Crecimiento con inclusión en el Perú

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DEZA DDC DSC SDC

COSUDE

CONTENIDO

EDITORIAL

3

INTRODUCCIÓN

4

I. CRECIMIENTO PRO - POBRE: CONCEPTO Y MEDIDAS VISTAS DESDE EL PERU

5

I.1 Medidas vigentes en la literatura

5

I.2 ¿Qué definición y medida de CPP es relevante para el Perú?

5

II. CRECIMIENTO Y POLÍTICAS PRO-POBRE

6

II.1 Estrategias y políticas para promover oportunidades económicas para los pobres (A)El diagnóstico y la propuesta general

6 6

(B) La experiencia del crecimiento en el Perú

7

(C) Recomendaciones

8

III. ANÁLISIS DE LA VIABILIDAD POLÍTICA DE LA PROPUESTA

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III.1 Consideraciones generales

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(A) Política y políticas públicas

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(B) Poder político, competencia económica y politización

11

(C) Los grandes procesos e institucionalidad políticos

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III.2 Viabilidad política de las orientaciones específicas

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(A) De la exportación a la capitalización y aumento de productividad de los productores en pequeña escala

12

(B) Tributación y capital humano

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(C) Remuneraciones y mercado interno

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IV. RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS

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IV.1 El punto de partida

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IV.2 Las vigas políticas de una política pro-pobre 1. Democratización 2. Descentralización IV.3 Los componentes del crecimiento pro-pobre y las tensiones en juego IV.4 Estrategia de implementación 1. Consenso alrededor del crecimiento pro-pobre

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2. Avances necesarios en el conocimiento

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3. Incidencia sobre los actores sociales y gremiales

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4. Incidencia sobre los partidos políticos y los medios de comunicación

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5. Priorizando: ¿por donde empezar los cambios de política?

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EDITORIAL

V. POLITICAS PARA EL CRECIMIENTO PRO-POBRE EN RELACION V.1. Instituciones y reformas institucionales en el mundo rural

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A. La estructura de los mercados rurales y el lugar de los pobres en la competencia

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B. La institucionalidad de la participación en las decisiones públicas

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V.2. Viabilidad de alternativas de política pro-pequeño productor rural

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(A) Políticas para aumentar la demanda, principalmente interna

21

(B) Políticas para promover una oferta más competitiva

22

(C) Políticas regionales

22

V.3 Estrategia política para promover políticas pro-pequeños productores rurales

23

VI. CRECIMIENTO PRO-POBRE EN TRES REGIONES

25

VI.1 Cajamarca

25

VI.2 Cusco

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VI.3 Lambayeque

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BIBLIOGRAFIA

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Uno de los grandes desafíos del Perú de hoy es lograr la superación de la pobreza mediante un crecimiento económico equitativo y políticas redistributivas. En los últimos años la economía peruana ha crecido de manera sostenible y a tasas que superan el 4,5% anual. No obstante, el empleo sigue siendo una preocupación importante de muchos sectores y la mitad de la población vive todavía en pobreza. Frente a esta situación, tres agencias bilaterales de cooperación (la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional ACDI, la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación COSUDE y la Cooperación Alemana al Desarrollo GTZ) han juntado esfuerzos para aportar un diagnóstico y propuestas al debate nacional sobre como crear oportunidades económicas para los pobres. El trabajo que se presenta de manera resumida en esta publicación se inserta en una iniciativa internacional llamada "Operationalizing Pro-Poor Growth" (Operacionalizar un Crecimiento Propobre) financiada por seis agencias bilaterales y multilaterales de cooperación. En este marco se han analizado 14 países y sus posibilidades de reducir la pobreza a través de una mejor integración de los pobres en los procesos de crecimiento económico. Sin embargo, no se había incluido un estudio de caso sobre el Perú. Este vacío se llena ahora con el trabajo de Pedro Francke y Javier Iguíñiz de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Además de la presente publicación, se organizará todo un proceso de diálogo e incidencia público-política en base a los resultados y recomendaciones planteadas. Esperamos que el contexto político actual -elecciones presidenciales, regionales y municipales- sea favorable para colocar en la agenda pública del Perú el tema de un crecimiento económico inclusivo y a favor de los pobres.

Crecimiento Pro-pobre en el Perú

A LOS PEQUEÑOS PRODUCTORES RURALES

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I. CRECIMIENTO PRO-POBRE: CONCEPTO Y MEDIDAS VISTAS DESDE EL PERÚ

El presente trabajo responde a un encargo que recibieron los autores, miembros del departamento de economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú, tras ganar un concurso convocado por el Consorcio de Investigación Económica y Social en base a un proyecto financiado por COSUDE, la agencia de cooperación suiza para el desarrollo. El estudio responde a una definición de “crecimiento pro-pobre” que implica que los sectores pobres crezcan más rápidamente que el resto de la sociedad y que su crecimiento permita encarar con seriedad el reto de reducir la pobreza y la pobreza extrema a la mitad de los niveles de 1990 en el 2015. La estrategia de crecimiento pro-pobre tiene dos caminos principales: (i) reducir la pobreza mediante el incremento de la productividad de las pequeñas empresas del campo y la ciudad, y (ii) aumentar el empleo (salarios) y la productividad de la industria nacional, el turismo y la agroexportación. Para lograr estos objetivos se propone utilizar las divisas generadas en el sector de alta productividad en la inversión en maquinaria y equipo, principalmente en el sector en que la productividad es más baja; reorganizar la tributación y orientar el uso de estos recursos a la inversión en capital humano; y finalmente, desarrollar el mercado interno como espacio inmediato de crecimiento de las PYME y como generador de empleo formal. Las bases para una reorientación del crecimiento tienen un fuerte componente político. En una estructura económica tan desigual en productividades como la peruana, la lucha contra la pobreza se tiene que basar en la afirmación de derechos económicos y sociales que no pueden obtenerse de manera completa desde la propia actividad productiva y requiere la participación de las personas en cuanto ciudadanos.

Crecimiento con Inclusión en el Perú

La politización que proponemos para hacer viable la reorientación de la economía con el fin de hacer el crecimiento más pro-pobre tiene, como señalamos, dos componentes: la democratización de la sociedad y la descentralización. En la medida en que la segunda requiere en buena medida de la primera (las dictaduras tienden a ser centralistas), es ésta la que constituye el eje de las propuestas políticas. De eso trata el capítulo II. En el capítulo III se hace el análisis de la viabilidad política de la propuesta. En el capítulo IV se realizan algunas recomendaciones y propuestas para la implementación. En el V se presentan propuestas de política en relación con un grupo social específico: el de los campesinos y pequeños productores rurales. Finalmente, en el capítulo VI se presentan propuestas de política de crecimiento pro pobre para tres regiones específicas: Cajamarca, Cusco y Lambayeque.

Dos medidas del denominado “crecimiento pro-pobre” (CPP) han sido propuestas en la literatura. La propuesta de Ravallion y Chen (2003) establece que es todo aquel en el que los ingresos de los pobres se incrementan, y por lo tanto la pobreza se reduce. La propuesta de Kakwani y Pernia (2000), por su parte, lo definen como aquel en el que los pobres tienen un crecimiento de ingresos superior al promedio. La primera definición puede llamarse absoluta, y pone el énfasis sobre la pobreza sin importar lo que suceda con el resto de la distribución del ingreso. La segunda es una definición relativa, que pone el énfasis en la distribución, ya que si los ingresos de los pobres aumentan más que el promedio, se presume que la distribución debe mejorar1. De alguna manera, estas dos definiciones replican el viejo dilema de “¿crecer o redistribuir?”. Un elemento que, desde nuestro punto de vista, es necesario añadir a estas definiciones, es la velocidad del crecimiento del ingreso de los pobres, para lo cual pueden tomarse en cuenta los Objetivos del Milenio (ODM). I.2 ¿Qué definición y medida de CPP es relevante para el Perú? En los últimos años, el debate sobre el denominado popularmente “chorreo” del crecimiento de la economía peruana, y que puede asimilarse a la idea de cómo ha mejorado la situación económica de los pobres con el crecimiento del PBI, ha involucrado tanto a los economistas como a los analistas políticos. Este debate tiene su punto clave en el hecho de que, a pesar de que ha habido un crecimiento económico relativamente importante entre 1992 y 1997, y nuevamente entre 2001 y 2004, la mayoría de la población en situación de pobreza no siente una mejora económica significativa2. En la definición relevante de CPP para Perú debe estar presente el principal motivo de preocupación o interés. En el Perú, como en todos los países que tienen una alta proporción de pobres económicos absolutos es particularmente necesario definir el problema de la pobreza en términos absolutos. Una proporción importante de la población sufre carencias absolutas (hambre, desnutrición, analfabetismo, etc.) que deben ser resueltas con urgencia porque es un derecho de las personas y porque su resolución es un factor importante para desencadenar procesos de reducción continua de la pobreza. El aspecto relativo de la pobreza es importante en sí mismo, pero en países pobres su enfrentamiento es principalmente instrumental en la medida que las desigualdades son muy grandes y dificultan la lucha de los propios pobres contra su pobreza absoluta y relativa. Por eso el crecimiento pro-pobre debe incluir las dos dimensiones y, además, debido a la urgencia de los problemas de pobreza absoluta debe incluir la debida consideración por la velocidad en la obtención de resultados.

El estudio responde a una definición de “crecimiento propobre” que implica que los sectores pobres crezcan más rápidamente que el resto de la sociedad y que su crecimiento permita encarar con seriedad el reto de reducir la pobreza y la pobreza extrema a la mitad de los niveles de 1990 en el 2015.

Crecimiento con Inclusión en el Perú

INTRODUCCIÓN

I.1 Medidas vigentes en la literatura

1

Esta presunción es válida en la mayoría de casos, pero no se desprende de manera automática. Dado que las medidas de distribución incluyen a todos los individuos de una sociedad, puede suceder que aumenten los ingresos de los más pobres más que el promedio pero se reduzcan los ingresos de la clase media, llevando a que las medidas de distribución cambien hacia una mayor desigualdad. 2 Ver Schuldt 2004.

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Gráfico 2: Estructura de productividad

II. CRECIMIENTO Y POLÍTICAS PRO-POBRE

Valor agregado por trabajador

II.1 Estrategias y políticas para promover oportunidades económicas para los pobres I

Dentro de la relación entre crecimiento económico y pobreza, partimos de considerar en este caso la pobreza definida económicamente, y las políticas a recomendar son también económicas. Dejamos de lado, salvo expresión explícita al respecto, el área comúnmente denominada social. II

(A) El diagnóstico y la propuesta general Durante los últimos 35 años, se han ensayado diversas estrategias de crecimiento sin que ninguna de ellas haya tenido un impacto importante sobre la pobreza. Las reformas estructurales de los años 90 transformaron sustancialmente el modelo de desarrollo dejando que las fuerzas de mercado operen con gran libertad y retrayendo la acción del Estado, pero la consecuencia de ello ha sido que el crecimiento económico importante que ha habido en estos últimos 15 años no se ha traducido en una reducción significativa de la pobreza.

III

III Nº de trabajadores Valor agregado por trabajador

Gráfico 1: Estimaciones de pobreza 1970-2003/04

Línea de pobreza

Remuneración del trabajo

Elaboración propia.

