Demokratie und Anomie: Eine fundamentale Herausforderung moderner Volksherrschaft in Theorie und Praxis [1. Aufl.] 9783658305321, 9783658305338

Moderne Demokratien stehen vor fundamentalen Herausforderungen. Dazu zählt das Phänomen der Anomie, verstanden als Zusta

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Demokratie und Anomie: Eine fundamentale Herausforderung moderner Volksherrschaft in Theorie und Praxis [1. Aufl.]
 9783658305321, 9783658305338

Table of contents :
Front Matter ....Pages I-X
Front Matter ....Pages 1-1
Anomie als fundamentale Herausforderung moderner Demokratien: Problemstellung, Forschungsdesiderate und Koordinaten des Projekts (Martin Sebaldt)....Pages 3-17
Das Problem der Anomie: Ideengeschichtliche Traditionen und moderne sozialwissenschaftliche Theorien (Simon Bein, Sebastian Enghofer)....Pages 19-38
Front Matter ....Pages 39-39
Anomie durch Kontrollverlust? Handlungsspielräume und Lenkungsprobleme deutscher Geheimdienste (Andreas Friedel)....Pages 41-73
Anomie durch Machtkonkurrenz? Die Bedrohung lateinamerikanischer Demokratien durch das Militär (Alexander Straßner)....Pages 75-110
Anomie durch Exklusion? Ursachen, Profile und Effekte des modernen systemkritischen Populismus in Österreich (Raphael Gritschmeier)....Pages 111-133
Anomie durch Überkomplexität? Regulierungsprobleme komplexer Mehrebenensysteme am Beispiel der Inneren Sicherheit Deutschlands im Rahmen der EU (Luis Illan)....Pages 135-153
Front Matter ....Pages 155-155
Anomie durch Ressourcenraubbau? Ursachen, Muster und Folgen am Beispiel des Niedergangs der Bundeswehr (Martin Sebaldt)....Pages 157-181
Anomie durch Fehlsteuerung? Planungsgrundsätze und Effekte der europäischen Finanzpolitik im Gefolge der Schuldenkrise (Maximilian Grasl)....Pages 183-204
Anomie durch Integrationsversagen? Die Rolle der Korruption in Italien als Begleiterscheinung schwacher Bindungen an den Nationalstaat (Sabine Fütterer)....Pages 205-225
Anomie durch Identitätsgefährdung? Chancen und Risiken der Leitkulturkontroverse in Deutschland (Simon Bein)....Pages 227-254
Front Matter ....Pages 255-255
Anomie durch Relativismus? Das Problem normativer Rechtfertigung moderner Demokratie in theoretisch-vergleichender Perspektive (Jan Kleine)....Pages 257-278
Anomie als Strukturdefekt der Demokratie? Einsichten aus der Theorie demokratischer Antinomien mit einem Ausblick auf das Verhältnis zur Religion (Oliver Hidalgo)....Pages 279-301
Anomie durch Wandel? Der Faktor Modernisierung als Herausforderung demokratischer Stabilität am Beispiel der Political Correctness (Verena Ibscher)....Pages 303-327
Anomie durch Akzeleration? Der Faktor Zeit als Stresselement demokratischer Politik am Beispiel der Internet-Revolution (Sebastian Enghofer)....Pages 329-349
Front Matter ....Pages 351-351
Demokratie und Anomie: Profile, Ursachen und Effekte einer fundamentalen Herausforderung in der empirischen Synopse (Martin Sebaldt, Verena Ibscher, Luis Illan)....Pages 353-380
Anomie als ambivalentes Signum der Demokratie: Ansatzpunkte und Konturen einer allgemeinen Theorie (Martin Sebaldt)....Pages 381-423

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Martin Sebaldt · Simon Bein Sebastian Enghofer · Verena Ibscher Luis Illan Hrsg.

Demokratie und Anomie Eine fundamentale Herausforderung moderner Volksherrschaft in Theorie und Praxis

Demokratie und Anomie

Martin Sebaldt · Simon Bein · Sebastian Enghofer · Verena Ibscher · Luis Illan (Hrsg.)

Demokratie und Anomie Eine fundamentale Herausforderung moderner Volksherrschaft in Theorie und Praxis

Hrsg. Martin Sebaldt Institut für Politikwissenschaft Universität Regensburg Regensburg, Bayern, Deutschland

Simon Bein Institut für Politikwissenschaft Universität Regensburg Regensburg, Bayern, Deutschland

Sebastian Enghofer Institut für Politikwissenschaft Universität Regensburg Regensburg, Bayern, Deutschland

Verena Ibscher Institut für Politikwissenschaft Universität Regensburg Regensburg, Bayern, Deutschland

Luis Illan Institut für Politikwissenschaft Universität Regensburg Regensburg, Bayern, Deutschland

ISBN 978-3-658-30532-1 ISBN 978-3-658-30533-8  (eBook) https://doi.org/10.1007/978-3-658-30533-8 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. © Der/die Herausgeber bzw. der/die Autor(en), exklusiv lizenziert durch Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, die nicht ausdrücklich vom Urheberrechtsgesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zustimmung des Verlags. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Bearbeitungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von allgemein beschreibenden Bezeichnungen, Marken, Unternehmensnamen etc. in diesem Werk bedeutet nicht, dass diese frei durch jedermann benutzt werden dürfen. Die Berechtigung zur Benutzung unterliegt, auch ohne gesonderten Hinweis hierzu, den Regeln des Markenrechts. Die Rechte des jeweiligen Zeicheninhabers sind zu beachten. Der Verlag, die Autoren und die Herausgeber gehen davon aus, dass die Angaben und Informationen in diesem Werk zum Zeitpunkt der Veröffentlichung vollständig und korrekt sind. Weder der Verlag, noch die Autoren oder die Herausgeber übernehmen, ausdrücklich oder implizit, Gewähr für den Inhalt des Werkes, etwaige Fehler oder Äußerungen. Der Verlag bleibt im Hinblick auf geografische Zuordnungen und Gebietsbezeichnungen in veröffentlichten Karten und Institutionsadressen neutral. Planung/Lektorat: Jan Treibel Springer VS ist ein Imprint der eingetragenen Gesellschaft Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH und ist ein Teil von Springer Nature. Die Anschrift der Gesellschaft ist: Abraham-Lincoln-Str. 46, 65189 Wiesbaden, Germany

Inhaltsverzeichnis

Einführung und theoretische Grundlagen Anomie als fundamentale Herausforderung moderner Demokratien: Problemstellung, Forschungsdesiderate und Koordinaten des Projekts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Martin Sebaldt Das Problem der Anomie: Ideengeschichtliche Traditionen und moderne sozialwissenschaftliche Theorien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 Simon Bein und Sebastian Enghofer Strukturelle Annäherungen Anomie durch Kontrollverlust? Handlungsspielräume und Lenkungsprobleme deutscher Geheimdienste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 Andreas Friedel Anomie durch Machtkonkurrenz? Die Bedrohung lateinamerikanischer Demokratien durch das Militär . . . . . . . . . . . . . . . . 75 Alexander Straßner Anomie durch Exklusion? Ursachen, Profile und Effekte des modernen systemkritischen Populismus in Österreich . . . . . . . . . . . . 111 Raphael Gritschmeier

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Inhaltsverzeichnis

Anomie durch Überkomplexität? Regulierungsprobleme komplexer Mehrebenensysteme am Beispiel der Inneren Sicherheit Deutschlands im Rahmen der EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135 Luis Illan Funktionale Annäherungen Anomie durch Ressourcenraubbau? Ursachen, Muster und Folgen am Beispiel des Niedergangs der Bundeswehr . . . . . . . . . . . . 157 Martin Sebaldt Anomie durch Fehlsteuerung? Planungsgrundsätze und Effekte der europäischen Finanzpolitik im Gefolge der Schuldenkrise . . . . . . . . . 183 Maximilian Grasl Anomie durch Integrationsversagen? Die Rolle der Korruption in Italien als Begleiterscheinung schwacher Bindungen an den Nationalstaat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 Sabine Fütterer Anomie durch Identitätsgefährdung? Chancen und Risiken der Leitkulturkontroverse in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 Simon Bein Transversale Annäherungen Anomie durch Relativismus? Das Problem normativer Rechtfertigung moderner Demokratie in theoretisch-vergleichender Perspektive . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 Jan Kleine Anomie als Strukturdefekt der Demokratie? Einsichten aus der Theorie demokratischer Antinomien mit einem Ausblick auf das Verhältnis zur Religion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 Oliver Hidalgo Anomie durch Wandel? Der Faktor Modernisierung als Herausforderung demokratischer Stabilität am Beispiel der Political Correctness . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 Verena Ibscher

Inhaltsverzeichnis

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Anomie durch Akzeleration? Der Faktor Zeit als Stresselement demokratischer Politik am Beispiel der Internet-Revolution . . . . . . . . . . 329 Sebastian Enghofer Bilanz und Folgerungen Demokratie und Anomie: Profile, Ursachen und Effekte einer fundamentalen Herausforderung in der empirischen Synopse . . . . . . . . . 353 Martin Sebaldt, Verena Ibscher und Luis Illan Anomie als ambivalentes Signum der Demokratie: Ansatzpunkte und Konturen einer allgemeinen Theorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381 Martin Sebaldt

Autorenverzeichnis

Simon Bein, M.A., Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Vergleichende Politikwissenschaft (Schwerpunkt Westeuropa) der Universität Regensburg. E-Mail-Adresse: [email protected] Sebastian Enghofer, M.A., Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Vergleichende Politikwissenschaft (Schwerpunkt Westeuropa) der Universität Regensburg. E-Mail-Adresse: [email protected] Andreas Friedel, Dr. phil., Persönlicher Referent des Präsidenten der Universität Regensburg. E-Mail-Adresse: [email protected] Sabine Fütterer, Dr. phil., Koordinatorin der Promotions-Verbundkollegs Gesundheit und Ökonomie des Bayerischen Wissenschaftsforums BayWISS. E-Mail-Adresse: [email protected] Maximilian Grasl, Dr. rer. pol.,  Lehrkraft für besondere Aufgaben am Institut für Politikwissenschaft der Universität Regensburg. E-Mail-Adresse: Maximilian. ­­ [email protected] Raphael Gritschmeier, M.A., Doktorand am Lehrstuhl für Vergleichende Politikwissenschaft (Schwerpunkt Westeuropa) der Universität Regensburg. E-Mail-Adresse: [email protected] Oliver Hidalgo, Prof. Dr. phil. habil.,  Außerplanmäßiger Professor am Institut für Politikwissenschaft der Universität Regensburg. E-Mail-Adresse: ­­ Oliver. [email protected] Verena Ibscher, M.A., Wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Vergleichende Politikwissenschaft (Schwerpunkt Westeuropa) der Universität Regensburg. E-Mail-Adresse: [email protected] IX

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Autorenverzeichnis

Luis Illan, M.A.,  Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Vergleichende Politikwissenschaft (Schwerpunkt Westeuropa) der Universität Regensburg. E-Mail-Adresse: [email protected] Jan Kleine, M.A.,  Sprecher des Präsidenten und Leiter des Präsidialbüros der Universität Regensburg. E-Mail-Adresse: [email protected] Martin Sebaldt, Prof. Dr. phil. habil.,  Inhaber des Lehrstuhls für Vergleichende Politikwissenschaft (Schwerpunkt Westeuropa) der Universität Regensburg. E-Mail-Adresse: [email protected] Alexander Straßner, Prof. Dr. phil. habil., Außerplanmäßiger Professor am Institut für Politikwissenschaft der Universität Regensburg. E-Mail-Adresse: [email protected]

Einführung und theoretische Grundlagen

Anomie als fundamentale Herausforderung moderner Demokratien: Problemstellung, Forschungsdesiderate und Koordinaten des Projekts Martin Sebaldt 1 Demokratie und Anomie: Problemstellung und Gegenstand der Studie In der Einleitung zur amerikanischen Ausgabe seines Werkes „Der Doppelstaat“ bringt Ernst Fraenkel, von den Nationalsozialisten gerade erst ins amerikanische Exil getrieben, das Spannungsfeld zwischen rechtsstaatlicher Normierung und praktisch-politischem Handeln eindrucksvoll auf den Punkt: „Es ist eine der Grundthesen Max Webers, daß für das Funktionieren einer kapitalistischen Wirtschaftsordnung ein rationales Rechtssystem unerläßlich ist. […] Angesichts der paradoxen Situation, die heute in Deutschland besteht, muß man sich fragen, ob eine kapitalistische Ordnung in einem Herrschaftssystem fortbestehen kann, in welchem es häufig nicht möglich ist, soziale Chancen rational zu kalkulieren. Rationale Kalkulierbarkeit ist mit der Ausübung willkürlicher Herrschaft, wie sie für das Dritte Reich kennzeichnend ist, schwerlich vereinbar“ (Fraenkel 2001, S. 50).

Nun ist der Gegensatz zwischen dem klassischen „Normenstaat“, dem Fraenkels Plädoyer hier gilt, und dem faktischen „Maßnahmenstaat“ der NS-Diktatur in diesem Falle besonders ausgeprägt. Und auch andere Autokratien, totalitäre zumal,

M. Sebaldt (*)  Institut für Politikwissenschaft, Universität Regensburg, Regensburg, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Herausgeber bzw. der/die Autor(en), exklusiv lizenziert durch Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 M. Sebaldt et al. (Hrsg.), Demokratie und Anomie, https://doi.org/10.1007/978-3-658-30533-8_1

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kennzeichnet dieser politische Makel. Gleichwohl darf dabei nicht ignoriert werden, dass letztlich jede politische Ordnung in die Gefahr geraten kann, ihr faktisches Handeln immer weiter vom normativ Gewollten und Gesollten zu entfernen. Mehr noch: Dieses Spannungsfeld von Norm und Aktion ist nicht nur an der institutionellen Architektur und dem Handlungsprofil des gesamten politischen Systems festzumachen, sondern setzt sich auf nachgelagerten Ebenen bis hin zur individuellen fort. Kollektivakteure, seien sie nun verbandlicher, parteipolitischer oder auch gebietskörperschaftlicher Natur, können ebenfalls in die Gefahr geraten, dass ihre faktischen „Maßnahmen“ im Sinne Fraenkels nicht mehr mit den selbst bzw. durch den Staat vorgegebenen Normen korrespondieren. Und selbst der einzelne Bürger wird Gegenstand des Spannungsfeldes, wenn er solche Normen unbewusst, fahrlässig oder sogar gezielt verletzt. Damit wird auch der unmittelbare Bezug zum Thema der vorliegenden Studie deutlich: Allzu bequem wäre es, dieses Auseinanderfallen von „Normenstaat“ und „Maßnahmenstaat“ lediglich bei Autokratien zu verorten, denn Demokratien sind von dieser fundamentalen Gefahr ebenfalls betroffen. Gerade die „Auflösung der Weimarer Republik“ (Bracher 1955) zeigt ja anschaulich, welche Folgen es haben kann, wenn ein im Grunde fortschrittlicher demokratischer Rechtsstaat mit einer noch obrigkeitsstaatlich geprägten Gesellschaft verkoppelt ist, der diese Normen weithin noch fremd sind. Die Weimarer Republik ist nun bald ein Jahrhundert Geschichte, die an ihr ablesbaren systematischen Probleme sind es aber keineswegs. Denn das Auseinanderfallen von formell verankerten Normen und faktischen Handlungsprofilen kennzeichnet und schwächt auch aktuelle Demokratien: Regionalistisch-separatistische Bewegungen stellen die Legitimität des Zentralstaates infrage, bis hin zum offenen Verfassungsbruch. Organisierte Verbrechersyndikate nach dem Muster der italienischen Mafia treten seit langem in Konkurrenz zur staatlichen Ordnung und haben in vielen Fällen längst politische Parallelwelten aufgebaut, in denen rechtsstaatliche Normen keine Gültigkeit mehr besitzen. Und Terrorismus und Kriminalität, aber auch bloße politische Aversion versinnbildlichen das Vordringen dieses Spannungsverhältnisses bis auf die individuelle Ebene hinab: Die Gefahr einer „Demokratie ohne Demokraten“ ist auch heute noch keineswegs gebannt, was nicht zuletzt die große Zahl „defekter Demokratien“ (Merkel et al. 2003) bzw. von Grauzonensystemen zwischen Demokratie und Diktatur (Bendel et al. 2002) verdeutlicht. Der Leitbegriff der Anomie, der diesen systematischen Normenverlust spiegelt, dient deshalb als Grundlage, um diese fundamentale Herausforderung moderner Demokratien systematisch zu erschließen und zugleich deren konkrete Erscheinungsformen zu erfassen. Drei Leitfragen liegen der vorliegenden Studie davon ausgehend zugrunde:

Anomie als fundamentale Herausforderung moderner Demokratien

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Welche Formen nimmt das Phänomen Anomie in modernen Demokratien an, und welche Verbreitungsgrade sind dabei feststellbar? Welche Ursachen führen zu diesen Anomiephänomenen, und welche davon sind spezifisch demokratischen Ursprungs? Welche Folgen erwachsen daraus, und wie ist das anomische Gefährdungspotenzial insgesamt zu qualifizieren? Die Fokussierung der Studie auf Anomie in modernen Demokratien hat folgende Konsequenzen: Szenarien, in denen jegliche (Staats)ordnung fehlt bzw. schon zerfallen ist und in denen Anomie folglich ganz andere Rahmenbedingungen besitzt, bleiben ausgeblendet. Explizit undemokratische Staatsordnungen, in denen Anomie ebenfalls vorkommt, aber auch unter differenten Rahmenbedingungen, werden ebenfalls nicht berücksichtigt. Im Sinne eines polyarchischen Minimums (Dahl 1971) wird dabei der normative Kernbestand moderner Demokratie als Sollzustand (Nomie) begriffen, von dem aus sich Anomie ex negativo als Abweichung definiert. Dabei wird auch zu klären sein, ob Demokratie aufgrund ihrer pluralen Verfasstheit bzw. ihres kontroversen Sektors im Sinne Ernst Fraenkels (1979) überhaupt ohne Anomie möglich oder ob ihr konstitutionsbedingt nicht immer ein gewisses Maß anomischer Erscheinungsformen immanent ist (Thome 2016). Mehr noch: Es ist zu fragen, welchen Wert normativ-anarchistische Positionen in diesem Zusammenhang besitzen, die Jean-Marie Guyau mit Blick auf das Phänomen der „religious anomy“, aber auch darüber hinaus, schon im Jahre 1897 so auf den Punkt brachte: „We have proposed as the moral ideal what we have called moral anomy – the absence of any fixed moral rule. We believe still more firmly that the ideal toward which every religion ought to tend is religious anomy, the complete enfranchisement of the individual in all religious matters, the redemption of his thought, which is more precious than his life, the suppression of dogmatic faith in every form. Instead of accepting ready-made dogmas, we should each of us be the makers of our own creed“ (Guyau 1897, S. 374–375).

Nicht nur ideengeschichtlich ist diese Position von Bedeutung, war sie doch Auslöser einer Grundsatzkritik durch Émile Durkheim und damit auch Anlass zur Formulierung seiner eigenen Anomie-Konzeption (Durkheim 1960). Auch theoretisch-systematisch ist dieses Argument bedenkenswert, denn modern übersetzt kann man darin ein Plädoyer für ethische Individualisierung erblicken, die immer auch Triebkraft sozialer und politischer Modernisierung ist. Dass dies aber keineswegs nur positive Folgen haben muss, wie die klassische Modernisierungstheorie oft postuliert, sondern auch den Weg in eine instabile „Risikogesellschaft“ bahnen kann, hat Ulrich Beck mit seiner Theorie der „Reflexiven Modernisierung“

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schon vor längerer Zeit (Beck 1986) treffend herausgearbeitet. Die Implikationen des Forschungsgegenstandes sind also komplexer als zunächst gedacht. Wie im Folgenden noch genauer herausgearbeitet werden soll, existiert bislang keine einheitliche und zugleich allgemein anerkannte Anomie-Definition. Sinngemäß gilt das auch für die bisherigen theoretischen Zugänge zu diesem Problem. Zweck der Studie ist daher auch, zu einer definitorischen und theoretischen Vereinheitlichung beizutragen. Gleichwohl lässt sich aus der bisherigen Forschung zumindest ein terminologischer Kernbestand als einführender Arbeitsbegriff isolieren, der Anomie als Zustand systematischen sozialen und politischen Normen- und Ordnungsverlusts definiert. Kombiniert man jetzt die gerade thematisierte Ebenenproblematik (Individuum, Kollektivakteure, Gesamtsystem) mit den üblicherweise unterschiedenen drei Dimensionen des Politikbegriffs, wird damit für einen ersten Zugriff die Komplexität der Thematik deutlich. Die so entstandene ­Neun-Felder-Matrix (vgl. Tab. 1) zeigt, dass anomische Phänomene auf gesamtstaatlicher, mittlerer und auch individueller Ebene jeweils noch einmal in struktureller, prozeduraler und inhaltlicher Hinsicht ausdifferenziert werden können: Anomische Potenziale kommen bei Individuen demzufolge eben nicht nur im faktischen Handeln zum Ausdruck (z. B. terroristische Anschläge), sondern dieses ist bereits in der jeweiligen Identität (z. B. autoritäres Persönlichkeitsprofil) sowie den davon abgeleiteten Handlungsmaximen (z. B. Programm zum Staatsstreich) angelegt. Und natürlich stehen alle drei Bereiche in intensiver Wechselwirkung zueinander. Sinngemäß gilt das auch für auf der Meso-Ebene angesiedelte Kollektivakteure. Und wechselt man auf die Makro-Ebene, gerät das eingangs beschriebene Doppelstaats-Szenario Fraenkels wieder in den Blick: Denn auch in gesamten politischen Ordnungen können Parallelstrukturen im Sinne eines „Maßnahmenstaates“ den regulären Normenstaat anomisch erodieren, und das praktische Handeln (z. B.

Tab. 1   Dimensionen und Handlungsebenen von Anomie Dimension

Mikro-Ebene: Individuum

Meso-Ebene: Kollektivakteure

Makro-Ebene: Gesamtsystem

Strukturen

Abweichende Identität

Systemkonträre Organisation

Pathologische Architektur

Prozesse

Abweichendes Verhalten

Systemkonträre Strategie

Pathologische Willensbildung

Inhalte

Abweichende Maximen

Systemkonträre Ziele

Pathologische Normierung

Quelle: Eigene Darstellung

Anomie als fundamentale Herausforderung moderner Demokratien

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offener Bruch der Verfassung) kann durch entsprechende programmatische Maximen (z. B. separatistische Manifeste) systematisch grundgelegt werden.

2 Anomie als politische Herausforderung: Blindstellen der Demokratieforschung Eine systematische Verknüpfung moderner Demokratieforschung mit der interdisziplinären Anomieliteratur, die im Beitrag Simon Beins und Sebastian Enghofers genauer erschlossen wird, ist allerdings bis heute nur ansatzweise erfolgt. Peter Waldmanns einschlägige Studien bilden hier nur die Ausnahme von der Regel (Waldmann 1998, 2002, 2003a, 2008; zudem Thome 2003). Allerdings steht auch bei ihm nicht das generelle Verhältnis von Demokratie und Anomie im Mittelpunkt, sondern seine Studien fokussieren auf die lateinamerikanische Staatenwelt und dabei insbesondere auf das Verhältnis von Anomie und Diktatur (2003b) bzw. aus daraus erwachsenden Belastungen des politischen Transformationsprozesses hin zu neuen Demokratien. Auch aktuelle Synopsen thematisch einschlägiger Anomietheorien (Lamnek 2018, S. 110–146; Thome 2018) spiegeln dieses Missverhältnis: In jüngerer Zeit spielen Anomieansätze in erster Linie in der Kriminologie eine wichtige Rolle (insb. Agnew und Kaufman 2010; Messner und Rosenfeld 2013); selbst in der Soziologie hallen die entscheidenden Impulse der Klassiker Durkheim (1960) und Merton (1968) einschließlich ihrer Erweiterungen durch Cloward und Ohlin (1960), Dubin (1967) und Harary (1966) sowie der moderneren Studien von Opp (1974), Dahrendorf (1979, 1994) und Heitmeyer (1997a, b, c, d, e, 2018) nur mehr wenig nach. Helmut Thomes verdienstvolle Studien (2011,2016) sind auch hier Ausnahmen von der Regel. Diese eklatante Unterbelichtung des Verhältnisses von Demokratie und Anomie ist umso bemerkenswerter, als Diagnose und Erklärung demokratischer Antinomien (1), genereller demokratischer Strukturprobleme (2) und spezifischer demokratischer Defekte (3) traditionell Schwerpunkte der Forschung sind, also die Untersuchung von Szenarien, in denen Erosion und sogar gänzlicher Verfall sozialer und politischer Normen – mithin Anomie – eine zentrale Rolle spielen.1

1Vgl. dazu insb. Casper (1995), Merkel (1999), Croissant und Thiery (2000), Bendel et al. (2002), Lauth (2002), Merkel et al. (2003), Croissant und Merkel (2004), Croissant (2010), Hidalgo (2014), Mannewitz (2018).

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2.1 Anomie und demokratische Antinomien Dabei hat insbesondere die Untersuchung demokratischer Antinomien eine lange ideengeschichtliche Tradition, was Oliver Hidalgo überzeugend herausgearbeitet hat (Hidalgo 2014). Konkret: Die demokratieimmanenten und letztlich nicht auflösbaren Spannungsfelder zwischen Freiheit und Gleichheit, Volkssouveränität und Repräsentation, Quantität und Qualität, Homogenität und Pluralität, Konsens und Konflikt, Individuum und Kollektiv sowie von Universalität und Partikularität sind zwar selbst noch nicht als pathologische Phänomene, aber doch schon als defektbegünstigende Stressfaktoren zu qualifizieren, die demzufolge auch anomische Tendenzen demokratischer Ordnungen auslösen können, weil derartige Dilemmata eben auch bestehende Normen grundsätzlich problematisieren: Wer die Freiheit als liberalen Grundsatz in den Vordergrund stellt, wird auch dem individuellen Leistungsprinzip gegenüber egalitären Gesellschaftsmodellen den Vorzug geben, und ein elitär geprägter Verfechter des Repräsentationsprinzips wird plebiszitäre Partizipationsformen infrage stellen. Dem Homogenitätspostulat verpflichtete identitäre Demokratiekonzepte stoßen sich mit pluralismustheoretischen Ansätzen, und eine universalistische Konzeption von Demokratie wird von denjenigen negiert, die ihre kulturspezifische Kontextierung und damit Ausprägung behaupten. Eine präzisere theoretische Aufarbeitung des Zusammenhangs von Anomie und demokratischen Antinomien steht allerdings noch aus.2

2.2 Anomie und generelle demokratische Strukturprobleme Verschiedene „Varianten kritischer Demokratietheorie“ (Schmidt 2019, S. 268– 270) thematisieren darüber hinaus seit Jahrzehnten generelle demokratische Strukturprobleme, die ebenfalls Bezüge zur Anomieproblematik erlauben. Zum einen gilt dies für das neomarxistische Schrifttum der frühen Frankfurter Schule: Insbesondere Jürgen Habermas hat dabei systematische „Legitimationsprobleme im Spätkapitalismus“ (1973) postuliert, mithin die drohende normative Erosion demokratischer Architekturen im Kontext moderner Klassengegensätze der Nachkriegszeit. Auch politökonomische Ansätze dieser Periode (insb. Offe 1972) sind

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Hidalgo widmet sich deshalb dieser Thematik in seinem Beitrag noch genauer, weswegen es hier bei dieser generellen Problemskizze belassen wird.

Anomie als fundamentale Herausforderung moderner Demokratien

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dieser Perspektive verpflichtet. Im Ergebnis sind sich die linken Kritiker der Demokratie dabei im Übrigen recht einig mit konservativen Autoren, die freilich ganz andere Ursachen für diese Befunde anführen. Vor allem der Verfall sozialer und politischer Moral ist deren Lesart zufolge für die Krise moderner Demokratien verantwortlich (Femia 2001). In deutlich abgeschwächter Form kann man dieser Perspektive auch die kommunitaristische Zivilisationskritik zuordnen (Honneth 1993). Auch das lässt sich prinzipiell gut mit Anomieansätzen verknüpfen, ohne dass derartige Bezüge aber explizit herausgearbeitet würden. Sinngemäß gilt das auch für technokratiekritische Ansätze (z. B. Postman 1992), welche die politische Desillusionierung der Bürger im Angesicht fortschreitender Bürokratisierung als Quelle systematischer Normenerosion ausmachen. Umgekehrt wurde eine derartige Entwicklung aber auch aus (vermeintlichen) Problemen der „Regierbarkeit“ (Hennis et al. 1979) moderner Demokratien abgeleitet: Die Bindung der Bürger an Normen schwindet demzufolge dann, wenn die Steuerungsfähigkeit der politischen Ordnung defizitär bzw. zumindest infrage gestellt ist. Und schließlich bieten auch in platonischer Tradition stehende Grundsatzkritiken der Demokratie hierfür Ansatzpunkte. So glaubt Runciman (2013) eine generelle „History of Democracy in Crisis from World War I to the Present“ schreiben zu können, stellt also die Leistungsfähigkeit dieser politischen Ordnungsform grundsätzlich infrage. Inzwischen meint er auch zu wissen, „how democracy ends“ (2018), und steht damit in einer Linie mit Steven Levitsky und Daniel Ziblatt, die ebenfalls wissen, „wie Demokratien sterben“, immerhin aber hinzusetzen: „Und was wir dagegen tun können“ (2018). Diese Diagnosen sind aber nicht neu, sondern stehen in der Linie ähnlicher Grundsatzkritiken früherer Jahrzehnte (vgl. z. B. Crozier et al. 1975; Offe 1973). In der Folge des ebenso populären wie inhaltlich dünnen Essays von Colin Crouch (2015) wird von Grundsatzkritikern überdies bereits das Zeitalter der „Postdemokratie“ eingeläutet, in welcher demokratische Ordnungen zu bloßen inszenatorischen Kulissen egozentrischer Eliten verkommen seien, die immer mehr den Bezug zu den Bürgern verlören. Ingolfur Blühdorn diagnostiziert in diesem Kontext dann auch noch eine „simulative Demokratie“ (2013), mit gleichem kritischen Zielpunkt. Klaus von Beyme urteilt allerdings zu Recht, dass sich aufgrund der Unschärfen des Konzepts „ein neuer genereller Typ von Postdemokratie (…) noch nicht stringent ableiten“ lässt (von Beyme 2013, S. 13). Von Beymes Kritik am Postdemokratie-Ansatz lässt sich generalisieren: Das Grundproblem dieser „kritischen Demokratietheorien“ ist ihre unpräzise Flächigkeit, und deshalb werden diese Fundamentalkritiken auch von anderer Seite

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mit guten Gründen hinterfragt (Schmidt 2019, S. 280–281). Denn weder sind moderne Demokratien bislang an „Legitimationsproblemen im Spätkapitalismus“ zugrunde gegangen, noch lässt sich eine systematische Erosion sozialer und politischer Normen in der Lesart konservativer Zivilisationskritiker wirklich nachweisen. Immerhin: Gedankliche Bezüge zur Anomieproblematik sind aufgrund ihrer pessimistischen Grundausrichtung trotzdem herstellbar, spielen allerdings auch in diesem Typus von Studien keine spezifisch fassbare Rolle.

2.3 Anomie und spezifische demokratische Defekte Deutlich gegenständlicher ist demgegenüber schließlich die Literatur zu den spezifischen demokratischen Defekten, also zu den politischen Problemkomplexen, die nun eine klar erkennbare und auch konkret greifbare pathologische Qualität besitzen. Und hier finden sich dann auch die Studien, die am präzisesten Querverbindungen zur Anomieliteratur ermöglichen. Dieses Untersuchungsfeld hat vor allen Dingen durch die Forschergruppe um Wolfgang Merkel und Hans-Jürgen Puhle mit der Entwicklung des Konzepts der „Embedded Democracy“ maßgebliche Impulse erhalten (Merkel 2010, S. 30–37). Im Fokus der dabei isolierten fünf demokratischen „Teilregime“ (Wahlregime, Politische Freiheiten, Bürgerliche Rechte, Horizontale Verantwortlichkeit, Effektive Regierungsgewalt) und der zugehörigen vier demokratischen Defekttypen (exklusive, illiberale, delegative, Enklavendemokratie) stehen strukturelle und prozessuale Schwächen demokratischer Ordnungen (Merkel 2010, S. 37–40): Wenn die Beteiligung an Wahlen bzw. die politische Partizipation generell beeinträchtigt bzw. sogar unterbunden sind, bekommt die politische Ordnung einen exklusiven Charakter, wenn politische Freiheiten und Bürgerrechte verletzt werden, ist sie als illiberal zu qualifizieren. Wenn horizontale Verantwortlichkeit und dabei insbesondere Gewaltenteilung beschädigt sind, mutiert die Ordnung zur delegativen Demokratie, und wenn sich Akteure bzw. bestimmte Domänen (z. B. Militär) der politischen Kontrolle entziehen und ein politisches Eigenleben entwickeln, entsteht eine Enklavendemokratie. Auch hier sind die potenziellen Bezüge zu den klassischen Anomietheorien eigentlich schon mit Händen greifbar, denn entsprechend diesen demokratischen Defekttypen könnte man auch die Formen von Anomie typisierend untergliedern. Versucht wurde dies bislang allerdings nicht. Sinngemäß gilt dies auch für das internationale Schrifttum, das ebenfalls von diesem struktur- und prozessorientierten Fokus geprägt ist (Collier und Levitsky 1997; Morlino 1998). Die Studien von Guillermo O’Donnell zum Phänomen

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der „delegativen Demokratie“ (1994,1998), in denen die Gefahren exekutiver Dominanz vor allen Dingen anhand lateinamerikanischer Präsidialsysteme herausgearbeitet wurden, besitzen hier einen ähnlichen Pioniercharakter wie Merkels und Puhles Untersuchungen im deutschsprachigen Raum. Ähnlich wie dort haben sie etliche Nachfolgestudien angestoßen und nicht zuletzt zu einem intensiven Disput über etwaige demokratietaugliche „Virtues of Parliamentarism“ (Linz 1990a) gegenüber vermeintlich autoritarismusförderlichen „Perils of Presidentialism“ (Linz 1990b) beigetragen, den vor allen Dingen Juan Linz maßgeblich geprägt hat: Einer machtkonzentrierenden Präsidialordnung wird hier eine strukturelle Neigung zur autoritären Denaturierung attestiert – zumal bei brüchiger bzw. vormoderner politischer Kultur –, während die heterogener strukturierten parlamentarischen Regierungssysteme dieser Gefahr weniger ausgesetzt seien (ähnlich auch Croissant 2010). Weiter gedacht hieße das in dieser Lesart also, dass Anomie wohl in Präsidialgefügen bedeutsamer wäre als in parlamentarischen Systemen. Gerade bei diesen vor allem auf Lateinamerika fokussierten Studien sind die inhaltlichen Bezüge insbesondere zu den Anomiestudien Waldmanns (1998, 2002, 2003a) eigentlich unübersehbar, und doch stellt die bisherige Forschung auch hier keine systematischen Bezüge her. Eine generelle Schwäche dieser defektdemokratischen Erklärungsansätze, welche diese Inbezugsetzung allerdings erschwert, ist die Ausblendung der inhaltlichen Dimension, also des jeweiligen policy-Profils, das in der Anomieforschung eine große Rolle spielt.3 Merkel rechtfertigt dies etwas fatalistisch damit, diese Politikdimension sei von zu disparaten politischen Ordnungs- und Staatszielvorstellungen geleitet und daher konzeptionell nicht generalisierbar (Merkel 2010, S. 30). Neuere Mess- und Evaluationsinstrumente für Demokratie zeigen allerdings, dass dieser Pessimismus nicht gerechtfertigt ist (Schmidt 2019, S. 287–302).4

3Vgl.

dazu im Einzelnen den nachfolgenden Theoriebeitrag von Simon Bein und Sebastian Enghofer. 4Wesentliche Impulse für diese Entwicklung demokratischer Performanzforschung hat Lijphart mit seinen bahnbrechenden Studien (Lijphart 1984, 1999, 2008, 2012) geliefert und insb. eine langjährige, bis heute nicht beendete Debatte um die Leistungsfähigkeit verschiedener Demokratietypen ausgelöst. Im Kern hält er Konsens- gegenüber Konkurrenzdemokratien für überlegen, weil inklusiver gestaltet und auch mit besseren sozioökonomischen Leistungsbilanzen gesegnet. Schmidt hat diesbezüglich schon 1998, trotz grundsätzlich positiver Würdigung dieser These, einen „Pro-Sozialstaats-Bias“ von Lijpharts Messkonzept bemängelt und hinzugesetzt: „Nach der wirtschaftspolitischen Performanz zu urteilen, gibt es meinen Überprüfungen mit Lijpharts Demokratieskalen

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Denn die entsprechenden Datenbanken der Weltbank und dabei insb. die dort quantifizierten outputorientierten „Governance-Indikatoren“ von Kaufmann et  al. (2009), Edeltraud Rollers Performanzindikatoren (2005), der Bertelsmann-Transformationsindex (Bertelsmann Stiftung 2018) und der ­ „Kombinierte Index der Demokratie“ von Hans-Joachim Lauth (2009; Lauth und Kauff 2012) bilden diesen policy-Aspekt und damit den gestalterischen Output von Demokratien inzwischen recht gut ab (vgl. auch Bühlmann et al. 2012). Aber diese Performanzforschung ist eben nicht systematisch mit den defektdemokratischen Ansätzen verwoben, und zudem stellt auch sie am Ende keine systematischen Bezüge zur Anomieforschung her, obwohl zum Teil mit denselben Indikatoren (z. B. Suizid- und Kriminalitätsraten) gearbeitet wird.

3 Konzeptuelle Koordinaten: Herausforderungen und Aufbau der Untersuchung Mit der Beschreibung dieser Forschungsstränge ist implizit schon die zentrale Herausforderung der vorliegenden Untersuchung benannt: Im Grunde existiert bis heute keine systematische theoretische und empirische Verschränkung zwischen Anomie- und Demokratieforschung. Insoweit soll diese Verbindung dort hergestellt werden, wo die inhaltlichen Schnittstellen zumindest implizit so umfangreich sind, dass am Ende ein systematisches Ineinanderschieben einschlägiger Ansätze beider Forschungsstränge gelingen kann. Wie gerade beschrieben, weist die Literatur zum Problem „defekter Demokratien“ eine besondere Nähe zu Anomieanalysen auf: In beiden Forschungsfeldern stehen politische bzw. soziale Ordnungsprobleme im Fokus, die wesentlich aus deviantem Verhalten, also der mehr oder minder bewussten und gezielten Verletzung von Normen resultieren. Infolgedessen bietet es sich an, einen aktuellen, den derzeitigen Forschungsstand zu den „defekten Demokratien“ abbildenden theoretischen Ansatz heranzuziehen und diesen mit der einschlägigen Anomieliteratur Schritt für Schritt zu verknüpfen.

zufolge keine signifikanten Beziehungen zwischen der makroökonomischen Leistung (gemessen vor allem durch Arbeitslosigkeit, Inflation und Wirtschaftswachstum) und den ­ Konsensus-Majorzdemokratie-Strukturen“ (Schmidt 1998, S. 188–189). Seine entsprechend differenzierte Leistungsdiagnose hat er auch jüngst noch einmal unterstrichen (Schmidt 2019, S. 327–328).

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Aus diesen Grundsatzüberlegungen resultiert folgender Aufbau: Im anschließenden Theoriekapitel werden zunächst die thematisch zentralen Kernaussagen der anomietheoretischen Klassiker (insb. Durkheim, Merton, Heitmeyer, Agnew, Messner/Rosenfeld, Waldmann) vorgestellt und für die nachfolgende empirische Analyse aufbereitet. Daran schließen zwölf empirische Untersuchungen zu exemplarischen Demokratieproblemen an, welche jeweils auf ihre anomische Qualität hin durchleuchtet werden. Die ersten vier sind strukturelle Annäherungen, die damit institutionell angelegte Defekte von Demokratien (Delegations-, Differenzierungs-, Inklusions- und Flexibilitätsprobleme) in den Fokus rücken. Der zweite Abschnitt beinhaltet vier funktionale Zugänge, bei denen komplementär dazu die programmatisch-inhaltlichen Schwächen (Ressourcen-, Zieldefinitions-, Integrations- und Identitätsprobleme) in den Blick genommen werden. Diese Systematik struktureller und funktionaler Demokratieprobleme entspringt meiner Studie „Pathologie der Demokratie“ (Sebaldt 2015) und stellt damit gliederungstechnisch schon eine erste Verbindung zwischen Anomie- und Demokratieforschung her. Quer zu dieser Systematik erfolgen dann noch vier transversale Annäherungen, die sowohl ganz generelle individuelle und kollektive Herausforderungen moderner Demokratien (Orientierungsprobleme des Einzelnen und Zielkonflikte des Kollektivs) als auch die ausgeprägte Dynamik des Problemkomplexes (soziale und politische Modernisierung und Beschleunigung) untersuchen. Diesen zwölf Einzelanalysen liegt jenseits der durch die Systematik meiner Pathologie-Studie vorgegebenen Themenfelder bewusst noch keine kohärente Theoriebasis zugrunde, da dies der derzeitige Forschungsstand nicht zulässt. Angelegt sind sie folglich primär als eigenständige Gegenstandsuntersuchungen, mit folgendem Aufbau: Zunächst wird die konkrete demokratische Herausforderung in Bezug auf den gewünschten Sollzustand charakterisiert (z. B. Exklusion vs. eigentlich gewünschte Inklusion); sodann erfolgt die Analyse des jeweiligen Gegenstands (z. B. Populismus generell); darauf aufbauend werden dabei erkannte Probleme systematisch qualifiziert (z. B. Populismus als Indikator für Inklusionsprobleme). Und wiederum darauf aufbauend erfolgt die Evaluation, inwieweit diese Befunde als Erscheinungsformen von Anomie qualifiziert werden können (z. B. wo stiftet Populismus Anomie, wo aber wirkt er ihr vielleicht durch eigene Inklusionserfolge sogar entgegen?). Hierbei ist dann auch zu fragen, inwieweit ein auf den ersten Blick als anomisch qualifiziertes Phänomen (z. B. Korruption) durch eigene Normen- und Ordnungsmuster konkurrierend oder auch komplementär zur öffentlichen Hand ebenfalls eine gewisse Ordnung stiftet, also weniger anomisch wirkt als zunächst vermutet.

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Der Schlussteil dient dann der vergleichenden Zusammenfassung der empirischen Befunde und darauf aufbauend ihrer theoretischen Reflexion. Letzteres ist auch der eigentliche Zielpunkt der gesamten Studie: Denn der Abschlussbeitrag unternimmt den Versuch, die bisher nur unzureichend aufeinander bezogenen Stränge der Anomie- und der Demokratieforschung mit einer einheitlichen theoretischen Systematik gezielt zu verschränken. Demokratietheoretischer Ansatzpunkt ist auch hier meine Studie „Pathologie der Demokratie“ (Sebaldt 2015).

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Das Problem der Anomie: Ideengeschichtliche Traditionen und moderne sozialwissenschaftliche Theorien Simon Bein und Sebastian Enghofer 1 Anomie – eine Begriffsgeschichte von der Antike bis zu den Klassikern der Soziologie Entgegen der häufigen Rückführung auf Émile Durkheim ist die Konzeption von „Anomie“ wesentlich älter (Orrú 1987, S. 1). Bevor also das moderne, soziologische Konzept von Anomie dargestellt werden kann, ist ein ideengeschichtlicher Abriss zur Begriffsgenese unerlässlich. Der Begriff „Anomie“ leitet sich vom (alt-)griechischen anomia bzw. anomos ab, was wörtlich übersetzt als „Gesetzlosigkeit“ oder „ohne Gesetz“ (Orrú 1987, S. 14) zu verstehen ist. Dabei bezeichnet nomos ursprünglich kein geschriebenes Gesetz, sondern einfach eine geltende soziale Erwartungshaltung, deren Quelle entweder immanent in der Gesellschaft als Ganzes oder einer Führungsfigur liegt, oder transzendent von den Göttern abgeleitet wird (Ostwald 1969, S. 21). In der griechischen Literatur vor Herodot, in welcher zunächst nur das Adjektiv anomos belegt ist, bezieht sich der Begriff dabei nur auf die Gesetzlosigkeit einer Einzelperson, nicht aber einer Gruppe. Diese Verwendung findet sich in Hesiods

Abschn. 1 wurde von Sebastian Enghofer verfasst, Abschn. 2 von Simon Bein. S. Bein (*) · S. Enghofer  Institut für Politikwissenschaft, Universität Regensburg, Regensburg, Deutschland E-Mail: [email protected] S. Enghofer E-Mail: [email protected] © Der/die Herausgeber bzw. der/die Autor(en), exklusiv lizenziert durch Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 M. Sebaldt et al. (Hrsg.), Demokratie und Anomie, https://doi.org/10.1007/978-3-658-30533-8_2

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Theogonia (Orrú 1987, S. 15), aber auch später beispielsweise bei Aischylos in der Beschreibung Agamemnons „rechtlosem“ (anomos) Opfer der Iphigenie (Gödde 2015, S. 54). Anomia als negative Qualität einer Einzelperson meint dabei generell ein untugendhaftes Verhalten1 und die Verletzung religiöser oder sozialer Erwartungen. Dabei ist allen diesen Schilderungen der anomia gemein, dass sie die geltenden Tugend-, sozialen oder religiösen Normen nicht hinterfragen, sondern als gegeben annehmen und anomos dementsprechend auf ein individuelles Scheitern – sei es aufgrund der unvermeidlichen Tragik der menschlichen Existenz (so Homer), oder aber aufgrund mangelhafter Tugendbildung (so später Aristoteles) (MacIntyre 2006, S. 164, 200) – verweist. Mit den sozialen und politischen Umbrüchen des fünften Jahrhunderts2 v. Chr. verschiebt sich jedoch die Bedeutung der Anomie hin zu einer sozialen Kategorie. Die Quelle der nomoi wird zunehmend in der menschlichen Gemeinschaft und weniger in den Göttern gesehen. So kritisiert bspw. Euripides die anomia der Götter, wenn sie den Menschen Regeln auferlegen, diese aber selbst nicht befolgen. Noch deutlicher wird diese Begriffsveränderung bei Herodot, der anomia als eine Situation beschreibt, in welcher zwar gesellschaftliche Werte und Regeln existieren, aber deren Einhaltung unzureichend sanktioniert wird und einen Bedeutungsverlust der Normen nach sich zieht (Orrú 1987, S. 20). In ähnlicher Weise schreibt Thukydides über die Folgen der Pest von 430 v. Chr., sie sei „für Athen der Anfang der Sittenlosigkeit“ (Thukydides 2014, S. 2, 53). Diese Klage über den Verlust tradierter Werte und Regeln ist nicht auf Athen beschränkt, sondern findet sich zum Beispiel auch in der Beschreibung Spartas durch Isokrates; Thukydides fasst die Entwicklung der Zeit als ein um sich greifendes „Recht des Stärkeren“ und dem damit einhergehenden Verlust klassischer sozialer Normen zusammen (Orrú 1987, S. 21). Anomia stellt für die antike Philosophie somit vor allem einen Zustand der Tugendlosigkeit dar, sowohl individuell als auch kollektiv, wobei unter tugendhaftem Verhalten mehr verstanden wurde als das bloße Befolgen von Gesetzen.

1Der

Begriff der Tugend soll dabei im klassischen Sinn verstanden werden als eine dem Menschen angemessene Lebensweise, wie sie in der antiken Tugendtradition bis Aristoteles entwickelt wird. Vgl. dazu zusammenfassend MacIntyre (2006 Kap. 10–12). 2Zur Krise der griechischen Polis im 5. Jahrhundert v. Chr. siehe Göhler et al. (1990, Kap. 1).

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Dabei zeigen sich in der Diskussion um den Gegensatz von nomos und physis zwischen Sophisten und Sokratikern die unterschiedliche Begründung und der differierende Status der nomoi: Während erstere die Werte und Regeln als menschengemacht und nur relativ innerhalb einer Gemeinschaft gültig ansehen, postuliert unter anderem Platon demgegenüber die Idee des absolut Guten bzw. Göttlichen. Anomia bedeutet dementsprechend für die Sophisten einen Zustand innerer sozialer Unordnung, während Platon darin ein epistemologisches und moralisches Scheitern ausmacht (Orrú 1987, S. 22–29). Dieser Argumentationsstrang setzt sich in der christlichen Denktradition fort, die wesentliche Teile der griechischen Philosophie und damit auch die Vorstellung der anomia übernimmt. Da sich die christliche Tradition stark auf Platon stützt, überrascht es nicht, dass sie ebenfalls eine transzendente Sichtweise auf Anomie entwickelt. Gesetzlosigkeit wird hier als apokalyptischer Gesellschaftszustand gesehen, in welchem die Kräfte des Bösen die Macht übernehmen und der göttlichen Ordnung zuwiderlaufen; eine sophistische Perspektive auf Anomie als Zustand sozialer Desintegration durch sozialen Wandel unterbleibt (Deflem 2015, S. 718). In Verbindung mit der Lehre vom Sündenfall wird Anomie somit verstanden als „the secret quality, the spirit, the tendency that inspires and provokes [sins]“ (Orrú 1987, S. 52). Diese dualistische Perspektive auf Anomie als Gegensatz zu einem moralischen und gottgefälligen Leben wird sich später bei Durkheims soziologischem Anomiebegriff wiederfinden. Eine dritte Perspektive auf Anomie, welche die religiösen Konnotationen des christlich-jüdischen Anomiebegriffs abstreift, entwickelt sich im Zuge des Kontraktualismus. So spricht bspw. Thomas Hobbes vom Naturzustand als einem insofern rechtlosen Zustand, als die Naturrechte ohne Sanktionsgewalt keine soziale Ordnung erzeugen könnten (Hobbes 1958, Teil I, Kap. 14). Anomie wird allgemein verstanden als Zustand von Regellosigkeit und dem Fehlen einer natürlichen Ordnungsgewalt. Allerdings liegt der Fokus in den kontraktualistischen Diskursen eher auf der fehlenden Rechtssicherheit denn auf dem prinzipiellen Fehlen von Ordnungsvorstellungen. Der französische Soziologe Émile Durkheim kritisierte indes den methodologischen Individualismus kontraktualistischer Theorien (Follert 2019), was sich auch in seiner Einführung des Anomiebegriffs in die moderne Soziologie niederschlägt. Die erste Verwendung findet der Begriff in Durkheims Besprechung von Jean-Marie Guyaus Die Irreligion der Zukunft (Guyau 1910). Guyau bezeichnet dort „the absence of apodictic, fixed, and universal rules“ (zitiert in Orrú 1983, S. 505) als Anomie, sowohl im religiösen als auch im ethischen Bereich. Anomie stellt für Guyau dabei jedoch kein Übel dar, sondern ist ein zu erwartender

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und sogar wünschenswerter3 Effekt zunehmender Individualisierung und Liberalisierung (Guyau 1898, 1910). In seiner Besprechung von Guyaus Werk kritisiert Durkheim dessen Ansicht, „ideal morality consists in the moral anomie“ (zitiert in Orrú 1987, S. 104). Demgegenüber vertritt Durkheim die Auffassung, Anomie sei das Gegenteil jeder Moralität (Orrú 1987, S. 106) und entwickelt damit sein Anomiekonzept in der ablehnenden Auseinandersetzung mit Guyau. In Über soziale Arbeitsteilung beschreibt Durkheim die Entwicklung der Arbeitsteilung der Gesellschaft ausgehend vom Mittelalter hin zur Moderne. Während im Mittelalter die Beziehung der Teilsysteme auf Homogenität, beispielsweise zwischen Meister und Geselle, basiert habe und sich somit eine „mechanische“ Solidarität herausgebildet habe, verschiebe sich dies in der Moderne hin zu einer „organischen“, auf Ungleichheit basierenden Arbeitsteilung (Ortmann 2000, S. 90). Die zunehmende Differenzierung sieht er dabei in Analogie zum menschlichen Organismus; anders als später bei Luhmann sind der Staat oder die Regierung dabei jedoch kein eigenständiges Subsystem, sondern „eine besondere Funktion“, deren Rolle im Erhalten und Verwirklichen der „unerlässlichen Einheit […] des sozialen Organismus“ (Durkheim 1960, S. 411) besteht. Dies geschieht vor allem, indem der Staat das Zusammenspiel der gesellschaftlichen Subsysteme so bestimmt, dass sie „ganz allgemein ihre Solidarität verspüren“ (Durkheim 1960, S. 417) und harmonisch zusammenarbeiten. Anomie liegt für Durkheim somit als gesellschaftliches Phänomen vor, wenn diese Zusammenarbeit als harmonische Beziehung der Teile zueinander nicht mehr gegeben ist: „Wenn die Arbeitsteilung keine Solidarität hervorbringt, liegt es […] daran, dass die Beziehungen der Organe nicht reglementiert sind, dass sie sich in einem Zustand der Anomie befinden“ (Durkheim 1960, S. 420). Das Fehlen gegenseitiger Solidarität stellt in einer hochgradig differenzierten Gesellschaft für Durkheim eine beständige Gefahr dar, weil die organische Solidarität das Individuelle und die Differenzen stärker betont als das Gemeinsame. Das Kollektivbewusstsein wird geschwächt, bis hin zu seinem völligen Fehlen – wodurch letztendlich der Zustand der Anomie entsteht (Lamnek 2018, S. 112). Indem Durkheim sich aber nicht nur auf Anomie als das Fehlen sozialer Interaktionsregeln beschränkt, sondern zugleich nach den individuellen Reaktionen auf diesen Zustand fragt (Durkheim 2017), verortet er Anomie zwischen Gesellschaft und Individuum. Die Schnittstelle bildet dabei die Bedürfnisbefriedigung.

3Speziell

zum Aspekt der positiven Anomie siehe Joas (1992).

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Diesen individuellen Aspekt der Anomie führt Durkheim in Über die Anomie weiter aus: „Ein Lebewesen kann nicht glücklich sein, ja nicht einmal leben, wenn sich seine Bedürfnisse und seine Mittel zu deren Befriedigung nicht einigermaßen entsprechen“ (Durkheim 1960, S. 394). Das Gleichgewicht zwischen Mitteln und Bedürfnissen ist für Durkheim tendenziell dann gegeben, wenn die soziale Arbeitsteilung funktioniert – allerdings erfordert dies notwendigerweise eine Einschränkung der Bedürfnisse: „Da nichts die Wünsche einschränkt, überschreiten sie immer und uferlos die Mittel, über die sie verfügen, nichts könnte sie beschwichtigen“ (Durkheim 1960, S. 395). Die Aufgabe des Staates zur Aufrechterhaltung der organischen Solidarität liegt also vor allem darin, das Gleichgewicht zwischen Mitteln und Bedürfnissen zu sichern, indem einerseits durch die Regelung der sozialen Arbeitsteilung die nötigen Mittel zur Verfügung gestellt werden, andererseits aber mittels der „moralischen Disziplin“ (Durkheim 2016, S. 69) die Bedürfnisse auf das angemessene Maß reduziert werden. Anomie entsteht somit durch eine Störung des Gleichgewichts zwischen Bedürfnissen und Mitteln, entweder, weil die Bedürfnisse die Mittel (aufgrund gestiegener Bedürfnisse oder verringerter Mittel), oder die Mittel die Bedürfnisse übersteigen (bspw. im Falle eines Wirtschaftsbooms). Durch die Anomie zerbricht dieses Gleichgewicht: Die moralische Disziplin, welche auch „die von Natur weniger Begünstigten ihre schlechte Ausgangssituation hinnehmen [lässt]“ (Durkheim 1960, S. 399), geht verloren, und „die Leidenschaften [sind] gerade in dem Augenblick weniger diszipliniert […], wo sie eine stärkere Disziplin nötig hätten“ (Durkheim 1960, S. 401). An diesem Punkt der Anomietheorie Durkheims knüpft der amerikanische Soziologe Robert K. Merton an. Im Gegensatz zu ihm betont Merton aber weniger den Einfluss sozialen Wandels auf das Entstehen von Anomie, sondern fokussiert auf das Vorhandensein von legalen Mitteln zur Erreichung kultureller Ziele. Er unterscheidet strikter als Durkheim zwischen der individuellen Anomia und der gesellschaftlichen Anomie, behält aber deren grundsätzliche Charakteristik – das Auseinanderklaffen von Bedürfnissen und Mitteln – bei. Er geht jedoch über das binäre Reaktionsmuster Durkheims (Konformität und Kriminalität) hinaus, indem er es durch eine Einteilung in fünf soziale Rollen, die von Individuen je nach Vorhandensein bzw. Akzeptanz von Zielen und Mitteln eingenommen werden, weiter ausdifferenziert (Merton 1968, S. 193–212; vgl. Tab. 1). Konformität ist durch die Akzeptanz von Zielen und Mitteln gleichermaßen gekennzeichnet. Innovation zeichnet sich durch das Fehlen der Mittel bei gleichzeitiger Zielakzeptanz aus und beinhaltet damit die ‚klassische‘ Eigentumskriminalität der Unterschicht. Der Ritualismus hält umgekehrt an den Mitteln der

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Tab. 1   Arten der Anpassung bei Merton Kulturelle Ziele

Institutionalisierte Mittel

Arten der Anpassung

 + 

 + 

Konformität

 + 



Innovation



 + 

Ritualismus





Rückzug

(+/–)

(+/–)

Rebellion

Quelle: Merton (1968, S. 194)

kapitalistischen Gesellschaft fest, verweigert sich aber eigentlich ihren Zielen. Der Rückzug besteht im Fehlen sowohl von Mitteln als auch Zielen (Merton führt bspw. Alkoholiker an), während die Rebellion die ‚Umwertung aller Werte‘ vornimmt und sowohl Mittel als auch Ziele für sich neu definiert (hier werden Anknüpfungspunkte zu verschiedenen Subkulturtheorien sichtbar). Während Durkheims Anomietheorie in der Soziologie keine größere unmittelbare Resonanz fand, wurde Mertons Theorie zum Ausgangspunkt einer Vielzahl von empirischen Studien zur Quantifizierung von Anomie und der individuellen Reaktion darauf (Deflem 1989). Richard Cloward und Lloyd Ohlin erweiterten Mertons Theorie ausgehend von der Fragestellung, weshalb anomischer Anpassungsdruck nicht immer zu kriminellem Verhalten führt, mit ihrer Theorie der differenziellen Gelegenheiten. Kriminelles Verhalten als Folge von Anomie entsteht demnach nur, wenn das unter Anpassungsdruck stehende Individuum auch Zugang zu entsprechenden illegalen Mitteln besitzt (Cloward und Ohlin 1960). Betrachtet man die Ursprünge der Anomietheorie bis hin zu den modernen Klassikern (Durkheim, Merton), so lassen sich die Ansätze zum Einen danach unterscheiden, auf welcher Ebene sie die Quelle der Normen verorten (immanent als Resultat zwischenmenschlicher Interaktion oder transzendent als von außen gegeben), und zum Anderen, ob sie methodisch eher vom Individuum oder von der Gemeinschaft ausgehen (vgl. Tab. 2). Der Zusammenhang zwischen methodischer und ethischer Perspektive ist dabei nicht zwingend – zwar passt eine ethisch-immanente Quelle der Normen gut zum methodologischen Individualismus und umgekehrt, jedoch zeigt speziell die Lektüre der religiösen Anomievorstellungen eine Verbindung der Analyseraster quer dazu. Frühes Christentum, Puritanismus und Calvinismus betonen eine individuelle Beziehung zu Gott – die Quelle der (göttlichen) Normen ist transzendent, die Frage nach Anomie wird aber ausgehend vom individuellen

Das Problem der Anomie

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Tab. 2   Traditionslinien der klassischen Anomieliteratur Ethische Transzendenz

Ethische Immanenz

Methodologischer Individualismus

Frühes Christentum Puritanismus Calvinismus

Sophisten Jean-Marie Guyau Merton, Cloward/Ohlin

Methodologischer Kommunitarismus

Platonismus Durkheim

Judentum Katholizismus Anglikanismus

Quelle: eigene Darstellung auf Basis von Orrú (1987, S. 156)

Verhalten gestellt. Umgekehrt betonen Judentum, Katholizismus und Anglikanismus stärker die sozial vermittelte Beziehung zwischen Gott und den Menschen; die Quelle der Normen erwächst damit auch nicht unmittelbar aus Gott, sondern erst über die soziale Vermittlung. Anomie ist damit ein Scheitern dieser Vermittlungsfunktion der Kirche.4 In der weltlichen Traditionslinie hingegen zeigt sich die Verbindung zwischen methodologischem Individualismus und ethischer Immanenz sowie methodologischem Kommunitarismus und ethischer Transzendenz klarer. So argumentieren die Sophisten aus einer (im Vergleich zur sokratischen Argumentation) stärker individualistischen Sichtweise, welche die Quellen der Normen als relativ zu und hervorgehend aus der zwischenmenschlichen Interaktion einer Gemeinschaft sieht. Dieser Sichtweise folgen auch die modernen Anomietheoretiker Guyau und Merton, welche Anomie als einen individuellen Zustand in Relation zu dynamisch veränderbaren Normen sehen. Demgegenüber argumentiert Durkheim in der Nachfolge zur platonischen Sichtweise für einen Anomiebegriff, der als gesellschaftlicher Zustand existiert, als Folge eines gestörten Gleichgewichts sozialer Subsysteme und dem Auseinanderklaffen von Bedürfnissen und Mitteln. Durkheim sieht die menschlichen Bedürfnisse als naturgegeben an, Anomie ist damit eine unvermeidbare Folge der menschlichen Natur, sofern ihr nicht durch das Schaffen einer funktionierenden organischen Solidarität Einhalt geboten wird (Orrù 1987, S. 157).

4Insofern

ist es nicht überraschend, dass individualistische Häresien häufig als Reaktion auf ein Scheitern der sozialen Ordnungsfunktion der Kirche entstanden.

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2 Anomie als interdisziplinäre Herausforderung: Theoretische Konzepte im Vergleich Die klassischen Anomie-Theorien von Durkheim und Merton strahlen auch auf zahlreiche moderne Forschungsansätze in verschiedenen wissenschaftlichen Disziplinen aus und werfen je unterschiedliche Blickwinkel auf das – will man zunächst bei der semantischen Bedeutung des griechischen Wortes anomia bleiben (Orrù 1987; Thome 2018) – Fehlen von Gesetz und Ordnung sowie dessen Folgen. Dieser Abschnitt will nun einen Blick auf neuere Ansätze im Kontext der Anomie-Forschung in drei wissenschaftlichen Disziplinen werfen, nämlich der Kriminologie, der Soziologie und der Politikwissenschaft. Welche Anknüpfungspunkte für Anomie im Kontext von modernen Demokratien lassen sich dabei finden und für das eigene Forschungsvorhaben fruchtbar machen? In allen drei Disziplinen zeigt sich, dass die neuere Anomieforschung vor dem Hintergrund politischer, wirtschaftlicher, kultureller und sozialer Umbrüche der Moderne der Frage nachgeht, wie trotz oder aufgrund veränderter Lebensbedingungen Struktur und Ordnung hergestellt bzw. beibehalten und anomische Tendenzen verhindert werden können. Marco Orrú (1987) hat festgestellt, dass sich die modernen Anomie-Ansätze vor allem von der klassischen ­Durkheim-Tradition zunehmend entfernen, indem sie sich aus einem instrumentellen Blickwinkel stärker den empirischen Problemen der Gegenwart widmen: „Given the instrumental approach emphasized in contemporary social sciences, it is understandable that the anomie literature should itself appear to be anomic“ (Orrù 1987, S. 159). Letztlich ist es der Übergang von der klassischen Moderne in die „radikalisierte Moderne“ (Brock 2014), die „andere Moderne“ (Beck 1986) oder schlicht die „Spätmoderne“ (Reckwitz 2017), der als erneuter Ausgangspunkt für die Beschäftigung mit Anomie dient. Im politikwissenschaftlichen Kontext kann insbesondere auch die Debatte um einen Zerfall demokratischer Strukturen und den Übergang zu neuen Formen der Demokratie (Crouch 2015; Sebaldt 2015; Bein 2018) in dieses Szenario erodierender (und neu-entstehender) Strukturbedingungen der politischen, sozialen und ökonomischen Welt eingeordnet werden. Die in diesen Bereichen diskutierten sozialen Veränderungen weisen bereits darauf hin, dass für eine Betrachtung von Anomie im Kontext von Demokratie der Blick über einzelne Disziplinen hinausgehen muss, wie das Beispiel der Globalisierung verdeutlicht: Ökonomische, soziale, kulturelle und politische Prozesse brechen aus den Grenzen des Nationalstaates aus und erzeugen eine Verdichtung

Das Problem der Anomie

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Tab. 3   Moderne Ansätze der Anomie-Forschung im Überblick Vertreter

Auslöser

Waldmann Defizite des Staates

Wirkungsbereich Zentrale These Gesellschaft

Erklärung sozialer Anomie als gesellschaftlicher Orientierungsverlust aufgrund struktureller, in Diktaturen ggfs. gar intendierter Schwächen des Staates

Heitmeyer Soziale Teilsysteme, et al. Modernisierung Gruppen

Erklärung gesellschaftlicher Desintegration aufgrund sozialer Modernisierungsprozesse, die in den Teilsystemen eine Disbalance zwischen Kultur und Struktur erzeugen

Messner/ Rosenfeld

Soziale Gesellschaft, Modernisierung Gruppen

Erklärung der Varianz von Kriminalitätsraten durch Ungleichgewicht zwischen den sozialen Institutionen einer Gesellschaft

Agnew

Sozialer Stress

Erklärung krimineller Verhaltensweisen des Individuums durch mangelnde Verarbeitung gesellschaftlicher StressSituationen

Individuen

Quelle: eigene Darstellung

transnationaler Strukturen auf verschiedensten Ebenen (Beck 1997, S. 13). Die Kriminologie, die Soziologie und die Politikwissenschaft legen dann in ihrer Betrachtung von Anomie den Blickwinkel jeweils auf andere Ebenen (vgl. Tab. 3). Werden in der Kriminologie vor allem das individuelle Verhalten und die Auswirkungen von Orientierungslosigkeit und Ordnungsverlust darauf untersucht, legt die Soziologie den Fokus auf die Stabilität der Gesellschaft und ihrer Teilbereiche als System, während sich die Politikwissenschaft wiederum den Staat und die politischen Systeme mit ihrem Zusammenspiel von Institutionen zum Forschungsgegenstand macht. Die klassischen Anomie-Theorien von Durkheim und Merton, die als Referenzpunkt der Anomie-Forschung nahezu unumstritten sind, werden vor dem Hintergrund dieser hier nur angedeuteten Prozesse „fortschreitender Entfaltung von modernitätsspezifischen Tendenzen“ (Weiß 2010, S. 625) neu interpretiert und im Lichte des jeweiligen Gegenstandes der Disziplin weiterentwickelt. Es erfolgt zunächst der Blick in die Politikwissenschaft. Dabei sei gleich vorweggenommen, dass die Perspektive auf die Staatenwelt, wie sie die Teildisziplin

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der Internationalen Beziehungen einnimmt, hier ausgeblendet wird.5 Folglich fungiert die einzelstaatliche Ebene an dieser Stelle als oberste Einheit eines Systems, in dem nach anomischen Entwicklungen zu suchen wäre. Vor allem die Arbeiten von Peter Waldmann (1998, 2002, 2003a) erscheinen dazu relevant. Waldmann vertritt die These, dass der Staat selbst als anomiefördernder Faktor in Erscheinung treten kann und unter bestimmten Bedingungen Orientierungsverlust und Normerosion in der Gesellschaft hervorruft. In seiner Studie zum „anomischen Staat“ (2002) wird dargestellt, wie die Erosion ethisch-moralischer Ordnungsvorstellungen und Handlungsorientierungen in der Gesellschaft in der strukturellen Schwäche der jungen lateinamerikanischen Demokratien begründet liegt. Insbesondere die fehlende Rechtssicherheit und mangelhafte Garantie öffentlicher Sicherheit und Ordnung beschreibt Waldmann als Ursache einer anomischen Situation in vielen Gesellschaften Südamerikas, in der „es an klaren, konsistenten, bis zu einem bestimmten Grad sozial akzeptierten sowie sanktionsbewährten Normen bzw. Regeln fehlt, um soziales Verhalten zu steuern und ihm eine Orientierung zu geben“ (Waldmann 2002, S. 9). Die Studien Waldmanns weisen auch darauf hin, dass die in den jungen Demokratien auftretenden anomieförderlichen Effekte in der vorhergegangenen Phase diktatorischer Regime teilweise bewusst hervorgerufen wurden. Bei der Untersuchung der Militärdiktaturen in Südamerika zeigte sich, dass autoritäre Herrscher Normen und informelle Orientierungsmuster in der Bevölkerung gezielt erodieren lassen bzw. ein großes Interesse daran haben, um ihr eigenes Normensystem besser durchsetzen zu können (Waldmann 2002, S. 11). Die Anomiethese Waldmanns postuliert also eine Diskrepanz zwischen der auf formaler, institutioneller Ebene vorhandenen Staatlichkeit einerseits und deren substanzieller Erfüllung andererseits, was sich dann vor allem in einer mangelhaften Regulierung gesellschaftlicher Teilbereiche ausdrückt. Waldmann betont dabei explizit, dass gerade die Verunsicherung darüber, was gilt und was nicht, das Anomische des Staates ausmacht. Ein Staat, in dem jeder korrupt ist und die Spielregeln der Korruption informell bekannt und anerkannt sind, ist demnach tendenziell weniger anomisch, denn „am anomischsten ist jener Staat, der weder seinen Ordnungs- und Regulierungsanspruch aufgibt noch dazu imstande [sic] ist, ihn effektiv durchzusetzen“ (Waldmann 2002, S. 15). 5Sowohl

Anomie als auch Anarchie, in der negativ konnotierten Variante, meinen das Fehlen von Ordnung (Schultze 2010). Die Kooperationstheorien der Internationalen Beziehungen fragen dann nach den Bedingungen der Zusammenarbeit von Staaten „in einem dezentralisierten internationalen Milieu […], das einer den Akteuren übergeordneten (Zwangs-)Gewalt entbehrt“ (Meyers 2011, S. 289; sowie Oye 1986).

Das Problem der Anomie

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Weiterführend (Waldmann 2003b) wurde die These des anomischen Staates dann in einer vergleichenden Studie auf Diktaturen und deren Übergang zur Demokratie angewandt. Bei dieser Transformation identifiziert Helmut Thome (2003, S. 48) vier Möglichkeiten sozialer Anomie: Erstens einen Mangel an Regeln, woraus sich auch informelle, neue Regelsysteme herausbilden können, die später möglicherweise eine Etablierung neuer, formaler Regelsets erschweren oder gar verhindern; zweitens fehlende Handlungskompetenzen, wenn bestehende Normen von einem Großteil der Akteure nicht befolgt werden können, zum Beispiel aufgrund mangelnder Erfahrung mit Demokratie und Marktwirtschaft; drittens Orientierungsschwierigkeiten der Akteure aufgrund der Existenz widersprüchlicher oder unverständlicher Normen, zum Beispiel zwischen den einzelnen Teilbereichen der Gesellschaft oder den verschiedenen vertikalen Gliederungen sowie viertens die Diskrepanz zwischen Normen und Werten, wenn die Bindung von Recht und Normen an bestimmte Werte, die in Demokratien eine größere Bedeutung als in Diktaturen hat, auf die „Entmoralisierung“ (Thome 2003, S. 50) durch die Regeln der freien Marktwirtschaft trifft. Bei den Überlegungen von Waldmann und Thome wird deutlich, dass es bei sozialer Anomie nicht nur um die Abwesenheit sozialer Normsysteme geht, sondern explizit auch die Inkonsistenz vorhandener Regeln anomieförderlich ist. Beispielhaft wird dabei immer wieder auf die schwache Rechtsstaatlichkeit in den jungen Demokratien Südamerikas verwiesen: Nicht nur die Diskrepanz zwischen formalem Rechtsanspruch und Rechtswirklichkeit wird dabei in den Blick genommen, sondern auch informelle Normensysteme und deren Wechselwirkung mit der formalen Sphäre. Soziale Anomie kann aus Situationen entstehen, in denen entweder „zwei sich gegenseitig relativierende Regelsysteme plötzlich aufeinandertreffen oder eine Normordnung sich auflöst, ohne daß sich eine angemessene Ersatzordnung herausgebildet hat“ (Waldmann 1998, S. 436). H ­ ans-Joachim Lauth (2000) sowie Helmke und Levitsky (2004) haben darauf hingewiesen, dass konsistente oder konfligierende Beziehungen zwischen formalen und informellen Institutionen für die Qualität von Staatlichkeit und Demokratie entscheidend sind. Informelle Institutionen kommen dann als Faktor für Anomie in Betracht, aber auch als tendenziell anti-anomisches Gegenmoment, wenn bei einem Ausfall staatlicher Leistungskapazität informelle funktionale Äquivalente auftreten (Lauth 2016). Aber nicht nur vom Staat, sondern auch von sozialen Modernisierungsprozessen in der Gesellschaft können Anomie-Effekte ausgehen. Wilhelm Heitmeyer (1997d, e; Heitmeyer und Imbusch 2012) hat, aufbauend auf der Kritik an den Klassikern Durkheim und Merton, ein eigenes soziologisches Analysekonzept von Anomie vorgeschlagen und anhand dessen den Zusammenhalt

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beziehungsweise die fortschreitende Desintegration der deutschen Gesellschaft untersucht. Die zentrale Änderung zum Anomie-Konzept Mertons ist, dass nicht länger von einer gesamtgesellschaftlichen Form von Anomie ausgegangen wird, die in erster Linie durch ökonomische Mittel bedingt wird, sondern einzelne Teilbereiche der Gesellschaft untersucht werden: Zum einen besitzen diese je eigene Funktionslogiken durch spezifische Ziele und die jeweils bereitgestellten Mittel, die möglicherweise in anderen Systemen geringere oder keine Gültigkeit besitzen; außerdem kann nicht angenommen werden, dass kulturelle Ziele über die gesamte Gesellschaft hinweg gleichverteilt sind. Deshalb untersucht dieses Anomiekonzept nicht nur einzelne Teilbereiche, sondern auch die unterschiedlich starken Folgen von Anomie für einzelne gesellschaftliche Gruppen (Heitmeyer 1997a, S. 19). Das Anomiekonzept der Studie von Heitmeyer und Kollegen setzt also auf der Ebene der gesellschaftlichen Teilbereiche an und versteht dann darunter die Diskrepanz zwischen den Erwartungshaltungen der Subjekte einerseits und den teilbereich-spezifischen Mitteln zur Erreichung dieser Ziele andererseits: „Unterstellt man einen begrenzten und teilsystemgebundenen Geltungsanspruch von gesellschaftlichen Normen, dann kann die anomische Disbalance dieser Normen wiederum nur teilgesellschaftliche bzw. teilgesellschaftlich spezifische Folgen haben“ (Bohle et al. 1997, S. 54). Zentral ist dabei die Dreiteilung in Struktur, Werte und Normen sowie soziale Kohäsion als wichtigste Integrationsmodi moderner Gesellschaften (vgl. Tab. 4). Vor allem das Zusammenspiel der Struktur- und Regulationskrise erzeugt eine relevante Gefährdung gesellschaftlicher Integration, da die Diskrepanz zwischen sozio-kultureller Wertorientierung und ökonomisch bedingter Realisierungschance nicht mehr durch gezielte Transferleistungen des Staates aufgefangen werden kann. Wie Heitmeyer betont, muss die dreidimensionale horizontale Beobachtung anomischer Tendenzen in den gesellschaftlichen Funktionsbereichen wie Familie, Bildung und Erziehung, Politik und Wirtschaft zusätzlich vertikal angelegt werden. Denn im Zuge der Modernisierung verändern sich in den westlichen Staaten auch die Asymmetrien zwischen Mehrheitsgesellschaft und minoritären Gruppen, vor allem durch Zuwanderung (Heitmeyer 1997b, c). In einer jüngeren Publikation greift Wilhelm Heitmeyer die Überlegungen zu Anomie als Folge einer gesellschaftlichen ­Integrations-Desintegrationsdynamik erneut auf (Heitmeyer 2018). Die zentrale These dabei lautet, dass systemische Funktionsstörungen – ausgelöst durch die Dominanz ökonomischer Denkund Steuerungsmechanismen, die Heitmeyer als „übergriffig eindringende Prozesse“ eines autoritären Kapitalismus bezeichnet (Heitmeyer 2018, S. 118) – Verunsicherungen und Kontrollverluste auf individueller Ebene auslösen.

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Tab. 4   Anomie in funktional-differenzierten Gesellschaften nach Heitmeyer Ebene

Ursache und Folgen von Anomietendenzen

Makro Modernisierungsprozesse und Konflikte sozialer Integration in den Integrationsmodi der einzelnen gesellschaftlichen Teilbereichen Strukturkrise (Sozialstruktur):

Regulationskrise (Werte und Normen):

Kohäsionskrise (Bindungen):

Ungleichheit, Exklusion, Abnehmende Wirkung und Schwächung sozialer Statusbedrohung Regulationskraft von Normen Bindungen und Kontakte Meso

Verstärkung oder Gegensteuerung durch kollektive Akteure auf der intermediären Ebene (Peer-groups, Vereine, Parteien etc.)

Mikro Individuelle Verarbeitung auf Einstellungs- und Handlungsebene (Anomia) Gewalt/Kriminalität Protest Rückzug (u. a.)

Orientierungsverlust, Verunsicherung, Plausibilitätsverlust

Entfremdung, Identitätsstörung, Suizid

Quelle: eigene Darstellung auf Basis von Bohle et al. (1997, S. 59)

Der Versuch, Sicherheit und Kontrolle wiederzuerlangen, mündet dann in der Empfänglichkeit für autoritäre Einstellungs- und Verhaltensmuster, welche die liberale Demokratie zunehmend gefährden. Anomie, resultierend aus fehlgeleiteten Strukturen im ökonomischen, sozialen und politischen Bereich, stellt also die zentrale Erklärung für die Entstehung von autoritären Mustern individueller Verarbeitung dar (Heitmeyer 2018, S. 21). Abschließend wird der Blick auf die moderne kriminologische ­Anomie-Forschung gelegt, wo der Anomie-Begriff traditionell sehr stark rezipiert wird, wenn es um die Erklärung abweichender und krimineller Verhaltensmuster bei Individuen geht (Thome 2016). Vor allem zwei Ansätze haben in diesem Bereich seit den 1990er-Jahren Bedeutung erlangt: Die General Strain Theory von Robert Agnew (1992) und die Institutional Anomie Theory von Steven Messner und Richard Rosenfeld (2009, 2013), deren zentrale Argumentationslinien im Folgenden knapp nachgezeichnet werden. Messner und Rosenfeld (2013) widmen sich zunächst der Frage, ob die durch das Ideal des ‚American Dream‘ vorgegebene Wert- und Normstruktur als Erklärungsfaktor für die in den USA seit den 1990er-Jahren ansteigende Kriminalitätsrate herangezogen werden kann: In den USA würden kulturelle Werte in erster Linie über den ökonomischen Erfolg definiert, und die Mittel zur Erreichung dessen wiederum seien sehr ungleich verteilt. Die daraus entstehende Enttäuschung und Ziel-Mittel-Diskrepanz im Sinne Mertons dienen dann als

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Tab. 5   Erklärung hoher Kriminalitätsraten nach der Institutional Anomie Theory Struktur institutioneller Ordnung

Erwartung krimineller Verhaltensweisen

Wertemodell:

Modus struktureller Integration:

Ausmaß regulativer Integration:

Desintegrativer bzw. egoistischer Individualismus

Primat der Wirtschaft Geringe Normbindung und institutionelle Kontrolle

Hohe Gewalt- und Kriminalitätsraten

Quelle: eigene Darstellung nach Messner et al. (2008, S. 173)

Erklärung für den Anstieg der Kriminalität. Doch wie können unterschiedliche Kriminalitätsraten zwischen den hoch entwickelten Industriestaaten des Westens erklärt werden? Die Institutional Anomie Theory (IAT; vgl. Tab. 5) verortet Anomie in einem Ungleichgewicht zwischen den zentralen Institutionen des Sozialen (Thome 2018). Dazu zählen vor allem die Familie, Wirtschaft, Erziehung, das politische System und Religion: „The key explanatory factors of this theory are the basic features of social organization: the prevailing social structures and cultural orientations as encapsulated in the major social institutions“ (Messner und Rosenfeld 2009, S. 210). Für eine stabile Gesellschaftsordnung müssen diese Institutionen und ihre jeweiligen gesellschaftlichen Funktionsbereiche durch ein Mindestmaß an Koordination miteinander verbunden sein. Doch dieser gelingenden Koordination wiederum widerspricht die Tatsache, dass die Institutionen von den Individuen unterschiedliche, gar konfligierende Rollen erwarten: „Given the fact that time is a finite resource, performing a given institutional role (e.g., working overtime on the job) may preclude performing another role (e.g., taking one’s daughter to soccer practice)“ (Messner und Rosenfeld 2009, S. 215). Das für die Stabilität notwendige Gleichgewicht der sozialen Institutionen wird zugunsten des ökonomischen Teilbereiches unterlaufen. Die wirtschaftliche Dominanz führt dazu, dass Institutionen aus nicht-wirtschaftlichen Teilbereichen systematisch abgewertet werden, dass Individuen sich dazu genötigt fühlen, andere, mit der ökonomischen Logik in Konflikt stehende Rollenerwartungen aufzugeben oder zu vernachlässigen und dass die marktwirtschaftliche Logik auf immer größere Teile der Gesellschaft ausstrahlt. Vor allem die Funktion sozialer Kontrolle kann somit von den anderen Institutionen nicht mehr wahrgenommen werden, was kriminelle Verhaltensweisen befördert: „In short, anomic cultural tendencies are both realized and

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reinforced when the free-market economy dominates the institutional structure of a society. The result is a weakening of both external controls and internalized moral prohibitions against criminal behavior, leading in turn to high rates of crime“ (Messner und Rosenfeld 2009, S. 216). In weiterführenden Studien wurde dieser makro-soziologische Erklärungsansatz für die Analyse unterschiedlicher, aggregierter Kriminalitätsraten auch auf der Individualebene angewendet, um unter anderem fremdenfeindliche Einstellungsmuster und Vorurteile zu erklären (Hövermann et al. 2015). Der zweite kriminologische Ansatz, der auf einem Anomiekonzept aufbaut, ist die General Strain Theory (GST) von Robert Agnew. Im Unterschied zur IAT von Messner und Rosenfeld, die in erster Linie die Ursache unterschiedlicher Kriminalitätsraten zwischen Gesellschaften untersucht, setzt die GST auf der sozial-psychologischen Ebene und dem direkten Umfeld des Individuums an und will Gewalt und Verbrechen als individuelle Verhaltensmuster erklären (Agnew 1992, S. 48). Im Mittelpunkt bei Agnew steht, aufbauend auf und in Erweiterung der Mertonschen Theorie, die Ziel-Mittel-Diskrepanz und deren Folgen für abweichendes Verhalten. Agnew entwickelte dafür ein Strain-Konzept, das die Bewältigung von Stress und gesellschaftlichem Druck auf individueller, sozialpsychologischer Ebene konzeptualisieren will. Strain kann in diesem Fall mit Stress beziehungsweise der Erfahrung von Stress durch das Individuum gleichgesetzt werden (Thome 2018, S. 82). Situationen sozialer Belastung gehen nach der GST dabei in erster Linie von negativen Beziehungsformen aus, woraus letztendlich die Kriminalität fördernde Gefühle wie Zorn oder Angst resultieren: „Negative relationships with others are, quite simply, relationships in which others are not treating the individual as he or she would like to be treated“ (Agnew 1992, S. 50). Dabei sind drei zentrale Hauptformen sozialer Stresssituationen zu unterscheiden, die auf jeweils unterschiedliche Typen negativer Beziehungen zurückzuführen sind: das ­Nicht-Erreichen eines positiven Ziels, der (drohende) Verlust eigener positiver Impulse und die (drohende) Präsenz von gefährlichen oder negativen Impulsen. Entscheidend ist dann erstens, welche negativen Gefühlszustände (Enttäuschung, Angst, Depressionen etc.) aus diesen sozialen Stresssituationen hervorgehen, und zweitens, ob und welche Bewältigungsstrategien dem Individuum zur Verfügung stehen. Vor allem Ärger und Zorn sind als emotionale Reaktionen besonders wahrscheinlich in der Auslösung kriminellen Verhaltens: „The experience of negative affect, especially anger, typically creates a desire to take corrective steps, with delinquency being one possible response“ (Agnew 1992, S. 60). Die General Strain Theory von Agnew stellt den Versuch dar, soziale Stress-Situationen aus dem Umfeld des Individuums, die zu kriminellem ­

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Verhalten führen, zu identifizieren und klassifizieren, und liefert im Ergebnis ein durchaus „komplexes Kategoriensystem“ (Thome 2018, S. 83) zur Erklärung kriminellen Verhaltens. Die Theorie Agnews, so Thome, habe die StressSituationen, die beim Individuum anomisches Verhaltens auslösen können, im Vergleich zur klassischen Theorie Mertons „fast ins Uferlose“ (Thome 2018, S. 84) ausgedehnt. Dennoch stellt dies eine wichtige Theorie zur Analyse krimineller Verhaltensweisen bei verschiedenen sozialen Gruppen oder zu verschiedenen Lebensphasen dar.

3 Fazit Nach dieser ideen- und theoriegeschichtlichen Bilanz zeigt sich also noch deutlicher als eingangs beschrieben, dass die Bezüge zwischen der Anomie- und der Demokratieforschung nur fragmentarischer Natur sind: Die klassischen Studien von Guyau (1898), Durkheim (1960, 2016) und Merton (1968) liefern gesamtgesellschaftliche Analysen, und auch bei Heitmeyers klassischen Studien (1997a; b, c, d, e) stehen eher der vorpolitische Gesellschaftsraum und dabei insbesondere die Integrationsproblematik im Mittelpunkt. Bei den kriminologischen Ansätzen von Agnew (1992) sowie Agnew und Kaufman (2010) sowie von Messner und Rosenfeld (2009, 2013) dominiert darüber hinaus eine auf das Individuum fokussierte Perspektive normativer Devianz. Das macht diese Studien für die vorliegende Untersuchung aber keineswegs irrelevant, denn natürlich besitzt gerade das von Heitmeyer untersuchte Integrationsproblem (vgl. auch Heitmeyer und Imbusch 2012) auch eine politische Komponente. Und überdies ist deviantes Verhalten im Sinne von Agnew bzw. Messner und Rosenfeld auch als normative Abweichung von Bürgern, also von Individuen in ihrer politischen Rolle, zu verstehen.6 Aber erst in den jüngsten Analysen Heitmeyers zur „Demokratieentleerung und Ökonomisierung des Politischen“ sowie zu den Wurzeln eines „autoritären Nationalradikalismus“ bei der Alternative für Deutschland (AfD) werden anomische Phänomene und Demokratie etwas genauer zueinander in Bezug gesetzt (Heitmeyer 2018, S. 177–276). Am Ende sind allerdings nur die Studien Waldmanns (1998, 2002, 2003a, b, 2008) explizit politikwissenschaftlicher Provenienz und weisen damit die größte

6Vgl. dazu auch Messner et al. (2008). Aktuelle systematische Überblicke über die verschiedenen Anomietheorien nicht nur dieser Forschungstradition finden sich bei Lamnek (2018) und Thome (2018).

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Nähe zum vorliegenden Vorhaben auf. Aber auch bei ihnen steht eben nicht der Stellenwert von Anomie in bereits konsolidierten Demokratien im Fokus, sondern ihre Erklärung aus den Erblasten gerade überwundener autokratischer Systeme, zumal in jungen und noch nicht gefestigten Demokratien Lateinamerikas. Immerhin aber sind Waldmanns Studien perspektivisch besonders zielführend: Denn er stellt einen systematischen Zusammenhang zwischen diesen historischen Vorbelastungen demokratischer Ordnungen und daraus resultierenden Demokratiedefekten einerseits und der faktischen Verbreitung anomischer Phänomene andererseits her. Gleichwohl wird das nicht in einer differenzierenden Breite und Tiefe getätigt, welche die inzwischen existierenden Konzepte defekter Demokratie eigentlich ermöglichen würden. Insoweit muss die vorliegende Studie im weiteren Verlauf gerade diesem Erfordernis gerecht werden.

Literatur Agnew, Robert. 1992. Foundation for a general strain theory of crime and delinquency. Criminology 30 (1): 47–87. Agnew, Robert, und Joanne M. Kaufman, Hrsg. 2010. Anomie, strain and subcultural theories of crime. London: Routledge. Beck, Ulrich. 1986. Risikogesellschaft. Auf dem Weg in eine andere Moderne. Frankfurt a. M.: Suhrkamp. Beck, Ulrich. 1997. Was ist Globalisierung? 3. Aufl. Frankfurt a. M.: Suhrkamp. Bein, Simon. 2018. Von der Demokratie zur Postdemokratie? Ein Vorschlag zur Neuformulierung eines umstrittenen Konzepts. Zeitschrift für Politische Theorie 9 (1): 51–72. Bohle, Hans Hartwig, Wilhelm Heitmeyer, Wolfgang Kühnel, und Uwe Sander. 1997. Anomie in der modernen Gesellschaft: Bestandsaufnahme und Kritik eines klassischen Ansatzes soziologischer Analyse. In Was treibt die Gesellschaft auseinander?, Hrsg. Wilhelm Heitmeyer, 29–65. Frankfurt a. M.: Suhrkamp. Brock, Dietmar. 2014. Die radikalisierte Moderne. Wiesbaden: Springer VS. Cloward, Richard A., und Lloyd E. Ohlin. 1960. Delinquency and opportunity: A theory of delinquent gangs. New York: Free Press. Crouch, Colin. 2015. Postdemokratie, 11. Aufl. Frankfurt a. M.: Suhrkamp. Deflem, Mathieu. 1989. From anomie to anomia and anomic depression: A sociological critique on the use of anomie in psychiatric research. Social Science & Medicine 29 (5): 627–634. Deflem, Mathieu. 2015. Anomie: History of the concept. In International encyclopedia of the social & behavioral sciences, Hrsg. James D. Wright, 718–721. Amsterdam: Elsevier. Durkheim, Émile. 1960. Über die Anomie. In Klassik der Soziologie. Eine polemische Auslese, Hrsg. Charles W. Mills, 394–436. Frankfurt a. M.: Fischer. Durkheim, Émile. 2016. Über soziale Arbeitsteilung: Studie über die Organisation höherer Gesellschaften, 7. Aufl. Frankfurt a. M.: Suhrkamp.

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Strukturelle Annäherungen

Anomie durch Kontrollverlust? Handlungsspielräume und Lenkungsprobleme deutscher Geheimdienste Andreas Friedel 1 ‚Außer Kontrolle geratene Dienste‘ und ‚blinde Wächter‘ – ein Problemaufriss Befasst man sich aus wissenschaftlichem oder staatsbürgerlichem Interesse mit den Nachrichtendiensten der Bundesrepublik Deutschland1, macht man eine besorgniserregende Beobachtung: Es handelt sich hier um Akteure, deren Agieren regelmäßig Anlass zu Kritik und Unmut in Öffentlichkeit und Politik ist. Konkret manifestiert sich dies in einer Vielzahl parlamentarischer Untersuchungsausschüsse (UA) in Bund und Ländern, die – auf Bundesebene – fast über alle Legislaturperioden hinweg eingerichtet wurden (Friedel 2019, S. 1) und auf mögliche Versäumnisse der Dienste fokussierten (beispielhaft: BT-Drs. 17/8453 2012; BT-Drs. 18/843 2014; BT-Drs. 19/943 2018). Dieser Umstand lässt den deutschen Nachrichtendiensten am Ende die zweifelhafte Ehre zukommen, Gegenstand der meisten parlamentarischen Untersuchungsverfahren gewesen zu sein (Schmidt-Eenboom 2010, S. 39; Singer 2015, S. 56). Aus der Publizistik entstammen dann auch Befunde, wonach eine „Mischung aus Rechtsbruch und Chaos eher die Regel“ (Augstein 2015) denn 1Dies

sind der Bundesnachrichtendienst (BND), das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) und der Militärische Abschirmdienst (MAD) sowie die 16 Landesämter für Verfassungsschutz.

A. Friedel (*)  Universität Regensburg, Regensburg, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Herausgeber bzw. der/die Autor(en), exklusiv lizenziert durch Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 M. Sebaldt et al. (Hrsg.), Demokratie und Anomie, https://doi.org/10.1007/978-3-658-30533-8_3

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die Ausnahme darstelle, und es wird im Kontext jener Untersuchungsverfahren erörtert, ob die Dienste „außer Rand und Legalität“ (Leyendecker 2012, S. 4) geraten und ob sie, weil sie „längst über das Ziel hinausschießen“, nicht bereits „eine Art Staat im Staat“ (Pfister et al. 2013, S. 21) seien. Dies alles mündet in der Folge in der Feststellung, die Nachrichtendienste seien ‚außer Kontrolle geraten‘ (beispielhaft statt vieler: Schulz 2008; Meiritz und Wittrock 2013; Kremer 2016). Wenngleich diese Stimmen eher dann laut werden, wenn konkrete Ereignisse Auslöser öffentlicher Debatten sind und Anlass für Zweifel am effizienten und/ oder legalen Handeln der Dienste hervorrufen, und weniger eine Schilderung eines systematischen Versagens der Dienste darstellen, verweisen sie dennoch auf defizitäre Strukturen und Prozesse nicht nur bei der Steuerung von BND und Co., sondern auch bei deren Kontrolle. Unweigerlich müssen bei einer Analyse dieses Sachverhalts deshalb neben den Kontrollierten auch die hierfür (mit) verantwortlichen Kontrolleure in den Blick rücken. Auch diesen wird – von medialer (Ramelsberger 2006, S. 6; Leyendecker und Mascolo 2015, S. 6) wie wissenschaftlicher (Beyme 1991, S. 46; Gusy 2004, S. 20; Wetzling 2016, S. 68, 77) Seite – eine nur begrenzte Effektivität attestiert, was wiederholt mit der Charakterisierung eben dieser Kontrolleure als ‚zahnlose‘ (Viering 2002, S. 11; Sattar 2013; Deutschlandfunk 2014) und „blinde Wächter […] ohne Schwert“ (Gusy 2008, S. 23) einhergeht – Zuschreibungen, die auch von den betroffenen MdB selbst verwendet werden (Reimann 2007; Oswald 2010; welt.de 2013, Nešković 2015). Es stellt sich nun die Frage, ob und inwieweit dieser Kontrollverlust bei der Überwachung deutscher Nachrichtendienste anomisches Potenzial im Sinne der Arbeitsdefinition dieses Sammelbandes in sich birgt oder gar freisetzt und somit auch mit problematischen Folgewirkungen für die Demokratie einhergeht. Hierfür wird in Abschn. 2 zunächst das grundsätzliche Spannungsverhältnis von Delegationserfordernissen und politischer Kontrolle thematisiert, indem zunächst Formen, Funktionalität und auch Gefahren politischer Delegationsverfahren dargelegt werden. Davon ausgehend werden dann wiederum funktionale Delegationsbeziehungen von pathologischen Varianten abgegrenzt, um später aus diesen potenziell erwachsene Anomien herleiten zu können. In Abschn. 3 werden sodann grundlegende Strukturen und Funktionen der deutschen Nachrichtendienste vorgestellt, um auf dieser Basis im vierten Abschnitt den Akteuren, Mustern und v. a. auch Problemen der Kontrolle von Nachrichtendienste nachgehen zu können. Der Schlussabschnitt dient dann der systematischen Beantwortung der eingangs aufgeworfenen Leitfrage.

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2 Kontrollverlust als Herausforderung der Demokratie 2.1 Funktionalität der Delegation und Relevanz der Kontrolle in Demokratien Repräsentative Demokratien lassen sich als ein System mehrstufiger Delegationsbeziehungen verstehen (Strøm 2000, S. 267; Strøm et al. 2006, S. 28; Braun und Gilardi 2006, S. 4), wie sie die Prinzipal-Agenten-Theorie beschreibt: Derartige Konstellationen zeichnen sich dadurch aus, dass ein ‚Prinzipal‘ genannter Akteur „Handlungs- und Entscheidungsrechte“ (Braun 1999, S. 162) auf einen von ihm beauftragten ‚Agenten‘ überträgt (Munro 2008, S. 637). Da eine gleichzeitige Übernahme beider Rollen durch Akteure möglich ist (Oppermann 2008, S. 78; Munro 2008, S. 637), können in der Folge ‚Delegationsketten‘ entstehen. In parlamentarischen Regierungssystemen bspw. übertragen die Bürger*innen als oberster Souverän im Rahmen des Delegationsaktes einer Wahl (Hughes 2003, S. 237) Handlungs- und Entscheidungsrechte an ihre Repräsentant*innen der Legislative, die wiederum ein Kabinett oder zumindest einen Regierungschef mit exekutiven Aufgaben und Kompetenzen ausstatten. Innerhalb der Exekutive kann weiteren Regierungsmitgliedern Ressortverantwortlichkeit übertragen werden, welche schließlich die ihrem Haus untergeordnete Verwaltung mit Handlungsund Entscheidungsrechten ausstatten (Strøm 2000, S. 267; Braun und Gilardi 2006, S. 4). Wie auch in anderen Bereichen erfolgen derartige Delegationsakte gerade vor dem Hintergrund der damit einhergehenden Effektivierung von Prozessen durch arbeitsteilende Spezialisierung und Ressourcenschonung (Sieberer 2008, S. 254). Allerdings gehen derartige Delegationsprozesse auch mit der Gefahr einher, dass Agenten statt der Erfüllung des gegebenen Auftrags Leistungszurückhaltung an den Tag legen oder gar andere Ziele als die vom Auftraggeber intendierten anstreben (Strøm 2000, S. 270; Ebers und Gotsch 2006, S. 261– 264). Im politischen Kontext reicht dies von der Eigennutzmaximierung über Klientelismus, Korruption bis hin zu einer Verletzung von Freiheitsrechten (Schacter 2000, S. 2; O’Donnell 1999, S. 38), was gerade bei den mit exekutiver Macht ausgestatteten Akteuren zu erheblichen politischen Gefahren führen kann (Mulgan 2003, S. 13). Heikel ist in diesem Zusammenhang insbesondere die Informationsasymmetrie (ausführlich hierzu: Alparslan 2006, S. 19–24), die sich durch die fachliche bzw. räumlichen Distanz des Prinzipals zu den Aktivitäten des mit Experten-

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wissen ausgestatteten Agenten ergibt (Schreyögg 2012, S. 164; McCubbins und Schwartz 1987, S. 247): Denn gerade durch den Umstand, dass ein Auftraggeber das Handeln des Auftragnehmers nicht oder nur eingeschränkt beobachten und bewerten kann, ergeben sich aufseiten des Agenten Spielräume für deviantes Verhalten (Jost 2001, S. 25–26). Die größte Asymmetrie an Expertise besteht dabei naturgemäß zwischen den beiden Enden der langen politischen Delegationskette, also zwischen der Bevölkerung als ultimativem Prinzipal (Strøm et al. 2006, S. 28; Mulgan 2003, S. 24) einerseits und der Verwaltung als ultimativem Agenten andererseits (Niskanen 1971). Allerdings ist auch das grundsätzliche Ungleichgewicht zwischen politischen Prinzipalen in Legislative wie Exekutive und Agenten in der Verwaltung zu betonen, das sich aus der langfristig gewachsenen Aufgabenspezialisierung letzterer ergibt (Banks und Weingast 1992, S. 509). Den Auftrag gebenden Prinzipalen stehen allerdings auch Optionen zur Verfügung, die Gefahr derartiger ‚Agenturverluste‘ zu reduzieren (Alparslan 2006, S. 28; Strøm et al. 2006, S. 34–35), indem Maßnahmen zur Reduktion der Interessendivergenz sowie der Informationsasymmetrie zwischen beiden Akteuren ergriffen werden: Hierzu zählt etwa die Etablierung eines Regel-, Anreiz- sowie eines Kontrollsystems (Kiewiet und McCubbins 1991, S. 27–31; Strøm et al. 2006, S. 37):2 So lassen sich durch die Formulierung und Fixierung der Rechte und Pflichten der Vertragspartner – im politischen Kontext durch Verfassungen, Gesetze, Geschäftsordnungen etc., aber auch durch Budgetlimits (McCubbins et al. 1989, S. 433, 481; Huber 2000, S. 400–401; Döhler 2007, S. 31) – der Handlungsrahmen gerade der Auftragnehmer eindeutig regeln und damit Auslegungs- und Ermessensspielräume des Agenten verringern (Huber und Shipan 2002, S. 44). Damit einhergehen müssen allerdings auch Anreize zur Einhaltung dieser Regeln. Diese können durch negative (bspw. Missbilligungsanträge, Abwahl, Budgetkürzungen etc.) wie auch positive (bspw. Wiederwahl, Budgetsteigerungen etc.) Sanktionen (Pelizzo und Stapenhurst 2012, S. 29, 35), aber auch durch Mitsteuerungsimpulse3 gesetzt werden.

2Ein

weiterer Baustein zur Verringerung der Wahrscheinlichkeit und des Ausmaßes von bestimmten Agenturverlusten, der im vorliegenden Fallbeispiel keine wesentliche Rolle spielt und deshalb ausgeblendet wird, ist das Prüf- und Auswahlsystem für potenzielle Auftragnehmer vor Eingehen einer Delegationsbeziehung (Kiewiet und McCubbins 1991, S. 29–31). 3Diese Art der Einflussnahme auf das Verhalten erfolgt insbesondere zwischen Abgeordneten der Parlamentsmehrheit und der Regierung und zeichnet sich durch eine eher kooperative kommunikative Zusammenarbeit bei Formulierung, Beschluss

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Entscheidend für die Wirkungskraft dieser Mechanismen ist jedoch ein effektives Kontrollsystem. Dies ist erforderlich, um die Einhaltung jener Regelsysteme überprüfen und bei etwaigen Abweichungen hiervon auch die vorgesehenen Sanktionen bzw. Mitsteuerungsimpulse adäquat einsetzen zu können (Schwarzmeier 2001, S. 116; Bovens 2010, S. 955). Agenten soll dies dann zu responsivem und konformem Handeln motivieren. Mögliche Maßnahmen dieser Art sind das Monitoring durch den Prinzipal selbst (Kiewiet und McCubbins 1991, S. 25; Strøm et al. 2006, S. 38), wie auch das Reporting in Gestalt von Berichtspflichten des Agenten (Huber und Shipan 2002, S. 56; Ebers und Gotsch 2006; Strøm et al. 2006, S. 38), die beide auf eine Reduktion der für den Prinzipal so nachteiligen Informationsasymmetrie abzielen. Einige Machtträger in demokratischen Systemen, wie gerade auch die Exekutive, sind dabei in ein weiter gespanntes Kontrollnetzwerk (Mulgan 2003, S. 27) eingebunden, in dem nicht lediglich der unmittelbare Prinzipal, sondern vielmehr eine Vielzahl weiterer mittelbarer Prinzipale sowie auch außerhalb einer Delegationsbeziehung stehende Akteure wie Verbände, Medien sowie die Justiz, Kontrollaufgaben übernehmen (sehr ausführlich hierzu: Mulgan 2003). Eine auch im weiteren Verlauf dieser Abhandlung zentrale Rolle spielt dabei die parlamentarische Kontrolle (Steffani 1989) als „eigentliche Kerndimension der Regierungskontrolle in der repräsentativen Demokratie“ (Helms 2005, S. 392; ähnlich auch Busch 1983, S. 11; Zeh 2001, S. 41). Eine effektive Kontrolle der Exekutive durch das Parlament ist dabei an eine Reihe von strukturellen und individuellen Voraussetzungen geknüpft (ausführlich: Friedel 2019, S. 174–211). So müssen Instrumentarien zur Informationsgewinnung vorhanden sein, etwa in Form des Rechts der Legislative auf Interpellationen, Bestimmung der Tagesordnung und Einleitung von Untersuchungsverfahren ebenso wie auch in Berichts-und Antwortpflichten der Exekutive (NDI 2000, S. 25, 34; Pelizzo und Stapenhurst 2012, S. 9, 13, 29, 34). Weiterhin müssen Instrumentarien zur disziplinierenden Verhaltensbeeinflussung, etwa durch Abwahl oder Missbilligung bzw. die Möglichkeit zur Aktivierung dritter Akteure (Öffentlichkeit, Verfassungsgerichtsbarkeit etc.) zur Verfügung stehen. Diese Instrumentarien

und Evaluation politischer Maßnahmen aus (Schwarzmeier 2001, S. 50, 84, 122–123). Sie dient dabei weniger der Vermeidung von exekutiver Devianz durch nachträgliche Sanktionierung, sondern erfüllt durch ihren begleitenden Charakter vielmehr die im gemeinsamen Interesse der Regierungsmehrheit stehende „Steigerung der inhaltlichen Entscheidungsrichtigkeit“ (Krebs 1984, S. 37; ähnlich auch Bovens 2007, S. 193).

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müssen allerdings auch tatsächlich genutzt werden können (Patzelt 2013, S. 36) und sollten demzufolge insb. nicht durch eine Begrenzung des Nutzerkreises oder des Nutzungszeitraums (Pelizzo und Stapenhurst 2012, S. 33, 36; CfHR 2015a, S. 46) eingeschränkt werden. Da Kontrollprozesse sehr zeit- und arbeitsintensiv sein können (Bach 2000, S. 9), müssen den Kontrolleuren dafür auch die nötigen personellen Ressourcen zur Verfügung stehen (Schnapp und Harfst 2005, S. 352). Verfügen Kontrolleure aufgrund beruflicher oder parlamentarischer Spezialisierung bereits über Expertise, impliziert dies eine geringere Informationsasymmetrie und stellt somit auch einen weiteren Baustein effektiver Kontrolle dar (Friedberg 2011, S. 541). Und schließlich müssen die Kontrolleure selbstverständlich über die Motivation verfügen, jene Kontrollmittel auch tatsächlich einzusetzen (Ogul 1976, S. 11; O’Donnell 1999, S. 39; Nohlen 2010, S. 3).

2.2 Grenzen und Herausforderungen bei der Kontrolle Es bedarf also einer ganzen Reihe struktureller und individueller Voraussetzungen, damit Prinzipale ‚ihre‘ Agenten kontrollieren können. Die Absenz derartiger Kontrollmechanismen würde dagegen die Gefahr heraufbeschwören, dass Agenten über eine Handlungsautonomie „ohne nennenswerte Responsivitätserfordernisse“ (Sebaldt 2015, S. 120) verfügen, unbeaufsichtigt agieren und insbesondere ihre Eigeninteressen zulasten ‚ihrer‘ Prinzipale verfolgen. Eine solche dysfunktionale Autonomie, bei der die Akteure externer Kontrolle weitgehend entzogen sind (Sebaldt 2015, S. 72), birgt somit auch die Gefahr einer „Delegativen Demokratie“ im Sinne Guillermo O’Donnells (O’Donnell 1994, S. 59): Kontrollierende Akteure, wie Gerichte oder Parlamente, stellen in derartigen Systemen lediglich „nuisances“ (O’Donnell 1994, S. 60) dar, und die für repräsentative Demokratien eigentlich charakteristische horizontale Verantwortlichkeit ist folglich in solchen Fällen „extremely weak or nonexistent“ (O’Donnell 1994, S. 61). Dies mag zwar Optionen für eine schnelle politische Entscheidungsfähigkeit bieten, geht aber durch eingeschränkte bzw. sogar gänzlich fehlende Kontrollmechanismen regelmäßig mit einer höheren Anfälligkeit für politische Fehlentscheidungen (O’Donnell 1994, S. 62) und auch der Gefahr unrechtmäßigen Handelns einher (Merkel et al. 2003, S. 54). Gerade bei einer Verselbstständigung der Exekutive droht hier letztlich eine Aushöhlung der Demokratie (Merkel et al. 2003, S. 88). Als ursächlich für eine derartige pathologische Fehlentwicklung betrachtet Sebaldt (2015, S. 119) eine „Fehlprogrammierung der politisch Handelnden“

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dergestalt, dass deren „Kontrollphobie“ nicht nur zu einer unterentwickelten Kontrolle führt, sondern die daraus resultierende Autonomie auch verklärt bzw. mit einer „unreflektierten Glorifizierung“ der Agenten einhergeht.4 Autonomie befördernde und damit die Gefahren der Etablierung einer Delegativen Demokratie steigernde Faktoren lassen sich dabei auf struktureller wie auch individueller Ebene finden: So etablieren sich Delegative Demokratien insgesamt leichter in einem Umfeld, „das durch schwache, wenige oder fehlende Vetospieler charakterisiert ist“ (Merkel et al. 2003, S. 288, 298), wobei sich diese Schwäche konkret im Fehlen oder einer zu geringen Ausprägung der oben genannten Determinanten effektiver Kontrolle zeigt, insbesondere hinsichtlich Sanktionsinstrumentarien zur Abwahl von Amtsträgern (Sebaldt 2015, S. 73–74), aber auch bezüglich einer nicht ausreichend zur Kontrolle der ‚eigenen‘ Regierung motivierten parlamentarische Mehrheit (Merkel et al. 2003, S. 286; ähnlich auch Sebaldt 2015, S. 73). Jedoch ist dabei unbedingt der Fehlschluss zu vermeiden, dass in Konsequenz dieses Gesamtzusammenhangs eine Vielzahl von Kontrolleuren mit maximaler Kontrollfähigkeit anzustreben ist, um die diagnostizierten Delegationsprobleme lösen zu können. Denn weder ist deren komplette Auflösung bzw. Beseitigung faktisch realisierbar noch entspräche die Etablierung eines übertrieben ausgestalteten Kontrollregimes demokratiepraktischen Erwägungen. Denn zum einen lässt sich weder ein Regelsystem erstellen, das alle Handlungs- und Ereigniseventualitäten abdecken und dem Agenten bis in das letzte Detail klare Verhaltensweisen vorgeben könnte, von der wenig funktionalen, vielmehr gar pathologischen (Sebaldt 2015, Abschn. 4.6) Überregulierung eines derartigen Systems ganz zu schweigen (McCubbins et al. 1989, S. 440). Ebenso wenig lassen sich in der Praxis wohl alle Orte und Bereiche des Agentenhandels zu jeder Zeit mit einem allumfassenden Kontrollsystem erfassen und dadurch eine vollständige Informationssymmetrie herstellen (Schreyögg 2012, S. 164). Zum anderen kann eine derartige „Maximierung kontrollierender Aufsicht“ (Sebaldt 2015, S. 120; Herv. d. A.F.) geradezu ein „paranoides Misstrauen gegenüber den Handlungsmotivationen“ (Sebaldt 2015, S. 120) und der Ver-

4Als

Beispiele für die legislative, exekutive und judikative Autonomie führt Sebaldt (2015, S. 120–122) in diesem Kontext die britische Parlamentssouveränität, das etatistische Modell der französischen Fünften Republik sowie die Rolle des deutschen BVerfG als ‚Ersatzgesetzgeber‘ an.

