Democracia y neocrítica en América Latina: En defensa de la transición 9783964564450

Table of contents :
INDICE
Introducción: democracia y neocrítica. Un ejercicio de evaluación del desarrollo democrático reciente en América Latina
Investigación sobre la transición en América Latina: enfoques, conceptos, tesis
Políticas de reforma, Estado y sociedad
Las elecciones en los procesos de transición y consolidación democrática en América Latina durante los años ochenta y noventa
Democracia y partidos políticos en América Central
El financiamiento de los partidos políticos en América Latina
Democracia y violencia estatal en América Latina
El problema del desarrollo social y la democracia en América Latina al principio de la década de los noventa
Cultura política y transición a la democracia en Chile
En defensa de la transición: el primer gobierno de la democracia en Chile
Bibliografía
Lista de autores

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Dieter Nohlen (Comp.) Democracia y neocrítica en América Latina

Dieter Nohlen (Comp.)

Democracia y neocrítica en América Latina En defensa de la transición

Vervuert

• Iberoamericana

1995

Die Deutsche Bibliothek - CIP-Einheitsaufnahme Democracia y neocrítica en América Latina : en defensa de la transición / Dieter Nohlen (comp.). - Frankfurt am Main : Vervuert ; Madrid : Iberoamericana, 1995 ISBN 3-89354-077-6 (Vervuert) ISBN 84-88906-34-X (Iberoamericana)

NE: Nohlen, Dieter [Hrsg.] © Vervuert Verlag, Frankfurt am Main 1995 © Iberoamericana, 1995 Apartado Postal 40 154 E - 28080 Madrid Reservados todos los derechos Diseño de la portada: Michael Ackermann Impreso en Alemania: Rosch-Buch, Hallstadt

INDICE Introducción: Democracia y neocrítica. Un ejercicio de evaluación del desarrollo democrático reciente en América Latina Dieter Nohlen Investigación sobre la transición en América conceptos, tesis Dieter Nohlen/ Bernhard Thibaut

Latina:

enfoques, 28

Políticas de reforma, Estado y sociedad Liliana De Riz Las elecciones en los procesos de transición y democrática en América Latina durante los años 80 y 90 Harald Barrios

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59 consolidación

Democracia y partidos políticos en América Central Petra Bendel

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El financiamiento de los partidos políticos en América Latina Xiomara Navas Carbo

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Democracia y violencia estatal en América Latina Michael Krennerich

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El problema del desarrollo social y la democracia en América Latina a principios de los años 90 Bernhard Thibaut

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Cultura política y transición a la democracia en Chile Marta Lagos

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En defensa de la transición: el primer gobierno de la democracia en Chile Carlos Huneeus

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BIBLIOGRAFÍA LISTA DE AUTORES

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Introducción: democracia y neocrítica

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Dieter Nohlen

Introducción: democracia y neocrítica. Un ejercicio de evaluación del desarrollo democrático reciente en América Latina

La democracia y la crítica a la democracia - y su desarrollo reciente en América Latina - constituyen el objeto de estudio de los artículos compilados en este libro. Percibimos a la crítica como un ejercicio académico no exento de un análisis y de una evaluación crítica, como cualquier otra institución o forma de práctica. Por otra parte, la crítica es natural e incluso necesaria. Esto es cierto respecto al ámbito de la sociedad y de la política, dado que ambas requieren de la crítica para su desarrollo y mejoramiento. Una democracia pluralista, una institución libre no sólo permite la crítica, sino que la necesita. La función de la oposición política en una democracia de tipo occidental, la alternancia en el gobierno, sólo se puede cumplir ejerciendo responsablemente la crítica, dirigiéndola a estructuras, decisiones y personas involucradas en el proceso de toma de decisiones. La crítica es asimismo imprescindible en el campo científico, no sólo porque la universidad también es una institución libre, sino porque la crítica resulta ser el principio mismo de las ciencias. En este sentido, el racionalismo crítico estableció el principio del examen crítico como fundamento de las ciencias. Ahora bien, una mirada de mayor profundidad nos señala que el alto significado de la crítica en los dos campos no supone que se trate de un concepto idéntico. Y de verdad, una cosa es la crítica en el campo de o referida a la sociedad y otra muy distinta es la crítica en el campo científico o referida a sus métodos, conceptos, enfoques y resultados. Comparando los dos conceptos de crítica en relación al proceso de investigación, la crítica a la sociedad y a la democracia se ubica más bien en el ámbito del contexto de descubrimiento,

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mientras que la crítica como principio de las ciencias se ubica en el campo del contexto de justificación*. En esta disyuntiva acerca de la ubicación de la crítica en diferentes contextos del proceso de investigación, la crítica a la democracia que llamamos neocrítica opta por una crítica ubicada en el contexto de descubrimiento, mientras que la crítica a la neocrítica opta por el contexto de justificación. Las opciones no son categoriales sino graduales. Esto es especialmente cierto en el caso de la opción por el contexto de justificación, dado que no ignora la influencia del contexto de descubrimiento en la elección del tema a estudiar, en el planteo del interrogante clave, en la valorización del problema, en la formulación de las hipótesis y las atribuciones de importancia dadas a ellas. En términos relativos, en la crítica a la neocrítica damos mayor énfasis a la fundamentación y justificación teórica y empírica de las afirmaciones.

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Aclarados estos puntos, se torna más inteligible el tema de estudio: democracia y neocrítica. A sólo pocos años de la redemocratización en América Latina, ha aparecido entre intelectuales y politólogos una crítica desencantadora a la democracia en el subcontinente que se puede entender como crítica a la situación actual que vive América Latina y que se nutre asimismo de ella. Sería ingenuo no reconocer que el desarrollo económico, social y político de América conlleva grandes problemas. Sin embargo, la crítica a la neocrítica va más allá de este reconocimiento, centrándose en el análisis científico de las afirmaciones, es decir, de los conceptos, los contextos, las comparaciones y los criterios que apoyan o no las afirmaciones. Antes de exponer algunos elementos claves de la crítica a la democracia en América Latina, quisiera recordar la fuerte crítica a la democracia en el *

Por contexto de descubrimiento entendemos la relación entre el objeto de estudio, el investigador y el contexto social, mientras que el contexto de justificación se refiere a los aspectos científico-inmanentes de la investigación, i.e., la justificación y la comprobación critica de enunciados sobre relaciones, de sistemas y teorías, así como de los resultados de la ciencia (ver Nohlen 1989a).

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subcontinente en los tiempos preautoritarios de los años sesenta y setenta, crítica promovida por sectores de izquierda y derecha y un gran número de intelectuales, y sin lugar a duda coadyuvante de los procesos de destrucción, es decir, de deconstrucción y caída de las democracias de entonces. Cuando se fundó la ciencia política en Alemania en los años cincuenta, Dolf Stemberger, entonces investigador y posteriormente catedrático en la Universidad de Heidelberg, reflexionaba sobre el concepto de lo "político" como denominador de la ciencia política y proponía entenderlo como "responsable" o "consciente de las consecuencias de la investigación y de las afirmaciones científicas" o, en otras palabras, comprometido con la democracia. En América Latina, hay mucha tradición de pensamiento comprometido, de literatura comprometida, incluso - en su época - de ciencias sociales comprometidas (ver Aguila 1984; Nohlen 1986). Vale la pena preguntarse entonces si ya existe o si se generará una ciencia política comprometida con la democracia en América Latina.

II La crítica de los intelectuales y politólogos sugiere, en particular, las siguientes reflexiones: 1. Se guía por los déficits. Son obvios los déficits, y hay que percibirlos como tales. Sin embargo, reducir el análisis sólo a ellos no parece acertado. Vale tomar en cuenta también los logros, los cambios, los recursos, las viabilidades para profundizar la democracia, y desde allí delinear estrategias para la consolidación de una democracia que se acerque más al concepto normativo de la democracia. Hay que construir la democracia. El conocido politólogo norteamericano Abraham F. Lowenthal advirtió recientemente acerca del peligro de aplaudir prematuramente a las jóvenes democracias {Lowenthal/ Hakim, 1991). Sin embargo, ¿por qué no elogiar lo ya logrado? ¿Por qué negar a la democracia lo que - como sabemos a partir de la psicología de desarrollo infantil - es muy importante para la evolución del ser humano: el reconocimiento, la conotación positiva, el elogio respecto a lo que se logra, a través del cual se motivan esfuerzos para seguir avanzando?