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El área bajo la línea recta del gráfico representa el valor agregado que se distribuye entre los agentes de la economía y el Estado. El área bajo la curva de remuneraciones, lo que reciben los trabajadores tanto asalariados como independientes (concentrados en el sector III). Y lo está entre ambas curvas es lo que reciben los propietarios del capital y el Estado.

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Caracterizada la economía peruana de esta manera, postulamos que la reducción de la pobreza (especialmente de la extrema pobreza) con la mayor velocidad posible, necesariamente supone una combinación de políticas que eleven la productividad del tercer tipo de unidades productivas. A ese fin deben contribuir los otros dos tipos de actividad antes mencionados, a parte de su propio crecimiento. Un crecimiento pro-pobre en el Perú es definido como el que aporta con mayor eficacia a ese objetivo. El ensanchamiento del segundo tipo de unidades productivas (sector II) es también un medio para reducir la pobreza, directamente a través de la creación de empleos, pero como veremos sobre todo por sus efectos indirectos sobre el sector III.

30

20

10

0 1979

1986

1991

1994

1997

2000

2002

2003/04

Pobreza CEPAL

Pobreza CUANTO

Pobreza INEI1

Pobreza INEI2

Extrema pobreza CEPAL

Extrema pobreza CUANTO

Extrema pobreza INEI1

Extrema pobreza INEI2

Hemos caracterizado a la economía peruana como compuesta por tres grandes tipos de actividad empresarial de acuerdo con la productividad registrada. El primer tipo está caracterizado por su alto valor agregado por trabajador, ubicado principal aunque no exclusivamente en el sector minero, las telecomunicaciones y la electricidad, y generalmente orientado hacia el mercado externo y con poca absorción directa de mano de obra. En el gráfico 4 se sitúa a la izquierda y lo hemos denominado Sector I. El segundo está dominado por la industria manufacturera, el turismo y la agroexportación, y se caracteriza, para efectos del presente trabajo, por lograr un valor agregado menor que el anterior, ocupar más mano de obra y situarse principalmente en Lima y en menor medida en otras ciudades importantes. En el gráfico indicado se sitúa a continuación del anterior hacia la derecha (Sector II).

(B) La experiencia del crecimiento en el Perú La principal lección que deja la experiencia de crecimiento en el Perú es que éste debe proseguir y aumentar su ritmo y que, a la vez, debe ser de tal tipo que incluya un componente distributivo en el mundo de las empresas más productivas y que aumente la productividad de las pequeñas empresas rurales y urbanas en todo el territorio nacional. La mejor calidad del trabajo, sea éste salarial o independiente, requiere de ambos elementos. De particular relevancia en este proceso es la restricción externa3, de ahí la importancia primordial de las exportaciones y de sacarle a esas divisas el mayor provecho, en términos de crecimiento en general y de crecimiento del ingreso de los pobres en específico. Para los efectos de nuestra propuesta de crecimiento pro-pobre nos parece que debemos añadir a las anteriores dos características de la economía peruana: el centralismo económico y la fragilidad ante crisis internacionales. Una alternativa debe revertir estos dos rasgos.

El tercer tipo está constituido por una suma de pequeñas unidades productivas del campo y la ciudad, principalmente en el sector agropecuario, comercio al por menor y servicios personales, que caracterizamos como de baja productividad y alta ocupación. En el gráfico, constituye la larga “cola” a la derecha (Sector III).

Crecimiento con Inclusión en el Perú

Crecimiento con Inclusión en el Perú

1970

3 Aunque esta restricción puede parecer menos relevante en este periodo, debido a una excepcionalmente favorable coyuntura internacional, la historia nacional muestra la vulnerabilidad de nuestra economía ante situaciones internacionales cambiantes y la enorme importancia de las divisas en explicar el crecimiento de mediano y largo plazo.

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2.- Específicas

(C) Recomendaciones 1.- Generales La estrategia pro-pobre que proponemos (Gráfico 3) tiene como condición de éxito elevar la productividad de los pequeños productores del campo y la ciudad, esto es, aumentar la “altura” de lo que hemos presentado como una larga línea casi horizontal y que hemos denominado sector III. Para ese fin consideramos imprescindible: (a) apoyar el proceso con recursos generados en las partes más desarrolladas de la economía (Sector I), (b) incentivar el propio esfuerzo e inversión de los pobres, que son a fin de cuentas los principales actores de la lucha contra la pobreza (sector III), y (c) la ampliación y aumento de la productividad del sector II como un proceso complementario pero indispensable, al absorber parte de quienes están en el sector III viviendo en pobreza y aportar a la expansión del mercado en este sector.

a) Generación de empresas descentralizadas

Valor agregado por trabajador

Cooperación internacional y remesas Pagos de deuda externa

Impuestos

Remuneraciones

Productividad Línea de pobreza

Nº de trabajadores Valor agregado por trabajador

Remuneración del trabajo

Crecimiento con Inclusión en el Perú

Elaboración propia.

El gráfico muestra los tres sectores descritos, las principales conexiones consideradas entre ellos divisas, impuestos, remuneraciones- que deben ser promovidas por el estado y los demás actores, así como el cambio esperado en los perfiles de la productividad y los ingresos laborales. La cooperación internacional opera como un flujo adicional de recursos, que viene de fuera, y que debiera apoyar el proceso pro-pobre con más recursos (divisas) orientadas directamente al sector III de baja productividad e ingresos. La viabilidad de la propuesta aumenta en contextos democráticos y también en medio de procesos de descentralización. Como muestra la historia nacional, los autoritarismos concentran el poder y desconfían de estos procesos. Las recomendaciones buscan tres cosas principalmente4: (1) orientar la actividad productiva de los pobres hacia rubros competitivamente más viables, (2) incentivar la inversión en la actividad económica de los pobres y (3) aportar recursos para facilitar la elevación de la productividad de los pobres del campo y la ciudad. Creemos que la lentitud de la reducción de la pobreza económica se debe en gran medida a las carencias en alguno de esos tres aspectos del problema. Especifiquemos más las recomendaciones.

1. Un condicionante importante de la viabilidad empresarial en regiones altoandinas y amazónicas del país es la distancia geográfica y el accidentado perfil del territorio nacional. Para remontar esta desventaja es necesario mejorar las vías de comunicación y los medios de transporte, pero eso no es suficiente. Es necesario transformar la producción en la mayor medida posible antes de transportarla, de modo que se eleve el valor por peso de modo tal que el costo de transporte sea una parte intrascendente del valor final del producto. 2. Una segunda característica es la referida a la realidad medioambiental del país, y consiste en la enorme diversidad de climas y altitudes, en general, de condiciones naturales. Esto implica que será necesario producir en escala relativamente pequeña y una amplia variedad de productos. Por otro lado, una iniciativa especial resulta necesaria para conectar a los pequeños productores de zonas no contiguas pero con similares condiciones ecológicas, de tal manera que puedan aprender unas de otras, al estar cada una informada de los cambios tecnológicos y productivos que se están generando en zonas similares. 3. El tercer aspecto a tomar en cuenta para un crecimiento en las regiones es el de la educación y calificación. En el corto plazo, la tarea es básicamente de capacitación de quienes ya están en el mercado de trabajo y en actividades productivas. 4. Finalmente, el problema hoy no es enviar potenciales empresarios a las regiones alejadas de los mayores mercados sino aprovechar los que ya hay reteniéndolos en sus regiones de origen. Para ello, una cuarta orientación es mejorar la calidad de vida en las ciudades de todas las regiones del país con el fin de que los actuales o potenciales empresarios emprendan nuevas experiencias productivas en su propia tierra, inclusive retornando a ella si es que han migrado. b) Recursos e incentivos Los mecanismos para trasladar recursos y establecer incentivos para la productividad de los pobres se refieren a las conexiones propuestas: divisas, impuestos y presupuesto público, y remuneraciones que dinamizan el mercado interno.

4 La formalización del negocio y/o la propiedad puede ayudar al proceso, pero la relación principal no es formalización => aumento de productividad, sino la inversa: aumento de productividad => formalización.

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Vamos a proponer cuatro orientaciones que hagan más factible la creación o desarrollo de empresas en un contexto de competencia en el mercado y de características propias de la geografía del Perú5:

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Crecimiento con Inclusión en el Perú

Gráfico 3: Estrategias de cambio estructural

Divisas

Las orientaciones específicas para hacer lo más competitiva posible a la actividad productiva, ahí donde la proporción de pobres es mayor, responden a las condiciones geográficas y potencialidades de las regiones. Es decir, corresponden a la promoción de empresas descentralizadas, siguiendo orientaciones que se proponen en el acápite a) subsiguiente. Los principales recursos que tenemos en mente para facilitar el aumento de la productividad de los pobres de esta manera son bienes de capital y servicios de apoyo a la producción, y educación y salud. Su provisión depende principalmente de la mejor utilización del ingreso nacional y de las divisas, y de un mayor y mejor gasto público, lo que se detalla en el acápite b).

Hemos desarrollado más ampliamente estas orientaciones en: Iguíñiz (2002).

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1. Exportaciones y distribución de activos: La disponibilidad de recursos para la inversión en maquinaria y equipo depende del ahorro nacional (aquel que se queda en el Perú), y más específicamente, de la disponibilidad de divisas. La inserción internacional será favorable si se establecen las medidas para i) aumentar las exportaciones e incentivarlas con creciente mayor valor agregado con el fin de evitar la restricción externa al crecimiento y poder expandir el mercado interno sin inflación, así como aumentar el empleo; ii) retener para beneficio del país una proporción creciente del PBI y de las divisas generadas, limitando en la medida de lo posible y conveniente las remesas de utilidades, el pago de la deuda externa y las importaciones improductivas; iii) promover la inversión de las PYME urbanas y rurales en nueva tecnología y su asociación en conglomerados productivos en todas las regiones del país. 2. Tributación y capital humano: Aumentar las habilidades y la capacidad humana de los pobres para un desempeño económico adecuado, requiere medidas para: i) Elevar la recaudación tributaria haciendo más progresiva la distribución de la carga impositiva de tal manera que pueda incrementarse el gasto social; ii) aumentar la proporción del ingreso familiar y del presupuesto público asignado a la educación, salud, y nutrición infantil; iii) reducir la precariedad del ingreso familiar con el fin de facilitar la inversión en muy pequeña escala y la inversión que amplíe el capital humano de las familias. 3. Remuneraciones y mercado interno: El principal incentivo para la inversión en nueva tecnología, especialmente en pequeña escala y descentralizada, es la perspectiva de un mercado interno competitivo y en expansión que se puede lograr más rápidamente si se toman medidas para: i) permitir una mejor distribución de los beneficios del crecimiento privado y una mayor seguridad en los ingresos recibidos por parte de los trabajadores, promoviendo un pacto social y/o convenios entre trabajadores asalariados y empresarios que incentiven el cambio tecnológico y la estabilidad en las relaciones laborales; ii) impulsar una política de compras estatales que se constituya en base para que las PYME urbanas y rurales puedan insertarse cada vez más en nuevos mercados, iii) establecer políticas de protección temporal del mercado interno frente a la competencia extranjera, particularmente aquella desleal (dumping, subsidios a la exportación) para los principales productos producidos por estas PYMEs urbanas y rurales.