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lässlichkeit der Agenten hervorrufen, und ein derartig „engmaschiges Kontrollsystem“ (Sebaldt 2015, S. 160) kann in der Folge dazu führen, dass die Agenten in ihren Handlungsspielräumen und ihrem eigenverantwortlichen Gestaltungspotenzial derart beschnitten werden (Sebaldt 2015, S. 72), dass jegliche Eigeninitiative durch eine sture Regelfixiertheit (Bovens 2007, S. 194) „konterkariert“ (Sebaldt 2015, S. 120) wird. Eine Vielzahl permanent zu erfüllender Berichtsund Rechtfertigungspflichten führt aufseiten der Auftragnehmer zudem dazu, diese von den übertragenen Aufgaben abzuhalten – was sinngemäß auch für den kontrollierenden Prinzipal selbst gilt: denn auch dieser wird durch exzessives Kontrollieren von seinen gestaltenden Tätigkeiten abgehalten (Mulgan 2003, S. 236).5 All dies pervertiert damit in gewisser Weise den eigentlichen Sinn und Nutzen einer Delegationsbeziehung (McCubbins und Schwartz 1987, S. 252; Kiewiet und McCubbins 1991, S. 31). Als Resultat der hier skizzierten Erkenntnis, „that too much accountability can be as problematic as too little“ (Flinders 2011, S. 600; ähnlich auch Bovens und Schillemans 2014, S. 679) ist somit anstelle der beiden pathologisch unterentwickelten und pathologisch übertriebenen Formen der Delegation ein „gesunde[r] Mittelweg“ (Sebaldt 2015, S. 202) zwischen beiden letztlich dysfunktionalen Extremen anzustreben: Eine „dosierte Treuhandschaft“ (Sebaldt 2015, S. 158) räumt dabei den Agenten ein „funktional nötige[s] Maß an Aufgabendelegation“ ein, ermöglicht den Prinzipalen aber gleichzeitig auch ausreichende Kontrollpotenziale zur Verhinderung „dysfunktionale[r] Verselbstständigungstendenzen“ (Sebaldt 2015, S.  158). In einer solchen „treuhänderische[n] Demokratie“ (Sebaldt 2015, S. 202) dominiert das Handlungsmuster einer „responsive[n] Eigenverantwortung“ (Sebaldt 2015, S. 158), bei der die durch die Delegation eingeräumten Handlungs- und Gestaltungsspielräume „professionell und verlässlich genutzt werden“ (Sebaldt 2015, S.  158), gleichermaßen aber auch eine regelmäßige Rückkopplung zum Prinzipal erfolgt. Konkreter gefasst zeichnet sich eine funktional ausgestaltete Delegationsbeziehung somit durch ein breites Handlungsmandat der Agenten aus,

5Die

Gefahr eines solchen ‚accountability overloads‘ erscheint aufgrund des – aus der Erwartungshaltung der Bürger*innen sowie der Medien resultierenden – hohen symbolischen Werts von Korrektheit und Genauigkeit gerade im politischen Kontext höher als bspw. im ökonomischen, wo eine allzu kostenintensive Kontrolle ab einem gewissen Punkt nicht mehr betriebswirtschaftlich sinnvoll ist: „In the private sector, managers are not expected to spend a dollar to find out where the missing quarter (25 cents) is. The expectation in the public sector, however, is they have to find the missing money regardless of cost because of the principle“ (Halachmi 2014, S. 567).

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deren Agieren nicht durch ein „zu engmaschiges Kontrollsystem […] unnötig beschränkt“ (Sebaldt 2015, S. 160; ähnlich auch Sebaldt 2009, S. 230) wird. Allerdings: In der Konsequenz impliziert ein solcher Mittelweg, der eine gewisse Distanz zwischen Prinzipal und Agent zulässt, beide Akteure nicht mit überzogenen Kontrollrechten und Berichtspflichten belastet sowie dem Auftragnehmer Spielräume und -flexibilität zugesteht, dass Informationsasymmetrien und Interessendivergenzen zwangsläufig bestehen bleiben. Agenturverluste durch deviantes Verhalten können damit ebenso wenig ausgeschlossen werden (McCubbins und Schwartz 1987, S. 247) wie die ultimative Gefahr eines weit reichenden Kontrollverlustes. Die ‚goldene Mitte‘ responsiver Eigenverantwortung ist also in der konkreten Ausgestaltung ein durchaus herausfordernder Zielkorridor.

3 Nachrichtendienste in Bund und Ländern: Merkmale, Strukturen, Funktionen 3.1 Funktionen und Merkmale der Nachrichtendienste Zentrale Aufgabe der gerne als zweitältestes Gewerbe der Menschheitsgeschichte betrachteten Nachrichtendienste (Born und Wetzling 2006, S. 84) „is to inform and warn policy-makers“ (Hastedt 1991a, S. 10) mit dem Ziel, deren Handlungsfähigkeit zu optimieren (DCAF 2003, S. 5–6) – sei es bei der Durchsetzung nationaler Interessen auf internationaler Ebene, bei der Bekämpfung von extremistischen Kräften im Inneren oder der Abwehr der Aktivitäten fremder Dienste (DCAF 2003, S. 5–6; Schmidt-Eenboom 2006, S. 14). Dies erfolgt durch den Erwerb politischer, militärischer aber auch wirtschaftlicher Informationen im In- und Ausland (Schmidt-Eenboom 2006, S. 12), deren anschließender Auswertung und der abschließenden Weitergabe der analytisch aufgearbeiteten „intelligence products“ (Hastedt 1991b, S. 98) an die politischen Entscheidungsträger (Gröpl 1993, S. 35; Morisse-Schilbach und Peine 2008, S. 24; Herman 2001, S. 10). Die Informationsgewinnung erfolgt dabei unter Einsatz nachrichtendienstlicher Mittel und Methoden, die von der Nutzung menschlicher Quellen, wie Vertrauenspersonen und Informanten (HUMINT: Human Intelligence), über die Auswertung von Bild- und Satellitenaufnahmen (IMINT: Imagery Intelligence) bis hin zur Erfassung von elektronischen Kommunikationskanälen (SIGINT: Signals Intelligence) reichen, aber auch die Nutzbarmachung offen zugänglicher Informationen (OSINT: Open Source Intelligence) umfassen kann (Morisse-Schilbach und Peine 2008, S. 26–27; BND 2019). Charakteristisch

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für nachrichtendienstliche Tätigkeit ist dabei, dass sie „heimlich“ (Droste 2007, S. 27) und die Beschaffung der Informationen „regelmäßig im Verborgenen“ (Hermes 2015, Rn. 25) erfolgt. Und auch die Dienste selbst, ihre Organisation und ihre Mitarbeiter*innen werden von der Öffentlichkeit wie wohl keine andere Behörde abgeschirmt (Schwagerl 1985, S. 118; Hirsch 1996, S. 63; Geiger 2010, S. 94). In der Summe handelt es sich bei den Nachrichtendiensten somit ohne Zweifel um „one of the very least transparent fields – possibly the least – of domestic government activity“ (Wetzling 2011, S. 97). Diese Geheimhaltung ist für die Arbeit der Nachrichtendienste auch essenziell, da „[t]he very nature of the intelligence function requires a protective cloak of secrecy“ (Hastedt 1991a, S. 3). Oder noch direkter: Der Erfolg nachrichtendienstlicher Aktivitäten basiert schlichtweg auf dem Prinzip der Geheimhaltung (Shpiro 1998, S. 44; Walde 1971, S. 233–234; Geiger 2010, S. 93). Denn erstens erfordert ein nachhaltiges ‚Abschöpfen‘ von menschlichen und technischen Quellen deren Schutz vor Enttarnung. Zweitens basieren auch nationale und internationale Nachrichtendienstkooperationen auf dem Vertrauen in den Schutz von Quellen und Informationen. Und drittens lässt sich nur durch die Geheimhaltung von Operationen sicherstellen, dass beispielsweise Beobachtungsobjekte nichts von ihrer Observation erfahren und verhindern, dass aufgedeckte Operationen sabotiert oder bewusst zur Lancierung falscher bzw. erwünschter Informationen missbraucht werden (Geiger 2010, S. 93–94; Hirsch 1996, S. 48; Nathan 2012, S. 51). Und da nachrichtendienstliche Aktivitäten im Ausland in der Regel illegale Akte darstellen, dient die Geheimhaltung auch dem Schutz vor der Spionageabwehr des Gegenübers (Herman 2001, S. 4).

3.2 Struktur der Nachrichtendienste in der Bundesrepublik Deutschland Den ältesten Nachrichtendienst der Bundesrepublik stellt das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) dar, das bereits 1950 auf Geheiß der Alliierten als Stelle zum Kampf gegen Verfassungsfeinde gegründet wurde (Foschepoth 2012, S.  131) und dem Bundesinnenministerium (BMI) als Bundesoberbehörde unterstellt ist (Lechtape 2009, S. 322). Seine Organisation, Aufgaben und Kompetenzen sind seitdem im BVerfSchG kodifiziert, wonach das BfV Informationen sammeln und auszuwerten hat über Bestrebungen, die gegen die ­freiheitlich-demokratische Grundordnung, den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines der Länder gerichtet sind, oder im Bundesgebiet die auswärtigen Belange Deutschlands, den Gedanken der Völkerverständigung oder das

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friedliche Zusammenleben der Völker gefährden. Neben dieser „Aufklärungsund Informationsfunktion“ erfüllt das BfV im Bereich der Spionageabwehr auch eine „Abwehr- und Schutzfunktion“ (Herzog 1981, S. 11). Der Inlandsbezug des BfV (Droste 2007, S. 29; Daun 2011, S. 670; Hempel 2014, S. 20) kontrastiert dabei deutlich mit dem Auslandsbezug des Bundesnachrichtendienstes (BND), dem die Gewinnung und Auswertung von „Erkenntnissen über das Ausland, die von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung für die Bundesrepublik Deutschland sind“ (§ 1 BNDG), obliegt. Der BND, der 1965 durch die Übernahme der Organisation Gehlen entstand, ist dabei keinem Fachministerium nachgeordnet, sondern eine Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des Bundeskanzleramtes (Lechtape 2009, S. 322; Busse und Hofmann 2016, S. 46, 151) und damit direkt dem Chef des Bundeskanzleramtes und mittelbar der Bundeskanzlerin unterstellt (Spitzer 2010, S. 61, 68). Seine Arbeitsgrundlage wurde zunächst lediglich durch Organisationserlasse des Bundeskanzlers und vertrauliche Dienstanweisungen geschaffen (Gusy 1984, S. 277; Kornblum 2011, S. 39; Spitzer 2010, S. 61). Eine unmittelbare rechtliche Kodifizierung der Aufgaben, Kompetenzen und Organisation des Dienstes erfolgte dagegen mit dem Bundesnachrichtendienstgesetz erst im Jahre 1990. Das Bundesamt für den Militärischen Abschirmdienst (MAD) schließlich wurde im Gründungsprozess der Bundeswehr 1955 per Einrichtungserlass als Amt für die Sicherheit der Bundeswehr geschaffen (Gröpl 1993, S. 54; Hirsch 1996, S. 42), erhielt seinen heutigen Namen nach einer Umstrukturierung 1984 (Kornblum 2011, S. 43) und wurde 2017 in eine dem Bundesministerium der Verteidigung (BMVg) direkt unterstellte zivile Bundesoberbehörde umgewandelt. Ähnlich dem BND agierte er bis zur Schaffung einer eigenen gesetzlichen Grundlage (MADG) im Jahre 1990 nur auf Basis interner Weisungen des BMVg (Kornblum 2011, S. 43; Droste 2007, S. 648) und ist heute als „Verfassungsschutz der Bundeswehr“ (Hirsch 1996, S. 42) v. a. mit der Abwehr von Spionage und verfassungsfeindlichen Bestrebungen im Geschäftsbereich des BMVg betraut (Hempel 2014, S. 27–28; Daun 2011, S. 670). Neben dem BND, dem BfV und dem MAD auf Bundesebene existieren in der Bundesrepublik Deutschland auf Landesebene 16 Landesbehörden für Verfassungsschutz, die entweder als genuine Landesämter für den Verfassungsschutz oder als Abteilungen der jeweiligen Innenministerien (bzw. Senatsverwaltung für Inneres in Berlin) ausgestaltet sind. Zusätzlich sind weitere Bundesbehörden, wie das Bundeskriminalamt (BKA), „teilweise ebenfalls mit nachrichtendienstlichen Befugnissen ausgestattet“ (Lechtape 2009, S. 322) oder sind, wie das Kommando Strategische Aufklärung (KSA), in das Militärische Nachrichtenwesen der Bundeswehr integriert (Singer 2015, S. 49–52).

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Den Diensten ist es im Rahmen der Erfüllung ihrer jeweiligen Aufgaben gestattet, „Methoden, Gegenstände und Instrumente zur heimlichen Informationsbeschaffung, wie den Einsatz von Vertrauensleuten und Gewährspersonen, Observationen, Bild- und Tonaufzeichnungen, Tarnpapiere und Tarnkennzeichen“ (§ 8 Abs. 2 BVerfSchG; darauf verweisend: § 5 BNDG, § 4 Abs. 1 MADG)6 anzuwenden. Dabei ist zu festzustellen, dass in den vergangenen Jahrzehnten und insbesondere seit den terroristischen Anschlägen des 11. September 2001 eine substanzielle Ausweitung ihrer Befugnisse erfolgte (grundsätzlich: Hempel 2014, S. 22; Baier 2009, S. 113–114; ausführlich: Daun 2011, S. 673–680; Hörauf 2011, S. 107–145) – eine Entwicklung, die bis in die Gegenwart anhält (Meister und Biselli 2019). Da auf Bundesebene Staatsschutzaufgaben auf mehrere Behörden verteilt sind (Hirsch 1996, S. 131), erfolgt im Bundeskanzleramt in Person des Beauftragten für die Nachrichtendienste eine Koordinierung der Arbeit der drei Dienste des Bundes (Friedel 2019, S. 234–236). Die Dienste des Bundes und der Länder wiederum nutzen insbesondere „behördenübergreifende Kooperationsplattform[en]“ (WD-Bundestag 2018, S. 4), wie das 2004 gegründete Gemeinsame Terrorismusabwehrzentrum (GTAZ) zur Abstimmung und Koordination ihrer operativen Maßnahmen (WD-Bundestag 2018, S. 5). Gerade bei der Zusammenarbeit mit Polizeibehörden ist in diesem Zusammenhang jedoch das Trennungsgebot7 zu beachten, welches „eine grundsätzliche Trennung zwischen polizeilichen und nachrichtendienstlichen Befugnissen“ (WD-Bundestag 2018, S. 15) verlangt, aber eine informationelle Zusammenarbeit nicht ausschließt.

4 Nachrichtendienstkontrolle als Herausforderung: Notwendigkeit, Muster und Probleme 4.1 Notwendigkeit der Kontrolle der Nachrichtendienste Möchte man die Relevanz einer Kontrolle der Nachrichtendienste darlegen, dürfte ein knapper Verweis auf den eingangs ausgeführten Umstand genügen, wonach es

6Die

Beschreibung der Aufgaben und Befugnisse der 16 Landesbehörden für Verfassungsschutz in den jeweiligen Landesgesetzen weist dabei eine große Ähnlichkeit in Umfang und Formulierung auf. 7Zur juristischen Bewertung des Trennungsgebots siehe zusammenfassend WD-Bundestag (2018, S. 15–16).

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Informationsasymmetrien sind, die Spielräume für deviantes Verhalten seitens der Agenten entstehen lassen können. Denn wie beschrieben, agieren Nachrichtendienste ja funktionsbedingt gerade im Geheimen, was dann auch potenziell „dazu mißbraucht werden kann, unrechtmäßige und verfassungswidrige Aktivitäten zu decken“ (Shpiro 1998, S. 44): Neben den für abweichendes Verhalten ‚günstigen‘ Rahmenbedingungen durch das klandestine Arbeitsumfeld der Dienste, sind es gerade deren Kompetenzen und Fähigkeiten, die sie zu einem besonders kontrollbedürftigen Agenten werden lassen: Denn ihre einzigartige „expertise in surveillance, capacity to carry out covert operations, control of sensitive information“ (Caparini 2007, S. 3) stellt ein gewaltiges Machtpotenzial dar, das von einer Regierung oder Partei (Born und Geisler Mesevage 2012, S. 18; Nathan 2012, S. 49; Born 2005, S. 78) zulasten des öffentlichen Interesses missbraucht werden kann – gerade hinsichtlich des Privatbereichs der Bürger*innen (Born 2005, S. 34; Geiger 2010, S. 95). Gleichermaßen ist auch der nicht weniger problematische Fall denkbar, dass die Dienste beginnen, „ein Eigenleben [zu] führen, [und dadurch] eine Gewalt [entsteht], die nicht mehr vom Volk ausgeht, sondern sich gegen das Volk richtet“ (Hirsch 1996, S. 13). Derartige Szenarien sind keineswegs nur in autokratischen Systemen möglich, da „auch Demokratien [nicht] vor groben Kompetenzüberschreitungen durch Nachrichtendienste gefeit“ (Born und Wetzling 2006, S. 84; ähnlich auch Greenwald 2014, S. 4) sind. Die demokratische Kontrolle von Nachrichtendiensten kann infolge dessen verstanden werden „as a process of supervision designed to ensure that intelligence agencies do not break the law or abuse the rights of individuals at home or abroad. It also ensures that agencies are managed efficiently, and that money is spent properly and wisely“ (Bochel et al. 2014, S. 3; ähnlich auch Borgs-Maciejewski 1997, S. 362). Neben der Sicherstellung der Legalität und der Effizienz der Nachrichtendienste und ihres Handelns erfolgt deren Kontrolle aber noch aus einer weiteren Erwägung heraus, die beim hier vorliegenden konkreten Gegenstand auch ganz besondere Relevanz entwickelt: So fordert der insbesondere in Arbeitsumfeld, Kompetenzen und Vorgehensweise begründete außerordentliche Charakter der Nachrichtendienste gerade in rechtsstaatlichen Demokratien die Garantie ein, dass diese mit ihrem Machtpotenzial „besonders verantwortungsbewusst und zielgerichtet“ umgehen und „sich als vertrauenswürdig erweisen“ (Höll 2013, S. 4). Der enge Zusammenhang zwischen Kontrolle, Vertrauen und Legitimität (Born und Geisler Mesevage 2012, S. 18; Halperin 2014, S. 2; Heumann und Wetzling 2014, S. 20) wird somit gerade bei derartig der öffentlichen Beobachtung entzogenen Akteuren deutlich, was sich bei Vorliegen negativer historischer Erfahrungen mit dem Missbrauch nachrichtendienstlicher Macht nochmals verschärft (Hirsch 1996, S. 13; Rehli 2007, S. 47, 60–61).

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4.2 Akteure der Kontrolle der Nachrichtendienste8 Ein entscheidender Akteur der Kontrolle der Nachrichtendienste ist selbstredend der unmittelbare Prinzipal des Agenten Nachrichtendienst: So üben die bestimmten Minister, Senatoren etc. die exekutive Fachaufsicht über den ihnen nachgeordneten Geschäftsbereich und damit auch über die betreffenden Dienste aus (Gusy 2004, S. 20; Born und Geisler Mesevage 2012, S. 9–11). Auf Bundesebene sind dies somit die Bundesminister des Inneren und der Verteidigung sowie der Chef des Bundeskanzleramts, denen es jeweils obliegt, „ein rechtmäßiges und zweckmäßiges Verwaltungshandeln“ (Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesregierung) sicherzustellen. Berichtspflichten im Rahmen der Ämterhierarchie sowie Dienstbesprechungen und Vor-Ort-Besuche ­(Bund-Länder-Kommission 2013, S. 39–40) dienen dabei der Informationsgewinnung, während Weisungsbefugnisse – bspw. in Gestalt von Erlassen und Dienstanweisungen – kombiniert mit der Gehorsamspflicht der Behördenmitarbeiter*innen der Steuerung der Dienste dienen (BMI 2008, S. 4; Kornblum 2011, S. 112). Da die Aufsicht führenden Stellen aber gleichzeitig als Auftraggeber der Dienste fungieren, sind Interessenkonflikte bei der Ausübung der Kontrolle nicht auszuschließen (Heumann 2015): Eine Zurückhaltung bei der Aufsicht ist bspw. dann vorstellbar, wenn durch Kontrollmaßnahmen eine Beschränkung der Leistungsfähigkeit der Dienste vermutet (Schmidt-Eenboom 2006, S. 17) oder ein allzu umfangreicher Informationsstand im Falle eines möglichen Fehlverhaltens oder Misserfolgen der Dienste als nachteilig empfunden wird (Krieger 2009, S. 307). Um deviantes Verhalten der Nachrichtendienste minimieren zu können, ist in der Konsequenz die Beteiligung weiterer Kontrolleure erforderlich, die sowohl mittelbare Prinzipale der Nachrichtendienste darstellen aber gleichermaßen auch außerhalb einer Delegationsbeziehung zu diesen stehen können: Möchten Betroffene die Rechtskonformität nachrichtendienstlicher Aktivität feststellen lassen, steht ihnen der Rechtsweg und damit eine juristische Kontrolle der Dienste offen. Wenn aufgrund der Aktivitäten im Geheimen „die Betroffenen regelmäßig von der Tätigkeit der ‚Geheimdienste‘ nichts erfahren“ (Gusy 2008, S. 20), sehen diese sich allerdings de facto oftmals gar nicht zum Rückgriff auf

8Eine

ausführliche Erläuterung der Kontrolleure samt ihrer Rechtsgrundlagen, ihres Kontrollfokus und der dabei auftretenden Herausforderungen findet sich bei Friedel (2019, S. 229–281).

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Rechtsmittel veranlasst (Gusy 2011, S. 130). Auch rechtlich normierte Auskunftsrechte und Informationspflichten (Spitzer 2010, S. 181–186), die gegebenenfalls Anlass zu Klagen bieten könnten, sind infolge von Ausnahmeregelungen beim Quellen- und Operationsschutz nur begrenzt nutzbar (CfHR 2015b, S. 19). Auch andere staatliche Kontrolleure weisen ähnliche Limitierungen in ihrer Wirkungskraft auf, insbesondere, weil deren Kontrollfokus thematisch bzw. inhaltlich begrenzt ist. Dies gilt beispielsweise für die G10-Kommission (§ 15 Abs. 6 G10G), welche nur Anordnungen und Vollzug von Maßnahmen zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis überprüft. Gleiches gilt sinngemäß für das Ende 2016 neugeschaffene und beim BGH eingerichtete Unabhängige Gremium zur Überprüfung der Zulässigkeit und Notwendigkeit von Anordnungen zur Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung des BND (§ 16 BNDG), den Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit (BfDI), der nur die Einhaltung der Vorschriften über den Datenschutz überprüfen kann, sowie den Bundesrechnungshof, bei dem lediglich die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung der Dienste angesiedelt ist (§ 19 BRHG). Kontrolleure der Öffentlichkeit sind demgegenüber in ihren Möglichkeiten noch stärker limitiert. Denn während die oben genannten Akteure zumindest genauer definierte Auskunftsrechte geltend machen können (detailliert: Friedel 2019, S. 240–241), sind individuelle Auskunftsrechte von Bürger*innen sehr begrenzt gefasst9, und Medien und Verbände etc. sehen sich überdies mit dem Problem der Sperrfristen und Auskunftsverweigerungsrechten konfrontiert. Infolge dieser Segmentierung der Kontrollstruktur wird gerade der Kontrolle durch den mittelbaren Prinzipal der Dienste – der parlamentarischen Kontrolle der Exekutive durch den Bundestag und die Landtage – eine entscheidende Rolle im Kontrollgeflecht zugeschrieben (Born und Geisler Mesevage 2012, S. 18; Gusy 2008, S. 20). Grundsätzlich verfügen die Parlamentarier*innen – hier dargelegt auf Bundesebene – über eine Vielzahl an variantenreichen Interpellationsrechten auf Plenarebene (§§ 100 und 104–106 GOBT), und auch den ressortspezifischen Innen- und Verteidigungsausschüssen steht im Rahmen eines Selbstbefassungsrechts zu, sich grundsätzlich mit „Fragen aus ihrem Geschäftsbereich“ (§ 62 Abs. 1 S. 3 GOBT)

9So

setzt eine Auskunft (§ 15 Abs. 1 S. 1 BVerfSchG, darauf verweisend § 22 BNDG und § 9 MADG), den Hinweis auf einen konkreten Sachverhalt, die Darlegung eines besonderen Interesses sowie nach § 33 Abs. 3 BDSG auch die Zustimmung des jeweiligen Dienstes voraus.

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– und somit auch mit dem BfV und MAD10 – zu befassen und Sachstandsberichte der Bundesministerien einzuholen (Ismayr 2012, S. 173, 180–181). Darüber hinaus kann auch der Petitionsausschuss im Rahmen der Behandlungen von Petitionen mit nachrichtendienstlichem Kontext die Exekutive um Informationen bitten (§ 1 GGArt45cG), und Untersuchungsausschüsse verfügen gar über das Recht einer Beweiserhebung und Zeugenvernehmung (§§ 17–20 PUAG) sowie der Möglichkeit der Verhängung von Ordnungs- und Zwangsmitteln (§ 29 PUAG), was nicht zuletzt auch wegen ihrer Öffentlichkeitswirkung (§§ 13 und 33 PUAG) ein gewaltiges Kontrollpotenzial entfalten kann. Allerdings kann dieses durch die Begrenzung auf einen konkreten, zeitlich limitierten Untersuchungsauftrag nur begrenzt einer systematischen Kontrolle der Dienste dienen. Dass auch diese Akteure nur bedingt in der Lage sind, die Informationsasymmetrie zwischen Exekutive und Legislative systematisch und nachhaltig zu reduzieren, zeigt sich dabei einerseits in der Segmentierung der Kontrolle mit der Folge, dass keiner von ihnen über ein komplettes Bild der Nachrichtendienste und ihren Aktivitäten verfügt. Andererseits führt der Umstand, dass (parlaments) öffentliche Kontrolle nur beschränkt den für die Nachrichtendienste so essenzielen Geheimnisschutz bewahren kann, dazu, dass die Informationsbereitschaft der Exekutive gegenüber diesen Akteuren in nachrichtendienstlichen Angelegenheiten häufig nur begrenzt ausgeprägt ist (Hirsch 1996, S. 135–136; Wolff 2010, S. 179). Um diesen Problemen entgegenzuwirken, haben der Deutsche Bundestag sowie die Länderparlamente denn auch spezielle Gremien geschaffen, die aufgrund ihrer geringen Mitgliederzahl sowie ihrer nichtöffentlichen Sitzungen besser geeignete Rahmenbedingungen zur Nachrichtendienstkontrolle ermöglichen sollen: Auf Bundesebene sind dies das Vertrauensgremium des Haushaltsausschusses (VG) zur Bewilligung der Wirtschaftspläne der Dienste sowie das Parlamentarische Kontrollgremium (PKGr). Im Gegensatz zu Ersterem, das erneut nur über einen begrenzten Kontrollauftrag verfügt (Friedel 2019, S. 261), unterliegt die Bundesregierung nach § 1 Abs. 1 PKGrG hinsichtlich der Tätigkeit der drei Nachrichtendienste des Bundes der generellen Kontrolle durch das PKGr. Diesem bisher zwischen neun und elf MdB umfassenden Gremium (Friedel 2019, S. 276) steht es somit frei, zu entscheiden, „welche Fragen […] [es] zum Gegenstand der parlamentarischen Kontrolle“ (Wolff 2016, S. 17) macht. Den Gremiumsmitgliedern stehen dabei nach § 5 PKGrG Akteneinsichts-, Zutritts- und

10Da

der BND in den Verantwortungsbereich des Bundeskanzleramts fällt und hierfür kein eigener Fachausschuss existiert, resultiert dies auch in einer fehlenden Kontrolle durch einen speziellen Ausschuss.

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Befragungsrechte zu, und auch die Bundesregierung hat ihnen gegenüber eine umfassende und nur wenige Ausnahmen zulassende Unterrichtungspflicht (§§ 4 und 6 PKGrG). Zudem dürfen Angehörige der Nachrichtendienste sich bei innerdienstlichen Missständen unmittelbar an das Gremium wenden (§ 8 PKGrG). Das Gremium wird bei seiner Tätigkeit von einem Ständigen Bevollmächtigten, dem Gremiumssekretariat sowie Fraktionsmitarbeiter*innen unterstützt (§§ 5a, 11 und 12) und es kann fallweise auch einen Sachverständigen für Untersuchungen hinzuziehen (§ 7 PKGrG). Weiter dienen Austausch- und Mitberatungsoptionen mit dem VG (§ 9 PKGrG) und der G10-Kommission (§ 15 Abs. 8 G10G), regelmäßige Berichtspflichten des Unabhängigen Gremiums (§ 16 Abs. 6 BNDG) sowie die Option, Sachverständigengutachten an Kontrollgremien der Länder zu übermitteln (§ 10 Abs. 5 PKGrG), der Vernetzung mit anderen Kontrollakteuren und damit auch der Reduktion der Informationsasymmetrie. Steuerungs- und Sanktionspotenziale des PKGr können dabei nicht nur der Austausch im geheim tagenden Gremium selbst, sondern auch eine öffentliche Bewertung mit der Option von Sondervoten, der publizierte Bericht seiner Kontrolltätigkeit (§§ 10 Abs. 2 und 13), das Anrufen des BVerfG bei Streitigkeiten zwischen PKGr und Bundesregierung (§ 14 PKGrG) sowie auch das Verweigern der Zustimmung für die Überwachung internationaler Telekommunikationsbeziehungen entfalten (§§ 5 Abs. 1 und 8 Abs. 2 G10G). Insgesamt ergibt sich bei der Kontrolle der Nachrichtendienste somit ein Bild, wonach diese im Wesentlichen „aus dem Zusammenspiel mehrerer Institutionen“ (Heumann 2015) erfolgt, wobei ein Großteil der Kontrolleure jeweils nur über einen begrenzten Kontrollfokus verfügt oder sich nur begrenzt für die Kontrolle geheimhaltungsbedürftiger Gegenstände und Aktivitäten eignet, während demgegenüber gerade das PKGr mit seinem speziellen Charakter und breitem Kontrollfokus die zentrale11 Rolle bei dieser Aufgabe spielt.

4.3 Probleme bei der Kontrolle der Nachrichtendienste Allerdings tritt bei der Erfüllung dieser Aufgabe eine Vielzahl an Herausforderungen und Problemen zutage, die insgesamt die Kontrolleffektivität gerade des PKGr beeinträchtigen und damit die eingangs zitierten Diagnosen einer

11Aus diesem Grund liegt der Schwerpunkt der Betrachtung in Abschn 4.3 auch auf dem PKGr, welches zudem im Rahmen einer ausführlichen Studie des Autors (Friedel 2019) auf die Ursachen beschränkter Kontrolleffektivität hin untersucht worden ist.

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‚zahnlosen‘ Kontrolle ‚blinder‘, weil nur begrenzt informierter Kontrolleure erklären kann. Zwar steht den parlamentarischen Kontrolleuren eine Reihe von Instrumenten zur Informationsgewinnung zur Verfügung; sie sehen sich aber in der Kompetenz, diese zu nutzen, dahin gehend eingeschränkt, dass bspw. das Potenzial von Auskunfts- oder Aktenherausgabeersuchen faktisch nicht ausgeschöpft werden kann, weil die MdB oft aus dem bloßen Fehlen von Hinweisen auf konkrete Probleme kaum spezifisch nachfassen können (Friedel 2019, S. 563–564).12 Ergänzend kommt die Herausforderung hinzu, dass die MdB noch eine Vielzahl weiterer Aufgaben zu erfüllen haben und dadurch nur über begrenzte zeitliche Ressourcen verfügen (Friedel 2019, S. 461)13 – ein Umstand, der im Übrigen auch bei den anderen Kontrolleuren der Nachrichtendienste zu beobachten ist (Wetzling 2015, S. 2; Kumpf 2014, S. 222). Zudem wird die Schaffung von Expertise durch die im Regelfall eher stichpunktartigen Niederschriften, nur im Einzelfall vorgenommene Wortprotokollierungen (§ 7 PKGr-GO), sowie die in der Mehrheit der Fälle nur eine Legislaturperiode dauernde Mitgliedschaft im PKGr und den dementsprechend hohen Anteil parlamentarischer ‚Novizen‘ dort beeinträchtigt (Friedel 2019, S. 481–482, 514). Im Gegensatz zu den durchaus umfangreichen Instrumentarien zur Informationsgewinnung finden sich die letzten Jahrzehnte allerdings durchweg Klagen über die geringe Anzahl der Instrumentarien zur sanktionierenden

12Bis

zur Neufassung des PKGrG im Jahre 2016 resultierte eine unzureichend normierte Definition der berichtspflichtigen Gegenstände zudem in einer oftmals nicht ausreichenden Unterrichtung durch die Bundesregierung (Friedel 2019, S. 409–414). Ebenso war auch das Prozedere des Eingabewesens für Angehörige der Nachrichtendienste mangels Anonymität nicht attraktiv, da diese zugleich an die Leitung des betroffenen Dienstes zu richten waren (Friedel 2019, S. 416–417). Ob diese Defizite fortbestehen und inwiefern sich die Erläuterung gerade der berichtspflichtigen Vorkommnisse von besonderer Bedeutung im PKGrG sowie ein stärkerer Schutz der Eingebenden gar positiv auf die Effektivität der Kontrolle auswirken, wird zu beobachten sein. 13Auch dieses Problem wurde in den vergangenen Jahren immerhin durch die Aufstockung der unterstützenden personellen Ressourcen in Form zusätzlicher Mitarbeiter*innen bzw. des Ständigen Bevollmächtigten des PKGr angegangen (Friedel 2019, S. 570). Mit Letzterem ist zudem die Hoffnung verbunden, in einer fragmentierten Kontrollstruktur die einzelnen Kontrolleure durch Schaffung einer Koordinierungsinstanz besser zu vernetzen (Friedel 2019, S. 508–509), wenngleich ganze Kontrollbereiche – wie bspw. die Tätigkeit im Rahmen der Kooperationsplattformen wie dem GTAZ – in Folge derartiger Fragmentierungen kaum ganzheitlich und vollständig von den Kontrolleuren erfasst werden können (WD-Bundestag 2018, S. 21).

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und steuernden Informationsverwendung sowie über die Beschränkung der Kompetenzen zu deren Nutzung. So verfügt das PKGr erstens nicht über die Möglichkeit, „der Bundesregierung Weisungen zu erteilen oder aufsichtsrechtliche Maßnahmen zu ergreifen“ (Hempel 2014, S. 102), und ist zweitens aufgrund der Geheimhaltungserfordernis seiner Sitzungen in seinen Möglichkeiten beschränkt14, durch Generierung von (Parlaments)Öffentlichkeit legislative Aktivitäten zu befördern (Friedel 2019, S. 376). Drittens erfolgen Anhörungen nicht unter Anwendung der StPO, was eine strafrechtliche Sanktionierung inkorrekter oder unvollständiger Aussagen ermöglichen würde (Friedel 2019, S. 363). Und viertens schließlich führt das überwiegende15 Erfordernis eines Mehrheitsbeschlusses bei der Nutzung der Kontrollinstrumentarien dazu, dass sich Kontrollinteressen einer Minderheit16 aufgrund der Motivationslage einer Mehrheit im Gremium nur beschränkt entfalten können und somit die Kontrolleffektivität insgesamt limitieren (Friedel 2019, S. 390, 562).

5 Nachrichtendienstkontrolle in Deutschland: Eine pathologische Delegationsbeziehung mit Anomiepotenzial? 5.1 Anomische Tendenzen in Gestalt abweichender Verhaltensweisen Ausgehend von den dargelegten Erkenntnissen zum Erfordernis politischer Kontrolle nachrichtendienstlicher Arbeit im Allgemeinen sowie durch das PKGr

14Neben

dem – recht oberflächlich gestalteten (Friedel 2019, S. 344–345) – Tätigkeitsbericht des PKGr stoßen lediglich die Bewertungen nach § 10 Abs. 2 PKGrG auf größere öffentliche Resonanz (Friedel 2019, S. 356). Die regelmäßig auftretende Forderung nach Schaffung einer Möglichkeit für PKGr-Mitglieder, Sachverhalte auch der eigenen Fraktionsführung zu übermitteln, wurde, trotz mehrfacher Ansätze, bis dato nicht realisiert (Friedel 2019, S. 336, 340). 15So erfordern alle Selbstinformationsrechte nach § 4 Abs. 1 und § 5 eine einfache Mehrheit, die Abgabe einer Öffentlichen Bewertung hingegen die Zustimmung von zwei Dritteln der Anwesenden sowie die Klage vor dem BVerfG die Zustimmung von zwei Dritteln der Mitglieder des PKGr (Friedel 2019, S. 390). 16Varianten dieser Minderheitenkonstellationen, die über eine reine Frontstellung von Regierungsmehrheit und Opposition hinausgehen, sowie für deren Entwicklung förderliche Einflussfaktoren finden sich ausführlich bei Friedel (2019, S. 558–560).

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im Besonderen lassen sich in diesem Kontext nun auch potenziell anomische Tendenzen17 identifizieren. Dabei wird bewusst auf den Begriff Tendenz zurückgegriffen, da im vorliegenden Fall der Nachrichtendienste des Bundes und der Länder die Diagnose einer Anomie im Sinne eines generellen „Zustand[s] der Normen- und Orientierungslosigkeit“ (Wasmuth und Waldmann 2010, S. 23; Herv. d. A.F.) ebenso wenig gerechtfertigt wäre wie der pauschale Befund einer delegativen bzw. imperativen Demokratie. Zudem erwecken die Äußerungen aus Politik und Wissenschaft nicht den Eindruck, als seien hier „Orientierung und Erwartenssicherheit […] sowie die effektive Koordination verschiedener Handlungsbereiche“ (Thome 2003, S. 12) bereits verlorengegangen. Nichtsdestotrotz zeigen sich aber durchaus Ordnungs- und Normierungsprobleme, die sich in Gestalt abweichender Verhaltensweisen der hier zentralen Akteure manifestieren: Aufseiten der Bundesregierung und der Dienste sind hier Verstöße gegen die Berichtspflichten zu nennen: Wenngleich das PKGr sich oftmals nur begrenzt in der Lage sieht, die Erfüllung dieser Pflichten durch die Bundesregierung zweifelsfrei festzustellen, dokumentiert es in seinen Tätigkeitsberichten und Öffentlichen Bewertung immer wieder und in unterschiedlicher Intensität derartige Verfehlungen (Friedel 2019, S. 343) – bis hin zur Rüge der Bundesregierung (BT-Drs. 19/422 2018, S. 3) und zur Offenlegung der Verletzung von PKGr-Rechten (BT-Drs. 18/9142 2016, S. 15). Einzelne MdB stellen dabei gar den Vorwurf bewusster Lügen in den Raum (Friedel 2019, S. 286). Weiter sind vereinzelt auch rechtlich zumindest fragwürdige Aktivitäten der Dienste auszumachen, wenn bspw. der BND ohne rechtliche Grundlage Metadaten von Auslandstelefonaten speichert und auswertet (Pinkert und Steinke 2017) oder eine strategische Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung ohne klare Rechtsgrundlage betreibt (BT-Drs. 18/9142 2016, S. 17–18). Trotz der eindeutigen Regelung in § 10 Abs. 1 PKGrG, die alle Gremiumsmitglieder zur Geheimhaltung der im Rahmen ihrer PKGr-Tätigkeit bekannt gewordenen Angelegenheiten – „auch für die Zeit nach ihrem Ausscheiden“ – verpflichtet, wird gegen diese Norm vereinzelt durch das ‚Durchstechen‘ von Informationen aus dem Gremium an die Medien oder an die Fraktionsspitzen verstoßen. Zwar ist „bis heute kein Fall von Geheimnisabfluss [offiziell] belegt“

17Auch

Waldmann (2002, S. 9) weist auf die Möglichkeit „unterschiedliche[r] Grade und Stufen sozialer Anomie“ hin.

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(Singer 2015, S. 120), doch zeigen Schilderungen der an der Kontrolle beteiligten MdB, dass dieses Vorgehen in der Tat praktiziert wird (Friedel 2019, S. 370). Ein weiteres Beispiel sind irreguläre Eingaben aus den Diensten an das PKGr, die eben nicht im Rahmen des im PKGrG vorgegebenen Weges an das Kontrollgremium übermittelt, sondern direkt an einzelne Mitglieder des Gremiums gerichtet werden (Friedel 2019, S. 328).

5.2 Pathologische Normierung als zentrale Ursache anomischer Tendenzen Jenseits dieser Muster und Formen individuell abweichenden Verhaltens spielen im vorliegenden Fall aber vor allem systemische Probleme eine schädliche Rolle, die insbesondere in Form pathologischer Normierung, also durch defizitäre rechtliche Vorgaben für die nachrichtendienstliche Tätigkeit in Erscheinung treten. So kann ein Zustand der Anomie zunächst durch eine Normenunklarheit befördert werden, und dies entweder durch missverständliche (Waldmann 2002, S. 9) oder sogar fehlende Normierung (Thome 2003, S. 12). So auch im vorliegenden Fall: Denn obwohl in den vergangenen Jahren eine qualitative und quantitative Ausweitung der Kompetenzen der Nachrichtendienste des Bundes erfolgte, zeichnen sich die in einer Vielzahl von Gesetzen normierten Aufgaben und Kompetenzen häufig immer noch durch einen sehr allgemeinen Charakter mit Interpretations- und Handlungsspielräumen aus (Heumann und Scott 2013, S. 10; Gusy 2011, S. 130). Die damit einher gehende ‚Unberechenbarkeit‘ der Dienste mag mit Blick auf feindliche Akteure funktional sein (Hirsch 1996, S. 36), bietet aber auch Potenzial für Aktivitäten, die ex post als rechtswidrig eingeschätzt werden können.18 Förderlich für die Ausprägung anomischer Zustände sind zudem widersprüchliche Normen und Prinzipien bzw. eine Diskrepanz zwischen Normen und Werten (Thome 2003, S. 13), weil sie Orientierungsprobleme hervorrufen können: Eine Analyse der rechtlichen Rahmenbedingungen sowie der Erfordernisse der parlamentarischen Kontrolltätigkeit einerseits und der Arbeitsweise der Nachrichtendienste andererseits zeigt vor diesem Hintergrund, dass

18Beispielhaft

hierfür steht die ­ Ausland-Ausland-Fernmeldeaufklärung, die erst 2016 gesetzlich eindeutig geregelt wurde (Rath 2017).

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funktionale Notwendigkeiten der Geheimhaltung und das „aus dem Demokratieprinzip abzuleitende […] weitgehende […] Transparenzgebot staatlichen Handelns“ (Ziegler 1988, S. 25) in einem Spannungsverhältnis stehen und offenkundige „strong competing pressures“ (Nathan 2012, S. 50) entfalten, die ebenfalls anomische Tendenzen in Gestalt abweichender Verhaltensweisen erzeugen können. So haben die Kontrolleure erstens die klar normierte Aufgabe, die Dienste zu kontrollieren; zweitens ist die Herstellung von Verantwortlichkeit durch Kontrolle insbesondere der Exekutive ein demokratietheoretisch hoher Wert. Wenn die MdB dann aber realisieren, dass ihnen zur Erfüllung dieser bedeutsamen Aufgaben Instrumentarien, Kompetenzen, Ressourcen etc. fehlen, reagieren sie jedoch meist nicht mit Fatalismus, sondern greifen dann eben oft auf nicht formalisierte und teilweise sogar rechtswidrige Mittel und Wege zurück. ‚Durchstechen‘ von Informationen dient somit – wenngleich ein Verstoß gegen das Geheimschutzgebot – durch das Etablieren neuer Sanktionsmittel bzw. dem Aufrechterhalten von Informationskanälen zur Presse (Friedel 2019, S. 586) der Erfüllung des vorgegebenen Auftrags. Dass die Abgeordneten diese Aufgabe nicht nur aus jenen Normen herleiten, sondern sich auch parlamentarischen und demokratischen Werten verpflichtet sehen, zeigt sich dann auch in der Art, wie sie beispielsweise die Weitergabe von Informationen im Ausnahmefall an die Fraktionsführung erklären, wenn sie auf ihre Gewissensfreiheit gem. Art. 38 Abs. 1 S. 2 GG und die gelegentliche Alternativlosigkeit eines solchen Verfahrens verweisen (Friedel 2019, S. 371, 586). Dabei zeigen sie überzeugend, dass hier keine abweichende, systemkonträre Identität handlungstreibend ist, sondern die Überzeugung, damit den demokratischen Prinzipien und dem parlamentarischen Selbstverständnis zu dienen. Dass einige Angehörige der Dienste den direkten Kontakt zu einem MdB präferieren, um Informationen über Missstände etc. an das Gremium zu kommunizieren und dabei trotz drohender disziplinar- und strafrechtlicher Sanktionen nicht den gesetzlich normierten Weg beschreiten, ist ebenfalls mit einem Spannungsverhältnis von vorgegebenem normiertem Dienstweg und Selbstschutzerwägungen der Dienstangehörigen erklärbar. Denn bis 2016 mussten Eingaben von Nachrichtendienstmitarbeitern an das PKGR auch an die Leitung der Dienste übermittelt werden – was erwartbar in einer lediglich geringen Anzahl formaler Eingaben an das PKGr resultierte (Friedel 2019, S. 305–306). Demgegenüber stellt ein informales Vorgehen letztlich die einzige sichere Möglichkeit von Mitarbeiter*innen der Dienste dar, Informationen völlig anonym und ohne Furcht vor Maßregelung und Benachteiligung an das PKGr zu übermitteln (Friedel 2019, S. 581).

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Umgekehrt sind auch die Dienste selbst mit Aufgaben betraut,19 deren Erfüllung Geheimhaltung schlichtweg voraussetzt. Aus Perspektive der Bundesregierung und der Dienste gefährden in der Folge jegliche Beeinträchtigungen dieser Geheimhaltung eben jene Aufgabenerfüllung – sei es durch eine Ausweitung der Transparenz seitens der Kontrolleure oder durch allzu umfangreiche legislative Grenzsetzungen nachrichtendienstlicher Tätigkeit. In der Folge kann somit auch die von den MdB kritisierte zurückhaltende, verspätete, partielle und oberflächliche Informationsgabe seitens der Nachrichtendienste zumindest rational erklärt werden (Friedel 2019, S. 284–286). Wenngleich keine Erkenntnisse darüber vorliegen, dass Angehörige einer parlamentarischen Minderheit verstärkt auf deviantes Verhalten zurückgreifen und zu einem Erodieren bestehender Normen beitragen, sei abschließend noch auf das Anomiepotenzial einer pathologischen Architektur des PKGr verwiesen: Aufgrund des Wahlverfahrens und der weitestgehend fernab der öffentlichen Beobachtung erfolgenden Kontrolltätigkeit des PKGr sind zwar „parteipolitische Auseinandersetzungen im geheim arbeitenden Kontrollgremium […] nicht so scharf wie in anderen Bereichen des Parlaments“ (Smidt 2007, S. 49) ausgeprägt, und die Kontrolleure verstehen sich dort im Grunde regelmäßig „als Einheit“ (Wolff 2011, S. 404). Wenn aber – wie in der Praxis auf unterschiedliche Arten immer wieder der Fall (Friedel 2019, S. 558–560) – sich eine wie auch immer geartete Minderheit im PKGr etabliert und sich mit beschränkten Kontrolloptionen konfrontiert sieht, birgt auch dies Potenzial für Frustration und den Rückgriff auf normenwidrige Handlungsalternativen.

6 Fazit Für die anomischen Tendenzen in Gestalt (norm)abweichender Verhaltensweisen der Mitglieder des PKGr ebenso wie der Bundesregierung und der Dienste aus Abschn. 5.1 konnte somit in Abschn. 5.2 eine pathologische Ausgestaltung der Normen (und teilweise der Architektur) der parlamentarischen Kontrolle der Nachrichtendienste als Ursache ausgemacht werden.

19Hier sei nochmals auf das Erkennen von „Gefahren für die innere oder äußere Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland“ (§ 6 Abs. 1 BNDG) sowie den „Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung, des Bestandes und der Sicherheit des Bundes und der Länder“ (§ 1 Abs. 1 BVerfSchG) verwiesen.

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Diese Verhaltensweisen zeigen dabei aber weder eindeutig in eine Autonomie noch eine Heteronomie befördernde Richtung, sodass die Diagnose eines ‚Kontrollverlusts‘ sowohl unterkomplex als auch übertrieben wäre: Vielmehr wirken jene Verhaltensweisen durch Versuche einzelner Prinzipale, ihre Kontrollfähigkeit über das normierte Maß hinaus auszubauen, sowie durch vereinzelte Versuche der Agenten, sich Kontrollerfordernissen zu entziehen bzw. Handlungsspielräume zu erhalten, in Richtung beider pathologischer Extreme. Den Kern des Problems bildet dabei das schwierige Austarieren zwischen dem nachrichtendienstlichen Effizienzprinzip einerseits und dem Demokratieprinzip andererseits; eine ‚wohldosierte‘ und damit funktionale Treuhandschaft (Sebaldt 2015, S. 54) jedenfalls ist dabei noch nicht erreicht. Immerhin werden Versuche unternommen, dieses „Spannungsfeld zwischen den beiden Werten“ (Hirsch 1996, S. 74), die „tendenziell […] unvereinbar“ (Schmidt-Eenboom 2010, S. 34) erscheinen, aufzulösen, was an den fortwährenden Diskussionen und legislativen Maßnahmen zur Optimierung der Nachrichtendienstkontrolle ablesbar ist. Es mag zwar kein Universalrezept existieren, wie Geheimhaltung und Transparenz bei diesem Gegenstand optimal zusammengebracht werden können, und es muss wohl auch akzeptiert werden, „dass beide Prinzipien Abstriche hinnehmen müssen“ (Wolff 2010, S. 175); allerdings liegen immerhin bereits wissenschaftliche Studien mit internationalen best-practice-Beispielen vor (beispielhaft: Wetzling und Vieth 2019), die als Ausgangspunkt für solche Versuche des Austarierens dienen können. Neben den dort genannten möglichen Normen, Strukturen und Prozessen muss aber auch in diesem Themenfeld auf die Handlungsorientierungen fokussiert werden, aus deren Fehlleitung pathologische Handlungsmuster häufig resultieren. Denn eine optimal ausgestaltete Delegationsbeziehung mit reduziertem oder gar fehlendem anomischem Potenzial setzt auch bei allen Akteuren eine ausgewogene Anspruchshaltung an die Tätigkeit der Nachrichtendienste voraus: Weder eine idealisierende Verklärung der Dienste, die jegliche Forderungen nach einer Stärkung der Kontrolleure als Angriff und Bedrohung für deren Tätigkeit erachtet, ist deshalb zielführend noch ein diesen entgegengebrachtes übertriebenes Misstrauen, wenn „die Schatten totalitärer Regime“ (Hirsch 1996, S. 13) bemüht und gar Rufe nach der Abschaffung der Dienste laut werden. Eingedenk der möglichen Konsequenzen einer Entfaltung des anomischen Potenzials, gebietet sich also eine intensive Suche nach einer guten Balance zwischen Geheimhaltung und Kontrolle. Denn sollten sich nämlich die skizzierten anomischen Tendenzen in Gestalt abweichender Verhaltensweisen verfestigen und wechselseitig befördern, droht das erläuterte Spannungsverhältnis zwischen Effizienz- und Demokratieprinzip noch stärker belastet zu werden:

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Solches ist dann zu erwarten, wenn die Kontrolleure auf nicht ausreichendes Kontrollpotenzial sowie eine restriktive Informationspolitik seitens der Bundesregierung mit den erläuterten informalen und teilweise sogar normenwidrigen Vorgehensweisen reagieren, die Dienste dann aber diesem Verhalten eine noch stärkere und damit ebenfalls normenwidrige Informationszurückhaltung entgegensetzen. Bei den Kontrolleuren würde dies dann wiederum Frustration und weitere anomieförderliche Verhaltensweisen und damit einen klassischen Teufelskreis erzeugen. Insgesamt wären in einer solchen Konstellation also wachsendes Misstrauen bei Prinzipal wie Agent und Zweifel an der Funktionalität des Normenund Ordnungssystems ebenso zu erwarten wie auch Ängste vor einer daraus resultierenden pathologischen Autonomie bzw. Heteronomie. Drastische Maßnahmen zu Verhinderung dieser jeweils individuellen Bedrohungsszenarien würden damit immer wahrscheinlicher und die Beziehung zwischen beiden Akteuren immer toxischer. All diese Aspekte stellten schließlich soziale Kostenfaktoren dar, die „sich belastend auf die Effizienz zweckbestimmter gesellschaftlicher Abläufe“ (Waldmann 2002, S. 17) – hier: politischer Delegationsprozesse im Allgemeinen bzw. die parlamentarische Kontrolle der Nachrichtendienste im Speziellen – auswirken würden. Summa summarum: Wenngleich keine Anomie in Gestalt eines systematischen ‚Kontrollverlusts‘ von Bundestag und der Bundesregierung gegenüber BND, MAD und BfV zu diagnostizieren ist, weisen die aus defizitären Kontrollnormen und -strukturen erwachsenen devianten Handlungsweisen ein nicht unerhebliches anomisches Gefahrenpotenzial auf. Dessen Entfaltung gilt es vor dem Hintergrund der Notwendigkeit effizienter, aber eben auch kontrollierter Nachrichtendienste durch das fortgesetzte Streben nach einer ‚dosierten Treuhandschaft‘ unbedingt zu vermeiden – eine Aufgabe, der sich nicht nur die unmittelbar Beteiligten aus Parlament, Regierung und Nachrichtendiensten, sondern auch alle Staatsbürger*innen zu stellen haben.

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Anomie durch Machtkonkurrenz? Die Bedrohung lateinamerikanischer Demokratien durch das Militär Alexander Straßner 1 Einleitung Ein Blick in die Geschichte Lateinamerikas von der Staatengründung bis weit ins 20. Jahrhundert hinein verdeutlicht, dass es in diesem Zeitraum sinnbildlich für Unregelmäßigkeit und Instabilität steht. Protodemokratische Ordnungsversuche, der traditionelle politisch-kulturelle Einfluss des Militärs und insbesondere reale Militärregime, „verlorene Dekaden“, die Ära des Peronismus in Argentinien und der bis heute von Mythen umwobene Sturz des chilenischen Präsidenten Salvador Allende veranschaulichen, dass Anomie auf dem gesamten Subkontinent eher die Regel als die Ausnahme war (Croissant und Kühn 2011, S. 177–192). Diese zwar nicht alleinstehende, aber doch spezielle Symptomatik hat ihren Ursprung in den sehr spezifischen zivil-militärischen Beziehungen (Janowitz 1974) des Kontinents. Ein Grund dafür liegt im Selbstbewusstsein des lateinamerikanischen Militärs, erstens die Unabhängigkeit gegenüber der Kolonialmacht Spanien in den meisten Fällen errungen, zweitens eine eigene ideologische Basis ausgebaut zu haben und drittens daraus abgeleitet eine Wächterfunktion (Straßner 2013, S. 84–90) gegenüber den neuen – nun demokratischen – Ordnungsformen (Rinke 2010a) einzunehmen. Dabei spielt es für den Grad an Anomie in der jeweiligen Gesellschaft nur mittelbar eine Rolle, ob sich das Militär im Einzelfall offen als politischer Akteur exponierte oder zivile Eliten lediglich aus dem Hintergrund kontrollierte. Denn in den meisten lateinamerikanischen Staaten gelang es letztlich nicht, das Militär A. Straßner (*)  Institut für Politikwissenschaft, Universität Regensburg, Regensburg, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Herausgeber bzw. der/die Autor(en), exklusiv lizenziert durch Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 M. Sebaldt et al. (Hrsg.), Demokratie und Anomie, https://doi.org/10.1007/978-3-658-30533-8_4

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einzuhegen und der zivilen Suprematie zu unterwerfen. Selbst in Staaten wie in Brasilien, die ihre Unabhängigkeit eben nicht durch einen Krieg erfochten hatten, konnte das Militär angesichts der Strahlkraft benachbarter ‚Vorbilder‘ nicht dauerhaft von der formellen Macht bzw. mehr oder minder manifester Einflussnahme ferngehalten werden. Jedoch ist die Beurteilung dieser Gesellschaften hinsichtlich ihres anomischen Potenzials keinesfalls so einfach, wie die politikwissenschaftliche Unterscheidung in konsolidierte und nicht-konsolidierte Demokratien es impliziert. So unsicher die Definition von Anomie theoretisch bis heute ist, so interessant ist die Nutzung des Begriffs im realpolitischen Raum. Während die Lesart aus Sicht etablierter westlicher Demokratien darin besteht, die Einflussnahme des Militärs als Defekt (Merkel et al. 2003) oder eben als anomisches Potenzial zu interpretieren, so nachvollziehbar war die Argumentation etlicher Militärregime aus deren Sicht, durch die eigene Machtübername eben gerade die Anomie beseitigen zu wollen, die durch die zivilen Eliten überhaupt erst ‚herbeiregiert‘ worden sei. Ihren Ursprung hat diese Lesart im Selbstverständnis des Militärs, seiner Genese im Verbund mit der jeweiligen nationalstaatlichen Entwicklung und damit den politisch-kulturellen Grundlagen des Gemeinwesens. Insofern ist es unabdingbar, neben den realpolitischen Erscheinungsformen militärischer Einflussnahme auch diese Prärequisiten darzustellen.

2 Pfadabhängige Anomie? Politische Kultur und der Fetisch des Militärischen Anders als in den meisten europäischen Staaten umging das Militär in den Staaten Lateinamerikas den Primat der zivilen Suprematie, und im Vergleich zu den stark variierenden europäischen Fallbeispielen bildeten sich dort länderübergreifend charakteristische zivil-militärische Beziehungsmuster heraus: Es existierten ähnliche Rollenübernahmen nach der jeweiligen Unabhängigkeit, und über einen längeren Zeitraum hinweg gab es sogar eine gemeinsame ideologische Basis. Vor diesem Hintergrund hat sich dann auch ein Selbstverständnis des lateinamerikanischen Militärs herausgebildet, das Analysen und Schlüsse den gesamten Kulturraum betreffend durchaus erlaubt. Auch bezüglich der Binnenstruktur gibt es vereinheitlichende Beobachtungen: Das Militär in Lateinamerika und sein Handlungsspielraum sind geprägt von seiner im internationalen Vergleich geringen Mannschaftsstärke, dem weitgehenden Fehlen externer staatlicher und feindlich gesinnter Akteure und der nachrangigen Bedeutung des Militärs als Käufer von Technologien (Kruijt 1998, S. 125).

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Und doch wird kaum eine Weltregion derart mit dem wirkmächtigen Einfluss des Militärs auf die Politik identifiziert wie Lateinamerika. Während in Zentralamerika durch den starken Einfluss der USA vor allem starke Polizeien entstanden, die zudem eng an eine Herrscherclique gebunden waren, avancierte Südamerika zum Hort erheblicher militärischer Einflussnahme, die das Ergebnis eines sich wandelnden Selbstverständnisses des Militärs als Institution waren. Vor allem der Cono Sur (Brasilien, Argentinien, Uruguay, Chile) wird so als diejenige Region beschrieben, in welcher der Einfluss des Militärs auf die demokratische Ordnung am stärksten ausgeprägt war (Linz und Stepan 1996, S. 206). Vereinzelt wurde sowohl expressis verbis (Seligson 1987, S. 3) als auch indirekt (Radseck 2002, S. 1) ein regelmäßiges Alternieren zwischen Demokratien und direkt wie indirekt durch das Militär gestützten Diktaturen unterstellt. Inwieweit dies an lateinamerikanischen Besonderheiten oder der postkolonialen Geschichte des Kontinents liegen konnte, war daher Gegenstand zahlreicher Untersuchungen (Lauga 2000, S. 197–212). Das Problem der lateinamerikanischen Erfahrungen mit Demokratie, Diktatur und Entwicklung besteht in der ungerechtfertigten Übertragung mitteleuropäischer Standards auf spezifisch lateinamerikanische Besonderheiten (Heinz 2001, S. 30–34). Das Dilemma staatlicher Führung beginnt in Lateinamerika spätestens mit der Unabhängigkeit der meisten Staaten zu Beginn des 19. Jahrhunderts. Die Forderung nach Unabhängigkeit, Autorität und Gefolgschaft ging angesichts mangelnder gesellschaftlicher Unterstützung Hand in Hand mit der eingeschränkten Fähigkeit ziviler Eliten, diese auch durchzusetzen (Peeler 2004, S. 152). Vor diesem Hintergrund waren es bewaffnete Einheiten, regionale Führer und insbesondere die Streitkräfte, die aufgrund ihrer faktischen Potenz die Geschicke des Landes selbst in die Hand nahmen. So entwickelte sich die Geschichte Lateinamerikas in vielen Staaten als abwechselnde Folge unterdrückerischer Machtausübung und bewaffneter Erhebung. Die Tradition der politisch motivierten Gewalt ist deshalb auch heute noch Bestandteil der politischen Kultur Lateinamerikas (Fischer und Krennerich 2000). Dieser große Einfluss des Militärs erscheint zunächst verwunderlich, existierte es doch in Lateinamerika bis weit in das 19. Jahrhundert hinein nicht auf nationaler Ebene, sondern allein in der Form soldatischer Gefolgschaft für einzelne regionale und lokale Caudillos (Eickhoff 1999). Die herausragende Bedeutung militärischer Strukturen und einzelner charismatischer Befehlshaber in der Epoche der Unabhängigkeitskriege aber hatte zur Folge, dass im Verlauf der anschließenden Verfassungsgebungsprozesse in 80 % der Staaten das Militär Verfassungsrang erhielt (Rinke 2010a, S. 297). So war einer zunehmenden Militarisierung der Öffentlichkeit in nahezu jedem Staat Tür und Tor geöffnet.

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Die Formierung des lateinamerikanischen Militärs vollzog sich in der Folge in Etappen. Die ersten nationalstaatlichen Armeen gründeten sich mit der Festigung oligarchischer Republiken. Die Streitkräfte orientierten sich dabei an europäischen Vorbildern. Das beinhaltete auch die Einführung der Wehrpflicht, eine einheitliche Ämterlaufbahn sowie die Gründung von Militärakademien. Entgegen den Erwartungen gestaltete sich die Entwicklung des Militärs allerdings nicht hin zu sukzessive entpolitisierten, professionellen Streitkräften, wie das die europäischen Vorbilder ja mehrheitlich kennzeichnete, sondern von 1920 bis in die sechziger Jahre vollzog sich geradezu eine systematische militärische Politisierung. Mit dem Zusammenbruch der oligarchischen Regime im Gefolge der Weltwirtschaftskrise ab 1929 begann dann die Ära der Putsche. Allein im Jahr 1930 intervenierte das Militär in Südamerika in sechs Fällen, der Schritt zum politischen Akteur war getan (Krämer und Kuhn 2005, 2006, S. 14). Die meist nationalistischen Ziele dieser vom Caudillismus (Eickhoff 1999) geprägten Militärregime, verbunden mit einem Modernisierungsanspruch, der durch einen starken Staat gewährleistet werden sollte, wurden nur selten erreicht. Diese schlechte Erfolgsbilanz militärischer Regime leistete aber in der Folge keineswegs einer Entpolitisierung Vorschub. Im Gegenteil: Die Politisierung des Militärs blieb bestehen, und in den meisten Ländern Lateinamerikas gewann sie sogar noch an Intensität. Vor diesem Hintergrund entwickelte sich in ganz Lateinamerika in einer dritten Periode und dabei insbesondere mit dem „militärdiktatorischen Startschuss“ 1964 in Brasilien ein „neuer Professionalismus“ (Fitch 1998, S. 12) des Militärs und eine Riege an „neuen Militärdiktaturen“ (Rinke et al. 2009, S. 264), die nun nicht mehr durch einen charismatischen Caudillo geprägt waren, sondern durch Junta-Regierungen, in welchen nicht länger ein einzelner Militärmachthaber an der Spitze des Staates stand, sondern die drei Teilstreitkräfte Heer, Marine und Luftwaffe, vereinzelt auch im Verbund mit den Polizeikräften, gemeinschaftlich die Geschicke des Landes bestimmten (Werz 2005, S. 126). Inhaltlich verschoben sich die Präferenzen nun weg von der nationalen Autarkie hin zur Verteidigung der nationalen Sicherheit gegen einen inneren Feind, wodurch das Militär die Machtübernahme dauerhaft zu legitimieren suchte. Aufgrund nicht selten langanhaltender, intensiver Repressionsexzesse während dieser letzten Ära der Militärdiktaturen war die systematische Diskreditierung des politischen Akteurs Militär allerdings vorprogrammiert. Erst mit Ende des Kalten Kriegs aber, oftmals unter erheblichen zivilen Anstrengungen und nach Machtkämpfen zog sich das Militär ab den neunziger Jahren von seiner

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politischen Rolle sukzessive zurück und sucht seither nach neuen Aufgaben (z. B. internationale Friedensmissionen) (Krämer und Kuhn 2005/2006, S. 14). Die Motive lateinamerikanischer Militärs zur Machtübernahme gerade in dieser letzten Periode waren zahlreich. Das Gros der Militärdiktaturen war ideologisch motiviert und tendierte insbesondere im Kontext des Kalten Krieges und der globalen Blockkonfrontation zur Niederschlagung marxistisch inspirierter Aufstandsbewegungen (Straßner 2013, S.  27–57; Kurz 2008, S. 397–409). Auch die sozialen Veränderungen, erhöhte vertikale Mobilität, erstarkende Gewerkschaften und nicht zuletzt eine wachsende Furcht vor einer vermeintlich marxistisch inspirierten „Subversion“ (Studenten, Journalisten, Intellektuelle, Gewerkschafter) brachten das Militär nicht selten auf den Plan, um in seiner Selbstwahrnehmung als Schutzmechanismus vor sozialer Anomie zu fungieren. Jedoch fanden sich daneben auch Geisteshaltungen, die das eigene Machtstreben mit dem Verhältnis Lateinamerikas gegenüber der Ersten Welt legitimierten. Eine für den Kontinent prägende Zäsur war vor allem in wirtschaftspolitischer Hinsicht das Ende des Zweiten Weltkriegs. Mit der schwindenden Nachfrage nach lateinamerikanischen Produkten und dem Entzug der Wirtschaftshilfe durch die USA entstanden zum Teil erhebliche ökonomische Probleme. Zwar gelang die Reduzierung der Altschulden durch die Verbesserung der terms of trade, und auch die Verstaatlichung der ökonomischen Schlüsselsektoren trug ihren Teil zur Konsolidierung lateinamerikanischer Staatshaushalte bei, aber die sozialen Probleme blieben bestehen. Der Großteil der Bevölkerung war noch immer im primären Wirtschaftssektor tätig, obwohl die volkswirtschaftliche Bedeutung der Landwirtschaft immer mehr abnahm. Und während Mittelstandsbetriebe durchaus Profite erwirtschafteten, versanken gerade Kleinbauern und Tagelöhner zunehmend im sozialen Elend. Nicht zuletzt deshalb war die Landreform in Lateinamerika ab den fünfziger Jahren des 20. Jahrhunderts ein drängendes Thema. Schon bei diesem Beispiel zeigte sich die Heterogenität lateinamerikanischer Militärdiktaturen. Während einige von ihnen dieses Problem durch Landreformen gezielt angingen, machten vor allem die Militärregime im südlichen Südamerika oftmals von zivilen Eliten beschlossene Landreformen wieder rückgängig (Rinke 2010b, S. 100). Ökonomisch fand ein derartiger Aktionismus der Militärdiktaturen häufig Niederschlag in der Reduzierung von Importen und der sukzessiven Stärkung der einheimischen produzierenden Wirtschaft (Importsubstitution). Mit protektionistischen Maßnahmen trieben die Militärregime die Weiterentwicklung der sich im Staatsbesitz befindlichen Industriesektoren voran. Vor diesem Hintergrund gelang es einigen Volkswirtschaften, bis zum Teil weit

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in die siebziger Jahre hinein beeindruckende volkswirtschaftliche Rahmendaten vorzulegen. Im Gefolge wirtschaftlicher Probleme (Ölkrise 1973, Überteuerung einheimischer Produkte, mangelhafte Konkurrenzfähigkeit, Schuldenkrise in Mexiko 1982), suchten die Militärregime insbesondere ab Mitte der siebziger Jahre jedoch ihr Heil oft in einer kompletten ökonomischen Kehrtwende, die den Staat als Akteur nun aus dem Wirtschaftsleben weitgehend ausklammerte und die Wirtschaft der Länder ihrem Eigenleben überließ, was die sozialen Probleme aber nur befeuerte (Rinke 2010b, S. 103).

3 Bewahrer vor der Anomie? Das Selbstverständnis des Militärs in Lateinamerika Gleichwohl die prominente und von der Bevölkerung geschätzte Stellung des lateinamerikanischen Militärs in der Regel aus den Unabhängigkeitskriegen herrührte, so waren es doch auch die tradierten Bindungen an die ehemalige Kolonialmacht, die sich in der politischen Kultur und damit auch im Selbstverständnis des Militärs niederschlugen. So kennzeichnete sich das Militär in Lateinamerika durch einen ausgeprägten katholischen Traditionalismus, der seinen Ursprung im spanischen Katholizismus hatte. Insofern nahm es wenig Wunder, dass gerade in den Streitkräften ein ausgeprägtes Misstrauen gegen jede Form der Heterodoxie bestand. Diese Anschauung resultierte in einem klassisch manichäischen Weltbild, in dem sich ein ewiger Kampf des Guten gegen das Böse vollzog. Politisch erwuchs daraus wiederum ein ausgeprägter Strukturkonservatismus, der seinerseits deutlich machen sollte, dass die gegenwärtige politische und gesellschaftliche Ordnung gottgewollt und dementsprechend vom Militär zu bewahren sei (Kerscher 2009, S. 162). Neben der Verankerung im Katholizismus war der Staat aus Sicht der Militärs auch zur Durchsetzung des „nationalen Wesens“ und „nationalen Seins“ („ser nacional“) verpflichtet. Darin wurde gedanklich auf die Ära der Unabhängigkeitskriege zurückgegriffen, und auf dieser Basis war es Prinzip, jegliche Opposition als „Feind des Nationalen“ zu begreifen, woran sich in der Regel ein mit allen Mitteln geführter militärischer Kampf gegen diese willkürlich definierte „Subversion“ (Rübenach 2008, S. 411–434) anschloss. Die Sichtweise, für eine gottgewollte Ordnung zu streiten und ihre Perpetuierung zu garantieren, führte in ideologischer Hinsicht zu einem ausgeprägten Messianismus, demzufolge das Militär die einzige Institution sei, die alleine im Dienst des Vaterlandes stünde, während alle anderen Organisationen des öffentlichen wie politischen Lebens

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Partikular- oder gar Individualinteressen dienten. Insofern betrachteten sich die Streitkräfte als Inhaber einer historischen Mission, die von Gott etablierte Ordnung aufrecht zu erhalten und bei perzipierter Unfähigkeit ziviler Eliten jederzeit die Macht zu übernehmen. Die rigide Verfolgung von Systemgegnern galt demzufolge nicht als undemokratischer Exzess, sondern als göttlicher Auftrag. Die Traditionslinie zu den europäischen Kolonisatoren schlug sich nicht zuletzt auch in einem praktizierten Rassismus nieder. Die lange Tradition des Rassenhasses und des Antisemitismus fand im lateinamerikanischen Militär vor allem in Form der systematischen Unterdrückung indigener Bevölkerungsteile und von Afroamerikanern als Nachfahren importierter Sklaven ihren Niederschlag (Iliffe 2003, S. 172–214). Im Zuge der Blockkonfrontation des Kalten Krieges konnte sich das bisher beschriebene Selbstverständnis des lateinamerikanischen Militärs dann vollständig entfalten, bot es doch eine ideale Plattform für dessen dualistisches Weltbild. Nur geringfügige Modifikationen des katholischen Traditionalismus waren notwendig, um aus dem Feindbild „Antichrist“ das Schreckgespenst des „Subversiven“ bzw. „Kommunisten“ zu konstruieren, dessen Existenz das staatliche Wohl gefährde. Analog zu einem biologistischen Staatsverständnis sah man den Volksund Staatskörper mit einer Infektion durch den Sozialismus konfrontiert, und das Militär mutierte zur Gesundheitspolizei. Oppositionellen wurden subversive Verbindungen ins Ausland unterstellt und Guerillaorganisationen mit aller Härte als „Fremdkörper“ des Staates bekämpft (Krämer und Kuhn 2005/2006, S. 14). Zur ideologischen Absicherung des militärischen Selbstverständnisses sowie zur Legitimation der Machtusurpation bedienten sich die lateinamerikanischen Militärs einer bereits existierenden ideengeschichtlichen Fundierung, die sie an den relevanten militärischen Hochschulen (so etwa die 1949 gegründete Escola Superior de Guerra in Brasilien oder dem 1951 in Peru ins Leben gerufenen Centro de Altos Estudios Militares) (Mols 1985, S. 89) des Kontinents systematisch ausformulierten und als Counterinsurgency-Strategie weiterentwickelten. Die auf dieser Basis formulierte „Doktrin der nationalen Sicherheit“ avancierte nach dem Zweiten Weltkrieg zur Handlungsmaxime des lateinamerikanischen Militärs. Sie wurzelte in französischen Vorbildern, wurde nach dem Zweiten Weltkrieg zunächst in den USA populär und beinhaltete anfangs verschiedene geopolitische Ansätze zur Nutzung der Vorwärtsverteidigung eigener Interessen. Sukzessive aber verschmolz diese geopolitische Komponente mit dem Begriff der „nationalen Sicherheit“, und es gehörte zu den lateinamerikanischen Besonderheiten, dass in der Doktrin die Begriffe der nationalen Befreiungskriege und der kommunistisch inspirierten Aufstände

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miteinander verknüpft wurden (Heinz 2001, S. 140). Zu den Merkmalen der „Doktrin der nationalen Sicherheit“ gehörten (Werz 1991, S. 163–191): • Bipolarität: Angelpunkt der Doktrin war der Entstehungszusammenhang im Kalten Krieg und der sich abzeichnenden Spaltung der Welt in eine östliche und westliche Hemisphäre. In den Augen der lateinamerikanischen Militärs setzte sich die globale Spaltung auch innerhalb der Gesellschaften fort. Doch auch auf andere Weise wird ein doppelter Antagonismus deutlich: So ist der Gegensatz zwischen Ost und West nur teilweise dominant, zur zusätzlichen Legitimationssicherung rekurriert das Militär auch auf den Gegensatz zwischen entwickelten und unterentwickelten Ländern. • Verabsolutierung des Staates: Der Staat wird von den Akteuren der Institution Militär als lebendiger Organismus begriffen, der höhere Interessen als seine Bürger hat. Dazu gehört auch der Umstand, dass sich der Staat durch die verschiedenen Bedrohungsszenarien der Bipolarität in einem permanenten Überlebenskampf befindet. • Selbstverständnis: Daraus abgeleitet erklärt sich das elitäre Selbstverständnis des Militärs: Nur eine kleine Elite, welche die ideologische Spaltung innerhalb der Gesellschaft in ihrer Komplexität und ihrer Tragweite perzipieren und mit Waffengewalt einen Umsturz verhindern kann, ist in der Lage, aus höherer Einsicht in historische Prozesse und durch eine Verbindung zur Nation die Zukunftsfähigkeit des Staates zu sichern. • Übertragbarkeit: Damit im Verbund zeigen sich Absicht und Anspruch des Militärs, den eigenen politisch-militärischen Gestaltungsanspruch auf letztlich alle Politikfelder auszudehnen. Der gesamtgesellschaftliche Reifungsprozess wird folglich als Ausdruck erfolgreicher Macht der Nation begriffen. • Definitionshoheit: Der letzte Punkt der „Doktrin der nationalen Sicherheit“ ist der entscheidende hinsichtlich der Bedeutung des lateinamerikanischen Militärs. Ihm allein obliegt es, die in der Gesellschaft aktiven oppositionellen Strömungen ausfindig zu machen, und die Entscheidung über Ausmaß und Vorgehensweise bei deren Bekämpfung trifft es ebenfalls in eigener Verantwortung. Lateinamerika hat aus diesem Grund zum einen das Phänomen des von Huntington beschriebenen „Prätorianismus“ hervorgebracht, in welchem das Militär sich zwar einer zivilen Führung gegenübersieht, aber relativ autonom handeln kann und somit zu militärischen Interventionen neigt. Ebenso war die sich selbst zugeschriebene Rolle des Moderators in Streitfragen zwischen anderen Akteuren zu erkennen, und vor allem in den späteren Militärdiktaturen des

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20. Jahrhunderts traten die Streitkräfte geradezu als „Retter des Abendlandes“ vor kommunistischer Infiltration auf. Im Kern kennzeichnen alle diese Funktionen das Militär als aktive Institution in politischen Streitfragen und als Bewacher der Demokratie (Aristide 1995). Das Militär bewegt sich in diesen Systemen nahe den zentralen Schalthebeln politischer Macht oder besetzt sie sogar. Der lateinamerikanische Regelfall bedeutete in rigider Auslegung der Schiedsrichterrolle die Etablierung eines ­ bürokratisch-autoritären Staates (Roett 2010, S. 56). Über die Rolle als Moderator hinaus überwachten die Streitkräfte die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung. Die gleichzeitige Abwesenheit eines größeren militärischen Konflikts mit dem Ausland erleichterte dies (Zagorski 1992, S. 3). In nahezu allen lateinamerikanischen Staaten, welche Erfahrungen mit Militärdiktaturen gemacht haben, hatte das Militär diese Rolle, teils im Verbund mit anderen gesellschaftlichen Institutionen (German 1999, S. 71–87), eingenommen. Nicht zuletzt lag dies an der Schwäche der demokratischen Institutionen selbst, die die Bereitschaft der Militärs zur bewaffneten Intervention damit oft erst provozierten. Aber auch performative Defizite werden ins Feld geführt: Erweisen sich Demokratien zur Bewältigung ökonomischer und sozialer Probleme kurz- und mittelfristig als unfähig, so scheinen die Bevölkerungen der lateinamerikanischen Staaten trotz weitgehender Akzeptanz der Demokratie als solcher auch zur Errichtung von Militärdiktaturen aus Effizienzgründen bereit. Der politisch-kulturelle Nährboden war also günstig für Militärregime, auch wenn es von Argentinien abgesehen in den meisten Staaten noch lange Zeit davor zurückschreckte, sich an die Macht zu putschen. Mit dem Militärputsch in Brasilien 1964 schien dieser militärische ­self-restraint dann aber gebrochen. Der brasilianische „breakthrough coup“ (Huntington 1968, S. 198–220) war der Auftakt zu einer 21 Jahre währenden Militärherrschaft unter den ideologischen Prämissen nationaler Sicherheit und wirtschaftlicher Entwicklung (Klein und Luna 2017). Wie in anderen Staaten des Cono Sur implizierte das dabei ausgegebene Ziel nationaler Sicherheit nicht primär die ureigenste militärische Schutzfunktion gegenüber ausländischer Bedrohung, sondern das Vorgehen gegenüber „subversiven“ bewaffneten und unbewaffneten Gruppen und Individuen im Inland. Für das anomische Potenzial des Militärs für lateinamerikanische Demokratien ist es nun von Bedeutung, dass dieses Problem auch nach dem Ende der Militärregime nicht abschließend gelöst werden konnte. Besonders zu Beginn der neunziger Jahre befand sich der Subkontinent an einer „historischen Wasserscheide“ (Zagorski 1992, S. 6). Die Streitkräfte vermochten ihren Einfluss in zahlreichen Staaten dauerhaft zu sichern, weshalb lange kaum ein Land der

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Region zu den konsolidierten Demokratien gezählt werden konnte (Waldmann und Krumwiede 1992). In Südamerika wurden in den letzten 27 Jahren sechs militärische Putschversuche gezählt: 1992 in Peru und Venezuela (dort sogar zwei Putschversuche), 1996 in Paraguay (Wagner 1998, S. 23), 2000 in Ecuador (Mähler, Lombana und Steinhauf 2001, S. 191), dazu der manifeste Putsch des Jahres 2009 im zentralamerikanischen Honduras. Zu langfristigen Machtübernahmen kam es aber seit 1985 nicht mehr. Schlüsseldaten der Redemokratisierung in Lateinamerika sind damit 1979 (Ecuador), 1980 (Peru), 1982 (Bolivien), 1983 (Argentinien), 1984 (Uruguay), 1985 (Brasilien) und 1989 (Paraguay, Chile), wenngleich festgehalten werden muss, dass der zivile Primat und insbesondere die parlamentarische Kontrolle über das Militär teilweise noch nicht realisiert sind (Radseck 2002, S. 2). Dies liegt nicht nur daran, dass das Militär im Laufe des jeweiligen Transformationsprozesses wesentliche Forderungen durchsetzen konnte, sondern auch darin begründet, dass sich die Streitkräfte in vielen Ländern noch immer als Schutzpatron und institutionelle Bastion gegen antidemokratische Bestrebungen verstehen (Loveman 1994, S. 105–190). Die darin liegenden Gefahren sind durchaus real, und bisweilen wird daraus das Bild eines regelrechten Belagerungszustands der Demokratie durch das Militär entworfen: Die zivil-militärischen Beziehungen in Lateinamerika wurden demzufolge nicht ganz unberechtigt als „Demokratie mit erhobenen Händen“ oder „democracy under siege“ charakterisiert (Varas 1989, S. 1–15). Daneben wurden durch das Engagement des Militärs wie zahlreicher paramilitärischer Verbände mit unterschiedlichen Zielstellungen kaum noch zu überblickende Machtstrukturen geschaffen, welche sich, wie etwa in Paraguay, durch Allianzbildungen mit zivilen gesellschaftlichen Gruppierungen noch weiter verkomplizierten (Sosna 2001, S. 75). Nicht zuletzt deshalb herrscht in der politikwissenschaftlichen Forschung erheblicher Dissens darüber, wie weit die demokratische Konsolidierung in Lateinamerika fortgeschritten ist. Während einzelne Wissenschaftler den Kontinent in der Vergangenheit als „demokratischste Region der dritten Welt“ (Nolte 1997, S. 41) beschrieben, hielten andere eine solche Charakterisierung für fehlgeleitet und vorschnell (Carreras 1999, S. 35–53). Schließlich sei es mit Costa Rica, Mexiko, Haiti, Panama, Argentinien und Uruguay nur sechs lateinamerikanischen Staaten gelungen, vollständige zivile Kontrolle über das Militär herzustellen, während in allen anderen Ländern zwar keine faktische Militärherrschaft mehr existiere und in naher Zukunft auch unwahrscheinlich sei, die Streitkräfte aber doch entweder zivile Eliten oder zumindest die Garantie eigener Privilegien überwachten (Wiarda und Kline 2007, S. 39).

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4 Das Militär als Bürde: Argentinien, Chile, Brasilien Diese allgemein-vergleichenden Betrachtungen zeigen also, dass der Subkontinent Lateinamerika durchaus als spezifischer Merkmalsraum zivil-militärischer Beziehungen gelten kann. Eine differenzierende Herangehensweise ergibt jedoch, dass die Art und Weise der Beeinflussung ebenso vielfältig war wie die ideologische Motivation des Militärs. Während die klassische Sichtweise autoritäre, konservative und auch rechtsextreme Motivationen unterstellt, waren durchaus auch sozialreformerische Motive ausschlaggebend, wie etwa in Peru und Venezuela (Straßner 2013, S. 225–234). Jedoch lohnt ein Blick auf die herausragenden Fallbeispiele Argentinien, Brasilien und Chile, um zu verdeutlichen, dass die Gemeinsamkeiten lateinamerikanischer Militärregime und die daraus erwachsenden Probleme demokratischer Konsolidierung und Verrechtlichung am Ende doch überwogen.

4.1 Argentinien zwischen verlorenen Dekaden, Peronismus und „Reorganisation“ Auch wenn Argentinien als relativ konfliktfreudiges Land gilt, so weist es doch keine Tradition einer gewaltträchtigen politischen Kultur auf. Ebenso wie Chile und Uruguay verfügte Argentinien relativ früh über eine funktionierende zentralstaatliche Verwaltung, welche soziale Spannungen vermeiden konnte (Imbusch 2000, S. 40). Und dennoch ist Argentinien ein Beispiel für ein Land, in welchem das Militär über einen Zeitraum von vielen Jahrzehnten hinweg Modernisierungsfunktionen auszufüllen vermochte. Begünstigt wurde diese Entwicklung nicht zuletzt dadurch, dass das politische System Argentiniens und seine Staatsform im Verlauf des 20. Jahrhunderts nicht nur mehrfach zwischen charismatischer Autokratie, Militärdiktatur und Demokratie wechselte, sondern darüber hinaus jede dieser Herrschaftsformen wesentlich durch das Militär zumindest gestützt oder sogar gesteuert wurde. Die besondere Bedeutung des argentinischen Militärs wurzelt in seiner dominanten Stellung während den Unabhängigkeits- und den die junge Republik begleitenden Bürgerkriegen. Aber erst die gravierenden Auswirkungen der Weltwirtschaftskrise ab 1929 führten zu einer aktiven Intervention der Streitkräfte in die nationale Politik. Von der anschließenden Militärdiktatur unter General Felix F. Uriburu (1930–1932) nahm dann die ständige Präsenz des Militärs in der politischen Ordnung ihren Ausgangspunkt. Die grundlegende Intention der

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sich anschließenden „infamen Dekade“ bestand darin, die goldenen Zeiten der argentinischen Oligarchie wieder aufleben zu lassen, und gleichzeitig in der Suche nach einer neuen Wirtschaftsordnung. Im Hintergrund betätigte sich stets das Militär als Wächter der Nation und ließ die konservative Elite bei mehreren Wahlfälschungen unbehelligt, waren doch beider Interessen in diesem Punkt deckungsgleich (Carreras 2002, S. 23). So kehrte Argentinien zwischen 1930 und 1943 nie tatsächlich zur Demokratie zurück. Die gravierenden ökonomischen und sozialen Probleme des Landes bleiben jedoch ungelöst. Die zunehmende Massenverarmung und der Mangel an Konzepten zur Bewältigung der schweren sozialen und wirtschaftlichen Krise im Land bildeten einen fruchtbaren Nährboden für die Entwicklung des modernen autoritären Caudillismus (Eickhoff 1999), der in Argentinien untrennbar mit dem Namen Juan Domingo Perón verbunden ist (Waldmann 1974). Obwohl selbst Offizier und an vorherigen Putschen beteiligt, erlangte Perón die Präsidentschaft im Jahre 1946 an der Wahlurne und beendete damit vorerst die direkte Machtausübung der Streitkräfte. Der peronistische Staat beruhte dabei auf drei Säulen: organisierte Arbeiterschaft, Kirche und Armee. Waren sowohl Gewerkschaften wie die Kirche bedeutende Machtpfeiler der peronistischen Machterlangung, so entschied dennoch das Militär über Wohl und Wehe der politischen Zukunft Peróns. Entscheidend für seine dauerhafte Machterringung waren zweifelsohne sein persönliches Charisma und sein personalistischer Herrschaftsstil (Straßner 2013, S. 172), denn sein ideologisches Profil war nicht ausreichend geschärft, um als gedanklich geschlossenes System gelten zu können. Gerade deswegen hatte er auch nicht die komplette Rückendeckung des Militärs. Im Gegenteil blieb das Militär skeptisch gegenüber seinen gesellschaftlichen Visionen und seiner Programmatik. Faktisch war der Peronismus deshalb nur solange funktionsfähig, wie das argentinische Militär sich nicht abermals mit der agrarischen Oberschicht Argentiniens verbündete. Aber genau dies geschah 1955 und führte folgerichtig zum erneuten Militärputsch, nun gegen Perón (Carreras 2002, S. 26). Die Rückgabe der politischen Macht an die zivilen Eliten im Gefolge des Militärputsches erwies sich aber ebenfalls als brüchig. Denn die Wahlergebnisse der peronistischen Partei blieben trotz der erzwungenen Demission Peróns überragend. Jegliche zivile Folgeregierung hatte also zwei Möglichkeiten: Entweder würden die Peronisten von der Regierungsbildung ausgeschlossen; dann wären gesellschaftliche Verankerung und Legitimation der Regierung entsprechend schwach gewesen. Oder aber die Peronisten wären zur Regierungsarbeit herangezogen worden, allerdings nur auf Kosten des Risikos einer abermaligen militärischen Intervention. Die fortdauernde Instabilität ebnete schließlich den

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Weg für Peróns Rückkehr in das Amt des Staatspräsidenten 1973, sein baldiger Tod im Jahr 1974 wirkte aber erneut polarisierend, gingen doch nun der linke und rechte Flügel der peronistischen Partei gegeneinander vor, ebenso wie sich Differenzen innerhalb des rechten Flügels ausmachen ließen (Waldmann 1996, S. 944). Nicht zuletzt deshalb erhob sich das Militär im Jahre 1976 ein weiteres Mal (Quiroga 2004), um einen „Prozess der nationalen Reorganisation“ (proceso de reorganizacion nacional) zu starten und die öffentliche Ordnung angesichts der existierenden „Ausnahmesituation“ (situación de excepcionalidad) (Fontana 1988, S.  52) wiederherzustellen. General Jorge Rafael Videla, Oberkommandierender des Heeres, Admiral Emilio Eduardo Massera, Oberkommandierender der Marine und General Orlando Ramón Agosti, Oberkommandierender der Luftwaffe, bildeten eine Militärjunta zur Übernahme der Regierungsverantwortung. Wie sehr die militärische Motivation zur Machtübernahme gegen den Peronismus und die von ihm ausgelöste anomische Tendenz gerichtet war, also in der „Doktrin der Nationalen Sicherheit“ begründet lag, zeigen die Ausführungen Videlas: „Unser Land steht im Kampf gegen die internationale marxistische Aggression. Unser Kampf (…) ist notwendig, weil wir die Zielscheibe eines Angriffs von außen sind, der uns unsere Lebensauffassung entfremden will“ (zit. nach Klimmeck 1991, S. 43). General Roberto Viola bekräftigte dies wenige Jahre später: „Die argentinischen Streitkräfte werden ihren Kampf gegen die Aktivität der revolutionären Massenaktion fortsetzen, bis sie ausgelöscht sind. Zwischen unserem Bild vom Menschen und dem marxistischen ist kein Einvernehmen möglich“ (zit. nach Klimmeck 1991, S. 43). Um den eigenen Anspruch, die nationale Sicherheit sicherzustellen, einlösen zu können, setzte das Militär umgehend einen eigenen Sicherheitsapparat ein. Dieser war über das ganze Land hinweg organisiert und richtete sich nun nicht mehr primär gegen sozialrevolutionäre und vermeintlich „subversive“ terroristische Gruppierungen (wie die dem Linksperonismus nahestehenden Montoneros), sondern vornehmlich gegen Journalisten, Studenten, Gewerkschaftsangehörige, Intellektuelle und Geistliche. So begann das Militär vor allem, sich gegen Feinde im Innern, die sich der „Subversion“ bedienten, zu wenden (Dürr 2016). Angesichts der durch Perón vorangetriebenen Massenmobilisierung der Bevölkerung in Gewerkschaften und ihrer Einbindung in die Politik war es nun auch die Intention des proceso, die Bevölkerung sukzessive zu demobilisieren und die öffentliche Unruhe zu beseitigen. Insofern nimmt es auch wenig Wunder, dass zunächst von Modernisierung in der Programmatik des proceso

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keine Rede war. Nur am Ende der ersten Regierungserklärung der Junta findet sich auch ein indirekt als Modernisierungsimpuls zu verstehender Passus. Demzufolge gehörte zu den Aufgaben des proceso die „Herstellung einer sozioökonomischen Situation, die die nationale Entscheidungskompetenz und die volle Verwirklichung der Argentinier sicherstellt (…) und in der für private nationale und ausländische Initiative und Kapital die notwendigen Bedingungen für eine reibungslose Beteiligung am Prozess der vernünftigen Ressourcennutzung anbietet (…)“ (Videla, Massera und Agosti 1976, S. 266). Vor diesem Hintergrund und um diese Ziele langfristig zu erreichen, versuchte sich das Militär zunächst in der vollständigen Steuerung des öffentlichen Sektors. So kontrollierte es nun nicht nur das zentrale politische Entscheidungssystem, sondern tendierte auch dazu, alle Verwaltungsebenen mit militärischem Personal zu besetzen. Das Ergebnis war eine bis dahin einmalige Militärbürokratie, die durch populistische Elemente, besonders die gezielte Beeinflussung der Bevölkerung durch gesteuerte Umfragen gestützt werden sollte (Schenquer und Risler 2019, S. 1–18). In wirtschaftlicher Hinsicht verordnete der proceso Argentinien eine Radikalkur. Zunächst leitete Videla einen Prozess der ökonomischen Modernisierung wie der politisch-administrativen Dezentralisierung ein, der auch nach der Rückkehr zur Demokratie unumkehrbar sein sollte (Carreras 2002, S. 28). Nationalkongress und Provinzparlamente wurden aufgelöst, Gouverneure, Richter des Obersten Gerichtshofes und Bürgermeister suspendiert, ebenso erging es den Parteien. Die für den Peronismus noch so bedeutsamen Gewerkschaftsdachverbände wurden unter staatliche Kuratel gestellt. Ökonomisch bedeuteten diese ersten Maßnahmen die Ausweitung des staatlichen (militärischen) Einflusses auf die Ressourcenverteilung, was sich in der Kontrolle des Bankensektors wie der Verstaatlichung einzelner Wirtschaftszweige äußerte (von Haldenwang 1994, S. 126–139). Nachdem die Präsidentschaft, wie 1976 festgelegt, 1981 turnusmäßig auf General Viola übergegangen war, kam es zur vorsichtigen politischen wie vollständigen ökonomischen Liberalisierung nach fünf exzessiv repressiven Jahren. Die subkutan weiterhin aktiven Parteien konnten ihre Aktivitäten teilweise wieder legal aufnehmen, und sollte es zu einem konstruktiven Dialog mit der Opposition kommen, stellte Viola für das Jahr 1984 Präsidentschaftswahlen in Aussicht. Den Gegnern des Regimes reichte dies jedoch nicht: Gewerkschaften und Parteien forderten umgehend eine rasche Rückkehr zur Demokratie, die Universitäten eine Rückkehr zur Dekonzentration (Bekerman 2013, S. 253–269). Damit schuf sich Viola innermilitärische Opposition, die noch im Jahr seiner Machtübernahme in einem Palastputsch und seine Ablösung durch Präsident Galtieri mündete (Birle 1995, S. 148).

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Auch wenn Galtieri sofort das Verbot politischer Aktivitäten bestätigte, so wurde doch deutlich, wie sehr der proceso bereits delegitimiert war. Denn ein von den Gewerkschaften daraufhin angezettelter Generalstreik legte weite Teile des Landes lahm. Um die wachsende Erosion des ohnehin nur rudimentär vorhandenen gesellschaftlichen Rückhalts aufzuhalten, bedienten sich die argentinischen Militärs in der Folge der Strategie, interne Legitimationsdefizite durch externen Aktionismus auszugleichen: Mit der Invasion der seit 1833 durch Großbritannien besetzten und von Argentinien beanspruchten Falklandinseln (Malvinas) vermochten die argentinischen Militärmachthaber kurzfristig eine Woge der nationalen Erhebung und Mobilisierung in der argentinischen Gesellschaft hervorzurufen (Waldmann 1996, S. 946). Damit verband sich jedoch kein dauerhaft stabilisierender Effekt. Im Gegenteil verkehrten die folgenden Ereignisse den ursprünglichen Zweck des Malwinenabenteuers in sein Gegenteil (Munck 1998, S. 105–146). Mit der vollständigen militärischen Niederlage gegen die britischen Truppen waren die argentinischen Streitkräfte „auf ihrem ureigensten Terrain gescheitert“ (Wagner 1998, S. 21). Am Ende der siebenjährigen Diktatur wurde die politische Macht rasch dem bereits pensionierten General Reynaldo Bignone (1982–1983) übergeben, der sich angesichts gegenseitiger Schuldzuweisungen der Teilstreitkräfte und Massendemonstrationen mit einer schwierigen Aufgabe konfrontiert sah. Luftwaffe und Marine hatten sich mit dem Rückzug Galtieris bereits unter Protest aus der Regierung verabschiedet (Birle 1995, S. 148). Bignone ging es nun nur noch darum, Reservatrechte des Militärs zu retten. Er kündigte für das Jahr 1983 Präsidentschaftswahlen an, ebenso einen Dialog mit der Opposition, um die Bedingungen für eine Machtübergabe auszuhandeln. Das Militär aber war nun sowohl als politischer Akteur desavouiert als auch auf ureigenstem militärischen Terrain geschlagen (Santibanes 2007, S. 612–637). Sogar im Gegensatz zu bisherigen militärischen Experimenten in Argentinien vollzog sich der Rückzug des Militärs nun in einem extrem kurzen Zeitraum und völlig überstürzt, ohne Sonderrechte verfassungsmäßig verbrieft zu bekommen, was sich im Verlauf des Konsolidierungsprozesses noch als problematisch erweisen sollte. Insgesamt stand die Militärdiktatur so unter einem ungünstigen Stern, wohl auch deshalb, da die Modernisierungspolitik nur drei Jahre konsequent verfolgt worden war. Weder war es dem Militär möglich, die internen ökonomischen und politischen Probleme Argentiniens zu lösen, noch vermochte es durch externe Legitimationsmechanismen interne Defizite auszugleichen. Die daraus resultierende komplette Diskreditierung des argentinischen Militärs in wirtschaftlicher, militärischer und letztlich auch moralischer Hinsicht schwächte die

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Stellung der Institution Militär im Rahmen des argentinischen Transformationsprozesses zusätzlich. Eigene Bedingungen vermochte es daher im Verlauf des Aushandlungsprozesses mit Vertretern der Gewerkschaften und Parteien (vor allem der Peronisten) nicht durchzusetzen. Die angestrebten Amnestiegesetze, die von den Militärs ein Vierteljahr zuvor erlassen worden waren, wurden deshalb durch den argentinischen Kongress wieder aufgehoben. Die führenden Mitglieder der Militärjunta konnten so zu mehrjährigen Haftstrafen wegen Menschenrechtsverletzungen verurteilt werden (Kaleck 2010). Darüber hinaus wurde auch die institutionelle Unterordnung des Militärs unter die zivile Leitung des Verteidigungsministeriums gesichert und dabei insbesondere die Ernennung, Entlassung und Versetzung höherer Offiziere auf den jeweiligen zivilen Minister übertragen (Carreras 1999, S. 246). In der Zurückdrängung des Militärs ergaben sich trotz seiner Selbstdiskreditierung jedoch erhebliche Probleme. Juristische Versuche, Amnestien zu verhindern oder zu beschränken, dann wieder zu ermöglichen, führten zur Osterrebellion des argentinischen Militärs im Jahr 1987 unter der Führung von Oberstleutnant Aldo Rico. Seinen Ursprung hatte die Revolte in der Weigerung des Majors Ernesto Barreiro, der Vorladung der argentinischen Justiz zu folgen. Insofern war der Aufstand aus der Sicht des Militärs der offene Widerstand zur Rückerlangung der eigenen Ehre. Darüber hinaus bedeutete es die Wiederherstellung der Disziplin innerhalb der traditionell rivalisierenden Teilstreitkräfte. Das so genannte „Schlusspunktgesetz“ (ley de punto final) setzte eine Frist für Anklageerhebungen gegen Angehörige der Militärjunta und sollte die juristische Aufarbeitung der Militärdiktatur einem Ende zuführen, um den sozialen Frieden im Land wiederherzustellen, besonders aber um das Verhältnis zwischen Regierung und Militär dauerhaft zu entspannen. Das Gegenteil aber war der Fall, denn innerhalb kürzester Zeit wurde eine Lawine von Anklagen gegen ca. 400 Offiziere losgetreten. Laut Gesetz blieben den Bundesgerichten nur zwei Monate Zeit, um Anklage gegen die Offiziere zu erheben. Dass die argentinische Justiz in der Folge innerhalb dieses Zeitraums den Löwenanteil der führenden Militärs vorlud, kam für die Streitkräfte überraschend. Die Intention der argentinischen Regierung, mit dem Schlusspunktgesetz Ruhe in die zivil-militärischen Beziehungen des Landes zu bringen, war damit ad absurdum geführt. Das „Gesetz über die Gehorsamspflicht“ (ley de obediencia debida) sollte die Wogen wieder glätten und die Anzahl der abzusehenden Prozesse erfolgreich reduzieren. Erst nach der Osterrebellion des Militärs aber kam es zum Erlass des so genannten „Befehlsnotstandsgesetzes“. Ihm zufolge sollten alle militärischen Ränge unterhalb des Dienstgrades eines Oberstleutnants von der Strafverfolgung ausgenommen werden (Carreras 1999,

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S. 259–265). Im Konflikt um innermilitärische Umstrukturierungen kam es zu zwei weiteren Erhebungen, die aber beide innerhalb des Militärs beendet wurden. In langen Debatten mit den Militärs wurde darüber hinaus das Verteidigungsgesetz ausgehandelt, in welchem der Aufgabenbereich des Militärs bei der Landesverteidigung klar festgelegt wurde. Seine Mitwirkung in Fragen der inneren Sicherheit wurde hingegen stark eingeschränkt (Garaño 2010, S. 174– 190). Insgesamt aber verdeutlichten weitere lokale Aufstände des Militärs, dass es dem zivilen Präsidenten Raúl Alfonsin noch nicht gelungen war, die Streitkräfte dauerhaft der demokratischen Institution Verteidigungsministerium unterzuordnen. Doch auch implizit versuchte das Militär, seine Stellung zu sichern. Gleichwohl die Startbedingungen für die argentinische Demokratie in den achtziger Jahren durch die strafrechtliche Verfolgung der Protagonisten der Videla-Ära ausgesprochen günstig für eine demokratische Konsolidierung waren, verfolgte das Militär weiterhin eigene Ziele. Kaum verhohlen forderten rebellische Militärs (carapintadas) in der Folge und angesichts der rigiden Einschnitte in die Pfründe der Streitkräfte eine Wahlniederlage der Regierung Raul Alfonsin und eine Machtübernahme durch Carlos Menem ein. Menem selbst favorisierte das Mittel des Ausgleichs. Zunächst bedeutete dies die Begnadigung zahlreicher wegen Menschenrechtsverletzungen verurteilter Militärs. Insofern waren gravierende Änderungen der zivil-militärischen Beziehungen unter Menem von diesem Standpunkt aus kaum zu erwarten. Zunächst etablierte er mit den militärischen Eliten einen Tauschhandel: Auf der einen Seite trieb er die Begnadigung zuvor verurteilter Offiziere voran, auf der anderen Seite verlangte er dafür die Unterordnung des argentinischen Militärs unter zivile Kontrolle (Tedesco 1996, S. 21–37; Birle 1995, S. 292). In der Folge betrieb dann auch das Militär eine Doppelstrategie. Zum einen bedeutete dies die formelle Anerkennung der demokratischen Spielregeln, zum anderen aber war das Bestreben sichtbar, sich nicht in jedem Fall den demokratischen Institutionen unterzuordnen. Mit besonderem Augenmerk bedacht war in diesem Gesamtzusammenhang die Rolle der Amnestiegesetze für die ehemalige militärische Führung des Landes unter Videla und Galtieri. Einen zentralen Wendepunkt markierte hier das Jahr 2005, als der Oberste Gerichtshof in Buenos Aires die Amnestiegesetze aufhob. Die Zahl der Militärs, die nun mit einem Verfahren zu rechnen hatten, wurde im selben Jahr auf ca. 400 geschätzt (Anonymus 2005, S. 9). Weitaus komplexer dagegen gestaltete sich die Problematik der Aufarbeitung der Menschenrechtsverletzungen. Sowohl die Regierung Alfonsín als auch die Regierung Menem haben sich dieser Thematik mit unterschiedlicher Intensität gewidmet. Einen Höhepunkt der Aufarbeitung der Verbrechen während der Diktatur stellten zweifelsohne die so genannten „Wahrheitsprozesse“ dar (Fuchs 2003, S. 124–131).

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Insgesamt wird der Konsolidierungsgrad der argentinischen Demokratie in der jüngeren Literatur trotz dieser ambivalenten Einzelbefunde überwiegend positiv beurteilt. Vor allem der zweite unproblematische Regierungswechsel von Carlos Menem zu Fernando de la Rua wird als Beleg für die abgeschlossene Demokratisierung des Landes genannt. Doch Zweifel bleiben. Denn gerade Argentinien ist ein gutes Beispiel dafür, dass Konsolidierung und latent vorhandener Einfluss des Militärs sich nicht vollständig ausschließen müssen. Trotzdem ist unübersehbar, dass die demokratischen Regierungen Argentiniens dem Militär seit 1983 mehr und mehr ihrer Prärogativen abgetrotzt haben (Diamint 2002). Und dass das Militär sich selbst im argentinischen Krisenjahr 2001, in dem drei Regierungen innerhalb von nur drei Wochen aufeinander folgten, nicht zu einer Intervention veranlasst sah, kann deshalb als implizites Eingeständnis der Streitkräfteführung gewertet werden, nicht mehr über das politische Schicksal des Landes entscheiden zu wollen (Carreras 2002, S. 34).

4.2 Chile im Spannungsfeld von Kirche, Großgrundbesitz und freien Wahlen Die gewaltsame Eskalation militärischer Macht unter General Augusto Pinochet Ugarte (1973–1990) (Huneeus 2010, S. 181–188) war für chilenische Verhältnisse ungewöhnlich. Wie Argentinien und Uruguay verfügte auch Chile von kurzen diktatorischen Zwischenspielen abgesehen über langfristig stabile, zumindest formaldemokratische Strukturen (Straßner 2007; Rector 2005). Umso größer war die Empörung in der Bevölkerung über den gewaltexzessiven Präzedenzfall des Jahres 1970, als die politische Rechte ein Attentat auf den Oberbefehlshaber der Armee, General Schneider, durchführen ließ, um die Machtübernahme der frei gewählten Regierung des Sozialisten Salvador Allende zu verhindern (Imbusch 2000, S. 41). Allende hatte entsprechend seiner programmatischen Basis umfangreiche sozialpolitische Maßnahmen (Einfrieren der Mieten, starke Lohnsteigerungen, Stärkung der Gewerkschaften) mit einem sukzessiven Ausbau der Staatstätigkeit kombiniert. Die daraus folgende zunehmende Verstaatlichung von bis dato von westlichen Unternehmen dominierten Schlüsselindustrien hatte zum einen extrem negative Wirtschaftsdaten zur Folge, zum anderen rief es den Widerstand westlicher Länder, allen voran der USA, auf den Plan. Nachdem ausländische Investoren sich mehr und mehr von Chile abwandten, putschten die konservativen Teile des chilenischen Militärs unter Beteiligung des US-amerikanischen Geheimdienstes (Henrich 2006, S. 184).