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2. La crítica está parcialmente sujeta a un cierto deterninismo. Así, Lawrence Whitehead define de forma negativa el carácter y las posibilidades de consolidación de la democracia, según las circunstancias específicas de su creación, como, por ejemplo, su imposición externa por parte de un poder dominante, o la escasa participación de las masas (2). Igualmente, guiada por los resultados de los estudios sobre la transición, Terry L. Karl sostiene la tesis de que la "democracia por imposición" (democracy by imposition) no se trata de una verdadera democracia, sino más que nada de "una determinada forma de gobierno autoritario" (Karl/ Schmitter, 1990). De allí hasta la definición nada rigurosa de que las democracias latinoamericanas no son más que "dictaduras de vacaciones" (Nolte 1992) hay sólo un paso. 3. La crítica hace hincapié en la diferencia entre las democracias latinoamericanas y el concepto de democracia: así, por ejemplo, Philippe C. Schmitter distingue entre democracia de cantidad y democracia de substancia, o Guillermo O'Donnell entre democracia representativa y delegativa. De este modo, se separan las democracias latinoamericanas del tipo puro de democracia y se las entrega en su forma degenerada a la crítica (O'Donnell, 1992). En términos de Sartori (1991, 1992), la "misconceptualización" o conceptualización errónea consiste en atribuir a las democracias latinoamericanas características que ya incluyen su minusvalorización, su determinación negativa, su condenación, su desarrollo fatal. En vez de trabajar con conceptos más descriptivos y abiertos, dado el corto espacio de tiempo para investigar el fenómeno y la incertidumbre sobre el desarrollo futuro de la democracia en América Latina, se aplican conceptos cerrados, determinísticos y de juicio definitivo (ver las reflexiones muy acertadas de Ludolfo Paramio 1993). El escapismo intelectual frente a responsabilidades políticas y morales no permite escape ninguno para la democracia latinoamericana. 4. La crítica hace extensivo el concepto de democracia a toda la problemática del desarrollo, sobre todo al concepto de democratización, que no es aplicable a todos los fenómenos sociales. Se culpa a la democracia de toda la miseria del subdesarrollo económico y social. Esta acusación sólo se puede calificar de irresponsable, como, por ejemplo, en el caso de Héctor Rosada Granados (1993) respecto a Guatemala, quien atribuye a la democratización institucional la responsabilidad por problemas económicos y de marginación social de gran parte de la población que ya existían hace décadas. El concepto de "democracia de apartheid" de Francisco Weffort (1990) expresa de manera bien notoria esta tendencia a una difamación sin límites de la democracia -

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dando por entender al mismo tiempo un desconocimiento completo de la realidad político-social en Africa del Sur vinculada con el concepto del apartheid. En todo caso, resulta de vital importancia definir lo que se entiende por democracia. Nosotros aplicamos en lo que sigue el concepto de Robert Dahl (1971) que se fundamenta en dos componentes, la participación (elección) y la oposición (pluralismo). La transición a la democracia (transición y democratización) incluye, en primer lugar, la introducción de una competencia libre y pluralista de partidos políticos y de elecciones universales y libres para ocupar mandatos y funciones públicas. Vale la pena mencionar explícitamente los derechos humanos y su protección como componente cualitativo necesario de la democracia, que se percibe en la teoría democrática como un correlato imprescindible de las características básicas de la democracia en los términos de Dahl. Cuanto más amplio se conciba el concepto de democracia, cuanto más alejado esté del de Dahl, más se podrá criticar de una manera legítima la evolución democrática en América Latina. Por lo tanto, la dimensión y la profundidad de la crítica varían, entre otras cosas, en función del concepto básico de democracia. Por otra parte, su definición está sujeta a valoraciones subjetivas. Es decir: si se ven las cosas de una forma negativa, es fácil concebir los instrumentos analíticos de tal forma que las observaciones confirmen las premisas.

III La crítica de intelectuales y politólogos a la democracia en América Latina ha aparecido de una manera asombrosamente rápida. Ella se refiere a la calidad de la democracia. Algunos de los críticos argumentan en la línea de la tradicional diferencia entre democracia "formal" y "sustancial" o respectivamente "política" y "social" y a través de ella responsabilizan directa o indirectamente a la democracia por la miserable situación social de grandes sectores de la población. La crítica se refiere también a las condiciones de la transición a la democracia vistas como factores negativos y determinantes para el desarrollo democrático, y se articula también en forma de un escepticismo insuperable respecto a establecer duraderamente la democracia en América Latina (p. ej. en el caso de Malloy

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1992). Esta visión se consigue por seleccionar los parámetros históricos y normativos de tal manera que se impide llegar a un balance favorable, aunque provisional, de la democracia (p.ej. en el caso de Alcántara 1991). A esto se suman malentendidos básicos y reducciones analíticas, que resultan finalmente en una evaluación negativa de la democracia que no parece justa ni funcional para la consolidación de la democracia en América Latina. De esta manera, no se recuerda ni se considera que la democracia como orden institucional se ha introducido en la mayoría de los casos en países sin tradición democrática. No se considera el hecho de que las instituciones democráticas han precedido a la cultura democrática, y que la socialización política de la población se ha efectuado, en su mayor parte, bajo regímenes autoritarios. Mientras que el establecimiento de un orden institucional democrático se puede efectuar de una manera relativamente rápida e incluso estar determinado desde el exterior, la creación de una cultura política democrática requiere períodos de tiempo más largos. Resulta poco realista la suposición implícita de muchas de las aportaciones al debate sobre la democracia en América Latina, según la cual un orden institucional democrático establece simultáneamente actitudes y modelos de comportamiento favorables a la democracia. Es fatal para la evolución de la democracia en América Latina que la crítica a la misma no tenga en cuenta este, casi inevitable, desfasaje en el tiempo (time lag) y que, por ello, se atribuyan exclusivamente al orden institucional los problemas políticos que dicho fenómeno plantea diariamente en la democracia. Recordemos que en la República Federal de Alemania de la segunda posguerra, la democracia en tanto que orden institucional también precedió a la cultura democrática, y que en el transcurso de las décadas, y sólo con la consolidación económica, la confianza en la democracia creció y las encuestas evidenciaron un perfil político de Alemania semejante al de otras democracias occidentales (Almond y Verba, 1963; Almond y Verba, 1980). Claro que se ha comprobado que esta transformación se produjo bajo condiciones económicas y sociales muy favorables, por lo cual se ha denominado a Alemania Federal (con cierto escepticismo) como una "democracia de buen tiempo". En América Latina, la cultura política tiene que desarrollarse bajo condiciones sumamente desfavorables, muy al contrario que en Alemania. Tal como demostraremos, los desafíos económicos y sociales son enormes. Estas dificultades sólo pueden ser

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superadas con éxito a medio y a largo plazo. En las condiciones actuales el margen de maniobra para cualquier forma de gobierno es reducido. Sin embargo, es justamente la coincidencia del subdesarrollo socioeconómico y de la democratización lo que da lugar a las interpretaciones más erróneas. Esta "coincidencia de lo no simultáneo" no debería ser entendida como una relación de causalidad, como si la democracia fuera la responsable de las condiciones sociales actuales. Pero es precisamente en esta simple hipótesis, la de una relación de causalidad entre la democracia y las precarias situaciones sociales, en la que se basan - explícita o implícitamente - la mayoría de las críticas más recientes a las democracias latinoamericanas, por muy científicamente elaboradas que quieran parecer. Esta tendencia aparece muy claramente en los intentos de elevar a características constituyentes de la democracia en América Latina las anomalías sociales existentes y las limitaciones de poder participativo y político de gran parte de la población que de ellas resultan. La perversión del ideal destruye todas las barreras protectoras de la democracia contra una crítica frontal a la misma.

IV Por otra parte, no se toma en cuenta seriamente el problema que existe respecto al tipo de política económica - políticas de ajuste y neoliberales - que se impone a las democracias recientemente (re)establecidas. Esto se debe a diferentes motivos: la crisis de los ochenta (la crisis de la deuda), el agotamiento de la estrategia de desarrollo basada en la industrialización por sustitución de importaciones y centrada en el Estado y, finalmente, la falta de alternativas, como lo demuestra la aplicación generalizada del neoliberalismo en todos y cada uno de los países latinoamericanos. En sus distintas variantes, estas políticas tienen un alto costo, perjudican a grandes sectores de la población y no generan expectativas y cambios a corto plazo en sincronía con los tiempos electorales. De este modo, resulta difícil recibir y mantener el apoyo de la sociedad a través de las urnas. El dilema que se presenta radica en que los nuevos gobiernos tienen que emprender, por un lado, este tipo de políticas que difícilmente obtienen respaldo popular, y que incluso pueden llevar a una desidentificación con la

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democracia, mientras que, por otro lado, su gran tarea consiste precisamente en consolidar la democracia. Parece justificada la pregunta que se oye en América Latina y que expresa esta supuesta incompatibilidad: ¿es democrático el neoliberalismo? Por cierto, los costos de las nuevas reglas de juego en la economía hacen difícil imaginar una relación positiva entre neoliberalismo y democracia. Recuerdo haber escrito alguna vez, refiriéndome al caso de Chile, que la política neoliberal sólo podría llevarse a la práctica bajo condiciones autoritarias, que el neoliberalismo en América Latina estaría relacionado como condición necesaria con el autoritarismo. Hoy por hoy, pienso, por un lado, que cuestionar el neoliberalismo a través del criterio democrático significa introducir en el análisis un concepto de democracia que va más allá de lo institucional-procedimental y que favorece el empleo de los contenidos de la política como criterios para juzgar la democracia. Si estas políticas de ajuste y neoliberales no son democráticas, si lo que hace el Estado no es democrático, ¿cómo es posible calificar de democráticos a los Estados en los cuales se llevan a cabo programas neoliberales? La pregunta insinúa una respuesta negativa y abre brechas de desafección con la democracia. Por otro lado, dado que es imposible negar el problema de que hay condiciones adversas que operan en ambas direcciones, es decir, la democracia como una condición adversa para la transición económica y el neoliberalismo como una condición adversa para la consolidación de la democracia, es imperioso tratar el tema con mucha responsabilidad (en los términos de Dolf Sternberger) y compromiso con la democracia. Es allí donde Ludolfo Paramio (1993. 266) identifica, con justa razón, el elemento "provocativo" del razonamiento de Guillermo O'Donnell, quien distingue entre democracias representativas y democracias delegativas, atribuyendo a las últimas la responsabilidad por la ineficacia de las reformas económicas en América Latina. La distinción hace referencia a elementos tradicionales de la política latinoamericana, como son el presidencialismo y la cultura política caudillista, y los vincula como factores causantes de la falta de responsabilidad (accountability) en los sistemas políticos de América Latina - del ejecutivo ante el parlamento y ante el electorado. A primera vista, esto parece más que plausible; sin embargo, el razonamiento no está libre de problemas conceptuales y de evaluación. En primer lugar, conviene destacar la diferencia en el nivel de la formación de los dos conceptos contrapuestos. Mientras que en el caso de la democracia representativa

