Control & crisis in colonial Kenya : the dialectic of domination 9780852550694, 0852550693, 9780852550700, 0852550707

Table of contents :
Control & Crisis in Colonial Kenya
Contents
Maps and Tables
Preface and Acknowledgements
Notes
Introduction The Problem of the Colonial State
Notes
One Capitalism and the Colonial State
Marxist Theory and the Study of the State
Structural Determinism, Human Agency and the Archaeology of the State
The State, Bureaucracy and the Dialectic of Control
Forging the Links: The Colonial State and the Process of Articulation
Notes
Two Contradictory Foundations Peasants, Settlers and the Origins of the Colonial State in Kenya
Conquest, Collaboration and Political Control: The Origins of Peasant Commodity Production
Private Capital, Settlers and the State
African Labour and the Contradiction Between Estate and Peasant Production
Contradictions and the Emergent Character of the State
Notes
Three The Bureaucratic Dialectic Structure, Process and Ideology in the Colonial State
Authority, Discretion and Decision-Making in the Colonial State
Knowledge and Power in the Colonial State
Finding the Right Man: The Recruitment and Training of Administrators
Ideology in the Colonial State: Paternalistic Authoritarianism and the Ruling Class
Notes
Four The State and the Settlers The Political Economy of Survival 1918–39
The Settler Estate Economy: Economic Weakness and Political Aggressiveness
The Labour Imperative: Paternalism, Coercion and the State
Managing for the Settlers: the Depression and the Growth of the State Apparatus
Metropolitan Capital and the Settlers: Class Power and the Colonial State
The Kenya Stalemate
Notes
Five The Colonial State and the African The Political Economy of Colonial Control
'Prestige', Bluff and Bargaining: The Ideology and Practice of District Administration
African Collaborators and the Instruments of Control: Chiefs, Tribunals and Councils
The Social Forces of Accommodation and Conflict: Commodity Production, Labour and Class Formation in...
Cooptation and Conflict: The Development of African Political Organizations
From Cooptation to Repression: The Depression, African Politics and the State
Notes
Six The Colonial State and the Political Economy of Growth 1940–52
State Monopoly Trading and the Changing Relationship with the Metropole
Growth and Development in the Kenya Economy, 1945–55
'Development' Policy in the African Reserves: Social Disintegration and Authoritarian Control
Change and Cleavage in the State Apparatus
Notes
Seven Political Struggle and the Crisis of the Colonial State 1945–52
Development Policy and African Unrest: Intensifying the Contradictions
Class Struggles, the State and the Failure of 'Political Development' Policy
Contradiction and Conflict in the State Apparatus
African Politics and the State: The Escalating Struggle
Notes
Eight The Colonial State and the Emergency The Renaissance of Provincial Administration, 1952–60
Pacification, Mystification and Reform
False Renaissance: The Colonial State and the Reconstruction of Kikuyu Society
Notes
Nine The Eclipse of the Colonial State The Political Economy of Decolonization, 1954–63
The Growth of African Commodity Production and the Declining Importance of Settler Agriculture
From Coercive Control to 'Modern Labour Relations': International Capital and the Transformation of ...
The Decline of the Colonial State: Constitutional Change and African Nationalism
The Decline of the Colonial State: Changes in the Bureaucratic Apparatus
The End of the Colonial State: Decolonization and the New Forms of Collaboration
Notes
Ten State, Capital and Class The Real Colonial Legacy
Ambiguous Instrument: The State and the Political Economy of Colonialism
Notes
Bibliography
Primary Sources
Official Publications
Unpublished Theses
Unpublished Papers
Books and Articles
Index
A
B
C
D
E
F
G
H
I
J
K
L
M
N
O
P
R
S
T
U
V
W
Y
Z

Citation preview

 

  

Page i

Control & Crisis in Colonial Kenya   

Page ii

Eastern African Studies Tabitha Kanogo Squatters & the Roots of Mau Mau 1905–1963 David W. Throup Economic and Social Origins of Mau Mau 1945–1953 Frank Furedi The Mau Mau War in Perspective David William Cohen & E.S. Atieno Odhiambo Siaya The Historical Anthropology of an African Landscape Bruce Berman Control & Crisis in Colonial Kenya The Dialectic of Domination Bruce Berman & John Lonsdale Unhappy Valley* Clan, Class & State in Colonial Kenya Abdul Sheriff Slaves, Spices & Ivory in Zanzibar Integration of an East African Commercial Empire into the World Economy 1770–1873 Isaria N. Kimambo Penetration & Protest in Tanzania The Impact of the World Economy on the Pare 1860–1960 T.L. Maliyamkono & M.S.D. Bagachwa The Second Economy in Tanzania Bahru Zewde A History of Modern Ethiopia* 1855–1974 * forthcoming

  

Page iii

Control & Crisis in Colonial Kenya The Dialectic of Domination Bruce Berman Associate Professor of Political Studies Queen's University, Kingston, Ontario James Currey LONDON Heinemann Kenya NAIROBI Ohio University Press ATHENS

  

Page iv

James Currey Ltd 54b Thornhill Square, Islington London N1 1BE, England Heinemann Kenya Kijabe Street, P.O. Box 45314 Nairobi, Kenya Ohio University Press Scott Quadrangle Athens, Ohio 45701, USA © Bruce Berman 1990 First published 1990 British Library Cataloguing in Publication Data Berman, Bruce  Control  and  crisis  in  colonial  Kenya.  1.  Kenya,  history  I.  Title  967.62  ISBN 0­85255­070­7 (Cloth)   ISBN 0­85255­069­3 (Paper) Library of Congress Cataloging in Publication Data Berman, Bruce (Bruce J.)  The  dialectic  of  domination:  control,  crisis,  and  the  colonial   state  in  Kenya,  1895–1963/Bruce Berman.   p. cm. — (Eastern African studies)   Includes  bibliographical  references.  ISBN 0­8214­0965­4  1.  Kenya—Politics  and  government—To  1963.  2.  Kenya—Economic   conditions.  I.  Title.  II.  Series:  Eastern  African  studies  (Athens, Ohio)  DT433.557.B47  1990  967.62'03—dc20 89­72154  CIP Typeset in 10/11pt Baskerville by Colset Private Limited, Singapore and printed in Britain by Villiers Publications, London N6

  

Page v

Contents Maps and Tables

ix

Preface and Acknowledgements

xi

Notes

xv

Introduction The Problem of the Colonial State

1

Notes One Capitalism and the Colonial State

  

9 11

Marxist theory and the study of the state

12

Structural determinism, human agency and the archaeology of the state

16

The state, bureaucracy and the dialectic of control

23

Forging the links: the colonial state and the process of articulation

34

Notes

43

Two Contradictory Foundations: Peasants, Settlers and the Origins of the  Colonial State in Kenya

49

Conquest, collaboration and political control: the origins of peasant  commodity production

52

Private capital, settlers and the state

55

African labour and the contradiction between estate and peasant  production

58

Contradictions and the emergent character of the state

66

Notes

69

Page vi

Three The Bureaucratic Dialectic: Structure, Process and Ideology in the Colonial  State Authority, discretion and decision­making in the colonial state

73

Knowledge and power in the colonial state

88

Finding the right man: the recruitment and training of administrators

97

Ideology in the colonial state: paternalistic authoritarianism and the ruling  class

104

Notes

115

Four The State and the Settlers: The Political Economy of Survival, 1918–39

128

The settler estate economy: economic weakness and political  aggressiveness

130

The labour imperative: paternalism, coercion and the state

143

Managing for the settlers: the Depression and the growth of the state  apparatus

161

Metropolitan capital and the settlers: class power and the colonial state

172

The Kenya stalemate

185

Notes

187

Five The Colonial State and the African: The Political Economy of Colonial  Control

199

'Prestige', bluff and bargaining: the ideology and practice of district  administration

202

African collaborators and the instruments of control: chiefs, tribunals and  councils

208

The social forces of accommodation and conflict: commodity production,  labour and class formation in African societies

218

Cooptation and conflict: the development of African political organizations

226

From cooptation to repression: the Depression, African politics and the  state

233

Notes

246

Six The Colonial State and the Political Economy of Growth, 1940–52 State monopoly trading and the changing relationship with the metropole

  

73

256 257

Page vii

Growth and development in the Kenya economy, 1945–55

262

'Development' policy in the African Reserves: social disintegration and  authoritarian control

274

Change and cleavage in the state apparatus

282

Notes

292

Seven Political Struggle and the Crisis of the Colonial State, 1945–52 Development policy and African unrest: intensifying the contradictions

301

Class struggles, the state and the failure of 'political development' policy

307

Contradiction and conflict in the state apparatus

314

African politics and the state: the escalating struggle

322

Notes

339

Eight The Colonial State and the Emergency: The Renaissance of Provincial  Administration, 1952–60

347

Pacification, mystification and reform

348

False renaissance: the colonial state and the reconstruction of Kikuyu  society

361

Notes

371

Nine The Eclipse of the Colonial State: The Political Economy of Decolonization,  1954–63

377

The growth of African commodity production and the declining importance of  settler agriculture

379

From coercive control to 'modern labour relations': international capital and  the transformation of the labour system

385

The decline of the colonial state: constitutional change and African  nationalism

395

The decline of the colonial state: changes in the bureaucratic apparatus

402

The end of the colonial state: decolonization and the new forms of  collaboration

405

Notes

417

Ten State, Capital and Class: The Real Colonial Legacy Ambiguous instrument: the state and the political economy of colonialism

  

300

424 425

Page viii

  

Notes

441

Bibliography

444

Index

464

Page ix

Maps and Tables Maps General and administrative map of Kenya, 1956–7

xvi

Administration and communications Tables

  

220  

3.1: Staff (European) of the Kenya Government, 1919–39

86

3.2: Field staff in African Districts, 1919–39

87

3.3: Social background of Kenya administrative officers (secondary education)

101

3.4: Social background of Kenya administrative officers (university education)

101

4.1: Price fluctuations of principal settler export crops

131

4.2a: Africans convicted under the Native Registration Ordinance, 1920–38

148

4.2b: Charges and convictions under the Masters and Servants (or similar)  Ordinances in East and West African territories, 1929

148

4.3: The Kenyan African wage labour market, 1922–52

155

4.4: Sectoral distribution of the African labour force, 1927

157

6.1: Kenyan exports and imports in relation to UK for selected years, 1936–60

259

6.2: Gross fixed capital formation in Kenya, 1946–58

263

6.3: European agriculture: output and revenue, 1946–60

265

6.4: Gross fixed capital formation in the private sector, 1946–58

269

Page x

  

6.5: Ownership of private fixed capital, 1958

269

9.1: African production of principal cash crops, 1955–62

379

9.2: Proportion of holdings growing coffee and tea in four districts, 1960–9

381

Page xi

Preface and Acknowledgements The present work was begun in 1977–8 during a sabbatical at Cambridge University. It was built upon my earlier doctoral thesis on the politics of colonial provincial  administration in Kenya, 1  and was revised for the last time and completed in 1984–5. It does not pretend to find unchanging universals or timeless 'laws' of  development in the colonial experience. Its value, I believe, derives from its focus on the development of the colonial state as a structure of power and instrument of  domination, rather than viewing it simply as the carapace containing processes of capitalist development and class formation, which has been common in studies of the  political economy of colonialism. If it has any pretensions to making a theoretical contribution beyond that of explaining the development and role of the colonial state  in Kenya within a generally Marxist framework, and thereby perhaps suggesting a useful way of approaching the study of other colonial states, it is in contributing to  the development of the analysis of bureaucracy in the growing and diversifying corpus of Marxist theory. As long as the state is depicted as a black box whose output  is rigidly determined and predictable, and whose internal processes are therefore of no account or interest, we will continue to reify the state and to propagate  instrumentalist and rationalist fallacies about the role and capabilities of the very ordinary and fallible human beings who comprise its cadres.2 In addition, this study represents an alternative to a methodology that approaches the goal of analysis as the eventual creation of a tested and proven 'theory' providing  'objective' knowledge of reality, as supposedly achieved by the natural sciences, and that writes history backwards from the known present. The first aspect of this  methodology is based on a view of 'science' that is both erroneous and archaic, the second, as argued in the text that follows, produces deterministic and dogmatic  history. In researching and writing this study, while my initial distaste for colonialism remained unchanged, my subjective feeling about colonial

  

Page xii

Kenya shifted from viewing it as a melodrama, with the forces of good arrayed against the forces of evil, (since greed, dishonesty and bad faith seemed to occur in  relatively equal degree among all the major groups of participants); to seeing it as tragedy, in which the great majority in each group did the best they could according  to their various and often conflicting values and interests and within a context they only dimly, and frequently quite inaccurately, understood. This work should have been published in 1985, but a dispute with the original publisher over the disposition of another manuscript intended for a monograph series  that I had undertaken to edit and in which this was also to be published, led to its withdrawal and to a search for another publisher that ended when James Currey and  his colleagues at Ohio University Press and Heinemann, Kenya agreed to undertake the project. Given the continuing fascination of Kenya for scholars, it is inevitable  that in the course of such a delay a significant number of new works have appeared touching on subjects dealt with here. It did not seem appropriate to undertake yet  further revisions to incorporate the findings of these studies in so far as they did not involve any substantial revision of the existing analysis and would simply have  added bulk to an already very long manuscript. It is important, however, to point out that several of these works have gone well beyond the accounts of important  events and social phenomena that I have been able to provide, and should be read by anyone concerned with a fuller account of colonial Kenya. These include the  works of Tabitha Kanogo, John Spencer, David Throup, Dane Kennedy and, in particular, Frederick Cooper. Kanogo's study, based heavily on the oral evidence of interviews with actual participants, provides the fullest account thus far of the Kikuyu squatter experience in the  White Highlands and of their long struggle, only briefly touched upon here, with European estate capital. 3  The squatters' view of their contradictory role in the history  of white settlement is illuminated with bittersweet eloquence. Spencer has given us the fullest account we are likely to have of the history and internal politics of the  Kenya African Union.4  The account by Throup of the social and economic origins of Mau Mau significantly adds to our knowledge of certain key issues, particularly  the historic confrontation at the Olenguruone settlement scheme and the mounting deprivations and grievances of the largely Kikuyu population of post­1945 Nairobi,  but lacks the sort of analysis of the structural context of state policy and postwar economic growth that I have tried to provide.5  Kennedy's notable study provides the  most detailed and perceptive analysis I have found of the culture and ideology of white settlement in Kenya and provides the essential context within which the  discussion of settler politics and economics in later chapters should be read.6  Finally, Cooper has brought African labour

  

Page xiii

studies into the orbit of Marxist research on the capitalist labour process with a brilliant analysis of the transformation of Mombasa dock labour that illustrates the  beginnings of the change from the exploitation of absolute to relative surplus value, from the formal to the real subsumption of labour, which marked the last years of  colonial rule in Kenya and is discussed in the final chapters of this study. 7 My research on Kenya began more than 20 years ago, and in the course of such a long involvement I have acquired many debts to friends and colleagues during the  preparation of this and other works that I take pleasure in acknowledging here. I began my research in Kenya among a group of particularly able young scholars —  Roger Van Zwanenberg, Jean Hay, Sharon Stichter, Richard Sandbrook and Susanne Mueller — with whom I shared the vicissitudes of field research and from  whose works I have continued to learn. Their work, especially in the areas of economic and social history and the political economy of colonial and post­colonial  Kenya, provided much of the basis for the present work. Nathan Fedha, formerly chief archivist at the Kenya National Archives, and his staff were generous in  assisting a political scientist untutored in archival research and guiding me through Kenya's matchless documentary resources. Similar thanks are due the staffs of the  Public Record Office in Kew and of Rhodes House, Oxford. The late J. H. Tawney, formerly of the Tanganyika Administration and then Director of the Colonial  Records Project at Oxford, provided candid and invaluable advice on interviewing colonial officials. Two men, who began on the opposite poles of Kenyan politics  and ended as colleagues sharing a common concern for preserving the resources of historical research in Kenya, provided invaluable help in the early stages of my  research. Major Kendall Ward, formerly the Executive Officer of the Electors' Union, gave me access to his private papers, assistance in arranging interviews with  former European politicians, and much useful advice on settler politics. The Hon. Joseph Murumbi, formerly the Vice­President of Kenya and a raconteur  extraordinaire, encouraged me to use his remarkable library and collection of papers and entertained and enlightened me with several hours of anecdote and  reminiscence. Several former members of the Kenya Government and Provincial Administration gave assistance well beyond that of formal interviews. The late Sir Ernest Vasey and  the late Sir Edward Windley kindly provided helpful comments and criticism of some of my earlier papers. Richard Cashmore gave generously of his peerless  knowledge of the early years of colonial administration in Kenya and helped clarify a number of important parts of the analysis. Although they would undoubtedly take  issue with some or all of the arguments I have presented here, I would also like to thank for their candour and good memories the other members of

  

Page xiv

the Colonial Administrative Service, various technical services and politicians I interviewed and who wish to remain anonymous. At Queen's University, Kingston, Ontario, Colin Leys demonstrated the true meaning of 'friend and colleague' by somehow finding time to read the entire first draft of  this book and provide lengthy written comments and suggestions that contributed greatly to its revision and completion. Other colleagues in the department of political  studies, notably Richard Simeon, Philip Goldman and Jack Grove, listened patiently and commented helpfully over several years as I talked through many of the  thornier points of theory and historical interpretation, and provided encouragement at the moments of crisis, stagnation and boredom that attended the creation of so  long a work. Elsewhere, Luise White, Martin Klein, Bogumil Jewsiewicki, and Frederick Cooper have provided both helpful criticism and many useful discussions of  Kenya, colonialism and the idiosyncratic forms of the colonial state. James Currey, who has worked with such distinction to sustain the publication of African studies,  took on this work at a moment of crisis when it seemed destined to be returned to my desk drawer. I owe much to his amiable professionalism and dedication to  scholarship. Thanks are also due to Joan Harcourt and Roger Thomas, whose skilful editing reduced a ponderous text and made it much more readable. Last, but  hardly least among my academic colleagues, John Lonsdale of Cambridge University, friend and, for more than a decade, collaborator, provided continual stimulation,  criticism and inspiration. In a real sense, this book is my side of a dialogue which began in his room at Trinity College in October 1969. Much of the stress and very little of the joy of writing a book is shared by the author's family. Recording my gratitude for their support and (mostly) good humour for  the many hours and days when my attention was obviously elsewhere is small recompense but sincerely meant. My wife Elaine has always contributed more to my  work than she has realized, from the time she was the unpaid research assistant for an impecunious graduate student. My children, Dan and Erica, were small when  this work was begun and (almost) grown when it was finished. I hope they will recognize the importance of work of this kind and come to find the same sense of  involvement and commitment in their own. Finally, this book is dedicated to my father, Jack M. Berman (1910–86), who heard much about its creation and would  have shared with me the pleasure of finally seeing it in print. KINGSTON AND CAMBRIDGE

  

Page xv

Notes 1. 'Administration and Politics in Colonial Kenya', Ph.D thesis, Yale University, 1974. 2. I have found no better illustration of this point than the retrospective reflections of a former colonial administrator in Kenya in a letter to one of his colleagues  commenting on an earlier manuscript by John Lonsdale and myself: most historians and political writers attribute to the diverse parties in a country and to its governors calculated intentions and conscious objectives in any sequence of events  which were just not there and did not exist. Reactions and purposes, whether among Governors, PCs, Elected Members, African leaders or Business Nabobs were never so  informed, cool or politically so composed as L. infers. I don't think they were even all that conscious that they were muddled when they were muddled.... But in fact you and I  know 'it was not like that when it happened' or that 'old so­and­so was incapable of such profundity of intention or action'. (T. C. Colchester to R.O. Hennings, 30 November 1978)

The reality of this subjective experience and its significance within the context of the structural forces and ideological assumptions reconstructed by the historian or  political scientist is the central theme around which this study deals with the role of human agency in the making of history. 3. Squatters and the Roots of Mau Mau, London: James Currey, 1987. 4. The Kenya African Union, London: KPI Publishers, 1985. 5. Economic and Social Origins of Mau Mau, London: James Currey, 1987. 6. Islands of White: Settler Society and Culture in Kenya and Southern Rhodesia, 1890–1939, Durham, N.C.: Duke University Press, 1987. 7. On the African Waterfront: Urban Disorder and the Transformation of Work in Colonial Mombasa, New Haven: Yale University Press, 1987.

  

Page xvi

General and administrative map of Kenya, 1956–7

  

Page 1

Introduction The Problem of the Colonial State The historical moment of the colonial state was brief, barely three­quarters of a century in most of Africa. And yet for a third or more of the human race in Africa, Asia  and numerous outposts in Latin America, the Caribbean and across the Pacific it represented until the mid­20th century the central reality of political life and the most  visible expression of Western imperialism. Nevertheless, despite growing interest in the political economy of colonialism, the development and functioning of these  states, the mode of domination they exercised, and their role in the global system of capitalism remains little examined or understood. There are, to be sure, a growing number of historical studies of the colonial services of the various metropoles and of the administration of this or that colony. These  are largely contained, however, within the individualist paradigm of liberal historiography that focuses on the origins, recruitment, beliefs and actions of the proconsuls  and their subordinate cadres; with limited consideration of the structural forms of the colonial state itself, or of the wider social forces within which it functioned. 1   Meanwhile, recent studies of colonial economic and social history tend either to treat the colonial state as a source of 'modernizing' innovations or to focus on the  growth of the market through European and African initiatives, with the state considered in terms of interventions that advanced or retarded economic development.2   Even Marxist and neo­Marxist scholarship, which has recently delved so vigorously into the political economy of colonialism, has paid scant attention to the state as  such, although suggestively revealing much about its role in the development of production and trade. One characteristic of the colonial state, however, that studies of the political economy of colonialism repeatedly demonstrate is its central and pervasive involvement in  colonial social and economic life. This involvement, moreover, was not an unwitting, adventitious effect, but rather the result of conscious and deliberate interventions;  and it

  

Page 2

increased steadily as the state grew from an initially simple administrative apparatus of control into an increasingly differentiated complex of institutions of social control  and economic management in the post­1945 era. The colonial state clearly played an instrumental role in the political economy of colonialism, but we are left to  wonder to whom and for what purposes it was instrumental. Another obvious question intrudes at this point. Can the colonial state be considered a state in any real sense? Isn't it simply a subordinate instrument of metropolitan  interests? If so, there really is no problem about the role of the colonial state, so why make it a central object of study? There is a common­sense plausibility to such  objections. After all, the administrative apparatus of a colony lacked the key attributes of autonomous statehood. It was created by a European power, staffed by its  administrative cadres, came under the authority of a metropolitan ministry, and, therefore, might best be studied as a subordinate part of the metropolitan state. For  Marxist analysis at its most dogmatic and economistic there is little doubt about the issue: the state is a dependent superstructure of capitalism. The colonial state,  worse still, was an epiphenomenon of an epiphenomenon, whose violence and depredations in the service of capital may be worth documenting, but whose structure  and functioning hardly comprises a compelling analytic problem. 3  More reasonably, much of the recent study of African political economy, from the perspective of  dependency theory as well as of Marxism, treats the political apparatus of colonialism as an externally determined instrument ensuring the conditions for the  accumulation of surplus and its transfer to the metropole.4  Such a perspective does take us some way down the road to understanding the structure and dynamics of  colonialism. However, the closer and more detailed our knowledge of the history of the political apparatus of an African colony, the more we confront anomalies that  make its depiction as a straightforward and loyal agent of the metropolitan state and capital too simplistic. First, a colonial state's lack of some of the key symbols of sovereignty and institutions of independent statehood cannot be assumed to indicate a wholly servile  dependence and lack of any capacity for autonomous action. In fact, except where a later response to outside criticism prompted a self­serving and largely fictitious  assimilation of the colonies as overseas provinces or departments of some of the metropolitan states, colonies were generally conceived and formed as distinct and  separate, although subordinate, political entities in relation to the metropole. Indeed, the formal and legal structures of a British Crown Colony conceived of it as a  separate state form linked to the metropole through allegiance to a common sovereign, with the governor as the direct local representative of the Crown. More  important than such institutional formalities, the historical record shows that the degree and effectiveness

  

Page 3

of metropolitan control over the structures and practices of colonial states varied over time, and remained a continual problem for the metropolitan authorities of the  capitalist empires of Europe, as it had for officials of empires of the more distant past. There were numerous instances of conflict over policy between colonial states  and metropolitan authorities; conflicts in which the colonial dependency frequently had its own way. There were also a wide variety of circumstances in which colonial  governments formulated and implemented policy with little reference to their ostensible masters in the metropoles. Furthermore, colonial states also often clashed with  elements of metropolitan capital involved in the colonies and acted to constrain and regulate their behaviour. Examples of such conflicts and the exercise of local  discretion will be abundant in the chapters that follow. The historical evidence suggests that colonial states exercised genuine autonomy in relation to the metropole, and at the level of the conscious practice of the officials  involved. If we are to move beyond the empirical record of experience, however, we must probe this autonomy and see what it reveals about the broader social  forces involved. To say, for example, as does Rhoda Howard, that administrators 'were occasionally motivated by an idealism, or at least a sense of responsibility to  the ''natives", which the commercial community lacked', and that this derived from 'social origins and values' that differed from those of the traders, 5  is a subjective  explanation that begs the question of why such men were selected as administrators and why their 'idealism' or 'sense of responsibility' contradicted their supposed role  as agents of metropolitan interests. Second, in pursuing the social forces shaping the colonial state, we encounter considerable evidence of the influence of internal factors as well as of those emanating  from the metropole. The significant variations within the general form of the political economy and the structures and practices of the colonial state are difficult to  explain solely in terms of a single common set of metropolitan factors or interests, and suggest degrees of response to distinct local circumstances. In British colonies,  for example, the major institutional foundation of the colonial state — a prefectural field administration — was unknown in the metropole; while certain institutional  forms and policies were deployed in the colonies before they entered the organization and practices of the metropolitan state. Third, if the colonial state is to be seen as the coercive instrument of the metropole subduing and controlling the indigenous population, it has to be recognized that it  accomplished this with an apparatus of force notable primarily for its relatively small size and the paucity and decrepitude of its hardware. The normal garrison of the  three major British colonies of East Africa combined was four battalions of the King's African Rifles, composed of African recruits and a handful of European officers.  After

  

Page 4

the initial imposition of colonial control, force was increasingly infrequently employed and military control was rapidly replaced by civil administration. The civilian  cadres of European administrators and police officers, moreover, seldom numbered before 1945 more than three or four hundred (and usually many fewer), even in  the most populous and important colonies. Especially in the decades between the world wars, incidents of African resistance and the use of colonial force stand out  against a backdrop of day­to­day law and order. The slender resources of violence employed and the actual achievement of a remarkable level of order and control  suggest a state resting to some degree on the consent or acquiescence of the local population. In other words, it had achieved, at least temporarily, a measure of  legitimacy and a mode of domination rather more complex than that of omnipotent ruler and servile subject. Fourth, the importance of the linkage between colonial states and indigenous social forces is also revealed by the insistence of the metropolitan powers on colonial  fiscal self­sufficiency. Constant pressure to rely on local sources of tax revenue, rather than the metropolitan treasury, tied colonial states in the most immediate and  material way possible to indigenous production and exchange as the basis for their own reproduction. The immediate conclusion to be drawn from these considerations is that the colonial state was not simply an agent of metropolitan interests and that its structures and  practices cannot be adequately explained from external metropolitan factors; they were also shaped to a significant degree by the internal social forces in the various  colonies. This does not, however, take us very far; it only, in fact, defines the key analytic problems. To go further, we have first, at the structural level, to specify the  relationship between the internal and external social forces in a colony and the influence of both on the development of the colonial state in such a way as to account  for both its general form and the specific variations that emerged in different colonies. This necessitates an analysis of the specific character of capitalist penetration and  the metropolitan interests involved in the political economy of a colony, and also of the indigenous precolonial societies and the forms of production, patterns of class  formation and processes of class struggle that materialized during the colonial period. If we confine the analysis to this, however, it still suggests that the state is an epiphenomenal superstructure, albeit interestingly complex in its determination. The  second crucial analytic problem is to explain the role of the state in the political economy of colonialism, particularly in shaping the development of the forces and  relations of production and processes of class formation and struggle in a colony, Moreover, the self­conscious and apparently autonomous character of the state's  instrumental interventions confronts us with the need, as Nicos Mouzelis puts it, to 'seriously take into account the obvious fact that human beings are not

  

Page 5

merely the products but also the producers of their social world. 6  As will be argued more fully in Chapter 1, if we do not do so, but instead try to explain state action  and its effects as themselves wholly determined by impersonal structural factors, we must reject evidence of their 'relative autonomy' as a phenomenal illusion in favour  of a deterministic and essentially teleological mode of explanation. Then whatever happened, including evidence of conflict between the colonial authorities and the  metropolitan state and capital, actually had to happen in order to serve a predetermined end or purpose, namely the 'needs' of metropolitan capitalism. If we reject  such a mode of explanation, we must seek a theoretical approach that balances objective social forces and subjective experience, structural determination and human  agency in an account of the colonial state. In formulating such an approach there is little to be derived either from 'classical' Marxist theories of imperialism or recent theories of dependency and development.  Framed as they were in the context of the capitalist recovery, rapid technological modernization, intensifying class struggles, imperialist competition and overseas  expansion of the years leading up to the First World War, classical Marxist theories of imperialism were Eurocentric in focus and preoccupied with colonial expansion  only in its relationship with contradictions of capitalist accumulation and class struggle within the metropoles. Little attention was paid to the problem of social  transformation in the areas subject to imperial domination and direct colonial control.7  Indeed, the colonial states and economies of Africa were themselves just  coming into being at this time. Nevertheless, the changing reality of capitalist imperialism with which these theories contend still comprises an essential part of our  analysis, but as the contextual backdrop that defined the parameters within which the central drama of colonialism unfolded on centre stage. During the past 20 years dependency/underdevelopment theory has redirected the focus of analysis towards the consequences of metropolitan domination for societies  at the periphery of the world system. It has done so, however, in a way that has rendered it incapable of dealing with the problems confronted in this study. The central  problem stems from the identification of capitalism at the level of exchange rather than at the level of production, so that the development of the capitalist world system  is seen to coincide with the development of global trade. In more extreme versions this system is both capitalist and firmly in place from the 16th century onwards. For  dependency/underdevelopment theory, then, as well as for the 'world systems analysis' of Immanuel Wallerstein and his epigones, the determination of the internal  structures of societies at both the centre and the periphery of the system is fixed at the level of exchange in the relations of the international market, rather than at the  level of production.8  This has several serious theoretical consequences. Although

  

Page 6

it inverts the supposed results of liberal development theory, the dependency/underdevelopment approach actually shares the basic assumptions of that theory,  especially its deterministic view of market exchange, and, as Frederick Cooper points out, by attempting 'to make a drainage theory of international exchanges  universal — independent of the struggles that take place in specific parts of the world — has made it tautological.' 9  The functionalist logic and determinism of the  approach are apparent: impersonal market forces produce and reproduce 'development' in the core and 'underdevelopment' in the periphery. Everything that happens  in the periphery is determined by the needs of capital at the core and constantly reproduces development and underdevelopment. The result is universal and unilinear.  The imprecision of these concepts renders them more a series of metaphors than a theory — the periphery become a ripe fruit perennially sucked dry by the gaping  and insatiable capitalist maw at the centre. Even more important, the abstract nature of the global level of analysis of dependency/world systems theory renders it incapable of serious critical analysis of the  internal structures and dynamics of peripheral societies since, as Colin Leys notes, 'social classes, the state, politics, ideology figure in it very noticeably as derivatives  of economic forces, and often get very little attention at all'.10 Moreover, such an approach is incapable of analysing the character, persistence or transformation of  non­capitalist forms of production experiencing varying modes of capitalist penetration.11 There are no provisions in the approach, therefore, for an explanation of  varying internal structures of production, class and state, or differing processes of political domination and class struggle at different locations or times in the history of  the world system. Such differences are explained away, since whatever the various forms their consequences are seen to be essentially the same. Indeed,  underdevelopment theory is in the end static: it has as little capacity to distinguish the changing phases of metropolitan capitalist development and their effects on the  periphery as it has to deal with the varying indigenous conditions and patterns of response in the periphery itself.12 To the extent that they hold to the premises of underdevelopment theory, recent studies of the political economy of colonialism tend to fall into its ahistorical and  deterministic logic. Instead of being analysed as an historical process, African development is characterized as a self­reproducing system imposed to serve the needs  of metropolitan capital.13 The patterns of underdevelopment — the mirror image of capitalist development in Europe — are seen to deepen or intensify over time, but  not to substantively change. Even when recorded, evidence of internal contradictions and struggles, and of changes in the structure and relations of indigenous and  external social forces cannot be effectively explained. The problem is compounded by the limited historical scope of most

  

Page 7

studies; they end their accounts before the Second World War and thus neglect the crucial post­1945 changes in patterns of production and trade, the structure of the  colonial state and linkages with the metropole. 14 Why such changes occurred, why so apparently powerful a structure of political domination and economic  exploitation was increasingly challenged in the 1940s and 1950s, and why metropolitan powers eventually ceded formal political control become unanswerable  questions for underdevelopment theory unless we assume that changes were apparent rather than real and that they were intended to maintain essentially intact the  existing structures of the political economy of colonialism.15 The present study attempts to move beyond such limitations both theoretically and empirically. Theoretically, it is grounded in two of the most fertile areas in the  development of contemporary Marxism. The first is the interest in the development of the various forms of the capitalist state as distinct, differentiated and apparently  autonomous complexes of institutions and practices within the general separation of economic and political spheres characteristic of capitalist societies. According to  this approach the capitalist state is to be understood not as a dependent super­structure, but as an intrinsic part of the capitalist mode of production, reproducing in  abstract, impersonal and ostensibly disinterested juridical and political forms the fundamental social relations of capitalism and hence also its contradictions. As a result,  while the state is seen to be essential to capitalist development, it is also recognized that it has definite limitations as an instrument of capital and is beset by periodic  crises and struggles that lead to the destruction or transformation of its structures and practices. The specific form of the capitalist state in different societies and in  different epochs derives from the particular historical processes of accumulation and class struggle over which it presides and reciprocally shapes and modifies.16 Second, this work is based on Marxist analyses of the development of capitalism at the periphery of the world system that take account of external domination and  dependence but focus in particular on internal processes of forces and relations of production, class formation and class struggle. These internal processes are as  essential to an understanding of the periphery as they are to that of the metropolitan centres.17 In particular, I emphasize that the complex process of linkage (or  'articulation') of metropolitan capital to indigenous non­capitalist social forms helped shape the particular pattern of contradictions and struggles propelling the  development of colonial societies. The specific conceptual framework derived from these sources that structures the study is laid out in Chapter 1. The result is not an abstract model of the colonial state and political economy, but rather an explanation of real, material historical

  

Page 8

experience. The approach adopted also takes inspiration from the important work of E.P. Thompson, John Foster, Perry Anderson, Phil Corrigan, Derek Sayre and  others who have traced the intimately interlocked development of the state, law and capital in Western Europe. 18 Studies that combine Marxist theory with detailed  historical narrative are just as vital if we are to achieve a balanced understanding of social transformation and crisis at the periphery of the global capitalist system. As  yet, however, they are relatively scarce.19 The challenge is particularly clear in the case of the colonial state, with its readily determined beginning, middle and end. An  understanding of the colonial state cannot rest, therefore, with an abstract stipulation of the mutual determinations of the state and metropolitan and indigenous social  forces, but must be able to explain the origin, development, and decline of specific colonial states. This study attempts to explore the potential of such an analysis. It is made possible by the growing body of scholarship on the economic and social history of Kenya,  much of it using highly sophisticated theory, which permits an analysis of the colonial state to be set within its proper context in the political economy of the colony. It  moves beyond the presentation of a static model of self­reproducing underdevelopment through its attempt to combine structural analysis with historical narrative,  tracing the experience of actual human subjects, in this instance primarily the officials of the central and prefectural apparatus of the colonial state. Its objective is not  only to depict the differences in the form of the colonial state in, say, 1914, 1938 and 1960, but also to explain the trajectory of crisis and struggle that transformed  one such form into the other. This involves traversing new as well as familiar paths, and trying to synthesize them into a new account of the whole. The common  element running through the narrative portions of this study is the constant struggle of the colonial state to maintain effective control and order in Kenya in the face of  disruption springing from recurrent crises of accumulation and legitimacy. It is from these struggles that the forms and practices of the colonial state in Kenya emerged. Running through the narrative are also a number of basic themes that are not only crucial for understanding the case of Kenya, but also of wider import for  comprehending colonialism as a phase of imperialism and the development of specific state forms in the global capitalist system. First, colonialism generated a dynamic process driven by distinctive internal and external contradictions rather than a fixed, unchanging condition of underdevelopment.  These contradictions emerged out of the way in which of the general tendencies of capitalist development ('laws of motion' in Marx's 19th­century usage), expressed in  a specific historical form emanating from a particular capitalist metropole, interacted with various and often idiosyncratic indigenous social forms. This momentous

  

Page 9

process of linkage is understood here through a particular construction of the concept of 'articulation'. It is this process that determined the patterns of class formation  and class struggle, and the recurrent crises of accumulation and legitimation which occurred in a colony. Second, colonial 'domination' is a much more complex and fragile relationship than is commonly recognized, resting as much on a material foundation of accumulation  and class collaboration as the imposition of superior coercive force. The relationship of domination was essential for the process of articulation, yet was repeatedly  undermined by the latter's contradictions and crises. From this perspective we can more clearly analyse the pivotal importance, often noted but seldom fully  understood, of the colonial prefect or field administrator as the primary agent of the construction and maintenance of the relations of domination. Third, and more broadly, the colonial state was a set of institutions and practices that both reflected and shaped the contradictions and crises of the political economy  in which it was set. Having taken account of this, we can then more clearly understand the colonial state's essentially contradictory roles in the processes of  accumulation and legitimation. Notes 1. See, for example, from a large and useful, if narrowly conceived and often self­consciously empiricist and 'atheoretical' literature, the studies by Robert Heussler,  Yesterday's Rulers: The British Colonial Service, Syracuse, NY; Syracuse University Press, 1963; The British in Northern Nigeria, London: Oxford University  Press, 1968; British Tanganyika, Durham, NC: Duke University Press, 1971; and by Lewis Gann & Peter Duignan, The Rulers of British Africa, 1870–1914,  Stanford: Stanford University Press, 1978; The Rulers of German Africa, 1884–1914, Stanford University Press, 1977; The Rulers of Belgian Africa, 1884– 1914, Princeton: Princeton University Press, 1979; and the collection edited by them, African Proconsuls: European Governors in Africa, New York: Free Press,  1978. See also G.H. Mungeam, British Rule in Kenya, 1895–1912, Oxford: Clarendon Press, 1966; I. F. Nicholson, The Administration of Nigeria, 1900–1960:  Men, Methods and Myths, Clarendon Press, 1969; William B. Cohen, Rulers of Empire: the French Colonial Service in Africa, Stanford: Hoover Institution  Press, 1971; Henrika Kuklick, The Imperial Bureaucrat: The Colonial Administrative Service in the Gold Coast, 1920–1939, Hoover Institution Press, 1979;  and A.H.M. Kirk­Greene, A Biographical Dictionary of the British Colonial Governor, Volume 1: Africa, Hoover Institution Press 1980. 2. Robert Tignor, The Colonial Transformation of Kenya, Princeton: Princeton University Press, 1976; A.G. Hopkins, An Economic History of West Africa,  London: Longman, 1973; John Iliffe, The Emergence of African Capitalism, Minneapolis: University of Minnesota Press, 1983. 3. A relevant example of this type of analysis is S. & D. Aaronovitch, Crisis in Kenya, London: Lawrence & Wishart, 1947. 4. Richard Wolff, The Economics of Colonialism: Britain and Kenya, 1870–1930, New Haven, Conn.: Yale University Press, 1974; Mahmoud Mamdani,  Politics and Class Formation

  

Page 10

in Uganda, London: Heinemann, 1976; E.A. Brett, Colonialism and Underdevelopment in East Africa, London: Heinemann, 1973. See also the  conceptualization of the 'over­developed' colonial state in Hamza Alavzi. 'The state in post­colonial societies: Pakistan and Bangladesh', New Left Review, 74,  1972; an John Saul, 'The state in post­colonial societies: Tanzania', in R. Miliband & J. Saville (eds), Socialist Register 1974, London: Merlin Press, 1974. 5. Rhoda Howard, Colonialism and Underdevelopment in Ghana, London: Croom Helm, 1978, pp. 153–4. 6. Nicos Mouzelis, 'Modernization, underdevelopment, uneven development: prospects for a theory of Third World formations', Journal of Peasant Studies, 7(3),  1980, p. 371. 7. This point refers particularly to the well­known works by Lenin, Bukharin and Hilferding. A partial exception is the last section of Rosa Luxemberg's The  Accumulation of Capital, cited in Chapter 1 below. See also Hugh Stretton, The Political Sciences, New York: Basic Books, 1969, Ch. 4. 8. See the critique by Robert Brenner in 'The origins of capitalist development: a critique of neo­Smithian Marxism', New Left Review 104, 1977. 9. Frederick Cooper, 'Africa and the world economy', African Studies Review 24(2/3), 1981, pp. 9–10. 10. Colin Leys, 'Underdevelopment and dependency: critical notes', Journal of Contemporary Asia 7(1) 1977, p. 95. See also Geoffrey Kay, Development and  Underdevelopment: A Marxist Analysis, London: Macmillan, 1975, pp. 9–10. 11. John Taylor, From Modernization to Modes of Production, London: Macmillan, 1979, Ch. 3. 12. Leys, 'Underdevelopment and dependency', p. 99; and also Colin Leys, 'African economic development in theory and practice', Daedalus 111(2), 1982, pp.  105–6. 13. See the critique in Bill Warren, Imperialism: Pioneer of Capitalism, London: New Left Books, 1980, Ch. 5 and 6; and for examplea see the works of Wolff,  Mamdani, Brett and Howard cited in Notes 4 and 5. 14. This is particularly true of the studies by Wolff and Brett (see Note 4). 15. For Kenya this thesis has been most clearly argued in Gary Wasserman, Politics of Decolonization: Kenya Europeans and the Land Issue 1960–65,  Cambridge: Cambridge University Press, 1976. 16. For examples of this literature see the material cited in Chapter 1. 17. See the sources cited in Notes 35–68 of Ch. 1. 18. John Foster, Class Struggles in the Industrial Revolution, London: Methuen, 1974; E.P. Thompson, Whigs and Hunters: The Origins of the Black Act,  Harmondsworth: Penguin, 1975, Douglas Hay et al., Albion's Fatal Tree, New York: Pantheon, 1975; Perry Anderson, Lineages of the Absolutist State, London:  New Left Books, 1974; Phil Corrigan (ed.), Capitalism, State Formation and Marxist Theory, London: Quartet, 1980; and Phil Corrigan & Derek Sayer, The  Great Arch: English State Formation as Cultural Revolution, Oxford: Blackwell, 1985. 19. Kenya is considerably better served in this regard than almost any other country in Africa, as will become apparent from the sources cited in this study. For recent  attempts at synthetic and comparative analysis of the colonial state and the varied patterns of capitalist penetration and development in Africa see my 'Structure and  process in the bureaucratic states of colonial Africa', Development and Change 15(2), 1984; and Bill Freund, The Making of Contemporary Africa, Bloomington:  Indiana University Press. 1984.

  

Page 11

One Capitalism and the Colonial State During the 1960s a revival of Marxist social theory in capitalist societies began to change the face of Western social science. Not least affected was African studies, as  Africanist scholars sought alternatives to the ahistorical fantasies of theories of 'modernization' and 'development'. What they sought were theories that could more  effectively explain not only contemporary struggles and crises, but also the complex colonial and pre­colonial histories being uncovered by burgeoning research. Of the  various versions of Marxist theory that have emerged, the most influential among Africanists was initially the 'structuralism' developed by Louis Althusser and his  students. This was introduced into African studies through Nicos Poulantzas's work on the theory of the state, and the development by French economic  anthropologists such as Pierre­Philippe Rey, Emmanuel Terray and Claude Meillassoux of the concepts of 'mode of production' and 'articulation.' 1  The present study  was begun during the high point of the influence of structuralist ideas in the late 1970s and was completed in the 1980s at a time when their moment had apparently  passed. In the course of its construction I struggled to transcend the conceptual rigidity and empirical sterility of structuralist theory and find the conceptual basis for a  materialist analysis capable of dealing both powerfully and subtly with the complexity, ambiguity and idiosyncracy of the history of a single colony. To do so required  not only critical analysis of the specific inadequacies of structuralist concepts, but also consideration of the relationship between theory and real historical experience,  and reconstruction of the conceptual basis for the analysis of the colonial state, the introduction of capitalism into Africa and its linkage with indigenous social forms.  These matters must be briefly recounted here to establish the theoretical basis for the ordering of the evidence on colonial Kenya in the chapters that follow.

  

Page 12

Marxist Theory and the Study of the State During the past 20 years Marxist scholars have generated several distinct versions of a theory of the state in capitalist society. The two that have enjoyed the greatest  popularity — the 'instrumentalist' and 'structuralist' theories — are both incapable of dealing with the explanatory tasks undertaken in this study. They share a  preoccupation with the 'relative autonomy' of the state (with little consideration of why, how and to what it is 'relative') as the basis for focusing on the political sphere  as an autonomous object of study and constructing essentially 'regional' theories of the state detached from systematic analysis of the contradictions and crises of  capitalism. 2  The result is not a political economy of the state in capitalist society, but 'Marxified' inversions of, respectively, the behavioural and functionalist modes of  analysis of bourgeois sociology and political science. The structuralist analysis of the state, with its apparent conceptual rigour and holism, has been by far the most influential of the two approaches in African studies,  despite the difficulty of effectively linking its highly abstract formulations with the detailed but highly uneven historical evidence. Regardless of its Marxist  problematique, it is based on a tautologous and teleological functionalist model of an omniscient system.3  In the work of Poulantzas, perhaps its most influential  exponent, the structuralist view of the state poses the political sphere as an 'objective relation' within the structure of the capitalist mode of production; as one of three  specific and 'relatively autonomous' levels or 'instances' within capitalism, along with the economic and the ideological. Together these constitute the unity of the mode  of production, subject to the determination 'in the last instance' of the economic level.4  The relative autonomy of the state in relation to the other structural levels of the  capitalist mode of production is determined by the specificity of its function within the whole, subordinate to the general requirement of maintaining the unity of the  social formation.5  This function is to serve as the 'factor of cohesion between the levels of a social formation ... and as the regulatory factor of its global equilibrium as  a system'.6  In fulfilling this function the state acts to organize the unity of the capitalist class in the dominant 'power bloc' and achieve its political and ideological  hegemony, while simultaneously seeking to disorganize and isolate the dominated classes.7  The functions of the state and the interests of the bourgeoisie coincide 'by  reason of the system itself'.8  The presence and participation of the bourgeois class in the state is unnecessary. Moreover, while the political practice of the state may  appear to act against the bourgeoisie, since the state functions to maintain the cohesion of a social formation in which they are dominant, it actually reproduces their  domination.9

  

Page 13

The numerous conceptual problems of this approach have become increasingly apparent. Beginning with an implicit question: 'How does the state contribute to the  ongoing reproduction of a capitalist social formation?', the structuralist theory of the state reasons tautologically from structures to functions — whatever the state does  is a contribution to the cohesion and maintenance of the social formation, and the persistence of the system indicates that it is performing its necessary function.  Whatever happens is also teleologically determined — it must have happened to secure an end and purpose given in the system itself. By the same logic, any feature of  a social formation that contributes to its unity and continuity must be considered a part of the state or the political 'instance'. Several important consequences flow from this static, ahistorical and self­reinforcing model of state and society and the functionalist logic of explanation it deploys. 10  First, it leads to an isolated and reductionist theory of the state whose 'function' is examined without reference to the economic dynamic of capitalism, which is yet  assumed to be determinant in 'the last instance'. It therefore takes as given the surface fragmentation of bourgeois society into economic and political spheres, rather  than treating the nature of the separation and the reasons for it as a central theoretical and historical problem.11 Second, it founders on the classic difficulty of functionalist explanation in dealing with functional alternatives: why is the function performed only by this structural form  and not others and why does the form vary in different historical and geographical locations? Since the functioning of the state in any capitalist social formation is  always seen to have the same outcome — the maintenance of structural cohesion and equilibrium — structuralism also cannot distinguish between the various  structural forms and practices of the state in different capitalist societies or explain why the state undergoes frequent change in the history of particular societies.  Structuralism, moreover, simply sidesteps explaining what guarantees that the state will operate to ensure the maintenance of the social formation; it merely asserts that  the 'system' requires it to do so. Third, structuralism cannot explain self­conscious action by individuals or social groups. Indeed, it explicitly rejects such 'subjectivist', 'humanist' and 'historicist'  considerations: i.e., it rejects the level of subjective experience as analytically irrelevant, and reduces human beings to automatons 'bearing' roles determined by the  structures of the system. Fourth, since structuralism constructs a capitalist mode of production that turns out to be a finely tuned perpetual motion machine — an 'orrery', as E.P. Thompson  calls it — the model contains no analysis of the contradictions and struggles that drive the development of capitalism, and 'so does not have the possibility of its own  transformation inscribed

  

Page 14

within it'. 12 The sources of change are purely adventitious, brought in from the outside by resort to the invocation of 'class struggle' as a metaphysical principle of  development.13 Furthermore, structuralist analysis is also prey to a 'water over the dam' approach to class struggle — if the state always acts to ensure the  reproduction of capitalism, class struggle only has an effect in the 'last instance' of revolution. Its possible effects throughout the historical development of capitalist  society are not and, indeed, cannot be considered in the structuralist model. Fifth, as should be clear by now, explanation of any aspect of society by its 'function' says nothing about its origins or development, making structuralism singularly  inappropriate for dealing with history. This is a stunning failure for an approach that claims to be a true reading of Marx's historical materialism. These conceptual problems combine to undermine the key feature of the state as it is characterized in structuralist analysis: its 'relative autonomy'. This is delineated  solely as an abstract logical necessity of the system model, rather than as an observed historical and empirically verifiable characteristic of the state. What relative  autonomy actually means remains obscure, and meaning is further muddied by serious problems in defining the boundaries of the 'instances' or levels of the social  formation. (Thus reproducing the subsystem boundary problem of functionalist sociology.) This is particularly true of the boundary between the state and the  ideological 'instance'. Anything that contributes to the cohesion of the system is by definition part of the state, and so education, religion, mass media and more sink  into a miasmic morass of 'ideological state apparatuses'. The end result is that structuralist analysis is incapable of producing any significant knowledge of history or dealing systematically with empirical reality. In a closed self­ confirming system that is true according to the logic of its own premises, empirical data exists only in the form of selected 'facts' to illustrate the theory. The elaboration  of a true and correct theory becomes the overriding goal of intellectual effort: 'theoretical practice'. In Nicos Mouzelis's words, 'the theoretical tools are constructed in  such a way that they cease being tools altogether ... All we have is an elephantine theoretical machine ... yielding tiny crumbs of substantive knowledge.'14 Finally, a few words must be said about the 'instrumentalist' approach to the state, lest it be thought that it constitutes a viable alternative to structuralism because of its  apparently greater empirical content. Operating largely at the level of analysis of conscious action by state officials and capitalist interests, instrumentalism stresses the  common class origins, ideology and social ties that give the bourgeoisie a predominant influence over state activities, but then insists that the state authorities can and  do act 'autonomously' on behalf of the maintenance

  

Page 15

of capitalism rather than at the direct behest of particular capitalist interests. This may actually bring the state into conflict with the interests of various sectors of capital  and lead it to act against them. 15 The state is thus seen as the instrument, the 'guiding intelligence', of the capitalist system, able by its relative detachment to take a  broader view and coordinate reforms and other strategies that ensure the continuing survival of the system although these may conflict with short­term capitalist  interests.16 Focused narrowly on the subjective level of political experience, instrumentalist analysis simply cannot deal with the connections between deliberate political action and  the structural forces in capitalist society in the shaping of state activities or the forms of the state itself.17 The analysis tends to be contained on a level of empirical  description. Thus an instrumentalist analysis can record, but not explain why it is that state authorities, supposedly so closely connected with the capitalist class, come  into conflict with and are moved to act against the immediate interests of various sectors of capital. Equally important, it also suffers from rationalist and instrumentalist  fallacies. How and why do the state authorities 'know' the long­term interests of capital better than the bourgeoisie itself, and then pursue precisely those policies that  will maintain the system? Instrumentalist analysis tends to assume the omniscience of the state authorities and their instrumental effectiveness, thus taking as given what  must be seen as problematic and a central question for analysis. This is a matter of particular importance for the present study. In the colonial state officials constantly  had a defective knowledge of key aspects of the colonial political economy and operated with ideological biases that distorted the interpretation of the information they  did possess. This made it extremely difficult for them to understand the social forces operating in a colony, let alone know the 'best interests' of capital or which among  a variety of possible institutional forms or policies would best advance those interests and maintain the system as a whole. Any analysis of the deliberate instrumental  actions of the state must therefore consider the possible structural and cognitive constraints on the choice and efficacy of such action. If structuralism posits a self­reproducing system empty of subjective experience and conscious action, then instrumentalism errs in attributing to human actors a degree  of rationality and efficacy belied by the historical record. Nevertheless, despite their shortcomings, both approaches confronted some important issues that cannot be  ignored. First, the political and the economic do have a real existence as separate spheres of social experience in capitalism to a degree unknown in any previous  society. The reasons for this separation, and the relationship between the two spheres and the significance of that relationship for the development of capitalism require  explanation. Second, the state cannot be seen

  

Page 16

simply as the pliant servant of capital. Such reductionism is virtually universally rejected today. The state is something more than the instrument of the bourgeoisie,  although what that something is and whether it makes the state an 'autonomous' entity remains unclear. Third, there is the persistence of capitalism in the face of  recurrent crisis and class struggle. What is the role of the state in this process; under what conditions and by what practices does it secure the continuity of capitalist  society? Fourth, there is the solid reality of the state as an apparatus of power and the secular trend, in colonies and metropoles, of its growth and increasingly  pervasive intervention in more and more spheres of social life. We need to explain the separation of the economic and the political, but we must also explain why,  across this separation, the state becomes increasingly involved in diverse domains of social existence. Structural Determinism, Human Agency and the Archaeology of the State The structuralist and instrumentalist approaches to a theory of the capitalist state also raise a number of important methodological issues that must be considered  before we deal with more substantive matters. These relate to the proper role of theory, the nature of the historical evidence and how we 'read' it, and the initial  assumptions we must make about the relationship between structural determination and human agency in the historical process. The historical evidence with which we have to work consists largely of the unavoidably subjective records or observations of human experience, whether in official or  private archives, the accounts of journalists or travellers, interviews with surviving participants or traditional oral accounts. And such evidence, as any scholar who has  worked with it well knows, is almost always incomplete, if not fragmentary, and often maddeningly inconclusive or contradictory. Pattern, process or structure in  history do not emerge from the evidence through a process of inductive inference. The facts, as sociologists of science have repeatedly demonstrated in recent years,  do not speak for themselves, but only through more or less explicit theoretical concepts and assumptions that guide their selection, suggest their relationships and  render them meaningful. 18 This intellectual apparatus must be supplied by the analyst, as explicitly as possible, before the collection and evaluation of the evidence  begins. Otherwise, our ability to develop a reflexive self­awareness of the conceptual and methodological bases of historical analysis and critically evaluate the results  of employing one or another theoretical approach are seriously compromised.19 Marxism, in common with much of Western social theory, is based on the assumption of the existence of a social reality of impersonal structural

  

Page 17

forces underlying the level of conscious phenomenal experience. This immediately renders problematic the significance of the largely subjective evidence of the  historical record. Furthermore, there has been a tendency to separate the analysis of the two levels. As a result, the theoretical analysis of the structures or 'laws of  motion' of societies has been divorced from the empirical analysis of historical experience, with a corresponding tendency to slide either into an abstract and formal  idealism exalting the analysis of conceptual forms, or an atheoretical empiricism in which concepts become little more than metaphors organizing the detailed account of  subjective experience. Broadly speaking, structuralism and instrumentalism, respectively, illustrate these tendencies in contemporary Marxist theory. Theory detached from the analysis of specific historical societies remains empty and incomplete. Structuralist Marxism, along with the other forms of functionalist  theory, has a strong tendency towards an arid 'theoreticism' that is both ahistorical and prone to a confusion of its conceptual models with reality. Preoccupied with  developing an abstract and universal theory of the state, of ideology or of the capitalist mode of production in general, structuralism produces a determinism that  dismisses rather than explains historical diversity. As Philip Corrigan and Derek Sayer have pointed out: 'Outside theoreticians' models there is no such thing as  capitalism ''in general"; real capitalisms only ever exist as particular, historical forms of civilization ... in the real world all cases are in their own ways "peculiar".' 20 The  effort to create a theory of the state in general ends up producing a theory of nowhere in particular that fundamentally misconstrues the need for a theory in the first  place. The development of theory is not the end and purpose of analysis but only the starting point of a continual movement from the abstract to the historically  concrete and back again. The purpose of a theory, it must be emphatically repeated, is to select, organize and explain the evidence of history, which can only be that  of particular and in many ways idiosyncratic human experience. Theory must be honed in its application to specific historical contexts, rather than developed for its  own sake. It is amazing how often this is forgotten or ignored, leading either to the impossibly abstract, convoluted and empty idealism of Althusser and his followers,  or to historical studies in which the ponderous theoretical apparatus has little apparent connection with the empirical evidence that follows it. What is required, as an increasing number of Marxist writers have realized, is not a dismissal as mere surface appearance of the evidence of historical experience as  presented in the daily life of particular societies, but rather a demonstration of how that daily life is generated by and can be explained with reference to a theory of the  underlying structure of social relations and the contradictions imbedded within it.21 The direct

  

Page 18

phenomenal expression of these structural forces can only be the common beliefs and recurrent social relations that comprise the taken­as­given, routine or 'natural'  basis of orderly social life; for example, the exchange of labour service for access to land in feudal society, or of labour­power for money wages in a capitalist society.  At the same time, these structural elements provide the context for the more overtly conscious and purposive, more idiosyncratic and singular actions that cluster  around the points of structural contradiction and determine the continuing reproduction or transformation of the structures themselves. This approach is suggested in  the theoretical and historical work of Marx and Engels themselves, not only in the celebrated and often repeated comment that 'men make history, but not actually as  they will ...' from The Eighteenth Brumaire of Louis Bonaparte, but more trenchantly in the following passages from The German Ideology: The social structure and the state are continually evolving out of the life process of definite individuals, not as they appear in their own or other people's imagination, but as they  actually are, i.e. as they are effective, produce materially, and are active under definite material limits, presuppositions and conditions independent of their will. History is nothing but the succession of the separate generations, each of which exploits the materials, the forms of capital, the productive forces handed down to it by all  preceding ones, and thus, on the one hand, continues and, on the other, modifies the old circumstances with a completely changed activity. 22

How, then, can human subjectivity and conscious agency be rendered theoretically compatible with concepts of impersonal structural forces? The answer rests, as  Perry Anderson points out, in the way in which we conceptualize the notion of human agency. Since all conscious human activity is goal­directed and instrumental to  the achievement of some individual or collective purpose, it is then the nature of the goals sought, 'the intentional reach rather than the involuntary result', that  'distinguishes one form of agency from another'.23 Anderson usefully distinguishes three basic levels or types of consciously instrumental social activity: (a) Private goals — These involve the myriad activities pursued within the taken­as­given 'natural' contexts of daily existence, and which are, as such, structurally  contained and determined. 'These personal projects are inscribed within existing social relations and typically reproduce them. Yet they remain profoundly intentional  human enterprises, which have consumed the greater part of human energy and persistence through recorded time.' (b) Public goals or projects — These are quantitatively far fewer, involving lesser numbers in more fitful endeavours '... Will and action here

  

Page 19

acquire an independent historical significance as causal sequences in their own right, rather than as molecular examples of human relations.' Nevertheless, these have  mostly 'not aimed to transform social relations as such.' The goals sought 'have been characteristically inserted within a known structural framework, taken for  granted by actors', although the results often involve larger, unintended consequences. (c) Collective projects — these intend to author a 'collective mode of existence as a whole, in a conscious program aimed at creating or remodelling whole social  structures ... essentially this kind of agency is very recent indeed. On a major scale, the very notion of it scarcely predates the Enlightenment. The American and  French revolutions are the first historical figurations of collective agency in this decisive sense.' 24 These types of conscious agency encompass respectively, for example, the difference between deciding whom to marry and whether to have children, deciding on  revisions of the laws governing marriage and the family, or attempting to abolish the nuclear family and replace it with another institutional form of reproduction and  affective affiliation within a project for the revolutionary transformation of society. They involve not only will or intention, but also cognition, the actual 'knowledge'  held by actors of their social and physical context.25 The effectiveness of conscious instrumental action rests heavily on the stock of knowledge and skill available to  social actors for individual and collective purposes. The involuntary element of historical outcomes from conscious action of human agents emerges not only from the  clash of wills or intentions, especially such systematically structured confrontations as class struggle, but also from the varying degrees of accuracy or error, clarity or  distortion in human cognition of the circumstances of action. Furthermore, subjective agency or self­determination has always been differentially distributed within the  hierarchies of class, race and gender in human societies and is a fundamental expression of inequalities of knowledge and power. The theoretical reconstruction of the  context of subjective experience permits an explanation of the degree to which activity intentionally or unintentionally reproduces or modifies that context. The three levels of instrumental action exist simultaneously in modern societies, but they also describe an historical trajectory of development marked by an increasing  scope of conscious agency and a widening and deepening of the objectives and degree of mass participation in public and collective projects. One of the key  paradoxes of social theory is that, as a social practice in itself, it always potentially modifies reality by changing the pre­existing understandings of the possibilities of  instrumental action. Marxism itself represents an effort to bring to conscious understanding the structural parameters of social life and in so doing make feasible their  humane and rational transformation. The very purpose of historical

  

Page 20

materialism, Anderson reminds us, is to give men and women 'the means with which to exercise a real popular self­determination for the first time in history', and move  from the 'realm of necessity' to the 'realm of freedom'. 26 The relationship between objective structural determination and subjective instrumental experience thus turns out to be both complex and changing. The very act of  analysing society, in so far as it shapes the way in which humans can conceive and act on public and collective projects in particular contexts, changes the degree to  which history reflects deliberate will and intention. Over the past two hundred or so years, a period corresponding to the development of industrial capitalism and the  modern nation state, there has been more significant development of the human capacity deliberately to sustain or modify the structure of social relations and  organization than in all previous history. Such conscious creation of social forms in capitalist societies has increasingly reduced the sphere of unforeseen and unintended  consequences and opened previously unconsciously accepted parameters to purposeful modification. This is reflected in the preoccupation of Max Weber, still the  most important theorist of the subjective level of capitalist society, with the analysis of instrumental rationality, the rational calculation of the relationship of means and  ends, as the central feature of the development of capitalist society. This means that a conceptualization of the internal contradictions that drive the crisis­ridden development of capitalist society requires an analysis not only of  impersonal structural forces, but also of the theoretical concepts, organizational forms and self­conscious practices through which individuals and groups have struggled  to apprehend and control that society's structural parameters. These factors have been contained in the development of formal organizations, particularly the  bureaucracies of the state and capital, which have been the primary context for the development of professional social science and the application of 'social  engineering' and 'planning'.27 In the modern nation state the very notion of 'policy' expresses a drive to extend control over social­structural forces that has led to the  development of a sequence of concepts and techniques intended to manage the recurrent crises and struggles of capitalism. From this perspective, the state has  developed as a complex of deliberately created organizations for ensuring the development and reproduction of the production relations and pattern of class  domination of capitalist societies. Thus the conscious agency of 'public goals' is an intrinsic element of the state as a recognizable social form. Furthermore, the reach of  state action has increasingly been extended as the principal agency of 'collective projects' in capitalist as well as in socialist societies. It is important in this context to recognize that colonialism is, in fact,

  

Page 21

an older collective project than modern socialism, its origin coincident with the very beginnings of capitalism and a direct expression of mercantilism as a policy of  deliberate state intervention in social structures of production and exchange. Indeed, by the 19th century, colonialism had become for many liberal reformers and  capitalists alike a sphere of conscious social engineering in which they sought to achieve, via planned programmes of settlement or the calculated transformation of  presumably decadent and decayed indigenous societies, the ideal society of capitalism, free of the messy complexities, struggles and disappointments of the  metropoles. 28 The actual practice in most colonies was less coherent and intellectually elaborated than the schemes of the theorists of colonization, but colonialism  was nevertheless the most conscious and deliberate aspect of capitalist imperialism. From the very beginning, moreover, the principal agency of colonial projects of  social transformation was the political apparatus of the colonial state and, as we shall see, in the 19th and 20th centuries the development of administrative  organizations and policies for socioeconomic intervention and control by colonial states often preceded their application and refinement in the metropole. Recognition of the growing scope of instrumental agency in capitalist society does not mean, however, that the state should be seen as a wholly rationalized and  coordinated instrument of social reproduction. Such an approach would fail to understand the crucial and continuing gap between aspiration and achievement, goals  and real consequences. However impressive the achievements of corporate planners and state managers, however elaborate the analytic schemes and policy  innovations produced by their academic auxiliaries, unforeseen events and unintended consequences continue to disrupt conscious efforts to produce a stable  equilibrium and predictable control that a contradictory and recalcitrant system perversely refuses to produce automatically. Any control achieved has remained  temporary and incomplete. Moreover, the solutions to the contradictions of and impediments to capitalist accumulation in one historical period often become  themselves the basis of new contradictions and impediments in subsequent periods.29 Several instances of this will be encountered in the present study of Kenya. If we examine the structural forms and practices of a capitalist state we do not find a finely tuned system of domination in which every action serves the interests of  capital, with each part deliberately shaped to a particular role in the smooth functioning of the whole. Rather, there is a diverse and ambiguous collection of parts  created at different historical junctures to deal with varying crises and struggles, and these elements are partially integrated and partially in conflict with each other. An  understanding of the scope and limits of human agency and its relation to the underlying structural forces requires us to dispense not only with the rationalist fallacies of  the instrumental model of the state, but also with

  

Page 22

the system mataphor at the heart of structuralist (and much other) theory. As Corrigan and Sayre remind us: 'Societies are not like "reasoning minds". It is the  expectations — of "social formations" like cybernetic systems, of "revolutions" that are clean breaks — which are at fault.' 30 Instead, the Marxist model of structural  contradictions underlying a dialectical process of conflict and change provides a far more effective basis for analysing the interaction of 'objective' structural forces and  subjective experience, of determination and human agency, in the historical development of capitalist societies. It also permits us to analyse the extent to which forms  of social knowledge play an ideological role in obscuring relations of domination and the existence of contradictions. We can then begin to explain why the state (as  does the broader capitalist social forces it struggles to manage) remains ultimately beyond the instrumental will of its human personnel, despite the increasing effort to  develop its effective capabilities. The diverse forms of the state apparatus 'can be seen as the institutional fossil of past struggles to impose bourgeois forms',31 and as  an index of the scope and limits of its capacity to deal with the contradictions and struggles of capitalist society. In Marx's profound aphorism, the state is 'the resumé  of society.' As for colonialism, it should not surprise us that colonial projects of social engineering did not and, in actuality, could not succeed as planned. What is significant is the  intentional reach of such projects, as well as the ensemble of structural and cognitive factors that shaped their involuntary results. In the present study we will examine  not only the contradictory structural forces at work in Kenya, but also the subjective intentions of state officials and their understanding of these circumstances at  crucial junctures of crisis and struggle, and the intended and unintended consequences of their decisions.32 The history of Kenya affords examples ranging from  situations in which state officials were almost wholly incapable of understanding the structural context of their actions to those in which they demonstrated notable  insight into the political economy of the colony and acted purposively and successfully to contain and direct the development of social forces along desired paths. Analysis of the development of the state thus requires consideration of the structural and cognitive factors — both revealed in the same body of largely subjective  evidence — which shape the limits of its instrumental capabilities in specific historical settings. In dealing with the level of conscious action we must also leave room for  the contingent influence of variations in individual and collective knowledge, skill and judgement in the formulation and implementation of state 'policy' in similar  structural contexts, which may be of singular significance in the historical development of particular societies. To do this effectively, however, necessitates one further,  crucial methodological choice. Translating Marx's aphoristic characterization of the state as 'the

  

Page 23

resumé of society' into a specific historical analysis involves, in effect, an archaeology of the state working through a succession of historical levels of institutional  creation and destruction, continuity and change. This can be done by working either backwards from the present or forward from some point in the past,  retrospectively or prospectively. 33 The choice between the two methods has significant consequences. A retrospective analysis leads to decidedly more deterministic modes of explanation. By beginning from a presumably known present condition and searching  backwards to uncover the causes of this unique outcome, we are inclined to ignore or eliminate as extraneous all those factors or events that do not appear to be  directly causally linked to the current situation. As a result, the present appears to be the consequence of an inevitable linear path of development seemingly  independent of the conscious will and intentions of historical actors, to which it mostly does not clearly or directly correspond, and explicable therefore in terms of  impersonal structural forces. This retrospective treatment is characteristic of dependency theory, for example, and is linked to its vision of a structurally determined and  self­reproducing condition of underdevelopment. A prospective analysis, in contrast, begins from a specified period and set of circumstances in the past, and from this historical baseline works through the analysis of  the diverse factors that shape a varying succession of outcomes leading through a convoluted path to the present. This method produces a less tightly schematic, but  more nuanced and contingent understanding of historical development. It encourages analysis both of structural forces and subjective experience, and of how the  former shape the immediate present of historical actors who choose and act towards an as yet unknown future. It also requires assessment and explanation of the  degree of divergence between conscious intention and actual historical outcomes. The prospective method therefore makes possible a fuller realization of the key  principles of Marxist historical analysis which see human beings making their own history in conditions derived from past historical experience and through such actions  both continuing and modifying the old circumstances. In sum, prospective analysis permits us to grasp, as Thompson puts it, the reality of 'the crucial ambivalence of  our human presence in our own history, part­subject, part­objects, the voluntary agents of our own involuntary determinations'.34 The State, Bureaucracy and the Dialectic of Control A prospective analysis of the state requires a theoretical foundation that moves beyond the limitations of the approaches examined earlier. It must deal both with the  general characteristics of power and modes of domination and with the specific forms of the social relations of capitalist

  

Page 24

society as they interact in the development of a particular state. A useful starting point is found in the recent work of Anthony Giddens, who points out that all social systems incorporate or express modes of domination 'in the  sense that they are comprised of relations of autonomy and dependence between actors or collectivities of actors', and notes further: All social systems of any duration involve an 'institutional mediation of power' ... domination is expressed in and through the institutions that represent the most deeply embedded  continuities of social life. But in the context of any collectivity, association or organization, domination is expressed as modes of control, whereby some agents seek to achieve  and maintain the compliance of others ... relatively stable forms of control [comprise] types of rule ... All types of rule rest upon the institutional mediation of power, but channel  this through the use of definite strategies of control [that] naturally always depend in substantial degree upon the form of domination within which they are invoked. 35

Giddens has posited two levels of domination that correspond, respectively, to the structural determination and instrumental agency discussed earlier, and to the  different levels of human intentionality as well. The deepest and most determined level of domination is contained or institutionally mediated within the fundamental  institutions of social structure inherited from earlier generations, which comprise the taken­as­given framework of daily life within which humans pursue their individual  goals or projects. At the same time, this institutional level is reproduced and modified by more self­conscious collectivities or organizations through deliberate  'strategies of control'. These correspond to what we have called political and collective goals (the distinction between these two levels is not made by Giddens). In addition to identifying this interplay of structural determination and instrumental agency in modes of domination, Giddens also stresses that 'all states involve the  reflexive monitoring of aspects of the reproduction of the social systems subject to their rule',36 thus linking strategies of control to the collection and analysis of  information that provides a body of relatively reliable knowledge about the wider society. Finally, Giddens emphasizes the universal limit imposed on all forms of  domination by the 'dialectic of control': All strategies of control employed by superordinate individuals or groups call forth counter­strategies on the part of subordinates ... No matter how great the scope or intensity of  control superordinates possess, since their power presumes the active compliance of others, those others can bring to bear strategies of their own and apply particular types of  sanctions.37

  

Page 25

How then can we account for the particular forms of domination, strategies of control, processes of reflexive monitoring and the dialectic of control in capitalist  societies? The beginning of an answer is offered by Giddens when he remarks that 'one of the major characteristics of the modern state ... is a vast expansion of the  capability of state administrators to influence even the most intimate features of daily activity'. 38 The reasons for this expansion of deliberate control and for the growth  of the bureaucratic agencies through which it is carried out lie within the most fundamental characteristic of capitalist production: the unrelenting drive to establish and  sustain the conditions for the accumulation of profit through the ever more intricate, minute and predictable command over the process of production. From the very  beginnings of the development of capitalism in the historical processes of 'primitive accumulation', which created a proletariat through the separation of peasants from  control of the means of production and the commodification of labour, agencies of the state have been directly and indirectly involved in and have developed through  the establishment, maintenance and renovation of the social relations of capitalist societies. Capital and the state are not separate spheres that interact; they are  inseparable aspects of the singular reality of historical capitalist societies. The state, in the perspective proposed here, is neither a neutral arbitrator' nor an 'idea collective capitalist'. Rather, it is an historically specific mode of domination that  takes the form of a separate and apparently autonomous organizational apparatus that acts with varying degrees of efficacy (reflexive monitoring and strategies of  control) to secure, in the face of conflict (the dialectic of control), general conditions for the accumulation of capital. This entails a decisive rejection of the 'base­ superstructure' metaphor, which has confused Marxist analysis of the relationship between capital and the state with its rigidly deterministic and unilinear causality.  Instead, it involves an explicitly political reading of Marxist theory in which, as Ellen Wood points out, 'relations of production are ... presented in their political  aspect, that aspect in which they are actually ... contested ... the object of this theoretical stance is a practical one, to illuminate the terrain of struggle by viewing  modes of production not as abstract structures but as they actually confront people who must act in relation to them.'39 And, as she goes on to note, these relations  are encountered in historical experience within the very forms of the state itself: Relations of production take the form of particular juridical and political relations — modes of domination and coercion, forms of property and social organization — which are not  mere secondary reflexes but constituents of the production relations themselves ... the material base is itself articulated through juridical­political forms. The sphere of production  is dominant not in the sense that it stands

  

Page 26 40

apart from or precedes these juridical­political forms, but rather in the sense that these forms are precisely forms of production, the attributes of a particular productive system. 

The central feature of the 'capital relation' that drives the crisis and conflict­ridden development of the historical forms of the state and capital is that it is a relationship  of exploitation involving the appropriation of surplus value by capital from the direct producer. It is internally and simultaneously a relationship of conflict or, to put it  more bluntly, the accumulation of capital is also a process of class struggle. What makes capitalism unique in comparison with other historical modes of production is  that this exploitation does not involve the use of direct compulsion, but rather, as Marx termed it, a 'silent coercion' taking the phenomenal form of a free and purely  'economic' exchange of commodities among equals.41 For the accumulation of capital to proceed, the appropriation of surplus value must assume the appearance in  subjective experience of a process of 'fair' and voluntary exchange, it must be 'fetishized'.42 This is the fundamental condition for the expanded reproduction of capital. The free exchange of equal values in commodity transactions can only be regulated, however, by a disinterested third party not directly involved in the particular acts  of exchange. The bourgeoisie, individually or collectively, could not separate the direct producers from their control of the means of production or force them to  accept the wage relationship without revealing the structural reality of exploitation underlying the ostensibly free and equal exchange. In short, a bourgeoisie could not  impose its rule directly without at the same time destroying the very basis for the accumulation of capital. As Wood points out: 'Absolute property, contractual relations  and the legal apparatus that sustains them are the juridical conditions of capitalist production relations; and they constitute the basis of a new relation of authority,  domination and subjugation between appropriator and producer. The correlative of these "private", "economic", juridical and political forms is a separate specialized  public political sphere.'43 Here lies the basis for the emergence of the state forms that are the distinctive mode of political domination in capitalist societies. The  fundamental social relations of capital require the removal, in the words of John Holloway and Sol Picciotto, 'of relations of force from the immediate process of  production and their necessary location (since class domination must ultimately rest on force) in an instance separated from individual capitals', and it this that  'constitutes (logically and historically) the economic and political as distinct and particularized forms of capitalist domination.'44 This is the substantive historical basis  for the development of the state's monopoly of the legitimate use of force, which Weber saw as the distinctive feature of the modern state, but understood

  

Page 27

now in a wider context in which, to quote Wood, 'that force sustains a private ''economic" power which invests capitalism with an authority to organize production  itself.' 45 The development of the state as a separate and apparently autonomous sphere of political domination is essential for the fetishization of capitalist production relations.  The separation of the 'political' and the 'economic' provides the basis for the reification of the wage relation into a commodity relation between material things and of  the control of capital over labour into that imposed, as Wood puts it, 'by the impersonal exigencies of machine production and the technical integration of the labour  process'.46 To do so, however, requires more than the location of relations of force in a state apparatus of coercion. A state based solely on the continuous resort to  compulsion is revealed as an obvious instrument of class domination, generates diverse forms of resistance rather than compliance, and becomes the focus of costly,  disruptive and unpredictable struggles. The role of the state in the fetishization or reification of capitalist social relations can be understood as a process of abstraction, a term that suggests both institutional  differentiation and separation, and an ideological dimension of depersonalization and articulation of abstract 'principles'. Ideology is here understood as an aspect of  ideas and beliefs in so far as they cluster around the critical points of structural contradiction and act to obscure or hide the existence of relations of exploitation and  domination.47 The state defines and regulates social relations within juridical­political forms that threat them as the only way in which social activities may legitimately  be conducted. They become part of the 'dull, repetitive factivity of the obvious' and lose their human and historically contingent character.48 'Abstraction' involves the  removal of social relations from the unstable variability of immediate interpersonal and class relations, marked by divergent interests and struggles, to ground them in  abstract principles or norms enforced by the state. These principles are ostensibly impersonal, in the sense of being founded in equity without awarding unfair  advantage to one or another party; universal, in the sense of applying equally to all who enter into the relations concerned and in expressing a general communal or  'public' interest; and depoliticized, in the sense of being placed beyond the reach of conflict and choice. At the broadest level, abstraction also individualizes  humanity as consisting of ostensibly free and equal citizens in relation to the state, paralleling the status of free and equal actors in the marketplace.49 It is through the process of abstraction that social relations have assumed over time the appearance of being 'natural' and permanent; and through which, in particular,  relations of domination have become obscured so that they seem to be the natural order of things and become part of the taken­as­given 'objective' structure of the  social order.

  

Page 28

Human creations thereby become social structural parameters. In capitalist societies this has been the point of connection between objective structures and  instrumental agency. Strategies of domination have had as their most profound outcome the establishment of capitalist social relations as the 'most deeply imbedded  continuities' of daily life. In this, power becomes 'hegemony', in which the submission and subordination of the population becomes part of the natural order of the  social world. 50 Moreover, the routines of capitalist social relations are defined by and reproduced within the rituals and routine practices of the state itself.51 As a  result, class struggle is channelled away from its origin in the contradictions of capital to a less threatening focus on the fetishized forms of subjective experience; as in  the 'economic' bargaining over the wage rate, rather than the inherently 'political' struggle over the wage relation itself and its definition in the juridical form of the  'contract'. The state, in short, not only secured the conditions for accumulation beyond the capabilities of individual capitalist, but also established and sustained the legitimacy of  capitalist social relations. This made possible the accumulation of capital without resort to open compulsion. Accumulation and legitimation are thus the two central,  dialectically related processes in which the state has been involved and which derive from the core relationship and most basic contradiction in capitalist societies.  These processes have been imbricated in virtually all areas of state structure and practice and are mutually contradictory. In so far as the institutions of the state  reproduce in abstract juridical and political forms capitalist social relations, not only the routines but the contradictions of capitalism are embedded within them. The state could not, as a result, play a role in the accumulation and legitimation of capitalist production if it was not itself legitimated. This required that the state forms  were not only separate, but also apparently autonomous from the sphere of production and exchange. As Evgeny Pashukanis put it, the state had to 'detach itself  from the ruling class and take on the form of an impersonal apparatus of public power'.52 The state had to appear to be above sectional interests, a neutral and  disinterested arbiter regulating the relations between individuals according to the asserted 'general principles' and the 'public' interest. This autonomy was and is both an  illusion and a reality. It was illusion to the degree that, in the words of Holloway and Picciotto, it veiled the role of the state as a form of class domination through a  'constant class practice involving the structural and ideological separation and fetishization of economics and of the public and private",53 which complemented the  process of abstraction defined above. At the same time, it was real to the degree that the state required autonomy from the immediate interests of capital in order to  maintain and renovate the structures of accumulation in general, as well as to curb the 'excesses' of capital, which threatened the stability of

  

Page 29

the system, and contain class struggle in less threatening fetishized forms. This perspective reveals that the 'relative autonomy' of the state, which has impressed most contemporary Marxist writers, is actually an expression of the  contradictory role of the state in capitalist societies. The very conditions that necessitate the autonomy of the state also ceaselessly undermine it. The fundamental  condition for the state to act as the agent of the interests of capital in general is that it not appear to be the agent of any class. Autonomy and legitimacy are  undermined, however, where the state intervenes in the dialectic of accumulation and class struggle. The ability of the state to act as the instrument of capital is  influenced by and in turn influences the changing balance of class relations in capitalist societies. The need to maintain the legitimacy of the state if domination is to be  maintained by means other than force is the basis of a very real, if often overlooked, contradiction between the interests of the state authorities and the interests of  capital. We shall see how in Kenya state officials repeatedly felt a strong need to establish and sustain the apparent autonomy of the state as a disinterested and just  arbiter between contending interests. This contradiction also accounts for the continuing need for sectors of capital to organize politically in order to maintain direct  access to and influence over the authorities of the 'capitalist' state. The frequent ensuing clashes between capital and the state authorities often quite unwittingly sustain  the apparent autonomy and disinterested neutrality of the state. Examples of this in the relations between the colonial state and white settlers in Kenya will be abundant  in later chapters. The dialectical relationship between the state and capital is reinforced by the dependence of the state on the process of accumulation for the fiscal basis of its own  reproduction. State expenditures are drawn from the total social stock of surplus value and thus compete with the needs of capital in continuing the process of  accumulation. The continual expansion of administrative apparatus and activities which has marked the development of capitalist states has, on the one hand, been  necessary to deal with the problems of accumulation and class struggle, while, on the other, the growing absorbtion of resources has threatened either to result in fiscal  crisis for the state, as expenditures outrun revenues, or to slow the process of accumulation. 54 Furthermore, it is also crucial to recognize that the relations between the state and dominated groups or classes have been just as contradictory. The increasingly  intricate interdependence of capitalist production and expansion of state intervention into ever­wider spheres of social and economic life generate growing dependence  not only on the obedience of dominated classes but also on their active reciprocity and cooperation. As a result, Giddens points out, 'the greater the possibilities the  dialectic of

  

Page 30

control offers subordinate groups to influence the rulers'. 55 We shall see in Kenya how the development of capitalist production and the processes of class formation  repeatedly rendered the process of control problematic and occasioned changes in the strategies of domination of both the state and capital. The autonomy and legitimacy of the state have thus never been achieved automatically or permanently, but rather have been temporary, and contingent upon the  historical balance of contradictory social forces. 'Legitimacy' as Philip Corrigan, Harvie Ramsay and Derek Sayer point out, is an 'extremely turbulent' description, and  'all state forms under capitalism are constituted through continuing conflicts, struggles and contradictions, despite their seeming natural and civilized status above  society'.56 The autonomy and legitimacy of the state, the fundamental separation of economic and political spheres, require constant efforts to renew and maintain  them in the face of the actual involvement of states in accumulation and class struggle, ranging from the high levels of coercion during the period of primitive  accumulation to the continually expanding and ever­more complex forms of state management in contemporary capitalist societies. The state has developed within a  field of inter­class and intra­class struggles in which it becomes the central focus of the political practice of both dominant and dominated classes. However, it is not  these struggles alone that undermine the autonomy and legitimacy of the state. They are themselves the result of the contradictions and recurrent crises that compel  capital constantly to restructure the particular historical forms of the forces and relations of production. This has involved, in effect, repeated assaults by capitalists on  previously established structures of social relations both in the sphere of production and in the state. The internal and external contradictions in which the state is enmeshed have prevented it from becoming a wholly rationalized and effective system of managing  development, conflict and crisis in capitalist societies. Each effort to restructure capitalist social structures threatened to destroy the reified appearance of social  relations and undermine the autonomy and legitimacy of the state, thus revealing the reality of exploitation and domination. The state has also been driven by crisis and  struggle to continually reformulate its structures and practices.57 In Kenya, as we shall see, recurrent crises of accumulation for settler and metropolitan capital  occasioned interventions by the colonial state that undermined its autonomy and led to further institutional and policy changes to contain the resulting conflicts. The  state authorities in Kenya, as elsewhere, never automatically knew the 'best' way to resolve a crisis and restore the conditions for accumulation and domination; their  capacity to respond was shaped by particular structural, cognitive and personal factors. Furthermore, since crises affect different classes and

  

Page 31

other social groups in contradictory ways, there have always been conflicts over interpreting and resolving them and a tendency for crisis management to take the form  of trial and error. 58 At the same time, state authorities have to make their choices in the context of struggles whose outcomes have always remained to some degree  unpredictable. For the historical actors, the development of state forms tends, as Corrigan, Ramsay and Sayer put it, to be 'lived as constant negotiation, fragility and  flexibility'.59 The theoretical perspective outlined in the past several pages brings certain other key features of the capitalist state into clearer focus. First, we can more readily  understand Weber's characterization of the modern state as a form of legal/rational domination. The fundamental expression of the state as an apparently autonomous,  neutral and disinterested authority above the struggles of civil society has been through its establishment and enforcement of uniform and predictable rules or norms. It  has done so in two forms: first as laws governing social relations and transactions, particularly in the spheres of production and exchange, according to ostensibly  universal principles of justice and equity; second, it has established rules of action as policies for its direct interventions on the basis of an asserted unbiased  administrative and technical expertise grounded in objective knowledge. The instrumental rationality of capitalism requires, Weber wrote, 'law which can be counted  upon, like a machine',60 and public law and policy are the instruments of the process of abstraction through which capitalist social relations are mediated through  juridical and political forms. The development of juridical institutions and the 'rule of law' marked a key transition in the form of the European state from the absolutist monarchies of the 18th  century to the liberal states of the 19th, a transition that paralleled and facilitated the movement from mercantile to industrial capitalism. Such laws and juridical  institutions established the general conditions for the crucial relations of commodity exchange, as well as the ideology and procedures for the repair of failed market  transactions through the decisions of a 'neutral' judge.61 More broadly, the relations of production and the status and relations of classes were expressed through the  forms of law.62 Liberal states in the 19th century depended increasingly on the enactment of specific legal codes. Juridical and legislative institutions were the dominant  state forms and legislation the most characteristic form of state action. Through these institutions efforts were made to overcome the contradictions of a competitive  capitalist society by confining politics to and resolving all conflict in the sphere of circulation.63 During the present century the development of oligopolistic capitalism  has brought corresponding changes in the state as it has increasingly intervened to sustain the conditions for accumulation and domination. There has been a marked  shift from legislation to the

  

Page 32

discretionary rule­making of the state bureaucracy as the dominant form of state action, and the administrative apparatus itself has increasingly become dominant in the  state apparatus. Both the state and the modern corporation have contributed to the development of bureaucracy as the pervasive form of organization and domination in capitalist  societies. The political apparatus of legal/ rational domination, bureaucracy, is the principal agency of the process of abstraction and of the extraordinary expansion in  the scope and intensity of rule that has characterized the development of the modern state. 64 As was noted earlier in this chapter, bureaucracy, with its emphasis on  disinterested expertise and the rational calculation of means and ends, has been the principal expression of the drive to increase instrumental control over social  structure and practice. The diverse forms of management and administrative 'science', as well as the more material forms of technical knowledge, have provided the  ostensibly disinterested expertise, or, more accurately, strategies of domination for the fetishization and depoliticization of the contradictory and crises­ridden relations  of capitalist societies. Marxist theory, however, has consistently had difficulty in dealing with the bureaucratic apparatus of the state. Recent theories of the state, whether the rationalist  fallacies of instrumentalist approaches or the teleological fantasies of structuralism, have treated the state as a black box whose outputs were seen as determined and  taken as given. The approach taken here, which emphasizes contingency and the limits of instrumental control within the structural forces of capitalist societies, requires  us to enter the black box and examine both the internal structure and processes and external relations with other organizations and groups that shape the way in which  the administrative apparatuses of the state actually work in specific historical settings. These factors shape the capacity or incapacity of the state to deal with the  structural contradictions and crises of capitalism and, hence, the various trajectories of development within the broad global forces of the world capitalist system. This  is a matter of particular importance in the study of the colonial states in Africa, which consisted for most of their history of little more than a bureaucratic apparatus for  the domination and exploitation of the subject population. Explicitly 'political' state forms — legislatures and governments of politicians — received rudimentary  development at best in most colonial states until the last years before independence. Even in Kenya, where the settler presence led to a far more substantial  development of the Legislative Council and Executive Council, these remained, as we shall see, largely dominated by permanent officials into the 1950s and were  primarily of importance to outside political forces as a means of gaining access to and influencing the pervasive bureaucracy of the colonial state. The bureaucratic  apparatus, including both its internal processes and its

  

Page 33

wider interrelations with the political economy of the colony and metropole, is the inescapable focus of any study of the colonial state. A wide variety of theories and approaches for the study of bureaucracy have developed in capitalist societies. These were described above as 'strategies of  domination', and indeed they betray an obsession with the problems of control within an organization and of achieving machine­like regularity and predictability in its  operations. The concepts of management or administrative science and organization theory are crucial expressions of the development of the instrumental rationality of  capitalist society. They are conceived from the perspective of the higher organizational authorities and reflect their preoccupation with the characteristics that constitute  'obstacles' to the 'efficient' operation of an organization whose historical origins, development and position within wider politico­economic structures are ignored or  taken as given. 65 Nevertheless, in subsequent chapters we will have occasion to employ some elements of bureaucratic and organization theory in order to analyse  the internal structure, decision­making processes and ideology of the colonial state apparatus. We shall see that when we place the state bureaucracy in the broader  social context within which it operates and view it in relation to the social forces that shape and are, in turn, shaped by it, bureaucratic analysis takes on more  compelling historical significance. A few brief examples will illustrate this point. First, studies of bureaucracies have repeatedly demonstrated a correlation between the control of the collection and/or interpretation of information and effective  power or discretion in decision­making, while also pointing to the inherent tension or conflict between the central authorities and dispersed field officials. These points  become historically portentous when we note the critical importance of the collection and storage of information to the development of the surveillance and control  capabilities of the modern state.66 As we will see, in Kenya the control of information for many years favoured the effective power and discretion of field officials as  the primary agents of control, with decisive political and economic consequences. Second, the concept of 'cooptation' was developed to explain bureaucratic reactions to potential external threats to the operation of a state agency.67 Incorporated  into a broader Marxist analysis of the state, cooptation becomes one of the most important strategies of domination for sustaining the apparent autonomy and  legitimacy of the state. It does so by masking intervention to bolster accumulation by sectors of the dominant class, and by creating an illusion of access to the state  and influence by dominated classes. In Kenya,formal cooptation, the creation of essentially powerless but visible offices and agencies, was used to create the  illusion of access and influence in order to maintain the reality of state power and control over the African population; while informal cooptation, the

  

Page 34

unofficial and often covert provision of access to ostensibly independent state agencies, helped sustain the appearance of state autonomy and obscure the reality of  direct settler influence. Finally, the policies of the state and of capital have been shown repeatedly by analysts of bureaucracy to be as much the outcome of struggles within and between  organizations as of detached 'rational' analysis. In the broader context, we find that these conflicts represent the reproduction of the contradictions of capital and of  legal/rational domination within the structure of the state bureaucracy itself. A cleavage between state officials and capital is often taken as the basis for interpreting the  autonomy of the state as amounting to the existence of an isolated and independent structure in relation to the economic sphere, with a distinctive set of interests  unrelated to those of capital. The separation of the economic and the political is then confirmed by pointing to bureaucrats acting in their own 'self­interest.' 68 We will  find, on the contrary, that the 'self­interest' of the state bureaucracy derives from the contradictory position of the state within the processes of accumulation and  legitimation, and expresses the real limits on the capacity of the state to act as the direct agent of capital. The fundamental interests of the bureaucracy — in the  continuity and advancement of their careers and, collectively, in the reproduction and expansion of the state apparatus — are threatened by social forces and struggles  that they, rather than the dominant class, must directly confront. These may corrode the control and legitimacy on which their power rests. In Kenya it was thus often  the colonial officials who were the immediate source of pressure on capital to limit its drive to accumulate when it intensified class struggle and who pressed for  'legitimating' reforms. Within the state apparatus itself, the reproduction of external contradictions was played out in certain historic struggles: between lawyers and  judges preoccupied with law as an expression of impersonal 'justice' and administrators concerned with law as an instrument of control; and between officials of  specialized technical departments, concerned with the most technically 'correct' policy, and, again, administrators preoccupied with the potential political consequences  of those policies. Forging the Links: The Colonial State and the Process of Articulation The colonial states of Africa in the 20th century comprise one of the distinctive categories of the modern capitalist state. Their shared characteristics as well as their  idiosyncracies derived from the particular social forces with which they were enmeshed in each colony. In the complex interactions that ensued, colonial states  managed repeated attempts to link European capital with indigenous societies and to give the former

  

Page 35

effective control over African production and labour. It is this process that has been described by the concept of 'articulation', a metaphor emphasizing the momentous  consequences of linking such radically different types of societies. In Kenya, indigenous societies in which money, commodity production, wage labour and  bureaucratic forms of organization were virtually unknown were subdued and coupled to European forms of capital and the state that already had more than two  centuries of development. African societies were subject to contradictory patterns of transformation, destruction and preservation of their internal structures, resulting  in a wide variety of intermediate and hybrid social forms. This process did not occur instantaneously or uniformly in a single broad wave, but in a variety of forms and  phases encountering different local conditions and responses. The resulting variations were determined by the particular forms of external capitalist penetration and  political subjugation, the structures of the indigenous societies, and the diversity of local ecology and resource endowment. 'Articulation' involved widespread coercion  by colonial states and frequent, if uneven, forms of active and passive African resistance. The differing patterns of impact and reaction within African societies also  determined the emergence of distinctive processes of class formation and struggle. 'Articulation', then, is a concept for understanding the distinctive forms of uneven capitalist development in colonial Africa. The patterns of unequal exchange and the  centre­periphery relations seen as causes of underdevelopment by dependency theorists are here understood as the consequences of the diverse forms of uneven  capitalist development occurring within the historical processes of articulation. 'Articulation', however, is a controversial concept that must be used with care. It is necessary to sort out the various meanings attributed to it and the serious  conceptual problems some of them present. It was initially developed from the structuralist concept of a 'social formation', consisting of the hierarchical linkage of  several modes of production under the dominance of the capitalist mode, as a vehicle for explaining underdevelopment and the apparent persistence of precapitalist  forms of production at the periphery of the global system. The focus of the issue was the continuity of the peasantry as the most numerous segment of the population in  Africa. The key problem was to explain: 'How does capitalism become dominant in regions such as Africa without replicating itself in each instance?', taking off from  Marx's notion of the 'formal subsumption of labour' or 'that capital always takes labour as it finds it' so that 'the question is what it does with labour'. 69 After a century  of colonial rule and independent national existence in Africa 'the relations of production in which the peasantry are involved are necessarily posed in relation to the  development of capital', and in analysing the persistence of the peasantry 'the passive notion of "survival" is dropped and the

  

Page 36

question changes to that of the reproduction of the peasantry and its functions for imperialism'. 70 The reproduction of the peasantry of apparently precapitalist forms  of production is thus seen as necessary and functional for capital. Typically, the existence of subordinated and dominated precapitalist modes is argued to be essential  for the continued expanded reproduction of capital in metropolitan centres of development.71 In its insistence on the process of accumulation, the forms of labour and appropriation of surplus value, and the relations between capital and precapitalist structures as  the necessary foci of analysis, 'articulation' in its structuralist formulation represented an important step beyond dependency/underdevelopment theory's preoccupation  with the determining role of market exchange in the world system. This version of 'articulation' suffered from many of the same conceptual problems as did the  structuralist analysis of the state discussed earlier, particularly the abstract emptiness of its concepts, especially that of 'mode of production', the a historical and  teleological character of its functionalist mode of explanation, and the economistic isolation of its focus, which prevented any effective treatment of class struggle or the  state. The most immediate and serious problem was with the extraordinarily abstract and formal specification of 'modes of production' that have no real historical existence.  Such reductionist models of capitalism 'in general' encouraged the same tendency to confuse the model for reality that characterized the structuralist models of the  state.72 The 'modes of production' depicted are incapable of dealing with the complex specificity of real societies, while 'articulation' is not a real social process but a  series of linkages logically mandated by the supposed coexistence of more than one mode of production in the system. Reliance on such formal models of modes of production resulted in a tendency to identify their existence by the presence or absence in historical reality of a particular  form of labour process or exploitation of labour, such as the patriarchal peasant farm or wage labour. These are, however, 'simple abstractions' or categories that can  exist within a variety of historical societies dominated by the developmental tendencies of quite different social forces, from which they take their particular local  character.73 Failure to recognize these conceptual limitations has led, for example, to instances in which each different labour process has been identified as a separate  mode of production in a multiplication ad infinitum in which a single Latin American latifundia is said to contain several 'modes of production'. In so doing, the utility  of the concepts of 'mode of production' and 'articulation' disappear in a reductio ad absurdum of micro­forms.74 Conversely, there is also the reverse danger of  making the capitalist mode of production contain such a diversity of forms and relations of production that any sense of where it begins or ends vanishes

  

Page 37

and it becomes 'a vacant and homogeneous totality', synonymous with the global system as such. This is particularly apparent when capitalism is defined at the level of  exchange rather than at the level of production, as in Immanuel Wallerstein's world­system analysis. 75 The structuralist notions of modes of production and articulation constitute 'a piece of massive conceptual overkill'.76 The difficulty of dealing with such abstract  models has been avoided (or at least sidestepped) by defining articulation as the linkage of two societies, neither exemplifying a mode of production in its 'pure' form,  but each dominated nonetheless by a different developmental dynamic. In this version a dominant capitalism 'subjects the elements of modes of production to the  needs and logic of its own functioning and integrates them, more or less, in the mechanism of its reproduction ... there is no question that the ''autonomy" of the pre­ capitalist modes or relations of production are preserved, nor any doubt that the law of motion governing the articulation is determined by capital.'77 The key issue was then the nature and forms of penetration of peasant production and the key moment of the process was the destruction of the cycle of simple  reproduction of the indigenous domestic economy via the monetization of at least some elements of material reproduction. The initial break in the autarky of  precapitalist production in Africa was accomplished either peacefully through the activities of merchant capital, or, more typically, through the administrative coercion  of the colonial state in the form of taxes, forced labour, or the compulsory production of cash crops. The result was that the peasantry were forced to supply  agricultural commodities and/or labour power. In areas deliberately developed as labour reserves, capital and the state forced peasants to enter the labour market  periodically by ensuring that the material conditions of reproduction in the reserves were insufficient to meet the needs of simple reproduction, commodity purchases,  and tax payments.78 Indigenous systems were thus subject to powerful forces of transformation. At the same time, however, the preservation of domestic production was necessitated by  the fact that the wages of migrant labour and the prices for marketed commodities were insufficient for the reproduction of the worker/farmer or his family. Thus  peasants and migrant workers were seen as imbedded in relations of unequal exchange in which they were paid below the value of commodity labour­power and cash  crops, with the resulting reproductive gap displaced onto surviving precapitalist forms of production. Conversely, the partial continuity of the domestic sphere of  production permitted mining, plantation and merchant capital to hold wages and commodity prices to exceptionally low levels. Articulation thus resulted in the  subjugation and exploitation of peasant labour on the basis of the partial restructuring and

  

Page 38

partial preservation of precapitalist forms with a minimum of capital investment. 79 While precapitalist forms appeared to persist at the surface of social relations, their  significance and continued existence is actually transformed and determined by capital. Domestic production is no longer an autonomous 'mode of production', but a  form of the reproduction of labour power within capitalism. This formulation of articulation was useful, in so far as it directed our attention to the extraction of African labour power and commodities and the simultaneous  persistence of precapitalist domestic production as the key features of the process, but it remained incomplete and misleading. Its structuralist origins are manifest in its  rigid and teleological structural determinism. Articulation is seen as a static and self­reproducing relationship that, once established, continuously and unproblematically  serves the 'needs' of metropolitan capital. 'The ultimate prime­mover in the third world is always the changing reproductive requirements of western capitalism',80 and  whatever happened to indigenous African societies happened to meet those requirements. These indigenous societies are thus treated as essentially passive receptors  of external forces, acted upon but having no active effect on the process; ' "modes of production" entirely deprived of their own laws of motion, vegetating on the  periphery of an industrializing Europe like a vast reserve of labour­power periodically called into action by the spasmodic expansions of metropolitan capital.'81 The structuralist conception of articulation, then, shares the conceptual failings of the structuralist theory of the state in its inability to deal with the relationship between  structural determination and human agency and with the effects of contradiction and conflict on historical processes. The structuralist version of articulation is unable to  explain either the diverse and possibly temporary and contingent forms within the process, the influence on these variations of both particular sectors of capital and the  precolonial structures of indigenous societies,82 or the crises and struggles that regularly punctuated colonial rule. How can we conceive of 'articulation' in a way that can more adequately meet such explanatory goals? First, articulation should be understood as encompassing the  process of struggle and uncertainty that was the particular context in which European capital and the colonial state attempted to control the labour power and  production of African societies. Not everything that happened, especially the kaleidoscopic variations of transformation and preservation in indigenous societies,  happened 'to serve the needs of capital', either as an expression of structural necessity or the conscious agency of European interests. We confront instead a process  of uneven capitalist development in which logical necessity confronted the historical reality of conflict and the limitations of instrumental capability. The diverse patterns  of transformation

  

Page 39

and preservation also represented unforeseen and unintended outcomes, reflecting both African resistance and the inability of European capital and political forces to  overcome it in specific contexts. 83 In Kenya, as we shall see, articulation involved recurrent and frequently less than wholly successful efforts of capital and the state  to exert control over African peasant commodity production and the supply and employment of African labour on settler estates. Beyond such immediate confrontations, articulation also involved structural contradictions operating on two distinct levels that prevented the achievement of any long­ term stability in the patterns of transformation/preservation of indigenous societies and generated the bases of new forms of conflict. The penetration of capital,  however partial, progressively undermined the ability of domestic forms of production to reproduce themselves.84 If capital 'needed', or at least used to advantage, the  precolonial forms of production, it simultaneously incapacitated them. From this flowed the physical decay, decline of productivity (especially of food crops) and  widespread pauperization that began to appear in parts of Kenya in the 1930s and is characteristic of wide areas of rural Africa today. This process of decay and impoverishment, though, is not found uniformly throughout the social landscape of rural Africa. All peasants were not equally subject to  immiseration. Evidence is steadily accumulating of active processes of class formation in colonial rural Africa.85 This suggests the second level of contradiction in the  process of articulation. In the relationship between the external social forces of capital penetrating from the outside and the social forces of indigenous societies we find  a confrontation of two societies propelled by different tendencies of development or 'laws of motion'. Indigenous societies were not simply passive receptors or active  resisters of European capital, but often contained reactions to it that led to the emergence of a distinct and contradictory internal transition towards capitalism.86  Within the process of articulation, then, metropolitan capital tended to produce its own antithesis in the form of internal capitalist forces competing with it to  appropriate the surplus value produced in the colony. In material terms this meant the emergence in Kenya and other colonies of groups of wealthy peasants employing wage labour and attempting to accumulate capital —  a start to capitalist development that also involved investments in trade and savings from wage labour for investment in agriculture and even petty manufacturing. This  internal transition towards capitalism directly confronted the merchant capital that served in the colonial period as the active agent of the linkage between the petty  commodity production of Africa and the industrial capitalism of the metropole. This contradiction in the process of articulation can be seen from a slightly different  perspective as what

  

Page 40

Geoffrey Kay defined as the 'contradictory tendencies of merchant capital to both stimulate and repress the development of the forces of production and to both open  and block the way for the full development of capitalism'. 87 Moreover, the emergence of a class of capitalist producers within indigenous societies implied the  dispossession and proletarianization of other members of the community and generated new forms of conflict that, to paraphrase Adam Przeworski, were struggles  about class before they were struggles among classes.88 Ironically, one of the clearest examples of the contradictory trajectories of internal and external capitalist development was found in the case of white settler agriculture.  Here the struggle emerged from elements of capitalist production installed directly from the metropole. Settler estate production, however, represented a separate and  distinct project of capitalist development and one that quickly contested various aspects of metropolitan domination. The clash of settler and metropolitan interests,  especially between the settlers and the merchant capital that controlled trade with the metropole, was a constant motif in the history of colonies of settlement in Africa  and elsewhere.89 At the same time, in Kenya and the settler societies of Southern Africa the establishment of settler capitalism rested on a process of primitive  accumulation of land and control of African labour that dominated the articulation of capital with indigenous societies, and was marked by far higher levels of coercive  intervention into and disruption of the latter than in colonies based on the articulation of merchant capital and peasant commodity production. While in Southern Africa  the process generally destroyed any possibility of capitalist transition within indigenous societies, in Kenya — for reasons we shall examine later — it brought forth in  parts of the colony an unusually strong indigenous protocapitalism. Kenya therefore became the scene of not one but two internal and conflicting capitalist projects, a  fact that generated the most distinctive features of its colonial history and the complexity of the process of articulation. Finally, earlier concepts of articulation tended to be narrowly economistic, being consistent with the structuralist practice of taking as given the separation of the  political and the economic and treating them largely in isolation. While there was some recognition that the colonial state was actively involved in the process and that  the penetration and domination of capital was the scene of intense political struggle, only Rey among the major theorists of articulation stressed the contradictions and  struggles involved as 'a combat between the two modes of production with confrontations and alliances which such a combat implies: confrontations and alliances  essentially between the classes which these modes of production define'.90 Geoff Lamb developed the point further by positing the role of the state as the 'primary  mechanism of articulation between two modes of production'.91

  

Page 41

What is still missing is an understanding of the uncertainty and instability of colonial domination and exploitation, of how the colonial state was itself caught and  enmeshed in the contradictions of articulation and how this shaped both the form of the state and of the contradictions as well. By contrast, the approach to the  analysis of the state developed here enables us to satisfy Frederick Cooper's suggestion that 'by stressing the give and take of these processes' we can begin 'to draw  a picture of change and the limits of change that transcends images of mechanical responses to markets or implacable domination'. 92 Colonial states deliberately acted to stimulate the supply of labour and primary commodities for metropolitan and settler capital, as well as to ensure the broader  conditions for capitalist accumulation. This involved repeated direct involvement in the structural transformation of indigenous forms of production and in the extraction  and control of labour and commodities from the peasantry. In situations of great uncertainty, often with little knowledge of the indigenous societies, the interventions of  colonial officials were not only experimental and fumbling, but also 'very unexpected, sometimes grotesque and often shocking'.93 In Kenya the interventions of the  colonial state meant that property, production and market relations were increasingly contained within its juridical and political forms. However, nowhere in colonial  Africa was the separation of the direct producers from the land achieved completely. In so far as generalized commodity production and/or wage labour were  incompletely established, the coercive force of markets remained weak and production relations contained strong elements of state control and coercion.94 The crucial  separation of economic and political spheres could not therefore be effectively achieved and the process of legitimating the colonial state as an apparently autonomous  and disinterested arbiter remained a constant dilemma for the colonial authorities. Colonial domination could not incorporate Africans as ostensibly free 'citizens' and as  producers or workers in 'free markets', but only as servile and dependent 'subjects' of authoritarian state control. The coerciveness of the state was masked  ideologically in the claims of imperial paternalism, and in practice by intervention to 'protect' Africans from 'unfair' exploitation by regulating the conditions of labour  and the marketing of commodities to constrain the extremes of capitalist accumulation. The contradictions between the processes of accumulation and legitimation in which the state was involved generated a dialectic in which each effort to extend  capitalist production and exchange relations was slowed and often halted by the colonial authorities' fear of provoking African resistance and disrupting the degree of  stable control already achieved. Ruthlessness was repeatedly constrained by caution. This enables us to understand the very real limits on the power of the colonial

  

Page 42

state and its capacity to act as the agent of metropolitan capital, and the degree to which it had to attend to at least some degree to the interests of various segments of  the African population. As Kay noted in his study of Ghana, one of the first Marxist analyses of the colonial state: It was managed by extreme caution. The political administrators of the colonial state were instinctively aware, if not fully conscious, of the frailty of their position and knew they  could never maintain their power in the face of organized opposition among the mass of the Ghanaian people ... The attempt, wherever possible, to avoid such opposition by  exercising deliberate restraint, runs like a thread through the official actions and statements: colonial administrators were practised exponents of the maxim that those who wish to  rule must first learn to govern themselves. 95

The process of legitimation and the maintenance of stable control required more than state protection of Africans from 'abuses', however. It also contained a real  material base that required attention to the incomes and conditions of peasant farmers and labourers to demonstrate the real benefits of colonial 'progress'. This link to  indigenous interests was reinforced by constant metropolitan demands for colonial fiscal self­sufficiency, which made the state heavily dependent on the tax revenue  drawn from Africans for its own reproduction. Furthermore, the shortage of European personnel, money and coercive force available to colonial states created a  pressing need for local collaborators and intermediaries to fill the lower rungs of the state apparatus and maintain order at the local levels. Since the salaries paid to  these African collaborators were generally meagre, the state was forced to find a stable way of rewarding them and ensuring their loyalty through opportunities for  accumulation on the basis of regular production and exchange relations. In other words, their position had to be established on a class basis within the political  economy of the colony. If not, whether they were 'traditional' rulers relieved of previous constraints on their power or 'new men' elevated by the colonial authorities,  they tended to prey upon the local population through extortion and appropriations that undermined the order they were supposed to maintain. There was thus a  strong tendency for colonial officials to promote the opportunities for internal accumulation and the emergence of a nascent indigenous capitalist class of 'progressive'  Africans that traditional rulers could be encouraged to join and/or from which the class of collaborators could be recruited. The state itself therefore reinforced one of  the central contradictions of articulation. Conversely, the colonial states also found control and legitimacy threatened by the destruction and transformation of indigenous precapitalist societies and by the class  struggles, particularly over land, generated by the process of class formation in the countryside. At the

  

Page 43

same time, colonial officials feared the emergence of a permanent, class­conscious and combatative African working class completely detached from the land. This led  to deliberate efforts to preserve and even resuscitate precolonial social forms as the basis for social order. The state was thus involved, paradoxically, in both sides of  the dialectic of destruction and preservation of indigenous societies, both promoting and limiting capitalist developments. The involvement of the state in the contradictions of articulation shaped the development of its forms through its steadily increasing intervention in the management of  the conditions of production, labour and trade within a colony, as well as the characteristic ambiguity of its policies: it provided the conditions for external capitalist  penetration, but placed limits on its operations; it partially destroyed and restructured indigenous social forms, but also moved to prop up and sustain them; it  encouraged internal accumulation and a transition to capitalism, but also blocked its full development and consolidation. With the conceptual framework outlined in this chapter to orient the analysis, we can now turn to the story of the colonial state in Kenya. We must begin right at the  beginning with the turbulent events of the two decades before 1914 that established the context for much of what followed. Notes 1. For an analysis of the development of the concepts of mode of production and articulation in African studies and the subsequent debate they engendered see B.  Jewsiewicki & J. Letourneau (eds), Mode de Production: les défis africains, Ste­Foy, Québec: Editions Safi, Ste­Foy, 1985. 2. John Holloway & Sol Picciotto, 'Towards a materialist theory of the state', in Holloway & Picciotto (eds), State and Capital, London, 1978; Amy Beth Bridges,  'Nicos Poulantzas and the Marxist theory of the state', Politics and Society 4(2), 1974, p. 164; and Ian Gough, The Political Economy of the Welfare State,  London: Macmillan, 1979, p. 155. 3. Bridges, 'Nicos Poulantzas', pp. 180–1; and also Simon Clarke, 'Marxism, sociology and Poulantzas' theory of the state', Capital and Class 2, 1977, pp. 18–20;  and Koen Koch. 'The new Marxist theory of the state, or the rediscovery of the limits of a structural­functional paradigm', International Political Science Association,  XIth World Congress, Moscow, 1979. 4. Nicos Poulantzas, Political Power and Social Classes, London, 1973 and Bridges 'Nicos Poulantzas', pp. 164–5. What Poulantzas has done here is reproduce  Althusser's metaphor of three aspects of social experience as a hierarchy of levels of conceptual abstraction, thereby running the risk, characteristic of structuralist  analysis, of naturalizing the metaphor and treating the concepts as equivalent to the reality they are supposed to represent. (See the comments on Althusser in Gavin  Kitching,

  

Page 44

'Suggestions for a fresh start in an exhausted debate', in Jewsiewicki & Letourneau, (eds) Mode de Production, pp. 121–2) 5. Poulantzas, Political Power, pp. 50–6. 6. ibid., pp. 44–5. 7. ibid., pp. 53, 137, 187. 8. Nicos Poulantzas, 'The Problem of the capitalist state', in R. Blackburn, Ideology in Social Science, London: Fontana, 1972, p. 245. See also Holloway &  Picciotto, 'Towards a materialist theory', p. 5; and G. Esping­Anderson et al., 'Modes of class struggle in the capitalist state', Kapitalist State 4/5, 1976, pp. 188–9. 9. Clarke, 'Marxism, sociology', p. 18. To be fair to Poulantzas, in his later work he moved away from the abstract aridity of structuralism towards a theoretical  position similar to the one developed in this chapter. See his State, Power, Socialism, London: New Left Books, 1978, especially pp. 11–27. 10. For critical analysis of functionalist modes of explanation, especially as employed in social science, see Alvin Gouldner, 'Reciprocity and autonomy in functional  theory' and Carl Hempel, 'The logic of functional analysis', both in Llewellyn Gross (ed.), Symposium on Sociological Theory, Evanston, Ill.: Row & Peterson,  1959; and the essays in N.J. Demerath & Richard Peterson (eds), System, Change and Conflict, New York; Free Press, 1967, Ch. VI. 11. Holloway & Picciotto, 'Towards a materialist theory', p. 6. 12. Clarke, 'Marxism, sociology', p. 18. E.P. Thompson's characterization of structuralism is found in the title essay of his The Poverty of Theory and Other Essays,  London: Merlin Press, 1978. 13. ibid., Clarke, 'Marxism, sociology', pp. 21–2. 14. Nicos Mouzelis, 'Modernization, underdevelopment, uneven development: prospects for a theory of Third World formations', Journal of Peasant Studies 7(3),  1980, pp. 368–9. 15. Ralph Miliband, The State in Capitalist Society, New York; Basic Books, 1969, passim. 16. Ralph Miliband, Marxism and Politics, London: Oxford University Press, 1977; and Frank Parkin, Marxism and Class Theory: A Bourgeois Critique,  London: Tavistock, 1979, p. 124. 17. Esping­Anderson, et al., 'Modes of class struggle', pp. 189–90; Bob Jessop, 'Recent theories of the capitalist state', Cambridge Journal of Economics 1(4),  1977, pp. 357–8. 18. See, for example, from a large literature, Michael Mulkay, Science and the Sociology of Knowledge, London, 1979 and Steve Shapin, 'The history of science  and its sociological reconstructions', History of Science 20, 1982. 19. As a graduate student in political science when I first began my research on Kenya I was more thoroughly drilled in general problems of theory and method, and  more convinced of the importance of theory, than the average historian, but totally lacking in any prior experience or training in using historical evidence. When  confronted with my first file in the Kenya National Archives it became immediately apparent that the pile of papers in front of me was literally meaningless unless I  already had pretty clear notions about what a state was and did, what a bureaucracy was, how different levels of officials and different agencies might be expected to  relate to each other, and what kind of internal and external issues they might be concerned with before I could begin to identify in those papers who was writing to  whom about what, let alone begin to analyse what it might mean in some larger context. 20. Philip Corrigan & Derek Sayer, The Great Arch: English State Formation as Cultural Revolution, Oxford: Blackwell, 1985, pp. 189–90. 21. Erik Olin Wright, Class, Crisis and the State, London: New Left Books, 1978, pp. 11–12. 22. Karl Marx & Friedrich Engels, The German Ideology, New York: International Publishers, 1947, pp. 13, 38. 23. Perry Anderson, Arguments within English Marxism, London: New Left Books, 1980, p. 20.

  

Page 45

24. ibid., pp. 19–20. 25. ibid., p. 23. 26. ibid., p. 22. 27. On the development of bureaucratic structures and the theories and practices of organizational management see Henry Jacoby, The Bureaucratization of the  World, Berkeley: University of California Press, 1973; David Noble, America by Design: Science, Technology and the Rise of Corporate Capital, New York:  Oxford University Press, 1977; Alfred Chandler, The Visible Hand: The Managerial Revolution in American Business, Cambridge, Mass.: Harvard University  Press, 1977; and Charles Lindblom & David Cohen, Usable Knowledge: Social Science and Social Problem Solving, New Haven, Conn.: Yale University Press,  1979. 28. Anthony Low, 'Empire and social engineering' in his Lion Rampant, London: Cass, 1973; and also Francis Hutchinson, The Illusion of Permanence, Princeton:  Princeton University Press, 1967; and Eric Stokes, The English Utilitarians and India, London: Oxford University Press, 1959. 29. Wright, Class, Crisis and the State, p. 28. 30. Corrigan & Sayer, The Great Arch, p. 189. 31. John Holloway, 'State as class practice', Research in Political Economy, 3, 1980, p. 17. 32. This study does not deal in any detail with the corresponding dimensions of intention and cognition among other major actors in Kenyan history, particularly the  settlers, diverse African groups and metropolitan business interests. The metropolitan authorities are dealt with within the context of their dealings with the Kenya  Government and other individuals and groups involved in the colony. Even within the colonial state in Kenya the focus is on the cadre of administrative officers in the  Secretariat and the Provincial Administration rather than the specialist and technical departments, although we will take note of some of the crucial clashes of  perspective and interest between the various branches of the state apparatus. A great deal of work can and should be done, of course, about these other groups to  complement that presented here. Finally, it should be clear that this is not a study of the 'official mind' as has been usually understood in African history. 33. Charles Tilly, 'Reflections in the history of European state­making' in Tilly (ed.) The Formation of National States in Western Europe, Princeton: Princeton  University Press, 1975, p. 14. 34. E.P. Thompson, The Poverty of Theory, London: Merlin Press, 1978, p. 280. 35. Anthony Giddens, The Nation­State and Violence, Cambridge: Polity Press, 1985, 8–10. 36. ibid., p. 17. 37. ibid., p. 11. 38. ibid., p. 10. 39. Ellen Meiksins Wood, 'The separation of the economic and the political in capitalism', New Left Review 127, 1981, p. 77. 40. ibid., pp. 78–9. See also Philip Corrigan, Harvie Ramsay & Derek Sayer, 'The state as a relation of production', in Corrigan (ed.) Capitalism, State Formation  and Marxist Theory, London: Quartet Books, 1980. 41. Karl Marx, Capital (trans. by B. Fowkes), Vol. I, New York: Vintage Books, 1977, pp. 164–6, 899. 42. ibid. 43. Wood, 'Separation of the economic and the political', p. 81. 44. John Holloway & Sol Picciotto, 'Capital, crisis and the state', Capital and Class 2, 1977, p. 79. 45. Wood, 'Separation of the economic and the political', p. 82. 46. ibid., p. 91. See also Juan Pablo Saenz, 'Capital, state and fetishization', in P. Zaremka (ed.), Research in Political Economy 4, 1981. 47. Jorge Larrain, The Concept of Ideology, London; Hutchinson, 1979, pp. 47–9; and John

  

Page 46

Thompson, Studies in the Theory of Ideology, Cambridge: Polity Press, 1984, especially pp. 130–47. This understanding of ideology does not imply that it  always or even largely involves conscious invention or deliberate deception. Rather it assumes that there is a general congruence between the interests of different  groups or classes and certain concepts or beliefs, and that in any social order in which inequality and/or exploitation is sustained by a stable form of domination,  the dominant ideas or beliefs will be that of the dominant groups and will, not surprisingly, tend to deny the existence of domination, assert the legitimacy of existing  social relations and obscure the conception of alternative social arrangements. In capitalist societies these ideas are most often proclaimed by various parts of the  state apparatus, constituting an official view of what reality is and should be. 48. Corrigan, Ramsay & Sayer, 'The state as a relation of production', pp. 14–15. 49. Holloway, 'State as class practice', pp. 12–13. 50. Robert Alford & Roger Friedland, Powers of Theory: Capitalism, the State and Democracy, Cambridge: Cambridge University Press, 1985, pp. 7–8. 51. Corrigan & Sayer, The Great Arch, pp. 3–4, 203. 52. Evgeny Pashukanis, Law and Marxism: A General Theory, London: Ink Links, 1978 (first published 1924), p. 139. 53. Holloway & Picciotto, 'Capital, crisis and the state', p. 80. 54. ibid., p. 84; and see also James O'Connor, The Fiscal Crisis of the State, New York: St Martin's Press, 1973, Ch. 1; and Claus Offe, Contradictions of the  Welfare State, ed. by John Keane, Cambridge, Mass.: MIT Press, 1984, especially Ch. 6. 55. Giddens, Nation­State and Violence, p. 202. 56. Corrigan, Ramsay & Sayer, 'The state as a relation of production', pp. 12, 19. 57. Holloway & Picciotto, 'Capital, crisis and the state', pp. 91–2; Holloway, 'State as class practice', pp. 16–22. 58. Jessop, 'Recent theories of the capitalist state', p. 366. 59. Corrigan, Ramsay & Sayer, 'The state as a relation of production', p. 12. 60. Max Weber, General Economic History, New York: Collier­Macmillan, 1961 (first published 1920), p. 252. 61. Holloway & Picciotto, 'Capital, crisis and the state', p. 90. 62. E.P. Thompson, Whigs and Hunters, Harmondsworth: Penguin, 1975, pp. 261, 267. 63. Holloway & Picciotto, 'Capital, crisis and the state', pp. 89–90. 64. Giddens, Nation­State and Violence, pp. 10–11, 172–92. 65. Paul Goldman, 'Sociologists and the study of bureaucracy: a critique of ideology and practice', Insurgent Sociologist 8(1), 1978, pp. 21–32. 66. Giddens, Nation­State and Violence, pp. 181–92. 67. Philip Selznick, TVA and the Grassroots, New York: Harper Torchbooks, 1966 (first published 1949), Ch. 7 and pp. 259–61. 68. For examples of analysts who have been misled by this see, from a Marxist perspective, Fred Block, 'Beyond relative autonomy: state managers as historical  subjects', in R. Miliband & J. Saville (eds), The Socialist Register, London: Merlin Press, 1980; and from a liberal perspective, Alfred Stepan, The State and  Society: Peru in Comparative Perspective, Princeton: Princeton University Press, 1978, Ch. 1. 69. Frederick Cooper, 'Africa and the world economy', African Studies Review 24 (2/3), 1981, p. 14. 70. Henry Bernstein, 'Capital and peasantry in the epoch of imperialism', Economic Research Bureau, University of Dar es Salaam, Occasion Paper 7.2, Nov. 1977,  p. 4. 71. Claude Meillassoux, Femmes, Greniers et Capitaux, Paris: François Maspéro, 1975; and Pierre­Phillipe Rey, 'Sur l'articulation des modes de production' in his  Les alliances des classes, Paris: François Maspéro, 1973. See also Aidan Foster­Carter, 'The modes of production controversy', New Left Review, 107, 1978, p.  51; Bernstein, 'Capital and

  

Page 47

peasantry', p. 19; and John Taylor, From Articulation to Modes of Production, London: Macmillan, 1979, Ch. 13. 72. For a series of critiques of the structuralist concept of mode of production see B. Jewsiewicki & J. Letourneau (eds), Mode de Production: les défis africains,  Ste­Foy, Québec: 1985, especially the papers by Freund, Clarence­Smith, Newbury and McGaffey, and the efforts at reconceptualization of Terray and Rey. 73. Jairus Banaji, 'Modes of production in a materialist conception of history', Capital and Class, 3, 1977, pp. 9–10, 30–31. 74. For a critique see Norman Long, 'Structural dependency, modes of production and economic brokerage in rural Peru', in I. Oxaal et al., Beyond the Sociology  of Development, London: Routledge & Kegan Paul, 1974. 75. Ernesto Laclau, Politics and Ideology in Marxist Theory, London: New Left Books, 1977, pp. 43–6. 76. Gavin Kitching, 'Suggestions for a fresh start on an exhausted debate', in Jewsiewicki and Letourneau (eds), Mode de Production p. 118. He goes on to note: One simply does not need the great lumbering tanks of modes and articulation of modes to show, for example, that forces and relations of production in African peasant  agriculture were altered by its incorporation into territorial and international markets in the colonial period, or that urban petty commodity producers depended/depend on  industrial capital for supplies of raw material, or that the manner of control and circulation of bridewealth cattle favoured the power of elder over junior men in many African  societies ... there are altogether humbler, more disaggregated concepts which can do these jobs, and which are, in addition, a lot more historically and empirically flexible than  modes of production.

77. Bernstein, 'Capital and peasantry', p. 35. 78. ibid., pp. 14–15, 28–29; Banaji, 'Modes of production', p. 33. 79. Bernstein, 'Capital and peasantry', pp. 10–14. 80. Nicos Mouzelis, 'Modernization, underdevelopment, uneven development', p. 367. 81. Banaji, 'Modes of production', p. 14. 82. Barbara Bradby, 'The destruction of natural economy', Economy and Society 4(2), 1975. 83. Cooper, 'Africa and the world economy', pp. 16, 40. 84. Bernstein, 'Capital and peasantry', p. 15. 85. See the material summarized in John Iliffe, The Emergence of African Capitalism, Minneapolis: University of Minnesota Press, 1983, especially Ch. 2. 86. This key paradox of imperialism was first noted more than 70 years ago by Rosa Luxemburg when she pointed out that capital required links with non­capitalist  areas for its expanded reproduction, yet as it penetrated these areas it set off within them a contradictory transition to capitalism. (The Accumulation of Capital,  London: Routledge & Kegan Paul, 1963 [first published 1913], especially Chs XXVII–XXX.) 87. Geoffrey Kay, Development and Underdevelopment: A Marxist Analysis, London: Macmillan, 1975, pp. 95, 104–5. 88. Adam Przeworski, 'Proletariat into class: the process of class formation from Karl Kautsky's The Class Struggle to recent controversies', Politics and Society 7,  1977, p. 372; and similarly by Cooper, 'Africa and the world economy', p. 20. 89. Arghiri Emmanuel, 'White settler colonialism and investment imperialism', New Left Review 73, 1972. 90. Rey, Les alliances des classes, p. 15. 91. Geoffrey Lamb, 'Marxism, access and the state', Development and Change 6(2) 1975, pp. 131–2. 92. Cooper, 'Africa and the world economy', p. 21. 93. Peter Geschiere, 'Imposing capitalist dominance through the state: the multifarious role of the colonial state in Africa', in Wim van Binsbergen and Peter Geschiere  (eds),

  

Page 48

Old Modes of Production and Capitalist Encroachment: Anthropological Explorations in Africa, London: Kegan Paul International, 1985, p. 95. 94. On the need for the colonial state to rely on coercion to extract peasant labour and production because of the weakness of market forces, see ibid., pp. 106–22. 95. Geoffrey Kay, The Political Economy of Colonialism in Ghana, Cambridge: Cambridge University Press, 1972, p. 9

  

Page 49

Two Contradictory Foundations Peasants, Settlers and the Origins of the Colonial State in Kenya The foundations of the colonial state and political economy of 'Kenya' materialized out of often unanticipated encounters, as confusing to those involved as they were  frequently chaotic and violent, between diverse groups of actors, both European and African, none of whom possessed an overall understanding of or control over  what was happening. The importance of starting at the very beginning is not just that it supplies useful historical background, but that it shows us how all of the  theoretically relevant dimensions of both state and political economy in Kenya came to be present right from the start. Few historical arenas offer a clearer view of the  intersection of powerful social forces with the subjective decisions of determinate actors creating a new and recognizable social and political entity such as 'Kenya'.  What is of particular importance for our purposes is the swiftness of the emergence out of these encounters of new structural patterns of political and economic  practice, vested interest and conflict. We shall see how in little more than a generation, indeed largely in the decade before 1914, the particular structures of what  came to be called Kenya came into being and began to exert a compelling and contradictory 'logic' of development that determined the relations of actors previously  scarcely aware of each other's existence. In the 1880s the inland areas of Kenya comprised a web of domestic economies of complementary nomadic and sedentary pastoral forms production. For both types  of society wealth consisted of the accumulation of wives and livestock. The sedentary pastoralists, located largely in the hillier areas of the eastern and western  highlands flanking the Great Rift Valley, also practised a limited shifting cultivation of annual cereal crops based on female labour on a minute fraction of the grazing  area. Conflicts tended to occur within rather than between economic zones, as neighbouring groups following similar livelihoods competed for the same resources. The  Maasai wars of the mid­19th

  

Page 50

century are a prime example of such conflict in nomadic societies. Among the sedentary societies the abundance of land removed it as a source of conflict. When  conflicts arose within the nodal lineages of related households, household heads often left to pioneer new lineages of virgin territory, so that, as Gavin Kitching puts it,  'settlement spread by a process of kinship fission and colonization ... Thus, aside from the massive abundance of land which made land tenure rules redundant, pre­ colonial East Africa lacked, by definition, the pre­requisite of anything which can meaningful be termed ''a system of land tenure", namely a state.' 1 Between nomadic and sedentary pastoralists there was not only raiding, but also symbiotic exchange of goods and livestock and intermittent adjustment of  populations. Drought, disease and locusts brought famine, but this could be alleviated through intensified exchange, raiding, and the acceptance in more fortunate  societies of destitute neighbours. Ethnic boundaries were porous, with strangers securing entry by means of adoption, debt bondage and forms of clientship, most  notably in the large mbari lineage groups which advanced the frontier of Kikuyu colonization. Within each economy internal forces of change interacted with complex  patterns of external relations to provide scope for the accumulation of wealth and political power by particular individuals or lineages, as well as for changes in the  relative status of various societies. During much of the 19th century the Maasai controlled the centre of this arena. To the sedentary pastoralists on its hilly peripheries,  Maasailand represented a vast savings banks of livestock to be drawn on either by trade or, at times of pastoral disaster, by the offer of protection.2 By the end of the century Maasai power was waning under the impact of internal conflict and the great rinderpest epidemic, while that of such groups as the Kikuyu  and Kamba to the east, and the Nandi to the west was beginning to grow. Arab and Swahili caravans and, from 1888, those of the Imperial British East Africa  Company (IBEAC) penetrated this area from the coast, all primarily interested in the export of ivory. These incursions stimulated an increasing organization of long­ distance trade and reinforced the position of accumulating notables in the sedentary societies, especially the Kikuyu and Kamba, extending their markets and range of  allies.3  For the IBEAC the uplands of Kenya represented merely the costly route to Uganda and Equatoria, rich interior regions that were the focus of the Company's  interest in ivory and the British government's strategic preoccupation with the headwaters of the Nile. Efforts by IBEAC's haphazardly recruited European agents,  often alcoholic incompetents, to implement local pacification and control along the route frequently ended in violent clashes with the local population.4 Three decades later Maasailand was the core of the White Highlands, which also overlapped the southern marches of Kikuyu expansion. The

  

Page 51

economic and political structures of the region had been subjected to profound transformation under the aegis of an extended state apparatus linking it to the  metropole and the wider forces of the capitalist world economy. The incompleteness and contradictions of the transformation, however, subjected the colonial state to  severe strains and was rooted in the haphazard manner in which the initial East African Protectorate had been cobbled together. Metropolitan interests in the formation of the colony were initially confused. From its birth responsibility for the Protectorate had been tossed about between three  British government departments: the Foreign Office, the Treasury and the Colonial Office. Disputes between the Foreign Office and the IBEAC over the terms by  which the Company's charter was to be ended in 1895 set the tone for much that followed. The Company's experience showed that private capital would be unable to  cope with metropolitan strategic and economic interests without public subsidy or, eventually, a massive public investment in a railway. For the IBEAC to be the sole  beneficiary of public investment would be illegitimate, and the termination of its charter before railway construction began was clearly essential to the metropolitan  interest, but a central ambiguity remained in local policy. The Foreign Office was left in overall control, but it had little experience of African administration, particularly  land administration. Its major concern was with strategy and thus with Uganda, the importance of which had substantially faded by 1901; it had no clear policy on the  extension and consolidation of political control over the peoples of the Protectorate it had taken over. Initiative on the ground remained in the hands of local officials,  most of them IBEAC veterans of whom the Foreign Office had a low opinion. 5  The Treasury, in contrast, was directly concerned with recovery of the £6.6 million  sunk in the railway and, together with the Colonial Office, whose advice the Foreign Office sought on land regulation, it pressed for conditions that would secure for  the infant colonial state a position as rentier of landed assets in the Protectorate even before a decision had been taken to open the territory to white settlement. These  two departments were concerned — rightly as subsequent history proved — lest large private grants should alienate from the colonial state the returns on the  speculative investment of metropolitan resources. But these reservations seemed a positive hindrance to solving the more immediate problem: how to develop sufficient  local export production to generate freight revenues to make the railway pay off and tax revenues to support the developing state apparatus. Under pressure from  parliamentary critics of annually growing Treasury grants­in­aid to the territory, the Foreign Office compromised with an Order­in­Council in 1901 that left a wide  local discretion on the conditions of land sales and leases. The uncertainties that continued to fog the terms on which private capital would be given

  

Page 52

access to land in the Protectorate became a key source of contention between the London and Nairobi authorities and would force the resignation of two governors in  less than a decade. 6 Stabilization of the relations between the metropolitan and local colonial authorities, and between them and private capital was further complicated by administrative  anomaly: until 1900 the Protectorate had been under the British consul­general in Zanzibar; thereafter its government departments had straddled the 300 miles  between the oriental seaport of Mombasa and the frontier town of Nairobi, the capital not moving upcountry until 1907; while until 1902, when the eastern boundary  of Uganda was shifted from the Rift Valley to Lake Victoria, half of the future productive area of what became Kenya was ruled from Entebbe. Conquest, Collaboration and Political Control: The Origins of Peasant Commodity Production The necessary precondition for the establishment of any forms of production and for administrative self­sufficiency was stable and effective control over the African  population of the Protectorate. While the London and Nairobi authorities remained preoccupied with questions of the larger dimensions of the colonial state and the  form and conditions of capital investment, the extension of British control in the territory proceeded largely on the initiative of local officials in the field. During the first  years of the century the colonial state existed primarily as an engine of African conquest through a piecemeal process of force and diplomacy. This further reinforced  its fiscal indigence. In its first nine years military expenditure swallowed up nearly one­third of the Protectorate's budget. The costs of conquest exceeded local revenue  and were chiefly to blame for the tripling of the annual Imperial subsidy in the five years from 1896. It was clearly essential that spasmodic displays of military force be  converted into the steady exercise of civil power, that coercion be replaced by African 'consent', active or passive, to British domination.7  The shift of metropolitan  responsibility for the Protectorate from the Foreign Office to the Colonial Office in 1905 brought it under the control of an agency more systematically concerned with  the formation of an effective colonial state apparatus and, through its firm adherence to the doctrine of colonial fiscal self­sufficiency, with incorporation of the territory  into the networks of imperial trade. The key control structure of District Officers and Provincial Commissioners was consolidated and extended, while the shift in  metropolitan concern for internal administration also brought a steady replacement of the mixed bag of pioneer officials with the more homogeneous and reliable  products of the public schools and Oxbridge, carefully recruited in Britain and sent to the colony in increasing numbers between 1905 and 1914 (see Chapter 3).