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Der großes Aufsehen erregende Militärcoup gegen Allende schlug nicht zuletzt deshalb so große Wellen, da es sich bei seiner Administration um die erste frei gewählte sozialistische Regierung handelte. Wie andere sozialistisch inspirierte Regierungen in Lateinamerika (Jacobo Ármenz in Guatemala 1951–1954, Juan Bosch in der Dominikanischen Republik 1963, Maurice Bishop in Grenada 1979– 1983) wurde aber auch sie unter mehr oder minder offenem Einfluss der USA beseitigt (Rey 2010, S. 10), was zu verstärkten Solidaritätskundgebungen in westeuropäischen Ländern, darunter besonders auch der Bundesrepublik Deutschland, führte (Werz 2010, S. 35). In Übereinstimmung mit der „Doktrin der Nationalen Sicherheit“ war es das Motiv des nunmehr hochgradig politisierten chilenischen Militärs (Bawden 2016), neben der Wiederherstellung der öffentlichen Ordnung eine wirtschaftliche Gesundung nach der Deflation der letzten Allende-Jahre herbeizuführen (Valenzuela 1980, S. 83). Den Putschisten ging es damit aus ihrer Sicht auch um die Beseitigung dieses feindlichen sozialistischen Einsprengsels. Insofern betrachteten die chilenischen Militärs diese innenpolitische Subversion auch als die weitaus größere Bedrohung als den kommunistischen Einfluss aus dem Ausland. Dies ist umso bemerkenswerter, als es in Chile im Gegensatz zu anderen Staaten Lateinamerikas bis dahin keine bedeutsame bewaffnete Erhebung in Form einer Guerillabewegung gegeben hatte (Angell 1996, S. 879). Nichtsdestotrotz legte der chilenische Militärapparat eine auch für lateinamerikanische Verhältnisse exzessive Gewaltorientierung an den Tag, vor allen Dingen unmittelbar nach dem Staatsstreich (German 1999, S. 313). Augusto Pinochet selbst rechtfertigte den Putsch dann auch konsequent mit der Instabilität der Situation, die durch die Regierung Allende eingetreten sei, nicht ohne die persönliche Verunglimpfung des politischen Gegners unverhohlen zu betreiben (Berger und Gabriel 2007, S. 82). Dabei stand im Zentrum der militärischen Überlegungen auch die eigene Stellung im politischen System. Da sich der militärische Machtapparat durch die politischen Eliten schlecht behandelt fühlte, ging es nicht nur um die Beseitigung der Regierung Allende und um die Eindämmung der kommunistischen Subversion, sondern um die generelle Umgestaltung der öffentlichen Ordnung und der Gesellschaftsstruktur (Angell 1996, S. 870). Insofern galt es, die militärischen Prinzipien, wie Tradition, Loyalität, Disziplin und Ordnung, auch in der Gesellschaft zu verankern. Allerdings etablierte sich entgegen den ursprünglichen Intentionen des Militärs, eine Militärjunta zu etablieren, nach und nach eine Machtkonzentration in den Händen Pinochets (Varas 1989). Das chilenische Exempel verdeutlichte hinsichtlich des Sturzes der sozialistischen Regierung Allende den Einfluss der USA. Auch wirtschaftspolitisch

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sollte sich diese Einflussnahme fortsetzen. In der Folge waren es daher führende Ökonomen (besonders Jorge Cauas und Sergio de Castro, im Volksmund „chicago boys“ genannt) (Valdes 1995), welche der Wirtschaftspolitik unter der Militärdiktatur Pinochets einen neoliberalen, monetaristischen Anstrich gaben (Rivera 1981; Calderon, 1982), was auch verbunden war mit einem rigorosen Rückzug des Staates aus anderen Politikfeldern, vor allem der Sozialpolitik. Vor diesem Hintergrund gestalteten sich die wirtschaftlichen Beziehungen Chiles zu vielen westlichen Staaten fruchtbar, was auch eine Intensivierung der Kontakte in die Bundesrepublik Deutschland betraf (Barrenechea 1984). Grund für den Einfluss der Ökonomen war die politische Unerfahrenheit des chilenischen Militärs. Angesichts der notwendigen raschen Legitimation des Pinochet-Regimes trotz erheblicher Repressionswellen unmittelbar nach dem Putsch suchte das Militär sein Heil in der Kooperation mit finanzpolitischen Technokraten, die ein solides, straffes und wissenschaftliches Programm umsetzen konnten, das den konsequenten und linearen Vorstellungen des Militärs von öffentlicher Ordnung und Gesellschaft entsprach. Insofern war es nun Programm, die jahrzehntelange und unter der Regierung Allende aus dem Ruder gelaufene Etablierung des Staates als wirtschaftspolitischer Akteur auf ein Minimum zurückzufahren. Damit erhoffte sich das Militär zweigleisige Auswirkungen. Auf der einen Seite sollte sich durch das freie Spiel der Marktkräfte der ökonomische Vorteil Chiles im Vergleich zu den Nachbarstaaten maximal instrumentalisieren lassen, und durch die sinkenden Löhne würde auf der anderen Seite die Macht der Gewerkschaften begrenzt (Angell 1996, S. 871). Innenpolitisch war die Konsolidierung des Pinochet-Regimes eine Paradoxie und hielt nicht aufgrund rascher ökonomischer Prosperität Einzug, sondern durch die Bevorzugung wichtiger Eliten und vor allem angesichts der chaotischen Zustände vor dem Putsch, deren Auswirkungen einem Großteil der Bevölkerung noch lebhaft in Erinnerung waren. Besonders die Kirche des Landes zeigte sich zwiespältig; bedeutende Teile sympathisierten jedoch mit der Diktatur (Ruderer 2015, S. 1–27). Und so gelang es Pinochet, die öffentliche Erwartung, dass die militärische Herrschaft nur von kurzer Dauer sein würde, zu konterkarieren (Sigmund 2007, S. 175). Institutionell schaffte es Pinochet, durch die Installation der Geheimpolizei DINA (Direción de Inteligencia Nacional) jedwede Opposition zu ersticken. Nicht einmal im Ausland fanden Oppositionelle wie der frühere Oberbefehlshaber des chilenischen Militärs, General Prats, oder der Sozialist Orlando Letelier Sicherheit vor dem Zugriff der DINA, als sie 1974 in Buenos Aires bzw. 1976 in Washington ermordet wurden (Angell 1996, S. 872). Analog dazu wurden Oppositionsparteien verboten, eine Pressezensur eingeführt,

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Universitäten und die gesamte öffentliche Verwaltung gesäubert sowie die Gewerkschaften entmachtet. Die politische Legitimation suchte Pinochet in Volksabstimmungen, die unter erheblicher Einflussnahme und Einschüchterung der Polizei und Geheimdienste stattfanden und wenig verwunderlich erhebliche Zustimmung fanden. Auch der Abstimmungsmodus über die Regierung war bemerkenswert. Der Wahlzettel bestand aus einem mehr oder minder subtilen Hinweis: „Angesichts der internationalen Aggression, die gegen unser Vaterland gerichtet ist, unterstütze ich Präsident Pinochet in seiner Verteidigung der Würde Chiles und bestätige die Legitimität der Regierung der Republik, um souverän den Prozeß der Institutionalisierung des Landes anzuführen. Ja-Nein“ (Kurtenbach 1991, S. 147). So kam 1978 zum Ausdruck, dass 75 % der Chilenen das Pinochet-Regime angesichts der „Angriffe aus dem Ausland“ unterstützten, während 1980 rund 67 % für eine neue Verfassung stimmten, die das autoritäre Regime in den Verfassungsrang erhob. Auf das Militär selbst bezogen nutzte Pinochet den ausgeprägten Glauben an Loyalität und Gefolgschaft, indem er den einzelnen Soldaten und Offizieren wie auch der Institution selbst Zuwendungen zukommen ließ, sodass sich die Militärausgaben ebenso wie die Zahl der persönlich von Pinochet ernannten und ihm dadurch treu ergebenen Generäle in den ersten acht Jahren verdoppelten (Angell 1996, S. 872). Beim katholischen Klerus gelang diese Umarmungsstrategie jedoch nur partiell: Auch wenn Teile der nationalen Kirche die Machtübernahme guthießen, entstand im Verlauf des Regimes ein Oppositionsherd rund um Kardinal Raúl Silva Henríquez, der allerdings keine schlagkräftige Widerstandsbewegung formieren konnte. Echte Opposition ermöglichte erst der ökonomische Kollaps der beginnenden achtziger Jahre, als sich die Unzufriedenheit der Bevölkerung in Massenprotesten Bahn brach (Sigmund 2007, S. 177). Die zu diesem Zeitpunkt ökonomisch problematische Lage fand ihren Niederschlag in landesweiten Protesten gegen die Wirtschaftspolitik der Regierung, die von den Kupferbergarbeitern und ihrer gewerkschaftlichen Organisation ausgingen und sowohl in der Mittel- als auch der Arbeiterklasse Unterstützung fanden. Die erste Protestwelle erwies sich als Präzedenzfall. Doch auch wenn eine zweite Periode der Kritik durch neu gegründete Arbeitervereinigungen mittels verschärfter Repression rasch zurückgedrängt werden konnte, fühlten sich nun Oppositionsparteien wieder auf den Plan gerufen, denen vonseiten der Regierung sogar Gesprächsbereitschaft signalisiert wurde. Eine kontrollierte Einhegung der sozialen Dynamik durch die Oppositionsparteien oder durch die Regierung erwies sich aber alsbald als Illusion. Die sozialen Verwerfungen der neoliberalen Wirtschaftspolitik hatte die Entstehung verarmter Randsiedlungen

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rund um die chilenischen Großstädte befördert, in denen die von der ökonomischen Entwicklung abgehängten Menschen unter unwürdigen Bedingungen lebten. Dort spielte sich bis ins Jahr 1984 ein Großteil täglicher Auseinandersetzungen zwischen Polizei und Aufständischen ab (Angell 1996, S. 874). Die Oppositionsparteien begannen sich zusammenzuschließen. Die Demokratische Allianz (Alianza Democrática) und die Volksdemokratische Bewegung (Movimiento Democrático Popular) bildeten die größten liberalen bzw. sozialistischen Sammelbecken, scheiterten aber in ihrer Absicht, das Regime zu stürzen. Daneben tat sich vor allem die katholische Kirche des Landes hervor. Sie initiierte den Acuerdo Nacional (Nationale Verständigung) bewusst in der Absicht, ein überparteiliches Forum ins Leben zu rufen. Nicht von ungefähr partizipierten hier Sozialisten, Liberale sowie gemäßigte und radikale Konservative, die eigentlich zur Hausmacht Pinochets gehörten. Von hier ausgehend schlossen sich Gewerkschaften und Bürgervereinigungen an, die ab 1986, nun als Asamblea Cívica, die breiteste Mobilisierungswirkung gegen das Regime entfalten konnten (Sigmund 2007, S. 181). Die erhebliche soziale Dynamik fand jedoch mit dem vereitelten Anschlag auf Pinochet im Jahre 1986 ein jähes Ende. Bereits die Monate zuvor hatte die chilenische Regierung die Funde von geheimen Waffenlagern gemeldet. Als die kommunistisch inspirierte Guerillabewegung Frente Patriótico Manuel Rodriguez (FPMR, Patriotische Front) für das Attentat verantwortlich gemacht werden konnte, schien die Propaganda von der kommunistischen Subversion im Lande ihren Niederschlag in der Realität gefunden zu haben. Die Desavouierung der Oppositionsbündnisse war enorm, hatten ihre parteipolitischen Führer doch beteuert, den Widerstand gegen das System nicht militant zu führen. So ging die Regierung Pinochet noch einmal gestärkt aus den Wirren hervor, während die Opposition trotz sporadisch aufflammender Proteste ihre Mobilisierungswirkung mehr und mehr einbüßte. Unterstützend für Pinochet kam die langsame, aber stetige wirtschaftliche Erholung hinzu, die vor allem auf die steigenden Preise für Kupfer auf den Weltmärkten zurückzuführen war. Daneben aber war auch die umsichtige Wirtschaftspolitik unter dem neuen Finanzminister Hernán Buchi verantwortlich für eine sukzessive Stärkung der chilenischen Volkswirtschaft. Die Umstände des vereitelten Anschlags wie die ökonomischen Fortschritte wollte Pinochet in politische Legitimation ummünzen, indem er sich in einem Volksentscheid als Staatschef bestätigen lassen würde. Entgegen Pinochets Erwartungen und den Einflussmöglichkeiten seines Regimes aber verlor er den Entscheid vom 5. Oktober 1988 mit 55 % Nein-Stimmen gegenüber 43 %

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Zustimmung. Vor allem die sozial an den Rand gedrängten Teile der Bevölkerung konnten auch die Ereignisse des Jahres 1986 nicht umstimmen, sodass insbesondere die 40 % in Armut lebenden Chilenen das Ergebnis erheblich beeinflussten. Das Militär ging gegen das Ergebnis der Abstimmung nicht vor. Auf der einen Seite, da das Ausland und auch die USA nun deutlich ihre Unterstützung der Opposition erkennen ließen, zum anderen, da der Volksentscheid erst durch das Militär in der von ihm selbst eingesetzten Verfassung von 1980 initiiert wurde. Hier brach sich das Selbstverständnis des chilenischen Militärs als legalistische Organisation Bahn. Mit der Abstimmungsniederlage Pinochets im Jahre 1988 nahm dann auch der demokratische Systemwandel Schritt für Schritt seinen Lauf: Bereits ein Jahr später wurden die Kompetenzen des Präsidenten per Verfassungsreferendum eingeschränkt, und Patricio Aylwin gelangte als gemeinsamer Kandidat von Christdemokraten und linken Parteien ins höchste Staatsamt. Und 1991 legte eine „Nationale Kommission für Wahrheit und Versöhnung“ ihren Bericht zur Aufarbeitung der begangenen Menschenrechtsverletzungen vor, der das Militär ebenfalls stark belastete. Die Kernaufgaben des chilenischen Militärs lagen allerdings auch nach dem Systemwandel nicht nur im Bereich der Landesverteidigung, sondern laut Verfassung auch in der Überwachung der „nationalen Sicherheit“ und der „institutionellen Ordnung“ des Landes. So war es dem Militär gelungen, im Verlauf des Transformationsprozesses einige institutionelle Sondervorkehrungen zur Bewahrung der eigenen Stellung zu treffen. Unter den einzelnen, in der chilenischen Verfassung damals verbrieften Einflussmöglichkeiten stechen einige besonders hervor. So wurde nahezu ein Fünftel der Mitglieder des chilenischen Oberhauses ernannt, vier davon unter Mitwirkung der Streit- und Sicherheitskräfte. Der Grund für die erfolgreiche Bewahrung von Reservatrechten lag darin, dass die Verhandlungsstrategie des Militärs von vornherein auf die eigene Amnestie als „nicht verhandelbarer Eckpunkt“ (Fuchs und Nolte 2006, S. 22) ausgerichtet war. Daneben war es dem Militär gelungen, neben den machtpolitischen und institutionalisierten Sonderrechten der zivilen Führung auch ökonomische Zugeständnisse abzuringen. Die Höhe des Militäretats durfte lange den Stand von 1989 nicht unterschreiten, darüber hinaus erhielt das Militär jährlich und automatisch ein Zehntel des Gewinns aus dem Verkauf des chilenischen Exportprodukts Kupfer (Wagner 1998, S. 24). Die zivilen Erfolge gegenüber dem militärischen Machtapparat nahmen sich dagegen bescheiden aus. So legte Aylwins Nachfolger Eduardo Frei kurz nach seiner Wahl 1993 ein Veto gegen die Beförderung eines Offiziers zum General

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ein, da es sich bei ihm um einen engen Vertrauten Pinochets handelte und er mit der Ermordung eines ausländischen Diplomaten in Verbindung gebracht wurde. Außerdem wurde der ehemalige Chef des chilenischen Geheimdienstes Contreras wegen der Ermordung des Außenministers der Regierung Allende 1973 in Washington zu mehrjähriger Haft verurteilt (Wagner 1998, S. 24). Das große Gewicht des Militärs in Chile wurde dadurch jedoch nicht aufgehoben, sondern vielmehr durch die verfassungsrechtliche Verbriefung institutioneller Sonderrechte fortgeschrieben: Bis weit in das neue Jahrtausend hinein waren die Oberbefehlshaber der Teilstreitkräfte unabsetzbar (Radseck 2002, S. 23). Der bedeutsamste Lackmustest blieb und bleibt allerdings das Verhältnis Chiles zu Augusto Pinochet selbst (Straßner 2007). Denn wie gewichtig die Stellung des Militärs in Transformationsprozessen sein kann, verdeutlichte gerade das Verhalten Pinochets nachhaltig. Seine Absicht, auch nach der Demokratisierung Chiles Oberhaupt der Armee zu bleiben, um unliebsame politische Entwicklungen auch jederzeit durch einen militärischen Staatsstreich rückgängig machen zu können, sprach Bände. Darüber hinaus sicherte sich Pinochet eine Ernennung zum Senator auf Lebenszeit, welche ihm ebenso lebenslange Immunität garantieren sollte. Seine Taktik, die eigene Unversehrtheit zu sichern, hat jedoch auch Rückschläge hinnehmen müssen. Im Jahr 2004 hob ein chilenisches Gericht seine Immunität auf. Demzufolge hätte dem damals 88-Jährigen der Prozess wegen der zahlreichen Menschenrechtsverletzungen während der Diktatur gemacht werden können. Seine Verteidiger aber hatten zu diesem Zeitpunkt bereits mehrfach die Anerkennung der Verhandlungsunfähigkeit Pinochets aus gesundheitlichen Gründen durchgesetzt, die bis zu seinem Tod 2009 anhielt. Trotz dieses persönlichen Punktsiegs wurde Pinochets Diktatur jedoch noch zu seinen Lebzeiten offen diskreditiert: Im Sommer 2005 reformierte das chilenische Parlament die bestehende Verfassung und eliminierte die letzten Prärogativen des Militärs. Die Ernennung der Befehlshaber von Polizei und Streitkräften obliegt seither wieder dem Staatspräsidenten, was bis dahin noch immer dem Militär vorbehalten war. Ebenso wurde die vom Militär durchgesetzte Regelung abgeschafft, der zufolge es einen Teil der Senatsposten nach eigenem Gutdünken besetzen konnte. Die Einrichtung von Senatoren auf Lebenszeit, die Pinochet lange Zeit vor strafrechtlicher Verfolgung bewahrt hatte, ist ebenfalls abgeschafft worden. Gleichwohl ist das kein Anlass zur Entwarnung: Denn das zentrale Problem dieser Konsolidierung besteht darin, dass die tradierten Rechtsparteien auch heute noch der Ära Pinochet nahestehen und sich mit dem vorangegangenen Regime identifizieren. Als politische Kraft ist das chilenische Militär damit bis heute weder konsequent diskreditiert noch eingehegt.

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4.3 Brasilien: Moderates Militärregime mit Modernisierungserfolgen Das moderne Brasilien (de la Fontaine und Stehnken 2012; Kingstone 2012) weist ein von seinen anderen südamerikanischen Nachbarn auf den ersten Blick gänzlich differentes Entstehungsszenario auf. Denn während der Großteil sich durch Unabhängigkeitskriege von der Kolonialmacht gelöst hatte, konnte Brasilien seine Selbstständigkeit nahezu gewaltlos erlangen (Rinke 2010a, S. 257). Aus der konstitutionellen Monarchie mit einem Kaiser aus dem portugiesischen Herrscherhaus an der Spitze entstand eine stabile politische Kultur, deren markantestes Merkmal die Konsensorientierung war. So war das Militär bereits früh eingehegt (Tanan 2007, S. 56). Auch die kriegerischen Auseinandersetzungen mit den Nachbarstaaten Argentinien und Uruguay zwischen 1865 und 1870 hatten keine für die politische Rolle des Militärs positiven Konsequenzen. Zwar ging Brasilien als Sieger aus den Waffengängen hervor, und das Militär entwickelte im weiteren Verlauf durchaus ausgeprägte Aversionen gegenüber den zivilen Eliten. Sparmaßnahmen und ausgeprägte Demobilisierungstendenzen im Anschluss an die Kriege begrenzten sein faktisches Gewicht jedoch signifikant (Moltmann 1989, S. 85). So blieb das Militär für den Rest des 19. Jahrhunderts weitgehend ohne Einfluss. Eine Änderung dieser Situation ergab sich erst in den zwanziger Jahren des 20. Jahrhunderts mit der Bewegung der Leutnants („tenentismo“). Diese begann sukzessive politische Forderungen zu stellen, die im Wesentlichen deckungsgleich mit den Ambitionen der Mittelschichten waren. Kernanliegen war die immense Kritik an der elitären Struktur der ersten brasilianischen Republik, die sich neu formierenden Interessen gegenüber systematisch verschlossen hatte. Die Initiative der mittleren Offiziersschicht trug jedoch keine Früchte, was im Wesentlichen daran lag, dass die Unterstützung der Generalität ausblieb. Dennoch war die weitere Entwicklung wesentlich durch das Militär mitbestimmt. Denn nach erwiesenen Unregelmäßigkeiten bei den Präsidentschaftswahlen 1930 wurde Getulio Vargas auf den maßgeblichen Druck der Streitkräfte hin als neuer, provisorischer Präsident vereidigt (Cammack 1996, S. 1073). Zudem ließen sich die Auswirkungen der Weltwirtschaftskrise wie zeitgleich in Argentinien nicht mehr dauerhaft übertünchen, zumal sich die exportabhängige Wirtschaft des Landes auch hier als besonders sensibel gegenüber den geopolitischen Verwerfungen erwies. Die neue Verfassung des Jahres 1930 sollte diesen Problemen begegnen, brachte allerdings auch eine erhebliche Aufwertung des Militärs mit sich: Denn

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gesamtgesellschaftlich wurde nun nach einer Institution gesucht, welche die Rolle des Schlichters und Mäßigers wahrnehmen konnte. Weder die gesellschaftlichen noch die politischen Akteure des Landes (wie z. B. die katholische Kirche) vermochten diese Lücke zu schließen. Und so wuchs dem Militär im Rahmen einer „neue[n] zivil-militärische[n] Partnerschaft“ (Tanan 2007, S. 56) sukzessive die Rolle des poder moderador zu. Wesentlicher Grund für diese Innovation war die tendenziell demokratiefeindliche Haltung der Eliten. Diese waren der Ansicht, dass es auch weiterhin zu Differenzen zwischen Parteien und Eliten kommen würde und dass es eines neuen institutionellen Moderators bedürfe, diese Konflikte vor ihrer Manifestierung in Gewalt zu befrieden (Heinz 2001, S. 123). In der weiteren Folge nahm es deshalb mehr und mehr die ihm zugewachsene Funktion zum Anlass, die Übernahme politischer Ämter, insbesondere der Präsidentschaft, durch missliebige Personen zu verhindern und den amtierenden Präsidenten jederzeit abzusetzen oder mit seiner Absetzung zu drohen, wenn er sein Amt nicht mehr zur Zufriedenheit des Militärs ausfüllte (Heinz 2001, S. 131–132). Die Ära Vargas, die auch als der Versuch bezeichnet wird, einen „Estado Novo“ mit konsequenter Industrialisierung des Landes sowie bürokratischer Zentralisierung aufzubauen, mutierte deshalb sukzessive auch zu einer von der Armee getragenen Diktatur, die Vargas selbst dann auch im Jahre 1945 stürzte. Dieses Muster setzte sich auch in den folgenden Jahrzehnten fort: Nach einer erneuten Intervention des Militärs 1954 setzte Präsident Kubitschek die Industrialisierung des Landes fort, auch wenn seine Politik der Förderung von Direktinvestitionen die Großgrundbesitzer in einer Art und Weise bevorzugte, die den Elitenkompromiss stark belastete. Vor diesem Hintergrund avancierte das Militär erneut zum selbsternannten Wächter der staatlichen Integrität und Stabilität; zivile Eliten tendierten fortan dazu, sich für politische Aufgaben die Zustimmung des Militärs einzuholen (cobertura militar) (Nun 1967, S. 76). Auch die sich anschließende Amtszeit von Präsident Goulart war davon maßgeblich geprägt. Der schließliche Putsch gegen Goulart des Jahres 1964 markierte dann allerdings einen deutlichen Bruch mit der Tradition des brasilianischen Militärs, sich nach Erhebungen sofort wieder zurückzunehmen. Die bis dahin tradierte Vorgehensweise des „coup and exit“ (Heinz 2001), nur perzipierte Missstände durch einen Putsch zu beseitigen, sich dann aber umgehend wieder in die Kasernen zurückzuziehen, wurde nun ersetzt durch einen Verbleib des Militärs an der politischen Macht. Fortan sollten die brasilianischen Präsidenten aus dem Militär kommen, jedoch durch die tradierten Parteien in einem künstlich geschaffenen Zweiparteiensystem bestätigt werden (Tanan 2007, S. 59).

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Damit war Brasilien die rühmliche Ausnahme unter den südamerikanischen Militärdiktaturen, die andernorts stets sowohl politische Institutionen wie Partizipationsmechanismen rigide suspendiert hatten. Seinen Ursprung hatte diese exotische Variante militärischer Machtausübung freilich in der Prägung des brasilianischen Militärs, das eben nicht allein in der perzipierten moralischen und fachlichen Überlegenheit gegenüber Zivilisten begründet lag, sondern darüber hinaus in der Überzeugung, diese Fähigkeiten lediglich als partiellen Beitrag zu einem funktionieren Staatsgebilde zu begreifen, in welchem das Militär eben nur eine Institution unter vielen war (Roett 2010, S. 56). In der Regel bedeutete die Machtinstallierung des Militärregimes aber auch unter diesen spezifischen Vorzeichen die ‚übliche‘ Verfolgung „kommunistischer Umtriebe“, vor allem in den Universitäten des Landes, aber auch die Absetzung von verdächtigen Richtern und Parlamentsmitgliedern. Nach der ersten Welle von Verfolgung und Diskriminierung wurde der nationale Informationsdienst Serviço de Segurança Nacional (SNI) installiert, der die repressiven Maßnahmen koordinieren sollte (Zaverucha 1993, S. 288). Nach und nach wuchs sich der SNI allerdings zu einer fein ziselierten und organisatorisch hocheffizienten Parallelregierung aus, deren nachträgliche Machtbeschneidung sich zu einer Herausforderung für die Militärdiktatur entwickeln sollte, wie sich vor allem in der zweiten Säuberungswelle ab 1969 herausstellte. Der SNI war ein Paradebeispiel dafür, wie die für Lateinamerika so typischen parastaatlichen Todesschwadronen Tendenzen zeigten, sich zu verselbständigen. Neben der Wiederherstellung öffentlicher Ordnung und der Zurückdrängung der „kommunistischen Bedrohung“ war das zweite Standbein der brasilianischen Militärdiktatur nun aber auch die ökonomische Modernisierung, wobei zunächst die Kontrolle der Inflation und die Schaffung eines funktionierenden, modernen Kapitalmarktes, die Erhöhung der Attraktivität des brasilianischen Finanzstandortes für ausländische Investitionen und die staatlichen Investitionen in Infrastruktur und Schwerindustrie im Vordergrund standen (Roett 2010, S. 58). Im Rahmen des ins Leben gerufenen Wirtschaftsprogramms der Regierung (PAEG) oblag es den zuständigen Ministerien für wirtschaftliche Planung und Finanzen, in Zusammenarbeit mit den Technokraten der Militärakademie (Escola Superior de Guerra) die entsprechenden Reformen einzuleiten. Diese Kombination von Repression und ökonomischer Modernisierung setzte sich auch unter den Nachfolge-Regierungen fort, und retrospektiv gehört es zu den Seltsamkeiten der Zeitgeschichte, dass gerade die Ära von Emílio Garrastazu Médici (1969–1974) trotz einer nochmalig gesteigerten Repression zu den populärsten Episoden der brasilianischen Militärdiktatur gehörte. Ein Grund hierfür lag in der Analogie zum peronistischen Regierungsstil Argentiniens:

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Gemeinsam mit seiner Frau verstand es Médici, soziale Wohltätigkeitsprojekte untrennbar mit seiner Person zu verbinden. Am Ende waren es aber vor allem die repressiven Exzesse des SNI, die angesichts bevorstehender Präsidentschaftswahlen im Militär die Überzeugung reifen ließen, ein moderater Kandidat wäre geeigneter, um das System der brasilianischen Revolution in geordnete Kanäle rückzuführen. Insofern bestand auch der Wille zur Wiederbelebung von Traditionen aus der Anfangszeit der Militärdiktatur, was sich in der Nominierung von General Ernesto Geisel niederschlug. Bereits wenige Monate nach seiner Installierung als Präsident im Jahre 1974 wurde deutlich, dass die Zeiten der zweistelligen Zuwachsraten vorüber waren. Wie in zahlreichen anderen Staaten lag dies nicht zuletzt am externen Schock der Ölkrise 1973. Die Tatsache, dass Brasilien rund 8 % seines Erdölbedarfs importieren musste, belastete den durch die etatistische Politik ohnehin stark in Anspruch genommenen Staatshaushalt zusätzlich. Das brasilianische Militärregime wurde nun ein Opfer des eigenen ökonomischen Erfolgs, da die Legitimation der Diktatur hauptsächlich auf der beeindruckenden wirtschaftlichen Prosperität basierte (Correa 2017, S. 245–269). Konfrontiert mit der Option, entweder die Importe zurückzufahren und dadurch das Wachstum zu verlangsamen oder aber zulasten des Haushalts die importierte Ölmenge trotz eines vervierfachten Preises aufrecht zu erhalten, entschied sich Geisel folgelogisch für das fortgesetzte Wachstum. Ein weiteres Motiv für die Entscheidung Geisels lag jedoch darin, dass er gemeinsam mit dem SNI-Vorsitzenden überein gekommen war, dass angesichts der erfolgreichen Niederschlagung der Guerillabewegungen und der ökonomischen Stabilisierung, aber auch aufgrund wachsenden internationalen Drucks und Widerstand gegen die parallele Repressionsinstanz SNI und Forderungen aus der brasilianischen Gesellschaft heraus nach politischer Öffnung und Liberalisierung eine langsame, ausgehandelte Übergabe der politischen Macht an eine zivile Regierung (abertura) an der Zeit sei (Roett 2010, S. 65). Um jedoch eine Rebellion der Hardliner zu verhindern, verabschiedete die Regierung Geisel im April 1977 das sogenannte „April-Paket“, das die militärnahe ARENA-Mehrheit dauerhaft sichern sollte, während er gleichzeitig entsprechende Signale an die Opposition aussandte, zu Gesprächen mit den wichtigsten gesellschaftlichen Akteuren bereit zu sein. Mit der Machtübernahme durch General João Batista Figueiredo im Jahre 1979 wurde dann auch eine Integrationsfigur gefunden, die alle Strömungen des Militärs hinter sich zu bringen vermochte. Doch die Rahmenbedingungen hatten sich geändert, und spätestens mit den Folgen der Zweiten Ölkrise nach 1979 und dem von Mexiko 1982 zur allgemeinen Kenntnis gebrachten Schuldenmoratorium

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konfrontiert, engte sich auch der Spielraum für ökonomische Entscheidungen in Brasilien mehr und mehr ein. Trotz eines rasch aufgelegten, bis 1984 gültigen Austeritätsprogramms musste Brasilien 1982 den Canossagang antreten und beim Internationalen Währungsfonds um Unterstützung bitten. Insofern wuchsen sich die Probleme der brasilianischen Militärregierung zu einer „doppelten Legitimationskrise“ (Schmalz 2008, S. 70–73) aus: Auf der einen Seite stagnierte die ökonomische Entwicklung des Landes, auf der anderen Seite begannen sich auch in der politischen Stabilität der Herrschaft Risse aufzutun. Derweil ging die politische Liberalisierung weiter, die einen Höhepunkt in den Amnestiegesetzen des Jahres 1979 fand. Davon profitierten nicht nur Exilanten, die Brasilien während der vorangegangenen Jahre verlassen hatten, sondern ebenso Militärs, die der Folter und Repression verdächtigt wurden. Auch der intermediäre Sektor wurde geöffnet. Im Vorlauf der Präsidentschaftswahlen des Jahres 1985 verständigten sich die Oppositionsparteien dann darauf, das vom Militär stets instrumentalisierte Wahlkollegium zur Vorbereitung zu nutzen, und als die neuen Kräfte darin ihren Kandidaten durchzusetzen vermochten, war die brasilianische Militärdiktatur an ihrem Ende angelangt. Wie in allen lateinamerikanischen Staaten ist der Umgang mit der autoritären Vergangenheit und ihren politischen Verwerfungen von größter Bedeutung für den sozialen Frieden. Insofern war der brasilianische Fall noch ein gelungenes Beispiel für einen durch das Militär selbst gesteuerten Abschied von der Macht, der den desavouierten Militärs in Argentinien 1983 nicht gelungen war. Dennoch waren es mit fortschreitender Verankerung der Demokratie vor allem die Amnestieregelungen, die insbesondere Angehörige von Opfern und Verfolgten des Regimes kritisierten. Bemerkenswerten Charakter hatte diesbezüglich die Handlung des vormaligen brasilianischen Präsidenten Fernando Henrique Cardoso, der kurz vor dem Auslaufen seiner Amtszeit im Jahr 2003 die zeitliche Frist für die Geheimhaltung sensibler Dokumente aus der Ära der Militärdiktatur verdoppelte. Im Gegensatz zu Argentinien, wo zumindest die führende Generalität mit Haftstrafen belegt wurde, und Chile war man in Brasilien deshalb zu einer fundierten Aufarbeitung der Verbrechen allem Anschein nach noch nicht bereit. Allein die Kirche insistierte lange auf einer Wahrheitskommission analog zu anderen lateinamerikanischen Staaten. Und so wird Brasilien bescheinigt, unter allen lateinamerikanischen Ländern bei der Bewältigung der militärdiktatorischen Epoche am wenigsten weit fortgeschritten zu sein (Hart 2010, S. 37). Die Zugeständnisse des Militärs in dieser Hinsicht halten sich ohnehin in Grenzen. Besonders deutlich wurde seine mangelnde Bereitschaft, aktiv Verantwortung für die Opfer der Militärdiktatur zu übernehmen, im Frühjahr 2005.

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Die Veröffentlichung von fingierten Fotos eines vermeintlich später liquidierten Systemgegners führte nicht etwa zu einer gesellschaftlichen Diskussion, sondern zeigte viel mehr das mangelnde Unrechtsbewusstsein des Militärs sowie die fehlende Konsequenz der Regierung. Zunächst kommentierte der Führungsstab des Militärs das damalige Vorgehen als „legitime Antwort auf eine kommunistisch inspirierte Bedrohung“. Auch wenn die Äußerung rasch zurückgezogen wurde, konnte sie dennoch nicht ungeschehen gemacht werden. Weitaus bemerkenswerter aber war die Tatsache, dass die brasilianische Regierung nicht den Oberbefehlshaber der Armee dafür zur Rechenschaft zog, sondern den zivilen Verteidigungsminister. Dies ist umso erstaunlicher, als die damals verantwortliche Regierung von Luiz Inacio Lula da Silva fast ausschließlich selbst aus ehemaligen Systemgegnern bestand und es in Brasilien erst seit 1999 ein zivil geführtes Verteidigungsministerium gibt. Dies mag auch damit zu tun haben, dass die brasilianische Militärdiktatur mit der Liquidierung von offiziell ca. 300 Systemgegnern weitaus weniger Menschenleben forderte als ihr chilenisches oder argentinisches Pendant. So kam in Brasilien eine Wahrheitskommission am Ende nur aufgrund des Drucks der Vorbilder in den Nachbarstaaten zustande, beförderte aber im Rahmen der Spezialkommission 1995 keine wirklichen Ergebnisse und wurde erst 2011 wieder aufgenommen. Ihr Bericht im Jahr 2014 machte deutlich, dass der Aufarbeitung nicht die gleiche Bedeutung beigemessen wurde wie in Argentinien oder Chile (Schneider 2013, S. 149–162). In der jüngsten Vergangenheit aber zeigten sich Funktionen des brasilianischen Militärs, die eine erneute Bedeutungsaufwertung vermuten lassen. Im Jahr 2004 verabschiedete der brasilianische Senat einen Gesetzentwurf, der es dem Militär erlaubte, zur Verbrechensbekämpfung eingesetzt zu werden. Notwendig wurde dieser Beschluss durch die ausufernde Gewaltkriminalität vor allem in den brasilianischen Großstädten. Während ganze Stadtteile etwa Rio de Janeiros sich in der Hand rivalisierender mafiöser Gruppierungen befinden, zeichnet sich die Struktur der eigentlich für die Verbrechensbekämpfung zuständigen Polizei durch erhebliche Korruptionsanfälligkeit, schlechte Ausbildung und unzureichende Bewaffnung aus. Das Militär selbst war zur Übernahme polizeilicher Gewalt bereit, nachdem ihm der Senat den Oberbefehl über alle Einsätze zugestand und versicherte, dass im Falle potenzieller Verstöße gegen die Menschenrechte ausschließlich das Kriegsrecht Anwendung finde. Insgesamt aber sind wie in ganz Lateinamerika sowohl die Selbstwahrnehmung des Militärs als politischer Akteur auf dem Rückzug wie in dieser Hinsicht bedeutsame Wandlungstendenzen der politischen Kultur beobachtbar. Dass dies aber kein dauerhafter Trend sein muss, zeigt die aktuelle Situation.

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Besonders in der Präsidentschaft von Jair Bolsonaro zeichnet sich ab, dass polizeiliche Mittel der Verbrechensbekämpfung systematisch ausgeweitet werden, was nicht zuletzt auch die Problematik der Menschenrechte tangiert – bei einer vergleichsweise mangelhaften Aufarbeitung und kaum vorhandener Diskreditierung des Militärs als politischer Akteur keine optimalen Voraussetzungen für das Primat des Politischen.

5 Zusammenfassung Am lateinamerikanischen Beispiel lässt sich Schillers Diktum vom „Fluch der bösen Tat“, die „fortzeugend immer Böses gebären muss“, deutlich nachzeichnen. Denn bereits die Unabhängigkeit der Staaten in einem Zeitraum von 1810 bis 1825 ließ die Probleme offenkundig werden, die sinnbildlich für die gesamte Entwicklung auf dem Kontinent stehen. Mit Ausnahme Brasiliens und Mexikos gingen alle lateinamerikanischen Staaten aus Unabhängigkeitskriegen gegen die spanischen Kolonialherren oder aber aus ihren Zerfallsprodukten hervor, eine nicht zu unterschätzende frühe Bedeutungsaufwertung des Militärs besonders im argentinischen und chilenischen System (Mani 2011). In Ermangelung funktionsfähiger ziviler Eliten und einer politisch-kulturellen Fundierung, die eine tragfähige demokratische Kultur ermöglicht hätte, konnte das Militär entweder als „graue Eminenz“ seinen Einfluss geltend machen, demokratische Regierungen vor sich hertreiben oder als ultimativer Exzess die Macht selbst übernehmen, nicht selten mit fürchterlichen Konsequenzen, aber eben auch mit deutlichen Modernisierungserfolgen. Nicht einmal in Argentinien, in jenem Land also, in welchem das Militär am meisten diskreditiert aus der Ära der Militärdiktaturen hervorging, gelang ein Übergang reibungslos, und erst die militärische Zurückhaltung trotz manifester politischer Krisen und mehrfacher Wechsel im Regierungsamt 2002, einst eine goldene Brücke für militärische Eliten, verschaffte dem Land die nötige zivil-politische Stabilität (Worboys 2007, S. 163–164). In Chile war die Übernahme der Präsidentschaft der ehemaligen Regimegegnerin Michelle Bachelet das Fanal für eine endgültige Öffnung des Landes ebenso wie die Verweigerung weiterer ökonomischer und politischer Prärogativen des Militärs. Brasilien dagegen zeigt sich auch heute noch anfällig für die Einflussnahme staatlicher Sicherheitsapparate und des Militärs ebenso wie für deren gesellschaftliche Akzeptanz. Das verhältnismäßig gering ausgeprägte Repressionsniveau zumindest in den liberalen Phasen der Militärdiktatur, aber auch der anhaltende Modernisierungserfolg nicht nur in ökonomischen, sondern

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auch in sozialen Bereichen (Straßner 2013, S. 219–225) verankerte das Militär in der Wahrnehmung der Bevölkerung bis heute als alternative politische Kraft. Insgesamt betrachtet ist damit fraglich, ob der Subkontinent das Erbe der militärischen Ära wirklich hinter sich gelassen geschweige denn verarbeitet hat. Ökonomische und politische Schieflagen und links- wie rechtspopulistische Regierungstechniken werden deshalb bis auf Weiteres als Lackmustest für die Störanfälligkeit lateinamerikanischer Demokratien und ihr anomisches Potenzial dienen müssen.

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Anomie durch Exklusion? Ursachen, Profile und Effekte des modernen systemkritischen Populismus in Österreich Raphael Gritschmeier 1 Einleitung 1.1 Zur Fragestellung: Anomie, Populismus und Demokratie Um die im Titel des Beitrags aufgeworfene Fragestellung zu beantworten, gilt es zunächst, das Dreiecksverhältnis der Begriffe Anomie, Populismus und Demokratie in den Blick zu nehmen. Dabei kann Anomie als Normen- und Ordnungsverlust in der modernen (liberal-repräsentativen) Demokratie bezeichnet werden. Die Demokratie wird im Sinne von Robert Dahl als systemischer Idealzustand begriffen, an den sich sein Konzept der Polyarchie annähert. Dahl definiert die Polyarchie in einem prozeduralistischen Sinn, mit den zwei Dimensionen Wettbewerb (um politischen Einfluss) und Partizipation (Coppedge und Reinicke 1991)1. Die Bürgerinnen und Bürger sollen die Möglichkeit besitzen, ihre Interessen zu artikulieren und für ihre Durchsetzung zu streiten. Daneben ist die Regierung aufgefordert, den Bedürfnissen der Bevölkerung Gehör zu schenken. An diesen beiden Dimensionen setzt Populismus an, indem er anprangert, dass 1Auf

die berechtigte Kritik am Polyarchie-Konzept nach Robert Dahl kann hier nicht näher eingegangen werden. Dies ist jedoch nicht zentral, da das Dahl’sche Modell eher verdeutlichen soll, welche Ansatzpunkte Populismus in der Demokratie vorfinden kann.

R. Gritschmeier (*)  Institut für Politikwissenschaft, Universität Regensburg, Regensburg, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Herausgeber bzw. der/die Autor(en), exklusiv lizenziert durch Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 M. Sebaldt et al. (Hrsg.), Demokratie und Anomie, https://doi.org/10.1007/978-3-658-30533-8_5

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der Wille des Volkes nicht beachtet werde, was sein aktives politisches Handeln erfordere. Daran schließt sich nicht nur die Frage an, inwiefern Populismus in seiner durch Exklusion geprägten politischen Handlungspraxis anomische Zustände bewirkt bzw. verstärkt, sondern auch, inwieweit Populismus von derlei Entwicklungen profitiert oder gar ihnen entgegenwirkt. Kurz gesagt: ist er Treiber, Profiteur oder Gegenmittel von bzw. zu Anomie? Das Verhältnis von Populismus und Demokratie wird innerhalb der Forschung aus zwei Perspektiven analysiert. Zum einen wird Populismus als immanente Gefahr für den Fortbestand der Demokratie betrachtet, mit der finalen Absicht, ein autoritäres Staats- und Gemeinwesen etablieren zu wollen, zum anderen als Korrektiv, welches das demokratische System an seine Wurzeln erinnert und die etablierten, politischen Akteure zu mehr Responsivität und Bürgernähe zurückführt (Decker 2006; Heinisch 2017). Dieses hier nur in Ansätzen beschriebene Begriffsdreieck soll nachfolgend anhand der Fallstudie über die Freiheitliche Partei Österreichs (FPÖ) als Vertreterin des europaweit erfolgreichen Populismus näher beleuchtet werden. Dieser Beitrag gliedert sich dabei wie folgt: Nach der Darstellung des hier verwendeten konkreten Modells des Populismus und Vorüberlegungen zur Rolle der Partizipation in der Demokratie, geht es im dritten Abschnitt um die – salopp formuliert – positive Rolle, die Populismus in der Demokratie einnehmen kann. Im vierten Kapitel werden sodann aus entgegengesetzter Perspektive die Exklusionstendenzen des Populismus als Gefahr für die Demokratie betrachtet. Diese beiden Dimensionen der populistischen Rolle in der Demokratie werden im Anschluss anhand des Beispiels der FPÖ näher in den Blick genommen, um konkrete anomische Wirkpotenziale des systemkritischen Populismus identifizieren zu können. Der Beitrag endet mit einem Fazit, das Anomie als Herausforderung für die Demokratie und die Rolle populistischen Wirkens dabei in den Blick nimmt.

1.2 Populismus als dreidimensionales Konzept Das dem Beitrag zugrunde gelegte Modell des Populismus beruht auf dem bestehenden Forschungsstand, plädiert dabei jedoch für eine Verknüpfung der drei hauptsächlichen Definitionsansätze, welche Populismus entweder als dünne Ideologie (Mudde 2004), Strategie des Machterwerbs und Machterhalts (Barr 2009; Werz 2003; Pallaver und Gärtner 2006), oder Diskurspraxis (Probst 2012; Geden 2006) konzipieren (vgl. Abb. 1). Nach Mudde (2010, S. 1175) lässt sich Populismus wie folgt fassen: „a thin-centred ideology that considers society to be ultimately separated into two

Anomie durch Exklusion? Abb. 1   Definitionsmodell des Populismus. (Quelle: Eigene Darstellung)

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Strategie (Machterwerb, Machterhalt)

Stil (Stilmittel/Diskurspraxis)

homogenous and antagonistic groups, ‘the pure people’ versus ‘the corrupt elite’, and which argues that politics should be an expression of the volonté générale, i. e. the general will of the people“. Populismus besitzt laut Mudde einen „dünnen“ ideologischen Kern, nämlich den Gegensatz der beiden grob umrissenen Blöcke „Volk“ und „Elite“. Der Volkswille soll dabei die zentrale Richtschnur für die Entscheidungen der Politik werden. Aus diesem Wesenskern des Populismus (Priester 2012, S. 3) ergeben sich weitere Merkmale: neben der Volkszentrierung sind dies Anti-Elitismus, Anti-Institutionalismus sowie Anti-Pluralismus (Priester 2012, S. 4 f.). Populismus steht für einen moralisch begründeten Alleinvertretungsanspruch (Müller 2016a, S. 19). Dieser ideologische Kern des Populismus ist die hinreichende Bedingung, ohne die ein Akteur nicht populistisch genannt werden darf. Daneben müssen dem Konzept Populismus für eine wissenschaftlich-analytische Verwendung die notwendigen Dimensionen Strategie und Diskurspraxis zugerechnet werden. Populistische Akteure leiten aus ihrem ideologischen Konzept spezifische Diskursstrategien und Stilmittel ab, mit dem Ziel, politische Macht zu erreichen bzw. zu behalten. Dieses Modell macht nicht nur den multidimensionalen Charakter des Phänomens Populismus deutlich, sondern ermöglicht es auch, den ­ „Mainstream-Populismus“ (Decker 2012, S.  12) etablierter politischer Akteure von ihren originären populistischen Konkurrenten analytisch zu unterscheiden. Die hinreichende Bedingung verweist zudem auf den nun genauer zu beleuchtenden Wirkkontext von Populismus: die Demokratie mit ihrem Anspruch auf Partizipation.

2 Vorüberlegungen: Demokratie und Partizipation Befasst man sich mit dem anomischen Wirkpotenzial von Populismus in der Demokratie, so wird rasch klar, dass es um deren zentrale Dimension Partizipation geht. Die Demokratie ist, worauf Zielcke zu Recht hinweist, „ein Projekt der politischen Teilhabe“ (Zielke 2019, S. 11). Daran schließt sich die

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Frage an, wie viel Partizipation die Demokratie benötigt. Darauf lassen sich generell zwei allgemeine Antworten geben. Die erste Sichtweise beschränkt Partizipation im Anschluss an Joseph Schumpeter auf Wahlen und begreift Demokratie lediglich als Methode zur Auswahl des politischen Personals. Die zweite vertritt die partizipatorische Demokratietheorie, der zufolge breite politische Teilhabe eine Grundnorm der Demokratie darstellt. Erst wenn möglichst alle Bürgerinnen und Bürger in die politische Entscheidungsfindung eingebunden werden, kann von wahrer Demokratie gesprochen werden (Merkel und Petring 2012, S. 94 f.). Dieser Sichtweise werden jedoch, ebenso wie der Deutung Schumpeters, ein elitäres Politikverständnis sowie das „Recht auf [politische] Apathie“ entgegengehalten (Merkel und Petring 2012, S. 95; van Deth 2013, S. 16). Was aber macht Partizipation für den Bestand der Demokratie so wichtig? Sie stiftet politischen Entscheidungen Legitimation. Dabei müssen input- sowie output-Legitimation zusammengedacht werden, denn „inhaltlich richtige Entscheidungen, die zur Problemlösung beitragen, nützen wenig, wenn sie nicht zugleich bei den Adressaten auf Akzeptanz stoßen“ (Decker et al. 2013, S. 10; van Deth 2013, S. 12). Partizipation spielt für die Legitimierung der demokratischen Repräsentation eine wichtige Rolle. Für den Zusammenhang zwischen Partizipation und Repräsentation lassen sich in Anlehnung an Decker et al. (2013, S. 12 f.) drei Problemkomplexe ausmachen. Zunächst das Souveränitätsproblem, wonach die Volkssouveränität, symbolisiert vor allem durch den Wahlakt, durch supranationale Entscheidungsstrukturen, geringe finanzielle Gestaltungsspielräume und die Übernahme staatlicher Aufgaben durch private Akteure zunehmend eingeschränkt wird. Daneben besteht das Legitimationsproblem, das sich besonders im „Ansehensverlust der majoritären, durch Wahlen bestellten Institutionen“ (Decker et al. 2013, S. 12) zeigt. Die Wahlbeteiligung ist rückläufig und politische Parteien verlieren gegenüber neuen Formen der politischen Beteiligung an Zuspruch (Kielmansegg 2016, S. 22). Drittens krankt die Demokratie an einem Inklusionsproblem, das sich in der sozialen Selektivität des Wahlrechts (Geißel 2015, S. 39 f.; Kielmansegg 2016, S. 40; Merkel und Petring 2012, S. 100; Plasser und Seeber 2017, S. 345 f.; van Deth 2013, S. 14 f.) und der Parteimitgliedschaften (Merkel und Petring 2012, S. 109) ausdrückt. Insbesondere letztere Problematik stellt eine ernst zu nehmende Herausforderung für die Demokratie dar, nimmt diese doch für sich in Anspruch, dass alle (politische) Gewalt vom gesamten Volk ausgeht, sie also eine inklusive politische Herrschaftsform darstellt (Merkel und Petring 2012, S. 95, 113). Der zentrale Zielkonflikt besteht generell „zwischen zusätzlichen Partizipationsmöglichkeiten und Gleichheit bei der Interessendurchsetzung“

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(Schäfer und Schoen 2013, S. 95). Gilt die Teilnahme an einer Wahl noch als eine relativ niedrigschwellige Form der politischen Teilhabe, korrelieren weitergehende Möglichkeiten des politischen Engagements stark mit dem verfügbaren sozialen Kapital, wie Bildung und Einkommen (Schäfer und Schoen 2013, S. 99). Partizipation „steht in einem Ergänzungs- und Spannungsverhältnis zu den Prinzipien der Gleichheit und der Repräsentation“ (Decker et al. 2013, S. 17). Sie ermöglicht und konsolidiert Repräsentation. Dies lässt sich konkret in drei Dimensionen fassen (Decker et al. 2013, S. 17–19). Zunächst berührt es (1) die Frage nach dem machtpolitischen Verhältnis zwischen Volk und politischer Elite, d. h. zwischen den Repräsentierten und ihren Repräsentanten. Das Prinzip der politischen Repräsentation, so Kielmansegg, „überführt die Gewalt, die vom Volk ausgeht, in eine Ämterordnung. […] Als Amtsträger ist jeder Repräsentant verpflichtet, die Belange aller Betroffenen zu bedenken […]“ (Kielmansegg 2016, S. 11, 14). Die politischen Vertreter besitzen zudem eine doppelte Verantwortung, einmal für ihre Wählerschaft, andererseits für das Gemeinwohl, was sich in der politischen Praxis nicht spannungsfrei entfaltet. Daneben strebt politische Repräsentation danach (2), die gesellschaftliche Interessenvielfalt zu kanalisieren (Decker et al. 2013, S. 18). Die repräsentative Demokratie gründet auf dem Prinzip des Pluralismus, d. h. sie stellt sich der Vorstellung entgegen, dass diese politische Ordnungsform ein homogenes Volk mit einem einheitlichen politischen Willen erfordere (Kielmansegg 2016, S. 10). Im Wettbewerb um die Stimmen der Wählerschaft entstehen jedoch bisweilen thematische Repräsentationslücken, die Einfallstore für neue politische Agenten (Parteien, Initiativen) und damit auch populistische Akteure bieten (Kielmansegg 2016, S. 29). Dies hat entscheidende Auswirkungen auf die politische Stabilität, denn eine zunehmende Zahl an politischen Parteien erschwert Kompromissund Koalitionsbildung sowie Zurechenbarkeit von Verantwortung. Zudem kann eine kontroverse politische Auseinandersetzung, beispielsweise zwischen multikulturell-offenen und rechtspopulistischen Parteien, die Gesellschaft (zu) ­ stark polarisieren (Merkel und Petring 2012, S. 106 f.). Schließlich geht es in der Beziehung zwischen Partizipation und Repräsentation (3) auch um das Verhältnis von sozialer und politischer Gleichheit (Decker et al. 2013, S. 19). Dies lässt sich nicht nur anhand der sozialen Schieflage bei der Nutzung des Wahlrechts zeigen, sondern auch mit Gedanken zur Wirkung der direkten Demokratie verdeutlichen. So verweist Emcke zu Recht darauf, „dass Referenden nur Sinn machen, wenn sie […] den Prozess der Willensbildung so inklusiv und offen halten, dass [möglichst alle] Argumente wie Erfahrungen darin ernsthaft erörtert […] werden können“ (Emcke 2019, S. 5). Zudem zeigt sich auch in der Teilnahme an Volksabstimmungen eine Schieflage

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zugunsten der sozial besser gestellten Teile der Bevölkerung (Merkel und Petring 2012, S. 114). Zusammenfassend bildet die Partizipation für die Demokratie aus Gründen der Systemunterstützung eine wichtige Voraussetzung (Plasser und Seeber 2017, S. 339). Schwindet diese Unterstützung, kann es zu Gelegenheitsfenstern für Populismus kommen (Kielmansegg 2016, S. 34 f.), die Gegenstand des nächsten Kapitels sind.

3 Populismus in der Demokratie: Indikator für soziale und politische Inklusionsprobleme Aus der potenziell korrektiven Rolle von Populismus in der Demokratie kann seine Wirkung als Indikator für Inklusionsprobleme abgeleitet werden. Die Probleme, auf die Populismus in der Demokratie reagiert bzw. reagieren kann, können 1) sozioökonomischer, 2) kultureller und 3) politischer Natur sein. Allgemein gesprochen ist Populismus in diesem Kontext eine Reaktion auf soziale und politische Entwicklungen, die jeweils einen Teil der Bevölkerung besonders trifft. Er ist gleichsam als Krisenphänomen zu verstehen, das nicht aus sich selbst heraus auftritt, sondern infolge von sich krisenhaft zuspitzenden Entwicklungen im Zuge von Modernisierungsprozessen entsteht (Decker 2000, S. 36; Mudde 2010, S.  1178). Krisen sind daher als wichtige Erfolgsbedingungen für populistische Akteure zu begreifen, weshalb diese oftmals danach streben, solche Entwicklungen gezielt zu verstärken (Kriesi 2018, S. 14). Im sozioökonomischen wie -kulturellen Kontext ist Populismus als Folge von Globalisierung mit ihren Auswirkungen auf Wirtschaft und Gesellschaft zu betrachten. Dabei machen sich zwei Trends bemerkbar. So sind seit den 1990er Jahren mehr und mehr Wahlerfolge meist rechtspopulistischer Parteien in sozial schwachen Bevölkerungsschichten zu konstatieren. Zudem geben immer größere Teile der Arbeiterschaft ihre Stimmen den (rechts-) populistischen Parteien (Scheuregger und Spier 2007, S. 60; Fortunato 2018, S. 2). Beides lässt sich auch in der Zusammensetzung der Wählerschaft der FPÖ in Österreich beobachten (Belafi 2017, S. 374). Ursache hierfür sind aus Sicht der akademischen Diskussion Prozesse der Internationalisierung und Globalisierung, die „gesellschaftliche Veränderungen in großem Maßstab [bewirken, welche] […] die Lebens- und Arbeitssituation […] der Bevölkerung in einschneidender Weise um[gestalten]“ (Spier 2006, S. 33). Die „Verlierer“ dieser Modernisierungsprozesse, die sozioökonomisch schlechter gestellt werden bzw. sich benachteiligt fühlen, fürchten sodann um

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ihren gesellschaftlichen Status. Dabei muss zwischen subjektiver, d. h. gefühlter bzw. befürchteter, und objektiver Deprivation, die anhand konkreter Daten (z. B. Bildungsstand, Einkommensentwicklung) tatsächlich festzustellen ist, unterschieden werden (Spier 2006, S. 52; Decker und Lewandowsky 2017, S. 27). Die Angst vor vermeintlichen bzw. die Reaktion auf tatsächliche Statuseinbußen bildet einen geeigneten Nährboden für populistische Agitation (Caiani und Graziano 2019, S. 1150). Die subjektive Deprivation erklärt auch den Erfolg populistischer Parteien in wirtschaftlich prosperierenden Regionen (Lega in Norditalien) und den Umstand, dass nicht nur gesellschaftlich marginalisierte Gruppen, sondern auch besser Gestellte zur Wählerschaft von derlei Parteien gehören können (Mudde 2014, S.  101  f.; Mudde und Kaltwasser 2018, S. 1674 f.). Nach Rucht ist unter die Kategorie der Deprivation auch „die physische Integrität der eigenen Gruppe [zu subsumieren], die durch Attacken und Übergriffe innerer Feinde (z. B. gewaltbereiten Antifa-Gruppen) oder äußerer Feinde (‚Fremde‘‚ ‚Neger‘, Muslime, Islamisten usw.) als bedroht angesehen wird“ (Rucht 2017, S. 43). Dies führt zur zweiten, kulturellen Dimension von Globalisierung, die den Erfolg populistischer Akteure bewirkt. Diese können besonders jene an sich binden, die sich durch gesellschaftliche Individualisierungs- und Liberalisierungsprozesse und zunehmende Migration in ihrer kulturellen Identität und Lebensweise bedroht sehen. Diese Gelegenheitsstruktur für populistische Agitation betont die cultural backlash-Hypothese (Norris und Inglehart 2019). Ihr zufolge werden infolge von Migrationsprozessen Menschen mit verschiedenen Lebensstilen und -gewohnheiten zusammengeführt, woraus sich Konflikte über Werte und Gebräuche ergeben (Mudde und Kaltwasser 2018, S. 1676–1678). Migration wird dann „als […] greifbares Symbol für zunehmende [Prozesse der] Diversität und Pluralisierung“ (Lochocki 2012, S. 32) betrachtet, die besonders in den sozial schwächeren Gesellschaftsschichten skeptisch bis ablehnend beurteilt werden. Zuwanderung erscheint ihnen nicht als Bereicherung, sondern als Bedrohung tradierter Lebensstile bzw. des gesellschaftlichen Zusammenlebens. Infolgedessen erwarten sie seitens der Politik eine passende Reaktion. Wird das Thema Zuwanderung auf der politischen Agenda jedoch vernachlässigt, profitieren in erster Linie (rechts-)populistische Parteien (Lochocki 2012, S. 34). Daneben reagiert Populismus auf eine „Krise politischer Repräsentation“. Auch Taggart versteht unter dem Prinzip der Repräsentation die Strukturierung der politischen Beziehung zwischen der Bevölkerung und den politischen Entscheidungsträgern (Taggart 2002, S. 71). Diese sollen idealiter „den Kontakt zu

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den Bürgerinnen und Bürgern suchen und die Impulse aus der Zivilgesellschaft aufnehmen“ (Diehl 2016, S. 12), die sie dann in konkrete Politik umsetzen. Sind die politischen Repräsentanten dazu nicht willens oder in der Lage und erscheinen sie der Kontrolle durch das Wahlvolk entrückt, gerät politische Repräsentation in eine Krise. Die Bevölkerung wird unzufriedener mit den amtierenden politischen Eliten. Ihr bieten sich dann zwei konkrete Reaktionsmöglichkeiten: Nichtwahl und damit politische Passivität oder die aktive Protestwahl, von der oftmals auch populistische Akteure profitieren (Pickel 2018, S. 290 f.; Jörke und Selk 2015, S. 487). Letztere prangern ebenso den durchaus feststellbaren Umstand an, wonach die Bevölkerung innerhalb der repräsentativ verfassten Demokratie zwischen den Wahlgängen eher begrenzte Möglichkeiten der direkten Beeinflussung der Tagespolitik und der Kontrolle des Handelns der Abgeordneten besitzt. Dem setzen populistische Akteure die Losung von „mehr direkter Demokratie“ entgegen, die den Volkswillen unmittelbar zur Geltung bringt und politische Entscheidungen umfassender legitimieren soll. Zudem kritisieren sie häufig die in ihren Augen soziale Sanktionierung bzw. Tabuisierung von Meinungen seitens der politischen Eliten mithilfe der Medien (Kielmansegg 2016, S.  27). Darauf reagieren populistische Akteure mit einer stärkeren Mobilisierung über das Internet und die sozialen Netzwerke (Kielmansegg 2016, S. 33). Tatsächlich zeigen populistische Akteure in der politischen Realität „ein instrumentelles […] Verhältnis zu den Institutionen und Arenen institutionalisierter Demokratie“ (Vorländer 2011, S. 190). Sie akzeptieren die repräsentative Demokratie als Prozess der Auswahl des politischen Personals sowie der legislativen Entscheidungsfindung nur so lange, wie dadurch die richtigen politischen Entscheidungsträger an die Macht gelangen (Müller 2016a, S. 62 f.). Zusammenfassend lässt sich schlussfolgern: Die Ursachen für den Erfolg von Populismus als Krisenphänomen können sowohl in politischen als auch in sozioökonomischen wie kulturellen Faktoren liegen. Populismus spricht politisch unzufriedene bzw. gesellschaftlich marginalisierte Teile der Bevölkerung an (Mobilisierungsfunktion) (Schäfer und Schoen 2013, S. 96) und setzt vernachlässigte, in der Bevölkerung jedoch als wichtig empfundene Themen auf die politische Agenda (Indikatorfunktion). Die populistischen Akteure setzen an der Wahrnehmung der „Verlierer“ von Modernisierungsprozessen an, wonach ihre sozioökonomische Ungleichheit ihre politische Gleichheit (im Sinne von Wertigkeit) einschränke (McCormick 2017, S. 46). Sie nutzen eine Strategie der Exklusion, die sich bei näherer Betrachtung als Gefährdung für die Demokratie darstellt. Dies wird im nächsten Kapitel genauer betrachtet.

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4 Das Konzept des Populismus: Exklusion als Logik Die Nachfrage- und die Angebotsfaktoren des Populismus sollten verknüpft betrachtet werden, denn nur gemeinsam können sie den Erfolg von populistischen Parteien bzw. Bewegungen erklären, vor allem hinsichtlich ihrer spezifisch nationalen Ausprägung (Mudde 2010, S. 1167 f.). Um die populistische Logik der Exklusion besser zu verstehen, ist es erforderlich, den ideologischen Kern des Populismus näher zu betrachten. Dieser besteht in Anlehnung an Mudde im Gegensatz zwischen dem schützenswerten, „wahren“ Volk und der korrupten, machthungrigen, oder volksfernen politischen Elite (Stuparu 2018, S. 27). Populisten stellen sich auf die Seite des Volkes und präsentieren sich als „moralisch saubere Alternative“ (Lippert und Lang 2017, S. 16) und politische Bewahrer der nationalen, kulturellen Identität (Lochocki 2019). Die Konzeption des „Volkes“ ist kulturell unterfüttert, d. h. für populistische Akteure bildet die mono-kulturelle Einheit und Gleichheit der Bevölkerung die Voraussetzung für demokratisches Regieren (Corduwener 2014, S. 431). Dieser „dünne“ ideologische Gehalt des Populismus bildet die Grundlage für seine inhaltliche Flexibilität. Er kann mit unterschiedlichen Inhalten verknüpft werden, woraus sich links- und rechtspopulistische Akteure entwickeln (Heinisch 2017, S. 453). Mudde identifiziert mit dem Konzept der „dünnen“ Ideologie den Elitismus und den Pluralismus als Hauptgegner des Populismus (Mudde 2004, S. 542–544; Rensmann 2006, S. 64 f.). Ebenso sieht Laclau in der Handlungspraxis des Populismus die kontinuierliche diskursive Konstruktion eines gesellschaftlichen Antagonismus, den er als Kontrast zwischen dominant und dominated benennt (Stavrakakis 2004, S. 257). Bei seinem Ansatz ist jedoch kritisch zu prüfen, ob er Populismus nicht implizit mit dem für die Demokratie konstitutiven, eingehegten bzw. konstruktiven, politischen Streit gleichsetzt (Müller 2016b, S. 71 f.). Populismus betont das Trennende gegenüber dem Verbindenden. Seine Diskurspraxis sucht die politische Debatte zu polarisieren, d. h. in die Kategorien gut (ihre eigene Politik: vom Volk, für das Volk) und böse (die Politik der etablierten politischen Eliten) einzuteilen. Überdies zeichnet sich originärer Populismus durch einen moralisch aufgeladenen Alleinvertretungsanspruch aus, der die politische Konkurrenz als illegitime Gegner betrachtet (Galston 2018, S. 12; Stavrakakis 2004, S. 256; Priester 2012, S. 6 f.). Obwohl sich das Konzept des Populismus auf die zentrale Kategorie des Volkes gründet, ist dieses im konkreten Fall schwer zu fassen (Zaslove 2008, S. 322; Corduwener 2014, S. 424). Es wird seitens populistischer Akteure je nach gesellschaftspolitischem Kontext

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umrissen und als homogene Gesamtheit konstruiert. Während es aus Sicht von linkspopulistischen Kräften zumeist von der international tätigen Kapital- und Finanzwirtschaft unterdrückt wird, wird es aus Sicht von rechtspopulistischen Akteuren durch Migration in seiner Kultur und (physischen wie sozialen) Sicherheit bedroht (Caiani und Graziano 2019, S. 1144). Für die Analyse der FPÖ greift der Beitrag auf den Konzeptbaum von Lewandowsky et al. (2016, S. 254) zurück, der Populismus in Anlehnung an Cas Mudde weiter konkretisiert. Darin verbindet sich mit der Volkszentrierung des Populismus ein Mehrheitsdezisionismus, d. h. der Einsatz für Mehrheitsentscheidungen als Ausdruck des (allgemeinen) Volkswillens sowie die direkte Demokratie als Mittel zur Umsetzung. Des Weiteren wird dem populistischen Anti-Elitismus die Kritik an etablierten demokratischen Politiker/innen und Institutionen, den Medien und der EU, die oftmals als bürgerfernes Elitenprojekt charakterisiert wird, zugeordnet. Populismus ist als anti-individualistisch anzusehen, weil er „die Bedeutung des Einzelnen in der völkisch-nationalen Einheit – im Volk bzw. der Nation – […]“ (Schellenberg 2018, S. 25) aufheben möchte. Populistische Akteure versprechen, die Gleichheit aller Bürgerinnen und Bürger in einer homogenen Gemeinschaft herzustellen (Schellenberg 2018, S. 25). Dieses Angebot ist für viele, die sich von der Politik vernachlässigt und aus der Gesellschaft ausgeschlossen fühlen, verlockend (Corduwener 2014, S. 434). Sie können sich im anti-elitären Diskurs populistischer Akteure wiederfinden. Das Konzept des Rechtspopulismus, das für die Analyse der FPÖ im vorliegenden Fall Verwendung findet, wendet die Logik der Exklusion auf zweifache Weise an. Zum einen werden die etablierten politischen Eliten als illegitime und korrupte politische Mitbewerber aus dem moralisch „guten“ Volk ausgeschlossen, zum anderen werden kulturell Fremde (Migranten, Asylbewerber, gesellschaftliche Minderheiten) als nicht zum Volk zugehörig betrachtet (Corduwener 2014, S. 433; Lewandowsky et al. 2016, S. 254). Diese doppelte, exklusive Logik des Populismus kann innerhalb der Demokratie durchaus anomisch wirken, was im Folgenden anhand des Beispiels der FPÖ genauer untersucht wird. Die Exklusion auf Ebene von Politik und Gesellschaft (Ajanovic et al. 2018, S. 638) macht Populismus zu einer Gefahr für die Demokratie, weil infolge der polarisierten politischen Auseinandersetzung Kompromissfähigkeit und Konsens über Werte und Normen erschwert bis unmöglich gemacht werden (Bröning 2018, S. 2; Pollmer 2019, S. 4). Diese Wirkung des Populismus läuft dem Anspruch der Demokratie, als inklusive politische Organisationsform möglichst alle Bürgerinnen und Bürger einzubinden, entgegen. Das muss denjenigen gegenüber betont werden, die in der populistischen politischen Polarisierung allein

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ein die Demokratie förderndes Instrument erkennen, das den Wählerinnen und Wählern klare politisch-inhaltliche Alternativen ermöglicht (Stuparu 2018, S. 29). Infolge ihres Alleinvertretungsanspruchs richtet sich populistische Agitation auch gegen die Institutionen der repräsentativen Demokratie, wie Parteien, Parlamente, aber auch Gerichte und Medien (Aslanidis 2016, S. 94; Steinfeld 2018, S. 9). Auch dieser Anti-Institutionalismus ist für die Stabilität der Demokratie gefährlich, „überführt [doch erst der demokratische Entscheidungsprozess] […] die Egoismen und Hitzköpfigkeiten […] durch öffentliche Debatte, konkurrierende Parteien, Parlamente und rechtliche Neutralisierung in eine gemeinwohlfähige Herrschaft“ (Zielcke 2019, S. 11). Gleichzeitig kann die Exklusions-Dynamik des Populismus für die Demokratie aber auch produktive Kraft entfalten. Populistische Akteure können inklusiv wirken, indem sie sich von Politik vernachlässigt bzw. abgehängt Fühlende wieder für den politischen Wettbewerb und damit für die Demokratie mobilisieren (Mobilisierungsfunktion) sowie die Zivilgesellschaft in ihrer Unterstützung für oder Widerstand gegen populistische Positionen politisch (re-) aktivieren (Politisierungsfunktion). Populismus beinhaltet also die Exklusion als Prinzip, kann aber, je nach Kontext, nicht nur demokratiegefährdend, sondern auch korrektiv-stärkend eingreifen (Mény und Surel 2002). Wie dies in der politischen Praxis zum Ausdruck kommt, wird nun anhand des Wirkens der FPÖ nachvollzogen. Die Erkenntnisse sollen danach gemeinsam mit den bisherigen Gedanken zu einer anomietheoretischen Perspektive mit Blick auf Populismus in der Demokratie zusammengeführt werden.

5 (Rechts-)Populismus in Österreich – das Wirken der FPÖ Die FPÖ ist ein seit langem bestehender und erfolgreicher Akteur des österreichischen und europäischen Rechtspopulismus. So bezeichnet Heinisch Österreich als „Modellfall“ für (Rechts-) Populismus (Heinisch 2017, S. 449). Die FPÖ ist jedoch nur ein Teil des (rechts-) populistischen Spektrums in Österreich, wenngleich auch der nachhaltigste. Im April 2005 spaltete der damalige FPÖ-Star Jörg Haider das Bündnis Zukunft Österreich (BZÖ) ab, das jedoch eine politisch eher erfolglose Entwicklung nahm, vor allem nach dem Unfalltod Haiders im Jahr 2008 (Belafi 2017, S. 369 f.). Auch das Team Stronach, das „hart arbeitende“ Österreicher ansprach und ebenfalls gegen politische Eliten und staatliche Bevormundung agitierte, also populistische Versatzstücke zur Mobilisierung nutzte, gab nach seinem Erfolg bei der Nationalratswahl 2013 nur ein kurzes politisches

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Gastspiel und löste sich bereits vor der Wahl 2017 auf (Gaul 2019). In diesem Zusammenhang darf auch der bisweilen populistische Stil der österreichischen Boulevardmedien nicht unerwähnt bleiben (Heinisch 2017, S. 459 f.). Der Erfolg der FPÖ unter Haider und Heinz-Christian Strache zeigt auch, dass charismatische Führungsfiguren für erfolgreichen parteipolitischen Populismus eine maßgebliche Rolle spielen können (Heinisch 2017, S. 456). Heinisch (2017) stellt auch das erste und populismus-theoretisch ideale Thema des Rechtspopulismus in Österreich heraus, nämlich die Kritik an der institutionellen Ausgestaltung der Demokratie, die sich seit 1945 durch Sozialpartnerschaft und konkordanzdemokratische Strukturen, die einen Hang zu Großen Koalitionen aus Sozialdemokraten (SPÖ) und Konservativen (ÖVP) bewirkten, auszeichnet (Belafi 2017, S. 376; Corduwener 2014, S. 427 f.; Plasser und Seeber 2017, S. 341 f.). Dieser dominanten Stellung der beiden Regierungsparteien trat die FPÖ spätestens nach 1986, als Jörg Haider den Parteivorsitz übernahm, verstärkt entgegen. Sie stilisiert sich seitdem deutlich als systemkritische politische Kraft (Heinisch 2017, S. 450 f.).2 In ihrer h­istorisch-parteipolitischen Entwicklung schaffte es die FPÖ bis ins Jahr 2019 zweimal in Regierungsverantwortung, beide Male als Juniorpartner in einer Koalition mit der ÖVP (2000–2006 sowie 2017–2019). War die erste Regierungsbeteiligung der FPÖ von den übrigen EU-Mitgliedsstaaten noch mit Sanktionen belegt, wurde die schwarz-blaue Koalition nach der Nationalratswahl 2017 zwar kritisch begleitet, aber als legitim respektiert (Fallend et al. 2018, S. 33). Dagegen wurde der Skandal um den ehemaligen FPÖ-Vorsitzenden Strache (Ibiza-Gate) im Jahr 2019 auch als Konsequenz der Regierungsunfähigkeit populistischer Parteien betrachtet (Detsch 2019, S. 3). Für die Beantwortung der eingangs formulierten Fragestellung wird die FPÖ auf Grundlage der zuvor beschriebenen theoretischen Überlegungen nachfolgend in vier Schritten analysiert. Zunächst wird die Programmatik der FPÖ, vor allem hinsichtlich genereller demokratietheoretischer Implikationen, näher betrachtet, um herauszuarbeiten, inwieweit sich die ideologischen Prämissen des Populismus, besonders die Logik der Exklusion, als inhaltliches Arbeitsprinzip widerspiegeln. Danach werden die Einstellungen der Wählerschaft der FPÖ in

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die gesamte historische Entwicklung der FPÖ kann hier nicht im Detail eingegangen werden. Sie wurde 1956 als Nachfolgeorganisation des Verbands der Unabhängigen (VdU) gegründet. Für einen übersichtlichen, aber hinreichenden Überblick bis 1986 siehe Belafi (2017, S. 364–366) und Fallend et al. (2018, S. 33 f.).

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den Blick genommen, um die Nachfrage nach (Rechts-)Populismus in Österreich näher zu betrachten. Im Anschluss wird das Angebot der Freiheitlichen näher betrachtet, d. h. die konkreten Themen, die Exklusion transportieren und sich im österreichischen Kontext zur Mobilisierung der Wählerschaft eignen. Dabei wird auch auf die politische Ordnung Österreichs im Hinblick auf ‚interne‘ demokratische Exklusion eingegangen. Abschließend wird die Wirkung der FPÖ auf die politische Ordnung hin untersucht, verbunden mit der Frage, ob sie eher negativ (als Pathologie) oder positiv (als produktive Kraft) Einfluss auf die Demokratie nimmt. Betrachtet man das geltende Parteiprogramm der FPÖ aus dem Jahr 2011 (FPÖ 2011, S. 1–17), so fällt auf, dass es im Vergleich zum Wahlprogramm für die Nationalratswahl 2017 (FPÖ 2017, S. 1–29) nicht nur sparsamer gehalten ist, sondern auch weniger tatsächlich oder vermeintlich als (rechts-) populistisch zu qualifizierende Aussagen beinhaltet. Dies mag mit der Intention hinter dem Dokument zusammenhängen: Beim Parteiprogramm geht es nicht so sehr um eine konkrete Mobilisierung auf einen bestimmten Zeitpunkt (den Wahltermin) hin, sondern um das generelle und breitere Erscheinungsbild der Partei für ihre Wählerinnen und Wähler, aber genauso für Interessierte, die sich über die Inhalte informieren wollen. Nichtsdestotrotz lassen sich in beiden Programmschriften Aussagen finden, welche zeigen, dass die FPÖ den Kern der rechtspopulistischen Ideologie vertritt. So trägt das Parteiprogramm bereits 2011 – und damit fünf Jahre vor Donald Trumps Wahlkampf-Slogan „America first“ – den Titel „Österreich zuerst“, der auf exklusiven Nationalismus als Teil der ‚dünnen‘ rechtspopulistischen FPÖ-Ideologie hinweist (FPÖ 2011, S. 1). Die FPÖ betont, man müsse sich ­ anderen Kulturen „nötigenfalls […] erwehren, wenn sie aggressiven, unsere eigene Kultur verdrängenden Charakter zeigen“ (FPÖ 2011, S. 16), und lehnt „erzwungenen Multikulturalismus, Globalisierung und Massenzuwanderung entschieden ab“ (FPÖ 2011, S. 17). Auch beim Thema Wohnungsbau scheint der nationalistische Ansatz durch, wenn die FPÖ fordert, dass der „soziale Wohnungsbau […] vor allem der Abdeckung des Wohnbedarfs österreichischer Staatsbürger“ (FPÖ 2011, S. 7) dienen solle. Für den Anti-Elitismus der FPÖ lassen sich im Parteiprogramm zwei Hinweise finden. Im dritten Kapitel bekennt sie sich „zu Mediengesetzen, die Monopole und Manipulation der öffentlichen Meinung verhindern“ (FPÖ 2011, S. 7). Daran schließt die Kritik der FPÖ an der Finanzierung und dem Programm des Österreichischen Rundfunks (ORF) an, die im Wahlprogramm zur Nationalratswahl 2017 (FPÖ 2017, S. 9) konkretisiert wird. In Bezug auf die EU fordert die Partei „ein Europa […], das echte Demokratie ermöglicht und den mündigen,

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freien Bürger respektiert“ (FPÖ 2011, S. 17). Im Wahlprogramm fordert die FPÖ eine „Rückübertragung von Kompetenzen aus Brüssel an die Mitgliedsstaaten“ und fordert „[s]ichere EU-Außengrenzen […] [für den] Stopp unkontrollierter Massenzuwanderung“ (FPÖ 2017, S. 53). Des Weiteren beschreibt die FPÖ das politische System Österreichs als „dringend reformbedürftig“ (FPÖ 2017, S. 10). Neben einem „Ausbau der direkten Demokratie nach Schweizer Vorbild“ (FPÖ 2017, S. 11) fordert sie die Pflicht zur Volksabstimmung bei erfolgreichen, aber vom Parlament ignorierten Volksbegehren sowie ein Veto-Recht des Volkes gegen parlamentarisch beschlossene Gesetze (FPÖ 2017, S. 10). Hierbei scheint zumindest eine kritische Haltung gegenüber den Institutionen der Repräsentativdemokratie durch. Auf den rechtspopulistischen Gehalt der FPÖ-Programmatik in Gestalt einer Anti-Migrations-Haltung und restriktiven Position gegenüber Ausländern weisen zwei Stellen im Parteiprogramm hin. Es wird klar betont, dass Österreich kein Einwanderungsland sei (FPÖ 2011, S. 5), und es wird die sofortige Abschiebung straffällig gewordener Ausländer in ihre Heimatländer, unabhängig von der sicherheitspolitischen Lage, gefordert (FPÖ 2011, S. 13). Das wird auch im Wahlprogramm verlangt (FPÖ 2017, S. 5, 49). Außerdem setzt sich die FPÖ für eine „[r]estriktive Begrenzung des Ausländeranteils in Schulklassen [ein], um den Lernerfolg der österreichischen Kinder nicht zu gefährden“ (FPÖ 2017, S. 19). Kinder von Ausländern werden so indirekt als bildungsfern und störend bewertet. Somit geben beide Programmschriften Hinweise auf die Exklusion als Logik populistischer Agitation der FPÖ. Beliebte Ziele sind hierbei das politische System, die Medien, die EU oder auch der Umgang mit Migration und Ausländern im Land. Dies entspricht durchaus dem Konzeptbaum nach Lewandowsky et al. (2016) für Rechtspopulismus. Für ihr inhaltliches Angebot hat sich seit der rechtspopulistischen Wende der FPÖ nach 1986 eine zunehmende Nachfrage innerhalb der Wählerschaft entwickelt (Belafi 2017, S. 366–370). Doch welche Einstellungen kennzeichnen die Wählerinnen und Wähler der FPÖ, die sich von deren (auf Exklusion basierenden) Rechtspopulismus binden lassen? In Anlehnung an Pfahl-Traughber (2019) werden dazu die Wahlanalysen des Institute for Social Research and Consulting (SORA) und des Instituts für Strategieanalysen (ISA) für die Nationalratswahl 2017 (Zandonella und Perlot 2017, S. 1–44) und die Europawahl 2019 (Zandonella und Perlot 2019, S. 1–51) herangezogen. Beide Untersuchungen fragen die Einstellungen der FPÖ-Wählerinnen und -Wähler ab. Bei der Nationalratswahl 2017 bzw. Europawahl 2019 wählten 59 bzw. 50 % der Arbeiterschaft (sowie 26 bzw. 16 % der Angestellten) die FPÖ (Zandonella und Perlot 2017, S. 11, 2019, S. 11).

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Bei der Kategorie „Bildung“ stellt Pfahl-Traughber (2019) zu Recht fest: „Je höher die formale Bildung, desto geringer das FPÖ-Votum“ (vgl. auch Fallend et al. 2018, S. 36). Dies weist darauf hin, dass der Erfolg der FPÖ durchaus auf sozialen Faktoren beruht und sie der SPÖ den Rang als Partei der Arbeiter und Angestellten abgelaufen hat (Pfahl-Traughber 2019). Dafür spricht auch der Befund, wonach die FPÖ wesentlich häufiger von Männern bzw. Frauen ohne Matura (Abitur) gewählt wird (Zandonella und Perlot 2017, S. 13, 2019, S. 12). Die große Mehrheit der Wählerinnen und Wähler der FPÖ zeigte sich vor der Nationalratswahl 2017 wenig bis gar nicht zufrieden mit der Arbeit der Bundesregierung (Zandonella und Perlot 2017, S. 14), die zu diesem Zeitpunkt auf einer Großen Koalition aus SPÖ und ÖVP fußte und von der FPÖ als Vertreterin des politischen Establishments stigmatisiert wurde. Die Wählerschaft der FPÖ beurteilt die Entwicklung Österreichs in ihrer Mehrheit seit der Nationalratswahl 2013 sowie die Perspektive der jungen Generation als „eher negativ“ und denkt, dass es in Österreich „eher ungerecht“ zugehe (Zandonella und Perlot 2017, S. 15–17). Damit korrespondiert allgemein die Wahl der FPÖ aufgrund ihrer Inhalte und der „besten Vorschläge für mehr Gerechtigkeit in Österreich“ (Zandonella und Perlot 2017, S. 25). Zudem hat die Mehrheit der FPÖ-Wählerschaft auch Sorge vor einer weiteren gesellschaftlichen Polarisierung (Zandonella und Perlot 2017, S. 18), was angesichts der häufig feststellbaren polarisierenden Wirkung eben jener populistischer Akteure recht bemerkenswert ist (Pollmer 2019, S. 4). Darüber hinaus sehen die Wählerinnen und Wähler der FPÖ im Vergleich zu jenen von SPÖ und ÖVP mehr Nach- als Vorteile bezüglich einer EU-Mitgliedschaft ihres Landes (Zandonella und Perlot 2019, S. 15, 35). Sie sind also euroskeptischer eingestellt und damit für die Exklusion der EU als bürgerfernes Elitenprojekt eher empfänglich. Doch mit welchen Themen transportiert die FPÖ Botschaften, die auf Exklusion von Teilen der Bevölkerung auf dem Weg zum „wahren“, homogenen Volk ausgerichtet sind? Die untersuchten Programmschriften beinhalten bereits zentrale Inhalte, neben der Haltung zur EU vor allem im Politikfeld Asyl/ Migration/Ausländerpolitik. Hier lässt sich leicht eine Distanz zwischen „uns“, den einheimischen, österreichischen Staatsbürgerinnen und -bürgern (FPÖ 2011, S. 7) und „denen da draußen“, den Fremden, Migranten bzw. Asylsuchenden, konstruieren. Letztere werden oftmals in rechtspopulistischer Manier als generell männlich und gewaltbereit charakterisiert (Ajanovic et al. 2018, S. 646). Dies führt uns zu einem weiteren Befund, wonach politische Rechte in der österreichischen Gesellschaft an den Status der Staatsbürgerschaft gekoppelt sind, die in den letzten Jahren deutlich restriktiver verliehen wurde. ­Drittstaat-Angehörige besitzen deutlich weniger politische Rechte (Rosenberger

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2017, S. 489). Auf diese Weise findet im Bereich des Aufenthaltsrechts eine „interne Exklusion“ (Rosenberger 2017, S. 480) statt. Neben der bereits festgestellten Kritik am politischen System, die auch bei der FPÖ mit dem Plädoyer für mehr direkte Demokratie einhergeht, lässt sich eine „Politisierung religionspolitischer Themen“ (Rosenberger 2017, S. 494) beobachten, was sich in der Kritik an bzw. Ablehnung von Einrichtungen und Symbolen des muslimischen Glaubens zeigt, z. B. mit Blick auf Moscheen, Minarette oder das Kopftuch. Das kann zu wachsender Ablehnung der Muslime innerhalb der Gesellschaft und damit zu weiterer Exklusion beitragen (Rosenberger 2017, S. 494 f.). Der Anti-Islamismus ist ein prägender inhaltlicher Faktor der rechtspopulistischen Programmatik, auch der FPÖ, geworden (Belafi 2017, S. 373). Auf dem Gebiet der Asyl- und Migrationspolitik hat die FPÖ es seit der Flüchtlingskrise 2015 geschafft, die damals gemeinsam regierenden Parteien SPÖ und ÖVP zu einem deutlich restriktiveren politischen Kurs zu treiben (Belafi 2017, S. 380). Verglichen mit den Themen, die im Vorfeld der Nationalratswahl 2017 bzw. Europawahl 2019 häufig diskutiert wurden, sticht auch hier die Spitzenposition des Themas „Asyl und Migration“ ins Auge, das also auch in der Bevölkerung auf große Resonanz stieß, was der FPÖ zu Gute kam (Zandonella und Perlot 2017, S. 28, 2019, S. 26). Für ihre Wählerinnen und Wähler waren jeweils die drei Themen „Zuwanderung“, „Sicherheit“ und „Sozialleistungen/Sozialpolitik“ von hoher Salienz (Zandonella und Perlot 2017, S. 31, 2019, S. 29). Das unterstreicht den Erfolg des Programms der FPÖ, das auf restriktive Migrationspolitik und die Repräsentation der „kleinen Leute“ abzielt. Die Wirkung der FPÖ auf die politische Ordnung Österreichs lässt sich zusammenfassend als ambivalent bezeichnen. Einerseits ist es ihr durch anhaltende Systemkritik infolge ihrer Entwicklung zu einer rechtspopulistischen Partei gelungen, die festgefahrenen politischen Strukturen der Konkordanzdemokratie aufzubrechen und durch ihr Streben nach bzw. Erreichen von Regierungsbeteiligungen mehr politische Dynamik zu erzeugen. Außerdem konnte sie politisch Unzufriedene bzw. Marginalisierte an sich binden und in die Demokratie (re-)integrieren (Heinisch 2017, S. 465, 468 f.). Der Erfolg der FPÖ brachte jedoch auch eine zunehmende Radikalisierung der politischen Auseinandersetzung mit sich, was dazu führt, dass „politische Gegner verbal kriminalisiert werden und […] Tabubrüche, wie etwa die Hetze gegen Ausländer und Minderheiten, letztlich politisch akzeptabel werden“ (Heinisch 2017, S. 469). Dazu gehört auch die Einführung rassistischer Termini wie „Überfremdung“ in die öffentliche Debatte (Hafez und Heinisch 2018, S. 658; Heinisch 2003, S. 108) und der Beitrag der FPÖ zur „Normalisierung“ von ­anti-muslimischen Diskursen, die auch die ÖVP beeinflussten (Hafez und

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Heinisch 2018, S. 668, 671). Demnach ist die Wirkung der FPÖ für die Demokratie sowohl als produktiv wie auch als gefährdend einzuordnen, letzteres vor allem durch ihren auf Exklusion zielenden politischen Ansatz. Inwieweit dieser Anomie erzeugt oder verstärkt und was dies für die Demokratie bedeutet, ist Gegenstand des letzten Abschnitts.

6 Fazit: Anomie durch Exklusion – Herausforderung für die Demokratie Der Erfolg des (Rechts-)Populismus beruht wesentlich auf der Logik der Exklusion in den Bereichen Politik und Gesellschaft. Profitieren populistische Akteure nun von anomischen Zuständen innerhalb der repräsentativen Demokratie, produzieren sie diese am Ende auch selbst, oder wirken sie ganz im Gegenteil anomischen Tendenzen sogar entgegen? Die Antwort scheint so einfach wie gerecht: es ist wohl alles möglich. Anomie lässt sich, wie bereits in der Einleitung angeführt, als Abweichung vom Normengefüge der Demokratie beschreiben. Sie kann auch als „Normen- und Orientierungslosigkeit [, die] […] eng verbunden [ist] mit der Entstehung kollektiver Ängste und irrationaler Volksbewegungen und Politik […]“ (Wasmuth und Waldmann 2010, S. 23), bezeichnet werden. Dies führt uns zu den sozialen und politischen Ursachen für die Entstehung von Populismus. Als reaktives Krisenphänomen kann dieser von beschleunigtem sozialem Wandel infolge von Globalisierung und Internationalisierung profitieren. Diese Prozesse verunsichern vor allem sozial schlechter gestellte Menschen, die um ihre Arbeitsplätze, Löhne und den gewohnten Lebensalltag bangen. Ihnen machen die gefühlte zunehmende Macht der Finanzmärkte und die globale Migration, spürbar vor allem seit der europäischen Flüchtlingskrise ab 2015, eher Angst, als dass sie diese Entwicklungen als Chance begreifen (Aichholzer et al. 2014, S. 115, 118; Grumke 2012, S. 379; Kodalle 2012, S. 23 f.). Diese sich oftmals als „Verlierer“ der vor sich gehenden Modernisierungsprozesse wahrnehmenden Gruppen suchen populistische Akteure mit ihrer Losung als „Partei der kleinen Leute“ oder auch als „Heimatpartei“ (FPÖ 2011, S. 1), die sich gegen die Vormachtstellung des Establishments richtet, zu gewinnen (Thome 2003, S. 16). Populistische Parteien, auch die FPÖ, streben danach, Menschen an sich zu binden, die nicht mehr zur Wahl gehen. Diese stammen häufig aus gesellschaftlich marginalisierten Schichten und haben das Gefühl, dass keine Politik mehr für ihre Interessen und Bedürfnisse gemacht werde. Zieht man den statistischen

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Befund hinzu, wonach die Wählerschaft der FPÖ mehrheitlich den Eindruck besitzt, dass es in Österreich eher ungerecht zugehe, so lässt sich schlussfolgern, dass populistische Wählerinnen und Wähler eher von Anomie im oben genannten Sinne betroffen sind als diejenigen anderer Parteien. Davon kann Populismus profitieren, wobei seine Akteure versuchen, die Gefühle und Zustände von Anomie zu verstärken (Caiani und Graziano 2019, S. 1150). Dazu dient ihnen die Logik der Exklusion. Ihre „dünne“ Ideologie beruht auf der Volkszentrierung bzw. dem klaren, moralisch begründeten Gegensatz zwischen Volk und Elite. Letztere wird als korrupt, egoistisch und von fremden Interessen (vor allem der Wirtschaft) gelenkt dargestellt, die keine Politik für das Volk machen würde. Dies fällt bei den Gruppen auf fruchtbaren Boden, die ihre nationale Politik eher negativ bewerten und fühlen, dass die Normen und Regeln der (repräsentativen) Demokratie nicht für alle in gleicher Weise gelten bzw. keine politische Gleichheit (mehr) bewirken. Populismus kann hier also als Beschleuniger und Verstärker von Gefühlen der Anomie im Sinne des „Gefühl[s] politischer Machtlosigkeit“ (Hanisch 2017, S. 91) wirken. Summa summarum: Populismus kann als Gefahr für die Demokratie, besonders für ihre breite gesellschaftliche Akzeptanz und Stabilität, aber auch als Korrektiv betrachtet werden, wenn populistische Akteure den tatsächlichen oder gefühlten „Verlierern“ des gesellschaftlichen Wandels (wieder) eine Stimme im politischen Wettbewerb geben und so die etablierte Politik zu Reaktionen herausfordern (Thome 2003, S. 4, 16). Populismus kann in diesem Spannungsfeld auch von anomischen Zuständen profitieren, indem er das Verhältnis von Establishment und Volk als für letzteres negativ qualifiziert sowie bestehende institutionelle Verfahren und konstitutionelle Normen der Demokratie hinterfragt, wenn nicht gar ablehnt. Dazu bietet die liberale Demokratie mit ihrer Idee der exklusiven Staatsbürgerschaft, verbunden mit vollen politischen Rechten, deren Vergabe in Österreich eher restriktiv gehandhabt wird, einen Ansatzpunkt für populistische Exklusion (Ajanovic et al. 2018, S. 641) und damit auch Potenzial für Anomie in Gestalt einer „ausgrenzenden Demokratie“ (Sebaldt 2015, S. 82 f., 103 f., 130–132, 149 f.). Zudem muss bedacht werden, dass die (politische) Exklusion gewählter und damit demokratisch legitimierter populistischer Parteien seitens der etablierten politischen Konkurrenz einen Ansatzpunkt für Anomie schaffen kann.3 Davon

3Als

Beispiel aus dem deutschen Kontext ließe sich die bisher nicht erfolgte Wahl eines Kandidaten der AfD für das Amt des Bundestags-Vizepräsidenten in der 19. Wahlperiode nennen (Roßmann 2019).

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kann Populismus wiederum profitieren, indem er sich als Opfer der „alten“ politischen Kräfte präsentieren kann, für das bislang gültige Regeln des demokratischen politischen Wettbewerbs nicht gelten oder gar ausgehebelt würden. Populismus wirkt im Rahmen der Diskrepanzen zwischen den ­demokratie-immanenten „Stressfaktoren“ (Sebaldt 2015, S. 6–8) Repräsentation vs. Volkssouveränität sowie Homogenität vs. Pluralität. Diese Spannungsverhältnisse sind für anomische Zustände infolge populistischen Wirkens anfällig. Dies kann sich im Bereich der Herrschaftsstruktur auch in einer pathologisch überentwickelten und damit Anomie erzeugenden Forderung nach einem imperativen Mandat für die Politik, das der Volkswille vorgeben würde, niederschlagen. Andererseits kann Populismus besonders dann Anomie entgegenwirken, wenn er Teilen der Bevölkerung, die sich von staatlicher Fürsorge abgehängt und von der Politik alleingelassen fühlen, Gehör und Repräsentanz verschafft (dpa 2019). Bei der Analyse von Anomie durch populistische Exklusion sollten beide Perspektiven – Gefahr und Korrektiv (Decker 2006) – im Blick auf das Verhältnis von Populismus und Demokratie beachtet werden.

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Anomie durch Überkomplexität? Regulierungsprobleme komplexer Mehrebenensysteme am Beispiel der Inneren Sicherheit Deutschlands im Rahmen der EU Luis Illan 1 Innere Sicherheit im Mehrebenensystem zwischen Bund, Ländern und EU Die Organisation Innerer Sicherheit in der Bundesrepublik Deutschland ist spätestens seit der Jahrtausendwende einem erhöhten Anpassungs- und Optimierungsdruck unterworfen. Ein Bündel diverser Einflussfaktoren befördert dabei eine Zunahme an Handlungsinterdependenzen, welche die Anforderungen an die koordinierte innerstaatliche Sicherheitsgewährleistung im Mehrebenensystem aus Bund, Ländern und Europäischer Union erheblich steigern. Für das binnendeutsche Bund-Länder-Verhältnis lässt sich in diesem Zusammenhang generell eine Tendenz zur Zunahme an Verflechtungsstrukturen und Stärkung der Bundesebene unter Einschränkung der Länderautonomie feststellen, welche durch Koordinationsnotwendigkeiten auf europäischer Ebene weiter intensiviert wird (vgl. Lange und Frevel 2008, S. 138–139; Große Hüttmann und Siegl 2008). Das gegenwärtige Arrangement erweist sich dabei allerdings keineswegs als unumstritten, sondern ist vielmehr Gegenstand regelmäßiger öffentlicher Kritik, welche mit Blick auf Problemperzeptionen und Lösungsvorschläge gleichwohl höchst variabel ausfällt und damit implizit Verbindungen zur generellen

L. Illan (*)  Institut für Politikwissenschaft Universität Regensburg, Regensburg, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Herausgeber bzw. der/die Autor(en), exklusiv lizenziert durch Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 M. Sebaldt et al. (Hrsg.), Demokratie und Anomie, https://doi.org/10.1007/978-3-658-30533-8_6

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Diskussion um Leistungen und Grenzen der Politikverflechtung aufweist (vgl. Riedl 2017, S. 221–222; Große Hüttmann und Siegl 2008, S. 162–163). Auch der vorliegende Beitrag knüpft an diese Thematik an und richtet dabei im Folgenden das Augenmerk auf die Frage nach einem etwaigen anomischen Potenzial der Regulierung komplexer Mehrebenensysteme. Die Vermessung der Anomie im Bereich der Mehrebenenpolitik erfolgt dabei folgendermaßen: Nach einer generellen Einordnung des Faktors Überkomplexität als Herausforderung für demokratische Systeme im Allgemeinen sowie für Mehrebenensysteme im Besonderen wird zuerst ein Überblick über die Grundlagen der Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern im Rahmen der Inneren Sicherheit sowie die Implikationen einer Europäisierung der Inneren Sicherheitszusammenarbeit gegeben. Im Anschluss werden dann jeweils anhand eines konkreten Fallbeispiels Muster und Ursachen bestehender Probleme der Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern beziehungsweise zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten herausgearbeitet. Hierauf aufbauend gilt es schließlich zu bewerten, inwiefern dabei tatsächlich als anomisch zu qualifizierende Phänomene feststellbar sind und wie sich diese auf die Funktionsfähigkeit des Mehrebenensystems auswirken.

2 Überkomplexität als Herausforderung der Demokratie: Zur Fragestellung Weitet man den Blick, so zeigt sich, dass die Problematisierung von Überkomplexität keineswegs auf das Problemfeld der Mehrebenenpolitik beschränkt bleibt, sondern vielmehr als generelle Herausforderung für die Demokratie thematisiert wird. Entsprechende Theoretisierungen lassen sich dabei in der Regel auf systemtheoretische Ansätze zurückführen. Aus dieser Perspektive lässt sich die Zunahme an Komplexität in einem System aus einem Wechselspiel zwischen diesem und seiner Umwelt erklären, in welchem dem System eine adäquate Reduktion von Umweltkomplexität nur möglich ist, indem es die systemeigene Komplexität durch zunehmende Binnendifferenzierung erhöht (vgl. Czerwick 2008, S. 40–41), wobei die zunehmende funktionale Differenzierung von Subsystemen deren anschließende Integration durch „komplizierte Steuerungsprozesse“ (Naschold 1968, S. 497) notwendig macht. Beim Verarbeitungsprozess der Umweltkomplexität ergeben sich jedoch vor allem zwei Gefahren: Einerseits besteht das Risiko, dass der Aufbau von zu viel Eigenkomplexität das System schlussendlich überfordert. Auf der anderen Seite erweist sich jedoch auch ein zu geringes Niveau von Eigenkomplexität als dysfunktional, führt dieses doch dazu, dass das betroffene System dadurch letztlich unterhalb seiner Möglichkeiten bleibt und ineffizient arbeitet (vgl. Czerwick 2008, S. 39–40).

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Auch für die Analyse von Mehrebenensystemen vor dem Hintergrund der Frage nach etwaigen anomischen Tendenzen erweisen sich beide Perspektiven als anschlussfähig. Versteht man Anomie dabei als Abweichung von einem gewünschten nomischen Sollzustand, so lässt sich dieser mit Blick auf die Politik in Mehrebenensystemen als Koordination zur Erreichung eines kollektiven Ziels charakterisieren, wobei sich das entsprechende anomische Potenzial somit entweder auf Ebene der Zieldefinition oder aber mit Blick auf entsprechende Koordinationsstrukturen feststellen lässt. Da das anomische Potenzial eines Zielkonflikts bereits an anderer Stelle thematisiert wird (vgl. Hidalgo in diesem Band), sollen im Folgenden defizitäre Koordinationsstrukturen als mögliche Determinanten von Anomie in demokratischen Mehrebenensystemen im Fokus stehen. Analog zur systemtheoretischen Unterscheidung zwischen Umwelt- und Systemkomplexität ist auch mit Blick auf die politische Steuerung in Mehrebenensystemen die Wechselwirkung zwischen der Komplexität externer Problemlagen sowie der Komplexität systeminterner Verarbeitungsstrukturen zu unterscheiden (vgl. Benz 2019, S. 390). Hierbei stellt sich insbesondere die Herausforderung, das richtige Maß an struktureller Vereinheitlichung der jeweiligen Ebenen zu finden, um somit eine adäquate Problembearbeitung zu garantieren (vgl. auch Sebaldt 2015, S. 29–30). Bei der Strukturierung des Mehrebenensystems offenbart sich dabei oftmals der Zielkonflikt zwischen der Gewährleistung eines Mindestmaßes an Einheit des Gesamtsystems einerseits sowie der einzelfallspezifischen Berücksichtigung der Besonderheiten der jeweiligen Ebenen andererseits (vgl. Hooghe und Marks 2009, S. 226–228). Anomische Auswirkungen sind dabei in beide Richtungen möglich: Ein überhöhtes Maß an Vereinheitlichung birgt dabei das Risiko der Inkompatibilität des übergeordneten Regelsystems mit Spezifika der jeweiligen Ebenen, die eigentlich einer gesonderten Regelung bedürften und läuft damit Gefahr, dass sich übergeordnete Regelungen vor Ort als unpraktikabel erweisen oder schlichtweg nicht beachtet beziehungsweise umgangen werden. Ein zu geringer Grad an Vereinheitlichung wiederum droht aufgrund der Inkongruenz der einzelnen Regelsysteme die koordinierte Problembearbeitung im Rahmen des gesamten Mehrebenensystems zu behindern. Eine Auflösung dieser Problemlagen, die sich jeweils auf ein überhöhtes Maß an Autonomie der über- und untergeordneten Ebenen voneinander zurückführen lassen, wird in Mehrebenensystemen durch Formen von Politikverflechtung angestrebt, um somit die Koordinationsleistung zwischen den Ebenen des Gesamtsystems zu erhöhen (vgl. Scharpf et al. 1976, S. 28–36). Gleichwohl offenbaren sich auch hier Fallstricke: Vor allem die Erhöhung des Veto-Potenzials insbesondere durch Kopplung verschiedener inter- und intragouvernementaler Regelsysteme (vgl. Benz 2009b, S. 18–19) stellt dabei unter Umständen eine

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Hürde dar, welche gerade bei einer engen Kopplung der Regelsysteme die Koordination innerhalb des Mehrebenensystems erschwert (vgl. Benz 2009a, S. 84). Typische Risiken bestehen dabei insbesondere in der Gefahr von Entscheidungsblockaden, suboptimalen Einigungen auf den kleinsten gemeinsamen Nenner sowie einer fehlenden Bindewirkung von getroffenen Entscheidungen (vgl. Mayntz 1997, S. 285). Gerade ersterer und letzterer Faktor lassen dabei ein stark anomisches Gefahrenpotenzial vermuten, stellen sie doch das Wesen von Politik als solcher im Sinne eines „Bereithalten[s] der Kapazität zu kollektiv bindendem Entscheiden“ (Luhmann 2000, S. 84) infrage. Diese kurze Durchsicht legt nahe, dass Mehrebenenpolitik über ihre verschiedenen Varianten hinweg durchaus Gefahrenpotenziale birgt, anomische Entwicklungen zu produzieren. Anhand konkreter Beispiele aus dem Bereich der Inneren Sicherheit Deutschlands in ihrer Ausprägung als Zusammenspiel zwischen Bund, Ländern und Europäischer Union soll nun untersucht werden, inwiefern sich diese Vorüberlegungen auch auf eine empirische Grundlage stellen lassen.

3 Innere Sicherheit Deutschlands im Rahmen der EU: Traditionen, Strukturen, Profile 3.1 Innere Sicherheit im Zusammenspiel zwischen Bund und Ländern Mit Blick auf die grundsätzliche Anlage des Politikfelds der Inneren Sicherheit in der Bundesrepublik Deutschland sticht vor allem dessen ursprünglich trennföderale Natur mit einem erheblichen Gestaltungsspielraum der Länder heraus. Historisch zurückführen lässt sich dies auf den Wiederaufbau des Sicherheitsapparats nach dem Zweiten Weltkrieg durch die vier Besatzungsmächte (vgl. Lange und Frevel 2008, S. 115–116).1 Um die Gefährdung der

1Hierbei

zeigte sich gerade in den Anfangsjahren eine bisweilen starke Orientierung an den tradierten Strukturen der jeweiligen Besatzungsmacht. Besonders in den amerikanisch und britisch besetzten Gebieten führte dies zur Schaffung von Strukturen mit kommunalen Bezügen, welche in starkem Widerspruch zur bisherigen staatszentrierten Tradition der Inneren Sicherheit in der deutschen Geschichte standen. Mit zunehmendem eigenen Handlungsspielraum der deutschen Behörden wurde dieser Prozess der Kommunalisierung gleichwohl bis in die 1970er Jahre wieder zurückgedrängt, sodass seither polizeiliche Aufgaben ausschließlich vonseiten der Länder und des Bundes wahrgenommen werden (vgl. Lange und Frevel 2008, S. 115–116).

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neu aufzubauenden Demokratie durch eine zu starke zentralstaatliche Macht zu verhindern, war in diesem Zusammenhang ursprünglich vorgesehen, die Verfügung über polizeiliche Strukturen ausschließlich auf Länderebene zu belassen (vgl. Lange und Frevel 2008, S. 116). In der Folge führte dies zur Herausbildung jeweils landeseigener Polizeigesetze mit teils merklicher organisatorischer Varianz (vgl. Frevel und Groß 2016). Auf zunehmenden Druck von deutscher Seite, vor dem Hintergrund des Kalten Krieges gegenüber etwaigen kommunistisch motivierten Aufstandsszenarien durch bundeseigene Polizeieinheiten besser gewappnet zu sein, kam es jedoch bereits im Jahr 1951 zur Einrichtung des Bundesgrenzschutzes (BGS)2 sowie des Bundeskriminalamtes (BKA; vgl. Lange und Frevel 2008, S. 116). Nach Maßgabe des Alliierten Polizeibriefs von 1949 und der Vorgaben des Grundgesetzes waren polizeiliche Kompetenzen des Bundes allerdings auf die Materien des Grenzschutzes sowie nationale und internationale Koordinationsleistungen zu beschränken (vgl. Lange 1999, S. 78–79). Trotz dieser ursprünglich recht deutlichen Kompetenzverteilung zugunsten der Bundesländer waren darauffolgende Entwicklungen bis hin zur Gegenwart gleichwohl vor allem durch eine Zunahme der Kompetenzen des Bundes geprägt. Markante Stationen bildeten in diesem Zusammenhang insbesondere die Notstandsgesetzgebung Ende der 1960er Jahre sowie anschließende gesetzgeberische Reaktionen auf den RAF-Terrorismus, neue Aufgabenzuweisungen an den Bundesgrenzschutz im Rahmen der europäischen Einigung der 1990er Jahre sowie in der jüngeren Vergangenheit die Reaktionen auf eine zunehmende Bedrohungsperzeption durch den internationalen Terrorismus und Maßnahmen der Föderalismusreform 2006 (vgl. Lange und Frevel 2008, S. 116–120; Stüwe 2010, S. 298–299). Insgesamt ergab sich damit eine Entwicklung zunehmender Verflechtungsstrukturen und eine Stärkung bundeseigener Kompetenzen, welche durch ein Ursachenbündel aus der Internationalisierung von Kriminalität und Terrorismus und damit verbundener Kooperationsnotwendigkeiten (vgl. Bach und Schneider 2014, S. 232–233), einer fortschreitenden Europäisierung der Zusammenarbeit im Bereich der Inneren Sicherheit (vgl. Bug et al. 2012, S. 145; Große Hüttmann und Siegl 2008, S. 184–185) sowie finanzieller Restriktionen autonomer Landespolitik (vgl. Endreß 2013, S. 212; Große Hüttmann und Siegl 2008, S. 172) in diesem Bereich bedingt wurde.

2Im

Jahr 2005 wurde der BGS in Bundespolizei (BPol) unbenannt. Der Lesbarkeit halber werden beide Begrifflichkeiten im Folgenden synonym gebraucht.

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Obgleich sich hinsichtlich damit verbundener Kompetenzverschiebungen, von wenigen Ausnahmen abgesehen (vgl. Gade und Kieler 2008, S. 96–101), zumindest für den Außenstehenden der Eindruck eines wenig konfliktbehafteten Verhältnisses zwischen Bund und Ländern ergibt (vgl. Riedl 2018), erweist sich diese Entwicklung in Teilen dennoch insofern als problematisch, als sie nach Ansicht einiger Beobachter die grundgesetzlich vorgegebene Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern in bedenklicher Weise untergräbt. Dabei wird nicht zuletzt der zunehmende Einsatz der Bundespolizei für ‚gewöhnliche‘ polizeiliche Aufgaben problematisiert, welcher auch im Folgenden als Beispiel für die Frage nach anomischen Entwicklungen im Bereich der Inneren Sicherheitszusammenarbeit zwischen Bund und Ländern untersucht werden soll (vgl. Abschn. 4.1).

3.2 Europäisierung der Inneren Sicherheit Neben dem Zusammenspiel von Bund und Ländern erweist sich auch die Zusammenarbeit auf europäischer Ebene als von zunehmender Bedeutung für den Bereich der Inneren Sicherheit. Diese geht in ihren Ursprüngen auf erste informelle Koordinationsgremien der 1970er Jahre zurück und erfuhr zuletzt durch Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon ihre bis heute maßgebliche Ausgestaltung im Rahmen der „Polizeilichen und Justiziellen Zusammenarbeit“.3 Aufseiten der Mitgliedstaaten kennzeichnet den Prozess der Europäisierung dabei vor allem eine Ambivalenz zwischen der Anerkennung zunehmender Kooperationsnotwendigkeiten und dem Bemühen, einen zu weitreichenden Kompetenztransfer auf die europäische Ebene zu verhindern, was nicht zuletzt auf die hohe Sensibilität des Politikfelds als grundlegender Bereich nationalstaatlicher Souveränität zurückzuführen ist (vgl. Siegl 2011, S. 349–350). Im Ergebnis führte dies bislang zu einer im Vergleich mit anderen Bereichen langsameren und zurückhaltenderen Integrationsentwicklung, welche der europäischen Ebene bis heute keinerlei exklusive Kompetenzen zubilligt und wesentliche Funktionen zur Sicherheitsgewährleistung weiterhin bei den Mitgliedsstaaten belässt (vgl. Monar 2012, S. 38–39). Angesichts der Notwendigkeit

3Für

eine kompakte Darstellung der einzelnen Entwicklungsstadien von einer Kooperation außerhalb der römischen Verträge bis zur heutigen Zusammenarbeit auf Grundlage des Vertrages von Lissabon vgl. Zorn (2014, S. 74–106).

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einer Rücksichtnahme auf Souveränitätsbefindlichkeiten der einzelnen Mitgliedsstaaten charakterisiert sich der Integrationsprozess in der Inneren Sicherheit dementsprechend weniger durch exklusive Kompetenzabtretung an eine übergeordnete europäische Ebene, sondern vielmehr durch „Instrumente der horizontalen Öffnung und wechselseitigen Indienstnahme nationaler Sicherheitsanstrengungen“, welche „supranational garantiert und organisiert […]“ werden (Möstl 2008, S. 326). In ihrer Konsequenz führte eine solche Entwicklung wenig verwunderlich zur Herausbildung recht heterogener Kooperationsstrukturen, welche sich aufgrund ihrer Komplexität und teils mangelnder Kohärenz nicht als unproblematisch erwiesen (vgl. Möstl 2008, S.  331). Der Versuch, diese Komplexität zu reduzieren, wird hierbei zwar allseits unterstützt, legt in seiner Umsetzung jedoch den Blick auf zum Teil erhebliche verfassungssystematische Probleme frei, wie sie im Folgenden am Beispiel der Implementation des Europäischen Haftbefehls gezeigt werden sollen.

4 Mehrebenenpolitik als Herausforderung Innerer Sicherheit: Muster und Ursachen 4.1 Herausforderungen im Bereich der Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern Mit Blick auf die Bestimmungen des Grundgesetzes zeigt sich zwar, dass dieses die Verwendung bundespolizeilicher Einheiten bis heute zumindest formell auf enge Felder begrenzt. Neben der ursprünglichen Funktion des Grenzschutzes (Art. 87 Abs. 1 GG) ist der weitere Einsatz der Bundespolizei lediglich im Rahmen des Inneren Notstands (Art. 91 GG) oder bei besonderen Gefahrenlagen, welche die Kräfte der jeweils zuständigen Landespolizei überfordern (Art. 35 Abs. 2 und 3 GG), explizit vorgesehen. Gleichwohl erwies sich diese scheinbar rigide Vorgabe sowohl in der legislativen als auch in der operationellen Praxis durchaus als durchlässig. Aus legislativer Perspektive ist dabei auf zunehmende Kompetenzerweiterungen der Bundespolizei auf einfachgesetzlichem Wege zu verweisen, wobei hier besonders die Zuweisung bahn- und luftpolizeilicher Kompetenzen durch das „Gesetz zur Übertragung der Aufgaben der Bahnpolizei und der Luftsicherheit auf den Bundesgrenzschutz“ (Deutscher Bundestag 1992) eine rege Diskussion innerhalb der Rechtswissenschaften auslöste (vgl. Gade und Kieler 2008, S. 8–9). Auf Klage der Landesregierung Nordrhein-Westfalens wurde diese

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Kompetenzzuweisung durch ein Urteil des Bundesverfassungsgerichts zwar in den Grundzügen gestützt, gleichwohl jedoch einschränkend darauf verwiesen, dass Kompetenztransfers an die Bundespolizei nicht dazu führen dürften, deren sonderpolizeiliches „Gepräge als Polizei mit begrenzten Aufgaben“ aufzuweichen und diese in Konkurrenz zu den Polizeien der Länder treten zu lassen (BVerfG, Beschluss vom 28.01.1998). Eine sich anschließende operative Praxis, gekennzeichnet durch Kooperationsabkommen und gemeinsame Einsätze von Bundespolizei und den jeweiligen Landespolizeien etwa zur schwerpunktmäßigen Sicherung des großstädtischen Bahnhofsbereichs, die sich in der Realität nicht alleine auf die betreffende Bahnanlage beschränken lassen, nährten bisweilen allerdings Zweifel, inwiefern diese „Geprägeformel“ sich in der Realität als haltbar erweist (vgl. Lhotta 2003, S. 184–185). Analoges gilt für den Einsatz der Bundespolizei im grenznahen Bereich. In Reaktion auf den zunehmenden Wegfall europäischer Binnengrenzen im Zuge der Etablierung des Schengenraumes und der damit entfallenen Notwendigkeit „harter“ Grenzkontrollen wurde hierbei der Einsatzbereich des BGS auf einen 30 km breiten Korridor entlang der Grenze erweitert (vgl. Lange und Frevel 2008, S. 117). Obgleich hierbei geregelt ist, dass sich die jeweilige Strafverfolgungskompetenz ausschließlich auf Delikte mit „tatbestandliche[r] Anknüpfung zur Grenze oder zum Vorgang des Grenzübertritts“ (Gade und Kieler 2008, S. 184) bezieht, so lässt sich wohl auch hier in der Praxis oftmals schwer eine klare Grenze zwischen diesen und ‚gewöhnlichen‘ Delikten mit lediglich lokalem Grenzbezug ziehen, liegt es doch „in der Natur der Sache, dass die Bundespolizeibeamten im Rahmen dieser Tätigkeit vermehrt auch mit Sachverhalten konfrontiert werden, welche in die originäre Zuständigkeit der jeweiligen Landespolizei fallen“ (Gade und Kieler 2008, S. 4). Doch auch wenn sich der Einsatz der Bundespolizei auf explizit im Grundgesetz geregelte Fälle bezieht, ergeben sich bisweilen problematische Auswirkungen. Erweist sich dabei der Einsatz nach Art. 91 GG als ein „Aufgabenfeld der Bundespolizei, welches in der Praxis allerdings von geringer Bedeutung ist“ (Gade und Kieler 2008, S. 80), sind es dabei insbesondere Unterstützungseinsätze nach Art. 35 Abs. 2 GG, die zunehmend Kritik hervorrufen. Problematisiert wird in diesem Zusammenhang vor allem deren zunehmende Etablierung als Regelfall. Obgleich es als unstrittig erscheint, dass derartige Unterstützungseinsätze auf „Hilfeleistung in außergewöhnlichen Gefahrenlagen“ (Dederer 2019, Rn. 113) beschränkt werden sollen, scheinen entsprechende Einsätze angesichts personeller Engpässe auf Länderebene mittlerweile eine gewisse Form der Regelhaftigkeit anzunehmen.