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O'Donnell trabaja con un concepto de carácter teórico, en el caso de la democracia delegativa se trata de un concepto empírico: en otras palabras, contrasta el mundo abstracto y puro mundo de la teoría - en su concepto de democracia representativa - con el reino gris de la empiria - en su concepto de democracia delegativa. Respecto de la democracia representativa, O'Donnell parece desconocer la crítica de la teoría democrática empírico-dialéctica que compara la función de la representación en la democracia representativa con "un cheque en blanco que habilita a los políticos para tomar decisiones políticas prescindiendo del consenso popular" ( O f f e 1988). En otros términos, su crítica ignora lo "delegativo" de la democracia representativa en cuanto a su funcionamiento en los países industrializados. Obviamente, los rasgos y tradiciones regionales cuentan en el funcionamiento de las democracias representativas; pero desde allí diferenciar entre aquellos que pertenecen a la buena teoría y aquellos que no - y que por esto producen malos resultados económicos contradice la lógica de la investigación comparativa (ver Sartori 1992), sobrepasando los límites de un análisis serio. La misma lógica de la investigación aplicada por O'Donnell lleva indefectiblemente al resultado buscado. Por otra parte, en lo que se refiere a la teoría clásica de la representación, vale la pena recordar la idea de la confianza (trust) como elemento clave del concepto de representación con libre mandato; este concepto es crucial para entender la función de las elecciones, que se expresa bajo la forma de un traspaso de confianza por parte de los electores a los elegidos para que tomen (las mejores) decisiones vinculantes en función de los representados. Así, la propia teoría de la representación incluye, en términos de O'Donnell, funciones delegativas. De este modo, como él mismo concede, se diluye hasta cierto punto el contraste tipológico entre democracia representativa y delegativa. En los casos citados por O 'Donnell no se trata pues de un nuevo tipo de democracia, sino de un fenómeno bien conocido en la teoría y la práctica de la democracia representativa; se trata de una autonomía relativa del elegido frente a sus electores. Pero mientras que dicho fenómeno es visto por Edmund Burke como la esencia misma de la representación - con mandato libre - y valorado positivamente, Guillermo O'Donnell lo considera opuesto a lo que él define como la esencia de la representación - la accountability - y lo valora, por lo tanto, negativamente. No pretendemos aquí de ningún modo minimizar diferencias en cuanto a conceptos y sistemas políticos, dado que el análisis de las similitudes y

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diferencias constituye el núcleo y el método de la investigación en el área del gobierno comparado. Sin embargo, las diferencias entre las democracias latinoamericanas y las de los países industrializados son más graduales que clasificatorias, más coyunturales que resultado de un legado histórico determinista; asimismo, no sólo tienen que ver con tradiciones sociopolíticas, sino con retos estructurales a la política en tiempos de crisis económica.

V En efecto, parece de suma importancia tomar en cuenta la situación histórica concreta que atraviesan los sistemas políticos en América Latina en el proceso de transición económica. En este sentido, intentaremos caracterizar dicha situación en base a los seis puntos siguientes: 1. Según una convicción generalizada entre los teóricos del desarrollo, la estrategia de desarrollo a través de la industralización por substitución de importaciones (ISI) se agotó a principios de los años ochenta, de modo que la crisis de la deuda fue expresión del agotamiento de dicha estrategia de desarrollo. Por lo general, se reconoce la necesidad de abrir las economías, de estimular la competencia y de privatizar las empresas estatales. 2. El Estado que tomó cuerpo con y bajo la ISI fue central para promover y mantener esta estrategia de desarrollo: un Estado voluminoso, costoso e ineficiente. Su constitución es clientelística y su legitimación ante los que lo respaldan se basa en la distribución de puestos de trabajo, favores, privilegios, prebendas, etc. Asimismo, en el Estado de la ISI, los partidos políticos, respondiendo a la demanda clientelística, se inclinan a propiciar programas de corte populista, y los intereses sociales particulares capaces de organizarse se dirigen directamente al Estado para acordar - sin la intermediación del sistema representativo - lo que les parece conviente obtener, etc. Como confirma Paramio (1993: 270), la ISI "ha creado actores sociales populares y de clase media de los que depende la legitmidad del Estado, a la vez que estos actores sólo pueden sobrevivir si las políticas públicas mantienen la protección del mercado interno y niveles de salarios y prestaciones sociales que no corresponden ni a la capacidad productiva ni a la competitividad de las economías nacionales". Este Estado parece hoy por hoy poco adecuado para alcanzar los propios objetivos de desarrollo socioeconómico de la ISI y los

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objetivos políticos como conservar y consolidar la democracia. Por el contrario, parece más bien representar un serio obstáculo no sólo para dichos objetivos, sino además fundamentalmente para lograr cierta accountability, la cual resulta naturalmente incompatible con el concepto clientelístico y particularista. 3. No obstante, es precisamente de este Estado emanado de la ISI del que se espera que emprenda un giro de 180° en la política económica, lo que de hecho significa cortar los lazos de relaciones tradicionales entre el Estado y la sociedad en América Latina, y que implica, al mismo tiempo, una reforma del Estado como actor y como estructura, en cuanto a sus funciones y relaciones con la sociedad. 4. Las políticas de ajuste y neoliberales afectan sobre todo a los marginados por las políticas de austeridad fiscal y, lo que importa mucho más en términos políticos, a grandes sectores de la clase media, especialmente a la dependiente del Estado - producto mismo del Estado de la ISI -, debido a las políticas de reestructuración y privatización de la economía y a la propia reforma del Estado como aparato administrativo. 5. Estos sectores medios dependientes del Estado no se hallan dispuestos de ningún modo a aceptar reformas que amenacen su situación social asociada al Estado de la ISI. ¿Cómo podrían estos sectores medios dependientes del Estado aprobar una reducción del mismo? Por lo tanto, una gran parte del electorado no está dispuesta a votar a favor del "paquete de reformas". 6. Ante esta herencia histórica, en América Latina resulta particularmente difícil conseguir la aprobación de la mayoría electoral para los paquetes de reformas neoliberales. Echemos una mirada a la situación electoral en varios países de la región. En Uruguay, un intento de reforma en el sentido señalado no pudo concretarse. El electorado uruguayo consta de una mayoría de votantes que dependen del Estado, sea como empleados públicos activos o jubilados. En esta democracia hiperintegrada (Rama 1987), no hay manera de consensuar las reformas necesarias, lo que puede producir graves inconvenientes a la democracia a medio plazo debido al inmovilismo de la política en la República Oriental. En Perú, Vargas Llosa fracasó en su intento de ganar las elecciones con un programa neoliberal; su contrincante, Fujimori, quien no se había manifestado tan claramente en tal sentido, triunfó en las elecciones y llevó dicho programa a la práctica, sacrificando la democracia que sólo pudo restablecerse por la presión internacional. Argentina y Venezuela confirman la regla, a pesar de que Menem y Pérez iniciaron programas económicos de corte liberal. En el caso de la victoria electoral de Menem resultó decisivo su perfil

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de peronista; en el caso de Pérez, el recuerdo de sus políticas anteriores durante su presidencia en la década de los años setenta. En ambos casos, los electores no se decidieron en absoluto por políticos de corte neoliberal. El resultado político resultó ser muy diferente: en Argentina, Menem logró estabilizar la economía tras una hiperinflación sumamente grave, pudiendo compensar de esta manera los elevados costos de las políticas de ajuste estructural y de liberalización de la economía frente a los ojos del electorado (ver Paramio 1993: 271-272) - lo que explica las victorias electorales de 1991 y 1993. En Venezuela, la política neoliberal de Pérez sólo podía distribuir costos en la población. Las expectativas, sobre todo las de las clases medias, se frustraron por completo. Finalmente, Pérez fue desplazado del poder bajo circunstancias en las que aquí no incursionaremos. En las elecciones de 1993, Caldera triunfó con un programa de corte populista. De este modo, se comprueba empíricamente la complejidad de la relación entre democracia y neoliberalismo en América Latina, la cual exige un análisis muy cuidadoso de la política cuando se trata de superar el dilema entre lo inmediato y lo estructural.

VI La democracia retornó a América Latina en un momento histórico en el que la región se hallaba atravesando una crisis económica y social mucho más aguda que cuando se instalaron por doquier regímenes dictatoriales. Por consiguiente, resulta por demás llamativo el hecho de que, hasta ahora, la democracia se haya mantenido en la mayoría de los países a pesar de todos los serios problemas que la democracia enfrenta en el proceso de su consolidación. Perú constituye la única excepción, pero hay que destacar que Fujimori, ante las presiones internas y externas, se apresuró a volver a las condiciones democráticas, o sea constitucionales. El hecho de que la democracia haya perdurado este tiempo condición indudablemente insuficiente, aunque indispensable para su consolidación - se subvalora muy a menudo en vista de los peligros con que se enfrenta. Pero este fenómeno merece una consideración especial si tenemos en cuenta que las condiciones sociales bajo las cuales se produjo la caída de la democracia en décadas anteriores nunca habían sido tan desfavorables en América Latina como las actuales.

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Si situamos los retos de la democracia en América Latina en un contexto más amplio, se hace patente la interdependencia de los diferentes grupos de problemas. Allí está, en primer lugar, el entramado institucional democrático como tal, su estructura y capacidad de funcionamiento, incluido el de las élites que compiten políticamente entre sí y que dirigen las instituciones; luego está la cultura política, la actitud de la población y de los diferentes sectores sociales hacia las instituciones y las élites políticas, y finalmente están los resultados económicos y sociales del sistema democrático. La relación entre estos tres conjuntos de problemas se establece a través del concepto de la legitimidad. Como destacamos antes, la (re)instauración de las instituciones democráticas precede a la existencia de una cultura política democrática. Los sondeos muestran, en efecto, que la democracia como valor no está consolidada ni aceptada en América Latina. Más bien predomina una actitud ambivalente. No obstante, la democracia es el sistema de gobierno preferido. En 1992, en los tres países andinos tradicionalmente inestables políticamente, las siguientes mayorías calificaron la democracia como el sistema bajo el cual se vive mejor: Bolivia 74%, Ecuador 63%, Perú (antes del golpe) 59%. Pero sólo el principio abstracto goza de esta confianza. De los encuestados, solamente manifestaron estar satisfechos con la democracia concreta y actual un 39% en Bolivia, un 36% en Perú (antes del golpe) y un 23% en Ecuador (datos de las encuestas de LAPA 1992). El abismo entre el principio abstracto y la realidad democrática está condicionada principalmente por los resultados en las principales áreas del sistema político, es decir, la económica y la social. Y aquí intervienen como elementos capitales la seguridad y la subsistencia económica y social del individuo. Si los resultados son insuficientes, ello repercute directamente en la valoración del sistema. En los citados países andinos, ante la elección entre la democracia concreta y actual y una dictadura con justicia social (alternativa totalmente hipotética, ya que no ha habido ninguna experiencia histórica similar en los países actualmente democráticos), una mayoría de los encuestados se declara a favor de un sistema dictatorial. En otras palabras: la población de hecho aprecia la democracia, en particular en lo que concierne a la libertad de expresión y de elección. Pero, ante su situación desesperada y sobre todo ante la posibilidad de que ésta se generalice, prefiere la forma de gobierno que sea más capaz de satisfacer las exigencias económicas y sociales o la que se sabe presentar como tal. Teniendo en cuenta que ningún tipo de sistema puede exhibir logros rápidos y contundentes bajo las actuales condiciones económicas en América Latina,

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también la democracia cosecha criticas, las cuales caen en un terreno fértil. Pero, en la medida en que los problemas económicos y sociales se puedan resolver con decisiones institucionales democráticas, la democracia, dentro del marco de una legitimación que se está recuperando, va a experimentar un anclaje duradero en los sistemas de valores y actitudes de la población. Es necesario contemplar los problemas actuales, las faltas de simultaneidad, las ambivalencias, las crisis, etc., no sólo como tales, y así dirigirlos en contra de la democracia, sino también y precisamente en su posible función catalizadora de un cambio fundamental hacia una mayor democracia, también en el sentido participativo y social.

VII La nueva crítica a la democracia en América Latina (y aquí reanudamos las explicaciones recién hechas) parte, en muchos casos, del supuesto implícito de que las instituciones democráticas están determinadas por las condiciones de la transición y que, además, se adaptan a las estructuras y modelos de comportamiento político tradicionales (autoritarios). Sin duda, el modo de transición es importante para la evolución democrática y, sin duda, las tradiciones de un país también lo son para el funcionamiento institucional. Desde una visión sociológica, las variables de comportamiento constituyen incluso un componente esencial de la estructura institucional. Pero, ni el modo de transición ni los estilos políticos tradicionales determinan la evolución democrática. La relación entre estas dos variables es interdependiente y sumamente compleja, sobre todo cuando se tiene en cuenta que las variables externas influyen sobre ellas tanto individualmente como en la relación entre ambas. Las instituciones marcan el comportamiento político, así como, a la inversa, los estilos políticos influyen en la estructura institucional. Además, es acertado suponer un cierto grado de autonomía de ambas variables. La transformación institucional provocada por la reforma y los estilos políticos cambiados por la experiencia histórica pueden ejercer una influencia duradera sobre la evolución democrática. Tras la democratización aparecen estos dos fenómenos, el institucional y el actitudinal, en América Latina. La reforma institucional no sólo forma parte del debate académico, sino también de la agenda política en una serie de países. Las relaciones entre el Presidente y el Parlamento, la reforma electoral y la

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descentralización política son primordiales en este sentido. Si consideramos que la centralización horizontal y vertical del poder (Véliz 1980), así como las deficiencias en la representación política y los notorios fraudes electorales en varios países de la región son características tradicionales de la política latinoamericana, se puede hablar de un giro de 180 grados en el pensamiento institucional en América Latina. Esta tendencia es todavía más digna de atención - prescindiendo de algunas aberraciones institucionalistas - cuando se considera que el pensamiento reformista está ligado a los problemas concretos del governing, o sea, del mejoramiento de la gobernabilidad, y tiene, en suma, su punto de referencia en la consolidación de la democracia. En cuanto a los tipos de comportamiento, algunas prácticas enteramente nuevas respecto al modo de gobernar revelan, en las élites políticas de algunos países, una considerable capacidad de aprender (ver Rehren 1991). Primero, hay que recordar que en todos los países (re)democratizados se ha producido una alternancia en el ejercicio del poder (en caso de segundas elecciones). La alternancia en el gobierno se puede interpretar como un indicador de la aceptación del sistema político por parte de las élites políticas. Además, vale la pena mencionar que, en algunos países, incluso después de un cambio de régimen se ha seguido con la política del gobierno precedente, al menos en sus rasgos fundamentales. La tendencia hacia una mayor continuidad política está en consonancia con la tendencia general hacia un mayor pragmatismo en América Latina, una tendencia ya constatada por Albert O. Hirschmann en 1987 (Hirschmann 1987). Finalmente, en algunos países, se ha llegado a un ajuste del presidencialismo a formas parlamentarias de gobierno, que asegura las mayorías institucionales necesarias para la política iniciada por el Ejecutivo. Con estos arreglos se elimina la lógica de la competencia del sistema presidencial, se supera el tradicional bloqueo presidencialista latinoamericano. En consecuencia, la democratización en América Latina se caracteriza también, pese a todos sus obstáculos y problemas, por un cambio en las variables de comportamiento; cambio que puede contribuir a un mejor funcionamiento del orden institucional. Esto demuestra que la degeneración de la democracia no es un destino ineludible. El análisis crítico de la evolución democrática debería acompañar constructivamente el necesario ajuste de la política a las exigencias de gobernabilidad tanto por parte de las instituciones políticas como por parte de los tipos de comportamiento de las élites políticas.

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VIII ¿Es posible concluir algo sobre las chances del desarrollo democrático en los años noventa, a partir de la continuidad democrática que se registra en América Latina hasta la actualidad, y bajo las condiciones económicas y sociales ya mencionadas? Nuestra opinión es que se pueden estimar las perspectivas políticas a medio plazo, basándose en aquellos factores que explican la continuidad democrática hasta el presente. En este sentido, distinguimos entre mantenimiento y consolidación de la democracia; pues, aun cuando es posible constatar una continuidad en el tiempo para las jóvenes democracias latinoamericanas, de ningún modo se puede afirmar que, hoy por hoy, éstas estén consolidadas. La consolidación es un proceso que se lleva a cabo en el nivel valorativo, y se mide por un aumento en el reconocimiento que la población realiza de la democracia como una forma de gobierno y de vida - como un valor en sí. Mientras no estén consolidadas las democracias en América Latina seguiremos estando ante democracias inestables. ¿Cómo se explica que las democracias actuales no degeneren (nuevamente) en dictaduras, y cómo se puede fundar la perspectiva y la esperanza de que se haya roto la alternancia cíclica entre democracia y dictadura? Esencialmente, se trata de diez factores, algunos de los cuales se refieren a experiencias histórico-políticas de las sociedades y, sobre todo, de las élites políticas; la mayoría alude, en cambio, a desarrollos en muy distintos niveles: el nivel de los valores, el de los actores, el de la estructura y el del sistema. 1. Allí está, en primer término, la penosa experiencia con la dictadura. Dejando de lado unas pocas excepciones, en las que los regímenes militares están asociados con recuerdos positivos para gran parte de la población (Ecuador, Perú, Chile), la experiencia autoritaria en general fue negativa. En ocasiones, esto se debe a los magros resultados económicos y sociales; en la mayor parte de los casos, la causa radica en la cuestión de los derechos humanos e indefectiblemente en lo que atañe a la falta de libertad individual y colectiva. La aceptación de regímenes autoritarios en la sociedad ha disminuido. 2. Por otra parte, la experiencia hecha con el derrumbe de las democracias ha enseñado, sobre todo en en los países con tradición democrática, que la polarización ideológica y la falta de capacidad para llegar a compromisos políticos pueden destruir la democracia. A pesar de la crisis económica, del enorme costo de las políticas y de la profundización de las desigualdades

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sociales, lo que hace pensar en una mayor polarización, se observa, sin embargo, una mayor moderación que tiene que ver con el agotamiento de las recetas ideológicas fáciles (Rueschemeyer et al. 1992: 155). 3. La experiencia con la transición contribuyó, asimismo, a reforzar el pragmatismo en América Latina y a mover a los actores políticos hacia negociaciones y pactos. En la mayoría de los casos, la transición a la democracia fue acordada en conjunto por militares y partidos políticos. Se celebraron pactos y se lograron compromisos y soluciones de consenso (concertaciones). 4. Se ha tornado más difícil elaborar una fundamentación ideológica alternativa a la democracia que despierte entusiasmo en la población. Las ideologías de las dictaduras, desde Castro a Pinochet, desde el socialismo a la doctrina de seguridad nacional, han agotado su poder de convencimiento y han dejado de ser atractivas. Se ha producido un cambio tanto en la situación internacional como en las hipótesis internas de conflicto que constituían su principal caldo de cultivo. 5. Desde el punto de vista de las relaciones cívico-militares como base sociopolítica de los regímenes militares, es posible comprobar que los regímenes autoritarios no cuentan en el presente con grupos de apoyo en la sociedad. Esta falta de sustentación disminuye la perspectiva de cierta estabilidad de las soluciones autoritarias. Asimismo, hay menos grupos políticos dispuestos a golpear la puerta de los militares para que intervengan en función de la protección de sus intereses. 6. En general, el sistema representativo ha logrado fortalecerse. Los partidos políticos han podido mejorar su institucionalización (ver Dix 1992) y han adquirido importancia en relación a otros grupos sociales que, como grupos de poder, buscaron plantearles competencia. Los grupos perdedores (especialmente en el juego de poder corporativo en Argentina y Bolivia) son los sindicatos y en algunos casos también las fuerzas armadas. No obstante, hay canales de desafección política, de pérdida de identidad con los partidos políticos que pueden conducir a la deslegitimación de los partidos políticos y causar grandes problemas de gobernabilidad (ver Paramio 1993: 268). 7. Con respecto a los militares, la imagen, por supuesto, varía mucho. En general, su posición fáctica y constitucional es lo suficientemente fuerte como para influir, llegado el caso, en las decisiones políticas. Con su poder de veto, los militares protegen sobre todo sus intereses corporativos. La sólida posición de las fuerzas armadas en las jóvenes democracias, que ha sido a menudo objeto de críticas, reduce las posibilidades de una ocupación militar directa de los

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puestos de mando político. Desde la óptica militar, las relaciones políticas actuales no serían motivo para una intervención, dado que, en lo relativo al ordenamiento político, tanto los partidos de derecha como los de izquierda representan, grosso modo, aquello que querían los militares antes de intervenir en la arena política. Por otra parte, los demás argumentos que se esgrimen en este sentido (como el de la lucha contra la corrupción) apenas encuentran apoyo, debido a que las recientes dictaduras militares son rememoradas, en la actualidad, como la época dorada de la corrupción. De todos los argumentos a favor de tales intervenciones, es el de la ley y el orden aquel que encuentra más eco, a causa del aumento de la criminalidad cotidiana. 8. A pesar de los problemas institucionales que siguen existiendo (estructura del Estado, déficits de funcionamiento del sistema político), puede observarse una serie de innovaciones institucionales. Tal es el caso de reformas en la legislación electoral que han incrementado la participación de grupos políticos en las elecciones y la legitimidad de los procesos electorales, o de modelos de interacción más conformes con la democracia al interior de los partidos políticos, que se expresan en la formación de gobiernos de coalición con mayorías institucionales. En tanto que el Presidente es apoyado por el Parlamento, se superan algunos problemas de funcionamiento del presidencialismo en América Latina. Finalmente, por primera vez se han llevado a cabo destituciones (impeachments) de Presidentes (Brasil, Venezuela), que desvirtúan el golpe como última ratio. 9. El rechazo internacional ante regímenes autoritarios ha crecido en el hemisferio occidental, así como la solidaridad entre las democracias latinoamericanas. En lo relativo a ayuda económica y celebración de convenios, se impone la condicionalidad política, es decir, su vigencia sólo en condiciones democráticas. Los derechos democráticos se entienden en la región, formando parte cada vez más de los derechos humanos. Los procesos electorales se desarrollan bajo observación internacional. 10. La experiencia de que los golpes fracasan (Venezuela), o de que las dictaduras ya no se pueden establecer tan fácilmente (Guatemala), o de que se ven obligadas a una democratización relativamente rápida (Perú), o de que incluso se haya logrado restablecer en su puesto a Presidentes autodestituidos a través de la presión internacional (bajo circunstancias tan confusas como en Haití), en pocas palabras, la experiencia de intentos autoritarios fallidos puede ejercer una influencia disuasoria frente a los intentos de quebrar el orden democrático.

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IX En democracias inestables no puede descartarse per definitionem que existan en la sociedad grupos que eventualmente intenten llegar al poder de manera violenta y eliminar la democracia, ya que si no, estaríamos hablando de democracias consolidadas. Tales intentos se nutren de las deficiencias cualitativas de la democracia, entendida en un sentido amplio del término que implica, así, la cuestión de la vigencia del Estado de derecho y del desarrollo social (superación de la pobreza masiva). Pero también se alimentan de posturas críticas de las democracias realmente existentes, en las que el planteo de ciertas demandas legítimas a la democracia (como el tratamiento por parte de la Justicia de las violaciones a los derechos humanos durante los regímenes militares o la eliminación de los elementos autoritarios aún vigentes en las constituciones y el poder de veto de los militares). Cuando grupos sociales fracasan en sus intentos autoritarios, no sólo se conserva el orden democrático, sino que a partir de ahí puede originarse una fuerza favorable a la consolidación de la democracia. Recuérdese el intento de golpe fallido en España el 23 de febrero de 1981, que no puede entenderse más que como un hito en el proceso de consolidación democrática de ese país. Sin embargo, a largo plazo, lo decisivo para la consolidación de la democracia en América Latina debería ser el desarrollo económico y social de la región, a pesar de que no existe una relación automática entre crecimiento económico y estabilización de la democracia. Si fracasa el Estado, si fracasan los políticos y la política, entonces podría acontecer, una vez más, un cambio en la forma de gobierno. La elección y el golpe de Fujimori en el Perú constituyen, en este sentido, un ejemplo elocuente, la mayoría de la población apoyó a Fujimori en el procedimiento democrático y también en el golpe de Estado. El pueblo puede volcarse en contra de la democracia. En los años noventa, mucho habla a favor del mantenimiento de la democracia en América Latina. En parte, se trata de motivos anclados en las experiencias históricas y en innovaciones políticas; en parte, en la falta de atractivo o de posibilidades de éxito de las soluciones dictatoriales. Con respecto a la alternativa entre democracias inestables o consolidadas, la cuestión actual y futura es si las democracias en América Latina, en esta fase de falta de opciones

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no-democráticas, lograrán continuar desarrollándose y estabilizarse a pesar de los enormes desafíos económicos y sociales. Tan sólo en ese caso se habría logrado poner un punto final a la alternancia cíclica entre dictadura y democracia propia del desarrollo político en la región.

X El tema de la neocrítica y la reflexión sobre la democracia recorre los artículos que se presentan a continuación, la mayor parte de los cuales fueron presentados por investigadores alemanes y latinoamericanos en julio de 1993, en el marco de una conferencia sobre democracia y neocrítica realizada en la Universidad Libre de Maspalomas. En aquella ocasión, los participantes se propusieron estudiar conjuntamente el desarrollo reciente de la democracia en América Latina en sus diferentes dimensiones y en base a algunos interrogantes compartidos. La idea era llegar a cierto resultado sistemático y de síntesis - como fruto de un esfuerzo científico común. De este modo, todos los trabajos han sido concebidos en una perspectiva comparada, aunque algunos se concentran más bien en un caso en particular. Tal es el caso del artículo de Liliana De Riz, que toca el tema de la reforma del Estado partiendo del caso argentino y reflexiona sobre la reestructuración de las relaciones entre el Estado y la sociedad. A continuación, Harald Barrios estudia los desarrollos electorales recientes en América Latina, en relación con la cuestión de la transición a y la consolidación de la democracia. El artículo de Petra Bendel se ocupa del tema de los partidos políticos en América Central y enfatiza la importancia de no caer en una crítica poco diferenciada que ignore los progresos logrados por estas organizaciones claves para el funcionamiento de la democracia y para su mantenimiento futuro en la región. El trabajo de Xiomara Navas Carbo se concentra en otro aspecto central concerniente a los partidos políticos, cual es la cuestión de las características específicas de su financiamiento en América Latina. Michael Krennerich retoma en su artículo el tema de las relaciones entre Estado y sociedad, concentrándose en las repercusiones que ha tenido el (re)establecimiento de la democracia sobre el fenómeno de la violencia estatal en los países latinoamericanos. El trabajo de Bernhard Thibaut toca, asimismo, otro tema clave para la consolidación de la democracia: las tendencias recientes del desarrollo social y de la política social en América Latina al principio de la década de los noventa. A continuación, el

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artículo de Marta Lagos investiga la relación entre la cultura política y los problemas de la consolidación de la democracia a partir del caso chileno, planteando interrogantes de importancia acerca de diferentes conceptos teóricos elaborados a partir del desarrollo de la democracia en España. Finalmente, valiéndose de un enfoque comparado y en la línea de evaluación comprehensiva de los logros de la democracia en América Latina, Carlos Huneeus realiza una enfatizada defensa de la transición durante el primer gobierno de la democracia en Chile. Hemos decidido incluir, tras esta introducción, el artículo de Dieter Nohlen y Bemhard Thibaut, que analiza el estado de la investigación sobre la transición y la consolidación a la democracia en América Latina, revisando algunos temas, conceptos y tesis centrales de las investigaciones realizadas sobre el tema en los últimos afios. Quiero expresar aquí mi agradecimiento a la Universidad Libre de Maspalomas y especialmente a su Director, Román Reyes, por la invitación para realizar la conferencia mencionada. Las contribuciones reunidas en este libro se beneficiaron de la investigación realizada en el marco de proyectos, apoyados por distintas fundaciones e instituciones científicas, entre ellas, la Deutsche Forschungsgemeinschaft y la Fundación Volkswagen. Para la preparación de la publicación fueron de gran ayuda Bernhard Thibaut y Martín Lauga, quien contribuyó mucho en el trabajo de redacción y traducción de los textos.

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Investigación sobre la transición en América Latina: enfoques, conceptos, tesis

Introducción A través de las reflexiones siguientes nos proponemos abordar las características de la investigación sobre la transición en América Latina desde una perspectiva que permita, por un lado, visualizar las posibles diferencias y similitudes con respecto a la investigación sobre la transición en otras regiones del mundo y, por otro, reflexionar acerca de las condiciones históricas y metodológicas de la elaboración teórica en las ciencias sociales.* Al comparar más allá de un área determinada, la investigación comparada que apunta a la elaboración de generalizaciones y teorías enfrenta el problema de tener que lidiar con contextos heterogéneos, quedando así no sólo expuesta al peligro de perder especificidad histórica, sino, además, de no poder verificar empíricamente sus hipótesis (ver Sartori 1992). Por consiguiente, para una comparación de tipo global resulta recomendable analizar primero las características específicas de los fenómenos en observación propias del área en cuestión - en este caso, América Latina - y, aun en el caso de limitarse a un área, proceder de tal forma que, junto a la búsqueda de similitudes, no se pierdan de vista las diferencias. Este camino intermedio entre especificación y generalización no sólo le otorga un valor científico a lo histórico-empírico - al cual se accede a

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Este artículo fue escrito como contribución a un seminario dedicado a la comparación de los procesos de transición a la democracia en Europa del Sur, Europa del Este, América Latina, Africa y Asia (ver Merkel 1994).

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través de la descripción -, sino que resulta determinante para la elaboración de conceptos claves en la investigación sobre la transición en la ciencia política como democratización, transición, consolidación así como para una parte fundamental de los resultados que se pueden adjudicar a la 'teoría de la transición'. Escribimos 'teoría de la transición' conscientemente entre comillas, pues aquí entendemos bajo teoría un set de conocimientos científicos sobre causas, procesos y consecuencias de transiciones, basado en variables estructurales y en variables relativas a los actores, y no una teoría, de la cual se suele esperar que esté en condiciones de explicar los procesos de transición en un gran número de países.

1. América Latina: el área y el estado de la investigación En lo que sigue nos ocuparemos de algunas características de la transición latinoamericana como un proceso histórico y como un proceso de investigación. Ambos procesos se hallan entrelazados de varias maneras. Cabe mencionar aquí que la investigación sobre la transición no sólo acompañó el paso del autoritarismo hacia la democracia, sino que en algunos países se anticipó a éste en la búsqueda de modelos, con el fin de acelerar dichos procesos de apertura o transición. España sirvió como un modelo de referencia normativa en la investigación y en la política, si bien no era posible suponer la presencia de las mismas condiciones de partida históricas en ninguno de los países latinoamericanos. De hecho, nos parece justificado y fructífero, desde el punto de vista científico, emplear el caso de España como un modelo de contraste empírico, a fin de iluminar las particularidades de las transiciones latinoamericanas. Para nuestros objetivos (y ante el poco espacio disponible), resulta suficiente la confección de una lista de aquellas relaciones y observaciones más desviantes, y que no sólo tenga en cuenta la comparación con España (o Europa del Sur), sino asimismo las diferencias intrarregionales. En primer lugar, queremos brindar algunas informaciones sobre el área de investigación: 1. Una primera observación es que un análisis de la transición a la democracia en América Latina se enfrenta con doce casos en total. Tenemos que partir, entonces, de un gran número de variables y, más aún, de una elevada

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variabilidad entre ellas, lo que tiene que verse reflejado en la comparación y en el tipo de generalización al cual se puede aspirar. 2. La suposición de la variabilidad se fortalece todavía más debido al largo período de tiempo que comprende la transición en América Latina: doce años, de 1978 a 1990. Estamos ante - a diferencia de Europa del Sur, al menos - una simultaneidad de procesos distintos. Mientras que la transición en algunos países aún no estaba concluida - en el sentido de una democratización políticoinstitucional -, la democracia en otros ya se veía confrontada con la cuestión de la supervivencia. En otras palabras: mientras que en algunos países la democracia era fomentada en lo normativo, en otros ya se hallaba atravesando la fase del desencanto, de la frustración y decepción, lo que implica una amenaza para su mantenimiento. 3. Los procesos de transición en América Latina resultaron de condiciones de partida en extremo diferentes; no sólo nos referimos a los tipos básicos de autoritarismo (autoritarismo moderno vs. tradicional), sino también a situaciones autoritarias marcadas por características distintas dentro de los tipos respectivos (como autoritarismo excluyente o incluyente) en el momento del inicio de la transición (por ejemplo, en lo referente al grado de la represión y al grado de institucionalización de los regímenes autoritarios; ver Nohlen 1986; 1987). A menudo no se toma en cuenta esta variedad debido a generalizaciones conceptuales como la del régimen burocrático autoritario, concepto que, a pesar de haber sido desarrollado con referencia a casos particulares (Argentina y Brasil; ver O'Donnell 1979), sirve para englobar a todos los regímenes autoritarios de América Latina (ver, por ejemplo, Rueschemeyer et al. 1992). 4. Asimismo, hay grandes diferencias en lo referente a las experiencias preautoritarias. Algunos países pueden apoyarse en una fuerte tradición democrática (Chile, Uruguay), otros vivieron vaivenes entre formas de dominación democráticas y autoritarias (Argentina, Brasil) y un tercer grupo, finalmente, presenta un desarrollo de marcado carácter autoritario (Paraguay y los países centroamericanos a excepción de Costa Rica). En consecuencia, tenemos tanto procesos de democratización como de redemocratización, enhebrados, a su vez, en el proceso respectivo de desarrollo nacional {Nohlen 1994a). 5. La transición se llevó a cabo en el contexto de la crisis económica más profunda vivida por América Latina desde los años treinta. Esta característica circunstancial de la transición democrática constituye tal vez (con la excepción de Chile) la similitud más generalizada del proceso. Por eso, no extraña que los

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analistas concuerden en enfatizar la crisis económica ("la década perdida") como un hecho imprescindible para entender el proceso de transición y los acontecimientos posteriores. En parte, la transición misma debe comprenderse como un producto de esta crisis (ver más abajo, punto 2.1). 6. En casi todos los países se produjo o se está produciendo, en conjunción con la crisis económica y durante el período de la transición, un cambio en la estrategia de desarrollo, pasando del modelo de industralización por substitución de importaciones al modelo neoliberal (ver Efier 1992). Este cambio determina modificaciones fundamentales en las relaciones entre Estado y sociedad, cuyas pautas básicas de relación tradicionales (por ejemplo clientelismo estatal) se están revirtiendo en el proceso de la transición a y de la consolidación de la democracia (ver Cavarozzi 1991; Paramio 1993; De Riz 1994; Nohlen 1994b). Junto a estas características específicas del área, hay que considerar, asimismo, otras propias de la situación de la investigación sobre la transición en América Latina: 1. La investigación sobre la transición latinoamericana estaba y está orientada normativamente. El interés cognoscitivo se dirige claramente a la creación de relaciones democráticas. 2. Es una investigación que acompaña el proceso histórico, incluso con análisis prospectivos de tipo ex-ante. Asimismo, evidencia en parte propósitos socialtecnológicos (ver, por ejemplo, los estudios de Huneeus sobre España y Chile). Algunos investigadores estuvieron o están involucrados activamente en los procesos de democratización, ya sea como políticos o como asesores políticos. 3. La investigación estaba orientada, sobre todo en la fase inicial, hacia modelos europeos de transición exitosa. Se llevó a América Latina conceptos e interrogantes desarrollados a partir de casos europeos. Algunos trabajos de influencia internacional surgieron, especialmente, en el marco de proyectos de investigación financiados en Norteamérica y Europa, con la participación de algunos prominentes científicos sociales latinoamericanos (ver O'Donnell/Schmitter/Whitehead 1986; Nohlen/Solari 1988). 4. La investigación sobre la transición significó un cierto quiebre con la tradición de investigación latinoamericana. El estructuralismo, con su acentuación de las variables socioeconómicas, fue reemplazado por enfoques que ponían énfasis, por una parte, en situaciones decisionales y el comportamiento estratégico de actores y, por otra, en variables políticas genuinas (instituciones). La ciencia

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política latinoamericana experimentó así un giro de 180° (así lo observa también Sartori 1991: 449). 5. En el transcurso de este proceso se importaron conceptos a América Latina, que hasta ese momento habían desempeñado un papel secundario (transición, concertación, democracia/democratización, gobernabilidad). Esta transferencia de conceptos no estuvo libre de problemas, originados en el legado histórico de la ciencia social latinoamericana (por ejemplo, su fuerte politización). Algunos conceptos se reinterpretaron en categorías normativas y/o fueron llevados más allá de su alcance teórico. De tal forma que solemos encontrar inconsistencias lógicas en la investigación, como por ejemplo un uso de conceptos que es a duras penas compatible con perspectivas de interpretación que siguen implícitamente a las tradiciones del pensamiento científico-social sobre América Latina. Las reflexiones expuestas más adelante en este trabajo proveen ejemplos en tal sentido (ver sobre todo el punto 4). 6. Sin conceptos no hay comparación (ver Dogan/Pelassy 1984: 20 y siguientes). Especialmente debido al número y a las diferencias en el tipo de los procesos de transición, ha resultado en los hechos difícil definir de manera clara los conceptos centrales de la investigación sobre la transición: democratización y democracia, transición y consolidación. En este último punto deseamos incursionar más en profundidad, ya que no sólo evidencia las particularidades de América Latina en comparación tanto internacional como intrarregional, sino que permite retomar los problemas ya mencionados de la investigación comparada. Las dificultades en la definición de los conceptos centrales de la investigación sobre la transición se originan en el problema de determinar de manera unívoca el punto de su inicio y fin - tanto en lo sustancial como en lo temporal - y de distinguir etapas, en el caso de ser necesario. ¿Cuándo comienza la transición? ¿Con la liberalización? ¿Antes de la democratización? ¿Son realmente liberalización y democratización procesos sucesivos? ¿O existe desde el punto de vista político-estratégico una tensión entre ellos (la liberalización impide la democratización)? ¿Cuándo concluye la transición? ¿Y cómo se reconoce la consolidación? Respecto a un país resulta fácil contestar estas preguntas. Por lo general, el material histórico se refleja en la elaboración de conceptos, los que son respectivamente empleados para su análisis. En las investigaciones comparadas, se filtra un material histórico de mayor diversidad en los conceptos. Las dificultades en la elaboración de conceptos se producen, sobre todo, cuando en el nivel de los fenómenos predomina la diferencia frente a la concordancia.

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En la investigación comparada, la formulación adecuada de los conceptos no sólo constituye un importante prerrequisito, sino una de sus tareas esenciales. La comparación enfrenta dos peligros: el de definir los conceptos de forma demasiado abstracta, en función de teorías de largo alcance, y el de derivarlos excesivamente de un caso modelo, generalizando la especificidad del caso a través de los conceptos. El primer peligro puede observarse en el caso del concepto 'democratización' en el marco de la investigación sobre la transición. Allí, mediante generalizaciones como la de la tercera ola democratizadora (ver Huntington 1991 y 1991a), no se toma en cuenta en la medida necesaria las singularidades contextúales de las transiciones en América Latina (hasta el presente: el desarrollo cíclico de las formas de dominación política, el subdesarrollo, la profunda crisis económica y social de los años ochenta, el cambio de la estrategia de desarrollo, la precedencia de las instituciones democráticas frente al desarrollo de una cultura política democrática, del Estado de derecho, del desarrollo socioestatal). Como un paso posterior a esta generalización a menudo negadora de la diversidad, se descubren, en la actualidad, las diferencias entre la realidad democrática en América Latina y el modelo de democracia occidental industrializado, caracterizado por la vigencia del Estado de derecho y de bienestar. Dichas diferencias son empleadas en contra de la misma democracia, en tanto que la simultaneidad de los fenómenos se interpreta erróneamente como una relación causal; en pocas palabras: se le echa la culpa a la democracia por lo que en realidad constituye la distinción entre sociedades industrializadas y sociedades en desarrollo (ver Nohlen 1994b). El segundo peligro se halla presente en el caso del concepto 'consolidación', cuya conclusión se determinó en la alternancia exitosa en el gobierno, tal como se supuso y comprobó también históricamente en el caso de España. Desde la victoria electoral del PSOE en 1982 - hasta ese momento en la oposición -, se considera consolidada la democracia española. No obstante, no hay que perder de vista que el primer gobierno posautoritario en España estaba compuesto de élites tanto pertenecientes como opositoras al régimen de Franco, cuya coalición había tomado cuerpo en la UCD como partido de gobierno (ver Huneeus 1985). Por este motivo, así como por otras razones históricas, se tendió a ver la divisoria de aguas en el cambio de la mayoría en el gobierno. En América Latina, el criterio del cambio en la composición partidaria del gobierno tiene una importancia

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menor respecto a la cuestión de la consolidación, pues en las elecciones presidenciales se escoge de por sí a un nuevo Presidente, en tanto queda constitucionalmente excluida la reelección. Pero si dejamos de lado esta cláusula, podemos comprobar empíricamente que, hasta mediados de 1993, en todos los países redemocratizados de América Latina, hasta en la República Dominicana (donde es posible la reelección presidencial), se produjo un cambio en el gobierno, incluso en lo relativo a los partidos. Allí donde está prohibida la reelección, ningún partido o coalición de partidos pudo hasta la fecha colocar dos presidentes consecutivos en el gobierno (para los datos, ver Nohlen 1993). ¿Hay que considerar por ello consolidadas las nuevas democracias en América Latina? De ningún modo; en el caso de América Latina, tenemos que partir de procesos de consolidación a largo plazo. La capacidad de hacer pronósticos de la ciencia política se vería sobreexigida, queriendo predecir la consolidación a partir de un único acontecimiento (ver von Beyme 1991: 16 y sig., 350). Por tal motivo, resulta conveniente plantear la cuestión sobre la consolidación en otros términos; es decir, problematizando la contribución de los fenómenos políticos al respecto. Allí donde los problemas de la estabilidad democrática tenían su origen en el hecho de que no funcionaba la sucesión entre gobiernos civiles (Argentina), o en el hecho de que no se le permitía gobernar al partido habiendo obtenido la mayoría de los votos (Argentina antes de 1973; Perú), el criterio de la alternancia tiene cierta importancia para el proceso de consolidación. En el Perú, el autogolpe del Presidente elegido, Alberto Fujimori, se dio, empero, tras dos cambios de gobierno exitosos. ¿Qué evidencia entonces el 'indicador' cambio de gobierno? En América Latina no mucho más de lo que 'mide' en sentido esticto; en otras palabras: el cambio en el gobierno no constituye un buen indicador. En Chile, la continuidad en el gobierno de la Concertación tras las elecciones de 1993 tiene que observarse, incluso, como una condición fundamental para la consolidación de la democracia. En Paraguay, finalmente, el criterio de 'alternancia de los partidos en el gobierno' significaría más bien que la democracia, aun con elecciones libres periódicas, no estaría consolidada, puesto que en el presente hay que partir del supuesto de que el Partido Colorado podrá ganar también elecciones en el futuro. Estas reflexiones nos muestran claramente que, en la investigación sobre la transición relativa a un área, se precisa una definición empírica y operacional de los conceptos. El área América Latina contiene suficientes casos y diferencias, lo que excluye definiciones dependientes de contextos muy específicos. El caso español sólo puede cumplir la función de un tipo ideal para señalar diferencias.

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La comparación inter-área en la investigación sobre la transición es todavía demasiado reciente como para poder juzgar, de manera fehaciente, si resultan posibles y fructíferos los conceptos globales. En este sentido, los conceptos desarrollados en el marco del área de estudio cumplen con las condiciones de formular generalizaciones, sin que ello signifique renunciar, de forma harto cuestionable desde el punto de vista científico, a la especificidad y a la comprobación empírica. En lo que atañe al concepto de la consolidación, es decir al momento a partir del cual puede suponerse concretamente lograda en un determinado país, se propuso definirla como el consenso de todos los grupos sociales significativos con respecto a la preferencia de la democracia. Este intento de definición es lógicamente estringente. Además, apunta sobre todo al nivel de los valores y ve la consolidación como un estado (estático). Más cercana a la empiria y más operacional nos parece, por el contrario, la definición que entiende la consolidación como un proceso, la refiere al nivel de los actores y del sistema, y considera los intentos de quebrar el orden democrático (intentos que existen y seguirán existiendo en el futuro cercano en América Latina) en su función para el desarrollo de la democracia. Los intentos de golpe son funcionalmente ambivalentes. Señalan la existencia de inestabilidad política; pueden tener también, sin embargo, el efecto de afianzar la democracia. La consolidación de la democracia avanza cuando grupos sociales fracasan en su intento de quebrar el orden democrático. En los hechos, puede observarse que actualemente en América Latina la confianza en las instituciones democráticas no crece pero que la democracia se mantiene y que los grupos antidemocráticos ya no logran sin más instaurar una dictadura. El mantenimiento en el tiempo y la consolidación de la democracia no son, por cierto, una misma cosa; la consolidación implica necesariamente mantenimiento en el tiempo. Naturalmente, el mantenimiento en el tiempo de la democracia no puede ser explicado en el presente haciendo uso de la primera definición de consolidación (entendida como el consenso de todos los grupos sociales significativos con respecto a la preferencia de la democracia), sino más bien por la posibilidad cada vez menor de que determinados grupos sociales tengan éxito en quebrar el orden democrático. La formulación de conceptos cercana a la empiria lleva así directamente al planteamiento de hipótesis y exige, además, confrontar estas últimas con los procesos de desarrollo reales.

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2. El planteamiento de problemas en la investigación sobre la transición latinoamericana Los rasgos característicos de la investigación sobre la transición en los países de América Latina se desprenden de la posición que ocupan los planteamientos de problemas particulares y generales de la investigación sobre los cambios de régimen en los análisis de los casos latinoamericanos. Es posible observar que el hecho de que la investigación estuviera caracterizada por acompañar los procesos de transición determinó distintas acentuaciones a lo largo del tiempo. 1. La pregunta por las causas de la transición tuvo, hasta muy recientemente, un papel secundario en la investigación sobre la transición en América Latina como un planteo teóricamente orientado. Esto se debe sobre todo al hecho de que en América Latina existe una relación fluida entre la investigación sobre el autoritarismo, la transición y la consolidación. La investigación sobre la transición partió directamente (en lo personal también) de la investigación sobre el autoritarismo; esta última, tras haber superado la interpretación relativamente determinista del 'autoritarismo burocrático' (O'Donnell 1979; una crítica a esta posición en Lauth 1985; Werz 1991: 202 y siguientes), siguiendo principalmente la dirección apuntada por los estudios de Juan Linz y Alfred Stepan (por ejemplo Linz 1978), estaba orientada sobre todo a encontrar claves para las estrategias de democratización en la dinámica de desarrollo de los sistemas políticos autoritarios. De allí se desprende que el interés de la investigación estuviera dirigido, con una intención más política que explicativa, hacia procesos de cambio de régimen que permitieran salir de la dictadura. Contrariamente a lo que se suponía a principios de los años ochenta (Puhle 1982: 27), no se llegó a una "segunda parte" en la investigación sobre el quiebre de las democracias, sino a análisis claramente normativos que, a diferencia de las investigaciones ex-post sobre el breakdown de las democracias, acompañaron desde un comienzo los procesos históricos y buscaron tanto los factores que posibilitan y aceleran como aquéllos que impiden o dificultan la transición1. Tan sólo recientemente, los estudios sobre el desarrollo político en América Latina retoman la pregunta acerca de los factores causantes de los procesos de Linz (1990) planteó por ejemplo la tesis del presidencialismo latinoamericano como un factor que dificulta la transición.

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cambio de régimen. Naturalmente, en estos estudios se plantea el peligro de ver la democratización, en una suerte de determinismo retrospectivo, como la única vía de desarrollo posible en los años ochenta. En este sentido, el politólogo uruguayo Juan Rial concluye, a partir de la conjunción de (1) el cambio de rumbo en la política exterior de los países occidentales y, sobre todo, de los EE.UU. a partir de fines de los años setenta (una mayor acentuación de la cuestión de los derechos humanos), (2) el sucesivo fracaso de la guerrilla revolucionaria de izquierda en América del Sur, que además habría quedado desorientada tras el derrumbe de los sistemas socialistas de Europa Central y del Este, (3) las falencias legitimadoras de los régimenes autoritarios, que tenían que justificar la función de una redemocratización futura y (4) la heterogeneidad política creciente de los grupos autoritarios dirigentes, cuyo concepto tecnocrático de gobierno tenía que fracasar tarde o temprano ante la necesidad de contrabalancear los intereses de determinados grupos sociales en el marco de los procesos de decisión política, que "la única alternativa que apareció en el plano político fue la restauración o la creación de un régimen democrático" (Rial 1993: 54). La conclusión de Rial mantiene, en relación con el aspecto de la heterogeneidad de intereses de los grupos dirigentes autoritarios, un claro punto de contacto con los conceptos analíticos de la investigación sobre la transición de los años ochenta. A menudo se hace referencia últimamente también a la crisis económica de los años ochenta con sus efectos fiscales sumamente restrictivos como un factor clave causante de los procesos de cambio de régimen (ver Rueschemeyer et al. 1992: 216; Whitehead 1992: 148). Naturalmente, la significación de este factor varía mucho de país en país (alta en el caso de Bolivia, baja en Chile), y se pasa fácilmente por alto que en muchos casos la crisis se desató recién tras la transición o en su última fase (Argentina, Brasil, Uruguay). Además, las democracias establecidas de la región también fueron afectadas por la crisis (Costa Rica, Venezuela), sin que de allí se originara directamente el peligro de un cambio de régimen en dirección de una dictadura 2 .

Los intentos de golpe en Venezuela en 1992, se dejan atribuir menos directamente a una situación de crisis económica (el punto más grave de la recesión se atravesó en la segunda mitad de la década del ochenta), que a un conflicto político-social relacionado con las políticas neoliberales de reacomodamiento estructural del Presidente Pérez, que significó efectuar un súbito corte con los modelos de integración tradicionalmente empleados en la actividad estatal venezolana (subvenciones, clientelismo estatal político-personal, etc.), y que no sólo desacreditó al Presidente mismo, sino que sumió también en la crisis a la AD y al COPEI, es decir, a los 'partidos portadores del Estado1.

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Las causas así como los modelos de desenvolvimiento de los procesos de transición de los años ochenta, hasta ahora han sido preponderantemente analizados en términos de factores internos. Las influencias internacionales sólo se trajeron a colación respecto a los casos de América Central (ver Bendel/Nohlen 1993; Whitehead 1991). Con respecto a los países sudamericanos se halló que los procesos de (re)democratización estaban determinados muy ampliamente por factores internos. Por supuesto, hay que relativizar esta tesis, al observar los procesos de transición en relación con la transformación económicopolítica. Esta última casi no se puede entender sin recurrir a la crisis de endeudamiento, sus causas (también) internacionales, así como su tratamiento (fundamentalmente) determinado por instituciones internacionales (ver Sangmeister 1992; 1994). 2. En un primer momento, el hilo conductor de la investigación sobre la transición en América Latina era la pregunta por los factores que determinan el desenvolvimiento de la transición. Allí, se recurrió a conceptos que habían sido desarrollados por la investigación relacionada con Europa del Sur. La orientación que se desprendió de dicho interrogante (en analítico-procesual O'Donnell/Schmitter 1986; y de manera más abstracta en Przeworski 1986; 1990), así como la pérdida relativa de significado de las perspectivas de análisis macrosociológicas o estructuralistas a fines de los años setenta determinaron que los actores y las situaciones de decisión estratégica se desplazaran al centro de los análisis, favoreciéndo, de este modo, métodos de investigación más o menos explícitamente inspirados en la teoría de los juegos 3 . El resultado fundamental de estas investigaciones consistía en tipologías de procesos de transición, junto con enunciados sobre la viabilidad de las diferentes 'estrategias' para lograr el cambio4. La ordenación tipológica de los procesos de cambio de régimen en cada

No se estaba lejos de dar el paso hacia una ciencia social orientada a la práctica de carácter prescriptivo. El tomo de O'Donnell/ Schmitter (1986) se lee en ciertos pasajes - ver, por ejemplo, los títulos de los capítulos - como un recetario. Ver también las guídelines for democratizers en Huntington (1991). Ver en primer lugar a Linz (1978), quien, partiendo de los casos sudeuropeos, diferenció entre reforma y ruptura. Stepan (1986) distinguió ocho tipos ideales de procesos de transición, de los cuales la mayoría eran naturalmente irrelevantes para los procesos de cambio de régimen de los años ochenta. Stepan, al igual que Linz, vio el tipo derivado de la experiencia española de transición como el más prometedor respecto a la estabilidad futura de la democracia. Las tipologías de Share/ Maimvaring (1986) y Huntington (1991) colocan su acento en el tipo de interacción entre el régimen autoritario y la oposición. La

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caso particular demostró ser más difícil y más discutible que en los casos de Europa del Sur, sobre todo en lo relativo a la clara alternativa entre transición pactada y ruptura, o en lo relativo a la cuestión de la capacidad de maniobra de los detentadores autoritarios del poder (los militares) en el proceso de transición5. Por ejemplo, en relación con el carácter pactado de la transición en Brasil, se habló con escepticismo de "democracy by undemocratic means" (Hagopian 1990; ver asimismo Cammack 1991a); por el contrario, Bolívar Lamounier (entre otros 1989; 1990) caracterizó este mismo proceso como uno de "opening through elections", pudiendo abarcar de manera diferenciada las complejas influencias mutuas entre los intentos de control, por el lado de los militares, y las estrategias exitosas de acomodamiento y movilización, por el lado de la oposición. En general, puede decirse que los procesos de negociación entre élites autoritarias y opositoras, como al interior de los círculos respectivos, tuvieron un papel mucho más importante en los procesos de democratización latinoamericanos de los años ochenta que lo que se supuso en un principio. Los primeros trabajos de la investigación sobre la transición partían, con un escepticismo prospectivo, de que en América Latina - a diferencia de España casi no estaban dadas las condiciones socioestructurales para estrategias de transición orientadas al compromiso y a pactos políticos de carácter estabilizador (