III. ANÁLISIS DE LA VIABILIDAD POLÍTICA DE LA PROPUESTA Cualquier propuesta de políticas públicas de crecimiento pro-pobre requiere no solamente viabilidad económica, sino también viabilidad política. Este aspecto, sin embargo, ha sido muy poco analizado en el Perú, por lo que estas reflexiones son iniciales y buscan ir abriendo el camino en este terreno. Dada la poca discusión al respecto, en la primera parte vamos a presentar algunas consideraciones generales sobre la relación entre políticas públicas y política. En segundo lugar, presentaremos un conjunto de políticas, procesos institucionales y fuerzas en juego que guardan relación con la propuesta económica presentada en el capítulo anterior. III.1 Consideraciones generales (A) Política y políticas públicas6 Si las políticas públicas incluyen los siguientes pasos: “orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, y la previsión de resultados7”, este trabajo se concentra en los dos primeros aspectos. Operamos, pues, más como ensambladores que como artesanos elaboradores de las piezas individuales8. (B) Poder político, competencia económica y politización El poder se expresa en primer lugar en el terreno de la competencia económica. Los sectores pobres, en cuanto son productores de bienes y servicios idénticos o sustitutos cercanos de otros, compiten en los mismos mercados con sectores empresariales más competitivos, y la tendencia espontánea del mercado es a sacarlos del mercado o a obligarlos a una mayor pobreza para subsistir. Este es un problema de poder económico. Es para atenuar o revertir esa tendencia y sus efectos, que hemos elaborado la propuesta económica anterior. El asunto del poder es, pues, en primer lugar, económico y se ejerce dentro de las reglas establecidas para el funcionamiento del mercado en un contexto nacional o internacional. A ello debe añadírsele el poder político y gremial sobre el que trataremos a continuación. Consideramos que los más pobres pueden esperar un proceso económico que les favorezca si es que se hacen presentes no sólo ni principalmente como consumidores o trabajadores, sino como ciudadanos. De ahí la necesidad de incluir la dimensión política.

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La propuesta de política de crecimiento pro-pobre que hemos delineado tiene como trasfondo un conjunto de reformas institucionales en curso, con mayor o menor fuerza, pero que consideramos importantes para dar mayor viabilidad política al crecimiento pro-pobre. En el marco que hemos elaborado nuestras propuestas, los principales procesos políticos que en el Perú pueden favorecer la puesta en marcha de la estrategia económica son los de la profundización de la democracia y de la descentralización.

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En la medida en que no pretendemos elaborar un plan de gobierno, en este capítulo nos situamos en un nivel intermedio de concreción: un nivel más específico que los análisis econométricos agregados del debate sobre crecimiento pro-pobre (por ejemplo, efecto crecimiento y efecto redistribución), pero menos que los típicos de políticas sobre algún aspecto muy particular (por ejemplo, agricultura, seguridad social o tarifas públicas). 7 Lahera 2004: 8. Los instrumentos o mecanismos que esbozamos tienen por finalidad dar una idea de verosimilitud a las orientaciones y a la previsión de resultados, más que establecer maneras únicas de operar. Puesto que para cada orientación se pueden aplicar diversos mecanismos y modificaciones institucionales, queda al debate político democrático especificar según ideologías, disponibilidad de cuadros técnicos, sensibilidades sociales, etc. tales mecanismos y cambios institucionales. 8 Después de todo, “Los temas económicos y sociales son tan dinámicos y relacionados, y las actividades del gobierno que los afectan son tan numerosas e interconectadas, que la precisión en la interpretación de los desarrollos o en la predicción de resultados de cualquier nueva intervención parece dudosa.” (Lahera 2004: 10).

Crecimiento con Inclusión en el Perú

Crecimiento con Inclusión en el Perú

(C) Los grandes procesos e institucionalidad políticos

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La introducción de estos elementos en el análisis no es meramente descriptiva, y supone que hay un déficit de demanda de igualdad en la sociedad peruana en el sentido de que esa demanda tiene muy poca fuerza efectiva. Por eso postulamos que la condición para un crecimiento pro-pobre es una mayor fuerza político-gremial de los pobres y las provincias sobre la economía. En cuanto a la descentralización, la opción que consideramos más conducente al crecimiento de ancha base regional y social es la que abre más espacio a que los pobres ejerzan influencia sobre las decisiones públicas. III.2 Viabilidad política de las orientaciones específicas (A) De la exportación a la capitalización y aumento de productividad de los productores en pequeña escala Principales políticas específicas En primer lugar, incrementar las divisas y recursos generados por el sector I de alta productividad que se destinan a la economía peruana, lo que implica aumentar las exportaciones, añadirles valor agregado y retener una mayor parte de ese valor en el Perú. En segundo lugar, se propone aumentar las exportaciones y producción del sector II (industria, turismo y agroexportación) con el fin de aumentar el empleo adecuado (con un efecto directo sobre pobreza) y al mismo tiempo generar divisas. Finalmente, se plantea promover el sector III con las divisas y recursos fiscales generados en los dos primeros sectores, principalmente mediante medidas crediticias, de información y de capacitación. Análisis institucional

Crecimiento con Inclusión en el Perú

En los últimos años, las experiencias más prometedoras pero a la vez las tareas más exigentes son las relativas a la generación de espacios de diálogo y concertación entre las partes involucradas. Las instancias de relación entre el Estado, las empresas y la sociedad civil son todavía débiles en el Perú, pero se han expandido bastante. La demanda de tales instancias proviene principalmente de los gobiernos regionales y locales que quieren negociar los beneficios que puedan obtener, de la propia población cercana a los yacimientos o vías de transporte, y de instituciones de la sociedad civil que expresan reivindicaciones ecológicas, de derechos humanos, de equidad de género, de respeto cultural u otras. Consideramos que la propuesta de crecimiento pro-pobre que hemos presentado se beneficia con la participación de estos actores en el escenario de las relaciones con los inversionistas en mucho mayor medida que los perjuicios que pueda causar tal participación en la actividad económica. Por otro lado, el sector II tiene una organización gremial aún débil, y su articulación con el Estado para la definición y gestión de política de promoción es insuficiente. Buscar nuevas fórmulas que permitan esa articulación y que al mismo tiempo lo hagan con transparencia y resguardando el interés público, es fundamental (ver Rodrik 2004). En cuanto a los instrumentos para la promoción de las PYME urbanas y rurales (sector III), el sistema financiero es una pieza crucial en el proceso de traslado de recursos de inversión hacia ellas. Recientemente han emergido, creciendo rápidamente aunque desde una base pequeña, instituciones como las Cajas, que obligan a la banca múltiple a dedicar su atención al mundo de la pequeña empresa. Aún así, la orientación del crédito es sobre todo hacia la actividad comercial urbana descentralizada, lo que hace que sea necesario dar un paso más hacia lo rural y lo productivo, que requiere plazos más largos y nuevos instrumentos. Otros instrumentos, como los de capacitación, información y servicios de desarrollo empresarial (SDE), han crecido mucho menos; aunque existen diversas experiencias estas tienen todavía muy poca cobertura. Problema central en este sector es la gran dispersión, con poca organización y fragmentación entre las organizaciones existentes. Esto lleva a que no haya actores gremiales importantes de las PYME urbanas y rurales a nivel nacional, por lo que tienen poca influencia política y los canales de diálogo para la definición y gestión de políticas de promoción funcionan con gran debilidad.

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Análisis político de fuerzas En términos generales, los agentes político-gremiales más presentes en la actividad exportadora del sector I de alta productividad y en su ámbito social y geográfico más relevante son: • las empresas o gremios de productores, • el gobierno nacional, que establece las reglas y negocia los contratos de explotación de recursos naturales; • el o los gobiernos regionales, que influyen en el ámbito más amplio de la actividad económica dado que inciden en la creación y conservación de vías de comunicación, y en general en la actividad comercial que rodea a la producción; • los gobiernos locales correspondientes a las zonas en donde se sitúa la actividad productiva misma; • las diversas instituciones de la sociedad civil, incluyendo organizaciones de base y gremios diversos. Entre estos sectores hay diversas modalidades de relación, que combinan la confrontación con la negociación. La propuesta planteada exige un uso adecuado de los recursos generados en el sector “moderno” de la economía, orientándolos a la adquisición de equipos y maquinaria, y la capacitación y mejora tecnológica). Ese uso supone impulsar un proceso en marcha pero que ocurre con grandes ambigüedades. Actores de ese proceso son: el Gobierno Nacional (GN) y los Gobiernos Regionales (GR), así como las organizaciones de pequeños y medianos empresarios urbanos y rurales cuya presencia es fundamental para contrarrestar los intereses de, por ejemplo, empresas constructoras nacionales y extranjeras que demasiadas veces propician obras de infraestructura “elefantiásicas” del estilo que predominó en el caso de INADE. Por ello, el correlato político de la propuesta que planteamos es el desarrollo de instancias de concertación entre el Estado Regional y Local y la sociedad civil, incluyendo las organizaciones gremiales de productores del campo y la ciudad. Un aspecto decisivo en la propuesta esbozada es el relativo a los incentivos para que las PYME y unidades agropecuarias deseen solicitar crédito destinado a mejorar organización, calificación y maquinaria y equipos9. Algunos de los principales incentivos son los siguientes: • Un mercado interno en expansión es una condición necesaria para impulsar la inversión que eleve la productividad de manera permanente10. Esa expansión depende en buena parte de la evolución de las remuneraciones11. • Siempre por el lado de la demanda, las compras estatales y las exigencias de calidad puestas a los productores deben cumplir un papel importante en el estímulo a la inversión. • Desde el lado de la oferta, la expansión y mejora de la infraestructura de transporte y comunicaciones es importante. Esta se hace políticamente posible en el país en parte por los intereses empresariales nacionales y extranjeros interesados en su construcción y/o usufructo. Por ejemplo, las políticas de desarrollo de infraestructura han estado muy presentes en el diseño de las políticas de Estado aprobadas en el Acuerdo Nacional. • El ordenamiento y la expansión y continuidad de la asesoría técnico-productiva, organizativa, financiera, comercial y de calificación laboral es también condición de viabilidad. La organización gremial de los propietarios de las PYME es todavía débil y fragmentada pero una priorización del empleo en las políticas del Estado les daría más fuerza negociadora y más interés en fortalecerse gremialmente.

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Vamos a suponer que en las regiones, y por ello, en el país, hay una educación suficiente como para iniciar ese proceso de expansión de pequeñas empresas. Alrededor de la mitad de los graduados del sistema universitario no encuentra trabajo en su profesión. 10 Como indicó Adam Smith, el continuo aumento de productividad requiere de la expansión del mercado y el mercado más accesible para la inmensa mayoría de los productores en pequeña escala en el Perú es el interno. En él se puede aprender para aventurarse en mercados internacionales pero llegar a ese punto requiere continuidad en el esfuerzo. 11 En un país en el que la fuerza laboral se utiliza durante largas jornadas de trabajo, la ampliación del poder de compra depende de la evolución de las remuneraciones a la fuerza laboral asalariada formal e informal. Sobre esto se tratará en el tercer acápite del presente capítulo.

Crecimiento con Inclusión en el Perú

La viabilidad política de nuestra propuesta nos parece que depende de la maduración de la democracia en el sentido de que en ella la ciudadanía, mayoritariamente pobre, tenga más influencia en las decisiones públicas que en el presente.