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So zeigte sich in der Vergangenheit insgesamt eine deutliche Zunahme der Bund-Länder-übergreifenden Unterstützungseinsätze von 33 im Jahr 2000 auf 113 im Jahr 2012, wobei der Spitzenwert im Jahr 2009 (165 übergreifende Einsätze) erreicht wurde (vgl. Schmelzer 2015, S. 246). Problematisch erweist sich dabei nicht nur die abnehmende Fähigkeit zu autonomer Sicherheitsgewährleistung aufseiten des jeweiligen Landes an sich, sondern auch eine hiermit verbundene Schwächung der Kapazitäten zur Unterstützung anderer Bundesländer. Mit Blick auf die durch andere Bundesländer bereitgestellten Kräfte zeigt sich dabei, dass diese durchgehend deutlich (die Differenzen reichen von 10 bis 50 %) unterhalb des angeforderten Bedarfs lagen und entsprechende Lücken nur durch Hilfen der Bundespolizei gefüllt werden konnten (vgl. Schmelzer 2015, S. 249). Auch Haushaltsplanungen auf Länderebene, die externe Unterstützung dabei mittlerweile scheinbar als selbstverständlich voraussetzen und den Bedarf deshalb konsequent zu niedrig veranschlagen, legen hierbei nahe, dass die eigentlich als Ausnahme konzipierte Unterstützung eines Landes durch Kräfte anderer Länder und des Bundes bis zu einem gewissen Grade normalisiert wird (vgl. Schmelzer 2015, S. 388–390). Problematisiert werden die oben aufgezeigten Entwicklungen vor allem mit Blick auf mögliche Potenziale zur Unterminierung verfassungsrechtlicher Grundlagen, bereiten sie doch nach Ansicht von Beobachtern den Weg zur Etablierung „subkonstitutioneller Mechanismen“ (Lhotta 2003, S. 171) und somit zu einer „bewußt herbeigeführten Schwächung der Normativität des Rechts durch die bundesstaatlichen Akteure“ (Lhotta 2003, S. 171). Mit Blick auf den ‚Geist‘ der bundesstaatlichen Verfassung wird daneben außerdem auf die perzipierte Erosion des Verfassungsgrundsatzes der Bundestreue hingewiesen: Dieser verpflichtet zwar den Bund durchaus, entsprechenden Hilfsersuchen der Länder nach Möglichkeit stattzugeben (vgl. Gade und Kieler 2008, S. 73–74). Gleichwohl erlegt er aber umgekehrt auch den Ländern die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten auf, indem sie die ihnen zugewiesenen Aufgaben gemäß dem Subsidiaritätsprinzip zunächst aus eigenen Kräften erfüllen und externe Hilfsleistungskapazitäten nicht über Gebühr beanspruchen sollen (vgl. Schmelzer 2015, S. 33–35). Da jedoch die Entscheidung über die Notwendigkeit von Unterstützung in besonderen Gefährdungslagen im Ermessen des jeweiligen Landes liegt, die Möglichkeit deren gerichtlicher Nachprüfbarkeit sich in der Theorie als umstritten erweist (widersprechend etwa Reimer 2017, Rn. 209–210; Danwitz 2018, Rn. 62) und im Falle des durch Dringlichkeit gekennzeichneten Praxisfalles wahrscheinlich ohnehin nicht zu erwarten wäre, stellt die Zubilligung dieses

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Ermessens durchaus ein reales Einfallstor für die ‚missbräuchliche‘ Inanspruchnahme von Hilfsleistungen durch die Bundesländer dar. Vor dem Hintergrund der Frage nach der Komplexität als Herausforderung für die Kooperation in Mehrebenensystemen lassen sich diese Befunde insgesamt folgendermaßen qualifizieren: Erhöhte Anforderungen im Rahmen der Gewährleistung Innerer Sicherheit stellen gerade die Bundesländer vor neue Herausforderungen, die sie angesichts finanzieller und personeller Engpässe nicht mehr selbst schultern können. Verfassungsrechtliche Vorgaben halten jedoch nur rudimentäre Anhaltspunkte dafür bereit, wie das Zusammenwirken zwischen Bund und Ländern angesichts dieser veränderten Lage zu normieren ist. Dies schafft für Akteure auf beiden Seiten Gelegenheitsstrukturen, die auf den ersten Blick klaren Vorgaben des Grundgesetzes hinsichtlich der Kompetenztrennung zwischen Bund und Ländern im Rahmen der Inneren Sicherheit in der Praxis zu unterlaufen.

4.2 Herausforderungen im Rahmen der Europäischen Union Zwar als anders gelagert, jedoch deshalb nicht weniger profund, erweisen sich Herausforderungen der Inneren Sicherheitszusammenarbeit im Rahmen der Europäischen Union. Ein zentrales Koordinationshindernis stellt dabei vor allem die Heterogenität der Rechtssysteme der Mitgliedstaaten mit jeweils individuell gewachsenen Traditionen und Strukturen dar, welche die Etablierung eines einheitlichen Strafverfolgungsraumes erschwert (vgl. Siegl 2011, S. 350). Eine weitreichende Angleichung strafrechtlicher Materien erweist sich dabei nicht zuletzt aufgrund der hohen Sensibilität dieses Bereichs als äußerst diffizil, weshalb Verbesserungen der Zusammenarbeit vor allem über die Anwendung des Prinzips der gegenseitigen Anerkennung zu erreichen gesucht werden (vgl. Weber 2009, S. 155–156). Das prominenteste Beispiel stellt in diesem Zusammenhang der Europäische Haftbefehl dar. Doch obgleich sich dessen Grundlegung als Rahmenbeschluss bereits auf das Jahr 2002 zurückführen lässt (Rat der Europäischen Union 2002), erweist er sich insbesondere aufgrund von Schwierigkeiten in seiner praktischen Anwendung bis heute als umstritten (vgl. etwa Haggenmüller 2018; Ballegooij 2015, S. 275–279). Ziel des Europäischen Haftbefehls war ursprünglich, das bisherige Auslieferungsrecht zu vereinfachen, welches bis dahin durch ein unübersichtliches Konvolut europäischer Abkommen und bilateraler Verträge gekennzeichnet war und sich in der Praxis oftmals als schwerfällig und wenig effektiv erwies

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(vgl. Henke 2008, S. 5; Zimmermann 2014, S. 52–53). Übergreifende Grundlage zur Reform dieser Struktur stellte dabei der Rückgriff auf das bereits im Binnenmarktrecht etablierte Prinzip der gegenseitigen Anerkennung dar, welches nun auch im strafrechtlichen Bereich zu einer Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedsstaaten führen sollte. Im Grundsatz sollte hierdurch ermöglicht werden, dass in einem Mitgliedsstaat getroffene Entscheidungen und Urteile ohne weitere inhaltliche Überprüfung auch in den übrigen Staaten der Union Anerkennung finden und entsprechende Rechtsfolgen zeitigen würden (vgl. Postberg 2011, S. 35). Eine solch weitreichende Lösung erwies sich angesichts zum Teil erheblicher Unterschiede nationaler Strafrechtsvorschriften jedoch als nicht praktikabel und war aufgrund des Widerstands einiger Mitgliedstaaten in dieser Form auch nicht zu erreichen. Eine entsprechende Kompromisslösung sah daher vor, das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung lediglich auf einen Katalog von 32 Straftaten anzuwenden, bei denen man von einer bereits ausreichend fortgeschrittenen strafrechtlichen Harmonisierung zwischen den Mitgliedstaaten ausgehen konnte, darüber hinaus jedoch den Grundsatz der beiderseitigen Strafbarkeit – und damit die Möglichkeit einer justiziellen Überprüfung des Auslieferungsersuchens inklusive einer potenziellen Ablehnung – beizubehalten (vgl. Haggenmüller 2018, S. 110–112). Trotz dieser Einschränkungen offenbarte die Umsetzung des entsprechenden Rahmenbeschlusses zum Europäischen Haftbefehl in der Folge jedoch Probleme, die dem Ziel einer funktionalen Koordination im Mehrebenensystem zuwiderliefen: Bereits seine Natur als „Rahmenbeschluss“ machte in diesem Zusammenhang dessen Implementation zu einer Angelegenheit der jeweiligen Mitgliedsstaaten, was teils zu Verzögerungen nicht zuletzt aufgrund verfassungsgerichtlicher Urteile führte (vgl. Henke 2008, S. 1–2). Auch im deutschen Fall erklärte das Bundesverfassungsgericht das erste Umsetzungsgesetz für den Europäischen Haftbefehl aufgrund der Kollision mit mehreren Grundrechtsartikeln für verfassungswidrig (vgl. BVerfG, Beschluss vom 18.07.2005) und machte somit eine Neufassung des Gesetzes nötig, welche ein Jahr darauf erfolgte. Die Phase der Rechtsunsicherheit ob der Anwendbarkeit des Europäischen Haftbefehls führte in der Zwischenzeit dazu, dass man vorsorglich auf die Auslieferung eigener Staatsangehöriger verzichtete, welche im Rahmenbeschluss durchaus vorgesehen war (vgl. Henke 2008, S. 17). Die Verabschiedung des Rahmenbeschlusses in einem beschleunigten Gesetzgebungsverfahren, das Fehlen eines erläuternden Berichts sowie Übersetzungsunterschiede in den jeweiligen Landessprachen bedingten überdies „viele Unklarheiten darüber […], für welche Zwecke der EHB tatsächlich eingesetzt

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werden soll“ (Haggenmüller 2018, 89). Offen blieb hier unter anderem, ob es überhaupt eines nationalen Haftbefehls als Voraussetzung zur Ausstellung des Europäischen Haftbefehls bedürfe. Aus dem Rahmenbeschluss war eine solche Voraussetzung nicht zwingend abzuleiten, was je nach Mitgliedstaat zu einer unterschiedlichen Handhabe in der Praxis führte. In einem Urteil aus dem Jahr 2016 stellte der Europäische Gerichtshof zwar klar, dass das Vorliegen eines nationalen Haftbefehls durchaus eine Voraussetzung für den Erlass eines Europäischen Haftbefehls darstelle, verband diese Klarstellung jedoch nicht mit näheren Qualitätsanforderungen an den jeweiligen nationalen Haftbefehl (vgl. Haggenmüller 2018, S. 96). Deutliche Probleme zeigen sich auch im Rahmen der – eigentlich als ausreichend harmonisiert vorausgesetzten – 32 Katalogstraftaten, bei denen die Hürde der beiderseitigen Strafbarkeit als Voraussetzung für die Ausstellung eines Europäischen Haftbefehls entfällt. Deren vage Formulierung in Form einer „eher kriminologisch denn tatbestandsorientierte[n] Positivliste“ (Hecker 2015, S. 435)4 hatte unter anderem zur Folge, dass einige Katalogstraftaten in den nationalen Umsetzungsgesetzen zum Teil schlichtweg keine Berücksichtigung fanden (vgl. Lagodny 2007, S. 147) und die Frage, inwiefern auch der Versuch einer entsprechenden Straftat oder die Beteiligung daran zu beurteilen sei, unterschiedliche Auslegung je nach Mitgliedstaat erfuhr (vgl. Keijzer 2005, S. 149–152). Für den Vollstreckungsstaat wiederum ergibt sich unter Umständen die Pflicht zur „Umsetzung gegenläufiger Kriminalpolitiken“ (Haggenmüller 2018, S. 132), also der Verfolgung von Delikten, die im nationalen Verfahren wegen Geringfügigkeit eingestellt oder zumindest auf andere (und damit unter Umständen auch ressourcenschonendere) Weise als ordentliche Strafverfahren verfolgt würden. Um die negativen Konsequenzen einer unverhältnismäßigen Ausstellung Europäischer Haftbefehle einzudämmen, greifen Gerichte einiger Mitgliedstaaten jedoch auf eine pragmatische, gleichwohl den eigentlichen Sinn des Prinzips der gegenseitigen Anerkennung konterkarierende, Praxis zurück: Die Vollstreckung wird – so auch in Deutschland – aufgrund von Unverhältnismäßigkeit zum Teil schlichtweg abgelehnt (vgl. Haggenmüller 2018, S. 134–135). Insgesamt betrachtet lassen sich die hier dargelegten Probleme der Polizeilichen und Justiziellen Zusammenarbeit wohl vor allem auf ein erhebliches Maß systeminterner Komplexität der Inneren Sicherheitsgewährleistung im

4Deutlich

erkennbar am pauschalen Verweis auf Delikte wie etwa „Sabotage“, „Rassismus und Fremdenfeindlichkeit“, „Cyberkriminalität“ oder „Umweltkriminalität“ (vgl. Rat der Europäischen Union 2002, Art. 2).

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Rahmen der Europäischen Union zurückführen. Die hohe Sensibilität des Politikfelds als Grundlage staatlicher Souveränität bedingt dabei, dass entsprechende Regulierungen nicht top-down erfolgen können, sondern vor allem im Sinne einer Bereitstellung von Möglichkeiten zur horizontalen Kooperation zwischen den Mitgliedstaaten bestehen. Gerade im Rahmen der strafrechtlichen Kooperation stößt diese Form der Koordinierung jedoch auf Schwierigkeiten, da sich die national unterschiedlich ausgeprägten Rechtssysteme durch gemeinsame Regelungen nur bedingt miteinander in Einklang bringen lassen. Das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung stellt hierbei zwar auf den ersten Blick einen praktikablen Lösungsversuch dar, der in der Praxis jedoch bald an seine Grenzen gerät (vgl. Zimmermann 2014, S. 56).

5 Anomie durch Überkomplexität? Die Folgerungen 5.1 Anomische Tendenzen im deutschen Sicherheitsföderalismus? Inwiefern lassen sich obige Beispiele nun als Formen von Anomie in Mehrebenensystemen qualifizieren? Fasst man Anomie als Abweichung vom Sollzustand eines koordinierten Vorgehens zur gemeinsamen Zielerreichung auf, so zeigt sich mit Blick auf die Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern, dass diese im Bereich der Inneren Sicherheit zwar durchaus koordiniert und auch weitestgehend kooperativ verläuft, dabei allerdings gleichzeitig die verfassungsrechtlichen Vorgaben zur Kompetenzverteilung zwischen den Ebenen zumindest in Teilen aufweicht. Der anomische Faktor liegt hier dementsprechend nicht im Fehlen von Koordination per se, sondern vielmehr in einer Etablierung von alternativen Koordinationsmechanismen an der ursprünglichen Intention grundgesetzlicher Vorgaben vorbei. Sucht man nach Ursachen für eine solche Entwicklung, so ist hier vor allem auf ein Wechselspiel zwischen Faktoren auf systemischer sowie auf Akteursebene hinzuweisen. Auf der Systemebene findet sich dabei eine Architektur, die den bestehenden Anforderungen zur föderalen Gewährleistung Innerer Sicherheit nur partiell gerecht wird. Diese systemischen Defizite machen sich wiederum die beteiligten Kollektivakteure zunutze, indem sie die bestehende Kompetenzverteilung de facto unterlaufen. Ließe sich der Befund einer grundlegenden Umgehung verfassungsrechtlicher Vorgaben dabei wohl als Anomie par excellence qualifizieren, so ist mit

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Blick auf das untersuchte Fallbeispiel gleichwohl auch auf denkbare funktionale Aspekte einer teilweisen Abweichung von rigiden Kompetenzverteilungen in Mehrebenensystemen hinzuweisen. Die Praxis des Sicherheitsföderalismus in der Bundesrepublik Deutschland lässt sich dabei möglicherweise als eine Gelegenheitsstruktur flexibler Koordination auffassen, die durch eine dogmatische Orientierung an einer trennföderalen Grundlegung deutlich erschwert würde. Insofern zeigt sich auch hier, dass funktionierende Mehrebenensysteme nur in einer Balance aus Stabilität und Flexibilität gedeihen können (vgl. Bednar 2009; Benz 2013). Eine Abweichung von Normen beziehungsweise das Agieren in Grauzonen lässt sich daher unter Umständen auch als Form funktionaler Anomie zur verbesserten Koordination zwischen den Ebenen auffassen, sollte aber gleichwohl stets unter Vorbehalt stehen: Wo die übermäßige Normüberdehnung zum Regelfall wird, ist dem Agieren der entsprechenden Akteure Einhalt zu gebieten oder aber die defizitäre Kompetenzverteilung formell zu korrigieren. Nur so lässt sich einer Erosion von Verfassungsgrundlagen durch eigenmächtiges Akteurshandeln vorbeugen, was gerade in einem sensiblen Bereich wie der Inneren Sicherheit höchste Priorität besitzen sollte.

5.2 Anomische Tendenzen Innerer Sicherheitsgewährleistung im Rahmen der EU? Anders gelagert erscheint der Fall mit Blick auf die Sicherheitsgewährleistung im europäischen Mehrebenensystem. Hier besteht die grundlegende Problematik nicht in einer Umgehung bestehender Koordinationsnormen, sondern vielmehr in der Schwierigkeit, entsprechende Normen überhaupt erst einmal zu etablieren. Die Komplexität des Zusammenwirkens zahlreicher auf ihre Souveränität bedachter Mitgliedsstaaten mit unterschiedlichen strafrechtlichen Traditionen und Profilen steht hierbei einer klaren unionsweit gültigen Normierung strafrechtlicher Zusammenarbeit im Wege. Die anomische Abweichung vom Sollzustand eines koordinierten Vorgehens zur Zielerreichung besteht dann vor allem darin, dass sich entsprechende Vorgaben bisweilen als zu rudimentär für die Koordination zwischen den Mitgliedstaaten erweisen und dementsprechend inkohärent umgesetzt werden. Die Ursache dieser Problematik lässt sich analog zu den Befunden hinsichtlich des Zusammenwirkens zwischen Bund und Ländern aus einem Zusammenspiel zwischen systemischen und akteursbedingten Faktoren erklären. Auf systemischer Ebene ist hier allerdings weniger eine unzureichende Struktur im

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Sinne inadäquater Kompetenzabgrenzung maßgeblich, sondern vielmehr die inhaltliche Schwierigkeit einer ausreichenden Normierung der strafrechtlichen Zusammenarbeit angesichts der Komplexität des Gesamtsystems EU. Dieser systemische Mangel führt dann auf Akteursebene, also insb. unter den Mitgliedstaaten, zu uneinheitlicher, teils bis zur partiellen Verweigerung reichender Implementation entsprechender Vorgaben. Inwiefern sich diese skizzierten Probleme in einem zweiten Schritt womöglich als funktional erweisen können, erscheint dabei fraglich. Gleichwohl ergeben sich auch hierfür zumindest theoretische Anhaltspunkte: Mit Blick auf den einzelnen Mitgliedsstaat könnte diese Form der anomischen Implementation gemeinsamer Politiken zumindest eine „autonomieschonende“ (Scharpf 1993) Integrationsvariante darstellen, die den Integrationsprozess zwar einerseits verlangsamt, gleichwohl damit jedoch ‚schmerzfreier‘ und besser auf den jeweiligen nationalen Einzelfall zugeschnitten gestaltet. Gerade im souveränitätssensiblen Bereich der Inneren Sicherheit erscheint eine solche Integration auf Umwegen durchaus als passabler Weg, zumal sie im Vergleich mit den zweifelhaften Alternativen einer top-down Regulierung einerseits oder gänzlichem Verzicht auf Koordination im Rahmen der Europäischen Union andererseits zumindest das kleinere Übel darstellt. Doch auch übertragen auf das Gesamtsystem eröffnet die langfristige Perspektive ebenfalls den Blick auf mögliche funktionale Auswirkungen eines zunächst anomisch erscheinenden Befundes: Die eigenwillige nationale Implementationspraxis kann hierbei gewissermaßen als Korrektiv für unzureichende Entscheidungen auf höherer Ebene fungieren und somit im Laufe der Zeit eine inkrementelle Optimierung des Gesamtsystems durch nachträgliche Neujustierung falsch gestellter Weichen anstoßen.5 Die mittlerweile auch von Kritikern bescheinigte generelle Funktionstüchtigkeit des Europäischen Haftbefehls sowie schrittweise Konkretisierungs- und Optimierungsmaßnahmen von europäischer Seite deuten jedenfalls genau ebenjene Möglichkeit einer schrittweisen Verbesserung nach dem Prinzip „trial and error“ an (vgl. Haggenmüller 2018, S. 374–384). Analog zu den Befunden im Bereich der Kooperation zwischen Bund und Ländern gilt jedoch auch hier, dass es sich beim funktionalen Potenzial anomischer Phänomene wohl um eine Frage der Dosierung handelt: Wo sich

5In

seiner Logik entspräche dies zudem ziemlich genau den positiven PerformanzErwartungen, die insbesondere Multilevel Governance-Ansätze hinsichtlich offener Koordinationsmodi in Mehrebenensystemen haben (vgl. Benz 2009b, S. 36).

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die anomische Implementation von Steuerungsprogrammen auf punktuelle Abweichungen beschränkt und Möglichkeiten der Optimierung offengehalten werden, kann sie sich wohl in langfristiger Perspektive als funktional erweisen. Ein solch funktionales Potenzial scheint jedoch dort zu enden, wo eine zu eigenwillige Implementation (oder eben Nicht-Implementation) gemeinsam beschlossener Politiken den Gedanken der Integration des Mehrebenensystems ad absurdum führt und die Koordinationsfähigkeit in Gänze beeinträchtigt. In der Gesamtschau lässt sich somit festhalten, dass die Bewältigung komplexer Aufgaben in Mehrebenensystemen durchaus anomisches Potenzial birgt. Die Kernproblematik scheint hier vor allem darin zu liegen, dass sich bestehende Kooperationsnormen in der Praxis nur selten als umfassend praktikabel zur Bewältigung derjenigen Herausforderungen erweisen, die sich aus der Eigenkomplexität des jeweiligen Systems oder der Komplexität seiner Umwelt ergeben. Diese Defizite auf Ebene des Gesamtsystems, seien sie nun primär inhaltlicher oder struktureller Natur, bedingen jeweils ein Akteursverhalten, das sich einer Regulierung durch diese übergeordneten Kooperationsnormen zumindest in Teilen entzieht und somit anomische Gestalt annimmt. Neben den zweifelsohne problematischen Auswirkungen einer solchen unzureichenden Normierung des Verhaltens kollektiver Akteure in Mehrebenensystemen sind bisweilen jedoch auch positive Effekte einer solchen Variante von Anomie denkbar. In Form maßvoller Abweichung ergibt sich hierbei die Möglichkeit, eine funktionale Koordination im Mehrebenensystem trotz bisweilen impraktikabler Vorgaben zu gewährleisten, welche im Idealfall zu einer anschließenden Korrektur defizitärer Koordinationsnormen führt.

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L. Illan

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Funktionale Annäherungen

Anomie durch Ressourcenraubbau? Ursachen, Muster und Folgen am Beispiel des Niedergangs der Bundeswehr Martin Sebaldt 1 Raubbau an der Bundeswehr als Quelle von Anomie? Zur Fragestellung Anomie entsteht, wenn Gewissheiten verschwinden. Denn Abweichung von bestehenden Normen und Ordnungsformen impliziert, dass diese an Bindungswirkung und Überzeugungskraft verloren haben. Auch Demokratien sind davor nicht gefeit. Im Fokus der Wahrnehmung stehen dabei zumeist Oberflächenphänomene, die durch ihren plakativen Charakter sofort ins Auge stechen: Politikverdrossenheit manifestiert sich nicht nur in öffentlich verbreiteten demoskopischen Befunden, sondern auch in systemkritischen Demonstrationen, wie etwa die PEGIDA-Bewegung Deutschlands zeigt (Patzelt und Klose 2016). Und in Gestalt des Populismus bekommt diese Verdrossenheit häufig auch ein personalisiertes Gepräge, indem geschickt vermarktete Führungsfiguren für sich in Anspruch nehmen, diese Proteste gebündelt zu artikulieren (Jörke und Selk 2017). Im vorliegenden Beitrag sollen nun aber strukturell angelegte Anomieursachen im Fokus stehen, welche die gerade beschriebenen Oberflächenphänomene erst erzeugen. Denn Populismus und PEGIDA sind ja nicht aus sich heraus entstanden, sondern Reflex zugrunde liegender struktureller Herausforderungen

M. Sebaldt (*)  Institut für Politikwissenschaft, Universität Regensburg, Regensburg, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Herausgeber bzw. der/die Autor(en), exklusiv lizenziert durch Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 M. Sebaldt et al. (Hrsg.), Demokratie und Anomie, https://doi.org/10.1007/978-3-658-30533-8_7

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(Zuwanderung, Euro-Krise, Salafismus etc.). Ausgehend von Vorüberlegungen in meiner Studie „Pathologie der Demokratie“ (Sebaldt 2015) gehe ich deshalb der Frage nach, inwieweit auch der systematische Raubbau an sozialen, kulturellen, ökonomischen, ökologischen und nicht zuletzt politischen Ressourcen in Demokratien zu Anomie führt. Ein derartiger Zusammenhang liegt gerade hinsichtlich militärischer Ressourcen nahe (Sebaldt 2015, S. 93): Denn eine politische Ordnung, die ihre eigene Sicherheit nicht mehr garantieren kann, verliert nicht nur an Respekt in der Welt, wie derzeit am rapiden Ansehensverlust Deutschlands unter den westlichen Allianzpartnern ablesbar, sondern wird wohl auch bei den eigenen Bürgern Frustration, Verunsicherung und nicht zuletzt Devianz erzeugen. Nicht selten verkörpern besonders ausgewiesene Einzelstimmen solche Frustrationspotenziale und werden damit – gewollt oder ungewollt – zu ihrem Kristallisationspunkt. So auch hier: Denn zu Beginn des Jahres 2018 erschien in der Süddeutschen Zeitung ein sicherheitspolitischer Kommentar, der schon durch seinen herben Tenor beeindruckte. Unter der Überschrift „Der Weg ins Versagen“ übte der Autor fundamentale Kritik an den sicherheitspolitischen Ergebnissen der Sondierungsgespräche von Union und SPD zur Neubildung einer Großen Koalition nach der Bundestagswahl 2017 (Naumann 2018). Er charakterisierte die Beschlüsse als „brandgefährliche Illusion“ und „im Bereich Sicherheit und Verteidigung“ als „Dokumentation der Verantwortungslosigkeit“. Mehr noch: Sie zeigten „die Unfähigkeit jener Parteien, die in den Regierungen Schröder und Merkel die Bundeswehr in ihrer Verteidigungsfähigkeit nahezu ruiniert haben“, und deshalb dürfe das Papier „keinesfalls zur Koalitionsvereinbarung werden, denn es weckt die Illusion, dass für Sicherheit schon gesorgt sei“ (Naumann 2018). Fast noch mehr aber ließ der fachliche Hintergrund des Autors aufhorchen. Denn mit General a.D. Klaus Naumann schrieb hier kein nachrangiger Analyst, sondern ein ehemaliger Generalinspekteur der Bundeswehr und auch Vorsitzender des NATO-Militärausschusses. Soll heißen: Wenn selbst Angehörige der Generalität die Fähigkeiten der Bundeswehr heute offen infrage stellen, muss das Problem dramatische Dimensionen angenommen haben, denn traditionell gehört es nicht zum Selbstverständnis deutscher Offiziere, militärpolitische Grundsatzkritik öffentlich zu äußern. Und mit dieser Position steht Naumann längst nicht mehr allein. Auch andere Generäle und Admiräle haben in den letzten Jahren ihre öffentliche Auseinandersetzung mit der militärpolitischen Misere Deutschlands merklich intensiviert. Die Argumentation des ehemaligen Generalinspekteurs spiegelt damit meine allgemein formulierte Fragestellung gleichsam schon auf den hier anvisierten konkreten Untersuchungsgegenstand und skizziert dabei schon kurz an, warum

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die geschilderte Problemlage nicht nur eine spezifisch militärische ist, sondern zur Bedrohung unserer gesamten Demokratie werden kann. Denn der Niedergang der Bundeswehr bewegt Naumann nicht nur als Soldaten, sondern auch als Bürger, und damit personifiziert er gleichsam den hier zu erfassenden Problemkomplex: Frustration über wahrgenommene Fähigkeitsdefizite der Bundeswehr produziert erkennbar Zorn gegenüber der politischen Führung (Kraus und Drexl 2019), denn militärisch ineffektive Streitkräfte lassen Zweifel an der Gestaltungsund Führungsfähigkeit politischer Eliten und damit auch erhebliche demokratische Legitimationsprobleme entstehen. Nicht zuletzt auf diesem zwar individuellen, aber sachlich doch sehr eindringlichen Hintergrund analysiere ich deshalb im Folgenden, inwieweit der Schwund militärischer Ressourcen in Deutschland zum Katalysator anomischer Potenziale wird. Im Sinne des Gesamtkonzepts der vorliegenden Publikation lege ich dabei noch kein systematisches Theoriegerüst zugrunde, sondern analysiere den Sachverhalt im Wesentlichen induktiv. Eine systematische Qualifizierung und theoretische Einordnung der dabei ermittelten Befunde behalte ich meinem Abschlussbeitrag vor, wo ich sie mit den übrigen Einzelbefunden der anderen Beiträge synoptisch abarbeiten werde.

2 Die Bundeswehr als Parlamentsarmee: Der historische und rechtliche Rahmen Die Bundeswehr wurde als Parlamentsarmee geschaffen, und dies ist sie geblieben (von Bredow 2008). Unmittelbar nach dem Zweiten Weltkrieg war eine deutsche Wiederbewaffnung, von Einzelmeinungen abgesehen, noch kein wirkliches Thema. Es bedurfte erst der Entwicklung des Kalten Krieges und der damit einher gehenden europäischen Einigung, um dafür die nötigen Rahmenbedingungen zu schaffen. Und natürlich musste in Gestalt der 1949 gegründeten Bundesrepublik Deutschland auch erst ein neues demokratisches Staatswesen geschaffen werden, das Träger einer solchen Streitkraft sein konnte. Der Vertrauensvorschuss der westlichen Staatengemeinschaft reichte damals allerdings nicht so weit, den Deutschen eine Wiederbewaffnung völlig eigenständig zuzugestehen. Dem bekannten Bonmot des ersten ­NATO-Generalsekretärs Lord Ismay zufolge sollte die Allianz ja nicht zuletzt zur dauerhaften Niederhaltung Deutschlands (to keep … Germany down) dienen (Varwick 2008, S. 34). Und deshalb wurde die Gründung der Bundeswehr auch nur im Rahmen eines völkerrechtlichen Vertragspakets zugestanden, das den gleichzeitigen Eintritt der Bundesrepublik Deutschland in die NATO und auch

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die Westeuropäische Union (WEU) vorsah. Die so vorgegebene Einbindung der westdeutschen Streitkräfte in die westliche Allianzarchitektur diente damit auch erkennbar deren Kontrolle sowie deren Führung durch ein demokratisch geprägtes Staatensystem (Varwick 2008, S. 34). Die verfassungsrechtliche Verankerung der neuen deutschen Streitkräfte und damit auch die Festschreibung ihres demokratischen Anforderungsprofils wurden nun zügig in Angriff genommen. Bereits im Jahr 1954 waren im Grundgesetz mehrere Änderungen vorgenommen worden, welche die Grundlage für die eigentliche Wehrverfassung schaffen sollten: In den Katalog der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenzen des Bundes (Art. 73 Nr. 1) wurde nun auch der Bereich „Verteidigung“ einschließlich Wehrpflicht und Zivilschutz aufgenommen. Die Wehrverfassung selbst wurde erst im März 1956 durch die Änderung bzw. Neuschaffung von nicht weniger als fünfzehn Artikeln in die Verfassung eingefügt (von Bredow 2008, S. 107–109). Die zentralen Artikel 87a und b verpflichteten den Bund nunmehr, „Streitkräfte zur Verteidigung“ und eine zugehörige Bundeswehrverwaltung aufzustellen. Damit war die Nutzung der Bundeswehr für Angriffskriege von vornherein untersagt. Die allgemeine Wehrpflicht wurde durch die Änderung des Artikels 12 grundgelegt, der die Heranziehung aller deutschen Bürger „im Rahmen einer herkömmlichen allgemeinen, für alle gleichen öffentlichen Dienstleistungspflicht“ ermöglichte. Präzisere verfassungsrechtliche Festlegungen zur Wehrpflicht bzw. für einen entsprechenden Ersatzdienst wurden jedoch erst 1968 durch Anfügung eines neuen Artikels 12a getroffen. Artikel 17a ermöglichte aber schon 1956 eine grundsätzliche gesetzliche Einschränkung des Rechts auf freie Meinungsäußerung, der Versammlungsfreiheit sowie des Petitionsrechts für Wehr- und Ersatzdienstleistende. Entsprechende Begrenzungen waren gemäß Abs. 2 auch für das Freizügigkeitsrecht sowie das Recht auf Unverletzlichkeit der Wohnung zulässig. Trotz dieser Optionen zur Einschränkung der Grundrechte war den Verfassungsgebern auch an der grundgesetzlichen Garantie menschenwürdiger Führung in den Streitkräften gelegen. Dem neuen Bundeswehr-Konzept der „Inneren Führung“ (von Rosen 2006) folgend, welches die Formung eines mündigen und demokratisch gesinnten Soldaten bezweckte, wurde zudem noch das Amt des Wehrbeauftragten geschaffen (Art. 45b), der im Auftrag des Deutschen Bundestages als Ombudsmann der Bundeswehrangehörigen fungieren und „zum Schutz der Grundrechte“ der Soldaten gegen Vorgesetztenwillkür aktiv werden sollte. Ein eigener Personalprüfungsausschuss, der allen Beförderungen und Stellenzuweisungen ab dem Dienstgrad Oberst bzw. Kapitän zur See aufwärts zuzustimmen und damit die Formung einer demokratisch gesinnten Generalität sicherzustellen hatte, wurde nun ebenfalls eingerichtet.

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Nach dem Ende des Kalten Krieges und der seither stetig steigenden Inanspruchnahme der Bundeswehr für Auslandseinsätze wurde die grundsätzliche und im Prinzip schon seit den fünfziger Jahren geltende Definition der deutschen Streitkräfte als Parlamentsarmee höchstrichterlich noch einmal expressis verbis bestätigt. Im sog. ‚Blauhelmurteil‘ des Bundesverfassungsgerichts von 1994, in dem die Rechtmäßigkeit des Somalia-Einsatzes der Bundeswehr 1993/1994 im Rahmen der Mission UNOSOM II zur Debatte stand, erlegten die Richter der Bundesregierung auf, bei künftigen Einsätzen zuvor die Zustimmung des Deutschen Bundestages einzuholen. Gesetzlich fixiert wurde dieser Parlamentsvorbehalt dann im sog. Parlamentsbeteiligungsgesetz von 2005 (Scherrer 2010; Seyffarth 2018). Kurzum: Die Vorgaben des Grundgesetzes, die Wehrpflicht und auch die späteren Ergänzungen der deutschen Wehrverfassung haben über die Jahrzehnte hinweg eine ausdifferenzierte normative Basis der deutschen Streitkräfte geschaffen und diese insbesondere durch die Wehrpflicht auch mit einer deutlich republikanischen Ausrichtung versehen. Denn prinzipiell wie traditionell gründet der Dienst in der Bundeswehr nicht auf Freiwilligkeit, sondern auf verbindlichen Vorgaben und Forderungen des demokratischen Gemeinwesens an den Einzelnen, zumal die Wehrpflicht derzeit ja auch nicht abgeschafft, sondern lediglich ausgesetzt ist. All dies definiert einen gewollten Nomie-Zustand im Sinne der hier verwendeten Begrifflichkeit, und auf diesem Hintergrund ist nun zu fragen, inwieweit der Schwund der Bundeswehr-Ressourcen auch diese normative Basis untergräbt. Denn insuffiziente Streitkräfte werden die Frage nach dem Sinn eines Dienstes in ihnen aufwerfen, und Anomie in Form der Distanzierung von einer nicht mehr als ‚normgerecht‘ empfundenen Bundeswehr könnte dann die Folge sein.

3 Der Niedergang der Bundeswehr: Ursachen und Muster Auf diesem verfassungsrechtlichen Hintergrund erwuchs über die Jahrzehnte bis zum Ende des Kalten Krieges eine Bundeswehr, die nicht nur diesen demokratischen Grundsätzen verpflichtet war, sondern auch über beträchtliche Kapazitäten verfügte: Mit einem Friedensumfang von 500.000 Mann bildete die Bundeswehr bis zum Ende des Kalten Krieges einen wichtigen Pfeiler der NATO, und einschließlich der Reserven konnten die deutschen Streitkräfte kurzfristig auf eine fast dreimal so große Einsatzstärke von rund 1,3 Mio. Soldaten gebracht

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werden (Weißbuch 1985, S. 114). Dazu dienten nicht nur die umfangreichen Strukturen des Territorialheeres mit seinen Heimatschutzbrigaden, -regimentern und -bataillonen, sondern auch die drei stehenden Korps umfassten mit ihren 12 Heeresdivisionen noch eine Fülle gekaderter Einheiten und Verbände, mit deren Aktivierung auch die Einsatzstärke des Feldheeres noch einmal deutlich angewachsen wäre. Das Ende des Kalten Krieges und die deutsche Wiedervereinigung änderten alles: Denn nicht nur gaben sich zu Beginn der neunziger Jahre viele der Illusion eines demokratischen „Endes der Geschichte“ (Fukuyama 1992) hin, in dem ideologische und damit auch militärische Blockgegensätze verschwunden seien, sondern auch der Sinn einer klassischen Streitmacht wurde nun gerade in Deutschland mehr und mehr infrage gestellt, obwohl die entscheidenden völkerrechtlichen Rahmenverträge dies auch für die Zukunft nicht ausschlossen. Das gilt zum einen für den Vertrag über konventionelle Streitkräfte in Europa (KSE) von 1990. In der Präambel des Vertragstexts wurden als militärische Obergrenzen für Gesamteuropa 40.000 Kampfpanzer, 60.000 gepanzerte Kampffahrzeuge, 40.000 Artilleriewaffen, 13.600 Kampfflugzeuge und 4.000 Angriffshubschrauber festgeschrieben, jeweils zur Hälfte aufgeteilt auf die Gründungsstaaten von NATO und Warschauer Pakt. Selbst wenn man davon also jeweils Löwenanteile für die Führungsnationen USA und Russland abzog, verblieben für die Reststaaten und damit auch für Deutschlands Bundeswehr weiterhin genügend Spielräume für eine aufgabenadäquate Ausstattung, und dies gerade für die nicht materialintensiv ausgerüsteten Heimatschutzverbände. Insbesondere aber der „Vertrag über die abschließende Regelung in Bezug auf Deutschland“, besser bekannt als Zwei-plus-Vier-Vertrag, in dem beide deutsche Staaten kurz vor der Wiedervereinigung 1990 gegenüber den vier Siegermächten des Zweiten Weltkriegs eine Obergrenze von 370.000 aktiven Soldaten akzeptierten, wurde zum Ausgangspunkt eines wahren Reigens an ­„Reform-Kaskaden“ (von Bredow 2008, S. 216–231), die die deutschen Streitkräfte Schritt für Schritt auf den kümmerlichen Ist-Bestand von heute reduzierten. Zwar war die vormalige Präsenzarmee von 500.000 Mann in Friedenszeiten mit diesen vertraglichen Vorgaben in der Tat nicht mehr zu halten, doch weder ergab sich daraus das Erfordernis, diese auf unter 200.000 abzuschmelzen, noch implizierte dies einen weitgehenden Verzicht auf die militärische Reserve, welche die Bundeswehr im Spannungsfall erst auf Einsatzstärke bringen konnte, denn die Zahlen des Vertrags bezogen sich ja explizit nur auf die aktiven Formationen. Und trotzdem geschah genau dies. Der Niedergang der Bundeswehr, der so seinen Gang nahm, hat inzwischen aber noch wesentlich mehr Gesichter. Und deshalb sind auch die daraus erwachsenden

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Probleme und Gefahren vielgestaltig. Zu genuin militärischen Funktionsdefiziten treten solche hinzu, die erst auf den zweiten Blick erkennbar werden: Die Rolle der Streitkräfte als regionaler Arbeitgeber und Kunde schwindet ebenso wie ihre Funktion, ein Gefühl der Sicherheit durch Präsenz vor Ort zu vermitteln. Und nicht zuletzt sind auch Identitätsdefizite daraus erwachsen: Denn je mehr über den grundsätzlichen Sinn deutscher Streitkräfte debattiert wird, desto stärker gerät auch eine aktive Identifikation der Bevölkerung mit der Truppe in Gefahr. Diesem Problemkomplex ist im Folgenden genauer nachzugehen.1

3.1 Raubbau am Präsenzbestand und an den Reserven Durch die „Neuausrichtung der Bundeswehr“ des Jahres 2011, die im Wesentlichen durch das „Weißbuch zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr von 2016“ (Weißbuch 2016) und die „Konzeption der Bundeswehr“ von 2018 (KdB 2018) fortgeschrieben wurde, ist der fatale Schwund der Bundeswehrpotenziale weiter vorangetrieben und sogar noch beschleunigt worden. Durch ungeschickte und oft sogar widersinnige Strukturentscheidungen sind die stehenden Verbände zu einem militärischen Fragment verkommen, das den vielfältigen Einsatzerfordernissen der Bundeswehr auch nicht annähernd gerecht werden kann. Das soll im Folgenden vor allem am Beispiel des Heeres demonstriert werden. Das deutsche Heer besteht nach dem Vollzug der „Neuausrichtung“ gemäß der „Struktur HEER2011“ nur mehr aus drei Divisionen, von denen die „Division Schnelle Kräfte“ (DSK) im Sinne der gängigen Definition aber von vornherein nicht als vollwertiger Großverband zu werten ist (Flume et al. 2015, S. 216–226). Denn sie umfasst mit der Luftlandebrigade 1 lediglich eine reguläre Kampftruppenformation, der aber zum vollwertigen Großverband selbst wichtige, insb. artilleristische Komponenten fehlen. Die 11. Luftbewegliche Brigade der Niederlande ist der Division dagegen nur für Übungs- und Ausbildungszwecke in Friedenszeiten unterstellt. Und außerdem führt die DSK auf der „Divisionsleiste“ selbst keine eigenen Kampf- und Kampfunterstützungstruppen. Aber auch die beiden anderen Divisionen können wie ihre Brigaden letztlich nicht als

1Abschn. 3

fußt im Wesentlichen auf meiner Studie „Nicht abwehrbereit“ von 2017, in der ich die nun folgenden Raubbauphänomene bereits als „Kardinalprobleme“ eingeführt und zudem erläutert habe, dass die derzeitige deutsche Sicherheits- und Militärpolitik zu ihrer Bewältigung kaum etwas zu bieten hat.

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v­ ollwertige Großverbände gewertet werden. Denn die Brigaden besitzen ebenfalls kein eigenes Artilleriebataillon, und auch der 1. und der 10. Panzerdivision fehlen auf der „Divisionsleiste“ eigene Kampftruppen. Die wohl größte Fehlleistung der letzten Bundeswehrreformen liegt jedoch darin, die bis Anfang der neunziger Jahre existierende Aufwuchsorganisation unserer Streitkräfte weitgehend beseitigt zu haben. Es ist daher derzeit nicht möglich, das deutsche Heer über die gerade beschriebenen kümmerlichen Präsenzverbände hinaus zügig auf Einsatzstärke zu bringen. Früher konnten die deutschen Streitkräfte kurzfristig auf einen fast dreimal so großen Einsatzumfang vergrößert werden, wozu vor allem die zahlreichen gekaderten Verbände des Territorialheeres dienten (Weißbuch 1985, S. 114). Geblieben sind „Ergänzungstruppenteile“ in der sehr geringen Gesamtstärke von rund 6500 Dienstposten, zu denen gemäß Struktur HEER2011 neben zwei Panzer- und zwei Panzergrenadierbataillonen sowie einem Jägerbataillon noch zwei Pionier- und zwei Unterstützungsbataillone zählen sowie zusätzlich knapp 20 Kompanien unterschiedlicher Truppengattungen, die aktive Bataillone in Einsatzzeiten verstärken sollen. Die beiden Panzerbataillone sind inzwischen aber voll aktiviert worden bzw. auf dem Weg hierzu, zählen also inzwischen nicht mehr zu diesen Ergänzungstruppenteilen. Der Vollständigkeit halber sei noch angemerkt, dass die Luftwaffe mit einem gekaderten Objektschutz-Bataillon nur einen einzigen Ergänzungstruppenteil besitzt, die Marine sogar überhaupt keinen. Diese Ergänzungstruppenteile führen im Einsatzfall also nur zu einer verschwindend geringen Verstärkung des Heeres; ein organisatorischer Aufwuchs auf kriegstaugliche Einsatzstärke ist heute also schon wegen völlig unzureichender Reservestrukturen unmöglich. Daran ändern auch die in der Streitkräftebasis angesiedelten 30 „Regionalen Sicherungs- und Unterstützungskompanien“ (RSUKp) nichts, die nur als verschämte Reminiszenz an die verlorene territoriale Heimatschutzorganisation früherer Jahrzehnte zu werten sind (Flume et al. 2015, S. 400).

3.2 Raubbau am Personal Militärische Strukturen bestehen nur auf dem Papier, wenn nicht das nötige Personal bereitsteht, um sie mit Leben zu füllen. Das ist natürlich eine banale Erkenntnis, aber seit der Aussetzung der Wehrpflicht bedrohliche Realität. Schon ein erster Blick auf das Personalstrukturmodell 185 für die Bundeswehr von 2011 offenbart, wie die Planer der Bundeswehr auf den dadurch entstandenen Engpass bei den Mannschaftsdienstgraden reagiert haben (Flume et al. 2015, S. 428–430).

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Von 185.000 Dienstposten insgesamt entfallen schon 35.900 auf die Offiziere, und die Unteroffiziere machen mit 91.800 sogar die größte Gruppe aus. Für die Mannschaftsdienstgrade verbleiben dann noch 54.800 Dienstposten. Den Rest bilden gemäß diesem Modell noch 2.500 Übungsplätze, auf denen aus dem Pool der rund 64.000 beorderten Reservisten über das ganze Jahr hinweg Angehörige der Verstärkungs- und der Personalreserve im Wechsel jeweils kurzfristig dienen können. Zwar ist die Zahl der Übungsplätze inzwischen auf 3.800 erhöht worden (Bartels 2019, S. 17), aber auch das ändert nichts am problematischen Gesamtbefund: Die derzeitigen Streitkräftestrukturen sind in personeller Hinsicht absolut ungesund, denn die Bundeswehr ist zu dienstgradlastig ausgeplant, d. h. sie umfasst viel zu wenig einfaches Mannschaftspersonal, welches man aber gerade für die personalstarken Kampftruppenverbände in größerer Zahl benötigt. Auch die im Mai 2016 durch einen Tagesbefehl der Bundesministerin der Verteidigung verkündete „Trendwende Personal“ für die Zeit ab 2017 wird an diesem Missverhältnis kaum etwas ändern. Denn obwohl damit die bisherige Obergrenze von 185.000 Soldaten aufgeben wird, um dem prognostizierten Bedarf von rund 14.300 zusätzlichen Soldaten gerecht zu werden, wird diese Erhöhung nicht zur Vergrößerung der Anteile von Mannschaftsdienstgraden führen, da an dem ungesunden Verteilungsschlüssel zwischen den Dienstgradgruppen prinzipiell festgehalten wird. Zudem war die Bundeswehr auch Mitte Oktober 2019 mit einem militärischen Personalbestand von 182.019 aktiven Soldaten noch ein gutes Stück von der Marke 185.000 entfernt (Bundeswehr 2019). Diese personalstrukturelle Misere ist maßgeblich auf die Aussetzung der Wehrpflicht zurückzuführen. Denn gerade deswegen wurden die Planungsziele für die Gewinnung von Mannschaftsdienstgraden stark gesenkt, um sie unter dem nun geltenden Prinzip der Freiwilligkeit von Wehrdienstleistungen wenigstens annähernd erfüllen zu können. Und auch die schon genannte geringe Gesamtzahl an Mannschaftsdienstgraden von 54.800 besteht mit Masse aus länger dienenden, hauptberuflichen Zeitsoldaten, wogegen Ende 2018 lediglich 8.252 Soldaten als Freiwillig Wehrdienstleistende dienten (Bartels 2019, S. 17). Diese ‚freiwillige Wehrpflicht‘ spielt also im Personaltableau der Bundeswehr de facto nur eine marginale Rolle. Zwar muss dabei gelegentlich darauf hingewiesen werden, dass die Wehrpflicht nicht abgeschafft, sondern nur ausgesetzt wurde, aber ihre Wiedereinführung in Friedenszeiten ist politisch doch eher unrealistisch (Kramer 2015). Und weil das so ist, werden auf absehbare Zeit wohl kaum neue Kampftruppenverbände aufgestellt werden, obwohl schon jetzt zur Entlastung der bestehenden Formationen und natürlich auch mit Blick auf künftige Kriegsszenarien dringend erforderlich. Denn sie müssten ja zum großen Teil aus Mannschaftsdienstgraden bestehen.

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In organisatorischer Hinsicht tritt im Übrigen noch erschwerend hinzu, dass mit der Abschaffung der Kreiswehrersatzämter auch das bewährte und in der Fläche verankerte Wehrersatzwesen irreparabel geschädigt wurde. Eine bürgernahe und zudem reaktionsschnelle Wehrersatzorganisation verschwand damit. Spätestens im Spannungsfall, wenn die Streitkräfte massiv verstärkt werden müssen, wird sich erweisen, wie fatal dieser Kahlschlag ist. Denn mit einem flächendeckenden Personalersatz wären die wenigen „Karrierecenter“ der Bundeswehr völlig überfordert, zumal ihr Name auch darauf verweist, dass sie im Wesentlichen der Gewinnung von Zeit- und Berufssoldaten in Friedenszeiten, nicht aber der Planung des Wehrersatzes im Einsatzfall dienen.

3.3 Raubbau am sozialen Wurzelwerk Eng verbunden ist damit der Raubbau am sozialen Wurzelwerk der Bundeswehr, und dies sowohl in praktisch-alltäglicher als auch in mentaler Hinsicht. Dabei ist ihre grundsätzliche Akzeptanz gar nicht das Problem, wie später noch genauer zu zeigen ist (vgl. Abschn. 4). In großen Teilen unserer Gesellschaft stehen die Streitkräfte prinzipiell in gutem Ansehen, und auch der immer wieder hochriskante Waffendienst findet Anerkennung. Doch erfolgt dies mittlerweile zumeist aus der Distanz von Beobachtern, die die Bundeswehr und ihre Tätigkeit zwar generell schätzen mögen, ansonsten aber zu den Streitkräften keine engere praktische oder auch emotionale Beziehung pflegen. Insoweit läuft die Bundeswehr heute mehr und mehr Gefahr, zwar noch organisatorischer Teil unseres Gemeinwesens, aber nicht mehr organisch integriertes Element unserer Gesellschaft zu sein (Sebaldt 2017, S. 63–76). Dass die Aussetzung der Wehrpflicht auch dazu schon jetzt maßgeblich beiträgt, liegt auf der Hand: Konnten früher jeweils große Teile der nachwachsenden Bevölkerungsjahrgänge die Streitkräfte aus eigener Erfahrung kennenlernen, ist das heute nur mehr einem kleinen Teil möglich. Dieser Trend ist gleich in mehrerlei Hinsicht problematisch. Denn nicht nur der individuelle militärische Erfahrungsschatz, aus dem erst eine tiefgehende Identifikation mit der Bundeswehr erwachsen kann, wird damit unmöglich gemacht, sondern auch der damit verbundene gesamtgesellschaftliche Kitt: Kaum ein Instrument war zur Zusammenführung aller Schichten für eine Gemeinschaftsaufgabe besser geeignet als die Wehrpflicht, denn die Bundeswehr war für sehr viele junge Männer der erste Ort, wo sie dauerhaft lernen mussten, mit Kameraden unterschiedlichster sozialer Herkunft umzugehen (Lippert 1982).

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Aber auch die starke Reduzierung der Streitkräfte hat zu diesem fatalen Trend maßgeblich beigetragen, denn die massive Ausdünnung der Flächenpräsenz sowie die Verkleinerung oder sogar Schließung zahlreicher Standorte sind direkte Folgen. Konkret: Das 2011 erlassene Stationierungskonzept sah die Schließung von 31 der damaligen 328 Bundeswehrstandorte vor, und 91 weitere sollten personell „signifikant reduziert“ werden (BMVg 2011, S. 17). Zwar wurde jüngst im Verteidigungsministerium auch dazu eine Trendwende eingeleitet, und einige Schließungsentscheidungen wurden dabei revidiert (Carstens 2019), aber die grundsätzliche Problematik bleibt, zumal bereits vor dem Stationierungskonzept von 2011 viele Kasernen geschlossen worden waren. Ein drastisches Beispiel statt vieler: Im Landkreis Passau z. B. lagen bis 1996 im Standort Kirchham bei Pocking das Gebirgspanzerbataillon 8 und das Panzerbataillon 243, bevor beide Verbände deaktiviert wurden. Auch der Bundeswehrstandort in Passau selbst existiert nicht mehr; das dort stationierte Pionierbataillon 240 wurde 1993 außer Dienst gestellt. Die niederbayerische Universitätsstadt konnte diesen Verlust vergleichsweise noch gut kompensieren, aber für die grenznah und damit an der Peripherie liegende kleine Gemeinde Kirchham war diese Standortschließung ein herber Verlust, der nicht zuletzt zu massiven Einkommensverlusten örtlicher Zulieferer führte (Sebaldt 2017, S. 66–67). Dadurch werden heimatnahe Verwendungen ebenso unwahrscheinlich wie das unmittelbare Erleben des Streitkräftealltags durch die Familien der Standortangehörigen, durch Kontakte zu den kommunalen Amtsträgern und Vereinen und nicht zuletzt durch die wirtschaftlichen Beziehungen zwischen Truppe und örtlichen Betrieben. Das verdienstvolle Engagement von Soldatenverbänden und Truppenkameradschaften kann dem nur sehr begrenzt entgegenwirken. Denn soziales Kapital im Sinne einer organischen und lebendigen Verbindung zwischen Gesellschaft und Streitkräften muss langfristig wachsen und gepflegt werden.

3.4 Raubbau am Material Die Gegenstände der Ausrüstungsmisere sind durch die öffentliche Diskussion bekannt und müssen deshalb hier nicht in voller Breite beschrieben werden: Das Material der Bundeswehr ist vielfach völlig veraltet, die anvisierten Ersatzsysteme benötigen aufgrund ihrer Komplexität immer längere Entwicklungszeiten, laborieren auch nach ihrer Einführung immer wieder an gravierenden Mängeln und sind bei ihrer Auslieferung oft auch wesentlich teurer als ursprünglich vereinbart (Sebaldt 2017, S. 77–97).

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Ein paar typische Beispiele seien noch einmal in Erinnerung gerufen: Der Kampfpanzer Leopard 2 stammt aus den siebziger Jahren und nähert sich trotz fortlaufender Kampfwertsteigerungen allmählich seinem Nutzungsende, ohne dass Ersatz in Sicht wäre. Die Kooperation Deutschlands mit Frankreich zur Entwicklung eines neuen Kampfpanzers ist dagegen erst in der Initialphase und wird, wenn überhaupt, erst in vielen Jahren zum Erfolg führen. Die Nutzungsdauer des Leopard 2 soll daher bis zum Jahr 2030 ausgedehnt werden. Auch sonst arbeitet das Heer vielfach noch mit zwar zuverlässigen, aber trotzdem bald museumsreifen Waffensystemen: Der schon im Vietnamkrieg eingesetzte Leichthubschrauber Bell UH-1 D gehört dazu wie auch der ebenso alte leichtgepanzerte Mannschaftstransportwagen M 113. Auch der mittelschwere Transporthubschrauber CH-53 ist vergleichbar alt und muss wegen der Beschaffungsprobleme bei den Nachfolgesystemen immer noch im Einsatz gehalten werden. Gleiches gilt für das bejahrte Transportflugzeug C 160 TRANSALL, das mit jeder weiteren Verzögerung beim Zulauf des Airbus A400M seinem endgültigen Verschleiß näher und näher rückt. Auch weitere Beispiele aus den anderen Teilstreitkräften sind gut geläufig: Die neuen Korvetten der Marine sind wegen gravierender Antriebsmängel ebenso nicht voll einsatzfähig wie die U-Boote der Klasse 212 A (Bartels 2019, S. 43). Und wieder zurück im Heer, muss schon verwundern, dass der nun endlich zulaufende neue Schützenpanzer PUMA, der den ebenfalls schon aus den siebziger Jahren stammenden MARDER ablösen wird, erst in weiterer Folge mit seinem Lenkraketensystem MELLS ausgestattet werden wird. Die Ausstattung der Kampftruppenverbände des Heeres weist also gerade bei ihren Hauptwaffensystemen immer wieder gravierende Funktionsmängel bzw. Entwicklungs- und Modernisierungsdefizite auf, und dabei ist die kontroverse Diskussion um die Wirkungsprobleme des Ordonnanzgewehrs G 36 noch gar nicht berücksichtigt (Kraus und Drexl 2019, S. 101–125). Immerhin hat das Bundesministerium der Verteidigung auch hier mit seinem „Fähigkeitsprofil der Bundeswehr“ von 2018 eine entsprechende „Trendwende Material“ eingeleitet. Leider ist dieses interne Planungsdokument öffentlich nicht zugänglich, doch weiß der Wehrbeauftragte davon zu berichten: „Das Fähigkeitsprofil schreibt für die Jahre 2023, 2027 und 2031 fest, welche Fähigkeiten, Kräfte und Mittel die Bundeswehr jeweils bis dahin aufbauen soll. Danach muss sie für die Bündnisverteidigung in Europa und für Auslandseinsätze „out of area“ gleichermaßen gerüstet sein“ (Bartels 2019, S. 40). Und doch ist auch dies derzeit nur ein recht unsicherer Wechsel auf die Zukunft, weil seine faktische Deckung angesichts langer Entwicklungszeiten neuer Waffensysteme und auch stark wachsender Kosten zweifelhaft bleibt.

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3.5 Raubbau an der Organisation Personal und Ausrüstung können aber am Ende nur dann wirkungsvoll eingesetzt werden, wenn sie in einer effektiven Organisation verortet sind. Hier aber verharrt die Bundeswehr bis heute in Strukturen, die aus dem letzten Jahrhundert datieren und in dieser Form nicht mehr zeitgemäß sind. Die starre Gliederung in eigenständige Teilstreitkräfte (TSK) stellt deshalb übergreifende Einsatzplanungen bis heute vor große Hürden. Je mehr also moderne Streitkräfteplanung vom Prinzip der „Joint Operations“ geleitet ist, wie es in Partnerstaaten und nicht zuletzt in der NATO-Militärorganisation schon breite Anwendung findet, desto mehr wird eine bürokratisch trennende Militärorganisation zum strukturellen und auch operativen Problem. Eine umfassende Restrukturierung der Streitkräfte ist also dringend nötig. Das ist auch in Deutschland keineswegs eine neue Erkenntnis, aber zurückliegende Versuche, die klassische teilstreitkraftbasierte Gliederung der Bundeswehr durch integrierte Modelle zu ersetzen (Strukturkommission der Bundeswehr 2010), scheiterten nicht zuletzt am Beharrungsvermögen von Heer, Luftwaffe und Marine. Stattdessen schreibt man die klassischen Strukturen über weite Strecken fort und verschlankt sie nur dort, wo durch die Streitkräfteverkleinerung Änderungen unabdingbar sind. Freilich gibt es auch in der Bundeswehr schon erste Ansätze zur Schaffung einer „joint“-orientierten Verschränkung der Organisationsbereiche. Das Einsatzführungskommando deutet eigentlich schon länger darauf hin, welche Richtung eine umfassende Reform der Streitkräfte wird nehmen müssen, denn dort werden Kontingente aus Heer, Luftwaffe, Marine, Streitkräftebasis und Sanitätswesen jeweils bedarfsorientiert herangezogen und für jeden Einsatz neu kombiniert. Und auch die Schaffung eines eigenen Kommandos Cyber- und Informationsraum nach US-amerikanischem Vorbild ist ein implizites Eingeständnis der Tatsache, dass die klassische Teilstreitkraftgliederung der Bundeswehr den aktuellen Anforderungen dieses „unsichtbaren Krieges“ (Hofstetter 2019) nicht mehr genügt. Den Erfordernissen zur Schaffung einer konsequent „joint“-orientierten Bundeswehrorganisation ist damit allerdings nur sehr fragmentarisch Rechnung getragen. Denn mit den verbliebenen teilstreitkraftbasierten Strukturen kann die Bundeswehr dem immer variabler gestalteten Aufgabenportfolio nicht mehr gerecht werden. Für die Sicherung maritimer Handelsrouten bedarf es nun eben völlig anderer Kontingente als für die klassische Landesverteidigung: Im letzteren Fall gehen Verbände und Großverbände geschlossen in den Einsatz und sind wiederum Teil einer umfassenden stehenden Armee; im ersteren müssen

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Organisationsbereiche und Truppengattungen unterschiedlichster Provenienz Einheiten und Verbände abstellen, die dann aufgabenorientiert zusammengebaut werden.

3.6 Raubbau an der Strategie Streitkräfte können ihre vielfältigen Aufgaben aber auch unter besten Personalund Materialbedingungen nur dann erfüllen, wenn ihnen eine Strategie an die Hand gegeben ist, die diesen Namen auch verdient. Gerade seit dem Ende des Kalten Krieges sind die Erwartungen an die Bundeswehr stark gewachsen. Das hängt zum einen mit dem gewandelten Sicherheitsverständnis zusammen, das schon längst nicht mehr nur die bloße Beseitigung von Gewalt und Bedrohung umfasst, sondern auch die umfassende Gewährleistung wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Gestaltungsfreiheit (Böckenförde 2009). Aber auch die zu bewältigenden Problemszenarien selbst sind zumindest in der Wahrnehmung der politischen Eliten vielfältiger geworden. Zu den klassischen, von Staaten getragenen „symmetrischen“ Konflikten treten dieser Lesart zufolge nun auch immer mehr „asymmetrische“ Auseinandersetzungen, in denen Staaten also mit nichtstaatlichen Akteuren konfrontiert sind (Kaldor 2000). Und da sich die Sphären des Symmetrischen und des Asymmetrischen oft nicht klar trennen lassen, sondern immer mehr „hybride“ Kriegs- und Konfliktszenarien erzeugen (Hartmann 2015), wird moderne Streitkräftestrategie zur großen Herausforderung: Sie muss eben nicht nur den klassischen zwischenstaatlichen Krieg „denken“, sondern mit zivil-militärisch gemischten und damit buchstäblich „hybriden“ Ansätzen sowie nicht zuletzt Konzepten von Aufstandsbekämpfung (Counterinsurgency, COIN) dieser strategischen Anforderungsvielfalt gerecht werden (Kilcullen 2010). Dieses Pflichtenheft für eine moderne, allen Bedrohungsprofilen gleichermaßen begegnende Militärstrategie ist also bekannt. Und inzwischen existieren sowohl auf internationaler Ebene als auch in Deutschland etliche programmatische Einzeldokumente, die dafür gute Handlungsansätze bieten (Sebaldt 2017, S. 120–121). Denn natürlich wird auch eine nationale Streitkräftedoktrin nicht mehr nur für sich stehen können, sondern auf Konzepte befreundeter Staaten ebenso Bezug nehmen müssen wie auf die strategischen Rahmendokumente der westlichen Bündnissysteme. Das nicht nur in Deutschland verbleibende strategisch-konzeptionelle Grundproblem ist jedoch, dass diese vielen Versatzstücke bis heute nicht zu einer einheitlichen Doktrin zusammengeführt worden sind.

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Das hat mehrere Gründe. Zum einen existieren schon bei den Strategieschwerpunkten kaum konzeptionelle Konsense, sondern es ist die Regel, dass verschiedene Varianten miteinander konkurrieren. Exemplarisch: Es gibt eben nicht die eine COIN-Doktrin, sondern grob vereinfacht stehen sich hier bevölkerungszentrierte („population centered“) Ansätze in der Tradition von Robert Thompson und David Galula (Thompson 1966; Galula 2006) und feindorientierte („enemy centered“) gemäß der Lesart Roger Trinquiers gegenüber (Trinquier 2006). Militärstrategisch macht das am Ende einen großen Unterschied. Denn während bevölkerungsorientierte COIN-Ansätze primär dem Prinzip des „winning hearts and minds“ verpflichtet sind, also die Gesellschaft primär mit zivilen Mitteln und Anreizen zu gewinnen und damit die Aufständischen zu isolieren suchen, setzen die feindzentrierten vor allem auf die Vernichtung des Gegners. Feindorientierte COIN ist demzufolge wesentlich ‚militanter‘, wie auch die ganze Operationsplanung. Aber auch für die klassischen symmetrischen Konflikte müssen heute noch Antworten auf Fragen gefunden werden, die in der Strategiediskussion eine lange Tradition haben und ebenfalls bis heute kontrovers diskutiert werden. Zum anderen sind organisatorische Gründe für diese ­strategisch-konzeptionelle Misere verantwortlich. Denn weder die dafür am ehesten geeigneten Grundsatzabteilungen der höheren Stäbe können dies derzeit faktisch leisten, noch die Akademien und Universitäten der Bundeswehr. Denn die der militärstrategischen Grundlagenarbeit gewidmeten Referate sind im Regelfall so mit ministerieller Routinearbeit überfrachtet, dass genau diese langfristigen Planungen zu kurz kommen. Die akademischen Lehranstalten der Bundeswehr selbst sind mit der Konzeption und Durchführung von Studien- bzw. Lehrgängen und Modulveranstaltungen ebenfalls voll ausgelastet. Und an den beiden ­Bundeswehr-Universitäten existiert überdies bis heute kein militärstrategischer Arbeitsschwerpunkt. Schon möglich, dass die jüngst erfolgte Erhebung der Führungsakademie der Bundeswehr (FüAkBw) zur „Denkfabrik“ und die Gründung des ebenso titulierten „German Institute for Strategic Defence and Strategic Studies“ (GIDS) als Scharnier zwischen FüAkBw und der Helmut-Schmidt-Universität der Bundeswehr in Hamburg künftig zu strategiepolitischen Impulsen führen (BMVg 2018a, b). Doch gerade für die systematische Koordinierung der dortigen konzeptionellen Aktivitäten wären klare und genaue militärpolitische Vorgaben nötig, aber angesichts der konzeptionellen Dürftigkeit der zentralen militärpolitischen Planungsdokumente (Weißbuch 2016; KdB 2018) derzeit nicht ­absehbar.

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4 Der Ressourcenraubbau und seine Folgen: Die Bundeswehr im Urteil der Bürger Keineswegs sind damit alle Probleme der Bundeswehr benannt, aber es sind doch die wesentlichen. Hinzuweisen ist jedoch noch auf die negativen Synergieeffekte, die zwischen ihnen bestehen und damit das gesamte Problemsyndrom noch verschärfen: Wenn Wehrpersonal fehlt, können bestehende Verbände nicht auf Einsatzstärke gebracht werden, wenn umgekehrt (Reserve)gliederungen fehlen, kann personelles Potenzial nicht verplant und aufgenommen werden. Wenn die Bundeswehr aus der Gesellschaft verschwindet, reduzieren sich auch ihre personelle Attraktivität und ihre Reaktionsfähigkeit durch fehlende wohnortnahe Standorte. Wo Ausstattung fehlt oder benutzerunfreundlich ist, kann Personal nicht arbeiten, wo Personal fehlt, hilft die beste Ausstattung nicht. Wo die Organisation modernen Anforderungen nicht genügt, können das beste Personal und die beste Ausstattung keine optimalen Ergebnisse erzielen. Und wo keine Strategie existiert, fehlen für Personal und Material die nötigen Einsatzrichtlinien, und bestehende Strategien sind nur dann effektiv, wenn Mann, Gerät und Organisation zu ihrer Umsetzung taugen. Wie schlägt sich dieses Problemszenario nun in der Wahrnehmung der Bürger nieder? Die Befunde sind auf den ersten Blick frappierend heterogen, offenbaren aber bei einer differenzialanalytischen Herangehensweise doch auffällige Muster. Dabei muss zunächst zwischen den Bundeswehrangehörigen selbst und der übrigen Bevölkerung unterschieden werden, da damit vor allem die persönliche Betroffenheit und nicht zuletzt die Rolle der Bundeswehr als Arbeitgeber variiert. Zunächst zu den Soldaten: Eine generelle berufliche Unzufriedenheit ist hier zunächst nicht nachweisbar. Schon im Rahmen von Befragungen von Offizieren und Offiziersanwärtern an der Universität der Bundeswehr München (UNIBwM) und in der Truppe in den Jahren 2000 und 2003 gaben immerhin 80,5 % an, sehr, eher oder zumindest zufrieden mit ihrem Soldatenberuf zu sein, während nur 19,5 % ihre persönliche Lage schlechter einstuften. Jedoch zeigte sich, „dass für die Bereiche Tätigkeit, Kameraden und Vorgesetzte an der UniBwM und in der Truppe die höchsten Zufriedenheitswerte ermittelt werden konnten. Während die Zufriedenheit mit der Bezahlung bei allen Befragten im Mittelwert der Bewertung lag, wurden die Arbeitsbedingungen und die Entwicklungsmöglichkeiten vor allem in der Truppe eher negativ bewertet. Die niedrigsten Zufriedenheitswerte lagen sowohl an der UniBwM als auch in der Truppe bei der sozialen Absicherung und der Personalführung vor“ (Langer 2006, S. 534–535).

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Es gab also schon zur Jahrtausendwende einen auffallenden Unterschied zwischen der ausgeprägt positiven Einstufung von Streitkräfteauftrag, Kameradschaft und persönlichen Beziehungen einerseits und der Beurteilung der konkreten Arbeitsbedingungen andererseits. Diese Divergenz zeigt sich auch in neueren Umfragen. Einer aktuellen Studie des Zentrums für Militärgeschichte und Sozialwissenschaften der Bundeswehr (ZMSBw) zufolge, die auf verschiedenen Erhebungen unter deutschen Soldaten und Veteranen des 22. ISAF-Kontingents fußt, wird der Sinn deutscher Auslandseinsätze – hier der Bundeswehr in Afghanistan – durchaus akzeptiert: „Ich bin Soldat, da gehört der Einsatz dazu“, ist ein Kapitel zu „Motivation und Identifikation mit dem Einsatz“ dann auch treffend überschrieben, versehen aber mit dem trotzigen Nachsatz: „Das darf nicht umsonst gewesen sein“, der das anschließende Kapitel überschreibt (ZMSBw 2019, S. 251–275). Und mit den Überschriften „Ich habe einen hohen Preis für den Einsatz gezahlt“ sowie „Das versteht ja sowieso keiner“ werden dann auch ganz deutlich die gesundheitlichen Risiken bzw. sozialen Folgen thematisiert (ZMSBw 2019, S. 136–146, 226–237). Der Zwiespalt zwischen genereller Wertschätzung des eigenen soldatischen Tuns und dem Sinn der Aufgabe einerseits und deutlicher Kritik an den dafür in der Bundeswehr bestehenden Rahmenbedingungen bzw. daraus erwachsenden Folgen andererseits schreibt sich also auch hier fort. Gerade letzteres offenbaren die Soldaten vor allem in vertraulichen Einzelgesprächen, die im Rahmen standardisierter Umfragen nicht möglich sind. Im Rahmen meiner eigenen Wehrübungstätigkeit habe ich deshalb regelmäßig die Chance dazu genutzt. Nicht nur mit einfachen Soldaten, sondern auch mit Truppenführern und nicht zuletzt mit Generalstabsoffizieren bis hin zu Mitgliedern der Generalität sprach ich darüber. Und dabei fand ich buchstäblich keinen Soldaten, der mit den personellen, materiellen, organisatorischen und nicht zuletzt auch militärstrategischen Fähigkeiten der Bundeswehr zur Erfüllung des vielfältigen Aufgabenspektrums auch nur ansatzweise zufrieden gewesen wäre. Natürlich sind dies individuelle Befunde, die auf keiner standardisierten Erhebung, sondern nur auf einer lockeren Folge von Gesprächen gründen, die ich spontan führte, wenn sich Gelegenheit dazu bot. Aber hinsichtlich des begrenzten Vertrauens in die Rolle der Bundeswehr als Arbeitgeber passt das durchaus ins Bild und spiegelt auch die Einschätzung des Wehrbeauftragten: „Die Bewerberzahlen sind seit Jahren rückläufig (2018: 52.200; 2017: 56.940; 2016: 58.439). Auch die Zahl der Diensteintritte sinkt. Im Jahr 2018 gab es 20.012 Diensteintritte, 2017 waren es 23.410 und im Jahr davor 23.582“ (Bartels 2019, S. 17).

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Und die nach wie vor substanziellen Abbrecherquoten unter den Freiwillig Wehrdienstleistenden (FWDL) (2017: 22,4 %!) sind ebenfalls auf diesen Problemkomplex zurückzuführen (Bartels 2019, S. 37–38) – personalpolitisch fatal, denn nach der Aussetzung der Wehrpflicht sind gerade diese jungen Mannschaftsdienstgrade ein wichtiges Potenzial zur Rekrutierung von Zeit- und Berufssoldaten. Entscheidend für die vorliegende Fragestellung ist aber am Ende nicht primär, welches Meinungsbild in der Truppe selbst besteht, denn die Bundeswehrangehörigen bilden ja nur ein kleines Segment unserer Gesellschaft. Wesentlich wichtiger ist, in welchem Ausmaß sich diese wehrpolitische Misere auch im Bewusstsein der gesamten Bürgerschaft niederschlägt und ihr Urteilsverhalten prägt: Denn solange benannte Missstände bundeswehrextern nicht wahrgenommen werden, beeinflussen sie auch nicht die öffentliche Meinungsbildung. Im Grenzfall könnte dies dann dazu führen, dass eine faktisch handlungsunfähige Streitmacht trotzdem in hohem Ansehen steht, weil Bürger ohne direkten Bezug zur Bundeswehr diese Defizite nicht perzipieren (können) bzw. dies vielleicht auch gar nicht wollen. Wirft man nun auch hier einen Blick auf entsprechende demoskopische Erhebungen, zeigt sich erneut eine Divergenz zwischen genereller Akzeptanz der Bundeswehr und ihren Aufgaben einerseits und erheblichen Zweifeln an ihren faktischen Fähigkeiten andererseits, die so schon bei den Soldaten aufgefallen war. So belegen verschiedene Eurobarometer-Umfragen zwischen dem Herbst 2016 und dem Frühjahr 2019 eine generell große Wertschätzung der Truppe unter der deutschen Bevölkerung. Mit leichten Schwankungen von Halbjahr zu Halbjahr unterschrieben hier zwischen 66 und 76 % der Befragten die Einschätzung „eher vertrauen“, wogegen nur 14 bis 25 % „eher nicht vertrau(t)en“ (Statista 2019). Bestätigt wird diese generelle Wertschätzung auch durch eine Bevölkerungsumfrage des ZMSBw von 2017, der zufolge 80 % der Deutschen grundsätzlich eine positive Einstellung gegenüber den Streitkräften besitzen: „Die Bundeswehr und ihre Soldatinnen und Soldaten genießen ein hohes gesellschaftliches Ansehen, sie gelten als wichtig für Deutschland und ihre Leistungen im Inund Ausland werden positiv bewertet“ (ZMSBW 2017, S. 8). Jedoch ändert sich die Perspektive, wenn die Bundeswehr mit anderen Institutionen verglichen werden soll: Einer Forsa-Umfrage aus dem Jahr 2017 zufolge rangierten die deutschen Streitkräfte mit einer Vertrauensquote von 53 % unter 15 aufgeführten Institutionen lediglich auf dem zehnten Platz. Angeführt wurde die Liste dagegen von der Polizei (83 %) und den Universitäten (80 %), gefolgt von den Ärzten (78 %), dem eigenen Arbeitgeber (75 %), kommunalen Unternehmen (72 %), Schulen (63 %), Meinungsforschungsinstituten (58 %),

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dem Radio (56 %) und dem Papst (sic!, 54 %). Und nur die Krankenkassen (50 %), Gewerkschaften (49 %), die Evangelische Kirche (48 %), die Sparkassen (43 %) und die Presse (40 %) rangierten dahinter (bundeswehr-journal 2018). Und nur zwei Jahre später, also gegenwärtig, fällt die Bundeswehr bei veränderter Gesamtliste und sich generell abschwächendem Institutionenvertrauen nicht nur auf Platz 12 zurück, sondern ihre Vertrauensquote bricht nun stark auf nur mehr 40 % ein (bundeswehr-journal 2019)! Noch deutlicher werden diese Vorbehalte, wenn nun gezielt auch nach den Fähigkeiten der deutschen Streitkräfte gefragt wird. Dies zeigt eine neuere Umfrage des Instituts für Demoskopie in Allensbach. Dessen Sicherheitsreport 2018 zufolge hält lediglich ein Prozent der Deutschen „Ausstattung und Einsatzfähigkeit der Bundeswehr“ für „sehr gut“, immerhin 21 % noch für „gut“. „Weniger gut“ urteilen dann aber 41 %, „gar nicht gut“ 22 % (IfD 2018). Kurzum: Sobald auch hier von der generellen Wertschätzung auf die konkrete Fähigkeits- und Leistungsevaluation übergegangen wird, brechen die Vertrauensund Zustimmungswerte für die Bundeswehr erneut stark ein. Im Spannungsfeld dieses Perzeptionsdilemmas entwickelt sich damit am Ende ein recht heterogenes Bild, das Deutschlands Bürger von ihrer Bundeswehr besitzen.

5 Anomie durch Ressourcenraubbau? Fazit und Folgerungen Nun gilt es Bilanz zu ziehen und die ermittelten Befunde zur Beantwortung der Leitfrage zu nutzen. Kann Anomie, also ein Zustand systematischen sozialen und politischen Normen- und Ordnungsverlusts, auch aus dem Raubbau an Ressourcen resultieren, die Demokratien für ihren Bestand und für ihr Handeln benötigen? Die Bundeswehr als punktuellen Lackmustest heranzuziehen liegt nahe, denn auch vergleichsweise friedliebende politische Ordnungen, die Demokratien zumeist sind, benötigen militärisches Potenzial, um sich gegen Gefahren abzusichern. Im Lichte aktueller Bedrohungen aus dem analogen wie dem digitalen Raum gilt dies umso mehr: Ein gewaltfreies „Ende der Geschichte“, das derlei Wehrhaftigkeit überflüssig machen würde, ist deshalb nicht absehbar und wird wohl auch dauerhaft sympathische, aber weltfremde Illusion bleiben. Der Gegenstandsbefund ist zunächst bedrückend: Die Bundeswehr ist derzeit aufgrund kümmerlicher Präsenz- und fehlender Aufwuchspotenziale, einer unnachhaltigen Personallage, ihrer zunehmenden Distanz zur Gesellschaft, einer immer bedrohlicher werdenden Ausstattungsmisere, zunehmend veraltender Organisationsstrukturen und nicht zuletzt wegen strategisch-konzeptioneller

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Blindstellen auch nicht annähernd dazu in der Lage, ihrem derzeitigen Aufgabenportfolio für das eigene Land, aber auch im Rahmen der westlichen Bündnisgemeinschaft gerecht zu werden.2 Insoweit kann leider völlig zu Recht von einem Ressourcenraubbau an der Bundeswehr gesprochen werden bzw. der „Unfähigkeit jener Parteien, die in den Regierungen Schröder und Merkel die Bundeswehr in ihrer Verteidigungsfähigkeit nahezu ruiniert haben“, um General Naumanns vernichtendes Urteil noch einmal aufzugreifen und nachdrücklich zu unterstreichen (Naumann 2018). Immerhin: Diese dramatische Lage hat sich in der Perzeption der Bürger im Allgemeinen und von Bundeswehrangehörigen im Speziellen noch nicht so stark niedergeschlagen, dass von einem generellen Vertrauensschwund gesprochen werden müsste. Die Bundeswehr als solche genießt nach wie vor großen Respekt, und auch ihr grundgesetzlicher Auftrag findet nach wie vor große Zustimmung. Jedoch: Die Zweifel am faktischen Vermögen unserer Streitkräfte, diesem Auftrag und damit auch dem gewährten Vertrauen gerecht zu werden, wachsen. Die öffentliche Diskussion um Ausstattungsmängel, Personalprobleme sowie die Überbeanspruchung der wenigen verbliebenen Truppenformationen hat hier merkliche Spuren hinterlassen. Der gesamte Problemkomplex birgt also ein durchaus heterogenes Erscheinungsbild: Faktisch unbestreitbaren Fähigkeitsdefiziten der deutschen Streitkräfte steht noch immer ein solides bürgerschaftliches Vertrauen in Sinn und Zweck ihres Auftrags gegenüber, gemischt allerdings auch hier mit wachsenden Zweifeln an den faktischen Kapazitäten. Impliziert all dies nun Anomie? Blendet man die Befunde auf das typologische Tableau von Erscheinungsebenen (Mikro-, Meso-, Makroebene) und Dimensionen (Strukturen, Prozesse, Inhalte) von Anomie (vgl. die Einleitung dieses Bandes), führt dies zu einem entsprechend differenzierten Gesamtbefund. Am negativsten gerät die Diagnose mit Blick auf die Makroebene, und hier sowohl in struktureller wie prozeduraler und inhaltlicher Hinsicht. Im Sinne der hier verwendeten Nomenklatur muss der deutschen Sicherheitspolitik eine „pathologische Architektur“ attestiert werden, weil sie dem Auftrag des Grundgesetzes zur Schaffung effektiver Verteidigungsstreitkräfte schon institutionell nicht gerecht wird: Bundestag, Bundesregierung, aber auch die militärische

2Allerdings

ist das kein spezifisch deutsches Problem, wie fairerweise angemerkt werden muss. Denn auch in den ­NATO-Partnerstaaten sind die Streitkräfte seit dem Ende des Kalten Krieges stark reduziert worden. Aber als Entschuldigung für eigene militärpolitische Versäumnisse kann das trotzdem nicht gelten.

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Führung haben ihre Willensbildung gerade im letzten Jahrzehnt zunehmend in exklusive, von Unternehmensberatungen beeinflusste Entscheidungszirkel verlagert, denen offenkundig der Bezug zur militärischen Realität abhandengekommen ist, wenn man die Dürftigkeit zentraler jüngerer Planungsdokumente (insb. Weißbuch 2016; KdB 2018) als Maßstab nimmt. Karl Deutsch würde dies vermutlich als „pathologisches Lernen“ charakterisieren (Deutsch 1973, S. 292– 325). Das von der einfachen Truppe folglich nicht selbst verschuldete Unvermögen ist im Rahmen dieses ungünstigen Kontexts also Resultat einer „pathologischen Willensbildung“, denn der wirklichkeitsblinde ‚Reformreigen‘ der deutschen Politik nach dem Ende des Kalten Krieges hat ihr dies gleichsam von außen beschert. Und das Produkt dieser verfehlten Bundeswehrpolitik kann dann in der Tat auch als „pathologische Normierung“ qualifiziert werden, denn die genannten militärpolitischen Planungsdokumente schreiben diese Misere nun auch als verbindliche Vorgaben fest bzw. fort (Sebaldt 2018). Gerade letzteres ist anomisch deshalb, weil es dem eigentlichen Sinn des verfassungsrechtlichen Auftrags gemäß Art. 87a, Streitkräfte zur Landesverteidigung aufzustellen, und damit dem von unserer Verfassung Gewollten und Gesollten (Nomie) klar widerspricht: Denn das Grundgesetz bezweckt natürlich nicht nur deren bloße Existenz, sondern auch ihre faktische Befähigung! Wechselt man demgegenüber auf die Mikroebene, also zu den damit konfrontierten einzelnen Bürgern, wird der Befund – erfreulicherweise – weniger bedrückend: Im Grundsatz wird der verfassungsrechtliche Auftrag der deutschen Streitkräfte von der großen Mehrheit der Bevölkerung gebilligt; „abweichende Maximen“ spielen diesbezüglich keine Rolle. Gleiches gilt sinngemäß für „abweichendes Verhalten“, denn auch aktives, gegen die Bundeswehr gerichtetes Handeln ist die Ausnahme. Und letztlich korrespondiert dies zumeist auch mit einem streitkräftekonformen Gesamtverständnis, denn diesbezüglich „abweichende Identität“ ist ausweislich der demoskopischen Befunde von nachrangiger Bedeutung. Allerdings: Gewisse Phänomene können auch als Ansätze individueller Anomie-Potenziale interpretiert werden. „Abweichende Identität“ insoweit, als die Bundeswehr von den meisten Bürgern nach der Aussetzung der Wehrpflicht nur mehr aus der Distanz und ohne direkten persönlichen Bezug wahrgenommen wird. Im Sinne David Eastons beschränkt sich die Identifikation mit unseren Streitkräften inzwischen meist auf einen unspezifischen, wenig reflektierten „diffuse support“ (Easton 1965, S. 273–274), während eine aktive Bezugnahme im Sinne eines „specific support“ (Easton 1965, S. 267–268) selten geworden ist. Die beschriebenen personellen Rekrutierungsprobleme kann man so ­durchaus als

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‚sanfte‘ Erscheinungsformen „abweichenden Verhaltens“ interpretieren: Bundeswehr ja – aber ohne mich! Und dies wiederum gründet auf „abweichenden Maximen“, in denen eine individualistische Perspektive vorherrscht und republikanisches, auf den Dienst an der Gemeinschaft orientiertes Gedankengut nur eine nachgeordnete Rolle spielt. Nimmt man abschließend noch die Bundeswehr als ganzheitlichen Kollektivakteur und damit die Mesoebene in den Blick, sind die Befunde noch am besten. „Systemkonträre Organisation“ im Sinne eines antidemokratischen Staates im Staate, welches das Verhältnis zwischen Reichswehr und Weimarer Republik charakterisierte (Jacobsen 1987), ist bis heute kein Problem der Bundeswehr; extremistische Aktivitäten in ihr bilden nach wie vor die große Ausnahme. Gleichwohl ist das kein bequemer Wechsel auf die Zukunft, denn die Unzufriedenheit der Soldaten mit ihrer Dienstsituation wächst. Bislang resultiert daraus noch kaum „abweichendes Verhalten“ im Sinne offenen Ungehorsams. Und auch die ostentative Verweigerung der Grundsätze Innerer Führung oder anderer Bundeswehrnormen zugunsten antidemokratischer Militärverständnisse, also „abweichende Maximen“, ist unbedeutend. Gleichwohl: Wenn heute selbst Mitglieder der Generalität offen den Zustand der Bundeswehr beklagen und der politischen Führung eine „ruinöse“ Militärpolitik vorwerfen, sollte man das als Krisensymptom ernst nehmen. Denn die Geschichte lehrt nicht nur mit Blick auf Weimar, sondern auch im Lichte vieler Militärdiktaturen (Straßner 2013), dass Streitkräfte auch dann zu einer Gefahr für die Demokratie werden, wenn man ihnen die Ressourcen zur Erfüllung ihres Auftrags vorenthält.

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Anomie durch Fehlsteuerung? Planungsgrundsätze und Effekte der europäischen Finanzpolitik im Gefolge der Schuldenkrise Maximilian Grasl

1 Einleitung Hier wird der Versuch unternommen, die globale Finanz- und Wirtschaftskrise, die ab dem Jahr 2007/2008 die Weltwirtschaft erschütterte, als Konsequenz anomischer Zustände in Folge politischer Fehlsteuerung zu verstehen. Anomie bezeichnet nach der Arbeitsdefinition, der dieser Band folgt, einen Zustand systematischen Normen- und Ordnungsverlusts. Dabei kann hier natürlich weder eine Gesamtdeutung der globalen Finanzkrise vorgenommen werden noch soll sich allein auf eine Ursacheninterpretation, wie beispielsweise die oft genannte exzessive Deregulierung von nationalen und globalen Marktordnungen, gestützt werden. Stattdessen wird untersucht, mit welchen Reformmaßnahmen die Europäische Union (EU) seit Beginn der Krise versucht, die Stabilität auf den Finanzmärkten wiederherzustellen. Das lässt erhoffen, dass sowohl die diagnostizierten Regelungsdefizite als auch die als notwendig erachteten Therapiemaßnahmen abgelesen und mittlerweile auch deren Wirksamkeit beurteilt werden können. Angesichts des weitreichenden Umfangs der wirtschaftspolitischen Gesetzgebung der EU können hier nur ausgewählte Sektoren untersucht werden. Um

M. Grasl (*)  Institut für Politikwissenschaft, Universität Regensburg, Regensburg, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Herausgeber bzw. der/die Autor(en), exklusiv lizenziert durch Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 M. Sebaldt et al. (Hrsg.), Demokratie und Anomie, https://doi.org/10.1007/978-3-658-30533-8_8

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die Reaktionen auf die Normendefizite während der Finanz- und Wirtschaftskrise jedoch sowohl auf der Mesoebene kollektiver Akteure als auch auf der Makroebene eines Gesamtsystems in den Blick zu nehmen, werden hierzu die Bankenund die Fiskalunion betrachtet. Auf der Mesoebene wird exemplarisch die Entwicklung der Bankenunion herausgegriffen, die versucht, das Deregulierungsparadigma der Finanzmarktpolitik aus der Vorkrisenzeit umzudrehen und eine jetzt als notwendig erachtete neue Regulierung der Finanzinstitute in der Eurozone zu implementieren. Die Struktur des Bankensektors und des Interbankenmarktes lässt erwarten, dass negative Externalitäten eine große Rolle spielen. Speziell die Verhinderung von Ansteckungseffekten im Fall von Bankeninsolvenzen ist ein wichtiges Regulierungsziel. Jedoch können durch die Absicherung von Bankenrisiken auch moral hazard–Gefahren ausgelöst werden. Diese entstehen aus dem Wissen, dass eigenes Fehlverhalten im Notfall durch externe Akteure kompensiert wird, dass man also gegen selbstverursachte Probleme versichert ist. Dies kann Anreize schaffen, leichtsinniger zu handeln und damit das Risiko erhöhen, dass entsprechende Ereignisse auch tatsächlich eintreten. Dieses als „moralisches Risiko“ (moral hazard) bekannte Phänomen ist in der Ökonomie weit verbreitet. Kernelement der Bankenunion ist, dass den Mitgliedsstaaten der Eurozone ihre nationalstaatlichen Kompetenzen zur Kontrolle der Kollektivakteure Banken weitgehend entzogen wurden und das Aufsichtsregime damit gegenüber dem Zustand vor der Krise grundlegend neu ausgerichtet wurde. Auf der Makroebene werden die umfangreichen Reformen des wirtschafts- und fiskalpolitischen Regelwerks der EU untersucht. Da nach der Transformation der Krise hin zu einer Staatsschulden- und Eurokrise Ansteckungsgefahren von Zahlungsunfähigkeit und sogar Staatsbankrotten innerhalb der Währungsunion zu befürchten waren, können wiederum negative Externalitäten und moral hazard-Anreize vermutet werden. Anders als in der Bankenunion ist hier aber keine einzelne große Reformmaßnahme, sondern eine Vielzahl eher inkrementeller Reformschritte festzustellen, mit denen die Gemeinschaftswährung stabilisiert werden sollte. Dieser Unterschied wirft Fragen auf: Sind in beiden Feldern ähnliche Anomien festzustellen? Warum wurden sie einmal mit einem einheitlichen Reformansatz und im anderen Fall mit einer Reihe von Einzelreformen bearbeitet? In diesem Beitrag werden zuerst diese beiden Politikfelder, Banken- und Fiskalunion, dargestellt und dann im Anschluss jeweils die aufzufindenden Anomiezustände aufgezeichnet. Im dritten Abschnitt wird versucht, die gefundenen Anomien systematisch zu erfassen und zu vergleichen.

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2 Europäische Finanzpolitik 2.1 Bankenaufsicht und Bankenunion Die Bankenunion ‚europäisierte‘ die Bankenaufsicht in der Eurozone und wurde damit zur zentralen Antwort der EU auf die während der Finanz- und Staatsschuldenkrise erkannten Defizite in der europäischen Finanzmarktarchitektur. Der Krise sollte mit einem weitreichenden Integrationsschritt, also einer Kompetenzverlagerung hin zur supranationalen Ebene, entgegengetreten werden. Das ökonomische Argument dafür war der „sovereign-bank-nexus“, also der Zusammenhang zwischen Staaten als Schuldnern und Banken als Gläubigern. Die starken Abhängigkeiten, die diese Beziehung schafft, können in einer angespannten Finanzlage als Abwärtsspirale wirken und die Finanzmärkte zusätzlich destabilisieren. Denn häufig werden die Anleihen hoch verschuldeter Staaten vorrangig von den im eigenen Land ansässigen Banken gehalten, da ausländische Banken diese Risiken scheuen und sich zurückziehen. Bei steigender Staatsverschuldung nimmt die Risikoexposition der inländischen Banken dann gegenüber einem einzigen Gläubiger (dem Staat) zu und gefährdet wiederum deren Stabilität, weil die Staatsanleihen ihre Funktion als Sicherheiten für Kredite verlieren und somit die Refinanzierungsfähigkeit der Banken sinkt (Howarth und Quaglia 2015, S. 44). Falls hingegen marode Banken gerettet werden müssen, fällt diese Aufgabe dem Staat zu und stürzt diesen in zusätzliche Verschuldung. Dieser erhöhte Kreditbedarf kann dann nur unter steigenden Zinsaufschlägen am Kapitalmarkt gedeckt werden, was die Staatskasse dann wiederum belastet und die Gefahr eines Staatsbankrotts näher rücken lässt. Situationen, in denen Bankenschieflagen die Zahlungsfähigkeit von Staaten gefährdeten, traten während der Finanz- und Staatsschuldenkrise mehrfach auf (Irland 2010; Griechenland 2011; Italien und Spanien 2012) und gefährdeten als systemische Risiken den Bestand der Gemeinschaftswährung, weil Ansteckungseffekte zwischen Banken insbesondere durch grenzüberschreitend tätige Institute befürchtet wurden. Die ersten Fälle wurden anfangs dadurch behoben, dass den betreffenden Staaten ad hoc Liquiditätsbeihilfen („Rettungsschirme“) der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) und später des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) zur Verfügung gestellt wurden, aus denen sie ihre heimischen Banken umstrukturieren konnten, aber für die sie dem europäischen Fonds gegenüber als Kreditnehmer hafteten. Spanien, das im Herbst 2011 in eine ähnliche Lage kam und mehrere Banken und Sparkassen in Schieflage hatte (am 08.05.2012 wurde Bankia,

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die viertgrößte Bank des Landes, verstaatlicht), beantragte aus diesem Grund auch keine Kredite aus dem ESM: Risikoaufschläge (spreads) in Rekordhöhe auf spanische Staatsanleihen machten jedoch deutlich, dass die Zahlungsfähigkeit des Landes bereits von den Finanzmärkten angezweifelt wurde. Und ein Rettungsprogramm für Spanien hätte vermutlich die Kapazität des ESM überstiegen. Somit entwickelten sich die systemischen Risiken der spanischen Banken zu einer Belastung für die gesamte Eurozone (De Rynck 2016, S. 128; Glöckler et al. 2017, S. 1141). Im Frühjahr 2012 hatte sich die Notlage des spanischen und des italienischen Bankensektors so dramatisch verschärft, dass der Europäische Rat und der Gipfel der Eurozonenmitglieder am 28./29.06.2012 die Möglichkeit zur direkten Rekapitalisierung von Banken durch den ESM, dem dies zuvor verwehrt war, öffnen wollten. In der Erklärung der Eurozone heißt es: „Sobald unter Einbeziehung der Europäischen Zentralbank (EZB) ein wirksamer einheitlicher Aufsichtsmechanismus für Banken des Euro-Währungsgebiets eingerichtet worden ist, hätte der ESM nach einem ordentlichen Beschluss die Möglichkeit, Banken direkt zu rekapitalisieren“ (Gipfelerklärung der Mitglieder des ­Euro-Währungsgebiets, 29. Juni 2012, S. 1). Hinter dieser Vereinbarung verbirgt sich eine sehr weitgehende Reform der bisherigen europäischen Finanzmarktpolitik, die – das macht die eingebaute Vorbedingung deutlich – politisch äußerst umstritten war. Der Konflikt liegt darin begründet, dass mit der anvisierten direkten Bankenrekapitalisierung Haftungsfragen und Risikotransfers von großer Reichweite einhergehen, die das Ausfallrisiko auf die Einleger des ESM, also die Staaten der Eurozone, übertragen würden. Daher konnte z. B. von deutscher Seite nur zugestimmt werden, wenn zuvor ein wirksamer Aufsichtsmechanismus implementiert würde, der das Eintreten der neuen Haftungsrisiken so weit wie möglich ausschließt. Das Ausmaß der hierzu erfolgten Reformtätigkeit lässt Regelungsdefizite oder Anomien größeren Umfangs vermuten, die erst durch eine tief greifende Änderung des bestehenden Ordnungsrahmens zu schließen waren. Da im Zentrum Haftungsfragen zu klären waren, liegt es nahe, dass Anreize zu Fehlverhalten (wie v. a. moral hazard) befürchtet wurden und diese nun mithilfe von Institutionen wie dem genannten Aufsichtsmechanismus und zugehörigen Entscheidungsverfahren zu verhindern gesucht wurden. Diese Fehlanreize sollen im Folgenden aufgezeigt und analysiert werden.

2.1.1 Verhandlungsprozess um die Bankenunion Die Bankenunion wurde gegründet, um den Teufelskreis zwischen Staatsschulden und maroden Banken zu durchbrechen. Ziel war es, durch eine Stärkung der europäischen Banken das während der Finanzkrise entstandene Misstrauen

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zwischen den Finanzinstituten abzubauen und den zum Erliegen gekommenen Interbankenmarkt wiederzubeleben. In einem Zweischritt wurde geplant, erst die Bankenaufsicht zu europäisieren, um dann anschließend auch die Haftung für notleidende Banken zu vergemeinschaften und so eine Risikoteilung vorzunehmen. Die Idee einer Haftungsunion ist also erkennbar (Sinn 2012, S. 312 f.). Bereits im September 2012 legte die Kommission auf Grundlage der Art. 114 und 127 Abs. 6 AEUV erste Legislativvorschläge vor und nutzte damit eine bereits seit dem Vertrag von Maastricht bestehende Rechtsgrundlage, um der EZB eine stärkere Rolle in der Bankenaufsicht zu geben. Damit wandte sie sich in doppelter Hinsicht vom bislang geltenden Prinzip der Finanzmarktaufsicht ab: Dieses bestand darin, die Kompetenzen weitgehend bei den Mitgliedsstaaten zu belassen und den Mix aus europäischen und nationalen Regeln lediglich zu koordinieren und in möglichst enger Abstimmung als Netzwerk von Aufsehern auszuüben. Stattdessen sahen die Kommissionsvorschläge nun zum einen die Vollharmonisierung vor: Die Einrichtung einer einheitlichen europäischen Aufsicht (Supervisory Board) für alle Banken innerhalb der Eurozone, die bei der EZB angesiedelt würde. Zum anderen schränkte sie mit der Wahl einer Rechtsgrundlage im Rahmen der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) – anstelle der Binnenmarktgesetzgebung wie bislang – den Geltungsbereich der neuen Aufsichtsstruktur auf die Eurozone ein. Die anderen Mitgliedsstaaten können ihre Aufsichtskompetenz auf freiwilliger Basis in das europäische Aufsichtsregime einbringen. Diese Möglichkeit wird bislang allein von Bulgarien genutzt. Die Beschränkung auf die Eurozone ermöglichte einerseits diese Integrationsvertiefung, weil mit Großbritannien, das sich bislang schon einer stärkeren Koordinierung der nationalen Aufsichtskompetenzen widersetzt hatte, und auch Schweden Vetospieler umgangen wurden, nahm andererseits aber die Spaltung der europäischen Aufsichtsstruktur und damit auch des Binnenmarktes in Kauf (Schimmelfennig 2016). Um dieses äußerst ambitionierte Projekt weiter voranzutreiben, bündelten die supranationalen Institutionen der EU ihre Unterstützung: Der damalige Präsident des Europäischen Rates, Herman Van Rompuy, legte im Dezember 2012 zusammen mit den Präsidenten der Europäischen Kommission, der EZB und der Euro-Gruppe den sogenannten Vier-Präsidentenbericht vor, der recht euphorisch als Vollendung der WWU bezeichnet wurde („Auf dem Weg zu einer echten Wirtschafts- und Währungsunion“), womit ihm eine ähnlich epochale Bedeutung zugeschrieben wurde wie dem Vertrag von Maastricht. Inhaltlich schlug der Bericht einen sehr anspruchsvollen Umsetzungsfahrplan für das Reformprojekt vor. Die Vorbedingung eines Aufsichtsmechanismus sollte bereits Anfang

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2013 erfüllt werden, damit der ESM schon ab März 2013 zur Rekapitalisierung kriselnder Banken genutzt werden könnte. Der weitreichende Anspruch ist angesichts des dringenden Handlungsbedarfs, unter den die Dramatik der Finanz- und Staatsschuldenkrise die wirtschaftspolitischen Entscheider im Jahr 2012 mit drohenden Bankenkrisen in Spanien und Italien gebracht hatte, als Versuch eines Befreiungsschlags gut nachvollziehbar. Das zentrale Anliegen des Berichts war die Bildung eines „stärker integrierten Finanzrahmens“, der später als Bankenunion gebildet wurde, und vier Säulen umfasst: • Erstens einheitliche Aufsichtsregeln, • zweitens eine zentrale europäische Aufsichtsinstanz, um eine lasche nationalstaatliche Aufsicht zu unterbinden, • drittens einen einheitlichen Abwicklungsmechanismus, um insolvente Banken geordnet und möglichst ohne Kosten für die Steuerzahler auflösen oder umstrukturieren zu können, • viertens eine gemeinsame europäische Einlagensicherung, mit deren Hilfe Einlagen aller europäischen Sparer in gleicher Höhe und unter gleichen Bedingungen garantiert werden können. Die Umsetzung des Projekts der Bankenunion verzögerte sich zwar gegenüber dem ambitionierten Fahrplan der supranationalen Akteure (vier Präsidenten), erfolgte aber trotzdem im Vergleich zu anderen europäischen Gesetzgebungsverfahren sehr zügig. Jedoch blieb auch die Umsetzung dieses als Meilenstein der Finanzmarktpolitik propagierten Projekts hinter den umfangreichen Vorschlägen der Kommission zurück. Hinter den Differenzen zwischen vorgeschlagenen Regulierungserfordernissen und den im Umsetzungsprozess tatsächlich beschlossenen Regelungen lassen sich Anomien vermuten. Diese können entweder in neu entstandenen Regulierungslücken oder in dysfunktionaler Überregulierung bestehen. Im Dezember 2013 wurde im Rat eine grundsätzliche Einigung zu den ersten beiden Säulen, dem einheitlichen Aufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism, SSM), erzielt. Dieser baute auf dem bereits zuvor schon gut entwickelten gemeinsamen Regelwerk (single rule book) auf, um für alle Banken im Binnenmarkt die gleichen aufsichtsrechtlichen Bestimmungen festzulegen und somit ein level playing field im Bankenwettbewerb zu schaffen. Neu war aber, dass der EZB weitreichende Kompetenzen in der Bankenaufsicht sowie entsprechende Durchgriffsrechte gegeben wurden.

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Mit dem SSM wurde versucht, die Aufsichtsarbitrage zu beenden, die entstand, weil nationalstaatliche Aufsichtsbehörden – unter politischen Einflussnahmen der jeweiligen Regierungen – bei der Anwendung der gemeinsamen Regeln manchmal dem „Sinatra-Motiv“ folgten: Um ihren heimischen Banken Wettbewerbsvorteile zu ermöglichen, führten die Aufsichtsbehörden mancher Staaten nur sehr laxe Kontrollen durch und verhängten wenige bis keine regulatorischen Eingriffe (vgl. Welfens 2019, S. 513). Nach den Erschütterungen der Finanzkrise sollte nun eine zentrale supranationale Institution das single rule book auch konsistent exekutieren. Und um schädliche politische Einflüsse auf die Regulierungspraxis zu reduzieren, kam nur eine vertrauensstiftende und politisch unabhängige Institution infrage. Der EZB wurden diese Attribute zugeschrieben und so auch diese neue Rolle zugewiesen, obwohl die Aufsichtskompetenz in Widerspruch zu ihrem geldpolitischen Mandat geraten kann. Die EZB versucht, Interessenkonflikte durch eine institutionelle Trennung zwischen dem EZB-Rat und dem unabhängigen Aufsichtsgremium zu vermeiden. Während der Rats-Verhandlungen wurde der Kommissionsvorschlag eines einzelnen zentralen Aufsichtsorgans – v. a. auf Drängen Deutschlands – durch eine zweistufige Aufsichtsstruktur ersetzt. So wird bei der Aufsicht nach dem SSM nun anhand der Kriterien Größe, wirtschaftliche Bedeutung und grenzüberschreitende Tätigkeit danach unterschieden, wie „bedeutend“ und systemrelevant ein Finanzinstitut ist. Nur die größten, wirtschaftlich bedeutendsten und grenzüberschreitend tätigen Banken werden direkt auf europäischer Ebene unter dem Dach der EZB beaufsichtigt. Derzeit sind dies 114 Institute, wobei sich deren Zahl, abhängig von der Entwicklung der Kriterien, ändern kann. Diese umfassen derzeit jedoch ca. 82 % der Marktkapitalisierung in der Eurozone (EZB 2019). Die Aufsicht über die ca. 4500 kleineren europäischen Banken verbleibt – wie bisher – bei den nationalen Aufsichtsbehörden, die diese in Zusammenarbeit mit der EZB ausüben. Im Bedarfsfall kann die EZB die Aufsicht einer kleineren Bank an sich ziehen. Dieser Kompromiss spiegelt unterschiedliche Interessenlagen der Mitgliedsstaaten, die auf unterschiedlichen Strukturen ihrer Bankensysteme beruhen. So gibt es beispielsweise in Frankreich fünf Großbanken, die den französischen Finanzmarkt dominieren und so alle unter die Aufsicht der EZB fallen, während in Deutschland neben relativ wenigen großen Geschäftsbanken die Sparkassen und Genossenschaftsbanken einen großen Marktanteil haben, aber unter der nationalstaatlichen Aufsicht der BaFin verbleiben (Howarth und Quaglia 2015, S. 51). Die gemeinsame europäische Aufsicht nahm im November 2014 ihre Arbeit auf.

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Allerdings wurde die generelle Rechtmäßigkeit der gesamten Bankenunion von Eurokritikern auch danach grundsätzlich angezweifelt, und dies gerade im finanzstarken Deutschland: Vor dem Bundesverfassungsgericht wurden Verfassungsbeschwerden dagegen eingelegt. Dieses stellte jedoch im Juli 2019 fest, dass die Bankenunion die Kompetenzen der EU zwar weitreichend interpretiere, diese aber dennoch nicht überschreite (Börsen-Zeitung vom 31.07.2019, S. 1).

2.1.2 Abwicklungsmechanismus Während der Verhandlungen zum SSM wurde gleichzeitig auch an der Errichtung der dritten Säule der Bankenunion gearbeitet, um im Rahmen eines einheitlichen Abwicklungsmechanismus (Single Resolution Mechanism, SRM) anstehende Haftungsfragen zu klären und danach die anvisierte direkte Rekapitalisierung von Banken durch den ESM baldmöglichst aufnehmen zu können, was ab dem 8. Dezember 2014 dann möglich wurde. Der einheitliche Abwicklungsmechanismus besteht aus einem Entscheidungsgremium, dem Single Resolution Board (SRB), und einem einheitlichen Abwicklungsfonds (Single Resolution Fund, SRF). Das Ziel des SRF ist es, dass faule Banken in geordneter Weise umstrukturiert oder aufgelöst werden können, ohne andere Finanzinstitute mit Risiken anzustecken und ohne dabei auf Steuermittel zurückgreifen zu müssen. Dafür sollten künftig in erster Linie die Anteilseigner der Banken selbst und dann deren Gläubiger und Anleger in einer Haftungskaskade (bail-in) herangezogen werden, um die Steuerzahler zu schonen. Verbunden ist damit aber die Frage, wer letztendlich für eine insolvente Bank haftet, wenn die Mittel der Aktionäre und Gläubiger nicht ausreichen, um die anfallenden Kosten zu decken. Infrage kommen dafür entweder der Staat, in dem die Bank sitzt, oder ein gemeinsamer europäischer Haftungsfonds wie der SRF. Die Entscheidung, ob eine Bank umstrukturiert oder aufgelöst werden muss, wird nun im Ausschuss für die einheitliche Abwicklung (SRB) getroffen, in dem EZB, die jeweilige nationale Aufsichtsbehörde und die Europäischen Bankenaufsichtsbehörde (European Banking Authority, EBA) versammelt sind. Aus rechtlichen Gründen (Meroni-Doktrin) liegt die Verantwortlichkeit für deren Entscheidung jedoch bei der Kommission und dem Rat. Diese werden dadurch am Verfahren beteiligt, dass eine Entscheidung des Boards erst dann gültig wird, wenn die Kommission dagegen nicht innerhalb von 24 h Einspruch einlegt. Im Falle eines Einspruchs würde die Entscheidung dem Ministerrat übertragen. Dieses Verfahren legt nahe, dass damit das Board und somit die Mitgliedstaaten und nicht die Kommission das Sagen haben, weil die Kommission ein

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Veto v­ ermeiden wird, da sie sich nur schwer gegen den Ministerrat durchsetzen könnte, in dem ja ebenso wie im Board die Mitgliedsstaaten vertreten sind (Höltschi 2013, S. 9). Da zur Rekapitalisierung bzw. Abwicklung einer Bank, die von einem Ausfall bedroht bzw. betroffen ist, enorme finanzielle Mittel notwendig sind, wurde im Jahr 2014 der einheitliche Abwicklungsfonds eingerichtet und im Jahr 2016 damit begonnen, diese Mittel einzusammeln. Der SRF ist zuständig für die Banken, die der direkten Aufsicht der EZB unterliegen und wird aus einer Abgabe von diesen Banken finanziert. Zusätzlich gibt es – wie bei der Aufsicht – spiegelbildlich dazu auch noch nationale Abwicklungsfinanzierungfonds, die aus Abgaben der Banken finanziert werden, die der nationalstaatlich organisierten Aufsicht unterliegen. Für den SRF wurde eine achtjährige Aufbauphase bis Ende 2023 vorgesehen, während der die Einlagen im Umfang von 1 % der gedeckten Einlagen aller zugelassenen Kreditinstitute der teilnehmenden Mitgliedstaaten gesammelt werden, was nach einer vorläufigen Schätzung ca. 55 Mrd. € betragen wird (BaFin 2019). Diese auf nationaler Ebene eingesammelten Mittel fließen vorübergehend in nationale „Kammern“, die für Abwicklungsfälle in den jeweiligen Ländern reserviert sind. Über die Zeit der Aufbauphase sinkt jedoch der Anteil, der aus der nationalen Kammer des Sitzlandes eines Abwicklungsfalles aufgebracht wird, sukzessive gegenüber dem Anteil, der aus den anderen nationalen Kammern entnommen wird, sodass nach Ablauf der Aufbauphase alle eingesammelten Mittel „europäisiert“ sind. Die Übertragung der in einzelstaatlicher Zuständigkeit eingesammelten Mittel an den SRF wurde auf Grundlage eines zwischenstaatlichen Vertrages begründet, weil besonders von deutscher Seite bezweifelt wurde, dass sie auf Basis des EU-Rechts erfolgen könnte (Höltschi 2013, S. 9). Der gefundene Kompromiss zum Abwicklungsfonds SRF ist kompliziert, zumal vor dem Hintergrund, dass solche Entscheidungen in einer akuten Bankennotlage i. d. R. sehr schnell, meist über ein Wochenende oder gar über Nacht getroffen werden müssen, solange die europäischen Börsen geschlossen sind. Deshalb wurde die Wirksamkeit des SRM von Kritikern bereits in Zweifel gezogen. Zur Anwendung kam der SRM bislang ein einziges Mal im Falle der spanischen Banco Popular Español S.A. am 7. Juni 2017, die ohne größere Marktturbulenzen gerettet und verkauft werden konnte. Kritik zogen jedoch drei Fälle von Bankenrettung in Italien auf sich: Im Dezember 2016 wurde die als älteste Bank der Welt geltende Monte dei Paschi di Siena mit Zustimmung der Kommission und der EZB vom italienischen

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Staat gerettet, der dafür einen Kredit in Höhe von 20 Mrd. € aufnahm (Handelsblatt 2016). Nachdem im Juni 2017 die EZB und das Single Resolution Board die Insolvenz der Banca Popolare di Vicenza sowie der Banca Veneto festgestellt hatten, jedoch nicht deren Abwicklung als notwendig erachteten, wurden diese beiden Banken ebenfalls nach italienischem Recht für insgesamt 17 Mrd. € Steuergeld umstrukturiert und teilweise weiterverkauft, was zum „Sündenfall“ der Bankenunion erklärt wurde (Osman et al. 2017). Anlass für diese Politik war die italienische Besonderheit, dass dort viele Kleinsparer traditionell auch Bankanleihen halten. Diese wären bei einer Bankenumstrukturierung nach dem SRM teilweise enteignet worden. Da diese Sparer und Anteilseigner auch Wähler sind, hatte die italienische Regierung einen Anreiz, das nach dem SRM vorgesehenen bail-in nicht anzuwenden, sondern einen Alleingang nach nationalem Recht zu vollziehen. Im Dezember 2018 beschloss die Eurogruppe, die Rekapitalisierung von Banken durch den ESM durch eine Letztsicherung (back stop) zu ersetzen, weil die im SRF gesammelten Mittel kaum für einen angenommenen Zusammenbruch mehrerer Großbanken ausreichen würden. Dabei soll wiederum der ESM mit Krediten in Höhe von 60 Mrd. € als Sicherung hinter den SRF gestellt werden, um Zweifel an der Durchsetzungsfähigkeit der Bankenunion auszuräumen.