  

Page 53

The process of converting military power into civil power was already fitfully under way in three core areas strung out along the line of rail: Kikuyu, Maasailand and  Nyanza (the last transferred from Uganda in 1902). 8  It involved a dual process of appropriation and recirculation of African resources, as punitive expeditions  transferred livestock from recalcitrants to friendlies. Access to British resources by those who chose to collaborate was all the more attractive for coinciding with the  ecological crisis of the 1890s, when cattle plagues, smallpox and drought wiped out up to a quarter of the human population of some areas of central Kenya and set  the survivors squabbling over the means of subsistence. Disaster and dearth enhanced the value of patrons who could organize the means of survival and reproduction  or, more concretely, defence, raids and exchange. In the devastated areas of Kenya the British happened to be the best patrons available; and at least initially it was  more apparent to them than it was to the Africans that they were also conquerors. The British accumulated power as they multiplied their allies and forced down the price of African assistance, retaining for government purposes an ever­larger  percentage of the stock that was looted. At the same time they increasingly bureaucratized the means of coercion, coming to rely on uniformed police rather than  African military contractors to keep order. Structural change from coexistence to control meant that the 'rewards of collaboration' had to be given a civilian context  and stabilized, not only to satisfy African allies, but also the British. For Africans had to be given the means to pay a hut tax. The crucial 'sacrament of submission', this  institution was partly ideological — 'an outward and a visible sign that the [African population] had definitely accepted Government control' — but it also quickly  became the single largest component of the Protectorate's domestic revenues (4.5 per cent in 1901–2 but nearly 29 per cent in 1904–5).9  As a result chiefs had to  construct roads with gangs of unpaid labour; markets were opened for Indian traders whose wares were extolled by officials on tours, and improved seed from  marketable crops was issued, paid for generally out of chiefs' tax commissions, and sometimes out of officials' pockets. The need for regular sources of patronage and  income to stabilize and legitimate colonial domination furnished the bedrock for rapid expansion of peasant commodity production in the years before the First World  War. The legitimacy of the state was hitched to the ox­cart of African accumulation. Thus the conversion of sporadic African collaborators into a relatively permanent subordinate administrative cadre as the actual agents of local control was necessary.  They would have to accept the handful of white prefects as the sole source of authority and exclusive intermediaries with the larger political and economic structures of  the colony. On this basis the developing field administration stabilized its control through the

  

Page 54

'fundamental concordat of colonial coexistence by which, in return for the acceptance of its monopoly of power at the territorial level, the alien government allowed a  degree of autonomy to its native supporters at the lower levels'. 10 From the earliest days of the Protectorate, therefore, local British officers began to appoint  subordinates, a process that was progressively given legal standing from 1902 on in a series of 'Native Authorities' ordinances. Many of the earliest 'chiefs and  headmen' had been appointed from among the 'foreign' African servants and soldiers of the British, or from among the members of the local community — often  marginal — who offered their services to the conquerors. Increasingly, however, efforts were made to appoint local agents from among individuals who had already  come to prominence as accumulators of wealth and power. The growth of commodity production gave further support to this process. It provided a material base for  the general acceptance of colonial domination and more specifically provided chiefs and headmen, who were paid minimal salaries by the state, with the resources to  support a growing clientele of dependents and supporters. From these were recruited the 'tribal retainers' who provided the grassroots muscle for British control.11 In  Nyanza and Kikuyu the years before 1914 were the first heyday of the 'progressive chiefs'. Simultaneously agents of diffusion of the readily divisible benefits of peace  and markets, and appropriators of their peoples' labour for their own fields, their self­interest was backed by British power.12 With conquest recent and consent  fragile, African and official interests coincided in the development of commodity production and markets for African products. In a very concrete fashion, therefore, the politics of legitimation and the indigence of the state articulated African household production to the capitalist world system, in  the sense both of joining it to overseas markets through Indian mercantile capital and giving it political expression in the interests of chiefs and the district administration.  In 1910 Governor Sir Percy Girouard reckoned that Africans paid up to 40 per cent of total revenues in tax and import duties, the settlers only 20 per cent.13 From  1911 on, the cultivated area and the quantity of marketed crops (principally maize and beans in Kikuyuland and maize and sesame seed in Nyanza) expanded with  increasing rapidity, especially as war­time demand in the internal Kenya market increased after 1914.14 By 1913, products of African origin furnished perhaps three­ quarters of export earnings, and it was these that wrote off the railway's operating deficit. Peasant production also provided a potential base for metropolitan capital,  which intruded a direct interest through a subsidiary of the British Cotton Growing Association. Financed by the cotton millers of Lancashire and the British  government, this issued seed to Nyanza peasants and built a ginnery. Had this experiment not run into direct competition with household food production, a strong and  early bond

  

Page 55

would have been created between metropolitan accumulation in a politically influential industry and peasant export production. 15 Private Capital, Settlers and the State However obvious it may have been to district commissioners, the importance of the African peasant economy was far less clear to higher officials in the Protectorate  and to the settlers entering the colony in increasing numbers after 1903. Settlers had manifest ideological reasons for their myopia, but doubt among officials about  African economic potential was based on what they took to be sound empirical evidence as well as on the eventual need to rally behind white settler interests. Nyanza Province, whose produce was almost entirely of African origin, may well have been the railway's best customer; but as late as 1910/11 nearly 70 per cent of  its exports by value were derived from hunting or gathering or pastoral products, not agriculture. Ivory was the leading commodity, followed by hides and skins, with  rubber and beeswax also contributing a little.16 Previous British experience of tropical production had been in plantation tree crops, and it was not at all clear that  long­fallow cultivation by peasants could be the basis of export growth. Indeed at the turn of the century the more senior Protectorate officials considered that the  most salient feature of African peasants was their inability to feed themselves every year: they had died in their thousands in the 1890s, and a further famine was only  narrowly averted in 1907. With exports falling in value from £122,000 in 1899/1900 to £71,000 in 1900/01, and with revenue in 1900/01 amounting to only £64,000  as against expenditure of £193,000, senior officials seriously doubted the productive potential of the indigenous population.17 Furthermore, after the official  commitment to white settlement a political rationale for obscuring the importance of peasant production developed; there is some evidence that field officers  deliberately hid their dependence on the peasant economy to avoid provoking settler criticism.18 Under the circumstances, and with the metropolitan government having laid out more public capital than was politically comfortable, Protectorate officials searched  with some urgency for an alternative group to develop production. The Protectorate's first Commissioner, Sir Charles Eliot, took up the question of how to attract  settlers in 1902, only a year after a hut tax had been imposed in a sketchy way in the agricultural areas of the colony. The state's early essays in immigration had an air  of desperation about them: Punjabi peasants, Finnish homesteaders, and persecuted Jews from eastern and central Europe; all had their passing attractions.19 When  settlers of British stock — mostly from South Africa in the early days — began to show interest the question remained open whether the Protectorate was to be  regarded primarily as a colonists' or a planters' country, an equatorial New Zealand or a

  

Page 56

mainland Ceylon. Even after the Colonial Office, more versed in such matters, took over from the Foreign Office, London's land policy remained ambivalent. The  Colonial Office feared evils of speculation by big capital which could lock up land and prove unproductive. But its Australasian experience had also taught it that  pioneer colonist settlement in a strange environment required considerable official assistance in terms of credit, communications infrastructure and experimentation to  find viable products. In fact, if small homesteaders were to fulfil their imperial role in export production rather than simply live off the land, more help would be needed  than could be provided by the cash­strapped infant Protectorate. 20 Individual settlers were given their hundreds of acres on easy terms because they came,  concessionaires were offered their tens of thousands of acres because they were wanted, and the Colonial Office sought to apply a common line of policy to both  categories in the early years of its rule. Titles to land 'bristled with servitudes'21 designed to ensure occupation and investment by the original allottee; to secure for the  state, by revisable rents, a share in the incremental value of land derived from public works; and to prevent concentration of ownership, by restrictions on the transfer  of title until specified development conditions had been met. Settlers and concessionaires were expected to profit by production that provided freight for the railway  and export duties for the local state, not by speculation on further railway extensions or subsequent immigration. As the metropolitan and local colonial authorities groped for a permanent basis for the development of the Protectorate, the continual introduction of settlers and  metropolitan concessionaires created political pressures that progressively undermined the colonial state's control over the terms of development. Ultimately conditions  and restrictions on land development and sales were eroded during eight years of acrimonious negotiation preceding the amendment of the Crown Lands Ordinance in  1915. From 89 holdings totalling less than 5000 acres in 1903, the number of holdings allocated jumped to 263, totalling 368,125 acres during 1905.22 By the time of  the 1915 Ordinance a virtual free market in land in the 'White' Highlands, subject to a veto on transfers from whites to other races, had been established. Leases were  extended to 999 years, rent revisions were softened, and development conditions that had never in any case been effectively enforced were virtually abandoned.  Colonial and metropolitan state authorities had been forced to accept the fact that the Protectorate, at least in its formative years, was a 'big man's country'; by 1912  some 20 per cent of land alienated to Europeans in the colony was held by just five individuals and consortia. Concessions to white landholders came about for a variety of reasons. First, the state required some form of accommodation with the private capital on which it  sought to rely for export growth, and land conditions

  

Page 57

were one of the causes of periodic settler uproar. Second, conditional land titles frightened off finance capital from the commercial banks, without which expansion  was stunted. Third, by 1912 it was clear that such growth of estate production as was beginning to occur was largely the work of the 'big men', often aristocrats, while  smaller settlers more commonly lived off the earnings of African tenants through a form of sharecropping known as 'Kaffir farming'. It was thus becoming apparent that  land speculation and productive agriculture were not as contradictory as the Colonial Office had feared. For rising land values — they shot up by some 4000 per cent  between 1908 and 1914, from 6d to £1 per acre — were due as much to the expensive proving of new crops and appropriate forms of animal husbandry by big men  as to the services and encouragement provided by the state. 23 Subdivision of holdings and sales on a rising market certainly gave the big concessionaires a handsome  return on their initial investment in experimentation, but the small men also shared in the fruits of speculation. Generally located close to the line of rail, they too could  hope to finance improvements from subdivision of their holdings, and rising land values gave them the collateral needed to secure mortgage capital, as much from the  private capital market as from the banks. There was thus never any sustained opposition at this time from the small men to make the Colonial Office hesitate in its  increasing accommodation with large capital. In the decade before the First World War, the state's fumbling after the goal of concessionaire development ran parallel with its construction of the politics of  collaboration with African chiefs. The course of change in land policy was determined by the concessionaires. Relied on to provide the returns on the initial imperial  investment, they had become part of that investment themselves. There was, however, a vital difference between the two categories of collaborator in their relationship  to the state. The basis of the district­level politics of collaboration with Africans stemmed from the pre­existent British power over them while the state's involvement  with land concessionaires involved abandonment of control. This retreat by the state took place both at the Protectorate level — since too stern a control over the  conditions of land sale and use closed up the capital market — and at the district level in the Highlands, where the increasing population of white landholders would  not tolerate the autocratic and paternalistic control that field officers applied to the African population. As a result, settlers and concessionaires gained increasing  access to the central institutions in Nairobi through the formation of a Legislative Council, and it was from the ranks of these big men that the first European unofficial  members were nominated. At the district level in the Highlands, meanwhile, the control of the district officers and commissioners over white landholders was nominal  and their effective authority reduced to a fraction of that which they exercised in the

  

Page 58

African districts (see Chapter 4). The development of estate export production was, nevertheless, very limited up to 1914 and the speculative rise in land values was  based on anticipated potential rather than demonstrated performance. In 1905 total European acreage actually under cultivation, divided among a variety of crops,  was only 2630 acres. In 1913, after several years of experimentation and state encouragement and assistance, exports of coffee and maize — the two major settler  crops — were worth £65,000, only 16 per cent of total domestic exports. 24 African Labour and the Contradiction Between Estate and Peasant Production The authority of the colonial state in the Protectorate thus came to rest initially on compatibility between the accumulative needs and interests of the 'big men':  Europeans on the estates and Africans in peasant production. While this existed to an extent hitherto rarely recognized, the increasing reliance of estate production on  resources extracted from the African population began to undermine the stability and dominance of the colonial state in the years leading up to the First World War. The establishment of capitalist estate production in the Protectorate depended on the appropriation of African land. It is not clear, however, that this separation of  Africans from their means of subsistence had an immediately deleterious effect on their wellbeing, save in the case of the pastoralists, who suffered, in terms of gross  acreage, immeasurably larger losses than the African cultivators. Indeed, African farmers enjoyed an enormous increase in access to exploitable land since the British  pax enabled them to use areas previously left empty for reasons of defence. It has been calculated that the Gusii, for example, expanded their territory by more than  50 per cent after their southern neighbours, the Maasai, were neutralized. At the coast the Giriama extended their cultivation and ivory hunting grounds.25 In  Kikuyuland and Nyanza the development of commodity production, as we noted above, was based on the continuous expansion of the area cultivated by household  labour. Moreover land alienated from the Kikuyu was barred to their hoes only gradually as settlers progressively planted it up, and the chance to take out what were  in effect tenancies on settler estates in what had been Maasailand was more than adequate recompense in the early years of white settlement. The most concrete expression of contradiction between estate and peasant household production was the African labour supply.26 Settlers stood in desperate need of  cheap labour, both before their investments showed any return and thereafter, since finance capital set a high price on its lending to risky equatorial agriculture. Labour  was the one part of their costs that settlers could attempt to control, and local employers' combinations to keep down the price of labour formed early and were all

  

Page 59

the more effective for being set within the ideology of racial solidarity. 27 What the settlers set out to create, putting increasing pressure on the state to assist them, was  a system of labour that relied more on extra­economic coercion than on wage incentives to recruit and hold African labourers. As we shall see in Chapter 4, this  involved, in effect, obtaining labour power below its actual value, with the gap between wages and the labourers' reproduction being made up by subsistence  production, either in the African districts or on the margins of settler estates. What it amounted to was the articulation of estate and peasant household production, with  the former in a dominant and essentially parasitic position. At the same time, however the actual rate of exploitation of African labour in settler agriculture remained  low, although the conditions of exploitation and physical oppression of Africans were harsh.28 There is, however, much contemporary evidence to show that the effort  required to earn a cash income was much lower in African agriculture than in wage employment, despite the transfer of African resources to the settler sector via land  alienation and taxation. Apart from the probably overriding consideration that domestic production did not carry the same risks of brutality, poor food, filthy  accommodation, sickness and death as employment on settler estates, many Africans in this period were able to earn more from the sale of their produce than from the  sale of their labour. In 1912 the Secretary for Native Affairs estimated that Nyanza peasants could earn twice as much through domestic sales as in employment, while  Kikuyu potato growers could do very much better than that, even without taking account of the profits on the rapid increase of their heads of goats. In the same year  Kamba cattle­owners were already employing 2000 Kikuyu at wages higher than those paid by Europeans, and in Nyanza many returned labourers were beginning to  use their earnings to increase commodity production through the hiring of wage labour.29 Settlers quickly gained a lively appreciation of the threat of African peasant  competition, as much in the labour as in the produce market. By 1912 African domination of the internal maize market had forced settler producers to organize  themselves for overseas marketing.30 This very competitiveness of peasant agriculture, no less than African domination of the Protectorate's export trade before 1914, calls for a more subtle analysis of the  early effects of labour policy on Africans than the approach that sees peasant production as having been destroyed to make labour available for settler estates.31 The  harshness of the emerging labour system was its most visible feature, but this in itself is eloquent witness to the viability of the peasant option. In response to settler demands, the hut tax was increased and a poll tax imposed to 'increase the native's cost of living',32 but taxation turned out to have a neutral  effect: it prompted a rise in domestic production as much as it stimulated wage employment, a deficiency settlers recognized,

  

Page 60

hence their periodic calls for tax remissions for the employed. What the tax did was to introduce an immediate basis of differentiation among Africans; the fortunate  ones had land on which to expand production, had a wife or wives to perform most of the actual agricultural labour, or had cattle whose hides could now be marketed  and on the other side of the line were those who had none of these things. On the evidence of the Native Labour Commission of 1912–13 it was young, unmarried  and propertyless young men who went out to work as wage labourers in this period, very many of them voluntarily, in order to acquire the stock needed to start the  domestic cycle of family formation, in much the same was as they would previously have gone off to raid cattle. It may be surmised that such young men generally  came from poor families whose fathers may not have been able to provide bridewealth. Others, more certainly, were coerced out to work by their chiefs' retainers and  were selected from among 'the weaker and poorer class such as could not make trouble'. 33 At its most fundamental level the contradiction between estate and peasant production involved the settlers and the colonial state itself in spurring the process of class  formation and sharpening the internal contradictions of the peasant sphere in order to secure cheap labour and cheap grain to feed that labour. This was the hidden  pillar of the early labour supply and it rested on the ambivalent and contradictory position of the appointed chiefs. It could stand as long as the peasant sphere and the  system of administrative control based on the political collaboration of the 'concordat of coexistence' retained sufficient autonomy for peasant commodity production  to continue to expand, giving the chiefs the resources with which to reward their own clientages while picking on their opponents. The oppression of primitive  accumulation in settler estate production thus appeared as factionalization within the peasant periphery, and both estate and peasant commodity production expanded  before 1914 with their major contradiction raging half hidden within the African struggles of lineage and clientage. The rewards of the politics of collaboration were unmistakably material. Agricultural improvements were introduced through the chiefs who could more readily afford  to take the risks involved because of their salaries and power over other people's labour. Improved seed, the fruits of which could command an export market, was  issued through them; their oxen were the first to be trained to the plough; and their homes were the hubs of the rural road and market network, created through the  communal labour they controlled.34 Such peasant expansion was a necessary part of the politics of collaboration and so too was effective political control, which was  a matter of laying boundaries that the field administration could police. At its most basic this entailed setting the bounds of jurisdiction for each chief and backing him  within them against all rivals.

  

Page 61

Without such boundaries administrators believed there could be no order, no taxation and no improvement; shifting cultivators, not to speak of pastoralists, were  slippery customers. The movement of any group of Africans without the knowledge or permission of district officers or chiefs or, worse, beyond their reach altogether,  was a threat to state authority. 35 Constraints on the development of peasant production because of population pressure on fixed reserve boundaries and state­subsidized settler monopolies of cash­ crop production and marketing were as yet almost a generation away in this early period before 1914. But pressure for the extraction of labour from African areas  began to increase steadily, especially from 1908–9, after settler estate production began a significant expansion and the colonial state committed itself to massive  public works and further railway construction programmes. Within African agricultural societies bordering the areas of settler estates this aggravated the struggle over  who would have access to material benefits and who would be subject to the increasing demand for African labour. At the very centre of these struggles stood the  chiefs, the chosen instruments of state control. In some areas, such as among the Kamba in Machakos, the intensity of the conflict and competition for chiefly office led  to repeated deposition of chiefs for their excesses by British field officers and disrupted the effectiveness of state administration until well into the 1920s.36 More  generally, the two dominant forms of African labour that arose to meet settler and state needs — migrant contract wage labour and 'squatting' on estates — both  began to undermine the authority of chiefs and white administrators and hence threatened the recently created apparatus of state control. The colonial state was directly involved in both recruitment and employment of migrant wage labour. Government was the largest and, in many instances, the worst  employer (or, at least, it subcontracted to the worst employers, the railway's fuel and maintenance contractors). It had precisely the same interest as the settlers in  keeping labour costs low, especially as long as financial oversight by the British Treasury continued, and at the same time sought to secure a steady flow of navvies for  public works. However, the methods used to extract labour subverted the personal ties between commissioner and chief that lay at the heart of the politics of  collaboration and menaced prefectural control. Until 1908 district officials had themselves been labour recruiters, and government agencies the main employers.  Administrative 'encouragement' of labour led directly to the use of coercion by the chiefs and their retainers. As Norman Leys told the Labour Commission a few  years later: '''Encouragement" by District Officers means compulsion in practice. The whole basis of Government in a reserve is that every wish of the District Officer is  law.'37 From 1908 on a new system was introduced under which the hiring of

  

Page 62

labourers for private employment was divided between professional recruiters, many of them failed settlers, and the settlers themselves, especially those whose estates  bordered on the Africans reserves, mainly in Kikuyuland. Recruiters and employers thus established direct personal arrangements with chiefs, often involving bribes,  and these bypassed the chiefs' ties with administrators, challenging the monopoly over contact with external resources that was a key element of district commissioners'  local control. Direct relations between settlers and chiefs were being created outside the mediation of the state, yet they were potentially destructive of the very  mechanisms of state authority that made such relations possible. 'Squatting', the second of the most dominant forms of African labour to emerge, involved access to land on settler estates for cultivation and grazing in return for a  stipulated period of labour service on the settler's fields at a minimal wage. An initiative of land­rich and capital­poor Europeans and of Africans, primarily Kikuyu,  seeking relief from mounting pressures in the reserves, the system rested on African families and livestock moving on to European farms as squatters, forming in the  process the settler's most reliable source of labour and also the leading edge of a Kikuyu colonization of former Maasailand. Not the least of the White Highlands'  attractions for the Kikuyu was that land there was cheap — rights to its use were obtained by labouring for the European owner for perhaps one­third of the year —  while land values in Kikuyu­land were already rising steadily under the impact of alienation to whites and concentration of remaining land in the hands of chiefly  collaborators and other notables. 38 Squeezed by the chief, squatters found 'land and freedom' in the realm of the settler, where the large concessionaires in particular  made few if any demands upon them. The squatters found patronage in the shape of an essentially seigneurial relationship with white estate owners, and until the  reproductive needs of estate production led to increasing pressure from the settlers and the state for a constriction of squatter livestock and cultivation the White  Highlands had room for both frontiers — Kikuyu and European.39 The squatter relationship, however, posed a double threat: to political order and to capitalist estate  production. Political order seemed threatened because the outflow of squatter families on to white estates involved migration to areas where the colonial administration  had virtually no effective jurisdiction over the personal whims, sometimes brutal, sometimes paternal, of settler employers. Emigration also prised open the boundaries  of chiefly jurisdiction, threatening the continued extraction of tax and labour. Squatting, at least in the long term, also looked as if it might become the peasant Trojan  Horse threatening estate production. The practice of 'Kaffir farming', common among the poorest settlers, raised the

  

Page 63

awkward possibility that squatters might acquire tenants' rights in 'White' land, a threat not authoritatively quashed until the 1930s. Administrative awareness of the problem of maintaining parochial institutions and loyalties vital to the local containment and control of Africans was expressed in a  growing concern with 'tribal discipline', which was thought to be a fragile structure, easily corroded by the individualism of wage labour. Some more far­sighted  officials saw in the emergence of a permanent African wage­earning class the seeds of a proletariat wholly detached from 'tribal' institutions and the threat of the  development of a class struggle on a colony­wide basis, a fear increasingly shared by colonial officials throughout Africa. 40 The colonial state in the East African Protectorate thus found itself increasingly strained by the demands of economic accumulation and political control in peasant  commodity production — the foundation of internal order and fiscal sovereignty — and in settler estate production. The contradictions of the colony's political  economy were played out on the political level in the growing ambivalence of state policy and intensifying conflicts within the state apparatus and between the state and  the settlers. On the one hand, the state provided coercive pressure to assist settlers in recruiting and retaining labourers through vaguely worded circulars to local  administrators instructing them to 'encourage' Africans to work for private employers, increases in the level of African taxation, and the Masters and Servants  Ordinances of 1906 and 1910 which provided penal sanction for desertion and other labour 'offences'. It also increased pressure on Africans to leave the reserves to  work on state projects, and provided statutory powers in 1910 and 1912 for local administrators to call out able­bodied men within the reserves for six days a quarter  of unpaid 'communal' labour on roads and other projects. On the other hand, however, a strong 'protest voice' emerged, particularly among the field officers of the  Provincial Administration.41 Increasingly aware that the authority of the state and their own personal control were being undermined by the growing brutality of the  labour system, a growing number of field officers demanded greater district autonomy, protected African reserves, and discretion to use the proceeds of African  taxation for African 'betterment'. This was fed by a dislike on the part of administrators for the crude, stridently rascist South African element that predominated among  the early settlers, men whom Frederick Jackson described as wanting to 'deny the native any rights whatsoever and to strip him of his land and cattle'.42 It was further  reinforced by the fear in the Colonial Office of the metropolitan implications of 'embarrassing incidents' of violence and unrest;43 and by the growing influence of  administrators recruited from public schools and Oxbridge, where they were shaped by the mystifications of the aristocratic tradition of Victorian

  

Page 64

England and the developing ethos of the Home Civil Service, which steadily intruded the ameliorative influence of the state between the harsh struggle of capital and  labour. The moral of the 'protest voice' was plain. It was acted upon by Claude Hollis, the first Secretary for Native Affairs, in 1908. Appointed in response to settler  demands that the state should facilitate the flow of labour, he was so appalled by conditions of employment, especially in government departments, that, rather than  giving in to the settlers, he gazetted rules intended to secure the better treatment of workers and then advised government's immediate withdrawal from direct coercion  of labour for private employers. 44 Hollis's action reflected a growing belief among administrators that although coercion should not be rejected entirely, prudential  limits had to be placed on the exploitation of the African and the conditions of labour and the use of extra­economic coercion needed to be subject to the restraint of  legal sanctions under the firm control of the state. In fact, the settlers themselves constituted a serious threat to public order and the authority of the state in their  willingness to take the law into their own hands, not only through their common practice of meting out summary justice for 'offences' committed by labourers on their  own properties, but also through such notorious incidents as the 1907 flogging of three allegedly insolent Kikuyu rickshaw boys by Captain Grogan and his cronies  outside the Nairobi courthouse, and the unruly protest demonstration against Hollis's labour rules at Government House in March 1908.45 Officials thus moved  tentatively to prevent settler excesses and pre­empt settler privateering by interposing the official sanctions of the state between whites and blacks. From the earliest  days European freebooters had been liable to arrest on charges of dacoity (armed robbery), while an Outlying Districts Ordinance had been enacted to ensure that no  traders or concession hunters should risk their necks and government expense in subsequent retribution in districts yet to be brought under control. Around 1905, it  appears, punitive expeditions began to be thought of not merely as a means of establishing control in general but were directed specifically towards areas considered  attractive for white settlement as a means of pre­empting settler actions.46 The Maasai were first moved to the north and south of their central grazing grounds athwart  the line of rail because, or so Eliot rationalized, the settlers would otherwise mount a 'sort of Jameson raid' to seize this prime piece of real estate.47 Again, the extreme  rigours of the 1909 Stock Theft Ordinance, the Black Act of colonial Kenya, which visited collective fines on African communities thought to have stock thieves in  their midst, were enacted not least in order to forestall the possibility of settler posses riding out to recover their livestock at the point of the gun.48 By 1912–14 it was increasingly clear that administrative efforts to

  

Page 65

ameliorate the chaotic brutality of the recruitment and treatment of African labour had proven largely ineffective, and the authority of the state was beginning to be  undermined. Supervised private recruiters, the supposed solution in 1908, had by 1912 turned into a problem, with their 'blandishments, promises, presents, threats,  and various tricks', as John Ainsworth, the Provincial Commissioner of Nyanza put it. He feared that his chiefs, 'induced by Labour Agents to use their power and  influence to coerce their people ... thereby run the risk of having their authority defied, and, as already happened in certain cases, be the cause of quarrels and fights ...  thereby causing general distrust and demoralization'. When to bribery of the chiefs by private recruiters was added the administrators' demands for government labour,  his officials feared there was a 'danger of losing the confidence of the tribes. If that happens, disaster must follow'. 49 Always lurking in the background of the labour  supply controversy was the anticipation of African resistance, an outcome feared by the state and at times courted by the settlers. Each drew different lessons from  events farther south. The settlers saw Kaffir wars, or the suppression of the Rhodesian risings as historical charters for fresh land appropriation, the break­up of  peasant self­sufficiencies, and the assumption of power by local settlers. The Colonial Office remembered only the expense to Britain of rescuing settlers from the  consequences of their folly. Local officials thought the flogging meted out by the Grogan gang was designed to provoke a 'native rising' as an excuse for fresh land  spoliation.50 For some officials the problem was identified as one of racial incompatibility, and sentiment grew in favour of 'segregation', by which was meant the erection of formal  institutional barriers under firm state control to mediate the contact between the settler and African spheres in the colony and maintain for the latter a degree of  autonomy and protection from settler demands. The clash between settler and official views and the underlying material conditions were most clearly revealed in the  1912–13 Native Labour Commission. Evidence presented to the Commission revealed many of the horrors of the labour system, while settlers and other employers  demanded increased taxation, restriction of reserve boundaries, a registration system for African labourers, and stronger 'encouragement' or compulsion of labour by  administrative officers. Significantly, while a few officials said they actively sought labour for private employers, Hollis insisted that it was the duty of the administration  to protect the African, and Ainsworth defended his promotion of peasant production in Nyanza. Half the officials questioned favoured explicit administrative separation  between reserves and the Highlands, with the gates of the labour flow between them being once again manned by the Provincial Administration or, preferably, by a  monopoly labour bureau for each district, financed by employers'

  

Page 66

associations but under the strictest supervision of the Administration and the Medical Departments. 51 The Commission's recommendations were typically ambiguous: district officers were told once again to encourage labour, but government was to play no direct role in  labour recruiting, 'Kaffir farming' was condemned, and a native identification system was recommended. In addition, however, the Commission recommended the  implementation of the administrative separation of African and settler areas, and, with Colonial Office approval, Governor Sir Henry Belfield began to plan for the  division of the colony into settled districts under magistrates responsible to the Chief Secretary, and African areas under commissioners responsible to a new Chief  Native Commissioner. In May 1914 the Secretary of State for the Colonies forbade further thought of compulsion for the private labour supply, on the grounds that it  had been a contributory factor in the Ndebele rising.52 Three months later, as if to confirm official fears, the Giriama rose against administrative efforts to limit their  expansion and move them to where they would be in easier reach of tax collectors and labour recruiters. While the uprising was being suppressed the colony became  engulfed in the backwash of the First World War. Contradictions and the Emergent Character of the State In the critical decade before the First World War the principal structures of the political economy and state in colonial Kenya were laid down, and in the process  contradictions were established that determined the internal dynamic of development and political struggle for the succeeding half century. From the start the state  became linked with indigenous social forces as peasant commodity production emerged out of the need for a material basis for the stabilization and legitimation of  colonial domination and for state revenues. In the earliest stages of colonial rule legitimation and accumulation were mutually reinforcing. Although the central  departments of the colonial state provided scant assistance, the development of peasant production was promoted by the field officers of the Provincial Administration.  Administrative encouragement of the spread of Indian traders into African areas began to breach the cycle of simple reproduction in local domestic economies and  articulate them into the circuits of capital and commodities centred on the metropole. This process was intimately linked with the creation of a class of collaborating  chiefs who were the key agents of local control and the principal early beneficiaries of the new opportunities for the accumulation of wealth and power. At the same  time, however, the chiefs and their allies were themselves a contradictory element in the structure, very quickly becoming a source of internal conflict since they were  the cutting edge of a process of class formation undermining both indigenous institutions and the legitimacy of colonial domination. The colonial authorities' fear of

  

Page 67

the rapid destruction of the tribal social context and the spread of class formation and struggle soon involved the state in the central contradiction of  transformation/preservation of the process of articulation. Introduced into Kenya as the result of a specific conjunction of historical and geographic factors, settler estate production was neither immediately viable nor dominant  in the political economy of the colony, and was from the start dependent on expensive state services and the transfer of resources from surrounding African areas. As  a consequence the state was soon subject to intense and constant settler pressure to provide necessary infrastructure and inputs, and inevitably became involved in the  cleavage between the estate sector and metropolitan merchant and finance capital, as well as the internal division within the former between the needs of the 'large' and  'small' estates. Even more important, the state became entangled in the articulation of estate production with indigenous African modes, which began to overshadow  the articulation of the latter to the metropole. Because of their proximity to the centres of settlement and their population resources, the African areas most subject to  the extractive pressures of the articulation with the estate sphere were also those in which peasant commodity production was developing. Very quickly this articulation  began to undermine state control by spurring internal conflict in African areas through the forcible recruitment of labour by the chiefs, especially in the Kikuyu districts  and Nyanza, and by the appearance of a direct link between the chiefs and white settlers and labour recruiters beyond the control and mediation of state officials. In addition to the internal contradictions within the emerging peasant sphere and between it and the estate sector, which were to grow steadily more acute, each major  convulsion in the global capitalist system or change in the structure of articulation with metropolitan capital undermined the stability of the political economy of Kenya  and challenged the ability of the colonial state to manage the antagonistic social forces in the colony. The intersection of internal and external factors generated a series  of major crises of accumulation and control that periodically disrupted Kenya from the 1910s until the end of British rule in the 1960s. By the eve of the First World War the colonial state in Kenya had already started to acquire certain readily identifiable characteristics that would mark its structures  and processes through subsequent decades. First, its growing ties to rapidly emerging local classes of producers, both African and settler, on which it depended for political order and fiscal resources, sowed the  seeds of a clash of interests between it and the metropolitan authorities. This found expression in the constant rows between secretaries of state in London and  Kenya's governors and in the emergence of clear limits to metropolitan control over the colonial state. Second, the internal contradictions of the political economy of Kenya

  

Page 68

were expressed in incipient conflicts within the colonial state apparatus, notably in the growing tension between the Provincial Administration, focused on the process  of collaboration and control in African areas, and the central Secretariat and its technical departments which were preoccupied with servicing settler accumulation.  They also shaped the limits of Secretariat control over the Provincial Administration and determined the inability of the latter to formulate and implement a coherent  general development policy for the colony. Third, internal contradictions also limited the extent to which the colonial state could act directly on behalf of settler interests and still maintain its apparent autonomy as  a disinterested arbiter of the clashing interests of colonial society. From the initial commitment to the encouragement of white settlement the state acted to secure the  dominant position of estate production and provide the settlers with the inputs they demanded, including African labour. What was at issue was the lengths to which  the state could go before it became the visible instrument of the settlers and exerted a disruptive degree of pressure on Africans. This was reflected in the conflicts over  the meaning of administrative 'encouragement' of African labour for settler employers, and also in official paternalism as an ideological position representing the state as  an even­handed dispenser of social justice and defender of the weaker, African interest. It found expression in practice in administrative efforts to control and  bureaucratize the use of coercion to extract African resources, especially labour, and so pre­empt the brutal and destructive settler resort to self­help which threatened  the apparatus of control in African areas. Fourth, the growth of segregationist ideas among administrators in 1912–14 in favour of limiting contacts between African areas and the settlers reveals the degree to  which the maintenance of the apparent autonomy of the state and its ability to sustain the collaborative 'concordat of coexistence' in African areas depended on the  fragmented local containment of African political and economic forces. The lateral contacts of African areas were also limited in order to prevent the emergence of a  broad class­based confrontation between Africans and the settlers. This effort was expressed in administrators' emphasis on local boundary maintenance, their fear of  the development of an African proletariat permanently detached from rural society, and their growing preoccupation with maintaining the cohesion of 'tribal' institutions  against the disintegrative effects of 'civilization'. Fifth, even before the First World War there was a marked tendency for the state to respond to the contradictions and struggles of the political economy of Kenya by  expanding the scope and intensity of state intervention. This was apparent even when the state authorities were initially reluctant to intervene, as in the issue of labour  recruitment in the

  

Page 69

1908–14 period. It represented a continuing effort to control the sources of uncertainty and instability in the colony and balance the conflicting demands of  accumulation and legitimation. As a result, the colonial state, to a far greater degree than the metropolitan state of the era, came to control access to the resources for  accumulation and shape processes of class formation in the colony. In the next three chapters we will examine the further development of these features of the colonial state and their relation to the political economy of Kenya through  the interwar period. Notes 1. Gavin Kitching, Class and Economic Change in Kenya: The Making of an African Petite Bourgeoisie, New Haven, Conn.: Yale University Press, 1980, p.  282. See also Chs I and X, passim. 2. From a large and growing literature on the precolonial history of Kenya see R.D. Waller, 'The lords of East Africa: The Maasai in the mid­nineteenth century',  Ph.D. thesis, Cambridge University, 1979; G. Muriuki, A History of the Kikuyu, 1500–1900, Nairobi: Oxford University Press, 1974; M.Hay, 'Local trade and  ethnicity in western Kenya', African Economic History Review 2(1), 1975; J.M. Lonsdale, 'When did the Gusii (or any other group) become a tribe?', Kenya  Historical Review 5(1), 1977. The differentiation of wealth in precolonial society, among the Kikuyu in particular, and emergence of a recognizable group of  accumulators is stressed in the work of M.P. Cowen, notably 'Differentiation in a Kenya location', East African Universities Social Science Conference, Nairobi,  1972, 'Patterns of cattle ownership and dairy production, 1900–1965', unpublished ms., 1974; 'Wattle production in the Central Province: capital and household  commodity production, 1903–1964', Conference on the Political Economy of Colonial Kenya, 1929–52, Cambridge, 1975; 'Capital and peasant households',  unpublished paper, July, 1976. See also, J. Forbes Munro, Colonial Rule and the Kamba: Social Change in the Kenya Highlands, 1889–1939, Oxford:  Clarendon Press, 1975, pp. 7–30. 3. On precolonial trade see R.M.A. Van Zwanenberg with Anne King, An Economic History of Kenya and Uganda, 1800–1970, London: Macmillan, 1975, Chs  8 and 9; P. Marris & A. Somerset, African Businessmen: A Study of Entrepreneurship and Development in Kenya, London: Routledge & Kegan Paul, 1971,  pp. 30–3; and Munro, Colonial Rule and the Kamba, pp. 23–6. 4. G.H. Mungeam, British Rule in Kenya, 1895–1912, Oxford: Clarendon Press, 1966, pp. 9–13, 18; M.P.K. Sorrenson, Origins of European Settlement in  Kenya, Nairobi: Oxford University Press, 1968, pp. 14–18. 5. On the lack of Foreign Office policy see Mungeam, British Rule, pp. 33, 43, 68–72. On the metropolitan attitude to local officials see Chapter 3, below. 6. Sir Charles Eliot (actually Commissioner of the EAP) in 1904 and Sir Percy Girouard in 1912. 7. Sorrenson, Origins, pp. 29–30; Mungeam, British Rule, p. 132; Richard Wolff, The Economics of Colonialism: Britain and Kenya, 1870–1930, New Haven,  Conn.: Yale University Press, 1974, p. 50. 8. For detailed accounts which reveal the connections between the politics of conquest and

  

Page 70

the establishment of district administration see J.M. Lonsdale, 'The politics of conquest: the British in western Kenya 1894–1908, Historical Journal 20(4),  1977; T.H.R. Cashmore, 'Studies in district administration in the East African Protectorate, 1895–1918', Ph.D. thesis Cambridge University, 1965; R.D. Waller,  'The Maasai and the British, 1895–1905: the origins of an alliance', Journal of African History 17(4), 1976; D.A. Low, 'British East Africa: the establishment of  British rule', in V. Harlow, et al. (eds) History of East Africa, Vol. II, Oxford: Clarendon Press, 1965; R. L. Tignor, The Colonial Transformation of Kenya:  The Kamba, Kikuyu and Maasai from 1900 to 1939, Princeton: Princeton University Press, 1976, Chs 1–6; Forbes Munro, Colonial Rule and the Kamba,  parts 1 and 2. 9. C.W. Hobley, Kenya from Chartered Company to Crown Colony, London: Witherby, 1929, p. 124. (Hobley was one of the most able of the IBEAC officials  and went on to become one of the senior officers of the Provincial Administration) Tax data has been calculated from figures given in Mungeam, British Rule, passim. 10. D.A. Low & J.M. Lonsdale, 'Towards the new order, 1945–1963' in D.A. Low & Alison Smith (eds), History of East Africa, Vol. III, Oxford: Clarendon  Press, 1976, p. 42. 11. This need was officially recognized in the 1912 Native Authorities Ordinance which permitted chiefs to employ other people to assist them, but even before that  date many of the chiefs recruited bodies of retainers armed with traditional spears and swords to act as their 'strong arms' in the locations. 12. On these early chiefs see B.A. Ogot, 'British administration in the Central Nyanza District of Kenya, 1900–50', Journal of African History 4(2), 1963; E.  Atieno­Odhiambo, 'Some reflections on African initiative in early colonial Kenya', East African Journal 8(1), 1971; W.R. Ochieng', 'Colonial African chiefs: were  they primarily self­seeking scoundrels?', in B.A. Ogot (ed.), Politics and Nationalism in Colonial Kenya, Nairobi: East African Publishing House, 1972; B.E.  Kipkorir, 'The inheritors and successors: the traditional background to the modern Kenyan African elite: Kenya c. 1890–1930', Kenya Historical Review 2, 1974;  and B. Kipkorir, Biographical Essays on Imperialism and Collaboration in Colonial Kenya, Nairobi: Kenya Literature Bureau, 1980, especially the essays by  Janet Mwanesi and W.R. Ochieng. 13. Public Record Office, Kew, UK (PRO) CO 533/74, 'Report upon the British East Africa Protectorate', enclosed in Girouard to Secretary of State, Lord Crewe,  26 May 1910. 14. Kitching, Class and Economic Change, Ch. II. 15. On the continual problems of cotton production in Nyanza during the colonial period see ibid., Chs III–V, passim. 16. Kenya National Archives (KNA)/PC/NZA, Annual Report for Nyanza Province, 1910/11. Out of a total value of Rs 1,317,000, ivory amounted to Rs 529,400;  hides, skins and ghee, Rs 296,900. The leading agricultural export was sesame seed ('sim­sim') at Rs 232,584. The value of cotton exported was only Rs 500. 17. Wolff, Economics of Colonialism, p. 49. Annual Imperial Grants to the EAP from 1895 to 1903 totalled £1.2 million. 18. The Provincial Commissioner in Nyanza censored from his 1906/7 annual report a subordinate's note that tax collection was timed to coincide with African grain  sales, presumably to avoid settler criticism. 19. For early land and settlement policy see Sorrenson, Origins, Parts 1 and 2, passim; Y. P. Ghai and J.P.W.B. McAuslan, Public Law and Political Change in  Kenya, Nairobi: Oxford University Press, 1970, pp. 25–30, 79–83; R.G. Weisbord, African Zion, Philadelphia: Jewish Publication Society, 1968, Chs 4–6; and  M.G. Redley, 'The politics of a predicament: the white community in Kenya, 1918–1932', Ph.D. thesis, Cambridge University, 1976, Ch. 2. 20. Sorrenson, Origins, pp. 76, 85, 114, 142–50, 153.

  

Page 71

21. A local bank manager in 1914 quoted in Redley, 'Politics of a predicament', p. 83. 22. ibid., p. 56. 23. For Lord Delamere's expensive pioneering see Elspeth Huxley, White Man's Country (2nd edn), London: Chatto & Windus, 1953, Chs 7–8; and on state  assistance Wolff, Economics of Colonialism, Ch. 4. 24. ibid., p. 74. 25. Calculated from V. Uchendu & K. Anthony, 'Field study of agricultural change: Kisii District, Kenya', Food Research Institute, Stanford University, mimeo, 1969,  p. 47 (my thanks to John Lonsdale for this reference). For the generality of peasant expansion made possible by colonialism see Kitching, Class and Economic  Change, Chs II–IV; and D.A. Low, 'British East Africa: the establishment of British rule, 1895–1912' in Harlow et al. (eds) History of East Africa, Vol. II, pp. 33– 4. 26. The fullest account of labour problems and policies in the Protectorate period are in Anthony Clayton & Donald Savage, Government and Labour in Kenya,  1895–1963, London: Frank Cass, 1974, Chs 1–3. See also, M.R. Dilley, British Policy in Kenya Colony (2nd edn), London: Frank Cass, 1965, Part IV, Ch. I;  and R.M.A. Van Zwanenberg, Colonial Capitalism and Labour in Kenya, 1919–1939, Nairobi: East African Literature Bureau, 1975, Ch. VII. Critical accounts  by former colonial officials are found in Norman Leys, Kenya, London: Hogarth Press, 1924, Ch. 8; and W. MacGregor­Ross, Kenya From Within (first published  1927), London: Frank Cass, 1968, Ch. 6; while a settler view is presented in Huxley, White Man's Country, Vol. I, pp. 214–36, 274–6. 27. This point is stressed particularly in Van Zwanenberg, Colonial Capitalism, Chs I and II. 28. For a description of the attitudes of the early settlers, described as 'hard men with hard prejudices', and their brutal treatment of African labour see Clayton and  Savage, Government and Labour, pp. 20–6. 29. Native Labour Commission, 1912–13: Evidence and Report, Nairobi: Government Printer, pp. I (evidence of A.C. Hollis), 196, 249 (evidence of C.R.W.  Lane and C. Dundas) and 156f (evidence of Chiefs Shivachi and Ndeda). 30. See the editorial in the settler newspaper Leader of British East Africa, 25 November 1911 and the cartoons in the same paper of 12 April and 18 October  1913. On marketing organization see Elspeth Huxley, No Easy Way: A History of the Kenya Farmers' Association and Unga, Ltd., Nairobi, 1957, p. 4. 31. See, for example, Wolff, Economics of Colonialism, Ch. 5. 32. Governor Belfield quoted in the East African Standard, 8 February 1913. 33. Native Labour Commission, 1912–13, p. 135 (evidence of John Ainsworth, Provincial Commissioner of Nyanza). 34. Administrative encouragement of commodity production seems to have been most active in Nyanza. In Kikuyu areas close to Nairobi adoption of new crops and  production of surpluses for the urban market began even before administrators sought to encourage production, as early as 1900. (Kitching, Class and Economic  Change, pp. 25, 29) Even so, one early official in Kikuyuland reported that he gave 'the more intelligent chiefs as much seed as [he could] spare, and if they make a  success of the crops which they grow from it, the seed will in a few years pass into general use among others'. (H. R. T[ate], 'The opening up of British East Africa',  Journal of the African Society 13, 1904, p. 54) See also M.A. Thomason, 'Little tin gods: the district officer in British East Africa', Albion 7(2), 1975. 35. For a strong official statement of these attitudes see Tate, 'Opening up', p. 50. 36. Munro, Colonial Rule and the Kamba, pp. 53–74, 136–37. See also Chapter 5, below. 37. Native Labour Commission 1912/13 (see Note 29), evidence of Norman Leys. 38. By the end of the First World War some Kikuyu holders of githaka rights were beginning to impose rent on those holding ahoi or other forms of client status on  Mbari

  

Page 72

land and attempting to turn them into tenants. See also Land Settlement Commission Report, Nairobi: Government Printer, 1919, p. 25. For a fuller discussion  of changes in Kikuyu land rights and their relation to class formation, see Chapter 5, below. 39. On the essentially conservative motives of squatters in reproducing a pre­colonial life on the largely undeveloped estates of the Rift Valley see Land Settlement  Commission Report, (see Note 38) pp. 15, 17 and 25; and Frank Furedi, 'Kikuyu squatters in the Rift Valley, 1918–1929', in B.A. Ogot (ed.), Hadith 5:  Economic and Social History of East Africa, Nairobi: East African Publishing House, 1975; R.M. Wambaa & K. King, 'The political economy of the White  Highlands: a squatter perspective', in ibid. 40. KNA/DC/KSI, Sir Percy Girouard, 'Confidential Memoranda for Provincial and District Commissioners', May 1910, p. 6. See also the analysis of this theme in  P.C.W. Gutkind, The Emergent African Urban Proletariat, Occasional Paper no. 8, Centre for Developing Area Studies, McGill University, Montreal, 1974,  passim. 41. For accounts of these protests see Cashmore, 'Studies in district administration', passim, and also Chapter 4, below. 42. PRO/CO 533/28, Jackson, Acting Governor to Lord Elgin, Secretary of State, Confidential Despatch of 25 March 1907. 43. Winston Churchill, then the Parliamentary Under­Secretary at the Colonial Office, noted on a despatch reporting the killing of 100 Gusii in a 'pacification'  expedition early in 1908: 'It looks like a butchery, and if the H. of C. gets hold of it, all our plans in E.A.P. will be under a cloud. Surely it cannot be necessary to go  on killing these defenceless people on such an enormous scale'. (PRO/CO 533/41, Minute on Sadler to Elgin, Telegram of 31 January, 1908) 44. Clayton & Savage, Government and Labour, pp. 30–40. 45. ibid., and also on these incidents and settler attitudes, MacGregor­Ross, Kenya from Within, Ch. X. 46. Mungeam, British Rule, pp. 144, 276. 47. Sorrenson, Origins, p. 75. 48. Huxley, White Man's Country, Vol. I, pp. 198–202; and, for the analogy to the Black Act, E. P. Thompson, Whigs and Hunters, Harmondsworth: Penguin,  1975. 49. KNA/PC/NZA 3/66/1, John Ainsworth, 'Labour From Nyanza Province', memo of 30 March 1914. 50. A. H. Clayton, 'Labour in the East African Protectorate, 1895–1918', Ph.D. thesis, St Andrews University, 1971, p. 144f. (My thanks to John Lonsdale for this  reference); Ronald Hyam, Elgin and Churchill at the Colonial Office, 1905–1908, London: Macmillan, 1968, p. 411. 51. Native Labour Commission 1912/13, (see Note 25), passim. 52. Clayton & Savage, Government and Labour, p. 63.

  

Page 73

Three The Bureaucratic Dialectic Structure, Process and Ideology in the Colonial State The five characteristics of the colonial state in Kenya delineated at the end of Chapter 2 were contained within a particular form of bureaucratic state apparatus  common to the colonies of the capitalist powers in the 20th century and yet were adapted to the specific features of the political economy of Kenya. It was a  prefectural administration, staffed by an elite cadre of political officers acting as direct agents of the central government, and exercising diffuse and wide­ranging  powers within the territorial subdivisions. This apparatus provided effective political control as well as the structural and spatial framework on which other agencies of  the state rested. The central element of this apparatus was the Kenya Administration, comprising a central Secretariat in Nairobi, and the Provincial Administration of  Provincial and District Commissioners dispersed throughout the colony. Until 1945 the Kenya Administration possessed greater status and power than the various  functional and technical departments, such as Education, Public Works and even Agriculture. In this chapter we shall examine the structure, internal processes,  personnel, and ideology of the Administration, and its relations with the metropolitan state and with other parts of the state apparatus. Our concern will be primarily  with the first two of the five characteristics outlined at the end of Chapter 2 — the limits of control from the metropole and their determinants, and the expression inside  the state apparatus of the contradictions in the Kenyan political economy. The remaining three characteristics will be the primary concern of the two succeeding  chapters. Authority, Discretion and Decision­Making in the Colonial State Prefectural administration in the colonies was an adaptation of an administrative apparatus with deep historical roots in the rise of the European nation­state and the  early development of capitalism. Like

  

Page 74

their later colonial offspring, the original prefectural administrators played contradictory roles, caught between the imperatives of centralization, uniformity and order  and the claims of local rights, particularism and differential rates of change. On the one hand, the prefectural governors were the principal agents of the construction of centralized state power, exercising primary responsibility for the collection  of tax, the protection of property, the stimulation of production and trade, and the maintenance of public order. Stationed in all of the outlying regions of the national  territory, they were expected to be skilled in the exercise of power, using force if necessary, and to literally 'hold the line' for the regime. Against the primordial  variations of local culture and custom and the minutely fragmented and dispersed rights and jurisdictions of feudalism, the prefects represented the uniformity and  consistency of statutory law and the commitment of the central state to locate, enumerate and tax all subjects of the realm and extract labour and military service from  them. 1 On the other hand, the prefectural apparatus was also a focus of the contradictory social forces involved in the transition from feudalism to capitalism moving under the  outwardly rigid carapace of absolutism. Prefects were key agents in the spread of commodity production, trade and wage labour, and in the weaving together of  national political economies dominated by merchant capital — elements of economic growth that provided the fiscal basis for the state. Prefectural administration thus  struggled to manage a contradictory process of preservation and transformation of agrarian production relations and their subordination to emerging 'national' foci of  trade and industry. It played a central role in the suppression, containment and cooptation of the often fierce resistance of the countryside to the appropriation of  commodities and labour, and the destruction of traditional rights and immunities; resistance which ranged from sporadic unrest against tax collection and conscription  to the convulsive and sanguinary violence of peasant jacqueries.2 Prefectural governors tended to dominate all other agencies of state within their respective territories and claimed a universal authority embodying the principles of  hierarchy, order and stability.3  During the 19th century, however, as absolutist states were increasingly transformed into capitalist states, the central position of the  prefectural form was increasingly challenged structurally and ideologically. As industrialization shifted the locus of class struggle to the largely urban confrontation of the  bourgeoisie and proletariat, prefectural administration declined in importance relative to more functionally specialized and technically sophisticated apparatuses of  coercion, political cooptation and economic management. The resulting conflicts between prefectural 'generalists' and technical 'specialists', beloved of students of  public administration, also represented a clash of forms of domination

  

Page 75

originating at different points in the development of capitalism and the nation­state. 4 The contradictions of the social forces over which the absolutist state presided were reproduced within the prefectural form in a ceaseless dialectic of centralization  and fragmentation. Dispersed over wide regions, isolated by limited communications and comprehensively responsible for government operations, prefects were not  only difficult to supervise directly, but also frequently encountered novel situations in which their discretion was not guided by existing policies or orders. For the  prefect the key dilemma was the extent to which central directives could be pressed before provoking local resistance that would undermine order. This required a  degree of responsiveness to local social forces, a visible degree of autonomy from the centre, and a limit on exactions from the local populace. A constant resort to  coercion indicated a negation of state authority and the failure of prefectural control. For the central authorities, the key problem was controlling the tendency of field  officers to become agents of local interests. Over the centuries central authorities have resorted to a wide variety of methods to maintain control over prefectural  officers that at best constrained but could not eliminate the effect of local conditions and interests. At worst these methods damaged morale, made recruitment difficult  and compromised the effectiveness of the prefectural apparatus — precisely the reverse of what the authorities intended. The trick was to find the proper balance, as  the centre and the field were predictably pulled in opposite directions.5 In deploying prefectural administration as the foundation of the colonial state, European powers thus drew upon a form for which they had an historic repertory of  experience. For France, in particular, where prefectural administration achieved its archetypical development, it represented a well­known and practised instrument of  control. For Britain, it was a state form unknown at home, but had been explicitly adopted and refined in the encounter with indigenous social forces in the non­white  colonies of the Empire, particularly in India after the upheavals of 1857–58, whence it was transferred to the new colonies of Africa at the end of the century.6 The contradictions between metropolitan and indigenous social forms shaped the dialectic of centralization and fragmention in colonial states along two axes of  cleavage. The first was in the relationship between the metropolitan state and the state apparatus in each colony; the second was within the latter in the relationship  between the central administration in the colonial capital and its local prefectural agents in the field. The underlying issue at both levels was the search for a balance  between the demands of metropolitan interests and those of the indigenous groups to which the colonial apparatus was linked. This involved, in effect, managing the  exploitation of a colony to find a stable division of its

  

Page 76

surplus products that would on the one hand satisfy metropolitan needs, and yet, on the other, maintain local production and political control. Structurally, the relationship was far more complex than that between an individual prefect and the central government within a geographically unified state, involving  instead the connection of a self­contained and largely fiscally self­sufficient state apparatus with a dominant but physically far distant metropolitan state. The central administration in a colony occupied a particularly difficult and ambiguous position. While the authorities in the imperial capital primarily confronted the  pressures of metropolitan interests, and prefectural officers in the field were preoccupied with controlling indigenous interests, the central administration stood at the  intersection of these fields of force. This was implicitly recognized in the British system of colonial administration which allowed the governor and senior officials of  each colony substantial discretion in formulating and implementing the policies that guided its articulation within the larger structures of imperialism. Rigid rules and  centralized controls were consciously avoided. The oft­repeated dictum, 'Trust the man on the spot' expressed a set of pragmatic judgements based on long historical  experience of the difficulty of controlling the actions of distant imperial agents. In part, the discretion permitted to local colonial states involved the recognition of the difficulties of communication. At the turn of the century an exchange of  dispatches by sea between London and East Africa took six to eight weeks. Telegraphic links also existed, but their use was limited to the most important issues of  policy or urgent crises. Annoyed with such delays, or faced with fast­moving situations that required immediate action, local officials frequently had to act on their own  discretion and inform the Colonial Office later. It was difficult, if not impossible, for the metropolitan authorities to reverse such faits accomplis. More important, the metropolitan authorities believed that the social and geographical diversity of the British empire made it foolhardy to attempt to impose any  uniform pattern of policy. The Colonial Office generally articulated vague 'principles' that it expected would be flexibly adapted by the local authorities to fit the varied  circumstances of individual colonies. 7  The small staff of administrative class officials at the Colonial Office (less than 35 in 1929, and fewer than 50 ten years later)  was not expected or even able to superintend all policy developments in every colony. In practice, large areas of policy and parts of the state apparatus, particularly  those dealing with the indigenous population, were simply not covered by even general metropolitan statements.8 The relationship between the Colonial Office and individual colonial states tended to be less one of direct command and more a complex and often protracted process  of bargaining and negotiation. While the dominant importance of metropolitan interests was accepted at both

  

Page 77

levels, there was frequent disagreement between metropolitan and colonial authorities over what these were and how they could be concretely implemented without  disrupting the economic and political order of a particular colony. The metropolitan state was particularly active at the beginning when critical decisions had to be made  to occupy a territory, to commit military and financial resources to extend effective control, to establish a civil administration, and to determine the general lines of  economic development. But, as we saw in Chapter 2, this process often involved several agencies of the metropolitan state, who did not necessarily speak with one  voice in such matters, as well as the officers on the spot, who often took initiatives the metropole was forced to accept. Later on, during the interwar decades,  metropolitan intervention tended to be spasmodic rather than systematic, clustering around 'embarrassing incidents', scandals or local politico­economic crises that  spilled out of the colonial arena and/or threatened particular metropolitan interests. Even during the depression years of the early 1920s and in the 1930s, when the  metropolitan state set forth major programmes for 'colonial development', implementation remained, as we shall see in Chapter 4, in the hands of colonial authorities  who pursued objectives often rather different from what Whitehall initially intended. The difficulty of ensuring the compliance of colonial states with metropolitan policy was reinforced by a lack of intervening structures of authority linking individual  colonies to the Colonial Office. This meant that 'there was no machinery for enforcing a centrally agreed policy'. 9  The relationship between a colony and metropole  generally came down in practice to that between its governor and the secretary of state for the colonies, but there, too, the lines of authority were not clearly drawn.10 Where the metropolitan authorities sought the compliance of the colonies with even general principles of policy, they had to negotiate the issue separately with each  colonial state. Given a mutual interest in avoiding confrontations and the potential crisis of direct metropolitan intervention, the relationship between colony and  metropole depended upon the development of a mutual understanding between the state authorities at both levels of the boundaries within which they could operate.  With the office of Secretary of State changing hands 22 times between 1909 and 1945, the primary architects and defenders of the process of interaction were the  permanent officials who, especially with regard to the African colonies, 'developed settled ways of dealing with certain issues from which most Colonial Secretaries  [found] it hard to depart'.11 The most potent metropolitan instrument of control was its superintendence of colonial finances, although this actually proved to be a two­edged sword. Metropolitan  oversight of fiscal and budgetary matters in each colony was careful and continuous, and overall control substantial,

  

Page 78

although not necessarily exercised by the Colonial Office. The Secretary of State could not authorize grants to a colony without Treasury permission. Any colony  unable to meet the costs of its administration passed under the supervision of the Treasury, which examined the budgets of debtor colonies and mercilessly pruned  expenditures until it was satisfied all possible economies had been made. Only then would it authorize a grant­in­aid for any outstanding costs. This supervision  continued until a colonial state could pay its own way and was no longer a charge on the British exchequer. By this practice, including the ultimate sanction of  reductions in official salaries, the metropolitan authorities were able to ensure that, without further direct supervision, colonial governments had a continuing interest in  sustaining a level of commodity production and trade at least sufficient to provide a tax base to meet the recurrent costs of the local state apparatus. By the interwar  years the containment of a colony within the linkages of imperialism was further ensured by the operations of the East African Currency Board and its West African  equivalent which regulated colonial money supplies and convertibility with sterling. Furthermore, capital investments by colonial governments increasingly had to be  raised from private sources on the London money market, with a colony's debt situation and creditworthiness carefully supervised from the metropole, while its  expenditure on supplies and capital equipment was channelled through the Crown Agents for the Colonies. This made certain that British finance and industrial capital  captured most of the profits available from the activities of colonial states. However, the policy of fiscal self­sufficiency also worked to limit metropolitan control in other ways. By forcing colonial states to reply on locally generated tax  revenue it increased their dependence on indigenous production and trade. For the purpose of their own fiscal reproduction, colonial states had a vested interest in  retaining internally as much of the revenue from the locally produced surplus product as possible, rather than having it transferred to the metropole as trading profits.  This involved the colonial state directly in the contradictions between metropolitan and indigenous interests, encouraging a degree of identification with the latter. In  Kenya the result was an intensification of the linkages between the settlers and the state and, as we shall see in Chapter 4, it turned state economic policy heavily  towards the defence of settler interests. Conversely, as we will note in Chapter 6 to 9, the expenditure of substantial metropolitan resources on colonial development  after 1945 broke the bounds of fiscal self­sufficiency and gave the metropole growing control over economic policy in the colonies. The specific circumstances of Kenya encouraged metropolitan intervention but made it more difficult for it to succeed. First, no colony in Africa was a greater charge  on the British exchequer, particularly during

  

Page 79

the early decades when critical decisions were being made about the structure of the state and economy. This began with a loan of £5.5 million for the construction of  the Uganda railway in 1895 and continued with annual budgetary grants that ceased in 1912, only to have to be resumed again in 1921–2 and 1932–6. Second, and equally important, Kenya provoked more controversy in the British political arena than any other colony in Africa. It was not only a major focus of  parliamentary interest in colonial affairs, 12 but also excited the attention of small but articulate and important sectors of the British public. For missionary, humanitarian  and political associations, as well as metropolitan commercial capital with interests in the area, a concern with Kenya grew directly out of the contradictory relations  between Africans and white settlers. Pressure from these sources led the Colonial Office to subject local policy in Kenya to closer and more continuous scrutiny, and  the Secretary of State to attempt to intervene more frequently than in the affairs of other colonies. This was directly reflected in the difficult and contentious position of  the governors of Kenya. Eliminating one man who died in office, four of the six remaining commissioners or governors of the territory between 1895 and 1922 failed  to complete full terms in office as a result of controversies arising out of crucial issues of land and labour policy regulating the linkage of indigenous African societies  and white settler estates.13 Moreover, while by 1926 four out of five governors in the British empire were drawn from the ranks of the career Colonial Service,14 only  one of Kenya's governors between 1922 and 1939 can be classified as a career colonial official, and he died in 1924 after less than two years in office. Of the three  others, one, Sir Edward Grigg, was a journalist, Conservative politican and close friend of the then Secretary of State, Leopold Amery; while the other two were  professional soldiers, one of whom had no previous experience in colonial administration.15 The choice of such men suggests a metropolitan interest in governors more  sensitive to the British ramifications of local policy than to colonial administrative cadres and their manifold linkages with indigenous social forces. The factor that stimulated the most controversy and also increased the difficulty of metropolitan intervention was the settler presence in Kenya. The political resources  commanded by the settler community in the colony and in the metropole enabled it to apply intense pressure on state officials in Nairobi and London. Until the Second  World War the settlers constituted the most formidable opposition in Kenya to metropolitan policy and even appeared during the 1920s to pose a threat to the  continuity of imperial control. Fierce settler agitation could precipitate exactly the type of crisis the metropolitan and colonial authorities wished to avoid. Insofar as the  Kenya Government was committed to a project of white settlement and increasingly relied on the settlers as the source of the

  

Page 80

colony's export production, settler interests were the predominant influence on the central authorities in Nairobi. In cases of conflict between metropolitan and settler  interests, the supremacy of the former could not be assumed and the conflicts were fought out issue by issue. Where the Kenya Government sided with the settlers, the  metropolitan state was generally forced to acquiesce. The establishment of the limits of local autonomy on behalf of settler interests was particularly difficult and  intensely contested, emerging at the points where the metropolitan and colonial states acted in concert to block settler thrusts for political control. The actual historical  process of the development of the scope and limits of settler influence and its effects on the relationship between the metropolitan and colonial state will be traced in  detail in the following chapter. At this point, however, we must turn to a closer examination of the internal cleavage within the colonial state in Kenya, a cleavage in  which the settlers were also a major determining factor. In contrast to the vagueness of institutional linkages between the colonies and the metropole, the Kenya Administration was a unified prefectural organization with  clearly specified lines of formal authority. It was relatively small, numbering only 145 officers at its pre­1945 peak in 1921, and was reduced by depression economies  to 118 in 1935 and by the demands of war to a low of 114 in 1939. The central Secretariat comprised only a handful of officers — four in 1919, seven in 1931 and  eight in 1939 — with the rest in the Provincial Administration. A formal hierarchy of command descended from the Governor to the Colonial Secretary and thence to the provincial and district commissioners, giving the central  authorities direct control over the field. 16 In practice, however, the Provincial Administration exercised substantial autonomy in relation to the Secretariat in Nairobi.  In part this autonomy derived from the problems of control characteristic of prefectural state forms, as mentioned earlier, as well by the general British practice of  relying on the 'man on the spot'. Under the circumstances, field officers were given a wide brief and expected to work out the implementation of policy in the light of  local conditions. Communications from the Secretariat 'were guidelines and suggestions, more than definite instructions'.17 Such discretion could not be total, however. But in defining its limits and maintaining ultimate control, the position of the central authorities, like that of the Colonial  Office, was one of persuasion rather than command. Field officers had numerous opportunities to modify, delay, ignore and generally thwart the implementation of  policies they disliked, and they came to expect to be consulted on any major issue of policy that affected them. Meanwhile, the sanctions possessed by the central  authorities were intended to deal with cases of individual recalcitrance and could not be effectively employed to deal with a recurrent structural

  

Page 81

cleavage. The result was a decision­making process that tended to be a protracted process of bargaining and negotiation in which major issues could circulate  between Nairobi and the field for years before a decision was made. Matters were frequently dropped without any decision being taken because of a lack of  consensus or because discussions had gone on for so long that the issue had lost its salience in the light of later developments. Moreover, while discussions wore on,  field officers often lost patience and acted on their own without waiting for any agreement on the general framework of policy. 18 Once a decision was made, it was  still subject to the discretion of the field officers as to how it would be implemented in their respective areas. This resulted in significant differences in patterns of  administrative action from district to district, and within a specific district from the tenure of one district commissioner to another. The system permitted the exercise of a high degree of individuality, especially by the district commissioners, who worked with a considerable degree of independence  from their immediate superior, the provincial commissioner, and were able to administer their districts in ways that reflected the idiosyncracies of personal style: Each District Commissioner had his own way of running [his district] and the Provincial Commissioner did not order or direct them. He came to visit and support them ... You got  District Commissioners ... of considerable calibre and age and I don't think anyone really bent them in any way.19

The looseness of central control, a common feature of British Colonies in Africa,20 was what made the local prefectural agent the most important figure in establishing  and sustaining effective control and the legitimacy of the colonial state. The discretion of district commissioners was the crucial concrete expression of the degree of  autonomy of the state, and it permitted them the freedom of action to mobilize local resources and to forge stable terms of collaboration and coexistence adapted to  the varying indigenous social forces they encountered. Increasing control by the central authorities frequently threatened the relationships established by local officials  and led to efforts to defend their discretion and evade policies they regarded as potentially disruptive. What gave a particular tension and increasing potential for conflict to the relationship between the Provincial Administration and the Secretariat in Kenya was the way  it came to reflect the central contradictions in the colony's political economy. Administrators were certainly conscious of significant differences of perspective and  experience between the field and the centre. From district stations in the bush Nairobi and its concerns seemed distant from the 'real' work of administration. Secretariat officials appeared to spend their time writing minutes and

  

Page 82

memoranda remote from the real world of the districts 'Pushing the ''bumph" around' was the contemptuous phrase used to describe the work of Secretariat 'Wallahs'  by field officers who felt that they alone understood grassroots conditions and problems. 21 The Secretariat official, however, 'felt that he could take a wider view of  the whole colony­wide situation and felt he was better informed about why there was the need for this, that or the other change or decision'.22 They were less aware,  however, of the degree to which these differences were shaped by social forces in the colony. Both the Secretariat and the Provincial Administration were involved in the central tasks of accumulation and legitimation, but with differing emphases and  preoccupations reflecting the settler and African spheres respectively. The Governor, the Colonial Secretary and other Secretariat officials became primarily  concerned with issues relating to the stability and growth of estate agriculture and commerce. Their world was largely that of the active political arena in Nairobi  created by the European and Asian communities aggressively pressing their interests against each other and against the government, and their attention was  monopolized by heated controversies that often involved the metropolitan authorities as well. Field officers, however, were wholly absorbed in their responsibility for  the legitimation and maintenance of the domination over the African population on which the whole colonial edifice rested. The double burden of contending with  Nairobi politics and the Colonial Office pulled the Governor and the Secretariat far away from the world of the Provincial Administration and often gave them a larger  area of common concern with officials in London than with a district commissioner and his staff less than fifty miles away. The minutes of the Executive Council,  officially the central advisory body on public policy, during the two interwar decades are notably lacking in references to African affairs and show a preoccupation with  matters of concern to the immigrant communities.23 In one sense the focus of the central authorities and other parts of the state apparatus on the conditions for accumulation in the settler sphere actually increased the  autonomy of the Provincial Administration in the African districts. The Secretariat simply lacked the resources of time and personnel to keep track of all of the  activities of the Provincial Administration as well. The prefectural activities most carefully watched by the Secretariat were the maintenance of law and order, the  collection of taxes and, until the mid­1920s, the provision of African labour for settler estates. The latter proved to be a frequent source of conflict between the central  authorities and the field until the Depression created a labour surplus situation. The focus on order and taxes, however, simply reinforced the preoccupation of the  Provincial Administration with the political and material bases of control. Furthermore, the points at which

  

Page 83

settler and African interests intersected tended to generate the types of conflicts that brought intense settler pressure on the Secretariat and spilled over into the  London arena to stimulate the intervention of the metropolitan authorities. Reluctant to confront these situations, Secretariat officials made no attempt to formulate a  basic 'native policy' to guide the Provincial Administration since such a policy would inevitably confront the relations between the two worlds of colonial society in  Kenya. 24 The consequent variability of local practice was visible in important areas of administrative policy, including the methods of recruiting local African officials and the  methods of selecting members and procedures of the Local Native Councils in the districts.25 Furthermore, except for two brief periods of encouragement by the  central authorities in the early 1920s and again in the early 1930s, and occasional professional advice from officers of various technical departments, the district  commissioner was largely on his own with regard to the development of his area. One administrator noted: There was no development policy, except that which was initiated by the District Commissioner, because it was virtually non­existent in Nairobi ... Schemes were initiated at district  level and you fought for money to do this or that, or else you just did it and took no notice of what went on higher up.26

Two significant consequences flowed from the combination of local autonomy and a lack of clear general policies. First, field officers were incapable of dealing with  struggles that transcended the bounds of their district­level focus. This led, in combination with the reluctance of the Secretariat to provide clear guidance on potentially  contentious issues, to a tendency to defer action on major problems until a crisis erupted. Second, the wide discretion of field officers actually produced tendencies  towards rigidity and adherence to established practice. The methods and programmes administrators employed, because they played so direct a role in their creation,  became infused with value in and for themselves ('institutionalized' in Philip Selznick's term) and the focus of vested interests in the apparatus.27 The result was that the  Kenya Administration was capable of dealing flexibly with problems of static adjustment within the structures of local containment and collaboration, but could not deal  with the critical decisions required when African social forces could not be contained at the district level and directly challenged major structural issues. In particular,  the Provincial Administration found it exceptionally difficult to deal with change except through incremental modifications of existing practice, thus giving considerations  of short­run expediency precedence over long­run consequences. The reaction to the contradictory articulation of the African and settler

  

Page 84

spheres was thus a series of efforts to avoid confronting them and as far as possible to treat each sphere in isolation from the other. We have already noted in Chapter  2 how a desire to segregate the African areas emerged in the Provincial Administration as early as 1913–14. For ten years, 1919 to 1929, a more direct effort was  made to segregate the affairs of the settlers structurally from those of the Africans through a system of 'Dual Administration'. Nairobi and the so­called 'settled districts'  of the Highlands, seven in number, were established as extra­provincial districts under the control of District Commissioners­cum­resident magistrates directly  responsible to the Colonial Secretary. The Provincial Administration proper was confined to operating in the mainly African districts and was placed in a new Native  Affairs Department under the executive control of the newly created office of Chief Native Commissioner. 28 However, the system of dual administration did nothing  to resolve the underlying contradictions or end the structural dependence of the settler estate sector on the exploitation of various African areas in the colony. Instead it  accentuated the cleavage and challenged settlers to gain control over the state as a whole. The internal and external conflicts generated by dual administration brought  it to an end after a decade, and the unitary system of Provincial Administration was restored. At the same time, however, the settled districts were given considerable  powers of local self­government which reduced the scope of the Provincial Administration in these areas to a fraction of what it was in the African districts.29 The post of Chief Native Commissioner (CNC) brought the cleavages between the field and the centre right into the structure of the Secretariat, and its history is a  telling example of how the contradictions of the political economy of Kenya was reproduced within the central core of the colonial state. The appointment of the CNC  was originally contemplated by officials in Nairobi and London as a way of muting a rising tide of criticism from humanitarian circles in Britain by bringing into the  central government an officer speaking with the voice of the field administration and dedicated to the 'protection of African interests'. Under the system of dual  administration, however, the CNC's executive authority over the Provincial Administration overlapped with that of the Colonial Secretary, creating an ambiguous  situation in which the administrative pyramid had two peaks. Furthermore, settler politicians opposed the existence of a powerful spokesman for the Africans with a  seat on the Executive Council and direct access to the Governor. In 1922 and again in 1928 governors sympathetic to the settlers attempted, with the concurrence of  their colonial secretaries, to abolish the post. The Colonial Office intervened on both occasions to block the change out of concern for the adverse reaction such a  move would cause in Britain.30 With the end of dual administration, however, the continued division of authority between the CNC and the Colonial Secretary  became completely

  

Page 85

untenable. In the early 1930s unitary control of the Provincial Administration under the Colonial Secretary was restored, and the CNC reduced to the relatively  powerless role of chief adviser on natives affairs. Although he retained his seat on the Executive Council, the CNC had become, in the local epithets, 'the fifth wheel of  the coach' and 'the friend at court' of the Provincial Administration. His status continued to decline and by 1940 Lord Hailey judged that 'his effective prestige is  probably inferior to the Heads of the principal government departments'. 31 All of the aspects of the Kenya Administration examined above – the zealous protection of local discretion by field officers, the studied neglect by the Secretariat of  pronouncements on key issues of 'native policy' that might antagonize the settlers, the attempt to segregate the African and settler spheres through 'dual administration',  and the creation and then diminution of the role of CNC – were not only reflections of the central contradictions in the political economy of Kenya but also efforts to  deal with the conflicts generated by these contradictions both within and outside of the state apparatus. If they all failed in the end to resolve the conflict between the  Secretariat and Provincial Administration, it was because they sought to avoid rather than confront the underlying social forces that gave rise to it. Moreover, these  responses were undermined by the potent counter­tendency of the state continually to expand its intervention into the political economy of the colony to protect settler  estate production, which inevitably constricted and disrupted the autonomy of field officers in the African districts. In Chapter 4 we shall examine the development of  state intervention during the early 1920s and again during the 1930s, and in Chapter 5 analyse its effect on the process of control and accommodation in the African  areas. This will serve as a basis for understanding how the massive expansion of state intervention after the Second World War intensified the cleavage between the  Provincial Administration and the Secretariat and made it a critical element in the post­1945 political crisis. At this point, however, we must turn briefly to the relationship between the administration and the various technical and specialist departments that actually comprised  the bulk of the state apparatus in Kenya and acted as the principal agents of intervention on behalf of the settlers. The cleavage that began to emerge between the  Provincial Administration and the technical departments, like that within the Administration itself, was a classic bureaucratic confrontation lodged within the structure of  the state apparatus, but given specific form and weight by the particular characteristics of Kenya (see Table 3.1). By the 1930s more than 90 per cent of the British officials serving in Kenya were employed by the technical and specialist departments. The major impetus for the  development of these departments was the varied services demanded by the European population. More specifically,

  

Page 86 Table 3.1 Staff (European) of the Kenya Government, 1919–39 Department 1919 1921 1928 Administration 127 145 127 Education 37 47 94 Police 54 82 113

1931

1933

1935

1939

140

130

118

114

161

138

140

138

138

102

104

125

Medical

65

89

158

200

159

154

160

Agriculture

17

28

50

79

73

63

90

Veterinary

54

56

61

69

67

61

67

Forestry

23

27

26

29

25

24

25

Public Works

49

61

116

207

97

86

87

Railway

58

59

99

117

80

83

92

Posts & Telegraph

80

104

104

120

145

141

177

139

211

231

271

249

278

323

703 909 Source: Kenya Government, Blue Books and Staff Lists.

1179

1531

1265

1252

1398

Other Total

departments such as Agriculture, Veterinary Services, the Railway, Medical Services, Education, and even the Post Office and Public Works, were strongly  committed professionally to facilitating growth and accumulation in estate production and trade and to providing essential modern social services for the European  community. The activities of the technical departments were concentrated in the areas of the colony in which the authority of the Provincial Administration was most limited. The  number of specialist officers posted to the African districts remained extremely small; the combined total of the field staffs of the five most important departments only  equalled the number of field administrators in 1935 after the latter had been reduced by Depression cut­backs, and did not reach 100 until 1943 (see Table 31.2). The ideology and formal structure of British colonial rule accorded superior authority to the generalist officials of the Administration over all other departments. 32 The  role of the specialist departments was to advise the Administration on the technical feasibility of various projects and then carry out the alternative it selected. The  administrators' perception of what was socially and politically possible took precedence over the technicians' judgement of what should be done; the generalist  decided 'whether proposed specialist activities would fit the social framework'.33 In theory, then, the Administration was an integrated prefectural structure that  directed the activity of other departments at all levels. At the central level the dominant position of the Administration was reflected in and reinforced by formal structural arrangements. The heads of the various specialist  departments were directly responsible to the Colonial Secretary and, through him, to the Governor. The system was

  

Page 87 Table 3.2 Field staff in African districts, 1919–39 Department 1919 1921 1 Provincial Administration 89 109 Total field officers      approximately 20 in settled  districts) 2 Police 0 13 3 Medical 4 9 4 Education 0 0

1928

1931 92

 

1933 109

 

1935 99

 

1939 82

 

70

 

18

24

22

19

23

19

33

26

29

20

0

12

18

15

12

5 Agriculture

0

0

5

8

7

15

19

6 Veterinary Services

9

7

8

12

14

17

15

13 16 Source: Kenya Government, Blue Books and Staff Lists

50

89

87

95

89

Total: 2 through 6

thus strongly centralized at the top, with all departments funnelled to a single peak. Furthermore, the Secretariat's crucial function of coordinating and integrating policy  was protected by the fact that the technical departments could communicate with the Governor or with each other only through the Colonial Secretary. In the field, however, the situation was considerably more ambiguous. Beneath the centre the departments extended down into the districts as separate, watertight  compartments. There were no formal horizontal linkages between the Provincial Administration and the other departments of the state apparatus that would facilitate  regular contact and the integration of activities on intermediate and lower levels. 34 The central authorities provided little guidance beyond issuing statements confirming  the general authority of the Administration over other departments when a conflict came to their attention.35 Field officers were essentially left on their own to work  out a modus vivendi on a virtually one­to­one basis with the technicians. But given the lack of explicit central policies for the African areas, there were simply few  clear goals around which the Provincial Administration could coordinate the activities of the departments. Since development in the reserves largely depended on the  discretion of particular District Commissioners, technical officers had to deal with each District Commissioner separately in terms of what the latter thought should be  done in his district. At this level the dominant position of the Administration gave precedence to the Provincial Administration's control over the conditions of local  accommodation with the African population. The discretion of the District Commissioners in this area was 'guarded ... very jealously'; officers of other departments  could not

  

Page 88

work in African districts without the permission of the District Commissioner and if they failed to inform him of their activities and receive his approval 'there was a  tremendous row'. 36 Tension was most evident in the relations between the Provincial Administration and departments whose responsibilities overlapped with its control functions, such as  the Kenya Police and the courts, or its involvement in the development of local production, such as the Agriculture Department. Prior to 1945, however, the cleavage  was muted and posed a less serious problem than the internal split in the Administration itself. This resulted, in part, from deliberate structural isolation. For some 20  years after the restoration of the unitary administrative system in 1929, the Kenya Police confined their routine operations to the towns and settled districts, while  normal policing of the African areas was handled by local tribal police controlled by the District Commissioners. It also was a consequence of the paucity of technical  officers posted in the African districts. An agricultural or veterinary officer often found himself responsible for two entire districts. They were so overburdened that they  could give little detailed attention to any particular problem and often could do little more than advise the District Commissioner, leaving both the selection and  implementation of policy in his hands.37 In many outlying districts technical officers appeared infrequently, if at all. Knowledge and Power in the Colonial State An important and often neglected set of factors must be added to our account of the internal dynamics of the colonial state. Development of bureaucratic state forms  has increasingly rested on systematic knowledge, in the form of collection and circulation of information and application of specialized expertise, and this was as true in  the colonial state in Kenya as elsewhere. The key elements of bureaucratic 'work' consist largely of the collection and analysis of information leading to the selection  and implementation of programmes of action or 'policies'. Bureaucratic theorists have increasingly stressed the central role of knowledge in bureaucratic organizations  and provide an important lead that can be used to flesh out rather than supplant a Marxist analysis of the state. In the present context, communication and information  processes are of particular interest for understanding two dimensions of the colonial state. First, control of information and/or expertise allocates power within the state  apparatus. Second, the information employed by state bureaucracies, especially the systematic biases that affect its selection and analysis, determine at the most  concrete level the way they perceive and react to the contradictory social forces in which they are embedded. In Kenya, the discretion exercised in the formulation and implementation of policy by the Provincial Administration in relation to the

  

Page 89

Secretariat, and by the latter in relation to the Colonial Office was correlated with control of the flow of information that shaped the perception of local conditions by  the higher authorities and defined the available range of policy options. This was especially marked at the district level with regard to field administrators' supposed  knowledge of Africans and claim to a unique understanding of local conditions, a claim generally'accepted by the higher authorities and built into the formal lines of  communication within the Kenya Administration. A former Secretary of State summed up the conventional wisdom, remarking that 'on the whole, the District Officer  was very popular with the African and they knew in those days what was going on, which no one else did.' 38 Until the mid­1940s information about the African population thus came predominantly from the Provincial Administration. The priority given to this information by the  Secretariat was supported by several factors. First, the limited field services of the technical departments before the Second World War meant that only the Provincial  Administration had a continuously operating field organization in all of the districts of the colony. In many instances the administrator was simply the only man on the  spot. Second, the formal lines of communication linked the Secretariat directly to the field administration in all of the provinces, but only indirectly, through the heads of  departments, to the technical officers in the field. Third, the fact that before 1939 almost all Secretariat posts were filled by administrators with previous field service  led them to give priority to information emanating from their own ranks, reinforced by informal communications channels based on their numerous ties of personal  contact and friendship in the Provincial Administration. On the level of colony­metropole relations, the Governor and Secretariat in Nairobi controlled a single line of formal communications to the Colonial Office. Officially,  the central administration in a colony was the metropolitan authorities' sole source of information about conditions in the territory, and all communications with them  were supposed to flow through this channel. This applied even to individuals and groups in the colony outside of the state who could only officially address information  to the Colonial Office through the Government. The colonial state apparatus, especially the Secretariat, therefore had ample opportunity to ensure that the information  reaching the Colonial Office depicted its actions in the most favourable light and to filter out information what was potentially damaging or might have political  repercussions in the metropole. Furthermore, informal lines of communication reinforced the reliance of the London authorities on information from the central  administration of a colony. The Governor and senior administrators took regular leave in Britain which permitted them to consult personally with the Secretary of State  and Colonial Office officials.

  

Page 90

The deference in official channels to the purported expertise of the men on the spot was also reinforced by a widely accepted norm that one should not question the  word of a fellow officer and gentleman. In the Kenya Administration this led to a lack of any regular efforts to check the accuracy of information supplied by the  Provincial Administration. There were thus strong inhibitions against a provincial commissioner, for example, touring one of the districts of his province unaccompanied  by the local district commissioner and collecting information on his own. 39 If the Secretariat wished to verify some of the information it had received from a district,  the only official action it could take would be to refer the matter back to the appropriate district commissioner.40 This practice also prevented the Colonial Office from  establishing any continuous and open alternative source of information comparable to the Corps of Colonial Inspectors in the French colonies in Africa. The control over information possessed by subordinate officials in the field, while very strong, was by no means absolute. In certain policy areas the principal source of  information and expertise unavoidably rested in the hands of the specialist departments. Moreover, control of information by the field officers was blurred to a degree  by successive summarization and interpretation as it flowed upward through the succeeding levels of the administrative hierarchy. The original message thereby suffered  an inevitable loss of detail and a degree of distortion. Reports from the district commissioners went to the provincial commissioner and through this to the Secretariat  and the Colonial Office. By the time it reached the top levels in Nairobi, the information had lost significant detail and intensity. A settler politician with long experience  both inside and outside of the Kenya Government noted that: in the general process of movement up from a small district 300 miles away from Nairobi the whole picture got tremendously dimmed and its vivacity, the vivacity of the problem  diminished.... The whole process of the transmission of news, which probably took three months from the initiation up to Nairobi, tended to take off the highlights and present a  fairly flat surface.41

Thus, while the central authorities derived their knowledge of the African districts from the Provincial Administration, the information tended to reach them in a  simplified and, to a degree, caricatured form. The transformation of information as it worked its way upward through the Administration was another important factor  behind the cleavage between the field and the central administration, and it made conflicts over the interpretation of information an intrinsic element in the policy  process. Equally important, control of communications by the Administration was also challenged by outside individuals and groups that constituted

  

Page 91

alternative, unofficial sources of information. In Kenya there could be no pretence of the Administration speaking for the immigrant communities. Both the Europeans  and the Asians formed numerous associations that pressed their views directly on the Secretariat, bypassing the Provincial Administration, and kept up a constant  barrage of comment and criticism. The settlers often possessed personal ties to various officials and such an 'old boy network' could be used for private communications away from the public arena.  Moreover, both the Europeans and the Asians had personal and organizational links with individuals and groups in Britain, while the representatives of metropolitan  mercantile capital in the colony were linked to their head offices and to chambers of commerce and other business associations in the metropole, which pressed their  respective views directly on Parliament and the Colonial Office and served as alternative channels of information. 42 The instances in which the metropolitan authorities  actively intervened in Kenya were closely related to the existence of these informal sources of information which brought to their attention situations of potential  domestic import. The political salience of Kenya led to the tacit establishment of contacts between the Colonial Office and individuals and groups with private lines of  communication with the colony.43 The metropolitan state thus possessed some additional, although hardly comprehensive, sources of information about Kenya. Even  more important, it was generally only where such unofficial sources indicated the existence of an 'embarrassing incident' or brought a local conflict into the metropolitan  political arena that the London authorities would be moved to establish official sources of information independent of the normal administrative line. These usually took  the form of investigating commissions composed of members of Parliament or other British public figures, and we shall note the activities of some of them in later  chapters.44 Control of information by the Provincial Administration was most complete with regard to the African population. It was assumed at all levels in the colonial state and  in the metropole that field administrators spoke for the Africans. In fact, in the majority of African districts between the wars the local populations possessed neither  the resources nor the understanding of the colonial system to press their interests at a higher level than the district or provincial commissioner. Field officers were able  to decide whether and in what form such information would be passed on to higher authorities. Even here, however, the administrative monopoly of information was  sporadically broken by informal sources. These tended to be European missionaries in African areas or, on occasion, even disgruntled field administrators, who would  criticize government policy or actions through private communications addressed either directly to the Colonial Office or to the 'native rights lobby' in Britain.

  

Page 92

These instances tended to focus either on specific abuses of power or contentious issues, such as the exploitation of African labour or the alienation of African land to  European settlers. 45 The extent to which administrators recognized that their effective discretion depended on their control of communications was expressed in their attempts to defend  themselves against informal sources of information. The Secretariat dealt swiftly and severely with administrators who communicated directly with the Colonial Office  or outside groups and committed the cardinal sin of washing dirty official linen in public. While internal criticism of establishing policy was not infrequent, and from the  beginning there was a 'protest voice' within the Kenya Administration, such dissent generally stopped short of pursuing the issue beyond the bounds of the  organization. As one field officer put it, 'do be bitterly critical, though only within the charmed circle'.46 The central authorities also acted to prevent outsiders,  especially those critical of the government, from seeking information directly from administrators. The impact of critical information from unofficial individuals and  groups was minimized by attempts by the Administration to discredit the source by ascribing to it a flagrantly self­interested bias. This was not always effective when,  as was often the case with the settlers, the outside groups had potent connections in Britain willing to take up their cause. It was effective, however, in dealing with the  African population, especially the political associations that emerged in the 1920s. As we shall see in Chapter 5, field administrators eventually generalized within the  state a negative image of African political organizations in a way that destroyed much of their credibility as genuine expressions of African opinion. Given the importance of the control of communications in the bureaucratic processes of the colonial state, it is very important to note that the information supplied by  the Provincial Administration was disparate, incomplete, and skewed by several persistent and systematic biases of ideological and structural origin. This involved a  preoccupation with certain categories of information and wholesale neglect of others, and reliance upon some sources and rejection of others. The consequences of  the resulting errors and misperceptions will be traced in later chapters. First, the information collected by the Provincial Administration had an overwhelmingly rural bias, being mainly concerned with conditions in the African reserves, and  the Administration as a whole tended to be ignorant of the social conditions among the Africans living in the towns and settled districts and to underestimate the impact  of social change in urban areas. This reflected the fact that the great majority of field postings were concentrated in African areas and also the political and ideological  conviction (see below, pp. 112–13) that rural society was the natural and necessary arena of African life. The few administrators posted in the towns and settled  districts were preoccupied with matters

  

Page 93

relating to the immigrant communities and had little contact with Africans working in the towns or on European farms. 47 Furthermore, the limited authority of the  Provincial Administration in these areas resulted in low priority being given to postings in them and the positions often suffered heavily from rapid turnover and  discontinuity. This prevented any systematic compilation of information by locally experienced and knowledgeable officers. In consequence, the investigating  commission appointed to examine the circumstances of the first major strike of African workers in Kenya among the Mombasa dock workers in 1939 complained that  it had 'no facts, figures, or statistics' to guide its inquiries, and identified the Provincial Administration's lack of contact with Africans in the city as a precipitating factor  in the strike.48 Meanwhile the information collected by field administrators in the reserves reflected a very limited knowledge of indigenous culture and institutions. While several  administrators were talented amateur anthropologists, the Administration never promoted or sponsored a systematic study of the various peoples over whom it ruled.  The matter was left to the scattered and generally untrained efforts of interested field officers, missionaries, and even local settlers. Moreover no attempt was made to  disseminate available sources to administrators. The knowledge of administrators varied widely and this permitted the emergence of a few local experts on the affairs  of particular groups who exerted a heavy influence on policy relating to 'their' people. Information on current social and economic conditions in the African reserves was equally haphazard. The Provincial Administration had no modern statistical services  of its own, and the data collected was based on the impressionistic and unsystematic observations of field officers. Although state bureaucracy is the greatest producer  and consumer of social statistics, the backwardness of colonial states in this sphere was particularly marked before the Second World War. Even the Secretariat and  the technical departments had only limited resources for collecting and analysing social data, and the latter, as we have noted, operated in African areas only on a very  restricted basis. Aside from data on state revenue and expenditure, and statistics on subjects such as African labour and export trade vital to settler estate production,  statistical information on the African population tended to be meagre and what was collected was often extremely unreliable. Even when explicit efforts were made by  the state authorities to collect information, the results were coloured by ideology and the constraints of the colonial situation in Kenya. Two examples, both of which  had critical consequences for political struggle in Kenya, were the question of traditional landholding patterns among the Kikuyu and the problem of the size and rate of  growth of the African population. Among the Kikuyu the bulk of land use and disposal rights referred to

  

Page 94

lands controlled by the male head of the household in occupation of a given area. By the inter­war period, Kikuyu grievances over land lost to European settlers made  an accurate understanding of pre­colonial land rights and patterns by the colonial administration a crucial prerequisite for determining whether land 'owned' in some  sense by Kikuyu had been alienated deliberately or mistakenly during the early days of settlement and what compensations should be given to the individuals and  families who claimed loss of their holdings. In this context the application of Western concepts of absolute property rights, sale, purchase, and tenancy could only  distort comprehension of the precolonial situation; but this is precisely what happened among both the Kikuyu and colonial officials. First, from the 1920s the growing population density and scarcity of land in the reserves, along with increasing cash crop agriculture, was turning land into a  commodity and led the Kikuyu themselves to depict the past and present land patterns according to Western concepts. The invocation of these concepts constituted  an ideological expression of the process of accumulation and class formation in the reserves, a process expressing growing struggles over the rights of ownership, sale,  and purchase of land both within the households of mbari and between them and the unrelated ahoi households which had made precolonial payments for use rights  to portions of mbari land. Given the vagueness of precolonial rules and boundaries and the diverse possibilities of contradictory self­serving claims this made possible,  these disputes defied unambiguous solution. Second, the common ideological assumption among colonial administrators that land use systems necessarily evolved from  tribal communalism to modern individual absolute property, and their paternalistic desire to restrict the development of the latter and thereby protect Africans from  further loss of land to Europeans by the sale of individual titles, led them to reject or misinterpret evidence of individual rights of land use among mbari household  heads in the precolonial period and of the contemporary development towards Western forms of property. Moreover, the political difficulty of reversing grants to  settlers and restoring the holdings of particular Kikuyu claimants led officials to favour compensation on a communal or 'tribal' basis. 49 Until the first postwar census of 1948 the colonial state did not have any reasonably accurate idea of the size of rate of growth of the African population of Kenya.  Before then, the Administration had relied on crude estimates by the district commissioners and made little use of even the meagre statistical services available in the  colony.50 Recent backward projections from the relatively reliable censuses of 1948 and 1962 indicate that the official figures of the 1921–39 period may have  underestimated the African population by as much as 35 per cent.51 In addition, the prevailing impression among administrators during this period seems to

  

Page 95

have been that the population was static or growing very slowly. This too was a gross underestimate and it was not until shortly before the Second World War that  officials became aware of rapid population increases in several of the reserves. 52 The political implications of these figures came from their use as the basis for  administrative estimates of current and future land requirements of various African peoples when setting the boundaries of the tribal reserves within the African districts. The one category of information carefully and continuously surveyed by field administrators was that of political conditions in the reserves, the object being to assess  local reactions to state policy and identify possible sources of unrest.53 Such political intelligence was essential to the prefectural apparatus's control function but was  biased because of the nature of the sources and the methods used to tap them. Here, too, the manner of collecting information was essentially ad hoc and the principal  sources were the African collaborators themselves. This reliance on the official chiefs, headmen, and interpreters was revealed repeatedly in interviews with former  district commissioners.54 As appointees of the Provincial Administration, these Africans agents tended to supply information in a form that they thought administrators  wanted to hear and that would create a favourable image of their own loyalty and efficiency. As we shall see in later chapters, they tended to exaggerate the extent of  local approval of government policies and to ascribe expressions of disapproval or discontent to a tiny minority of malcontents, often pinning the label of agitator on  their political opponents in the myriad disputes and factional struggles that marked local politics. If they were posted in a district for a year or more, most field administrators also developed informal local contacts. These included European missionaries, but also  local African 'notables' — influential elders, wealthy farmers, schoolteachers, and traders — whom they assumed were the leaders of 'public opinion'. In so doing,  however, they were not tapping a different sort of information source; contact with such notables merely put them in touch with a wider segment of that class of  Africans who were the principal beneficiaries of the opportunities for wealth and power in the reserves. Like the chiefs and their entourages this group tended to offer  exaggeratedly positive images of the situation in the reserves. Moreover, dissent or criticism from Africans tended to be rejected or ignored by administrators, most of  all when it concerned themselves. As one former District Commissioner noted, 'if the officer had the confidence of the Provincial Commissioner ... the P.C. would not  worry very much what the Africans said'.55 The tendency of the Provincial Administration's political intelligence to 'accentuate the positive and de­emphasize the negative' was reinforced by the ability and  willingness of administrators to employ the coercive

  

Page 96

powers at their disposal routinely to compel obedience without having to refer to the central authorities. 56 Insofar as the application or, more commonly, the threat of  sanctions was effective, the Provincial Administration was relieved of the necessity of taking account of African reactions and could frame policy according to its own  notion of African interests. It was in this context that the skill of a district commissioner was in knowing how far he could use compulsion on the local populace without  arousing active resistance, and how far he had to combine it with accommodation and cooptation to create a workable modus vivendi. As Harold Wilensky has  pointed out, when a bureaucratic apparatus 'has a monopoly of relevant resources, it has no need for information about rivals'.57 This point was clearly made by a  former Secretary of State who noted that 'when you are so dominant you don't have to worry'.58 There is thus a barrier of power around a bureaucratic state  apparatus that blocks messages from its environment. Where this apparatus can routinely employ coercion to suppress opposition, external groups are virtually forced  to operate in secret and/or also resort to the threat or actual use of force to be heard. The authoritarian control essential to prefectural administration tends to lead to a  deterioration in the scope and accuracy of its information about external social forces.59 This can create a dialectic of repression marked both by the persistence of a  surface image of order and stable routine and paranoid fantasies of secret plots and conspiracies that become the self­fulfilling nightmares of officials. Chapter 7 will  show how after 1945 the Provincial Administration increasingly fell into the grip of this dialectic as it confronted the political crisis in the colony. Finally, communication between administrators and their African subjects was severely limited by the use of Swahili as a lingua franca. Except for a small number of  native speakers on the coast, Swahili was just as much a second language for the vast majority of Africans as it was for the British. One official stated emphatically that  'Swahili was no means of communication, not really, because both sides learned it and neither of them spoke it really well'.60 In such circumstances the possibilities of  misinterpretation and confusion were considerable. It proved so difficult to translate the laws of the colony into an unambiguous Swahili version that they were only  printed in English and it was left up to the field officers to explain them as best they could to the people of their districts.61 Moreover, most Africans in the reserves did  not speak Swahili at all and administrators relied on interpreters to translate their remarks into the local vernaculars. There was thus a two­step translation procedure  between the orders and instructions composed by a district commissioner in English and what finally reached the local populace. The interpreters on whom the  Provincial Administration relied were, moreover, notorious for their dishonesty and venality, particularly in

  

Page 97

distorting the remarks of the district commissioners for their own purposes and extorting bribes from ordinary Africans who wanted to communicate with the  administrative officers. 62 Finding the Right Man: The Recruitment and Training of Administrators A necessary corollary of the dictum 'trust the man on the spot' was that he had to be the 'right man' who could be trusted to act in ways acceptable to the central  authorities where they could not exercise effective direct control over him. In such circumstances the central authorities tended to rely upon the more indirect, but  socially and politically significant, methods of highly selective recruitment and/or intensive indoctrination of administrative personnel.63 While the social origins of state  officials do not in themselves tell us about the character of the state, recruitment and indoctrination as explicit, self­conscious policies do serve as crucial indicators of  the relationship between social classes and the state and of the dominant ideology in the state apparatus during particular historical epochs. Selective recruitment and  training can produce what James Fesler terms 'illusory decentralization': decision­making is actually highly centralized as field agents can be relied upon to act freely in  conformity with the doctrine of the higher authorities without direct supervision.64 Such practices have been common elements not only in the selection of prefectural  officers, but also in the development generally of the higher administrative cadres of European states and of a distinctive administrative esprit de corps. In prefectural  systems, however, the diffuseness of the responsibilities of local agents and the difficulty of giving them precise operational definition limited control to the more passive  but no less important level of ensuring that the agents used their discretion within parameters generally acceptable to the higher authorities. In the British colonial empire  the Colonial Office, as a matter of deliberate policy, assumed firm control over the recruitment and training of administrative officers to ensure they possessed a  common background of belief and experience that would facilitate communication and lead them to act consistently and predictably.65 The assumption of control in Kenya by the Colonial Office in 1905 marked, as we have seen, a shift towards a more systematic articulation of the territory with the  metropole, based upon the development of production and trade within a fully deployed and permanent colonial state apparatus. The shift required a new type of  official capable of dealing easily with the white settlers and of establishing orderly control over the African population while extracting, without continuous resort to  force, the land, labour and surplus product on which the colonial enterprise rested. The generation before the First World War saw the creation

  

Page 98

in Kenya, and throughout British Africa, of a new colonial administrator, the public school and Oxbridge­trained gentleman amateur 'all­rounder'. This process was  not, however, simply a response to idiosyncratic local conditions at the imperial periphery. It was part of a wider transformation of the administrative cadres of the  metropolitan state that had begun in the middle decades of the 19th century and was to culminate in the 1920s with the official designation of the administrative class as  the capstone of a stratified civil service. It involved reforms, especially a movement towards open competitive examinations, intended to increase the reliability and  competence of officials. However, it also involved manipulation by officials and politicians, fearful 'that a really competitive examination would admit undesirable  elements', to ensure that exams gave preference to the 'right public school and Oxbridge men'. 66 The result was the creation of a unified higher state administrative  cadre of the dominant class in Britain sharing, whether they were of aristocratic or bourgeois origin, a common background, culture and ideology. This was also shared  by those occupying similar positions in the armed forces, the established Church, politics and major sectors of capitalist enterprise, especially the banking and finance  capital of the City of London. It is important to note, however, that in the process of development of British administrative cadres the lines of influence flowed not so much from the metropole to the  periphery as in the reverse direction. While Britain never developed domestic prefectural control structures, the prefectural influence entered from the Empire where,  as John Armstrong points out, 'the Indian Civil Service (ICS) represents a precedent rather than an offshoot from the main branch of administrative development', and  the model of the Indian district officer 'tended to confirm the ''all­rounder" role definition indicated in the British education system'.67 The reforms of the ICS in the  1850s towards open competitive recruitment by examination also served as precedents for the reform of recruitment for the Home Civil Service from the 1870s.68  However, when Oxbridge graduates were quickly outnumbered by the products of London cramming academies, a strong official reaction culminated in reforms that  by 1895 combined the exams for the ICS and the Home Civil Service so that the greater attraction of the latter would provide a spill­over of the desired type of  candidate for the former.69 Despite these problems, the ICS and, somewhat later, the Colonial Service, still provided far greater employment for public school and  Oxbridge products than the upper levels of the metropolitan bureaucracy.70 During the early years of British rule, recruitment to what became the Kenya Administration was a haphazard and largely ad hoc affair. Initially most officers were  recruited locally in East Africa and the core of the Provincial Administration, numbering only 22 in 1897, came from the

  

Page 99

staff of the Imperial British East Africa Company. Subsequently, several officers drifted up from South Africa after the end of the Boer War and a few transferred from  other colonies, mostly from Uganda when that territory's eastern province was transferred to the East African Protectorate in 1902. The Englishmen and others  wandering about the fringes of Empire at the turn of the century who found employment in the Administration were a curiously mixed group. They had responded both  to the push of limited prospects at home and the pull of visions of fortune and adventure abroad, pursuing a wide variety of occupations before ending up in East  Africa. 71 They came mostly from the middle and lower­middle class in Britain. According to T.H.R. Cashmore, of the approximately 200 men who joined the  Administration between 1895 and 1914, no less than 41 had parsons as fathers, a further 12 regular army or navy officers, five doctors, five lawyers, and four civil  servants. Only nine were the sons of businessmen. Eleven came from traditional elements of the dominant class: seven were the sons of 'gentlemen', three the sons of  peers, and one the son of a Secretary of State for the Colonies.72 Few of these early officials had attended either a public school or one of the two ancient universities. Information on 40 officers serving in 1903 indicates that only 15  had been to public schools, while five had attended Oxford and four Cambridge.73 The lack of 'proper' educational qualifications was noticed early by other Britons in  the colony.74 Administrators' lack of the necessary social background and, in particular, education, was believed by the central authorities in Nairobi and London to  be the direct cause of their presumed incompetence and unreliability in dealing with both Africans and European settlers. In a secret dispatch in May 1910 Governor  Sir Percy Girouard complained that, with one exception, his provincial commissioners, 'all lack the social qualifications necessary for the handling of a white  community ... and [this] has been a very potent factor in accentuating the situation', and he insisted that the Provincial Commissioners 'must be men not only of ability  but of social position and good education'.75 The less well educated officers were also thought to be often unnecessarily arrogant, high­handed and brutal in dealings  with Africans, and particularly prone to the uncontrolled outbursts of rage and frustration that Cashmore calls the furor africanus.76 Soon after assuming responsibility for the territory in 1905, the Colonial Office ended local recruitment of administrators and began to send its own appointees from  Britain. By 1907 the qualifications for an administrative post had been raised: candidates had to have either a university degree, a regular commission in the armed  forces, professional qualifications in law, or at least 1500 marks in the Civil Service examination. In 1910 Governor Girouard wrote to the Colonial Office that 'the  time is past when we should recruit our staff from so­called

  

Page 100

pioneers and cowpunchers'. 77 In 1911–12 six of eight and in 1912–13 all five of the new administrative cadets sent out to the East African Protectorate had been to  Oxford or Cambridge. (The First World War led to a suspension of regular recruitment until 1919–20.) Thus, from an early degree of diversity, the Kenya  Administration began to become increasingly homogenous, particularly with regard to educational background. Against the backdrop of Indian and metropolitan experience, it is significant to note that Colonial Office methods of recruitment sequestered the selection of colonial  administrators from any contact with the competitive examination system and preserved essentially a modified patronage method focused largely on subjective, class­ derived criteria. From 1919 to 1948 the recruitment of colonial administrators was largely controlled by one man at the Colonial Office, Sir Ralph Furse. A graduate  of Eton and Balliol and a cavalry officer during the First World War, Furse was himself a perfect example of the type of man sought for colonial administration and an  open and unashamed advocate of the ersatz 'aristocratic' ideology of rule of the British dominant class.78 Applicants were selected by personal references and interviews. This permitted Furse and his staff to emphasize the factors of background, breeding and manner they  considered indicative of the qualities necessary for colonial administration. The attributes sought were clearly spelled out in the confidential Colonial Office  Appointments Handbook: A man's natural qualities ... derive partly from inheritance and home environment, and partly from school or academical training. If he comes from stock that has proved its worth,  generation by generation, in the professions or in public service, if he has been reared in the faith that duty and chivalry are of more account that ambition and self­seeking, if his  education has broadened his mind in that faith and taught him the meaning of that responsibility ... then he has ... many of the qualities for which you are looking. The truth of this  is incontestable ...79

The brilliant or markedly intellectual student, the introspective man who might question received ideas, was consciously avoided. The Colonial Office looked for  modest intellectual achievement, athletic prowess, a taste for outdoor life and, implicitly, unquestioned acceptance of the 'aristocratic' ethos of rule and the ideals of  imperialism. Moreover, the evidence also suggests that special efforts were made to recruit what one Secretary of State called 'the type of public school man who can  handle our Kenya politicians without any social or other inferiority complex'.80 Furse's success in getting the type of man desired for the Kenya Administration is reflected in the statistics on the educational background of the administrative cadets  of the interwar years shown in Tables 3.3 and

  

Page 101 Table 3.3 Social background of Kenya administrative officers (secondary education) Entered service      

 

1890–  1909 12

1910–  1918 18

1919–  1929 28

1930–  1939 33

1940–  1949 57

Scottish or Irish

1

1

2

5

6

Grammar school

1

3

2

2

13

Tutored privately

1

0

0

0

0

Other or etc. Sub­total

0 15

0 22

1 33

2 42

8 84

None

—

—

—

—

—

Total

15

22

33

42

84

No information

39

40

94

14

40

Total No

54

62

127

56

124

Public schools (total)

         

  1950–  1959 17

Totals

1

16

2

23

(3 Kenya)

         

164

0

1

0 20

11 216

—

—

20

216

180

407

200

623

Table 3.4 Social background of Kenya administrative officers (university education)

   

 

  1890–  1909 10 3 13 0 2 0

Entered service 1910–  1918 28 11 39 0 3 0

1919–  1929 21 18 39 1 8 0

1930–  1939 16 24 40 2 8 1

1940–  1949 37 31 68 4 5 1

1950–  1959 44 50 94 15 13 5

0 6

1 1

4 17

84 40

129 71

382 241

Oxford Cambridge Oxbridge (total) London and Redbrick Scottish and Irish S. African and other  Commonwealth Foreign 3 0 0 0 Military, technical & other  4 0 6 0 non­university Sub­total 22 42 54 51 None or no information 32 20 73 5 Sources: Kenya Government, Blue Books and Staff Lists; Colonial Office List; Who's Who

  

Totals 156 137 293 22 39 7

Page 102

3.4. In comparison with the metropolitan Home Civil Service during the same period, the Kenya Administration shows a higher proportion of men who attended  public schools, approximately the same proportion of Oxford and Cambridge graduates, and noticeably lower proportions of graduates of state­aided secondary  schools and of London or provincial universities. 81 The preponderance of public school and Oxbridge men in the Kenya Administration was part of the reason for the cleavage between it and the specialist departments  discussed earlier in this chapter. The latter showed a much greater diversity in the educational and, by reasonable inference, class backgrounds of their British  personnel. Beneath the Administration, the other departments arranged themselves in a hierarchy of social status and prestige. The highest rungs of this ladder were  occupied by departments such as the Audit Service and the Legal, Agriculture and Medical departments whose officials had social and educational backgrounds  similar to the Administration. The Education Department contained numerous university graduates but of very diverse origins. The status of the Police was ambiguous.  While a large segment of its European officers were drawn from public schools, few if any had the final cachet of an Oxbridge degree. The bottom rungs of the ladder  were occupied by departments such as Public Works, Customs, Posts and Telegraphs and the Railways, in which few officials had university degrees or had attended  public schools, and some even lacked secondary education.82 The insistence of Furse and his colleagues that colonial administrators should come from the proper schools is anything but a charming anachronism. It was in the  public schools that the sons of the bourgeoisie and the professional middle class were indoctrinated in the dominant class ideology of rule. The intent was precisely to  achieve the sort of 'remote control process' that Margery Perham noted was desired for the Colonial Service. As one headmaster put it, the schools sought to produce  a 'fellowship of an order that binds men together as perhaps nothing else, and holds them by a bond invisible but unbreakable at whatever distance duty may call them  from the place where it was forged'.83 The ancient universities completed the process of preparation through a curriculum focused on the classics and other  'impractical' subjects, which emphasized learning as an amateur avocation pursued as an end in itself rather than as an instrument for achieving some self­interested  goal. Here too, 'a subtle donnish chemistry of ancient origins had abolished the businessmen and had at last triumphed over the philistines and the spirit of money  making'.84 So thorough was the impact of the public schools and the two ancient universities on their students, so rigorous the indoctrination they provided, that the Colonial  Office felt little need for extensive post­entry

  

Page 103

training of administrative recruits. This was the case even though few of the cadets selected for Kenya and the other African colonies had any real knowledge of the  empire and its peoples from their previous education. 85 The training provided by the Colonial Office for administrative cadets in the interwar decades consisted a year­long courses at Oxford, Cambridge and, later, the  University of London. These bore little relationship to the reality of administration as practised in the field. Administrative skills were not, in any case, regarded as a  subject that could be taught, but rather as innate capabilities developed by the schools and universities and brought out through actual experience. The instruction thus  focused on the basic nuts and bolts of the job, including accounting, law, surveying and tropical medicine; as well as lectures on imperial history, a smattering of  anthropology, and introductory language study. No systematic effort to indoctrinate cadets into an official ideology was necessary at this stage. At most, cadets  learned the current principles and phrases of official policy. The course appears to have had little impact on those who took it.86 The emphasis, instead, was on in­service training, learning by doing under the guidance of more experienced colleagues. The phrase that occurs repeatedly in accounts  of their experiences by former administrators is 'thrown in at the deep end'. Soon after a young cadet arrived in Kenya he was sent to his first field post at a district  station in the bush. After a short period spent learning the office routine and reading the files he was usually sent on safari with an interpreter and a few Tribal Police to  collect tax and settle minor shauris (disputes) in some corner of the district. Within a few months of arriving, the cadet was expected to pass qualifying exams in law  and Swahili and being hearing cases as a lower­level magistrate. Both junior and senior officers agreed this was the best, if not the only, way to turn a new cadet into a  seasoned district officer: I was in Embu and pushed out ... after I was there for about a month — simply sent out to a substation and told to run it ... I could still really understand very little of the  language ... I knew very little law, and frankly, didn't know much about the tax system or accounting. But one simply learned because one had to, you know.87

Cadets depended heavily on the advice and criticism of more experienced officers, especially district commissioners. They 'received unobtrusive tuition from a wise  D.C.'88 who assigned them tasks and then evaluated their performance. This dependence led to the creation of a series of unwritten principles of administration passed  on from one administrative generation to another. Successful methods of dealing with various situations were generalized into a series of axioms that became the  conventional wisdom of the Provincial Administration. Both policies and axioms became woven into the fabric of an organizational tradition

  

Page 104

that was rarely questioned. However much they varied in detail and personal style, the actions of administrators in the field possessed a basic stability and consistency  derived not so much from explicit direction from above as from a common ideology and orally transmitted principles reflecting the interaction of this ideology with the  experience of the officers themselves. The discretion of field officers was thus tempered by general adherence to established beliefs and methods. This led to a  resistance to change in administrative practice, especially in dealing with Africans, that reinforced the conservative tendencies of the prefectural aparatus. Careful  recruitment from elite educational institutions and in­service training gave the Colonial Office the reliable 'men on the spot'. Ideology in the Colonial State: Paternalistic Authoritarianism and the Ruling Class Colonial administrators could be trusted to exercise discretion 'properly' because they shared with the higher administrative cadres of the metropole a common  ideology of paternalistic authoritarianism: an ideology of domination 'aristocratic' in its cultural roots and mythology, with an emphasis on honour, duty, and noblesse  oblige, yet thoroughly bureaucratic in its application and capitalist in its structural determination. It contained important elements of what Barrington Moore has  described as 'Catonism', an anti­rationalist, anti­urban, anti­materialist response of the traditional landed ruling class to the rise of industrial capitalism; and reflected the  continuing influence of the landed aristocracy within the British state apparatus and in the developing cadres of professional civil servants. 89 At the same time it  reflected the ethos and interests of an increasingly powerful professional middle class, including civil servants, which saw itself as dedicated to 'public service'. This  class did not challenge the dominance of capital, but rather asserted the need within state and society for a broad and disinterested authority exercised by those  equipped to do so by background, education and experience, in order to contain the squalor, exploitation and class struggles engendered by capitalism and ensure  social stability.90 As such, the ideology reflected the contradictory social forces pulling at the state. Crystallized in the higher echelons of administration, it provided an  ideological discourse for legitimating the state as a separate sphere from capital, exercising the role of impersonal and neutral arbiter uniquely concerned with an  overriding 'public interest', and for the achievement in practice of a degree of autonomy from clashing class interests. This ideology was never expressed in an explicit colonial doctrine or theory of administration, consisting instead of a set of implicit, rarely articulated assumptions.  These beliefs were so widely held that they were rarely mentioned or argued over by administrators in the course of their work.91 It was only after 1945, due to a  greatly intensified attack on

  

Page 105

colonialism in Britain and the international arena and to the declining influence of the Administration within Kenya, that administrators felt a need to express and defend  their premises. The ideology found expression in four critical areas: 1) anti­rationalism, especially with regard to administration; 2) an organicist image of society and  the role of a 'ruling class'; 3) an antipathy to conflict and politics and a belief in slow, controlled change; and 4) a distrust of the effects of bourgeois individualism and  materialism on the social order. The anti­rationalism of paternalistic authoritarianism was expressed in a rejection of explicit theories, doctrines and ideologies as having little value in the practical  world of affairs. The focus on immediate experience involved treating problems serially as they arose, concentrating on the 'hard facts' of the case and neglecting the  possible interrelations of events. Colonial administrators saw themselves as practical men of affairs and had little time and patience for abstract analysis. As one  Provincial Commissioner put it: 'we should not allow ... the results of our work to be undermined by infiltration of the Political Theorists'. 92 The rejection of theory was accompanied by a reluctance to look ahead or anticipate future developments beyond the problem at hand. Implicit in this lack of foresight  was a sanguine acceptance of periodic crises. Problems were dealt with only when they assumed such magnitude that they could no longer be ignored and demanded  immediate attention. This posture was a matter of some pride, as indicative of an ability to cope with any situation that might arise; to 'muddle through' as the proud  phrase had it.93 This attitude was tempered, and then only with regard to short­term events, in areas where a crisis might spill over from the local arena and lead to the  intervention of the higher authorities. Structure and ideology thus combined to create an administrative style that was a notable example of 'disjointed  incrementalism'.94 Nowhere was the suspicion of theory stronger than in its application to administrative organization and methods. The subject of colonial administration was, as we  have seen, conspicuously missing from the training course for colonial administrators. Colonial officials rejected the use of analytic tools for refining administrative  methods and vigorously resisted any suggestion that administration was a technical speciality subject to critical analysis and research in the same way that engineering  or agriculture were. For administrators, administration was ultimately a mysterious art, inexplicable in academic terms, and capable of being learned only through actual  experience by those with a natural aptitude for it that had been awakened and refined by a proper, non­specialist education. Any attempt to teach administration,  according to one senior London civil servant, is 'committing the crime of learning from books something one just does. It is rather like venturing into matrimony only  after a course of Havelock Ellis which, for a healthy nature, should not be

  

Page 106

strictly necessary'. 95 In the end, such beliefs promoted resistance to change and innovation and reinforced the tendency to rely on traditionally established and  sanctioned methods.96 Another key element of paternalistic authoritarianism was the concept of society as an integrated 'organic community' each of whose constituent parts had a specific  role to play in the larger whole.97 The various segments of society were hierarchically ordered according to differentials of wealth, status and authority derived from  their proper role. Each individual had a particular position that imposed certain obligations on him, and if he failed to meet these obligations he '[rent]' the social fabric  and fail[ed] other people, who count[ed] on his performing his job'.98 Harmony and order were the basic characteristics of the organic community. This was coupled  with a strong element of 'pastoral nostalgia' based on a romanticized image of agrarian society (notably the English village of some ill­defined golden past) as the  repository of communal virtues.99 In the public schools this image of society found expression in a constant emphasis on the value of the historic community, the necessity of deference to hierarchy, and  the importance of individuals' identification with and loyalty to the community. The schools 'posed tradition and historic institutions as time­tested oracles of wisdom.  Against these the individual cut a puny figure. Only insofar as he contributed to the community and deferred to tradition did his actions carry meaning'.100 Such values  countered the individuality and competitiveness of bourgeois society and replaced them with a sense of obligation to the traditions and needs of the collectivity, be it  the school, the nation, or the Kenya Administration. The harmony and stability of the organic community was guarded and preserved by strong institutions and by the ruling class: 'you can't have the institutions without a  political class and you can't have a political class without the institutions'.101 The role of the ruling or 'political' class was to rule on behalf of all the other elements of  society and ensure the realization of the common interest. This was the unique function for which its members were prepared from birth. Such ability to rule was  viewed as a supremely British quality: as late as 1950 the Chief Native Commissioner in Kenya could refer with pride to the British 'genius for government'.102 But, if  membership in the ruling class conferred great power, it involved equally great obligations. Belief in the reciprocity of rights and duties and in the mutual obligations of  ruler and ruled was a key element of traditional aristocratic domination contained in administrative ideology.103 In return for the deferential loyalty and obedience of  the ruled, the ruler was expected to protect and promote their physical and spiritual well­being. Paternalism was thus an intrinsic element of the concept of the ruling

  

Page 107

class and one that carried with it the force of a moral duty to the community. Such beliefs about the organic community and the role of the ruling class exercised a profound influence on the self­image of colonial administrators. They firmly  believed that the existence of a stable and integrated social order depended on their exercising their 'duty' to govern. 104 The notion of obligation underlay their ethos  of 'public service'; their belief that political participation should take the form of voluntary and disinterested service in behalf of the common good. Administrators  sought distinction in public service rather than individual achievement and wealth in business and the professions. The desire 'to do one's duty' to society was a  pervasive motive attracting young men to careers in colonial administration.105 Another crucial influence on the Administration, both in terms of its internal esprit de corps and its behaviour toward those it ruled, was the cult of 'games' found in the  public schools and the ancient universities, and the team image propagated by it. The feeling of being a team found expression, particularly in the Provincial  Administration, in an intense feeling of fellowship and sense of solidarity born of the sharing of common experiences, beliefs, and problems: 'the D.C.s thought of  themselves as a brotherhood'.106 This led to strong demands upon the loyalty of individual officers. An official handbook for administrative cadets issued in 1929  insisted that each was 'no longer an isolated individual but a member of an organization to which he owes all the loyalty and allegiance that he can command'.107 Those  who could not or would not meet the standards of the organization 'let the side down'. The handbook reminded cadets that efficiency depended 'not merely on the  ability and zeal of ... individual officers but the whole hearted and genuine teamwork and the impression of esprit de corps suggested by the loyal cooperation and  sympathy between seniors and subordinates alike'.108 The strong sense of solidarity also reinforced the Administration's hostility to outside criticism and sensitivity to  'embarrassing incidents' that might provoke such criticism and the intervention of the metropolitan authorities. A desire to save face led to efforts to protect publicly  both the organization and individual officers, even while those involved might privately be subject to disciplinary measures. Administrative ideology was also expressed in an elaborate code of etiquette and ritual. The members of the ruling class were gentlemen, and in the gentlemanly ideal a  self­assured air of command was combined with social poise and good manners. Such was the force of these beliefs that a Provincial Commissioner could write in  1948 that 'good manners are really the basis of good race relations'.109 The unwritten code of manners prescribed the proper relations with superiors, equals and

  

Page 108

inferiors. In addition, all the major events of social and political life were surrounded by elaborate ceremonial. 110 Correlated with the image of the 'organic community' was a 'belief in the natural organic growth of human institutions, including the institutions appropriate to  government'.111 The gradual evolution of historic institutions expressed in an almost mystical way, beyond any rational explanation, the essential 'genius' of a people.  Although all societies were involved in a process of evolution from savagery to 'civilization', this process proceeded at varying rates in different places and periods. In  any epoch one society stood out as the standard bearer of civilization, and its institutions represented the highest stage of human development then achieved. Until the  Second World War at least, colonial administrators confidently assumed that Britain held this position in the modern world, and it was on this basis that they assumed  the duty of ruling people considered to be lower down the evolutionary ladder and guiding their ascent. Change had to come as a gradual 'organic' evolution, and it was the necessary role of the ruling class to guide society through processes of change in a way that  preserved its vital order and continuity. The fundamental means towards this end was the maintenance of law and order: 'A cardinal point about the whole of the  colonial administrative concept was that you could do nothing unless you had law and order'.112 This guardian mentality was ameliorative in the sense that the ruling  class saw itself as intervening to 'right wrongs' or eliminate sources of disruption rather than introducing direct change. There was no preconceived theory or plan for  shaping the process of social evolution, but rather a determination to maintain social continuity through piecemeal adjustments to social change deriving from other  sources. Government eliminated aberrations and ensured that change was a 'natural and organic' process. Such beliefs both reflected and justified the colonial state's  intervention to control the disruptive effects of the contradictory social forces in a colony without, however, directly contesting the dominance of capital in the  economic sphere.113 Conflict was regarded as inherently disruptive of the harmony of the organic community and it was the duty of the ruling class to moderate or remove sources of  divisiveness. Conflict within the ruling class was muted by common ties of friendship and experience, and the pressures of team solidarity, that cut across divergences  over issues of policy.114 This was reflected in the stress on good manners, which blunted public expressions of hostility and disagreement, and by an emphasis on  public consensus in order to conceal 'conflict from the public eye by wrapping it in the mists of official harmony'.115 When open conflict erupted, colonial  administrators often desired it to take the stylized and not­quite­serious form of a game. Where conflict could be ritualized and surrounded by ceremonial

  

Page 109

that symbolized underlying unity, its most threatening aspects could be eliminated. Thus, one senior administrator, when asked about the clashes between the  Administration and the settlers during the 1920s and 1930s, responded with the following account: Just at the end of the twenties, when relations were very bad between officials and settlers, the then Governor as a deliberate act of policy started a series of cricket matches which  became the Settlers vs. Officials Cricket Matches, the great event of the year ... It was always fought with great bitterness ... On the last night both teams invariably dined at the  favourite club, where we had this tremendous party. 116

Politics in the ideology of paternalistic authoritarianism meant the unrestrained pursuit of self­interest through noisy partisan struggles that ignored the general interest of  the community. As a source of potential disruption that set men against each other and rent the social fabric, 'politics' was something to be controlled and limited. It is  in this view of 'politics' as the greedy, self­serving pursuit of power, wealth and social advantage that we find the clearest assertion in official ideology of the necessary  autonomy of the state. For administrators the function of the ruling class lay in the realm of 'government' rather than 'politics', and the essence of 'government' was  administration. A number of officers in my later interviews summed up the ethos of the Administration with a couplet from Pope's Essay on Man: 'O'er forms of  government let fools contest/Whate'er is best administered is best.' They saw themselves as above politics and untainted by partisan interests, emphasizing that they  were 'completely neutral' and worked in 'an entirely disinterested fashion'.117 This image of the state as a neutral and benevolent arbiter pervaded the Kenya  Administration. The official handbook solemnly informed the new cadet that: He is required to hold impartially the balance between interests that may be conflicting, but are probably complementary, to reconcile the differences and harmonize the views of  different races and communities and above all to avoid accentuating real or apparent divergences by proclaiming himself to be a partisan or champion of any one section.118

The assumption that state officials were uniquely fitted to determine the general interest, to reconcile apparent differences between interests that were 'probably  complementary', reflects the central task of the colonial state. It also provided the basis for the elaboration in the metropole of the concepts of 'trusteeship' and the  'dual mandate'. At the same time, however, the administrator's role as disinterested arbiter required more active intervention in the name of 'fair play' and

  

Page 110

'justice' on behalf of social elements too weak to protect their own interests. The administrators job, according to one former District Commissioner, was to 'look after  the ''have nots" and ensure they received a fair deal'; while another, reflecting on the imperial experience, asserted that 'without bureaucracy there can be no social  justice'. 119 Administrators were strongly committed to achieving 'justice' and 'equity' in society, but as they themselves understood it rather than according to the  selfish and conflicting claims of diverse interests. What they asserted was the right of the state to intervene and place limits on the power of the strong over the weak,  or, to be more explicit, to discipline the accumulation of capital and the exploitation of labour in the interest of the wider legitimacy and stability of the social order.  They believed their detachment and autonomy required their disinterested intervention to moderate the class struggle and correct an oppressive and unbalanced  relationship. It is in this form that the central underlying contradiction of the political economy of Kenya was lodged in the consciousness of administrators. The distrust of 'politics' was closely related to an equally deep suspicion of the socially corrosive effects of individualism and competition in the capitalist market place.  The first generation of colonial administrators at the turn of the century had viewed the process of social evolution through lenses coloured by the self­confident  Victorian mystique of progress. For them, competitive individualism represented the driving force of progress and the highest stage of social development. In 1917  John Ainsworth, one of the most able of the early administrators, told the members of the Economic Commission meeting in Nairobi that the progress of the African  must come from the growth of individualism and 'the old tenets, superstitions and traditions will have to disappear and in place thereof there must evolve a black with  individualistic ideals'.120 Ainsworth and his colleagues were replaced, however, by men for whom economic individualism was tainted with socially irresponsible  selfishness and capitalist society marked by disruptive class struggles, the loss of community and collapse of social harmony. These sentiments were sustained by the  sharpening of the contradictions in the political economy of the colony. By 1945, in a memorandum on native land tenure policy, two influential administrators, H.E.  Lambert and P. Wyn­Harris, bemoaned the 'unrestricted growth of non­co­operative irresponsible individualism among African farmers' and suggested ways to  combat it.121 Paternalistic authoritarianism thus confronted bourgeois liberalism and classical laissez­faire doctrine as the ideology of state bureaucratic cadres charged with  maintaining order in the face of the contradictions and struggles of capitalist development. Neither documents nor interviews provide any significant evidence of  administrator's faith in the

  

Page 111

socially salubrious effect of the invisible hand of the self­regulating market. Administrative antipathy to the destructive effects of unregulated capitalism was applied in  the widest context of the colonial economy to a degree which led the East African Royal Commission to remark in the mid­1950s that 'government policy has  frequently looked upon the normal functioning of the market with suspicion'. 122 Especially in the Provincial Administration, officials' preoccupation with stability and  ensuring a 'fair deal' for Africans and settlers alike reflected 'the extent to which 'rationality' was over­ridden, in administrators' minds, by preindustrial criteria such as  fairness'.123 Distrust of the automatically benign social effects of capitalist social forces provided the rationale not only for state intervention to limit the disruptive  effects of capital on the African population, but also, as we shall see in Chapter 4, state efforts to protect the settlers from market forces that would have led to  widespread economic collapse in the 1930s. The attitudes of colonial administrators towards Africans and pre­colonial African institutions were derived from the assumptions of paternalistic authoritarianism and  shaped by the imperatives of control. They were heavily influenced by officials' attitudes towards class, especially their strong sense of hierarchy into which Africans  fitted as an inevitable and necessary lower class: Gentlemen could be distinguished from players ... All were practiced observers and knew how to 'place' themselves in relation to others. The lower classes were not understood.  There was thought to be nothing to understand, only something to control. They came to a situation they could recognize and one with the added advantage that you could tell  immediately by his skin colour to which class a man belonged.124

The administrators' sense of superiority did not necessarily imply a belief in racially defined differences in intelligence or capability, although such ideas were probably  commonly held, particularly among the European settlers. Administrators tended to adopt a 'wait and see' attitude toward such theories. C.W. Hobley, writing in 1929  that 'the wish may be father to the thought, and we must beware of hasty deductions from observation over a limited period', probably expressed the most common  attitude in the Administration.125 In Kenya, as elsewhere in Africa, whether precolonial African 'tribal' customs and institutions should be conserved, or transformed through the introduction of Western  values and social forms was consciously recognized as a key issue of colonial policy. The attitude of colonial administrators to precolonial forms was marked however  by an ideological ambivalence. This reflected both the deeply rooted dichotomy in European images of non­Western peoples between the 'noble savage'

  

Page 112

and the depraved, ignorant and superstition­ridden savage, and the materially corrosive effects of the colonial political economy on African societies subject to their  control. The early administrators tended to see 'tribal' society as devoid of achievements of value and unworthy of preservation. The peoples of Kenya, most of whom lacked  centralized political institutions, were regarded as occupying one of the lowest rungs on the ladder of social evolution and subjected to particularly harsh judgement. Sir  Charles Eliot, Commissioner of the East African Protectorate from 1900 to 1904, wrote that 'we are not destroying any old or interesting system, but simply  introducing order into blank, uninteresting, brutal barbarism'. 126 This view was an important strain of opinion in both Kenya and Britain, and it persisted to some  degree throughout British rule.127 It was accompanied by a complacent assumption of the inevitable collapse of tribal society in the face of a vastly superior European  civilization. Later generations of officials tended, however to be increasingly uneasy over the inevitable destruction that their predecessors had accepted so calmly. To a significant  degree this reflected a growing disenchantment with the development of Western civilization after two world wars, the Great Depression, and what officials viewed as  the loss of community and divergence from the organic ideal in British society. Governor Sir Philip Mitchell, despite his dismal view of African society, could write in  the preface to a book by one of his administrators: 'And what agreeable people these simple folk are, how like a breath of fresh clean air in contrast to the fetid  wickedness of western civilization gone putrid in the lands of wicked men'.128 John Ainsworth had observed in 1917 that the African's 'social existence is practically  governed entirely by communalistic ideas and sanctions'129 and assumed that these would eventually disappear. His successors, less convinced of the value of  individualism, saw such ideas and institutions as the very essence of the organic community they wished to preserve. Even more important, the more that the Provincial Administration became concerned about the destructive consequences of social change, the more the desire to  conserve 'tribal' institutions as part of an organic community was linked to a belief that their preservation was instrumental for the maintenance of effective control.  While the pioneer administrators had been engaged in a process of conquest in which resistance to British domination had to be crushed, later officials faced the very  different task of maintaining control in the face of the growing contradictions of the articulation of precolonial African structures with settler and metropolitan capital. As  we shall see in greater detail in later chapters, labouring on European estates and in the towns drew Africans out of the orbit of indigenous institutions, while in the  reserve these institutions were being eroded by the development of commodity production and class

  

Page 113

formation. Administrators increasingly confronted the contradiction between the changes required for the growth of capitalist production and trade and the imperatives  of social stability and control. Through all of this the individual African emerged as the artless innocent — an image of grown­up childishness, irresponsibility and unpredictability in which  administrative paternalism found direct expression. 130 Administrators' self­image rested on the assumption of the present incompetence of the African, and his  consequent dependence on their strength and benevolence. Mitchell described Africans as: A people helpless by themselves, spiritually hungry, hungry perhaps for hope more than anything; technically and educationally almost wholly incompetent for the world into  which they were brought in such a sudden, even violent manner; economically totally dependent on new enterprises begun for the first time under the colonial  Governments ...131

Officials firmly believed in their ability to act 'in the best interests' of Africans and to 'protect the African against himself'. This view was so widely diffused through the  colonial state that African representation in the Legislative Council, for example, was based during the inter­war years on the premise that 'two Europeans were  nominated to represent native interests; not native desires, but native interests which by interpretation were very different from native wishes'.132 The success of Africans in achieving a higher level of civilization under the guidance of the Administration was seen in a real sense as a test of their capacity and fitness  to survive on their own in the modern world. Administrators believed that this process would take a very long time. Before the Second World War they measured the  necessary duration of colonial rule in centuries rather than decades. It was common to compare the Africans' position on the ladder of social evolution to that of  ancient Britons before their colonization by Rome, and to reason that if it took Britain almost 1700 years to reach its current level of civilization, Africans could not be  expected to achieve civilization in less than several centuries.133 By the 1920s, after the intrusive and innovative interventions of the pre­1914 era, the Kenya Administration was consolidated as a conservative apparatus of control,  focused on the maintenance of the colonial political economy by short­term 'static adjustment'. During the second and third decades of the century, the increasing  dominance in the Administration of the carefully selected products of the public schools and Oxbridge crystallized an elitist, authoritarian and paternalistic ideology of  domination. This ideology of colonial administration was addressed in the first instance to the rulers themselves, giving the central authorities a degree of normative  'remote control' over widely dispersed field officers and imposing an underlying consistency on administrative

  

Page 114

practice amid the diversity of local conditions. It provided the subjective cognitive framework around which developed the distinctive group solidarity and methods of  rule of the prefectural control apparatus. The authoritarian paternalism of the Kenya Administration was emphatically 'statist'; the ideology of a guardian bureaucracy  whose power derived from the formal structures of the state itself. In defining the tasks of colonial rule, the ideology of the Kenya Administration reflected the social forces in the colony in a reverse mirror image: it was preoccupied  with order and stability in a setting of rapid change; it valued stable social hierarchy amidst the development and confrontation of new class forces; it asserted an  essential social harmony in the context of contradiction and struggle; it valued 'tradition' even as precolonial social forms were being rapidly transformed; it distrusted  'economic individualism' and the uncontrolled play of 'free market' forces while at the same time being committed to 'progress' and development; it desired the  elimination of 'politics' in circumstances increasingly dominated by it. In short, the ideology of the Administration expressed the contradictory position of the colonial  state within the political economy of Kenya, as it struggled to control the consequences of the social forces it had itself set in motion. Authoritarian paternalism did not only define and discipline the rule of colonial administrative cadres; it also proclaimed its legitimacy and demanded the willing  obedience of the indigenous population. Here, too, administrative ideology reflected the contradictory position and roles of the colonial state. One side of the  contradiction was the claim that the legitimacy of colonial rule, the justification for its hegemonic moral and political ascendancy, rested directly on the asserted  autonomy, universality and disinterested fairness of the state. The arbitrary and violent origins of colonial rule and the authoritarian and elitist content of administrative  ideology precluded any claim to legitimacy on the basis of democratic choice or consent. Moreover, the authority claimed for the colonial state was not the explicitly  limited and defined powers of the bourgeois liberal state, but, like its absolutist grandparent, a right and duty to an essentially unlimited power to intervene on behalf of  the maintenance of social order. The consent and obedience of the African population was enjoined on the basis that this authority was neither arbitrary nor partisan,  but exercised benevolently and impartially by a guardian elite in state institutions separate from and above the clashing, self­serving interests of colonial society. These claims were, however, contradicted by other features of the administrative ideology. A paternalism that also insisted on the helplessness and incapacity of the  ruled ('a people helpless by themselves ... almost wholly incompetent',) and their inability to understand or achieve their 'real' interests without the guidance and  assistance of the state

  

Page 115

('totally dependent on new enterprises begun ... under ... the colonial government'; 'without bureaucracy there is no social justice,'), simply reinforced the involvement  of the colonial authorities in the material interests of the African population. Moreover, the fact that 'progress' and 'civilization' were asserted as the objects and  principal benefits of African consent and obedience meant that the legitimacy of the colonial state was tied to providing tangible social and economic improvements.  The very content of the ideology of the Kenya Administration embroiled the colonial state in the contradictory material claims and aspirations developing in the colony. The colonial state thus remained ideologically as well as structurally contained within the political economy of Kenya. The ideological insistence on the autonomy,  impartiality and development of the state responded to and partially recognized and defined, but could not resolve, the central dilemmas of colonial administration: how  to create and sustain the conditions for the development of settler estate production, to which the state was committed as the basis for the political economy of the  colony, while at the same time providing a level of material benefits and protection against overt oppression and exploitation essential to maintain the legitimacy, or at  the very least, tacit, consent to colonial rule among the African population. How could the state be both autonomous and involved? The answer contained in the  ideology and practice of the Administration was the disposition to increasing intervention, regulation, and control of all activities that were thought to affect the state  and social order implemented through its fragmented, piecemeal reactions to crisis and conflict. The manner and degree to which this was accomplished during the  interwar period and the effect on the development of both the state and the political economy of the colony are the subjects of the next two chapters. Notes 1. The Napoleonic reforms of the early 19th century, which created the French Corps of Prefects and gave this administrative apparatus its most common modern  name, represented the culmination rather than the beginning of a long process of development. For historical and comparative perspectives on the development of  prefectural administration see James Fesler, 'Approaches to the understanding of decentralization', Journal of Politics 27(3), 1965; Fesler, 'The political role of field  administration' in F. Heady & D. L. Stokes, Papers in Comparative Public Administration, Institute of Public Administration, Ann Arbor: University of Michigan,  1962; Fesler, 'French field administration: the beginnings', Comparative Studies in Society and History 5(1), 1962; and Brian Smith, Field Administration,  London: Routledge, 1967. 2. The relationship between the state and economic development found expression in

  

Page 116

the first modern economic policy, mercantilism, which 'was precisely a theory of coherent intervention of the political state into the workings of the economy in the  joint interests of the prosperity of the one and the process of the other'. (Perry Anderson, Lineages of the Absolutist State, London: New Left Books, 1974, p.  36). For discussions of the role of the absolutist state in the development of capitalism and the control and suppression of class struggle see ibid., Part I, Ch. 4 and  Part III; Charles Tilly, 'Reflections on the history of European state­making' in Tilly (ed.), The Formation of National States in Western Europe, Princeton:  Princeton University Press, 1975; and Tilly, 'Collective violence in European perspective', in H.D. Graham & T.R. Gurr (eds), The History of Violence in  America: Historical and Comparative Perspectives, New York: Bantam Books, 1969. 3. The ideology of absolutist domination rested on the myth of a stable social order under the domination of an omnipotent state controlled by a 'natural' ruling class  uniquely fitted to its task by an innate ability to rule. (John Armstrong, 'Old regime administrative elites', International Review of Administrative Science 38(1),  1972, p. 27) Prefectural governors, however, were initially largely not aristocrats, but new men risen to their positions on the basis of ability. The nobility frequently  resisted the centralization of state power, but once it had taken place and at the same time preserved their social and economic position, nobles appear to have  increasingly entered state service and by the 18th century dominated its elite cadres. (See ibid., and Armstrong, 'Old regime governors; bureaucratic and patrimonial  attributes', Comparative Studies in Society and History 14(1), 1972.) 4. For typical public administration views see, for example, F. F. Ridley (ed.), Specialists and Generalists, London: Allen and Unwin, 1968. John Armstrong  analysed aspects of the ideology of bureaucratic elites in relation to 'economic development' in his The European Administrative Elite Princeton: Princeton  University Press, 1973, but without an understanding of them as strategies of domination in changing circumstances of capitalist development and class struggle. 5. The prefects' degree of control over other government operations is formalized in 'integrated prefectural systems' such as the Kenya Administration, studied here,  where the field agent has direct authority over all other departments in his area or exercises responsibility himself where the other departments are not present. (For an  analysis of different prefectural structures see Robert C. Fried, The Italian Prefects, New Haven, Conn.: Yale University Press, 1963, p. 205–316; and Smith, Field  Administration, pp. 44–124.) The conflict between centralized control and local discretion of subordinates has long been recognized as a characteristic of  bureaucracy in general, and of organizations of dispersed field staffs in particular, with the consequent possibility of local modification of and deviation from central  policies. (See, for example, Michel Crozier, The Bureaucratic Phenomenon, Chicago: University of Chicago Press, 1964, p. 156; Anthony Downs, Inside  Bureaucracy, Boston: Little, Brown, 1967, pp. 133–6; James March & Herbert Simon, Organizations, New York: Wiley, 1958, pp. 128–9; and more generally,  Amitai Etzioni, The Comparative Analysis of Complex Organizations, New York: Free Press, 1961. For a critical perspective see Stewart Clegg & David  Dunkerley, Organization, Class and Control, London: Routledge, 1980, especially Chs 12 and 13.) The control methods applied to prefectural agents have  included field reviews of performance by superiors or special inspectorates; regular mandatory visits to the capital for checking accounts and performance; special  boards of enquiry for corruption and malfeasance; multiple and overlapping lines of communication with the centre to prevent officers from acquiring a monopoly over  information; periodic rotation of postings to prevent officers from identifying too closely with local interests; prohibition of posting of officers in their home regions; and  even attempts to elaborate sufficient laws and regulations to cover every possible contingency. (See Fesler, 'Political role', pp. 129–34; Fesler, 'French

  

Page 117

field administration', pp. 76–81; Armstrong, 'Old regime governors', pp. 2–29; and John Phelan, 'Authority and flexibility in the Spanish imperial bureaucracy',  Administrative Science Quarterly 5(1), 1960, pp. 47–65.) 6. D.A. Low, Lion Rampant: Essays in the Study of British Imperialism London: Frank Cass, 1973, Ch. 2; and for a discussion of the similarities and differences  between colonial and European state development, James C. Scott, The Moral Economy of the Peasant, New Haven, Conn: Yale University Press, 1976, pp. 96– 8. 7. Cosmo Parkinson, The Colonial Office from Within, 1909–1945, London: Faber, 1947, p. 55. 8. Margery Perham, 'Introduction' to V. Harlow et. al. (eds), History of East Africa, Vol. II, Oxford: Clarendon Press, p. xxxii. 9. J. M. Lee, Colonial Development and Good Government, Oxford: Clarendon Press, 1967, p. 12. 10. The lack of clarity in the relationship between the Secretary of State and the Governor is evident in the confused efforts to define their respective spheres of formal  authority in Parkinson, Colonial Office, pp. 62–3, 137; and George Fiddes, The Dominion and the Colonial Office, London: G.P. Putnam, 1926, pp. 45, 49. In  constitutional terms the Secretary of State's authority to intervene was technically unlimited: 'it is well understood that the Secretary of State is entitled to intervene in  any matter of administration within a Governor's authority, whether legal powers are involved or not.' (Sir Kenneth Roberts­Wray, Commonwealth and Colonial  Law, New York: Praeger, 1966, p. 339.) However, while the Secretary of State could refuse assent to items of local legislation, disallow ordinances already passed, and legislate directly through a Royal  Order­in­Council, as well as issue direct orders to a Governor and dismiss him if he failed to compy, these were extreme controls clearly intended for use only in  exceptional circumstances. Their existence indicated that there were limits to which the man on the spot would be trusted. Nevertheless, since resort to such  sanctions would in itself precipitate a crisis, the metropolitan authorities generally sought to exhaust every possibility of persuading the government of a colony to  modify a policy before confronting what one Secretary of State termed the choice of having to 'back or sack' the Governor (Interview 04PB). 11. Perham, 'Introduction', p. xxvii. 12. Kenya was the subject of no less than 325 questions in the House of Commons between 1925 and 1929 alone. (Figures from E.A. Brett, 'Development policy in  East Africa between the wars', unpublished Ph.D. dissertation, University of London, 1966, p. 10, n. 1.) 13. Sir Charles Eliot, a professional diplomat with no previous African experience and the second Commissioner of the East African Protectorate, began the official  policy of encouraging white settlement. He resigned in 1904 after bitter clashes with his superiors at the Foreign Office over the desire of the latter to defend African  interests, notably those of the Maasai, against displacement by settlers and their efforts to limit his discretion in making land grants. Sir James Hayes­Sadler, Governor  from 1905 to 1909, was a weak and ineffectual administrator who had great difficulty dealing with the settlers and was transferred and demoted by the Colonial Office  to the lesser post of Governor of the Windward Islands. His successor, Sir Percy Girouard, a Canadian soldier and one­time Governor of Northern Nigeria, resigned  in 1912 after increasing conflicts with the Secretary of State, Lewis Harcourt, over the movement of the Maasai from the Rift Valley to make way for white settlers. A  decade later, Sir Edward Northey, a South African Major­General, ran into conflict with the Colonial Office over his circulars instructing the Provincial Administration  to help recruit African labour for settler estates (see below, Chapter 4), and was eventually dismissed by Winston Churchill, the Secretary of State, after it was  discovered he had

  

Page 118

secretly purchased shares in a local sisal plantation. (See G. H. Mungeam, British Rule in Kenya, 1895–1912, Oxford: Clarendon Press, 1966, Chs V, IX and  XII; and my 'Administration and politics in colonial Kenya', Ph.D. thesis, Yale University, 1974, Ch. II and Table 1.) 14. Fiddes, Dominion and Colonial Office, p. 61. 15. Sir Joseph Byrne, Governor from 1931–6, was a barrister and Brigadier­General who had previously served as Governor of Sierra Leone. His governorship was  marked by considerable conflict with the settler community and he was succeeded by Sir Robert Brooke­Popham, an Air Chief Marshal of the RAF and former aide­ de­camp to the King, a man with no colonial experience whatever who returned to active service after the outbreak of war in 1939. His successor, Sir Henry Moore,  was the first man who had spent his entire career in the Colonial Administrative Service (including several years in Kenya) to be appointed Governor of the Colony. 16. Beneath the Governor there was a Chief Secretary (known before 1938 as the Colonial Secretary — to avoid confusion the later title will be used in this context)  who was the executive head of the Administration as well as head of the entire civil service in the colony. The Chief Secretary was assisted by a small Secretariat,  staffed by a few administrative officers, and he and this small office comprised the central organization of the Administration. Beneath the central administration, the  field organization of the Provincial Administration was organized into 4–6 provinces and approximately 35 districts headed by Provincial and District Commissioners  respectively, with the latter usually assisted by one or more junior District Officers. The numbers of provinces and districts varied due to periodic reorganization. The  four main provinces were Coast, Central, Rift Valley and Nyanza. In the north, the Northern Frontier District and Turkana districts were administered separately from  the rest of the Provincial Administration and were eventually combined into the Northern Province. The two Maasai districts were also separately administered as, in  effect, another Province under an Officer­in­Charge, Maasai, who had a similar salary and status to the Provincial Commissioners. 17. Interview 20IFS. 18. A classic example was the issue of establishing Provincial Native Councils which was discussed and debated for almost a decade, 1938–47, before being  dropped. During that period the field administration in Central and Nyanza provinces went ahead and experimented with informal versions of the councils on their own  initiative, while the administration in other areas rejected them as premature. (Kenya National Archives (KNA), various papers in Ministry of African Affairs 7/575  and also 'Minutes of the Provincial Commissioners' Meeting of October 24–26 1946, DC/MKS15/3.) 19. Interview 219F. Provincial Commissioners, even though they had wide formal authority as the executive heads of the provinces, would set provincial policy only  after close consultation with their District Commissioners and with considerable deference to their views. Even more important, the Provincial Commissioners viewed  themselves primarily as field officers, identifying with the District Commissioners and acting as spokesmen for the views of the field administration to the Secretariat.  Instead of being a connecting link from the centre to the field, the actual role of the Provincial Commissioner was 'to cope with headquarters, with the Secretariat or  whoever ... if there was a query or complaint' (Interview 214F). 20. The cleavage between the field administration and the central authorities, the protracted decision­making process, and the discretion, indeed, the fiercely defended  independence and frequent eccentricity of District Commissioners are all common elements of the history and folklore of British colonialism in Africa. For a collection  of anecdotal accounts illustrating the methods and mores of colonial rule, based on BBC interviews with former administrative and technical officers (including several  who

  

Page 119

served in Kenya), see Charles Allen (ed.), Tales From the Dark Continent, New York: St Martin's Press, 1979. 21. As one administrator put it: 'In those happy days nobody wanted to go into the Secretariat. It was a marvellous life outside. You felt you were working with the  people, bettering their lot ... This you didn't find in the Secretariat where you were churning papers.' (Interview 227FS.) 22. Interview 217FS. 23. Public Record Office, Kew, UK (PRO) CO/544 Kenya Executive Council Minutes, various volumes, passim. 24. Kenya Government Library (KGL), 'Kenya: Report by Lord Hailey following his Inquiries in April, 1940', p. 40. 25. KGL, 'Kenya: Report by Lord Hailey', pp. 9–15. 26. Interview 227FS. 27. Philip Selznick, Leadership in Administration, Evanston, Ill.: Row, Petterson, 1957, p. 17. 28. The vast majority of the population of a 'settled' district was also African. The differences were that a significant proportion of the African population lived and  worked as labourers on the European farms that occupied a large part of the area of the district and that the district contained at least one town with a 'sizeable' (often  no more than a few hundred) European and Asian population. In 'African' districts the Africans lived and worked on their own lands and within the context of their  own institutions. A few districts like Kiambu, Nyeri and Machakos combined both sets of characteristics. 29. The recommendations for the restoration of the unitary system of Administration and the development of local government in the settled districts emerged from the  work of the Feetham Commission on Local Government. See Report of the Local Government Commission, Vol. I, London: Crown Agents, 1927. 30. For example, in 1922 an official of the East African Department of the Colonial Office commented: We have taken credit to ourselves for the creation of the post of CNC as likely to ensure that native interests are carefully looked after, and we may find ourselves exposed to  criticism in Parliament and elsewhere if we agree hurriedly to a change of policy which may be represented (and correctly) as lowering the status of the officer charged with  responsibility for the welfare of the natives.