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(B) Tributación y capital humano Principales políticas específicas Esta orientación recae principalmente sobre el presupuesto público y la acción directa del Estado para proveer servicios básicos de acumulación de capital humano, así como de protección social, que faciliten la acumulación privada de los pobres. En ese sentido, esta orientación plantea un enfoque sobre la política fiscal, considerando tanto la política tributaria como la de gastos, de tal manera de mantener el necesario equilibrio fiscal12. Por el lado de los impuestos, se ha indicado que la orientación es: (1) aumentar la recaudación y (2) hacerla más progresiva. Las políticas más específicas al respecto se refieren principalmente a dos áreas: (1) el cambio de algunas reglas tributarias para elevar la carga sobre la extracción de recursos naturales y los sectores de altos ingresos, (2) la reducción de la evasión y elusión mediante la mejora de la administración y medidas complementarias.

Al respecto, algunas medidas posibles son: i) instituir una política para la capacitación laboral, estableciendo contribuciones especiales o descuentos tributarios con este fin y aplicando los recursos por acuerdo entre empresas y trabajadores, ii) mejorar la distribución de las utilidades a los trabajadores y la confiabilidad de la misma, de manera tal que se afirme el incentivo que éstas deben representan para los trabajadores; iii) promover la negociación colectiva con cláusulas que vinculen aumentos salariales al aumento de la productividad y iv) promover la vigencia efectiva de los derechos laborales individuales (incluyendo el pago de horas extras), aumentando la voz y el poder de negociación de los trabajadores y sus organizaciones al respecto.13 Análisis Institucional

Análisis institucional

Análisis político de fuerzas Las medidas tributarias tienen como opositores a quienes deben pagarlas. En las propuestas presentadas, un grupo grande de estas recaen sobre una minoría de la población, sin embargo, esa minoría tiene mucha fuerza política para oponerse, a través de sus relaciones con medios de comunicación masiva y dirigentes políticos (ambos necesitados de sus fondos). En todos los casos, siempre habrá argumentos para resistirse a esas medidas, presentándolas como “anti-técnicas”. Las medidas de mejora de la administración tributaria y la fiscalización, por su parte, son más difíciles de resistir, ya que la evasión y elusión implica una resistencia a la legalidad de una u otra manera. Sin embargo, estas medidas requieren una mayor capacidad profesional del Estado, que se ve debilitado por el patrimonialismo.

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Por otro lado, las medidas orientadas a mejorar la educación, salud o protección social tienen una amplia aceptación por parte de la población. (C) Remuneraciones y mercado interno Principales políticas específicas En lo laboral, el objetivo es lograr un aumento salarial que vaya de la mano y promueva el aumento de la productividad. A su vez, los aumentos salariales deben ser un incentivo y acicate a los avances tecnológicos por parte de las empresas, ya que estas deben ganar en competitividad no por pagar menores suelos sino por mejorar su productividad, y así reducir el componente salarial de sus costos unitarios. De esta manera, el aumento salarial es sostenible y no genera desequilibrios macroeconómicos porque: (i) acompaña a un aumento de productividad haciendo que los costos laborales unitarios (costos laborales por unidad de producto) no se incrementen, y (ii) orientan hacia una competitividad basada en el progreso tecnológico y no en reducciones o contenciones salariales de efecto sólo temporal (García 2004).

La relación entre dueños y directivos de las empresas y los trabajadores ha sido históricamente difícil. Trasladado a la industria y las ciudades, en un contexto que mantiene un grave problema de escasez de puestos de trabajo y altos niveles de pobreza, esto marca una relación en la que los dueños y directivos de las empresas que muchas veces son los mismos, dada la prevalencia de “empresas familiares”- mantienen un amplio dominio sobre sus trabajadores. El trabajo de horas extras impagas, el acoso sexual que no recibe efectiva protección legal, la consideración de las normas laborales como algo “opcional” que se aplica solamente si se puede y se quiere, y el maltrato en la relación personal (que llega al insulto racista), son algunas de las prácticas comunes en la sociedad peruana.

La Viabilidad de las propuestas pro-pobre toman en cuenta factores económicos y políticos, en especial como se encuentran las fuerzas sociales y las instituciones involucradas.

Análisis Político de Fuerzas La debilidad en la organización sindical es la principal traba para medidas de redistribución entre ganancias y salarios. Durante el actual gobierno, la presión principal para este tipo de medidas ha estado en el Congreso a través de parlamentarios que han sido dirigentes sindicales, pero no ha tenido mucho éxito. El Consejo Nacional del Trabajo, órgano tripartito, no ha logrado llegar a consensos en cuanto a la Ley General de Trabajo, que se espera aborde algunos de estos asuntos.

Los cambios de política son múltiples. La prioridad es elevar la productividad e ingresos de los pequeños productores rurales.

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La relación entre el Estado y la sociedad, y la configuración del Estado Peruano, son fundamentales en esta estrategia. En primer lugar, hay una resistencia muy grande al pago de impuestos. Como la población (de todos los estratos sociales) considera que pagar impuestos es pura pérdida y que no recibe nada a cambio, la resistencia es muy grande. Por otro lado, los afectados por cualquier medida tributaria buscan fórmulas para resistirse a los mismos, lo que cuando se trata de pequeños grupos económicamente poderosos, encuentra su canal a través del vínculo con este “Estado patrimonialista” que puede ser fácilmente influenciado de manera poco transparente.

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Equilibrio fiscal no quiere decir déficit público cero, sino un déficit manejable, que no lleve a un crecimiento explosivo de la deuda pública y que permita un manejo contracíclico de la política fiscal.

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El Acuerdo Nacional ha aprobado la política de asociar los cambios en remuneración al aumento de la productividad.

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La estrategia de crecimiento planteada líneas arriba responde a una definición de “crecimiento propobre” que implica que los sectores pobres crezcan más rápidamente que el resto de la sociedad, pero que más aún, su crecimiento sea tal que permita encarar con seriedad el reto de reducir la pobreza y la pobreza extrema a la mitad de los niveles de 1990 en 2015 y preparar al país para un continuo proceso de desarrollo inclusivo. La propuesta planteada no es de sencilla o inmediata implementación. Si bien tiene un componente claramente favorable al crecimiento sostenido que se apoya en las exportaciones y que, de ese modo, enfrenta el clásico problema de la restricción externa, también tiene un fuerte componente distributivo que resulta políticamente más difícil de implementar con las actuales correlaciones de fuerzas económicas entre actores públicos diversos y también privados de diferentes características. De ahí, como acabamos de indicar, el acento en lo político como condición indispensable para la aumentar las posibilidades de poner la propuesta en marcha. Nuestra propuesta de crecimiento pro-pobre tiene un correlato político general que es parcialmente distinto de otros como los que postularían estrategias basadas en la continuidad de la experiencia pro exportadora actual, o de otras que pusieran el acento en la agregación de valor a las exportaciones y en mayores concatenaciones intersectoriales,14 o incluso de otras que pusieran el acento casi exclusivamente en las posibilidades económicas del desarrollo local. IV.1 El punto de partida El punto de partida de una reorientación de la economía es el reconocimiento de su estructura económica, que es lo que hemos hecho desde un inicio. El perfil de las productividades explicita que el crecimiento actual del Perú no está basado en una estructura productiva que incluye, por ejemplo, amplios sectores de productores medianos rurales y urbanos de niveles medios de productividad. Más bien, se trata de una típica estructura con gran concentración de las actividades productivas más competitivas a nivel mundial, con un peso muy importante de la minería y uno bastante menor de agroindustria y pesca. IV.2 Las vigas políticas de una política pro-pobre La politización que proponemos para hacer viable la reorientación de la economía con el fin de hacer el crecimiento más pro-pobre tiene, como señalamos, dos componentes: la democratización de la sociedad y la descentralización. En la medida en que la segunda requiere en buena medida de la primera (las dictaduras tienden a ser centralistas), es ésta la que constituye el eje de las propuestas políticas que siguen a continuación.

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1. Democratización La democratización de la sociedad peruana debe avanzar en el plano de la democracia representativa y participativa. A nuestro juicio, las dos formas tienen que caminar acompañándose, porque la primera es la principal base de legitimidad en el ejercicio de la autoridad y la segunda tiene que reforzarla, pero a la vez, dándole dirección precisa y exigencia de resultados y rendición de cuentas, cosa que aboga a favor de una mayor legitimidad. El tema de la relación entre ambos aspectos de la democracia es, por supuesto, complejo y no podemos explorarlo más que a propósito de medidas concretas de reforma. Junto con los cambios para reforzar los espacios de concertación y ampliar la presencia de los pobres, debe afirmarse que estos espacios traten la agenda social y económica de los pequeños productores y de los pobres. La presencia de la sociedad civil ha venido introduciendo los temas sociales que corresponden a la redistribución por el lado de la tributación (educación, salud, etc.), aunque todavía debe ser reforzada frente a la presencia de empresarios y burocracias interesados en favorecer grandes obras a menudo no rentables ni social ni económicamente. Por otro lado, los temas económicoproductivos para el desarrollo de este gran sector de pequeña producción y de baja productividad todavía se introducen muy débilmente en la agenda, y es necesario incorporarlos. 14

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Véase, por ejemplo, Schuldt, Jürgen (2005).

La propuesta económica requiere poner en una alta prioridad a la descentralización política del país. Es conocido que la pobreza mas profunda, desde bastantes indicadores, se encuentra en provincias y distritos alejados de los principales mercados del país. Cualquier descentralización no es igual para los efectos de la reducción de la pobreza desde nuestra estrategia de crecimiento económico. Algunos rasgos de dicha descentralización son: a) La unificación de varios departamentos con el fin de convertir a las autoridades políticas regionales y a sus ciudadanías en interlocutores más tomados en cuenta por el gobierno nacional pero también por las más grandes empresas en sus territorios. b) Mejorar y ampliar la representación directa o indirecta de los pobres en los Consejos de Coordinación Regional (CCR) y los Consejos de Coordinación Local (CCL) es una tarea prioritaria para orientar la inversión pública en esos ámbitos de la manera más útil a los pobres. Luego: a) la ampliación de recursos y competencias otorgados a los gobiernos regionales y locales; y (b) la transparencia en la gestión pública y el control de la corrupción, lo cual tiene que venir acompañado de, e impulsar, la prioridad de la educación y de la salud públicas con el fin de elevar la calidad de la conciencia ciudadana y de la participación social15. Ambos objetivos suponen una reforma del Estado que le permita un papel más efectivo en la promoción del desarrollo, en la provisión de servicios sociales (educación, salud) y en buscar un equilibrio justo en las relaciones laborales. IV.3 Los componentes del crecimiento pro-pobre y las tensiones en juego La literatura internacional sobre la política necesaria para progresar en las reformas económicas tiene en mente reformas liberalizadoras de los mercados y no reformas con importante componente redistributivo16. El principal obstáculo aparente para poner en marcha la propuesta esbozada es, en realidad, clásico. Se trata de la tensión entre crecimiento y distribución. La tensión en el Perú actual no es poca pero está lejos de ser similar a la que hay en países con mayor fuerza sindical. Tres vías no contrapuestas se abren para que cambie esa situación: liderazgo político distribucionista, la prolongación del ciclo expansivo y un acuerdo concertado en el Acuerdo Nacional del tipo Pacto por la Inversión y Empleo Digno. Nuestra propuesta apunta a una implementación efectiva de dicho pacto. La prolongación del crecimiento contribuye a darle viabilidad a dicho Pacto y también a la emergencia de liderazgos políticos que busquen darle una orientación más distributiva al crecimiento. IV.4 Estrategia de implementación 1. Consenso alrededor del crecimiento pro-pobre El requisito básico para lograr cambios de políticas para promover una estrategia de crecimiento propobre es lograr una coalición suficientemente amplia a favor de las ideas de crecimiento pro-pobre que logre vencer la resistencia natural de quienes pueden ver afectados sus intereses a corto plazo por los componentes distribucionistas de la propuesta. En ese sentido, es fundamental construir un discurso político que remarque la necesidad pública de una propuesta de este tipo, e incluso la conveniencia de la misma para quienes pueden perder algo con ella en el corto plazo. 2. Avances necesarios en el conocimiento En ese sentido, tarea primordial no es llamar la atención sobre la necesidad de un estilo alternativo de crecimiento que tenga la característica de pro-pobre, sino convencer de la existencia y viabilidad de una alternativa. Adicionalmente, es necesario: i) el desarrollo de alternativas más precisas y específicas de política, las que deben irse elaborando en función de aquellos puntos que cobran mayor importancia en la agenda política nacional; ii) la sistematización y difusión de proyectos y experiencias exitosas de desarrollo económico de los más pobres, las PYME y los productores agropecuarios y regionales, de tal manera de, por un lado, vencer el escepticismo y, por otro, de permitir que actores similares en otras regiones puedan replicar las mismas.