2.1.3 Einlagensicherung Als vierte Säule der Bankenunion ist die Bildung einer einheitlichen Europäischen Einlagensicherung (European Deposit Insurance Scheme, EDIS) beabsichtigt. Zwar gab es dazu schon im Jahr 2015 einen Legislativvorschlag der Kommission, doch verliefen die Verhandlungen darüber sehr schleppend. Der Haupthinderungsgrund dürfte der „Berg an notleidenden Krediten“ in den Depots einiger Banken sein (Europäische Kommission 2018). Die Kommission schlug im März 2014 Maßnahmen zum schnelleren Abbau dieser „faulen“ Kredite vor und veröffentlicht darüber regelmäßig Fortschrittsberichte. Im 3. Quartal 2018 hatten diese aber noch in Griechenland (43,5 %), Zypern (21,8 %), Portugal (11,3 %) und Italien (9,5 %) hohe Anteile an der Gesamtkreditmenge (Europäische Kommission 2019a, S.  5). Für nordeuropäische Banken sind diese Risiken zu hoch, um ihre bestehenden Einlagensicherungen mit denen der südlichen Euroländer vergemeinschaften zu können, da davon wiederum moral-hazard-Anreize ausgehen würden. Entsprechend warten die stabilitätsorientierten nördlichen Euroländer im Rat noch ab, bis diese Altrisiken abgetragen sind, bevor mit der gemeinsamen Einlagensicherung auch hier eine Risikoteilung vorgenommen wird.

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2.1.4 Anomien in der Bankenaufsicht Auf diesem realpolitischen Hintergrund lassen sich für die Bankenaufsicht nun folgende anomische Symptome, vor allem in Form unter- bzw. überregulierter Materien, diagnostizieren: Das alte System koordinierter Aufsicht bot Anreize zu politisch induzierter Aufsichtsarbitrage und schuf in einzelnen Ländern faktisch regelungsfreie Bereiche. Daher wurde die Aufsicht in manchen Mitgliedsstaaten nur relativ lax vollzogen, um heimischen Banken Wettbewerbsvorteile zu verschaffen (Welfens 2019, S. 513), und das vom europäischen Aufsichtssystem intendierte Ziel der Finanzmarkstabilität musste einzelstaatlichen Interessen, wie z. B. der Schaffung von Arbeitsplätzen oder der Stärkung des heimischen Bankensektors, weichen. Das alte System litt unter systemkonträren Zielvorstellungen einzelner Aufsichtsbehörden, die zwar einzelstaatlich rational waren, aber den Zielen des Gesamtsystems besonders dort zuwiderliefen, wo sie im Falle grenzüberschreitend tätiger Banken negative Externalitäten (z. B. Ansteckungseffekte) für andere verursachten. Als Konsequenz wurde erstens versucht, diese Arbitragemöglichkeit durch eine Vollharmonisierung zu verhindern, und zweitens mit einer unabhängigen Institution politische Interessenwahrnehmung zu vermeiden. Dieser weitreichende Ansatz hatte aber eine für viele Institute zu weitgehende Überregulierung zur Folge, weshalb die Aufsichtspraxis in einem zweistufigen Aufbau differenziert wurde, um ein angemesseneres Regulierungsniveau zu erreichen. Die Vergemeinschaftung von Kompetenzen zur Lösung des Arbitrageproblems hatte jedoch auch die Risikoteilung zur Folge, und die Gefahr von moral hazard wurde zum Haupthindernis bei der Schaffung einer integrierten Struktur: Haftungsfragen waren und sind noch immer der zentrale Verhandlungsgegenstand der Bankenunion. Es wird zwar versucht, sowohl mit einer gut funktionierenden öffentlichen Aufsichtsstruktur als auch mit einer zusätzlichen marktbasierten Aufsicht über die Internalisierung der Haftungsrisiken von Marktteilnehmern im besten Fall das Eintreten moralischer Risiken zu verhindern. Dennoch können Fehlanreize nicht ganz ausgeschlossen werden, da Einrichtungen zur Letztsicherung in Form gemeinsamer Fonds wie SRF, Einlagensicherung oder ESM bestehen. Der schleppende Verlauf der Verhandlungen hierzu gegenüber dem Tempo beim Beschluss der neuen Aufsichtsstruktur zeigt, dass auf Zeit gespielt und abgewartet wird, bis die bestehenden Alt-Risiken abgebaut sind. Und gerade die Fälle nationalstaatlicher Bankenrettungen außerhalb des bestehenden europäischen Mechanismus legen nahe, dass zumindest die italienische Regierungspolitik

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a­ ufgrund struktureller Unterschiede noch wenig in das europäische Regulierungssystem integriert ist.

2.2 Haushaltspolitische Kontrolle: Vom Stabilitäts- und Wachstumspakt zur Fiskalunion Die europäische Staatsschuldenkrise hat Defizite der bestehenden Governance-Strukturen der WWU offengelegt und sowohl die Eurogruppe ­ als auch die EZB zu außergewöhnlichen („nicht-Standard“) und umstrittenen Maßnahmen veranlasst. Nachdem am 11. April 2010 für Griechenland erstmals Hilfszahlungen erfolgten, gab es Befürchtungen, dass damit für Regierungen anderer Mitglieder der Eurozone Anreize entstünden, in ihrer Haushaltsdisziplin nachzulassen. Der Präzedenzfall Griechenland zeigte, dass im Notfall mit der solidarischen Hilfe der Eurozone gerechnet werden kann. Manche sehen damit das Verbot der Staatsfinanzierung (no-bail-out-Klausel) des Art. 125 AEUV ausgehöhlt und durch die Outright Monetary Transactions (OMTs) der EZB seit 2012 das Verbot monetärer Finanzierung des Art. 123 AEUV verletzt. Beide Verbote haben zum Ziel, ein fiskalpolitisches moral hazard zu verhindern. Die Haushaltsdisziplin in der Eurogruppe sollte mit einer ganzen Reihe institutioneller Vereinbarungen zur Verbesserung der wirtschaftspolitischen Governance – teils als Erweiterung des europäischen Sekundärrechts oder auf Grundlage intergouvernementaler Verträge – sichergestellt werden. Man hoffte, mit verbesserten Governance-Strukturen künftige Haushaltsnotlagen vermeiden zu können und gleichzeitig politische Akzeptanz in der Bevölkerung für die aktuellen Rettungsmaßnahmen zu erhalten. Von den getroffenen Maßnahmen sollen mit dem Europäischen Semester, dem Euro-Plus-Pakt, dem Six- und Two-Pack sowie dem Fiskalpakt die wichtigsten in der Reihenfolge ihrer Veröffentlichung dargestellt und daraufhin untersucht werden, welche anomischen Regulierungsdefizite damit im Einzelnen bearbeitet wurden.

2.2.1 Das Europäische Semester Als frühzeitige Maßnahme zur Verbesserung der wirtschaftspolitischen Steuerung hat der Europäische Rat im Juni 2010 zusammen mit der Europa 2020-Strategie das „Europäische Semester“ verabschiedet. Das Europäische Semester sollte den Koordinierungsprozess zwischen den nationalen Haushaltspolitiken verbessern und so die wachstumsfördernde Wirkung der Europa 2020-Strategie verstärken. Neben den wirtschaftspolitischen Zielvereinbarungen sollten auch

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die ­ Stabilitätsziele des Stabilitäts- und Wachstumspaktes (SWP) wirksamer umgesetzt werden. Die Festlegung gemeinsamer wirtschaftspolitischer Prioritäten erfolgt seit dem Haushaltsjahr 2011 konzentriert in der ersten Jahreshälfte („Europäisches Semester“), damit sich die Budgetverhandlungen der nationalen Parlamente, die üblicherweise in der zweiten Jahreshälfte erfolgen, explizit daran orientieren können. Dass die europäischen Zielvereinbarungen den nationalen Budgetverhandlungen zeitlich vorausgehen, bringt mehr als nur die symbolische Gleichstellung einer europäischen und einer einzelstaatlichen Jahreshälfte. Es schlägt sich auch inhaltlich substanziell nieder, weil die europäischen Zielvereinbarungen und Haushaltsregeln den Rahmen für die einzelstaatliche Haushaltspolitik bilden und das nationale Budget so nicht mehr nur von der einzelstaatlichen Interessenlage bestimmt wird. Die Haushaltspolitik wird stärker als gemeinsame europäische Aufgabe wahrgenommen. Durch den Six-Pack (vgl. unten) wurde das Europäische Semester 2012 in das EU-Sekundärrecht integriert. Nach Ergänzungen und Verschärfungen durch Six- und den Two-Pack verläuft ein Europäisches Semester aktuell nach folgendem Verfahren: Startpunkt ist im Januar die gemeinsame Veröffentlichung einer allgemeinen Wachstumsprognose (Annual Growth Survey) durch die Kommission zusammen mit wirtschaftspolitischen Empfehlungen an die Eurozone. Der Rat verabschiedet nach der Prüfung beider Dokumente Schlussfolgerungen dazu, während das Europäische Parlament seine eigenen Folgerungen zu beschäftigungspolitischen Leitlinien ergänzend hinzufügt. Auf der Grundlage beider Beschlüsse legt der Europäische Rat im März allgemeine wirtschaftspolitische Leitlinien fest, an denen sich die Mitgliedsstaaten bei ihrer Haushaltsplanung orientieren sollen. Ob diese das tun, prüft die Kommission anhand der „Stabilitäts- und Konvergenzprogramme“, die jedes EU-Mitglied bis Ende April vorzulegen hat, und erstellt daran anknüpfend bis Juni spezifische Politikempfehlungen an die einzelnen Mitgliedsstaaten, die ebenfalls vom Europäischen Rat diskutiert und vom Rat beschlossen werden. Bis Mitte Oktober müssen die Mitgliedsstaaten ihre endgültigen Haushaltspläne der Kommission vorlegen, welche wiederum prüft, inwiefern die Empfehlungen umgesetzt sind und die Bestimmungen des SWP eingehalten werden. Stellt die Kommission schwere Verstöße dagegen fest, kann sie eine Überarbeitung des Haushaltsplanes fordern. Die Mitgliedsstaaten müssen ihren Haushalt bis Jahresende verabschieden. Der Kern des neuen Verfahrens besteht also in der Umkehr der zeitlichen Reihenfolge von Koordinierung und Kontrolle der nationalen Haushaltsführung. Vor der Einführung des Europäischen Semesters erfolgte die Festlegung gemeinsamer Zielbestimmungen während des Jahres und somit unabhängig von

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den nationalen Politikzyklen. Eine Kontrolle der nationalen Haushaltspläne war so nur ex post möglich, nachdem die nationalen Parlamente ihre Haushaltsentscheidungen bereits getroffen hatten. Die nationale Budgetpolitik erfolgte zeitlich unabhängig von europäischen wirtschaftspolitischen Entscheidungen und hatte als zentrales Element souveräner demokratischer Willensbildung demgegenüber auch inhaltlich Priorität. Neben der Konkretisierung der Haushaltsbasis in Form von neutralen und wohl auch realistischeren Wachstumsprognosen, länderspezifischen Politikempfehlungen und einer haushaltspolitischen Kompetenzverlagerung auf die supranationale Ebene bringt das Europäische Semester v. a. die Lösung eines Problems zeitlicher Inkonsistenz, das anomische Regulierungsdefizite erzeugte. Es bestand darin, dass im einzelstaatlichen Budgetprozess erst später festgelegte europäische Politikprioritäten nicht mehr rechtzeitig berücksichtigt und diese Divergenzen entsprechend nachträglich als Zielvorgabenverletzung betrachtet wurden. Weitere substanzielle Beschränkungen der nationalen Budgethoheit durch verbindliche Fristen, verschärfte Regeln und zusätzliche Kontrollbefugnisse wurden in weiteren Reformschritten zum SWP, dem Kernstück der fiskalischen Steuerung in der EU, ergänzt.

2.2.2 Reformen des Stabilitäts- und Wachstumspakts Die WWU gründet auf dem Vertrag von Maastricht, zu dessen Konkretisierung im Jahr 1997 der SWP ergänzt wurde, um die solide Haushaltsführung der EuroMitglieder dauerhaft zu gewährleisten. Der SWP sah dazu von Beginn an eine präventive sowie eine korrektive Komponente vor. Erstere sollte durch sogenannte „blaue Briefe“ der Kommission mit unverbindlichen Maßnahmenempfehlungen verhindern, dass drohende Verstöße gegen das Defizitkriterium (3 % des BIP) auch tatsächlich eintraten. Letztere besteht im sogenannten Defizitverfahren, das im Fall festgestellter Verstöße gegen das Defizitkriterium dafür sorgen soll, dass das betreffende Euro-Land wieder zur haushaltspolitischen Disziplin zurückkehrt. Dem Schuldenstandskriterium (60 % des BIP) des Maastricht-Vertrages wurde im SWP weniger Bedeutung beigemessen, da dieser bei Verletzungen dagegen keine Vorkehrungen oder Sanktionen vorsah. Zur Auslösung eines Defizitverfahrens musste nach der ursprünglichen Fassung des SWP erst in einer politischen Entscheidung mit qualifizierter Mehrheit des Rates auf Empfehlung der Kommission das Vorliegen eines übermäßigen Defizits festgestellt werden (Art. 3 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97). Gleichzeitig wäre dem betreffenden Mitgliedsstaat eine Frist von vier Monaten gesetzt worden, um wirksame Maßnahmen zum Abbau des Defizits zu ergreifen. Erst nach weiteren Überprüfungen und Inverzugsetzungen konnte der Rat – wiederum

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mit qualifizierter Mehrheit – unverzinsliche Einlagen bei der EZB in Höhe von 0,2 % des BIP bzw. nach weiteren zwei Jahren sogar 0,5 % des BIP als Sanktion verhängen (Art. 12 der Verordnung (EG) Nr. 1467/97). Solche Sanktionen wurden allerdings noch nie ausgesprochen. Im Jahr 2003 büßte der SWP in seiner ursprünglichen Fassung jedoch faktisch seine Wirksamkeit ein, weil ausgerechnet die EWG-Gründerstaaten Deutschland (in den Jahren 2002–2005) und Frankreich (in den Jahren 2003 und 2004) gegen das Defizitkriterium verstießen, aber eine qualifizierte Mehrheit im Rat zur Feststellung dieses Umstandes und somit auch förmliche Defizitverfahren verhindert wurden (Hild 2016, S. 44; Sinn 2012, S. 88). Nicht zuletzt deshalb wurde mit einer Reform des SWP im Jahr 2005 dann auch das als zu starr empfundene Defizitkriterium durch die Berücksichtigung einer konjunkturellen Komponente dynamisiert; das mittelfristige Haushaltsziel (Medium-Term Budgetary Objective, MTO) wurde nun länderspezifisch ausdifferenziert und um zusätzliche Ausnahmetatbestände (z. B. Rentenreformen) erweitert. Diese Reform ermöglichte eine flexiblere Auslegung der – im Grundsatz unveränderten – Kriterien des SWP und eröffnete größere ­Verschuldungsspielräume. Nüchtern betrachtet gleichen die ersten turbulenten Jahre der Anwendung des SWP deshalb durchaus der klassischen Form von Anomie nach Durkheim, denn auch hier kann eine fehlende Bindung an geltende Werte festgestellt werden. Die Anwendung der vorab festgelegten Normen (Defizitkriterium) wurde von den betroffenen Akteuren vermieden. Um wieder einen regelkonformen Zustand herzustellen, wurden weniger die Verhaltensweisen als vielmehr die Normen verändert. In der Ökonomie werden die Hauptursachen der europäischen Staatsschuldenkrise entweder in einer mangelnden Regeleinhaltung (Berlin view) oder alternativ in ökonomischen Entwicklungen („wirtschaftliche Ungleichgewichte“) diagnostiziert. Bei der Evaluation der strukturellen Reformen fällt auf, dass besonders zu Beginn der Krise überwiegend Maßnahmen ergriffen wurden, die auf Verschärfung der Regeln und stärkere Kontrollen ihrer Einhaltung zielten, wie es der Diagnose des Berlin view entsprach. Diese Maßnahmen wurden allerdings von anderer Seite oft auch als austerity measures im Sinne der Perspektive „wirtschaftlicher Ungleichgewichte“ interpretiert. Die Dominanz der ersten Interpretation könnte in den Vorerfahrungen mit dem SWP, den Verstößen Griechenlands gegen die Berichterstattungspflichten oder in dem Umstand begründet liegen, dass besonders den Erwartungen der Öffentlichkeit in den Kreditgeberländern entsprochen werden musste, um die Bereitschaft der Bevölkerung, die Rettungsschirme mitzutragen, zu erhalten.

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Im Zentrum der Krisenreaktionspolitik stand also die Verbesserung des finanzpolitischen Regelwerks und damit v. a. die Behebung von Schwächen des SWP. Denn die Finanzkrise hatte eine Gefahr näher gerückt, die dieser im Sinne des Vertrags von Maastricht ausschließen sollte: Die Schuldenhaftung zwischen Euroländern, da sie die Haushaltsdisziplin der Einzelstaaten untergraben könnte. Der zentrale Reformansatz, mit dem die Regeln zur Haushalsdisziplin des SWP besser durchgesetzt und strenger überwacht werden sollten, war das Sechserpaket (Six Pack) genannte Bündel an Legislativvorschlägen, das die Kommission im September 2010 vorlegte. Das Gesetzgebungspaket nahm Änderungen sowohl an der präventiven wie auch an der korrektiven Komponente des SWP vor und integrierte das Europäische Semester in das europäische Sekundärrecht. Da nach dem Vertrag von Lissabon nun auch das Europäische Parlament an den Reformen zu beteiligen war – welches das Paket in erster Lesung gemeinsam mit dem Rat verabschiedete, sodass die Reform am 13. Dezember 2011 in Kraft trat – wurde eine nicht unerhebliche Kompetenzverlagerung auf die europäische Ebene erreicht (Laffan und Schlosser 2016, S. 240). Der Six-Pack reformierte die präventive Komponente des SWP besonders dahin gehend, künftige Haushaltsschieflagen möglichst frühzeitig erkennen und korrigieren zu können: Zur Konkretisierung der Zielvorgaben sind nun Anpassungspfade zum länderspezifischen mittelfristigen Haushaltsziel (MTO) festzulegen, und zur besseren Haushaltsdisziplin können nun erhebliche Abweichungen vom MTO mit einem neuen Sanktionsmechanismus (Significant Deviation Procedure, SDP) bereits unterhalb der Schwelle eines Defizitverfahrens sanktioniert werden. Vergleichbar zu diesem kann auf Vorschlag der Kommission eine Sanktion in Form einer Zwangseinlage in Höhe von bis zu 0,2 % des BIP verhängt werden, wenn das betreffende Land zum wiederholten Mal eine Empfehlung des Rates zur Rückkehr zum mittelfristigen Haushaltsziel nicht umsetzt. Im korrektiven Arm des SWP war die Abstimmungsregel zur Eröffnung eines Defizitverfahrens bereits im Jahr 2002 als defizitäre Regelung identifiziert worden. Die großen politischen Entscheidungsspielräume, die sie mit ihrem hohen Mehrheitserfordernis eröffnete, verhinderten eine glaubwürdige und konsequente Anwendung dieses Verfahrens. Der Six-Pack kehrte diese Entscheidungsregel daher um („umgekehrte qualifizierte Mehrheit“): Das Defizitverfahren wird danach ‚halbautomatisch‘ eröffnet, wenn die Kommission ein übermäßiges Defizit feststellt, es sei denn der Rat spricht sich mit qualifizierter Mehrheit dagegen aus. Die Anwendung des Sanktionsmechanismus soll damit wahrscheinlicher und dieser in der Folge glaubwürdiger werden.

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Als weitere Neuerung räumt die Six-Pack-Reform nun auch dem Schuldenstandskriterium mehr Bedeutung ein. Nun greift das Defizitverfahren auch dann, wenn zwar das Defizitkriterium erfüllt ist, aber die Verschuldung des Gesamtstaates 60 % des BIP übersteigt, und es drohen Sanktionen. Jedoch wird nun von einem ausreichend schnellen Abbau des Schuldenstandes ausgegangen und die Sanktionen erübrigen sich wieder, wenn die Differenz zur maximalen Obergrenze (60 %) über drei Jahre hinweg durchschnittlich um 5 % reduziert wird. Über dieses Konsolidierungsziel gab es im Sommer 2019 einen Haushaltsstreit zwischen der Kommission und der italienischen Regierung. Dies ist sozusagen der Präzedenzfall der neuen Schuldenregel, die nach einer dreijährigen Übergangsfrist zum 31.12.2016 in Kraft trat. Die Kommission hatte am 5. Juni 2019 in ihrem Bericht nach Artikel 126 Absatz 3 AEUV zum wiederholten Mal festgestellt, dass Italien im Haushaltsjahr 2018 den empfohlenen Anpassungspfad zur Reduktion seiner Staatsschulden (132,2 % des BIP) nicht eingehalten hatte. Dem schloss sich der Wirtschafts- und Finanzausschuss des Rates an und die Mitgliedsstaaten forderten quasi eine Stufe unterhalb der Rats-Ebene Italien auf, Maßnahmen zur Einhaltung der SWP-Bestimmungen zu ergreifen oder weitere Argumente zu liefern, die bei der Beurteilung der Haushaltspolitik berücksichtigt werden können. Die Haushaltskorrekturen, die Italien daraufhin für die Folgejahre 2019 und 2020 verabschiedete, wurden von der Kommission als ausreichend erachtet, um von einer Empfehlung an den Rat zur Einleitung des Defizitverfahrens abzusehen (Europäische Kommission 2019b). Der aufkommende Verdacht, dass die Verhandlungen zum künftigen Personaltableau der EU für diese milde Entscheidung der Kommission eine Rolle gespielt haben könnten, wurde vom zuständigen Wirtschafts- und Währungskommissar Pierre Moscovici sowie von EU-Diplomanten zerstreut (Mussler und Piller 2019). Trotzdem liegt in diesem Fall die Überlegung nahe, dass die anomische Außerkaftsetzung von Regeln durch solche Kontextfaktoren ausgelöst worden sein könnte. Die SWP-Normen wären dann also durch klassische package deals übergeordneten anderweitigen Interessen geopfert worden. Die Tatsache, dass der korrektive Arm des SWP trotz der großen Anzahl von Anwendungsfällen (außer Estland und Schweden war jedes EU-Mitgliedsland bereits mindestens einmal einem Defizitverfahren unterworfen) noch nie bis zur Verhängung der angedrohten Sanktionen angewandt wurde, gibt Anlass, hier eine grundsätzliche Kritik zu referieren, die seit Schaffung des SWP immer wieder geäußert wurde: Das Konzept der Sanktionierung von übermäßigen Schulden mit

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zusätzlichen „Strafzahlungen“ sei selbst wenig überzeugend. Denn womit solle ein zu bestrafender Schuldensünder denn seine Strafe bezahlen? Mit weiteren Schulden würde die Strafe die Folgen des Vergehens fortsetzen (Knauß 2019). Für die Anomie-Problematik bedeutet das, dass die Sanktionsandrohung des SWP eine weitgehend leere und wirkungslose Drohung wäre, die als pathologische Architektur klassifiziert werden könnte. Zielführender ist es dann in jedem Fall, die präventive Komponente des haushaltspolitischen Regelwerks zu stärken, um die Anwendung dieser evtl. wenig glaubwürdigen Sanktionen möglichst unnötig zu machen.

2.2.3 Euro-Plus-Pakt, Two-Pack und Fiskalvertrag Drei weitere Reformschritte zur Prävention von Haushaltsnotlagen wurden im Zuge der Staatsschuldenkrise noch angestoßen: der Euro-Plus-Pakt, der ­Two-Pack sowie der Fiskalvertrag. Am 11. März 2011 wurde auf Vorschlag der Bundesregierung der „Pakt für den Euro“ auf einem Sondergipfel der Staatsund Regierungschefs der Eurozone vorgeschlagen und am 24./25. März vom Europäischen Rat als „Euro-Plus-Pakt“ gebilligt. Der Pakt, dem seinem Namen entsprechend neben den Mitgliedern der Eurozone auch Bulgarien, Dänemark, Lettland, Litauen, Polen und Rumänien beigetreten sind, sollte durch eine neue „Qualität der wirtschaftspolitischen Koordinierung“ (Euro-Plus-Pakt 2011) die Konvergenz innerhalb der WWU verbessern, die Wettbewerbsfähigkeit steigern und schädliche Ungleichgewichte verringern. Sein Schwerpunkt liegt auf wirtschaftspolitischen Feldern, die in einzelstaatlicher Zuständigkeit liegen, wie z. B. Steuer-, Lohn- und Rentenpolitik. Die Staats- und Regierungschefs sollen dazu auf freiwilliger Basis, aber auf höchster Ebene, jährlich Ziele vereinbaren und konkrete Verpflichtungen zu deren Erreichung eingehen. Inhaltlich erfolgt also keine Veränderung der wirtschaftspolitischen Kompetenzaufteilung zwischen EU und Mitgliedsstaaten, doch soll trotzdem eine verstärkte Koordinierung alleine auf freiwilliger Basis und in nationalstaatlicher Verantwortung erfolgen. Damit enthält die Vereinbarung keine rechtlich bindenden Verpflichtungen, sondern zieht ihre Wirksamkeit allein aus der öffentlichen Selbstverpflichtung der Staats- und Regierungschefs. Hinsichtlich der Krisenreaktion verpflichteten sich die Pakt-Mitglieder dazu, Fiskalregeln auch in ihr jeweiliges nationales Recht zu integrieren. Die Teilung der EU-Mitglieder in Eurozone und nicht- bzw. ­ präEurozonenmitglieder sollte sich – wie auch mit der Bankenunion – mit dem sogenannten Zweier-Pack (Two-Pack) fortsetzen. Mit diesem Titel werden zwei Verordnungen bezeichnet, die am 30.05.2013 nach zweijährigen Verhandlungen für die Länder der Eurozone in Kraft traten und die Kompetenzen

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der Kommission bei der Überwachung nationaler Haushalte deutlich stärkten (Schlosser 2018). Die erste Verordnung des Two-Pack war Grundlage für die oben beschriebenen strengen Fristen während des Europäischen Semesters und gibt damit der Kommission starke Kontrollrechte gegenüber den nationalen Haushalten, insbesondere dann, wenn ein Land finanzielle Schwierigkeiten hat oder Finanzhilfen bekommt. Die Zweite Verordnung passt die Intensität der haushaltspolitischen Überwachung der Schwere der jeweils aufgetretenen finanziellen Schwierigkeiten an. Der „Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschaftsund Währungsunion“ schließlich, – oft nur kurz „Fiskalpakt“ genannt – ist anders als der Six- oder Two-Pack kein auf den EU-Verträgen basierendes Sekundärrecht, sondern ein zwischenstaatlicher Vertrag, der mit Ausnahme von Großbritannien und der Tschechischen Republik von den Mitgliedsstaaten der EU am 2. März 2012 geschlossen wurde. Mit diesem Vertrag sollte ebenfalls präventiv die haushaltspolitische Zuverlässigkeit in der EU insgesamt, aber auch der Eurozone im Besonderen gestärkt werden (Schlosser 2018). So verpflichten sich die Unterzeichnerstaaten, ein Regime zur Haushaltskontrolle auch in ihrem jeweiligen nationalstaatlichen Recht zu implementieren. Dieses sollte als wirksame institutionelle Schuldenbremse idealerweise sogar Verfassungsrang haben. Deutschland ist – nach der Schweiz – ein Vorreiter dieses Paradigmas, hatte es doch schon seit der Föderalismusreform des Jahres 2009 mit der Schuldenbremse des Art. 109 Abs. 3 Grundgesetz eine solche institutionelle Budgetbeschränkung verfassungsrechtlich kodifiziert. So schlug die Bundesregierung auch den anderen europäischen Mitgliedsstaaten vor, dieses Instrument der Selbstbindung einzuführen und die geübte Haushaltsdisziplin nicht aus Anlass europäischer Vorgaben und Kontrollen zu verfolgen, sondern sie auch zum eigenen „Verfassungsziel“ zu erheben. Danach soll ein Haushalt über einen gesamten Konjunkturzyklus hinweg ausgeglichen sein oder einen Überschuss aufweisen. Dieses Ziel gilt als erfüllt, wenn das strukturelle Defizit 0,5 % des BIP nicht übersteigt. Die Vorstellung von Two-Pack, Euro-Plus-Pakt und Fiskalvertrag dient dazu, Fülle und Komplexität der Anpassungsreformen zu demonstrieren, durch die das europäische Rahmenwerk für Haushalts- und Fiskalpolitik gekennzeichnet ist. Der Umfang der so geschaffenen neuen Regelungen wird nun aber zunehmend kritisch gesehen. Im September 2019 forderte der Europäische Fiskalausschuss, ein unabhängiges Beratungsgremium der Kommission, die Vereinfachung der europäischen Regeln, da das Handbuch zur Anwendung des SWP bereits über 100 Seiten umfasse und selbst bei klaren Verstößen 17 Schritte bis zur Verhängung von Sanktionen nötig seien (Börsen-Zeitung vom 12.07.2019, S. 5). Das während der Staatsschuldenkrise erkannte Regulierungsdefizit ist mittlerweile

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anscheinend also in eine Überregulierung umgeschlagen. Kritisiert wird zudem die prozyklische Wirkung des derzeitigen Defizitverfahrens, da im Falle seiner Anwendung häufig nur einseitig öffentliche Ausgaben reduziert würden. Vorgeschlagen wird dagegen, die Ausgabenregeln dahin gehend abzuändern, dass entsprechend der „Goldenen Regel“ wachstumsfördernde Investitionen bei der Ausgabenobergrenze berücksichtigt werden.

2.2.4 Anomien in der Fiskalunion Im Falle des Regelungsrahmens der wirtschaftspolitischen Steuerung der EU ist festzustellen, dass das Grundkonzept regelbasierter Koordination, in Verbindung mit Überwachung und Sanktionen, durch eine Vielzahl von Reformen zunehmend detaillierter ausgebaut wurde. Zuerst wurde der Faktor Zeit in den Blick genommen, um die Regelungslücke zwischen souveräner Politikentscheidung und ex-post-Kontrolle zu schließen. Damit war eine Beschränkung nationaler Budgethoheit zugunsten stärkerer Kontrollrechte der europäischen Ebene verbunden. Da die Krisenursachen häufig als Regelverletzungen wahrgenommen wurden, liegt das Grundprinzip der Reformen auf der Verschärfung der Regeln und der Intensivierung der Kontrollen. Der Umstand, dass die präventive Komponente des SWP und die freiwillige Koordinierung im Euro-Plus-Pakt gestärkt wurden, kann dem Prinzip geschuldet sein, dass „Vorbeugen besser ist als Heilen“. Doch könnte der regelbasierte Regulierungsansatz im Falle der Haushaltpolitik auch deshalb eingeschränkt sein, weil die Sanktionsform „Geldstrafe“ für Schuldensünder naturgemäß Plausibilitätsfragen aufwirft. Mit der Stärkung präventiver Maßnahmen wird versucht, diesen Sanktionsmechanismus am besten nie aktivieren zu müssen. Die Summe der getroffenen Maßnahmen scheint – wie auch im Fall der Bankenunion – ein Übermaß an Regelungen geschaffen zu haben. Damit wächst die Gefahr, dass sie an Kohärenz verlieren, was wiederum neue politische Instrumentalisierungsspielräume eröffnet – auch dies ist Ausdruck potenzieller oder sogar schon existierender Anomie.

3 Anomien in der Europäischen Finanzpolitik: Fazit und Folgerungen Lücken im Regelungsrahmen werden nach einer weit verbreiteten Sichtweise als Ursachen der europäischen Staatsschuldenkrise betrachtet. Insofern führte das Jahrzehnt der Finanzmarkt(de)regulierung vor der Finanzkrise zu einer „Anomie mangels Steuerung“. Diese Lücken sollten in der weiteren Folge durch ­umfangreiche und vor allem sehr kurzfristige neue Regelsetzungen und

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-verschärfungen geschlossen werden. Während im hier untersuchten Fall der Bankenunion wohl von einer Reform 3. Ordnung (Hall 1993) gesprochen werden kann, weil sowohl neue Instrumente (Vollharmonisierung) als auch neue Ziele (Risikoteilung) gewählt wurden, sind die Arbeiten am wirtschaftspolitischen Steuerungsrahmen eher als Reformen 1. Ordnung zu klassifizieren, weil im Grunde unveränderte Ziele mit verbesserten Instrumenten verfolgt werden. Erklären lässt sich der Unterschied nicht mit dem Ausmaß der zu korrigierenden Anomie, weil in beiden Fällen v. a. moral hazard-Gefahren bekämpft werden sollten. Vielmehr scheinen die verschiedenen Ebenen diesen Unterschied verständlich zu machen: Weil Akteure auf der Mesoebene – in diesem Fall Banken – zum privaten Sektor gehören, lassen sie sich leichter staatlich regulieren, als die Staaten auf der Makroebene sich selbst regulieren können.

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Anomie durch Integrationsversagen? Die Rolle der Korruption in Italien als Begleiterscheinung schwacher Bindungen an den Nationalstaat Sabine Fütterer 1 Integrationsversagen als Herausforderung der Demokratie: Zur Fragestellung Der pluralistische Meinungs- und Willensbildungsprozess in Gesellschaft und Politik bildet Norm und Grundkonstante für die Entstehung kollektiver Entscheidungen in demokratischen Herrschaftsformen. Unbestritten ist, dass dieser Mechanismus ein Alleinstellungsmerkmal bildet, das als Mehrwert der Demokratie auf verschiedenen Ebenen zu begreifen ist: Entscheidungen werden nicht von einem einzigen Akteur getroffen, sondern sind stets ein Aushandlungsprozess zwischen Interessen unterschiedlichster gesellschaftlicher Provenienz. Das Ergebnis aus diesem Kompromiss bildet auf diese Weise nicht eine einzige Meinung ab, sondern hat das Ziel, alle gesellschaftlich relevanten Gruppen in den Outcome zu integrieren. Gleichzeitig bedeutet dieses Funktionsmerkmal aber auch, dass das spezifische Interesse einer Gruppierung nie in seiner Reinform, sondern ausschließlich in Rücksichtnahme auf andere Meinungen umgesetzt werden kann. Das Einverständnis und die Bereitschaft der am Entscheidungsprozess beteiligten Akteure, die so ausgehandelte Entscheidung zu akzeptieren, bildet vor diesem Hintergrund die Voraussetzung für die Stabilität der Demokratie. Daraus folgt aber auch, dass das Leistungsspektrum des Staates selbst nicht auf einzelne Personen, Parteien oder Regionen beschränkt sein darf, sondern dass all jene Gruppen, für welche die so entstandenen kollektiven Entscheidungen gelten, berücksichtigt werden müssen. S. Fütterer (*)  Verwaltung, Universität Regensburg, Regensburg, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Herausgeber bzw. der/die Autor(en), exklusiv lizenziert durch Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 M. Sebaldt et al. (Hrsg.), Demokratie und Anomie, https://doi.org/10.1007/978-3-658-30533-8_9

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In pluralistischen Systemen gilt es daher, zentrifugale Kräfte auf politischer, regionaler, ökonomischer, gesellschaftlicher und sozialer Ebene zu integrieren und mithilfe verschiedener Mechanismen (bspw. staatliche Leistungen wie Sicherheit, Rechtsstaatlichkeit oder Wohlfahrtsstaatlichkeit1) an das System und seine inhärenten Regeln zu binden, sodass die Ergebnisse demokratischer Willensbildungsprozesse auch Geltungsmacht besitzen. Gelingt dies nicht, besteht die Wahrscheinlichkeit einer Abweichung des individuellen oder gruppenbezogenen Verhaltens von Normen der geltenden demokratischen Ordnung, wie sie prototypisch im polyarchischen Minimum Robert A. Dahls grundgelegt sind (Dahl 1971). Als eine Form solchen Ordnungsverlusts gilt Korruption. Sie kann als „Verstoß gegen derartige Normen zur Erlangung privater oder partikularer Vorteile aufgefasst werden“ (Wolf und Fütterer 2019, S. 104). Dies ergibt sich aus dem phänomenologischen Charakter von Korruption als illegitimes und verdecktes Tauschgeschäft zwischen einem Korruptionsgeber (bspw. Unternehmer, Privatperson) und einem Korruptionsnehmer (bspw. Politiker, Beamter), welches auf der Grundlage von materiellen oder immateriellen Anreizen von den positionellen Pflichten des Korruptionsnehmers abweicht und zuungunsten der Interessen eines übergeordneten Referenzrahmens (bspw. staatliche Ordnung und demokratische Normen) ausschließlich den persönlichen Interessen und dem persönlichen Nutzen der beteiligten Akteure dient.2 Entscheidungen, die auf einer solchen Grundlage getroffen werden, stehen daher der oben beschriebenen Maxime der politischen Integration in den pluralistischen Willensbildungsprozess entgegen. Korruption definiert sich vor diesem Hintergrund als Abweichung von politischen, gesellschaftlichen oder sozialen Normen und lässt sich daher auch als Form der Anomie im Rahmen einer Demokratie begreifen.

1Sarah Schmid (2019, S. 79–119) klassifiziert diese drei Leistungspakete als Minimum staatlicher Kollektivguterbringung. 2Für das Phänomen der Korruption existiert aufgrund seiner phänomenologischen Vielfältigkeit und der Abhängigkeit seiner Bewertung von fachspezifischen und historischen Perspektiven keine allgemeingültige Definition. Das hier zugrunde gelegte Verständnis von Korruption ist als Destillat verschiedener Definitionen zu verstehen. Die ausführliche Entwicklung dieses Arbeitsbegriffs ist in meiner Studie Logik und Problematik der Antikorruption – Deutschland und Italien im Vergleich (Fütterer 2018a, S. 26–32) dargelegt. Die Evolution des Begriffs der Korruption wurde auch in meinem Aufsatz Korruption und Antikorruption in der Wissensvermittlung – Unschärfen und Abhängigkeiten thematisiert (Fütterer 2018b, S. 25–47).

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Italien hat mit diesem Problem besonders zu kämpfen: Im Rahmen des Corruption Perceptions Index von Transparency International wird es im EU-Vergleich traditionell auf hintere Ränge eingestuft. Lag der Wert des südeuropäischen Landes im Jahr 2003 bei 53 Punkten3, verschlechterte er sich bis zum Jahr 2015 auf 47 Punkte und verbesserte sich anschließend leicht auf 52 Punkte im Jahr 2018 (Transparency International 2003–2018). Gleichzeitig hat das Land mit Problemen politischer Integration zu kämpfen: Starke wirtschaftliche, gesellschaftliche, soziodemografische und kulturelle Disparitäten der Regionen verweisen auf eine problematische Beziehung zwischen Gebietskörperschaften und Zentralstaat, während niedrige Werte politischer Beteiligung4 bei einem gleichzeitig hohen Wert perzipierter Politikverdrossenheit innerhalb der Bevölkerung auf eine geringe Bindung an staatliche Strukturen und Institutionen hinweisen (Bull und Pasquino 2018, S. 4; Calcagnini und Perugini 2018, S. 3 f.; Drüke 2012, S. 14–25). Inwieweit lassen sich nun das starke Auftreten korrupter Handlungen in Italien und politische Integrationsprobleme in Verbindung bringen? Der folgende Beitrag zielt darauf ab, Korruption als anomische Herausforderung der Demokratie zu reflektieren. Es soll diskutiert werden, ob sie als Begleiterscheinung schwacher Bindungen an den italienischen Nationalstaat betrachtet werden kann und welche anomischen Wirkungen sie auf das pluralistische System hat.5

2 Italienische Korruption: Traditionen, Strukturen, Wirkungsfelder Korruption lässt sich als Mechanismus begreifen, der die italienische Politik, Verwaltung, Wirtschaft und Gesellschaft seit langem durchzieht und die Entwicklung dieser Sektoren auf unterschiedlichen Ebenen bis heute maßgeblich beeinflusst. Mit Personen wie Silvio Berlusconi, der als ehemaliger Regierungschef und

3Bezug

genommen wird hierbei auf eine Skala von 0–100, wobei 0 das höchste Level und 100 das niedrigste Level wahrgenommener Korruption bezeichnet. 4Im europäischen Vergleich der gesellschaftlichen und politischen Beteiligung liegt Italien vor Griechenland und Spanien auf dem drittletzten Platz (Drüke 2012, S. 21). 5Traditionen, Strukturen, Wirkungsfelder, Muster und Ursachen der italienischen Korruption wurden detailliert in meiner Studie Logik und Problematik der Antikorruption – Deutschland und Italien im Vergleich (Fütterer 2018a) erarbeitet und sind daher teilweise aus dieser übernommen.

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Medientycoon in diverse Korruptionsermittlungen verstrickt ist (Della Porta und Vannucci 2007a, S. 47, 2007b, S. 837, 839; Newell 2000, S. 30; Mariotti 2011, S. 36) oder mit einer Partei wie dem Movimento 5 Stelle (M5S), die sich als Antikorruptionspartei versteht, nun aber selbst mit Korruptionsvorwürfen Schlagzeilen macht6, treibt sie Blüten, die aus internationaler Perspektive teils mit Kopfschütteln, teils mit Entsetzen aufgenommen werden. Die italienische Korruption entlädt sich schließlich immer wieder in kleineren und größeren Skandalen, welche die geringe Bindung der betreffenden Akteure an die staatlichen Normen und Regeln zeigen, netzwerkartige Verstrickungen zwischen dem öffentlichen Sektor, privaten Unternehmen und der organisierten Kriminalität aufdecken und damit die Ausbreitung und tiefe Verwurzelung von Korruption in Politik, Wirtschaft und Gesellschaft unter Beweis stellen. Freilich treten korrupte Handlungen auch im europäischen Kontext nicht ausschließlich in Italien auf7, jedoch weist die italienische Korruption spezifische Charakteristika auf, die einzigartig sind und daher einer genaueren Betrachtung bedürfen.8

2.1 Markante geografische Verteilung Eines dieser zentralen Charakteristika italienischer Korruption bildet im europäischen Vergleich ein Alleinstellungsmerkmal. Es bezieht sich auf ihre ungleiche geografische Verteilung im gesamten Staatsgebiet. Im Jahr 2011 wurden in den nördlichen Regionen 0,74 Ermittlungen wegen Korruptionsstraftaten pro 100.000 Einwohner eingeleitet, während sich die Zahl im Zentrum auf 1,43 und im Süden und den Inseln sogar auf 1,78 belief (ANAC 2013, S. 16). Zu einem ähnlichen Ergebnis kommt die Korruptionsmappe des Alto Commissario per la prevenzione ed il contrasto della corruzione e delle altre forme di illecito nella pubblica amministrazione (2007): Neben der Lombardei (11,03 %) wurden in den südlichen Regionen Kalabrien (26,05 %), Sizilien (13,91 %) und Apulien (9,02 %) anteilig die meisten Amtsträger wegen Korruptionsdelikten angezeigt

6Erst

im März 2019 wurde der Präsident des Stadtrates von Rom, Marcello De Vito, wegen Vorwürfen der Bestechlichkeit verhaftet (Sarzanini und Sacchettoni 2019). 7Beispielsweise stehen laut CPI (2018) auch Spanien mit 58 Punkten und Tschechien mit 59 Punkten im europäischen Vergleich weit unten im Ranking (Transparency International Online 2019). 8Vgl. zu den generellen Charakteristika der italienischen Korruption auch Fütterer (2018a, S. 179–183).

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(Alto Commiassario 2007, S. 89). Folglich lässt sich in Italien ein klares ­Nord-Süd-Gefälle bezüglich des Auftretens von Korruption feststellen, wobei die Zahl der aufgedeckten Straftaten vom Norden bis in die südlichen Regionen, den Mezzogiorno signifikant steigt. Einen auslösenden Faktor für die markante regionale Verteilung von Korruption in Italien stellt sicherlich die Organisierte Kriminalität dar, deren primäres Einflussgebiet sich lange Zeit im Mezzogiorno konzentrierte. Durch korrupte Verhaltensweisen, wie Bestechung, Klientelismus oder Vetternwirtschaft, sicherten Clans wie die Mafia ihren Einfluss bis in den öffentlichen Sektor der betroffenen Gebiete hinein (Gilbert 1995, S. 25–28; Ruggiero 2010, S. 88). Vor diesem Hintergrund lässt sich auch erklären, warum bis in die 1970er Jahre nur wenig Ressourcen in die effektive Bekämpfung der Organisierten Kriminalität investiert wurden: Mafiaorganisationen wie Cosa Nostra oder Camorra nutzten ihre klientelistischen Netzwerke und ihre Stellung als Quasi-Regierung (Bein 2015), um im Austausch mit finanziellen Ressourcen oder anderen Zuwendungen in den von ihnen dominierten Territorien Wählerstimmen für korrupte Parteien zu generieren (Gilbert 1995, S. 32; Newell 2000, S. 45). Durch diese potenzielle Einflussnahme auf den Wahlausgang stellte die Organisierte Kriminalität einen unverzichtbaren Faktor für die Konsensbildung und Machtausübung in Süditalien dar, weshalb sie dort lange Zeit kaum bekämpft wurde (Caciagli 2012, S. 60). Die regionale Disparität hinsichtlich der Verteilung von Korruption in Italien erscheint vor diesem Hintergrund als gewachsenes Phänomen, welches als spezifische Eigenheit der italienischen Korruption zu verstehen ist.

2.2 Sektorenübergreifende Netzwerke Das zweite Merkmal italienischer Korruption ist der Umstand, dass korrupte Verhaltensweisen meist nicht als einmalige Handlungen einzelner Individuen zu begreifen, sondern in der Regel Teil eines sektorenübergreifenden Systems gegenseitiger Begünstigungen sind. Diese Erkenntnis lässt sich durch einen Blick in die Statistik belegen: Die Anzahl der entdeckten Korruptionsstraftaten bleibt stets unter der Zahl der in sie verwickelten Personen. Dieser Zusammenhang lässt darauf schließen, dass die meisten der entdeckten korrupten Transaktionen aus einem breiten Netzwerk von Akteuren resultieren und daher auf komplizierte und institutionalisierte Ablaufmechanismen zurückzuführen sind (ANAC 2013a, S. 33; Davigo und Mannozzi 2007, S. 221 f., 253; Della Porta und Vannucci 2007b, S. 7, 2012a, S. 136; Vannucci 2009, S. 237). Betrachtet man einzelne Fälle von Korruption, die an die Öffentlichkeit gekommen sind, lässt sich dieser Ein-

210

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druck gut belegen. Als der wohl eindrücklichste und spektakulärste Korruptionsskandal gilt in diesem Rahmen der Tangentopoli-Skandal9. Tangentopoli10, frei übersetzt Schmiergeldstadt, gilt als Spitze und Ergebnis einer „Kultur der Illegalität“ (Nemitz 2000, S. 73). Seit Mitte der 70er Jahre hatte sich die politische Korruption im gesamten Land rapide ausgeweitet und wuchs von dort in alle gesellschaftlichen Bereiche hinein. Erst ab 1992 brachte die Gruppe der Mani Pulite11 – das Kollektiv von Mailänder Anwälten und Richtern unter Leitung des Staatsanwalts Antonio Di Pietro – ein weit verzweigtes Netz an Korruption zwischen Politikern, Unternehmern und Beamten ans Licht, welches ein regelrechtes „System gegenseitiger Begünstigungen“ (Nemitz 2000, S. 77) bildete (Fiorino und Galli 2013, S. 41; Newell und Bull 2003, S. 37). Insgesamt wurden mehr als 500 aktive und ehemalige Abgeordnete unter Anklage gestellt. Unter ihnen fanden sich die ehemaligen Ministerpräsidenten Giulio Andreotti, Arnaldo Forlani, Luigi Ciriaco de Mita, Giovanni Giuseppe Goria und Bettino Craxi (Raith 1994, S.  111). Darüber hinaus gerieten auch tausende Kommunalpolitiker aller Parteien, Verwaltungsangestellte sowie Beamte, Mitglieder des Militärs und sogar Justizbeamte ins Visier der Ermittlungen. Bis März 1993 erfolgten 1356 Verhaftungen und über 1000 Ankündigungen weiterer Ermittlungsverfahren. Insgesamt produzierte die Staatsanwaltschaft Mailand zwischen 1992 und Oktober 1996 2319 Anklagen wegen Korruptionsdelikten (Della Porta und Vannucci 2002, S. 719, 2012a, S. 133; Raith 1994, S. 111; Vannucci 2009, S. 233). Im Kern bestand dieser wahrhaft überdimensionale Skandal aus einer Fülle separater Einzelfälle illegaler Parteienfinanzierung (GRECO 2012, S. 22), welche als Geldquelle zur Sicherung der Macht der Regierungsparteien genutzt wurde: Korrupte Politiker setzten genehme Parteiangehörige in zentrale Positionen der öffentlichen Verwaltung. Diese etablierten einen korrupten Austausch mit Unternehmen, die sich um den Erhalt öffentlicher Aufträge kümmerten. Das dadurch erwirtschaftete Schmiergeld steckten sich diese teilweise in die eigene Tasche, der Großteil ging jedoch an die Politiker zurück, welche die zusätzlichen Finanzen für den eigenen Wahlkampf sowie zur irregulären Unterstützung der

9Eine

detaillierte Analyse von Hintergründen, Ursachen, Mechanismen und Folgen des Tangentopoli-Skandals findet sich meiner Studie Logik und Problematik der Antikorruption – Deutschland und Italien im Vergleich (Fütterer 2018a, S. 288–327). 10Der Begriff setzt sich aus den Wörtern tangenti (Schmiergeld) und polis (griech. für die Stadt) zusammen. 11Italienisch für Saubere Hände.

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Organisierten Kriminalität nutzten, um die eigene politische Position zu sichern (Caciagli 2012, S. 60; Della Porta und Vannucci 2002, S. 734; Hine 1996, S. 137; Newell 2000, S. 25, 48; Pujas und Rhodes 2002, S. 746). Die Mani Pulite deckten mit ihren Ermittlungen deshalb nicht nur eine Verstrickung von politischer und ökonomischer Sphäre auf der Grundlage korrupter Austauschbeziehungen auf, sondern auch eine enge Verzahnung zwischen Politik und Mafia. Der sektorenübergreifende Charakter italienischer Korruptionsnetzwerke wird an diesem Beispiel besonders gut deutlich.

2.3 Soziale Akzeptanz Der Tangentopoli-Skandal hatte, wie bereits angedeutet, einen zentralen Einfluss auf die Entwicklung der angezeigten Korruptionsstraftaten in Italien und bildet daher eine signifikante Zäsur für die Analyse der italienischen Korruption: Während bis zum Jahr 1992 durchschnittlich ca. 250 derartiger Delikte pro Jahr angezeigt wurden, stieg die Anzahl zwischen 1992 und 1996 explosionsartig auf ca. 2000 an. Ab diesem Zeitpunkt nahm ihre Bedeutung – einhergehend mit der Einstellung der Ermittlungen der Mani Pulite – aber wieder merklich ab und fiel bis auf einen Wert von ca. 700 im Jahr 2004 (Della Porta und Vannucci 2007a, S. 7, 2012b, S. 136). Eine ähnliche Entwicklung nahm auch die Zahl der Verurteilungen von Korruptionsdelikten, die sich 1996 noch auf 1714 belief, bis zum Jahr 2010 jedoch auf 263 sank (Della Porta und Vannucci 2012b, S. 137).12 Andererseits aber verweisen Indizes zur Perzeption von Korruption in Italien auf eine andere Tendenz, als es die sinkenden Zahlen von Anzeigen und Urteilen zu solchen Delikten vermuten lassen. Beispielsweise ergeben sowohl der Corruption Perceptions Index – der Wert Italiens verschlechterte sich von 53 Punkten im Jahr 2003 auf 47 in 201513 (Transparency International 2003–2018) – als auch das Worldwide Governance Indicators (WGI) Project – der Indikator Control of Corruption sank von 66,8 im Jahr 1996 auf 57,2 Punkte im Jahr

12Die

hier dargelegten statistischen Daten betreffen durchweg das Hellfeld der Korruption, also diejenigen korrupten Handlungen, die aufgedeckt wurden und so an die Öffentlichkeit kamen. 13Bezug genommen wird hierbei auf eine Skala von 0–100, wobei 0 das höchste Level und 100 das niedrigste Level wahrgenommener Korruption bezeichnet.

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201414 (The World Bank Group 2017) – eine wachsende Wahrnehmung von Korruption. Am korruptesten werden dabei italienische Politiker eingeschätzt, gefolgt von Mitgliedern der Verwaltung (Segato et al. 2012, S. 12, 14). Wenn auch weder diese auf persönlichen Wahrnehmungen basierenden Skalen noch die statistischen Daten der juristischen Auseinandersetzung mit dem Hellfeld an Korruptionsdelikten allein als valide Messungen der tatsächlichen Korruption in Italien genutzt werden können, so ergibt die komparative Betrachtung der beiden Entwicklungslinien doch eine interessante Beobachtung: Während die Zahlen der Anzeigen und Verurteilungen von Korruptionsstraftaten seit 1996 eine sinkende Tendenz aufweisen, steigt ihre Bedeutung in der öffentlichen Wahrnehmung stetig an. Donatella della Porta und Alberto Vannucci ziehen aus dieser konträren Evolution konkrete Folgerungen: Die hohe Wahrnehmung von Korruption bei gleichzeitig sinkenden Zahlen ihrer Bestrafung lässt eine wachsende Wahrscheinlichkeit der Straflosigkeit korrupter Handlungen vermuten und ist daher als indirektes Signal für eine soziale Verankerung solcher Praktiken zu begreifen (Della Porta und Vannucci 2012b, S. 142 f.; Di Cristina 2012, S. 179; Vannucci 2009, S. 241 f.). Vor diesem Hintergrund charakterisieren die Autoren die Situation in Italien als „deep-rooted corruption, more often unpunished, in a context where scarce attention of media combines with a growing weakening of social alarm and general mistrust towards the honesty of the whole political class“ (Della Porta und Vannucci 2012b, S. 144). Die Erfahrung nicht geahndeter korrupter Handlungen staatlicher Repräsentanten führte nach dieser Logik zu einer stärkeren Akzeptanz einer individuellen Abweichung von Regeln und Normen und begründet daher das Auftreten spontaner korrupter Handlungen innerhalb der italienischen Bevölkerung, beispielsweise zum Erhalt administrativer Leistungen (Ruggiero 2010, S. 95). „Corrupt behaviour in Italy has slowly become acceptable at the social level“ (Ruggiero 2010, S. 103). Insgesamt lässt sich italienische Korruption folglich durch drei zentrale Eigenschaften spezifizieren: Erstens durch eine signifikante regionale Disparität entlang einer ­Nord-Süd-Achse, zweitens durch ihren institutionalisierten, netzwerkartigen und sektorenübergreifenden Charakter und drittens durch breite Akzeptanz spontaner korrupter Verhaltensweisen innerhalb der Bevölkerung.

14Auch

hier wird auf eine Skala von 0–100 Bezug genommen, wobei 0 den niedrigsten Wert und 100 den höchsten Wert von Kontrolle der Korruption beschreibt.

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3 Politische Integrationsprobleme Italiens und die Korruption: Muster und Ursachen Ausgehend von diesen drei Charakteristika, welche das Phänomen der Korruption in Italien spezifizieren, stellt sich nun die Frage, welche Faktoren ihre Entstehung bedingen. Die genuin exkludierende Eigenschaft von Korruption – nur bestimmte Gruppen können oder wollen Ressourcen zur Bestechung einsetzen und daher an Entscheidungen teilhaben – lässt einen Ursachenkomplex vermuten, der sich in funktionalen Problemen der Integration aller Gesellschaftsteile auf unterschiedlichen Ebenen findet: Die Integration in die Normen staatlicher Machtstrukturen, die Integration in die Normen des demokratischen Willensbildungsprozesses und die Integration in die Normen administrativer Abläufe. Doch worauf gründen diese Integrationsprobleme im Einzelnen?

3.1 Integrationsprobleme auf struktureller Ebene: Die Anomie staatlicher Macht Der Gegensatz zwischen Nord und Süd, der sich unter anderem in der heterogenen Verteilung von Korruption in Italien spiegelt, lässt sich primär auf die ungleichen historischen Traditionen der beiden Landesteile zurückführen und gilt bis heute als entscheidender Prägefaktor der politischen Kultur. Zentrale Bezugspunkte finden sich dabei in spezifischen historischen Entwicklungslinien, welche mit einer späten Nationalstaatswerdung im 19. Jahrhundert zusammentreffen und die Bildung einer einheitlichen nationalen Identität bis heute erschweren (Seitz 1997, S. 44; Stemmermann 1996, S. 100).15 Die dadurch bedingte politische und kulturelle Zerklüftung Italiens, die vor allem im Süden eine Mentalität der Staatsferne sowie die Persistenz personalisierter, traditioneller und lokaler Bindungen nach sich zog, wirkte schwächend auf die Steuerungsmacht staatlicher Einrichtungen. Im Gegensatz dazu schienen lokale und familiäre Bindungen, ein gewisser „anarchischer

15Das

heutige Italien bestand im späten Mittelalter aus einer dreigliedrigen Struktur: Den Stadtstaaten Nord- und Mittelitaliens mit „wechselseitigen Konkurrenz- und Kooperationsbeziehungen“ (Stemmermann 1996, S. 97), dem Kirchenstaat sowie dem Königreich beider Sizilien. Der Nationalstaat wurde dann erst 1861/1870 im Sinne eines „RisorgimentoNationalismus“ (Stemmermann 1996, S. 99) begründet (Köppl 2007, S. 19; Seitz 1997, S. 9; Stemmermann 1996, S. 97–99).

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Individualismus“ (Köppl 2007, S. 39) oder amoralischer Familismus (Battistelli 2016, S. 89; Della Porta und Vannucci 2012a, S. 155; Hine 1996, S. 142) attraktiver, um Ordnung und Sicherheit in den betroffenen Regionen zu gewährleisten. Auf diese Weise bildete sich das Fundament für den ausgeprägten Klientelismus im Süden Italiens, vorangetrieben vor allem durch die Mafia. Diese Divergenz zwischen Nord- und Süditalien schlug sich auch auf ökonomischer Ebene nieder. Der Gegensatz zwischen den wirtschaftlich entwickelten Regionen im Norden16 – der „economia centrale“ (Stemmermann 1996, S. 104) – und dem eher landwirtschaftlich geprägten Süden (Seitz 1997, S. 45) – der „economia marginale“ (Stemmermann 1996, S. 105) – äußert sich bis heute in einem Einkommensgefälle, welches den Antagonismus zwischen den beiden Landesteilen verstärkt und das fehlende Gefühl einer gesamtnationalen Identität innerhalb der Gesellschaft unterstreicht. In keinem anderen europäischen Staat existiert eine solch starke Disparität der Einkommensstruktur und des Wohlstands der Bevölkerung, wie sie sich zwischen Nord- und Süditalien seit der Nationalstaatswerdung zeigt17. Als Surrogat für die fehlende wirtschaftliche Integration, die durch die liberale Wirtschaftspolitik nach der Nationalstaatswerdung weiter verstärkt wurde (Seitz 1997, S. 44 f.), ist die seit Beginn des 20. Jahrhunderts eher zentralistisch ausgerichtete Verwaltung zu begreifen. Diese zeigte sich nicht zuletzt in starken Eingriffen des Staates in die Wirtschaft, beispielsweise in der Gestalt von „zentralstaatlichen Kapitaltransfers“ (Stemmermann 1996, S. 107). Das ökonomische Ungleichgewicht konnte auf diese Weise jedoch nicht gebrochen werden. Vielmehr entwickelten sich durch solche Anreizmechanismen Gruppierungen der Organisierten Kriminalität zu wirtschaftlichen Akteuren, indem sie mithilfe ihrer Beziehungen zur lokalen und nationalen politischen Klasse die Möglichkeit erhielten, sich dieser öffentlichen Investitionen auf korrupte Weise zu bedienen (Seitz 1997, S. 47; Stemmermann 1996, S. 107).

16Die

wirtschaftliche Dominanz der norditalienischen Regionen findet ihre Wurzeln erneut in der historischen Entwicklung des Landes: Bereits die norditalienischen Stadtstaaten waren auf dieser Ebene weiter entwickelt. Vom Ende des 19. Jahrhunderts bis in die 1970er Jahren spielte sich die italienische Industrialisierung vornehmlich in dem sogenannten triangolo industriale ab, welches aus den Wirtschaftszentren Mailand, Turin und Genua besteht (Stemmermann 1996, S. 97, 104).

17Das

BIP pro Kopf belief sich 2015 in den südlichen Regionen und den Inseln mit 17,80 € auf 44,2 % weniger als in Mittel- und Norditalien (Nord-Westen: 33,40 €, Nord-Osten: 32,3 €, Zentrum: 29,30 €) (Istat 2016).

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Aus dieser Perspektive zeichnet sich eine funktionale Logik ab, welche die Entstehung anomischer Zustände im Sinne einer systematischen Nutzung korrupter Handlungen erklärt und sie mit Problemen in der Umsetzung staatlicher Integrationsmaximen verbindet: Die kulturhistorisch im 19. Jahrhundert grundgelegte Einschränkung einer effektiven Steuerungsleistung des italienischen Staates, vornehmlich im südlichen Teil des Landes, trug zu einer Etablierung und Festigung klientelistischer Strukturen der Organisierten Kriminalität bei. Sie füllten das Vakuum, das die weitgehend wirkungslose staatliche Ordnungsmacht hinterlassen hatte, und übernahmen monopolähnlich die staatlichen Aufgaben der Sicherheit und Ressourcenverteilung – wenn auch nicht auf legale Weise18. Die Organisierte Kriminalität dagegen wurde gerade wegen dieser eklatanten staatlichen Steuerungsdefizite als verlässlicherer und effektiverer Akteur zur Gewährleistung von Sicherheit und Ordnung perzipiert und avancierte auf diese Weise zum ausschlaggebenden Faktor struktureller Stabilität in den betroffenen Gebieten. So wurde und wird die „Schwäche formaler Institutionen […] durch informale Selbsthilfe in Form des Klientelismus kompensiert“ (Köppl 2007, S. 40). Dass derartige Handlungslogiken und -maximen keinesfalls auf Normen der Demokratie und des Pluralismus gründen, ist unumstritten, aus der Perspektive einer funktionalen Leistungserbringung der relevanten Aufgaben gerade der jeweiligen Nutznießer jedoch nicht ausschlaggebend.

3.2 Integrationsprobleme auf prozessualer Ebene: Die Anomie politischer Entscheidungsfindung Neben Problemen der Integration im strukturellen Kontext finden sich solche auch auf prozessualer Ebene. Die geringe Bindungswirkung einer nationalen Identität in Italien bildet dabei das Fundament für eine politische Polarisierung, welche den regionalen Antagonismus ergänzt und sich in der eingeschränkten Fähigkeit politischer Institutionen äußert, einen pluralistischen Entscheidungsund Willensbildungsprozess zu gewährleisten.

18Aus

der Fülle der dazu einschlägigen Literatur seien benannt: (Caciagli 2012, S. 59; Della Porta und Vannucci 2002, S. 734; Gilbert 1995, S. 25; Hine 1996, S. 144; Köppl 2007, S. 39; Newell 2000, S. 48; Newell und Bull 2003, S. 40; Paoli 2012, S. 440; Ruggiero 2010, S. 89).

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Als Basis für dieses Spannungsfeld galt bis Anfang der 90er Jahre19 – auch beeinflusst durch die rahmenbildenden Bedingungen des Kalten Krieges – der tief greifende Dualismus von katholischer Kirche und kommunistischer Subkultur, entlang dessen sich der primäre Cleavage der italienischen Gesellschaft herausbildete (Köppl 2007, S. 36; Newell 2000, S. 15). Diese Konfrontation zweier grundverschiedener Wertesystemen schlug sich in der politischen Landschaft nieder, in der sich die christdemokratische Democrazia Cristiana (DC) und der kommunistische Partito Communista Italiano (PCI) als stärkste Parteien der Ersten Republik etablierten. Durch die ideologische Anbindung, auf der einen Seite an die katholische Kirche, auf der anderen Seite an die kommunistische Subkultur, wirkten diese beiden Parteien, die bis in die 70er Jahre hinein bis zu 70 % der gesamten Wählerstimmen banden, als gesellschaftliche Identifikations- und Integrationsfaktoren und erzeugten so eine relative Stabilität der italienischen Demokratie (Caciagli 2012, S. 56; Ignazi und Wellhofer 2013, S. 4 f.; Kreppel 2009, S. 190; Nemitz 2000, S. 72; Newell 2000, S. 15). Da sie sich aber primär an konträren ‚Großideologien‘ und nicht am Prinzip einer gemeinsamen gesamtitalienischen Identität orientierten, trugen auch die beiden Großparteien wenig zu einer nationalen Verbundenheit mit dem italienischen Staat bei. Gefördert wurde diese Polarisierung durch eine gezielte Strategie der DC, die sich als Hauptbollwerk gegen das „Schreckgespenst“ (Köppl 2007, S. 35) des Kommunismus und gegen eine kommunistische Machtübernahme begriff – ein Mechanismus, der die Parteienlandschaft Italiens vom Ende des Zweiten Weltkriegs bis Anfang der 90er Jahre prägte. Damit gelang es der DC, den PCI an den Rand des Parteiensystems und des politischen Geschehens zu drängen20.

19Zwar

verlor diese Polarisierung mit christdemokratischer und kommunistischer Partei als Kontrahenten mit dem Ende des Kalten Krieges nach dem Zusammenbruch der Ersten Republik Anfang der 90er Jahre und der damit einhergehenden Auflösung des bis dahin etablierten Parteiensystems an Relevanz, jedoch besitzt eine ideelle Spaltung von Politik und Gesellschaft, wie sie sich in der Diskussion um Lega-Chef Matteo Salvini und den M5S spiegelt, bis heute signifikante Bedeutung für den politischen Entscheidungsfindungsprozess. 20Auch der faschistische Movimento Sociale Italiano (MSI) wurde von der Regierungsbildung ausgeschlossen, wodurch beide extremen Ränder dort nicht repräsentiert waren. Dieser Prozess, der zu einer „inability of governing parties to compete on policy“ geführt hat, wird daher als clientelismo partitocratico (parteilicher Klientelismus) bezeichnet (Newell und Bull 2003, S. 48).

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Die kommunistische Partei wurde als stärkste oppositionelle Kraft in einer conventio ad excludendum (Oberle 2008, S. 33), die durch die anderen Parteien gestützt wurde, von der Möglichkeit einer Regierungsverantwortung ausgeschlossen. So stand nicht nur eine obligatorische Regierungsbeteiligung der DC schon vor jeder neuen Wahl fest, sondern es entwickelte sich auch eine institutionalisierte Ausgrenzung eines signifikanten Teils der Bevölkerung von der politischen Repräsentation (Edwards 2011, S. 321; Nemitz 2000, S. 72; Partridge 2002, S. 129). Die christdemokratische Partei war aus diesem Grund von 1947 bis 1993 permanent an der Regierung des Landes beteiligt und die italienische Demokratie galt fast 50 Jahre lang als blockierte und unvollkommene Demokratie, als democrazia incompleta. Diese jahrelange parteipolitische und personelle Kontinuität der Regierungen erzeugte nicht nur einen geringen Parteienwettbewerb, sondern zog auch durch die fehlende Alternanz zwischen Regierung und Opposition eine Erstarrung des politischen Systems nach sich (Hine 1996, S. 145 f.; Vannucci 2009, S. 243). Demokratische Mechanismen der Kontrolle und Sanktion – beispielsweise die Abwahl von Parteien, welche den Regierungsauftrag nicht zufriedenstellend erfüllten – verloren so an Wirkungsmacht. Gleichzeitig verloren durch diese Bedingungen aber auch die den Parteien übergeordneten Wertesysteme als Identifikationsfaktor ihre Gültigkeit. Vor allem innerhalb der großen Regierungsparteien kam es aufgrund ihrer institutionalisierten Machtstellung bei gleichzeitig schwindender Bindewirkung ideologischer Einstellungen zu einer Balkanisierung (lottizzazione) innerparteilicher Strukturen. Es formierten sich einzelne Faktionen, die nebeneinander existierten und sich jeweils um eine zentrale Persönlichkeit organisierten (Della Porta und Vannucci 2002, S. 730; Hine 1996, S. 144; Newell 2000, S. 18; Pujas und Rhodes 2002, S. 752). Die auf diese Weise entstandenen falangi, welche die Parteien in einzelne Kartelle teilten, bildeten den Ausgangspunkt für die Entwicklung von klientelistischen Netzwerken: Denn da die Mitglieder der einzelnen falangi in erster Linie den jeweiligen Führungsfiguren loyal zuarbeiteten und ihr privates dem allgemeinwohlorientierten Interesse überordneten, konnten diese wiederum ihr Potenzial aus der je eigenen Gruppe schöpfen (Della Porta und Vannucci 1999, S. 100; Hine 1996, S. 148). Schafften es diese Spitzenpolitiker nun, Individuen aus dieser Gefolgschaft in ausschlaggebenden Positionen der öffentlichen Verwaltung zu platzieren, war der Grundstein für die Etablierung weitreichender Netzwerke à la Tangentopoli gelegt.

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Somit lässt sich auch in diesem Kontext ein Zusammenhang zwischen Problemen in der Integration – diesmal auf prozessualer Ebene – und einer Tendenz zu anomischen Verhältnissen im Sinne einer Etablierung korrupter Netzwerken ableiten: Durch die Blockade demokratischer Alternanz und die daraus resultierende Ineffektivität von Kontrollmechanismen während der sog. Ersten Republik ersetzten bis in die frühen 90er Jahre Schritt für Schritt persönliche Bindungen frühere institutionelle Identifikations- und Orientierungspunkte. Die damit einhergehende Erosion regulärer demokratisch-pluralistischer Entscheidungsfindung hatte zur Folge, dass alternative Methoden etabliert wurden, welche an die veränderten Mechanismen der politischen Entscheidungsfindung, die eher individuellen als kollektiven Interessen dienten, angepasst waren. Korrupte Verhaltensweisen mit dem Ziel, die persönliche Stellung im politischen System auf solch antidemokratische Weise zu sichern, waren die Folge. Und deshalb lässt sich Korruption nach dieser Lesart auch als Reaktion auf eine fehlende Integration aller Bevölkerungsteile in politische Institutionen bzw. ihre Entscheidungsfindung verstehen.

3.3 Integrationsprobleme auf exekutiver Ebene: Die Anomie administrativer Leistungen Aus den dargelegten Folgen schwacher Bindungen an den italienischen Nationalstaat auf struktureller und prozessualer Ebene, welche in der Nutzung korruptiver Instrumente münden, erwachsen schließlich Einflüsse auf die bürokratische Kultur des Landes, welche auf einer Entfremdung zwischen italienischem Volk und Elite basieren und sich in einer fehlgeleiteten administrativen Integration äußern. Die nach der Nationalstaatswerdung zentralistisch aufgebaute Verwaltung des Staates verfolgte das Ziel, das fragmentierte Land zumindest auf administrativer Ebene zu integrieren. Die daraus erwachsenden rigiden Ablaufstrukturen bildeten die Wurzel für den stark formalistisch, legalistisch sowie hierarchisch ausgerichteten Charakter des Verwaltungsapparats und erzeugten verschiedene Defizite hinsichtlich Effektivität, Effizienz und Universalität der Bereitstellung von öffentlichen Gütern und Diensten (Janz und Siegrist 2000, S. 12 f.; Meriggi 2000, S. 41; Segato et al. 2012, S. 57). Sichtbar werden diese Dysfunktionalitäten, wie Maria Tullia Galanti in ihrer Studie (2011) nachzeichnet, auch heute noch in unterschiedlichen Eigenschaften des administrativen Sektors. Dazu gehören auf der einen Seite Probleme hinsichtlich seiner funktionalen Differenzierung, welche trotz einiger Reformen in den

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90er Jahren21 bis heute an unklaren Verantwortlichkeiten krankt (Galanti 2011, S. 11 f.).22 Auf der anderen Seite wirken sich die bloße Größe des öffentlichen Sektors23 sowie der geringe Grad seiner Professionalisierung24 negativ auf die Fähigkeit zur transparenten und universellen Bereitstellung administrativer Leistungen aus. Als neuralgisch ist hierbei allen voran die geringe Autonomie der Beamten gegenüber den politischen Parteien zu werten. Verantwortlich dafür zeichnet der geringe esprit de corps des italienischen Beamtenapparats, welcher mitunter auf die fehlende Ausbildung zum Staatsdienst zurückzuführen ist und zu einem geringen Selbstverständnis als Bollwerk gegen parteipolitischen Einfluss führte, und dies auch aus Gründen der Existenzsicherung: „High-level bureaucrats opted out of autonomy in exchange for assurance as to the security of their positions“ (Galanti 2011, S. 21). Eine weit reichende Politisierung der öffentlichen Verwaltung war die Folge. Demgegenüber gestaltet sich die Beziehung der Verwaltung zur Zivilgesellschaft problematisch. Sie hat zwar durch die europäische Integration und entsprechende Gesetzesreformen an Transparenz gewonnen, ein offener und universeller Zugang für die Bevölkerung zu administrativen Prozessen existiert jedoch bis heute nicht (Galanti 2011, S. 25; Segato et al. 2012, S. 57). So lässt sich in diesem Kontext eine gewisse Entfremdung zwischen Volk und Elite im administrativen Sektor feststellen. Insgesamt müssen dem italienischen Verwaltungsapparat damit erhebliche Fehlleitungen seiner Handlungsmuster attestiert werden, welche zu Verzögerungen und Blockaden der Dienstausübung beitragen, und sie führen am Ende auch zu einer signifikanten Einschränkung der administrativen Leistungsfähigkeit. Diese pessimistische Einschätzung belegt auch eine Studie der Universität Göteborg aus dem Jahr 2010, die Italien in dieser Hinsicht auf Platz 25 von 27 europäischen Staaten einreiht (Charron et al. 2010, S. 23). Die geplanten

21In

den 90er Jahren fand eine Reduktion von Ministerien statt (Galanti 2011, S. 12). sieht die Autorin diesen Faktor beispielsweise in der Einführung der Regionen in den 70er Jahren (Galanti 2011, S. 12). 23Neben Griechenland hat Italien im europäischen Vergleich mit ca. 3,5 Mio. Beschäftigten die meisten Beamten (Galanti 2011, S. 14; Segato et al. 2012, S. 57). 24Die Professionalisierung wurde aufgrund eines langjährigen Verzichts auf Einstellungstests bei der Rekrutierung von Beamten bis in die 90er Jahre hinein als extrem niedrig und daher als primärer Mangel des bürokratischen Apparats diagnostiziert (Galanti 2011, S. 17). 22Repräsentiert

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Verfassungsänderungen der Regierung von Matteo Renzi sollten den italienischen Staat zwar gerade an dieser Stelle grundlegend reformieren, scheiterten aber im Jahre 2016 in einem Referendum (Bein 2016; Grasse et al. 2018). Ausgehend davon lässt sich nun auch auf der exekutiven Ebene des italienischen Staates ein fataler Konnex mit einer problematischen politischen Integration und generell abweichenden Verhaltensmustern diagnostizieren: Der ineffiziente, überregulierte und politisierte Charakter des italienischen Verwaltungsapparats führte zu einer geringen Leistungsfähigkeit in der Bereitstellung öffentlicher Güter und Dienste und folglich zu einer geringen Bindung der Beamten sowie der Bevölkerung an die bürokratischen Normen. Für den Einzelnen war es schließlich leichter und effizienter, einen Sachbearbeiter für die Bewilligung eines Antrags zu bestechen, als die langwierigen, zeitraubenden und für Außenstehende undurchdringlichen Wege der Verwaltung zu gehen. Für den Erhalt einer solchen Leistung erschien daher nicht länger die Beachtung von Normen und Regeln ausschlaggebend, sondern vielmehr der persönliche Wille und die Kapazität, Schmiergelder zu zahlen. Spontane und individuelle Korruptionsdelikte ließen sich nach dieser Logik als einzige Möglichkeit zum Erhalt gewisser staatlicher Leistungen rechtfertigen (Raith 1994, S. 164). Korruption versteht sich dieser Lesart zufolge auch hier als Methode, die geringe Leistungsfähigkeit des italienischen Staates mit illegalen Mitteln zu kompensieren.

4 Anomie durch Integrationsversagen? Die Folgerungen Im Ergebnis lassen sich Probleme der Bindung an den italienischen Nationalstaat auf drei verschiedenen Ebenen feststellen: Bezüglich der nationalen Integration auf der strukturellen Ebene, der institutionellen Integration auf der prozessualen Ebene und der administrativen Integration auf der ausführenden Ebene. So divers die Ursachen, Umstände und Dynamiken dieser drei Komplexe auch sind, lassen sie sich dennoch auf denselben Ablaufmechanismus zurückführen: Die staatliche Fähigkeit zur Erbringung einer spezifischen Leistung ist in allen drei Fällen aufgrund schwacher Bindungen an den Nationalstaat eingeschränkt und äußert sich in Integrationsproblemen im jeweiligen Sektor. (s. Tab. 1). Das dadurch entstehende Vakuum, welches durch das Nichterfüllen der jeweiligen staatlichen Aufgabe entsteht, wird durch eine Handlung gefüllt, welche von demokratischen Regeln abweicht und daher als Anomie zu verstehen ist: Die Organisierte Kriminalität ersetzt den schwachen Staat als Ordnungsmacht

Anomie durch Integrationsversagen?

221

Tab. 1   Korruption als Surrogat bei dysfunktionaler Staatsleistung Eingeschränkte staatliche Leistung

Bindungsebene

Ersetzender Mechanismus

Korruption als Instrument für

Staatliche Ordnungsmacht

Strukturelle Integration

Organisierte Kriminalität ersetzt Staat

Regionale Macht

Demokratische Prozessuale Entscheidungsfindung Integration

Persönliche ersetzen institutionelle Bindungen

Institutionelle Prozesse

Bürokratische Universalität

Illegale ersetzen legale Administrative Verwaltungswege Effektivität

Administrative Integration

Quelle: eigene Darstellung

in Süditalien; persönliche ersetzen dysfunktionale institutionelle Bindungen zur Umsetzung von Entscheidungsfindungsprozessen; illegale ersetzen legale Verwaltungswege zum Erhalt bürokratischer Leistungen. Korruption erscheint im Rahmen dieser drei Komplexe nicht als Selbstzweck, sondern vielmehr als Instrument zur Erreichung der jeweiligen Ziele und zum Erhalt einer bestimmten Leistung, die eigentlich der demokratische Staat bereitstellen sollte. Das Phänomen lässt sich nach dieser Lesart als Begleiterscheinung von Integrationsproblemen Italiens einstufen, da durch die geringe Bindung an den Nationalstaat und seine Normen- und Ordnungsmuster die Bereitschaft und Wahrscheinlichkeit zur korrupten Umgehung dieser staatlichen Regeln begünstigt wird. Betrachtet man also Korruption als Handlungsweise, die per definitionem von der demokratischen Norm abweicht, so ist der Befund klar: Das Phänomen ist als Anomie einzuordnen, welche sich aus politischem Integrationsversagen nährt. Wird jedoch die funktionale Perspektive in die Bewertung eingeblendet, so gestaltet sich das Ergebnis nicht mehr ganz so eindeutig. Denn es zeigt sich, dass in Situationen, in denen der demokratische Staat Dysfunktionalitäten in seiner Integrationsleistung entwickelt und folglich seinen regulären Aufgaben nicht länger nachkommt, korrupte Aktivitäten dann als funktional eingestuft werden können, wenn sie als substitutives Instrument zur Erfüllung dieser Leistungen eingesetzt werden.25 Korruption vermag in solchen Situationen eigene Normen- und Ordnungsmuster herzustellen, welche vor dem Hintergrund ausgewählter Bedingungen das Potenzial besitzen, die Funktions-

25Aus

moralischer und juristischer Perspektive sind sie natürlich dennoch zu verurteilen.

222

S. Fütterer

fähigkeit staatlicher Strukturen, Prozesse und Dienste zu ersetzen, wenn auch auf illegale Art und Weise. Sie erscheint daher in einem Kontext, in dem die demokratische Ordnung infrage gestellt ist – im Falle Italiens beispielsweise durch ein eingeschränktes Gewaltmonopol im Süden des Landes –, als Mittel, um durch ein anomisches Instrument gleichsam eine Pseudo-Nomie zu etablieren. Korruption kann in diesem Lichte auch als informelle Institution begriffen werden, da sie Erwartbarkeit stiftet, über Sanktionspotenziale verfügt und damit auch eine gewisse parastaatliche Form von Ordnung generiert. Gerade in Demokratien verweisen solche Befunde aber auf alarmierende Zustände: Wie die vorangehende Diskussion zeigt, sinkt die Bereitschaft zur Bindung an geltende Normen, wenn Leistungs- und Steuerungsfähigkeit des Staates schwinden. Da eine erfolgreiche politische Integration der Gesellschaft aufgrund der pluralistischen Logik demokratischer Staaten einen genuinen Bestandteil für die Integrität und Stabilität solcher Systeme darstellt, verweisen durch geringe Bindung an den Staat hervorgerufene anomische Zustände auf offene Defekte der demokratischen Ordnung. Damit implizieren solche Ergebnisse auch eine klare Aufforderung, das staatliche Leistungsprofil entsprechend zu verbessern. Fraglich ist dabei allerdings, bis zu welchem Punkt ein System, in dem durch anomische Mechanismen ein eigenes Normen- und Ordnungssystem etabliert wurde, überhaupt noch als Demokratie gelten kann.

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Anomie durch Identitätsgefährdung? Chancen und Risiken der Leitkulturkontroverse in Deutschland Simon Bein 1 Identitätsgefährdung als Herausforderung der Demokratie: Zur Fragestellung Die in Deutschland um die Jahrtausendwende einsetzende sogenannte Leitkulturkontroverse, die mit der Frage nach dem geeigneten Integrationsmodell und der damit einhergehenden Einwanderungsgesetzgebung begann (Jahn 2012), ist letztendlich auch eine Debatte über die deutsche Identität (Pautz 2005a, b) und ein Beispiel für die gegenwärtige Identitätskrise vieler westlicher Demokratien (Fukuyama 2019; Bizeul et al. 2019). Sollen neu nach Deutschland kommende Menschen einen von der Mehrheitsgesellschaft festgelegten Kanon an kulturellen Werten, Normen und Praktiken übernehmen? Dies hatten der CDU-Politiker Jörg Schönbohm (2000) und später der amtierende Innenminister Thomas de Maizière gefordert: „Wir sagen unseren Namen. Wir geben uns zur Begrüßung die Hand […]. Wir sind nicht Burka“ (de Maizière 2017). Oder gesteht man der eigenen Identität nicht doch einen größeren Grad an Flexibilität und Dynamik zu und tritt in einen offenen Aushandlungsprozess darüber, was in einem modernen Einwanderungsland auf dem universellen Fundament der freiheitlich-demokratischen Grundordnung als gemeinsame Identität dienen kann? Ein prominentes Modell dieser Variante ist die Integration auf Basis der normativ-rechtlichen Ebene des Grundgesetzes und der prozeduralen Spielregeln der Demokratie im Sinne eines Verfassungspatriotismus (Müller 2010; Habermas 2006). S. Bein (*)  Institut für Politikwissenschaft, Universität Regensburg, Regensburg, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Herausgeber bzw. der/die Autor(en), exklusiv lizenziert durch Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 M. Sebaldt et al. (Hrsg.), Demokratie und Anomie, https://doi.org/10.1007/978-3-658-30533-8_10

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S. Bein

Die beiden genannten Extrempositionen der Leitkulturkontroverse verweisen auf ein grundlegendes Spannungsverhältnis moderner Demokratien (Stein 2008, S. 34). Demokratische Staaten benötigen eine gemeinsame Identität, die für Zusammengehörigkeitsgefühl und Solidarität sorgt, müssen aber dennoch den Grundanforderungen des Pluralismus gerecht werden und Freiräume für individuelle Identitätskonzeptionen garantieren (Fukuyama 2006, S. 18–19; Delitz 2018, S. 52). Die Leitkulturdebatte in Deutschland steht sinnbildlich für die zunehmende Unsicherheit über die eigene Identität, denn die Frage bzw. Suche nach ebendieser Identität stellt für demokratische Gesellschaften und deren Individuen eine der wichtigsten Herausforderungen der Zeit dar (Zirfas 2010; Mounk 2019). Warum ist das so? In Bezug auf Deutschland kann man erstens soziokulturelle Gründe anführen, denn „erhebliche Veränderungen der ethnoreligiösen Zusammensetzung der Bevölkerung und auch des Staatsvolkes […] infolge der beiden Weltkriege und der massenhaften Immigration“ (Jahn 2012, S. 65) führten zu einem Wandel des Gesellschaftsbildes. Dieser stellt die systemübergreifende Integration vor enorme Herausforderungen und erzeugt auf individueller Ebene insbesondere kulturelle Bedrohungsgefühle hinsichtlich der eigenen Identität (Heitmeyer 2018, S. 21). Aber darüber hinaus sind weitere Strukturentwicklungen zu berücksichtigen, die zur allgemeinen Identitätskrise beitragen. Insbesondere sind dies die ökonomische Globalisierung und damit einhergehende Status- und Abstiegsängste, welche vor allem die Mittelschicht als Ort der Sicherheit und „Normgebungsinstanz“ (Koppetsch 2015, S. 7) gefährden.1 Neben der kulturellen Verunsicherung existiert daher auch eine soziale Spannung, die zu einer „Abkehr von politischen Gesellschaftsentwürfen zugunsten von rückwärtsgewandten Gemeinschaftsbildern und religiösen

1Ende

2019 wurden Plagiatsvorwürfe gegenüber Cornelia Koppetsch und ihrem Buch ‚Die Gesellschaft des Zorns‘ (2019, transcript) und im Anschluss auch gegenüber dem hier im Beitrag zitierten Werk ‚Die Wiederkehr der Konformität‘ (2013, Campus) erhoben. Beide Verlage nahmen die Bücher daraufhin vorerst vom Markt und die Autorin räumte handwerkliche Fehler ein. Ein Verfahren an der Technischen Universität Darmstadt zur Untersuchung „wissenschaftlichen Fehlverhaltens“ wurde eingeleitet. Die Vorwürfe gegen das hier verwendete Werk von 2013 (2015 als Lizenzausgabe der Bundeszentrale für politische Bildung) zeigten sich dabei weniger gravierend als die Kritik an Koppetschs jüngstem Buch, und bisher gibt es auch keinen Grund zur Annahme, dass die Kritik die grundlegenden Thesen und Argumentationsschritte der Autorin gänzlich obsolet machen würde. Aus diesem Grund und natürlich im Bewusstsein dieser Kritik wurden die hier vorgenommenen Verweise auf die Autorin beibehalten.

Anomie durch Identitätsgefährdung?

229 66

65

63

57

52

46

64

53

42 34

Früher wusste man, was zu tun ist

Negative Zukunftserwartung

Undurchsichtigkeit der Dinge 2002

Kein politischer Einfluss

Alles in Unordnung geraten

2005

Abb. 1   Anzeichen gesellschaftlicher Verunsicherung in Deutschland. Eigene Darstellung, Daten aus Heitmeyer (2018, S. 95, 139). Angegeben sind Zustimmungsraten in Prozent

Bekenntnissen“ (Koppetsch 2015, S. 9) führen kann. Zentrale Muster kultureller, sozialer und politischer Orientierung scheinen sich aufzulösen, das gesellschaftliche Klima ist polarisiert und die Fragen nach dem ‚Wer sind wir?‘ und ‚Wer bin ich selbst‘ lösen Gefühle der Verunsicherung und Angst aus. Bereits zu Beginn des Jahrtausends, als auch die Leitkulturkontroverse in Deutschland virulent wurde, sind Verunsicherung und anomische Tendenzen in der Bevölkerung deutlich zu erkennen (vgl. Abb. 1). Das Problem der Anomie wurde vorerst als systematischer Verlust von sozialen und politischen Normen festgelegt.2 Aber was kann die Basis einer gemeinsamen Identität in Demokratien darstellen, welche einen stabilen Rahmen sozialer und politischer Normen vorgibt, ohne auf völkisch-nationalistische Modelle einer homogenen Nation zurückzugreifen? Und wie kann trotz Individualisierung und Globalisierung ein anomisches Auseinanderfallen in gesellschaftliche Kleingruppen, Milieus und Partikulargemeinschaften verhindert werden (Reckwitz 2017)? Stellvertretend für diese idealtypischen Problemstellungen gesellschaftlicher Integration3 dient die Leitkulturkontroverse in Deutschland als Beispiel, um folgender systematischen Fragestellung nachzugehen: Welche Anomiesyndrome ergeben sich durch die Identitätskrise der modernen Demokratien? Oder konkret

2Vgl.

dazu den Beitrag von Simon Bein und Sebastian Enghofer. Integration ist in diesem Kontext nicht explizit die Integration von Migranten und Außenstehenden zu verstehen, sondern die Integration aller Personen und Gruppen (Heitmeyer 2018, S. 147).

3Unter

230

S. Bein

auf das Fallbeispiel bezogen: Welche Chancen und Risiken birgt die Festlegung einer Leitkultur für den Zweck einer funktionalen Ausgestaltung demokratischer Identität? Ein anomischer Verlust von Normen und Ordnung im Kontext von Identitätsfragen muss nun zunächst theoretisch greifbar gemacht werden. Was ist ein funktionaler Zustand kollektiver Identität? Wie können Anomiepotenziale im Kontext der gegenwärtigen Identitätskrise greifbar gemacht werden? Darauf aufbauend gilt es einen empirischen Blick darauf zuwerfen, wo durch eine Leitkultur möglicherweise Anomie erzeugt wird und was ihr gegebenenfalls entgegenwirkt, bevor zum Schluss die generelle Frage nach der Demokratiegefährdung durch diese Anomiepotenziale zu erörtern ist.

2 Theoretische Grundlagen: Anomie und Identitätspflege in modernen Demokratien Den Ausgangspunkt bilden zwei Grundannahmen, die es zunächst kurz zu umreißen gilt. Zunächst wird erstens begründet, warum die Funktion kollektiver Identität in demokratischen Gesellschaften durch die Normierung einer Leitkultur gefährdet ist. Insofern gilt es, sich den möglichen Anomiepotenzialen (Risiken) dieser Identitätsdebatte und deren Folgen zuzuwenden. Neben den Risiken sind aber des Weiteren auch die Nomiepotenziale, also die Chancen einer Identitätssuche durch Leitkultur, aufzugreifen. Die zweite Grundannahme lautet dann, dass sowohl die Systemebene als auch die Individualebene differenziert betrachtet werden müssen: Anomie kann ausgehend von einer pathologischen Architektur des Gesamtsystems dort als strukturelle Störung auftreten, oder durch abweichende Identitäten und daraus resultierende Verhaltens- und Denkmuster bei den einzelnen Personen. Gegenstand der Untersuchung ist zwar in erster Linie die Leitkulturdebatte, aber die Analyse von Chancen und Risiken bezieht sich darüber hinaus auch auf die Annahme der Festlegung einer Leitkultur als pathologische Störung einer funktionalen Identitätspflege. Kann das Identitätsmodell einer Leitkultur gesellschaftlichen Zusammenhalt ermöglichen, oder birgt es anomische Risiken, welche die Identitätskrise weiter verschärfen? Will man den Zusammenhang von Identitätsgefährdung und Anomiepotenzialen herleiten, muss zunächst die Funktion kollektiver Identität für eine Gesellschaft beleuchtet werden. Funktionale kollektive Identität ist ein bestehender Deutungs- und Ordnungsrahmen, der eine Verbindung zwischen den Mitgliedern eines Kollektivs herstellt. Nach Jan Assmann ist kollektive Identität

Anomie durch Identitätsgefährdung?

231

folglich die „konnektive Struktur eines gemeinsamen Wissens und Selbstbilds, das sich zum einen auf die Bindung an gemeinsame Regeln und Werte, zum anderen auf die Erinnerung an eine gemeinsam bewohnte Vergangenheit stützt“ (Assmann 2002, S. 16–17). Mit anderen Worten, kollektive Identität besitzt zwei Pfeiler: die Grundlage gemeinsamer Regeln und Werte sowie ein historisches Gedächtnis. Max Weber hat als zentralen Grund für „Vergemeinschaftung“, die im Unterschied zur „Vergesellschaftung“ über eine zweckrationale Interessenverbindung hinausgeht, die Basis „subjektiv gefühlter […] Zusammengehörigkeit der Beteiligten“ (Weber 1984, S. 69) genannt. Ein Kollektiv, das sich „durch die partielle Gemeinsamkeit der ihm zugerechneten Individuen“ (Hansen 2009, S. 27) konstituiert, wird erst dann zu einer virulenten sozialen Gruppe, wenn durch das subjektive Bewusstsein dieser Gemeinsamkeit kollektive Identität und Solidarität entstehen. Die Pflege einer kollektiven Identität ist demnach für eine moderne demokratische Gesellschaft notwendig, da der Staat in vielerlei Hinsicht auf das Zusammengehörigkeitsgefühl und einen gewissen Grad an Solidarität zwischen den Bürgern angewiesen ist. Kollektive Identität besitzt dabei die Funktion, die „Vorstellung einer Identität in der Zeit (Hv. i. O.)“ (Delitz 2018, S. 24) herzustellen, wodurch eine stabile Bindung nach innen und eine Abgrenzung nach außen erst möglich werden. Das auf einem Generationenvertrag beruhende Renten- oder ein nach dem Solidarprinzip organisiertes Krankenversicherungssystem sind ohne diese Basis nur schwer denkbar. Doch die modernen Gesellschaften haben zunehmend Probleme, diese partielle Gemeinsamkeit als Grundlage der eigenen Kollektivität zu definieren, denn eine große Vielfalt an Identitätsbegründungen ist grundsätzlich denkbar. Zunächst verweist dies auf ein weiteres wichtiges Merkmal kollektiver Identität, das für die Herausbildung der emotionalen Zugehörigkeit im Sinne Max Webers notwendig ist: eine normative Grundlage. Alexis de Tocqueville erkannte schon in seiner Amerika-Studie die Erfordernis einer gleichen „Quelle“ (Tocqueville 1985 [1835], S.  220) bürgerlicher Anschauungen und Überzeugungen, um gesellschaftlichen Zusammenhalt zu garantieren. Unter den Bedingungen einer „Gesellschaft der Singularitäten“ (Reckwitz 2017) können jedoch zumindest starke Zweifel angemeldet werden, dass ein konsensueller Prozess der Identitätskonstruktion möglich ist. Konkret: Durch ökonomische und kulturelle Individualisierungsprozesse (Beck 1986), anwachsende Migrationsbewegungen (Pickel und Pickel 2018) und die generelle Politisierung von Identitätskonflikten (Meyer 2002; Bizeul

232

S. Bein

et al. 2019; Kakutani 2018) ist eine gemeinsame Identität prekär und die Identitätssuche „a pervasive characteristic of our time“ (Huntington 2004, S. 12) geworden. Eine normative Letztbegründung für ein geeignetes Identitätsmodell in Demokratien erscheint so nicht möglich, da eben eine Vielzahl an Demokratietheorien existiert (Lembcke et al. 2012), deren unterschiedliche normative Prämissen auch verschiedene Identitätskonzeptionen nach sich ziehen. Exemplarisch sei auf die Debatte zwischen Liberalismus und Kommunitarismus verwiesen (Honneth 1993), die sich genau um die Frage des richtigen, ‚gerechten‘ Gesellschaftsmodells für Demokratien dreht. Ein funktionaler Ist-Zustand im Sinne von Nomie kann dadurch nur näherungsweise als ‚goldene Mitte‘ zwischen pathologischen Problemzuständen und deren Anomiepotenzialen beschrieben werden (vgl. Tab. 1). Im Idealfall stellt die Demokratie ein inklusives Identitätsangebot bereit, mit dem sich ein Großteil der Bürger verbunden fühlt und das neben der gemeinsamen normativen Grundlage auch eine emotionale, solidarisierende Verbindung zwischen den Mitgliedern einer Gesellschaft herstellen kann. Aber dieses Angebot muss auch offen für die gemeinsame Aushandlung und dynamische Anpassung an neue Lebensumstände, eine sich verändernde Bevölkerungszusammensetzung und neu hinzukommende Bevölkerungsgruppen sein, die gleichberechtigt am Prozess der Identitätsbildung teilhaben können. Ist dies der Fall, kann weiterhin angenommen werden, dass die abweichenden Identitäten und Anomiepotenziale auf der individuellen Ebene eher gering sind. Davon ausgehend können Potenziale von Anomie – als Risiken einer Leitkultur – auf zwei Ebenen angesiedelt sein: derjenigen der Identität des Kollektivs

Tab. 1   Zwei Dimensionen funktionaler Identitätspflege Funktionale Identitätspflege Gesamtgesellschaftliche Dimension

Personale Dimension

„Akzeptanz kollektiver Identität trotz Allgemeingültige Werte und Normen garantieren die Integration gesellschaftlicher Anderssein“ durch subjektives Gemeinschaftsgefühl Teilbereiche Kollektive Identität als integrative Gelegenheitsstruktur zur Integration für Außenstehende

Freiheit zur Bildung eigener Identität und Anerkennung dieser erzeugt wiederum Anerk. des Kollektivs

Quelle: Eigene Darstellung, in Anlehnung an Heitmeyer (2018, S. 146)

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und derjenigen der Identität des Individuums.4 Kollektive Identität begründet zunächst das Bewusstsein über die gemeinsame Zugehörigkeit und erzeugt mittels einer normativen Grundlage den geteilten Ordnungs- und Deutungsrahmen. Aber dieser steht immer im Wechselspiel mit individuellen Identitäten, die, idealtypisch verkürzt, damit übereinstimmen oder eben (graduell) abweichen können. Thomas Meyer hat diese Mehrebenenlogik zwischen kollektiver und individueller Identität in demokratischen Gesellschaften so zusammengefasst: „Alle besonderen Identitäten, die sich innerhalb einer demokratisch verfassten Gesellschaft […] ausbilden, müssen die Minima der politischen Kultur der Demokratie teilen können“, denn dies sei eine der „Voraussetzungen für wechselseitige Anerkennung […] ihrer besonderen Identität innerhalb des von ihnen allen geteilten Gemeinwesens“ (Meyer 2002, S. 178). Dieses Wechselspiel beschreibt die generelle Schwierigkeit von Identitätspflege in modernen, pluralen und freiheitlichen Gesellschaften, die dennoch auf einen gewissen Grad an kollektivem Zusammenhalt angewiesen sind. Nun gilt es, den konkreten Untersuchungsgegenstand darzulegen. Es folgt zunächst ein geraffter Überblick zu Inhalten, Phasen und Akteuren der Leitkulturdebatte in Deutschland.5 Im Anschluss daran wird untersucht, welche Chancen und Risiken das Identitätsmodell ‚Leitkultur‘ aufweist und an welchen Stellen sich anomische Potenziale ergeben.

3 Der Gegenstand: Deutschland und die Suche nach der Leitkultur Die Debatte um eine deutsche ‚Leitkultur‘, die in erster Linie über Meinungsund Gastbeiträge in den größeren deutschen Tages- und Wochenzeitungen ausgetragen wurde, kann in mehrere Phasen (Piwoni 2012, S. 212–213) und 4Die

Ausprägung einer kollektiven Identität steht im zwangsläufigen Wechselspiel mit den individuellen Identitäten (Straub 1998). Der individuelle Identitätsbegriff hat seinen Ursprung in der Psychoanalyse und der Frage nach dem, was die Einheit und Integration einer Persönlichkeit über die Kontinuität und Brüche des Lebens hinweg sichert (Erikson 1976). Er umfasst die grundlegenden Spezifika eines Individuums, beispielsweise biografische Eigenschaften, aber in der Begriffsvariante der sozialen Identität auch die individuellen Identifikationsprozesse mit der sozialen Umwelt (Jenkins 2008). 5Aus Platzgründen ist eine umfangreiche Nachzeichnung der Debatte nicht möglich. Dafür muss auf weitere Literatur verwiesen werden, die sich aus verschiedenen Blickwinkeln mit der Leitkultur-Debatte beschäftigt. (Vgl. dazu statt anderer Hentges 2002; Pautz 2005b; Nowak 2006; Häusler 2002; Manz 2004; Oberndörfer 2001).

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„ideologische Ebenen“ (Pautz 2005a, S. 107) eingeteilt werden. Fünf Themenkomplexe stehen dabei im Mittelpunkt: die Angemessenheit und Beurteilung des Begriffes ‚Leitkultur‘, das Verständnis der deutschen Nation im weiteren Sinne, die damit verbundenen Fragen ‚Was ist deutsch?‘ und ‚Was ist die deutsche Kultur?‘ sowie die Verbindung der Leitkulturdebatte mit der generellen Frage der deutschen Identität (Piwoni 2012, S. 215–216). Der erste Impuls zur politischen Debatte des Leitkulturbegriffes kam aus der Politikwissenschaft, vom deutschen Professor syrischer Herkunft Bassam Tibi. Dieser verstand Leitkultur als „von einem Einwanderer präsentierte […] Friedensstrategie“ (Tibi 2002, XVI) zur dringend notwendigen Diskussion der Grundlagen von Integration und Zusammenleben in Deutschland. Es war Tibis Absicht, eine europäische Leitkultur zu definieren und damit die Identität und Verankerung Deutschlands in Europa zu betonen. Denn eine deutsche Identität sei nur in dieser Verbindung zu akzeptieren, alles andere „führt entweder zu einer deutsch-nationalen Nabelschau oder […] dem deutschen Selbsthaß und der ihm entsprechenden Selbstverleugnung“ (Tibi 2002, S. 268). Auf Basis dieser europäischen Perspektive will Tibi einen für alle Seiten akzeptablen und verbindlichen kulturellen Leitfaden ermöglichen. Denn eine nicht essenzialistisch definierte, sondern zivilisatorisch und staatsbürgerlich verstandene Identität stehe allen Menschen offen, das ‚Deutschsein‘ werde von seiner ethnischen Bedeutung einer „exklusiven Kulturnation“ (Tibi 2002, S. 57) getrennt.6 Die Kernelemente einer europäischen Leitkultur für Deutschland stellen nach Tibi „das Primat der Vernunft gegenüber jeder Religion“, die individuellen Menschenrechte, insbesondere die Glaubensfreiheit, eine Trennung von Religion und Politik, Demokratie, Pluralismus sowie „gegenseitig geltende Toleranz“ (Tibi 2002, S. 56) dar. All das mache eine kulturpluralistische Zivilgesellschaft aus und ermögliche die Integration kultureller Unterschiede auf Basis der gemeinsamen Leitkultur. Um dies zu erreichen, müsse jedoch ein Ausweg aus der europäischen Identitätskrise gefunden werden, fordert Tibi: Die europäischen Gesellschaften sollten wieder stärker die Werte der europäischen Aufklärung verteidigen und gleichzeitig die falsch verstandene „multikulturelle und kulturrelativistische Toleranz“ (Tibi 2002, S. 38), welche zur Selbstaufgabe und Leugnung der

6In

der weiteren Argumentation Tibis sieht Pautz, vor allem bezüglich seiner Forderung nach einer Überwindung der durch den Holocaust beschädigten deutschen Identität (2005a, S. 77) und der Kennzeichnung des islamischen Kulturkreises als inkompatibel mit Demokratie (2005a, S. 81), durchaus Elemente neurechter Argumentationsmuster, die die weitere Deutung des Begriffes zumindest mit begünstigt haben dürften (2005a, S. 108).

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eigenen Werte führe, ablegen. Vor allem ein vorherrschender „identitätsloser Multikulturalismus“ (Tibi 2002, S. 49) sei die Ursache für das Fehlen verbindlicher Werte und ein Europa ohne Identität, das nur mehr eine „Ansammlung ethnischer Ghettos“ (ebd.) darstelle. Nachdem Tibi bereits 1998 den zu Beginn noch wenig beachteten, politikwissenschaftlich eingebetteten Vorschlag für eine europäische Leitkultur für Deutschland gemacht hatte, ging die Debatte in Deutschland erst im „heißen Herbst“ (Pautz 2005a, S. 90) des Jahres 2000 richtig los, denn die Einführung des Begriffes in der deutschen öffentlichen Debatte verlief zunächst eher zögerlich (Sommer 1998). Die politische Grundlage dafür lieferte ausgerechnet die Einwanderungsdebatte der rot-grünen Regierungskoalition, die das Ziel einer neuen, modernen Einwanderungs- und Staatsbürgerschaftsgesetzgebung ausgab. In diesem Zuge wurde eine Kommission zur Erarbeitung von Vorschlägen eingesetzt, welche die Opposition aus CDU/CSU jedoch ablehnte. Ein daraus entstehender Streit um die Deutungshoheit in der Einwanderungsdebatte und die Auswahl der ‚Ausländerpolitik‘ als zentrales Wahlkampfthema der Union entfachten einen „struggle over the definition of German identity“ (Pautz 2005b, S. 40). Eine der zentralen Figuren in dieser frühen Diskussionsphase war Jörg Schönbohm, der sich im Zuge dieser Kommissionsarbeit vielfach kritisch zu Wort meldete. Der damalige CDU-Innensenator Berlins und spätere Innenminister von Brandenburg kritisierte multikulturelle Tendenzen, verfolgte eine generelle einwanderungskritische Haltung unter völkisch-nationalistischen Gesichtspunkten und erzeugte in diesem Zuge Angst vor kultureller Vermischung und dem demografischen Verschwinden der ‚Deutschen‘ (Pautz 2005a, S. 86; Schönbohm 2000). Dabei zeigte sich ein Bruch7 mit der eigentlich europäisch konnotierten Ausrichtung von Tibis Begrifflichkeit, und es „verlagerte sich die Bedeutung von politischer Kultur zu ethno-religiöser Kultur, von freiheitlich-demokratischer zu deutsch-christlicher Kultur“ (Jahn 2012, S. 61). Es wurde nun die Debatte um die deutsche Leitkultur. Wie Stefan Manz urteilt, wurde durch die Übernahme des Leitkulturbegriffes im spezifisch deutschen Kontext die nach 1945 lange informell geltende Vermeidung kultureller Identitätskonstruktion gebrochen und

7Bassam

Tibi beklagt in einem aktualisierten Vorwort einer späteren Ausgabe seines Buches „Europa ohne Identität“ (Tibi 2002), dass es „der Zitierung des Begriffs – ohne Quellenangabe und ohne Inhaltsbestimmung – durch den CDU-Politiker Friedrich Merz“ (Tibi 2002, XII) bedurfte, um die entsprechende politische Debatte darüber auszulösen; und dass dann „die Pro- und Contra-Parteien ihr eigenes Süppchen kochen und am Inhalt des Begriffes schlicht vorbei gehen“ (ebd.).

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„the term […] therefore offered the opportunity to express instinctive fears of the Other in a politically acceptable way“ (Manz 2004, S. 495). Als Begründer des Begriffes der deutschen Leitkultur wird oftmals Friedrich Merz genannt, was ihm möglicherweise bei seinem politischen Comeback-Versuch 2018 zum Verhängnis geworden ist (Blüm 2018). Merz ­ schrieb in zwei Gastbeiträgen (Merz 2000a, b) von der Angst des Identitätsverlustes in bestimmten Regionen und von der Notwendigkeit klarer Regeln für die Einwanderung nach Deutschland. Diese Regeln bezeichnete er dann als „freiheitliche deutsche Leitkultur“ (Merz 2000b), die in erster Linie durch die im Grundgesetz verankerte Werteordnung zum Ausdruck komme: Frieden und Freiheit in Europa, Demokratie, soziale Marktwirtschaft, die Gleichberechtigung der Frau und die deutsche Sprache. Zentrale Merkmale des Leitkultur-Verständnisses von Friedrich Merz sind also die europäische Verortung Deutschlands, gepaart mit Merkmalen eines staatsbürgerlichen Verfassungspatriotismus sowie der Forderung nach Assimilation und Ablehnung multikultureller Tendenzen (Pautz 2005a, S. 91). Merz positioniert sich damit deutlich weniger national als sein Parteikollege Jörg Schönbohm, konnte aber einen auch innerhalb der Partei entfachten Konflikt um den Leitkultur-Begriff nicht verhindern (Meier-Walser 2017, S. 7; Geißler 2000). Dabei zeigt sich, dass in erster Linie Kritik am Begriff selbst und dessen Betonung einer spezifisch deutschen Kultur geübt wurde. Insofern passt es auch, dass von nun an wieder stärker über begriffliche und konzeptionelle Alternativen gesprochen wurde und insbesondere der bereits in den 1980er Jahren von Dolf Sternberger konzeptualisierte „Verfassungspatriotismus“ (Sternberger 1982, 1990) als Gegenvorschlag wieder breitere Beachtung fand. In diesem Sinne ist auch die Antwort Paul Spiegels, damaliger Präsident des Zentralrats der Juden in Deutschland, in einer Gedenkrede zum 9. November auf die Vorschläge zur deutschen Leitkultur einzuordnen: „Was soll das Gerede […]? Ist es etwa deutsche Leitkultur, Fremde zu jagen, Synagogen anzuzünden, Obdachlose zu töten? Geht es um Kultur oder um die Wertvorstellungen der westlich-demokratischen Zivilisation, die wir in unserem Grundgesetz verankert haben? […] Die Würde des Menschen – aller Menschen – ist unantastbar, nicht nur die des mitteleuropäischen Christen“ (Die WELT 2000). Eine dritte Phase wurde dann 2004/2005 maßgeblich vom damaligen Bundestagspräsidenten Norbert Lammert eingeläutet (Lammert 2005, 2006; Hildebrandt et al. 2005). Zusätzlich bestärkt haben das neuerliche Empfinden für die Notwendigkeit dieser Debatte auch internationale Ereignissen wie die Terroranschläge in London und Madrid sowie die Ermordung des Künstlers Theo van Gogh in den Niederlanden (Piwoni 2012, S. 212). Norbert Lammert forderte

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die Wiederaufnahme der Leitkulturdebatte, in der es „eine breite, reflexartige Ablehnung des Begriffes gab, obwohl – oder weil – sich in der Debatte herausstellte, dass es eine ebenso breite Zustimmung für das gab, worum es in der Debatte ging“ (Hildebrandt et al. 2005, o. S.). Als vorläufiges Ergebnis der Debatte kann dann ab 2005 eine deutsche Politik gesehen werden, die einen „Verfassungspatriotismus als Leitkultur“ verfolgte und so „über die liberal begründete Gesetzestreue hinaus auch […] Loyalität zu den die Verfassung stützenden Prinzipien umfasst, inklusive der Bereitschaft, mit den anderen Bürgern eine gemeinsame Sprache zu teilen“ (Stein 2008, S. 51). Die deutsche Einwanderungspolitik war durchaus von Elementen der Leitkulturkontroverse beeinflusst worden: So wurden beispielsweise mit dem neuen Zuwanderungsgesetz von 2005 verpflichtende Einbürgerungskurse und Wissenstests eingeführt, die eine Zustimmung zu den Rechts- und Verfassungsprinzipien in Deutschland begünstigen sollten (Stein 2008, S. 48). Aber gleichzeitig, und das verdeutlicht die Verbindung zum Modell des Verfassungspatriotismus, ist die rechtliche Einbürgerung und damit auch politische Integration erleichtert worden: Das Staatsangehörigkeitsrecht basiert nicht mehr nur auf dem Prinzip des ius sanguinis, also der Abstammung, sondern berücksichtigt stärker das Prinzip des ius soli, des Geburtsortes. Dadurch besteht die Möglichkeit, dass auch Einwanderer zu gleichwertigen Bürgern werden können, wenn sie sich auf die Prinzipien der politischen Integration einlassen (Stein 2008, S.  46–47). Durch die Änderungen des Einwanderungs- und Staatsbürgerschaftsrechts zu Beginn des Jahrtausends bestehen zumindest auf rechtlicher Ebene veränderte Grundlagen einer kollektiven Identitätskonstruktion, die teilweise die Leitkulturkontroverse begünstigen, aber auch teilweise als Reaktion darauf zu verstehen sind, letztendlich aber in jedem Fall die Folge drastischer gesellschaftlicher Veränderungen in der jüngeren Vergangenheit sind. Diese Veränderungen verstärkten sich noch ab dem Jahr 2015, in dem die stark ansteigende Zahl der Asylsuchenden und Geflüchteten, insbesondere aus dem Bürgerkriegsland Syrien, zur sogenannten ‚Flüchtlingskrise‘ führte, die innenpolitisch betrachtet eher eine Krise der Asyl- und Einwanderungspolitik darstellte. Auch das Schlagwort der Leitkultur wurde dann wieder aktuell (Meier-Walser 2017, S. 16). Aufgrund der Erfordernis, „über die eigene Kollektividentität neu nachzudenken und dabei zu klären, was für sie elementar und unverzichtbar ist und was eher einer vergangenen gesellschaftlichen Etappe angehört“ (Münkler und Münkler 2016, S. 11), schreiben Herfried und Marina Münkler dieser Situation gar die „Wirkung eines Jungbrunnens“ zu.