PRO/CO 533/281, H.F. Batterbee to W.C. Bottomley, Minutes of 16 October 1922. Other papers on the attempts to abolish the CNC are found in that volume  and also in PRO/CO 533/382/15406. 31. KGL, 'Kenya: Report by Lord Hailey', p. 31. 32. Roger Howman, African Local Government in British East and Central Africa. Part I, p. 4 (Reprint Series of the University of South Africa, no. 4, Pretoria,  1963). Howman, the Native Commissioner in Southern Rhodesia, visited Kenya and the other East African colonies in 1951–2 to collect information on African local  government and prepare a series of reports originally published in 1952–3. He was sufficiently struck by the dominant position of the Administration in Kenya and the  other colonies, in sharp distinction to its position in Southern Rhodesia, to go to considerable pains to explain the rationale behind it. 33. Robert Heussler, Yesterday's Rulers: The Making of the British Colonial Service, London: Oxford University Press, 1963 p. 54. 34. J.L. Gilks, the former Principal Medical Officer in Kenya publicly complained in 1935: The main feature of the Government machine is that every department is a complete unit and every officer from the head down to the most junior member is

  

Page 120 completely shut off in a departmental cage. The occupants may converse with one another through the bars, but they are prohibited from trespassing on the other man's territory.  Each department functions independently of all the others and there is no contact and no co­ordination below the Secretariat and little, if any, departmental teamwork in the  provinces. ('The relation of economic development to public health in rural Africa', Journal of the African Society 34, 1935, p. 37: My thanks to Charlotte Yates for this reference.)

35. For example, a 1926 circular on the 'Position and Responsibilities of Administrative Officers in Native Areas and their Relationship with the Departmental Officers'  stated: In order to avoid division of authority in the control of native populations and action by Departmental Officers not in conformity with the general policy of the district, it is  essential that Department Officers should act not only in close consultation with, but under the general direction of, the District Commissioner. The Senior Commissioner [Provincial Commissioner under the dual administration system] is, within the limits of his province, the principal executive officer of Government, and is  personally and directly responsible to the Governor for the peace and good order of his province and for the efficient conduct of all public business therein. It is his duty to  supervise not only the work of his administrative staff, but that which is done in his province by all Departmental Officers. Any matters which are susceptible of settlement by direct communication between the Senior Commissioner and local Departmental Officers should be so adjusted without prior  reference to headquarters ...

(KNA/PC/NZA 2/555, Secretariat Circular No. 66, 11 October 1926.) The Circular left open the question of the relation between a departmental officer and his  department head in Nairobi and how he was to deal with the divided authority over him between the Provincial Commissioner and the former. Similar circulars  were issued in 1927 and 1935. 36. Interview 219F. 37. The task of sorting out conflicts between administrators and technicians in the field fell largely on the shoulders of the Provincial Commissioners. They dealt with  the relations between their subordinates and the departmental officers in a similar manner to the way in which they protected the discretion of the Provincial  Administration in dealing with the Secretariat. This task was facilitated by the junior rank of the departmental officers posted in the field which made them clearly  subordinate to the Provincial Commissioner. 38. Interview 04PB. 39. Interview 20IFS. 40. KNA/MAA 10/64 C.N.C., E.B. Hosking 'Memorandum' to Chief Secretary, Gilbert Rennie, July 1940. 41. Interview 01PS. See also Downs, Inside Bureaucracy, pp. 118–22. 42. The pattern of these linkages and their effect on metropolitan politics is clearly illustrated in the 1922–3 conflict between the European and Asian communities of  Kenya that led to the 'Devonshire Declaration' of 1923. See Robert G. Gregory, Sidney Webb and East Africa, Berkeley & Los Angeles: University of California  Press, pp. 5–45. For a discussion of the activities of the organizations representing British merchant capital, such as the Joint East African Board and the London and  Liverpool Chambers of Commerce, see E.A. Brett, Colonialism and Underdevelopment in East Africa, New York: Nok Publishers, 1973, passim. 43. Prominent among these contacts were Dr J. H. Oldham, Secretary of the Internation Missionary Society, and W. MacGregor­Ross, former Director of Public  Works in Kenya and an ascerbic critic of Government and the settlers, who had been forced to retire by settler pressures.

  

Page 121

44. The major commissions investigating problems in Kenya or East Africa as a whole between 1919 and 1939 were: 1925 — The East Africa Commission (Ormsby­Gore) 1929 — The Commission on Closer Union of the Dependencies in Eastern and Central Africa (Hilton Young) 1930–31 — Joint Parliamentary Committee on Closer Union in East Africa 1932 — Investigation by the Financial Commissioner (Lord Moyne) on Certain Questions in Kenya 1932–34 — The Kenya Land Commission (Carter) 1934 — Commission of Inquiry into the Administration of Justice in Kenya, Uganda, and Tanganiyika Territory. (Bushe) 1936 — Commission on the Financial Position and System of Taxation in Kenya (Sir Alan Pim)

(The names in parentheses are those of the chairman or sole member of the commission.) 45. For example, in 1929, Archdeacon W.E. Owen, an Anglican missionary in Nyanza Province and a prominent critic of the Administration, complained to the  Colonial Office and the British press about the use of forced labour, especially of women, by local administrators. (PRO/CO 533/368/15612). In 1921–2 a District  Officer, S.V. Cooke, wrote directly to the Colonial Office in an attempt to thwart clandestine settler efforts to acquire the land of the Samburu tribe near Maralal  (Interview 05PS). 46. Personal Communication. For some specific examples: In 1917 Mervyn Beech, an experienced District Commissioner with a flair for ethnography, wrote an  article on Kikuyu land tenure ('Kikuyu system of land tenure', Journal of the Royal African Society 7, 1917, pp. 46–59 that contradicted the official position of the  Kenya Government by claiming that the Kikuyu possessed a form of individual rights in land. To compound the transgression, Beech circulated reprints of the article  among his fellow officers. The Executive Council responded by ordering the issue of an official circular denouncing Beech's views and requested that the Secretary of  State consider issuing an official disclaimer to the Royal African Society. It recommended that Beech also be severely censured. A short time later he was forced to  retire (PRO/CO 544/14, Minutes of the Executive Council Meeting of 22 October 1918). Cooke (see n. 45) was rewarded for his letter to the Colonial Office with a  severe rebuke from the Chief Native Commissioner for going outside proper channels of communication. Further indiscretions resulted in his transfer to the  Tanganyika Administration at the request of the Kenya Government (Interview 05PS). Cooke, in many ways a classic organizational maverick, continued to cause  trouble in Tanganyika and was forced to retire in 1937. He then returned to Kenya and entered politics, being elected to the Legislative Council in 1938 and serving  until 1961. 47. There was a Municipal African Affairs Officer in Nairobi, but he was officially on secondment to the settler­dominated Nairobi City Council and had only advisory  powers. One incumbent of this position emphasized how different the job was from the ordinary work of the Provincial Administration: it was a foretaste of things to come which most administrative officers never came up against. I was in contact with Africans who were remote from tribal control, remote from the  values which the Administration had worked on, remote from the methods which the Administration customarily used (Interview 206FS).

48. Colony and Protectorate of Kenya, Report of the Commission of Inquiry Appointed to Examine the Labour Conditions in Mombasa, Nairobi: Government  Printer, 1939, paras 4, 54. 49. Gavin Kitching, Class and Economic Change in Kenya: The Making of an African Petit Bourgeoisie, New Haven, Conn.: Yale University Press, 1980, pp.  280–97. M.P.K.

  

Page 122

Sorrenson, 'The official mind and Kikuyu land tenure, 1895–1939', East African Institute of Social Research, Conference Papers, 1963. 50. See, for example, the comments on the inadequacies of the methods used to estimate population in H.E. Lambert, District Commissioner of Embu, 'Notes on the  population of Embu Native Reserve' in Kenya Land Commission, Evidence, Vol. 1, Nairobi: Government Printer, 1934, pp. 556–8; and the remarks of the  Statistician to the East African Governor's Conference in ibid., p. 1099. 51. D.A. Lury, 'African population estimates: back projections of recent census results'. Economic and Statistical Review, East African Statistical Department,  September, 1965, pp. x–xi. Lury presents the following comparison of official population figures and his revised estimates of the actual African population. 1931

1921

1939

Official*/Revised*

Official*/Revised*

Official*/Revised*

2.483

2.967

2.9–3.7

3.786

4.109

4.790

*Figures in millions 52. PRO/CO 544/58, 'Minutes of the Executive Council Meetings of 16 February 1939 and 12 April 1939'. The Council insisted that with proper farming methods  the land in the Kikuyu reserves would be adequate for 25 years. 53. Interview 201FS. 54. Interviews 201FS, 105F, 214F, 217FS. 55. Interview 201FS. 56. The District Commissioner in his combined role of local policeman, judge and jury had the power to levy fines and issue short prison sentences for refusal to  comply with official policy instructions or local orders issued by himself or the appointed chiefs. He also had the power to control public meetings in his district and  regulate the activities of local associations. He could deal with more persistent opposition by arranging for the deportation of recalcitrant individuals to remote parts of  the colony and for the banning of 'subversive' organizations, and could back these sanctions with the threat or actual use of armed force through his own Tribal Police  (although these had rudimentary training and weapons), the regular Kenya Police, or, ultimately, the garrison of the King's African Rifles stationed in Kenya. The actual  use of the latter two units was not regarded as a part of routine administration, but the Administration elaborated a series of explicit practices for field officers to render  it more controllable and predictable in its outcome. A secret pamphlet of 'Instructions on the Use of Armed Force in Civil Disturbances' was issued in 1930 with  revisions in 1934, 1940, and 1946. A covering circular emphasized the need to keep the pamphlet strictly secret. (KNA/MAA 10/127.) A secret circular of January  1945 added instructions on the use of troops for demonstration purposes, i.e., 'Showing the flag', and on the requisitioning of troops for actual use in quelling civil  disturbances. (KNA/PC/NZA 2/665; E.R.E. Surridge, Acting Chief Secretary, Circular of 20 January 1945.) 57. Harold Wilensky, Organizational intelligence, New York: Basic Books, 1967, p. 40. 58. Interview 04PB. 59. Lewis Coser, 'Violence as a method of conflict resolution' in Coser, Continuities in the Study of Social Conflict, New York: Free Press, 1967, p. 106. Coser,  'Some social functions of violence' in ibid pp. 82–92. 60. Interview 230T. Official policy specified Swahili rather than English as the language of African primary education (PRO/CO 544/30; 'Minutes of the Executive  Council Meeting of 6 September 1929'). The members of the Council understood the political

  

Page 123

implications of what they were doing and recommended that Administration and Education Department officers 'should take every opportunity of explaining fully  the influences underlying this recommendation to native tribes such as the Kikuyu, whose susceptibilities it may be expected to offend, and who may be in danger  of misunderstanding the change'. (ibid.) As a result of such decisions Swahili and English became aspects of the racial stratification of Kenya. Swahili was the  language used between European and African and symbolized the latter's subordinate position. English was considered the exclusive property of Europeans and an  African who spoke English to a European was considered 'cheeky' and needed to be put in his place. 61. Interview 207FS. 62. Interview 128FA. This man, served under the British as a District Assistant and in 1961 was one of the first Africans appointed a regular District Officer in the  Administration. I am also indebted to Dr Timothy Riungu, Dr Kivutu Ndeti and Dr John Lonsdale, for additional information on the role of interpreters. 63. Downs, Inside Bureaucray, pp. 228–36: Amitai Etzioni, Formal Organizations, New York: Free Press, 1961, pp. 156–60. 64. Fesler, 'Approaches', p. 556, see also Herbert. Kaufman, The Forest Ranger: A Study of Administrative Behaviour, Baltimore: Johns Hopkins University  Press, 1960, esp. pp. 161–200. 65. Margery Perham summed up the underlying premise in her, 'Introduction' to Heussler, Yesterday's Rulers, p. xx. 66. Armstrong, European Administrative Elite, p. 152, and also pp. 150–5. See also Robert Moses, The Civil Service of Great Britain, New York: Columbia  University Studies in History, Economics and Public Law, 1914, esp. Chs 3–7. The result was both the denial of higher positions to the 'uneducated' sons of the petty  bourgeoisie and their confinement largely to subordinate clerical positions, as well as the definitive subordination to the generalist administrators of the technical  specialists who had begun to occupy some of the highest posts during the middle of the 19th century. See, for example, G. K. Fry, Statesmen in Disguise: The  Changing Role of the Administrative Class of the British Home Civil Service 1852–1966, London: Macmillan, 1969, pp. 36–8, 46–8; Henry Parris,  Constitutional Bureaucracy: The Development of British Central Administration Since the Eighteenth Century, London: Allen and Unwin, 1969, pp. 134–59,  passim. 67. Armstrong, European Administrative Elite, pp. 271–3; Parris, Constitutional Bureaucracy, p. 39, notes that it was in India that the term civil servant first  came into use in English to distinguish civilian officials from the military officials of the East India Company. 68. The purpose was the same as that later adopted in the metropole: open competition did not involve attracting the ill­bred and the ill­balanced middle class into the Indian service ... Like the English cabinet and the English aristocracy, the Indian  civil service was to be open to gentlemen who had inherited breeding and culture, and to those of the middle class who made themselves gentlemen by acquiring the same  breeding and culture. (Moses, Civil Service, p. 61.)

69. Bradford Spangenberg, 'The problem of recruitment for the Indian Civil Service during the late nineteenth century', Journal of Asian Studies 30(2), 1971, pp.  341–59. 70. F. Musgrove, The Migratory Elite, London: Heinemann, 1963, pp. 173–4. In the competitive examinations of August 1910, 209 candidates competed for 28  class I Clerkships in the Home Civil Service, and for 60 ICS vacancies and 25 Eastern Cadetships (administrative posts for the Malay states and Straits Settlements).  (Moses, Civil Service, pp. 59–56; Fry Statesmen in Disguise, pp. 52–8.) 71. Their previous occupations indicate the extent of their wanderlust. John Ainsworth was the son of a Manchester tradesman and had spent five years as a trader in  West Africa and the Congo before entering the employ of the Imperial British East Africa

  

Page 124

Company. H.L. Hinde was a doctor in the Congo. Charles Hobley had been a geologist and then an administrator in Uganda. Three had tried ranching or farming  in the American West and another had been a tea planter in Ceylon. One was a former clerk of the Bank of England and another a barrister. More than a dozen  were former army officers and four were former officers of the Royal Navy. Several had served in the civil services of the South African Colonies while others had  worked in the governments of Nigeria, Cyprus, Egypt, and North Borneo. There was even a Norwegian engineer, a Eurasian clerk from India, and an illiterate  Maltese sailor. (T.H.R. Cashmore, 'Studies in district administration in The East African Protectorate, 1895–1918', Ph.D. dissertation, Cambridge University,  1965.) 72. ibid., p. 30. Cashmore notes that 'parsons were notorious for their small stipends and large families; their sons, however well educated, must win their way in the  world', and that, 'the Peers were poor (and Scottish)'. (ibid.) 73. ibid., pp. 24–5. 74. R. Meinertzhagen, Kenya Diary 1902–1906, London: Oliver & Boyd, 1957, entry of 1 December 1904, p. 132. (Meinertzhagen was then a lieutenant in the  King's African Rifles. 75. PRO/CO 533/74, Secret despatch of 26 May 1910, Girouard to Crewe, quoted in Mungeam, British Rule, p. 216. 76. Some of the officials of the Imperial British East Africa Company earlier acquired particularly evil reputations for unreliability, drunkenness and bellicosity. See, for  example, J. Forbes Monro, Colonial Rule and the Kamba: Social Change in the Kenya Highlands, 1889–1939, Oxford: Clarendon Press, 1975, pp. 35–6. On  the 'poor quality' of early administrative staff in the Protectorate see Mungeam, British Rule, pp. 49–50. 77. PRO/CO 533/74/22078; Dispatch of 14 June 1910, Girouard to Seely, quoted in Cashmore, 'Studies in district administration', p. 24. 78. Ralph Furse, Aucuparius: Recollections of a Recruiting Officer, London: Oxford University Press, 1962, passim. Furse describes his method of selection and  defends it against 'scientific' criteria on pp. 216–32.) 79. Francis Newbolt, Appointments Handbook, quoted in Heussler, Yesterday's Rulers, p. 76. 80. PRO/CO 533/485/38297/1, W. Ormsby­Gore, Minute of 8 October 1937. The issue being discussed was a suggestion to appoint a new Chief Native  Commissioner for Kenya from the Sudan Political Service. 81. See the data complied by R.K. Kelsall, in Higher Civil Servants in Great Britain, London: Routledge & Kegan Paul, 1955, Tables 17, 23 and pp. 118–45. 82. Information on the educational background of technical officers is scattered through the listings in the Kenya Staff Lists and the brief biographical entries in the  Colonel Office List, both published annually. Although too incomplete to permit statistical summaries, this information clearly shows the general patterns noted in the  text. 83. Quoted in Ian Weinberg, The English Public Schools: The Sociology of Elite Education, New York: Atherton Press, 1967, p. 97. 84. Sheldon Rothblatt, The Revolution of the Dons: Cambridge and Society in Victorian England, London: Faber, 1969, p. 271. 85. The dominant role of classics was so great that it was widely believed that a first class honours degree in 'Greats' (Classical philosophy and literature) fitted a man  for high achievement in almost any career. Furse reported that while on a tour of Kenya in 1936 he spoke to Sir Vincent Glenday, 'the masterful ruler of the Northern  Province' who 'held that ''Greats" was the best training for African Administration. "A man who has read 'Greats' can tackle anything. I can say that, for I did not read  them myself." ' (Aucuparius, p. 259). 86. When asked how they learned administration, none of the former members of the

  

Page 125

Kenya Administration interviewed felt it was an important factor in their experience. As one administrator put it: 'This was a very pleasant experience for me, but it  really wasn't very necessary. It enabled me to learn the grammar of Swahili, but apart from that it really made very little difference to my qualifications'. (Interview  214F). 87. Interview 227FS. 88. Interview 225FS. 89. Barrington Moore, Social Origins of Dictatorship and Democracy, Boston: Beacon Press, 1967, pp. 491–96. See also, Armstrong, European  Administrative Elite, pp. 89–90, 101; and Cynthia F. Behrman, 'The mythology of British imperialism', Ph.D. dissertation, Boston University, 1965. 90. Gareth Stedman­Jones, Outcast London, Harmondsworth: Penguin Books, 1976, pp. 268–70. 91. Heussler (Yesterday's Rulers, pp. 213–14) noted that it was 'often difficult, if not impossible' to get administrators to speak philosophically about their work. See  also Brett, Colonialism and Underdevelopment, pp. 37–40. 92. KNA/MAA 7/126. E.H. Windley, Provincial Commissioner, Central Province to C.H. Thornley, Deputy Chief Secretary, letter of 6 December 1948. 93. No less a figure than Stanley Baldwin stated: The Englishman is made for a time of crisis, and for a time of emergency. He is serene in difficulties but may seem to be indifferent when times are easy. He may not look ahead, he  may not heed warnings, he may not prepare, but once he starts he is persistent to the death and he is ruthless in action. It is these gifts that have made the Englishman what he is,  and have enabled the Englishman to make England what it is. It is in staying power that he is supreme and ... to some extent impervious to criticism. (Quoted in Rupert Wilkinson,  The Prefects: British Leadership and the Public School Tradition, London: Oxford University Press, 1964, p. 86.)

94. The principal theorist of incrementalism, Charles Lindblom, incorporated the phrase commonly used by the British to describe their approach into the title of one  of his major papers: 'The science of "muddling through" ', Public Administration Review, 19(2), 1959. 95. C. H. Sisson, The Spirit of British Administration, London: Faber, 1959, p. 28. 96. One recent study criticizes British administrators negotiating Britain's entry into the Common Market in the early 1960s for their subservience to 'tradition and  conventional wisdom' and lack of technical expertise, noting: 'British Treasury officials in particular have compensated for their "amateurism" by grounding their thinking  and action on received doctrine', (M. J. Brennan, Technocratic Politics and the Functionalist Theory of European Integration, Center for International Studies,  Ithaca: Cornell University, 1969, p. 29.) 97. Michael Lee has noted the influence on colonial policy of the idealist tradition in British political thought and the concept of the organic community, in Colonial  Development and Good Government, London: Oxford University Press, 1967, pp. 19–20. See also E.W. Evans, 'Principles and methods of administration in the  British colonial empire', Principles and Methods of Colonial Administration, The Colston Papers, London: Butterworth Scientific Publications, 1950, p. 11; and  Kenneth Robinson, The Dilemmas of Trusteeship: Aspects of British Colonial Policy Between the Wars, London: Oxford University Press, 1965, pp. 89–91. 98. Behrmann, 'Mythology', p. 155. 99. Armstrong, European Administrative Elite, p. 155. 100. Wilkinson, The Prefects, pp. 42–3. Ironically, may of the 'traditions' of the late Victorian and Edwardian public school were in fact the relatively recent creations  of mid­19th century public school reforms. 101. Interview 04PB. 102. KNA/Office of the Chief Secretary 1/1195. Chief Native Commissioner, E.R. St A.

  

Page 126

Davies, 'Address to the St George's Society at Kisumu', 22 April 1950. 103. See Reinhard Bendix, Nationbuilding and Citizenship, Garden City, NY: Doubleday Anchor, 1969, pp. 47–73. 104. Interview 218F. R. Tatton­Brown, 'How was colonialism justified: a personal view', unpublished seminar paper, St Catharine's College, Cambridge, 1968. 105. For some, service was a family tradition: 'I was the younger son of a very much regular army family and my elder brother went into the army and my second  brother went into the army ... so it had to be a service of some sort. There was no possibility of business or anything like that.' (Interview 219F). What is even most striking, however, is how the sons of businessmen and professionals found the idea of their father's career unacceptable and turned to  administrative service to find a 'worthwhile' job with real 'responsibility' and the opportunity to 'create' or 'really achieve something'. 106. Interview 103F. 107. Life and Duties of an Administrative Officer, Colony and Protectorate of Kenya, Nairobi: Government Printer, 1929, p. 5. 108. ibid., p. 6. 109. KNA/MAA 7/126, E.R. Windley to C.H. Thornley, letter of 8 December 1948. 110. The Kenya National Archives contain more than 500 separate files under the general heading of 'Ceremonial' dealing with everything from the proper form and  occasion for dress uniforms, to the ceremonial order of precedence of various official ranks, to the lists of those entitled to official Christmas cards. 111. Evans, 'Principles', p. 11. 112. Interview 208FS. 113. These attitudes in Kenya and elsewhere in British Africa directly reflected what Anthony Low has described as the 'settled view' of the administrative elite in  India, which emerged in the late 19th century after the shock of the Mutiny in 1857–8 and the reformation of the Indian Civil Service around the guardian generalist  District Commissioners. This 'settled view' emphasized administrative control and prevention of the 'dissolution' of indigenous society, in reaction to the energetic  intervention of the pre­1857 reformers who sought to transform 'decadent' Indian society. Nevertheless, as Low notes, 'the settled view was never an ideology of  stagnation. All its exponents believed in "progress", howsoever much they were concerned about its disruptive effects'. ('Empire and social engineering' in his Lion  Rampant, pp. 65, 58–70.) 114. W.L. Guttsman, The British Political Elite, London: MacGibbon & Kee, 1965, pp. 148–9. 115. Wilkinson, The Prefects, p. 36. 116. Interview 210S. 117. Interviews 219F, 221S. 118. Life and Duties (see n. 107), p. 6. 119. Interview 218F; Tatton­Brown, 'How was colonialism justified', p. 8. 120. John Ainsworth, 'Memorandum on the Question of Segregation as Between Black and White in the East African Protectorate', in East African Protectorate.  Economic Commission: Evidence, Nairobi: Government Printer, 1917, p. 35. 121. H.E. Lambert & P. Wyn­Harris, 'Memorandum on Policy in regard to Land Tenure in the Native Lands of Kenya', in Colony and Protectorate of Kenya. The  Kikuyu Lands, Nairobi: Government Printer, 1945, p. 64. 122. East African Royal Commission, 1953–55, Report, Cmd 9475, London: HMSO, 1955, p. 66. 123. Paul Mosley, 'Protecting the "core" of the settler economy: pricing and marketing policies for wheat, maize and dairy produce 1929–1952'. Conference on the  Political Economy of Colonial Kenya, 1929–52, Cambridge University, June 1975, p. 8.

  

Page 127

124. N. S. Carey­Jones, The Anatomy of Uhuru, Manchester: Manchester University Press, 1966, p. 63. 125. C.W. Hobley, Kenya From Chartered Company to Crown Colony, London: Witherby, 1929, p. 194. 126. Sir Charles Eliot, The East African Protectorate, London: Edward Arnold, 1905, esp. Chs VI–VIII for the full flavour of his racist views. 127. Some 50 years later, Sir Philip Mitchell, Governor of Kenya from 1944 to 1952, wrote of the history of East Africa: the startling thing is that when you go into the matter a little more deeply, 30,000 years ago turns out to be not the beginning but the end; for between the stone implements and Dr  Livingstone there is nothing, except a little gradual change. Nothing at all of African Africa: not a ruin, nor a tomb, nor an inscription; indeed not even a legend supporting  anything resembling tribal history for more than a few generations. (African Afterthoughts, London: Hutchinson, 1954, pp. 18–19.)

128. Sir Philip Mitchell, 'Foreword' to R.O. Hennings, African Morning, London: Chatto & Windus, 1951, p. 9. 129. Ainsworth, 'Memorandum' (see n. 120), p. 35. 130. See, for example, Hobley's description of the African character (Kenya, pp. 180–7) and Heussler's remarks. (Yesterday's Rulers, p. 122.) 131. Mitchell, African Afterthoughts, p. 26 (emphasis added). 132. Interview 231T. 133. After making such a comparison, Ainsworth and Hobley concluded in an important 1909 memorandum on native policy that: In dealing with African savage tribes we are dealing with a people who are practically at the genesis of things ... and we cannot expect to lift them in a few years from this present  state to that of a highly civilized European people ... The evolution of races must necessarily take centuries to accomplish satisfactorily. (Quoted in Sorrenson, 'The official mind',  p. 2.)

  

Page 128

Four The State and the Settlers The Political Economy of Survival 1918–39 The interwar decades brought important developments in the colonial state in Kenya. At first glance, these are marked by two striking paradoxes. First, there was a  consolidation of a particularly coercive state apparatus operated by an intensely paternalistic Provincial Administration. Second, the period saw a simultaneous growth  of the state apparatus under the growing pressure and influence of settler interests and the failure of the settlers actually to gain effective control of the state. A closer  examination, however, reveals that these paradoxes express the working out of two more of the characteristics of the state noted earlier: the constant tendency to  expand its intervention into the political economy of the colony, and the simultaneous limits on its capacity to act as an instrument of class interest. Except for a brief interval of apparent prosperity between 1923 and 1929, the period was dominated by two major sequences of crises. In each, change and upheaval  in the international capitalist economy generated major crises within the sphere of settler estate production. As the state moved to defend and sustain the settler sphere,  it undermined its effective legitimacy and control in African areas. New forms of African resistance and struggle appeared, to which the state responded both with  increasing coercion and with efforts to reforge the local 'concordats of coexistence'. In the first crisis the sequence of events was more sharply drawn and compressed, following the brief postwar economic boom and collapse of 1919–22, as the  capitalist metropoles attempted to restore previous patterns of production and international trade. With the African reserves drained of manpower and ravaged by  disease, and with the prewar patterns of developing peasant commodity production severely disrupted, official efforts at economic recovery focused on the extension  of white settlement and the rapid restoration and expansion of settler export production. The sharp economic oscillations of the period

  

Page 129

generated an intense crisis over the recruitment, wages and taxation of African labour, which crystallized the tendencies towards state control of the labour system that  had begun to emerge before 1914 and had been partially implemented during the war. The system that emerged was one in which African labour was subject to  authoritarian and paternalistic controls involving substantial elements of involuntary servitude. The state stabilized and institutionalized the domination of African labour  by replacing the capricious brutality of the settlers with less violent, more indirect, and routinized administrative and penal sanctions. In structural terms this meant the  increasing power of the existing colonial control apparatus of 'law, order and good government': the police, the judiciary, and, in particular, the Provincial  Administration. At the same time, as we shall see, the coerciveness of the labour system compromised the apparent autonomy of the state, pushing it to the limits of its  capacity to act for the settlers in their attempt to use the Administration directly as labour recruiters, and stimulating sharp opposition among the field officers. In the  process, the basic ideological and structural characteristics of the Administration were powerfully reinforced. The sequence of crises occasioned by the Great Depression of the 1930s unfolded over a longer period. The fundamental issue was state protection of settler estate  production, to rescue it from the brink of collapse. The earlier recession of 1921–2 had already stimulated state intervention to insulate settler production from the  disruption of market forces, and began the creation of state­protected monopolies for the production and marketing of particular crops. The 1930s saw the expansion  and bureaucratization of state management of the economy and the consolidation of settler production and marketing monopolies. By the end of the decade, significant  sectors of the state apparatus had become, effectively, instruments of settler interests. At the same time, however, we will see that the state as a whole had not become  an agent of settler class power. The policies and institutions for ensuring settler accumulation began both to strain the underlying contradictions between metropolitan  and settler capital, and once again to undermine the material basis of colonial legitimacy and control among the African population. Moreover, what appeared to be the  state acting as the agent of settler interests actually became an assertion, with strong corporatist elements, of the power of the state to intervene to contain conflicting  social forces and ensure settler economic dominance. Increasing settler influence was thus matched by their increasing dependence on the state. In this chapter we will examine the relation between the state and the settlers, leaving that between the state and the Africans to Chapter 5. We must begin, however,  with a general overview of the structural characteristics of settler production which determined the settlers' interwar political objectives, and of the political and social  resources at their

  

Page 130

disposal which gave particular intensity to the pressures they brought to bear on the state. The Settler Estate Economy: Economic Weakness and Political Aggressiveness By the mid­1920s the settler estate economy appeared to be firmly established. After the pioneer years of struggle, the disruption of the war and a brief stumble in the  1921–2 Depression, it entered a period of rapid growth. The white population of Kenya had grown from 3175 in 1911 to 9650 in 1921 and to 12,529 in 1926. In  the latter year, however, only 1805 of the 5800 European men in the colony were employed in agriculture, while 900 were government officials and more than 3000  were employed in the professions, business and commerce. 1  Nevertheless, the minority of settler farmers dominated the white community socially and politically and  its tone was decidedly upper class, led by a strong aristocratic element. While the great majority of settlers were of middle­class origin, the colony was viewed as an  area of settlement for gentlemen only. White smallholdings on the Southern Rhodesian pattern were rejected and determined efforts made to prevent the growth of a  class of 'Poor whites'.2  Post­war immigration came predominantly from Britain, while the South African element, so important before 1914, declined between 1921  and 1931 from 20 per cent to 14 per cent of the total European population.3  As one leading settler wrote in a pamphlet to recruit new whites to the colony:  'Europeans of every class have settled in Kenya, but in the country districts of the Highlands they are for the most part of the service or public school type'.4  The  Soldier Settlement Scheme, which was started immediately after the war, was restricted to former commissioned officers; the winners of the lottery for the assignment  of farms included two lieutenant­generals, two major­generals and four brigadiers, as well as 50 colonels, 105 majors and 160 captains.5 Despite this aristocratic tone and strong norms of racial solidarity, the white population of Kenya contained some important internal cleavages. The division between  the rural agricultural population and the predominantly urban business and professional community would acquire increasing importance with the passage of time.  Equally significant, the rural population was divided between settlers proper, who made an ostensibly permanent commitment to the territory, and company plantations  run by hired managers, who were less concerned with long­term security and less demanding of state services. In addition, the settler farmers themselves ranged from  a majority of 'small men', many with farms of 1000 acres or less, to the 'large men', the early concession holders and a small number of very large estate owners, with  high social position and/or access to substantial capital, who were able to

  

Page 131

operate on a plantation scale. 6  The latter dominated the community politically, especially during the 1920s, and were responsible for giving it its expansive seigneurial  image. The growth of export production was led by the plantations and large settler producers. By the mid­1920s the export earnings of estate agriculture centred on  sisal, a plantation crop, and coffee, grown widely by settler farmers but with production and profits concentrated in the hands of a minority of large producers. Many  of the larger holdings on more arid land, especially in the Rift Valley and Ukamba areas, were put to largely pastoral use, being developed as ranches for cattle and, to  a lesser extent, sheep. A large number of the soldier settlers produced flax in 1919–20, but the collapse of the market the following year ruined many and ended  production. More important, most settlers came to rely on commodities such as wheat, dairy products and, in particular, maize for which there was no significant  export market in Britain, but which was a basic staple of the diet of Africans in the colony. By 1925 maize accounted for 39.7 per cent of the total acreage under  production in the Highlands, but was responsible for only 15 per cent of export earnings. This pattern of production continued into the middle of the next decade and  suggests the stark realities of the settler economic position. Weakened, as we shall see, by the fluctuations of the international economy, land speculation, shortage of  capital, high debts, inefficiency and lack of technical skills, all compounded by the 'irrational' social aspirations of the white community, the competition of African  peasant producers, and a chronic dependence on the colonial state, settler agriculture was largely a failure until the Second World War brought a sustained period of  high prices and rapid growth. In the pattern characteristic of colonial primary producers, estate export production in Kenya was heavily dependent upon and deeply influenced by the fluctuations of  international and metropolitan markets for its commodities. R. Van Zwanenberg & A. King identify no less than ten periods of fluctuation in the world economy  between 1914 and 1973, with five of these concentrated in the interwar decades.7  These cycles determined wide fluctuations in the price of the principal Kenyan  exports (see Table 4.1), especially coffee and sisal, and in the periods of growth or contraction in the colony's economy as a whole. The export performance Table 4.1 Price fluctuations of principal settler export crops (1923 = 100) 1919 1923 1927  

1931

1935

Maize

134

100

99

78

54

Coffee

96

100

153

113

73

54

48

Sisal

167 100 110 Source: R. Van Zwanenberg, The Agricultural History of Kenya to 1939, p. 10.

  

Page 132

of estate agriculture, even during periods of high prices and expansion in 1919–21 and 1922–9, was far from outstanding and compares poorly, for example, with the  peasant­produced commodity exports of neighbouring Uganda. In fact, from the very beginning of the century Kenya experienced a continuous deficit in its visible  trade balances, 8  and balanced its international accounts through inflows of public and private capital. This pattern was especially pronounced during the 1920s when  heavy capital imports went into infrastructural investments, particularly in transportation, and fixed asset formation on European estates. Underlying the growth of  externally dependent export production was an even more profound dependence on metropolitan capital. The constraints on the development of settler agriculture derived from several serious internal factors. Speculative concentration of land in the hands of a few large  owners who sold it off in smaller parcels to new arrivals as prices rose continued to be a problem. Under the Soldier Settlement Scheme of 1919, which opened 2.8  million acres of additional land, further efforts were made to limit speculation by requiring that settlers reside in the colony, occupy their farms for a stipulated period,  and not dispose of leases until the original purchase price was paid. The 1921–2 depression, however, ruined many of the new settlers and made it impossible to  continue to enforce the regulations. 'In 1921 both residence requirements and restrictions on commercial dealings were eased, and the following year the barriers were  completely removed'.9  Complaints about land speculation reappeared periodically during the 1920s and 1930s, and its effect was to inflate land prices and also  encourage existing landowners to hold tracts of undeveloped land and pressure the state to encourage the further settlement that would push land values upward.10 Inflated land prices also contributed to the settlers' very serious financial difficulties. The upper­class character of white settlement in Kenya was more a matter of  social origin or aspiration than actual wealth; aside from a few wealthy individuals such as Lord Delamere, and some plantation developments by well­financed  metropolitan companies, the vast majority of settlers suffered from chronic cash shortages. Estate production was thus heavily dependent on credit to finance 'almost  every operation it had to undertake, from day to day running to long­term development'.11 Until the mid­1930s the development of settler estates was dependent on  British finance and mercantile capital for the provision of credit and the organization of purchasing and marketing of export crops. While the settlers had an acute need  for low interest, long term credit for capital development, the commercial banks and mercantile houses operating in the colony saw little profitable return in such credit  and provided mostly short­term, high interest loans (8–10 per cent at the rates prevailing in the 1920s). By 1818 three commercial banks were operating in Kenya:  Barclays Bank DCO, The Standard Bank of South

  

Page 133

Africa, and the National Bank of India — all of them British institutions with their headquarters in London and major operations in servicing imperial trade. In addition,  several merchant bankers established themselves in Kenya and became the principal sources of short­term credit and agents for the marketing of settler crops. While  the plantations and the large settler estates sold directly to their parent companies or to the London market, the majority of smaller settlers made individual  arrangements with the merchant banks, accepting 6–9 month loans against the future purchase and sale of their whole crop. 'As the number of merchants was small,  they often operated a price ring by agreement, thus offering a uniform fixed price which the small white farmers could not influence'. 12 Such long­term finance as was  available came in the form of high­interest mortgages from the commercial banks. The difficulty was that such credit was granted on the market value of the land held  by a settler rather than upon its actual productive capacity. Given rapid speculative increases in land values during the optimistic days of rising commodity prices  between 1923 and 1929, as well as settler holdings far in excess of what they were willing or able to put into production, the settlers overborrowed substantially. By  the mid­1930s this debt burden for the smaller settlers reached an estimated £3 million, while Lord Delamere (the acknowledged settler leader) alone had accumulated  a debt of £230,518 by his death in 1931.13 To add to their problems, most settlers had never farmed before coming to Kenya. Their efforts thus suffered from inexperience and incompetence, as well as from  their profound reluctance to engage directly in manual labour and consequent dependence on large numbers of African labourers. V. Liversage, the Kenya  Government's agricultural economist during the 1930s, thought that the majority of settler farms were grossly inefficient and concluded that 'the important factor was  undoubtedly the low level of knowledge, skill and industry on the part of the majority of farmers and the high standard of living expected'.14 Metropolitan mercantile  capital appears to have shared this low estimate of settler capabilities. E.W. Bovill, a director of one of the major merchant banking houses operating in the colony,  complained in a confidential 1938 memorandum to the Colonial Office that settler farmers not only lacked capital and worked an insufficient area under crops, but  were also 'notoriously unbusinesslike', lacked 'ordinary business prudence', and were seldom able to estimate their actual production costs or profits.15 Many of the  aristocratic settlers attempted to replicate the wheat farming and cattle and sheep raising typical of English landed estates. However, the costs of this type of agriculture  in the poorly understood ecological conditions of East Africa were so high that it enjoyed no competitive edge in international markets, and such nostalgic ventures  proved viable only when heavily protected against

  

Page 134

external competition. 16 Most of the smaller farmers came to rely, as we noted earlier, on the virtual monoculture of maize. Among the more profitable export crops,  sisal and later tea were plantation operations requiring capital and skill far beyond the capacity of most settlers. As for coffee, widely grown by many smaller estates,  Sir Humphrey Leggett of the East African section of the London Chamber of Commerce told the Parliamentary Joint Select Committee on Closer Union in 1931 that  the average planter's crop of 14–20 tons was unprofitable.17 As a result of their shortage of capital and skill, as well as the withholding of large areas from production  for speculative purposes, the European farming community as a whole was unable before 1939 to bring more than 10–12 per cent of occupied land into actual  production. On farms that averaged over 2600 acres, the area under cultivation averaged only 269 acres.18 Structural weakness, instability, inefficiency and incompetence, combined with an exceptional level of state support and high human and capital costs, made the settler  enterprise during its first 35 years something less than a success, not only for the settlers themselves, but also for the metropolitan interests that sought to profit from  their export production. The profitability of estate production in Kenya was in fact correlated with large­scale production and sufficient capital for plant and machinery,  to endure the wait between planting and harvesting, and to survive the price fluctuations of the international market. The operation of the logic of capitalist development  would seem to have determined the eventual demise of the small settler estate and the concentration of capital and production in increasingly large and well­financed  units, a turn to plantation agriculture tout court. That this did not happen reveals a central fact about white settlement in Kenya: settlement became not simply or even  primarily a means of profit, but rather an attempt to create a way of life rooted in non­capitalist, indeed, pre­capitalist values, and in this the mass of smaller settlers  were the central and indispensable focus. Insofar as the European community and the Kenya Government understood the goal of settlement to be the creation of a 'white man's country', the combined criteria  of a way of life and the steady enlargement of numbers ultimately prevailed over profitability. The plantation managers, professionals doing a brief tour in the colony,  could never serve as the social basis of such a project. The aristocratic element of the settler community attempted to recreate the life of the landed seigneur that their  declining economic position or exclusion from family inheritance made it difficult for them to maintain in Britain. This established a style to which all members of the  European community aspired. For the small minority with sufficient private means the colony became a playground that made the name of Kenya synonomous in  fashionable British social circles with aristocratic high living, extravagance, and promiscuity, even during the Depression.19 For the vast majority of

  

Page 135

settlers with modest resources, the desired life style involved 'occasional home leave, education of children abroad, an annual holiday on the coast, club membership  and bar bills and a motor car of recent model'. 20 To these must be added the unique Kenya attractions of superb hunting and facilities for other outdoor sports, as  well as the obvious gratifications of colonial domination that made every European, no matter how modest his status among his peers, into at least a little bit of a lord in  relation to the African population. Nevertheless, the expenditures necessary to 'keep up appearances' according to the exaggerated local standard were a heavy drain  on the settlers' already slender capital resources and a continual constraint on the growth of domestic saving and investment. The irrationality of settler social aspirations was noted at the time by metropolitan mercantile capital more concerned with the 'rational' (that is, profitable) development  of Kenya's productive potential. Bovill, in the important memorandum cited earlier, noted that the future of estate agriculture lay in the growth of large holdings  involving 'the passing of primary production into the hands of those who control ample financial resources and insist on strict commercial principles to the whole  production process', and discussed at length the clash between settler and metropolitan capital's conceptions of Kenyan development.21 When this was circulated in the Secretariat in Nairobi officials sharply criticized Bovill's analysis and, characteristically, decided not to permit the settler Board of  Economic Development to see it for fear of stimulating a controversy. The Governor, Sir Robert Brooke­Popham, an RAF air vice­marshal not ordinarily known for  his perceptiveness, had the last word, however: 'the point where he [Bovill] and most other people make a mistake is to imagine that Kenya Colony is primarily a  money­making organization. It isn't. There is no reason why a settler with good farming knowledge shouldn't make a decent living, but the main object of most people  in coming out here is to live in fine scenery, a good climate and among friends'.22 The structural weaknesses of estate production and the class values and aspirations of the settler community determined their political objectives and the methods used  to pursue them. They sought to gain formal and effective control of the state apparatus as a whole through internal self­rule on the model then developing in Southern  Rhodesia. Throughout the 1920s they constantly pressed for constitutional 'advances' that would accord them formal control of the Kenya Government. These  included demands for an unofficial majority on the Legislative Council, which they attempted to make a condition of their agreement to the schemes for closer union of  the East African colonies; and for a settler majority on the Statutory Finance Committee of the Legislative Council, which they sought as a condition for their  acceptance of the government's income tax

  

Page 136

proposals in 1932–3. While these efforts ultimately failed, they gradually gained increasing access to the political arena as the East African Protectorate acquired the  formal institutions of Crown Colony government; culminating in 1920 when, with active settler encouragement, the territory was formally annexed as the Colony and  Protectorate of Kenya. By the early 1920s the settlers were firmly entrenched in the political institutions of the state with 11 elected representatives on the Legislative  Council and two appointed representatives on the Governor's Executive Council (usually the two leading settler members of the Legislative Council). 23 At the same  time, however, the settlers constantly sought to acquire a dominant influence in specific areas of policy vital to their immediate interests. As self­rule faded as their  principle political objective during the 1930s, their focus turned to concrete and often highly technical policy problems relating to the production and marketing of  particular commodities, and their influence was crystallized in a complex brueaucratic apparatus of state and parastatal bodies. Settler efforts to gain control of the state constituted a threat both to the very existence of the Kenya Administration and to the ultimate control exercised by the  metropole. The self­interest of state officials and considerations of metropolitan political and economic interest dictated consistent opposition to the settlers' demands  at this level on the frequently reiterated grounds that responsibility for imperial 'trusteeship' could not be delegated or shared. Regarding settler interests in matters of  concrete policy, however, the colonial state confronted the contradiction between the need for legitimation and control and the imperatives of reproduction and  accumulation, reacting with characteristic ambivalence. Such official opposition and ambivalence ensured that settler power in the colonial state was never achieved  without complex bargaining and negotiation, and often only after a series of acrimonious conflicts. The intricacies of political combat during the 1920s and 1930s  should not obscure the more fundamental determinants of settler demands and administrative response. Insofar as the settler estates remained the principal producers  of export commodities and the objective of creating a 'white man's country' was widely accepted by state officials, the colonial state in Kenya was structurally and  ideologically bound to the fate of the settlers. Nevertheless, where the settlers succeeded it was not so much because the state was an unfailingly pliant servant of their  interests, but because they possessed political resources that made it necessary for the Administration and the Colonial Office to seek an accommodation. These  processes of protracted negotiation and struggle dominated the political arena in Kenya up to the Second World War, and it was at this level of political practice that  the matter of the autonomy of the colonial state took on concrete significance. It is therefore important to look briefly at the social and economic bases of

  

Page 137

settler power in order to understand more clearly its scope, limits, and consequences for the development of the colonial state. The political resources and methods employed by the settlers to pursue their demands were shaped by their class origins and organizational skills. They had similar  social backgrounds and education to the administrators. And this facilitated their access to the state and determined the manner of their emergence as a dominant local  class of producers within and even against the larger structures of imperial domination. A basic congruence of culture and social values meant that at the most mundane  level there were no cultural barriers to communication between the settlers and the state. While African demands were often difficult for British officials to understand,  for both linguistic and cultural reasons, the settlers literally and figuratively spoke the same language. Settlers had a clear idea of the structure of the state, its  relationship to the metropolitan authorities, and its accepted norms of action. They knew both where and how to address themselves to the bureaucracy and, equally,  important, how to phrase their policy interests in the idiom employed by officials. As one former Chief Secretary put it: 'You had educated, highly efficient  Europeans ... who were capable of really taking a great interest in the running of the affairs of the country'. 24 Even more important, the fact that most of the settlers,  especially their dominant political leaders, were manifestly members of the British 'political class' made it impossible for the Administration to presume to 'rule' over  them as they did over the indigenous African population or deny them a right to participate in public affairs. However opposed officials in Nairobi or London might  have been to settler self­rule, or ambivalent about specific settler demands, the issue was never whether the settlers should play a role in the formation of policy, but  rather how much influence they could be permitted: 'it was just plain common sense for the Government to take account of their wishes in a great many matters with  which the Government were dealing'.25 The state thus recognized that the settlers had a 'legitimate interest' in public policy — particularly such areas as land, labour,  taxation and finance — that had to be taken account of, even if not automatically acceded to. Administrative sympathy for settler interests was undoubtedly increased by the policy from the late 1920s of encouraging officials to build homes in the colony and to  stay on after their retirement, and by permitting them to make private investments of certain types in the colony while still in active service. While the great majority of  administrators continued to return to Britain on retiring, the policy enjoyed a limited success, probably among those officials most sympathetic to the settlers in the first  place. Several of these retired administrators played a prominent role in settler politics; at one period in the 1940s four of the elected European seats on the Legislative  Council were held by former

  

Page 138

administrative officers. Sensitive, however, to compromising the government's ostensibly neutral position, the Executive Council prohibited investments in local mining  operations and retained the authority to approve all local investments by officials. 26 Common class origins and personal sympathies of officials could only go so far, however, in opening the state to direct settler influence. Beyond that, actual  organization was necessary, and that of the small settler community was remarkably high. Organization for political action began almost as soon as the first settlers  arrived: the Colonists Association, which addressed a set of demands to the Colonial Office in 1905, had a mere 32 members. From 1911 until the end of the 1930s  the settlers' political activity was carried out under the aegis of the Convention of Associations, which federated numerous local groups and various colony­wide  organizations (chambers of commerce, growers' associations for particular crops, and so on). No white farmer or businessman in Kenya could avoid being enmeshed  in a complex web of political, economic, fraternal, social and athletic associations. This organized strength facilitated an unwritten but strongly enforced rule of racial  solidarity and unanimity; the settlers always tried to present a united front to all outsiders, including the state. The effect of this was not only to enhance the dominant  position of the agrarian settlers within the larger European community, but also to increase the influence of their most extreme elements. The extremist tail thus often  wagged the more moderate dog in Kenya, and intense social pressures were applied to mute the public expression of more moderate positions and socialize  newcomers into the appropriate attitudes and opinions on various issues.27 The organized solidarity of the European community permitted intense and continuous pressures on both the state and particular officials through their representatives  in the Legislative and Executive Councils, letters and editorials in the local press, deputations and individual visits to government offices, petitions and mass meetings.  To this political activity the settlers brought their characteristic intensity. As the head of the Anti­Slavery Society in Britain aptly put it, the settlers 'possessed the  motives of slave drivers using the methods of suffragettes'.28 Whenever the Kenya Government or the Colonial Office balked at their demands, the settlers swiftly  mounted an acrimonious and vociferous public agitation which struck directly at the officials' intense dislike of open conflict. Such noisy clamour disrupted  organizational routine, damaged morale, and generally made life miserable for officials. The impact of such unwanted involvement in the sordidness of the 'disease of  politics' on government officials is pointedly illustrated by a letter from Sir Armigel Wade, the Chief Secretary in the mid­1930s, to Sir George Tomlinson at the  Colonial Office:

  

Page 139 I feel that I have had about enough of Kenya. I am tired of the everlasting political dissensions and doubt if I could give my best if I were faced with another three years tour with  three more budgets to wrangle over ... I have had a pretty wearing time as Chief Native Commissioner and Colonial Secretary and at the end of this last budget session I admit that  I was beginning to feel the strain. 29

The success and efficiency of an administrator tended to be judged to a significant degree by how quiet he kept his area, i.e., his ability to contain local conflicts and  keep them from intruding into higher institutional levels, and he was selected in part for his presumed ability to deal with the settlers. Open conflicts with them tended  therefore to reflect badly on his chances for advancement. As one administrator put it, the settlers 'created misgivings and doubts and fears in peoples' minds about  their careers and what could be the effect on it [sic] if they didn't handle the situation with tact and skill so that certain people were not too upset on the other side'.30  Individual officers identified as 'pro­native' were the subject of vituperative personal attacks and frequently successful pressures for their transfer or forced  retirement.31 While such attacks had abated by the late­1920s, any district commissioner or district officer in a settled district who had difficulty getting along with  local Europeans would still be quickly transferred to a less sensitive post. Such pressures were felt most acutely by ambitious officers with their eye on senior  Secretariat posts for which an ability to handle the settlers became a crucial qualification.32 The influence of the settlers on officials was increased by their ability to apply intense informal social pressures, especially on administrators in the settled districts: 'The  European administrator was under pressure to try and be nice to his own people. You know, try and oblige them, and it took a very strong­minded chap not to. You  met them socially, and met them playing golf, bridge and elsewhere as you didn't meet your Africans in quite the same social way'.33 Personalized political and social  pressures were also particularly effective on the Governor, whose pivotal role in the Executive and Legislative Councils and in relation to the metropolitan authorities  made him a central focus of settler demands, while his relative isolation from direct contact with state officials, with the significant exception of the Secretariat, made  him vulnerable.34 More than any other official, the Governor had to deal effectively with the settlers and keep them relatively satisfied. As a result, most of the men  selected for the post in the interwar period tended to be biased towards settler interests. Preoccupied with dealing with the settlers and matters of 'high policy', the  world of the African remained alien and distant for them. Finally, the exalted position of the colonial Governor and the elaborate ceremonial and deference that  surrounded his actions tended to bring out

  

Page 140

the megalomania in some of them, 35 and the settlers effectively flattered their conceits and vanities. The settlers' influential connections in London were also used to pressure local authorities. Many leading settlers were well connected with the British ruling class and  were able not only to bring direct pressure to bear on the Colonial Office, but also to generate support for their interests in Kenya through quiet behind­the­scenes  manipulation of these informal ties. Of the two major settler political figures between the wars, Lord Delamere, as both a peer and a member of the Legislative Council  and Executive Council in Kenya, was in the unique position of having access to political forums in both colony and metropole; while Lord Francis Scott, the younger  son of a Duke, was reported in 1936 to be an 'old personal friend' of the Permanent Under­Secretary at the Colonial Office, and to have access to six Cabinet  ministers as well as the King himself.36 The settlers also received important support from the 'Kenya Lobby' of largely Conservative peers and MPs, with the  Conservative party remaining generally sympathetic to a 'kith and kin' community drawn from its traditional class base. In addition, settler representatives had access to  financial and commercial circles with interests in Kenya through such bodies as the Joint East and Central Africa Board and the Associated Producers of East  Africa.37 The volatility of the settler community also had a deep effect on the metropolitan authorities. The long and difficult British experience of attempting to rule colonies of  settlers in North America and South Africa had made the Colonial Office reluctant to force issues on the settlers unless it was absolutely demanded by metropolitan  economic and political considerations. This concern had been heightened in 1923, during the delicate negotiations that led to the 'Devonshire Declaration' which sorted  out relations between the settlers and the African and Indian populations in Kenya. At that time, the settlers had organized a Vigilance Committee and made little effort  to hide their preparations for an armed uprising to take over the colony if the resulting settlement was not to their liking.38 Throughout the contentious politics of the  interwar decades, Colonial Offices officials were preoccupied with the fear of provoking rebellion if they pressed too hard against settler interests.39 This made even  more difficult the delicate process of exercising metropolitan control over Kenya and weakened opposition to all but the most comprehensive or extreme settler  demands. The tight organization of the settlers and their tactics made it apparent to the Kenya Administration, in particular the Secretariat, that it could not operate effectively in  the face of concerted European opposition and agitation. Since their formal access to the Legislative and Executive Councils did not give the settlers the influence over  policy they demanded, they were rapidly and informally coopted through a process

  

Page 141

that by the early 1920s was openly acknowledged and named 'Government by Agreement'. This represented, in effect, an attempt by state authorities to avoid  disruptive and embarrassing clashes by consulting with settler leaders on major issues of policy before they were brought to the Legislative and Executive Councils for  formal enactment: 'the idea was that you had a talk at Government House and then supported each other'. 40 It gave the settlers a degree of veto power over policy  before it reached the Legislative and Executive councils, which remained under official majorities. The informal cooptation of 'Government by Agreement' enabled the  state authorities to concede to the settlers a real influence on policy without openly giving them greater fromal access to the state to requiring an approach to the  Colonial Office to sanction such changes (which would inevitably have generated controversy in the metropole), and thereby preserving the apparent autonomy and  ultimate authority of the state. By 1929 the Hilton Young Commission reported to London that settler influence in the colony's political institutions had grown far  beyond 'the strictly constitutional position'.41 While settler leaders were expected to support policies arranged by informal consultation, they continuted to sit on the opposition benches in the Legislative Council  and could, and occasionally did, oppose in public measures earlier agreed to in private. Settler politicians were dubious about the whole process,42 and 'Government  by Agreement' often broke down. The limits of the ability of settler politicians to compromise with the Administration were defined by the extremist element in their  midst and the cleavage between the 'big men' who dominated settler political leadership, and the great majority of 'small' settler farmers who bore the brunt of the  structural weaknesses of estate agriculture. By the 1930s 'Government by Agreement' began to result in conflict between the settlers and their leadership over  particular issues, and contemporary documents indicate these leaders to have been much more 'reasonable' and conciliatory in their private as opposed to their public  dealings with state authorities in Nairobi and the Colonial Office.43 Skilful use of their political resources and tactics gave the settlers a dominant influence over four key areas of policy: land, immigration and settlement, labour, and  taxation and public expenditure. In each area the Kenya Government and the Colonial Office, sometimes willingly and sometimes grudgingly, made a series of  progressively more elaborate commitments to overcome the structural weaknesses of settler estate production and ensure the necessary resources of land, labour and  capital for it to survive and develop. The alienation of African land was, as we have seen in Chapter 2, the fundamental foundation of the settler community, and it has been the subject of a  disproportionately large segment of academic analysis of Kenyan history. However, the transfer of land from Africans to

  

Page 142

Europeans was essentially complete by 1914, except for some additions immediately after the First World War and after the Kenya Land Commission  recommendations in the 1930s. Having acquired this land, the settlers' major objective was to secure it against all possible threats and eliminate official restrictions on  the tenure and transfer of holdings. We have already seen how the latter were heavily eroded by 1914 and abandoned almost entirely by the early 1920s, leaving a  virtual free market in land in the Highlands. With regard to tenure (that is, the general objective of security for the alienated area of settlement as a whole) the settlers  were able to gain from several secretaries of state a series of statements, which they regarded as sacrosanct, about the permanent and exclusive nature of white  settlement in the Highlands; to block the entry of Indian agricultural settlement on all but a tiny fraction of the alienated areas; and, eventually, after a series of  protracted negotiations, to have promulgated the Highlands Order in Council of 1938 which gave an apparently final legal definition of the Highlands as a European  enclave. 44 The settlers' interest in immigration and settlement policy arose from the effort to create a 'white man's country', and from the crasser objectives of landholders and  speculators interested in increasing the value of land. Settler pressures made sure that the Kenya Government and its agents in London made continuous efforts to  encourage a steady flow of European immigrants into the colony. The organized settlement schemes for ex­officers after both world wars were the most elaborate  results. Conversely, the European community attempted, with far less success, to restrict the flow of Indian immigrants so as to slow the growth of a group that  outnumbered them by more than two to one, and which until the 1940s appeared to offer the most serious economic and political threat to their position. Significantly,  given the contradiction between the structural weaknesses of settler production and the objective of a 'white man's country', the criterion of numbers rather than  'rational' criteria of productivity and profitability appears to have dominated settlement policy. The Soldier Settlement Scheme of 1919–23, an ill­conceived economic  disaster for many of the participants, was judged a success because it resulted in the addition of some 500 families to the white community; while efforts to aid  impoverished settler families during the Depression were intended as much to keep them in the colony as to restore their economic viability.45 The two remaining areas of policy — labour, and state finance and services — were actually of far greater continuing importance for the structural development of  settler estate production and the colonial state, and require separate treatment.

  

Page 143

The Labour Imperative: Paternalism, Coercion and the State When Governor Sir Edward Grigg told the Legislative Council in October 1925 that 'The base on which the whole pyramid of our civilization in this colony is reared is  native labour', 46 he expressed a basic truth apparent to all Europeans and Asians in the colony, and to an increasing number of Africans as well. Only a few years  before, Kenya had been wracked by a series of crises over the recruitment and maintenance of an adequate supply of African labour for both the state and settler  estates. Out of these crises a stable labour system crystallized in which the colonial state applied to the African population controls and pressures far greater in their  scope and intensity than those found in any other British colony in Africa under the overall authority of the Colonial Office, and approaching, and in some cases even  exceeding, those applied in the settler states of Southern Africa. The extreme coerciveness of the controls in Kenya was the surface expression of the particular contradictory forms of capital accumulation and class struggle found in  the colony and their impact on the colonial state. The dependence of the settlers on metropolitan capital and international commodity markets, as well as their lack of  technical skill, shortage of capital, low level of investment in constant capital, and their tendency to vitiate current income on consumption, left them unable to establish  fully capitalist relations of production as the basis for the accumulation of capital. The led to a reliance on the reduction of the cost of variable capital (labour) and the  increasing exploitation of absolute surplus value extracted from it through more systematic control over the labour force. During 1919–23 the situation reached a  critical juncture as settler and plantation producers faced the task of restoring and expanding production for peacetime export markets when the labour force was  severely depleted by the appalling casualties from disease and malnutrition among Africans recruited into the military Carrier Corps and by the global influenza  epidemic, which killed a large number of people in the reserves. In addition, the settlers had to compete against alternative uses of African labour power since in  Kenya the major regions of labour supply were also the major areas of developing peasant commodity production. The Kenya settlers could not have operated within,  or indeed have survived, a market in which demand for 'free' labour exercised an upward pressure on real wages. They had to rely instead on extra­economic  coercion to produce forms of semi­servile labour extracted from the peasant sphere at a price below its cost of reproduction. The essential cheap labour was, to use  the formulation of Lionel Cliffe, 'achieved not simply in a quantitative sense by keeping wages ''low" in absolute terms; for extra­economic coercion was also used to  push wages below their "value" (measured in terms of the

  

Page 144

socially accepted minimum to ensure the reproduction of labour power) ... [while] some of the means of subsistence [were] provided by the family's own "subsistence"  production' 47 This linkage was the core of the contradictory articulation of estate production with indigenous forms of subsistence production in which 'the tendency  to the destruction of the indigenous mode had to be halted before the point where it ceased to provide for the reproduction of the labour power itself'.48 Ideologically the need for cheap labour was rationalized in a local version of the myth of African 'target labour', or, in its more intellectualized form, 'the backward­ bending labour supply curve'.49 This asserted that the African labour supply would not grow if wages increased; rather, since Africans had limited cash needs attached  to particular 'targets', primarily the payment of taxes and the purchase of particular imported consumer goods, supply would drop if wages were raised. The  ideological underpinnings of the labour system were completed by the rationalization of coercion through what Tony Barnett calls the 'theory of the organization of  native labour' which 'was influential within the entire imperial tradition': There are three assumptions in this strand of thought: first, native labour is by its nature recalcitrant, and therefore requires authoritarian treatment; second, native labour lacks  initiative, and therefore requires very detailed directives and instructions; and third, native labour can, within certain limits, be improved, and the 'civilizing' function of  authoritarian methods in some way legitimizes those methods.50

Thus, despite increasing settler paternalism towards African labour during the interwar decades, the underlying belief in the necessity of coercion remained. As a  Legislative Council member, Lieutenant­Colonel J.G. Kirkwood, put it in 1941: 'I always treat my natives the same as I treat children. I try to be kind to them, and to  advise and direct them, but when kindness has no effect you have to do the same as they do in the public schools at home and throughout the empire — use the  cane'.51 Pre­1914 experience in Kenya had increasingly shown, however, that settlers and labour recruiters were incapable on their own of recruiting a sufficient labour force  or of stabilizing the required relations of production. Indeed, as we saw in Chapter 2, the brutality and unpredictability of their assault on the African population  threatened the whole apparatus of colonial control. In response, the state was poised by 1914 to extend its control over the labour supply for estate production. While  further direct action was postponed during the war years, that wartime experience provided a crucial demonstration of the efficacy of 'total' pressure and systematic  organization. Massive forced conscription

  

Page 145

to the Carrier Corps, which supplied porters for the British forces in East Africa, provided both the example of organization and a threat that drove Africans to work  on settler farms to avoid being taken. 52 A series of ordinances and policies enacted at the beginning and immediately after the First World War, and brought into effect from early 1919, crystallized the  relations of production in estate agriculture and brought the state definitively into their regulation and maintenance. State action to recruit and control labour provided  for the extraction of labour from indigenous African forms of production and for an increase in the absolute surplus value produced by African labourers. This involved  the growth of a field administration exercising far closer and more intensive control over the rural African population than found in other British African colonies.  Simply on the level of the proportion of field administrators to population, Kenya reached a ratio approaching twice that of Uganda and four times that of Nigeria, both  of which relied on the development of peasant commodity production.53 In addition, the legislation conferred on the Provincial Administration an exceptionally high  degree of control over Africans in the reserves and in their movements outside to find work, and also an unusually wide scope for intervention in indigenous social  structures in the reserves. At the same time, specialized agencies were created to maintain the relations of production on the plantations and settler estates, while the  development of agricultural and veterinary services to Africans, which could have stimulated the more rapid growth of competitive peasant commodity production,  were retarded to a level well below that of Uganda and Tanganyika.54 The state applied direct coercion to recruit African labourers and to ensure that they stayed at work. The involvement of the Provincial Administration in the  recruitment of labour for the settlers reached its greatest intensity in 1919–21, coinciding with the most serious labour shortage of the colony's history during the brief  initial boom of postwar development, and culminating in the crisis over the 'Northey Labour Circulars'. Responding both to the acute shortage of labour and the  vagaries of earlier instructions on 'encouragement', which left matters to the widely varying discretion of local district commissioners, Governor Sir Edward Northey  had ordered the Chief Native Commissioner to produce a new statement on labour recruitment policy. On 23 October 1919 the Kenya Government issued a special  labour circular stating, in part: All Government officials in charge of native areas must exercise every possible lawful influence to induce able­bodied male natives to go into the labour field. Where farms are  situated in the vicinity of a native area, women and children should be encouraged to go out for such labour as they can perform.

  

Page 146 Native chiefs and elders must at all times render all possible lawful assistance on the foregoing lines. They should be repeatedly reminded that it is part of their duty to advise and  encourage all unemployed young men in the areas under their jurisdiction to go out and work on plantations. 55

At the same time, the government attempted to raise African taxes and, early in 1920, introduced the Native Authority Amendment Ordinance which empowered  chiefs and headmen to order 'compulsory labour' of up to 60 days a year at wages below that of 'voluntary' workers for state purposes, especially for head porterage  and railway, road and public works projects. This was in addition to the already existing African obligation of 24 days a year (six days a quarter) of unpaid 'communal  labour' on local projects. The fact that exemption from compulsory labour could only be obtained on proof of wage employment during three months of the previous  12, indicates that a key intention of the law was that 'by threatening people with this type of work ... the administration could increase the supply of labour to settler  farms'.56 The labour circular, tax increases and the compulsory labour ordinance constituted a combined effort to obtain labour for settler farmers. As a result, the  Provincial Administration became directly and explicitly a recruiter of labour for private employers in the colony. Keeping labourers on the job remained a continuing problem even as the difficulties of supply lessened. In the face of the gruelling work demanded, the frequent  cruelty of European and Asian employers, and the generally poor housing and diet, the principal expression of class struggle, especially in the White Highlands, was the  individualized protest of unannounced departure of African labourers from their work, or 'desertion', as it was termed. A body of legislation, enforced by the Provincial  Administration and the Kenya Police and periodically extended, constrained African movement outside of the reserves and limited their freedom to enter and leave  employment through punitive sanctions under which 'the infringement of labour laws is rated as a crime and the heaviest penalties can be imposed for minor acts of  disobedience'.57 This began, as we have seen, with the Masters and Servant ordinances of 1906 and 1910, and culminated in the Masters and Servants Ordinance of  1916, fully implemented after the war, which extended the maximum penalties for labour offences, including desertion, to a fine of £5 or imprisonment up to six  months. In addition, the Kenya Police could arrest and prosecute without a specific complaint from an employer.58 Since labourers had no other legal redress against  employers, the legislation provided for their 'protection' with penalties against employers for withholding wages and other abuses. The 1910 ordinance, however, while  reducing penalties on employers, also introduced rules, extended in 1919, prescribing conditions of

  

Page 147

employment, food and housing to ensure 'fair treatment' of labour. After the war a small labour inspectorate was established as a branch of the Administration to see  that the rules were observed, but its resources were never sufficient to inspect all employers regularly, and evasion of the regulations was common. 59 The keystone of the complex of labour controls, which made possible the efficient enforcement of punitive sanctions, was the Registration of Natives Ordinance, first  passed in 1915, but only brought into force in 1919–20. This required every male African over the age of 15 to register before an administrative officer, when his  finger prints were taken and he was issued with a registration certificate, the kipande, which contained his personal particulars and a record of his employment outside  of his reserve, including the type of work and the wages and rations received. Copies were sent to the Chief Registrar of Natives in Nairobi. The kipande had to be  carried at all times when moving or living outside of the reserves, usually in a metal cylinder hung around the neck, and each time an African entered or left employment  the employer had to sign him on or off on the certificate. By the end of 1920, 194,750 certificates had been issued and this climbed to 519,056 by the end of 1924  and to 1,197,467 by 1931.60 The objective of the registration system was to bring the adult male African population under more direct administrative control, and to  make it possible to trace back to the reserves and arrest 'deserters' and other violators who failed to be properly signed off by an employer. The efficacy of the  registration system was revealed in its very first year of operation when 2364 of 2790 reported deserters were traced and prosecuted.61 The Ordinance also created  yet another category of labour 'crimes' as Africans became liable to fine or imprisonment for failing to carry, losing, or destroying the kipande. In addition, penalties  were provided for employers who failed to demand the kipande when hiring labour, failed to file with the Registrar the particulars of the Africans they employed, and  failed to sign off a worker when his contract was finished. The kipande assisted as well in maintaining the cheapness of labour by restricting 'both a man's freedom to  leave his work and his freedom to bargain with an employer for a wage not necessarily related to that of his previous employment'.62 Finally, the kipande also created  opportunities for abuses by both employers and officials, especially with regard to the harassment of men identified as 'trouble­makers' or 'bad hats'. Little wonder that  the kipande was the most hated part of Kenva's labour regulation system and the one that most symbolized for Africans their servile status. It must also be noted, however, that the efficacy of the registration system was undermined by evasion or violation of its provisions by both employers and employees.  Prosecutions of employers, especially Europeans, for violations were infrequent, innocuous in their penalties,

  

Page 148

and largely ineffective. Furthermore, despite 3000–5000 convictions of Africans a year throughout the 1930s for violations of the Ordinance, 'it is clear that African  employees succeeded in evading registration, sometimes unilaterally, sometimes with the connivance of employers'. 63 Enforcement of these punitive sanctions fell heavily on the Provincial Administration. While the Kenya Police pursued violators in the settled districts, the tribal police  under the control of district commissioners did so in the reserves, and in both areas administrators dealt with the trial of cases in their capacity as local magistrates.  Settler demands for immediate and severe punishment led to serious departures from accepted British judicial practice.64 The level of coercion required to sustain the  labour system in Kenya is suggested by the statistics in Table 4.2a and 4.2b. The squatters were also brought under the coercion powers of the state. Up to 1918, as we noted in Chapter 2, squatting was an attractive proposition for many  Africans, especially those from the densely populated Kikuyu reserves. It permitted escape from the oppressive hand of the chiefs, gave access to land, and a chance  to develop their own crops and large herds of livestock in return for three to four months' work for the settler at a wage of approximately four shillings a month, plus  rations.65 Table 4.2a Africans convicted under the Native Registration Ordinance, 1920–38 Year Number Year 1920 206 1922 2,494

Number 1930

4,697

1932

4,610

1924

2,240

1934

3,605

1926

2,956

1936

4,576

1928

3,121

1938

3,527

Table 4.2b Charges and convictions under the Masters and Servants (or similar) Ordinances in East and West African  territories 1929 Number of charges Convictions   Kenya

2,105

1,492

Nyasaland

771

755

Tanganyika

666

500

Uganda

238

190

Zanzibar

115

Gold Coast

7

Nigeria

180 Source: Anthony Clayton and Donald Savage, Government and Labour in Kenya, 1895–1963, pp. 153, 159–66, 199.

  

67 4 154

Page 149

The Resident Native Labourers Ordinance of 1918 harshened conditions, seeking to encourage squatting as a source of labour while bringing it under systematic  regulation. 'Kaffir farming' was made illegal, squatters' rights as tenants were extinguished, and they were reduced to the status of servants. Required labour service  was extended to a regulated contract of 180 days per annum at around two­thirds the salary of contract labour and made applicable to all adult male members of a  squatter's family over the age of 16. 'A relationship of employer and employee involving elements of involuntary servitude was substituted, and one of the prime  objects of later legislation in this field was to maintain the relation and prevent the development of a system of tenancy'. 66 Further legislation was seen to necessary  after a 1923 Supreme Court decision held that a squatter was a tenant, not a servant, and thus not subject to criminal penalties for desertion under the Master and  Servants Ordinance. An immediate effort was made to amend that ordinance to include squatters, but this was disallowed by the Colonial Office under a Labour  Secretary of State during the brief coalition government in Britain. The following year, 1925, a Conservative minister permitted a new Resident Native Labourers  Ordinance, which made the failure of a squatter to carry out his duties a punishable offence and prohibited residence on an estate other than under contract. The  servile status of squatters was further reinforced by a provision that made their contracts transferable on the sale of a farm.67 Beyond the issue of attempting to establish tenants' rights, the squatters also challenged the settlers' economic dominance as producers of cash crops. As early as  1917, for example, the District Commissioner of Naivasha reported that 'agriculture has made little progress except at the hands of native squatters'.68 This was a real  threat, insofar as many settlers had difficulty making productive use of their estates. As a result the squatters were subject to increasing state control after 1918. In  addition, as soon as the settlers began to accumulate some capital during the 1920s, they attempted to dominate the squatters more effectively by reducing the land on  which they were allowed to cultivate and the member of livestock they could own.69 African taxation continued to play a major role in the labour system as a means of indirect coercion, as well as being a major source of state revenue (and a test of the  efficiency of local administrative control). Steady settler pressure resulted in an increase in the rate of hut or poll tax to five rupees in 1915 and again in 1920 to eight  rupees (16 shillings under the new currency then being introduced), the ultimate aim being to increase the supply of labour for the settlers. Subsequent African protests  and unrest, which will be treated more fully in Chapter 5, led to a reduction in the basic rate to 12 shillings, where it remained unchanged for most of the interwar  period. Nevertheless, the tax weapon had its

  

Page 150

desired effect in forcing more Africans into wage employment, the Kikuyu in particular responding to its pressure. 70 The revenues from hut and poll tax rose in step  with the growing efficiency of collection, especially after chiefs operating on commission were replaced by regular administrative officers as collecting agents, reaching  £175,000 in 1914–15, and no less than £658,414 in 1921–22.71 Thereafter it settled back to an annual average return of £500,000–600,000. In addition, Africans  paid indirect taxes in the form of customs duties on imports that added another £200,000–250,000 to their tax bill during the 1920s. Raymond L. Buell estimated that  the total value of cash crops marketed by Africans in 1924 fell short of the total African tax bill by some £320,000.72 While the official theory was that the rate of  annual hut or poll tax equalled an average wage for one month, for many Africans the actual tax bill was considerably higher than the base rate, since they paid on the  hut of more than one wife as well as for kin unable to earn the tax on their own. The 1927 Labour Commission found an average cash income of families in the  reserves of 90–110 shillings per year, of which no less than 28 shillings was paid in direct taxes by the head of the family.73 This made it difficult for most Africans to  accumulate savings and ensured them a subsistence living only if they maintained land in the reserves or as squatters. Failure to pay tax was, of course, a punishable  offence, and in the mid­1920s special detention camps for hut and poll tax offenders were established near district stations, where they provided administrators with a  convenient source of unpaid 'communal' labour for local projects. The establishment of official boundaries for the various African reserves in Kenya reflected contradictory impulses. On the one hand, they were intended to protect  Africans from further alienation of land and allay widespread insecurity and, on the other, to employ the reserves as yet another method of forcing Africans out to  work. In 1905 the settler­dominated Land Committee proposed setting up reserves containing the minimum land necessary for the current needs of various groups so  that future population growth could only be accommodated by movement outside the reserves on to settler estates, while the 1913 Native Labour Commission  repeated demands for reserves adequate for 'the present population only'.74 In 1915 the Crown Lands Ordinance empowered the Governor both to reserve land for  the use of the African tribes and to cancel the boundaries and exclude land deemed in excess of their needs. Implementation of these provisions was delayed,  however, by indecision over the extent of the reserve boundaries, as the Administration was caught between settler demands for restriction of the area of the reserves,  and Colonial Office concern that they be adequate for an expanding population. It was not until 1926 that the Administration finally gazetted 24 'tribal' reserves  covering 46,837 square miles, 14,600 of which were in

  

Page 151

the sparsely populated Maasai reserve. Even then Buell noted that the population density of the major 'labour producing' reserves adjacent to the White Highlands  already exceeded that of many of the South African native reserves, and predicted a land shortage in 25 years. 75 Because the size of the African population was  generally underestimated at the time, these pressures were actually felt much sooner. Demographic recovery after the disasters of the first quarter of the century saw  population growth of 1–1.5 per cent a year by the late 1920s. From that time, steadily increasing population pressure, primarily in the Kikuyu reserves and in the most  densely settled areas of Nyanza, had some of the effect on labour supply the settlers originally desired. The implementation of this coercive system of labour control brought the state to the limits of its capacity to act as the agent of settler class interests. The colonial  authorities quickly found that they could stabilize and control the relations of production in the estate sphere only if the state maintained its constitution as a separate,  disinterested and autonomous authority. That is, they confronted the necessity of the apparent autonomy of the state as a condition of managing the contradictory  demands of accumulation and legitimation. This was especially sharply drawn in the particular circumstances of Kenya where, as the state moved towards becoming  an instrument of settler interests, it faced the threat of direct intervention from the metropolitan authorities above or unrest among the Africans below, or, indeed, both.  Furthermore, the contradictions of the labour system were also reproduced within the apparatus of the state itself in the form of intensified paternalism in the Provincial  Administration and in internal struggles to modify those aspects of the system that compromised its autonomy. Nothing compromised the ostensible autonomy of the state, particularly the Provincial Administration, more than its conversion into a labour recruiting agency for  settler farmers. Prior to the First World War, when administrators were repeatedly given ambiguous instructions about 'encouraging' African labour, a fragmented  struggle had emerged between many field officers who wished to avoid involvement in recruiting labour and settlers who were trying, often successfully, to force the  transfer of uncooperative officials. The labour circular issued in October 1919 touched off a widening crisis marked by the emergence of African resistance (see  Chapter 5), metropolitan intervention and internal conflict within the Administration itself. Outwardly, the challenge to state policy appeared to come from external  sources. The first public protest came from the heads of the Anglican Church and Church of Scotland in East Africa who issued the so­called 'Bishops' Memorandum'  in November 1919. This again raised the point that 'to the native mind a hint and order on the part of the Government are indistinguishable', and warned of the abuse  of power by chiefs and the

  

Page 152

deleterious consequences for African society in the reserves that would result from the policy. 76 The issue quickly spilled over into the metropolitan arena, causing  consternation in the Colonial Office. The London authorities faced an uproar over 'forced labour in Kenya' in humanitarian and Church circles, and serious criticism in  Parliament not only from Labour MPs, but also from prominent Conservatives and Liberals. In Kenya, meanwhile, the Provincial Administration found itself caught between the Nairobi authorities' commitment to recruit labour for white estates, and the most  serious challenge to administrative control since its establishment in the early years of the century. At this point, opposition to the policy began to spread through the  Administration, even among the Secretariat officials originally involved in its formulation, who quickly realized that a critical limit of state power had been transcended.  This internal opposition, which simmered largely out of public view, was concerted by John Ainsworth, the Chief Native Commissioner, over whose signature the  circular had been issued; H.R. Tate, the Provincial Commissioner of Kenya (later Central) Province, which contained the Kikuyu districts that were the most important  source of African labour; and no less a man than C.W. Bowring, the Chief Secretary. The 'Bishops' Memorandum' was in fact written after consultation between  leading missionaries and the three senior administrators, with the final draft typed in his office by Bowring or one of his staff. As Anthony Clayton and Donald Savage  remark: 'A Chief Secretary concerting a protest against his Governor's policy represents a remarkable event in Colonial history'.77 In February 1920 a revised circular was hastily issued by the Kenya Government reiterating the original policy in more circumspect language. This failed to mollify the  critics or quell fears of African unrest. The Colonial Office then intervened directly by drafting its own version of a third circular that reminded administrators of their  duty to check favouritism and abuses by the chiefs, that Africans working on their own plots should not be pressured to go out and work, and that women and  children could only work if they could return home each evening. This too failed to quiet the uproar created by the original circular. In 1921 Winston Churchill, now  Secretary of State, brought the immediate controversy to an end with a new despatch. While rejecting accusations that the Administration was exploiting Africans, he  ordered that 'encouragement' should not go beyond providing information on labour needs and resources for employers and potential workers. In addition, he  modified the 'compulsory labour' policy of 1920 for use, except for immediate official porterage needs, only on 'essential' state projects after permission had been  explicitly requested from the Colonial Office.78

  

Page 153

Churchill's dispatch was hailed by Tate as the 'Emancipation act for which the administration fought long and persistently'. 79 The pressure on the Provincial Administration to recruit labour directly thus abated, although in 1925–6 a brief effort was made by Governor Grigg to find labourers  for the last major railway extensions when he instructed field officers to 'do their utmost to promote the flow of labour'.80 By the latter half of the 1920s, however, the  indirect pressures of taxation, growing population pressure in some of the reserves, and a growing African taste for cheap consumer imports had combined to ensure  an increasingly adequate flow of labour without further direct administrative coercion.81 The elimination of direct responsibility for labour recruitment permitted the Provincial Administration to attempt to reassert its disinterested role as paternal protector.  However, it now faced the consequences of the indirect coercion of Africans and the removal of a large proportion of the male population from the reserves.  Administrators confronted the contradictory transformation/preservation of indigenous society concretely in terms of African workers leaving the reserves, especially  the squatters who, with their families, escaped to the settled districts, where administrative controls were weakest. After the First World War administrative concern  found expression in aspects of labour legislation and in measures to expand the authority of chiefs 'to ensure that labour was recruited under carefully regulated  circumstances and did not lead to the collapse of tribal authority [and that] the African population would leave the reserves only as legitimate wage labourers and ...  there would be no possibility of individuals leaving to escape tribal obligations and the authority of chiefs'.82 Thus, while the Native Registration Ordinance facilitated  the application of punitive sanctions on behalf of settler employers, it also gave to the Provincial Administration a greater sense of control by enabling it to keep far  more accurate track of men from a district both inside and outside of the reserve. The threat of social disintegration and the loss of control also led to conflict within the Administration over taxation and reserve policy. While administrators saw the  necessity of tax as a source of revenue and as a means to stimulate economic development, they were often uneasy about its use as a coercive mechanism to force  Africans to work for the settlers. In 1913 the District Commissioner of Machakos complained that 'to increase taxation in order to drive natives out to work is forced  labour under a subterfuge and it is impossible to get away from the fact'.83 Again, in 1920 field officers were sharply critical of efforts to increase African taxation and  their pressures were instrumental in gaining a reduction. Tate wrote to the Chief Native Commissioner that the tax increase was 'repugnant both to our feelings of  justice and to the paternal

  

Page 154

relationship which we bear to the natives ... I feel so strongly on the injustice of increasing at present the native hut and poll tax that if the proposal becomes law I  shall ... be compelled to give effect to a measure which neither I nor I believe the majority of my colleagues can defend in any way'. 84 Similarly, administrative  indecision over the demarcation of the reserves arose from the clash between settler pressures to make them small in area to force out labour, and administrative  desires to use reserves of adequate size to preserve the 'integrity' of tribal society and to isolate Africans from all but the most inescapable and carefully regulated  economic and social contacts with the settler sphere.85 The ill­fated attempt between 1917 and 1927 to create separate field administrative structures for the African  and settled districts discussed in Chapter 3 owed as much to administrative efforts to isolate Africans from disruptive contacts as it did to settler efforts to grasp  greater control over their own local administration. The isolationist attitude remained, however, as an influence on the exercise of administrative paternalism until the  1950s. The extent to which these administrative reactions could soften the harshness of relations of production sustained by state institutions was limited by a signal internal  contradiction: the extent to which the state itself relied on the forced and often unpaid labour of Africans to meet its own needs. The use of call­ups for 'communal' or  'compulsory' labour for porterage, road works, and the construction of markets and government buildings in the reserves, as well as for large­scale state infrastructural  projects on the railway, continued throughout the 1920s and only declined into insignificance during the next decade.86 Furthermore, abuses often occurred when local  administrators were able to employ compulsory labour at their own discretion, while the conditions for compulsory labour supplied to contractors on large government  works projects, such as the Uasin Gishu branch line of the railway, were as bad as on any settler estate and the death rate was extremely high. In spite of such difficulties, the support and sanctions supplied by the state succeeded in creating in Kenya during the 1920s a labour force that a contemporary South  African observer described as 'probably the cheapest in the world'.87 Accurate data on the size and proportional distribution of this labour force are, however,  exceptionally difficult to come by. On the eve of the war in 1914, according to Clayton & Savage's estimates, a total of 110,000 Africans were employed for wages in  the peak season, some 10,000–12,000 of them by the Railroad and Public Works Department.88 By 1920, after the ravages of the Carrier Corps and the influenza  epidemic, the average number at work was 90,000 at the moment when acute labour shortage hit the efforts at postwar recovery and development. Such figures must  be treated with great care, however because of the haphazard compiling of labour statistics prior to the Second World War and the establishment of the Labour

  

Page 155

Department. 89 Officials figures from the interwar period based on registration returns significantly underrepresent the number of Africans working for wages because  of the evasion of registration requirements by employers and employees noted earlier, the lack of enumeration of short­term casual labour that did not have to be  registered, and the inability of the system to indicate the number of men seeking work but not actually employed. Kitching's corrected estimates are reproduced in  Table 4.3. These indicate a significant increase in the number of African men in wage labour until 1926, a slight decline and recovery by the end of the 1920s, a  significant drop during the depression years of the 1930s, and then a decade of steady increases from the late 1930s. Table 4.3 The Kenyan African wage labour market, 1922–52 Year A

  1922 1923 1924 1925 1926 1927 1928 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937 1938 1939 1940 1941 1942 1943 1944 1945 1946 1947 1948

(table continued on next page)

  

B

Adult males away from home 'in the  Total adult males in population labour market' for some or all or the  year 178,755 885,151 207,495 898,630 200,835 912,314 228,576 926,207 253,500 940,311 221,839 954,630 228,411 969,167 240,114 983,926 236,039 998,909 212,210 1,014,121 198,134 1,029,564 211,628 1,045,243 — 1,061,160 — 1,077,328 259,500 1,093,734 274,500 1,110,390 274,446 1,127,300 — 1,144,467 — 1,161,895 312,000 1,179,589 351,000 1,197,552 356,516 1,215,788 380,123 1,234,303 375,406 1,253,100 342,236 1,272,183 378,403 1,291,556 432,819 1,311,224

  A as percentage of B

20.2 23.1 22.0 24.6 27.0 23.2 23.6 24.4 23.6 20.9 19.2 20.2 —  — 23.7 24.7 24.3 — — 26.4 29.3 29.3 30.8 30.0 26.9 29.3 33.0

Page 156 Table 4.3 Continued Year

A

B

 

 

Adult males away from home 'in the  Total adult males in population A as percentage of B labour market' for some or all or the  year 1949 405,344 1,330,892 30.4 1950 428,055 1,350,855 31.7 1951 415,204 1,371,118 30.3 1952 426,498 1,391,685 30.6 Notes: In column A, totals of men 'in the labour force' were obtained by increasing official figures for males 'registered in  employment' by 50 per cent up to 1942, and by 30 per cent thereafter. No figures were published in 1934, 1935, 1939 or 1940.  The figures in column B were obtained by projecting backwards and forwards from the figure in the 1948 census and  assuming a 1.5 per cent linear rate of growth of population throughout the period. This probably slightly overstates the rate of  growth in the 1920s, is about right for the 1930s, but almost certainly understates the rate of growth for the 1940s. However,  there is some warrent in recent demographic work on East Africa for the use of such a figure, and in any event, given the total  uncertainty attaching to all these data certainly up to 1948, the percentages in column C do not purport to be more than rough  orders of magnitude. For an outline of recent historical demography in East Africa see R.M.A. Van Zwanenberg with Anne  King, An Economic History of Kenya and Uganda, 1800–1970, pp. 3–22. Source: Gavin Kitching, Class and Economic Change in Kenya: The Making of an African Petite Bourgeoisie, p. 249.

Even more important and revealing than aggregate figures of Africans working for wages are data in the proportion of the adult male population employed. Both  government officials and other contemporary observers believed that the rate of participation was particularly high in Kenya. From 1921 the Kenya Government  attempted systematically to estimate the potential labour force, judging that approximately half should be available for employment outside their reserves. 90 As early  as 1923 the Administration estimated that, excluding the pastoral peoples and those medically unfit, almost 75 per cent of African men aged 15–40 had actually  engaged in wage labour for some period during that year.91 Meanwhile Buell estimated in 1928 that when compared with the total labour force and rate of  participation in other colonies, Kenya had a larger total number of Africans in employment than any colony except the Belgian Congo, and a higher proportion of the  African adult male population at work than any except the labour reserve territories of southern Africa, the Transkei and Basutoland.92 Such estimates are,

  

Page 157

unfortunately, distorted by the gross underestimates of the total African population of Kenya employed as a baseline. Kitching's estimates, corrected both for the  undercounting of those at work and the underestimate of total male population indicate a more modest but still significant rate of participation, with an interwar peak of  27 per cent in 1926, a significant fall during the Depression and a subsequent rise to 33 per cent in 1948. Disaggregating these colony­wide averages into the  proportions employed from the principal 'labour producing' districts gives even more striking figures. 93     Kiambu Fort Hall North Kavirondo (Nyanza) Machakos

1928 43 41.7 38.2 18.2

1933 Percentages 39 30.4 35.8 13.1

To these figures we can also add a steadily growing number of women and children seasonally employed, especially for the harvesting of coffee, and numbering  perhaps 30,000 by 1927.94 The distribution of this African wage labour force in the different sectors of the economy of Kenya in 1927 is shown in Table 4.4. Table 4.4 Sectoral distribution of the African labour force, 1927 Agriculture and pastoral holdings 76,838 Railway construction 4,000 Maintenance, railway 11,203 Maintenance, marine 428 Railway fuel cutting 1,013 Magadi (soda ash mining) 880 Government departments 12,890 Domestic servants 22,400 Timber industry 5,658 Firewood 278 Building trade 750 Wharfage and harbour work 2,527 Missions 3,000 Townships (i.e. office messengers, shops, etc.) 15,800 160,435 Total Note: total is a figure derived from the number of adult male Africans registered in employment, and hence differs from the  revised estimates in Table 4.3. Source: Anthony Clayton & Donald Savage, Government and Labour in Kenya, 1895–1963, p. 151.

  

Page 158

Significantly, only approximately half of the monthly­employed men worked in estate agriculture, with the rest in various branches of government and commerce. The  state, including the railway, was and would remain by far the largest employer in the Colony. Even more important (as we shall see in Chapter 5), by 1920 a minority  of this labour force, estimated by Kitching at some 10 per cent of the total and consisting of chiefs, clerks, schoolteachers, estate foremen, artisans and other skilled  workers, were already earning salaries and wages above, and often substantially above, the average wage for unskilled labour. 95 The vast majority of African  labourers in all sectors were temporary unskilled migrants — a mass of single and, increasingly from the 1930s, temporarily single men moving back and forth between  the African reserves, where their families remained on the land, and the towns and settled districts. Recent studies agree that between circa 1905–9 and 1939–40  there was little it any change in their real wages.96 These statistics on Africans working for wages on monthly contracts do not include the resident native labourers or squatters. More than any other aspect of the labour  system, the growth of squatting expressed the inability of the smaller settler estates in particular to operate within fully capitalist relations of production and the need to  rely on a semi­servile relationship between peasant and landlord. Squatting continued to provide a reasonably stable and secure labour force, as well as access to  squatter stock for breeding and dung for fertilizer and to the casual labour of women and children during peak harvest and planting periods. Despite the increasing  restrictions placed on them by the state and the settlers, the number of squatters continued to grow, particularly as population pressures and land shortages began to  be felt in the Kikuyu reserves. By 1931 the number of squatters in the Highlands reached 113,176 (the great majority of them Kikuyu). and they occupied no less than  a million acres of settler land.97 Finally, the type and composition of the African labour force varied in different parts of the colony and in different types of enterprises. By the late 1920s the  Administration divided Kenya into three labour zones. The first, in the Western Highlands, comprising the Trans Nzoia, Uasin Gishu and Nandi areas, involved settler  estates employing primarily squatter labour, many of them Nandi and Kipsigis, although there was one sisal estate employing 600 workers and developing tea estates  near Kericho already employing some 1,600 workers. The second zone of Ravine, Nakuru, Navaisha and Laikipia was the heartland of white settlement in the Rift  Valley and involved primarily maize and stock production employing Kikuyu squatters. The third consisted of Nairobi and the nearby settled portions of Kiambu,  Nyeri and Machakos in the Eastern Highlands, and the more distant low­lying areas of Kitui, Voi, Mombasa and the coast. The Eastern Highlands areas, especially

  

Page 159

Kiambu and Nyeri, were the centre of coffee production, primarily using wage labour drawn from the neighbouring Kikuyu reserves. The lower­lying areas were  dominated by the sisal plantations which employed some 15,000 men by the late 1920s, and by the fuel and ballast camps for the railway. At Mombasa a growing  mass of casual labour worked in the harbour. In the last two areas, Nyanza labourers, Luhya, and particularly Luo predominated, having proved more resistant than  the Kikuyu to the hotter, malarial environments. 98 With the Depression of the 1930s Kenya moved for the first time into a situation of labour surplus as the settler economy contracted. By 1931 the Administration  reported the existence of bands of unemployed Africans wandering the Highlands seeking work on settler estates.99 While the settlers turned their attention to  pressuring the Government for assistance to ensure their economic survival, the Administration turned its attention to this new aspect of the African labour problem.  Once again the spectre arose of a growing mass of what were regarded as 'detribalized' Africans drifting out of reach of administrative control.100 The issue also  touched the administrators' fear of the city as a source of social decay and class struggle. However, with the Provincial Administration focused mainly on control in the  reserves and with urban administration increasingly in the hands of settler­controlled local governments, the issue was beyond the range of the Administration. Despite  such warnings, little was done to deal with the issue of urban labour and unemployment until the first major outbreak of unrest among urban workers in Mombasa in  1939. During the 1930s the initiative for labour legislation shifted to the metropole, spurred by pressure from the International Labour Organization. Starting in 1930, the  metropolitan emphasis was on welfare and ensuring the rights and humane treatment of African labour through colonial legislation in conformity with ILO labour codes.  A particular concern of the Colonial Office was the establishment of labour departments independent of each colony's political administration and able to enforce  labour regulations without being tied by larger responsibility for the maintenance of order. However, such a development was regarded with deep suspicion in the  Kenya Administration as yet another threat to its control over the African population, and it refused to set up a Labour Department despite explicit instructions from  the Colonial Office in 1935 and 1937 and pressures from humanitarian groups in Britain.101 Kenya was the last colony in British Africa to establish a Labour  Department, action being taken only in 1940 in the aftermath of the Mombosa strike (see Chapter 5). The growth of the urban African population also stirred administrators' fear of a permanent proletariat and the emergence of overt and widespread class struggle.  These fears were reinforced by strikes during

  

Page 160

the Depression by Asian artisans and labourers in the towns, and the involvement of Asians and the still tiny African urban proletariat in the first efforts at union  organization. 102 They found expression in the Legislative Council in 1937 when, after urging from the Colonial Office, the Kenya Government finally introduced a  model trade union ordinance which implicitly recognized the reality of class and labour struggle,103 but which sought not to ensure the rights of union organization and  action, but rather to bring them under state control and eliminate the threat of political 'subversion'. Additional labour legislation was passed under metropolitan  pressure to establish minimum wages and workman's compensation, but was not put into force until the Second World War. During the 1930s, therefore, the Administration tended to resist metropolitan pressure to modify the state­sustained coercive relations of production in the estate  sphere. At another level, however, the Administration ceded greater control over squatter labour directly to the settlers. The Resident Labourers Ordinance of 1937  gave settler­controlled district councils in the Highlands legal authority to limit the area of land a squatter could cultivate, reduce the amount of squatter stock grazed on  the settler's land, and increase the labour obligation to as much as 270 days a year. Implementation of these measures, however, was delayed by the Depression. As  Frank Furedi points out, while the number of squatters in the Highlands fell from 113,176 in 1931 to 93,112 in 1936, 'in fact the system of squatting reasserted itself in  the early thirties. For the debt­ridden settler with little market opportunities, a tenancy arrangement became attractive once again ... by 1935 ''Kaffir farming" had again  become widespread'.104 Displacement of squatters was also held up by the Colonial Office, which withheld confirmation of the ordinance for two years until provision  had been made for alternative land for squatters who refused to accept the new restrictive conditions and were turned out at the end of their contracts.105 To summarize, the critical underlying issue in the political economy of Kenya during the first quarter century of white settlement was the supply and control of an  African labour force for settler estate production. When settlers themselves proved unable to supply the requisite coercion, a system of state labour control was  developed that contained, controlled and legitimized a massive application of official coercion to sustain semi­servile relations of production in estate agriculture. At no  point in the process did the Administration contest the basic premise that Africans had an obligation to supply labour for European estates, although for many officials it  was at best a necessary evil if the colony were to be developed; nor did they deny that some forms of compulsion were necessary. However, the underlying  contradictions of accumulation and control were reflected within the state in the sharp reaction of many officials to the use of the Provincial Administration as recruiting  agents.

  

Page 161

They recognized that this compromised the visible autonomy of the state and its role as paternal protector of the African, and that extraction of labour from the  reserves threatened to undermine effective control. Abstracting the relations of force from the immediate process of production, eliminating their crudest elements, and  giving them an organized order and predictability in their application proved possible only in so far as the state remained and was seen to remain an apparently  autonomous, disinterested and benevolent apparatus acting in the general interest. An intensified paternalism was, therefore, an essential concomitant of the growth of the state coercive apparatus. Administrative paternalism was further enhanced,  moreover, as the new breed of public school and Oxbridge administrators increasingly came to dominate the Administration and replace the pioneer generation of  officials in its senior positions. The conceptions of 'fair play' and the 'protection' of the African operated only within the relations of wage labour to restrain settler  excesses that threatened to disrupt those relations, and not to isolate or protect Africans from inclusion in them. Efforts towards such segregation failed in the face of  the reality of the colony's political economy. Within the limits of the state maintenance of the labour system, what the Administration demanded of the settlers was that  they live up to the obligations of paternalism themselves in their treatment of African labour. The extremes of settler violence did begin to abate during the 1920s, a  trend reinforced by the growing number of settlers from Britain who shared to a degree the paternalistic ideology of the Administration. In short, by replacing private  oppression with state sanctions, which placed limits on settler employers as well as coercing African labourers, the colonial state made possible the stable and more  efficient exploitation of labour; and by defining the illegal, or unacceptable forms of the relations of production, it also sanctioned and acted to legitimate the  development of their acceptable forms. Viewed from this perspective, the apparent paradox of the simultaneous development in Kenya of a particularly coercive state  apparatus operated by an intensely paternalistic Provincial Administration disappears. Managing for the Settlers: the Depression and the Growth of the State Apparatus The wider accumulative needs of estate production led to the development of other parts of the state apparatus besides labour control. In the 1920s this resulted in  heavy infrastructural investment, tariff protection and the growth of extensive technical and service departments, as well as an extremely inequitable tax system. The  Depression saw the

  

Page 162

development of much more direct state management of the economy in efforts to control commodity production and marketing. The very mixed success of these  efforts in the immediate circumstances of the 1930s should not obscure their larger and more long­term significance. They constituted the beginning of the growth of an  increasingly sophisticated apparatus of state economic management that eventually secured for settler estate production protected monopolies in various commodities  that the settlers had been unable to extract on their own. This pervasive structure of protected monopoly began during the Depression to take an increasingly institutionalized and bureaucratic form through the development of  a complex apparatus of state and parastatal credit, producers' and marketing agencies to assist the survival of estate production. Structurally this involved the  elaboration of a new range of organizations within or connected to the technical and service departments of the state, including the incorporation of an increasing range  of settler organizations such as the Kenya Farmers Association (KFA) and the Kenya Cooperative Creameries (KCC) into parastatal roles exercising delegated  statutory powers over a wide range of issues. The process was facilitated by such measures as the Cooperative Societies Ordinance of 1931 which granted the  societies the power to impose enforceable by­laws on their members. The direct control of the state that had eluded the settler community during the 1920s was  partially achieved later in piecemeal fashion through the specific, highly technical, and occasionally antagonistic interests of particular producer groups within it. However, the foundation for these developments was laid earlier in the use of state power to ensure reproduction and accumulation in estate agriculture through fiscal  policies and state services that directly and indirectly transferred the productive surplus in agriculture to the estate sector. By 1918 official expectations of basing  development of the colony on large monopoly concessions to wealthy individuals and syndicates who would invest their own capital in infrastructural development and  undertake to attract settlers had largely failed to materialize. Unable directly to impose conditions to tenure and development, gain the hoped for capital investment by  concessionaires or prevent land speculation, the state now undertook to supply the necessary infrastructure and services directly, with financing by public loans raised  on the London capital market and secured against the Colony's tax revenues. In mid­1920 Governor Sir Edward Northey sought £7 million in loans for railway  extensions, government buildings, hospitals, schools, roads and municipal services. 106 This shift to reliance on the public debt for development was facilitated and  propelled by the brief period in the early 1920s of encouragement of 'colonial development' by the metropolitan state to secure cheap raw materials and increased  orders for lagging British

  

Page 163

industry. 107 Although the intent of the Kenya government in this policy was 'to minimize direct financial responsibility for the outcome of settlement policy while  retaining control over the process of settlement',108 this was not to be the case. The change in fiscal policy to public loan­based infrastructure development directly  tied the legitimacy of the colonial state among the settler community to its provision of the conditions for the expansion and profitability of estate production, a  commitment that would continually expand in scope and expense for the rest of the colonial era. Indeed, coterminous with the growth of public loan policy, the state  moved in the 1920s to assist the settlers in a variety of other ways. The African population contributed the greater part of state revenue in Kenya. From 1921 to 1936 Europeans and Asians paid only 30 shillings a year in direct taxes  through a poll tax on adult males, supplemented, after 1927, by a special education tax of 30 shillings to pay for the segregated educational systems for the two  immigrant communities. In 1931 the European community paid £42,596 in direct taxes, while the total collected from the African population amounted to £530,877.  With a per capita income estimated at 200 times that of the Africans, Europeans thus paid a direct tax rate only five times higher than the minimum native hut and poll  tax rate of 12 shillings.109 On two occasions, 1920–2 and 1932–3, the settlers bitterly and successfully fought off efforts by the state to introduce a light income tax.  In 1929, Drummond Shiels, the Labour Parliamentary Under­Secretary at the Colonial Office, estimated that the yield of direct taxes in Kenya between 1900 and  1925 had been £5.8 million for Africans and only £330,000 for the non­native population.110 The bulk of the state revenues derived from the European and Asian  communities came from indirect taxes, especially customs duties on imports, also paid by Africans. Furthermore, the settlers benefited from a discriminatory imposition  of these levies that exempted many items necessary for their productive activities, while placing a duty of 20 per cent or more on low­cost consumer goods heavily  purchased by Africans. Although reluctant to pay taxes, the settlers demanded an increasing level of state services, much of which was paid for from the taxes collected from Africans. Most  of the personnel and budgets of the various technical and service departments, especially agricultural and veterinary research and extension services, were directed  towards the settler sector, even during the brief periods of official encouragement of peasant cash cropping. Settler politicians consistently opposed any government  effort to expand services to Africans. In 1926, a year in which native hut and poll tax alone yielded £516,250, the total spent on agricultural services 'exclusively' for  Africans was £24,676, with 11 agricultural field officers devoted to African agriculture at a proportion of one per 233,000 Africans; while seven officers served less  than 2000 European estates.111 Settler­controlled district councils in the Highlands refused to levy local

  

Page 164

taxes and were wholly funded by central government grants, acquiring in the process a reputation for not being particularly careful about how they spent their  subventions, most of which were intended for constructing rural roads. 112 The settler position is all the more striking in light of the fact that Africans were already  voluntarily paying local rates of one or two shillings a head, thus taxing themselves a second time to pay for roads and services the settlers received at the expense of  the state. The subsidization of services for settler estate production by African tax payment was, however, insufficient in itself to provide the necessary support for developing  the production of particular commodities, and was supplemented by the more specific instruments of tariffs and differential railway rates. The use of tariff measures  indicates the extent to which 'the presence of the settlers did lead to a much higher degree of development of the local market'.113 Control of this internal market  became a key object of political struggle in Kenya and a crucial focus of the growth of protected monopolies for settler producers. At issue was the production of  temperate zone foodstuffs, notably wheat and dairy products, consumed largely by the European and Asian communities themselves, and maize, the dietary staple of  Africans, particularly of the migrant labourers in the towns and the Highland districts. Wheat was introduced on the large estates of the Rift Valley in an effort to  reproduce the grain and livestock agriculture of Britain. Maize, by contrast, was initially developed as a food and cash crop by Africans and only later taken up as the  mainstay of the more marginal European estates. The use of the tariff instrument began during the crises of the early 1920s as a response to the brief but sharp depression of the international economy. The imposition  in 1922 of ad valorem duties on maize, wheat and wheat flour, butter and cheese, bacon and ham, and a variety of other commodities had an immediate impact on  grain and dairy production for the internal market. Between 1921 and 1925 European­planted wheat increased from 7858 to 43,763 acres, European maize  production jumped from 31,000 to 158,000 acres and the local wheat milling industry expanded substantially.114 In addition to what amounted to subsidization of  growers by local consumers, a customs union with Uganda from 1917 and Tanganyika from 1927 meant that settler producers in Kenya were also subsidized by  higher prices in the neighbouring colonies. The tariffs also encouraged British mercantile capital to centralize control of import distribution for the whole region in  Kenya, thus laying the basis for its later emergence as the local metropole for all British East Africa.115 The rail system was employed to facilitate settler access to markets. Branch lines constructed during the 1920s completed the linkage of settled districts to the original  main line, especially the more recent areas of postwar settlement. Settler monopoly of the local East African market and preferential access to export markets was also  sustained by

  

Page 165

differential railway rates at the expense of Africans in Kenya in particular: 'the principal on which railway rates were constructed was to favour the transport of local  produce by providing cheaper rates for those goods, whether for the domestic market or for exports vis à vis imported goods, and to give a preferential flat rate for  some products regardless of the shippers' locational differences and therefore their transport costs, thus favouring upcountry shippers.' 116 Thus in 1921 rate  reductions brought the shipping charge to Mombasa for export maize to one shilling/200 lb bag regardless of the distance it was shipped. In addition, low 'country  produce' rates to encourage the use of local products and special 'distribution rates' for imported commodities 'to neutralize the effect of tapered rates in favour of  internal distributing centres (i.e. Nairobi) against distributors on the coast',117 reinforced the tendencies towards monopoly of the internal market and commercial  concentration in favour of the settlers and British mercantile interests in Kenya. This rating structure was maintained essentially unchanged throughout the interwar  period. The losses incurred in the carriage of settler­grown maize and wheat were made up through higher rates on imports, especially cheap cotton textiles purchased  largely by Africans, and on exports, particularly cotton, grown primarily by Africans in neighbouring Uganda and Tanganyika.118 Again, consumers in Kenya and  consumers and producers in the neighbouring territories subsidized inefficient settler estate production. State intervention to secure a settler monopoly took an even more direct form with regard to coffee, Kenya's most lucrative crop during the 1920s. Under the Coffee  Plantation Registration Ordinance each grower was required to obtain an annual licence costing 30 shillings issued at the discretion of local District Commissioners. To  avoid the charge of racial bias from the metropolitan authorities, there was no outright ban on Africans obtaining such licences, but settler pressures ensured that they  were not granted to Africans.119 Publicly the settlers opposed African coffee growing on the ground that it would lead to the spread of plant disease, be inferior in  quality, and result in increased thefts from European estates. Just as important, however, was the fear that it would provide Africans with a source of income that  would threaten the settler supply of labour, as well as provide them with serious competition, since large areas of the African reserves, especially in the Kikuyu  districts, were well suited for coffee production. During the 1920s, then, a basis had been laid for state intervention in support of settler markets and profits, as well as in maintaining the labour supply and relations of  production. The onset in 1929–30 of the Great Depression dealt Kenya a staggering blow. The settler economy had already been showing signs of weakness, with  bank deposits down 15 per cent from their peak in 1927, when the collapse of commodity prices for

  

Page 166

major agricultural exports precipitated a profound crisis for estate production. 120 (and see Table 4.1). The impact was most severe on settler grain producers,121  and the sharp decline in income left the settlers unable to meet their inflated debts and high interest charges accumulated during the 1920s or to get new credit from  commercial and merchant bankers. By 1933 the debt for three­quarters of the coffee growers alone, whose prices had fallen less than those of the sisal and grain  producers, was estimated as £1.4 million. Three years later, the total debt of the settler estate sector was estimated at £3 million. In 1936 half of the general settler  estates were not self­supporting, while a survey in 1937 revealed that 348 settler estates had failed, of which 191 were smaller than 1000 acres and only 57 were over  2500 acres in extent.122 The impact on the state was also severe because of the enormous debts incurred for state works projects and the high proportion of revenue derived from import and  export levies. Between 1921 and 1931 the Kenya Government had accumulated a debt of £16.9 million, of which no less than £13.25 million represented loans for  the railway extensions to serve the settled districts. In 1931 the annual fixed interest charges reached £1.01 million, while the ratio of debt charges to gross state  revenues grew from 17.9 per cent in 1928 to 33.6 per cent, and the ratio of debt charges to domestic exports climbed dramatically from 11.8 per cent in 1927 to  53.7 per cent in 1934.123 The Kenya Government entered the depression with accumulated surpluses that enabled it to meet the first deficits, but through most of the  decade it found itself under extreme pressure to generate new sources of revenue or economize by cutting services. It even went so far as to impose a 10 per cent levy  on official salaries from 1932 to 1937, to the great discomfiture of state officials. Kenya came once again under the surveillance of the metropolitan Treasury, whose  fiscal orthodoxy demanded balanced budgets through the curtailment of state expenditure, achieved particularly through cutting the already meagre services provided  for the African population. At the same time, the Kenya Government found itself pressed to provide even greater support and assistance for estate production, whose very existence appeared in  the balance. Faced with the collapse of their external markets and the drying up of their sources of capital, the settlers confronted a crisis not of accumulation but of  simple reproduction and they turned to the only institution capable of organizing the defence of their collective interest. Settler politics thus shifted away from the  attempt to gain control of the state, which had led to the bitter clashes of the 1920s, to a series of attempts to enlist the support of the state in a cooperative effort to  ensure their own economic survival. A new structure of growers' associations representing each significant sector of estate production sought to secure policies  protecting settler interests against the

  

Page 167

vicissitudes of international commodity prices and against internal competition. 124 However, neither light taxes, tariffs nor discriminatory rail rates proved adequate defence against the collapse of international markets. More direct state assistance  was rapidly forthcoming in the form of credit institutions to relieve the crushing burden of debt and of more systematic organization of settler production and markets. The most immediate threat came from the inability of the settlers to meet their mortgage payments and the refusal of the banks to offer any further credit. Under the  direction of Governor Sir Edward Grigg, a forceful advocate of the interests of the smaller settlers, the Administration intervened in 1930 with an Agricultural  Advances Ordinance and the formation of a Land Bank. The Ordinance set up a central Agricultural Advances Board to bail out settlers without other sources of  credit, financed by an initial £100,000 out of the colony's accumulated surpluses. This prevented foreclosure by paying interest on mortgages and other debts.  Originally intended to be temporary, the Advances Board grew as the Depression lengthened into a system 'offering outdoor relief to indigent white settlers' and  keeping all but the most improvident and heavily in debt on the land. A Land Bank providing long­term, low­interest credit for European estates had originally been  proposed by the Administration and the settlers in 1919 and again in 1928, but had been turned down in the face of opposition from the commercial banks and the  Colonial Office. By 1930, however, the banks reversed their position in the face of their inability to collect outstanding debts and the prospect of foreclosing on  properties that had sunk to a fraction of their original mortgaged value. The Land Bank began with a loan of £240,000 raised on the London capital market, increased  in 1933 and again in 1936 to a total of £1 million lent to settlers at 6–6.5 per cent interest, well below the prevailing commercial rates. Few settlers, however, could  offer as security for loans property that was not already encumbered by outstanding debts. Increasingly, then, the Land Bank became an agency for assuming liability  for settler mortgages, some 542 by 1936; by 1938 at least £328,148 of a total of £834,489 in loans had been used for this purpose. As a result, 'instead of being  used as cheap credit for development purposes, it was used to maintain the white settlers on their farms'. This process of insulating the settlers from the consequences  of their debts was completed with a 1936 Ordinance prohibiting foreclosure by banks and private creditors.125 The scope of state action to organize and defend estate production and markets was determined by the limits of the autonomy of the colonial state vis­à­vis the  metropolitan state, and by the contradictory interests of merchant capital and estate producers competing for shares of the shrinking exchange value of agricultural  surplus product. Producers of

  

Page 168

the principal export crops, coffee and sisal, virtually the entire production of which was sold abroad, could not be insulated from the drop in world market prices.  Settler coffee planters survived the first years of the Depression with a less precipitous drop in prices than those in other commodities, even experiencing a slight  increase in 1931–2, until prices fell in 1935–9 to their lowest level of the interwar period. Sisal prices, however, fell between 1931 and 1935 to half their 1929 level,  or around £16 10 shillings a ton. While individual coffee producers fell back on the Land Bank and other credit sources to survive, several of the sisal estates slid into  bankruptcy and receivership. Efforts to organize the coffee and sisal producers to control production and marketing foundered on the opposition of the metropolitan  mercantile firms which acted both as commission agents and direct purchasers for the London and other international markets. Not only were producers unable to  break the monopsonistic buying position of the small number of dominant mercantile houses, but also, when sisal prices began to recover after 1935, some of the  latter, notably Bovill, Matheson and John K. Gilliat & Co., bought up the assets of many estates both in Kenya and Tanganyika and grouped them into larger­scale  public companies, thus extending their control into the sphere of production. 126 State intervention to assist the settlers focused on controlling the internal commodity market to maintain high local prices above the level of export parity. This was  achieved through de facto compulsory cooperatives of European producers to which the state awarded statutory control over the purchase and marketing of  particular commodities. During the 1930s this policy was most successfully introduced for the production and marketing of wheat, achieving more limited success for  maize and dairy products. Wheat proved the easiest commodity to protect because it was produced by a relatively small number of European producers and was almost entirely consumed by  the immigrant communities within East Africa. As the average grower price per 200 lb bag declined from 18.54 shillings in 1927/28 to 9.27 shillings in 1930/31, the  Kenya Government, prodded by the settlers, responded with the Sales of Wheat Ordinance under which the Kenya Farmers Association was designated as the sole  agent of the wheat pool with monopoly purchasing power over all locally produced wheat and exclusive authority to import when local production failed to meet  demand.127 From 1931 to 1939 the KFA pool pay­out to producers exceeded world prices in every year but 1937–8. This could not prevent a slide in wheat  production to 63,598 bags in 1932–3, but production thereafter recovered to 274,814 bags in 1938–9 (almost matching the 1928–9 level) and a 'gross value of  £227,000. In addition, since 1927 the KFA had owned UNGA, the largest millers in Kenya, and it used its position as the monopoly supplier of wheat to drive out

  

Page 169

competition and secure for UNGA 95 per cent of the East African flour market. 128 Dairying in Kenya began as a European activity in the Highlands and by the end of the 1920s was beginning to find an increasing export market, as well as supplying  the internal market for butter, milk and cheese. Collusion to fix local prices marked the industry from its start. From 1931 some 300 European dairy producers were  grouped in the Kenya Cooperative Creamery which soon exercised substantial, but not total, control over the processing and marketing of dairy products.129 The  Depression found settler dairy producers caught between an export price falling below their costs of production and an increasingly competitive internal market in  which the price was kept high by protective tariffs. When the KCC sold two­thirds of its 1931 output for export at 80 cents per lb., the remainder was sold locally for  1.50 shillings per lb. To cover the losses on exports, the Butter Levy Ordinance of 1931 imposed a tax of 25 cents per lb. on all locally sold butter, shifting part of the  losses sustained on to local consumers and local producers outside of the KCC. Between 1932 and 1939 the butter levy provided price subsidies averaging £7500– 8500 per annum to dairy exports, which increased sharply from 650,000 lbs in 1932 to 3.39 million lbs in 1937.130 A total monopoly through a compulsory dairy  pool was proposed in 1936, but failed to achieve statutory sanction because of the difficulty of controlling a growing number of small­scale African producers. The  effort was temporarily shelved when international prices began to improve in 1936–7 and relieved the pressure on European exporters. Efforts to protect European maize producers in similar fashion failed as a result of the competition offered by African peasant producers and internal conflicts that  emerged within the estate sector itself. By the end of the 1920s maize was being produced for the market in a two­tiered system that saw European farmers dominate  the growing export market, while competing for the internal market against African peasant producers selling to an increasing number of Asian and African middlemen.  From the early 1920s the KFA operated an export pool grading and bulking European maize and negotiating forward bulk sales abroad, while effectively excluding  African produce from the then higher­priced foreign markets. During the Depression the world market price for maize rapidly sank below the domestic price and,  'through the KFA, European maize producers appealed to the state for aid. This came in 1930 through a substantial reduction in export freight rates and port charges  by the Government and the railway. Settler producers then demanded a guaranteed price of 6.50 shillings per bag and in 1931–2 were paid £143,000 in subsidies  from the colony's dwindling reserves.131 As the Depression deepened, however, longer­term solutions were sought and the KFA made two attempts to enlist the aid  of the state in controlling the

  

Page 170

internal market, both to maintain the higher local price and spread the losses on exports over African as well as European producers. A draft Maize Control Bill was  introduced in 1936 to create a statutory monopoly pool arrangement similar to that protecting wheat farmers. It foundered on opposition that emerged within the estate  sphere itself from coffee and plantation interests who relied on cheap maize to feed their large labour force, often buying from African producers at prices as low as 4– 5 shillings per bag, and who objected vigorously to subsidizing inefficient European growers. 132 The second and more significant effort came through the Marketing of Native Produce Ordinance of 1935, which attempted to control peasant commodity production  by enforcing quality standards and marketing practices through inspection and grading, and through the licensing of traders. While the ordinance sought on one level to  increase export sales of African produce, it also enabled the KFA to purchase the bulk of African­grown maize, '[try to obtain] control over the whole maize market in  Kenya and thus be in a position to limit the supply of African grown maize going onto the internal market'.133 The measure drew the heated opposition of Asian  traders who correctly suspected an effort to exclude them from the African commodity trade which they had hitherto dominated, and to replace them with a KFA  monopoly. In 1936 the Ordinance was extended beyond the reserves to Nakuru district in the Rift Valley in order to control the 200,000 bags of maize being  marketed annually by squatters on settler estates. However, this effort failed as a result of the fierce competition from other buyers and from the very large number of  African producers, much of whose maize, the Agriculture Department noted, never passed through official inspection stations and was sold directly to European  plantations bordering the reserves.134 Ironically, the Ordinance and KFA buying actually stimulated African commodity production so that as settler maize production  declined, through the abandonment of farms or shifts to other crops, that marketed by Africans increased sharply until. it finally surpassed European marketed output  in 1939–40. While these programmes probably made the difference for many settlers between hanging on or giving up, for some they may have just briefly prolonged the final  agony of failure. Ultimately, what saved estate production in Kenya was the beginning of the Second World War and the onset of a long period of buoyant commodity  prices. Even so, the estates had begun to recover by the late 1930s as a result of the recovery of international prices and the introduction of new and very profitable  crops. Tea was the most profitable crop in Kenya during the Depression. The archetypal plantation crop, it was produced on large, well­financed and well­managed  estates controlled by two substantial, vertically integrated British firms with extensive interests in Asian tea production. From the

  

Page 171

first 1000 cwt in 1929, tea exports grew rapidly to 45,000 cwt in 1935 and 89,000 cwt in 1938. 135 Although international tea agreements limited expansion in  Kenya, the plantations made impressive profits because their costs were significantly lower than those of the Indian estates the international agreements were intended  to protect.136 For the settler estates, the move towards grain and dairy production and away from maize monoculture was supplemented by the introduction of  pyrethrum, a plant used for making insecticides. Exports began in 1934 with 14.5 tons at a time of low prices, rose to 1000 tons in 1936–7, and reached nearly 2000  tons in 1938–9 when the crop commanded a price of £120 per ton and returned 'very large profits'.137 Despite the limits on the immediate effectiveness of state intervention for settler economic recovery, by the end of the 1930s significant sectors of the colonial state  apparatus were predominantly subject to influence by the settlers if not actually under their direct control. These included the local government bodies in the towns and  Highland districts and such critical central government institutions as the Standing Finance Committee of the Legislative Council. Increasingly, a growing variety of state  agencies routinely worked in close collaboration with the dense network of settler private interest and political associations. The result was a capital infrastructure and  state apparatus quite out of proportion to the limited returns of settler agriculture, especially when compared to those colonies relying on peasant commodity  production. This disparity was reflected in the heavy burden of public debt and recurrent fiscal difficulties of the 1930s. These developments raise some historically important and theoretically significant questions. Do they mean that by the end of the interwar period the colonial state had  effectively become an instrument of settler class power; that the settlers had finally gained bit by bit what their broad frontal assaults of the 1920s had failed to achieve?  If so, what then happened to the apparent autonomy of the colonial state? We noted earlier how the maintenance of the apparent autonomy of the state, expressed in  the felt pressure on the colonial authorities to avoid stimulating metropolitan intervention or African unrest, imposed limits on state action on behalf of the settlers with  regard to African labour. Did such constraints disappear under the impact of the Depression? Were state officials now willing to collaborate with the settlers to provide  them with whatever they demanded? If we accept that the colonial state was the instrument of the settlers, what happened to its position as a subordinate agent of the metropolitan state and British capital? Which class did the colonial state serve? Could it have been the instrument of both, with the settlers as the local agents of metropolitan capital? This is unlikely, given  the historically widespread antagonism

  

Page 172

between metropolitan and settler interests in colonies of white settlement since the 18th century, with well­known and often explosive political consequences. 138  More specifically, we noted above the conflicts that emerged during the Depression between the settlers and metropolitan mercantile and plantation interests and how  metropolitan capital moved to block some of the colonial state's efforts to aid the settlers. Equally important, the metropolitan authorities were unhappy with the whole  thrust of state intervention on behalf of settler interests. As Nicola Swainson points out: the colonial administration in East Africa was frowned upon by the Colonial Office for investing a heavy proportion of its revenue in infrastructure which was not considered  relevant on such a scale, in an area without a high resource potential. The Colonial Office felt that both settler and African agricultural production were too small to merit the high  level of assistance and protection offered by the local administration ... [and] while supporting the 'private enterprise' position, objected to government involvement in Kenya in,  for example, the marketing of maize, the effect of which would be to bolster up inefficient producers.139

In such circumstances, if the colonial state in Kenya had become an instrument of settler class interests, how did the settlers and local officials 'get away with it' without  provoking metropolitan intervention? Such questions cannot be answered satisfactorily within the assumptions of an instrumentalist theory of the state. In fact, what happened in Kenya during the 1930s  was more complex and more contradictory than whether it was the agent of either the settlers or the metropolitan bourgeoisie. To understand the significance for the  state of those developments we must analyse them within the wider context of the relationship between the state and the settlers, and of both with the metropolitan  state and capital. Metropolitan Capital and the Settlers: Class Power and the Colonial State During the 1930s the relationship between settler estate production and metropolitan capital emerged as the crucial underlying structural issue determining the  development of the political economy and the state in Kenya, just as the relationship between estate production and African labour had been a decade earlier. The  core of the issue lay in the contradiction of settler estate production as at once an appendage of a mature capitalist system and as a class of producers engaged in  primary accumulation. This contradiction was largely expressed in the differential impact of low commodity prices, which were beneficial for capitalist production in the  metropole, but undermined accumulation in the

  

Page 173

colonial periphery. While this dynamic appears to have been largely unrecognized by the participants, it surfaced during recurrent international capitalist crises when  low commodity prices facilitated the reorganization of metropolitan capital but led to accumulative and fiscal crises in the colonies. In Kenya, as in other colonies the  focus of the contradiction came in the struggle between local commodity producers and the mercantile firms which were the direct link with metropolitan capital. The  latter could profit only through the appropriation of a portion of the surplus product of the former. 140 State action to protect settler estate production, in so far as it  was based on its structural weakness and vulnerability to fluctuations in the world economy, was thus effectively an effort to restrain the forces of metropolitan capital  in favour of internal reproduction and accumulation, while from the metropolitan perspective it was an irrational attempt to sustain an inefficient form of production. The colonial state in Kenya thus confronted with particular intensity the central imperial contradiction between colonial and metropolitan social forces. As we shall see  the outcome was not the transformation of the colonial state into an instrument of the settlers, but rather a further testing of the limits of its ability to act as an agent of  settler interests and reinforcement of the characteristics of the state we have already examined. The pervasive tendency towards increasing state intervention thus  derived from the wider play of contradictory social forces, not simply settler demands, and these were reflected again in tensions within the state apparatus and  between it and the metropolitan authorities. As the colonial authorities struggled to manage the contradiction between settler and metropolitan interests, they acted not  only to aid the settlers, but also to assert their ultimate authority and maintain a critical degree of autonomy. They did so both symbolically and substantively, using  methods including a distinctively corporatist fragmentation and containment of settler influence. At the same time, the protection of the relative autonomy of the colonial state ironically involved recognition of its ultimate subordination to the metropole. Just as the  colony had asserted its autonomy through the role of paternal protector of the Africans in the various labour crises, so too in the confrontation between settler and  metropolitan interests, the protection of the African provided ideological justification for limits on settler influence in the name of the delegated responsibilities of  'imperial trusteeship'. Furthermore, while the weakness of metropolitan controls over internal developments in Kenya resulted in a perceptible loosening of political and  economic ties with Britain during the 1930s, metropolitan authorities were still able to block wider settler political objectives. The second major paradox in the  development of the colonial state can therefore be resolved. While the settlers were able to shape state policy

  

Page 174

and organization to defend their immediate economic interests, they did so within parameters determined by the metropolitan authorities and superintended by the  Kenya government. Settler interests shaped much of what the state did in Kenya, but metropolitan authorities and interests determined what it did not do. If this  essentially reactive and negative power is less visible, it was no less important in shaping the political and economic development of the colony. The response of the colonial state to the settlers during the Depression was based on its dependence on revenues derived from them directly or from taxes levied on  their labourers. Moreover, in Kenya settler volatility and political resources made the threshold of state protection of their interests lower than in colonies of peasant  production and pushed the state to act even in the teeth of metropolitan disapproval. The fiscal orthodoxy of colonial self­sufficiency thus tied the state to settler  interests. For colonial officials, awareness of this relationship led by the 1930s to the emergence of a noticeable degree of local economic 'nationalism' in relation to  metropolitan interests. 141 The structural dependence of the colonial state on settler accumulation and the growing distrust of external intervention also reinforced  colonial administrators' suspicion of the effects of capitalist market forces on social stability and political order and their strong disposition to intervene and employ  state controls. The Depression confirmed administrators' worse fears of the destructive effects of free enterprise and uncontrolled competition. Governor Grigg, one of the settlers'  firmest supporters, put the administrative perspective bluntly in confidential testimony to the Parliamentary Joint Select Committee on East Africa in 1931: The end of private enterprise ... is for many reasons now in sight, and the state must definitively step in if not only farming is to prosper, but if the financial stability of both the  Colonial Government and the Railway is to be assured. The economic position of the Colony as a whole now turns on this necessity.142

This did not mean, however, turning the state into a docile agent of settler interests. During the very same years that the colonial authorities were moving into  increasingly close collaboration with the settlers to protect the viability of estate production, they also reasserted the ultimate control and autonomy of the state. If state  defence of settler interests expressed settler power, it equally showed that to an even greater degree their position as a class of dominant producers in the colony was  dependent on the support and good will of the state apparatus, a point driven home by the Administration at a number of crucial junctures. In 1931 Governor Grigg  was succeeded by Sir Joseph Byrne, formerly Governor of Sierra Leone, who rejected his predecessor's close association with settler politicians and sought to  protect the Provincial

  

Page 175

Administration from settler criticism and interference. The last open confrontations occurred in 1932–3, when settler agitation defeated government efforts to impose  an income tax on them in the light of Lord Moyne's report on the Kenya tax system, and in 1936 over a complex of issues. In the latter year the state finally succeeded  in imposing a light income tax on the European community. It also enforced its formal and symbolic control through dismissal of the settler head of the Board of  Agriculture; and through the transformation of the Kenya Defence Force (KDF), the settler militia, into the Kenya Regiment, an organization designed to provide  reserve officers for the rapid expansion of the King's African Rifles in the event of an emergency. Both of the latter changes were carried out by administrative fiat, the  Kenya Defence Force being terminated by Byrne to reduce an emotionally charged challenge by the settlers to the state's monopoly of the legitimate use of force. 143 Furthermore, common class background and the ties of school, friendship and even family could not overcome the threat that settler political aspirations represented  for state officials, or the contradictory forces which pulled at the state. Throughout the interwar period a clear, if infrequently voiced, antipathy to the settlers, especially  to their attitudes and political methods, ran through the state bureaucracy. The distaste for business and moneymaking that the administrators often expressed among  themselves was a key element in the ideological distancing of the state from the settlers. Furthermore, efforts to legitimate the state as the paternal protector of the  Africans tended to be framed at the expense of the settlers, whose 'abuses' resulted in state intervention, thereby helping to undermine in the eyes of both the  metropolitan authorities and the indigenous population any settler efforts to establish themselves as an effective dominant class in Kenya. The Administration in particular could neither accept its conversion into a tool of settler class interests or completely hide its distaste for settler politics. It thus resisted  settler efforts to interfere with the bureaucracy and to replace officials recruited in Britain with local European candidates. Only a handful of the latter entered the  Administration in this era, and then only if they possessed the requisite background and had passed through Major Furse's selection process. A senior administrator,  E.B. Hosking, put the issue bluntly in a letter to Furse early in 1936: my own experience shows that though the locally born are, if educated overseas, as fine a type as you could wish for, the local article born, bred and educated in Kenya is  useless ... he is of necessity brought up with an anti­native bias, due partly to fear and partly to superiority complex. By virtue of his colour alone a European child from earliest  youth orders natives about and is led to regard them as dangerous helots to be kept in their place ... And yet if we are to avoid a 'poor white' problem we must find uses for  them.144

  

Page 176

The officers of the Provincial Administration, meanwhile, struggled to maintain a degree of autonomy free of the settler politics that beset the central administration.  They not only disliked Secretariat postings, but also evinced a strong distaste for administrative posts in the settled districts, despite their more comfortable living  conditions and social facilities. Field officers preferred the physical discomfort and isolation of the African reserves where 'real administration' remained possible. 145 Administrators' efforts to maintain a degree of distance from the settlers reflected a concern not only with potential metropolitan intervention, but also with the possible  reactions of both the Africans and the local Asian community. State intervention to aid the settlers did indeed have corrosive effects on the modus vivendi achieved  with the African population in the reserves, and we will examine those consequences more closely in the next chapter. More immediately, however, the interests of the  Asian community were threatened by the state's efforts to control production and marketing for the benefit of the settlers. The Asians dominated internal wholesale and  retail trade, owned much of the urban real estate in Kenya, and provided the great majority of skilled artisans and clerks for both the state and private employers.  They thus supplied the vital commercial and bureaucratic lubricant that eased the meshing of internal structures of state and economy in the colony. Politically  organized, they were articulate and incisive critics of state policy and settler politics, and loudly publicized the inequities perpetrated in the interests of the settlers. With  the support of the Government of India and, through it, the India Office in London, they could mount considerable pressure on both the London and Nairobi  authorities. Granted representation on the Legislative and Executive councils and grudgingly accorded by the state some influence in areas affecting their immediate  commercial and economic interests, the Asian presence was an additional drag on the state's servicing of settler interests.146 Recognition of the increasing dependence of the settlers on the state and the structural and ideological limits of their influence puts the significance of the institutional  changes introduced during the Depression in a different light. The initiatives of the state in responding to settler demands through the formation of compulsory producer  cooperatives and marketing organizations on a sectional or functional basis display a clear corporatist element.147 In effect, the changes in the state structure of the  1930s towards increasing bureaucratization and management of the estate economy also represent an extension to the settlers of the divide and rule, or better,  fragment and isolate, strategy of state domination applied in different fashion in the African reserves. It permitted a shift from the earlier informal cooptation, forced by  the settlers' racial cohesion and organized pressure, towards a formal cooptation to official bodies, in which settler representatives worked directly with bureaucrats in  an

  

Page 177

institutional setting that encouraged cooperation and 'responsible' behaviour. Thus, once the apparatus of boards and cooperatives had been established, the  'government deliberately consulted with these latter rather than the settlers' district political associations'. 148 The issues could thereby be depoliticized and  bureaucratized within the 'technical' deliberations of state and parastatal agencies, undercutting the belligerent unanimity that had marked settler politics in the 1920s.  The Colonial Office clearly understood that the strategy of the Kenya Government 'had assiduously fostered the functional specialization of settler politics into the  hands of the ''non­political farmer" and out of the grasp of "the usual gang of more or less professional politicians".'149 This corporatist element combined with the strong disposition of the state authorities towards expanding state intervention and their preference for fragmented  incremental decision­making. It helped effect the shift from the confrontation politics of the 1920s to the politics of collaboration and cooperation of the 1930s. This  movement towards dealing with the problems of the various sectors of estate and plantation production on a serial and piecemeal basis served to contain the formation  of a wider struggle across the main axis of the contradictions between settler and metropolitan interests when the Depression brought them into direct confrontation. This confrontation came instead in the form of a series of skirmishes over a variety of issues, whose outcomes were marked by an ambiguity similar to that in the  relationship between the settlers and the Kenya Government. During the period of buoyant prices and economic growth of the 1920s, the conflict had been muted.  The interests of producers and traders were both then represented by the Joint East Africa Board, which met formally with Colonial Office officials 12 times between  1925 and 1932, presented evidence to all of the major commissions of enquiry during the period, and maintained extensive informal contacts with British politicians  and officials in Kenya and the metropole.150 During the Depression conflicts began to form around the settlers' demands for relief from debt obligations and over the  control of commodity marketing.151 Moreover, their insecurity was increased by the readiness of mercantile capital to move into the marketing of African peasant  produce and collaborate with the Kenya Government in stimulating these alternative sources of export production. They became acutely aware that mercantile interests  did not unconditionally support settlement 'if it were clear that peasant production would be more efficient and would leave a larger percentage of the final price of the  crop in their hands'.152 The settlers also saw in the Labour government's 1930 White Paper reasserting the doctrine of the paramountcy of native interests the hand of  mercantile capital trying to promote a 'West Coast' policy of peasant production in Kenya.153

  

Page 178

Mercantile interests, for their part, tried to avoid direct involvement in Kenyan politics that might bring conflicts with the settlers. They relied instead on informal  behind­the­scenes contacts with officials in Nairobi and London, and on their established knowledge and control of international marketing. With one of the  antagonists dominant at the level of the circulation of commodities, while the other controlled the sphere of production, the outcome of confrontations varied according  to the extent the commodity in question required access to world markets centred on London. We have noted how efforts of the settlers and the colonial state to  control marketing of a commodity such as coffee foundered in the face of the power of the mercantile houses, while they were far more successful in protecting  producer interests in commodities traded mostly internally or on a local East African market, beyond the control of metropolitan merchant capital. Furthermore, even  though the closer collaboration of the settlers and the state did begin to establish the primacy of producer interests and reduce their individual dependence on  mercantile capital, the increasing organization of marketing created opportunities for the larger or newer mercantile houses to become direct agents of producer  cooperatives and continue to control a significant proportion of exported output. 154 It was only during and after the Second World War that merchant capital would  be reduced to a more subordinate role in relation to state marketing organizations or as subsidiaries of metropolitan industrial capital. The tendency of the settlers and the state authorities in Kenya towards a local economic nationalism also encountered the opposition of metropolitan industrial capital  over the development of local processing of primary commodities and the establishment of secondary manufacturing, primarily of light consumer goods for the internal  market. Up to the mid­1930s British firms opposed the development of competitive manufacturing in the Empire and were supported by the metropolitan authorities  who opposed the 'artificial encouragement' of industrialization in the colonies through protective tariffs and state assistance.155 Furthermore, official and unofficial  circles, both in Britain and the colonies, continued to believe that primary commodity production provided the only really viable base for colonial development. The  sentiment against industry was reinforced by colonial governments fearful of creating an urban African proletariat, and 'humanitarian' groups in the metropole eager to  protect the African from the exploitation of industrial labour. Both the settlers and local Asians did begin to invest in light manufacturing and commodity processing of  soap and foodstuffs, but only the flour milling by the KFA and dairy production by the KCC were able, with state assistance, to capture a major portion of the internal  market. Asian merchants had accumulated considerable capital, but their 'repeated attempts ... before 1939 to establish textile plants in Kenya

  

Page 179

(and Tanganyika) were vetoed by the Colonial Office, acting under pressure from powerful British textile manufacturers'. 156 In a few limited but economically  significant areas, metropolitan capital showed itself willing to invest in Kenya when there appeared to be a profitable internal market for such commodities as electric  power and beer brewing. The only significant mineral investment was the Magadi Soda Company, processing soda ash from Lake Magadi in the Maasai reserve,  which became part of Imperial Chemical Industries.157 The fierce international competition engendered by the Depression began to change the orientation of metropolitan capital towards investment in production in the  colony. For merchant capital, the need to secure its shrinking profits led to efforts to control directly the sphere of commodity production. We noted earlier the efforts  of mercantile houses to buy up and refinance some of the hard­pressed sisal estates. In addition, available evidence indicates that on at least three other occasions —  Sir Humphrey Leggett in testimony to the joint select committee, and E.W. Bovill at meetings with settlers in 1935 and in his 1938 memorandum to the Colonial  Office — representatives of major mercantile firms proposed buying out settler estates through London­based joint stock companies and transforming them into  professionally managed plantations. Such proposals, not surprisingly, were rejected out of hand both by the settlers and the state authorities in Kenya.158 By the end of the 1930s, sectors of British industrial capital were beginning to change their attitude towards industrialization in the colonies, especially in East Africa  where foreign competition, largely from Japan, had captured much of the local market, and 'the most useful option was now to establish local processing facilities  which would be able to claim the market from inside some sort of protective barrier'.159 Significant investments had been initiated in Kenya by the beginning of the  war by Ind Coope Breweries, Associated Portland Cement, Liebig's meat packers, and Bata Shoes.160 Although still limited in number and in the amount of capital  involved, such investments were forerunners of the profound change in the linkages between colony and metropole during the 1945–60 period (see Chapter 6). In  general, the arrival of metropolitan firms was welcome both by both the settlers and the state as a contribution to the colony's development. However, where their  activities ran counter to the interests of local settler producers, as in the oligopolistic tea estates, even the support of the Kenya Government was unable to win the  settlers more than very limited concessions from the British firms.161 Despite the fact that metropolitan capital and the London authorities were able to block specific attempts by the Kenya government to support the settlers when these  challenged particular entrenched British interests, they were unable to halt the general thrust of internal policy in Kenya

  

Page 180

towards state intervention and protection of estate agriculture. The institutional and ideological context of relations between the colonial and metropolitan states limited  the latter's control, even though Colonial Office officials were acutely conscious of the inefficiency of settler estate production and the high cost of ensuring its survival.  The economic trials of the settlers during the Depression also raised doubts in the Colonial Office about the viability of white settlement per se as a reliable economic  base for the colony. An internal Colonial Office review of the economic potential of Kenya in 1935 listed only gold, essential oils, pyrethrum and bamboo pulp as  products with good long­term prospects, rather than any of the major estate crops of the time, and added pointedly: 'the whole policy of Kenya requires review with  the general end in view of the tapering off of the bounties and protection on the parasitical crops and so stopping them from being a burden on the real economic  industries of the country'. 162 The most vigorous critic of Kenya policy and the settlers was an Assistant Secretary, J. E. W. Flood, who commented on a 1936  Kenya Government report on African taxation: I do not believe they [the Africans] want us in Kenya, and the way to make them more resigned to white man's rule is not to extract money from them and endeavour to hem them  in at every turn. The Kenya attitude sometimes strikes me as not, what is the least that we can interfere with the black man, but how much can we safely take away from him. I do  not like it.163

Elsewhere, Flood was even more emphatic in his condemnation: 'White settlement is for economic and medical (they all go "nervy") reasons utterly hopeless and  doomed to damnation.'164 The difficulty in acting lay in the weakness of Colonial Office controls over colonial states, which left the latter able both to modify in practice such directives as came  from the metropole and to pursue policies in response to local exigencies whether the Colonial Office liked them or not. The fact was that the subordination and  domination of the colony at the broadest structural level was not matched in the pre­1939 period by effective metropolitan instruments of programmatic control. As we  noted in Chapter 3, the institutional powers available to the Colonial Office were intended essentially to be reactive, to deal with crises and emergencies as they arose,  predicated on the general complementarity of metropolitan and colonial interests, and sensitive to the possible domestic political consequences, as well as to the  interests of British capital. Neither these powers nor the bureaucratic resources of the Colonial Office provided a basis for the systematic and continuous management  of the development of a colony. This, after all, was supposed to be the function of the local colonial state itself. However, when confronted with the contradictions in  the articulation of colony and metropole, the metro­

  

Page 181

politan authorities found it difficult to interfere unless they were willing to resort to the extreme measures at their disposal, which in themselves could provoke additional  controversy and crisis. Even Treasury supervision of the budgets of colonies suffering fiscal difficulties served, by its relentless commitment to the restoration of self­ sufficiency, to reinforce the dependence of colonial states on local production and accumulation. The weakness of metropolitan controls was reinforced at the  ideological level by the continued strength of the doctrine of 'trust the man on the spot' and the antipathy of the imperial authorities to such suspect practices as  systematic planning or binding central policies for the empire as a whole. As the contradictions began to pull colonial states away from metropolitan interests, the  London authorities tended only to deal with specific confrontations on a serial and piecemeal basis. The growth in Kenya of the state apparatus of economic management and protection for the settlers drew particular criticism in a Colonial Office preoccupied with  austerity and the retrenchment of colonial state services during the Depression. Flood thought the empire would be little harmed by the loss of all of Kenya's trade and  insisted that 'the fact that a man goes and lives in Kenya does not ipso facto qualify him to be regarded as a superior being who must be assisted whenever he gets  into hot water'. 165 Even when the metropolitan state began to move towards protection at home, the Colonial Office continued to insist on the virtues of laissez­faire  at the periphery of the empire, and accepted the failure of those inefficient producers who could not survive. The problem in Kenya was the inability of the Colonial  Office, except at a few major points of direct confrontation, to counter the frantic agitation of the settlers and their influence on the local state administration. While  metropolitan officials could insist among themselves that 'the fact that we realize the hysterical susceptibilities of Kenya must not debar us from giving sound advice',166  in actual practice the limits of their power and the commitments already made to the settlers appeared to make any radical change of policy impossible. Furthermore,  metropolitan officials remained acutely aware of the difficulties of dealing with white settlers and the reactions that could be provoked by metropolitan intervention. The  readiness with which the settler community threatened to resort to extralegal methods, including organized violence, made them appear throughout the interwar  decades as the major threat to political stability in Kenya, and the Colonial Office feared, in particular, provoking a 'radicalization' on South African lines.167 The  Financial and Legal Adviser to the Secretary of State recommended facing the political realities of the situation: The root of the problem seems to me to be political ... the constitutional position is such that the settlers' interests are over­represented

  

Page 182 by the sheer nature of things. Under the existing conditions, the policy of the country is constantly bent towards the furtherance of their interests. As a body they are neither easy  to deal with nor far seeing. The Government has not in practice a free hand as regards native interests ... ever since I came here I have seen how political exigencies have forced the  Government time and again to do things it was reluctant to do and which would have been better left undone. 168

The limits of metropolitan control were also evident on the two occasions when the metropolitan authorities directly attempted to use colonial economies to assist  British capital. Both occurred during periods of international crisis and are more significant as harbingers of future lines of development than because of any immediate  effect. The first, during the 1921–2 depression, involved the promotion of 'colonial development' through massive infrastructural projects, notably harbour and railway  construction, intended to generate orders for British industry and provide employment and increasing profits at home, as well as facilitate the growth of export  commodity production. The programme proved abortive because of the rapid economic recovery in 1922 and serious metropolitan opposition to any departures from  laissez­faire and free trade practices. In Kenya, the programme resulted in extensive construction of railway branch lines and stimulated export production, but here  too local forces intruded to influence the routing of lines through the settled areas of the Highlands. The second effort came with the 1929 Colonial Development Act.  Framed at a time of relatively high commodity prices, it provided for £1 million in annual grants for development projects to promote orders for and relieve  unemployment in stagnating British heavy industry and to promote spending by growing colonial economies. The impact of the Depression, often more severe in the  colonies than in the metropole, effectively thwarted any use of the development fund to aid British capital. 'Indeed in the new circumstances colonial development as a  solution for unemployment was irrelevant and the Cabinet committee on Unemployment from 1931 no longer referred to it'.169 The focus of grants shifted from  infrastructural investment in internal transportation and communications towards projects in public health, sanitation, water supply, drainage, etc.170 The proportion of  project expenditure spent in the United Kingdom actually fell from 41 per cent in 1930–1 to only 11.5 per cent in 1938–9. Only £8.5 million in grants was authorized  by the fund, of which £6.5 million was actually paid out, an average of £593,000 a year, rather than ú1 million. Kenya's share came to £303,974.171 During the entire  decade of its operation the Colonial Development Advisory Committee in Britain could not initiate projects, but relied on local colonial governments to make  proposals. The doctrine of 'trust the man on the spot' remained sacrosanct even here.