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IV. RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS

2. Descentralización

15 Estos objetivos, junto a los de derechos humanos, equidad de género y cuidado medioambiental son impulsados más por sectores de la sociedad civil (ONG, Iglesias, organizaciones sociales de base), mientras que ciertas burocracias favorecen grandes obras de infraestructura cuya rentabilidad económica y social es muy discutible y que dan lugar a “pozos sin fondo” en lo que a requerimiento de recursos se refiere. 16 Véase el importante libro de Stern, Dethier y Halsey Rogers (2005).

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Un balance grueso de los actores de la sociedad (a parte de los partidos) en los cuales esta propuesta puede tener incidencia, indica que una propuesta de crecimiento con distribución se ubica en medio de un conjunto de actores: a) En la medida en que la pobreza, sobre todo la extrema, tiene un fuerte peso en las regiones, provincias y distritos del país los actores más favorables y activos para una redistribución a favor de los pobres están los Gobiernos Regionales y Locales. b) Debido a que esa pobreza extrema se sitúa sectorialmente en la agricultura, la asociación de diversos gremios, ONG especializadas y otros sectores sociales interesados en el agro configuran una fuerza que debe seguir potenciándose para que se constituya en un interlocutor cada vez más tenido en cuenta. c) En el mundo urbano, la propuesta de crecimiento exige un mayor protagonismo y la unificación de las organizaciones de pequeños y medianos empresarios. d) Junto a esas agremiaciones, pero con iniciativas propias de promoción de pequeñas y microempresas, diversas y dispersas instituciones activan grupos interesados en este mundo empresarial en todo el país. e) Los gremios más clásicamente distribucionistas (CGTP, CCP, SUTEP) están presentes en la escena política pero en una situación de debilidad tras las grandes crisis y el cambio en la legislación laboral en los años 90. La ampliación de su agenda económica es necesaria para ampliar convocatoria y fuerza política. f) Las redes de sociedad civil, ONG e Iglesias particularmente vinculadas a educación, salud, niñez, derechos humanos, ecología, equidad de género y lucha contra la pobreza (como ANC, CONADES, Foro Educativo, Foro Salud y muchas otras) tienen un rol importante en la demanda por mayor atención a esta agenda e inciden en la opinión pública promoviendo la redistribución. g) Las agrupaciones empresariales que por sus intereses particulares tienden a resistir planteamientos distributivos son muy poderosas. Algunas de ellas, acogen sectores que se benefician ampliamente de la renta diferencial propia de la explotación de recursos naturales. Una renegociación concertada de la distribución de los beneficios nos parece indispensable. h) Las organizaciones de empresarios cuya actividad se concentra en el mercado interno pero que compiten con el exterior como la Sociedad Nacional de Industrias tienen intereses comunes a corto plazo con otros grupos empresariales en asuntos como los laborales pero requieren con mayor urgencia mercados internos en expansión. Una propuesta distributiva que amplíe esos mercados puede ser de su interés. 4. Incidencia sobre los partidos políticos y los medios de comunicación

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Nos referimos en este acápite a dos actores centrales: los partidos políticos y los medios de comunicación. En el caso de los partidos, se hace necesario incorporar nuevos elementos en sus propuestas programáticas mediante el diálogo. En cuanto a los medios de comunicación, nuevamente sus conexiones económicas vía avisaje, propiedad o nexos familiares- con los sectores que ganan más de la actual situación de distribución hace que predominen las ideas de continuar con el estilo de crecimiento actual. Aún así existen posibilidades de diálogo con algunos de los medios de comunicación para que promuevan ante la opinión pública la inquietud que motiva nuestra propuesta lo que evidentemente demanda un esfuerzo especial de vinculación y explicación a directivos y periodistas. 5. Priorizando: ¿por donde empezar los cambios de política? Hay dos respuestas a esta pregunta. La primera, desde un enfoque de las grandes líneas de acción sugeridas en la propuesta, es comenzar directamente por acciones que eleven la productividad y los ingresos de los pequeños productores rurales.. Hemos explícitamente dejado de lado en esta oportunidad a las PYMES urbanas, por la necesidad de enfocar la investigación en un objeto de estudio adecuadamente delimitado y no excesivamente disperso o heterogéneo, y considerando la mayor pobreza prevaleciente en el área rural. La segunda respuesta viene desde los espacios político-económicos. En efecto, como se ha planteado, la descentralización es una de las grandes estrategias políticas para dar viabilidad a un crecimiento propobre, y esta orientación ha venido avanzando en los últimos años con la instalación de gobiernos regionales y la transferencia de algunos proyectos y recursos a ellos. Es por esto que otra gran prioridad, que combina impacto con viabilidad política, para un crecimiento pro-pobre, es el de promover iniciativas regionales en este sentido.

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V. POLITICAS PARA EL CRECIMIENTO PRO-POBRE EN RELACION A LOS PEQUEÑOS PRODUCTORES RURALES Como hemos visto, la estrategia general presentada tiene como elemento central el aumento de la productividad del sector III de pequeños productores y autoempleados del campo y la ciudad, incluyendo los flujos de recursos y relaciones que deben desarrollarse desde los sectores I y II. En este capítulo precisamos esas propuestas en relación a un grupo social específico que es parte de este sector III, el de las políticas directamente orientadas a los campesinos y pequeños productores rurales, y asumiendo que existen los flujos de recursos y relaciones provenientes de los otros sectores. Debe recordarse, además que los “grandes” y “medianos” productores rurales, fundamentalmente dirigidos a la exportación, están en nuestro esquema en el sector II, por lo que no se ven directamente incluidos en el presente análisis. Por otro lado, cabe resaltar una vez más que este trabajo se enfoca exclusivamente en una estrategia económica, de crecimiento económico pro-pobre y que se orienta exclusivamente a la dimensión monetaria y de ingresos de la pobreza. Los temas típicamente sociales, como educación, salud y protección social no son considerados mas que dentro de esta visión general. V.1. Instituciones y reformas institucionales en el mundo rural A. La estructura de los mercados rurales y el lugar de los pobres en la competencia 1.- Rediseñar los mercados en los que participan los productores pobres del campo (a) Toda competencia: siempre entre desiguales Para evitar la exclusión forzada y prematura de la actividad productora de los campesinos, la intervención del Estado tiene que operar en buena medida en contra, por lo menos parcialmente, de la lógica excluyente del mercado hasta que la competitividad de la mayor proporción posible de productores les permita sobrevivir decorosamente y progresar participando en esas economías locales y regionales. (b) Inclusión y exclusión de mercados de productos y de mercados derivados Por todo lo anterior, la reforma institucional del mercado en apoyo del campesino debe incluir los siguientes aspectos: (i) La creación de alternativas de demanda pública y privada por los productos agropecuarios que aumenten la probabilidad de subsistir en esas localidades o de progresar en el caso de los campesinos mejor dotados de recursos productivos o, finalmente, de poner en marcha una estrategia más racional de migración temporal o definitiva en el caso de las familias que paulatinamente están abandonando la actividad y los lugares. (ii) Esa demanda alternativa debe contribuir a cierta garantía de adquisición de productos a precios razonables al campesino. Sobre esta base pueden operar y ampliarse otros mercados de bienes y servicios intermedios, como son los de de insumos, crédito, seguros y laborales. (iii) En ese nuevo contexto, se puede ampliar sustantivamente a nivel regional la transformación in situ de los productos locales previa a la venta final y para ello la relación con universidades y con instituciones crediticias especializadas en crédito a mediano y largo plazo resulta importante. (c) Cadenas productivas: modernas y tradicionales

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3. Incidencia sobre los actores sociales y gremiales

Una gran parte de la diferencia entre los precios en chacra y los finales es retenida por los intermediarios. Ante ello, insistimos, hay que rediseñar mercados específicos eliminando el actual desequilibrio de poder que suponen sus estructuras vigentes.

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(d) Las discriminaciones no económicas se sobreponen a las de la competencia

V.2. Viabilidad de alternativas de política pro-pequeño productor rural

La eliminación de discriminaciones no económicas es parte de la lucha contra la pobreza económica. Las ONG, iglesias y ciudadanos diversos son más sensibles en el caso de algunas discriminaciones que de otras y contribuyen de ese modo a abrir oportunidades a personas o grupos que de otro modo no las tendrían. Toda política de renovación institucional tiene que proteger esas instituciones que contribuyen a una interculturalidad constructiva desde sus particulares y no siempre coincidentes o convergentes perspectivas.

(A) Políticas para aumentar la demanda, principalmente interna

B. La institucionalidad de la participación en las decisiones públicas 1.- El productor agrario en pequeña escala participa desde múltiples instituciones. Señalemos algunas de las más importantes y los cambios que requieren: (a) La comunidad campesina, debe ser fortalecida como interlocutora de otras instancias, sean del Estado o sean de la sociedad civil. Uno de los aspectos en la reforma comunera que más se menciona es la mayor apertura de los cargos de autoridad a los jóvenes. (b) Las asociaciones de productores son una fuente de transmisión de conocimiento y buenas prácticas, así como de poder en el mercado frente a intermediarios mayoristas. La promoción y fortalecimiento de asociaciones de productores son tareas prioritarias para aumentar los incentivos para la producción y para facilitar la innovación. (c) Los municipios, algunas veces dirigidos por campesinos (en especial los distritales rurales), ocupan un lugar crecientemente importante, y el diálogo municipio-comunidad es importante para hacer un uso eficiente de los recursos públicos de inversión económica y social. (d) Los gremios campesinos (CCP, CNA, entre otros) Su potenciación permitiría reforzar la presencia ciudadana de los campesinos en instancias políticas más allá de sus propias regiones.