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Doch die Aktualität der Thematik führte vor allem bei den Parteien der Mitte zu Positionierungs- und Abgrenzungsversuchen, um die Stimmungen in der Bevölkerung und den enormen Bedeutungsanstieg der Themen Identität und Migration aufzugreifen. Ein konkreter Beitrag der Alternative für Deutschland (AfD) zur Leitkultur-Kontroverse blieb zwar lange aus,8 aber nachdem die AfD von einer eher wirtschaftsliberalen und euroskeptischen zu einer rechtspopulistischen Partei mit den Hauptthemen Migration und Einwanderungskritik wurde, zeigten sich auch deren Vorstellungen von einer identitären Form der Demokratie und der deutschen Identität prägnanter: Vor allem die Artikulation einer Bedrohungsempfindung hinsichtlich der kulturellen Identität Deutschlands, durch den Islam im Allgemeinen und geflüchtete Personen und Einwanderer im Besonderen, ist zum zentralen politischen Thema geworden (Siri und Lewandowsky 2019, S. 289). 2016 kam aus der CDU Sachsens der „Aufruf zu einer Leit- und Rahmenkultur“ (CDU Sachsen 2016), und die Bundes-CDU verankerte ebenfalls noch 2016 den Leitkultur-Begriff in einem Grundsatzpapier fest im Sprachgebrauch der Partei. Die bayerische Schwesterpartei CSU zog nach, woraufhin die Leitkultur seit 2017 Bestandteil des Bayerischen Integrationsgesetzes ist (­Meier-Walser 2017, S. 19). Im gemeinsamen Regierungsprogramm von CDU/CSU ist der Begriff ebenfalls verankert und definiert darunter unter anderem Folgendes: „Die Leitkultur ist eine ungeschriebene Voraussetzung für ein gutes Zusammenleben in Deutschland […]. Die deutsche Sprache ist ein besonders wichtiger Teil unserer Identität und Leitkultur […]. Die Gleichberechtigung von Mann und Frau gilt für alle hier lebenden Menschen, ganz gleich, woher sie kommen […]. Unsere Geschichte mit all ihren Höhen und Tiefen ist unser gemeinsames unverwechselbares Erbe […]. Unsere Dialekte, Traditionen und Gebräuche, so regional unterschiedlich sie sind, geben Deutschland ein sympathisches Gesicht und die Kontinuität der Überlieferung […]. Ehrenamtliches Engagement, die Bereitschaft, sich für Andere und für die Gemeinschaft einzusetzen, sind in Deutschland besonders ausgeprägt. Sie sind vielleicht der wertvollste und wichtigste Teil unserer Leitkultur […]. Die Bereitschaft zu persönlicher Leistung, zu Teamwork und zu Solidarität hat unser Land

8Im

­AfD-Grundsatzprogramm von 2016 heißt es auf knapp einer halben Seite zur Leitkultur: „Die Alternative für Deutschland bekennt sich zur deutschen Leitkultur, die sich im Wesentlichen aus drei Quellen speist: erstens der religiösen Überlieferung des Christentums, zweitens der wissenschaftlich-humanistischen Tradition, deren antike Wurzeln in Renaissance und Aufklärung erneuert wurden, und drittens dem römischen Recht, auf dem unser Rechtsstaat fußt“ (Alternative für Deutschland 2016, S. 92). Darüber hinaus wird die deutsche Sprache als Kern der deutschen kulturellen Identität festgeschrieben.

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stark gemacht, nicht nur wirtschaftlich. Deshalb gehört unsere Arbeits- und Verantwortungskultur ebenfalls untrennbar dazu“ (CDU Deutschland 2017, S. 70–72).

Es gelang dann dem Innenminister der CDU, Thomas de Maizière, den Begriff abseits von konkreten Parteitagsbeschlüssen wieder einer größeren Öffentlichkeit in Erinnerung zu rufen, indem er in der auflagenstärksten deutschen Zeitung einige zentrale Thesen zur deutschen Leitkultur aufstellte, die im Großen und Ganzen mit der offiziellen Fassung des Begriffes im Regierungsprogramm übereinstimmten: Ein prozeduraler Verfassungspatriotismus auf der Basis universaler Menschenwürde sei nicht ausreichend, um eine „Richtschnur des Zusammenlebens“ zu beschreiben, Deutschland müsse sich in seinem Selbstverständnis als Kulturnation selbstbewusst geben und deren Bedeutung für das gesellschaftliche Zusammenleben herausstellen. „Stärke und innere Sicherheit der eigenen Kultur führt zu Toleranz gegenüber anderen. Leitkultur ist also zunächst und vor allem das, was uns ausmacht“ (de Maizière 2017).9

4 Leitkulturkontroverse und Identitätssuche: Muster und Ursachen von Anomie Abschließend bleibt damit festzuhalten, dass eine Identitätsdebatte in einer Demokratie, wie es die Leitkulturkontroverse in Deutschland war und ist, nicht zu einem endgültigen Ergebnis kommen kann. Dies würde dem dynamischen Charakter kollektiver Identität in einer freiheitlich-demokratischen Grundordnung zuwiderlaufen. Aber bereits eine derartige Debatte selbst kann, wenn vielleicht nicht gleich als „Jungbrunnen“ (Münkler und Münkler 2016, S. 11), aber doch ein Stück weit selbst identitätsbildend wirken.

9Der

frühere Kanzlerkandidat Peer Steinbrück (SPD) antwortete daraufhin in einem Gastbeitrag in der ZEIT und beklagte eine vorschnelle Verweigerung der Leitkultur-Diskussion in seiner Partei (Steinbrück 2018). Die Integrationsbeauftragte der Bundesregierung, Aydan Özoguz (SPD), hatte zuvor Kritik am Leitkultur-Begriff geübt und mit der Aussage, „eine spezifisch deutsche Kultur ist, jenseits der Sprache, schlicht nicht identifizierbar“ (Özoguz 2017) für Aufsehen gesorgt. Allgemein kann konstatiert werden, dass die Leitkultur-Kontroverse zwar parteiübergreifend geführt wurde, aber konkrete Vorschläge zur Ausgestaltung des Begriffs in erster Linie von konservativer Seite, sprich CDU oder CSU, kamen. Aus den Reihen der übrigen Parteien wurde der Begriff gänzlich abgelehnt und eher dem Multikulturalismus nahestehende Positionen eingenommen (Ohlert 2015, S. 591). Dies änderte sich dann mit der Gründung der AfD.

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Wo ist also auf diesem fallspezifischen Hintergrund nach Anomie im Bereich der Identitätspflege zu suchen? Die zentrale Herausforderung moderner Demokratien – eine inklusive Identitätspflege und das Angebot von Sicherheit und Orientierung bei gleichzeitiger Wahrung individueller und kultureller Freiheiten (Stein 2008, S. 33) – stellt den wesentlichen Grund für das Anomiepotenzial von Identität in Demokratien dar. Nehmen wir mit Francis Fukuyama an, dass Identität für den Menschen eine notwendige Form der Anerkennung ist und bleibt (Fukuyama 2019, S. 192), stellt die Identitätskrise der Demokratien tatsächlich ein Anomiepotenzial dar: „Verwirrung hinsichtlich der Identität ist eine Begleiterscheinung des Lebens in der heutigen Welt. Modernisierung bedeutet, unablässige Veränderungen und Zerrüttungen sowie ein stetiges Angebot an neuen Möglichkeiten“ (Fukuyama 2019, S. 193–194) verarbeiten zu müssen. Zur Ableitung von Anomiepotenzialen einer Identitätssuche durch Leitkultur erfolgt eine schlaglichtartige Analyse an zwei zentralen Punkten des Erklärungsschemas (vgl. Tab. 2). Anomie kann demnach zwei Ursachenbereiche haben: Die Diskrepanz auf der Makroebene zwischen der Vielfalt von Wertorientierungen und Einstellungsmustern in der Bevölkerung und dem, was als Leitkultur vorgegeben wird einerseits (pathologische Normierung), und andererseits die Verarbeitung dieser Diskrepanz seitens der Individuen, die mit unterschiedlichen

Tab. 2   Anomiepotenziale: Annahmen zu den Risiken einer Leitkultur Systemebene

Individualebene

Pathologische Architektur

Abweichende Identität

Systemische Desintegrationstendenzen, „Entsicherungen“ einzelner Funktionsbereiche (Heitmeyer), z. B. Gefährdung der Mittelschicht (Koppetsch)

Gefühl der Orientierungslosigkeit, fehlende Anerkennung von eigenen Identitätsbedürfnissen, Aufspaltung der eigenen Identität als innerer Konflikt

Pathologische Willensbildung

Abweichendes Verhalten

Ausschluss relevanter Gruppen/Akteure im Prozess der Identitätsbildung, Hegemonie einer bestimmten Identitätsvorstellung

Stärkung pathologischer Muster, z. B. autoritäre Aggressionen (Heitmeyer), Rückzug, Desintegration oder Konformität (Koppetsch)

Pathologische Normierung

Abweichende Maximen

Starre, dogmatische Festlegung einer Leitkultur, Gefahr der Überhöhung bestimmter kultureller Elemente, bei gleichzeitiger Abwertung anderer

Empfänglichkeit für radikale Positionen (z. B. Autoritarismus, Rechtsradikalismus, Xenophobie), Vertrauensentzug ggü. Demokratie

Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an Martin Sebaldt (vgl. die Einführung dieses Bandes)

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Verhaltensweisen auf Orientierungslosigkeit, Identitätssuche und Unsicherheit reagieren (abweichendes Verhalten). Es soll nun erstens die Frage beantwortet werden, ob ausgehend von dem im CDU/CSU-Regierungsprogramm festgelegten Leitkultur-Verständnis (CDU Deutschland 2017, S. 70–72) dieses auch die empirische Realität in den Einstellungsmustern der Bevölkerung trifft und somit die normative Vorgabe des Orientierungsrahmens kongruent zu den Empfindungen der Bürgerinnen und Bürger ist. Man könnte auch sagen, es geht um die Übereinstimmung der normativen mit der empirischen Ebene von Leitkultur: „Ein empirisch-deskriptives Verständnis von Leitkultur liegt dann vor, wenn unter ­ Leitkultur alltagskulturelle Verhaltenskodizes und von bestimmten Werten oder Normen geleitete Praktiken verstanden werden, die in der Gesellschaft vorherrschend sind“ (Stein 2008, S. 40). Auf den Punkt gebracht: Stellt die Leitkultur also tatsächlich eine pathologische Normierung dar? Zunächst ist festzuhalten, dass das Bild einer deutschen Leitkultur eine Identität konstruiert, die in erster Linie auf die Sicht der Mehrheitsgesellschaft zutrifft. Welche Rolle spielen Einwanderer, Personen mit Migrationshintergrund oder vielfältigen sprachlichen, religiösen oder kulturellen Besonderheiten? Bei der Betrachtung des offiziellen Leitkulturverständnisses von CDU/CSU und der viel beachteten Äußerungen de Maizières kommt auch Heitmeyer zu dem Ergebnis, dass die damit transportierten Aussagen und Deutungsmöglichkeiten durchaus problematisch sind: Erstens aufgrund einer „Attitüde der Überlegenheit“ (Heitmeyer 2018, S. 331) gegenüber anderen kulturellen und sozialen Gruppen der Gesellschaft, die sich nicht von dieser kulturellen Normierung repräsentiert fühlen; zweitens durch „eine Art ‚Werte-Kontrolle‘, die ausgeübt werden soll“ (Heitmeyer 2018, S. 332). Schließlich und drittens werden Ausgrenzungen durch Äußerungen wie „Wir sind nicht Burka“ (de Maizière 2017) mit einem Problem gerechtfertigt, das in der Realität nahezu nicht relevant ist (Heitmeyer 2018, S. 334). Natürlich erscheint es notwendig, dass man eine gemeinsame Sprache spricht, um einen geteilten öffentlichen Raum zu schaffen, die Verständigung im Alltag zu erleichtern und Bildung und Integration zu ermöglichen. Natürlich ist auch die Gleichberechtigung von Mann und Frau ein Element von freiheitlicher Demokratie, bei deren Ablehnung man nicht von kulturellen Differenzen, sondern von demokratiefeindlichen Einstellungen sprechen sollte. Aber wirkt es der Integration förderlich, wenn die Mehrheitsgesellschaft ein ‚Wir‘ konstruiert, indem einerseits konkrete religiöse und politische Positionen scheinbar unabänderlich festgelegt und andererseits Respekt, Toleranz und Religionsfreiheit gefordert werden?

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Diese Widersprüchlichkeit wird beispielsweise bei Thomas de Maizière deutlich: „Unser Staat ist weltanschaulich neutral, aber den Kirchen und Religionsgemeinschaften freundlich zugewandt. Kirchliche Feiertage prägen den Rhythmus unserer Jahre. Kirchtürme prägen unsere Landschaft. Unser Land ist christlich geprägt. […] Wir sind Teil des Westens. Kulturell, geistig und politisch. Die Nato schützt unsere Freiheit“ (de Maizière 2017). An einer konkreten empirischen Annäherung an die Identitätsmuster der Deutschen haben sich bereits einige Autoren versucht (Blank und Schmidt 1997; Westle 1999; Bergem 2005; Klein 2014; Mader 2016). Ein eindeutiges Bild lässt sich hierbei nicht erkennen: Wolfgang Bergem konstatiert mit Blick auf die Wiedervereinigung und die daraus folgende Zusammenführung zweier unterschiedlicher Identitätsgrundlagen gar, dass in Deutschland „wie auch in anderen modernen Gesellschaften multiple Identität zum Regelfall kollektiver Identität geworden ist“ (Bergem 2005, S. 329). Aber nicht nur hinsichtlich der nach wie vor vorhandenen Unterschiede zwischen West- und Ostdeutschland, sondern auch bezüglich allgemeiner Vorstellungen über die Grundlagen nationaler Identität in Deutschland zeigt sich ein eher differenziertes Bild. So hat Michael Mader nachgewiesen, dass sich relevante Teile der Bevölkerung gegenüberstehen, die entweder gar keine emotionale Verbundenheit zur eigenen Nation aufweisen oder gar patriotische Haltungen mit Prinzipien des Chauvinismus verbinden (Mader 2016, S. 450). Michael Klein hat außerdem festgestellt, dass der Vorrang des Individuums den Kern kultureller Wertorientierungen der deutschen Identität ausmacht: „Der hohe Stellenwert von Selbstständigkeit, persönlicher Unabhängigkeit sowie Selbstentfaltung in den Vorstellungen eines ‚guten‘ Lebens beschränkt den Einfluss übergeordneter Ideale und Gemeinschaften“ (Klein 2014, S. 349). Diese ersten Einblicke deuten bereits darauf hin, dass die empirische Abbildung einer ‚Leitkultur‘ nicht ohne Weiteres anzunehmen ist. Ein weiteres Grundproblem verstärkt diese Vermutung: Identität wird aus Sicht der Mehrheitsgesellschaft analysiert, eine Differenzierung von Einwanderern und Personen mit Migrationshintergrund oder unterschiedlicher soziokultureller Milieus erfolgt nicht. Das Bild eines nicht die Realität wiedergebenden Leitkulturverständnisses, wie es im CDU/CSU-Regierungsprogramm festgehalten wurde, wird mit Blick auf weitere Befunde aus der Literatur noch klarer. Die Studie Wilhelm Heitmeyers, der die grundlegenden Funktionsstörungen des Gesellschaftssystems und die individuelle Verunsicherung als Ursache für die Zunahme autoritärer Tendenzen in der deutschen Gesellschaft darstellt, enthält weitere zentrale Befunde. Das Vorhaben, eine deutsche Leitkultur zu definieren, stuft Heitmeyer

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als Versuch der konservativen Parteien ein, die Kontrolle im Diskurs über Einwanderung, kulturelle Integration und Sicherheit wiederzuerlangen. Der Preis dafür sei die Normalisierung von „Assimilationsaufforderungen“ und „Identitätsverletzungen“, die mit der Festlegung des ‚Wir‘ automatisch auf der Seite der ‚Anderen‘ entstünden (Heitmeyer 2018, S. 331). Gleichzeitig bescheinigt Heitmeyer der konservativen Politik aber auch eine Selbsttäuschung, denn das gezeichnete Bild der deutschen Leitkultur entspreche nicht der Realität: Beispielsweise die in den Thesen von de Maizière hervorgehobene gegenseitige Toleranz als Teil deutscher Leitkultur bestätigen die Studien Heitmeyers zur gruppenbezogenen Menschenfeindlichkeit nur bedingt, insbesondere hinsichtlich von Toleranz gegenüber Muslimen und dem Islam als Religionsrichtung allgemein (Heitmeyer 2018, S. 332). Aufgrund dieser pathologischen Normierung besteht gemäß den theoretischen Annahmen zu den Anomierisiken einer Leitkultur, zweitens, die Möglichkeit abweichender Identitäten. Diese Abweichungen sind so zu verstehen, dass Individuen sich in ihrer Identitätssuche und Verunsicherung anderen, konkurrierenden Kollektiven zuwenden und damit von der kollektiven Identität der politischen Gemeinschaft, sprich der Demokratie, abwenden.10 Ob sie allerdings tatsächlich in einen direkten kausalen Zusammenhang mit dieser pathologischen Leitkultur-Normierung zu bringen sind, bleibt fraglich und ist im Folgenden zu klären. Wie bereits deutlich werden sollte, hängt eine abweichende Identität als Muster individueller Anomie per se von der Normierung einer kollektiven Identität auf der Ebene des Gesamtsystems ab. Ein einfaches Beispiel: Definiert die Leitkultur das Erfordernis des Teetrinkens als kulturelle Norm, fühle ich mich als Teetrinker mit meiner entsprechenden Identität durchaus wohl damit, eine glühende Verfechterin des Kaffeetrinkens könnte jedoch in eine Sinnkrise stürzen und eine Gefährdung der eigenen Identität empfinden. Dieser Fall verdeutlicht auch, dass die Bildung einer kollektiven Identität in erster Linie von den

10Dieses

Argument entspricht der zentralen Kritik an Identitätspolitik (Lilla 2016; Fukuyama 2019; Kastner und Susemichel 2019; Strauß 2019). Andreas Reckwitz erklärt die „Singularisierung“ der Gesellschaft und die damit einhergehende Kulturalisierung mit einem gesellschaftlichen Strukturwandel, der einer neuen Form des Liberalismus geschuldet sei. In diesem neuen Liberalismus seien Diversität und kulturelle Vielfalt zum zentralen Wert geworden, was wiederum auch Abgrenzungen und essenzialistische Gegenentwürfe zur Folge habe (Reckwitz 2017, S. 371–376).

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meinungsbildenden Akteuren abhängt, die als vorrangige „Trägergruppen“ (Eisenstadt 1991, S. 21) maßgeblich an der Herausbildung der Identität beteiligt sind. Bei einer Diskrepanz von Kollektiv- und Individualidentität können Desintegration und Segregation von Minderheiten sowie der zunehmende Ausschluss von kultureller Teilhabe die Folge sein. Orientierungsverluste, Sinnsuche und eine mögliche Bindung an konkurrierende Kollektive können daraus folgen. Insofern sind alle Angebote kollektiver Identitätsbindung, die in Konkurrenz zur Gesamtgesellschaft stehen, dann eine mögliche Gefährdung für den Zusammenhalt in der Demokratie (Bein 2020). Die Folgen der Diskrepanz zwischen Normierung einer Leitkultur und multikultureller und multiethnischer Gesellschaft fasst Heitmeyer wie folgt zusammen: „Durch solche konservativen Interventionen, die ein deutsches ‚Wir‘ betonen, findet ein gesellschaftlicher Ausschluss statt, denn dieses ‚Wir‘ kann nur hergestellt werden, indem es […] einem diffusen ‚Die‘ gegenübergestellt wird. Nun muss man deswegen nicht gleich die Gegenposition einnehmen und behaupten, das Zusammenleben in einer multiethnischen Gesellschaft gestalte sich ohne Probleme, im Gegenteil: Diese Probleme dürfen und müssen angesprochen werden.[…] Die Zugewanderten werden in de Maizières Thesen kaum erwähnt, sodass man sich fragen muss, welcher Platz ihnen in der Debatte über die ‚Leitkultur für Deutschland‘ zugedacht ist. In der Konsequenz ergibt sich eine Situation, in der Teile der Mehrheitsgesellschaft […] den Zugewanderten die Anerkennung verweigern, während andererseits die neu Hinzugekommenen die Integration verweigern“ (Heitmeyer 2018, S. 334).

Dazu passen auch die Ergebnisse von Zick et al. (2016) über die Spaltungstendenzen der politischen Mitte und die These von Follmer et al. (2017) über einen neuen Antipluralismus und die wachsende Ablehnung von Vielfalt in der deutschen Gesellschaft gut ins Bild. Letztere Studie kommt zu dem Ergebnis, dass bei etwa 40 % der Befragten eine Nähe zu antipluralistischen Einstellungen ausgemacht werden kann: „Ängste vor dem Fremden spielen dabei ebenso eine Rolle wie die Sorge vor wachsender Benachteiligung und Konkurrenz um knappe Ressourcen wie Arbeit und Wohnung“ (Follmer et al. 2017, S. 27). Dies zeigt sich auch in einer generellen Sorge um den Zusammenhalt in der deutschen Bevölkerung, die immerhin von zwei Dritteln geteilt wird (Heitmeyer 2018, S. 172), und der verbreiteten Empfindung bei ebenfalls knapp zwei Dritteln der Bevölkerung, dass geltende Kernnormen wie Solidarität, Gerechtigkeit und Fairness nicht mehr gelten würden (Heitmeyer 2018, S. 99). Aber auch entgegengesetzte Trends werden deutlich: Berichte über die ausgeprägte „Willkommenskultur“ nach 2015 (Küpper et al. 2016) und einen insgesamt (noch) intakten

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gesellschaftlichen Zusammenhalt im engeren Umfeld der meisten Befragten (Arant et al. 2017, S. 16) legen dies nahe, verdeutlichen aber auch die gefährliche Tendenz zur Spaltung der Gesellschaft. Demnach ist vorerst festzuhalten, dass die deutsche Leitkultur als pathologische Normierung eingestuft werden kann und bestimmte Anomiepotenziale mit sich bringt. Die Leitkulturvorschläge zeigen, dass das Identitätsthema „häufig unterkomplex verhandelt [wird], genauer: Es wird reduziert auf die ‚Wir‘-Seite, die Identität der Eigengruppe“ (Heitmeyer 2018, S. 335). Letztendlich beschreibt die Vorstellung deutscher Leitkultur vonseiten der konservativen ­Mitte-Rechts-Parteien CDU und CSU ein normatives Wunschbild, was in vielerlei Hinsicht die Realität der deutschen Gesellschaft zu Beginn des 21. Jahrhunderts nicht wiedergibt. Vielmehr kann das Beharren auf diesem Leitbild eher ein Hindernis für die gleichberechtigte Integration und die dynamische Identitätskonstruktion in modernen Gesellschaften sein, was wiederum Unsicherheit und Verstörung in Teilen der Bevölkerung verstärken kann. Einschränkend kann ergänzt werden, dass sich jenseits der Debatte zur Leitkultur und der damit einhergehenden politischen Kontroverse die tatsächlichen politischen Konsequenzen dieses Identitätsmodells in Grenzen halten. Dennoch sollte die Signalwirkung, die von einer solchen Debatte auf bestimmte Gruppen und Personen ausgeht, nicht unterschätzt werden. Insbesondere das Erstarken einer rechtspopulistischen Partei in Deutschland, der Alternative für Deutschland (AfD), und die Reaktionen darauf vonseiten der etablierten konservativen Parteien haben auch die Sprache und Themensetzung dazu in der Öffentlichkeit verändert (Follmer et al. 2017). Schließlich bleibt noch zu fragen, ob die Leitkulturdebatte und die dazugehörigen Identitätsvorstellungen nicht auch der Anomie entgegengesetzte Wirkungen haben und entfalten können, also Potenziale von Nomie besitzen. Denn bereits die Intention einer Leitkultur stellt gewissermaßen den Versuch dar, anomischen Effekten zu begegnen. Das der Leitkultur gegenüberstehende Extrem pathologischer Identitätspflege stellt der Fall von Wertebeliebigkeit oder Werterelativismus dar. Wenn die Gesamtgesellschaft einen verbindlichen Wertekanon und einen kleinsten gemeinsamen Nenner als normative Mitte nicht begründen kann, entsteht ein regelrecht anomisches Wertechaos, und „wertebeliebige Parallelgesellschaften“ (Tibi 2001, o. S.) können die Folge sein. Die Frage, was die Gesellschaft dann eigentlich noch zusammenhält (Heitmeyer 1997), stellt sich in diesem Fall dringlicher denn je. Ein überzogener Individualismus, der nach Émile Durkheim die Ursache für eine „anomische Arbeitsteilung“ (Durkheim 1992, S. 421) und fehlende Solidarität in der Gesellschaft ist, gefährdet die Gesamtstabilität des Systems. Die USA dienen zwar für

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eine nicht-ethnische, inklusive Bekenntnisidentität als Positivbeispiel (Fukuyama 2019, S. 199), werden jedoch auch als negativer Prototyp der Gefahr einer Gesellschaft nach dem Prinzip einer salad bowl betrachtet (Wersisch 2013). Die Angst vor diesen Szenarien, von Leitkultur-Befürwortern als Folge des Multikulturalismus proklamiert, war auch der Ausgangspunkt dafür, so etwas wie eine ‚deutsche Leitkultur‘ als notwendig zu erachten. Will man aber dieser Wertebeliebigkeit mit dem Festlegen einer verbindlichen Leitkultur begegnen, wie es unter anderem Francis Fukuyama als Ausweg aus den Spaltungstendenzen durch Identitätspolitik fordert (Fukuyama 2019, S. 198–199), stellt sich automatisch die Frage, welche ethischen und kulturellen Bezüge dafür herangezogen werden. Schließlich gilt auch für explizit politische Werte und Normen, dass diese „nicht aus sich heraus“ entstehen können, sondern meist „auf allgemeineren religiös-ethnischen Traditionslinien“ (Sebaldt 2015, S. 111) beruhen. Und damit wäre man wieder beim Problem der Leitkultur. Die ordnungsstiftenden Gegenwirkungen der Leitkultur-Debatte in einer anomischen „Werte-Krise“ (Tibi 2002, S. 52) hängen also von der Dynamik und Offenheit des Diskurses ab. Eine derartige Kontroverse kann durchaus Auslöser für den in einer modernen, multikulturellen Demokratie notwendigen Diskurs über die eigene Identität sein, aber nicht unter den Bedingungen einer homogenen Identitätsvorstellung, die auf exklusiven kulturellen oder ethnischen Vorstellungen beruht. Im Endeffekt muss zur Erklärung dieser drastischen Anomiepotenziale auf der individuellen Ebene, insbesondere konkreter Einstellungs- und Verhaltensmuster in bestimmten Teilen der Bevölkerung, ein größerer Kontext als nur die pathologische Normierung einer Leitkultur berücksichtigt werden. Dies bestätigen auch die zentralen Annahmen Heitmeyers zur Erklärung autoritärer Aggression und gruppenbezogener Menschenfeindlichkeit in der deutschen Bevölkerung. Wilhelm Heitmeyer bezeichnet die vergangenen beiden Jahrzehnte zu Beginn des 21. Jahrhunderts als „entsicherte Jahrzehnte“, die durch ein umfassendes „Gefühl der Unsicherheit“ (Heitmeyer 2018, S. 89) in der Bevölkerung gekennzeichnet sind. Dabei erkennt Heitmeyer das Zusammenspiel zweier Krisenarten: „Entsicherungen“ auf der Strukturebene des Gesamtsystems der Gesellschaft sowie „Verunsicherungen“ als deren Auswirkungen auf Wahrnehmungen, Einstellungen und Verhalten der einzelnen Individuen (Heitmeyer 2018, S. 90). Zentrale Ereignisse, die sich als Entsicherung auf der Systemebene in das kollektive Gedächtnis der Bevölkerung eingebrannt haben und zu individueller Orientierungslosigkeit, Vertrauensverlust und daraus folgender Empfänglichkeit für „autoritäre Versuchungen“ (Heitmeyer 2018, S. 11) beigetragen haben, sind demnach: Zahlreiche inner- und außereuropäische Terroranschläge, angefangen

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mit 9/11 in den USA, die das Gefühl der Unsicherheit im öffentlichen Raum manifest werden ließen; die Pleite von Lehmann-Brothers als Beginn der Banken- und Finanzkrise, wodurch auch Ängste der sozialen Sicherung und des Kontrollverlustes über den eigenen Lebensstandard hervorgerufen wurden; der Bürgerkrieg in Syrien und die Flucht nach Europa als Sinnbild der Integrationskrise, die wiederum soziale Konkurrenzkämpfe und Bedrohungsempfindungen der kulturellen Identität erzeugen (Heitmeyer 2018, S. 90–94). Aus all diesen Ereigniskomplexen auf der Strukturebene folgen eindeutige Indizien der Verstörung und des Kontrollverlustes in den individuellen Einstellungsmustern: Die steigende Zustimmung zu Aussagen, wie ‚Man weiß gar nicht, wie es weitergehen soll‘ oder ‚Man weiß gar nicht, wo man steht‘, zeigt „deutliche Zusammenhänge zwischen anomischen Einstellungen […] und autoritären Aggressionen in der Bevölkerung“ (Heitmeyer 2018, S. 97) über alle Gesellschaftsschichten hinweg. Aber die Empfänglichkeit für autoritäre Einstellungsmuster stellt nur eine Möglichkeit dar, Anomie zu verarbeiten. Weitere Formen abweichenden Verhaltens, das aus pathologischen Identitätsstrukturen folgen kann, sind zum Beispiel politische Gewalt, Emigration, inneres Exil und Rückzug aus der Gesellschaft, Entsolidarisierung oder Konformität als Strategie zur „ängstlichen Vermeidung alles Widerständigen, Risikobehafteten und Unberechenbaren“ (Koppetsch 2015, S. 10). Tab. 3   Übersicht der Ergebnisse Pathologische Normierung

Abweichende Identität Abweichendes Verhalten

Leitkultur bildet das ‚Wir‘ nur aus Sicht der Mehrheitsgesellschaft ab

Bindung an konkurrierende, fragmentierte Kollektive

Autoritäre Aggressionen, gruppenbezogene Menschenfeindlichkeit, Sinkende Toleranz

Polarisierung von Entsolidarisierung, Erzeugt automatisch IdentiIdentitätskonflikten Vertrauensentzug, Destätsverletzungen und fehlende integration, Konformität Anerkennung auf der anderen Seite Leitkultur eher als verstärkender Faktor für tief greifende Funktionsstörungen auf systemischer Ebene • Ökonomisierung (kapitalistisches Paradigma) • Soziale Ungleichheit und Statusängste • Kulturalisierung und Identitätspolitik → Systematischer Verlust von Normen und Ordnung als Identitätskrise

Eigene Darstellung in Anlehnung an Heitmeyer (2018, S. 330–343) und Koppetsch (2015, S. 165–177)

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5 Anomie durch Identitätsgefährdung? Die Folgerungen Demokratien sind, so die grundlegende theoretische Annahme, auf der einen Seite auf das verbindende Element einer kollektiven Identität angewiesen, auf der anderen Seite fordern aber die Polarisierung von Identitätspolitik und die Individualisierung der Gesellschaft das kollektive Wir-Verständnis heraus. Die Leitkulturkontroverse in Deutschland stellt dieses Spannungsverhältnis exemplarisch dar und verdeutlicht, welche unterschiedlichen Integrations- und Identitätsmodelle dabei theoretisch im Raum stehen. Letztendlich zeigt die Leitkulturfrage aber auch, dass Demokratien ein verbindendes Element kollektiver Identität brauchen, die Festlegung einer Werte- und Normenordnung jedoch immer Gefahr läuft, andere Identitäten zu verletzten und die Mehrheitsidentität nur aus der Perspektive der Mehrheitsgesellschaft zu konstruieren. Die weltweit diskutierte Identitätskrise demokratischer Gesellschaften verdeutlicht diese Problematik. Ausgehend von diesen theoretischen Überlegungen wurde dann konkret gefragt, wo Anomie durch die Identitätsnormierung einer Leitkultur entstehen kann. Die Annahmen dazu legen nahe, dass dafür sowohl die ­systemisch-funktionale Ebene der Gesellschaft als auch die individuelle Ebene persönlicher Identitätsmuster und daraus abgeleiteter Verhaltensweisen in die Analyse einbezogen werden müssen. Eine Leitkultur kann also die pathologische Normierung eines nicht-integrativen, eher ausschließenden Identitätsmodells darstellen, was wiederum zu Identitätsstörungen und anomischen Verhaltensmustern bei bestimmten Bevölkerungsteilen führen kann. Die Ergebnisse (vgl. Tab. 3) zeigen dann insbesondere zwei Aspekte: Erstens: Auf der individuellen Ebene ist bei einem erheblichen Teil der Bevölkerung eine anomische Identitätsstörung zu erkennen. Die einen sorgen sich um die kulturelle Identität und den Erhalt der sozialen, ökonomischen und politischen Strukturen und Orientierungspunkte, die anderen wiederum sind durch die zunehmenden Wahlerfolge rechtspopulistischer Parteien und die Verbreitung autoritärer, antipluralistischer Einstellungen über das gesellschaftliche Klima und die Offenheit der deutschen Gesellschaft besorgt. Und ein nicht zu vernachlässigender dritter Teil, Einwanderer und neu Hinzukommende, findet in diesem Spannungsfeld nur schwer Zugang zu kultureller und sozialer Integration und fühlt sich durch eine Debatte über deutsche Leitkultur und damit einhergehende Forderungen der Assimilation möglicherweise von vornherein ausgeschlossen.

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Auf der Mikro-Ebene sind also Spaltungen, Identitätsgefährdungen und Verunsicherungen zu erkennen, die auch an vielen anderen Stellen breit erforscht werden und die durchaus als ernst zu nehmende Gefahr für die Stabilität der Demokratie und die Möglichkeit einer funktionalen Identitätspflege gesehen werden müssen. Aber auch entgegengesetzte Befunde zeigen, dass ein immer noch großer Teil der Bevölkerung grundsätzlich offen gegenüber einer vielfältigen, heterogenen Gesellschaft ist und auch kulturelle Unterschiede nicht zwingend als Bedrohung empfindet. Jedoch kann, zweitens, die kausale Verbindung zu einer gestörten Identitätspflege auf der Systemebene nur bedingt bzw. nur unter Einbezug der konkreten gesamtgesellschaftlichen Rahmenbedingungen nachgezeichnet werden. Leitkultur fungiert demzufolge dann eher als verstärkender Faktor für tief greifende Funktionsstörungen auf systemischer Ebene, wie etwa die Ökonomisierung nahezu aller Lebenslagen, damit verbundene Statusängste und real existierende soziale Ungleichheiten sowie die identitätspolitische Aufladung von Konflikten. In dem Zusammenspiel dieser tief greifenden Veränderungen sozialer, politischer und kultureller Art liegt das Potenzial eines Ordnungsverlustes und sinkender Bindungskraft von Normen und Werten. Gefährden die identifizierten Anomiepotenziale, insbesondere durch Identitätsverluste und Verunsicherungen auf der individuellen Ebene, nun die Demokratie? Die Herausforderung moderner Demokratien wird es noch stärker denn je sein, ein konstruktives, integratives Identitätsangebot zu ermöglichen, das Verunsicherungen und anomische Identitätsprobleme bei Teilen der Gesellschaft aufheben oder einhegen kann. Erzeugt eine Leitkultur Anomie? Die Herstellung dieser direkten Verbindung ist nicht ohne weiteres möglich: Die Ursachen für die Identitätskrise liegen tiefer. Individuelle Verunsicherungen und Verstörungen ergeben sich aus der Kombination mehrerer sozialer, politischer und ökonomischer Faktoren. Auch die pathologische Normierung einer Leitkultur ist dann eher eine Folge daraus und gewissermaßen schon der Versuch, Ordnung und Deutungshoheit wiederherzustellen und das Auseinanderfallen der Gesellschaft zu verhindern, jedoch wiederum durch folgenreiche Verunsicherungen und Anomiepotenziale auf der individuellen Ebene gekennzeichnet. Moderne Demokratien müssen deshalb die Kontroverse darüber, was sie zusammenhält und welche Werte im Kollektiv gelten sollen, von exklusiven Identitätsvorstellungen lösen, denn gerade diese bergen die Gefahr, das Prinzip des Kompromisses und damit den gemeinsamen Nenner als Kern der Demokratie zu verlassen (Strauß 2019).

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Transversale Annäherungen

Anomie durch Relativismus? Das Problem normativer Rechtfertigung moderner Demokratie in ­theoretischvergleichender Perspektive Jan Kleine „Politics is what men do when metaphysics fails“ (Barber 2003, S. 216 f.).

1 Relativismus als Herausforderung: Zur Fragestellung Allenthalben werden im Bereich der Sozialwissenschaften in aktuellen Betrachtungen Krisen diagnostiziert, so auch in zahlreichen politikwissenschaftlichen Debatten der Gegenwart (vgl. Merkel 2015, S. 7). Eines der diversen Krisensymptome, welches in den demokratietheoretischen Diskursen immer wieder aufscheint, ist der Relativismus bzw. dessen Auswirkungen auf die Demokratie. Beinahe fatalistisch muten manche der Feststellungen an, die in diesem Rahmen getroffen werden: „Der gegenwärtige, postdemokratische Zustand unserer Demokratien westlichen Typs ist das Resultat einer ausgeprägten Hoffnungslosigkeit. Die utopischen Energien haben sich erschöpft. Es herrscht die Banalität des Profanen, aber kein Zauber, keine Zukunft, keine Hoffnung“ (Kajewski 2014, S. 11). Das Fehlen der Hoffnung, wie es hier etwas polemisch anklingt, wird gleichgesetzt mit einem Fehlen von objektiver Wahrheit. „Die Zeichen verweisen auf keinerlei Wahrheit, die den gemeinsamen Boden darstellen könnte, auf dem die Menschen zusammenfinden könnten“ (Guéhenno 1994, S. 57). Für Joseph J. Kleine (*)  Universität Regensburg, Regensburg, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Herausgeber bzw. der/die Autor(en), exklusiv lizenziert durch Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 M. Sebaldt et al. (Hrsg.), Demokratie und Anomie, https://doi.org/10.1007/978-3-658-30533-8_11

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Ratzinger, den späteren Papst Benedikt XVI., ist denn auch in der Folge klar, wer der Gegenspieler dieser für gesellschaftliches Zusammenleben und politische Ordnung vermeintlich so wichtigen Wahrheit als fundamentale Entität ist: „Einen klaren Glauben nach dem Credo der Kirche zu haben, wird oft als Fundamentalismus abgestempelt, wohingegen der Relativismus, das sich ‚vom Windstoß irgendeiner Lehrmeinung Hin-und-hertreiben-Lassen‘, als die heutzutage einzige zeitgemäße Haltung erscheint“ (Ratzinger 2005, S. 14). Dass der Relativismus in gegenwärtigen, multikulturell und pluralistisch ausgerichteten Gesellschaften in verschiedentlicher Ausprägung eine bedeutende Rolle einnimmt, scheint verhältnismäßig unstrittig (vgl. Liessmann 2017, S. 27).1 Die Auswirkungen dessen werden dagegen sehr heterogen bewertet. Nahezu in der Tradition Nietzsches, der ja bereits die Gefahr eines aufkommenden Nihilismus mit der Verkündigung vom „Tod Gottes“ verband (vgl. Lembcke und Weber 2016, S. 104), erkennt auch Ratzinger – wenn auch unter gänzlich anderen Vorzeichen – ein enormes Gefahrenpotenzial in der relativistischen Auffassung. So erwächst nach seiner Meinung „eine Diktatur des Relativismus, die nichts als endgültig anerkennt und als letztes Maß nur das eigene Ich und seine Gelüste gelten lässt“ (Ratzinger 2005, S. 14). Und diese Diktatur, wie Ratzinger sie nennt, schafft eine Situation der Orientierungslosigkeit der Individuen. Die einstmals geordneten Verhältnisse und klar definierten Wertvorstellungen weichen neuen (Un)ordnungen. „Der verwirrende Markt immer neuer Angebote von Lebensstilen und Sinnmustern bringt als unbeabsichtigte Nebenwirkung auch die Verzweiflung derer hervor, denen am Ende alles gleich unwahr und gleichgültig erscheint und die für sich selbst in den Überlieferungen der Tradition und den synthetischen Produkten der Gegenwart nichts Überzeugendes mehr finden können“ (Meyer 2009, S. 52). In der Folge, so die Befürchtung, könnte dies sogar zu einer Atomisierung (vgl. Pietschmann 2009) der Gesellschaft führen. „Somit könnte man die Schlussfolgerung ziehen, dass eben diese ansteigenden Problemlinien […] auf weitreichende Anomieerscheinungen hin[deuten]“ (Heitmeyer 1997, S. 9). Letztlich gilt es dann zu untersuchen, was genau diese „gestörte Ordnung“ (Durkheim 1992, S. 289) bedeutet, vor allem dann, wenn sie gänzlich im „Fehlen oder Verneinen von Gesetz und Ordnung“ (Thome 2018, S. 75) mündet. Es stellt sich folglich die Frage, ob die „Demokratie den Preis des Verzichts auf die Anerkennung der Wahrheitsfrage“ (Böhr 2011, S. 222) zahlt. Für Julian

1Siehe

hierzu auch den Beitrag von Simon Bein.

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Nida-Rümelin fällt diese Antwort sehr eindeutig aus: „Demokratie ist ohne Wahrheitsansprüche inhaltsleer. Demokratie ist kein bloßes Spiel der Interessen. Politische Entscheidungen sind nicht lediglich ‚Dezisionen‘ ohne Begründung und ohne ethischen Gehalt“ (Nida-Rümelin 2006, S. 7). Seiner Auffassung nach ist eine „Verständigung ohne einen umfassenden Konsens nicht möglich“ und eben dieser Konsens beinhaltet auch „normative Bestimmungen des Politischen“ (Nida-Rümelin 2006, S. 22). Vor diesem Hintergrund nun erschließt sich die Vermutung, dass relativistische Strömungen anomisches Potenzial bergen und damit eine existenzielle Gefahr für die Demokratie darstellen. Die Frage nach der Bedeutung des Relativismus für die Entstehung von Anomie im demokratischen Kontext bedarf hinsichtlich ihrer möglichen Beantwortung diverser Vorentscheidungen. Zum einen gilt es zu Beginn festzulegen, ob das eventuell vorhandene Gefahrenpotenzial auf real existierende demokratisch verfasste Systeme hin zu untersuchen ist, oder ob vielmehr beleuchtet werden soll, wie sich der Relativismus in Bezug auf die theoretische Konzeption oder die Idee der Demokratie verhält. Zum anderen impliziert der Zusammenhang von Relativismus und Orientierungslosigkeit eine anthropologische Prämisse, die nicht über jeden Zweifel erhaben ist. Zumal diese Verbindung nur unter der Annahme gelten würde, dass ein relativistisches Verständnis von Werten prima facie mit einem Wertenihilismus gleichzusetzen sei beziehungsweise in einem solchen münde.2 In Bezug auf die erste Entscheidung erscheint eine Betrachtung auf theoretischer Ebene deutlich interessanter und überdies weit aussagekräftiger zu sein, insbesondere im Hinblick auf die Fragestellung des vorliegenden Sammelbandes. Und auch die angesprochene, zweite Vorentscheidung lässt sich – wie im Verlauf des Artikels noch zu zeigen sein wird – nur schwerlich zugunsten jener Möglichkeit beantworten, den Relativismus a priori zum auslösenden Moment einer Orientierungslosigkeit des Bürgers und damit zum Kernpunkt devianten Verhaltens zu erklären. Entscheidend für die weitere Untersuchung erscheint zudem der „verwandtschaftliche“ Zusammenhang zwischen Pluralismus und Relativismus, den Irlenborn aus der Lektüre von Michael Lynch deduziert (vgl. Irlenborn 2016, S. 118 ff.). Lynch vertritt dabei folgende Auffassung: „The notion of pluralism shines brightly within academia and throughout the culture at large. In its most

2Dies

ist zwar ein häufiger Vorwurf, kann jedoch nicht unwidersprochen so stehen bleiben (vgl. Braun 2016, S. 281).

260

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general form, pluralism is the idea that there can be more than one true story of the world; there can be incompatible, but equally acceptable, accounts of some subject matter. There are no absolute facts but a diversity of truths, all of which equally clamor for our attention“ (Lynch 2001, S. 1). Da der Begriff des Pluralismus im politikphilosophischen und demokratietheoretischen Diskurs weit besser untersucht und klarer umrissen ist als der des Relativismus (vgl. Irlenborn 2016, S. 2), stellt dieser Umstand eine wichtige Hilfestellung in Bezug auf den Fortgang der Untersuchung dar. Inwieweit es sich zwischen Relativismus und Pluralismus tatsächlich um ein verwandtschaftliches Verhältnis oder vielleicht vielmehr um eine ‚Familienähnlichkeit‘ im Sinne Wittgensteins handelt, sei an dieser Stelle einmal dahingestellt. Bevor nun aber zur detaillierteren Betrachtung des Untersuchungsgegenstands der Pluralismus in der demokratietheoretischen Debatte exakter beleuchtet werden soll, ist zunächst kurz auf das Phänomen des Relativismus einzugehen.

2 Die Logik des Relativismus: Prinzipien im Überblick In der gegenwärtigen Diskussion, welche, wie bereits erwähnt, zuvorderst eine Krisendiskussion ist, wird der Relativismus oftmals als ein neuartiges, die demokratische Grundfeste gefährdendes Phänomen dargestellt. Die Geschichte der Philosophie eröffnet jedoch ein gänzlich anderes Bild. „Relativism“, so Steven Hales (2011, S. 1) in der Einleitung des Companion to Relativism, „is one of the oldest and most tenacious ideas in all of philosophy“. Und diesem Diktum schließt sich auch Bernd Irlenborn an, wenn er festhält, dass „Debatten um die Bedeutung und Herausforderung des Relativismus […] schon seit der Antike geführt [werden]“ (Irlenborn 2016, S. V). Keinesfalls handelt es sich also um eine Erscheinung der Postmoderne, wie fälschlicherweise immer wieder angeführt und an verschiedenen Stellen auch kritisiert wird.3 Dieser Umstand erscheint „umso erstaunlicher, als es Platon ist, der in seiner berühmten Protagoras-Kritik im Theaitetos das Problem des erkenntnistheoretischen Relativismus für den späteren – pyrrhonischen – Skeptizismus auf

3Lediglich

beispielhaft sei an dieser Stelle Nils Heisterhagen (2018) angeführt. Genauso wenig handelt es sich, wie im politikwissenschaftlichen Kontext bisweilen vermutet, um eine Erscheinung, die im Wesentlichen erstmals mit dem Untergang der Weimarer Republik und dem Rechtspositivismus in Zusammenhang gebracht werden kann.

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261

wirkungsmächtige Weise überhaupt erst zum Gegenstand einer grundsätzlichen Erörterung macht“ (Heidemann 2000, S. 18).4 Der Skeptizismus erfährt in der Folge verschiedenartige Wendungen und auch Zeiten geringerer Verbreitung, verschwindet jedoch nie gänzlich5 und erlangt spätestens in der Frühen Neuzeit durch David Hume (1993) neue Präsenz, bis er als radikaler Skeptizismus in den Frühschriften von Karl Marx ins Auge sticht. Marx vertritt die Überzeugung, dass „diese Ideen, diese Kategorien, ebenso wenig ewig, als die Verhältnisse [sind], die sie ausdrücken. Sie sind historische, vergängliche, vorübergehende Produkte“ (Marx 1953, S. 498). Somit betrachtet er in der Folge auch die „bürgerlichen Vorstellungen von Freiheit, Bildung, Recht usw.“ nur als „Erzeugnisse der bürgerlichen Produktions- und Eigentumsverhältnisse“ (Marx 1953, S. 543) und negiert damit jeglichen Bestand normativer Vorstellungen und Werte. Eine gemäßigtere Position nimmt Max Weber ein, der entgegen den Prämissen von Marx eine „Reduktion auf ökonomische Ursachen allein“ (Weber 1956, S. 210) im Hinblick auf die Wertorientierung und Überzeugung für unzulässig erachtet. Gleichzeitig attestiert Weber, es handele sich „zwischen den Werten letztlich überall und immer wieder nicht nur um Alternativen, sondern um unüberbrückbar tödlichen Kampf“ (Weber 1956, S. 272). Insofern hält er „die Schaffung eines praktischen Generalnenners für unsere Probleme in Gestalt allgemein gültiger letzter Ideale“ nicht nur für nicht wünschenswert, sondern schlichtweg für „praktisch unlösbar“ (Weber 1956, S. 192 f.). Max Weber stellt

4Der

eigentliche ideengeschichtliche Ursprung des Relativismus ist allerdings bereits im Werk von Herodot im 5. Jahrhundert vor Christus zu finden: „[…] wenn man den Menschen unter allen Sitten und Bräuchen die Wahl ließe, würden sie schließlich alle ihre eigenen wählen. Jeder hält eben seine für die besten. Darum wird auch kein vernünftiger Mensch damit seinen Spott treiben. Daß alle Völker so über ihre Sitten denken, kann man aus vielem schließen, vornehmlich aber aus folgendem: Als König Dareios die Griechen an seinem Hofe fragte, um welchen Preis sie sich bereit fänden, ihre toten Väter zu essen, sagten sie, dazu würden sie sich für kein Geld verstehen. Darauf ließ er Inder kommen, Kallatier, wie sie heißen, welche ihre toten Eltern essen, und fragte sie in Gegenwart jener Griechen mit Hilfe eines Dolmetschers, um welchen Preis sie ihre toten Väter mit Feuer verbrennen würden; die aber schrien vor Entsetzen und baten ihn, um Gottes willen nur solche Worte nicht in den Mund zu nehmen. Gegen die Sitte ist eben nicht anzukommen, und ich glaube, Pindar hat recht, wenn er die Sitte König über alle nennt“ (Herodot 1985, S. 212). 5Eine eingehende, ideengeschichtliche Untersuchung wäre an dieser Stelle unangemessen und würde den Rahmen der Abhandlung sprengen, daher findet an dieser Stelle nur eine grobe Skizzierung statt.

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daher letztlich klar, dass die „Möglichkeit einer normativen Ethik […] allerdings nicht [dadurch] in Frage gestellt [wird], daß es Probleme praktischer Art gibt, für welche sie aus sich selbst heraus keine eindeutigen Weisungen geben kann […] und daß ferner die Ethik nicht das Einzige ist, was auf der Welt ‚gilt‘, sondern daß neben ihr andere Wertsphären bestehen, deren Werte unter Umständen nur der realisieren kann, welcher ethische ‚Schuld‘ auf sich nimmt. Dahin gehört speziell die Sphäre politischen Handelns“ (Weber 1956, S. 268 f.).6 In diesem Zitat Max Webers klingt zum Abschluss bereits an, dass sich insbesondere der Bereich des Politischen als interessant hinsichtlich des Relativismus erweist. Daher soll sich diese Abhandlung im Wesentlichen auch auf diesen Aspekt beschränken. Doch nicht nur eine Einschränkung des Betrachtungsgegenstandes und die daraus resultierende Notwendigkeit einer entsprechend detaillierten Abgrenzung der Thematik lassen das Unterfangen kompliziert erscheinen; deutlich schwieriger gestaltet dies zusätzlich die Erkenntnis, „dass es weder den Relativismus, noch den moralischen Relativismus als solchen gibt. Ausgehend von der ontologischen These der Relativität, die alle unterschiedlichen Ausprägungen relativistischen Denkens eint, bieten sich insbesondere im normativen Bereich eine Vielzahl von Denk-Abzweigungen an“ (Frick 2010, S. 287).7 An diesem Punkt sei daher angemerkt, dass es sich bei der für die vorliegende Thematik in der Hauptsache relevanten Spielart des Relativismus um den moralischen Relativismus handelt.8 Als konkretes Beispiel hierfür lässt sich Richard Rortys Zitat des dritten Präsidenten der Vereinigten Staaten, Thomas Jefferson, mit den folgenden

6Aufbauend

auf Max Webers „Polytheismus der Werte“ wird diese Idee dann im weiteren Verlauf des 20. Jahrhunderts von postmodernen Denkern aufgegriffen und weiter gedacht – bis hin zu einem absolut gesetzten Relativismus, der besagt, es gebe „keine allgemein gültigen Prinzipien außer dem, dass es solche Prinzipien nicht gibt“ (Nunner-Winkler 2009, S. 30). 7Vgl. Schmitt (2018) detaillierter zu den diversen Ausformungen des Relativismus. Auch Irlenborn weist in diesem Zusammenhang auf folgendes hin: „Der philosophische Begriff ‚Relativismus‘ bezieht sich nicht auf eine feststehende und genau definierbare Theorie, sondern umfaßt ein Bündel verschiedener Problemstellungen, die sich in allen Bereichen der Philosophie vorfinden lassen“ (Irlenborn 2011, S. 82). 8An dieser Stelle sei ergänzt, dass man auch innerhalb des moralischen Relativismus weiter zu differenzieren hat, wie Gerhard Ernst ausführt (vgl. Ernst 2008). Zudem sei einschränkend angemerkt, dass vom moralischen Relativismus abgesehen „die Rezeption dieser breit gefächerten Debatten in der deutschsprachigen Philosophie bislang sehr verhalten“ (Irlenborn 2016, S. 2) ist.

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Worten heranziehen: „Mir entsteht kein Schaden, wenn mein Nachbar sagt, daß es zwanzig Götter gibt, oder keinen Gott.“ Rorty selbst fährt fort: „Das Beispiel Jefferson hat dazu beigetragen, die Vorstellung akzeptabel zu machen, daß die Politik von Glaubenssätzen hinsichtlich der letzten Wahrheiten getrennt werden kann – daß ein den Bürgern gemeinsamer Glaube für eine demokratische Gesellschaft nicht nötig ist“ (Rorty 1988, S. 3). Um diese Behauptung von Rorty nun aber verifizieren oder falsifizieren zu können, bedarf es einer genaueren Analyse der Voraussetzungen hinsichtlich der Grundlagen und Ausgestaltung des demokratischen Systems, genauer, einer Differenzierung zwischen positivistischen und normativistischen Konzeptionen der Demokratie.

3 Der Relativismus im Spannungsfeld von Positivismus und Neopluralismus Im Folgenden soll daher der Einfachheit halber anhand der Theorien von Hans Kelsen (positivistische Demokratietheorie) und Ernst Fraenkel (normativistische Demokratietheorie des Neopluralismus) knapp dargestellt werden, worin die wesentlichen Unterschiede bestehen, um abschließend auf dieser Basis eine Einordnung des anomischen Potenzials des Relativismus für eben diese zu vollziehen.

3.1 Die Perspektive des Positivismus: Hans Kelsen Der positivistischen Theorie Hans Kelsens wird oftmals ein durchgängig relativistischer Charakter zum Vorwurf gemacht, da sie „rein formal, nämlich ausschließlich als Prozedur zur Erzeugung einer Rechtsordnung zu verstehen“ (Lanz 2007, S. 114) sei. In dieser Pauschalität ist das unzutreffend. Vielmehr spricht sich Kelsen für die Demokratie als Staatsform aus, da er sie für die geeignetste hält, um die Freiheit und Autonomie des Individuums zu gewährleisten. Und eben diese individuelle Freiheit ist es, die für Kelsen den Bestimmungsgrund der Demokratie ausmacht, oder, um es mit seinen eigenen Worten auszudrücken, ist die Freiheit das „Grundprinzip der Demokratie“ (Kelsen 2006, S. 162). Kelsen ist bewusst, dass das menschliche Zusammenleben, sprich die Gesellschaft und in der Folge dann auch der Staat, des Prinzips der Herrschaft bedarf. Es muss also eine spezifische Ordnung geben, die das intersubjektive Verhalten und Handeln regelt. Und diese soll nach Kelsen möglichst freiheitlich gestaltet

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sein, denn seiner Prämisse nach darf der Mensch, wenn er schon beherrscht werden muss, wenigstens nur von sich selbst beherrscht werden (Kelsen 1925, S. 321). Zwei Aspekte werden dadurch nun offensichtlich. Zum einen wird deutlich, dass sich Kelsen mit diesem Ansatz in die Tradition der neuzeitlichen Herrschaftsvertragslehre einreiht, deren Grundlage eine jeweils spezifische Vorstellung eines Naturzustandes bildet. „Damit ist bereits soviel gesagt, daß der Staat kein Zweck an sich selbst ist, keine vorausgesetzte oder dem Einzelnen von vornherein überlegene Größe“ (Dreier 1997, S. 81). Aber für Kelsen, und hierin besteht die wesentliche Differenz zu den meisten der übrigen Kontraktualisten, ist die individuelle Freiheit nicht nur die Basis seiner theoretischen Konzeption, sondern auch das Ziel. Die Freiheit ist folglich eine Entität, welche nicht lediglich im Naturzustand angenommen wird, sie soll eben auch das Endprodukt der staatlichen Ordnung darstellen. Damit kommt Dreier bei dem Versuch, Kelsens Theorie zu beschreiben, auch zu folgendem Schluss: „Es kann als charakteristisch für die Entfaltung des Kelsenschen Gedankengangs gelten, daß die Vermittlungsschritte zwischen vollständiger individueller Autonomie als Ausgangspunkt und der Ausgestaltung einer staatlichen Herrschaftsorganisation stets von dem Ziel getragen sind, Selbstbestimmung und Selbstgesetzgebung in möglichst weitem Umfang zu wahren“ (Dreier 1997, S. 81). An diesem Punkt offenbart sich auch die Differenz zu Kelsens ideengeschichtlichem Referenzpunkt, Jean-Jacques Rousseau, den Kelsen zwar einerseits als den „bedeutendste[n] Theoretiker der Demokratie“ (Kelsen 2006, S. 156) begreift, dem er aber in wesentlichen Punkten widerspricht. Auch Rousseaus Idee des Contrat Social basiert auf der Vorstellung eines Naturzustandes, in dem der Mensch uneingeschränkte, individuelle Freiheit genießt. Der Mensch lebt in diesem Stadium allein für sich, es besteht quasi weder eine Gesellschaft, noch Dinge wie Eigentum oder Sprache. Die Existenz des Menschen ist der eines Tieres ähnlich, dementsprechend gibt es für den Menschen prinzipiell auch keine moralischen Kategorien wie gut oder böse. Es gibt lediglich eine sozusagen natürliche Tugend, welche das menschliche Handeln prägt, und diese ist das Mitleid. Erst durch das allmähliche Aufkommen von Arbeitsteilung, Spezialisierung und einer Verbesserung der Sprachfähigkeit entfernt sich der Mensch aus dem Naturzustand. Einschneidenden Charakter haben dabei vor allem die Herausbildung persönlichen Eigentums und die damit verbundenen Konsequenzen, wie beispielsweise Eifersucht.

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Auf eben diese Weise entsteht die Ungleichheit unter den Menschen,9 welcher Rousseau fatale Folgen zuschreibt: „Der erste, der ein Stück Land eingezäunt hatte und es sich einfallen ließ zu sagen: dies ist mein und der Leute fand, die einfältig genug waren, ihm zu glauben, war der wahre Gründer der bürgerlichen Gesellschaft. Wie viele Verbrechen, Kriege, Morde, wie viel Not und Elend und wie viele Schrecken hätte derjenige dem Menschengeschlecht erspart, der die Pfähle herausgerissen oder den Graben zugeschüttet und seinen Mitmenschen zugerufen hätte: ‚Hütet euch, auf diesen Betrüger zu hören; ihr seid alle verloren, wenn ihr vergesst, dass die Früchte allen gehören und die Erde niemandem‘“ (Rousseau 2001, S. 173).

Vor diesem Hintergrund ist dann auch Rousseaus Forderung aus dem Contrat Social, die der Prämisse Kelsens zunächst so ähnlich zu sein scheint, gänzlich anders zu verstehen. Rousseau fordert dort: „Finde eine Form des Zusammenschlusses, die mit ihrer ganzen gemeinsamen Kraft die Person und das Vermögen jedes einzelnen Mitglieds verteidigt und schützt und durch die doch jeder, indem er sich mit allen vereinigt, nur sich selbst gehorcht und genauso frei bleibt wie zuvor“ (Rousseau 1977, S. 17). Beide Denker – Rousseau und Kelsen – teilen einen gemeinsamen Ausgangspunkt, die individuelle Freiheit des Menschen. Das Ziel ihres jeweiligen Gesellschaftsvertrages differiert jedoch entscheidend. Während der rousseausche Gesellschaftsvertrag letztlich „die völlige Entäußerung jedes Mitglieds mit allen seinen Rechten an das Gemeinwesen als Ganzes“ (Rousseau 1977, S. 17) bedeutet, möchte Kelsen die Freiheit möglichst erhalten und erklärt dies auch zum obersten Prinzip seiner Theorie. Kelsen erkennt, dass die vollkommene, originäre, individuelle Freiheit niemals dieselbe sein kann, wie diejenige Freiheit, welche sich in einer sozialen, gesellschaftlichen oder staatlichen Ordnung manifestiert.

9Rousseau

ist sich des Bestehens von prinzipieller Ungleichheit unter den Menschen bewusst, spezifiziert daher auch näher, um welche Art der Ungleichheit es ihm an dieser Stelle geht: „Ich unterscheide in der menschlichen Art zwei Arten von Ungleichheit: die eine, die ich natürlich oder physisch nenne, weil sie durch die Natur begründet wird, und die im Unterschied der Lebensalter, der Gesundheit, der Kräfte des Körpers und der Eigenschaften des Geistes oder der Seele besteht; und die andere, die man moralische oder politische Ungleichheit nennen kann, weil sie von einer Art Konvention abhängt und durch die Zustimmung der Menschen begründet oder zumindest autorisiert wird“ (Rousseau 2001, S. 67).

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Dementsprechend versieht er die Freiheit auch mit dem Zusatz ‚politisch‘. „Politisch frei ist, wer zwar untertan, aber nur seinem eigenen, keinem fremden Willen untertan ist“ (Kelsen 1925, S. 321). Dieses paradox erscheinende Phänomen ist als ein „staatsfeindliche[r] Urinstinkt“ zu verstehen, „der das Individuum gegen die Gesellschaft stellt“ (Kelsen 2006, S. 156). Letztlich ist in ihr nichts anderes zu erkennen als ein „unlösbarer Konflikt zwischen der Idee der sozialen Ordnung und der Idee der individuellen Freiheit“ (Lepsius 2009, S. 79). Während Rousseau dieses Spannungsverhältnis mittels des Contrat Social ad hoc löst, wählt Kelsen eine andere Variante. In einer Art Metamorphose (vgl. Kelsen 2006, S. 158, 162, 173) durchläuft die individuelle Autonomie des Subjekts verschiedene Stadien, die man als die unterschiedlichen, „zentralen Strukturelemente demokratischer Ordnung“ (Dreier 1997, S. 83) begreifen kann.10 Im Zuge der angesprochenen Metamorphose konstruiert Kelsen dann auch einen Begriff des Volkes, demzufolge es analog zum Parlament als ein Staatsorgan verstanden werden muss. Konsequenz: „Wenn es sich beim Volk und beim Parlament um zwei unterschiedliche Staatsorgane handelt, kann zwischen ihnen keine Identität bestehen. Wer hingegen die Vorstellung hegt, das Parlament müsse den Volkswillen abbilden, begreift Repräsentation als Identität von Herrschern und Beherrschten mit der Folge, dass die Willensbildung des Parlaments an der Idee eines Volkswillens gemessen werden kann“ (Lepsius 2009, S. 74 f.). Als adäquates Prinzip der Herausbildung dieses Willens erachtet Kelsen das Majoritätsprinzip. Theoretisch wäre zwar lediglich das Einstimmigkeitsprinzip geeignet, die Freiheit jedes Einzelnen entsprechend abzubilden, allerdings ist Kelsen gewahr, dass es mit Blick auf den gesellschaftlichen Pluralismus und die Vielzahl divergierender Auffassungen und Werte unmöglich wäre, einen solchen Zustand herzustellen (vgl. Dreier 1997, S. 83 f.; Lanz 2007, S. 116). Ausgehend von dieser Prämisse erklärt er das Majoritätsprinzip aus einem gleichsam einfachen wie pragmatischen Grund zur vernünftigsten Alternative, die er wie folgt begründet: „[D]aß – wenn schon nicht alle – so doch möglichst viele Menschen frei sein, d. h. möglichst wenig Menschen mit ihrem Willen im Widerspruch zu dem allgemeinen Willen der sozialen Ordnung geraten sollen“ (Kelsen 2006, S. 159).11

10Es

würde den Rahmen dieser Abhandlung sprengen, die ‚Metamorphose‘ der Freiheit an dieser Stelle nachzuzeichnen und wäre auch der Fragestellung nicht angemessen. Vgl. daher Kleine (2017, S. 123–126). 11Vgl. dazu auch Kelsen (1955/1956, S. 25).

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Wahrheitsansprüche – und dies ist ganz entscheidend in diesem Zusammenhang – können aus Mehrheitsentscheidungen, die auf demokratischem Weg getroffen wurden, nicht abgeleitet werden. An einen derartigen Zusammenhang zu glauben würde bedeuten, „an ein Gottesgnadentum des Volkes glauben, eine Zumutung, ebenso unmöglich wie jene, die das Gottesgnadentum eines Fürsten proklamiert“ (Kelsen 2006, S. 224). Der an dieser Stelle anklingende Relativismus ist es auch, den Kelsen, im Sinne eines Werterelativismus für die Grundlage der Demokratie erachtet. „Wer absolute Wahrheit und absolute Werte menschlicher Erkenntnis für verschlossen hält, muß nicht nur die eigene, muß auch die fremde, gegenteilige Meinung zumindest für möglich halten. Darum ist der Relativismus die Weltanschauung, die der demokratische Gedanke voraussetzt“ (Kelsen 2006, S. 226).

3.2 Die Perspektive des Neopluralismus: Ernst Fraenkel In der Forschungsliteratur wird immer wieder betont, dass die Wurzeln von Fraenkels neopluralistischer Demokratietheorie12 auf seine Erlebnisse zum Ende der Weimarer Republik zurückgehen (vgl. Brünneck 2009, S. 15). So lag ihm insbesondere deren Erhaltung am Herzen, und gerade diese Auseinandersetzung war es, die laut Brünneck „sein gesamtes späteres Werk“ (Brünneck 2009, S. 16) prägte. Doch auch die Erfahrung des Nationalsozialismus hatte entscheidenden Einfluss auf Fraenkels Werke. Im Einzelnen waren dies „[d]ie Kritik an dem Versuch der Nationalsozialisten, gewaltsam die Heterogenität in Gesellschaft und Staat zu vernichten, die Notwendigkeit der Einhaltung rechtsstaatlicher Garantien und die Anerkennung naturrechtlich begründeter Wertvorstellungen“ (Brünneck 2009, S. 16). Letztlich aber basiert Fraenkels Konzept der pluralistischen Demokratie vor allem auf den Abwägungen des Gegensatzes zwischen der englischen und der französischen Demokratietradition.13 Fraenkel stellt sich dabei auf die Seite

12Mit

seinem neopluralistischen Ansatz bleibt Fraenkel jedoch „hinter de[m] mit Kelsen längst erreichten Stand der pluralismustheoretischen Debatte zurück“ (Ooyen 2006, S. 34), was hier allerdings nicht weiterverfolgt werden kann. 13„Nach dem englischen Demokratiemodell ist das Parlament die Institution für den Ausgleich zwischen den in der Gesellschaft objektiv vorhandenen unterschiedlichen Interessen. Dieses Modell beruht auf der Anerkennung der Heterogenität der Gesellschaft. Nach dem französischen Modell, wie es insbesondere in der Verfassung von 1793 seinen Ausdruck gefunden hatte, handelt das Parlament unabhängig von einzelnen gesellschaftlichen

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des englischen Modells und spricht sich für gesellschaftlichen und politischen Pluralismus aus. Im Gegensatz zu der im Nationalsozialismus erlebten Einschränkung beziehungsweise sogar versuchten Vernichtung des Pluralismus stellt dieser für Fraenkel ein wichtiges Element der politischen Willensbildung dar. Die organisation und der Widerstreit der divergierenden Interessen findet dabei nur in dem von Fraenkel so bezeichneten kontroversen Sektor statt (vgl. Brünneck 2009, S. 19 f.). Ein verfassungsrechtlich definierter Rahmen legt in der Folge fest, wie innerhalb dieses kontroversen Sektors mittels Institutionen, wie Parteien, Parlamenten, Regierungen und Verwaltungen, Kompromisse erarbeitet werden. Dieser prozedurale Ablauf selbst ist wiederum durch einen Mehrheitsentscheid legitimiert. Letztlich gelangt die pluralistische Demokratie so „[t]rotz der ausdrücklichen Anerkennung der Vielfalt der gesellschaftlichen und politischen Interessen […] auf diese Weise zur Bestimmung des Gemeinwohls“ (Brünneck 2009, S. 20 f.). Interessant ist in diesem Zusammenhang, dass Fraenkel den Begriff des Gemeinwohls14 wählt, einen Begriff, welchen auch Rousseau verwendet, gegen den sich Fraenkel ja eigentlich explizit wendet. Fraenkel schreibt konkret: „Wenn wir vom Gemeinwohl reden, denken wir nicht in Kategorien der Macht, sondern in Kategorien des Rechts und der Gerechtigkeit; wir bewegen uns nicht im Bereich des Seienden, sondern des Sein-Sollenden. Gemeinwohl ist keine soziale Realität, sondern eine regulative Idee“ (Fraenkel 2011a, S. 85). Anders als bei Rousseau oder Carl Schmitt handelt es sich jedoch nicht um ein Gemeinwohl, welches a priori existiert, sondern um eines, welches a posteriori mittels der Verfahren der pluralistischen Demokratie hergestellt wird (vgl. Brünneck 2009, S. 21). Der Inhalt des Gemeinwohls, das auf diese Weise erzeugt worden ist – und dieser Punkt ist von entscheidender Bedeutung – ist keineswegs willkürlich festlegbar, vielmehr muss er spezifischen Mindestanforderungen genügen, wie Hubertus Buchstein ausführt (vgl. Buchstein 2011, S. 137). Um zu erfahren, wie dieser Inhalt ausgestaltet sein soll, sind weitere

Interessen. Dieses Modell hat die Annahme einer Homogenität der Gesellschaft zur Voraussetzung“ (Brünneck 2009, S. 19). 14Auf den Begriff des Gemeinwohls kann an dieser Stelle aufgrund des begrenzten Rahmens dieser Abhandlung nicht näher eingegangen werden, obwohl dies für das tiefere Verständnis des Widerstreits zwischen Kelsen und Fraenkel hilfreich wäre. Daher sei hier auf folgende Titel verwiesen: Morlok (2008) und Pfordten (2008).

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Passagen aus Fraenkels Schriften heran zu ziehen. So schreibt Fraenkel in seinem Aufsatz „Historische Vorbelastungen des deutschen Parlamentarismus“: „Gemeinwohl stellt die Resultante dar, die sich jeweils aus dem Parallelogramm der ökonomischen, sozialen, politischen und ideologischen Kräfte einer Nation dann ergibt, wenn ein Ausgleich angestrebt und erreicht wird, der objektiv den Mindestanforderungen einer gerechten Sozialordnung entspricht und subjektiv von keiner maßgeblichen Gruppe als Vergewaltigung empfunden wird“ (Fraenkel 2011b, S. 61). An anderer Stelle führt Fraenkel an, dass nur dann etwas als Gemeinwohl bezeichnet werden könne, wenn „die Auseinandersetzungen unter Einhaltung der Regeln eines fair-play geführt werden und die Ergebnisse der Auseinandersetzungen sich im Rahmen der Mindesterfordernisse der sozialen Gerechtigkeit bewegen“ (Fraenkel 2011a, S. 89). Sämtliche an dieser Stelle angeführten Zitate von Fraenkel weisen eine Gemeinsamkeit auf: In allen ist die Rede vom Gemeinwohl, und jedes Mal wird dieses in Verbindung gebracht mit dem Begriff der Gerechtigkeit. Die Gerechtigkeit scheint folglich ein, wenn nicht sogar das konstitutive Element von Fraenkels Gemeinwohlkonzeption zu sein. Wie aber muss man sich diese so verstandene Gerechtigkeit vorstellen, die dem Individuum der pluralistischen Gesellschaft zukommen soll? Auf diese Frage gibt Fraenkel in einem 1963 erschienenen Aufsatz mit dem Titel „Die Wissenschaft von der Politik und die Gesellschaft“ eine Antwort. So schreibt er dort: „Unter dem ‚Gemeinwohl wird […] eine in ihrem Kern auf einem als allgemein gültig postulierten Wertkodex basierende, in ihren Einzelheiten den sich ständig wandelnden ökonomisch-sozialen Zweckmäßigkeitserwägungen Rechnung tragende regulative Idee verstanden, die berufen und geeignet ist, bei der Gestaltung politisch nicht kontroverser Angelegenheiten als Modell und bei der ausgleichenden Regelung politisch kontroverser Angelegenheiten als bindende Richtschnur zu dienen“ (Fraenkel 1973, S. 339).

An diesem Punkt erwähnt Fraenkel auch den von ihm so genannten und als besonders wichtig erachteten nicht-kontroversen Sektor. Dieser nicht-kontroverse Sektor ist dabei nach Fraenkels Meinung vonnöten, da feste Vorgaben bezüglich der formellen Regelungen sowie der inhaltlichen Grenzziehung für die im kontroversen Sektor ausgehandelten Kompromisse unabdingbar sind (Vgl. Massing 2012, S. 262). Nur mittels der Existenz eines solchen nicht-kontroversen Sektors sei es möglich, so sagt Fraenkel in einer Diskussion mit Eric Voegelin 1964, „sich den Luxus einer pluralistischen, autonomen, sozialrechtsstaatlichen Demokratie [zu] leisten […]“ (Fraenkel 1964, S. 172 f.). Und genau in diesem nicht-kontroversen Sektor ist nach Fraenkels Meinung auch die Gerechtig-

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keit verortet, denn, so führt er aus, jeder Kompromiss, welcher innerhalb der pluralistischen Demokratie geschlossen werde, muss an den „fundamentalen regulativen Ideen der Gerechtigkeit“ (Fraenkel 2007, S. 279) ausgerichtet sein. Letzten Endes beruhen diese inhaltlichen Werte des nicht-kontroversen Sektors damit auf naturrechtlichen Prinzipien, wie er in einem Brief an Lothar Bossle vom 28. Januar 1973 schreibt. „An mehr als einer Stelle habe ich jedoch zum Ausdruck gebracht, dass dieser Wertekodex und die auf ihm basierenden regulativen Ideen ein Naturrecht, wie es die katholische Kirche verkündet, notwendigerweise einschließt“ (zitiert nach Brünneck 2009, S. 23). Jedoch führt er an keiner Stelle genauer aus, wie die Werte, welche auf der naturrechtlichen Basis angesiedelt sein sollen, inhaltlich ausgestaltet sind (vgl. Buchstein 2011, S. 147), und vor diesem Hintergrund scheint das fraenkelsche Konzept des Gemeinwohls a posteriori deshalb etwas fragwürdig.15 Zudem bleibt offen, ob er sich letztlich tatsächlich mit der Herstellung eines Gemeinwohls a posteriori zufrieden gibt, oder ob seine Konzeption nicht „vielmehr mit ganz bedeutsamen Vorbedingungen verknüpft“ (Göhler 2006, S. 33) ist.16 Einen Teil dieser Vorbedingungen stellt dabei eine spezifische politische Kultur dar, die Fraenkel als Voraussetzung betrachtet. So ist der Grundstein von Fraenkels Konzeption in dieser Hinsicht wohl „das vernünftige und aufgeklärte, zu Einsicht und sittlicher Bindung fähige Individuum Kantischer Prägung“ (Brünneck 2009, S. 24). Entsprechend dieser Prämisse ist Fraenkel dem Recht gegenüber auch skeptisch eingestellt, seiner persönlichen Erfahrung nach war dieses nämlich nicht in der Lage, einen hinreichenden Schutz für die Demokratie zu bieten (vgl. Holthaus und Noetzel 2012, S. 44 f.). So kann man letztlich mit den Worten Brünnecks zusammenfassend attestieren: „Der Rechtsstaat ist für ihn [Fraenkel] kein formales Regelwerk, sondern eine Institution zur Verwirklichung fundamentaler Werte wie Gleichheit und Gerechtigkeit“ (Brünneck 2009, S. 21). Was aber meint Fraenkel genau, wenn er auf die naturrechtlichen Grundprinzipien verweist? Da der Begriff des Naturrechts teils schwer fassbar

15So

beschreibt er die Grundlage des nicht-kontroversen Sektors manchmal als Naturrecht und ein anderes Mal als einen allgemein verbindlichen Wertekodex. Vgl. dazu Brünneck (2009, S. 22 f.). Letztlich scheint jedoch an diesem Punkt für Fraenkel tatsächlich das Naturrecht die Basis des non-kontroversen Sektors zu bilden. Vgl. dazu Schale (2009, S. 128–135). 16Auch Buchstein bezeichnet Fraenkels Terminologie des Gemeinwohls als missverständlich: „Bei näherer Betrachtung stellte sich heraus, das sich auch das Gemeinwohl a posteriori im Rahmen a priori geltender Normen befinden muss“ (Buchstein 2011, S. 146).

Anomie durch Relativismus?

271

erscheint, soll an dieser Stelle zumindest kurz erläutert werden, wie der Begriff im vorliegenden Zusammenhang zu verstehen ist. Zunächst einmal ist zu erwähnen, dass ein weiter und ein enger Naturrechtsbegriff existieren. Der weite Naturrechtsbegriff, welcher auf Aristoteles’ Gedanken aus der Nikomachischen Ethik zurückgeht, bezeichnet „solche Grundsätze einer verbindlichen Ordnung, die unabhängig vom positiven Recht gültig sind“ (Zippelius 2011, S. 72). Mit dem engen Naturrechtsbegriff dagegen sind „solche Gerechtigkeitsprinzipien [gemeint], die – angeblich – in der bestehenden Weltordnung überhaupt, in der Natur der Sache oder in der Natur des Menschen selbst angelegt sind“ (Zippelius 2011, S. 72). Und da Fraenkel ja selbst als Grundlage des non-kontroversen Sektors in seiner Demokratietheorie die Prinzipien der ­ katholischen Lehre anführt, ist in diesem Fall vom engeren Begriffsverständnis auszugehen. Diese fraenkelsche Auffassung des Naturrechts entspricht damit auch der traditionellen Vorstellung des Naturrechts, welche „die natürliche Ordnung als sinnvoll [versteht], weil sie durch eine allumfassende Vernunft oder konkreter einen Schöpfergott geschaffen ist. Die regelnde Kraft ist der Geist oder der Wille Gottes“ (Kunz und Martino 2006, S. 51). Fraenkels eigene Vorstellung vom Naturrecht scheint damit klar zu sein, im Anschluss stellt sich jedoch die Frage, welche Konsequenzen dies für seine Demokratietheorie nach sich zieht, vor allem hinsichtlich der Funktion des non-kontroversen Sektors. Denn wie Kurt Seelmann anschaulich ausführt, ­ können mit naturrechtlichen Begründungsversuchen verschiedene Ziele verfolgt werden: „Positives Recht durch eine von ihm verschiedene Instanz zu legitimieren oder aber unter Berufung auf eben diese Instanz infrage zu stellen. Welche Art der Geltung diesen naturrechtlichen Normen zukommen soll, ist im Einzelnen auch unter Naturrechtlern umstritten, etwa ob man sie als unmittelbar geltendes Recht zu begreifen hat oder bloß als Beurteilungsmaßstab für positives Recht. Bei Annahme der von den heutigen Naturrechtlern favorisierten zweiten Auffassung würde das Naturrecht nicht zusätzliches Recht zum positiven Recht schaffen können, wohl aber käme ihm die Fähigkeit zu, positives Recht im Einzelfall außer Kraft zu setzen“ (Seelmann 2007, S. 136).

Genau darum scheint es Ernst Fraenkel auch zu gehen, trat er doch vehement für die streitbare beziehungsweise wehrhafte Demokratie ein. Laut Fraenkel ist ja auch der Pluralismus im kontroversen Sektor eben nur möglich, wenn es den breiten non-kontroversen Sektor mit einer naturrechtlichen Basis gibt, sodass dieser als Beurteilungsmaßstab herangezogen werden kann. Somit könnte, wie Seelmann bereits schreibt, im Einzelfall bestehendes, positives Recht zur Not

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außer Kraft gesetzt werden. Fraenkel schließt sich damit, so kann man sagen, dem Grundgedanken naturrechtlicher Grundlegungen an, der besagt, „dass die universale Verfügungsgewalt des Staates über das Recht verneint wird, dass also die Unverfügbarkeit von Recht wenigstens in seinen wichtigsten Grundsätzen behauptet wird“ (Seelmann 2007, S. 136). Das Aufkommen des Nationalsozialismus in Deutschland hat, wie bereits erwähnt, zu dieser Renaissance des Naturrechts und zugleich zur vermehrten Ablehnung des Rechtspositivismus geführt. Dass jedoch „die im Nazismus sich darstellende politische Fehlentwicklung durch die Doktrin des Gesetzespositivismus bedingt oder auch nur gefördert oder ermöglicht worden ist, muss bezweifelt werden, wiewohl dies in vielen Beiträgen zur Naturrechtsdiskussion behauptet worden ist. Das dritte Reich war kein Gesetzesstaat, seine Verbrechen waren zum größeren Teil zugleich Gesetzesbrüche. […] Der formell rechtsstaatliche Gesetzesvollzug war nicht das genuine Instrument zur Massenvernichtung. Im Gesetzespositivismus den Grund der Perversion der Rechtsordnung zu sehen, erscheint, historisch gesehen, als starke Übertreibung, die zu der Illusion verleiten kann, mit dem erhofften naturrechtlichen Sieg über den Gesetzespositivismus sei jener Perversion nachhaltig vorgebeugt. Perversion kam auch und gerade aus der Sphäre überpositiven Rechtsdenkens, aus der sich teils als Naturrecht deklarierenden Ideologie nämlich, die, weil die Bindung an die Masse der nicht alle auf einmal zu ändernden überlieferten Gesetze als hemmend erfahren wurde, die Bindung an das Gesetz durch eine Bindung an die Ideologie ersetzen wollte“ (Ellscheid 2011, S. 151 f.).

4 Anomie durch Relativismus? Die Folgerungen Die Gegenüberstellung positivistischer und neopluralistischer Positionen der Demokratietheorie hat verdeutlicht, dass sie hinsichtlich der Begründung und der Geltungskraft sozialer und politischer Normen stark divergieren. Ausgehend davon liegt die Vermutung nahe, dass gerade relativistische Tendenzen in der Tradition des Positivismus ein nicht zu unterschätzendes Anomiepotenzial bergen, da hier die Verankerung von Normen durch ihre jederzeit mögliche Veränderbarkeit von vornherein begrenzt ist. Demgegenüber bezwecken normativistische Konzeptionen eine verhältnismäßig breite non-kontroverse Basis in Form eines auf Dauer angelegten, gemeinsamen Wertesystems, was solchen anomischen Tendenzen entgegenwirken müsste. Wendet man sich der Frage zu, wie dieses exakt auszusehen hat, würde Fraenkels Antwort wie folgt aussehen: Er „antwortet auf diese Frage mit dem Verweis auf eine bestimmte Weise des Verständnisses der politischen Anthropo-

Anomie durch Relativismus?

273

logie – bringt also ein Menschenbild ins Spiel: ein Menschenbild, auf das sich der Pluralismus als Theorie in seiner Begründung offenbar bezieht, und dem der Rang einer nicht mehr hintergehbaren Bedeutung zugemessen wird, so daß im Pluralismus Fraenkelscher Prägung alles auf diesem Menschenbild aufbaut“ (Böhr 2011, S. 230). Ein Relativismus, der nun so weitgehend ist, dass er auch dieses Menschenbild infrage und vermeintliche Gewissheiten in Abrede stellt, muss daher sicherlich als mögliche Gefahr erachtet werden. Insofern liegt auf den ersten Blick ein Zusammenhang zwischen Relativismus und anomischen Tendenzen auf der Hand, auch wenn sich diese vielleicht nicht bis in Letzte als konsistent erweisen.17 Deutlich interessanter scheint es allerdings an diesem Punkt über die Frage nachzudenken, ob die Demokratie „nicht jene Form der Herrschaft [ist], die – als Volksherrschaft – an die Stelle der Wahrheit die Berücksichtigung der Mehrheit setzt? Also ausdrücklich statt Überzeugungen nur Meinungen fordert, statt auf Wahrheiten allein auf Sichtweisen setzt, kurz: das Vorletzte regelt, statt über die letzten Dinge zu befinden?“ (Böhr 2011, S. 223). Fasst man diese Frage nicht gar so resignativ wie Christoph Böhr auf, dann könnte man umformuliert besser danach fragen, „wie angesichts der Pluralität von Interessen, moralischen und wertorientierten Überzeugungen und der daraus sich ergebenden Unvermeidbarkeit machtgestützter Auseinandersetzungen zwischen konkurrierenden und unvereinbaren Wertsetzungsinteressen sowie angesichts der daraus resultierenden Unabschließbarkeit von Prozessen der In-Geltung-Setzung von Normen das zentrale Problem der Sicherung eines funktional ausreichenden Maßes an Verbindlichkeit gelöst werden kann“ (Greven 1991, S. 227). Böhr vermutet bereits, dass die Demokratie im Relativismus ihre „eigene Denk- und Lebensform“ erkenne und der „Pluralismus der Demokratie zwangsläufig in die Perspektive des Relativismus“ (Böhr 2011, S. 221) münde. Und dieses Fazit scheint nicht gänzlich von der Hand zu weisen. Die Untersuchung des positivistischen Theorieansatzes hat bereits Anlass zu der Vermutung gegeben, dass eventuell nicht der Relativismus in der Kritik stehen sollte, sondern möglicherweise die Form und Ausgestaltung der Demokratie. Denn möglicherweise existiert in der Tat eine „Verwandtschaft von Relativismus und Demokratie“ (Frick 2010, S. 272), nur eben nicht mit den normativistischen Auslegungen des demokratischen Gedankens.

17„Es

wurde gezeigt, dass […] der Vorwurf, relativistisches Denken führe zwangsläufig zum Zusammenbruch von Staat und Gesellschaft, nur auf einen (unbedingten) starken individuell-normativen Relativismus zutrifft“ (Frick 2010, S. 288).

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Wenn im Zuge des Pluralismus inkompatible Wertvorstellungen in einer Gesellschaft aufeinandertreffen, scheint dies nur auf den ersten – traditionell modernen – Blick problematisch. In postmoderner Auslegung lässt sich ebenso gut von einer diametral entgegengesetzten Prämisse ausgehen. „Wer glaubt, eine letztgültige Lösung von Konflikten sei irgendwann möglich – selbst wenn es sich nur um eine asymptotische Annäherung an die regulative Idee eines rationalen Konsenses handelt –, stattet das demokratische Projekt nicht etwa mit einem notwendigen Horizont aus, sondern gefährdet es“ (Mouffe 2007, S. 46). Vielstimmigkeit und eben jene Auseinandersetzung damit stellt in dieser Perspektive kein Defizit dar, sondern ist sozusagen konstituierendes Moment und wichtiger Bestandteil einer funktionierenden Demokratie gleichzeitig. „[T]hings are likely to go far better if dissenting views are heard and if people reject those views only after actually hearing them. […] Free societies depend on a high degree of receptivity. In which many perspectives are heard and in which dissent and disagreement are not unwelcome“ (Sunstein 2003, S. 109). Relativistisches Denken in dieser Form bedeutet dekonstruktivistisches Denken und geht damit Hand in Hand mit der „dialektischen Natur menschlicher Selbsterkenntnis“ (Frick 2010, S. 282 f.). Letztlich stellen Dissens, Widerspruch und Subversion nicht länger hingenommene Übel dar, sondern „vielmehr sind sie Ausdruck der Vitalität des demokratischen Prozesses“ (Lembcke und Weber 2016, S. 110 f.). Akzeptiert man in der Folge den Relativismus als eine bedeutsame Entität des gegenwärtigen gesellschaftlichen Diskurses, so kann man lediglich dann vom anomischen Potenzial des Relativismus ausgehen, wenn man ihn im Hinblick auf normativistische Demokratietheorieansätze zu bewerten sucht. In Anbetracht der Bedeutung des Relativismus muss die Frage jedoch gestattet sein, ob sich die tatsächliche Idee der Demokratie nicht trotzdem diesem Faktum stellen muss. In diesem Falle müsste sich deren Ausgestaltung an die anthropologischen Gegebenheiten anpassen, um ihrer eigentlichen Ausgangsidee gerecht werden zu können. Insofern lässt sich abschließend festhalten, dass der Relativismus durchaus anomisches Potenzial in Bezug auf das politische und gesellschaftliche Leben moderner Demokratien birgt. Demokratietheoretisch betrachtet handelt es sich jedoch dabei vielmehr um einen weiteren Schritt, den es bezüglich der „unendlichen Aufgabe“ (vgl. Heil und Hetzel 2006), die Demokratie darstellt, zu gehen gilt.

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Anomie als Strukturdefekt der Demokratie? Einsichten aus der Theorie demokratischer Antinomien mit einem Ausblick auf das Verhältnis zur Religion Oliver Hidalgo 1 Das Problem der Demokratie − einleitende Bemerkungen Als Jürgen Habermas (2008) vor einigen Jahren nochmals die Frage nach der „epistemischen Dimension“ der Demokratie stellte, war das Ergebnis vor dem Hintergrund der Habermasschen Diskursethik im Grunde vorprogrammiert: Ja, natürlich habe die Demokratie eine epistemische Dimension, da demokratische Verfahren nur infolge begleitender deliberativer Prozesse auf Dauer vernünftige Resultate produzieren könnten und die demokratische Meinungsbildung dabei ‚falsche‘ Behauptungen, Bewertungen und Argumente kritisieren und ausschließen müsse. Für eine diskursiv vitale Demokratie sei daher insbesondere eine Qualitätspresse unerlässlich (Habermas 2010). In der Ära der Digitalisierung stehe die moderne Volksherrschaft daher aufgrund der Monopol- und Kartellbildungsprozesse im Mediensektor1 sowie einer qua Internet fragmentierten Öffentlichkeit (Habermas 2008, S. 162) vor einer ungewissen Zukunft. Allerdings hat die Demokratie beileibe nicht erst im digitalen Zeitalter damit zu kämpfen, dass die Qualität der in öffentlichen Debatten ausgetauschten Argumente epistemologisch betrachtet zweifelhaft bleibt und nicht selten

1Siehe

dazu auch Hindman (2018).

O. Hidalgo (*)  Institut für Politikwissenschaft, Universität Regensburg, Regensburg, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Herausgeber bzw. der/die Autor(en), exklusiv lizenziert durch Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 M. Sebaldt et al. (Hrsg.), Demokratie und Anomie, https://doi.org/10.1007/978-3-658-30533-8_12

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sogar von populistisch-demagogisch lancierten ‚Scheinwahrheiten‘ unterwandert wird. Zwar mag sich die ‚Vertrauenskrise‘ der Demokratie durch das Internet als Medium der Globalisierung verschärft haben und vom drohenden Verlust nationaler Souveränität, von Parteien- und Politikverdrossenheit, verschwimmenden Grenzen zwischen Privatem und Politischem sowie einem kaum noch regulierbaren Mediensystem mit sinkenden journalistischen Standards und grassierenden ‚fake news‘ flankiert sein (Coleman 2017, S. 55 ff.); das dahinter stehende Problem ist dennoch sehr viel älter. Im Grunde genommen geht es bereits zurück auf die frühen Kritiken bei Platon und Pseudo-Xenophon, die die Volksherrschaft bekanntlich mit der Regierung der dafür Unfähigsten und Ungeeignetsten assoziierten, da alle Kompetenz, Erfahrung und Einsicht von einflussreichen Ämtern ferngehalten werde.2 Von ‚Demokraten‘ werde dies indes nicht einmal als Manko erkannt, weil demokratische Prozeduren ohnehin auf dem manipulierbaren Urteil der wankelmütigen Menge und nicht auf den (ewigen) Maßstäben des Guten, Wahren und Schönen gründeten. Jene scheinbare ‚Qualitätsnot‘ deutete der Platon-Kritiker Hans Kelsen später freilich zur eigentlichen Tugend der Demokratie um. Kelsen (2006b, S. 236) schreibt diesbezüglich in einer für ihn recht typischen Pointierung: „Wenn die Frage nach dem, was sozial richtig, was das Gute, das Beste ist, in eine[r] absoluten, objektiv gültigen, für alle unmittelbar verbindlichen […] Weise beantwortet werden könnte: dann wäre die Demokratie schlechthin unmöglich. Denn was könnte es für einen Sinn haben, über eine Maßnahme, deren Richtigkeit über allem Zweifel erhaben feststeht, abstimmen und die Mehrheit entscheiden zu lassen? Was könnte es gegenüber der Autorität des absolut Guten anderes geben als den dankbaren und bedingungslosen Gehorsam?“3

Ob dieser epistemologische Relativismus, der Kelsen antreibt, gleichzeitig dazu führt, dass eine Demokratie auf normative (Wahrheits-)Ansprüche vollkommen verzichten muss, ist deswegen zwar noch lange nicht ausgemacht und leitet stattdessen zur Frage nach der spezifischen Normativität der Demokratie über (z. B. Nida-Rümelin 2006; Hidalgo 2014, Teil III sowie Hidalgo 2019a). Dennoch begründet sich spätestens mit Kelsen in überzeugender Weise ein

2Siehe

hierfür die Bücher VIII und IX der platonischen Politeia (Platon 2000) sowie die unter dem Nachlass Xenophons überlieferte Schrift Athenaion Politeia/Die Verfassung der Athener (Pseudo-Xenophon 2010). 3Vgl. dazu auch den Beitrag von Jan Kleine.

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Demokratieverständnis, das die Bedingung der Möglichkeit der Volksherrschaft an die epistemologische Voraussetzung knüpft, dass sich die Dispositionen demokratischer Politik a priori einer Klassifizierbarkeit als ‚richtig‘ oder ‚falsch‘ entziehen. Es handelt sich somit um grundsätzlich offene Themenkomplexe und Problemkreise, die endgültig gar nicht entscheidbar, sondern auf verschiedene Weise anzugehen und allenfalls unvollständig und vorläufig zu ‚lösen‘ sind. Insofern zehrt die Demokratie geradezu von ihrer qualitativen Unsicherheit und wird erst dadurch ‚authentisch‘, dass sie zur Handhabung ein und derselben politischen Herausforderung mehrere (gleichberechtigte) Alternativen zulässt. Andernfalls wäre das demokratische Wechselspiel der Kräfte tatsächlich von vornherein sinnlos. Kelsens Position, die in gewisser Hinsicht den Pragmatismus von John Dewey widerspiegelt, wurde in diversen Variationen in der Folge von zahlreichen weiteren Denkern bestätigt. Aus einer Fülle an Beispielen sei an dieser Stelle nur an Hannah Arendts (1972) Entgegensetzung von „Wahrheit und Politik“, das Oszillieren der (zwischen verschiedenen Akteuren wechselnden) demokratischen Macht um ein ‚leeres Zentrum‘ bei Claude Lefort (1990)4 oder das ‚Unvernehmen‘ als Ausgang und Fluchtpunkt jeder demokratischen Theorie und Praxis bei Jacques Rancière (2002) erinnert.5 In der Nachfolge und Zuspitzung Deweys sprach Richard Rorty zudem vom radikalen Kontingenzcharakter der demokratischen Gesellschaft, dem mit ‚Ironie‘ und ‚Solidarität‘ zu begegnen sei, obwohl die normativen Begründungsmuster hierfür fehlen. Aufgrund solcher und anderer Widersprüche dreht sich die einschlägige Debatte folgerichtig seit Langem um die „nicht eingehaltenen Versprechen“ (Bobbio 1988, S. 11 − 26) oder auch die notwendigen Grenzen von Demokratie und Volkssouveränität. Da solche Grenzen jedoch schwerlich selbst demokratischen Ursprungs sein können, ist das Problem der Demokratie am Ende nicht lösbar und stürzt die in diesem Zusammenhang lancierte Idee der ‚streitbaren‘ oder ‚wehrhaften‘ ­Volksherrschaft

4Entlang

der von Lefort identifizierten Leere und Offenheit der Demokratie, die allenfalls symbolisch zu kompensieren ist, wird zugleich als weitere Aporie greifbar, dass der demokratische Souverän sowohl an das Gesetz gebunden ist als auch über ihm steht (Rödel et al. 1989). 5Bei Rancière resultiert die Uneindeutigkeit und der demzufolge unvermeidliche Streit in der bzw. um die Demokratie aus einer Nicht-Identität des Demos mit sich selbst. Aus keiner demokratischen Praxis sei nämlich ein Akt der Usurpation wegzudenken, indem sich empirisch stets nur ein Teil des Volkes als souveräner ‚demos‘ aufspielt, „die Versammlung anstelle der Gemeinschaft, die Mehrheit anstelle des Parlaments, die Armen anstelle der Polis“ (Rancière 1996, S. 100).

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nur in eben jene unlösbaren Aporien zurück, die wiederum schon Hans Kelsen (2006b, S. 237) feststellte: „Eine Demokratie, die sich gegen den Willen der Mehrheit zu behaupten, gar mit Gewalt sich zu behaupten versucht, hat aufgehört, eine Demokratie zu sein. Eine Volksherrschaft kann nicht gegen das Volk bestehen bleiben.“6 Derartige Einsichten sind nun keineswegs als akademische Spitzfindigkeiten oder rhetorische Rabulistik abzutun. Vielmehr zeigen oder suggerieren sie wenigstens, dass die Demokratie infolge ihrer eigenen Logik nicht umhinkommt, sich auf unsicherem Fundament zu bewegen. Eben dies macht sie anfällig für eine Reihe von „Pathologien“ (Sebaldt 2015) und „Strukturdefekten“ (Hidalgo 2018), von denen ihr innerer Selbstzerstörungsmechanismus (wenn eine undemokratische Mehrheit die Macht erringt), die Nähe zum Populismus, fehlende Responsivität sowie der Mangel an Nachhaltigkeit (vgl. Mannewitz 2018) nur die auffälligsten sind. Nicht zuletzt deshalb neigt die sich notwendig auf unübersichtlichem Terrain bewegende Demokratie seit je her dazu, in ihr antidemokratisches Gegenteil umzuschlagen. Die Beispiele aus der Politischen Theorie, die dieses Phänomen reflektieren bzw. über die entsprechenden Risiken zumindest spekulieren, sind dabei wiederum überaus zahlreich. Von den bereits erwähnten Denkern springt diesbezüglich etwa die platonische Analyse aus der Politeia ins Auge, dass die letztlich zu extreme Freiheit in der Demokratie die Sehnsucht nach einem starken Führer, einem autokratischen Tyrannen weckt. Hannah Arendts Totalitarismus-Studie macht hingegen darauf aufmerksam, dass gerade das ­ pluralistische Parteiensystem in Demokratien den Hang evoziere, das eigene partikulare Anliegen als „Gesamtinteresse“ des Volkes zu verbrämen und dadurch die Logik einer alle politischen Widersprüche und Gegensätze auflösenden ‚Einheitspartei‘ vorzubereiten (Arendt 1998, S. 537). In ähnlicher Weise erkennt Claude Lefort (1990) die ständige Gefahr, dass es in der Demokratie durch den von ihr verursachten symbolischen Skandal zum Wunsch nach einer totalitären Wiederbesetzung des „leeren Zentrums“ kommt, nicht zuletzt, um die in der modernen Volksherrschaft ausdifferenzierten Bereiche der Macht, des Rechts und des Wissens wieder in Übereinstimmung zu bringen, das heißt zu einem ‚Ganzen‘ werden zu lassen. Bei Rancière schließlich ist das Politische der Demokratie

6Jacques

Derrida (2006) spricht diesbezüglich auch von der unvermeidbaren ‚Autoimmunität der Demokratie‘.

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ohnehin nur als (sporadische) Unterbrechung der hierarchisch strukturierten Ordnung, der ‚Polizei‘ zu verstehen. Jene theoretisch vielfach konstatierte Tendenz der Demokratie, sich selbst zu untergraben und in das autokratische Gegenteil ihrer eigenen Logik umzuschlagen (bzw. das Gegenteil als ‚Begleiterscheinung‘ von vornherein gar nicht erst loszuwerden), wurde im Hinblick auf die Erforschung ihrer tieferen Ursachen bislang indes eher vage analysiert. Der im vorliegenden Band im Zentrum stehende Begriff der Anomie kann aber womöglich einen interessanten Beitrag leisten, um die Forschung diesbezüglich ein Stück voranzubringen. Hierzu muss jedoch zunächst ein vertieftes Verständnis der Demokratie selbst erfolgen, um die Relevanz des Anomie-Konzepts in dem eben skizzierten Kontext intersubjektiv nachvollziehbar zu veranschlagen. Die daran anknüpfende Argumentationslinie wird daher in einem ersten Schritt die Theorie demokratischer Antinomien vorstellen, um die bislang eruierten Aspekte einer systematischen Betrachtung zuzuführen. Das Risiko der (modernen) Volksherrschaft, in einen Zustand der ‚Anomie‘ im Sinne Émile Durkheims zu verfallen, ein Zustand, der seinerseits das Verlangen nach mehr oder weniger radikalen ‚Gegenmitteln‘ schürt, wird dadurch in seinen diversen Facetten und Sequenzen greifbarer als zuvor (Abschn. 2). Im Anschluss rekurriert der vorliegende Beitrag auf den eigentlichen Ursprungskontext des Anomie-Begriffs bei Durkheim: die moderne säkulare (und demokratische) Gesellschaft, in der die Religion als gesamtgesellschaftlicher Garant epistemologischer wie ethischer Orientierung ins Wanken gerät und letztlich auch nicht ersetzt wird, was die festgestellte Tendenz zur sozialen Anomie im Grunde erst erklärt (Abschn. 3). Vor diesem Hintergrund soll zum Schluss des Artikels in der gebotenen Kürze diskutiert werden, inwieweit sich die Religion − im Anschluss an Tocqueville und andere − als wirksames ‚Gegengift‘ zur Anomie der Demokratie förmlich aufdrängt.

2 Strukturdefekte der Demokratie oder: Von der Theorie demokratischer Antinomien zur Anomie der modernen Volksherrschaft 2.1 Die Theorie der demokratischen Antinomien Aus den Ausführungen des ersten Abschnitts resultiert mit Blick auf die Ansätze von Kelsen, Lefort, Rancière und anderen die ziemlich unbequeme Einsicht, dass sich die Demokratie geradewegs aus einer Aporie heraus konstituiert. Gemeint

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ist, dass das der Demokratie innewohnende quantitative Prinzip (die Mehrheit, die Macht der großen Zahl) mit dem sie gleichermaßen ausmachenden qualitativen Prinzip (das Wohl oder der Wille der Gemeinschaft, das Recht oder auch die Gerechtigkeit) in keiner Identität (nicht einmal einer symbolischen) zusammenfällt. Hierzu gehört auch, dass die Herkunft des Rechts, das innerhalb des demokratischen Rechtsstaates die Macht des Volkes qualifizieren und falls notwendig auch begrenzen soll, fern von einer Begründbarkeit durch den Volkswillen anzunehmen ist. Folgerichtig avanciert ein solches ‚Recht‘ beinahe unvermeidlich zum blinden Fleck der Demokratietheorie und entkoppelt das, was als ‚Recht‘ gelten soll, überhaupt von eindeutig als ‚demokratisch‘ zu identifizierenden Legitimitätschiffren.7 Dass der demokratietheoretische Diskurs diese grundlegende Aporie immer wieder von Neuem reflektiert und bestätigt, rechtfertigt es, hier von einer Antinomie in der Demokratie zu sprechen. Jene Antinomie besteht offensichtlich zwischen den Prinzipien der Quantität und Qualität im Zusammenhang demokratischer Verfahren und Entscheidungsprozesse. Mithilfe des Antinomie-Begriffs ist hier zu etikettieren, dass die Demokratie in einen unlösbaren Widerspruch mit sich selbst gerät, wann immer sie einerseits das quantitative Prinzip des allgemeinen, freien, gleichen Wahlrechts bzw. der Mehrheitsentscheidung für unantastbar erklärt, um sich zugleich gegen mögliche (antidemokratische?) Entgleisungen des ‚Volksvotums‘ mithilfe qualitativer Vorgaben und Grenzziehungen zu wappnen.8 Beides zu erreichen ist weder theoretisch noch praktisch auf konsistente Weise möglich. Hans Kelsen zog daraus − wie in Abschn.  1 skizziert − die mehr oder weniger radikale Konsequenz, sich für eine von beiden Seiten entscheiden zu müssen. Für Kelsen (2006a, S. 227), der sich auf keine ‚höheren‘ Wahrheiten, sondern allein auf die (positive) Erkenntnisfähigkeit des Menschen beruft, hieß dies, dass der „Zwang“ einer Rechtsordnung allein „durch die Zustimmung

7Siehe

dazu vor allem Derrida (1991), der folgerichtig vom „mystischen Grund“ rechtlicher Autorität in der Demokratie spricht. 8Um das Vorhandensein einer semantischen Antinomie zwischen Quantität und Qualität innerhalb der Theorie- und Begriffsgeschichte der Demokratie tatsächlich belegen zu können, wären freilich auch die bekannten Vermittlungsangebote zwischen Qualität und Quantität – etwa die Summationstheorie von Aristoteles (Politik 1281a42-b8) oder der interne Zusammenhang zwischen Demokratie und Rechtsstaat in Habermas’ Theorie der Deliberation (Habermas 1999) als nicht adäquate Lösung der Aporie zu kennzeichnen. Hierfür verweise ich auf meine Darstellung in Hidalgo (2014, S. 156–197).

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wenigstens der Mehrheit derjenigen, denen die Zwangsordnung zum Heile gereichen soll“, zu legitimieren ist. Als „Ausdruck eines politischen Relativismus“, der dem (autoritären) Wahrheitsanspruch des „politischen Absolutismus“ entgegensteht, kann die Demokratie keinen Punkt außerhalb ihrer selbst fixieren, von dem aus sie zur Not sogar gegen das Majoritätsprinzip zu behaupten wäre. Damit notwendig verbunden ist die später von Rancière betonte ­Nicht-Identität des Volkes, welche sich bei Kelsen (2006a, S. 163) dahin gehend äußert, dass „jene Einheit, die unter dem Namen des Volkes auftritt“, gleichbedeutend ist mit einer „nicht mehr überprüfte[n] Fiktion“, die „real [ge]setzt“ wird.9 Die Strukturschwäche des demokratischen Mehrheitsprinzips, in welcher zuvor vor allem liberale Denker wie James Madison, Alexis de Tocqueville (1987) oder John Stuart Mill mit einigem Recht die Gefahr einer ‚Tyranny of majority‘ vermutet hatten, wird von Kelsen mithin vorbehaltlos akzeptiert. Nichtsdestoweniger scheint es absolut nachvollziehbar und demokratietheoretisch ebenso legitim zu sein, derart radikalen Konsequenzen wie denen bei Kelsen zu entgehen und die Autorität des Rechts entgegen der strikten Voraussetzung seines genuin majoritären Zustandekommens anzuerkennen. Die Entscheidung für die Demokratie könnte somit also auch gegen Kelsen ausfallen, sofern die Antinomie zwischen Qualität und Quantität akzeptiert und der Rechtsstaat folgerichtig nicht nur als Ergebnis, sondern auch als Grenze des Mehrheitsprinzips gedacht wird. Bevor ich die Bedeutung der Anomie als mögliche (und gewissermaßen sogar wahrscheinliche) Folgeerscheinung der eben beschriebenen demokratischen Antinomie zwischen Qualität und Quantität genauer ins Visier nehme, sei in einer Art Intermezzo der Argumentationsführung an dieser Stelle darauf verwiesen, dass daneben noch zahlreiche weitere ‚Problemfelder‘ der Demokratie existieren. Letztere lassen sich ebenfalls als ‚Antinomien‘ im Rahmen demokratischer Theorie und Praxis rekonstruieren. Am bekanntesten ist diesbezüglich wohl das

9Am

Ende seiner Schrift Vom Wesen und Wert der Demokratie (1929) treibt Kelsen (2006a, S. 228) seine Kompromisslosigkeit nochmals auf die Spitze, als er die im Johannesevangelium geschilderte Abstimmung für die Befreiung des Verbrechers Barrabas und gegen die Begnadigung Jesu nur als Argument gegen das Majoritätsprinzip der Demokratie gelten lassen will, sofern gegen das Votum des (in diesem Fall jüdischen) Volkes eine politische Gewissheit gesprochen hätte, damit den „Sohn Gottes“ zu verurteilen. Da aber eine derartige Gewissheit im irdischen Bereich des Politischen niemals existiere, sei eine Abschaffung des Majoritätsprinzips zugunsten (notwendig autoritär) vorgegebener Maßstäbe weder auf dem Boden noch zum erfolgreichen Schutz der Demokratie zu unternehmen. Schon gar nicht aber dürfe der Mehrheitswille mit dem Argument ausgehebelt werden, dass er manipulierbar oder in irgendeiner Hinsicht fehlbar sei.

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unlösbare Spannungsverhältnis zwischen Freiheit und Gleichheit, das vor allem von Tocquevilles De la démocratie en Amérique (1835/1840) hypostasiert wurde und das bei Manfred G. Schmidt (2010, S. 113 ff.) als genuiner „Zielkonflikt“ der Demokratie rekapituliert wird. Überdies bedeutet es eine sehr evidente Antinomie der Demokratie, dass in ihr die Prinzipien der Volkssouveränität und Repräsentation nebeneinander koexistieren, und das, obwohl schon Rousseau überzeugend den unüberwindlichen Widerspruch zwischen beiden Denkfiguren aufgezeigt hatte (Rousseau 1996).10 Eine weitere Antinomie der Demokratie ist anhand des Paradoxes auszumachen, dass Pluralität und Heterogenität zum einen die Grundlage markieren, auf der sich die moderne Demokratie erhebt, während sie zum anderen einen ‚übergreifenden Konsens‘ (John Rawls), einen ‚nicht-kontroversen Sektor‘ (Ernst Fraenkel), die Akzeptanz der Legitimität konträrer politischer Positionen bzw. ‚fair play‘ gegenüber politischen Gegnern (Hermann Heller) u. ä. benötigt, wenn der demokratische Wettstreit die Gesellschaft nicht spalten und desintegrieren soll.11 Beim gerade erwähnten Weimarer Staatsrechtler Hermann Heller (1971, S. 428) kommt der antinomische Charakter des angesprochenen Problems klar zum Ausdruck, wenn er schreibt: „Soziale Homogenität kann niemals Aufhebung der notwendig antagonistischen Gesellschaftsstruktur bedeuten.“ Als fünfte Antinomie der Demokratie ist auf die gegensätzlichen Ansprüche von Individuum und Gemeinschaft zu rekurrieren, deren unmögliche Harmonisierbarkeit im Streit zwischen Liberalen und Kommunitaristen während der 1980er und 1990er Jahre offenkundig wurde. Eine sechste Antinomie liegt schließlich in der höchst widersprüchlichen Affinität der Demokratie zu Universalität und Partikularität. Die Konturen jener sechsten (und vorläufig letzten) Antinomie der Demokratie12 werden nach wie vor am besten durch ein Zitat von Ernesto Laclau (2006, S. 41) auf den Punkt gebracht: „Totalität ist unmöglich und wird zugleich vom Partikularen erfordert: In diesem Sinn ist sie im Partikularen als das gegenwärtig, was abwesend ist, als ein konstitutiver Mangel, der das Partikulare unaufhörlich dazu zwingt, mehr als es selbst zu sein, eine universale Rolle anzunehmen, die nur prekär und unvernäht sein kann. Genau aus diesem

10Peter

Graf Kielmansegg (2013) spricht daher in Erinnerung an Rousseau auch von der „Quadratur des Zirkels“, welche die repräsentative Demokratie (welche zugleich auf Volkssouveränität basiert) bedeute. 11Siehe dazu auch den Beitrag von Simon Bein. 12Ob es noch mehr gibt als diese muss und wird der weitere demokratietheoretische Diskurs enthüllen.