  

Page 183

Metropolitan management of the Kenyan economy was even further limited by the Colony's inclusion in the Congo Basin Treaties, maintaining free trade and  prohibiting discriminatory tariffs in favour of metropolitan products, thus eliminating it from inclusion in the system of imperial preferences being developed after 1932.  Britain's position as the dominant supplier of manufactured exports to and purchaser of commodity exports from Kenya actually began to decline in the face of  increasing competition, notably from Japan. 172 The metropolitan state was thus unable to halt a perceptible weakening of the articulation of Britain and Kenya during  the 1930s, a situation that we shall see was only reversed after the outbreak of war in 1939. The seriousness of the weakness of metropolitan control over internal state policy in Kenya and of the decline of economic links with the colony was mitigated,  however, by a number of other economic and political factors. First, most of the products of settler estate agriculture were actually important to only limited sectors of  British merchant and finance capital with specialized interests in the trade. This reflected the fact that settler interests as well as metropolitan needs played a part in the  choice of export crops, and that estate production increasingly focused on both the internal market and exports to neighbouring Tanganyika and Uganda.173 Of the  major export crops, sisal was grown on plantations owned by small British firms that had no interests either in sisal marketing or manufacturing, and were a secondary  source of the commodity for Britain compared to the much more important production in Tanganyika. Coffee had only a limited market in Britain before the Second  World War and the London coffee market served primarily as a centre for re­exports. Maize, wheat and dairy products, meanwhile, were of little interest to Britain  and were promoted to serve local settler interests. The fact that a significant proportion of settler output was only weakly articulated with metropolitan capital in the  first place, so that Kenyan trade was of limited importance to British interests, made it easier for the London authorities to acquiesce in the situation. Second, regardless of the loosening of economic ties and their inability to direct internal policies, the metropolitan authorities retained ultimate control of the  'constitutional' form of the colonial state in Kenya, and here the economic weakness of the settlers revealed during the Depression proved their undoing. Their inability  to organize on their own their economic and political hegemony over the African population and their increasing dependence on the colonial state for their very survival  destroyed the credibility of any claim for self­rule. Metropolitan doubts about the viability of white settlement meant that the settlers could not be considered as a local  dominant class capable of efficiently maintaining internal control and production or of effectively collaborating with the metropole within the wider structures of  imperialism. The dream of a

  

Page 184

'white man's country', of a new dominion, died in the welter of protective legislation and institutions. In August 1933, the Secretary of State, Sir Philip Cunliffe­Lister,  bluntly told Lord Francis Scott that 'no government in this country would ever agree to the claim on the part of the White settlers to govern on their own'. 174 Neither imperial authorities in London nor the colonial officials in Nairobi could ever accept settler interests as coterminous with the general 'public interest' in Kenya.  While the settlers were 'legitimate' participants in the political process, and their right to fight for their sectional interests within the accepted rules of the game was  grudgingly conceded; as an obviously partisan group their claims to speak for the general interests of the colony were rejected. Regardless of public rhetoric about the  harmony of settler and African interests, the state authorities tacitly understood that African interests always remained to a substantial degree separate from and  antagonistic to those of the settlers, and that metropolitan interests in relation to the Africans could not be wholly served through the white community. The  maintenance of ultimate metropolitan control and the reflection of settler attempts to gain control of the colonial state could thus be tied at the ideological level to the  defence of African interests. Metropolitan resolve was stiffened by pressure from the British 'native rights lobby', which consisted of a wide assortment of church and missionary societies,  humanitarian and philanthropic groups, and a number of individuals in British intellectual and political circles. The influence of these groups was minimal where they  challenged metropolitan interests, criticized the actions of the colonial authorities, or attacked policies vital to the economic viability of the settlers.175 At no point,  however, did they ever openly challenge the basic premises of British imperialism or the political and economic structures through which it operated. The principal  objective of the various elements of the native rights lobby was to ensure that the British empire lived up to its professed ideals, and they sought to overcome specific  abuses or institute limited reforms rather than systematic structural changes. When aroused the lobby could mount an impressive public campaign, as, for example,  during the Northey labour crisis, the subsequent negotiations which led to the 'Devonshire Declaration' on the 'paramountcy of native interests' in 1923, or the  Kakamega gold rush in Western Kenya in the early 1930s.176 The chief impact of the lobby was as the watchdogs of imperial paternalism, reminding officials of their  responsibilities, and as an alternative source of information about Kenya which spread the image of the settlers as irresponsible, self­seeking exploiters. In effect, they  were able to articulate sentiments, that were often shared by officials but could not be publicly expressed by them, and provided ideological justification and

  

Page 185

a base of public support for constraints on the settlers that also served wider and more concrete metropolitan interests. 177 Periodically during the interwar decades the metropolitan authorities supported the colonial state against the settlers by reference to 'trusteeship' and the 'defence of  African interests' (i.e. only the relatively autonomous and 'disinterested' authority of the state could maintain the balance of the weaker [African] interest against that of  the stronger [settler] interest in behalf of the commonweal in the colony, and this responsibility could not be delegated or shared with the settler community). As an  economically troubled, politically potent and flagrantly biased group, the settlers could not be trusted to deal fairly or humanely with the Africans or put the general  interest before their own. When Lord Francis Scott wrote to The Times shortly after his meeting with the Secretary of State to complain that officials made the settlers  'feel that we are unwanted interlopers who cannot be trusted by the powers that be to have a share in the government, as it is taken for granted that we shall use any  powers we may be given to further our own interests rather than work for the good of the country as a whole', Cunliffe­Lister wrote one sarcastic word on the  Colonial Office clipping of the letter: 'exactly'.178 This was the dominant metropolitan image of the Kenya settlers that would dog them until the end, and it also rested  on a realistic understanding of the material weakness of their position in the colony. The Kenya Stalemate Although by the end of the 1930s the colonial state in Kenya thus acquired definite characteristics resulting from its structural situation, it should not be supposed that  these characteristics reflected a conscious plan or that they gave much satisfaction to those most immediately concerned. On the contrary, for more than 30 years, until  the stalemate was shattered by the multiple crises of the 1950s, Kenya drifted incoherently. The outcome of the complex and contradictory social forces within Kenya  and linking it with Britain was that settler and metropolitan interests dominated political practice at different structural and policy levels, with a stand­off over the most  basic direction of the colony's economic and political development. While the settlers were able to shape the state and its policies to meet their immediate needs, they  could not directly challenge the interests of metropolitan capital or achieve formal control of the state; nor, as they became increasingly dependent on the Kenya  Government during the Depression, could they afford more general confrontations with the state authorities. For their part, the Colonial Office and the Kenya  government could block settler efforts at self­rule, but were unwilling and unable to limit settler influence on particular areas of policy relating to the economic viability  of estate production, or to

  

Page 186

attempt to articulate alternatives for the development of the colony that would provoke a prolonged and bitter conflict with the white community. The inability of the colonial state to define an explicit and coherent native policy' was a concrete expression of the stalemate. Such a policy would necessarily have  dealt with the issues of the development of African commodity production and African political access to the state, thereby taking a position with regard to the most  explosive contradictions in the tangled interconnections between the Africans, the settlers, and the metropole. The failure to articulate such a policy left a wide gap  between the vague principles of 'trusteeship' reiterated by the Colonial Office and specific practice in the colony. In 1930 Governor Grigg wrote to the Secretary of  State, Lord Passfield (Sidney Webb): 'the difficulty in native policy is not in stating principles. The agreement as to principles is very wide. But the interpretation and  application of principles is another matter'. 179 Ten years later, Lord Hailey noted that the Administration demurred from general policy statements out of reluctance to  clash with the settlers.180 The stalemate reinforced the tendencies towards incoherent 'muddling through' already present in the structure and ideology of the colonial state. The general pattern  and consequences of its responses to the crises of the interwar decades can be analytically reconstructed, but were only vaguely understood and, indeed, largely  unforeseen and unintended by the actors. The developing structure of state economic intervention was thus, most importantly, a cumulative outcome determined by the  structural forces and contradictions present in that historical juncture, and only to a limited extent the result of any conscious overall direction or policy. The social  forces and contradictions, in fact, confined the conscious actions of the state authorities to determining responses to a sequence of specific issues and made it  impossible to create a more comprehensive policy for the colony that was greater than the sum of its parts. Unable to confront effectively the contradictions that tore at  the social fabric of the colony, they took refuge in cooptative 'corporatist' tactics that attempted to fragment and isolate the contending forces, and dealt with problems  of accumulation and control through piecemeal and largely ad hoc reactions to narrowly compartmentalized issues. If this tactic broke up and diverted the thrust of  settler politics away from the 'big issues', it also absorbed a large portion of the state apparatus in an increasing preoccupation with the conditions of accumulation in  diverse sectors of estate agriculture, with consequences that would only be fully felt more than a decade later. The most striking feature of the stalemate is that, despite the general aversion of imperial and colonial authorities to making comprehensive policies, the very depth of  the contradictions that meant Kenya was neither a colony of white settlers nor one of African peasants, but rather a

  

Page 187

tension­ridden hybrid of the two, made the various participants acutely aware of the lack of direction even as they were unable to do anything about it. In a letter to the  Secretary of State in 1922, Governor Sir Robert Coryndon exclaimed: 'Upon my word, it seems as though none of my predecessors had ever thought of the future'.  181 In 1930 during discussions in the Colonial Office on native policy in Kenya, W.C. Bottomley, an Under­Secretary, insisted that: 'It is I think in the possible  absence of what I call a definite direction of policy in Kenya, that the Colonial Government is most open to criticism'; while almost 40 years later an important settler  politician recollected that: 'Basically, I think the settlers' criticism of the British administration was it never made up its mind where Kenya was going.'182 The numerous  investigating commissions of the 1921–31 period can best be understood as attempts to overcome the growing sense of directionless drifting by removing issues from  the stalemate among the various contenders and placing them in the hands of 'independent' authorities. The various vague formulas that emerged, such as 'native  paramountcy' or 'association', by their continued reliance on local interpretation and implementation simply handed the issues back to the contenders in the blocked  status quo. During the 1930s, the focus of investigating commissions shifted to more specific policy issues, such as land, criminal law and taxation, and efforts to  define the goals of the colony were abandoned. Even here, a 'final' solution of the land question emerged from the Kenya Land Commission only because the most  important party to the conflict, the Africans, were essentially excluded from the policy process. In the end, the sense of malaise was insufficient to overcome the  political and economic forces that generated the stalemate, and the settlers and state authorities in Kenya quickly became preoccupied with the immediate economic  and fiscal problems of the Depression. Notes 1. R.L. Buell, The Native Problem in Africa, Vol. 1, New York: Macmillan, 1928, p. 288; and R.M.A. Van Zwanenberg with A. King, An Economic History of  Kenya and Uganda. 1800–1970. London: Macmillan, 1975, p. 84. 2. Indigent Europeans were unceremoniously deported from Kenya. The minutes of the Executive Council of the 1919–39 period now in the Public Record Office in  London include numerous such deportation orders. See also Colin Cross, The Fall of the British Empire, New York: Coward­McCann, 1969, p. 83; Marjorie R.  Dilley, British Policy in Kenya Colony, (first published 1937) London: Frank Cass, 1966. p. 12. 3. Although settlers from Britain and Ireland experienced the greatest absolute growth in numbers, they declined as a proportion of the European population from 54  per cent in 1921 to 50 per cent ten years later. Kenya­born whites, meanwhile, increased

  

Page 188

from 12 per cent to 17 per cent of the population in the same period with a striking growth in numbers from 1140 to 2910. (M.G. Redley, 'The politics of a  predicament: the white community in Kenya 1918–32', Ph.D. dissertation, Cambridge University, 1976, p. 9. 4. Lord Francis Scott, 'Preface' to Retirement — Why Not Kenya, quoted in Anthony Clayton & Donald Savage, Government and Labour in Kenya 1895–1963  London: Frank Cass 1974. p. 169. Redley notes: The main source of British immigrants with capital after the war was what has been called the 'new upper­middle class'. Family wealth derived from enterprise in manufacturing,  commerce and the professions had blurred the class distinctions of Victorian society. Public school education provided the basis of a background for those who could lay no  direct claim to gentility common with those who could. The background of post­war settlers owed much more to the mill and factory owners mansion, the rural rectory and the  Indian Army Officers' mess than to aristocratic lineage ... However gentility was a way of life with which they took an obsessive interest ... The upper middle class complexion of  European settlement was its greatest recommendation for those who felt their status and individuality threatened in British Society ('Politics of a predicament', pp. 9–10).

5. Redley, 'Politics of a predicament', p. 59, N. 71. 6. E.A. Brett, Colonialism and Underdevelopment in East Africa, London: Heinemann, 1973, pp. 173–5. 7. Van Zwanenberg with King, Economic History, pp. xxii–xxiii. 8. ibid., p. 195. 9. Y.P. Ghai & J.P.W.B. McAuslan, Public Law and Political Change in Kenya, Nairobi: Oxford University Press, 1970, p. 81. 10. Redley ('Politics of a predicament', pp. 17–18) notes that 'An often unwilling government was compelled to grant permission to speculate as a condition of  attracting capital for development ... In mid­1931, a million and a half acres, 20 % of alienable Highland land, had never been occupied by its owners. But much more  significant, almost three million, much of it beyond the capacity of its owners to develop themselves, lay undeveloped by whites on existing occupied holdings. In the  1920's, large areas of land were held for speculation by outside companies and private individuals resident within the colony, their interests guarded by firms of land  agents with strong connections in white politics. But more important for [sic] its political influence, land speculation was a widespread and significant aspect of the  producers' economic activity, a situation perpetuated by the large size of most farms allotted under the Soldier Settlement Scheme'. 11. R.M.A. Van Zwanenberg, 'The agricultural history of Kenya to 1939', Historical Association of Kenya, Paper No. 1, Nairobi: East African Publishing House,  1972, p. 17. For data on loans to settlers see Redley, 'Politics of a predicament', pp. 19–21. 12. Van Zwanenberg with King, Economic History, pp. 203–4, 287–8. It is important to note, however, that in comparison with the position of metropolitan  mercantile capital in colonial West Africa, the merchant capital in Kenya was of more recent origin, with most only arriving after the First World War, and was  generally in a weaker position with less direct control over trade. See, M. Yoshida, 'Agricultural marketing reorganization in post­war East Africa', The Developing  Economies 1973, pp. 245–6. 13. R.M.A. Van Zwanenberg, 'Kenya's primitive colonial capitalism: the economic weakness of Kenya's settlers up to 1940', Canadian Journal of African Studies  9(2), 1975, pp. 280–3. 14. Quoted in R.M.A. Van Zwanenberg, 'The European economy in Kenya, 1919–1939: an example of primitive capital formation', Staff Paper no. 46, Institute

  

Page 189

for Development Studies, University College, Nairobi, September, 1969, p. 13. 15. Kenya National Archives (KNA) ASG/AGR 56/4, E.W. Bovill, 'Economic Development in East Africa', memorandum, November 1938. 16. C.C. Wrigley, 'Kenya: The patterns of economic life 1902–1945' in V. Harlow, et al. (eds), History of East Africa, Vol. II, Oxford: Clarendon Press, 1965, pp.  216–17, 236–7; S. Aaronovitch & K. Aaronovitch, Crisis in Kenya, London: Lawrence & Wishart, 1947, pp. 77–82. 17. 'Memorandum', Joint Select Committee on Closer Union in East Africa, Vol. III, Appendices 10 and 57, London: HMSO, 1931. 18. The average area cultivated varied between 149 acres in 1920 and 316 acres in 1940. (Aaronovitch, Crisis in Kenya, p. 74.) At the time of the report of the  Kenya Land Commission in 1934 'the actual area alienated to Europeans was 10,345 square miles, of which 11.8 per cent was cultivated, 40.7 per cent used for  stock, 20 per cent occupied by native squatters, and 27.5 per cent not in use. The margin between the 16,700 square miles which were eventually defined by the  commission as reserved for European occupation and that already held by settlers was therefore considerable; there was an even greater disproportion between the  area reserved and in beneficial use ...' (Lord Hailey, An African Survey, London: Oxford University Press, 1936, p. 750.) The settlers, amounting to about 0.25 per  cent of the population of Kenya, controlled about a third of the agriculturally usable land in Kenya. 19. Thus the famous society joke of the 1930s: 'Are you married, or do you live in Kenya?' and the legends of the hijinks of the notorious 'Happy Valley' near  Nakuru. On the aristocratic lifestyle of the settlers see Wrigley. 'Patterns of economic life', p. 220. 20. V. Liversage, quoted in Van Zwanenberg, 'Kenya's primitive colonial capitalism', p. 289. 21. KNA/SG AGR 56/4, E.W. Bovill, 'Economic Development in East Africa', November 1938, p. 3. 22. KNA/SG AGR 56/4, R. Brooke­Popham, 'Minute' of 25 January 1939. 23. The 'Protectorate' in the 'Colony and Protectorate of Kenya' referred to the status of the coastal towns and thin strip of plantation hinterland that had formerly  been territories of the Sultan of Zanzibar. For the settlers, Crown Colony status was seen as a step towards their political goals necessary for the institution of elective  representation on the Legislative Council and to facilitate the raising of public loans by the Kenya Government. The Legislative Council, with appointed unofficial  members, and the Executive Council, had been first created in 1906, shortly after the East African Protectorate had been transferred from the Foreign Office to the  Colonial Office and the Commissioner transformed into the 'Governor and commander­in­chief'. See M.R. Dilley, British Policy in Kenya Colony (first published  1937), London: Frank Cass, 1966, pp. 17–24. 24. Interview 221S. 25. ibid. 26. Records of the Executive Council show that a majority of the purchases of land or holdings in local companies were made by technical rather than administrative  officers. Important exceptions, however, included Sir Edward Northey's investment of £6000 in a sisal estate while he was governor, and the purchase of a large farm  in his province by the Provincial Commissioner, Rift Valley in the 1930s. See, Public Record Office, Kew, UK (PRO)/CO 544/42, Minutes of the Executive Council  of I April 1933. On Northey's investment, see the enclosures to Despatch no. 283 of 9 March 1922 and Colonial Office comments relating to it in PRO/CO 533/276.  On the farms of the Provincial Commissioner of the Rift Valley, see Minute of the Executive Council of 10 July 1936 in PRO/CO 544/47. A survey of the Executive  council minutes between 1931 and 1939 revealed approval by the council of 18

  

Page 190

investments by administrative officers (10 in land, eight in business or commercial ventures) and 27 by departmental officers (24 in land and three in business or  commercial ventures.) 27. Administrators often speak with considerable bitterness of the influence of the 'lunatic fringe' or 'shocking minority' among the settlers (interviews 227FS, 209FS,  235FS). Even settler politicians occasionally admitted to difficulties in controlling the extremist element among the European population. See the letter from Lord  Francis Scott to the Secretary of State, Sir Philip Cunliffe­Lister, 25 June 1933. (PRO/CO 533/436/3198/33.) On the dominance of settler politics and society by an  activist minority see Redley. 'Politics of a predicament', pp. 27–30. 28. Sir F. Buxton, quoted in Clayton & Savage, Government and Labour, p. 72, n. 54. 29. PRO/CO 533/485/38297/1937, Sir Armigel Wade to Sir George Tomlinson personal letter of 27 January 1937. 30. Interview 230ST. 31. There was apparently heavy settler pressure behind the forced retirement of W. McGregor Ross as Director of Public Works in 1923. Always a caustic critic of  the settlers and of the toadying of some government officials to settler interests, McGregor Ross finally clashed with both the settlers and Governor Northey and Chief  Secretary Bowring over his charge of a conflict of interest in the routing of the Uasin­Gishu branch of the railway through properties held by Lord Delamere and  Major Grogan. (See the papers in PRO/CO 533/280, especially Despatches nos 177 and 178 of 22 July 1922.) In 1952–3, settler pressures were apparently behind  the replacement of the Chief Native Commissioner and Chief Secretary as a quid pro quo for settler acceptance of the Lyttelton constitutional reforms (Confidential  information). 32. This probably increased further the cleavage between the Secretariat and the Provincial Administration by ensuring that the more conciliatory and compliant  officers tended to rise to the top posts at the centre, while the more stubborn and contentious officers remained isolated in African districts. 33. Interview 217FS. 34. In 1931 Julian Huxley noted after a tour of East Africa that: 'The governor is subject to great political and social pressure from the white community of Kenya. His  position is one of exceeding difficulty ... Few, if any, governors have been able to withstand organized white pressure, and native rights have been violated, and native  interests neglected' ('Memorandum from Professor Julian S. Huxley, King's College, University of London' Joint Select Committee on Closer Unions in East  Africa (see n. 17). 35. Sir Edward Grigg, for example, was an admirer of Mussolini and occasionally affected his own version of a black­shirt uniform in public. 'On one occasion, he  admonished the Church for neglecting to offer prayers for the health of the Governor.' (R.G. Gregory, Sidney Webb and East Africa, Berkeley and Los Angeles:  University of California Press, 1962, p. 55.) 36. George Bennett, 'Settlers and politics in Kenya, up to 1945' in V. Harlow et. al. (eds), History of East Africa, Vol. II, Oxford: Clarendon Press, 1965, p.318.  An illustration of Scott's connections can be found in his personal letters to Cunliffe­Lister contained in PRO/CO 533/436/3198/33. 37. Gregory, Sidney Webb, pp. 120–2: Kathleen Stahl, The Metropolitan Organization of British Colonial Trade, London: Faber, 1951, pp. 189–93. 38. Gregory, Sidney Webb, p. 22; Carl G. Rosberg & John Nottingham, The Myth of Mau Mau: Nationalism in Kenya, New York and Washington: Praeger,  1966, pp. 65–8. 39. Ronald Robinson, 'The Morals and politics of empire in Kenya, 1922–1946', Paper presented to the conference on the Political Economy of Colonial Kenya,  Cambridge

  

Page 191

University, June, 1975 (hereafter, Cambridge Conference), pp. 4–7. 40. Interview 03PS. 41. Report of the Commission on Closer Union of the Dependencies in Eastern and Central Africa (Hilton Young Report), Cmd 3234, London: HMSO 1929,  p. 89. 42. Interview 03PS. Another settler politician commented that 'Under government by agreement, the settler leaders often got into hot water with their followers, but  the alternative was a long period of opposition which did much harm to both the settlers and the government'. (Interview O1PS) 43. In a letter to Winston Churchill, Scott remarked: 'Personally I am quite sure we are not yet ready for self­government on any terms, but I am anxious we should  devote ourselves to building up the position of white settlement ... so that in due course we may be in a position to demand self­government on the lines of Southern  Rhodesia ...' (PRO/CO 533/436/3198/33. Lord Francis Scott to Winston Churchill, letter of 7 November 1933.) A few months earlier Scott had admitted to  Cunliffe­Lister that: 'In existing circumstances ... it was all ''bunkum" that anyone should talk about self­government' (PRO/CO 533/436/3198/33, extract from note by  Sir Samuel Wilson on an interview with Lord Francis Scott, n.d.). 44. For the history of the 'White Highlands', see G. H. Mungeam, British Rule in Kenya, 1895–1912, Oxford: Clarendon Press, passim; Dilley British Policy,  passim, and M.P.K. Sorrenson, The Origins of European Settlement in Kenya, Nairobi: Oxford University Press, 1968. 45. Van Zwanenberg, 'The European economy in Kenya'. pp. 20–6. 46. Colony and Protectorate of Kenya, Legislative Council, Debates, 28 October 1925, p. 782. 47. Lionel Cliffe, 'Rural political economy of Afrika' in P.C.W. Gutkind & I. Wallerstein (eds), The Political Economy of Contemporary Africa, Beverly Hills,  Calif.: Sage, 1976, p. 115. 48. ibid., pp. 115, 125. 49. John Weeks, 'Wage policy and the colonial legacy: a comparative study', Journal of Modern African Studies 9(3), 1971, p. 364. 50. Tony Bennett, 'The Gezira Scheme: production of cotton and the reproduction of underdevelopment' in I. Oxall et al. (eds), Beyond the Sociology of  Development, London: Routledge & Kegan Paul, 1975, pp. 200–1. 51. Lt­Col. J.G. Kirkwood, Legislative Council Member for Trans Nzoia, 28 November 1941, quoted in Clayton & Savage, Government and Labour in Kenya  pp. 172. 52. Richard Wolff, The Economics of Colonialism: Britain and Kenya, 1870–1930, New Haven, Conn.: Yale University Press, 1974, pp. 110, 113. 53. Buell, Native Problem, p. 361. 54. ibid., pp. 386–8. 55. Reprinted in ibid., p. 334. 56. R. L. Tignor, The Colonial Transformation of Kenya: The Kamba, Kikuyu and Maasai from 1900 to 1939, Princeton: Princeton University Press, 1976, p.  172. 57. Aaronovitch & Aaronovitch, Crisis in Kenya, p. 113. On labour legislation in general, see also pp. 112–23. 58. This latter provision was eventually cancelled by the Colonial Office in 1925, but it was in force during the critical period 1919–23 as part of the massive  coordinated use of coercion by the state. 59. In 1939, the Mombasa Labour Commission noted that with regard to the employer's obligation to supply housing for his workers: 'We are astonished to find that  both government and private employers have been ignorant of this provision in the law or have disregarded it ... (Colony and Protectorate of Kenya, Report of the  Commission of Inquiry appointed to Examine Labour Conditions on Mombasa, Nairobi: Government Printer. 1939, para 20.) See also Buell, Native Problem  pp. 351–2; and Clayton &

  

Page 192

Savage, Government and Labour, pp. 147–8, 153. 60. W. McGregor­Ross, Kenya From Within (first published 1927) London: Frank Cass, 1968, pp. 189–93; Tignor, Colonial Transformation, p. 160. 61. McGregor­Ross, Kenya from Within, p. 189. 62. Clayton & Savage. Government and Labour, p. 132. 63. Gavin Kitching, Class and Economic Change in Kenya: The Making of an African Petite Bourgeoisie, New Haven, Conn.: Yale University Press, 1980, p.  243. 64. Ghai & McAuslan, Public Law and Political Change, pp. 142–3. One former administrative officer (who later became an elected member of the Legislative  Council) reported that when he was serving as a junior District Officer during the 1920s, African labourers from nearby estates would often arrive with notes from  their employer claiming the labourer was guilty of one or another infraction of labour law and demanding that the Administration administer immediate summary  punishment (Interview 05PS). 65. Frank Furedi, 'Kikuyu squatters and the changing political economy of the White Highlands', paper presented to the Cambridge Conference, June 1975, p. 2. 66. Ghai & McAuslan, Public Law and Political Change, pp. 83–4. 67. Ghai & McAuslan's assertion that this 'clearly indicated the feudal aspects of the relationship' (ibid.) errs by failing to consider the relations of production in their  wider structural (capitalist) context and their origin in the inability of settlers to appropriate surplus value by the use of 'free' labour. 68. Furedi, 'Kikuyu squatters', p. 3. 69. ibid., pp. 4, 8–9. 70. Tignor, Colonial Transformation, pp. 182–3. It is worth noting that until 1936 several attempts by the Kenya Government to impose a light income tax on the  European and Asian communities failed in the face of furious opposition. See McGregor­Ross, Kenya from Within, pp. 154–8 and Clayton & Savage, Government  and Labour, pp. 144–5. 71. Wolff, Economics of Colonialism, p. 117. 72. Buell, Native Problem, p. 332. 73. Wolff, Economics of Colonialism, p. 119. With farm wages for unskilled labour as low as 8 shillings a month during the mid­1920s, this meant the Africans had  to work 2–4 months a year simply to pay their direct taxes. This does not include, of course, the labour for the 20 per cent tariff on the imported consumer goods they  purchased. 74. Wolff, Economics of Colonialism, p. 98; East African Protectorate, Report of the Native Labour Commission 1912–1913, Nairobi, 1913, p. 326. 75. Buell, Native Problem, p. 323. 76. Clayton & Savage, Government and Labour, pp. 113–14; Tignor, Colonial Transformation, pp. 167–8. 77. Clayton & Savage, Government and Labour, p. 113. 78. ibid., pp. 117, 136–7. 79. ibid., p. 117. 80. ibid., p. 125. 81. This is reflected in the disappearance by the late 1920s of sections on 'Labour Supply' from the District Annual Reports prepared by administrative officers. 82. Tignor, Colonial Transformation, pp. 153–4. 83. Quoted in T. H. R. Cashmore, 'Studies in district administration in the East African Protectorate', Ph.D. dissertation, Cambridge University, 1965, p. 104. 84. Quoted in Clayton & Savage, Government and Labour, p. 162, n. 105. 85. Tignor (Colonial Transformation, p. 157) notes that 'Ainsworth's goal was to build up inviolate reserves, with strong African governments, guided and generally  modernized through the paternalistic advice of European administrators. Like many

  

Page 193

other Kenya administrators he was concerned about the exodus from the reserves. Africans left their reserves, he feared, often to escape legitimate tribal  responsibilities ... Ainsworth strongly favored the economic development of these reserves as a means of promoting their economic and political strength and as a  means of arousing the people from the backwardness and lethargy of centuries ... Governor Belfield ... agreed with Ainsworth that the two communities — African  and European — would be kept separate and their interaction limited mainly to labour relations under strict regulations'. The key contradictions with which the  Provincial Administration struggled are described in this comment. 86. For statistics on the use of compulsory labour by the state see Clayton & Savage, Government and Labour, pp. 159, 200. 87. T. Sleith, Report on Trade Conditions in British East Africa, Uganda and Zanzibar, Cape Town, 1919; as quoted in Wolff, Economics of Colonialism, p.  130. 88. Clayton & Savage, Government and Labour, p. 65. 89. Kitching. Class and Economic Change in Kenya, p. 242. 90. Buell, Native Problem, pp.344–5; Wolff, Economics of Colonialism, pp. 114–16. 91. Tignor, Colonial Transformation, p. 152. 92. Buell, Native Problem, p. 346. 93. Kitching, Class and Economic Change, pp. 248–50. 94. Clayton & Savage, Government and Labour, p. 151. 95. Kitching, Class and Economic Change, pp. 254, 263–9 and Tables ix:2 and ix:12, 96. ibid., pp. 274–5; and Van Zwanenberg, 'Agricultural history', p. 34. 97. Furedi, 'Kikuyu squatters', p. 5. 98. Tignor, Colonial Transformation, pp. 179–80. 99. Colony and Protectorate of Kenya, Native Affairs Department, Annual Report, Nairobi, 1931, p. 97. 100. ibid. p. 96. 101. Clayton & Savage, Government and Labour, p. 188. 102. Makhan Singh, History of Kenya's Trade Union Movement to 1952, Nairobi: East African Publising House, 1959, Chs 6–10. Singh was himself a key figure  in the development of the labour movement in Kenya. 103. Colony and Protectorate of Kenya, Legislative Council Debates, 26 July 1937. 104. Furedi, 'Kikuyu squatters', p. 5. 105. Clayton & Savage, Government and Labour, pp, 176–7; Tignor, Colonial Transformation, pp. 192–3. The provision made for the displaced squatters was  the Olenguruone settlement scheme in a remote part of the Maasai reserve. Olenguruone was to become a major focus of conflict between the administration and  Kikuyu ex­squatters in the late 1940s in the period of escalating struggles that culminated in 'Mau Mau' and the Emergency. See Rosberg & Nottingham, Myth of  Mau Mau, pp. 243–4, 248–59. 106. Redley, 'Politics of a predicament', p. 41. 107. Brett, Colonialism and Underdevelopment, Ch. 4. 108. Redley, 'Politics of a predicament', p. 35. 109. Aaronovitch & Aaronovitch provided a rough estimate of per capita cash income in Kenya as £208.2 for Europeans and £11.1 for Africans (Crisis in Kenya,  p. 151). The inequities of the Kenya tax system were gross. In 1931 the European community paid £42,596 in direct taxes, while the Africans paid £530,877.  Customs levies and other indirect and miscellaneous taxes brought the European contribution to £665, 781 and the African to £791,000 (ibid., p. 161). An even more critical issue was the question of whether the Africans received a fair return in government services for the taxes they paid or if, as critics of the  settlers contended, they subsidized the services provided to Europeans. The problem was compounded by the proportion of revenue taken in indirect taxes which  made the

  

Page 194

relative contributions of the various communities difficult to determine. However, during the financial crisis precipitated by the Depression, two official commissions  investigating the finances of the Colony concluded that the tax burden on the African was too heavy and that the settlers were lightly taxed for the quantity and  quality of services they received in return. Both proposed the imposition of income taxes on the settlers, thus precipitating the controversy of 1932–33 and 1936  (Report by the Financial Commissioner (Lord Moyne) on Certain Questions in Kenya, Cmd. 4093, London: HMSO, 1932; Report by Sir Alan Pim on the  Financial Position and System of Taxation of Kenya. Col. 116. London: HMSO 1936). 110. PRO/CO533/391/15906/9929. T. Drummond Shiels, 'Memorandum on Alleged Injustices to the Native Peoples in Kenya, with Special Reference to the  Lumbwa', 11 February 1930, p. 3. This memorandum precipitated what was perhaps the most significant debate within the Colonial Office on policy in Kenya during  the 1919–39 period. Shiels' chief antagonist was A.C.C. Parkinson, then an Assistant Secretary in the East African Department of the Colonial Office, who replied  with a 49­page memorandum that attempted to refute in detail each of Shiels' critical marginal notes on the first document. ('Memorandum' 5 March 1930, and  'Comments on Dr Shiels' Marginal Notes' 10 March, 1930. Parkinson was supported by W.C. Bottomley. ('Memorandum' 12 March 1930) one of the Under­ Secretaries in the Office, and the debate continued, on and off, until July 1930, without any definite conclusions resulting. The debate covered almost all of the salient  issues relating to Kenya: taxation, labour, settler influence, education, and development. What is especially revealing, however, is that Parkinson, whose previous  remarks in the files indicate he was far from an uncritical supporter of either the settlers or the Kenya government, felt constrained to defend them both against the  outside politician in the Colonial Office (Shiels). So vigorously did he do so that Shiels protested that: he mistook my object and did not meet my queries as I had intended. He regarded my memo as an attack on the Kenya government and himself as its champion, and set himself to  put the very best face on all the aspects of my enquiry ... Mr. Parkinson has regarded himself as a special pleader ...' (Minute of 15 March 1930.)

111. Buell, Native Problem, pp. 383–6. The Labour Government insisted in its White Paper of 1930 that the 'natives should receive, directly and visibly, a fair return  for the direct taxation which they are called upon to pay' (Cmd 3573, London: HMSO 1930, p. 14) and Lord Moyne recommended the establishment of a Native  Betterment Fund specifically earmarked for African development. However, in the face of settler resistance, neither the general policy nor the specific proposal were  ever implemented. 112. Dilley, British Policy, p. 246 and n. 67. 113. Brett, Colonialism and Underdevelopment, p. 205. 114. Masao Yoshida, 'The protected development of European agriculture in Kenya before the Second World War', Journal of Rural Development 1971, pp. 77– 8. 115. Brett. Colonialism and Underdevelopment, pp. 99–107; Yoshida, 'Protected development', pp. 78–81. 116. ibid., p. 81. 117. ibid,, pp. 82–3. 118. Brett, Colonialism and Underdevelopment, pp. 92–3. 119. ibid., p. 211. 120. Redley, 'Power and authority in the colonial society 1929–40: the white case', paper presented to the Cambridge Conference, June, 1975, p. 6 and Yoshida,  'Protected development', p. 85. 121. Paul Mosley, 'Protecting the "core" of the settler economy', paper to Cambridge

  

Page 195

Conference, June 1975, Tables A­1 and A­3. (Acreage under maize, the mainstay of the small European farmers, plummetted from 234,000 in 1930 to 94,000 in  1940.) 122. Van Zwanenberg, 'Kenya's primitive colonial capitalism', p. 283. 123. H.S. Frankel, Capital Investment in Africa, London: Oxford University Press, 1938, pp. 182–3. By way of comparison, in the Gold Coast, with an economy  based largely on African­produced cocoa, 'the ratio of debt charges to export values never exceeded 10 percent between 1928 and 1935', (Cyril Ehrlich, 'Building  and caretaking: economic policy in British Tropical Africa, 1890–1960', Economic History Review 26(4), 1973, p. 662. 124. Michael Redley, 'Power and authority', pp. 4–5. 125. Van Zwanenberg, 'Kenya's primitive colonial capitalism', pp. 284–7; and Van Zwanenberg with King, Economic History, pp. 209, 288–9. 126. Information for this paragraph from Stahl, Metropolitan Organization, pp. 228–41, 248–9, 256–72. 127. Yoshida, 'Protected development', p. 87. 128. ibid., pp. 87–91; Mosley, 'Protecting the "core", p. 3 and Table A­1. 129. Mosley, 'Protecting the "core" ', p. 3. 130. Yoshida 'Protected development'. pp. 97–8. 131. Van Zwanenberg with King. Economic History, pp. 210–11. 132. Yoshida, 'Protected development' pp. 94–5. Mosley, 'Protecting the "core" ', pp. 4, 12; Van Zwanenberg with King, Economic History, pp. 211–12. 133. M. Yoshida & D. G. R. Belshaw, 'The introduction of the trade licensing system for primary products in East Africa 1900–1939'. Unpublished paper, n.d., pp.  22–5. 134. Colony and Protectorate of Kenya, Department of Agriculture, Annual Report, Nairobi, 1938, p. 80. 135. D.A. Low & Alison Smith (eds), History of East Africa, Vol. III, Oxford: Clarendon Press, 1976, p. 609, Table 20. 136. KNA/SG AGR 56/4, E.W. Bovill, 'Economic Development', memorandum, Nov. 1938, pp. 12–13. 137. ibid., pp. 14–15. 138. Arghiri Emmanuel. 'White settler colonialism and the myth of investment imperialism', New Left Review 73, 1972. 139. Nicola Swainson, 'Foreign corporations and economic growth in Kenya', Ph.D. thesis, University of London, 1977, p. 28. 140. Geoffrey Kay, Development and Underdevelopment: A Marxist Approach, London: Macmillan, 1975, 119–24. 141. See the remarks in 1939 of Sir Henry Moore, Governor of Kenya 1939–44 in PRO/CO 852/250/15606/1 (1939) quoted in David Meredith, 'The British  government and colonial economic policy', Economic History Review 28(3), 1976, p. 498; and of Sir Philip Mitchell, Governor of Kenya 1944–52, quoted in  R.M.A. Van Zwanenberg. 'Industrialization and the growth of the Kenya state', paper presented to the Cambridge Conference, June 1975, p. 4. 142. 'Evidence given by Sir E. Grigg to the Hilton Young Commission on 17 March 1931,' Quoted in Van Zwanenberg, 'Kenya's primitive colonial capitalism', p.  286. 143. PRO/CO 544/47, 'Minutes of the Executive Council of 6 March, 1936; 20 March 1936; and 16 April 1937'. The confrontation over the KDF was precipitated  by British concern for the colony's defences during the Italo­Ethiopian crisis. 144. PRO.C0533/467 E.B. Hosking (President of the European Civil Servants Association) to Major R. Furse, 29 January, 1936. The use found for the settlers and  their sons was largely confined to the European Local Civil Service, created in 1935, which provided higher level clerical and office staff and non­professional  technical personnel in various departments. By 1939 this local civil service filled 750 of the 1250

  

Page 196

posts held by Europeans in the state bureaucracy. During the 1930s considerable conflict and ill­feeling existed between the European 'locals' and the Colonial  Office­appointed 'expatriates' from one of the unified colonial services (e.g. administration or agriculture) who comprised the elite of the state apparatus. (See the  Report of the Kenya European Local Civil Service Committee, Nairobi, 1939, passim.) 145. According to one District Commissioner: 'I swore I would never serve in a settled area again ... It nearly sent me up the wall, a sense of frustration. It wasn't my  idea of administration and it was to my mind phony' (Interview 103F). 146. For the development of the Asian economic and political role in the colony see J. S. Mangat, A History of the Asians in East Africa, c. 1886–1945 Oxford:  Clarendon Press, 1969, esp. Chs III–V. On the relations of the Government of India and the India Office in London with the Colonial Office and the Kenya  Government see R.G. Gregory, India and East Africa, Oxford: Clarendon Press, 1971. 147. Kenyan experience is congruent with Phillipe Schmitter's view of corporatism as a mode of state intervention to contain and suppress the contradictions and class  struggles of peripheral capitalist societies in which the ostensibly dominant class was actually weak and dependent. Phillipe Schmitter, 'Still the century of corporatism?'  in F.B. Pike & Thomas Strich, The New Corporatism, South Bend, Ind.: University of Notre Dame Press, 1974, pp. 85–131. The corporatist element in the  relations between the state and the settlers was first noted by Redley, 'Power and authority', pp. 6–7. 148. J.M. Lonsdale, 'The growth and transformation of the colonial state in Kenya, 1929–52', Seminar Paper, Cambridge University, October 1977, p. 10. 149. PRO/CO533/479/38077. Draft despatch, Secretary of State to Sir Robert Brooke­Popham, 27 May 1937. (Lonsdale notes, however, that 'Flood's [J.E.  Flood, Assistant Secretary at the Colonial Office] fruity phrase did not, alas, survive Ormsby­Gore's scrutiny.' ibid., p. 11.) 150. Stahl, Metropolitan Organization, pp. 189–94; Brett, Colonialism and Underdevelopment, pp. 63–5. 151. Stahl, Metropolitan Organization, pp. 181–2, 242–3, 271–2. Banking capital, however, when it saw that the settlers were on the brink of failure and that it  would have to foreclose on worthless properties, supported credit relief and the creation of such state institutions as the Land Bank, which it had initially opposed in  the 1920s, in order to recover part of its investment and dump the problem of debt into the lap of the state. Having drastically cut back their loans, the banks began to  accumulate deposits far in excess of their local earning capital when the settler economy began to recover by the later 1930s. Substantial liquidity was built up and  either sent to Britain or held locally to form the base for the rapid expansion of loans and advances after 1945. Indeed, the reserve ratio amounted to 88 per cent in  the latter year. (W.T. Newlyn, Money in an African Context, Nairobi: Oxford University Press, 1967, p. 45.) 152. Brett, Colonialism and Underdevelopment, p. 171. The interest of metropolitan mercantile and industrial capital in peasant production was strikingly apparent  in the encouragement of African, primarily Kikuyu, production of wattle bark for the East African Tanning and Extract Company owned by the Forrestal Land and  Timber Company, which entered Kenya during the 1930s and quickly dominated the production and processing of wattle in the colony. (See M.P. Cowen, 'Wattle  production in the Central Province: capital and household commodity production', paper presented to the Cambridge Conference, June 1975; and Swainson, 'Foreign  Corporations', pp. 76–7, 85–6.) 153. Lonsdale, 'Growth and transformation', p. 4. 154. ibid., p. 4; Alun Smith 'Financial restraint, technological innovation and administrative initiative: transport and communications in Kenya 1929–1952', paper  presented

  

Page 197

to the Cambridge Conference, June 1975, pp. 8–9' Yoshida, 'Agricultural marketing reorganization', pp. 248–9. 155. Meredith, British Government', pp. 495–8; Brett, Colonialism and Underdevelopment, Ch. 9. 156. Swainson, 'Foreign Corporations', p. 31. 157. ibid., pp. 74–80, 88–97. 158. Van Zwanenberg, 'Kenya's primitive colonial capitalism', p. 290. 159. Brett, Colonialism and Underdevelopment, p. 279. 160. Swainson, 'Foreign Corporations', pp. 71–80. 161. ibid., pp. 98–116. 162. PRO/CO552/12/15201/12, Quoted in Graham Oates. 'The Colonial Office, Kenya, and development, 1929–45', Paper presented to the Cambridge  Conference, June 1975, p. 3. 163. PRO/CO533/471, Minute on Report on Native Taxation, Nairobi 1936 by G. Walsh and H. R. Montgomery. Flood had spent a long time in the West Africa  Department of the Colonial Office, which perhaps explains his views. (I am indebted to Roger Thomas for this point.) 164. PRO/CO533/484, 'Minute' of 4 January 1937. 165. PRO/CO533/464, 'Minute' on 'Memorandum' by Scott, n.d., 1936. 166. PRO/CO852/1/15004/2 'Minute' of 1935; Quoted (no date or author indicated) in Oates, 'Colonial Office', p. 3. 167. Ronald Robinson, 'Morals and politics' p. 12. 168. PRO/CO852/12/15201, Sir John Campbell, 'Minute' n.d., 1935. 169. Meredith, 'British government', p. 487. 170. ibid. pp. 492–3. 171. This was much less than the £802,000 in grants to Tanganyika, and equal to or less than those made to smaller and less important colonies such as as Nyasaland,  British Honduras and British Guiana. (ibid., pp. 489–91) 172. For detail see Swainson, 'Foreign corporations', pp. 52–6. 173. Cf. Wolff, Economics of Colonialism, Ch. 4. 174. PRO/CO 533/436/3198/33. 'Note by Sir Samuel Wilson on Discussion between the Secretary of State and Lord Francis Scott, at which Lord Plymouth and  Sir S. Wilson were present', 2 August 1933, (Wilson was then Permanent Secretary of the Colonial Office). 175. Diana Wylie, 'The metropolitan opposition between the wars', Paper presented to the Cambridge Conference, June 1975, p. 12. 176. For example, in December 1932, a controversy broke out over the alienation of African lands in the newly discovered gold fields of Western Kenya. Over the  next eleven months, some 174 articles on the subject appeared in the British press, mostly in The Times and the Manchester Guardian, but also in other major  London and provincial dailies and in such important journals of opinion as the Economist, the Spectator, and the New Statesman. In February, and March 1933 no  less than 32 questions were asked in the House of Commons, mostly by Labour MPs, who attempted to get the Secretary of State to reveal the financial interests  involved in the mining operation, the number of European prospectors admitted, the provision made for the protection and compensation of native rights in the area,  and the operation in the situation of the Native Lands Trust Ordinance of 1930. The Colonial Office itself received letters and petitions from almost 300 individuals  and groups, the vast majority protesting the violation of the Native Lands Trust Ordinance and the breach of promises to the natives on the security of their land. A  sample of the individuals and groups who protested gives some idea of the range of opinion that could be mobilized in support of 'native rights': Sir Herbert Samuel,  W.G. Ormsby­Gore,

  

Page 198

MP (later Secretary of State for the Colonies, 1936–8), the Archbishop of Canterbury, the Church Mission Society, The Church of Scotland, the Society of  Friends, the National Council of Evangelical Free Churches, the Anti­Slavery and Aborigines Protection Society, the Negro Welfare Association, the Llandudno  District Women's Institute, the London Group on African Affairs, the Leeds Temperance and Social Welfare Union, the Amalgamated Society of Woodworkers,  the Cardiff Trades and Labour Council, the Federation of University Conservative and Unionist Associations, the Leeds Labour Party, and the Hendon Division  Liberal Association. (PRO/IND 29998/Files 3006/1­5 A) 177. See, for example, the response in the British Cabinet to the 1926 suggestion by Leopold Amery, encouraged by Governor Grigg, that the settlers be given a  majority in the Legislative Council and control over some government departments. Wylie, 'Metropolitan opposition', p. 6. 178. PRO/CO 533/436/3198/33. Letter to The Times of 13 August 1933. Another Colonial Office official noted tartly: 'Me thinks the writer doth protest too much'. 179. Sir Edward Grigg to Lord Passfield (Sidney Webb), 27 May and 11 June 1930, (Grigg Papers, Queen's University Archives, Kingston, Ontario). 180. Kenya Government Library, 'Kenya: Report by Lord Hailey following his Inquiries in April 1940', p. 40. 181. PRO/CO533/280, Sir Robert Coryndon to Secretary of State, the Duke of Devonshire, 17 September 1922. 182. PRO/CO533/396/16040/1930, 'Minute' of 12 March 1930; Interview OIPS. On the lack of general policy and complaints by some officials in the pre­1918  period see Cashmore, 'Studies in district administration', pp. 77, 92, 112, 117–20. On missionary criticisms of the lack of direction see Roland Oliver, The  Missionary Factor in East Africa, London: Longmans, 1954, p. 254.

  

Page 199

Five The Colonial State and the African The Political Economy of Colonial Control In late 1921 and early 1922 a new form of African political activity appeared simultaneously among both the Luo and the Kikuyu peoples. In Nyanza a Young  Kavirondo Association emerged under the leadership of several young, mission­educated Luo and, with the support of several official chiefs, held a series of mass  meetings in which grievances were presented to the local administration in the name of 'Piny Owacho' ('the Country says' or 'We, the People say'). 1  In the Kikuyu  areas an East African Association appeared in 1921 under the leadership of Harry Thuku, a clerk in the Treasury in Nairobi. In both cases there was opposition to  increased taxes, unpaid compulsory labour on public works, the use of compulsion by officials to force Africans to work on settler farms, the kipande registration  system, and the alienation of tribal lands to white settlers. Following an eruption of violence in March 1922 during a demonstration in Nairobi, which left 21 Africans  dead and 28 wounded, the government moderated its labour policy, and in July 1922, announced a reduction in hut tax, the disbanding of government labour camps,  and the end to active labour recruitment by the chiefs and the Provincial Administration.1 Pre­1914 conflicts had essentially represented 'primary resistance' by segments of independent tribal societies against an alien invader whose power and intentions  were only dimly perceived.2  By contrast, the 1921–2 protests were against specific economic conditions and state policies, and provide a signal indication of how  deeply the Luo and Kikuyu had already been affected by their incorporation into the political economy of colonialism. The troubles burst forth against a backdrop of  the Depression, which saw a disastrous drop in commodity prices for both settler and African producers, a one­third cut in African wages, a one­third increase in  African taxes, the use of administrators and chiefs to force Africans to work on the settler estates, and the 'horribly mismanaged' conversion of the currency from the  Indian rupee to the

  

Page 200

sterling­based East African shilling which led to widespread inflation. 3  Piny Owacho and the East African Association confronted the colonial state with the possibility  that its system for containing African politics within separate localities might break down. Instead, the state faced the emergence of a potentially broadly based inter­ ethnic challenge to the colonial order. The events of 1921–2 resulted from the exceptional pressures that had been brought to bear on African societies in the immediate postwar years; pressures that not  only posed a serious challenge to the legitimacy and control of the colonial state, but also undermined the material basis on which they rested. This led to the internal  protests from the Provincial Administration noted earlier, which resulted in the modification of labour and tax policies. More broadly, the prefectural apparatus  remained preoccupied during the interwar decades with the restoration and maintenance of a stable mode of domination over the African population that would ensure  the effective control of African labour, resources and production, and also the tacit acceptance, at least by the mass of the population, of the legitimacy of the colonial  political and economic order. The management of the complex and contradictory social forces in the articulation of African societies with settler and metropolitan  capital rested on the preservation of the parochial 'tribal' focus of African political and economic activity within the local administrative grid of location and district. This colonial version of 'divide and rule' depended in turn on the maintenance of a degree of relative autonomy both for the state and for the development of the  African reserves. As we saw in Chapter 2, African acceptance of British domination had been linked by 1914 with the spread of commodity production and class  formation in the reserves. We have noted as well how the containment of settler political aspirations tied together the maintenance of ultimate imperial control with the  protection of the autonomy of the state with regard to 'native administration'. The major policy pronouncements of the early 1920s make this connection clear. The  'Devonshire Declaration' of 1923 noted that there would be no reversal of the commitment to white settlement, and then added: 'But in the administration of Kenya His  Majesty's government regard themselves as exercising a trust on behalf of the African population, and they are unable to delegate or share this trust, the object of  which may be defined as the protection and advancement of the native races'.4 Protection of the autonomy of the Provincial Administration and the material basis of the 'concordat of coexistence' also lay behind the 'Dual Policy' enunciated by  Governor Sir Robert Coryndon in 1923, which sought the 'complementary development of non­native and native production'.5  Although often interpreted as a  modification of the Devonshire Declaration's statement of the paramountcy of native

  

Page 201

interests intended to mollify the settlers, 6  the Dual Policy actually provided official sanction for the encouragement of African commodity production that field officers  had for years carried out on their own initiative. In fact, pressures for the official recognition and encouragement of African production by the central authorities had  been building since the end of the war.7  Although the state eventually committed only minimal resources to developing African production, the policy reinforced the  tendency in Kenya for the most important 'labour producing' areas to be simultaneously the most active in the production of cash crops. After the period of crisis immediately following the First World War, a reasonably stable, although fragile, modus vivendi was reconstructed in the African reserves  during the 1920s. The social and economic basis for the development of sustained African political organization and struggle at a 'national' or colony­wide level did not  actually begin to emerge until the end of the 1930s. Until then, it proved possible to reimpose the containment of African politics within the administrative and  economic structures of the reserves. The autonomy of the state, which comprised one pillar of order, was expressed in the continued discretion and day­today control  exercised by the Provincial Administration. The widening of the base of recruitment to the official hierarchy and the creation of Local Native Councils provided a  foundation for the cooptation of the potentially volatile 'progressive' younger men in the districts. At the same time, the material pillar of legitimacy was found in the  continued growth of peasant commodity production, the beginnings of an 'internal transition' to capitalist forms of production and exchange in the reserves and the  emergence of an African petit­bourgeoisie. This was facilitated by the relative prosperity of the late 1920s, which provided a growing minority of Africans with  opportunities for accumulation and accommodation within the colonial system. However, the attempt simultaneously to sustain development in the reserves and maintain their articulation to settler and metropolitan capital was an effort to bridge a  widening chasm. A critical observer such as W. McGregor­Ross quickly detected the underlying contradictions of the Dual Policy: This is supposed to mean that the native is to be allowed to do the impossible — feed himself and all his dependents, produce crops for export, and at the same time keep all the  European estates going to the satisfaction of their owners. The idea is nonsense. No one knows this better than the Government of Kenya.8

Whether they were fully aware of the contradictions or not, administrators had to confront the consequences. The social forces that fostered capitalist forms in the  reserves also blocked their consolidation, while the

  

Page 202

political isolation of the reserves was undermined by the linkages with the wider political economy of the colony. By the late 1930s cracks began to appear in the structure caused by the pressure of forces operating above and below the district focus of the Provincial  Administration. Growing central government intervention to aid settler estate production increasingly restricted the autonomy of field administrators and the ability of  their African collaborators and peasant producers to mobilize local economic resources. Meanwhile, in several of the most important reserves, the consequences of  growing population pressure, land shortage, soil deterioration, and class formation became apparent in increasing land litigation, social conflict and new efforts at  political organization on a scale that threatened local administrative control. Lacking the room for manoeuvre it had had in the 1920s, the Provincial Administration  responded with increasing repression. 'Prestige', Bluff and Bargaining: The Ideology and Practice of District Administration The African reserves of Kenya were the 'real world' of colonial administration. Field officers insisted that without the protective screen of the Provincial Administration,  the unrestrained exploitation of the African population would end in bloody turmoil, while the attitude and behaviour of the settlers provided sufficient confirmation for  this claim for it to be widely accepted by the central authorities in Nairobi and London. For the Provincial Administration the preservation of its discretion came to be  identified with the protection of African welfare and the achievement of 'justice' and 'fair play'. Officials staked out and defended the role of sole legitimate  intermediaries between African society and the dominant structures of the political economy of the colony. This extended well beyond fending off the threat of settler  interference. Invocation of their priority as the 'senior service' in the state apparatus was also used to assert control over the field operations of the technical  departments in the reserves, while in some cases there was even feuding between administrators in neighbouring districts, each intent on protecting 'his' people. The  same logic was applied to the African politicians and associations that challenged their role as exclusive intermediaries. In the end, the intertwining of paternalism and  self­interest led administrators to try to 'protect' the African reserves from any individual or group that was not part of the Provincial Administration. One officer  touched on all of these elements in describing his feelings towards the settlers: it was a baneful influence and I resented it. But I think the truth of the matter was that I resented it like I resented the Supreme Court and the Police. I didn't like chaps to get  between me and my people ... you must be in charge, there must be no interference, and the settlers were

  

Page 203 9

rivals. What's so funny about it in a way is it was exactly the same attitude we had toward the African politicians. 

The constant reiteration of the importance of district administration derived from the central condition of effective colonial domination. By focusing African politics on  the District Commissioner as the source of authority, principal decision­maker, and broker of access to new forms of wealth, the decentralized structure of  administration facilitated the local containment of African political activity. Greater centralization would have forced local administrators to clear their actions with  higher authority or subjected them to more detailed directives from the centre. African demands and opposition would, in turn, have quickly been directed to the very  centre of the state, encouraging the feared coalescence of local into 'national' issues.10 At the same time, the reproduction of the central contradictions of the political economy of the colony within the state gave a particular character to the classic tension  between field and centre in the prefectural apparatus. The Provincial Administration was left free to work out the particular local adjustment to the dominant structures  of production and political control, but it had little power to question or modify those structures. While administrators could challenge and modify the means of  extracting African labour they could not question the basic commitment of the state to secure labour for settler estates. Furthermore, while they could promote African  commodity production, they could not press African accumulation beyond the point at which it threatened that of settler or metropolitan capital, and they acted to  restrain change when the process of class formation generated struggles that produced a direct threat to their control. The ideological ambivalence about change we  noted earlier (Chapter 3) thus had a firm material base. The tension of being simultaneously the agent of external domination and exploitation and the agent of local  accommodation and cohesion was reproduced not only in the structure of the Provincial Administration but also in the role of each District Officer and District  Commissioner. This tension defined the pivotal importance, exceptional complexity, and compelling fascination of the field officers' role in the colonial state.11 The  contradictions involved were reflected too in the ideology and methods of administrative action: on the one hand, preoccupation with the achievement of an apparently  unchallenged and absolute control over the African population, and, on the other hand, tacit acceptance of a convoluted political substratum of bargaining and  accommodation. The ideological benchmark of district administration was the concept of 'prestige'. A complex and multi­faceted notion, 'prestige' is referred to time and again in the  surviving papers of the Provincial Administration. Virtually any policy issue or important event in the colony or in a

  

Page 204

particular district provoked discussion of possible effects on the 'prestige' of the colonial state in general and of the Provincial Administration in particular. 'Prestige'  was more than mere authority; it was a question of mystique. Administrators saw 'prestige' as based on 'moral ascendancy; their word must be believed and obeyed'.  12 In practice, this involved the projection of key myths of the colonial state: permanence, omnipotence, and infallibility. The state in the African districts had always  and everywhere to be in complete and unchallenged command of any situation. Neither the Provincial Administration nor any individual officer could ever admit to  miscalculation or failure, even in reversing previous policy. No action could be taken that might appear to be a concession forced by African demands or opposition;  all policy had to appear to be the result of the unconstrained will and benevolent concern of the state. 'Prestige' thus meant that Africans had to stand in awe of the Provincial Administration; it had to be the central focus of their sense of inferiority to and dependence on  Europeans. It did not mean, however, an authority based simply on fear. This was a necessary element and one that administrators wanted Africans to understand  clearly, but only as a muted backdrop of day­to­day administration. More positively, 'prestige' also invoked an element of reciprocity: in return for obedience, the  Provincial Administration promised that its power would be used to bring Africans the benefits of European civilization and prosperity. This appeal to African self­ interest provided the ideological grounds for the local concordat of coexistence in the reserves. At the very beginning of colonial rule, however, the reality of the superior power from which 'prestige' grew had to be clearly demonstrated through the use of deadly  force. It was thus in relation to the establishment of 'prestige' that violence became an indispensable instrument in the numerous 'pacification' expeditions of the pre­ 1914 period. The politically fragmented structures of most of the African societies in Kenya meant that such force had to be applied piecemeal to overcome small­ scale resistance as well as impress neighbouring groups with the futility of trying to do the same. Once effective dominance had been obtained, continual vigilance  remained necessary to ensure that the original lessons were not forgotten: administrators were sensitive to any sign of disobedience. It was always necessary to act swiftly and severely, lest little troubles left unchecked led to terrible endings. All  subscribed to that second of the Punjab principles that a shot in time saves nine.13

Nevertheless, 'prestige', once established, permitted administrators to exercise control with only the most slender resources of coercive force to back them up: a few  battalions of the King's African Rifles scattered

  

Page 205

through the colony, a handful of tribal police with outdated rifles stationed at district headquarters, and, occasionally, a small detachment of the regular Kenya Police.  Instead, control was maintained through the use of lesser levels of coercion contained within the routine 'legal' sanctions of the colonial state, facilitated in practice by  the field administrators' combined exercise of executive, judicial, and police powers in the reserves. The authority derived from prestige thus provided the basis for transforming force into the stable and routine application of the sanctions of 'law' without provoking  disorder and violent resistance from the African population, and for reducing the cleavages and struggles of colonial society to the more manageable level of individual  disobedience and punishment. 14 At the same time, legal sanctions provided the Provincial Administration with authoritative instruments for sustaining 'prestige' and  control without constant recourse to violence, by giving them the power to arrest, fine, imprison or deport Africans from a district and also to impose 'collective  punishments' on entire villages, locations, or reserves.15 Administrators tended to approach their judicial functions with a primary concern for the administrative and  political consequences of the law; in trying cases, the larger political context and implications for the maintenance of 'prestige' and public order took precedence over  narrow criteria of judicial procedure or the provisions of the law itself.16 While the punitive aspects of 'prestige' and the coercive application of legal sanctions were necessary conditions of effective control, the more positive dimension of  prestige was vital for achieving the active collaboration and cooperation of the African population that was believed to mark the best­run districts under the most skilful  District Commissioners. The need to minimize the overt use of force was augmented by the tendency of the central authorities to judge the performance of field officers  by, in the words of Governor Sir Percy Girouard, 'the ability they have displayed in procuring the contentment and satisfaction [of] their districts'.17 In practice, the  central authorities measured this 'contentment and satisfaction' by a steady flow of tax revenue and labour and the absence of overt conflict or disorder. The best­run  districts were those Nairobi heard least about. To defend and maintain its discretion the Provincial Administration thus had to demonstrate continually that it was in  effective control of the reserves. 'Prestige' and authority became personal qualities that each officer had to create and maintain by the force of his own personality. Administration came to be understood as a complex and subtle game of wits with the African population that constantly challenged an administrator's authority and  tested his strength and shrewdness. It was widely recognized that a critical showdown would often come early in a new officer's tour of duty in a district. As Richard  Cashmore describes it:

  

Page 206 Honours went to the side with the soundest wind. Simulated anger was one thing, but genuine rage spelt defeat. Each officer had to evolve his own methods: bluff, anger,  pretended idiocy (Allah showed mercy to the witless), humour, familiarity, aloofness, or goodnatured enthusiasm. There was no single technique; the aim was to be en rapport. 18

Africans for their part showed acute perception of the positive and negative personal qualities of individual administrators, often summarizing them in vivid and telling  nicknames. In numerous small and large ways they could harass unpopular administrators, sometimes to a point where a man was rendered obviously ineffective and  had to be transferred. Where an officer failed to establish his personal authority, he not only damaged the 'prestige' of the Provincial Administration, but also suffered a  personal humiliation that could ruin his career. A series of proverbs on the techniques of playing this game were provided by the traditional wisdom of the  Administration to guide the field officer in the various situations he was likely to encounter. Cashmore goes on to list several of the most important: When in doubt create a crisis. In each new district one has to have a showdown. Choose your battlefield and win. After that, bluff will last to the end of the tour. No officer is any use till he has served at least six months in a district. Remember, one only finds the true reason for any African action months afterwards.19

To these were added a variety of pointers on judging the character and reactions of different tribes. Thus, the Kikuyu were regarded as intelligent and industrious, but  unstable and untrustworthy; the Luo as straight­forward and stolid; the Kamba as loyal and good­natured; the Maasai as the aloof 'noble savage', the Giriama (in the  Coast Province) as backward and apathetic, and so on. Each tribe acquired its own stereotype and was the subject of a considerable amount of administrative  folklore. Perhaps the most critical technique for the field administrator was knowing the uses of bluff. The cool, unflappable air of command was the administrator's most  valuable resource. At an extreme it meant the ability to confront an angry crowd of several hundred Africans alone, but as if he were backed by a full company of  troops. It also meant knowing the limits of bluff and when to avoid a confrontation that could not be won. One of the pioneer administrators wrote of the Kamba,  'nothing makes one more helpless ... than his discovery that your threat was an empty one', while one of his successors noted 40 years later: 'The first

  

Page 207

rule was never give an order unless you could enforce it ... The second rule was never give an order that was likely to be disobeyed'. 20 Successful use of these techniques depended upon the degree to which administrators understood the active political and economic processes they knew went on  beneath the surface of daily life in the rural districts. Such knowledge varied widely, however, according to an officer's sensitivity to the nuances of social and political  relationships, as well as his having sufficient continuity in his posting in a district (two to three years was considered necessary) to build up a reasonable understanding  of local customs and socio­economic conditions and develop widespread sources of information. A variety of methods were resorted to for 'getting the feel of a  district' or 'feeling its pulse'. Only a small minority of officers used systematic anthropological or economic research to do this, through either a careful reading of  available sources or original field investigation, and, as we noted earlier (Chapter 3), even after 1945 this information was extremely uneven in quality and coverage.  The most important method, regarded as essential both for demonstrating the Administration's presence and for learning local sentiments and conditions, was 'safari',  regular personal tours of the district, usually on foot (until the introduction of four­wheel drive vehicles after the Second World War). The belief in the necessity of the  'safari' was an enduring, almost sacred, principle of the Provincial Administration.21 For most officers the major sources of information on local conditions and sentiments continued to be the chiefs and other African employees of the Provincial  Administration itself. Over time, however, a growing awareness of the potential bias of these sources led to a search for other, more direct contacts with the general  population. The failure of most administrators to learn local vernaculars with any fluency and their reliance on Swahili and interpreters, which made misunderstanding or  wilful distortion an ever­present possibility, often made them turn to crude behavioural indicators for judging the effectiveness of control and the contentment of the  population. The most popular measure was the flow of tax payments which, for the field administration as well as the Secretariat, was read as an indicator both of the  Administration's 'prestige' and the general economic conditions in a district. Another measure was simply judging African facial expressions and responses when an  officer toured an area; for example, were the faces smiling and responses friendly, or were they sullen and cold.22 Nevertheless, African sentiments and motivations  always remained to some degree opaque, even to the most perceptive and experienced administrators. Local administration thus always contained an element of  uncertainty, and anxiety that, beneath the surface of even the most apparently peaceful and prosperous district, irrational and unfathomable African fears and hostilities  could build up and burst forth without warning.

  

Page 208

Given the Administration's ideology and structural position within the colonial state, it is not surprising that its officers regarded orderly control as an important  organizational, indeed, personal achievement. However, this control rested not only on the political base of a class of African collaborators, but also on the material  base of local social and economic development which was determined partly by the actions of the Provincial Administration, but to an even greater degree by social  forces over which the Administration had, at best, only limited control. Changes and contradictions in these social forces could ultimately undermine the stability of any  local modus vivendi, regardless of the skill with which the Provincial Administration deployed the various resources and techniques at its disposal. African Collaborators and the Instruments of Control: Chiefs, Tribunals and Councils The achievement of a concordat of coexistence in the reserves was felt mostly strongly with regard to a group of African collaborators needed to staff the lower  echelons of the state apparatus. Although Kenya during the interwar decades had a higher ratio of administrative officers to African population than other British  colonies, this still amounted to at most 80, and often fewer, men in the Provincial Administration posted to African districts, far too few to be able on their own both to  maintain order and manage the volume of labour and resources extracted from indigenous societies. We have already noted in Chapter 2 that from the beginning  administrators sought to transform conquest into orderly control through African subordinates willing to exercise delegated power, and that the encouragement of  African commodity production had as an important objective the provision of stable and 'legitimate' sources of income to accommodate these collaborators. The  particularly wide coercive sanctions exercised by the Provincial Administration, combined with the almost total lack of indigenous centralized political structures gave  field administrators unusual latitude to determine the structure of the institutions of local cooptation and control, and the character of the group of African collaborators  that manned them. The three pillars of this structure comprised the chiefs and headmen, the courts or Native Tribunals, and the Local Native Councils. The central and earliest pillar was the office of chief. Throughout colonial Africa the search for effective collaborators was shaped by the stereotype carried by colonial  administrators of traditional African political systems as hierarchical structures headed by a 'chief'. By compelling the chief to accept the hegemony of the imperial  power, or by forcing his replacement with a more compliant claimant of the role if he refused, it was believed that the entire apparatus of authority extending

  

Page 209

downwards from the chief could be incorporated into the structure of colonial domination, while at the same time retaining some of the aura of its traditional legitimacy  and permitting the whole population of the political unit to be controlled effectively and, just as important, cheaply. It was feared that without the preservation of the  structure of chiefly authority, the fabric of tribal society would rapidly disintegrate and leave the handful of field officers to face an uncontrollable rabble. 23 Such  assumptions provided the underlying logic for the systems of 'indirect rule' developed in British West Africa, especially Nigeria, and applied as well in Tanganyika and  Uganda. The incorporation of precolonial political structures within the colonial state also preserved a parochial focus for African political activity, and facilitated its  local containment within the larger structure of the colony. Indeed, one of the principal political objectives of 'indirect rule' was to prevent the political mobilization of  the African peasantry within the context of a trans­ethnic anti­colonial struggle.24 The preservation of indigenous structures of authority was seen as essential for the transformation of precolonial labour and production in the direction required by  imperial needs without provoking social collapse and bitter struggle. However, by incorporating the indigenous structure of authority the Administration of a colony  passed on to it the contradictory demands of production and control. The greater the pressure put on the indigenous authorities to reshape the underlying society, the  greater the danger of their collapse; while to equip them to manage the economic sphere meant 'modernization' into a bureaucratized, subordinate extension of the  colonial state, a process that progressively destroyed their traditional legitimacy. The contradictions within the political economy of a colony were, therefore, replicated  within the state at its lowest as well as at its highest levels. In the Kenya system of direct administration the chiefs were almost wholly creations of the colonial state. As a result, the contradictions were particularly intense, in  terms not only of the demands made upon the chiefs both by the state and the indigenous population, but also of their position as both agents of control and the cutting  edge of a process of class formation disrupting precolonial institutions. On the one hand, they were called on to act as the primary agents for the mobilization of  African labour and production for the colonial economy, to collect taxes and maintain 'disciplinary control' of the reserves.25 On the other, however, administrators  expected the chiefs to be the 'representatives' or 'spokesmen' for their people and tended to rely on them as a primary source of information. Open opposition to  unpopular policies might give the chiefs some independent authority as local leaders, but would, of course, lead to dismissal by the Administration on grounds of  insubordination; while more covert and passive forms of resistance would be

  

Page 210

branded as 'inefficiency' and could also lead to their replacement. A withdrawal into apathy and alcoholism was a not uncommon reaction to the contradictions of their  position on the part of many chiefs. Only a minority of shrewd and skilful men were able to juggle the conflicting demands upon them. As one District Commissioner  noted of Koinange Mbiu, one of the most capable and effective of the Kiambu Kikuyu chiefs: 'He poses (to the D.C.) as an exemplary adviser and then (to the tribe)  as the saviour of his race, even if this means a prompt reversal of the policy avowed'. 26 The ability of the Provincial Administration to create a stable and effective  group of collaborating chiefs showed significant local variations that were partly determined by the precolonial characteristics of various African societies. The Kikuyu,  in particular, were already marked by a crucial degree of internal differentiation in the densely populated area they occupied. As R.L. Tignor points out: 'An important distinction existed between independent land­owners and tenant farmers. Although there was movement between these two strata, at any given moment an upper  and lower stratum existed. The Kikuyu people were also divided into competing factions, revolving around powerful families whose economic and political strength was swelled  by acquiring land, marrying many wives, having large families, and attracting tenant farmers onto their land.'27

While the chiefs appointed by the Provincial Administration did not necessarily come from existing wealthy and powerful lineages, the factionalized and competitive  environment encouraged men to come forward to serve the British and avail themselves of the opportunities of association with the new dominant power. This  established forms of dependence relations that enabled them to build up extensive clientage networks of followers.28 By the early 1920s a group of powerful  collaborating chiefs had forged a grip on Kikuyu society under the aegis of the Provincial Administration, especially in Kiambu and Nyeri, the southern and northern,  respectively, of the three districts into which the British had divided Kikuyu territory. In Kiambu a particularly stable cadre of chiefs emerged. According to Tignor,  between 1900 and 1935 they averaged 13 years in office, and some 38 per cent were succeeded by relatives, mostly sons. Several had substantially longer tenure,  holding their posts for 25 years or more and dominating Kiambu society throughout the 1930s and 1940s.29 However, in the central district of Fort Hall factional  conflicts made the position of the chiefs less stable, with those in power constantly aware 'that their tenure of power might be short and that rivals were plotting their  overthrow'.30 In western Kenya administrators in Central Nyanza District, after early errors, came to recognize the existence in Luo society of locally dominant or 'chiefly' clans and  tried to appoint the clan head as chief.

  

Page 211

However, as John Lonsdale points out, 'before the Native Authority system was finally elaborated about 1910, the administration ... was plagued by a myriad of clan  elders, all clamouring for official recognition and direct access to the District Commissioner. If anything this competition for office grew more violent as official chiefs  were confirmed and their opportunities increased'. 31 Among the neighbouring Luhya in North Nyanza, the situation was confused by the existence of a hereditary  chieftaincy in the Wanga segment of the society. This led to the official recognition as paramount ruler over the whole district of the Wanga incumbent, Mumia, who  had proved his utility to the British from the earliest days of colonial penetration. In addition, the administration placed Wanga agents, often Mumia's kin, as chiefs over  other Luhya locations, many inhabited by their traditional opponents. The resulting unrest and non­cooperation continued from 1909 until the Wanga were gradually  phased out and replaced, by 1935, by chiefs drawn from locally prominent lineages.32 In the Kamba society in Machakos District to the east of the Kikuyu area, the local administration failed to find a stable group of collaborating chiefs until the late  1920s. The Kamba had experienced, although to a lesser degree than the Kikuyu, precolonial differentiation based on the emergence of individuals and lineages  attempting to accumulate wealth and power contrary to traditional egalitarian, redistributive and conciliar institutions. These power­seeking lineages often welcomed  the arrival of British power and took the initiative in securing the new official posts provided for by the Village Headman Ordinance of 1902. This led to an intense  competition that dominated Kamba politics until 1910, pitting competing lineages as well as ambitious 'new men' against each other and against traditional authority  represented by the councils of Nzama elders. In that year, Girouard's instruction to revive 'traditional' forms of authority and establish a system of 'indirect rule' was  taken seriously by the local District Commissioner who provided for official recognition of enlarged Nzamas of locational elders. The result was a confused and  contradictory situation which, as the District Commissioner later realized, created 'the curious anomaly of two authorities existing side by side, whose very existence is  antogonistic one to the other'.33 Caught between the demands of the Provincial Administration and the conservative commitment of the elders, the position of the  Kamba chiefs became highly unstable. Average tenure in office until the 1930s was apparently only 7.7 years, with major administrative purges deposing chiefs in  1911–13 and after 1918, so that of 'sixty­odd in office in 1917, only eight still held their posts in 1927'.34 By the late 1920s the administration's desire to replace  ineffective and apathetic chiefs led them to turn to former Kamba askaris from the Kenya Police and KAR, and to a new generation of mission­educated 'progressive'  young men who had

  

Page 212

first come to official notice through the Machakos Local Council. 35 The salaries paid to the chiefs continued to be low throughout the interwar period.36 In some of the larger and more populous districts a few experienced and reliable  men were designated senior chiefs on a higher salary scale; while in the 1940s a very few divisional chiefs were appointed in charge of three or four locations. By the  1930s, however, the formal career and salary limitations of the positions made it increasingly difficult to recruit educated young men, and a 1938 report by a senior  officer of the Provincial Administration judged the Kenya chiefs to be less­educated and capable than their better­paid counterparts in Uganda and Tanganyika.37 Neither their official salaries nor the advantages chiefs had in gaining legitimate additional income through commodity production and trade were sufficient to satisfy the  demands of their positions. Despite some important individual exceptions, the chiefs earned an apparently well­deserved reputation, among administrators as well as  the local populace, for corruption and oppression. To keep a grip on their locations and carry out the orders of the Provincial Administration, the chiefs had to  maintain their own semi­official politico­administrative apparatus. Their retinue of 'tribal retainers' or askaris supplied the often brutal and abusive force involved in tax  collection, or the provision of labour for public works or the settler estates. Until the late 1920s, however, the Provincial Administration made no provision for salaries for the chiefs' retainers, forcing the chiefs to provide funds out of their own  resources and virtually ensuring a search for additional sources of income. Corruption and bribery thus became the vital 'fuel of the local administrative engine'.38  Collaboration with the colonial state made it possible for the chiefs to extract a tribute from the population that helped make them by far the wealthiest men in their  locations. The first generation of chiefs used their positions to acquire mostly the traditional forms of wealth in wives, livestock and land, although by the 1920s the  richest aspired to automobiles, European­style clothing, and houses. Their successors, increasingly mission­educated Christians, took advantage of the new legitimate  opportunities for cash income and became rich and 'progressive' farmers on their extensive land holdings.39 Accumulation of wealth and the creation of effective  coercive organizations were interlocked and mutually reinforcing processes. The Kikuyu chiefs in particular used their landholdings to acquire dependants in the form  of ahoi who could be called upon to serve as askaris.40 The more effective the chiefs were in controlling their areas, the more they tended to reproduce the central contradiction underlying their position. The very instrument  on which the Provincial Administration relied to stabilize African social formations also progressively under­

  

Page 213

mined and disrupted indigenous institutions and social forces on two crucial dimensions. First, the location and district levels at which the chiefs and the Provincial  Administration collaborated constituted an important expansion of the institutional scale of politics for the decentralized, acephalous societies of Kenya, which undercut  the salience of their indigenous small­scale institutions. Moreover, the backing the chiefs received from the Provincial Administration eliminated the important  constraints on arbitrary power of the traditional limited and conciliar forms of authority. Second, the power and wealth that the chiefs were able to accumulate upset  the internal balance of the indigenous social formations, encouraged internal class formation and exploitation and, as we noted above, made the chiefs the central focus  of bitter internal struggles and factional conflicts. These struggles, although they often intensified existing cleavages, were over new political and economic resources  generated by colonialism. The principal participants were the local aspirants to that wealth and power, including the chiefs and their opponents, while the exactions and  oppression fell most heavily on the vunerable members of society unable to compete for the available rewards: the young, the very old, women (especially widows),  and those already poor and dependent within the context of indigenous society. The officers of the Provincial Administration were well aware of the corruption and abuse of power by the chiefs as well as the bitter political struggles that often  swirled around them, although fully detailed information on the situation in a particular district was often difficult to come by. Although flagrantly corrupt and brutal  chiefs were sometimes removed from office, depositions were as likely to have been because chiefs involved were regarded as ineffective and 'inefficient'. Indeed,  where a chief was effective and useful from the standpoint of the Provincial Administration there was a tendency to see the corruption and abuse of his powers as the  inevitable price for control, or to dismiss such reports as politically motivated charges by a chief's opponents who would act in the same way if they held the post. The Administration's loyalty to its subordinate agents permitted the chiefs occasionally to turn local officers into their unwitting allies in harassing their opponents in the  reserves. The chiefs were important players in the 'game' of administration and some, such as Koinange and Waruhiu, were gamesmen of consummate skill.  Furthermore, to the extent that the chiefs made themselves the central focus of factional cleavages and political struggle in the locations, they unintentionally assisted the  Provincial Administration in achieving the localized absorption of African political energies by deflecting them from more central and potentially disruptive issues and  institutions. An important outcome of this, however, was the creation in the Provincial Administration of a stereotype of African political activity as fitina — plotting,

  

Page 214

intrigue, skulduggery — pursued for essentially self­serving motives. This image strongly influenced the reaction of administrators to the African politicians and political  associations emerging in the interwar period. Since British law was regarded as too 'advanced' for the level of evolution reached by the African societies of Kenya and it was believed its introduction would disrupt  tribal life, administrators sought some means of using African customary law and jural institutions. Here too, however, the results were confused and contradictory,  being shaped to a large extent by administrative manipulations of African law and judicial institutions as instruments of enforcement and control. 41 At first chiefs were permitted to try civil and minor criminal disputes in their own courts, but the opportunities this provided for manipulation and corruption were all  too apparent. This experiment was followed by an attempt to use the councils of elders that traditionally administered tribal law and a policy of developing native  tribunals began. However, as Lord Hailey pointed out in 1940, the tribunals that were created had 'little in common with the courts recognized by native custom', but  were, as he added later, 'largely the result of experiments made by administrative officers on their personal initiative and responsibility'.42 The Native Tribunals  Ordinance of 1930 gave the Provincial Administration wide discretion in establishing the form and functions of African courts. This legislation represented a crucial  victory for the Provincial Administration in its dispute with the colonial judiciary, giving political officers wide appellate and supervisory controls independent of the  formal court system, and setting a basic pattern of administrative domination of the tribunals that would last for more than 30 years. While the traditional councils of  elders had exercised authority over very restricted areas, the tribunals created by the Provincial Administration generally served three or four locations together. The  chiefs were excluded from the tribunals. The members were appointed by the Provincial Commissioner after some effort at informal consultation, ostensibly from the  ranks of the traditional elders and other locally influential persons. The tribunals represent an extreme example of administrative discretion shaping the local form and operation of crucial institutions that transformed African societies  even as they were supposed to preserve and stabilize them. An analysis of the system in the mid­1940s revealed that: in district after district the greater part of the 139 tribunals existing in Kenya had been subjected to perpetual and radical change in the fourteen years since the system was  inaugurated. Often a new system would last no longer than a tour of a District Commissioner and fundamental alternations in composition, procedure, relations with indigenous  institutions or the local Native Authority were quite common every two or three years. What one District Commissioner

  

Page 215 put forward as a panacea, the next found to be anathema; what worked well in one area was exported to another without much regard to whether social and other relevant  conditions were broadly similar. 43

Moreover, the essential ethos of the tribunals was shifted from that of the traditional indigenous objectives of reconciliation and conflict resolution to the administrative  objectives of enforcement and punishment of civil and minor criminal infractions. There was considerable confusion about what law the tribunals actually administered. In the areas of Central and Nyanza provinces most affected by social change,  customary law was itself in a state of flux that led to conflicts over the traditional rule to be applied in particular cases. The administration made no provision for  legislating changes in customary law to deal with changing social practice in such critical areas as land tenure and transfer. Moreover, responsibility for trying offences  under a variety of Kenya Government ordinances was increasingly delegated to the tribunals. The competence of the tribunals in administering such criminal law was  doubtful. Arthur Phillips, an experienced administrator and barrister who prepared the report quoted above, commented: I think it is an illusion to suppose the tribunals are administering statutory law. What they are administering is a form of paternal or 'public school' justice. The elders, in the light of  such instructions as may be given them by the District Commissioner, measure the conduct of each accused person by what they conceive to be the appropriate standards. To  each case is attached, usually by the clerk, one of the 'labels' supplied by the District Commissioner.44

The tribunals were also troubled by problems of corruption. The tribunal elders received only meagre salaries from the government, which they supplemented by the  traditional method of collecting fees from the parties in a case. This practice led to a suspicion among many administrators of widespread corruption in the tribunals,  which was difficult for them to prove.45 Nevertheless, the system, especially in the Kikuyu districts, was open to manipulation by the new African colonial  collaborators, as well as wealthy farmers and traders. This was particularly true in an increasing number of land disputes. In 1945 the official investigation of the native  tribunals reported: There were signs that in some areas powerful and influential Africans were abusing their position in order to acquire for themselves large 'estates' at the expense of the more  helpless, improvident, or simpleminded members of the community; and there is a strong suspicion that tribunal members have often backed the interests of the new privileged  class and have even joined in the 'racket' themselves.46

  

Page 216

For most Africans the Native Tribunals were thus not substantive developments of traditionally legitimate institutions and practices, but rather, along with the chiefs, an  integral part of the structure of colonial domination. 47 However, for a crucial minority in the reserves they provided an additional source of power and wealth and  another element sustaining their consent to and acquiescence in the colonial presence. When the existing structures of control proved incapable of containing the first serious outburst of more 'modern' forms of African opposition and struggle against the  colonial order in 1921–2, the Administration moved to create the final major instrument for the local containment of African politics. In 1924–5 the first Local Native  Councils were brought into operation in the more 'advanced' (i.e., politically sensitive) districts, and then gradually extended through the other African areas, with 22  functioning by 1938. For the Local Native Councils there was not even a shred of fiction about traditional or indigenous origins. Their explicit objective was to  counteract 'any mischievous tendencies which might develop in native political societies' by providing local forums in which Africans could harmlessly let off steam, and  a local government body that would exercise limited legislative and executive functions, thereby providing Africans with tutelary experience in the 'responsible' conduct  of their own affairs.48 Local administrative discretion also permitted wide variations in the manner in which the Local Native Councils were established and the composition of their  membership determined. They were most fully elaborated in the populous districts of Central and Nyanza provinces where the local populations displayed a degree of  political consciousness and organization. In the more remote districts, especially those with pastoral populations with the most minimal articulation with the centres of  colonial economic and political power, they languished in somnolent apathy. However, even in the 'advanced' districts the fundamentally cooptative intentions of the  councils substantially restricted their effectiveness both as local government bodies and arenas for African political expression. The councils were not given any real  legislative authority and were permitted to make appropriations for only a limited range of local services. The District Commissioners prepared the council budgets as  well, since Africans were regarded as unready to exercise fiscal responsibility and incapable of understanding the intricacies of public finance. Prior to 1938, the  majority of the members of each council consisted of administrative appointees selected by the field officers almost entirely from among the official chiefs and other  government employees who could be counted on to be cooperative. Administrators regarded the councils constituted in this fashion as representative bodies, even  when they occasionally admitted that the 'representatives' made little effort to learn or articulate the feelings of their 'constituents'.49

  

Page 217

As forums for 'letting off steam' the Local Native Councils were severely constrained by the fact that, regardless of the Administration's original intentions,  administrators, in practice, refused to let 'politics' intrude in their proceedings. As G.V. Maxwell, the Chief Native Commissioner, bluntly put it in his instructions to  district commissioners in 1926: 'Criticism of Government policy or of the conduct of governmental departmental activities ... cannot be permitted'. 50 Council members  openly critical of the Administration risked being ruled out of order and occasionally, if they persisted in opposition, could be ejected from the chamber and deprived  of their seats. Nevertheless, despite these constraints, during the interwar period the Councils afforded an important instrument of collaboration as well as control. In addition to  providing for a degree of formal cooptation of African political energy at the district level, the councils also comprised a forum in which the Provincial Administration  could work out a modus vivendi with the non­official 'progressive' elements rapidly emerging in Nyanza and Central provinces — prosperous farmers, educated  young men, and local traders. While, as we shall see, the African political organizations emerging during this period were quick to understand the cooptative intent  behind the councils and the limits imposed on them, their leaders were willing to attempt to influence the narrow but significant range of issues over which they  possessed some leverage. The power to levy local taxes also gave the councils the ability to mobilize significant amounts of local capital independently of the central  fiscal system. Field administrators were thus able to collaborate with the councils on a range of local development activities with a significant degree of autonomy from  the political and economic constraints of the centre. Although the non­official members of the councils often clashed with the district commissioners on the priorities of  local development, by the 1930s the councils in larger districts such as Kiambu, Fort Hall, and North and Central Nyanza were spending thousands of pounds a year,  especially on supporting government schools and, to some degree, those run by missions in the districts. By 1938 the LNCs provided some £17,937 or 22.3 per cent  of the total public expenditure of £80,284 on African education.51 The councils also provided more direct assistance to local accumulation by 'progressive' African farmers and traders through loans and contracts for council  construction projects.52 During the 1930s the councils were increasingly dominated by educated Africans who used them both to promote the general development of  the reserves and their personal interests. Furthermore, with their increasing financing of local education and delegated responsibility for staffing marketing and  agricultural services, the councils became an important source of employment at above average wages within the reserves.53 In the councils the Provincial

  

Page 218

Administration thus found an instrument of political cooptation and of collaboration with non­official elements of the emergent African bourgeoisie that helped to sustain  the legitimacy of colonial domination, and also contributed to the social and economic forces transforming the indigenous societies. The Social Forces of Accommodation and Conflict: Commodity Production, Labour and Class Formation in African Societies The Provincial Administration and its apparatus of control and collaboration confronted processes of change of increasing complexity during the interwar period.  These processes reflected the contradictory articulation of peasant and estate product, as well as internal class formation and conflict within the reserves. As we first  noted in Chapter 2, it was a case neither of peasant production being crushed to eliminate competition and provide the necessary labour for settler estates, nor of its  surviving in direct competition with the estates. Rather, the development of estate agriculture stimulated the development of peasant commodity production by  creating an internal market for cheap foodstuffs, even as the settlers and the state acted to create protected European monopolies in export production. Furthermore,  the creation of a wage labour force did not simply generate an impoverished mass of unskilled labourers; it also created an important minority earning above­average  wages. This permitted accumulation for investment in land purchase, commodity production and trade, and thus spurred the process of class formation in the reserves,  especially at its extremes. After the crises of the early 1920s, therefore, development and accumulation in estate and peasant commodity production were tied together  and this linkage underlay the material conditions of accommodation and control in the reserves during the rest of the decade. These changes resulted more from the individual efforts of local administrative officers to develop their districts than from the short­lived official efforts during the early  1920s and, again, in the 1930s. A very large proportion of officers in the Provincial Administration consisted of inveterate 'improvers'. Working on their own initiative,  both independently and through the Local Native Councils, administrators encouraged the production of cash crops ranging from cotton and maize to wattle and  cabbages, the improvement of agricultural methods, the construction of feeder roads giving the reserves access to commodity markets, and the construction of local  markets and trading centres. However, since there was no coherent policy on the direction of African development, these activities were diverse, uncoordinated, and  often inconsistent, varying from district to district and from the tenure of one

  

Page 219

District Commissioner to another. These essentially amateur efforts at specific, small­scale improvements included attempts to improve public health and sanitation,  such as the digging of pit latrines, as well as the establishment of women's clubs, boy scout troops, and team sports. Many projects were ill­conceived failures, while  others were neglected by new District Commissioners who did not share the enthusiasm of their predecessors, and all were constantly hampered in the interwar years  by the general paucity of funds for development in the reserves. 54 In any event, many Africans in Kenya showed a growing readiness to exploit every possibility for the accumulation of wealth opened by the development of internal  and international commodity markets and through labour in the estate sector and for the state itself. While this process of change and its social consequences were  perceived and recorded with increasing unease by government officials from the 1920s onwards, its full dimensions have only recently begun to be explored and major  parts of the picture are yet to be filled in. Nevertheless, the crucial dimensions of these changes can be briefly indicated. Their greatest impact was in the more populous African agricultural societies that closely ringed the areas alienated for white settlement and inhabited the bulk of  productive arable land left in African hands. These societies, and the settler estates, formed the core of the colonial economy — the irregular 'butterfly' pattern of the  central and western highlands and the Rift Valley. (see Map 5.1) Outside this area the degree of articulation with and response to capitalist forces tended to fade. In  part this was simply a function of distance from major colonial markets, with commodity production being retarded among relatively isolated agricultural peoples.55  Even more important, the Provincial Administration's general neglect of pastoral societies had something to do with the steady decline of pastoral economies from the  beginning of colonial rule. This decline was also determined in part by the resistance of nomadic pastoral peoples to change and incorporation into the colonial  economy, and by the decline of the market for cattle, their most obvious point of entry into the economy, due to falling market prices for meat and hides from the late  1920s and restrictions on the movement of African stock to protect European­owned herds from disease.56 In addition, the Kenya coast, the precolonial centre of the  East African economy, and its immediate hinterland, where peoples such as the Giriama had provided the granary for the Arab plantations, declined into stagnant  backwaters as a result of conscious administrative neglect and the shift westward of the economic locus of colonialism.57 In African agricultural societies of the central and western areas of the colony peasant commodity production and trade for the internal and, to a lesser extent, export  markets developed steadily during the interwar decades and displayed considerable sensitivity to variations and

  

Page 220

Administration and communications, 1938–9

  

Page 221

fluctuations in local and international prices. During the Depression, when the state encouraged this commodity production and began to collect rudimentary statistics, it  was found that the value of African­produced exports rose from £193,528 in 1931 to £651,573 in 1937. 58 These figures, of course, do not show the value or extent  of production for the internal market, where cash and barter exchange continued side by side. This process of development should not be exaggerated, however. The  articulation of African societies with dominant estate production and mercantile capital ensured that the mass of peasants continued to rely on existing precolonial forms  of subsistence production. Nevertheless, for an increasing number subsistence agriculture was supplemented to some degree with explicit commodity production for  the market, and a small number of 'rich' farmers emerged. The Kikuyu took early advantage of their relative closeness to Nairobi and the settled areas and their ease  of access to the main line of the railway, which ran along and partly through the eastern fringe of their reserve. By 1932, according to S.H. Fazan's estimates for the  Kenya Land Commission, agricultural exports from the three Kikuyu districts to the rest of the colony and abroad amounted to £198,513. The proceeds of this  growth of peasant commodity production were, however, unevenly spread through the three Kikuyu districts. Fazan estimated that the revenue from the sale of surplus  product amounted to an average of 107 shillings per family per year in Kiambu, 52 shillings per family in Fort Hall, and only 28 shillings in Nyeri, reflecting Kiambu's  advantage of closeness to the Nairobi market.59 REMOVE60 In Nyanza the Luo and Luhya also moved readily into commodity production, becoming an even more important granary for the production of maize for the African  population than the Kikuyu areas. Major cash crops also included sim sim (sesame seed) and cotton.61 With the decline of the cattle market, pastoral and semi­ pastoral societies with access to commodity markets began to move rather more slowly and hesitantly toward cash crop production. The Kipsigis produced increasing  amounts of maize, finding a growing market in the neighbouring Kericho tea estates after 1925.62 The Kamba, who had initially met their cash needs through the sale  of cattle, hides, and other animal products, began to move towards cash crop production in the late 1920s. This development was concentrated in the more fertile hills  of the northern and western locations of Machakos District which had access to adjacent settler estates and the Nairobi market.63 The more isolated of the two  Kamba districts, Kitui, however, remained largely pastoral and stagnated socially and economically. Accompanying the development of commodity production was an equally active movement into trade by Africans in these same areas. This was, in part, a  development of established trading patterns, as well as a

  

Page 222

response to the opportunities created by the growth of peasant commodity production. Africans invested profits and moved into petty trading as middlemen, bulking  small quantities of produce and providing transport to railheads and trading centres where it could be sold to Asian traders and agents of European mercantile houses  dealing in native products. It was also a response to the limits imposed on the development of peasant commodity production by the settler estate sector, particularly  the refusal to let Africans expand into the most profitable export crops, such as coffee; and to the fact that a substantial proportion of all the peasants' surplus product  was appropriated by mercantile capital. For the ambitious African entrepreneur, expansion into trade became an essential way of transcending some of the structural  constraints on development in the reserves and accumulating for himself some of the profits at the level of circulation. In 1926 the District Commissioner of Fort Hall  reported that 'Kikuyu are born traders; their aptitude for trade seems to grew year by year. Ten years ago it was doubtful if there was one native owned shop in the  Reserve; last year there were perhaps seventy; this year one hundred and twenty six have been counted'. 64 In addition to the shops, many hundreds of other Africans  also engaged in small­scale, often part­time commodity trading; while still others started maize flour mills.65 Trade also grew actively in Nyanza and in Machakos,  especially in the early 1930s.66 As early as the late 1920s the growth of trade by Africans was bringing them into conflict with the Asian merchants who controlled the  bulk of retail and commodity trade in the reserves. Less than a decade later the clash of African and Asian commercial interests would be a major source of conflict in  Nyanza. The development of commodity production and trade in the reserves was linked to processes of social differentiation and class formation visible among the Machakos  Kamba, the Luhya, the Luo, and, most prominently, the Kikuyu. In part, this process grew on the basis of existing precolonial differentiation. In addition, however, the  fixing of reserve boundaries by the colonial state brought an end to earlier patterns of African land colonization and settlement, while growing population and efforts to  extend the cultivation of cash crops made land increasingly scarce, competition for which led to the deterioration of traditional patterns of rights and its transformation  into a commodity with a cash market value.67 The principal beneficiaries of this process of concentration of land and wealth were rich farmers actively engaged in commodity production who employed increasing  amounts of wage labour, and also often engaged in trade. Prominent in this emerging class were two groups: the chiefs and other local state officials, with their families  and close supporters; and the increasing number of young educated men, the athomi (literally, 'the readers') among the Kikuyu, products of the various mission  schools in

  

Page 223

the reserves, who responded eagerly to the opportunities to invest in commodity production and trade, and who came to form powerful factions in local politics that  increasingly overlapped with the colonial collaborative elite of chiefs and other functionaries. 68 The process of accumulation of land in the hands of wealthy farmers  eager to move towards capitalist forms of production and property was correlated with African demands for legal recognition of individual tenure and permanent cash  sales of land, which emerged as early as the beginning of the 1920s in Kiambu. At the opposite end of the emerging class structure there was a small but growing group of landless rural poor, existing either as clients or tenants with limited rights on  the land of the large farmers, or drawn into an increasing reliance on wage labour on these farms and on settler estates. The increasing scarcity of land, due to  population growth within the fixed reserve boundaries coupled with the concentration of land in the hands of the wealthy, created a group of Africans who, if not  entirely landless, lacked sufficient land to meet their cash and consumption needs. During the interwar period the growth of this class was limited by the presence of  settler estate production which circumscribed the fuller development of capitalist production in the reserves. Between the two social extremes in the reserves, the great  mass of the population formed a finely differentiated 'middle peasantry' relying on varied combinations of family labour for subsistence production to satisfy basic  consumption needs, the production of a small surplus for cash sale, and regular periods of wage labour outside the reserves.69 In striking contrast to the settler societies of Southern Africa, processes of change in the African districts of central and western Kenya were marked by the  'connection between the commercialization of agriculture and the supply of wage labour'.70 Settler fears were thus belied and administrative predictions confirmed  about the relationship between the African labour supply and the development of peasant commodity production, with Governor Sir Edward Grigg noting in 1926 that  'the steadiest supply of labour for European farms was found amongst those natives who were producing most in their own reserves'.71 The factors determining this  relationship were complicated and are yet to be fully analysed, but appear to have involved all of the following: first, the fact that the settled areas were near the most  populous African reserves, giving the latter access to the internal commodity markets while they also supplied the labour needs of settlers and the colonial state. This  resulted in a relatively brief cycle of labour migration to the estates with regular return to the reserves (although a significant proportion of labourers eventually migrated  far beyond the settled areas immediately accessible to their reserves); and an expansion of commodity production as an alternative source of income when the demand  for labour on the estates

  

Page 224

contracted. For probably a majority of the male population in the reserves, wage labour and commodity production became alternative, and for some, even  complementary means of meeting cash needs. By the 1920s these were rapidly expanding beyond the payment of tax to include the expenses of education and  manufactured consumer goods, with the allocation of labour to wage employment or commodity production being determined by calculation of relative return in regard  to commodity prices and wage rates at a particular time or place. 72 Second, the development of wage labour reinforced the impact of the growth of commodity production on the process of class formation in the reserves, especially at  the extremes of wealth and poverty. We have already noted how the initial European demands for African labour fell on the younger and poorer unmarried men, and  how during the interwar period a class of impoverished land­poor labourers began to emerge. At the same time, the developing class of wealthy farmers and traders,  particularly the educated athomi, also actively entered into paid employment both inside and outside the reserves, with the accumulated savings of employment  providing investment capital for their agricultural and commercial activities. This was made possible by the structural differentiation of the forms of wage labour in the  colony which by 1926 saw approximately 45 per cent of the Africans employed in the colony engaged in non­agricultural labour, including an increasing number of  artisan and clerical positions with the railway and various branches of the state, which paid substantially higher wages than those paid for unskilled labour on the  estates.73 Moreover, the wealthier African farmers tended to hire the poor labourers in the reserves to work their holdings while they themselves were away at work  in more lucrative positions. In the colony as a whole, this category of 'better paid' men comprised, according to Gavin Kitching's estimate, approximately 10 per cent of the total labour force from  the interwar years, growing from roughly 18,000 in 1922 to 24,000 in 1929, 27,400 in 1938 and to over 40,000 by the late 1940s.74 It is this group, along with the  wealthier self­employed farmers, traders and businessmen, that formed the basis of the emergent African petty bourgeoisie in the towns and reserves. As Kitching  notes, at the conclusion of his careful survey of the available evidence: the 'better paid' workers in particular ... had a consistent opportunity in the years from 1905 to 1939 to attain considerable savings and investment ratios. This was particularly true  of those at the top of the wage distribution and those who could remain continuously in employment ... Summing up, we may regard the late twenties and the thirties as the crucial time when the essential parameters of socio­economic differentiation among households were laid down  in the most densely populated and agriculturally developed and commercialized areas of

  

Page 225 Kenya, i.e. the three Kikuyu districts, Machakos and North, Central and Southern Kavirondo [Nyanza]. In this differentiation access to above average off­farm incomes (of which  wage or salary incomes were the predominant form) played an absolutely crucial role. 75

Access to higher­paid positions was increasingly mediated by the possession of some degree of European education. During the 1920s considerable debate occurred  between the missionary societies, settlers, and the Administration over African education policy, notably whether the focus should be on rudimentary primary  education providing bare literacy, religious tutelage, and simple agricultural instruction directed at the mass of peasants in the reserves; technical and vocational training  for skilled artisans; or 'literary' education on British lines to provide clerical staff and teachers, with explicit potential for the development of full secondary and even  post­secondary education.76 The outcome was the increasing provision of each kind of education, pushed by growing African demand as the employment advantages  conferred by education became more and more apparent. However, the provision of facilities paralleled the differential distribution of other forces of change within and  between the various African areas in the colony, being concentrated primarily in the Kikuyu districts and North and Central Nyanza. In the Kikuyu areas, following  massive disaffection from the missions resulting from the confrontation over female circumcision (see p. 230 below), a significant portion of primary education passed  into the hands of two networks of wholly African run independent schools.77 Impelled by settler demands and its own need for skilled artisans, the state took the lead  in the provision of technical and vocational education through a conscious policy 'to recruit Africans rather than Asians for subordinate positions in the European­ controlled sectors of the economy'. Facilities for 'literary' education at the secondary level came with the establishment in 1926 through the efforts of the four major  Protestant missions of the Mission Alliance High School on the escarpment at the western edge of the Kikuyu reserve, and later at the Church Mission Society  (Anglican) school at Maseno in Nyanza and Catholic schools at Kabaa and Yala in the Kikuyu area and Nyanza respectively. The location of these vocational and  secondary facilities heavily favoured Kikuyu and, to a lesser degree, Luo and Luhya students, who dominated the available places. Even within the areas most favoured with educational facilities, access was differentially distributed, with the available opportunities falling preponderantly to the  children of the developing class of wealthy accumulators, who were themselves often the earliest products of the mission schools and who could afford the school fees  for their sons and relations. Education thus became another factor reinforcing the process

  

Page 226

of class formation in the reserves. This was reflected in the Local Native Councils, the institutional platform of the new wealthy class, where taxes collected from the  whole community were expended on schools for which only they and their supporters could afford the fees. In the 1930s the councils demanded increasing provision  for advanced education and in 1939 W.E. Owen, Anglican Archdeacon of Nyanza, sharply criticized the class bias of school fees and taxes and the operation of the  African school committees set up under the councils: The Committees really become Committees of Privilege, to secure for their friends (nepotism is deplored) and those of their circle who can pay fees, a share in the state facilities,  which are strictly limited ... Fairness is often cast to the winds in the scramble for privileges. One of the most outstanding African leaders of his community with whom I ventured  to argue the case for the poor children of taxpayers, retorted by saying, 'The big fish always eat the little fish'. 78

Cooptation and Conflict: The Development of African Political Organizations Neither the contradictory factors underlying economic growth in the reserves during the 1920s, nor the tenuous basis they provided for the concordat of coexistence  were clearly visible at the time to the participants, European or African. Submerged beneath the general prosperity of the latter half of the decade, the contradictions  would only come to the fore in the crisis of the Depression. Meanwhile, what was visible to the Africans, especially the educated young men and aspiring farmers and  traders, were the limits within which they operated and which bounded the autonomy of local development. The inflexibility of these limits deriving from the  contradictory relations with settler estate production and the colonial state was not immediately apparent, and they formed the key issues of local political bargaining  and negotiation within the bounds of the structures established in the reserves. After the crises and upheavals of the 1919–23 period, the easing of labour policy and  taxation and the creation of the Local Native Councils encouraged the development of more permanent African political organizations. These groups were initially the  vehicles of the active minorities who responded to the opportunities available in the colonial political economy and who sought, within an acceptance of the legitimacy  of the colonial order, to bargain over their terms of access and enlarge their position within it. The associations represented an effort to find a means of political  expression within the colonial system but outside the official hierarchy of chiefs and officials. They articulated demands for the lessening of constraints on internal  development in the reserves and for the modification and repeal of various administrative policies. During the interwar decades, their

  

Page 227

members began to acquire an increasingly sophisticated understanding of the structure of colonial domination, especially the linkages between the Provincial  Administration and the central authorities in Nairobi, between the latter and the Colonial Office in London, and between the settler estate sphere and the colonial state. The development of organized African political activity at the local level was determined by the scope and intensity of the processes of change in particular societies.  Where African societies remained isolated from these forces not only was the development of political organizations retarded, but also administrators tended to  complain about the apathy of the local populace and their lack of interest in social and economic 'improvement' or in such institutions as the Local Native Councils. 79  Even in the 'advanced' districts of central and western Kenya the ability of the associations to gain a mass following and begin to break out of the local containment of  political activity varied according to the particular manner and intensity with which specific areas and peoples had been subjected to the forces of change of peripheral  capitalism. The most serious and sustained challenge to the maintenance of the colonial state's modus vivendi in the reserves emerged among the Kikuyu. Not only was the  impact of colonial domination and the resulting internal differentiation and conflict most rapid and intense here, but also the essential legitimacy of European domination  was compromised from the start by the loss of large tracts of land to European settlers. More than 60,000 acres, mostly in southern Kiambu, had been alienated to  settler farmers who transformed much of the area into coffee plantations that were among the most prosperous enterprises in the territory.80 Several thousand Kikuyu,  who were not among those given meagre 'compensation' for their land rights and told to move elsewhere, found themselves transformed into an instant squatter  population subject to the labour demands of the settler farmers. In addition, the Kikuyu found themselves bordered on the south, east, and north by other settler farms,  on the southeast by the growing urban centre of Nairobi, and on the west by the closed, government­controlled forest preserves of the Aberdare Mountains. This  spelled an end to Kikuyu colonization and expansion, and their sense of loss over the 'stolen lands' was thus compounded by an inability to occupy what might also  have been theirs had it not been for the British conquest. The emotional intensity of the land issue was poignantly expressed by Chief Koinange, who told Fenner  Brockway in 1950: 'When someone steals your ox, it is killed and roasted and eaten. One can forget. When someone steals your land, especially if nearby, one can  never forget. It is always there, its trees which were dear friends, its little streams. It is a bitter presence'.81 The alienation of their land generated a deep and abiding distrust of the Administration among the Kikuyu. In 1929 the junior minister at the

  

Page 228

Colonial Office noted that 'the Kikuyu do not trust the Kenya Government and do not believe in their assurances of a desire to advance the progress and welfare of  the natives'. 82 Their grievances were further inflamed by constant anxiety over the security of their remaining territory, created not only by periodic settler demands for  more land, but also by the continual expropriation of small segments of Kikuyu farmland by the Administration for public works, mission schools, hospitals, trading  centres, and a power station. In Kikuyu eyes these measures, which almost always involved the dispossession of farmers with nowhere else to go, betokened a  European intention to get hold of all their land eventually.83 A series of official measures designed to prevent further alienation of African land actually increased Kikuyu insecurity. For example, they were gravely disturbed by  the Crown Lands Ordinance of 1915 and a subsequent decision by the Supreme Court of East Africa that vested all African lands in the Crown and turned them into  'tenants at will' of the Crown authorities.84 In 1932–4 the Kenya Land Commission was appointed to find a 'final solution' to the land issue, but the result satisfied only  the Administration and the settlers. Biased by instructions from the Colonial Office that the land held by the settlers was inviolable, the Commission rejected the claims  of individual tenure advanced by the holders of githaka rights in the alienated areas and treated the issue as a communal one in relation to the total land held by the  tribe. Judging that an additional 40,000 acres had been already added to the Kikuyu reserves by the Administration, the Commission awarded only 21,000 acres to  the tribe as a whole in compensation for land lost to the settlers and added 350 square miles of poor, arid land on the distant North Yatta plateau for future  expansion.85 The Kikuyu were united in their rejection of the Commission's findings and in 1940 Lord Hailey found that: 'Subsequent events have not disabused them  of the feelings that the Government is still largely under the influence of settlers, or convinced them that there will be no further appropriation of native land to settler  interests'.86 The intensity of the land issue was increased and given a sharper focus by the internal patterns of change in the Kikuyu reserves. First, the commercialization of  commodity production and land sales proceeded with particular rapidity in Kikuyu society. The consequent emergence of a class of wealthy petty bourgeois  households led also to the emergence of a growing class of land­poor or landless Kikuyu. Second, this process of class formation took place within the most intense  demographic pressures on land in the colony. After the decimating epidemics of smallpox in the 1890s and influenza in 1918–19, the Kikuyu population began to  increase rapidly within the fixed boundaries of the reserves, and by the 1930s this led to serious congestion. In 1932 it was estimated that the average Kikuyu  household possessed only 11 acres of land, and as little as four

  

Page 229

acres in the most densely populated locations near Nairobi. 87 Moreover, these holdings were increasingly scattered and fragmented as the population grew. Third,  commercialization and population pressure led to serious soil deterioration and erosion in parts of the reserves as traditional fallowing methods were increasingly  abandoned for virtually continuous cultivation, and more and more marginal land was brought into production.88 The result was a society in which precolonial  institutions were under increasing pressure from a conflict over increasingly scarce resources, the class character of which was further and more sharply developed  than in other African societies in the colony. Land shortage, increasing cash needs and the pressures of the chiefs and githaka holders on ahoi and the poorer members of the society generated a massive Kikuyu  exodus out of the reserves. In addition to thousands of men who periodically migrated to work, by the early 1930s some 110, 000 Kikuyu, approximately a fifth of the  total population, were living more or less permanently outside the reserves, the greatest number as squatter labour on settler estates.89 Others drifted into districts  inhabited by peoples with more ample resources of land, where they 'tended to regard themselves as colonists, not squatters', while the squatters in the Rift Valley  regarded their relationship with settler farmers as the re­creation of a stable ahoi relationship, with mutually binding rights and obligations.90 Still others, including an  important element of the educated young men, found their way into urban employment, forming more than half of the African population of Nairobi, and opening the  reserves to urban influences, especially from the highly visible political arena involving the European and Asian communities. The cooptation of 'progressive' social elements — the accumulating farmers, traders, clerks, teachers and chiefs — into a stable class of unofficial and official  collaborators was only partially achieved; important elements remained outside and were willing to challenge the local establishment. The factors behind this cleavage  were complex, involving precolonial lineage and clan conflicts given new impetus by competition for the economic and political rewards of colonial rule; conflicts pitting  an older generation of collaborators against the new element of younger, more educated men; personal rivalries for office and leadership in particular areas; and  denominational and political conflicts emerging out of the idiosyncrasies of Kikuyu exposure to missionary activity and Western education.91 After the First World  War the missions became active behind the scenes in Kikuyu politics, promoting the interests of their converts. At the same time, the doctrinal rigidity and cultural  narrowness of the more evangelical mission societies managed to alienate a number of their young converts, some of whom began to find their way into employment in  Nairobi.

  

Page 230

Two years after the 1922 confrontation, the Kikuyu Central Association (KCA) was formed by educated young men (the athomi) disaffected from the local mission  societies and involved in the factional opposition to some of the local official chiefs. Since it had its headquarters in Nairobi, the KCA was able to observe the central  political arena and come in contact with Asian and European lawyers willing to help it articulate its grievances. By 1926 the organization was estimated to have a  membership of 200–300 young men. 92 The KCA did not at first challenge the legitimacy of administrative control or the local containment of African politics. It  addressed a variety of demands to the Administration, many echoing those of the more collaborationist mission­sponsored Kikuyu Association, including the  settlement of the land claims, security of title to the remaining Kikuyu land, and an end to piecemeal appropriation of land in the reserves. It also asked for expanded  educational facilities, improved health and sanitary facilities, and the more active promotion of economic development in the reserves.93 In 1928 Jomo (then Johnstone) Kenyatta became the General Secretary of the Association and editor of its monthly journal, Muigwithania, the first vernacular  publication produced by Africans in the colony. Over the next three years the KCA reached the peak of its prewar influence through its leading role in an explicitly  cultural conflict. In 1929 the mission societies, led by the Church of Scotland Mission, launched a concerted effort to get their adherents to abandon the custom of  female circumcision. The KCA quickly took a position in defence of a crucial social custom. The crisis brought to a head an undercurrent of Kikuyu resentment at the  narrow cultural chauvinism of the more fundamentalist missionary groups. In the end the missions lost much of their local influence and a large proportion of their  adherents many of whom turned towards independent Kikuyu churches that sought to define a mode of Christian belief consonant with valued traditions and free from  European domination,94 while the KCA acquired the beginnings of a mass base of support among the peasantry in the reserves. The significance of the KCA lies not in its concrete political achievements, which were few, but rather in the political education it provided for the first generation of  young men to come to maturity under colonial rule, and in the enduring tradition it established in Kikuyu society of organized opposition to British political, economic,  and cultural domination. The KCA made extensive use of the limited channels of petition and 'constitutional' action made available to Africans within the colonial state.  When such legal modes of action failed to gain the KCA any significant direct influence on government policy, the impossibility of resolving issues within the constraints  imposed by the local containment of African political activity was revealed, and the leaders of the KCA

  

Page 231

began to seek access to the central political arena in Nairobi, and even to the metropolitan authorities in London. 95 By the end of the 1920s the KCA was showing an increasing willingness to question the basic colonial premise that Africans were unable to act in their own interests,  thus threatening the Provincial Administration's jealously guarded role of paternalistic protector and intermediary, and the localized fragmentation of African politics. By  1932 it was asking for directly elected African representatives on the Legislative Council. In addition, the KCA moved to bypass the Kenya Government entirely and  bring its case directly to the attention of the metropolitan authorities through letters to the British press and contact with sympathetic individuals and groups in the  'native rights lobby' (notably the former Kenya officials Norman Leys and W. McGregor­Ross), largely through two trips to London by Kenyatta who eventually  presented Kikuyu grievances directly to the Colonial Office.96 Even more sinister, from the point of view of the Provincial Administration, was the beginning of KCA  attempts to make efforts to reach out to Kikuyu and other Africans outside the reserves for support, membership and money. Although these initiatives met with little  immediate success, the KCA had brought fresh intimations of the 'pan­tribal' struggle against colonial domination that the Administration so greatly feared. By contrast, the forces of social change among the Luo and Luhya were initially neither as extensive nor as disruptive in their impact as those operating on the Kikuyu.  Neither group had lost any significant amount of land by alienation to the European settlers, and Nairobi was far away. Furthermore, the dominant mission presence in  Nyanza was the Anglican Church Mission Society, the most liberal and least authoritarian of the Protestant groups in Kenya. The peoples of Nyanza thus lacked the  intensity of change and deeply felt grievances that could serve as the basis for political mobilization and did not experience a direct frontal assault on hallowed cultural  traditions by the agents of European culture. As a result, Nyanza politics until the mid­1930s were dominated primarily by parochial issues. Where political activity  was directed against the colonial system it remained moderate in tone and focused on the piecemeal reform of specific local grievances. Most of the Africans who were politically involved in this region primarily sought individual advancement. By the early 1930s the leaders of the 1921–2 protests had  for the most part been absorbed into colonial institutions, some as locational chiefs and others as Anglican priests. Furthermore, Archdeacon Owen formed in 1923  the Kavirondo Taxpayers Welfare Association (KTWA) and became its first President. Under Owen's aegis the KTWA was effectively coopted into 'responsible'  channels, concentrating heavily on welfare measures, the

  

Page 232

stimulation of economic growth, and cooperating with the Provincial Administration to ensure 'good government'. 97 The lack of intense conflict and the elite character of the KTWA leadership was reflected in a political consciousness and an understanding of the colonial system that  were far more constricted and much less sophisticated than those that emerged in the KCA. The institutional universe of Nyanza politics before 1945 remained largely  confined to district and provincial levels, with the specifically political objectives of the African colonial elite being greater power and autonomy for the local roles and  institutions in which they already participated. While the KTWA sent petitions and representatives to give testimony before the various investigating commissions of the  1920s and early 1930s, it never demanded, as did the KCA, access to the central arenas of power controlled by the Administration or the settlers. Ethnic parochialism and religious denominational differences further fragmented Nyanza politics. Within a year of the formation of the KTWA Owen found he had to  form a separate North Kavirondo Taxpayers Welfare Association (NKTWA) for the Luhya, while Catholic missionaries started a Native Catholic Union that  scrupulously avoided involvement in politics. The KTWA thus ended up as an almost exclusively Luo and Anglican organization. By the early 1930s, however, most of  the leaders of the KTWA had found their desired status in the colonial system and the organization became increasingly inactive, Owen ending his association with it in  1936. The NKTWA meanwhile had been preoccupied with pressing the interests of the dominant clans of various Luhya sections against the Wanga agents originally  appointed as chiefs by the Administration. As the Wanga chiefs were gradually replaced, the NKTWA, like its Luo counterpart, came to be a vehicle of local vested  interests. Another brief surge of activity occurred in North Nyanza when a North Kavirondo Central Association was formed after the discovery of gold in Kakamega  location in 1931 brought a flood of European miners and prospectors, many of them destitute settler farmers, into the Luhya heartland. The Kenya state rushed  through legislation 'temporarily' alienating several thousand acres of densely populated farmland without consulting the Local Native Council, and abrogating the  'inviolable' guarantees of the Native Lands Trust Ordinance of 1930. This led to strong protests from the native rights lobby in Britain, and created among the Luhya  fears for the security of their land and distrust of European motives, expressed by the NKCA in a series of urgent petitions to the Secretary of State. Support for the  NKCA, never very strong, began to wane when the gold deposits proved meagre and the European mining operations began to contract.98 In Machakos, where commodity production and trade were develop­

  

Page 233

ing more slowly and where there were far fewer educated young men from the missions and government schools than in Nyanza or among the Kikuyu, the level of  political activity was lower still and confined within the colonial district­level structures. As in Nyanza, a sharp division had not emerged between an official colonial  establishment and a group of independent political leaders, as the ambitious young men had been successfully coopted, first into the Local Native Council, and then to  replace the ineffective earlier generation of chiefs. Politics remained in the hands of those who sought accommodation and accumulation within the limits of the  resources available at the local level. Subsequently, the Provincial Administration rewarded several of the Local Native Council members by elevating them to  chieftaincies. An independent political association challenging the local containment of politics would not emerge in Machakos until 1938. From Cooptation to Repression: The Depression, African Politics and the State What were the effects on the colonial state of these momentous, if varied and often ambiguous, developments? The initial response of the Provincial Administration to  the African political associations that developed after 1922 was wary, but not immediately hostile or repressive, officials seeing in them a new class of 'progressive'  young Africans who might be brought into the structure of accommodation and collaboration. The associations served to identify those towards whom the available  patronage could be advantageously directed and whose attentions might be turned towards friendly cooperation with the colonial authorities in the mobilization of  available resources for local welfare and development. During the period 1926–9 the initial reaction of Central Province administrators to the KCA was marked by  attempts at cooptation, the Provincial Commissioner noting in 1928 that the KCA 'includes in its ranks a vast proportion of the more enlightened and progressive  youth'. 99 This brief era of good feeling rapidly disappeared, however, in the face of the KCA's militant stance during the female circumcision crisis and its efforts to  bypass local administrative structures by addressing its demands to the metropolitan authorities and seeking support in other parts of the colony. The Provincial  Administration increasingly judged the KCA a dangerous and subversive organization. From the end of the 1920s the attitude of provincial administrators began to shift from a guarded willingness to attempt to coopt African political organizations into a  mutually useful collaboration, to an increasingly unequivocal hostility. This was linked to the development of a stereotype of African politicians and political  organizations that became an integral part of the conventional wisdom of the colonial state and influenced its actions until the late 1950s.

  

Page 234

The Depression marked a crucial turning point in the evolution of the colonial state and its relationship with key segments of the African population of Kenya which  was as important for the future of the colony as the contemporaneous changes in the state's relationship with the settlers. But the origin, significance, and consequences  of this change at the levels of ideology and practice cannot be understood without first examining the structural changes in the political economy of the colony during  the 1930s and how these shaped the social bases of African political activity. As we saw earlier in this chapter and in Chapter 4, the crisis of estate production during  the Depression stimulated the further expansion of peasant commodity production. While the settler sphere stumbled and tottered near collapse, peasant commodity  production and African trade continued to grow. This expansion, though greatest in Kikuyu country, was paralleled in virtually all areas of African agriculture. While it  involved technical changes, such as the use of European hoes and ploughs, on the part of the wealthier African farmers, the increased output was mainly due to more  extensive cultivation and intensive labour input, including a growth in the use of wage labour on African farms. 100 There was also a massive influx of cattle from the  pastoral areas into Kikuyuland and Nyanza during the 1930s due to the declining price of cattle and pastoral products.101 This growth was also a manifestation of the contradictory relationship between estate and peasant production. As the number of Africans employed in the colony fell  from 160,000 in 1929 to 132,000 in 1932 with the decline of the settler sphere,102 and as settler employers cut wages, Africans sought alternative sources of income  as well as expanded production of already established commodities. This led to the active turn towards such cash crops as cotton, despite a decline in prices, and  wattle. At the same time, lower cost African­produced maize became even more attractive as a source of rations for the labour force on financially strained coffee, tea  and sisal plantations. On the poorer European estates, moreover, squatting was once again emphasized in the place of more expensive wage labour, while the  squatters relied increasingly on the income from the sales of produce from their own plots.103 However, this expansion brought African commodity producers  increasingly into direct competition with settler farmers seeking to sell to the internal market commodities on which they could no longer make a profit through export  sales. Out of this emerged the struggle for control of the internal produce market, especially for maize, which led to the efforts of the state and the settlers to control  production and trade through statutory monopolies. The efforts of the Kenya Farmers Association to control commodity purchasing in the reserves restricted the  growth of African trade and intensified the competition between African and Asian traders for the middleman role between the peasant producers and the large bulk

  

Page 235

purchasers. Furthermore, the gradual recovery of settler production by the late 1930s led to an increase in the number of Africans in employment to 183,000 by 1937,  surpassing the 1929 level, and there is some evidence to suggest that by this time the competition between estate and peasant production for labour was clearly felt,  especially by the wealthier labour­hiring farmers and traders. 104 Equally important, the state acted to protect its fiscal base and maintain the colony's trade through programmes to develop African production. Along with the policies  to maintain the settler sphere, these programmes brought the state into the increasing regulation and control of development in the reserves. The contradictory effects  of these policies were compounded by the tendency of administrative officers to see them as positive measures in the best interests of the African population and thus  not open to question or change. When the Depression precipitated a dramatic decline in state revenue, the Administration responded immediately by making more stringent collection of native hut and  poll taxes. Throughout the decade tax collection remained a central preoccupation of the Provincial Administration. At a time of declining wage employment, Africans  were thus under official pressure to find alternative sources of income to meet an undiminished tax burden. At the same time, in the face of settler economic decline, the  state sought directly to encourage African commodity production as an alternative export and fiscal base for the Colony. These state efforts involved the posting of  increasing numbers of European agricultural officers in the reserves, served by subordinate cadres of African agricultural instructors and extension staff, and a growing  number of Local Native Council­financed seed farms and demonstration plots. The principal focus was on campaigns started in 1934–5 to encourage cotton, wattle,  vegetable and maize production. Even coffee growing was permitted on a very limited scale in reserves sufficiently remote from the major settler plantations to avoid  friction. Finally, the use of European ploughs and hoes was encouraged and the Agriculture Department attempted to introduce mixed cash and food crop farming and  a programme of farm planning.105 State action to expand the production of export crops such as cotton and wattle also encouraged a growing articulation of African peasant production with  metropolitan capital, although African commodity production continued to be dominated in volume and value by food crops for the internal market. These linkages  included both expanding ties with metropolitan mercantile concerns and, more significant for future development, industrial capital such as the Forrestal Land and  Timber Company.106 It is extremely difficult, however, to assess the actual impact of such state policies on the growth of African commodity production during the

  

Page 236

1930s because of a lack of detailed and accurate information on individual districts and the characteristically 'highly varied pattern of implementation of the programme  from district to district'. 107 What is clearer, however, is that the policy of encouraging African commodity production and commerce, while seeking to maintain the  'regime of prestige', was reflected in a profound ideological contradiction within the colonial state. After first approving and encouraging the growth of African commerce as a desirable feature of local development, administrators came to see the numerous small­ scale African traders as petty­capitalist parasites on the peasant producer. They were characterized as: the unemployed and mostly the unemployable ... As they emerge from the mission school their main ambition appears to be the achieving of a competency by means of petty  cheating ... This finds expression in the incredible number of middlemen­traders who are found on almost every reserve road trading on a miserable capital, but persuading the  native producer ... to dispose of his produce at a figure much below the market prices.108

During the Depression African traders were increasingly under pressure from competition with Asian traders who dominated the small­scale produce buying and retail  trade in the reserves. Appeals for state assistance and restriction of Asian commercial activities were rejected by the Provincial Administration. Instead, there was a  significant growth of state and parastatal controls over African production and marketing. The Marketing of Native Produce Ordinance, which established compulsory  inspection and grading of maize and other African commodities and limited sales to licensed traders at official trading centres, opened the reserves to the buying  activities of the KFA and was also seen as a way of limiting the activities of the 'parasitic' African middlemen, as well as of improving the quality of marketed produce  and increasing the price to the peasant producer.109 In addition, in Nyanza since the 1920s the state had limited the purchase of cotton to licensed ginners, while there  and in other African reserves various official rules under a principle of 'closed competition' limited access to the marketing of such commodities as wattle, rice and  cashew nuts, and gave British American Tobacco a total monopoly over the marketing of the embryonic African tobacco crop.110 The effect of these restrictions, however, was not to force petty traders out of their middleman role, but rather to confine them within it in a subordinate and dependent  position in relation to the KFA and the larger European and Asian merchants to whom official trading licences were largely restricted. It also stimulated a massive  illegal sale of ungraded low­quality maize by African and Asian traders to European tea, coffee and sisal plantations bordering the reserves.111 Furthermore, the  development of African commodity production and trade on more fully

  

Page 237

developed capitalist lines was restricted by state­imposed limitations on African access to finance capital, out of official fears of the growth of a debt­ridden peasantry.  The Credit to Natives Ordinance of 1926 imposed a limit on loans by non­Africans to Africans of 200 shillings, except with permission of a district commissioner. These restrictions reflected an administrative paternalism concerned with protecting 'the best interests' of their supposedly naive and inexperienced subjects, but in  practice they subjected African peasants to the strictures of an intensified administrative authoritarianism. The Agriculture Department, less experienced in the subtleties  of control in the reserves, was particularly prone to use coercion in its campaign to get peasants to produce cotton. When the department insisted that cotton be  planted in ecologically unsuitable areas of Nyanza and Machakos, its competence and motives became suspect among African farmers. 112 Moreover, African  farmers continued to be denied access to the most lucrative commercial crops, including coffee and, by the end of the 1930s, tea and pyrethrum. The element of compulsion remained even after official enthusiasm for increasing peasant production waned as a result of the recovery of estate production towards  the end of the decade. The stimulation of production was replaced by a new official concern with halting the physical deterioration of the reserves. Administrators had  first noticed the signs of soil depletion and erosion in the mid­1920s, and within a decade it had grown into an urgent problem. It was the result, unforeseen and  unintended, of earlier state policies. The increasing pressure of human and animal populations resulting in the intensification of cultivation and grazing, particularly in the  Kikuyu areas, along with the use of European ploughs and the cultivation of crops such as wattle, which required the clearing of the ground around the trees, combined  to accelerate surface erosion and a decline in soil fertility. Such agrarian decay and the threat of impoverishment it involved was a critical challenge to the existing  distribution of land between Africans and Europeans. The response of the state was guided again by the need to preserve the position of the settler estate sector, and  involved yet further expansion of state intervention in the political economy of the reserves. Policies of compulsory conservation, soil reconditioning, and livestock  culling were introduced. During the 1930s, then, the African reserves became subject to an increasingly centralized state control of the terms of social change. In so doing, the state began to  place African accumulation and innovation in commodity production and trade under official guidance and compulsion, limiting its fuller development even in those  areas where it attempted to stimulate expanded commodity production. This restricted the local autonomy that had enabled administrators to accommodate and coopt  African accumulation into the local structures of control and

  

Page 238

generate a tacit acceptance of the legitimacy of the colonial order. An African petty bourgeoisie was emerging in central and western Kenya. Encouraged at first by the  local administration and given scope for initiative, these men now found themselves in increasing competition with settler and Asian capital, while their ability to  compete and expand was increasingly contained and regulated by the state. The articulation of African peasant with settler estate production and, to a lesser degree at  this stage, metropolitan capital, began to move from the earlier processes of simple extraction to a new stage in which the internal forces of change were subject to  manipulation and intervention to shape them to the much more specifically conceived needs of various sectors of capital to which they were subordinated. This  pressure, combined with the accelerating physical decay of the most important reserves and the sharpening internal struggles, especially between different sectors of  the African petty bourgeoisie itself, brought a resurgence of African political activity from the mid­1930s that culminated in 1939–40 in growing inter­ethnic contacts  and steps towards colony­wide action with decidedly 'nationalist' overtones. The KCA was beset by internal factionalism compounded by the development of independent schools and churches resulting from the circumcision crisis, economic  pressures for additional and alternative sources of income in the early years of the Depression, and official harassment and restriction (see below pp. 240–41), which  reduced it to a low ebb in the early 1930s. Its support began to revive from 1934 with its articulation of Kikuyu opposition to the findings of the Kenya Land  Commission and defence of the land claims of dispossessed githaka rights holders which had been rejected by the Commission. In addition, the KCA included in its  membership many petty traders and smaller commodity producers, and it increasingly protested against the restrictions on their activities imposed by official quality and  marketing controls. 113 In Central Nyanza, meanwhile, reaction to the restrictions on African trade came from the KTWA, which from 1935 increasingly passed  under the control of a new and more militant leadership drawn from the Luo petty traders of the Kisumu Native Chamber of Commerce. Mostly men from minor clans  with some Western education, the traders chafed at the economic advantages of the official and mission collaborators, especially the comfortable arrangements  between the chiefs and the Asian traders who dominated commerce in the reserves. By the late 1930s the KTWA was involved in increasingly sharp conflicts with the  Luo colonial elite and the Provincial Administration, addressing so many memoranda and petitions to the state that it became known to the Luo as 'Jo­ memorandum'.114 However, the associations confronted a Provincial Administration increasingly disinclined to regard them as organizations of 'progressive'

  

Page 239

young men capable of being coopted into acting on 'the right lines' within the colonial political and economic order. This shift was initially linked with the Provincial  Administration's failure to coopt the KCA in the 1929–31 period, which reinforced the prevalent colonial stereotype of the Kikuyu as ambitious and intelligent, but  also secretive, deceptive and conspiratorial, and roused official suspicion of the association's leadership and motives. What made the KCA so difficult to deal with was, as we noted earlier, its challenge to the local containment of political activity so that, as the District Commissioner of  Fort Hall put it in 1932, the problems it raised were 'tribal rather than local'. 115 In so doing the KCA not only disputed the Provincial Administration's assumed role  of benevolent protector and threatened its authority and prestige, but also challenged the personal authority of individual officers. The educated politician, the man in  pants, was interposing himself between the administrator and 'his people', the men in blankets.116 This sense of a threat was increased by the KCA's opposition in the  late 1930s to the Kenya Land Commission's ostensible 'final solution' of the land issue and to the growth of state and parastatal controls of production and marketing,  both of which directly pertained to central contradictions in the political economy of the colony that could not be solved by local bargaining and accommodation in the  reserves. The very existence of the associations came to be seen as a threat to the authority of the state, regardless of whether or not any overt resistance or defiance had  actually occurred. Thus during the crisis over female circumcision, Governor Grigg, echoing the views of the field administrators, wrote in a despatch to the Secretary  of State about the KCA that: There is no evidence of any acts or even any propaganda on the part of the association or of individual agitators that could be called definitely seditious ... What I have to report  to your Lordship therefore, is not a series of overt acts of opposition to Government or of omission to comply with Governments, requirements, but the creation and, I fear, the  spread of an atmosphere of criticism and mistrust which may have unfortunate effects upon those of the native population who become involved in it.117

Field officers also came to view the issues raised by African political organizations as either phoney or fantastically exaggerated. Grigg, again repeating the judgement  of the Provincial Administration, asserted that 'it is not apparent that the association has any real grievances. It makes all the capital it can out of the apprehensions,  genuine or fictitious, of the Kikuyu as to the security of their land'.118 The prominence of educated young men in the leadership of the associations and their emergence as a potential rival leadership outside the official hierarchy was  interpreted by the state authorities as

  

Page 240

confirmation of their fear that education would create a class of Africans desiring to assume responsibilities rapidly for which they were blatantly ill­equipped. This view  of the 'semi­educated' or 'detribalized' native made it difficult for administrators to take their associations seriously as expressions of deep­seated African sentiments  and grievances. Grigg's private secretary used a telling metaphor of colonial domination in describing KCA activity as 'groups of young men acting in the same sort of  way as first­form boys as school, who make bombs to blow up their form master, and one is disinclined to take them seriously ... the Kikuyu, still like the first form  boy, loves secret societies'; and he added his belief that 'if the situation is handled with good humour and restraint ... these sillies would give up their conspiracies  and.... be content to go back and work their shambas [farms]. 119 The associations were thus increasingly seen as the vehicles of a small and unrepresentative educated minority. The prominence of petty traders in the KCA and the  KTWA in the 1930s also convinced administrators that the associations were groups of exploiters from whom they had to protect the peasantry.120 Administrators'  judgements were further confirmed by the fact that the associations spent a good deal of time and effort on selling membership subscriptions and special fund­raising  drives. To colonial officials this smacked of corruption and exploitation of the naive and ignorant peasantry. Finally, the KCA's vigorous support of traditional custom during the circumcision crisis led administrators to view it as either coldly opportunistic or as a reactionary  force atavistically rejecting Western civilization. The latter belief was supported by the suspicion in the Provincial Administration that the politicians in the KCA secretly  manipulated the various dini or religious sects which appeared during the interwar decades.121 In addition, in 1938 Jomo Kenyatta published Facing Mount Kenya  which defended both the value of many aspects of Kikuyu traditional culture and the ability of Africans to articulate their interests without the aid of their professional  protectors in the colonial state.122 The defence of tradition by religious or secular means was interpreted as a total rejection of modernism and civilization, and led to a  further understanding of African, especially Kikuyu, protest as an indication of their 'incapacity to adjust to the strains of modernization',123 a concept that would  become a dominant theme in official interpretations of the post­1945 crisis. In sum, then, the state authorities came to see the associations as the tools of an unrepresentative 'self­appointed' minority of 'detribalized' agitators. While the unrest of  the early 1920s had been understood as a genuine expression of mass discontent resulting from economic and political pressures in the reserves, including the labour  and tax policies of the state, the political activity of the late 1930s was dismissed as an

  

Page 241

essentially spurious manipulation of the socio­economic problems in the reserves by the political associations for their own selfish purposes. The growing opposition of  the associations to state policy was thus not understood as a reflection of the erosion by changing socio­economic conditions of the concordat forged in the 1920s, but  rather as simply a political threat to that order from an unscrupulous minority. Moreover, unlike the situation in 1922, officials were unwilling to challenge state policies  which they now believed were in the 'best interest' of the peasant masses. Thus, the combination of increasing state controls and administrative paternalism limited  official understanding of the basis of African politics in the 1930s, drastically narrowed the possible range of state responses to it, and provided an ideological basis for  crushing it as a challenge to the structures of local containment and control. From the early 1930s the Provincial Administration placed increasing restrictions on the activities of the associations and relied more and more on harassment and  repression. An amendment to the Native Authorities Ordinance prohibited the collection of money by African associations without the express permission of the  Provincial Administration and expanded the authority of chiefs to restrict public meetings. 124 Efforts were also made to force the KCA to account for its funds  publicly, on the theory that this would discredit the leaders. Joseph Kang'ethe, the President of the KCA, who had already been ejected from his seat on the Fort Hall  Local Native Council in 1926, was sent to prison in 1930 for holding an illegal meeting against the orders of the local chief. Other members of the association were  subject to a variety of petty fines and charges, found it difficult to hold on to government jobs, and, occasionally, were even dismissed from posts with private  employers at the request of the Administration.125 In addition, administrators employed their control over official channels of communication to prevent the KCA and other associations from exploiting the  'constitutional' mode of protest by petition to the higher authorities in Nairobi and London, insisting that all such communications be first submitted to the field  administration for conveyance through 'proper channels'. Where the associations complied with these regulations, they found that the use of legitimate channels of  appeal to the colonial state gained them nothing but stony silence or insultingly patronizing replies.126 The revival of African politics reached its peak in 1938–40 with widening and increasingly coordinated opposition to the Highlands Orders­in­Council, which  attempted to fix permanently the existing distribution of land, and to the state's soil conservation and reconditioning programmes, which threatened peasant incomes  and roused African anxiety over the security of land in the reserves. To the surprise of the colonial authorities, the most vigorous outburst

  

Page 242

of mass protest came in Machakos, an area that hitherto had appeared to be one of the most successful examples of cooptation and accommodation of the interwar  period. However, the most visible and severe soil erosion in the colony was found here. The situation increasingly threatened the standards of life in the reserve,  undermining the very capacity of Kamba society to reproduce itself. The Agriculture Department rejected the politically charged option of developing a more  productive peasant agriculture through the introduction of improved crop strains and less destructive and intensive methods of production, turning instead to a  compulsory programme of conservation and soil reconditioning that roused Kamba fears for the security of their land. 127 Even more important, the main cause of  erosion in the reserve was thought to be overgrazing by an excess of cattle beyond the carrying capacity of the land.128 In addition, new interests intervened to  reinforce the conviction that the Kamba herds had to be reduced. Since 1930 the Kenya Government had sought to establish a meat plant to which the Kamba and  other pastoralists could be induced to sell their excess stock. In 1937, at the invitation of the Veterinary Department, a Southern Rhodesian company, Liebig's,  opened a meat canning plant at Athi River. Unable to operate profitably at the current market price for cattle, Liebig's threatened to close unless it was ensured a  cheap supply of animals, and it was supported by settlers who saw the plant as a potential outlet for their own stock production. In December 1937, the  Administration in Nairobi imposed a programme of forcible destocking in Machakos, with cattle to be sold at public auctions where 'prices would be forced down to  the level at which Liebig's could buy'.129 The destocking programme began in April 1938 and by July prompted the most dramatic fracturing of the 'concordat of coexistence' of the immediate prewar period,  an outburst all the more striking and disturbing because it occurred among a people previously esteemed for their loyalty and the large number of recruits they supplied  to the Kenya Police and the King's African Rifles. The forced sale of cattle directly threatened the wealth of precisely those Kamba who had responded most  vigorously to the opportunities for accumulation through commodity production and trade in the reserve, and did so in a manner that directly transferred their resources  to European interests. Between April and August 1938 some 22,500 Kamba cattle were sold at auction at prices between a quarter and a half of the current market  price, of which some 7000 went to Liebig's, 9000 to settlers for breeding or fattening, and no less than 50 to A.N. Bailward, the District Commissioner of  Machakos.130 The transformation of a policy ostensibly 'in the best interests' of the Kamba into one directly serving the interests of Liebig's and the settlers stripped away the  Provincial Administration's guise of benevolent arbiter

  

Page 243

and revealed the inadequacy of the institutions of local accommodation and collaboration for confronting the central issues involved. In a petition to the Secretary of  State in London the Kamba directly attacked the low prices paid at the auctions and their use to supply Liebig's: 'the policy of compelling even the poorest among  us ... to contribute to the profits of a wealthy concern, is not understood by us'. 131 The protests culminated in a mass march of 2000 Kamba from the northern  locations of Machakos to Nairobi where they camped for four weeks while demanding an interview with the Governor 'because they had lost faith in their Chiefs and  the District Commissioner'.132 In August a mass meeting in the reserves applied traditional forms to ceremonially curse and ostracize several members of the Kamba  collaborating establishment, while in London the destocking issue was raised in letters to the press and questions in the House of Commons. The Kenya Government  finally backed down, with the Governor announcing at a huge baraza in Machakos on 25 August that compulsory sales would be replaced by a voluntary culling  programme, and that too was finally abandoned in December. Concessions, however, did not come without repression to reassert the Administration's ultimate  control. Samuel Muindi Mbingu, a leader of the protest, was arrested in September and sentenced to detention in Lamu.133 What was particularly perturbing to the colonial authorities about the events of 1938–40 was that they not only revealed the fragility of the local modus vivendi  achieved in the reserves, but also indicated the first steps towards the feared coalition of African political groups confronting the state and the settlers with detribalized  urban­based 'agitators' leading an aroused peasantry. The leaders of the Kamba opposition created the Ukamba Members Association in close collaboration with the  KCA, with which it shared offices in Nairobi. In Nyanza the NKCA, as its name suggests, was in touch with KCA members virtually from its inception and by 1934  was in direct contact with KCA headquarters. In November 1938 the KTWA and NKCA joined the KCA in a joint protest to the Secretary of State against  compulsory destocking measures, while the following year the KCA and KTWA sent a memorandum to London attacking the Highlands Order­in­Council. By the  end of 1939 the central authorities in Nairobi and the Provincial Administration were further disturbed by informers' reports that the KCA was attempting to extend its  activities to the Teita, Nandi and Maasai.134 In addition, the picture of a general African assault on the colonial order was reinforced by the outbreak in mid­1939 of  the first massive urban labour struggles displaying a growing militancy and class consciousness. Despite the importance of Nairobi as a centre for African political groups, specifically urban issues had played little role in their activities during the interwar period.  The attention of the associations, including

  

Page 244

the more sophisticated KCA, remained focused on issues in the reserves. Nairobi and Mombasa, however, contained a growing African proletariat of relatively  permanently employed workers in state and private enterprises. By 1939 the housing and sanitary conditions for Africans in Nairobi were appalling. They were even  more squalid in Mombasa. For almost a generation the Medical Officers of Health had complained of the primitive and disease­ridden conditions of housing, diet and  sanitation for the city's African population, with both government and private employers habitually ignoring even the minimal housing and diet requirements provided for  under existing law. Meanwhile, local administrators had warned the central authorities of the increasing militancy of Mombasa labour, especially in the port. 135 By the  1930s Africans had begun to resort to strike action on a limited scale. Nevertheless, the Administration was taken by surprise when a spontaneous general strike  broke out in Mombasa in July 1939. The strike reached its peak on 2 August with widespread picketing, some looting, police charges, and the arrest of about 150  persons; and ended two days later due to 'the effective work of the police' and 'hunger, especially among the casual labour'.136 A commission of enquiry appointed by  the Administration identified the sources of the strike as miserably low wages, insecurity of employment, and awful living conditions, compounded by administrative  neglect and ignorance resulting from the rapid turnover of personnel in the office of the District Commissioner of Mombasa.137 While the commission could find no  evidence of the involvement of any African political organizations, the government's Principal Labour Officer was convinced at the time that the KCA had helped  organize it.138 The outbreak of war finally enabled the Administration to move more directly against the associations, with the Defence Regulations of 1939 equiping it with enhanced  coercive powers to deal with internal security. By this time administrators in Central Province believed that the activities of the KCA were 'probably treasonable', and  the anxiety of the authorities was intensified by continued evidence of increased contact and cooperation among the associations. The Kenya Administration was  gravely concerned about an Italian invasion of the colony from Ethiopia and suspected that the KCA was in secret contact with Italian agents. This was sufficient  pretext for the Administration to proscribe the KCA, the Ukamba Members Association, and the Teita Hills Association; the CNC reporting later that: 'There is very  little doubt (and very little actual proof) that they were in communication with the Italian Consulate and were indulging in fifth column activities'.139 In May 1940, 22  leaders of three associations were arrested and sent into detention for the duration of the war. Administrators throughout the colony greeted the action with relief and  pleasure, and for four years overt African political activity disappeared from the Kenya scene.

  

Page 245

In this chapter and in Chapter 4 we have examined the development of the structures and practices of the colonial state in Kenya during the period between the two  world wars. Over these two decades the characteristics of the state that had emerged in diffuse and as yet imprecise form by 1914 increasingly assumed more specific  and concrete reality. The contradictory social forces in the political economy of the colony determined the rhythm and direction of this development along two  trajectories. The first, as we have seen, was marked by increasing state intervention to protect and provide essential conditions for accumulation in settler estate  production, and resulted in growing functional specificity and structural complexity in key elements of the state apparatus. The second involved the linkage of the  paternalistic authoritarianism of the Provincial Administration with structures of cooptation and collaboration, as well as of control and coercion in the African reserves.  The stabilization of the state and political economy of the colony after the turbulent upheavals of the 1919–23 period depended on the maintenance of the apparent  separateness and autonomy of these two trajectories in the state. This was made possible during a brief historical conjuncture, circa 1923–9, by a period of growth  and relative prosperity that provided sufficient political and economic autonomy for the Provincial Administration to construct the combination of structures and  practices that could effectively contain African social forces within the fragmented and isolated confines of the reserves. What appeared separate, however, was actually intimately connected, and in a hierarchical and contradictory fashion. The Depression brought them slamming together  as the reserves began once again to be increasingly subordinated to the needs of settler and, to a lesser extent, metropolitan capital. Although the apparent autonomy  and discretion of the Provincial Administration remained, it was exercised within an increasingly constricted arena in which the requirements of state protection of the  settlers more and more shaped state policies. Thus, despite the general economic expansion in the most important reserves during the 1930s, growing state  intervention to control commodity production and trade and capture a portion of the surplus product for the state itself, as well as for settler and metropolitan capital,  began to restrict the possibilities for indigenous accumulation and led to a resurgence of African political activity. By 1939 the various locally based African political  associations were moving towards a proto­nationalism that threatened the established state institutions and methods of district­level control. However, within the new  state structures of the 1930s, the Provincial Administration was unable to react with the same flexibility it had shown during the 1920s and had to fall back on  authoritarian control to maintain the structural containment of African politics. If organized African opposition remained restricted at this point largely to a narrow

  

Page 246

segment of the emerging class of African petty bourgeois, the changes of the 1940s would provide them with a mass base of support among the peasantry and the  urban labourers. The Kamba protest and the Mombasa strike were previews of what would come later and lead in a dozen years to a violent confrontation. Notes 1. Bethwell A. Ogot, 'British administration in the Central Nyanza District of Kenya, 1900–1960', Journal of African History 4 (2), 1963, pp. 261–3; J.M.  Lonsdale, 'Political associations in western Kenya', in A. Mazrui & R. Rotberg (eds), Protest and Power in Black Africa, New York: Oxford University Press,  1970, pp. 559–603. The official description and explanation of the disturbances is found in Public Record Office, Kew, UK (PRO) CO533/276, Confidential  Despatch 67 of 13 March, 1922, Governor Northey to Secretary of State, W.S. Churchill, and Confidential Despatch 79 of 11 April 1922, Northey to Churchill,  both with extensive enclosures. The African perspective is recorded in C. Rosberg and J. Nottingham, The Myth of Mau Mau: Nationalism in Kenya, New York:  Praeger, 1966, pp. 47–55. 2. It took quite some time for Africans in various parts of Kenya to understand that the Europeans were not just passing through but had come to establish permanent  rule over them. In 1907, for example, a young administrator at a new district post in Kisii recorded that the Africans 'do not seem to be able to understand that we are  going to stay' (quoted in T.H.R. Cashmore, 'Studies in District Administration in the East African Protectorate, 1895–1918', Ph.D. thesis, Cambridge University,  1965, p. 54). It has been argued that 'primary resistance movements' exercised a significant impact on the later appearance of nationalist movements in East Africa  (T.O. Ranger, 'Connections between ''primary resistance movements" and modern mass nationalism in East and Central Africa', Journal of African History, 9(3 &  4), 1968, pp. 437–53, 631–41). For Kenya, at least, this emphasis on continuity tends to obscure the very real changes in organization, goal and methods  represented by the African political associations that emerged after the First World War. 3. Lonsdale, 'Political associations', pp. 596, 600–3; PRO/CO533/282, 'Native Affairs Report of the Chief Native Commissioner' 1921; and, on the mismanagement  of the currency, W. McGregor­Ross, Kenya From Within, (first published 1927) London: Frank Cass, 1968, pp. 199–216. 4. Indians in Kenya: A Memorandum, Cmd 1922, London: HMSO, 1923, p. 9. 5. George Bennett, Kenya: A Political History — the Colonial Period, London: Oxford University Press, 1963, pp. 54–5; M.R. Dilley, British Policy in Kenya  Colony (first published 1937), London: Frank Cass, 1966, Part III, Ch. II; C.C. Wrigley, 'Kenya: the patterns of economic life, 1902–1945' in V. Harlow et al.  (eds), History of East Africa, Vol. II, Oxford: Clarendon Press, 1965, pp. 224–45. 6. Dilley, British Policy, p. 187. 7. ibid., p. 185, n. 21 and p. 183. 8. W. McGregor­Ross, Kenya From Within, p. 450. 9. Interview 103F. 10. On this basis demands addressed to the centre could be turned back with the explanation 'This is the responsibility of your D.C., do not bother us with it.' The

  

Page 247

maintenance of bureaucratic as well as geographic boundaries was thus important for maintaining control. 11. These elements were universally emphasized by officers of the Provincial Administration in the interviews I conducted with them. 12. Cashmore, 'Studies in district administration', pp. 57–8. 13. ibid. 14. It was on the same basis, of course, that the state intervened to eliminate the private violence of the settlers in the relations of production in the estate sector and  undertook to provide the necessary force through 'legal' sanctions. 15. 'Collective punishments' usually took the form of large fines imposed on top of the normal tax burden, and were primarily used to punish such activities as stock  theft (an endemic practice among many of the pastoral peoples), intertribal raiding, refusal to hand known criminals over to the Provincial Administration, and, more  rarely, collective resistance of official directives. 16. The outcome of the manipulation of the law for administrative ends was a significant internal conflict 'within the apparatus of the colonial state during the interwar  period between the Provincial Administration and the Legal Department and professional judiciary of the higher appellate courts in the colony. (Y. Ghai & J.  McAuslan, Public Law and Political Change in Kenya, London: Oxford University Press, 1970, pp. 139–46.) To the legal officers and judges of Kenya,  preoccupied with the maintenance of strict standards of professional performance and the achievement of 'justice' within the confines of colonial legislation, the  administrative approach to the law often involved a wilful disregard both of proper legal procedures and the explicit limits of particular laws. They clashed with the  Provincial Administration over such issues as proper procedures for testimony and evidence, the frequent use by administrators of the painful and humiliating violence  of flogging for punishing a wide range of minor individual offences, the level of collective punishments for stock theft, and departures from the law in the punishment of  criminal labour offences. (ibid, pp. 140–2.) For their part, field administrators complained that judicial rules interfered with their necessary discretion and objected  bitterly to the overturning of their judgements in individual cases on appeal on what they considered to be mere 'technicalities'. Furthermore, such reversals by the  higher courts were seen by administrators as directly calling into question the essential image of omnipotence and infallibility that was a vital component of their  'prestige'. These conflicts led to the Bushe Commission on the Administration of Criminal Justice in East Africa of 1933 which explicitly rejected the administrative  approach to law as paternalistic control and correction in favour of a stricter justice according to law. The appeal to external authority failed to resolve the underlying  issue, however, and field officers, defended by the Secretariat and the Chief Native Commissioner in particular, continued to subordinate 'justice' to the imperatives of  order and the 'good of society' in the administration of law in the African reserves. (ibid, pp. 144–6.) 17. Kenya National Archives (KNA) DC/KSI, Sir Percy Girouard, 'Confidential Memorandum for Provincial and District Commissioners', May 1910, p. 13. 18. Cashmore, 'Studies in district administration', p. 48. 19. ibid., p. 55, n. 3. 20. Charles Dundas, 'History of Kitui', Journal of the Royal Anthropological Institute 43, 1913, p. 491; and Interview 103F. 21. In his 1910 Memorandum (see note 17, above) Governor Girouard ordered each district­level field officer to spend a total of at least three months a year on  safari in order to 'show himself to both settlers and natives and hear their complaints at first hand'. (p. 49) The cardinal sin was to become desk­bound with  bureaucratic office work and never get to 'know' the district on a personal basis. More than 40 years later, an officer sought to defend the Provincial Administration  against charges that it

  

Page 248

was 'out of touch' with the Africans by demonstrating that modern administrators spent just as much time on tour as their predecessors. (D.J. Penwill, 'Paper —  the other side', Journal of African Administration 6, 1954, pp. 121–2'.) 22. Interview 214F. 23. Girouard, 'Confidential Memorandum', p. 5 (see note 17, above). 24. Robinson, 'Non­European foundations of European imperialism: sketch for a theory of collaboration', in Roger Owen & Bob Sutcliffe (eds), Studies in the  Theory of Imperialism, London: Longman, 1972, p. 136. 25. W.E.H. Stanner, 'The Kitui Kamba: a study of British colonial administration in East Africa', 1939, p. 13, unpublished manuscript in the H.E. Lambert Papers,  Library of the University of Nairobi. 26. KNA/DC/KBU/11/1, Chief's Character Book, entry by H. E. Lambert, October 1943, p. 54. 27. R.L. Tignor, The Colonial Transformation of Kenya: The Kamba, Kikuyu and Maasai from 1900 to 1939, Princeton: Princeton University Press, 1976, p.  14. 28. Sorrenson notes that in addition to forms of tenancy based on status ties to an Mbari, the Kikuyu recognized three forms of tenancy on githaka land based on  unwritten contract: 'a muguri who was given the use of land against a loan of stock; a muhoi (pl. ahoi) who was given temporary cultivation rights on the basis of  friendship and without payment other than an annual "tribute" of beer and first fruits; and a muthami, who was similar to a muhoi except that he had the additional  right to erect buildings. These various rights of cultivation conveyed no rights of ownership as distinct from the use of land. The tenants could be turned off the land on  the redemption of the stock (and their natural increase) in the case of muguru, on the reaping of crops in the case of muhoi, and on the removal of his hut in the case  of a muthami.' (M.P.K. Sorrenson, Land Reform in the Kikuyu Country Nairobi: Oxford University Press, 1967, p. 11). More recently, however, Gavin Kitching  has claimed that such notions of 'tenancy' were affected very early by the penetration of capitalist notions of property and reflected the efforts of mbaris to reclaim  land rights ceded to others. He notes that 'any attempt by the historian to determine whether the original transfers were "really" a form of rent or a form of land  purchase is based on a false premise ... It only became necessary to distinguish between land "owned" and land "rented" when land became a commodity of relative  scarcity, and this itself came about through a change of land use and through the increasing commoditization of agricultural production.' (Gavin Kitching, Class and  Economic Change in Kenya: the Making of an African Petite­Bourgeoisie, New Haven, Conn.: Yale University Press, 1980, pp. 290–1) In any event, a Chief  such as Kinyanjui built up enormous holdings of land, claiming as much as 16,000 acres, and in his location in Southern Kiambu (Dagoretti) 739 of 1576 huts were on  his property, giving him a following of hundreds of ahoi or muthami and their families. (Tignor, Colonial Transformation, p. 49) Moreover, 'it is clear that the bulk of  the land over which he exercised some form of control was not used for the expansion of cultivation by him (or, more precisely, by his wives) at all. Rather it was used  politically as a way of winning or rewarding supporters ... the use of official power to dispossess others of land, either forcibly or fraudulently, and the disposal of such  land to relatives and clients was a practice which continued throughout the colonial period ...' (Kitching, Class and Economic Change, pp. 296–7). 29. Tignor, Colonial Transformation, pp. 343–4. 30. ibid., pp. 57, 45–6, 50, 343–4, 355. 31. Lonsdale, 'Political associations', p. 591; Ogot, 'British administration', p. 252. 32. Lonsdale, 'Political associations', pp. 618–20. 33. Quoted in J. Forbes Munro, Colonial Rule and the Kamba: Social Change in the Kenya Highlands, 1889–1939, Oxford: Clarendon Press, 1975, p. 67.

  

Page 249

34. ibid., p. 70; Tignor, Colonial Transformation, pp. 48–9. Administrators in each district generally kept a political record book or chiefs' character book and  these are filled with frequent complaints about the incompetence and dishonesty of the chiefs. See, for example, KNA/DC/MKS4/8, Machakos Political Record  Book, Vol. IV, 1925–30; also Stanner, 'The Kitui Kamba', pp. 5–11. 35. Munro, Colonial Rule and the Kamba, pp. 138–46. 36. In 1929 the monthly salaries of a total of 699 chiefs and headmen in Kenya covered an extreme range from 292 shillings for the highest­paid chief in North  Nyanza to 5 shillings for the lowest­paid headmen in Kigo District of Coast Province or the Maasai district of Kajiado. More significantly, the average monthly salaries  also varied widely with the highest rates in the most populous commodity and 'labour producing' districts: North Kavirondo (116 shillings), Central Kavirondo (114  shillings), South Kavirondo (35 shillings). Kiambu (54 shillings), Fort Hall (64 shillings), South Nyeri (48 shillings), Embu (58 shillings), Machakos (35 shillings). The  lowest salaries were paid in the remote districts inhabited by nomadic pastoralists: Baringo (14 shillings), Barsaloi (12 shillings), Marsabit (14 shillings). The extreme  variability of the wage rates is notable. Although the higher rates were substantially above the wage for agricultural labourers, they would still have been inadequate for  a chief to meet the demands of maintaining his own household and network of followers. (Data taken from PRO/CO533/386/15612, Despatch no. 408, Acting  Governor [Barth] to Secretary of State [Passfield], 9 July 1929.) 37. Kenya Government Library (KGL), S.H. Fazan, 'A Report on Some Aspects of the Relations Between Government and Local Native Councils in Kenya',  unpublished official report, 1938, p. 107. 38. Tignor, Colonial Transformation, pp. 350–51. See also the testimony of W. McGregor­Ross to the Kenya Land Commission, Evidence, Vol. II, Nairobi:  Government Printer, 1934, p. 3382. See also Ogot, 'British administration', p. 253; Sorrenson, Land Reform, pp. 47, 78–80; Munro, Colonial Rule and the  Kamba, pp. 62–5. 39. Rosberg & Nottingham, Myth of Mau Mau, pp. 82–3 and Sorrenson, Land Reform, pp. 44–5. 40. Tignor, Colonial Transformation, p. 49. 41. Ghai & McAuslan, Public Law and Political Change, pp. 134–7, 147–55. 42. KGL, 'Report by Lord Hailey Following his Inquiries in April, 1940', p. 24; and Lord Hailey, Native Administration in British African Territories, Part I:  East Africa, London: HMSO, 1950, p. 104. 43. Ghai & McAuslan, Public Law and Political Change, pp. 150–1. 44. Arthur Phillips, A Report on Native Tribunals, Nairobi: Government Printer, 1945, para. 773. 45. KGL, 'Report by Lord Hailey' (see note 42, above), pp. 27–8. 46. Phillips, Report, para. 285. 47. Ghai & McAuslan, Public Law and Political Change, p. 154. 48. Native Affairs Department, Annual Report, 1924, Nairobi: Government Printer, Nairobi, p. 20. 49. KNA/PC/NZA2/554, V.M. McKeag, District Commissioner, Central Kavirondo, to Archdeacon Owen, 4 December 1931. 50. Quoted in D.G. Schilling, 'Local Native Councils and the politics of education in Kenya, 1925–1939', International Journal of African Historical Studies, 9(2)  1976, p. 222. W. McGregor­Ross told the Kenya Land Commission: At present the District Commissioner is Chairman: he draws up the agenda limits free speech, suppresses what and whom he likes and compiles the only report of the proceedings  so conducted. (KLC, Evidence, Vol. III, (see note 38, above), p. 3382).

  

Page 250

51. John Anderson, The Struggle for the School, London and Nairobi: Longman, 1970, p. 138; Lonsdale, 'Political associations', pp. 615–16; Munro, Colonial  Rule and the Kamba, Chs 7 and 9 and esp. pp. 1/2–7. 52. Kitching, Class and Economic Change, p. 189. 53. ibid., pp. 192–3. 54. Interviews 207FS, 103F. 55. R.M.A. Van Zwanenberg, 'The development of peasant commodity production in Kenya, 1920–40, Economic History Review, 23(3), 1974, p. 452; and 'The  economic response of Kenya Africans to European settlement, 1903–39', Hadith, Nairobi, p. 219. 56. R.M.A. Van Zwanenberg with Ann King, An Economic History of Kenya and Uganda, 1800–1970, London: Macmillan, 1975, Ch. 5; and Van Zwanenberg,  'The economic response' pp. 216–17, 223–6. In addition, as Kitching has shown (Class and Economic Change, Ch. VIII) the declining terms of trade of livestock  in relation to agricultural commodities led to the flooding of the reserves of the agricultural areas with livestock during the Depression and led to radical changes in the  latter and in their relations with the nomadic pastoral peoples. Most important, as the exchange value of livestock fell while the importance of women as the source of  increased labour power for commodity production grew, the agricultural areas gradually but decisively shifted away from livestock towards money as a store and  measure of wealth; and this was expressed in the increasing monetization and inflation of bride­wealth payments. 57. Frederick Cooper, From Slaves to Squatters: Plantation Labour and Agriculture in Zanzibar and Coastal Kenya, 1890–1925, New Haven, Conn.: Yale  University Press, 1980, Chs 5 and 6. Cooper's perceptive analysis shows that after the abolition of the slavery on which the Arab plantation economy of the coastal  area rested, the colonial state failed either to apply the necessary pressure for the creation of the wage labour force essential for further plantation development, or to  ensure security of tenure for the ex­slaves and Mijikenda who squatted on much of the land. The result was a society that up to the Second World War could not  move in any direction: 'Backwardness — vis à vis other parts of Kenya and other parts of the world which are often themselves termed "backward" — consisted of  an economic structure that stifled increased productivity, investment, innovation, and capital formation, and a social structure that made economic stagnation a  necessity for social stability'. (ibid., p. 272). 58. Van Zwanenberg, 'Development of peasant commodity production', p. 451. 59. S.H. Fazan, 'An Economic Survey of the Kikuyu Reserves', Kenya Land Commission: Evidence, Vol. I, Nairobi: Government Printer, 1934, p. 979. 60. ibid., pp. 1000–3. Given the finely divided differentiations of wealth appearing among the households in the reserves, however, such 'averages' must be treated  with caution as indicators of any real material or monetary standard for actual families. 61. Gunter Wagner, The Bantu of Western Kenya, Vol. I, London: Oxford University Press, 1949, pp. 174–6; Hugh Fearn, An African Economy: A Study of the  Economic Development of the Nyanza Province of Kenya, 1903–1953, London: Oxford University Press, 1961. 62. Van Zwanenberg, 'The economic response', p. 218. 63. Jeremy Newman, 'First steps in rural capitalism: Machakos before the Second World War', paper presented to the Conference on the Political Economy of  Colonial Kenya, 1929–52, Cambridge University, June, 1975 (Hereafter, Cambridge Conference), pp. 7–8, 17; Munro, Colonial Rule and the Kamba, pp. 169– 70. 64. KNA/DC/FH Annual Report, 1926. 65. Kitching (Class and Economic Change, p. 164) notes that, 'Water­powered maize mills and particularly diesel­powered mills required a much greater  investment in fixed capital, which is why such references as we have refer constantly to the owners being chiefs and headmen or clerks, i.e. those Africans who had  access to large and regular

  

Page 251

money incomes from the use (and abuse) of state power. This seems also to have applied at least initially to ox carts, and most of all to lorry ownership in the late  twenties and early thirties (but probably not thereafter)'. 66. Wagner, Bantu Vol. I, pp. 175–6. Munro, Colonial Rule and the Kamba, p. 171. 67. See, for example, PRO/CO 533/499/38350, Brooke­Popham to Ormsby­Gore, 15 November 1937. 68. Cowen, 'Differentiation in a Kenya location', East African Universities Social Science Conference, Nairobi, 1972, pp. 6–10; Newman, 'First Steps', pp. 7–9, 12– 13; Munro, Colonial Rule and the Kamba, pp. 194–203; J.M. Lonsdale, 'Some origins of nationalism in East Africa', Journal of African History, 9(1), 1966, pp.  131–2. 69. Kitching, Class and Economic Change, especially pp. 144–6 and Chs II–IV, passim. 70. Newman, 'First steps', p. 3. 71. 'Conference of Governors of the East African Dependencies, Summary of Proceedings', London, 1926, quoted in ibid. 72. The relationship between income from commodity production and wages and the allocation of male and female labour power in the key districts of Central and  Nyanza provinces is analysed with great sensitivity and insight in Kitching, Class and Economic Change, Chs II–V, VI and IX. 73. Surveying the 1905–52 period Kitching concludes that: 'Marked differentials in earnings seem to have emerged coterminously with an African wage labour force  in Kenya. From the very first years of the East African Protectorate we can observe three groups of wage or salary earners who received incomes well in excess of  the "average" amounts which District Commissioners were so fond of quoting in their reports. These three groups were: chiefs, headmen and clerks recruited to staff  the lower ranks of the colonial administration; those in positions of responsibility in which extra earnings came from showing oneself trustworthy — i.e. "headmen" on  farms and estates and trusted domestic servants; artisans and other men possessing particular skills, eg. herdsmen and cart drivers.' (ibid., p. 254) The differential  between low paid unskilled labour and the better paid positions of skill or trust could be from three or four times to 20 or 25 times the unskilled rate. (ibid., p. 255).  In 1927 Nairobi already contained an African linotype operator earning 510 shillings a month, a surveyor's assistant earning 300 shillings and a handful of clerks and  telegraphists earning 300–400 shillings. However, as we have seen in the case of the salaries of chiefs and headmen, the salaries and wages of African wage earners  were scattered over a very wide range within most categories of workers, with the bulk of Africans clustered around the lowest wage for each kind of work and a  minority scattered on a finely graded continuum up to the highest rate. (See the interesting data in ibid., Tables 1X:2 to 1X:5, pp. 257–62.) 74. ibid., p. 268. 75. ibid., pp. 276–7. 76. Tignor, Colonial Transformation, pp. 203–18; Anderson, Struggle for the School, Chs 2–4; Schilling, 'Local Native Councils', pp. 224–44. 77. Anderson, Struggle for the School, Ch. 8; Rosberg and Nottingham, Myth of Mau Mau, pp. 125–31. 78. See Archdeacon W.E. Owen, 'Memorandum 1939', Owen Papers. (My thanks to John Lonsdale for this reference). 79. See, for example, KNA/DC/KSI 1/4, South Kavirondo District Annual Report for 1938. 80. Sorrenson, Land Reform, pp. 18–19. 81. Fenner Brockway, African Journey, London: Gollancz, 1955, pp. 87–8. 82. PRO/CO 533/384/15540, Sub File A, T. Drummond Shiels, Parliamentary Under­Secretary of State to the Secretary of State, Lord Passfield, 'Minute' of 31  December 1930.

  

Page 252

83. PRO/CO 533/422/18072/1932, 'Memorandum of the Kikuyu Central Association to the Secretary of State for the Colonies', February 1932, pp. 2–6. 84. Sorrenson, Land Reform, pp. 28–9. 85. Report of the Kenya Land Commission (Cmd 4556) London: HMSO, 1934, pp. 71–7 and 129–44. On the Secretary of State's instructions to the  Commission, first publicly revealed in 1936, see Martin Kilson, 'Land and politics in Kenya: an analysis of African politics in a plural society', Western Political  Quarterly 10, 1957, p. 567. 86. KGL, 'Report by Lord Hailey (see note 42, above), p. 6. 87. Fazan, 'Economic survey', pp. 974–5. 88. Sorrenson, Land Reform, pp. 40–5; and I.B. Pole Evans, Reports of a Visit to Kenya, Nairobi: Government Printer, 1939. 89. R.M. Wambaa & K. King, 'The political economy of the Rift Valley: a squatter perspective', Hadith 5, Nairobi: East African Literature Bureau, 1975, pp. 175– 9. 90. ibid., 197; Sorrenson, Land Reform, p. 38. 91. The Kikuyu were the subjects of early and intensive mission activity, principally by four Protestant organizations: the relatively liberal Anglican Church Mission  Society (CMS), a strongly evangelical Church of Scotland Mission (CSM), and two rigidly fundamentalist American groups, the African Inland Mission (AIM) and  the Gospel Mission Society (GMS). (On the role of the missions see Tignor, Colonial Transformation, Chs VI, IX–XI, passim. 92. KNA/PC/CP 8/5/2, District Commissioner, Fort Hall to Provincial Commissioner, 2 January 1926. For a detailed study of the local political, economic and  religious factors involved in the emergence of the KCA in Northern Fort Hall (Murang'a) see David M. Feldman, 'Christians and politics: the origins of the Kikuyu  Central Association in northern Murang'a, 1890–1930', Ph.D. dissertation, Cambridge University, 1978., Especially Chs 6 and 7. 93. KNA/PC/CP 8/5/2, 'Memorandum from the Committee of the KCA to Sir Edward Grigg', 31 December 1925; and PC/CP 8/5/3, 'Petition to the Rt Hon Sir  Samuel Wilson from the KCA', 30 May 1929. (Wilson was the Permanent Under­Secretary of the Colonial Office and was on a visit to the Colony). 94. In January 1930 Kenyatta presented the Kikuyu view to Drummond Shiels at the Colonial Office, but the metropolitan authorities declined to intervene in the  matter, other than to informally urge the Kenya Government to provide 'safety valves' for African political expression. (PRO/CO 533/384/15540, Sub File A, 'Dr  Shiels interview with Mr Kenyatta', 23 January 1930, and T.D. Shiels to Sir Edward Grigg, personal letter, 6 February 1930). For accounts of the circumcision crises  and the political unrest of 1929–30 see Rosberg and Nottingham, Myth of Mau Mau, pp. 105–25; and Feldman, 'Christians and politics', pp. 172–87. 95. Archives in London and Nairobi show that the letters and telegrams from the KCA were directed at first to the Chief Native Commissioner, over the head of the  Provincial Administration, and then increasingly to the Governor, the Colonial Office and the Secretary of State himself. (See, for example, the material in the files cited  in notes 93 and 94 above.) 96. PRO/CO 533/384/15540, Sub File A, 'Dr Shiels interview with Mr Kenyatta'. For a detailed account of Kenyatta's activities and contacts during his stay in  London see Jeremy Murray­Brown, Kenyatta, New York: Dutton, 1972, Chs 10–12. 97. Lonsdale, 'Political associations', pp. 607–13, and J.M. Lonsdale, 'Archdeacon Owen and the Kavirondo Taxpayers Welfare Association', Paper presented at  the East African Institute of Social Research Conference, 1963; Ogot, 'British administration', pp. 263–4. 98. Lonsdale, 'Political associations', pp. 620–7, 634–5; Rosberg and Nottingham, Myth of Mau Mau, pp. 161–3, 177, 218. 99. KNA/PC/CP 4/l/2, Kikuyu (later 'Central') Province Annual Report, 1928; also

  

Page 253

PC/CP 8/5/2, 'Minutes of Meetings between officers of the Provincial Administration and members of the KCA on 25 July and 30 August 1927 and 16 March  1928'. 100. Kitching Class and Economic Change, Ch. IV; Scott McWilliam, 'Some notes on the development of commerce in Nyanza: 1900–1945', African Studies  Working Papers, no. 4, Murdoch University (Australia), 1976, pp. 5–6. 101. Kitching, Class and Economic Change, Ch. pp. 217–26. 102. Anthony Clayton & Donald Savage, Government and Labour in Kenya, 1895–1963, London: Frank Cass, 1974, pp. 153,200. Kitching's more recent  estimates put the figures for the same years as 240,000 and 198,000 for 'adult males away from home in the labour market for some or all of the year'. (Class and  Economic Change, p. 249.) 103. Frank Furedi, 'Kikuyu squatters and the changing political economy of the White Highlands', Paper presented to the Cambridge Conference, June 1975, pp. 5– 6, 10. 104. McWilliam ('Notes on the development of commerce', p. 6) notes pressure from the African Chamber of Commerce of Kisumu and the KTWA for  'administrative action to prevent labour from Nyanza leaving the province'. 105. Kitching, Class and Economic Change, Ch. IV, esp. pp. 101–6; and also Jacob Seitz, 'Economic development in the 1930's: the Samia example', Paper  presented to the Cambridge Conference, June 1975; R. M. Maxon, 'Cash crop innovation among the Gusii in the 1930's', ibid.; Judith Heyer, 'The origins of regional  inequalities in smallholder agriculture in Kenya, 1920–73', East African Journal of Rural Development 8(1 & 2), 1975. 106. Nicola Swainson, 'Foreign corporations and economic growth in Kenya', Ph.D. thesis, University of London, 1977, pp. 76–7, 82–8; M.G. Cowen, 'Wattle  production in the Central Province: capital and household commodity Production, 1903–1964', paper presented to the Cambridge Conference, June 1975, passim. 107. Kitching, Class and Economic Change, p. 103; Fearn indicates that local initiative played a key role in starting the drive for increased cotton production in  South Nyanza District. (An African Economy, pp. 194–5.) 108. Unidentified administrative source quoted in Van Zwanenberg with King, Economic History, p. 213. 109. McWilliam, 'Notes on the development of commerce', pp. 14–15; Tignor, Colonial Transformation, pp. 302–3. 110. KNA/PC/NZA 3/1975, Provincial Commissioner Nyanza to Chief Secretary, 25 May 1939 (answering complaints by the KTWA about marketing regulations  and the treatment of African traders); McWilliam, 'Notes on the development of commerce', pp. 8–9. 111. For this reason officially recorded trade statistics are unreliable, since they record only a fraction of the actual volume of exchange transactions involving Africans  within and outside of the reserves. 112. Munro, Colonial Rule and the Kamba, pp. 178–81; Kitching, Class and Economic Change, pp. 76–82; KNA/PC/NZA 3/1975, KTWA to Governor, Sir  R. Brooke­Popham, 3 May 1939. 113. Tignor, Colonial Transformation, pp. 302–3. 114. Oginga Odinga, Not Yet Uhuru, London: Heinemann, 1967, p. 67. Numerous KTWA petitions from the late 1930s, containing complaints about taxes, chiefs,  official interpreters, the Local Native Councils, marketing policy and the attitudes of the Provincial Administration are found in KNA/PC/NZA 2/471, PC/NZA  2/554, and PC/NZA 3/1975. 115. KNA/PC/CP 8/5/5, District Commissioner Fort Hall to Provincial Commissioner Central, 29 June 1932. 116. Thus in 1941 the D.C., Central Nyanza wrote to Archdeacon Owen concerning the Secretary of the KTWA, 'I feel he is using his position to act as an  intermediary

  

Page 254

between the people and myself, a position I cannot accept'. (KNA/PC/NZA 2/554, J. D. McKean to W. E. Owen, 11 November 1941). 117. PRO/CO 533/392/15921, Confidential Despatch 130, Grigg to Passfield, 12 October 1929. (emphasis added). 118. PRO/CO 533/392/15921 Confidential Despatch 130. Grigg to Passfield, 12 October 1930. 119. PRO/CO/533/384/15540, Sub­File A, Personal letter, Maj. E.A.T. Dutton, to W.C. Bottomley, Under­Secretary, Colonial Office, 25 November 1929. 120. KNA/PC/NZA3/1975, P.C., Nyanza to Chief Secretary, 25 May 1939. 121. This belief is mentioned repeatedly in the papers, including police and informers reports, filed in KNA/DC/FH1/4. In 1938 a chief in Fort Hall arrested and  convicted several members of the KCA of being members of the Watu Wa Mungu, a conviction upheld by the District Commissioner (George K. Ndegwa for the  KCA to the District Commissioner Fort Hall, 4 July 1939 and reply dated 6 July 1939). 122. Jomo Kenyatta, Facing Mount Kenya, New York: Vintage Books, n.d., p. xviii. For a description of Kenya European reactions to the book, see Rosberg &  Nottingham, Myth of Mau Mau, pp. 131–34. 123. In 1942 H.E. Lambert, a distinguished amateur anthropologist and one of the Administration's most astute experts on African society, wrote of the Watu Wa  Mungu: Perhaps the psychological background is simply a release reaction to the increasing complexity of life in the new Kikuyu conditions ... We should not find it surprising that some  such attempt at release should manifest itself from time to time when we consider how very rapidly a new and much more complex economic system requiring a more exacting  struggle for existence and an individual effort no longer capable of merger in a communal responsibility has overwhelmed a primitive African tribe. (KNA/DC/FH1/4, Lambert,  District Commissioner Fort Hall, to Provincial Commissioner Central, 15 June 1942.)

124. Governor Grigg and the Administration imposed these new restrictions on the KCA despite the opposition of the Colonial Office and instructions from  Drummond Shiels, the Parliamentary Under­Secretary at the Office, that the repressiveness of the restrictions should be toned down. For an account of the clash see  Tignor, Colonial Transformation, pp. 247–9. 125. KNA/PC/CP8/5/3, Letter from UNGA (milling company) 'To Whom it May Concern', 19 April 1930, stating of one Robinson Tetu: 'We are now regretfully  dispensing with his services at the request of the Administration, as he is stated to be connected with the Kikuyu Central Association'. 126. In some instances administrators apparently did not send letters and petitions on to the higher authorities to whom they were addressed. More commonly, field  officers sent them along with a memorandum attempting to refute the grievances and demands point by point and adding vivid denunciations of the association's  leaders and objectives. The Provincial Administration was thereby able to impress its views of African political associations and their activities on both the Secretariat  in Nairobi and the Colonial Office. Especially in the Colonial Office, where officials favoured a more accommodating and cooptative line, established patterns of  deference to the judgement of the 'man on the spot' made it difficult for them to reject the views of the field officers (see, for example, the material in note 74 above  and the papers in KNA/PC/CP8/5/5 and PC/NZA3/1975). 127. Munro, Colonial Rule and the Kamba, pp. 214–16; Tignor, Colonial Transformation, p. 344. 128. Munro, Colonial Rule and the Kamba, pp. 217–20; Jeremy Newman, 'The Ukamba Members Association', Trans­Africa Historical Papers no. 3, Nairobi:  Transafrica Publishers, 1974, pp. 7–8.

  

Page 255

129. Munro, Colonial Rule and the Kamba, p. 221, Newman 'Ukamba Members Association', pp. 8–10. 130. Munro, Colonial Rule and the Kamba, p. 227. 131. ibid., p. 229 132. East African Standard, 30 July 1938. 133. Newman, 'Ukamba Members Association', pp. 10–34; Munro, Colonial Rule and the Kamba, pp. 232–6. 134. KNA/PC/NZA/2/544, B.W.D. Cochrane, Superintendent of the Criminal Investigations Department to Provincial Commissioner, Central, 22 December 1939. 135. Clayton and Savage, Government and Labour, pp. 216–22. 136. East African Standard, 4 August 1939; and Report of the Commission of Inquiry Appointed to Examine the Labour Conditions in Mombasa, Nairobi:  Government Printer, 1939, paras 47–47. 137. ibid., paras 7–20, 53–4. 138. Clayton & Savage, Government and Labour, p. 223. 139. KNA/MAA 10/64, E. B. Hosking to Chief Secretary, G. S. Rennie, 6 July 1940. The record of the March 1940 meeting is in DC/NN 10/1/2. 'The  conversations of the KCA, KTWA and NKCA 4, March 1940'; and the petition to Lord Hailey in PC/NZA/2/545.

  

Page 256

Six The Colonial State and the Political Economy of Growth 1940–52 The Second World War brought the start of almost twenty years of rapid growth in the estate sector of Kenya and a related expansion of commerce and secondary  industry. The trends within the political economy and state already visible during the 1930s were accelerated and intensified over the next two decades. Settler  agriculture expanded rapidly in scale and profitability, and settler estates began to move towards more fully capitalist forms of production, investing extensively in  capital equipment and attempting to create a completely wage­dependent rural proletariat. Underlying these developments was a crucial change in the relationship with the metropole. This initially involved a substantial tightening of the links between colony  and metropole within the existing structures of imperialism as part of a deliberate effort to use the colonies to meet urgent wartime supply needs. Subsequently, the  acute material and foreign exchange shortages in Britain during the 1947–51 reconstruction period accelerated the movement towards a more directly controlled and  programmatic relationship with the colonies. A new emphasis on 'colonial development and welfare' found expression in the series of Colonial Development and  Welfare Acts and the foundation of the Colonial Development Corporation which provided metropolitan capital on an unprecedented scale for the expansion of  colonial commodity production. 1  Equally important, by the 1950s new structural ties were developing that directly linked Kenya to metropolitan industrial capital  through increasing corporate investment in the growing manufacturing and construction sectors of the colony's economy. In stark contrast, the African reserves, further depleted by wartime production demands and reaping the bitter harvest of the internal contradictions and policies of the  previous quarter century, were sliding into a profound agrarian crisis. The programmes of 'development' implemented by the state in the first decade after the war were  intended to arrest the physical and social deterioration of the reserves. Unable to

  

Page 257

directly confront the contradictions that had produced these conditions, the state authorities laid the blame for them at the feet of the African peasants themselves. The  prefectural apparatus and technical departments moved to retard the further spread of commodity production, halt the physical deterioration of land in the reserves,  introduce improved methods of food production rather than cash crops, and sustain and even resuscitate traditional social forms. The intent of these programmes was  to eliminate the possible threat to the now profitable estate sector from the overcrowded and declining reserves and maintain the localized containment and control of  the African population. The postwar pattern of economic growth brought a concomitant rapid expansion and development of the state to serve and protect the process of capital  accumulation. During the war, the institutional structures of production and market control were further developed and extended down to the district level, and direct  contract buying arrangements with the metropole assured producers of a market for whatever they could grow. After 1945, this apparatus was retained and adapted  to provide estate producers with a guaranteed profit and protection from the fluctuations of the market. In the process, mercantile capital was reduced to a  subordinate role in relation both to the metropole and to the controlled system of marketing favouring producers' interests. The technical research and service  departments of the state also expanded rapidly in size and complexity, extending their field of operations and staff throughout the colony. A Development and  Reconstruction Authority (DARA) was set up to handle planning and coordinate the development activities of the growing number of functional agencies. Meanwhile,  the central Secretariat also expanded and a series of reforms initiated the first steps toward a functional ministerial organization of departments. The years after 1945  thus witnessed an ever­more intimate interlocking of economy and state in Kenya, with the latter increasingly preoccupied with the management of accumulation within  the dominant spheres of production and exchange. The Provincial Administration, however, was left to stagnate while other departments developed rapidly. In this chapter we shall examine the changes in the estate, commercial and industrial sectors of the political economy of Kenya and in the policies and structures of the  colonial state during the decade after 1945. Chapter 7 will trace the impact of these changes on African production, labour, and class structure and on the political  struggles leading to the Emergency in 1952. State Monopoly Trading and the Changing Relationship with the Metropole As a result of their relatively low productivity in relation to the colony's expensive infrastructure, the war began inauspiciously for the Kenya

  

Page 258

settlers, who were informed by the metropolitan authorities that the allocation of shipping space to the colony was not justified. 2  Soon after, however, the scale and  urgency of Britain's wartime commodity needs led to fundamental change in the situation. Kenya's products and its productive capacity assumed a direct and  immediate importance for the metropole, not so much initially for British consumption requirements, but rather for the supply of Allied forces in the Middle East and the  Indian Ocean basin. Moreover, by 1941 the prewar system of commodity trade by private mercantile capital had been swept aside and replaced by monopoly state  trading by central ministries of the United Kingdom government. For the colonies this took the form of bulk­purchase contracts for unprocessed primary commodities.  By the end of the war almost all of the exports of Britain's colonial empire were being purchased by government departments in London.3  The necessary corollary of  bulk purchase was organized production and bulk selling at the opposite end of the transactions. In Kenya, as well as throughout the colonies of British Africa, the  local state apparatus established marketing boards and other public agencies that set producer prices and quotas to meet the forward purchase contracts negotiated  with the metropole. This was organized in Kenya by local production committees established in the settled districts under the Increased Production of Crops  Ordinance (1942). These established production quotas for wheat, maize, barley, oats, rye, flax, pyrethrum, rice and vegetables. To encourage increased production  the state set prices that guaranteed to the farmer a minimum price providing a profitable return above costs, including a minimum return in the case of crop failure. For  such commodities as coffee, tea, pyrethrum and sisal, producers were guaranteed prices through contracts with the Ministry of Food in Britain.4  For the first time  settler producers were in the position of being able to sell everything they could produce at guaranteed profitable prices. The desperate commodity shortages and the needs of metropolitan economic reconstruction of the immediate postwar years led to the system of bulk purchase of  colonial commodities being retained unchanged until the end of 1947. Thereafter individual commodities were only gradually returned to private trading by the various  UK ministries, with purchase contracts on some commodities enduring well into the 1950s. In Kenya bulk­buying arrangements with the metropole continued for  pyrethrum until 1948, sisal until 1949, and tea until 1951; while for coffee a long­term bulk purchase contract between Kenya and Britain was renewed for five years  in 1947.5 This situation as well as a substantial increase in the scale of British manufactures imported to the colonies resulted in significant change in the economic relationship  between the metropole and the colonies. This did not involve modifications to the structure of the relationship, but

  

Page 259

rather a substantial intensification of the interaction of the metropolitan and colonial economies within the established structure of trade (see Table 6.1). During the  interwar decades, the controls of metropole over colony, as we have seen, were relatively loose and haphazard, with the initiative in the circulation of capital and  commodities largely in the hands of mercantile capital. In the case of Kenya, the links between metropole and colony actually weakened during the 1930s. Now,  however, the metropolitan state attempted to exercise centralized and planned control over colonial production and trade and shape them to serve the needs of British  economic recovery. In 1947 the Chancellor of the Exchequer, Sir Stafford Cripps, bluntly 'told a conference of colonial governors that the ultimate solution of the  difficulties the sterling area was then facing was to be found in the colonies. The United Kingdom therefore intended ''to increase out of all recognition" the tempo of  colonial development in Africa'. 6 For all of the public pronouncements about colonial development as an expression of the responsibilities of 'trusteeship', the fundamental objective of development and  welfare programmes in Africa was to help lift the metropolitan economy out of its postwar crisis. While as late as 1944 the metropolitan authorities viewed  expenditures on colonial development as involved primarily in improving internal welfare in the colonies, by 1947 colonial development finance was 'advanced in  inverse proportion to the well­being of the balance of payments position.'7 Table 6.1 Kenyan exports and imports in relation to UK for selected years, 1936–60 Year Total exports To UK Total imports From UK £M % £M % 1936 8.4 29 7.4 38 1938 8.5 33 9.7 45 1940 9.2 30 11.1 31 1943 9.9 31 14.6 18 1945 15.7 22 14.5 29 1948 25.8 30 45.3 52 1950 17.2 35 34.1 58 1952 25.8 30 57.1 48 1954 20.3 31 55.1 49 1956 29.0 25 78.7 45 1958 29.3 29 72.3 38 1960 35.2 25 86.1 36 Note: figures for 1936–48 also include Uganda's trade in totals Sources: Low and Smith (eds), History of East Africa, Vol. III, p. 593; IBRD, The Economic Development of Kenya, pp. 364–5.

  

Page 260

Having failed to carry out fully the socialization of the means of production, the Labour government's policies increasingly involved an essentially nationalist project of  defending and promoting the recovery of production and accumulation in British capital. This reflected both the material necessity of overcoming acute commodity  shortages, especially of wage goods, and an effort to counter Britain's subordination to the economic hegemony of the USA, its major creditor and a source of  constant pressure for colonial independence and the freer international flow of capital. 8 The colonies were to be used to solve the 'problems of the sterling area' in two ways: first, the production of colonial primary products was to be dramatically  increased not only to meet British commodity needs, but also, as Lord Trefgarne, the first chairman of the Colonial Development Corporation emphasized, to provide  vital dollar­earning exports to the USA.9  Bulk purchase was proclaimed as an intrinsic part of colonial development, providing producers with an assured market and  stable prices. In fact, the bulk purchase system often provided Britain with supplies of commodities such as cotton, cocoa, palm oil and coffee at below world market  prices, permitting increased profits on products processed from them and even their profitable unprocessed re­export at the higher world prices. State monopoly  trading thus acted to increase the exploitation of the surplus product of the colonies by the UK and both to reinforce existing patterns of primary commodity  production and intensify the dependence of the colonies on the metropole.10 The other major policy mechanism was provided by the Colonial Development and  Welfare Act of 1940 and its post­war extensions. These supplied metropolitan public capital to colonial governments for public investments that would stimulate the  development of primary production within existing structures, as well as provide British industry with needed orders for steel, cement, rolling stock, and electrical  equipment. Second, colonial imports of goods from the dollar zone were to be reduced through investments in production by metropolitan industrial capital within the  protected colonial enclaves.11 The key instruments in pursuit of this objective were the Colonial Development Corporation and the infrastructure investments and  policies of individual colonial states. The effect of these programmes in increasing the dependence of the colonial production of primary commodities on the metropole and shaping it to serve British needs  was, however, probably felt less strongly in Kenya than in other colonies. First, the ending of bulk purchase contracts for such commodities as pyrethrum and sisal  permitted the centralized marketing agencies in Kenya to take advantage of rapidly rising free­market prices; while in the case of coffee, prices under the 1947  contract were subject to annual upward revision bringing them closer to world market prices, and Kenya European growers always retained the

  

Page 261

right to sell a quarter to a third of their crop on the free market and reap the rewards of prices that soared to £509.34 per ton in 1953–4. 12 In addition, many of the  commodities whose expanded production was crucial to the postwar profitability of settler estate producers, as opposed to the plantation sector, such as grain, dairy  and livestock, continued to be sold largely on the internal Kenyan market or were exported to Tanganyika and Uganda. Although Britain continued to be the principal  market for the most important export crops and an important purchaser of settler­produced foodstuffs to supply British defence installations in Kenya and the Middle  East, dependence on the metropole was moderated by the access of settler and plantation producers to other markets. The position of European producers in Kenya was further reinforced by another crucial effect of the system of state­controlled, marketing: the reduction of mercantile  capital to a subordinate and ancillary role in commodity trading.13 Moreover, in Kenya, in contrast to the situation in Uganda or West Africa, where the policies of  local marketing boards became a major source of struggle between the colonial state and African export producers, the state and parastatal apparatus of organized  monopoly production and selling was firmly oriented towards serving the interests of the locally dominant class of European producers and, as we shall see below,  'provided a means to direct a large part of the surplus, which had previously been absorbed by metropolitan trading concerns, towards the settlers'.14 Although  reduced to a subordinate position, the major mercantile houses were not wholly averse to the system of organized monopoly marketing since they were able to assume  the role of buying agents of the state agencies in a situation that eliminated competition and favoured the position of the larger established firms.15 However, the fact that the degree of direct dependence of estate and plantation production on United Kingdom markets remained relatively lower in Kenya than for  primary producers in other colonies, along with the existence of a marketing apparatus committed to the maximization of producer profits, served to make the colony a  more attractive field for metropolitan investment, as did the apparent continued European domination of the economy.16 More concretely, the retention in the colony  of a large part of an increasing surplus product rapidly increased the scale of the internal market and laid the basis for later policies of import substitution  industrialization and the entry of metropolitan and foreign industrial capital. Furthermore, the shift in the metropolitan state towards intervention and planning meant that  from 1945 on not only the Colonial Office, but also such departments as the Board of Trade, the Ministry of Defence and the Ministry of Food came to increasingly  calculated policies with regard to colonial economic development and demonstrated growing willingness to attempt to shape the policies of local colonial states  towards the perceived metropolitan interest.17 The

  

Page 262

provision of metropolitan loans and grants for development increased the financial dependence of colonial states, while the earlier doctrine of colonial fiscal self­ sufficiency was increasingly abandoned, thus giving the metropole greater leverage in shaping the direction of economic change. Between 1946 and 1952 official grants  alone to Kenya amounted to £6.1 million, compared to £300,000 during all of the 1930s, while the Kenya Government also raised substantial loans on the London  capital market to finance development programmes. 18 By the mid­1950s the financial and investment policies of the metropolitan state and capital had produced  major structural changes in the internal economy of the colony and its links with the metropole. Growth and Development in the Kenya Economy, 1945–55 The first decade after the Second World War constituted the crucial era in the development of the colony's economy. The prosperity that had originated during the  war continued, spurred by a buoyant international market for agricultural products and an increasing rate of capital investment. While the statistics even for European  agriculture and commerce must be treated with some caution, all of the conventional economic indicators show general and often lusty growth during this period. The  gross domestic product of the colony, estimated to have been £24.3 million in 1938, of which only 49.8 per cent represented recorded market transactions in the  monetary sector of the economy, was £60.7 million in 1946, with 64.7 per cent in the monetary sector, and reached £150.7 million in 1952, with 70.1 per cent in the  monetary sector.19 While inflation accounted for a portion of this expansion, the real growth of the monetary sector has been estimated at 6 per cent per annum  between 1945 and 1958.20 With this growth came extensive capital investment. Gross fixed capital formation in Kenya between 1946 and 1958 totalled £378.6  million, of which £234.2 million was in the private sector. The immediate post­war period, 1946–52, saw the investment of £128.8 million, the bulk of which, £85.8  million, was concentrated in the private sector.21 However, by far the largest proportion of private investment was not in the sphere of plantation and settler estate  production. The Kenya economy experienced not only growth, but also increasing internal structural diversification. As a result of the growing demand for consumer  and capital goods, the rapid growth of the non­agricultural European and Asian population, and increasing capital expenditure by the state, as well as the colony's easy  and protected access to the internal markets of the other British territories of East Africa; Kenya attracted increasing investment not only in commerce and finance, but  also in secondary manufacturing industry. In the process, Nairobi was transformed from the capital of an economically unstable and marginal colony into a major  regional centre for trade, manufacturing, and finance. However, the pattern and

  

Page 263 Table 6.2 Gross fixed capital formation in Kenya, 1946–58

   

(£ million) 1946–52

1953–58

Central government

20.0

Parastatal trading

0.4

1.5

Local authorities

6.3

17.1

34.4

E.A.H.C. (N.S/C)

0.8

1.3

E.A.R.H.

12.9

41.2

E.A.P.T. (from 1949)

2.0

5.0

E.A. Airways

0.5

0.9

Total public sector Total Buildings:Residential

43.0

101.4

17.9

30.4

(Non­African agriculture)

3.4

4.6

Non­residential

13.3

24.0

(Non­African agriculture) Construction and works:

2.5

 

4.0

 

Non­African agriculture

2.5

7.4

Electricity

3.5

7.2

Mines and prospecting

0.8

1.4

Other recordable Plant and machinery (Non­African agriculture) Total private sector (Non­African agriculture)

1.7

2.0

46.2

75.8

12.8

8.6

85.8

148.4

21.1

Total

128.8 Source: H.W. Ord, 'The Kenya economy as a whole 1929–1952', Cambridge Conference, 1975.

24.6 249.8

rate of this development occurred unevenly, and each of the various sectors must be briefly examined. Until the late 1950s the Kenya Government remained firmly committed to the belief that European agriculture was the essential base of Kenya's economy. The post­ war commitment to development actually reinforced this belief. Convinced that there was little economic potential in the development of African peasant production,  Governor Sir Philip Mitchell and other senior officials regarded the more intensive development of the White Highlands as one of the government's most important  tasks. 22 In fact, the value of the colony's agricultural exports, the great bulk of which came from the European estates and plantations, grew rapidly and steadily for at  least a decade after 1945. In that year agricultural exports were valued at £4.7 million, jumping 19 per cent by 1946 to £5.6 million or 90 per cent of the total value of  the territory's domestic

  

Page 264

exports. By 1950 the value of agricultural exports had more than doubled to £14.8 million, comprising 86 per cent of the value of domestic exports; and by 1955  reached £22.7 million, or 88 per cent of exports. 23 In addition, private fixed capital formation in European agriculture totalled £45.7 million between 1946 and 1958,  of which £21.1 million came in the first seven years after the war. Some £21.4 million of the total to 1958 was invested in plant and machinery.24 In the process the  technology of agriculture in the Highlands, hitherto based on ox­drawn ploughs and machinery, was increasingly mechanized, with the number of tractors in use  growing from a negligible number in 1945 to 4,799 in 1954.25 Imports of products such as seed, fuel, and fertilizer also grew rapidly, that of fertilizer alone increasing  from 1690 tons in 1945 to 33,332 tons in 1954.26 On closer examination, however, the image such aggregate statistics provide of a growing and increasingly modernized capitalist agriculture turns out to be at least  partially illusory. This is revealed if we examine the available data on the actual output of the major products of European agriculture in Kenya and separate the  primarily plantation crops, such as coffee, sisal and tea, from the grain and livestock that comprised the products of the majority of settler estates (see Table 6.3).  First, the largest portion of both the total and the increase in agricultural exports was provided by the plantation crops, and from 1945 to 1950 the increase in export  earnings of these crops was largely a function of the rapid rise of world market prices, with a 53 per cent jump in the value of exports in 1949–50 almost wholly the  result of soaring prices at the beginning of the Korean War boom. The volume output of these commodities increased only modestly in the first years after 1945 and  only began to increase significantly after 1954 when international prices for coffee and sisal began to fall. Nonetheless, by the late 1950s plantation crops continued to  provide the lion's share of the product of European agriculture, contributing an average 48.5 per cent of the total value of output in the 1957–9 period.27 Second, the  major increases in actual output were concentrated in the 'mixed farming' sector, which included the great majority of settler estates, with increases in wheat, maize and  other grains dominating the 1940–50 period; and rapid growth of dairy and meat products dominant throughout the 1950s. These estates were the principal focus of  the state apparatus and policy for European agriculture, and continued to be extolled by the government as the very backbone of the colony's economy, even though  the plantation sector accounted for £24.2 million of the £39.8 million of net book value of capital assets in European agriculture in 1958, as well as half of the total  value of output.28 Their growth was only possible through the continuation and extention of state­supported monopolies of production and marketing for the internal,  particularly urban, markets, which subsidized settler estates at the expense of local consumers of food crops.

  

Page 265 Table 6.3 European agriculture: output and revenue, 1946–60 Crop: Coffee production (thousands of tons)1,2  exports £ millions2,3 Pyrethrum production (thousands of tons)1,2  exports £ millions2,3 Sisal production (thousand of tons)1,2  exports £ millions2,3 Tea production (thousand of tons)1,2  exports £ millions2,3 Maize production (thousands of tons)1,2  exports £ millions2,3

(table continued on next page)

  

1946

1949/1950

1955

1958

9.0 0.93

6.3 3.5

11.6 8.9

18.5 10.4

6.7 1.116

1.8 0.6

2.4 1.2

3.4 1.8

6.7 3.0

27.0 0.868

39.8 4.1

37.6 2.0

46.0 2.3

59.6 4.6

5.5 0.496

6.7 1.3

8.5 2.8

11.2 3.2

13.5 4.4

76.3 (1945) —

111.3 0.7

89.3

87.5 1.9

70.4 0.2

 

1960 18.8 10.3

Page 266 Table 6.3 Continued Wheat production (thousands of tons)1,2  73.0 129.4 136.2 102.1 126.7 — — 0.909 0.852 (1959) — exports £ millions2,3 Dairy produce production (thousands of lbs)1,2  5,653 (1945) 6,967 10,841 (1955/56) —  13,871 — 0.2 0.5 0.9 0.7 exports £ millions2,3 Meat production (thousands of lbs) 33,114 (1945) 42,997 61,233 (1955/56) — 130,800 (1959/60) exports £ millions2,3 — 0.2 0.2 1.8 Sources: 1) L.H. Brown, 'Agricultural change in Kenya: 1945–1960', 2) IBRD, The Economic Development of Kenya, pp. 345, 361. 3) D.A. Low & Alison Smith, (eds) History of East  Africa, Vol. III, p. 591.

  

Page 267

During the war the position of settler wheat and maize producers was ensured by the creation of the Maize Control as the sole official purchaser of maize and other  grains at a fixed price, providing an annual guaranteed minimum return per acre. Their position was reinforced by an investigating commission, appointed after the  failure of the rains in 1942 led to severe food shortages in the African areas of the colony, which defined settler grain production as essential to an adequate internal  food supply and recommended an increase in the annual contract for maize between the government and the Kenya Farmers Association. 29 The efforts begun during  the Depression were thus brought to full fruition. As Paul Mosley points out: 'the apparatus of statutory control was in no way modified when the war ended. It had  rescued the majority of settler farms from an extremely precarious financial position by shifting the burden of risk regarding output and input prices from farmers to  government, and most farmers were happy to see this situation continue, even if it did confirm their status ... as dependent clients of the colonial government rather than  independent entrepreneurs'.30 The policy of 'guaranteed minimum return' finance, as it was called, continued for settler producers of maize and wheat until 1960,  effectively insulating them from market pressures through administrative controls that limited competition from African peasant producers (whose maize was forced into  a black market which, though flourishing, paid less to the producer).31 The bias in favour of agricultural producers of the system of monopoly marketing and fixed  prices was clearly confirmed in the 1949 report of an official Committee on the Development of Agricultural Marketing. This recommended the extension of  guaranteed prices and statutory control to almost all agricultural products.32 The development of settler dairy and livestock production was a particular focus of  government policy, being regarded as of strategic importance for implementing the mixed farming regime and preventing reliance on maize or wheat monoculture and  the spread of uncontrolled soil erosion in the Highlands. As this policy came to fruition, dairy and meat products were subject to similar statutory monopoly marketing,  through the Kenya Cooperative Creameries, the Kenya Dairy Board, and the Kenya Meat Commission. The settler estates therefore, continued to be essentially parasitic on the rest of the colony's economy with the profits of the individual farmers achieved by the  marketing system and extensive state services only at a cost to the rest of the population. The contribution to Kenya's export earnings of the principal mixed farming  products was small compared to that of the plantation crops.33 One crop, pyrethrum, which had been the salvation of many settlers in the late 1930s, actually went  into a long period of decline despite rising world prices, as settler farmers shifted back to grain production with its stable and assured profits.34 During the

  

Page 268

1950s settler pressures forced the guaranteed price of maize above export parity and actually imposed losses on the economy of the colony in disposing of surplus  production above local requirements. 35 Much of the wheat, dairy and meat products exported actually went to the protected markets of neighbouring Uganda and  Tanganyika, totalling some £1.1 million in 1951, £1.65 million in 1955, and £2.27 million in 1957.36 In addition, the extensive services the settlers received from the  state continued to be financed in part from the taxes collected from Africans and the non­agricultural sectors of the immigrant communities. Africans were also the  principal consumers of European­produced foodstuffs sold in the urban areas, and as late as 1963 one economist estimated that Africans purchased £5 million in  arable products from settler estates, at a time when settlers were paying £5.5 million in wages to African labour.37 The apparent economic irrationality of the position of the settler estates must, however, be viewed against a background of administrative deference to settler political  pressures and suspicion of market forces in a continuing ideological commitment by the colonial state to 'the development of the colony as a home for a prosperous  European community',38 i.e., to the project of colonization as such. This found expression in the well­organized (compared to the post­First World War efforts)  programmes to increase the number of white settlers in the Highlands, which was regarded as a necessary corollary of more intensive development. Between 1945  and 1954 almost £2 million was spent to encourage and support white settlement, including the establishment of the Edgerton College of Agriculture to provide training  courses in estate management and agricultural methods for aspirant settler farmers and help overcome some of the incompetence noticed between the wars. By 1952  some 240 new settler farmers and their families had been established, mostly on small and medium­sized (by the standards of the Kenya Highlands) holdings of under  1500 acres.39 In conjunction with the subdivision of some of the larger estates, this raised the total holdings in the Highlands to 3163 in 1954 and 3609 in 1960.40  This political and ideological link of the state to white settlement, however, was increasingly in contradiction to the real structural foci of economic development in the  colony in the plantation sector and, in particular in commerce and industry. Despite the growth in the export earnings of settler estate and, in particular, plantation agriculture, Kenya showed a persistent and increasing deficit in its overall  balance of trade. This grew from £2.2 million in 1945 to £23 million in 1949 and to a peak of £42 million in 1955, although it was offset to a degree from 1950 by  increasing positive balances in trade with the other colonies in East Africa.41 Thus, while the earning of European agriculture provided a growing internal market that  provided a base for growth in other sectors of the economy, it did not

  

Page 269

provided the savings on which this growth took place. Kenya continued to rely on metropolitan sources of capital, with imports increasingly financed by foreign public  and private capital 'on much softer terms that in the pre­war period'. 42 As the available data on gross fixed private capital formation in the period 1946–58 and on the  ownership of private fixed capital in 1958 suggest (see Tables 6.4 and 6.5), the bulk of foreign capital inflows, along with that provided by the growing number of  post­1945 European immigrants settled in urban areas and by the Asian community, was invested in commerce, industry and residential construction. Between 1945  and 1952 investment in non­agricultural plant and machinery amounted to 39 per cent of total gross private fixed capital formation, rising to some 45.3 per cent in the  1954–8 periods.43 During the same period 3283 new companies were incorporated in the colony and it began to attract significant investment from large foreign and  metropolitan corporations.44 The most important of these came in the sphere of Table 6.4 Gross fixed capital formation in the private sector, 1946–58 Equipment and capital materials 21.4 Buildings 14.4 Other works 9.9 Total 45.7

106.0 69.2 13.3 188.5

127.4 83.6 23.2 234.2

Other

[£ millions] Total

Table 6.5 Ownership of private fixed capital, 1958

  Agriculture

 

 

 

28.0

29.3

57.3

1.0

44.2

45.2

29.0

73.5

102.5

 

 

 

UK

8.2

40.2

48.4

Other sterling area

—

3.3

3.3

USA

—

3.8

3.8

Europe

2.6

3.3

5.9

East African European Other Total Overseas

— 0.4 0.4 Other Total 10.8 51.0 61.8 Grand Total 39.8 124.5 164.3 Source: H.W. Ord, 'Private ownership of physical assets in Kenya', South African Journal of Economics, 1962.

  

Page 270

manufacturing which accounted for £25.4 million in fixed assets in 1958, of which £13.7 million was owned by British and other foreign investors, and had grown from  8.5 per cent to 13.7 per cent of net domestic production between 1947 and 1957. 45 In 1951 the Kenya Government noted the presence of 84 different types of  manufacturing, processing, and extractive industries in the colony, and by 1954 it could state that 'since 1945 the development of secondary industries in the Colony  has been spectacular'.46 Before 1939 the development of secondary industry in Kenya had been on an extremely limited scale and lacked government support and protection from basic duties  on imports. Investors in the small and highly competitive local market were mostly Asians, investing the profits of trade, and a few Europeans, all with very limited  capital, as well as a few foreign corporations that controlled the handful of larger industrial enterprises.47 The outbreak of war prompted the establishment of local  industrial development. A series of inter­territorial governmental committees, culminating in the East African Industrial Management Board, sought to organize local  manufacturing to make up for the loss of vital imports due to the disruption of trade and meet some of the needs of British forces.48 However, as Richard Eglin points  out: developments between 1939 and 1945 were to a large extent transitory, collapsing as soon as wartime protection ended and supplies from abroad returned to normal. Many of the  larger enterprises did survive the war, but evidence would suggest that the long term development of the manufacturing sector owed more to the post­war boom in construction,  primary good production, and general consumption, than to foundations laid between 1939 and 1945.49

After the war direct government involvement in industrial production contracted, with plants being either closed, sold off to private entrepreneurs or passing by 1949  under the control of the Colonial Development Corporation as East African Industries, Ltd. In addition, the overall objectives of government policy on industrialization  remained hazy until the mid­1950s, while senior officials' understanding of the structural significance and consequences of industrial development was rudimentary and  often confused. Nevertheless, the state made important direct and indirect contributions determining the pattern of development of manufacturing and the involvement  of metropolitan and foreign capital. Indirect stimulation came through the massive expansion of government capital investment, particularly in buildings and other  construction, which saw the replacement or expansion of facilities in Nairobi and virtually all provincial and district centres. This encouraged the growth of the local  construction industry, including branches of major British civil

  

Page 271

engineering firms tendering for the major public contracts, and numerous small local contractors. 50 More important than public expenditure, however, was state encouragement of industrial concentration and monopoly through the Industrial Licensing Ordinance of  1948. As early as 1943 one of the official committees on wartime industrial development had expressed the administrators' ideological distrust of the role of  unconstrained market forces, concluding that 'the development of a new country by unrestricted and undirected private enterprise may lead to over­trading in some  directions and lack of development in others; since there are industries in which no private interest is prepared to commence without some protection for at least a  period of years against unrestricted competition'.51 By 1945 official thinking had identified the main problem of industrial development as the unstable proliferation  within limited local markets of small­scale and 'inefficient' producers in each sector with an insufficient level of capital investment to supply the local market 'efficiently'.  These ideas often reflected not only official preference for controlled markets and protected monopoly, but also sensitivity to the social and political forces in the  colony. Just as the Kenya Government preferred large mercantile firms or organized marketing monopolies over small traders, so its introduction of industrial licensing reveals  a preference for European (large­scale) versus Asian (small­scale) developers. The Asian population, with its accumulated capital from control of local wholesale and  retail trade and ownership of the bulk of private urban real estate, 'had produced a merchant capitalist class which was poised to become an indigenous industrial  bourgeoisie of the classical type', but the system of industrial licensing sought in part to forestall this development.52 While the policy of licensing one or a few producers in various industrial sectors was not initially intended to open the Kenyan economy to large foreign corporations  (and until 1952 British investors were actually burdened with double British and Kenyan taxes on company profits), the effect of the policy by the 1950s was precisely  that. Restriction of competition by state licensing of production made investment in Kenya attractive to international firms by limiting the threat of price competition  from other large investors and allowing them to 'control as much of the domestic market as possible within [their] profit constraint'; while in instances in which such  competition did emerge among large producers, it tended to lead either to an immediate drop in prices or to collusion to end it.53 From the late 1940s international  manufacturing capital, mostly from the metropole, was firmly established in Kenya either through the establishment of subsidiaries or the purchase of established local  firms. By 1953 Bata Shoes controlled 49.6 per cent of the

  

Page 272

market for footwear throughout East Africa, while the decade after 1945 also saw major investment in Kenya by British Oxygen, The Metal Box Company, Ind  Coope and Allsopps, Coca­Cola, Pepsi­Cola, British American Tobacco, Wright Jubilee Trust Biscuits, Marshall Foods, and the Portland Cement Company. In  additionl, flour milling and the production of dairy products for the local market were dominated by the settler­controlled Kenya Farmers Association and Kenya  Cooperative Creameries. Despite official coolness, serveral large­scale Asian­owned manufacturing firms developed, producing glass bottles, biscuits, plastics,  aluminum products and building materials. By 1954 an official survey of industrial production revealed a highly concentrated structure, with the largest 21 per cent of  firms, measured by the number of employees, generating some 75.4 per cent of gross output. 54 State assistance to industrial growth and metropolitan investment also took other forms. Tariff protection for local manufactures began to develop during the 1940s,  first through a 10 per cent surcharge on imported manufactures, and then through the ad hoc imposition of higher rates on imported items that were also produced  locally55 and selective 'drawbacks' (i.e. reductions) of tariffs on imported capital goods. By the 1950s the state was moving towards an increasingly protectionist  position with regard to local industrial development, pushed by pressure from metropolitan corporations, which made such protection a condition for their investments.  By 1959 tariff protection was finally formalized into a coherent system and supplanted licensing as the chief mode of state support for industrial development.56 By the  early 1950s the state was also expanding its established role in providing for the recruitment and control of labour through social programmes, industrial relations  policies, and state­supported industrial training programmes and trade schools to provide industrial capital with the stable and increasingly skilled and productive urban  proletariat it required. (The significance of this is discussed further in Chapter 9). In addition, changes in the structure of the state increased the political access and  influence on state policy of industrial capital. A professional economist was appointed as adviser on commerce and industry to the Secretariat in 1947 and two years  later he assumed executive powers as a member of the Executive Council and head of a new Department of Commerce and Industry, which played a leading role in  attracting metropolitan investment. In 1954 an Industrial Development Corporation was started to provide direct state financial assistance for new industrial projects. This activity was reinforced by metropolitan pressures to encourage industrial investment and protect the position of British capital in the colony. More important from  a long­term perspective, the metropolitan state, through the Colonial Development Corporation, intervened to assume the role of finance capital and encourage British  industrial invest­

  

Page 273

ment in the colonies; in 1949 it took control of East African Industries, constituted from the productive units of the East African Industrial Management Board which  had not been sold off to private interests. The CDC later invited Unilever to assume principal ownership and management, with the company assuming 50 per cent of  the equity while the CDC continued to hold 33.3 per cent and the Kenya Government 16 per cent, and offered an initial loan of £100,000 for modernization. Rapid  capital investment; the introduction of Lever brands of fats and margarine; and expansion into soap production, financed by large loans from the CDC and Kenya  Government as well as the parent company, turned EAI into a profit­making venture within a year after Unilever assumed control in 1954, with annual profits reaching  £171,581 by 1960. 57 Finally, the postwar period also saw the rapid expansion of banking and financial institutions in Kenya. The three international commercial banks that had been  established in the colony before 1939 expanded their operations from a total of 22 branches in a dozen towns in 1949 to 57 branches in 20 locations by 1955, while  bank deposits increased from £22.3 million at the end of 1945 to £45.7 million during 1952 and a peak of £55.1 million in 1955.58 Even more important was the  increase in the banks' earning assets, particularly the growth in local loans and advances. It is crucial to note that the great bulk of increased local lending flowed into  short­term commercial credit to finance imports, amounting on average to half to two­thirds of the total. The commercial banks provided only a decreasing amount of  the capital requirements of agriculture in the colony, with the responsibility for short­term, medium­term and long­term finance for estates and plantations being met  increasingly by the state through such institutions as the Cereals and Sugar Finance Corporation, the Rehabilitation and Development Funds of the Board of  Agriculture, the European Agricultural Settlement Board, and the Land and Agricultural Bank. Having already colluded to reduce competition through the secret  collective agreement known as the 'Summary banking arrangements in East Africa', the commercial banks by 1955 were pursuing a conscious policy of disengagement  from long­term loans to European farmers.59 Futhermore, commercial bank loans played only a small part in financing industrial development, growing from only £1.6  million in 1950 to £4.0 million in 1955. The subsidiaries of international corporations were apparently largely financed by their parent organizations, while, as one  Kenya Treasury official delicately put it, 'the majority of the remaining enterprises are very small and owned by Asians and it seems that the banks have not developed  very close connections with them in the sense of taking an active interest in their progress'.60 Bank lending policy to industry thus probably increased the advantages  given to large­scale enterprises. Finally, the growth of the financial sector

  

Page 274

of the economy was further diversified by the growth of insurance companies, with 35 operating in the colony by 1957, building societies and hire­purchase credit  organizations — all subsidiaries of foreign, mainly British, companies — providing additional short­term credit and long­term capital. 61 Thus by the 1950s Kenya had been transformed from a colony with an economy based on a dominant but structurally weak sphere of plantation and estate production  dependent on metropolitan mercantile and finance capital into one dominated by increasingly advanced and sophisticated capitalist forms of production, distribution  and finance directly linked with the dominant sectors of metropolitan capital. More crucial still, estate production was gradually being disconnected from metropolitan  capital as British finance capital focused on financing imports, and British industrial firms on direct investments in local production, leaving the settlers ever­more  dependent on the state for financial and marketing services. As a result, as we shall see in Chapter 9, the growth of advanced capitalist forms of industry and finance in  Kenya were critical factors undermining the political and economic foundations of estate agriculture and the established forms of colonial domination. First, however,  we must look more closely at the policies pursued in the African reserves. 'Development' Policy in the African Reserves: Social Disintegration and Authoritarian Control In contrast to a European agriculture in Kenya entering the period of its greatest apparent growth and prosperity, the African reserves seemed to administrative and  technical officers alike to be poised in 1945 on the brink of a massive social and economic crisis that threatened the very foundations of the colony's political economy.  In early 1945 Governor Sir Philip Mitchell noted in a letter to the Colonial Office that: the native reserves are just frankly going to the devil from neglect, and if the problem is not strongly tackled and at once you will have a frightful problem of conflicting land  interest in a very few years, for what with White Highlands, native reserves and the rest, there is very little flexibility in the position such as in most countries gives one scope for  coping with land problems.62

The contradictions rooted in the development of the colony for almost half a century were coming to a head in the increasing inability of African rural society in the  most populous reserves to reproduce itself within the physical and structural boundaries of colonialism. The destruction of land fertility in the reserves, especially in  Central and Nyanza provinces, which had started to become a focus of official concern in the late 1930s only to be dropped in the face of wartime priorities, now  became the most urgent concern of government agrarian policy. Severe food shortages in

  

Page 275

1942–3 signalled the possible consequences, while in 1945 the Director of Agriculture reported that the average productive capacity per acre in native areas had fallen  by not less than 50 per cent. 63 In addition, the extent of overcrowding due to population growth within the fixed reserve boundaries now became apparent. In Nyeri  District there were 542 persons per square mile, leaving an average of only 3.34 acres of cultivable land per family, while Fort Hall and Kiambu had 411 and 420  persons per square mile, respectively.64 Along with declining fertility of land and high population density came the increasing fragmentation of land into ever smaller  and more scattered parcels and a growing number of families with insufficient land to provide for their own subsistence. The Agriculture Department estimated that 24  per cent of the holdings in the African areas of Central Province were smaller than the 2.5 acres it considered necessary for bare subsistence, with the proportion as  high as 44.8 per cent in Fort Hall.65 In addition to raising the spectre of a loss of self­sufficiency in the reserves that would threaten the distribution of land and the labour system in Kenya, the  overcrowding, fragmentation and destruction of land was also accompanied by evidence of increasing social deterioration and conflict. As land became an ever­ scarcer resource, the buying and selling of plots became more and more common in the Kikuyu districts of Central Province, most notably Kiambu, and to a lesser  degree in Machakos and the Luo and Luhya­areas of Nyanza. These transactions worked largely to the advantage of the class of wealthy farmers and active colonial  collaborators, further advancing the process of class formation and igniting internal class struggles over land in the reserves. Poorer Kikuyu in particular, especially  those living as clients (ahoi) on the land of other families, found themselves in an increasingly tenuous position. The resulting insecurity and anxiety led to a rising level  of conflict in the form of law suits that turned 'family against family, brother against brother in an individualistic race for more acres of eroded soil'.66 By 1950 the  volume of litigation reached proportions that clogged the Native Tribunals and seriously overburdened the Provincial Administration, resulting in the appointment of  special Native Courts Officers in Central and Nyanza provinces.67 The spectre of this agrarian collapse and social disorder spilling out of the reserves dominated the formation of policies for African 'development' until the early 1950s.  For the colonial authorities, the containment of the crisis within the reserves was a compelling priority. As a result, the problems of African 'development' were  approached as if they originated and could be resolved solely within the reserves. The quotation marks around 'development' are thus important, because what  colonial officials understood by 'development' for most of the first decade after the Second World War was a series of urgent administrative interventions to halt the

  

Page 276

physical and social deterioration of the reserves. The thrust of state action became literally reactionary, that is, intended to halt and reverse processes of change now  regarded as destructive and potentially dangerous. The resulting 'development' programmes were primarily focused on the larger agricultural groups, particularly the  Kikuyu, Luo, Luhya and Kamba, among whom it was believed deterioration was furthest advance and, significantly, posed the greatest threat to social order and  political control. Other African groups, the pastoral peoples in particular, were largely neglected in official policy. 68 The Provincial Administration, with its narrow local­level focus, was largely left on its own to deal with the problems in the reserves and coordinate the 'development'  programmes of the rapidly growing field staffs of the technical departments and the Development and Reconstruction Agency. Faced with a situation in which social  changes they had previously encouraged now appeared to be dangerously disruptive, field administrators responded in a manner that was ideologically confused and  increasingly authoritarian. The signs of social decay and disorder evoked all the elements of the Provincial Administration's paternal ideology: their belief in the value of the traditional 'organic  community', fear of social change as a source of disruption and class struggle, distrust of bourgeois economic individualism and the instability of the market place, and  preoccupation with the maintenance of effective control. The result was a profound ambivalence towards the concepts of economic and social development that  dominated postwar colonial thinking, and an effort to shape this 'development' according to their own lights. The preservation of the communal values they saw in  traditional African society became a goal of paramount importance, and they approached the postwar commitment to development with reservation and great  emphasis on the maintenance of social cohesion by introducing change slowly, carefully and with firm control. One District Commissioner, for example, cautioned his  fellow officers that 'patience is needed, a true sense of proportion and a firm hand on the brake', and he added: 'Tradition is what the African needs (just as much as  we do) to help him along the right road. We smashed some of his traditions and it is necessary to give him a basis on which to build new traditions'.69 'Development'  had to be a process of 'natural evolution' in which social order and unity were maintained. At the same time, however, aside from the organic community that  administrators saw as serving as the basis for social order, political officers saw little of substantive value in African society that was worth preserving and felt that the  inevitable direction of social evolution was towards Western forms. This contradiction in administrative ideology showed clearly on the rare occasions when field  officers attempted to define the kind of society they wanted to see develop in the reserves. Thus we find the

  

Page 277

District Commissioner of Machakos writing in 1954 that the goal of 'development' was 'to try and help the transition from the Iron Age ... to the standards of life and  social behaviour which are set by the immigrant European community, and to effect this — which can only be most painful and difficult — without imposing intolerable  strains on the social fabric of the Kamba tribe with resulting violence and sorrow'. 70 However, the sense of urgency and need to contain the agrarian crisis within the reserves narrowed and hardened the range of administrative action, at the same time  as it stimulated increasingly direct intervention. The cooptative and collaborative strategies of prewar district administration were increasingly abandoned for more  authoritarian controls. 'Control' was seen as the key both to arresting the physical and social deterioration of the reserves and generating more positive change: 'the  secret of success in any native reserve is constant supervision of every activity. If any activity is not supervised it dies'.71 While administrators and the increasing  number of technical officers posted to the African districts often disagreed on specific programmes and immediate objectives, they were united in the belief that the  definitive intervention, authority, and expertise of the state were essential for dealing with crucial problems in the reserves, regardless of the particular wishes or  preferences of the indigenous population. The situation demanded benevolent authoritarianism and left little room for accommodating African interests or sentiment. As  one official noted years later: If Kenya was not quite a social laboratory in the eyes of its administrators, it was a country where technically ideal solutions were devised and tried out on a wide range of  problems ... While the impact of direct government intervention often caused popular resentment, the large technical and administrative problems of engineering fundamental  social changes pointed to a gradualist political development which would give time for the substantial completion of the programmes; and administrators felt that the mechanisms  of economic transformation were too complex and delicate to be exposed to the buffetings of political debate.72

In the process, despite verbal commitments to increasing cash incomes in the reserves, the further development of peasant commodity production, which had provided  the material basis for the interwar accommodation in the reserves, was now rejected.73 In the Provincial Administration and the Agriculture Department the root cause  of the agrarian crisis was identified as the African peasant himself. Through ignorance, incompetence and greed African peasants had 'mined' the land and destroyed it,  a situation that could only be reversed by drastic and draconian state action. As the 1945 Agriculture Department annual report put it:

  

Page 278 The African in Kenya has not yet arrived at the level of education which enables him, of his own accord, to plan his agricultural economy successfully. He has little knowledge of  farming practices ... no means of gauging the effect of external factors on this economy. In his case, therefore, it is essential that his general farming policy shall, to a large extent,  be dictated to him in the light of the experience and knowledge of officers of Government responsible for his welfare. 74

Agricultural 'development' programmes in the reserves centred on the improvement of subsistence cultivation to ensure food supplies and adequate nutrition. To  promote the growth of cash crops in lieu of food production among African farmers believed to be careless of their land would invite total destruction of the soil  through the reckless pursuit of profit. Only after sufficient production of food had been ensured and the fertility of the land restored could the extension or introduction  of suitable cash crops under strict supervision be safely contemplated. As a result, the Provincial Administration continued the general restrictions on African  production of the most profitable export commodities, permitting their growth in African areas only under such tight controls that by 1950 only derisory increases in  acreage and production had taken place.75 Furthermore, the 'country' values of administrators were challenged by the situation and for many saving the land from the depredations of its human occupants  became a virtual obsession during the late 1940s.76 Central to 'development' activities in the reserves during the first five years after the war were soil conservation  and the restoration of fertility, including the reconditioning of eroded and overgrazed land, and the development of water resources. This involved extensive  programmes of contour terracing, the planting of grassy leys, and efforts to introduce crop rotation and the use of fertilizers. The sense of urgency felt by officials  stimulated an intensity of action marked, ironically, by a willingness to ride roughshod over traditional practices that interfered with conservation efforts, and an  unwillingness to brook any opposition from African farmers. The resistance to forced destocking and conservation measures that had taken place in the immediate  prewar years was not seen by administrators as a warning of the possible consequences; rather, it convinced them that compulsion was necessary to force Africans to  do what was good for their land. Field administrators readily resorted to the compulsion of 'communal labour' to aid the technical departments carrying out the work,  and the whole tone of government action was unequivocal and heavy­handed.77 However, the problems of land use in the reserves could not be effectively dealt with without also solving the problem of land tenure. The implementation of soil  reconditioning programmes, the introduction of improved farming methods and the staying of the fragmentation of

  

Page 279

holdings, as well as the issue of subsistence versus cash crop farming, all required a mode of tenure creating economically viable holdings. To administrators, the basic  choice lay between the introduction of some form of individual holdings or the restoration and maintenance of supposed communal systems of traditional tenure. Here,  too, field officers were profoundly ambivalent about the issue. On the one hand, their distrust of individualism reached a peak of intensity in the aftermath of the war.  The spread of individualism was seen as the source of the destructive 'mining' of the land with cash crops, and the Provincial Administration feared 'the tendency of the  African to an individualism which was more pronounced than that of the European he tried to imitate'. 78 On the other hand, their image of social evolution led them to  believe that a 'natural' process of change would inevitably produce some form of individual property in land. From 1945 to 1948 the rejection of individualism dominated policy discussion and the Provincial Administration decided to attempt the 'resuscitation and  encouragement of indigenous controls and the setting up of land authorities based on the indigenous system'.79 Among the Kikuyu, however, where precolonial land  controls were rapidly disappearing and 'tradition' had in any case included a form of individual tenure in githaka rights, it soon proved impossible to identify any  sufficiently cohesive group that could serve as the institutional means of communal control.80 In Nyanza administrative efforts to revive the traditional councils of land  elders, the jodong' gweng, foundered on official interference with the boundaries of clan jurisdictions and efforts to use the elders to enforce soil conservation  programmes, while a programme to promote 'group farming' was a dismal failure.81 From 1948 on, the Provincial Administration, under pressure from agricultural officers, was increasingly prepared to contemplate the introduction of some form of  legal individual tenure, provided firm control could be maintained to curb its undesirable socio­economic consequences. The process of formulating and implementing a  coherent policy was thwarted, however, by the slowness of the normal decision­making process, the lack of felt time pressure, and the lack of coordination and  communication between the Provincial Administration, the Secretariat, and the Agriculture Department.82 The policy that finally emerged, hardly begun by the start of  the Emergency, was typically tentative with, again, a primary emphasis on the retention of control by the Administration. The rules of occupancy were a combination of  indigenous and English land law, applicable only in Kikuyu areas, and security of title was made conditional on the principle of beneficial occupation, that is, the use of  good farming practices, as defined by the government. Due to the limited staff and finances, the programme was

  

Page 280

largely restricted to issuing titles to the 'progressive' farmers in a district, that is, those Africans who had collaborated with the colonial authorities and had accumulated  land and property. The Provincial Administration's ambivalence about the introduction of individual tenure was based, in part, on its reluctance to accelerate the growth of a landless class  in the reserves. This was overcome by the belief, as the Senior Agriculture Officer of Central Province put it, that while 'a landless class is springing up, it is not really  to be regretted as it is the poor and ignorant who ruin the lands and are the least amenable to instruction. Better that these people should seek a living elsewhere or  learn to work for the bigger land owner for wages'. 83 By the late 1940s an increasing number of administrators agreed. It was hoped that the landless would find  wage labour either in the reserves or in the towns and on settler estates and plantations.84 Initially the Provincial Commissioners, sensitive to the implications for the  distribution of land in the colony, opposed 'any suggestion that the provision of more land could permanently solve the inherent difficulties of the present land  congestion problems'.85 However, since the relief of overcrowding was vital to the success of the land use and tenure programmes, a variety of settlement schemes,  mostly on remote and relatively marginal land, were initiated by the African Land Development Board (ALDEV). Expensive and often ill­conceived, the schemes  managed to accommodate only 6297 families over a 16­year period (1957–62), at a cost of £117 per family.86 The land and agricultural policies for the reserves thus went through a series of confusing and contradictory oscillations in the immediate postwar years: on the one  hand, the expansion of African commodity production and the process of class formation were blocked by attempts to revive supposed traditional 'communal' land  tenure systems, continued restrictions on the expansion of important cash crops, and government insistence on the priority of food production and soil conservation;  while, on the other hand, they were encouraged by the initiation of schemes for individual titles for wealthier 'progressive' farmers, official acceptance of the growth of  the landless rural proletariat and the settlement schemes. Unwilling and unable to confront the structural contradictions underlying the crisis in the reserves directly, the  Provincial Administration instead unwittingly reproduced the contradictions in its own practices. Uncomfortable with the complexities of land tenure and agriculture,  field officers also tended to take refuge in social welfare programmes that were more readily ideologically rationalized. Welfare permitted full scope for the exercise of  authoritarian paternalism, without requiring any rethinking of established administrative methods. As one officer put it, welfare 'is really a synonym for good  administration ... there is a danger in

  

Page 281

considering welfare as another specialist activity requiring a large number of specialists to tackle it'. 87 Social welfare schemes were to be the instruments for halting the perceived social disintegration in the reserves and for restoring the 'organic' unity of the community.  Administrative efforts included a wide variety of concrete programmes and earnest moral exhortation of the Africans. A 1949 Youth Conference in Nyeri 'put to these  leaders the perilous decline in the social integrity and unity of their society and [tried] to enlist their support in a 'Social Uplift' movement based on respect and care for  the land, as in the 4­H organization in the U.S.'88 A large proportion of the welfare work in the districts was carried out under the rubric of 'community  development' (cooperative communal self­help projects). This was to be a means of stimulating local interest and participation and had the added attraction of  supposedly being inexpensive, since it relied on unpaid voluntary labour. Community development in Kenya was tempered, however, by the Provincial  Administration's insistence on maintaining control over all activities in the reserves, which placed clear limits on the extent to which local initiative could be tolerated. Fear of social disintegration also coloured the Provincial Administration's approach to education. The 'detribalized' African with a Western 'literally' education was still  perceived as a threat both to traditional institutions and administrative control, and it was believed that too rapid a development of education would disrupt the  necessary process of gradual organic evolution. Administrative education policy therefore emphasized agricultural and vocational subjects in primary and adult  education programmes that would fit into the local district focus of official policy. The 1949 Beecher Report on African education expressed official thinking in a 10­ year plan of development that provided for only four years of education for the mass of African children and establishment of only 16 African secondary schools for  the whole colony by 1957.89 Finally, the entire 'development' effort in the reserves remained subject to the variability and discontinuity of action that resulted from continued reliance on the  discretion of local officials to determine the specific forms of local practice. District and provincial 'teams', composed of departmental officers under the direction of the  local administrator, decided what particular projects best served the objectives of various development policies as well as their scope and timing. This discretion was  jealously guarded and field officers tended to resent specific instructions or suggestions emanating from the central authorities.90 The lack of technical criteria to judge the efficacy of many social and economic development projects resulted in the choice of particular

  

Page 282

schemes being determined by the enthusiasm and persuasiveness of the field officers who proposed them. The fact that the central authorities in the DARA and the  various departments controlled the allocation of funds resulted in a complex bargaining process over the budgeting of development projects. Competition between  various government departments, as well as between different districts encouraged the exaggeration of the potential costs and likely results of projects for the purpose  of bargaining for what was actually thought to be needed: '... a lot of it was how can we screw money out of this bloody government ... and you got the most crazy  schemes blown up which were sort of by guess or by God ... you tended to do a complete shot in the dark'. 91 Programmes proceeded by fits and starts according to  the ideas and biases of the particular administrative and technical officers present. One field administrator noted: A lot depended on your person and your initiative ... within this general idea of sort of progress and development. A chap was mad keen on schools, schools it was, every school  under the sun you saw being developed in his district. Then someone would come along who didn't like schools, but he liked dispensaries — this is a bit of an exaggeration, but  this was the principle of it — so dispensaries was the thing, or women's clubs, or what have you. If you look at reports of years gone by [you see] a whole series of drives to do  this, that, or the other, and usually the drives in eighteen months to two years fell flat on their faces ... enthusiasm followed time after time by collapse.92

Change and Cleavage in the State Apparatus The rapid growth of agriculture and industry and increasing government involvement in economic management and 'development' programmes brought a  corresponding expansion in the scale and complexity of the state in Kenya. Within the first decade after the Second World War the Kenya Government was  transformed from the small­scale structures of the prewar period into an increasingly bureaucratized apparatus approximating the proliferation and functional  specialization of departments and personnel of an advanced capitalist state. Even before this expansion began, however, a conscious attempt was made to reform the  structure and ideology of the state in order to give it more effective control over postwar politics and change. The reforms began to be introduced by Governor Sir  Philip Mitchell soon after he assumed office in December 1944. Mitchell had 30 years of administrative experience, beginning as a District Officer in Nyasaland in  1914 and including terms as Chief Secretary in Tanganyika and as Governor of Fiji and Uganda. He came to Kenya 'as the most experienced and trusted East  Africanist the Colonial Office had', and 'was convinced he had a logical and integrated policy that would mould together all the various conflicting interests in

  

Page 283

the country into a new multi­racial nation, a light to Africa and the world'. 93 The structural cornerstone of Mitchell's attempt to reconcile the cleavages within colonial society and the state was the 'member system', introduced on his initiative  early in 1946. The traditional colonial structure in which all government business was centralized under the Chief Secretary and the Secretariat was replaced by an  apparently more decentralized system based on an Executive Council enlarged from nine to eleven members, some of whom were assigned responsibility for particular  subjects of government business and assumed general control of the relevant departments. The Governor was permitted to appoint, where he thought it appropriate,  members of the settler community as well as civil servants to hold portfolios on the Executive Council. Initially, only three of the new 'members' were appointed: the Chief Secretary became the Member for Development and Chairman of the Development and  Reconstruction Authority, the Commissioner for Lands was named the Member for Health and Local Government, and the third position of Member of Agriculture,  Animal Husbandry, and Natural Resources went to Major Ferdinand Cavendish­Bentinck, a leading settler politician who had served during the war as Chairman of  the Agricultural Production and Settlement Board. Two other official members of the Executive Council who already exercised responsibility for particular subjects or  departments, the Financial Secretary and the Attorney General, were simply given the additional titles of Member for Finance and Member for Law and Order,  respectively. The status of the remaining official member, the Chief Native Commissioner, was left unspecified until 1950, a reflection of the office's continuing  ambiguity and weakness in the central government. Mitchell's objectives with regard to the practices of the state apparatus were to eliminate the centralization of all business under the Administration in the Secretariat  and the relative isolation and lack of coordination of the technical departments. He noted the need to get rid of 'the virulent departmentalism that is such a pest in the  colonial service',94 and that the increasing volume and complexity of government activities required more expert knowledge and attention, and made the continued  centralization of affairs under the Chief Secretary and the Secretariat impracticable. Even more important, the reforms were seen as politically essential to mute existing conflicts, head off potential crises, and provide a basis for Mitchell's plans for  increasing multiracial collaboration under the control of the state. In a letter to the Secretary of State he stressed that the reorganization was not simply a matter of  administrative efficiency, but also indispensable for dealing with the potentially explosive conditions in the African reserves:

  

Page 284 The policy which is followed in respect of land depends on no more than the idiosyncracies of the District Commissioner of the moment, and there is no continuity or  coordination. While one District Commissioner encourages natives to enclose the commonage and assume individual proprietorship of land, the next one as likely as not is  determined to return to the state of affairs which existed before Europeans appeared on the scene and gave land any economic value at all ... 95

The 'member system', meanwhile, was to be the key to reasserting official control over the proto­corporatist complex of state and parastatal. boards, agencies and  advisory committees, more than 20 by 1945, which had been allowed to drift under increasing settler domination during the war.96 For Mitchell and several senior  officials in Nairobi and London, this complex of state and parastatal agencies could, with the addition of carefully selected African representatives, provide suitably  depoliticized and bureaucratized instruments of cooptation and collaboration of the races outside of the political cauldron of the Legislative Council. As early as 1942  in the Colonial Office 'the attractions of functional representation by producers associations and chambers of commerce were briefly canvassed as an alternative to  racial communalism, only to be dismissed as ''too 'totalitarian' in flavour"'.97 After the war the idea was revived by Mitchell and the administration within the context of  the attempt to reassert their control over the settler­dominated complex of public agencies. The focus of the drift of state power into settler hands, and thus the central object of the effort to reassert official control, was Cavendish­Bentinck, who, through the  apparently unintended consequences of a series of separate decisions had become, in everything but name, the Colony's minister of agriculture. He served not only as  chairman of the Agricultural Production and Settlement Board, but also as Director of Non­Native Production, Controller of Stock Feed and Fertilizer, Timber  Controller and a member of the executive of the East African Production and Supply Council.98 Mitchell and other senior officials in Nairobi and London understood  that the 'awkward situation' regarding Cavendish­Bentinck's position could threaten the whole scheme of reorganization as well as plans for a coordinated agricultural  policy. The 'Member' system would stand or fall on his appointment as Member for Agriculture: 'If he were not already a member of the Executive and Legislative  Councils it would be difficult to pass him over; as he is a member of both, I believe it would be, I will not say impossible, but politically most unwise to do ...'.99 Cavendish­Bentinck's eventual appointment as Member for Agriculture, as well as that of subsequent unofficial members, was hedged with restrictions that the state  authorities felt would restore their ultimate

  

Page 285

control and serve to and coopt him into effective collaboration with them. An unofficial member was required to resign from any elective office he held and accept  appointment by the Governor to both the Executive and Legislative councils. This arrangement was intended to separate settler politicians from their constituencies  and make them wholly dependent on the government for their appointment and continuity in office. Mitchell noted that 'the Executive Council (unofficial) members  ought to support the Government or resign, anyhow on major subjects'. 100 Furthermore, the crucial power to appoint, promote and dismiss subordinate officials was  retained by the Colonial Office and the Establishments Branch of the Secretariat in Nairobi, thus denying the member effective control over his own staff. As Andrew  Cohen at the Colonial Office understood the situation: 'Major Cavendish­Bentinck becomes a government official fully subject to the Governor's directions, just like  any other official and the government retains full control'.101 At first only some 35 per cent of the European staff of the Kenya Government were in departments assigned to the control of one of the newly created members.  Over the next few years more and more departments were assigned to existing members and several new members were created from among other officials holding  seats on the Executive Council. By 1949 more than 90 per cent of European officials in the colony worked in departments that were the responsibility of one or  another member,102 and by the early 1950s the member system had developed, in all but name, into a ministerial system. Until the outbreak of the Emergency,  however, only one other unofficial European was appointed a member. E.A. Vasey, a businessman and former Mayor of Nairobi, was named Member for Health and  Local Government in 1950 and became Member for Finance in 1952. The majority of the members continued to be civil servants (five of seven members in 1951)  and most were senior officers of the administration. During its first six years of operation Mitchell's system managed to retain formal control of the machinery of state in  the hands of the bureaucracy itself. Impetus for the growth of the ministerial system also came from a new group of central government officials within the administration created by the member system.  Assignment of responsibility for various departments to members of the Executive Council necessitated the decentralization of Secretariat work, and by the late 1940s  each member had a small Secretariat of administrative officers that comprised the core of future ministerial organizations. In 1945 the Secretariat was still a relatively  small operation and the posts in the Central Administration totalled only 18: 11 assistant secretaries and seven senior officers. With the member system the number of  central administrative posts grew to 34 in 1951, and, with formal ministerial government, to 59 by 1957. The field of opportunity began to open for the ambitious man  with a taste for

  

Page 286

Secretariat work, attracting administrators with little or no field experience in Kenya who spent their entire term in the colony in one or another post in Nairobi.  Between 1940 and 1960 some 47 officers entered the Administration and were posted directly to Secretariat positions without prior service in the field. Most had  previous service in other colonies in Africa, but a few came from the Indian Civil Service or from the Colonial Office and other branches of the Home Civil Service. By  contrast, in the 20 years before 1939, only six administrators from outside the ranks of the Kenya Administration had been appointed directly to posts in the  Secretariat. In 1945, 15 of the 18 positions in the Secretariat were held by career officers of the Kenya Administration, while by 1957, 33 of the 59 central  administrative positions were filled by men who had begun their careers in other colonies. This situation, and the greater specialization of Secretariat work under the  member system, made it increasingly difficult to maintain the prewar policy of regularly rotating officers between the field and the centre. The Provincial Administration  and the central administration effectively became two distinct organizations staffed by different personnel. 103 The ideological accompaniment of the structural reforms of the Central Administration was a new emphasis on 'multiracialism' as the cornerstone of the colony's  development. Mitchell's vision of a multiracial society was a recasting of the notion of the 'organic community' in the context of colonial society: what we have already achieved here is a living, growing, dynamic society pursuing as its objective the creation of a polity in which all of the human groups of which it is  composed have a share and a vital interest according to their several needs and capacities, a society which places no insurmountable obstacle in front of anybody or any  race.104

He based his approach on the doctrine enunciated by imperialists such as Rhodes and Churchill of 'equal rights for all civilized men', and saw the major role of colonial  government as creating 'the conditions in which [its] wards can advance in civilization, knowledge, and capacity ... to the farthest point they can reach'.105 Steady  economic growth guided and encouraged by the administration would create the conditions for the harmonious integration of Europeans, Africans and Asians into a  single community. 'Multiracialism,' however, was less a programme for development than an effort to dampen political conflict in the colony, especially between the state and the settlers,  whom Mitchell and senior officials in Nairobi and London continued to see as the primary immediate danger to political peace. It was an ideological attempt, parallel  to the structural reforms, to bring the settlers into harmonious collaboration with the state and the other racial communities and contained an implicit plea for

  

Page 287

their patience and moderation. 'Multiracialism' thus reflected official recognition of the explosive potential for racial struggle across the main lines of cleavage in the  political economy of the colony, and an effort to shift the basis of political allegiance from race to class, that is, promote inter­racial and intra­class collaboration. In the  context of state and parastatal agencies under the ultimate control and guidance of the Administration, settlers would learn to cooperate with an emergent class of  Africans sharing the same 'vital interest' in the colony. It involved, therefore, the first hesitant steps shifting the basis of accommodation with the collaborating segments  of the African population upwards toward the centre of the state and creating an African component of a racially unified dominant class. Mitchell even envisaged an  African eventually serving as Chief Native Commissioner. In 1948, meanwhile, he initiated a modification of the Legislative Council to include an unofficial majority, in  which an increased number of European, Asian and African members collectively outnumbered the government benches for the first time. He hoped the change would  'stimulate the development of party as opposed to racial groupings'. 106 The process of transition, however, was envisaged as being extremely long and gradual. In 1945 administrators could not conceive of an end to colonial rule in the  foreseeable future. Mitchell spoke of the mass of Africans requiring strong colonial control for generations to come, while other officials mentioned time spans of 50 to  250 years.107 Furthermore, 'multiracialism' assured the settler that only Africans who met appropriate, (i.e British) standards of civilization and behaviour would be  accorded full social, economic and political participation, while the European community would for an indefinitely long time have a 'predominantly powerful and  influential part to play'.108 For Africans, by contrast, the message of multiracialism was that they would be assisted to a level of civilization permitting them to  participate increasingly as equals in a multiracial state through a lengthy process of evolution, the various stages of which were unspecified, and in which they would  have to prove their capabilities in current positions before their guardians would contemplate any further advances. As Mitchell candidly put it in a letter to the Colonial  Office, 'the African has the choice of remaining a savage or adopting our civilization, culture, religion and language, and is doing the latter as fast as he can'.109 Although they laid the basis for important changes during the late 1950s, neither the structural reform of the central government nor the ideological focus on  multiracialism were able in the immediate postwar years to bridge the cleavages in the political economy of the colony and in the state itself. 'Multiracialism' was never  effectively translated into a coherent, concrete and comprehensive programme of development for the colony that could be coordinated and implemented through the

  

Page 288

member system. The structural and political constraints that had inhibited the formation of general policy in the interwar period were not overcome by the reforms and  continued to make the Governor and Secretariat officials unwilling and unable to fill the hiatus between the vague platitudes about inter­racial cooperation and the  realities of economic and political practice. The stalemate and drift of the interwar years continued without resolution. For the central administration in Nairobi  'multiracialism' provided a moral stick to beat down the demands of settlers, Asians and Africans alike and assert the stance of the state as a disinterested arbiter, and  a carrot that assured officials they were on the right course for the ultimate resolution of Kenya's problems. The ability of Mitchell and senior officials to formulate a coherent programme for the development of the colony was hampered by two additional factors. First there  was a lack of technical expertise and information necessary for conceptualizing the development process, especially in the first years after the war. Few if any officials,  either in the Administration or the technical departments, were trained in economics and the first professional economists were only reluctantly hired in the late 1940s.  In addition, little aid in this area was forthcoming from the metropole. Until the mid­1950s professionals economists in Britain showed little interest in development  economics or in studying colonial economic problems. The Colonial Economic Development Council was a signal failure among the specialist advisory bodies formed  by the Colonial office after the war. 110 Furthermore, the Administration sorely lacked basic information about the parameters of economic activity in the colony,  especially African subsistence production, as well as reliable scientific knowledge about such crucial matters as soil structure and fertility or the distribution and  accessibility of the colony's material resources. A senior official of the Kenya Treasury noted later that they operated 'without statistics, without research and it was  very much a blind hit or miss'.111 Second, formulation of policy was retarded by the lack of felt time pressure in the Administration. This reinforced existing tendencies  to neglect long­range considerations for the serial and ad hoc consideration of immediate and particular problems. The specification of explicit long­term goals or  timetables was thought to be unnecessary and also undesirable since it deprived the colonial authorities of the flexibility to respond to local conditions. These factors combined to abort efforts at development planning. The Colonial Development and Welfare Acts stipulated that each colony should prepare a 10­year  plan to cover the first period of post­war development. In Kenya a Development Committee was appointed under the chairmanship of the Chief Secretary for the  1946–55 period, and the Development and Reconstruction Authority (DARA) was established to coordinate developmental activity and expenditure. However, the

  

Page 289

Development Committee made no effort to articulate goals or priorities, but simply aggregated a wide variety of individual projects suggested by district and provincial  commissioners and a series of subcommittees reporting on various functional areas that were dominated by settler and European business interests. 112 Moreover, the  lack of reliable socioeconomic data limited the committee's report to proposals for public expenditures in various problem areas. The resulting plan was never taken very seriously by administrators. As a result of this attitude, officers of the Provincial Administration readily departed from the plan  to meet what they regarded as urgent contingencies through ad hoc addition of new programmes and modifications of existing ones.113 Moreover, with regard to  estate agriculture, commerce and industry, the state largely left the initiative in the hands of European and Asian private interests. The stance of the government was  'one of encouragement rather than of forcing or even guiding in the blue­print sense'.114 This was particularly true with regard to the postwar growth of secondary  industry in which the initiative rested heavily on private interests, although the state played a key facilitating role. The anti­industrial and anti­urban ideology of senior  administrators, their belief that the development of Kenya rested essentially on settler estate production, and the continued political predominance of farming interests  in the European community impeded serious consideration of industrial development policy. Both local official and settler thinking in this area, especially regarding the  needs and consequences of industrial growth, 'was notably vague and confused' during the first years after the war.115 Without coherent and explicit high­level policy there was no centre around which the reformed central administration of the member system could coordinate state  activity and the development of the state apparatus itself. The inability of the Governor and senior officials of the administration to translate a nebulous 'multiracialism'  into a coherent strategy for the colony, as well as the entrenched strength of various sectoral interests, encouraged the continuation of the drift and opportunism that  had marked the highest levels of state policy in Kenya between the wars. Without clear direction, state policy tended, as one disgruntled senior Agriculture  Department official later put it, to be a 'response to political situations ... never really part of a long continuing development effort for the whole country'.116 Despite  the increasing scale of state intervention, the 'development' policies of the state and the related changes in the state apparatus (notably its rapid growth and internal  differentiation) were more the outcome of largely piecemeal and uncoordinated reactions to underlying social forces than the result of any programmatic design. The structures of the state were thus shaped, as we saw earlier, to provide financial, marketing and social services for European farmers,

  

Page 290

and to service the needs of burgeoning commercial and manufacturing sectors in the urban areas, according to the immediate short­run exigencies of sustaining the rate  of accumulation. Between 1945 and 1955 the total number of state employees increased from 14,000 to more than 60,000, while the number of European officials  alone grew from 1659 to 5590. 117 Government expenditure rose from £7.8 million in 1945 to £16.4 million in 1951 and to £38.3 million in 1955/56. A separate  development budget grew from £0.984 million in 1945 to £4.09 million in 1951 and to £8.51 million in 1955–6.118 More important than the mere scale of state  activity, the state and parastatal apparatus of economic management remained agencies of direct collaboration between the settlers and the state authorities to develop  resources and infrastructure for estate agriculture, as well as facilitate the production and marketing of particular crops. African members would not appear on the  boards and committees until the last years of colonial rule. Rather than the arenas of inter­racial cooperation Mitchell hoped to make them, they remained firmly  committed to the maximization of profits in European agriculture and were further refined and rationalized to meet this function.119 The development of commerce and  manufacturing, as we noted earlier, also led to the creation of new government departments such as the Department of Commerce and Industry in 1948. The rapid  growth of the immigrant communities, especially the European population, which grew from 22,800 in 1939 to 29,700 in 1948 and more than 61,000 in 1960, also  generated a steadily rising demand for social services and public investment in improving transportation, communications, energy supplies and water resources. The  demand for social services was particularly felt in the areas of health and education: the Medical Department's European staff increased from 155 in 1947 to 358 ten  years later, while the European section of the Education Department grew from 178 to 373 in the same period.120 The impact of economic growth on the size and complexity of the state apparatus can be seen most clearly, however, in the experience of the key departments of  Agricultural and Labour. Before the Second World War the Agriculture Department was a relatively small organization consisting of eight sections with a total  European staff of 90. By 1947 it had grown to include 183 European personnel in 13 sections. Eight years later the department had a European staff of 347 in six  major divisions, each containing two or more sections, and four separate units of specialized development staff.121 The Agriculture Department also founded and  operated the Edgerton College of Agriculture to train European farmers and was deeply involved in the production and marketing boards which guided the  development of settler commercial agriculture. The development of the Labour Department is even more striking, since it originated as a small section of the administration consisting of an

  

Page 291

administrator serving as Principal Labour Officer and a handful of seconded district officers to deal with the problem of African labourers in Nairobi, Mombasa and on  the European estates. It was reorganized as a separate department in 1940 only after the Mombasa strike revealed glaring deficiencies in the Administration's handling  of labour problems. After the war the growth and structural change of the African labour force in Kenya, especially the development of the urban proletariat, changed  the character of the problems of labour recruitment and control and necessitated rapid expansion and increasing functional specialization in the department. By 1948 it  contained five sections and employed such specialized personnel as a medical officer, factory inspector, statistician, trade union officer, and registrar of native labour,  in addition to a greatly increased staff of regular labour officers. 122 In 1945 the Labour Department employed only 17 European staff, three years later there were  51, and in 1957 it reached a peak of 87 European personnel in a total staff of 539, making it the largest Labour Department in any British colony in sub­Saharan  Africa.123 Equally important, the department, especially through its specialist and professional personnel largely recruited in Britain, brought into Kenya advanced  capitalist ideologies of management and labour relations which, as we shall see in Chapter 9, reflected and served the interests of metropolitan and international  industrial capital. The expansion of state activity and personnel was also marked in the African districts where technical departments became increasingly active, including some, such as  the Education Department, whose previous involvement with Africans had been negligible.124 Here too, however, as we noted in the previous section, the policies and  organizations of the state were determined by the desire to protect settler accumulation from the threat of agrarian crisis in the reserves. By the early 1950s the normal  complement of European officials in a district had expanded to include, in addition to the officers of the Provincial Administration, staff from the departments of  Agriculture, Education, Public Works and Medicine, and Veterinary Service and the Kenya Police. In addition, the regular departmental staff was supplemented by  the personnel of specialized marketing agencies, such as the Maize and Produce Control Board, and of 'development' programmes, like the African Land  Development Board (ALDEV) funded by the Development and Reconstruction Authority. By 1951 the specialized development staff alone employed some 474  European officials.125 The first decade after the Second World War thus saw the continuation and, indeed, acceleration of the tendency towards increasing state intervention in the political  economy of the colony. However, the failure of administrative reform, 'multiracialism', or the half­hearted efforts at planning to give this process any overall direction  and coherence left the

  

Page 292

tenor and scope of the changes in the structures and practices of the state to be determined by piecemeal responses to the exigencies of accumulation in estate  agriculture, commerce and industry. In the course of this increasingly pervasive, if fragmented, preoccupation of the state authorities with the process of accumulation,  the crucial task of maintaining the legitimacy of colonial rule and effective control over the African population faded into the background. This was expressed in the  neglect and consequent stagnation of the Provincial Administration. Despite rapid growth elsewhere in the state apparatus, the number of administrative officers in the  field grew slowly and this was largely to replace officers lost to the armed forces during the war; an actual decline was registered between 1949 and 1951. In the latter  year the number of officers in the Provincial Administration was 127, slightly below the peak of 129 reached in 1931 before the impact of Depression and war. 126  Equally important, no serious attempt was made by the central authorities in Nairobi and London to reconsider its role and methods in the light of the commitment to  accelerated economic growth and the rapid transformation of the other branches of the colonial state apparatus. As we shall see in Chapter 7, the cleavage between  the expanding functional departments and central administration in Nairobi and district administrators in the bush grew into a deep chasm. Tied closer together by  improvements in transportation and communications and by the expansion of state intervention into the political economy of the colony, they grew further apart in  personnel, outlook and method. Notes 1. Metropolitan resources sanctioned and actually advanced under the Colonial Development Acts from 1929 to 1951:     1929–39 1940–44 1945–48 1949–51

Sanctioned

Advanced £million

10.0 20.0 30.8 60.2

6.5 4.5 14.0 44.0

(M.P. Cowen, 'The British state and agrarian accumulation in Kenya after 1945', unpublished ms., 1980, Table 1, p. 2). 2. J.M. Lonsdale, 'The growth and transformation of the colonial state in Kenya, 1929–52'. Seminar paper, Cambridge University, October, 1977, p. 10. 3. Charlotte Leubuscher, Bulk­Buying from the Colonies, London: Oxford University Press, 1956, pp. 1–7. 4. L.H. Brown, 'Agricultural change in Kenya, 1945–1960', Food Research Institute Bulletin 8(1) 1968, p. 72; Roger Van Zwanenberg with Anne King, An  Economic

  

Page 293

History of Kenya and Uganda 1800–1970, London: Macmillan, 1975, pp. 213–15. 5. Leubuscher, Bulk­Buying, pp. 31–5, 151–9; Kathleen Stahl, The Metropolitan Organization of British Colonial Trade, London: Faber, 1951, pp. 187–8,  233, 241. 6. A.P. Thornton, Doctrines of Imperialism, New York: Wiley, 1967, p. 113. 7. Cowen, 'British state', p. 14. 8. ibid. pp. 1–6. 9. Nicola Swainson, 'Foreign corporations and economic growth in Kenya', Ph.D. thesis, University of London, 1977, p. 133. 10. Leubuscher, Bulk­Buying, pp. 107–9, 113 and Tables 1–3, 13–14, 17; Masao Yoshida, 'Agriculture marketing reorganization in postwar East Africa', The  Developing Economies, 11(3) 1973, p. 258 shows the following disparities between the bulk contract price and free market price of Kenyan coffee:

 

Kenya Arabica Coffee Exports, 1946/47–1953/54   Bulk sales Volume Value Average  Crop (Tons) (£1000) price Year £/ton f.o.b. 9,006 1,019 113 1946/47

  Volume (Tons)

Free market sales Value Average price (£1000) £/ton f.o.b.

183

21

115

47/48

6,017

934

155

8,154

1,264

155

48/49

4,560

686

150

2,002

405

202

49/50

3,932

1,200

305

2,389

1,051

440

50/51

6,001

1,976

329

3,760

1,740

463

51/52

n.a.

2,486

n.a.

n.a.

4,435

n.a.

52/53

3,001

1,211

403

8,761

4,218

470

53/54

3,000

1,159

386

7,933

4,724

583

Source: Kenya Coffee Board, Monthly Bulletin. 11. Swainson, 'Foreign corporations', pp. 133–4. 12. International Bank for Reconstruction and Development (IBRD), The Economic Development of Kenya, Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1963, p.  346; Leubuscher, Bulk­Buying, pp. 33–5. 13. Leubuscher, Bulk­Buying, p. 89. 14. Roger Van Zwanenberg, 'Neocolonialism and the origin of the national bourgeoisie in Kenya between 1940 and 1973', Journal of East African Research and  Development, 4(2), 1974, pp. 163–4; Yoshida, 'Agricultural marketing', p. 250. 15. P.T. Bauer, West African Trade, London: Faber, 1954, pp. 152, 258; Stahl, Metropolitan Organization, p. 216. 16. Michael McWilliam, 'The managed economy: agricultural change, development and finance in Kenya, 1945–1963', in D.A. Low & Alison Smith (eds), History of  East Africa, Vol. III, Oxford: Clarendon Press, 1976, p. 251. 17. The most striking, indeed notorious, example of this metropolitan intervention is the ill­fated groundnut scheme of the Overseas Food Corporation in Tanganyika,  with its origin in the need for cheap sources of protein and fats to feet the British working class during the extremely straitened years of economic recovery in the late  1940s. Kenya, however, probably benefited since the greater part of the 36 million expended on the scheme was spent there and further stimulated the development  of its internal market. See Alan Wood, The Groundnut Affair, London: Bodley Head, 1950, Cyril Erlich, 'The poor country: the Tanganyika economy from 1945 to  independence', in D.A. Low & Alison Smith (eds), History of East Africa, Vol. III, pp. 306–12; Hugh Thomas, John Strachey, New York: Harper and Row,  1973, pp. 245–56.

  

Page 294

18. H.W. Ord, 'The Kenya economy as a whole, 1929–1952: national income, investment and the balance of payments', paper presented at the Conference on the  Political Economy of Colonial Kenya, 1929–1952, Cambridge, June 1975 (hereafter, Cambridge Conference); Report of the East Africa (Dow) Royal  Commission. Cmd 9475, London: HMSO, 1955, p. 95. 19. Ord, 'The Kenya economy', p. 3. 20. IBRD, Economic Development, pp. 20–1, 341. See also East African Statistical Department, Kenya Unit, Domestic Income and Produce in Kenya, Nairobi,  1959. 21. H. W. Ord, 'Private ownership of physical assets in Kenya', South African Journal of Economics, December 1962, p. 329; Ord, 'The Kenya economy', pp. 3,  6. 22. Sir Philip Mitchell, 'General aspects of the agrarian situation in Kenya', Despatch no. 44 of 17 April 1946, Nairobi: Government Printer, 1946. 23. Brown, 'Agricultural change', pp. 40–3; IBRD, Economic Development, p. 361; Low & Smith, (eds) History of East Africa, Vol. III, Table 10, p. 591. 24. Ord, 'The Kenya economy', p. 6. 25. Brown, 'Agricultural change', p 52. 26. ibid., p. 55. 27. Colin Leys, Underdevelopment in Kenya, London: Heinemann, 1974, p. 37. 28. Ord, 'Private ownership', p. 330. 29. Report of the Food Shortage Commission of Inquiry, Nairobi: Government Printer, 1943. 30. Paul Mosley, 'Protecting the core of the settler economy: pricing and marketing policies for wheat, maize and dairy products, 1929–1952', Cambridge  Conference, 1975, p. 5. 31. Van Zwanenberg with King, Economic History, pp. 220–1; Masao Yoshida, 'The historical background to maize marketing in Kenya', Economic Development  Research Project, Makerere Institute of Social Research, Kampala, no. 91, 1966. 32. See Van Zwanenberg with King, Economic History, p. 219. 33. Between 1946 and 1960 maize fluctuated from at most 9 per cent of exports by value (1952) to under 5 per cent for much of the period, with pyrethrum  fluctuating similarly with its peak of 9 per cent of exports in 1960. By contrast, the principal plantation crops, coffee, sisal and tea combined comprised 37 per cent of  exports by value in 1946, 50 per cent in 1952, 63 per cent in 1956 and 55 per cent in 1960, with coffee alone accounting for 47 per cent of exports in 1956. By the  late 1950s, it should be noted, the exports of coffee, tea and pyrethrum include a growing component of African production, so that the actual proportion of export  production from European­owned plantations and mixed farms is somewhat smaller than the aggregate totals (see Low & Smith, History of East Africa, Vol. III,  Table 10, p. 591). 34. Acreage under pyrethrum on European farms declined from 52,837 in 1945 to 15,500 by 1950, with production dropping from 7,400 to 2,150 tons. Production  recovered and approached the 1945 level only in 1960. (Brown, 'Agricultural change', p. 63, Table 5.) 35. Mosley, 'Protecting the core', p. 6. 36. IBRD, Economic Development, p. 366. 37. E S. Clayton, 'A note on the alien enclave and development', East African Economic Review 10(1), 1963, pp. 35–40. 38. Brown, 'Agricultural change', p. 38. 39. McWilliam, 'The managed economy,' pp. 260–1. See also Negley Farson, Last Chance in Africa, London: Gollancz, 1949, pp. 66–79 for a description of  postwar settlement schemes and some comments on the economics of white farming in the late 1940s. 40. Brown, 'Agricultural change', p. 53. 41. Low & Smith, History of East Africa, Vol. III, Table 7, p. 586.

  

Page 295

42. Ord, 'The Kenya economy', p. 1. 43. Computed from ibid., p. 6. 44. H.W. Ord, 'East African companies', East African Economic Review, 7(1), 1960, p. 47. 45. Ord, 'The Kenya economy', p. 6; Marion W. Forrester, Kenya Today: Social Prerequisites for Economic Development, The Hague: Mouton, 1957, Table  XI, p. 99. 46. Colonial Office, Report on Kenya for the Year 1951, London: HMSO, 1952, pp. 49–51; Ministry of Commerce and Industry, Notes on Commerce and  Industry in Kenya, Nairobi: Government Printer, 1954, p. 13. 47. Beyond first stage processing of agricultural products such as cotton ginning or the production of wattle extract, investments focused on the production of simple  consumer goods using local materials or on low­cost high­bulk items including food processing, leather tanning, soap, furniture and cheap aluminum hollow ware.  European businessmen in the colony tended to invest in services for other Europeans, e.g., hotels, retail stores and garages rather than in small­scale manufacturing,  although significant European­owned firms were established in leather and brewing. Foreign investment in manufacturing was also very limited in the interwar period,  but included, besides Bata Shoes (which began production in 1940), Forrestal's production of wattle extract and the unsuccessful effort by Liebig's in meat processing  (both mentioned earlier), the British East African Corporation, producing bricks and tiles as early as 1909 and fertilizer and explosives from 1934; the East African  Portland Cement Co., processing imported clinker from 1933; and the Kenya Box Company, a subsidiary of a Danish firm which in 1939 began to produce  containers from imported raw materials. In addition, the British­owned East African Power and Light Company was formed in 1922 and generated virtually all of the  electrical power used in the major urban areas. See Swainson, 'Foreign corporations', Ch. 2; and Richard Eglin, 'Economic aspects of early industrialization in Kenya',  Cambridge Conference, 1975, pp. 2–5. 48. By 1943, small government­controlled plants had been established to produce fertilizer, paper, soap, glycerine, alcohol, cement, paint, plaster, glass and rubber.  In addition, the cut­off of supplies of non­essential imports stimulated the growth of firms producing light consumer goods, many of them small­scale speculative  ventures seeking quick profits in the situation of wartime scarcity and inflation. 49. Eglin, 'Economic aspects', p. 8. 50. McWilliam 'The managed economy', pp. 271–2; IBRD, Economic Development, p. 343. 51. Kenya National Archives (KNA), Nairobi, Ministry of Commerce and Industry, 6/331, Secret, 'Minutes of the Meeting of the Industrial Council', September  1943. 52. Leys, Underdevelopment, pp. 38, 146. 53. Eglin, 'Economic aspects', p. 13. 54. ibid., pp. 9–14; Swainson, 'Foreign corporations', pp. 154–69, the case studies in Chapter 4, and especially Tables 34–5; Van Zwanenberg with King,  Economic History, pp. 126–8; IBRD, Economic Development, p. 152. 55. These included, for example, 175 per cent on tobacco products, and 100 per cent on dairy products, glass, china and porcelain; tea, soap, sugar, and wire.  (Swainson, 'Foreign corporations', p. 150.) 56. ibid., pp. 149–50. 57. ibid., pp. 174–83. 58. Michael McWilliam, 'Banking in Kenya, 1950­1960', East African Economic Review 9(1), 1962, pp. 18, 24. 59. Van Zwanenberg with King, Economic History, p. 294; McWilliam, 'Banking in Kenya', pp. 32–3. 60. McWilliam, 'Banking in Kenya', p. 33.

  

Page 296

61. Forrester, Kenya Today, p. 35; Van Zwanenberg with King, Economic History, p. 290. 62. Public Record Office, Kew, UK (PRO)/CO533/537/38646, Mitchell to Gerald Creasey, Colonial Office, 27 February 1945. 63. Report on Native Affairs, 1939–1945, Nairobi: Government Printer, 1947, p. 37. 64. N. Humphrey, et al, The Kikuyu Lands, Nairobi: Government Printer, 1945, p. 7. 65. Brown, 'Agricultural change', p. 53. 66. KNA/DC/FH, Fort Hall District, 'Annual Report for 1949'. 67. KNA/MAA 8/65: E.H. Windley, Provincial Commissioner, Central, to E.R. Davies, Chief Native Commissioner, 2 February 1950. 68. Administrators felt that pastoral peoples such as the Turkana, Mukogodo, Samburu, Galla, etc. were located in areas that made it unlikely they would develop  beyond pastoralism. Meanwhile, groups of agriculturalists or people pursuing mixed farming­herding patterns such as the Giriama, Suk, Kamasia, Njemps and Elgeyo­ Marakwet were considered 'backward' and 'conservative'; so far behind the more 'advanced' tribes as not to be a problem for immediate concern for development  policy. Only groups showing considerable evidence of change in the form of commodity production and entry into wage labour (Embu, Meru, Kisii, Kipsigis) received  much attention beside the preoccupation with the Kikuyu, Kamba, Luo and Luhya. (See KNA/PC/NZA 3/1576, P. Wyn Harris, 'Memorandum', 13 September  1944. This file contains several valuable and revealing memoranda on policy for postwar African development by administrative officers). 69. KNA/PC/NZA 3/1576, H.H. Low, District Commissioner, Central Kavirondo, 'Memorandum on Native Policy', 8 December 1943. 70. D.J. Penwill, 'Paper — the other side', Journal of African Administration 6, 1954, pp. 118–19. 71. KNA/PC/NZA 3/1576, Wyn­Harris, 'Memorandum'. 72. McWilliam, 'The Managed economy', pp. 252–3. (McWilliam served in the Treasury in Kenya). 73. Mitchell, 'General Aspects', op. cit., in note 22 p. 6. 74. Agriculture Department, Annual Report, 1945, Nairobi: Government Printer, 1946, pp. 8–9. See also Sir Philip Mitchell, The Agrarian Problem in Kenya,  Nairobi: Government Printer, 1947; and Brown, 'Agricultural change', p. 45. 75. Judith Heyer, 'The Origin of regional inequalities in smallholder agriculture in Kenya, 1920–1973', East African Journal of Rural Development 8 (1–2), 1975,  pp. 154­5; Brown, 'Agricultural change', p. 63. 76. See for example, the attitudes expressed in the Interim Report on Development, Nairobi: Government Printer, 1945, para. 14. 77. Interview 133T; M.P.K. Sorrenson, Land Reform in the Kikuyu Country, Nairobi: Oxford University Press, 1967, p. 75. 78. KNA/DC/MKS 15/3, 'Minutes of the Provincial Commissioners' Meeting of 10–15 April, 1945'. 79. KNA/DC/MKS 15/3, 'Minutes of the Provincial Commissioners' Meeting of 29–31 January 1946'. 80. Sorrenson, Land Reform, pp. 60–1. 81. J.M. Lonsdale, 'Rural resistance and mass political mobilization amongst the Luo', in Mouvements Nationaux d'Independence et Classes Populaire, Vol. II,  Paris: Armand Colin, 1971, pp. 465–6; H. Ruthenberg, African Agricultural Production Policy in Kenya 1952–1965, Berlin: Springer, 1966, p. 7; Brown,  'Agricultural change', pp. 40–1. 82. Sorrenson, Land Reform, pp. 61–4, 66–8. 83. KNA/ Ministry of Agriculture 4/113, Central Province, 'Half Yearly Report, January–June, 1948'. 84. Interview 212FS.

  

Page 297

85. KNA/DC/MKS 15/3, 'Minutes of the Provincial Commissioners' Meeting of 29–31 January, 1946'. See also Brown, 'Agricultural change', pp. 81–2; Forrester,  Kenya Today, pp. 72–3. 86. African Land Development in Kenya, 1946–1962, Ministry of Agriculture, Animal Husbandry and Water Resources, Nairobi, 1962, p. 9. Significantly, none of  the 11 schemes was specifically directed at relieving overcrowding in the Kikuyu reserves, and only one directed at the Luo of South Nyanza for 533 families. The  largest was the Makueni scheme, which resettled 2187 Wakamba families. (ibid.). 87. KNA/PC/NZA 3/1576, Wyn­Harris, 'Memorandum'. 88. KNA/MAA 8/65, 'Some Notes on a ''Youth Conference" held at the LNC Hall and showground, Nyeri, on 1–2 September, 1949', dated 6 October 1949. 89. African Education in Kenya, Nairobi: Government Printer, 1949. 90. As one Provincial Commissioner tartly noted: 'If you worked well together, they really left it to you entirely ... it came from the bottom level normally. Anything that  came from on top was generally a mess and I think they knew that'. (Interview 227FS) 91. Interview 103F. 92. ibid. 93. Carl G. Rosberg & John Nottingham, The Myth of Mau Mau: Nationalism in Kenya, New York: Praeger, 1966, p. 198. 94. PRO/CO 533/537/38646, Mitchell to the Secretary of State, Oliver Stanley, 20 June 1945. Mitchell's proposals for reform were published in 'Proposals for the  Reorganization of the Administration of Kenya', Sessional Paper no. 3 of 1945, Nairobi: Government Printer, 1945. 95. PRO/CO 533/537/38628, Semi­official letter, Mitchell to Stanley, 15 March 1945. 96. PRO/CO 533/537/38646, Mitchell to Stanley, 5 June 1945, and CO 533/537/38628, Mitchell to Creasey, 30 December 1944. 97. Lonsdale, 'The growth and transformation of the colonial state', p. 10. 98. PRO/CO 533/537/38628, Mitchell to Creasey, 30 December 1944; and the seven­page list of Cavendish­Bentinck's offices, organizational memberships and  duties enclosed in Mitchell to Creasey, 18 February 1945. 99. PRO/CO 533/537/38628, Secret Despatch, Mitchell to Stanley, 7 March 1945; see also 'Minute' by A.B. Cohen, 2 February 1945. 100. Quoted by Mitchell in an excerpt from his diary in his memoir, African Afterthoughts, London: Hutchinson, 1954, p. 214. 101. PRO/CO 533/537/38646; A.B. Cohen, 'Memorandum' 10 August 1945. 102. Calculated from the Colony and Protectorate of Kenya, Staff Lists, Nairobi: Government Printer, 1949. 103. ibid. for the years 1945–60. Information on the careers of individual officers indicated that 64 per cent (36 out of 56) of the officers who entered the Kenya  Administration between 1930 and 1939 served in the Secretariat at some time in their service, while the proportion dropped to 58 per cent (74 out of 124) of those  officers entering in the 1940–9 period and fell dramatically to only 15 per cent (30 out of 200) for those entering during the 1950s. To some extent this variation is  accounted for by the fact that Kenya became independent before most of the younger officers entered the second decade of their careers, the period during which  most senior Secretariat appointments were first made. However, if we focus on those officers who served only in junior Secretariat posts, the level at which most  temporary secondments of field officers were usually made, we found a similar decrease from 30 per cent of the 1940–9 entrants (39 out of 124) to 9 per cent (18  out of 200) among 1950–9 entrants. This decrease occurred despite the rapid growth in the number of administrativeposts in the central government.

  

Page 298

104. Sir Philip Mitchell, 'Speech to the Nairobi Rotary Club', reprinted in Mitchell, African Afterthoughts, p. 273 (emphasis added). 105. ibid., p. 220. 106. Mitchell, African Afterthoughts, p. 227. 107. Kenya Government Library (KGL), Despatch of 30 May 1947, Mitchell to the Secretary of State, Arthur Creech­Jones; PRO/CO 533/537/38646, Mitchell to  Creasey, 29 August 1945; and see also the various memoranda on native policy by Nyanza Province Administrators in KNA/PC/NZA 3/1576. 108. Mitchell, African Afterthoughts, p. 273. 109. PRO/CO 533/537/38646, Mitchell to Creasey, 29 August 1945. 110. Michael Lee, Colonial Development and Good Government, London: Oxford University Press, 1967, pp. 93–4, 112–14. 111. Interview 07PS. 112. Report of the Development Committee. Nairobi: Government Printer, 1946. 113. Barbu Niculescu, Colonial Planning, London: Allen & Unwin, 1958, p. 129. 114. K.W.S. MacKenzie, 'The development of the Kenya Treasury since 1936', East African Economic Review 8(2) 1961, p. 70. (MacKenzie served as  Permanent Secretary of the Treasury under Sir Ernest Vasey). 115. Michael McWilliam, 'Economic policy and the Kenya settlers, 1945–48', in K. Robinson & R. Madden (eds), Essays in Imperial Government Presented to  Margery Perham, Oxford: Blackwell, 1963, p. 188. 116. Brown, 'Agricultural change', p. 84. 117. KNA/ Office of the Chief Secretary 8/177, 'Circular No. 12 of 24 December, 1955; and also Staff Lists for the years 1945–55. The 1955 total represents the  peak strength of the state apparatus at the height of the Emergency and a proportion of the increase represents personnel recruited solely for Emergency­related  purposes. 118. Data on recurrent and development expenditure collated from Colonial Office, Report on Kenya, for the years 1945, 1946, 1951 and 1955, London: HMSO. 119. In 1945, besides the umbrella Agricultural Production and Settlement Board, which dealt with general policy relating to estate agriculture, there were eight  commodity boards — coffee, sisal, pyrethrum, passion fruit, flax, the Kenya Cooperative Creameries, the pig industry, and Maize and Produce Control. (Brown,  'Agricultural change', p. 64). In addition there were five boards and committees dealing with water supply and conservation, as well as the Land Bank, a Forestry  Advisory Committee, a Farmer's Conciliation Board, a Wheat Advisory Board, a Coffee Industry Financial Assistance Board, and a number of Boards and  committees dealing with specifically wartime supply and production problems. (PRO/CO 533/537/38628, enclosure to Mitchell from Stanley, 7 March 1945.)  Between 1945 and 1960 one board (flax) was disbanded due to lack of interest in the crop by producers, while eight were created either for further crops (cotton,  tea, meat, wheat and canning crops) or as specialized production or marketing offshoots from existing boards (Coffee Marketing Board, Dairy Board). By 1963 the  IBRD Survey Mission reported 20 commodity production and marketing boards in operation. (Brown, 'Agricultural change', p. 65; IBRD, Economic Development,  pp. 321–30). The management of this complicated apparatus monopolized the time of senior officials of the Agriculture Department. 120. Collated from Staff Lists. 121. ibid.. 122. Labour Department, Annual Report for 1948, Nairobi: Government Printer, 1949. 123. Labour Department, Annual Report, 1945–1960. The next largest Labour Department was that of Nigeria, which had a staff of 400 serving a total population  approximately six times larger than that of Kenya. (International Labour Office, African Labour Survey, Geneva, 1958, p. 689.

  

Page 299

124. In 1939 the African Section of the Education Department had a staff of 37, which grew to 42 by 1947. Eight years later, however, it had expanded to 123  Europeans and 48 Africans. (Staff Lists). 125. ibid. 126. ibid.

  

Page 300

Seven Political Struggle and the Crisis of the Colonial State 1945–52 The social forces that undermined the material basis of the colonial order in the African reserves in the late 1930s (analysed in Chapter 5), remained unresolved in the  succeeding decade. Colonial wartime production demands had accelerated the physical deterioration of the reserves, making it increasingly difficult for subsistence  forms of production to reproduce themselves, and bringing to the surface the contradictions in the articulation of settler estate production with the precolonial structures  of African societies. The state, however, was unable to supply new institutional or material bases for reforging the terms of African cooptation and collaboration. The  'development' policies formulated to halt the threat to the foundation of the colony's political economy exacerbated the contradictions by thwarting both the further  development of capitalist production by the emergent African bourgeoisie and the wider spread of commodity relations among the mass of middle peasants. This  accentuated the widening gap between Africans and the increasingly prosperous sectors of the economy controlled by Europeans and Asians, and intensified the  competition and growing class struggles in the declining reserves, the 'White' Highlands and the urban areas. Furthermore, the massive expansion of state intervention  in African social and economic life that accompanied the 'development' programmes, aptly termed the 'second colonial occupation' by Anthony Low and John  Lonsdale, 1  politicized the struggles and focused them squarely on the state. A mass base for African political activity began to emerge. A policy of 'political  development' based on district­level local government institutions proved incapable of containing the spread of African political organization on a colony­wide basis. Within the state apparatus, the constraints on the development of African production and trade were related to the decline of the Provincial Administration and the  increasing conflict between it and the technical departments, Secretariat and emerging ministerial organizations. The

  

Page 301

Provincial Administration progressively lost to other state agencies control over access to the material resources that had made it possible for it to play the role of  mediator between the reserves and wider socioeconomic forces. Nevertheless it continued to be relied on to maintain the fragmentation and containment of African  political activity at the local level. Deprived of the means to sustain its intricate network of political and economic relationships in the reserves, the Provincial  Administration drifted into the ideological escapism of paternalistic 'welfare' schemes, while resorting more and more to cruder forms of control. In the process, its role  as disinterested arbiter and paternal protector was definitively compromised, while, more broadly, the apparent autonomy of the state declined as its agencies  increasingly became the visible instruments of settler and corporate capital. For a critical period during the late 1940s and early 1950s, the years of the colony's most rapid economic growth, the Provincial Administration was left almost  entirely on its own to maintain public order and effective control over the African population. In the epicentres of African unrest field administrators worked under an  intensifying sense of pressure and crisis. They turned increasingly to authoritarian and repressive policies, rationalized as 'closer administration'. These discredited  moderate African political organizations, encouraged the development of militant and extremist African political forces, and resulted in an escalating cycle of coercion  and violence culminating in the declaration of a State of Emergency in October 1952. Development Policy and African Unrest: Intensifying the Contradictions The distress in the reserves to which the Kenya Government reacted after 1945 was, without a doubt, real and compelling. But it was also to a considerable degree  the unforeseen consequence of the relationship between settler estate and African peasant production and of the policies of the state itself. The effect of these factors  was magnified by the demands of the war. A skeleton staff of administrative and technical officers pressured the African population to maximize the production of food  and other commodities to meet wartime shortages and the urgent supply needs of the British war effort in the area. The increases achieved were, however, unevenly  distributed. In the Kikuyu districts the marketable maize surplus virtually disappeared during the war and fluctuated widely thereafter, while Machakos moved into a  situation of chronic food shortage. This decline in food production in the more eroded and overcrowded districts, especially during the crop failures and near­famine  conditions of 1941–3, led to increased demands on the more fertile areas of Nyanza, which became the major maize surplus producing

  

Page 302

area in the reserves. This emphasis on intensive maize monoculture in turn spread the problem of soil depletion still further. 2  Meanwhile, marketed production in  Central Province shifted towards wattle, eggs and poultry, pulses, potatoes, tobacco, and, in particular, fruit and vegetables. The construction of a dried vegetable  factory at Karatina to supply dehydrated foodstuffs for British forces was accompanied by a programme of compulsory vegetable growing on all holdings in the  adjacent areas of Fort Hall and Nyeri, with 'a widespread extension effort and the provision of free seed'.3  Wartime production demands channelled through the state  apparatus thus had the effect of accelerating the spread of commodity production, especially among the mass of middle peasants, while at the same time encouraging  the deterioration of the land as African farmers were forced to cultivate or graze every available bit of land and abandon traditional fallowing periods. The six years of war also resulted in the rapid growth of involvement by Africans in other sectors of the economy and of their economic aspirations. Expanded  production in the towns and settled areas once again greatly increased the demand for African labour, including a need to resort briefly during the middle of the war to  'conscripted' labour to supply settler farmers. Between 1936 and 1945 the number of African workers employed for wages in Kenya rose 77 per cent from 213,743  to 379,286.4  This growth in the wage labour force was accompanied by increasing urbanization and a shift in the ratio of agriculture to nonagricultural workers from  60 : 40 in 1936 to 40 : 60 by 1944.5  In addition some 97,000 young Africans served in the British forces where they received basic education and were given  technical training for the wide variety of specialized roles and services in a modern army. For many, particularly the Kamba, who supplied more than 10 per cent of the  recruits and, to a lesser extent, the Kikuyu military service provided an escape from 'an over­populated, over­grazed, eroded, and drought ridden reserve ... as well a  steady cash income [and] a free basic education'.6  As soldiers, they became accustomed to a regular wage averaging 47 shillings per month or more, higher than the  prewar wage for all but the small group of skilled artisans and white­collar workers in the colony.7  A 1943 Kenya Government report on the postwar employment of  the African soldier noted that 'his capacity for taking responsibility and his skilled work have surprised those who knew him only as a manual labourer'.8  After serving  in the Middle East and India­Burma theatres of war these veterans returned to Kenya with new skills, enhanced social and political awareness, and greatly increased  material aspirations. Armed with unprecedented amounts of money from back pay and bonuses, they rushed to establish themselves as traders, transport operators,  contractors, and artisans. After 1945, however, the Africans suffered a decline in relation to

  

Page 303

settler and Asian capital and a general deterioration of the material conditions of life. Government 'development' policies intensified the contradictions between estate  and peasant production as well as those inside the reserves, entrapping Africans within them and thwarting their efforts to break free. 'To the African peasant it  appeared that greater effort on his part resulted only in greater European domination of his daily life'. 9  The programme pursued in the reserves constrained the  development of commodity production and trade at a time when the prosperity of settler estate production was rapidly growing. Such policies also intensified the  process of class formation and conflict in the reserves. Despite increasing popular demand for cash crop development, individual titles, credit and extension services,  and widened educational and business opportunities, the central thrust of 'development' policy restricted the Africans firmly to the level of subsistence food producers  in the reserves and wage labourers in the towns and settled districts. State policy thus threatened all but the wealthiest stratum of African farmers, traders and  government officials. The soil conservation programmes, especially bench terracing and the planting of grassy leys, further hampered the development of commodity production and  reduced peasant incomes in the short run by constricting the labour and area available for cultivation on the depleted soil of the small and scattered holdings. While the  richer farmers were able to hire labour to carry out the required conservation measures on their land, the mass of peasants were forced to terrace their land through  unpaid compulsory labour, with stiff fines for those who failed to appear for work. Moreover, the strenuous and unpleasant labour involved fell particularly heavily on  women, since so many of the men were working outside the reserves. 'Development' programmes, along with the postwar encouragement of further white immigration and state assistance for the establishment of more settler farms, also  roused African anxieties that administrative programmes were really intended to prepare the land for eventual alienation to the settlers. These fears were intensified by  the Provincial Administration's appropriation of small African plots for new markets, sports grounds, community centres, dispensaries and roads. Thus within the reserves the Provincial Administration's approach to 'development' after 1945 not only failed to halt 'social disintegration', but actually accelerated the  process of class formation and the resultant internal struggles. Official efforts to constrain the further development of commodity production favoured the already firmly  established large farmers over those struggling to consolidate a position as producers for the market. Furthermore, as we noted in Chapter 6, the limited programmes  for the issue of legal titles to individual holdings finally introduced in the early 1950s were directly primarily at the larger peasant

  

Page 304

farmers who had been accumulating land at the expense of their poorer neighbours, a policy reflecting the belief of officials that the small peasants were incompetent  and destructive and that 'the rich man is the progressive farmer in Kikuyu country'. 10 Other aspects of 'development' policy, however, limited the ability of the overlapping class of large African commodity producers and traders to take full advantage of  rapid economic growth in other sectors of the economy. The introduction of individual titles made little sense without a corresponding increase in commodity  production (especially of the lucrative export crops that remained largely restricted to Europeans) and the expansion of the infrastructure and extension services that  would make such development possible. Moreover, while the introduction of improved agricultural methods required an effective system of agricultural credit,  administrators were concerned with avoiding 'African indebtedness like the Indian peasant indebtedness'.11 Under the revised Credit to Africans (Control) Ordinance  of 1948, Africans continued to be prohibited from incurring debts to non­Africans greater than 200 shillings, except with permission of the local district commissioner.  This turned credit into another instrument of political control, and reflected a continuing ambivalence and uneasiness over the emergence of an African trading class.  Recognizing the relationship between trade and the 'progressive' activities of the large peasant producers, the Provincial Administration made some effort to coopt  African trading interests into the existing structures of collaboration in the reserves through the establishment of trade and commerce committees on the Local Native  Councils of some of the districts in Central and Nyanza provinces.12 This largely benefited those Africans already established as traders, but administrators showed  little inclination to assist further the growth of African business against the dominant Asian position in the wholesale trade in agricultural commodities.13 The problem was particularly acute for Africans attempting to enter non­agricultural occupations for the first time, especially the returning veterans who, with their small  pools of accumulated capital and the new skills derived from their army training, flocked to enter trade, transport and petty production. By 1946 more than 3000 ex­ soldiers had applied for licences to operate businesses in Machakos District alone, while in the colony as a whole some 15,000 army­trained drivers returned to an  economy with only 2000 licensed trucks.14 While the Provincial Administration gave preference to veterans with 'reasonable resources', trading licences were limited  to not more than one per 500 population. Despite considerable discussion of the need to ease the reabsorption of returning soldiers to avoid possible social disruption,  official efforts were meagre and desultory and administrative officers remarkably complacent about the consequences of frustrated African ambitions.15

  

Page 305

The desire of the aspiring 'rich' farmers and businessmen for access to secondary and post­secondary education for their children and thus the more secure and highly  paid skilled and white collar positions was also thwarted by the colonial authorities. The Local Native Councils in Central and Nyanza provinces frequently clashed  with administrative officers who refused to allow what they regarded as excessive council appropriations for education. The confrontation crystallized with the Kenya  Government's adoption of the 10­year development plan proposed in the 1949 Report on African Education chaired by Leonard Beecher, the Anglican Archbishop  of East Africa. Karari Njama, a Kikuyu schoolteacher and later one of the leaders of the guerrilla forces in the Aberdare Mountains, noted that 'most Africans thought  the intention of the plan was to get these African children to go to work on the settlers' coffee or pyrethrum plantations after four or so years of education'; and that  Beecher, 'being the leader of the East African churches, was felt to be once again trying to bring the independent schools under his control', thus destroying the most  valued institutional legacy of the Kikuyu clash with the missions. 16 Finally, Africans were caught not only within the contradictions of administrative 'development' policy, but also in its gaps and omissions. At a time when the reserves  were becoming packed with what the Provincial Administration regarded as 'excess' population (see Chapter 6, p. 275), the numbers of landless Kikuyu were swollen  by the return of squatters forced off European farms. By 1948 some 294,000 Kikuyu, comprising more than 28 per cent of the total Kikuyu population, were living  and working outside the reserves. Of these, 80 per cent were living with their families on settler farms and were employed either as squatters or contract labour.17  Many had lived on the Rift Valley estates for decades, raising a generation of children isolated from the society in the reserves and establishing what they regarded as  stable landlord­tenant relationships and a real claim to land in the Highlands, the efforts of the settlers and the colonial state to the contrary notwithstanding.18  However, as they accumulated capital the settlers began to intensify pressures to evict the squatters and transform their labour force more fully into wage labourers in a  capitalist system. The European­controlled District Councils in the settled districts progressively restricted the amount of land squatters were permitted to cultivate and  forced them to dispose of the bulk of their stock, without any compensating increase in their meagre monthly wages to offset either the loss of their principal sources of  livelihood or the rapid inflation of consumer prices.19 By the late 1940s the squatters were in a precarious and rapidly deteriorating position. Those who would not  accept or who were not offered wage contracts began to drift back to the Kikuyu reserves, where they found their kin groups had no vacant land to give them, or into  the towns and

  

Page 306

urban centres where they swelled the ranks of an unknown number of unemployed. The situation of Africans in the urban areas of Kenya was little better than that in the reserves or on the settler farms. In the face of the Provincial Administration's rural  and agrarian preoccupations, there was a general neglect of the problems posed by an African urban population that in Nairobi grew from an estimated 40,000 in  1938 to 77,000 in 1947 and 95,000 in 1952 — more than 51,000 of whom were Kikuyu. 20 Few administrators served in urban posts. For most the city remained  an alien and hostile environment for Africans, the breeding ground of crime, social disintegration and political agitation — exactly the things from which they wanted to  protect rural society in the reserves. Not only was the urban African labour force growing rapidly, it was also becoming increasingly differentiated and stratified. The African Labour Census of 1947  revealed a stratum of 6245 African clerical workers employed by the state and private concerns, some 2.2 per cent of the recorded adult male African employees in  the colony; another 40,532 were classified as artisans and skilled workers, comprising 14.4 per cent of the total; while no less than 87,097 were unskilled non­ agricultural labourers.21 The bulk of these men were concentrated in the towns, where a growing proportion of the clerical and skilled workers in particular were  determined to stay with their families. While urban wages were rising, ranging in 1947 from a monthly average of 79 shillings for carpenters to 62 shillings for clerical  staff, 37 shillings for factory workers, and 25 shillings for unskilled labourers,22 wage policy continued to be predicated on the assumption that the worker was a  temporary migrant, soon to return to the reserves. Moreover, real wages were actually falling as a result of the steady rise in the urban cost of living. The low wage  system thus contradicted the hope of an increasing number of administrators that the cities would provide a way of absorbing the 'excess' population of the reserves;  poverty continued to force most African workers to try to maintain a rural foothold. A predominantly male population, a growing proportion of whom were unemployed or casually employed in the most precarious forms of petty trading and  production, provided fertile conditions for the flourishing crime and prostitution in the African slums that colonial officials feared. To make matters worse, wartime cuts  in social services for Africans were not made up after 1945, and the African locations of Mombasa and Nairobi suffered from a severe lack of housing, educational,  medical, sanitary and recreational facilities. Evasion by European and Asian employers of the legal requirements to provide their African staff with adequate food and  housing was still widespread, and the European­dominated town councils, despite government prodding, dragged their heels over investing in improved conditions and  services for

  

Page 307

Africans. It was not until 1950 that a government committee was formed to investigate and plan improvements in African housing, and the impact of its  recommendations was not felt until several years after the start of the Emergency. In the towns and settled districts, therefore, the logic of accumulation in the dominant spheres of production and trade tended to thwart the realization of one of the  fundamental premises of 'development' policy in the reserves: that an increasing number of Africans would be absorbed in labour elsewhere. The result was a vicious  circle that entrapped a growing number of Africans, particularly Kikuyu who comprised the majority of squatters and of the Nairobi labour force, and brought together  the developing centres of African unrest in the reserves, the settler estates and the major urban centres. Thus, while the Central Province administration was seeking  ways of forcing the 'excess' population out of the reserves, settlers in the Highlands were forcing squatters off their estates, and the Secretariat in Nairobi responded to  the growing number of unemployed Africans in the city with the Voluntary Unemployed Persons Ordinance of 1949, the so­called 'spiv' law, under which the  unemployed were rounded up and dumped back into the reserves. 23 Class Struggles, the State and the Failure of 'Political Development' Policy Administrators who devoted themselves to postwar 'development' programmes with high hopes of improving the peace, prosperity and welfare of the reserves soon  noticed a marked deterioration in their relations with Africans, especially in the Kikuyu districts. They found themselves facing an increasingly sullen and uncooperative  population that resisted almost every government policy. The accelerated velocity of economic growth in the colony had intensified and brought to more and more  open expression the multiple class struggles: in the reserves wealthy peasants were locked in a bitter struggle for land with the growing class of landless labourers; in  the settled districts European estate owners confronted squatters whom they wanted to proletarianize or remove from their farms; and in the cities European and Asian  employers, including the state itself, fought a growing number of conflicts with their African employees.24 In addition, intra­class struggles now emerged between  racially defined class segments as the emergent African petty­bourgeoisie of wealthy farmers and traders challenged the protected monopolies of settler agrarian and  Euro­Asian commercial capital. In this context state 'development' policies thwarted the struggles and ambitions not only of African labourers, small peasants and petty  traders, but also of the nascent bourgeoisie, including the directly collaborating stratum of chiefs and civil servants, through the 'restrictions imposed on the logical

  

Page 308

development of their roles and ambitions'. 25 This latter element in particular found its ambitions blocked by the racial hostility and stratification of colonial society. The  few who found their way into technical and white­collar positions, mostly in government service, were frustrated by the wide salary differentials between themselves  and Europeans or Asians doing the same work, by the animosity of lower­grade European and Asian civil servants and skilled workers, and by the patronizing  attitudes of the European public.26 They also confronted the unofficial colour bar that ruled out virtually all casual social contacts between the races. In the end, the 'development' programme of the 1945–52 period served to exacerbate and also politicize African grievances and struggles, focusing them squarely on  the colonial state, particularly the Provincial Administration. Africans increasingly questioned official intentions and saw nefarious designs behind government policies,  particularly those that officials insisted were for their benefit. Equally important, the bitter conflicts that had punctuated the relationship between the settlers and the  state in the interwar years had given way to an increasingly close and visible collaboration between the settlers and an expanding and evermore intrusive state  apparatus that blocked African efforts to participate in the rapid growth and prosperity of the colony. African consciousness of settlers and state melding into a single  structure of political domination and economic exploitation was already in evidence at the end of 1947 when the Trades Unions Officer of the Department of Labour  recorded the following remarks in extensive discussions with African workers in Mombasa: The European wants the Africans to be poor and come down like dogs ... The European comes and takes everything belonging to them and then asks for brotherhood ... When  they want to go up Government pushes them down ... They like Government, but Government doesn't like them. Why cannot Government assist us so that everyone can be  equal ...? They had arrived at the stage when they felt they could not sit down together with Europeans. Their complaints in the past had always been put to one side ... the lion  and the goat cannot lie down together. Why is Government, they asked, not good to the Africans? Everybody in the world is out to put the Africans down.27

In 1947, African unrest became visible. Kikuyu women in Fort Hall refused to work on soil conservation projects and mounted a massive protest that forced the  government to abandon temporarily its terracing programme in the district, while in January of that year a major general strike broke out in Mombasa. In the Rift  Valley the Provincial Administration found itself embroiled in a small but epic political struggle with Kikuyu peasants in what was supposed to be a model agricultural  settlement

  

Page 309

for displaced squatters at Olengurone in the Maasai reserve. 28 The visible autonomy of the state thus began to disappear and it became more and more apparent to Africans that it was a direct partisan agent of European interests.  The role of the Provincial Administration as paternalistic mediator and protector was fatally compromised at the same time as the struggles across the main axes of  contradiction in the political economy of the colony intensified. Although the colonial authorities in London and Nairobi had been warned by Lord Hailey as early as  1940 of the need to provide wider forms of political expression for Africans in anticipation of a growing challenge led by the developing educated stratum,29 the  Provincial Administration continued to fragment and isolate African politics through the district­level institutions, while only the most limited provision was made for  African access to the central institutions of the state. This was consonant with general imperial policy which, for almost 10 years after the war, based African 'political development' on the use of local government as a  school for education in 'democracy, political responsibility, and social service' to provide the necessary foundation for eventual self­rule. The colonial authorities placed  their hopes for the slow, 'organic' evolution of African society upon the effective development of local government. It was also viewed as a means of stimulating local  participation in development programmes, and was projected as the base of a multi­tiered pyramid of local, provincial, regional, and central councils that would  gradually provide Africans access to more inclusive political arenas and greater political responsibilities.30 Kenya, where indirect rule had never been implemented and  the administration ruled through institutions of its own creation, was regarded as a progressive example of the direction in which other colonies were to move.31 The  Local Native Councils, unencumbered with the burden of incorporated indigenous institutions, were expected to be readily adaptable to the general pattern of British  local government that was accepted as a model. The objectives of this policy were openly elitist and cooptative: to provide tutelary institutions under the control of the state that would divert attention from the central  levels of state power until the colonial authorities were ready to admit Africans to them. The policy was aimed at developing a 'political class' capable of operating  state institutions and to whom alone power could be safely and legitimately transferred. This elite would guard the general interest and promote orderly change, guided  by a 'sense of community obligation and social responsibility', while standing aloof from partisan controversy and the advancement of personal interests.32 The  operational measure of African readiness for political advancement became the Administration's judgement of the performance of African civil servants and local  officials, particularly regarding the peculation of public funds, bribery, and the use of office to

  

Page 310

advance their own interests. As long as such practices were fairly common, Administrators remained convinced that Africans lacked political 'maturity' and were  unready for further authority. 33 These criteria were also the basis of a belief in the maintenance of 'standards' that served to restrict African access to the higher levels  of the state bureaucracy, especially the Administration itself. As one former Provincial Commissioner put it, 'our policy was always that you could never have anyone  unless he was absolutely perfect and absolutely loyal'.34 In short, administrators sought to create an African ruling class in their own image, with local government as  the training ground and test of its fitness for access to higher institutions. Even as shrewd an observer as Lord Hailey felt that if the local government systems failed it  would not be because of defects in colonial policy, but rather because of 'deficiencies inherent in the constitution of local African society'.35 As far as the vast majority  of the peasants and workers in the countryside and the towns was concerned, the policy demanded continued obedience to authority and offered little more in terms of  access to state institutions than very limited participation in selecting which members of the developing 'political class' would hold local office. The conscious political intention behind the development of local government remained the containment of African politics at the district or tribal level, diverting  attention away from participation in central state institutions and undercutting the position of urban­based politicians who could meld local issues and struggles into a  challenge to the state on a colony­wide basis. In a February 1947 despatch on local government, the Labour government's Secretary of State, Arthur Creech Jones,  warned of the danger of creating a 'class of professional African politicians absorbed in the activities of the centre and out of direct touch with the people themselves';  while Governor Sir Philip Mitchell in his reply emphatically asserted the right of the Administration to protect the ignorant rural African from the wiles of the  sophisticated demagogue 'usually inspired by self­interest and ... a marked lack of concern for truth, honesty, justice or good government'.36 The Colonial Office characteristically refrained from any attempt to define the actual means of implementing political development through local government, the  control of which in Kenya thus remained firmly in the hands of the Provincial Administration. This meant that local government institutions failed to serve, even for the  petty bourgeoisie of wealthy farmers, traders, and officials, as either a forum of political expression and participation or as a vehicle for political education and training.  Administrators simply continued to refuse to permit 'politics' in the Local Native Councils.37 The responsibilities of the councils and the range of issues permitted expression in their debates remained severely restricted. District and

  

Page 311

Provincial Commissioners retained veto power over any measure passed by the councils, and the vast majority of their legislation continued to be enacted at the behest  of the District Commissioner in a standard form written by the Provincial Administration. Oginga Odinga, a member of the Central Nyanza Local Native Council in the  late 1940s, asserts that in many instances these were unpopular measures that administrators pushed through the councils to give them a veneer of acceptance by the  'representatives of the people'. 38 Administrators also continued to prevent the discussion of issues that they considered beyond the competence of the members and,  although they were supposed to use the councils as a means to consult African opinion on issues before the Legislative Council, they generally declined to do so  whenever there had been any significant opposition to government policy. Council members who consistently opposed government policy and criticized the  administration continued to be ruled out of order in debates and occasionally ejected from the councils to be replaced by more 'responsible' and pliant men.39 The first postwar election to the Local Native Councils in 1945–6 presented an immediate challenge to the Provincial Administration's determination to keep politics  out of local government when several members of the new Kenya African Union were elected in the three Kikuyu districts. The Provincial Administration promptly  moved to restrict the access of 'undesirable' individuals to the councils.40 They did so by manipulating the franchise and method of election to the councils. The usual  system of election by lining up behind candidates in an open baraza was replaced with an electoral college based on new Locational Councils composed of official  chiefs and traditional elders. To be eligible for election candidates also had to demonstrate reasonable support from a traditional territorial or kinship group.  Furthermore, although most of the councils in the larger districts had an elected majority by the late 1940s, a sizeable minority of members continued to be appointed  by the Provincial Administration, which used these seats to 'balance' the councils against members who tended to oppose official policy.41 The didactic function of the councils was progressively thwarted by the increasing scale of many of their budgets and the extent of their involvement in the funding of  projects carried out by various government departments. With Local Native Council revenues from voluntary local rates in Central and Nyanza provinces running as  high as £80,000–£100,000, many of the councils were 'far too big and elaborate for the African to be given much to do with and in practice, as distinct from official  descriptions of what the councils have been or are doing, they are the ''toys" of the District Commissioners'.42 Given the potential high cost of errors, administrators  opted for efficiency rather than encouraging African participation. They continued to exercise firm control over the

  

Page 312

council treasuries and prepared the budgets, even where the council had a finance committee. Moreover, increasing use of council funds to supplement the  development activities of the technical departments led to such confusion between local and central financing that even the District Commissioners found it difficult to  deal with the complexities of budgeting. African participation in local government was further hampered by efforts to develop the Local Native Councils on British lines. In 1950 they were transformed into  African District Councils with expanded authority and responsibility for local affairs. For the first time African local government came under the formal supervision of  the Local Government Department in Nairobi, although District Commissioners retained immediate control. The African District Councils represented a system of such  scale and complexity that professional local government officers from Britain had to be brought in to advise the officers of the Provincial Administration on their  operation. The educative function of local government faded and, in fact, special programmes had to be established to recruit and train African District Council  personnel. A further consequence of the emphasis on local government was a complication of the already deeply ambivalent position of the official chiefs. Since many were  appointed members of the local councils they found themselves 'in an invidious position as, on the one hand, employees of Government, and on the other, as  representing the interests of the people of their locations'. 43 When the District Commissioner, acting as council president, had them implement local government  programmes, the chiefs also became members of the council's executive staff. The chief, was therefore an official of both local and central government, as well as both  a member of the council and its employee. The development that the Administration had officially envisaged for the African District Councils was the gradual  withdrawal of the District Commissioner from direct participation and the transformation of the chief into an executive officer of the independent council. The  development of the chiefs into a genuine local administrative cadre was, however, contradicted by the Administration's own policy of creating African assistant  administrative officers. Appointed in small numbers in the first years after the war, mostly in Nyanza and Central provinces, these officials were younger and better  educated than the chiefs and were treated by field officers as their potential successors. Their existence indicated an intention to maintain the continuity of the Provincial  Administration, whatever the pattern of local government. In the urban areas and the settled districts where effective control over local affairs had been delegated to European­dominated municipal and district councils, the use  of local government for African 'political development' was even more severely restricted. In Nairobi (1939) and

  

Page 313

Mombasa (1945) Municipal African Advisory Councils (MAAC) were appointed to advise the Municipal Native Affairs Officers who, in turn, advised the Municipal  Councils. Several years later, in Nairobi in 1946 and in Mombasa in 1952, the MAACs were permitted to select two of their members to sit on the Municipal Council  itself. The membership of the essentially powerless MAACs was selected by the Administration almost entirely from the African collaborating elite of lower state  officials and from the developing class of traders and businessmen. In addition, the Administration encouraged the formation of urban tribal associations, more than  100 in Mombasa alone by 1949, which grouped migrants from the same rural location, district or ethnic group. 44 These policies served both to turn the focus of  African urban politics towards the unthreatening procedural issue of widening the negligible authority of the MAACs, and to reinforce the ethnic fragmentation of the  African urban population. Meanwhile, in the towns and districts of the White Highlands, no formal institutional links of any kind were created between Africans and the  state to give even the appearance of access to a conflict­resolving arena outside of the existing command structure of settler­run District Councils, the Provincial  Administration, the Kenya Police, and the inspectors of the Labour Department. Finally, the development of local government never provided a formal mode of access for Africans to the central political institutions in Nairobi. The intervening tiers of  councils leading to the Legislative Council were not created, despite almost a decade of discussion in the Administration. Moreover, not only was there a lack of  defined institutional linkages between local councils and the Legislative Council, but also, as local government became more complex and specialized on the British  model, officials felt a growing need clearly to separate local and central government organizations and functions. This separation ended any idea that the councils would  be a training ground for a new elite that would gradually gain access to higher institutions. Without any clear criteria for either the path of access to central institutions or the method of selection of suitable African representatives, African membership in the  Legislative Council first came about primarily as the result of an ad hoc administrative response to outside pressures from missionary and political circles in Kenya and  Britain.45 After initially refusing, the Administration reversed its position and in 1944 appointed Eliud Mathu, a Kikuyu schoolteacher, to the Legislative Council. In  1947, B.A. Ohanga, a Luo civil servant, was appointed to a seat following the retirement of the last missionary representative of African interests, and two more  African representatives were added the following year when the Legislative Council was expanded to include an unofficial majority. In selecting African members of the Legislative Council, the

  

Page 314

Administration demonstrated the tendency to equate readiness for political participation with administrative capacity and moral rectitude. African representatives were  appointed not on the basis of demonstrated leadership or evidence of a widespread following, but with regard to their possession of the proper education and  administrative ability; in short, they had to show both a patina of Western learning and the ethos of 'public service' so highly prized by administrators. 46 Not  surprisingly, those selected tended to be officials of either central or local government. However, the application of administrative criteria for filling ostensibly political  positions compromised the effectiveness of the African representatives by transforming them into creatures of the Administration lacking an independent constituency  and power base in the African community. They thus did not, as the Administration had hoped, divert growing African support from new political organizations or  mute the politicization of African grievances. The 'political development' policies of the state in Kenya were thus inadequate and contradictory. The underlying objectives remained, as before the war, the  fragmentation and isolation of African opposition and its containment at the local level where a stable collaborative equation was sought with the emerging African  petty bourgeoisie. However, the advancement to increasing authority and responsibility that was promised in theory was consistently denied in practice because the  control of the institutions was left in the hands of local administrative officers. The petty bourgeoisie of wealthier farmers, traders and state officials was faced with  administrative demands to collaborate but was offered little in return. Indeed, the material rewards of collaboration appeared increasingly limited by the 'development'  programmes administered by the state itself. Meanwhile, the local government system did not even offer formal cooptation to the mass of peasants and labourers, and  they were increasingly isolated from access to the state just at the time when the level of exploitation of labour and the struggle for access to land were reaching new  heights. Contradiction and Conflict in the State Apparatus The response of the state to the sharpening contradictions and struggles in the colony was critically affected in the 1945–52 period by a rising level of internal cleavage  and conflict within the state apparatus itself. At the most immediate level, these conflicts were the outcome of postwar structural changes, notably the rapid growth of  technical and specialized departments and the movement towards functional ministerial organization under the 'member' system. However, such conflicts were far more  than mere bureaucratic infighting; they represented the reproduction or 'condensation' within the state of wider contradictions and struggles in the political economy of  the colony. The formal aspects of

  

Page 315

ministerial and departmental organization, budgeting procedures, lines of communication and the chain of command allocated access to and influence over state  resources and policies not only for elements within the state apparatus, but also for class forces in the colony and metropole. As we noted in Chapter 6, structural  changes in the state provided increasing access and services for settler and metropolitan capital, and expressed an increasing preoccupation within the state with  ensuring the conditions for continuing capital accumulation, while concern with problems of legitimation and control declined. At the same time, these changes in the  structure of the state widened the existing cleavages and modified the balance of power between branches of the state apparatus, threatening in particular the  established vested interests of the Provincial Administration and creating powerful new ones in the technical departments and central administration. The status and  power of the Provincial Administration became the central focus of internal struggle. The resultant conflicts were visible in the relations of administrative and technical  officers in the districts, of the field administration with the Central Secretariat, and of the departments and the developing ministries in Nairobi. Before 1939 a district commissioner had had little government activity to supervise and coordinate beyond that performed by himself and his district officers. During  and after the war, however, the tasks of internal administration became an increasingly important and time­consuming part of his job, and the district commissioner  'tended to become a fairly senior sort of business executive in his area ... more and more a chairman of committees, a man operating behind a desk'. 47 He was  responsible for keeping track of and coordinating all of the rapidly proliferating government activities and serving on the numerous boards and committees organized in  each district. The district commissioner was increasingly called upon to administer the action of others rather than be a direct operational agent himself. In 1954 the  District Commissioner of a large and important district (Machakos) reported that he supervised an office staff of 18 and was expected to preside over or attend no  less than 131 committee, board and council meetings in the course of the year.48 Even more important, the growing field staffs and activities of the technical  departments limited the scope of the administrator's effective discretion by putting an end to his role as amateur agriculturalist, veterinarian, civil engineer, doctor,  sanitary officer and general promoter and director of local development. As a result, the Provincial Administration's direct control over access to various material  resources, and its role as mediator between the reserves and the wider social and economic forces in the colony — the crucial basis for its maintenance of legitimacy  and order — was progressively restricted. Control of these resources now passed into the hands of 'apolitical' technical officers who

  

Page 316

were largely indifferent to the political implications of their policies and ignorant of the dense network of politico­economic relations on which administrative control of  African society rested. The issue was joined over the question of how far the diffuse responsibility of the administrative generalists for order and 'good government' gave them authority to  control, or even override, the professional judgement of the specialists. Administrators insisted that their general responsibility for all government activities in their area  gave them a right to intervene and modify or veto programmes they believed would have disruptive consequences. According to one Provincial Commissioner, 'the  Administration was ... the senior service ... and had the final say when there was a conflict of view'. 49 Confrontation came not so much over the basic substance of  policy as over actual implementation in particular local contexts. Technical officers saw their task as implementing programmes to conserve the soil, thin out  overcrowded cattle populations, control produce marketing, introduce improved crop varieties and farming methods, or improve public health and communications as  rapidly and completely as possible with the resources available. They resented the pretensions and interference of untrained administrators with a low regard for  specialized expertise, and saw the role of the Provincial Administration as the provision of the necessary political support for their programmes. A senior agricultural  officer summed up the conflict in the 1945–52 period: Agriculture wanted to push on, to get a framework on [sic] which to develop agriculture, [but] the Administration were extremely sensitive to the repercussions of this both on the  political attitudes of the people and the social attitudes ... I think that agriculture felt that it was better to create some upset in doing this in order to demonstrate that the people  could have a better living. The Administration said they were happy to go along with that, but they weren't prepared to have the upset developed to the extent where there was  very open opposition to it.50

Attempts to limit the clash by more precisely defining the responsibilities and spheres of discretion of the parties foundered on the resistance of administrators to any  formal diminution of their control over all activities in the field. When in 1945 the Secretariat prepared a draft circular on the relationship between administrators and  technical officers in preparation for the administration of development programmes, the Provincial Commissioners took vehement exception to a statement that they  and the District Commissioners, 'as laymen, are not competent to issue orders or intervene in matters of technical knowledge, organization, or routine'.51 It was  precisely in the application of technical knowledge and routine that administrators wanted to intervene to control the 'development' process in the African districts. The  Secretariat temporized: the offending phrase

  

Page 317

was removed from the published circular, which asked all officials to remember their common commitment to the public interest and to rely on consultation and mutual  cooperation to work out basic policies in the provinces and districts, but considered it 'impractical to issue any more precise instructions as to the formal relations'  between administrative and departmental officers. 52 The Secretariat thus avoided the basic issue and threw it back to the 'man on the spot' to work out necessary adjustments to local circumstances according to  organizational conventions that were assumed to be understood by all. The implication was that departmental specialists were expected to know their place and keep  to it, and the circular was interpreted in this fashion by the Provincial Administration. One District Commissioner wrote to his departmental officers that the circular  'puts into black and white the unwritten law pertaining ever since there were any East African colonies and before that the understanding in India'.53 The basic  cleavage was therefore unresolved and administrators were left to sort out their relationships on their own with the predictable wide local variations of conflict and  cooperation. One innovation that emerged from the 1945 circular was the establishment of the provincial and district 'teams'. These were joint consultative bodies, composed of  officers of the various technical departments and chaired by the Provincial or District Commissioner, which were supposed to work out development policies and  programmes in the provinces and districts and determine the priorities among the competing and occasionally conflicting proposals of the various specialist  departments. In effect, the teams were vehicles for the Provincial Administration to keep track of and exert control over the activities of the technical departments. The  effectiveness of the teams was limited by several factors. First, the implementation of the district team policy itself was subject to wide variations introduced by the  exercise of local discretion. As late as 1950 a new Provincial Commissioner in Nyanza reported that he found no provision had been made for regular discussion and  contact with senior technical officers in the province.54 Second, the teams did not resolve conflicts between administrators and technicians, but simply became the site  of clashes. Administrators and technicians agree that the relative effectiveness of the teams at different times and in different districts was enormously variable.55 Third,  the technical officers often found the work of the teams boring and irrelevant because they were not interested in the affairs of most of the other departments and they  resented officers of other departments, as well as the Provincial Administration, having a say in their own programmes.56 By the late 1940s relations between the Provincial Administration and the technical departments, especially the ability of field administrators to control the activities of  technical officers, was increasingly tied to

  

Page 318

development towards functional ministerial organization under the 'member' system. Bureaucratic relations in the districts were influenced by two crucial aspects of the  linkages between the field and the central government in Nairobi: the growing estrangement between the Provincial Administration and the Secretariat, and the  increasing bypassing of the Provincial Administration by the developing proto­ministries. In November 1948 the Provincial Commissioner of Central Province, E.H. Windley, wrote to the Chief Secretary to express the collective opinion of the  administrators in the province on the deterioration of relations between the field and the central administration: It was felt that it is becoming more important than ever to make a concerted effort to overcome the 'blind spot' that tends to exist between officers at Headquarters and officers  working in the field. It was fully realized that it is difficult for you and all to get out with the growing complexity of work in Nairobi and pressures of political considerations. It is  nonetheless true that the work confronting officers in the field is growing in difficulty and importance year by year, and there is a danger to the whole machinery of action if the  'blind spot' should spread. 57

During the next four years the field officers' sense of a lack of understanding of their problems by central administration officials and their mingled feelings of  resentment, contempt, and hostility towards the Secretariat persisted and periodic complaints continued. The cleavage between the Provincial Administration and the  Secretariat was exacerbated by postwar patterns of bureaucratic development, particularly the increasing differentiation of field and central administration personnel  and the growing preoccupation of the latter with complex policy issues of colony­wide import. Indeed, so strong were the essentially structural constraints on the  position of Secretariat officials that one officer noted: Even when you'd been in the field say for ten years, you go into the Secretariat and you suddenly, as it were, forget, or appear to forget, what the situation in the field is like. This  is because you're now talking about policies on quite a different level ... and you're seeing things at this level.58

Secretariat officials tended to accept the increasingly abstract or 'academic' nature of their work and the resulting loss of touch with the small world of the field officer  as a natural, and thus basically irremediable result of administrative growth and development; while the Provincial Administration, largely bypassed by such  developments, continued to be rooted in the personal immediacy and parochial concerns of the local district.59 The 'member' system also drove a wedge between the field and the central administration. The Chief Secretary, the formal head of the entire Administration, was  totally involved in matters of development policy

  

Page 319

and the workings of DARA. Rankine remarked in a memo that he had 'not felt the same responsibility and personal interest in the affairs of the Administration as [he]  should have liked'. 60 Executive responsibility for the Provincial Administration was given to the Deputy Chief Secretary, who was also burdened with several other  important subjects. To make matters worse, the Chief Native Commissioner, the field officers' 'friend at court', remained without executive power until 1954 and in his  advisory role was effectively inferior to the other members in both status and influence. Finally, Governor Mitchell played a personal role in increasing the estrangement of the Provincial Administration from the Secretariat by being less and less responsive  to the views of his field officers during the three or four years preceding his retirement in 1952. One of his principal lieutenants commented: 'I think that he, quite  subconsciously ... felt that the young Provincial Commissioners had nothing to tell him, that he knew everything. And it wasn't that he was arrogant . . . he was too  bored to read what they said'.61 As long as the Administration retained control over the formal channels of communication between the field and the central government, with correspondence from the  departments in Nairobi going to the Secretariat and from there to the Provincial Administration, which channelled it to the departmental field organization and vice­ versa, it had a powerful weapon to defend its position in the state apparatus. But, by the later stages of the 'member' system, from about 1950, communications were  increasingly broken up into independent channels emanating from the emerging Secretariat organizations under each member and linking them directly with their field  staff. The Provincial Administration was increasingly bypassed and its influence over departmental policy consequently diminished as administrators' knowledge about  the details of technical department operations declined. Furthermore, the form and content of information flowing along these channels was now different. The modern  bureaucratic state is the great producer and consumer of statistical information, and Kenya was no exception to this phenomenon. Virtually all of the relatively reliable  statistical data on economy and society in Kenya date from the postwar period. Governmental growth and specialization was correlated with the rapid increase in the  variety of statistical information collected by the specialist departments for their own use, and with the incorporation of professional statisticians into their staffs.62 The  involvement in economic growth was a powerful incentive for the collection of statistical data with which to measure the impact of various policies and programmes. If  these data were more extensive and accurate, they were also much more specialized and involved a tendency to survey increasingly narrow segments of the  environment and ignore categories of information that did not lend themselves to quantitative

  

Page 320

measurement. Such data were radically different from the very impressionistic information supplied and utilized by the generalists of the Provincial Administration in  assessing the diffuse concept of 'good government' or making even more subjective judgements about the 'mood' of a district. As central government officials, both  administrators and specialists, became absorbed in the abstract and technical aspects of policy, the information supplied by the Provincial Administration declined in  importance in relation to the 'hard facts' collected by the technical departments. The burden of this loss of control over the communications network fell most heavily on the shoulders of the Provincial Commissioners. The Provincial Commissioner  was formally the supreme authority in his province, occupying there a position analogous to that occupied by the governor in the colony as a whole. Under the member  system, however, Provincial Commissioners were given the status of heads of departments and the members could communicate with them directly in the same manner  as they communicated with the other heads of department under their control. 63 The Provincial Commissioners were thus supreme in the field, but clearly treated as  subordinates in the central hierarchy of the functional system. It remained uncertain as to who had the last word in a conflict between a member and a Provincial  Commissioner over the policy to be followed in a province. As early as 1948 the Chief Secretary noted that the rift between the Provincial Administration and the  Secretariat was caused, in part, by the 'inferiority complex' of the Provincial Commissioners, who were 'a little apt to resent what they regard as a lowering of their  status' under the member system.64 In any event, the Provincial Commissioners found that they were increasingly bypassed by the members rather than treated as  subordinates. In 1950 the Chief Native Commissioner complained on behalf of several of the Provincial Commissioners 'that there was a growing tendency for  important decisions on matters affecting their provinces to be taken in Nairobi without their being consulted'.65 The member system itself experienced internal difficulties as a result of ambiguous or overlapping assignments of subjects and departments. After considerable debate  a revised schedule of assignments was issued in August 1948. The problem soon arose again in a clash between the Chief Secretary and the Deputy Chief Secretary  over whether the latter exercised independent authority over various departments, especially the Provincial Administration, or delegated authority as a subordinate of  the Chief Secretary. A further revision of subject assignments in April 1950 returned the Provincial Administration to the control of the Chief Secretary and affirmed  the subordinate status of the Deputy Chief Secretary.66 However, the very fact of an open clash between the Chief Secretary and his principal assistant was indicative  of the decline of the

  

Page 321

Chief Secretary's position in the central government. He no longer stood at the apex of a single pyramid directly below the Governor, and the Secretariat was no  longer the central administration for the whole colony. The single apex was divided up into a number of independent authorities with their own direct access to the  Governor. Although superior to the other members in official precedence and protocol, the Chief Secretary was increasingly in the position of primus inter pares.  When the Provincial Commissioners complained to the Chief Secretary in February 1950 about the decline of their authority, he replied by noting that his own position  'no longer carried an all­pervading responsibility', and that this was to be expected with the growth of the government. 67 The Chief Native Commissioner, meanwhile continued in the ambiguous role of the 'fifth wheel of the coach'. As a member of the Executive Council who had  exercised a subject responsibility for years before the actual introduction of the functional system, he had a logical claim to a member's portfolio, but his lack of  executive responsibility for any department made his status problematic. It was not until the August 1948 assignment of members' responsibilities that the Chief Native  Commissioner was listed as the Member for African Affairs. His authority and functions, however, were not stipulated until the second revision of assignments in April  1950, and then in a manner that simply reinstated the contradictions in his position. On the one hand, he was designated as simply the 'chief adviser' to the governor  and official members on native policy and administration and could not issue orders on any subject that was the concern of another member without the latter's  concurrence; while on the other hand he was described as 'the active operative agent of the trust which Government exercises on behalf of the African people', and  was given authority to 'take steps to ensure that all advice tendered by him, unless modified by himself or rejected by the Governor, is in fact carried out'.68 This  confused formulation committed the Chief Native Commissioner to a difficult bargaining process in which his influence rested largely on his own strength of personality  and ability to maintain close and amicable relations with senior officials, especially the Governor. The growing constraints on the development of African commodity production and trade through their subordination to the requirements of accumulation in estate  production and the emerging secondary industrial sector were thus correlated within the state with the stagnation and decline of the Provincial Administration, that  element of the state apparatus primarily concerned with legitimacy and control and most closely tied to the intimate and intricate process of domination and  collaboration in the African reserves. Despite continuing protests, the Provincial Administration lost control over the resources necessary to reforge the deteriorating  concordat of coexistence with the African

  

Page 322

population, while its voice in the central councils of the state weakened as its control over vital lines of communication and sources of information eroded and its titular  head, the Chief Native Commissioner, lacked the executive power to defend its interests against the other departments of state. Increasingly, the Provincial  Administration was thrown back on its primary control function, and even here its coercive powers were narrowed by the reintroduction of the regular Kenya Police  into the African reserves in the late 1940s. While the rest of the state got on with the heady and exciting business of development, the Provincial Administration was  expected to repair the dyke and hold it against the rising tide of African unrest. African Politics and the State: The Escalating Struggle The 1945–52 period in Kenya constituted a historical conjuncture within which the contradictory social forces in the colony determined not only a rising level of inter­ class and intra­class struggles, but also the incapacity of the state to deal effectively with them and the erosion of its assumed role as a disinterested and humane  mediator of conflicting interests. The failure of the state authorities to provide institutional means for the cooptation of African political activity or provide a new basis  for collaboration that would adequately reflect the expanding scale of African political opposition and consciousness was most clearly expressed, practically and  symbolically, in the origins of the Kenya African Union (KAU), the first 'national' African political organization. In October 1944, little more than four years after  growing contacts between the Kikuyu Central Association, UMA, KTWA, and NKCA had prompted their suppression by the authorities (See Chapter 5, p. 244),  33 Africans of diverse ethnic origin, many of them from a new generation of educated teachers and civil servants, formed the KAU to promote African interests and  provide support for Eliud Mathu, the first African member of the Legislative Council. Governor Mitchell later noted that it was formed 'with the encouragement of a  former, very able and experienced, Chief Native Commissioner, who hoped thereby to interest serious­minded Africans with some education in a form of study group,  through which he might be able to help them to understand public affairs'. 69 Under pressure from the Administration, the name was changed to the Kenya African  Study Union (KASU), and for a few months the organization enjoyed considerable official support and encouragement.70 However, the leeway for action that the Administration allowed KASU was extremely limited, and relations quickly soured when it refused to function solely as a  study group and articulated overtly political goals. Early in 1945 James Gichuru, a teacher at the Alliance High School and a key member of the new generation of  more educated African

  

Page 323

politicians, was elected president. Early in 1946 the organization reverted to its original name and official support abruptly halted. The status of KAU as an  independent political organization was further confirmed in June 1947 when Gichuru voluntarily stepped aside and the presidency was assumed by Jomo Kenyatta.  Kenyatta had returned to Kenya in September 1947 after a 16­year sojourn in Britain and shortly after acting as co­sponsor, with Kwame Nkrumah, of the 1945 Pan  African Congress in Manchester. Long removed from local ethnic and factional politics and enrobed with the prestige of his studies at the London School of  Economics, his authorship of Facing Mount Kenya (1938), and his political contacts and involvements in Britain, Kenyatta had become the first 'national' African  political figure in the colony and the only one of sufficient stature to serve as the unchallenged leader of a trans­ethnic political organization. 71 The 'pan­tribal' coalition that state authorities had feared and worked to prevent for more than a generation thus finally emerged in the form of the KAU. The thrust of  African political activity now shifted definitively towards colony­wide issues and demands for access to the central institutions of the colonial state. The KAU  attempted to pull together the disparate and often contradictory political forces emerging out of an African population deeply divided on ethnic and class lines.  Although the colonial reaction to the KAU tended to exaggerate its importance and the scope of its support (and this assessment has been reinforced by liberal and  nationalist analyses that depict it as the organizational base for the eventual development of a triumphant national mass movement), it was the most ambitiously  comprehensive association to emerge out of a surge of African organizational activity that began towards the end of the war. An active vernacular press came into  being, along with numerous ethnic, welfare, commercial, and trade union groups that expressed the growing African political consciousness and awareness of shared  grievances.72 From its origin until its proscription in 1953, the KAU acted as an open and legitimate national organization pursuing socio­economic and political reforms through  available 'constitutional' means. Its central office in Nairobi and more important local branches peppered the Kenya Government with petitions, memoranda and  resolutions, supported and offered advice to the appointed African members of the Legislative Council, and backed candidates for the available elective positions on  local government councils. Externally, the KAU attempted to establish contact with sympathetic British politicians and organizations and with fellow nationalists in other  colonies, notably Uganda and Tanganyika; and made representations directly to the metropolitan authorities in London and, eventually, to the United Nations. The  goals of the KAU were explicitly based on the premise that 'the political objective of the African in Kenya must be self­government by Africans', and in pursuit of

  

Page 324

this objective it demanded the equal representation of all races in the Central Legislative Assembly of the inter­territorial East African High Commission established in  the late 1940s, an African seat on the Executive Council in Kenya, increased African representation in the Legislative Council and more elected members on the Local  Native Councils. 73 Aware of the effect of the Administration's control over information reaching the Colonial Office, the KAU leadership asked for an African Assistant Chief Native  Commissioner and a permanent African liaison officer in the Colonial Office 'to advise the Colonial Secretary on the proper shades of opinion in the colony, as distinct  from official reports submitted by the Government'.74 On socio­economic issues, the KAU placed special emphasis on the problem of land alienation to Europeans,  security of tenure and agricultural development in the reserves, as well as demanding the repeal of the kipande registration system and the 'spiv' law; guarantees of  freedom of speech, assembly and movement for Africans; and higher wages and improved living conditions for African workers. It also requested universal primary  education and increased opportunities for higher education abroad. The most significant achievement of this activity was the recasting of African politics into a national framework. Henceforth, unified political action on the basis of  common African interests and issues, however imperfectly achieved by the KAU, was recognized by African politicians as the essential strategic objective. On the  particular issues it addressed, however, the KAU failed to achieve almost any meaningful reforms. Moreover, behind the politics of petition the organization was  ridden with serious structural weakness and internal cleavages. Beneath Kenyatta, the KAU brought together an ethnically diverse but essentially petty­bourgeois leadership. A major element was the new generation of educated  Africans, many of them teachers and civil servants and some even graduates of Makerere College in Uganda. This group was tied to the colonial state both by their  current positions and their aspirations to those monopolized by Europeans. Until shortly before the Emergency they dominated the KAU leadership and organization in  urban areas and gave it its elitist and moderate orientation.75 A second major but less visible element were Kenyatta's old colleagues from the Kikuyu Central  Association, whom he brought into the KAU. The KCA had gone underground after its proscription in 1940 and its activities only revived after the release of the  detained leaders towards the end of the war. On his return from Britain, Kenyatta established himself as the Director of the Kenya African Teachers College at  Githunguri in Kiambu. The college was a major institutional creation of the independent schools movement and also the centre for clandestine operation of the KCA  General Council. Comprising an older, less educated political generation, the KCA leadership was nonetheless by this time mostly

  

Page 325

rooted in the colonial economy as traders and cash­crop producers, uneasily conscious of the new educated young men, fearful of new settler land grabs, and  concerned over the increasing pressure on land in the reserves from population growth and the return of displaced squatters. 76 Retaining its identity as a clandestine  organization within the KAU, the KCA circa 1947–50 was the dominant political influence in the Kikuyu reserves and among the Kikuyu squatters in the settled  districts of the Rift Valley, introducing a new selective leadership oath to a generation of younger members.77 Despite the ethnic diversity of its petty­bourgeois leadership, the mobilizable base of mass support for the KAU lay primarily among the Kikuyu in the reserves, urban  areas and on settler estates where the contradictory forces of change and state policy had produced widespread conflict and growing hostility to the colonial order.  While the KAU achieved some success among the Embu, Meru, Kamba and Gusii, and among the Luhya in some of the more overcrowded locations in North  Nyanza, the pastoral peoples and coastal area remained almost wholly outside of its orbit. In Mombasa, the KAU branch was inactive by the late 1940s, and political  activity focused on the Coast African Association dominated by a local Christianized elite of state employees.78 Even more important, however, KAU was unable to  establish an effective base among the Luo, the second largest ethnic group in the colony. Until the mid­1950s Luo politics remained dominated by parochial issues and  clan conflicts, and the national goals of the KAU evoked little popular response. The younger generation of Luo political leaders in KAU and the urban­based trading  interests could make little headway against Luo suspicion that the organization was Kikuyu­dominated or the continuing influence of the first generation of Luo  politicians securely coopted into the state and mission hierarchies.79 Luo rural politics remained largely contained within the fragmented local structures of colonial  domination, while considerable energy in the urban areas was absorbed in the social welfare and economic improvement activities of the Luo Union. Although KAU  evenually claimed a paid membership of 100,000, it remained essentially a 'coalition of Bantu­speakers'.80 After an initial surge of enthusiasm, Kenyatta's interest in the KAU seems to have waned and he concentrated his attention on the Teachers College and networks of  the KCA. The running of the KAU was left in the hands of its Luhya vice­president, Tom Mbotela, a moderate and collaborationist by orientation and eventually a  government informer who was assassinated soon after the beginning of the Emergency.81 By 1950 the KAU central organization was virtually moribund. The elitist  petty­bourgeois character of the KAU leadership and the moderate 'constitutionalist' approach it took in dealing with the colonial state 'only served to deny the  constitutionalist wing a chance to win the political

  

Page 326

victories which might vest this trans­tribal elite group with more widespread support'. 82 As the failures of moderate politics mounted and the internal class cleavages within the African population sharpened, the KAU leadership was increasingly challenged  by more militant elements emerging out of the urban Kikuyu proletariat, the landless peasants in the reserves, and the dispossessed squatters in the Rift Valley. In the  urban centres the extreme edge of African militancy was expressed by the leaders of a growing African trade union movement. In January 1947 an African Workers'  Federation (AWF) appeared to lead the general strike in Mombasa. Headed by a Kikuyu clerk, Chege Kibachia, the AWF attempted to articulate the grievances of  the urban workers and the unemployed on the widest possible basis. Its activities spread to Nairobi, where it opened a branch in Pumwani known as the Ofisi ya  Maskini, 'Office of the Poor', and to Nanyuki, Nakuru, Gilgil and Naivasha. A wave of strikes spread through the colony, including a brief general strike in Kisumu in  April and a strike at the Uplands Bacon Factory near Nairobi in September that ended in violence when the police fired on the strikers, killing three. The AWF  collapsed, however, with the arrest of Kibachia and 18 other leaders in August.83 The colonial state would grant legal recognition only to individual unions organized on industrial or craft lines, and some had already been organized among the better­ paid clerical and skilled workers. The suppression of the AWF stimulated an intense period of organizing new unions and the strengthening of already existing ones  such as the Transport and Allied Workers Union and the Domestic and Hotel Workers Union. Nevertheless, union leaders and militants at this time resisted  fragmentation and showed a strong syndicalist preference for omnibus organization and the general strike: 'They didn't want to break into unions ... they wanted  everything to go — all workers united together and when they strike everything [sic] goes on strike'.84 In 1949 another attempt was made at a central organization  through the East African Trade Union Congress (EATUC) started by Makhan Singh, the self­professed Communist leader of the Asian unions of the 1930s, Fred  Kubai of the Transport and Allied Workers, and Bildad Kaggia of the Clerks and Commercial Workers. After the state refused the EATUC legal registration and  arrested Singh and Kubai, an attempted general strike in Nairobi in May 1950 was suppressed with a massive show of force.85 Although the AWF had declared its strong support for the KAU, the petty­bourgeois leadership of the latter was cool towards the union militants. Kenyatta himself  rejected an AWF call for a general strike to protest at Kibachia's arrest and advised giving employers proper notice

  

Page 327

before striking. 86 The union leaders were just as suspicious of the KAU. Kaggia, for example, reported that: in the trade union movement I found the right place for my ambitions. The people I worked with were as militant and revolutionary as myself ... We had little respect for KAU,  which we regarded as the instrument of the Governor through Mathu ... In our meetings we attacked Mathu and Mbotela ... this made KAU turn against the trade unions, and it  lost the little support it had.87

In Nakuru, the major urban centre in the Rift Valley, the focus of militant activity was the younger generation of men brought into the KCA in the late 1940s. Unlike  the leaders of both the local KAU and the KCA, who largely came from Kiambu and had found a settled position in urban society, the young militants were mostly  displaced squatters born and raised on settler estates. Almost wholly uneducated and little affected by contact with missions or 'Western civilization', they eked out a  meagre existence as petty traders. By 1949 they were challenging the older and more moderate KCA leadership and advocating a turn to violence.88 The urban militants thus found their base of support among the most precarious elements of the urban workers and unemployed, many of them recent migrants from  the reserves and settled areas. In the Rift Valley the mobility of the marginal petty traders helped them maintain links with the increasingly distressed and dispossessed  squatters on the surrounding estates. A bitter confrontation between the state and former squatters resettled in the Olenguruone Settlement Scheme, in which the latter  took an oath of unity in their struggle before their eventual mass deportation to the Kikuyu reserves, served as a dramatic focus and example that spurred the  militants.89 In Nairobi the semi­proletarianized character of much of the unskilled labour, involving periodic return to the reserves and the necessity to rely on  subsistence production, provided a continuous link between urban and rural struggles and helped spread the influence of the militant leaders in Nairobi into the  reserves.90 Clandestine organizations, most notably the 40 Group, ostensibly drawn from the age group initiated in 1940 and composed heavily of petty traders and  taxi drivers in Nairobi, began to appear, straddling the gap between crime and political violence and stimulating resistance to official conservation programmes in the  reserves and to the state authorities and African petty­bourgeois elite in the city.91 The colonial state responded to growing African militancy and unrest with a combination of detached neglect and increasing repression that expressed the widening  gap between the Secretariat in Nairobi and the Provincial Administration, compounded by political and ideological

  

Page 328

constraints on understanding and openly confronting the underlying material forces involved. The central authorities reacted with vague projections of long­term  development that they assumed would eventually raise the African standard of living and with earnest moral exhortations about improving race relations. Responsibility  for dealing with the immediate problems of political conflict was left in the hands of the Provincial Administration, whose officers were filled with mounting confusion  and uncertainty over their role and responded with intensified efforts to maintain control over the African population. The shifting of executive responsibility for the Provincial Administration back and forth between the Chief Secretary and the Deputy Chief Secretary, and the  preoccupation of these officers with the other subjects assigned to them under the member system increasingly isolated the top ranks of the central administration from  events in the field. Only the Chief Native Commissioner, the weakest of the senior administrative positions, remained in regular contact with the Provincial  Administration. The isolation of senior administrators ruptured the traditional lines of communication between the field and central administration. The political  intelligence reports that were the Provincial Administration's key source of influence on the Secretariat were sent to the office of the Attorney General/Member for  Law and Order, who had assumed under the member system the responsibility for internal security previously held by the Chief Secretary. The Attorney General and  his staff, however, had no executive power to guide the Provincial Administration and, as legal officers of the government, were concerned primarily with information  relating to specific breaches of the criminal code rather than with the more sensitive and ambiguous political, intelligence flowing in from administrators in the field.  Efforts to analyse and circulate intelligence reports among the senior officers of the Secretariat were sporadic and uncoordinated. Senior officers in the Secretariat thus had little sense of the scope and intensity of the struggles confronting the Provincial Administration. Their contact with African  politics was sporadic, centring on demands and petitions addressed directly to the Governor or sent to the metropolitan authorities and returned to them for comment.  They tended to regard these demands as naive and intemperate efforts to speed up the necessarily lengthy and gradual process of development. In accordance with  the multiracial concept, Mitchell and his senior Secretariat officials firmly believed that socio­economic reforms were the primary mode of dealing with the unrest and  social disintegration brought on by rapid social change. They also agreed with the conclusion of the Cambridge Summer School on Race Relations that there must be  opportunities for educated, politically conscious Africans to participate in development

  

Page 329

and in the tasks of government. However, what they understood as reforms were the 'development' and welfare policies being carried out in African areas by the  Provincial Administration and technical departments. They also assumed that adequate opportunities existed for African participation on the Local Native Councils and  the successor African District Councils, in various public boards and committees to which African representatives had been appointed, and in the Legislative Council,  where African representation had been increased to four in 1948. While a few senior field officers complained that it was illogical to demand African collaboration in economic and political development when the basic goals of  development remained unspecified, Secretariat officials were only willing to accept such participation insofar as the Africans uncritically accepted the government's  policies and programmes. 92 This very narrow understanding of participation provided Secretariat officials with the grounds for consistently ignoring or rejecting the  representations, appeals and demands addressed to them by the KAU in the years before the Emergency. As one Secretariat officer minuted on a 1948 KAU petition  to the Secretary of State, 'it is really a waste of time for the Kenya African Union to put forward petitions and memoranda every few months'.93 Africans were thus offered nothing more than formal cooption into the government apparatus. Secretariat officials were unprepared to accept any active criticism of  government methods or policies. B.A. Ohanga, a Luo member of the Legislative Council noted: Whenever we had an opportunity to criticize Government policies ... these were nearly always dismissed as uninformed opinions arising from the background of ignorance of  Government machinery and administrative objectives ... Any really harsh criticism by an African that could be substantiated by facts was often followed by individual intimidation  through administrative channels.94

Jomo Kenyatta, who was appointed to the African Land Utilization and Settlement Board in 1947, resigned from it for the same reasons two years later, along with  Eliud Mathu and S.V. Cooke, because he 'was never given a fair hearing when he made his protests about agriculture'.95 Secretariat officers found it impossible to conceive that development and welfare policies, about whose beneficial results they received frequent statistical evidence  from the technical departments, could, on the contrary, be a source of African deprivation and discontent. Consequently they tended to see African opposition and  dissent, even the moderate nationalism of the KAU, as expressions of racial animosity and an unreasoning opposition to progress. The KAU came to be viewed as

  

Page 330

representing a form of reverse racism led by a small minority of semi­educated 'misfits', 'malcontents' and 'irreconcilables' with whom there could be no cooperation or  reasoned interaction. 96 Between 1948 and 1950, as the political crisis in the colony began to achieve its fun dimensions, the Secretariat made a more direct effort to  deal with the rising levels of conflict through a specific policy of race relations. A Secretariat circular warned that 'if we seriously mishandle this problem of race  relations in the next decade we will effectively brand our administration of this colony a failure'.97 This approach reinforced the tendency of administrators to view  conflict as detached from underlying socio­economic factors. While the report of the Cambridge Summer School on Race Relations had emphasized that 'economic  conflict will override personal friendships when the test comes',98 both the Secretariat and the Provincial Administration viewed race relations as essentially a problem  of personal relationships to be resolved through attention to good manners and courtesy in government offices, increased social contacts between educated Africans  and European officials and settlers, interracial sporting events, and mass education promoting 'sane' racial attitudes and the values of 'good citizenship'.99 The primary  means of dealing with African 'racism' was felt to be the close personal relationship between the field officer and his people — the Secretariat thereby handed the  problem back to the Provincial Administration. Faced with serious internal and external challenges to their authority, field administrators suffered a critical loss of direction and self­confidence. With the Secretariat  offering no coherent leadership, their shared assumptions and methods, the conventional wisdom of more than 50 years of organizational tradition, appeared  increasingly out of step with the growing concentration of government resources and activities in the technical departments and the increasingly strident demands of the  Africans. As one Provincial Commissioner put it, 'we felt we were pioneers and there were no textbooks to tell us what would happen', and he noted of his colleagues  that 'if they complained about the central administration, it was because they did not know what to do themselves'.100 Field officers had a sense of being subjected to  circumstances largely beyond their control and of being adrift on currents whose origin they only dimly perceived and whose course and destination seemed both  capricious and intractable: 'things were always forced on us ... those problems we had to deal with we didn't go out to meet halfway, we had them thrust upon us'.101  In stark contrast to the aloof calm that prevailed in the Secretariat, the Provincial Administration in the epicentres of Kikuyu unrest worked under an intensifying sense  of pressure and crisis. The malaise of the Provincial Administration was linked to the neglect of the organization's needs as it was left behind in the surge of bureaucratic growth in other parts  of the state. In November 1950 the Chief

  

Page 331

Native Commissioner reported to the Legislative Council that the Provincial Administration was 11 officers short of its established strength of 139, another six were  expected to leave in the following year, and only 13 new cadets were in training. Moreover, 72 of the district officers had only arrived since the war, and 26 of them  had less than two years' service. 102 Even more important, administrative personnel were spread especially thin in the areas of greatest political conflict, with a normal  complement of 17–19 in Central Province, five to seven in the settled districts of Rift Valley Province, and two in Nairobi.103 Thus a total of 25–29 administrative  officers were expected to deal with the major areas of African unrest. Administrators regarded the bureaucratization of the state apparatus with suspicion and some hostility, blaming it for the growing African animosity and unrest they  confronted: 'Unless the District Commissioner was very energetic or virile or extremely efficient he tended to be bogged down. And of course there was the underlying  feeling that people were judged on the letters they wrote instead of what they were doing in the field'.104 Accustomed to a small organizational universe and personal  contacts with their superiors, they reacted strongly to the increasing impersonality of government business. The officer quoted above added ruefully that 'the whole  thing got a bit turgid and complicated and civil service, instead of having the good old human relationships'.105 Even more important, administrators saw a growing  interference with the discharge of their responsibilities according to the hallowed traditional methods, especially the close personal contact between the administrator  and 'his' people through regular touring of the district. After 1945 field officers increasingly believed that 'paper, correspondence and all that sort of thing tended to  root a D.C. more firmly in his office ... he has less time to go around on safari'.106 The consequent 'loss of contact' meant that the 'human problems' of social  disruption due to rapid social change were left to fester and could be exploited by unscrupulous political agitators. This reaction was pushed to particular virulence by  the involvement of the KAU and other African oganizations in local opposition to government development policies. To administrators in the reserves resistance to policies intended to benefit the Kikuyu was ignorant and utterly irrational, the only possible motive for stimulating such  resistance being a grab for power by spreading malicious lies about government intentions: 'it was generally anti­government stupidity ... opposition to anything so as to  get kudos from the people'.107 African politicians were out to dupe the unsophisticated rural population into supporting them, and by halting development programmes  they maintained conditions of poverty and misery that could be exploited by their irresponsible agitation. The fact that the KAU and other African associations  collected ever­larger sums of money confirmed

  

Page 332

administrators' long­standing belief that African politics was essentially a confidence racket battening on the fears and ignorance of the rural masses. Moreover, the fact  that Nairobi served as the organizational centre for African opposition also confirmed their view of the city as a source of subversion and corruption from which  flowed a stream of 'detribalized' agitators. Even where African leaders attempted, as Kenyatta did in several instances, to cooperate with state officials and resolve  conflicts, administrators saw in these efforts examples of Kikuyu guile in appearing to cooperate while actually engaging in clandestine subversion. 108 For the Provincial Administration the solution to the 'loss of contact' was 'closer administration'; the intensification of administrative control through 'a welcome return  to the older methods of administration'.109 Both 'loss of contact' and 'closer administration' were rationalizations that emerged from the need of field officers to  understand growing African hostility and resistance and to confront the mounting challenge to their authority and crucial role as intermediaries between local rural  society and the larger political and economic structures in the colony. At the level of ideology, 'closer administration' was a nostalgic evocation of traditional colonial  methods, rooted in the key assumptions of colonial paternalism: that Africans trusted the Provincial Administration and looked to it for protection and guidance; that  the preservation of the discretion and power of the Provincial Administration was equivalent to the protection of African welfare; that personal contact between the  administrator and 'his' people was essential for public order; that rapid social change was a source of deterioration and conflict; and that conflict could be done away  with and harmony restored where the will and 'good sense' of the ruling class prevailed. As a political practice, 'closer administration' was essentially a reassertion of the strategy of fragmentation and isolation in an attempt to ram African politics back into  the local structures of containment from which it was breaking free. Only this time the material base for securing African submission and collaboration that had made  possible the reconstruction of the concordat of coexistence a generation earlier was missing, and the Provincial Administration was forced to operate more and more  only as an instrument of coercive control and deal with unrest simply as a threat to law and order. Convincing themselves that Kikuyu politicans were motivated by  crude political ambition unconnected with socio­economic forces, administrators now insisted that 'agitation is often a cause of unrest',110 and believed that by  restricting the agitators social harmony could be restored. They thus sought to isolate the Kikuyu politicians from groups not yet deeply affected by the 'disease of  politics' by deliberately stimulating inter­ethnic hostility and attempting to prevent the consolidation of the KAU as a national organization. For

  

Page 333

example, in response to a 1948 KAU petition to the United Nations, administrators found two Nyanza chiefs who 'objected to the way in which this memorandum  was presented by a few Kikuyu politicians purporting to represent the peoples of Kenya' and instructed them publicly to 'stress the implications of the memorandum  which was the claim of the Kikuyu to speak for and, therefore, to dominate, the native peoples of Kenya'. 111 Furthermore, in an effort to limit contact between agitators and the Kikuyu peasantry, field officers in Central Province harassed officials of the KAU and various local  Kikuyu organizations and tried to restrict their activities through control over public meetings. As early as 1946 district commissioners required the KAU to have their  permission before holding any public meetings and these could only be held near the district headquarters. Even private meetings of KAU members in the reserves  required the permission of the chief of the location. The following year further restrictions were placed on public meetings in the aftermath of widespread resistance to  government conservation and development programmes, especially in Fort Hall District, generated by a series of KAU rallies.112 In 1948 additional restrictions were  placed on the collection of money by African associations in order to catch expected violations, and periodic attempts were made in ensuing years to control the  vernacular press and prosecute editors and writers for what were considered the most scurillous articles. In addition, administrators constantly vilified individual  Kikuyu politicans both in official correspondence and at barazas and other public meetings with Africans in the Kikuyu districts. The Commissioner of Central  Province wrote that, 'with some care, but considerable directness, the D.C.s Fort Hall, Nyeri and self have been plastering these boys in public utterances as a counter  attack and also to drive a wedge to draw off waverers if possible'.113 If 'closer administration' failed, administrators believed that could only be the work of the agitators and demagogues in the KAU, and that the situation therefore  required even greater coercive controls. However, the KAU could only be suppressed and its leaders arrested if the Provincial Administration could gather  documented proof of seditious intent and the actual fomenting of violent unrest. Administrators chafed at these restrictions, attributing virtually any statement of protest  or act of opposition to the influence or direction of the politicians, while the inability of the state to find conclusive evidence of actual subversion was interpreted as an  indication of the cleverness of the politicians in covering their tracks.114 Administrators were predisposed to see violent covert conspiracies behind African political  activity as a justification for their own repressive actions, and the less actual evidence there was of conspiracy, the more they believed it was taking place. By 1948–9 the apparent autonomy of the colonial state was rapidly and

  

Page 334

visibly eroding, and its legitimacy, especially among the Kikuyu peasantry and urban population, withered along with it. The increasing intervention of the state to  promote accumulation in settler and metropolitan enterprise, contrasted with the aloof unresponsiveness of the central government to African interests and grievances  and the growing harassment and restriction of African political activity by the Provincial Administration, shattered the crucial myth of the state as a disinterested  protective intermediary. Discredited along with the state was the moderate nationalism and 'constitutional' political practice of the petty­bourgeois elements leading the  KAU. Each rejected petition and new restriction on African economic and political activity widened the gap between KAU moderates and militants and increased the  influence of the latter. The inability of the KAU to effect meaningful reforms began to shift the focus of struggles from amelioration of specific grievances within the  existing colonial political economy to a forthright challenge to those structures as such, and to move the political initiative to those willing to take direct action to force a  change. The political struggle in the colony now entered into a cycle of reciprocal escalation of repression and coercion, with the African response led by a fragmented and  loosely coordinated secret movement among the Kikuyu. The conviction in the Provincial Administration that a violent anti­European conspiracy lay behind the facade  of the KAU and other Kikuyu organizations became a self­fulfilling prophesy. The complex of clandestine militant organizations readily found recruits from among the  elements of the younger unskilled workers and unemployed in Nairobi, the poor and landless peasants in the reserves, and the displaced squatters in the Rift Valley.  As Apollo L. Njonjo points out, not only the dispossessed among the Kikuyu, but also the key mass of increasingly pressured and threatened middle peasants began  to swing towards the militants. 115 The latter's drive for unity against the British was also a struggle for the allegiance of the middle peasant against the moderate  nationalism of the petty bourgeois traders and wealthy peasants, the chiefs and civil servants, and the skilled workers who remained tied in varying degrees to colonial  institutions. The instrument of unification was the oath, based both on tribal tradition and European example. As we noted earlier, oathing had begun soon after the war  under the aegis of the KCA. At first the oath was selectively administered to leaders and trusted militants in Kiambu and the Rift Valley, with a required payment of  62.5 shillings that effectively excluded the poor and unemployed.116 With Kenyatta's encouragement, the KCA oath was spread to Nairobi in 1948, bringing in Fred  Kubai, one of the leading trade union militants, who demanded that the required payment be dropped and the oath made more radical. Oathing then spread to the taxi  drivers, prostitutes, and semi­criminal elements active in organizations such as the 40 Group.117

  

Page 335

As early as 1949, the radical young men in Nakuru and the Rift Valley were taking inspiration from the Oleguruone oath and challenging the moderate leadership of  the KCA elders. 118 The most critical phase of the struggle began in February 1950 when the KCA and the urban militants decided to embark on a campaign of mass oathing to unify the  Kikuyu and generate a sustained commitment to the struggle. What was at stake was both the residual legitimacy and tacit consent to the colonial state among the  Kikuyu and their acceptance of petty­bourgeois athomi leadership, or their conversion to at least passive if not active support of the militants. As Bildad Kaggia  pointed out: 'We decided that the movement could not succeed unless it was a mass organization. We ordered the oath to be administered to as many people as  possible. All means were to be used to get people to come over; persuasion, bribes, even force'.119 The Kikuyu petty bourgeoisie themselves became a  particular target for oathing by intimidation or force in order to neutralize and contain them, including eventually such elements as the KAU leadership in Nakuru and  most of the Kikuyu, Embu and Meru members of the Nairobi African Advisory Council.120 Until mid­1951 the mass oathing remained largely under the direction of  the KCA, with its central focus in Kiambu at the house of ex­Senior Chief Koinange, the most important convert from collaboration to anti­colonial struggle. From the  start, however, the mass oathing campaign was beset by a lack of effective central control as oathing spread through the Kikuyu districts, Nairobi and the Rift Valley  through the independent action of local militants, greatly increasing the chances of discovery by the state authorities and penetration by informers.121 Information about the mass oathings that began to reach the Provincial Administration and the police convinced them of the duplicity of the KAU and led to further  repression. They believed the oathing was carried out by a 'Mau Mau' organization dedicated to the murder or driving out of all Europeans in Kenya. While the origins  of the name 'Mau Mau' remain obscure and the Kikuyu militants used a variety of names for their organizations, it was applied indiscriminately to all evidence of  clandestine African activity and there is little doubt that 'Mau Mau' became intensely real to state officials and settlers alike.122 A series of violent clashes with African  religious sects — the Kikuyu 'Dini ya Jesu Kristo' in Kiambu in 1947 and the 'Dini ya Msambwa' in North Nyanza in 1948 and at Kolloa in Baringo District in  1950 — in which four European administrative and police officers, as well as several African police and civilians had been killed, had roused fears of African  fanaticism and administrative suspicion that these groups were secretly manipulated by African politicans. Indeed, this belief was partially confirmed by the 'Dini ya  Kaggia', created by Bildad Kaggia, one of the leading Nairobi militants, explicitly as an instrument of anti­colonial struggle.123

  

Page 336

To many administrators, including Governor Mitchell and31 several senior Secretariat officials, 'Mau Mau' was apparently a dini controlled by the KCA behind the  facade of the KAU. Arrests of Kikuyu for administering an illegal oath began in April 1950 and by the end of the year 120 had been convicted and imprisoned. 124  On 4 August 1950 the Executive Council, acting on the advice of a memorandum from the Chief Native Commissioner, proscribed the 'Mau Mau Association'. By 1951 the level of political struggle had risen to the point where the metropolitan authorities intervened to mediate in the conflict. In May the Labour Secretary of  State, James Griffiths, visited Kenya, and the KAU, led by Kenyatta, made a major effort to head off the developing confrontation and achieve reforms through legal  channels. The KAU asked for 12 elected African members on the Legislative Council. Griffiths, faced with conflicting demands from the settlers and the Asians, as  well as the resistance of the Kenya Government to any concessions to African 'agitation', temporized by giving Africans two more appointed members in the  Legislative Council and a seat on the Executive Council. He also promised a constitutional conference for late 1952 (never held as the Emergency intervened). An  impassioned petition, 'A Prayer for the Restoration of Our Land', seeking redress of Kikuyu land grievances, was ignored. Soon after, the Kikuyu militants completely  rejected the politics of petitions and resolutions.125 In June the Nairobi militants captured control of the KAU branch in the city. After the arrest of Kubai and Makhan Singh and the abortive general strike of May 1950,  the militants had turned back to the KAU in order both to radicalize that organization and use it as a cover for their clandestine activities. Mass oathing was stepped up  and the impetus now shifted from the more moderate KCA elders in Kiambu to the urban militants. Under the cover of the Nairobi KAU the latter established a  'Central Committee' that eventually contained representatives from secret committees established by urban residents from Fort Hall, Nyeri, Embu, Meru, and  Machakos districts to spread and control the oathing in their home areas.126 Strong efforts were made to oath Kikuyu state employees in order to penetrate the  government and obtain information, while arms began to be secretly collected by theft and purchase. In the Rift Valley control of oathing also shifted to the younger  militants, inspired by but not directly under the control of the Nairobi leaders.127 Pressed by the militants in control of the Nairobi branch, the KAU itself began to revive, holding a national conference in November 1951 for the first time since 1949.  The Nairobi leaders pushed for the KAU to pursue more aggressive policies, including an explicit demand for independence. While willing to keep Kenyatta as a  national leader, they attempted to replace the rest of the moderate leadership. An open breach between the moderates and militants was narrowly averted by  Kenyatta

  

Page 337

who insisted on multi­ethnic representation on the KAU executive to keep the Union from becoming 'too Kikuyu', although two of the most outspoken moderates,  Tom Mbotela and Joseph Katithi, lost their posts. Through 1951 and into 1952 the half­submerged struggle continued with an increasing use of force and intimidation in the oathing campaign and the collection of arms  by the militants matched by the pressures of 'closer administration', police raids and arrests, and the stationing of troops in Nairobi by the state authorities. Early in  1952 several prominent local KAU leaders in Fort Hall were imprisoned for conspiracy. At the same time a wave of arson began in Nyeri directed against chiefs and  other loyal colonial collaborators. Largely locally initiated, the violence spread within a few months to Nairobi and its environs and then to Nakuru and the Rift Valley,  taking the form of sporadic acts of terror and assassination against Kikuyu who opposed the secret movement. A new, more radical oath, the batuni (platoon) oath,  began to spread, committing militants to the use of force. By July and August, groups of young men were beginning to drift into the forests of the Aberdare range and  around Mount Kenya to prepare for violent resistance. 128 Faced with a growing deterioration of public order and loss of effective control, the Provincial Administration in Central and Rift Valley provinces began to press the  central authorities in Nairobi for the declaration of a State of Emergency.129 At this juncture, however, the course of state action was increasingly determined by the  internal imperatives of bureaucratic politics and self­interest as well as the external confrontation. For field administrators to have acted on their own would have  exposed them to possible charges of exceeding their authority and using excessive force. The declaration of a State of Emergency, which required Colonial Office  consent, would relieve them of this burden of responsibility and place them in the position of carrying out official policy. To lend additional weight to their pressures,  senior field officers enlisted the support of settler politicans, thereby alarming the European community and leading in June and July 1952 to heated debates in the  Legislative Council and lurid stories about 'Mau Mau' in the press. Secretariat officials, including Governor Mitchell, resisted these pressures as over­reactions to an isolated element of unrest in an otherwise peaceful and prosperous  colony, and they continued to insist 'that Mau Mau was an administrative affair and ... it was the business of the Administration to ensure that it did not interfere with  the smooth running of the government machine which was engaged in more serious matters'.130 To have approached the Colonial Office for a declaration of a State of  Emergency would have been an admission of failure to govern effectively and of the inaccuracy of official reports of peace and progress

  

Page 338

sent to London as late as June. This would have invited active metropolitan intervention and blighted the careers of senior officials held responsible for the situation.  Matters were further complicated by the fact that after Mitchell's retirement in June, his successor, Sir Evelyn Baring, did not arrive in the colony until the end of  September. Instead of the usual three or four weeks, the interregnum between governors stretched to more than three months. 131 During this crucial period the  government was headed by the Chief Secretary, assisted by the Chief Native Commissioner and the Attorney General, and these officials were reluctant to take  responsibility for a drastic decision that would commit the new Governor to an emergency even before he arrived. During July and August they stoutly maintained that  the situation had been greatly exaggerated and attempted to deal with it through new legislation extending the existing coercive powers of the Provincial Administration  and the police. The Colonial Office was not officially informed of serious deterioration of law and order in the colony until August.132 At the same time the KAU and  Kenyatta, who were engaged in a colony­wide organizing drive, were subject to heavy behind­the­scenes pressure to denounce 'Mau Mau'. Kenyatta did so in  ambiguous terms at a huge government­sponsored rally at Kimbu in August, thereby both failing to allay official suspicions and angering the militants on the 'Central  Committee', who denounced his 'docility'.133 In September the Chief Native Commissioner and the Attorney General visited London to receive approval for new repressive legislation, but the measures were  never to be implemented. Baring arrived shortly afterward and, bypassing the Secretariat, immediately embarked on a tour of the centres of unrest in Central Province,  during which field officers and loyal chiefs directly and forcefully presented their case. He returned apparently convinced of the need for a state of emergency. The  assassination on 7 October of Senior Chief Waruhiu, one of the government's staunchest supporters in Kiambu, provided a useful precipitating incident.134 After  assent from London and some time to arrange for the arrival of Britain troops to reinforce the local garrison and to plan 'Operation Jock Scott' for the arrest of  Kenyatta and 145 other African political figures, most of them Kikuyu, the State of Emergency was declared on 20 October 1952 and the state moved to restore  control by naked force.

  

Page 339

Notes 1. D.A. Low & J. M Lonsdale, 'Introduction: towards the new order 1945–1963' in D.A. Low & Alison Smith (eds), History of East Africa, Vol. III, Oxford:  Clarendon Press, 1976, pp. 12–16. 2. Judith Heyer, 'The origin of regional inequalities in smallholder agriculture in Kenya 1920–73', East African Journal of Rural Development 8(1–2) 1975, p. 152. 3. M.P. Cowen, 'Differentiation in a Kenya location', East African Universities Social Science Conference, 1972, p. 13. 4. Labour Department, Annual Report for 1950, Nairobi: Government Printer, 1951. 5. Mary Parker, Political and Social Aspects of the Development of Municipal Government in Kenya, London: Colonial Office, 1949, p. 9. Labour Department  officials quickly noticed that 'The African, generally speaking, prefers industrial work and shows an aptitude for it. It is uncommon to hear complaints of low output by  natives operating machines or working in factories'. (Labour Department, Annual Report for 1945, Nairobi: Government Printer, 1945, p. 13.) 6. David Easterbrook, 'Kenyan askari in World War II and their demobilization with special reference to Machakos District', in Three Aspects of Crisis in Colonial  Kenya, Eastern Africa Series XXI, Maxwell School of Public Affairs, Syracuse University, 1975, p. 29. 7. ibid., p. 50. 8. Kenya Government Library (KGL), 'Report of the Sub­Committee on Post­War Employment of Africans', Nairobi, 1943, p. 5. 9. J.M. Lonsdale, 'Rural resistance and mass political mobilization amongst the Luo', in Mouvements Nationaux d'Independence et Classes Populaire, Vol. II,  Paris: Armand Colin, 1971, p. 464. 10. Kenya National Archives Nairobi (KNA), Ministry of Agriculture 4/113, 'Half Yearly Report, January–June, 1948' Central Province (quoted in Cowen,  'Differentiation in a Kenya location', p. 14). 11. Report of the East African Royal Commission, 1953–1955, Cmd 9475, London: HMSO, 1955, p. 70; Report of the Committee on Agricultural Credit for  Africans, Nairobi: Government Printer, paras 3–7. 12. J.M. Lonsdale, 'The growth and transformation of the colonial state in Kenya, 1929–52', Seminar Paper, Cambridge University, October 1977, p. 11. 13. Oginga Odinga asserts that the Administration actively harassed African efforts to enter business 'not only because it was competition against established trading  preserves, but also because it was a demonstration of African initiative and independence'. (Not Yet Uhuru, London: Heinemann, 1967, p. 89, and also 79–89 for an  account of Odinga's Luo Thrift and Trading Corporation.) 14. Easterbrook, 'Kenyan askari', p. 46. 15. KGL, 'Report of the Sub­Committee on Post­War Employment of Africans', Nairobi, 1943, pp. 5–6; Annual Report of Native Affairs 1946–47, Nairobi:  Government Printer, 16. Donald Barnett & Karari Njama, Mau Mau From Within, London: MacGibbon & Kee, 1966, p. 77. 17. M.P.K. Sorrenson, Land Reform in the Kikuyu Country, Nairobi: Oxford University Press, 1967, p. 80. 18. Tabitha M. J. Kanogo, 'Rift valley squatters and Mau Mau', Kenya Historical Review 5(2)1977, pp. 249–51; R.M. Wambaa & K. King,'The political economy  of the Rift Valley: a squatter perspective', Hadith 5, Nairobi: East African Literature Bureau, 1975, pp. 196–9. Kanogo also notes that a degree of stratification  developed within the squatter population between the nyapara (foreman), milk clerks, house servants,

  

Page 340

cooks and drivers who occupied positions of skill and/or responsibility and earned significantly higher wages than average, and the mass of squatters. This group  of priviledged employees 'was looked upon with dislike by others, just like the mzungu (whiteman) was they were closer — both geographically and at heart —  to the mzungu than to the other squatters'. ('Rift Valley squatters', p. 247.) 19. Sorrenson, Land Reform pp. 81–2; Kanogo 'Rift Valley squatters', pp. 244–5; Frank Furedi, 'Kikuyu squatters and the changing political economy of the White  Highlands', paper presented to the Conference on the Political Economy of Colonial Kenya, 1929–52. Cambridge, June 1975 (hereafter 'Cambridge Conference'),  pp. 11–12. 20. Carl Rosberg & John Nottingham, The Myth of Mau Mau Nationalism in Kenya, New York: Praeger, 1966, p. 208. 21. Sharon Stichter, 'The formation of a working class in Kenya' in R. Sandbrook & R. Cohen (eds), The Development of an African Working Class, London:  Longman, 1975, pp. 39–40. Gavin Kitching gives a lower estimate of the number of better­paid skilled and white­collar workers of 37,840 in 1947. (Class and  Economic Change in Kenya; The Making of an African Petite Bourgeoisie, New Haven, Conn.: Yale University Press, 1980, p. 268.) 22. ibid. It is worth remembering, however, Kitching's important point that such averages concealed a very wide range of actual salaries within as well as between  each category of white­collar, skilled and unskilled labour. In 1947, for example, the 5979 African employees of the Kenya Uganda Railway had salaries ranging over  75 steps from 18 to 240 shilllings a month, with similar differentials visible among other public and private employees during the same period of the late 1940s and  early 1950s. (Kitching, Class and Economic Change, pp. 262–7.) 23. KNA/Ministry of African Affairs 8/70, P. Wyn­Harris, Chief Native Commissioner to Margery Perham, 17 April 1948. 24. These struggles took characteristically different forms in each of the three areas: land disputes which clogged the courts in the reserves, the expulsion of squatters  from settler estates in the Highlands, and an increasing number of strikes by urban African workers. 25. Frank Furedi, 'The social composition of the Mau Mau movement in the White Highlands', Journal of Peasant Studies, 1(4), 1974, p. 498. 26. Tom Mboya, Freedom and After, London: André Deutsch, 1963, pp. 29–30. Wage differentials meant that the lowest­grade civil service clerks had a scale of  £150–£420 for Europeans, £90–£300 for Asians and £36–£54 for Africans in the late 1940s. Racial differentials in civil service salaries were preserved by the  Holmes Commission of 1948 which set non­European wages at three­fifths of the European rate for the same work. (Report of the Commission on the Civil  Service of Kenya, Tanganyika, Uganda and Zanzibar, Nairobi: Government Printer, 1945.) As Anthony Clayton & Donald Savage point out, the commission's  report 'was in the tradition of avuncular paternalism which so irritated precisely those few Africans who had managed to become subordinate members of the  administrative civil service'. (Government and Labour in Kenya, 1895–1963, London: Cass, 1974, pp. 293–4.) 27. KNA/ Ministry of Labour 9/372, James Patrick, 'Report on a Visit to Mombasa', November 1947. 28. On the struggle over soil conservation and the Olenguruone confrontation see Rosberg and Nottingham, Myth of Mau Mau, pp. 237–8, 243–4, 248–59. On the  1947 Mombasa strike see Clayton & Savage, Government and Labour, pp. 276–83. 29. KGL, Lord Hailey, Native Administration and African Political Development, Confidential Report to the Secretary of State for the Colonies, 1941. 30. KGL, 'Dispatch from the Secretary of State to the Governors of the African Territories', 25 February 1947. This was the principal statement of political develop­

  

Page 341

ment policy by the Colonial Office in the immediate postwar period. 31. KGL, Hailey, Native Administration op. cit. in note 29, pp. 25, 27. 32. Arthur Creech­Jones, 'The place of African local administration in colonial policy', Journal of African Administration 1(1), 1949, p. 3. 33. In 1948 and 1950 the Administration turned down African petitions for a seat on the Executive Council: until Africans have had time to take advantage of the widely increased opportunities for public service made available to them in the last few years and have demonstrated by their  capacity for responsibility and by their integrity in public matters that they are worthy of the great trusts which have already been entrusted to them (KNA/MAA7/575, M.N.  Evans, 'Reply to the Memo of the African Unofficial Members Organization on African Participation in Government', 11 August 1950).

34. Interview 219F. 35. Lord Hailey, Native Administration in British African Territories, Part One: East Africa, London: HMSO, 1950, p. 206. 36. KGL, 'Despatch from the Secretary of State' of 25 February, 1947; and Sir Philip Mitchell, to Arthur Creech­Jones, Confidential Despatch no. 16 of 30 May  1947. 37. Interview 116F. 38. Odinga, Not Yet Uhuru, p. 92. 39. For a vivid account of clashes with the District Commissioner during Council debates see ibid., pp. 90–3. 40. KNA/DC/MKS 15/3, 'Minutes of the Provincial Commissioners' Meeting of 24–25 October 1946' and also, 'Minutes of the Provincial Commissioners' Meeting  of 26–28 May 1947'. 41. In the three Kikuyu districts 21 of 24 nominated members were official chiefs. In the three most politically active districts of Nyanza Province, 36 of 42 nominated  councillors were chiefs. By way of contrast, in the much quieter district of Kericho in Nyanza, only 5 of 13 nominated members were chiefs. (Hailey, Native  Administration, op. cit., in note 35, pp. 127, 154.) 42. Roger Howman, African Local Government in British East and Central Africa, Reprint Series of the University of South Africa, no. 4, Pretoria, 1963, Part  II, p. 32. 43. Hailey, Native Administration, op, cit., in note 35, p. 204. 44. Frank Furedi, 'The African crowd in Nairobi: popular movements and elite politics', Journal of African History, 14(2), 1973, pp. 277–8, 280–1; Richard Stren,  'Administration and the growth of African politics in Mombasa, 1945–1964', Political Science Papers: University of East Africa Social Science Conference  1968/69, Makerere Institute of Social Research, Kampala, 1969, pp. 272–4. 45. KNA/MAA 7/575, exchange of letters between Arthur Creech­Jones and the Secretary of State, Colonel Oliver Stanley, dated April 22 and April 30 1943; and  also George Bennett, 'Imperial paternalism: the representation of African interests in the Kenya Legislative Council' in K. Robinson & F. Madden (eds), Essays in  Imperial Government Presented to Margery Perham, Oxford: Blackwell, 1963, pp. 162–65. 46. Mathu was a perfect example of the type of man sought: a graduate of the Alliance high school, the elite African school in Kenya, he attended Fort Hare  University College in South Africa and Balliol College, Oxford. His maiden speech was praised for its quotations from Addison and Shaw. (ibid., p. 165). 47. Interview 217FS. 48. D.J. Penwill, 'Paper — the other side', Journal of African Administration (6), 1954, pp. 120–1. 49. Interview 214F. 50. Interview 232T.

  

Page 342

51. KNA/PC/NZA2/55, 'Relations Between Administrative and departmental Officers' Draft Circular presented to the Provincial Commissioners' Meeting of 10 April  1945. 52. KNA/PC/NZA2/555, Secretariat Circular no. 19 of 25 June 1945. 53. KNA/PC/NZA2/555, District Commissioner South Kavirondo, 'Circular to all departmental Officers', 16 July 1945. 54. KNA/PC/NZA2/555, Acting Provincial Commissioner Nyanza to Provincial Agriculture, Education, Medical and Veterinary Officers, 14 November 1950. 55. Interviews 208FS, 103F, 116F, 219F. 56. Interview 133T. 57. KNA/Ministry of African Affairs 9/929, E.H. Windley, Provincial Commissioner Central to J.D. Rankine, Chief Secretary, 23 November 1948. 58. Interview 230T. The Secretariat official was also constrained by self interest to adopt the prevailing style and current policies: '... when you come into the Secretariat you were now on [to] the possible governorship and other lines of promotion if you made a success of whatever you were doing there. This  produced a great conformity among chaps who came in because they now tried to play it very carefully in a Secretariat manner so that they could show they were the right kind of  chaps.' (ibid.)

59. KNA/MAA9/929, Rankine to District Commissioner et al., 30 November 1948. The perspective of the field officers is clearly indicated in the remarks of a  young District Commissioner who entered the service in the early 1950s: 'on the whole, Headquarters was highly disliked as a bloody nuisance ... provincial  headquarters often roused the same feeling, because your loyalty was to the district and that was the only damned thing that mattered.' (Interview 103F) 60. KNA/MAA9/929, Rankine to District Commissioners et al., 30 November 1948. 61. Interview 210S. This point was echoed by one of Mitchell's Provincial Commissioners during this period: 'He had a curious down on the Administration. I think he  had a chip on his shoulder about a lot of things ... A curious man to deal with, ability undoubted, but he never would listen.' (Interview 227FS) 62. This is evident in the increasing amount of statistical data published in annual departmental reports between 1945 and 1963. See, for example, the Labour  Department Annual Reports for those years. The department first appointed a professional statistician to its staff in 1947. 63. KNA/Secretariat Circular no. 16 of 13 September 1946. 64. KNA/MAA9/929, Rankine to District Commissioners et al., 30 November 1948. A year later, during the Legislative Council debate on the budget estimates for  1950, an elected European member, Derek Erskine, launched a slashing attack on the Provincial Commissioners, referring to them as 'that gauleiter intermediary',  and suggesting that they and their staffs be eliminated from the machinery of government. (East African Standard, 17 December 1949.) This attack had little chance  of success, but it would have been unthinkable before 1939 and illustrates the serious decline in the status of the Provincial Administration in general and the Provincial  Commissioners in particular. 65. KNA/MAA9/929, 'Minutes of the Provincial Commissioners' meeting at Government House on 6–9 February 1950'. Several Provincial Commissioners also  directly expressed their grievances at this meeting. The only action taken in response was a note by Mitchell to the Executive Council emphasizing their key role. 66. KNA/Secretariat Circular no. 19 of 18 April 1950. 67. KNA/MAA9/929, 'Minutes of the Provincial Commissioners' Meeting at Government House on the 6–9th February 1950'. 68. KNA/Office of the Chief Secretary 8/1406. 'Appendix A to Draft Schedule of Subjects and Departments Assigned to the Members of the Executive Council',

  

Page 343

April, 1950. At this time, however, the CNC did succeed in separating his office from the Secretariat after twenty years of integration. This tiny African Affairs  Branch was the CNC's sole formal executive responsibility until 1954. It is significant to note that, in the face of the growing specialization of central government  administrative posts and their staffing with men from outside Kenya, the staff of the African Affairs Branch was drawn exclusively from career officers of the  Kenya Administration with extensive field experience. (Staff Lists). 69. Sir Philip Mitchell, African Afterthoughts, London: Hutchinson, 1954, p. 258. 70. ibid. 71. Mitchell's later remarks about Kenyatta indicate the suspicion with which he was regarded and the patronizing condescension with which he was treated by the  administration: 'He [Kenyatta] had lived for a long time in Europe — I met him myself in 1931 in Geneva on some League of Nations business — and had paid a prolonged visit to Moscow. When  he returned to Kenya after the war he came to see me and said he wanted to take an active part in public affairs. I said I was very glad to hear it and suggested he begin by seeking  election to the Local Native Council of the area where he proposed to live and make a start in local government. I think his own ideas ran to immediate nomination to the Colony's  Legislative Council and, although it would not have been right or proper to start him that way, if he had sincerely devoted his undoubted talents and considerable influence to  local government work there is little doubt that he would not have taken long to secure a seat in the Legislature, especially as he talks English as well as I do.' (African  Afterthoughts, p. 259).

72. Rosberg & Nottingham, Myth of Mau Mau, pp. 210–12; and John Middleton, 'Kenya: administration and changes in African life, 1912–45', in V. Harlow et al.  (eds), History of East Africa, Vol. II, Oxford: Clarendon Press, 1965, pp. 388–91. 73. KNA/PC/CP8/5/4, 'Resolutions of the Kenya African Union', 20 April 1947; MAA2/5/146, 'Resolutions of the General Meeting of the Kenya African Union', 23  May 1948. 74. KNA/MAA2/5/146, 'Memorandum from the Kenya African Union to the Secretary of State During his Visit to Kenya, May 1–3 1949'. As might be expected,  the reaction in the Secretariat to this proposal was particularly chilly. (Mitchell to Secretary of State, Arthur Creech­Jones, 29 July 1949). 75. Furedi, 'The African crowd' p. 282; M. Tamarkin, 'Mau Mau in Nakuru', Journal of African History 17(1), 1976, pp. 128–9; and see also the opinions  expressed by participants in Wambaa and King, 'Political economy', p. 209; and Bildad Kaggia, Roots of Freedom 1921–1963: The Autobiography of Bildad  Kaggia, Nairobi: East African Publishing House, 1975, p. 63. 76. John Spencer, 'KAU and ''Mau Mau": Some Connections', Cambridge Conference, 1975, p. 2. 77. ibid., pp. 2–5; Tamarkin, 'Mau Mau in Nakuru', pp. 272–3. 78. Stren, 'Administration and the growth of African politics', pp. 272–3. 79. Lonsdale, 'Political associations in western Kenya', in A. Mazrui & R. Rotberg (eds), Protest and Power in Black Africa, New York: Oxford University Press,  1970, p. 531. 80. ibid., p. 530; Rosberg & Nottingham, Myth of Mau Mau, pp. 217–20. 81. Kaggia, Roots of Freedom, pp. 64–5. 82. J.M. Lonsdale, 'Political associations in western Kenya', pp. 529–30; Spencer 'KAU and "Mau Mau"', p. 13. 83. Makhan Singh, History of Kenya's Trade Union Movement to 1952, Nairobi: East African Publishing House, 1969, pp. 141–50; Stichter, 'The formation of a  working class', pp. 41–4. Clayton & Savage, Government and Labour, pp. 276–9. 84. Interview 09PA.

  

Page 344

85. Clayton & Savage, Government and Labour, pp. 328–33. 86. Stichter, 'The formation of a working class', p. 43. 87. Kaggia, Roots of Freedom, p. 79. 88. Tamarkin, 'Mau Mau in Nakuru', pp. 125, 128–9; Kanogo, 'Rift Valley squatters', pp. 246–9. 89. ibid., p. 245. 90. Sharon Stichter, 'Workers, trade unions and the Mau Mau rebellion', Canadian Journal of African Studies, 9(2), 1975, pp. 263–4. 91. Furedi, 'The African crowd', pp. 282–3, 286–7. 92. KNA/MAA7/126, K.L. Hunter, Provincial Commissioner Nyanza to C.S. Thornley, Acting Chief Secretary, 19 October 1948, and Officer­in­Charge, Masai to  Chief Secretary, 15 December 1948; and Mitchell, African Afterthoughts, p. 221. 93. KNA/MAA2/5/146, M.N. Evans, 'Minute' of 14 June 1949 on KAU 1949 petition. 94. B.A. Ohanga, personal communication to author. 95. Comments of S.V. Cooke, quoted in Jomo Kenyatta, Suffering Without Bitterness: The Founding of the Kenya Nation, Nairobi: East African Publishing  House, 1968, p. 107. 96. F.D. Corfield, The Origins and Growth of Mau Mau, Cmd 1030, London: HMSO, 1960, pp. 18, 23, 122, 192. 97. KNA/MAA7/126, 'Race Relations', Secretariat Circular, June 1948. 98. ibid., 'Extracts from Report on Race Relations', p. 3. 99. The replies and suggestions received from more than a dozen district officers, district commissioners and Provincial Commissioners are found in KNA/MAA7/126  and collected in M.N. Evans, 'Summary of Suggestions Put Forward by Administrative Officers', 22 March 1949. Administrators in the field and in the Secretariat  blamed both the existence of the colour bar and African racial animosity on the ignorance, fear, and arrogance of the settlers and European subordinate staff in other  departments. The fear of provoking a bitter clash with the settlers effectively emasculated efforts to articulate a clear policy. Administrators agreed that settler racism  was a 'spiritual and emotional' problem that could not be dealt with through deliberate anti­discrimination legislation, but rather required a slow process of persuasion  guided by the 'old empiric British method of going step by step in the light of experience'. (KNA/MAA7/126, J.K. Rankine, Chief Secretary to E.R. St A. Davies, 2  September 1950.) 100. Interview 218F. 101. Interview 219F. 102. KNA/Office of the Chief Secretary 1/1195, E.R. St A. Davies, Chief Native Commissioner, 'Notes for a Speech to LegCo Budget Session', November 1950. 103. Corfield, Origins and Growth, p. 236. 104. Interview 219F. 105. ibid. 106. Interview 214F. The element of rationalization involved is suggested by the fact that when one District Commissioner studied the records in his district  (Machakos) he found that in the post­1945 period administrators spent just as much, if not more, time on safaris in the district than their predecessors. (Penwill,  'Paper — the other side', pp. 118–19.) 107. Interview 227FS. 108. Corfield, Origins and Growth, pp. 52–3, 72, 102–3. 109. KNA/Office of the Chief Secretary 1/1195, E.R. St A. Davies, CNC, 'Notes on a Speech to Legislative Council', February 1952. 110. Corfield, Origins and Growth, pp. 74–5. 111. KNA/MAA8/25, Secret, 'Minutes of a Meeting of the Official Members of the African Affairs Committee', 3 November 1948 (emphasis added). 112. KNA/PC/CP8/5/4, District Commissioner Nyeri to General Secretary, KAU,

  

Page 345

March, 1946, 'Rules for KAU Meetings in Nyeri'; and MAA 8/65, Secret, 'Notes on a Meeting Held in the Office of the CNC on 19 December 1950'; 'Minutes  of a Meeting of the DCs, Central Province at Nyeri, 8–9 February 1951'. 113. KNA/MAA 8/65, Province Commissioner Central to Chief Native Commissioner, 13 September 1951. Administrative correspondence during the 1945–52  period is filled with increasingly bitter epithets and denunciations of the leading African political figures, the Kikuyu leaders in particular. Through such epithets as 'bad  hats', 'the same old stiffs', 'malcontents', and 'incorrigibles', administrators expressed their conclusion that politicians were inherently anti­European and anti­ government. See, for example, the letters of 1 September and 14 September 1951 from the Provincial Commissioner Central to the Chief Native Commissioner and  Chief Secretary respectively, commenting on the activities of the Central Province Branch of the KAU (KNA/MAA2/5/146). 114. Corfield, Origins and Growth, pp. 81, 98, 117, 169–70, 221. 115. Apollo L. Njonjo, 'The Africanization of the White Highlands: a study in agrarian class struggles in Kenya, 1950–1974', Ph.D. thesis, Princeton University, 1977,  pp. 79–88, 107–110. 116. Spencer, 'KAU and "Mau Mau"', pp. 7–9. 117. ibid., and Furedi, 'The African crowd', pp. 483–4. 118. Tamarkin, 'Mau Mau in Nakuru', p. 124. 119. Kaggia, Roots of Freedom, p. 108. 120. Tamarkin, 'Mau Mau in Nakuru', pp. 126, 131–2; Kaggia, Roots of Freedom, p. 94. 121. Interview 09PA. See also Spencer, 'KAU and "Mau Mau"' pp. 8–9, 31–2; Kaggia, Roots of Freedom, pp. 108–9. 122. Rosberg & Nottingham, Myth of Mau Mau, pp. 331–4; Barnett & Njama, Mau Mau from Within, pp. 53–4. 123. Kaggia candidly notes in his memoirs that in forming the 'Dini ya Kaggia', 'I wanted to demonstrate that an African was not inferior to a European in any way,  that our capabilities equalled those of the Europeans. Liberation of the mind was to pave the way for liberation from the colonial government'. (Roots of Freedom, p.  74, also pp. 73–6.) 124. Corfield, Origins and Growth, pp. 100–1. 125. KNA/MAA2/5/146, 'A Prayer for the Restoration of Our Land'. On 6 June the District Commissioner Nyeri prepared a secret report on a KAU mass meeting  in Nyeri on 27 May and noted that: 'There seems to be every likelihood of trouble in the near future if, as seems certain, the KAU memorandum on the Kikuyu lands  is rejected. The district is hot with rumours of "deeds not words"'. (Quoted in Corfield, Origins and Growth, p. 107.) 126. Kaggia, Roots of Freedom, pp. 108–10; Rosberg & Nottingham, Myth of Mau Mau, pp. 271–2; Spencer, 'KAU and "Mau Mau"', pp. 22–4. 127. Tamarkin, 'Mau Mau in Nakuru', pp. 126–7. 128. Interview 09PA; Corfield, Origins and Growth, p. 136; Rosberg and Nottingham, Myth of Mau Mau p. 276; Spencer, 'KAU and "Mau Mau"', p. 33;  Tamarkin, 'Mau Mau in Nakuru', pp. 131–2; and Waruhio Itote (General 'China'), Mau Mau General, Nairobi: East African Publishing House, 1968, p. 47. 129. Interview 227FS and Interview 07PS. 130. Reports of unrest from the Provincial Administration were generally considered by the Secretariat to be 'exaggerated'. (Corfield, Origins and Growth, pp. 144– 52). The first overall summary analysis in the Secretariat of 'Mau Mau' was made by the Director of Intelligence and Security (not an administrative officer and  attached to the Attorney General) in February, 1952. He submitted a comprehensive report in April of that year, but it did not reach the Acting Governor until August  or the P.C., Central until the end of September. (ibid., pp. 129, 133–4.) In June Mitchell visited

  

Page 346

the Colonial Office and told the Secretary of State, Oliver Lyttelton, (later Lord Chandos) that Kenya was 'lapped in peace' (The Memoirs of Lord Chandos,  London: Bodley Head, 1962, p. 393). The issue of whether Mitchell and his senior officials in the Secretariat simply misjudged the seriousness of the situation or  actively suppressed the information about rising Kikuyu unrest was the subject of much speculation and mutual recrimination among the Secretariat officials and  field administrators interviewed. However, the length of time it took for intelligence reports to wend their way through the administrative apparatus was as much a  factor in the situation as misjudgement or suppression of information. 131. Baring's late arrival is usually ascribed to the effects of an accident suffered in January 1952. His biographer, however, explains it, more revealingly, as due to the  casual attitude of the metropolitan authorities, who believed official reports of peace and good order from the Kenya Government and wanted to 'try out' the acting  Governor, Henry Potter, for a possible future governorship. (Charles Douglas­Home, Evelyn Baring: The Last Proconsul, London: Collins, 1978, pp. 217, 223.) 132. Corfield, Origins and Growth, p. 151. 133. Kaggia, Roots of Freedom, pp. 112–14; Spencer, 'KAU and "Mau Mau"', pp. 26–30. 134. According to Anthony Clayton, Governor Baring had sought private talks with Kenyatta, but these plans were abandoned after Waruhiu's assassination.  (Counter Insurgency in Kenya, 1952–60, Nairobi: Transafrica Publishers, p. 5, n. 9.) For Baring's account of his tour of Central Province and exerpts from his  secret despatches to Secretary of State Lyttelton, see Douglas­Home, Evelyn Baring, pp. 226–30.

  

Page 347

Eight The Colonial State and the Emergency The Renaissance of Provincial Administration, 1952–60 The declaration of the State of Emergency signified official recognition of the evaporation of the legitimacy of the colonial state and the virtual collapse of its effective  control in the Kikuyu reserves, the African locations of Nairobi and wide areas of the countryside in the settled districts of the Highlands. The colonial authorities  confronted not only an anti­colonial resistance movement, but also a growing class struggle in the reserves. This radical challenge swept aside the moderate nationalism  of the petty­bourgeois leaders of the Kenya African Union to threaten settler landed property in the Highlands, emergent indigenous agrarian capitalism in the reserves  and developing industrial capital in the urban centres. The Emergency in Kenya was the violent culmination of the contradictions and struggles built into the distribution of land, relations of production, and processes of  class formation over the previous half­century and reproduced within the very structures and policies of the colonial state. It forced the authorities in Nairobi and  London to confront critical decisions about the development of the state and political economy in Kenya that had been avoided for more than a generation. At first  frantic and ad hoc, their responses to the Emergency cumulatively acquired a structure and direction, not completely foreseen or intended, that provided the basis for  the 'logic' of decolonization in the 1960s. The first phase of the reaction to the Emergency held centre stage in Kenya from the end of 1952 until the late 1950s. With metropolitan political and military backing,  the colonial state moved to crush the radical challenge through massive force and the imposition of an extraordinary degree of direct administrative control. At the  same time, the Provincial Administration became once more the dominant and most important element of the state apparatus. With substantial political and economic  resources at its disposal, it moved to restore the traditional patterns of domination, cooptation and containment by instituting

  

Page 348

socio­economic reforms to regain the loyalty of the peasantry and reforge the local collaborative linkages. For a short time this counter­revolution appeared successful,  and brought a brief, albeit ultimately illusory, renaissance of the colonial state. In this chapter we shall examine the state's conduct of the war against 'Mau Mau' and the  ideology which served as its justification, and then pay particular attention to the programmes initiated to 'rehabilitate' and 'reconstruct' Kikuyu society, especially the  land reforms and agricultural development programmes intended to create a prosperous peasantry under the domination of the wealthy 'loyalist' minority. This was to  be the new basis for a stable Kikuyu society and for the re­legitimation of continued colonial control. Premised on the maintenance of settler estate production and the  colonial state, this counter­revolutionary phase left the underlying contradictions in the political economy of Kenya untouched. Pacification, Mystification and Reform Large­scale combat between organized 'Mau Mau' insurgents and colonial forces did not immediately follow upon the declaration of the Emergency. For more than  five months there ensued what one Central Province District Commissioner referred to as 'the phony war 1 '. For both sides it was a period of confusion. The colonial  authorities found themselves faced, as the District Commissioner of Meru put it, with 'chaos and something very near complete civil disobedience'.2  Assuming that a  rebellion was already under way, they rushed to head it off. The regular Kenya Police, the Provincial Administration, and local units of the King's African Rifles, along  with elements of British army battalions and the units of settlers in the Kenya Police Reserve, swarmed into the Kikuyu, Embu and Meru districts of Central Province  'charging over the hills looking for a battle',3  but did not encounter any significant organized resistance. Despite the movement of small numbers of young Kikuyu into  the forests fringing the reserves as early as August 1952, the underground movement did not anticipate the scale of British reaction and possessed neither coherent  plans for guerrilla operations nor a significant stockpile of modern arms.4  Operation Jock Scott and subsequent arrests of other political figures had deprived them of  almost all of the relatively educated and experienced top leadership, leaving the situation in the hands of local leaders and rank and file. Fearing the spread of 'Mau Mau' to other tribes and attempting to allay the pervasive fear and insecurity that gripped the settler population, the state moved to  repatriate Kikuyu and similarly 'infected' Embu and Meru from the settler estates and towns to reserves. Hundreds of young men, many of them oathed militants, were  rounded up in police sweeps in Nairobi, Mombasa and other towns and sent back to their districts in Central Province. Tens of thousands of other Kikuyu men,  women and

  

Page 349

children, mostly squatter families from the Rift Valley, but also including groups from as far afield as Nyanza and part of Tanzania, were also repatriated. This pathetic  flow of refugees, numbering almost 100, 000 by the end of 1953, crowded into the already strained and overpopulated reserves where almost a third were reduced to  dependence on government hand­outs for survival. 5  It was against this background that African resistance began to take shape during the first months of the  Emergency. Ironically, armed resistance 'derived from the conditions of the Emergency itself',6  particularly the repatriations and chaotic repression which encouraged  thousands of young men from the towns and settled areas of the Rift Valley, as well as the reserves, to move into the forests to escape the depradations of the security  forces and continue the struggle. Eventually some 15,000 Africans, mostly Kikuyu, but also significant numbers of Meru and Embu and even a scattering of Kamba and Maasai, found their way into  the forests where resistance groups and a command structure began to develop in early 1953.7  This was eventually organized into the Land Freedom Army under the  principal leadership of Dedan Kimathi and Stanley Mathenge in the Aberdares and Waruhiu Itote ('General China') around Mount Kenya. The resistance leaders had  few connections with the pre­Emergency militant leadership. Only Kimathi, who had been Secretary of the Thomson's Falls branch of KAU, had held any significant  political position before the Emergency, and only Karari Njama, secretary of the Land Freedom Army, possessed some years of secondary education. A serious counter­initiative by the forest bands began on the night of 26 March 1953 with a well­executed raid on the Naivasha Police Station in the Rift Valley, in  which the attackers captured a supply of arms and ammunition; and with the 'Lari Massacre', the explosive culmination of a long­simmering land dispute between  different Kikuyu mbari over the acceptance of compensation for land alienated to white settlers, in which an ex­chief and 96 of his family and followers who remained  loyal to the colonial regime were brutally murdered — the two attacks sanguinely marking the anti­colonial and class elements in the struggle.8  For almost a year  thereafter, small­scale hit and run raids on police posts and fortified camps set up in the reserves to protect the minority of Kikuyu 'loyalists' were a nightly occurrence,  in addition to ambushes of government patrols and occasional attacks on settler farms. A second centre of resistance emerged in Nairobi where a second tier of  militant leaders took over the networks of the Central Committee and transformed it into a 'War Council' that attempted to provide a central organization for all the  insurgent forces, maintaining sporadic contacts with them and sending a trickle of recruits and supplies.9  For some 18 months the War Council controlled the African  locations of the city by night, while the colonial

  

Page 350

security forces exercised tenuous control during the day. The Land Freedom Army, however, proved incapable of organizing and mounting an effective guerrilla war. Led mostly by veterans of the Second World War who  were ignorant of guerrilla methods and tactics, the Land Freedom Army replicated the organizational and command structure of the British Army, with platoons,  companies, and battalions led by captains, colonels, generals, and so on. Aside from a few raids on settler farms and some terrorist activity in the African locations of  Nairobi, fighting was almost entirely confined to the reserves. No attempts were made to attack or sabotage major state installations or to harass and isolate Nairobi  itself, a city with an exposed water supply and slender electrical power, communications and transport linkages with the rest of the colony and the outside world. 10  The forest fighters were also constrained by their meagre supplies of arms and ammunition. According to government estimates, they possessed no more than 1030  precision weapons, the most potent of which were a few Bren guns, and probably had far fewer than this number available for use at any one time.11 These modern  weapons were supplemented by home­made guns and grenades, as well as traditional Kikuyu spears and simi (swords), and the panga, the ubiquitous broad­bladed  agricultural knife of East Africa. Organizational problems further hampered the operations of the Land Freedom Army. A significant number of small bands, known as Komereras, operated on the  margins of the forest outside of the control of the central command structure and without reference to its military and political objectives. Operations of the Mount  Kenya forces were disrupted when the locally dominant leader, General China, was wounded and captured in early 1954. Furthermore, as pressure from the  government forces increased, the structure of the Land Freedom Army began to disintegrate. Conflicts emerged between the literate and the less­educated segments  of the leadership, and communication and coordination between units declined. Leaders and men placed a growing reliance on magical divination and prophesy for  making decisions and upon more and more extreme oaths to maintain morale and commitment in conditions of increasing privation and isolation.12 Arrayed against the Kikuyu were colonial security forces eventually totalling almost a division of African and British troops, including armour and artillery units and an  RAF bomber formation; some 20,000 police, including regulars and the Kenya Police Reserve; and enormously increased administrative cadres in the Kikuyu, Embu  and Meru districts of Central Province, in the Rift Valley and in Nairobi.13 At first, after declaring the State of Emergency and rounding up the leading African  politicians, neither the Kenya Government nor the Colonial Office had any clear idea of how to quell the developing insurrection or eliminate its active or passive  support by the great majority of the

  

Page 351

Kikuyu. Swiftly passed legislation gave the Administration and the security forces wide powers of arrest and detention without warrant or trial, as well as legal sanction  to shoot on sight anyone found in designated prohibited areas. By the end of 1954, 18,069 Kikuyu, Embu and Meru were in prison after conviction for various 'Mau  Mau' offences, while 49,289 others were detained in detention camps without trial. 14 Capital punishment was extended to cover a wide variety of offences for which  almost 1000 Africans were eventually executed.15 Such measures did not, however, constitute in themselves an effective military or political solution to the  Emergency. Furthermore, the colonial authorities were unprepared to deal with a situation in which the Provincial Administration, the Police, and the British Army all  claimed responsibility for directing operations, while the settler community stridently demanded to be included in command decisions at both local and central levels.  Actions were initiated by the political, military and security agencies without adequate coordination and frequently at cross­purposes. Matters did not improve with the  appointment early in 1953 of Major­General W.R.N. Hinde as first Chief of Operations — he 'sympathized with his own relations among Kenya settlers and shared  some of their prejudices, [and] was sent out with the amateurish briefing "to jolly things along"'.16 In Nairobi the situation resulted, as a parliamentary delegation that  visited Kenya in January 1954 discreetly put it, in 'severe strains and stresses in the higher direction of the Government'.17 Emergency policy began to take more coherent shape after the arrival in June 1953 of General Sir George Erskine, an able and politically aware professional soldier,  as Commander­in­Chief of the military forces with operational control over the police and auxiliary forces. At the local level, District Emergency Committees,  comprising district commissioners and local police and army commanders, were set up to coordinate operations on the ground. The settlers, through Michael Blundell,  their leader in the Legislative Council, exerted heavy pressure for the selection of 'the best man available, whether Unofficial or Official', as chairmen of the local  committees. While the Secretary of State, Oliver Lyttelton, gave in to this pressure for increased settler control of counter­insurgency operations, Governor Baring  'reacted strongly and was adamant that he could accept no diminution in the powers and influence of the Provincial and District Commissioners'.18 A compromise left  the district commissioners as chairmen of the District Emergency Committees, with the additional appointment of executive officers to the committee 'all drawn in  practice from the ranks of the European farmers and residents'.19 At the centre the organizational situation improved after the implementation of constitutional reforms  in March 1954 replacing the member system with a full ministerial structure under the Governor. An inner, top­level War Council was created composed of Baring,  Erskine, Sir Frederick

  

Page 352

Crawford (the Deputy Governor appointed to relieve some of the administrative burden on Baring), and Blundell as Minister without Portfolio. While this appeared to  bring settler influence to the very centre of the policy apparatus of the colonial state, the actual political consequence was 'via Blundell, to co­opt and use the advice of  more moderate Europeans — and bring home to them the realities of both the military and the wider political situation — and to isolate the more militant. Attempts by  these more repressive elements to tell Erskine how to fight his campaign were brushed sharply aside'. 20 While organizational structures and coordination were being rationalized and settler political pressure coopted and contained, between November 1953 and February  1954 the colonial forces imposed heavy losses on the forest fighters in a series of major engagements in Nyeri and Fort Hall and the military tide of the struggle began  to turn. Working under a general plan, the security forces proceeded to invest the affected districts location by location, forcing the resistance farther and farther into  the forests and breaking the linkages with the mass of supporters in the 'passive wing' in the reserves. Civilians were rounded up from their scattered homesteads on  the ridges and confined to guarded and stockaded villages, frequently under 23­hour curfew. Meanwhile, to break the hold of the Nairobi War Council over the  African locations of the city and destroy its linkages with the forest fighters, the government carried out 'Operation Anvil'. On 24 April 1954 the entire African  population of the city was rounded up and systematically interrogated; some 27,000 Kikuyu, Embu, and Meru were detained for 'Mau Mau' sympathies or activities  and 20,000 more deported to the reserves.21 By mid­1954 large­scale raids by the forest fighters ceased. A mile­wide strip along the edge of the forest was cleared  of cultivation and declared a prohibited zone in which anyone found could be shot on sight. In 1955 the army units were withdrawn from occupation of the reserves  and focused their operations on tracking down the dwindling units of the Land Freedom Army in the forests. By 1956 the military phase of the Emergency had essentially come to an end, permitting a reduction in the British army units in the colony and the return of control over  security operations to the local police forces. The inequality of the three­year struggle is starkly reflected in the official casualty figures: 11,503 'terrorists' killed, 2585  captured, and 2714 surrendered; to 95 Europeans killed (35 civilians) and 127 wounded, 29 Asians killed (26 civilians) and 48 wounded, and 1920 'loyal' Africans  killed (1819 civilians) and 2385 wounded.22 Emergency regulations remained in force, however, until 1959 and, as a result of British defence policy after the Suez  débâcle in 1956, Kenya was developed as a major base and a substantial military presence maintained. The declaration of the State of Emergency and the massive escalation

  

Page 353

of official violence created a critical need on the part of both the colonial and metropolitan authorities for an explanation and justification of such action against a largely  unarmed civilian population. Through a virtual monopoly of information and access to the mass media, the Kenya Government and its supporters in the colony and in  Britain succeeded in creating a legitimating ideology that received wide circulation through the British and international press and society. The basic components of this  'myth of Mau Mau', which emerged piecemeal during the years of the Emergency, can be summarized as follows: Mau Mau was a form of mass psychosis involving an  atavistic rejection of modern civilization and an attempt to revert to a degraded savagery. It found its roots in the secretive and suspicious 'forest psychology' of the  Kikuyu people, and its immediate causes in a breakdown of self­control and the constraints of tribal tradition, as well as in the inability of the Kikuyu to adjust to the  strains of modernization resulting from the clash of primitive and modern cultures. The Mau Mau organization itself was a fanatic religious cult created and cynically  manipulated by a group of unscrupulous politicians motivated by a lust for power, the most important of whom was Kenyatta. Through the use of bestial oaths and  magic these leaders sought to turn their followers into murderous automatons, complete pariahs from all decent human relations and values, for use as instruments in  pursuing their design of driving all Europeans and Asians out of Kenya and establishing Kikuyu dominion over all the Africans in the colony. 23 To a significant degree the motivation behind the creation and propagation of this image of Mau Mau was clearly political and founded in the need of state authorities in  Nairobi and London to defend themselves before not only British society, but also in an international area increasingly dominated by the varying but nonetheless  collectively disconcerting anti­colonialism of the USA and the USSR. Furthermore, the metropolitan authorities also faced a substantial opposition over colonial affairs  within the British political arena that made any concession of error politically dangerous. The bipartisan approach that had previously characterized colonial policy was  in the process of breaking down and the Emergency in Kenya was precisely the sort of situation that the Labour opposition could use to attack the Government.  Already under attack for its handling of the emergency in Malaya, the Conservative government found itself the subject of increasingly intense parliamentary assault  over Kenya. The Labour attack, the brunt of which fell on the Secretary of State, Oliver Lyttelton, focused on the need for immediate socio­economic reforms to deal  with the causes of Mau Mau, and culminated in a motion of censure and a parliamentary division in December 1952.24 After returning from a hurried visit to Kenya at the end of October to

  

Page 354

confer with Kenya Government officials and representatives of the three racial communities, Lyttelton took the position, which he stoutly maintained throughout his  tenure as Secretary of State, that Mau Mau had no relationship to Kikuyu socio­economic grievances, but was simply a savage cult led by a few power­hungry  leaders. This position was consistently supported both by the Kenya Government and the settlers. If Mau Mau represented an atavistic rejection of modernity, then  socioeconomic reforms could not be expected to eliminate it. On the contrary, Mau Mau could be depicted as emerging from the effects of rapid socioeconomic  development rather than the lack of it. It was thus a state of tragic maladjustment rooted in the peculiar character of the Kikuyu themselves. Given the universal  acceptance of European superiority and African backwardness, no critic had the temerity to suggest that the Kenya Government should aid the Kikuyu in regaining  their state of precolonial savagery. The 'myth of Mau Mau' effectively countered the contrary image put forth by anti­colonial politicians and groups in Britain that  portrayed the Emergency as a rebellion against colonial oppression led by progressive nationalist leaders, and made it increasingly difficult for them to gain public  support for their attack on the government. 25 Mau Mau could then be dealt with as a disease that must be eradicated as quickly and as completely as possible. Even  more important, the myth of Mau Mau made it appear that if the policies of the Kenya Government were a cause of the Emergency, it was because they were  progressive and attempting to promote the modernization of Kikuyu society. Important changes in policy could then be depicted as continuations and expansions of  the Kenya Government's already existing programmes for African development, rather than as reversals of direction and implicit admissions of past errors. The myth of Mau Mau should not, however, be seen simply as an effective propaganda ploy consciously created and cynically manipulated for political purposes. As  an ideology the myth was useful, but it was also sincerely believed in by colonial state officials and settlers, as well as Colonial Office officials, many British politicians,  numerous journalists and scholars who helped publicize it, and a substantial proportion of the British public. It was and continues to be believed in because it drew  upon existing cognitive images and stereotypes and provided a coherent and apparently rational explanation of seemingly irrational events: why did unrest and hostility  to Europeans grow during a periods of increasing prosperity in the colony? Why was the central focus of this unrest the apparently most advanced and progressive  ethnic group in the country, and why did that group turn to a secret organization bound by what to European eyes were savage and bestial oaths? Furthermore, how  could the Kikuyu, who were supposed to be cowardly and afraid to fight

  

Page 355

according to the prevailing colonial stereotype, sustain such intense and widespread resistance? Missionary observers in particular tended to see the Emergency as a clash between the forces of darkness and light, but others were affected by this image as well.  Lyttelton wrote in his memoirs: 'I can recall no instance when I have felt the forces of evil to be so near or so strong. As I wrote memoranda or instructions, I would  suddenly see a shadow fall across the page — the horned shadow of the devil himself'. 26 The belief in the atavistic goals of Mau Mau drew upon the conviction of  officials, formulated since the circumcision crisis of 1929–31 and Kenyatta's defence of Kikuyu tradition in his 1938 book, that militant Kikuyu politics were essentially  anti­progressive and anti­European. The experience of the state authorities in dealing with the various dini as the apparent outward expression of atavistic fanaticism  provided the framework for the model of Mau Mau as a religious cult. All of these elements combined with the prevailing view of Kikuyu politicians as unscrupulous  and power­hungry confidence men motivated solely by personal gain to create the conviction that Mau Mau was manipulated behind the scenes by a small number of  cynical leaders. Kenyatta was increasingly singled out as the evil genius behind Mau Mau and depicted as a Machiavelli of satanic proportions.27 Finally, the belief that  unrest and conflict were created by agitation, and could be dealt with by eliminating the source of agitation, sustained the assertion that the whole Mau Mau  phenomenon had no real link with socio­economic factors save for the psychological incapacity of the Kikuyu to adjust to the strains of modern life. Various elements of the myth were first articulated by the government during the trial of Kenyatta and five associates between November 1952 and March 1953 at  Kapenguria, a remote administrative post on the western escarpment of the Rift Valley. The state treated the proceedings as an action on simple criminal charges and  used it as a forum for establishing a legal justification for the Emergency. Evidence against the accused was slender and that against Kenyatta came down to the  testimony of one witness who later admitted having perjured himself in return for Government promises of a university scholarship in Britain.28 However, the trial  expressed the official conviction that Kenyatta and his associates were guilty no matter how little direct evidence could be gathered. In the course of the proceedings  the Judge, Ransley Thacker, dismissed Kenyatta's recitation of Kikuyu land grievances with the comment: 'I gather grievances have nothing to do with Mau Mau, and  Mau Mau has nothing to do with grievances'. The Prosecution charged Kenyatta with having 'elevated Mau Mau into the position of a religious cult'. The trial ended  with the six defendants being convicted and

  

Page 356

sentenced to a maximum penalty of seven years' hard labour. In his judgement Thacker concluded that Mau Mau did exist and that Kenyatta had begun to organize it  in 1946 with the object of driving all Europeans out of Kenya. The six accused were adjudged to have formed the executive committee of Mau Mau, and to 'have  taken advantage of the uneducated or primitive African in order to further their own ambitious purposes and lust for power'. 29 Important support for the official explanation of Mau Mau subsequently came from a multi­party parliamentary delegation that visited Kenya in January 1954 and  concluded that Mau Mau was a conspiracy using magic and terror to manipulate the Kikuyu psychologically into a return to savagery.30 The psychological dimension  of the myth of Mau Mau received its most important corroboration from the British psychiatrist J. C. Carothers who, after two months research in the colony,  produced a semi­official report that was widely circulated and quoted. In addition, versions of the myth of varying degrees of comprehensiveness and emphasis were  spread by a flood of articles, pamphlets and books by scholars, missionaries, settlers, journalists and official propagandists.31 The impact of the myth of Mau Mau on European state officials and settlers in Kenya is apparent in two critical areas. First, it lay behind the unofficial but nevertheless  pervasive atmosphere of self­righteous moral outrage that attended the often brutal operations of the security forces. The great majority of settlers and officials firmly  believed that Mau Mau committed 'unspeakable atrocities' indiscriminately against men, women, and children, despite the fact that these assumptions were challenged  by contemporary medical analysis of postmortems on Mau Mau victims.32 Second, and even more important, it provided the ideological basis for the construction of  the official policy of 'rehabilitation' to root out and destroy Kikuyu militants. By thoroughly dehumanizing the Kikuyu forest fighters and their supporters, the myth permitted Europeans to pursue the conflict with a clear conscience and a  complete conviction in the moral righteousness of their cause. The result was a loosening of normative restraints on the use of force and, according to an important  missionary in the colony, a significant 'brutalization' of European sensibilities.33 In the early months of the Emergency settler extremists demanded the execution of  50,000 Kikuyu 'until they were literally killed into submission', and a hysterical mob of Europeans demonstrated at Government House where they beat up the African  police guard detachment and were only narrowly dissuaded from storming the building.34 More concrete instances of brutality emerge from the fragmentary but  compelling evidence of atrocities and generally heavy­handed treatment of Africans by the various elements of the security forces. There were incidents of  indiscriminate killing by regular army and police units, as well as by the

  

Page 357

loyalist Africans of the 'Kikuyu Guard' and the settlers in the Kenya Police Reserve. The frequency of brutality was particularly high in settler units of the KPR,  especially those composed of the Nairobi petty bourgeoisie, and in the units of the King's African Rifles commanded by settler officers of the Kenya Regiment, the  latter leading directly to the dismissal of the commander of the KAR brigade. 35 The prevalent attitude was perhaps best summed up by the words of a British KAR  officer later convicted of ordering torture and mutilation of prisoners, who told his Sergeant­Major that 'he could shoot anyone he liked provided they were black'.36 The worst abuses and violence against the civilian population in the Kikuyu, Embu and Meru districts were committed by the 'loyal' Africans recruited by the colonial  state into Home Guard units, district Tribal Police and Tribal Police Reserve units to control the mass of passive Mau Mau supporters concentrated in stockaded  'Emergency Villages'. Drawn from the collaborating elite of chiefs and headmen and the class of wealthy farmers and traders, as well as from a fanatically anti­Mau  Mau Christian fundamentalist revival movement, and told by the Provincial Administration that the 'terrorists' in the forests and held in detention camps would never  return, the Home Guards acted without fear of reprisal.37 (The wider political and economic significance of the loyalist minority will be discussed more fully in the next  section.) At this point it is important to note that the loyalists — supplied with arms and assurances by the state, and casually supervised by settler district officers­ Kikuyu Guard stationed in the villages — carried out what amounted to a reign of terror against the civilian population in the reserve using threats, beatings and torture  to settle personal vendettas and extort money and property.38 These actions were at no time a matter of official state policy. Senior officials of the Administration and the security forces repeatedly condemned abuses by their  subordinates in the field and moved to punish those reponsible where illegal use of force was exposed. General Erskine quickly attempted to stop indiscriminate killing  by British and KAR military units and quashed such ghoulish practices as 'scoreboards', intra­unit competitions, and cash prizes for kills.39 The brunt of official  condemnation was born by the Kenya Police, including both regular and settler reserve units, with Erskine privately noting the particular hatred and loathing for the  police and settlers among the African population.40 By the beginning of 1954 there had been a total of 130 prosecutions for brutality among the police ending in 73  convictions, and the 1954 parliamentary commission concluded that 'brutality and malpractices by the police have occurred on a scale which constitutes a threat to  public confidence in the forces of law and order'.41 The onus for police misconduct fell directly on the Commissioner of Police and in the course

  

Page 358

of 1954 that office was held by three men, two of whom resigned, either over criticism of their handling of the situation or as the result of conflicts with the  Administration. 42 In addition, the vastly expanded list of capital crimes under Emergency regulations was motivated not only by a desire to maintain the policy that  Mau Mau was simply criminal terrorism rather than political insurrection, but also, according to a senior official of the Legal Department, to head off settler demands  for 'drumhead court martials' and the implicit threat of summary executions by security forces in the field.43 The efficacy of these measures, however, was limited by a number of factors. First, although government instructions to subordinate officers were clear, the discretion  accorded those in the field and the sheer pace of events during the most intense fighting made it impossible for the central authorities to keep track of everything that  was happening and overwhelmed their limited investigative capacity. The Attorney General and his tiny staff in the Legal Department, who were responsible for dealing  with abuses by the security force, had no independent intelligence sources and were forced to rely on the Provincial Administration and the police for information. The  internal investigative unit of the police meanwhile consisted of a small section headed by a single superintendent. Second, and even more serious, out of political  expediency and a strong sense of loyalty to subordinates and colleagues 'some officials at all levels from the Governor downwards tried to 'cover up' or permitted  practices known to be illegal', Governor Baring himself intervening to block opposition party pressures in Britain for a commission of inquiry into the colony's courts.44  As one high­ranking administrator put it: If I knew there was a weak link I would condemn that sort of thing. You had to have him out. [But] I didn't even wish to look as if I were in league with the politicians in England  who were screaming about atrocities and saying all white men were rotten ... You couldn't possibly appear to give countenance to them. I kept having to defend [my subordinates],  but I was always worried lest something might go wrong and I was defending something that was indefensible. This didn't happen very often, but it did happen to me.45

Pressures to cover up abuses both to avoid embarrassing and politically damaging publicity in the British press and prevent presumed damage to morale within the  state apparatus were particularly strong in the Provincial Administration with regard to the activities of the chiefs and loyalist Home Guards. For most administrators in  the field, such abuses could ultimately be neither totally avoided nor suppressed in the emotion­charged atmosphere of the Emergency in which 'mistakes' were  inevitable. In acting to cover up such activities they tacitly accorded them semi­official acceptance. The result was a significant increase in the

  

Page 359

harshness of treatment and coercion of the civilian African population. The systematic brutalization of the practices of the state wrought by the Emergency was most  apparent in the elaborate organization established for the 'rehabilitation' of the tens of thousands of Kikuyu, Embu, and Meru held in prisons and detention camps  where the use of coercion, counter­terror and mental anguish became an accepted part of the programme. Of the more than 68,000 Africans incarcerated by the Kenya Government, only some 18,000 were actually held in prisons under sentence for specific offences and  these were primarily 'hard­core' activists and captured forest fighters. A more serious problem was posed by the remaining 50,000, comprising 'passive' supporters of  Mau Mau rounded up in the mass sweeps of 1954, who were neither charged nor convicted of particular offences and were being held under either Governor's  Detention Orders or Delegated Detention Orders signed by local administrators. Beginning in 1954 a series of ad hoc measures initiated both in the camps and in  Nairobi led to the emergence by the end of the year of an elaborate system of 'rehabilitation'. The organization and administration of the rehabilitation programme came largely under the control of T.G. Askwith, an experienced administrative officer appointed  Commissioner of Community Development and known for his liberal racial views, working with a 'Sociological Committee' appointed to analyse the causes of 'Mau  Mau' and formulate a policy for ending it. The Committee counted Harry Thuku and the anthropologist Louis Leakey among its members, and was advised by the  psychiatrist J.C. Carothers. The psychological interpretation of 'Mau Mau' was its unquestioned point of departure. 46 The basic premise of rehabilitation policy was that the detainee must be induced to confess his 'Mau Mau' oath willingly. 'Confession was the first and most vital step in  getting rid of the ''poison of Mau Mau". Without it rehabilitation could not start'.47 The process began with 'Screening Teams', composed of Kikuyu loyalists with a  large component of official chiefs and headmen, that interrogated each detainee and assigned him to one of three categories: 1) unrepentant or 'hard­core' Mau Mau;  2) active or passive Mau Mau supporters who were willing to confess their oath and cooperate with the authorities; and 3) those innocent of any connection with Mau  Mau. These groups were given the revealing names of black, grey, and white respectively. Those classified as 'white' were immediately released. The 'grey' detainees,  once they had confessed their oaths, entered upon the actual process of rehabilitation through a system known as 'the pipeline'. Starting in detention camps scattered  through the colony, they moved, as they showed the proper changes in attitude and behaviour, to other camps increasingly close to their homes, first in their district of  origin and then

  

Page 360

to 'open' work camps in their home locations. They were then reviewed by committees of loyalists and, if pronounced cured and fit to rejoin society, were released  under probation. 'Black' detainees were considered unreformable and the administration originally planned that they would be kept in some form of permanent custody  in camps located in remote and isolated parts of Kenya. 48 Confessions were induced by psychological and physical pressure intended to create mental anguish that would counter the hold of Mau Mau on the detainee. One of  the most successful detention camp commandants noted that since 'Mau Mau was built on fear we had to create a greater fear of our camp than that of Mau Mau'.49  Once a detainee had confessed his oath and saw that it had no power to kill him, he was a 'hollow shell' who could be refilled with acceptable attitudes and patterns of  behaviour. He was then subject to an intense regimen of activity in the camps that stressed 'hard work, washing, discipline, and games'.50 The staff of the rehabilitation programme had been hurriedly assembled, without the usual careful recruiting procedures for European officers, and most of the  subordinate staff lacked any prior training or experience for their work. Some of their superiors 'described them as "sub­human", "the bottom of the barrel", and "in  need of rehabilitation themselves'''.51 In the prevailing atmosphere of licence and Afrophobia, the thin line between the psychological inducement of fear and active  counter­terror was frequently crossed, and overwork, the withholding of rations, and the administration of savage beatings were not uncommon.52 In addition, there  was widespread corruption among the African loyalists on the screening teams who here too used their positions to settle scores and frequently ran active extortion  rackets taking money in return for 'white' classifications.53 Worse still, however, from 1956 the Kenya Government was subject to growing pressure from the metropolitan authorities for the rapid release of the detainees.  Thus, increasing efforts were made to make the hard­core confess their oaths so that they could be reclassified as 'grey' and begin to move up the pipeline to eventual  release. This led to an increasingly open reliance on the use of force to obtain confessions and make inmates participate in camp programmes.54 The hard­core  detainees who prompted these methods regarded themselves as political prisoners and refused any form of cooperation. The nadir of the policy of official force was  reached in March 1959 at a remote camp at Hola on the Tana River, established as a permanent exile colony for the most recalcitrant remaining detainees. Eleven  prisoners were beaten to death following their refusal of a work order. The Hola Camp incident led to an official enquiry into conditions in the detention camps, and  caused a political uproar in Britain, culminating in full­scale parliamentary

  

Page 361

debates in June and July 1959. 55 In the aftermath of the scandal, the Kenya Government abandoned rehabilitation and quickly released the remaining detainees,  whether or not they had confessed. The continued detention of Kenyatta and other major political figures was justified on the grounds of security, rather than as efforts  to cure the 'disease of Mau Mau'. The state authorities were convinced nevertheless that 'rehabilitation' had been a complete success and could point to the processing  of a total of 77,000 detainees through the 'pipeline' by the beginning of 1959. There must remain, however, considerable doubt as to the actual impact of the  programme on the detainees. Especially for the militants, it appears that 'rehabilitation' was endured 'as a necessary impediment in the struggle for freedom'.56 More  concretely, many detainees apparently confessed their oaths in order to rush through the pipeline and return home to protect their interests in the massive programme  of agrarian reform simultaneously being carried out in the Kikuyu reserves by the state.57 False Renaissance: The Colonial State and the Reconstruction of Kikuyu Society The successful counter­insurgency campaign against the Land Freedom Army and the incarceration and 'rehabilitation' of tens of thousands of detainees crushed only  the most immediate and violent threat to the colonial order. What still remained was the even more complex and, in the long run, more important problem of restoring  the shattered political and economic structures of legitimate authority and effective control over the mass of the peasantry 'passively' supporting 'Mau Mau' in the  reserves. From 1954 until the end of the decade the 'reconstruction' of Kikuyu society became an increasing preoccupation of the colonial state, particularly of the  Provincial Administration in Central Province. Once the level of violence slackened, the massive military and police occupation of the affected districts could not be  indefinitely sustained without growing political and fiscal strain on the metropolitan and colonial states and increasing internal and external pressure to stabilize the  situation and return to a semblance of 'normality'. On an ideological level the state rushed to counter the fact of massive repression and restore its fractured image of paternal benevolence. The 'rehabilitation'  programmes in the camps had their counterpart in the reserves and locations in the activities of the Community Development Department and a variety of voluntary  associations. These earnest and intense efforts included welfare programmes, boy scout troops, vocational training, sports, community groups, women's associations  and adult education, all intended to reconstruct Kikuyu society and bring it back on to 'the high road to progress and modern civilization'.

  

Page 362

Community development officers also carried out vigorous propaganda campaigns to bring the Kikuyu to a new acceptance of the legitimacy and beneficence of the  colonial system. The ideological foundation of these efforts was contained in a little book by T.G. Askwith entitled The Story of Kenya's Progress, which was widely  circulated by the Government in English and Swahili versions. The book emphasized the backwardness of Africans before colonial rule, the need for economic  development, the necessarily long and gradual process of development to political maturity and democratic institutions, the proper standards of deferential behaviour,  and closed with the injunction: 'Freedom is a great privilege. It cannot be given but can only be earned. It is only safe in the hands of those who know how to use it.' 58 Another major ideological emphasis was on the reinculcation of Christian belief among Kikuyu who had supposedly reverted to savage darkness. In May 1954 a  meeting of administrative officers and chiefs in Central Province concluded that 'No nation can progress without Christianity' and then added ingenuously, 'for some  reason Christianity is losing its popularity among the Kikuyu'.59 The administration placed high hopes on the success of the Christian 'revival' in the reserves in bringing  back the mass of the Kikuyu. Such ideological exhortation would remain largely ineffectual, however, so long as the material basis of 'Mau Mau' remained untouched. The constant public repetition  of the official line that 'Mau Mau' had no relation to Kikuyu socio­economic grievances notwithstanding, the state authorities had to confront the material sources of the  struggle. In private communication within the state apparatus they explicitly recognized the loss of the loyalty of the mass of the middle peasantry and the need to  detach them from a radical challenge to the colonial political economy. The state authorities publicly advertised the civil­war aspects of the struggle to emphasize  divisions among the Kikuyu and the existence of support for the Kenya Government. Privately, however, officials recognized the meagreness of this support and  guardedly acknowledged its narrow class basis among the older and wealthier elements of the Kikuyu. As a report on the Kikuyu Home Guard admitted, they  represented only a 'very small body of the community'.60 Even as the fighting still raged in the reserves, state officials began to seek reforms within the existing structures of production and domination that could repair the  material and ideological basis of the 'concordat of coexistence'; a counter­revolution that would reconstruct a stable Kikuyu society without threatening either the  position of settler estate production and its articulation with African social structures or the traditional structures of the colonial state. However, both the possibility of  such reforms, and dilemmas confronting them, derived from the character of

  

Page 363

'Mau Mau' as a peasant uprising. Increasingly, 'Mau Mau', as the name 'Land Freedom Army' suggests, represented a challenge to the concentration of land in the  hands of large owners both black and white, threatening the growth of the tacit class alliance between white agricultural capital and emergent African agricultural  capital brokered by the colonial state. As Njonjo aptly puts it, 'Mau Mau' was 'a revolt of the small properties against the large', a defensive struggle to stem the tide of  land losses and proletarianization and force open greater access to the sphere of commodity production blocked by state 'development' policies, as well as by the  position of settler estates and wealthy African farmers. 61 It was the essentially petty­bourgeois aspirations of the peasant struggle that opened up the possibility of deradicalizing it and detaching the mass of middle peasants  from the militant leaders by stablizing small holdings and widening access to commodity production in the reserves. However, such reforms posed problems in meeting  the simultaneous need to reward the small minority of loyalists and repair the political collaboration and class alliance with the petty­bourgeoisie they represented, and  which provided the foundation of legitimacy and control for the state. Indeed, any attempt radically to overthrow the weakened structures of the 'concordat of  coexistence' on which the state had relied for more than 40 years would simply alienate the remainder of the Kikuyu; and the state had good reason in 1953–4 to  doubt the depth of the loyalty of many of the Home Guard itself.62 Insofar as the reforms sought both to bolster the position of the loyal petty bourgeoisie and wean  the middle peasantry away from 'Mau Mau', the class struggle between them could not be resolved, but only temporarily contained.63 The character of the 'reconstruction' of Kikuyu society, especially its reactionary flavour and internal ambiguities, was closely correlated with the brief and ultimately  illusory renaissance during the Emergency of the Provincial Administration to its dominant position within the state apparatus. The deterioration of the status and power  of the field administration markedly visible in the years before October 1952 appeared dramatically reversed and the position of administrators restored and even  expanded beyond what it had been in the interwar decades. The contentious Kikuyu politicians and their organizations were removed from the scene, and under  Emergency Regulations administrators had both the punitive powers quickly to eliminate any opposition from Africans, and the authority to reassert their primacy over  the field operations of the technical and specialist departments. As one District Officer later bluntly acknowledged: 'Emergency Regulations you said ... and you did  what you damned well liked'.64 The effective discretion of field officers in the Kikuyu, Embu and Meru districts of Central Province increased to the point where many  could and did act beyond the law and existing state policy in their efforts to wipe out 'Mau

  

Page 364

Mau' and reconstruct local society in the reserves. A Minister of African Affairs during the Emergency attested to the difficulty of keeping track of what was going on  in the field and described the situation as a return to the style of administration during the pacification of Kenya a half century before — a perceptive judgement  considering the structures of control the Provincial Administration was attempting to restore. 65 This renaissance of administrative power had a tonic effect on the field officers and, in spite of the violence and danger, the Emergency became for them a period of  high hopes and intense excitement. The dispirited uncertainty and confusion, and the anxious sense of being the passive victims of explosive forces beyond their control  that had marked the pre­Emergency years disappeared, to be replaced by the mid­1950s by a buoyant, optimistic and commanding activism. A Provincial  Commissioner of Central Province during those years remarked: 'We were really beating the Mau Mau. The esprit de corps and general feeling among everyone  working in the districts was enormously high. People felt they were getting somewhere and they were achieving something and they were doing some good in every  way ... and they were'.66 The policy of 'closer administration' was brought to its climax with the reorganization and substantial expansion of the administrative infrastructure in the affected  districts. The peak strength of the Provincial Administration was reached in 1955 when there were 206 officers in the field in Central Province, 35 in the settled areas  of the Rift Valley, and 15 in Nairobi.67Most of the increase was accounted for by the appointment of the temporary district officers­Kikuyu Guard, who were largely  recruited from the young settlers of the Kenya Regiment. Even before the Emergency, the Provincial Administration had begun the process of decentralization from  district headquarters for the purposes of closer control by establishing three or four divisions in a district, each staffed by a regular district officer, and this was rapidly  carried down to the locational level. In April 1953, at the onset of large­scale fighting, the decision was made to organize the loyalists into the Kikuyu, Embu and Meru  Home Guard. A fortified post was built in each location and staffed by fifty men, ten of whom were eventually armed with rifles or shot guns, under the command of a  district officer­Kikuyu Guard. By the beginning of 1955 the average European administrative cadre in each of the three Kikuyu districts was around 40, with several  thousand Home Guard under their control. In Fort Hall, the district in which the most serious fighting took place, there were by 1956 no less than 80 Home Guard  posts manned by 4700 men armed with 467 rifles and 677 shotguns, as well as 400 Tribal Police and 1700 Tribal Police Reserve.68 These forces were in addition to  other security units that averaged eight to 10 stations of the regular Kenya Police, with about 500 men, and a battalion of the King's African Rifles. This increase in  staff and security forces, coupled with the

  

Page 365

enormous increase of administrative powers and the virtual sealing off of Central Province from the outside world, 'brought a degree of direct administration of the  Kikuyu unparalleled in the history of British colonial Africa'. 69 The programmes for the reconstruction of Kikuyu society began to emerge in 1953–4 from what were often locally initiated efforts to deal with the loyalists and cluster  the population into villages for security reasons. The core of the loyalists consisted of official chiefs and headmen and other African officials. Of the remainder, besides  the most committed adherents of the Roman Catholic and fundamentalist Protestant missions, most were clearly part of the petty bourgeoisie. A survey of the  Githunguri (Kiambu) Home Guard by its District Officer commander suggests the class composition of the loyalists more generally: Of the twenty­five 'camp leaders' — the N.C.O.s — three were described by Campbell as 'very rich', eighteen as 'rich', and two as 'above average in wealth'. "None of the leaders',  he added, 'are landless or poor'. The position of the rank and file was similar. Campbell described forty­four of them as 'very rich', 265 as 'rich' seventy­seven as 'above average  wealth', seventy­nine as 'below average' and 144 as 'poor' ... Of the leaders, twenty­three of the twenty­five were over forty­five; of the rank and file, 387 were over and 423 under  forty­five.70

In addition, the author of an unpublished official 'History of the Kiambu Guard' concluded that these men were 'probably typical of the Kiambu District. The most  interesting feature of it all was that the best men tended to be of the older age groups and of the landed wealthy classes'.71 During the first two years of the Emergency the growing funds for 'development' programmes that poured into Central Province were largely used to provide material  rewards and inducements for the loyalists. Members of Home Guard units were issued with food and clothing, and given payments of school fees for up to three  children, and most were also exempt from the payment of the special Emergency tax levied on the Kikuyu, Embu and Meru. Meanwhile, direct punitive action was  taken against the land and property of known 'Mau Mau' militants and their active supporters. Between March 1954 and the end of 1956, the Provincial  Administration issued confiscation orders against a total of 3533 persons, between a quarter and a half of whom were found to be landless.72 In addition, with the  tacit support of the state authorities, the loyalists, as we saw earlier, used their position for a counter­attack against their enemies, illegally extorting or appropriating  livestock, money, personal property and even the corrugated iron sheets widely used for roofing houses.73 However, the objective of official action was not only to  reward the loyalists and punish the supporters of the forest

  

Page 366

fighters, but also to demonstrate to the latter the positive material benefits of cooperating with the government. The latter was a key premise behind the Emergency­era  reforms carried out in Central Province. 74 This was coupled with a surrender and amnesty offer to the forest fighters and an attempt to tighten control over the Home Guards in January 1955 in which  'insurgents were told that they would not be prosecuted for any terrorist offences ... though they would be detained, and the Kikuyu Guard were told of the  forthcoming reorganization and assured that no action would be taken in respect of the past but strict discipline would be required for the future'.75 'Villagization' emerged in 1953 out of ad hoc measures by administrators in the field seeking means to reassert control and break the links between the guerrillas in the  forests and their supporters in the reserves, as well as to punish the disloyal population. In mid­1954 it was adopted by the War Council in Nairobi as a central policy  for defeating 'Mau Mau'. 'In the shadow of the sten gun,' as one District Commissioner put it,76 the mass of Kikuyu and Embu (the policy was not applied to the  Meru) suspected of passively supporting 'Mau Mau' were concentrated into stockaded villages that were built on land confiscated from guerrilla fighters. By October  1955 more than a million people had been concentrated into 854 villages, and the programme had proved a strategic success in bringing the mass of the population  under firm control by the Provincial Administration and isolating the forest fighters from their base of support and supplies. However, as the fighting began to subside,  administrators increasingly came to see the villages as a valuable resource for the reconstruction of Kikuyu society. Emphasis shifted from punishment to the positive  function of using the villages for reconstructing Kikuyu society on a stable tri­class basis consisting of the wealthy elite, a solid and numerically dominant middle class of  'yeoman' farmers, and a lower class of landless artisans and labourers.77 For 'yeoman' we must read middle peasant, the actual mass of the rural population. While  administrators hoped that villagization and reform would absorb the landless element by providing work on the farms or in cottage industries they anticipated would  emerge in the villages, the focus from the start was on the deradicalization of the middle peasant and the shattering of his alliance with the landless extremists. As early  as January 1954, C.M. Johnston, the Provincial Commissioner of Central Province, noted that the key objective was 'to build up the yeoman farmer, the middle class  man in fact who has so much to lose that he would be unlikely to revive a subversive movement'.78 The material instruments for achieving this objective were  contained in a programme for the consolidation and legal registration of peasant landholdings in the reserves coupled with a programme widening peasant access to  commodity production. Land consolidation emerged from the tentative steps taken by the

  

Page 367

Provincial Administration to begin issuing individual legal titles to land. Administrators realized that this was only feasible if it were linked with the consolidation of the  scattered fragments that increasingly characterized Kikuyu landholdings into more compact units that would also facilitate the introduction of more modern and efficient  methods of production. Under the impact of the Emergency the earlier reluctance of the administration to recognize legally individual property in land evaporated in the  face of the political imperative of securing the land of the peasantry. The land reform thus involved a two­stage process: First, hundreds of thousands of fragments were consolidated into bigger units which were then demarcated and assigned to their owners as single holdings on the basis of the  acreages held in often widely dispersed fragments. Second, the newly demarcated holdings were legally registered as individually owned properties, marking the abandonment of  the 'myopia' of imposing clan ownership of land among the Kikuyu. 79

During the early months of the Emergency consolidation was employed on a limited basis as part of the general policy of rewards and punishments, with consolidation  generally beginning in a 'loyal' area controlled by a strong chief. Here again the initiative came from the field, and from the beginning land consolidation and registration  was very much a policy that 'belonged' to the Provincial Administration. Consolidation was started by the District Commissioner of Nyeri in mid­1953, and was then  taken up by the District Commissioner of Fort Hall in 1954 and that of Kiambu in 1955. These local efforts, varying in scale, organization and method, were finally  pulled together at the end of 1955 when, with Governor Baring's encouragement and the approval of the central authorities, consolidation was accepted as policy for  Central Province and set to be carried out and completed within five years.80 Increasingly intense efforts were made to demarcate the land in the Kikuyu reserves and consolidate it all, whether owned by loyalists or not, into compact, economic  holdings. Administrators pressed for the completion of consolidation and registration, despite lengthy conflicts with the Legal Department and Colonial Office over  enabling legislation and with the Lands and Survey Department over the accuracy of the survey and demarcation methods employed.81 Administrators told each other  frequently that they had to 'strike while the iron is hot', that is, complete the consolidation programme while the Kikuyu politicians were still in detention and Emergency  powers gave them unchallenged control over the population in the reserves. This sense of urgency increased in the late 1950s as the number of released detainees  rapidly grew, and the consolidation of the three Kikuyu districts was essentially completed by 1959–60.

  

Page 368

The implications of the two dimensions of land reform for class formation in the reserves were complex and noticeably different. The class significance of the legal  registration of titles was particularly ambiguous, since, depending on the particular content and circumstances of what was being registered, it could either promote or  constrain capitalist class stratification. Thus registration of titles among the Kikuyu certainly did halt for a time the land losses of the middle peasantry and 'landed' them  by providing a confirmed and inviolable legal right to what they had. 82 Furthermore, registration recognized only rights of ownership (ene), but not tenancy or other  forms of land rights. As a result, the process of expulsion of Ahoi and their reduction to landlessness was legally sanctioned, thus driving a wedge between the landless  on the one side and both the landed middle peasant and the petty­bourgeois farmers on the other, which as we have seen was one of the primary political objectives  of the reforms.83 But registration also confirmed the dominance of capitalist private property in land in the reserves and protected the often fiercely contested  acquisitions of the petty bourgeoisie.84 Moreover, the registration of disposable titles actually made future land losses by sale easier by depoliticizing the process and  turning it into a matter of agreed individual transactions, subject to impersonal and disinterested legal norms. This was reflected in the virtual disapperance by the early  1960s of earlier land litigation that had clogged the local courts in the registered districts, while thousands of cases continued to appear in districts as yet  unregistered.85 The class significance of land consolidation was far less ambiguous. A government mission appointed to study the reforms a few years after independence denied that  systematic exclusion or expropriation of smaller holdings took place, but went on to admit: 'It should not be thought that enclosure is necessarily of benefit to every  member of the community. In practice it is invariably the more influential members of the community who are the first to enclose'.86 Consonant with the general policy of providing preferred access to the benefits of reform to the loyalist element, the local land demarcation committees that measured  fragments, recorded total areas, and demarcated the consolidated holdings for which titles were issued were dominated by chiefs, elders and other government  supporters. This provided substantial opportunity for the misrepresentation of actual holdings and other forms of cheating in expropriating additional land in favour of  the loyalists. A post­consolidation survey in Kiambu revealed that 53 per cent of the sample of holdings were larger on the ground than recorded in the Land Register,  and the remainder proportionately smaller; while in one village it was claimed that all the demarcated land was assigned to the 12 members of the committee and their  families.87 D. Mukaru Ng'ang'a notes that in Fort Hall the land was classified

  

Page 369

according to its agricultural value and 'the loyalists were able to get the good land for their land was consolidated first ... In the absence of a man's relatives he could  consolidate all their land in his name if he had the support of committee members ... demarcating clerks and other people who had little or no land emerged with many  acres after consolidation. Land acquired in this way was commonly known as migunda ya wabici or office land'. 88 The cheating and fraud were so widespread in  Fort Hall that the consolidation and registration had to be redone for the entire district in the early 1960s. The land reform programme was incorporated as an essential element of the Swynnerton Plan for the development of African agriculture adopted as official state  policy in 1954. Drawn up by the Deputy Director of Agriculture to take advantage of the availability of some £5 million in Colonial Development and Welfare funds  from the metropole, the plan represented an abandonment of the quixotic efforts of the 1945–52 period to constrain the development of commodity production. It  accepted the development of capitalist forms of property and production in the reserves through the active promotion of cash crop production, including the removal  of the previous restrictions on African production of the most profitable commodities, such as coffee, tea, and pyrethrum. The land reforms in themselves would have  been meaningless without provision for the material benefits of increased agricultural incomes. If this were to be done, however, without disrupting the existing  structures of commodity production dominated by the settler estate sphere, then African production would have to be integrated into the forms of capitalist individual  tenure, credit and wage labour.89 The Swynnerton Plan envisaged an expansion of African coffee production by some 5000 acres a year to some 71,500 acres by  1968, the growth of African tea production to 70,000 acres and pyrethrum production to 48,300 acres in the same year, along with significant increases in the  production of pineapples, wattle and sugar. This was to be accompanied by the greatly expanded provision of credit, research and extension services; and substantial  investment in the development of soil quality and water resources. The general objective was to raise the average family cash income in the reserves to £100 from the  then current average of £18–12.90 The class significance of the Swynnerton Plan was, on one dimension at least, clear and explicit. Swynnerton himself wrote: 'Former Government policy will be  reversed and able, energetic or rich Africans will be able to acquire more land and bad or poor farmers less, creating a landed and a landless class. This is a normal  step in the evolution of a country'.91 This acceptance of landlessness, of the ultimate dispossession of the ahoi, was matched by the assumption that the landless would  be proletarianized and absorbed within the reserves either in local artisan production or as wage labourers on the farms, with each holding of three

  

Page 370

or more acres brought into commodity production providing work for three or more hired men. However, on the development of the wealthy petty­bourgeois farmer  and the middle peasant, as well as the relations between them, the class implications of agricultural development policies showed the same ambivalence as the land  reform programme. On the one hand, development policy took the needs and practices of the 'progressive' rich farmers as the standard from which to work. The  policy of offering the loyalists preferred access to material benefits gave them early and disproportionate access to coffee seedlings, extension services and credit  facilities, and a dominant position in the burgeoning local production co­ops where they could use loans and advances to buy more land, educate their children, and set  up businesses. 92 The plan also assumed that the middle peasant would actually become a small capitalist producer, employing labour and tied by common class  interest with the wealthier petty bourgeoisie whose political leadership he would again accept. By greatly widening peasant access to the 'commodity frontier', the  Swynnerton Plan 'was not the ''middle class" charter it claimed to be, rather it was the peasants' manifesto for survival', temporarily freezing the relative positions of the  landed peasantry and the petty bourgeoisie.93 Furthermore, while the prohibition of African production of coffee, tea and pyrethrum was removed, it was replaced by an attempt to maintain rigorous state control of  production, marketing and agricultural services. The Swynnerton programmes for cash crop development relied on massive increases in state financing and staffing,  with rigid controls over expansion and quality of production. This was limited in practice to what it was thought could be supervised by state authorities and often  allowed only on holdings meeting minimum standards of farm management. Finally, it must be stressed that not only were the reforms of the 1954–60 period largely determined by political criteria, but also that these criteria were largely those  of the Provincial Administration during a brief efflorescence of its power. As such, they represented an attempt to restore the established political and economic  structures threatened by 'Mau Mau'. Land consolidation and registration and the Swynnerton cash crop development programmes cannot be understood, as Njonjo  rather confusingly suggests, as either an alteration of previous antagonistic relations between the state and indigenous capital in which the latter was suppressed, or as  'anti­capitalist' in nature.94 First, the reforms were consistent with the earlier reactions of the state towards a developing African petty bourgeoisie. They were not  'anti­capitalist', but rather marked by an ambiguity that reproduced the contradictions contained in that relationship that we have analysed in earlier chapters. At this  conjucture the state, led by the Provincial Administration, moved to

  

Page 371

repair the relationship by encouraging indigenous capitalist forces among the Kikuyu, in order to reward the loyalists and restore them as an effective instrument of  control and collaboration. At the same time, the state also constrained and limited that development in order to mute the internal class struggle it engendered among the  Kikuyu by protecting the land of the middle peasantry. It gave them access to some of the material benefits of commodity production, and so forestalled a challenge to  the position of the settler estate sphere. Second, consistent also with more haphazard and locally varied patterns of action analysed in earlier chapters, the state moved  to regain control over access to major sources of wealth in the reserves, this time through a further and even more massive escalation of its increasingly centralized and  bureaucratized control over production, marketing and finance in African agriculture. The task of legitimation, which had fallen by the wayside during the years before  the Emergency, once again came to the fore. What was new at this point was that there was a conscious effort, accepted at the centre as official state policy, to  increase the value of the surplus product retained and distributed within the reserves among both the wealthy petty bourgeoisie and the mass of middle peasants.  Through this the state succeeded in its immediate objective of detaching the middle peasantry from its alliance with the landless and dispossessed extremists that lay  behind the 'Mau Mau' struggle, thereby isolating the landless and enabling them to be crushed by the coercive power of the state, and also at least temporarily pasted  over the contradiction between the petty bourgeoisie and the middle peasantry by emphasizing their common interest in landed property and commodity production.  However, insofar as the reforms were predicated on the maintenance of established structures, the contradictions contained within the latter continued. As a result, the  reforms failed to achieve the further objectives of restoring stability and legitimacy. Instead, they resulted in a series of unforeseen and unintended consequences that  interacted with the increasing influence of the metropolitan state and capital finally to undermine fatally both the settler estate sphere and the colonial state itself. Notes 1. Interview 214F. 2. Kenya National Archives, Nairobi (KNA), DC/MRU 1/9, 'Meru District Annual Report, 1953'. 3. Interview 219F. 4. John Spencer, 'KAU and "Mau Mau": some connections', paper presented to the conference on the Political Economy of Colonial Kenya, 1939–52, Cambridge

  

Page 372

University, June 1975, (hereafter, Cambridge Conference), p 29–30. On the early preparations by the Kikuyu militants see Waruhiu Itote (General China), 'Mau  Mau' General, Nairobi: East African Publishing House, Nairobi, 1967, Chs 6–10. 5. Carl Rosberg & John Nottingham, The Myth of Mau Mau: Nationalism in Kenya, New York: Praeger, 1966, p. 286. 6. ibid., p. 277. 7. In addition to the sources noted above, notes 4–6, see Samuel Kamunchuluh, 'The Meru participation in Mau Mau', Kenya Historical Review 3(2), 1975 and D.  Mukaru Ng'ang'a, 'Mau Mau, loyalists and politics in Murang'a, 1952–1970', Kenya Historical Review 5(2), 1977. 8. Rosberg & Nottingham, Myth of Mau Mau pp. 287–91; Anthony Clayton notes that Lari 'had a great significance at the time in coverting many to simple beliefs in  the evils of Mau Mau savagery, and that the essential nature of Mau Mau was a Kikuyu civil strife'. (Counter Insurgency in Kenya 1952–60, Nairobi: Transafrica  Publishers, 1976, p. 23, n. 45.) While Clayton regards this as a 'simplistic misconception', Apollo Njonjo notes that Mau violence was often an outcome of the  struggle within Kikuyu kin groups over the accumulation of exclusive rights in land, and that: 'The family structure was the first casualty of the response, a fact of  considerable significance in understanding why Mau Mau attacks on the arisen large landowners in the fifties was [sic] often a family affair'. 'The Africanization of the  'White Highlands': a study in agrarian class struggles in Kenya', Ph.D. thesis, Princeton University, 1977, p. 46. 9. Rosberg & Nottingham, Myth of Mau, Mau, p. 302. 10. Clayton, Counter Insurgency, pp. 21–2, 31–2. 11. F.D. Corfield, The Origins and Growth of Mau Mau, Cmd 1030, London: HMSO, 1960, p. 232. 12. Rosberg & Nottingham, Myth of Mau Mau p. 301. The most complete accounts of the experience of the Land Freedom Army are found in Donald Barnett &  Karari Njama, Mau Mau From Within, London: MacGibbon and Kee, 1966; and Robert Buijtenhuijs, Le Mouvement Mau Mau, Paris and The Hague: Mouton  1971, pp. 225–364. 13. By 1954 there were 2775 regular Kenya Police and 2741 Kenya Police Reserve stationed in Central Province. (Corfield, Origins and Growth, p. 240). Military  forces totalled three brigades (two of British troops, the other of five to six battalions of the King's African Rifles), the Kenya Regiment (white settlers) and small  armoured car and artillery units. (Clayton, Counter Insurgency pp. 23–4.) 14. Ministry of Community Development, 'Minutes of the Community Development Conference, January 14–17, 1957: Talk by Mr. C.M. Johnston, Special  Commissioner on "Reabsorbtion of Detainees" ' (document privately supplied). 15. Capital crimes included the possession or manufacture of arms, ammunition or explosives, engaging in or assisting 'terrorist' operations, 'consorting with armed  men', and administering or being present at and consenting to the administration of the Mau Mau oath. By the end of 1954 there had been 756 hangings of which 508  were for offences less than murder, including 290 for possession of arms and ammunition. (M.P.K. Sorrenson, Land Reform in the Kikuyu Country, Nairobi:  Oxford University Press, 1967, pp. 102–03.) 16. Clayton, Counter Insurgency, p. 5. 17. Report to the Secretary of State for the Colonies by the Parliamentary Delegation to Kenya, January, 1954, Cmd 9081, London: HMSO, 1954, p. 5. 18. Sir Michael Blundell, So Rough a Wind, London: Weidenfeld & Nicolson, 1964, pp. 140–1. 19. ibid. 20. Clayton, Counter Insurgency, p. 11. Erskine disliked the Kenya settlers intensely. In letters to his wife he commented 'Kenya is the Mecca of the middle class ...  a sunny

  

Page 373

place for shady people.' 'I hate the guts of them all, they are all middle­class sluts. I never want to see another Kenya man or woman and I dislike them all with  few exceptions.' 'I really think the people of Kenya are the bottom ... They are not prepared to do anything to help themselves.' (Quoted in Clayton, Counter  Insurgency, notes 21, 22.) 21. F. Majdalany, State of Emergency: The Full Story of Mau Mau, London: Longmans, 1962, pp. 203–08. 22. Corfield, Origins and Growth, p. 316. 23. The first, and still valuable analysis of the 'myth of Mau Mau' was presented by Rosberg & Nottingham, (Myth of Mau Mau, Ch. IX). See also: Buijtenhuijs, Le  Mouvement Mau Mau, pp. 151, 155–6; and Buijtenhuijs, Mau Mau: Twenty Years After, The Myth and the Survivors, Paris and The Hague: Mouton, 1973,  Chs 2, 3. 24. David Goldsworthy, Colonial Issues in British Politics, 1945–61, Oxford: Clarendon Press, 1971, pp. 212–14; Oliver Lyttelton (Lord Chandos), The  Memoirs of Lord Chandos, London: Bodley Head, 1962, pp. 401–2. 25. Interview 02PB. For examples of the counter­interpretation to the official view see Fenner Brockway, Why Mau Mau? An Analysis and a Remedy, London:  Congress of Peoples Against Imperialism, 1953, and Tom Mboya, The Kenya Question: An African Answer, London: Fabian Colonial Bureau, 1956. 26. Lyttelton, p. 396. 27. Corfield, Origins and Growth pp. 50–63, 163–70. This report provides perhaps the fullest official version of the myth. 28. The perjury was made public in December 1958 in a signed affidavit by the witness, Rawson Macharia. See J. Kenyatta, Suffering Without Bitterness. Nairobi:  East African Publishing House, 1968, pp. 79–86. 29. Kapenguria Trial transcript, quoted in Rosberg & Nottingham, Myth of Mau Mau, pp. 282–4. The fullest published accounts of the trial are Montagu Slater, The  Trial of Jomo Kenyatta, London: Mercury Books, 1965 (first published in 1955) and D. N. Pritt. (chief defence counsel), Autobiography, Part 3, The Defence  Accuses, London: Lawrence & Wishart, 1966, pp. 71–136. 30. Report ... by the Parliamentary Delegation, op. cit. in note 17, p. 4. The delegation was escorted through a carefully planned itinerary of visits to various parts  of Kenya and interviews with selected Europeans and Africans by Granville Roberts, the Kenya Government's public relations officer in London. 31. J.C. Carothers, The Psychology of Mau Mau, Nairobi: Government Printer, 1954. Perhaps the most influential of these statements of the European image of  Mau Mau, however, were by Louis S.B. Leakey, the distinguished archaeologist and anthropologist regarded by many colonial officials as the leading expert on the  Kikuyu, in his books Mau Mau and the Kikuyu London: Methuen, 1952 and Defeating Mau Mau London: Methuen, 1954. In particular, Leakey influenced  Governor Baring with his view that 'despite legitimate grievances, essentially Mau Mau was not a political and economic protest so much as a Kikuyu civil war  between modernists and debased traditionalists of religious fervour, the debasement justifying severe corrective treatment'. (Clayton, Counter Insurgency, p. 11).  The Colonial Office also played a direct role in propagating the myth. In 1954, it first refused to publish an appendix to the Report of the parliamentary delegation  containing texts of Mau Mau oaths and confessions from detainees on the grounds that they were too lurid for the general public. It then confidentially circulated  copies to the political parties, the TUC, missionary societies, and organizations interest in colonial affairs so that 'the present situation in Kenya may be seen in its  proper perspective'. (Confidential letter, O.G. Fry of the Colonial Office to the Secretary, Liberal Party, with enclosures, 12 April 1954 to the Secretary, Liberal  Party, with enclosures, 12 April 1954 in Joseph Murumbi Papers, Nairobi. See also Goldsworthy, Colonial Issues, p. 58.)

  

Page 374

32. J. Wilkinson, 'The Mau Mau movement: some general and medical aspects', East African Medical Journal 31(7), 1954, pp. 295–314. 33. Interview 08PM. On the 'pathological atmosphere' in Kenya, see Clayton, Counter Insurgency pp. 51–2. 34. Blundell, So Rough a Wind, pp. 123–8, 137. 35. Clayton, Counter Insurgency, pp. 18, 37, 40, 41–5. 36. Manchester Guardian, 26 November 1953. 37. Ng'ang'a, 'Mau Mau, loyalists and politics', pp. 368–9. 38. ibid., pp. 367–9. One British judge, in a case involving the Kikuyu Guard post at Ruthagathi, commented: there exists a system of guard posts manned by headmen and chiefs, and these are interrogation centres and prisons to which the Queen's subjects, whether innocent or guilty,  are led by armed men without warrant and detained — and as it seems tortured until they confess to alleged crimes and are then led forth to trial on the sole evidence of these  confessions ... naked oppression ... a hostile bench primed with lies, and the shadow of the cells, flaying whips and threats ... (quoted in Clayton, Counter Insurgency p. 46).

39. Clayton, Counter Insurgency, p. 38. 40. In a letter to his wife Erskine noted that Africans 'have a fair amount of confidence in the Government Administrative officers but not in the Government as a  whole. They hate the police and they absolutely loathe the settlers. It is difficult to realize how much the settler is loathed and the settler does not realize it himself'.  (Quoted in ibid., p. 35, n. 69.) 41. Report ... of the Parliamentary Commission, op. cit., p. 7. 42. The Police Commissioner at the start of the Emergency had come from previous service in Ireland and Palestine, and was widely criticized for not maintaining firm  enough control. He was replaced by Sir Arthur Young, Commissioner of the Metropolitan Police in London, who resigned after nine months in the wake of bitter  clashes with the Administration over his attempts to reform Kenya Police procedure on domestic British lines. (Interview 234T). His successor was R.J. Catling, a  senior police official from Malaya where he had played an important role in quelling a slightly earlier emergency. 43. Interview 234T. 44. Clayton, Counter Insurgency, pp. 47, 53. For discussion of the tense relations between Baring and the Attorney General, Sir John Whyatt, a strictly principled  legalist, and Baring's attempts to prevent the prosecution of chiefs and administrators in order to preserve the morale of the loyalists and the Provincial Administration,  see Charles Douglas­Home, Evelyn Baring: The Last Proconsul, London: Collins, 1978, pp. 249–56, 259–61, 297. 45. Interview 227FS. 46. Commissioner for Community Development and Rehabilitation, 'Rehabilitation', memorandum of 6 January 1954 quoted in Rosberg and Nottingham, Myth of  Mau Mau, p. 336. 47. ibid., p. 337. 48. KNA/Office of the Chief Secretary 8/177, 'Confidential Directive by H.E. the Governor: Appendix A, Policy for Detainees', 1 November 1954. 49. Quoted in Rosberg & Nottingham, Myth of Mau Mau, p. 336 and Blundell, So Rough a Wind, p. 198. The methods used by the camp commandant included  starting rumours of atrocities and faking executions to intimidate the detainees. 50. Rosberg & Nottingham, Myth of Mau Mau, p. 338. 51. Quoted in sworn deposition, dated 24 July 1956, by Muriel E. Fetcher, former rehabilitation officer in charge of the rehabilitation of women and girls in the Kenya  Department of Community Development from December 1954 to November 1955.

  

Page 375

The deposition also documents numerous instances of the maltreatment of detainees of both sexes and varying ages. (Joseph Murumbi papers, Nairobi). 52. Clayton, Counter Insurgency, pp. 37–8, 47–9. 53. Interview 219F. 54. Elaborate distinctions were drawn between legal 'compelling' force and illegal 'overwhelming' force. Forced confessions were often combined with another method  called the 'dilution technique' which divided hardcore detainees in small groups which were placed among a much larger number of cooperative detainees who  attempted to persuade the recalcitrant to confess and participate in rehabilitation. 55. Report of the Committee on Emergency Detention Camps, Nairobi: Government Printer, 1959; Documents Relating to the Death of Eleven Mau Mau  Detainees at Hola Camp in Kenya, Cmd 778, London: HMSO, 1959; and also Rosberg & Nottingham, Myth of Mau Mau, pp. 342–6; Douglas­Home, Evelyn  Baring, pp. 287–99. 56. M.P.K. Sorrenson, Land Reform in the Kikuyu Country, Nairobi: Oxford University Press, 1967, p. 103. The experience of the detainees is vividly recounted  in J.M. Karuiki, Mau Mau Detainee, Harmondsworth: Penguin Books, 1964. 57. Sorrenson, Land Reform p. 243. 58. T.G. Askwith, The Story of Kenya's Progress, Nairobi: Eagle Press, East African Literature Bureau, 2nd edn, 1958, p. 120. 59. KNA/Office of the Chief Secretary 9/841, 'Confidential minutes of a Meeting at Provincial, H. Q., Nyeri, 11–13 May 1954 to discuss Policy and Reconstruction  in the Kikuyu Land Unit'. 60. KNA/MAA 2/5/306, 'Kikuyu Guard Reorganization in Dagoretti, Kiambu' unsigned memorandum, 29 March 1954. Most of the Kikuyu Guard were over 45  years old, reflecting the generational as well as class cleavages in Kikuyu society. 61. Njonjo, 'Africanization', pp. 80–1, 116, 124–5. 62. Clayton, Counter Insurgency, p. 29, n. 59, p. 30. 63. The dilemma faced by the state authorities is suggested, for example, by Kamunchuluh's finding that among the Meru the highest rate of 'Mau Mau' recruitment  'was in the locations were the chiefs had been classified as outstanding'. ('The Meru partipation' p. 204.) 64. Interview 103F. Nevertheless, there was often conflict in the field between the Provincial Administration and the other organizations of the security forces. The  locus was often the District Operations Committee chaired by the local District Commissioner, with District Superintendent of Police and local army commander as  members. Official papers and interviews attest that relations with the police in particular were generally tense, frequently hostile and occasionally bitter. (KNA/Office  of the Chief Secretary 9/841, A.C.C. Swann, acting Provincial Commissioner to all District Commissioners Central Province, 12 April 1955. Numerous other  examples are scattered through other files, notably MAA 8/65, 7/46, and 2/5/209. This documentary material was also corroborated by Interviews 202F, 103F and  207FS.) 65. Interview 227FS. 66. Interview 214F. 67. Corfield, Origins and Growth, p. 240. 68. Ng'ang'a, 'Mau Mau, loyalists and politics', p. 366. 69. Rosberg & Nottingham, Myth of Mau Mau p. 293. 70. Cited in Sorrenson, Land Reform p. 108. 71. ibid. 72. ibid., pp. 104–5. 73. Ng'ang'a, 'Mau Mau, loyalists and politics', p. 368. 74. NKA/MAA 8/65, Sir Frederick Crawford to M.A.W.R. (not otherwise identified), June 1954.

  

Page 376

75. Clayton, Counter Insurgency p. 30. 76. Interview 219F. 77. See, for example, the articles written by administrative officers: O.E.B. Hughes, 'Villages in the Kikuyu country', Journal of African Administration 8(4) 1955;  and J. M. Golds, 'African urbanization in Kenya', Journal of African Administration, 13(1), 1961. See also Sorrenson, Land Reform, pp. 110–12, 147–50, 234– 5; Rosberg & Nottingham, Myth of Mau Mau pp. 304–5. 78. KNA/MAA 2/5/306, 'Lecture by Provincial Commissioner, Central Province, C.M. Johnston, to District Officers­Kikuyu Guard', 14 January 1954. 79. Njonjo, 'Africanization', pp. 277–8. 80. Sorrenson, Land Reform pp. 116–20. 81. ibid., pp. 121–32, 171, 209–10. 82. Njonjo, 'Africanization', pp. 281–3, 295–9. 83. ibid., pp. 287–90. 84. Colin Leys, Underdevelopment in Kenya, London: Heinemann, 1975, pp. 66–9; M.G. Cowen, 'Differentiation in a Kenya location', East African Universities  Social Science Conference, Nairobi, 1972, p. 8. 85. See the statistics in Njonjo, 'Africanization', pp. 291–2. This legal entrenchment of private property in land is another example of abstraction by which the state  acted to transform a contentious issue of class relations into the reified legal relations of property. 86. Report of the Commission on Land Consolidation and Registration in Kenya, 1965–66, Nairobi: Government Printer, 1966, paragraph 67. 87. Sorrenson, Land Reform, pp. 207–08; Marion W. Forrester, Kenya Today: Social Prerequisites for Economic Development. The Hague: Mouton, 1962, p.  74. 88. Ng'ang'a. 'Mau Mau loyalists and politics', pp. 271–2. 89. Leys, Underdevelopment in Kenya, pp. 68–9. 90. R.J.M. Swynnerton, A Plan to Intensify the Development of African Agriculture in Kenya, Nairobi: Government Printer, 1954. See also Judith Heyer 'The  origin of regional inequalities in smallholder agriculture in Kenya, 1920–1973', East African Journal of Rural Development, 8(1–2), 1975, p. 156; and L.H.  Brown, 'Agricultural change in Kenya, 1945–1960', Food Research Institute Bulletin 8(1), 1968, pp. 83–4. 91. Swynnerton, Plan, p. 10. 92. Ng'ang'a. 'Mau Mau, loyalists and politics, pp. 294, 337. 93. Njonjo, 'Africanization', pp. 298–9. 94. ibid pp. 294, 337.

  

Page 377

Nine The Eclipse of the Colonial State The Political Economy of Decolonization, 1954–63 By the mid­1950s the colonial state appeared once again to be firmly in control of the situation in Kenya, with the Provincial Administration restored to its predominant  place within the state apparatus. Colonial officials spoke of another generation, at least 20 to 25 years, of colonial rule before Kenya could move to self­government  or independence. As late as January 1959 the metropolitan authorities also believed that colonial rule would last for a considerable time. 1  Nevertheless, little more  than a year later at the first Lancaster House Conference in London, the British government committed itself to the independence of Kenya under an African majority  regime, and the colony became an independent and ostensibly sovereign state less than four years later. What were the reasons for this sudden turnaround and abandonment of earlier expectations? What was the actual significance of the events of 1960–3, indeed what  really happened during those years? If we extend the modes of analysis developed in this study into this period, the years of decolonization in the early 1960s become  less of a dramatic turning point and more the mid­point of an extended period of change within the political economy and state of colonial Kenya that began during the  Emergency and actually culminated at the end of the 1960s, several years after formal independence. The nature and significance of these changes tend to be  obscured, however, in earlier analyses of the period. Explanations that focus on constitutional changes, political organizations and the struggles of the last years of  colonial rule tend to overemphasize the instrumental impact of African nationalism in forcing the pace of decolonization and to neglect or totally ignore the changes in  the political economy of Kenya that preceded and largely determined the very possibility and form of decolonization.2  Conversely, although explanations that  emphasize the continuity of the colonial political economy and external dependence as the reasons for and outcome of decolonization deal with underlying social  forces, they miss the crucial

  

Page 378

changes that made for a significant transition between colonial and independent Kenya. 3 The decolonization of Kenya was, as we shall see, neither a triumphant struggle for national liberation nor the essential maintenance of the structures of colonialism  through the cooptation of the nationalist movement, although nationalist struggle and efforts to maintain structural continuity were clearly features of the process.  Between 1954 and circa 1969, Kenya was transformed. From being a colony in which indigenous social forces were articulated into the world economy (with the  resulting contradictions and struggles being contained at the local level by the expatriate officials of the colonial state), it became a 'developing nation' in which  articulation with international capital and internal contradictions and struggles were managed at a national level by a state under the control of an indigenous dominant  class. The character of this transition was largely determined by a series of changes in the articulation of international capital (both metropolitan and foreign) with  indigenous social forces, particularly the peasantry and the petty bourgeoisie; in the relations of production within the dominant sector of capital within Kenya; and in  the structure of the state and pattern of class alliance and collaboration necessary to manage and stabilize the political economy. These processes of change were not  created by the Emergency, but they were crystallized and accelerated by it. Initially there was no coherent imperial strategy, either on the part of the metropolitan or  local state authorities, or of metropolitan capital, but rather characteristically piecemeal, conjunctural responses to particular problems and crises that further shaped  the underlying structural changes. Out of these there gradually emerged a more self­conscious and purposive logic of 'decolonization' that materialized in the 1960–3  period. The watershed year for the transition was 1954, when three major state policies began to hasten the transformation of the political and economic structures of the  colony. First, the Swynnerton Plan and land reform in Central Province began, as we have seen, to change the character of African commodity production. This  resulted in a series of largely unforeseen and unintended changes in the articulation of African agriculture and international capital that undermined the position of settler  estate production. Second, the Report of the Carpenter Commission on African wages sped the transformation of the relations of production in the colony to meet the  needs of growing industrial investment by international capital. Third, even as the fight raged in the Kikuyu reserves, the increasing intervention of the metropolitan  authorities was felt in structural changes in the colonial state that formally inaugurated ministerial organization and opened the central institutions of the state to direct  African participation. Political initiative and the locus of control and collaboration shifted from the countryside to the

  

Page 379

centre, undermining the Provincial Administration and the practice of localized containment and control on which it rested. The growing power of functional ministries  interacted with and reinforced more rapid development of peasant commodity production and capitalist industry, further diminishing the economic position and political  power of the settlers. The ministries of Finance and Labour played particularly key roles in removing important obstacles to further capitalist development, forging new  linkages between Kenya and international capital. Meanwhile, the increasing 'disarticulation' of the settlers opened a widening gap between them and metropolitan  interests. Finally, constitutional changes encouraged the re­emergence of petty­bourgeois African nationalism, and a shift of the focus of class collaboration away from the  settlers and colonial state apparatus towards direct engagement between the nationalists and the metropolitan authorities. Out of this process emerged the  programmatic commitment to the independence of the colony under an African government and the transition period after 1960. During those years the settler estate  sector was largely transferred to the emergent indigenous dominant class, African politicians and bureaucrats were coopted into the state apparatus, and potential  threats to the transfer were averted. The Growth of African Commodity Production and the Declining Importance of Settler Agriculture By 1957–8 the effects of land reform and the cash crop development programmes of the Swynnerton Plan had begun to be felt in an initially gradual and then rapid  growth of African commodity production (see Table 9.1). The gross value of marketed output from what the state now termed the 'small farm sector' (African peasant  and capitalist small­holdings in the reserves) increased from £5.19 million in 1954 to £7.6 million in 1958, £9.6 million in 1960, and; £11.3 million in 1963, the year  before independence. 4  In relationship to the 'large farm sector' (settler Table 9.1 African production of principal cash crops, 1955–62

   

(thousands of tons) 1955

1956

1957

1958

1959

1960

1961

Coffee

1.0

0.8

1.5

2.3

3.6

4.6

7.9

8.1

Tea

—

—

—

—

0.1

0.1

0.2

n.a

Sisal

1962

0.3

0.8

0.1

—

1.5

3.0

6.3

n.a

116.0

58.1

57.0

69.6

79.7

73.2

62.7

62.5

0.3

0.3

0.4

0.4

0.6

1.8

2.8

n.a

46.9 38.2 25.8 Source: IBRD, The Economic Development of Kenya, p. 345.

25.4

18.1

19.0

16.8

n.a

Maize Pyrethrum Wattle

  

Page 380

and plantation estates), the small farm sector's share of total gross marketed agricultural output grew from 18 per cent in 1958 to 22 per cent in 1963, and to 51 per  cent in 1968, settling into a 51–49 per cent division during the late 1960s and early 1970s. 5  Moving behind these aggregate totals we find that the growth of African  production was initially led by the very rapid increase in coffee­growing, the African output of which increased no less than 3860 per cent in a 20­year period,  beginning in 1955. From a minimal 3702 acres of African­planted coffee, the total grew to 133,100 acres in 1967, greatly outstripping the Swynnerton Plan's modest  goal of 71,500 acres as African farmers increasingly ignored state controls on planted acreage. Meanwhile, earnings from coffee sales jumped from; £1.26 million in  1958, to £2.24 million in 1960, £3.02 million in 1963, and £9.33 million in 1966, despite failing unit prices through the whole period. By independence, major gains  were also being recorded in the production of tea, pyrethrum and dairy products, which led the growth for the rest of the decade. African tea acreage alone grew from  virtually nil in 1954 to 84,926 acres 20 years later.6 From the late 1950s, therefore, tens of thousands of peasant households in Kenya entered into active commodity production. However, the results of expanded  peasant commodity production were complex and did not necessarily lead to substantial material improvement in the condition of the mass of Kenyan peasants. First,  variations in the development of commodity production in different reserves accentuated regional and ethnic differentiation in the colony and provided the basis for  crucial cleavages and struggles in the independent state in the 1960s and 1970s. Up to 1957 Central and Nyanza provinces had been the principal areas of African  cash crop production and had run neck and neck in the value of marketed output. From that time on, however, Central Province took a rapidly growing lead. By  1969, of the three most important export crops, it contained 69.5 per cent of total coffee acreage, with the Kikuyu districts alone containing 43.8 per cent; 37.2 per  cent of tea acreage (33.7 per cent in the Kikuyu districts); and 66.3 per cent of pyrethrum acreage (54.3 per cent in Kikuyu districts).7  A total of 12 districts, five of  them predominantly Kikuyu, contained almost the entire production of these crops. In addition, Central Province, particularly Nyeri and Kiambu districts, dominated  dairy production by the end of the 1960s. Among the other ethnic groups in Kenya, only the Gusii (Kisii District), Meru, Embu, Kipsigis (Kericho District), and  particular sections of the Kamba, Nandi and Luhya experienced anything comparable to the expansion in the Kikuyu areas. To some extent this reflects the  concentrated distribution of high­potential land and rainfall suitable for the various crops in Central Province. More important, however, it was also the result of the  political objectives of land reform and development pro­grammes, which led to the concentration of personnel, resources and

  

Page 381

finances in the Kikuyu areas despite later efforts by the state to spread the consolidation and registration programmes and stimulate commodity production in other  parts of the colony. 8 Second, although the Kikuyu in aggregate derived the largest proportion of commodity production and income, this did not necessarily mean that in class terms the  inequalities in the distribution of wealth had been eliminated or that the middle peasantry had become the dominant class in the countryside. As we saw earlier, state  development policies were internally contradictory in their attempts simultaneously to stabilize the land and increase the income of the middle peasantry, and provide  substantial rewards and opportunities for the petty­bourgeois farmers and traders who formed the core of the loyalists. As Table 9.2 shows, by 1960 the respective  percentages of holdings growing coffee or tea in Fort Hall, Kiambu and Nyeri were 13.8 per cent, 13.1 per cent, and 25.4 per cent, and this grew to 28.9 per cent,  31.5 per cent and 64.9 per cent by 1969. In the latter year there were an estimated 270,000 smallholder coffee producers alone in Kenya as a whole.9  Meanwhile,  the per capita value of marketed output in Central Province grew from £0.5 in 1948 to £2.30 in 1962 and to £5.37 in 1969.10 Nevertheless, the weight of available  evidence suggests that since the late 1950s the capitalist farmers have been able to continue to capture the great bulk of cash crop income and to accumulate landed  property, although at a slower rate than before the reforms. By 1970–1 the top 14 per cent of coffee producers in Murang'a (Fort Hall) District, representing only 0.3 per cent of the total number of holdings, received no less  than 64 per cent of the income from coffee, or 45 per cent of the total district smallholder income. Similar patterns are found in the distribution of income from tea and  dairy production.11 In addition, sales continued despite official constraints on land transfers. In Nyeri by 19 70 over 10 per cent of holdings had changed hands by  sales 'at Table 9.2 Proportion of holdings growing coffee and tea in four districts, 1960–9 1960   Growing Total Growing Total coffee holdings tea holdings Muranga 37,600 13.8 ? 99,416 Kiambu 38,900 10.0 3.1 53,095 Nyeri 37,800 18.8 6.6 45,375 Kisii 61,900 15.2 — 76,426 Total 176,200 17.5 2.1 274.312 Source: Njonjo, 'The Africanization of the White Highlands', p. 318.

  

1969 Growing coffee 23.5 24.9 52.7 54.3 37.2

Growing tea 5.4 8.6 12.2 27.8 13.4

Page 382

prices which could admit no other purchasers than the rich farmers, traders, and salaried middle class', and similar patterns were found in Kisii, a non­Kikuyu area of  major commodity development. 12 The class of capitalist farmers not only gained the bulk of cash crop revenue, but also 'tended to control most rural commerce,  particularly retailing and transport, and be most advantageously placed (mainly through education, no doubt) to secure wage employment'; this gave them additional  income in excess of their agricultural receipts.13 Finally, control of marketing cooperatives by the capitalist petty bourgeoisie and, after independence, control of  elements of the parastatal and state apparatus in agriculture, allowed them to manipulate these institutions to their own advantage and grasp a part of the surplus  produced by the smaller peasantry, by such means as ensuring premium grading and prices for their produce and accumulating some 27 million shillings in illegal debts  to co­op treasuries.14 As for the middle peasantry, while reform and development pro­grammes maintained them on the land and gave them a regular income from commodity production,  for a large proportion of them, especially the 60 per cent with holdings under five acres, neither the size of their holdings nor the cash crop revenues were sufficient to  ensure the reproduction of the household. A survey in Central Province in 1960–1 found that owners of holdings of less than four acres were usually away at work  outside the district, while in Kiambu the smallest 4 per cent of holdings had been abandoned entirely.15 A substantial proportion of the peasantry thus remained  dependent on wage employment and other nonagricultural sources of income. By the mid­1970s this non­agricultural income of peasant smallholders averaged 41 per  cent of their total income for Kenya as a whole and 48 per cent in Central Province.16 Furthermore, some 15 years after the introduction of land reform and  development pro­grammes, an ILO mission estimated that only 28 per cent of the 1.7 million rural households in Kenya had 'commercialized' their production. Of  these 475,000 commodity producing smallholdings, some 250,000 had achieved only a limited success, earning between 1200 and 2000 shillings per annum.17  Commodity production therefore remained an activity of only a minority of rural Kenyans and the disparity in income also grew substantially. Despite impressive gains in aggregate output and income, colonial land reform and development programmes do not appear to have produced a stable, prosperous  middle peasantry as a dominant feature of the countryside either in Central Province or elsewhere in Kenya.18 Class stratification continued to develop in rural society  and, despite constraints, the petty bourgeoisie appear to have continued to accumulate. One key aspect of the pre­1954 period remains strikingly in evidence: the  continuing dependence of both peasantry and petty bourgeoisie on non­

  

Page 383

agricultural sources of income, especially wage labour via migration out of the home district. 19 It would be incorrect to conclude from this, however, that the colonial  reforms succeeded only in stabilizing and preserving a key feature of the colonial political economy. In fact, closer examination reveals that reforms led to a major shift  in the articulation of African agrarian production with external capitalist forces, a shift that was already in evidence and had important consequenqes by the end of the  1950s. The land reform and development policies of the colonial state, which fixed the middle peasant on the land and brought increasing numbers into the production of  export commodities, began to rupture the articulation of the African reserves with estate capital and increasingly link the production and consumption of peasant  households directly with metropolitan and international capital, especially advanced industrial corporations. The semi­proletarianized status of the peasantry was  advanced by the increasing intervention of the state apparatus of marketing and production controls, which mediated the articulation with external capital; and through  control over the quantity, quality and price of commodities that began to transform cash crop receipts into what some analysts have seen as a covert wage.20  Moreover, by securing the majority of the peasantry on holdings too small to provide a substantial cash income and yet encouraging a diversion of labour to cash crop  production, the reforms led to a decline in food production and a growing reliance on the market for subsistence. This was reinforced by the growing efforts of  metropolitan and international industrial capital to shift production towards the African mass market and encourage consumption in it, a change from the previous  policy of concentrating on production for the much smaller European and Asian markets.21 In addition, income from cash crop sales fell below the value of labour  power, thus sustaining the periodic involvement of much of the peasantry in the capitalist production relations that were developing beyond the reserves.22 The African petty bourgeoisie — commodity producers, businessmen and higher­salaried employees — also began to move into a complex and contradictory  relationship with external corporate capital. On the one hand, state reforms and the developing links between corporate capital and peasant producers slowed the  separation of peasant producers from the means of production and the accumulation of land by indigenous capital.23 On the other hand, however, not only was the  petty bourgeoisie the largest beneficiary of expanded commodity production, but also, as international capital became aware of the potential of the African mass  market, it increasingly recognized the need to encourage a class of African businessmen whose interests were tied to its own. As early as May 1954, the head of the  East African Tobacco Company, which by

  

Page 384

1955 would sell one­third of its output through African retailers, told the Government's cabinet committee on 'African advancement' that 'as far as his company was  concerned the greatest importance was attached to educating Africans as quickly as possible as businessmen'. 24 East African Tobacco, Bata Shoes, Kenya  Breweries and many other companies with an interest in the African mass market began to set up networks of African distributors and retailers, actions that primarily  benefited already established traders, while international finance capital in the commercial banks began rapidly to extend its branch operations into the African  reserves. The state, for its part, removed the restrictions on loans to Africans, introduced measures to encourage African wholesale purchases around the monopoly of  established Asian traders, and introduced a credit scheme financed half by the central state and half by African local councils. In addition, by the early 1960s public  money was also available to skilled artisans and for small­scale manufacture, facilitating the movement of indigenous capital into the sphere of production.25 The alteration of the distribution of commodity production between estates and African smallholdings, the increasing importance to business of African consumers, and  the growing dominance of metropolitan and international industrial capital combined to undermine the position of the settlers, especially the mixed farming sector that  was the heart of the settler project. The linkages between settler and metropolitan capital, already weakened by postwar development (see Chapter 7), declined  further as the articulation of metropolitan capital and African peasants and petty bourgeoisie expanded. By 1955 the value of goods manufactured in Kenya exceeded  the total value of European agricultural production, while three years later the settler mixed farms represented no more than 15–20 per cent of the total assets invested  in the colony by Europeans and Asians.26 Moreover, the cleavage in the estate sector between corporate plantations and settler mixed farms widened. The plantations  continued to dominate production of the principal export crops of coffee, tea and sisal, amounting to 60–70 per cent of total agricultural exports into the 1960s. In  addition, they increasingly became an allied sector of dominant industrial capital and in many instances, such as the Brooke Bond tea estates, themselves subsidiaries of  diversified international industrial corporations. As the commercial banks became reluctant to finance settler mixed farms, the plantations increasingly became the focus  of their involvement in estate agriculture. By independence, the plantations absorbed 74 per cent of agricultural loans advanced from the three commercial banks in  Kenya, while only 24 per cent went to settler mixed farmers and less than 3 per cent to Africans.27

  

Page 385

From Coercive Control to 'Modern Labour Relations': International Capital and the Transformation of the Labour System In short, the growth of African commodity production and international corporate capital served to push the settlers into an ever­more peripheral position in the  developing political economy of Kenya. This fact was not lost on corporate interests. The Emergency had shown that the settlers and the established structures of  colonial domination could only be maintained at a high cost to the metropole, while the growth of African commodity production and consumption of manufactures  increasingly demonstrated to corporate capital 'that it was the prosperity of agriculture, not of settlers, that mattered'. 28 Equally important, there was also growing divergence of interest between settler farming and corporate industrial capital over the development of production relations  and the control of African labour. Despite the movement towards the increasing use of wage labour rather than squatters, and some technical modernization, settler  agriculture remained based on the extraction of absolute surplus value from migratory, low­wage, unskilled labour and settlers were fearful of competition from higher­ paid labour in other sectors. As we have seen, the maintenance and stability of the labour supply in this system rested heavily on punitive controls administered by the  state, particularly the Provincial Administration. Meanwhile the industrial sector of the Kenya economy continued to grow steadily right through the 1950s. The late  1950s saw major corporate investments in paints, chemicals, food processing, soft drinks, brewing, and a £30 million oil refinery in Mombasa.29 For these firms,  profitability depended on the extraction of relative surplus value through increasing labour productivity. This required movement towards a more stable, skilled and  motivated proletariat subjected less to coercive sanctions and more to the 'positive' incentives of higher wages and 'advanced industrial relations'. Out of this clash of  interests emerged the issues that would dominate labour policy in the colony until the early 1960s: wages and African trade unions. The lead in the transformation of production relations and the labour system was taken by the Labour Department, one of the most aggressive of the specialist  departments to develop in the colonial state after 1945. Of the internal conflicts that emerged in the state apparatus (see Chapter 8), that between the Labour  Department and some of the new 'technocratic' senior officials appointed from the outside on one side, against the Provincial Administration and many senior officials  drawn from its ranks on the other, was one of the most significant. The clash reproduced within the state the conflict between settler estate and corporate industrial

  

Page 386

capital, with the Labour Department as the consistent advocate of the interests and practices of an advanced liberal capitalism. The department followed the  metropolitan policy of sponsoring local trade unions as a safety valve against more 'political' or 'extremist' organizations and gradually moving away from the  paternalistic system of labour control towards the British model of 'industrial relations'. 30 To the labour inspectorate focused on the rural labour of the estate sector,  the department rapidly added functions and specialist personnel (usually recruited in the UK) dealing with the working conditions, health and wages of urban industrial  labour. As early as 1946 the Labour Department made clear that 'long­term policy is directed towards the maintenance of stability between agricultural and industrial  areas. This means the development of an independent wage worker without subsidy from the native land unit ... The first step towards stability is the general adoption  of a ''living wage" standard for an African divorced from his native land unit'.31 The Labour Department quickly attempted to modernize the colony's labour code to make it more protective and less punitive. In 1946 Workmen's Compensation  and Minimum Wage ordinances were enacted, followed in 1948 by revisions of the Employment Ordinance (formerly the Masters and Servants Ordinance) that  placed its provisions on a non­racial basis and removed most of the penal sanctions against employees, and in 1950 by a comprehensive Factories Ordinance. The  department was also active in the development of the first housing programmes for urban workers, in the regulation of health and dietary conditions, and in the  protective regulation of the employment of women and children. A trade union adviser drawn from the British TUC was appointed to the department's staff in 1947. From the start the Labour Department found allies among liberal businessmen in the cities, especially the expatriate professional managers of metropolitan industrial  capital, newly established in Kenya after 1945.32 The international corporations in particular shared the department's belief in the need for a stable, skilled and high­ wage proletariat and for legal 'bread and butter' unions to increase productivity and contain unrest, even if it meant foregoing higher profits in the short run. This was  reinforced by the conclusions of government investigating commissions following labour unrest on the railway and in Mombasa in 1945 and 1947. These advocated  higher wages to meet the family needs of members of a permanent urban proletariat.33 During the 1945–52 period, however, the Labour Department encountered serious resistance from the administration and the settlers that hindered many of its  innovations and led to retention of the low­wage, migratory labour system. For the settlers, faced with an immediate postwar shortage of labour, wage increases were  a threat to be vigorously opposed, and they continued to hold the target worker myth and the

  

Page 387

migrant system sacrosanct. At the same time, the late 1940s saw revival of settler political ambitions and efforts to increase white settlement and political power, while  senior administrators continued to support settlement as essential for the colony's development. Governor Sir Philip Mitchell argued that the economy of the colony  could not bear a minimum family wage, and the reports advocating increased wages were rejected by the state after vigorous settler criticism. 34 With its dominance  not yet firmly established during this period, metropolitan industrial capital adhered to the established prewar pattern of non­intervention by expatriate business in  Kenya's internal racial and political struggles, and, as the Labour Commissioner later noted, while 'everyone was in favour of a stabilized African work force ... no one  wanted to pay for it'.35 This led to government delays in the implementation of the Workmen's Compensation and Minimum Wage ordinances. When the latter was  finally brought into force in Nairobi, Mombasa, and a few other towns in the late 1940s, the minimum wage was set to the needs of a bachelor occupying a single bed  space, even though the state authorities well knew that most workers had a wife and several children to support. Intended to be a 'floor' providing a minimum level of  employment, the pre­1952 minimum wage actually 'acted like a magnet to hold wages down'.36 Meanwhile, the Labour Department's efforts to make the labour code  non­racial foundered on a furious struggle, marked by venomous settler agitation, over its proposal to abolish the kipande and replace it with a nonracial identity  certificate.37 The mounting political crisis in the colony in the 1949–52 period led to an intensification of traditional paternalism and authoritarianism among the settlers and in the  administration, forcing the Labour Department into retreat. The Emergency led to a further decline of the influence of the Labour Department in the face of the  resurgence of the Provincial Administration. However, this decline of the Labour Department was soon to be reversed by behind­the­scenes changes during the most  violent and repressive phase of Emergency policy. Growing metropolitan influence produced pressure for reforms dealing with African labour, especially with regard to  housing and wages in urban areas, corresponding to the rural land reforms in the reserves. This movement towards reform was led by a cadre of new, technically  skilled administrators rising to power at the centre of the state who advocated the end of traditional paternalism and a move to more advanced forms of 'industrial  relations'.38 The ideological climate for such changes was reinforced by the deliberations and report of the East African Royal Commission (the Dow Commission) of 1953–55.  Infused with the orthodoxy of neo­classical capitalist economics, the Commission recommended measures to bring Kenya and the other East African colonies under  the assumptions and

  

Page 388

policies of 1950s development theory and its measurement of development in terms of annual GDP growth. It recommended the removal of paternalistic protection  and state controls interfering with free markets and the mobility of factors of production; abolition of restrictions on African production of cash crops and racially  exclusive rights to land in areas such as the White Highlands; the need for increased external investment; and increased wages to stabilize workers in the towns and  reduce migration. 39 Although the commission's specific recommendations were not implemented and its laissez­faire insistence on the removal of state economic  controls was explicitly rejected by the Kenya Government40 (for reasons which should be abundantly clear from the previous chapters of this study), the commission  provided general justification for further intervention and policy shifts already contemplated in the state apparatus. The course of the confrontation between estate and industrial capital over production relations and labour was contained in the deliberations and fate of two  government committees appointed to investigate labour policy: the Committee on African Wages (the Carpenter Committee), dealing with urban labour, and the Rural  Wages Committee. The Carpenter Committee clearly articulated the logic of advanced industrial capital. Noting the inefficient use of labour in the colony, the varied  social evils 'seen to result from the employment of migrant labour in town', and the fact that half of the urban workers in the private sector and a quarter of those in the  public sector received wages 'insufficient to provide for the basic needs of health, decency, and working efficiently' even for a single man, the committee concluded, in  direct contradiction of conventional wisdom, that 'in Kenya, low wages are a cause rather than an effect of the low productivity of labour'.41 To break out of the  syndrome of low­wage, unproductive labour, the Carpenter Committee emphatically rejected the use of punitive sanctions in favour of 'positive incentives' through  increased wages that would enable a worker and his family to live permanently in the city and cut his ties with the rural areas (that is, the payment of wages closer to  the value of labour power, which would end the reliance upon subsistence production in the reserves). This 'stabilization of labour' or creation of a permanent urban  proletariat would lead to increasing productivity by compelling 'employers to resort to higher standards of management efficiency ... [through] personnel policy; the use  of plant and, equipment; and the organization and control of production'.42 Although the Carpenter Committee specifically exempted agricultural labour from its wage recommendations, the report drew heavy settler criticism which led to the  appointment of the Committee on Rural Wages. Faced with labour shortages exacerbated by the removal of the majority of Kikuyu squatters and workers by  Emergency regulations and

  

Page 389

detentions, the committee bluntly reasserted the assumptions and practices of the established system of semi­servile estate labour. It rejected wage increases and  incentives as a solution, reasserting the target labourer myth in justification. To stabilize agricultural labour and halt the continuing problem of desertion, reported as  running at an annual rate of 27,000, it insisted on the need for coercive controls and punitive sanctions, including the reimposition of a compulsory registration system  with a record of service document for all adult male workers. 43 In effect, the committee replayed the attitudes and conclusions of the Native Labour Commission of  1912–13. The contrast with the Carpenter Committee's conclusions and recommendations could not have been starker. Even more revealing was the fate of the recommendations of the two committees. The Kenya Government accepted without reservation the major objectives and  premises of the Carpenter Committee, although it modified them slightly in practice. A major shift in policy that would dominate labour policy for most of the next  decade had taken place towards a stable, 'high wage' industrial proletariat in the urban areas and the door had been opened for steady increases in the statutory  minimum wages, which rose 68 per cent for adult workers in Nairobi and nearly 50 per cent for others within two years of the Carpenter Committee report.  Furthermore, actual African average earnings rose even faster to levels well above the legal floor.44 Such was the significance of this shift in wages and production  relations in favour of advanced industrial capital that when the Committee on Rural Wages reported at the end of 1955 'the Government found both its theme and its  detailed recommendations so acutely embarrassing that the report, although printed in quantity, was never actually published'.45 Finally, with regard to the wage issue, the state also moved to deal with the higher­level earnings of African skilled, white­collar, professional and managerial  employees who, as we have seen, were a key element in the development of the African petty bourgeoisie. In 1954 a commission on civil service salaries provided for  the end of racial differentials in salaries for the same work in the state sector, which had been a key grievance of petty­bourgeois nationalism.46 As in the cases of land  reform, agricultural development and assistance to African business, the wage policies of 1954 and after not only dealt with the stabilization of the proletariat, but also  provided further resources for consolidation of the African petty bourgeoisie and, as one labour officer put it, 'did as much to defeat 'Mau Mau' as the British army'.47 The wage and stabilization policies also finally opened the way for the second major pillar of the Labour Department's programme, the development of 'responsible',  non­political African trade unions, by providing the possibility for realistic collective bargaining over wages and

  

Page 390

for a more stable, permanently committed union membership. 48 Prior to the Emergency the Department's efforts to guide union development had failed as a result of  rejection on the one hand by the administration and the settlers, and on the other, by the militant leadership of the African unions. An ordinance legalizing unions had  been grudgingly passed in 1943, but only because it was a stipulated condition of eligibility for Colonial Development and Welfare Act grants. The Colonial Office  under the Labour government and the Labour Department saw apolitical unions as an essential feature of modern industrial relations both to protect the African  worker and to coopt less predictable and more radical workers' organizations. Administrators and settlers, however, bitterly opposed union development, with  traditionally paternalist officials insisting that 'they were much more qualified than African trade unionists to defend the interests of African workers'.49 Union  development struck at the very base of the paternalistic and authoritarian system of domination represented by the Provincial Administration. For their part, the militant  trade union leadership of this period, as we have seen, could not be persuaded of the value of non­political unionism. Frightened by the African Workers' Federation  (AWF) and the East African Trade Union Congress (EATUC) general strike of 1950, the state imposed increasing restrictions on unions via the Essential Services  Ordinance, which restricted union activities and prohibited strikes in the public sector and a wide range of industrial and service sectors; and the Trade Union  Ordinance of 1952, which extended controls over unions by providing for deregistration and making it difficult to register a general union. In this escalating  confrontation between the state and union militants, the Labour Department could do little but fall back on an impotent policy of works councils and joint consultation. The Emergency effectively removed the militant leadership from the unions. Many officials, especially those of the Transport and Allied Workers and the Domestic and  Hotel Workers unions, both considered hotbeds of subversion by the police, were detained in the early stages and 45 more were detained during Operation Anvil in  1954.50 What remained were five unions organized under the Kenya Federation of Registered Trade Unions (KFRTU), carefully set up to secure recognition after the  suppression of the EATUC. The Federation soon came under a new, more moderate leadership headed by Tom Mboya, a young Luo sanitary inspector for the  Nairobi City Council and secretary of the Kenya Local Government Workers' Union. Mboya transformed the KFRTU into the Kenya Federation of Labour (KFL)  and established a close working relationship with the Labour Commissioner, directed towards the formation of unions on an industry rather than a craft basis. The  KFL cooperated with the Labour Department to develop regular labour relations machinery for 'bread and butter' unionism. Key

  

Page 391

breakthroughs in the development of the union movement came in 1955 when Mboya negotiated for the workers after another serious strike in the port of Mombasa,  and when the Nairobi City Council recognized the Kenya Local Government Workers' Union (KLGWU), even though it was not yet fully representative. 51 The development of African unions still faced the hostility of senior administrative circles outside the Labour Department. While the KFL was officially 'non­political',  Mboya himself noted that the grievances brought to the unions in the absence of other African political organizations could only have been ignored at the price of 'the  death of trade unions', and the Federation protested to the state over Emergency policies, including detention without trial, collective punishments, and screening  practices and conditions in the detention camps; and also indicated its disapproval of the 1954 'Lyttelton Constitution' (see below, p. 396).52 External support,  skilfully used by Mboya, came from the British TUC and especially from the American AFL­CIO and the International Confederation of Free Trade Unions (ICFTU),  set up during the Cold War to stop the spread of 'communism' among Third World unions and help them along the lines of the business unionism of liberal capitalism.  From December 1953, Mboya worked closely with James Bury, a Canadian unionist who became the ICFTU representative in Nairobi, and the KFL derived  extensive financial support and training programmes from its international links as well as a degree of protection against government pressures. The last effort by hostile  state authorities to suppress the KFL for its political activities came in early 1956 when Mboya was away on a course at Ruskin College, Oxford. The Federation was  saved by the direct intervention of the TUC, which negotiated a settlement in which the Kenya Government accepted the legitimacy of a measure of union political  activity, and it became clear that any further such action by the colonial state 'was most unlikely to be supported by the Colonial Office'.53 These changes in wage and union policy did not, of course, occur in a vacuum. Although the Labour Department often took the initiative, the realization of its policies  depended upon real changes in the material base of capital in the colony attendant on the rapid growth of secondary industry, as well as upon increasing direct  collaboration with large metropolitan and international corporate capital. The Colonial Office actually pressured colonial Labour Departments to encourage the  formation of associations of employers, pressure reinforced by the encouragement of the London­based Overseas Employers Federation.54 In Kenya, industrial  capital increasingly became more politically active and organized after the start of the Emergency, its instrument being the Association of Commercial and Industrial  Employers, founded in April 1956, which combined with the Mombasa and Coast Employers Association in 1959

  

Page 392

to form the Federation of Kenya Employers. The initial membership of the ACIE comprised 30 of the largest firms operating in the colony. Well­financed and  professionally run, the ACIE from its inception worked closely with the Labour Department, which in turn aided its growth 'by way of deliberately neglecting the  problems of non­federated firms'. 55 The advent of the ACIE/FKE brought the organized voice of advanced corporate capital into Kenya politics. By 1957, 75 per cent of the workers in manufacturing  worked in plants of 50 or more workers, the sector in which were concentrated the plants of the British and foreign firms that founded and dominated the ACIE. Its  first president, Sir Philip Rogers, was the head of British American Tobacco Company in Kenya, at the time the sole modern tobacco manufacturer and, with over a  thousand employees, the largest single industrial firm in the colony.56 The voice of the ACIE/FKE was that of the oligopolistic corporation of planned markets,  production, and profits, and of continuous technical innovation, so widely recognized by Marxist and bourgeois scholars alike as the dominant force in modern  capitalism. It was the voice too of planned and orderly 'industrial relations' based on higher wages in return for increased productivity, of sophisticated and cooptative  personnel policies, and of regular collective bargaining with moderate unions having sufficient authority to negotiate for workers and sufficient power to see that  agreements were accepted by them. The international firms in Kenya tended to blame the Emergency on the recalcitrance, avarice and racism of the settlers, and saw the need to respond to the threatening  social forces emerging out of it. The formation of the ACIE in 1956 took place against the backdrop of the growth of the KFL and the rebirth of African nationalist  politics, and expressed the corporations' effort to shape these forces to meet their own needs. Rogers told the members of the Association in February 1957: Membership of the association can, I suggest, perhaps be looked upon as an Insurance Policy and, furthermore, not an Insurance Policy simply to prevent strikes, for strikes are  the extremes, an indication of dismal failure by both employers and employees. Our aim must be to build up the whole broad future of industrial relations in East Africa....57

More than a decade later he told Alice Amsden: it was necessary to form a federation during the Emergency to correct the hostile image created by some of Kenya's 'old­timer' employers. It was necessary to create an agency  through which employers might determinedly co­operate with the labour movement, for to do otherwise would have been political suicide. To do otherwise would also have  invited the possibility of extremist opposition or the foregone opportunity to create a labour movement in the image of the new

  

Page 393 industrial state. At a time when African nationalism was in its ascendancy, it was necessary to organize a cohesive pressure group to exert influence on the government, for the  chances were growing remote for Europeans to exert their will through the constitutional process. 58

The ACIE/FKE generally endorsed the Labour Department's policy on increasing the minimum wage and stabilizing the urban proletariat. Although most member firms  paid wages well in excess of the government­established minimum, the policy was accepted by the FKE to protect its smaller firms and remove the competitive edge  of local (i.e., Asian­owned, non­member) companies. The important point was to keep wage increases within acceptable limits in relation to productivity and profits.  The ACIE was formed in 1956 with the large corporations uneasy over what was regarded as the excessive generosity of pay increases for workers in the state sector  and in an arbitration award for the Mombasa dock strikers the previous year, which created upward pressure on wages in other sectors. The association saw  government arbitrators, operating under the protective ethos of the Labour Department, as overly willing to 'sue for peace at any price', and it advocated instead the  development of voluntary collective bargaining. Such a system, however, required moderate business unions 'just capable of winning sufficient bread and butter  benefits' to restrain worker unrest.59 Thus the ACIE began to encourage the development of moderate African unions and quickly supplanted the Labour Department  and the ICFTU as the major influence on the KFL. Under the auspices of the Labour Department, joint ACIE­KFL negotiations were first held in November 1957.  The ACIE insisted, significantly, that for a union to be recognized it 'must be able to show that it can insure [sic] that agreements reached will be observed by workers  in the industry', although Mboya was able to persuade them to abandon more stringent recognition requirements and the ACIE urged its members to recognize an  appropriate industrial union as soon as it was formed, regardless of its current degree of representativeness.60 The KFL and the ACIE further agreed that collective  bargaining was to be developed on an industry­wide basis between the union and the associated employers in the sector. Six months later, in May 1958, the KFL and ACIE met again and hammered out a comprehensive set of demarcation agreements that specifically delimited the scope  of existing unions and indicated the industrial sectors in which new organizations were required. Industrial capital thus moved, in conjunction with the KFL, to stimulate  union formation in many areas in advance of worker pressure and organization. This opened the way for the formation of almost 20 new unions between 1958 and  1962, seven in 1958 and five in 1959 alone, and the growth of

  

Page 394

the African labour movement from nine unions and 17,000 members to some 30 unions and 100,000 members by 1963. 61 At the same time, under pressure from  both the KFL and ACIE, the Kenya Government began to reduce substantially the restrictions on strikes in various sectors, greatly widening the sphere for the  development of voluntary collective bargaining. By the end of 1963 some 150 collective agreements a year were being drafted, covering about 60 per cent of the  workers in private industry.62 Union development and collective bargaining also served to consolidate the leadership of Mboya and beneath him a new generation of  moderate and largely petty­bourgeois union officials.63 Finally, the ACIE/FKE was able to move towards its goal of a united front among employers. By 1960 the FKE included 14 employers' associations, and by 1967 its  industrial sector included 1200 firms, with half represented through associations and the other half as individual members.64 Firms flocked to organize and join the  FKE in the late 1950s and early 1960s as the result of a combination of factors, including the removal of restrictions on strikes in their sectors, making them subject to  legal walk­outs, and the growth of union strength, especially in the aftermath of the demarcation agreements of 1958. Aside from representing the interests of various  sectors of capital to government, the primary thrust of the FKE's activities was to keep collective bargaining within limits and prevent individual firms from agreeing to  too large or rapid wage increases. Although the FKE lacked legal sanctions and members agreed only to consult it for guidelines on settlements, 'gradually the  requirement that members should seek the advice of the FKE before making a wage settlement became a firm rule'.65 Thus, by the early 1960s the growing power of the Labour Department and the increasing strength and organization of large corporate capital combined to produce  crucial changes in wage and trade union policies and through them in the production relations and mode of organization and domination of labour in the capitalist  sphere in Kenya. Furthermore, the changes in state structure involved in the rise of the Labour Department represented the ascendancy of a more professional and  specialized mode of bureaucratic domination, relying on more sophisticated and less overtly coercive forms of control. State intervention once again moved to ensure  the conditions for the accumulation of capital, but now according to the requirements of the most advanced sectors of metropolitan and international capital. Here  again agricultural capital's previously dominant position was undermined, and the settler estates in particular were reduced to a losing rearguard battle to maintain their  paternalistic and coercive relations of production. The decline of paternalism also undercut the position of the Provincial Administration which managed the whole  system of highly personalized and decentralized paternalistic domination. Predictably, agriculture proved the

  

Page 395

most difficult sector to unionize in the face of resistance from employers and the Provincial Administration. A major KFL organizing drive in the Highlands estates did  not get off the ground until the end of 1959, and was accepted by plantation and estate owners only after an unprecedented wave of strikes and unrest among  agricultural workers in 1960 roused their fears of violence and 'revolution'. 66 The agricultural workers' unions remained, nevertheless, weaker than their industrial  counterparts, particularly in the mixed farming sector where many farms remained unorganized and wages were substantially lower than in any other sector, a legal  minimum in fact not being set until 1962. Finally, while associations of tea, coffee and sisal growers and mixed farmers became part of the FKE, they were the  weakest employers' organizations in the federation and most of the smaller European coffee growers and mixed farmers refused to join.67 The Decline of the Colonial State: Constitutional Change and African Nationalism In the central organs of the state apparatus the 1954–60 period was also a major turning point. Changes in constitutional structure at the centre interacted with a  resurgent African nationalism to corrode the power of the settlers and the political props of the colonial state, just as the land and labour reforms had undermined their  position in the political economy of the colony. Although it was not apparent to the participants at the time, a process was set in motion under the aegis of the  metropolitan state for recasting the structures and terms of collaboration and alliance between metropolitan and indigenous class forces. The Emergency, like major crises in the past, had brought immediate pressures from all racial groups for the reorganization of the central government and increased  access by unofficial politicians to decision­making positions in return for the 'loyal support' of Europeans, Asians, and Africans for the war against 'Mau Mau'. The  initiative for political reform, however, came from the metropolitan authorities, particularly through a series of visits to the colony between October 1952 and February  1954 by the Secretary of State, Oliver Lyttelton. These visits signalled the increasingly active intervention of the metropolitan state in the face of increasing levels of  internal conflict and major crises. In Kenya, with the established structures of control in disarray, the significant measure of autonomy of the colonial state vis­à­vis the  metropole could no longer be sustained, and the Colonial Office and the Secretary of State moved directly into the historical lacuna over constitutional and political  development. Implicit in this intervention was a recognition of the failure of the earlier policies of political development and a realization that the restoration of internal  order and a stable

  

Page 396

relationship with the metropole required a reinstatement of the petty bourgeois 'loyalists' to political leadership of the mass of the African population. Lyttelton thus bluntly told the settlers that they could rely upon continued British support only if they accepted increased African participation in the government. 68  After lengthy and difficult behind­the­scenes negotiations, he secured European and Asian agreement to a new central government structure, known as the Lyttelton  Constitution, which came into force in March 1954. The ministerial system was formally established, bringing with it the associated concepts of ministerial and cabinet  responsibility. The Executive Council was transformed into the Council of Ministers and actual ministerial organizations were formed, linking the various departments  together into individual units rather than loose associations of organizations linked only by responsibility to a common 'member'. Budgeting was placed on a ministerial  rather than an individual departmental basis. The existing official and unofficial members became ministers, and multiracial participation came through the addition of six  new unofficial ministers, three Europeans, two Asians, and one African. Civil servants and the two unofficial members appointed earlier retained, however, the most  important portfolios, including the crucial posts of Internal Security and Defence and African Affairs. The African minister was to hold the Ministry of Community  Development, a position almost wholly concerned with African social and welfare programmes.69 Within the Legislative Council, the principle of representation by  racial communities was maintained along with that of parity; the number of European elected members remained equal to the total of all of the other racial groups  combined. African representation was increased to eight and direct elections of African members on a restricted franchise was promised within a few years. The Lyttelton Constitution did not yet represent an explicit metropolitan programme for future political development in Kenya. In accordance with earlier colonial  practice, it remained a reactive, incremental response to acute local conflict — an interim measure to quieten the warring parties and buy time. It was intended to last  until 1960 when the constitutional situation in Kenya would be reviewed again. However, the Lyttelton arrangements actually opened almost a decade of intense  political conflict. The cleavages and struggles of the society were now reproduced at the very centre of the state in an unstable ministerial stew of civil servants  responsible to the Governor and the Colonial Office and local politicians responsible to their own racial/class communities. Furthermore, despite its evasiveness with regard to sensitive issues of political evolution, the Lyttelton Constitution contained implicit lines of

  

Page 397

future development. Most important, Africans had breached finally the very highest levels of the centre of the state. Henceforth, the issue was not whether they were  capable of participation, but the scope and timing of their access to the cabinet and the legislature. In mid­1955, anticipating the elections for African Legislative Council members, the state partially relaxed its ban on African politics and permitted the formation of  political associations on the district level, but left control of the registration of organizations and the licensing and agenda of meetings in the hands of the Provincial  Administration. 70 It was hoped that political leadership would be firmly in the hands of educated, moderate and 'loyal' men, drawn largely from the petty bourgeoisie.  Contrary to official expectations, however, the new political organizations took on a sharply 'nationalist' and anti­colonial tone and political activity began to spread  rapidly, especially in areas outside of Central Province. A disparate nationalist coalition began to emerge as the result of several interacting factors. First, the land and labour reforms themselves stimulated African demands. The elaborate state controls and restrictions on cash crop development blocked more rapid  accumulation by the petty bourgeoisie in Central Province, while their further acquisition of land was limited by the land reforms in the reserves and the continued  preservation of the settler estates in the Highlands as an exclusive European preserve. Conversely, among the Luo, government efforts to extend land registration and  consolidation to Nyanza stimulated strong opposition among many who saw the policy as entrenching the colonial chiefs and their clans as a dominant landed class and  preventing the wider development of the local petty bourgeoisie.71 In other areas, opposition was roused by continuing government soil conservation programmes that  relied heavily on coercion.72 Emergency measures such as the removal of much of the Kikuyu, Embu and Meru labour force from the cities and estates and their  replacement by Luo, Luhya and Kamba in particular, as well as the growing participation of peasants in cash crop production, spread economic involvement and  stimulated a growing political consciousness.73 Finally, a growing number of Africans, recognizing that a major proportion of development benefits and aid went to the  Kikuyu following their political agitation and struggle, were stimulated to make increasing demands themselves. By the end of the 1950s, each further British  concession to the nationalists encouraged Africans to jump on the nationalist bandwagon. Telling words on this came from an anonymous man who told a crowd in  western Kenya after a 1955 baraza with the Governor: He [Governor Baring] said that Mau Mau are bad people, and we know perfect well that Mau Mau brought something good to us,

  

Page 398 because before Mau Mau started people were getting low salary, and when Mau Mau started to fight with the Europeans the Africans are getting much more money than they  used to get in early day ... We have to continue to cause more trouble with the Europeans until they would tire with us and to understand that this country is not belong to them at  all and they are strangers in this country. 74

The opening of electoral politics to Africans further reinforced the reassertion of petty­bourgeois political leadership. With an extremely restricted franchise based on  age, education, property and occupation qualifications, the elections favoured the leadership of the educated and well to do who had not been detained during the  Emergency. Indeed, the Kikuyu, Embu and Meru were required to also obtain a 'loyalty certificate' from the local district commissioner. In the Kikuyu areas increasing  political activity and access led to the reconciliation of the pre­Emergency nationalist bourgeoisie of the KAU and the collaborating loyalists, and, even more important,  the reassertion of their common leadership of the mass of the peasantry by an appeal to their shared landed interest against the dispossessed and the militant detainees  who were returning to the reserves in increasing numbers by the late 1950s. Although this struggle was not finally resolved until several years after independence, the  land reforms had their intended effect on the struggle by shattering the alliance of the middle peasantry and the poor and landless, thus converting 'the striking force of  the Mau Mau revolt into a political excrescence, turning it into a marginal stratum, and henceforth into a political threat not simply to the capitalist gentry, but more  important to the landowning peasantry as a whole'.75 Furthermore, on a wider social level the petty­bourgeois politicians forged the disparate nationalist coalition by  consciously mystifying and covering up the internal class issues that had disrupted KAU before the Emergency. Mboya, a key strategist of the nationalist rebirth, put  the issue clearly: A nationalist movement should mean the mobilization of all available groups of people in the country for the single struggle. This mobilization is based on the simplification of the  struggle into certain slogans and into one distinct idea, which everyone can understand without arguing about the details of policy or of government programme after  Independence ... Everyone is taught to know the enemy — the colonial power — and the one goal — independence. This is conveyed by the one word around which the movement's slogans are  built ... in East Africa it is 'Uhuru' (Freedom) ... In this way one word summarizes for everyone the meaning of the struggle, and within this broad meaning everyone has his own  interpretation of what Uhuru will bring for him.76

In the first African elections of 1957 six of the eight appointed members

  

Page 399

of the Legislative Council lost their seats and were replaced by a new generation of non­Kikuyu politicians led by Mboya, who captured the Nairobi seat, and Oginga  Odinga, who won the Nyanza seat on the wave of discontent generated by government land policy. The entry of the elected African members shattered some of the  illusions of state officials and settlers about the limited support for nationalist politics among Africans, especially the educated petty­bourgeois leaders. As one settler  member of the Legislative Council eloquently put it: 'when the elected members came it was exactly like looking through a dark visor at a furnace and then lifting the  visor and looking straight into the furnace where you saw the flames and thoughts and emotions of the Africans leaping up'. 77 Led by Mboya and Odinga, the African  members expected to gain little through the Legislative Council, regarding it simply as a useful forum for attacking the government and the settlers and gaining publicity  for their views, and moved instead to make the existing multiracial arrangements inoperable.78 They immediately rejected the Lyttelton Constitution, refused to accept  the ministerial portfolio that would have symbolized their acceptance of official policy, and demanded 15 more African seats to give them a majority over the elected  members of other races, thereby creating a constitutional crisis that could only be resolved by the intervention of the metropolitan authorities. The Secretary of State, Alan Lennox­Boyd, arrived in Kenya in October 1957 to gain the agreement of the three racial communities to new constitutional proposals  worked out in consultation with the Governor and senior administrative officers in the colony. The 'Lennox­Boyd Constitution' provided for an increase in African  representation in the Legislative Council to 14, giving them parity with the settlers, and a second ministerial portfolio. In addition, 12 special seats; four for each of the  major racial groups, were to be selected by other members of the Legislative Council (which favoured, of course, the selection of the most conservative and  collaborationist Africans). The new arrangements also called for a 10­year halt in constitutional changes. The state authorities in London and Nairobi still sought a  multiracial formula that would hold off nationalism and preserve the dominant position of Europeans in the colony.79 The Africans, however, increasingly held the  initiative and realized their advantage by provoking yet another crisis. The six additional African members elected in March 1958 joined the others in rejecting the new  constitution and vilifying the moderate Africans who came forward to accept the special seats and one of the ministerial portfolios. Odinga also invoked Kenyatta's  name and image as a national leader amid the shocked outrage of the officials and settlers in the Council. At the end of 1958 the African members collectively walked  out during the Governor's speech to the Legislative Council and shortly after began a complete boycott of its proceedings. The colonial state was at this

  

Page 400

point no longer in control of the pace of political change. In the spring of 1959 the Africans secured Lennox­Boyd's agreement to a new constitutional conference at  the beginning of 1960. Through the constitutional changes and conflicts of 1954–60 a process of negotiation and accommodation between the petty­bourgeois African nationalist leadership  and the metropolitan and local state authorities, metropolitan capital and local business interests slowly and painfully emerged. No neocolonial strategy sprang full­ blown from the brow of some imperial Athena. Taken aback by the rapidity and strength of the nationalist recovery and with another period of total repression  rendered impossible by the high cost of the Emergency and an increasingly hostile political climate towards such a project both in Britain and in the international arena,  the state authorities had to seek a way of living with the nationalists and their demands. This was facilitated by the decline, within both the European community and the  state, of those elements most unwilling and unable to reach an accommodation. The constitutional changes, despite the increased number of settler ministers, combined with the changes in the political economy of Kenya to seal the decline of  agrarian­based settler political power and end any possibility of settler control of the state. The increasing economic marginality of the settlers in relation to  metropolitan capital and their virtually complete dependence on the complex of state and parastatal agencies had eroded their independent political and economic  power and left them increasingly incapable of offering effective resistance to change. Rather than achieving command of the state, they had become its impotent clients.  This decline, along with the growth of metropolitan influence and the increasing political impact of metropolitan corporate capital, led finally to the fracturing of the  hitherto carefully preserved united front of the European community and the emergence of conservative and liberal factions. The conservative element, not surprisingly,  found its base among the settler mixed farmers and its organizational foci in the late 1950s and early 1960s in the Kenya National Farmers Union, founded in 1948; a  revived Convention of Associations, the 'settlers' parliament' of the interwar period; and the Kenya Coalition. In the face of their increasing economic dependence and  marginality, the conservatives focused on the protection of their communal/racial interests, rejecting any accommodation with nationalism and seeking defence of their  property and the preservation of the Highlands as an exclusive white enclave. By 1955 there were even rumours that the most extreme settler elements were  considering, as they had in 1923, an armed rebellion to seize control of the state and an appeal to South Africa and Southern Rhodesia for assistance. 80 While  drawing some support from British capital with agrarian interests, conservatives depended heavily on their social ties with the British ruling class and its 'old­boy'  network, and even

  

Page 401

personal link with the then president of the International Bank for Reconstruction and Development. In the changed circumstances of the period, however, these  informal contacts no longer had the same effect and the conservatives met increasing indifference and hostility from metropolitan and colonial officials and from British  MPs, especially in the Conservative Party on which they had previously relied. 81 The European liberals, in contrast, were largely representative of the newer urban commercial and industrial interests. Their organizational focus was the New Kenya  Group (NKG), formed in April 1959 by Michael Blundell, the leading European politician in the colony, out of the bulk of European elected members and all of the  special members of the Legislative Council. The NKG represented that element of local and external capital that saw economic and political reforms as inevitable and  sought an accommodation with African nationalism within a multiracial formula that would preserve the basic political economy of Kenya and a predominant European  position within it for an indefinite time into the future. Their strategy depended on a move from 'racial to class stratification' as the basis of political alliance and  promoted the development of an African petty bourgeoisie as the basis for it. The NKG programme stated: 'The only solution in our view, is vigorously to tackle the  basic problem of low living standards, so that there may rapidly emerge from the poor majority people having similar interests and similar ideals, to those more  economically advanced'.82 Although it never commanded support from more than a minority of Europeans in the colony, the NKG was formed by politicians, particularly Blundell, who had close  relations with the state authorities and received behind the scenes encouragement from them and from the metropolitan authorities. It also had close ties with, and  received much of its financial backing from metropolitan capital, notably from the Ind Coope Group, the giant brewing firm, the Ottoman Bank, Caltex Oil (Kenya),  British Standard Portland Cement, and 'wealthy British­South African interests'.83 Large corporate capital shared the NKG's goals and the FKE also emphasized a  strategy of collaboration with 'moderate' nationalists. The NKG, despite its Asian members, also expressed the uneasiness of local European and international business  over potential Asian domination of the industrial sector and emphasized the importance of increased external investment. Given Asian ownership of an estimated three­ quarters of all private non­agricultural assets in the country, including over 67 per cent of locally owned industrial enterprises with more than 50 employees, 'the  prospect of substituting Asian economic dominance for European political dominance was ... equally unwelcome to both Africans and Europeans'.84 Finally, the  liberals also had close ties with British ruling circles, particularly with increasingly important centres of power in the Conservative Party, and most notably

  

Page 402

with Iain Macleod who became the Secretary of State for the Colonies in October 1959, through Blundell and through Macleod's brother Rhoderick, 'the major  political strategist' of the NKG. 85 The Decline of the Colonial State: Changes in the Bureaucratic Apparatus Within the state apparatus, constitutional changes, especially ministerial organization and elections, brought a rapid decline in the corporate power of the Administration  after its resurgence during the first years of the Emergency. The formal introduction of functional ministerial organization in 1954 finally broke up the old unitary  structure under the control of the Administration into several ostensibly equal ministries, thereby upgrading the status of the specialist and technical departments and  reducing the Administration to the status of one department among many in a complex state structure. In addition, ministerial and cabinet responsibility and the  increasing number of unofficial ministers began to differentiate partially the government from the permanent state apparatus, opening the way for the development of the  role and power of the professional politician and a corresponding diminution of the hitherto diffuse and all­encompassing authority of the bureaucracy (although this  shift was, at least initially, often more apparent than real). In the field, the ministerial system and the growing number of elected African members of the Legislative Council effectively narrowed the scope of the authority of the  Provincial Administration as departmental officers came under a line of command leading to one or another minister in Nairobi, and the politicians increasingly usurped  the field administrators' crucial role as the principal mediator and line of access between the local population and the central institutions of the state. The politician  ministers particularly resented district or provincial commissioners giving orders to 'their' field staff and provided the latter with powerful support in any conflicts with  the Provincial Administration. Although District Commissioners and Provincial Commissioners were supposed to be incorporated into the communications networks of  each ministry to be kept informed of activities in their areas, in practice the ministries increasingly bypassed the Provincial Administration and dealt directly with their  specialists in the field.86 The burden of fending off the interference of other ministries or sorting out their conflicts with the Provincial Administration fell mainly on the  Chief Native Commissioner in his executive capacity as Minister for African Affairs. In the field, administrators attempted as far as possible to ignore the numerous and  often conflicting directives of the various ministries and, in the traditional manner, 'do what was required, without being pushed around too much from on high'.87  When other ministries were felt to be 'making

  

Page 403

nonsense', the Provincial Commissioners and Minister of African Affairs would attempt to 'get over it by devious means'. 88 At the centre, the ministerial system finally broke up the centralized Secretariat and greatly diminished the power of the Chief Secretary. Furthermore, the abolition of  the Development and Reconstruction Agency and vesting of responsibility for development policy in a Ministry of Finance and Development and the Development  Committee of the Cabinet removed the Chief Secretary's primary area of policy responsibility since the end of the war; while in other spheres, according to one Chief  Secretary, 'more often than not the Governor ... would discuss matters with his ministers over certain particular things and the Chief Secretary was perhaps not told  about this ... he would not know what was going on in a particular sphere'.89 The principal role of the Chief Secretary now revolved around the internal politics of  ministerial government. He was given 'those portfolios which were too hot, politically speaking, to go to unofficial ministers',90 and served as Leader of Government  Business in the Legislative Council where he expressed the Government's position on behalf of the increasingly heterogeneous Council of Ministers. Much of his time  outside of the Legislative Council was spent in arbitrating disputes between various ministries and between the field agencies and central government. The involvement of the Provincial Administration, the Minister for African Affairs and the Chief Secretary in the tangles of bureaucratic politics indicated the distance  the Administration had travelled since the days of 'the King in his castle' and of 'Emergency regulations'. Initiative in the formation of policy, especially in areas of  political change and economic development, had definitively shifted to other hands. The rising power of the ministries not only bypassed and undercut the  Administration in the field and at the centre, but also brought to the fore organizations and individuals within the state committed to the extention of patterns of  economic development increasingly tied to metropolitan capital and the African petty bourgeoisie, and interested in guiding Kenya's integration into the capitalist world  economy as a 'developing nation'. The most important among these was the increasingly powerful Ministry of Finance and Development. Up to 1952 fiscal policy and budgetary matters were handled within the Secretariat, where a Financial Secretary, in consultation with the Chief Secretary, exercised  detailed control over individual departmental budgets and prepared the annual estimates for presentation to the Legislative Council. Once appropriations had been  made, the departments were responsible to the Department of the Accountant General for their expenditures. In 1952, after a disastrous budget debate in which all of  the unofficial members, European, African and Asian, combined to defeat the government's proposals on point after point, Governor

  

Page 404

Mitchell shifted Ernest Vasey, the second unofficial 'member' appointed, from the position of Member for Health and Local Government to the finance portfolio,  hoping to bank the political fires by placing financial matters in the hands of a local European. 91 Vasey's position in the government was ambiguous; while not a civil  servant, he was held in high esteem by the officials he worked with for his administrative skill and financial astuteness, while his liberal views on racial and political  issues deprived him of any real support among the settlers.92 His position rested on the status and power of the organization he headed and he had a vested interest in  the fullest and fastest development of a ministerial system in which the Ministry of Finance would occupy a pivotal position. Vasey moved on two levels to create a powerful organization. First, he consciously began to build a Treasury staffed by professional financial officers: My first objective was to try to bring as far as one possibly could an atmosphere into the Treasury that people would go into the Treasury and would make Treasury a career ...  and stop the transfer into the Treasury of people who were not trained. Indeed, when I took over ... one of the things I said to the Colonial Office was to ask that no man should be  transferred out of the Treasury for a period of time without my consent.93

Vasey was largely successful in this area, attracting a cadre of able officials dedicated to specialization in financial affairs who shared his view of the role of Treasury  and were eager to join what they believed to be a progressive and increasingly powerful organization. By 1957, 17 of the 18 top Treasury officials were specialists  appointed directly from outside of Kenya, while only one, a junior assistant secretary, was a member of the Provincial Administration on temporary secondment.94  The separation from the traditional personnel, attitudes and practices of the local administration was virtually complete. His second goal was extending the policy responsibility of the Treasury to include economic development. With the formal introduction of ministerial government in  1954, the Treasury became the Ministry of Finance and Development and Vasey became chairman of the Development Committee of the Council of Ministers,  'thereby bringing the Treasury properly into the field of economic planning'.95 When the large grants from the British exchequer required to fight the Emergency  threatened to bring direct metropolitan control over Kenya's finances, Vasey began a series of regular personal visits to London where, because he was not a career  civil servant and 'was not afraid to be rude to people'96 he was able to get metropolitan agreement to a separation of Emergency­

  

Page 405

related funds from the regular budget of the colony and safely retain control of the latter in the ministry. Thus structured and situated within the state apparatus, the Ministry of Finance and Development was from the mid­1950s instrumental in establishing the general goals  of Kenyan development and in guiding the changing articulation of the colony with metropolitan and international capital. The development strategy it charted brought  Kenya within the conventional wisdom of Western capitalist 'development' theory of the 1950s and 1960s. This meant a focus of government expenditure on  infrastructure and social services, and on agricultural development where, as the 1960–63 Development Plan put it, 'the most immediate impact on the national income  is likely to be made by the successful encouragement of the growing of an increasing acreage of cash crops for which markets can be found at profitable prices'. As far  as industry was concerned, 'it may seem that the allocation for industrial development is small, but capital for industrial development comes mainly from private  sources ... The maintenance of a low rate of company tax is a far more potent incentive to private enterprise'. 97 Cash crop development with expanding linkages with  international capital and markets, and encouragement of private, especially foreign investment in industry through tax concessions and other incentives, combined with  the internal encouragement of African commodity production and African business (in which we have already noted Vasey's contribution) to crystallize the 'logic' of  development that emerged in Kenya in the late 1950s. In addition, the ministry's strategy increased the articulation of economic forces in Kenya with international  finance capital, not only the private metropolitan sources that had long provided loans to the colonial state, but also, as we shall see below, state and international  capital from such agencies as the Commonwealth Development Corporation (headed by Sir Evelyn Baring after his retirement as Governor of Kenya in 1959), the  American International Cooperation Administration (the forerunner of the AID), and the World Bank. In so doing, the ministry had guided Kenya by the early 1960s  into the new status of a 'developing nation' in which its position within the global capitalist system was hedged and contained by a multitude of institutional ties and  obligations. The End of the Colonial State: Decolonization and the New Forms of Collaboration What remained at issue was the level of access and degree of formal political control to be accorded African capital, the terms for removal of economic and political  features of the colonial order that still blocked its consolidation as a class, and the stabilization of contradictions and struggles that threatened to undermine the path of  capitalist development

  

Page 406

to which Kenya had been committed. An answer to the first issue emerged rapidly between October 1959 and February 1960. In October 1959 the Kenya  Government issued a sessional paper accepting the recommendations of the East African Royal Commission on the removal of racial barriers, including the opening of  land in the Highlands to all races. Thus a major obstacle to the consolidation of an African agrarian capitalist class and its potential integration into a single multiracial  local dominant class was formally removed. In January 1960 the promised constitutional conference convened at Lancaster House in London. At the outset, Macleod,  the new Secretary of State, unambiguously indicated that Kenya would advance to independence under African majority rule. The remainder of the conference  focused on securing African and European agreement to an interim constitutional framework for the transition period that would continue to give the settlers some  political role, although Africans were given an elected majority in the Legislative Council and an increase to four cabinet positions. Lancaster House thus marked the open commitment of the metropolitan authorities to a process of direct bargaining to forge a class alliance with the African petty  bourgeoisie and establish the terms for turning over formal control of the state to the nationalist leaders drawn from it. While the internal documentation of the particular  interests, discussions and analyses that lay behind this major shift in metropolitan policy is not yet available, the structural changes discussed earlier and the general  thrust of British and international politics of the period make clear the context in which the change became possible as an option for the metropolitan authorities. First,  the rope the British were dropping was very badly frayed, with metropolitan material interests in the continuity of the settler community as such steadily diminishing;  while they were picking up and pulling in the slack on a line freshly woven of the strands of metropolitan and indigenous capital. Blundell, the leader of the European  liberals, was shocked by the indifference and even hostility of younger Tory MPs to the fate of the settlers. After a meeting with Macleod he suspected that 'perhaps  after all our future was to be decided not so much for our own good, as I had imagined, but for that of Great Britain', and a few months later at Lancaster House he  'came to the conclusion that the Africans knew from the Colonial Office that they were batting on a wicket specially prepared for them'. 98 It was also clear,  moreover, that the legitimacy of the colonial state had never been effectively repaired after the Emergency and could only deteriorate again if an accommodation were  not reached with the nationalists. Second, a serious re­evaluation of colonial policy was apparently taking place both within the state apparatus and the Conservative  party, especially Prime Minister Harold Macmillan and the Tory 'left' (the advocates of state­managed welfare capitalism, among whom Macleod was a leading

  

Page 407

figure). In the light of the Suez débâcle of 1956, the obvious decline of Britain as a world power, and increasing international pressure for decolonization from both of  the superpowers and from the growing bloc of non­Western states, the maintenance of colonial rule no longer seemed a key element of British power. Such second  thoughts were strongly reinforced by the revelation in mid­1959 of the Hola Camp scandal (see chapter 8, p. 360) and shortly afterward the publication of the Devlin  Report on the emergency in Nyasaland, which spoke of the colony having become 'a police state'. 99 These incidents revealed the type of measures likely to become  increasingly common if Britain attempted to maintain colonial rule by force in the face of nationalist agitation throughout its African colonies, measures which deeply  embarrassed the government and which Britain probably did not have the resources to sustain on a prolonged and massive scale. The turning point was the general  election of October 1959, which returned Macmillan with a majority and strengthened the left wing of the party. Macleod asked for the colonial portfolio and, with  Macmillan's apparent approval, moved towards a policy of the quickest possible withdrawal from Africa, a policy that crystallized even as Macmillan was touring  Africa with his message that the 'wind of change is blowing'. The policy turn of early 1960 brought the effective end of the colonial state as such in Kenya and initiated an intense and conflict­filled period of transition to formal  independence in December 1963. While the constitutional changes of the 1950s had been set by close consultation between the Colonial Office and the senior  administrators in the Kenya Government, and the particular formulation and implementation of internal economic reforms and development policy had still been largely  left to the local state apparatus (despite metropolitan prodding and financing), during the 1960–3 interregnum the metropolitan authorities determined policy to an  unprecedented degree. At Lancaster House British policy had been formulated at the highest levels of the metropolitan state and Macleod had negotiated directly with  the European, Asian, and African politicians. The new Governor, Sir Patrick Renison, and senior officials of the Kenya Government had not been previously consulted  on the new policy,100 and were no longer principal parties in the discussions, serving rather as couriers for the Secretary of State to the various political delegations.  The corporate influence and domination of the colonial state by the Central and Provincial Administration was at an end. This was a stunning and unexpected shock,  especially for the field officers. Morale collapsed and many saw Lancaster House as 'the end of everything', feeling that the 'pass had been sold' behind their backs.101  The formal line of command from London was, however, finally invoked and for a few brief years colonial administrators increasingly operated as direct agents of the  metropole.102

  

Page 408

While the signs of the emergence of a metropolitan strategy for completing a transition that had already been taking place for some time are clear, it would be incorrect  to see the 1960–3 period as the direct implementation of a programme of neocolonial domination. Lancaster House left too many uncertainties to be worked out.  First, could an arrangement be reached with the nationalists that would satisfy both local and metropolitan class interests, and could the continuity of the developing  internal structures of property and production be assured along with their manifold articulations with metropolitan and international capital? The key to these questions  was the land issue, particularly the fate of the plantations and settler estates in the Highlands. Second, could the production relations and system of labour domination  in industry, forged in the 1950s and vital to continued investment by corporate capital, be sustained? The reaction to the economic uncertainities about the country's  continued place in the capitalist system led to an immediate economic recession that lasted until 1964 and was marked by a slump of the Nairobi stock exchange, a  panicked flight of capital reaching£1 million per month, a dramatic decline in new foreign investment, the virtual halt of new urban construction or investment in settler  estates, and a rapid decline in employment. 103 Third, would the nationalists accept and could they effectively operate the existing state structures–not the legislative  and explicitly political bodies to be added on in any independence constitution, but rather the real core of the state in the at once extensive and intricate bureaucratic  apparatus of political control and economic management? In short, could the accumulative needs of indigenous and external capital be met by a legitimate state  capable of containing and controlling the contradictions and conflicts that remained embedded in the political economy of Kenya? The struggles and policies of the 1960–3 period, especially those relating to the land issue, have been treated in detail in numerous other studies and do not require a  lengthy reiteration here.104 However, it is necessary to comment briefly on the significance of the changes during this period for the role and structure of the state and  its ultimate transformation into the neocolonial apparatus that superintended accumulation and class struggle in the first era of independence. The immediate aftermath of Lancaster House saw a significant rise in the level of political conflict and unrest in Kenya as African expectations and demands soared.  Small­scale rioting occurred in some locations of the reserves as the results of the conference were announced. There was also evidence of renewed oathing and fears  of a revival of 'Mau Mau' in parts of Central Province, a wave of strikes of agricultural labourers, and rumours of illegal squatting and possible land seizures in the  Highlands. European insecurity was accentuated by news reaching the colony after mid­year of collapse, anarchic disorder and anti­white violence in the

  

Page 409

Congo. Against this backdrop, with a lifting of the ban on national­level African political organizations, the principal Luo and Kikuyu politicians formed the Kenya  African National Union (KANU), which not only echoed KAU in its name, but disturbed both the state authorities and the settlers by reasserting Kenyatta's leadership  of the nationalist movement and demanding his release. In addition, the European community now definitively fractured into the conservative Kenya Coalition of the  settler farmers and Blundell's New Kenya Party (formed from the NKG) of urban business and corporate interests. State authorities in Nairobi and London still entertained serious doubts about whether a political and economic accommodation could be reached with the militant­ sounding Kikuyu and Luo nationalists, especially since the pre­Emergency militant leaders were rapidly being released and rushed to join KANU and resume their  political activities. Moreover, they and the European liberals in Kenya had clearly not abandoned the hope that a public European political role, based on a class  collaboration within the country, could yet be arranged on the basis of some multiracial power­sharing scheme. The liberals of the NKG had been over­represented  at Lancaster House out of proportion to their actual support among the European community, and had come away from the conference believing that the transition  period would last 10 years, giving them enough time to institutionalize some degree of multiracial participation. 105 As a result, the state authorities moved in time­ honoured colonial fashion to divide and fragment the nationalists and isolate the militants by splitting off and supporting a more 'moderate' nationalist group with whom  it appeared easier to reach an accommodation. This led to the formation of the Kenya African Democratic Union (KADU) in June 1960 by politicians representing a  varied coalition of Rift Valley pastoral peoples allied under the name Kalenjin, along with Luhya, Masai, Somali and Giriama from the coast. These 'moderates' came  from ethnic groupings more recently politicized and less deeply imbricated as yet into the capitalist political economy, and fearful of both Kikuyu and Luo political  domination and Kikuyu hunger for the settler lands of the Rift Valley and the Highlands. KADU received from the NKP extensive administrative and policy assistance,  including the writing of several of its policy proposals, as well as financial aid solicited for it by the NKP and former Governor Baring from Ind Coope and other  metropolitan corporate sources.106 KANU managed, nevertheless, to win a resounding victory in the 1961 general election by holding on to the loyalty of the Kikuyu,  Luo, Embu, Meru, Kamba and Kisii, who amounted to more than 60 per cent of the African population, but refused to form a government until Kenyatta was  released. This opened the way for a tenuous 11­month minority coalition government of KADU and the NKP.

  

Page 410

Kenyatta was finally released in August 1961 and quickly entered the legislature after a by­election. The chances of a multiracial government under KADU  'moderates' and the pre­emption of the KANU 'militants' were quickly fading. By 1962 the possibility of multiracial government was gone and European support for  KADU rapidly waned. Henceforth, Europeans retreated from the public political arena to the FKE model of interest organization and behind the scenes advice,  persuasion and pressure. In April 1962 Kenyatta led KANU into a coalition government with KADU; 14 months later, after another resounding electoral victory,  KANU formed a government on its own during a brief period of internal self­government leading up to independence. The principal concern of the state authorities and the European community was that the nationalists would reject capitalist private property and deny the validity of  settler titles in the Highlands, opening the way for the expropriation and breaking up of the estates without compensation and the collapse of what was still the  backbone of Kenya's export economy. Such a collapse would also imperil the future development of urban industry and foreign investment, and the resulting  uncertainty lay behind the economic decline gripping the colony. The very first scheme for settling Africans in the Highlands was therefore directed at tying the African  petty bourgeoisie and the nationalist leadership to the continuity of private property and large­scale farming. 107 This scheme provided for the settlement of 1800  'yeoman' farmers on 50­acre plots, intended to provide a net annual income of 5000 shillings, and 6000 'peasant' farmers on 15­acre plots, providing an annual  income of 2000 shillings on underutilized land purchased from settler farmers. Financing came from a grant from the British government and loans from the  Commonwealth Development Corporation and the World Bank. The class significance of the scheme is made clear by the capital requirements of 10,000 shillings and  1000 shillings for entry into the yeoman and peasant programmes respectively; as well as by the intended interspersing of the yeoman plots amongst the settler farms  so they could be integrated into the social life of the Highlands, while the peasant plots were to be clustered in blocs on the fringes of the Highlands near adjoining  reserves.108 The settlement scheme produced disappointing results. Suitable land was difficult to obtain because of inflated prices resulting from settler pressure to be paid for the  potential rather than current commercial value of their land, and wealthy African petty bourgeois farmers disliked the heavy­handed and condescending paternalism of  the scheme and its rigid control and supervision of African settlers.109 A number of wealthy Africans had already begun buying land in the Highlands outside the  scheme on a straight commercial basis. As the name selected suggests, the scheme reflected the misperception in official circles of the African petty

  

Page 411

bourgeoisie, as if it were a class they were creating from scratch, and their consistent underestimation of its values, accumulative drive, and agricultural and business  acumen. Neither the petty bourgoisie nor the nationalist leadership needed to be persuaded of the value of private property and capitalist production. As early as  September 1959 when Rebmann Wambaa, a former squatter and released detainee, approached the veteran nationalist leader James Gichuru about obtaining land in  the Highlands, he was told 'there's only one thing I can say — you will get nothing free'. 110 The yeoman and peasant scheme was largely abandoned by 1962 to confront a more direct threat to the maintenance of capitalist property and production in the  Highlands. The settler mixed farmers, with their political power and aspirations laid to rest at Lancaster House, were now left to bargain for terms of compensation for  their property, holding only the threat, suicidal to be sure but potent nonetheless, of running their estates into the ground and abandoning them if they did not receive  what they regarded as an adequate settlement. This threat, combined with the settler pressure to inflate the price claimed for their land, meant an expensive buy­out  process more rapid and extensive than either the African petty bourgeoisie on its own or the initial settlement scheme was capable of achieving. At the same time, the  threat of land hunger and illegal occupation and seizure by poor and landless Africans, especially by dispossessed squatters, formerly the settlers' principal source of  labour, grew ominously. The plots created by land consolidated in Central Province failed to provide the anticipated level of employment for hired wage labour, while  the level of employment in the Highlands was beginning to contract and urban unemployment grew with the recession and decline of new investment in industry.  Disturbing evidence appeared of the renewal of clandestine oathing and of political organizations representing a potentially far more radical threat not only to the  continuity of economic structures but also to the dominance of the petty­bourgois nationalism of KANU as well as KADU.111 The threat of economic and political disruption from the settlers and the African landless necessitated a detour to mass 'high­density' settlement programmes on  thousands of far smaller plots than envisaged in the original scheme, which would be carved out of large blocs of former settler land on the borders of the reserves.  The schemes represented a 'dangerous compromise between ... ''development" schemes and "social relief" schemes'.112 The Director of Agriculture put the motivation  for settlement schemes bluntly in a letter to the Permanent Secretary of the Ministry of Land Settlement in June 1963: 'We have, however, been forced into settlement  through widespread unemployment and distress and the need to make a beginning in the extraction of that part of the European farming community which wishes to  leave Kenya'.113

  

Page 412

The result, following the second Lancaster House conference in 1962 which set the constitutional arrangements and timing for independence, was the 'Million Acre  Settlement Scheme' which by 1971 had settled 29,000 families on 'high density' plots and 5000 on larger 'low density' farms. This was followed soon after  independence by a further 'Squatter Settlement Scheme' for 18,000 families officially registered as squatters. By the early 1970s the schemes had settled almost  500,000 Africans on 1. 5 million acres of the Highlands covering almost 40 per cent of the former area of European mixed farms. 114 Excluding the squatter scheme,  the settlement programmes cost £29 million by the end of 1969, of which £14 million was borrowed abroad from the British government and international agencies  and represented one­third of the foreign debt incurred by Kenya in the 1961–9 period. The largest chunk, some £12.5 million, went in payment to the settlers, bought  out at the market price for their estates. Consonant with the maintenance of private property and the principle of never providing something for nothing, the state  loaned the new African settlers the purchase price for their plots, creating a debt of £7.6 million that they had to pay back out of their returns from commodity  production. As far as the remaining 60 per cent (some 2 million acres of European mixed farms) was concerned, these were largely transferred intact by sale to wealthy Africans,  primarily to partnerships and limited liability companies rather than to single individuals, with a few going to cooperatives formed by farmers of more limited means.  Sales began to accelerate with the approach of independence and after, with a particularly large outflow of white settlers in 1965, and then a transfer of a further  million acres between 1965 and 1970. It was these transfers, rather than the ill­fated 'yeoman scheme', that permitted African agrarian capital to consolidate its  position in the place of the European mixed farmers. Even so, the state still played an important role in the transfer of dominant landed classes through the addition of  the Agricultural Finance Corporation and the Agricultural Development Corporation to the complex of agencies sustaining estate agriculture that provided the finance,  advice and services needed to enable Africans to enter large­scale farming successfully.115 Further state intervention was occasioned by the emergence of another threat to the stability of the production relations and labour control system developed in the  1950s from the organized working class in the trade union movement so carefully nurtured by the state and the FKE. In 1962 industrial conflict reached  unprecedented levels, with 285 strikes involving 132,433 workers and a loss of 745,709 man­days, more than the total lost in strikes during the entire 1948–9  period.116 The FKE was also experiencing difficulty in controlling the actions of employers in the increasingly intense atmosphere, particularly those firms that  continued

  

Page 413

to reject its approach and often sought a showdown with unions. At the same time, the labour movement was increasingly split by internal conflicts, including a growing  more radical challenge to Mboya's moderate leadership. 117 However, in the midst of the rising wave of labour unrest, the developing accommodation between  metropolitan and indigenous class forces through the nationalist leadership bore fruit when Mboya became Minister of Labour in the coalition government of June  1962. Faced with the choice between concessions to labour demands and the maintenance of conditions attractive to international capital, Mboya came down firmly in  favour of the latter. 'He told the unions that he was in favour of self­government in industry but that such a system could only be maintained if neither side abused its  freedom. He informed them that the Government would not tolerate disorder, industrial strife and indiscipline which would adversely affect the economy and  development programme by giving a poor image overseas ...'118 Starting in early July, Mboya sponsored a series of joint KFL­FKE meetings that led in October  1962 to the signing of the tripartite Industrial Relations Charter. This effectively short­circuited the left in the union movement and set down the structure and practice  of labour relations developed by the Labour Department, the KFL and the FKE over the previous decade. In addition to setting forth a model recognition agreement  and guidelines for employer and union actions, the Charter provided for a check­off system that would financially stabilize the labour movement and end its  dependence on external finance, and for a Joint Disputes Commission to which conflicts could voluntarily be referred when negotiations broke down (the latter would  eventually become the Industrial Court in 1964). Even more important: 'the purpose of both the commission and the court was to enforce a style of industrial relations  whereby a premium would be put on orderly and rational discussion of the issues within the existing free enterprise system. It also provided a means for restraining  wage demands by the unions and preventing them from taking up political issues'.119 The settlement schemes, the ADC and AFC, and the Industrial Relations Charter were the principal pre­independence colonial interventions expanding the role and  apparatus of the state. Their basis and direction was consistent with the pattern of development of the state in Kenya since the early 1920s. A final and more general  concern for the colonial and metropolitan authorities was, however, for the integrity and continuity of the state apparatus itself. In particular they wanted to guarantee  that the nationalist politicians gaining access to political positions ostensibly in control of the state and its extensive complex of related agencies would neither seek to  make radical changes in the institutions and the political economy they supported nor run them into the ground through ignorance and incompetence. This required a  process of convincing the African politicians of the indispensability of the state apparatus for political

  

Page 414

stability and economic growth, while at the same time hedging their freedom of action with institutional restraints and commitments that it would be costly to ignore. Internally the process involved, first, the establishment of an interim control structure that would remain in the hands of the senior colonial officials and the metropolitan  authorities until the very moment of independence. With the Ministry of African Affairs having disappeared in response to African resentment over the paternalism it  represented, the Provincial Administration was restored to a unitary line of command through the Chief Secretary to the Governor, and a new circular was issued  restoring its control over the activities of other departments in the field. 120 At the same time, an independent, secret channel of communications was established  between the ministries, the Chief Secretary, the Governor, and the Colonial Office.121 Second, the permanent secretaries in the ministries played a key role in  socializing the nationalist politicians as they moved into ministerial posts, acting to 'tame' the ambitious politician and see that he 'did not go off the rails' in his desire to  change things.122 In fact, high­ranking officials found they could exert considerable influence over politician ministers, who had little knowledge or expertise in many of  the areas of policy under their control and were, in any event, more committed to the maintenance of the existing political and economic structures than British officials  anticipated. Indeed, once the nationalists entered the government they showed an increasing tendency to rely not on their own political organizations but on the state,  particularly the bureaucracy. As one official put it: 'You know you felt you could probably 'con' him, that's not the right word, but you could probably get things done  more readily through a political minister and get them on the move than you would under the old system'.123 Third, a belated start was finally made in training and promoting Africans to senior posts in the Provincial Administration and the central government, with the first  regular African district officers appointed in 1960, and the pace of Africanization accelerating rapidly in 1962–3. The bulk of this new cadre was drawn from loyalist  Africans, first recruited into government service during the Emergency, and these would dominate the bureaucracy of an independent Kenya.124 In addition, several  key senior officials remained on for several years after independence, often transformed into 'advisers' in their old departments, while others found local employment  with international corporations or agencies such as the World Bank.125 Until the 1970s the Minister of Agriculture remained Bruce McKenzie, a former settler farmer  with close ties both to the African nationalists and international capital, who was a major force in sustaining confidence in Kenya's commitment to capitalist  development. For one final time, the colonial and metropolitan

  

Page 415

authorities acted to ensure through careful selection that they would leave behind men on the spot who could be trusted. Externally, the process involved linking key policies of transition to the advice and financial support of important international agencies and governments in a manner  that would deter any radical changes or default on agreements. The crucial institution in this regard was the World Bank, which provided loans for the agricultural  settlement and development programmes, and financed and approved staff appointments for the ADC. In 1961 a leader of the settler farmers was told by an  undersecretary in the Colonial Office: '... there is no Government in the world which has yet dared to offend this institution and, therefore, it is most important that with  Independence on the way, the Bank should be linked with Kenya's development. It would constitute a most potent stabilizing factor'. 126 This remark, in conjunction  with the evidence on settlement schemes, labour policy and covert administrative controls surveyed above, suggests that after Lancaster House, the metropolitan  authorities were increasingly aware of what was at stake in 'decolonization' and moving purposively to forge external as well as internal arrangements that would  sustain the patterns of development that had emerged over the previous decade and to secure British interests in them. Further, institutional and ideological reinforcement for Kenya's commitment to capitalism and to its place as a 'developing nation' in the world system came from the  rapid growth of the apparatus of 'development assistance'. Even as the great majority of colonial officials were departing, the small number who stayed behind were  joined by a new generation of expatriates, serving not only as project field staff, but also in key technical and advisory posts at the centre of the state apparatus. By  1971 some 2800 of these were directly employed by the Kenya government, including 1000 spread through the Ministries of Education, Agriculture, Works and  Health, and a smaller number in key posts in such crucial policy­making departments as Finance and Planning and Commerce and Industry.127 These people helped  maintain at the heart of the Kenyan state the liberal conventional wisdom on the theory and practice of development. Finally, to return to the principal theme of this chapter, the 'decolonization' of Kenya was neither a great victory for African nationalism nor a subtle behind­the­scenes  triumph for a British neocolonial plot, although nationalist pressure and British manipulation were important elements of the politics of the period. On the contrary, no  clear British strategy emerges until Lancaster House and the final abandonment of backward­looking efforts to maintain colonial control and the dominant position of  the settlers. As we have seen, until the late 1950s adaptation of the political economy preceded the political shift toward decolonization,

  

Page 416

moving through a fragmented, piecemeal series of policy changes responding to sectoral crises emerging out of underlying structural changes that had already been  going on for some time. It was the unforeseen and unintended consequences of these policies in undermining the position of the settlers in the political economy of  Kenya and that of the traditional administrative control apparatus in the colonial state that made possible the more definitive change of direction and increasingly  deliberate metropolitan strategy of transition from 1960. Prior to the end of the 1950s there is no real evidence available that any of the major actors involved — African and settler politicians, metropolitan and international  capital, and, especially, state officials in Britain and Kenya — had a clear overview of the complex social forces operating in Kenya much beyond their particular  interests and sphere of involvement. What they encountered were a series of crises and increasingly bitter struggles linked to the threatening violence and disorder of  the 'Mau Mau' Emergency. In so doing, none of the actors with a growing interest in fundamental economic and political change — the African petty­bourgeois  nationalists, metropolitan and international corporate capital, the metropolitan authorities and the more 'progressive' sectors of the colonial state, such as the Labour  Department — were initially willing or able to confront policy choices that would challenge the established position of the settlers or the resurgent authority of the  provincial and central administration in the state apparatus. For more than 25 years there had been a stalemate in Kenyan politics over the basic direction of political  and economic development in the colony in which neither the local authorities, British capital, or the Colonial Office had been willing to pursue alternatives that  threatened settler interests, and policy had been confined to piecemeal incremental adjustments. Such fragmentation and avoidance of the 'big' issues had been  powerfully reinforced by the growth of the state apparatus serving settler interests on a sector by sector basis. Moreover, through the 1950s the settlers had continued  to insist on the maintenance of their position as a permanent feature of any future solution in Kenya, while the state authorities in the colony had refused to set any  timetable for change and insisted colonial controls must last for a yet indefinite time. The constitutional changes of 1954 and 1957 were essentially efforts to accommodate immediate political pressures in temporary arrangements intended to give the  metropolitan authorities time to figure out the possible options available for Kenya. The intransigence of the African politicians short­circuited this constitutional  temporizing and forced the issue. It was, however, the structural changes in agriculture, industry and labour relations, as well as the shifting balance of power within the  colonial state and between it and the metropolitan authorities, that opened up some choices and foreclosed others so that what was

  

Page 417

unthinkable in 1954 was logical and compelling by 1960 — dispossession of the settlers, an end to direct colonial domination, and as rapid a transfer as possible of  state power and key sectors of the agrarian economy to an African dominant class. Even so, considerable effort was expended by the metropolitan state and capital  during the 1960–2 period in ultimately futile efforts to find a multiracial formula that would preserve a public political role for Europeans in an independent Kenya.  Meanwhile, persistent (if largely groundless) European fears over the devotion of African nationalists to capitalist forms of property and production led to extensive  efforts to erect internal and external constraints on radical change that were to a great extent probably unnecessary. Despite the emergence of a general strategy of  decolonization, considerable bargaining, temporizing and fumbling false starts ensued before viable institutional arrangements were forged, and the working out of these  arrangements was not completed, as in the settlement schemes and the transfer of the rest of the 'White' highlands into African hands, until the 1970s. The transformation of Kenya into a 'developing nation' was thus partially an unintended conjuncture and partially an intended outcome that emerged from the interplay  of structural change and political struggle. In the course of the changes in internal structure and external position in the world system that this involved, the settlers and  the political control apparatus of the colonial state began to be displaced when they had become an obstacle to the further development of capitalist social forces in  Kenya. The final irony, perhaps, is that the growing articulation of indigenous peasant and capitalist production with international capital, the expanding presence of  advanced multinational industrial capital, and the newly independent state's ties to Britain, the USA and international agencies such as the World Bank meant that by  the end of the process of 'decolonization' Kenya was more broadly and tightly integrated into the capitalist world system than it had ever been before. Notes 1. Michael Blundell, So Rough a Wind. London: Weidenfeld & Nicolson, 1964, pp. 261–2. 2. See, for example, Carl Rosberg & John Nottingham, The Myth of Mau Mau: Nationalism in Kenya, New York: Praeger, 1966; George Bennett, Kenya: A  Political History, London: Oxford University Press, 1963; George Bennett & Carl Rosberg, The Kenyatta Election: Kenya 1960–61, London: Oxford University  Press, 1961. 3. The most important of these studies is Gary Wasserman, Politics of Decolonization:

  

Page 418

Kenya Europeans and the Land Issue, Cambridge: Cambridge University Press, 1976. 4. Judith Heyer, 'The origin of regional inequalities in smallholder agriculture in Kenya, 1920–1973', East African Journal of Rural Development 8(1–2), 1975, pp.  158, 164. These figures, of course, record only produce marketed through official state channels, so that the actual volume and value of African agricultural  commodities was probably significantly higher. 5. Apollo Njonjo, 'The Africanization of the 'White Highlands': a study in agrarian class struggles in Kenya', Ph.D. thesis, Princeton University, 1977, p. 149. 6. Heyer, 'Origin of regional inequalities', p. 164; Njonjo, 'Africanization', pp. 146, 149–50, 316. 7. Computed from the Republic of Kenya, Statistical Abstract, Nairobi: Government Printer, 1974. 8. Heyer, 'Origin of regional inequalities', pp. 158–69; Njonjo, 'Africanization', pp. 320–32, and Gavin Kitching, Class and Economic Change in Kenya: The  Making of an African Petite Bourgeoisie, New Haven, Conn.: Yale University Press, 1980, pp. 325–8, 360. 9. International Bank for Reconstruction and Development, Kenya: Into the Second Decade, Washington, DC: World Bank, 1975, p. 465. 10. Heyer, 'Origin of regional inequalities', p. 161. 11. Njonjo, 'Africanization', pp. 375–6. 12. ibid., pp. 371–2. 13. Geoff Lamb, Peasant Politics: Conflict and Development in Murang'a, Lewes: Julian Friedmann, 1974, p. 134. 14. Njonjo, 'Africanization', pp. 386–7; Lamb, Peasant Politics, 110–31; and Goran Hyden, Efficiency Versus Distribution in East African Cooperatives,  Nairobi: East African Literature Bureau, 1973, pp. 79–82. 15. Agricultural Sample Census, 1960–61, Part I, pp. 22–3, cited in Njonjo, 'Africanization', p. 334. 16. Economic Survey. Nairobi: Government Printer, 1977, p. 89. 17. ILO, Employment, Incomes and Equality: A strategy for increasing productive employment in Kenya, Geneva, 1972, pp. 35–7. 18. The issue continues, however, to be a matter of considerable debate. See, for example, the papers by D. Mukaru Ng'ang'a, Apollo Njonjo, Michael Cowen and  P. Anyang' Nyong'o in the special issue 'Kenya: the agrarian question', Review of African Political Economy 20, 1981. 19. For a careful analysis of the relationship between levels of off­farm incomes and inequalities in landholdings and agricultural commodity production see Kitching,  Class and Economic Change, pp. 339–45, 352–7, 363–72. 20. M.P. Cowen, 'Differentiation in a Kenya location', East African Universities Social Science Conference, 1972, pp. 11, 15; Jairus Banaji, 'Modes of production in  a materialist conception of history', Capital and Class 3, 1977, p. 34. 21. Colin Leys, Underdevelopment in Kenya, London: James Currey, 1975, p. 42. 22. M.P. Cowen, 'Capital and peasant households', Part 1, unpublished ms., Nairobi, 1976, p. 17. 23. ibid., pp. 15–16. 24. Quoted in Leys, Underdevelopment in Kenya, p. 53. See also Nicola Swainson, 'Foreign corporations and economic growth in Kenya', Ph.D. thesis, University  of London, 1977, pp. 222–4; Cowen, 'Capital and peasant households', pp. 39–40. 25. Swainson, 'Foreign Corporations', pp. 221–2; Leys, Underdevelopment in Kenya, p. 52. 26. East African Standard, 17 March 1956; Leys, Underdevelopment in Kenya, p. 42. 27. Wasserman, Politics of Decolonization, pp. 25–6. 28. Leys, Underdevelopment in Kenya, p. 41, 55; Wasserman, Politics of Decolonization, p. 21. 29. Swainson, 'Foreign corporations', pp. 164–9.

  

Page 419

30. Anthony Clayton & Donald Savage, Government and Labour in Kenya, 1895–1963, London: Frank Cass, 1974, pp. 247–9. 31. Labour Department, Annual Report, Nairobi: Government Printer, 1946, pp. 9, 14. 32. The department commented in its annual report in 1949: Newcomers to the secondary industries of the Colony ... bring with them a background of United Kingdom industrial relationships and are ready to discuss terms and conditions  of service with their employees or their representatives, which angurs well for the future — a very different attitude to that adopted by some of Kenya's 'old­timer' employers.  (Nairobi; Government Printer, 1948, p. 8.)

See also Clayton & Savage, Government and Labour, pp. 253–5, 314–15. 33. See the comments of K.A. Adcock of Mitchell Cotts, Ltd. quoted in Clayton & Savage, Government and Labour, p. 315; and their summary of the commission  findings on pp. 271–2 and 317–18. 34. ibid. 35. Quoted in Alice Amsden, International Firms and Labour in Kenya. 1945–1970, London: Frank Cass, 1971, p. 49. 36. Report of the Committee on African Wages (hereafter: Carpenter Committee) Nairobi: Government Printer, 1954, p. 55. 37. Clayton & Savage, Government and Labour, pp. 295–6. 38. These included four senior officials concerned with Labour Department policy: C. H. (later, Sir Charles) Hartwell, the Deputy Chief Secretary in charge of the  labour portfolio under the 'member' system and later Minister for Education, Labour and Lands in the first ministerial government; F.W. Carpenter, Labour  Commissioner 1951–4; R.E. (later, Sir Richard) Luyt, Deputy Labour Commissioner 1951–4, Labour Commissioner 1954–7, Permanent Secretary in the Ministry of  Labour 1957–62; and W.R.C. Keeler, Chief Inspector of Factories 1949–54, Deputy Labour Commissioner 1954–7, Labour Commissioner 1957–63. Significantly,  the last three all had lengthy previous experience outside of Kenya — Carpenter as an administrator in Nigeria, Keeler as a Factory Inspector for the Ministry of  Labour in Britain, and Luyt as as senior labour officer in Northern Rhodesia. Luyt, an Oxford­educated South African and the major architect of the transformation of  labour policy in the later 1950s and early 1960s, showed particular prescience and awareness of the task at hand. In a pamphlet written in the late 1940s he already  advocated higher wages, increased productivity, and stable non­political unions for Africans as a way of thwarting 'communism' and facilitating Africa's '... integration  into the world economy'; a policy which, as Clayton & Savage point out, 'in its logical conclusion would sacrifice inefficient small business and farming to the interests  of the major companies and to the strategic interests of the great powers'. (Government and Labour, p. 321, 340–2, 349–50.) 39. Report of the East African Royal Commission, 1953–55, (hereafter: Dow Commission) Cmd 9475, London: HMSO, 1955. See also, Hugh Macmillan, 'The  East African Royal Commission 1953–1955' in D.A. Low & Alison Smith (eds), History of East Africa, Vol. III, Oxford: Clarendon Press, 1976, esp. pp. 548–52. 40. Despatch from the Governor of Kenya Commenting on the East Africa Royal Commission, 1953–55 Report, Nairobi: Government Printer, 1956,  especially Ch. 7. 41. Carpenter Committee, pp. 14, 149. 42. ibid., p. 149. 43. John Weeks, 'Wage policy and the colonial legacy — a Comparative study', Journal of Modern African Studies 9(3), 1971, pp. 367–9; Clayton & Savage,  Government and Labour, pp. 361–2, 366, n. 71. 44. Amsden, International Firms, pp. 18–19; Weeks, 'Wage policy', p. 384. The

  

Page 420

unintended flaw in this 'high wage' policy, of course, was its encouragement of the introduction of capital­intensive technology and consequent contribution to the  ever­growing problem of unemployment in the 1960s and 1970s. These consequences were explicitly accepted by Tom Mboya and the African labour ministers  of the new independent governments of the East African states at a joint meeting in Dar es Salaam in November, 1962. (Clayton & Savage, Government and  Labour, pp. 411–12.) 45. ibid., p. 361. 46. Report of the Commission on the Civil Services of the East African Territories and the East African High Commission, Nairobi: Government Printer,  1954. 47. Anthony Clayton interviewed in Amsden, International Firms, p. 9. 48. This paragraph relies primarily on ibid., pp. 30–4, 40–4; Clayton & Savage, Government and Labour, pp. 377–402; and Richard Sandbrook, Proletarians  and African Capitalism: The Kenyan Case, 1960–1972, Cambridge: Cambridge University Press, 1975, Ch. 1. 49. Clayton & Savage, Government and Labour, p. 321. 50. ibid., pp. 387–9. 51. Tom Mboya, Freedom and After, London: André Deutsch, 1963, pp. 40–1; Clayton & Savage, Government and Labour, pp. 391–2, 395–8. 52. KNA/Ministry of Labour 3/66, Tom Mboya, 'Kenya Federation of Registered Trade Unions, Annual Report, 1955'. 53. Clayton & Savage, Government and Labour, pp. 401–2. 54. Amsden, International Firms, pp. 54, 102, n. 3. 55. ibid., p, 86. 56. IBRD, The Economic Development of Kenya, Baltimore: Johns Hopkins University Press, p. 152, Table 1. Rogers was succeeded by G.C. Clarke, a director  of the Metal Box Company, and then Sir Colin Campbell, who held directorships in 19 companies in East Africa, including Consolidated Holdings, which owned a  majority interest in the East African Standard and was in turn a subsidiary of the agressive British multinational conglomerate Lonrho. (Amsden, International  Firms, pp. 98–9; Clayton & Savage, Government and Labour, p. 416.) 57. Quoted in Underdevelopment in Kenya, pp. 53–4. 58. Amsden, International Firms, p. 54. 59. ibid., pp. 24, 56–7; Clayton & Savage, Government and Labour, pp. 413–14. 60. Amsden, International Firms, p. 66. 61. Clayton & Savage, Government and Labour, pp. 416–18. 62. Amsden, International Firms, p. 74. 63. Njonjo, 'Africanization', p. 114; Leys, Underdevelopment in Kenya, p. 54. 64. Amsden, International Firms, pp. 86–94. 65. Clayton & Savage, Government and Labour, p. 415. 66. ibid., pp. 426–30. 67. Amsden, International Firms, pp. 88–9. 68. Oliver Lyttelton (Lord Chandos), The Memoirs of Lord Chandos, London: Bodley Head, 1962, pp. 398–9. See also, Blundell, So Rough a Wind, pp. 155–9. 69. For the rosters of the six cabinets in Kenya from the Lyttelton constitution in 1954 until independence see George Bennett, Kenya: A Political History, London:  Oxford University Press, 1963, Appendix 2. 70. Richard Stren, 'Administration and the growth of African politics in Mombasa, 1945–1964', Political Science Papers: University of East Africa Social  Science Conference 1968/69, Makerere Institute of Social Research, Kampala, 1969, pp. 278–9. 71. Njonjo, 'Africanization', pp. 308–11; J. M. Lonsdale, 'Rural resistance and mass political mobilization among the Luo', in Mouvements Nationaux  d'Independence et Classes Populaire, Vol. II, Paris: Armand Colin, 1971. 72. Heyer, 'Origin of regional inequalities', p. 157. 73. In 1954 the Minister for Education, Labour and Lands told representatives of the

  

Page 421

Nairobi construction industry that the Government intended to keep the proportion of Kikuyu, Embu and Meru in Nairobi at around 30 per cent, and the Labour  Commissioner told them they would have to look to Nyanza to make up their shortage of labour. (KNA/MAA 7/756, 'Note of a Meeting, held in the Ministry of  Education, Labour and Lands on October 25 1954'.) See also Clayton & Savage, Government and Labour, pp. 358–9. 74. KNA/DC/TN 3/1, 'Secret report of William Wanyoni, police informer', 28 November 1955. 75. Njonjo, 'Africanization', pp. 305, 303–6; Lamb Peasant Politics, pp. 32–7, 45–51; and D. Mukaru Ng'ang'a, 'Mau Mau, loyalists and politics in Murang'a',  Kenya Historical Review 5(2), 1977, pp. 373–7. 76. Mboya, Freedom and After, p. 61 and Ch. 4 passim. 77. Interview OIPS. 78. Mboya, Freedom and After, pp. 117–20; Oginga Odinga, Not Yet Uhuru, London: Heinemann, 1967, pp. 149–54. 79. Blundell, So Rough a Wind, p. 241; W. P. Kirkman, Unscrambling an Empire: A Critique of British Colonial Policy, 1956–66, London: Chatto & Windus,  1966, pp. 45–9. 80. Rumours of this consideration of rebellion by extremists were discussed in the correspondence of several settler politicians (confidentially supplied). 81. Wasserman, Politics of Decolonization, pp. 28–37, 165–7. Michael Blundell, the leader of the liberal settler elements, was shocked by the change in British  attitudes and was told by a young Conservative MP, 'What do I care about the f ... ing settlers, let them bloody well look after themselves' (So Rough a Wind, pp.  266–70). 82. The Challenge of the New Kenya, Nairobi, 1959. See also Blundell's account in So Rough a Wind, Chs. 14–16, passim. 83. Wasserman, Politics of Decolonization, pp. 16, 42, 48, and pp. 40–1 on the business interests of the NKG leaders. 84. Leys, Underdevelopment in Kenya, p. 45. 85. Wasserman, Politics of Decolonization, p. 43. 86. KNA/Office of the Chief Secretary 8/1406, 'Procedures Attendant upon the Introduction of the Member System' Secretariat Circular 16 of 13 September, 1946.  Office of the Chief Secretary 8/177 'Statement of Administrative Procedure Prescribed for the Transaction of Business with which Ministers are Concerned',  Secretariat Circular no. 8, of 15 April 1954. Despite these policy statements, a high official of the Ministry of Agriculture noted: The Agricultural Department had many programmes which it was pushing and its field officers were pushing very enthusiastically, and they couldn't be bothered to deal with the  District Commissioner very often. And I myself found from ministry headquarters that it was much more convenient to deal with one of [our] chaps on economic development  programmes, rather than have to bring in the local committee and District Commissioner. (Interview 230T)

87. Interview 214F. 88. Interview 227FS. 89. Interview 208FS. By 1955 the Chief Secretary retained direct executive control only over the Secretariat, by that point divided up into the Office of the Chief  Secretary, the Cabinet Office and the Establishments Divisions; and the Departments of Information and Immigration. 90. Interview 225FS. 91. The coalition of unofficial members was forged by the European elected members who were angered by a tax on exports proposed by the Financial Secretary.  Ironically, one of the items cut from the budget were funds for European confidential

  

Page 422

secretaries for the Provincial Commissioners. This opened a leak in the ProvincialAdministration's security apparatus in the tense months preceding the Emergency. 92. Interview 215S and Interview 206FS. The private papers of a settler politician indicate that Vasey was regarded with suspicion by other settler politicians and  even suspected of 'Communist' leanings by some of the more reactionary elements in the European community (Confidentially supplied). 93. Interview 07PS. 94. Staff List, Nairobi: Government Printer, 1957. Vasey drew his staff from diverse sources, including men with previous service in Mauritius, Palestine and the  Indian Civil Service. 95. Interview 07PS. See also K.W.S. MacKenzie, 'The development of the Kenya Treasury since 1936', East African Economics Review 8(2), 1961, pp. 68–72. 96. Interview 202S. 97. Development Plan, 1960–63, Nairobi: Government Printer, 1960, p. 18. 98. Blundell, So Rough a Wind, pp. 271, 273. 99. Iain Macleod explained the factors which led to his conviction that basic changes were necessary in colonial policy in 'Trouble in Africa', The Spectator, 31  January 1964 and 'Britain's Future Policy in Africa', Weekend Telegraph, 12 March 1965. See also David Goldsworthy, Colonial Issues in British Politics, 1945– 61, Oxford: Clarendon Press, 1971, pp. 361–72. 100. Interviews 208FS, 212FS. 101. Interviews 103F, 105F. As late as 1959 Administrative cadets had been recruited for Kenya with promises of a full career opportunity. After Lancaster House  their appointments were changed to short­term contracts (Interview 124F). 102. During 1960–1 the provincial commissioners and other senior administrators toured the districts encouraging their men and assuring them that most of them  would be needed even after independence, but the morale of the Provincial Administration collapsed nonetheless. The congruence of organizational and individual  interests that had given the Provincial Administration much of its internal cohesion disappeared. Colonial administration as they understood and practised it clearly had  no future, and administrators were increasingly preoccupied with ensuring one for themselves. During the next few years a substantial and 'perhaps disproportionate  amount of time' in the Kenya Treasury was spent in working out arrangements for pensions and cash payments for loss of career for administrators and other  government officials (Interview 202S). These arrangements involved the payment £35.5 million to 3020 expatriate officials between 1962–3 and 1968–9. The  independent Kenya Government was responsible for £21.7 million of the total (Mboya, Freedom and After, p. 134). 103. Leys, Underdevelopment in Kenya, p. 58. 104. See the works by Bennett, Bennett & Rosberg, Rosberg & Nottingham, Leys, Wasserman, and Njonjo cited earlier. 105. Blundell, So Rough a Wind, p. 277. 106. Wasserman, Politics of Decolonization, pp. 41–2, 62–8. 107. Christopher Leo, 'Who benefitted from the Million — Acre Scheme? A close analysis of Kenya's transition to independence', Canadian Association of African  Studies Conference, Guelph, Ontario, May 1980, pp. 10–22. 108. ibid., pp. 14–15. 109. ibid., pp. 20, 25–6. 110. R. Wambaa & K. King, 'The political economy of the Rift Valley: a squatter perspective', Hadith 5, Nairobi: East African Literature Bureau, 1975, pp. 213–15. 111. See Lamb, Peasant Politics, pp. 13–14, 31–2; Rosberg & Nottingham, Myth of Mau Mau, 306–7; and Njonjo, 'Africanization', pp. 301–5. 112. Leys, Underdevelopment in Kenya, p. 78.

  

Page 423

113. KNA/Ministry of Agriculture 3/352, quoted in ibid., p. 77. 114. Leys, Underdevelopment in Kenya, pp. 74–5, 90. See also Leo, 'Who benefitted?', and Wasserman, Politics of Decolonization, Ch. 6. 115. Leys Underdevelopment in Kenya, pp. 65, 85–90; Njonjo, 'Africanization', Ch. VIII, passim. 116. Clayton & Savage, Government and Labour, p. 437; Amsden, International Firms, p. 74. 117. Clayton & Savage, Government and Labour, pp. 440–3. 118. ibid., p. 439. 119. ibid., pp. 444–5. The text of the charter is reproduced in Mboya, Freedom and After, pp. 257–66. 120. KNA/Office of the Chief Secretary, Secretariat Circular no. 2. February 1960 and Secretariat Circular no. 12, June 1960. These measures, taken in the  aftermath of Lancaster House, were intended to maintain direct control over the colony during the transition period with a clear line of command running from London  to the districts. 121. Interview 01PS. 122. Interview 212FS. 123. Interview 217FS. 124. Njonjo, 'Africanization', p. 114. 125. Wasserman, Politics of Decolonization, pp. 161–2. 126. Quoted in ibid., p. 157. 127. J.R. Nellis, 'Expatriates in the Government of Kenya', Journal of Commonwealth Political Studies 11(3), 1973, pp. 251–64.

  

Page 424

Ten State, Capital and Class The Real Colonial Legacy Reflecting on this study I am struck by the two very different and apparently contradictory faces of the colonial state in Kenya that it depicts. On the one hand, there is  the 'weak' state, the paternalistic mediator struggling to maintain a precarious sovereignty over the contending interests of colonial society. Constantly strapped for  resources, constrained by metropolitan insistence on fiscal self­sufficiency, plagued by poor communications and inadequate information and possessing only limited  coercive force, it appears as a facade of power, sustained by a delicate game of bluff and wit combining exhortation and threat with the cooptation and  accommodation of indigenous social forces. Rather than being the agent of change, the colonial state was fearful of the consequences of change emanating from social  forces over which it had little effective control. Acting always with caution and restraint, obsessed with the maintenance of control, the colonial state was prone to  stagnation or rudderless drifting through ad hoc responses to immediate exigencies. Colonial order was ultimately a 'close run thing', constantly threatened by crisis and  struggle. On the other hand, however, there is the 'strong' colonial state, the potent bureaucratic agent of imperialism. By coercion, indirect pressure and material  inducement it smashed the self­sufficiency of indigenous precapitalist societies and managed their articulation with metropolitan capital. Its continually expanding  apparatus intervened in ever­wider areas of the colonial political economy, directing change to serve the interests of metropolitan (or, in the case of Kenya, settler)  capital, and containing and suppressing indigenous social forces. This state was a powerful instrument of political domination and structural transformation. The point to be made here, of course, is that there is no choice to be made between these images of the colonial state. Both are true as the two faces of a single  reality. In a real sense the purpose of this study has been

  

Page 425

to attempt to show that the analysis of both faces of the colonial state not only enables us to depict and explain each of them more accurately, but also begins to reveal  the dialectic of contradictory forces that drove its development. By way of a conclusion, what, then, can be said about the broader implications of Kenyan experience  and of the analysis of the colonial state developed here for the general theoretical model of colonialism and its state apparatus. Ambiguous Instrument: The State and the Political Economy of Colonialism What distinguished Kenya from other colonies in Africa was the particularly high degree of penetration and development of capitalist social relations, not only in settler  agriculture and the substantial metropolitan and international investment in modern industry, but also in the spread of commodity production and class formation within  the indigenous population. The precolonial societies of Central and Nyanza provinces were the sites of a process of agrarian capitalist development and the emergence  of an indigenous capitalist class that was in its extent and intensity perhaps unique during the colonial period in Africa. This was due in large part to the particular  dialectic of interdependence and conflict between metropolitan capital, settler estate production and African peasant agriculture that dominated the political economy  of the colony. 1 The colonial state in Kenya was unusual in the scale and complexity of its structure and the extent of its interventions into diverse aspects of social life. This was  especially marked in two spheres of the state apparatus. First, the particular sharpness of the contradictions and class struggles in Kenya generated a highly developed  bureaucratic and legal apparatus of control centred in the Provincial Administration. During the Emergency the partial collapse and reimposition by force of state  control led to a significant expansion and strengthening of the agencies of coercion, including military and paramilitary units as well as the Provincial Administration and  the police. Despite the erosion of the legitimacy of colonial rule, these structures of control remained largely intact at independence. Second, the distinctive needs and  idiosyncratic influence of the settlers was reflected not only in an unusually well­developed infrastructure of educational, health and social services, but also, and more  importantly, in the elaborate complex of state and parastatal agencies for the management of agricultural production and marketing. Unlike similar, if rather less­ developed, institutions in other colonies, these organizations originated in and functioned largely to serve local accumulation by settler capital. In the more than twenty years since independence the impact of the

  

Page 426

structures and processes that originated in the colonial period on the development of Kenya is especially visible in three key areas. First, the continuous, although not  always smooth or umproblematic, growth of capitalist social forces, including the further consolidation and expansion of the position of indigenous capital, for a time  made Kenya a 'showpiece' of capitalist development in Africa. The development of an indigenous dominant class, increasingly fostered during the last years of colonial  rule, was facilitated by a state already partially structured to sustain and expand internal capital accumulation. In the 1970s the state played an increasingly direct role  through public investment and discreet pressure on and bargaining with multinational corporations to secure both continued foreign investment and a widening sphere  of local ownership and activity in the industrial sector. 2  Second, capitalist development and class consolidation have been accompanied by what diverse observers  agree has been a steady centralization and concentration of power in the state apparatus, notably in the upper levels of the bureaucracy and the major appointed  executive positions from the cabinet on down.3  A principal focus of development has been the Provincial Administration. In the blunt words of the Ndegwa  Commission of 1971, 'it was restored to its former status and placed directly under the Office of the President. In the face of the comparative weakness of party  politics the Provincial Administration assumed greater and greater significance during the years following 1964 as a symbol of national unity and a link between the  government and the people'.4  Third, the strengthened state apparatus has acted to contain the contradictions and struggles engendered by widening class, ethnic and  regional cleavages through employment of techniques of domination first developed under colonialism. The authoritarian control of the Provincial Administration has  been supplemented by the selective application of coercion in the repression of the opposition Kenya Peoples' Union in 1969 and in the periodic arrest, detention and  even assassination of dissident MPs and intellectuals. At the same time, the elimination or intimidation of opposition by force has been accompanied by the cooptation  of MPs, local notables and politicians, sometimes including former detainees, into the extensive state patronage network. Lucrative, if relatively powerless, state  positions and material benefits have encouraged collaboration with the regime.5 The colonial state in Kenya thus ended neither with a bang nor a whimper, but with yet another round of modifications and additions to its existing structures. The state  passed into the hands of African bureaucrats and politicians and was readily turned to their class project. In the process, the state apparatus expanded in size, grew  even more complex, and further developed the scope and intricate specialization of its interventions into the political economy of the country. The original

  

Page 427

prefectural core of the colonial political control apparatus was not abolished, despite the wishes of some African leaders, but remained as the foundation of the state  with restored and even augmented powers. There was thus no sharp discontinuity or institutional 'break' between the colonial and postcolonial state, but rather a  sometimes halting and lurching shift during the 1960s and 1970s to a new stage in the historical development of the state and political economy of Kenya. Significant  changes did in fact occur — in class structure, especially with regard to the local dominant class; in the further expansion of capitalist production relations; and in the  structure of the state. The 'neo­colonialism' of the 1960s and 1970s in Kenya was, therefore, not the simple reproduction of the political economy of colonialism  beneath a new political facade, but rather substantive change shaped and determined by the particular tracks of capitalist development laid down in Kenya during the  previous 60 years. It is this historical process that is the real and enduring colonial legacy, the conditions 'directly given and transmitted from the past' that shape the experience of the  present. Broadly conceived, it is the story of the contradictory and uneven penetration of indigenous African societies by capitalist social forces under the aegis of the  colonial state. The unity of the process is contained in a complex of relationships among key common factors, expressed in grossly similar structural forms of colonial  political economy and state that are, at the level of individual colonies or different regions within each colony, 'worked out' in varied and historically particular ways.  What we are dealing with is a family of social occurrences, and despite the acres of print devoted to the analysis of colonialism we are still just at the beginning of the  hard process of historiographic labour that will reveal not only the similarities and differences between the individual examples, but also the dynamics of their  development. From the perspective developed in this study of the experience of a single colony it is, I think, possible to abstract a set of common factors and structural  forms that can serve as an analytically useful view of the historical process that is the core of the colonial experience and as a tentative guide to the study of its  particular variants. The historical experience of colonialism in Africa involves three intimately connected processes. First, the process of linkage between capitalist social forces of  metropolitan origin (merchant, mining, plantation, settler and, later, industrial capital) and indigenous African societies that transformed the elements of the latter into  commodity­producing peasants and/or wage labourers. This is the complex and contradictory process of articulation that brought Africa labour and production under  the dominance of the 'laws of motion' of capitalism and made them part of the capitalist world system. Second, a closely related but often conflicting process of class  formation in the variously

  

Page 428

articulated societies, including the emergence of indigenous capital. Third, the growth of the apparatus of the colonial state as an essential condition for the realization of  the first two processes. This includes development of the prefectural apparatus of control, the structures and practices of cooption and collaboration linking it to  indigenous social forces, and the state and parastatal organizations of economic intervention and management. The process of articulation was neither a facile instrumental transformation of indigenous societies to 'serve the needs' of metropolitan capital nor a structurally  determined incorporation of precapitalist forms into a functional relationship with the capitalist mode of production, but rather, as J.M. Lonsdale has put it, an  essentially syncretic process, an 'ever­changing kaleidoscope of struggle, of class conflict within whichever of the endless range of social relations of production that  combined and uneven development has thrown up', and that it 'cannot yet be analysed, on the evidence, as a necessarily prolonged and messy phase in an essentially  transitive process'. 6 Theoretically, as noted at the beginning of this study, articulation must be seen as a dynamic, contradictory and unstable process, and the capitalist development it set  in train was partial and incomplete during the colonial period and remains so today. This diversity, instability and incompleteness stems from several variables operating  within the process of articulation. First, the variety of indigenous African societies themselves shaped variable responses to the intrusive capitalist social forces.  Second, the latter were themselves not homogeneous, and the particular elements of metropolitan capital present in a colony, the manner of their introduction and  penetration into indigenous society, as well as the particular internal circumstances of metropolitan capital which propelled its imperial expansion7  introduced further  sources of variation. Moreover, the partiality and incompleteness of the development of capitalism during the colonial period also reflects the inability and, as we shall  see below, the deliberate unwillingness of the forces of capital and the state present in a colony fully to transform African societies. Third, the pattern of change in  particular societies was also affected by ecological conditions that determined the possibilities of commodity production, as well as the siting of transportation facilities  and the degree of introduction of European forms of education which shaped access to markets and types of wage employment. Colonial Africa thus presents us with a syncretic complex of capitalist and pre­capitalist social relations of production and exchange. The subjugation of indigenous  social forms to the 'laws of motion' of capitalism was nowhere quick, automatic or complete. Individual African societies existed and often continue to exist in varying  degrees of incorporation and transformation for quite protracted periods, as we

  

Page 429

have seen in the Kenyan experience. 8  At the same time, however, the reproduction of the syncretic complex of social forms in a colony was inherently unstable as a  result of several crucial contradictions. The exploitation of indigenous societies by elements of metropolitan capital involved both the partial transformation of Africans  into commodity producers and/or wage labourers and the simultaneous maintenance of precolonial forms. of subsistence production. Nevertheless, once the cycle of  reproduction of the precolonial, natural economies was broken, the monetization of material elements of social reproduction and the diversion of labour power to  commodity production and wage labour led in varying rates and degrees to a reproductive 'squeeze' or crisis of subsistence production. This resulted, in turn, in either  the intensification of commodity production and the movement towards more capitalist forms of agriculture, or, where that was not possible, to physical and social  decay and agrarian crisis. The greater the degree of penetration of capitalist social forces into the countryside, the greater was the resulting crisis of reproduction of  indigenous social forms. The partial transformation/partial preservation of precolonial indigenous societies within the process of articulation could not be stably  reproduced for long. In Kenya the particularly intense and deep penetration of capitalist forces in some African societies generated, as we have seen, an 'early'  agrarian crisis during the 1940s. The attempt by the colonial state to block the further development of commodity production and capitalist agriculture in the African  reserves during the 1945–54 period led to the 'kaleidoscope of struggle' that found its explosive culmination in the Emergency. Articulation thus set off not only the inevitable and irreversible decay of indigenous precolonial social forms, but also the tendency for an indigenous process of  capitalist development to emerge in varying forms out of the interaction between precolonial society and introduced exogenous capitalist forces. It is the confrontation  between the conditions of reproduction and accumulation of exogenous and indigenous capital that constituted the second key contradiction within the process of  articulation. Metropolitan capital required the spread of African commodity production, wage labour and exchange, but was also threatened by the internal dynamic of  accumulation this produced. The variables noted above generated not only the distinct regional differentiation that marks the political economy of most colonies, but also the diverse processes of  class formation that constitute the second key dimension of the colonial experience. Differences in the precolonial modes of production of African societies; variations  in the mode of articulation to metropolitan capital as producers of cash crops or suppliers of wage labour for plantations, mines or settler farms; their local ecological  setting and degree of access to transport, markets and European education all shaped the particular processes of class formation

  

Page 430

that occurred and the manner in which they reinforced or undercut precolonial patterns of stratification. 9  In a sense, the extreme diversity of social forms is the  expression of the diverse trajectories of capitalist development and class formation in colonial Africa. Within the processes of class formation we also find the basis for  the patterns of class alliance and class struggle that underlay the local politics of colonialism. This emerged on two levels. First, we find the alliance — tacit more often than explicit — between metropolitan capital and the developing indigenous dominant class, and the development of  conflict between them as well. The colonial order rested on the rural chiefs and increasingly, as time passed, the rich farmers, skilled artisans and traders, and the  educated teachers and clerks who overlapped in the proto­capitalist class; and whose class aspirations were also the greatest threat to that order. Collaboration and  opposition arose from within the very same emerging class. African nationalism, led by these social elements, thus becomes the vehicle of frustrated class aspirations  within the indigenous process of capitalist development.10 The degree of development and particular form of the African bourgeoisie thus also depended on the  outcome of political struggles shaped by a dialectic of mutual dependence and conflict between it and metropolitan capital. The material focus of this contradiction was  in struggle over the division of the surplus product of African labour, which increasingly became the dominant issue of colonial politics. Second, there are the forms of class struggle of African peasants and wage labourers against capital, ranging from passive resistance and desertion to strikes and  violent uprisings. This level of conflict also embraced two distinct dimensions — the struggles between African peasants and workers and the intrusive elements of  metropolitan capital, and also the struggles that began to unfold within the indigenous processes of capitalist development over the activities of emergent African  capital. The latter forms of struggle were particularly prominent in parts of Kenya, finding expression in land litigation and struggles over conditions of 'tenancy' in the  Kikuyu reserves, and culminating in the confrontation between Mau Mau and the loyalists during the Emergency. This level of conflict found more general expression in  colonial Africa in the characteristic unease of colonial authorities over the advance of urban and rural class formation. This led to efforts to restrain articulation at the  level of partial transformation/preservation of indigenous societies and inhibit full proletarianization by maintaining migratory patterns of wage labour and discouraging  permanent African residence in cities;11 and also to more or less quixotic attempts to constrain rural class formation by focusing rural 'development' on the creation of  an undifferentiated middle peasantry engaged both in commodity production for the market and subsistence food production.

  

Page 431

The third crucial sub­process of colonialism, and the principal focus of this study, was the development and role of the colonial state. As we have seen with regard to  Kenya, neither articulation nor class formation in colonial Africa would have taken their various patterns without the development of the structural forms and multiple  interventions of colonial states. At the same time, the two images or faces of the colonial state, noted at the beginning of this chapter, are the expression of the  reproduction within it of the contradictions of articulation and class formation in the form of the clash between the essential processes of accumulation and control. This  enables us to understand the characteristic ambiguity and equivocality of the actions of colonial states in promoting and restraining the spread of capitalist social forces,  and encouraging and blocking indigenous class formation. A closer examination of the role of the colonial state in promoting the spread of capitalist social forces and securing the conditions for the accumulation of capital  reveals the extent to which articulation and class formation were not only the outcome of impersonal structural forces but also the result of conscious and deliberate  state action. This element, in fact, defines the particular character of colonialism as a distinct phase of capitalist imperialism. The instrumental intent of the colonial state, therefore, cannot be discounted. This does not mean, however, that colonial officials said to each other such things as:  'How can we best ensure the penetration of capitalist social forces and their articulation with indigenous modes of production?' or: 'Is it possible to encourage a  process of class formation that will create a class of loyal collaborators without at the same time generating conflicts that will threaten political order?' It does mean,  rather, that their initiatives and responses were framed in terms of the conventional wisdom and ideological discourses of their class, education, and profession about  'progress' and 'social order' that enabled them to interpret the specific structural context in which they operated. Thus they did worry a great deal about stimulating the  development of 'trade', which led directly to diverse policy interventions to promote cash crop production by African peasants, white settlers or corporate plantations,  and/or investment in extractive industries. In the process, these actions spurred the penetration of capitalist forms of commodity production, exchange and wage  labour. Conversely, they also worried about the disruptive effects of such changes through such concepts as 'detribalization' or the 'breakdown' of tribal 'discipline'.  Despite the diverse range of solutions worked out in different colonies, the range of policy issues that preoccupied colonial officials was essentially the same. These  issues reflected, if nothing else, the largely self­interested concern of colonial authorities with the imperative, noted in this and several other studies, of ensuring the fiscal  self­sufficiency and reproduction of the state itself. 12

  

Page 432

But colonial states were also generally responsive to the needs of metropolitan interests. Before the Second World War, this involved intervention on behalf of specific  sectors of capital, largely metropolitan mercantile interests, and even of particular firms. 13 The Great Depression of the 1930s was a watershed in the development of colonial state intervention to maintain the conditions of capital accumulation. After 1945,  however, the instrumental interventions of colonial states, impelled by growing metropolitan direction and funding, became increasingly deliberate and systematic, and  focused on the general needs of metropolitan capitalism in the period of postwar recovery and expansion. This was expressed in the preparation of development plans  for specified periods and the emergence throughout colonial Africa of institutions and policies to accelerate the development of capitalist forms of production and  trade, notably rural development programmes, marketing boards, investment incentives for metropolitan and international capital, wage and labour stabilization  policies, and expanded investment in social and economic infrastructure.14 These developments were accompanied by the expansion of the scale and complexity of  the bureaucratic apparatus of the colonial state far beyond its original core in a prefectural structure of political control. The prefectural organization of local administration was, however, the most common and distinctive feature of colonial states and remained the key factor linking them  to indigenous social forces. The administrative field officers were, until the post­1945 period, the principal if not sole state actors at ground level in the processes of  articulation and class formation. For most Africans the white administrator was the colonial state, until postwar development programmes brought a growing number of  technical officials into rural areas. The relationships of colonialism tended to be immediate and personal, and reaffirmed daily in the contacts between officials, their  African collaborators and the wider population. Administrators were preoccupied on a day­to­day basis with meeting the requirements for commodity production,  labour supplies, tax revenue and political order. This translated into closely related concerns with developing a cadre of African subordinates, whether based on  precolonial political structures or created de novo, and promoting the emergence of 'progressive' elements in African societies as the local focus of cash crop  production, trade and wage labour. There was a tendency for the groups of 'progressive' African accumulators — the emergent bourgeoisie — to overlap with the cadres of indigenous African officials.  On the one hand, administrators often both deliberately sought to bring the progressive elements into more direct collaboration by recruitment to subordinate state  positions, especially those requiring a degree of Western education, or participation in such bodies as the Local Native Councils in Kenya; and to encourage chiefs

  

Page 433

and headmen, in particular, to take the lead in opportunities for accumulation through production and trade, not only as an example to others, but also to provide  legitimate material rewards to supplement their official salaries and inhibit the use of their relationship with the state to appropriate directly part of the peasant surplus  product. On the other hand, the state's steadily growing economic interventions, as well as the resources at the disposal of the state authorities, meant that  administrators effectively mediated access to many of the sources of accumulation and, therefore, that it became a necessary focus of the aspirations of the emerging  capitalist class. We noted how in Kenya access to above­average wages in state employment, state services in agriculture and education, local contracts, land titles  and credit sources either through the patronage of the Provincial Administration or influence over the allocations of the Local Native Councils, played an important role  in indigenous accumulation and class formation. Examining the role of the state in accumulation reveals the degree to which the colonial state was neither an autonomous subsystem separate from the economic  sphere, nor an epiphenomenal product of it, but rather an essential form or aspect of the social relations of production and exchange. Indeed, the development and  reproduction of capitalist social forces and accumulation increasingly took place within the growing state and parastatal apparatus. However, the colonial state was far  from a smoothly functioning 'ideal collective capitalist'. Instead, it was subject to recurrent crises resulting from the unforeseen and unintended consequences of its own  actions and the contradictory dynamic of social forces over which it exercised only limited control. The instrumental rationality of state action was limited by the  ideological bias of officials which circumscribed their comprehension of the colonial political economy, and by the wide gaps and inaccuracies in the information they  collected and employed, even in the more specialized and sophisticated bureaucratic agencies of the last years of colonial rule. Colonial officials, especially prefectural  administrators, tended to underestimate the scope, rate and consequences of change, including that which they themselves had introduced. This meant that they often  appeared less in control of events than responding to them under pressure with ad hoc improvization. Robert Heussler's comment on Tanganyika can be taken as a  summary of events throughout colonial Africa: 'What was planned did not happen and what happened was not foreseen until it was too late for the planners to do  much about it'. 15 Moreover, the responses of the colonial state to the contradictions of articulation and class formation were themselves contradictory and factors in  subsequent crises and struggles. Thus the colonial state not only reproduced and intensified these contradictions, but also, just as in the metropolitan states, its  increasing intervention into the economic management of capitalist

  

Page 434

forces drew the 'class struggle increasingly on to its own terrain'. 16 These aspects become clear when we examine the role of the state as an instrument of political  domination. The analysis of Kenya presented here has stressed repeatedly that colonial domination was not a system of coercion put into place at the beginning of colonial rule that  ran smoothly until it was dismantled at independence, but rather a process of legitimation and control of extraordinary complexity involving far more than the use of  force. Effective administrative control and social order in the countryside was based on a 'concordat of coexistence' involving the active collaboration of a minority and  the tacit acquiescence of the majority of the African population, with coercion fading into, if never entirely disappearing from, the background of day­to­day  governance. Throughout the colonial period the immediate agents of domination were the prefectural administrators. It was they who constructed and maintained in  highly personalized fashion the varied local structures and practices of control and collaboration, and this was made possible by the characteristic internal processes  and ideology of the administrative apparatus. The doctrine of 'trust the man on the spot' was widely accepted throughout the British empire and meant the acceptance in practice of the exercise of wide personal  discretion by field administrators in their interpretation and implementation of generally vague policies emanating from central secretariats. Provincial administrations  shared a short­run focus, a vagueness of long­term objectives, and an emphasis on the technique of administration over the substance of policy.17 The basic similarities  of British colonial administration are not surprising. Men drawn from largely homogenous class and educational backgrounds and placed in similar organizational  structures do tend to act in generally similar ways. This after all was precisely the result the metropolitan authorities hoped would emerge from their careful and highly  selective recruitment process. Furthermore, despite widely held stereotypes about the differences between them, the experiences and practices of French and British  colonial administration appear to have been not just similar, but practically identical.18 While highly centralized in formal structure, French colonial administration was  just as highly decentralized in practice as that of the British. The internal dynamic of prefectural administration and external structural conditions left effective discretion  in the hands of the commandants de circle in the bush.19 The British district commissioner as 'the King in his castle' found his counterpart in the French commandant  as 'le roi de la brousse'. French field administrators ruled with little outside interference, exercising authority over a wide range of government functions with the  assistance of few technical officers. The concepts of bush administration also appear to have been virtually identical to that of the British. As Joost Van Vollenhoven,

  

Page 435

the celebrated Governor General of West Africa, declared: 'only one's presence, personal contact, counts. The circular is zero'. 20 It was the decentralized discretion of this sort accorded to field administrators that permitted them the flexibility to work out local arrangments, balancing political  order, collaboration, commodity production and labour supply. From this emerged the colonial form of divide and rule that fragmented, isolated and contained African  political and economic forces within the framework of local administrative units, protected the central institutions of the colonial state from constant involvement in  diverse local issues and conflicts, and inhibited the coalescence of African opposition and resistance into colony­wide challenges to the colonial order. The most  effective administration involved the least resort to the threat or actual use of force and gained mass acquiescence in the routine application of the sanctions of colonial  law. Colonial domination was thus disciplined by its ultimate dependence on local consent and indigenous processes of production and accumulation in the face of the  limited resources of force actually available and the constant need for tax revenue. A similar discipline came to be applied to elements of metropolitan capital, placing  limits on the oppression and exploitation of African labour and appropriation of peasant surplus product when these threatened to undermine stable order and control. The legitimacy of colonial domination also rested on the achievement of a degree of ideological hegemony. It must be stressed that this hegemony of colonial states did  not rest on the ideological forms of liberal democracy, but rather on those of an older authoritarian paternalism. The 'consent' contained in this ideology was based not  on that of the governed to a political elite and policies of their choice, but on obedience to a ruling class of demonstrated superior will and capacity magnanimously  governing on behalf of its disinterested understanding of the commonweal. The demand for the submission and compliance of the ruled was matched by the asserted  high­minded duty of the ruler to an unselfish and benovolent protection of the lower orders of society. The archaic roots of administrative ideology can be misleading, however. The political economy, both local and metropolitan, in which this ideology operated was  vastly different from that of an absolutist state struggling to maintain order in a society blindly, hesitantly, and often violently stumbling towards an as yet unknown  capitalist future. Instead, it sustained a state apparatus superintending the penetration of the forces of a mature and advanced capitalism into precapitalist societies  markedly different in race and culture. The degree to which Africans willingly accepted the ideological claims of the colonial ruling cadres about their noble 'civilizing  mission' or submitted out of fear, resignation, or rational calculation of possible rewards is and will likely remain difficult to determine. It is clear, nevertheless, that the  demands of the rulers for

  

Page 436

obedience also contained a promise of African participation in the benefits of a controlled process of change towards a new and superior social order on European  forms. The ideological exhortation of Africans was linked directly to the material basis of control in their participation in the rewards of education, jobs, public works  and an increased surplus product. For an active minority this included both accumulation of new forms of wealth and collaboration in the power of the conquerors.  When Joyce Cary's Mister Johnson strides down the road to his new job singing 'England is my country, dat King of England is my King', belief in imperial 'ideals' and  pleasure in the status and salary of 'native clerk­grade III' are inseparably intertwined. 21 The ideology and practice of the 'guardian bureaucracy' of colonial administration required a degree of apparent and real autonomy vis­à­vis both the intrusive forces  of metropolitan capital and of emerging indigenous classes. To sustain its appearance as a fair and just protector of African interests, the colonial state could not be  seen as nothing more than the direct agent of metropolitan (or local settler) interests. This meant that even as the colonial state acted on behalf of metropolitan capital,  it had as well to define the limits within which capital had to operate, and not only protect Africans from unjust 'exploitation' but also preserve a degree of local  accumulation. It also lay behind administrators frequently expressed distrust of business, of 'unbridled economic individualism', whether of metropolitan firms, white  settlers, or the emerging African bourgeoisie. The discretion of local administrators required a real degree of autonomy of the local political economy for African  political and economic forces to be effectively coopted and contained in the countryside. At the same time, as an agency of domination and control, the colonial state  had to maintain an appearance of omnipotence; it could not be seen to be 'weak' in the face of African demands or opposition. For this reason, colonial reaction to  African political action often simultaneously combined reform and repression. The need to maintain both the appearance and, to a degree, the reality of autonomy was  strongly felt by colonial administrators. It was expressed in the strong tendency for them to seek the middle ground as mediators between contending forces whose  confrontation they themselves had helped set in motion, and in the pervasive image they had of themselves as the 'men in the middle.'22 The degree to which effective control and hegemony were maintained varied over time and from one area of a colony to another. The history of the colonial state is  punctuated with local incidents of unrest and violent uprisings even more violently repressed. Nevertheless, until the wars of liberation of the 1960s, once the apparatus  of domination was put in place, it rarely completely collapsed except in relatively restricted areas, and then for only brief periods of time. In Kenya, even during the

  

Page 437

Emergency effective control was lost for a time only in parts of the Kikuyu reserves and the African locations of Nairobi and was fairly quickly restored by a massive  application of force (admittedly drawn from outside the colony). The maintenance of the apparatus, however, required the constant attention of colonial prefects to  deal with the contradictions and struggles that continually threatened to undermine it. This was the great 'game' of administration, the focus of the methods,  conventional wisdom and folklore of the prefectural apparatus. To a degree, the varying skills of individual officers did help decide whether situations of conflict slid  into violent confrontations or the fabric of order and control was sustained by a combination of threat, the 'routine' sanctions of law and cooption. The crucial point to be emphasized is that the maintenance of colonal domination was not a recurrent cycle of decay and restoration. It involved, rather, a historical  process of recurrent crises of accumulation and control of increasing scope and intensity that made the restoration and maintenance of the structures of domination  increasingly difficult and costly as time passed. The intensifying contradictions of articulation and class formation undermined the autonomy, discretion and ideological  hegemony that had enabled the prefects to balance the conflicting demands of accumulation and legitimation. The deepening crises of colonialism that reached their  greatest depths in the two decades after the Second World War were the local reflection of the global developments of capitalism transmitted in varying forms and  degrees through the specific linkages of colony and metropole. This involved, in general, the accelerated penetration of capitalist social forces of the 'second colonial  occupation', both through increasing production of commodities and the beginnings of investment in capitalist industrial enterprise to meet explicitly the postwar needs  of metropolitan capitalism. It was accompanied by increasingly programmatic direction from the metropole and the growing centralization and massive expansion of the  apparatus and scope of intervention of the colonial state. The thrust of the postwar development of the colonial state was thus dominated by its role as an instrument of metropolitan accumulation. The technical and specialist  agencies of the state involved in colonial 'development' schemes grew rapidly, and increasingly took control of activities previously largely carried out by the prefectural  apparatus. The latter as well as the requirements of control and legitimation were initially ignored by the central authorities in metropole and colony until political crises  of unprecedented scale gathered force during the 1950s. The results were the increasing rigidity and repressiveness of the prefectural apparatus, growing internal  conflicts between it and other branches of the state apparatus, and the convergence and intense concentration of class and anti­colonial struggles on the state itself.

  

Page 438

Stagnation marked the prefectural apparatus' growing fear of change as a threat to order and control when the contradictions and struggles of articulation and class  formation began to corrode the structures of domination. From an agency of innovation promoting the penetration of capitalist social forces during the first decades of  colonial rule, it became in the last decades of colonialism an agency increasingly trying to restrain the pace of change. This involved, as noted earlier, attempts to stall  articulation at the level of partial transformation/partial preservation of precolonial forms and to turn back growing agrarian crises. It involved atavistic attempts to rely  on, even resuscitate, precolonial forms of production, land tenure and political authority. In addition, there were efforts to restrain indigenous class formation, especially  the further development of an African bourgeoisie, and block development projects where they were seen as a threat to order. The 'progressive' Africans of the  interwar years were increasingly seen by administrators as self­seeking agitators when the former assumed the leadership of the anti­colonial 'nationalist' organizations  that grew rapidly after 1945. The internal focus of the contradictions between the state's roles in accumulation and legitimation became the confrontations between the specialist agencies committed  to 'development' and the prefectural apparatus over whether criteria of growth or political stability should determine policy. As the specialist agencies grew in scale and  power, the discretion and ability of the prefectural administration to intervene directly in the political economy of the colony declined and it was increasingly confined to  the exercise of its primary control functions. As their repertory of possible responses contracted, prefects became increasingly obsessed with the techniques of control.  They confronted the rising conflicts of the postwar period with little more at their disposal than the employment of coercive sanctions with increasing frequency and  vigour. Together, the accelerated development of capitalist commodity and production relations promoted by the specialized state agencies and the increasing repressiveness  of the prefectural apparatus served to stimulate rising levels of conflict and class struggle — between metropolitan interests and African peasants, proletarians and  proto­bourgeois, and among the developing indigenous classes themselves — as well as to focus these conflicts directly on the state. As postwar development brought  rising conflict and official coercion in response, the political and ideological fabric of domination began to crumble. The containment of African political forces at local  administrative levels became impossible and they coalesced on a colony­wide basis bringing their struggles to the very centre of the state. It is from this struggle that the logic of decolonization emerged. By the 1950s the colonial state itself, or, more precisely, its agencies of political

  

Page 439

control centred on the prefectural apparatus, had become the central focus of conflict. While colonial development programmes and expanding metropolitan  investments in the colonies had further shaped the tax structures, agricultural marketing arrangements, monetary systems, infrastructure, and industrial and extractive  sectors to serve the needs of metropolitan capital 23 and linked them more closely to it than ever before, the political control agencies of the colonial state proved  increasingly incapable of maintaining or restoring the earlier patterns of domination and collaboration. Indeed, rather than instruments of order and control, they  became themselves a major source of conflict and disruption. In effect, a sharpening contradiction emerged between the further advance of capitalist social forces,  both metropolitan and indigenous, and a colonial domination threatened and undermined by it. Colonialism, as defined by the paternalist authoritarianism of the prefects  and their intensely personal vested interest in the relationships they established with Africans in the countryside, was increasingly a problem rather than a solution. For  administrators (and, in Kenya, the settlers as well) such relationships had become an end in themselves, a way of life, in fact, challenged by the further advance of  articulation and class formation, particularly the aspirations of the emergent indigenous bourgeoisie leading the nationalist organizations. Accommodation of the latter  within the established local structures of domination was impossible without destroying the prefects' tenaciously guarded positions. Imperial interests thus began to diverge from those of the local agents of colonial domination. In response, the political focus of decolonization involved a restructuring  of the state forms of domination and collaboration. Metropolitan policy was initially hesitant and uncertain in the face of the established tradition of the local discretion  of colonial governments and the considerable emotional and political influence they continued to have in metropolitan political circles. However, the rising costs of  continuing to rely on their own political agents led to increasing direct metropolitan intervention and control over colonial states.24 The repression of African  nationalism was supplanted by attempts to find a new modus vivendi at the highest levels of the local state. It became increasingly apparent that it was less important  who controlled the state in a colony, than whether they were capable of providing the basic conditions of order and stability conducive to the expansion and profit of  metropolitan interests. Thus metropolitan and indigenous capital shared a common interest in the further development of the productive forces and in the displacement  of the constricting presence of the colonial control apparatus. Neo­colonialism, J. M. Lonsdale notes, 'is empty without the indigenous process of class formation  which gathers together a collaborative self­interest'.25 Once the decision to withdraw from direct political control was taken, metropolitan states left the colonies as  soon as

  

Page 440

they could identify and negotiate an arrangement with an indigenous class that appeared to be large and cohesive enough, and enjoy sufficient popular support to  maintain stable control in the territory. After 1945 the colonial state, especially its traditional prefectural apparatus, was thus increasingly an obstacle rather than an agent of the restructing of metropolitan  capital and the global economy. The 'collective project' of colonialism as such was contained in the programmes of 'colonial development,' emanating largely from the  metropolitan state and capital. The internal structural and ideological characteristics of the prefectural apparatus worked against the development and maintenance of a  consciousness of such a 'collective project', except in either the vaguest doctrinal terms ('civilizing mission') or in some of the exceptional contextual and personal  circumstances noted in this study. Instead, once the initial restructuring of the political economy of a colony was accomplished and the foundations of the state  established, the conscious agency of colonial officials focused in fragmented opportunistic and often contradictory ways on piecemeal reactions to sustain existing  structures through recurrent crises, with little sense of broader, long­term consequences. The 'existential pathos' of the colonial state was that the janus­faced quality, which emerges so clearly to us in historical analysis, also presented itself to the officials  involved. The ambivalence of their position, which this whole book has endeavored to reveal as a complex of contradictions, was experienced by them as alternations  of potency and weakness. The consciousness of colonial officials displayed an oscillation between a commanding sense of volitional power and a fearful sense of  impotence in the face of unseen and incomprehensible forces; between control and crisis. Let the last word here belong to a more pessimistic student of historical  determinism, Leo Tolstoy, in a passage from War and Peace which assumes added significance by its having been cited to the historian D.A. Low by a Kenya District  Officer, T.H.R. Cashmore, as he prepared to go off on patrol during the Emergency: In quiet and untroubled times it seems to every administrator that it is only by his efforts that the whole population under his rule is kept going, and in this consciousness of being  indispensable every administrator finds the chief reward of his labour and efforts. While the sea of history remains calm the ruler­administrator in his frail bark, holding on with a  boat­hook to the ship of the people, and himself moving, naturally imagines that his efforts move the ship he is holding on to. But as soon as a storm arises and the sea begins to  heave and the ship to move, such a delusion is no longer possible. The ship moves independently with its own enormous motion, the boat­hook no longer reaches the moving  vessel, and suddenly the administrator,

  

Page 441

instead of appearing a ruler and a source of power, becomes an insignificant, useless, feeble man. 26 Notes 1. The development of settler capital was certainly more extensive in South Africa and Southern Rhodesia (now Zimbabwe), metropolitan industrial investment larger  in the Belgian Congo as well as South Africa, and large elements of indigenous commercial capital were present in many West African colonies. It is the combination  of these elements, not the scale of their presence, and their heavy impact on property and production relations in large areas of the countryside, that is unique in  Kenya. 2. On the post­independence development of the indigenous bourgeoisie in Kenya and the role of the state see the studies by Nicola Swainson, 'The rise of the  Kenyan bourgeoisie', Review of African Political Economy 8, 1977; 'State and economy in post­colonial Kenya'. Canadian Journal of African Studies 12, 1978;  The Development of Corporate Capitalism in Kenya, London: Heinemann, 1980, especially Ch. 5; and by Colin Leys, 'Capital accumulation, class formation and  dependency: the significance of the Kenyan case', Socialist Register, 1978, London: Merlin, Press, 1978; 'Development strategy in Kenya since 1971'. Canadian  Journal of African Studies 13(1–2), 1979; 'State capital in Kenya: a research note' (with Jane Borges & Hyam Gold), Canadian Journal of African Studies 14 (2), 1980. 3. This general conclusion is reached from varied theoretical perspectives by Henry Bienen, Kenya: The Politics of Participation and Control, Princeton: Princeton  University Press, 1974, esp. Ch. 4; Colin Leys, Underdevelopment in Kenya, London: Heinemann, 1974, esp. pp. 193–8; and M. Tamarkin, 'The roots of political  stability in Kenya', African Affairs 77(308), 1978. As the government and bureaucracy have merged into one structure of power, other parts of the state and political organizations, especially the institutions of  liberal democracy hastily created in the last years before independence, have decayed or disappeared. Thus the regional federal forms of the 'Majimbo'  Constitution under which Kenya became independent, were abolished within a year and a unitary state restored because, in the blunt words of the Ndegwa  Commission, they 'threatened the integrity of the State and the capacity of the Central Government to carry out its plans for development' (Report of the  Commission of Inquiry on Public Service Structure and Remuneration, Nairobi: Government Printer, 1971, p. 9). Parliament has declined into a dominated  rubber­stamp (sometimes ex post facto) of executive action and a talking shop in which criticism of the government is tolerated within ''conveniently undefined  limits". (Tamarkin, 'Roots of political stability', p. 303.) Meanwhile, the ostensible ruling party, KANU, has languished into an organization for the distribution of  electoral patronage to political worthies and the ideological exhortation of the masses. In the countryside, the local government councils were brought under  increasing state control and, in 1970, were emasculated when their major areas of responsibility for primary education, roads and health were assumed by central  government departments. (Bienen, Kenya, pp. 44–8.) The melding of indigenous capital and the senior officialdom of the state was secured by the approval of private business holdings by civil servants by the Ndegwa  Commission in 1971, which gave official sanction to the time­honoured Kenya practice

  

Page 442

of using the above­average salaries of state positions as a base for outside investment and accumulation. (Ndegwa Commission, pp. 13–15.) 4. ibid., p. 9. 5. By the late 1970s about half of the all­KANU members of Parliament held extra­parliamentary government appointments and/or were assisted in business ventures  through state loans, licences and other services. (Tamarkin, 'Roots of political stability', p. 304). The Ndegwa Commission Report listed in its appendices nine  regulatory boards, six commercial boards, and no less than twenty­five further 'consultative, advisory, professional and miscellaneous Boards and Commissions', all of  which contained a number of appointed positions. (Ndegwa Commission, pp. 392–7.) The result has been the consolidation and increasing solidarity of a dominant class that is preponderantly but far from exclusively Kikuyu in origin. In the upper  levels of the state bureaucracy in 1970, for example, Kikuyu held four of seven provincial commissioner posts and nine of 22 permanent secretary positions.  (Tamarkin, 'Roots of political stability', p. 307.) Class cohesion has, in fact, held and apparently increased despite ethnic divisions and a degree of conflict between  'large' and petty capitalist elements. The manipulation of state patronage has, moreover, facilitated the spead of clientelistic linkages, of the type constructed by  local chiefs in the colonial period to sustain their entourage of supporters, from the very centre of the state to the rural grass roots. This has both fragmented ethnic  loyalties in favour of narrower locational or clan­based networks and inhibited the growth of broader class consciousness threatening the dominant class.  (Tamarkin, 'Roots of political stability, pp. 314–15; B.J. Berman, 'Clientelism and neo­colonialism: center­periphery relations and political development in African  states', Studies in Comparative International Development 9(2), 1974.) The greatest achievement thus far of dominant class cohesion was the smooth  transition to the presidency of Daniel arap Moi after the death of Kenyatta in 1978, despite widely held expectations in Kenya and elsewhere of major upheavals  'after the "old man" goes'; and the suppression of growing radical and populist opposition leading up to and after the failed coup attempt of 1 August 1982. 6. John Lonsdale, 'The state and social process in Africa', African Studies Association, Bloomington, Indiana, October 1981, p. 37. 7. The particular balance of requirements for raw material supply, protected external markets, and geopolitical strategic advantage as it reflected the conditions of  capital accumulation and class struggle in the major European metropoles is perceptively analysed in Jack Wayne, 'Capitalism and colonialism in late nineteenth­ century Europe', Studies in Political Economy 5, 1981. 8. This is indicated in Kenya by the persistence during the colonial period of widely divergent local prices for staple commodities dependent on varying ecological  conditions instead of broader market forces. The best study of the diversity and complexity of change in the different regions of Kenya is Gavin Kitching's masterful  Class and Economic Change in Kenya: The Making of an African Petite Bourgeoisie, New Haven, Conn.: Yale University Press, 1980. 9. Lionel Cliffe, 'Rural class formation in East Africa', Journal of Peasant Studies, 4(2), 1977. 10. Lonsdale, 'The state', p. 38. 11. P.C.W. Gutkind, The Emergent African Urban Proletariat, Centre for Developing Area Studies, McGill University, Occasional Paper No. 8, Montreal, 1974,  esp. sections I, II and V. 12. Bill Warren, Imperialism: Pioneer of Capitalism, London: New Left Books, 1980, p. 145, Henry Bernstein, 'African peasantries: a theoretical framework',  Journal of Peasant Studies 6(4), 1979, pp. 426–7; James Scott, The Moral Economy of the Peasant: Rebellion and Subsistence in South East Asia, New  Haven, Conn.: Yale University Press, 1976, Ch. 4.

  

Page 443

The problems of the fiscal reproduction of the state and the linkage between forms of taxation and the development of both capitalism and the state in colonies and  metropoles have not received sufficient attention in either Marxist or bourgeois theory. 13. Lonsdale, 'The state', pp. 35–6. 14. For the experience in French Africa see, for example, Jean Suret­Canale, Afrique Noire: De la colonization Aux Independances, 1945–1960, Paris: Editions  Sociales, 1972, Chs. 2, 4. 15. Robert Haussler, British Tanganyika: An Essay and Documents on District Administration, Durham, N.C.: Duke University Press, 1971, p. 66. 16. Stuart Hall, et al. Policing the Crisis: Mugging, the State, and Law and Order, London: Macmillan, 1978, p. 214. 17. See, for example, Heussler, British Tanganyika, pp. 37, 39, 42–5; and for similar patterns in British India, Philip Woodruff (pseud. for Philip Mason) The Men  Who Ruled India, Vol. II: The Guardians, New York: Schocken, 1964, pp. 79–91, 165, 208. 18. This emerges clearly in comparing the results of this and other studies of the practice of British district administration with the patterns analysed by William Cohen  in his Rulers of Empire: The French Colonial Service in Africa Stanford: Hoover Institution Press, 1971. 19. ibid., pp. 59–65, 71, 79. 20. ibid., pp. 65, 67 (emphasis added). 21. Joyce Cary, Mister Johnson (first published 1939); Harmondsworth; Penguin, 1962, p. 41. 22. This theme quite explicitly dominates the essays in A.H.M. Kirk­Greene (ed.) Africa in the Colonial Period III, The Transfer of Power: Colonial  Administrators in the Age of Decolonization, Inter­Faculty Committee for African Studies, University of Oxford, 1979. 23. T. Balogh, 'The mechanism of neo­imperialism: the economic impact of monetary and commercial institutions in Africa, Bulletin of the Oxford University  Institute of Statistics 24(3), 1962. 24. Cohen, Rulers of Empire, p. 175. 25. Lonsdale, 'The state', p. 44. 26. Leo Tolstoy, War and Peace, Book XI, Chapter XV; cited in D.A. Low, Lion Rampant, London: Frank Cass, 1973, p. 5.

  

Page 444

Bibliography Primary Sources The primary sources for this study come from archives in London and Nairobi and a series of some 50 interviews with former administrators, technical officers and  politicians in Britain and Kenya. The principal archival documentation is found in the Kenya National Archives (KNA), notably the files of the Chief Native  Commissioner and the Office of the Chief Secretary; the departments (later, ministries) of African Affairs, Labour, Finance and Development, Commerce and  Industry, and Agriculture; and various provinces and districts, particularly Central, Nyanza and Rift Valley provinces, and Kiambu, Fort Hall, Nyeri, Central Nyanza,  Northern Nyanza and Machakos districts. The Kenya Government Library (KGL) was the source of most of the government publications listed below, as well as of a  number of unpublished reports and manuscripts. In addition, other documentation was found in the papers of the University of Nairobi Library and a number of private  collections of papers, for which citations are given in the text. In Britain, the principal archival source was the Public Record Office, (PRO), notably the CO533 series  on Kenya. The interviews were mostly undertaken on condition that the identity of informants would remain confidential, but that some general information about their position  and experience in Kenya or Britain could be provided. This is contained in the number and lettered suffix attached to each interview. For administrators there is a  three­digit number, the first digit indicates the rank of the official, 1 for junior officers (District Officers and District Commissioners) and 2 for senior officers (Provincial  Commissioners or under secretaries or higher ranks in the Secretariat). The suffix indicates the primary sphere of service in Kenya: Provincial or Field Administration  (F) or the Secretariat (S), or both (FS). Technical officers are indicated by a two­digit number and

  

Page 445

the suffix. T. Political figures are indicated by a two­digit number and the suffix P with either A (African), B (British) or S (Settler). Official Publications 1. United Kingdom Unless otherwise indicated, these are published by HMSO in London. The names of the chairmen of commissions are in parentheses. Report of the Commission on Closer Union of the Dependencies in Eastern and Central Africa (Hilton Young): Report (1929). Joint Select Committee on Closer Union in East Africa: Evidence and Report (1931). Report By The Financial Commissioner (Lord Moyne) On Certain Questions in Kenya (Cmd 4093, 1932). Report of the Kenya Land Commission (Cmd 4556, 1934). Report by Sir Alan Pim on the Financial Position and System of Taxation of Kenya (Col. 116, 1936). Colonial Office, Report on Kenya (annually, 1945–63). Report to the Secretary of State for the Colonies by the Parliamentary Delegation to Kenya, January, 1954 (Cmd 9081, 1954). East Africa Royal Commission (Dow), 1953–55: Report (Cmd 9475, 1955). F.D. Corfield, The Origins And Growth of Mau Mau (Cmd 1030, 1960). 2. Colony and Protectorate of Kenya Unless otherwise indicated, these are published by the Government Printer in Nairobi. The names of commission or committee chairmen are in parentheses. Native Labour Commission, 1912–13: Evidence and Report. Economic Commission, Evidence and Report (1917). Land Settlement Commission Report (1919). Report of the Local Government Commission (Feetham), London: Crown Agents for the Colonies, 1927. Life and Duties of an Administrative Officer (1929). Kenya Land Commission (Carter), Evidence (3 Vols, 1934). Report of the Commission of Inquiry Appointed to Examine the Labour Conditions in Mombasa (1939). Report of the Food Shortage Commission of Inquiry (1943). N. Humphrey et al., The Kikuyu Lands (1945). Report on Native Affairs, 1939–1945 (1945). Arthur Phillips, A Report on Native Tribunals (1945). Proposals for the Reorganization of the Administration of Kenya, Sessional Paper no. 3 of 1945.

  

Page 446

Sir Philip Mitchell, General Aspects of the Agrarian Situation in Kenya, Despatch no. 44 of 17 April 1946. Report of the Development Committee (1946). Sir Philip Mitchell, The Agrarian Problem in Kenya (1947) Report of the Commission (Holmes) on the Civil Service of Kenya, Tanganyika, Uganda and Zanzibar (1948). Report (Beecher) On African Education in Kenya (1949). Report of Committee on Agricultural Credit for Africans (1950). J.C. Carothers, The Psychology of Mau Mau (1954). R.J.M. Swynnerton, A Plan to Intensify the Development of Afirican Agriculture in Kenya (1954). Report of the Committee (Carpenter) On African Wages (1954). Report of the Commission on the Civil Services of the East African Territories and the East African High Commission (1954). Despatch from the Governor of Kenya Commenting on the East Africa Royal Commission, 1953–55, Report (1956). Native Affairs Department (after 1947, African Affairs Department), Annual Report (various years). Labour Department, Annual Report (various years). Ministry of Commerce and Industry, Notes on Commerce and Industry in Kenya (1954). Ministry of Agriculture, Animal Husbandry and Water Resources, African Land Development in Kenya, 1946–1962 (1962). 3. Republic of Kenya Report of the Commission on Land Consolidation and Registration in Kenya, 1965–66 (1966). Report of the Commission of Inquiry (Ndegwa) On Public Service Structure and Remuneration (1971). Statistical Abstract, 1974. 4. Other official sources East African Statistical Department, Kenya Unit, Domestic Income and Produce in Kenya, Nairobi, 1959. Unpublished Theses Behrman, Cynthia, 'The mythology of British imperialism' (Ph.D., Boston University, 1965). Berman, B.J., 'Administration and politics in colonial Kenya' (Ph.D., Yale University, 1974). Brett, E.A., 'Development policy in East Africa between the Wars' (Ph.D., University of London, 1966). Cashmore, T.H.R., 'Studies in district administration in the East

  

Page 447

African Protectorate, 1895–1918' (Ph.D., Cambridge University, 1965). Clayton, Anthony, 'Labour in the East African Protectorate, 1895–1918' (Ph.D., St Andrews University, 1971). Feldman, David, 'Christians and politics: The origins of the Kikuyu Central Association in Northern Murang'a, 1890–1930' (Ph.D., Cambridge University, 1978). Njonjo, Apollo, 'The Africanization of the White Highlands: a study in agrarian class struggles in Kenya, 1950–1974' (Ph.D., Princeton University, 1977). Redley, M.G., 'The politics of a predicament: the white community in Kenya, 1918–1932 (Ph.D., Cambridge University, 1976). Swainson, Nicola, 'Foreign corporations and economic growth in Kenya' (Ph.D., University of London, 1977). Waller, R.D., 'the lords of East Africa: the Maasai in the mid­nineteenth century' (Ph.D., Cambridge University, 1979) Unpublished Papers 1. Papers of the Conference on the Political Economy of Colonial Kenya, Cambridge University, June 1975 Cowen, M.P., 'Wattle production in the Central Province: capital and household commodity production, 1903–1964'. Furedi, Frank, 'Kikuyu squatters and the changing political economy of the White Highlands'. Maxon, R.M., 'Cash crop innovation among the Gusii in the 1930s'. Mosley, Paul, 'Protecting the "core" of the settler economy: pricing and marketing policies for wheat, maize and dairy produce, 1929–1952'. Newman, Jeremy, 'First steps in rural capitalism: Machakos before the Second World War'. Oates, Graham, 'The Colonial Office, Kenya and development, 1929–45'. Ord, H.W., 'The Kenya economy as a whole, 1929–1952: national income, investment and the balance of payments.' Redley, Michael, 'Power and authority in the colonial society, 1929–1940: the white case'. Seitz, Jacob, 'Economic development in the 1930s: the Samia example.' Spencer, John, 'KAU and "Mau Mau": some connections'. Van Zwanenberg, R.M.A., 'Industrialization and the growth of the Kenya state'. Wylie, Diana, 'The metropolitan opposition between the Wars'. 2. Other unpublished papers Bernstein, Henry, 'Capital and the peasantry in the epoch of imperialism', Economic Research Bureau, University of Dar es

  

Page 448

Salaam, Occasional Paper 7.2, November 1977. Cowen, M.P., 'Differentiation in a Kenya location', East African Universities Social Science Conference, Nairobi, 1972. Cowen, M.P., 'Patterns of cattle ownership and dairy production, 1900–1965', Unpublished ms, 1974. Cowen, M.P., 'Capital and peasant households', unpublished ms, 1976. Koch, Koen, 'The new Marxist theory of the state, or the rediscovery of the limits of a structural functional paradigm', International Political Science Association, IXth  World Congress, Moscow, 1979. Leo, Christopher, 'Who benefitted from the Million Acre Scheme? A close analysis of Kenya's transition to independence', Canadian Association of African Studies  Conference, Guelph, Ontario, 1980. Lonsdale, J.M., 'The growth and transformation of the colonial state in Kenya, 1929–52', Seminar Paper, Cambridge University, October 1977. Lonsdale, J.M., 'The state and social process in Africa', African Studies Association (US) Conference, Bloomington, Indiana, 1981. Sorrenson, M.P.K., 'The official mind and Kikuyu land tenure, 1895–1939', East African Institute of Social Research, Conference Papers, Kampala, 1963. Stanner, W. E. H., 'The Kitui Kamba: a study of British colonial administration in East Africa', unpublished manuscript, 1939, in the H.E. Lambert Papers, University  of Nairobi Library. Tatton­Brown, R., 'How was colonialism justified?: a personal view', Seminar Paper, St Catharine's College, Cambridge, 1968. Van Zwanenberg, R.M.A., 'The European economy in Kenya, 1919–1939: an example of primitive capital formation', Staff Paper no. 46, Institute for Development  Studies, University of Nairobi, September 1969. Yoshida, M., 'The historical background to maize marketing in Kenya', Economic Development Research Project, Makerere Institute of Social Research, Kampala,  no. 91, 1966. Yoshida, M. & D.G.R. Belshaw, 'The introduction of the trade licensing system for primary products in East Africa, 1900–1939', Unpublished paper, Kampala, n.d. Books and Articles Aaronovitch, S. & K. Aaronovitch, Crisis in Kenya, London: Lawrence and Wishart, 1947. Alavi, Hamza, 'The state in post­colonial societies: Pakistan and Bangladesh', New Left Review, 74, 1972. Alford, Robert & Roger Friedland, Powers of Theory: Capitalism, the State and Democracy, Cambridge: Cambridge University Press, 1985.

  

Page 449

Allen, Charles (ed.), Tales From the Dark Continent, New York: St. Martin's Press, New York, 1979. Amsden, Alice, International Firms and Labour in Kenya, 1945–1970, London: Frank Cass, 1971. Anderson, John, The Struggle For the School, London and Nairobi: Longman, 1970. Anderson, Perry, Lineages of the Absolutist State, London: New Left Books, 1974. Anderson, Perry, Arguments Within English Marxism, London: New Left Books,1980. Ardant, Gabriel, 'Financial policy and economic infrastructure of modern states and nations', in C. Tilly (ed.). The Formation of National States in Western  Europe, Princeton: Princeton University Press, 1975. Armstrong, John, 'Old regime administrative elites', International Review of Administrative Science, 38(1), 1972. Armstrong, John, 'Old regime governors: bureaucratic and patrimonial attributes', Comparative Studies in Society and History, 14(1), 1972. Armstrong, John, The European Administrative Elite, Princeton: Princeton University Press, 1973. Askwith, T.G., The Story of Kenya's Progress, Nairobi: Eagle Press, East African Literature Bureau, 2nd edn, 1958. Atieno­Odhiambo. E., 'Some reflections on African initiative in early colonial Kenya', East African Journal, 8(1), 1971. Balogh, Thomas, 'The mechanism of neo­imperialism: the economic impact of monetary and commercial institutions in Africa', Bulletin of the Oxford University  Institute of Statistics, 24(3), 1962. Banaji, Jairus, 'Modes of production in a materialist conception of history', Capital and Class, 3, 1977. Barnett, Donald & Karari Njama, Mau Mau From Within, London: MacGibbon & Kee, 1966. Barnett, Tony, 'The Gezira Scheme: production of cotton and the reproduction of underdevelopment', in I. Oxall et al. (eds), Beyond the Sociology of  Development, London: Routledge, 1974. Bauer, P.T., West African Trade, London: Faber, 1954. Beech, Mervyn, 'Kikuyu system of land tenure', Journal of the Royal African Society, 7, 1917. Bendix, Reinhard, Nationbuilding and Citizenship, New York: Doubleday Anchor Books, 1969. Bennett, George, 'Settlers and politics in Kenya, up to 1945' in V. Harlow et at., (eds), The History of East Africa, Vol. II, Oxford: Clarendon Press, 1963. Bennett, George, Kenya: A Political History: The Colonial Period, London: Oxford University Press, 1963. Bennett, George, 'Imperial paternalism: the representation of African

  

Page 450

interests in the Kenya Legislative Council', in K. Robinson and F. Madden (eds), Essays in Imperial Government Presented to Margery Perham, Oxford:  Blackwell, 1963. Bennett, George & Carl Rosberg, The Kenyatta Election: Kenya, 1960–61, London: Oxford University Press, 1961. Berman, B.J., 'Clientelism and neo­colonialism: centre­periphery relations and political development in African states', Studies in Comparative International  Development, 9(2), 1974. Berman, B.J. 'Structure and process in the bureaucratic states of colonial Africa', Development and Change, 15(2), 1984. Bernstein, Henry, 'African peasantries: a theoretical framework. 'Journal of Peasant Studies, 6(4), 1979. Bienen, Henry, Kenya: The Politics of Participation and Control, Princeton: Princeton University Press, 1974. Block, Fred, 'Beyond relative autonomy: state managers as historical subjects', Socialist Register 1980, London: Merlin Press, 1980. Blundell, Michael, So Rough a Wind, London: Weidenfeld & Nicolson, 1964. Bradby, Barbara, 'The destruction of natural economy', Economy and Society, 4(2), 1975. Brennan, M.J., Technocratic Politics and the Functionalist Theory of European Integration, Ithaca, NY: Center for International Studies, Cornell University,  1969. Brenner, Robert, 'The origins of capitalist development: a critique of neo­Smithian Marxism', New Left Review, 104, 1977. Brett, E.A., Colonialism and Underdevelopment in East Africa, New York: Nok Publishers, 1973. Bridges, Amy Beth, 'Nicos Poulantzas and the Marxist theory of the state', Politics and Sociey, 4(2), 1974. Brockway, Fenner, Why Mau Mau? An Analysis and a Remedy, London: Congress of Peoples Against Imperialism, 1953. Brockway, Fenner, African Journey, London: Gollancz, 1955. Brown, L. H., 'Agricultural change in Kenya, 1945–1960', Food Research Institute Bulletin, 8(1), 1968. Buell, Raymond L., The Native Problem in Africa, New York: Macmillan, 1928. Buijtenhuijs, Robert, Le Mouvement Mau Mau, Paris: Mouton, 1971. Buijtenhuijs, Robert Mau Mau: Twenty Years After, the Myth and the Survivors, Paris and The Hague: Mouton, 1973. Carey­Jones, N.S., The Anatomy of Uhuru, Manchester: Manchester University Press, 1966. Chandler, Alfred, The Visible Hand: The Managerial Revolution in American Business, Cambridge Mass.: Harvard University Press, 1977.

  

Page 451

Clarke, Simon, 'Marxism, sociology and Poulantzas' theory of the state', Capital and Class, (2), 1977. Clayton, Anthony, Counter­Insurgency in Kenya, 1952–60, Nairobi: Transafrica Publishers, 1976. Clayton, Anthony & Donald Savage, Government and Labour in Kenya, 1895–1963, London: Frank Cass, 1974. Clayton, E. S. 'A note on the alien enclave and development', East African Economic Review, 10(1), 1963. Cliffe, Lionel, 'Rural political economy of Africa', in P.C.W. Gutkind & I. Wallerstein (eds), The Political Economy of Contemporary Africa, Beverley Hills, Calif.:  Sage, 1976. Cliffe, Lionel, 'Rural class formation in East Africa', Journal of Peasant Studies, 4(2), 1977. Cohen, William, Rulers of Empire: The French Colonial Service in Africa, Stanford: Hoover Institution Press, 1971. Cooper, Frederick, 'Africa and the world economy', African Studies Review, 24(2/3), 1981. Cooper, Frederick, From Slaves to Squatters: Plantation Labour and Agriculture in Zanzibar and Coastal Kenya, 1890–1925, New Haven, Conn.: Yale  University Press, 1980. Corrigan, Philip (ed.), Capitalism, State Formation and Marxist Theory, London: Quartet Books, 1980. Corrigan, Philip & Derek Sayer, The Great Arch: English State Formation as Cultural Revolution, Oxford: Blackwell, 1985. Coser, Lewis, Continuities in the Study of Social Conflict, New York: Free Press, 1967. Creech­Jones, Arthur, 'The place of African local administration in colonial policy', Journal of African Administration, 1(1), 1949. Cross, Colin, The Fall of the British Empire, New York: Coward­McCann, 1969. Crozier, Michel, The Bureaucratic Phenomenon, Chicago: University of Chicago Press, 1964. Demerath, N.J. & Richard Peterson (eds), System, Change and Conflict, New York: Free Press, 1967. Dilley, Marjorie R., British Policy in Kenya Colony, 2nd edn, London: Frank Cass, 1966 (first published 1936). Douglas­Home, Charles, Evelyn Baring: The Last Proconsul, London: Collins, 1978. Downs, Anthony, Inside Bureaucracy, Boston: Little, Brown, 1967. Dundas, Charles, 'History of Kitui', Journal of the Royal Anthropological Institute, 43, 1913. Easterbrook, David, 'Kenyan askari in World War Two and their demobilization with special reference to Machakos District', in Three Aspects

  

Page 452

of Crisis in Colonial Kenya, Eastern Africa Series XXI, Maxwell School of Public Affairs, Syracuse University, 1975. Ehrlich, Cyril, 'Building and caretaking: economic policy in British tropical Africa, 1890–1960', Economic History Review, 26(4), 1973. Ehrlich, Cyril, 'The poor country: the Tanganyika economy from 1945 to independence', in D.A. Low & Alison Smith (eds), History of East Africa, Vol. III, Oxford:  Clarendon Press, 1976. Emmanuel, Arghiri, 'White settler colonialism and the myth of investment imperialism', New Left Review, (73), 1972. Esping­Anderson, G. et al., 'Modes of class struggle in the capitalist state', Kapitalist State, 4/5, 1976. Etzioni, Amitai, The Comparative Analysis of Complex Organizations, New York: Free Press, 1961. Etzioni, Amitai, Formal Organizations, New York: Free Press, 1961. Evans, E.W., 'Principles and methods of administration in the British colonial empire', in Principles and Methods of Colonial Administration, The Colston Papers,  London: Butterworth's Scientific Publications, 1950. Farson, Negley, Last Chance in Africa, London: Gollancz, 1949. Fearn, Hugh, An African Economy: A Study of the Economic Development of the Nyanza Province of Kenya, 1903–1953, London: Oxford University Press,  1961. Fesler, James, 'The political role of field administration', in F. Heady and S.L. Stokes (eds), Papers in Comparative Public Administration, Institute of Public  Administration, University of Michigan, Ann Arbor,1962. Fesler, James, 'French field administration: the beginnings', Comparative Studies in Society and History, 5(1), 1962. Fesler, James, 'Approaches to the understanding of decentralization', Journal of Politics, 27(3), 1965. Fiddes, Sir George, The Dominion and the Colonial Office, London & New York: Putnam, 1926. Forrester, Marion, Kenya Today: Social Prerequisites for Economic Development, The Hague: Mouton, 1962. Foster, John, Class Struggles in the Industrial Revolution, London: Methuen, 1974. Foster­Carter, Aidan, 'The modes of production controversy', New Left Review, 107, 1978. Frankel, S. Herbert, Capital Investment in Africa, London: Oxford University Press, 1938. Freund, Bill, The Making of Contemporary Africa, Bloomington: Indiana University Press, 1984. Fried, Robert The Italian Prefects, New Haven, Conn.: Yale University Press, 1963. Fry, G.K., Statesmen in Disguise: The Changing Role of the Administrative

  

Page 453

Class of the British Home Civil Service, 1852–1966, London, Macmillan, 1969. Furedi, Frank, 'The African crowd in Nairobi: popular movements and elite politics', Journal of African History, 14(2), 1973. Furedi, Frank, 'The social composition of the Mau Mau movement in the White Highlands', Journal of Peasant Studies, 1(4), 1974. Furedi, Frank, 'Kikuyu squatters in the Rift Valley, 1918–1929', in B.A. Ogot (ed.), Hadith 5: Economic and Social History of East Africa, Nairobi: East African  Publishing House, 1975. Furse, Sir Ralph, Aucuparius: Recollections of a Recruiting Officer, London: Oxford University Press, 1962. Gann, Lewis & Peter Duignan, (eds), The Rulers of German Africa, 1884–1914, Stanford: Stanford University Press, 1977. Gann, Lewis & Peter Duignan (eds), African Proconsuls: European Governors in Africa, New York: Free Press, 1978. Gann, Lewis & Peter Duignan, (eds), The Rulers of British Africa, 1870–1914, Stanford; Stanford University Press, 1978. Gann, Lewis & Peter Duignan, (eds), The Rulers of Belgian Africa, 1884–1914, Princeton: Princeton University Press, 1979. Geschiere, Peter, 'Imposing capitalist dominance through the state: the multifarious role of the colonial state in Africa', in Wim van Binsbergen and Peter Geschiere,  (eds), Old Modes of Production and Capitalist Encroachment: Anthropological Explorations in Africa, London: Kegan Paul International, 1985. Ghai, Y.P. & J.P.W.B. McAuslan, Public Law and Political Change in Kenya, Nairobi; Oxford University Press, 1970. Giddens, Anthony, The Nation­State and Violence, Cambridge: Polity Press, 1985. Gilks, J.L., 'The relation of economic development to public health in rural Africa', Journal of the African Society, 34, 1935. Goldman, Paul, 'Sociologists and the study of bureaucracy: a critique of ideology and practice', Insurgent Sociologist, 8(1), 1978. Golds, J. M., 'African urbanization in Kenya', Journal of African Administration, 13(1), 1961. Goldsworthy, David, Colonial Issues in British Politics, 1945–61, Oxford: Clarendon Press, 1971. Gough, Ian, The Political Economy of the Welfare State, London: Macmillan, 1979. Gouldner, Alvin, 'Reciprocity and autonomy in functional theory', in Llewellyn Gross (ed.), Symposium on Sociological Theory, Evanston, Ill.:, Row & Peterson,  1959. Gregory, Robert, Sidney Webb and East Africa, Berkeley and Los Angeles: University of California Press, 1962. Gutkind, P.C.W., The Emerging African Urban Proletariat, Occasional

  

Page 454

Paper no. 8, Centre for Developing Area Studies, McGill University, Montreal, 1974. Guttsman, W. L., The British Political Elite, London: MacGibbon & Kee, 1965. Hailey, Lord Malcolm An African Survey, London: Oxford University Press, 1936. Hailey, Lord Malcolm, Native Administration in British African Territories, Part One: East Africa, London: HMSO, 1950. Hall, Stuart et al., Policing the Crisis: Mugging, the State and Law and Order, London: Macmillan, 1978. Hay, Douglas, et al., Albion's Fatal Tree, New York: Pantheon, 1975. Hay, Margaret Jean, 'Local trade and ethnicity in western Kenya', African Economic History Review, 2(1), 1975. Hempel, Carl, 'The logic of functional analysis', in Llewellyn Gross (ed.), Symposium on Sociological Theory, Evanston, Ill.: Row & Peterson, 1959. Hennings, R.O., African Morning, London: Chatto & Windus, 1951. Heussler, Robert, Yesterday's Rulers: The Making of the British Colonial Service, London: Oxford University Press, 1963. Heussler, Robert, The British in Northern Nigeria, London: Oxford University Press, 1968. Heussler, Robert, British Tanganyika: An Essay and Documents on District Administration, Durham, N.C.: Duke University Press, 1971. Heyer, Judith, 'The origins of regional inequalities in smallholder agriculture in Kenya, 1920–73,' East African Journal of Rural Development, 8(1&2), 1975. Hobley, C.W., Kenya From Chartered Company to Crown Colony, London: Witherby, 1929. Holloway, John & Sol Picciotto, 'Capital, crisis and the state', Capital and Class, 2, 1977. Holloway, John & Sol Picciotto, 'Towards a materialist theory of the state', in Holloway and Picciotto, (eds), State and Capital, London: Arnold, 1978. Hopkins, A.G., An Economic History of West Africa, London: Longman, 1973. Howard, Rhoda, Colonialism and Underdevelopment in Ghana, London: Croom Helm, 1978. Howman, Roger, African Local Government in British East and Central Africa, Reprint Series of the University of South Africa, no. 4, Pretoria, 1963. Hughes, O.E.B., 'Villages in the Kikuyu country', Journal of African Administration, 8(4), 1955. Hutchinson, Francis, The Illusion of Permanence, Princeton: Princeton University Press, 1967.

  

Page 455

Huxley, Elspeth, White Man's Country, 2nd edn. London: Chatto & Windus, 1953. Huxley, Elspeth, No East Way: A History of the Kenya Farmers' Association and Unga, Ltd., Nairobi, 1957. Hyam, Ronald, Elgin and Churchill at the Colonial Office, 1905–1908, London: Macmillan, 1968. Iliffe, John, The Emergence of African Capitalism, Minneapolis: University of Minnesota Press, 1983. International Bank for Reconstruction and Development, The Economic Development of Kenya, Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1963. International Labour Office, African Labour Survey, Geneva, 1958. International Labour Office, Employment, Incomes and Equality: A Strategy for Increasing Productive Employment in Kenya, Geneva, 1972. Jacoby, Henry, The Bureaucratization of the World, Berkeley and Los Angeles: University of California Press, 1973. Jessop, Bob, 'Recent theories of the capitalist state', Cambridge Journal of Economics, 1(4), 1977. Jewsiewicki, B. & J. Letourneau (eds), Mode de Production: Les Defis Africains, Ste.­Foy, P.Q.: Editions Safi, 1985. Kaggia, Bildad, Roots of Freedom, 1921–1963: The Autobiography of Bildad Kaggia, Nairobi: East African Publishing House, 1975. Kamunchuluh, Samuel, 'The Meru participation in Mau Mau', Kenya Historical Review, 3(2), 1975. Kanogo, Tabitha, 'Rift Valley squatters and Mau Mau', Kenya Historical Review, 5(2), 1977. Kariuki, J.M., Mau Mau Detainee, Harmondsworth: Penguin, 1964. Kaufman, Herbert, The Forest Ranger: A Study of Administrative Behavior, Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1960. Kay, Geoffrey, Development and Underdevelopment: A Marxist Approach, London: Macmillan, 1975. Kay, Geoffrey, The Political Economy of Colonialism in Ghana, Cambridge: Cambridge University Press, 1972. Kelsall, R.K., Higher Civil Servants in Great Britain, London: Routledge, 1955. Kenyatta, Jomo, Facing Mount Kenya, New York: Vintage Books, n.d. (first published, 1938). Kenyatta, Jomo, Suffering Without Bitterness: The Founding of the Kenya Nation, Nairobi: East African Publishing House, 1968. Kilson, Martin, 'Land and politics in Kenya: an analysis of African politics in a plural society', Western Political Quarterly, 10, 1957. Kipkorir, Ben, 'The inheritors and successors: the traditional background to the modern Kenyan African elite: Kenya circa 1890–1930', Kenya Historical Review, 2,  1974.

  

Page 456

Kipkorir, Ben, Biographical Essays on Imperialism and Collaboration in Colonial Kenya, Nairobi: Kenya Literature Bureau, 1980. Kirk­Greene, A.H.M., Africa in the Colonial Period III, the Transfer of Power: Colonial Administrators in the Age of Decolonization, Inter­Faculty  Committee for African Studies, University of Oxford, Oxford, 1979. Kirk­Greene, A.H.M., A Biographical Dictionary of the British Colonial Governor, Volume 1: Africa, Stanford: Hoover Institution Press, 1980. Kirkman, W.P., Unscrambling an Empire: A Critique of British Colonial Policy, 1956–66, London: Chatto & Windus, 1966. Kitching, Gavin, Class and Economic Change in Kenya: The Making of an African Petite Bourgeoisie, New Haven, Conn.: Yale University Press, 1980. Kitching, Gavin, 'Suggestions for a fresh start in an exhausted debate', in Jewsiewicki and Letourneau (eds), Mode de Production: Les Défis Africains, Ste.­Foy,  P.Q.: Editions Safi, 1985. Kuklick, Henrika, The Imperial Bureaucrat: The Colonial Administrative Service in the Gold Coast, 1920–1939, Stanford: Hoover Institution Press, 1979. Laclau, Ernesto, Politics and Ideology in Marxist Theory, London: New Left Books,1977. Lamb, Geoffrey, Peasant Politics: Conflict and Development in Murang'a, Lewes: Julian Friedmann, 1974. Lamb, Geoffrey, 'Marxism, access and the state', Development and Change, 6(2), 1975. Larrain, Jorge, The Concept of Ideology, London: Hutchinson, 1979. Leakey, L.S.B., Mau Mau and the Kikuyu, London: Methuen, 1952. Leakey, L.S.B., Defeating Mau Mau, London: Methuen, 1954. Lee, J.M., Colonial Development and Good Government, Oxford: Clarendon Press, 1967. Leubuscher, Charlotte, Bulk­Buying From the Colonies, London: Oxford University Press, 1956. Leys, Colin, Underdevelopment in Kenya, London: James Currey, 1974. Leys, Colin, 'Underdevelopment and dependency: critical notes', Journal of Contemporary Asia, 7(1), 1977. Leys, Colin, 'Capital accumulation, class formation and dependency: the significance of the Kenyan case', Socialist Register 1978, London: Merlin Press, 1978. Leys, Colin, 'Development strategy in Kenya since 1971', Canadian Journal of African Studies, 13(1–2), 1979. Leys, Colin with Jane Borges & Hyam Gold, 'State capital in Kenya: a research strategy', Canadian Journal of African Studies, 14(2), 1980. Leys, Colin, 'African 'economic development in theory and practice', Daedalus, 111(2), 1982. Leys, Norman, Kenya, London: Hogarth Press, 1924.

  

Page 457

Lindblom, Charles, 'The science of muddling through', Public Administration Review, 19(2), 1959. Long, Norman, 'Structural dependency, modes of production and economic brokerage in rural Peru', in I. Oxall, et al. (eds)., Beyond the Sociology of  Development, London: Routledge, 1974. Lonsdale, John M, 'Some origins of nationalism in East Africa', Journal of African History, 9(1), 1968. Lonsdale, John M., 'Political associations in western Kenya', in A. Mazrui and R. Rotberg (eds), Protest and Power in Black Africa, New York: Oxford University  Press, 1970. Lonsdale, John M., 'Rural resistance and mass political mobilization amongst the Luo', in Mouvements Nationaux d'Independence et Classes Populaire, Vol. 2:  Paris Armand Colin, 1971. Lonsdale, John M. 'When did the Gusii (or any other group) become a tribe?', Kenya Historical Review, 5(1), 1977. Lonsdale, John M., 'The politics of conquest: the British in western Kenya, 1894–1908', Historical Journal, 20(4), 1977. Low, D.A., 'British East Africa: the establishment of British rule', in V. Harlow, et al. (eds), History of East Africa, Vol. II, Oxford: Clarendon Press, 1965. Low, D.A., Lion Rampant: Essays in the Study of British Imperialism, London: Frank Cass, 1973. Low, D.A. & John Lonsdale, 'Towards the new order, 1945–63', in D.A. Low & Alison Smith (eds), History of East Africa, Vol. III, Oxford: Clarendon Press,  1976. Lury, D.A., 'African population estimates: back projections of recent census results', Economic and Statistical Review, East African Statistical Department, Nairobi,  1965. Luxemberg, Rosa, The Accumulation of Capital, London: Routledge, 1951. (first published, 1913). Lyttelton, Oliver (Lord Chandos), The Memoirs of Lord Chandos, London: Bodley Head, 1962. MacKenzie, K.W.S., 'The development of the Kenya Treasury since 1936', East African Economic Review, 8(2), 1961. Macleod, Iain, 'Trouble in Africa', The Spectator, 31 January 1964. Macleod, Iain, 'Britain's future policy in Africa', Weekend Telegraph, 12 March 1965. Majdalany, F., State of Emergency: The Full Story of Mau Mau, London: Longmans, 1962. Mamdani, Mahmoud, Politics and Class Formation in Uganda, London: Heinemann, 1975. Mangat, , J.S., A History of the Asians in East Africa, c. 1886–1945, Oxford: Clarendon Press, 1969. March, James & Herbert Simon, Organizations, New York: Wiley, 1958.

  

Page 458

Marris, Peter & Anthony Somerset, African Businessmen: A Study of Entre­preneurship and Development in Kenya, London: Routledge, 1971. Marx, Karl, Capital, Vol. 1, New York: Vintage Books, 1977. Marx, Karl & Friedrich Engels, The German Ideology, New York: International Publishers, 1974. Mboya, Tom, The Kenya Question: An African Answer, London: Fabian Colonial Bureau, 1956. McGregor­Ross, William, Kenya from Within, London: Frank Cass, 1968 (first published 1927). McWilliam, Michael, 'Banking in Kenya, 1950–1960', East African Economics Review, 9(1), 1962. McWilliam, Michael, 'Economic policy and the Kenya settlers, 1945–48, in K. Robinson and R. Madden (eds), Essays in Imperial Government Presented to  Margery Perham, Oxford: Blackwell, 1963. McWilliam, Michael, 'The managed economy: agricultural change, development and finance in Kenya, 1945–1963, in D.A. Low & Alison Smith (eds), History of  East Africa, Vol. III, Oxford: Clarendon Press, 1976. Meillassoux, Claude, Femmes, Greniers et Capitaux, Paris: François Maspéro, 1975. Meinertzhagen, R., Kenya Diary, 1902–1906, London: Oliver & Boyd, 1957. Miliband, Ralph, The State in Capitalist Society, New York: Basic Books, 1969. Milliband, Ralph Marxism and Politics, London: Oxford University Press, 1977. Mitchell, Philip, African Afterthoughts, London: Hutchinson, 1954. Moore, Barrington, Social Origins of Dictatorship and Democracy, Boston: Beacon Press, 1967. Moses, Robert, The Civil Service of Great Britain, Columbia University Studies in History, Economics and Public Law, New York, 1914. Mouzelis, Nicos, 'Modernization, underdevelopment, uneven development: prospects for a theory of Third World formations', Journal of Peasant Studies, 7(3),  1980. Mulkay, Michael, Science and the Sociology of Knowledge, London: Allen & Unwin, 1979. Mungeam, G.H., British Rule in Kenya, 1895–1912, Oxford: Clarendon Press, 1966. Munro, J. Forbes, Colonial Rule and the Kamba: Social Change in the Kenya Highlands, 1889–1939, Oxford: Clarendon Press, 1975. Muriuki, Godfrey, A History of the Kikuyu, 1500–1900, Nairobi: Oxford University Press, 1974. Murray­Brown, Jeremy, Kenyatta, New York: Dutton, 1972. Musgrove, F., The Migratory Elite, London: Heinemann, 1963.

  

Page 459

Nellis, J.R., 'Expatriates in the government of Kenya', Journal of Commonwealth Political Studies, 9(3), 1973. Newlyn, W.T., Money in an African Context, Nairobi: Oxford University Press, 1967. Newman, Jeremy, 'The Ukamba Members Association', Trans­Africa Historical Papers no. 3, Nairobi: Transafrica Publishers, 1974. Ng'ang'a, D. Mukaru, 'Mau Mau, loyalists and politics in Murang'a, 1952–1970', Kenya Historical Review, 5(2), 1977. Nicholson, I.F., The Administration of Nigeria, 1900–1960: Men, Methods and Myths, Oxford: Clarendon Press, 1969. Niculescu, Barbu, Colonial Planning, London: Allen & Unwin, 1958. Noble, David, America By Design: Science, Technology and the Rise of Corporate Capital, New York: Oxford University Press 1977. O'Connor, James, The Fiscal Crisis of the State, New York: St Martin's Press, 1973. Ochieng', W.R., 'Colonial African chiefs: were they primarily self­seeking scoundrels?', in B.A. Ogot (ed.), Politics and Nationalism in Colonial Kenya, Nairobi:  East African Publishing House, 1972. Odinga, Oginga, Not Yet Uhuru, London: Heinemann, 1967. Offe, Claus, Contradictions of the Welfare State, Cambridge, Mass.: MIT Press, 1984. Ogot, B.A., 'British administration in the Central Nyanza District of Kenya, 1900–60', Journal of African History, 4(2), 1963. Oliver, Roland, The Missionary Factor in East Africa, London: Longmans, 1954. Ord, H.W., 'East African companies', East African Economic Review, 7(1), 1960. Ord, H. W., 'Private ownership of physical assets in Kenya', South African Journal of Economics, December 1962. Parker, Mary, Political and Social Aspects of the Development of Municipal Government in Kenya, London: Colonial Office, 1949. Parkin, Frank, Marxism and Class Theory: A Bourgeois Critique, London: Tavistock, 1979. Parkinson, Cosmo, The Colonial Office from Within, 1909–1945, London: Faber,1947. Parris, Henry, Constitutional Bureaucracy: The Development of British Central Administration Since the Eighteenth Century, London: Allen & Unwin, 1969. Pashukanis, Evgeny, Law and Marxism: A General Theory, London: Ink Links, 1978 (first published, 1924). Penwill, D.J., 'Paper — the other side', Journal of African Administration, 6, 1954. Perham, Margery, 'Introduction' in V. Harlow et al., (eds), History of East Africa, Vol. II, Oxford: Clarendon Press, 1963.

  

Page 460

Poulantzas, Nicos, 'The problem of the capitalist state', in R. Blackburn (ed.), Ideology in Social Science, London: Fontana. 1972. Poulantzas, Nicos, Political Power and Social Classes, London: New Left Books, 1973. Poulantzas, Nicos, State, Power, Socialism, London: New Left Books, 1978. Pritt, D.N., Autobiography, Part 3: The Defence Accuses, London: Lawrence & Wishart, 1966. Przeworski, Adam, 'Proletariat into class: the process of class formation from Karl Kautsky's The Class Struggle to recent controversies', Politics and Society, 7,  1977. Ranger, T.O., 'Connexions between ''primary resistance movements" and modern mass nationalism in East and Central Africa', Journal Of African History, 9(3 &  4), 1968. Rey, Pierre­Phillipe, Les Alliances des Classes, Paris: François Maspéro, 1973. Ridley, F.F., Specialists and Generalists, London: Allen & Unwin, 1968. Roberts­Wray, Sir Kenneth, Commonwealth and Colonial Law, New York: Praeger, 1966. Robinson, Kenneth, The Dilemmas of Trusteeship: Aspects of British Colonial Policy Between the Wars, London: Oxford University Press, 1965. Robinson, Ronald, 'Non­European foundations of European imperialism: sketch for a theory of collaboration', in Roger Owen and Bob Sutcliffe, (eds), Studies in the  Theory of Imperialism, London: Longman, 1972. Rosberg, Carl G. & John Nottingham, The Myth of Mau Mau: Nationalism in Kenya, New York & Washington: Praeger, 1966. Rothblatt, Sheldon, The Revolution of the Dons: Cambridge and Society in Victorian England, London: Faber, 1969. Ruthenberg, Hans, African Agricultural Production Policy in Kenya, 1952–1965, Berlin: Springer, 1966. Saenz, Juan Pablo, 'Capital, state and fetishization', in P. Zaremka (ed.), Research in Political Economy, 4, 1981. Sandbrook, Richard, Proletarians and African Capitalism: The Kenyan Case, 1960–1972, Cambridge: Cambridge University Press, 1974. Saul, John, 'The state in post­colonial societies: Tanzania', Socialist Register 1974, London: Merlin Press, 1974. Schilling, D.G., 'Local Native Councils and the politics of education in Kenya, 1925–1939', International Journal of African Historical Studies, 9(2), 1976. Schmitter, Philippe, 'Still the century of corporatism?', in F.B. Pike & Thomas Strich, (eds), The New Corporatism, South Bend: Ind.: University of Notre Dame  Press, 1974. Scott, James, The Moral Economy of the Peasant: Rebellion and Subsistence in

  

Page 461

South East Asia, New Haven, Conn.: Yale University Press, 1976. Selznick, Philip, Leadership in Administration, Evanston, III.: Row & Peterson, 1957. Selznick, Philip, TVA and the Grassroots, New York: Harper Torchbooks, 1966 (first published, 1949). Shapin, Stephen, 'The history of science and its sociological reconstructions', History of Science, 20, 1982. Singh, Makhan, History of Kenya's Trade Union Movement to 1952, Nairobi: East African Publishing House, 1969. Sisson, C.H., The Spirit of British Administration, London: Faber, 1959. Slater, Montagu, The Trial of Jomo Kenyatta, London: Mercury Books, 1965 (first published, 1955). Smith, Brian, Field Administration, London: Routledge, 1967. Sorrenson, M.P.K., Land Reform in the Kikuyu Country, Nairobi: Oxford University Press, 1967. Sorrenson, M.P.K., Origins of European Settlement in Kenya, Nairobi: Oxford University Press, 1968. Spangenberg, Bradford, 'The problem of recruitment for the Indian Civil Service during the late nineteenth century', Journal of Asian Studies, 30(2), 1971. Stahl, Kathleen, The Metropolitan Organization of British Colonial Trade, London: Faber, 1951. Stedman­Jones, Gareth, Outcast London, Harmondsworth: Penguin, 1976. Stepan, Alfred, The State and Society: Peru in Comparative Perspective, Princeton: Princeton University Press, 1978. Stichter, Sharon, 'The formation of the working class in Kenya' in R. Sandbrook and R. Cohen (eds), The Development of an African Working Class, London:  Longman, 1975. Stichter, Sharon, 'Workers, trade unions and the Mau Mau rebellion', Canadian Journal of African Studies, 9(2), 1975. Stokes, Eric, The English Utilitarians and India, London: Oxford University Press, 1959. Stren, Richard, 'Administration and the growth of African politics in Mombasa, 1945–1964', Political Science Papers: University of East Africa Social Science  Conference, 1968/69, Makerere Institute of Social Research, Kampala, 1969. Stretton, Hugh, The Political Sciences, New York: Basic Books, 1969. Suret­Canale, Jean, Afrique Noire: de la Colonization aux Independances, 1945–1969, Paris: Editions Sociales, 1972. Swainson, Nicola, 'The rise of the Kenyan bourgeoisie', Review of African Political Economy, 8, 1977. Swainson, Nicola, 'State and economy in post­colonial Kenya', Canadian Journal of African Studies, 12(2), 1978.

  

Page 462

Swainson, Nicola, The Development of Corporate Capitalism in Kenya, London: Heinemann, 1980 and James Currey, 1987. T[ate], H.R., 'The opening up of British East Africa', Journal of the African Society, 13, 1904. Tamarkin, M., 'Mau Mau in Nakuru', Journal of African History, 17(1), 1976. Tamarkin, M., 'The roots of political stability in Kenya', African Affairs, 77(308), 1978. Taylor, John, From Modernization to Modes of Production, London: Macmillan, 1979. Thomas, Hugh, John Strachey, New York: Harper & Row, 1973. Thomason, M.A., 'Little tin gods: the district officer in British East Africa', Albion, 7(2), 1975. Thompson, E.P., Whigs and Hunters: The Origins of the Black Act, Harmondsworth: Penguin, 1975. Thompson, E.P., The Poverty of Theory and Other Essays, London: Merlin, 1978. Thompson, John, Studies in the Theory of Ideology, Cambridge: Polity Press, 1984. Thornton, A.P., Doctrines of Imperialism, New York: Wiley, 1967. Tignor, Robert, The Colonial Transformation of Kenya: The Kamba, Kikuyu and Maasai from 1900 to 1939, Princeton: Princeton University Press, 1976. Tilly, Charles, 'Collective violence in European perspective', in H.D. Graham & T.R. Gurr (eds), The History of Violence in America: Historical and Comparative  Perspectives, New York Bantam Books, 1968. Tilly, Charles, 'Reflections on the history of European 'state­making', in Tilly (ed.), The Formation of National States in Western Europe, Princeton: Princeton  University Press, 1975. Van Zwanenberg, R.M.A., 'The agricultural history of Kenya to 1939', Historical Association of Kenya, Paper No. 1, Nairobi: East African Publishing House,  1972. Van Zwanenberg, R.M.A., 'The development of peasant commodity production in Kenya, 1920–40' Economic History Review, 27(3), 1974. Van Zwanenberg, R.M.A., 'Neocolonialism and the origin of the national bourgeoisie in Kenya between 1940 and 1973', Journal of Eastern African Research and  Development, 4(2), 1974. Van Zwanenberg, R.M.A., with Anne King, An Economic History of Kenya and Uganda, 1800–1970, London: Macmillan, 1975. Van Zwanenberg, R.M.A., 'Kenya's primitive colonial capitalism: the economic weakness of Kenya's settlers up to 1940', Canadian Journal of African Studies, 9 (2), 1975. Van Zwanenberg, R.M.A., Colonial Capitalism and Labour in Kenya, 1919–1939, Nairobi: East African Literature Bureau, 1975.

  

Page 463

Wagner, Gunter, The Bantu of Western Kenya, Vol. I, London: Oxford University Press, 1949. Waller, Richard, 'The Maasai and the British, 1895–1905: the origins of an alliance', Journal of African History, 17(4), 1976. Wambaa, Rebman & Kenneth King, 'The political economy of the White Highlands: a squatter perspective', in B.A. Ogot (ed.), Hadith 5: Economic and Social  History of East Africa, Nairobi: East African Publishing House, 1975. Warren, Bill, Imperialism: Pioneer of Capitalism, London: New Left Books, 1980. Wasserman, Gary, The Politics of Decolonization: Kenya Europeans and the Land Issue, Cambridge: Cambridge University Press, 1976. Wayne, Jack, 'Capitalism and colonialism in late nineteenth century Europe', Studies in Political Economy, 5, 1981. Weber, Max, General Economic History, New York: Collier­Macmillan, 1961 (first published, 1920). Weeks, John, 'Wage policy and the colonial legacy: a comparative study', Journal of Modern African Studies, 9(3), 1971. Weinberg, Ian, The English Public Schools: The Sociology of Elite Education, New York: Atherton Press, 1967. Weisbord, R.G., African Zion, Philadelphia: Jewish Publication Society, 1968. Wilensky, Harold, Organizational Intelligence, New York: Basic Books, 1967. Wilkinson, J., 'The Mau Mau movement: some general and medical aspects', East African Medical Journal, 31(7), 1954. Wilkinson, Rupert, The Prefects: British Leadership and the Public School Tradition, London: Oxford University Press, 1964. Wolff, Richard, The Economic of Colonialism: Britain and Kenya, 1870–1930, New Haven, Conn.: Yale University Press, 1974. Wood, Alan, The Groundnut Affair, London: Bodley Head, 1950. Wood, Ellen Meiksins, 'The separation of the economic and the political in capitalism', New Left Review, 127, 1981. Woodruff, Philip (Philip Mason), The Men Who Ruled India, Vol II: The Guardians, New York: Schocken, 1964. Wright, Erick Olin, Class, Crisis and the State, London, New Left Books: 1978. Wringley, C.C., 'Kenya: the patterns of economic life, 1902–1945', in V. Harlow, et al. (eds.), The History of East Africa, Vol. II, Oxford: Clarendon Press: 1963. Yoshida, Masao, 'Agricultural marketing reorganization in post­war East Africa', The Developing Economies, 11(3), 1973. Yoshida, Masao, 'The protected development of European agriculture in Kenya before the Second World War', Journal of Rural Development, 5, 1971.

  

Page 465

Index A Aaronivitch, S. and D., 9, 189, 191, 193n. 109 abstraction of social relations, 27­28, 376n. 85 accumulation, 28­29, 34, 41­42, 66­67, 82, 129, 151­53, 161­172 passim, 186, 291;  by Africans, 53, 60, 67, 200­201, 203, 212­213, 217, 218­226 passim;  control by the colonial state, 235­238, 245, 292, 300, 315;  among the Kikuyu, 228­229;  dialectic of control and, 431­440 passim administration, (see 'bureaucracy', 'provincial administration' and 'state, colonial') AFL­CIO (United States), 391 African assistant administrative officers, 312 African District Councils (see also 'Local Native Councils'), 312, 329 African Land Development Board (ALDEV), 280, 291, 297n. 86 African Land Utilization and Settlement Board (ALUS), 329 African Inland Mission (AIM), 252n. 91 African Workers' Federation, 326­327, 390 Agricultural Advances Board, 167 Agricultural Development Corporation, 412, 413 Agricultural Finance Corporation, 412, 413 Agriculture Department (later, Ministry of), 86­88, 275, 279;  personnel, 102;  pressure on Africans, 237, 242;  services, 163, 235;  post­1945 development of, 290;  expatriates in, 415 ahoi (see also 'land, Kikuyu forms of tenure'), 248n. 28 Ainsworth, John, 65, 110, 112, 123n. 71, 126, 152, 192n. 85 Alavi, Hamza, 10 Alford, Robert, 46 Allen, Charles, 119 Althusser, Louis, 11, 17, 43n. 4 Amery, Leopold, 79, 198n. 177 Amsden, Alice, 419, 420, 423 Anderson, John, 250, 251 Anderson, Perry, 8, 18­20, 45, 115n. 2 anti­rationalism, in colonial state, 105 Anti­slavery Society (Britain), 138 armed forces (British), African service in, 302;  post­war treatment of veterans, 304;  during Emergency, 348, 350­351, 372n. 13;  atrocities by, 356­358 Armstrong, John, 116, 117, 123, 125 articulation, 9, 34­43, 47n. 76;  of settler estates with African production, 67, 83­84, 143­144, 201­202, 218, 221, 238;  of colony and metropole, 180­181,  weakened during Depression, 183;  changes during and after World War Two, 257­262 passim;  decline of metropolitan capital with settler estate production 274,  growing contradictions of, 300, 303;  shift away from settlers, 378­379;  of metropolitan and African capital 383­384, 405, 408, 417;  crisis of in Kenya, 428­429 Asians, 51, 54, 66, 140, 142, 160, 169­170, 176, 178­179, 196n. 146, 234, 238, 303, 304, 307, 384;  as potential industrial bourgeoisie, 270­273 passim, 289, 401 Askwith, T. G., 359­361, 362, 375 Associated Portland Cement, 179 Associated Producers of East Africa (Britain), 140

  

Page 466

Association of Commercial and Industrial Employers (see 'Federation of Kenya Employers') athomi, 222­223, 335 Atieno­Odhiambo, E., 70 Attorney General, 328, 338, 345n. 130,  role during Emergency, 358;  conflict with Governor, 374n. 44 Audit Department, personnel, 102 autonomy of the state, 5, 14, 28­31, 34, 68, 75, 81, 104;  in ideology of colonial administration, 109­110, 114­115;  and African labour, 151­153, 160­161;  in relation to settler and metropolitan capital, 167­185 passim;  and effective control over Africans, 200­202, 237­238, 242­246;  decline, 308­309, 333­334, 395;  and effectiveness of colonial domination, 436­437 B Bailward, A. N., 242 Baldwin, Stanley, 125n. 93 Balogh, Thomas, 443 Banaji, Jairus, 47 banks and banking, 132­133, 167, 196n. 151, 273­274 Baring, Sir Evelyn, 338, 346n. 131 andn. 134, 351­352, 358, 367, 373n. 31, 374n. 44, 405, 409 Barnett, Donald, 339, 372 Barnett, Tony, 144 Basutoland, 156 Bata Shoe Company, 179, 271­272, 384 Bauer, P. T., 293 Beech, Mervyn, 121n. 46 Beecher, Archbishop Leonard, 305 Behrman, Cynthia, 125 Belfield, Sir Henry, 66 Belgian Congo, 156, 441n. 1 Belshaw, D.G.R., 195 Bendix, Reinhard, 126 Bennett, George, 246, 341, 417, 420 Bennett, Tony, 191 Bernstein, Henry, 46, 47, 442 Bienen, Henry, 441n. 3 Block, Fred, 46 Blundell, Sir Michael, 351, 352, 372, 374, 401, 406, 417, 421n. 81 Board of Agriculture, 273 Board of Trade (Britain), 261 Bottomley, W. C., 187, 194n. 110 Bovill, E.W., 133, 135, 179 Bovill, Matheson & Co., 168 Bowring, C.W., 152 Bradby, Barbara, 47 Brennan, M. J., 125 Brenner, Robert, 10 Brett, E. A., 10, 117, 120, 125, 188, 193, 194, 196, 197 Bridges, Amy Beth, 43 British American Tobacco Company, 236, 272, 383­384 British Cotton Growing Association, 54 Brockway, Fenner, 251, 373 Brooke Bond Ltd., 384 Brooke­Popham, Sir Robert, 118n. 15, 135 Brown, L. H., 293, 294, 295, 296, 376 Buell, Raymond, 156, 187, 191, 192, 194 Buijtenhuijs, Robert, 372, 373 bureaucracy (see also 'prefectural administration', 'provincial administration' and 'state, colonial'), 23­34 passim;  knowledge and information in, 88­97 Bury, James, 391 Butter Levy Ordinance (1931), 169 Byrne, SirJoseph, 118n. 15, 174­175 C Cambridge Summer School on Race Relations, 328­329, 330 capital and investment (see also 'accumulation', 'banking', 'corporations' and 'manufacturing'), metropolitan, 4, 39­40, 75­76, 132, 270­273;  settler, 56­58, 132­133, 238;  contradictory relations between metropolitan and settler, 167­168, 171­172, 177­179;  post­1945 investment in Kenya, 262­274 passim;  changing patterns and relations with indigenous capital, 378­379, 383­384;  relations with African trade unions, 392­395;  support for New Kenya Group, 401;  post­1945 relations with colonial state, 437­438 capitalism (see also 'articulation', 'colonialism', 'imperialism' and 'world system'), 4, 6, 7­8, 25­27, 34­43 passim, 74­75;  development among Africans, 201, 238, 370­371, 378, 381­384 passim, 405;  distrust of by colonial administrators, 110­111, 174, 268, 277, 279, 289, 370;  white settlers and, 130­42, 262­268;  dominance of metropolitan, 268­274, 378­379, 385, 394­395;  and decolonization, 405­417 passim;  and process of articulation, 428­429 Carey­Jones, N.S., 127 Carothers, J. C., 356, 359, 373

  

Page 467

Carpenter, Frank, 419n. 38 Carrier Corps (World War 1), 143, 145, 154 Cary, Joyce, 436, 443 Cashmore, T.H.R., 70, 72, 99, 124n. 72, 192, 197, 205­206, 246, 247, 440 Catholic Church, 225 Catling, R. J., 374n. 42 'Catonism', in colonial state, 104 Cavendish­Bentinck, Sir Ferdinand, 283; as Member for Agriculture, 284­285 Central Province, 214, 216, 217, 233, 244, 274­275, 304, 307, 311, 312, 331, 333, 348­349, 350, 365, 367, 380 Central Nyanza District, 210, 217, 225, 238, 311 Cereals and Sugar Finance Corporation, 273 Chandler, Alfred, 45 Chief (also: Colonial) Secretary, 66, 82, 118n. 15, 328, 338;  as Member for Development, 283, 319, 320­321;  declining importance of, 402­403, 421n. 89;  role during decolonization, 414 Chief Native Commissioner (later, Minister for African Affairs), 66, 84­85, 106, 119n. 30, 121n. 46, 283, 287, 319, 321­322, 328, 331, 336, 338, 342n. 68, 402­ 403 chiefs and headmen (African), 54, 57, 60, 65, 67, 95, 153, 208­214, 307, 430, 432­433;  salaries, 249n. 36;  ambivalent position in state apparatus, 312;  as loyalists during Emergency, 365, 374n. 38 Church Missionary Society (CMS), 225, 231, 252n. 91 Church of Scotland Mission (CSM), 230, 252n. 91 Churchill, Winston, 72n. 43, 117n. 13, 152­153, 191n. 43 Clarke, Simon, 43 class conflict, 4, 27­30, 40­43 passim, 63, 104, 146, 300, 430;  official fear of, 159­160, 276;  among Kikuyu, 229, 326, 371, 430;  increase after 1945, 303, 307­314, 326­327, 347;  during Emergency, 357, 362, 365 classes (see also 'labour', 'petty bourgeoisie' and 'settlers'), background of colonial officials, 98­99;  background of white settlers, 130, 134, 137, 140, 187n. 3;  formation of in Kenya, 4, 39­40, 42, 60, 69, 94, 201, 203, 213, 223­226, 251n. 73, 280, 287, 303, 347, 429­431;  among Kikuyu, 228­229, 370­371, 381­383, 442n. 5;  promotion by state, 366, 368­369;  official ambivalence about, 370;  development of stable working class, 385­395 passim;  position of settlers in Kenya, 174­175 Clayton, Anthony, 71, 72, 152, 154, 157, 188, 192, 193, 253, 255, 340, 343, 346n. 134, 372n. 8, 373, 374, 376, 419n. 38, 420, 423 Clayton, E.S., 294 Clegg, Steward and David Dunkerley, 116 Clerks and Commercial Workers Union, 326 Cliffe, Lionel, 143­144, 191, 442 'closer administration', 301, 332, 364­365 coercion, colonial use of, 52­53, 64­65, 68, 69n. 8, 204­205, 434;  employment by chiefs, 212;  resources for, 3­4, 122n. 46, 322;  official knowledge and, 95­96;  application to African labour, 143­144, 148, 160­161;  increased reliance on, 332­333;  escalation, 334­338;  use during Emergency, 348­358 passim, 372n. 15, 375n. 54 coffee, 58, 131, 159, 164, 168, 183, 234, 237, 258, 260­261, 264, 265, 293n. 10, 294n. 33, 369, 380 Coffee Plantation Registration Ordinance, 164 Cohen, Sir Andrew, 285 Cohen, David, 45 Cohen, William, 9, 443 colonial administration, 3­4, 45n. 32, 63­66 Colonial Development Act (1929), 182 Colonial Development and Welfare Acts, 256, 260, 288, 292, 369, 390 Colonial (later Commonwealth) Development Corporation, 256, 260, 270, 272­273, 405, 410 Colonial Economic Development Council, 288 Colonial Office, London (see also 'metropolitan authorities'), 51, 52, 56, 63, 65­66, 75­80 passim, 89, 121n. 46, 177, 187, 228, 231, 254n. 126, 261;  control of recruitment by, 97­102, 285;  internal debate on Kenya (1930), 194n. 110;  relations with white settlers, 138, 140­141, 180­185;  and labour recruitment and control, 152­153, 160;  and African political development, 310;

  

Page 468

attempts to mediate conflict in Kenya, 336;  misled by secretariat on unrest, 337­338, 345n. 130;  reaction to land reform during Emergency, 367;  propagation of 'myth of Mau Mau', 373n. 31; labour policies, 390, 391;  control of constitutional changes, 395­402 passim;  direct control of colonial state, 407­417 passim;  emergence of logic of decolonization, 415­417 colonial officers (see 'district commissioners', 'provincial commissioners', 'provincial administration' and 'secretariat') colonialism, 8­9, 20­22, 34­43 passim; 427­440 passim Commerce and Industry Department (later, Ministry of), 272 Committee on African Wages (Carpenter, 1954), 378, 388­389 Committee on Rural Wages (Turnbull, 1954), 388­389 Commission on the Civil Service of Kenya, Tanganyika, Uganda and Zanzibar (Holmes, 1948), 340n. 26 Commission on Criminal Justice in East Africa (Bushe, 1933), 247n. 16 Commission of Inquiry on Public Service Structure and Remuneration (Ndegwa, 1971), 426, 441n. 3, 442n. 5 commodity production, African (see also 'capitalism' and 'petty bourgeoisie'), 54, 58­66 passim, 71n. 34, 145, 169­170, 200­202, 218­226, 234­235;  expansion during World War Two, 303;  post­1945 crisis and decline, 274­282, 300­307;  linkage to Provincial Administration, 321­322;  active encouragement by state, 369­371;  rapid expansion of, 379­384 Community Development Department (see 'social welfare programs'), 361 'concordat of coexistence', 54, 60, 68, 208­218 passim, 226;  deterioration of 322, 332;  attempts to reconstruct, 362­363 Congo Basin treaties, 183 Conservative Party (UK), 140, 152, 353, 401, 406 control (see also 'domination'), 29­30, 33, 53, 67, 82, 145, 152­153, 186, 203­208 passim, 233­246 passim, 277­278, 281, 301, 307­314 passim, 321­322;  deterioration of, 334­338, 347­348;  restoration during Emergency, 348­352, 363­364, 370­371;  dialectic of accumulation and, 431­440 passim Convention of Associations, 138, 400 Cooke, S. V., 121n. 45 andn. 46, 329 Cooper, Frederick, 6, 10, 41, 46, 47, 250n. 57 Cooperative Societies Ordinance (1931), 162 cooptation, (see also 'control' and 'domination'), 33­34, 218, 229, 231­232, 233, 238­239, 277, 300, 314, 348 corporations, British and international, industrial investment in Kenya, 179, 256, 270­273,  changing articulation with indigenous capital and labour, 380­395 passim corporatism, 176­177, 196n. 147, 284 Corrigan, Philip, 8, 17, 30, 31, 44, 45, 46 Coryndon, Sir Robert, 187, 200 Caser, Lewis, 122 cotton, 54, 221 Cowen, Michael, 69, 196, 251, 253, 292, 339, 376, 418 Crawford, Sir Frederick, 352 Credit to Africans (Control) Ordinance (1948), 304 Creech­Jones, Arthur, 310, 341 Cripps, Sir Stafford, 259 crises, 83, 128­129;  Depression and the set­tlers, 161­185 passim;  Africans and the state in the 1930s, 233­246 passim;  and the coming of the Emergency, 301­339 passim;  and decline of colonial state, 395­405, 437­439 Cross, Colin, 187 Crown Agents for the Colonies (London), 78 Crown Lands Ordinance (1915), 56, 150, 228 Crozier, Michel, 116 Cunliffe­Lister, Sir Philip, 184­185, 191n. 43 D dairy production, 164, 169, 183, 266, 380 decolonization, 377­378, 405­417 passim Delamere, Baron (Hugh Cholmondeley), 71, 133, 140, 190n. 31 dependency and underdevelopment, theories of, 5­7, 35 depressions, 129, 171, 234, 432 Deputy Chief Secretary, 319, 320­321, 328 development policy, economic, 83; metro­

  

Page 469

politan encouragement of, 182;  failure to develop general policy for, 288­289;  contradictions for Africans, 301­307 Development and Reconstruction Authority (DARA), 283, 288, 403 Devonshire Declaration (1923), 140, 200­201 Dilley, M. R., 71, 187, 189, 191, 194, 246 dini (religious sects), 240, 355 Dini ya Jesu Kristo, 335 Dini ya Msambwa, 335 disjointed incrementalism in colonial state, 105 District Emergency Committee, 351 District Commissioners and officer, 52, 57, 61, 80­88 passim, 90­92, 95, 118n. 15;  legal powers of, 122n. 56;  recruitment of, 97­102, 123n. 71, 126n. 105, 175­176;  training of, 102­104, 124n. 85 andn. 86;  retirement and investment in Kenya, 137­138, 189n. 26;  fragmentation of development policy by, 281­282, 284;  control of Local Native Councils by, 310­311;  bureaucratization of role, 315, 331;  powers during Emergency, 351 Domestic and Hotel Workers Union, 326, 390 domination, 4, 9, 24­25, 33­34, 52­55, 66­69, 200­202, 203­208 passim, 321­322;  African collaborators and, 208­218 passim, 307­314 passim; knowledge and, 95­96;  African political organizations and, 243­246, 322­338 passim;  reconstruction during Emergency, 348, 361­371 passim;  colonial form of, 435­436;  post­1945 decline of, 437­439 Douglas­Home, Charles, 346, 374, 375 Downs, Anthony, 116, 120, 123 Dual Administration (1919­1929), 84 'Dual Policy' (1923), 200­201 Duignan, Peter, 9 Dundas, Charles, 247 E East African Association, 199 East African Currency Board, 78 East African High Commission, 324 East African Industrial Management Board, 270, 273 East African industries, 270, 273 East African Protectorate, 51­69 passim, 136, 189n. 23 East African Royal Commission (Dow. 1953­55), 111, 387­388 East African Tanning and Extract Company, 196n. 152 East African Trade Union Congress, 326, 390 East African Tobacco Company (see 'British American Tobacco Company') Easterbrook, David, 339 Edgerton College of Agriculture, 268 education, African, 225­226, 229;  post­1945 policy on, 281, 305;  KAU demands for, 324 Education Department (later, Ministry of), 86­87;  post­1945 development of, 290, 299n. 124;  expatriates in, 415 Eglin, Richard, 270, 295 Ehrlich, Cyril, 195, 294 Eliot, Sir Charles, 55, 69, 112, 117n. 11, 127 Embu, 296n. 68, 325, 348, 349, 359, 366, 380, 397, 409 Emergency, State of, 337, 338;  as culmination of contradictions, 347;  armed struggle during, 348­352;  ideological justification of, 353­356, 373n. 31;  atrocities during, 356­358;  rehabilitation of Mau Mau, 359­361;  program for reconstruction of Kikuyu society, 361­371;  political changes during, 395­397 Emmanuel, Arghiri, 47, 195 Employment Ordinance (1948), 386 Engels, Friedrich, 18, 44 Erskine, General Sir George, 351, 357, 372n. 20, 374n. 40 Esping­Anderson, Gosta, 44 estate agriculture (see also 'capital', 'capitalism' and 'settlers'), 55­66 passim, 68, 130­142;  indebtedness, 166;  labour needs, 143­161;  state intervention and management, 161­172, 290;  connection with African commodity production, 218, 234­235, 303, 321;  post­1945 development, 263­268;  dominance of plantation sector within, 267­268, 384;  declining importance of, 379­384 passim;  transfer to Africans, 410­412 Etzioni, Amitai, 116, 123 European Agricultural Settlement Board, 273 European Local Civil Service (Kenya), 195n. 144 Evans, E. W., 125 Executive Council, 82, 84­85, 121n. 46,

  

Page 470

136, 138, 189n. 26, 283, 285, 324, 336  exports, 55, 58 F Facing Mount Kenya (Kenyatta), 240, 323 Factories Ordinance (1950), 386 Farson, Negley, 294 Fazan, Sydney H., 221, 250 Fearn, Hugh, 250, 253 Federation of Kenya Employers (FKE), 391­395, 401, 410, 412­413 Feldman, David, 252 female circumcision crisis, 230, 239, 252n. 94 Fesler, James, 97, 115, 116, 123 Fiddes, Sir George, 117, 118 field administration (see also 'prefectural administration' and 'provincial administration'), 4, 9, 45n. 32, 118,n. 20 Finance and Development, Ministry of, development and influence, 403­405;  expatriates in, 415 Fletcher, Muriel, 374n. 51 Flood, J.E.W., 180, 181 Foreign Office, London, 51, 52, 56 Forrestal Land and Timber Company, 235 Forrester, Marion, 296, 376 Fort Hall (Murang'a) District, 157, 210, 217, 221, 241, 275, 333, 352, 367, 369, 381 Forty Group, 327, 334 Foster, John, 8 Foster­Carter, Aidan, 46 France, colonial administration of, 434­435 Frankel, H.S., 195 Freund, Bill, 10 Fried, Robert, 116 Friedland, Roger, 46 Fry, G.K., 123 Furedi, Frank, 72, 160, 193, 253, 340, 341, 343, 344 Furse, Sir Ralph, 100­101, 124n. 85, 175 G Gann, Louis, 9 Geschiere, Peter, 48 Ghai, Y.P. and J.W.P.B. Mc Auslan, 70, 188, 192, 247n. 16, 249 Gichuru, James, 323, 411 Giddens, Anthony, 24­25, 45, 46 Gilks, J.L., 119n. 34 Gilliat, John K. & Co., 168 giriama, 58, 66, 206, 219, 409 Girouard, Sir Percy, 54, 69, 99, 117n. 13, 205, 211, 247n. 21 Glenday, Sir Vincent, 124n. 85 Gold, 197n. 176, 232 Gold Coast, 195n. 123 Goldman, Paul, 46 Golds, J.M., 375 Goldsworthy, David, 373, 422 Gospel Mission Society, 252n. 91 Gough, Ian, 43 Gouldner, Alvin, 44 'Government by agreement', 141, 191n. 42 governors, 67, 79, 82, 89;  relations with Secretary of State, 117n. 10;  relations with settlers, 139­140, 190n. 34 Gregory, Robert, 120, 190, 196 Griffiths, James, 336 Grigg, Sir Edward, 79, 143, 153, 167, 174, 187, 190n. 35, 198n. 177, 239, 254n. 124 Grogan, Major Ewart, 64, 190n. 31 Gusii, 58, 325, 380 Gutkind, P.C.W., 72, 442 Guttsman, W.L., 126 H Hailey, Lord Malcolm, 85, 187, 189, 214, 228, 309, 310, 340 Hall, Stuart, 443 Harcourt, Lewis, 117n. 13 Hartwell, C.H., 419n. 38 Hay, MargaretJean, 69 Hayes­Sadler, Sir James, 117n. 13 Hempel, Karl, 44 Heussler, Robert, 9, 119, 124, 125n. 91, 127, 433, 443 Heyer, Judith, 253, 296, 339, 376, 418, 420 Highlands Order­in­Council (1938), 142, 241 Hinde, H.L., 123n. 71 Hinde, Maj. Gen.W.R.N., 351 Hobley, Charles, 70, 111, 123n. 71, 127 Hola Camp Incident, 360­361 Hollis, Claude, 64­65 Holloway, John, 26, 28, 43, 45, 46 Home Civil Service (Britain), 98, 102, 123n. 66 Home Guard, Kikuyu, Embu, Meru (see also 'Emergency' and 'Mau Mau'), 357, 358­359, 363, 364­365, 366, 374n. 38 Hopkins, Anthony, 9 Hosking, E.B., 175 Howard, Rhoda, 3, 10 Howman, Roger, 119n. 32, 341 Hughes, O.E.B., 376

  

Page 471

human agency, 16­23; forms of, 18­19 Humphrey, Norman, 296 Hutchinson, Francis, 45 Huxley, Elspeth, 71, 72 Hyam, Ronald, 72 Hyden, Goran, 418 I ideology, 27, 46n. 47, 68, 92­94;  in colonial state, 104­115;  and African labour, 144;  in practice of provincial administration, 202­208 passim, 236­237, 276­277;  of 'multiracialism', 286­288;  and 'closer administration', 332;  myth of 'Mau Mau', 353­356, 373n. 31;  colonial domination and, 435­436 Iliffe, John, 9 Imperial British and Africa Company (IBEAC), 50 Imperial Chemical Industries (ICI), 179 imperialism (see also 'capital', 'capitalism' and 'colonialism'), 34­43 passim;  contradictions of, 171­185 passim;  theories of, 5;  changing relations of, 256­262 passim;  colonialism and, 427­440 passim Increased Production of Crops Ordinance (1942), 258 Ind Coope Breweries, 179, 272, 409 independent churches, African, 230 India, 75, 176 Indian Civil Service, 98, 123,n. 68, 126n. 113, 286 Indians in Kenya (see 'Asians') indigenous precapitalist societies, 34­43 passim, 428­429;  in Kenya, 49­51, 67;  official knowledge of, 93, 207;  official attitudes towards, 111­113;  offical efforts to protect, 276­277, 279 'indirect rule', 209 industry (see 'corporations' and 'manufacturing') Industrial Development Corporation, 272 Industrial Licensing Ordinance (1948), 271 Industrial Relations Charter, 413 information in the colonial state (see 'knowledge') International Bank for Reconstruction and evelopment (IBRD), 293, 294, 298, 401, 405, 410, 414;  role in decolonization, 415, 417 International Cooperation Administration (United States), 405 International Confederation of Free Trade Unions, 391, 393 International Labour Organization (ILO), 159 interpreters, 96­97 investigating commissions, 91, 121n. 44, 187 Italy, 244 Itote, Waruhiu, (General China), 345, 349, 350, 372 J Jacoby, Henry, 45 Jessop, Bob, 44 Jewsiewicki, Bogumil, 43 Johnston, C.M., 366 Joint East and Central Africa Board (Britain), 140 K kaffir farming', 62, 66, 149, 160 Kaggia, Bildad, 326, 327, 335, 343, 344, 345n. 123, 346 Kakamega (North Nyanza District), gold rush, 197n. 176, 2320 Kalenjin, 409 'Kolloa affray', 335 Kamba, 50, 59, 61, 206, 221, 380;  chiefs among, 211­212;  politics among, 232­233, 242­243, 276, 325, 409;  in armed forces during World War Two, 302;  during Emergency, 349, 397 Kamunchuluh, Samuel, 372, 375n. 63 Kang'ethe, Joseph, 241 Kanogo, Tabitha, 339n. 18 Kapenguria (see Kenyatta, Jomo) Kariuki, J.M., 375 Kaufman, Herbert, 123 Kavirondo Taxpayers Welfare Association, 231­232, 238, 240, 243, 253n. 116, 322 Kay, Geoffrey, 39­40, 42, 47, 48, 195 Keeler, W.R.C., 419n. 38 Kelsall, R.K., 124 Kenya Administration (see also 'provincial administration' and 'secretariat), 90­91, 98­115 passim, 118n. 15;  contradictory relations with settlers, 136­141 passim, 174­175; internal conflicts, 152­154;  distrusted by the Kikuyu, 227­228;  changing composition, 285­286;  growing internal cleavages, 318­321, 328­329;  end of power of, 407­417 passim Kenya African Union (KAU), 311, 322­338, 398;  demands of, 324;  internal cleavages, 324­327;  reaction of colonial state to, 329, 331­332;  official restrictions on, 333­334;  increasing militance

  

Page 472

within, 336­337, 345n. 125, 347 Kenya African Democratic Union (KADU), 409, 410, 411 Kenya African National Union (KANU), 409, 410, 411, 441n. 3 Kenya African Teachers College, 324­325 Kenya Coalition, 400 Kenya Cooperative Creameries, 162, 169, 267 Kenya Dairy Board, 267 Kenya Defence Force, 175 Kenya Farmers Association (KFA), 162, 168­170, 234, 236, 267 Kenya Federation of Labour, 390­395, 413 Kenya Land Commission (Carter), 187, 221, 228, 238 Kenya Meat Commission, 267 Kenya National Farmers Union, 400 Kenya Peoples Union, 426 Kenya police, 86­88, 205, 211, 242, 313, 322;  personnel, 102;  control of labour, 146;  during Emergency, 348, 350, 364;  atrocities by, 356­358 Kenya Regiment, 175, 357 'Kenya Stalemate', 185­187, 288­289, 416 Kenyatta, Jomo, 230­231, 240, 252n. 94, 254, 323, 324­326, 327, 329, 332, 334­335, 336, 338, 343n. 71, 399, 409, 410;  as leader of Mau Mau, 353, 355;  trial of, 355­356 Kericho District, 158, 221 Kiambu District, 119n. 28, 157, 210, 217, 221, 223, 227, 275, 327, 334, 336, 365, 367,368, 381 Kibachia, Chege, 326, 327 Kikuyu Association, 230 Kikuyu Central Association, 230­231, 233, 238­241, 243, 244, 254n. 121 andn. 124, 322, 324­325, 327, 334­335, 336 Kikuyu, 50, 53, 54, 58, 59, 62, 67, 71n. 38, 206, 215, 237, 275, 301, 302;  chiefs among, 210, 212;  European education among, 225­226, 239­240;  European stereotypes of, 239, 240, 332, 355;  official understanding of land tenure practices, 93­94, 121n. 46;  grievances over land alienation, 227­228, 303;  population growth, 151, 228­229;  as labourers and squatters, 158­159;  commodity production, 196n. 152, 218;  as traders, 222;  politics of, 199, 227­231, 238­239, 322­338 passim, 397, 409;  class formation among, 228­229, 370­371, 381­383, 442n. 5;  mission activity among, 252n. 91;  policy on individual land tenure among, 279­280;  brutal treatment during Emergency, 348­361 passim;  loyalists among, 357, 358­359, 365­366, 398, 430;  official program of social reconstruction, 361­371;  loyalist appropriation of land titles, 368­369;  rapid increase of commodity production among, 380­381 Kilson, Martin, 252 Kimathi, Dedan, 349 King, Anne, 131, 187, 188, 250, 293 King, Kenneth, 72, 252, 343 King's African Rifles, 3, 175, 204, 211, 242;  during Emergency, 348, 364; atrocities by, 357 Kipande (see also 'Registration of Natives Ordinance'), 147, 199, 324, 387 Kipkorir, Ben, 70 Kipsigis, 296n. 68, 380 Kirk­Greene, A.H.M., 9, 443 Kirkman, W.P., 421 Kirkwood, Lt. Col. J.G., 144 Kisili, 296n. 68, 409 Kisumu, 326 Kisumu Native Chamber of Commerce, 238 Kitching, Gavin, 44, 47n. 76, 50, 69, 70, 71, 121, 155­157, 192, 224­225, 248n. 28, 250n. 56, 251n. 73, 253, 340n. 22, 417, 442 Kituli District, 221 knowledge, in bureaucracies, 33;  in colonial state, 88­97, 207;  changing character of, 319­320, 342n. 62 Koch, Koen, 43 Koinange wa Mbiu, Senior Chief, 210, 213, 227, 335 Komereras (see also 'Mau Mau'), 350 Kubai, Fred, 326, 334 Kuklick, Henrika, 9 L Labour Department, 154, 159, 313, 339n. 5;  post­1945 development of, 290­291, 299n. 123, 342n. 62, 385­386;  conflict with settlers and provincial administration, 386­387;  wage policy, 388­389;  policy on African trade unions, 389­391, 394­395;  senior officials in, 419n. 38 labour, African (see also 'proletariat' and

  

Page 473

'squatters'), 58­66, 68, 128­129, 143­161, 218, 223­225;  composition and numbers, 155­159, 302, 306, 340n. 22, 420n. 73;  compulsory or forced, 146, 150, 302;  migrant, 61­62, 158, 223­224, 229, 382­383;  stabilization of working class, 385­395 passim labour conditions, 59, 64, 146­147, 244; post­1945 deterioration, 306­307 labour legislation, 64­65, 145­161 passim, 191n. 59, 386, 388­389 Labour Party (UK), 152, 260, 336, 353, 390 Labour Commission (1927), 150 Laclau, Ernesto, 47 Lamb, Geoffrey, 40, 47, 418, 420, 422 Lambert, H.E., 110, 122, 126, 254n. 123 Lancaster House Conferences, 377, 406­407, 409, 412 land (see also 'reserves'), alienation to settlers, 56­57, 141­142, 189n. 18, 227;  Kikuyu forms of tenure, 71n. 38, 248n. 28, 279;  state policy on individual tenure among Africans, 279­280, 303­304, 367;  KAU demands regarding, 324;  end of White Highlands, 406;  transfer of land to Africans, 410­412 Land Bank, 167, 273 Land Consolidation Programme (see also 'Emergency', 'Kikuyu', 'provincial administration'), 366­369 Land Freedom Army (see also 'Mau Mau' and 'Emergency'), 349, 350, 363 Lands and Survey Department, 367 Lari massacre, 349 Larrain, Jorge, 46 law, 31­32, 205, 214­215, 247n. 16 Leakey, Louis, 359, 373n. 31 Lee, Michael, 117, 125, 298 Legal Department, conflicts with provincial administration, 247n. 16;  personnel, 102;  role during Emergency, 358, 367 Leggett, Sir Humphrey, 179 Legislative Council, 57, 136, 141, 189, 231, 284, 287, 313­314, 323, 336, 337, 396­397, 399, 402, 403 legitimation and legitimacy, and autonomy of state 28­30, 34;  dialectic of accumulation and, 41­42;  patronage and establishment of 53;  contradictions in Kenya and, 66­69;  secretariat and provincial administration and, 82­83;  ideology and, 104, 114­115;  Depression and, 129;  African chiefs and, 209;  and Local Native Councils, 217­218;  and Kikuyu land grievances, 227­228;  and increased state intervention, 237­238;  deterioration in late 1930s, 242­246;  and decline of provincial administration, 292, 315­316, 321­322;  deterioration before Emergency, 334­338;  attempts to restore, 348, 363, 371;  and hegemony, 435 Lennox­Boyd, Sir Alan, 399 'Lennox­Boyd Constitution' (1957), 399­400 Leo, Christopher, 422, 423 Leubuscher, Charlotte, 292, 293 Leys, Norman, 61, 71, 231 Leys, Colin, 6, 10, 294, 295, 376, 418, 421, 423, 441n. 3 Liberal Party (Britain), 152 Liebig's Ltd., 179, 242­243 Lindblom, Charles, 45, 125n. 94 Liversage, V., 133 Local Government Commission (Feetham, 1927), 119 Local Native Councils, 216­218, 226, 227, 233, 235, 241, 306, 432;  composition of in Nyanza and Kikuyu districts, 341n. 41;  as basis for political development, 309­312 London School of Economics, 323 London, University of, 103 Long, Norman, 47 Lonsdale, John, 69, 70, 71, 196, 211, 246, 248, 250, 251, 252, 292, 296, 297, 300, 339, 343, 420, 428, 439, 442, 443 Low, Anthony, 45, 70, 71, 117, 126n. 105, 300, 339, 440 Luhya, 159, 221, 222, 275, 276, 380;  chiefs among, 211;  European education among, 225­226;  politics among, 231­232, 325, 397, 409 Luo, 159, 206, 221, 222, 275, 276;  chiefs among, 210­211, 333;  European education among, 225­226;  land tenure among, 279;  politics of, 199, 325, 397, 409 Luo Union, 325 Lury, D.A., 122 Luyt, Sir Richard, 419n. 38 Lyttelton, Oliver (Lord Chandos), 345n. 130, 351, 353­354, 355, 373, 395­396, 420 'Lyttelton Constitution' (1954), 396­397, 399

  

Page 474

M Maasal (see also 'pastoral societies'), 49­50, 53, 64, 117n. 13, 150­151, 179, 206, 243, 349 McGregor­Ross, W., 71, 120n. 43, 190n. 31, 192, 201, 231, 246, 249n. 50 Machakos District, 119n. 28, 157, 221, 222, 232­233, 237, 242­243, 275, 301, 315, 336 Macharia, Rawson, 373n. 28 Mackenzie, K. W. S., 298, 422 Macleod, Iain, 402, 406­407, 422 Macleod, Rhoderick, 402 Macmillan, Harold, 406­407 Macmillan, Hugh, 416 maize, 58, 131, 134, 164, 169­170, 183, 221, 234, 265, 294n. 33, 301;  marketing controls, 267­268 Majdalany, Fred, 373 Malaya, 353 Mamdani, Mahmoud, 9 Mangat, J.S., 196 manufacturing, 178­179, 256, 270­273, 295n. 47 andn. 48, 385;  policy for, 289 March, James and Herbert Simon, 116 marketing controls, 168­170, 179, 234, 258­259 Marketing of Native Produce Ordinance (1935), 170, 236 Marris, Peter, 69 Marx, Karl, 8, 18, 22, 26, 35, 44, 45 Marxism, 2, 7­8, 16­17, 19­20, 22­23, 32;  structuralist, 11­14, 17, 35­38;  instrumentalist, 14­16, 172 Maseno school, 225 Masters and Servants Ordinances, 63, 146, 149 Mathu, Eliud, 313, 322, 327, 329, 341n. 46 Mathenge, Stanley, 349 Mau Mau, 335­336, 430;  oathing campaign, 334­335, 337;  central committee, 336, 338;  during Emergency, 348­350;  official ideology of, 353­355, 373n. 31;  rehabilitation of militants, 359­361;  as radical challenge, 362­363;  expropriation of militants, 365;  stimulates spread of African politics, 397­398;  fear of revival, 408 Maxon, R.M., 253 Mbotela, Tom, 325, 327, 337 Mboya, Tom, 340, 373, 390­391, 398­399, 420, 421, 423 McWilliam, Michael, 293, 294, 295, 296, 298 McWilliam, Scott, 253 Medical Department (later, Ministry of Health), 86­87;  personnel, 102, 290;  expatriates in, 415 Meillassoux, Claude, 46 Meinertzhagen, Richard, 124 member system, 283­285, 320­321 Meredith, David, 195, 197 Meru, 336, 348, 349, 359, 380, 409 metropolitan authorities (see also 'Colonial Office' and 'state, metropolitan'), 83, 152, 323­324;  relations with colonial states, 3, 75­80, 45n. 32, 67, 91, 173­185 passim;  post­1945 changes in relations with Kenya, 256­262 passim;  reaction to Emergency, 347;  increasing influence, 378­379, 395­402 passim Middleton, John, 343 Milliband, Ralph, 44 Million Acre Settlement Scheme, 412 Minimum Wage Ordinance (1946), 386 ministerial system (see also 'member system'), 285, 351­352, 396, 402­405 Ministry of Defence (Britain), 261 Ministry of Food (Britain), 258, 261 Mission Alliance High School, 225 missions and missionaries, 91, 151­152, 225, 229, 252n. 91;  view of Mau Mau, 355 Mitchell, Sir Philip, 112, 127n. 127, 195n. 141, 263, 274, 282­288 passim, 294, 296, 298, 310, 319, 322, 328, 336, 337­338, 342n. 61, 343n. 71, 345n. 130,  387 modes of production (see 'articulation') Moi, Daniel Arap, 442n. 5 Mombasa, 159, 306, 312­313, 325, 348, 385;  dock strike (1939), 93, 244;  general strike (1947), 308, 326, 386 Mombasa Labour Commission (1939), 191n. 59 Moore, Barrington, 104, 125 Moore, Sir Henry, 118n. 15, 195n. 141 Moses, Robert, 123 Mosley, Paul, 126, 194, 267, 294 Mouzelis, Nicos, 4­5, 10, 14, 44 Moyne, Lord, 175, 194n. 111 Muigwithania, 230 Muindi Mbingu, Samuel, 243 Mulkay, Michael, 44 'multiracialism', as official policy, 286­288 Mumia, Chief, 211 Mungream, Gordon, 9, 118, 124, 191 Municipal African Advisory Council, 313

  

Page 475

Municipal African Affairs Officer, 121n. 47 Munro, J. Forbes, 69, 70, 71, 124, 248, 249, 250, 252, 253, 254, 255 Muriuki, Godfrey, 69 N Nairobi, 158, 199, 221, 227, 229, 231, 243, 262, 312­313, 327, 334, 336­338 passim, 389;  during Emergency, 348, 349­350, 352 Nakuru, 327, 335, 337 Nakuru District, 170 Nandi, 158, 243, 380 Native Catholic Union, 232 'Native Paramountcy' (see 'Devonshire Declaration') Native Rights Lobby (Britain), 91, 184­185, 197n. 176, 231 Native Authorities Ordinance (1912), 70n. 11, 241;  Amendments (1920), 146 Native Courts Officer, 275 Native Labour Commission (1912­13), 60, 65­66, 150, 389 Native Lands Trust Ordinance (1930), 232 native tribunals, 214­216, 275 Native Tribunals Ordinance (1930), 214 nationalism, African (see also 'political associations', KAU, KANU, KADU, etc.), 245, 397­402 passim;  relations with metropolitan state and capital, 408­417 passim, 430, 439 Nellis, John, 423 neo­colonialism, and decolonization, 408­417 passim, 427, 439 New Kenya Group, 401­402, 409 Newlyn, W. T., 196 Newman, Jeremy, 250, 251, 254, 255 Ng'ang'a, D. Mukaru, 368, 372, 374, 375, 376, 418, 421 Nicholson, I.F., 9 Niculescu, Barbu, 298 Nigeria, 145 Njama, Karari, 305, 339, 349, 372 Njonjo, Apollo, 345, 363, 370, 372n. 8, 375, 376, 418, 420, 421, 422 Nkrumah, Kwame, 323 Noble, David, 45 North Kavirondo Central Association, 232, 243, 322 North Kavirondo Taxpayers Welfare Association, 232 North Nyanza District, 157, 211, 217, 225, 232, 325 Northey, Sir Edward, 117n. 13, 145­146, 162, 189n. 26, 190n. 31 Nottingham, John, 190, 193, 246, 249, 252n. 94, 254, 297, 340, 343, 345, 372, 373, 374, 375, 376, 417, 422 Nyanza Province, 53, 54, 65, 151, 215, 221, 222, 231, 236, 237, 274, 301­302, 304, 311, 348, 380, 397 Nyasaland, 407 Nyeri District, 119n. 28, 158, 210, 221, 275, 336, 337, 352, 365, 380, 381 O O'Connor, James, 46 Oates, Graham, 197 oaths and oathing, 334­336;  batuni oath, 337;  during Emergency, 350;  European view of, 353, 354;  reoccurrence after Emergency, 411 Ochieng', William, 70 Odinga, Oginga, 253, 311, 339n. 13, 341, 399, 421 Offe, Claus, 46 Ogot, Bethwell, 70, 246, 249 Ohanga, B.A., 313, 329 Oldham, J.H., 120n. 43 Olenguruone Settlement Scheme, 193n. 105, 309, 535 Oliver, Roland, 198 Operation 'Anvil', 352 Operation 'Jock Scott', 338, 348 Ord, H.W., 294, 295 'organic community', in ideology of colonial state, 106­108, 276­277 Overseas Employers Federation (London), 391 Owen, Archdeacon, W.E., 121n. 45, 226, 231­232, 253n. 116 Oxbridge (Oxford and Cambridge), 63, 98­103 passim P Parker, Mary, 339 Parkinson, Sir Cosmo, 117, 194n. 110 Parliamentary Delegation to Kenya (1954), 356, 372, 373n. 30 Parliamentary Joint Select Committee on Closer Union in East Africa (1931), 174, 191 Parris, Henry, 123 Pashukanis, Evgeny, 28, 46 pastoral societies, 49­50, 219, 234, 250n. 56, 276, 296n. 68, 325, 409 paternalistic authoritarianism, in colonial state, 104­115 passim, 161, 245, 277,

  

Page 476

301, 332; and self­interest of provincial administration, 202­203 peasants, 35­38, 54­55, 58­66 passim, 196n. 152, 209, 218­226 passim, 234­235, 277­278, 303, 333, 430;  struggle for allegiance during Emergency, 363, 370­371;  and expansion of commodity production, 380­382;  settlement schemes for, 410­412 Penwill, D.J., 248, 296, 344 Perham, Margery, 102, 117, 123 petty bourgeoisie, African, 201, 218, 222­224, 236­238, 304, 307, 314;  in KAU leadership, 324, 326, 334­335, 347;  and official reconstruction of Kikuyu society, 370­371;  emergence as dominant class, 378­379, 430;  dominance in commodity production, 381­382;  and wage policy, 389;  renewed political leadership, 398­399;  consolidation as class, 405;  purchase of settler estates, 410­412;  post­independence relations with state, 426 Phillips, Arthur, 215, 249 Picciotto, Sol, 26, 28, 43, 45, 46 Pim, Sir Alan, 193,n. 109 'Piny Owacho', 199 political associations, African, 199­200, 226­233, 322­338;  official reactions to, 233­246, 329­330, 331­332 political development, policy for African, 309­312 Pope, Alexander, 109 population, colonial estimates of, 94­95;  Europeans in Kenya, 130, 290;  growth of African, 151 Posts and Telegraph Department, 86;  personnel, 102 Potter, Henry, 346 Poulantzas, Nicos, 12­14, 43n. 4, 44 prefectural administration (see also 'provincial administration' and 'field administration'), 73­75,  French precedents, 115n. 1;  forms of, 116n. 5;  key role in colonial state, 432;  as obstacle to capitalist development, 438­440 Pritt, Dennis, 373 proletariat (see aslo 'labour' and 'classes'), 63, 159­160;  growth and stabilization of 385­395 passim prospective analysis, 23 Provincial Native Councils, 118n. 18 provincial administration (see also 'state, colonial', 'secretariat', 'district commissioners' and 'provincial commissioners'), 52, 62­63, 66, 68, 73, 118n. 16, 227;  attitudes towards settlers, 175­176, 190n. 27, 196n. 143;  autonomy of, 200­202;  control of African labour by, 146­154, 159;  relations with secretariat, 80­85, 318­319, 328­329, 342n. 58 andn. 59;  relations with technical departments, 85­88, 120n. 35, 300, 315­317, 421n. 86;  methods of, 83, 103­104, 145, 202­208, 247n. 21, 330, 332, 344n. 106;  control of knowledge and information by, 89­92, 241, 254n. 126, 319;  biases in knowledge, 92­97;  training in, 102­104;  ideology in, 104­115;  reliance on African chiefs, 208­214 passim;  stimulation of African accumulation, 218­226 passim;  constraints on African accumulation, 301­307 passim;  reaction to African politics, 231, 233­246 passim, 345n. 113;  post­1945 decline, 257, 292, 300­301, 309;  conception of African 'development', 276­282 passim, 301­307;  as focus of African grievances, 308;  control of Local Native Councils, 310­312;  estrangement from secretariat, 318­319, 328­329;  increasing repression of KAU, 333­338 passim;  restoration of power during Emergency, 347­348, 363­364;  cover­up of loyalist abuses, 358­359;  growth during Emergency, 364;  preoccupation with land consolidation, 367­368;  conflict with security forces, 375n. 64;  conflict with Labour Department, 386­387;  renewed decline, 394­395, 402­403;  collapse of morale, 407, 422n. 102;  role during decolonization, 414;  Africanization, 414­415;  post­independence role in Kenya, 426 provincial commissioners, 52, 90, 118n. 19, 120n. 35, 319, 342n. 64 Przeworski, Adam, 47 Public Works Department, 86;  African labour, 154;  personnel, 102 public schools (Britain), 98­102 passim, 106­107 pyrethrum, 171, 237, 258, 264, 265, 267­268, 294n. 34, 380 R race relations, official policy on, 330, 344n. 99

  

Page 477

railways, 51, 56, 79;  African labour on, 154;  differential rates system, 164­165, 169;  European staff, 102 Ramsay, Harvie, 30, 31, 46 Ranger, Terence, 246 Rankine, J.D., 319, 344n. 99 Redley, Michael, 70, 188, 190, 193, 194, 196n. 147 Registration of Natives Ordinance (1915), 147, 153 rehabilitation (see 'Mau Mau' and 'Emergency') reification of social relations (see 'abstraction') Renison, Sir Patrick, 407 Report on African Education (Beecher), 305 Report on the Origins and Growth of Mau Mau (Corfield), 344, 346, 372, 373 reserves (African), 150­151, 154 Resident Native Labourers Ordinances (see also 'squatters' and 'labour'), 149 retrospective analysis, 23 Rey, Pierre­Philippe, 40, 46 Rift Valley Province, 219, 308, 327, 335, 349, 409 Roberts­Wray, Sir Kenneth, 117 Robinson, Kenneth, 125 Robinson, Ronald, 190, 197, 248 Rogers, Sir Philip, 392­393 Rosberg, Carl, 190, 192, 246, 249, 252n. 94, 254, 297, 340, 343, 345, 372, 373, 374, 375, 376, 417, 422 Rothblatt, Sheldon, 124 Ruthenberg, Hans, 296 S Saenz, Juan Pablo, 45 Samburu, 121n. 45 Sandbrook, Richard, 420 Saul, John, 10 Savage, Donald, 152, 154, 157, 188, 193, 253, 255, 340, 343, 419n. 38, 420, 421, 423 Sayer, Derek, 8, 17, 30, 31, 44, 45, 46 Schilling, D.G., 249, 251 Schmitter, Phillipe, 196n. 147 Scott, Lord Francis, 184, 188 Scott, James, 117, 442 secretariat, 68, 73, 118n. 16, 140, 283, 307;  relations with provincial administration, 80­85, 89­90, 92, 190n. 32, 254n. 126, 281­282, 316­317;  estrangement from provincial administration, 318­319, 328­329, 342n. 58;  changing composition of, 285­286, 297n. 103;  reaction to KAU, 329­330, 331;  reaction to growing unrest, 337­338 Secretary of State for the Colonies, 67, 77­80 passim, 89, 184, 187, 395;  relations with governors, 117n. 10 segregation (of African and settled areas), 65­66, 154 Selznick, Philip, 46, 119 Settlement Policy, 117n. 13;  Soldier Settlement Scheme (1919), 130, 142;  post­1945, 268 Settlement Schemes, African, 410­412 settlers, European (see also 'capital' and 'estate production'), 40, 55­58;  politics of, 79­80, 91, 135­142 passim, 167­185 passim;  economics of, 130­142, 161­172, 258­268 passim;  social origins and aspirations, 130, 134­135, 137;  incompetence as farmers, 133­134;  official rejection of claims to self­rule, 183­185;  increasing dependence on state, 267­268;  reduction of control over parastatal apparatus, 284­285;  and 'multiracialism', 286­287;  struggles with African squatters, 305­306, 307;  reactions to Emergency, 348­358 passim;  declining economic importance, 380­395 passim;  declining political power of, 400­401;  transfer of estates from, 410­412 Shapin, Steve, 44 Shiels, Drummond, 163, 194n. 110, 252n. 94, 254n. 124 Singh, Makhan, 193, 326, 343 sisal, 131, 134, 168, 234, 258, 264, 265 Sisson, C.H., 125 Slater, Montagu, 373 Sleith, T., 193 Smith, Alun, 196 Smith, Brian, 115 social welfare programmes, 280­281, 301;  during Emergency, 361­362 soil erosion and conservation, 237, 241­243, 274­275, 278­279, 302, 303;  African resistance to, 308, 333 Somerset, Anthony, 69 Sorrenson, Keith, 69, 70, 121, 191, 248n. 28, 252, 296, 339, 340, 372n. 15, 375, 376 South Africa, 151, 441 Southern Rhodesia, 135, 441 Soviet Union, 353

  

Page 478

Spangenberg, Bradford, 123 Spencer, John, 343, 345, 346, 371 squatters, 62­63, 72n. 39, 148­149, 158, 160, 170, 229, 234;  post­1945 pressures on, 305­306, 307;  stratification among, 339n. 18;  repatriation during Emergency, 349;  as threat to transfer of Highlands, 412 Squatter Settlement Scheme, 412 Stahl, Kathleen, 195, 196, 293 Stanner, W.E.H., 248, 249 state, absolutist, 74­75, 114, 115n. 2, 116n. 3 state, colonial (see also 'autonomy', 'control', 'domination', 'legitimacy' and 'provincial administration'), 1­9, 40­43, 49­58 passim, 63­66;  contradictions and, 66­69;  centre­field cleavage, 80­90;  development of bureaucratic apparatus, 161­172 passim, 257, 282­292, 298n. 117 andn. 119;  fiscal crisis of, 166;  ideology in, 104­115;  relations with settlers, 136­141, 151­154; 161­185 passim;  reliance on compulsory labour, 154;  stalemated on basic policy, 185­187;  African collaborators in, 208­218;  relations with African politics, 233­246 passim, 322­338 passim;  control over African accumulation, 236­238, 300, 303;  growing economic management by, 262­274 passim;  increasing internal conflict after 1945, 314­322, 328­329;  reaction to Emergency, 347­352;  ideological myth of Mau Mau, 353­355;  internal conflicts over labour policy, 385­395 passim;  decline of, 395­405 passim;  structural changes in, 402­405, 413­414;  theoretical implications of, 424­425, 431­441;  post­independence legacy in Kenya, 426­427, 441n. 3 state, metropolitan, 7, 77,  relations with settlers, 171­185 passim;  increased control over colonies, 258­262 passim,  role in economic management, 433­434;  theory of, 12­16, 21­22, 24­34 Stedman­Jones, Gareth, 125 Stepan, Alfred, 46 Stichter, Sharon, 340, 343, 344 Stock Theft Ordinance (1909), 64 Stokes, Eric, 45 Stren, Richard, 341, 343, 420 strikes, 160, 326 structural determination, 16­23 Supreme Court of East Africa, 228 Suret­Canale, Jean, 443 Swahili, official reliance on, 96­97, 103, 207;  political implications of, 122n. 60 Swainson, Nicola, 172, 195, 197, 253, 293, 295, 418, 441 Swynnerton, R.J.M., 376 Swynnerton Plan, 369­371, 378 T Tamarkin, Mettei, 343, 344, 345, 441 Tanganyika, 145, 164, 183, 197n. 171, 209, 261, 268, 323, 433;  groundnut scheme in, 293n. 17 tariffs, 164, 272, 295n. 55 Tate, H.R., 71, 152­154 Tatton­Brown, R., 126 taxation, 78, 82, 163­64;  of Africans, 53, 59, 146, 149­150, 153­154, 193n. 109, 194n. 111, 207, 235 Taylor, John, 10, 47 tea, 134, 170­171, 211, 234, 237, 258, 264, 265, 369, 380 technical departments, 85­88;  recruitment to, 102;  focus on services for settlers, 163;  relations with provincial administration, 202, 300, 315­317, 439;  post­1945 development of, 290­291, 437 Teita, 243 Teita Hills Association, 244 Thomas, Hugh, 294 Thomason, M.A., 71 Thompson, E.P., 8, 13, 23, 45, 46, 72 Thompson, John, 46 Thornton, A.P., 293 Thuku, Harry, 199, 359 Tignor, Robert, 9, 70, 191, 192n. 85, 210, 248n. 28, 249, 252, 253, 254 Tilly, Charles, 45, 115n. 2 tobacco, 236 Tolstoy, Leo, 440­441, 443 Tomlinson, Sir George, 138 traders, African, 221­222, 238;  official attitudes towards, 236­237, 304 trade unions, 160, 326­327 Trade Union Congress (Britain), 386, 390 Transkei, 156 Transport and Allied Workers Union, 326, 390 Treasury, Nairobi (see 'Ministry of Finance and Development') Treasury, London, 51, 78, 166, 181 Trefgarne, Lord, 260

  

Page 479

U Uchendu, Victor, 71 Uganda, 49­51 passim, 132, 145, 164, 183, 209, 261, 268, 323 Ukamba Members Association, 243, 244, 322 unemployment, 159 Unilever, 273 United States of America, 260, 353, 417 Uplands Bacon Factory, 326 V Van Zwanenberg, Roger, 69, 71, 131, 187, 188, 191, 250, 293, 295, 296 Vasey, Sir Ernest, 285, 404­405, 422n. 92 Veterinary Services Department, 86­87, 242 Village Headman Ordinance (1902), 211 villagization (see also 'Emergency' and 'Kikuyu'), 366 Voluntary Unemployed Persons Ordinance (1949), 307 Von Vollenhoven, Joost, 434­435 W Wade, Sir Armigel, 138­139 Wagner, Gunther, 250, 251 Waller, Richard, 69, 70 Wallerstein, Immanuel, 5 Wambaa, Rebman, 72, 252, 343, 411, 422 War Council (see 'Emergency') Warren, Bill, 10, 442 Waruhiu, Senior Chief, 213, 338 Wasserman, Gary, 10, 417, 418, 422, 423 wattle, 196n. 152, 234, 237 Watu wa Mungu, 254n. 121 andn. 123 Webb, Sidney (Lord Passfield), 186 Weber, Max, 20, 31, 46 Weeks, John, 191, 419 Weinberg, Ian, 124 Weisbord, Robert, 70 wheat, 131, 164, 183, 266 Wilensky, Harold, 122 Wilkinson, Rupert, 125, 126 Windley, Sir Edward, 318 Wolff, Richard, 9, 69, 70, 191, 197 Wood, Alan, 294 Wood, Ellen, 25­26, 27, 45 Woodruff, Philip (Mason), 443 working class (see 'labour' and 'proletariat') Workmen's Compensation Ordinance (1946), 386 world system, capitalist, 5, 7, 35­43 passim, 54;  and Kenyan economy, 130­142 passim;  relations between Britain and Kenya within, 171­185 passim;  post­1945 changes in, 257­262 passim;  changing position of Kenya in, 417 World War One, 128­130, 199­200 World War Two, 95, 160, 170, 256 Wright, Eric Olin, 44, 45 Wrigley, C.C., 189, 246 Wylie, Diana, 197 Wyn­Harris, Sir Percy, 110 Y Yoshida, Masao, 188, 194, 293 Young Kavirondo Association, 199 Z Zanzibar, 54