Como hemos indicado, el aumento de la demanda es un incentivo fundamental para el crecimiento económico, el cambio tecnológico de la producción nacional y en particular de los pequeños productores rurales. El aumento de la demanda interna permitirá que los precios de sus productos no transables aumenten, lo que no solamente tiene un efecto inmediato sobre la pobreza, sino que además rentabiliza la producción y da incentivos a la inversión. Por otro lado, el tamaño del mercado resulta fundamental para que avancen especializaciones y cambios tecnológicos que eleven la productividad, generando así un círculo virtuoso entre demanda y oferta. Sin aumentar suficientemente la demandad, las políticas de crédito, tecnológicas y otras nuevas probablemente lleven a la frustración y a la migración. A continuación describimos las principales políticas que puedan desarrollarse con este objetivo. 1.- Compras estatales Las compras del Estado para los programas alimentarios son una forma de elevar la demanda para los productores rurales si se dirige preferencialmente a éstos. En ese sentido, algunas de las características de una política de compras estatales de productos agropecuarios debiera ser: (1) ampliar las compras estatales, dada la insuficiencia de los actuales programas alimentario-nutricionales del Estado Peruano; (2) definir productos a comprar que correspondan a las posibilidades de producción regionales y locales; (3) vincular programas de compras de productos nutricionales con programas de capacitación y asistencia técnica a productores locales y regionales para que mejoren su calidad y productividad. Debe mantenerse la preferencia por productos nacionales con límites a los mayores precios aceptados. 2.- Promoción de exportaciones

2.- La presencia del Estado es muy importante en las zonas “alejadas” del mundo rural.

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(a) El campesino comunero se relaciona colectiva e individualmente con el Estado. La relación más cotidiana es con el gobierno distrital, del que recibe algunos servicios públicos o de intermediación en el momento de hacer ciertas gestiones, y al que aporta sus miembros para las elecciones de autoridades y la gestión pública. (b) Los ministerios productivos (MINAG, MTC, entre otros) deben coordinar con los sociales, con los gobiernos subnacionales y con la sociedad civil para juntar recursos humanos y económicos, así como para asegurar la continuidad de las inversiones tras los cambios de gobierno. (c) Un tercer tipo de relación es el que ocurre entre los sectores del Estado Nacional y los de nivel regional. La escuela es probablemente el centro con mayor capacidad de aglutinación de actividades sociales multisectoriales y esa ubicación de pívot en la relación pública-privada local debe ser impulsada. En términos generales, varias acciones en el campo de la reforma institucional son importantes: (i) La organización más territorial que sectorial de la acción pública en los niveles subnacionales; (ii) la participación del Estado en instancias de concertación con la sociedad civil asentada en el territorio; y (iii) la adecuación de la inversión pública a los planes de desarrollo concertados y a los presupuestos participativos como vías de cambio de la desigual relación de poder que se establece entre sectores del Estado y la ciudadanía. 3.- Las organizaciones de la sociedad civil, comedores, etc. Deben coordinarse las actividades de las ONG en cada territorio y relacionar esos trabajos con los Planes de Desarrollo Concertado, locales y regionales, así como con los Presupuestos Participativos de los gobiernos locales y regionales. También pueden contribuir, como lo hacen en muchos casos, a aumentar las oportunidades de comercio de los productores campesinos e incluso llegar a contribuir a la venta de productos en el extranjero. Esa participación en el procesamiento y comercio de productos puede hacerse también contribuyendo a la política del Estado en las compras estatales o a la de empresas privadas en las cadenas de producción y comercio.

Promover las exportaciones de los pequeños productores rurales es una forma de ampliar su mercado, y debemos considerar dentro de este rubro al turismo de extranjeros. Además de un proceso de mejora tecnológica y medidas pro-exportadoras, pueden desarrollarse algunas medidas directamente orientadas a aumentar las exportaciones de los productos rurales, incluyendo: (i) negociaciones con otros países, en particular desarrollados, para que reduzcan sus barreras arancelarias y especialmente para-arancelarias (como regulaciones fitosanitarias y obstáculos técnicos al comercio); (ii) identificación de potenciales mercados y entrega de esa información a los productores rurales; (iii) asistencia comercial y técnica necesaria para que los pequeños productores rurales adapten sus productos a la demanda y puedan hacerlos llegar a los mercados externos; (iv) articulación de la oferta y promoción del asociativismo. 3.- Políticas orientadas al aumento de los salarios Una política orientada a elevar los salarios, además de las referidas en general al aumento de la competitividad (inversiones, cambio tecnológico, educación y capacitación laboral, etc.) puede considerar los siguientes elementos: (i) pacto social suscrito por gremios empresariales, gremios laborales, partidos políticos y sociedad civil, para un incremento progresivo y más rápido de los salarios reales y la productividad; (ii) promoción de la sindicalización y la negociación colectiva, estableciendo una protección legal efectiva frente al despido arbitrario de dirigentes sindicales, asegurando la transparencia de la información económica de las empresas y con una acción fiscalizadora del MTPE que asegure la negociación de “buena fe” por ambas partes; (iii) política concertada de salarios mínimos, posiblemente con niveles diferenciados por rama, región o tamaño de empresa. 4.- Políticas de protección del mercado interno frente a la competencia externa Hasta el momento, el Perú, para proteger los productos agropecuarios17 ha descansado sobre todo en las llamadas “franjas de precios”, que establecen sobretasas cuando los precios internacionales son demasiado bajos, de tal manera que además protegen de las fluctuaciones del mercado internacional. Se han usado muy poco otros instrumentos, como cuotas o barreras para-arancelarias (como las fitosanitarias). 17

Crecimiento con Inclusión en el Perú

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Un problema con la presencia del Estado en el mundo de los campesinos pobres es su debilidad, o incluso ausencia; y que cuando está presente actúa de manera descoordinada e ineficiente.

Otros productos rurales, como el turismo o la artesanía son menos afectados por el comercio internacional.

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Debido a que en este caso los mecanismos de protección dependen de acuerdos comerciales que implican negociaciones con alcance en múltiples sectores y ámbitos, no puede plantarse sino una política que en estos acuerdos y tratados priorice la defensa de los pequeños productores rurales por su situación de pobreza. Una primera acción necesaria al respecto es la elaboración de estudios sobre los efectos que la reducción de protección a cada producto agropecuario tiene sobre la pobreza rural. En lo inmediato, en relación al TLC con los EEUU y dada la conclusión de las negociaciones, este estudio es aún más urgente, así como la discusión de las medidas de compensación necesarias (subsidios directos, etc.). (B) Políticas para promover una oferta más competitiva 1.- Acceso a crédito en condiciones favorables Las políticas principales que pueden proponerse al respecto son: (i) destinar fondos públicos a líneas de crédito para los pequeños productores rurales (Agrobanco y COFIDE), a otorgarse principalmente a través de intermediarios financieros (Cajas Rurales, EDPYME, etc.); (ii) desarrollar nuevos productos financieros, en particular vinculando el crédito con seguros agrarios, reduciendo así el riesgo crediticio y aumentando la sostenibilidad de los fondos e instituciones intermediarias (iii) desarrollar proyectos piloto para vincular el crédito con asistencia técnica y acceso a mercados, (iv) promover nuevas tecnologías financieras mediante espacios de inter-aprendizaje y compartir conocimientos en microfinanzas rurales. Estas propuestas de política plantean promover el crédito rural, dejando espacio para que intermediarios financieros privados (incluidos aquellos sin fines de lucro, como pueden ser las EDPYME) sean los que asignen el crédito. 2.- Promoción del cambio técnico y la conexión a mercados

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3.- Reducir el riesgo económico de los campesinos y favorecer su acumulación

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Las principales políticas que pueden establecerse al respecto son: (i) Desarrollar estrategias preventivopromocionales en salud (que reducen riesgos) y establecer un seguro público de salud, de alcance universal en el campo, que reduzca los riesgos económicos de la enfermedad, (ii) reorientar el programa “A Trabajar Rural” dirigiéndolo prioritariamente a las zonas más afectadas por riesgos climáticos y/o de precios, haciendo que funcione en la práctica en un seguro de desempleo; (iii) establecer un seguro agrario, que asegure a los productores de los riesgos climáticos y de fluctuaciones agudas de precios, el que deberá ser iniciado como proyecto piloto subsidiado y empaquetado en una primera etapa para así facilitar su promoción. (C) Políticas regionales 1.- Vinculación de la educación y las universidades a la economía rural. Las medidas que pueden tomarse al respecto, en clara vinculación con lo establecido en el acápite 2 de la sección (B), son: (i) aumento del presupuesto para las universidades regionales, dirigido a la formación e investigación en áreas con potencialidad económica en la región (recursos naturales, geografía, cultura, política, etc.); (ii) vinculación de las universidades y sus centros de investigación en una red de innovación tecnológica andina; (iii) vinculación de las universidades con los institutos superiores tecnológicos y los programas de transferencia de tecnologías o extensión agropecuaria; (iv) reforzamiento de los institutos superiores tecnológicos y otros centros de educación técnica; (v) reorientación de la educación secundaria rural y regional hacia competencias vinculadas a las potencialidades económicas regionales.

2.- Promoción de “clusters” productivos y productos regionales. Actividades principales en este caso serían, identificar líneas de producción o cadenas prioritarias regionales y establecer un programa nacional que facilite la vinculación entre actores y facilite la asistencia técnica y comercial a los pequeños productores y grupos campesinos. El canon o proyectos como FondoEmpleo pueden ser financiamientos a utilizar con este objetivo. 3.- Desarrollo de caminos y comunicaciones La construcción y mantenimiento de caminos rurales y otras vías de comunicación (en particular las comunicaciones fluviales en la selva) son fundamentales para permitir la conexión de los productores rurales a los mercados al reducir los costos de transporte. Esta reducción de costos de transporte, a su vez, no solamente implica que los campesinos puedan recibir un mejor precio por sus productos, sino que significa también que puede haber nuevos productores que lleguen al mercado, una diversificación de mecanismos de comercialización reduciendo el poder de los intermediarios, una facilitación de la migración temporal y un mayor acceso de las familias rurales a servicios básicos como la educación (en particular secundaria y superior) y la salud. Del mismo modo, otras iniciativas en el terreno de las comunicaciones han sido las referidas a la telefonía y el Internet rural, desarrolladas por FITEL (manejado por OSIPTEL). En este caso ha habido una ampliación importante de cobertura financiada con subsidios cruzados por los consumidores de telefonía, que debe mantenerse y desarrollarse. V.3 Estrategia política para promover políticas pro-pequeños productores rurales Una visión general del análisis institucional y de actores (stakeholders) sobre las políticas para mejorar los ingresos de los pequeños productores rurales, puede hacerse con el siguiente esquema. Por un lado, hay un bloque de políticas que podríamos llamar macroeconómicas (vg: aumento de salarios, protección selectiva y temporal en las negociaciones comerciales internacionales), principalmente orientadas a aumentar la demanda. Por otro lado, hay un segundo bloque de políticas, orientadas a apoyar la oferta, consistentes en facilitar insumos o factores críticos como el crédito, la asistencia técnica o la información y conexión con mercados.

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Las políticas fundamentales que pueden desarrollarse al respecto son: (i) establecer un programa nacional que facilite la asistencia técnica y comercial a los pequeños productores y grupos campesinos, subsidiando la demanda y organizando la oferta, (ii) promover cadenas productivas en líneas de producción principales como camélidos andinos, ganadería o forestería; (iii) reestablecer un sistema nacional de investigación e innovación tecnológica sobre la base de las universidades y centros de investigación, que debería estar vinculado a: (iv) un programa de información tecnológica y comercial para los pequeños productores rurales, que recoja las experiencias exitosas y las divulgue mediante Internet y medios masivos de comunicación (TV, radios, etc.), (v) fortalecer la capacitación y educación técnica (institutos superiores tecnológicos, etc.) en aspectos relacionados al agro y la producción rural.

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Una tercera línea de políticas vinculada a la acción en los espacios regionales y locales, es la de compras estatales para los programas alimentarios y promoción de cadenas productivas. Las compras estatales y las cadenas productivas pueden ser una palanca importante para promover el cambio técnico, asegurando la demanda y al mismo tiempo, estableciendo estándares de calidad y procesamiento accesibles pero con creciente exigencia de calidad y cumplimiento de compromisos. Las compras estatales estarían concentradas en los productos con potencial de cambio técnico y transformación, y que tengan las condiciones nutricionales necesarias y de aceptación por parte de la población.

VI. CRECIMIENTO PRO-POBRE EN TRES REGIONES VI.1 Cajamarca CAJAMARCA

Para implementar la reforma propuesta es necesaria la participación de un conjunto de actores simultáneamente, estos son: • • • • •

Gobiernos regionales y gobiernos locales Ministerios sociales (PRONAA, FONCODES) Comunidades campesinas Empresarios de fuera de las comunidades Líderes empresariales comuneros.

Zona Norte SAN IGNACIO

JAEN

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En términos de secuencialidad, una política de compras y reforzamiento de los programas alimentarios, permite incidir en la calidad y transformación de los productos. La garantía de mercado y precios de bienes agropecuarios facilitaría el desarrollo de mercados de insumos y factores, como los de crédito y asistencia técnica, que tendrían la ventaja de operar con productores que tienen un mercado en buena medida asegurado. La asistencia técnica debería ir orientada a facilitar el cumplimiento de las mayores exigencias de calidad establecidas en las compras, y las universidades e institutos superiores podrían jugar un rol en su provisión. El Estado facilitaría el acceso al crédito y la asistencia técnica.

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Los gobiernos regionales y locales deberían ser los actores clave en esta iniciativa. Si bien las compras del Vaso de Leche y los Comedores Populares transferidos corren a cargo de los municipios, la escala mínima necesaria para el avance técnico, los programas de crédito y la asistencia técnica es mayor. Es importante el rol del gobierno regional articulador de las ofertas y demandas de programas alimentarios de distintos pisos ecológicos, que además tiene la ventaja de la cercanía a municipios provinciales y distritales para una buena coordinación y atención a las demandas populares. La aplicación de estas políticas debiera servir para iniciar un camino de transformación institucional. Por un lado, un elemento clave es que esta política requiere que los gobiernos regionales se interesen y presten más atención a este tema. Por otro lado, la aplicación de la política tendría que llevar a consolidar los lazos entre gobiernos regionales y municipios, y los lazos entre estos y las asociaciones de productores a nivel regional o de cuenca. El fortalecimiento de la organización de los pequeños productores a partir de las compras y el otorgamiento de crédito y asistencia técnica con su respaldo, permitirá que haya un balance de fuerzas más favorable a estas políticas.

Zona Centro

CUTERVO

CHOTA

HUALGAYOC

SANTA CRUZ

CELENDIN

Celendín

Zona Sur SAN MIGUEL

SAN PABLO CAJAMARCA SAN MARCOS

CONTUMAZA

Jequetepeque -Celendín

CAJABAMBA

Crisnejas

(A) Prioridades de política para el crecimiento Pro-Pobre El departamento de Cajamarca muestra tasas de crecimiento superiores al promedio nacional, desde 1996 se mantienen una tasa promedio anual superior al 7%, sin que esto se este reflejando en una disminución apreciable de la pobreza. De la información recolectada no se puede afirmar que los pobre estén en mejor situación con el crecimiento de la economía regional, pero al mismo tiempo es evidente el crecimiento, el incremento y diversificación del consumo y la existencia de grupos sociales con un mayor poder adquisitivo, en particular asociados con el sector minero, tanto los que trabajan directamente en las empresas mineras como los que proveen servicios a estas compañías. En el gráfico se representa de manera estilizada la estructura productiva de Cajamarca, respeto al esquema referencial nacional, en el primer grupo actividades con alta productividad del trabajador donde se encuentra el sector minero de Cajamarca (en particular Minera Yanacocha, hasta que se inicien las operaciones de las nuevas minas), se trata de un sector de altos salarios promedio para los trabajadores pero que no concentra un numero importante de empleos respecto al total del departamento.

Gráfico 4: Estructura de productividad de Cajamarca

Valor agregado por trabajador

CAJAMARCA

Línea de Pobreza

Nº de trabajadores

Crecimiento con Inclusión en el Perú

En términos de la viabilidad política, esta es una iniciativa que no tiene grandes enemigos, que puede concitar el interés de los gobiernos regionales y municipios por su cercanía a las demandas poblacionales y que podría encontrar aliados en las organizaciones sociales de base orientadas a la seguridad alimentaria (Vaso de Leche, Comedores Populares). En ese sentido, una política de compras estatales puede al mismo tiempo (i) apoyar a los campesinos y pequeños productores con mejores condiciones de progreso técnico (más cercanos al mercado, no tan pobres, mejor educados) por el lado de las compras, y (ii) apoyar a los grupos sin conexión vial, extremadamente pobres y poco educados mediante la entrega de esos alimentos por trabajo orientado a pequeñas obras de infraestructura. La política de compras tendría en primer lugar el objetivo de estabilizar los precios y garantizar parte de mercado, en segundo lugar sería un mecanismo de apoyo social mediante la entrega de los alimentos, y en tercer lugar promovería una creciente transformación y calidad de los productos.

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Un segundo segmento se sustenta especialmente en los proveedores de bienes y servicios para la industria minera, por lo general dependiente de esta actividad especializada y sin niveles de acumulación que aseguren su expansión hacia otras actividades de alta productividad. Dentro de este segmento, casi al final de la curva y en algunos casos con socios comerciales próximos a la línea de pobreza, se encuentra la industria de derivados lácteos.

VI.2 Cusco Cusco

Zona Amazónica

El tercer sector es un gran conjunto de productores campesinos agrarios y pequeños negocios comerciales ubicados a lo largo del departamento, tanto en las ciudades pero sobre todo en el medio rural. Una parte más avanzada de este grupo lo constituye el grueso de productores de derivados lácteos y una parte de la producción agro industrial (en particular café del norte y Santa Cruz, y chocolate en Celendín) y frutas en Chilete. (B) Políticas de Crecimiento Pro Pobre definidas

LA CONVENCION

Provincia Cusco

CALCA

PAUCARTAMBO URUBAMBA QUISPICANCHI

Valle Interandino

ANTA CUSCO

PARURO ACOMAYO CANCHIS

Elementos centrales para una política de crecimiento pro-pobre regional:

a. Fortalecimiento de las capacidades de regulación ambiental que permitan la participación del Estado desde el propio espacio regional, en particular las relacionadas con evaluaciones sobre efectos de las explotaciones mineras en la calidad y cantidad de agua, regulación administrativa para la protección tanto de áreas que deben ser protegidas como del marco jurídico que protege los derechos sobre los recursos, en particular de los agricultores y ganaderos. b. Apertura de espacios participativos para la evaluación de los posibles impactos por la presencia de la actividad minera en las condiciones ambientales como productivas en las otras actividades de la región. 2. En el sector de derivados lácteos que utiliza materia prima de la extensa red de pequeños productores de leche (y de quesillo) tiene restricciones en capital para mejorar la tecnología de transformación y restricciones en las condiciones sanitarias de la cadena productiva de la leche. Se requiere una política pública de promoción de la sanidad pecuaria, en particular en los procesos organización de la oferta de la materia prima, las cadenas de comercialización de los insumos y la estandarización de criterios de calidad.

Crecimiento con Inclusión en el Perú

3. La producción agropecuaria muestra tasas de crecimiento importante que tienen efectos de crecimiento pro-pobre, pero asociada a cultivos de agro-exportación en general ubicados en espacios geográficos específicos (los cafetaleros de Jaén, San Ignacio y Santa Cruz, los mangueros del Jequetepeque, entre otros). Programas de apoyo, ampliación y réplica de estas experiencias deben ser considerados. 4. Una política de crecimiento en el sector agropecuario requiere la orientación de recursos a la tecnificación de los procesos de producción mediante servicios públicos en sanidad y programas de acceso a financiamiento para capitalización de las unidades de producción, desde activos para la gestión y alimentación del ganado, hasta el incremento del número de vientres por unidad de terreno.

CHUMBIVILCAS

ESPINAR

(A) Principales indicadores sociales y pobreza: La tasa de pobreza y pobreza extrema en el departamento de Cusco es estadísticamente similar al promedio nacional, superior al 50% y 20% respectivamente (encuesta nacional de hogares - ENAHO 2003). La mayor incidencia de pobreza se da en las provincias con mayor población rural y en particular de la zona alta andina, donde casi 100% de su población rural tiene necesidades básicas insatisfechas. (B) Prioridades de política para el crecimiento Pro-Pobre La configuración estilizada de la estructura económica de la región Cusco resulta similar a la definida en la economía nacional. Se tiene un muy importante sector I de alta productividad asociado a la presencia de la explotación del Lote 88 en Camisea y la recuperación de la producción de cobre en la Mina Tintaya, son dos operaciones extractivas de alta productividad, con niveles de rentabilidad muy importantes, promedios salariales altos pero al mismo tiempo una baja absorción de mano de obras, muy ligeros encadenamientos con otras actividades económicas y por tanto una baja apropiación regional de las utilidades generadas.

Gráfico 5: Estructura de productividad del Cusco

Crecimiento con Inclusión en el Perú

1. El desarrollo minero ha estado marcado por problemas ambientales y de escaso aporte a la economía regional y nacional. Se requiere generar un clima de confianza, donde la comunidad puede asumir que el Estado cumple su rol protector del bien común. Frente a esto se requieren al menos dos grupos de acciones:

Zona Alto Andina

Valor agregado por trabajador

5. Una política particular para Cajamarca, pero que tiene repercusiones para la política fiscal nacional, es sobre la distribución y el destino de los recursos que se asignan como compensación por la extracción de los recursos naturales: canon y sobre canon. Por otro lado, la mayor parte de los recursos por concepto de canon y sobre canon son destinados a los gobiernos locales (75%). Una política de crecimiento pro pobre, como la estamos entendiendo en este documentos, exige una definición clara y consistentes del marco administrativo en el que se debe definir las acciones del Estado, donde quede claramente establecido el rol del municipio distrital, el municipio provincial, el rol de las grandes ciudades y los gobiernos regionales.

CUSCO

Línea de Pobreza

Nº de trabajadores

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El segundo sector (II) está asociado a las cadenas de hoteles, servicios de hospedaje y oficinas descentralizadas de algunas agencias turísticas especializadas. Se tiene un sector muy incipiente asociado a la agroindustria, en general orientado a mercados especiales como los del consumo de choclos y cereales de origen andino que en la práctica no reciben mayor valor agregado. También, dentro de este segmento se ubica la industria cervecera, que luego de ser vendida a la principal abastecedora nacional de este producto ha disminuido sus actividades. El sector III resulta en Cusco de una gran variedad, tanto en el giro de negocio en el que participan como por su dispersión territorial. Se tiene un conjunto importante de pequeños y medianos negocios de servicios para el turismo, algunas actividades de transformación, en particular artesanías, productos alimenticios. Además, dentro de este sector se encuentra un conjunto amplio de productores agropecuarios tanto de la zona del valle interandino, con relativa menor restricción de recursos (en particular tierra y clima), aunque pobre en mayoría por la baja productividad de sus cultivos y bajos precios que reciben. Otro grupo de productores de este sector son los colonos que se instalan en los espacios amazónicos, por lo general dedicados a agricultura temporal, extracción de madera en pequeña escala o como asalariados por migración temporal hacia el vecino departamento de Madre de Dios, en los lavaderos artesanales de oro y las empresas madereras. © Políticas de crecimiento pro-pobre definidas para Cusco

b. El incremento de la productividad exigirá una mayor inversión que debe ser sustentada con mecanismos financieros innovadores (modalidades de seguros) y no solo son estrategias de aversión al riego (y diversificación o diseminación para disminución del riesgo) de los propios productores privados. c. Promocionar el consumo nacional e internacional de productos nativos. Una alternativa complementaria es asegurar nichos de mercados para la exportación de estos productos en fresco y la implementación de procesos para su transformación en formas de alimentos menos perecibles.

VI.3 Lambayeque

Los elementos centrales para una política pro-pobre serian:

LAMBAYEQUE

1. Frente al incremento significativo de los recursos fiscales por la explotación de los recursos naturales, en particular el gas, se debe asegurar que estos se destinen a actividades que potencien un crecimiento pro-pobre. Para esto se deben tomar en cuenta al menos tres medidas de corto y mediano plazo:

Crecimiento con Inclusión en el Perú

2. Incremento racional y sostenible de la oferta del sector turismos. Este sector es sin duda una actividad central para el Cusco, que se ha desarrollado de manera importante en los últimos años y que sustenta buena parte de la economía de la ciudad y permite su crecimiento demográfico. El turismo en el Cusco ha tenido algunos desarrollos positivos, que deben potenciarse, como: a. La diversificación parcial de destinos turísticos b. La diversificación del “ambiente cultural” de la ciudad, en términos de oferta de artesanías, gastronomía, lugares sociales y culturales, de recreación, “sentidos de vida”, etc. c. El desarrollo de algunos “momentos” turísticos, como el Inti Raymi, el Corpus Christi, el Qóyllur Riti o la Fiesta de la cerveza. Y otros componentes quedan por enfrentar: d. El resguardo de la sostenibilidad y mejor uso de Machu Picchu como atractivo turístico central. e. La mejora de la calidad de la atención en localidades fuera de la ciudad que aumenten su atractivo, con el desarrollo de nuevos productos turísticos, combinando turismo arqueológico con cultural, étnico y de aventura. 3. Incremento de la productividad y ampliación del mercado interno de la producción agropecuaria de las zonas alto andinas y de los valles interandinos. Objetivos que deben ser propiciados desde tres ópticas complementarias, que tendrán repercusiones directas para un crecimiento del tipo propobre: a. Posibilitar que los productores del campo tengan acceso a financiamiento para la capitalización de las unidades productivas y el acceso a tecnología.

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Motupe – Olmos

LAMBAYEQUE

FERREÑAFE

Chiclayo – Lambayeque

CHICLAYO

(A) Principales indicadores sociales y pobreza La tasa de pobreza de Lambayeque es 44% (encuesta nacional de hogares - ENAHO 2003) frente a una tasa nacional de 52%, muy por debajo del departamento de mayor tasa de pobreza que es Huancavelica (89%) y ligeramente distanciado de Tumbes que es el departamento con menor tasa de pobreza (28%). En cambio, la tasa de pobreza extrema del departamento es 10% menos de la mitad de la tasa nacional de pobreza extrema (21%). (B) Prioridades de política para el crecimiento Pro-Pobre Desde final de la década de los noventa la economía del departamento de Lambayeque muestra indicadores de crecimiento positivos, que pueden ser considerados como de características Pro Pobre tanto por una disminución absoluta de la incidencia de la pobreza como porque la estructura de la economía departamental es diferente a la nacional, no cuenta con sectores de muy alta productividad como el minero, sus sectores industriales y de servicios son muy importantes y el sector agropecuario ha tenido importantes, aunque no necesariamente sostenibles, transformaciones que incrementan su productividad. De importancia son fenómenos naturales como El Niño, afectan a todos los sectores empresariales de Lambayeque pero se ven retracciones más significativas en los sectores más pobres.

Crecimiento con Inclusión en el Perú

a. Generar las capacidades locales para el uso eficiente y eficaz de los recursos fiscales transferidos. b. Corregir las distorsiones en la asignación de los recursos determinados por la Ley del Canon en su aplicación regional, tanto por desequilibrios entre jurisdicciones o en el tiempo por coyunturas de precios internacionales elevados (o reducidos). c. El clima de tensión y conflicto, evidente en Tintaya pero latente en Camisea, marca un alto nivel de riesgo para la sostenibilidad de las actividades de estas industrias. El Gobierno debe asumir su rol de promotor del dialogo, entre la empresa, los municipios y las comunidades vecinas, asegurando el cuidado del medio ambiente y la colaboración en pro del desarrollo local.

En el siguiente grafico se ha caracterizado la estructura productiva del departamento de Lambayeque respecto al nacional en los tres grandes tipos de actividad empresarial de acuerdo a la productividad registrada. El primer sector, caracterizado por su alto valor agregado por trabajador y mayor productividad, en particular correspondiente a empresas mineras, no se encuentran en Lambayeque, en el lado izquierdo del grafico.

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Gráfico 6: Estructura de productividad de Lambayeque

Valor agregado por trabajador

En base a esta caracterización, una primera cuestión central a afirmar es que casi cualquier política de crecimiento en la región tiene de por sí un importante sesgo pro-pobre, al no haber muchas posibilidades de crecimiento del sector I (estrategia primario-exportadora) o de aumento de productividades sin expansión de empleo del sector II (estrategia tipo ISI). Otra cuestión central es que en esta región, las políticas de “transformar antes que transportar” y de “poco de muchas cosas más que mucho de pocas cosas” no tiene tanta importancia. Respecto a lo primero, esta región tiene mucha conexión con Lima y el extranjero. Respecto a lo segundo, ya la región es pequeña y no tiene tantas zonas ecológicas diferentes. Elementos centrales para una política de crecimiento pro-pobre regional serían: 1. Promoción de las inversiones en sectores como turismo y agroexportación, a través de la articulación de la oferta (cadenas productivas que organicen a los productores y la comercialización), facilitación del crédito, información sobre nuevas tecnologías y productos, capacitación del personal y formación de profesionales y técnicos.

Línea de Pobreza

Nº de trabajadores

El segundo sector empresarial, donde esta la industria manufacturera en particular con una productividad menor al anterior y mayormente concentrada en la capital se encuentran algunas empresas agroindustriales y de servicios. En Lambayeque este es un sector importante, aunque con una menor productividad relativa por su distancia del principal centro de consumo que es Lima; dentro de este sector los principales representantes regionales son las empresas agroindustriales como Huancaruna, Gandolf, Backus, Pronatur y quizás alguna de las empresas azucareras; en general, la primera de estas con actividades diversificadas en diferentes productos de agroindustria, tanto para la exportación como para el mercado externo y tanto desde la integración vertical productiva como horizontal.

Crecimiento con Inclusión en el Perú

El tercer sector, que en la estructura nacional lo hemos representado como las unidades productivas del campo y la ciudad que se caracterizan por su baja productividad y alta intensidad en el empleo de mano de obra, también se encuentra en Lambayeque aunque es relativamente menos significativo, respecto a los otros sectores que a nivel nacional y sus niveles de productividad no son tan bajos como el promedio nacional. Dentro de este sector esta la mayor parte de las unidades agropecuarias andinas del departamento, los pequeños agricultores de productos tradicionales (arroz y azúcar) y una buena parte de pequeñas y medianas empresas urbanas. En las entrevistas realizadas se ha consultado sobre las causas del crecimiento de Lambayeque y en general ninguno de los entrevistados, y así parece en las evidencias, reconoce en la intervención del Estado alguna influencia; por el contrario, es el sector privado empresarial y las características propias de la economía lambayecana las que han marcado las tendencias y por tanto se espera que se mantenga esta tendencia con un rol promotor del Estado para potenciar las acciones y atacar, de manera eficaz, las restricciones de los pobres para acceder a servicios básicos, educación y oportunidades de hacer negocio. (F) Políticas de Crecimiento Pro Pobre definidas para Lambayeque Los más pobres de la región probablemente son los trabajadores agrícolas temporeros o braceros, que trabajan muchas veces estacionalmente en las medianas explotaciones arroceras o en faenas de temporada, y los ambulantes y pequeños comerciantes de las ciudades y pueblos.

a. El turismo tiene importantes posibilidades en la región basándose en los atractivos arqueológicos (Túcume, Sipán), pero deben combinarse y ampliase con los naturales (Reserva Natural del Chaparrí), gastronómicos, culturales e incluso de recreación (playas). Organizar estos circuitos y paquetes turísticos, mejorar la calidad de la infraestructura hotelera y el servicio, capacitar a empresarios y personal, resulta fundamental. b. La promoción de la agroexportación probablemente en buena parte implica el cambio en la cedula de cultivos, hacia cultivos que permiten mayor productividad por unidad de tierra y capital invertido. En este caso es necesario identificar con cuidado los cultivos que efectivamente tengan posibilidades de nuevos mercados. La base productiva existente de los agricultores de arroz y maíz, la cercanía a las ciudades y su propia organización son elementos que facilitarían su acceso al crédito. 2. La defensa del mercado interno para los productores agropecuarios actualmente orientados a éste es también importante. Un 95% de las tierras están dedicadas al mercado interno; su tránsito a la exportación será muy lento y durante muchos años abarcará solamente la minoría de tierras y productores de la región. Sólo de esta manera se permitirá un tránsito parcial y con pocos costos a nuevos cultivos, sobre la base de la rentabilidad de los actuales cultivos y de un cambio progresivo promovido por el estado. 3. La ampliación y defensa de la frontera agrícola es importante en este caso por ser el sustento del sector agropecuario clave en la región. Hacer que estas políticas tengan un sesgo pro-pobre demanda establecer políticas de asignación de las nuevas tierras que permitan el acceso de los pobres a las mismas. 4. Lograr que esta promoción de inversiones tenga un efecto pro-pobre mayor, demanda adicionalmente poner énfasis en desarrollar esfuerzos especiales para que los pequeños productores pobres como en la zona de Incahuasi Cañaris, puedan aprovechar las oportunidades de los mercados externo e interno, dándoles capacitación y crédito en forma adaptada a sus necesidades, facilitando su adaptación a nuevos cultivos o a los mayores requerimientos de calidad. 5. Para que el desarrollo de sectores como el turismo y la agroexportación tengan efectos importantes sobre la pobreza, es importante que se insista en asegurar condiciones laborales básicas. Lamentablemente, muchos de estas empresas trabajan en la informalidad en cuanto al respecto de derechos laborales. La región podría poner énfasis en: a. Mejorar el sistema de fiscalización laboral, en alianza con la SUNAT. b. Promover la organización sindical, por empresa y organizaciones por rama regionales. c. Establecer normas básicas para la contratación de temporeros agrícolas. 6. La articulación entre las Universidades y las necesidades del sector privado es fundamental, y las universidades deben convertirse en el medio parta contar con profesionales mejor formados y para desarrollar la investigación aplicada que resulte necesaria.

Crecimiento con Inclusión en el Perú

LAMBAYEQUE

Una nota especial merece la vulnerabilidad de la región ante el Fenómeno El Niño, que ha mostrado tener un alto efecto negativo.

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