Anomie als Strukturdefekt der Demokratie?

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Grund kann es demokratische Politik geben: Eine Abfolge finiter und partikularer Identitäten, die eine universale Aufgabe zu übernehmen versuchen, die über sie hinausgeht; die aber folglich niemals in der Lage sind, die Distanz zwischen Aufgabe und Identität zu überdecken und die jederzeit durch alternative Gruppen ersetzt werden können. Unvollständigkeit und Vorläufigkeit gehören zur Essenz der Demokratie.“ Übersetzt heißt dies nichts anderes, als dass die Demokratie, die wie gesehen auf ihrer epistemologischen Unsicherheit aufsattelt, dennoch einen (ontologisch unmöglichen) universalen Horizont (etwa durch Affinität zu den Menschenrechten) sowie einen Hang zur Transzendierung ihrer selbst besitzen muss, um vom Gegenprinzip der Partikularität am Ende nicht gleichsam verschluckt zu werden − spiegelbildlich zum Problem einer aporetischen Selbstabschaffung der Demokratie durch eine ‚undemokratische‘ Mehrheit. Die soeben aufgezählten sechs demokratischen Antinomien sind genealogisch aus dem einschlägigen ideen- und begriffsgeschichtlichen Diskurs herauszudestillieren (vgl. Hidalgo 2014, Kap. 3) und lassen sich in dieser Manier durch unzählige Beispiele bestätigen bzw. reformulieren. Ihre antinomische Struktur verlangt von der Demokratie dabei in erster Linie eine Wahrung der Balance zwischen ihren gegensätzlichen, jedoch normativ gleichberechtigten Polen. Denn weil Demokratien auf widersprüchlichen Prinzipien basieren, ist die erforderliche parallele Geltung jener normativen Ansprüche nur durch eine Aufrechterhaltung bei gleichzeitiger Ausbalancierung ihrer inneren Spannungen vorstellbar. Demokratie bedeutet mithin kein Entweder-Oder zwischen ihren konträren Seiten, sondern gerade umgekehrt eine Koexistenz ihrer antinomischen Pole, das heißt sowohl Freiheit als auch Gleichheit, sowohl Volkssouveränität als auch Repräsentation, sowohl Pluralität als auch soziale Einheit und Integration, sowohl Qualität als auch Quantität usw. Die erforderliche Balance zwischen den Polen verlangt hier weniger eine Vermeidung von Extremen oder vermittelnde Kompromisse zwischen den jeweiligen Gegenpositionen als vielmehr einen entlang der demokratischen Antinomien aufgespannten Diskursrahmen. In dessen Konturen können sich Demokratien in der Praxis weitgehend offen und flexibel und auch mit unterschiedlichen Schwerpunktsetzungen verwirklichen. Zur symbolischen Einheit gelangt die evozierte Vielfalt der real existierenden Demokratien bzw. die Heterogenität der in ihnen virulenten politischen Meinungen und Positionen dabei durch die Voraussetzung, dass innerhalb des demokratischen Diskurs- und Entscheidungsrahmens auch die

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jeweils faktisch unterlegene Position als grundsätzlich legitim anerkannt bleibt und so für eine alternative Zukunft eine Option bleibt.13 Die Verfehlung von tragfähigen Balancen bzw. Trade-Offs zwischen den demokratischen Antinomien wäre analog als inhärenter ‚Strukturdefekt‘ der Demokratie selbst zu verstehen. Anders als es die Stoßrichtung des Konzepts „defekte Demokratie“ in der bisherigen Debatte im deutschsprachigen Raum nahelegt (vgl. Merkel et al. 2003), sind mit solchen Strukturdefekten gerade keine Hybride zwischen Demokratie und Autokratie gemeint, sondern konstatierbare Mängel im Inneren der demokratischen Logik. Mit anderen Worten, es finden hier nicht etwa zu geringe Ausbildungen von demokratischen Prinzipien und Institutionen statt, sondern (einseitige) Übertreibungen und Fehlentwicklungen der Demokratie selbst. Die Antinomien der Demokratie geben in diesem Zusammenhang darüber Aufschluss, dass solche Defekte in die Tiefenstruktur der Demokratie förmlich eingeschrieben sind. Insofern artikuliert sich mit dem positiven Eintreten für die demokratischen Prinzipien bzw. in den Formen ihrer Institutionalisierung stets auch eine Tendenz des Umschlagens in eine nicht (mehr) demokratische Realität, wann immer die davon betroffenen Prinzipien (z. B. Freiheit durch Gleichheit, Volkssouveränität durch Repräsentation, Quantität durch Qualität etc. sowie jeweils umgekehrt) nicht mehr austariert werden können. Im Extremfall führen solche Strukturdefekte sogar zur (Selbst-)Zerstörung der Demokratie, sobald eine Aufhebung oder Absorbierung der genannten antinomischen Spannungsmomente insgesamt erfolgt. Solche destruktiven ‚Entartungen‘ der Demokratie sind durch das nachfolgende Schema zu illustrieren: Ohne im Einzelnen auf die Vielzahl von (verfehlten) Trade-Offs, Strukturdefekten und Selbstzerstörungen der Demokratie eingehen zu können, wird aus der Darstellung ersichtlich, dass die konstitutiven Prinzipien der Demokratie

13Als

heuristisches Mittel zur Darstellung der von den demokratischen Antinomien evozierten politischen Praxis ist zudem das Konzept von Trade-Offs geeignet (Hidalgo 2019b). Diesbezüglich lässt sich etwa zeigen, dass die Antinomie zwischen Freiheit und Gleichheit zu einem Trade-Off zwischen freier Marktwirtschaft und Sozialstaat führt. Gleiches gilt für den Trade-Off zwischen Referenden und Bürgerinitiativen auf der einen sowie dem Parlamentarismus auf der anderen Seite bzw. einer organisierten Interessensvertretung und dem Prinzip One person, one vote im Kontext der Antinomie zwischen Volkssouveränität und Repräsentation. Und auch die weiteren genannten vier Antinomien lassen sich in der Praxis der Demokratie als Trade-Offs zwischen Rechtsstaatlichkeit und majoritärer Verfügungsgewalt, kollektiver Identität und Werte-/Meinungspluralismus, Solidarität und individuellen Ansprüchen sowie universalen Maßstäben (v. a. Menschenrechte) und partikularen Eigenheiten (z. B. nationales Interesse) auffassen.

Anomie als Strukturdefekt der Demokratie?

Antinomie Gleichheit vs. Freiheit Volkssouveränität vs. Repräsentation Quantität vs. Qualität Homogenität vs. Pluralität Gemeinschaft vs. Individuum

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Balance/Trade-Off

Strukturdefekte und Entartungen

Soziale Gerechtigkeit und freiheitliche Grundrechte Referenden, Inklusion, vertical accountability und Wahlen, Delegation, horizontale Gewaltenkontrolle Majoritätsprinzip, Teilhaberechte und Minderheitenschutz, Rechtsstaatlichkeit, Wehrhaftigkeit; Input-und Outputdemokratie Integration, kollektive Identität und kulturelle Vielfalt, Interessensgegensätze; deliberative und agonale Demokratie Koexistenz von Solidarität, politischem Engagement und Individualität,

Bürokratismus, illiberale, autoritäre Demokratie vs. exklusive Demokratie, ,Brasilianisierung‘ Totalitäre Demokratie vs. elektorale, delegative Demokratie, Lobby-Demokratie Populismus, Mehrheitstyrannei, Politischer Extremismus, Vermassung vs. Oligarchisierung, Postdemokratie Antipluralismus, Uniformität, identitäre Demokratie vs. Desintegration, Fragmentierung, Bürgerkrieg Kollektivismus, Überregulierung, Überwachungsstaat vs. Deregulierung,

Abb. 1  Antinomien der Demokratie: Spannungsmomente und reale Bezüge. (Quelle: Hidalgo 2018, S. 39 f.)

niemals isoliert zu sehen sind, sondern stets in einer konstruktiven Beziehung zu ihrem jeweiligen Gegenpol stehen müssen. Andernfalls treten die skizzierten ‚Entartungen‘ der Demokratie auf, wann immer wenigstens eine der widersprüchlichen Seiten der Demokratie in ihrer Tendenz verabsolutiert und das notwendige Gegenprinzip der Antinomie dadurch absorbiert wird. Eine Demokratie, die beispielsweise einseitig das Prinzip der Freiheit/des freien Marktes hochhält und im Gegenzug das Prinzip der Gleichheit vernachlässigt, droht schließlich zu einer Form der ‚exklusiven‘ Demokratie (mit einer extremen Schieflage zwischen Arm und Reich) zu werden, wofür sich in der Literatur auch der Begriff ‚Brasilianisierung‘ (Beck 1999, S. 7 ff.) etabliert hat. Eine Demokratie, die umgekehrt die Gleichheit absolut setzt und dadurch tendenziell die Freiheit ruiniert, schlägt hingegen in eine Form des Bürokratismus sowie in illiberale und autoritäre Formen der Demokratie um. Ähnliches gilt etwa auch für einen Präventionsstaat, der das kollektive Gut der Sicherheit zu Lasten individueller Freiheitsrechte forciert (Antinomie 5).14 In derselben Manier identifiziert die in der rechten Spalte von Abb. 1 zusammengefasste, lediglich unvollständige Liste die Strukturdefekte der 14Zahlreiche

Strukturdefekte der Demokratie werden im Übrigen erst über eine kombinierte Perspektive auf diverse Antinomien tatsächlich evident. Dies gilt insbesondere für das Prinzip der Nachhaltigkeit (vgl. Hidalgo 2018, S. 48 ff., Hidalgo 2019b, Abschn. 4.2). Aber auch die spiegelverkehrten demokratischen Strukturdefekte des Populismus und der Postdemokratie, die in Abb. 1 der Einfachheit halber der dritten angeführten Antinomie zwischen Quantität und Qualität zugerechnet werden, sind im Grunde als übergreifende Verabsolutierung der illiberalen (Gleichheit, Volkssouveränität, Quantität/Majorität,

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Demokratie jeweils als mehr oder minder radikale Vereinseitigung von für sich genommen völlig legitimen demokratischen Prinzipien. Dabei ist selbstverständlich nicht jede Schieflage bereits als ‚Defekt‘ oder ‚Entartung‘ der Demokratie zu bewerten, zumal sich politisch meist immer nur ein demokratisches Prinzip zulasten des anderen vertreten lässt. Problematisch im Sinne der notwendigen Spannung zwischen den demokratischen Antinomien wird es hingegen, wenn dauerhaft und ohne Kompensationen für das Gegenprinzip politische Entscheidungen einseitig zugunsten des einen Pols getroffen werden und die Statik der Demokratie dadurch im Ganzen aus dem Gleichgewicht gerät. Das demokratische Gebilde erweist sich dadurch insgesamt als äußerst fragil und anfällig für interne ‚Entartungen‘. Letztere sind umso schwerer zu vermeiden, da sie ja für sich genommen auf absolut legitimen Prozessen im Rahmen der Demokratie beruhen und den Rahmen des Demokratischen erst dadurch sprengen, dass die innere Balance mit dem jeweils konstitutiven Gegenpol verfehlt wird.

2.2 Die Anomie der Demokratie Vor dem nunmehr zumindest grob entfalteten Hintergrund der demokratischen Antinomien und Strukturdefekte wird schließlich auch evident, warum sich die Demokratie epistemologisch betrachtet jenseits einer klaren Zuordnung von ‚gut‘ und ‚böse‘, ‚wahr‘ und ‚falsch‘, ‚legitim‘ und ‚illegitim‘ bewegen muss. Da die widersprüchlichen Prinzipien, die die Demokratie ausmachen, einzig durch die Aufrechterhaltung exakt dieser Widersprüche die Legitimität der Demokratie verbürgen und in diesem Sinne buchstäblich ‚relativ‘ und normativ abhängig bleiben, kann von ihnen auch schwerlich eine eindeutige normative Orientierung ausgehen. Zwar besitzt die Demokratie durchaus ihre eigene, spezifische Normativität, die in erster Linie in der durch sie möglichen Mäßigung politischer Diskurse, einer ethischen Kritik am Politischen, der letztlichen Unentscheidbarkeit parteilicher Konflikte sowie der Existenz einer systemloyalen Opposition zu sehen ist (Hidalgo 2014, Teil III; Hidalgo 2018a); eben diese Normativität entzieht sich jedoch geradewegs der Option, einzelne Positionen innerhalb des Rahmens der

Homogenität, Gemeinschaft, Partikularität) bzw. umgekehrt der liberalen Prinzipien (Freiheit, Repräsentation, Qualität, Pluralität, Individualität, Universalität) der Demokratie zu bewerten. Siehe dazu Hidalgo 2019b, Abschn. 4.3.

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Demokratie als definitiv (das heißt für sich genommen) ‚richtig‘ und die Gegenposition analog als definitiv ‚falsch‘ zu bezeichnen. Die Pluralität legitimer Anschauungen wird dadurch zum paradoxen ‚Programm‘ der Demokratie, wobei die normative ‚Richtigkeit‘ von konkreten Entscheidungen stets dadurch gewährleistet wird, dass sie auch anders ausfallen hätten dürfen. Die Demokratie impliziert mithin immer auch die ‚andere‘ Seite zu dem, wie sie sich in einem bestimmten Augenblick präsentiert. Damit zeichnet sich die Demokratie zwar durch keine radikale Kontingenz aus, jedoch wie gesehen durch eine sehr voraussetzungsreiche Relativität, welche in sehr vielen Fällen über die bloße Herstellung von Kompromissen, die Wahrung der Mitte zwischen den Extremen etc. nicht ausreichend abzubilden ist. Folgerichtig avanciert in den zahlreichen Situationen, in denen die widersprüchlichen Normen der Demokratie weitgehend unvermittelt nebeneinander koexistieren, die Toleranz von Gegenpositionen zur demokratischen Tugend schlechthin. Solche Toleranz zeichnet sich indes ihrerseits durch das Paradox aus, dass sie rechtlich nicht erzwingbar ist und als lediglich subjektiver relationaler Maßstab epistemologisch wie normativ gleichermaßen amorph und vage bleibt.15. Unter dem Strich wird die Demokratie durch ihre antinomische Konstitution somit als eine historisch gewachsene Idee belegt, deren spezifisches normatives Fundament sich permanent in Paradoxien verstrickt und die gleichwohl (oder auch eben deswegen) den im Grunde überambitionierten Anspruch mit sich trägt, politisch Unvereinbares zusammenzufügen. Jene ,Überambition‘ ist zwar ebenso dafür verantwortlich, dass die Demokratie ihren eigentlich partikularen Horizont als ein politisches und soziales System unter vielen performativ überschreitet; dennoch kann sie durch die Art ihrer Normativität nur (sehr) bedingt soziale Orientierung gewährleisten. Nicht zuletzt aufgrund ihrer Komplexität droht die Demokratie daher in Theorie und Praxis ihre Anhänger normativ gesehen im Ungewissen zu lassen und dadurch individuell und kollektiv zu überfordern. Jene Überforderung weist zugleich auf einen Strukturdefekt der Demokratie hin, der sich nicht nur in einzelnen Antinomien widerspiegelt (und sich entsprechend rekonstruieren lässt), sondern der gewissermaßen eine Gesamtpathologie der Volksherrschaft ins Visier nimmt. Dieser ‚übergreifende‘ Strukturdefekt der Demokratie ist insofern als Anomie zu titulieren, als darin genau der Zustand geschwächter oder sogar fehlender sozialer, politischer und kultureller Normen,

15Zur

paradoxen Verbindung von Anerkennungs- und Ablehnungskomponente im Toleranzkonzept siehe King (1976, S. 51 ff.) sowie Forst (2003, S. 34 ff.).

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Regeln und Ordnungsparameter zum Ausdruck kommt, den Émile Durkheim und Robert K. Merton als Kategorie im Sinn hatten. Dass die antinomische Demokratie dabei wenigstens tendenziell in die Verfassung einer individuell und sozial prägnanten Anomie mündet, hat vor allem damit zu tun, dass die Geltung von Recht und Gesetz sowie deren Zustandekommen über demokratische Verfahren infolge der oben skizzierten Antinomien strukturell entkoppelt sind. Am deutlichsten enthüllt sich dies entlang der zu Beginn von Abschn. 2 behandelten Antinomie zwischen Quantität und Qualität, die sich wie gesehen bestenfalls in einem Trade-Off zwischen Majoritätsprinzip und Rechtsstaatlichkeit sowie Input- und Output-Demokratie niederschlägt, die aber die Geltung des Rechts gerade nicht sklavisch an den Willen der Mehrheit bindet, um einer Tyranny of Majority zu entgehen. Jedoch auch entlang der anderen Antinomien zwischen Freiheit und Gleichheit, Repräsentation und Volkssouveränität, Einheit und Vielheit, Individuum und Gemeinschaft sowie Universalität und Partikularität lässt sich die besagte Entkoppelung zwischen Recht und demokratischen Verfahrensweisen ableiten.16 Die genannten unauflösbaren Widersprüche verhindern es jeweils, dass die empirischen demokratischen Verfahrensweisen, die vergeblich alle konträren Prinzipien gleichzeitig zu berücksichtigen trachten, am Ende Entscheidungen produzieren, deren ‚demokratische‘ Legitimität für alle Beteiligten unbezweifelbar ist. Infolgedessen ist auch ein intersubjektiv nachvollziehbares, allgemeingültiges Zustandekommen des Rechts bzw. von gegebenenfalls Zwangsgewalt rechtfertigenden Normen in der antinomischen Demokratie letztlich ein Ding der Unmöglichkeit. Vor dem Hintergrund der notwendig unvollständigen, aporetisch bleibenden ‚demokratischen‘ Prozeduren, der ‚Nicht-Identität‘ des Volkes mit

16In

dieser Hinsicht ist auch die von Niklas Luhmann analysierte strukturelle Koppelung der beiden (autopoietischen) Funktionssysteme Politik und Recht nicht als Infragestellung, sondern als Bestätigung der demokratischen Antinomien zu verstehen. Schließlich beruht es bei Luhmann (2002, S. 391 f.) lediglich auf einem „Zurechnungstrick“, dass die Verfassung innerhalb der „fiktionalen Einheit“ des Staates als Klammer von Recht und Politik zu dienen vermag. Diese Fiktion, in der das politische System die Gesetzgebung zur Herstellung kollektiv verbindlicher Entscheidungen nutzt, während das Rechtssystem die Politik an das Recht zu binden beansprucht, obwohl die politische Organisation des Staates in Form von Gerichten und verbeamteten Richtern dies praktisch erst ermöglicht, „verdeckt“, „dass es nur darum geht, eine Form einzurichten, die doppelt lesbar ist, von zwei Seiten her unterschiedlich gehandhabt werden kann, ohne dass daraus laufend unlösbare politische Konflikte entstehen“ (Herv. i. O.).

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sich selbst etc. bleibt die normative Geltung des Rechts demokratietheoretisch insofern angreifbar. Die Anomie im Sinne eines Zustandes, in dem die tönerne Grundlage aller Rechtsnormen in der Demokratie individuell und sozial transparent wird, hängt folglich wie ein Damoklesschwert über der Herrschaft des Volkes, die in der Begründung ihrer Rechts- und Verhaltensnormen nicht nur vage und unentschlossen, sondern selbstwidersprüchlich bleiben muss. Zwar sind in einer ausbalancierten Demokratie Relativismus und Pluralität durch das antinomische Gegenprinzip einer (fiktionalen) Einheit oder wenigstens Einheitlichkeit (vor allem qua Gleichheit vor dem Gesetz) ihrerseits zu ‚relativieren‘, solche Integrität wird in der antinomischen Demokratie jedoch permanent unterbrochen. Demzufolge kristallisieren sich in der demokratischen Praxis keine klaren, für alle einsichtigen und verbindlichen Regeln heraus. Zwei miteinander verwobene Ursachen sind hierfür ausschlaggebend: Zum einen die ständige Dynamik, Vorläufigkeit sowie die Änderungen, die das politische Wechselspiel in der Demokratie mit sich bringt, ein Wechselspiel, das auf seine Weise mit den Antinomien der Demokratie korrespondiert, indem die gegensätzlichen Prinzipien der Demokratie in der Praxis ihre jeweiligen Parteigänger und politischen Vertreter finden; und zum anderen, weil die Demokratie ihre Antinomien allein dadurch ausbalancieren kann, wenn sie sich einem festen, fixierten Normenverständnis partout verweigert. Eine Normbekundung für ein konkretes demokratisches Prinzip, die bereits in actu die symbolische Anwesenheit des Gegenprinzips (etwa qua Akzeptanz/ Toleranz politischer Gegner und ihrer Meinungen) verlangt, die sich somit stets selbst beschneidet, mäßigt, in Relation setzt, auf Absolutheitsansprüche verzichtet und bei der die Selbstkritik einen permanenten Begleiter darstellt, kann offensichtlich das Autoritäts- und Orientierungsbedürfnis, das über die Geltung von Normen und Gesetzen für gewöhnlich zu stillen ist, nur in unzureichender Weise gewährleisten. Als intellektuelles Glasperlenspiel ist die antinomische Demokratie daher gewiss hochspannend, als soziales Integrationsmoment und -programm stößt sie allerdings ständig an Grenzen und ist diesbezüglich sowohl von denjenigen angreifbar, die als Minderheit oder subjektiv Zukurzgekommene die Unvollkommenheiten der antinomischen Demokratie als herrschende ‚Ungerechtigkeit‘ deuten, als auch von denjenigen, die sich als Mehrheit in ihrem Machtanspruch und ihrer Verfügungsgewalt unzulässig beschnitten sehen. Zur Anomie drohen derartige (beidseitig) legitime Infragestellungen des faktisch evozierten Normengerüsts in der Demokratie zu führen, sobald die skizzierten Aporien der demokratischen Antinomien eine individuell und sozial markante Orientierungslosigkeit, Überforderung und Sehnsucht nach ‚einfachen‘,

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klar deduzierten Rechtsregeln und Autoritäten verursachen. Die in Abschn. 1 geschilderte Gefahren des Umschlagens der Demokratie in ihr autokratisches Gegenteil werden mithin durch den Anomie-Begriff in systematischer Weise greifbar und so vor allem im Hinblick auf ihre tieferen Ursachen verständlich illustriert. Der Erklärungsgehalt der als Strukturdefekt der antinomischen Demokratie identifizierten Anomie ist demnach als durchaus hoch zu taxieren.

3 Die Erosion religiöser Normen als politisches ‚Fundament‘ der Demokratie Die Anomie als pathologische Begleiterscheinung der von Antinomien konstituierten Demokratie lässt sich nicht nur in direkter Manier aus der hier angestrengten theoretischen Betrachtungsweise deduzieren. Stattdessen verdeutlicht und steigert sich die Relevanz des Anomie-Konzepts zur Klärung der pathologischen Seiten der Demokratie nicht zuletzt auch dadurch, wenn wir den eigentlichen Entstehungskontext des sozialwissenschaftlichen Rekurses auf diesen Begriff in den Fokus nehmen. So ist es alles andere als ein Zufall, dass die ‚Anomie‘ ursprünglich einen theologischen Ausdruck markierte, der für das Brechen religiöser Gesetze stand, ehe er dann von Durkheim im Sinne einer (nicht-anarchisch zu verstehenden) ‚Normenlosigkeit‘ und sozialen Entfremdung im Kontext seiner Auseinandersetzung mit der Irréligion de l’avenir bei J­ ean-Marie Guyau in die Soziologie eingeführt wurde.17 Analog deutete Durkheim den Verlust an sozialer Homogenität und Solidarität sowie den in der individualisierten und industrialisierten Gesellschaft zunehmend unerfüllbaren Wunsch nach Sozialität entlang von allgemein verbindlichen normativ-moralischen Regeln als zentrales Phänomen in der säkularen Gesellschaft der Moderne. Durkheims Werke werden dabei insgesamt durch die Klammer zusammengehalten, dass die Formen der sozialen Ausdifferenzierung und Arbeitsteilung, im Zuge derer der Anomie-Begriff erstmals exponiert auftaucht (vgl. Durkheim 2004), mit dem Verlust an (traditioneller) Religion und Religiosität korrespondieren, was in diesem Zusammenhang auch als Siegeszug des Profanen über das Sakrale beschrieben wird. In Durkheims bahn-

17Da

Guyau aber gerade die durch Anomie entstandenen Spannungsmomente positiv beurteilt, ist sein Ansatz gut mit der Antinomie-Perspektive in Verbindung zu bringen. Siehe dazu die einführenden Beiträge von Martin Sebaldt sowie von Simon Bein und Sebastian Enghofer.

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brechender Studie De la division du travail social (1893/2004) liegen deswegen die einschlägigen Prozesse, die auf der einen Seite die Spezialisierung der professionellen Fähigkeiten, die Individualisierung der Lebensstile sowie die Ausbildung eines Wertepluralismus vorangetrieben haben, und die andererseits von der gesunkenen Bedeutung der alten sozialen Bindekräfte wie vor allem der Religion, des Gilden- und Zunftwesens sowie des familiären dörflichen Umfeldes gesäumt wurden, als solche eng beisammen. In Le suicide (1897/1984) wird die Anomie folgerichtig nicht als Form individueller Verzweiflung und Entfremdung, sondern als Mangel an sozialer Integration und damit als kollektive Krankheit der modernen Gesellschaft ausbuchstabiert. Die eigentliche Ursache für solche soziale Anomie ist nach Durkheim dabei der Niedergang von religiösen Normen und Werten. Mit der Korrosion der ewig gültigen, unveränderlichen Maßstäbe sowie der nunmehr fehlenden Bereitstellung einer gesamtgesellschaftlich obligaten Weltdeutung, durch welche die Religion zuvor ein deutlich höheres Maß an Einheit und Integration garantiert hatte, gehen gemäß der Durkheimschen Diagnose unweigerlich Störungen und Einbußen sozialer Ordnung einher, die in der säkularen, arbeitsteiligen Gesellschaft nur sehr schwer aufzufangen sind. Da jede (sozial wirksame) Moral notwendig an das Vorhandensein eines geordneten Kollektivs gekoppelt sei (Durkheim 1984), ist letzten Endes auch die soziale Anomie nur zu vermeiden, wenn auch die moderne Gesellschaft zu einer gemeinsamen Form der Moral findet. Andernfalls sind Desintegration, destruktive Konkurrenz, soziale Entfremdung bis hin zu Klassenkämpfen und existenzbedrohenden ökonomischen Krisen in Zeiten der Säkularisierung und Arbeitsteilung vorprogrammiert. Durkheim (2005) selbst brachte diese Einsicht zur Formulierung eines funktionalen Religionsbegriffs, der noch in säkularer Umgebung (und letztlich unabhängig von allen religiösen Traditionen) die Integrationsleistung von Moral, Regel und Gesetz für einen sozialen Körper als religiöses Phänomen erfasst. Für meine Diagnose der antinomischen, zur Anomie neigenden Demokratie lesen sich die Ausführungen Durkheims in bemerkenswerter Weise als zusätzliche Affirmation der bislang eingeschlagenen Argumentationslinie. Nicht nur, dass der soziale Zustand epistemologischer und normativer Unsicherheit, der durch die demokratischen Antinomien provoziert wird, nahezu identisch ist mit der säkularen Situation, die Durkheim als Konsequenz der erodierten religiösen Normen interpretiert: sondern die Geschichte der (antinomischen) Demokratie lässt sich auch schon vor der Entwicklung der modernen arbeitsteiligen Gesellschaft in ihrem Spannungsfeld zu religiösen Gewissheiten, Autoritäten und Wahrheitsansprüchen nachzeichnen.

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Dies gilt bereits für die historischen Anfänge des Demokratiekonzepts selbst, das sich in der griechischen Antike in klarer Abgrenzung zu den traditionellen Theogonien und Kosmogonien sowie dem tradierten religiösen Normenkatalog etablierte. Wie vor allem Christian Meier (1983, S. 275−325) dokumentiert hat, steht die ‚Demokratie‘ (zusammen mit weiteren politischen Verfassungen des 5. Jahrhunderts v. Chr. wie der ‚Timokratie‘, ‚Oligarchie‘ oder ‚Aristokratie‘) von Beginn an für die Dominanz einer akteursorientierten Perspektive, die das Politische als Ergebnis freier Entscheidungen insgesamt von der Vorstellung eines vorgegebenen göttlichen Gesetzes (nomos bzw. Eunomie) als Maßgabe für menschliches Handeln löst. Eben diese Ferne von einer religiösen Qualifizierung politischer Prozesse motivierte seinerzeit erst das ‚Volk‘, sich selbst als ‚Subjekt‘ anstatt als Objekt der Geschichte zu verstehen und mit seiner ‚Macht‘ und seinem ‚Können‘ das Zusammenleben von freien und gleichen Bürgern weitgehend autonom zu reglementieren (Meier 1983, S. 435−499). Auch die Wiederbelebung des demokratischen Gedankens im (christlichen) Europa des Spätmittelalters und der Renaissance konvergierte nicht zufällig mit einschneidenden Säkularisierungsbewegungen, die das Politische Schritt für Schritt von Religion und Moral dispensierten (Böckenförde 2013, S. 92 ff.). Diese Bewegungen beginnen in erster Linie mit den an Aristotelesʼ Trennung von Theologie und Politik sowie Theorie und Praxis angelehnten Ausführungen bei Marsilius von Padua, setzen sich mit Machiavellis Desavouierung jeder moralischen Konnotation des Politischen fort und münden schließlich in die Religionskritik der frühen und späten Aufklärung. Diese von Jonathan Israel (2010) als „Revolution of the Mind“ rekapitulierte intellektuelle Entwicklung klammerte dabei ausgehend von Hobbes und Spinoza über Pierre Bayle und Lord Bolingbroke bis hin zu Denis Diderot oder Baron d’Holbach religiös-normative Ansprüche immer dezidierter aus dem Bereich des Politischen aus, bevor sie sich am Ende auch in den demokratischen Revolutionen des 18. und 19. Jahrhunderts niederschlugen. Doch sogar der ‚religionsfreundlichere‘ Zweig der europäischen Aufklärung, der primär von politischen Denkern wie John Locke, Charles de Montesquieu, Jean-Jacques Rousseau, Immanuel Kant oder Alexis de Tocqueville repräsentiert wird und der gemeinsam mit den vorhin erwähnten Religionskritikern und Atheisten die Idee der modernen Demokratie aus der Taufe hob, sattelte zumindest auf der Trennung von Religion und Politik sowie Staat und Kirche auf. Damit entzog er − trotzdem er an religiös-moralischen Autoritäten grundsätzlich festhielt − wenigstens allen politisch begründeten Normen das ehedem feststehende normativ-epistemologische Fundament, das die Scholastik noch vorgesehen hatte. Auf seine Weise bestätigt daher auch jenes zweite Panel demo-

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kratietheoretischer Klassiker die Spannung zwischen Demokratie und Religion, wenngleich sie deren konträre Logiken dahin gehend nutzen wollten, um die Schwächen der modernen Volksherrschaft durch eine religiöse Zivilgesellschaft zu kompensieren. Im Ganzen unterstützt die (klassische) Demokratietheorie damit vergleichsweise einhellig und überdies auch schon lange vor Durkheim die These, dass mit der (antinomischen) Demokratie ein Verlust traditioneller moralischer und religiöser Autoritäten verbunden ist. Mit dem Begriff der Anomie wird diese Perspektive lediglich um die Diagnose erweitert und verschärft, dass in der modernen, säkularen und demokratischen Gesellschaft tatsächlich eine Form der Normenkorrosion stattfindet, die die soziale Integration des Gemeinwesens im Ganzen gefährdet. Worauf Kelsen also im Namen sowie zur Bewahrung der Demokratie mit Nachdruck verzichten wollte, nämlich auf die Annahme der Existenz von überpositiven Werten und insbesondere eines höheren (­Natur-) Rechts − bei Durkheim (wie zuvor bei Rousseau oder Tocqueville) droht genau diese Preisgabe zum Totengräber der demokratischen Gesellschaft zu werden. Die antinomische Grundverfassung der Demokratie führt dies allerdings nur ein weiteres Mal vor Augen.

4 Fazit: Das Pharmakon der Religion in der a(nti)nomischen Demokratie Die anhand ihrer Antinomien einsichtige Affinität der Demokratie zu widersprüchlichen Normen und die daraus resultierende epistemologische Unsicherheit erweisen sich bei näherem Hinsehen als einleuchtende Folge davon, dass sich die demokratische Idee gegen jede fixierte metaphysische Verankerung sträubt. Die individuelle und soziale Anomie, die mit Durkheim wiederum als mehr oder weniger logische Konsequenz des säkularen Wandels auf dem Sektor des Religiösen zu deuten ist, könnte nun zu kompensatorischen Zwecken paradoxerweise genau nach dem verlangen, was die Demokratie eigentlich untergräbt: einen Zuwachs an sozialer Integration qua religiös fundierter Einheit und Homogenität. Diesbezüglich überrascht es also keineswegs, wenn jene normative Unterbestimmtheit der Demokratie im Rahmen ihrer theoretischen Reflexion gerade dazu eingeladen hat, ein religiöses Ergänzungsbedürfnis der modernen Volksherrschaft zu postulieren (siehe z. B. Bellah et al. 1985; Putnam 2000; Habermas 2005; Böckenförde 2013, S. 112 ff.). Wie schon bei Rousseau und der von ihm vorgeschlagenen ‚zivilisierten‘ Form der Religion wollen die genannten Autoren das (Anomie-)Problem der modernen

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Demokratie folglich dort lösen, wo es entstand, nämlich in den (fehlenden) Beziehungslinien zwischen Religion und moderner demokratischer Politik. Doch droht dieses Unterfangen unter den gegenwärtigen Kontextbedingungen nahezu zu einer Quadratur des Kreises zu werden. Denn die vor allem von Robert K. Merton (1949) spezifizierten Katalysatoren einer anomischen, desintegrativen Orientierungs- und Verhaltensunsicherheit  − Pluralisierung und Individualisierung, durch welche alle kulturellen Identitätsstrukturen relativiert werden − haben natürlich längst ihrerseits den Bereich des Religiösen erfasst, wie ganze Kohorten von Religionssoziologen (z. B. Luckmann 1991; Stark und Finke 2000; Davie 2002; Hervieu-Léger 2004; Heelas und Woodhead 2005; Beck 2008; Pollack und Rosta 2015; Pickel et al. 2017) nicht müde werden zu betonen. Insofern ist es keineswegs ausgemacht, dass sich das Risiko der Anomie, wie es Durkheim oder Merton beschrieben haben, mithilfe religiöser Ressourcen eindämmen lässt. Stattdessen könnte sich allein der Versuch, mithilfe der Religion einen Anker für Autoritäts- und Wahrheitsansprüche in der Demokratie zu restaurieren, die ihrer Logik und Charakteristik diametral widersprechen, für das Ziel der sozialen Integration und normativen Orientierung als kontraproduktiv erweisen, wenn damit ein Zustand der sozioreligiösen Homogenität angestrebt werden sollte, der in der antinomischen, pluralistischen und multireligiösen Demokratie unwiderruflich verloren ist. Ein solches Unterfangen, das in Europa gegenwärtig vor allem von rechtspopulistischen und antimuslimischen Kräften inszeniert wird, müsste sich performativ sogar selbst untergraben, da bei einer Vielzahl von (alternativen) religiösen Gruppen und Minderheiten sowie vor allem bei der kontinuierlich wachsenden Zahl an nicht-religiösen Bürgern mit erheblichem Widerstand zu rechnen wäre. Auf der anderen Seite ist der Religion als zivilgesellschaftlich anerkannter Ressource des Sozialkapitals (vgl. Traunmüller 2012) nach wie vor zuzutrauen, als Agentin gesellschaftlicher Solidarität und normativer Orientierung die Anomie-Gefahr in der Demokratie zumindest bis zu einem gewissen Grad zu entschärfen, solange das Prinzip der Religionsfreiheit und die weltanschauliche Neutralität des demokratischen Rechtsstaates unangetastet bleiben. In dieser Hinsicht bedeutet die Religion für die Demokratie quasi ein ‚Pharmakon‘, von dessen Dosis es abhängt, ob es am Ende als Gift oder Heilmittel wirkt. Als Maßstab für eine adäquate politisch-öffentliche Rolle der Religion(en) in der Demokratie können dabei abermals ihre Antinomien herangezogen werden: Wo immer die Religion für eine verbesserte, weil stabilere Balance zwischen demokratischen Antinomien wie derjenigen zwischen Einheit und Vielheit sowie individuellen Rechten und den Ansprüchen der Gemeinschaft sorgt, ist sie als normative Ergänzung der Demokratie geeignet. Wo sie hingegen

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selbst zu einer massiven Schieflage im Sinne der Diskriminierung von religiösen Gruppen und Individuen oder für eine Form der Pluralismusfeindlichkeit beiträgt bzw. instrumentalisiert wird, dort gehen von ihr eigene Stressfaktoren für die Demokratie aus. Dass die Religion in der multireligiösen Gesellschaft der Gegenwart ihrerseits ein Gegenstand der Heterogenität geworden und keine Einheitsgarantin mehr ist sowie zumindest einem populären Urteil nach verstärkt als politischer Konfliktfaktor wahrgenommen wird, braucht vor dem Hintergrund der demokratischen Antinomien hingegen nicht negativ ausgelegt zu werden. Stattdessen könnte dies ein Indiz dafür sein, dass sich die Religionen von heute auf ihre Weise ‚demokratisieren‘.

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Anomie durch Wandel? Der Faktor Modernisierung als Herausforderung demokratischer Stabilität am Beispiel der Political Correctness Verena Ibscher 1 Einleitung Durch die westlichen Gesellschaften zieht sich ein Riss, der in den letzten Jahren wenn nicht größer geworden, so doch zumindest deutlicher zutage getreten ist. Der Versuch, die Trennlinie präzise zu verorten, wurde etwa mit der Unterscheidung zwischen Anywheres und Somewheres (Goodhart 2017) oder Kosmopoliten und Kommunitaristen (Merkel 2017) auch jüngst mehrfach unternommen. Dem Willen wie der Fähigkeit zu einer Anpassung an Modernisierungsprozesse wie Globalisierung oder Individualisierung können dabei ein hoher Stellenwert bescheinigt werden. Political Correctness (PC) als zentrales Thema des vorliegenden Beitrages beleuchtet einen Aspekt aktueller Kontroversen, der durchaus Anknüpfungspunkte an diese Gegenwartsdiagnosen beinhaltet. Eine auffällige Gemeinsamkeit politisch rechts orientierter Politiker und Parteien ist dabei, PC für den ihrer Meinung nach miserablen Zustand der westlichen Welt zumindest mitverantwortlich zu machen. So stellt Donald Trump fest, „the big problem this country has is being politically correct“ (zit. nach Malik 2018), Alice Weidel (AfD) findet noch deutlichere Worte wenn sie fordert, die „politische Korrektheit gehört auf den Müllhaufen der Geschichte“ (zit. nach Peters 2017). Deren Wählerklientel wiederum rekrutiert sich überwiegend aus dem Kreis der Somewheres und Kommunitaristen und steht soziokulturellem Wandel zumeist skeptisch bis ablehnend gegenüber. Eine Affinität zwischen V. Ibscher (*)  Institut für Politikwissenschaft, Universität Regensburg, Regensburg, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Herausgeber bzw. der/die Autor(en), exklusiv lizenziert durch Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 M. Sebaldt et al. (Hrsg.), Demokratie und Anomie, https://doi.org/10.1007/978-3-658-30533-8_13

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politisch rechten Präferenzen und der Ablehnung von PC scheint somit wahrscheinlich.1 Allein diese knappe Rekapitulation des Status Quo birgt schon erste Verdachtsmomente anomischer Entwicklungen, spiegelt sie doch eine auffällige politischkulturelle Machtverschiebung nach rechts, die eine Verhärtung der Fronten bei gleichzeitiger Abnahme alter Orientierungspunkte mit sich bringt. Die in der soziologischen Forschung schon seit langem verbreitete Überzeugung, soziokulturelle Modernisierung vor allem in Richtung einer immer multikulturelleren Gesellschaft oder einer immer größeren Abkehr von tradierten Geschlechterrollen sei nicht mehr aufzuhalten,2 wurde nachhaltig erschüttert. Da diese Themenfelder auch die zwei zentralen Schauplätze der PC-Kontroverse abbilden, verspricht die Frage nach anomischem Potenzial speziell dieser Kontroverse einen Erkenntnisgewinn weit über den Gegenstand der PC hinaus. Im Kontext soziokulturellen Wandels im Allgemeinen und Modernisierung im Speziellen kann als demokratischer Sollzustand eine weiterhin vorhandene demokratische Stabilität angenommen werden. Anomie im Sinne eines Ordnungs- und Normenverlusts zeichnet sich dann als Abweichung von dieser in Form eines Stabilitätsverlusts aus. Eingangs gilt es deshalb, Affinitäten und Konfliktpotenziale zwischen Modernisierung und Demokratie zu klären, um mögliche Destabilisierungspotenziale zu identifizieren. Danach werden diese Erkenntnisse zuerst abstrakt mit PC in Zusammenhang gebracht. Im Anschluss rücken zwei aktuelle gesellschaftliche und politische Streitpunkte ins Scheinwerferlicht, die auch jüngst ein enormes Polarisierungspotenzial demonstriert haben: Die im Rahmen der #MeToo-Bewegung behauptete Omnipräsenz sexueller Gewalt gegen Frauen und eine etwaige überdurchschnittliche Kriminalitätsbelastung durch Menschen mit Migrationshintergrund. Bei beiden Themenfeldern kann es vor dem Hintergrund eines wissenschaftlichen Interesses evidenterweise nicht darum gehen, für eine der Seiten Stellung zu beziehen. Vielmehr ist es das Ziel, die jeweiligen Binnenperspektiven möglichst prägnant herauszuarbeiten. Nur auf diesem Weg

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pauschal der politischen Rechten, Befürworter der Linken zuzuordnen wäre indes ebenso fahrlässig vereinfachend wie die auch kommunitaristischen Wurzeln der Sozialdemokratie zu unterschlagen, welche die Offenheit von Teilen der Linken für rechte Lösungsansätze veranschaulichen (Merkel 2017, S. 15). Exemplarisch können Svenja Flaßpöhler (2018) oder Stephen Fry (2018) als laute Stimmen gegen PC aus dem linken Lager angeführt werden. 2Vgl. dazu schon Mintzel (1997).

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kann die von schwerwiegenden wechselseitigen Vorwürfen begleitete Dynamik der Diskurse adäquat nachvollzogen werden. Damit einher geht die Notwendigkeit, den Fokus nicht auf das Finden faktischer Sachverhalte zu legen, sondern die Analyse weitestgehend auf der Perzeptionsebene der beteiligten Akteure anzusiedeln. Aussagen über das faktische Destabilisierungspotenzial solcher Wahrnehmungen steht dieses Ansinnen indes nicht im Wege: Schließlich ist es für Art und Ausmaß realer Konsequenzen weitestgehend unerheblich, ob Perzeptionen tatsächlich zutreffen, denn wenn „men define situations as real, they are real in their consequences“ (Thomas und Thomas 1970, S. 572). Abschließend werden die gewonnenen Erkenntnisse in einer Synopse zusammengefasst und im Hinblick auf ihr Anomiepotenzial für die Demokratie insgesamt bewertet.

2 Modernisierung als Herausforderung demokratischer Stabilität Das Verhältnis zwischen Modernisierung und Demokratie kann optimistisch als ambivalent, pessimistisch als unübersichtlich bezeichnet werden. Einerseits handelt es sich bei heutigen demokratischen Systemen gleichzeitig um wirtschaftlich, technisch und soziokulturell moderne Staaten, was die klassische Modernisierungstheorie zur These einer Kausalität zwischen Modernisierung und Demokratie veranlasste. Allerdings münden Modernisierungsprozesse, wie etwa Eisenstadt (2006) oder, umstrittener, Zitelmann (1991) prominent erörtert haben, keinesfalls zwingend in demokratische Systeme. Zumindest ein gewisses Maß an Ordnung kann in dieser Gemengelage der Rückgriff auf grundlegende Werte schaffen, der auch eine klare Affinität der Moderne zur liberalen Demokratie erkennen lässt. Schließlich bilden Freiheit und Gleichheit, verstanden als Naturrechte aller Menschen, seit der Aufklärung durchgehend unbedingte Grundpfeiler sowohl modernen als auch ­liberal-demokratischen Denkens. Die Gleichheit der Bürger ist dabei zwar schon als elementarer Bestandteil antiker Demokratiemodelle gegeben, erfährt jedoch im Zuge der Aufklärung eine Aktualisierung als typisch moderne Spielart des Gleichheitsbegriffs, weg vom Vorrecht der (wenigen) Bürger hin zu einer universalen, weil vom Individuum ausgehenden und nicht an Vorbedingungen wie Besitz geknüpften Gleichheit. Ein schlichtes Mehr der modernen Grundwerte als demokratischen Stabilitätsgewinn, ein Weniger als Stabilitätsverlust zu verzeichnen, würde indes das implizite Spannungsverhältnis von Freiheit und Gleichheit übersehen. Schließlich

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zieht ein Mehr des einen zumeist ein Weniger des anderen Wertes nach sich. Dieses paradoxe (Mouffe 2013, S. 20–22, 34) oder antinomische (Hidalgo 2014, S. 568 f.) Moment der Demokratie birgt die Notwendigkeit, im Bewusstsein der impliziten Spannung keine der beiden Seiten der demokratischen Medaille zu vernachlässigen. Eine Priorisierung eines der Werte ist dabei zunächst unproblematisch und spiegelt letztlich auch unterschiedliche Demokratiemodelle, eine destabilisierende Wirkung aber entfaltet sich, wenn das demokratische Paradoxon zugunsten einer Seite aufgelöst zu werden droht. Diese Annahme beinhaltet, wie sich im nächsten Kapitel zeigen wird, eine deutliche Anschlussfähigkeit an den PC-Diskurs. Schließlich, so viel sei vorweggenommen, nehmen darin wechselseitige Vorwürfe eines Bruchs mit grundlegenden Freiheits- bzw. Gleichheitsrechten eine zentrale Stellung ein. Neben dieser dezidiert demokratietheoretischen Perspektive gilt es auch, das grundlegende, systemunabhängige Verhältnis von Stabilität und Wandel zu bedenken. Auf den ersten Blick scheinen beide ein klassisches Gegensatzpaar zu bilden: Wo Veränderung Fuß fasst, tritt Flexibilität an die Stelle von Stabilität. Erst nach Abschluss eines Veränderungsprozesses kann sich wieder Stabilität, freilich in neuem Gewand, etablieren. Auf den zweiten Blick allerdings missversteht diese dichotome Perspektive Wandel als temporär begrenztes Phänomen und setzt somit Stabilität unzulässig vereinfachend mit der Abwesenheit von Veränderung gleich. Als sinnvoller bietet sich ein Ausgangspunkt an, der Wandel als omnipräsente Konstante begreift. In impliziter Übereinstimmung mit dieser Prämisse bemerkt schon Dahrendorf (1968, S. 143), ein gewisses Maß an Flexibilität sei notwendiger Bestandteil jeglicher gesellschaftlichen und politischen Ordnung, weswegen Stabilität klar von Starre zu trennen sei. Letztere verhindert nicht nur adäquate Anpassungen an Umstände, sondern droht auch „ihren inneren Widerspruch, die Revolution“ (Dahrendorf 1968, S. 143) hervorzubringen. Kommt selbst moderater Wandel nicht mehr infrage, droht schließlich die Entwicklung eines Energiestaus, der sich früher oder später explosionsartig entladen kann. Die für Revolutionen typische hohe Geschwindigkeit und Intensität von Veränderungen dürften jeglicher Stabilität genauso wenig zuträglich sein wie das allzu leichte Abdriften in Gewalt. Fruchtbar für die Frage nach dem Destabilisierungspotenzial der ­PC-Kontroverse ist diese Erkenntnis insofern, als innerhalb des Diskurses solche Tendenzen als gefährlich zu erachten sind, die entweder eine hohe Dringlichkeit suggerieren (Revolution) oder Forderungen nach Veränderungen pauschal die Legitimität absprechen (Starre). Für die Frage nach dezidiert demokratischer Stabilität sei betont, dass auf diesem Wege auch Forderungen, die ihren Inhalten nach klar innerhalb des demokratischen Spektrums liegen, als potenziell destabilisierend denkbar sind, wenn starre oder revolutionäre Tendenzen Bestand-

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teil der Argumentationsmuster sind. Denkbar ist eine solche Situation etwa in dem Fall, dass die Position des politischen Gegners als demokratiegefährdend perzipiert wird – was eventuelle Wechselwirkungen mit dem eben dargelegten Paradoxon aus Freiheit und Gleichheit vermuten lässt. Zuletzt droht ein allzu großes Beharren auf Starre auch in Konflikt mit der demokratischen Selbstverständlichkeit zu geraten, Änderungen bestehender Verhältnisse mit entsprechenden Mehrheitsverhältnissen vornehmen zu können. Zusammenfassend können somit für Demokratien die vier modernisierungsspezifischen Anomiepotenziale Starre, Revolution, Freiheitsverlust und Gleichheitsverlust festgehalten werden.

3 Genese und Begriff der Political Correctness Schon die Genese des Terminus PC ist eng mit soziokulturellen Modernisierungsbestrebungen verknüpft. Anfangs kann er innerhalb (neu-)linker Kreise verortet werden, wo er vor allem selbstironisch in noch adverbialer Form gebraucht wird. In den späten 80er und frühen 90er Jahren wird der Begriff zuerst in den USA, wenig später auch in Deutschland in den Feuilletons schnell etabliert, allerdings in nun substantivierter Form und mit einer deutlich pejorativen Konnotation versehen. Verantwortlich zeichnen inzwischen Konservative und klassische Liberale, die den PC-Vorwurf polemisch als Abwehr gegen Antidiskriminierungsforderungen der Frauen- und Black-Power-Bewegung ins Feld führen (Hildebrandt 2005, S. 71–81; Manske 2002, S. 29–36). Dabei stechen auffällig die zeitlichen und inhaltlichen Anknüpfungspunkte an die Idee einer zweiten Moderne ins Auge, deren Beginn in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts veranschlagt wird. Theoretiker dieser reflexiven (Beck 2016) oder radikalisierten (Giddens 1995) Moderne nehmen den tief greifenden Modernisierungsschub innerhalb der westlichen Welt auf soziokultureller, aber auch technischer und ökonomischer Ebene zum Ausgangspunkt der These eines Epochenbruchs innerhalb der Moderne selbst. Mit Globalisierung, Individualisierung und Enttraditionalisierung treten dabei Entwicklungen in den Vordergrund, die eine Affinität zwischen diesen und PC intuitiv nahelegen. So bringt Globalisierung eine größere Mobilität über Landesgrenzen und somit eine Steigerung der ethnischen und kulturellen Heterogenität in westlichen Gesellschaften mit sich, die Egalitäts- und Emanzipationsforderungen einen Relevanzschub verliehen haben könnte. Die Individualisierung und Enttraditionalisierung wiederum implizieren das Nachlassen klassischer Rollenzuweisungen auf Basis des Geschlechts, die wiederum in weiten Teilen des Feminismus als diskriminierend abgelehnt werden.

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Die Fremdzuschreibung des PC-Begriffs vonseiten Konservativer und Liberaler ist sicherlich auch ein Grund dafür, dass sich bis heute die Uneinigkeit über PC nicht nur auf konkrete inhaltliche Fragen beschränkt, sondern schon die Existenz des Phänomens als solches betrifft. Scheint es für erklärte Gegner so gefährlich wie omnipräsent, vermutet die andere Seite darin lediglich eine Art genialen Schachzug zur Abwehr und Delegitimierung vor allem linker, progressiver Positionen. PC sei somit eine Erfindung ohne reale Entsprechung (Erdl 2004; Smith 1999, S. 172; Wilson 1995). Der klassische Vorwurf, PC schränke die Meinungsfreiheit ein und gefährde letztlich die Demokratie, ist schließlich so stark, dass er, wenn glaubhaft vermittelt, zu enormer Skepsis gegenüber jeder erfolgreich mit dem ‚PC-Frame‘ versehenen Forderung führen muss. Interessantes für die Frage nach dem Destabilisierungspotenzial des ­PC-Diskurses kann somit schon hier festgehalten werden: Die Grundhaltung, PC sei eine reine Erfindung, impliziert schließlich die Unterstellung eines Rückgriffs auf unlautere Mittel, um Veränderungsprozesse zu unterbinden und somit ein starres Verharren im Status Quo zu erzwingen. Gut mit dem Verdacht einer politischen Instrumentalisierung mit Schlagwortcharakter harmonieren freilich die verbale Aufrüstung und das häufige Unterlassen einer detaillierten, sachlichen Begriffsklärung in gegen PC gerichteten Veröffentlichungen (so zum Beispiel Münch 2017; Schönbohm 2015; Groth 1996; Behrens und Rimscha 1995). Dazu passt das numerische Ungleichgewicht zwischen ablehnenden und befürwortenden Positionierungen: Nur wenige Ausnahmen beziehen sich wohlwollend oder gar befürwortend auf PC (insb. Stefanowitsch 2018; Fry et al. 20183; Ataman 2019; Kiyak 2016). Gängiger ist, neben der Negierung ihrer Existenz, von Anfang an der Vorwurf von Übertreibungen oder verzerrten Darstellungen durch die Gegner (Hildebrandt 2005, S. 82). In dieser Gemengelage kann eine sinnvolle und sachliche Erfassung politischer Korrektheit am besten gelingen, indem bereits bei der Begriffsbestimmung die expliziten oder – vor allem bei Ablehnung des PC-Begriffs selbst – impliziten Argumente beider Seiten Beachtung finden und zusammengeführt werden. Dabei lassen sich drei zentrale Dimensionen unterscheiden: Eine inhaltliche und eine methodische Ebene sowie die Zielsetzung politischer Korrektheit.

3Gemeint sind hier namentlich Michael Eric Dyson und Michelle Goldberg. Bei der Veröffentlichung handelt es sich um eine äußerst aufschlussreiche Gesamtschau des Themas, die in Form einer Diskussion zwischen den vier Autoren stattfindet. Neben den beiden genannten PC-Befürwortern sind die erklärten Gegner Stephen Fry und Jordan Peterson beteiligt.

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3.1 Erste Dimension: Inhalt Die mannigfaltigen Themenfelder, die als Schauplätze des PC-Diskurses in Erscheinung treten, haben neben ihrem gesellschaftlichen und politischen Polarisationspotenzial eine weitere Gemeinsamkeit: Im Mittelpunkt des Interesses stehen z. B. mit Frauen, Migranten und Homosexuellen vor allem Gruppen, denen zumeist im linken politischen Spektrum ein benachteiligter Status als Opfergruppe zuerkannt wird und die es entsprechend zu emanzipieren gilt. Von dieser Prämisse ausgehend werden gruppenspezifisch unterschiedliche gesellschaftliche Positionen oder Lebensentwürfe weniger als Resultat selbstbestimmter Entscheidungen oder Leistungsbereitschaft, sondern als Diskriminierungsfolge interpretiert und entsprechend die Abschaffung oder wenigstens der Ausgleich der Diskriminierung angestrebt. Diese in den Augen der Gegner falsch verstandene Antidiskriminierung bildet inhaltlich den kleinsten gemeinsamen Nenner politischer Korrektheit (Ullrich und Diefenbach 2017, S. 107–114; Schenz 1994, S. 45–49, 97–100). Sie strebt somit einen Wandel hin zu mehr Gleichheit an, dem insofern auch eine Dringlichkeit bescheinigt werden kann, als dass erst durch ihn noch vorhandene illegitime Unterdrückungszusammenhänge beseitigt würden. Als gewinnbringend erweist es sich in diesem Kontext, den verwendeten Gleichheitsbegriff zu präzisieren. Zwar impliziert eine Problematisierung struktureller Unterdrückung natürlich auch die Forderung nach Chancengleichheit, allerdings stellt die Gleichheit des Ergebnisses den eigentlichen Gradmesser dar. Wäre Chancengleichheit gegeben, könnten schließlich zumindest solche gruppenspezifisch beobachtbaren Ergebnisunterschiede nicht mehr andauern, die eine Benachteiligung beinhalten. Der Ergebnisgleichheit kann indes ein sehr viel größeres Spannungsmoment gegenüber liberalen Freiheitsvorstellungen bescheinigt werden als der Chancengleichheit, was für die Frage nach dem demokratischen Paradox Relevanz besitzt. Unterschiede im Ergebnis werden in klassisch liberaler Perspektive vermehrt auf freie Entscheidungen oder gruppenspezifisch differierende Handlungsmuster zurückgeführt, deren Spiegelung in realen Verhältnissen nicht etwa ein Indiz für Probleme, sondern eine logische Folge von Pluralismus, Freiheit und ernst genommenen Individualrechten darstellt. Eine Priorisierung der Ergebnisgleichheit ist entsprechend viel eher geeignet, Bedenken über Freiheitsverluste zu generieren als eine Priorisierung der Chancengleichheit. Letztere wird durchaus auch von erklärten PC-Gegnern positiv gewertet, wie exemplarisch der entschiedene PC-Kritiker Peterson besonders eindrucksvoll auf den Punkt bringt, wenn er fragt: „What has to be wrong with you to be against equality of opportunity?“ (Fry et al. 2018, S. 35).

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3.2 Zweite Dimension: Methode Neben der inhaltlich antidiskriminierenden Stoßrichtung kann als zweites Charakteristikum das aktive Vorgehen gegen Benachteiligungen als Methode abstrahiert werden. Handlungen und Äußerungen, welche negative Auswirkungen auf die zuvor identifizierte Opfergruppe haben könnten oder per se Diskriminierungen beinhalten würden, gälte es bewusst zu vermeiden oder durch positive Diskriminierung gegenzusteuern. Besonders im Fokus stehen dabei ein regulierter Umgang mit Sprache (jüngst besonders eindeutig befürwortet von Stefanowitsch 2018) und verschiedenste Formen der Affirmative Action wie etwa Quoten oder Codes of Conduct. Zu diesen eindeutig greifbaren Methoden kommt ein allgemein bewusster und sensibler Umgang mit all den Themen, die einen Zusammenhang zur diskriminierten Gruppe aufweisen und entsprechend einer Art erhöhter Diskriminierungsgefahr unterliegen (Kapitzky 2000, S. 30–45; Schenz 1994, S. 23–26). Diese recht diffuse, aber umfassende Vorsicht ist sicherlich ein Grund für die Subsumption ganzer Themenbereiche wie Geschlechter- oder Migrationspolitik unter den PC-Begriff sowie für den Vorwurf vonseiten der Kritiker, diese unterlägen einer umfassenden Tabuisierung. Die Schwelle sinnvoller Entdiskriminierung sei dabei weit überschritten, vielmehr führe sie zu einer Einschränkung der Meinungsfreiheit, der Ignoranz von Fakten und sogar der Verzerrung der Wahrheit (Ullrich und Diefenbach 2017, S. 12, 51–53; Zehnpfennig 2011). Noch schwerer wiegt freilich der vor allem durch die Speech Codes häufig hervorgerufene Vergleich mit Georges Orwells 19844 (Hughes 2010, Schönbohm 2015, S. 35 f.), in dem abermals die perzipierte Angst vor einem umfassenden Freiheitsverlust deutlich wird und der zudem die unbedingte Verhinderung einer politisch korrekt gestalteten Gesellschaft verlangt.

4In diesem Roman stellen bekanntermaßen die als Neusprech bezeichneten sprachlichen Regulierungsexzesse einen zentralen Stützpfeiler der totalitären Dystopie dar. Demgegenüber steht das Argument, Adressaten diskriminierender Begriffe würden durch diese „in ihrer psychischen und sogar körperlichen Verfassung beeinträchtigt“ (Stefanowitsch 2018, S. 31 f.).

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3.3 Dritte Dimension: Ziel Als drittes Charakteristikum kann das Erlangen von Deutungshoheit als zentrales Ziel herausgearbeitet werden. Als ein Aspekt erscheine laut ihrer Gegner ein nicht mit pluralistischen Grundwerten vereinbarer Wahrheitsanspruch. Diese Haltung äußert sich durch die teilweise Zuschreibung ideologischen Potenzials (Ullrich und Diefenbach 2017, S. 15) oder in den bereits erwähnten Vergleichen mit Orwells totalitärer Dystopie, aber auch bereits in den Titeln mancher Veröffentlichungen: Die Diktatur der Guten (Groth 1996), Die Pervertierung der Meinungsfreiheit. Der Schleichweg in die Gesinnungsdiktatur (Detlefs 1995) oder Meinungsfreiheit gegen Political Correctness (Münch 2017). Auch Manske (2002, S. 68) weist darauf hin, dass „es in der Tiefenstruktur der Kontroverse um die Konstruktion von Normalität“ ginge und bestätigt damit implizit das Streben nach Deutungshoheit. Allerdings konnotiert sie dieses Ziel politischer Korrektheit durchgehend positiv und interpretiert es in scharfem Kontrast zu PC-Gegnern sogar als fortschreitende Demokratisierung (Manske 2002, S. 14, 44, 253). Demokratie wird dabei, übereinstimmend mit der oben erörterten Priorisierung des Gleichheitsprinzips, vor allem als möglichst weitreichende Gleichheit der Menschen ohne Berücksichtigung von Geschlecht oder Rasse verstanden. PC wird also das Ziel der Deutungshoheit auch jenseits des kritischen Kreises durchaus bescheinigt – allerdings unter den Vorzeichen eines gänzlich von der Interpretation der Kritiker abweichenden Framings. Illegitime Diskriminierungen sind es hier, die nicht mehr länger toleriert werden sollen.5 Eingeschränkt werden somit in der Binnenwahrnehmung der expliziten oder impliziten Befürworter einer politischen Korrektheit nicht etwa der Pluralismus oder die Meinungsfreiheit, sondern Äußerungen und Handlungen, welche das demokratische Gleichheitsprinzip gefährden. Zusammengefasst bietet sich Fraenkels (2011) nicht-kontroverser Sektor als Interpretationsfolie dieses Konfliktes an: Verhandelt wird der konkrete Inhalt und Umfang, der als Kernbestand einer Demokratie unbedingt gegeben sein muss. Aus diesem Blickwinkel ist auch die von PC-Gegnern kritisierte Sanktionierung von Abweichungen zu verstehen, bei der vor allem gesellschaftliche Konsequenzen im Vordergrund stünden. Zehnpfennig (2011, S. 91) ver-

5Stefanowitsch

(2018) argumentiert ungewöhnlich: „Diejenigen, die Hass empfinden und diesem Hass Ausdruck verleihen wollen, sollen das tun dürfen […]. Sie sollen es aber explizit tun müssen und nicht, indem sie in einen scheinbar harmlosen Diskurs herabwürdigende Ausdrücke einfließen lassen“ (S. 62).

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weist in diesem Kontext auf Tocqueville, der den gesellschaftlichen Tod des ‚Abweichlers‘ mit der Position eines ‚Fremdlings‘ in der Gesellschaft gleichsetzt. Trägt eine solche Ausgrenzung für die einen zu einem Klima der Angst bei, welches einer freiheitlichen Demokratie nicht zuträglich sei, ist sie für die anderen wohl eher eine selbstverschuldete Konsequenz demokratietheoretisch und moralisch fragwürdiger Haltungen. Auch in der Zieldimension kann somit für beide Seiten des Meinungsspektrums die Perzeption illegitimer Forderungen durch die jeweils andere Seite und somit destabilisierendes Potenzial bescheinigt werden. Dass also mit PC ein politisch-kultureller Wandel herbeigeführt werden soll, ist evident. Inwiefern es sich hierbei um Modernisierung oder Fortschritt in einem wertenden Sinne handelt, liegt zumindest zu Teilen im Auge des Betrachters. Sicherlich ist eine Ausweitung der Gleichheit ein zentrales Merkmal der demokratischen Moderne im Vergleich zu traditionell verfassten Gesellschaften. Andererseits steht eine solche, wie dargelegt, im Spannungsfeld mit dem ebenfalls modernen Wert der Freiheit, mit dem evidenterweise auch Differenzen einhergehen. Somit ist es nicht verwunderlich, dass erklärte Gegner politischer Korrektheit eher geneigt sind, in ihr einen Rückschritt in autoritäre Denkmuster zu erkennen, was im Vorwurf der Gesinnungsdiktatur beredt mitschwingt. Festgehalten werden kann in jedem Fall, dass die vier Destabilisierungspotenziale Starre, Revolution, Freiheitsverlust und Gleichheitsverlust in den Perzeptionen der PC-Gegner und -Befürworter in der Gesamtschau des Phänomens PC bereits zum Vorschein gekommen sind. Ob diese im Rahmen der aktuellen Kontroversen um Migrations- und Geschlechterfragen eine Entsprechung haben und ob diese Kontroversen der PC-Dynamik folgen, gilt es nun zu analysieren.

4 Wandel durch Political Correctness als Modernisierungsproblem 4.1 Die Geschlechterkontroverse: Zwischen Galanterie und Rape Culture Die „Freiheit, aufdringlich werden zu dürfen“ war es, die ca. 100 prominente Frauen Anfang 2018 in der französischen Zeitung Le Monde stellvertretend für Männer einforderten. Vergewaltigung sei selbstredend ein Verbrechen, so der Standpunkt der Unterzeichnerinnen, nicht jedoch eine „hartnäckige oder unbeholfene Anmache“, ebenso wie „Galanterie nicht zwangsläufig Machismo oder ein Angriff“ (zit. nach Meister 2018) sei. Die darauffolgenden Reaktionen

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fielen länderübergreifend erwartbar kontrovers aus, zumal zu diesem Zeitpunkt die #MeToo-Debatte brandaktuell war. In dieser beklagten bekanntermaßen vor allem Frauen Negativerfahrungen mit Männern, die von strafrechtlich relevanten sexuellen Übergriffen und Vergewaltigungen bis hin zu dem reichten, was oben zitierte Frauen wohl unter unproblematischer Galanterie verbuchen würden. Ungeachtet der offensichtlichen Breite der berichteten Situationen suggeriert allein die Verwendung desselben Hashtags eine Zusammengehörigkeit oder gemeinsame innere Logik der mitgeteilten Erfahrungen, was schnell den Ruf nach mehr Differenzierung auf die Tagesordnung brachte (Meister 2018; Flaßpöhler 2018, S. 13). Die Existenz und Breite eines Interpretationsspielraums zwischen missglückten Annäherungsversuchen und manifesten Übergriffen kann als umstritten gelten, wobei #MeToo-Befürworter zu einer klareren Trennung zwischen einem Ausspielen von Macht auf der einen und dem Flirt auf Augenhöhe auf der anderen Seite neigen. Dass durch eine allzu diffuse und breite Sexismusdefinition ein ungezwungenes Miteinander zwischen den Geschlechtern verhindert werde, wird somit weitestgehend negiert (Stokowski 2018, S. 190 f.). Als besonders gewinnbringend für das Verständnis der Debattendynamik kann ein Meinungsbeitrag in der Welt herangezogen werden, in dem es heißt: „Weil Differenzierung hier entscheidend ist: Bei #Metoo geht es weder um Sex noch ums Flirten, sondern um Sexismus, sexuelle Gewalt, den Missbrauch von Macht. Die Themenfelder haben eine Schnittmenge, so viel muss man zugeben, doch bei genauerer Betrachtung ist ihre Verquickung irreführend“ (Mülherr 2018). Diese Art der Differenzierung ist es nun gerade nicht, die #MeToo-Kritiker im Sinn haben. Deren Binnenperspektive fußt schließlich auf dem Ausgangspunkt, de facto würden innerhalb der #MeToo-Bewegung Flirts und Übergriffe fälschlicher- und illegitimerweise nicht mehr sorgsam genug unterschieden ­ (Flaßpöhler 2018; Meister 2018). Wenn, wie im Welt-Beitrag suggeriert, #MeToo nicht oder höchstens in geringem Maße von Flirts handelt, wäre das Gros der Berichte und Beiträge wieder unter „Sexismus, sexuelle Gewalt, den Missbrauch von Macht“ (Mülherr 2018) zu subsumieren – eben dagegen jedoch verwehren sich die Kritiker mit der Forderung nach mehr Differenzierung. Was Letzteren wie eine Vereinfachung erscheint, hat in feministischen Analysen indes durchaus eine theoretische Fundierung. Die Problematisierung einer systematischen Verharmlosung bis hin zum insgeheimen Goutieren sexueller Gewalt gegen Frauen stellt unter dem Begriff der Rape Culture einen Topos insbesondere radikal- und dekonstruktivfeministischer Diskurse dar (Connell und Wilson 1974; Brownmiller 1985). Ausgangspunkt bildet die klassische feministische Prämisse eines strukturellen Unterdrückungszusammenhangs.

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Innerhalb des unterstellten andauernden Patriarchats könne jede Frau, unabhängig von ihrer sozialen Stellung, als benachteiligt im Vergleich zu Männern gelten, da der Mann automatisch als Maßstab und Subjekt, die Frau dagegen als Abweichung und Objekt wahrgenommen werde (Beauvoir 1987). Die Rape Culture sei dabei gleichzeitig Folge und Stütze des Patriarchats, was ihr eine über die rein sexuelle Gewalt hinausgehende Bedeutung beimisst. Ganz im Sinne dieser Grundhaltung verstehen Connell und Wilson Vergewaltigung schon 1974 als „revolutionary issue because our ultimate goal is to eliminate rape and that goal cannot be achieved without a revolutionary transformation of our society“ (S. 250). Jüngst im Kontext der #MeToo-Debatte auch diskutierte Situationen und Verhaltensweisen, die im Rahmen geltender Gesetze nicht als sexuelle Gewalt oder Belästigung zu werten sind, bilden in der Binnenperspektive feministischer Analysen somit gewissermaßen den Nährboden, auf dem Vergewaltigungen erst gedeihen können. Vor diesem Hintergrund stellen im klassischen Verständnis gewaltfreie, aber unglückliche oder unerwünschte Annäherungsversuche durchaus ein nennenswertes Hindernis auf dem Weg zu einer tatsächlichen Gleichheit der Geschlechter dar. Besteht Uneinigkeit bezüglich der richtigen Interpretation eines Sachverhalts, bietet der Fundus feministischer Theorien auch Argumente, im Zweifelsfall der weiblichen Perspektive den Vorzug zu gewähren. Vor allem die im Kontext wissenschafts- und rationalitätstheoretischer Überlegungen entwickelte Standpunkttheorie zeigt sich hier besonders anschlussfähig: Zwar könne niemand eine gänzlich sachliche Sichtweise erlangen, generell könne jedoch dennoch der Perspektive einer unterdrückten Person ein höherer Objektivitätsgrad bescheinigt werden als der einer Person, welche einer privilegierten Gruppe zugehörig ist, da das direkte Erleben von Unterdrückungserfahrungen als per se erkenntnisfördernd verbucht wird (Haraway 2001, S. 286 f.; Harding 1991). Daraus lässt sich zwar noch keine Deutungshoheit ableiten, die jeder Kritik und allen Beweisen enthoben wäre. Dennoch bietet sie auch für die unter #MeToo diskutierten Sachverhalte ein solides Fundament, zumindest eher der mutmaßlichen oder angeblichen Opferperspektive zu folgen. Ein Framing einer von der Frau unerwünschten Annäherung etwa als ‚Galanterie‘ kann vor diesen Prämissen leicht als typische, systematische Verharmlosung der Rape Culture erscheinen, die wiederum ihr Andauern sichert. Als Gegenfolie zur Standpunkttheorie und der Rape Culture -These kann auf der anderen Seite des Meinungsspektrums der Hinweis auf ein enormes Missbrauchspotenzial dieser Grundhaltung und die Etablierung eines neuen Puritanismus oder gar totalitären Klimas gelesen werden (Flaßpöhler 2018, S. 18; Meister 2018). Auch außerhalb feministischer Kreise ist die Ablehnung von Sexismus

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ebenso wie die Verurteilung sexueller Übergriffe schließlich Common Sense. Entsprechend schwer wiegen derartige Vorwürfe in westlichen Gesellschaften, welche Gleichberechtigung als einen demokratischen Grundwert anerkennen. Die Inhalte, welche unter gleichsam abgelehnten Begriffen wie Sexismus, Übergriff oder Vergewaltigung firmieren, differieren dabei, wie dargelegt, freilich stark. Die Befürchtung, wegen einer unbedachten oder als Kompliment gemeinten Äußerung des sexuellen Übergriffes beschuldigt zu werden, liegt entsprechend bei Skepsis gegenüber feministischen Denkmustern nahe, wobei das hohe Stigmatisierungspotenzial noch verstärkend wirken kann. An dieses Stigmatisierungspotenzial knüpfen auch die Befürchtungen einer voranschreitenden Erosion des Rechtsstaates an. Schließlich sei die Frage nach Schuld oder Unschuld in erster Linie in dessen Ermessen zu legen, da so das höchste Maß an institutionalisierter Objektivität zu erreichen sei. Das Wahren der Unschuldsvermutung und das sorgfältige Abwägen von Beweisen seien, wie der Rechtsanwalt Strate (2018a) im Kontext der Verdachtsberichterstattung der Wochenzeitung Die Zeit gegen den Regisseur Dieter Wedel ausführt, durch journalistische Recherche nicht zu ersetzen. Die Übergriffe und Vergewaltigungen, die ihm in der Zeit von mehreren Frauen vorgeworfen werden, würden vermutlich aufgrund des langen Zeitabstands und der Verjährung der meisten Verwürfe niemals eine endgültige rechtsstaatliche Klärung erfahren können. Somit sei die einzige Folge dieser Berichterstattung, es würde „schon etwas hängen bleiben – die Ächtung eines Menschen auf bloßen Zuruf. Rechtsstaat ade!“ (Strate 2018a). Die „archaischen Vernichtungstendenzen“ der #MeToo-Bewegung bedrohten somit klar den Rechtsstaat, was „eine der höchsten Errungenschaften der menschlichen Zivilisation“ (Strate 2018b) gefährde. In eine sehr ähnliche Stoßrichtung argumentiert auch Flaßpöhler, wenn sie die Ersetzung des Prangers durch den Hashtag beklagt und schließt: „Was im Gewande des Fortschritts daherkommt, ist in Wahrheit ein Rückschritt – und zwar buchstäblich ins Mittelalter“ (Flaßpöhler 2018, S. 17 f.). In der feministischen Binnenperspektive stellt dagegen die Forderung, im Falle sexueller Gewalt anstelle medialer Beschuldigungen den Rechtsstaat heranzuziehen, keine adäquate Alternative dar. In Übereinstimmung mit der Rape Culture-These werden Vergewaltigungen schließlich aufgrund der niedrigen Verurteilungsrate als „das straflose Verbrechen“ begriffen (Louis 2010). Dass gerade Vergewaltigungen Verbrechen darstellen, bei denen ein häufiges Fehlen ausreichender Beweise oder die Abwesenheit von Zeugen die Verurteilungschancen tatsächlich senken, liegt dabei auf der Hand. Der von Delaney (2019) in der Washington Post publizierte Lösungsversuch für dieses Problem, die Annahme einer prinzipiellen Glaubwürdigkeit von Frauen

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als „other side of the due-process coin“ zu begreifen, da „[b]elieving survivors while also calling for due process are not contradictory elements; rather, these are complementary necessities“, dürfte außerhalb feministischer Kreise dennoch auf wenig Zuspruch stoßen. Die These, Falschbeschuldigungen seien bei Vergewaltigungen höchst selten (Schwarzer 2017), ist schließlich hart umstritten. Die Position des selbst vom Vergewaltigungsvorwurf freigesprochenen ­Wetter-Moderators Jörg Kachelmann (2012, S. 267) illustriert eindrücklich das enorme Auseinanderklaffen der Haltungen zu diesem Thema, wenn er konstatiert: „Es ist eine furchtbare Schere: Die Mehrheit der Vergewaltigungen wird nicht angezeigt – die Mehrheit der Anzeigen sind Falschbeschuldigungen“. Vor diesem Hintergrund werden Veränderungen, die in feministischer Lesart als positive gesellschaftliche Modernisierung hin zu mehr Gleichheit der Geschlechter gelten können, freilich strikt als gefährlich abgelehnt.

4.2 Die Migrationskontroverse: Zwischen kulturellen Unterschieden und Diskriminierung Im Kontext des 2018 verabschiedeten Migrationspaktes stellt die ehemalige DDRBürgerrechtlerin Vera Lengsfeld fest, man müsse „wie in der DDR, zwischen den Zeilen lesen, um zu wissen, was Sache ist“ (Lengsfeld 2018). Probleme, die mit Zuwanderung einhergingen, würden systematisch verschwiegen. Schon 2017 fand sich auf dem rechtsliberal ausgerichteten Onlineblog Achse des Guten ein Artikel, der dieses ‚zwischen den Zeilen lesen können‘ im Kontext von Straftaten gar als neue Kunstform begreift und einige Codes als Handreichung gibt: So stünde in der medialen Berichterstattung etwa die Bezeichnung ‚Deutscher‘ ohne zusätzliche Nennung des Vornamens für einen Migranten, unter ‚jugendlichen Einheimischen‘ sei eine „Bande von ethnisch homogenen in Deutschland aufgewachsenen jungen Migranten“ zu verstehen (Heistermann 2017). Die Überzeugung, Menschen mit Migrationshintergrund insbesondere aus islamisch geprägten Kulturkreisen wiesen eine vergleichsweise höhere Rate an Straftaten auf, ist ein üblicher Topos migrations- und islamkritischer Argumentation. Als hauptursächlich wird dabei zumeist die kultur- und religionsspezifische Sozialisation identifiziert. Im Islam oder zumindest in seiner dominanten Auslegung sei die Abwertung von Ungläubigen, Frauen, Juden und Homosexuellen deutlich formuliert, die patriarchal geprägten Kulturen in den Heimatländern von Migranten vermittelten ein wenig freiheitliches Wertefundament und eine geringere Ablehnung von Gewalt. Hiesige Parallelgesellschaften und segregatorische Tendenzen erschwerten zudem die Integration schon hier

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geborener Kinder ehemaliger Einwanderer, weswegen auch diese anfälliger für die genannten Haltungen seien (Abdel-Samad 2018; Kelek 2006). Diese Problemdiagnose nährt die Sorge eines migrationsbedingten Sicherheitsverlusts vor allem im öffentlichen Raum, wobei Rohheits- und Sexualdelikte zentral im Fokus stehen. Insbesondere die Silvesternacht 2015, in deren Verlauf vor allem in Köln massive sexuelle Übergriffe durch phänotypisch dem arabischen und nordafrikanischen Raum zuzuordnende Täter stattfanden, hat sich als „Schock“ (Schwarzer 2016, S. 32) in das Gedächtnis zuwanderungskritischer Kreise eingebrannt. Die über mehrere Tage verzögerte Berichterstattung durch überregionale Medien löste dabei enormes Befremden aus (Schunke 2016a); die aufgeladenen Anschlussdebatten etwa über die korrekte Bezeichnung der Tätergruppe sowie die Bedeutung der Herkunft für die begangenen Straftaten zogen die Vorwürfe der Tabuisierung, falschen Prioritätensetzung und Relativierung nach sich. Dieses „Klima der Vertuschung, Ablenkung und Nebendiskussionen“ (Ullrich und Diefenbach 2017, S. 17) sei dabei eine klare Folge des politisch korrekten Gebots der Antidiskriminierung und falsch verstandener Toleranz, nach der ein vorhandener Migrationshintergrund Täter vor Schuldzuschreibungen schütze (Ullrich und Diefenbach 2017, S. 18; Schunke 2016b). Eine Bewertung der medialen und gesellschaftlichen Diskussion im Anschluss an die Silvesterübergriffe als rassistisch unternahmen mit am entschiedensten der Publizist Jakob Augstein und eine aus etwa 20 Frauen bestehende, feministisch positionierte Initiative namens #ausnahmslos. Letztere wiesen vor allem auf die Präsenz sexueller Gewalt in allen Kulturkreisen hin und verwehrten sich gegen eine pauschale Zuschreibung der Problematik zu einer bestimmten Religion. Sexuelle Gewalt dürfe „nicht nur dann thematisiert werden, wenn die Täter die vermeintlich ‚Anderen‘“ (#ausnahmslos) seien, da dies das Ausmaß des Problems relativiere. Jakob Augstein argumentiert ähnlich, wenn er beklagt: „Der Fremde und seine bedrohliche Sexualität – das ist das älteste Vorurteil des Rassismus. […] Der triebhafte Araber ist […] eine Erfindung des Westens“ (Augstein 2016). Die Positionierung in dieser Kontroverse steht im Kontext der Bewertung und Begründung eines eventuellen Zusammenhangs zwischen Migrationshintergrund und delinquentem Verhalten im Allgemeinen. Die Beweislage kann dabei als äußerst umstritten gelten. Ein besonders kontroverses Beispiel ist die jährlich veröffentlichte polizeiliche Kriminalstatistik (PKS), die in konservativen und rechten Kreisen als klassischer Nachweis einer deutlich höheren Kriminalitätsrate gilt. So findet sich beispielsweise auf dem liberal-konservativ ausgerichteten Onlineblog Tichys Einblick eine detaillierte Analyse zu dieser Thematik. Auf Grundlage eigener Berechnungen wird argumentiert, in absoluten Zahlen sei die Kriminalitätsrate von Migranten natürlich kleiner, in Relation zum jeweiligen Anteil an

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der Gesamtbevölkerung jedoch eklatant größer als bei Deutschen. Besonders auffallend sei der Unterschied zwischen Deutschen und Migranten aus manchen islamisch geprägten Ländern bei Rohheits- und Sexualverbrechen (Renz 2017). Dass die Zahlen der PKS in diese Richtung weisen, wird selten bestritten. Daraus allerdings einen Kausalzusammenhang zwischen Migrationshintergrund und Straffälligkeit zu folgern sei, so die geläufigsten Gegenargumente, zum einen aufgrund ungenügender Datenlage (insbesondere bezüglich des Dunkelfeldes) nicht zulässig. Zum anderen klammere sie kriminogene Faktoren wie Armut oder Alters- und Geschlechtsstruktur aus. So sei der Anteil junger Männer als die weltweit am meisten kriminalitätsbelastete Gruppe unter Geflüchteten besonders hoch, zudem seien Menschen mit Migrationshintergrund überdurchschnittlich von Armut und fehlender Perspektive betroffen, was ebenfalls eine deutlich kriminalitätsfördernde Wirkung entfalte. Zur Prävention delinquenten Verhaltens seien deshalb die gelingende Integration und die damit einhergehende Angleichung der Lebenslagen unabdingbar. Diese wiederum könne freilich nur durch den Abbau bestehender Diskriminierungen und das Vermeiden neuer Rassismen gelingen (Feltes et al. 2016). Das Herstellen einer gedanklichen Verbindung zwischen Migrationshintergrund und Kriminalität als Kausalzusammenhang stellt in dieser Lesart also gerade ein Hindernis auf dem Weg zur gelingenden Integration dar, da es Vorurteile schürt und Diskriminierung befördert – und damit kriminalitätsfördernde Wirkung entfaltet. Solche Argumentationen knüpfen implizit an die These einer nach wie vor durch Rassismus gekennzeichneten Gesellschaft an, deren theoretisches Fundament in postkolonialen und antirassistischen Ansätzen zu finden ist. Schon frühe Vordenker und Vertreter des Postkolonialismus wie Frantz Fanon (1980) oder Edward Said (2010) untersuchen die anhaltende Wirkmächtigkeit rassistischer Narrative und postulieren ein ungebrochenes Fortleben kolonialistischer Denkmuster. Dieser Ausgangspunkt bildet das Äquivalent zu Androzentrismus und der Objektifizierung von Frauen innerhalb des Feminismus mit dem Unterschied, dass hier nicht die Abweichung vom männlichen, sondern vom ‚weißen, westlichen Maßstab‘ als benachteiligend hervorgehoben wird. Dies schaffe für ethnische Minderheiten eine ständig feindselige Umgebung, in der ihr Anderssein hervorgehoben und als Mangel vor Augen geführt werde (Aydemir und Yaghoobifarah 2019). Die herausstechende Rolle, die schon zu Zeiten des Kolonialismus die dichotome Konstruktion eines zivilisierten und rationalen Okzidents gegenüber einem unzivilisierten und triebhaften Orient spielte, ist für die aktuelle Kriminalitätsdebatte besonders interessant. Schließlich diente dieses Narrativ tatsächlich lange als klassische Rechtfertigung von Ausbeutung und Unterdrückung. Die

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Perzeption des Farbigen als gefährlich spielt dabei eine entscheidende Rolle. So beschreibt Fanon seine Erfahrungen mit derartigen Zuschreibungen im Frankreich der 50er Jahre eindrucksvoll: „‚Mama, schau doch, der Neger da, ich habe Angst!‘ Angst! Angst! Man fing also an, sich vor mir zu fürchten. Ich wollte mich amüsieren, bis zum Ersticken, doch das war mir unmöglich geworden“ (Fanon 1980, S. 73). Dem Postulieren einer Verbindung zwischen Kriminalitätsrate und Migrationshintergrund kann von diesen Prämissen ausgehend leicht der Status einer Reproduktion rassistischer Stereotype zugesprochen werden, wenn nicht gleichzeitig wenigstens der Hinweis auf die eigentlichen Ursachen erfolgt: Höhere Armutsraten, Perspektivlosigkeit und Ausgrenzungserfahrungen, die zumindest auch auf Diskriminierung zurückzuführen seien. Der Fokus auf Rohheits- und Sexualdelikte ist geeignet, dem Rassismusverdacht durch die Anschlussfähigkeit an das Narrativ unzivilisierter Wildheit eine zusätzliche Schlagkraft zu verleihen. Der geläufige Hinweis, im Vordergrund stünde nicht etwa ein Rassekonzept, sondern der Einfluss kultureller oder religiöser Prägung, kann innerhalb antirassistischer, oft postmarxistisch inspirierter Argumentationsmuster als weitgehend gegenstandslos begriffen werden. Der klassische Rassismus habe schließlich eine Aktualisierung hin zum Rassismus ohne Rassen oder Kulturrassismus (Balibar 1990) erfahren, der sich gerade durch den Abschied von einer strikt rassischen Argumentationsweise hin zum Fokus auf kulturelle Aspekte auszeichne. Das Postulat einer Bedrohung der eigenen Kultur durch inkompatible Einflüsse fremder Kulturen oder die Hierarchisierung kultureller Praxen gelten somit als zentrale Merkmale eines solchen versteckten Rassismus. Der Kulturbegriff finde lediglich als Chiffre Verwendung, um den in Folge des Nationalsozialismus und der Dekolonisation gesellschaftlich inakzeptablen Rassebegriff zu umgehen. Religion wird dabei als impliziter Teil der Kultur begriffen, weswegen auch die Darstellung von Muslimen oder dem Islam als Bedrohung unter den Rassismusbegriff subsumiert werden kann (Messerschmidt 2011, S. 51). Diese Ausweitung des äußerst stigmatisierenden Rassismusbegriffs ist es auf der anderen Seite, die den Eindruck einer willkürlichen Verwendung mit dem einzigen Ziel, missliebige Meinungen zu diskreditieren, nährt und unter ­PC-Kritikern unter dem Schlagwort der „Rassismuskeule“ (Münch 2017, S. 75) firmiert. Schließlich ist eine explizite Distanzierung von Rassismus, ähnlich wie schon oben im Kontext des Sexismusbegriffs ausgeführt, gesamtgesellschaftlich üblich. Entscheidend ist abermals das enorme Auseinanderfallen der darunter gefassten konkreten Inhalte. Eine misslungene Integration diagnostizieren indes auch Kritiker eines breiten Rassismusbegriffs als kriminalitätsförderndes

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Problem, machen dafür allerdings gerade nicht Diskriminierungserfahrungen, sondern zu viele Bemühungen um Toleranz und Antidiskriminierung verantwortlich. So urteilt exemplarisch Krönig schon 2011 in der Zeit, eine „Ideologie des Multikulturalismus“ habe die Entstehung problematischer Parallelgesellschaften begünstigt, eine These, der sich auch der Islamwissenschaftler Ghadban (zit. nach Zießler 2019) anschließt, wenn er die „Multi-Kulti-Ideologie“ für kriminelle Clans in Deutschland verantwortlich macht. In eine ähnliche, wenn auch verbal weniger aufgerüstete Kerbe schlagen Forderungen nach einer Leitkultur, welche sich an universalistischen, aufklärerischen Werten zu orientieren habe. Eine kritische Positionierung gegenüber kulturellen Praxen, die mit dem westlichen Wertefundament in Konflikt stünden, wird hier nicht nur als unproblematisch, sondern sogar notwendig erachtet (Fukuyama 2019; Tibi 2002). Dies impliziert folgerichtig eine notwendige Hierarchisierung kultureller Praxen zumindest innerhalb der westlichen Hemisphäre, die bei einer Zugrundelegung kulturrassistischer Prämissen schnell als diskriminierend verbucht werden kann. Vor diesem Hintergrund kann die Bewertung einer expliziten Nennung und Problematisierung der Täterherkunft nicht unterschiedlicher ausfallen. Was für die einen eine weit von Rassismus entfernte freie Meinungsäußerung darstellt, welche zudem notwendige Voraussetzung gelingender Kriminalitätsbekämpfung sei, gilt den anderen als klare Reproduktion und Festigung rassistischer Denkmuster, welche der ebenfalls gewollten Kriminalitätsbekämpfung gerade abträglich seien.

4.3  Political Correctness im Feminismus und Antirassismus Die beiden Fallbeispiele aus dem Bereich des Feminismus und Antirassismus können klar als typische PC-Diskurse eingestuft werden. Auf inhaltlicher Ebene wird in beiden Fällen ein gruppenspezifischer Unterdrückungszusammenhang perzipiert, der einmal Frauen, einmal Menschen mit Migrationshintergrund als Opfergruppe identifiziert. Sowohl der aktuelle Umgang zwischen den Geschlechtern als auch die Hinweise auf kriminogenes Potenzial kulturspezifischer Unterschiede werden nicht als Folge faktischer Differenzen interpretiert, sondern als Ausdruck und Reproduktion illegitimer Hierarchien bekämpft. Auf der anderen Seite des Meinungsspektrums dominiert, wie erwartet, die Problematisierung dieses Gleichheitsfokus als pluralismusfeindliche Überbewertung egalitärer Prinzipien.

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Der PC-typische Vorwurf der Tabuisierung bestimmter Ansichten ist vonseiten der Kritiker ebenso präsent wie die Kontroverse speziell um die Frage nach angemessener Kommunikation und Begrifflichkeit, was die methodische Ebene abdeckt. Dabei werden dieselben Äußerungen oder Ansichten von den einen unter Meinungsfreiheit, von den anderen unter Diskriminierung verbucht. Zuletzt kann auch die versuchte Erlangung der Deutungshoheit in beiden Beispielen als präsent gelten. Speziell Rassismus- oder Sexismusvorwürfe sind durch ihr hohes Stigmatisierungspotenzial geeignet, von den Betroffenen als Sanktionsmechanismen für abweichende Meinungen begriffen zu werden. In der Binnenperspektive von Feministen und Antirassisten allerdings stellen diese, wie die Ausführungen zur theoretischen Basis ihrer Haltungen deutlich machen, eher eine adäquate Beschreibung illegitimen Verhaltens dar. Ob hier also von einer bewussten Instrumentalisierung als ‚Keule‘ ausgegangen werden kann, in der sich schlicht der Griff nach der Macht spiegelt, oder ob nicht vielmehr die ehrliche Sorge vor rassistischer und sexistischer Diskriminierung in der Binnenperspektive von PC-Befürwortern handlungsleitend ist, kann und soll nicht abschließend beantwortet, sondern lediglich als Konfliktpunkt festgehalten werden. Ebenso verhält es sich mit der Frage nach einem nicht mit pluralistischen Werten vereinbaren Wahrheitsanspruchs. Hier kann lediglich das Vorhandensein entsprechender Vorwürfe konstatiert werden, wenn ein totalitäres Klima durch #MeToo beklagt oder Multikulturalismus als Ideologie betitelt wird. In der Binnenperspektive der anderen Seite dürfte dies jedoch eher als Kampf um den nicht-kontroversen Sektor gelten. Schließlich weisen vor allem die in den Analysen der theoretischen Grundlagen zu Rape Culture und dem Fortbestehen rassistischer Strukturen deutlich gewordenen Bedenken gegenüber dem Status Quo darauf hin, dass demokratische Gleichheitsversprechen als tatsächlich nicht verwirklicht perzipiert werden.

5 Anomie durch Wandel? Anomie im Sinne eines Ordnungs- und Normenverlusts der Demokratie wird im Kontext von Modernisierungsprozessen, wie einleitend festgehalten, in Form einer Gefährdung demokratischer Stabilität vermutet. Diese kann in Gestalt von Revolution oder Starre auftreten und zeigt sich weiterhin in der Gefährdung der demokratischen Grundwerte Freiheit und Gleichheit. Im Zuge der vorangegangenen Analyse konnte die anomiefördernde Dynamik von PC-Diskursen wie folgt herausgearbeitet werden:

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Innerhalb der feministischen Perspektive impliziert die Interpretation des Status Quo als Rape Culture und Patriarchat deutlich dessen Illegitimität, da Frauen systematisch die ihnen zustehende Gleichheit verweigert werde. Die unbedingte Notwendigkeit eines soziokulturellen Wandels, die als revolutionär verbucht werden kann, schwingt hier genauso deutlich mit wie im fehlenden Vertrauen in den Rechtsstaat. Der gewollte Wandel umfasst dabei vom breiten Verständnis des Sexismusbegriffs über die Art der Kommunikation zwischen Frauen und Männern bis hin zu Forderungen nach einem Glaubensvorschuss gegenüber Opfern ein äußerst breites Spektrum. Die antirassistische Perspektive auf den Status Quo ist indes nicht weniger von Perzeptionen einer zu überwindenden Illegitimität geprägt, wenn sie die Omnipräsenz weitreichender rassistischer Diskriminierung annimmt. Somit kann auch hier die Gefahr revolutionärer Tendenzen bescheinigt werden. Eine breite Rassismusdefinition, eine angemessene Sprache und eine tolerante Perspektive auf kulturelle Differenzen, die diese weder hierarchisiert noch für delinquentes Verhalten verantwortlich macht, bilden den erwünschten Zustand. Auf der anderen Seite des Meinungsspektrums sind weiterhin deutliche Tendenzen zur ebenso destabilisierenden Starre erkennbar. Innerhalb der Kontroverse um sexuelle Gewalt ist neben der Befürchtung eines Aufweichens der Unschuldsvermutung, der Stigmatisierung durch den unverhältnismäßigen Gebrauch des Sexismusvorwurfs und der monierten Freiheitseinschränkungen in der Kommunikation auch die streckenweise verbale Aufrüstung etwa in Form von Puritanismus- und Totalitarismusvorwürfen ein deutliches Indiz für dieselbe. Jeder weitere Schritt in Richtung einer feministischeren Gesellschaft dürfte in Anbetracht dieser Grundhaltung als Gefährdung der Freiheit bekämpft werden. Als genauso gefährlich wird fortschreitende Antidiskriminierung bezüglich Migranten perzipiert, wenn die ‚Multi-Kulti-Ideologie‘ und damit einhergehende Vertuschungen, Einschränkungen der Meinungsfreiheit und Sicherheitsverluste als Folge übertriebener Toleranz wahrgenommen werden. Besonders gewinnbringend ist weiterhin eine Reflexion der relevanten Rolle, die der Rechtsstaat für jeweils beide Seiten der Kontroversen spielt. Während die feministische Perspektive ihn als im Moment noch nicht schlagkräftig genug begreift, Frauen vor Vergewaltigungen und anderer sexueller Gewalt zu schützen, stellt gerade der auch durch #MeToo angestoßene Wandel für die andere Seite bereits jetzt eine Erosion des Rechtsstaates dar, die mit dem Aufweichen der Unschuldsvermutung Freiheitsrechte akut gefährde. Auch innerhalb der Debatte um migrationsbedingte Kriminalitätsbelastung klingen Perzeptionen rechtsstaatlichen Versagens deutlich an, wenn der Sicherheitsverlust des öffentlichen Raumes und die allgemein überdurchschnittliche Kriminalitätsbelastung durch

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Migranten als akut beklagt werden, aber auch wenn eine omnipräsente Diskriminierung von Menschen mit Migrationshintergrund als Status Quo konstatiert wird. Bedenkt man den hohen Stellenwert eines funktionierenden Rechtsstaates für die Demokratie, birgt die Sorge um ihn evidenterweise ein zusätzliches Radikalisierungsmoment. Ein anomisches Potenzial der PC-Kontroverse kann damit für alle vier als destabilisierend angenommenen Gefahren bescheinigt werden, wobei starke Wechselwirkungen zwischen den Paarungen Starre – Revolution sowie Freiheit – Gleichheit zu verzeichnen sind: Der Hang zu Gleichheitsbestrebungen in revolutionärer Manier liegt bei den PC-nahen Perspektiven in der Perzeption eines Status Quo begründet, der sich durch ein solches Übermaß an Freiheit auszeichne, dass die Gleichheit als nicht verwirklicht betrachtet wird. Der Hang zur freiheitsbetonten Starre bei den PC-fernen Argumentationsmustern dagegen ist ein Resultat ihrer Perzeption, zu weitreichende politisch korrekte Gleichheitsbestrebungen brächten eine ernste Freiheitsgefährdung mit sich. Die dargelegten anomischen Tendenzen von PC-Kontroversen bieten einerseits sicherlich Grund zur Sorge. Insbesondere wirken die Positionen der Gegner und Befürworter sowohl auf abstrakter Ebene als auch innerhalb der zwei Fallbeispiele unversöhnlich; die harten gegenseitigen Vorwürfe und die verbale Aufrüstung befeuern diesen Verdacht. Allerdings gilt es erstens zu bedenken, dass die Analyse bewusst zum größten Teil auf die Perspektiven entschiedener Gegner und Befürworter fokussiert wurde, um anomische Tendenzen aufzuspüren und deren Dynamik herauszuarbeiten. Moderate, abwägende Positionen mussten zu diesem Zweck in den Hintergrund treten. Zweitens ist die Anschlussfrage zu stellen, ob das Vorhandensein der gefundenen anomischen Dynamiken zumindest bis zu einem gewissen Grad nicht auch ein Zeugnis intakter Demokratie ist. Schließlich handelt es sich um ein System, dessen Grundwerte in einem paradoxen Spannungsverhältnis stehen. Läge eine allzu große Einigkeit bezüglich der wünschbaren Normen und Ordnungsvorstellungen vor, könnte dies selbst ein Indiz für einen Verlust demokratischer Qualität darstellen. Denn gerade in der hohen Rigorosität und Emotionalisierung der Debatte liegt ja auch eine demokratische Chance, spiegelt sich in ihr schließlich auch die Relevanz, die politische Fragen für die Beteiligten spielen und die Bereitschaft, sich am politischen Streit zu beteiligen. Die Sorge um den Verlust dezidiert demokratischer Grundwerte, die beide Seiten in PC-Kontroversen umtreibt, könnte im Sinne einer solchen Interpretationsweise positiv bewertet werden. Die wechselseitigen Vorwürfe, mit demokratischen Standards zu brechen, könnten freilich auch lediglich ein Machtmittel sein. Zweckoptimistisch sollte hier jedoch – ganz im Sinne des demokratischen

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Rechtsstaates – als ein in dubio pro reo an die Stelle vorschneller Pauschalurteile treten. Ob nun die dargelegten Forderungen nach mehr Gleichheit respektive Freiheit den demokratischen Rahmen bereits verlassen oder lediglich mit der Demokratie (noch) vereinbare konkurrierende Priorisierungen darstellen, konnte und sollte im vorliegenden Beitrag nicht geklärt werden. Unabhängig davon aber drohen sie realiter durchaus anomische Wirkungen und damit auch demokratiegefährdende Potenziale zu entfalten. Im Bewusstsein der ambivalenten und paradoxen Grundausrichtung demokratischer Systeme sollte jedoch im Zweifelsfall für ein möglichst breites legitimes Meinungsspektrum eingetreten werden. Der Demokratie erweist man wohl prinzipiell den besten Dienst, sich in solchen Fragen an der wörtlichen Bedeutung von Toleranz zu orientieren: dem Ertragen anderer Meinungen.

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Anomie durch Akzeleration? Der Faktor Zeit als Stresselement demokratischer Politik am Beispiel der Internet­­ Revolution Sebastian Enghofer

1 Einleitung „Ich bin nämlich eigentlich ganz anders, ich komme nur so selten dazu“ (Horváth 1985, S. 67) – dieses Zitat des österreichischen Schriftstellers Ödön von Horváth bringt ein Gefühl von Unfreiheit auf den Punkt, das viele Individuen in westlichen Gesellschaften kennen dürften: das Dilemma, auf der einen Seite zwar „frei“ über ihre Lebensplanung bestimmen zu dürfen, auf der anderen Seite aber durch Zeitnot getrieben zu sein und von der Erfüllung einer Verpflichtung zur nächsten zu hetzen. Sichtbar werden diese Einschränkungen für das Individuum indes nur, wenn zwischen der gesellschaftlichen Zielvorstellung des guten Lebens und der eigenen ein Bruch entsteht, wenn also die kollektiven Normen sich schneller verändern als die individuellen (Rosa 2014). In den letzten Jahren ist die zunehmende soziale Beschleunigung, nicht zuletzt angestoßen durch die Veröffentlichungen des Jenaer Soziologen Hartmut Rosa, zunehmend auch ein Thema des öffentlichen Diskurses geworden. Krisen wie die letzte Finanzkrise, aber auch absehbare ökologische und soziale Probleme wie die Zunahme psychischer Erkrankungen (Fuchs et al. 2018; Neckel und Wagner 2013)

S. Enghofer (*)  Institut für Politikwissenschaft, Universität Regensburg, Regensburg, Deutschland E-Mail: [email protected] © Der/die Herausgeber bzw. der/die Autor(en), exklusiv lizenziert durch Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 M. Sebaldt et al. (Hrsg.), Demokratie und Anomie, https://doi.org/10.1007/978-3-658-30533-8_14

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zeigen die Problematik einer ubiquitären Beschleunigungs- und Wachstumslogik im Spätkapitalismus. Der Diskurs ist dabei meistens von der Analyse der als problematisch gesehenen Beschleunigungslogik beherrscht, die Frage nach möglichen Auswegen oder Reaktionen bleibt meist vage und unbeantwortet – so verweist bspw. Hartmut Rosa (2016, 2017) auf die Notwendigkeit von „Resonanzbeziehungen“ –, ohne jedoch deren Realisierbarkeit klar artikulieren zu können, während William Scheuerman (Scheuerman 2004) lediglich eine vage globale Ausweitung liberaldemokratischer Strukturen als mögliche Lösung in Aussicht stellt. Das Auseinanderfallen von individueller Lebensplanung und gesellschaftlichem Umfeld, welches als kleinster gemeinsamer Nenner der verschiedenen Anomietheorien (vergleiche dazu Kap. 2 im vorliegenden Band) gesehen werden kann, hat somit auch eine dezidiert temporale Komponente. In der Auseinandersetzung damit wird jedoch gerade aus der Perspektive der Psychotherapie der subjektivierende Fehlschluss begangen, temporal bedingte Anomieerfahrungen seien lediglich das Resultat mangelnder Fähigkeit zur Abgrenzung und Zeiteinteilung.1 Dadurch geraten die gesellschaftlichen Rahmenbedingungen, welche die eingangs geschilderte Desynchronisation zwischen Individuum und Umwelt mit bedingen, aus dem Blick. Im Folgenden sollen diese daher unter Bezugnahme auf die Effekte von technischem Fortschritt, welcher eine der Triebfedern von zunehmender Beschleunigung darstellt, dargelegt werden. Der Fokus wird dabei insbesondere auf politische Implikationen einer sich digital beschleunigenden Gesellschaft gelegt werden.

2 Akzeleration als Grundkonstante der Moderne Bevor jedoch auf den Zusammenhang von Digitalisierung, Beschleunigung und Anomie eingegangen werden kann, ist ein kurzer historischer Abriss zu sozialer Beschleunigung und Modernisierung und der Epoche der Aufklärung, welche ihrerseits den Hintergrund der klassischen Anomietheorien von Durkheim und Merton bildet, unerlässlich. Die Ziele der Aufklärung lagen vor allem in der Absicherung persönlicher Autonomie auf möglichst vielen Ebenen der Existenz, also die Chance auf wirtschaftlichen Erfolg, die (Wahl-)Freiheit des Berufs, der Religion, der

1Zur

kritischen Bewertung dieser Sichtweise im Kontext der Digitalisierung siehe Hardering und Wagner (2018).

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politischen Einstellung usw. Jeder sollte frei von gesellschaftlichen Autoritäten wie Kirche, monarchischem Staat oder bloßer Tradition seine eigene Konzeption des guten Lebens verwirklichen dürfen (Taylor 2016), was dem Lockeschen Diktum „Life, Liberty and Property“ entspricht.2 Als Mittel zur Einlösung dieses Autonomieversprechens kristallisierten sich im Laufe der Modernisierung vor allem die folgenden heraus: Im Bereich der Gesellschaftsstruktur entwickelte sich, ermöglicht durch die zunehmende Arbeitsteilung, eine zunehmende Differenzierung der verschiedenen Schichten (Durkheim 2016), die die alte Ständetrias ablöste. Damit einher ging der Bedeutungsverlust alter Autoritäten, insbesondere der Kirche und die durch den wissenschaftlichen Fortschritt bedingte „Entzauberung der Welt“ (Weber 2002, S. 488), die auch das Naturverhältnis des Menschen revolutionierte: Während er früher den Naturgewalten unterworfen war, erscheint im Zeitalter des Anthropozän umgekehrt die Natur als domestiziert; das biblische „macht Euch die Erde untertan“ (Gen 1,28) gilt somit als Verheißung der säkularen Aufklärung. Der vierte Aspekt der Modernisierung ist schließlich die Individualisierung, also die zunehmende Herauslösung der individuellen Persönlichkeit und Lebenskonzeption aus soziokulturellen Schranken einerseits (wie sie durch Differenzierung und Rationalisierung ermöglicht werden) und aus biologischen Notwendigkeiten andererseits (durch die zunehmende Domestizierung der Natur vor allem im landwirtschaftlichen und medizinischen Bereich) (Rosa 2005, S. 105–111). Als gemeinsamer Nenner dieser vier Modernisierungsprozesse kann die Beschleunigung in drei Bereichen genannt werden: Erstens die technische Beschleunigung, zweitens die Beschleunigung des sozialen Wandels und drittens die Beschleunigung des Lebenstempos. Alle drei Prozesse bedingen und stützen sich gegenseitig (siehe Abb. 1). Die technische Beschleunigung entspringt der kapitalistischen Revolution der Frühmoderne und bedingt sie zugleich. Mit dem expansiven Hinauswachsen der Ökonomie über eine reine Bedarfsökonomie hin zum profitgetriebenen Kapitalismus gewinnt Zeit eine neue Qualität: Je schneller ein Produkt produziert und vermarktet wird, desto geringer sind die entsprechenden Kosten und desto größer die Gewinnmarge. Aber auch die Innovationszyklen und Produktlebensdauern verkürzen sich beständig, da so ein Wettbewerbsvorteil (wenn auch nur solange, 2Dies

trifft im Prinzip auch auf die republikanischen Aufklärer wie bspw. Rousseau zu, die lediglich eine stärkere Rückbindung der individuellen Konzeption des Guten an das Allgemeinwohl vornahmen. Liberalen Aufklärern wie Locke ist die wirtschaftliche Komponente und die Betonung des Individualismus hierbei wesentlich wichtiger.

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Abb. 1   Beschleunigungszirkel. (Quelle: eigene Darstellung)

bis die Konkurrenz nachgezogen hat) gesichert werden kann. Als Mittel zur Erreichung dieser Steigerungen erscheint primär die technische Beschleunigung, also schnellere Kommunikation, Fortbewegung und maschinelle Produktion – die industrielle Revolution tritt somit vor allem als „veloziferische“ (Osten 2013) in Erscheinung. Die technische Beschleunigung führt nicht nur zu der bereits erwähnten zunehmenden Ausdifferenzierung, sondern auch zu einer Steigerung der Geschwindigkeit sozialen Wandels, wobei darunter in Anlehnung an Koselleck das zunehmende Auseinanderklaffen von Erfahrungs- und Erwartungshorizont verstanden werden soll (Koselleck 2017, S. 349): Bedingt durch die kapitalistische Verkürzung von Produktions- und Konsumptionszyklen werden die Innovationszyklen immer kürzer, d. h. die Abstände zwischen Erfindung und massenhafter Verbreitung neuer Technologien und der damit verbundene Wandel der Lebenssituation verkleinern sich beständig.3 Durch diese Entwicklung wird

3Dies

lässt sich beispielhaft an der extrem schnellen Verbreitung elektronischer Kommunikation, die innerhalb eines Jahrzehnts vonstattenging, im Vergleich zu den gut 150 Jahren der Verbreitung der Schreibmaschine zeigen (Rosa 2005, S. 129).

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der Wert von Erfahrungswissen zunehmend minimiert4 – die Zukunft erscheint immer weniger aus der Vergangenheit ableitbar, sondern schlichtweg als ungewiss, sodass sich das Zeitverständnis von einem zyklischen Verständnis, das in der Zukunft die Erneuerung des Vergangenen sieht, hin zu einem linearen Fortschrittsdenken verändert.5 Als Reaktion darauf6 steigert sich auch das Lebenstempo, verstanden als die Anzahl der wahrgenommenen Optionen bzw. durchgeführten Handlungen pro Zeiteinheit. Deren Steigerung bzw. Verkürzung, also die Übertragung der kapitalistischen (­Zeit-)Effizienzlogik auf das gesamte Leben, ist jedoch nur bedingt logisch mit den anderen beiden Beschleunigungstendenzen verknüpft, insofern die Steigerung der Handlungsoptionen die Wahlfreiheit erhöht. Daraus folgt jedoch nicht zwangsläufig das Streben nach einem möglichst „erfüllten“ Leben im Sinne einer Maximierung der realisierten Handlungsoptionen – so zeugen die Utopien des 16.–18. Jahrhunderts (Morus, Campanella, Bacon, in der Logik eines linearen Fortschrittsgedankens dann vor allem Merciers L’An 24407) alle davon, dass durch die gesteigerte Produktionsmenge und verkürzte Produktionszeit den Menschen mehr Zeit für die ihnen wichtigen Dinge zur Verfügung stünde, nicht jedoch, dass sie diese freie Zeit sofort füllen, indem sie die Menge der Tätigkeiten steigern. An diesem Punkt wird der Übergang einer „instrumentellen“ Beschleunigung, die dazu dient, die genannten Ideale der Aufklärung zu verwirklichen, hin zu einer selbstbezweckenden Beschleunigung ersichtlich. Dieser Übergang kennzeichnet auch den Übergang der Moderne zur Postmoderne; inwiefern es mit

4Die

zunehmende Entwertung von Erfahrungswissen insbesondere in der Postmoderne lässt sich bspw. daran beobachten, dass in der Bildung zunehmend „Kompetenzen“ statt schnell veraltendes „Wissen“ vermittelt werden sollen. 5Hierbei ist die Unterscheidung zwischen einem offenen Fortschrittsdenken, das die Zukunft als das schlichtweg Ungewisse ansieht, und einem geschlossenen Denken, welches den linearen Fortschritt auf ein bestimmtes Endstadium hin versteht, wichtig – die hier vertretene These besteht darin, dass – wie weiter unten näher erläutert wird – der Übergang von der Moderne zur Postmoderne gerade im Übergang von geschlossenem Fortschrittsdenken (Veränderung hin zu Verwirklichung der aufklärerischen Ideale) zu offenem Fortschrittsdenken (Veränderung/Beschleunigung als Selbstzweck) besteht. 6Die Beschleunigung des Lebenstempos ist dabei jedoch keine notwendige Reaktion; wie Koselleck am Beispiel christlicher Eschatologie zeigt, wäre auch eine fatalistische Weltsicht eine mögliche Reaktion (Koselleck 2017). 7Zur Geschichte der Utopien und der Verschiebung von der Raum- hin zur Zeitlogik vgl. einführend Schölderle 2012.

