establecer la mejor distribución de ambas actividades en el territorio asignando celdas a cada una de las actividades hasta alcanzar la superÞcie prevista para cada una de ellas. Cada punto representa una celda (o píxel) que deba ser evaluada y asignada a alguna de las dos actividades propuestas o bien no ser asignada, en el caso de que no sea óptima para ninguna de las dos. Este problema puede ser resuelto a través de numerosos procedimientos matemáticos, que generalmente parten de deÞnir un conjunto de soluciones factibles y eÞcientes, es decir aquellas que cumplen las restricciones que exige el enunciado del problema, y a partir de ese conjunto deÞnir un punto ideal para cada objetivo y aproximarse a él mediante técnicas de compromiso consistentes en minimizar la distancia (según el concepto de distancia que previamente se haya deÞnido) a uno de los puntos y maximizarla a otro. La base para decidir a cuál de los dos puntos ideales es más cercano a una alternativa es calcular dicha distancia entre cada alternativa y cada uno de los puntos ideales. En caso de contar con más de dos objetivos, el procedimiento se expande en un espacio multidimensional con múltiples puntos ideales, uno por cada una de las actividades propuestas siguiendo el mismo método hasta aquí expuesto. Al igual que en los modelos a resolver por la EMC, los modelos EMO también generan la capas de información que se emplean como modelo de asignación de usos (BARREDO et al, 2004) constituyendo los SIG la herramienta adecuada para su resolución. 3.4 Aplicaciones de evaluaciones multicriterio y multiobjetivo 3.4.1 Ejemplo de modelo multicriterio Una vez deÞnida la capacidad general de uso del territorio se comprueba que, salvo zonas especíÞcamente destinadas a la conservación, se han deÞnido numerosas áreas de vocación agrícola en las que pueden darse algunas de las siguientes alternativas con rendimiento económico: A.- cultivos en vivero, B.-olivar, C.- cereal, y D.- transformación a bosque y producción maderera. Un modelo realizado hasta este punto no ha discriminado entre ellas, ocurriendo que no todas son posibles necesariamente en todas las zonas agrícolas. Se pretende seleccionar el mejor uso posible para un territorio de cara a un objetivo dado, la máxima productividad económica a nivel regional. La regla de decisión será por lo tanto asignar a cada unidad territorial, ya sea un píxel o una mancha deÞnida en formato vectorial, su máxima utilidad económica. Los criterios que deÞnen esta productividad son el Valor Actual Neto (VAN)4, el período de retorno de la inversión (PAYBACK), generación de renta y empleo en el territorio y la rentabilidad anual privada5. Para cada mancha de territorio se establecen sus limitantes, es decir, aquellas restricciones que impiden desarrollar algunas alternativas en dichas unidades. Por ejemplo, no se puede plantear cultivos de invernadero en zonas de ladera. Para desarrollar las limitantes se establecen unidades territoriales homogéneas (píxeles o manchas en formato vectorial) y para cada unidad territorial se estudian las alternativas posibles. Se desarrolla una serie cartográÞca en la cual cada capa o mapa deÞne si es posible cada una de las alternativas. Así, por ejemplo, en píxeles con gran pendiente en zonas de montaña la capa A cultivos en vivero dará un resultado 0 mientras que las zonas llanas darán un 1. 4 5

Ver capítulo 8 sobre criterios financieros y económicos. Flujo de caja anual Rj medio para el propietario particular. Ver capítulo 8.

172

Desarrollo rural sostenible

La tabla alternativas/atributos (tabla 4.2) muestra la capacidad que ofrece cada alternativa para cada uno de los atributos. Obviamente, en función de características ecológicas, las alternativas se podrían subdividir en categorías, en función de su productividad. Así por ejemplo, aunque se permita cultivar en laderas con un mínimo de profundidad, no será igual la rentabilidad de cultivos en invernadero en un tipo de suelo profundo como márgenes de río, que en zonas con la roca madre relativamente próxima. Por simplicidad del modelo, no se han subdividido las alternativas en subalternativas. El criterio de optimalidad paretiana6 señala que la alternativa C es en todo siempre igual o menos mejor que la A, por lo que no pertenece al conjunto de soluciones óptimas y es desechable de acuerdo con los atributos según los cuales ha sido medida. ATRIBUTO

ATRIBUTO

ATRIBUTO

ATRIBUTO

alternativa

VAN (106 Euros)

PAY-BACK (años)

RENTA SOCIAL (€/capita y año)

RENTA PRIVADA (€/capita y año)

A

2140

8

400

30

B

1770

15

600

40

C

1400

12

200

20

D

1000

9

250

70

Tabla 4.2: Valores de los atributos para distintas alternativas en un territorio

Se procede a normalizar las alternativas en este caso de un modo lineal (ver Þgura 8.8 del capitulo 9) asumiendo que el valor máximo de la escala a normalizar coincida con el valor máximo del atributo y el valor mínimo con su respectivo mínimo (incluida la alternativa C), es decir que el rango 0-1 de normalización en el caso por ejemplo del VAN vaya de 1000 a 2140 y así sucesivamente. Hay que tener en cuenta que la normalización puede ser inversa, es decir, el valor máximo (1) corresponde al menor de los casos posibles, como ocurre con el PAYBACK, donde lo mejor es que el número de años sea pequeño. La nueva tabla de valores resultantes es (tabla 4.3). La jerarquización de atributos viene dada por el centro decisor del siguiente modo: 40% de importancia al VAN. 15% de importancia al período de retorno. 30% de importancia a la generación de renta y empleo al territorio 15% de renta anual privada.

6 El criterio de optimalidad paretiana afirma que un conjunto de soluciones es eficiente cuando está formado por soluciones factibles (que cumplen las restricciones) tales que no existe otra solución factible que proporcione una mejora en un atributo sin producir un empeoramiento en al menos otro de los atributos. Una colectividad se encuentra en un estado óptimo si ninguna persona de esa colectividad puede mejorar su situación sin que empeore la situación de alguna otra persona de la misma. Para que una alternativa no sea óptima en el sentido paretiano, debe haber otra en la cual todos sus atributos sean mejores. De este modo la solución menos buena es descartable, pues no se pierde ningún atributo “mejor” El criterio de optimalidad paretiana es un juicio “poco fuerte”, pues sólo permite una criba previa entre alternativas (ver capítulo 8).

Capitulo 4: La planificación física ATRIBUTO

ATRIBUTO

ATRIBUTO

ATRIBUTO

Alternativa

VAN (106 Euros)

PAY-BACK (años)

RENTA SOCIAL (€/capita y año)

RENTA PRIVADA (€/capita y año)

A

1,00

1,00

0,50

0,20

B

0,67

0,00

1,00

0,40

C

0,35

0,43

0,00

0,00

D

0,00

0,86

0,12

1,00

173

Tabla 4.3: Valores normalizados y excluidos los no paretianos de los atributos.

Multiplicando la matriz correspondiente a los atributos por los pesos se obtiene el peso de las alternativas:

 1,00   0,67 0,35   0,00

1,00 0,00 0,43 0,86

0,50 1,00 0,00 0,12

0,20 0,40  0,73      0,40  0,15   0,63 × = 0,00 0,30  0,20      1,00   0,15   0,32

Los valores obtenidos para cada alternativa son: A: 0,73 B: 0,63 C: 0,20 D: 0,32 Dadas estos pesos el desarrollo debe basarse en la alternativa A o cultivo en vivero. 3.4.2 Ejemplo de evaluación mutiobjetivo Además de la posibilidad de destinar las zonas agrícolas a la producción, presiones de carácter ecologista proponen la recuperación de espacios naturales y la transformación de dichas áreas a lugares en los que se maximice el beneÞcio ambiental. El objetivo en este caso es desarrollar las prácticas que maximicen la habitabilidad para especies silvestres del territorio considerado de alto valor natural. Los criterios que deÞnen esta habitabilidad son la naturalidad del cultivo entendida como ausencia de productos químicos y de prácticas agresivas, la capacidad para generar alimento para la vida silvestre7, el grado de sucesión vegetal, la cobertura arbórea protectora de la erosión y la diversidad de hábitats. Como limitante se plantea evitar el abandono de cultivos, por lo que todos los cultivos que tengan más de 10 años han de seguir como están, si bien puede disminuir la agresividad de las prácticas que realizan. Para cada mancha de territorio se establecen dichas limitantes por capas relativas a cada una de estas alternativas. Así por ejemplo, un olivar maduro puede tener un valor 1 en la capa de naturalidad pues pueden modiÞcarse las técnicas de cultivo, pero tendrá un 0 en la de sucesión vegetal al no poder cambiar a bosque. Con estas limitantes, ponderando los criterios y estableciendo el valor de cada alternativa frente a cada atributo, normalizándola y posteriormente estudiando en qué píxeles son posibles y superponiendo un mapa Þnal con el mayor valor, tendríamos otra transformación diferente del territorio respecto a la que deÞnía el modelo económico. Obtendríamos dos 7 Por ejemplo, un cultivo de secano puede generar alimento para las perdices de modo que el águila imperial o el lince puedan desarrollarse adecuadamente

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Desarrollo rural sostenible

modelos de evaluación con resultados diferentes. Por ejemplo en este caso los valores de las distintas alternativas podrían ser: A: 0,24 B: 0,53 C: 0,60 D: 0,71 Si se tuviera en cuenta sólo este objetivo, la opción elegida sería la D, producción maderera. La evaluación multiobjetivo generaría dos puntos ideales, uno en el que se maximizara el criterio económico y el ecológico fuera mínimo, y el opuesto. El primero podría ser el de aquellas manchas, por ejemplo viveros, en los que la rentabilidad es máxima y su valor ecológico mínimo. El opuesto podría ser cultivos de secano que evolucionan a bosque generando un matorral que protege a los conejos. Cada uno de estos dos puntos sería el óptimo para cada uno de los criterios. Dado que cada píxel tiene un valor de dos coordenadas x e y, una por objetivo se establecería una métrica. En este ejemplo se emplea la distancia tradicional:

d1 = ( x − x1 ) 2 + ( y − y1 ) 2

y

d2 = (x − x 2 ) 2 + (y − y2 ) 2

si bien no tienen por que usarse siempre ésta, existiendo otras muchas funciones métricas a deÞnir en función de los valores del centro decisor. Se comparan las distancias a los puntos ideales de objetivo 1 y 2 de modo que cada punto sea asignado al uso que deÞne el criterio al cual le une la menor de las distancias (Þgura 4.14).

Figura 4.14: Comparación de las distintas alternativas respecto al ideal

Según la gráÞca, para las alternativas A y B es más importante el criterio económico, mientras que para C y D lo es el ecológico.

Capitulo 4: La planificación física

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CASO PRÁCTICO Propuesta de PlaniÞcación ambiental para el Desarrollo: Aplicación a la Zona de Especial Protección para las Aves num. 56. Encinares de los ríos Alberche y CoÞo 8. 1. Introducción El principal problema de conservación en los Espacios Naturales Protegidos (ENP) es la presión humana sobre sus valores naturales. Sin embargo, en muchos casos, el manejo tradicional del territorio ha permitido que espacios agrarios y forestales se mantengan, aún hoy, en una relación de comensalismo con el medio natural que los sustenta y, por tanto, con niveles medio–altos de biodiversidad. La intensiÞcación de las actividades agrarias y forestales, el urbanismo, el uso recreativo descontrolado y el abandono o la pérdida de vitalidad económica y demográÞca están alterando los equilibrios seminaturales alcanzados por la gestión tradicional de agricultores, ganaderos y silvicultores. Son, por lo tanto amenazas que sufren los espacios naturales europeos. La preocupación de la Unión Europea (UE) por la conservación de la naturaleza se ha materializado en las Directivas 79/409/CEE9 y 92/43/CEE10, las cuales se han transpuesto al derecho interno de los países comunitarios. La Directiva 79/409/CEE ó Directiva Aves, obliga a todos los Estados Miembros a clasiÞcar como Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA) los territorios más adecuados en número y superÞcie para la conservación de las especies de aves silvestres de interés. El crecimiento de los ENP europeos (especialmente de ZEPA y LIC11) en la UE ha sido espectacular desde 1979. En el ámbito regional español se deben destacar algunas Comunidades Autónomas, que pese a su fuerte dinamismo socioeconómico, poseen una amplia superÞcie protegida. Tal es el caso de la Comunidad de Madrid, donde existen siete ZEPAs y LICs que ocupan cerca del 40% (3.185 km2) del territorio. La extensión de las ENP, y en especial de ZEPA y LIC –como es el caso de España–, involucra a un elevado número de municipios (GÓMEZ–LIMÓN et al. 2000), en los cuales existe un aprovechamiento tradicional de los recursos naturales, así como otras actividades económicas e infraestructuras. Por tanto, la decisión de declarar un ENP afectará a los intereses de la población local, los cuales, probablemente, sean responsables del estado actual de ese territorio. Por ello, la declaración de ZEPA y LIC supone un reto formidable, ya que la conservación del patrimonio natural debe hacerse compatible con el mantenimiento de la función socioeconómica y la protección–mejora de la calidad de vida de todas las personas residentes en esa región. La reciente incorporación de las cuestiones socioeconómicas a la preocupación central de la conservación de la naturaleza ha conducido a considerar el bienestar de la población 8 La metodología que se expone a continuación es el resultado de una Tesis Doctoral (ROMERO CALCERRADA, 2000) aplicada a la ZEPA nº 56 Encinares de los ríos Alberche y Cofio de la Comunidad de Madrid. Se expone una síntesis de ROMERO CALCERRADA 2002. 9 Directiva del Consejo de 2 de abril de 1979 relativa a la conservación de las aves silvestres (79/409/ CEE). Diario Oficial de las Comunidades Europeas nº L 103, del 25 del abril de 1979. p. 125-141. 10 Directiva 92/43/CEE del Consejo de 21 de mayo de 1992 relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres. Diario Oficial de las Comunidades Europeas nº L 206 del 22 de julio de 1992. pp. 7-50. 11 Lugares de Interés Comunitario. Ver capítulo 1 sobre la constitución de ZEPAs.

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Desarrollo rural sostenible

local, así como al reconocimiento y la valoración de una relación positiva entre aprovechamiento económico y el mantenimiento de sus valores naturales. Los planes de ordenación de recursos naturales o cualquier otro instrumento de ordenación y gestión deben considerar estos ENP como centros difusores de nuevas estrategias de desarrollo sostenible. Por tanto, se apuesta por una planiÞcación orientada a reducir la intensidad de las actividades buscando o reorientado hacia aplicaciones sostenibles en el uso de la tierra, a Þn de restaurar y conservar ecosistemas naturales. El reto radicará en buscar un equilibrio entre los requisitos de la conservación y desarrollo, asegurando que los aprovechamientos socioeconómicos no perjudiquen el estado de conservación favorable de los hábitats y especies presentes en cada lugar. El mantenimiento de la población, de las actividades económicas tradicionales y el fomento de otras nuevas compatibles con los objetivos de la conservación son fundamentales y viables en los ENP con presencia humana tradicional. Por tanto, se plantea la siguiente hipótesis: la conservación efectiva de un área protegida con fuerte implantación humana únicamente será factible si se mantienen sus valores naturales y su función socioeconómica. Para lograrlo es necesario realizar una valoración integral que permita conocer, por un lado, la idoneidad del uso y aprovechamiento actuales y, por otro, que permita asignar el más adecuado conforme a sus potencialidades. Estos objetivos unidos al concepto de desarrollo sostenible deben y pueden estar integrados en el ordenamiento territorial de estos espacios protegidos. Sobre la base de esta hipótesis, se plantea desarrollar una metodología integrada que permita compatibilizar desarrollo y conservación, aplicada en la Zona de Especial Protección para las Aves nº. 56 Encinares de los ríos Alberche y CoÞo. 2. Descripción del Área de Estudio La Zona de Especial Protección para las Aves nº 56 Encinares de los ríos Alberche y CoÞo –también Lugar de Importancia Comunitaria (LIC)– se ha declarado por su alto valor natural –en especial por las aves en peligro de extinción que anidan en su territorio–, para evitar el deterioro ambiental y dando cumplimiento a las Directivas 79/409/CEE y 92/43/CEE de la Unión Europea. Este espacio natural protegido (Þgura 4.18), con una extensión de 82.968 hectáreas –un 10% de la Comunidad de Madrid– y un perímetro de 243,7 kilómetros, está integrado por 19 municipios del sudoeste de la Comunidad de Madrid, localizados en la llamada Sierra Oeste. El día 2 de Septiembre de 1999 fue aprobado oÞcialmente su límite en Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid. En él se observa cómo algunos de los términos municipales no tienen incluida toda su superÞcie bajo la Þgura de protección. Algunos de ellos –Rozas de Puerto Real, Cadalso de los Vidrios, San Martín de Valdeiglesias, Robledo de Chavela, Valdemorillo, y Quijorna– no incluyen sus cascos urbanos en el ámbito de ordenación afectado por la ZEPA. Ésto es debido a que se han seguido criterios biológicos –Índice de Bezzel12– y la ubicación de los nidos– para la deÞnición del mismo. Estos criterios motivan que no exista una correspondencia con los límites administrativos de los municipios y, en ocasiones, no tenga una entidad geográÞca clara. La Comunidad de Madrid, a través de la Consejería de Medio Ambiente, está desarrollando el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales para dar cumplimiento a la Directiva y buscando compatibilizar la conservación de la naturaleza y el desarrollo rural. 12 Este índice considera que para la protección de una especie se debe salvaguardar la población total de la misma. Para ello, considera los siguientes parámetros: porcentaje de superficie que ocupa una especie en relación con el área total considerada; grado de uniformidad en el área de distribución; tamaño y evolución de la población de la especie.

Capitulo 4: La planificación física

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La ZEPA nº 56 (Þgura 4.15) se halla situada a unos 40 kilómetros al sudoeste de la ciudad de Madrid, en una región que abarca desde el Sistema Central hasta las llanuras de la Depresión del Tajo. Por ello, este territorio participa de las estribaciones de la Sierra de Gredos y de Guadarrama, y se encuentra recorrido por el tramo medio del río Alberche, desde el Embalse de San Juan hasta su salida de la Comunidad, y por los ríos Perales y CoÞo en casi todos sus tramos. El relieve, de estilo germánico, se articula en torno a dos grandes bloques en dirección Noreste–Sudoeste. Un primer bloque que forma parte del Sistema Central es un horst compuesto por parameras serranas, laderas y superÞcies de erosión sobre substrato duro; un sistema de rampas es el encargado de enlazar topográÞcamente con la depresión del río Tajo. Sus elementos geomorfológicos más representativos son glacis, terrazas y las vegas con sus llanuras de inundación. En los aßoramientos metamórÞcos predominan los materiales graníticos y neísicos, mientras que los sedimentos neógenos y cuaternarios son resultado de la meteorización de los primeros. El área en que se inscribe la ZEPA se caracteriza por un clima mediterráneo, deÞnido por la existencia de una estación seca con altas temperaturas. El promedio de las precipitaciones anuales se sitúa en torno a los 700mm, aunque se observan diferencias entre las zonas más occidentales, situadas a mayor altura donde las precipitaciones pueden llegar a los 800 mm y las zonas del Noreste, las orientadas al Sur y las zonas de menor altura donde el agua recogida se encuentra entorno a los 400 mm.; también se observa un contraste en los valores térmicos: en el Noroeste las temperaturas medias anuales descienden hasta los 10,4ºC, mientras que en el Sudoeste se llegan a alcanzar los 16,5ºC.

Figura 4.15: Localización del Área de Estudio

Desde el punto de vista ßorístico, la ZEPA se encuentra incluida en la región mediterránea. Según el anexo de la directiva Hábitats 92/43/CEE, existen tres hábitats prioritarios desarrollados en la ZEPA, estanques temporales, alisedas y pastos subestépicos de gramíneas anuales, siendo estos últimos de gran importancia tanto por su extensión –más de 8.000 ha.– como para la conservación de las rapaces. Los pinares, naturales y de repoblación, son también abundantes, ocupando casi el 29% del territorio, siendo las especies dominantes de Pinus pinea y Pinus pinaster. La antropización de este espacio ha dado el

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Desarrollo rural sostenible

característico paisaje de dehesa donde existe un cierto equilibrio entre la actividad agraria y la conservación de la biodiversidad. La dehesa es el hábitat de mayor extensión en la zona –más de 16.000 ha.–. En ella coexisten vestigios del ecosistema original inmersos en una matriz formada principalmente por comunidades seminaturales favorecidas por el hombre. En el apartado faunístico, la ZEPA presenta un gran interés para la conservación de especies de aves especialmente amenazadas; alberga una de las poblaciones más importantes de Águila imperial (Aquila adalberti), Cigüeña negra (Ciconia nigra) y la segunda colonia en importancia de la especie de Buitre negro (Aegypius monachus). Existen otras especies de aves catalogadas por la Directiva Aves 79/409/CEE que nidiÞcan en la ZEPA y que presentan importantes contingentes, entre las que destacan el Buitre leonado (Gyp fulvus), Águila culebrera (Circaetus gallicus) y la Cigüeña blanca (Ciconia ciconia), entre otras. Además, se debe añadir la excepcional importancia de especies tan singulares y amenazadas como la Nutria (Lutra lutra) y el Lince ibérico (Lynx pardina), en peligro de extinción a nivel mundial. La ZEPA cuenta con un escaso volumen de población –32.654 hab.– y baja densidad demográÞca –33 hab./km².–, muy inferior a la media regional. En general, existe un importante peso del grupo mayor de 65 años, excepto en los municipios más cercanos al área metropolitana que están experimentando un signiÞcativo crecimiento de los grupos de menor edad debido a su carácter periurbano. La escasa rentabilidad de la actividad agraria, el pequeño tamaño de las explotaciones y el envejecimiento del empresariado agrario, originan una progresiva disminución de la importancia de este sector en la economía del territorio. La población, dedicada a esta actividad, va orientándose hacia las actividades de servicios; se abandonan los cultivos y las tierras se quedan en baldío. Un denominador común a dicho ámbito ha sido la proliferación de urbanizaciones de residencia secundaria, los proyectos de construcción de autopistas, campos de golf, etc. como consecuencia de la cercanía al área metropolitana de Madrid. 3. Metodología Para alcanzar los objetivos propuestos se ha desarrollado una metodología general aplicable a mosaicos socioeconómicos y ecológicos de escala de semidetalle –escala 1/50.000–, cuyos principios teóricos se basan en la ecología del paisaje. En esta metodología, es necesario deÞnir, por un lado, las condiciones territoriales actuales y, por otro, las relaciones de compatibilidad/incompatibilidad que surgen de la interacción entre la conservación y las actividades humanas. El primer paso será establecer una ZoniÞcación Ambiental (ZA) que permita la conservación de la fauna y hábitats conforme a la legislación vigente. A continuación, se establecerá la Valoración Funcional del Territorio (VFT), que permita conocer las potencialidades del territorio, para las principales actividades socioeconómicas. El cruce de la ZA con las actividades humanas potenciales mostrará, por un lado, las incompatibilidades con los objetivos de conservación; y, por otro, evaluará la viabilidad de los usos actuales para armonizar el doble objetivo de la conservación de la naturaleza y el desarrollo económico. Todo este proceso proporcionará información y una cartografía apropiada de especial interés para la toma de decisiones y la ordenación de las actividades socioeconómicas presentes y futuras. Asimismo avanzará sobre modelos capaces de aunar los intereses socioeconómicos y de la protección de la naturaleza. En esta metodología es fundamental el papel de las nuevas tecnologías de la información (Sistemas de Información GeográÞca, Sensores Remotos, etc.) a la hora de modelizar

Capitulo 4: La planificación física

179

la realidad y facilitar la toma de decisiones. La modelización espacial en el entorno de los Sistemas de Información GeográÞca (SIG) facilita la consideración simultánea de múltiples variables y sus interacciones de cara a comprender el funcionamiento del territorio como un todo y, fundamentalmente, a la evaluación y planiÞcación del mismo. La metodología general consta de cuatro etapas fundamentales: 1. ZoniÞcación ambiental 2. Valoración funcional del territorio 3. Evaluación de la idoneidad y potencialidad del territorio 4. El geosistema como base para los estudios de planiÞcación de Espacios Naturales Protegidos 3.1. ZoniÞcación Ambiental La zoniÞcación de los espacios naturales y su cartografía es un paso previo y necesario en la reconciliación de la conservación con el desarrollo. En la planiÞcación de ENP resulta primordial disponer de una información detallada y manejable de las características animales y vegetales, su calidad y su estado de conservación. La elaboración de un método cartográÞco que permita integrar los datos relativos a la ßora y fauna es crucial para su ordenación. La metodología desarrollada busca en primer lugar la delimitación de unidades espaciales homogéneas para localizar las áreas de mayor interés o establecer los niveles de protección. La Þnalidad es asegurar el mantenimiento de las características de ßora y fauna, protegiendo las zonas del espacio protegido según su valor natural, así como de las importantes funciones desempeñadas por la fauna y ßora silvestre. No se debe olvidar que estos espacios son dinámicos en el tiempo, por tanto, la zoniÞcación podrá ser revisada periódicamente (gracias al empleo de Teledetección y SIG), para adecuarse a las nuevas demandas, actualizar los nuevos valores ambientales, etcétera. La metodología para establecer la ZoniÞcación Ambiental (ZA) ha sido la siguiente: 3.1.1. Valoración de los biotopos faunísticos La valoración de los biotopos faunísticos se ha realizado mediante los siguientes pasos: • Selección de especies indicadoras en función de la Directiva Aves y Hábitats, legislación nacional o regional, por su importancia intrínseca, especial relevancia o su interés en el territorio estudiado (p.e. Lince –Lynx pardina–, Águila imperial ibérica –Aquila adalberti–, etc.). • Recopilación, análisis de la información disponible y localización de las especies indicadoras. • La realización de una división territorial en zonas homogéneas apoyado en un mapa de ocupación del suelo y vegetación a escala 1:50.000, auxiliándose con trabajos de campo y la información recopilada, según sus características biogeográÞcas y ÞsiográÞcas (NOTARIO et al. 1999). • Las zonas faunísticas homogéneas se valorarán (5 máximo valor y 1 el mínimo valor), teniendo en cuenta la utilización de cada una de ellas por las especies reseñadas, el número de especies presentes, la existencia de nidos, zonas de alimentación, corredores, etc. El resultado de este proceso proporcionará información útil sobre el valor faunístico del territorio. Pese a todo, para alcanzar una valoración integral resultará necesario complementarla con la valoración de los biotopos vegetales.

180

Desarrollo rural sostenible

3.1.2. Valoración de los biotopos vegetales A continuación se detallan los componentes que permitirán realizar la valoración intrínseca de la vegetación. A) Valoración de Formaciones, Especies y Hábitats Vegetales En la valoración se tendrán en cuenta dos aspectos: la proximidad de la vegetación actual al clímax y la legislación actual La comparación de la vegetación actual con las etapas seriales de la vegetación proporciona información del nivel de madurez y adecuación de las formaciones vegetales actuales a las series de vegetación. En el segundo, las directivas ambientales comunitarias, la legislación nacional o regional, etc. proporcionan un listado de especies y/o formaciones vegetales que están en peligro de extinción, amenazadas, son raras para ese ámbito geográÞco, vulnerables, endémicas, requieren especial atención debido a la singularidad, etcétera y, por todo ello, poseen alto valor ambiental. Las fases para la valoración de especies, formaciones o hábitat vegetales son las siguientes: • Elaboración de un mapa de la vegetación dominante presente y las especies arbóreas y formaciones arbustivas acompañantes con representación dentro de cada unidad, obtenido de un mapa de vegetación a escala 1:50.000. • De las Series de Vegetación se obtendrá un listado de las especies y formaciones principales presentes en el área de estudio y a la escala de trabajo. Seguidamente se comprobará a qué etapa serial se ajusta la vegetación actual, asignando los siguientes valores: valor 5 cuando las especies dominantes se aproximan al bosque clímax; valor 4 cuando están incluidas en el matorral denso; valor 3 cuando constituyen un matorral degradado; y valor 2 a los pastos. El resultado proporciona una valoración de la vegetación según su cercanía a la etapa serial óptima • Selección de las especies vegetales de interés, presentes en la zona de estudio y con representación en el mapa de vegetación, recogidas en la legislación o normativa comunitaria, nacional o regional y el Catálogo de Especies Amenazadas. En aquella parcela donde se pueda individualizar estas especies se le asignará un punto por cada especie. En la valoración se tendrá el siguiente criterio13: valor 5 para aquellas manchas donde existen cinco especies; valor 4 donde únicamente aparecen cuatro especies; valor 3 para aquellas unidades cartográÞcas donde sólo se encuentran tres especies; valor 2 para aquellas donde aparecen dos; y valor 1 donde sólo aparece una. El resultado proporcionará la valoración de la presencia de especies y su número que merecen un especial cuidado o protección. • La información de ambos mapas se sintetizará en uno nuevo, el cual se obtendrá al hallar la media –redondeada al valor entero más próximo– de los valores anteriores. En el mapa aparecerán cuatro valores: muy alto, alto, medio y bajo. B) Valoración de la Estructura en el espacio de la Vegetación En este apartado se profundizará en el grado naturalidad o madurez de vegetación entendida como la naturaleza, densidad y disposición de la estructura en el espacio de la vegetación. Para lo cual se tendrán en cuenta dos componentes: la estructura vertical, es decir, la distribución de las especies en capas o estratos; y la abundancia de cada especie derivada del grado de cubierta. La vegetación bien estructurada reßeja su evolución, el grado de aprovechamiento posible y las alteraciones de origen natural o antrópico. Por ello, se valorará positivamente la proximidad de las formaciones vegetales a un bosque denso y maduro. 13

Esta valoración se adaptará en función de las características del área de estudio.

Capitulo 4: La planificación física

181

La estructura en el espacio de la vegetación se ha valorado de la siguiente forma: • Del mapa de vegetación, se elaborarán dos mapas a partir de dos componentes: la estructura vertical de la vegetación –combinación de arbóreo, matorral y pastos– de cada polígono; y el grado de cubierta –porcentaje de la superÞcie cubierta por la proyección horizontal de la vegetación– que aparecerá expresada en cinco grados: >75%, 75 al 50%, 50 al 25% y 50; valor 4: de 40 a 50; valor 3: de 40 a 30; valor 2: de 30 a 20; y valor 1: < 20. – El segundo mapa estará relacionado con los elementos ÞsiográÞcos. Estos se valorarán en función de su singularidad y estética, considerando de mayor interés y, por tanto, con un valor mayor aquellos más abruptos frente a los más homogéneos y sin contrastes. ”En el Factor Vegetación se considerarán tanto el tipo de especies como la estructura horizontal y vertical de la vegetación. En general se considera que, en igualdad de condiciones, las masas de frondosas (castaño, rebollo, etc.) presentan un mayor atractivo que las coníferas debido a su variabilidad (p.e. ßoración, follaje, etc.). Igualmente la Þsonomía de la vegetación resultará de gran interés, ya que se considera que posee mayor valor un estrato arbóreo frente a los arbustivos o matorrales; en este sentido, el grado de cubierta posee un especial atractivo siendo más valorados aquellos espacios arbóreos semi–abiertos frente a los completamente cerrados o sin vegetación arbórea. Estas características se sintetizarán en una matriz fruto de la combinación de la estructura vertical y grado de cubierta. Por ello se primarán aquellas masas arbóreas que reúnan las características anteriormente dichas y permitan tanto el desarrollo de actividades recreativas y turísticas como la ubicación de áreas de descanso y recreo. ”No se puede hablar de unas condiciones climáticas óptimas para las actividades turísticas–recreativas en una región, ya que están en relación directa con el tipo de actividad. En general, el tipo de actividades turístico–recreativas que se suelen realizar –actividades relacionadas con el baño, senderismo, cicloturismo, pesca, entre otras– están centradas en verano y, en menor medida en primavera y otoño. Por ello, en el Factor Clima, se considerará que la temperatura es la principal variable climática con alguna inßuencia en el tipo de actividades desarrolladas. Existe un consenso en que el umbral inferior de temperatura se sitúa en 18ºC de media mientras que el superior es más incierto: de 25ºC a 33ºC, ó incluso hay quienes opinan que toda temperatura en ascenso se considera aceptable– (BESANCENOT, 1991). En la elaboración del mapa de temperatura óptima para el desarrollo de actividades recreativas al aire libre se empleará la Temperatura Media Anual (> 18ºC) y Media de las Máximas ( 45 %

Perenneslatifoliado Bosque Bosque BosqueLatifoliado mixto Bosque BosqueMixto de pinar Bosque Bosquede dePinar pinar ralo Bosque de Pinar Ralo Café Cafe No perennes No Perennes Urbano Urbano

Las áreas amenazadas se obtuvieron mediante la intersección de los mapas de suelo, pendiente, usos, y proximidad a lo cauces a partir de un modelo sencillo de integración (ver capítulo 4)

Figura 7.7: Mapa de Riesgos y Amenazas. Fuente: Elaboración propia a partir de análisis SIG con datos georreferenciados con GPS.

4.1. Potencial Sostenible de la Cuenca En este punto se hace una aproximación integrada a la potencialidad del medio, la cual expresa la relación entre el medio y las actividades humanas en términos de vocacionalidad, compatibilidad (en diversos grados) e incompatibilidad. Dado que éste no es homogéneo, para determinar su capacidad de acogida o vocación natural, se aplica el concepto de Unidad Ambiental que se desarrolla a continuación. a.- Unidades Ambientales Las unidades ambientales son porciones del territorio que han sido identiÞcadas a partir de los análisis sectoriales realizados. Dichas unidades permiten tratar la información de forma integrada. Se considera que la potencialidad del medio no depende de los recursos ambientales considerados aisladamente, por importantes que sean, sino de su interacción en forma de sistemas. Para identiÞcar las unidades ambientales se ha partido de las grandes unidades estructurales que forman la cuenca y de la información sectorial, conocimiento completado con diversos recorridos de campo.

Capitulo 7: La ordenación territorial

319

Relación de Unidades Ambientales Unidades deÞnidas por criterios ecológicos Ecosistemas Climácicos: 1. Áreas Protegidas: Reserva Biológica de Montecillos. Ecosistemas deÞnidos por aspectos ecológicos particulares: 2. Microcuencas Productoras de Agua a Comunidades. Ecosistemas degradados o de sustitución: 3. Áreas de Protección del Suelo. Unidades deÞnidas por criterios de funcionalidad Zonas de producción agrícola en suelos sin vocación para este uso: 4. Áreas de producción agrícola en pendientes mayores del 30% y agricultura migratoria. Unidades deÞnidas por criterios de productividad Zonas caracterizadas por la calidad y aprovechamiento actual y potencial de los suelos: 5. Áreas de producción agropecuaria. Zonas de alta productividad forestal potencial si se ejecutan planes de aprovechamiento adecuados: 6. Áreas de producción forestal. Unidades deÞnidas por criterios de expansión Zonas Urbanas. 7. Poblaciones. Condicionantes Superpuestos Existen características del territorio que no tienen relevancia por sí solas para deÞnir unidades, pero condicionan la unidad sobre la que operan. Estos condicionantes superpuestos son: A. Áreas erosionables e inundables. B. Áreas de protección hidrológica. c.- Valoración Ambiental del Medio Valor del medio signiÞca grado de excelencia del mismo, mérito para ser conservado en la situación en la que se encuentra. La valoración del medio se ha hecho sobre las unidades ambientales y con las siguientes dimensiones de valor: • Valor ecológico: méritos deÞnidos por indicadores de carácter ecológico, como biodiversidad, integridad, evolución, rareza, representación, tamaño, etc. • Valor funcional: derivado del papel de la unidad en el funcionamiento de la cuenca. • Valor productivo: potencial de producir biomasa. • Valor paisajístico: se reÞere a la calidad y fragilidad visual. • Valor cientíÞco-cultural: se reÞere a los méritos de la unidad para la ciencia o la cultura. Se atribuyeron valores y se estimó el grado de valor sobre cada una de las unidades ambientales (tabla 7.7).

320

Desarrollo rural sostenible Unidades Ambientales

Dimensiones de Valor Ecológico

Funcional

Productivo

Paisajístico

CientíÞco-Cultural

Valor Medio

1.Áreas protegidas: Reserva biológica de Montecillos

5

4

1

5

3

3,6

2.Cuencas productoras de agua a comunidades

4

5

2

4

3

3,6

3.Áreas de protección del suelo

5

4

2

4

3

3,6

4.Áreas de producción agroforestal

3

4

5

2

4

3,6

5.Áreas de producción agropecuaria

3

4

5

2

4

3,6

6.Áreas de producción forestal

3

4

5

2

4

3,6

7.Poblaciones

0

3

1

1

2

1,4

8.Divisorias de aguas

5

1

0

5

2

2,6

5: Valor muy alto; 4: Valor alto; 3: Valor medio; 2: Valor Bajo; 1: Valor muy bajo Tabla 7.7: Matriz de valoración de unidades ambientales. Fuente: Elaboración propia

Se puede observar según las unidades ambientales, tomadas en función del uso del suelo, que el valor medio más alto corresponde a las zonas 1, 2 y 3, siendo éstas, las zonas protegidas. Las zonas 4, 5 y 6 tienen valores medios de 3,6 muy próximos o iguales a las anteriormente citadas. Según esta valoración la cuenca merece ser conservada aunque no por ello dejen de ser productivos. 5. ANÁLISIS Y DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA TERRITORIAL 5.1. Análisis DAFO La valoración ambiental del medio ayudó a hacer un análisis DAFO priorizando las múltiples medidas que se obtienen de combinar las fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas del sistema, tal y como se muestra en la tabla 7.8 realizada para facilitar el diagnóstico de la cuenca. a.- Estrategias y líneas de acción resultantes de combinar fortalezas, debilidades, amenazas y oportunidades Las estrategias o medidas a aplicar en la cuenca del Río Calan, se han deÞnido a partir de la valoración del medio a través de las unidades ambientales, teniendo en cuenta las fortalezas y debilidades propias del medio, así como las amenazas y oportunidades procedentes del exterior. También se han considerado criterios de viabilidad técnica, viabilidad económica y Þnanciera, eÞciencia y eÞcacia ambiental y facilidad de la aplicación, mantenimiento, seguimiento y control. Analizando la matriz se deduce lo siguiente, al cruzar debilidades y amenazas se obtie-

Capitulo 7: La ordenación territorial

321

ne un balance positivo en todas las columnas, lo que quiere decir que no se debe seguir actuando como hasta el momento. En el cruce de las debilidades con las oportunidades se obtiene un balance negativo que indica que no se aprovechan adecuadamente las oportunidades. Por lo tanto, hay que deÞnir nuevas estrategias de actuación en la cuenca con el Þn de de aprovechar las oportunidades. Al cruzar fortalezas y amenazas se obtiene un balance positivo. Hay que actuar, deÞniendo una serie de estrategias, ya que, las fortalezas del sistema están siendo destruidas por las amenazas. En el cruce de las fortalezas con las oportunidades se obtiene un balance negativo que indica que las fortalezas del sistema están disminuyendo y las oportunidades no se aprovechan. Se debe deÞnir un conjunto de estrategias que potencien las fortalezas propias de la cuenca y aproveche las oportunidades que se le ofrecen a la misma.

322

Desarrollo rural sostenible

Plagas y enfermedades

Falta de mercado

Deslizamientos

Proximidad de la ESNACIFOR1

Interés de la municipalidad por conservar la cuenca por la necesidad de abastecimiento de agua que tiene la ciudad de Siguatepeque

+

MATRIZ DAFO DE LA CUENCA DEL RÍO CALAN

No influye = -

Reduce o anula

Debilidades Abastecimiento deficiente de agua No existe asistencia médica adecuada Alto analfabetismo Caminos en mal estado No hay programas de capacitación Viviendas en mal estado Poca asistencia técnica Poca organización Vertederos incontrolados Ocupación/Transformación y mal uso del espacio Contaminación de las aguas por todo tipo de vertidos Deforestación por extracción de maderas y leñas con destino al uso doméstico Deforestación por aprovechamientos ilegales para comerciar con la madera Deforestación y consiguiente desencadenamiento de procesos erosivos por la implantación de cultivos de semillas básicas en zonas de fuerte pendiente Abandono de zonas cultivadas por falta de rentabilidad o falta de mano de obra Degradación de la fertilidad de los suelos por falta de rotación de cultivo y otras prácticas inadecuadas Fortalezas Agua en cantidad y calidad, incluso bien distribuida en el espacio Desarrollada y compleja red fluvial Elevada capacidad de recuperación de los ecosistemas(homeostasia) derivada de la veracidad del suelo, del clima y de la elevada cantidad y calidad de agua Actitud favorable de los líderes comunitarios Población joven Clima con elevado potencial para la producción vegetal Alta biodiversidad de los ecosistemas propios de la estación ecológica Belleza en interés del paisaje, entendido éste, como la expresión externa y perceptible del medio

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-

Instrumentos de gestión medioambiental propuestos en la ley de ambiente de Honduras

Incendios frecuentes

+ + + + + + + + + +

Leyenda Potencia

Oportunidades

Poco Financiamiento

Amenazas

Tabla 7.8: Matriz DAFO de la Cuenca del Río Calan Fuente: Elaboración Propia.

Capitulo 7: La ordenación territorial

323

a.1.- Medidas resultantes de combinar Debilidades y Amenazas de la Cuenca del río Calan: ca.

a1 Regular y controlar la quema del bosque por parte de los pobladores de la cuen-

b1 Desarrollar un programa de agricultura sostenible que controle el uso de agroquímicos, reduzca la erosión y mejore la productividad agrícola. c1 Implementar un plan de protección forestal contra incendios coordinado por las Municipalidades y comunidades con el apoyo de la ESNACIFOR y La AFE-COHDEFOR15. d1 Establecer un programa de mejoramiento y rehabilitación de caminos. a.2- Medidas resultantes de combinar Debilidades y Oportunidades de la Cuenca del río Calan: a2 Gestionar proyectos de abastecimiento de agua y en donde existan, mejorar los sistemas de distribución de agua. El agua debe llegar a toda la población b2 Capacitar a la población para que use correctamente los agroquímicos, sobretodo en cultivos próximos a las fuentes de agua. c2 Reforestar las tierras agrícolas dedicadas a granos básicos sobre terrenos erosionables (márgenes de los ríos). d2 Reforestar parcelas que sirvan como demostrativas con especies forestales que tengan un poder caloríÞco más alto que el pino (Pinus oocarpa). Con la debida asistencia técnica estas parcelas servirán para replicarse en toda la cuenca. e2 ClasiÞcar y caliÞcar de no urbanizables los terrenos con riesgo de inundación. f2 Diseñar y difundir después métodos de cultivo que eviten procesos erosivos. g2 Dotar a la cuenca de las infraestructuras de saneamiento y depuración necesaria y adecuada a las características de cada actividad y lugar. h2 Procurar que los agricultores adopten prácticas de cultivo compatibles con el medio ambiente: fomentar la agricultura ecológica, la rotación de cultivos y utilizar pesticidas biodegradables. i2 Gestionar ante el Ministerio de Salud Publica y las Municipalidades Involucradas la construcción de Centros de Salud y botiquines comunitarios. j2 Gestionar con Organizaciones Gubernamentales y No Gubernamentales el mejoramiento de la vivienda con respecto a los pisos, a las paredes, los techos, fogones y letrinas. a.3.- Medidas resultantes de combinar Fortalezas y Amenazas de la Cuenca del río Calan: a3 Establecer un programa de capacitación dirigidos a líderes comunitarios. b3 Crear brigadas de vigilancia contra incendios integradas por los habitantes de la cuenca. c3 Establecer alternativas para la comercialización de las cosechas. d3 DiversiÞcación del empleo. e3 Gestionar sistemas de Þnanciamientos en condiciones de intereses preferenciales. f3 Fortalecer las organizaciones existentes para que se conviertan en sujeto de crédito. 15 ESNACIFOR.- Escuela Nacional de Ciencias Forestales (Honduras), AFE-COHDEFOR.- Administración Forestal del Estado-Corporación Hondureña de Desarrollo Forestal.

324

Desarrollo rural sostenible

g3 Gestionar la introducción y comercialización de nuevos productos al mercado. h3 Promover la celebración de ferias del agricultor en las comunidades. i3 Crear una oferta de itinerarios por la cuenca aprovechando el recurso paisajístico de la misma. a.4,- Medidas resultantes de combinar Fortalezas y Oportunidades de la Cuenca del río Calan: a4 Capacitar a la población de la importancia de mantener la masa forestal para preservar los recursos naturales de la cuenca. b4 Capacitar a la población para que reforesten con las técnicas adecuadas. c4 Responsabilizar a una unidad administrativa (junta de agua) para vigilar el equilibrio entre la oferta y la demanda de agua d4 Crear de una red de toma de muestras para el análisis y control de la calidad de agua. e4 Establecer un sistema de vigilancia apoyado por las agroindustrias, juntas de aguas y patronatos de las comunidades que se abastecen del agua potable. f4 Concienciar a los pobladores para la protección de la calidad de agua. g4 Capacitar a los alcaldes auxiliares, presidentes de patronatos y juntas de agua en procedimientos legales y aspectos de conservación y protección. h4 Diseñar un sistema para la recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos. i4 Asignar más guardianes de salud. j4 Fortalecer el sistema educativo con asignación de más personal docente. k4 Implementar un sistema para la educación, sensibilización y creación de conciencia ambiental en la población en general l4 Crear una brigada de vigilancia ambiental. m4 Coordinar actuaciones dentro del marco de distintas instituciones y ONGs 5.2.- Instrumentación de las medidas. Propuesta de Ordenación Ambiental de la Cuenca Las estrategias o medidas se hacen operativas a través de los siguientes elementos, los cuales, representan el manejo ambiental de la cuenca: • ZoniÞcación del territorio y elaboración de categorías de Ordenación • Normativa asociada a la zoniÞcación: Normas reguladoras del uso del suelo, aprovechamientos, actos administrativos y comportamientos particulares para cada Categoría de Ordenación. • Programa de Intervención organizado en: Programas, Subprogramas y Proyectos u otras Acciones. a.- ZoniÞcación del territorio: Categorías de Ordenación A continuación se deÞnen las categorías de Ordenación Territorial que representan la situación ideal o deseable del uso de la tierra en base a sus características físicas y legales, las cuales deÞnen el Mapa de Unidades de Ordenación Territorial (Þgura 7.8). Categorías de Ordenación Las Unidades de Ordenación Territorial (UOT) están deÞnidas tomando en cuenta las distintas Categorías de Uso, las cuales, son determinadas por características topográÞcas, cobertura vegetal, características del suelo y uso determinado por ley, de tal forma, que la

Capitulo 7: La ordenación territorial

325

normativa a aplicar sea uniforme en toda la superÞcie de cada categoría. Estas unidades deÞnen la Ordenación Territorial de la Cuenca. En orden de prioridad son las siguientes: Zonas de Máxima Protección Áreas Protegidas: Son aquellas áreas declaradas legalmente bajo un régimen especíÞco de protección y están sujetas a normas técnicas y reglamentadas, establecidas por la AFE-COHDEFOR, a través del Departamento de Áreas Protegidas, encontrándose en la parte alta de la Cuenca 539 hectáreas de la Reserva Biológica de Montecillos. Zonas de Desarrollo Restringido Microcuencas Productoras de Agua: Áreas declaradas de interés forestal por las AFECOHDEFOR y que deben ser sometidas a un régimen especial de manejo forestal y uso del suelo por su función de producción de agua para comunidades. Están sujetas a las normas técnicas y el reglamento establecido por AFE-COHDEFOR, a través del Departamento de Manejo de Bosques, encontrándose 398,88 hectáreas de microcuencas que abastecen de agua a todas las comunidades presentes en la Cuenca. Áreas de Producción Agrícola: De acuerdo a la situación actual estas áreas son determinadas por condiciones tales como la existencia de comunidades que ya realizan cultivos agrícolas y ganadería, sobre suelos con pendientes>30%. En esta unidad se incluyen también aquellas áreas que han sido sujetas a la agricultura migratoria, enclavadas en áreas forestales. Bajo esta categoría se encuentran 566,73 hectáreas. Áreas de Protección del Suelo: Áreas con pendientes fuertes (> 45%) con suelos sensibles a la erosión, que deben ser preservadas de actividades de producción agropecuaria o forestal y en las que deben tomarse medidas especiales de conservación de suelos. En la cuenca hay 185 hectáreas, más las otras que están dentro de las categorías anteriores. Zonas de Recuperación Ambiental Áreas de Protección Hidrológica (Complejos de Ribera): Áreas cubiertas por bosque en los márgenes de las fuentes de agua y que desempeñan una función protectora de los cauces y fuentes de agua, sirviendo además de hábitat para una gran diversidad de especies de ßora y fauna. Según la ley estas áreas son una faja con un ancho de 150 metros a ambos lados de los cauces permanentes y 250 metros en los nacimientos, encontrándose 341,36 hectáreas, que son excluyentes de las dos anteriores. Zonas de Desarrollo Forestal Áreas de Producción Forestal: Por su condición de pendiente (entre 15 y 45%) y soporte del suelo, estas áreas pueden ser sujetas a la producción forestal a través de la ejecución de planes de ordenación forestal. En esta categoría hay 1430,32 hectáreas. Zonas de Desarrollo Agropecuario Áreas de Producción Agropecuaria: Se trata de áreas de vocación agrícola o ganadera con productividad del suelo y pendientes favorables (1) cuyos primer y –ultimo término son a1 y an es)

S=

an q − a1 q −1

por lo que porque cuando n→’ entonces

4.000 * ((1+ 0,06)∞ −1) 4.000 * ((1+ 0,06)∞ ) 4.000 ≈ ≈ = a /i =66.666,7 0,06 0,06 * (1+ 0,06)∞ 0,06 * (1+ 0,06)∞ La relación beneficio coste para los cuatro años quedaría:

Q= 3.860,42/4.000 = 0,965 Por cada 100 euros invertidos en el proyecto producen una ganancia de 96,5€. El proyecto tiene una rentabilidad del 96,5%. Si el VAN es positivo también la será la relación Beneficio/Inversión.

Tabla 8.5: Ejemplo de cálculo de VAN y relación beneÞcio coste.

358

Desarrollo rural sostenible

d. Tasa interna de rendimiento Cuando se plantea la inversión como un préstamo de un agente económico (inversor) hacia un ente abstracto (el proyecto de inversión), éste debe devolver al primero al Þnal de cada año, y durante n años de vida que tenga el proyecto las anualidades o ßujos de caja R1, R2, .. Rn. A partir de estos retornos se puede calcular el tipo de interés que obtiene el prestamista (inversor) por su préstamo de K unidades monetarias. n

Rj (1+ λ) j j =1

K =∑

(8.7)

z

Se deÞne λ como la Tasa Interna de Rendimiento (TIR) o eÞciencia marginal del capital. Es un interés determinado exclusivamente por las variables internas del proyecto y no por ninguna exógena al mismo. El concepto de Tasa Interna de Rendimiento se puede simpliÞcar diciendo que la TIR hace 0 a la VAN. Una inversión es viable cuando su TIR excede del tipo de interés i al cual el inversor puede obtener recursos Þnancieros. Si λ>i la inversión es viable, pues genera más intereses que si el dinero permaneciera en el banco. Si λ VAN >Renta social > PAY BACK La aplicación de las fórmulas arroja el siguiente resultado ya normalizado a.W VAN = (½)/[1/1+1/2+1/3+1/4] = 0,24 WIMPACTO = (1/1)/[1/1+1/2+1/3+1/4] = 0,48 WRENTA SOCIAL= 0,16 WPAY BACK= 0,12 (con ™W=0,24+0,48+0,16+0,12 =1) b.W VAN= 0,30, WPB= 0,1; WRS=0,2 y WIM=0,4 con ™W=1 Este diseño presenta el problema de que no incorpora la intensidad con la que el criterio i-ésimo es preferible al j-ésimo; y ordenar criterios puede ser difícil si hay muchos Tabla 8.12: Ponderación de criterios por orden de preferencias

Existen otros procedimientos de valoración multicriterio. Todos ellos se basan en hallar en primer lugar el “conjunto factible” para posteriormente determinar “lo mejor”. Otros métodos similares, como puede ser la programación lineal, parten de establecer una función única de criterio en lugar de varias, que se denomina objetivo, de utilidad o de valor, convirtiendo el resto de variables en diversas restricciones a las cuales la función objetivo debe estar sujeta. Su objetivo es optimizar dicha función sujeta a las restricciones del resto de los atributos o criterios convertidos en limitantes. Así por ejemplo, se podría buscar maximizar exclusivamente el VAN de las inversiones sujetas a tres limitaciones, un impacto ambiental no superior al valor deÞnido para el conjunto factible y un nivel de renta social mínimo, también deÞnido por el conjunto factible, y un payback no superior a determinado número de años. En este proceso hay una parte técnica, la maximización de una función sometida a restricciones, y otra estrictamente decisional, consistente en responder cuál de las variables que deÞnen el conjunto factible debe pasar a considerarse como función a maximizar en lugar de seguir siendo restricción. También puede ocurrir que los centros decisores no siempre deseen ordenar las soluciones con arreglo a un único criterio. Es más, dentro del propio centro decisor, cuando la participación social está ampliamente considerada, lo natural es que existan diferentes objetivos en función de los cuales los decisores quieran tomar sus decisiones, al tiempo que respecto a otros pueda llegarse a un consenso que los transforme en restricciones. Esto pude suponer una diÞcultad o debilidad. Pueden existir distintos criterios que reßejan sus particulares preferencias. Por ejemplo, en la planiÞcación de una cuenca hidrográÞca,

Capitulo 8: El plan de desarrollo

369

una parte del centro decisor puede desear el incremento de la renta mientras que otro puede querer la maximización de la equidad. En la planiÞcación de una Þnca se puede minimizar los riesgos y priorizar la conservación de la misma. Al mismo tiempo, pueden ser restricciones mantener una mínima producción de madera, las actividades recreativas, la diversidad de fauna o la Þjación de dióxido de carbono. Este tipo de problemas en los que aparece más de un objetivo a maximizar o minimizar y varias restricciones puede ser resuelto mediante técnicas multiobjetivo ya mencionadas o también de programación por metas que exceden el objeto de esta obra.

370

Desarrollo rural sostenible VALORACIÓN POR PAREJAS SEGÚN EL MÉTODO DE SAATY El método de VALORACIÓN POR PARES DE SAATY permite comparar criterios según la importancia comparada que les dé el centro decisor. El método exige una comparación de criterios que puede responder al siguiente modelo: 1: Criterio de la misma importancia 3: moderada importancia de un criterio A respecto a otro B 5: fuerte importancia del primer criterio A respecto al segundo B 7: demostrada importancia del primero A respecto al segundo B 9: extrema importancia del primero A respecto a segundo B También se pueden dar valores intermedios para juicios contiguos Dado un valor, su inverso representa la preferencia de B respecto a A, lo cual permite construir una matriz cuyos elementos son simétricos respecto a una diagonal unitaria denominada matriz de ponderación preferencial de criterios según el método Saaty. ATRIBUTO

ATRIBUTO

ATRIBUTO

ATRIBUTO

VAN (Euros)

PAY-BACK (años)

VAN (Euros)

1

7

2

1/2

PAY-BACK (años)

1/7

1

1/5

1/9

RENTA SOCIAL (€/capita)

1/2

5

1

1

IMPACTO AMBIENTAL Escala 1-10

2

9

1

1

RENTA SOCIAL IMPACTO AMBIENTAL (€/capita) Escala 1-10

La matriz de ponderaciones preferenciales de SAATY permite comparar criterios entre todos los atributos. Es una matriz recíproca con aij = 1/aji. Se pretende a partir de ella encontrar un vector de pesos (W1, W2, W3 y W4) que resulte consistente con las preferencias subjetivas mostradas por el centro decisor y reßejadas en la matriz: WI/WJ= aij con i=1,… n; j=1,…n j>i El problema es que dicho sistema de ecuaciones tiene generalmente una única solución trivial Wi= 0, ya que tiene más ecuaciones que incógnitas generando inconsistencias. Por ello se busca el vector de pesos que más se aproxime al verdadero, por ejemplo hallando la media geométrica entre los elementos de cada Þla de la matriz de comparación por parejas. Según la ponderación preferencial de criterios según el método Saaty: W1 = (1x7x2x1/2)1/4 = 1,627 W2 = ( 1/7x1x1/5x1/9)1/4 = 0,237 W3= 1,257 W4=2,060 Una vez ponderados los criterios, el siguiente paso es normalizar los pesos, dividiendo entre ™Wi . De este modo resulta que: W1 = 0,314, W2 = 0,046, W3= 0,243 y W4=0,398 Saaty demostró que este método minimiza la suma de los cuadrados de las desviaciones entre Wi/Wj y aij por lo que resulta un método sólido para comparaciones por pares. Una vez normalizados los criterios técnicos se pueden multiplicar vectorialmente por los atributos normalizados. Tabla 8.13: Valoración por parejas según el método de Saaty.

Capitulo 8: El plan de desarrollo

371

CASO PRÁCTICO PLAN DE MANEJO Y GESTIÓN SOSTENIBLE DE LAS MICROCUENCAS DE LOS RIOS CALAN, GUARATORO Y CHAMALUCUARA 1. RESUMEN Y DATOS BÁSICOS DEL PLAN DE MANEJO El presente proyecto se desarrollará en el municipio de Siguatepeque, ubicado en la zona central de Honduras. Este municipio se abastece de agua de las microcuencas del río Calan, río Guaratoro y Chamalucuara. Estas microcuencas han sufrido un alto deterioro de los Recursos Naturales producto de la presión de la población que en ellas se encuentran. Actualmente se encuentran un total de 1,108 familias distribuidas en 16 comunidades de las 5.714 has. (57,14 Km²) que cubren dichas microcuencas. Para la mejora de la calidad del agua ofertada por la microcuencas se propone la ejecución de un Plan de Manejo y Gestión, en el cual se han planiÞcado una serie de actividades agrupadas en 5 programas y 14 subprogramas, que pretenden dar respuesta a la problemática reßejada en el diagnóstico biofísico y socioeconómico. Estas actividades está previsto desarrollarlas en un periodo de tres años (2005-2007). Se propone que el proyecto sea gestionado y ejecutado por la municipalidad de Siguatepeque, a través de la conformación de una unidad u oÞcina destinada para tal Þn. El coste Total de la ejecución del proyecto en los tres primeros años planiÞcados es de Lps. 10.288.530,00 (467.660,45 €). Localización: El proyecto será ejecutado en el municipio de Siguatepeque, Departamento de Comayagua Honduras Centro América. Las actividades de manejo y gestión de cuencas se ejecutaran en la 3 microcuencas abastecedoras de agua de la cuidad de Siguatepeque: Microcuenca del Río Calan, Microcuenca del Río Guaratoro y Microcuenca del Río Chamalucura. Institución Ejecutora: La Institución ejecutora propuesta para este proyecto es la Municipalidad de Siguatepeque. Duración: el periodo de ejecución del proyecto es de tres (3) años. El cronograma de ejecución está planiÞcado para iniciar enero 2005 y Þnalizar en diciembre 2007. El presente plan de desarrollo pretende impulsar el proceso de desarrollo a partir de la ordenación teritorial de sus recursos (caso práctico anterior). Los principios de partida del presente proyecto son: 1. El manejo y gestión de las microcuencas abastecedoras de agua de la ciudad de Siguatepeque, realizado bajo un enfoque integrado. La protección de los recursos naturales de las cuencas se realizará en torno a la necesidad del recurso agua, tomando en cuenta el desarrollo socioeconómico de los pobladores de las microcuencas, como cuidadores y oferentes de los servicios hidrológicos. 2. El manejo y gestión de las microcuenca se realizará con la participación consciente de los pobladores como sujetos de su propio desarrollo. El fortalecimiento y potenciación de las organizaciones comunales de base permitirá que sean ellas quienes gestionen sus procesos de desarrollo (proceso Endógeno y Subsidiario). 3. Se asegurará la sostenibilidad del manejo de las microcuencas generando beneÞcios económicos, sociales y ambientales, tanto para los pobladores de la ciudad de Siguatepeque (usuarios del agua) como para los pobladores de las microcuencas. En el esquema general del proceso de planiÞcación y elaboración del proyecto, se

372

Desarrollo rural sostenible

prevé que el manejo y gestión de las microcuencas se realice como proceso integrado, participativo endógeno y subsidiario. 3. OBJETIVOS 3.1 Objetivo general Impulsar un proceso de desarrollo sostenible e integrado de las microcuencas abastecedoras de agua de la ciudad de Siguatepeque. Problema

Posibles soluciones

1. Abastecimiento deÞciente de agua en algunas comunidades de las microcuencas.

-

Gestionar proyectos para las mejoras de los de abastecimiento de agua. Organizar y fortalecer las junta de agua. Mejorar el sistema de distribución de agua.

2. Mala calidad del agua para uso doméstico

todo en

3. Falta asistencia médica

Asignar guardianes de salud en las comunidades Gestionar ante la Secretaria de Salud y las municipalidades involucradas la construcción de lactarios, Centros de Salud y botiquín comunitario.

4. Alta incidencia de incendios forestales

Implementar un plan de protección forestal contra incendios coordinado por las municipalidades y comunidades con apoyo ESNACIFOR y la AFE-COHDEFOR. Establecer un programa de capacitación dirigidos a líderes comunitarios.

Darle mantenimiento periódico al sistema de abastecimiento. Demarcar las zonas de protección de las fuentes de agua. Establecer sistemas de cloración en los sistemas de abastecimiento. Concienciar los pobladores para la protección de la calidad de agua. Limitar la vagancia de animales arriba de las presas de captación. Cubrir la represa e instalar desarenadores o Þltros. Revisar las tarifas para reinvertir en el manejo de las microcuencas. Establecer regulaciones para el manejo y uso de agroquímicos, sobre cultivos próximos a las fuentes de agua.

5. Deforestación en Establecer un sistema de vigilancia apoyado por las agroindustrias, juntas la parte media y alta de aguas y patronatos de las comunidades que se abastecen del agua potable. de las microcuencas Capacitar a los alcaldes auxiliares, presidentes de patronatos y juntas de agua en procedimientos legales y aspectos de conservación y protección. Elaboración e implementación de un plan de manejo integral de la Cuenca. 6. Bajo nivel educativo de la población

Gestionar la construcción de escuelas primarias y jardines de niños en las comunidades que lo requieran. Fortalecer el sistema educativo con asignación de más docentes.

7. Mal estado de las viviendas.

Implementar un programa de letrinización a gran escala apoyado por la Secretaria de Salud y las municipalidades. Gestionar con Organizaciones Gubernamentales y No Gubernamentales el mejoramiento de la vivienda con respecto a: pisos, paredes, techos, fogones etc.

8. Falta de capacitación.

-

9. Caminos vecinales en mal estado

Establecer un programa de mejoramiento y rehabilitación de caminos con el apoyo de la municipalidad y otras organizaciones e instituciones del municipio

IdentiÞcar la temática de capacitación. Desarrollar una agenda de capacitación con otras instituciones presentes.

Tabla 8.14: Resumen de problemas socio-ambientales de las microcuencas y posibles soluciones

Capitulo 8: El plan de desarrollo

373

3.2 Objetivos especíÞcos 1. Conservar, mejorar y potenciar los recursos biofísicos y humanos de las microcuencas abastecedoras de agua de la ciudad de Siguatepeque. 2. Impulsar procesos de desarrollo local, en las comunidades que habitan la microcuencas 3. Disponer de agua de calidad y cantidad suÞciente, para consumo humano, tanto para los pobladores de la ciudad de Siguatepeque, como para los de habitantes de las microcuencas. 4. ANÁLISIS DE LA PROBLEMÁTICA EN LAS MICROCUENCAS Según los resultados de un taller participativo DAFO (Análisis de Debilidades Amenazas, Fortalezas y Oportunidades), realizado con líderes comunitarios miembros de los Comités de Apoyo Local, representando a las comunidades de la microcuenca del río Calan, se encontraron y se priorizaron los problemas de la tabla 8.15, los cuales se generalizaron para las otras dos microcuencas. La tabla 8.14 muestra los principales problemas de las cuencas y sus posibles soluciones: Problema

Posibles Soluciones

1. Falta de Þnanciamientos - Gestionar sistemas de Þnanciamientos en condiciones de intereses prefeo crédito renciales. - Fortalecer las organizaciones existentes para que se conviertan en sujeto de crédito. 2. Problemas para la comercialización de la producción agrícola

- Organizar los productores para que puedan negociar los precios y conseguir mejores mercados. - Promover la celebración de ferias del agricultor en las comunidades.

3. Falta de asistencia técnica

- Coordinar con las instituciones existentes en la Cuencas un programa de asistencia técnica para mejorar el manejo de los cultivos existentes y la introducción de cultivos no tradicionales promisorios.

4. Falta de organización

- Fortalecer los sistemas de administración de las organizaciones presentes en la Cuencas. - Capacitar los miembros de las organizaciones en aspectos gerenciales y de administración.

5. Falta de técnicas de conservación de suelos.

- Capacitar a los productores en aspectos de conservación de suelos y agua. - Gestionar apoyo para asistencia técnica a pequeños, medianos y grandes productores.

6. Contaminación por agroquímicos

- Regular el uso de agroquímicos principalmente en los márgenes de las fuentes de agua. - Promover el uso de agroquímicos orgánicos y abonos verdes.

Tabla 8.15: Resumen de los problemas agropecuarios y económicos de las microcuencas y posibles soluciones

La tabla 8.16 muestra un análisis de debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades en las cuencas:

374

Desarrollo rural sostenible Debilidades

Fortalezas Recursos hídricos suÞcientes para abastecer la demanda Clima de elevado potencial productivo Elevada capacidad de recuperación del Ecosistema (homeostasia) Cercanía a un mercado potencial Suelos con aptitudes productivas

Amenazas Población invasora en las partes bajas y altas de las microcuencas Situación del sector cafetalero internacional Situación económica y social del país Desastres naturales (huracanes) Incendios forestales

Abastecimiento deÞciente y en algunos casos falta de agua en las comunidades Contaminación de las aguas por productos químicos, heces fecales y mieles de café DeÞcientes servicios de asistencia médica Falta de centros educativos Escaso y reducido Financiamiento para los productores Alto analfabetismo activo y pasivo DeÞcientes procesos de comercialización de los productos Mala organización de las comunidades Problemas de erosión y deslizamientos de tierra Mal estado de la red vial Pocos trabajos de conservación de suelos Falta de Þnanciamiento para la implementación de los planes de gestión Oportunidades Núcleo urbano cercano a la cuenca Alta población demandante del agua Valor estratégico de los recursos hídricos de los recursos Interés de la cooperación internacional en proyectos de PSA Abundante presencia de ONG en el país Interés de la población en el manejo de las microcuencas La Disponibilidad de Pago, por servicios ambientales por parte de los usuarios de la agua de la ciudad de Siguatepeque.

Tabla 8.16: Análisis DAFO de las microcuencas. Fuente: Elaboración propia.

La tabla 8.17 muestra los principales tipos de estrategias reactivas, adaptativas y ofensivas procedentes de los cruces entre debilidades y amenazas y fortalezas y oportunidades:

Debilidades

Capitulo 8: El plan de desarrollo

375

Amenazas

Oportunidades

Estrategias Reactivas

Estrategias Adaptativas

Elaboración y aplicación del un plan de ordenamiento territorial por microcuenca

Aprovechar el valor estratégico de la cuencas para potenciar su desarrollo

Buscar fuentes alternativas de ingresos para los productores

Aprovechar el interés da la población en el manejo de las microcuencas

Elaboración y gestión de propuestas para el mejoramiento de los sistemas de agua

Aplicación de un sistema de Pagos por Servicios Ambientales de acuerdo a la disponibilidad de pago de los usuarios del agua

Elaboración de planes de mejoramiento ambiental y de la calidad del agua Gestión de asistencia técnica y Þnanciera para lo productores Aplicación de tecnologías de conservación de suelos y de agricultura orgánica Mejoramiento de la red vial Fortalecer las organizaciones de base de las comunidades

Fortalezas

Elaboración de propuestas para la gestión de fondos para la ejecución de los planes de manejo de desarrollo Estrategias Reactivas

Estrategias Ofensivas

Aprovechamiento de la oferta hídrica de la cuencas, para satisfacer la demanda actual y futura de la población

Brindar la cantidad y calidad necesaria de agua a la población de Siguatepeque

Aprovechar la capacidad productiva de los suelos de acuerdo a sus aptitudes

Paliación del proyecto como experiencia piloto que pueda ser replicable en otras cuencas del país Usar los medios de difusión masiva para la promoción y publicidad del proyecto.

Tabla 8.17: Explotación estrategias DAFO. Fuente: Elaboración propia.

5. PLAN DE MANEJO Y GESTION PROPUESTO PARA LA MICROCUENCAS De la identiÞcación, priorización y análisis de la problemática y explotación de estrategias DAFO de las microcuencas abastecedoras de agua de la ciudad de Siguatepeque, podemos deducir las alternativas de solución, planteadas en una serie de programas y proyectos, que deberían ser puestos en práctica para que en las microcuencas se dé un proceso adecuado de desarrollo local sostenible. El Plan de manejo y gestión (propuesta de intervención), contempla las acciones a em-

376

Desarrollo rural sostenible

prender para darle solución a los problemas descritos en el epígrafe de Diagnóstico. Este Plan de gestión está dividido en programas y subprogramas. Tiene un periodo de ejecución inicial -en su primera etapa- de tres años (2005-2007). Éste se ejecutará por etapas, iniciando con los Programas de Ordenación y Manejo Forestal, Agricultura Sostenible, Desarrollo Social (letrinización, fogones mejorados y otros), y el Subprograma de Protección y Mejoramiento de Calidad del Agua. La cobertura será la totalidad de la Cuenca, iniciando acciones en el primer año en las áreas de mayor prioridad. Éstas son las zonas de recarga de las represas y los buffer de 150 metros a cada lado de los curso permanentes de agua. 5.1 Objetivos del plan Los objetivos fundamentales que se persiguen con la ejecución del plan de manejo y gestión de las microcuencas son los siguientes: 1. Mediante la formulación y ejecución de diversos programas y actividades, contribuir a la conservación, mejora y potenciación de los recursos biofísicos y humanos de las microcuencas abastecedoras de agua de la ciudad de Siguatepeque, garantizando el uso sostenido de los recursos naturales y el desarrollo humano, de forma tal que permita generar un proceso de desarrollo local de las comunidades. 2. Promover y alcanzar una mejor conservación y utilización de los recursos naturales de las microcuencas, realizando un aprovechamiento racional y sostenido de los diferentes tipos de bosque existentes, que sea compatible con la protección del agua, considerado como el recurso natural de mayor importancia en el manejo de la Cuenca. 3. Promover, transferir e introducir técnicas y prácticas que permitan el desarrollo de una agricultura sostenible, de alta producción y productividad, con un bajo impacto ambiental. 4. Ordenar el territorio de forma que las variables ecológicas del medio físico sean las que determinen la capacidad del mismo, dando alternativas viables a los cambios de uso que la ordenación proponga y siendo asumibles por los productores los plazos en los que obtengan rentabilidad al esfuerzo que les supone el cambio. Crear los mecanismos adecuados para que esto signiÞque un desarrollo sostenible en el ámbito ambiental, económico y social. 5. Mejorar las condiciones de vida de los habitantes de las microcuencas mediante la implementacion de proyectos de desarrollo social y local. 6. Mejorar la calidad del agua de las microcuencas y asegurar la perdurabilidad del recurso en el tiempo, mediante la protección de las zonas más importantes en la regulación del ciclo hidrológico de la cuenca. 7. Dotar de agua suÞciente a los pobladores en calidad y cantidad, de forma tal que se garantice el pago de los servicios ambientales. 5.2 Programas y subprogramas Para dar solución a lo expuesto en el diagnóstico de las microcuencas, el plan de manejo y gestión propuesto se ha dividido en 5 programas y 14 subprogramas. Los programas planteados son los siguientes: 1. Programa de ordenación y manejo forestal: con los subprogramas de Subprograma de Viveros Agroforestales, Manejo de Bosque Natural y Plantaciones y Subprograma de Protección y Extensión Forestal. 2. Programa de Agricultura Sostenible: con los subprogramas de Conservación de suelos, Agricultura Orgánica y Subprograma de Agroforestería.

Capitulo 8: El plan de desarrollo

377

3. Programa de Desarrollo Social: Subprogramas de Organización Comunal de Educación, Salud y Nutrición, Infraestructura Vial, Servicios Básicos del Hogar, y Subprograma Mejoramiento Económico. 4. Programa de Mejoramiento Ambiental: Subprograma de Protección y Mejora de la Calidad del Agua y Subprograma de Educación Ambiental. 5. Programa de monitoreo e evaluación. Cada subprograma se describe con sus objetivos, estrategia de implementación, proyectos especíÞcos y/o actividades, resultados, cronograma y presupuesto. En la Þgura 8.6 se presenta, de una forma gráÞca, el plan de gestión propuesto, para implementar en las cuencas abastecedoras de agua de la ciudad de Siguatepeque.

Esquema de Plan de Manejo y Gestión Propuesto

Objetivos

Manejo y gestión sostenible De las microcuencas Y mejora del recurso hídrico

Desarrollo local en las Comunidades de las Microcuencas

PLAN DE MANEJO Y GESION SOSTENIBLE

Microcuencas Calan, Guaratoro y Chamalucuara

Programas

Ordenación y Manejo Forestal

Sub-Programa

Agricultura Sostenible

• Viveros agroforestales • Manejo de bosque natural y plantaciones • Protección y extensión Forestal.

• Conservación de Suelos • Agricultura Orgánica • Agroforesteria

Desarrollo Social

Mejoramiento Ambiental

• Organización comunal • Educación Formal • Salud y Nutrición • Infraestructura Vial • Servicios Básicos del Hogar • Mejoramiento Económico

Programa de Monitoreo y Evaluación

•Protección y Mejoramiento de la Calidad del Agua •Educación Ambiental

Descripción, objetivos, Estrategia, Proyectos Específicos y/o Actividades, Cronograma y Presupuesto

Financiamiento Principios

Pagos por Servicios Ambientales Hidrológicos Proceso Integrado, Participativo, Endógeno, Subsidiario

Figura 8.6: Esquema del Plan de manejo y gestión sostenible de las microcuencas

6. DESCRIPCIÓN DE LOS PROGRAMAS Y SUBPROGRAMAS Se presenta una descripción general del programa y subprogramas relativos a la Ordenación y Manejo Forestal. El resto así como una exposición más extensa de este plan puede consultarse en www.escet.urjc./~pad.

378

Desarrollo rural sostenible

6.1 Programa de ordenación y manejo forestal El Programa está orientado a la conservación y sostenibilidad de los bosques de pino, mixto y latifoliado, que están sometidos a grandes presiones por los habitantes de las microcuencas. El bosque de pino localizado en las partes bajas, próximo a la expansión demográÞca de la Ciudad de Siguatepeque, es degradado rápidamente por los incendios forestales frecuentes y una tala incesante provocada por el corte de leña para tejeras, ladrilleras, panaderías y herrerías, como también para la construcción de nuevas viviendas. En las partes medias y altas de las microcuencas, el bosque mixto está desapareciendo debido al establecimiento de cultivos de hortalizas y de café. El bosque latífoliado en la parte alta está amenazado por la agricultura migratoria. El objetivo que se persigue con la implementacion de este programa es el de promover y alcanzar una mejor conservación y utilización de los recursos naturales de las microcuencas, realizando un aprovechamiento racional y sostenido de los diferentes tipos de bosque existentes, que sea compatible con la protección del agua, considerado como el recurso natural de mayor importancia en el manejo de cuencas. Este programa, comprende los subprogramas de viveros agroforestales, Manejo de Bosque Natural y Plantaciones Dendroenergéticas y Protección y Extensión Forestal. 6.1.1 Subprograma de Viveros Este subprograma se orienta al establecimiento de viveros comunales, viveros agroforestales en Þncas demostrativas y el fortalecimiento del vivero municipal. Los viveros comunales serán instalados y manejados por los patronatos y juntas de agua. El objetivo es crear conciencia ambientalista, ofrecer capacitación y entrenamiento a los alumnos en la producción de plantas, principalmente ornamentales y maderables, en base a las demandas de los padres de familia en sus propias parcelas agrícolas y huertos familiares. El vivero municipal fue instalado hace algunos años por la Municipalidad de Siguatepeque en la parte baja de la microcuenca Calan. Actualmente es manejado de forma deÞciente por la Unidad Municipal Ambiental (UMA). Éste será apoyado como parte de la ejecución del proyecto. Su objetivo será educativo, teniendo como grupo meta a los alumnos de escuelas y colegios de la ciudad. Su fortalecimiento se realizará a través del empleo de la mano de obra de la población de Siguatepeque como disponibilidad de pago e efectivo. Los viveros agroforestales en las Þncas demostrativas tendrán como Þnalidad la producción de especies frutales y maderables, sobre la base de la demanda y necesidades de los pequeños y medianos agricultores localizados en la parte media y alta de la Cuenca; tendrán como Þnes la generación de ingresos, la mejora de la nutrición de las familias y la protección del suelo en tierras de ladera con mayores pendientes. Objetivos Los objetivos que se persiguen con la ejecución del subprograma son: 1. Capacitar a alumnos y maestros, líderes comunitarios y padres de familia de las aldeas y caseríos de las microcuencas en producción de especies ornamentales, medicinales y maderables. 2. Contribuir a la creación de una conciencia ecológica en los alumnos y maestros de las escuelas y colegios, así como la población en general de la Ciudad de Siguatepeque. 3. Aumentar la cobertura forestal en las parcelas agrícolas pequeñas y medianas, localizadas en laderas con el Þn de contribuir a regular los niveles de escorrentía en la Cuenca.

Capitulo 8: El plan de desarrollo

379

Estrategia de Implementación Los viveros comunitarios serán establecidos con la participación activa de los miembros de patronatos y juntas de agua y el apoyo de los maestros, alumnos y padres de familia. La instalación de los viveros se hará una vez que se conozca la cantidad de plantas y especies que demandan los padres y madres de familia, mediante la aplicación de encuestas, que servirán para que el técnico o encargado de la ejecución del subprograma, dictamine si son adaptables a las condiciones de la zona. También la información recolectada servirá para deÞnir el tamaño del vivero y las demandas de riego. Para efectos de una mayor participación, los padres de familia y los miembros de los patronatos deberán apoyar esta actividad facilitando la mano de obra, el sustrato, las estacas y otros materiales locales. Con respecto al vivero municipal de Siguatepeque, éste será manejado con Þnes educativos con un aporte económico inicial para su funcionamiento, consignado en el presupuesto del proyecto. En los años subsiguientes, la UMA de la Municipalidad de Siguatepeque, planiÞcará la producción del vivero sobre la base de una promoción entre las instituciones educativas, el Batallón de Ingenieros, los patronatos de las comunidades de la Cuenca y otras. Para su sostenibilidad, se buscará que la producción del mismo sea realizada por los demandantes de plantas de la Ciudad. Los alumnos o estudiantes de las escuelas, colegios, batallones y patronatos establecerán con la UMA de Siguatepeque, en febrero de cada año, sus necesidades de plantas, y aportarán la mano de obra para producirlas a través de un compromiso institucional. Otros grupos o instituciones no incluidas en el programa de producción de plantas de un año en particular, deberán adquirir las plantas a precio de costo como mínimo. Por otro lado, los viveros en las Þncas demostrativas serán instalados a iniciativa de los propietarios, con el apoyo inicial de las UMA y de los proyectos presentes en la zona. El dueño de la Þnca producirá las plantas para su propia parcela, escogiendo las variedades de injertos y especies maderables que tengan mayor valor en el mercado. Estos deben ser consolidados en el segundo o tercer año de proyecto. Se espera que el productor pueda comercializar su producción con los agricultores vecinos; es obvio que la demanda de plantas por otros agricultores en la comunidad, dependerá del éxito económico del cultivo. En la etapa inicial, los dueños de las parcelas demostrativas recibirán un pequeño incentivo en materiales e insumos para dar comienzo a la producción de las plantas.

380

Desarrollo rural sostenible

RESULTADOS RESULTADO

Resultado 1. Se han instalado y están operando satisfactoriamente tres (3) viveros escolares en las escuelas primarias de Potrerillos, El Achiote y la Danta de Masaguara.

Resultado 2. Se han instalado y están en producción pequeños viveros en Þncas demostrativas en la cuenca del Río Calan para la producción de especies frutales y maderables.

Resultado 3. Se ha reinstalado y está operando satisfactoriamente el vivero municipal de Siguatepeque localizado en la parte baja de la cuenca.

ACTIVIDADES

FUENTES DE VERIFICACIÓN

1.1. Asambleas informativas con maestros, alumnos y padres de familia

UMA Sig. y proyectos.

1.2. Llenado de encuestas por escuela

Maestros y Pres. patronatos

1.3. Instalación del vivero por escuela

Maestros y alum.

1.4. Dotación de materiales

UMA Sig.

1.5. Producción de plantas

Maestros y alum

1.6. Distribución y plantación

Maestros y alum

1.7. Mantenimiento y vigilancia

Maestros y alum

2.1. Selección de productores para instalación de viveros

UMA Sig. y proyectos.

2.2. Dotación de materiales

UMA Sig.

2.3. Producción de plantas

Productores

2.4. Distribución y plantación

Productores

2.5. Evaluación de resultados

UMA Sig.

3.1. Diseño del programa educativo con escuelas y colegios

UMA Sig

3.2. Llenado de formatos de requerimientos de plantas por escuelas y colegios

UMA Sig. y escuelas y colegios

3.3. Dotación de materiales iniciales

UMA Sig. y proyectos

3.4. Producción de plantas

UMA Sig. y escuelas y colegios

3.5. Distribución y plantación

UMA Sig. y escuelas y colegios

3.6. Mantenimiento y vigilancia

UMA Sig

Resultados Esperados, Indicadores y Fuentes de VeriÞcación Los resultados esperados, los indicadores y las fuentes de veriÞcación de este subprograma son los siguientes: Indicadores del Resultado 1 1a. Después del año 1, con la colaboración de maestros, alumnos y padres de familia los tres viveros han sido instalados en las escuelas primarias de Potrerillos, El Achiote y la Danta de Masaguara de la Cuenca. 1b. Durante el año 2, la meta física de plantas por especies conforme la demanda de los padres de familia ha sido alcanzada en los viveros escolares. 1c. Por lo menos el 80% de las plantas solicitadas por los padres de familia en las encuestas en cada escuela, han sido retiradas y plantadas en sus parcelas agrícolas y huertos familiares. 1d. Después del año 3, a través de un sistema de administración local, por lo menos el 50% de los costos de producción de las plantas han sido cubiertos por los mismos pro-

Capitulo 8: El plan de desarrollo

381

ductores (maestros, alumnos y padres de familia). Fuentes de VeriÞcación: a. Formatos de encuestas llenos. b. Listado de padres de familia en el programa. c. Visitas a los sitios de plantación (huertos familiares, etc.). d. Plantas sanas en vivero. Indicadores del resultado 2: 2a. A Þnales del 2001, por lo menos 2 Þncas demostrativas de la cuenca tienen instalados y en producción sus viveros para la producción de frutales y maderables. 2b. A Þnales del 2004, por lo menos tres nuevos productores por comunidad han adquirido de los viveros instalados injertos y plantas de especies maderables, plantas que están creciendo y en producción en sus propias Þncas. Fuentes de VeriÞcación: a. Viveros de forestales y maderables en operación. b. Visitas de campo. c. Croquis de Þncas demostrativas con cultivos de frutales y especies maderables. d. Informes de la UMA, PDF y AECI. Indicadores del Resultado 3: 3a. A inicios del 2002, el vivero municipal de Siguatepeque ha entrado en operación para cubrir la demanda de plantas de los centros educativos de primaria y secundaria de la Ciudad de Siguatepeque. 3b. A inicios del 2002, a iniciativa de la UMA de Siguatepeque, se ha diseñado un programa educativo con alumnos y maestros de escuelas y colegios interesados en participar en la producción de plantas en el vivero municipal. 3c. Después del 2002, a través de un sistema de administración del vivero, al menos el 50% de los costos de producción de las plantas son cubiertos con mano de obra de los alumnos y maestros de las escuelas y colegios incluidos en el programa educativo diseñado. Fuentes de VeriÞcación: a. Formatos de encuestas llenos. b. Documento de programa del vivero municipal. c. Listado de escuelas y colegios en el programa. d. Visitas al predio del vivero. e. Plantas sanas en vivero. Las actividades a realizar en el subprograma son las siguientes: 1. Instalación de 5 viveros agroforestales por año en las microcuencas: Estos pequeños viveros serán instalados en comunidades interesadas, en Þncas demostrativas o en predios escolares dentro de las cuencas. Se ha planiÞcado la instalación de 3 viveros en la microcuenca Calan, 1 en la de Guaratoro y 1 en la de Chamalucuara. Son viveros pequeños con una producción máxima de cada uno estimada en 8000 plantas. Las especies a producir serán escogidas por los miembros de las comunidades y pueden ser ornamen-

382

Desarrollo rural sostenible

tales, maderables o frutales. La mayoría de los viveros cumplirán una función educativa, pues en la producción de las plantas se involucrarán niños de las escuelas de las microcuencas. Serán manejados por el patronato de las comunidades seleccionadas o por los mismos dueños de las Þncas demostrativas. 2. Fortalecimiento del Vivero Municipal: El vivero municipal, además de cumplir su función principal de producir plantas de acuerdo a la necesidad y demanda de los pobladores municipio de Siguatepeque, será manejado con Þnes educativos teniendo como grupo meta los estudiantes de las diferentes escuelas y colegios de la ciudad y la población en general. Su fortalecimiento se realizará a través de la promoción, para la participación de las instituciones educativas y la utilización de mano de obra disponible de los pobladores de Siguatepeque como complemento a la disponibilidad de pago en efectivo. 6.1.2 Subprograma de Manejo de Bosque Natural y Plantaciones Este subprograma tiene como objetivo incorporar el bosque productivo de pino de las microcuencas a un manejo sostenible, que se encuentre fuera de las áreas de protección de los cursos de agua y con pendientes menores a 40%. En general, tanto el bosque de pino como el latifoliado son sometidos a una gran presión por parte de pobladores, sin embargo el bosque de pino está muy cercano a la población y es afectado continuamente por los cortes ilegales de leña e incendios frecuentes que han ido degradando su estructura actual y su potencial de regeneración. Por ello, este ecosistema ha disminuido drásticamente su productividad, ya que sus propietarios no se interesan en su manejo y conservación. En ese sentido, se busca someter a manejo productivo el bosque de pino, ya que de lo contrario no podrá sobrevivir a corto y medio plazo. La mayoría de bosque de pino es propiedad privada y está ubicado dentro de pequeñas áreas en las que se tienen combinaciones de cultivos como pueden ser hortalizas, huertos familiares y granos básicos, por lo que se buscará integrar al uso familiar sostenible los pequeños reductos de pino (0 a 10 ha.) que han quedado dentro de esos minifundios. Es lógico que por su tamaño los volúmenes de madera a producir sean pequeños, y tal vez no todos los años, por lo que los ingresos generados serán sólo un complemento de los que se obtienen a nivel familiar, producto de otras cosechas agrícolas anuales. Para aumentar la oferta de leña se buscará el establecimiento de plantaciones dendroenergéticas con especies de potencial reconocido en el país y que se adapten a las condiciones edafoclimáticas de las microcuencas. Este subprograma tiende a contrarrestar las amenazas que se ciernen sobre el bosque de pino ralo, medio y denso, que cubre unas 1700 hectáreas de las partes medias y bajas de las microcuenca, representando un 30% de la superÞcie, y también a aumentar la oferta de leña con plantaciones dendroenergéticas. Objetivos 1. Con la participación de sus propietarios u ocupantes, someter a manejo forestal sostenible el bosque de pino ubicado en la parte media y baja de las microcuencas. 2. Crear modelos demostrativos de manejo forestal con el Þn de capacitar a otros propietarios, autoridades municipales, técnicos y líderes comunitarios en el manejo de cuencas, y en especial en el aprovechamiento de bosques de pino productivo dentro de ellas. 3. Reducir los cortes ilegales de madera en la cuenca y al mismo tiempo proveer una fuente de abastecimiento para cubrir la demanda creciente de leña.

Capitulo 8: El plan de desarrollo

383

4. Establecer plantaciones dendroenergéticas para aumentar la oferta de leña y los ingresos de los propietarios. Estrategia de Implementación El manejo del bosque de pino se hará con los propietarios con propósitos demostrativos, a Þn de conservar su capacidad productiva generando ingresos y supliendo la creciente demanda de leña y de otros productos maderables. La estrategia se basa en la participación consciente de los propietarios del bosque de pino en la parte media y baja de las microcuencas. Como primer paso, se necesita obtener información detallada de los propietarios u ocupantes y examinar cuidadosamente la estructura de tenencia para hacer una clasiÞcación por tamaño. En los diagnósticos de cada microcuenca se debe obtener información de la tenencia, la cual deberá ser conÞrmada en el Registro de la Propiedad de Siguatepeque. Será necesario contactar con los propietarios considerados grandes y medianos para motivar su participación en este subprograma. Por ser un requisito de ley, los propietarios seleccionados preferentemente deberán tener escritura en dominio pleno, sobre todo aquellos cuyos predios sean considerados como demostrativos. Sin embargo, en algunos casos caliÞcados y en áreas prioritarias, el proyecto apoyará la gestión para la obtención del dominio pleno con el propósito de integrar al manejo el bosque de pino de áreas en dominio útil. El corte, extracción y comercialización de la leña es un problema agudo en el bosque de pino de las cuencas. Se corta cualquier árbol y en cualquier parte, dejando tocones altos y causando una gran degradación del bosque existente (esto ha sido observado principalmente en la cuenca Calan). Es necesario elaborar una base de datos con información detallada de los predios donde se corta, intermediarios con camiones que la compran y los lugares donde se comercializa. La estrategia para solucionar el problema de la leña se basa en atacar dos componentes de la cadena de la comercialización: la oferta y la demanda. En el lado de la oferta es necesario ofrecer alternativas basadas en hacer legal el aprovechamiento. Por un lado, se ofrecerá leña a costo de bosques de pino pero bajo planes de manejo. Por otro, se deberán hacer plantaciones dendroenergéticas en lotes privados para aumentar la oferta. En el lado de la demanda se realizará un estudio por parte de la UMA, para establecer la demanda de la Ciudad de Siguatepeque (tejeras, ladrilleras, panaderías, uso doméstico y otros usos) y establecer inspecciones periódicas para que estos negocios no compren leña ilegal. Se tendrán reuniones informativas con los propietarios de estas industrias para obtener su colaboración, y se plantearán incentivos Þscales municipales para aquéllos que cumplan con las disposiciones municipales relacionadas con el tema. Se formulará un programa de extensión forestal urbana que promueva la introducción de estufas mejoradas para disminuir el consumo de leña en los hogares e industrias y promoverá una nueva actitud de la población con respecto al problema.

384

Desarrollo rural sostenible

RESULTADOS FUENTES DE VERIFICACIÓN

RESULTADO

ACTIVIDADES

Resultado 1.

1.1. Revisar información catastral

UMA Sig y Consultores

Después de revisar el registro catastral y mediante giras de campo, se ha identiÞcado la estructura de la tenencia de los bosques de pino en la parte media y baja a la Cuenca.

1.2. Visitas a los propietarios identiÞcados

UMA y proyectos

1.3. Elaborar listados, mapas e informes

Consultores

2.1. Eventos de capacitación por año para propietarios y comunidades

UMA y proyectos

Resultado 2.

2.2. Firma de convenios de asistencia técnica

UMA y proyectos

Se han elaborado y están en ejecución planes de manejo y operativos del bosque de pino de la parte media y baja de la Cuenca.

2.3. Elaboración de planes de manejo y operativos

UMA Sig y Consultores

2.4. Aprobación de planes de manejo y operativos

UMA Sig y AFE

2.5. Ejecución de planes de manejo y operativos

Propietarios

Resultado 3. Los cortes ilegales de leña en la cuenca se han reducido sustancialmente pues se han establecido sistemas de vigilancia y control del tráÞco ilegal de leña.

2.6. Supervisión de planes operativos

UMA Sig y AFE

3.1. Elaborar formatos de información de la red de leña

UMA Sig y Consultores

3.2. Colectar información de campo de la red de leña puntualizando volúmenes

UMA Sig y Consultores

3.3. Giras de supervisión de la ejecución de planes operativos

UMA Sig y AFE

3.4. Ejecución de estudios para establecer la demanda

UMA Sig y Consultores

3.5. IdentiÞcación y organización de red de distribución de leña

UMA Sig y Consultores

3.6. Ejecución de operativos de control

UMA Sig, AFE y Policía.

3.7. Contratación de vigilantes

UMA y proyectos

Resultados Esperados, Indicadores y Fuentes de VeriÞcación Indicadores del resultado 1: 1a. A Þnes del año 2001, se han identiÞcado en mapas y en el terreno todos los predios con nombre y apellido de los propietarios y ocupantes del bosque de pino en la parte media y baja de la cuenca. 1b. En el 2002, se ha identiÞcado la naturaleza legal de esos predios, si están en dominio pleno o en dominio útil. Fuentes de VeriÞcación: a. Mapas de tenencia b. Notas del Registro de la Propiedad c. Informes

Capitulo 8: El plan de desarrollo

d.

385

Constancias catastrales

Indicadores del resultado 2: 2a. A Þnes del año 1, se han identiÞcado y seleccionado tres (3) propietarios de bosque cuyos predios serán manejados con Þnes demostrativos. 2b. A inicios del año 2, se han Þrmado tres (3) convenios de asistencia técnica con los propietarios seleccionados. 2c. A diciembre del año 2, se han elaborado, han sido aprobados y están en ejecución tres (3) planes de manejo forestal operativos con Þnes demostrativos. 2d. Después de 2 años de ejecución de los planes de manejo, por lo menos 2 propietarios han mejorado sus ingresos producto de las actividades productivas en sus bosques. 2e. Después de 2 años de haber aprovechado los rodales maduros con corte Þnal, hay adecuada regeneración natural ocupando esos sitios. Fuentes de VeriÞcación: a. Planes de manejo y Operativos (documentos) b. Giras de supervisión c. Convenios en propietarios d. Entrevistas con los propietarios e. Informe de inventarios de regeneración natural Indicadores del resultado 3: 3a. A Þnes del año 1, la UMA de Siguatepeque ha identiÞcado la red de corte, extracción y comercialización de leña en la cuenca, incluyendo los volúmenes aprovechados. 3b. A Þnes del año 3, la ejecución de los planes de manejo ha cubierto por lo menos el 50% de la demanda establecida en el Indicador 3ª. 3c. A Þnes del año 2, se han establecido controles administrativos y Þscales del ßujo de leña en la cuenca. 3d. A partir del primer año de ejecución de este plan de manejo, la UMA elabora reportes periódicos detallando los resultados de los operativos para detener el ßujo ilegal de leña de la cuenca. Fuentes de VeriÞcación: a. Reportes y estudios de demanda de leña b. Registros de la UMA c. Informes de giras. Las actividades del subprograma son las siguientes: 1 Elaborar planes de manejo y operativos del bosque de pino de la Cuenca: El manejo del bosque de pino se hará con algunos propietarios u ocupantes, con propósitos demostrativos, a Þn de generarles ingresos y suplir la creciente demanda de leña y de otros productos maderables. En esta actividad se desarrollarán las sub-actividades de inventario del bosque, y la elaboración de los planes de manejo y operativos. Para la realización de esta actividad se contará con el apoyo técnico y legal de la Administración Forestal del Estado (AFE-COHDFOR) y la ESNACIFOR. 2 Realizar plantaciones con especies dendroenergéticas: El corte, extracción y comercialización de la leña es un problema agudo para los bosques de la microcuencas.

386

Desarrollo rural sostenible

Esta actividad pretende aumentar la oferta de leña, reducir los cortes ilegales de madera y, a la vez, ofrecer una oportunidad de ingreso a los propietarios de predios. Se seleccionarán los predios y escogerán las especies para luego realizar las plantaciones con apoyo de la mano de obra de los propietarios. Las plantas se producirán en los predios de los viveros comunales o en el vivero municipal. 6.1.3 Subprograma de Protección y Extensión Forestal Este subprograma tiene como objetivo elaborar e implementar un plan anual de protección y extensión forestal contra incendios, plagas y descombros en las microcuencas. El plan será ejecutado por los pobladores de las cuencas apoyados por los técnicos del proyecto e instituciones relacionadas con el tema (Municipalidad, COHDEFOR, ESNACIFOR, etc.). En la parte alta de la microcuenca Calan, la agricultura migratoria está ocasionando daños al bosque mixto y latifoliado que es parte de la Reserva Biológica de Montecillos. Este ecosistema es talado año con año para dar paso al cultivo del café con o sin sombra y otros cultivos anuales de carácter migratorio. Muy poco se ha hecho para protegerlo de estas amenazas y este ecosistema se está perdiendo paulatinamente y con él su rica biodiversidad. Los depredación al bosque de la Reserva Biológica de Montecillos ocasiona serios efectos en la calidad y cantidad del agua, ya que es la zona donde están los nacimientos que dan origen a lo aßuentes del río Calan. En este subprograma se dará prioridad a la protección técnica y legal de ese ecosistema. Objetivos 1. Proteger contra incendios y descombros las 5.714,05 ha que comprenden la microcuencas de Calan, Guaratoro y Chamalucuara, de acuerdo a prioridades establecidas. 2. Implementación de mecanismos eÞcientes y legales para la protección de las áreas de restauración hidrológica de las microcuencas. 3. Disminuir el avance de la agricultura migratoria en la Reserva Biológica de Montecillos en las áreas que drenan hacia la cuenca del Río Calan. 4. Sensibilización de los usuarios del agua, para la internalización de los costos de la protección forestal de las microcuencas (campañas de promoción). Estrategia de implementación La estrategia para la implementación de este subprograma se detalla en cada una de las actividades principales que se presentan a continuación. Las actividades a ejecutar en este subprograma son las siguientes: 1. Elaboración y ejecución anual de plan de protección contra incendios, plagas del bosque de pino en las microcuencas: El plan de protección y extensión será una actividad permanente en la ejecución del proyecto, y no una actividad improvisada solamente en la época de incendios. La implementación del plan será responsabilidad de la entidad ejecutora del proyecto con el apoyo de otras instituciones de la zona, coordinados por la UMA de la Municipalidad de Siguatepeque. En el caso de propietarios en dominio pleno, la protección de los bosques se basará en la participación directa de los mismos. Esto implica que los esfuerzos de prevención y combate de incendios deben centrarse en la identiÞcación y promoción de este grupo meta con el propósito de hacerlos responsables del cuidado y protección de sus bosques de pino.

Capitulo 8: El plan de desarrollo

387

Sin embargo, muchos de esos bosques fuera del área de protección hidrológica, estarán incorporados a la producción, de tal manera que provea y sirva de incentivos económicos a los propietarios para su protección (subprogramas de manejo de bosques). En el caso de que los bosques de pino estén en manos de ocupantes en tierras ejidales o nacionales, la estrategia de protección será la de incentivos a la comunidad, agrupando los predios en bloques grandes que puedan ser cubiertos bajo una misma modalidad de protección. En este caso, la protección será comunitaria mediante convenios de protección por hectárea no quemada, ejecutado a través de los patronatos con personalidad jurídica. Este método de protección por hectárea no quemada es un tipo de servidumbre ecológica colectiva con las comunidades, permitiéndoles generar fondos por la protección del bosque. Estos fondos constituirán lo que se llamará a nivel de comunidad el “Fondo Social Ambiental”, el cual puede ser utilizado por la comunidad para la realización de cualquier actividad de mejora social. 2. Protección de las áreas de protección hidrológica: La Ley Forestal de Honduras en el artículo 64, considera 150 m a cada lado de los márgenes de los cursos permanentes y 250 m alrededor de los nacimientos como áreas de protección hidrológica. Para la protección de estas áreas inicialmente se realizará un inventario detallado de propietarios y ocupantes. Se elaborarán mapas de la tenencia en estas franjas y de los nacimientos. Ello servirá para identiÞcar las zonas de trabajo más próximas a los cursos de agua, los nacimientos y las áreas especíÞcas que deben protegerse. Con el Þn de garantizar la protección de estas áreas, una vez identiÞcados los propietarios en dominio pleno y los ocupantes, se deben emplear mecanismos, ya sean para la compra de los terrenos dentro de las franjas protectoras y las áreas que drenan a los nacimientos, o para el pago por servicios ambientales mediante contratos con los propietarios u ocupantes. 3. Protección del bosque latifoliado con especial énfasis en la reserva Biológica de Montecillos (RBM) cuenca río Calan: La protección del bosque latifoliado y la Reserva Biológica de Montecillos se hará usando una combinación de medidas. Como primer paso se levantará un censo de los ocupantes dentro de la Reserva, con un detalle del uso de la tierra, el tamaño de sus parcelas y otra información relevante. Esta actividad debe realizarse en la franja de avance de la frontera agrícola. El Programa de Agricultura Sostenible dará prioridad a esta zona con un paquete de asistencia técnica que incluya la introducción de frutales y otros cultivos agroforestales y obras de conservación de suelos que den cobertura completa al sitio. Al igual que la protección de la franjas de protección hidrológica, en estas áreas se analizará la posibilidad de ser manejadas con el pago a propietarios y ocupantes por servicios ambientales mediante Servidumbres Ecológicas. 4. Ejecutar un programa de extensión forestal, con énfasis en el área urbana: El Proyecto apoyará la formulación de un plan de extensión para facilitar información tanto a los actores internos como los externos de las cuencas. La meta Þnal de este plan de extensión será crear sensibilización para internalizar los costos de conservación del agua de las cuencas entre los consumidores dentro y fuera de ellas, en la Ciudad de Siguatepeque.

388

Desarrollo rural sostenible

RESULTADOS RESULTADO

ACTIVIDADES

FUENTES DE VERIFICACIÓN

Resultado 1.

1.1. Censo y levantamiento con GPS de la tenencia de bosque de pino

UMA Sig y Consultores

1.2. Elaboración del Plan de Protección y extensión forestal

UMA y proyectos

Haber asegurado, con y por los propietarios en dominio pleno y las comunidades, la protección y conservación del bosque de pino en la cuenca.

Resultado 2. Haber conservado y protegido la cobertura forestal natural de la Reserva Biológica de Montecillos.

Resultado 3. Las franjas de protección (150 m a cada lado) y los nacimientos de los cursos de agua permanente se han conservado y provisto de cobertura forestal permanente.

1.3. Contratación de vigilantes ambulantes

UMA y proyectos

1.4. Construcción y mantnimiento. de rondas preventivas

UMA y proyectos

1.5. Rehabilitación de caminos

UMA y proyectos

1.6. Convenios de protección con comunidades

UMA Sig y Consultores

2.1. Censo de ocupantes y levantamiento con GPS de sus predios

UMA Sig y Consultores

2.2. Convenio Municipal para la protección de la Reserva Biológica de Montecillos

Municipalidades

2.3. Servicios de asistencia técnica en agroforestería

UMA Sig y Proyectos

2.4. Contratación de vigilantes ambulantes

UMA Sig y Consultores

2.5. Compra de terrenos o contratos de servidumbre ecológica

UMA Sig y Consultores

2.6. Eventos de capacitación

UMA Sig y AFE

3.1. Levantar censo de propietarios / ocupantes de la franjas de protección y nacimientos..

UMA Sig y Consultores

3.2. Compra de terrenos o contratos de servidumbre ecológica

UMA Sig y Consultores

3.3. Elaboración de reglamento de regulación de uso de franjas de protección

UMA Sig, AFE y Proyectos

3.4 Eventos de capacitación

Proyectos

Resultados, Indicadores y Fuentes de VeriÞcación Indicadores del resultado 1: 1a. En noviembre de cada año y bajo la coordinación de las UMA de las Municipalidades de Siguatepeque y El Rosario, se ha formulado el plan de prevención y control de incendios forestales de la cuenca. 1b. Para Þnales del año 2, se han identiÞcado en mapa y terreno las áreas de pino que serán protegidas con los propietarios en dominio pleno. 1c. Para Þnales del año 2, se han identiÞcado las áreas de bosque de pino que serán protegidas mediante convenios comunitarios (bosques ejidales y nacionales con ocupantes o en poder de comunidades). 1d. Cada uno de los planes de manejo aprobados para su ejecución contienen un programa de protección efectivo para el control y prevención de incendios.

Capitulo 8: El plan de desarrollo

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Fuentes de VeriÞcación: a. Documento de Plan de Protección. b. Informe de giras de campo. c. Listado de propietarios con bosques de pino. Indicadores del resultado 2: 2a. Para Þnales del año 1, se han identiÞcado los ocupantes y se tienen mapas de sus predios en la franja de avance de la agricultura migratoria, así como los nacimientos en la reserva dentro de la Cuenca de Río Calan. 2b. Para Þnales del año 1, se ha Þrmado un convenio de colaboración entre los Municipios con jurisdicción en la Reserva Biológica de Montecillos. 2c. Para Þnes del año 2, se ha formulado un plan de asistencia técnica en la introducción de cultivos de cobertura y agroforestales identiÞcando las áreas productoras de agua que deben tener un régimen especial de tratamiento. 2d. Para junio del año 1, se han contratado al menos dos (2) vigilantes ambulantes para la protección de la Reserva Biológica de Montecillos que drena hacia la Cuenca del Río Calan. 2e. Para Þnales del año 3, las municipalidades de El Rosario y Masaguara, ya sea mediante compra o por contratos de pago por servicios ambientales, tienen control sobre los terrenos en donde se localizan el 100% de los nacimientos de agua dentro de la reserva. Fuentes de VeriÞcación: a. Informes de giras de campo. b. Listado de ocupantes. c. Mapas de localización de nacimientos de agua. d. Plan agroforestal en la frontera agrícola (documento). Indicadores del resultado 3: 3a. A Þnales del año 1, se ha identiÞcado y mapeado, con los nombres de propietarios u ocupantes, la tenencia de las franjas de protección de los aßuentes principales y el cauce del Río Calan, así como los nacimientos de esos aßuentes. 3b. A Þnales del año 3, por lo menos el 50% del área de las franjas de protección de los aßuentes, sus nacimientos y el cauce principal del Río Calan está bajo convenios de servidumbre ecológica con sus propietarios legítimos u ocupantes. 3c. Para Junio del 1, existe un reglamento emitido por las municipalidades para regular el uso de las franjas de protección de los cursos de agua permanente en la cuenca del Río Calan. Fuentes de VeriÞcación: a. Mapas de la distribución de la tenencia en las franjas de protección. b. Convenios de servidumbre ecológica. c. Reglamento de regulación de uso de las franjas de protección.

390

Desarrollo rural sostenible

7. PRESUPUESTO GENERAL Para determinar el presupuesto total se dividió en tres aspectos: Presupuesto ejecución de las actividades, presupuesto del personal necesario para la ejecución y el presupuesto de los servicios necesarios (logística). Presupuesto de las actividades El proyecto tiene una duración total de 3 años (2005-2007). En la tabla 8.18 se muestra el resumen del presupuesto anual y total necesario para la ejecución de las actividades de los subprogramas. Personal El Personal propuesto para la ejecución de este proyecto se realizó en base a la experiencia de otros proyectos ejecutados en Honduras. El proyecto dependerá de la unidad o departamento municipal “aguas de Siguatepeque” (Þgura 8.7). Será manejado por el Coordinador o Director ejecutivo, que contará con personal administrativo de apoyo (administrador y secretaria). También contará con personal técnico, formado por un técnico forestal, un técnico agrícola, un técnico ambiental y un promotor social, quienes atenderán los cinco programas del Proyecto. Además se contratará un economista, encargado de implementar en sistema de PSA. El Coordinador/Director deberá ser un ingeniero forestal, con un mínimo de cinco años de experiencia en manejo de cuencas hidrográÞcas, preferiblemente con especialidad en Desarrollo Local. Los técnicos forestales o agrícolas deberán ser dasónomos o técnicos agrícolas con un mínimo de tres años de experiencia en manejo de cuencas hidrográÞcas y los promotores sociales deberán ser bachilleres en promoción social con cinco años de comprobada experiencia en su campo. En la tabla 8.19 se muestra el presupuesto del personal necesario para la implementación de las actividades del proyecto. Servicios y Equipos (Logística) En este apartado se incluye el costo de oÞcina y materiales, transporte, etc. (tabla 8.20). Resumen del Presupuesto General En la tabla 8.21 se muestra el resumen del presupuesto necesario para la ejecución del proyecto en un período de tres años. El presupuesto necesario para la implementación del proyecto es de Lps. 3.429.510,00 (155.886,82 €) anuales, haciendo un total durante los tres años de ejecución de Lps. 10.288.530,00 (467.660,45 €).

Capitulo 8: El plan de desarrollo

Ejecución Anual

391

TOTAL

PARTIDA año 1

año 2

año3

Lps

Euros

Viveros Agroforestales

46.000

46.000

46.000

138.000

6.272,73

Manejo de Bosques

79.000

79.000

79.000

237.000

10.772,73

Protección Forestal

174.000

174.000

174.000

522.000

23.727,27

Subtotal

299.000

299.000

299.000

897.000

40.772,73

Conservación de Suelos y Aguas

36.000

36.000

36.000

108.000

4.909,09

Agricultura Orgánica

46.000

46.000

46.000

138.000

6.272,73

Agroforestería

56.000

56.000

56.000

168.000

7.636,36

Subtotal

138.000

138.000

138.000

414.000

18.818,18

Organización Comunitaria

62.000

62.000

62.000

186.000

8.454,55

Educación Formal

175.000

175.000

175.000

525.000

23.863,64

Salud y Nutrición

153.000

153.000

153.000

459.000

20.863,64

Infraestructura Vial

169.000

169.000

169.000

507.000

23.045,45

Servicios Básicos de Hogar

430.000

430.000

430.000

1.290.000

58.636,36

Mejoramiento Económico

65.000

65.000

65.000

195.000

8.863,64

Subtotal

1.054.000

1.054.000

1.054.000

3.162.000

143.727,27

Protección y mejora de Calidad del Agua

27.000

27.000

27.000

81.000

3.681,82

Educación Ambiental

42.000

42.000

42.000

126.000

5.727,27

Subtotal

69.000

69.000

69.000

207.000

9.409,09

Monitoreo y evaluación

115.000

115.000

115.000

345.000

15.681,82

TOTAL (Lps)

1.675.000

1.675.000

1.675.000

5.025.000

228.409,09

TOTAL (€)

76.136,36

76.136,36

76.136,36

228.409,09

Tabla 8.18: Resumen del presupuesto anual y total de las actividades por programa y subprograma. Tasa de cambio utilizada: 1,00 Euro (€) = 22,00 Lempiras (Lps.) (Moneda hondureña)

392

Desarrollo rural sostenible

Costo Anual (Lps.)

TOTAL

PARTIDA

SUELDO NETO

SUELDO + CARGAS SOCIALES

Director (1)

15.000

19.500

234.000

234.000

234.000

702.000

31.909,09

Administrador (1)

12.000

15.600

187.200

187.200

187.200

561.600

25.527,27

Secretaria (1)

6.000

7.800

93.600

93.600

93.600

280.800

12.763,64

Técnico Forestal (1)

12.000

15.600

187.200

187.200

187.200

561.600

25.527,27

Técnico Agrícola(1)

12.000

15.600

187.200

187.200

187.200

561.600

25.527,27

Técnico Ambiental(1)

12.000

15.600

187.200

187.200

187.200

561.600

25.527,27

Economista (PSA) (1)

12.000

15.600

187.200

187.200

187.200

561.600

25.527,27

Promotor social (1)

6.000

7.800

93.600

93.600

93.600

280.800

12.763,64

Consultarías

30.000

30.000

30.000

90.000

4.090,91

Capacitación

10.000

10.000

10.000

30.000

1.363,64

12.000

12.000

12.000

36.000

1.636,36

TOTAL (Lps.)

1.409.200

1.409.200

1.409.200

4.227.600

192.163,64

TOTAL (€)

64.054,55

64.054,55

64.054,55

192.163,64

Viáticos

1.000

Año 1

Año 2

año3

Lps.

Eur.

Tabla 8.19: Presupuesto anual y total del personal.

PARTIDA OÞcina (Alquiler)

Coste Unitario 5.000

Costo Anual (Lps.)

TOTAL

año 1

año 2

año 3

Lps.

Eur.

60.000

60.000

60.000

180.000

8.181,82

Transporte (vehículos, motos, etc.)

4.000

48.000

48.000

48.000

144.000

6.545,45

Combustibles, lubricantes y mantenimiento de vehículos

3.000

36.000

36.000

36.000

108.000

4.909,09

2.000

2.000

2.000

6.000

272,73

1.000

12.000

12.000

12.000

36.000

1.636,36

1.000

12.000

12.000

12.000

36.000

1.636,36

1.000

12.000

12.000

12.000

36.000

1.636,36

TOTAL (Lps)

182.000

182.000

182.000

546.000

24.818,18

TOTAL (€)

8.272,73

8.272,73

8.272,73

24.818,18

Equipo de OÞcina Materiales de OÞcina Servicios de energía eléctrica y agua Comunicación, net teléfono, fax, etc.

Tabla 8.20: Presupuesto de los servicios y equipo.

Anotaciones Costo de depreciación de 1 vehículo pick-up y 2 motocicletas

3 Ordenadores e Impresora Papelería, Tinta etc.

Capitulo 8: El plan de desarrollo

PARTIDA

Ejecución anual

Coste Total

Lps.

Eur.

Lps.

Eur.

Actividades

1.675.000

76.136,36

5.025.000

228.409,09

Personal

1.409.200

64.054,55

4.227.600

192.163,64

Servicios

182.000

8.272,73

546.000

24.818,18

Subtotal

3.266.200

148.463,64

9.798.600

445.390,91

163.310

7.423,18

489.930

22.269,55

3.429.510

155.886,82

10.288.530

467.660,45

Imprevistos (5%) TOTAL (Lps.)

Tabla 8.21: Resumen del presupuesto general anual y total.

393

CAPÍTULO

9

PROGRAMACIÓN Y FORMULACIÓN DE PROYECTOS DE DESARROLLO 1. LA PROGRAMACIÓN Se entiende por programa el “conjunto ordenado de proyectos independientes que persiguen un objetivo común”. Los programas nacen a partir de la elaboración de planes y concretan los objetivos de éstos a través de la deÞnición de actividades especíÞcas. En ellos se describen las medidas adoptadas para alcanzar dichos objetivos y en su caso, los plazos Þjados para la aplicación de dichas medidas. Dentro de cada uno de los programas y subprogramas enmarcados en un Plan pueden redactarse, aprobarse y ejecutarse distintos proyectos (Þgura 9.1).

Proyecto A

Proyecto B

Proyecto C

OBJETIVO

PROGRAMA 1

PROGRAMA 2 PLAN

Figura 9.1: Concepto de programa

Realizar un programa implica un grado mayor de concreción respecto a diseñar un plan. El objetivo de un programa es deÞnir las actividades especíÞcas a realizar para el objetivo Þjado, así como describir los plazos Þjados para cada una de las medidas. Las principales actividades son: • Coordinar la planiÞcación general • Coordinar la asignación presupuestaria • Coordinar la contratación • Coordinar el seguimiento de los diferentes proyectos que persiguen los objetivos del programa.

396

Desarrollo rural sostenible

La elaboración de programas dispone de técnicas propias. Se entiende por programación el establecimiento de previsiones de cara a alcanzar los objetivos deseados. Se entiende por técnicas de programación aquéllas que tratan de ordenar las actividades de forma que se puedan identiÞcar las relaciones temporales lógicas entre ellas, determinando el calendario o los instantes de tiempo en que debe realizarse cada una. Las técnicas de planiÞcación se ocupan de estructurar las tareas a realizar. La programación deÞne la duración y el orden de ejecución de las mismas. Mientras que la planiÞcación se limita a intentar disminuir en lo posible las incertidumbres que presenta el futuro, la programación debe ser coherente con los objetivos perseguidos y respetar las restricciones existentes (recursos, costes, cargas de trabajo, etc.). Es un grado mayor de compromiso en la decisión tomada. Si planiÞcar es decidir qué se ha de hacer, programar es decidir cuándo se ha de hacer. Los conceptos de planiÞcación y programación proceden originariamente del mundo de la empresa. En este ámbito, la planiÞcación se ocupaba de qué actividades han de realizarse para la puesta en marcha del plan de empresa, o de producción, o de un proyecto determinado. Cuando se habla de planiÞcación asociada a este ámbito, y en relación a un proceso de producción, este concepto también incluye el estudio de la cantidad de recursos que la empresa necesita para poder satisfacer sus objetivos. A diferencia de ésta, la programación se ocupa de cuándo se deben realizar las distintas actividades para la puesta en marcha de un proyecto, y en el caso de estar asociada a un proceso productivo, de cuándo se necesitan el trabajo, las máquinas o las instalaciones para elaborar un producto o prestar un servicio. El concepto de programación en este ámbito, y por extensión en el rural, lleva implícito cumplir la planiÞcación en el tiempo estipulado. Así, la programación debe implicar Þjar, de modo aproximado, los instantes de inicio y terminación de cada actividad. Para ello la programación establece: • Una estimación de duración de actividades; • Una estimación de los recursos asignados a las actividades; • Un calendario de recursos para actividades y limitaciones, tales como fechas Þjas para resultados o fases del proyecto. Algunas actividades podrán tener holgura en el tiempo mientras que otras son críticas (Þjas en el tiempo). La herramienta básica para controlar estas cuestiones es la construcción de un diagrama de tiempos con instantes de comienzo y holgura de las actividades. En él se establecerán los tiempos de cada actividad, se analizarán los costes de cada una de ellas, y por lo tanto del total del programa, y se ajustarán los tiempos de modo que se logren los objetivos. En este diagrama será fundamental conocer cuáles serán las actividades críticas que puedan retrasar a las demás y determinar la necesidad de recursos. La herramienta básica es el diagrama GANTT, sobre el cual se han desarrollado modelos más soÞsticados. La Unión Europea (Reglamento 1260/99 relativo a los Fondos estructurales aplicables al desarrollo rural) considera “programación” como el proceso de organización, decisión y Þnanciación efectuado en varias etapas y destinado a desarrollar sobre una base plurianual las acciones necesarias para conseguir los objetivos de promoción del desarrollo. También deÞne “programa operativo” como el documento operativo aprobado por la Comisión que desarrolla el Plan de Desarrollo Rural mediante un Marco Operativo de Apoyo en el que se describen las estrategias y prioridades de acción (capítulo 3) integrado por un conjunto coherente de ejes prioritarios compuestos de medidas plurianuales para su realización.

Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo

397

La Unión Europea deÞne estos ejes prioritarios como cada una de las prioridades de la estrategia aprobada en el Marco Operativo de Apoyo o de una intervención. 2. HERRAMIENTAS BÁSICAS DE PROGRAMACIÓN El diagrama de Gantt es un diagrama de barras desarrollado por Henry Gantt durante la I Guerra Mundial para la programación del arsenal Frankford. En él se muestran las fechas de comienzo y Þnalización de las actividades y las duraciones estimadas, pero no aparecen dependencias. Es de carácter indicativo, con previsión, en su caso de tiempo y coste y de la duración y simultaneidad de las distintas tareas o actuaciones. Los gráÞcos de GANTT son la forma habitual de presentar el plan de ejecución de un proyecto, recogiendo en las Þlas la relación de actividades a realizar y en las columnas la escala de tiempos que estamos manejando, mientras la duración y situación en el tiempo de cada actividad se representa mediante una línea dibujada en el lugar correspondiente. Representan la duración en el tiempo de cada una de las actividades realizables por personas y/o máquinas en que se divide cualquier proceso de un plan, programa o en general un proyecto (Þgura 9.2). La utilización de un gráÞco de GANTT exige conocer las actividades principales del proyecto y la estimación de los tiempos que se emplearán en el desarrollo de cada actividad basándose en estadísticas y/o experiencias anteriores. Los diagramas o gráÞcos de GANTT se emplean en procesos que tienen pocas actividades que controlar (normalmente menos de 200) y cuyas actividades no tienen apenas relaciones de dependencia entre sí. La ventaja de este método es su facilidad de construcción y comprensión, y el mantenimiento de la información global del proyecto. Su desventaja consiste en que no muestra relaciones entre tareas ni la dependencia que existe entre ellas, es decir, no muestra cómo la iniciación de una actividad depende de otra. El hecho de que las relaciones secuenciales no queden completamente deÞnidas impide emplear este método en problemas más complejos. Para establecer las relaciones secuenciales en la programación se establecieron las redes PERT. Éstas fueron desarrolladas por la Special Projects OfÞce de la Armada de EE.UU. a Þnales de los 50s para el programa de I+D que condujo a la construcción de los misiles balísticos Polares. Están orientadas a los sucesos o eventos. Se emplean típicamente en proyectos de I+D en los que el tiempo de duración de las actividades es una incertidumbre o en proyectos de ingeniería complejos, y su objetivo fundamental es proporcionar información sobre la cual se pueden tomar decisiones encaminadas a concluir el proyecto en el período de tiempo más corto o minimizando los costes de ejecución. La Þgura 9.3 muestra cómo se construyen. La elaboración de un plan de desarrollo rural no suele requerir un grado alto de complejidad en la programación, por lo que en lugar de redes PERT pueden emplearse diagramas de tiempos tipo GANTT con vínculos de autodependencia entre las actividades. En la actualidad programas informáticos como Microsoft PROJECT permiten fácilmente diseñar gráÞcos GANTT a los que añadir dichas relaciones. La tabla 9.1 muestra los distintos tipos de técnicas. Las herramientas informáticas permiten la aplicación de diversas técnicas. En primer lugar, se deÞnen las tareas y subtareas con sus elementos de tiempo y coste fundamentales. A continuación se ordenan directamente en un diagrama de tipo GANTT y sobre él se relacionan las tareas. Con ello se puede construir el diagrama PERT, con el camino crítico de tareas. Con el proyecto esbozado se deÞne un calendario con la duración del trabajo diario.

398

Desarrollo rural sostenible

Con la paleta de recursos disponibles se asignan recursos a tareas y se realiza la nivelación de recursos. El coste se puede ir viendo por tareas, subtareas y recursos. Los programas permiten simular distintas situaciones y realizar presentaciones atractivas y rápidas.

REPRESEN-TACIÓN DE DEPENDENCIAS

ESCALA TEMPORAL NO

SI

NO

Lista de tareas Lista de hitos

GráÞcos de GANTT o de barras

SI

Diagramas de RED o redesPERT

Diagramas de tiempos con vinculaos de autodependencia entre ellos

Tabla 9.1: Diferentes técnicas según su escala temporal y la representación dependencias.

Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo

399

Figura 9.2: Ejemplo de gráÞco GANTT desarrollado para un plan de desarrollo rural. Elaborado con el programa Microsoft PROJECT.

400

Desarrollo rural sostenible Con un diagrama PERT se obtiene un conocimiento preciso de la secuencia necesaria, o planiÞcada, para la ejecución de cada actividad. Se trata de un método muy orientado al plazo de ejecución. Su objeto es determinar las actividades necesarias y cuándo lo son. Asimismo busca el plazo mínimo de ejecución del proyecto, las ligaduras temporales entre actividades del proyecto, identiÞca las actividades críticas (aquellas cuyo retraso en la ejecución supone un retraso del proyecto completo) y el camino crítico, que es aquél formado por la secuencia de actividades críticas del proyecto. También detecta y cuantiÞca las holguras de las actividades no críticas, es decir, el tiempo que pueden retrasarse (en su comienzo o Þnalización) sin que el proyecto se retrase por ello. Si se está fuera de tiempo durante la ejecución del proyecto, señala las actividades que hay que forzar. Todo esto permite tener un proyecto de coste mínimo. El método PERT exige: 1) conocer el conjunto de las actividades que se han de realizar (planiÞcación), 2) estimar el tiempo necesario para realizar cada una de ellas y 3) determinar el orden en que se han de realizar las actividades (cuáles de ellas deben preceder a otras). Está constituido por nodos o vértices que representan los distintos estados de progreso que atraviesa el proyecto a medida que se van completando las diversas actividades y ßechas o aristas: representan cada una de las actividades que integran el proyecto. Los dos vértices unidos por una arista representan los estados del proyecto antes y después de la realización de la actividad correspondiente. El primer vértice representa el estado inicial del proyecto y el último la culminación del proyecto. Las relaciones, denominadas “prelaciones” entre estos nodos pueden ser lineales cuando para realizar una actividad sólo es necesario que se haya llevado a cabo previamente una única actividad; de convergencia cuando para realizar una actividad es preciso que previamente se hayan completado dos o más; de divergencia cuando es necesario completar una sola actividad para que puedan comenzar a ejecutarse otras varias; o de Convergencia y divergencia: es necesario que se concluya un conjunto de actividades para que pueda comenzar otro conjunto.

Para construir una red PERT se descompone el proceso en actividades (ßechas), se deÞne su secuencia y el tiempo necesario de cada una de ellas, y se dibuja un diagrama designando sucesivamente a los vértices o nodos según los números naturales. No puede haber más de un vértice inicial o Þnal, sólo existe una situación de inicio y otra de terminación del proyecto, y no pueden existir dos aristas que tengan los mismos nodos de origen y de destino. El análisis del diagrama permite conocer el “Camino crítico” o sucesión de actividades que da lugar al máximo tiempo acumulativo. Determina el tiempo más corto que podemos tardar en hacer el proyecto si se dispone de todos los recursos necesarios. Asimismo permite deÞnir si una actividad es crítica cuando no se puede cambiar sus instantes de comienzo y Þnalización sin modiÞcar la duración total del proyecto. La concatenación de actividades críticas es el camino crítico. La duración de una actividad se deÞne como la más probable. Es el tiempo que se emplearía en condiciones normales. La holgura de una actividad es el margen suplementario de tiempo que tenemos para determinar esa actividad. El tiempo “early” es el nº mínimo de unidades de tiempo que puede tardar el proyecto en alcanzar ese vértice. El tiempo “last” es el momento más tardío en el que es admisible alcanzar la situación que representa el nodo, sin que todo el proyecto incurra en retraso. Los tiempos early y last son calculadas en cada nódulo. En una actividad crítica la fecha early coincide con la más tardía de comienzo, y la fecha más temprana de Þnalización coincide con la fecha last, y la holgura total es 0. Figura 9.3 Elaboración de redes PERT en proyectos

Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo

401

3. LA ELABORACIÓN DE PROYECTOS DE DESARROLLO 3.1 Introducción Un plan de desarrollo puede contener en su programación los proyectos que debe realizar o bien puede estar abierto a la participación mediante la Þnanciación de medidas positivas, y por lo tanto a la solicitación de fondos por parte de particulares que deseen aprovechar dicho plan para sacar adelante algún proyecto que encaje en sus objetivos. Si se opta por la segunda forma, un plan se convierte en un marco en el cual se da cabida a la iniciativa y creatividad, a una verdadera participación rural, no ya sólo a escala de formulación del plan sino a la deÞnición de proyectos, convirtiéndose en una herramienta subsidiaria que da el protagonismo al campesino. Por otra parte, una ordenación territorial, un de plan de desarrollo, o ambos pueden ser formulados como un proyecto dentro de algún programa que abra convocatorias a la presentación de éstos. En este capítulo se muestra la metodología requerida para dar a cualquier iniciativa la forma de proyecto de desarrollo. La teoría de este capítulo muestra aplicaciones a la formulación de proyectos dentro de un plan de desarrollo rural, mientras que el caso práctico muestra cómo puede ser formulado el propio plan de desarrollo como proyecto a efectos de Þnanciarlo en una convocatoria de cooperación internacional. Ambas tienen una metodología y herramientas semejantes. Un documento de proyecto de desarrollo se deÞne como “una guía para la acción que responde de forma operativa a ¿qué se quiere lograr o cuáles son los objetivos del proyecto? Y ¿cómo se puede lograr? o ¿qué actividades y resultados deben hacerse? AECI (2000) señala para los proyectos de cooperación al desarrollo que deben responder además a las preguntas: • ¿Por qué se hace? • ¿Qué se espera obtener? • ¿Qué es lo que se realizará? • ¿Para quién y con quién se hace? • ¿Mediante qué procedimiento se ejecutará lo que se haga? • ¿Cuándo se hará cada cosa? • ¿Dónde se hará? • ¿Qué recursos se utilizarán? • ¿Cuánto costará? • ¿Cómo se tomarán las decisiones? • ¿Qué entidades participarán y cómo? • ¿Quién hará qué? • ¿Qué será necesario y no puede ser controlado por el proyecto? • ¿Qué riesgos existen? • ¿Qué pasará cuando el proyecto acabe? 3.2 La presentación de proyectos dentro de un plan de desarrollo rural La presentación de proyectos por parte de la población beneÞciaria de dicho plan de desarrollo rural es fundamental para lograr los objetivos no sólo de desarrollo, sino también de participación que exige el desarrollo local. Los agentes locales de desarrollo y los educadores son los encargados de consolidar estructuras locales con capacidad de formular y ejecutar dichos proyectos, que en última instancia son los que permiten el surgimiento del proceso de desarrollo rural. Los proyectos que se presenten a esta Þnanciación o coÞnanciación deben estar en

402

Desarrollo rural sostenible

línea con el objetivo general del programa al cual se presenten, y en general con el del plan, que será habitualmente impulsar procesos sostenibles que reduzcan la pobreza y la vulnerabilidad física, económica y ambiental que afectan las áreas críticas del territorio en las zonas en desarrollo, o simplemente mejorar la calidad de vida y el nivel de ingresos en las áreas rurales europeas. Un proyecto es un proceso de resolución de un problema. Debe ser un documento claro, detallado y conciso, con todas las especiÞcaciones para su realización., que contemple la organización de medios, personas y aspectos técnicos para la confección o aplicación de una solución, un plan de acción o un estudio de aplicación técnica. Como proyecto tendrá asignados: unos objetivos, unas especiÞcaciones a cumplir en un plazo de realización y un presupuesto a emplear. Por otra parte, con la ejecución material o aplicación no termina la posibilidad de realizar un proyecto. La operación y mantenimiento pueden ser también objeto de proyecto, como también la clausura, abandono o sustitución o revisión de lo creado y la evaluación de los resultados para incorporar mejoras a los proyectos futuros. El plan debe deÞnir el carácter y beneÞcio público de las inversiones, y decidir hasta qué porcentaje del costo del proyecto Þnanciará, qué incentivos propondrá para sus acciones y cuál será la contrapartida exigida, ya sea en dinero o como servicios ambientales (ver capítulo 11). La presentación de propuestas y solicitudes suele iniciarse con un PerÞl de Proyecto, demostrando la elegibilidad de la propuesta. El PerÞl de Proyecto, suele contener los elementos descritos anteriormente. Estos proyectos deben estar correctamente identiÞcados y posteriormente diseñados. MARENA (2004) señala para áreas rurales pobres de países en desarrollo que los proyectos que se presenten deben perseguir la mejora de las condiciones sobre el uso de los recursos naturales suelo, agua, y bosques; la mejora de las condiciones ambientales locales y regionales; o la reducción de la vulnerabilidad física y socioeconómica ante los riesgos naturales. Los criterios generales de elegibilidad que exige son: 1. contribuir a mejoras ambientales especíÞcas en el territorio en términos del uso del recurso suelo, agua y bosque; 2. impactar con generación de ingreso y potenciando la economía de las comunidades; 3. impactar socialmente en términos de número de beneÞciarios y participación comunitaria; 4. atender a las necesidades de etnias y de género; 5. contribuir a reducir factores de vulnerabilidad física y socioeconómica ante riesgos naturales; 6. contribuir a la operativización de mecanismos de gobernabilidad para la gestión descentralizada de los recursos naturales, y 7. lograr compromisos de contribución local y de contrapartida municipal o nacional. El plan debe contener además un programa que permite veriÞcar en estos casos el desarrollo de los proyectos Þnanciados, evaluarlos y extraer, a partir de un proceso de sistematización, las lecciones aprendidas de los mismos. 3.3 El diseño de un proyecto El diseño de un proyecto forma parte de un ciclo. Si bien desde un punto de vista externo puede obtener su Þnanciación a partir de la programación de un plan de desarrollo rural, la iniciativa de éste puede proceder de una idea de un grupo de actores locales o de una ONG, que una vez lograda la Þnanciación lo ejecuta y a su vez puede permitir la puesta

Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo

403

en marcha de nuevas ideas que desemboquen en proyectos. Así pues, es un proceso que puede ser cíclico. TRUEBA et al (1985) sugieren que los proyectos tienen en general un desarrollo sucesivo en fases relacionadas. Tienen un principio, que corresponde a la generación de una idea; un crecimiento y desarrollo, relacionados con la formulación del mismo; una madurez, en las fases de ejecución y operación; y por último un ocaso, coincidente con su obsolescencia y desaparición (Þgura 9.5). Este proceso proyectual recorre una serie de etapas, según la clásica formulación de ASIMOW (1968), que constituyen la morfología del proyecto, y que llevan a una progresión de lo abstracto a lo concreto. En cada una de las etapas se repite una secuencia típica de operaciones (la anatomía del proyecto). Éste es un proceso que además de creativo es iterativo. NECESIDAD

PROBLEMA OPORTUNIDAD

IDEA DEL

EVALUACIÓN DE

PROYECTO

RESULTADOS

ESTUDIO DE

OPERACIÓN Y

PREVIABILIDAD

GESTIÓN

ESTUDIO DE

EJECUCIÓN DEL

VIABILIDAD

PROYECTO

PROYECTO DEFINITIVO

Metodología de formulación Metodología de evaluación Metodología de seguimiento y control

Figura 9.5: Ciclo de vida de un proyecto. Los proyectos tienen en general un desarrollo sucesivo en fase o etapas íntimamente relacionadas, que pueden diferenciarse por sus medios y Þnes Los proyectos tienen un principio, que corresponden a la generación de una idea; un crecimiento y desarrollo, relacionados con la formulación del mismo; una madurez, en las fases de ejecución y operación, por último un ocaso, coincidente con su obsolescencia y desaparición. Los estudios de viabilidad y previabilidad en este caso deben coincidir con los estudios previos que se hayan realizado en la ordenación territorial y la formulación del plan surgido de ésta. Queda pues formular el proyecto deÞnitivo de modo que si éste llega a ser Þnanciado, pueda ser posteriormente ejecutado. En la ejecución habrá que tener en cuenta que deberá ser monitorizado según se desarrolla para que no se aleje de sus objetivos y evaluado al Þnal de su ejecución. Fuente: TRUEBA et al 1985.

404

Desarrollo rural sostenible

Para TRUEBA et al (1985), el proceso del proyecto además de cíclico es dinámico. Cíclico porque de los resultados Þnales de un proyecto pueden surgir ideas de nuevos proyectos que continúan y completan el ciclo, y por otra parte, en una perspectiva interna, cada una de las fases precede a la otra. Dinámico porque incorpora la nueva información a los planteamientos previos y reorienta de esta manera el proceso de elaboración del proyecto (retroalimentación o feed- back). El diseño de un proyecto puede abarcar así desde los estudios de previabilidad y viabilidad a la etapa de preparación hasta la formulación del proyecto deÞnitivo. Las fases previas de detección de problemas y oportunidades y de ideas de proyectos habrán correspondido a la planiÞcación del desarrollo, y su programación por parte de los promotores del plan de desarrollo y a la identiÞcación de dichos problemas y oportunidades por parte de los agentes locales y beneÞciarios del plan. A esta fase de diseño en el ámbito de la cooperación internacional también se la denomina de instrucción y aparece tras la identiÞcación de las ideas de las fases anteriores (AECI 2000). La instrucción de un proyecto consiste en la concreción más precisa posible del propósito de la intervención y la forma de lograrlo. Para ello, debe precisar la lógica de intervención, es decir las relaciones entre las actividades, los resultados y los objetivos también debe describir los factores externos que pueden afectar a esa lógica; el grado en el que se logra lo que se pretende a través de indicadores y sus correspondientes fuentes de veriÞcación; la programación de actividades mediante un calendario o cronograma en el que se indique la duración y secuencia de las actividades; la programación de los recursos, asignando a cada actividad los medios necesarios para su ejecución y cuantiÞcando su valor, y la elaboración de un presupuesto y una valoración de las posibilidades de permanencia de los objetivos del proyecto a través de un análisis de los factores de viabilidad (capítulo 10). Un proyecto debe permitir formalizar las alternativas formuladas en los planes y programas, debe convertirlas en propuestas operativas que puedan ser realizadas con altas probabilidades de éxito. La Comisión Europea deÞne esta fase como la “determinación de todos los aspectos detallados de un proyecto en base a un estudio de factibilidad”. Para que un proyecto esté bien diseñado debe explicar lo siguiente (ANDER-EGG y AGUILAR IBÁÑEZ 1998): • Razones por las que se necesita realizar el proyecto (fundamentación). • A qué Þn contribuirá el logro de los objetivos del proyecto (Þnalidad). • A quién va dirigido el proyecto (beneÞciarios directos) y a quién afectará (beneÞciarios indirectos). • Qué debe producir el proyecto para crear las condiciones básicas que permitan la consecución del objetivo (productos). • Con qué acciones se generarán los productos (actividades) y cómo organizar y secuenciar las actividades. • Qué recursos se necesitan para obtener el producto y lograr el objetivo propuesto (insumos). • Quién ejecutará el proyecto (responsables y estructura administrativa). • Cómo se ejecutará el proyecto (modalidades de operación). • En cuánto tiempo se obtendrán los productos y se lograrán los objetivos previstos (calendario). • Cuáles son los factores externos que deben existir para asegurar el éxito del proyecto (pre-requisitos).

Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo

405

El diseño de los proyectos de desarrollo debe tener un cierto grado de ßexibilidad a diferencia, por ejemplo, de los proyectos e ingeniería. Los diseños rígidos presentan grandes diÞcultades a la hora de enfrentarse a los cambios que se producen en el entorno, ya que cualquier modiÞcación puede romper su coherencia. La ßexibilidad no debe confundirse con la ausencia de método, desorden o superÞcialidad. Un diseño ßexible es una primera versión que posiblemente sea modiÞcada a medida que el proyecto vaya desarrollándose, y que las actividades se realicen, presentándose versiones o adaptaciones que cada vez tengan mayor solidez y coherencia. El monitoreo de los proyectos es la herramienta que permitirá realizar estos cambios de modo que mantengan una coherencia con los objetivos perseguidos. Durante esta fase de diseño es importante precisar en un análisis de los implicados los futuros beneÞciarios y sus representantes, las instituciones o agencias responsables de la gestión del proyecto, las organizaciones o agencias que Þnanciarán el proyecto y las entidades locales que prestarán apoyo o colaborarán en el proyecto. Será necesario clasiÞcar la realidad social en beneÞciaros directos e indirectos, neutrales, excluidos, perjudicadas y oponentes principales, de modo que pueda darse una negociación. Esta negociación debe empezar ya en la etapa de identiÞcación del proyecto para lograr un consenso entre todas las partes implicadas. En el diseño de un plan o de un proyecto se debe considerar la sostenibilidad o solidez de las propuestas. Éstas pueden ser pre-evaluadas de acuerdo a una serie de factores de sostenibilidad de los proyectos (NORAD 1997). Se entiende por sostenibilidad en este contexto el “grado en que los efectos positivos derivados de la intervención continúan una vez retirada la ayuda externa” (AE/SECIPI 1998). Estos factores, por su importancia, se abordan más extensamente en el siguiente capítulo. Aquí únicamente se plantean las preguntas clave para el diseño de un proyecto. Políticas de apoyo: son las prioridades y compromisos especíÞcos que apoyan las posibilidades de éxito de un proyecto. Debe responderse a preguntas tales como si es pertinente el proyecto en relación a las políticas de desarrollo que las autoridades públicas plantean y si hay voluntad y capacidad por parte de las autoridades para aportar los recursos imprescindibles y hacerse cargo, si fuera el caso, del proyecto Þnalizada la ejecución. Aspectos institucionales: consiste en la capacidad institucional (personal estable cualiÞcado y motivado, apoyo y participación de los beneÞciarios…) de los ejecutores. Se debe responder a si esta capacidad es suÞciente para gestionar el proyecto y si se han destinado recursos suÞcientes para fortalecer la capacidad organizativa de la institución. Aspectos socioculturales y enfoque de género: Se reÞere a la integración del proyecto en la comunidad local y su impacto sobre los distintos grupos. Las preguntas giran entorno a la integración de los beneÞciarios en el proyecto, a si este responde verdaderamente a sus prioridades y a cómo afecta éste a la situación de las mujeres. Factores tecnológicos: Hace relación a la elección y adaptación de las tecnologías a las condiciones existentes y se plantea si ésta es la adecuada a los recursos y cultura local y si contribuye realmente a mejorar la calidad de vida de los beneÞciarios y promueve el desarrollo. Factores medioambientales: Se reÞere a la explotación, gestión y desarrollo de recursos de acuerdo con la capacidad de acogida del territorio. La pregunta es si el proyecto contribuye a mejorar el manejo de los recursos ambientales de la zona. Factores económico-Þnancieros: Hace referencia a si existe la Þnanciación suÞciente para cubrir el funcionamiento, mantenimiento y depreciación de los insumos del proyecto, plantea el análisis de coste y rentabilidad, y pregunta si la Þnanciación es la

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Desarrollo rural sostenible

adecuada para ejecutar el proyecto y quién se hará cargo de los gastos de funcionamiento una vez Þnalizada la ejecución. Si tanto las preguntas relativas al diseño de un proyecto como las de los factores de sostenibilidad han sido adecuadamente respondidas, los agentes claramente identificados y se han determinado todos los aspectos que exige la instrucción de un proyecto en base a un estudio de factibilidad se puede proceder a formular el proyecto. 3.3. La formulación de proyectos La formulación de un proyecto es fruto de su diseño anterior y puede desarrollarse atendiendo de un modo general a los siguientes epígrafes: a) Resumen descriptivo del plan b) Antecedentes c) JustiÞcación d) Área de inßuencia y población beneÞciaria e) Objetivo general y especíÞcos f) DeÞnición de indicadores y línea de base g) Metas h) Actividades i) Metodología j) Monitoreo, seguimiento y evaluación. Evidentemente, estos epígrafes no son los únicos que exige una institución, también son fundamentales los presupuestos, el cronograma de trabajo o la información sobre la organización proponente, así como su misión, estructura, área de acción, principales proyectos ejecutados, experiencia previa, equipo ejecutor1. Nos centramos principalmente en ellos por constituir los elementos metodológico principales para la formulación de planes o proyectos que requieran ser Þnanciados. a.- Resumen descriptivo del plan Describe la situación actual, la idea del plan, el objetivo y las metas esperadas, el compromiso de la comunidad o de que lo solicita y la nueva situación una vez desarrollado. Suele ser lo último que se escribe. Un resumen solamente es posible escribirlo en el momento en que el plan está elaborado.

1 Generalmente la Información de la organización proponente suele consistir en una descripción de: • Misión institucional: Todas las organizaciones que planifican su futuro tienen definida una “Misión”, que es su razón de ser. Cada organización tiene su propia misión y generalmente responde a las preguntas de ¿quiénes conforman la organización?, ¿qué hace la organización?, ¿para quién hace lo que hace? o ¿en dónde está ubicada la organización y que ámbitos territoriales cubre? • Estructura organizativa: Describe la estructura de la organización proponente: directivos, profesionales, secciones, áreas de trabajo, sistema contable, mecanismos de control, etc… • Área de acción: Es el ámbito de acción de la organización (local, regional y/o nacional). Incluye la descripción de su especialidad temática o su fortaleza institucional. • Principales proyectos ejecutados: Describe brevemente el nombre, la ubicación, el tema, el objetivo, la meta obtenida, la población beneficiada, la inversión, la duración, etc., para cada uno de ellos. • Experiencia previa en la región: Indica el tiempo de experiencia en la región. Debe además explicar cuál es la percepción de la comunidad sobre la organización proponente. • Equipo ejecutor: Indica el número de personas vinculadas al proyecto: cuántos profesionales, técnicos, estudiantes y otro personal de soporte; su formación académica, experiencia, responsabilidad, dedicación en tiempo y su remuneración cargada al proyecto.

Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo

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b.- Antecedentes Indica el origen de la propuesta: qué factores y quiénes participaron en la elaboración, qué fuentes fueron consultadas, cuál es la profundidad y la vigencia de la investigación y de los trabajos previos asociados a la propuesta. Describe trabajos y/o acciones que se hayan realizado sobre el tema y/o en el territorio. La descripción de buenos antecedentes valida la propuesta porque indica el camino correcto que se ha llevado a cabo para solucionar el problema mediante una metodología acertada. Es la historia del plan. c.- JustiÞcación Expresa las razones por las cuales es necesario desarrollar el proyecto. Un proyecto tiene sentido en la medida en que aborda un problema o una situación problemática. Un problema se deÞne como una situación indeseada para uno o varios actores de una región, comunidad o institución concreta. Así la pregunta que de abordar la justiÞcación es: ¿De solucionarse el problema, qué pasaría en el área de inßuencia y cuál sería su efecto en la población beneÞciaria? La justiÞcación debe caracterizar brevemente el área de inßuencia y el problema ambiental con sus causas y efectos y obtener la situación actual o línea base sobre la cual se medirá el proyecto. Una buena justiÞcación debe identiÞcar únicamente los problemas existentes, no problemas posibles o potenciales. En este sentido, es importante recordar que un problema no es la ausencia de una solución, es un estado existente negativo. Así por ejemplo: no es correcto formular un problema como “No hay pesticidas”, lo correcto es aÞrmar que “la cosecha es destruida por plagas”. Asimismo, un problema no es todo lo negativo ni es deÞnido por la falta de cuestiones que deÞnen el problema. Es un problema por ejemplo la degradación de una microcuenca, si bien no lo es la falta de educación ambiental, que sí puede ser una causa. La justiÞcación debe contener un análisis de problemas y una linea de base. Análisis de problemas Las características que debe tener un problema para constituirse en el eje de un plan son: • Debe estar en el ámbito de la organización que presenta la propuesta. • Debe ser medible cuantitativamente y cualitativamente. • Debe ser solucionable a través de la acción propuesta por la organización. • Debe ser susceptible de localizarse espacialmente en el territorio. • Debe afectar los intereses de diferentes actores: campesinos, mujeres, niños, funcionarios públicos, gremios, etc... Un árbol de problemas (capítulo 7) puede contribuir a esclarecer la vinculación causaefecto de los problemas, así como a identiÞcar el problema principal a atacar. También se deben tener en cuenta aquéllas que no están articuladas a ninguna otra causa, pero que son importantes para la solución. Línea de base El análisis del problema debe arrojar las líneas de base, entendidas como el punto de partida del proyecto, la determinación de la situación actual, que en un futuro han de servir para medir los avances en la solución del problema. Las líneas de base se vinculan posteriormente a los objetivos especíÞcos y deben deÞnirse para los aspectos económicos, físicos y sociales, de modo que permitan visualizar indicadores que medirán o veriÞcarán

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Desarrollo rural sostenible

los resultados, efectos e impactos que generará el plan. La línea de base se realiza a partir de un diagnóstico de la situación encontrada, y de lo que se desea mejorar en lo físico, social, económico o ambiental. La Tabla 9.2 (MARENA 2004) muestra diferentes parámetros que pueden ser considerados al formular la línea base para un plan de gestión de cuencas. d.- Área de inßuencia y población beneÞciaria Este apartado trata de hacer un análisis de contexto sobre la comunidad involucrada y el área de inßuencia, relacionándolo con la situación problemática que se enfrenta. La caracterización del territorio debe deÞnir el medio y a la población de acuerdo con sus dimensiones física, económica, social, de poblamiento y legal. Debe informar si existe un Ordenamiento Territorial previo y la articulación del plan con éste. Es fundamental referenciar la propuesta a los planes y programas relacionados, la legislación aplicable, los planes de ordenación o de desarrollo municipales u otro tipo de planes que pretende poner en práctica. INDICADOR / PARÁMETRO DE LA LÍNEA DE BASE

• • •

Gestión Local y participación: Estructuras organizativas locales, municipales y regionales Instituciones Acompañantes prestando servicios Instancias financieras locales administrando recursos financieros Gestión de proyectos: planificación y ejecución y capacidad de gestión municipal Modalidades de gestión aplicadas: Mecanismo de Pago por Servicios Ambientales, licencias ambientales, etc. Políticas, normas y medidas para el manejo de los Recursos Naturales Instrumentos y herramientas de gestión, diagnósticos, planes de gestión y de inversión Ordenamiento Territorial y Normativa local comunitaria

• •

Suelos: Uso adecuado Estructura y Textura

• •

Aguas: Información disponible Administración del recurso

• • • •

Bosques: Incendios forestales según historial de la zona y estado de deforestación y causas Estado fitosanitario del bosque y cobertura vegetal según estado vegetativo del área Planes de manejo elaborados, en ejecución o ejecutados Áreas Protegidas delimitadas, protegidas o manejadas

• •

Gestión del Riesgo: Recursos cartográficos Capacidad de reacción

• • •

Socioeconomía Educación Acceso al crédito Ingresos

• • • • •

• •

• • •

Erosión Productividad

• •

Capacidad de infiltración Nutrientes

• Cantidad • Control de Calidad



Contaminación

• Organización para la gestión • Cultura de la prevención

Acceso a los servicios Industrialización de recursos Infraestructura productiva



Comercialización

Tabla 9.2. Ejemplo de indicadores para construir una línea de base. MARENA (2004).

Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo

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e.- Objetivos Los objetivos pueden ser generales o especíÞcos y pueden requerir un análisis para su identiÞcación. Para identiÞcar el objetivo a perseguir es necesario identiÞcar previamente los objetivos a excluir - porque no son deseables o factibles-, identiÞcar diferentes relaciones de “medios y Þnes” como posibles estrategias alternativas para el proyecto y, por último, seleccionar las alternativas que representen las mejores estrategias para el plan. El árbol de objetivos (Þgura 7.8) es la técnica quizá más clara y precisa. Además de ésta, debe hacerse un análisis consistente en: 1. IdentiÞcar soluciones alternativas que puedan llegar a ser estrategias del proyecto, 2. Evaluar estas posibles estrategias y, 3. Determinar la estrategia a ser adoptada por el plan. Una vez seleccionadas las alternativas se pueden deÞnir los objetivos. Se pueden emplear los árboles de objetivos descritos en el capítulo 7. Objetivo general El objetivo general deÞne un propósito. La deÞnición del objetivo nace del problema y sus causas para identiÞcar un propósito: qué se va a hacer y cuál es el Þn o, lo que es lo mismo, para qué se va hacer lo que se va a hacer. La formulación de este objetivo deberá contemplar el cambio concreto que mediante la ejecución del plan se alcanzará en relación con el problema identiÞcado. Para visualizar mejor el objetivo general se puede elaborar un cuadro que incluya una columna de problema, otra de línea de base y otra de objetivo general (tabla 9.3). DeÞnición de líneas de base DeÞnen para cada objetivo especíÞco la situación actual de la que parte. La línea de base es el punto de partida para medir un logro. PROBLEMA

LINEA DE BASE

OBJETIVO GENERAL: DeÞne propósito y Þn.

Degradación por avance de la frontera agrícola en los territorios montañosos de Siguatepeque (Honduras) y empobrecimiento general de la población rural

Según el Plan de Ordenación Territorial de la Cuenca del Río Calan, 539 Ha. de bosque nublado están amenazadas y pueden perder su capacidad de aprovisionadoras de agua para la ciudad de Siguatepeque. A su vez hay en ella 2.449 habitantes en situación de extrema pobreza.

Disminuir la degradación de los recursos naturales en la Cuenca, mantener la extensión de bosque nublado y mejorar la calidad de vida de sus habitantes.

Tabla 9.3 Ejemplo de tabla comparativa de problema, línea de base y objetivo general.

DeÞnición de indicadores Un indicador es una unidad de medida que permitirá realizar el seguimiento del proyecto y veriÞcar el cumplimiento del objetivo. Los indicadores deben referirse a los aspectos ecológico, natural, económico, social, cultural y político. Se deben describir aquéllos que se van a aplicar al objetivo del proyecto haciendo constar que son indicadores del objetivo general.

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El indicador permite tener una unidad de medida para valorar y evaluar el cumplimiento, el comportamiento y dinámica del objetivo, metas y actividades. El indicador señalará, al Þnalizar el periodo (tiempo), qué metas concretas se han logrado. Un buen indicador debe tener al menos cuatro atributos: corresponderse con un objetivo, ser veriÞcable objetivamente, ser práctico y ser independiente. Los indicadores identiÞcan la evidencia que demostrará los logros obtenidos. Éstos tendrán que ser veriÞcados en forma “objetiva” a Þn de que el ejecutor, supervisor y el evaluador puedan llegar a un acuerdo sobre lo que la evidencia implica. Los indicadores deben medir lo que es importante y permitir que a partir de ellos se establezcan metas especíÞcas que respondan a preguntas tales como ¿para quién?, ¿cuánto?, ¿de qué tipo?, ¿cuándo? y ¿dónde? De nuevo, para visualizar mejor los indicadores de un objetivo general se puede elaborar un cuadro que incluya una columna de problema, otra de línea de base y otra de objetivo general como se indica en la tabla 9.4. LÍNEA DE BASE Según el Plan de Ordenación Territorial de la Cuenca del Río Calan, 539 ha de bosque nublado están amenazadas y pueden perder su capacidad de aprovisionadoras de agua para la ciudad de Siguatepeque. A su vez hay en ella 2.449 habitantes en situación de extrema pobreza.

OBJETIVO GENERAL

INDICADORES

Disminuir la degradación de los recursos naturales en la Cuenca, mantener la extensión de bosque nublado y mejorar la calidad de vida de sus habitantes.

• Abastecimiento de agua de calidad a la ciudad de Siguatepeque • Renta per cápita local en la cuenca • Bosque nublado mantiene y amplia su extensión

Tabla 9.4: Cuadro comparativo entre la línea de base, el objetivo generale y los indicadores del objetivo.

Objetivos especíÞcos Cada objetivo especíÞco se reÞere a una causa crítica del problema. El conjunto de objetivos especíÞcos permitirá cumplir el objetivo general. Cada objetivo especíÞco también debe estar orientado por un propósito (un qué) y un Þn (para qué). DeÞnición de líneas de base, causas críticas e indicadores Las líneas de base deben deÞnir para cada objetivo especíÞco la situación actual de la que parte. Un objetivo especíÞco puede tener una o más líneas de base deÞnidas a partir de una causa crítica. La causa crítica es la razón especíÞca del problema que pretende superar cada objetivo especíÞco. De nuevo para deÞnir los objetivos especíÞcos, conociendo las causas críticas y las líneas de base pueden elaborarse cuadros semejantes a los correspondientes al objetivo general. f.- Metas Se reÞere a los resultados o logros medidos cuantitativa y cualitativamente en un período de tiempo determinado. IdentiÞca las metas que deben alcanzarse para cumplir cada objetivo especíÞco. Son las expresiones cuantitativas y cualitativas de los logros que se pretenden obtener con el proyecto ambiental. Su formulación debe hacerse desde el punto de vista de tiempo y cantidad. Constituyen las expectativas que tienen quienes proponen el proyecto. Dada una línea base y los objetivos especíÞcos, es más fácil concretar las metas para cada objetivo especíÞco.

Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo

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g.- Actividades IdentiÞca las actividades que se deben realizar para cumplir cada meta. Las actividades deben deÞnirse en forma secuencial, lógica y coherente con las metas identiÞcadas. Son las acciones necesarias que se deben prever para la buena ejecución de la propuesta. A partir de ellas se obtendrán las metas. Para ello se requiere un conjunto de insumos y recursos en un período de tiempo determinado. También se dice que son los pasos secuenciales a seguir para lograr la meta y por tanto el objetivo especíÞco. Si las metas son claras y están cuantiÞcadas, deÞnir las actividades es un trabajo fácil. h.- Metodología del proyecto Describe cómo se va a ejecutar la propuesta. Requiere precisar el orden lógico (fases o etapas) de las actividades para garantizar el logro de las metas y los objetivos, así como identiÞcar los soportes técnicos, instrumentos de apoyo y manejo de la información que se requieran. En la metodología casi siempre se exige la descripción de CÓMO se va a ejecutar la propuesta, para lo cual se deberán deÞnir en un orden lógico las acciones o actividades a desarrollar para garantizar el logro de las metas esperadas y el logro de los objetivos. Se deben describir los aspectos más relevantes de las técnicas e instrumentos que se utilizarán en desarrollo de la propuesta y deÞnir con claridad las fases o etapas necesarias para llevar a cabo la propuesta. Por ejemplo: Fase inicial, fase de ejecución, fase de resultados, etapa I, etapa II, etapa III… Cuando el proyecto haga propuestas de formación o capacitación se deben dejar con claridad los contenidos curriculares de todo el proceso de formación y capacitación. Si se proponen realizar investigaciones, éstas deben quedar plasmadas indicándose con claridad los métodos y diseños a emplear. Las siguientes preguntas pueden ayudar a presentar la metodología: • ¿Qué procesos y pasos van a seguir para lograr las metas y objetivos? • ¿Existen instrumentos que se van a utilizar en la ejecución de la propuesta? • ¿Cómo se van aplicar esos instrumentos, y a cuál de los pasos señalados anteriormente corresponde dicha aplicación? • ¿Cómo se va a utilizar la información de los resultados y productos obtenidos? • ¿Cuáles son los contenidos temáticos y curriculares de los procesos de formación o capacitación? i.- Monitoreo, seguimiento y evaluación Describe el esquema, mecanismos, instrumentos, personal y demás recursos que se emplearán para el control del proyecto en todas sus fases. El esquema de monitoreo, seguimiento y evaluación es responsabilidad de la organización proponente, es decir, es inherente a sus compromisos y responsabilidades, y por lo tanto ninguna de estas tareas es delegable en instituciones externas. La tabla 9.5 muestra un ejemplo de guía para formular el esquema de monitoreo, el seguimiento y la evaluación.

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Desarrollo rural sostenible

OBJETIVOS: Tanto general como especíÞcos propuestos

QUIÉN: Las personas responsables de la ejecución del proyecto. Equipo ejecutor

CUÁNDO: Periodicidad con la que se realizará el monitoreo, el seguimiento y la evaluación

CÓMO: Medios y mecanismos que serán utilizados para controlar el proyecto

General

Director del proyecto Equipo ejecutor Contable

Cada mes

Reuniones del equipo ejecutor con informes de avance y cumplimiento de metas. Conocimiento de diÞcultades para la ejecución de la propuesta. Soluciones para vencer las diÞcultades. Informes Þnancieros de ejecuciones parciales detectando ejecuciones parciales o sobre-ejecuciones

Objetivo especíÞco 1

Lic. en CC.A.A. Ingeniero Trabajador social Consultores especíÞcos

Cada mes

Visitas periódicas a intervalos de tiempo cortos a los productores. Informes de avances de las metas programadas. Registro y sistematización de los datos y resultados. Registros fotográÞcos Organización para el cumplimiento de metas

Objetivo EspecíÞco 2

Abogado Consultores especíÞcos

Cada mes

Desarrollo del proceso de organización Evaluación de cada seminario taller Informes periódicos mensuales de avances de metas Organización y montaje de mecanismos para la acción ciudadana participante

Tabla 9.5: Ejemplo de guía par formular un plan de monitoreo.

3.4 Tipología de proyectos presentables a un plan de desarrollo rural MARENA (2004) para Honduras clasiÞca los proyectos presentables en aquéllos que tienen por objetivo Þnanciar alternativas de sistemas productivos sostenibles de bajo costo que mejoren el ingreso de los productores y sus familias, a través del aprovechamiento eÞciente de los recursos suelo, agua y bosque en los procesos de producción, y los que tienen por objeto esencialmente generar bienes públicos de alto impacto social y ambiental. Entre los primeros pueden encontrarse proyectos: • de validación, difusión y adopción de prácticas mejoradas agroforestales y de conservación de suelos; • protección y aprovechamiento sostenible de bosques; • producción ambientalmente sostenible de café;

Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo



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módulos pecuarios de doble propósito; domesticación de plantas y animales silvestres de Þncas; • planes de ordenamiento de Þncas; procesamiento de productos agrícolas, pecuarios y forestales; • manejo de regeneración natural; plantaciones forestales en Þncas; • pequeños sistemas de riego para diversiÞcación productiva; • producción de semillas; y otras iniciativas innovadoras de alto impacto ambiental y social. Entre los segundos están los de desarrollo e implementación de planes de manejo sostenible en bosques ejidales, municipales, privados y nacionales; de procesamiento, industrialización, comercialización y mercadeo de productos forestales, incluyendo productos no-maderables; de manejo de áreas protegidas, incluyendo vigilancia, infraestructura básica, planes de manejo y ecoturismo, astilleros comunales, manejo de microcuencas, reservas extractivas, etc.; • de control de contaminación hídrica (e.g., contaminación por pulpa y mucílago proveniente de los beneÞcios de café), pero manteniendo el principio básico de que quien contamina paga; • de pequeñas obras de agua potable y saneamiento; • de protección de fuentes de agua; • de protección, asignación y aprovechamiento del recurso hídrico, • de programas de alerta local y monitoreo artesanal de zonas con riesgo de derrumbes; • de construcción de obras de control de torrentes y de protección en riberas y taludes; • de estabilización y protección de áreas críticas para la protección de poblados, caminos, puentes y otra infraestructura básica de carácter público; de protección de obras hidráulicas de carácter público; • de implementación de esquemas de ordenamiento territorial; y de educación ambiental. La tabla 9.6 muestra la metodología para la redacción y presentación de proyectos a Þnanciación dentro de un plan de MARENA.

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Tabla 9.6: Metodología para la presentación de proyectos dentro de un plan. MARENA 2004.

Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo

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4. HERRAMIENTAS DE PROYECCIÓN 4.1 El marco lógico El marco lógico es una herramienta que facilita el proceso de conceptualización, diseño, ejecución y evaluación de proyectos. Su propósito es brindar estructura al proceso de planiÞcación y comunicar información esencial relativa al proyecto. Puede utilizarse en todas las etapas de preparación del proyecto: programación, identiÞcación, orientación, análisis, presentación ante los comités de revisión, ejecución y evaluación ex-post. El método fue elaborado originalmente como respuesta a tres problemas comunes a proyectos: • PlaniÞcar proyectos carentes de precisión, con objetivos múltiples que no están claramente relacionados con las actividades del proyecto; • Lograr deÞnir claramente proyectos que no se ejecutan exitosamente, así como el alcance de la responsabilidad del gerente; • Dar una base objetiva a los evaluadores para comparar lo que se planeó con lo que sucedió en la realidad, de modo que se pueda cuantiÞcar su éxito. El marco lógico es una mejora conceptual de la metodología de formulación de proyectos mostrada en el epígrafe 3.3. Es un sistema estructurado de planiÞcación y comunicación. En un solo cuadro se plasma la información más importante sobre un proyecto, y que constituye la base para la deÞnición del sistema de seguimiento y evaluación. Es una herramienta diseñada para fortalecer no sólo la formulación sino el diseño, la ejecución y la evaluación de proyectos, mediante la organización de la secuencia causa-efecto que debe tener todo proyecto. El marco lógico contribuye a solventar la carencia de precisión de los objetivos, así como a exigir la interrelación entre múltiples objetivos. Respecto a la gerencia del proyecto permite establecer con claridad la responsabilidad de cada participante y, de cara a la evaluación, permite tener una base objetiva sobre la que establecer mediciones o veriÞcables. La Þgura 9.6 muestra la descripción de los factores principales de un proyecto a través de una serie de hipótesis lógicas. Éstas parten, una vez identiÞcado el objetivo general o Þn al que se busca contribuir, de un nivel más concreto deÞnido como el propósito u objetivo especíÞco. Éste a su vez pretende lograr la realización de los componentes o resultados necesarios para lograr dicho propósito, los cuales se consiguen desarrollando a un nivel más desagregado las actividades e insumos necesarios que se detallan en un presupuesto que ha de permitir que el plan sea operativo. La lógica del marco se basa en que el Propósito debe contribuir signiÞcativamente al logro del Fin, los Componentes/ Resultados deben ser necesarios para lograr el Propósito y las Actividades deben generar los Componentes. El método del marco lógico encara estos problemas y provee además una cantidad de ventajas sobre enfoques menos estructurados. En concreto, aporta una terminología uniforme que facilita la comunicación y que sirve para reducir ambigüedades; aporta un formato para llegar a acuerdos precisos acerca de los objetivos, metas y riesgos del proyecto que comparten todos los actores del proyecto; suministra un temario analítico común para elaborar tanto el proyecto como el informe de proyecto; enfoca el trabajo técnico en los aspectos críticos y puede acortar documentos de proyecto en forma considerable; suministra información para organizar y preparar en forma lógica el plan de ejecución del proyecto; suministra información necesaria para la ejecución, monitoreo y evaluación del proyecto; y proporciona una estructura para expresar, en un solo cuadro, la información más importante sobre un proyecto.

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Fin Propósito entonces Componentes Actividades

si

Fin Contribuir a la reducción de enfermedades causadas por impurezas en el agua. Propósito La población rural sigue prácticas higiénicas. Componentes 1. Comunidades en la región occidental abastecidas de agua potable. 2. Personal de servicios de salud pública capacitados. Actividades 1.1 Perforación de pozos. 1.2 Organizar a los trabajadores de campo. 1.3 Excavar pozos. 2.1 Desarrollar el perÞl que se requiere para el personal sanitario. 2.2 Reclutar al personal de servicios de salud. 2.3 Realizar los cursos de capacitación. Figura 9.6: Secuencia lógica del marco lógico y ejemplo del mismo.

4.1.1 Estructura del marco lógico El marco lógico se presenta como una matriz de cuatro por cuatro. La tabla 9.7 muestra su estructura. Las columnas suministran la siguiente información: 1. Un resumen narrativo de los objetivos y las actividades. 2. Indicadores o resultados especíÞcos a alcanzar. 3. Medios de VeriÞcación. 4. Supuestos o factores externos que implican riesgos. Las Þlas de la matriz presentan información acerca de los objetivos, indicadores, medios de veriÞcación y supuestos en cuatro momentos diferentes en la vida del proyecto: 1. Fin al cual el proyecto contribuye de manera signiÞcativa luego de que el proyecto ha estado en funcionamiento. 2. Propósito logrado cuando el proyecto ha sido ejecutado. 3. Componentes/Resultados completados en el transcurso de la ejecución del proyecto. 4. Actividades requeridas para producir los Componentes/Resultados.

Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo

Resumen Narrativo o lógica de intervención

Indicadores verifi- Medios de verificables cación (fuentes)

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Supuestos externos importantes (hipótesis)

Fin: Es el objetivo mayor al que contribuye el proyecto

Medidas del Logro del Fin

Evaluación Expost

Factores externos que deben darse para lograr la sostenibilidad e impacto

Propósito: La razón de ser o el para qué del Proyecto

Indicadores del Logro del Propósito.

Evaluación Final

Factores externos que deben darse para lograr el enlace con el Fin

Resultados: conocimientos y productos que se esperan obtener para conseguir el Propósito

Indicadores del logro de Resultados

Monitoreo de Resultados

Factores externos que deben darse para lograr el enlace con el propósito

Actividades: acciones e insumos que se utilizarán para conseguir los Resultados

Indicadores que dan cuenta de las Actividades realizadas

Monitoreo de Actividades

Factores externos que deben darse para lograr el enlace con los Resultados

Tabla 9.7: Estructura del marco lógico.

Comprobación del diseño y análisis de coherencia interna. MATRIZ DE PLANIFICACIÓNDE

LÓGICA

IVOS

FUENTES

PRESUPUESTO

CALENDARIO

ORGANIZACIÓN

NORMATIVA

HIPÓTESIS

PROYECTO OBJETIVO GENERAL

OBJETIVO ESPECÍFICO

RESULTADOS

ACTIVIDADES

CONDICIONES

Figura 9.7: Esquema de marco lógico y análisis de coherencia interna

Un marco lógico contiene por columnas: resumen narrativo del proyecto u objetivos, indicadores, medios de veriÞcación y supuestos. La Þgura 9.7 muestra cómo se veriÞca paso a paso cada uno de los epígrafes narrativos a partir de los anteriores. Si las condiciones externas no se modiÞcan y las actividades están bien presupuestadas y se ejecutan debidamente se obtendrán resultados. Al obtenerse resultados se conseguirán los objetivos especíÞcos que a su vez contribuirán al objetivo general.

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Desarrollo rural sostenible

Objetivos Los objetivos se estructuran de modo jerárquico (Þgura 9.8). En cada nivel jerárquico aparecen por lo tanto distintos tipos de indicadores. Un Þn se deÞne como un objetivo de nivel superior al que se quiere contribuir con el proyecto, por ejemplo, reducir la pobreza. Un Þn puede coincidir con la deÞnición de Objetivo General. Un propósito es el objetivo concreto del proyecto, y puede coincidir con los Objetivos especíÞcos, por ejemplo ”Generar un Sistema de Pago Por servicios Ambientales en la Cuenca del Río Calan” o “Establecer un Plan de Gestión Forestal en las masas de Pinares de la Cuenca”. Pueden existir dos propósitos, si bien ambos contribuyen al mismo Þn, contribuir al manejo sostenible y erradicación de la pobreza en la misma cuenca. Los componentes se deÞnen como los estudios, planes, campañas, macroactividades que deben alcanzarse para que una vez terminadas todas ellas se consiga el propósito. Las actividades son todas aquellas que en detalle son parte de cada componente y en su conjunto permiten la consecución de cada componente.

Fin

Propósito

Componente

Actividades

Actividades

Componente

Actividades

Actividades

Figura 9.8: Estructura jerárquica del marco lógico

Indicadores Los indicadores pueden ser de Þn, de propósito, de componentes y de actividades. Los indicadores de Þn y propósito hacen especíÞcos los resultados esperados en tres dimensiones: cantidad, calidad y tiempo. Si el propósito de un plan es “mejorar la calidad de las aguas de la cuenca”, el indicador podría ser reducir el recuento promedio de coliformes totales por debajo de 1000 por 100 ml en la cuenca para el año que se determine. Tal indicador es inequívoco. Enfoca la gerencia del proyecto en un objetivo cuantitativo, medible: menos de 1000 coliformes totales por 100 ml especiÞca la calidad (en este caso de la cuenca donde tiene que lograrse el resultado), y expresa cuándo se esperan los resultados. Los indicadores son una garantía de que el plan puede ser administrado, ya que puede ser medido. Los indicadores del marco lógico se deben construir en cuatro pasos: 1er Paso – EspeciÞcar el objetivo. Por ejemplo “los pequeños agricultores mejoran el

Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo

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rendimiento de arroz”. 2º Paso – EspeciÞcar la Cantidad. Por ejemplo “1.000 pequeños agricultores (2 hectáreas o menos) aumentan el rendimiento promedio de arroz en un 40% (de “x” a “y”). 3er Paso – EspeciÞcar la calidad esperable. Siguiendo el ejemplo, “1.000 pequeños agricultores (2 hectáreas o menos) aumentan el rendimiento promedio de arroz en un 40% (de “x” a “y”) manteniendo la misma calidad (e.g., peso de los granos) de la cosecha de 2002. z – EspeciÞcar el tiempo: Ejemplo. “1.000 pequeños agricultores (2 hectáreas o menos) aumentan el rendimiento promedio de arroz en un 40% (de “x” a “y”) entre octubre de 2004 y octubre de 2006, manteniendo la misma calidad (e.g., peso de los granos) de la cosecha de 2002”. Aunque hay varios indicadores potenciales de resultados esperados, el marco lógico debe especiÞcar la cantidad mínima necesaria para concluir que el Propósito se ha logrado. Los indicadores deben medir el cambio que puede atribuirse al proyecto, y deben obtenerse a costo razonable, preferiblemente de las fuentes de datos existentes. Los mejores indicadores contribuyen a asegurar una buena gestión del proyecto y permiten que los gerentes de proyecto decidan si serán necesarios componentes adicionales o correcciones de rumbo para lograr el Propósito del proyecto. Los indicadores de Propósito miden el impacto al terminar la ejecución del proyecto. Miden el impacto directo, el valor, el beneÞcio y el retorno del plan. Los indicadores de los Componentes son descripciones breves de los estudios, capacitación y obras físicas que suministra el proyecto. La descripción debe especiÞcar cantidad, calidad y tiempo. Por ejemplo, un proyecto de educación podría especiÞcar 10 escuelas técnicas, ubicadas en ciudades especíÞcas, cada una con una capacidad de 1.000 estudiantes por año, y con el equipamiento especiÞcado por las normas. Respecto a los Indicadores de Actividades, el presupuesto del proyecto aparece como el indicador de Actividad en la Þla correspondiente. El presupuesto se presenta por el conjunto de actividades que generan un Componente. Al revisar la columna de los indicadores debe veriÞcarse que los indicadores de Propósito no sean un resumen de los Componentes, sino una medida del resultado de tener los Componentes en operación. Los indicadores de Propósito deben medir lo que es importante. Además, todos los indicadores deben estar especiÞcados en términos de cantidad, calidad y tiempo para cada nivel de objetivo. Medios de veriÞcación El marco lógico indica dónde el ejecutor o el evaluador pueden obtener información acerca de los indicadores. Ello obliga a los planiÞcadores del proyecto a identiÞcar fuentes existentes de información o a hacer previsiones para recoger información, quizás como una actividad del proyecto. No toda la información tiene que ser estadística. La producción de Componentes puede veriÞcarse mediante una inspección visual del especialista. La ejecución del presupuesto puede veriÞcarse con los recibos presentados para reembolso o como justiÞcación para volver a integrar el fondo rotatorio. Los Medios de veriÞcación en realidad constituyen el sistema de seguimiento y evaluación del Plan. Deben responder a ¿cómo se obtiene la evidencia de la veriÞcación2?, ¿quién Þnanciará estas actividades?, ¿quién ejecutará estas actividades? y ¿qué cantidad razonable de información se requiere? 2 Ésta puede ser obtenida mediante fuentes normales de información, o a través de la recolección de datos o información especial.

Indicadores Verificables Objetivamente

Medios de Verificación

Supuestos

Los indicadores a nivel de Fin miden el impacto general que tendrá el proyecto. Son específicas en términos El Fin es una definición de cómo el de cantidad, calidad y tiempo (grupo proyecto o programa contribuirá a la solución del problema (o problemas) del social y lugar, si es relevante). sector.

Los medios de verificación son las fuentes de información que se pueden utilizar para verificar que los objetivos se lograron. Pueden incluir material publicado, inspección visual, encuestas por muestreo, etc.

Los supuestos indican los acontecimientos, las condiciones o las decisiones importantes necesarias para la "sustentabilidad" (continuidad en el tiempo) de los beneficios generados por el proyecto.

Los indicadores a nivel de Propósito describen el impacto logrado al final El Propósito es el impacto directo a ser del proyecto. Deben incluir metas que logrado como resultado de la utilización reflejen la situación al finalizar el de los Componentes producidos por el proyecto. Cada indicador especifica cantidad, calidad y tiempo de los proyecto. Es una hipótesis sobre el resultados por alcanzar. impacto o beneficio que se desea lograr.

Los medios de verificación son fuentes que el ejecutor y el evaluador consulta para ver si los objetivos se están logrando. Pueden indicar si existe un problema; sugerir la necesidad de cambios en los componentes del proyecto, e incluir material publicado, inspecciones o muestreos, etc.

Los supuestos indican los acontecimientos, las condiciones o las decisiones que tienen que ocurrir para que el proyecto contribuya significativamente al logro del Fin.

Los indicadores de los Componentes son descripciones breves, pero claras Son las obras, servicios, y capacitación de cada uno de los Componentes que requieras para completar el proyecto de tiene que terminarse durante la ejecución. Cada uno debe especificar acuerdo con el contrato. Se expresan cantidad, calidad y oportunidad de las en trabajo terminado (sistemas obras, servicios, etc., a realizarse. instalados, gente capacitada…)

Este casillero indica dónde el evaluador puede encontrar las fuentes de información para verificar que los resultados que han sido contratados han sido producidos. Las fuentes pueden incluir inspección del sitio, informes del auditor, etc.

Los supuestos son los acontecimientos, las condiciones o las decisiones que tienen que ocurrir para que los componentes del proyecto alcancen el Propósito para el cual se llevaron a cabo.

Este casillero indica donde un evaluador puede obtener información para verificar si el presupuesto se gastó como estaba planeado. Normalmente constituye el registro contable de la unidad ejecutora.

Los supuestos son los acontecimientos, condiciones o decisiones (fuera del control del gerente de proyecto) que tienen que suceder para completar los Componentes

FIN

PROPÓSITO

420

Desarrollo rural sostenible

COMPONENTES

ACTIVIDADES Las Actividades son las tareas que el ejecutor debe cumplir para completar cada uno de los Componentes del proyecto y que implican costos. Se hace una lista de actividades en orden cronológico para cada Componente.

Este casillero contiene el presupuesto para cada Componente a ser producido por el proyecto.

Tabla 9.8: Esquema de la estructura del marco lógico. FUENTE: Banco Interamericano de Desarrollo.(www.idb.org)

LA ESTRUCTURA DEL MARCO LÓGICO Resumen Narrativo de Objetivos

RESULTADOS ESPERADOS

1.1. Institucionalizada la Escuela con la participación de entidades locales del sector público, la empresa privada, alumnos, ex alumnos, padres de familia y representación propia de la Escuela.

1.1.1. Designado un equipo gestor al inicio del proyecto. 1.1.2. Elegido y aprobado el Consejo Directivo de la Escuela durante el primer semestre del proyecto. 1.1.3. Designado al Director Ejecutivo de la Escuela durante el primer semestre del proyecto.

1.1.1. Acta de Constitución de Estatutos y Reglamentos de la Escuela. 1.1.2. Acta de designación del Director Ejecutivo.

1.2. Construida y equipada la infraestructura de la Escuela de acuerdo a las especificaciones técnicas del Ministerio de Educación y del proyecto.

1.2.1. Proyecto de construcción debidamente diseñado y aprobado durante el tercer semestre proyecto. 1.2.2. Proyecto de construcción ejecutado antes del cuarto semestre del proyecto.

1.2.1. Archivos del proyecto. 1.2.2. Actas de entrega / recepción de la obra física.

1.3. Seleccionado y capacitado el plantel docente y administrativo de la Escuela bajo el modelo de Alternancia de UNEFA.

1.3.1. Plantel docente y administrativo seleccionado, capacitado y contratado durante el tercer semestre del proyecto.

1.3.1. Certificados de capacitación. 1.3.2. Contratos de trabajo.

1.4.1. Cuatro programas curriculares debidamente elaborados y aprobados en el 4º semestre. Medios necesarios x Designación de un equipo gestor del proyecto x Difusión por medios escritos, radio y TV x Reuniones de presentación y difusión proyecto x Almuerzos – trabajo x Difusión de las propuestas x Actas de reuniones x Contratos x Plan de desembolsos de los recursos

1.4.1. Archivos del proyecto.

x x x x

x x x x

1.4. Elaborados los contenidos curriculares de la Escuela.

ACTIVIDADES

FUENTES DE VERIFICACIÓN (FV)

INDICADORES OBJETIVAMENTE VERIFICABLES (IOV)

1.1.1. Realizar campaña de difusión del proyecto 1.1.2. Sensibilizar a actores locales, padres de familia y jóvenes 1.1.3. Realizar reuniones de presentación del proyecto 1.1.4. Elegir al Consejo Directivo de la Escuela 1.1.5. Designar al Director de la Escuela 1.2.1. Elaborar términos de referencia, adjudicar y firmar contrato de la elaboración del proyecto 1.2.2. Elaborar términos de referencia adjudicar y firmar contratos 1.2.3. Ejecutar el proyecto de construcción de la Escuela 1.2.4. Acto de entrega / recepción de la Escuela 1.3.1. Elaborar términos de referencia para contratar el personal 1.3.2. Convocatoria pública 1.3.3. Proceso de selección 1.3.4. Firmar contratos 1.3.5. Capacitar a los monitores en España

Difusión de la convocatoria Contratos firmados Acta de reuniones selección Facturas de viajes y estadía para la capacitación

x Conferencias de prensa x Traslado del equipo gestor a distintos lugares x Informes x Acto de entrega / recepción de la obra física x Comprobantes de egresos x Cheques firmados x Informes Plan de desembolsos Comprobantes de egreso Cheques firmados Informes

SUPUESTOS / RIESGOS x Interés demostrado de las instituciones del medio, públicas y privadas para ser parte de la Escuela x Interés de padres de familia y de jóvenes beneficiaros del proyecto x Disposición inmediata de terrenos municipales (contraparte local)

x Disposición de profesionales dispuestos a trabajar con el proyecto x Ninguno

CONDICIONES PREVIAS x Interés inmediato y decidido de los gobiernos locales de participar del proyecto x Disposición inmediata de terrenos municipales (contraparte local) x Financiación del proyecto

Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo

421

Tabla 9.9 Extracto de matriz de planiÞcación (marco lógico) del proyecto “Implementación de la Escuela de Formación Agraria en los Valles Cruceños (Santa Cruz – Bolivia), bajo la modalidad de educación técnica reglada y la metodología de alternancia de UNEFA”. JUAN CASTELLÓN SILES. 2003.

OBJETIVO ESPECÍFICO < OE 01 > Implementar el modelo de educación reglada ocupacional de UNEFA (Modelo de Alternancia) en la Escuela

422

Desarrollo rural sostenible

Los supuestos Cada proyecto comprende riesgos ambientales, Þnancieros, institucionales, sociales, políticos, climatológicos u otros factores que pueden hacer que el mismo fracase. El marco lógico requiere que el equipo de diseño de proyecto identiÞque los riesgos en cada etapa: Actividad, Componente, Propósito y Fin. El riesgo se expresa como un supuesto que tiene que ser cumplido para avanzar al nivel siguiente en la jerarquía de objetivos. El razonamiento es el siguiente: si llevamos a cabo las Actividades indicadas y ciertos supuestos se cumplen, entonces produciremos los componentes indicados. Si producimos los Componentes indicados y otros supuestos se cumplen, entonces lograremos el Propósito del proyecto. Si logramos el Propósito del proyecto, y todavía se siguen demostrando los supuestos ulteriores, entonces contribuiremos al logro del Fin. Los supuestos representan un juicio de probabilidad de éxito del proyecto que comparten todos los actores del proyecto: desde el equipo de diseño del proyecto, el prestatario, la Representación, la administración del Banco, y el ejecutor. Los supuestos o riesgos del proyecto tienen una característica importante: los riesgos se deÞnen como que están más allá del control directo de la gerencia del proyecto. El equipo de diseño del plan se interroga qué podría ir mal a cada nivel. Al nivel de Actividad, por ejemplo, los fondos de contraparte podrían no llegar en el momento debido, o podría haber un cambio en las prioridades del gobierno, o una huelga, o una devaluación de envergadura, etc. El objetivo no es el de consignar cada eventualidad que pueda concebirse, sino el identiÞcar posibilidades con un grado razonable de probabilidad. La columna de supuestos juega un papel importante tanto en la planiÞcación como en la ejecución. En la etapa de planiÞcación sirve para identiÞcar riesgos que pueden evitarse incorporando componentes adicionales en el proyecto mismo. Por ejemplo, uno de los supuestos de un programa de salud rural podría ser que el personal caliÞcado está dispuesto a mudarse y a vivir en las zonas rurales. Dado que este supuesto es crítico al logro del Propósito del proyecto, la buena disposición del personal no puede quedar librada al azar. El equipo de proyecto debe trabajar en el diseño de Actividades y Componentes del proyecto para asegurarse que el personal caliÞcado estará dispuesto (tendrá incentivos) a vivir en zonas rurales. El Componente podría ser un sistema de pagos de incentivo o un suministro de residencia gratis. Si el supuesto es crítico, y no hay Componente que lo pueda controlar, el equipo de diseño del proyecto y la gerencia del mismo pueden decidir que el proyecto particular asume demasiados riesgos y debe abandonarse. Los supuestos son importantes también durante la ejecución. Indican los factores que la gerencia del proyecto debe anticipar, tratar de inßuir, y/o encarar con adecuados planes de emergencia. Por ejemplo, si el éxito de un programa de irrigación supone que el Ministerio de Agricultura cumplirá con su compromiso de quitar los precios tope o las restricciones a la exportación en una fecha determinada, el gerente del proyecto debe vigilar constantemente la marcha de eventos e indicar al Ministerio y al Banco que las demoras pueden frustrar el logro del Propósito del programa. Una de las ventajas de plantear los supuestos es que el gerente del proyecto tiene el incentivo de comunicar los problemas emergentes más que dejarlos para que otro los descubra. Los Supuestos pueden derivarse del análisis de involucrados, o del árbol de objetivos o de cualquier otra fuente de información sobre las condiciones del entorno del proyecto. Deben ser formulados como condiciones positivas (como un objetivo), no deben ser parte de la estrategia del proyecto; y son fundamentales para el éxito del proyecto. Hacer explícitos los Supuestos ayuda a mejorar la comunicación entre la Gerencia del proyecto y la Superioridad ya que identiÞcan claramente lo que está fuera del control de la agencia ejecutora.

Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo

423

La tabla 9.8 muestra el esquema de marco lógico con las exigencias de cada celdilla, y la tabla 9.9 muestra un ejemplo resuelto de matriz de marco lógico, también llamada de lógica de intervención o sencillamente matriz de planiÞcación. 4.1.2 La matriz de consistencia La matriz de Marco Lógico se puede complementar con una matriz de consistencia. Ésta consiste en una tabla que estudia la relación causa-efecto que debe existir entre el propósito buscado por un proyecto, los resultados especíÞcos que harán posible el cumplimiento del propósito y las actividades que subyacen y anteceden al cumplimiento de los objetivos anteriores en el marco lógico. La matriz permite identiÞcar varios resultados a la vez, los cuales deben guardar una relación de causalidad con el propósito. Si no se puede demostrar fehacientemente esa relación en forma directa, es posible que el resultado que se está planteando obtener con el proyecto no vaya a incidir con fuerza en el propósito, y por lo tanto tampoco habrá garantía de que llegue a cumplirse. De llegarse a esa conclusión, y estando ya deÞnido el propósito, lo mejor es replantear el tipo de resultado que se está buscando. La matriz de consistencia permite ubicar todas las actividades que se plantean como necesarias para dar cumplimiento a los resultados. Es posible que varias actividades guarden relación causa-efecto con más de un resultado a la vez, pero esto es un valor agregado. Por ello, se debe determinar, según cada resultado especiÞcado en la matriz, cuáles son las actividades necesarias y que directamente le van a afectar en una relación causaefecto. Cuando se haya determinado la validez de esa relación, se puede pasar a identiÞcar a qué otros resultados va a contribuir a lograr dicha actividad en forma directa, es decir también como un factor de causa-efecto. Es posible hacer una diferenciación con puntajes asignados al grado de inßuencia directa que logrará una actividad sobre uno o más resultados, entendiéndose que el valor más alto se corresponde con el resultado donde el impacto va ser mayor. Adicionalmente, la matriz permite sumar en forma vertical, el total de actividades que requiere un resultado para hacerse realidad. Por otro lado, permite la suma horizontal de los resultados que son impactados en una relación causa-efecto por una misma actividad, identiÞcando así la importancia de una actividad por la cantidad de resultados a los que va a beneÞciar. Hay que tener en cuenta que difícilmente un resultado esperado es originado por un solo elemento activo, requiriéndose uno o más factores complementarios, es decir, varias variables son generalmente las causantes de lograr un buen resultado, o de generar un problema. La tabla 9.10 muestra un ejemplo.

424

Desarrollo rural sostenible

MATRIZ DE CONSISTENCIA PARA EL PROPÓSITO u OBJETIVO ESPECÍFICO 3 del marco lógico anterior: Desarrollar una estrategia de sostenibilidad de la Escuela a mediano y largo plazo. ( se repite la matriz para cada objetivo específico) Resultados (i=1 a 4) del objetivo Xj

x

x

… …

x

x



TOTAL PUNTAJE SUMA VERTICAL

x 2

2

2

3

x

1

x

3

X Actividad 1.3.5 Capacitar a los monitores en España

TOTAL PUNTAJE SUMA HORIZONTAL

3…

x

4. Elaborados los contenidos curriculares de la Escuela.

Actividad 1.1.1: Realizar campaña de difusión del proyecto

2…

1…

Actividades “1” a “n” que contribuyen a lograr cada resultado i



1

X

2

4

6

Tabla 9.10: Matriz de consistencia entre actividades, resultados y propósito según el marco lógico.

4.3. El presupuesto Presupuestar implica el estudio y la estimación de costos, beneÞcios y utilidades, con el objetivo de escoger el plan más económico que asegure los mejores resultados, en condiciones normales de trabajo, de clima y de otros factores de producción. Un presupuesto debe cubrir todos los costes elegibles de un proyecto. Las partidas deben describirse detalladamente y desglosarse en sus componentes. Debe especiÞcarse el número de unidades por componente. La tabla 9.11 muestra un ejemplo de formato presupuestario para propuestas que se envían a la Unión Europea en el que se detalla el presupuesto total y la primera anualidad. Junto con el presupuesto, que puede ser un indicador de la viabilidad del proyecto, es importante acompañar la propuesta con un análisis de sostenibilidad, esto es, un cuadro que permita establecer los gastos e ingresos del proyecto una vez se haya acabado la ayuda solicitada y deba mantenerse por sus propios ingresos. La tabla 9.12 muestra un ejemplo de análisis de gastos e ingresos previstos para un proyecto una vez puesto en marcha. Junto con el presupuesto es conveniente incluir un “balance de situación” y plantear cómo se hará la cuenta de resultados anual, especialmente cuando dicho proyecto consista en la puesta en marcha de una empresa. El balance indica la situación Þnanciera de un proyecto en un momento determinado, presentando en forma clara el valor de sus propiedades y derechos, sus obligaciones y su capital, elaborados de acuerdo con los principios de contabilidad generalmente aceptados. El balance muestra lo que tiene el proyecto y lo que debe en un momento dado. Se compone de dos columnas: el Activo (columna de la izquierda) y el Pasivo (columna de la derecha). En el Activo se recogen los destinos de los fondos y en el Pasivo los orígenes3. 3 Los términos Activo y Pasivo pueden dar lugar a confusión, ya que pudiera pensarse que el Activo recoge lo que tiene la empresa y el Pasivo lo que debe. Esto no es correcto, ya que, por ejemplo, los fondos

Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo

425

El balance se debe elaborar por lo menos una vez al año y con fecha de 31 de diciembre, Þrmado por los responsables. Cuando el proyecto implique crear una sociedad, debe ser aprobado por la asamblea general4. Las partes de este Balance General son: • Encabezamiento: Formado por el nombre o razón social de la empresa o proyecto. • Nombre del documento y fecha de elaboración. • Cuerpo o contenido: El Balance General, lo mismo que el inventario, debe reßejar en su contenido la ecuación patrimonial. En el cuerpo del Balance se incluye únicamente las cuentas reales y se presentan clasiÞcadas bajo tres títulos, así: en primer lugar, el nombre y valor detallado de cada una de las cuentas de Activo; en segundo lugar, nombre y valor detallado de las cuentas de pasivo; y por último, las cuentas del patrimonio. La tabla 9.13 muestra un ejemplo simpliÞcado de balance. ACTIVO CAJA BANCOS INVENTARIO DE MERCANCIAS

$40.000 $900.000 $2.000.000

TOTAL ACTIVO

$2.940.000

PASIVO OBLIGACIONES BANCARIAS CUENTAS POR PAGAR

$200.000 $300.000

TOTAL PASIVO

$500.000

PATRIMONIO CAPITAL

$2.440.000

TOTAL PASIVO Y PATRIMONIO

$2.940.000

Tabla 9.11 Ejemplo simpliÞcado de balance de un proyecto.

Para que el balance muestre en forma más clara y detallada la situación Þnanciera del proyecto se pueden hacer subclasiÞcaciones, dentro de cada grupo de cuentas que conforman el balance. Esta forma de presentación permite hacer un buen análisis Þnanciero. El activo del proyecto se clasiÞca de acuerdo con su grado de disponibilidad, o sea, la facilidad o rapidez para ser convertido en efectivo, en un periodo determinado. • Activo Corriente • Activo Fijo • Activo Diferido. propios van en el Pasivo. 4 Un ejemplo de este tipo de proyectos son los denominados Project Finance, muy desarrollados en el ámbito de las infraestructuras del Estado tales como autovías de peaje, generadores eólicos o gaseoductos. Un Project Finance es un proyecto cuyo “sistema de financiamiento permite que un determinado proyecto de inversión, dadas sus posibilidades de generar flujos de caja razonablemente predecibles y sostenibles, junto a la calidad de sus propios activos, puede ser financiado individualmente, utilizando para ello fondos específicamente conseguidos para el proyecto, sin recurso pleno a los socios promotores y empleando el mayor apalancamiento posible” (MOLINA Y DEL CARPIO, 2004). El proyecto se convierte en una sociedad autónoma que debe devolver el dinero al financiador sin comprometer activos externos al proyecto. Hasta la fecha no se ha aplicado esta metodología al desarrollo rural, fundamentalmente por la dificultad de definir la forma de devolver el crédito a partir de los ingresos del plan de desarrollo como tal.

426

Desarrollo rural sostenible

El pasivo se clasiÞca en razón de la exigibilidad, a sea el plazo que tiene la empresa para pagar sus deudas. • Pasivo corriente • Pasivo a Largo Plazo • Pasivo Diferido El Patrimonio se clasiÞca en razón de su procedencia, así puede ser: • Aportes Sociales: Capital • Superávit A partir de este balance se pueden establecer ratios Þnancieros que serán de utilidad tanto a los ejecutores del proyecto como a los Þnanciadotes. Los ratio o razones Þnancieras constituyen la forma más común de análisis Þnanciero. Se conoce el nombre de RAZÓN el resultado de establecer la relación numérica entre dos cantidades. En nuestro caso estas dos cantidades son dos cuentas diferentes del Balance General. El análisis Þnanciero señala los puntos fuertes débiles de un proyecto e indica probabilidades y tendencias. También enfoca la atención del analista sobre determinadas relaciones que quieren posterior y más profunda investigación. Las principales razones son: • Liquidez: Este indicador sale de la necesidad de medir la capacidad que tiene el proyecto para cancelar sus obligaciones en corto plazo. Sirve para establecer la facilidad o diÞcultad que presenta una empresa para pagar sus pasivos corrientes con el producto de convertir a efectivo sus activos corrientes. Se mide a través de la relación: Activo corriente / Pasivo corriente. En nuestro ejemplo sería de 2.940.000 € / 500.000 € = 5.88. El anterior indicador se interpreta diciendo que la empresa tiene una razón corriente de 5.88 por cada euro (€1) queel proyecto debe en el corto plazo, cuenta con €5.88 para respaldar esa obligación. • Capital de trabajo: Es la diferencia entre el pasivo corriente y el activo corriente; constituye los recursos de que dispone la empresa para cancelar su pasivo a corto plazo. Sirve para medir la capacidad de una empresa para pagar oportunamente sus deudas en un periodo no mayor a un año. Se mide a través de la relación: Activo corriente – Pasivo corriente. En nuestro ejemplo sería de 2.940.000 € - 500.000 € = €2.440.000 • Endeudamiento: Está presentada por la relación entre el pasivo total y el activo total; es la porción de endeudamiento de un proyecto. Se mide a través de la relación: Pasivo total / Activo total. En nuestro ejemplo sería de €500.000 / €2.940.000 = 0.17. Esta razón indica que por cada peso del Activo el proyecto, €0.17 son de los acreedores; este valor se considera aceptable ya que la empresa tiene el 83% de sus activos libres, o sea una buena garantía para obtener mayores créditos de sus proveedores o bancos comerciales. 4.4 El cronograma de actividades La programación de actividades dentro de un proyecto debe estar reßejada en un calendario o cronograma en el que además puedan aparecer los recursos humanos necesarios para su realización. El cronograma debe estar vinculado a los objetivos según se deÞnieron en el marco lógico. La correspondencia entre los objetivos especíÞcos, resultados y actividades se muestra a partir del marco lógico de la tabla 9.9 con el plan de acción de la tabla 9.14.

Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo Presupuesto de Propuesta para la Unión Europea Gastos

Unidad

Todos los años nº de Coste unitario (en EUR) unidades

Unidad Costes (en EUR)

Por mes

Por mes

Por vuelo Por mes

Por vuelo Por mes

Por vehículo

Por vehículo

Por mes Por mes

Por mes Por mes

Por mes

Por mes

Por mes

Por mes

427

Año 1 #nº de Coste unit, (en Unidades EUR)

Costes (en EUR)

Año 1 Cost. #nº de unit. (en unidades EUR)

Costes (en EUR)

1. Recursos Humanos 1.1 Salarios (importes brutos, personal local) Subtotal Recursos Humanos 2. Viajes 2.1 Viajes internacionales 2.2 Transporte local Subtotal Viajes 3. Equipos y Material 3.1 Compra o alquiler de vehículos 3.2 Mobiliario, equipos informáticos 3.3 Repuestos/material para máquinas, herramientas 3.4 Otros (especifíquese) Subtotal Equipos y Material 4. Oficina local/Costes de la Acción 4.1 Costes de vehículos 4.2 Alquiler de oficina 4.3 Bienes fungibles-material de oficina 4.4 Otros servicios (tel./fax, electricidad/calefacción, mantenimiento) Subtotal Oficina local/Costes de la Acción 5. Otros costes, servicios 5.1 Publicaciones 5.2 Estudios, investigación 5.3 Costes de auditoría 5.4 Costes de evaluación 5.5 Traducción, interpretación 5.6 Servicios financieros (costes de garantía bancaria, etc.) 5.7 Costes de conferencias/seminarios 5.8 Actividades de visibilidad Subtotal Otros Costes/Servicios

Gastos

Unidad

Todos los años Coste Costes nº de unitario (en EUR) unidades (en EUR)

Unidad

6. Otros Subtotal Otros 7. Subtotal costes directos de la Acción (1.-6.) 8. Costes administrativos (máximo 7% de 7, total costes elegibles directos de la Acción) 9. Total de costes elegibles de la Acción (7.+ 8.)

Tabla 9.12: Formato presupuestario de propuestas enviadas a la Unión Europea. Extraído del pliego de condiciones de la Línea B7-600 para la cooperación internacional en bosques tropicales y medio ambiente http://europa.eu.int/comm/europeaid/projects/forests/index_en.htm

428

Desarrollo rural sostenible

Análisis de sostenibilidad del proyecto Cantidad DETALLE DE LOS GASTOS 1.4 Personal 1.4.1.1 Gestor Escuela/Director/Monitor I 1.4.1.2 Administrador/Monitor II 1.4.1.3 Monitor III 1.4.1.4 Resp. Resid. Hombres /Orientador Social 1.4.1.5 Resp. Resid. Mujeres/Secretaria 1.4.1.6 Asistente técnico (aporte ONG local) 1.6 Funcionamiento 1.6.1. Material didáctico de capacitación y otros 1.6.4 Realización talleres y reuniones /otros 1.6.5 Mantenimiento/Combustible de vehículos 1.6.6 Papelería y mantenimiento de escritorio 1.6.7 Servicios (agua, luz, teléfono, Internet) 1.6.8 Alimentación 1.7 Imprevistos TOTAL GENERAL %

DETALLE DE LOS GASTOS

14 meses* 14 meses* 14 meses* 14 meses*

C. Unitario /mes 3.600 1.000 700 400 500

14 meses* 14 meses*

500 500

Global

1.450 125

Global

50

600

Global

100

1.200

Global

50

600

12 meses

300

3.600

8 meses 12 meses

825 500 5.550

Min. Educ. 30.380 9.800 6.650 3.920 4.900

% mensual 64,9%

Total/año 50.400 14.000 9.800 5.600 7.000

% anual 71,5%

7.000 7.000 26,1%

9% 100%

14.100 1.500

6.600 70.500 70.500

FUENTE DE FINANCIAMIENTO Gob. ONG Alumnos Escuela Loc. Local 7.000 -

1.4 Personal 1.4.1.1 Gestor Escuela/Director/Monitor I 1.4.1.2 Administrador/Monitor II 1.4.1.3 Monitor III 1.4.1.4 Resp. Resid. Hombres /Orientador Social 1.4.1.5 Resp. Resid. Mujeres/Secretaria 4.900 1.4.1.6 Asistente técnico (aporte ONG 7.000 local) 1.6 Funcionamiento -- 3.000 600 1.500 6.900 1.6.1. Material didáctico de capacitación y otros 1.6.4 Realización talleres y reuniones 1.500 /otros 1.6.5 Mantenimiento/Combustible de 600 600 300 vehículos 1.6.6 Papelería y mantenimiento de 600 escritorio 1.6.7 Servicios (agua, luz, teléfono, 1.800 6.600 Internet) 1.6.8 Alimentación 1.7 Imprevistos 3.000 TOTAL GENERAL 30.380 6.000 7.600 1.500 6.900 % 43,1% 8,5% 10,8% 2,1% 9,8% * 14 sueldos al año por que incluye un mes de aguinaldo y otro més de beneficios sociales

20%

8,5% 100%

Empresas 13.020 4.200 2.940 1.680 2.100 2.100

2.100

300 1.800

3.000 18.120 25,7%

Tabla 9.13 Análisis de sostenibilidad. Extraído del proyecto “Implementación de la Escuela de Formación Agraria en los Valles Cruceños (Santa Cruz – Bolivia), bajo la modalidad de educación técnica reglada y la metodología de alternancia de UNEFA (cálculos para un año). JUAN CASTELLON

Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo

429

CASO PRÁCTICO “Proyecto de fortalecimiento institucional y social para la mejora de la gestión del agua y el desarrollo sostenible en la cuenca del río Calan (Departamento de Comayagua)” Entidad Solicitante (ONGD solicitante/agrupación**): CESAL País: HONDURAS Sector y Subsector CAD: 400 Multisectorial, 410 protección del medio ambiente, 41010 Política medioambiental y gestión administrativa Socio Local y otras entidades participantes: CESAL, ESNACIFOR, UMA (Unidad de Medio Ambiente) Municipalidad de Siguatepeque, SANAA, Departamental de Educación de Comayagua y Universidad Rey Juan Carlos (España). Otras entidades colaboradoras en el caso de agrupación de ONGD: Año de presentación: 2005 INFORMACION GENERAL DURACION Duración total de ejecución (en meses): 24 meses FINANCIACION TOTAL -

Coste Total: 606.094 euros Aportación AECI: 478.929 euros Aportación ONGD/Agrupación española***: Otras aportaciones : 127.165 euros

* IdentiÞcar la línea en que se concurre a la convocatoria: Cooperación, Cultura y Desarrollo, Educación y Sensibilización, Apoyo a ONGDs **En el caso de agrupación la ONGD líder y los demás integrantes de la misma. *** En el caso de agrupación: Importe de la subvención a aplicar por cada uno de los participantes/beneÞciarios, y en su caso del aporte de fondos propios, según la siguiente tabla: Participantes

Importe Subvención

ONGD Líder Participante 1 Participante 2 TOTAL

Subcontrataciones previstas: ninguna

%

Aporte fondos propios

%

430

Desarrollo rural sostenible

DESCRIPCION RESUMIDA DEL PROYECTO. (Máx. ¾ página) Descripción del proyecto Este proyecto tiene como objetivo central contribuir a manejar de un modo sostenible la Cuenca del Río Calan, principal fuente que abastece de agua la ciudad de Siguatepeque. Dado los problemas de escasez y mala calidad del agua se precisan acciones integrales que reorienten las actividades que se desarrollan en la Cuenca, de modo que se detenga el deterioro ambiental y mejore las condiciones de habitabilidad tanto para los habitantes de las áreas rurales como urbanas de su zona de inßuencia. Para ello se pretende llevar a cabo una serie de actividades agrupadas en cinco programas: 1. Apoyo a los productores de la cuenca. Se ejecutará un programa de agricultura sostenible con dos componentes principales: - La conservación de suelos y aguas - La agroforestería. Se llevará a cabo con el Þn de disminuir la erosión acelerada introduciendo técnicas de cultivo respetuosas con el entorno y aumentar la cobertura forestal del suelo. Se seleccionarán áreas críticas de vocación forestal dedicadas a la agricultura de subsistencia. La estrategia de implementación de este componente será a través de Fincas Demostrativas Integrales (FDI) y formación de Productores Enlace Colaboradores (PEC), que serán los encargados de replicar las experiencias a través de un proceso campesino a campesino. 2. Educación ambiental en las escuelas y población Se diseñará y ejecutará un plan de educación ambiental centrado en 4 escuelas primarias de la cuenca, implicando a profesores y padres de familia. También se realizarán campañas de difusión a través de la radio y la televisión local, aprovechando la cobertura que da la ESNACIFOR. 3. Componente de desarrollo social: Se fortalecerán y revisarán los planes de acción de Juntas de Agua, Patronatos, CODELES y CODECOS en la cuenca. Se fortalecerá la organización comunitaria para la mejora de la infraestructura vial y acondicionamiento de servicio básicos del Hogar (Manejo de basuras, Letrinización, fogones mejorados y sistemas de agua). 4. Innovación y fortalecimiento institucional.Se elaborará y validará un sistema de Pago por Servicios Ambientales (PSA) a implementar en la Municipalidad de Siguatepeque que beneÞcie a los habitantes de las partes altas de las cuencas. En este programa se contempla el intercambio de experiencias con docentes de la Universidad Rey Juan Carlos (URJC) de España. Esta propuesta se divulgaría a través de un seminario con diferentes instituciones hondureñas: AMHON, SANAA y ONGS hondureñas que tratan el tema del Agua. Se conformará el Organismo Rector de la cuenca de acuerdo con la nueva Ley de Aguas. 5.- Protección y extensión forestal.El componente de Manejo y Protección Forestal está orientado a la conservación y sostenibilidad de los bosques de pino, mixto y latifoliado, amenazado por incendios, tala y agricultura migratoria. Tendrá dos componentes principales: - Elaboración de un plan de protección contra incendios y talas que será ejecutado por los pobladores y coordinado por la Unidad Ambiental de la Municipalidad de Siguatepeque. - Establecimiento de viveros comunales y mejora del Vivero Municipal de Siguatepeque.

1. SOLVENCIA INSTITUCIONAL 1.1 Experiencia y Capacidad de Gestión de la Entidad Solicitante: (Máx. ½ a 1 página) La capacidad de gestión y la experiencia de CESAL están avalados por los más de 15 años de trabajo en el sector de la cooperación internacional en los que ha ejecutado más

Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo

431

de 200 proyectos de desarrollo, con el respaldo de muchas instituciones públicas y organismos internacionales que han conÞado y apostado en nosotros y en nuestras propuestas. ( incompleto en este ejemplo) 1.2. Experiencia de la contraparte local: (Máx. ½ página) La oÞcina de CESAL -Honduras lleva desarrollando proyectos y programas en Honduras a través de una oÞcina permanente desde enero del 2000. Desde la apertura de la oÞcina hasta la fecha, CESAL ha ejecutado 34 proyectos en Honduras, concretamente con la AECI se han ejecutado 4 proyectos (2 de la convocatoria ordinaria y dos de la Abierta y Permanente) y está en ejecución 2 programas. Uno que concluye en octubre del presente año y otro que está en sus comienzos. … 1.3 Experiencia de colaboración contrastada: (Máx. ¼ página) CESAL es la contraparte ejecutora del proyecto en calidad de entidad coordinadora del proyecto pero contará con 3 socios colaboradores fundamentales: la Municipalidad de Siguatepeque, la Escuela Nacional de Ciencias Forestales ESNACIFOR y la Universidad Rey Juan Carlos en España. Las acciones que el proyecto pretende impulsar se enmarcan dentro de una relación sostenida por CESAL con la ESNACIFOR desde el año 2001. Esta colaboración nace como un intercambio de alumnos de la Universidad de Ávila, en la que CESAL participa activamente para lograr su alojamiento en la Escuela y su colaboración en las actividades que la Escuela realizaba en la cuenca del río Calan. Con posterioridad un profesor de la URJC, a través de los contactos proporcionados por CESAL, realiza un viaje para la identiÞcación de un proyecto de investigación y la adecuación para la formulación de una propuesta de desarrollo para Siguatepeque y los habitantes de las cuencas que abastecen la ciudad. Desde entonces CESAL ha mantenido esta red de relaciones con técnicos y docentes de ESNACIFOR y la URJC…. (incompleto en el ejemplo) 2. DISEÑO DE LA INTERVENCIÓN: 2.1. Formulación del proyecto (1 pág): a) Contexto: La ciudad de Siguatepeque cuenta con una red hídrica, constituida por fuentes superÞciales y acuíferos, que son utilizados para satisfacer la demanda de abastecimiento de la población, que actualmente asciende a 57.705 habitantes. Debido a las condiciones de deterioro y contaminación de las fuentes de Guaratoro y Chamalucuara y previa incorporación del caudal del río Calan, la ciudad se abastecía en un 80% de sus recursos subterráneos, lo que suponía una fuerte presión sobre los acuíferos locales. Por otro lado la población de Siguatepeque crece a un ritmo vertiginoso, estimándose que su población se triplicará en los próximos 20 años (PDF,2001). La Cuenca del Río Calan juega un papel estratégico para la ciudad de Siguatepeque, debido a que es la única fuente superÞcial capaz de abastecer a unos 60 mil habitantes en esta ciudad. Por esta razón, el SANAA, con la colaboración de USAID5, llevó a cabo el proyecto de construcción de dos represas con una capacidad de almacenamiento de 4,5 millones de m3 de agua, una planta de tratamiento para tratar 100 litros por segundo y un tanque de distribución de 2.273 m3. Las cuencas que alimentan estas represas limitan en su parte alta con la Reserva 5

USAID: The United States Agency for International Development.

432

Desarrollo rural sostenible

Nacional de Bosque Nublado de Montecillos. De estas cuencas depende la provisión de agua de la ciudad de Siguatepeque, sin embargo desde hace diez años, debido a la sobre explotación de recursos y ciertas prácticas inadecuadas, se vienen produciendo un deterioro de la cantidad y calidad de suministro de agua en la cuenca, lo que pone en peligro la sostenibilidad del sistema a medio y largo plazo. Las principales causas de este deterioro son derivadas de la los niveles de pobreza y las malas prácticas de uso de los recursos por parte de los habitantes de la cuenca. Así la pobreza alcanza a más del 70% de los residentes. Los servicios de salud son prácticamente inexistentes y con excepción de dos comunidades, los residentes no tienen servicio de electricidad y de aguas negras. Un 65% de las 450 viviendas habitadas no tienen letrinas, el 74% tienen piso de tierra y el 93% paredes de bahareque, una combinación de barro y varas delgadas. Uno de los mayores problemas en la cuenca del río Calan lo constituyen los asentamientos ilegales en cualquier zona lo que produce una alteración en los ecosistemas presentes en la cuenca. Se suceden invasiones de terrenos, deforestación, incendios frecuentes y sin control en la parte media y alta de la cuenca que cada día aparecen más deforestadas. b) Antecedentes Después del huracán Mitch, la ESNACIFOR recibió un fondo de USAID para la ejecución de un Proyecto de Desarrollo Forestal (PDF) con objeto de paliar los efectos que había tenido el huracán en la región. La ESNACIFOR seleccionó para la ejecución de determinadas actividades demostrativas la cuenca del río Calan. Por su parte la Asociación de Municipalidades de Honduras, AMHON, seleccionó Siguatepeque como uno de los municipios candidatos para el traspaso de los servicios de agua potable, que gestiona el SANAA (el Servicio Autónomo Nacional de Acueductos y Alcantarillados). De este modo los intereses de la Municipalidad por mejorar la gestión del agua y la coyuntura de disponer fondos para la implementación de actividades en la cuenca del río Calan, conßuyeron para la realización de actividades conjuntas, ESNACIFOR y UMA (Unidad Ambiental de la Municipalidad) en pro de los habitantes de Siguatepeque y se dispusieron a levantar diagnósticos biofísicos y socioeconómicos que concluyeron en un Plan de de Manejo Integral de la Cuenca del Calan. (Se adjunta en el anexo 2) Las actuaciones que aquí se presentan están en consonancia con este plan de Manejo consensuado y validado por la Municipalidad de Siguatepeque y los habitantes de las partes altas de la cuenca. Por otro lado desde el año 2002 se han realizado estudios, promovimos por técnicos de la ESNACIFOR y la URJC, para la instauración de un sistema de pago por servicios ambientales en la Municipalidad de Siguatepeque. Estos estudios no han sido aún validados con la propia Municipalidad pero sí se tiene el sustento social para su implementación a través de una valoración contingente realizada. Por otro lado, la nueva Ley Marco del Sector Agua Potable y Saneamiento de 2003, contempla la transferencia de los sistemas de agua y saneamiento que opera el SANAA a los gobiernos municipales y la creación de entes de consulta y de regulación de la gestión del agua a nivel nacional. Se hace necesaria la creación de experiencias de gestión municipal y social acordes con las necesidades de un desarrollo sostenible. 2.1.1. Documentación acreditativa de las acciones que se pretende realizar. En los anexos 3 y 4 se adjunta documentación ilustrativa de los diagnósticos y trabajos realizados hasta el momento, fundamentalmente orientados a planiÞcar el crecimiento ordenado de la cuenca del río Calan y el diseño de un sistema de gestión novedoso que vincula los rendimientos del agua con la inversión en mejora ambiental.

Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo

433

Las acciones que se proponen se vinculan estrechamente con las propuestas del plan de Manejo de la Cuenca del Cálan siempre entendiendo que es el fortalecimiento y la formación social e institucional la única estrategia que puede permitir una apropiación y sostenibilidad de las acciones a medio plazo. Para la ejecución del proyecto se trabajará estrechamente con los distintos actores protagonistas de este trabajo, algunos de ellos como ESNACIFOR y la URJC, especializados en el manejo y la educación ambiental. 2.1.2. Adecuación de la identiÞcación de los problemas y necesidades que se pretende abordar. JustiÞcación: Árbol de problemas: Aumento de erosión y avance de la frontera

Aprovechamiento no sostenible de los recursos en cuenca Explotación de nuevas fuentes

Aumento de la pobreza Baja productividad

Reducción de la cobertura

Deterioro de las fuentes de agua y contaminación de las aguas

Deterioro del potencial productivo de los recursos naturales, económicos y sociales de la Cuenca del Cálan.

Mayor incidencia de enfermedades

Falta de claridad sobre políticas y competencias organizativas en la gestión de los recursos

Competencia por los recursos

Poca educación y conocimientos de manejo ambiental y sanitario.

Malas prácticas agrícolas y costumbres domésticas Débil organización comunal Invasión de terrenos y predación de recursos naturales (leña, agua, tierra) por parte de la población i d

-

Falta de mecanismos de gestión y control

Dificultad de transferencia y adopción de Tecnologías y métodos

Árbol de objetivos. Control de la erosión y del avance de la frontera agrícola

Aprovechamiento sostenible de los recursos en cuenca Mantenimiento uevas fuentes

Mantenimiento de la cobertura

Mejora de las fuentes de agua y contaminación de las aguas Programa de educación y conocimientos de manejo ambiental y sanitario.

Mejora de productividad Conservación del potencial productivo de los recursos naturales, económicos y sociales de la Cuenca del Cálan.

Ordenación de los recursos Mejora de prácticas agrícolas y domésticas

Fortalecimiento de la organización comunal Control de la invasión de terrenos y predación de recursos naturales

Incremento de rentas rurales b

Establecimiento de mecanismos de gestión y control

Menor incidencia de enfermedades

Establecimiento de políticas claras y competencias organizativas en la gestión de los recursos Transferencia y adopción de Tecnologías y métodos

434

Desarrollo rural sostenible

2.1.3. Coherencia de la lógica de la intervención (matriz, cronograma y presupuesto). (Máximo 1 página) Como se ha comentado anteriormente y se puede consultar en los anexos que se aportan, la cuenca de río Calan y la ciudad de Siguatepeque han sido objeto de estudios del medio físico y social, algunos de los cuales se han llevado de un modo participativo, implicando a entidades locales y población organizada. Por otra parte, la existencia en la cuenca de una escuela técnica de ciencias forestales, proporciona una plataforma importante para la formación y difusión de técnicas y conocimientos. Sin embargo, se percibe que aún están por aplicar y llevar a la práctica las prescripciones y recomendaciones emanadas de los planes de ordenación y mejora ambiental y las actuaciones que se han puesto en marcha han sido fragmentarias y poco coordinadas, no habiendo llegado a responsabilizar a la sociedad organizada ni a las instituciones locales. Por otra parte, la Ley de Aguas de 2.003 transÞrió las competencias del agua a las municipalidades, comenzando un proceso de descentralización que aún está por consolidarse. La ciudad de Siguatepeque fue considerada como Municipio piloto en estas transferencias pero aún no ha tenido la capacidad de llevar a término el proceso. La lógica de la intervención que se propone en este proyecto trata de impulsar los procesos ya iniciados, con tres criterios: 1. Apoyar la clariÞcación y asunción de competencias por parte de los organismos que serán responsables de la gestión de los recursos: UMA de Siguatepeque, organismo rector de la cuenca y proporcionarles un sistema de gestión novedoso (pago por servicios ambientales). 2. Incidir en la mejora de aquellos lugares que han sido señalados por los diagnósticos como más degradados a través de la reforestación, construcción de letrinas, ejecución de trabajo de protección forestal. 3. Implicar de un modo integrado a instituciones y grupos organizados en una estrategia de educación y vigilancia ambiental. El proyecto se dotará de un equipo de personal técnico que estará liderado por un coordinador expatriado pero cuyos componentes gozarán del consenso y apoyo por parte de los dos socios fundamentales del proyecto: la municipalidad de Siguatepeque y la ESNCIFOR. Los cometidos fundamentales de este equipo estarán encaminados a aunar esfuerzos y voluntades en torno a los resultados propuestos, pero es importante el hecho de que el equipo del proyecto gozará del apoyo y la cobertura institucional de la Municipalidad y la escuela de ESNACIFOR. Otra parte importante del presupuesto estará encaminada a la provisión de servicios técnicos para la edición de consultorías, seminarios y capacitaciones. La fundamental será la de intercambio con la Universidad Rey Juan Carlos de España cuyo equipo de planiÞcación ya ha estado implicado en trabajos de estudio e intercambio con Siguatepeque. El trabajo previo realizado y el prestigio con el que cuentan los técnicos universitarios españoles, facilitará la transmisión de técnicas y conocimientos. También se considera importante la evaluación del proyecto puesto que proporcionará un documento de debate y aprendizaje para las contrapartes locales y entidades de desarrollo presentes en la zona y también para otras municipalidades en lo que se busca que sea un proceso piloto.

Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo

435

MATRIZ DE PLANIFICACION. Objetivo general y especíÞco

Resumen descriptivo

Indicadores objetivamente veriÞcables

Fuentes de veriÞcación

O.G.

Se han mejorado las condiciones de gestión y manejo del agua y medioambiente en Siguatepeque

O.E.

Las instituciones, grupos organizados y particulares, poseen y aplican conocimientos sobre el manejo y la mejora de los recursos naturales.

Mejoradas las estructuras comunitarias y los servicios sociales y habitacionales Introducidas y divulgadas prácticas agrícolas sostenibles con el entorno. Mejorada la cobertura forestal Innovador plan de gestión del agua para la Municipalidad

Documentos y actas de aprobación y entrega. Actas de recepción de construcciones entregadas Planillas de capacitación realizadas.

Resultados

Resumen descriptivo

Indicadores objetivamente veriÞcables

Fuentes de veriÞcación

R.1.

Se ha puesto en marcha un plan de manejo agroforestal para productores de la Cuenca

I.1.1. 30 productores de la cuenca del río Calan han establecido Fincas Demostrativas Integrales (FDI) I.1.2. 60 productores se habrán formado para replicar actividades de agroforestería y extensión agraria en sus comunidades.

F.V.1.1. Entrevistas con productores, giras de campo, Þchas de la FDI, fotografías

Factores de Riesgo Disposición favorable de la Municipalidad de Siguatepeque y sus habitantes en la participación del proyecto

F.V.1.2. Temarios impartidos, planillas de asistentes a los cursos

Disposición favorable de la Municipalidad de Siguatepeque y sus habitantes en la participación del proyecto

Factores de Riesgo No exista la adecuada colaboración de parte de los productores para cambiar sus hábitos en las actividades agrícolas.

R.2.

Se ha desarrollado un Plan de educación ambiental dirigido a los alumnos y profesores de 4 escuelas primarias de la cuenca. Y extendido el plan a familias y grupos de productores.

I.2.1. Elaboración del plan de educación ambiental y distribución en las 4 Escuelas. I.2.2. Realizadas 16 campañas divulgativas en las escuelas de primaria I.2.3. Promoción de 4 campañas de difusión de las actividades del proyecto a través de la radio y la televisión.

F.V.2.1. Entrega del documento F.V.2.2. Listados de asistentes a las campañas, fotografías F.V.2.3. Grabaciones de las campañas

No se cuente con la colaboración de la Departamental de Educación a través de la Dirección Municipal de Educación de Siguatepeque ni de los profesores de las escuelas.

R.3.

Se ha elaborado y validado con la Municipalidad de Siguatepeque un Sistema de Pago por Servicios Ambientales (PSA) y conformado un Organismo Rector de la Cuenca.

I.3.1. Elaborado y aprobado el PSA al Þnalizar el proyecto I.3.2. Conformado un Organismo Rector de la Cuenca del Calán adscrito a la Municipalidad de Siguatepeque. I.3.3. Seminario sobre el PSA realizado dando a conocer los resultados del proyecto con la participación de organizaciones Hondureñas, AMHON, SANAA, ONG del agua, …

F.V.3.1. Documento entregado. Aprobación de actas. F.V.3.2. Reglamento y acta de constitución del Organismo Rector. F.V.3.3. Documentación del seminario, fotografías, videos, exposición de resultados,…

No se dé una adecuada colaboración entre ESNACIFOR y la Municipalidad. No exista interés por parte de la próxima corporación Municipal de Siguatepeque en asumir el PSA.

436

Desarrollo rural sostenible R.4.

Se han revisado y fortalecido las estructuras comunitarias existentes en la Cuenca, Juntas de Agua, Patronatos, Codeles y Codecos y se han mejorado las condiciones de habitabilidad en la Cuenca a través de obras comunitarias.

I.4.1. Constitución de Juntas de Agua en cada Comunidad de la Cuenca y revisión de planes de trabajo. I.4.2. Revisión de las áreas más vulnerables de la cuenca y construcción de 650 letrinas y 450 ecofogones. I.4.3. Revisados los planes de mantenimiento de caminos, eliminación o extracción de residuos sólidos y sistemas de agua.

F.V.4.1. Directivas de las Juntas y Patronatos. Documentos de los planes de trabajo. F.V.4.2. Fotografías, actas de entrega de letrinas y ecofogones F.V.4.3. Documentos entregados y levantamiento de actas de trabajo comunitario

Disposición desfavorable a la colaboración de las obras comunitarias planteadas

R.5.

Se han implementado un plan de manejo y extensión de la cobertura forestal de la Cuenca del río Calan

I.5.1. Aprobado un plan de protección contra incendios y talas forestales y socializado con las Comunidades I.5.2. Establecimiento de 3 viveros comunales y restauración del vivero Municipal de Siguatepeque

F.V.1. Documento y acta de acuerdo aprobados. F.V.2. Fotografías. Actas de recepción de los viveros instalados

Desinterés por la realización de prácticas de protección e instalación de viveros forestales.

R.6.

Se ha realizado una evaluación externa que permite valorar los resultados del proyecto y extraer conclusiones y recomendaciones para acciones sucesivas. Se ha expuesto y discutido públicamente

I.6.1. Se conoce el impacto del proyecto y el cambio de tendencias que ha producido. I.6.2. La UMA de la Municipalidad asume las conclusiones y aprendizajes de la evaluación

F.V.1. Documento de evaluación FV.2. Acta del seminario de presentación. Asistentes. F.V.3. Informe de la Municipalidad Costes

Actividades

Resumen descriptivo

Recursos

A.0.1

Firma de convenio de colaboración y contratación de personal

OÞcina de CESAL en Tegucigalpa y Madrid

A1.1.

Apoyar 30 Fincas Demostrativas Integrales establecidas

Equipo técnico. Ingeniero Agrónomo. Insumos

A1.2.

Implementación de técnicas agroforestales en Þncas y parcelas agrícolas. (Sombra en Þncas de café, beneÞciado ecológico con pozos de oxidación, combinaciones agroforestales en parcelas agrícolas, para empleo de leña).

Equipo técnico. Ingeniero forestal. Insumos

A1.3.

Capacitación a 60 productores de la cuenca del Calan como extensionistas en temas de conservación de suelos, empleo de fertilizantes orgánicos y pesticidas naturales, barreras vivas

Equipo técnico. Ingeniero Agrónomo. Insumos

A2.1.

Elaboración del plan de educación ambiental y edición de materiales

Profesores de las escuelas. Promotor social. Coordinador del proyecto. Insumos varios

Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo A2.2

Desarrollo del plan de educación ambiental y actividades aledañas de divulgación

Profesores de las escuelas. Promotor social. Coordinador del proyecto. Insumos varios

A3.1

Diseño y ejecución del estudio de valoración económica del recurso hídrico.

Equipo técnico. Personal de la ESNACIFOR y de la UMA. Personal docente de la URJC

A3.2

Aprobación del plan y promoción

Equipo técnico. Personal de la ESNACIFOR y de la UMA. Personal docente de la URJC

A3.3

Conformar un Organismo de Cuencas dependiente de la Municipalidad de Siguatepeque que será el encargado de desarrollar el sistema de PSA.

UMA – Equipo técnico

A.4.1

Inventariar las Juntas de Agua y Patronatos existentes en el área diagnosticando su situación para aplicar un plan de apoyo a las mismas

Equipo técnico / promotor social

A.4.2

Elaboración de planes de trabajo comunitario. Reparación y mantenimiento de la red secundaria de caminos, extracción de basuras y mejora de sistemas de agua.

Promotores sociales. Estructuras comunitarias. Fondos para la ejecución de proyectos de mejora

A.4.3.

Diseño y ejecución del plan para la mejora de la disposición de excretas en la parte alta de las cuencas que abastecen a Siguatepeque

Materiales de construcción Equipo técnico. BeneÞciarios

A.4.4.

Diseño y ejecución del plan para la mejora del rendimiento de las cocinas de leña y la habitabilidad de la vivienda

Materiales de construcción Equipo técnico. BeneÞciarios

A.5.1.

Elaboración de plan de protección y extensión forestal.

Equipo técnico

A.5.2.

Instalación de tres viveros comunitarios y mejora del vivero Municipal

Materiales para la elaboración del compost, bandejas. Personal encargado de los viveros.

A.5.3.

Campañas de reforestación realizadas y otras de promoción y respeto de la naturaleza

Comunidad y coordinación del equipo técnico

A.6.1.

Evaluación del proyecto

Equipo externo evaluador

8.500

A.6.2.

Seminario y presentación pública de la evaluación

Equipo externo, socios del proyecto, CESAL, Municipalidad de Siguatepeque. Suministros e insumos

1.200

437

438

Desarrollo rural sostenible Periodo de ejecución del proyecto Actividades / Meses

E

F

M

A

M

A.0.1. Convenio de colaboración y contratación de personal Resultado 1 A1.1. Apoyar 30 Fincas Demostrativas Integrales establecidas A1.2. Implementación de técnicas agroforestales en Þncas y parcelas agrícolas A.1.3. Capacitación a 60 productores de la cuenca del Calan Resultado 2 A.2.1. Elaboración del plan de educación ambiental y edición de materiales A.2.2. Desarrollo del plan de educación ambiental y actividades aledañas de divulgación Resultado 3 A.3.1. Diseño y ejecución del estudio de valoración económica del recurso hídrico A.3.2. Aprobación del plan y promoción A.3.3. Conformar un Organismo de Cuencas Resultado 4 A.4.1. Inventariar las Juntas de Agua y Patronatos A.4.2. Ejecución de planes de trabajo comunitario A.4.3. Letrinización A.4.4. Ecofogones Resultado 5 A.5.1. Elaboración de un plan de protección y extensión forestal A.5.2. Instalación de viveros A.5.3. Campañas de reforestación Resultado 6 A.6.1. Ejecución de la evaluación A.6.2. Seminario y presentación resultados

Tabla 1. Cronograma de actividades previstas.

J

J

A

S

O

N

D

E

F

M

A

M

J

J

A

S

O

N

D

AECI (1)

Contribuciones exteriores en efectivo Otras TOTAL aportaciones CESAL URJC públicas

A.I. Identificación (Max. 20.000 ) A.II. Evaluación externa

Contribuciones locales y valorización (2) y (4) Pobl. Aportaciones Beneficiaria/A. TOTAL públicas Privadas

8.460

Coste Total Intervención

ESNACIFOR

8.460

240

8.700 -

A.III. Auditorías

-

-

A.IV. Terrenos y/o inmuebles

-

-

-

16.575

110.500

14.550

55.032

A.V. Construcción y/o reforma

93.925

93.925

A.VI. Equipos, materiales, suministros

40.481

40.481

A.VII. Personal A.VII.1. Personal local

115.800 52.800

A.VII.3. Personal en sede

14.400

A.VIII. Servicios técnicos

77.100

115.800

-

A.XII. Gastos financieros TOTAL COSTES DIRECTOS % SOBRE TOTALES

2.350

12.000

15.600

21.000

-

48.600

164.400 52.800

52.800

-

26.400

-

26.400

11.200

88.300

18.000

18.000

106.300

-

-

4.800

4.800

6.720

17.275

-

17.275

496

-

496

1.920

1.920

16.075

-

12.000

A.IX. Fondo Rotatorio (10% max)

A.XI. Viajes alojamiento, dietas

12.200

-

A.VII.2. Personal expatriado

A.X. Funcionamiento terreno (1% max)

16.575

1.200

496 421.458

-

-

24.400

445.858

47.000

18.190

37.575

102.765

548.623

77%

0%

0%

4%

81%

9%

3%

7%

19%

100%

B. COSTES INDIRECTOS B.1. ONGD española

57.471

57.471

B.2. ONGD local TOTAL COSTES INDIRECTOS % SOBRE TOTALES TOTAL GENERAL

57.471

-

-

-

57.471

12%

0%

0%

0%

11%

0%

0%

0%

0%

57.471 9%

478.929

-

-

24.400

503.329

47.000

18.190

37.575

102.765

606.094

(1)” 80% del coste total de la intervención. (2) Sólo se aceptarán valorizaciones según lo dispuesto en la O. de B. 2005 y normas de desarrollo. (3) 2% de fondos propios a partir de 800.000€. (4)Valoración equivalente en moneda local de los totales de (a), (b) y (C): -(a) ONG local = ………………………..…………………………(total)……………………….(denominación de la moneda) -(b) Aportaciones públicas locales = ………………………….. -(c) BeneÞciarios = ……………………………………………….. “ (5) En el caso de proyectos de Educación para el Desarrollo y sensibilización social en España, sólo se imputarán gastos en las siguientes partidas: A.IV sólo arrendamientos; A.VI; A.VII; A.VIII; A.XI; A.XII.

Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo

240

439

A efectos de la programación, para las actividades correspondientes a la Educación Ambiental, se ha respetado el curso lectivo.

Tabla 2: DESGLOSE PRESUPUESTARIO, desglosado por coÞnanciadores (en los anejos deberá pormenorizarse cada una de las partidas).(En excel, pulsar doble clic para entrar). (5).

PARTIDAS

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Desarrollo rural sostenible

Sistema de seguimiento y evaluación: (Máximo 1 página) El seguimiento del proyecto se llevará a cabo desde la propia oÞcina de CESAL –Tegucigalpa que realizará las funciones de contraparte coordinadora para la ejecución de las acciones y consecución de los objetivos y al mismo tiempo coejecutará y controlará la ejecución de la parte correspondiente a cada uno de los socios locales que participan en el proyecto. Para esto se dispone del equipo humano y material de la sede de CESAL – Tegucigalpa a la que se dotará de un nuevo expatriado como coordinador a tiempo completo de este proyecto. La ejecución del proyecto, a través del equipo técnico contratado, asume la participación activa de la ESNACIFOR como ente que recoge todas las experiencias del proyecto, tanto las desarrolladas en el campo (con los productores), como las impartidas en el aula con los alumnos de las Escuelas de la Cuenca, como las relativas al estudio del Plan de Pagos por Servicios Ambientales. Además la Municipalidad de Siguatepeque, a través de la UMA, será la encargada de revisar el cumplimiento de los objetivos y resultados del proyecto, de participar en la promoción de las organizaciones comunitarias y de estudiar la factibilidad del Sistema de Pago por Servicios Ambientales (PSA). En el proyecto se contempla la realización de una evaluación externa que se acometerá al Þnalizar todas las actividades. En ella se evaluará el proceso y desarrollo del proyecto y los resultados del mismo, midiendo en todos los casos la pertinencia, eÞcacia, eÞciencia, impacto y viabilidad de los resultados y objetivos. Se realizará un diagnóstico participativo con el Þn de valorar cambios de tendencias en el manejo del agua y el medioambiente, buscando dos grupos meta: las instituciones y organizaciones locales y los productores y población rural. Se tomará en los primeros meses del proyecto la línea base de partida de una serie de variables sociales para evaluar los cambios al Þnal del proyecto. Este proyecto entra a trabajar en un sector (agua y medioambiente) que ha sido foco de atención en la cuenca del Calan y en la ciudad de Siguatepeque por parte de distintas agencias, instituciones y organizaciones de desarrollo, por ello consideramos importante el que los resultados de la evaluación sean expuestos públicamente con el Þn de que sirvan de retroalimentación para actuaciones posteriores y sinérgicas. Para ello se convocará un seminario en la Municipalidad de Siguatepeque en el que se presentarán los resultados, lecciones aprendidas y buenas prácticas. A él se convocará a organizaciones e instituciones, permitiendo un intercambio de experiencias, también con otras municipalidades de Comayagua e Intibucá. En cualquier caso, los resultados de la evaluación se expondrán en la municipalidad para su consulta durante tres meses. 2.2. Contribución al desarrollo en el área de ejecución: (Máx. ½ página) El proyecto atiende varias necesidades sociales básicas de los pobladores del Calan y da soluciones concretas: • el aumento de la productividad sin menoscabar el entorno natural • el aumento de la cobertura forestal, la protección de áreas críticas y la disminución de la erosión laminar • la disminución de la contaminación del suelo, por la mejora de la disposición de excretas y el empleo de fertilizantes y plaguicidas naturales • el aumento de la conciencia ambiental de la población rural a través de los niños

Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo

• •

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el fortalecimiento de las estructuras organizativas comunales y el emprendimiento de obras sociales la entrega a la municipalidad de una herramienta de gestión del agua a través de un PSA a implementar en la Cuenca del Calan y los habitantes de Siguatepeque.

2.3. Descripción y participación de la población beneÞciaria: (Máx. 3/4 página) Los beneÞciarios del proyecto se pueden dividir en tres grupos principales: Grupo de productores, básicamente campesinos, dedicados a la actividad agraria que están ubicados en las partes altas de la cuenca, en áreas de ladera de pendiente pronunciada y en cercanía con el área de inßuencia de la Reserva Natural de Montecillos. Para este grupo de beneÞciarios se realizará un pequeño diagnóstico para seleccionar 30 productores con 30 Þncas (entre 5 y 20Mz) que servirán de ejemplo demostrativo para otros productores de Calan y Guaratoro. Por otro lado también en la línea de los productores se trabajará con un grupo de 60 promotores agrícolas o Productores Enlace Colaboradores (PEC) que tienen la misión de extender a sus comunidades los conocimientos adquiridos en el componente de agroforestería. Otro grupo de beneÞciarios del proyecto serán los niños, y padres de familia, de los 4 Centros de Educación Básica ubicadas en la Cuenca del Calan. Se implementarán con ellos un programa de Educación Ambiental, en coordinación con la Dirección Municipal de Educación. El tercer grupo de beneÞciarios, son las estructuras organizativas, municipal de Siguatepeque y comunitaria de Calan. El proyecto pretende revisar y apoyar las organizaciones locales para la gestión del Agua, y por tanto la reestructuración si es preciso de las Juntas de Agua. También como beneÞcio directo se acometerán mejoras comunitarias, a través de obras comunales, e individuales a través del componente de letrinización y mejora del rendimiento de la leña, con el establecimiento de 650 letrinas y 450 fogones que beneÞciarán a igual número de familias. Además en el caso de la Municipalidad, se harán entrega de un estudio y para la implementación del Pago por Servicios Ambientales. El PSA pretende establecer un fondo de recuperación cobrado a los habitantes de la ciudad de Siguatepeque por los beneÞcios logrados en la disposición del agua (tanto en cantidad como en calidad) y su redistribución en mejoras ambientales y sociales en la cuenca del Calan. También cabe destacar que serán beneÞciados por el proyecto la propia ESNACIFOR, realzando su prestigio como institución docente y participativa en obras sociales y la Municipalidad de Siguatepeque, a través de su Unidad Medio Ambiental. 2.4. Adecuación de principios horizontales: (Máx. 1 página) - Lucha contra la pobreza: Se luchará contra la pobreza a través de acciones directas dirigidas a los colectivos más desfavorables que habitan en la cuenca y por medio de la transferencia de conocimientos otorgados a los campesinos y la consecución de actividades productivas sostenibles en el tiempo. También se pretende combatir la pobreza a través del fortalecimiento de las estructuras participativas de las comunidades y del acercamiento de la Municipalidad a los problemas de la Cuenca. Por último también se pretende en el proyecto poner a disposición de la Municipalidad un sistema para la recuperación de dinero en el área urbana

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(más favorecida) y su inversión en la cuenca (sectores más desprotegidos), por lo que se promueve una política redistributiva y más equitativa. - Defensa de derechos humanos: A través del apoyo a las estructuras organizadas en el Calan, Juntas de Agua, patronatos, Codeles, etc. el proyecto está contribuyendo a garantizar la participación democrática en los procesos de desarrollo del Municipio al que pertenecen. Por otro lado el trabajo realizado con la Municipalidad permitirá una acercamiento mayor a las realidades de los pobladores del Calan. - Equidad de género: Los habitantes de la Cuenca presentan una realidad social que combina unos patrones de preminencia del varón, con una realidad en la que la mujer se presenta mayoritariamente como jefa de hogar y por lo tanto, protagonista del desarrollo familiar. El trabajo de educación y organización social que se hace en el proyecto va encaminado a permitir que las mujeres no queden relegadas de los puestos de responsabilidad social que les corresponden, especialmente se incidirá en la constitución o revisión de las Juntas de Agua. - Sostenibilidad Medioambiente: El proyecto tiene su principal objetivo en la mejora de las condiciones medioambientales de la Cuenca del Calan, por lo que este eje horizontal será el de mayor incidencia en todas las actividades de ejecución. Se aumentará la cobertura forestal, se mejorará la disposición social ante las áreas críticas (fuentes y lechos de agua) y ante el manejo de las actividades agrícolas, se tendrá una incidencia en la escuela, a través del componente de Educación Ambiental y se mejorará las herramientas de gestión de la Municipalidad en el tema del agua. - Respeto a la diversidad cultural: Destaca en el proyecto la participación de dos Universidades, la Escuela Nacional de Ciencias Forestales y la Universidad Rey Juan Carlos. Las conexiones interinstitucionales e interpersonales que pueden surgir a lo largo de la ejecución del proyecto suponen un gran valor añadido a la relación cultural y cientíÞca entre españoles y hondureños. 3. ENFOQUE DE DESARROLLO: COMPLEMENTARIEDAD Y SINERGIAS CON LA POLÍTICA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN Y CON LAS POLÍTICAS PÚBLICAS LOCALES. 3.1 Viabilidad: (Máx. ½ página) La viabilidad de este proyecto está garantizada debido a que las actividades que se proponen dan continuidad a las políticas seguidas en materia de gestión de recursos y desarrollo social de la Municipalidad de Siguatepeque. El diagnóstico elaborado por la Municipalidad señala como uno de sus principales problemas la ausencia de agua tanto en cantidad como en calidad en la ciudad y dado que la principal fuente abastecedora de agua es la cuenca del río Calan, se precisan medidas urgentes para contribuir a la mejora de la disposición del agua. Por otro lado, los pobladores consideran el proyecto como una respuesta a sus necesidades que da continuidad a ayudas recibidas que vinieron a mejorar estructuras productivas y comunitarias. Un elemento fundamental de la viabilidad del proyecto es que éste contribuirá a la clariÞcación de competencias y asunción de responsabilidades operativas por parte de las instituciones la comunidad organizada.

Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo

443

3.2 Pertinencia de la acción: (Máx. ½ página) Honduras, debido a su abrupta orografía, es un país netamente forestal. Sin embargo la actividad principal desarrollada en el ámbito rural es la agricultura, que para los sectores más desfavorecidos corresponde a una agricultura de tipo familiar destinada a la subsistencia. La ausencia de políticas públicas que ayuden a enfocar adecuadamente las actividades económicas del país, está llevando a un deterioro ambiental muy serio, que lo convierte en una amenaza para el futuro. Las fuertes restricciones de agua, la dependencia de ésta a través de pozos de extracción, la contaminación de la misma, las inundaciones y deslizamientos de tierra que se producen en la época lluviosa, la deforestación continua por incendio o tala, los contrastes climáticos cada vez más acusados (tormentas torrenciales-sequías), la contaminación atmosférica por humo en la época seca, son algunas de las principales efectos de esta degradación ambiental. Un proyecto de este tipo es pertinente porque da respuestas a un problema nacional a través de la transferencia de conocimientos a los campesinos productores de la Cuenca, en modelos de desarrollo más respetuosos con el entorno. Además contribuye a mejorar los sistemas de manejo del agua y fortalece las estructuras municipales y comunales para la autogestión. 3.3 Complementariedad y sinergias con la política española de cooperación y con las políticas públicas locales: (Máx. 1 ½ página) • Con el Plan Director Este proyecto apunta a uno de los objetivos estratégicos de la cooperación española marcados por el Plan Director: “Aumento de las capacidades para la mejora de sostenibilidad ambiental” así como a dos de los sectores estratégicos establecidos en dicho plan “participación social, desarrollo institucional y gobernanza democrática” y “Medio Ambiente”. Las actividades que se enmarcan en el presente proyecto tienen como Þnalidad la concientización de la población y de las instituciones públicas hacia el manejo adecuado de los recursos naturales y el entorno como base para el desarrollo También dentro de la línea sectorial de Cobertura de las Necesidades Básicas: Acceso agua potable y saneamiento, se establece como línea de trabajo “La protección de recursos hídricos y la gestión de éstos con criterios de sostenibilidad medioambiente”. Es precisamente sobre este aspecto en el que se pretende ahondar a través del trabajo a realizar a través de la ESNACIFOR, la URJC y la Municipalidad de Siguatepeque, a través del modelo de Pago por Servicios Ambientales. • Con la Estrategia País, Comisiones Mixtas, etc En relación al Documento Estrategia País aprobado en el 2003, el proyecto tiene que ver con dos líneas de actuación muy concretas, una relativa al sector de “abastecimiento y depuración de agua” que determina como prioritaria la Capacitación, organización y sensibilización para la gestión sostenible del agua potable como recurso escaso, que se realizará con una especial orientación al fortalecimiento municipal para la gestión del recurso agua, y a la participación comunitaria en la misma, con especial atención a la participación de las mujeres en la toma de decisiones. Y la segunda relativa al medio ambiente con tres líneas de actuación: La “… participación e involucramiento de la población local en la protección de las fuentes de agua”, el “fortalecimiento de los sistemas de gestión ambiental municipales”, la contribución a la “reforestación de cuencas hidrográficas como medida para reducir la vulnerabilidad de la población de dichas cuencas y como medida de protección de los acuíferos. La segunda línea es la de actividades “de manejo agroforestal sostenible, de manera que los pobladores de áreas forestales puedan beneficiarse

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Desarrollo rural sostenible

de sus recursos naturales de manera respetuosa con el medio ambiente. Estos proyectos han de considerar planes de no quema, y de conservación y manejo del recurso suelo.” Y por último el “apoyo a acciones de sensibilización y educación ambiental comunitaria, para aumentar el acceso a conocimiento de las comunidades y con el fin de facilitar el manejo ambiental comunitario”. De acuerdo a la Comisión Mixta actualmente vigente entre España y Honduras se determina como sector de cooperación el medio ambiente y los recursos naturales y se establece como línea de actuación “colaborar en el manejo integral de cuencas hidrográficas de tamaño intermedio de forma que se establezcan mecanismos de conservación y utilización de manera coordinada y complementaria entre las entidades correspondientes”. El proyecto pretende por consiguiente llegar a una coordinación estrecha entre los diferentes actores implicados en la conservación de la Cuenca: pobladores, productores, Juntas de Agua y organizaciones comunitarias, así como Comunidad Educativa, Alcaldía de Siguatepeque, SANAA y Recursos Naturales (SERNA). • Con Políticas públicas locales. Desde el año 1999 la Municipalidad de Siguatepeque a través de su Unidad de Medio Ambiente (UMA) viene trabajando con la ESNACIFOR para coordinar acciones en consonancia con la mejora de la dotación de agua para los habitantes de Siguatepeque. De hecho desde ese año, la Asociación de Municipios de Honduras (AMHON) otorgó a la Alcaldía de Siguatepeque como ente responsable de la gestión del Agua, tradicionalmente llevado por el SANAA. El proyecto que se propone trata de apoyar el desarrollo de la Ley de Agua y saneamiento de 2.003 de Honduras por la cual se transÞere la gestión del agua a los municipios al tiempo que se propone la creación de órganos gestores de cuencas. La conformación del órgano gestor de la cuenca y la propuesta del método de Pago por Servicios Ambientales, en el que los beneÞcios del agua revierten en una inversión ambiental, introducirán actuaciones piloto en la gestión local. • Con otros agentes de la cooperación. El proyecto se insertará también buscando las sinergias con otros programas Nacionales como el desarrollado por la Secretaría de Agricultura y Ganaderías a través del Þnanciamiento otorgado por el BID, y que tiene por Þnalidad buscar el manejo de recursos naturales en la cuencas prioritarias. Este programa, denominado MARENA cuenta con diferentes oÞcinas en el país para la coordinación de actividades, una de ellas se encuentra ubicada en ESNACIFOR por lo que se favorecen niveles de participación y colaboración conjunta. • Con las prioridades establecidas en convocatoria anual de proyectos. De acuerdo a la convocatoria de proyectos se incluye Comayagua como área geográÞca y el “abastecimiento y depuración de aguas en zonas rurales junto con la protección de microcuencas fluviales en zonas rurales del Occidente Sur y Norte” como sector prioritario. El proyecto se ubica en un extremo del departamento de Comayagua (no precisamente el casco urbano o el área central como mencionan las bases), en zona limítrofe con el departamento de Intibucá.. No obstante, la importancia del área geográÞca radica en el hecho de la presencia cercana con la ESNACIFOR y su estrecha colaboración con la Municipalidad en temas de agua y manejo de recursos naturales. Se considera que una experiencia exitosa de este tipo puede suponer un paso importante a dar en otras Cuencas HidrográÞcas del país igualmente afectadas por sobreexplotación de sus recursos. Por otro lado también se menciona la “Organización de la sociedad civil, el fortalecimiento municipal y de las comunidades indígenas en el marco del desarrollo sostenible” como prioridad sectorial y el proyecto trabaja muy centralmente en las dos primeras áreas.

Capitulo 9: Programación y formulación de proyectos de desarrollo

445

También en las líneas de trabajo de ámbito regional en Centroamérica, se considera que el proyecto tiene conßuencia con la que propone el “fortalecimiento y modernización de las administraciones públicas, especialmente en la línea del municipalismo” 3.4 Sostenibilidad: (Máx. ¾ página) El proyecto tiene como Þn por un lado transferir conocimientos y técnicas de cultivo para precisamente hacer sostenibles las prácticas agrícolas de los pobladores de la Cuenca. De este modo los rendimientos de productividad de la tierra se verán mejorados y por otro aumentará la disponibilidad de agua en la cuenca. Se pretende llegar a la mayor cantidad de productores posibles y para ello se cuenta con un programa de Formación de Productores Enlace. Se sabe también que procesos de cambio de actitudes y los resultados de los mismos se deben medir a largo plazo, sobre todo si tienen que ver con aspectos de recuperación ambiental. No obstante la presencia permanente de la ESNACIFOR en el proyecto y la vinculación en las actividades del mismo de instituciones públicas, como la Municipalidad de Siguatepeque y la Dirección Municipal de Educación, permitirán mantener viva la conciencia que el proyecto quiere impulsar. 4. NOMBRE Y CARGO DE LA PERSONA QUE HA CUMPLIMENTADO EL DOCUMENTO. FECHA DE ELABORACIÓN

5. RELACIÓN DE ANEXOS. Documentación que acompaña al presente documento de formulación. 1.- Localización GeográÞca o o o

Mapa de Honduras Mapa de las cuencas hidrográÞcas de trabajo Reportaje fotográÞco

2.- Antecedentes o Memoria de la relación entre CESAL – Universidad Rey Juan Carlos y Escuela Nacional de Ciencias Forestales (ESNACIFOR) o Metodología utilizada en la elaboración del diagnóstico participativo en la cuenca del río Calan, en Siguatepeque. Honduras. ESNACIFOR 3.- Contexto o Plan de Manejo de la Cuenca del Calan. Siguatepeque. Honduras. ESNACIFOR o Cuadros estadísticos de variables del medio natural y socioeconómicas ilustrativos del Plan de Manejo de la cuenca del Calan o Descripción general de microcuencas abastecedoras de agua de la ciudad de Siguatepeque.

446

Desarrollo rural sostenible

o Ordenación del río Calan. Elaborado por el equipo de Planificación de la Universidad Rey Juan Carlos en colaboración con la Escuela de ESNACIFOR o AutoÞnanciación del plan de desarrollo: incentivos y pagos por servicios ambientales. P. Martinez de Anguita, F. Cruz, J.M. Benitez y S. Rivera. Escuela Superior de Ciencias Experimentales y Tecnología, Universidad Rey Juan Carlos. Madrid. Escuela Nacional de Ciencias o Sistema de pagos por servicios ambientales en la cuenca del río Calan. 4.- Descripción del proyecto o Descripción de las actividades del proyecto o Valoración económica del recurso hídrico para determinar el pago por servicios ambientales en la cuenca del río Calan. o Documentación sobre la letrina abonera o ecológica 5.- Desglose y documentación presupuestaria 6.- Cartas de apoyo o Carta de entendimiento ente CESAL, Municipalidad de Siguatepeque y ESNACIFOR 7.- Documentación de los socios o

Documentación de ESNACIFOR

o Documentación del grupo de investigación de PlaniÞcación Ambiental para el Desarrollo (PAD), de la Escuela Superior de Ciencias Experimentales y Tecnología (ESCET) de la Universidad Rey Juan Carlos (Madrid)

CAPÍTULO

10

LA SOSTENIBILIDAD EN PLANES Y PROYECTOS DE DESARROLLO 1. INTRODUCCIÓN Para lograr que los planes, programas y proyectos de desarrollo deÞnidos en una ordenación se mantengan en el tiempo y alcancen sus objetivos, es necesario identiÞcar exhaustivamente de los factores que inciden en las condiciones de sostenibilidad de las intervenciones de desarrollo. Se analiza a continuación cada uno de ellos destacando su inßuencia, exponiendo su problemática inherente, aportando recomendaciones para su tratamiento adecuado, deduciendo las relaciones entre los factores y los principios que están en su base, así como los valores de los que toda intervención debería estar impregnada para mejorar las perspectivas de sostenibilidad, La “sostenibilidad” se ha convertido en un concepto recurrente cuando se habla de planiÞcación del desarrollo. Palabras como sostenibilidad, sustentabilidad, durabilidad, perdurabilidad, etc., se repiten incluso en los títulos de los proyectos, dando muestras de la importancia que se le concede. Pero el concepto sostenibilidad no está exento de una cierta indeterminación. Existe consenso en que se trata de un objetivo intrínseco que todo proyecto de Desarrollo debe alcanzar pero en muchas ocasiones no se toman medidas especíÞcas para garantizarla. Efectivamente, este tipo de proyectos son de gran complejidad especialmente cuando se desarrollan en entornos culturales de países en desarrollo con dinámicas e intereses, incluso con concepciones de lo que es el desarrollo no tan conocidas, que diÞcultan, por un lado, realizar diseños de intervención coherentes y, por otro, hacer previsiones sobre la evolución del escenario inicial a lo largo del tiempo infringiendo una cierta nebulosa sobre la evolución de los beneÞcios del proyecto más allá de la duración del mismo. El esfuerzo realizado en los últimos años por diversas agencias de desarrollo para implantar la utilización de instrumentos metodológicos (como la planiÞcación por objetivos) en el diseño de intervenciones, han permitido mejorar la coherencia de las mismas y facilitar la medición de su impacto. Sin embargo, los resultados de los estudios de evaluación más recientes en cualquiera de sus modalidades siguen evidenciando grandes debilidades en cuanto al mantenimiento de los resultados en el tiempo. La consecución de la sostenibilidad es y seguirá siendo uno de los desafíos más importantes del Desarrollo. SigniÞca dar prioridad a una visión a largo plazo en la realización de las acciones de desarrollo. El trabajo que aquí se expone pretende conceder a la problemática de la sostenibilidad la importancia que merece, planteando un enfoque metodológico coherente, que permita mejorar las garantías de los planes, programas y proyectos en cuanto a la evolución favorable de sus beneÞcios en el tiempo.

448

Desarrollo rural sostenible

2. QUÉ SE ENTIENDE POR SOSTENIBILIDAD Es frecuente confundir los términos de viabilidad y sostenibilidad. Sin embargo, ambos conceptos están claramente diferenciados: se entiende por viabilidad las posibilidades que un proyecto tiene de cumplir los objetivos en el periodo previsto de duración del proyecto y por sostenibilidad las posibilidades de que los beneÞcios del proyecto se mantengan o se incrementen más allá de la Þnalización del proyecto (Þgura 10.1). El Manual de la Gestión del Ciclo del Proyecto de la Comisión Europea deÞne la «sostenibilidad» de la siguiente forma: Un proyecto es sostenible cuando puede suministrar un nivel considerable de beneÞcios al grupo meta durante un periodo suÞcientemente largo, una vez que la asistencia técnica y Þnanciera del donante cesa. .

Fin de Proyecto

VIABILIDAD

SOSTENIBILIDAD

Sostenible

Flujo de Beneficios

Resultado

Insostenible

Resultado Resultado

Tiempo Figura 10.1: Viabilidad y sostenibilidad de programas y proyectos

La Viabilidad se reÞere a si los objetivos del proyecto pueden conseguirse en el periodo de duración del proyecto. Esto requiere una evaluación de la coherencia de la lógica de intervención del proyecto y de las hipótesis y de la capacidad de la agencia que lo implemente para movilizar los recursos y expertos necesarios para acometer las actividades necesarias en el tiempo requerido. La sostenibilidad se reÞere a si los beneÞcios del proyecto tendrán continuidad después de que el período de Þnanciación externa haya concluido. Aunque la sostenibilidad real no puede evaluarse a priori, si pueden evaluarse las perspectivas de sostenibilidad a través de la determinación de la extensión en la que se han incorporado en el diseño del Proyecto aquellos aspectos que la experiencia demuestra que son factores de inßuencia. Quizá sea pertinente precisar aquí la diferencia de la sostenibilidad con el concepto de «impacto» de las acciones. El impacto se reÞere a la contribución que los logros del proyecto1 realizan a procesos de nivel superior2 (por ej. cambios experimentados por el 1 2

Objetivo Especifico en la metodología del Marco Lógico. Objetivos Generales en la metodología del Marco Lógico.

Capitulo 10: La sostenibilidad en planes y proyectos de desarrollo

449

sector). Mientras que la sostenibilidad se reÞere exclusivamente al mantenimiento de los logros en el tiempo. 3. FACTORES QUE INCIDEN EN LA VIABILIDAD Y LA SOSTENIBILIDAD La bibliografía existente sobre gestión de proyectos de desarrollo considera cinco factores principales condicionantes de la viabilidad y sostenibilidad. Estos han sido tradicionalmente los siguientes: Apoyo Político, Protección Medioambiental, Aspectos socio-culturales y género, Tecnología Apropiada y Aspectos económicos y Financieros (tabla 10.1). El presente estudio ha intentado profundizar en esta problemática obteniéndose como primer resultado la identiÞcación de nuevos factores con una considerable importancia en las condiciones de viabilidad y sostenibilidad. Aunque no de forma limitativa, se exponen a continuación los factores inßuyentes en la viabilidad/sostenibilidad de los proyectos agrupados en cuatro categorías, entorno, actores, población beneÞciaria y diseño de la intervención: FACTORES

Viabilidad(V) / Sostenibilidad(S)

- Factores relacionados con el entorno de la intervención Apoyo político

V/S

Protección Medioambiental

V/S

Variación del entorno socio-económico

V/S

Vulnerabilidad a catástrofes naturales

V/S

- Factores relacionados con los actores de la intervención Capacidad Institucional

V/S

Articulación entre actores

V

- Factores relacionados con la población beneÞciaria Aspectos socio-culturales

V/S

Equidad de género

V/S

Participación de los beneÞciarios

V/S

- Factores relacionados con el diseño de la intervención Tecnología apropiada

S

Acceso a la información

S

Aspectos económicos y Þnancieros

V/S

Adecuación de la Cooperación Técnica

S

Localización de las acciones, Tiempo de ejecución, Alcance del proyectomedios disponibles, Financiación, etc.

V

Procesos de transferencia de funciones

S

Replicabilidad

S

Tabla 10.1: Factores de la viabilidad y sostenibilidad de programas y proyectos

450

Desarrollo rural sostenible

A continuación, se comentan cada uno de estos factores, deÞniendo su signiÞcado, comentando los errores más frecuentes, proporcionando las claves para su análisis y ofreciendo ciertas recomendaciones para garantizar su efecto favorable sobre la sostenibilidad. 3.1 Factores relacionados con el entorno de la intervención 3.1.1 Apoyo político « Decir política equivale a decir ciencia de lo mudable, de lo relativo y contingente »3 El soporte de las instancias públicas hacia las acciones del proyecto es un factor que puede afectar positiva o negativamente el desarrollo del mismo. Por contexto político se entiende el gobierno e instituciones públicas, las entidades privadas o mixtas, el sistema normativo legal, la visión nacional, políticas, estrategias, etc. Se ha evidenciado que los proyectos de desarrollo requieren de un entorno político favorable durante su ciclo de vida y más allá para asegurar la sostenibilidad de las acciones. Bastantes evaluaciones señalan este factor como el causante de un considerable número de fracasos. Los cambios electorales, los intereses partidistas y el papel de ciertas agencias de cooperación que a veces llega a ser demasiado ejecutivo invadiendo espacios locales, generan recelos que terminan por minar el apoyo político, fundamental para el éxito de las acciones. Parece claramente evidenciado a través de la experiencia, que la estrategia que debe implementarse para minimizar los riesgos de perder el apoyo político pasan por mejorar desde antes de la propia concepción del programa el « sentimiento de apropiación » del proyecto por el contexto político. Ese sentimiento de apropiación se consigue asegurando que la intervención está fundamentada en las estrategias nacionales de desarrollo y que en el diseño y la ejecución de la intervención existe una participación mayoritaria representativa local. La apropiación se consigue cuando las entidades locales identiÞcan y analizan los problemas, establecen las consultas con otros actores y deÞnen las soluciones. Es necesario cuestionar el origen del proyecto, evaluando la consistencia de la fase de programación, entendiendo por ésta el periodo de diálogo entre las instancias de decisión locales y las agencias donantes donde se priorizan los sectores y acciones fruto del consenso entre los planes nacionales y los intereses de los donantes y de la evaluación de las anteriores realizaciones. Valorar el grado de participación local y la coherencia de la programación es un ejercicio necesario antes de dar luz verde al diseño de la intervención. Sin duda, el nuevo enfoque de « Apoyo a políticas sectoriales »4 redundaría positivamente en la sostenibilidad al fortalecer el diálogo político permanente entre gobierno y donante y establecer marcos sectoriales de actuación. Los principales riesgos que condicionan el apoyo político están relacionados con los cambios electorales, procesos de descentralización, tensiones entre distintos actores, corrupción, etc. La corrupción merece unos comentarios aparte debido a su repercusión e importancia como factor desestabilizante del apoyo político. Además se trata de un factor que responde a la lógica de los intereses personales, siendo más diÞcultosa su previsión. Cuando se da a nivel político su efecto sobre el programa suele conllevar una pérdida del apoyo con 3 4

A. Cánovas Sectoral Policies’ Support Programmes (SWAPS)

Capitulo 10: La sostenibilidad en planes y proyectos de desarrollo

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importantes consecuencias incluso fatales sobre el devenir del proyecto. Cuando se da a nivel de la administración o de operadores económicos privados su consecuencia suele ser un retraso de las actividades, obstaculizando el avance estimado de la intervención. Existe, por tanto, una necesidad de incluir acciones en el programa que refuercen y mantengan el «apoyo político» al programa. Algunas que se recomiendan son las siguientes : • Asegurar la inserción de la intervención en las estrategias nacionales de desarrollo o planes nacionales, regionales o locales. VeriÞcar que se encuadra en visiones locales a largo plazo de necesidades reales y soluciones coherentes. • Promover la participación local en todas las fases del ciclo de los proyectos, desde la programación hasta la evaluación, reduciendo el aporte externo a aquellos aspectos que forzosamente requieran una cooperación externa5. • Especial atención debe concederse a la fase de concepción de la intervención donde el liderazgo local en la determinación de objetivos, tiempo y secuencias es una premisa para la apropiación de las acciones • Las intervenciones deben incluir espacios de participación donde los actores que conÞguran el contexto político puedan exponer y contrastar sus enfoques. La creación de comités consultivos o de seguimiento suele ser de interés ya que se asegura la participación de los distintos agentes aumentando el sentido de apropiación. • La aceleración del cambio en el mundo que vivimos requiere de enfoques con grandes dosis de ßexibilidad. En este sentido, una planiÞcación basada en objetivos demasiado rígidos, puede menoscabar el apoyo político al no adecuarse a nuevas políticas o intereses nacionales. Infundir la ßexibilidad necesaria a la planiÞcación entendida como proceso puede facilitar la adecuación a la evolución del contexto político. • El seguimiento continuo de la evolución del contexto político se evidencia como un aspecto de gran importancia con objeto de realizar en tiempo útil las acciones que correspondan para minimizar los efectos negativos. • Apoyo a cambios reglamentarios o legislativos • Búsqueda de consensos con nuevos representantes del poder • Establecer vínculos con proyectos/acciones/instituciones de amplio apoyo político • Integrar en las intervenciones el apoyo a políticas y reformas normativo-legislativas que se encuadren en el marco del proyecto/programa tratando de evitar que haya cambios de rumbo más allá del proyecto. • Defender la neutralidad ideológica de la intervención tratando de no ser vinculadas demasiado directamente a opciones políticas cuyos cambios en el poder puedan suponer cortes radicales de apoyo político. De alguna forma se trata de defender la intervención en base a criterios técnicos o sociales por encima de opciones políticas o ideologías. • En relación a la corrupción es importante que el proyecto analice exhaustivamente las posibilidades existentes para realizar prácticas ilícitas, adoptando o aplicando procedimientos que minimicen el riesgo de que se produzcan. La diversiÞcación de los apoyos políticos, la percepción favorable de la sociedad sobre la bondad de la intervención en base a acciones de visibilidad del proyecto, la búsqueda de apoyos alternativos en la administración, suelen ser estrategias favorables para sortear las diÞcultades que aparecen cuando los intereses perso5

Ver enfoque Ejecución Nacional NEX promovido por el PNUD

452

Desarrollo rural sostenible

nales se contraponen a los objetivos de la intervención. Las nuevas tendencias de desarrollo parecen encaminadas a promover fórmulas de partenariado entre las instituciones públicas, las entidades privadas y las organizaciones de la sociedad civil, fomentando la construcción de democracia. En ocasiones, la ayuda conlleva cierto grado de « condicionalidad », que según en los términos en que esté impuesta, puede inßuir sobre el apoyo político a la intervención. Una gran condicionalidad suele ir aparejada de un sentido de apropiación menor, debilitando el apoyo político. El establecimiento de un equilibrio entre condicionalidad y apropiación parece un requisito necesario para asegurar un adecuado desarrollo de las acciones. 3.1.2 Protección Medioambiental « ... porque a menos que los modelos de desarrollo que conservan los recursos naturales sean ampliamente adoptados, llegará a ser imposible satisfacer las necesidades de hoy sin condicionar las de mañana »6 Cualquier proceso de desarrollo lleva aparejado cierta interacción con el medioambiente. Existe un conßicto inherente entre desarrollo y conservación medioambiental. Por un lado, el desarrollo entraña la modiÞcación de la biosfera con el propósito de satisfacer las necesidades humanas y mejorar la calidad de vida del hombre, mientras que por otro lado, la conservación trata de controlar el uso humano de la biosfera con objeto de conseguir el mayor beneÞcio de ella preservando su potencial para satisfacer las necesidades y aspiraciones de las futuras generaciones. La sostenibilidad medioambiental exige la integración de ambos conceptos asegurando la compatibilidad entre los procesos de desarrollo y la conservación de los entornos medioambientales. Por tanto, el análisis de sostenibilidad respecto este factor, trata de evaluar el grado en que la intervención es armónica con el entorno natural y hasta que punto se garantizan efectos positivos o al menos no nocivos para el medioambiente a la Þnalización del mismo. A continuación se citan los aspectos que deben tenerse en cuenta en aras de alcanzar un desarrollo medioambiental sostenible (basado en el principio de conservación). Conservación de los sistemas vitales; procesos ecológicos que conforman el clima, la pureza del aire y el agua, regulan la circulación del agua, reciclan los elementos esenciales, crean y regeneran el suelo y permiten a los ecosistemas regenerarse a sí mismos. Conservación de la diversidad biológica, incluyendo todas las especies y plantas, animales y otros organismos, la herencia genética de las especies y la variedad de los ecosistemas. Uso adecuado de los recursos renovables ; incluyen la tierra, bosques, pastos y zonas cultivables, animales, ecosistemas marinos y de agua potable. Uso racional de los recursos no renovables, tales como los minerales, petróleo, gas y carbón; su vida puede ser extendida mediante el reciclaje, reduciendo su uso o intercambiándolos por sustitutivos renovables cuando sea posible. Numerosos son los impactos medioambientales negativos del desarrollo, los cuales no pueden ser tratados como desafortunados productos colaterales del proceso de desarrollo, sino como partes previsibles de los mismos tal como han sido diseñados y ejecutados. Vertidos industriales, desechos sólidos y aguas negras incontroladas, lluvia ácida, contaminación de acuíferos, polución atmosférica, contaminación por pesticidas, deforestación, en especial, desaparición de bosques tropicales, transformación de los ecosistemas por la regulación de los ríos y un largo etcétera. 6

The World Conservation Strategy (IUCN/WWF/UNEP)

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Los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) resultan de gran utilidad y proporcionan un conjunto de herramientas “sensibles” adecuadas para su aplicación a un análisis de sostenibilidad. Los pasos de un Estudio de Impacto Ambiental comprenden la descripción de la intervención propuesta y alternativas, descripción de la naturaleza y alcances de los cambios medioambientales, deÞnición de los criterios que serán usados para la evaluación de los impactos, estimación de la importancia de los cambios medioambientales previstos, recomendaciones de la aceptación o rechazo del proyecto, deÞnición de las acciones correctoras o alternativas y recomendaciones sobre actividades de inspección o seguimiento durante la ejecución y tras su Þnalización. Los “checklists”, las matrices de parámetros medioambientales, la red de impactos potenciales o el análisis coste-beneÞcio, son algunas de las herramientas utilizadas en los EIA.7 Finamente, algunas recomendaciones generales a tener en cuenta a la hora de llevar a cabo el análisis de sostenibilidad ambiental son: • Realizar el análisis de sostenibilidad ambiental principalmente durante las fases de diseño de la intervención. • Analizar en profundidad la repercusión medioambiental de la intervención prevista, con objeto de valorar el interés de llevar a cabo un EIA. • Principalmente en el caso de los proyectos de carácter productivo ó de dotación de infraestructuras de cierta envergadura, la realización de un estudio de impacto ambiental completo es altamente recomendable para delimitar el alcance de la intervención y suponga un insumo para la toma de decisiones sobre las distintas alternativas a implementar. • La deÞnición de indicadores precisos y especíÞcos de carácter medioambiental es recomendable de cara a obtener conclusiones contrastadas y generar información al respecto durante la implementación. • Es importante la reglamentación y regulación sobre el uso de los recursos suministrados, especialmente de cara a la fase de transferencia para evitar “desviaciones” peligrosas para el medioambiente una vez Þnalizado el Programa (i.e. uso de tierras, fertilizantes, sistemas de manejo agrosilvo-pastoril, etc) • En proyectos de carácter agropecuario, la incorporación de prácticas respetuosas con el medioambiente es un imperativo necesario que se debe compatibilizar adecuadamente con la eÞciencia y rentabilidad esperadas. La capacitación técnica ostenta un papel crucial en este sentido. • Garantizar la sostenibilidad ambiental depende directamente del grado de asunción de una conciencia “respetuosa con el medio natural”. Inducir esta mentalidad se convierte en una prioridad para asegurar una correcta relación con el entorno natural. La inclusión de actividades de sensibilización y asistencia técnica resulta recomendable. La transferencia horizontal de conocimientos y prácticas (de campesino a campesino) ha tenido en el pasado efectos muy positivos. • Estudiar a fondo la tensión rentabilidad económica-protección ambiental es necesario en todas las fases del Programa. El objetivo es mantenerse dentro de los límites de la capacidad de la Tierra. La explotación de los sistemas es limitada ; ir más allá supone condicionar su capacidad de regeneración y constituye un verdadero peligro para la humanidad. Los límites varían de región a región y los impactos dependen de la población y de cuánta agua, energía, alimentos y 7 Las herramientas operativas están basadas en “Guidelines for Environmental Impact Assesment in Development Countries”. Expert Group Meeting conclussions. Guangzhou.China.

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materias primas se consume o malgasta. El equilibrio entre la políticas, tecnologías y formas de vida de las personas y las capacidades de la Tierra es esencial. 3.1.3 Variación del entorno socio-económico « Todas las cosas, desde la más pequeñas hasta la mayor galaxia, no son en realidad cosas, sino procesos ».8 Este factor se reÞere a la inßuencia que sobre la sostenibilidad tiene la variación del entorno o contexto 9en el que se desarrolla la intervención. La deÞnición de las acciones se lleva a cabo en las etapas iniciales en un entorno dado y supuestamente conocido. Los proyectos/programas de desarrollo tienen un ciclo de vida largo que generalmente conlleva varios años. El cambio, cada vez más acelerado, conforma nuevos entornos que pueden afectar tanto a la viabilidad como a la sostenibilidad de las acciones. Entorno es todo aquello que es externo al proyecto y por tanto no entra dentro del marco de la intervención. La valoración de la inßuencia de este factor parte de la premisa de que todos los sistema-entornos (utilizando la nomenclatura de la teoría de sistemas) varían en función del tiempo y que, por tanto, el sistema-entorno al Þnal del proyecto será necesariamente diferente del inicial. Teniendo en cuenta que la intervención, en cuanto a su estrategia, objetivos, resultados y actividades se deÞne en función de una apreciación puntual del contexto, entendemos la importancia de validar su diseño durante la ejecución, incluyendo los ajustes necesarios, para garantizar su coherencia con la variación del entorno a lo largo de todo su ciclo de vida. En deÞnitiva, ningún Programa puede abstraerse de la realidad en la que se encuentra inmerso, ni del hecho de que dicha realidad no sea inamovible sino, bien al contrario, es dinámica y siempre cambia con el tiempo. Es difícil encontrar un solo proyecto en el que la variación del entorno no haya afectado de alguna manera a la ejecución. Cambios políticos, factores económicos y monetarios, variaciones en los sistemas de transporte y comunicaciones y de servicios sociales, nivel de seguridad ciudadana, movimientos de población, modiÞcaciones del marco normativo, etc., son algunos de las categorías de riesgos más comunes. El análisis de sostenibilidad de este factor exige priorizar aquellos aspectos que son importantes para las acciones por su potencial inßuencia (factores externos). La deÞnición inicial del proyecto viene condicionada por la apreciación de la inßuencia de estos factores sobre la intervención. Las conclusiones de esta apreciación han podido exigir la redeÞnición de la intervención, el análisis de soluciones alternativas o, en ocasiones, la renuncia a la ejecución del proyecto. Una vez realizado el proceso de deÞnición de las acciones se supone que los factores externos identiÞcados no tendrán una inßuencia negativa sobre la intervención. Sin embargo, la variación del contexto a lo largo del tiempo puede condicionar la inßuencia de estos factores y , por tanto, deben ser objeto de un adecuado seguimiento. El análisis debe incluir la identiÞcación de los factores externos cuya variación puede convertirlos en factores de inßuencia negativa (riesgos) respecto a la conformación del entorno en ese momento y a las previsiones sobre tendencias de esos factores en el tiempo (evolución esperada del entorno). Una vez identiÞcado el riesgo debe realizarse una estimación de los efectos sobre las variables que determinan un proyecto, es decir, la ConÞguración (que deÞne el alcance de la intervención), el Plazo, el Coste y la Calidad10. 8 9 10

Alvin Toffler El entorno se refiere al contexto socio-político, cultural y medioambiental. Utilizando otra nomenclatura de Planificación de Proyectos, cuando se habla de la Configuración, el

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A continuación se determina la probabilidad de que se veriÞque el riesgo. Por último, se deÞnen acciones de carácter preventivo y acciones en caso de veriÞcación. Las primeras se integran en el diseño de la intervención y las segundas se incluyen dentro del sistema de seguimiento, conformando todas ellas lo que se denomina respuesta a los riesgos. Generalmente la “gestión de los riesgos” presupone la adopción de diferentes respuestas como eliminar el riesgo (cambiar la estrategia o el diseño de la intervención), reducir el riesgo ( incluyendo modiÞcaciones en la intervención, actividades preventivas, etc.) o aceptar el riesgo (disponiendo un factor de imprevistos ). El objetivo es reducir la inßuencia negativa originada por la veriÞcación de riesgos, haciendo que el Proyecto/Programa gane en versatilidad y capacidad de respuesta y adecuación a los cambios del entorno. Algunas recomendaciones para mejorar las condiciones de sostenibilidad respecto a este factor son: • Realizar un estudio de riesgos en profundidad tanto en la fase de formulación del proyecto como en el arranque del mismo, que permita ser consciente de los efectos, la probabilidad de que se produzcan y las respuestas tanto de carácter preventivo como en caso de veriÞcación.11 • La implantación de sistemas de seguimiento del Proyecto potentes que incluyan el monitoreo de la evolución de los factores de riesgo, permiten la toma temprana de decisiones. A la hora de responder a los posibles riesgos centrándonos en la sostenibilidad de la acción, se deberán clasiÞcar según aquellos a los que el programa, introduciendo ajustes y medidas, puede minimizar e incluso neutralizar y aquellos que exceden a la capacidad del Programa y que de alguna manera se convierten en los denominados “factores letales de riesgo” (de producirse afectarán inevitablemente al devenir, impacto y continuidad del Programa). Para ambos tipos de amenazas provenientes del entorno, el análisis de sostenibilidad deberá diseñar indicadores precisos y sensibles que “salten” en situaciones peligrosas para la continuación del Programa. Se trata de dotar al mismo de un conjunto de señales de alarma que sirvan de aviso para introducir los ajustes necesarios. • El mapa de riesgos deberá proporcionar información muy detallada sobre los efectos que produciría un riesgo determinado no ya sobre el Programa como un todo, sino sobre cada componente incluso cada actividad. Esto permitirá disponer de elementos suÞcientes para que la introducción de “correctores” sea lo más eÞcaz posible de cara a garantizar el impacto y la sostenibilidad. • El criterio para determinar el alcance apropiado de las medidas a adoptar como respuesta a las amenazas del entorno, puede ser tanto el mantenimiento de garantías altas de obtener un impacto importante –cumplimiento de objetivos-, como asegurar que los efectos del Proyecto duren –sostenibilidad-. • Aunque nos hemos centrado en los factores negativos (riesgos o amenazas), la variación del entorno también puede evolucionar favorablemente coadyuvando en la consecución de los objetivos (oportunidades). En este último caso, el análisis de sostenibilidad determinaría las acciones tendentes a maximizar los beneÞcios derivados de una evolución positiva del contexto. Esto es, una evolución de los precios y de las variables macroeconómicas favorable, una tendencia a mayor estabilidad social (disminución violencia ciudadana, etc), un entorno político-social Plazo, el Coste y la Calidad nos referimos a la influencia sobre el Qué, el Cuando, el Cuanto y el Como de la Intervención. 11 Existen listas de chequeo de riesgos por categorías que sirven de guías para su identificación

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más fortalecido (tendencia creciente a la participación de la ciudadanía, consolidación democrática, etc). En este caso, el contexto por sí mismo coadyuva a la sostenibilidad del Programa pero no la garantiza como ya hemos visto. Muchos otros factores inciden en que los efectos del Programa duren en el tiempo. La cuestión aquí es introducir los elementos pertinentes en el Programa para que sea sinérgico con el entorno. Esto es, implantar en el seno del Programa dinámicas que faciliten la adecuación a un nuevo contexto buscando la optimización de los objetivos marcados. Plantear los Programas como “sistemas abiertos” facilitan el aprovechamiento de sinergias procedentes de una evolución favorable del entorno. Por “sistema abierto” consideramos aquí la instauración de dinámicas insertas en la sociedad, evitándose la promoción de procesos cerrados a sí mismos. Considerar, ya desde la etapa de diseño, la interdependencia del Programa con otros actores, colectivos, acciones, etc, contribuye a esta concepción abierta de las acciones. Así, anclar procesos de articulación con otros actores del entorno, instaurar las condiciones para la búsqueda de la replicabilidad de la acción desde estrategias de intercambio de experiencias y trabajo en redes e introducir un marco programático ßexible suÞcientemente “sensible” a aportes externos, son mecanismos que podrán ayudar a fortalecer la sostenibilidad de la acción.

3.1.4 Vulnerabilidad a catástrofes naturales « En casi todo país del mundo, las consecuencias de los desastres naturales afectan seriamente la calidad de vida, a menudo cercenando el futuro de las personas ».12 Existe una gran diversidad de fenómenos naturales que provocan desastres como inundaciones, terremotos, sequías, incendios, erupciones volcánicas y otros, causantes de enormes pérdidas humanas, deterioro de infraestructuras, destrozo de producciones económicas, etc., que condicionan gravemente el desarrollo. Son muchos los casos en el marco de proyectos de desarrollo que estos factores externos han hecho su aparición afectando en ocasiones de forma drástica las perspectivas de viabilidad y sostenibilidad. Aunque se trata de fenómenos naturales no siempre fáciles de prever, la inclusión del análisis de vulnerabilidad durante el diseño de la intervención puede minimizar sus efectos. Por tanto, el análisis de sostenibilidad respecto a este factor trata de estudiar la vulnerabilidad del área objeto de la acción, rediseñar ésta para reducir los efectos en caso de que se veriÞquen las catástrofes incluyendo medidas preventivas. El concepto de vulnerabilidad se reÞere tanto a la población afectada, al medio físico y a las infraestructuras. El análisis debe, en primer lugar, identiÞcar las áreas de riesgo. En ciertos países, existe abundante información sobre áreas vulnerables. La aplicación de tecnologías de la información como los sistemas de información geográÞca y la utilización de fotogrametría vía satélite y otras técnicas avanzadas permiten la realización de modelos de simulación de efectos ante riesgos naturales disponiendo de información más precisa sobre las áreas de riesgo. En otros casos, la identiÞcación puede llevarse a cabo a través de técnicas más sencillas aunque el grado de aproximación será menor. Una escalación de los niveles de riesgo es recomendable. Este análisis debe conducir a un inventariado de zonas, población e infraestructuras en riesgo. En segundo lugar, la realización del análisis de vulnerabilidad implica entrelazar las 12

Report of International Decade for Natural Disaster Reduction (IDNDR)

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áreas de riesgo con los tres elementos de referencia, es decir, su efecto sobre la población, el medio físico y las infraestructuras. Asimismo, es necesario realizar una valoración sobre las capacidades de los distintos agentes con responsabilidad en la atención a desastres (instituciones públicas, organizaciones privadas y población en general) para llevar a cabo su función no sólo en la fase de Prevención sino también en la de Preparación, Respuesta y Recuperación. El análisis de los efectos sobre los tres elementos citados y las capacidades para la prevención permitirán emitir conclusiones válidas para el último paso del análisis de vulnerabilidad. En tercer lugar, las conclusiones del punto anterior deben permitir efectuar las oportunas modiÞcaciones en el diseño de la intervención para reducir los efectos e introducir las medidas preventivas necesarias. Las acciones pueden cubrir una amplia gama de actividades como refuerzo de capacidades de instituciones públicas y organizaciones privadas para la prevención, sensibilización de la población, formación en prácticas de mitigación, desarrollo de infraestructuras, etc. Como recomendaciones para reducir la vulnerabilidad en el marco de los proyectos de desarrollo se incluyen: • Priorizar el desarrollo de las actividades en áreas con nivel de riesgo bajo. • Incluir en el diseño del proyecto actividades de carácter preventivo que mejoren la vulnerabilidad de las acciones y resultados del proyecto. • A nivel de la población afectada, sensibilización sobre el grado de vulnerabilidad al que están expuestos, desarrollando la concienciación sobre las causas y efectos de los desastres naturales y su mitigación y evitando principalmente los asentamientos en zonas de alto riesgo, así como formación en prácticas de mitigación con soluciones apropiadas. • A nivel de la repercusión sobre el medio físico, ejecución de acciones tendentes a impedir los efectos negativos de los desastres, priorización de áreas menos vulnerables, selección de cultivos. • A nivel de las infraestructuras, refuerzo de las mismas, desarrollo de infraestructuras complementarias, promoción de estándares de construcción más apropiados. Atención especial a las infraestructuras de mayor riesgo y con mayores repercusiones sobre el restablecimiento de las condiciones normales (carreteras, conducciones, postes eléctricos, redes de comunicación). • A nivel de las instituciones u organizaciones con responsabilidad en la prevención de desastres, refuerzo de sus capacidades en el establecimiento de amplios y Þables sistemas de alerta temprana, especialmente en los aspectos de comunicación e información preventiva sobre potenciales desastres y en el seguimiento cientíÞco de la evolución de las causas generadoras de desastres. • Extender entre todos los actores involucrados el conocimiento de prácticas de mitigación (planiÞcación del uso de la tierra, técnicas constructivas de ediÞcación, desarrollo de planes de preparación, sistemas de alarma, etc.) • Las tareas de preparación, respuesta y recuperación no sólo requieren de la involucración de la sociedad civil y las instituciones públicas, sino que su adecuada articulación y complementariedad es de gran importancia. • Provocar la inclusión en las organizaciones de desarrollo la mitigación de desastres como un valor inherente a cualquier actividad. • Promover la sensibilización ciudadana como medio para extender el compromiso de la reducción de vulnerabilidad a nivel político, institucional y de la sociedad civil en todos sus ámbitos.

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• • • • • •

Promover la inclusión de los estudios de vulnerabilidad en la formación formal e informal Reforzar la labor de los Comités de prevención como agentes dinamizadores de la reducción de vulnerabilidad. Apoyar los procesos de deÞnición de políticas y la formulación de Programas Nacionales, Regionales y Locales de Prevención. Apoyar el fortalecimiento del papel de las municipalidades como responsables de coordinar las acciones a nivel local y a través de los Comités que representan a todo el espectro institucional y civil de actores involucrados. Promover el aprovechamiento de los recursos generados por numerosas organizaciones a través de los modernos medios de comunicación y los nuevos avances tecnológicos. Promover la interiorización del concepto de alerta temprana como un elemento esencial de cualquier estrategia de prevención de desastres.

Por último, es necesario recordar que el aumento de los desastres a nivel global está relacionado en parte con la acción humana. Esta reßexión debería estar en la base de cualquier intervención. 3.2 Factores relacionados con los actores de la intervención 3.2.1 Capacidad Institucional « Los proyectos de capacidad institucional están dirigidos a reforzar las competencias de una organización para suministrar servicios efectivos y de calidad, asegurando la viabilidad de la institución »13 El factor se reÞere a la capacidad (técnica, de gestión, de recursos y Þnanciera) para desarrollar las acciones previstas por las distintas instituciones o entidades involucradas en el Programa y continuar haciéndolo más allá de la Þnalización del mismo. La complejidad de los programas de desarrollo involucran una gran diversidad de actores tanto del ámbito público en todos sus niveles de actuación como privado (organizaciones civiles, empresas, etc). En numerosas ocasiones se cuenta con dichas entidades en los diseños de las intervenciones sin apreciar correctamente sus capacidades para el desarrollo de las actividades del proyecto o programa. Las capacidades de las instituciones para desarrollar determinadas acciones dependen de un entorno favorable que le otorgue un marco legal y político de actuación, de las estructuras organizacionales en las que desempeñan sus funciones los individuos y de las habilidades personales de estos. La diagnosis de la capacidad institucional comprende, por tanto, tres niveles, el entorno de la institución, el de la propia entidad y a nivel de individuos. El entorno se reÞere al contexto institucional, sociopolítico, económico y medioambiental. El conjunto de políticas y planes, marcos legales, procesos de reforma, distribución de responsabilidades públicas y civiles, etc. conforman el contexto institucional. El gobierno y la administración, el papel de la sociedad civil, las estructuras y valores sociales, las relaciones de poder, el papel de la mujer, las fuentes de conßicto, etc. conforman el contexto sociopolítico. Los mercados formales e informales, el estado de la economía, la inßación, el marco regulatorio, los vínculos externos, la ayuda internacional, etc. conforman el contexto 13

New Transcentury Foundation

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económico. La gestión de los recursos naturales, la energía y el agua, la biodiversidad, etc. conforman el contexto medioambiental. el compromiso político las políticas, estrategias y legislación que condicionan y mediatizan el desempeño de la organización objeto del análisis. Efectivamente, este entorno puede condicionar la capacidad de las distintas entidades para desarrollar las actividades del proyecto o el futuro de los resultados del mismo. El nivel de la propia entidad está determinado por la Misión, Estrategias, Políticas y Valores, Estructura Organizativa, Procedimientos, Recursos Humanos, Recursos Materiales y Recursos Financieros de cada entidad. Todos estos aspectos permiten evaluar las capacidades de la organización. Una institución con una misión y objetivos claros, funciones, procedimientos y recursos adecuados, permitirán tener unas mayores expectativas en relación a las actividades a llevar a cabo. Por último, el nivel de los individuos evalúa la preparación del personal, sus habilidades para el desempeño de tareas y para la resolución de problemas, su motivación, los niveles salariales, sistema de incentivos, valores, etc. Los individuos deben ser capaces de participar en las decisiones y tener una clara comprensión de su papel y función. El análisis debe comprender el estudio de la competencia (en el sentido de habilidades), desde la perspectiva de los niveles anteriores, para desarrollar las actividades que permitirán a la organización materializar su misión (eÞcacia), la competencia en relación a los recursos disponibles (eÞciencia) y la competencia en relación a su capacidad para adecuarse al entorno (adaptabilidad). Además, deben estudiarse las relaciones que se producen entre los distintos niveles tratando el conjunto como un sistema, detectando eventuales incoherencias. El diagnóstico anterior, unido a la apreciación del interés de la entidad en participar en el desarrollo de ciertas acciones del programa debe permitir validar o rediseñar la intervención, elegir otros actores o alternativas o renunciar al programa. Por « fortalecimiento institucional » se entiende el proceso por el que los individuos y las organizaciones que operan en contextos dinámicos aprenden a desarrollar e implementar estrategias para alcanzar sus objetivos. Entre las acciones que se suelen incluir a la hora de rediseñar una acción tras un diagnóstico institucional se encuentran la inclusión de planes de formación, planes de fortalecimiento institucional que incluyen asistencia técnica, intercambios, talleres, conexión a redes, establecimiento de acuerdos horizontales con instituciones homólogas, asesorías, consultorías u acciones de apoyo a reformas legislativas, etc. Algunas recomendaciones que se incluyen son : • Incluir en todo programa de desarrollo el análisis detallado de la capacidad institucional de cada uno de los principales actores o grupos que intervienen en el mismo. A nivel del entorno, el diagnóstico debe detectar cuáles son las principales factores que inßuencian la organización, su grado de previsibilidad y la autonomía de la organización frente al entorno. A nivel de la entidad, el diagnóstico debe identiÞcar posibles incoherencias entre sus medios y objetivos. A nivel de los individuos, el diagnóstico debe evaluar principalmente la motivación del personal para el desarrollo de sus actividades y su compromiso con la misión de la organización. • Priorizar el estudio de las « partes interesadas » del entorno de cada organización. Aunque el entorno de una entidad es muy amplio, es importante enfatizar el análisis en aquellas « partes » que están directamente relacionadas con la organización en estudio. Clientes, Þnanciadores, patrocinadores, suministradores, grupos meta, son algunos ejemplos.

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• • • •

ModiÞcar el diseño de la intervención en función de los resultados del análisis institucional asegurando la coherencia entre las capacidades de los actores y los objetivos del proyecto/programa. Incluir acciones en el programa tendentes a mejorar el grado de concienciación del personal de la realidad de su organización (fortalezas, debilidades, oportunidades y amenazas) como primer paso para la transformación positiva. Facilitar la involucración del personal de las organizaciones en el diseño de sus propias acciones de fortalecimiento institucional, adueñándose y liderando el proceso y garantizando así su compromiso con las acciones. Considerar este factor como elemento transversal a todo programa de desarrollo. Aunque el refuerzo de instituciones es evidentemente una opción estratégica, la experiencia demuestra que tiene un gran impacto sobre la sostenibilidad dado que son las organizaciones las que acumulan principalmente el aprendizaje

3.2.2 Articulación entre actores Por articulación institucional entre actores, como Factor de Sostenibilidad, se entiende la importancia que para garantizar los efectos del programa en el tiempo tiene el grado de coordinación inter-actores que el Programa contenga en su diseño y desarrolle durante la ejecución. Todo Programa cuenta con un entramado de instituciones-actores que necesariamente interactuarán a lo largo de su implementación. Esto es así en todos los proyectos y se acentúa a medida que los mismos ganan en dimensión. Que el Programa logre los objetivos Þjados depende en gran medida del grado de consenso sobre los mismos existente y del grado de compromiso que para con el programa tengan los distintos actores. En este sentido, los Programas deberían contener en su diseño acciones tendentes a reforzar la articulación y coordinación entre los actores involucrados (organismos públicos, ONGs, Instituciones privadas involucradas, donantes, etc). En más de una ocasión se ha dicho que el verdadero “sub-producto” a obtener de los Programas es el tejido relacional resultante de la interacción entre actores diversos que co-protagonizan las acciones. Verdaderamente a mayor sea la fortaleza del tejido interinstitucional mayores son las posibilidades de que los beneÞcios de las acciones duren en el tiempo y se mantengan. Los sucesivos programas no dejan de conformar plataformas cada vez más consolidadas que permiten la implementación de subsiguientes acciones más ambiciosas que persigan objetivos de desarrollo superiores. Sin embargo en muchos casos los Programas adolecen de una estrategia explícita de articulación que contenga objetivos precisos en este aspecto a ser obtenidos a la Þnalización del proyecto. Surgen así problemas de competencias, de falta de coordinación, de ausencia de apoyos necesarios en ciertos momentos de la vida del proyecto, de desaprovechamiento de sinérgias favorables, de mala circulación de la información ; en deÞnitiva, de impacto Þnal. El Análisis de Sostenibilidad, desde el punto de vista de este factor, deberá poner especial atención a: las características del marco normativo que regula los mecanismos de coordinación interinstitucional del Proyecto; los espacios dispuestos para la toma de decisiones del Programa; la inserción del Programa en “procesos mayores” (inclusión en redes, Planes estratégicos, etc); la comunicación interna y externa del programa, es decir, los canales de circulación de la información; la predisposición y el sentir de los distintos actores implicados directamente en el Programa por un lado, y, por otro, de otros actores aÞnes “externos” al mismo; el “estado de salud” de los procesos de diálogo abiertos sobre

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el sector/zona del programa; los consensos existentes, disparidades estratégicas, etc., y la identiÞcación exhaustiva de todas aquellas actividades que requieren de un esfuerzo de articulación importante, que vendrán marcadas por: 1) el grado de dependencia de varios actores para el buen desempeño de la actividad; 2) la existencia de sinergias aprovechables potenciales para la optimización de la actividad; 3) otros factores. Algunas recomendaciones al respecto, que permitan a través del fortalecimiento de la articulación institucional una mayor sostenibilidad son: • Promover la creación de “espacios de concertación” y de diálogo integrados por actores diversos (representantes del programa, representantes de instituciones públicas diversas, representantes de sociedad civil, etc) • Estudiar la posibilidad de insertar el Programa en procesos en marcha de articulación (municipal/local, regional, nacional) con legitimidad. Esta inserción puede hacerse, bien fortaleciendo los procesos existentes (aportando apoyo Þnanciero, asistencia técnica, información), bien favoreciendo la incorporación de uno o más actores del Programa al proceso. • Armar una estructura institucional fuerte que soporte las dinámicas emprendidas por el Programa a la Þnalización del mismo, y que asuma la transferencia de responsabilidades en cuanto a garantizar la continuidad y compromiso con los “servicios” promovidos por aquel. Estas estructuras pueden tener muy diversas formas: Alianzas Estratégicas, etc • Vincular, aunque sea meramente con un rol consultivo, a otros actores en la Programación y planiÞcación de actividades del programa. Se trata de “abrir” el Programa a otros actores a través de modalidades controladas adecuadamente que equilibren la generación de participación por un lado, y, por otro, que eviten la injerencia en procesos internos. • Instalar sistemas de comunicación e información que permitan el fortalecimiento de los actores involucrados en el Programa (a nivel intra-Programa) y el reforzamiento de la acción vía la articulación con actores externos. Esta “ingeniería comunicacional” es necesaria principalmente en Programas de una dimensión considerable, si bien es recomendable –y los costes pueden ser bajos- en proyectos de menor envergadura. 3.3 Factores relacionados con la población beneÞciaria 3.3.1 Aspectos Socio-Culturales « Nada agravia tanto a los hombres como ir contra sus ceremonias y costumbres »14 En la planiÞcación del desarrollo son numerosas las disciplinas cientíÞcas que intervienen ; algunas de ellas, como la economía, han tenido un papel preponderante, mientras que otras como la sociología o la antropología se han visto relegadas. Aun hoy en día, la aplicación de los métodos de evaluación social está poco extendida. Sin embargo, la experiencia nos dice que numerosos fracasos tienen su origen en una minusvaloración de las variables socio-culturales inherentes a toda acción. Por otro lado, cada vez más organismos declaran su aÞnidad por el concepto de desarrollo centrado en la persona o desarrollo humano15. Es decir, existe un reconocimiento 14

M. De Montesquieu.

15

El Desarrollo Humano es un proceso de mejora de las opciones de las personas. Se trata de un

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sobre la centralidad de la gente en las acciones que se constituye como un verdadero nuevo paradigma del desarrollo. De esta forma, el conocimiento del entorno desde la visión de las ciencias sociales adquiere una renovada importancia. El análisis de sostenibilidad respecto este factor trata de asegurar el mantenimiento de los cambios positivos de las variables socio-culturales de los grupos meta en el tiempo. Para ello, se estudia la interacción proyecto-entorno desde dos vertientes : por un lado, los efectos que el desarrollo de la intervención tiene sobre el entorno y, por otro lado, los efectos que sobre la intervención puede tener el entorno donde se inserta. La sostenibilidad se asegura cuando se consigue que la compatibilidad entre dichos efectos provoque la generación de cambios socio-culturales deseados y previstos y su permanencia en el tiempo. El análisis de los aspectos socio-culturales tiene por objetivos conocer la naturaleza de las variables socio-culturales del entorno donde se inserta la acción, identiÞcar los impactos sociales de la acción, asegurar que los cambios sociales que conlleva la intervención son aceptables y deseados para la mayoría, generar información para diseñar un marco propicio para la participación y suministrar información para poder medir los avances. El análisis sociológico estudia principalmente las características socio-culturales y demográÞcas de los beneÞciarios, la organización social de la población del área de intervención, la aceptabilidad cultural del proyecto y su compatibilidad con las necesidades de los beneÞciarios, la estrategia social para la implementación del proyecto y para la participación de los beneÞciarios. Las etapas del análisis social incluyen la identiÞcación de actores, particularmente de los grupos meta, determinación de las variables socioculturales, identiÞcación de necesidades, deÞnición de cambios socio-culturales necesarios y deseados, identiÞcación de impactos sociales, compatibilidad entre cambios deseados e impactos previstos y determinación del marco apropiado para la participación. Algunas recomendaciones para mejorar las condiciones de sostenibilidad de las acciones respecto de este factor son : • Conceder al análisis social la importancia que merece, otorgándole los recursos y tiempos necesarios para asegurar la interrelación armónica entre proyecto y entorno socio-cultural. • Formular los objetivos de las acciones como cambios en las condiciones de los beneÞciarios, coadyuvando al posicionamiento de la persona en el centro del desarrollo. Este enfoque transforma el análisis de la problemática y del propio diseño de la intervención y supone situar a las ciencias sociales en un lugar destacado respecto a otras ciencias. • La utilización de recursos locales para la realización de los estudios y evaluación social se revela muy pertinente, dado su conocimiento de las dinámicas del entorno de las intervenciones. • Diseñar las intervenciones con enfoques participativos ; de esta forma, se garantiza en mayor medida la compatibilidad entre proyecto y entorno, minimizando la aparición de efectos adversos. • Realizar un seguimiento pormenorizado de las principales variables socio-culturales, partiendo de la deÞnición de indicadores precisos, permitiendo valorar su evolución en el tiempo. concepto holístico que sitúa a la gente en el centro del desarrollo. Significa que el desarrollo debe contribuir a ampliar las oportunidades políticas, económicas y sociales, procesos de auto-estima, empoderamiento y sentido de pertenencia. PNUD.

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Otorgar especial relevancia a aspectos como el “sentir” de la población hacia el Programa, esto es, el grado de receptividad, de aceptación, de apropiación que existe en diversos momentos de la vida del Programa.

DeÞnir la intervención de forma que los ritmos para la inducción de cambios sea compatible con el entorno, especialmente en proyectos que promuevan directamente la introducción de cambios en el entorno socio-cultural (aspectos de género, dinámicas democráticas organizativas, etc). 3.3.2 Equidad de Género « Por tanto, las diferencias entre los géneros son obstáculos para un efectivo y duradero desarrollo ; la construcción de un nuevo e igualitario partenariado entre el hombre y la mujer es un aspecto crucial de la sociedad »16 La equidad de género, entendida como factor de sostenibilidad, se reÞere a los beneÞcios que para la equiparación de los géneros puede tener una intervención y ésta para el desarrollo de la sociedad. La inclusión de la cuestión de la equidad de género como factor de sostenibilidad contiene implícitamente la voluntad de que con el Programa se provoquen y catalicen procesos de empoderamiento de los géneros buscando progresos en la equidad y igualdad entre ellos. Las intervenciones de desarrollo están basadas frecuentemente en la hipótesis de que los resultados serán automáticamente beneÞciosos tanto para los hombres como para las mujeres. Pero esto en la realidad casi nunca es así, ya que hombre y mujer parten de situaciones distintas en términos de condicionantes y oportunidades. Desdeñar las diferencias entre hombres y mujeres en cuanto a su papel, necesidades, intereses y status en los procesos de planiÞcación del desarrollo supone partir de una defectuosa foto de la realidad con efectos adversos sobre los resultados de las intervenciones, dado que las medidas e incentivos diseñados para asegurar una activa participación no pueden ser adecuadamente dirigidos. Las diferencias entre géneros en los países en desarrollo son numerosas. Existen diferencias en la forma en que hombres y mujeres contribuyen al progreso económico y social de la sociedad, en su status, en sus derechos, acceso a los recursos y oportunidades de desarrollo y control de los mecanismos de poder. En el hogar, existen diferencias de responsabilidad sobre el trabajo, las obligaciones para proveer de comida o ingresos para satisfacer las necesidades familiares. La situación de la mujer en los países en desarrollo es de una gran diversidad, dependiendo de la región, nivel de ingreso, grupo social, situación familiar y entre áreas urbanas y rurales. Estudios demuestran la importancia del papel productivo de la mujer en ciertas sociedades, especialmente concentradas en satisfacer las necesidades básicas familiares. Se trata normalmente de sectores de baja productividad, empleos poco considerados, con escasa protección legal y remuneración. Además, suelen ser responsables de la crianza de los hijos y las tareas domésticas, asumiendo cargas de trabajo verdaderamente extenuantes. En ocasiones, incluso por los planiÞcadores del desarrollo, la contribución de la mujer al progreso económico de la sociedad es menospreciado, ya que se trata normalmente de trabajo no remunerado aun cuando crítico para el mantenimiento de la familia. El control de la mujer sobre los procesos económicos, sociales y políticos que le afectan 16

Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing, septiembre 1995)

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en comparación al hombre es reducido. Las mujeres, en general, tienen menos oportunidades para orientar los procesos en su favor y satisfacer sus necesidades. Existe una relación directa entre la participación de la mujer en el desarrollo y su equiparación con el hombre y la consecución de los objetivos de desarrollo. Por tanto, la participación de la mujer en todas las fases de los procesos de desarrollo, especialmente en la deÞnición de los objetivos, debe ser una responsabilidad compartida entre hombres y mujeres, y ambos deben participar y beneÞciarse de estos procesos en igualdad de condiciones. La perspectiva de género debe ser adoptada en todas las áreas de intervención, y no exclusivamente en aquellas que tradicionalmente hayan sido consideradas como de mujeres, velando por el principio de igualdad entre géneros. Por tanto, el análisis de género debe ser una parte integral de los procesos de planiÞcación del desarrollo. Este análisis debe profundizar en el conocimiento de la situación actual de los géneros (división del trabajo, distribución del tiempo, acceso y control, toma de decisiones), identiÞcar obstáculos para la participación, determinar las necesidades de los hombres y mujeres, precisar la población beneÞciaria de la intervención, estimar los cambios previstos en la población de forma diferenciada por género, estudiar alternativas para asegurar la correspondencia entre las necesidades de los géneros y los cambios previstos y revisar las actividades de la intervención estableciendo un marco propicio para la participación de los géneros y para maximizar su capacidad de cambio. Algunas recomendaciones que se destacan para asegurar un adecuado tratamiento de la cuestión de la igualdad entre géneros en las acciones de desarrollo son : • Realizar un análisis riguroso de género, especialmente durante las fases iniciales del proyecto, incluyendo en los equipos especialistas en la perspectiva de género. • Valorar las acciones de desarrollo en función de su impacto directo o indirecto sobre las actividades y resultados en los hombres y mujeres de forma diferenciada. • Facilitar el acceso de las mujeres a las actividades del proyecto así como a los hombres compatibilizándolo con sus condicionantes y oportunidades. Cuando existan obstáculos para la participación de las mujeres, deberán incluirse medidas alternativas. • Analizar adecuadamente los recursos humanos previstos para la implementación de la acción. En este sentido, las medidas de discriminación positiva en ocasiones son recomendables siguiendo siempre criterios de profesionalidad. Una composición equilibrada desde el punto de vista de género del equipo del proyecto puede tener un efecto demostrativo. • Conceder especial importancia al establecimiento de un marco diferenciado para la participación equitativa de los géneros. • Incluir actividades especíÞcas de capacitación en el tratamiento de la perspectiva de género dirigidas tanto al equipo del programa como a los colectivos beneÞciarios. • La cuestión de género, trabajada sólo con el colectivo de mujeres permite alcanzar únicamente efectos parciales. Es importante abrir espacios adecuados e insertar dinámicas apropiadas que permitan trabajar la cuestión de la “masculinidad” con los hombres. El perÞl y papel del “facilitador/a de género” es esencial por la complejidad inherente. • Promover el acceso de las mujeres a puestos de responsabilidad y a los espacios de toma de decisiones así como al control de los recursos. Se debe transitar desde la promoción inicial de la participación de la mujer en los espacios de decisión hacia un estadio que convierta a las mujeres en verdaderos interlocutores con

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capacidad para tomar decisiones y con poder a nivel de la comunidad. Integrar en el sistema de seguimiento del proyecto, indicadores diferenciados que permitan medir los avances en la igualdad de los géneros.

3.3.3 La participación “Teniendo en cuenta la participación, perdemos “control” sobre el proyecto y, haciendo esto, ganamos apropiación y sostenibilidad, “logros preciosos” en nuestro campo de trabajo”17 La participación es uno de los factores más relevantes en relación a la sostenibilidad de las acciones. Su importancia se debe fundamentalmente a que permite la apropiación del proceso y el empoderamiento de las personas permitiéndoles erigirse como protagonistas de su propio proceso de desarrollo. Constituye a la vez, un medio para avanzar en el proceso de desarrollo y, al mismo tiempo, un Þn en sí mismo. Los procesos participativos generan dinámicas de aprendizaje e innovación que refuerzan el compromiso y la propensión al cambio social. Además, facilitan la adecuación entre intervención y entorno, al involucrar a los distintos actores en el diseño de las intervenciones. La Participación puede, también, generar procesos de fortalecimiento de las capacidades institucionales, mejorando la sostenibilidad de las acciones. Por otro lado, permite anclar dinámicas al interior de los programas y proyectos que faciliten un tratamiento adecuado de los factores socioculturales. El punto de equilibrio requerido por cada proyecto en cuanto a ritmos, propensión al cambio, relación con el entorno, tratamiento de temas “delicados” desde el punto de vista socio-cultural (género, etc), sólo puede alcanzarse a través de procesos participativos que generen consensos lo suÞentemente amplios como para abordarlos. Verdaderamente, más que un factor de sostenibilidad o impacto, la participación se erige, a nuestro entender, en un enfoque de intervención que parte de un propósito mayor, a saber, de una estrategia ó visión estratégica del desarrollo. Los obstáculos que surgen cuando no se adoptan enfoques participativos son numerosos (ineÞciencia, problemas de viabilidad, falta de apropiación, etc). Asumiendo el interés de estos enfoques, las líneas que siguen se centran en las diÞcultades que pueden aparecer a la hora de insertar en el centro de toda intervención la participación. DiÞcultades que el análisis de sostenibilidad deberá tener muy en cuenta de cara a emitir las recomendaciones apropiadas para superarlas y lograr así que la participación incida positivamente en la durabilidad de los efectos del proyecto. Algunas que se mencionan son : reticencias y resistencia a perder el control y el poder sobre el proyecto por parte de la institución ejecutora de la acción u otros actores dominantes intervinientes en la misma, falta de experiencia en la aplicación de enfoques y metodologías participativas por parte de los actores implicados, ausencia de prácticas democráticas en la zona beneÞciaria con las consiguientes eventuales reacciones adversas por parte de las autoridades, existencia de procedimientos de instrucción y operacionales de los donantes y otros actores involucrados burocráticos y poco ßexibles, resistencia al cambio y la innovación a la hora adoptar nuevos enfoques primando la tradición y las costumbres, utilización de un “discurso participativo” sin aplicación práctica posterior por parte de la agencia donantes y/o otros actores involucrados, existencia de conßictos socioculturales de diversa índole (religiosos, étnicos, etc) entre los actores involucrados en la acción. Los enfoques participativos se asocian directamente con la estrategia conducente al fortalecimiento de la sociedad civil. Esto es así, en la medida en que la participación genera 17

IDB Resources Book on Participation

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procesos de articulación y cohesión social que permite la vertebración de la sociedad con efectos positivos en el desarrollo. Así pues, la promoción de la participación es entendida como vía de empoderamiento de la sociedad civil, de aumento del poder de negociación, de articulación y fortalecimiento organizativo, y, en deÞnitiva, como camino para la construcción de una ciudadanía activa y una democracia más sólida y saneada, bases para reforzar la continuidad de los beneÞcios de las acciones en el tiempo. Por tanto, a la hora de realizar el análisis de sostenibilidad respecto este factor, deberemos preguntarnos sobre hasta qué punto se ha contemplado un enfoque participativo que coadyuve a la sostenibilidad de los beneÞcios del proyecto. De esta forma, el Análisis de Sostenibilidad deberá medir la visión de la participación que subyace en el proyecto, los niveles de participación contemplados y los deseables y explicitar las modalidades de participación seleccionadas. Finalmente el análisis deberá emitir recomendaciones al respecto en aras de garantizar la correspondencia entre los procesos participativos más adecuados a adoptar, los efectos deseados a obtener y la durabilidad de estos en el tiempo. Para ello, resulta recomendable la utilización de metodologías participativas ya desde la misma identiÞcación de las intervenciones. Cada metodología tiene sus peculiaridades y en cada caso habrá que seleccionar la más apropiada (en función del tipo de proyecto, del entorno, de la realidad sociocultural, de la visión de desarrollo dominante, etc). Algunos de estos métodos son: ZOPP (método de planiÞcación participativa por objetivos), Talleres de Análisis de Realidad, de Diagnósticos participativos, de PlaniÞcación Conjunta, de Resolución de Conßictos, AIC (Appreciation-Inßuence- Control) o el PRA (Participatory Rural Appraisal). En sí mismos los métodos participativos no aseguran la sostenibilidad de la acción; todo depende del “como” se aplican en cuanto a intensidad y diseño adecuado a la realidad especíÞca. Tan importante es promover la participación durante las fases iniciales como dar continuidad a los procesos durante la ejecución, creando espacios de diálogo, transÞriendo capacidad de decisión y en deÞnitiva “poder sobre el Programa”, todo ello construyendo una “atmósfera” propicia para la apropiación del mismo por parte de los beneÞciarios. Algunas recomendaciones para mejorar las condiciones de sostenibilidad de una intervención son : • Estudiar en profundidad las opciones seleccionadas para promover la participación. La deÞnición en la fase de diseño de un marco adecuado para la participación es de gran importancia. • Fundamentar el marco de participación en un análisis riguroso del entorno sociocultural. • El análisis de sostenibilidad deberá emitir recomendaciones sobre el manejo de los riesgos asociados a la adopción de enfoques participativos. Aspectos como la pertinencia de dotar de fondos y recursos especíÞcos para cubrir los costes de la aplicación de un enfoque participativo, el grado de comprensión del enfoque participativo, identiÞcando fortalezas y debilidades o la relación del modelo participativo adoptado con el entorno sociocultural identiÞcando posibles contradicciones y proponer correctores a las mismas. • Estudiar en profundidad el proceso de transferencia previsto en el diseño. Buscar la complementariedad de los enfoques participativos con la adopción de estrategias de transferencia desde el inicio. Esto es, promover el traslado y la asunción de responsabilidades a los distintos actores desde el comienzo mismo del proyecto.

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Vincular la estrategia de participación a la persecución de objetivos propios de organización comunitaria. Establecer metas especíÞcas en cuanto a umbrales deseables de organización comunitaria con indicadores de carácter cualitativo. Profundizar en los mecanismos de participación previstos en relación a su pertinencia y aportación a la sostenibilidad, en especial: mecanismos de empoderamiento, comunicativos y decisionales, evaluativos conjuntos y de transmisión de la información. Destacar la importancia de la actitud de los promotores de desarrollo en todo este proceso. En general, la participación se produce cuando todos se sienten interlocutores válidos de un proceso. Para ello los cuadros técnicos que conforman el núcleo inicial promotor deben estar cualiÞcados y contar con aptitudes personales especíÞcas como saber escuchar, sistematizar aprendizajes, inducir el enriquecimiento de la experiencia por los propios beneÞciarios, transmitir las lecciones aprendidas y, al mismo tiempo, aprender de los beneÞciarios. Integrar a los procesos a actores (ONGs, Organizaciones de Base) con suÞciente nivel de anclaje y legitimidad en la comunidad.

3.4 Factores relacionados con el diseño de la intervención 3.4.1 Tecnología apropiada18 « La tecnología debe ser un medio para el desarrollo del hombre, no un Þn en sí misma »19 El factor Tecnología Apropiada se reÞere al impacto que sobre los actores y el entorno local tienen los procesos de transferencia de tecnología que gran parte de los proyectos y programas de desarrollo llevan aparejados de forma más o menos explícita. La experiencia acumulada en la implementación de acciones de desarrollo demuestra la existencia de algunos aspectos cruciales sobre los que es necesario profundizar para entender cómo la tecnología puede ponerse al servicio al servicio del desarrollo humano y sostenible. Existen numerosas voces críticas sobre los efectos negativos que estos procesos de transferencia de tecnología provocan en el desarrollo. Entre ellos, la creación de fenómenos de dependencia, la distorsión de los modelos culturales locales y el freno a procesos de desarrollo endógeno. Efectivamente, la inclusión de una elevada soÞsticación en las tecnologías seleccionadas, la escasa cualiÞcación del personal local, la no disponibilidad de piezas de recambio en el área, la diÞcultad de asegurar un mantenimiento adecuado o de disponer de la capacidad de renovar el equipamiento, son problemas que generan dependencia del actor local frente al exportador de la tecnología. Por otro lado, es sabido que el conocimiento cientíÞco no es neutral. Las soluciones tecnológicas que los cientíÞcos de los países industrializados descubren en y para el Norte, no tiene porqué responder a las necesidades del Sur. La tecnología occidental está pensada en función de los recursos de los países ricos : capital abundante, mano de obra escasa y altamente cualiÞcada, disponibilidades energéticas accesibles y bien distribuidas. La realidad de los países del Sur suele ser contrapuesta, es decir, capital escaso, mano de obra abundante y poco cualiÞcada y fuentes energéticas escasas, discontinuas y mal distribuidas, requiriendo de soluciones particulares. Además, la « genética » de la tecnología facilita la reproducción de las carac18 19

Especial agradecimiento a Diego Moñux por sus valiosas aportaciones en este factor Carmelo García

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terísticas de la sociedad que la diseñó por lo que se exportan a través de ella modelos de desarrollo de las sociedades capitalistas, en muchas ocasiones poco sostenibles, que llevan aparejados procesos depredadores de la naturaleza y que coartan modelos endógenos de desarrollo, en ocasiones ejempliÞcadores por sus características humanizadoras y compatibles con la naturaleza . Existen numerosos aspectos que deben ser tenidos en cuenta a la hora de seleccionar la tecnología, relacionados con el desarrollo humano, societal, ambiental, de los recursos y cultural. Aspectos como la contribución a la satisfacción de las necesidades básicas humanas, el favorecimiento de la participación creativa de los individuos, la liberación del hombre de las tareas alienantes, pesadas o degradantes, la reducción de las desigualdades entre los distintos grupos sociales, la reducción del endeudamiento, la dependencia de la propiedad del conocimiento, el mejoramiento del medio ambiente natural, la minimización del agotamiento de recursos naturales y de los efectos de la contaminación, la promoción de la autosuÞciencia, el uso óptimo de los factores de producción locales (mano de obra, capital, recursos naturales), valorización de las tradiciones tecnológicas locales y la integración y reforzamiento de elementos culturales positivos, deben condicionar la elección tecnológica. A la hora de evaluar la inclusión de elementos tecnológicos en un programa, también es necesario distinguir entre las distintas modalidades de procesos de transferencia de tecnología que se llevan a cabo. La transferencia se puede materializar a través de la adquisición de máquinas o equipamientos, cuya selección comporta una importante transferencia de conocimiento. La compra de planos y especiÞcaciones de procesos de producción a industrias o consultores especializados, es otro medio de transferencia. También, la compra de patentes o el análisis de productos o formas no restringidas de información, permite la transmisión del diseño de productos. Además, las publicaciones de todo tipo, los intercambios de información a través de centros de investigación, universidades, becas, etc., contribuyen de distinta manera a la transferencia tecnológica. Por último, la inversión directa extranjera, especialmente si viene asociada a intereses locales puede acarrear procesos de transferencia tecnológica. Es importante también señalar que la tecnología se reÞere tanto a los elementos físicos (equipamiento) como a los elementos de conocimiento (metodologías). La elección de la tecnología en el marco de un proyecto de desarrollo debe regirse por los principios de no dependencia, adecuación al entorno y compatibilidad con procesos de desarrollo local. La veriÞcación de estos principios, permitirá mejorar las perspectivas de sostenibilidad. Se incluyen a continuación algunas recomendaciones: • Realizar un estudio detallado que justiÞque la selección tecnológica y la elección de la modalidad de transferencia, evaluando distintas alternativas bajo el prisma de los principios y aspectos antes señalados. • El principio de minimizar la creación de dependencias, exige planteamientos que favorezcan el desarrollo y valorización de tecnologías locales y priorizar la selección de modalidades de transferencia y tecnologías cuyo gradiente tecnológico respecto el nivel local, no suponga un exagerado salto que pueda condicionar la sostenibilidad. • El principio de adecuación al entorno requiere que la elección tecnológica asegure una adecuada integración en el contexto económico, social y cultural, primando los intereses locales. • El principio de compatibilidad con procesos de desarrollo local exige profundizar en los modelos de desarrollo que la tecnología a transferir lleva inherente y en los

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procesos de desarrollo local, evaluando su pertinencia. En esta profundización, la participación de los destinatarios de la tecnología es de vital importancia para que puedan decidir sobre su futuro, facilitando los espacios necesarios para la implementación de modelos de desarrollo endógenos. • Los aspectos relacionados con el desarrollo humano, societal, ambiental, de los recursos y cultural señalados, constituyen los criterios de selección de la tecnología en función de la priorización que se les otorgue. La selección de tecnologías no está sólo en función de la demanda expresada en el mercado y de los precios de algunos factores productivos, sino también de la prioridad de las necesidades elementales de la mayoría marginada y de los efectos estructurales sobre el sistema social y el medio ambiente. • Evaluar la idoneidad de la tecnología a dos niveles, es decir, a nivel de usuario y a nivel del entorno. A nivel de usuario, debe estudiarse su capacidad para comprender, utilizar y mantener adecuadamente la tecnología y obtener un aprovechamiento correcto de la misma. Este análisis se realizará tanto respecto a individuos como a organizaciones. A nivel del entorno, debe estudiarse la facilidad para la adquisición de piezas de recambio, la existencia de servicios de asistencia técnica, el grado de implantación de la marca en el área y la existencia de un marco regulador propicio. • Promover en el marco de las acciones de cooperación el fortalecimiento de instituciones locales que puedan jugar un rol en los procesos de transferencia asegurandola. El fenómeno de la globalización, dinamizado en los últimos tiempos por la expansión de las tecnologías de la información, supone una oportunidad para facilitar el acceso a la información a numerosas personas con un gran potencial en la extensión de la educación (Ver Factor Acceso a la Información). Aunque el análisis propuesto anteriormente es válido para estas tecnologías, se citan a continuación algunas consideraciones sobre la inclusión de estas tecnologías en el marco de las acciones de cooperación para el desarrollo. La infraestructura necesaria (ordenadores personales y modems de comunicaciones) constituye tecnología de bajo coste y su utilización es relativamente sencilla. Sin embargo, es necesario tener en cuenta ciertos aspectos de forma previa a su implantación. En primer lugar, aunque su empleo es sencillo, si se requiere de una madurez intelectual elevada para sacarle partido y para que satisfaga las necesidades para las que se usa y no genere nuevas. En segundo lugar, a veces se evidencia una falta de correspondencia entre las costumbres locales y las nuevas formas de comunicación, trabajo y relación que supone la implantación de estas tecnologías (Ver Factor Aspectos Socio-culturales). En tercer lugar, la realidad de los sectores de la energía y las comunicaciones en los países en desarrollo puede condicionar la adecuada utilización de éstas tecnologías (suministro irregular de energía, discontinuidad en las líneas telefónicas, etc.). En quinto lugar, en muchas ocasiones, el software requiere de adaptaciones para que pueda ser utilizado en contextos con lenguajes y monedas distintos que requieren de los códigos del editor. Sin duda se trata de tecnologías con gran potencial pero que pueden convertirse en un medio generador de dependencias en las sociedades en desarrollo al facilitar el acercamiento “virtual” de las realidades del Norte y del Sur. La Cooperación en éste contexto puede jugar un importante papel apoyando procesos de mejora de investigación y desarrollo locales. Sin duda la apropiación de nuevas tecnologías es más sostenible a través de acuerdos entre instituciones foráneas y locales de larga duración que por medio de la inclusión de equipos soÞsticados en el marco de pro-

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yectos o programas. Dichos acuerdos deben estar basados en principios de partenariado, responsabilidad diferenciada y enfoque integrado que incluya a la sociedad civil y empresa privada. 3.4.2 Acceso a la Información “El impacto de la información se mide por los cambios en la capacidad de las personas para satisfacer sus necesidades por el uso de la información” 20 El factor se reÞere al mantenimiento de los procesos de transferencia de información y conocimientos generados durante la acción y más allá de la duración de la acción. Los proyectos de desarrollo conllevan un trasvase de información a los beneÞciarios de gran importancia. Sin embargo, la Þnalización del proyecto supone normalmente un corte en cuanto al acceso de los beneÞciarios a las fuentes de información. Conocimientos sobre el entorno, sobre procesos y sistemas tecnológicos, sobre mercados, avances en investigación y desarrollo, etc., posibilitados durante la ejecución del proyecto, no siempre son fácilmente disponibles más allá de su Þnalización, condicionando la continuidad de los beneÞcios del programa. Los países menos avanzados presentan grandes vacíos en lo que a la información se reÞere, tanto desde el punto de vista de la escasez de conocimientos, como por la diÞcultad de su obtención o su escasa capacidad para su absorción. Es clara la asimetría global existente en la distribución de los conocimientos técnicos, muy desfavorable a los países en vías de desarrollo. Además, la diferencia no sólo se establece en relación a los conocimientos técnicos sino también a conocimientos sobre atributos, es decir, sobre circunstancias o características concretas (normativas, certiÞcados acreditativos, registros, etc.). El análisis de sostenibilidad de este factor durante el diseño de la intervención debe identiÞcar la información que se requiere, estudiando las fuentes y las modalidades de obtención de dicha información para deÞnir la intervención de forma que pueda continuar siendo accesible por los destinatarios de los proyectos. Este factor está muy vinculado al de tecnología apropiada (en su faceta de transferencia de metodologías) y con aspectos sociales y culturales, por lo que son aplicables los principios de no dependencia, adecuación al entorno y compatibilidad con procesos de desarrollo local. Además, debe incorporarse el principio de democratización del derecho a la información para facilitar la accesabilidad del Sur. Los medios para transmitir el conocimiento son muy variados: métodos convencionales como publicaciones, libros transmitidos en soporte papel o electrónico y métodos especiales entre los que están la formación, la imitación, la relación entre homólogos o el aprendizaje « haciendo ». Sin embargo, la transmisión de respuestas auspiciadas en las acciones de desarrollo en forma de paquetes de conocimiento que deben ser impartidos, transmitidos y transferidos a los grupos meta parece un enfoque simplista que impide rentabilizar los esfuerzos por problemas relacionados con la apropiación de la información, la auto-estima y fenómenos de dependencia al considerar a los destinatarios sujetos pasivos de la formación. Es necesario destacar el papel de las nuevas tecnologías de la comunicación en la difusión de la información. Internet es un medio con grandes posibilidades para mejorar el acceso a la información de grandes masas de población tradicionalmente excluidas pero también puede convertirse en un nuevo elemento creador de desigualdades. Su bajo precio permite extender al dominio público mundial la educación, la salud, la concienciación 20

Prof. Michel Menou

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sobre el medio ambiente, etc., sin grandes inversiones. Sin embargo, por un lado, requiere de la formación suÞciente para su adecuado aprovechamiento, por lo que puede verse reservado a ciertas élites. Por otro lado, requiere de la madurez intelectual necesaria para usarla en pro de la satisfacción de necesidades, pudiendo convertirse en caso contrario en generador de nuevas necesidades. Además es un medio que intensiÞcará la presión de la cultura global sobre la local, generando nuevas dependencias. Como estrategias para tener en cuenta a la hora de evitar en los proyectos una disminución de los valores de sostenibilidad referidos a este factor se destacan: • Incluir el análisis de las necesidades de información por parte de los beneÞciarios, diseñando intervenciones que eviten la creación de dependencias. • Favorecer la generación local de conocimientos mediante actividades de investigación y el aprovechamiento de conocimientos autóctonos. Aprovechar el acceso a la cultura global pero reforzando especialmente la cultura local. • Fortalecer las instituciones locales que gestionan la información. Desarrollar las capacidades locales para gestionar la información, la utilización y aprovechamiento de las nuevas tecnologías y la conectividad de las organizaciones. • Favorecer las políticas locales que mejoren los conocimientos, tanto los generados localmente como los adquiridos del exterior (acuerdos de cooperación, intercambios, licencias, etc.) • Utilizar las acciones de cooperación para asesorar y apoyar a los distintos actores locales en las capacidades para encontrar recursos de información (agentes facilitadores más que agentes transmisores). • Implementar un enfoque metodológico distinto que mejore las garantías de apropiación, autoestima y no dependencia a través de metodologías activas de aprendizaje en las que los destinatarios lideran el proceso de aprendizaje, estudiando otras experiencias, diseñando los programas de formación y experimentando la aplicación en su entorno por ellos mismos. • Apoyar las redes locales de conocimiento como medio para difundir y consolidar el know-how endógeno. • Potenciar la absorción de conocimientos a través de la educación básica, secundaria y superior • Facilitar la transmisión del know-how de la cooperación, lecciones aprendidas, sistematización de experiencias, etc. • Potenciar el aprovechamiento de las nuevas tecnologías de la información y comunicación (teniendo muy en cuenta el principio de la no creación de dependencias). Internet es un medio de gran potencia para la difusión de la información. Sin embargo, sin organización social y políticas públicas adecuadas, Internet puede provocar una polarización mayor de la sociedad. Requiere la capacidad para saber aprovechar sus posibilidades y la madurez intelectual para saber Þltrar la información, evitando la creación de nuevas necesidades. • Desarrollar capacidades locales para evaluar y adaptar a las condiciones del Sur la información técnica y normativa pertinente. • Favorecer la generación y extensión de modelos de desarrollo endógeno, evitando la extrapolación de modelos. • Constituirse, los proyectos de desarrollo, en canales de la extensión de los valores aceptados universalmente de promoción del desarrollo humano, es decir, de los derechos humanos, libertades, democracia, buen gobierno, etc. Las acciones de desarrollo deben incluir un código ético que garantice su empleo en pro del

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desarrollo humano. Flexibilizar para los países en desarrollo la legislación internacional sobre el derecho a la propiedad intelectual. Apoyar las estrategias locales de investigación y desarrollo.

Sin duda, el reto radica en combinar adecuadamente el aprovechamiento de los recursos de información locales y exteriores para satisfacer las necesidades e inquietudes locales, es decir, el conocimiento al servicio del desarrollo. 3.4.3 Aspectos económicos y Þnancieros “Básicamente, el propósito del análisis económico y Þnanciero es determinar y cuantiÞcar los costes y beneÞcios de los proyectos de desarrollo con objeto de facilitar decisiones que tienen que ser tomadas durante la vida del proyecto”21 El objetivo del análisis económico-Þnanciero de un proyecto es el determinar con precisión los costes, el correcto aprovechamiento de los recursos y la pertinencia de la acción desde el punto de vista de su impacto sobre economía de los distintos actores y la economía nacional o internacional, en su caso. Numerosos proyectos presentan deÞciencias en cuanto a la veriÞcación del efecto estimado que la intervención provoca sobre la economía de los distintos actores. Aspectos como un diseño inadecuado del sistema de crédito en un proyecto de desarrollo rural o una estimación demasiado optimista de los beneÞcios de una acción sobre la producción agrícola o una valoración superÞcial de la capacidad de instituciones para sufragar los costes de funcionamiento, mantenimiento o renovación de los equipos, conducen con demasiada frecuencia a condicionar la sostenibilidad de las acciones. Aunque el tipo y el alcance del análisis Þnanciero y económico a ser realizado debe adaptarse a cada proyecto, el propósito básico es siempre determinar si los beneÞcios incrementales del proyecto compensan sus costes tanto económica como Þnancieramente. Por beneÞcios incrementales se entiende la contribución que realiza el proyecto que se integra en un entorno dado (escenario con proyecto) menos el aporte que realizaría el entorno del proyecto si no se llevara a cabo la acción (escenario sin proyecto). El análisis debe realizarse para todo tipo de proyecto, tanto para aquellos que generan productos valorables (medibles en unidades monetarias) como para los de productos no valorables (medibles en unidades físicas o apreciaciones subjetivas) o una mezcla de ellos. Para cada caso la aproximación metodológica será diferenciada ; para la unidades monetarias se utiliza el Análisis Coste – BeneÞcio, para unidades físicas se utiliza el Análisis de Presupuesto, EÞciencia e Impacto Económico y para el caso de apreciaciones subjetivas se utiliza el Análisis de Coste-EÞcacia. Los resultados de dicho análisis nos permitirán elegir la alternativa más viable y sostenible, rediseñar adecuadamente la acción o, en su caso, renunciar a su ejecución. Es esencial que todo lo referente a los agentes (grupos o actores que incurren en costes o reciben beneÞcios como resultado del proyecto) sea tomado en cuenta y analizado separadamente. Así mismo, los escenarios ‘con proyecto’ y ‘sin proyecto’ deben ser correctamente deÞnidos y resumidos en ßujos de fondos diferenciados. El análisis deberá además valorar, en caso de los proyectos que tengan una repercusión a nivel nacional, los efectos incrementales del proyecto en el crecimiento nacional, en el presupuesto nacional, la balanza externa y en la distribución de ingresos. Las hipótesis deben ser claramente 21

Manual de Análisis Financiero y Económico de Proyectos de Desarrollo. Comisión Europea

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indicadas y realistas y un análisis de sensibilidad debe demostrar su importancia relativa. En este contexto, es importante valorar si la recogida de datos por el consultor es Þable (por ejemplo comparándolo con proyectos similares). Si todos los beneÞcios y/o costes no pueden ser valorados en términos monetarios, entonces debe ser realizado por lo menos un análisis de eÞciencia, y la viabilidad Þnanciera del proyecto demostrada. El escenario ‘con proyecto’ debe ser comparado con opciones alternativas adecuadamente cuantiÞcadas y valoradas. Las justiÞcaciones deberían ser suministradas para respaldar la opción elegida. Es necesario mencionar que mientras el análisis Þnanciero y económico es un elemento importante en la preparación del proyecto, no suministra la única base para juzgar si un proyecto seguirá adelante. Los proyectos deben suministrar considerables beneÞcios intangibles que no puedan ser incluidos en ningún cálculo de Valor Actual Neto o Tasa de Rentabilidad Por tanto, con objeto de que los aspectos económicos y Þnancieros estén correctamente tenidos en cuenta y se limiten las posibilidades de que la acción no consiga los beneÞcios esperados, deberá realizarse un análisis detallado de todos los agentes intervinientes y estudiándose los efectos « con proyecto » y « sin proyecto » y, en su caso, sobre la economía nacional e internacional. 3.4.4 Adecuación de la Cooperación Técnica « Acércate a la gente. Vive con ellos. Ámalos. Comienza con lo que sabes. Construye con lo que ellos ya tienen. Cuando la tarea esté hecha, del trabajo de los mejores promotores la gente dirá: lo hemos hecho nosotros mismos »22 La Cooperación Técnica para el desarrollo se deÞne como el segmento de la cooperación para el desarrollo cuyo objetivo es reforzar las capacidades individuales e institucionales locales con el Þn de mejorar la autonomía del país beneÞciario. La Cooperación Técnica se materializa a través de Asistencias Técnicas (prestación de profesionales), la realización de estudios o actividades de formación. Existe un reconocimiento de que la cooperación técnica debe ser mejorada y que su diseño condiciona la consecución de los objetivos de los proyectos. Diversos estudios señalan como algunas causas de la mejorable eÞcacia de la cooperación técnica, el valor relativo de ésta para el país beneÞciario, una concepción no siempre acertada de su contenido, la adecuación del personal que la lleva a cabo, en ocasiones, verdaderamente mejorable y la cuestionable pertinencia de la modalidad de gestión establecida. Por un lado, el valor relativo de la cooperación técnica para el país beneÞciario se debe a que éste último no siempre participa en su deÞnición, sino que es el donante quien la determina como acompañamiento a la ayuda Þnanciera., por lo que en ciertas ocasiones no es acogido con gran interés, diÞcultando su aprovechamiento. Además, el país receptor no suele participar en la Þnanciación de este rubro de la ayuda. Por otro lado, en numerosas ocasiones la concepción de la cooperación técnica es inadecuada debido a varios factores. La falta de participación de personal local en la fase de diseño de los proyectos unido al rol a veces demasiado preponderante de los organismos de Þnanciación, conducen a la deÞnición de intervenciones poco realistas, que complican en gran medida su ejecución. Factores como el sistema de valores fundamentales, el ritmo de vida, los roles del hombre y la mujer, la diversidad étnica y religiosa, las relaciones 22

Poema chino

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sociales, la educación, las formas de motivación y un largo etcétera conÞguran un sistema complejo que requiere ser profundamente entendido para asegurar la adecuación de las acciones que se diseñen encaminadas a transformar esa realidad. Sin duda, la falta de comprensión del entorno está hoy en día está en la base de muchos de los fracasos de la cooperación para el desarrollo. Además, en ocasiones se le dedica un tiempo excesivamente corto a la fase de diseño sin tener en cuenta que un proyecto de estas características requiere para su maduración del tiempo suÞciente para involucrar a diferentes actores haciéndoles partícipes de la concepción, encontrar consensos, evitar solapamientos y aunar voluntades. También, a veces se encargan trabajos de identiÞcación/instrucción en base a unos términos de referencia poco precisos que condicionan la calidad del diseño. Por último, una falta de inserción en marcos estratégicos que otorguen coherencia a las acciones condicionan el contenido de la cooperación técnica y por ende sus resultados. Además, el personal de la cooperación técnica no siempre es el adecuado. Un recurso excesivo a la asistencia técnica de sustitución, las diÞcultades de contratación de personal adecuado y una falta de equilibrio entre el personal expatriado y el local, a menudo desaprovechado, condicionan la pertinencia del personal que la lleva a cabo. No es fácil encontrar el personal adecuado, ya que requiere, en general, de unas características excepcionales. Un buen asistente técnico, debe contar con las capacidades técnicas que requiere su puesto, con unas facultades pedagógicas considerables para transmitir sus conocimientos y con unas cualidades personales que le permitan el establecimiento de relaciones ßuidas, fomentando la motivación y evitando actitudes paternalistas o presuntuosas que pudieran provocar el rechazo de los interlocutores locales. En la realidad no siempre se dispone de muchos candidatos para elegir, siendo el criterio de la competencia técnica el que predomina frente a los demás. Sobre el terreno el trabajo no es nada sencillo. La labor conjunta del asistente técnico con sus homólogos locales no está exenta de riesgos. En muchas ocasiones, el asistente técnico, apremiado por los compromisos en relación al desarrollo de las actividades del proyecto (presión en plazos, costes), acaba asumiendo él personalmente la ejecución de las acciones, sustituyendo al personal local, y cayendo en el defecto de creación de fenómenos de dependencia, poniendo en entredicho la sostenibilidad de las acciones. El fomento de la utilización de los recursos locales, mejores conocedores de las características de su entorno, parece evidenciarse como garante de la adecuación de las acciones a las dinámicas locales y por tanto contribuye a aumentar las posibilidades de éxito. Un análisis previo deberá realizarse para diseñar un equipo en el que la contribución de los recursos locales y foráneos responda a las necesidades del proyecto asegurando una adecuada correspondencia con el entorno y transferencia de know-how. Aunque las modalidades de ejecución de un proyecto pueden ser muy variadas, se distinguen al menos dos principales con características bien diferenciadas y que tienen una incidencia distinta sobre la sostenibilidad del proyecto. En primer lugar, ejecución a través de Unidades de Gestión o Células de Proyecto. Esta modalidad facilita la ejecución rápida de las actividades, consigue mayor autonomía en la gestión, es más controlable por los organismos de Þnanciación y dispone de mayor ßexibilidad para mejorar la motivación a través de estructuras salariales más atractivas. Como inconvenientes, se destaca la pérdida de parte del know-how generado durante la ejecución una vez desaparezca la unidad de gestión cuando el proyecto Þnalice, la menor incidencia en aspectos de fortalecimiento institucional, desaprovechamiento de las sinergias que se generarían con otros proyectos de la institución, aumenta las necesidades de coordinación y desmotivación (en caso de funcionarios públicos que se vuelven a integrar

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en las instituciones de origen con las anteriores condiciones económicas. Por otro lado, la ejecución a través de Unidades/Departamentos integradas en el seno de instituciones locales permite que el know-how generado permanezca en la institución, se aprovechen las sinergias con otros proyectos, se fortalezca en general toda la institución, se asegure la continuidad una vez el Þnanciamiento exterior desaparezca, se establezcan mecanismos de coordinación permanentes, etc. Como desventajas, señalar que el ritmo de ejecución se vea afectado por la inercia de otras actividades de la institución, existe una menor autonomía en la gestión y el personal local no dispone de una motivación especial. Aunque cada caso requerirá un análisis particular que determinará la modalidad que entrañe mayores ventajas en función de las prioridades, desde el punto de vista estricto de la sostenibilidad, la integración en estructuras ya existentes presenta mejores perspectivas ya que contribuye más eÞcazmente a los objetivos de la cooperación técnica, es decir, al fortalecimiento de las capacidades individuales e institucionales. Como líneas de mejora podríamos destacar: • La dedicación del tiempo necesario y los recursos a la concepción de los proyectos • La involucración de los actores locales en la fase de diseño • La inclusión de los proyectos en marcos estratégicos coherentes con las políticas locales y las acciones de otros donantes • El fomento de la planiÞcación a nivel local de las aportaciones de cooperación técnica • Establecimiento de un equilibrio entre personal expatriado y local que garantice un adecuado conocimiento de las dinámicas locales y por ende asegure la pertinencia del diseño de la intervención. • La mejora de los procesos de selección de personal • El estudio pormenorizado particularizado para cada caso de la modalidad de gestión más pertinente • Desarrollo de procesos de selección de personal más rigurosos, que tengan en cuenta además de los criterios técnicos otros más relacionados con aptitudes personales para la transferencia de conocimientos 3.4.5 Localización de las acciones, tiempo de ejecución, alcance del proyecto frente a medios disponibles, y Þnanciación Constituyen factores principalmente de viabilidad, se corresponden a aspectos a tener en cuenta en todo proyecto y son considerados en cualquier manual de gestión de proyectos, por lo que nos detendremos en ellos. La localización de las acciones, sus accesos, medios de transporte, orografía, condiciones económicas, servicios, meteorología, etc. pueden condicionar las acciones. El tiempo en los proyectos de cooperación para el desarrollo merece una mención especial, ya que los procesos de desarrollo son normalmente lentos pues implican transformaciones institucionales e individuales. En muchos casos, las condiciones de los organismos de Þnanciación Þjan los plazos demasiado arbitrariamente sin tener en cuenta las dinámicas locales, diÞcultando que los objetivos de desarrollo sean alcanzados satisfactoriamente. Así mismo, una adecuada preparación del proyecto puede facilitar la correspondencia correcta entre el alcance (contenido de la intervención) y los medios disponibles. Existen otros aspectos a tener en cuenta como los reglamentarios, laborales, derivados

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de las condiciones de los organismos de Þnanciación, de la disponibilidad de los fondos y las condiciones de la Þnanciación, de la prestación de servicios por terceros, etc. 3.4.6 Procesos de Transferencia Por Procesos de Transferencia se entiende el conjunto de actividades debidamente organizadas que tienen como Þn la preparación y realización del traspaso de recursos y funciones a manos locales para su completa gestión autónoma. Esto es, la forma en la que se gestiona el “desenganche” de los beneÞciarios y actores involucrados respecto de la ayuda externa en un Programa determinado, de manera que se asegure la continuidad de las acciones y procesos emprendidos una vez Þnalizado el período previsto de ejecución. Se trata pues de un factor de sostenibilidad en cuanto a la incidencia directa que en el mantenimiento futuro de los beneÞcios del Programa tiene la correcta gestión del traspaso y recursos. Es bastante frecuente caer en el error de considerar la transferencia como un proceso “natural” que de por sí se produce con éxito, obviando planiÞcar o tener en cuenta en ninguna fase del ciclo del programa el proceso de Transferencia. En ocasiones, se comienza el Proceso de Transferencia en la fase Þnal del período de ejecución, con lo que en la mayoría de los casos no se dispone del tiempo necesario para “anclar” unas bases sólidas que garanticen un traspaso adecuado. Otras veces, se realiza una planiÞcación parcial del Proceso de Transferencia, es decir, se adopta un enfoque reduccionista sobre la Transferencia, considerando importante sólo planiÞcar por ejemplo el traspaso de bienes físicos e inmuebles, sin tener en consideración otros aspectos de igual ó mayor relevancia. Frente a estos problemas el principio más importante a tener en cuenta es adoptar un enfoque de Transferencia desde el inicio del Programa. Para ello se hace necesario por una lado, incorporar, de forma explícita, este factor ya desde la fase de PlaniÞcación y Diseño de la Intervención. Por el otro, introducir factores de transferencia en todas y cada una de las actividades a desarrollar por el Programa. Es decir, habría que “mirar” cada actividad / proceso a implementar desde el ángulo del futuro desenganche y traspaso, garantizando de esta manera que mientras la acción se ejecuta se sientan las bases y condiciones necesarias que preparen a los distintos actores intervinientes para asumir los procesos emprendidos por el Programa a la Þnalización de éste. Partiendo de este enfoque de “transferencia desde el inicio”, es necesario que el Proceso de Transferencia sea “integral” y no parcial, esto es que responda a la totalidad y complejidad que supone cualquier Programa de desarrollo que se lleva a cabo. Por proceso integral entendemos aquel que prevé el traspaso de los Recursos Físicos (Infraestructuras, Equipamientos, Insumos, etc), de los Recursos Financieros, de los Recursos Humanos y de los Procesos Socio-Económicos puestos en marcha por efecto del Programa en cuestión. En cada uno de los “bloques de insumos” a transferir hay que tener en cuenta una serie de elementos especíÞcos: • Recursos Materiales (infraestructuras, equipamientos): Es importante acordar desde el inicio la “estructura jurídica de propiedad” de los recursos físicos que el Programa va a suministrar. Según sea el carácter del mismo, será pertinente en unos casos organizar el traspaso de la propiedad desde un enfoque comunitario y/o institucional y/o familiar, etc. Lo importante es que todos los actores involucrados acepten consensuadamente el futuro de los servicios a dotar, así como las condiciones de acceso a los mismos una vez Þnalizado el período de ejecución previsto. Es recomendable contrastar las decisiones que se tomen al respecto

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con el alto grado de apropiación de los procesos emprendidos por parte de los beneÞciarios, siempre deseable en todo Programa. Las decisiones coparticipadas y el grado de consenso alcanzado en este aspecto se correlaciona directamente con el “sentimiento de apropiación” de cada actor, y, por ende con el grado de compromiso, participación y vinculación con el Programa. Recursos Financieros: Gran parte de los Programas, principalmente los productivos, cuentan con sistemas de dotación de fondos para los colectivos beneÞciarios (Fondos Rotativos, Crédito Comunitario, etc). Es en la fase inicial donde se ha de dilucidar cuál va a ser la estructura de propiedad de los recursos Þnancieros remanentes a la Þnalización del Programa (el capital existente podrá quedar en propiedad de las comunidades beneÞciarias pero gestionado a través de un Fideicomiso bancario, podrá quedar en propiedad de cooperativas ó instituciones privadas de microcrédito, etc). De cara a garantizar la sostenibilidad de la acción es de crucial importancia pues delimitar tanto la propiedad de los fondos Þnancieros como los criterios y las condiciones de acceso a los mismos por parte de la población beneÞciaria, al Þnalizar el Programa. Recursos Humanos: En muchos programas se crean nuevas estructuras integradas por equipos que las gestionan para diversos Þnes. La creación de estas nuevas estructuras debe considerar en profundidad las posibilidades reales de continuidad de los “cuadros” técnicos y directivos al frente de las mismas al Þnalizar la Þnanciación externa. Poner unas bases sólidas para que la gestión de Recursos Humanos sea eÞcaz ayuda a asegurar una autonomización armónica de los equipos, a la Þnalización del Programa. En ocasiones, sin embargo, lo más adecuado será la disolución de las estructuras creadas, otorgándoles en este caso el papel de facilitadores de procesos y agentes de fortalecimiento de otras estructuras locales. Este análisis debe ser realizado desde las primeras fases. Otros programas inciden en el fortalecimiento de capacidades de instituciones y equipos locales. Aquí resulta aún más evidente la necesidad de planiÞcar adecuadamente la transferencia. A nuestro entender el fortalecimiento de estructuras locales se erige en estrategia a aplicar en gran parte de los programas de desarrollo. Y dicho fortalecimiento pasa por introducir los ajustes necesarios para garantizar la autonomía en la gestión y dotación de servicios, y la menor ó nula dependencia de la Þnanciación exterior. Así, que el Programa adopte medidas tendentes a cohesionar los equipos, a aumentar el grado de cualiÞcación de los Recurso Humanos implicados, a consolidar sentimientos de compromiso y pertenencia, etc, ayuda a garantizar una transferencia adecuada y con garantías de durabilidad. Procesos Emprendidos: (Procesos Socio-Económicos promovidos por el Programa). Aun actuando correctamente sobre los recursos físicos, Þnancieros y humanos, no se puede asegurar que los complejos procesos catalizados por el Programa tengan continuidad en el tiempo. Las nuevas dinámicas emprendidas (productivas, organizativas, etc) pueden diluirse de no introducir transversalemente en todo el programa enfoques y estrategias que sienten las bases para su continuidad en el tiempo. Creemos que, en este caso, como en otros factores de sostenibilidad una de las claves está en la adopción de enfoques participativos. Esto es bien sabido, pero sin embargo su aplicación no resulta tan evidente, como ya hemos comentado en otros apartados de este artículo. Si es complejo adoptar modelos participativos que ayuden a la consecución de los objetivos y

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resultados deseados, más aún es que se adopte una “estrategia participativa” que cree una plataforma de vinculación con los procesos emprendidos cuando la Þnanciación externa Þnalice. Requiere de importantes habilidades por parte de los facilitadores en cuanto a insertar un “espíritu democrático” en la toma de decisiones, transparencia en la gestión, respeto a los ritmos locales asumibles y al contexto socio-cultural en que se inserta la acción. El aprovechamiento y fortalecimiento de estructuras locales (cooperativas, juntas vecinales, asociaciones, organizaciones de base, municipios, etc) es, como hemos indicado más arriba, un paso estratégico importante en aras a garantizar la identiÞcación de los actores con los procesos emprendidos. En su caso, crear espacios de diálogo y negociación, mesas de concertación, etc, también ayuda lograr los objetivos deseados. 3.4.7 Replicabilidad Por Replicabilidad se entiende la capacidad que un Programa o un proyecto determinado posee para provocar un “efecto demostración” y para ser adoptado como “experienciatipo” en otras iniciativas aÞnes. La Replicabilidad se incluye como un factor de sostenibilidad por el hecho de suponer la multiplicación de beneÞcios de una intervención. Es decir, no tanto por sí misma sino por su capacidad para ser adoptada como modelo de referencia por otras acciones. En sí mismo, buscar un efecto demostración importante no deja de ser un objetivo colateral y complementario a los centrales de cualquier Programa. Sin embargo, en Programas de carácter regional, en los que se supera el ámbito local, para marcarse objetivos de impacto más amplio, resulta ser un factor fundamental. Intervenir sobre una muestra representativa de la región y adoptar la iniciativa como “experiencia piloto” a ser replicada en otras zonas, es una estrategia que se adopta en muchas ocasiones. De cualquier forma, queremos aquí ligar la Replicabilidad no tanto con el éxito necesario para reproducir la experiencia en otros lugares, sino con la “capacidad de aprendizaje y sistematización” que alcance un programa dado para que otros puedan aprender a su vez del mismo. Desde este punto de vista, la Replicabilidad sería la virtud de un Programa de aprender, sistematizar y difundir su experiencia para su aprovechamiento por otros. Aquí, nuestro análisis de la sostenibilidad excede a la duración de un proyecto determinado en el tiempo, y se centra más en la duración y aprovechamiento de sus efectos a lo largo del tiempo como experiencia de referencia. Este punto de vista adquiere hoy día todo el sentido, habida cuenta de la necesidad de optimizar los recursos de la Ayuda al Desarrollo –siempre escasos para las necesidades existentes-, buscando rentabilizar los aprendizajes de la experiencia. El problema central en el caso de este factor es que no se suele dedicar ni los recursos ni el tiempo necesarios para llegar, a la Þnalización de los Programas, en las condiciones óptimas como para extraer lecciones que puedan servir a otros. Desgraciadamente, tantas experiencias valiosas (por ser éxitos ó fracasos) suelen quedar en exclusiva “propiedad” de los actores directamente implicados en ellas, y se pierden para otros. Pero la cuestión puede abordarse también desde otra perspectiva: las ventajas que para el propio Programa en sí mismo tiene el adoptar adecuadamente el Factor de Replicabilidad. Para ser proactivo en la promoción de la replicabilidad de una experiencia determinada, el programa debe cumplir una serie de condiciones e incorporar un conjunto de medidas que resultarán beneÞciosas para el logro de los propios objetivos del Programa, a saber:

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• Medidas de Sistematización y Aprendizaje Incorporar a los sistemas de seguimiento y evaluación internos parámetros que permitan y animen el proceso de capitalización y sistematización de experiencias. Abrir espacios y dotar recursos periódicamente que permitan profundizar en la reßexión sobre los aprendizajes obtenidos Poner medios para que los actores involucrados directamente en la gestión del proyecto aprendan a aprender. Esto requiere de una opción estratégica por parte de la dirección de los proyectos. Cuidar especialmente la organización de la información generada a lo largo de la ejecución del proyecto. En muchas ocasiones en la medida en que se implantan canales y espacios para transmitir información, la ßuidez y participación en el proceso aumentan considerablemente. • Medidas de Trabajo en Red (Networking) Involucrar al proyecto en procesos de intercambio y trabajo en red es una vía de promover la sistematización y la preparación de módulos de información organizada intercambiables. De esta forma se abre la posibilidad de iniciar el proceso de replicabilidad antes del Þn de la ejecución del proyecto. Buenas prácticas y experiencias a nivel de actividades y resultados especíÞcos podrán ser compartidos y adoptados por otros proyectos simultáneamente. A través del trabajo en red el alcance del proyecto trasciende las fronteras de su ámbito especíÞco de cobertura. De alguna manera permite contar con un tejido que hará más fácil la transmisión de experiencias (positivas y negativas) a la Þnalización de la acción. Estas medidas, muy relacionadas con factores de sostenibilidad como “Articulación entre actores”, tendrán efectos añadidos positivos para alcanzar los resultados y objetivos previstos en el proyecto, en tanto que: El sistema de información del proyecto se enriquece en gran medida, haciendo más eÞcaz el seguimiento y control de la gestión. Ayuda a que los implicados directamente en el proyecto se apropien más del proceso, factor clave tanto para el impacto como para la sostenibilidad de la acción En el proceso de trabajo en red, el proyecto se enriquece también de las experiencias de los otros, los cual es sin duda un insumo añadido para el buen Þn de la acción. 4. EL SISTEMA DE FACTORES DE SOSTENIBILIDAD Una vez analizados los valores, principios y factores que inciden directamente en la sostenibilidad de los proyectos, es importante destacar las siguientes consideraciones: • En todo proyecto siempre es posible identiÞcar más de un solo factor que incida en la sostenibilidad y durabilidad de los efectos positivos generados. • Garantizar el cumplimiento de los principios que subyacen a un solo factor no garantiza que el proyecto en su totalidad sea sostenible, ya que otros factores pueden tener inßuencia y, por ende, otros principios de sostenibilidad deben ser considerados.

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Desarrollo rural sostenible

Como consecuencia de las consideraciones anteriores surge la necesidad de superar un análisis factor a factor para tratar de ir hacia un análisis más integrado y global. Para ello hemos visto necesario acuñar previamente un “Sistema de Factores de Sostenibilidad”. El Sistema permitirá entonces: • Establecer las relaciones que un factor identiÞcado como clave para lograr la sostenibilidad de un proyecto tiene con otros factores asociados, permitiendo así orientar y enriquecer el análisis de sostenibilidad. • Ayudar a considerar la sostenibilidad como un todo, evitando la atomización en el análisis y por ende la obtención de resultados parciales que contengan riesgos elevados para la sostenibilidad futura de los proyectos. • Contribuir a una clasiÞcación de los factores de sostenibilidad según diferentes criterios. En la Þgura 10.2. se sintetiza el Sistema de Factores de Sostenibilidad aquí propuesto. En dicha Þgura se establecen principalmente tres categorías de Factores de Sostenibilidad, a saber, Factores Centrales, Medios y Circulares. A continuación se conceptualizan cada una de estas categorías: Factores Centrales: Se trata de aquellos factores que normalmente juegan un papel más importante a la hora de condicionar la sostenibilidad de una acción. Tienen una mayor inßuencia y se consideran presentes en la mayor parte de los proyectos. Aunque cada proyecto conforma un sistema de factores particular y, por tanto, en ciertos proyectos los factores esenciales ó centrales serán otros, para el análisis que nos ocupa esta clasiÞcación es válida y útil para muchos de los proyectos usualmente promovidos. Por ser “centrales” su inßuencia negativa supondría con casi total probabilidad la no duración de los efectos logrados por el proyecto a su Þnalización. Factores Medios: Se trata de otros factores que la experiencia ha demostrado que también tienen una gran importancia en su incidencia en la sostenibilidad. Por tanto, todo proyecto deberá analizar cada de uno de estos factores individualmente. Estos factores han sido agrupados en diferentes cuadrantes que pueden ayudar al análisis, a saber: • Factores Institucionales: Articulación Institucional, Capacidad Institucional • Factores de Gestión: Adecuación Cooperación Técnica, Transferencia, Replicabilidad, Capacidad de Gestión • Factores Ambientales: Vulnerabilidad, Protección Ambiental • Factores Tecnológicos: Acceso a la Información, Tecnología Apropiada. • Factores Sociales: Aspectos socio-culturales • Factores de Contexto: Variación del Entorno • Factor Económico y Financiero Factores Circulares: Se trata de otros factores similares a los anteriores, pero que se diferencian en que están vinculados con todos los demás. Al igual que los anteriores son factores que determinan la sostenibilidad de las acciones. La particularidad de ellos, es que al ser plurirelacionales, se encuentran en todos los proyectos, sea cual sea el tipo de que se trate. Es importante resaltar que todos ellos, los centrales, medios y circulares, son factores de carácter transversal a todas las actividades de los proyectos y programas. La lectura del Sistema de Sostenibilidad expuesto en la Þgura 10.2, se realiza en varias direcciones según la posición del factor de sostenibilidad analizado. Por ejemplo, si seleccionamos el factor “Capacidad Institucional”, lo primero sería ubicarlo en el diagrama. Se

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puede comprobar que dicho factor se encuentra en el cuadrante “Factores Institucionales” y que junto a él se encuentran otros factores como “Articulación institucional entre actores”; éste sería pues, otro factor asociado al factor objeto de nuestro análisis y que tendríamos que tener en cuenta a la hora de estudiar la sostenibilidad. De la misma forma, constataríamos que adyacente a ese cuadrante se encuentran otros dos, “Contexto” y “Gestión” que incluyen otros factores cuya inßuencia deberíamos también estudiar ya que su proximidad indica algún tipo de relación. Si miramos hacia el interior de la Þgura nos encontraríamos con los factores centrales más cercanos y , por tanto, en principio, relacionados con el factor inicial. Por último, nuestro análisis siempre debe incluir a los factores circulares que al estar relacionados con todos los demás, siempre tienen su incidencia en todo proyecto. 5. PRINCIPIOS QUE DETERMINAN LA SOSTENIBILIDAD La profundización en los factores de sostenibilidad nos permite detectar los “principios” que los determinan. La veriÞcación positiva de estos principios condiciona que la inßuencia del factor sobre la intervención sea también favorable, asegurando la sostenibilidad del proyecto. Por este motivo, toda acción de desarrollo, para mejorar sus condiciones de sostenibilidad, deberá buscar el cumplimiento de los siguientes principios: • Existencia de sentimiento de apropiación • Empoderamiento de beneÞciarios • Generación de cambios culturales deseados y previstos • Reducción de vulnerabilidad • Concienciación de los distintos actores • Consenso de los distintos actores • Transmisión de experiencias • Adecuación al entorno • Compatibilidad con procesos de desarrollo local • No generación de procesos de dependencia • Conservación de los recursos naturales • Valorización de lo local

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Desarrollo rural sostenible a

i

s

s e c

i Articulación Capacidad Institucional

l á n A

y

Variación del entorno

n ó e

n Adecuación de la cooperación técnica

é G

Vulnerabilidad

r

Apoyo público

o Protección del M.A.

Participación

Transferencia y replicabilidad

o

m i c o

Tecnología

f Aspectos socioculturales y género

Acceso a la información

i n

a

n c

i

e

r

o

Figura 10.2: Sistema de Factores de Sostenbilidad

En la tabla 10.2 se deÞnen con una doble entrada las relaciones entre factores y principios:

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Compatibilidad con procesos de desarrollo local Conservación de los recursos naturales Valorización de lo local

Concienciación de los distintos actores Consenso de los distintos actores Transmisión de experiencias Adecuación al entorno

Reducción de vulnerabilidad No generación de procesos de dependencia

Generacion de cambios culturales deseados prevtos

FACTORES

Empoderamiento de beneÞciarios

PRINCIPIOS

Existencia de sentimiento de apropiación

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- Factores relacionados con el entorno de la intervención Apoyo político

x

x

Protección Medioambiental

X

x

X

x

x

X

Variación del entorno socio-económico

x

X

Vulnerabilidad ante catástrofes naturales

x

X

x

X

X

x

- Factores relacionados con los actores de la intervención Capacidad Institucional

x

x

Articulación entre actores

X

x

x

- Factores relacionados con la población beneÞciaria Aspectos socio-culturales

x

x

X

x

X

X

Equidad de género

x

x

X

x

X

X

Participación de los beneÞciarios

x

x

X

X

- Factores relacionados con el diseño de la intervención Tecnología apropiada

X

Acceso a la información

x x

Aspectos económicos y Þnancieros

x

Adecuación de la Cooperación Técnica

x

x

X

x x

Procesos de transferencia de funciones

x X

x

X

Localización de las acciones, Tiempo de ejecución, Alcance del proyectomedios disponibles, Financiación, etc.

x

Replicabilidad

x x

Tabla 10.2: Relación entre factores y principios de la sostenibilidad

x

x x

x x

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Existencia de sentimiento de apropiación Este principio se reÞere al sentimiento que los actores locales pueden experimentar durante el proceso de creación, preparación e implementación de la idea de proyecto. En la medida en que en este proceso hayan estado involucrados en cualquier ámbito, desarrollarán en mayor o menor medida un sentimiento de «propiedad» de las acciones que condicionarán su grado de vinculación con ellas. La imposición de ideas, modelos, acciones, etc., suelen conllevar efectos que minan este sentimiento y, por tanto, condicionan la sostenibilidad. Empoderamiento de beneÞciarios Este principio se reÞere a las capacidades de los beneÞciarios de convertirse en « actores » de su propio desarrollo. En la medida que los beneÞciarios sientan que con el desarrollo de las acciones ganan capacidad (recursos y conocimiento) y poder (decisiones) para incidir en los procesos que determinan su futuro estarán más vinculados con el proyecto y, por tanto, mejoraremos las condiciones de sostenibilidad. Generación de cambios culturales deseados y previstos Este principio se reÞere al hecho de que toda intervención de desarrollo, especialmente aquellas en las que existen procesos de transferencia de tecnología, entraña la generación de cambios culturales en el entorno. Admitiendo esta realidad, el principio precisa que dichos cambios deben ser no ya positivos (categoría relativa) para los beneÞciarios, sino deseados por la población meta y previstos por la intervención. Reducción de vulnerabilidad Este principio se reÞere a la necesidad de diseñar las acciones desde la perspectiva de minimizar los efectos negativos que los desastres naturales tienen sobre las propias acciones. No generación de procesos de dependencia Este principio se relaciona especialmente con los factores vinculados con los procesos de transferencia de tecnología. En la medida en que estas tecnologías no se adecuan convenientemente a los entornos donde se insertan, pueden provocar la aparición de « fenómenos de dependencia », es decir, creación de nuevas necesidades que imperativamente sólo pueden ser satisfechas por actores del norte y nuevos medios, provocando un círculo vicioso que condiciona las posibilidades del auto-desarrollo. Concienciación de los distintos actores Este principio se reÞere a la necesidad de que todos los actores involucrados en la intervención estén sensibilizados sobre el contenido y las repercusiones de las actuaciones, lo que incidirá en el adecuado transcurso de las actividades. La realización de actividades conducentes a incrementar el grado de concienciación de los distintos actores evitará la aparición de obstáculos relacionados con diferentes visiones sobre los procesos que se impulsan. Consenso de los distintos actores Este principio se relaciona con la necesidad de promover los entendimientos entre los distintos actores sobre los procesos como garantía para facilitar el desarrollo correcto de las actividades.

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Transmisión de experiencias Este principio se reÞere a la capacidad que los proyectos deben tener para extender las experiencias positivas más allá del propio proyecto. Es decir, se trata de maximizar los beneÞcios de la acción. Dado que los recursos de cooperación son escasos, se trata de revalorizar los resultados de las experiencias para expandir sus beneÞcios. Adecuación al entorno Este principio se reÞere a la interacción de las acciones del proyecto con el entorno. La integración del proyecto en el entorno supone forzosamente un cambio en éste último, de forma que al Þnal del proceso habremos contribuido a la creación de un nuevo entorno. Este principio exige que ese proceso sea armonioso entendido como que sea compatible con los procesos y dinámicas locales y que nos conduzca a un nuevo entorno previsto y deseado. Exige conocer en profundidad el entorno de partida, prever su evolución y diseñar las acciones que sean compatibles con dicha evolución, incluyendo los mecanismos de seguimiento necesarios para asegurar la llegada a la meta prevista. Compatibilidad con procesos de desarrollo local Aunque este principio estaría incluido en el anterior, dada su relevancia, se ha preferido incluirlo como un principio más. Se reÞere a que las nuevas acciones deben integrarse armoniosamente con los procesos de desarrollo que en las áreas de actuación están promoviendo los actores locales. Conservación de los recursos naturales Este principio se relaciona con la noción de sostenibilidad medioambiental por la que los procesos de desarrollo deben ser compatibles con la regeneración del medio natural, sin hipotecar el derecho al desarrollo de las generaciones futuras. Valorización de lo local Este principio se reÞere a la prioridad que debe otorgarse al empleo de recursos humanos y materiales locales en cualquier acción de desarrollo. Este principio contribuye a reforzar los objetivos de los proyectos de desarrollo para servir como instrumentos que dinamizan los procesos locales al « ocupar » sus recursos y generar sinergias, minimiza los efectos de dependencia que suelen conllevar los recursos externos y contribuyen a reforzar un cierto sentimiento de orgullo local. 6. VALORES INHERENTES A LOS PRINCIPIOS DE SOSTENIBILIDAD En la base de los principios de sostenibilidad existen una serie de valores inherentes a ellos que parecen determinar la sostenibilidad de cualquier acción. Por valores se entiende aquellas cualidades que la intervención debería suscitar en el individuo, el actor (entendido como entidad o institución) o en su relación con el entorno para mejorar las garantías de sostenibilidad. Se han identiÞcado los siguientes siete valores principales: Motivación, Autoestima, Seguridad, Sensibilidad, Entendimiento, Aprendizaje, Armonía y Apreciación. Los tres primeros se trata de valores que la intervención debe promover a nivel tanto de los beneÞciarios como en las personas de cualquier actor involucrado; los dos siguientes, se trata de valores a promover entre los actores (nivel comunitario o institucional); y los últimos se reÞeren a valores a promover en relación al entorno (tabla 10.3).

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ENTORNO

ACTORES

INDIVIDUO

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VALORES

PRINCIPIOS

MOTIVACION AUTOESTIMA

Existencia Sentimiento de apropiación Empoderamiento de benefi ciarios Generación de cambios deseados y previstos Reducción de vulnerabilidad

SEGURIDAD

SENSIBILIDAD E