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diesem Wandel auch zu einem „Bruch“ des Versprechens der Moderne kommt, soll im Folgenden näher dargestellt werden. Die bisherige Argumentation besteht zusammengefasst darin, dass der Modernisierungsprozess wettbewerbsorientierter sozialer Beschleunigung und sein ethisches Versprechen der Autonomie und Selbstbestimmung sich im Prinzip gegenseitig gestützt haben. Das Versprechen einer „befriedeten Existenz“ (Marcuse 1972), in welcher der Überlebenskampf durch technologischen Fortschritt, beständiges Wirtschaftswachstum, Vollbeschäftigung bei gleichzeitig fallender Arbeitszeit und steigender sozialer Absicherung seinen „kriegerischen“ Charakter verlöre, dient bis heute als Legitimationsgrundlage des Kapitalismus und der westlichen Moderne mit den korrespondierenden Idealen von Demokratie und Humanismus.8 Die Anomietheorie Mertons zeigt deutlich, dass dieses Versprechen der Moderne nie für alle eingelöst wurde, da der Zugang zu den Mitteln, mithilfe derer individuelle und politische Autonomie gesichert werden sollte, nicht für alle gleich war – dazu war sozialer und wirtschaftlicher Aufstieg zu sehr von der jeweiligen Herkunft, den Umgebungsbedingungen und anderen diskriminierenden Faktoren (Geschlecht, Hautfarbe) abhängig (Merton 1968). Gleichzeitig erschien aber das Ideal der Moderne auch für den großen Teil der Bevölkerung, dem der Zugang zu den legalen Mitteln verwehrt bliebt, attraktiv, was gemäß Mertons Theorie bspw. Eigentumsdelikte erklären hilft. Mit der Verselbstständigung der Beschleunigungslogik in der Postmoderne verändert sich jedoch das Ziel- und Mittelmuster. Indem die Geschwindigkeit des sozialen Wandels immer weiter zunimmt, die Halbwertszeit von Wissen insbesondere im technologischen Bereich, aber auch die Lebensdauer von Produkten immer weiter abnehmen, erscheinen das Herstellen persönlicher Autonomie und die Schaffung einer stabilen Identität als zunehmend schwierig. Die wachsende Zahl an Handlungsoptionen und das Entwerten von Erfahrungswissen nötigen das postmoderne Individuum dazu, in seinem Streben nach Autonomie möglichst viele Handlungsoptionen ‚auszuprobieren‘, was wiederum die weitere Steigerung

8Als

aktuelles Beispiel dieses Argumentationsmusters kann die Monografie „Warum Nationen scheitern“ von Daron Acemoglu und James A. Robinson gelten, in welchem die Autoren die Vorzüge des westlichen Lebensmodells genau mit diesem Versprechen der Moderne begründen (Acemoglu und Robinson 2013).

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des Lebenstempos bedingt: Je mehr Handlungsoptionen in einer bestimmten Zeit absolviert werden können, desto ‚erfüllter‘ scheint das Leben.9 Im Zuge der postmodernen Beschleunigung werden auch die institutionellen Stützen des modernen Akzelerationsvorgangs (wie effiziente Bürokratie, zentralistischer Staat, Fabrik usw.) in wachsendem Maße als langsam und bremsend empfunden: Ihre Verfahren erscheinen als zunehmend anachronistisch, die von ihnen getroffenen Entscheidungen bis zum Moment ihrer Realisierung bereits wieder veraltet. In der Politik lässt sich dies an der häufig benutzten Formel der „Alternativlosigkeit“ beobachten, die ja impliziert, dass für eine deliberative Politik Habermasschen Zuschnitts die Zeit fehle und man stattdessen Entscheidungen, die letztlich nur darauf zielten, nicht den Anschluss an den Zug der Zeit zu verpassen, schnell und ohne Diskussion umsetzen müsse (Seville 2018). Derselben Logik sieht sich dieser Lesart gemäß nun auch das postmoderne Individuum unterworfen. Das kulturelle Ziel besteht meist nur noch darin, möglichst „nicht den Anschluss zu verlieren“ und die Veränderungen der Zeit möglichst flexibel mitzutragen. Langfristige Planungen des eigenen Lebens und eine „autonome“ Lebensführung sind hierbei geradezu anachronistisch und störend: Nur wer sich möglichst ungebunden, quasi als „Surfer“10, von den Wellen der Veränderung tragen lässt, kann im postmodernen Beschleunigungsregime Erfolg haben. Wer sich den Veränderungen in seinem Beharren auf Autonomie hingegen entgegenstellt, wird schnell von ihnen überrollt (Rosa 2005, S. 352).11

9Das

Ideal des ‚erfüllten‘ Lebens resultiert sicherlich auch aus der Nietzscheanischen Tötung Gottes, die den Menschen existenzialistisch auf sein eigenes Dasein zurückwirft und ihn zwingt, den Sinn seiner Existenz selbst zu suchen. Vgl. hierzu skizzenhaft Rosa (2005, S. 289); eine genauere Darstellung dieses Strebens nach Transzendenz in der Immanenz, das den Kapitalismus als „Religion“ (Benjamin 2003) der Selbstverwirklichung erscheinen lässt, würde den Rahmen dieses Beitrags sprengen. 10Der Charakter des „Surfers“ erinnert dabei an David Goodharts Beschreibung der „Anywheres“ (Goodhart 2017), also ungebundene, kosmopolitische Individuen, welche mit rapiden Veränderungen besser umgehen können als die verwurzelten und auf stabile temporale und geografische Rahmenbedingungen angewiesenen „Somewheres“. 11Für diese Veränderung der Seinslogik ließen sich unzählige Beispiele finden. Hier sei nur kurz erwähnt, dass z. B. der Beschluss, eine Woche lang keine E-Mails zu lesen und sich so der beschleunigten Kommunikation zu entziehen, in einer Flut an zu beantwortenden Mail am Ende der Woche resultiert sowie in der hohen Chance, viele Ereignisse einfach verpasst zu haben – etwas, was sich der Arbeitnehmer heutzutage zunehmend weniger leisten kann.

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Der ursprüngliche Gedanke der Beschleunigung als Mittel zur Erfüllung persönlicher Autonomie, wie er im Zuge der Modernisierung entstanden war, ist somit abgelöst worden von einer verselbstständigten Beschleunigung. Als ein prägnantes Beispiel dafür wählt Rosa die E-Mail: eigentlich war dieses Mittel der elektronischen Kommunikation dazu gedacht, Zeit zu sparen, indem man schneller und effizienter kommunizieren kann. Diese Zeitersparnis wird jedoch wieder hinfällig, da im Gegenzug das Volumen der Kommunikation soweit angestiegen ist, dass man letztendlich mehr Zeit mit dem Verfassen und Beantworten von E-Mails verbringt als vorher auf dem Wege der analogen Kommunikation (Rosa 2005, S. 206–208). An diesem Beispiel lässt sich auch ein grundlegendes Dilemma technischen Fortschritts ablesen – die zunehmende Fähigkeit zur Verarbeitung von Komplexität durch Technologie wird durch die insgesamt gestiegene Komplexität der technischen Welt wieder aufgewogen (Illich 2014).

3 Digitalisierung als Indikator zunehmender Akzeleration Im ausgehenden 20. und beginnenden 21.  Jahrhundert ist technische Beschleunigung vor allem im Bereich der Digitalisierung wirksam (Rosa 2017, S. 15–17). Dabei ist zu betonen, dass unter dem Begriff ‚Digitalisierung‘ sowohl technische als auch soziale Entwicklungen verstanden werden müssen (BoehmeNeßler 2018, S. 2), welche miteinander wechselwirken und – ganz im Sinne von Herbert Marcuses Kritik an der vermeintlichen ‚Neutralität‘ von Technik12 – nicht getrennt voneinander betrachtet werden können. Auf der technischen Seite ist Digitalisierung zuerst ein Mechanismus der Komplexitätsreduktion, indem alle Informationen im Binärcode darstellbar und damit vergleichbar gemacht werden (Boehme-Neßler 2018, S. 2). Die zweite Säule der Digitalisierung ist die daraus resultierende Vernetzung, welche – technisch – eine völlig unbegrenzte Verbreitung von jeder Information an jeden Punkt zu jedem Zeitpunkt ermöglicht (Hafner et al. 2000). An diese technischen Aspekte – Binarität und Vernetzung – knüpfen die kulturellen und sozialen Aspekte der Digitalisierung unmittelbar an. Als erster Aspekt ist dabei die

12„Technik

als solche kann nicht von dem Gebrauch abgelöst werden, der von ihr gemacht wird; die technologische Gesellschaft ist ein Herrschaftssystem, das bereits im Begriff und Aufbau der Techniken am Werke ist“ (Marcuse 1972, S. 18).

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grenzenlose geografische und temporale Verbreitung von Information zu nennen. Über das Internet verbreitete Informationen, Dienstleistungen und Güter sind zunehmend weniger an räumliche oder zeitliche Grenzen gebunden und können (fast) überall und jederzeit produziert, konsumiert und gehandelt werden.13 Diese Entgrenzung der ökonomischen Bedingungen spiegelt sich auch auf sozialpsychologischer Ebene, wenn bspw. die Grenze zwischen Arbeit und Privatleben zunehmend verwischt (Boehme-Neßler 2018, S. 7) und somit die individuelle Anforderung an den Arbeitnehmer steigt, als „achtsame[s] Selbst“ (Hardering und Wagner 2018, S. 261) eigenverantwortlich diese Abgrenzung vorzunehmen. Das so entstandene Subjektideal entspricht damit dem „Surfer“ (Rosa 2005, S. 352), der situativ und flexibel seine work-life-balance festlegen kann. Mit diesem zunehmenden „Regime der Subjektivierung“ (Bröckling 2007, S. 10) ist jedoch auch eine Zunahme psychopathologischer Befunde wie B ­ urn-Out oder Depression verbunden.14 Ausgehend von der Hypothese, dass eine gewisse Begrenzung der menschlichen Existenz zur conditio humana gehört (Eibl-Eibesfeldt 1975, 2004), ohne die eine Identitätsbildung unmöglich ist, erscheint es logisch, dass die Entgrenzung der digitalen Welt eine Gegenbewegung in Form einer bewussten Abgrenzung produziert (Godin 2008; Mears 2013). Dieses Spannungsverhältnis zwischen Entgrenzung und Begrenzung hat unmittelbar politische Konsequenzen. So zeigt die Diskussion um sogenannte Fake News und Filterblasen, dass die theoretisch unbegrenzte Verbreitung von Informationen auch zu einer Binnenabgrenzung in abgeschlossenen Echokammern führen kann, innerhalb derer gerade nicht der Austausch aller Informationen erfolgt, sondern eine bewusste Selektion nach Ähnlichkeit zur eigenen Meinung.15 Zusammengenommen führt die schnelle und weitreichende Verbreitung von viralen Informationen bei gleichzeitiger Fragmentierung der Öffentlichkeit dazu,

13Vgl.

zur veränderten Bedeutung von Warenproduktion, -konsumption und -handel Herkenrath (2003). 14Dabei ist sowohl der Kausalzusammenhang zwischen Beschleunigung und psychischen Erkrankungen wie Depressionen als auch der epidemiologische Befund einer zunehmenden Prävalenz von Depression umstritten. Vgl. dazu zusammenfassend Fuchs et al. (2018) sowie Neckel und Wagner (2013). 15Der Begriff Filterblase ist irreführend, da die meisten Benutzer alternative Meinungen auf sozialen Medien durchaus angezeigt bekommen, diese jedoch nicht wahrnehmen (confirmation bias). Vgl. dazu Singer und Brooking (2018, S. 125).

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dass Konfliktlinien um die virtuelle (und damit auch reale Deutungshoheit)16 sich in extrem kurzer Zeit entfalten. Als (kleine Auswahl von vielen) Beispielen dafür können die Diskussionen um das vermeintlich entführte Mädchen Lisa im Januar 2016 (dazu zusammenfassend Pörksen 2018, S. 9–13) oder die vermeintliche Verschwörung um Hillary Clinton, welche unter #pizzagate viral ging (Enghofer et al. 2020), gelten. Das Beschleunigungsmoment liegt dabei jedoch nicht nur in der immer schnelleren und weiteren Verbreitung und Wirkung von Nachrichten, sondern auch in ihrer gleichzeitig immer kürzeren Halbwertszeit. Virale Nachrichten kommen im Cyberspace sehr schnell auf, entfalten im Regelfall sehr schnell eine reale Wirkung im analogen Raum, verschwinden meist aber auch sehr schnell wieder von der Agenda (Pörksen 2018). Hier zeigt sich somit die von Rosa postulierte Zeiterfahrung des „Kurz-Kurz“ (Rosa 2018a, S. 137), wonach gegenwärtige Zeit als schnell vergehend empfunden wird, da viel passiert (massenhafte Reaktionen auf virale Informationen), gleichzeitig jedoch die Erinnerung an dieses Ereignis zusammenschrumpft (Monate später wird häufig kaum noch von bestimmten viralen Informationen gesprochen, da längst neue Ereignisse diese verdrängt haben).

4 Beschleunigung als demokratisches Stresselement 4.1 Demokratie und Beschleunigung – eine Antinomie? Die von Hartmut Rosa geprägte Metapher des „Surfens“ (Rosa 2005, S. 352) als dominante Weltbeziehung, welche aufgrund des technischen Fortschritts in Form der Digitalisierung weiter an Relevanz gewinnt, lässt sich dabei auch auf die Politik übertragen. Als Ausgangspunkt dieser Betrachtung zur Wechselwirkung von Politik und Beschleunigung im 21. Jahrhundert lässt sich dabei das – oft diffuse – Gefühl des „rasenden Stillstands“ (Virilio 2015) heranziehen: die Wahrnehmung, dass sich einerseits die Welt sehr schnell und radikal verändert, andererseits aber auch nicht. Übertragen auf die Politik würde ein solches Gefühl bedeuten, dass die Politik – verstanden als „jenes menschliche Handeln, das auf die Herstellung und Durchsetzung allgemein verbindlicher Regelungen

16Zur Wechselwirkung von medialer und realer Deutungshoheit und dem damit verbundenen Gewaltpotenzial siehe Enghofer et al. (2020).

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und ­Entscheidungen (d. h. von ‚allgemeiner Verbindlichkeit‘) in und zwischen Gruppen von Menschen abzielt“ (Patzelt 2013, S. 23) – zwar Regeln vorgibt und insofern Einfluss auf die Welt ausübt, andererseits aber dauerhaft außerstande ist, diesen Regeln allgemeine Verbindlichkeit zu verleihen. Damit soll auf die erste Dimension verwiesen werden, innerhalb derer soziale Beschleunigung sich auf politische Systeme, speziell in westlichen Demokratien, auswirkt: Auf der inhaltlichen Ebene lässt sich eine „temporale Desynchronisation“ (Rosa und Laux 2009, S.  550) von Input-Legitimität und Output-Legitimität feststellen, dass also der „Output“ von Politik den ­„Input“-Erfordernissen systematisch hinterherhinkt. Diese Desynchronisation hat verschiedene Facetten: Zum einen erhöht sich aufgrund der Digitalisierung die Menge an möglichem Input für das politische System – ein zentrales Versprechen der ‚e-Democracy‘ und verwandter Vorstellungen, welchen allen gemein ist, durch das Internet eine stärkere, direkte ‚Demokratisierung‘ repräsentativdemokratischer Systeme erreichen zu wollen (Vilella 2019). Indem durch soziale Medien der klassische intermediäre Sektor umgangen bzw. ergänzt wird (dazu vergleiche exemplarisch Keane 2013, S. 88), können jedoch nicht nur rein quantitativ mehr Forderungen an politische Entscheidungsträger herangeführt werden. Aufgrund der Erwartungshaltung innerhalb sozialer Medien und der kurzen Aufmerksamkeitsspanne muss nicht nur auf mehr Forderungen eingegangen werden, sondern es bleibt auch weniger Zeit, einen gerichteten Filterungsprozess wahrzunehmen. Die „Erregungswellen“ der „Empörungskybernokratie“ (Pörksen 2018, S. 7) entfalten somit innerhalb kürzester Zeit eine Eigendynamik, welche weder vom intermediären Sektor noch von Akteuren des zentralen politischen Entscheidungssystems kontrolliert werden kann (Pörksen 2018, S. 62–70). Bevor auf diesen Aspekt der inhaltlichen Überreizung von Demokratie weiter eingegangen wird, ist es unerlässlich, die strukturellen Voraussetzungen, welche Demokratien eigentlich zu einer Synchronisation zwischen Input und Output in Zeiten sozialer Beschleunigung befähigen sollten, näher zu beleuchten. Strukturell lassen sich Demokratien klassischerweise durch eine horizontale Gewaltenteilung in Judikative, Exekutive und Legislative, meist ergänzt um eine vertikale Komponente, beschreiben. Ein unmittelbarer Hebelpunkt für temporale Beschleunigungseffekte ergibt sich, wenn man die temporale Dimension der Gewaltenteilung näher betrachtet. Wie William Scheuerman überzeugend darlegt, besitzt die ‚klassische‘ Gewaltenteilung eine temporale Komponente dahin gehend, dass idealtypisch die Legislative in die Zukunft, die Exekutive in die Gegenwart und die Judikative in die Vergangenheit orientiert ist (Scheuerman 2004, S. 29).

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Die Legislative ist zukunftsorientiert, da sie durch Gesetze allgemeingültige Normen zur Gestaltung zukünftiger Politik schafft. Der Gedanke der Rechtssicherheit und Rechtsstaatlichkeit ist damit unmittelbar verbunden: Die Bindung staatlicher Gewalt an Recht und Gesetz erfordert nicht nur, dass die (Verfassungs-)Normen mit ausreichender Voraussicht gestaltet sind, sondern auch, dass die Spielregeln des politischen Systems nicht in willkürlich kurzen Zeitabständen verändert werden. Andernfalls erfolgt auch hier das von Koselleck beschriebene Auseinanderklaffen von Erfahrungswissen (um die Gültigkeit bestimmter Normen) und dem Erwartungshorizont, dass dies auch zukünftig der Fall sein werde (Koselleck 2017). Damit ist selbstverständlich nicht gemeint, dass die Legislative den dynamischen Charakter zeitlicher Veränderungen durch allzu rigide Gesetzgebung negiert, aber sehr wohl, dass das Offenhalten von Spielräumen nicht zu einer Beliebigkeit der Gesetzgebung führen darf.17 Im klassischen Denken der Gewaltenteilung liegt genau darin – im flexiblen Reagieren auf gegenwärtige und nicht vorhergesehene Bedingungen – die Aufgabe der Exekutive: Sie ist diejenige Institution, welche innerhalb der legislativ vorgegebenen Grenzen die unvollkommene Voraussicht der Legislative ausgleicht (Scheuerman 2004, S. 40–43). Die Exekutive ist der Legislative dabei überlegen, da sie kleiner und homogener aufgebaut ist (Görtler 2016, S. 208). Zwar ist die Dominanz der Exekutive insbesondere parlamentarischen Regierungssystemen inhärent, da die Exekutive im Regelfall auch die Mehrheit im Parlament besitzt und somit den dortigen Gesetzgebungsprozess bestimmt.18 Gleichwohl zeigt sich die Tendenz, in einem deutlich darüber hinausgehenden Maß die Rolle des Parlaments zu beschneiden, indem die Exekutive nicht nur ihre federführende Rolle bei der Gesetzgebung wahrnimmt, sondern sie auch die Legislative bei zeitkritischen Entscheidungen gänzlich außen vor lässt oder den Gesetzgebungsprozess auf eine bloße Formalität der Zustimmung reduziert (Münkler 2012; Rosa und Laux 2009, S. 550).

17Als

Beispiel für diesen Balanceakt kann das deutsche Grundgesetz gesehen werden, welches einerseits einen Kernbestand (Art. 1 und 20) kennt, der sogar durch die „Ewigkeitsklausel“ (Art. 79) besonders geschützt wird, andererseits aber auch weitgehende Verfassungsänderungen ermöglicht, um den Spagat zwischen Stabilität und Flexibilität zu gewährleisten. 18So wurden in den bisherigen 18 Legislaturperioden des Deutschen Bundestages im Schnitt 58 % der Gesetzesentwürfe und 76 % der verabschiedeten Gesetze von der Bundesregierung initiiert (Deutscher Bundestag 2019, S. 60–61).

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Die Judikative schließlich ist insofern vergangenheitsbezogen, als sie ausgehend von gegebenen Gesetzen bereits begangene Handlungen be- und verurteilt. Es verwundert daher nicht, dass liberale Theoretiker wie Jeremy Bentham oder John Stuart Mill einem weitreichenden Interpretationsspielraum der Judikative und einem dem common law inhärenten Richterrecht kritisch bis ablehnend gegenüberstanden (Scheuerman 2004, S. 35, 239), da dies die Gewaltenteilung zu untergraben droht. Liberale Demokratien scheinen auf den ersten Blick damit gut für zunehmende Beschleunigung gewappnet zu sein, besitzen sie doch eine temporale Aufgabenteilung, welche den Spagat zwischen Normstabilität und Flexibilität überbrücken kann. Auch die grundsätzliche Strukturierung von liberalen Demokratien als offene Gesellschaften (Popper 2011) besitzt eine temporale Dimension, da die Ungewissheit der Zukunft nicht nur akzeptiert wird, sondern gar eine notwendige Bedingung für ergebnisoffene und nicht determinierte politische Auseinandersetzungen ist. Betrachtet man darüber hinaus den bereits geschilderten Zusammenhang zwischen Modernisierung und Beschleunigung, scheint die liberale Demokratie zumindest theoretisch mitnichten ein anachronistisches System zu sein, welches im Widerspruch zu sozialer Beschleunigung steht. Vielmehr handelt es sich dabei um ein antinomisches19 Verhältnis – Demokratie braucht ein gewisses Maß an sozialer Beschleunigung, um seine innere Dynamik aufrecht erhalten zu können, diese darf aber nicht die temporalen Strukturen insgesamt aus dem Gleichgewicht bringen. Dabei ist es fraglich, ob sich ein stabiler Mittelweg zwischen Beschleunigung und Beharrung finden lässt. Aufgrund der steigenden Beschleunigung erscheint es wahrscheinlicher, dass vielmehr diese Aushandlung variabel als „dynamische Stabilisierung“ (Rosa 2016, S. 671–706) erfolgt und sich das Verhältnis zwischen Demokratie und Beschleunigung somit als unauflösbarer Widerspruch (Antinomie) klassifizieren lässt, der keine dauerhafte Stabilisierung erfährt.20 Die temporale Gewaltenteilung gerät jedoch auf den zweiten Blick in Zeiten zunehmender sozialer Beschleunigung unter wachsenden Zugzwang. Je schneller sich die sozialen, ökologischen und ökonomischen Bedingungen ändern, innerhalb derer die Legislative operiert, desto weniger gelingt es „to foresee, and

19Vgl.

zum Begriff der demokratischen Antinomien und der Theorie, dass die Demokratie durch unauflösbare Widersprüche konstituiert wird, Hidalgo (2014). 20Zur These einer stabilen Mitte als Fundament der Demokratie siehe Sebaldt (2015).

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so by laws to provide for, all accidents and necessities, that may concern the public“ (Locke 1988, Kap. XIV, Abschn. 160), da die Zukunft zunehmend als schlichtweg ungewiss erscheint. Dadurch gewinnt unmittelbar die Exekutive an Bedeutung, also diejenige Gewalt, deren Domäne der Umgang mit dem Unerwarteten und Ungeplanten ist. Die zunehmende Verschiebung der Legislative hin zur Exekutive, welche in der Politikwissenschaft beispielsweise auch unter dem Schlagwort der „Postdemokratie“ seit längerem diskutiert wird (Scheuerman 2004, S. 50), lässt sich damit auch aus der Krise der temporalen Gewaltenteilung heraus erklären. Dies zeigt sich auch symptomatisch an der Zunahme der sogenannten „TINA-Rhetorik“ (Seville 2018). Dahinter verbirgt sich letztlich die Vorstellung, dass eine bewusste Abwägung zwischen Alternativen und Planung der Zukunft nicht (mehr) möglich ist, sondern dass es nur noch eine (möglichst kurzfristig umzusetzende) Lösung für politische Probleme gibt. Die von Hartmut Rosa antizipierte Dominanz der „kurzen“ Zeiterfahrung (Rosa 2018a, S. 137), in welcher allein die Gegenwart zählt und sowohl Vergangenheit als auch Zukunft bedeutungslos erscheinen, lässt sich somit auch auf der institutionellen Ebene feststellen. Diese Diagnose ist dabei freilich nicht neu; bereits Carl Schmitt diagnostizierte mit dem „motorisierten Gesetzgeber“ (Schmitt 2003, S. 404) die Tendenz, dass langfristig angelegte Gesetzgebungsprozesse zunehmend durch exekutive Verordnungen ersetzt werden. Sein zentraler Begriff der Entscheidung zeugt ebenfalls von der zunehmenden Gegenwartsorientierung, gipfelnd im Diktum, dass es „wichtiger ist, dass entschieden werde, als wie entschieden wird“ (Schmitt 2015, S. 61). Dieses Denken ist in vielfältigen aktuellen Beispielen – von der Finanzkrise 2008 (Rosa und Laux 2009)21 bis hin zur Entscheidung zur Öffnung der deutschen Grenzen 2015 (Alexander 2017) – erkennbar: Immer häufiger überwiegt die Notwendigkeit zur Entscheidung das sorgfältige Abwägen von Argumenten. Der deliberative Prozess steckt dabei in dem Dilemma, dass einerseits durch die zunehmende soziale Komplexität immer mehr Akteure in Entscheidungen eingebunden werden (müssen) und somit das Finden von Kompromissen immer langwieriger wird, gleichzeitig aber die Zeithorizonte, innerhalb derer ein einmal gefundener Kompromiss Gültigkeit beanspruchen kann, immer kürzer werden (Rosa 2005, S. 407–427). Damit einher geht eine geringe Qualität von Gesetzen (Scheuerman 2004, S. 62), da Gesetze immer schneller und ohne gründliche Prüfung verabschiedet, andererseits aber auch

21Vgl.

auch den Beitrag von Maximilian Grasl.

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möglichst unverbindlich und offen formuliert werden, um den Spielraum der Exekutive zu erhöhen (Scheuerman 2004, S. 63–64). Die Auswirkungen von Beschleunigung auf die policy-Dimension knüpfen unmittelbar daran an: Aufgrund des immer schnelleren Zwangs zur Entscheidung besteht kaum mehr Zeit für das langwierige Abwägen von Pro- und Contra bei politischen Entscheidungen, womit sich der Kreis zur bereits erwähnten Desynchronisation zwischen Input und Output-Legitimität schließt. Dieser Zusammenhang zwischen einer strukturellen Desynchronisierung innerhalb der temporalen Gewaltenteilung und der Desynchronisierung zwischen In- und Output soll anhand des Referendums zum Austritt Großbritanniens aus der EU skizziert werden.

4.2 Der Brexit – Beispiel einer politischen und temporalen Desynchronisation Betrachtet man den Brexit, so lässt sich als erstes die Beobachtung eines „rasenden Stillstands“ (Virilio 2015) konstatieren. Einerseits hat sich seit dem Referendum im Juni 2016 an der außenpolitischen Situation Großbritanniens wenig geändert: Großbritannien ist nach wie vor Mitglied der Europäischen Union und nahm auch an der Europawahl im Mai 2019 teil. Andererseits erscheint die Abfolge der innenpolitischen Auseinandersetzungen – vom Rücktritt Theresa Mays als Premierministerin bis hin zur Amtsübernahme Boris Johnsons und Unterhauswahlen im Dezember 2019 – als dichte und verworrene Ereigniskette (Chung und Kim 2019; O’Rourke 2019). Diese Desynchronisation des Brexit zeigt sich vor allem im Verlauf der Debatte selbst, in welcher eine enorme Erregbarkeit der Öffentlichkeit und des politischen Systems zu einer Überlastung der klassischen Mechanismen der temporalen Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive führte. Dies wurde auch durch die Rolle der sozialen Medien bedingt, welche eine extreme Spaltung (Hyperpartisanship) zwischen Brexit- und Bremain-Lager begünstigten (Del Vicario 2017). Das angesprochene Problem technischen Fortschritts, wonach die Fähigkeit zur Komplexitätsverarbeitung nicht mit der Steigerung technisch bedingter Komplexität mithalten kann, lässt sich in Bezug auf den Brexit ebenfalls an verschiedenen Aspekten zeigen. Vor allem aufseiten der Brexit-Befürworter zeigt sich eine (auch durch social bots, also künstliche Social-Media-Accounts) polarisierende Informationsbeeinflussung (Bastos und Mercea 2019). Dabei wurden Inhalte, welche für den Brexit sprachen und eine Stärkung der nationalen

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Souveränität gegen Immigration, Fremdbestimmung durch die EU oder eine bessere Finanzierung des NHS versprachen, künstlich gepusht. Auf temporaler Ebene zeigt sich dabei, dass diese Tweets bewusst als „KurzKurz“-Information verwendet wurden – die meisten der so geteilten Meldungen existierten nur wenige Tage, um eine kurzzeitige mediale Erregung zu erzeugen (Bastos und Mercea 2019, S. 47).22 Die von Rosa angebrachte „Kritik der Verständigungsverhältnisse“ (Rosa 2018a, Kap. 7), wonach durch die extrem gestiegene Menge an Informationsschnipseln, welche sich einer deliberativen Abwägung aufgrund ihrer kurzen Verweildauer entziehen (Rosa 2018a, S. 81), der deliberative Prozess im Zeitalter digitaler Beschleunigung obsolet wird, lässt sich also auch am Brexit bestätigen. Im Hinblick auf die strukturelle Komponente lässt sich ebenfalls die von William Scheuerman konstatierte Krise temporaler Gewaltenteilung beobachten. Ein besonders prägnantes Beispiel soll hierbei als Illustration genügen: die Entscheidung Boris Johnsons, den Brexit um jeden Preis bis zum 30. Oktober 2019 durchzuführen. Indem Johnson darüber hinaus eine Suspendierung des Parlaments für fünf Wochen anstrebte, wäre dem Parlament schlichtweg die Zeit genommen worden, noch inhaltlich gehaltvoll zu intervenieren. Die Entscheidung des obersten Gerichtshofes, wonach die Vertagung des Parlaments illegal war, lässt sich jedoch umgekehrt auch als Zeichen einer noch funktionierenden Gewaltenteilung lesen. Johnsons Versuch wirft aber ein Schlaglicht auf Möglichkeiten temporaler Machtpolitik, indem durch künstliche Zeitverknappung deliberatives Handeln unmöglich gemacht wird. Dass im Brexit jedoch gleichzeitig das von Schmitt als Gegenentwurf zur Deliberation hypostasierte Moment der Entscheidung fehlt, zeigt sich nicht zuletzt am bereits konstatierten „rasenden Stillstand“ (Virilio 2015) und der fast schon nietzeanischen ‚Wiederkehr des Immergleichen‘ in der Form von Neuwahlen als Versuch einer Herbeiführung klarer Machtverhältnisse zur Durchführung oder Nicht-Durchführung eines Austritts aus der EU. Das Beispiel zeigt also, dass Krisenphänomene der Demokratie häufig auch eine Krise des Zeitverhältnisses und sozialer Beschleunigung sind (Scheuerman 2004, S. 225).

22Der Informationsfluss des Brexit (dazu zusammenfassend Koller et  al. 2019) kann somit als ein Beispiel für die Befürchtung Hartmut Rosas gelten, „dass sich die (oft netzbasierten) Erregungs-, Empörungs- und Mobilisierungswellen, welche die politische Welt in Windeseile durchlaufen und bisweilen gewaltige Resonanz- und Wirkkraft entfalten, demokratisch nicht (oder nur sehr schwer) einhegen und ‚einholen‘ lassen und nur schwerlich zu Elementen einer nachhaltigen, auf langfristige Rationalität hin angelegten Politik werden können“ (Rosa 2012, S. 369).

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5 Entfremdung, Anomie und Beschleunigung Betrachtet man Hartmut Rosas Metapher des „Surfens“ als dominante Weltbeziehung im Zeitalter der Beschleunigung, so liegt das anomische Potenzial auf der Hand: Durch den rein situativen Lebensentwurf kommt das Individuum in keine Position mehr, in welcher es nicht konstantem Anpassungsdruck ausgesetzt wäre. Der konstante Anpassungsdruck durch Wandel führt laut Rosa dabei zu einer Entfremdung auf fünf Dimensionen: einer Entfremdung vom Raum, von Dingen, gegenüber den eigenen Handlungen, einer Entfremdung von der Zeit und damit zu einer umfassenden sozialen und Selbstentfremdung (Rosa 2018a, S. 122–143). Als gemeinsamen Nenner der verschiedenen Entfremdungsformen benennt Rosa eine wortwörtliche Gleichgültigkeit der Welt gegenüber – das geografische, materielle, temporale oder soziale Umfeld ebenso wie die eigenen Handlungen und die eigene Identität sind „stumm“ (Rosa 2016, S. 35) geworden, das Individuum findet keinen Ausschnitt der Welt mehr, in dem es sich ‚zu Hause‘ oder geborgen fühlt: „Entfremdung bezeichnet einen Zustand der beziehungslosen Beziehung, in der sich Subjekt und Welt innerlich unverbunden, gleichgültig oder sogar feindlich gegenüber stehen“ (Rosa 2018b, S. 37). Der Begriff der Entfremdung kommt damit ohne substanzialistische Annahmen über die ‚wahre Natur‘ des Menschen aus, bezeichnet er doch allgemein ein „fehlendes Passungsverhältnis zwischen Subjekt und Weltausschnitt“ (Rosa 2016, S. 36). Als Gegenentwurf zu einer solchen verflachten Weltbeziehung skizziert Rosa die Resonanz, welche sich durch „Affizierung und Emotion“ (Rosa 2016, S. 298) auszeichnet, also durch Selbstwirksamkeit – das resonante Individuum steht in einer Weltbeziehung, „in der sich Subjekt und Welt gegenseitig berühren und zugleich transformieren“ (Rosa 2016, S. 298). Das Streben nach resonanten Weltbeziehungen, ähnlich dem Streben nach Anerkennung und Würde bei Fukuyama (2019), stellt Rosa ins Zentrum der conditio humana: „Von einer antwortenden Stimme erreicht und gemeint zu werden und umgekehrt die eigene Stimme nicht nur hörbar zu machen, sondern als wirksam zu erleben: Das ist eine dem Blickwechsel sogar noch vorausliegende menschliche Grunderfahrung, sie gehört zu den lebensspendenden Entdeckungen des Säuglings ebenso wie zu der Glücksverheißung der Demokratie – wenn sie denn im Modus des Hörens und Antwortens und nicht in der Art des Niederschreiens und Taubstellens praktiziert wird“ (Rosa 2018b, S. 40). Darüber hinaus sieht Rosa eine zentrale Erwartungshaltung gegenüber demokratischen Staaten in einer resonanten Beziehung zwischen Herrschenden und Beherrschten: „Das große Versprechen der Demokratie […] besteht in nichts

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anderem als darin, dass die Strukturen und Institutionen des öffentlichen Lebens in dem und durch das Medium der demokratischen Politik anverwandelt und ihre Repräsentanten, die Herrschenden, in ein Antwortverhältnis zu den Subjekten gebracht werden können“ (Rosa 2012, S. 364–365). In Bezug auf den Brexit zeigt sich demgegenüber plastisch, wie Wähler in Umfragen ihrem Ärger über fehlende Resonanz Luft machen und damit einer offenkundig entfremdeten, anomischen Beziehung gegenüber der Politik Ausdruck geben können: „They’re all idiots. Stuck up, stupid, useless idiots. We voted for a very simple thing: to leave. We didn’t vote for deals or endless negotiations. We just want to get out, but our politicians are useless, and they have turned one of the most important decisions in our history into a farce“ (Yeginsu 2019). Ergo: Auch dieses Beispiel zeigt, dass resonante Verhältnisse im Sinne Rosas durch soziale Beschleunigung zunehmend erodieren können, wenn die Synchronisation zwischen Input und Output ebenso gestört wird wie die strukturelle Synchronisation einer temporalen Gewaltenteilung. Aus einem resonanten Verhältnis wird dann eine dissonante, stumme Weltbeziehung, in der die Kommunikation nur noch „in der Art des Niederschreiens und Taubstellens praktiziert wird“ (Rosa 2012, S. 365). Zwar sollte Resonanz (nicht zuletzt mit Blick auf den Brexit) nicht vereinfachend als bloßes Echo einer (vermeintlichen) Bevölkerungsmehrheit verstanden werden23, jedoch zeigt sich gerade an diesem Phänomen die große Gefahr einer desynchronisierten Gesellschaft und die große Bedeutung temporaler Krisen. Populismus und extremistische Strömungen könnten demzufolge durchaus Reaktionen auf eine temporal bedingte Resonanzkrise darstellen (Buchheit 2019). Vielleicht zeigt sich damit aber einfach auch nur, dass die Demokratie zwar theoretisch resonanzfördernd wirken kann, aber nur zu selten dazu kommt.

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23„Resonanz

ist keine Echo-, sondern eine Antwortbeziehung“ (Rosa 2016, S. 298).

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Bilanz und Folgerungen

Demokratie und Anomie: Profile, Ursachen und Effekte einer fundamentalen Herausforderung in der empirischen Synopse Martin Sebaldt, Verena Ibscher und Luis Illan 1 Der empirische Vergleich anomischer Demokratiegefährdung als Herausforderung Anomie hat viele Gesichter, und entsprechend vielfältig sind auch die Herausforderungen, die daraus für den Bestand und die Gestaltung demokratischer Gemeinwesen erwachsen. Daran lassen die Befunde der zwölf Fallstudien dieses Sammelbandes keinen Zweifel. Gleichwohl sind die Ergebnisse sehr disparat und bedürfen daher einer komparativen Analyse. Denn zum einen entfalten sich anomische Potenziale nicht nur auf der Gesamtebene politischer Systeme, sondern kommen schon auf der Mikro-Ebene in Form abweichender Identitäten, Maximen und Verhaltensmuster einzelner Bürger zum Ausdruck. Und dazwischen rangiert gleichsam auf der Meso-Ebene eine Vielfalt kollektiver Akteure (Verbände, Gebietskörperschaften etc.), die ebenfalls Anomiepotenziale entwickeln können. Abschn. 2 wurde von Luis Illan verfasst, Abschn. 4 von Verena Ibscher; die restlichen Abschnitte stammen von Martin Sebaldt. M. Sebaldt (*) · V. Ibscher · L. Illan  Institut für Politikwissenschaft, Universität Regensburg, Regensburg, Deutschland E-Mail: [email protected] V. Ibscher E-Mail: [email protected] L. Illan E-Mail: [email protected] © Der/die Herausgeber bzw. der/die Autor(en), exklusiv lizenziert durch Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 M. Sebaldt et al. (Hrsg.), Demokratie und Anomie, https://doi.org/10.1007/978-3-658-30533-8_15

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Tab. 1   Dimensionen und Handlungsebenen von Anomie Dimension

Mikro-Ebene: Individuum

Meso-Ebene: Kollektivakteure

Makro-Ebene: Gesamtsystem

Strukturen

Abweichende Identität

Systemkonträre Organisation

Pathologische Architektur

Prozesse

Abweichendes Verhalten

Systemkonträre Strategie

Pathologische Willensbildung

Inhalte

Abweichende Maximen

Systemkonträre Ziele

Pathologische Normierung

Quelle: eigene Darstellung

Insoweit liegt es nahe, die eingangs präsentierte Anomiematrix aus einer Kombination dieser verschiedenen Handlungsebenen mit den drei inhaltlich bestimmten Dimensionen (politische Strukturen, Prozesse und Inhalte) wieder aufzugreifen und die Einzelbefunde dadurch systematisch zu sortieren (s. Tab. 1). Die so gewonnene ‚geistige Landkarte‘ soll damit am Ende systematische empirische Zuordnungen ermöglichen. Konkret ist dabei etwa zu fragen, ob strukturell, funktional oder transversal bedingte Anomiepotenziale auf der prozessualen Mikro-Ebene zu ähnlichen bzw. unterschiedlichen Mustern abweichenden Verhaltens führen. Gleiches gilt sinngemäß für die inhaltliche Dimension der Meso-Ebene, also das Problem systemkonträrer Ziele kollektiver Akteure, oder die Erscheinungsformen pathologischer Architektur, mithin die strukturelle Komponente des Gesamtsystems. Die Gliederungssystematik des Sammelbandes wird dadurch mit der zugrunde gelegten Anomiematrix kombiniert, und die große Zahl daraus erwachsender typologischer Kombinationsmöglichkeiten soll damit auch der Vielfalt praktisch feststellbarer Anomieformen gerecht werden.

2 Anomie als strukturelles Demokratieproblem In einem ersten Schritt sind demzufolge die strukturell bedingten Anomiepotenziale zu bilanzieren. Dabei geht es zum einen um anomische Potenziale, die aus fehlerhaften Herrschaftsstrukturen der politischen Ordnung (pathologische Formen der Machtdelegation und der politischen Aufgabenteilung) erwachsen. Zum anderen ist nach den anomischen Effekten defizitärer Willensbildungsmuster sowie inflexibler Formen der Regulierung zu fragen (Sebaldt 2015, S. 25–36). Gemäß dieser Perspektive wird Anomie also als Folge solch strukturell angelegter demokratischer Pathologieprofile gewertet.

Demokratie und Anomie: Profile, Ursachen und Effekte

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2.1 Anomie durch Kontrollverlust? Am Beispiel von Lenkungsproblemen deutscher Nachrichtendienste geht der Beitrag von Andreas Friedel der Frage nach, inwiefern der Verlust von Kontrolle über das Handeln staatlicher Akteure einen anomischen Gefahrenherd für demokratische Systeme darstellt. Ausgangspunkt stellen hierbei Überlegungen hinsichtlich einer funktionalen Ausprägung von Delegationsbeziehungen dar. Der gewissermaßen nomische Sollzustand besteht hierbei darin, dass der jeweilige Auftragnehmer (Agent) auch gemäß dem Willen seines Auftraggebers (Prinzipal) handelt (Sebaldt 2015, S. 158–161). Sichergestellt werden soll dies nicht zuletzt durch Mechanismen zur Kontrolle des Agentenhandelns. Davon ausgehend lässt sich von Anomie in Delegationsbeziehungen also dann sprechen, wenn der jeweilige Agent gegenüber den Intentionen seines Prinzipals abweichende Ziele verfolgt und/oder der Prinzipal nicht über ausreichende Kontrollressourcen verfügt, um ein entsprechendes Agentenhandeln sicherzustellen. Es handelt sich somit prinzipiell um ein Wechselspiel prozessualer Faktoren auf der Akteursebene (abweichendes Verhalten des Agenten) und struktureller Faktoren auf systemischer Ebene (mangelnde Kontrollkapazitäten des Prinzipals). Mit Blick auf das Fallbeispiel der Kontrolle deutscher Nachrichtendienste ist ebendies auch praktisch festzustellen: Die Erkenntnisse legen in der Tat nahe, dass das operative nachrichtendienstliche Handeln bisweilen rechtlich normierte Grenzen überschreitet und sich Nachrichtendienste und Regierung durch Verletzung ihrer Berichtspflichten externer Kontrolle zu entziehen suchen. Dem können parlamentarische Kontrollmechanismen aufgrund mangelnder Instrumentarien, Kompetenzen und Ressourcen nur in defizitärer Weise entgegenwirken (Friedel 2019). Als Ursache macht Friedel vor allem inhaltliche Probleme der Normierung auf Ebene des Gesamtsystems aus, die bis zu einem gewissen Grad jedoch in der Natur der Sache zu liegen scheinen: Indem nachrichtendienstliches Handeln naturnotwendig der Geheimhaltung bedarf, stellt jede Form der externen Kontrolle zuerst einmal einen Gefahrenherd für die funktionale Aufgabenerfüllung durch die entsprechenden Dienste dar. Der Umstand, dass nachrichtendienstliches Handeln zugleich hochsensible Bereiche bürgerlicher Freiheiten berührt, macht dessen Kontrolle auf der anderen Seite jedoch unabdingbar (Gusy 2008). Vor diesem Hintergrund erweist sich jegliche Form der Normierung geheimdienstlichen Handelns beziehungsweise geheimdienstlicher Kontrolle als äußerst diffizil. Dass die hieraus ableitbaren Kontrollstrukturen mängelbehaftet sind, erscheint dabei als logische Konsequenz, motiviert Akteure auf beiden Seiten nun jedoch

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zur anomischen Übertretung bestehender Regeln (Parlamentarische Kontrolleure: „Durchstechen“ von Informationen; Regierung und Nachrichtendienste: noch stärkere Informationszurückhaltung) (Friedel 2019, S. 369–373). Ein solches Verhalten mag dann zwar aus der Binnenlogik der jeweiligen Akteure durchaus funktional erscheinen, ist allerdings mit der Gefahr verbunden, durch gegenseitiges „Hochschaukeln“ zum faktischen Kollaps funktionaler Beziehungen zwischen Prinzipal und Agent zu führen.

2.2 Anomie durch Machtkonkurrenz? Machtkonkurrenz als Ursache von Anomie in demokratischen Systemen steht im Fokus des Beitrags von Alexander Straßner. Die gewählten Fallbeispiele lehren dabei, dass der Anspruch ziviler Suprematie über das Militär in Demokratien keineswegs als selbstverständlich vorausgesetzt werden kann. Vielmehr war häufig festzustellen, dass dieser gerade in nicht vollständig konsolidierten demokratischen Systemen anomisch durchbrochen wurde, indem die jeweiligen militärischen Eliten einen entsprechenden zivilen Führungsanspruch nicht anerkannten und stattdessen systemkonträre Strategien und Ziele in Konkurrenz zur zivilen Staatsführung verfolgten (Straßner 2013). Besonders die jüngere lateinamerikanische Vergangenheit zeugt davon, wobei als Grund hierfür neben den jeweiligen Spezifika des Einzelfalls ein markantes länderübergreifendes Ursachenbündel ausgemacht werden kann: So waren es nicht zuletzt die historisch bedingten Probleme ziviler Eliten, ihren Führungsanspruch auch effektiv durchzusetzen, welche militärische Führer seit jeher zu einem Machtfaktor innerhalb der jeweiligen Staatsordnungen werden ließen. Zudem bildete ein historisch-kulturell verankertes hohes Ansehen des Militärs innerhalb der Gesellschaft zusammen mit einem soldatischen Überlegenheitshabitus eine schwere Hypothek bei der Etablierung leistungsfähiger zivil-demokratischer Systeme (Philip 1985). Systemisch betrachtet handelte es sich dementsprechend um eine Wechselwirkung von Ursachen auf Ebene des Gesamtsystems, die sowohl struktureller (historische Schwäche ziviler gegenüber militärischen Eliten) als auch inhaltlicher (politische Kultur) Art waren, sowie inhaltlichen Faktoren auf der Ebene beteiligter Kollektivakteure (militärisches Selbstverständnis). Diese Gemengelage führte dazu, dass demokratisch legitimierte Eliten in ihrer Amtsführung über weite Strecken vom Wohlwollen des Militärs abhängig waren und gerade in Krisenzeiten die Machtübernahme durch militärische Eliten auf der Tagesordnung stand. Dabei agierten die Streitkräfte oftmals aus einer

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Selbstperzeption als Bewahrer einer bedrohten Ordnung, also gewissermaßen als letztes Bollwerk gegenüber einer durch zivile Eliten verursachten Anomie, und konnten in der Folge bisweilen tatsächlich auch kurzfristig soziale wie ökonomische Modernisierungsleistungen erbringen (Straßner 2013, S. 323–355). Zum Teil erhebliche Gewalteskalationen des Militärs gegenüber der eigenen Bevölkerung sowie ein zwangsläufiges Abebben des Modernisierungserfolgs in Verbindung mit anschließenden Legitimationsproblemen legen indes nahe, dass die Vorstellung von militärischer Herrschaft als Mittel zur Überwindung zivil verursachter Anomie den Realitätstest nicht besteht.

2.3 Anomie durch Exklusion? Raphael Gritschmeier analysiert anschließend, in welchem Maße auch politische Exklusionsmechanismen mit Anomie einhergehen bzw. diese erzeugen. Am Beispiel der FPÖ analysiert er einerseits, inwiefern sich die Erfolge populistischer Parteien durch anomische Voraussetzungen innerhalb der Bevölkerung erklären lassen. Zudem steht die Frage im Raum, ob populistische Akteure durch ihr Handeln selbst Anomie verstärken oder ihr womöglich entgegenwirken. Der nomische Sollzustand zur Vermeidung von Exklusionsgefühlen aufseiten der Bevölkerung lässt sich mit Gritschmeier auf theoretischer Ebene dabei als Gewährleistung einer legitimitätsstiftenden Partizipation fassen, im Zuge welcher die Interessen der Bevölkerung in ausreichender Weise Berücksichtigung im politischen Entscheidungsprozess finden (Sebaldt 2015, S. 167–172). Anomie wäre im Gegenzug also dann zu erwarten, wenn die Interessen maßgeblicher Bevölkerungsteile nicht mehr in das zentrale politische Entscheidungssystem eingespeist werden, oder aber dieses nicht adäquat auf entsprechende Interessen reagiert. Mit Blick auf die Wählerschaft der FPÖ sowie anderer populistischer Akteure lässt sich nun genau dieses Muster feststellen, deuten doch ein hohes Maß an Unzufriedenheit sowie das Gefühl, ungerecht behandelt zu werden, auf ebenjene Dissonanz zwischen individuellen Bedürfnissen und Leistungen des Gesamtsystems hin (Belafi 2017). Als Ursache für Anomie lassen sich somit je nach Perspektive ein defizitärer Willensbildungsprozess auf der Makro-Ebene oder aber abweichende, durch das politische System unter Umständen schlichtweg nicht zu erfüllende Maximen auf der Ebene des Individuums feststellen. An dieser Stelle setzen nun populistische Akteure an und übersetzen die Spannung aus Unzufriedenheit innerhalb der Bevölkerung und Leistungsproblemen des Gesamtsystems in politische Energie, deren Wirkung sich

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durch eine bemerkenswerte Ambivalenz auszeichnet: Die von Gritschmeier beschriebenen Strategien der doppelten Exklusion gegenüber bestehenden Eliten sowie gegenüber als Fremdkörper klassifizierten Teilen des Volkes legen dabei auf den ersten Blick nahe, dass Interaktionslogik und Inhalte des Populismus per se eine Verstärkung anomischer Tendenzen durch die Vertiefung gesellschaftlicher Spaltungslinien begünstigen (Decker 2012). Hierbei offenbart sich jedoch zugleich auch ein zweifaches, Anomie eindämmendes Inklusionspotenzial des Populismus, gelingt es ihm doch, den Interessen unzufriedener und marginalisierter Bevölkerungsteile im politischen Diskurs Gehör zu verschaffen und etablierten Parteien bis zu einem gewissen Grad eine „Kurskorrektur“ zugunsten ebenjener Teile der Wählerschaft abzuringen. Die Anwendung prinzipiell systemkonträrer Strategien der Exklusion durch populistische Kollektivakteure ermöglicht hier also gleichzeitig Verstärkung wie Abschwächung von Anomie, wobei die letztendliche Wirkung vermutlich nur im Einzelfall ermittelt werden kann.

2.4 Anomie durch Überkomplexität? Die Frage nach Überkomplexität als einem anomischen Gefahrenherd in Mehrebenensystemen, exemplifiziert am Beispiel der Inneren Sicherheitsgewährleistung der Bundesrepublik Deutschland im Rahmen der Europäischen Union, steht im Fokus des Beitrags von Luis Illan. Ausgangspunkt zur Suche anomischer Befunde bildet hierbei die systemtheoretische Prämisse, dass dem politischen System die Verarbeitung erhöhter Umweltkomplexität nur durch eine Steigerung der eigenen Binnenkomplexität möglich ist. Übertragen auf die Politik in Mehrebenensystemen impliziert das, dass auch diese stets vor der Herausforderung steht, die notwendigen Strukturen zur Ermöglichung einer funktionalen Koordination zur gemeinsamen Zielerreichung weder anomisch über- noch unterkomplex geraten zu lassen (Benz 2009, 2019). Die gewählten Fallbeispiele illustrieren diese Schwierigkeit anhand von Problemen der Regelung polizeilicher Kooperation im bundesdeutschen Föderalismus (Anomie bisweilen durch Unterkomplexität) sowie der Implementation des Europäischen Haftbefehls (Anomie bisweilen durch Überkomplexität) (Henke 2008). In beiden Fällen manifestiert sich Anomie hierbei in einem Wechselspiel aus defizitären Strukturen und Kollektivakteuren, die einer systemkonträren Handlungslogik folgen. Über die Spezifika des Einzelfalls hinaus lassen sich die jeweiligen anomischen Tendenzen auf die gleiche Ursache zurückführen, welche in beiden

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Fallbeispielen in einer defizitären Normierung der Kooperation auf der Makroebene besteht. Diese motiviert in einem nächsten Schritt die beteiligten Kollektivakteure zur Regelübertretung, wobei bisweilen unklar bleibt, ob es sich dabei um opportunistisches Ausnutzen eines Gelegenheitsfensters oder möglicherweise ‚altruistische‘ Normübertretungen im Sinne einer Gewährleistung operativer Funktionalität des Gesamtsystems handelt. Dementsprechend sind auch die Auswirkungen der Anomie in den gewählten Fallbeispielen ambivalent zu werten. In ihrer Tendenz, unter Umständen die bestehende Verfassungsordnung langfristig auf extrakonstitutionellem Wege zu unterminieren, sind sie dabei zunächst als demokratietheoretisch problematisch einzustufen. Daneben birgt eine gehegte Form von Anomie in Mehrebenensystemen jedoch auch die Möglichkeit, funktionale Wirkungen zu entfalten, nämlich dann, wenn hierdurch bestehende Koordinationsdefizite ausgeglichen werden, oder aber schrittweise Optimierungsmaßnahmen in Form einer nachträglichen Neujustierung bestehender Strukturen evoziert werden (Lhotta 2003, S. 176).

2.5 Zwischenbilanz Systematisch betrachtet legen die Befunde trotz der jeweils unterschiedlichen Perspektive und Themenwahl über weite Strecken ähnliche Muster der Entwicklungslogik von Anomie in demokratischen Systemen nahe. So bestand bei einem Großteil der Fälle das vorzufindende anomische Profil in einer Wechselwirkung zwischen strukturellen Defiziten auf der Makro-Ebene sowie einer konträr zur Systemlogik angelegten Handlungsweise betreffender Kollektivakteure. Lediglich das Beispiel des Populismus steht dem als eine primär inhaltlich getriebene Problematik in Form einer Dissonanz zwischen Erwartungen auf Individualebene und Leistungen des Gesamtsystems entgegen. Als tieferliegende Ursache lässt sich bei zwei Fällen (Parlamentarische Kontrolle von Nachrichtendiensten, Innere Sicherheitsgewährleistung im Mehrebenensystem) vor allem eine defizitäre inhaltliche Normierung auf der Ebene des Gesamtsystems ausmachen, die die Handlungen der jeweiligen Kollektivakteure nicht im notwendigen funktionalen Maß aufeinander abstimmt. Mit Blick auf die Beispiele der Demokratiegefährdung durch das Militär ist dieser Faktor jedoch zusätzlich durch Defizite makrostruktureller Provenienz (strukturelle Schwäche ziviler Eliten) sowie inhaltliche Probleme auf der Meso-Ebene (systemkonträres Selbstverständnis militärischer Eliten) zu ergänzen. Das Beispiel des Populismus wiederum stellt auch hinsichtlich der Ursachen den

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markanten Ausnahmefall dar, lassen sich anomische Tendenzen hier doch vor allem als Wechselspiel inhaltlicher Probleme auf der Individualebene sowie eines defizitären Willensbildungsprozesses auf Ebene des Gesamtsystems feststellen. Hinsichtlich der Effekte von Anomie wiederum ergibt sich schlussendlich insofern eine bemerkenswerte Überschneidung, als diese in allen vier Beispielen Kollektivakteure auf den Plan ruft, die ein zwar primär deviantes Verhalten an den Tag legen, welches sich gleichwohl jedoch aus der jeweiligen Binnenperspektive als notwendiges Mittel zur Überwindung von Anomie rechtfertigen ließe. Kurz gesprochen: Bestehende Anomien sollen durch anomisches Handeln überwunden werden. Inwiefern diese Rechnung jedoch tatsächlich aufgeht, variiert von Fall zu Fall: Während anomisches Handeln im Bereich des Populismus tatsächlich ein der Exklusion entgegenwirkendes Inklusionspotenzial aufweist und im Bereich der Mehrebenenkoordination zu einer Kompensation der durch Über- bzw. Unterkomplexität hervorgerufenen Mängel führen kann, stimmen die Befunde in den anderen beiden Fallbeispielen weitaus pessimistischer. Anomisches Handeln scheint hierbei viel wahrscheinlicher zu Stagnation oder einer Verstärkung bereits bestehender Anomien zu führen, im Beispiel der Machtkonkurrenz zwischen zivilen und militärischen Eliten gar mit der Folge einer fundamentalen Bedrohung des demokratischen Systems als solchem. Eine Ursachenanalyse für derart unterschiedliche Auswirkungen erweist sich aufgrund der geringen Fallzahl der Beispiele sowie des Fehlens eines genuinen Theorieansatzes zur Analyse von Anomie als demokratieimmanenter Herausforderung zwar als diffizil. Gleichwohl lassen die Fallbeispiele auf eine zumindest vorläufige Erklärung schließen, die vor allem die Handlungsorientierung der betroffenen Kollektivakteure in den Blick nimmt: Ein anomiebegrenzendes Potenzial devianter Verhaltensweisen ließe sich mit Blick auf die Fallbeispiele vor allem dann erwarten, wenn diese als primär kooperativ einzuschätzen ist. Deutlich wird dies nicht zuletzt beim Beispiel der Inneren Sicherheitszusammenarbeit zwischen Bund und Ländern: Die generell kooperative Ausrichtung auf ein gemeinsames Ziel vermag hierbei dazu beizutragen, dass anomisches Verhalten bisweilen auch funktionale Folgen erwarten lässt. In eine ähnliche Richtung argumentierend ließen sich auch die Wirkungen populistischen Handelns vor allem dann als funktional einschätzen, wenn populistische Akteure sich trotz ihrer polarisierenden Kommunikationsstrategien bereit zeigen, lösungsorientiert im politischen Entscheidungsprozess mitzuarbeiten. Dies würde freilich auch eine Bereitschaft aufseiten ihrer Gegner voraussetzen, eine solche Mitarbeit zuzulassen. Tendenziell demokratiegefährdende Auswirkungen von Anomie sind wiederum dann zu erwarten, wenn deviantes Verhalten mit einer konfrontativen

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Motivlage aufseiten der beteiligten Akteure einhergeht. Illustriert wird dies mit Blick auf die Kontrolle von Geheimdiensten anhand des konfliktiven Verhältnisses zwischen deutschen Nachrichtendiensten und ihren parlamentarischen Kontrolleuren. Einander diametral entgegenstehende Interessen (Nachrichtendienste: Geheimhaltung; Parlament: Transparenz) bedingen hierbei vor allem konfrontative Handlungsmuster auf beiden Seiten, die konsequent zu Ende gedacht die Gefahr eines Zusammenbruchs funktionaler Arbeitsbeziehungen bergen. Noch manifester stellt sich die Problematik konfligierender Motivlagen schließlich am Beispiel der Bedrohungen von Demokratien durch das Militär dar. Der fundamentale Widerspruch des militärischen Selbstverständnisses der analysierten Länder zur Logik zivil-demokratischer Herrschaft konnte sich dabei nur dysfunktional auf die demokratische Stabilität des Gesamtsystems auswirken.

3 Anomie als funktionales Demokratieproblem In den funktionalen Annäherungen stand sodann die Frage im Mittelpunkt, wie Anomie durch systemische Fehlleistungen erzeugt und begünstigt werden kann. Dem AGIL-Schema Talcott Parsons folgend ging es dabei nicht nur um die entsprechenden Folgen defizitärer Ressourcenpflege (adaptation) zeitgenössischer Demokratien, sondern auch um problematische Zieldefinitionen (goal attainment), mangelhafte Integrationsleistungen (integration) sowie nicht zuletzt unzureichende Identitätspflege (latent pattern maintenance) (Sebaldt 2015, S. 25–36). Nicht ganz unerwartet zeigte sich auch bei diesem Problemkomplex ein überaus heterogener Anomiebefund, der sowohl zwischen den einzelnen Funktionsdimensionen ein und desselben Beispiels als auch fallübergreifend streute.

3.1 Anomie durch Ressourcenraubbau? Diese Heterogenität zeigte sich zum einen bei Martin Sebaldts Ressourcenanalyse der Bundeswehr. Ausgangspunkt bildet dabei der unbestreitbare Niedergang der deutschen Streitkräfte: Durch eine ganze Reihe fataler Planungsentscheidungen (übermäßige Truppenreduzierung, Vernachlässigung der Reserve, Aussetzung der Wehrpflicht, verfehlte Materialbewirtschaftung etc.) sowie unzureichender Konzepte zur Modernisierung von Organisation und Militärstrategie kann die Bundeswehr ihren grundgesetzlichen Auftrag zur Landesverteidigung inzwischen auch nicht mehr annähernd erfüllen (Sebaldt 2017). Dieser

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Befund ist landläufig bekannt, und deshalb war nun zu fragen, inwieweit diese sicherheitsgefährdende Militärplanung nun auch anomische Potenziale spiegelt bzw. nach sich zieht. Nimmt man die eingangs entworfene Systematik anomischer Dimensionen und Handlungsebenen als Maßstab, zeigt sich dabei zum einen eine deutliche Ausprägung solcher Anomie-Potenziale auf der Makro-Ebene: Schon strukturell zeigt die deutsche Militärpolitik beunruhigende Anzeichen einer „pathologischen Architektur“, weil ihre Entscheidungen in einem immer exklusiveren und intransparenteren Set aus internen Gremien und demokratisch nicht legitimierten externen Beratern getroffen werden. Entsprechend pathologisch sind dann auch die dort verorteten Willensbildungsprozesse, die weder die Besorgnisse der Bürger noch diejenigen der Truppe adäquat transportieren. Dazu trägt allerdings auch bei, dass die große Mehrheit der deutschen Politiker von vornherein wenig Affinität zu verteidigungspolitischen Problemstellungen besitzt und damit diesen Missstand stillschweigend toleriert. Ergebnis dieser Misere sind völlig unzureichende Planungsdokumente (Weißbuch 2016; KdB 2018), die als „pathologische Normierung“ begriffen werden können, weil sie den grundgesetzlichen Auftrag zur Schaffung effektiver Streitkräfte klar unterlaufen (Sebaldt 2018). Trotzdem schlägt dieser beunruhigende Makro-Befund (erfreulicherweise) noch nicht voll auf die Mikro-Ebene durch, also die Orientierungen der einzelnen Bürger im Allgemeinen sowie der Soldaten im Besonderen: Im Kern genießt die Truppe auch heute noch großes Ansehen, und der grundgesetzliche Auftrag zur Landesverteidigung steht nicht infrage. Auch die Streitkräfteangehörigen selbst wissen um die demokratiepolitisch wichtige Bedeutung ihres Tuns und schöpfen daraus Motivation. Gleichwohl zeigen sich gerade in den letzten Jahren angesichts der immer deutlicher werdenden Leistungsprobleme der Bundeswehr diesbezüglich Erosionstendenzen. In jüngeren Bevölkerungsumfragen werden diese Defizite immer prominenter artikuliert, und das Vertrauen in die Bundeswehr leidet entsprechend, zumal gerade nach der Aussetzung der Wehrpflicht immer weniger direkte persönliche Bezüge zu den Streitkräften existieren. Gerade letzteres fördert anomische Potenziale auf dieser Mikro-Ebene: Eben weil man die Truppe dann nicht mehr aus eigener Erfahrung kennt, entwickeln sich diesbezüglich nicht nur abweichende, weil nicht mehr streitkräfteaffine Identitäten und Maximen (‚Bundeswehr ja – aber ohne mich!‘), sondern auch das eigene Verhalten zeigt dann eine deutliche Distanz zur Truppe. Auf der Meso-Ebene schließlich ist der Befund noch am befriedigendsten. Begreift man die Bundeswehr als Kollektivakteur, sind hier im Sinne der angelegten Systematik weder Tendenzen einer „systemkonträren Organisation“

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noch entsprechend demokratiefeindliche Ziele und Strategien feststellbar. Soll heißen: Trotz der erheblichen Struktur- und Leistungsdefizite der Bundeswehr und wachsender öffentlicher Zweifel und Distanzen sind ‚Weimarer Verhältnisse‘ derzeit nicht zu befürchten. Die Truppe zeigt keine Tendenz zum ‚Staat im Staate‘, sondern ist ganz im Gegenteil – oft mehr als viele handelnde Politiker – vom Zweck ihres Auftrags überzeugt und begreift die Bundeswehr nach wie vor als Parlamentsarmee eines demokratischen Staatswesens. Und doch gilt es auch hier wachsam zu sein, denn die Vorgeschichte vieler Militärdiktaturen (z. B. Argentinien, Chile) zeigt, dass Streitkräfte sich auch nach längeren demokratischen Perioden gegen das System wenden können, wenn dieses weder zu einer Bewältigung aktueller Problemlagen (z. B. Weltwirtschaftskrise) noch zu einer adäquaten Ausstattung der Truppe in der Lage ist (Straßner 2013).

3.2 Anomie durch Fehlsteuerung? In einem zweiten Schritt weist Maximilian Grasl nach, dass Anomie in der Tat auch durch politische Fehlsteuerung induziert sein kann. Am Beispiel der europäischen Finanzpolitik im Kontext der Schuldenkrise zeigt er, dass sowohl Unter- als auch Überregulierung derlei Folgen produzieren. Zum einen zeigte sich dieses Spannungsverhältnis im Verlauf der Bankenkrise: Entstanden war sie im Gefolge konsequent neoliberaler Deregulierung des Bankensektors insbesondere in den USA und Großbritannien. Die von staatlicher Aufsicht befreiten Institute lockerten in der Folge ihre Geldvergabepraxis vor allem im Immobiliensektor und vergaben am Ende recht willkürlich und breit gestreut Kredite auch an erkennbar nicht solvente Kunden. Als diese Kredite dann nicht mehr bedient werden konnten und ein großflächiger Kollaps des Bankensektors drohte, konnte insbesondere die US-Regierung dem nur mit massiven staatlichen Hilfsmaßnahmen und einer Erneuerung der Bankenaufsicht begegnen. Dieses Spannungsfeld aus anfänglicher Unter- und späterer Überregulierung zeigte sich dann auch bei der Schaffung der europäischen Bankenaufsicht – allerdings mit umgekehrtem Vorzeichen: Denn zunächst war seitens der EU eine konsequente Europäisierung dieser Aufgabe in Form eines bei der Europäischen Zentralbank angesiedelten Aufsichtsgremiums geplant, das ausnahmslos für alle Banken in der EU zuständig sein sollte (Howarth und Quaglia 2015). Um die währungspolitische Integration stimmig vertiefen zu können, war dies jedoch zunächst auf die Mitglieder der Euro-Zone beschränkt. Die Mitgliedstaaten, allen voran Deutschland, kritisierten dieses Konzept jedoch als überregulativ

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und setzten in der Folge einen weniger zentralistischen und mehr Spielräume lassenden Aufsichtsmodus durch. Nur die größten Banken werden nun vom EZB-Aufsichtsgremium selbst kontrolliert; der große Rest mittlerer und kleiner Institute bleibt unter nationaler Kontrolle. Auch die Reformen des Stabilitäts- und Währungspakts (SWP) sowie die Schaffung einer Fiskalunion spiegeln dieses Dilemma: Zum einen wurden die vor allem präventiv wirkenden Maßnahmen des SWP zur Disziplinierung der nationalen Haushaltspolitiken deutlich verstärkt, und auch die Hürden zur Eröffnung eines Defizitverfahrens gegen Mitgliedstaaten wurden gesenkt (Hild 2016). Gleichzeitig verstärkte sich damit aber die Kritik an diesem Steuerungsmodell, denn offen blieb die Frage, wie ein ohnehin verschuldetes Land nun auch noch die mit dem Defizitverfahren verbundenen Geldstrafen aufbringen sollte. Fragwürdig erschien das Konzept auch deshalb, weil trotz vielfacher Defizite bislang noch kein einziger EU-Staat solchermaßen sanktioniert worden ist – geradezu eine Einladung zu abweichendem Verhalten. Komplettiert wurde diese neue Architektur der EU-Finanzpolitik durch ein Maßnahmen- bzw. Vertragsbündel, bestehend aus dem Euro-Plus-Pakt, dem sog. Two-Pack und dem Fiskalvertrag. Hierin vereinbarten die Mitgliedstaaten insbesondere eine stärkere Harmonisierung der nationalen haushaltspolitischen Grundsätze und Verfahren, aber auch der Renten- und der Steuerpolitik. In jährlichem Abstand sollen die nationalen Regierungen diesbezüglich zu erreichende Ziele festlegen, wobei dies letztlich auf Freiwilligkeit beruht. Mit dem Two-Pack wurden allerdings deutlich verstärkte Aufsichtsbefugnisse der Europäischen Kommission über die nationalen Haushalte verbindlich festgeschrieben. Im Fiskalpakt schließlich verpflichteten sich die Mitgliedstaaten darüber hinaus, effektive Haushaltskontrollmechanismen in ihre nationalen Rechtsordnungen zu integrieren (Schlosser 2018). Am Ende bleibt somit ein höchst heterogenes, zwischen Überregulierung und Unterregulierung oszillierendes Politikfeld, das vielfältige Anomiepotenziale birgt: Unterregulierung kann in einem Versagen der Selbstkontrolle (hier: der Banken) und damit letztlich in einem anomischen Kollaps des gesamten Währungssystems resultieren. Überregulierung impliziert dagegen die Gefahr eines Normenwusts, der in seiner Komplexität nicht mehr überschaubar bzw. nicht mehr anwendbar ist. Anomie in Gestalt gleichsam erzwungenen abweichenden Verhaltens, weil die vorgegebenen Normen schlichtweg nicht praktikabel sind, ist dann die Folge. Und wenn zudem solche Normen aus politischen Opportunitätserwägungen (hier: Straffreiheit für Mitgliedstaaten) nicht angewendet werden, führt das zu anomischen Nachahmereffekten und damit zur Delegitimierung des gesamten Systems.

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3.3 Anomie durch Integrationsversagen? Welch drastische Anomiepotenziale auch staatliches Integrationsversagen nach sich ziehen kann, zeigt weiterhin Sabine Fütterer am Beispiel der Korruption in Italien. Das ganze Problemsyndrom ist dort buchstäblich über Jahrhunderte gewachsen und gewinnt dadurch auch an systemischer Brisanz (Fütterer 2018). Durch ausgeprägten Regionalismus, die zentrale Relevanz lokaler Klientelnetzwerke sowie die späte und letztlich bis heute nicht erfolgreich vollendete Nationswerdung ist die Bindung der Bürger an den gesamtitalienischen Staat nur unzureichend ausgeprägt: Weder genießen öffentliche Institutionen großes Ansehen, noch spielt die im fernen Rom gemachte Politik für die politische Orientierung der Bürger eine signifikante Rolle. Korruption, die in diesem Zusammenhang als anomisches, weil demokratische Normen konsequent unterlaufendes Verhalten interpretiert werden kann, ist daher auch seit langem eine auffällige Begleiterscheinung. Schon auf der Mikro-Ebene, also bei den einzelnen Individuen, zeigt sich das deutlich: Eben weil der Staat und seine Normen in der Bürgerschaft im Schnitt nur über wenig Ansehen verfügen, ist die Bereitschaft zum Übertreten von Regeln und damit auch zum Einsatz korrupter Praktiken groß. Schmiergelder zu zahlen bzw. sie anzunehmen etwa erzeugt dann kaum Gewissenskonflikte. Aufseiten der Bürger ist letzteres umso weniger zu erwarten, als ihr deviantes Verhalten ja im Grunde die pathologische Natur der gesamtsystemischen Ebene spiegelt. Denn über Jahrzehnte hinweg und gerade während der sog. Ersten Republik bis zum Beginn der neunziger Jahre waren auch wesentliche Teile der Politikerschaft von solchen Haltungen geprägt und begünstigten Korruption damit auch auf dieser Ebene: Klientelistisch fragmentierte Parteien, in denen nicht ein gesamtstaatlich orientiertes Ethos im Vordergrund stand, sondern die Bedürfnisbefriedigung der eigenen Klientel, führten gerade in dieser Zeit zu einer intransparenten und hochgradig korruptionsanfälligen Entscheidungsstruktur (Köppl 2007, S. 48–66). Eine solche „pathologische Architektur“ ging dann auch unweigerlich mit entsprechend krankhaften Willensbildungs- und Normierungsprozessen einher: Klientelistische Rückbindungen und Rücksichtnahmen der Politiker, häufig eben auch durch Korruptionsbeziehungen zementiert, beeinträchtigten politische Meinungsbildung und Qualität der Gesetzgebung signifikant. Denn eine sachorientierte, von persönlichen Interessen unabhängige Entscheidungsfindung war dann kaum mehr zu erwarten, und auch die Ergebnisse litten darunter. Konkret: Die Bekämpfung des organisierten Verbrechens, das maßgeblich in dieses System der Korruption integriert war, wurde deshalb lange Zeit ebenso gezielt ver-

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nachlässigt wie die Kontrolle der Vergabe von regionalen Subventionsmitteln sowie die personelle und finanzielle Stärkung der Ermittlungsbehörden. Zugute kamen diese Schwächen vor allem den Mafia-Organisationen, die als Kollektivakteure auf der Meso-Ebene ein überaus starkes Anomie-Potenzial entfalten. Schon grundsätzlich sind sie als „systemkonträre Organisation“ zu qualifizieren, weil ihre Loyalität eben nicht dem italienischen Staat gilt, sondern nur ihrer eigenen Klientel. Und entsprechend sind weder ihre politischen Ziele noch ihre Handlungspraktiken mit den eigentlich einzuhaltenden gesetzlichen Standards vereinbar. Normen und ‚Ehre‘ beziehen sich nur auf die eigene kriminelle ‚Familie‘, nicht aber auf den Staat. Und wenn schon die diesen Staat repräsentierenden Politiker selbst von dessen normativen Standards abweichen, fördert dies deviantes Verhalten noch weiter. So auch bei der Korruption: Wenn ein Amtsträger von vornherein als empfänglich für Zuwendungen gilt, schwindet auch aufseiten der Schmiergeldgeber jegliches schlechte Gewissen. Mehr noch: Ein derartiges Handeln wird dann am Ende als Geschäft auf Gegenseitigkeit positiv umgedeutet, was eine systemische Verankerung von Korruption weiter begünstigt. Der Fairness halber sei aber hinzugefügt, dass sich die Verhältnisse seit dem Zusammenbruch der ‚Ersten Republik‘ durch die ‚Revolution der Richter‘, eine Vielzahl von Antikorruptionsprozessen gegen die alte Politikergarde sowie nicht zuletzt durch konsequente und auch effektive Anti-Mafia-Gesetzgebung und die verstärkte Verfolgung der Mafia-Korruption seit Mitte der neunziger Jahre gebessert haben (Oberle 2008). Das anomische Potenzial von Korruption ist insoweit von der Mikro- bis zur Makroebene zurückgegangen, weil zum einen der Verfolgungsdruck und damit die Wahrscheinlichkeit der Enttarnung merklich gewachsen sind und zum anderen auch das diesbezügliche Unrechtsbewusstsein durch die öffentliche Stigmatisierung korrupter Praktiken zunahm. Anlass zur Entwarnung ist das gleichwohl nicht, denn gerade auf der Meso-Ebene organisierter Kriminalität muss die Weiterentwicklung der Mafia-Organisationen zu international vernetzten illegalen Syndikaten mit geradezu parastaatlichem Gestaltungs- und Machtanspruch Anlass zu großer Sorge geben. Gerade hier wird deshalb auch künftig eine entscheidende Quelle für Anomie zu lokalisieren sein.

3.4 Anomie durch Identitätsgefährdung? Simon Bein schließlich weist am Beispiel der deutschen Leitkulturkontroverse nach, dass auch Probleme der Identitätspflege zu Anomie führen können (vgl. auch Bein 2020). Er arbeitet dabei vor allem ein komplexes Spannungsverhältnis

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zwischen Defekten auf der Makro- und der Mikroebene heraus. Zum einen führte die deutsche Leitkulturdebatte, die seit der Jahrtausendwende zunächst durch einzelne Autoren (insb. Bassam Tibi) (Tibi 2002) ausgelöst und später durch prominente Unionspolitiker (insb. Friedrich Merz und Norbert Lammert) intensiviert wurde, zu einer deutlichen Polarisierung der identitätspolitischen Kultur, die man durchaus als „pathologische Normierung“ verstehen kann. Denn das Plädoyer für eine Leitkultur impliziert eben auch das Bild einer Mehrheitsgesellschaft, die ihre Identitätsnormen absolut setzt und von Minderheiten demzufolge erwartet, sich ihnen anzupassen (Fukuyama 2019). Es verwundert deshalb nicht, dass diese Debatte gerade im Kontext der Flüchtlingskrise 2015 und des stark anwachsenden Rechtspopulismus noch einmal deutlich an Schärfe und Prominenz gewann: Im Bundestagswahlprogramm der Union von 2017 wurde das Ziel einer Leitkultur noch einmal explizit verankert, um damit auch die Wahlchancen der AfD zu verringern. Demgegenüber stellten sich gerade die Parteien des linken Spektrums klar gegen ein solches identitätspolitisches Konzept und unterstützten deshalb offener gehaltene multikulturalistische Perspektiven. Die Leitkulturdebatte produzierte damit letztlich ein identitätspolitisches Dilemma und führte in der deutschen Bevölkerung schon generell zu normativen Orientierungsproblemen und darüber hinaus auch zu klaren Identitätsverletzungen auf der jeweils gegnerischen Seite: Denn zum einen wurde durch die intensive Diskussion letztlich eher unklarer denn klarer, ob Deutschland auch in der Praxis von einer christlich-abendländischen ‚Leitkultur‘ geprägt sei und überhaupt auf dieser Identitätsbasis gründen könne. Wachsende Säkularisierung der Gesellschaft, Globalisierung und eben auch die Zuwanderung ließen das in Zweifel ziehen. Aber auch für diejenigen Bürger, die derlei Zweifel nicht hatten, wurde die Leitkulturdebatte zur Herausforderung, da sie zur Konfrontation verschiedener sozialer Kollektive führte, die ihre gesellschaftlichen Identitätskonzepte gegenseitig scharf attackierten. Solidarisierungseffekte innerhalb der jeweiligen Gruppen (Muslime, Flüchtlinge, aber auch deutsche Rechtspopulisten etc.) und damit Formen „abweichender Identität“ waren die Folge, denn im Fokus stand nicht (mehr) das Streben nach einer gesamtgesellschaftlich einheitlichen und dabei verbindlichen Identität, sondern gleichsam das ‚Schließen der identitären Reihen‘ der eigenen Gruppierung. Die Polarisierung dieser Identitätskonflikte führte dann in der Folge auch zu konkreten Formen abweichenden Verhaltens: Aufseiten der Befürworter einer Leitkultur manifestierte sich dies zum einen in der Entwicklung bürgerschaftlich organisierten Protests, der in der rechtspopulistischen PEGIDA-Bewegung

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seinen klarsten Ausdruck fand (Patzelt und Klose 2016). Aber auch militante Gegnerschaft gegen eine als zu offen empfundene ‚Willkommenskultur‘ zeigte sich, vor allem in Übergriffen gegenüber als fremd empfundenen Personen. Zielpunkt dieser Aktionen waren damit nicht nur diese Personen selbst, sondern auch die flüchtlingspolitischen Grundlinien der Großen Koalition in Berlin. Auf der anderen Seite erfuhren aber auch die so Ausgegrenzten selbst viel deutsche Solidarität, sei es durch Parteien, mediale Berichterstattung und nicht zuletzt deutsche Hilfsorganisationen. Allerdings zeigt die Analyse auch, dass der identitätspolitische Stellenwert der Debatte am Ende nicht überbewertet werden sollte: Denn in verschiedener Hinsicht verstärken das Plädoyer für eine Leitkultur bzw. für das multikulturalistische Gegenteil lediglich gesamtgesellschaftliche Grundkonflikte, die damit die eigentlichen identitären Herausforderungen sind (Reckwitz 2017). Soll heißen: Soziale Ungleichheit, Ökonomisierung der Gesellschaft oder Statusängste sind identitätspolitisch betrachtet noch wesentlich wichtiger, da sie strukturelle und damit gleichsam immerwährende Konfliktlinien eines Gemeinwesens spiegeln. Die Positionen zur Leitkultur können demzufolge dann zu deren Verstärkung dienen, wenn sie eine entsprechende Zuordnung zulassen (Statusängste und Fremdenfeindlichkeit; Statuszufriedenheit und Willkommenskultur etc.).

3.5 Zwischenbilanz Zu funktional bedingten Formen von Anomie lässt sich deshalb zusammenfassend mehrerlei folgern: Zum einen findet das eingangs noch einmal in Erinnerung gerufene typologische Tableau verschiedener inhaltlicher bzw. ebenenspezifisch fassbarer Anomieformen auch empirisch vielfältige Entsprechungen. Gerade die italienische Korruptionsproblematik stellt sich in diesem Lichte als komplexes Anomieszenario dar, weil verschiedenste Einzelkomponenten auf der Mikro-Ebene (abweichende Identität, Handlungsmaximen und Verhaltensmuster der Bürger), der Ebene des gesamten Systems (pathologische Architektur, Willensbildung, Normierung) und nicht zuletzt bei offen deviant agierenden Kollektivakteuren (systemkonträre Organisation, Strategie und Normierung mafiöser Syndikate) einen Interaktionsverbund konstituieren, der für die demokratische Ordnung eine fundamentale Herausforderung besonderer Qualität darstellt. Demgegenüber sind die übrigen Teilbefunde weniger dramatisch, doch gleichwohl sehr aufschlussreich: Zum einen hinsichtlich des Niedergangs der Bundeswehr, weil sich hier deutlich ausgeprägte Anomieerscheinungen auf der

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Makro-Ebene – vor allem in Form grundgesetzwidriger Militärpolitik – noch nicht in gleichem Maße auf der Mikro-Ebene der einzelnen Bürger bzw. der unmittelbar betroffenen Streitkräfte als Meso-Ebene niederschlagen. Die Unterstützung für die Bundeswehr und ihren Auftrag ist in und außerhalb der Truppe nach wie vor noch stark. Jedoch zeugen jüngste demoskopische Befunde auch hier von ersten Erosionserscheinungen, zumal die langjährige öffentliche Kritik an den mangelnden militärischen Fähigkeiten nun auch hier Zweifel nährt und zudem durch die Aussetzung der Wehrpflicht auch der direkte Bezug der Bevölkerung zur Truppe schwindet. Bei der Leitkulturdebatte stehen dagegen direkte Zusammenhänge zwischen der Makro-Ebene, also problematischen Auswirkungen der zugehörigen politischen Kontroverse, und den Einstellungsprofilen bzw. -änderungen der einzelnen Bürger im Vordergrund. Konkret: „Pathologische Normierung“ im Sinne einer identitätspolitisch verfehlten Gesamtlinie, die „Leitkultur“ faktisch zu einer Kultur der Mehrheitsgesellschaft macht, der sich Minderheiten assimilatorisch anzunähern hätten, produziert dann auf der Ebene der Bürger sowohl abweichende Identitäten als auch Verhaltensmuster – und dies bei Befürwortern wie Gegnern. Die Unterstützer leiten daraus für sich immer wieder das Recht zu militantem und damit rechtswidrigem Agieren gegenüber ‚Fremden‘ her, was die Polarisierung der zugrunde liegenden konkurrierenden Identitäten besonders gut zum Ausdruck bringt. Umgekehrt schrecken davor aber auch die Gegner des Konzepts nicht zurück, weil sie die Legitimität einer leitkulturorientierten Politik offen infrage stellen. Bei den anomischen Effekten der Europäischen Finanzpolitik steht dagegen naturgemäß vor allem die Makroebene im Fokus, wobei hier alle drei inhaltlichen Dimensionen gleichermaßen eine Rolle spielen. Zum einen zeigte das Mehrebenensystem der EU gerade in diesem Fall deutliche Anzeichen einer „pathologischen Architektur“, weil die Vielfalt einzubindender nationaler und supranationaler Akteure zu einem überaus intransparenten und unberechenbaren Entscheidungsfindungsprozess führte, also auch zu einer „pathologischen Willensbildung“. Dies schlug sich dann auch in kritikwürdigen Ergebnissen im Sinne einer „pathologischen Normierung“ nieder, denn der für die europäische Bankenaufsicht bzw. für die Kontrolle nationaler Haushaltspolitiken geschaffene Normenbestand erwies sich schon bald als überkomplex und in dieser Form nicht praktikabel. Gerade dies führte dann am Ende gleichsam zu ‚erzwungener‘ Anomie, also zu unvermeidlichem, weil sachlich nicht anders möglichem abweichendem Verhalten. Gerade letzteres spiegelt damit auch eine Ambivalenz von Anomie, die schon bei den strukturellen Teilbefunden zum Ausdruck kam. Anomie ist eben nicht

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nur pauschal als Bedrohung zu qualifizieren, sondern kann auch positive Effekte zeitigen, wenn deviante Strukturen, Orientierungen und auch Verhaltensmuster auf Defizite der jeweiligen (demokratischen) Ordnung verweisen: Denn so wie das Unterlaufen überkomplexer Haushaltskontrollvorgaben der EU die Handlungsspielräume nationaler Fiskalpolitik bewahren helfen kann, dient Korruption oft auch als ‚Ordnungsinstrument‘, wenn die reguläre staatliche Ordnung ihren Kernaufgaben nicht gewachsen ist. Gerade das italienische Beispiel zeigt ja (leider) anschaulich, dass die Stärke klientelistischer Beziehungen zwischen organisiertem Verbrechen, bestechlichen Politikern und nicht zuletzt bestechungsbereiten Bürgern maßgeblich aus der Schwäche des italienischen Staates erwächst. Korruption stiftet dort als ‚finanzieller Kitt‘ eine Ordnungsbeziehung zwischen diesen Beteiligten und schafft damit paradoxerweise ein gewisses Maß an Ordnung – wenn auch offen illegal!

4 Anomie als transversales Demokratieproblem Der letzte empirische Block bietet als transversale Annäherung einen Einblick in die naturgemäß weniger griffigen Analysegegenstände Relativismus, demokratische Antinomien, Wandel und Beschleunigung. Der Zusatznutzen dieser Analysen liegt darin, quer zu den bisher dargestellten strukturellen und funktionalen Befunden zu liegen und diese damit auch zu verkoppeln. Soll heißen: Diese transversalen Phänomene können sowohl in strukturellen als auch funktionalen Kontexten auftreten und bekommen dadurch auch ein jeweils fallspezifisches Profil. So etwa hat Relativismus dann eine strukturelle Zielrichtung, wenn Ausgestaltung und Reform der Staatsordnung prinzipiell ergebnisoffen angelegt sind; funktional ist er dagegen ausgerichtet, wenn die durch das AGIL-Schema definierten Systemfunktionen im Fokus stehen. Wandel und Beschleunigung haben sinngemäß ebenfalls strukturelle und funktionale Ausprägungen, wie auch die konkreten Ausprägungen demokratischer Antinomien.

4.1 Anomie durch Relativismus? Der Beitrag von Jan Kleine beleuchtet eingangs das Spannungsfeld zwischen moralischem Relativismus und normativer Rechtfertigung von Demokratien (Böhr 2011). Der Anfangsverdacht eines Zusammenhangs zwischen Relativismus und Anomie im Sinne eines Normen- und Ordnungsverlustes liegt dabei auf der Hand und knüpft an aktuelle Problemdiagnosen zunehmender Orientierungs-

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losigkeit an. Insbesondere der neopluralistische Ansatz Ernst Fraenkels stützt die These einer Demokratiegefährdung durch Relativismus, wenn er ausgehend von aufklärerischen Ideen einen naturrechtlich geprägten nicht-kontroversen Sektor als unabdingbare normative Grundlage der Demokratie erachtet, um antidemokratische Kräfte im Zaum zu halten. Andererseits ist dem pluralistischen Kerngedanken der Demokratie von Anfang an ein gewisses Maß an Relativismus inhärent, schließlich steht und fällt sie mit dem Vorhandensein nicht letztgültig entscheidbarer Alternativen (Irlenborn 2016). Unter Rückgriff auf Hans Kelsens positivistischen Ansatz wird an diesen Gedanken andockend eine relativismusfreundliche Lesart der Demokratie vorgestellt (vgl. auch Kleine 2017). Da absolute Wahrheiten dem menschlichen Zugriff entzogen seien, so die Perspektive des Relativismus, existiere schlicht keine Rechtfertigungsmöglichkeit für eine fixe normative Grundlage demokratischer Systeme. Diese Gegenüberstellung verdeutlicht, wie sehr die Frage nach schädlichem Potenzial des Relativismus vom favorisierten Demokratiemodell abhängig ist. Soll an der aufklärerisch geprägten, modernen Demokratie als Sollzustand festgehalten werden, stellt die Erosion von Normen ein klares Problem dar, da zumindest ein Minimalkonsens als unabdingbar erachtet wird. Aus einer von Kelsen oder auch postmodernen Ideen inspirierten Perspektive dagegen gewinnt die Demokratie gerade dann an Legitimität, wenn in relativistischer Manier auch vermeintliche Gewissheiten dem Konflikt und Dissens anheimfallen können. Das Anomiepotenzial des Relativismus, das sich vor allem vor der Interpretationsfolie wehrhafter Demokratien deutlich zeigt, kann somit von einem anderen demokratietheoretischen Blickwinkel aus gerade als demokratisch wünschenswert gelesen werden.

4.2 Anomie durch Antinomien? Oliver Hidalgos Beitrag über das Anomiepotenzial demokratieimmanenter Strukturdefekte legt ein besonderes Augenmerk auf die Rolle der Religion und knüpft deshalb an dasselbe Spannungsmoment zwischen der Zurückweisung eines epistemologischen Fundaments von Demokratien und der Notwendigkeit eines geteilten normativen Maßstabs an. Dieser stellt in Hidalgos Lesart ein anschauliches Beispiel für die antinomische Grundstruktur moderner Demokratien dar (Hidalgo 2014): So sei diese bestimmt durch das notwendige gleichzeitige Festhalten an miteinander nicht logisch in Einklang zu bringenden Grundwerten wie exemplarisch Freiheit und Gleichheit, Volkssouveränität und

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Repräsentation oder Qualität und Quantität, wobei die Relativismusproblematik dem letzten Paar zugeschrieben werden kann. Als Fundament der Demokratie – und damit ihr Sollzustand – gilt demnach das Ausbalancieren dieser antinomischen Spannung; der demokratische Rahmen wird in dem Moment verlassen, in dem die Demokratie gewissermaßen gegen sich selbst arbeitend einen der Grundwerte zugunsten seines antinomischen Gegenpols fallen lässt. Diese Antinomien bringen als demokratieimmanente Strukturdefekte per se eine normative Unsicherheit mit sich und sind somit auch Quelle von Anomie. Innerhalb des breiten demokratischen Rahmens, der durch die Endpunkte der Antinomien abgesteckt ist, kann schließlich keine letztgültige Bewertung politischer Alternativen als richtig oder falsch vorgenommen werden (Hidalgo 2019). Somit weist auch Hidalgos Beitrag in die Richtung, ein gewisses Maß an Anomie als demokratieimmanent – und somit wünschenswert und notwendig – zu erachten. Entsprechend ambivalent ist die Rolle der Religion in Demokratien zu bewerten (Pickel et al. 2017). Nicht zufällig war die historische Episode der Säkularisierung von höchster Relevanz sowohl für die Genese der Demokratie als auch von Anomie: Der Verlust des sicheren epistemologischen Bodens bereitete damit den Weg für demokratischen Pluralismus und anomische Orientierungslosigkeit zugleich. Andererseits vermag gerade die Religion die ebenfalls mit Modernisierungsprozessen und Demokratisierung einhergehenden Unsicherheiten sowie die daraus resultierende gesellschaftliche und individuelle Überforderung einzuhegen, da sie eine Rückkopplung an Normen als Sicherheitsfaktor und sinnstiftendes Element bietet. Für die Demokratie ist sie somit gleichzeitig eine Gefahr und eine Chance; welche Art und welches Ausmaß von Religion als adäquat im konkreten Einzelfall einzustufen ist, ist daran zu messen, ob sie zur Balance der Antinomien beiträgt oder diese in eine Schieflage bringt.

4.3 Anomie durch Wandel? Das im letzten Abschnitt erörterte antinomische Demokratieverständnis spielt im Weiteren auch eine entscheidende Rolle in Verena Ibschers Beitrag über das anomische Potenzial von Modernisierung. So wird der Sollzustand von Demokratien als andauernde Stabilität auch im Angesicht von Wandlungsprozessen begriffen, der sich zum einen im Aufrechterhalten der aufklärerischen Grundwerte Freiheit und Gleichheit trotz deren Widersprüchlichkeit spiegelt. Zum anderen bedarf jede Stabilität zumindest eines moderaten Wandels, weswegen neben Freiheits- bzw. Gleichheitsverlusten die beiden Extreme Starre und

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Revolution als anomisch problematisiert werden. Schließlich können zu überstürzte und weitreichende Veränderungen schnell eine Überforderung nach sich ziehen, andererseits kann ein allzu kategorisches Nein selbst zu moderatem Wandel die für jedes stabile System nötige Flexibilität nicht mehr gewährleisten. Die Aktualität dieser Bedrohungsszenarien kann anhand des Diskurses über Political Correctness (PC) als Fallbeispiel für soziokulturelle Modernisierungsbestrebungen illustriert werden (Hughes 2010). So resultieren die größten Bedenken erklärter PC-Gegner aus der Perzeption einer weitreichenden Freiheitsgefährdung durch politisch korrekte Bestrebungen. Andererseits sehen letztere mit der Gleichheit genau den demokratietheoretischen Gegenpol der Freiheit durch omnipräsente Diskriminierungen als nicht erfüllt an, weswegen ein aktives Gegensteuern als notwendig erachtet wird. Revolutionäre Tendenzen aufseiten der PC-Befürworter und der Hang zur Starre bei PC-Gegnern stellen ein direktes Resultat dieser Perzeptionen dar: Sie sind es, die bei den PC-Gegnern zu einer strikten Verteidigung des Status Quo gegen weitere soziokulturelle Modernisierungsbestrebungen führen, bei den Befürwortern dagegen freilich das genaue Gegenteil auslösen (von Münch 2017). Obgleich dieser Diskursdynamik anomisches Potenzial deutlich inhärent ist, wäre es vereinfacht, sie als ausschließlich demokratiegefährdend zu verbuchen. Gerade vor dem Hintergrund des paradoxen Wertefundaments der Demokratie böte das Fehlen auch harter Konflikte sicherlich ebenso Anlass zur Sorge. Zudem zeugt der hohe Stellenwert, den jeweils einer der dezidiert demokratischen Grundwerte für beide Seiten innehat, von dem geteilten Interesse, Demokratie zu schützen und zu bewahren.

4.4 Anomie durch Akzeleration? Abschließend widmet sich der Beitrag von Sebastian Enghofer dem ebenfalls stark mit Modernisierung assoziierten Thema Beschleunigung (Rosa 2018). Auch seinen argumentativen Ausgangspunkt bildet eine demokratische Antinomie, wenn er der Demokratie attestiert, sie brauche einerseits ein gewisses Maß an Beschleunigung. Erst diese ermöglicht schließlich, sowohl das aufklärerische Versprechen des selbstbestimmten Individuums zu erfüllen, indem sie zu einer Vermehrung von Optionen entscheidend beiträgt, als auch die innere Dynamik moderner westlicher Demokratien zu gewährleisten. Andererseits jedoch führen Entwicklungen, die Beschleunigung nicht mehr als Mittel, sondern als Selbstzweck begreifen, leicht zu einer Überforderung und Überreizung. Die Vielzahl der Optionen droht vom Angebot zur Pflicht zu mutieren, verringert

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Planungs- und Steuerungsmöglichkeiten und beschneidet dadurch die ursprünglich angestrebte Autonomie (Fuchs et al. 2018). Der Erreichbarkeit eines demokratischen Sollzustands, der vor diesem Hintergrund als temporale Stabilisierung zwischen Beschleunigung und Beharrung gefasst wird, wird aufgrund der immer fortschreitenden Beschleunigungslogik eine weitgehende Absage erteilt. Daraus erwachsende anomische Tendenzen können als Desynchronisation zwischen Individuum und Umwelt, Input und Output sowie der temporalen Gewaltenteilung vielfältige Wirkungen auf individueller und gesamtgesellschaftlicher Ebene entfalten: Das Individuum wird vor dem Hintergrund einer kaum noch vorhersagbaren Umwelt zum ‚Surfer‘ degradiert, der nicht mehr selbstbestimmt sein eigenes Leben planen, sondern lediglich auf den Wellen der Veränderung manövrieren kann. Die neuen Möglichkeiten, etwa durch Digitalisierung schnell und ohne Zwischenschaltung Input für das politische System zu generieren, können nicht in vergleichbarer Geschwindigkeit in einen angemessenen Output übersetzt werden. Zuletzt gerät die temporale Gewaltenteilung in eine Schieflage zugunsten der Exekutive, da diese als gegenwartsbezogene Gewalt vor dem Hintergrund der Schnelligkeit und Unwägbarkeit von Veränderungen einen Kompetenzvorsprung vor der zukunftsorientierten Legislative und der vergangenheitsbezogenen Judikative besitzt. Sowohl Aktualität als auch Konsequenzen dieser Desynchronisation können am Beispiel des Brexit anschaulich nachvollzogen werden (O’Rourke 2019). Der enorme Informationsfluss und die äußerst lebendige Debattendynamik mit hohem gesellschaftlichem Partizipationswillen generieren, gestützt etwa durch Social Media, viel Input, der sich nicht oder nur verzögert in entsprechendem Output niederschlägt. Gleichzeitig kann etwa mit Premierminister Boris Johnsons durch das oberste Gericht verhinderten Versuch, das Parlament im Vorfeld des geplanten Austritts Ende Oktober 2019 zu beurlauben, ein temporal bedingter exekutiver Griff zur Macht verzeichnet werden.

4.5 Zwischenbilanz In der Gesamtschau der transversalen Annäherungen sticht vor allem ins Auge, dass jedes herausgearbeitete Anomiepotenzial (Relativismus, Strukturdefekte, Modernisierung, Beschleunigung) als gefährlich, gleichzeitig jedoch auch typisch und sogar notwendig für die Demokratie gelten kann: Relativismus droht zwar die moderne, aufklärerische Wertebasis der Demokratie infrage zu stellen und Orientierungslosigkeit nach sich zu ziehen, andererseits wird das demokratische Potenzial tief greifender Alternativangebote erst durch ihn in hohem Maße aus-

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geschöpft. Der demokratieimmanente Strukturdefekt, antinomische Grundsätze nebeneinander lebendig zu halten, kann gleichzeitig als Stressfaktor und Definitionsmerkmal der Demokratie verbucht werden. Die Destabilisierungsgefahr durch Modernisierungsprozesse insbesondere auf sozio-kultureller Ebene wird zentral durch das Spannungsverhältnis der Werte Freiheit und Gleichheit hervorgerufen, die jedoch beide selbst dezidiert modern und demokratisch sind. Und zuletzt ist Beschleunigung notwendiges Mittel für individuelle Autonomie und funktionierende demokratische Dynamik, droht jedoch als Selbstzweck zu temporalen Desynchronisationen und damit zur Einschränkung und Störung eben dieser individuellen Autonomie und demokratischen Dynamik zu führen. Ein Patentrezept für den Umgang mit oder die Bewertung von Anomie lässt sich aus den vier transversalen Beiträgen entsprechend nicht ableiten, ihr dauerhaftes Auftreten in Demokratien jedoch zumindest als sehr wahrscheinlich prognostizieren. Diese Bilanz kann als starkes Indiz für eine prinzipielle Affinität zwischen Anomie und demokratischer Funktionslogik gewertet werden, wobei letztere zumindest bis zu einem gewissen Grad selbst ursächlich für anomische Tendenzen zeichnet. Die Verwandtschaft von Pluralismus und Relativismus (Kleine) bzw. das Vorhandensein grundlegender, demokratieimmanenter Antinomien (Hidalgo, Ibscher, Enghofer) rücken eine Unentscheidbarkeit von Konflikten in den Vordergrund, die sich klar fixierten Normen oder endgültigen Lösungen verweigern muss und somit Anomie gewissermaßen als dauerhaften Hausgast zu sich bittet. Eng damit zusammenhängend spiegeln die vier transversalen Beiträge deutlich den inneren Zusammenhang von Modernisierung und westlicher Demokratie, was ein Auftreten von Anomie als Begleiterscheinung demokratischer Systeme ebenfalls nahelegt. Schließlich sind schon in den klassischen Anomietheorien Modernisierungsprozesse ausschlaggebend für den diagnostizierten Normenund Ordnungsverlust. Am vordergründigsten tritt das Dreieck Modernisierung – Demokratie – Anomie in Ibschers und Enghofers Beiträgen zutage, wenn erstere anhand des PC-Diskurses vor allem die soziokulturelle Modernisierungsdimension als anomiestiftend reflektiert, während letzterer die Beschleunigung als verbindendes Element der vier klassischen Modernisierungsprozesse Differenzierung, Rationalisierung, Domestizierung und Individualisierung greifbar macht. Hidalgos Fokus auf die Rolle der Religion und den Stellenwert der Säkularisierung für Demokratie und Anomie schlägt implizit in eine ähnliche Kerbe und wird in Kleines Beitrag mit der relativistischen oder postmodernen Skepsis gegenüber nicht nur religiös, sondern auch naturrechtlich begründeten vermeintlichen Sicherheiten noch übertroffen.

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Abschließend kann festgehalten werden, dass die vier transversalen Annäherungen durch ihr erwartungsgemäß ‚quer‘ liegendes Naturell zwar einer systematischen Zuordnung der Profile, Ursachen und Effekte von Anomie in ein Raster politscher Dimensionen oder analytischer Ebenen trotzen, aber dennoch frappierende Gemeinsamkeiten aufweisen, die prägnant als ambivalentes Verhältnis von Demokratie und Anomie gefasst werden können.

5 Demokratie und Anomie in der empirischen Gesamtbilanz Verdichtet man nun diese Einzelbefunde zu einem abschließenden Gesamtbild, ist die Nachricht eindeutig: Alle neun Szenarien, die in der eingangs noch einmal aufgeführten Anomiematrix grundsätzlich als möglich postuliert wurden, treten in den Fallbeispielen zutage, wenn auch nicht immer gleichzeitig. Allerdings finden sich auch Handlungszusammenhänge, in denen in der Tat sogar alle dieser Anomieformen simultan auftreten. Das gilt in besonderem Maße für das Phänomen der Korruption in Italien, das nicht nur als gesamtsystemisch wirkende Gefährdung demokratischer Ordnung zu begreifen ist, sondern dort auch die Staatstreue der einzelnen Bürger systematisch untergräbt sowie den geradezu parastaatlichen Machtanspruch des organisierten Verbrechens finanziell untermauert. Auch die Befunde zur destabilisierenden Wirkung lateinamerikanischer Streitkräfte können ähnlich gedeutet werden, da auch hier individuelle Anomiepotenziale in Form einzelner demokratiefeindlicher Soldaten Hand in Hand gehen mit entsprechenden programmatischen Ausrichtungen der Streitkräfte als Kollektivakteure sowie dafür günstigen verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen und politischen Traditionen auf der Makro-Ebene. Das heißt aber wohl auch: Je mehr dieser Anomieformen gleichzeitig in Erscheinung treten, desto größer ist das daraus resultierende Gefährdungspotenzial für die betroffene Demokratie. Und entsprechend abgestuft wird demzufolge auch die anomische Virulenz der übrigen Fallbeispiele zu qualifizieren sein. Populismus entfaltet seine entsprechende Wirkung primär auf der Meso- und der Mikroebene, wie auch das österreichische Beispiel zeigt: Organisiert wird er von parteipolitischen Kollektivakteuren, wie in diesem Falle der FPÖ, und findet sein machtpolitisches Korrelat in einer Unterstützerklientel einfacher Bürger. Solange es diesen Kräften aber nicht gelingt, die verfassungsrechtliche Natur des Gesamtsystems signifikant in ihrem Sinne umzuschreiben, wie es dem Linkspopulisten Hugo Chávez in Venezuela gelang, dürfte das anomische Potenzial solcher populistischer Kräfte einhegbar sein.

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Sinngemäß gilt das auch für die deutsche Leitkulturdebatte, die ja ebenfalls von populistischen Misstönen maßgeblich begleitet ist. Der Unterschied zum Fall Österreich liegt jedoch darin, dass es hier ja gerade um eine die gesamte Ordnung betreffende politische Grundsatzfrage geht, die durch ihre vereinseitigende Beantwortung schon auf der Makro-Ebene in Form einer „pathologischen Normierung“ Anomie-Potenziale birgt. Umgekehrt sind die auf der Meso-Ebene angesiedelten rechtspopulistischen Kollektivakteure politisch nicht so stark, als dass sie nach einer Regierungsübernahme dieses Leitkulturprinzip auch konsequent implementieren und damit Deutschland zu einer ausgrenzenden politischen Ordnung machen könnten. Weiter gedacht gilt also auch hier: Wenn ein pluralismusfeindliches Narrativ (Makro-Ebene), womöglich begünstigt durch autoritäre Verfassungspotenziale (z. B. Weimarer Reichspräsident), Hand in Hand geht mit mehrheitsfähigen populistischen Kollektivakteuren und einer ausreichend großen systemkritischen Bürgerschaft, könnte auch hier die kritische Masse erreicht sein, die einen anomischen Kollaps der demokratischen Ordnung nach sich zieht. Vergleichsweise begrenztes anomisches Potenzial entfalten dann noch die übrigen strukturellen bzw. funktionalen Fallszenarien. Die Regulierungsprobleme in den Bereichen der Inneren Sicherheit sowie der europäischen Finanzpolitik sind beide primär auf der Makroebene angesiedelt und produzieren entsprechende Normierungs- und Ordnungsprobleme auch in erster Linie dort. Soll heißen: Die weiter oben genauer zusammengefassten finanz- bzw. sicherheitspolitischen Schwierigkeiten sind aufgrund ihrer europapolitischen ‚Ferne‘ kaum dazu angetan, die einzelnen Bürger so zu mobilisieren, wie es Leitkulturund Migrationsdebatten vermochten. Und jenseits der unmittelbar betroffenen Verwaltungs- und Polizeiorgane spielen auch Kollektivakteure in diesen Szenarien keine Rolle. Letzteres steht dann beim analysierten Niedergang der Bundeswehr sogar thematisch im Fokus, aber selbst die betroffenen Streitkräfte entfalten hier aufgrund einer stabilen politischen Kultur (zumindest bisher) kein signifikantes anomisches Potenzial; Gleiches gilt sinngemäß für die deutschen Bürger. Die wirklichen Anomiepotenziale resultieren hier aus der fatalen und letztlich grundgesetzwidrigen Bundeswehrplanung der politischen Eliten selbst, sind also auch hier primär auf der Makro-Ebene angesiedelt. Bei alldem ist noch einmal zu betonen, dass das Wirkungspotenzial von Anomie am Ende nicht zu einseitig negativ beurteilt werden darf. Denn neben den unbestreitbaren Gefahren, die daraus für Demokratien erwachsen, zeigt sich auch ein gewisser Nutzen. Das wird vor allem bei den transversalen Analysen deutlich, die diese Ambivalenz der Anomie gleichermaßen spiegeln: Relativismus kann zum einen mit Fug und Recht als Gefahr der Demokratie begriffen werden, weil

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ein seelenloser Prozeduralismus eben auch eine umfassende Gefährdung inhaltlich zu bestimmender demokratischer Identität nach sich ziehen kann. Gleichwohl hilft er in dosiertem Maße auch, ­programmatisch-dogmatische Verkrustungen zu vermeiden und Demokratie durch die Infragestellung bejahrter Grundsätze immer wieder neu zu erfinden. Nötig ist das auch deshalb, weil Demokratie als politische Ordnungsform eben von vornherein nicht ohne Spannungsmomente auskommt, sondern vielmehr damit leben muss, die ihr inhärenten Antinomien immer wieder neu auszutarieren; Anomien können dann ebenfalls als positiv zu bewertende Symptome einer solchen Kraftanstrengung gelten. Modernisierung und Beschleunigung sind dann gleichsam die diachronen Korrelate zu diesen synchronen Transversalphänomenen und stehen gleichzeitig in enger inhaltlicher Verbindung zu ihnen. Besonders deutlich wird dies bei der Modernisierung, die insbesondere in Form von Säkularisierungs- und Individualisierungsprozessen in sehr engem Zusammenhang mit Relativismusschüben und verstärkter politiktheoretischer Dekonstruktion demokratischer Ordnungsmodelle steht. Insoweit verspüren gerade zeitgenössische Demokratien diesbezüglich einen erheblichen Rechtfertigungsdruck. Und wenn dazu komplementäre Beschleunigungstheorien Recht damit behalten sollten, dass diese Modernisierung künftig noch zusätzlich an Fahrt gewinnt, dann wird dieser Druck eben noch weiter wachsen. Oder noch genauer: Akzeleration würde dann nicht nur den Stellenwert relativistischer Perspektiven verstärken, weil jede Entwicklungsstation nur mehr eine kurze Halbwertszeit besitzt, sondern auch die Auseinandersetzung mit den anomischen Spannungspotenzialen jeder demokratischen Ordnung intensivieren. All dies lässt sich dann auch auf die einzelnen strukturellen und funktionalen Fallszenarien blenden. Konkret: Geheimdienstkontrolle, militärische Machtkonkurrenz, Populismus, Überkomplexität des EU-Mehrebenensystems, Niedergang der Bundeswehr, Steuerungsprobleme europäischer Finanzpolitik, Desintegration durch die italienische Korruption sowie die Identitätsgefährdung durch die deutsche Leitkulturdebatte sind dann zusätzlich durch diese transversale synchron-diachrone Brille zu betrachten bzw. analytisch zu ergänzen. Bei fortschreitender Modernisierung bzw. Akzeleration werden die jeweils in Rede stehenden Probleme nicht nur zunehmend individualistisch bzw. relativistisch angegangen werden, sondern auch die Frequenz im Umgang mit ihnen wird anwachsen. Zeitliche Taktung der Kritik, Kritikintensität und grundsätzliches Infragestellen jeglicher Ergebnisse werden also zunehmen, und ein mephistophelisches Zeitalter, in dem die Geister dominieren, die stets verneinen, ist damit durchaus möglich.

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Anomie als ambivalentes Signum der Demokratie: Ansatzpunkte und Konturen einer allgemeinen Theorie Martin Sebaldt 1 Anomie und Demokratie: Die theoretische Agenda In einem letzten Schritt gilt es nun, die verschiedenen Argumentationsstränge der Untersuchung zusammenzuführen und daraus ein einheitliches theoretisches Design zu entwickeln. Konkret geht es dabei also um drei miteinander zu verschränkende Komponenten: Erstens um die theoretischen Erkenntnisse der zwölf empirischen Einzelstudien, deren Quintessenz anhand der Anomiematrix bereits systematisch herausgearbeitet wurde. Zweitens sind nun die zu Beginn der Studie präsentierten theoretischen Erträge der Anomieforschung heranzuziehen, um dieses komplexe Befundszenario erklären zu können. Und drittens muss nun eine systematische Verbindung zur Demokratieforschung hergestellt werden, in der die Anomie-Perspektive bislang kaum eine Rolle spielt. Um diese theoretische Synthese herstellen zu können, bedarf es folglich zunächst der Einführung dieser dritten Komponente und dabei konkret eines demokratietheoretischen Zugangs, der den aktuellen Diskussionsstand ebenso spiegelt wie auch inhaltlich zum vorliegenden Vorhaben passt. Wie in der Einleitung dieser Studie bereits bemerkt, bilden dafür Konzepte ‚defekter Demokratie‘ die besten Ansatzpunkte, weil Anomie eben auch als Defekt begriffen werden kann. Um dies zu leisten, wird deshalb im Folgenden zunächst die Systematik meiner eigenen

M. Sebaldt (*)  Institut für Politikwissenschaft, Universität Regensburg, Regensburg, Deutschland E-Mail: