Continuidad y cambio en las relaciones America Latina-Estados Unidos 9789509432956, 9509432954

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La intención de este libro es la de reunir un conjunto de estudios sobre las relaciones bilaterales de países latinoamericanos con los Estados Unidos con vistas a verificar los distintos niveles de autonomía que marcan la inserción internacional de la región. Los análisis se concentran en los últimos diez años, enfatizando el período de la primera administración Reagan. Fueron definidos un conjunto de factores comunes para permitir así la elaboración final de un análisis comparativo entre los diferentes casos nacionales. Entre estos factores se destacan: 1) el peso de las relaciones con los Estados Unidos en el diseño general de la política exterior; 2) los intereses v actores internos y externos que más sobresalen en esta relación, incluyendo conflictos v convergencias entre sectores estatales v no estatales en ambos lados; 3) la caracterización de la agenda de negociaciones durante el período de la primera administración Reagan; 4) el análisis de algunas cuestiones críticas de esta misma agenda; 5) las perspectivas de mediano plazo de esta relación en función del cuadro político interno v de la continuidad de la administración republicana en los Estados U nidos. Este libro representa el primer resultado concreto del Grupo de

CONTINUIDAD Y CAMBIO EN LAS RELACIONES AMERICA LATINA - ESTADOS UNIDOS

BRUCE MICHAEL BAGLEY - GUADALUPE GONZALEZ G. RAFAEL HERNANDEZ - MONICA HIRST LAURA MADALENGOITIA U. - HERALDO MUÑOZ CARLOS PORTALES - ROBERTO RUSSELL JUAN GABRIEL TOKATLIAN - ALBERTO VAN KLAVEREN

CONTINUIDAD Y CAMBIO EN LAS RELACIONES AMERICA LATINAESTADOS UNIDOS MONICA HIRST (Compiladora)

gel GRUPO EDITOR LATINOAMERICANO Colección Estudios internacionales

Colección Estudios internacionales 212.097 1- edición - 3.000 ejemplares ISBN 950-9432-95-4

Una parte de estos trabajos fueron preparados dentro del marco del Programa de Estudios Conjuntos sobre las Relaciones Internacionales de América Latina (RIAL), que cuenta con el apoyo de un proyecto del PNUD y la CEPAL, y se elaboraron de acuerdo con las normas de libertad académica que rigen las actividades de dicho Programa. Los trabajos son de responsabilidad exclusiva de sus autores y no reflejan necesariamente los puntos de vista de ninguna de las instituciones patrocinantes. © 1987 by Grupo Editor Latinoamericano S.R.L., Laprida 1183, 1-, (1425) Buenos Aires, Argentina. Tel. 961-9135. Queda hecho el depósito que dispone la ley 11.723.

Impreso y hecho en la Argentina. Printed and made in Argentina.

Colaboraron en la preparación de este libro: Diseño de tapa: Pablo Barragán. Composición y armado: Linotipia San Martín. Impresión interior: Del Carril Impresores. Impresión de tapa: Imprenta de los Buenos Ayres S.A. Películas de tapa: Fotocromos Rodel. Encuadernación: Proa S.R.L. Se utilizó para el interior papel Obra Zárate de 57 gs. y para la tapa cartulina grano fino de 240 gs. provistos por Copagra S.A.

PROLOGO

Este libro representa el primer resultado concreto del Grupo de Trabajo sobre Políticas Exteriores Comparadas de América Latina, organizado en 1985 en el ámbito de las actividades del RIAL (Programa de Estudios Conjuntos sobre las Relaciones Internacionales de América Latina). La constitución de este grupo tiene como objetivo ayudar a cubrir una importante laguna en el campo de las relaciones internacionales de América Latina: la de los estudios compara­ dos. Hace algunos años este propósito hubiera estado despro­ visto de sentido, en función del propio “estado de las artes” del trabajo académico latinoamericano en este terreno. En primer lugar, fue necesario que se realizaran avances significativos en los esfuerzos de investigación y en el desarrollo de un “approach” analítico en- el estudio de las políticas exteriores de la región. El hecho de que este avance se haya logrado, con algunas desigual­ dades, por cierto, nos permite hoy dar los primeros pasos hacia la formación de un campo de estudios comparados de las polí­ ticas exteriores latinoamericanas. Una valiosa iniciativa en este sentido viene siendo realizada por el Programa de Seguimiento de las Políticas Exteriores Latinoamericanas (PROSPEL) del CERC en Chile. Vale reconocer también la importancia del sur­ gimiento de nuevos espacios académicos en la región, entre los cuales se destaca el RIAL, que favoreció un contacto más siste­ mático y una comunicación permanente entre especialistas latinotamericanos dedicados a temas de política exterior. Cabe tam­ bién resaltar que la intención de este Grupo de Trabajo se limita a fomentar el trabajo académico en el campo de los estudios comparados en América Latina, a través del intercam­ bio de perspectivas y análisis nacionales entre los diferentes países de la región. Se trata de un esfuerzo colectivo que pre­ tende ser representativo y abarcador en lo que se refiere al

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estudio de políticas exteriores latinoamericanas. Esta propuesta no debe ser interpretada como una posición rígida respecto de la inclusión de estudios de políticas exteriores de otras regiones, que pudieran, en un futuro cercano, enriquecer aún más la reali­ zación de ejercicios comparativos. El primer tema seleccionado por este Grupo de Trabajo fue el de las relaciones con los Estados Unidos. La elección de esta temática atiende a dos preocupaciones fundamentales, de natura­ leza bastante diferente. La primera fue la de trabajar con una cuestión, que además de constituir un denominador común de las políticas exteriores latinoamericanas, representa para todos los países de la región el principal vínculo bilateral externo (aun Cuando sea en sentido negativo como en el caso cubano); y la segunda, dar continuidad a un esfuerzo, iniciado en setiembre de 1984 en la ciudad de México, promovido por el CIDE junta­ mente con otras seis instituciones de la región, de evaluar, desde una perspectiva académica latinoamericana, la evolución reciente de las relaciones América Latina-Estados Unidos. La intención de este libro es la de reunir un conjunto de estüdios sobre las relaciones bilaterales de países latinoameri­ canos con los Estados Unidos con vistas a verificar los distintos niveles de autonomía que marcan la inserción internacional de la región. Los análisis se concentran en los últimos diez años, enfatizando el período de la primera administración Reagan. Fueron definidos un conjunto de factores comunes para per­ mitir así la elaboración final de un análisis comparativo entre los diferentes casos nacionales. Entre estos factores se desta­ can: 1) el peso de las relaciones con los Estados Unidos en el diseño general de la política exterior; 2) los intereses y actores internos y externos que más sobresalen en esta rela­ ción, incluyendo conflictos y convergencias entre sectores es­ tatales y no estatales en ambos lados; 3) la caracterización de la agenda de negociaciones durante el período de la pri­ mera administración Reagan; 4) el análisis de algunas cues­ tiones críticas de esta misma agenda; 5) las perspectivas de mediano plazo de esta relación en función del cuadro político interno y de la continuidad de la administración republicana en los Estados Unidos. Como fue mencionado en un principio, se pretende iniciar de forma permanente una contribución para el campo de los estudios comparados de políticas exteriores latinoamericanas; Nuestro proyecto es el de fortalecer esta área de trabajo esti­ mulando la realización de análisis nacionales y estudios compa­ rativos que contemplen otras temáticas, igualmente relevantes en las agendas de política exterior en América Latina.

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Finalmente, quisiera agradecer el apoyo inicial de Carlos Rico y Roberto Russell para la formación de este Grupo de Trabajo, así como también el incentivo permanente que recibí de Luciano Tomassini, como coordinador del RIAL.

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LAS RELACIONES ARGENTINA - ESTADOS UNIDOS: DEL "ALINEAMIENTO HETERODOXO" A LA "RECOMPOSICION MADURA”

por Roberto Russell *

Introducción

En este trabajo me ocupo de las relaciones políticas de Argen­ tina con Estados Unidos desde la instauración del denominado Proceso de Reorganización Nacional hasta fines de 1985, es decir los dos primeros años del gobierno de Alfonsín. A fin de facilitar el desarrollo de este tema —sin duda complejo— dedico la primera parte al estudio de las relaciones entre ambos países durante el gobierno militar (1976-1983). A su vez, divido este período, caracterizado por altos niveles de conflicto en el plano político, pese a algunos lapsos esporádicos de "acercamiento”, en tres etapas: la primera se extiende desde el golpe de marzo de 1976 hasta la asunción de Ronald Reagan en enero de 1981; la segunda se inicia en ese momento y com­ prende las presidencias de Viola y Galtieri hasta la invasión de Malvinas; y la tercera abarca todo el último tramo del proceso militar a partir del agravamiento del conflicto del Atlántico Sur. La primera etapa coincide temporalmente con la adminis­ tración Cárter, hecho que contribuyó, indudablemente, a elevar el nivel de las desinteligencias políticas en el plano guberna­ mental. La política exterior del gobierno demócrata, centrada en el tema de los derechos humanos, es una variable de especial * Investigador principal del Area de Relaciones Internacionales de FLACSO, Argentina.

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significación para analizar el curso seguido por las relaciones po­ líticas bilaterales. En relación con las variables internas, es preciso considerar , —a fin de lograr una aproximación más adecuada al conjunto de la política exterior de Argentina y no sólo a la relación con Estados Unidos— el desarrollo de una serie de fenómenos vin­ culados con el proceso de toma de decisiones. Por un lado, los conflictos intra-militares que aparecen como una constante del Proceso de Reorganización Nacional y que obedecen tanto a luchas personales por controlar mayores espacios de poder (por ejemplo, las producidas entre Videla y Massera o entre Galtieri y Viola) como a divergencias frente, a la propia acción de gobierno, particularmente en torno al modelo económico promo­ vido por Videla-Martínez de Hoz. Sin duda, la división del 33 % en que las Fuerzas Armadas se repartieron el poder y el país y la subordinación del presi­ dente a la Junta Militar a partir de la creación del "cuarto hombre”1 fueron los aspectos determinantes de la falta de unidad y coherencia del proceso en la toma de decisiones. En este contexto, vale mencionar que el denominado equipo compatibilizador inter-fuerzas jamás alcanzó el objetivo de aproximar las distintas posiciones militares. Por otra parte, es necesario considerar que el proyecto econó­ mico del gobierno de Videla requería para su éxito el manteni­ miento y consolidación de una estrecha alianza entre las fuerzas armadas (a cargo de la represión) y una nueva coalición hegemónica (exportadores, importadores y fracciones superiores de la burguesía nacional y transnacional, comandados por el sec­ tor financiero) dispuesta a desplazar, en forma definitiva, a la integrada, a la sombra del populismo, por los sectores em­ presarios nacionales, los grupos medios y la clase obrera orga­ nizada2. Esta alianza, asentada en el modelo económico dise­ ñado por Martínez de Hoz, guardaba, sin embargo, profundas 1 Desde mediados de 1977, el entonces almirante Massera comenzó a ejercer presiones para terminar la situación de “excepción” en el poder, esto es que el presidente del país fuera al mismo tiempo comandante en jefe del ejército. El 2 de mayo de 1978 la Junta Militar formada por los comandantes de las tres fuerzas eligió a Videla como presidente, y esta estructura de poder se mantuvo hasta la toma del mando de Galtieri, quien volvió a reunir en su persona la presidencia y la coman­ dancia en jefe del ejército. Este esquema, que colocaba a la junta por encima del presidente, estimuló el surgimiento de políticas conflictivas y, en muchos aspectos, contradictorias entre el Poder Ejecutivo y las distintas fuerzas. 2 Un buen análisis sobre los objetivos y composición de estas nuevas coaliciones hegemónicas formadas al amparo de los regímenes autorita­ rios puede verse en Sunkel, Osvaldo, América Latina y la crisis económica internacional, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1985.

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contradicciones con los objetivos geoestratégicos y de seguri­ dad nacional de largo plazo de las fuerzas armadas. En efec­ to, la ideología de la "magia del mercado", del libre cambio, de las ventajas comparativas, del vicio privado como virtud pú­ blica y del “achicamiento del Estado para agrandar la Nación” —acaso el slogan más utilizado por el Proceso— resultarían difí­ ciles de compatibilizar con la ideología “nacionalista” de impor­ tantes sectores de las fuerzas armadas 3. A pesar de la clara "tensión estructural” existente entre los objetivos disímiles de los componentes centrales de la nueva alian­ za gobernante (militares y nueva coalición hegemónica), el grueso de las fuerzas armadas no percibió este problema, al menos en la primera etapa del Proceso. Con el correr de los meses, esta situación fue desgranando diversos conflictos y, en el plano específico de la política exterior, derivó en la formación de dos diplomacias: la militar y la económica. Ambas tuvieron orientaciones diversas, fueron implementadas por distintos ac­ tores y procuraron, en términos generales, el logro de objetivos, en buena medida, incompatibles 4. El segundo período, es decir el que se inicia con el gobierno de Alfonsín, presenta dos etapas bastante claras: la primera, se extiende desde la asunción del gobierno democrático hasta me­ diados de 1984, y la segunda, a la que denomino el "giro realis­ ta”, comienza en ese momento y se prolonga hasta la actualidad. La periodización propuesta —como cualquier otra— tiene el riesgo de aparecer como excesivamente esquemática y acaso simplista. Sin embargo, la considero útil para dar alguna inte­ ligibilidad a la compleja —y en algunos casos esquizofrénica— gama de problemas, fenómenos y cuestiones que han signado la relación bilateral durante la última década. Por otra parte, tomando en cuenta los límites de este tra­ bajo, creo conveniente adelantar que en el análisis de cada etapa me concentro en los temas que ocuparon un lugar preferencial en la agenda y que por tal razón se convirtieron en los ejes estructurantes de la vinculación entre ambos países. Finalmente, es preciso aclarar que la preocupación central de este estudio es el análisis de la relación argentino-norteame­ 3 Acerca de los conflictos en el interior de las alianzas gobernantes durante la fase posterior a la implantación de los Estados burocráticoautoritarios véase el trabajo de O’Donnell, Guillermo, Tensiones en el Estado burocrático-autoritario y la cuestión de la democracia, documento CEDES, Buenos Aires, abril de 1978. 4 Acerca de las diplomacias económica y militar del Proceso ver mi trabajo "Argentina y la política exterior del régimen autoritario (19761973): una evaluación preliminar”, en Estudios Internacionales, N? 66, abril/junio de 1984.

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ricana, a partir de la perspectiva de los distintos actores que formularon y ejecutaron la política exterior de Argentina hacia Estados Unidos en los períodos mencionados. En consecuencia, enfatizo la dimensión correspondiente a las relaciones interes­ tatales. Sin perjuicio de ello, en varias oportunidades hago re­ ferencia al impacto ejercido sobre estas relaciones por la acción de actores no-estatales, en especial a aquellos cuyo "sistema de intereses” se vio de algún modo afectado por los acontecimien­ tos que discurrían, analíticamente, en el plano específico de lo político.

La adscripción heterodoxa al mundo occidental y cristiano

Esta primera etapa —sin duda la más conflictiva hasta la guerra de Malvinas— se caracterizó por la existencia de fuertes ten­ siones entre la diplomacia militar y la administración Cárter. Sus causas principales fueron la política de represión interna del gobierno de Videla, la negativa argentina a sumarse al embargo cerealero de Estados Unidos contra la Unión Soviética en enero de 1980 y la intervención de la diplomacia militar en apoyo al golpe de García Meza en Bolivia en julio de 1980. Otra fuente de tensión, aunque de menor importancia, fue la política nuclear seguida por el gobierno argentino. Luego del derrocamiento de Isabel Perón, producido el 24 de marzo de 1976, la nueva Junta Militar reubicó presurosa­ mente a Argentina en el "mundo occidental y cristiano” 5. Este retorno a "Occidente” sería acompañado de un creciente acti­ vismo externo dado que, desde un primer momento, el Proceso se autoasignó la misión de sumarse a la defensa del "mundo libre” al que percibía como seriamente amenazado por la "agresión comunista internacional”. En palabras de Videla, la Argentina no podía ser en ese Occidente "agredido” y que era "menester defender” tan sólo "un número más agregado: es un país con decisión propia de ser occidental, que defiende este estilo de vida que distingue a Occidente y al cual suma su poder que no es poco” 6. En el plano interno, el anticomunismo militante de la auto­ cracia militar resultó altamente funcional a los objetivos políti­ cos y económicos del régimen: en su nombre se llevó a cabo 5 Acta sobre el propósito y los objetivos básicos del Proceso de Reorganización Nacional, Boletín Oficial, 29 de marzo de 1976. 6 Videla, Jorge Rafael, discurso ante el Círculo de Periodistas de la Casa de Gobierno, 16 de abril de 1980, en Mensajes presidenciales, Pro­ ceso de Reorganización Nacional (PRN), tomo I.

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una represión sistemática cuya magnitud y crueldad no registra antecedentes en la historia del país. En el orden externo, la singular metodología adaptada por el régimen para defender los valores de Occidente produjo desin­ teligencias serias con el gobierno norteamericano a partir del ascenso de la administración Cárter. En un primer momento, el gobierno de Ford vio con simpatía el golpe militar: según su lectura de la crisis argentina, las fuerzas armadas eran los únicos actores capaces de rescatar al país del caos generado por el en­ tonces tambaleante gobierno peronista. Además, el nuevo plan económico argentino obtuvo un apoyo inmediato por parte de las agencias económicas gubernamentales y de los sectores em­ presarios y financieros privados norteamericanos. Con la asunción de Cárter, la relación política bilateral entró en un período de marcado enfriamiento, consolidando una tendencia perfilada durante los últimos meses de la admi­ nistración republicana. En efecto, hacia fines de 1976 y a pesar de los deseos del Ejecutivo saliente de colaborar con las nuevas autoridades argentinas, el Congreso norteamericano inició una fuerte ofensiva contra el gobierno militar argentino por su polí­ tica de violación a los derechos humanos. La primera fricción significativa con la nueva administra­ ción demócrata se produjo en febrero de 1977 cuando el secre­ tario de Estado, Cyrus Vanee, anunció ante la Subcomisión de Apropiaciones del Senado —donde acudió a explicar global­ mente la política de ayuda exterior norteamericana— la reduc­ ción de ayuda militar a la Argentina debido al carácter de la acción represiva interna desarrollada por el gobierno de Videla. A fin de apreciar la verdadera dimensión y los alcances de la política de derechos humanos del gobierno norteamericano, es preciso tener en cuenta que la misma no siguió un patrón de carácter universal. Antes bien, se realizó sobre la base de un country-by-country approach destinado a evitar que la indiscu­ tible disposición del Ejecutivo y de la mayoría del Congreso a llevar a cabo una firme acción en este plano coludiera con intereses económicos y de seguridad de mayor prioridad para la política exterior global de Estados Unidos. En este marco, Argentina, al igual que otros regímenes autoritarios del Cono Sur era un país "ideal” para la aplicación de la nueva política de derechos humanos por dos razones principales. Por un lado, porque nunca ocupó, a diferencia de las así llamadas potencias emergentes de América Latina, tales como Brasil, México o Venezuela, un lugar de importancia en el esquema del globalismo económico impulsado por la admi­ nistración Cárter. Por otro, porque no jugaba (ni juega) un rol estratégico directo e indispensable en la defensa de intereses considerados vitales por los Estados Unidos.

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A título ejamplificativo, es interesante mencionar que en la oportunidad ya citada, Vanee explicó que se mantendría la ayuda, entre otros países a Corea del Sur, a pesar de que en esa nación se registraban violaciones a los derechos humanos porque “allí tenemos compromisos en materia de seguridad y respaldaremos esos compromisos” 7. Para Argentina, la decisión anunciada por Vanee implicaba reducir a 15,7 millones de dólares los 32 millones recomendados por la administración Ford en el presupuesto del Programa de Asistencia para la Seguridad (Security Assistance Program) para el año fiscal 1978. Específicamente, la recomendación apun­ taba a eliminar créditos por 15 millones de dólares destinados a ventas militares. Ante esta decisión del Ejecutivo norteamericano, la Junta consideró la medida como una interferencia en los asuntos in­ ternos y decidió rechazar la totalidad de la ayuda crediticia norteamericana, por estimar que una aceptación de los remanen­ tes significaría convalidar como ciertas las causas expuestas por el gobierno de Estados Unidos. A partir de ese momento, la cuestión de los derechos hu­ manos sería, con más o menos intensidad según las circuns­ tancias, el criterio ordenador de las relaciones políticas inter­ estatales hasta la asunción de Ronald Reagan. En Argentina, las divergencias intra militares que ya co­ menzaban a vislumbrarse en esa época y las contradicciones de las diplomacias militar y económica ni siquiera rozaron el tema de los derechos humanos. En esta cuestión hubo al inte­ rior del régimen un acuerdo absoluto —aunque en gran medida respondiendo a objetivos distintos— tanto sobre la necesidad de profundizar la represión interna como sobre los métodos utilizados para finalizar con la acción “subversiva”. Este con­ senso se vio reflejado en la acción concertada que desplegaron todos los funcionarios del gobierno, incluyendo altos funciona­ rios de la Cancillería, con el objeto de legitimar externamente tales políticas. Así, el propio Martínez de Hoz —quien ya se perfilaba como una suerte de super-ministro— sumó de manera sistemá­ tica a sus gestiones frente a la banca privada y a los grupos empresarios norteamericanos una decidida acción política desti­ nada a explicar la “indispensabilidad” de la represión interna. En junio de 1977, durante una de sus frecuentes visitas a Es­ tados Unidos, expuso frente al entonces consejero Nacional de Seguridad, Zbigniew Brzesinski, los tres puntos básicos de una posición que defendería en reiteradas oportunidades: a) la coin7 Clarín, 22 de febrero de 1977.

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cidencia de Argentina con cualquier política dirigida a defender los derechos humanos ("puesto que esa ha sido la tradición bajo la cual surgió como nación independiente y,tiene el orgullo de haberla desarrollado en toda su historia”) 8; b) la inexisten­ cia de persecusiones por motivo de ideas políticas, religiosas o de origen racial; y c) el hecho de que el país atravesaba un proceso de defensa propia frente al ataque de la guerrilla. En el plano multilateral, el gobierno militar desarrolló una intensa actividad diplomática fundada en iguales argumentos. En ocasión de la 7? Asamblea General de la OEA realizada en junio de 1977 en Granada, la delegación de Argentina sustentó una posición que destacaba la necesidad de considerar al terro­ rismo como una forma violatoria de los derechos humanos y de no limitar únicamente a los gobiernos la observancia de esos derechos. Por el contrario, la diplomacia norteamericana centró su posición sólo en la acción represiva del estado y en la necesidad de evaluar el tema con exclusión de sus eventuales implicaciones en los campos subversivos 9 y económico-social10. Desde esta perspectiva, Estados Unidos coauspició con Costa Rica y Venezuela un proyecto de resolución —finalmente apro­ bado por 14 votos a favor y 8 abstenciones—11 donde se afir­ maba la creencia de cada estado miembro de la OEA de "que no existen circunstancias que justifiquen la tortura, la ejecu­ ción sumaria o la detención prolongada, sin juicio, en forma contraria a la ley” 12. 8 Clarín, 10 de junio de 1977. 9 En este sentido, la posición de Estados Unidos muestra un avance conceptual importante frente a lo sustentado por la administración Ford, sobre la base de que las violaciones a los derechos humanos eran un elemento necesario e inevitable en la lucha contra el terrorismo. 10 Esto último fue agregado a raíz de una iniciativa de Colombia que ponía el acento en la justicia social y económica como elementos indispensables para mantener la paz interna de los Estados. 11 Las abstenciones correspondieron a Argentina, Brasil, Colombia, Chile, El Salvador, Guatemala, Paraguay y Uruguay. Esta resolución triunfó sobre la propuesta presentada por Argentina, cuyos dos puntos esenciales eran: 1) “encomendar a la Comisión de Derechos Humanos que inicie un diálogo sustantivo con los países de América, con respecto a las violaciones de derechos humanos cometidas por individuos o por grupos terroristas y sobre las posibilidades y formas de cumplir con su cometido en estos casos”; y 2) “encargar al Consejo Permanente de la OEA la elaboración de competencias precisas y actualizadas para la Co­ misión de Derechos Humanos a fin de que se ocupe de los casos de violaciones a los derechos humanos cometidas por individuos o grupos terroristas y cooperación con los gobiernos afectados por sus actos, a efectos de cumplir eficazmente con sus propósitos de promover el respeto a los derechos humanos". Ver Clarín, 18 de junio de 1977. 12 La Nación, 18 de junio de 1977.

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Durante 1977 la mayor intensidad de los contactos políticos bilaterales de alto nivel no produjo cambios sustantivos en la relación entre ambos países. Resulta interesante señalar que ante cada visita de funcionarios norteamericanos a Buenos Aires el gobierno argentino y la mayoría de los medios de prensa anunciaron —mediante una singular combinación de ar­ gumentos interesados o, en el mejor de los casos, apresurados— el comienzo de una nueva etapa de entendimiento recíproco y de flexibilización. En este sentido pueden verse, a modo de ejemplo, las declaraciones oficiales y los comentarios periodísticos pro­ ducidos luego de las visitas de Terence Todman, subsecreta­ rio de Asuntos Interamericanos en agosto y, en particular, de Cyrus Vanee en noviembre. Por cierto, el viaje de Videla a Washington en el mes de setiembre para asistir a la firma de los tratados de Panamá, fue la manifestación más elocuente de esta errónea y ligera apreciación de las posibilidades de “des­ comprimir" los contactos gubernamentales. La promesa del presidente argentino a Cárter de hacer progresos sustanciales y de dejar controlada la “guerra sucia” para la próxima Navi­ dad, no convenció al Ejecutivo norteamericano. La información que en ese momento disponía la Administración demócrata so­ bre las características y atrocidades de la acción represiva entonces en curso en Argentina no coincidía con la “historia oficial” narrada por Videla y restaba, al mismo tiempo, toda credibilidad a su expreso compromiso de poner fin a la “lucha antisubversiva”. En esta época, además de los derechos humanos el recu­ rrente tema del desarrollo nuclear autónomo argentino cons­ tituyó otra cuestión importante en la agenda bilateral. Durante la entrevista Videla-Carter de setiembre, el presidente de Esta­ dos Unidos manifestó su interés en mantener conversaciones con el gobierno argentino sobre la cuestión nuclear, mencio­ nando la conveniencia de que Argentina firmara el Tratado de Tlatelolco. En esa oportunidad, Videla se limitó a reafirmar la posi­ ción tradicional del país en este tema, la cual, por otra parte, contaba con el apoyo absoluto del conjunto de las fuerzas ar­ madas: rechazo a la ratificación de los acuerdos nucleares por considerarlos discriminatorios y ofrecimiento de todo tipo de salvaguardias para aquellos países que transfieran tecnología nuclear a Argentina 13. 13 El 21 de noviembre de 1977, en ocasión de la visita de Cyrus Vanee a Buenos Aires, ambos países firmaron un comunicado conjunto donde se nace referencia a la cuestión nuclear. La ambigua declaración por parte del gobierno militar sobre su “intención” de ratificar el Tratado para la Prohibición de Armas Nucleares en América Latina (art. 10)

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Recién hacia fines de 1978 comienza a apreciarse una gra­ dual flexibilizacion de las relaciones políticas como consecuencia de la combinación de una serie de factores de carácter global que afectaron la política de derechos humanos de la adminis­ tración Cárter y de otros aspectos vinculados específicamente a la relación Argentina-Estados Unidos. Entre los primeros, se destacan la adopción de un mayor pragmatismo por parte de la administración norteamericana visd-vis la cuestión de los derechos humanos, la pérdida creciente de legitimidad interna de los fundamentos mismos de la política exterior de Cárter y el surgimiento de otras cuestiones de mayor prioridad (crisis de Irán, Angola, Nicaragua y Afganistán) que concentraron la atención del equipo demócrata. En el plano bilateral los aspectos más significativos fueron el reconocimiento por parte del Departamento de Estado de un mejoramiento relativo de la situación política en Argentina 14, el cambio de actitud del régimen militar argentino en el sentido de colocar la responsabilidad por la situación de falta de "com­ prensión mutua” en determinados funcionarios del Ejecutivo y en miembros del Poder Legislativo evitando, de este modo, las críticas globales al gobierno norteamericano y, finalmente, las presiones ejercidas sobre la administración por sectores inter­ nos opuestos a las políticas seguidas respecto de Argentina, tal el caso de las fuerzas armadas estadounidenses y de empresas y grupos comerciales y financieros con intereses en el país. En este contexto, Videla y Móndale aprovecharon las cere­ monias de entronización de Juan Pablo I para reunirse en Roma en el mes de setiembre de 1978 con el objeto de explorar nuevos caminos tendientes a destrabar las relaciones políticas. En esta reunión —producida por una iniciativa del vicepresidente nor­ teamericano— quedó claro que la cuestión de los derechos hu­ manos era el mayor obstáculo al objetivo propuesto, aunque se acordó “bajar el tono de la voz” y se coincidió en la necesidad de no focalizar exclusivamente en este tema la relación bilateral. A partir de esta nueva aproximación, ambos gobiernos reali­ zaron una operación de "trade-off” que puede considerarse como el primer paso efectivo de una tenue recomposición: a cambio de la autorización del Departamento de Estado al Eximbank a*i puede equipararse, en lo que hace a su efectivización, al compromiso asumido por Vanee en el sentido de que Estados Unidos continuará “sus esfuerzos para detener la proliferación vertical de armas nucleares”. i4 En el mes de setiembre de 1978, el portavoz del entonces subse­ cretario de Asuntos Interamericanos, Vyron Vaky, expresó claramente este cambio de percepción: “La Argentina ha dado pasos positivos. La situación política interna ha mejorado y eso ha ayudado mucho a la evo­ lución actual de la relación bilateral”. Clarín, 23 de setiembre de 1978.

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otorgar su garantía para el financiamiento de la compra de turbinas a Allis-Chalmers por 270 millones de dólares con des­ tino al proyecto hidroeléctrico de Yaciretá 15, Videla se compro­ metió a permitir el ingreso a Argentina de una delegación de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA para verificar el estado de esos derechos en el país. De este modo, el gobierno norteamericano revio su reco­ mendación inicial de pocos meses antes de no conceder el aval necesario para la operación en base a la falta de mejoras signi­ ficativas de la situación argentina. Es interesante señalar, que en el mes de julio la Cámara de Comercio Argentino-Norteame­ ricana había enviado a Cárter, Vanee y a unos 150 legisladores y funcionarios de la Casa Blanca un extenso telegrama reco­ mendando la revisión de la medida, donde se destacaba que "esa política realmente no afecta a la Argentina sino a Estados Unidos; un país con las reservas y la posición financiera que tiene en este momento la Argentina puede comprar y obtener créditos de cualquier proveedor del mundo” 16. Como contrapartida de la decisión del Ejecutivo norteame­ ricano, a mediados de octubre el gobierno argentino respondió favorablemente a la petición presentada en enero por la Comi­ sión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA para que se permitiera enviar una misión de estudio al país. En esa opor­ tunidad, la Comisión había invocado la recepción de denuncias referidas a "sistemáticas violaciones a los derechos humanos” 17. A pesar de estos primeros intentos de "trade off” a nivel gubernamental, la "flexibilización” no llegaría demasiado lejos. El mayor pragmatismo de la administración Cárter no pudo evitar que la aplicación de algunas medidas aprobadas con anterioridad por el Congreso contribuyera a generar nuevas 15 Un buen estudio sobre las implicaciones de la política de derechos humanos sobre las actividades del Eximbank puede verse en Schoultz Lars, Human Rights and the United States Policy Towards Latín America’ Princeton University Press, Princeton, 1981, pp. 304-312. 10 Clarín, 28 de setiembre de 1978. 17 Vale destacar que en el mes de junio, en ocasión de la VII Asam­ blea General de la OEA, el entonces canciller argentino, Oscar Antonio Montes, había invitado formalmente a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a enviar una delegación para que pudiera constatar “las condiciones jurídico-globales imperantes en la Argentina”. A pesar de este anuncio, la Comisión prefirió abrir un compás de espera hasta tanto se aclarase el alcance de esa invitación respecto a la libertad de acceso a las fuentes de información. En tanto, los estatutos de la Comi­ sión contemplan una libertad virtualmente irrestricta, la mayoría del gobierno argentino sostenía que la concesión de esas facultades impli­ caría una suerte de invasión sobre espacios que no podían someterse a intereses externos y que permanecían reservados a la acción soberana del Estado.

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fricciones. Sin duda, el caso más claro fue la entrada en vigor el 1? de octubre de 1978 de la enmienda conocida como Humphrey-Kennedy a la Sección 620-B de la ley norteamericana de Ayuda Exterior. Esta disposición —aprobada por el legislativo en agosto de 1977— suspendió toda ayuda militar a la Argentina bajo la forma de créditos, donaciones, garantías de préstamos, ventas y licencias para exportación emitidas con posterioridad al 30 de setiembre de 1978. En este caso, la administración no tuvo éxito en sus intentos de disuadir a los legisladores para que no aprobaran la enmienda. Entre los enviados por el Ejecutivo al Congreso se encontró la propia subsecretaría de Estado para Asuntos de Defensa, Lucy Benson, quien en marzo de 1977 de­ fendió el mantenimiento de la ayuda militar a la Argentina con vistas a un entendimiento recíproco que volviera efectivo el interés norteamericano en la situación de los derechos huma­ nos 18. El argumento radicaba en la necesidad de contar con un año más para persuadir al gobierno militar a que suspendiera sus violaciones a esos derechos 19. Por otra parte, el informe de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA fue sumamente crítico de la política del régimen militar20. Sin ocultar su indignación, a fines de abril de 1980 el gobierno argentino respondió al mismo mediante un documento de más de 200 páginas, en el cual, entre otros aspectos, expresó que el informe no guardaba “los requisitos de ecuanimidad y objetividad que deberían ser indis­ pensables en un documento de tanta importancia” y revelaba, además, “una percepción de la realidad argentina según la cual el peligro de la subversión terrorista nunca adquirió una gra­ vedad y magnitud tales que no pudiera ser controlado con los instrumentos jurídicos tradicionales”21. La reactualización del tema de los derechos humanos con Washington como consecuencia del informe de la Comisión Interamericana no fue, a pesar de su importancia, la cuestión prin­ cipal de las relaciones intergubernamentales en esta época. En efecto, los hechos que aportaron los mayores elementos de fricción fueron la negativa argentina a adherirse al embargo 18 Clarín, 1? de octubre de 1978. 19 Acerca de la posición "moderadora” del Ejecutivo frente al Con­ greso, véase Schoultz, Lars, op. cit., pp. 257-266. 20 Luego de conocido el informe, el canciller Carlos W. Pastor ex­ presó: "No aceptaremos jamás que venga ninguna otra comisión a investigar nada, porque no tienen nada que investigar aquí”. Clarín, 26 de marzo de 1980. 21 La Nación, 2 de mayo de 1980.

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cerealero contra la URSS (enero de 1980) y el apoyo de la di­ plomacia militar al golpe de Estado en Bolivia (julio de 1980). El rechazo al embargo cerealero propuesto por Estados Uni­ dos luego de la invasión soviética a Afganistán fue una decisión que mostró, como pocas, una clara convergencia de criterios por parte de las diplomacias militar y económica. Si bien el gobierno condenó expresamente la intervención armada de la URSS, la ne­ gativa oficial se fundamentó en estos argumentos: a) rechazo a participar en acciones o decisiones punitorias que se adopten sin la intervención previa del gobierno o que surjan de centros de decisión ajenos al país; b) la no utilización de sanciones eco­ nómicas como forma de presión o punición en el ámbito de las relaciones políticas entre los países; c) necesidad de defender los mecanismos de mercado y de libertad de comercio; y d) oposición a asumir compromisos que obliguen al país a limitar futuras ventas de cereales y granos a la URSS. Ciertamente, a esta posición “autonomista” subyacían pro­ blemas concretos vinculados con la estructura multilateral del comercio argentino de granos22. En ese momento, la URSS y la República Popular China ocupaban el primer y el segundo lugar respectivamente en las exportaciones argentinas y habían reemplazado a la CEE, cuya participación se había reducido del 60 °/o en 1960 al 32,7 % a fines de 1979. En este contexto el comercio con la Unión Soviética fue percibido por el gobierno argentino como una cuestión de “so­ brevivencia” desprovista de toda implicación ideológica23. Se­ gún la opinión de Videla, este comercio significaba para el país "nada más que una relación pragmática de orden comer­ cial, y en lo político se maneja con el respeto mutuo que merece cada país. No existe entre ambos países una integración de 22 En este sentido, es interesante citar el argumento esgrimido por Martínez de Hoz durante una reunión con empresarios norteameri­ canos en Pittsburgh realizada en mayo de 1980. En esa oportunidad expresó que el embargo, dada la relación con los países socialistas, "no sólo hubiera dañado la posición económica argentina, sino que también se habrían afectado las relaciones comerciales con Estados Unidos, que ha sido el proveedor más importante de manufacturas y bienes de capital de la Argentina y siempre ha habido un déficit inevitable en perjuicio de la Argentina”. Clarín, 3 de mayo de 1980. 23 Así, los acuerdos sobre suministros de granos y carne y el con­ venio sobre pesca respondieron a necesidades comerciales argentinas; lo firmado en el campo de la energía nuclear a la necesidad de diversificar sus fuentes de aprovisionamiento debido a la renuencia de los gobiernos occidentales a conceder a la Argentina materiales y equipos. Véase García del Solar, Lucio, "Las relaciones entre la Argentina y la URSS”, Criterio número de Navidad 1981, p. 764.

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orden cultural, científico y tecnológico sino solamente una rela­ ción comercial” 24. Frente a esta situación las presiones ejercidas por el go­ bierno de Estados Unidos para producir un cambio de actitud por parte de Argentina no lograron resultados. Hacia fines de enero, la administración Cárter envió en misión exploratoria al general Andrew Jackson Goodpaster, entonces comandante de la Academia Militar de Westpoint25. Luego de varias reuniones de alto nivel, se emitió un comu­ nicado conjunto donde se hizo referencia a “significativos pro­ gresos” y a un acuerdo para implementar "consultas y comuni­ caciones mutuas y permanentes como medio de fortalecer” la relación bilateral. Más allá de estas expresiones, en gran me­ dida de compromiso, quedó claro que el gobierno argentino no respondió a las expectativas norteamericanas de asumir un papel cooperativo en respuesta a la agresión soviética. Mantuvo su po­ sición de no adherirse al embargo, aunque indicó su disposición a no ofrecer un abastecimiento superior al comprometido bajo la condición de que Estados Unidos no utilizara los granos de­ negados a la Unión Soviética para desplazar a la Argentina de sus mercados tradicionales26. Es indudable que la causa que determinó el rechazo a su­ marse al embargo propuesto por la administración Cárter fue la dependencia del país del comercio de granos y no el deseo de "venganza” del régimen militar por el castigo "injustamente” recibido a raíz de las metodologías utilizadas durante la "guerra sucia”. En este caso, la solidaridad con Occidente frente a la invasión soviética a Afganistán fue reemplazada por un pragma­ tismo ejemplar. Así, el gobierno de Videla limitó su adhesión a la causa occidental a una recomendación a los atletas argentinos para que no concurrieran a los Juegos Olímpicos de Moscú a fin de evitar que su presencia fuera "interpretada como una demos­ 24 Videla, Jorge Rafael, discurso pronunciado en la provincia de Misiones, 22 de abril de 1980, en Mensajes presidenciales, Proceso de Reor­ ganización Nacional, 1980, tomo 1. 25 La designación de Goodpaster —un hombre más cercano al pen­ samiento republicano— respondió, probablemente, a la necesidad de facilitar un diálogo con “pares” para superar los profundos desencuen­ tros producidos entre los "civiles” del Departamento de Estado y los representantes de la diplomacia económica argentina. 26 Acerca de este punto el comunicado dice: "Ambas partes coinci­ dieron en la inconveniencia de una alteración brusca y desproporcionada de las corrientes comerciales argentinas habituales a los diversos mer­ cados. Es por ello que la Argentina dentro de su política de libre co­ mercio de granos vigente aspira a mantener sus mercados tradicionales, para lo cual mucho confía en la colaboración de los países con los que tiene relaciones comerciales”. Convicción, 26 de enero de 1980.

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tración de apoyo público a la intervención militar en Afga­ nistán” 27. A pesar del conflicto producido por el tema del embargo, la participación de la diplomacia militar argentina en el golpe de García Meza fue la cuestión que volvió a colocar, definitivamen­ te, la relación política bilateral en un plano de marcado enfria­ miento, que se extendería hasta la asunción de Ronald Reagan en enero de 1981. La injerencia en Bolivia es un caso interesante para apreciar la particular heterodoxia de algunos operadores de la diplomacia militar que alcanzaría su punto culminante con la ocupación de las islas Malvinas en abril de 1982. Ella muestra un comporta­ miento "autonomista”, sin duda singular, que refleja el deseo de los militares argentinos de alcanzar objetivos "nacionales” propios de política exterior. En 1980, resultaba claro que la administración Cárter favo­ recía la instalación del régimen popularmente elegido en Bolivia. En este sentido, ejerció grandes presiones a fin de evitar el varias veces anunciado golpe y dirigió advertencias a los mili­ tares bolivianos con el objeto de convencerlos de que la inte­ rrupción del proceso democrático contaría con la cerrada oposi­ ción del gobierno norteamericano. Luego de producido el golpe, la reacción de la administración fue de “extrema desaprobación’/. Llamó a su país al embajador en La Paz, Marvin Weissman, para consultas, retiró su misión militar, redujo sustancialmente su personal diplomático y sus­ pendió la ayuda militar y económica y toda la asistencia credi­ ticia con excepción de la considerada prioritaria. La posición del gobierno norteamericano frente al proceso político boliviano y las medidas adoptadas con posterioridad al golpe de julio no amedrentaron a la diplomacia militar argen­ tina, cuya participación en la "aventura” boliviana se efectivizó mediante el suministro de fondos y armamentos y asesoramiento militar y de inteligencia. Además, Argentina fue el primer país en el mundo que reconoció al gobierno de García Meza. El triunfo electoral de la coalición Unión Democrática Popular (UDP) de Hernán Siles Zuazo, que incluía a los grupos más importantes de la izquierda boliviana (Movimiento Nacionalista Revolucionario de Izquierda, Movimiento de Izquierda Revolu­ cionario, Partido Socialista y Partido Comunista Boliviano) fue percibido por el gobierno argentino como una amenaza a la seguridad regional y como una suerte de "caballo de Troya” que institucionalizaría la "subversión internacional”. Precisa­ mente, conforme a la perspectiva de los militares argentinos y 27 La Nación, 3 de mayo de 1980.

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bolivianos, la necesidad de continuar la guerra contra esa sub­ versión —prácticamente terminada en Argentina en el plano militar— y la "peligrosidad” de la victoria de la izquierda bo­ liviana aunaban a las fuerzas armadas de ambas naciones en la lucha contra el enemigo común: el "marxismo internacional” y sus aliados internos. "Lo que ocurrió realmente en Bolivia —declaró Videla en agosto de 1980— es que entre las dos op­ ciones que estaban por darse en el vecino país: la formalmente correcta que era la asunción de un gobierno surgido de elec­ ciones, pero que representaba para nosotros un alto grado de riesgo en cuanto a la posibilidad de difusión de ideas contrarias a nuestro sistema de vida y la existencia de un gobierno militar, hemos visto con más simpatía esta última opción, porque no queremos tener en Sudamérica lo que significa Cuba para Centroamérica. .. No estamos ayudando a los militares bolivianos, estamos ayudando al pueblo boliviano para que no caiga en lo que nosotros estuvimos a punto de caer”28. Como era de esperarse, la posición asumida por el gobierno argentino generó diversos conflictos en Estados Unidos en varios frentes. En el plano bilateral, la indignación por el "protagonis­ mo heterodoxo” de la diplomacia militar llevó a la administra­ ción Cárter a suspender la programada visita a Buenos Aires —en el marco del diálogo inaugurado en enero por Goodpaster— del subsecretario de Asuntos Hemisféricos, William Bowlder. Además, transmitió a la Junta su inquietud ante el papel desem­ peñado en el golpe de Estado en Bolivia y por la complicidad de los militares argentinos en las violaciones de los derechos humanos a raíz de ese acontecimiento. Finalmente, dejó su em­ bajada en Buenos Aires a cargo de un ministro y decidió no designar un nuevo embajador hasta después de las elecciones norteamericanas previstas para noviembre de 1980. De este modo, le diálogo entre los dos gobiernos quedó prácticamente interrumpido hasta la asunción de Ronald Reagan. En el plano multilateral Estados Unidos apoyó activamente en el seno de la OEA un proyecto de resolución presentado por los países andinos —con la obvia excepción de Chile y Bolivia-—• que fue aprobado por el Consejo Permanente a fines de julio. La resolución "deploró” el golpe y expresó su "profunda preocu­ pación por las cruentas consecuencias del pronunciamiento que suspendió indefinidamente el proceso de institucionalización de­ mocrática que estaba culminando en ese país”29. 28 Clarín, 6 de agosto de 1980. 29 La decisión fue adoptada con el apoyo de los representantes de dieciséis Estados: Bolivia, Chile y Paraguay votaron en contra, y Argen­ tina, Brasil, Guatemala y Uruguay se abstuvieron.

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Paradójicamente, la delegación argentina fundamentó su voto de abstención en la defensa del principio de no interven­ ción en los asuntos internos de otros Estados “sea cual fuere el motivo” 30. A pesar de los conflictos mencionados que signaron el curso de las relaciones interestatales durante esta etapa de más de cuatro años, las vinculaciones económico-comerciales entre Argentina y Estados Unidos no sufrieron variaciones sig­ nificativas que alteraran las tendencias existentes. En lo que hace al flujo de inversiones, Estados Unidos fue el principal inversor extranjero —40 % del total de capitales que ingresaron al país—, destinando la mayor parte de los mismos al sector manufacturero (ver cuadros 1 y 2). En cambio, el rubro correspondiente a los flujos crediticios provenientes de organismos multilaterales estuvo altamente con­ dicionado por la situación política, en la medida en que la política sobre derechos humanos obstaculizó el otorgamiento de créditos a la Argentina. “Por ejemplo, 98 veces Estados Uni­ dos votó en contra o se abstuvo, por razones de derechos hu­ manos, en los bancos de desarrollo multilaterales durante el gobierno de Cárter. Una cuarta parte de ese total (23 casos) correspondió a ocasiones en que los Estados Unidos se opusie­ ron a que se concedieran préstamos a Argentina: 6 veces en la Corporación Financiera Internacional, 6 en el Banco Mundial y 11 en el Banco Interamericano de Desarrollo. El gobierno de Cárter votó a favor de préstamos de estos bancos a Argentina solamente dos veces en cuatro años”31. Es interesante señalar que estos esfuerzos de la adminis­ tración Cárter en defensa de los derechos humanos fueron mi­ nimizados por .los prestamistas privados norteamericanos, quie­ nes, a través de la inmensa masa de recursos que canalizaron hacia el país, redujeron aun más el margen de acción de su gobierno contra las políticas represivas del régimen militar argen­ tino. En efecto, los flujos de capitales privados hacia Argentina aumentaron en esos años en forma considerable, en concordan­ cia con la restructuración del mercado financiero internacional a partir de los años 70 —caracterizada por el fuerte incremento de la presencia de la banca privada como fuente principal de crédito—, y con la reforma financiera argentina de 1977 que tenía por objeto liberalizar el mercado de capitales para incen­ tivar el ingreso creciente de los mismos al país. En consecuencia, a pesar de los conflictos existentes en las relaciones oficiales el 30 Clarín, 27 de julio' de 1980. ( 31 Domínguez, Jorge I., "Un valioso desafío para una sabia diploma­ cia , en A Fondo, N? 33, Buenos Aires, noviembre-diciembre de 1983, p. 32.

Cuadro 1 INTERCAMBIO COMERCIAL ARGENTINA - ESTADOS UNIDOS (% sobre el total del intercambio comercial argentino) Importaciones

Exportaciones

17,7 18,5 18,4 21,0 22,4 22,0 21,7 21,6 18,2

6,9 6,8 8,4 7,3 8,7 9,2 13,2 9,6 10,4

1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984

Fuentes: Oficina Comercial, Embajada de los EE.UU. en Argentina y Memoria Anual 1984 del Banco Central sobre la base de las series del INDEC.

Cuadro 2

__ 2 — — — —

107

Utilidades

105 132 157 136 216 202

Intereses, dividendos y ganancias

_2 — ,— 289 409 308

Ganancias subsi­ diarias reinvertidas

898 921 983 1.184 1.584 1.570

Flujo neto de capital

Comercio

174 223 259 305 395 483

Otras industrias

T ransporte, comunicaciones y servicio público

53 55 53 — — 69

Manufacturas 12

1.366 1.490 1.658 1.850 2.494 2.735

Petróleo

Total

1976 1977 1978 1979 1980 1981

Minería y procesamiento

Año

INVERSIONES DIRECTAS ACUMULADAS DE ESTADOS UNIDOS EN ARGENTINA Y FLUJO DE CAPITALES (1976-1981)

26 33 200 180 115 —

184 90 -54 243 470 —

244 266 161 299 — —

62 166 207 610 — —

1 Incluye productos alimenticios, químicos y productos vinculados, me­ tales primarios y elaborados, maquinarias, equipos de transportes y otras manufacturas. 2 Incluido en "Otras”. Fuente: James W. Wilric and Adam Porkal, eds., Statistical Abstract of Latín America, vol. 23 (Los Angeles, UCLA Latin American Center Publications, University of California, 1984).

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comercio bilateral, las inversiones directas y los préstamos pri­ vados se desarrollaron de manera fluida. El sector privado norteamericano —a diferencia de su go­ bierno— tuvo frecuentes palabras de elogio para la nueva etapa iniciada en el país a partir de 1976. Acaso las más notorias fue­ ron las pronunciadas por David Rockefeller durante su visita a Argentina en marzo de 1979. En esa oportunidad declaró su. admiración por el ministro de Economía argentino “... como ser humano, como economista y como persona dedicada plena­ mente a su labor pública”, y expresó, realizando una clara crí­ tica al gobierno peronista, que “...el interés inversor por la Argentina no fue grande precisamente porque el clima inversor no fue bueno. En tres años, esto cambió, el gobierno sigue una política económica liberal que mejora el clima para la inversión extranjera y nacional y espera ver crecer las inversiones extran­ jeras en la Argentina” 32.

De Viola a Galtieri. La diplomacia militar paralela Esta segunda etapa de la relación Argentina-Estados Unidos abar­ ca desde la asunción de Ronald Reagan hasta la guerra del Atlán­ tico Sur. En este lapso se realizaron numerosos y estrechos contactos entre funcionarios de ambos gobiernos y se dieron las condiciones para flexibilizar importantes asuntos que habían entorpecido las relaciones bilaterales. Por cierto, el cambio de administración en Estados Unidos contribuyó en forma decisiva a modificar la situación producida durante los años de Cárter. La nueva administración republicana llegó al gobierno con una visión del mundo muy distinta a la de su antecesora. Entre sus aspectos más notorios, ella desta­ caba la inconveniencia de conservar como criterio ordenador de las relaciones hemisféricas el tema de los derechos humanos. A partir del rechazo al "double-standard” —que implicaba exigir a los regímenes autoritarios pro-occidentales de América Latina el cumplimiento de requisitos que no se estaba en voluntad o condiciones de exigir a los regímenes totalitarios comunistas—, el gobierno de Reagan inició una política destinada a recuperar a los "verdaderos” amigos. Respecto de Argentina estimó que la política de derechos humanos había sido erróneamente aplicada y privilegió, en con­ secuencia, otros elementos, según su óptica más valiosos, para el encuadramiento de las relaciones bilaterales. Entre los fac­ tores considerados se señalaron el firme alineamiento del gobier­ 32 Clarín, 9 y 10 de marzo de 1979.

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no militar con Occidente, su disposición a asociarse en un esfuerzo común contra el “marxismo internacional” y el valor geopolítico y estratégico del país. Estos aspectos tornaban al régimen militar argentino en un "aliado natural” para el pro­ yectóle la administración Reagan de forjar "consensos estraté­ gicos” con determinados y seleccionados países de cada región • Jercer Mundo a fin de enfrentar al “expansionismo sovié­ tico” y a los grupos y gobiernos revolucionarios apoyados por Moscú33. Esta nueva disposición del gobierno norteamericano fue ratificada en Argentina por el embajador de Estados Unidos, Harry Shlaudeman, quien luego de afirmar que el tema de los derechos humanos volvería al campo de las vías diplomáticas y los canales privados, expresó que la administración tenía “muy claramente planteada la necesidad de mejorar las relaciones po­ líticas con la Argentina”34. Una clara prueba de esta voluntad de acercamiento fue dada por el gobierno de Reagan hacia fines de marzo. El día 19 el secretario de Estado para Asuntos de Asistencia de Seguridad recomendó al Congreso el levantamiento de la prohibición de suministros de asistencia militar a la Argentina. Pocas horas antes, el propio secretario de Estado, Alexander Haig, había expresado ante la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado, luego de anunciar que la administración estaba avanzando con vistas a la modificación de la restricción de asistencia militar a la Argentina, su “optimismo en el sentido de que las relaciones futuras con la Argentina durante la presidencia de Viola serían coordinadas muy estrechamente y que (la política argentina) respaldará a la nuestra en el plano internacional”35*. De este modo, las coincidencias geoestratégicas allanaron el camino para superar las divergencias que habían caracteri­ zado al período anterior. Sin embargo, el creciente agravamien­ to de los conflictos intramilitares en la Argentina imprimió a la reaproximación bilateral características y modalidades sin­ gulares *. 33 Un aspecto importante de la estrategia global de la nueva admi­ nistración era asegurar el control de las rutas de navegación que pasan por el Atlántico Sur. De allí que los asesores de Reagan en cuestiones estratégicas también favorecieran el fortalecimiento de las relaciones con Argentina dentro del principio básico de “recuperar los amigos” en Amé­ rica Latina. En este esquema, además, el gobierno de Estados Unidos puso de manifiesto su interés en ver solucionado rápidamente el con­ flicto limítrofe austral argentino-chileno. 34 Clarín, 1? de marzo de 1981. 35 La Nación, 20 de marzo de 1981. * Las siguientes ideas sobre el impacto de los conflictos intramilita­ res en la política exterior argentina durante este período fueron desarro-

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El hecho de que Viola llegara a la presidencia en una situación bastante precaria —asumió, luego de largas discusio­ nes, con el voto del ejército y la fuerza aérea y la oposición de la marina—, tornó aun menos operativa la estructura de poder creada en 1978 mediante la cual la presidencia del país quedaba subordinada a una omnipoderosa junta militar, cuyos miembros, como quedó dicho, no siempre adoptaron posiciones coinci­ dentes. Los ocho cortos meses del período de Viola estuvieron signados por profundas divergencias en el interior de la alianza militar gobernante que expresaban en realidad los vaivenes de un juego personal y faccioso por ampliar espacios de poder antes que diferencias sustanciales respecto del proyecto de go­ bierno propuesto por el débil presidente. En esta pugna, algunos temas de política exterior fueron utilizados por los sectores militares opuestos a Viola en función de las disputas internas, particularmente en el ejército. Acerca de este conflicto, y refiriéndose concretamente a Galtieri, resulta ilustrativo el comentario formulado por el entonces canciller de Viola, Oscar Camilión, en una reciente entrevista: "... Su obse­ sión para conseguir poder personal a expensas de Viola fue tan intensa que ocurría que determinados tipos de episodios (de política exterior) fueron concebidos esencialmente en función no de su contenido diplomático sino de su influencia en la política interna”36. En este contexto, la oposición militar a Viola expresó un discurso sumamente ideologizado donde se resaltaba la disposi­ ción de estos sectores a sumarse a la nueva cruzada global pro­ movida por la administración Reagan contra el comunismo internacional y sus aliados internos. A modo de ejemplo, vale citar algunas declaraciones de Galtieri, quien como comandante en jefe del Ejército se cons­ tituyó en la cabeza de la diplomacia militar paralela. En el mes de abril, en ocasión de la visita a Argentina del general Edward Charles Meyer, jefe del Estado Mayor del Ejército de Estados Unidos, señaló: “El tiempo apremia, y queremos, señor general, destacar que esta visita suya, que nos honra, señala y es el pun­ to de partida de una tarea a realizar en común. Ya estamos en eso” 37. En noviembre, cuando su tarea de desestabilización del liadas, preliminarmente, en el trabajo que realicé con Juan Tokatlian sobre Argentina y la crisis centroamericana (1976-1985), FLACSO/Buenos Aires, Documentos e Informes de Investigación, N? 36, abril de 1986. 36 Citado por Stephan, Robert, “Régimen político y política exterior: un análisis comparativo’’, tesis de maestría, Universidad de Belgrano, 1986, p. 52. ' ° 37 Clarín, 6 de abril de 1981.

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gobierno de Viola estaba a punto de concluir, anunció en Wash­ ington en el famoso almuerzo en la embajada argentina, al que asistieron, entre otros, Richard Alien, Caspar Weinberger, Vernon Walters y Edward Charles Meyer, que “Argentina y Estados Unidos marcharán unidos en la guerra ideológica que se está librando en el mundo” 38. El globalismo maniqueo de estos grupos militares presen­ taba importantes puntos de conflicto con el proyecto “oficial” de política exterior diseñado en forma bastante autónoma por la cancillería, a la cual el presidente procuraba otorgar un rol creciente en la conducción de los asuntos internacionales del país. Este proyecto, si bien tenía como eje estructurante el firme compromiso del régimen con los intereses y valores de Occiden­ te, destacaba, al mismo tiempo, la necesidad de reconocer dos hechos considerados centrales: la existencia en el interior del mundo occidental de formas y estilos propios y la pertenencia del país al Occidente en vías de desarrollo, situación que opo­ nía, objetivamente, los “intereses nacionales” de Argentina y de Estados Unidos en una gran cantidad de temas. El compromiso con Occidente de la diplomacia militar pa­ ralela tenía otras características. El mismo constaba de un com­ ponente mesiánico y fuertemente intervencionista que no debe verse, sin embargo, como una mera adecuación periférica al esquema del globalismo estratégico impulsado por la adminis­ tración Reagan. Antes bien, el activismo de esta diplomacia respondió a una racionalidad y definición propias de los "intere­ ses de seguridad nacional” del estado argentino. A este complejo proceso de conflictos intra-militares, es preciso agregarle un componente adicional: la propia diploma­ cia militar paralela estaba formada por dos tipos de actores globalistas que obedecían a distintas motivaciones y cuyas ac­ ciones no se desarrollaron, necesariamente, en forma conjunta. Por un lado, se encontraba el sector de los “cruzados” —fun­ damentalmente oficiales del ejército nucleados en la Subjefa­ tura II del Estado Mayor donde se elaboró la estrategia de lucha interna contra la guerrilla— que estaba en condiciones (y dispuesto) a proyectarse internacionalmente en defensa de la “civilización occidental”, respondiendo, básicamente, a fac­ tores de motivación globalista propios. Estos grupos, acostum­ brados a operar en la clandestinidad, contaban con importantes recursos financieros y orgánicos y, dada la estructura de poder del régimen militar, eran en ese momento prácticamente incon­ trolables para el poder ejecutivo 39. 38 La Nación, 4 de noviembre de 1981. 33 Entrevista del autor con Oscar Camilión, Buenos Aires, marzo de 1986.

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Con el ascenso de Galtieri a la comandancia en jefe del ejército en la última etapa de Videla, estos sectores encontra­ ron terreno fértil para desarrollar acciones externas y exportar su “know-how” a los militares bolivianos y salvadoreños y a la resistencia antisandinista. Junto a ellos existía otro sector partidario de asumir com­ promisos globales, en parte por xsu profundo anti-comunismo y adscripción ideológica al esquema de Reagan, pero en parte también por la creencia de que un alineamiento estratégico con Washington podría contribuir a lograr el apoyo (o al menos la neutralidad o tolerancia de Estados Unidos) para la resolu­ ción de objetivos tradicionales argentinos de política exterior, tal es el caso de la recuperación de las islas Malvinas40. En este marco de diplomacias dobles, los dos temas centrales de las relaciones políticas argentino-norteamericanas a lo largo de 1981 —la crisis en América Central y la eventual integración por parte de Argentina de la fuerza de paz del Sinaí— pusie­ ron de manifiesto las fracturas existentes entre el poder ejecu­ tivo nacional y la diplomacia militar paralela. En la cuestión centroamericana Viola y su canciller Oscar Camilión, sostenían la necesidad de mantener el status quo pues consideraban, entre otros aspectos, que la eventual expansión revolucionaria en el área impactaría negativamente la propia estabilidad “del proyecto nacional argentino actualmente en marcha” 41. Durante el viaje de Viola a Estados Unidos en marzo de 1981 antes de asumir la presidencia, la crisis de América Cen­ tral —particularmente el caso salvadoreño— fue uno de los temas más importantes de la agenda42. En esta ocasión, en 40 Una expresión muy elocuente de este segundo tipo de globalismo puede verse, por ejemplo, en un documento redactado a principios de 1982 por el representante castrense de Galtieri en Washington, general Miguel Mallea Gil. Una síntesis del mismo fue publicada por el diario Clarín el 8 de julio de 1982. 41 Ver la entrevista a Oscar Camilión realizada por Enrique Alonso en Estrategia, N? 69, noviembre/diciembre de 1981, pp. 23-54. 42 Este viaje de Viola a Washington constituyó el punto inicial del acercamiento político con los Estados Unidos. Durante esta visita, Viola se entrevistó, entre otros, con Ronald Reagan, George Bush, Alexander Haig, David Rockefeller y Henry Kissinger. Es interesante mencionar que los temas vinculados con la redemocratización del país y con la situación de los derechos humanos en la Argentina apenas merecieron tenues refe­ rencias. El punto en el que la delegación argentina puso mayor énfasis fue la necesidad de que las autoridades norteamericanas levantaran la medida que disponía la prohibición de otorgar ayuda militar a la Argen­ tina. Para ello, utilizó dos argumentos: uno de orden moral y político por considerar esta sanción, "discriminatoria e injusta” y otro de carácter práctico, dado que la misma impedía la compra de armamentos a Esta­ dos Unidos —aunque se reconocía que este aspecto no era demasiado

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especial en la entrevista con el secretario de Estado, Alexander Haig, el futuro presidente no se mostró dispuesto a asumir com­ promisos concretos de participación de las fuerzas armadas argentinas en el área, a pesar del acuerdo logrado para esta­ blecer un sistema de consultas permanentes. Durante todo el mandato de Viola, la posición oficial del gobierno argentino en América Central se basó en los siguientes puntos: mantenimiento de relaciones de muy bajo perfil con la junta sandinista, aumento del apoyo diplomático, político y financiero al gobierno de José Napoleón Duarte en El Salvador y rechazo a la intervención de carácter militar43. En relación con la crisis salvadoreña —que era en esa época la que presentaba mayores problemas en el área centro­ americana— la cancillería argentina y el Departamento de Es­ tado norteamericano llevaron a cabo una acción diplomática ampliamente convergente en el ámbito del sistema interameri­ cano, destinada a apoyar la realización de las elecciones en ese país previstas para marzo de 198244. En Santa Lucía, en ocasión de la 11° Asamblea General de la OEA, el canciller argentino expresó al término de una reu­ nión con Haig que su gobierno mantenía una posición de "coin­ cidencia muy amplia", virtualmente total con los Estados Uni­ dos en las apreciaciones del problema salvadoreño”45. Asimismo, aprovechó su intervención en el plenario de la asamblea para denunciar la intervención de Nicaragua en los asuntos internos importante dada la diversidad de oferta— y el intercambio de asesoramiento entre ambos ejércitos. Acerca de esta última cuestión, Viola remarcó su importancia en función de que el intercambio militar había sido tradicionalmente un instrumento esencial para generar canales de comprensión y de acuerdo sobre temas de mutuo interés. 43 Entrevista del autor con Oscar Camilión, Buenos Aires, marzo de 1986. 44 Para la cancillería argentina el problema entonces inmediato y el que requería más urgente solución era la guerra civil en El Salvador. Desde su perspectiva, la realización de las elecciones se apreciaba como un hecho militar antes que político, dado que se partía del supuesto de que las mismas brindarían legitimidad al gobierno electo y le quitarían apoyo político a la guerrilla salvadoreña. 45 La Nación, 4 de diciembre de 1981. La delegación argentina tuyo un papel decisivo en el momento del debate del proyecto de resolución presentado por El Salvador, Honduras y Costa Rica que proponía el logro de la paz en El Salvador mediante un proceso electoral democrá­ tico, repudiaba el terrorismo, reiteraba la invitación a los observadores con’motivo de la elección y señalaba, expresamente, el principio de no intervención en los asuntos internos. La resolución votada en contra por Nicaragua, México y Granada— fue interpretada por la delegación argentina no sólo como un respaldo al proceso electoral sino también como una manifestación de rechazo al famoso comunicado conjunto franco-mexicano sobre la situación salvadoreña.

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de El Salvador: "Hoy en día vemos de qué manera se denun­ cian amenazas contra la propia soberanía (en clara alusión a las denuncias de incursiones contrarrevolucionarias por parte de Nicaragua) al mismo tiempo que se alienta, a veces con poco disimulo, la acción de grupos que levantan la antorcha de la subversión en los países vecinos”46. Al tiempo que el canciller de Viola pronunciaba estas pala­ bras en defensa del principio de'no intervención, el sector de los "cruzados” —con fuerte apoyo del comando en jefe del ejér­ cito— ampliaba su tarea de "covert operations” en el área, me­ diante acciones de infiltración y la exportación de técnicas de sabotaje y de información y métodos de tortura. Además, a partir de los últimos meses de Videla, un número aún difícil de determinar de oficiales somozistas fue entrenado en terri­ torio argentino. De este modo, las “políticas” del régimen mi­ litar hacia el área siguieron distintos canales, aunando (o en­ frentando) tácticas e instrumentos diversos47. La segunda cuestión que produjo serios conflictos entre los sectores globalistas y el poder ejecutivo fue la invitación nor­ teamericana, acompañada de un pedido formal por parte del gobierno egipcio, para que Argentina integrara con alrededor de 600 efectivos una fuerza multinacional de paz destinada a supervisar la retirada israelí de los territorios del Sinaí ocu­ pados durante la guerra de 1967. El interés de la administración Reagan en la participación de Argentina en esta fuerza fue puesto de manifiesto por la embajadora norteamericana ante las Naciones Unidas, Jeane Kirkpatrick, durante una breve visita a Buenos Aires realizada a principios de agosto, en el marco de una gira que incluía otras cinco naciones de América Latina. Aunque estimó impor­ tante y “muy bien visto en Estados Unidos” el envío de un contingente militar argentino al Sinaí, se ocupó de aclarar que el pedido no pretendía convertirse en “un test o prueba con respecto a nuestra relación bilateral con la Argentina”48. Por cierto, esta posibilidad de sumarse a una acción externa extra-regional a partir de un requerimiento de la propia admi­ nistración norteamericana, venía como anillo al dedo a los sec­ tores globalistas. También en este caso, Galtieri y en particular su agregado militar en Washington, Mallea Gil fueron los más decididos partidarios de “salir —como los señaló el propio co­ 46 La Nación, 5 de diciembre de 1981. 47 Acerca de la intervención del régimen militar argentino de Amé­ rica Central véase Russell, Roberto, y Tokatlian, Juan, Argentina y la crisis centroamericana (1976-1985), FLACSO/Buenos Aires, Documentos e Informes de Investigación, N? 36, abril de 1986. 48 Clarín, 4 de agosto de 1981.

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mandante en jefe del ejército argentino en Washington— del caparazón en que (Argentina) estuvo encerrada durante mu­ chos años”49. Por su parte, la cancillería adoptó una posición contraria a la integración de la fuerza de paz que se fundamentó, entre otros, en los siguientes elementos: la inconveniencia de man­ tener una presencia militar argentina prolongada— dos o tres años como mínimo— en un territorio donde no existen intere­ ses de seguridad nacional en juego y en el que operan actores con comportamientos imprevisibles; la incidencia de esta me­ dida sobre las relaciones del país con el resto de las naciones árabes; el hecho de que la fuerza de paz fuera un mecanismo ad hoc extraño a las Naciones Unidas y que estuviera conducida por oficiales extranjeros; y, finalmente, la reacción negativa que esta decisión provocaría en las principales fuerzas políti­ cas del país 50. Luego de largas discusiones, la tesis del poder ejecutivo logró convencer a la Junta Militar —órgano al que correspon­ día la última palabra— a que desistiera de la participación ar­ gentina. El peso del conjunto de los elementos desfavorables para el país presentados por la cancillería inclinó la balanza a su favor, y de este modo, el “caso Sinaí” se convirtió en el mayor y acaso el único triunfo importante de la diplomacia oficial sobre la diplomacia militar paralela.

El -fin de las "zonas grises” Hacia fines de 1981 Galtieri logró su objetivo de desplazar defi­ nitivamente a Viola. En un marco de total apatía por parte de la sociedad civil, el 22 de diciembre asumió la presidencia del país, conservando su cargo de comandante en jefe del ejército. De este modo, se volvía a la estructura de poder de los prime­ ros años del régimen militar, hecho que posibilitó una mayor unidad en el proceso de toma de decisiones 51. El nuevo canciller Nicanor Costa Méndez, amigo personal de Galtieri, se sumó, en forma entusiasta, junto a un importante 49 Clarín, 15 de agosto de 1981. 50 Véase Morales Solá, Joaquín, Clarín, 17 de julio de 1981. 51 Es interesante señalar que la prensa norteamericana venía antici­ pando este relevo desde el mes de agosto. En su edición internacional de la segunda semana de agosto, la revista Newsweek señalaba que Galtieri podría reemplazar a Viola como presidente si éste no estabilizaba la deteriorada situación económica del país en un plazo de dos meses. El 24 de noviembre, el diario conservador Journal of Commerce afirmó en una nota de tapa titulada “Argentina puede tener un nuevo líder” que Galtieri reemplazaría a Viola.

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sector de los niveles superiores del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, al proyecto de política exterior del enton­ ces todopoderoso general52. Por su parte, la Armada —que como quedó dicho se había opuesto a la designación de Viola co­ mo presidente— se acopló, bajo la dirección del almirante Anaya, a la nueva política de “alineameinto estratégico” pro­ puesta por el Ejército. Por cierto, los argumentos esgrimidos por Galtieri luego de sus "exitosos” viajes a Estados Unidos, en el sentido de que una estrecha colaboración con la administración republicana era el mejor camino para asegurar los objetivos tradicionales de Argentina en el Atlántico Sur, llevaron a la Armada a estre­ char filas con el Ejército, con la expectativa de alcanzar el viejo sueño de muchos de sus integrantes —en especial del propio Anaya— de recuperar militarmente las islas Malvinas. Desde Washington los mensajes de simpatías hacia el "ge­ neral majestuoso” auguraban el inicio de una nueva y promi­ soria etapa en las relaciones bilaterales. A principios de febrero, el acostumbrado informe anual del Departamento de Estado sobre la situación de los derechos humanos en la Argentina colocó su mayor énfasis en la nece­ sidad de terminar con la hipocresía de los criterios dobles —“que discriminan contra los países latinoamericanos y son indiferen­ tes a las violaciones cometidas por la URSS y sus aliados comu­ nistas” 53— y de equilibrar las consideraciones de derechos humanos con los intereses estratégicos y comerciales del país. En el marco de esta nueva política, hacia fines de ese mismo mes la administración presentó al Congreso su proyecto de ayuda militar para el año 1983 en el que se incluía nueva­ mente a la Argentina —aunque con una suma considerada sim­ bólica—, modificando así la política iniciada a partir de 1977. Por su parte, el gobierno argentino mostró desde un pri­ mer momento su total adscripción a las concepciones estraté­ gicas bipolares y globales de la administración Reagan. Esta posición fue expresada por Galtieri sin ninguna clase de rodeos en su discurso inaugural: "En el plano de la política exterior creo conveniente señalar que la situación de Argentina en el mundo no es compatible con posiciones equívocas o grisis sus­ 52 Merece mencionarse que en su nota de presentación de Nicanor Costa Mendez, el diario La Nación del 19 de diciembre de 1981 destacó como un aspecto importante de los antecedentes personales del nuevo canciller lo siguiente: "En las páginas de La Nación, de la que es cola­ borador permanente, publicó numerosos trabajos acerca de la integración y la naturaleza del denominado Tercer Mundo y criticó la alineación de nuestro país a ese nucleamiento de naciones”. 53 Clarín, 8 de febrero de 1982.

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ceptibles de debilitar nuestra raíz occidental ni con devaneos o coqueteos ideológicos que desnaturalicen los inteeses perma­ nentes de la Nación” 54. En este esquema, la crisis en América Central fue, induda­ blemente, el área privilegiada para poner de manifiesto la dis­ posición de las autoridades militares a sumarse a la lucha sin fronteras por la "salvación de Occidente”. A diferencia de la intervención en Bolivia, la ampliación de la asistencia militar al ejército salvadoreño y a la insurgencia anti-sandinista formó parte de una vasta y compleja operación coordinada política­ mente con la administración norteamericana 55. El tiempo de las desinteligencias de la etapa de Videla parecía definitivamente concluido. El gobierno creyó que el fin de las zonas grisis per­ mitiría desempeñar a la Argentina un rol internacional de primer orden, al menos en el plano estratégico-militar. Aunque con divergencias, los militares aceptaron esta tardía toma de conciencia de la potencia líder de Occidente respecto de su "misión redentora” y supusieron —sin duda ingenuamente— que habían llegado la hora de la incorporación redimida del país al club de los privilegiados.

La crisis de Malvinas

La transformación de Argentina de país "incomprendido” en "país preferido” fue bruscamente interrumpida por la decisión de la Junta Militar de recuperar militarmente las islas del Atlántico Sur. El desarrollo del conflicto puso en evidencia los supuestos falsos sobre los que los sectores globalistas de Ar­ gentina habían asentado su estrecha y corta relación con Esta­ dos Unidos. En honor de la verdad, debe reconocerse que la adminis­ tración Reagan facilitó con sus políticas hacia Argentina a lo largo de 1981 esta falsa percepción de la realidad. Ciertamente, la cooperación bilateral en América Central, los esfuerzos des­ 54 La Nación, 24 de diciembre de 1981. 55 La asistencia militar argentina a El Salvador fue confirmada por el propio Alexander Haig ante la Cámara de Senadores de Estados Uni­ dos. Véase Clarín, 11 de marzo de 1982. Acerca de este mismo tema es interesanté citar las declaraciones del jefe del Estado Mayor General de la Fuerza Armada de El Salvador, coronel Rafael Flores Lima, quien visitó Buenos Aires a fines de febrero. Al referirse a la lucha contra el "marxis­ mo-leninismo” en su país dijo que el ejército salvadoreño cuenta con "la ayuda de Dios y la contribución de patriotas amigos que, con su expe­ riencia adquirida en base de dolor, como ustedes experimentaron, han contribuido en gran medida a la lucha contra el crimen y el terrorismo”. Ver Clarín, 28 de febrero de 1982.

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plegados para que la Argentina integrara la Fuerza de Paz del Sinaí, la sobrevaluación de su valor estratégico, las conversa­ ciones sobre colaboración argentino-estadounidense —probable­ mente a través del uso de facilidades portuarias o áreas de Argentina— para proteger las líneas marítimas del Atlántico Sur y las expresiones de públicas simpatías hacia los partida­ rios de la eliminación de las "zonas grises” en política exterior, actuaron como estímulos indirectos de la operación Malvinas. Además, la luna de miel entre ambos gobiernos llevó a la mayoría de los formuladores de la política hemisférica de la ad­ ministración a relativizar e, incluso, ignorar las demandas y protestas por entonces crecientes de amplios y diversos sectores políticos y sociales argentinos que constituían una clara expresión del descontento existente frente al régimen militar. En efecto, durante su primer año de gobierno y en el marco de su política de recuperación de amigos, el Ejecutivo norteamericano se limitó a fortalecer las relaciones con los militares y restó importancia a las otras fuerzas políticas y sociales, fundamentalmente a los partidos políticos, a pesar de que estos últimos, ya en junio de 1981, habían formado una agrupación denominada Multipartidaria con el objeto de coordinar la oposición política al régimen56. Así, no obstante las tenues referencias a la necesidad de redemocratizar el país que pueden encontrarse en declaraciones y discursos de la administración a lo largo de 1981 y princi­ pios de 1982, el retorno de Argentina a la democracia no era —al igual que en el caso de otras autocracias del Cono Sur— un aspecto relevante para el gobierno republicano. Esta posi­ ción comenzaría a modificarse, en forma progresiva, a partir de mediados de 1982, en buena medida, como consecuencia del impacto de la cuestión Malvinas. Desde el inicio del conflicto del Atlántico Sur, la política de Estados Unidos se basó en el criterio de considerar a la Ar­ gentina como país agresor. Por esta razón, el gobierno norte­ americano exigió en todo momento el cumplimiento de la Re­ solución 502 del Consejo de Seguridad, que exigía el retiro de tropas por parte de Argentina como primer paso para avanzar hacia una eventual solución pacífica de la crisis y evitar un enfrentamiento armado 57. En un primer momento la adminis­ 56 En este sentido, vale mencionar como ejemplo que Jane Kirkpatnck durante su visita a Buenos Aires en agosto de 1981, no tomó ningún contacto con los líderes políticos del país. Ver Wynia, Gary, U.S. Policy toward Argentina, Hearing Before the Subcommittee on Western Hemisphere Affairs of the Committee on Foreign Affairs House of Represen­ tativos, Ninety-eighth Congress, first session, March 16, 1983, p. 46. 5] Al fundamentar su apoyo a la propuesta británica en el seno del Consejo de Segundad de las Naciones Unidas, el embajador de Estados

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tración norteamericana intentó disuadir al gobierno argentino de la acción militar —tal como lo hiciera Reagan en su conversa­ ción telefónica con Galtieri horas antes de producirse el desem­ barco argentino en las islas— y, más tarde, ofreció sus "buenos oficios” ante la inminencia de un enfrentamiento armado. Durante el desarrollo de las gestiones realizadas por Alexander Haig en la primera quincena del mes de abril, el secre­ tario de Estado norteamericano insistió varias veces ante el gobierno argentino sobre la necesidad de dar cumplimiento a la Resolución 502. Asimismo, enfatizó la conveniencia de no tratar la cuestión de la soberanía de las islas en el "contexto” (actual) de las conversaciones58. Tras el fallido intento del secretario de Estado norteameri­ cano de evitar el escalamiento bélico del conflicto, el 30 de abril la administración Reagan adoptó la decisión de apoyar política y militarmente a su "aliado natural” Gran Bretaña59. Unidos, Charles Leichenstein, expresó que su gobierno creía “que el uso de la fuerza para solucionar problemas es profundamente lamentable y no producirá una solución justa y duradera de la disputa". Clarín, 4 de abril de 1982. 58 Históricamente, Estados Unidos siempre ha evitado involucrarse en la cuestión de la soberanía. En el siglo pasado los funcionarios nor­ teamericanos estimaron en varias oportunidades, en virtud de que los reclamos británicos sobre las islas eran anteriores a 1823, que la “reafir­ mación” del control británico sobre las mismas no podía considerarse como una violación a la doctrina Monroe dado que no constituía un nuevo intento de colonización. No obstante ello, rehusaron tomar posición sobre los méritos de los reclamos argentinos y británicos, como así también sobre las teorías legales en las que se basan ambas partes. En 1947, durante la conferencia de Río, donde se creó el TIAR, la dele­ gación norteamericana encabezada por el secretario de Estado, George C. Marshall, defendió la tesis de que el Tratado de Río no podía tener efecto sobre las disputas territoriales pendientes entre Estados america­ nos y europeos y se negó, en forma explícita, a endosar el reclamo de Argentina. La neutralidad de los Estados Unidos frente al tema soberanía ha sido confirmada repetidamente desde entonces tanto en el seno de la OEA como en las Naciones Unidas. Un análisis detallado sobre la posición de Estados Unidos a partir de estos argumentos sobre el conflicto de 1982, puede verse en Enders, Thomas O., Latín America and the United States After the Falkland/Malvinas crisis, Hearing before the Subcommittee of Interamerican Affairs, of the Committee on Foreign Affairs House of Representatives, Ninety-Seventh Congress, second session, July 20 and August 5, 1982, pp. 114 y 134. 59 Pocos días antes el Congreso norteamericano ya había comenzado a presionar a la Casa Blanca para que ésta definiera su posición en favor de Gran Bretaña. El 29 de abril el Senado requirió la presencia de Haig en la Cámara en una sesión desarrollada a puertas cerradas. El 30, el Departamento de Estado convocó al embajador argentino Es­ teban’ Tackacs, para informarle que el gobierno norteamericano daba por finalizada su gestión de buenos oficios en la crisis Malvinas. Ese mismo día, el Senado aprobó por 79 votos contra 1 (el de Jesse Helms,

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Este vuelco del gobierno norteamericano —que no sorprendió a nadie más que a los perplejos “globalistas” argentinos— se, fundamentó, tal como lo explicara Thomas Enders luego de ter­ minado el conflicto, en el hecho de que “Estados Unidos no podía adoptar otra posición que no fuese la de oponerse al uso ilegal de la fuerza para solucionar las disputas existentes”60. Más allá de este argumento meramente formal, es claro, que ninguna superpotencia puede tolerar el uso “no autorizado” de la fuerza por parte de un país de su periferia. En la recurrente lucha de las unidades políticas por "el poder, la gloria y la idea”, como diría Morgenthau, la utilización “legítima” del poder mi­ litar —a la que por supuesto siempre se reviste de alguna justi­ ficación ideológica o moralizante— está reservada a los actores que efectivamente cuentan en el juego de la política interna­ cional o, en todo caso, a aquellos países menores que desem­ peñan un rol esencial en la defensa de los intereses vitales de alguno de los "grandes poderes” en el marco del conflicto inter­ imperial. La crisis de Malvinas compelió a la diplomacia militar ar­ gentina a realizar un vuelco sustancial en su política exterior. De manera poco creíble se revalorizó la presencia y participa­ ción de Argentina en el movimiento de los países No Alineados y en la UNCTAD, como así también en el seno del Grupo de los 77, en el que se procuró adoptar posiciones de liderazgo, especialmente como vocero de los reclamos del GRULA. El cambio más notorio fue el apoyo explícito del gobierno militar al movimiento de los No Alineados y su declarada consustanciación con los principios y demandas de las naciones del Sur: “La lucha contra el colonialismo —declaró Nicanor Costa Méndez en La Habana— tuvo lugar y se sigue desarrollando, porque ha sido la reacción legítima de los pueblos contra un sistema de relaciones internacionales destinado a perpetuar un statu quo que es ilegítimo, que es injusto, del cual sólo se benefician las potencias colonialistas e imperialistas... La Ar­ gentina compromete su acción en defensa de los principios y propósitos del No Alineamiento, que no son más que los prin­ cipios dirigidos a construir un sistema de relaciones internacioquien se había pronunciado días antes a favor de la soberanía argentina en las islas) una resolución de apoyo a Gran Bretaña pidiendo que Argen­ tina retirara sus tropas de las islas; por su parte, la Comisión de Rela­ ciones Exteriores de la Cámara de Representantes aprobó una declaración expresando su apoyo a Gran Bretaña en caso de guerra. Ambas resolucio­ nes se fundamentaron en lo establecido por la Resolución 502 del Consejo de Seguridad. 60 Enders, Thomas O., ob. cit., p. 111.

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nales basado en la justicia, en la paz y en el desarrollo de los pueblos. . . ” 61 Luego de la derrota militar, resultó patético escuchar en boca del otrora triunfalista Galtieri su profunda decepción ante Estados Unidos, país al que calificó de “sorprendentemente ene­ migo de la Argentina y su pueblo” 62. Indudablemente, la guerra de Malvinas echó por tierra los sueños de quienes pensaron que la adopción de compromisos globales estratégicos produciría una "natural” correspondencia de lealtades, desconociendo las jerarquías, las prioridades en las alianzas y las relaciones de poder que caracterizan al actual sistema internacional.

El “neutralismo pragmático”

A partir de la finalización del conflicto bélico pueden distin­ guirse dos períodos en las relaciones políticas bilaterales. El primero, que transcurre desde la derrota militar argen­ tina hasta noviembre de 1982, está signado por una situación de pronunciada frialdad, a pesar de que ambos gobiernos visuali­ zaron la recomposición de relaciones como un "objetivo de­ seable”. El colapso definitivo del régimen militar argentino como consecuencia del fracaso de la operación Malvinas, llevó a la administración Reagan a adoptar una posición cautelosa de "wait and see”. Sus objetivos se concentraron en el apoyo a la descomprensión política del régimen militar, en la búsqueda de una solución negociada a la cuestión Malvinas y en la coope­ ración económica para ayudar a Argentina en su proceso de negociaciones de la deuda externa con los acreedores privados. Por su parte, el nuevo y débil gobierno militar se dedicó meramente a administrar la transición política, procurando el logro de una salida capaz de garantizar la inmunidad de los militares directamente involucrados en la "guerra sucia”. Ciertamente, el rol desempeñado por los Estados Unidos durante la crisis de Malvinas obligó a la última diplomacia del Proceso a un cambio de libreto: el nuevo discurso externo defi­ nió al país como un actor internacional "decididamente inde­ pendiente, guardián celoso de su propia capacidad de autode­ terminación” 63. 61 Costa Méndez, Nicanor, discurso ante la reunión del movimiento de No Alineados de La Habana. La Prensa, 4 de junio de 1982. 62 Clarín, 16 de junio de 1982. 63 Ver declaraciones del canciller Juan Aguirre Lanari. Clarín, 8 de julio de 1982.

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Este apoyo a una política "neutralista pragmática” por parte de los mismos actores que poco tiempo atrás habían estado enrolados en las filas del alineamiento estratégico no logró, como era de esperarse, ninguna clase de credibilidad interna ni internacional. En realidad, maniatada por la crisis política inter­ na y por los problemas de la transición, la diplomacia se limitó a cumplir objetivos de corto plazo, colocando en el centro de su acción externa la búsqueda del apoyo de la comunidad inter­ nacional para retomar el curso de las negociaciones con Gran Bretaña por la cuestión Malvinas. En este marco, la administración Reagan dio una serie de pasos tendientes a mostrar su voluntad de "mejorar” las rela­ ciones y "dejar atrás el pasado”: en julio, levantó las sanciones económicas impuestas el 30 de abril; en setiembre, tras recibir las cartas credenciales del nuevo embajador argentino en Wash­ ington, el presidente Reagan expresó sus deseos de restablecer relaciones estrechas con Argentina para que "podamos cooperar en nuestros esfuerzos globales y hemisféricos” 64, y anticipó, en un gesto simbólico de buena voluntad, el levantamiento de las sanciones militares mínimas impuestas durante la crisis de Malvinas 65; hacia fines de ese mismo mes, a iniciativa de la diplomacia norteamericana, Aguirre Lanari y Shultz se reunie­ ron en Nueva York marcando así la reanudación del diálogo entre ambos gobiernos a nivel de cancilleres. Finalmente, en el mes de noviembre el gobierno de Estados Unidos votó a favor del proyecto de resolución presentado en Naciones Unidas por los países latinoamericanos que pedía a los gobiernos de Argentina y Gran Bretaña la reanudación de las negociaciones "con el propósito de encontrar, a la mayor breve­ dad, una solución pacífica a la disputa de soberanía”66. En esta resolución de carácter moderado —dado que se limitaba a solicitar el reinicio de las negociaciones— la admi64 Clarín, 25 de setiembre de 1982. 65 La medida comprendía la venta de ciertos repuestos para buques y aviones que ya habían sido vendidos o contratados antes de entrar en vigencia, en 1978, la enmienda Humphery-Kennedy. En realidad, no tenía ningún efecto sobre las necesidades de aprovisionamiento militar de Argentina, ya que se refería a repuestos prácticamente innecesarios debi­ do a que la mayoría del material al que estaban destinados era ya por ese entonces obsoleto. 66 Al fundamentar su voto afirmativo, el representante norteameri­ cano en Naciones Unidas, Kenneth Adelman, luego de reiterar la “vieja alianza” y las "relaciones de amistad” de su país con Gran Bretaña, subrayó que Estados Unidos jamás olvidó “ni por un momento” sus "estrechas relaciones geográficas, económicas y políticas” con los "veci­ nos latinos. No sólo nos preocupa el hemisferio, somos parte de este hemisferio y compartimos muchas aspiraciones, objetivos y sueños con todas las naciones de las Américas”. Clarín, 5 de noviembre de 1982.

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nistracion Reagan vio una buena oportunidad para tender un puente hacia el próximo gobierno democrático y para recompo­ ner sus vinculaciones no sólo con Argentina, sino también con varios países de América Latina. Por esta razón, desde el mes de setiembre distintos funcio­ narios estadounidenses ejercieron presiones sobre la cancillería argentina para que se presentara un proyecto de resolución que fuera "aceptable”; entre otros aspectos, que omitiera toda refe­ rencia al colonialismo y evitara prejuzgar sobre las posiciones de las partes 67. En la decisión favorable del gobierno norteamericano tam­ bién influyó la gestión realizada en Estados Unidos por el entonces secretario general de la Multipartidaria a pedido de los presidentes de los partidos políticos integrantes de esa orga­ nización. Su viaje tuvo como propósito principal aclarar a la administración que el problema Malvinas no era una cuestión de "un gobierno ocasional sino un tema de preocupación para toda la Argentina” 68. El segundo momento de la relación política bilateral de esta última etapa del Proceso abarca todo el año 1983 y se carac­ teriza por una relativa y paulatina flexibilización de las relacio­ nes intergubernamentales. En este sentido, ante el fracaso de su política de “recuperación de amigos”, la administración aban­ donó el esquema del double standard y centró su interés en la dinámica política interna de Argentina, procurando desde una posición de neutralidad activa el fortalecimiento de sus relacio­ nes con los actores políticos y sociales que heredarían el proceso de transición y la recomposición de los lazos con todos los elementos de la sociedad. De este modo, el retorno de Argentina a la democracia —consecuencia indudable de factores internos— apareció, súbi­ tamente, como un objetivo de máxima prioridad en la nueva lista de los intereses nacionales "no permanentes” de Estados Unidos hacia Argentina. En poco más de un año, los otrora entrañables amigos de la administración Reagan perdieron toda credibilidad y confiabilidad. El impacto de Malvinas y funda­ mentalmente las incertidumbres que emanaban de la crisis financiera regional, requerían una urgente reformulación del sistema de alianzas, en el cual los impredictibles militares ar­ gentinos no tenían reservado ningún lugar relevante. En una última actitud conciliadora, hacia principios de diciembre el gobierno norteamericano resolvió levantar el em­ 67 El único pedido norteamericano no concedido por la diplomacia argentina fue la eliminación de la caracterización de la crisis de Malvinas como un problema de soberanía. 68 Clarín, 3 de noviembre de 1982.

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bargo que pesaba sobre la venta de armas y la asistencia militar a la Argentina desde 1978, medida que terminaría automática­ mente en el momento mismo que asumiera el mando el entonces presidente electo Raúl Alfonsín. Por su parte, en el marco del colapso final del Proceso, la cancillería fue incapaz de unificar la acción exterior del gobier­ no. Así, el discurso neutralista, la oposición a la invasión militar norteamericana contra Granada, el apoyo a la candidatura de Nicaragua al Consejo de Seguridad en Naciones Unidas, fueron acompañados por el mantenimiento de las tareas de asesoramiento en América Central por parte de grupos de militares argentinos.

El gobierno democrático y la nueva política exterior Desde la campaña electoral el presidente Alfonsín adoptó una posición sumamente crítica frente a la diplomacia del Proceso —a la que consideró errática, feudalizada y maniquea— y pro­ puso en su reemplazo la recuperación de las tradiciones "ética y principista” de su partido. De acuerdo con la plataforma del Partido Radical, la nueva política exterior democrática debería basarse, entre otros, en los siguientes principios: primacía de la moral, la justicia y el derecho, igualdad soberana de los Estados, no intervención, respeto a la libre determinación de los pueblos, oposición a los imperialismos de cualquier signo, al colonialismo y al neocolonialismo, repudio al racismo, afir­ mación del pluralismo ideológico, vigencia universal de los dere­ chos humanos y sociales y no alineamiento 69. Así, a partir de visiones fundamentalmente "idealistas" del escenario mundial se fijó una serie de objetivos prioritarios: el aumento de la autonomía nacional, la recuperación de la cre­ dibilidad externa, la reinserción activa del país en el mundo, el mantenimiento de la paz y la democratización del sistema inter­ nacional. Luego de definir los principios y objetivos que guia­ rían su acción internacional, el gobierno seleccionó, sin estable­ cer en forma expresa un orden de prioridades, los tres actores sobre los cuales la diplomacia argentina concentraría, en una primera etapa, su mayor atención e interés: América Latina, Europa Occidental y Estados Unidos. A fin de evitar equívocos, el desarrollo de estas relaciones con los socios privilegiados —se­ riamente deterioradas por la autocracia militar— tuvo como punto de partida el reconocimiento de la pertenencia de Argen­ 69 Ver Plataforma de la Unión Cívica Radical, Buenos Aires, 30 de julio de 1983, p. 7.

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tina a Occidente y la clara identificación del nuevo gobierno —desde el punto de vista cultural y no estratégico— con los valores que tipifican, al menos en el plano “meramente” teórico, al denominado mundo occidental. En palabras del canciller Caputo, “es indispensable reco­ nocernos como parte del mundo occidental porque sería una ingenuidad o una torpeza inaceptable suponer que la Argentina vive suspendida fuera del espacio y del tiempo... Este es un país de cultura con carácter occidental. Así como no aceptamos un régimen militar que nos impida hablar, reconocernos, dis­ cutir y decidir sobre nuestras vidas, tampoco aceptamos formas de vida imperantes en los países socialistas en los cuales tam­ bién se coartan esas libertades. En definitiva, pertenecemos a Occidente” 70. El reconocimiento de la pertenencia cultural de Argentina a Occidente constituye un punto esencial de la política exterior del gobierno de Alfonsín. Esta resignificación periférica del concep­ to, a partir de la recuperación de la riqueza de la que fuera despojado durante el régimen militar, apunta a destacar tres aspectos centrales de indudables implicancias externas, en espe­ cial sobre las relaciones argentino-norteamericanas: a) la acepta­ ción de la existencia, fuera del marco de las disputas interhegemónicas, de un conflicto de tipo ideológico en el cual el gobierno argentino se coloca del lado de los sistemas políticos que asegu­ ran el pluralismo, la libertad, la justicia social, el respeto a los derechos humanos y a las minorías; b) el rechazo a los compo­ nentes estratégicos de ese conflicto que constituyen una expre­ sión de las luchas interimperiales por la dominación mundial; y c) la creencia de que sólo las formas políticas pluralistas y representativas pueden canalizar adecuadamente los conflictos internos, cuya falta de control o resolución favorece la inserción de América Latina en el ámbito estratégico del enfrentamiento Este-Oeste. En un primer momento, las vinculaciones con América La­ tina aparecieron en el discurso oficial como la nota sobresa­ liente de la agenda externa. Conforme a la perspectiva guber­ namental, la gravedad de la crisis económica mundial y la agudización del conflicto Este-Oeste convertían al acercamiento con América Latina en una condición necesaria para avanzar hacia una mayor democratización política y económica del sis­ tema internacional, aumentar la autonomía nacional y colectiva y disminuir la vulnerabilidad externa. Con estos objetivos en mente, el gobierno declaró su pro­ pósito de impulsar la integración latinoamericana, fortalecer las 70 Comentarios del canciller Dante Caputo aparecidos en la revista Mercado, 20 de setiembre de 1984, pp. 24-25.

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formas representativas en el continente, revigorizar las institu­ ciones regionales, desalentar todo tipo de carrera armamentista en el área, oponerse a toda doctrina que subordine los intereses de América Latina a los objetivos estratégicos del conflicto entre las superpotencias y coordinar políticas para desarrollar acciones conjuntas frente a problemas comunes. En este último sentido, se sostuvo —en franca oposición a las acciones desarrolladas por el Proceso— la necesidad de concertar políticas con el objeto de “regionalizar los problemas y sus soluciones” y au­ mentar, por consiguiente, el poder negociador de la región frente a los países industrializados. Los “test cases” en este as­ pecto eran, sin duda, la deuda externa latinoamericana y la crisis de América Central. La revitalización de la conexión europea surgió como otro pilar esencial de la nueva política exterior. En una primera fase, Alemania Federal, España, Francia e Italia se consideraron los países clave para el ejercicio de una estrategia que procu­ raba, fundamentalmente, la recuperación de la credibilidad ex­ terna y el apoyo político y económico de Europa occidental a la nueva democracia. El cambio de régimen político, aunado al hecho de que estos países compartieran el objetivo de ampliar su autonomía frente a las superpotencias y tuvieran visiones similares sobre algunos aspectos importantes de la problemática mundial (por ejemplo, frente al origen y naturaleza de la crisis centroamericana) permitía alentar expectativas sólidas sobre las posibilidades de fortalecer, de manera creciente, una relación que había atravesado circunstancias extremadamente difíciles. Finalmente, el gobierno de Alfonsín manifestó su propósito de recomponer una “relación madura” con los Estados Unidos, la cual se hallaba en uno de sus puntos más bajos de las últimas décadas. Sin embargo, esta política de “reencauzamiento” —des­ tinada a lograr un punto equidistante entre el alineamiento au­ tomático y las posiciones aventureras o de ruptura— presentaba de hecho un mayor número de divergencias objetivas entre el gobierno argentino y la administración Reagan que las que habían caracterizado —a pesar de Malvinas— la última etapa del régimen militar. Dada esta situación particularmente sensible, los formuladores de la política exterior argentina consideraron necesario diferenciar analíticamente dos niveles en la relación con la primera potencia del mundo capitalista: el de las “convergen­ cias esenciales” y el de los “disensos metodológicos”71. n Ver Russell, Roberto, “Un año de política exterior: las relaciones c°n l°s SOC1OS privilegiados", en América Latina/Internacional, vol 2 N? 3, enero-marzo de 1985, pp. 3-4.

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En el primero se ubicaron los aspectos que conforman —de acuerdo con la opinión de ambos gobiernos— la base de susten­ tación permanente del vínculo bilateral, es decir las visiones coincidentes sobre la necesidad de asegurar una conjunción de principios y valores compartidos: "la democracia, el pluralismo, la dignidad del hombre, los derechos humanos, la libertad y la justicia social” 72. El segundo nivel se reservó a las divergencias prácticas existentes sobre los medios más adecuados para realizar o man­ tener en el mundo en desarrollo esos principios y valores. A partir de este diseño de políticas, el gobierno de Alfonsín inició una intensa actividad diplomática que permitió apreciar, en forma creciente, los límites y condicionamientos impuestos por el sistema internacional al logro de los ambiciosos objetivos planteados al calor del retorno a la democracia. A poco de andar, las realidades del "power politics” obliga­ ron a la cancillería argentina a realizar un "giro realista” —se­ gún la expresión de sus más altos funcionarios— en la política exterior. Este proceso de adecuación y ajuste obedeció a varias causas. Primero, las dificultades económicas, en especial las ema­ nadas del sector externo, impidieron la puesta en marcha en el orden interno de una política de cuño "reformista”. En realidad, las autoridades argentinas debieron resignarse, contrariando lo prometido en numerosas oportunidades en la plataforma par­ tidaria y durante los primeros meses de gobierno, a "ordenar” la economía conforme a pautas más "ortodoxas” que las origi­ nariamente previstas. Además, la propia composición de fuerzas de la alianza gobernante fue excluyendo toda posibilidad de confrontación con la banca acreedora y minimizó el espacio de acción de los actores internos (incluidos algunos sectores de esa misma alianza) que favorecían políticas más duras hacia el gobierno norteamericano y los organismos financieros inter­ nacionales. Segundo, los obstáculos existentes para concertar políticas a nivel multilateral en América Latina. La reunión de Quito, y muy particularmente las de Cartagena y Mar del Plata (junio y setiembre de 1984) revistieron una enorme importancia para mostrar los límites de la "solidaridad de los pobres” y las trabas para establecer mecanismos operativos de articulación colectiva, más allá del plano discursivo. La heterogeneidad política, eco­ nómica y de situaciones, de los actores involucrados y la prevalencia de posiciones que defendían la necesidad de mantener 72 Comunicado argentino tras el encuentro entre los presidente Raúl Alfonsín y Ronald Reagan. La Prensa, 23 de setiembre de 1984.

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acuerdos de tipo bilateral con los gobiernos y la banca acree­ dora actuaron como obstáculos insalvables para trascender el nivel de las declaraciones. El consenso logrado se limitó, en esencia, a dos puntos: a) reconocimiento de la necesidad urgen­ te de consolidar un mecanismo de diálogo entre acreedores y deudores; y b) defensa del criterio de mantener la independen­ cia en los procesos de refinanciación que cada una de las na­ ciones deudoras lleva a cabo con el Fondo Monetario Inter­ nacional y la banca privada. Este último punto, es decir el mantenimiento de la autonomía de maniobra, congeló otras propuestas más “radicales”, tal el caso de la presentada por Ar­ gentina en Mar del Plata (y respaldada por Bolivia, Colombia y Perú) sobre la convocatoria a una reunión presidencial cumbre en la región. Tercero, el apoyo europeo al cambio de régimen en Argen­ tina no derivó en políticas concretas que superaran la mera retórica. Durante los contactos realizados en el más alto nivel entre autoridades de Argentina y de Europa Occidental en 1984 (vale citar en este sentido los viajes de Alfonsín a España [ju­ nio] , Francia e Italia [octubre] y las visitas de Khol y Creysson [julio] a Buenos Aires), los dirigentes europeos —en una posi­ ción que no difiere esencialmente de la sustentada por la ad­ ministración Reagan— subordinaron su apoyo económico al gobierno argentino a un acuerdo previo del país con el Fondo Monetario Internacional y la banca acreedora. Cuarto, el proyecto de política exterior diseñado por el gobierno democrático debió ejecutarse en el marco de una nueva etapa de “triunfalismo norteamericano”, cuya nota sobresaliente es la prevalencia de visiones ideologizadas e ideocéntricas del escenario mundial. Estas perspectivas dominantes en el gobierno de Estados Unidos impactaron, en detrimento de las tesis sus­ tentadas por la diplomacia argentina, el nivel correspondiente a los “disensos metodológicos”. Finalmente, la situación de vulnerabilidad externa —agra­ vada por la pesada herencia recibida del gobierno militar— convirtió a la estabilidad política interna y a la credibilidad internacional en los valores privilegiados. Según la óptica oficial, ambas (estabilidad y credibilidad) se encontraban estrechamen­ te vinculadas: la consolidación interna de la democracia requería como contrapartida externa el ejercicio de una política exterior predictible y confiable capaz de superar las desconfianzas exis­ tentes en el Norte acerca del rumbo que el nuevo gobierno de­ mocrático imprimiría al país. Además, el logro de la credibilidad externa aparecía como un requisito para atraer la inversión de capitales internacionales que facilitaran la reactivación econó­ mica argentina.

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El indudable impacto de todos estos factores sobre el diseño original de políticas llevó al gobierno argentino a replantear el orden de prioridades de sus relaciones con los socios privilegia­ dos. De este modo, a partir de mediados de 1984, el "reencauzamiento” de las relaciones con Estados Unidos se convirtió, progresivamente, en el tema sobresaliente de la agenda exterior del país. "Nuestras relaciones —expresó el canciller Caputo a principios del mes de agosto— tienden en este orden a los Es­ tados Unidos, a América Latina y a Europa Occidental, y a los países en desarrollo mal llamados del Tercer Mundo con los cua­ les debemos unir fuerzas para avalar los reclamos comunes” 73. Los dos viajes presidenciales a Estados Unidos

El carácter que adquirieron las dos visitas de Alfonsín a Esta­ dos Unidos (setiembre de 1984 y marzo de 1985) constituye la muestra más representativa de esta política de rejerarquización y marcan, según las palabras del canciller argentino, "casi el final de una etapa de diez meses en la cual hemos intentado reconstruir una relación tan importante como es ésta, que había sido, de hecho, dañada por historias recientes y por viejas his­ torias” 74. El propósito esencial de ambos viajes fue el de disipar las dudas existentes en círculos oficiales y privados norteamerica­ nos sobre los objetivos políticos del gobierno argentino y, fun­ damentalmente, sobre sus planes económicos internos y la posición del país frente al problema de la deuda externa lati­ noamericana. La tarea de despejar las "mayores” dudas —en especial, las vinculadas con las posibilidades de que Alfonsín intentara lide­ rar alguna forma de asociación de deudores— se cumplió con relativo éxito durante la primera visita. En esa oportunidad, Alfonsín dejó en claro que la intención del país y de su gobierno era la de "trabajar, producir, exportar y pagar lo que debe­ mos” 75, abandonó la distinción entre compromisos legítimos e ilegítimos (en particular, en la reunión que sostuvo con impor­ tantes banqueros en la casa del ex secretario de Estado nor­ teamericano, Henry Kissinger) y afirmó su propósito de buscar una instancia de diálogo y no de confrontación entre los países industrializados y los de América Latina para resolver los pro­ blemas financieros de la región. 73 La Nación, 3 de agosto de 1984. 74 Clarín, 23 de setiembre de 1984. 75 Clarín, 2 de octubre de 1984.

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El tono moderado que prevaleció en las reuniones en la cumbre apuntó a alcanzar el apoyo político de la administración Reagan para el logro de dos objetivos estrechamente interrela­ cionados y considerados de máxima prioridad: la renegociación de la deuda externa en mejores condiciones y la consolidación del sistema democrático. En el primer caso, la asistencia del gobierno norteameri­ cano fue percibida por la cancilléría argentina como el aspecto clave para el "reencauzamiento” de las relaciones bilaterales, mucho más allá del plano estrictamente económico-financiero: "ante el desafío de una democracia estable —recurro nueva­ mente a Caputo— no tenemos derecho a encandilarnos por las cuestiones del Beagle o Malvinas. El de la deuda externa es el problema más importante del país; la democracia tiene que surgir de la estabilidad y el problema de la deuda es el que crea incertidumbres'’76. Por otra parte, los formuladores de la política exterior argen­ tina eran conscientes de que la consolidación de la democracia requería evitar colisiones frontales con ciertas posiciones nor­ teamericanas, tal el caso de la deuda y América Central. El estrechamiento de los márgenes de maniobra externa, como con­ secuencia fundamentalmente de la crisis financiera, imponía el desarrollo de una estrategia incrementalista y cautelosa que pudiera compatibilizarse con la propia estrategia de la adminis­ tración Reagan hacia el área, es decir el apoyo a la implantación o el fortalecimiento de las nuevas "democracias moderadas”. Mediante este primer contacto, el gobierno de Alfonsín sentó bases importantes para el establecimiento de una relación de carácter estable. Sin embargo, su programa económico in­ terno y las recetas aplicadas para sacar la economía argentina de su crítica situación, no contaron con el visto bueno de las autoridades y los sectores privados norteamericanos. Para ellos, el ajuste ortodoxo de la economía era una condición necesaria para terminar con el caos y la inestabilidad y asegurar las for­ mas políticas representativas. A pesar de los esfuerzos realizados, Argentina continuaba ofreciendo una imagen de "impredictibilidad”. En marzo de 1986 el presidente Alfonsín inició su segundo viaje a Estados Unidos en un momento que destacaba tres he­ chos: a) la ubicación de este último país en el primer lugar de importancia para las relaciones internacionales de Argentina; b) la identificación del problema de la deuda externa y de la necesidad de atraer inversiones privadas norteamericanas como los asuntos prioritarios de la agenda bilateral; y c) el desarrollo, 76 La Nación, 3 de agosto de 1984.

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en el plano interno, de "movimientos” en materia de política económica que prefiguraban los cambios que habrían de produ­ cirse a partir del mes de junio con el lanzamiento del llamado Plan Austral. En este último sentido, la cancillería argentina reconocía que un aspecto que despertaba grandes aprehensiones e incertidumbres en Estados Unidos era la aparente falta de disposición de las autoridades democráticas para encarar de ma­ nera firme y decidida políticas de ajuste que pusieran fin al desorden económico y redujeran la inflación. A partir de este contexto, el viaje del presidente Alfonsín se organizó (al igual que el de setiembre de 1984) utilizando como eje articulador la necesidad de rescatar las "convergen­ cias esenciales” entre ambos países. En palabras de Alfonsín, esta necesidad de privilegiar las coincidencias apunta a evitar que "las eventuales discrepancias o las diferentes apreciaciones pongan en tela de juicio la rela­ ción básica y los acuerdos esenciales” 77. Como era de esperarse, la definición de los puntos de coincidencia resultó una tarea sencilla y el listado de los ideales y valores sobre los que existe "consenso teórico” pudo confec­ cionarse sin mayores dificultades: apoyo a la ampliación y for­ talecimiento de la democracia, común pertenencia a Occidente, pleno respeto a los derechos políticos, sociales, económicos y humanos, defensa de la libertad y la justicia. Los desencuentros aparecieron cuando la delegación argen­ tina descendió al nivel de la realización efectiva de esos ideales y valores. Nuevamente, la deuda externa y la crisis centroame­ ricana, fueron los temas donde los "disensos prácticos” entre ambos gobiernos se hicieron más notorios. En la cuestión centroamericana, el presidente Alfonsín re­ cibió frontalmente la posición del gobierno norteamericano en el momento mismo de los discursos de bienvenida. En los jar­ dines de la Casa Blanca, Ronald Reagan reiteró su conocida apreciación del problema cuando expresó sin rodeos que "el pueblo libre de este hemisferio no puede permanecer pasivo y mirar cómo una tiranía comunista impuesta en Nicaragua se expande en las tierras libres de América” 78. Por su parte, el mandatario argentino ratificó su respaldo a la acción del grupo Contadora y fundó la búsqueda de una solución estable para los países centroamericanos en los siguien­ tes criterios: a) respeto al principio de autodeterminación de los pueblos de acuerdo con las condiciones que le reconoce el dere­ cho internacional actual; b) plena vigencia de las democracias 77 La Nación, 21 de marzo de 1985. 78 La Razón, 20 de marzo de 1985.

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pluralistas; c) integridad territorial de cada país y la no inter­ vención de cualquiera de ellos en las cuestiones internas de los demás (“Estos últimos principios. . . deben tener aplicación universal... y no deben significar la no intervención de unos mientras se acepta la intervención de otros” 79); d) la garantía específica de la no injerencia cualquiera sea ésta, de los países de la región entre sí; y e) la no existencia de dispositivos o instalaciones militares que amenácen la seguridad de nuestros países. Ambas posiciones marcan claramente las distintas lecturas de la crisis. Sin embargo, vale destacar que la firme defensa del principio de no intervención por parte de Argentina (dirigida obviamente a Estados Unidos) se "equilibró” con otros tres elementos. El primero fue expresado por Alfonsín en su discurso de la Casa Blanca: la oposición a la intervención de toda po­ tencia extracontinental, en clara alusión a la Unión Soviética. El segundo fue explicitado por el presidente argentino en su diálogo con los periodistas del Club de Prensa de Washington: la existencia de "un dato de la realidad que debe ser respe­ tado, la propia seguridad de los Estados Unidos” 80. El tercer aspecto fue el énfasis puesto a lo largo de toda la visita en la necesidad de asegurar la vigencia de una auténtica democra­ cia pluralista en Nicaragua. En relación con el problema del endeudamiento externo, la diplomacia argentina volvió a identificarlo como de carácter esencialmente político y reiteró: a) la necesidad de emprender una consideración conjunta con los gobiernos de los países acree­ dores; b) el riesgo que este problema encierra para la conso­ lidación de los procesos democráticos en América Latina; y d) el cuestionamiento a las políticas ortodoxas de ajuste reco­ mendadas por el Fondo Monetario Internacional, enfatizando las consecuencias que su aplicación podría tener sobre la estabilidad de las nuevas democracias. Por su parte la administración republicana volvió a mani­ festar que el problema de la deuda es una cuestión de orden económico-financiero, razón por la cual su resolución debe dar­ se en el marco de las negociaciones bilaterales y de los organis­ mos multilaterales de carácter técnico. En esta materia, si bien el presidente Reagan expresó su apoyo a la democracia argentina y reconoció la grave situación económica heredada por el gobierno radical, enfatizó la nece­ sidad del esfuerzo individual de cada nación para solucionar ™ Discurso del presidente Alfonsín ante el Congreso de Estados Uni­ dos. Clarín, 21 de marzo de 1985. 80 La Nación, 21 de marzo de 1985.

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sus problemas económicos particulares. "Cada país —expresó— debe construir su propio camino y andar su propia senda... (sin embargo) para tener una economía robusta y vital se re­ quiere un duro trabajo, visión y compromiso. Ello requiere de difíciles soluciones para lograr un mañana mejor” 81. Como puede apreciarse, ambas posiciones —y en esto no hay nada de novedoso— presentan distintos puntos de vista. La administración republicana mantuvo una posición de intran­ sigencia, que guarda coherencia con su diseño de políticas y objetivos globales en materia de economía internacional. Aquí no hubo cambios. Por su parte, el gobierno argentino reiteró su conocida posición frente al problema de la deuda y a las asimetrías e injusticias, usualmente englobadas en la denominada relación Norte-Sur. Sin embargo, los ajustes "realistas” que se insinua­ ban en la economía doméstica parecían encuadrarse más cerca de la "filosofía” norteamericana que de los principios susten­ tados en la propia plataforma radical. Por cierto, una de las manifestaciones más notorias de este nuevo "realismo” fue el énfasis puesto en Estados Unidos por el presidente Alfonsín en su propósito de superar la crisis e ines­ tabilidad internas mediante la adopción de políticas más firmes y decididas. En efecto, en discursos pronunciados en Nueva York, Chicago y Houston (ciudad esta última donde anunció importantes cambios de política en materia de exploración y explotación petrolera) delineó con precisión, procurando "tran­ quilizar” a sus diversos auditorios, las metas económicas fun­ damentales de su gobierno: lucha antiinflacionaria, reforma tributaria, saneamiento del sistema financiero, reducción del déficit fiscal, expansión del sector privado de la economía, aumento de las exportaciones y creación de condiciones ade­ cuadas para la captación de inversiones extranjeras que contri­ buyan a la expansión económica. Es preciso señalar que la explicitación de estas líneas pro­ gramáticas —en gran medida consonantes con el tipo de refor­ mas promovidas por el gobierno norteamericano para los países capitalistas en vías de desarrollo— no constituyó una mera y resignada adecuación "forzosa” a las desfavorables reglas im­ puestas por las realidades de poder entre ambos países, ni tam­ poco el precio pagado para asegurar el apoyo político de la administración Reagan a la nueva democracia argentina y el aporte imprescindible de inversiones y capitales privados. Antes bien, expresó, esencialmente, decisiones de orden interno que comenzaban a perfilarse para esa época y que avanzaban en la 81 La Nación, 20 de marzo de 1985.

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dirección de adoptar medidas extremas que desplazaran la eco­ nomía argentina del umbral hiperinflacionario en que se en­ contraba. Sin embargo, la falta de compromisos claros sobre el rumbo a seguir —particularmente respecto del control de la inflación, tema en el cual la administración Reagan puso el mayor énfa­ sis— dejaron flotando en el airq un amplio margen de dudas sobre la capacidad de la nueva democracia para afrontar efi­ cientemente la crisis. Acaso la expresión inglesa “bad economy is bad politics” sintetiza mejor que cualquier explicación el balance del viaje desde la perspectiva norteamericana. Por su parte, el propio Alfonsín, antes de partir hacia México, reco­ noció que "el problema más difícil resulta siempre el económico, en cuanto a las relaciones bilaterales” 82.

El Plan Austral: la disminución de las incertidumbres

Este camino de incertidumbres comenzó a despejarse con el lanzamiento del Plan Austral en el mes de junio que contó, desde un primer momento, con el visto bueno del gobierno de Estados Unidos y del mundo financiero internacional. Las razones de este apoyo eran bastante evidentes. Desde la óptica norteamericana la puesta en marcha del Plan Austral tenía un doble atractivo. Por un lado, implicaba el "retorno” de Argentina a la comunidad financiera internacional (de enfant terrible a new golden boy según la comentada y, por supuesto, exagerada y sesgada expresión de un banquero norteamericano). Por el otro, el modelo argentino contaba con una no desdeñable capacidad de ejercer un "efecto demostración” sobre otros deu­ dores latinoamericanos, en un momento en que Brasil, México, Colombia y Venezuela afrontaban dificultades en su vinculación con el Fondo Monetario Internacional y los bancos acreedores. Además, se pensaba que el fracaso eventual de este esquema parcialmente heterodoxo aunque sistémico, en un marco carac­ terizado por la pérdida creciente de credibilidad de las políticas tradicionales de ajuste, contribuiría a aumentar la ya frágil es­ tabilidad del sistema financiero global. En este contexto, el apoyo del gobierno de Estados Unidos al plan se manifestó en una inédita cantidad de reuniones y entrevistas importantes realizadas en Argentina y el exterior. En cada una de esas oportunidades —y éste ha sido un punto central en la aproximación de Argentina al tema de la deuda— el gobierno enfatizó la necesidad de distinguir con precisión la 82 La Nación, 3 de marzo de 1985.

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divergencia básica existente entre los esfuerzos nacionales des­ tinados a ordenar la economía y las condiciones externas que obstaculizan y, en la mayoría de los casos, tornan inútiles esos esfuerzos. En este marco, resulta importante situar la entrevista Caputo-Schultz de principios de octubre en Nueva York, al término de la reunión de la Asamblea General de las Naciones Unidas. En esa oportunidad, el canciller argentino reiteró la tesis de que la austeridad sin crecimiento es una combinación irrealizable. Por su parte, el secretario de Estado norteamericano, luego de mani­ festar su gran admiración por los pasos firmes adoptados por el presidente Alfonsín, reafirmó los conceptos sustentados en su discurso del 23 de setiembre en Naciones Unidas, donde pre­ anunció las ideas centrales de la nueva estrategia financiera norteamericana que James Baker desarrollaría pocos días des­ pués en la capital de Corea del Sur: a) la austeridad no es un fin en sí mismo; b) la pesada carga de pagar los intereses no debe inhibir el crecimiento futuro de las naciones en desa­ rrollo; c) la cooperación creadora entre los acreedores y deu­ dores, con la continuada asistencia constructiva del Banco Mun­ dial y el Fondo Monetario, serán esenciales para alcanzar esa meta; y d) los gobiernos tienen una importante parte que desem­ peñar para ayudar a los países deudores a superar sus problemas de endeudamiento y reanudar un crecimiento sostenido. La reacción positiva, aunque cautelosa, del gobierno argen­ tino ante este aparente cambio de políticas, dio lugar a que en ambos países surgieran especulaciones acerca de la "afinidad electiva” existente entre los Planes Austral y Baker y sobre la nueva "proclividad” de la administración Reagan hacia Ar­ gentina. Más allá de estas apreciaciones, es indudable que para im­ portantes sectores oficiales y privados norteamericanos, Argen­ tina aparecía como una candidata ideal para participar en el esquema propuesto por el secretario del Tesoro de Estados Unidos en razón de encontrarse bajo un programa de ajuste, haber implementado un “razonable” conjunto de medidas des­ tinadas a incrementar la "eficiencia” de su economía, estar en conversaciones con los bancos para posibles nuevos préstamos en 1986 y no haber agotado su capacidad de créditos en el Banco Mundial. Además, se sabía —de acuerdo con las previ­ siones de la economía argentina— que durante 1986 el país necesitaría una ayuda exterior de entre 2,5 y 3 mil millones de dólares para cumplir sus compromisos externos. Del lado argentino, los ministros Caputo y Sourrouille pon­ deraron el hecho de que la estrategia norteamericana se basara en políticas de crecimiento antes que en los ajustes recesivos habituales.

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En esta atmósfera de supuestas "afinidades electivas”, se desarrollaron las visitas a Buenos Aires de David Mulford, sub­ secretario del Tesoro, Paul Volcker, presidente de la Reserva Federal, y Alden Clausen, titular del Banco Mundial. La primera de ellas, realizada a principios de noviembre, tuvo como objetivo conocer la marcha del Plan Austral y expli­ car en detalle la posición "reformada” de Washington para enfrentar el problema de la deuda externa. Entre tanto, los medios financieros norteamericanos consig­ naban que las declaraciones públicas y la gestión privada de Mulford permitían anticipar que se exhortaría a la banca de Es­ tados Unidos a que fuera receptiva con los nuevos pedidos de crédito para 1986 y los dos años subsiguientes, y que se habría de imprimir una mayor dinámica a la consideración de las soli­ citudes de crédito para el desarrollo que por ese entonces tenía radicados en el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo 83. En medio de este clima, Mulford explicó, en el curso de una reunión con empresarios argentinos, que durante su entrevista con Alfonsín el presidente le había asegurado que el país “se encuentra complacido de ser un caso de prueba para el Plan Baker” y, además, que el gobierno continuaría y profundizaría las "reformas estructurales básicas” enfocadas por el Plan Aus­ tral, al cual llamó (Mulford) "riguroso, amplio y exitoso progra­ ma de ajuste” 84. Estas declaraciones, que parecían corroborar la existencia de una suerte de "armonía natural” entre ambas posiciones gubernamentales, causaron desagrado y sorpresa en esferas ofi­ ciales y contribuyeron a levantar el nivel de las críticas de la oposición (particularmente del peronismo y de toda la izquier­ da) en una instancia en que el gobierno se encontraba envuelto en un profundo debate sobre los beneficios y costos del plan de la Tesorería norteamericana. Por ello, las máximas autoridades se vieron forzadas a acla­ rar la situación con el fin de desacelerar una polémica interna basada más en suposiciones, conjeturas y lecturas de entre líneas que en hechos consumados. El presidente Alfonsín relativizó la idea de Argentina como país piloto y declaró que no se desecha­ rían los apoyos financieros externos pero que se discutirían y negociarían “los términos de esta asistencia con independencia de criterios y fidelidad a nuestros propósitos”85. El ministro Sourrouille, por su parte, expresó que el Plan Baker se anali­ 83 La Nación, 11 de julio de 1985. 84 Clarín, 8 de noviembre de 1985. 85 La Razón, 24 de noviembre de 1985.

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zaba con buenos ojos, pero que recién en los primeros meses de 1986 podría articularse alguna definición sobre el mismo. Estas expresiones precedieron la llegada de Paul Volcker, quien arribó al país invitado oficialmente por el gobierno argen­ tino a fines del mes de noviembre. Lo tratado durante su visita fue rodeado de un marco de hermetismo a fin de evitar filtra­ ciones que pudieran tener repercusiones políticas indeseables. A diferencia de Mulford, Volcker fue muy cauteloso. Negó que la Argentina fuera considerada como un banco de pruebas para la aplicación del Plan Baker, ya que —aclaró— todos los países pueden encuadrarse en esa calificación porque la pro­ puesta está concebida caso por caso, sin fórmulas fijas. Sin embargo, reiteró que la ayuda norteamericana estaría supedi­ tada a la realización de "reformas estructurales” tendientes a sentar las bases de un crecimiento sostenido: apertura de la economía, reducción de los déficits fiscales, mayor participación de las inversiones privadas y extranjeras, privatización de em­ presas, disminución del rol del Estado, menores cargas impo­ sitivas. En esta ocasión, el tema de las denominadas "condicionalidades” volvió a encender el debate interno. El gobierno debió salir nuevamente al cruce para explicar, tal como lo hizo el ministro del Interior, Antonio Tróccoli, que no estaba "dis­ puesto a aceptar ciertos condicionamientos” y que no existía ninguna posibilidad de que se accediera a "planteos como aper­ tura de la economía, disminución del proteccionismo arancelario y un tipo de cambio libre”86. El último día de su visita, Volcker recibió un informe sobre la posición argentina ante el Plan Baker donde se expresó, básicamente, que no había oposición frontal al mismo (dado que, como es obvio, no se deseaba romper con un curso de posible negociación sobre la deuda externa), pero que se espe­ raba una explicación rigurosa y ampliada de la propuesta, es­ pecialmente en torno al tipo de préstamos, a las "condicionalidades” y a la dimensión del ajuste que corre paralelo. Esta respuesta, de indudable índole política, sintetizaba la posición que Argentina llevaría pocos días después a la reunión del grupo de Cartagena en Montevideo.

86 Tiempo Argentino, 29 de noviembre de 1985.

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Consideraciones finales

Históricamente, las relaciones argentino-norteamericanas se han caracterizado por la existencia de altos y diferenciados niveles de conflictividad. El período analizado en este trabajo no constituye, preci­ samente, una excepción a esta constante histórica. Como quedó dicho, el recurso a la violencia y a la represión sistemática para terminar con la "subversión”, e implantar el modelo económico promovido por Martínez de Hoz, debió enfrentarse con las polí­ ticas de una administración norteamericana que bajo la presión moral del síndrome de Vietnam adoptó como ejes estructuran­ tes de su acción internacional la defensa de los derechos hu­ manos y de los ideales democráticos. Así, las profundas diver­ gencias sobre los modos de asegurar los "amenazados” valores de Occidente colocaron la relación política intergubernamental en un nivel de extrema tensión y enfrentamiento. Al mismo tiempo, la singular voluntad "autonomista” de un importante sector de la diplomacia militar agregó más fuego a la deteriorada relación bilateral. En efecto, la injerencia en Bo­ livia, la participación en América Central previa al alineamiento estratégico con la administración Reagan y, más tarde, la inva­ sión a las islas Malvinas, fueron concebidas como parte de una creciente acción externa, cuyo último destino era la ocupación de los "vacíos de poder” que dejaba en su retirada el "declinante poder imperial norteamericano”. En este sentido, es interesante señalar que a fines de los años setenta algunos trabajos elaborados por los estados mayo­ res de las fuerzas armadas argentinas preveían —en el marco de la más refinada teoría “realista”— que la irremediable dis­ minución del poder relativo de Estados Unidos obligaría a ese país a reducir sus intereses y compromisos en este sector "no vital” de la periferia de su imperio. Entre otros factores, este "autonomismo heterodoxo” de una significativa fracción de la diplomacia militar, encontró limi­ taciones insuperables en el proyecto impulsado por la diploma­ cia económica. El mismo, por su propia naturaleza y contenido, tendía a suprimir las bases de sustentación social de toda po­ lítica de carácter autonomista. Así, la diplomacia militar actuó en el vacío: procuró —debe reconocerse de una manera muy particular— alcanzar objetivos "nacionalistas” propios de polí­ tica exterior al tiempo que, paradójicamente, desarticuló y en­ frentó en el plano interno a la burguesía nacional y a los sectores

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obreros organizados, elementos clave e indispensables para llevar adelante un proyecto tendiente a aumentar, en forma sostenida y progresiva, la capacidad de maniobra externa. Es claro que el fracaso del gobierno militar en todos los órdenes, cuyo punto culminante en el plano externo fue la derro­ ta de Malvinas, aceleró la transición de Argentina hacia un régimen representativo. Raudamente, la administración Reagan —abandonando sin mayores problemas su política inicial de re­ cuperar a los amigos autoritarios latinoamericanos— no sólo se acopló a este proceso sino que, además, se atribuyó una parte importante de la responsabilidad por la saludable "nueva ola democratizadora" que barría el Cono Sur de América Latina. En el caso de la transición argentina, el triunfo del radicalismo fue visto con satisfacción en Estados Unidos, ya que este par­ tido —desde la óptica del Ejecutivo norteamericano— parecía ofrecer mayores garantías de estabilidad y mejores perspectivas de acercamiento bilateral que el siempre "impredictible” pe­ ronismo. A partir de diciembre de 1983, el gobierno de Alfonsín de­ sarrolló una intensa acción externa destinada a "reinsertar" a Argentina en el mundo y a recobrar "credibilidad”. En el caso específico de la relación con Estados Unidos, la política guber­ namental de "recomposición madura” se inscribió en el marco de un proyecto de política exterior moderado e incrementalista que —según lo expresado en numerosas oportunidades por sus formuladores más importantes— procura el aumento de la capa­ cidad de decisión autónoma nacional, rechazando toda forma de alineamiento. Por cierto, el reencauzamiento de las relaciones bilaterales ha tenido que enfrentarse con una administración cuyas percepciones del mundo difieren notablemente de las que emanan del "ideario” radical. La administración Reagan descree en las ideas que dieron sustento al diseño de la política exterior del gobierno de Cárter, basadas en el convencimiento de que el sistema internacional transita hacia el "orden de las interdepen­ dencias” y de los "intereses globales”. Asimismo, considera ab­ surda la tesis de que la declinación relativa del poder norte­ americano obedece a un fenómeno de tipo estructural. Desde esta perspectiva y sobre la base de un liderazgo fortalecido y resuelto —visualizado este último como condición necesaria y suficiente para poner a "América back again”—, el gobierno de Reagan ha desarrollado una activa acción interna­ cional, tanto en el plano político y estratégico militar como en el manejo de las variables monetarias y financieras, cuyo resul­ tado —al menos para un escenario que probablemente se ex­ tenderá hasta fines de los ochenta— es una incuestionable dis­ minución relativa de la capacidad de resistencia de la periferia latinoamericana.

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En el caso de la relación argentino-norteamericana esta si­ tuación ha operado negativamente sobre las posibilidades de Argentina de ganar terreno en el campo de los "disensos meto­ dológicos”, ámbito donde se expresan, en forma nítida y con­ tundente, las distintas realidades de poder y las asimetrías exis­ tentes entre ambos países. En efecto, el curso seguido por esta relación ha puesto de manifiesto, con bastante claridad, los con­ dicionamientos que la misma impone sobre los objetivos de la política exterior argentina cuando se desciende del nivel de los “consensos teóricos” a la discusión concreta de los proble­ mas centrales de la agenda bilateral. Así, a lo largo de 1984 y en los primeros meses de 1985, contrariamente a lo sucedido durante el período del proceso, las desinteligencias más serias entre ambos gobiernos se situa­ ron en el ámbito económico. Sin embargo, a partir del lanza­ miento del Plan Austral y del encuadramiento más orgánico de la política económica argentina en el marco de la llamada pro­ puesta Baker, la relación bilateral mejoró en forma notoria, ubicándose en uno de los mejores momentos de las últimas décadas. Además, varios factores que pueden ubicarse analítica­ mente en el plano de lo político facilitaron la tarea de recom­ posición. Entre ellos, cabe señalar la expresa adscripción del gobierno de Alfonsín a la conjunción de valores que tipifican —al menos en el plano meramente teórico— al mundo occi­ dental; su valoración positiva del sistema político norteameri­ cano; su posición moderada en materia internacional; y su firme compromiso en defensa de la paz y de apoyo a las soluciones negociadas a los conflictos internacionales. Por otra parte, la opción estratégica de la administración Reagan en favor de la democracia en América Latina —que se­ guramente mantendrán sus sucesores— actuó como un factor externo de enorme importancia para el afianzamiento del pro­ ceso de transición a la democracia en Argentina. En este con­ texto, los disensos políticos bilaterales que se produjeron entre ambos gobiernos no causaron ningún impacto significativo so­ bre la relación argentino-norteamericana ni constituyeron moti­ vo de especial preocupación para el Ejecutivo estadounidense. La preocupación, en todo caso, quedó limitada a reducidos círcu­ los internos de Argentina que aun perciben al alineamiento au­ tomático como la estrategia más adecuada para un contexto de crisis. Hacia fines de 1985 la relación Argentina-Estados Unidos pa­ rece deslizarse hacia la culminación de lo que podría conside­ rarse la primera etapa de la recomposición bilateral. Del lado argentino, este período destaca, entre sus rasgos más notorios, la ubicación de los temas económicos en el primer orden de importancia de la agenda bilateral; el encuadramiento progre­

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sivo y "sistémico” del gobierno de Alfonsín en el sistema de reglas de juego del actual orden económico internacional; y la disminución relativa del nivel de los "disensos metodológicos” con Estados Unidos, particularmente en cuestiones de índole económica. Del lado del gobierno norteamericano, el aspecto sobresa­ liente es el mantenimiento de posiciones “ortodoxas” en materia económico-financiera, a pesar de algunos ambiguos y aún oscu­ ros intentos de mayor flexibilización. Con estas cartas sobre la mesa, resulta difícil vislumbrar cómo podrá avanzarse en el futuro inmediato hacia una segunda etapa de la relación bilateral que sitúe en el lugar de privilegio la solución de los problemas derivados del estancamiento eco­ nómico, trascendiendo las tradicionales recetas de ajuste de las economías deudoras. Atrapada en los rígidos parámetros del modelo Este-Oeste, es improbable, sin embargo, que la adminis­ tración Reagan transforme sus actuales elogios a la política eco­ nómica argentina en apoyos efectivos. Además, es preciso reco­ nocer que en el complejo tema de la deuda —como en tantos otros— intervienen muchas variables que escapan al control del propio Ejecutivo norteamericano. En este marco, las reiteradas y numerosas menciones en ambos países al “excelente nivel” alcanzado por las actuales relaciones bilaterales corre el riesgo de convertirse en una frase hueca en la medida en que no se encuentren soluciones capaces de responder de manera más equilibrada a las necesidades eco­ nómicas de Argentina.

2 BRASIL - ESTADOS UNIDOS: DE LA DIFERENCIA AL CONFLICTO

por Mónica Hirst *

El cuadro actual de las relaciones Brasil-Estados Unidos se caracteriza por una creciente complejidad. El conjunto de temas que hoy en día conforman la agenda bilateral, evidencian un proceso de diversificación de la pauta de negociaciones, tanto en lo que respecta a los intereses nacionales involucrados como a los instrumentos de presión utilizados por los dos lados. Se puede analizar este cuadro a partir de una perspectiva coyuntural, que destaque los principales temas de la actual agenda de negociaciones bilaterales, o desde un enfoque temporal más abarcativo, que permita percibir los elementos de continuidad y ruptura presentes en esta relación. El objetivo de este trabajo será el de contemplar ambas perspectivas, buscando comprender la dinámica actual de los entendimientos brasileño-americanos a la luz de su evolución contemporánea. Sin menospreciar aquellos factores que hoy se­ ñalan las dificultades en determinadas negociaciones bilaterales, se intentará, en la medida de lo posible, una caracterización más abarcadora de las relaciones Brasil-Estados Unidos. En el período histórico contemporáneo esta relación pre­ senta dos aspectos fundamentales: uno de carácter económi­ co y otros político. En el primer caso, hay que destacar que en los últimos 45 años el proceso de modernización capitalista brasileño mantuvo en mayor o menor grado una articulación * Investigadora principal del Area de Relaciones Internacionales de FLACSO, Argentina.

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positiva con la economía norteamericana. La dependencia res­ pecto a los Estados Unidos constituye un hecho notorio e in­ discutible de la historia económica de Brasil en el siglo xx. Las características de esta dependencia fueron, sin embargo, crecien­ temente diversificadas, en lo que se refiere a los vínculos entre ambas economías. Esta diversificación resultó particularmente acelerada en la segunda mitad de la década del ’60 en función de las transformaciones de la economía brasileña. El elemento político de mayor importancia está referido a los intereses permanentes de las dos partes de mantener un espacio de entendimiento y negociación bilateral. En este sen­ tido, hay que destacar la presencia reiterada de uñ punto límite en las situaciones de confrontación entre los dos países. En los momentos de mayor dificultad en las relaciones bilaterales, por profundas que fuesen las divergencias, prevaleció el esfuerzo por evitar una ruptura traumática. De hecho, la variable de conflicto fue siempre reemplazada por la de diferencia en procura de mantener la confrontación dentro de límites determinados. Por un lado, Estados Unidos nunca se arriesgó a un choque abierto con Brasil, como los que lo enfrentaron con el Perú o la Argen­ tina. Por el otro, siempre prevaleció en Brasil una postura moderada, hasta en los momentos de más duro enfrentamiento con los intereses norteamericanos. Aquí se articulan factores culturales, el carácter específico de la ideología nacionalista en Brasil, y la presencia de importantes intereses norteamericanos en el país. Además de los rasgos generales a nivel bilateral, conviene mencionar la especificidad del relacionamiento brasileño-ameri­ cano en el ámbito latinoamericano. Dentro del cuadro de baja prioridad que América Latina representó para los Estados Uni­ dos desde el fin de la 2da. Guerra (con excepción del interregno ocasionado por la revolución cubana), Brasil ocupó sistemáti­ camente un lugar privilegiado. No se intenta aquí sostener la existencia de un interés especial sobre el Brasil por parte de los Estados Unidos, sino identificar, dentro del espacio regional, un tratamiento diferenciado —a nivel diplomático, económico y militar— con ese país. Este hecho, a su vez, de ninguna forma significó que se atendieran las demandas brasileñas —principal­ mente de naturaleza económica—, demostrando apenas una ma­ yor deferencia con Brasil en comparación con los demás países latinoamericanos. Durante los 25 años que siguieron a la Segunda Guerra Mundial, las relaciones Brasil-Estados Unidos se caracterizaron por una agenda bastante simple. En el plano económico el tema principal era el de la cooperación de los Estados Unidos con el desarrollo brasileño y la fijación de precios de los productos

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primarios, principalmente el café. Algunas veces se intentó ne­ gociar la colaboración económica a cambio del alineamiento político, como ocurrió durante los dos gobiernos de Vargas en los años 40 y 50. En otros momentos se pudo optar por la parti­ cipación de otros países desarrollados para impulsar la moder­ nización industrial brasileña, como en la época de Kubitschek. También es verdad que, a pesar de la carencia de recursos ex­ ternos, la economía brasileña se mostró capaz, en diferentes épocas, de generar un dinamismo propio que le permitió pres­ cindir de una permanente colaboración norteamericana. En el campo político el tema principal fue el del alinea­ miento y sus posibles interpretaciones. Brasil fue un país polí­ ticamente alineado con los Estados Unidos de 1942 a 1960. Du­ rante el período 1961-1964, cuando se formuló la “política exte­ rior independiente”, se cuestionó por primera vez a nivel estatal la subordinación de Brasil a la política internacional de los Estados Unidos. En 1964, sin embargo, el alineamiento automá­ tico con Washington fue enfáticamente retomado, mantenién­ dose como línea principal de la política exterior brasileña hasta 1967. A comienzos de los años 70 surgieron las primeras señales de una modificación profunda en las relaciones Brasil-Estados Unidos. Estas señales estaban articuladas a un proceso de gra­ dual tranformación de la inserción internacional del ferasil, provocado por factores internos y externos. En el plano inter­ nacional se iniciaba un período de mayor distensión, que sería aprovechado por algunos países interesados en alejarse de la bipolaridad. El hecho de que esa época se caracterizara por una relativa disminución del poder internacional dé los Estados Unidos, constituyó un particular incentivo para las naciones de su área de influencia con mayor capacidad de autonomía. Brasil fue uno de los países que hizo uso de esta coyuntura económica y políticamente. Un elemento favorable dentro de este cuadro fue la política económica brasileña, que tenía como uno de sus objetivos la redefinición y diversificación de los vínculos ex­ ternos del país. Este momento constituye el marco principal para analizar la evolución de las relaciones políticas y económicas de Brasil con Estados Unidos. Resulta interesante destacar que esta evo­ lución, a pesar de presentar un conjunto de nuevas problemá­ ticas, no deja de incluir al mismo tiempo elementos de conti­ nuidad en relación con las dinámicas de divergencia y conver­ gencia de las negociaciones bilaterales. A continuación serán analizadas las relaciones Brasil-Estados Unidos en el terreno político y económico a partir del cuadro de transformaciones de los años 70. En el caso de las relaciones

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políticas fueron utilizados tres cortes temporales, que correspon­ den a los períodos de los gobiernos Geisel, Figueiredo y Sarney (18 meses iniciales). Con respecto a las relaciones económicas se destacaron como las temáticas de mayor relevancia la cues­ tión de la deuda externa y la de las negociaciones comercia­ les. El objetivo, en ambos casos, consiste en indicar la particular forma en que la divergencia entre los intereses de los dos países se manifiesta en la dinámica bilateral L Posteriormente será descripta la negociación bilateral de tres cuestiones específicas: el petróleo en los años 50; la ener­ gía nuclear en los *70; y la informática en el período actual. En el último caso todavía no existe una conclusión con respecto a sus resultados, a pesar de que ya se pueden definir las líneas generales de su negociación. Por último, se desea evaluar hasta qué punto la evolución de las relaciones Brasil-Estados Unidos en el último decenio, en los terrenos político y económico, estaría prefigurando un nuevo patrón de interacción bilateral con res­ pecto a su contenido conflictivo. En este punto convendría pre­ guntarse si el proceso de complejización y diversificación de la agenda bilateral, en marcha desde los años '70, tendrá, como principal resultado, la introducción de variables de conflicto en la relación entre los dos países.

I. El

campo de las relaciones políticas

A partir de 1967 la política exterior brasileña abandona progre­ sivamente el alineamiento automático con los intereses políticos de Estados Unidos. La presencia de segmentos militares nacio­ nalistas lleva a un paulatino distanciamiento de la línea pro nor­ teamericana defendida por el grupo de Castelo Branco, quien se mantiene en el poder de 1964 a 1967. Se inicia entonces una disociación entre la permanencia de los militares en el gobierno y la adopción de una política exterior alineada con Estados Unidos. Esta disociación comienza con el gobierno Costa e Silva, y gana mayor impulso a partir del gobierno Médici. Las mani­ festaciones de una política exterior más autónoma eran todavía bastante discretas, expresándose más en los esfuerzos por diver1 Para el estudio de las relaciones Brasil-Estados Unidos ver: Lafer, Celso, Paradoxos e Possibilidades, Nova Fronteira, Río de Janeiro, 1982; Moura, Gerson, et. al., "Os Caminhos difíceis da autonomía: as Relagos Brasil-EUA”, Contexto Internacional, IRI, PUC, Río de Janeiro, 1986; Lowental, Abraham, Brasil and the United States, Headlines Series, 1986; Hirst, Monica (ed.), Brazil-Estados Unidos na Transicáo Democrática, Paz & Terra, Río de Janeiro, 1985.

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sificar los lazos diplomáticos y económicos, que en actos de discordancia con el gobierno norteamericano2. Ejemplos impor­ tantes en este sentido fueron los pasos dados en el campo de la energía nuclear, con la firma en junio de 1969 de un acuerdo de cooperación científica y tecnológica con Alemania Federal, y en la política de aproximación hacia Africa Negra a partir de 1972. Por su parte, Estados Unidos fue abandonando determina­ dos instrumentos de aproximación, que habían sido utilizados con especial perseverancia durante los años '60 en el contexto de la Alianza para el Progreso. A partir de 1968 se interrum­ pió la asistencia militar al Brasil (en términos materiales) así como también el acuerdo MEC-USAID para la enseñanza supe­ rior. Al mismo tiempo, el gobierno militar brasileño se mostraba cada vez más auto suficiente en la elaboración de su doctrina de seguridad nacional3. De hecho, la identificación ideológica entre Brasilia y Washington en función dé la doctrina anticomunista perdía concreción y se tornaba, cada vez más, en un vínculo de naturaleza retórica. Al mismo tiempo, la famosa frase del ex­ canciller Juraci Magalhaes (1966-67) "lo que es bueno para los Estados Unidos es bueno para Brasil", se convertía en letra muerta para la diplomacia brasileña. El surgimiento de una nueva concepción Con la inauguración del gobierno Geisel en 1974, las primeras señales de redefinición de las relaciones con Estados Unidos se convirtieron en un proyecto específico de política exterior. Las bases políticas internas de sustentación de este proyecto estaban en los importantes “clivajes” de la corporación diplomática y del estamento militar. En el ámbito de Itamarati, los principales responsables pertenecían a una misma generación, que tenía 2 Ya en mayo de 1968 el canciller Magalhaes Pinto defendía en la Comisión Política de la Asamblea de las Naciones Unidas la determina­ ción de Brasil de no abandonar las experiencias nucleares con fines pacíficos. El acuerdo firmado con Alemania en junio de ese mismo año comprende los temas de la energía nuclear, aeronáuticos y oceanógra­ ficos. En relación con el acercamiento a Africa en este período, el hecho de mayor importancia fue la visita del ministro Gibson Barbosa a nueve países de la región en noviembre de 1972. 3 Conviene mencionar en este punto algunas diferencias surgidas en este período entre los gobiernos de Brasil y Estados Unidos. El endure­ cimiento interno del régimen militar brasileño llegó a tornarse problemá­ tico en ocasiones como la del secuestro del embajador de Estados Unidos en Río de Janeiro en setiembre de 1969 (Washington presionó por la adopción de una estrategia de negociación, mientras Brasilia defendía una posición más firme frente a los secuestradores).

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como mayor inspiración el trabajo práctico y teórico del em­ bajador Araujo Castro 4. Conviene destacar que, tanto en el caso del ministro Azeredo da Silveira (1974-79) como en el del mi­ nistro Saraiva Guerreiro (1979-85), la política exterior brasileña, a pesar de mantenerse fiel a una fórmula básica de principios, presentó rasgos específicos en su formulación e implementación. El proyecto de política exterior a partir de esta época, im­ plicaba, inexorablemente, una redefinición de las relaciones con los Estados Unidos. Esta redefinición, sin embargo, no era percibida en ese entonces como la adopción de una postura conflictiva frente a Washington. Lo que se deseaba era aban­ donar el principio de alineamiento automático, de forma tal que se abriesen nuevos espacios de relaciones para Brasil con el Primer y el Tercer Mundo. Era difícil, no obstante, que la simple búsqueda de una mayor autonomía internacional no fuese percibida por el go­ bierno norteamericano como una actitud de desafío. Un epi­ sodio ilustrativo en este sentido fue la protesta de Estados Unidos por el voto anti-sionista de Brasil en la ONU en 1975. En un primer momento, por lo general ambas partes inten­ taron neutralizar posibles dinámicas conflictivas. El esfuerzo por evitar tensiones bilaterales fue claramente explicitado a través del memorándum de entendimiento Kissinger-Silveira, firmado en enero de 1976 5. A través de esta iniciativa se bus­ caba crear un instrumento diplomático que atenuase eventuales choques entre los dos países. Además, Estados Unidos visuali­ zaba esta aproximación como una manera de diversificar su acceso al campo de las negociaciones Norte-Sur, cada vez más resueltamente reclamadas por los países subdesarrollados. La estrategia kissingeriana de transformar las relaciones Estados Unidos-Brasil en una "very special relationship” quedó definitivamente frustrada por la victoria electoral de Jimmy Cárter. Las críticas abiertas del nuevo gobernante al régimen político brasileño, desde el período de su campaña presidencial, crearon automáticamente un clima enrarecido entre Washington 4 Joao Augusto de Araujo Castro fue ministro de Estado interino en 1962 y embajador de Brasil en Washington de 1970 a 1975, cuando falleció. Sus principales escritos fueron reunidos en el libro Araujo Castro, Ed. Universidade de Brasilia, Brasilia, 1982. 5 El objetivo de este memorándum era el de otorgar un status es­ pecial a las negociaciones bilaterales entre los dos gobiernos. En ese momento, la agenda Brasil-Estados Unidos reunía dos tipos de cuestiones: problemas relacionados con las relaciones comerciales, y temas ligados al sistema político internacional. En este caso los temas de mayor impor­ tancia eran: el conflicto árabe-israelí, el problema del Líbano, la detente, el conflicto racial en Africa, la entrada de Angola en la ONU y el diálogo Norte-Sur. s

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y Brasilia. El proyecto implícito de la nueva administración de transformarse en un "fiscal” de los derechos humanos en varios países latinoamericanos, Brasil entre ellos, fue ostensiblemente rechazado por el gobierno Geisel. En este contexto Brasil de­ nunció el acuerdo militar de 19526. Esta decisión constituyó más un acto simbólico, que fortalecía la posición brasileña contra la injerencia de Estados Unidos en asuntos políticos internos, que una ruptura bilateral de mayores alcances. Hay que señalar que además de tratarse de un tema bastante incó­ modo para el gobierno brasileño, la política de derechos hu­ manos de Cárter creó un conjunto de situaciones inconvenientes para las autoridades militares. A pesar de su baja eficacia como instrumento de presión de Estado a Estado, esta política posi­ bilitó una serie de contactos entre miembros de la administra­ ción norteamericana y sectores de oposición en el Brasil que, en un cuadro de cierre político, ganaron relevancia interna. El tema de mayor repercusión de la agenda bilateral en este período, fue sin duda el del acuerdo nuclear Brasil-Alemania. Firmado en 1975, todavía durante el gobierno Ford, este acuerdo se convirtió en un punto particularmente problemático en las negociaciones brasileño-norteamericanas a partir del ini­ cio de la administración Cárter. Las presiones de Washington por la rescisión del acuerdo, basadas en la política de no proli­ feración del mandátario demócrata, representaron una prueba de fuerza frente al tradicional país amigo del Hemisferio Sur. Hasta entonces, los Estados Unidos siempre dispusieron de un poder absoluto en el manejo de esta cuestión con Brasil. Desde los años '50, cuando el gobierno brasileño intentó negociar directamente con Alemania la compra de reactores atómicos, el gobierno norteamericano hizo notar su poder de veto incontes­ table en esta materia. La capacidad de Brasil, a mediados de los años '70, para reaccionar contra estas "reglas del juego”, evi­ denciaba que los tiempos eran otros para Estados Unidos (este tema será analizado posteriormente con mayor detalle). Después de una primera fase de desavenencias, que no se prolongó más de un año, quedó clara la disposición de Estados Unidos de bajar el nivel de tensión entre los dos países. Las presiones contra el acuerdo nuclear fueron retiradas y bastante atenuadas las demandas referentes a los derechos humanos (éstas pasaron a estar en manos principalmente de grupos por los derechos civiles y algunos congresales). La visita de Cárter 6 La gota de agua en este caso fue el informe elaborado Departamento de Estado presentado al Congreso norteamericano cipios de 1977, sobre la situación de los derechos humanos en condicionando la aprobación de nuevos créditos para la asistencia norteamericana al país.

por el a prin­ Brasil, militar

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al Brasil, en marzo de 1978, fue la prueba más visible de este “viraje táctico”. La posibilidad de una distensión frente a Washington, faci­ litaba a Brasil llevar adelante su nuevo proyecto de inserción internacional. Al mismo tiempo, a pesar de que el propósito de romper con el principio de alineamiento automático con los Estados Unidos tuviese una connotación política más intensa de lo que se preveía, se mantuvo'inalterado su contenido básico. De hecho, se percibe que las diferencias políticas presentes en las relaciones Brasil-Estados Unidos durante los años 1974-1979 se expresaron fundamentalmente del lado norteamericano, y se explican en gran medida por el contraste entre la política exte­ rior del gobierno Ford y del gobierno Cárter. Desde la pers­ pectiva brasileña apenas se le dio más énfasis a la formulación de la política exterior trazada a partir de 1974. A nivel global, la política exterior brasileña estaba intere­ sada en los principios orientadores que el presidente Cárter procuraba imprimir a la inserción internacional de los Estados Unidos. La experiencia de la Trilateral, la valorización de las mecánicas multilaterales y su específica preocupación por el problema del desarme, favorecían el proyecto brasileño de al­ canzar mayor autonomía internacional.

Aumenta la distancia Durante los dos últimos años de la administración demócrata se mantuvo un perfil bajo en las relaciones políticas entre Washington y Brasilia. En Brasil, este bienio correspondió a la inauguración del gobierno Figueiredo quien, desde el punto de vista de la política externa, representaba la continuidad del proyecto anterior con algunas alteraciones de énfasis. Cabe des­ tacar la especial atención brindada a los países del Tercer Mundo en general y a los de América Latina en particular. La sensibilidad del gobierno Cárter a las demandas de los países subdesarrollados —que buscaban en ese momento una articu­ lación global a través de las negociaciones Norte-Sur— ayudaba a diluir las diferencias entre los dos países. También incidía el hecho de que Brasil continuaba avanzando, lenta y gradual­ mente, en su proceso de apertura interna, lo cual automáti­ camente eliminaba diferencias políticas delicadas. A partir del endurecimiento externo del mandatario demó­ crata, después de la invasión soviética a Afganistán a fines de 1979, se comenzó a esbozar un nuevo panorama de diferencias entre Brasil y Estados Unidos. La negativa de adherir al em­ bargo de cereales a la Unión Soviética y a boicotear las Olim­

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piadas, evidenciaba la escasa disponibilidad del gobierno brasi­ leño a permitir su inclusión en una escalada del conflicto Este-Oeste. Con la victoria electoral republicana en 1980 este tema se transformó en un ítem fundamental de las relaciones políticas Brasil-Estados Unidos. Los nuevos cuadros del gobierno norte­ americano planteaban como decisiva la recuperación de la "an­ tigua y tradicional amistad” entre los dos países, tan “perjudi­ cada” por la administración anterior7. Pero desde el punto de vista de la política exterior brasileña los esfuerzos de revitalización de los lazos políticos con la Casa Blanca parecían bas­ tante indeseables. La lectura más general que se hacía de este esfuerzo era que se buscaría un mayor compromiso de Brasil junto a Estados Unidos en el proceso de recrudecimiento del conflicto Este-Oeste impulsado por la política internacional de Reagan. Concretamente, el empeño principal era el de envolver a Brasil en un proyecto de reactivación de la guerra fría a nivel regional, a través de su participación en un pacto del Atlántico Sur y de su apoyo a la actuación política y militar norteamericana en América Central. Cualquier negociación de esta naturaleza, además de representar un retroceso en relación con la posición de no alineamiento con los Estados Unidos, destruiría por completo la política de acercamiento al Africa negra y a América Latina, activamente desarrollada en los últi­ mos años por Brasil. El fracaso de los intentos de la adminis­ tración Reagan, ya en 1981, transformó a ambos temas en letra muerta de la agenda bilateral8. Entre tanto, surgieron una serie de cuestiones que refle­ jaban importantes diferencias entre los dos países. La prefe­ rencia por las decisiones unilaterales, que tenían como fin úl­ timo la recuperación del poder internacional norteamericano, acompañada por un creciente desinterés en las negociaciones multilaterales, comenzaron a dificultar entendimientos interna­ cionales que se habían vuelto prioritarios para la diplomacia brasileña. Estos desacuerdos quedaron claramente demostrados en temas multilaterales de carácter general como el diálogo Norte-Sur, o específicos como el derecho internacional del mar. También aparecieron en temas regionales como las elecciones en El Salvador o la guerra de las Malvinas. A lo largo de la primera administración Reagan, la dimen­ sión contenciosa de estas diferencias a nivel bilateral se fue 7 Esta idea aparece claramente en el artículo de Fontaine, Rogcr, "The end of a beautiful relationship”, Foreign Policy, N? 28, 1977. 8 Uno de los hechos que marca este desencuentro fue el fracaso de la visita del subsecretario adjunto para Asuntos Latinoamericanos, Tilo­ mas Enders, en agosto de 1981.

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mostrando cada vez más diluida. La capacidad de Estados Uni­ dos de diluir el impacto internacional de estos temas fue lle­ vando, inevitablemente, a que su posición con respecto a cada uno se mostrase en "hechos consumados” que no favorecían márgenes de negociación. A partir de esta realidad el gobierno brasileño optó por mantener un perfil bajo en su agenda política de negociaciones con Estados Unidos. Por otro lado, el esta­ llido de la crisis financiera a partir de 1982, con el consiguiente problema de la deuda externa, afectó la capacidad de Brasil de mantener posiciones más energéticas frente al gobierno norteamericano. La visita de Reagan a Brasil, a fines de 1982, fue el evento de mayor relevancia que marcó una cierta distensión entre Brasilia y Washington. A pesar de la difícil agenda de nego­ ciaciones, el encuentro entre los presidentes de los dos países fue acompañado por un clima relativamente positivo9. Entre los hechos que en esa ocasión contribuyeron a aliviar las ten­ siones estaba el entendimiento recientemente alcanzado en la reunión del GATT 10. La formación de grupos de trabajo dedi­ cados a temas específicos fue utilizada entonces como instru­ mento de apaciguamiento bilateral. La iniciativa, que había partido del gobierno norteamericano, demostraba la intención de evitar mayores conflictos con el Brasil. En contrapartida, el gobierno brasileño se vio obligado a participar de instancias formales de negociación en torno de temas sobre los cuales venía intentando evitar un diálogo frontal con la administración Reagan (en particular las cuestiones de la energía nuclear, del comercio de servicios y de la informática). En este contexto, se crearon cinco grupos de trabajo que tuvieron, concretamente, resultados bastante pobres. En el campo político, los temas de mayor divergencia fueron los relacionados con la industria militar y la política nuclear. Con respecto al primero, las auto­ ridades brasileñas temían que los Estados Unidos condicionasen la exportación de su tecnología militar a restricciones sobre los mercados compradores de material bélico brasileño. 9 Entre los hechos que contribuyeron a aliviar la tensión estuvieron las recientes negociaciones realizadas en la reunión del GATT. A partir de estos acuerdos el gobierno brasileño consiguió postergar por dos años más la utilización de créditos de apoyo a sus exportaciones. En contra­ partida, Estados Unidos obtuvo el apoyo brasileño contra la política de subsidios agrícolas, concedidos por la Comunidad Económica Europea, y a favor de la realización de estudios sobre el comercio de servicios. 10 El sector militar brasileño más interesado en una cooperación con Estados Unidos resultó ser la aeronáutica, en función de las posibili­ dades de transferencia de tecnología en el campo de la micro-electrónica de materiales aeroespaciales y de balística de gran alcance. Ver Kramer’ Paulo, “As Relaces Militares Brasil-Estados Unidos”, Textos IRI/PUC’ Río de Janeiro, 1985. '

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De cualquier forma, los entendimientos bilaterales de las autoridades militares de ambos países tuvieron continuidad en el sentido de profundizar la cooperación industrial-militar n. Del lado brasileño se buscaba un arreglo que permitiese la venta de blindados y aviones a los Estados Unidos y la transferen­ cia de tecnología de ese país a la industria militar de Brasil, sin mayores compromisos en los planos político y estratégico. Del lado norteamericano quedó claro el interés de buscar alguna forma de vínculo con la emergente producción bélica brasileña. La visita a Brasil en 1985 y 1986 de funcionarios del nivel del subsecretario del ejército James Ambrose y del propio secre­ tario John March, revela por sí sola el esfuerzo por alcanzar un entendimiento con sus colegas brasileños. Desde la firma, en agosto de 1983, del memorándum de entendimiento, la posición de las autoridades norteamericanas fue paulatinamente flexibilizándose. De acuerdo con las negociaciones más recientes, se permite que productos elaborados con tecnología proveniente de Estados Unidos sean exportados sin necesidad de consultar previamente con Washington. Entre las principales razones para la revisión de la posición original del Pentágono, se cuentan las presiones ejercidas por los grandes productores de armamento en Estados Unidos, preocupados por la competencia de la tec­ nología militar europea.

El escenario reciente

En un nivel estrictamente político, desde el cambio de gobierno en Brasil en 1985, la administración Reagan alimentó nuevas expectativas en una posible colaboración en América Central. A partir de entonces, se inicia un conjunto de intentos (frus­ trados) del gobierno norteamericano para obtener apoyo brasi­ leño al proyecto de ayuda a las fuerzas antisandinistas en Nicaragua. Un nuevo intento en esta dirección fue realizado con la idea de formar una fuerza interamericana compuesta por los signatarios del TIAR, destinada a vigilar las fronteras de Nicaragua, Honduras, Costa Rica y El Salvador. Por su parte, Brasil mantuvo la posición, vigente durante todo el gobierno Figueiredo, de no envolverse directamente en la crisis centro­ americana. 11 Entre los resultados concretos de estos acuerdos se debe men­ cionar el contrato de transferencia de tecnología de 1.500 millones de dólares para la fabricación en Estados Unidos^ de 1.000 unidades de un nuevo vehículo de combate (URUUEL) firmado en mayo de 1986. Tam­ bién fueron importantes los acuerdos para la cooperación industrialmilitar alimentados por el subsecretario de Ejército de Estados Unidos, James Ambrose, en su visita a Brasil en julio de 1986.

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A pesar de haber sido descartada la cooperación brasileña con la política de Reagan en América Central, continuaron los esfuerzos por promover algún tipo de compromiso del gobierno Sarney con los intereses estratégicos de Estados. Durante la visita a Brasilia del secretario de ejército norteamericano en 1986, se discutió la creación de una fuerza de paz en el conti­ nente americano. El tema centroamericano, por su parte, se mantuvo en la pauta de las coñversaciones bilaterales con las visitas del embajador itinerante Philip Habib y del represen­ tante de los Estados Unidos en la ONU, Vernon Walters. Ambas se produjeron en la época de los aprestos para la firma del acta de paz de Contadora, prevista para junio de 1986. En el caso de Walters, vale la pena mencionar sus intentos de ganar apoyo para la política centroamericana de su gobierno en los sectores militares brasileños, aprovechando, incluso, de su con­ dición de ex agregado militar en Brasil. Durante su visita, el embajador en la ONU afirmó que su país esperaba la colabo­ ración del Brasil para poner fin a las dictaduras de América Latina, que sumaban cuatro de acuerdo a su visión: Nicaragua, Cuba, Paraguay y Chile. También quedó de manifiesto la insa­ tisfacción de la administración Reagan por la falta de conver­ gencia entre Brasil y Estados Unidos en las votaciones de la ONU 12. También debe ser mencionado el tema del narcotráfico en el análisis de la agenda política Brasil-Estados Unidos más re­ ciente. El problema es el del traslado de plantaciones de drogas de Colombia hacia Brasil, como también la utilización cre­ ciente del territorio brasileño para el envío de estupefacientes a Estados Unidos. Se iniciaron negociaciones con el objetivo de firmar un nuevo acuerdo bilateral de cooperación en el com­ bate al tráfico de drogas. Estas negociaciones se inscriben en la política más general que viene siendo adoptada por la admi­ nistración Reagan de desarrollar una verdadera cruzada anti­ droga en América Latina. La contribución gubernamental norte­ americana a Brasil para el combate al narcotráfico es aproxi­ madamente de un millón de dólares anuales y, comparada con otros países de la región, constituye todavía una suma bastante reducida. Conviene destacar la clara intención del gobierno brasileño —y de los militares en particular— de mantener el control total sobre su política de combate al narcotráfico, carac­ terizando la participación de Estados Unidos como una colabo­ ración accesoria. En términos generales, las perspectivas de las relaciones políticas Brasil-Estados Unidos no son alentadoras. Falta en la actualidad un espacio de intereses comunes entre los dos países, 12 Gazeta Mercantil, 12 de mayo de 1986.

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lo que lleva a que el diálogo político bilateral se convierta cada vez más en un conjunto de contactos vacíos de contenido. A pesar de que no existe una oposición abierta de Estados Unidos a las posiciones recientes de la política exterior brasileña, re­ sulta clara la poca simpatía que le producen a la administración Reagan. Ejemplos importantes en este sentido fueron las reac­ ciones frente a la decisión de Brasil de reiniciar sus relaciones diplomáticas con Cuba y la de presentar en la ONU un pro­ yecto de desmilitarización del Atlántico Sur. Finalmente, cabe destacar la reciente politización de los temas económicos que conforman la agenda de negociaciones brasileño-norteamericanas. El esfuerzo del gobierno brasileño por evitar un clima conflictivo con Estados Unidos en el te­ rreno político propiamente dicho, no se reflejó de ninguna manera en el campo de los problemas económicos, princi­ palmente en el período más reciente. Desde la reforma minis­ terial del gobierno Sarney a mediados de 1985, se percibe una tendencia creciente a politizar las negociaciones económicas con Estados Unidos. En este proceso, resultan notables las ac­ tuaciones de las autoridades económicas del gobierno y la del propio Sarney. Un discurso presidencial que expresa crecien­ temente la defensa de un nacionalismo económico, sumado a la elaboración de una política que valoriza progresivamente la autosuficiencia en lugar de la asociación económica externa del país, son indicios que deben ser registrados en este sentido.

II. El

campo de las relaciones económicas

Las relaciones económicas Brasil-Estados Unidos sufrieron im­ portantes transformaciones desde fines de los años '60. Hasta ese momento, la relación reproducía el patrón clásico de de­ pendencia entre las economías agro-exportadoras y los países industrializados, sustentada, del lado brasileño, por volumino­ sas ventas de café. El cambio en la naturaleza de los vínculos con Estados Unidos estuvo directamente relacionado a las transformaciones verificadas en la propia economía brasileña. El proceso de in­ dustrialización acelerada a partir de fines de los años ’60 —co­ nocido en esa época como “el milagro brasileño”—, tuvo como una de sus consecuencias la redefinición de las modalidades de inserción internacional de los diferentes sectores de la economía del país. Esta redefinición abarcaba tres áreas fundamenta­ les dentro de las relaciones exteriores de Brasil: las relaciones financieras, las comerciales y las inversiones externas. En este

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contexto se generó una articulación dinámica entre la estrategia de endeudamiento externo, la expansión y diversificación de las exportaciones, y la profundización de la transnacionalización del parque industrial brasileño. Esta combinación, a su vez, estaba unida a un proyecto de desarrollo económico que atendía los intereses de importantes fracciones militares, una emergente tecnocracia y un empresariado financiero e industrial que en determinados sectores había establecido una progresiva asocia­ ción con el gran capital internacional. El nuevo perfil de los lazos externos de la economía brasi­ leña representó, por sí solo, una transformación de los vínculos financieros y comerciales con Estados Unidos. Se creó un cuadro cada vez más enmarañado de negociaciones bilaterales que co­ rrespondía a la redefinición de la propia relación de dependencia de Brasil a la economía norteamericana. Esta redefinición no implicaba la pérdida de una relación asimétrica, sino una complejización de los espacios de interacción que, en última instan­ cia, ampliaba el margen de negociación de Brasil. A pesar de mantenerse como el principal socio externo —tanto en el campo financiero-comercial como en el de las inversiones— Estados Unidos pasó a compartir con otros países desarrollados su par­ ticipación en los vínculos económicos externos del Brasil. La cuestión de la deuda externa

El endeudamiento externo brasileño representó, desde finales de la década de los '60, uno de los principales puntales del crecimiento económico del país. Al constituirse en un soporte fundamental de la continuidad del proceso de sustitución de importaciones, los créditos externos pudieron asegurar una ma­ yor independencia en cuanto a las condiciones internas de financiamiento de la economía. Favorecido por una coyuntura externa de amplia disponibilidad de recursos, Brasil inició entonces su progresiva y estrecha vinculación a la comunidad financiera in­ ternacional. Gracias a “spreads” bajos y a plazos extremadamen­ te elásticos fue adoptada la estrategia del continuo endeuda­ miento que, sin mayores percances, se convirtió en un importante instrumento para balancear el desequilibrio en la balanza de pagos del país. La participación de la comunidad bancaria de Estados Uni­ dos en este proceso fue fundamental, principalmente en su etapa inicial. En 1971 el 61 °/o de la deuda externa brasileña estaba contraída con instituciones financieras norteamericanas y el 27 % con instituciones europeas. Ya en 1980 los compro­ misos con los bancos norteamericanos había declinado hasta

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el 40 °/o, mientras que con los bancos europeos subieron has­ ta un 44 %. En 1982 los bancos norteamericanos eran respon­ sables por un 33 °/o de la deuda externa brasileña 13. En general, los bancos de Estados Unidos percibían a Brasil como un campo seguro para las inversiones. El dinamismo de su economía, sumado al hecho de haber mantenido siempre una relación no conflictiva con los intereses norteamericanos, corro­ boraban esa apreciación 14. A partir de 1974 Brasil comenzó a presentar problemas cró­ nicos en la balanza de pagos, registrando déficits sin preceden­ tes. La contrapartida a esta situación fue el sistemático endeu­ damiento externo, que en 1976 volvió a ser estimulado por el fortalecimiento del sistema financiero internacional. Una nueva expansión de la liquidez externa permitió a Brasil hacer uso de un conjunto de ventajas que facilitaban la toma de créditos externos. Esta situación se mantuvo hasta 1979, cuando el sis­ tema financiero internacional fue fuertemente afectado por las modificaciones implementadas por la Reserva Federal en la política monetaria norteamericana. El rápido aumento de las tasas de interés internacionales elevó en poco tiempo la meseta de los compromisos financieros externos del Brasil, teniendo en cuenta que el 65 % de su deuda estaba contraída a tasas flo­ tantes 15. De 43.500 millones de dólares en 1978, la deuda exter­ na brasileña trepó a 53.000 millones en 1980 y a 73.000 en 1982. También es importante mencionar que en 1979 Brasil se vio obligado a enfrentar el segundo shock del petróleo, que auto­ máticamente generó un nuevo cuadro de desequilibrio en la balanza comercial del país. Este desequilibrio resultó agravado por el cuadro recesivo que predominaba en el escenario inter­ nacional, y restringía drásticamente las ventas brasileñas al exterior. 13 Goes, Walder, "Brazil tums to Western Europe: Changing Perspective", trabajo elaborado para el Centro de Estudios Brasileños de la School of Advanced International Studies, Washington D.C., mayo de 1981. 14 Conviene reproducir las palabras del vicepresidente del City Bank durante su visita a Brasil en 1978: “Nosotros, del City Bank, estamos en Brasil desde hace 65 años. Durante este período Brasil fue siempre lucrativo para nosotros, lo que es una función no sólo de los créditos externos sino también de las operaciones internas. Empleamos cerca de 5.000 personas en Brasil, y por lo tanto esa lucratividad debe ser consi­ derada también en el contexto de los bancos brasileños... Debo decir que, en comparación con otros países, Brasil ofrece la ventaja que se deriva del hecho de tener muchos buenos proyectos merecedores de cré­ ditos”. Jornal do Brasil, 26 de marzo de 1978. 15 Batista Jr., Paulo Nogueira, "Participación Brasileira no Mercado Financeiro Internacional (1968-1979)”, Ensaios sobre o setor Externo da Economía Brasileira, FGV, Río de Janeiro, 1981, p. 32.

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En este marco, el gobierno brasileño adoptó las clásicas recetas recesivas, frenando inevitablemente el ritmo de creci­ miento del país. Las importaciones fueron reducidas y sufrieron en el período 1980-1983 una baja del 50 % en su volumen físico. Se buscaron entonces nuevos incentivos en el campo de las exportaciones que enfrentaban un sustancial retraimiento del mercado internacional. En 1979 las importaciones de petróleo consumían el 42 °/o de lo producido por las ventas brasileñas al exterior, al mismo tiempo que los pagos por intereses y amortización de la deuda externa representaban casi el 70 % del valor de estas exportaciones 16. Dos años después, la deuda de Brasil correspondía aproximadamente al 20 % del volumen total de la deuda externa de más de cien países subdesarro­ llados, mientras sus exportaciones no superaban el 7 % de las ventas de este mismo grupo de naciones 17. Frente a las presiones de la comunidad financiera interna­ cional, y norteamericana en particular, en diciembre de 1982 las autoridades económicas de Brasil cedieron finalmente a la necesidad de negociar con el Fondo Monetario Internacional. Las resistencias en la aplicación de nuevas recetas recesivas transformaron, sin embargo, la relación de Brasil con el Fondo en una sucesión de encuentros estériles. Al cabo de dos años, que dejaron ocho cartas de intención no cumplidas, la credibi­ lidad del gobierno brasileño en la comunidad financiera estaba bastante debilitada. Mientras las recomendaciones del FMI para que se otorgara mayor impulso a la exportación eran ejemplar­ mente acatadas, los compromisos referidos al corte del gasto público y al control inflacionario fueron sistemáticamente bur­ lados. Al mismo tiempo, ante los bancos acreedores, el cumpli­ miento parcial de la receta ortodoxa exigida por el Fondo era compensado por la puntualidad en el pago de los servicios de la deuda externa. A fines de 1984 el gobierno de Figueiredo terminaba su pe­ ríodo dejando al Brasil una deuda externa superior a los cien mil millones de dólares, lo que representaba un desembolso anual aproximado de diez mil quinientos millones de dólares para atender los pagos de intereses y comisiones. Esta pesada herencia obligó al gobierno de Sarney a enfrentar desde el inicio una fuerte presión externa, específicamente de Estados Unidos, para la renovación del acuerdo con el FMI y la renego­ ciación de la deuda con los bancos acreedores. Estas presiones, reiteradamente explicitadas por las autoridades norteamericanas, no tuvieron demasiado éxito ya que el nuevo equipo económico 16 Idem, p. 36. 17 Malan, Pedro Sampaio, "O Problema da Divida Externa” A Eco­ nomía Política da Crise, Vozes, Río de Janeiro, 1982, p. 13.

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del gobierno brasileño —escogido por Sarney en agosto de 1985— optó por resistir al máximo al encuadramiento deseado por la comunidad financiera internacional. Manteniendo una posición blanda en relación con un cuestionamientó más amplio de las "reglas del juego" del sistema financiero internacional, el nuevo gobierno brasileño consiguió un tratamiento relativa­ mente flexible de los bancos acreedores, gracias a su ejemplar conducta en el pago de los servicios de la deuda. El principal triunfo del gobierno de Sarney pasó a ser la credibilidad adqui­ rida por la economía brasileña, tanto en función de su tasa de crecimiento como de la continua expansión de sus exportacio­ nes. Con un superávit de 13.000 millones de dólares en 1984 y de 12.000 millones en 1985, Brasil se convirtió en ese momento en el único país latinoamericano capaz de cubrir íntegramente los servicios de su deuda con el saldo de la balanza comercial. Este desempeño, a su vez, estaba asociado a una estrategia de incremento de las exportaciones a largo plazo, que, a pesar de algunas correcciones, se mantiene de manera continua desde comienzos de los años ’70. El tema de la deuda externa ocupa actualmente un impor­ tante espacio en las negociaciones Brasil-Estados Unidos. Exis­ ten diferencias entre los dos países en relación con los términos de su conducción frente a la comunidad financiera internacional. El principal punto de divergencia continúa siendo la negativa del gobierno de Sarney a formalizar un nuevo entendimiento con el Fondo Monetario Internacional. También está en discusión la proporción de recursos destinados a la amortización de la deuda, y la necesidad de que se adopten nuevos criterios menos cos­ tosos para la economía brasileña. El hecho de que Brasil no explote políticamente, sobre todo en el ámbito latinoamericano, la decisión de mantener sus tránsacciones financieras fuera del control del FMI, contribuye a disminuir el nivel de conflicto con Estados Unidos. Mientras tanto, la capacidad del actual go­ bierno brasileño para resistir las presiones norteamericanas de­ penderá del resultado global de sus negociaciones económicas con Estados Unidos. En este contexto se vuelven cruciales los problemas de las relaciones comerciales y del ítem específico de la política de informática.

La cuestión comercial En los últimos en la relación bios reflejaron mercio exterior

diez años comercial el cuadro brasileño.

se produjeron cambios importantes Brasil-Estados Unidos. Estos cam­ general de transformaciones del co­ Con un aumento promedio del 13 °/o

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al año durante el período 1974-79, las' ventas de Brasil al exterior pasaron por un proceso de sistemática expansión y diversifica­ ción. La caída de la participación de los productos agrícolas en el volumen total de las exportaciones fue acompañada por una presencia creciente de productos industrializados. Al mismo tiem­ po, el sector agrícola diversificó progresivamente sus ventas ex­ ternas hasta conseguir que el café perdiese definitivamente su papel de principal soporte de la economía brasileña. Con res­ pecto al sector de manufacturádos, se observa su presencia creciente en la pauta de las exportaciones durante toda la década del ’70, hasta convertirse en responsable de más del 50 % de las ventas brasileñas al exterior a partir de 1981. La industria brasi­ leña tuvo enormemente favorecido su acceso al mercado inter­ nacional por una batería de incentivos fiscales, que se sumó a las iniciativas surgidas del seno del aparato estatal con el obje­ tivo de expandir el mercado para los productos brasileños. Desde el comienzo, el mercado norteamericano fue un blanco importante en la estrategia de crecimiento del comercio exterior de Brasil. En este sentido, el Departamento de Promoción Co­ mercial del Itamaratí tuvo dentro de sus preocupaciones centra­ les el intensificar y diversificar las relaciones comerciales con los Estados Unidos. Se fortalecieron entonces los sectores de promo­ ción comercial en algunos consulados brasileños (Dallas, Atlanta, Chicago, Nueva York, San Francisco). Entre las principales preocupaciones estaba la de incrementar la participación de pro­ ductos manufacturados y semimanufacturados vendidos en ese mercado. Hay que destacar diversos aspectos en el tema de las rela­ ciones comerciales Brasil-Estados Unidos durante los últimos diez años. Del lado brasileño fue notable el esfuerzo por aumentar y diversificar las exportaciones para el mercado norteamericano, que se reflejó en el salto de 1.337 millones de dólares en 1974 hasta 7.709 millones en 1984. A su vez, este aumento acompañó el propio crecimiento del comercio exterior brasileño, que en este período pasó de 8.700 millones de dólares a 27.000 millones. Comparando el índice porcentual del crecimiento del volumen total de las exportaciones brasileñas con el del volumen de las exportaciones brasileñas hacia Estados Unidos, se percibe que en el primer caso hubo una expansión del 500 %, mientras que en el segundo el aumento fue del 200 %. En relación con la participación porcentual de las ventas a Estados Unidos en el volumen total de las exportaciones brasileñas, se verifica para este período una variación de entre 15 y 20 %, que se toma más alta a partir de 1983 y 1984, cuando saltó hasta 23 y 28 °/o (ver cuadros al final). La variación porcentual mencionada estuvo directamente re­ lacionada a la menor capacidad de Brasil, en este período, de

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diversificar mercados para sus exportaciones. A partir de 1980, los esfuerzos realizados en este sentido resultaron profunda­ mente afectados por un conjunto de factores. Sobresalen el segundo shock petrolero en 1979, la crisis financiera interna­ cional y sus consecuencias recesivas sobre la economía mundial. A nivel internacional estos factores se articularon con el pro­ ceso de recuperación económica de los Estados Unidos que buscaba, en el plano externo, frenar la desestructuración del orden instaurado en la posguerra y la dispersión de los polos dinámicos del sistema capitalista. El esfuerzo de Estados Unidos por recuperar su posición económica en el sistema económico internacional tuvo efectos inmediatos sobre el perfil de sus rela­ ciones con todos los países del mundo capitalista, entre ellos Brasil, que al poco tiempo se fue transformando en un socio menor del déficit comercial norteamericano. En el espacio de doce años se concentró vertiginosamente el volumen de transacciones en el mercado norteamericano. Alcan­ za con señalar que en 1980 las ventas brasileñas para este mer­ cado llegaron a los 3.500 millones de dólares —lo que significaba un déficit de 500 millones para Brasil— y en 1984 estas ventas superaban los 13.000 millones de dólares, con un superávit aproximado de 5.800 millones para Brasil. En ese mismo año las ventas a Estados Unidos pasaron a representar el 28% de las exportaciones brasileñas, cifra que adquiere verdadera relevan­ cia en contraste con el 17 % alcanzado en 1980 y 1981. En el otro extremo, este porcentaje se traducía en el 2,3 % de las im­ portaciones norteamericanas. Las ventas de Estados Unidos hacia Brasil sufrieron una evolución contraria a la de las exportaciones brasileñas. En 1975 representaban un 25 % de las compras brasileñas en el exterior y cayeron aproximadamente un 10 % en el último decenio. Este descenso estuvo directamente relacionado a la austera política de control de importaciones -—provocada por la recesión eco­ nómica— y a los esfuerzos sistemáticos de sustitución en Brasil. De esta manera se explica el hecho de que los europeos su­ frieran caídas semejantes a los norteamericanos en este período. Otro tema importante en las relaciones comerciales BrasilEstados Unidos se encuentra en la composición de la pauta de las transacciones bilaterales. Resalta en los últimos diez años una inversión en esta composición, donde Brasil se convirtió progresivamente en un proveedor de productos manufacturados para el mercado norteamericano. En 1974 el 53 % de las ventas brasileñas a Estados Unidos era de productos básicos, y apenas el 36 % estaba constituido por bienes industrializados. Ya en 1983 la exportación de materias primas se redujo al 29%, mien­ tras que los productos manufacturados alcanzaban el 71 %.

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Desde el lado norteamericano las tendencias fueron inver­ sas, observándose una caída del volumen de las compras bra­ sileñas a Estados Unidos de 3.400 millones en 1974 a 2.400 millones de dólares en 1983. Esta reducción fue ocasionada fundamentalmente por la contracción de la venta de productos manufacturados norteamericanos a Brasil que cayó de 2.700 millones en 1974 a 1.600 millones de dólares en 1983. A partir de la recuperación' económica brasileña de 1984 volvieron a crecer las importaciones provenientes de Estados Unidos. La necesidad del sector industrial de adquirir máqui­ nas y equipos fue el motivo principal del incremento. Conviene mencionar la preferencia brasileña dé negociar con proveedores norteamericanos, ya que las agencias gubernamen­ tales europeas y japonesas demuestran una mayor resistencia en la concesión de financiamientos a las importaciones brasileñas. En 1985 se produjo un aumento del 35 °/o de las importaciones provenientes de Estados Unidos, lo que redujo su déficit frente a Brasil de 5.400 millones a 5.000 millones de dólares. Esta ten­ dencia debería mantenerse en la medida en que se sostenga el ritmo de crecimiento en la economía brasileña. El aumento de las exportaciones de productos industriali­ zados brasileños a Estados Unidos implica también una mayor aproximación de Brasil a los problemas internos de la política económica del gobierno Reagan. El déficit comercial de Estados Unidos viene respaldando a diversos sectores industriales domés­ ticos, que disponen, como principal defensa, de la adopción de medidas proteccionistas. Su aplicación a las importaciones bra­ sileñas se convirtió en una constante de los últimos años, tanto a través de las acusaciones de “dumping”, como de la imposi­ ción de derechos compensatorios o del establecimiento de cuotas fijas para la entrada de determinados productos. En el contexto de estas reglamentaciones defensivas, Brasil, como otros países que exportan a Estados Unidos, se viene beneficiando por el con­ flicto entre el Ejecutivo y el Legislativo norteamericanos en el campo comercial. La obstinada defensa de la administración Reagan del libre comercio ya permitió que en diferentes ocasio­ nes los intereses de los productores de su país fuesen los más perjudicados. El porcentaje de las exportaciones brasileñas para el mer­ cado norteamericano sometido a gravámenes proteccionistas aumentó del 40 °/o en 1976 al 65 % en 1982 18. En este contexto, los exportadores brasileños gradualmente se fueron articulando para la defensa de sus intereses en el propio territorio nor­ teamericano, transformándose en una práctica común la forma­ 18 Gazeta Mercantil, 23 de abril de 1984.

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ción de “lobbies” en el Congreso y en la “International Trade Comisión”. El gobierno norteamericano, mientras tanto, se viene mostrando cada vez menos pasivo ante esta situación, cobrando explícitamente el precio de la apertura del mercado de su país19. El objetivo, en este caso, constituye la política de reserva de mercados adoptada por Brasil para el sector bancario y de la informática. En este último caso las divergencias entre los dos países se transformaron en un tema principal de la agenda bila­ teral (este tema será analizado separadamente). El cuadro expuesto a continuación indica la lista de produc­ tos que a mediados de 1985 estaban afectados por gravámenes proteccionistas de Estados Unidos.

GRAVAMENES PROTECCIONISTAS APLICADOS A PRODUCTOS BRASILEÑOS EN ESTADOS UNIDOS Producto - Accesorios para tubos de hierro fundido -Azúcar blanco en bruto - Alcohol etílico para fines carburantes -Zapatos de cuero

-Carteras de cuero y botas para mujer -Cera artificial de aceite de ricino -Hierro fundido

-Ferro silicio -Ferro silicio manganeso -Hilo de algodón

- Implementos agrícolas -Madera artificial o recons­ tituida

Restricción

Derechos compensatorios Cuotas y derechos adicionales Derechos adicionales por galón y bajo investigación de dumping Impuesto de importación y bajo in­ vestigación para posible imposición de cuotas Derechos compensatorios e impuestos de importación Derechos compensatorios, impuesto de importación y bajo investigación de dumping Derechos compensatorios e impuestos de exportación Derechos compensatorios e impuestos de exportación Excluido por graduación del sistema nacional de preferencias Derechos compensatorios e impuestos de exportación Bajo investigación de derechos com­ pensatorios Excluida por graduación del sistema general de preferencias

19 Una clara indicación en este sentido fue el artículo del US Trade Representative, Brock, William, “Trade and Debt: The Vital Linkage , Foreign Affairs, vol. 62, N? 5, 1984.

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-Motores de ignición por compresión del émbolo del pistón -Pellets de mineral de hierro - Productos siderúrgicos -Productos textiles - Jugo de naranja concentrado

- Ropa de cuero para hombre

Excluido por graduación del sistema general de preferencias

Bajo investigación de derechos com­ pensatorios Sujetos a acuerdo bilateral y a “import rellies” de la sección 201 Sujetos a acuerdos bilaterales Derechos compensatorios e impuestos de exportación Derechos compensatorios e impuestos de exportación

Fuente: CACEX, publicado en Industria e desenyolvimento , Federagao e Centro das Industrias do Estado de Sao Paulo, julio de 1985.

Los "lobbies” brasileños que actúan en Estados Unidos re­ presentan fundamentalmente los intereses de los exportadores de calzado, acero, textiles y alcohol20. Uno de los principales estímulos para la formación de estos grupos de presión fue la nueva Ley de Comercio norteamericana aprobada en 1984, que reforzó el derecho de las industrias domésticas para reivindicar protección contra la concurrencia desleal de fabricantes extran­ jeros. Así se condenaban prácticas ilícitas como el “dumping” e incentivos no aprobados por el GATT, previéndose inclusive el derecho de apelación a una “protección especial” en caso de “daños” causados por fabricantes de otros países. En algunos casos esta nueva legislación llegaba a afectar a la propia indus­ tria norteamericana instalada en Brasil21. Durante 1985 uno de los sectores brasileños más amenazado por el proteccionismo de Estados Unidos fue el de calzados, responsable por aproximadamente el 10 % del total de las ex­ portaciones hacia ese país, y por el 20 % del superávit comer­ cial favorable a Brasil. Al mismo tiempo, las importaciones de zapatos brasileños representan alrededor de un 40 °/o de la in­ dustria norteamericana de calzado y de un 18 % del volumen total de calzados importados por Estados Unidos22. Después de 20 A mediados de 1985 fue creado un comité permanente que reúne empresarios ligados a la Asociación de Exportadores Brasileños con la asesoría del ex embajador norteamericano Anthony Motley. 21 Un ejemplo fue la queja de la Municipal Cartings Fair Council a la subsidiaria de la General Electric en Brasil. 22 Principales exportadores de calzado hacia Estados Unidos en 1984 (en millones de pares):

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una fuerte presión interna, la Comisión de Comercio Interna­ cional aprobó la recomendación de que fuese impuesta al cal­ zado brasileño una cuota global para los próximos cinco años, que representaría una reducción del 18 % de la entrada de estos productos y un perjuicio anual de 400 millones de dólares. La decisión final del gobierno de Reagan, sin embargo, fue la de no aplicar la sanción, manteniéndose fiel a su ortodoxia liberal. La contracara de esta decisión fue el inmediato aumento de la escalada de presiones gubernamentales contra la política de re­ serva del mercado de la informática en Brasil. Otro sector con una penetración cada vez mayor en el mer­ cado norteamericano es el del jugo de naranja; Brasil es aproxi­ madamente responsable del 95% de las importaciones de Estados Unidos. En este caso, los exportadores se vienen beneficiando enormemente de las sucesivas heladas en el Estado de Florida en los últimos años. Recientemente los productores de cítricos de este Estado tomaron medidas concretas para proteger sus intereses, mediante denuncias de “dumping” del jugo de naranja brasileño. Algunos exportadores brasileños interesados en expandir su participación en el mercado norteamericano pasaron a engrosar las filas de la oposición a algunas líneas fundamentales de la política económica de Brasil (informática, medidas estatizan­ tes, control de las exportaciones en general, etc.). Otros sectores brasileños admiten cada vez más las diferencias comerciales con Estados Unidos como un dato de la realidad que debe estimular una negociación con concesiones mutuas. Existe también una tercera posición caracterizada por la resolución de no transigir frente a las presiones norteamericanas. Al mismo tiempo, la administración Reagan trató de apro­ vechar el creciente interés brasileño por el mercado norteameri­ cano para proponer un acuerdo comercial bilateral que crease algunos mecanismos básicos de reciprocidad. El patrón de relacionamiento propuesto sería semejante al que mantiene con Israel y con Canadá. Esta iniciativa, sin embargo, no encontró mayor resonancia en las autoridades brasileñas, convirtiéndose en una posibilidad aún más remota con el cambio de equipo económico del gobierno de Sarney a mediados de 1985. Taiwán 300 Corea 120 Brasil 110 Italia 62 España 36 Hong Kong 25 Fuente: Volume Footwear Retailers of America/Footwear Industries of America, G.M., 23 de mayo de 1985.

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En el contexto de un endurecimiento de la política comer­ cial de Estados Unidos resulta importante destacar la actuación de determinados sectores políticos de ese país. Conviene men­ cionar la actuación del Partido Demócrata, a través de algunos de sus representantes, en la defensa de una política proteccio­ nista más eficaz. A mediados de 1985 fue presentado por un grupo de diputados demócratas un proyecto de ley que preveía la aplicación de una sobretasa del 25 % para productos origi­ narios de países que adoptan medidas proteccionistas y con los cuales Estados Unidos mantiene un déficit comercial superior al 65 % del volumen total del intercambio bilateral. Fueron ci­ tados nominalmente los casos de Japón, Corea del Sur, Formosa y Brasil23. En este sentido, resultaron demostrativas las expli­ caciones políticas por la adopción de medidas proteccionistas dadas personalmente a las autoridades brasileñas por un grupo de parlamentarios norteamericanos encabezado por el demócrata Tip O’Neal, quien visitó Brasil a comienzos de 1986. Dentro del enfrentamiento entre el Ejecutivo y el Legislativo norteamericanos en torno de la política comercial, cabe mencio­ nar la victoria del presidente Reagan con el mantenimiento de su veto al proyecto que pretendía reducir drásticamente las impor­ taciones extranjeras de tejidos, confecciones y calzado (Brasil sería uno de los países más afectados) a mediados de 1986. Sin embargo, existe la tendencia de que el proteccionismo norteame­ ricano se constituya en un obstáculo cada vez mayor a la libre entrada de los productos brasileños. Esta tendencia se acentuó aún más con los resultados de las elecciones legislativas de 1986 en Estados Unidos, en las que el Partido Demócrata conquistó la mayoría en las cámaras de Diputados y Senadores. Un último punto vinculado a la problemática comercial es el referido al problema del sector de servicios y de su inclu­ sión en la agenda de negociaciones del GATT. A pesar de que constituye un tema de carácter multilateral, su evolución se está haciendo presente en la agenda bilateral Brasil-Estados Uni­ dos desde 1982. A partir de la inminencia de una nueva ronda de negociaciones del GATT, Estados Unidos comenzó a presionar por una reglamentación internacional para el comercio de servi­ cios. Brasil, por su parte, mantuvo durante todo ese tiempo una posición firmemente contraria a esta posibilidad, en función de su baja capacidad competitiva con los países capitalistas avan­ zados en el mercado internacional de servicios. También cabe señalar la estrecha vinculación entre el tratamiento de esta cuestión en el GATT y las diferencias bilaterales en tomo de la política de informática brasileña. 23 Gazeta Mercantil, 19 de abril de 1985.

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La cuestión del sector de servicios se convirtió en un asunto de profundas diferencias entre Brasil y Estados Unidos, abierta­ mente enfrentados en la reunión preparatoria de la ronda de negociaciones del GATT, realizada poco después en setiembre de 1986 en Punta del Este. Gracias a las alianzas con otros países, donde se destacó la articulación alcanzada con la India, Brasil consiguió evitar la inclusión automática del tema en las próximas negociaciones del GATT —antes debe realizarse un estudio especial de un equipo de ministros—, como también su desvinculación de las discusiones sobre el comercio de mer­ caderías. La tendencia en este caso será la adopción del llamado "two track negotiation”, lo que al menos permitirá una mayor flexibilidad en su futura reglamentación24.

III. Las

negociaciones límites

A pesar de la preocupación recíproca por evitar una situación de ruptura o de conflicto prolongado, en algunas oportunidades Brasil intentó colocar un punto final a las presiones ejercidas por Estados Unidos. En esos momentos el gobierno brasileño asoció la negociación en juego con la propia soberanía del país, considerándola un tema de seguridad nacional. Se pueden men­ cionar algunas características comunes de estas negociaciones: 1) por tratarse de cuestiones relacionadas con la soberanía na­ cional siempre mostraron negociaciones marcadas por la arti­ culación de posiciones del Ejecutivo y de importantes sectores militares; 2) hasta en períodos políticamente cerrados contaron con amplio consenso interno de significativos sectores de la sociedad civil; y 3) estuvieron asociados a proyectos de desarro­ llo económico y/o tecnológico considerados prioritarios para el país. Aquí serán brevemente analizados los tres ejemplos más representativos en torno de los cuales se dieron negociaciones límites entre Brasil y Estados Unidos: la creación de Petrobras en 1952, la firma del acuerdo nuclear Brasil-Alemania en 1975 y la Ley de Informática aprobada por el Congreso brasileño en 1984. Aunque el tema del petróleo no pertenece al período pri­ vilegiado en este artículo, conviene describirlo rápidamente por dos razones: por un lado, permite percibir una cierta conti­ 24 Ver Tussie, Diana, y Aicardi, Margarita, “La Argentina y la nueva ronda del GATT”, América Latina / Internacional, FLACSO-PBA, vol. 3, N? 10, octubre-diciembre de 1986.

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nuidad en el binomio desarrollo-soberanía nacional de la política exterior brasileña; por el otro, amplía las posibilidades de un análisis comparativo sobre este tipo de negociaciones. El tema del petróleo

La cuestión del petróleo surgió en Brasil como un tema de gran importancia en función de las propias necesidades básicas del desarrollo económico del país25. A medida que avanzaba la in­ dustria brasileña, la dependencia externa de las entregas de petró­ leo y sus derivados se fue tornando cada vez más problemática. Al mismo tiempo, las empresas extranjeras, norteamericanas y británicas, que se beneficiaban con esta dependencia, estuvieron por mucho tiempo más interesadas en continuar abasteciendo petróleo que en promover su búsqueda en el territorio brasileño. Ya en los años treinta había surgido en los medios político y militar la preocupación por instalar refinerías en Brasil, para reducir los altos costos de las importaciones petrolíferas. En este cuadro, las compañías Standard Oil, Texaco, Atlantic Refining Company y la Anglo-Mexican propusieron la instalación de refinerías en el país para evitar que esta iniciativa cayese en manos nacionales, privadas o estatales. Sin embargo, la posición del gobierno brasileño fue la de defender la refinación como una actividad bajo control nacional, consiguiendo en 1948 que la primera refinería instalada en el país —en Bahía— fuese cien por ciento estatal. A partir de los años cincuenta el petróleo pasó a ocupar un espacio crucial del debate nacional en tomo de las necesidades básicas del desarrollo económico del país. Un conjunto de temas, directa o indirectamente relacionados a la problemática petrolí­ fera, ampliaron su significado, incentivando polémicas como las de la propia definición de soberanía nacional. En la medida que se percibía al petróleo como un recurso energético vital para que el país asegurase plenamente el desarrollo económico, se abrió a nivel nacional una polémica en relación con la propia condición dependiente de Brasil. Se defendía el monopolio es­ tatal en todas las actividades relacionadas con el petróleo por dos razones básicas: por un lado, permitiría corregir antiguos "errores” en relación con el bajo control de la entrada de capi­ tales extranjeros en el país; por el otro, quedaría asegurado el 25 Ver Martins, Luciano, Pouvoir et Development Economique, Anthropos, París, 1976; D’Araujo, María Celina, O 2do. Governo Vargas, Zahar, Río de Janeiro, 1984; Wirth, John, The Politics of Brazilian deve­ lopment 1930-1954, Stanford, 1970; Baer, Wemer, Industrialization and economic development in Brazil, Irwin, 1965.

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control total sobre un bien “superior” a cualquier otro, consi­ derado como de seguridad nacional. A nivel internacional el tema del petróleo se volvió en esa época cada vez más actual en función de la fiebre nacionalista que contagiaba al mundo subdesarrollado. La creciente reacción en Medio Oriente ante las actividades de las empresas petroleras extranjeras se sumaba al proceso de descolonización de diversas naciones, demarcándose los primeros pasos de un combate NorteSur. En el ámbito latinoamericano la cuestión petrolera se refería a dos experiencias importantes, aunque contrastantes. La pri­ mera en México, donde se adoptó una política marcadamente nacionalista desde los años treinta; y la segunda en Venezuela, que optó por una política de concesiones a los intereses externos. En Brasil las compañías extranjeras ligadas al petróleo fue­ ron favorecidas por la Constitución de 1946, gracias a las insis­ tentes presiones de la Standard Oil y del propio gobierno de Estados Unidos. Durante todo el gobierno de Dutra (1946-1950) estas empresas se vieron protegidas, no obstante la creciente discusión en el país en torno de la nacionalización total de la actividad petrolera. En su campaña presidencial de 1950, Vargas defendió la creación de una empresa petrolera nacional como uno de los proyectos prioritarios de su nuevo gobierno. Este proyecto fue enviado al Congreso en diciembre de 1951, dando lugar a un largo período de debates dentro y fuera del Parlamento, que movilizó a los más variados sectores de la sociedad brasileña. Los prin­ cipales ejes de la discusión giraban en torno de la cuestión del monopolio estatal de la empresa y de la participación extranjera en las actividades de refinación. Por su parte, Vargas procuraba asegurar la cooperación económica norteamericana en la em­ presa a través de su participación en la construcción de refine­ rías. Sin embargo, las reivindicaciones de los sectores privados norteamericanos eran más ambiciosas, en la medida en que de­ seaban garantizar su presencia en la propia explotación del petróleo brasileño. Cabe señalar en este punto las diferencias entre la conduc­ ción del proyecto siderúrgico de los áños cuarenta y la creación de Petrobrás, diez años después. Además de que los contextos políticos internos y externos eran totalmente diferentes, se per­ cibe que estas iniciativas se dieron en momentos distintos de las relaciones Brasil-Estados Unidos. El financiamiento del Eximbank para el funcionamiento de la Compañía Siderúrgica Nacio­ nal, obtenido por Vargas en 1941, fue considerado en esa época como un avance decisivo en el proceso de participación del Estado brasileño en las actividades económicas del país. Al mis­ mo tiempo, desde el punto de vista de las relaciones con Estados

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Unidos, se creó la imagen de que el interés nacional había pre­ valecido en las negociaciones con el gobierno norteamericano. En este contexto, la cooperación económica de Estados Unidos aparecía como un elemento totalmente convergente con el for­ talecimiento del Estado brasileño. Esta "victoria” de Vargas encontraba su origen fundamentalmente en el contexto político en que se estructuraba entonces la relación de dependencia del Brasil con Estados Unidos. Por un lado, el gobierno norteame­ ricano había adoptado la estrategia de negociar el alineamiento brasileño; por el otro, la indefinición del escenario internacional permitía al gobierno brasileño ampliar sú margen de negociación frente a Estados Unidos. En los años cincuenta el proyecto de Petrobras volvía a plantear esta cuestión, aunque en otros términos. En primer lugar, el alineamiento con Estados Unidos ya era un hecho con­ sumado, apoyado en una relación de dependencia estructural­ mente establecida. La cuestión del petróleo, por lo tanto, esti­ mulaba el cuestionamiento de esa dependencia. Al mismo tiempo el contexto democrático brasileño, vigente en ese momento, abría espacios para un debate sobre las ventajas de la asociación con el capital extranjero —particularmente el norteamericano— con vistas al desarrollo económico del país. En este cuadro, banderas nacionalistas como la del monopolio estatal de petróleo ganaron inmenso terreno, obstruyendo el libre curso de la fór­ mula varguista de cooperación económica, empleada exitosa­ mente en los años cuarenta. La movilización general de la sociedad brasileña en torno de la creación de Petrobras —ex­ presada con el conocido slogan "el petróleo es nuestro”— estaba también relacionada a la conciencia de la condición de subdesa­ rrollo del país. El nacionalismo aparecía entonces como un proceso de concientización de las limitaciones externas que se imponían al desarrollo económico brasileño. El anteproyecto enviado por Vargas al Parlamento proponía una fórmula intermedia entre la participación privada nacional y extranjera y la propiedad estatal. Su proyecto preveía la crea­ ción de Petrobras en la forma de una empresa de economía mixta, estableciendo un porcentaje fijo para el capital nacional y extranjero. En realidad, Vargas intentó "...situarse a igual distancia de las fracciones militares en conflicto, contener la hostilidad norteamericana para la obtención de créditos, y, al mismo tiempo, canalizar para sí el apoyo popular que cons­ tituía su mayor recurso político...”26 El debate de la propuesta presidencial del proyecto Petro­ bras provocó un cuadro de alianzas partidarias totalmente atí­ 26 Martins, op. cit., p. 343.

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pico en el Congreso. Con el objeto de mantener su posición anti-getulista y de aprovechar la fiebre nacionalista en el país, la Unión Democrática Nacional (UDN) asumió, —contra su clásica orientación liberal— la defensa del monopolio estatal en la búsqueda, refinación y transporte del petróleo27. Esta posición se mantuvo hasta la votación final, a fines de 1953, cuando quedó aprobada la creación de Petrobras como una em­ presa estatal. En el otro extremo estaba el Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), que se dividía entre un apoyo irrestricto a la propuesta de Vargas y la coherencia con su plataforma nacio­ nalista. El Partido Social Democrático (PSD) se situaba en el medio, con posiciones tanto en contra como a favor del proyecto presidencial. Durante todo el período de debate en el Congreso del pro­ yecto petrolero, los actores privados y gubernamentales norte­ americanos demostraron una profunda insatisfacción sobre la dirección que iba tomando la cuestión en Brasil. La disconfor­ midad de Washington se expresaba no sólo en presiones directas al gobierno brasileño, sino también a través de una ''indisposi­ ción” generalizada frente a Vargas y sus colaboradores. Este era identificado como el principal responsable de la ola nacionalista en Brasil que, de acuerdo con la administración norteamericana, venía siendo estimulada por la actitud excesivamente compla­ ciente de Vargas con las fuerzas comunistas locales. En este cuadro, la estrategia varguista de negociar la coope­ ración norteamericana para el desarrollo económico brasileño fracasó totalmente. Además de mostrar su contrariedad con el resultado final de la votación que aprobó la creación de Pe­ trobras, el gobierno norteamericano decidió no concretar los financiamientos que servían a tal fin, como por ejemplo los pro­ yectos económicos de la Comisión Mixta Brasil-Estados Unidos28. De hecho, la creación de Petrobras hirió los intereses de Es­ tados Unidos sin beneficiar los de Vargas. Sin embargo, el episodio en su conjunto dejó marcas importantes en las rela­ ciones Brasil-Estados Unidos. Su logro principal fue el de pro­ piciar —por medios totalmente extemporáneos— una prueba de resistencia a las presiones norteamericanas. El tratamiento de la cuestión como un tema de soberanía nacional fue un instrumento decisivo de la movilización interna, favorecida por el contexto democrático del momento. Al mismo tiempo, se configuró clara­ mente una situación de negociación límite en las relaciones entre los dos países. 27 Ver Hirst, Monica, A Repercussao Interna da Política Externa no 2do. Governo Vargas, CPDOC/MRE, Río de Janeiro, 1984. 28 La Comisión Mixta se instaló el 27 de julio de 1951 y cerró sus tareas formalmente el 31 de diciembre de 1953.

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El tema nuclear

Las divergencias entre el gobierno brasileño y el norteamericano en torno a la cuestión nuclear estuvieron directamente relacio­ nadas con la política de no proliferación del gobierno de Cárter y con su consecuente reacción frente al acuerdo nuclear BrasilAlemania Federal firmado en 197529. El surgimiento de esta política en Estados Unidos coincidió con la pérdida norteamericana del monopolio sobre la comer­ cialización internacional del combustible atómico. La bandera de no proliferación ganó particular fuerza en el gobierno nor­ teamericano a partir de la explosión de un artefacto nuclear en la India en 1974 y, seguidamente, con las negociaciones de acuer­ dos nucleares de Francia y Alemania con Corea del Sur, Paquistán y Brasil. A finales del gobierno de Ford ya habían comen­ zado los esfuerzos para estrechar el diálogo entre el Ejecutivo y el Legislativo con el objetivo de sistematizar las premisas de una nueva política nuclear. En un marco social más amplio, las organizaciones de defensa de los derechos civiles denunciaban el peligro de accidentes en las usinas nucleares domésticas, pre­ sentando al mismo tiempo estudios que cuestionaban las venta­ jas económicas de la energía nuclear. En la campaña presidencial de 1975, el tema nuclear cons­ tituía un ítem destacado en la plataforma demócrata. Ford intentó entonces anticiparse a las nuevas propuestas de Cárter, anunciando la decisión de suspender la transferencia al exterior de tecnologías de reprocesamiento y enriquecimiento por un período inicial de tres años, y aplazar las transacciones comer­ ciales de reprocesamiento en Estados Unidos hasta que existiera un conocimiento más profundo de sus implicaciones. Una de las discusiones de fondo en este debate era la del problema de la unilateralidad o multilateralidad de la política de no proliferación. En el primer caso, se defendía la implementación de una legislación restrictiva a las exportaciones de la industria nuclear a través de un rígido control interno de licen­ cias. De hecho, esta política pasó a ser aplicada con la Ley de No Proliferación Nuclear en 1978, que afectaba directamente las 29 Para el estudio de las divergencias Brasil-Estados Unidos en torno de la cuestión nuclear, ver: Lima, María Regina Soares, The Political Econamy of Brazilian Foreign Policy: Nuclear Energy, Trade and Itaipu, PHD Dissertation, Vanderbilt University, 1986; Wrobel, Paulo S., A Questáo Nuclear ñas Relaqóes Brasil-Estados Unidos, Tese Maestrado IUPERJ, Río de J^eiro, 1986; Hirst, Monica, Impasses e Descaminhos da Política de Nao Proliferagao, IV Encuentro Anual de la Anpocs, 1980.

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exportaciones de uranio enriquecido y de plutonio. La aproba­ ción de esta legislación representó internamente una victoria de la propuesta de iniciativas unilaterales, mayoritariamente defendida por el Congreso. La acción unilateral fue históricamente la forma de actuar de Estados Unidos en relación con el tema nuclear. Los mismos programas y tratados multilaterales partieron fundamentalmen­ te de su iniciativa, y hasta los años setenta tuvieron su eficacia en gran parte garantizada por su monopolio en el mercado in­ ternacional 30. Una de sus últimas iniciativas había sido la cons­ titución del Grupo de Londres en 1974, para reforzar el Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares (TNP) de 1968. Las dificultades de Estados Unidos para exigir la aplicación de sal­ vaguardas totales a todos los países poseedores de material nuclear, independientemente de la adhesión al Tratado, creó se­ rios problemas en las negociaciones con Alemania Federal y Francia dentro del Grupo de Londres. Además de los conflictos generados entre los países proveedores, se agravaron las fric­ ciones con los países del Tercer Mundo que se sintieron direc­ tamente afectados por las tentativas de implementación de polí­ ticas discriminatorias y cartelizadas. A estas dificultades se sumaba una sensible modificación de la posición de Estados Unidos en el mercado internacional de material nuclear. De 1974 a 1976 su control sobre la construcción de reactores en todo el mundo había declinado del 70 al 50 °/o. La fórmula encontrada por los países capitalistas avanzados para alcanzar una posición competitiva frente a Estados Unidos fue la de introducir la venta conjunta de reactores y de tecno­ logía de enriquecimiento y reprocesamiento del combustible. Esta innovación alteró radicalmente el perfil del mercado internacio­ nal de transacciones nucleares, y reveló al mismo tiempo la in­ capacidad del gobierno norteamericano de utilizar eficazmente instrumentos políticos que actuasen en la defensa de sus inte­ reses políticos y económicos. Una de las características principales de la industria nuclear alemana —particularmente relevante en este trabajo— era su fuerte dependencia de las ventas al exterior. La politización in­ terna de la cuestión nuclear en Alemania, junto a la fuerza de los grupos antinucleares y a los problemas de los gobiernos locales para obtener licencias para la construcción de reactores, 30 Fueron los Estados Unidos los responsables por el Plan Baruch en 1946, el Plan Atomos para la Paz en 1953, la creación de la Agencia Internacional de Energía Atómica en 1957, el Tratado de Proscripción de las explosiones en la atmósfera, en el espacio y en los océanos en 1963, el Tratado de No Proliferación de Armas Nucleares (TNP) en 1968 y la formación del Grupo de Londres en 1974.

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reforzaban en ese momento la importancia de las salidas exter­ nas para la industria nuclear del país. Hay que recordar la importancia financiera del acuerdo firmado con el Brasil en 1975. Representaba en esa época una transacción de aproximadamente cuatro mil millones de dólares, y sus costos en 1980 ya estaban en torno de los 13.000 millones de dólares 31. En este sentido, el acuerdo respondía a importantes intereses económicos en Ale­ mania y constituía también la primera victoria del país frente al monopolio nuclear norteamericano. En este contexto se desarrollan las negociaciones teuto-brasileñas en torno a un acuerdo nuclear. Cabe destacar que desde su fase embrionaria en los años cincuenta, el programa nuclear brasileño mantuvo frecuentes contactos con técnicos alemanes32. En 1969 se firmó el primer acuerdo con Alemania para la for­ mación de técnicos brasileños y, en 1971, fueron formalizadas las relaciones de trabajo con el Consejo de Investigaciones Nu­ cleares de Julich. Por otro lado, se firmó en 1972 un acuerdo bilateral de cooperación nuclear entre Brasil y Estados Unidos, previendo la realización del proyecto Angra I (que incluía la transferencia de equipos para la usina y la fabricación de su carga inicial de combustible). Sin embargo, este acuerdo fue informalmente denunciado por Estados Unidos a partir de la aprobación de la Ley de No Proliferación Nuclear en 1978. No hay duda de que las diferencias entre Brasil y Estados Unidos en el campo nuclear fueron en gran parte estimuladas por la creciente autonomía de la política brasileña en este sector a partir de los años setenta. Alemania aparecía entonces como el- socio más atrayente, tanto por los contactos bilaterales anteriores como por su dis­ posición de mantener las negociaciones con Brasil fuera del al­ cance de las presiones norteamericanas (lo que no ocurrió con Francia, por ejemplo). El acuerdo firmado con el gobierno brasi­ leño en 1975 preveía un paquete que implicaba la construcción de usinas de enriquecimiento de uranio y de reprocesamiento del combustible utilizado. El reprocesamiento permitiría la produc­ ción de plutonio en una usina piloto sin fines comerciales, que a largo plazo posibilitaría la construcción de una usina comer­ cial de reprocesamiento 33. -j31 "A1Sunos datos complementarios acerca de las relaciones Estados Unidos-Brasil bajo la administración Cárter”, Cuadernos Semestrales Es­ tados Unidos: perspectiva latinoamericana, CIDE México N- 51’ cr Sem. 1979. ’ ’ 32 Para el estudio de los antecedentes del Programa Nuclear Brasi­ leño, ver: Leal, María Cristina, Caminhos e Descaminhos do Brasil Nu­ clear: 1945-1958, Tese de Mestrado, IUPERJ, Río de Janeiro, 1982. 33 Wrobel, op. cit., p. 130. tt

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La posibilidad de que Brasil poseyera la tecnología necesaria para el enriquecimiento de uranio y para su reprocesamiento en plutonio se transformó en el punto de mayor desagrado del go­ bierno norteamericano. Sugestivamente, el programa nuclear bra­ sileño no se convirtió en un punto de debate y preocupación para Estados Unidos en el momento de su formulación e inicial implementación, sino cuando su continuidad implicó la ruptura del monopolio de ventas de material nuclear norteamericano. La reacción comenzó en Estados Unidos en la prensa y en el Con­ greso con el encabezamiento de importantes líderes demócratas. En el Ejecutivo, sin embargo, no hubo mayor escándalo, ya que en 1975 todavía predominaba el proyecto de relación es­ table y de mutua colaboración con Brasil, señalado en el memo­ rándum de entendimiento Kissinger-Silveira. En este contexto, el gobierno de Ford se declaraba satisfecho con el sistema tripar­ tido de salvaguardas firmado por Brasil, Alemania y la Agencia Internacional de Energía Atómica a principios de febrero de 1975. La llegada de Cárter al poder, a principios de 1977, cambió radicalmente esta actitud, convergiendo entonces las posiciones del Legislativo y el Ejecutivo en el campo nuclear. Las presiones ejercidas a partir de entonces por el gobierno norteamericano sobre el alemán, con el objetivo de lograr la revocación del acuerdo con Brasil, transgredían completamente el contenido de los entendimientos Kissinger-Silveira. Al mismo tiempo, la actuación de la administración Cárter generó en la sociedad bra­ sileña el consenso entre sectores militares, políticos y científicos, que identificaron el comportamiento de Estados Unidos como una amenaza a la soberanía nacional. Así, bajo un régimen dictatorial, se repetía en Brasil una situación de negociación límite con Estados Unidos de manera semejante a como había ocurrido más de veinte años atrás con el tema del petróleo. Algunos críticos tradicionales al acuerdo con Alemania, pertenecientes al medio científico y político, asu­ mieron su defensa en nombre de la autodeterminación tecnoló­ gica brasileña. A nivel gubernamental tanto la presidencia, como el Ministerio de Relaciones Exteriores y los ministerios militares fueron inflexibles a las presiones norteamericanas. Hay que se­ ñalar que para la presidencia y para los sectores militares en general, este enfrentamiento resultó extremadamente útil desde el punto de vista político. Al mismo tiempo que se neutralizaban las críticas internas al acuerdo y a la conducción autoritaria de su negociación, se minimizaba el poder de presión de Es­ tados Unidos en relación con el tema de los derechos humanos. Después de un año de su ofensiva contra la proliferación en Brasil, el gobierno de Cárter comenzó a darse por vencido. Al poco tiempo, su posición se transformó en una postura discor­

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dante con la política nuclear brasileña que, sin embargo, no explotaba sus aspectos contenciosos hasta las últimas conse­ cuencias. Por otro lado, la reacción brasileña frente a los inten­ tos de la administración demócrata de interferir en su política nuclear se articulaba con una reacción más general hacia el gobierno norteamericano, que terminó fortaleciendo al país. La intransigencia del gobierno brasileño había puesto un límite en el poder de presión de Estados Unidor, configurándose, una vez más, una negociación limite. A partir de 1981, con la inauguración del gobierno de Rea­ gan, este tema prácticamente desapareció de la agenda de nego­ ciaciones Brasil-Estados Unidos. La única presión del nuevo gobierno norteamericano con respecto a la cuestión nuclear fue para que Brasil ratificase el Tratado de No Proliferación, y aun esto, en un contexto muy particular: “Se resolvieron viejas diferencias, entre las cuales una antigua deuda contractual bra­ sileña de uranio enriquecido que no fue exportado, la participa­ ción de técnicos de la Westinghouse en los problemas de la usina de Angra I y la formación de grupos de trabajo, encarga­ dos de estudiar las modalidades de la futura colaboración téc­ nica en el campo de la tecnología nuclear" 34. A partir de fines de los años ochenta, el programa nuclear brasileño entró en una fase de desarticulación generalizada. No fueron las presiones norteamericanas las que lo detuvieron, sino la propia magnitud de sus objetivos. Además de los graves pro­ blemas para su financiamiento —en función de la profunda crisis de liquidez de la economía brasileña ocasionada por su deuda externa—, surgieron también un conjunto de fallas en la tecnología empleada para la construcción de sus primeros reactores. Paralelamente, la aceleración del proceso de redemocratiza­ ción de los últimos años permitió la creación de nuevos es­ pacios de debate interno en torno al problema nuclear. Además del cuestionamiento del valor real para el Brasil de la utiliza­ ción de la energía nuclear, se plantearon críticas al acuerdo con Alemania por sus aspectos contrapuestos con la independencia tecnológica del país. Conviene destacar el sentido más amplio que adquiría la noción de autonomía, que ya no estaba sólo relacionada a la acumulación de poder frente a Estados Unidos. También es importante mencionar el llamado “programa nuclear paralelo". Implementado a partir del gobierno de Figueiredo como un espacio alternativo para el desarrollo de la tec­ nología nuclear, este programa constituyó un campo de actividad 34 Moura, op. cit., p. 45.

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militar, controlado principalmente por oficiales de la Marina35. El desarrollo de este programa se vio enormemente beneficiado por el espacio de autonomía que Brasil conquistó para la con­ ducción de su política nuclear, desde el combate mantenido con el gobierno de Cárter. Esta autonomía, a su vez, fue alcanzada en gran parte gracias al consenso generado en los medios político, militar y científico, de que la cuestión nuclear constituye un tema que pone en juego la soberanía nacional.

El tema de la informática Las primeras señales de una política específica para el área de la informática en Brasil surgieron en 1977, con la determina­ ción de algunos controles sobre la importación de computadoras, partes, y piezas de material microelectrónico. En ese momento apenas había en el país nueve empresas vinculadas al sector, de las cuales seis eran extranjeras y cubrían el 98,2 % de todo el mercado brasileño36. Entre los principales promotores de esta política estuvieron los militares, que crearon como espacio privilegiado de actuación para el sector a la Secretaría de Infor­ mática (SEI). Además de definir las directivas básicas de la política de informática del país, la SEI se hizo directamente responsable por las restricciones a las compras en el exterior de materiales y equipamiento considerados perjudiciales para el desarrollo de la tecnología nacional en este campo. A partir de 1984, el tema de la informática se tornó priori­ tario en la agenda de negociaciones Brasil-Estados Unidos. Su carácter litigioso estuvo directamente relacionado a la tramita­ ción en el Congreso de un proyecto de ley que establecía el plazo de ocho años de reserva del mercado en Brasil para la produc­ ción nacional de informática. Transformada en ley ese mismo año, esta determinación se convirtió en el principal punto de divergencia entre la administración Reagan y el gobierno bra­ sileño. La posición de la Casa Blanca, alimentada por la esencia liberal de la política económica republicana, intentó aprovechar en su favor las transformaciones recientes del perfil del comercio exterior brasileño. El volumen creciente de ventas de Brasil al mercado norteamericano aparecía como una justificación todavía más fuerte a la demanda de reciprocidad en la práctica del libre comercio a ser cumplida por los dos países. 35 Rosa, Luiz Pinguelli, A Política Nuclear e o Caminho das Armas Atómicas, Zahar, Río de Janeiro, pp. 68-74. 36 Catálogo Brasileiro de Equipamentos, Suprimentos e Servicios de Informática, 1986/1987, Export Midia International, p. 10.

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La rápida politización del tema en Brasil se debió en gran parte al proceso de redemocratización que el país experimenta­ ba. El período de discusión en el Congreso de la Ley de Infor­ mática coincidió con la disputa presidencial entre Paulo Maluf y Tancredo Neves y con la propia valorización de las institucio­ nes democráticas en el país. Al mismo tiempo, el hecho de que Paulo Maluf, el candidato de la extrema derecha, defendiese la revisión de la política de informática —en una estrategia de reiniciar el alineamiento a los Estados Unidos— llevó a que cual­ quier cambio en esta legislación fuese percibido como una señal de “retroceso” político. Por otro lado, la victoria de Tancredo Neves y la asunción de José Sarney, representaron automática­ mente la intención de continuar con esta política. Entre las primeras señales en este sentido estuvo la creación del Ministerio de Ciencia y Tecnología (MCT), con la conduc­ ción de Renato Archer. El nuevo ministerio pasó a ser respon­ sable por la política de las áreas de informática, energía nuclear e investigación tecnológica en general. Su constitución, aunque representaba una jugada política para ampliar el número de cargos de primer nivel con vistas a una alianza de fuerzas en apoyo al nuevo gobierno, terminó significando también una for­ ma de preservar y valorizar áreas sensibles de las negociaciones externas de Brasil. A partir del gobierno de Sarney el manejo de la política de informática estuvo compartida entre el MCT e Itamaratí; el pri­ mero responsable por su conducción interna —a través de la SEI— y el segundo, por los entendimientos diplomáticos rela­ cionados con el tema. Esta doble responsabilidad, sin embargo, no siempre correspondió a una perfecta armonía en las posi­ ciones de las dos agencias burocráticas. A pesar de haber asumido siempre una posición firme frente a las presiones norteamerica­ nas, la tendencia de Itamaratí fue la de mantener un espacio de negociación con Estados Unidos. El MCT, a su vez, influen­ ciado por el segmento científico-burocrático de la SEI y por la orientación nacionalista de su ministro, fue desde su creación defensor de una posición intransigente frente a las demandas norteamericanas. Más allá de las diferencias intraburocráticas, surgió también, a partir de la Nueva República, un foco de opo­ sición explícita a la política de informática en el interior del propio Estado: el Ministerio de las Comunicaciones que, en función de las posiciones asumidas por su titular, Antonio Carlos Magalhaes, se convirtió en un fuerte aliado de Estados Unidos. En setiembre de 1985 la administración Reagan formalizó su decisión de combatir la política de informática en Brasil a través de una acción legal por sus restricciones a la entrada de empresas norteamericanas en el sector. El hecho de que esta

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determinación fuera anunciada en el día en que se conmemora la independencia brasileña fue interpretado en el medio polí­ tico y gubernamental de Brasil como una afrenta al país. A partir de entonces el tono nacionalista empleado en. los discursos parlamentarios sobre el tema de la informática se hizo aún más violento. En este sentido resultan un claro ejemplo las palabras del líder de la mayoría en la Cámara de Diputados: “Rebelarse contra una ley aprobada por el Congreso brasileño es una acti­ tud autoritaria y una interferencia que tiene que ser rechazada con energía” 37. La actitud de Estados Unidos fue criticada has­ ta por sectores que tradicionalmente lo apoyaron, y que perci­ bían la decisión de Reagan como un gesto provocativo y con­ traproducente. Desde la perspectiva norteamericana, la iniciativa de la Casa Blanca se insertaba en una estrategia más amplia desti­ nada a neutralizar los ánimos proteccionistas tan resonantes en el Capitolio. La investigación sobre la política de informática en Brasil integraba un paquete de litigios comerciales norteame­ ricanos que incluía el tema del cuero y del tabaco con el Japón, el de las frutas en conserva con la Comunidad Económica Eu­ ropea y el de los seguros con Corea del Sur. Cabe destacar que el Departamento de Estado se opuso a la inclusión del problema con Brasil, temiendo que una postura más conflictiva de Estados Unidos perjudicase las negociaciones entre Washington y Brasi­ lia. En el otro extremo del aparato burocrático estaba el US Trade Representative que, por medio de la dura actuación de Clayton Yeutter, defendía la aplicación de una política de reta­ liación comercial con Brasil. El sector privado norteamericano, a su vez, apoyó con reservas la iniciativa de la Casa Blanca. Al comentar el hecho con la US Trade Representative, la Computer and Business Equipment Manufacture Association, que repre­ senta a las treinta y siete mayores industrias de computadoras en Estados Unidos, recomendaba: “el objetivo fundamental de las negociaciones debería ser mejorar la forma de implementación de la ley y asegurar una gradual y oportuna eliminación de sus provisiones”38. Las empresas brasileñas mantuvieron una posición absolu­ tamente firme en relación a la necesidad de la política de reserva del mercado. Con el objetivo de fortalecer sus condiciones de resistencia el sector buscó perfeccionar sus instrumentos polí­ ticos dentro y fuera de Brasil. Debe ser mencionada en este punto la “paradojal” adhesión del ex embajador de Estados Unidos en Brasil, Anthony Motley, a la causa de la informática brasileña en su condición de “lobbista” profesional contratado 37 Gazeta Mercantil, 10 de setiembre de 1985. 38 Gazeta Mercantil, 18 de octubre de 1985.

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por la Asociación Brasileña de la Industria de Computadoras y Periféricos (Abicomp). Frente a las repercusiones de su decisión, el gobierno nor­ teamericano concedió un pequeño retroceso. Junto a la inves­ tigación unilateral se admitió la realización de una consulta bilateral formal, de acuerdo a una solicitud del Itamaratí. En realidad el gobierno brasileño reivindicaba que el tema de la informática fuese discutido en el' ámbito del GATT, donde esta­ ban contempladas políticas de reserva del mercado para casos específicos. Este paso serviría, inclusive, para ganar tiempo frente a Estados Unidos, teniendo en cuenta la morosidad habi­ tual de los procesos de negociación conducidos por este organis­ mo. Sin embargo, la administración Reagan descartó comple­ tamente una salida de este orden. La primera reunión de consulta Brasil-Estados Unidos se realizó en Caracas en febrero de 1986. Los avances en esta oca­ sión fueron nulos, y las autoridades norteamericanas mantu­ vieron una postura dura y hasta, en cierta forma, intimidante. Como jefe de la delegación de su país, el embajador Michael Smith alertaba: "Cada país es soberano y sabe lo que hace. Cada país tiene que seguir haciendo aquello que cada uno tiene que hacer. Sólo que después ninguno debe derramar lágrimas”39. Fundamentalmente por la insistencia del Departamento de Estado, el gobierno norteamericano aceptó no interrumpir la estrategia de negociación con Brasil adoptándose entonces una política que combinaba actitudes duras y blandas. Por un lado, estaba el intercambio de correspondencia entre Schultz y Sodré, en tono relativamente moderado, que comenzó a crear espacios para los primeros indicios de una flexibilización de la posición brasileña. Por el otro, estaba la determinación del presidente Reagan de que el Consejo de Política Económica de la Casa Blanca preparase medidas de represalia comercial contra Brasil. Al mismo tiempo la administración norteamericana incrementó el combate que mantenía contra la legislación ya existente para la informática brasileña, un conjunto de presiones para obstruir la reglamentación del comercio y producción de "software” en el país. Este sector, aun en un 80 °/o dominado por empresas ex­ tranjeras, venía justamente siendo objeto de estudio para nuevas deliberaciones de la SEL Una segunda rueda de negociaciones bilaterales en torno al tema de la informática se realizó en París en junio de 1986. Los tres principales problemas del debate fueron: los daños comer­ ciales causados a Estados Unidos por la política informática brasileña, la posibilidad de formación de "joint-ventures” entre 39 Estado de Sao Paulo, 5 de febrero de 1986.

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empresas norteamericanas y brasileñas del sector y el regla­ mento jurídico que adoptaría Brasil para el área del "software”. Se realizó otra reunión el mes siguiente, en la que las auto­ ridades norteamericanas explicitaron otras demandas. Entre las de mayor importancia estaba la de que Brasil garantizase el libre flujo internacional de datos por computadora técnicamente denominado "transboard data flow”. En esta ocasión, Estados Unidos propuso la elaboración de una lista con los productos bajo reserva de marcado para su congelamiento, de modo de evitar que nuevos Ítems pudiesen ser incluidos en el futuro. También solicitaron autorización para la formación de "jointventures” sin cualquiera de las restricciones expresadas por la ley de informática brasileña, bajo la supervisión de un co­ mité técnico formado por representantes de las empresas (lo que inutilizaría completamente el trabajo de la SEI). Otra propuesta fue que se instituyese un "guiché” único para la evaluación de los pedidos de importación de material de infor­ mática, anulando el trabajo coordinado normalmente realizado en Brasil por la Cartera de Comercio Exterior del Banco do Brasil (CACEX), por el Instituto Nacional de Propiedad Indus­ trial (INPI) y por la SEI; finalmente, cabe mencionar el deseo de que el gobierno brasileño asumiese el compromiso de no extender la reserva de mercado más allá de 1992, cuando ven­ cerían los ocho años estipulados por la ley. Los resultados de las negociaciones fueron visiblemente in­ satisfactorios para la Casa Blanca. El desagrado resultó notorio durante la visita de Sarney a Estados Unidos en el mes de setiembre del mismo año. A pesar de mantener la decisión de efectivizar una retaliación contra Brasil —en función incluso del impacto negativo que tendría durante la permanencia de Sarney en el país— la administración Reagan conservaba con Brasil la "espada de Damocles” de la investigación conducida por el Consejo de Política Económica. Frente a las presiones de Estados Unidos el gobierno bra­ sileño manifestó posiciones más flexibles en el tratamiento del "software” y de las "joint-ventures”. En el primer caso, una demostración importante fue la decisión del Consejo Nacional de Informática y Automatización (CONIN) de aprobar el dere­ cho autoral como norma. Esta solución fue adoptada en el proyecto presentado por el MCT a la presidencia para la regla­ mentación jurídica del "software” en Brasil. Con respecto al tema de las "joint-ventures”, se debe citar la autorización del gobierno brasileño para la asociación entre el grupo siderúrgico "gaucho” Gerdau y la empresa IBM. El último capítulo del conflicto, durante 1986, tuvo lugar en Bruselas en el mes de diciembre. El anuncio, previo a la

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reunión, de que la Casa Blanca había decidido prorrogar por seis meses más la investigación iniciada en setiembre de 1985, alivió bastante las tensiones entre los dos países. La aparente flexibilización de la adminitración norteamericana fue una res­ puesta al ablandamiento de las iniciativas del gobierno Sarney, entre las que destacaron: el proyecto de ley, finalmente enviado por el Ejecutivo al Congreso, para la reglamentación de la pro­ tección del "software” (garantizada por el sistema de derechos autorales); y la adopción de una política más criteriosa, por parte de la SEI, para el control de las importaciones de mate­ riales micro-electrónicos, mediante una lista de los productos restringidos. Resultaron no negociables los plazos para la polí­ tica de reserva del "software” ya establecidos por la Ley de Informática, y la prohibición de "joint-ventures” entre industrias nacionales y extranjeras que impliquen una transferencia de tec­ nología. De acuerdo con la visión de un representante del Itamaratí, el saldo de las negociaciones fue un virtual empate donde: "Nosotros cedimos más de lo que pensábamos ceder al principio de las conversaciones, y los americanos consiguieron menos de lo que les gustaría conseguir”. Es probable que las negociaciones Brasil-Estados Unidos con respecto al tema de la informática prosigan por bastante tiempo. Son muchas las variables en juego, que hacen difícil una solución rápida para ambos países. Del lado brasileño está clara la dis­ posición de mantenerse firme en relación con los límites posibles de la negociación, y se descuenta que no se alterará la legisla­ ción en vigor. Esta decisión se apoya en el contexto democrático que Brasil atraviesa, y que viene permitiendo una movilización de diversos sectores de la sociedad en torno de la cuestión. Al mismo tiempo, están en juego intereses de la política tecnoló­ gica e industrial brasileña que extrapolan el problema de la informática. Areas como la biotecnología y la química fina son cruciales en este caso, y ciertamente entrarán en un futuro cer­ cano en el lugar de las negociaciones sensibles de la agenda Brasil-Estados Unidos. Su definición como negociaciones límites dependerá de la propia evolución de los entendimientos bilate­ rales, y de la forma en que el gobierno brasileño defina las prioridades en cuestión. Actualmente, sólo el tema de la infor­ mática está siendo tratado como de soberanía nacional. La capacidad de resistencia de Brasil en estos conflictos con Estados Unidos no es ilimitada. En primer lugar, hay que recordar los riesgos comerciales en juego. Estados Unidos cons­ tituye en este momento un socio comercial vital para la economía brasileña. Una represalia comercial "real” traería consecuencias nefastas sobre la balanza comercial y de pagos para el país. Tam­ bién existen otras secuelas posibles en el campo de las inver­ siones. Una de las razones apuntadas para la retracción de las

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inversiones extranjeras en Brasil durante 1986, fue el creciente temor de que se adoptase una legislación rígida para la remesa de capital de las empresas multinacionales. Este temor estaría relacionado a la preocupación de que el gobierno brasileño es­ tuviese optando por una política económica crecientemente na­ cionalista. Aun cuando existen otros motivos más importantes para explicar la retracción mencionada (como los efectos del Plan Cruzado), no cabe duda de que, en un contexto de conflicto con Estados Unidos, se ampliarían los márgenes para su utili­ zación política. Desde la perspectiva del gobierno norteamericano, el ejer­ cicio de presiones sobre la política de informática en Brasil tiende también a complejizarse. Más que una inquietud comer­ cial aparece aquí una preocupación política. Esta, a su vez, implica una dimensión interna y otra externa. Internamente, se trata de frenar la fiebre proteccionista del Congreso a través de medidas específicas y eficaces. En relación con la dimensión externa, se plantea el tema de la propia política de poder, y de su aplicación en el ámbito latinoamericano. A pesar de no tener un proyecto especial para América Latina, la administra­ ción Reagan se caracterizó, desde su primer período, por una actitud firme e inflexible en relación con sus intereses en la región. En este contexto, no conviene a Estados Unidos desgas­ tar su poder de presión con los países latinoamericanos. Al mismo tiempo, un conflicto abierto con Brasil fue siempre per­ cibido como un riesgo político que, en el momento actual —más que nunca—, podría surtir un efecto todavía más disolvente sobre la llamada comunidad inter-americana. No es fácil prever el resultado final de las negociaciones bilaterales sobre el tema de la informática. De todas maneras, lo que se desea señalar aquí es su caracterización como una negociación límite entre los dos países. Por otra lado, es posible que surja más frecuentemente este tipo de negociación en las relaciones entre Brasil y Estados Unidos. En la medida en que fue consolidado en Brasil el proceso de expansión econó­ mica, sumado al de proyección internacional y de consolidación democrática, estará cada vez más presente la búsqueda de mayor autodeterminación en las negociaciones externas del país. Estas, a su vez, continuarán teniendo como principal dificultad la presencia de los intereses de Estados Unidos, en función de que éste es la principal referencia de poder y disuasión para Brasil en el plano internacional.

104

MONICA HIRST

Conclusión No cabe duda de que se han producido modificaciones profun­ das en las relaciones Brasil-Estados Unidos en el último decenio. Estas modificaciones se caracterizan fundamentalmente por el surgimiento sucesivo de diferencias tanto en el campo político como en el económico. La mayor parte de las diferencias men­ cionadas en este trabajo están relacionadas con la dificultad de Estados Unidos para absorver un proyecto de mayor autonomía en la inserción internacional de Brasil. Lo curioso en las relaciones Brasil-Estados Unidos es la ausencia de los factores tradicionales de conflicto que normal­ mente forman parte de la política de poder de Estados Unidos. El hecho de que la política exterior brasileña haya rehusado en forma reiterada un alineamiento con Estados Unidos no signi­ ficó la adopción de un camino contrario a los intereses nor­ teamericanos. En ningún momento estuvo en cuestión para Brasil un acercamiento al mundo socialista, ni tampoco la cons­ trucción de un proyecto de liderazgo político y económico en el ámbito del Tercer Mundo o de América Latina en particular. El proyecto fundamental de la política exterior brasileña viene siendo el de articular la inserción internacional del país con las necesidades de su desarrollo económico. Este desarrollo, por una lógica intrínseca del capitalismo moderno, se vuelve crecientemente competitivo con la economía norteamericana. Al mismo tiempo, el proyecto de mantener una política exterior no alineada a los intereses políticos norteameri­ canos, con el objetivo de crear un campo propio de relacionamiento político internacional (desideologizado, aunque autónomo), llevó a que esta condición competitiva —a nivel económico— alcanzase también una connotación política. Este proceso viene ocasionando que, cada vez más, las posiciones diferentes se transformen en negociaciones conflictivas. En realidad, será cada vez más difícil para Brasil proseguir en su esfuerzo por mantener una autonomía internacional arti­ culada al proyecto de crecimiento y modernización tecnológica del país. Las presiones norteamericanas tenderán, inexorable­ mente, a aumentar en los próximos años. Del lado brasileño, estas presiones ocasionarán una mayor politización de la agenda de negociaciones bilaterales en función del proceso de democra­ tización que se viene consolidando internamente. Este hecho hará difícil mantener posiciones moderadas frente a las presio­ nes de Estados Unidos. Juega a favor de una menor radicalización de las posiciones de Estado a Estado la diversidad de

LAS RELACIONES BRASIL - ESTADOS UNIDOS

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actores políticos y económicos involucrados actualmente en las relaciones entre los dos países. Estos actores -muchas veces muestran contradicciones que, en última instancia, contribuyen a apaciguar los ánimos. Este es el caso de las contradicciones entre el Ejecutivo y el Legislativo norteamericanos en torno de la cuestión comercial, y de las diferencias todavía existentes en el seno de la élite económica y política brasileña sobre el patrón de relaciones con Estados Unidos. Cabe mencionar que hasta hoy los principales medios de comunicación en Brasil son partidarios de una relación armoniosa con el gobierno nor­ teamericano. La polarización de las diferencias entre los dos países podría llevar a una generalización de la negociación límite en la diná­ mica bilateral. Esta posibilidad llevaría a que además de las cuestiones específicas, todo el conjunto de temas negociados entre ambos gobiernos, fuesen identificados como un peligro para la soberanía nacional. Este proceso de "contaminación” podría arrastrar a una escalada de conflictos, perjudicial para el proyecto de desarrollo y de consolidación democrática en Brasil. En este cuadro es probable que prevalezca un esfuerzo de negociación y de manejo del conflicto entre Brasil y Estados Unidos. En la medida en que las diferencias se transformen en conflictos, la cuestión será evitar su exacerbación. Tal vez el ejemplo más ilustrativo en este sentido haya sido la visita del presidente Sarney a Estados Unidos en un momento de plena efervescencia del conflicto en tomo a la política de informática. A pesar de que no se avanzó en las negociaciones bilaterales, se consiguió aumentar el espacio de negociación diplomática sobre el tema. A Estados Unidos, aunque Brasil constituya una baja prioridad, no le interesa desgastar aún más su imagen en el ámbito latinoamericano. La crisis económica, sumada a un pro­ ceso de desestabilización política en Brasil, podría traer conse­ cuencias negativas tanto para el sistema financiero norteameri­ cano como para la proyección política de Estados Unidos en América Latina. En realidad, todavía no se puede sustituir la frase "lo que es bueno para Estados Unidos es bueno para Brasil”, por otra como "lo que es malo para Brasil es bueno para Estados Unidos”.

ANEXO ESTADISTICO COMERCIO BRASIL-ESTADOS UNIDOS PRINCIPALES PRODUCTOS EXPORTADOS (u$s 1.000) Discriminación

a) Productos básicos Azúcar Café crudo en grano Petróleo bruto Hoja de tabaco Cacao Castaña de cajú Demás básicos

1980 Valor %

1981 Valor %

1982 Valor %

1983

Valor

%

1.403.692 40,00 1.295.676 31,51 1.201.901 29,79 1.017.348 20,09 41.697 1,03 89.595 1,77 330.784 9,43 331.104 8,05

620.830 17,69 17.416 0,50 59.666 1,70 55.229 1,57 — — 319.767 9,11

b) Productos in­ dustrializados 2.102.343 1. Semimanufacturados 431.365 Ferro Liga 56.252 Manteca de cacao 85.105 Pasta química de madera 43.786 — Estaño en bruto Pasta de cacao — refinada (licor) Demás 246.202 2. Manufac­ turados 1.670.978 Calzado, partes y componentes 259.057 Prod. siderúrgicos manufacturados 177.695 Jugo de naranja 66.787 Calderas, máquinas 154.412 Material de transporte 158.903 Máq. apar, elect. mat. dest. uso 124.579 electrónico Aceites combust. de petróleo 41.162 Prod. quím. orgánicos 26.575 — Gasolina tipo B Motor a explosión y combust. interna — Café industrializado Demás 661.808

310.835 132.041 235.203 76.651 — 366.953

7,56 3,21 1,90 1,86 — 8,93

459.211 11,38 235.203 5,83 154.437 3,83 51.516 1,28 49.199 1,22 210.638 5,22

_

119.193 44.041 55.245 — 223.597

— 2,35 0,87 1,09 — 4,42

59,90 2.815.723 68,49 2.829.558 70,14 4.031.253 79,61 12,29 1,60 2,43

338.251 88.424 66.458

8,23 2,15 1,62

244.926 40.390 40.440

6,07 1,00 1,00

1,25 —

43.647 —

1,06 —

49.579 30.734

1,23 0,76

— 7,01

_ 139.722

_ 3,40

25.598 58.185

0,64 1,44

407.540 66.620 52.308

8,05 1,32 1,03

51.111 í 1,01 74.919 1,48 52.518 110.064

1,04 2,17

47,61 2.477.472 60,26 2.584.632 64,07 3.623.713 71,56 7,38

392.751

9,55

304.707

7,55

483.373

9,55

5,06 1,90 4,40

282.198 268.439 232.109

6,86 6,53 5,65

208.612 328.235 255.206

5,17 8,14 6,33

388.945 281.918 424.149

7,68 5,57 8,38

4,53

192.591

4,68

126.581

3,14

142.792

2,82

3,55

171.681

4,18

164.524

4,08

224.627

4,43

1,17

154.068

3,75

222.084

5,50

287.379

5,68

0,76 —

114.150 —

2,78 —

71.209 155.196

1,76 3,85

115.672 291.145

2,28 5,76

_ — 18,86

Fuente: Serie Estadística de CACEX.

_ _ 149.671 3,71 — — 97.878 2,43 669.485 16,28 755.930 18,74

103.592 2,04 880.121 17,38

¡

COMERCIO BRASIL-ESTADOS UNIDOS - IMPORTACION (u$s 1.000) Serie histórica

Período

Total general

Básicos

1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983

3.434.462 3.086.188 2.839.218 2.401.412 2.888.914 3.239.660 4.101.006 3.503.678 2.861.213 2.409.178

460.842 472.522 436.537 265.817 651.010 728.140 869.280 1.045.192 780.475 706.341

Industrializados SemimanufacManufac­ Operaciones turados turados especiales

222.874 139.157 81.834 82.963 80.200 169.205 197.927 79.704 56.512 34.717

2.721.042 2.474.509 2.320.847 2.052.632 1.157.704 2.342.315 3.033.799 2.378.782 2,024.226 1.668.120

29.704 — — — — — — — — —

Fuente-, Serie Estadística de CACEX.

COMERCIO BRASIL-ESTADOS UNIDOS - EXPORTACION (u$s 1.000) Serie histórica

Período

Total general

Básicos

1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983

1.737.109 1.337.327 1.842.943 2.148.739 2.869.272 2.940.979 3.509.577 4.111.434 4.034.245 5.063.467

916.196 672.906 955.632 897.238 341.393 1.045.853 1.403.692 1.295.676 1.201.901 1.017.348

Fuente-, Serie Estadística de CACEX.

Industrializados SemimanufacManufac­ Operaciones turados turados especiales 160.617 98.228 143.853 211.203 341.393 372.929 431.365 338.458 244.926 407.540

632.763 535.351 709.733 1.031.910 1.445.219 1.515.728 1.670.978 2.474.788 2.584.632 3.623.713

27.533 30.842 33.725 8.388 4.379 6.469 3.542 2.512 2.786 14.866

1.000)

EXPORTACION

Relatorio de CACEX. Para las exportaciones- dé 1985 fue' utilizado el relatorio del Banco Central. Los datos que faltan no se debe a la inexistencia de transacciones, sino a la utilización de fuentes diferentes a los demás años.

Fuente:

*

(ujs

COMERCIO EXTERIOR DE BRASIL

COMERCIO EXTERIOR DE BRASIL (uSs 1.000)

IMPORTACION

3 LAS RELACIONES ENTRE ESTADOS UNIDOS Y CHILE DURANTE EL GOBIERNO MILITAR: 1973-1986 por Heraldo Muñoz * y Carlos Portales **

Introducción Las relaciones entre Chile y Estados Unidos han estado mar­ cadas históricamente por signos de divergencia: durante el si­ glo xix y la primera mitad del siglo XX el conflicto entre los dos países fue fundamentalmente sobre temas políticos; después de la Segunda Guerra Mundial, las tensiones bilaterales pa­ saron a centrarse en la temática de los intereses económicos estadounidenses en Chile y en la creciente influencia norteame­ ricana en el sistema socioeconómico y político nacional. Así, el conflicto o la cooperación que antes se expresaban preferente­ mente en las relaciones interestatales cambiaron parcialmente de contexto y se reflejaron progresivamente en los vínculos trans­ nacionales de Estados Unidos con diversos sectores del sistema político democrático chileno. Con posterioridad a la destrucción del régimen constitucio­ nal, en 1973, los lazos entre Chile y Estados Unidos se caracte­ rizaron por el apoyo estadounidense al régimen militar, parti­ cularmente durante su etapa de instalación y consolidación. No obstante, durante el período de la presidencia de Jimmy Cárter las relaciones chileno-estadounidenses sufrieron un ostensible deterioro debido a la política norteamericana en favor de los * Director del Programa PROSPEL, del Centro de Estudios de la Realidad Contemporánea, Chile. ** Investigador principal del Area de Relaciones Internacionales de FLACSO, Chile.

112

HERALDO MUÑOZ Y CARLOS PORTALES

derechos humanos y la democratización. El arribo de Ronald Reagan a la Casa Blanca significó un cambio positivo para el régimen chileno; de hecho, durante los primeros dos años de la administración republicana las relaciones bilaterales mostra­ ron un alto grado de cordialidad y dinamismo. Pero, a partir de 1983, el gobierno de Washington comenzó a emitir pronun­ ciamientos críticos sobre la situación política chilena y en favor de un proceso estable de transición democrática, resultando ¿vi­ dente que las relaciones entre el gobierno del general Pinochet y la administración Reagan no eran plenamente cordiales. A partir de 1985 se produjo una revisión de la política estadounidense hacia Chile que se tradujo en un apoyo más claro a una transición democrática para evitar una polarización interna creciente. En 1986, por lo tanto, las relaciones chilenoestadounidenses se habían enfriado y evidenciaban claros signos de tensión. Así, el estado de las relaciones entre ambos países bajo la administración Reagan tendía a coincidir con el patrón histórico de conflicto más que de cooperación. Sin embargo, las causas de las dificultades entre Washington y Santiago durante el período de Reagan responden a una lógica distinta a la del pasado. El propósito de este trabajo es, preci­ samente, analizar los procesos de cambio de la política esta­ dounidense respecto al gobierno militar chileno, establecer sus raíces y precisar los dilemas que enfrenta Washington en la actual coyuntura chilena. Para ello, en este estudio se examinan las diversas etapas por las que han atravesado los vínculos entre EE.UU. y Chile durante los últimos trece años, y se intenta explicar los motivos de los cambios y continuidades que se ob­ servan en dicha relación bilateral. La fase de instalación (1973-1976)

La instalación en el poder de la Junta Militar presidida por el general Augusto Pinochet fue recibida favorablemente por la Casa Blanca. Según el documento del Senado estadounidense Covert Action in Chile, las acciones norteamericanas encubiertas en Chile con posterioridad al golpe militar tuvieron como objeto crear una “mejor imagen interna e internacional” del régimen castrense y, además, “ayudar a organizar e implementar las nuevas políticas” de la Junta L Así por ejemplo, el Comité de los 40 aprobó, en octubre de 1973, 34 mil dólares para la compra de una estación de radio antiizquierdista y para cubrir gastos de 1 Senado de Estados Unidos, Covert Action in Chile: 1963-1973 U S Government Printing Office, Washington D.C., 1975.

CHILE Y ESTADOS UNIDOS:

1973-1986

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viaje al exterior de voceros projunta militar2. Por otra parte, la CIA colaboró en la preparación del plan económico que "sir­ vió de base para las decisiones económicas más trascenden­ tales” del gobierno militar, y asistió a Iq junta en la preparación del Libro Blanco sobre el cambio de gobierno en Chile, publi­ cado después del golpe para justificar el derrocamiento del gobierno del presidente Allende34 . Durante el período 1974-1976, las administraciones de Ri­ chard Nixon y de Gerald Ford respaldaron la renegociación de la deuda externa de Chile en el Club de París y, junto con varias instituciones financieras internacionales, asignaron im­ portantes montos de ayuda económica al régimen militar. El total de la asistencia económica en ese período 19741976 ascendió a 183,6 millones de dólares —contra 19,8 millo­ nes recibidos por Allende—; los créditos del Eximbank y otros no considerados en la cifra anterior fueron de 141,8 millones de dólares durante ese período —en comparación con sólo 4,7 en el gobierno de Allende. En cambio, la ayuda militar sólo fue de 16,7 millones frente a los 33 millones recibidos por las FF.AA. chilenas durante la Unidad Popular. En esos tres primeros años del gobierno militar se reci­ bieron créditos del Banco Mundial por un valor de 66,5 millo­ nes de dólares —Allende no recibió créditos de esa institución— y del Banco Interamericano de Desarrollo por un total de 237,8 millones —contra sólo 11,6 millones del período anterior. El apoyo económico al nuevo régimen quedó así evidenciado. A su vez, durante la segunda mitad de 1974, el gobierno militar firmó convenios con las compañías norteamericanas que habían sido expropiadas por el gobierno anterior, alcanzando acuerdos de compensación con Anaconda, Kennecott, ITT y otras, que provocaron satisfacción en Washington. Una de las escasas controversias entre Estados Unidos y Chile se produjo cuando éste votó en la ONU en favor de un proyecto de resolución que pedía a la Asamblea General declarar al sionismo como una forma de racismo. En tal ocasión, el De­ partamento de Estado norteamericano envió una nota al gobier­ no chileno expresando su irritación y profunda decepción por el voto chileno que, según un diplomático estadounidense, “ha­ bía tenido su origen en una promesa árabe de no impulsar acusaciones en contra de Chile respecto a derechos humanos Días más tarde, el general Pinochet declaró públicamente que 2 Ibíd., p. 40. 3 Ibíd., p. 61. 4 Citado en El Mercurio, 26 de octubre de 1975. Véase, además, El Mercurio, 29 y 30 de octubre de 1975, p. 1, respectivamente.

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HERALDO MUÑOZ Y CARLOS PORTALES __________________

Chile rectificaría su voto, ya que éste no reflejaba su pensa­ miento sobre la materia. A principios de mayo de 1976, el secretario del Tesoro de Estados Unidos, William Simón, visitó Chile con el objeto de con­ versar con las autoridades locales acerca de los "impedimentos’ que existían para continuar la asistencia económica normal a Chile reflejando una preocupación creciente en el Congreso nor­ teamericano. Al término de su visita, Simón declaró que el general Pinochet le había asegurado que "las restricciones a los derechos humanos serían disminuidas", y que, por lo tanto, "sería injusto imponer limitaciones a la ayuda norteamericana hacia Chile cuando se están corrigiendo los problemas”5. Sin embargo, sólo un mes más tarde el Senado y la Cámara de Re­ presentantes de Estados Unidos votaron la suspensión de ventas de armamentos a Chile y limitaron la asistencia económica a 27,5 millones de dólares a menos que se comprobara que el gobierno militar había hecho sustanciales progresos en el res­ peto a los derechos humanos. Posteriormente, el 21 de octubre de 1976, el general Pinochet anunció que Chile no deseaba acep­ tar ese monto restringido de ayuda estadounidense. Esto último, a su vez, se explica por el hecho de que en esa época los prés­ tamos privados a Chile empezaban a incrementarse rápidamente. Se puede concluir que durante la fase de instalación del régimen militar las imágenes del gobierno norteamericano en relación con el chileno fueron las de un cambio favorable a los intereses de ese país y las políticas desarrolladas favorecieron su consolidación. A su vez, el régimen chileno resolvió las recla­ maciones de las compañías norteamericanas nacionalizadas en el período anterior reforzando dichas imágenes. En política ex­ terior, la línea anticomunista impresa tendió a alinear automá­ ticamente a Santiago con Washington en la mayoría de los temas, confirmando la coincidencia de intereses. Sin embargo, la situación de los derechos humanos en Chile comenzó a desa­ rrollar dentro del sistema político norteamericano —particular­ mente en el Congreso— un cambio en las imágenes que incidió en la política hacia Chile. El secretario de Estado, Henry Kissinger, expresó en junio de 1976 que la condición de los derechos humanos en Chile, de acuerdo con el juicio emitido por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, había "dañado las relaciones entre Es­ tados Unidos y Chile y podría continuar haciéndolo 6, y el tema efectivamente dominó las relaciones chileno-norteamericanas en la administración siguiente. 5 W. Simón, citado en El Mercurio, 16 de mayo de 1976, p. 7. 6 Kissinger, citado en Qué Pasa, N? 269, 17 de junio de 1976, p. 11.

CHILE Y ESTADOS unidos:

1973-1986

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Los problemas con la administración Cárter (1977-1980)

El ascenso de Jimmy Cárter a la presidencia marcó una nueva etapa en las relaciones entre Chile y Estados Unidos 7. El go­ bierno militar asumió inmediatamente una posición defensiva considerando especialmente que durante la campaña presiden­ cial Cárter había criticado públicamente la situación de los derechos humanos en Chile. No es extraño, por lo tanto, que con fecha 17 y 18 de noviembre de 1976, sólo unos días después de la elección de Cárter, el gobierno de Pinochet liberara a 304 prisioneros políticos. La liberación masiva se produjo en medio de un creciente debate, dentro de los círculos de gobier­ no, sobre cómo responder a las presiones internacionales y a la nueva administración en Washington. El compromiso de Cárter con una política de derechos hu­ manos se tradujo más adelante en un evidente deterioro de las relaciones entre Estados Unidos y Chile. La administración Cárter, por ejemplo, votó en las organizaciones internacionales en favor de condenar los procedimientos del gobierno de Chile en materia de derechos humanos, recibió oficialmente en Washing­ ton a líderes de la oposición como Eduardo Frei y Clodomiro Almeyda8 y presionó al régimen castrense para que mejorara la condición de los derechos humanos en Chile. Respondiendo a estas presiones —durante una visita a Chile, en agosto de 1977, de Terence Todman, secretario de Estado adjunto para Asuntos Interamericanos—, el gobierno militar disolvió el servicio de seguridad DINA (Dirección de Inteligencia Nacional) y créó en su reemplazo la CNI (Central Nacional de Informaciones). Un hecho altamente polémico en las relaciones entre la administración Cárter y el gobierno militar se produjo en rela­ ción con la “consulta” realizada en 1978. A raíz del voto de la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de 1977 condenando las violaciones de los derechos humanos en Chile, el general Pinochet convocó al pueblo chileno a participar en un plebiscito nacional que tuvo lugar el 4 de enero de 1978, para 7 Sobre las relaciones entre Estados Unidos y Chile bajo la adminis­ tración Cárter, véase Juan Somavía y Juan Gabril Valdés, “Las relaciones entre los gobiernos de Estados Unidos y Chile en el marco de la política de los derechos humanos", Cuadernos Semestrales / Estados Unidos: Perspectiva Latinoamericana, N? 6, CIDE, México, segundo semestre de 1979, pp. 255-277. 8 Frei se reunió con el vicepresidente Walter Móndale y con el con­ sejero de Seguridad Nacional, Zbigniew Brzezinski; Almeyda se reunió con el secretario de Estado adjunto, Warren Christopher.

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HERALDO MUÑOZ Y CARLOS PORTALES

determinar si lo apoyaba a él o si estaba de acuerdo con la re­ solución de las Naciones Unidas. Los procedimientos del plebis­ cito fueron criticados enérgicamente por el Departamento de Estado sobre la base de que "carecían de las garantías mínimas de libertad de expresión” 9. Los resultados de la consulta fueron interpretados por el general Pinochet como un “repudio a las Naciones Unidas” y lo animaron a declarar que no permitiría la entrada a Chile de ningún comité investigador de esa orga­ nización. Posteriormente, sin embargo, el gobernante modificó su declaración expresando que las comisiones de la ONU podían venir a Chile siempre y cuando aceptaran trabajar de acuerdo con "normas objetivas”. Por último, después de alguna presión directa del propio Cárter al Grupo de Trabajo Ad Hoc de las Naciones Unidas para que investigara las acusaciones de viola­ ciones de los derechos humanos en Chile durante la segunda mitad de 1978. Sin duda, el acontecimiento más crítico en las relaciones chileno-norteamericanas recientes ha sido el asesinato del ex canciller Orlando Letelier y Ronni Moffit, perpetrado en Wash­ ington D.C. en setiembre de 1976, en el que aparecieron implica­ dos tres oficiales del ejército chileno, el ex agente de la DINA Michael Townley —un ciudadano estadounidense residente en Chile— y cuatro cubanos. Townley, luego de ser trasladado a Estados Unidos, confesó haber participado en el crimen bajo las órdenes directas del entonces director de la DINA general Manuel Contreras. En octubre de 1979, la Corte Suprema de Chile rechazó la petición interpuesta por el Departamento de Justicia de Estados Unidos solicitando la extradición de los tres oficiales y ordenó su libertad inmediata. Como consecuencia, Estados Unidos re­ tiró temporalmente a su embajador en Santiago y anunció una serie de sanciones económicas y diplomáticas contra el gobierno chileno por no haber procedido a una investigación seria de los cargos contra los tres oficiales. Entre las medidas se con­ taban la suspensión total de créditos y abastecimientos militares a Chile, una reducción del personal militar y diplomático acre­ ditado en Santiago y una prohibición respecto a futuros financiamientos y garantías para proyectos norteamericanos en Chile, por parte del Eximbank y de la Overseas Prívate Investment Corporation (OPIC). En junio de 1980, la administración Cárter excluyó a Chile de los ejercicios navales interamericanos "Unitas 21” como una represalia adicional en contra del gobierno militar 10. Esta decisión sin precedentes fue duramente criticada 9 Latín American Political Report, N? 1, 13 de enero de 1978, p. 13. 10 Sobre las sanciones impuestas por el gobierno de Cárter al gobier­ no chileno véase Committee or Foreign Affairs, House of Representatives,

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por la armada estadounidense y motivó la protesta del gobierno chileno. Tres meses más tarde, en setiembre de 1980, el general Pinochet —en una entrevista a un corresponsal extranjero— se­ ñalaba: “Déjenos trabajar tranquilos, porque así le servimos a Estados Unidos más de lo que ellos imaginan. (... Cuando he­ mos necesitado algo, en vez de ayudarnos nos han golpeado” n. No cabe duda que el cambio en las percepciones mutuas durante el período fue significativo: el gobierno de Cárter, ha­ ciendo hincapié en las pautas de observancia de los derechos humanos, no podía sino confrontarse con el autoritarismo del régimen chileno. Este, por su parte, encontró un inesperado obstáculo para sus relaciones externas en el país cuyo apoyo había sido crucial en la fase de instalación. Con todo, es preciso evaluar el impacto de las disminucio­ nes de ayuda pública norteamericana y de las sanciones que se proyectaron al período siguiente. En cuanto a la ayuda económica, ésta bajó de 183,6 millones durante 1974-1976 a 68,9 millones en el lapso 1977-1980. Y los créditos del Eximbank y otros no considerados como ayuda, también disminuyeron de 141,8 millones a 46 millones, lo que efectivamente revela un cambio de política, la que es más drás­ tica si se considera que en el período de la administración Cárter no hubo asistencia militar alguna. Sin embargo, el efecto sobre la economía chilena fue me­ nor, en comparación con la severidad de las disminuciones, si se atiende a la corriente de créditos privados externos que a partir de 1975, y sobre todo desde 1978, reemplazaron al cré­ dito público como fuente principal de financiamiento externo de Chile.

Acercamiento y deterioro de las relaciones durante la primera administración Reagan (1980-1984) El triunfo de Ronald Reagan nuevamente alteró las percep­ ciones mutuas entre los gobiernos estadounidense y chileno. El candidato republicano había criticado duramente la política de derechos humanos de Cárter y en especial su aplicación en* U. S. Economic Sanctions against Chile, U. S. Government Printing Office, Washington, 1981. Acerca de las secuelas del caso Letelier, incluyendo una demanda civil en Estados Unidos de los parientes de Letelier y Ronni Moffit en contra del gobierno chileno, véase Heraldo Muñoz, Las rela­ ciones exteriores del gobierno militar chileno, Ediciones del Ornitorrinco, Santiago, 1986. 11 Citado en El Mercurio, 13 de setiembre de 1980, p. C4.

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relación con regímenes proclives a Estados Unidos. De ahí que el gobierno chileno esperara un cambio en la política norte­ americana. Las expectativas no tardaron en materializarse. Una de las primeras acciones, en febrero de 1981, de la administración Reagan con respecto a Chile fue el levantamiento de la prohi­ bición impuesta por el gobierno de Cárter al otorgamiento de créditos subsidiados del Banco de Importación y Exportación (Eximbank) para financiar exportaciones norteamericanas a Chile y la invitación para que la Armada Nacional, volviese a participar en los ejercicios navales hemisféricos “Unitas”. Posteriormente, el gobierno estadounidense modificó el voto negativo que Washington había mantenido en relación con los créditos para Chile en los bancos Mundial e Interamericano de Desarrollo. En junio de 1981, el canciller chileno René Rojas viajó a Washington, donde fue recibido por el vicepresidente George Bush y por el secretario de Estado Alexander Haig. En esa oca­ sión la principal preocupación del ministro chileno fue indagar acerca de las posibilidades de que la Casa Blanca solicitase al Congreso el levantamiento de la enmienda Kennedy que prohíbe la venta de armas a Chile, tal cual lo había solicitado para los casos de El Salvador y Argentina. Rojas discutió el tema de la derogación de la enmienda con el senador republicano Howard Baker y con el senador re­ publicano ultra conservador Jesse Helms. El propio senador Helms propuso más tarde la eliminación de la enmienda. No obstante, los demócratas, encabezados por Edward Kennedy, negociaron un acuerdo con senadores moderados del Partido Republicano y convinieron en que la asistencia militar podría reanudarse siempre y cuando el presidente Reagan certificara que en Chile, como en otros países sujetos a la enmienda, se había verificado un “mejoramiento significativo en los derechos humanos”. El acuerdo del Congreso norteamericano agregó que el gobierno debía colaborar en el esclarecimiento del asesinato de Orlando Letelier y debía exhibir manifestaciones claras de oponerse al terrorismo internacional12. 12 El acuerdo apareció explicado en la sección 726 del Foreign Assistance Act. de 1981, donde se expresa que el embargo de armas al régimen militar chileno se levantaría siempre que: 1) el presidente Reagan cer­ tifique que Chile ha realizado “significativos progresos" en la observancia de los derechos humanos; 2) la provisión de ayuda militar a Chile sea “en el interés nacional de Estados Unidos”, y 3) el gobierno chileno "no esté ayudando o instigando el terrorismo internacional, y haya adoptado las medidas correspondientes para cooperar a llevar a la justicia, por todos los medios legales posibles en Estados Unidos o Chile, a los incul­ pados por un Gran Jurado estadounidense en conexión con los asesinatos

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Durante ese mismo período, en agosto de 1981, la embaja­ dora estadounidense ante la ONU, Jeane Kirkpatrik, visitó San­ tiago y emitió declaraciones de apoyo al gobierno chileno, y el embajador norteamericano George Landau, antiguo diplomático de carrera, fue remplazado por James Theberge, ex colega de la señora Kirkpatrick en la Universidad de Georgetown, y ex em­ bajador en Nicaragua con Anastasio Somoza Jr. Por su parte, el gobierno chileno designó un nuevo embajador en Washington, el ex ministro de Minería, Enrique Valenzuela, quien al presen­ tar sus credenciales a Reagan en julio de 1981 sostuvo que Chile deseaba "participar activamente en el desarrollo y la de­ fensa hemisférica, sin pedir privilegios, en un estricto plano de igualdad” 13. En un tono similar, el vicecomandante en jefe del ejército chileno, teniente general Washington Carrasco, sos­ tuvo durante una visita a Washington en julio de 1981, que Chile venía a "ofrecer su apoyo al proceso político que (había) iniciado el gobierno del presidente Ronald Reagan”, que Chile efectivamente "ayuda a la política que sigue Estados Unidos dentro del sistema interamericano” y que había entregado "a altos funcionarios del Pentágono una lista de material de guerra que Chile (deseaba) recibir”14. Durante esta etapa inicial de las relaciones entre el gobierno Reagan y el gobierno militar chileno se subrayó la coincidencia de intereses. El único obstáculo pendiente en la relación bila­ teral, la certificación sobre derechos humanos, se estimaba que ocurriría muy poco tiempo después de materializado el acuerdo en el Congreso. Sin embargo, su materialización se fue poster­ gando y, a partir de 1983, empezaron a surgir divergencias en las relaciones entre Santiago y Washington. La posición adoptada por el presidente Reagan de plantear una campaña por la democracia a nivel global aparecía instru­ mental para la lucha ideológica contra la Unión Soviética y, en particular, en la confrontación centroamericana donde regíme­ nes y gobiernos eran calificados como democráticos o en camino hacia la democracia de acuerdo con parámetros determinados por la administración. En América del Sur diversos procesos marcaron en ese período el restablecimiento de gobiernos demo­ cráticos. En este contexto, la posición norteamericana en pro de Orlando Letelier y Ronni Moffit". Véase Section 726, Public Law 97-113, U. S. Congress, 29 de diciembre de 1981. 13 Citado en El Mercurio, 22 de julio de 1981, p. A12. 14 Carrasco, citado en El Mercurio, 24 de julio de 1981, p. A19. La declaración sobre la solicitud de armas fue desmentida más tarde por el propio teniente general Carrasco, aunque sostuvo que efectivamente exis­ tía mayor cooperación entre los ejércitos de Estados Unidos y Chile. Véase El Mercurio, 26 de julio de 1981, pp. Al y Aló.

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de una democratización en Chile fue manifestada en términos generales. A esto se agregó la progresiva revalorización del con­ cepto de derechos humanos como componente de la política exterior. Producto del peso político de los sectores pro derechos humanos, la administración pronto abandonó la retórica que eliminaba el concepto de los planteamientos de política y lo reintrodujo en algunos casos en las Consideraciones de política exterior, aunque en una forma atenuada y sin llegar a antagonizar a gobiernos que no seguían esos patrones de conducta. En esta línea, Washington deseaba algunas demostraciones —aunque fuesen cosméticas— de tolerancia política por parte del régimen militar para justificar ante el Congreso y la opinión pública norteamericana el otorgamiento de la certificación. Pero la condición de los derechos humanos en Chile experimentó un deterioro notable en vez de un mejoramiento. Sólo días después de la visita a Santiago de la embajadora Kirkpatrick, en agosto de 1981, el gobierno chileno expulsó del país a cuatro líderes opositores, incluyendo a Jaime Castillo, presidente de la Comisión Chilena de Derechos Humanos, por haber firmado una declaración de solidaridad con dirigentes de la Coordinadora Nacional Sindical, quienes, a su vez, habían sido sometidos a juicio a raíz de la presentación al gobierno militar de un pliego de reivindicaciones laborales. En abril de 1982, el New York Times publicó un editorial titulado "Quiet Diplomacy, Deaf Chile” en que criticaba la política de "diplo­ macia silenciosa” del presidente Reagan para manejar proble­ mas de derechos humanos y condenaba la falta de cooperación del gobierno chileno respecto del caso Letelier, la designación del general Cristián Ackerknecht como agregado militar de Wash­ ington (quien antes había sido transferido del mismo puesto en Bonn debido a una petición expresa del gobierno alemán, moti­ vada por acusaciones en el sentido que Ackerknecht había tor­ turado a prisioneros políticos en Chile), y el asesinato del sindicalista de oposición Tucapel Jiménez 15. Incluso, cuando Howard Baker, el líder de la mayoría repu­ blicana en el Senado estadounidense, visitó Chile en enero de 1982, acompañado de sus colegas Paul Laxalt y Ernest Hollings, se vio obligado a expresarse en los siguientes términos acerca de los vínculos Estados Unidos-Chile: "Aún subsisten problemas que complican nuestras relaciones. Durante el transcurso de esta visita hemos tratado estos problemas en detalle y con franqueza tanto con el presidente Pinochet como con otros miembros de su gobierno, y preferimos no referirnos en detalle a esas conj ,™.,“Quiet Diplomacy, Deaf Chile”, The Uew York Times, 5 de abril de 1982, p. A22.

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versaciones”16. Refiriéndose a la política de la "diplomacia silenciosa”, el senador Baker agregó: "El éxito o fracaso de esta nueva técnica depende en gran medida de como los demás países respondan a ella, incluyendo a Chile” 17. Posteriormente, en julio de 1982, diversos funcionarios del gobierno de Reagan, encabezados por el subsecretario de Estado adjunto para Asuntos Interamericanos, Everett Briggs, concu­ rrieron a Santiago a un seminario patrocinado por la Academia Superior de Seguridad Nacional y por la embajada de Estados Unidos en Chile y, según se comentó, insinuaron a las autori­ dades chilenas que la Casa Blanca efectivamente deseaba otor­ gar la certificación a Chile —especialmente en el contexto de posguerra de las Malvinas—, pero a cambio de algunos gestos oficiales de mejoramiento de la situación de los derechos hu­ manos. El mismo Briggs reconoció que aún subsistían diferen­ cias entre los dos países, mencionando que la preocupación por los derechos humanos continuaba siendo "el punto focal de la política externa e interna de Estados Unidos”, situación que, por lo demás, "no (iba) a cambiar”18. Estos mismos temas, además del "caso Letelier”, volvieron a ser planteados por el secretario de Estado norteamericano, George Shultz, al canciller chileno René Rojas en una reunión en Nueva York en setiembre de 1982. Poco antes, el propio Shultz había expresado que, para que su gobierno otorgara la certificación, "tendríamos que en­ contrar evidencia de la mejoría de la situación de derechos hu­ manos”, así como "alguna clarificación en las investigaciones del caso Letelier” 19. En consideración de lo anterior, no sor­ prendió demasiado una declaración del embajador chileno en Washington en el sentido de que las relaciones entre Estados Unidos y Chile no eran plenas y que "los más perjudicados por esta situación (eran) los Estados Unidos”20. En enero de 1983, una delegación de parlamentarios nor­ teamericanos, dirigida por el diputado demócrata Michael Barnes, visitó Chile y expresó que se oponía a la certificación en el caso chileno. Coincidentemente, El Mercurio, en un editorial del 31 de enero de 1983, destacó el deterioro de las relaciones Estados Unidos-Chile durante la administración Reagan y pos­ tuló que "la falta de certificaciones para con nuestro país de­ muestra que persisten los problemas en torno a los derechos humanos y el proceso de democratización, aspectos en los que la llamada 'diplomacia silenciosa' del actual gobierno estado16 17 18 19 20

Baker, citado en El Mercurio, 11 de enero de 1982, pp. Al y A14. Ibíd., p. A14. Briggs, citado en El Mercurio, 21 de julio de 1982, p. A12. G. Shultz, en entrevista a Cosas, Santiago, 12 de agosto de 1982. Citado en El Mercurio, 2 de setiembre de 1982, p. Cl.

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anídense requiere de gestos chilenos para probar ^nte el Con­ greso y su opinión pública los éxitos de la misma El desarrollo de las protestas populares organizadas por la oposición chilena en contra del gobierno militar, a partir de mayo de 1983, tuvo un impacto trascendente en las relaciones entre Santiago y Washington. De hecho, la brutal represión de las protestas por parte del régimen militar marcó el comienzo de un relativo alejamiento de Washington de su política de ''di­ plomacia silenciosa”, lo que, a su vez, significó la aparición de pronunciamientos públicos de carácter crítico hacia el go­ bierno chileno. Durante el mes de junio, por ejemplo, el Depar­ tamento de Estado abogó por el respeto de los derechos civiles y políticos en Chile y manifestó preocupación por la detención del líder sindical Rodolfo Seguel21 22. Posteriormente, la misma secretaría de Estado expresó su apoyo a la transición democrá­ tica, ''tal como es definida por los propios chilenos” y el "dere­ cho de disentir pacíficamente”. Asimismo, el Departamento de Estado reconoció que en las protestas se "habían manifestado muestras considerables de descontento popular”, y opinó que los problemas de Chile podían resolverse mejor mediante la "moderación y el diálogo”, expresando, además, que la decisión de la justicia chilena de liberar a líderes opositores arrestados por convocar a las protestas era "una indicación de que el disen­ tir está amparado en la ley chilena”23. Más tarde, en agosto de 1983, y con ocasión de la violenta represión de la protesta del mismo mes, el gobierno estadouni­ dense lamentó la polarización creciente en la sociedad chilena y sostuvo que "los niveles de violencia callejera y represión por las fuerzas de seguridad fueron más grandes que en protestas antigubernamentales previas”. Por otra parte, Washington tam­ bién acogió favorablemente la decisión del régimen militar de publicar listas de exiliados políticos que podían regresar a Chi­ le24. A comienzos de noviembre de 1983, visitaron Chile el asesor del Departamento de Estado, Edward Derwinsky, y el jefe de la Sección Cono Sur, Robert Morley, de esa secre­ taría, y se entrevistaron con funcionarios del gobierno militar y con políticos de oposición y dirigentes sindicales en un apa­ rente intento —fallido— de acercar al gobierno y a la oposición chilena a un proceso de negociación. En esa misma oportunidad, el Departamento de Estado publicó una declaración que expre­ 21 El Mercurio, 31 de enero de 1983, p. A3. 22 "Cronología: relaciones Chile-Estados Unidos”, Cono Sur, vol. II, N? 3, setiembre-octubre de 1983, p. 18. 23 "Cronología: relaciones Chile-Estados Unidos”, Cono Sur, vol. II, 4, noviembre-diciembre de 1983, p. 18. 24 Ibíd.

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saba la preocupación norteamericana por la ausencia de un diálogo gobierno-oposición sobre la transición hacia la demo­ cracia 25. Esta nueva actitud estadounidense de crítica pública hacia el régimen militar provocó la molestia de las autoridades chi­ lenas. Así, el canciller chileno de la época, Miguel Schweitzer, opinó que le parecían “excesivos los 14 comunicados del Depar­ tamento de Estado en relación al diálogo y la transición demo­ crática en Chile’’, y que “en cierta medida (había en ello) un dejo de injerencia en los asuntos internos”26. La demostración más evidente del deterioro de las relacio­ nes Estados Unidos-Chile aconteció en diciembre de 1983 cuando Washington otorgó la certificación a Argentina, en reconocimien­ to de sus avances hacia la democracia y el respeto de los dere­ chos humanos, no otorgándosela a Chile. El vicepresidente George Bush declaró en esa oportunidad que se necesitaban progresos claros para entregarle la certificación a Chile y que a su país le “encantaría ver progresos hacia elecciones libres en Chile, al igual que el desarrollo de sus instituciones democráticas”27. La tensión bilateral que provocó esta decisión llevó al go­ bierno de Reagan a enviar al general Vernon Walters a entre­ vistarse, en dos ocasiones, con Pinochet para impedir un quiebre demasiado grave en los vínculos entre Santiago y Washington. Pero, a fines de diciembre, el secretario de Estado asistente para Derechos Humanos explicó, en una carta dirigida al Washington Post, que Reagan no otorgaba la certificación a Chile puesto que éste no cumplía con los requisitos establecidos por la ley norteamericana en el sentido de avanzar hacia un mejoramiento del estado de los derechos humanos28. Luego, en febrero de 1984, el propio secretario de Estado George Shultz subrayó la posición anterior al sostener, en una conferencia en Boston, que Chile "desentonaba” con el fervor democrático que se observaba de un extremo al otro de América Latina29. El tema de la transición a la democracia en Chile continuó siendo el centro de las divergencias entre los gobiernos de Chile y Estados Unidos. En marzo de 1984, el embajador norteameri­ cano James Theberge comunicó que la Casa Blanca estimaba que el proceso de apertura política se había “estancado un poco”, y que esperaba que éste se reanudara para contar con “una tram 25 "Cronología: relaciones Chile-Estados Unidos", Cono Sur, vol. III, marzo-mayo de 1984, p. 18. 26 Citado en Ibíd., p. 18. 27 Ibíd.., p. 19. 28 Loe. cit. 29 Citado en "Cronología: relaciones Chile-Estados Unidos”, Cono Sur, vol. III, N° 2, junio-julio de 1984, p. 19.

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sición auténtica hacia la democracia estable 3031 . En términos similares se expresó el encargado del Consejo de Planificación y jefe de una delegación del Departamento de Estado, durante una ronda de consultas bilaterales con funcionarios de la can­ cillería chilena, efectuada a mediados de marzo de 1984. En vista de la situación descrita, no provocó mayor sorpresa la evalua­ ción de las relaciones chileno-norteamericanas realizada en mayo de 1984 por el canciller Jaime del Valle, en que sostuvo que dichos lazos no estaban en un nivel óptimo debido a la influen­ cia negativa en Estados Unidos de sectores laborales y de dere­ chos humanos, así como de políticos demócratas izquierdistas . La tensión existente entre ambos gobiernos sólo se vip aliviada parcialmente en setiembre de 1984, cuando la administración Reagan rechazó un dictamen de la Comisión Internacional de Comercio (ITC) de Estados Unidos que recomendaba medidas en contra de las exportaciones de cobre chileno tendientes a proteger la industria cuprífera norteamericana. Con todo, luego de la protesta y paro nacional de los días 29 y 30 de octubre de 1984, el Departamento de Estado volvió a expresar su preocupa­ ción por la "creciente violencia en Santiago y las restricciones civiles impuestas por el gobierno del presidente Augusto Pino­ chet”, y reiteró su opinión en el sentido de que "el diálogo entre el gobierno y la oposición democrática es un paso esencial para revertir la tendencia hacia la polarización y para desarro­ llar el consenso interno esencial para la transición hacia la democracia” 32. En suma, el inicio del movimiento de protestas en mayo de 1983 obligó al abandono parcial de la "diplomacia silenciosa”. La percepción de un signo de potencial desestabilización polí­ tica llevó al Departamento de Estado a emitir pronunciamientos públicos, señalando la preocupación del gobierno de los Estados Unidos y proclamando su apoyo a un proceso de transición pa­ cífica a la democracia a través de un diálogo entre los chile­ nos 33. El nombramiento de Sergio Onofre Jarpa como ministro del Interior en agosto de 1983 y el inicio de un diálogo político con la Alianza Democrática fueron vistos auspiciosamente por Washington. El pronto rompimiento de las conversaciones no fue óbice para que la política de EE.UU. siguiera impulsando un diálogo para el cual no existían condiciones, dada la dispo­ 30 Citado en “Cronología: relaciones Chile-Estados Unidos”, Cono Sur, vol. III, N° 3, agosto-setiembre de 1984, p. 17. 31 Citado en "Cronología: relaciones Chile-Estados Unidos”, Cono Sur, vol. III, N- 4, octubre-noviembre de 1984, p. 18. 32 Vocero del Departamento de Estado norteamericano citado en El Mercurio, 31 de octubre de 1984, p. A12. 33 Ver "Cronología: relaciones Chile-Estados Unidos”, Cono Sur, des­ de noviembre-diciembre de 1983.

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sición gubernamental a basarlo únicamente en la vigencia irres­ tricta de la Constitución de 1980, cuya legitimidad era cuestio­ nada por la oposición.

El giro de la política norteamericana frente a Chile durante la segunda administración Reagan

i) El proceso de revisión de la política El 30 de octubre de 1984 el Departamento de Estado anunció que se estaba “revisando cómo los acontecimientos recientes (en Chile) podrían afectar los intereses norteamericanos” 34. La de­ claración de estado de sitio del 6 de noviembre y el consiguiente término del período de "apertura política” aceleraron el proceso de revisión de la posición estadounidense frente a Chile, el que coincidió con la reelección del presidente Reagan. Para compren­ der el alcance de la revisión es preciso tener en cuenta: a) El rango de opciones de la política de EE.UU. hacia Chile estaba limitado al descartarse, por una parte, una política de tipo intervencionista como la que se lleva a cabo frente al régimen sandinista, dado que el caso chileno no afecta la segu­ ridad nacional de los Estados Unidos en la forma que ésta es definida por la actual administración. Por otro lado, un giro hacia la prescindencia o un retorno exclusivo a los canales de la “diplomacia silenciosa” chocaría con el propósito de apoyar la democracia que es esgrimido como justificación de la política hacia Nicaragua y abriría un flanco innecesario en el Congreso. De esta manera, la revisión se centra sobre los medios de in­ fluencia o la combinación de ellos que podrían emplearse para apoyar un proceso de transición. Para determinarlos es funda­ mental el diagnóstico que se haga sobre la situación chilena, acerca de la capacidad de los Estados Unidos para influir en ella y en relación al efecto que tendría el uso de determinados medios de influencia. Diferencias en el diagnóstico y sobre los medios a utilizar pueden dar como resultados políticas muy diversas. b) El proceso de revisión es un ejercicio intraburocrático en el que participan distintos actores del aparato gubernamen­ tal, desde aquellos situados en la Casa Blanca, pasando por las distintas oficinas del Departamento de Estado y con interven­ ciones de funcionarios del Pentágono, de inteligencia y, para muchas acciones, del Tesoro y otros departamentos. Este proce­ 34 The New York Times, 31 de octubre de 1984.

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so pasa por definiciones generales que se aplican a través de políticas específicas en las que van decidiendo distintas cons­ telaciones de actores. Como el caso chileno no es una situación de crisis, en términos de la política norteamericana, no existe un seguimiento centralizado permanente del más alto nivel sobre la política, siendo entonces muy importante lo que ocurra a niveles intermedios de los departamentos involucrados y espe­ cialmente importante el papel de la embajada en Santiago, sobre todo en el diagnóstico y en la implementación de las políticas. Es también importante tener presente que para los actores intragubernamentales en Washington las consideraciones gene­ rales de la política latinoamericana, como la coherencia con la ofensiva antisandinista, juegan un papel tan importante como el contenido efectivo de la política bilateral, si pueden llegar a representar un costo frente al Congreso. De ahí que la presen­ tación de una política bilateral determinada pueda aparente­ mente no coincidir con su implementación en el terreno. c) El proceso de revisión se inició en un momento de reajus­ te de los cuadros de la administración con miras al segundo período presidencial. En este cambio pugnaban los sectores con­ servadores dispuestos a mantener y profundizar los postulados más ideológicos que se enarbolaron en apoyo de la postulación Reagan frente a los moderados o pragmáticos, que sin aban­ donar los parámetros centrales del presidente buscaban privile­ giar los logros en algunos conflictos centrales (como el cen­ troamericano) adecuándose en otros terrenos al carácter plural de las posiciones dentro del sistema político norteamericano. En los cuadros de política exterior durante 1985, esta situación se expresó en la ofensiva del secretario de Estado Shultz, un mode­ rado, por ganar control dentro de su departamento y en la ré­ plica de los conservadores por mantener su influencia dentro del equipo del asesor para Asuntos de Seguridad Nacional y entre los embajadores. En el caso de la política hacia Chile, los conservadores en­ fatizaban la escasa capacidad de influencia del gobierno norte­ americano ante el gobierno chileno, tendiendo a privilegiar la persuasión privada frente a éste como medio de apoyar un proceso de transición, en cambio, los moderados estimaban más peligrosa para los intereses estadounidenses la polarización que se vería favorecida por la falta de avances hacia la transición y enfatizaban el uso sostenido de una gama más amplia de medios de influencia. El proceso de revisión tuvo un carácter reactivo frente a la situación chilena: fue anunciado ante la polarización interna inmediatamente anterior a la declaración de estado de sitio de noviembre de 1984 y fue precipitado por esta medida del gobier-

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no chileno. Frente a ella se dio una fuerte reacción declarativa de los Estados Unidos, manifestada en expresiones en los más altos niveles del gobierno: el secretario de Estado Shultz señaló en una conferencia de prensa durante la asamblea de la OEA en Bra­ silia el 12 de noviembre que la administración Reagan estaba “muy decepcionada” por las acciones del gobierno chileno 35, el 10 de diciembre el propio presidente Reagan en su discurso de celebración del Día de los Derechos Humanos señaló que “como norteamericanos, nos oponemos firmemente e intentamos poner fin a las afrentas a la conciencia humana tales como... la falta de progreso hacia un gobierno democrático en Chile y Para­ guay” 36. Y al día siguiente de la declaración del estado de sitio el Departamento de Estado había criticado “el creciente ciclo de violencia por parte de la extrema izquierda y las medidas re­ presivas del gobierno” e instando “tanto al gobierno como a las fuerzas democráticas fuera del gobierno a que superen sus diferencias y avancen hacia un consenso sobre la transición hacia la democracia” 37, y poco después, el 26 de noviembre, el vocero de la Casa Blanca Larry Speakes daba cuenta que los Estados Unidos han señalado al gobierno militar chileno que "quisiéramos verlos moverse hacia un ordenado retorno a la democracia”, y el 28 de noviembre el vocero del Departamento de Estado John Hughes hizo un llamado a “las fuerzas que favorecen el retorno a la democracia a renovar esfuerzos para abrir discusiones sobre calendario y procedimientos para devol­ ver la democracia a Chile” 38. ¿Qué medios utilizó el gobierno norteamericano para im­ pulsar este diálogo que debería conducir a una transición? En primer lugar, y junto con las declaraciones señaladas, se sus­ pendió la visita del jefe de Estado Mayor del Ejército, general John Wickham Jr., programada para mediados de noviembre, como un signo de descontento frente a la situación chilena39. Poco después, con motivo de la consideración de dos cré­ ditos ante el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) hubo un acalorado debate en Washington para fijar la posición de EE.UU. Funcionarios del Tesoro y de la Oficina de Derechos Humanos del Departamento de Estado recomendaron la abs­ tención o el voto en contra como manifestación de oposición a la situación de los derechos humanos en el país. Esta posición 35 The Washington Post, 18 de noviembre de 1984. 36 Texto Oficial, Servicio de Cultura y de Prensa de la Embajada de EE.UU., en Santiago, 18 de diciembre de 1984. 37 El Mercurio, 8 de noviembre de 1984. 38 El Mercurio, The New York Times y The Washington Post, 29 de noviembre de 1984. 39 The Washington Post, 18 de noviembre de 1984.

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concordaba con la solicitud hecha por varios congresistas al secretario del Tesoro Regan40 y con la expresada por la prensa liberal41. Sin embargo, la decisión del gobierno, siguiendo las posiciones de la Oficina de Asuntos Latinoamericanos del De­ partamento de Estado y de la embajada en Santiago fue la de aprobar los créditos, pues su bloqueo, se sostuvo en los tras­ cendidos de prensa, podría endurecer la posición del gobierno chileno42. La explicación del vocero alterno del Departamento de Estado, Alan Romberg, fue de'que "no creemos que los esfuerzos para promover el desarrollo económico en Chile sean inconsistentes con una política de inflexible apoyo a la demo­ cracia” 43. La llegada a Santiago del secretario asistente alterno para Asuntos Latinoamericanos del Departamento de Estado, James Michel, el 30 de noviembre estuvo precedida de trascendidos en Washington sobre el propósito norteamericano de buscar una suerte de mediación en Chile44. Aunque éstos fueron formal­ mente desmentidos, la visita de Michel exploró las posibilidades de acuerdo entre gobierno y oposición. "Estamos interesados en el objetivo final de restablecimiento de la democracia en Chile. Por supuesto, todos los detalles en cuanto a cómo y cuándo se llegue a ese objetivo, es una cuestión que corresponde a los chi­ lenos determinar”, señaló el funcionario norteamericano45. Mi­ chel se reunió con altos funcionarios de gobierno, incluido el ministro Jarpa y extensamente con varios dirigentes de la oposi­ ción, en forma tal que se pudo percibir una variación en la relación que con éstos tenía un representante del gobierno de EE.UU. en mucho tiempo46. La distancia entre un gobierno que acababa de imponer el estado de sitio y la oposición era demasiado grande. Los comentarios posteriores caracterizaron a la misión como de conocimiento de la realidad chilena47. Se cumplía así el propó­ sito de mostrar en Washington una imagen de preocupación por Chile como contrapeso a la política en relación a Nicaragua, mientras que en Santiago se evitaba aparecer actuando en asun40 The New York Times, 20 de noviembre de 1984. 41 The New York Times, 19 de noviembre de 1984. 42 The New York Times, 22 y 29 de noviembre de 1984, y cables Asso­ ciated Press, 27 y 29 de noviembre de 1984. 43 El Mercurio, 30 de noviembre de 1984, y cable Associated Press 29 de noviembre de 1984. 44 The Washington Post, 29 de noviembre de 1984, y cbale Associated Press, 29 de noviembre de 1984. 45 El Mercurio, 1° y 4 de diciembre de 1984. 46 El Mercurio, 1? de diciembre de 1984. , r ElMercurío> 4 de diciembre de 1984, y La Tercera, 11 de diciem­ bre de 1984.

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tos internos. La inflexibilidad del gobierno de Santiago a la mera exposición del punto de vista norteamericano para acele­ rar la transición quedó de manifiesto poco después cuando un grupo de congresistas hispanos que visitaron Santiago señalaban que fracasaron en persuadir al presidente chileno sobre la nece­ sidad de llamar pronto a elecciones, disminuir la censura de prensa, terminar un estado de emergencia y permitir sindicatos libres 48. Los criterios del embajador norteamericano en Santiago, James Theberge, continuaban predominando en el contenido de la política a ejecutar. Según el informe interno de la embajada realizado en noviembre y dado a conocer a fines de diciembre por el 'Washington Report on the Hemisphere y en el Washington Post, la evaluación de la situación chilena era negativa para la oposición, acentuaba la estabilidad del gobierno hasta 1989 y la posible prolongación de la presidencia del general Pinochet hasta 1997. Frente a ello "la embajada en Santiago ha y con­ tinuará practicando la diplomacia secreta y el embajador discu­ tirá tranquilamente con los funcionarios del gobierno chileno la importancia de la liberación política”. Sin embargo, "se opone firmemente a ejercer presión sobre el gobierno chileno mediante vetos a créditos a Chile en las instituciones internacionales de crédito. La embajada cree que los Estados Unidos tiene muy poca influencia con el gobierno de Pinochet y si los funcionarios del gobierno norteamericano ejercen demasiada presión en el gobierno de Chile será contraproductivo’'. "El resultado será que el gobierno chileno no hará más 'favores' a los Estados Unidos”. Estos "favores” comprenderían la participación naval chilena en las operaciones Unitas "que cada vez encuentra más problemas en lograr incorporar a otras marinas latinoamerica­ nas” y el consistente voto favorable a las posiciones estadouni­ denses en las Naciones Unidas y otros foros internacionales49. Este documento interno mostraba la actitud indulgente del go­ bierno norteameircano frente al chileno como producto de inte­ reses compartidos en materia de seguridad y de política exterior que no aparecen manifiestos en las declaraciones de política frente a Chile. Es interesante consignar que las reacciones públicas del gobierno chileno durante este período fueron desde la cautela que comprende el interés del gobierno norteamericano hasta la crítica evidenciada en las declaraciones del ministro de Rela­ ciones Exteriores, del Valle, al sostener que “ha habido casos en que las palabras del Departamento de Estado o del embaja­ 48 The New York Times, 16 de diciembre de 1984, y El Mercurio, 19 de diciembre de 1984. 49 The Washington Post, 30 de diciembre de 1984.

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dor pueden haber constituido una clara intromisión (en los asuntos internos de Chile) ” y al señalar que "la colaboración que están prestando los Estados Unidos podría dirigirse en otro sentido como, por ejemplo, no solamente dar consejos o dar sus pareceres a la gente de gobierno, sino también a la oposición” 50. Más fuerte aún fueron las expresiones del ministro Jarpa, que afirmó el 18 de enero que los Estados Unidos no pueden dar recetas para enfrentar el comunismo51. El tema de las relaciones con Chile continuó siendo objeto de preocupación en Washington en vísperas de la decisión de renovación del estado de sitio. El 29 de enero de 1985 el secre­ tario de Estado asistente para Asuntos Interamericanos, Laghorne Motley, declaró ante la Subcomisión del Hemisferio Oc­ cidental de la Comisión de Relaciones Exteriores de la Cámara de Representantes que: "En Chile nuestro objetivo es trabajar para propiciar la restauración de la democracia por medio del diálogo entre las fuerzas en pro de una negociación dentro del gobierno y las fuer­ zas pro-negociación en la oposición. La cuestión para nosotros es cómo podemos impulsar un proceso que los chilenos, por sí mismos, puedan llevar a su realización. En este sentido tenemos que preguntarnos si nuestras acciones retardan o promueven este proceso. "La transición política en Chile encuentra varios obstáculos. El gobierno hasta ahora no ha cumplido sus propias promesas de transición; la oposición política no ha llegado todavía a un acuerdo entre sus varios miembros sobre una base clara para negociaciones con los militares; y los comunistas no están intere­ sados en fórmulas de compromiso. Las dificultades inherentes a cualquier proceso de transi­ ción aumentan lo que puede parece algo obvio: no hay soluciones únicas. No podemos garantizar al Congreso que hemos de lograr un proceso claro de transición en Chile. Podemos garantizar que nuestra política está empeñada en hacer todo lo que sea nece­ sario para ayudar a los chilenos a tomar las medidas adecuadas para resolver las cuestiones que propicien el diálogo conducente al restablecimiento de la democracia.” 52 El 2 de febrero el gobierno de Chile renovó el estado de sitio 53, ante lo cual los Estados Unidos se abstuvieron el 7 de ese ,

J*°

^O^ercurio’ 9 de diciembre de 1984, y La Tercera, 14 de diciem-

Die de lyo4.

51 El Mercurio y La Tercera, 19 de enero de 1985. 52 Texí° Oficial, ¿Servicio de Cultura y Prensa de la Embajada de EE.UU. en Santiago, 6 de febrero de 1985. 53 The New York Times y The Washington Post, 3 de febrero de 1985.

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mes en la votación de un crédito por 130 millones de dólares ante el BID 54, aunque ello no afectaba la aprobación del mismo, provocando en todo caso una protesta de un grupo de influ­ yentes senadores conservadores entre los que se contaba Jesse Helms y Paul Laxalt55. El 13 de febrero, el ministro del Interior, Jarpa, considerado por el gobierno norteamericano como el ex­ ponente de “las fuerzas en pro de una transición en el gobierno”, fue reemplazado por Ricardo García, un abogado sin trayectoria pública previa56. El 14 de febrero el Departamento de Estado dio a conocer su informe sobre la situación de los derechos humanos en Chile, enfatizando el deterioro de su vigencia en especial como resultado del estado de sitio y de la “acción terro­ rista” del Frente Patriótico Manuel Rodríguez surgido del Par­ tido Comunista57. El 15 de febrero la administración anunciaba el envío a Santiago del secretario asistente Motley para expresar los puntos de vista de Estados Unidos sobre un conjunto de asuntos que incluían el apoyo norteamericano a un retomo a la democracia en Chile, en una medida que según versiones extraoficiales mostraba la preocupación porque Chile podía lle­ gar a ser una versión sudamericana de Nicaragua58. Las informaciones provenientes de EE.UU. que mostraban la visita como un medio de presión para lograr la realización de un proceso electoral en Chile fueron contradichas por la actitud de Motley, un empresario conservador designado por Reagan para conducir las relaciones hemisféricas59. Este sostuvo ante la prensa chilena su disposición a aprender y dialogar sin hacer declaraciones críticas al gobierno 60. En sus entrevistas privadas no fue más allá de dar a conocer las posiciones del gobierno norteamericano, pero creyó contraproducente urgir a Pinochet a dar pasos específicos para asegurar la transición a la demo­ cracia 61. A su vez urgió a la oposición a desarrollar un consen­ so sobre el rol futuro de las “fuerzas no democráticas” en el 54 The New York Times, 6 y 8 de febrero de 1985, y The 'Washington Post, 8 de febrero de 1985. 55 El Mercurio y La Tercera, 8 de febrero de 1985. 56 The New York Times, 13 de febrero de 1985. 57 Department of State, “Country Reports on Human Rights Practices for 1984”. U. S. Government Printing Office, Washington, febrero de 1985. 68 The Washington Post, 24 de enero de 1985, y The Christian Science Monitor, 13 de febrero de 1985. 59 The New York Times, 11 de febrero de 1985, y The Washington Post, 11 y 16 de febrero de 1985. 60 El Mercurio y La Tercera, 28 de febrero de 1985. 81 La Segunda, 18 de febrero de 1985; El Mercurio, 19 de febrero de 1985, y The Washington Post, 23 de febrero de 1985.

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sistema político y acerca del respeto a la propiedad privada . Como resultado de su gestión se pudo apreciar que la política de los Estados Unidos consistía en lograr que se dieran pasos para cumplir los plazos y poner en vigencia en 1989 la Consti­ tución de 1980, más que una aceleración de un proceso de transición. En esa dirección, el interés norteamericano se con­ formaría con el término de estado de sitio y con el levantamiento de la censura de prensa. El gobierno chileno habría dado seguri­ dades imprecisas de que se darían pasos en esa dirección62 63. Más aun, Motley señaló a los empresarios norteamericanos en Santiago que no debían esperar ningún cambio dramático en la política hacia Chile y explicó que la abstención en la votación del BID había sido una concesión a la presión del Congreso64. La declaración de que "el destino de Chile está en manos de los chilenos, y está en buenas manos" realizada por Motley al salir de Santiago 65 y los conceptos vertidos en una larga entre­ vista concedida a El Mercurio, publicada el 24 de febrero66 fueron interpretadas como una clara aceptación, cuando no un respaldo, del camino diseñado por el gobierno chileno. La reacción pública del gobierno chileno, en contraposición a la que tuvo durante el período posterior a la visita del secre­ tario asistente alterno Michel, fue de una positiva acogida: el ministro de Relaciones Exteriores, del Valle, expresó que los Estados Unidos quiere que Chile llegue a la democracia en forma serena67; otros ministros y el embajador en Washington tam­ bién juzgaron la visita en términos particularmente positivos 68. En ese contexto no parecieron extrañas las posiciones guberna­ mentales, expresadas el 11 de marzo en la celebración del ani­ versario de la vigencia de la Constitución por el ministro de Justicia Rosende, en el sentido de reiterar la más irrestricta adhesión al cumplimiento de los contenidos y los plazos de ese texto 69. Con posterioridad a la visita de Motley la política norte­ americana hacia Chile siguió presentando contradicciones: mien­ 62 La Segunda, 19 de febrero de 1985, y El Mercurio y La Tercera, 20 de febrero de 1985; cf. testimonio James Michel, 20 de marzo de 1985, en Cámara de Representantes. 63 Financial Times, 22 de febrero de 1985, y The Washington Post, 23 de febrero de 1985. 64 The New York, Times, 21 de febrero de 1985. 65 El Mercurio, 21 de febrero de 1985. 66 El Mercurio, 24 de febrero de 1985. 67 La Tercera, 19 de febrero de 1985, y The New York Times, 24 de febrero de 1985. 68 La Tercera, 19 de febrero de 1985; El Mercurio, La Segunda y La Tercera, 22 de febrero de 1985, y El Mercurio, 23 de febrero de 1985. 69 El Mercurio, 12 de marzo de 1985.

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tras en Washington surgían señales contrapuestas, las recibidas en Santiago confirmaban la impresión de un abandono, al me­ nos en el corto plazo, de cualquier presión sobre el gobierno chileno. Así, las declaraciones del secretario asistente para asuntos de Derechos Humanos, Elliot Abrams, en el sentido que la “di­ plomacia silenciosa” no ha funcionado en el caso chileno, provo­ caron el desagrado de Motley70. La visita del secretario asistente alterno de Defensa, Néstor Sánchez, un personero político conservador, fue presentada en informes provenientes de Washington como parte del esfuerzo para establecer nuevos canales de comunicación que expresaran el interés estadounidense en la transición democrática en Chile71. Una evaluación de su estadía en Santiago entre el 9 y 13 de marzo mostraba que se trató solamente de un esfuerzo por me­ jorar las relaciones con las FF.AA. y de explicar a los diferentes sectores políticos la posición de su país frente a Nicaragua. Esta mejoría en las relaciones con las FF.AA. ha preocu­ pado a los funcionarios de la administración en Washington y trascendió que el secretario asistente Motley trató el tema in­ formalmente con el Congreso, explorando la posibilidad de reanudar la ayuda militar como un medio de ganar influencia en Santiago 72. La falta de iniciativa formal en este sentido indi­ caba que no se había llegado a un acuerdo con el Congreso en una decisión cuyo efecto sería percibido como un apoyo por el régimen chileno. La reanudación de ayuda militar requeriría además un cambio en la posición del Departamento de Justicia interesado en el juzgamiento de los inculpados en el caso Letelier. Durante el mes de marzo de 1985 la posición de los EE.UU. en dos votaciones nuevamente envió señales contradictorias. La votación en contra de la resolución aprobada en la Comisión de Derechos Humanos en Ginebra relativa a la situación chi­ lena, alegando la aplicación de un doble estándar a este país, pero expresando "gran preocupación por el retroceso de las condiciones relativas a los derechos humanos en Chile durante el año pasado” 73. Y la abstención en la votación de un crédito por 11 millones de dólares en el Banco Mundial como indi­ cación de descontento por la situación interna de Chile, a la cual el propio embajador Theberge se encargó de quitarle efecti­ vidad al declarar a la prensa chilena que “fue una votación 70 The. Miami Herald, 28 de febrero de 1985. 71 The Washington Post, 27 de febrero de 1985. 72 Wola Update, enero-febrero de 1985. 73 Discurso del embajador Richard Schifter en la Comisión de Dere­ chos Humanos de las Naciones Unidas. Texto Oficial, Servicio de Cultura y Prensa de la Embajada de EE.UU. en Santiago, 20 de marzo de 1985.

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simbólica, porque sabíamos muy bien que iban a aprobar el crédito, y obviamente no queremos que frenen el desarrollo y la recuperación económica de Chile” 74. Las declaraciones del secretario de Estado Shultz en el sentido de que las abstenciones dan a entender "las reservas que tenemos por la situación actual” en Chile, agregando que el gobierno no tiene certeza de qué impacto tendrá esa actitud, confirmaron la falta de claridad de la política 75. La evaluación del gobierno chileno se reflejó en los comentarios realizados a principios de marzo por el embajador de Chile en Washington, Hernán Felipe Errázuriz, en una entrevista con los editores del The Washington Times de que "los recientes esfuerzos de Es­ tados Unidos para acelerar el proceso a la democracia (en Chile) no tendrán éxito. Ello ocurrirá en 1989, tal como está progra­ mado” 76. En marzo de 1985 las visiones más conservadoras al interior del aparato de formulación de políticas norteamericanas parecían predominar. El uso contradictorio de los medios de influencia debido a la lucha intraburocrática de conservadores y modera­ dos estaba minando las posibilidades de influencia. Se había abandonado la búsqueda de resultados concretos en el proceso de transición en el corto plazo y en cambio se buscaba desa­ rrollar un trabajo de influencia para lograr algún tipo de sis­ tema político más abierto en 1989. Se mantenía así el principio del apoyo al pronto retorno a la democracia en la formulación oficial de la política —entre otras cosas para evitar la confron­ tación política con el Congreso y sectores liberales en Washing­ ton— pero esperando algunas transformaciones previas en el cuadro político local. La rigidez del gobierno chileno, acentuada por la eliminación del gabinete de los partidarios de una tran­ sición, por una parte, y la división de la oposición y creciente preocupación en Washington por la acción del Partido Comu­ nista, por la otra, explicaban esta nueva cautela.

ii) El giro estadounidense

El largo proceso de reajuste burocrático iniciado al comienzo de la segunda administración Reagan se concretó en relación a Chile con el reemplazo del embajador Theberge —un académico exponente de las posiciones ideológicas más conservadoras y 74 La Tercera, 16 de marzo de 1985. 75 El Mercurio, 16 de marzo de 1985. 76 La Segunda, 21 de marzo de 1985, y El Mercurio, 22 de marzo de 1985.

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enemigo de cualquier endurecimiento frente al gobierno chile­ no— por el funcionario de carrera Harry Barnes, ex embajador en la India. Este cambio fue largamente demorado por la oposición del senador Helms en el Comité de Relaciones Exteriores del Sena­ do y sólo se confirmó en abril de 1985. El reemplazo del se­ cretario de Estado asistente para Asuntos Interamericanos Motley por Elliot Abrams, quien había sido un duro crítico del gobierno de Pinochet desde su anterior cargo de secretario de Estado asistente para Asuntos de Derechos Humanos, re­ forzó la línea del cambio respecto al régimen chileno. Sin em­ bargo, las posibilidades de un vuelco completo en la política estaban limitadas por las preocupaciones de seguridad del per­ sonal del Consejo Nacional de Seguridad, en particular los espe­ cialistas en asuntos latinoamericanos Constantine Menges y Otto Reich, a lo que cabe agregar la influencia de otro conservador en la política latinoamericana del Pentágono, el subsecretario Néstor Sánchez. ¿Cuál es el verdadero alcance de los cambios que han acon­ tecido en la política frente a Chile en el período más reciente? Para responder a esta pregunta es preciso analizar cuida­ dosamente los objetivos de la política hacia Chile declarados por el gobierno de los Estados Unidos, confrontarlos con los medios o instrumentos utilizados para lograr su cumplimiento, examinar la influencia de los agentes gubernamentales estado­ unidenses en el proceso, y, finalmente, ver cómo el entorno internacional y la situación interna chilena han afectado los contenidos de esa política. En marzo de 1985, el secretario asistente alterno para Asun­ tos Interamericanos, James Michel, analizó extensamente el al­ cance de la política hacia Chile en una audiencia de subcomité de la Cámara de Representantes: "Si bien la democracia es nuestro objetivo principal, nuestra política refleja la totalidad de la gama de los inte­ reses norteamericanos en Chile y no está determinada en forma definitiva por un solo aspecto. .. ”, agregando que "la conducción de nuestras relaciones con Chile se basa en medios diplomáticos, con el debido respeto por la diploma­ cia pública y otros medios para lograr los intereses de los Estados Unidos...” Para ello se promoverá "a las fuerzas partidarias de una transición dentro del gobierno y las fuerzas partidarias de la negociación de la oposición para que lleguen a un consenso en cuanto a un calendario para la transición hacia la democracia. Estamos dispuestos a apo­ yar cualquier acuerdo a que se pudiere llegar entre el go­

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bierno (chileno) y los diversos partidos democráticos me­ diante conversaciones directas. (...) Nuestra capacidad para apoyar el proceso de transición en Chile depende de mantener canales de comunicación tanto con el gobierno de Chile como con la oposición democrática”. Sin embargo, Michel estimaba que la influencia estadouni­ dense es limitada debido a que no existe ayuda económica bila­ teral oficial, a que la ayuda militar 'está suspendida y a que la administración no cree "como principio de tipo general, que la limitación de la ayu­ da financiera prestada por las instituciones financieras inter­ nacionales sea una manera eficaz o apropiada de promover los intereses políticos de los Estados Unidos”.

A esta limitación para usar determinados medios de influen­ cia agregaba la prevención de "asegurarnos que en el caso de Chile el proceso de transición sea del autoritarismo hacia la democracia y no del autoritarismo hacia el totalitarismo”. Con­ cluía indicando que la política no consistía en refrendar ningún calendario para la transición en particular, pero haciendo notar que “los cuarenta y ocho meses que quedan para celebrar el plebiscito programado para 1989 es un lapso corto dentro del cual hay que llegar a un acuerdo con las fuerzas democráticas que tienen que participar en el futuro sistema político” 77. Este apoyo a la transición fue reiterado simbólicamente en la presentación de cartas credenciales del embajador Harry Barnes el 18 de noviembre al señalarle al general Pinochet: “Me complace saber que tendré la oportunidad de poder observar directamente el proceso del establecimiento de instituciones de­ mocráticas estables y permanentes en Chile, un proceso al cual el pueblo de mi país da una cálida bienvenida y apoyo” 78. Pocas semanas después, en diciembre de 1985, el propósito fue enfatizado y revelado por el secretario de Estado asistente para Asuntos Interamericanos, Elliot Abrams, ante un subco­ mité de la Cámara de Representantes: "La política del gobierno de los Estados Unidos hacia Chile es directa e inequívoca; patrocinamos la transición a 77 Declaración de James H. Michel, vicesecretario de Estado adjunto para Asuntos Interamericanos ante la sesión conjunta de los Subcomités de Asuntos Exteriores del Hemisferio Occidental y de Derechos Huma­ nos de la Cámara de Representantes de los Estados Unidos el 20 de marzo de 1985. Texto Oficial, Servicio de Cultura y Prensa de la Embajada de los EE.UU. de América, Santiago, 10 de abril de 1985. 78 El Mercurio, 19 de noviembre de 1985, p. A12.

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la democracia”. Es más, "creemos que la forma más efec­ tiva de lograr los varios y diversos objetivos de nuestro interés en Chile —incluyendo la seguridad regional, la re­ presión del tráfico de drogas, la promoción del comercio y de la cooperación en asuntos internacionales, como asimis­ mo el fortalecimiento de los derechos humanos— es alen­ tando el restablecimiento de la democracia” 79. De acuerdo a esta declaración, la democracia no es sólo el objetivo principal, como se sostenía en marzo, sino la forma de lograr la diversa gama de intereses de Estados Unidos. El apoyo a un proceso de transición negociado entre gobierno y oposición se da en un contexto en que el gobierno chileno se­ ñala que el proceso de transición consistirá en la aplicación integral en 1989 de la Constitución de 1980 y en que la oposi­ ción no reconoce ese marco jurídico y señala que por su con­ tenido no puede conducir al restablecimiento de un sistema democrático. ¿Cómo ha usado el gobierno de los Estados Unidos sus vínculos con Chile para lograr los objetivos declarados? Exami­ nemos las políticas seguidas en los campos político, económico y militar desde 1985 a 1986. La calificación del régimen chileno como una dictadura y la necesidad de su transformación han sido formuladas públi­ camente durante este período por altos funcionarios del gobier­ no estadounidense, por el secretario de Estado y por el propio presidente Reagan, que en mayo de 1985 señalara que el gobierno chileno es un "régimen militar arraigado”, como el de Paraguay, y que junto a Cuba y Nicaragua son los regímenes dictatoriales que permanecen en América Latina. La firma en agosto de 1985 del Acuerdo Nacional para la Transición a la Plena Democracia firmado por la mayoría de los partidos políticos chilenos fue considerado por el Departamento de Estado como "bases para un amplio consenso entre todos los grupos comprometidos a buscar una solución política y pacífica a los problemas de Chile” y en los meses siguientes fue apoyado por resoluciones del Senado y la Cámara de Representantes80. Más aun, Abrams hizo ver públicamente en agosto de 1985 su preocupación porque el proceso de transición no estaba avan­ 79 Declaración sobre Chile de Elliot Abrams ante el Subcomité de Finanzas de la Cámara de Representantes de los Estados Unidos. Texto Oficial, Servicio de Cultura y Prensa de la Embajada de los EE.UU. de América, Santiago, 13 de diciembre de 1985. 80 "Cronología: relaciones Chile-Estados Unidos”, julio-agosto y se­ tiembre-octubre de 1985, en Cono Sur, vol. IV, N° 5, noviembre-diciembre de 1985, y vol. V, N? 1, enero-marzo de 1986, respectivamente.

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zando a pasos razonables, y en febrero de 1986 habló de fechas para la transición que podrían ser anteriores a 198981. Otro indicador de la presión política sobre el gobierno chi­ leno es el cambio de actitud en las votaciones sobre derechos humanos en los organismos internacionales. En este terreno el cambio de la política estadounidense terminó por manifestarse sólo en marzo de 1986. Aunque los informes del Departamento de Estado sobre la situación de los derechos humanos en Chile llamaban la atención críticamente sobre su falta de observan­ cia, durante 1985 se continuó con la política de oponerse a las resoluciones sobre Chile en el ámbito de las Naciones Unidas en razón del trato discriminatorio que esas resoluciones tenían en el tratamiento del caso chileno según los delegados estado­ unidenses. En cambio en la Organización de los Estados Ame­ ricanos, donde los Estados Unidos han otorgado amplio res­ paldo a su Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la abstención estadounidense en la votación del párrafo que incluía el caso chileno en la resolución que sobre el tema de los dere­ chos humanos que conocía su Asamblea General en diciembre de 1985, determinó la eliminación de la condena de la situa­ ción de los derechos humanos en Chile, basada en un substan­ tivo informe sobre doce años del régimen militar preparado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. En marzo de 1986, al considerar la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas el crítico informe del relator especial sobre los derechos humanos en Chile, Fernando Volio —cuyo nombramiento había sido promovido por los Estados Unidos—, aprobó un proyecto de resolución que contiene una serie de recomendaciones específicas al gobierno chileno enca­ minadas a lograr la observancia de los derechos humanos y el cambio del régimen político que se considera está en la base de su incumplimiento. El voto recogía fundamentalmente los puntos de vista de Estados Unidos y fue votado favorable­ mente el 14 de marzo82. Las reacciones del gobierno chileno fueron de preocupa­ ción y de rechazo de la posición estadounidense y aumentaron cuando dos días más tarde el jefe de gabinete de la Casa Blanca, Donald Regan, en un programa de televisión, manifestó que Estados Unidos no trataba "en este momento” de desestabilizar 81 Conferencia de prensa de Elliot Abrams, secretario de Estado ad­ junto para Asuntos Latinoamericanos, La Paz, 6 de agosto de 1985- texto proporcionado por la embajada de EE.UU. en Santiago y entrevistas del diario La Razón, publicada en El País, 24 de febrero de 1986. •' 8j Cuestión de los derechos humanos en Chile, proyecto de resolu­ ción del presidente de la comisión. Texto Oficial, Servicio de Cultura y Prensa de Embajada de EE.UU. de América en Santiago, 14 de marzo

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al régimen chileno y afirmaba “que hay medios de inducir a ese gobierno a una forma de vida más democrática”83. Sólo después que el general Pinochet recibiera una carta personal del presidente Reagan las reacciones en Santiago se aquietaron84. Uno de los argumentos recurrentes de la administración Reagan frente al Congreso estadounidense ha sido la falta de instrumentos de política, particularmente debido a la suspen­ sión de la ayuda militar. Esta, de acuerdo a la ley vigente en Estados Unidos, sólo puede reanudarse cuando el presidente certifique el término de la violación sistemática de los derechos humanos en Chile, certificación que Reagan no ha realizado. Con todo, la administración republicana cambió la política de su predecesora en materias militares, reanudando las invita­ ciones a la marina chilena para participar anualmente en las operaciones Unitas. También ha promovido —particularmente en el período más reciente— la ampliación de los contactos en­ tre las Fuerzas Armadas de Chile y de los Estados Unidos. Así, en mayo y en octubre de 1985 visitó Estados Unidos el coman­ dante en jefe de la Marina chilena, almirante José T. Merino, y en abril de ese año el comandante en jefe de la Fuerza Aérea, general Fernando Matthei. Por su parte visitaron Santiago, entre otros altos jefe militares estadounidenses, en octubre de 1985 el general Robert Schweitzer, presidente de la Junta Interamericana de Defensa, y en noviembre el general John Wickham, jefe de Estado Mayor del Ejército de Estados Unidos. Las de­ claraciones del primero de apoyo al general Pinochet dieron origen a una aclaración de la embajada de Estados Unidos en Santiago en el sentido que esas declaraciones no eran hechas a nombre del gobierno de los Estados Unidos. En la presentación al Congreso de los Programas de Asis­ tencia de Seguridad para el año fiscal 1986 se contemplaba la asignación de 100.000 dólares para reanudar el Programa de Educación y Entrenamiento Militar Internacional con las FF.AA. chilenas, sujeto a la certificación del presidente en materia de derechos humanos. La petición se justificó en los siguientes términos: "Chile sigue generalmente políticas económicas de libre mercado que fomentan el comercio y la inversión estado­ unidense y coopera con EE.UU. en casi todos los temas inter­ nacionales, especialmente en la oposición al expansionismo so­ viético” 85. 83 Cable Associated Press, El Mercurio, 17 de marzo de 1986. 84 El Mercurio y La Tercera de La Hora, varios números, marzo de 1986. 85 Congressional Presentation, Security Assistance Program, F. Y., 1986, Washington D.C.

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El levantamiento del embargo de armas ha sido discutido, pero hasta ahora ha prevalecido el mantenimiento de las sancio­ nes. Según la argumentación del académico conservador Mark Falcoff, "en el contexto actual (el levantamiento del embargo) sería presentado por el gobierno chileno como un voto de con­ fianza más en su conducta, interpretando a propósito mal nuestras intenciones, y siendo alentado a sentir que, en cuanto a lo que toca a Washington, tiene un ‘cheque en blanco’. Más aun, cualquier amenaza de reimponer el embargo no impresionaría a las autoridades en Santiago, que han aprendido de la experiencia que no somos los úni­ cos que fabricamos y vendemos armas” 86.

A fines de marzo de 1986, la política de acercamiento entre las Fuerzas Armadas sufrió un traspié al declinar el viceco­ mandante del Ejército chileno, general Santiago Sinclair, una invitación para visitar Estados Unidos, poco después del re­ chazo del gobierno chileno de la posición estadounidense en materia de derechos humanos en Ginebra y de las declaracio­ nes de Ronald Reagan 87. El Ejército es la rama más influyente dentro del régimen militar y aquella cuyos lazos con los Esta­ dos Unidos son más tenues. Durante 1985-1986 el apoyo multilateral a la economía chi­ lena ha sido substancial, llegando a constituirse en un aporte externo indispensable para el cumplimiento de las metas eco­ nómicas del régimen militar. En junio de 1985, el gobierno chi­ leno llegó a un acuerdo con los principales bancos acreedores sobre un paquete de renegociaciones de la deuda que contenía nuevos créditos por 1.085 millones de dólares y la reestructu­ ración de 6.000 millones en créditos que vencían hasta fines de 1987. El acuerdo incluyó un crédito co-financiado por el Banco Mundial y por la banca comercial, la mitad del cual sería garantizado por el Banco Mundial88. Esta garantía para la cancelación de algunos préstamos de bancos comerciales no tenía precedentes y era estimada indispensable para allanar el camino al paquete de la renegociación. El Departamento del Te­ soro le otorgó su aprobación. 86 Mark Falcoff, “Prepared Statement”, Prospect for a Democratic Transition in Chile, Hearing before the Subcommittee on Western Hemisphere Affairs of the Commitee on Foreign Affairs, House of Representatives, 16 de julio de 1985. U. S. Government Printing Office, Wash­ ington, 1985, p. 34. 87 El Mercurio, 28 de marzo de 1986. 88 Financial Times, 29 de junio de 1985.

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Posteriormente, en agosto, el Fondo Monetario Internacio­ nal aprobó otro paquete de crédito por 845 millones de dólares para tres años 89. Y en octubre el Banco Mundial aprobó for­ malmente la garantía de 150 millones de dólares para los prés­ tamos de los bancos comerciales y otorgó un préstamo de ajuste estructural de la economía por 250 millones de dólares, el mayor otorgado hasta ese momento a un país latinoamericano. La ayuda económica al régimen chileno ha sido privilegiada en el actual contexto internacional y en ello ha tenido una par­ ticipación activa el gobierno de los Estados Unidos. Como se­ ñaló en octubre de 1985 el subsecretario del Tesoro, David Mulford, “Chile se adelantó al Plan Baker”90. Los represen­ tantes estadounidenses en el Banco Mundial y en el Banco Interamericano de Desarrollo aprobaron créditos durante 1985 por la suma sin precedentes de 774,4 millones de dólares91. Un elemento de apoyo adicional lo ha constituido el fun­ cionamiento desde 1984 de los contratos de seguro de inver­ sión con la U.S. Overseas Prívate Investment Corporation, orga­ nismo público estadounidense. Estos seguros, principalmente contra los riesgos de inconvertibilidad de moneda y de expro­ piación, crecieron rápidamente en 1985 llegando casi a 300 mi­ llones de dólares, de manera tal que la garantía de OPIC a los inversionistas estadounidenses en Chile representa, según un in­ forme de la embajada de EE.UU. en Santiago, los índices más altos del mundo92. En este apoyo masivo a los programas económicos del go­ bierno de Chile se han conjugado los organismos internaciona­ les de crédito, la banca privada y el gobierno de los Estados Unidos. En julio de 1985, el director-gerente del Fondo Mone­ tario Internacional, Jacques de Larosiére, señalaba durante una reunión de banqueros acreedores de Chile que este país “se ha mantenido al día en sus compromisos externos pese a las serias dificultades que ha enfrentado” y que "es un país que ha cumplido y ha hecho progresos, y por eso es conveniente que se le provea de los recursos necesarios para su crecimiento”. Indicó también que "Chile es el único país que, cuando situa­ ciones extremas lo hicieron apartarse del acuerdo con el Fondo, diseñó rápidamente un programa ‘sombra’ para volver a él”93. 89 Journal of Commerce, 19 de agosto de 1985., 90 El Mercurio, 31 de octubre de 1985, p. Bl. 91 "Administration Fits New Face to Chile Policy”, Latín America Vpdate, enero-febrero de 1986, p. 2. " United States Embassy, Santiago, Chile, Economic Trends Report, marzo de 1986, p. 10. 93 El Mercurio, 23 de julio de 1985.

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En octubre de 1985, el encargado de negocios de la emba­ jada de Estados Unidos en Santiago señalaba que “hemos res­ paldado la política financiera de Chile a través de nuestra parti­ cipación en el Banco Mundial y el FMI y de nuestra influencia con los bancos comerciales. Este apoyo se ha visto en los acuer­ dos que están comenzando a implementarse ahora mismo, y creo que se va a mantener en el futuro, mientras Chile siga en la política financiera en que está actualmente” 94. En marzo de 1986, el vicepresidente ejecutivo regional del Manufacturers Hanover Trust —el banco que encabeza a los acreedores privados de Chile—, Donald Me Cough, expresaba su admiración por los sólidos principios que guían la política económica chilena, "los que se han mantenido no obstante los eventos frustrantes” que han tenido lugar; señaló que Chile ha sido pionero en lo que respecta a algunos puntos de la reade­ cuación de sus pasivos externos, como fue, por ejemplo el cofinanciamiento con el Banco Mundial y el mecanismo para convertir la deuda en capital, lo que "es importante para lograr mayor crecimiento”. El claro apoyo que se aprecia a Chile en la banca internacional, manifestaba, se debe a que muchos entienden que es importante “jugar a ganador y apoyando a Chile uno estima que está en el lado ganador” 95. Según la visión de la embajada de los Estados Unidos en Santiago, este apoyo se otorga a un país que “cumplió comple­ tamente hasta el final de 1985 con los objetivos del convenio trienal con el FMI de servicio ampliado (Extended Fund Facility) que entró en vigencia en agosto. Este excelente desempeño siguió a un buen rendimiento durante el programa 1983-1985 del FMI”96. La conducción económica del gobierno militar se ha ade­ cuado a los requerimientos de los organismos financieros multi­ laterales, de la banca privada y del gobierno de los Estados Unidos, particularmente en la forma de generar excedentes para el servicio de la deuda externa. Este disciplinamiento ha sido recompensado en un cuadro latinoamericano de mayor dificul­ tad para aceptar los parámetros requeridos desde Washington y Nueva York. La política seguida por el gobierno de los Estados Unidos aprobando créditos para Chile en los organismos financieros in­ ternacionales ha sido criticada en el Congreso, argumentándose que no cumple las leyes que establecen la obligación de opo­ 94 Él Mercurio, 23 de octubre de 1985. 95 El Mercurio, 11 de marzo de 1986. 96 States Embassy, Santiago, Chile, Economic Trends Report marzo de 1986, p. 2. '

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nerse a créditos en los organismos financieros internacionales en los casos de países que se consideran flagrantes violadores de los derechos humanos 97. El tema fue discutido en una audien­ cia del subcomité de Instituciones Internacionales de Desarrollo y Financieras del Comité sobre Asuntos Bancarios, Financieros y Urbanos de la Cámara de Representantes. En esa ocasión el se­ cretario de Estado asistente Abrams señaló que: "Tomamos en cuenta las condiciones de los derechos humanos para determinar la forma en que emitirán sus votos los Estados Unidos respecto de los préstamos que las instituciones financieras internacionales otorgan a un determinado país... estimamos que es importante que continuemos apoyando aquellas políticas económicas chile­ nas dirigidas a lograr un ajuste permanente, juntamente con un crecimiento del sector privado y un manejo responsable de la deuda.. . (y que) bajo las circunstancias actuales, negarle los recursos financieros internacionles al pueblo de Chile sólo lograría ahondar los problemas nacionales... ”98

No obstante, en 1985 y durante la vigencia del estado de sitio, en tres oportunidades los representantes estadounidenses se abstuvieron en créditos para Chile en el Banco Interamericano de Desarrollo —el 7 de febrero— y en el Banco Mundial —el 14 de marzo y el 28 de mayo—. La política fue revertida inmediatamente después del levantamiento del estado de sitio, cambio que precisamente dio origen a la crítica en la Cámara de Representantes. Más aun, el levantamiento del estado de sitio fue analizado como el resultado del condicionamiento estadounidense para la aprobación de los créditos del Banco Mundial, claves para atar el paquete de renegociación. De lo anterior resulta que el uso de la condicionalidad en materia de apoyo a créditos internacionales es para la admi­ nistración materia de oportunidad. La política actual, no obs­ tante, tiende a excluir el uso de estos instrumentos. Las presio­ nes del Congreso, si logran estructurarse, seguramente se cen­ trarán en la dirección de un cambio de la política en los 97 Se refieren básicamente a la International Financial Institutions Act de 1977 enmendada en su sección 701 (a). 98 Elliot Abrams, "Prepared Statement”, Human Rights and U. S. Voting Policy in the Development Banks: The Case of Chile, Hearing before the Subcommittee on International Development Institutions and Finance of the Committee on Banking, Finance and Urban Affairs, House of Representatives, 5 de diciembre de 1985. U. S. Government Printing Office, Washington D.C., 1986, pp. 61-67.

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organismos financieros internacionales condicionando el apoyo crediticio a mejoras en el cumplimiento de los derechos huma­ nos y al avance en el proceso de transición a la democracia A modo de conclusión: las relaciones Chile-EE.UU. en el momento actual

Las relaciones entre EE.UU. y Chile durante los últimos trece años han estado signadas más por el conflicto y las tensiones bilaterales que por la cooperación y el entendimiento. Si bien es cierto que las administraciones Nixon y Ford tuvieron rela­ ciones muy cordiales con el régimen militar surgido el 11 de septiembre de 1973, hacia 1976 se comenzó a observar un os­ tensible decaimiento debido a las permanentes violaciones de los derechos humanos en Chile y a la reacción adversa hacia el régimen militar por parte del Congreso norteamericano. Las dificultades se ahondaron aún más durante la administración del presidente Jimmy Cárter, cuya política de defensa de los derechos humanos llevó a una confrontación abierta entre Was­ hington y Santiago. El arribo de Ronald Reagan a la Casa Blanca significó ini­ cialmente un cambio muy positivo desde el punto de vista del régimen de Pinochet. No cabe duda que en una primera etapa las relaciones entre la administración Reagan y el gobierno militar chileno fueron estrechas y cordiales. Pero ya desde 1983, y particularmente en 1984, comenzó a vislumbrarse un deterioro relativo importante. La razón principal fue proporcionada por la falta de coopera­ ción del régimen chileno en cuanto a respetar los derechos humanos y promover una efectiva transición a la democracia. Sin ella, la Casa Blanca no puede otorgar la certificación sobre los derechos humanos, requisito indispensable impuesto por el Congreso para la reanudación de las ventas de armas a Chile. Dada la naturaleza de la política interna norteamericana, y aun cuando sectores importantes de la administración Reagan no ocultaban sus afinidades ideológicas con el gobierno chileno, las restantes prioridades surgidas en América Latina difícilmente le dejaron margen al mandatario estadounidense para jugarse por un país sudamericano que, a diferencia de la tendencia predominante en la zona, no mostraba signos de apertura. El desarrollo de las protestas nacionales organizadas por la oposición chilena en contra del gobierno militar, a partir de 89 Ver declaraciones del representante Bruce Morrison, El Mercurio, 3 de abril de 1986, p. C3.

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mayo de 1983, tuvieron un impacto trascedente en las relacio­ nes entre Santiago y Washington. De hecho, la brutal represión en estas protestas por parte del régimen militar marcó el co­ mienzo de un relativo abandono por parte de Washington de la política de "diplomacia silenciosa” observada hasta entonces y la aparición de pronunciamientos públicos de carácter crítico hacia el gobierno chileno. Otro hito importante que explica el viraje de la administración Reagan fue el fracaso de la gestión "aperturista” del ministro del Interior, Onofre Jarpa. La salida de éste del gabinete de Pinochet echó por tierra las esperanzas estadounidenses de una salida suave y controlada a la demo­ cracia a través del "diálogo gobierno-oposición”, y ahondó las desconfianzas de Washington frente a un régimen que, liberado por Reagan de toda presión y de las sanciones impuestas du­ rante la administración Cárter, y quedando sólo pendiente la certificación presidencial sobre mejoramiento de los derechos humanos en Chile, ni siquiera introdujo cambios cosméticos en el orden autoritario. A todo lo anterior se sumó el contexto regional de retomo a la democracia en países sudamericanos antes sometidos a dictaduras y, más tarde, las experiencias de Haití y Filipinas. Por último, la inconsistencia entre, por un lado, una postura de agresión abierta hacia el gobierno sandinista de Nicaragua y, por otro, una actitud de tolerancia respecto al régimen de Pinochet, también contribuyó al proceso de revisión de la po­ lítica hacia Chile. El reemplazo del embajador norteamericano en Santiago, James Theberge, por el diplomático de carrera Harry Barnes —en un ambiente de declinación del poder de los sectores más ideologizados de la Administración, que se reflejó en la salida de Jeane Kirkpatrick del gobierno—, sólo vino a confirmar que el cambio de la política hacia Chile estaba en marcha. El viraje que se observa en la política norteamericana res­ pecto a Chile no involucra solamente al Departamento de Es­ tado, sino que también a la Casa Blanca, al Congreso e incluso al Pentágono. Pese a las diferencias de enfoque que efectivamente existen entre estas reparticiciones de Washington, se percibe un criterio más o menos uniforme en cuanto a estimar que Pinochet no desea el restablecimiento de la democracia en Chile y que su rechazo a la negociación de un tránsito rápido y efectivo a la plena democracia fomenta la polarización y, según la evalua­ ción de Washington, contribuye al fortalecimiento del Partido Comunista y de las posturas de insurrección armada contra el régimen. Evidentemente, éste es un escenario que a Estados Unidos le causa gran preocupación.

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Si bien existe un consenso en el diagnóstico sobre la situa­ ción chilena, se observan discrepancias e incertidumbres im­ portantes en torno a las medidas que Estados Unidos debe adoptar para cumplir con su objetivo declarado de estimular una transición estable a la democracia. En esencia, existen tres tendencias respecto a Chile. Una primera corriente rechaza la aplicación de presiones sobre el gobierno chileno y acepta sin mayores cuestionamientos la gestión política y económica del régimen militar. En el Congreso, los principales exponentes de esta línea son el sena­ dor republicano Jesse Helms y el representante Toby Roth. En el plano económico figuran quienes valoran altamente el apego del gobierno chileno a las indicaciones del Fondo Monetario Internacional sobre el pago de la deuda externa y su manejo con­ servador de la economía nacional. Esta es una tendencia clara­ mente minoritaria pero que, en ciertas situaciones, tiene alguna capacidad de veto. La segunda tendencia expresa a quienes abogan por una política decidida de presiones y endurecimiento respecto al go­ bierno militar. Los que propugnan esta opción sostiene que el régimen chileno no avanzará a la democracia a menos que, entre otras cosas, perciba a un gobierno norteamericano resuelto a usar todos los medios legítimos de la diplomacia, incluyendo la presión económica, para estimular la restauración democrá­ tica. Como dato ilustrativo, los partidarios de este enfoque men­ cionan que el gobierno militar chileno levantó el estado de sitio en junio de 1985, en gran medida gracias a que Estados Unidos planteó el término de dicho estado de excepción como precon­ dición para otorgar su respaldo al paquete de préstamos del Banco Mundial para el bienio 1985-86. Además, este grupo estima que a menos que se produzca una alteración profunda de la Constitución de 1980 y se esta­ blezcan condiciones reales para la expresión democrática, el dictado de las "leyes políticas” y la realización del plebiscito de 1989 difícilmente llevarán a la restauración democrática. En el Congreso, los principales exponentes de esta línea son el se­ nador Edward Kennedy y el representante Michael Barnes. Sin embargo, no sólo los demócratas de corte liberal inte­ gran esta tendencia sino, además, un creciente número de repu­ blicanos que ha abandonado como estéril la idea de que es po­ sible estimular una salida democrática para Chile sin presiones y vía la "diplomacia silenciosa”. Mark Falcoff, destacado académico del conservador Ame­ rican Interprise Instituto, coincide con la evaluación del "cam­ bio de clima” en Washington respecto a Chile y sostiene en un

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reciente artículo de Foreign Affairs 100 que la enmienda Weiss sobre reimposición de sanciones económicas contra el gobierno militar, a menos que se restaure la democracia en Chile, que fuera rechazada el año pasado, hoy día contaría con un amplio respaldo bipartidista en el Congreso. Precisamente este posible cambio de clima explicaría la aprobación de una resolución del Senado estadounidense, patrocinada conjuntamente por el repu­ blicano conservador Robert Dole y el demócrata liberal Edward Kennedy, que pidió el retiro de la invitación al buque escuela “Esmeralda” para participar en una ceremonia de celebración del centenario de la Estatua de la Libertad en Nueva York. Con todo, esta segunda corriente en la política norteameri­ cana hacia Chile no aparece como la predominante por el mo­ mento. Prueba de ello es que esta misma resolución sobre la "Esmeralda” fue rechazada posteriormente por la Cámara de Representantes. La tercera tendencia es la mayoritaria y refleja la incerti­ dumbre y ambigüedad presente en el actual enfoque norteame­ ricano respecto a la situación chilena. Quienes expresan esta corriente son reticentes a cuestionar el financiamiento que otorga el gobierno estadounidense al régimen militar, ya sea directamente o a través de organismos internacionales, aunque tampoco —sostienen— están dispuestos a permanecer en una actitud pasiva frente a un gobierno en pie de guerra contra la disidencia. Para este sector, al menos en el caso chileno, las relaciones económicas son visualizadas como una herramienta de presión de último recurso. En el fondo, esta tendencia estima que la aplicación de presiones económicas contra un gobierno rara­ mente rinde resultados positivos e, incluso, puede tener "efectos contrapro ducentes ’ ’. Como alternativa preferiría reactivar los intercambios mili­ tares entre ambos países, suspendidos desde que se aprobó la enmienda Kennedy-Humphrey en 1976. En este sector de la política exterior norteamericana opera fuertemente el criterio introducido por Henry Kissinger de que la premisa en que se base todo cambio profundo de política debe ser indesmentible. En otras palabras, para entrar a una política de endurecimiento efectivo respecto al gobierno militar, habría que demostrar con plena certeza que la permanencia indefinida de Pinochet en el poder lleva necesariamente a la po­ larización de la situación chilena y a. un escenario de grave 100 Mark Falcolff, “Chile: U. S. Policy Dilemma”, Foreign Affairs,. vol. 64, N? 4, 1986.

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inestabilidad contrario a los intereses de. Estados Unidos. Natu­ ralmente, este juicio "kissingeriano” tiende a inmovilizar la política exterior estadounidense y a que las reacciones de Was­ hington frente a determinadas situaciones de crisis externas a menudo sean “demasiado débiles, demasiado tarde . Al escribir estas líneas la administración republicana de Ronald Reagan se encontraba estudiando la posibilidad de blo­ quear el otorgamiento de un préstamo SAL (Structural Adjustment Loan) por U$S 250 millones del Banco Mundial al go­ bierno chileno, ciertamente una situación difícil de imaginar cuando la "ola conservadora” en EE.UU. llevó a Reagan a la Casa Blanca en enero de 1981. Dado que la persuasión no ha rendido resultados "positi­ vos”, EE.UU. se planteaba la posibilidad de presionar directa­ mente al gobierno militar para que éste respete los derechos humanos y avance hacia un proceso de retorno a la democracia. No es que Washington haya desestimado la vía de la persuasión sino, más bien, que, en el caso chileno, considera que la opción más apropiada es una combinación de "zanahorias y garrote”. ¿Qué hechos recientes han influido en la dirección del po­ sible uso del garrote? Primero, el caso de los jóvenes quemados durante la protesta de julio —y, muy especialmente, la muerte de Rodrigo Rojas, que impactó a la opinión pública de EE.UU., donde residía— en que aparecen implicados miembros del Ejército, y, segundo, un discurso del general Pinochet en una localidad del Sur de Chile, donde éste confirmó su voluntad de continuar en el poder más allá de 1989. Para EE.UU. estos dos hechos constituyeron signos evidentes de una creciente rigidez y polarización en la situación chilena. Fue en este contexto que Elliot Abrams llegó a sostener públicamente que si tuviera que aconsejar en esos momentos cómo debía votar EE.UU. frente a los créditos SAL para Chile, recomendaría un voto negativo. El hallazgo de arsenales de armas en el norte de Chile y el atentado contra el general Pinochet de comienzos de setiembre provocaron una modificación de la situación interna: el go­ bierno pasó a la ofensiva decretando el estado de sitio y diver­ sas medidas de represión de la disidencia. Se pensó, entonces, que EE.UU. podía bajar el perfil de su postura crítica hacia el gobierno militar. Como era de esperar EE.UU. expresó su con­ dena al atentado y manifestó su inquietud respecto a las ar­ mas del Norte. Pero a renglón seguido, a través de declaraciones del subsecretario adjunto, Robert Gelbard, y de voceros del Departampento de Estado, el gobierno estadounidense señaló su "preocupación” frente a las medidas del régimen militar ten­ dientes a confundir terrorismo y disidencia, y a un estado de

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sitio prolongado. Paralelamente, Washington señaló que tan deli­ cada coyuntura "más que nunca ’ (hacía) necesario un rápido avance en la implementación de una transición democrática”. En otras palabras, a comienzos de octubre de 1986 EE.UU. consideraba que el estado de sitio no es solución para los pro­ blemas de Chile y, más aun, que la detención injustificada de diversos dirigentes políticos y sociales, el cierre de revistas disi­ dentes y el no esclarecimiento de los asesinatos-secuestros del periodista José Carrasco y de otras tres personas ocurridos bajo el alero del estado de sitio dificultan seriamente un voto favo­ rable respecto al crédito SAL. Frente al tema de los préstamos en el Banco Mundial, EE.UU. tiene cuatro opciones de votación: a favor, abstención, en contra sin coordinarse con el resto de los países votantes y en contra coordinándose con los otros países para que éstos tam­ bién voten negativamente. En la coyuntura de octubre de 1986 se podía concluir que EE.UU. no votaría favorablemente; la abstención, por otra parte, parecía un gesto negativo pero sin gran fuerza frente a la gravedad de la situación chilena y a las declaraciones pasadas de la propia administración Reagan. La votación en contra sin coordinación se perfilaba como una op­ ción que permitía comunicar públicamente el malestar norte­ americano sin necesariamente impedir el otorgamiento del prés­ tamo al gobierno chileno. La opción de votación negativa con coordinación implicaba el uso abierto del garrote. Con todo, parecía predominar la cautela y una cierta preferencia por la abstención, siguiendo el criterio de los posibles "efectos contra­ producentes” de un voto en contra y las consideraciones sobre el manejo conservador de la economía chilena que esgrime el sector mayoritario en Washington que hemos descrito en pági­ nas anteriores como la "tercera tendencia”. En todo caso, las relaciones entre EE.UU. y Chile siguen siendo tensas, aun después del atentado en contra del general Pinochet y el caso de las armas del Norte. Estos hechos, que el gobierno militar ha buscado resaltar ante los gobiernos y la opinión pública extranjera para justificar el estado de sitio y la reciente ola de represión, no han provocado un repliegue de Washington en su política de abogar por un tránsito rápido y pacífico a la democracia que evite una mayor polarización, preo­ cupación fundamental de EE.UU. en el caso chileno. Pero, para concluir, si bien se observa en el caso chileno un cambio significativo en relación a la "diplomacia silenciosa”, la política norteamericana sigue siendo ambigua y contradic­ toria ya que, por un lado, comunica mensajes de apoyo al régi­ men (como el respaldo financiero) y, por otro, proyecta signos de crítica (por ejemplo, el voto de Ginebra sobre derechos hu­

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manos en Chile). Ello refleja, en último término, que existen límites al acercamiento de la administración Reagan con un go­ bierno militar chileno que viola los derechos humanos y se resiste a avanzar hacia la democracia, pero que, del mismo modo, también existen límites a la confrontación abierta con un gobierno militar de corte anticomunista y de orientación eco­ nómica coincidente con Washington.

4 LA POLITICA EXTERIOR DE COLOMBIA DURANTE LA DECADA DE LOS 80: LOS LIMITES DE UN PODER REGIONAL

por Bruce Michael Bagley *

y Juan Gabriel Tokatlian **

Introducción A lo largo de 1981 y durante comienzos de 1982 -^el primer año y medio del primer período de la presidencia de Reagan— Colombia, bajo el liderazgo del presidente liberal Julio César Turbay Ayala (1978-1982), se constituyó en uno de los aliados más fieles con los que contaba Estados Unidos en la conflictiva Cuenca del Caribe. El hecho de que Colombia apoyara las líneas generales de las políticas de Reagan en la región no sorprendió a nadie, ya que el país había seguido una política exterior con­ sistentemente pro-norteamericana durante el período de la se­ gunda posguerra. Lo que sí sorprendió a la mayoría de los observadores fue el abandono por parte del presidente Turbay del enfoque de bajo perfil tradicional de su nación hacia los asuntos caribeños y hemisféricos y su reemplazo por una polí­ tica exterior activista estrechamente identificada con la admi­ nistración Reagan L La traducción de este trabajo estuvo a cargo de Gloria Fernández, a quien los autores desean agradecer por su labor. * Profesor Asociado en Comparativo Politics y Latín American Studies de la School of Advanced International Studies, The Johns Hopkins University. * * Investigador Principal del Centro de Estudios Internacionales —CEI— de la Universidad de los Andes, Colombia. 1 Junto con Reagan, Turbay fue uno de los críticos más enconados de los sandinistas. El, como Reagan, condenó las actividades del FMLM/

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Al gobierno liberal de Turbay, le sucedió —el 7 de agosto de 1982— la administración conservadora encabezada por el presidente Belisario Betancur Cuartas (1982-86). Para el asom­ bro de la mayoría de los analistas, desde un comienzo Betancur se distanció de las políticas duras propuestas por el gobierno de Reagan respecto de América Central y desarrolló una política exterior más independiente en relación con los asuntos más importantes de la región. En su discurso inaugural, por ejem­ plo, promovió la participación de Colombia como miembro del Movimiento de Países No Alineados e instó a una reunión cumFDR en El Salvador y apoyó decididamente al gobierno de Duarte. De hecho, su gobierno estuvo entre los primeros de América Latina en anun­ ciar su decisión de enviar observadores a las elecciones salvadoreñas realizadas el 28 de marzo de 1982. Bajo la presidencia de Turbay, Colom­ bia atacó públicamente la declaración conjunta franco-mexicana de 1981 que instaba a un acuerdo negociado para la resolución del conflicto salvadoreño. Colombia fue una de las primeras naciones del mundo que acordó formar parte de la fuerza de paz para el Sinaí creada a instancias de Estados Unidos, según lo establecido por los acuerdos de Camp David. En 1982, también desempeñó un rol activo en la Comunidad Democrática Centroamericana que contaba con el apoyo norteamericano. Durante la guerra de las Malvinas/Falklands, la administración Turbay fue uno de los pocos gobiernos latinoamericanos que se abstuvo —tal como lo hizo Estados Unidos— en la votación clave realizada en la OEA para invocar el uso del Tratado de Río. Luego de la finalización del conflicto, Colombia fue uno de los dos países de la región que todavía estaba dispuesto a participar en las maniobras conjuntas con Estados Uni­ dos en el Caribe. Para una revisión de las relaciones Colombia-Estados Unidos con an­ terioridad y durante el gobierno de Turbay, ver Gerhard Drekonja Kornat, Colombia. Política exterior, UNIANDES/FESCOL, La Editora Ltda., Bogo­ tá, 1982, pp. 63-130; Fernando Caicedo González, “Colombia y el Plan Reagan para el Caribe”, Panoramas (separata técnica de la Revista Na­ cional de Agricultura), N? 1, mayo de 1982, 29 pp.; Bruce M. Bagley, “Colombia en el Caribe: ¿el nuevo aliado norteamericano?", en Juan G. Tokatlian y Klaus Schubert (eds.), Relaciones internacionales en la Cuen­ ca del Caribe y la política de Colombia, Cámara de de Comercio de Bogotá, FESCOL, Bogotá, pp. 371-390; Ramón Jimeno, “Colombia: Another Threat in the Caribbean?, NACLA Report on the Americas, vol. XVI, N- 5, setiembre-octubre, 1982, pp. 13-21; Daniel Premo, "Colombia: Cool Friendship”, en Robert Wesson (ed.), U. S. Influence in Latín America in the 1980s, Praeger, Nueva York, 1982, pp. 102-119; Fernando Cepeda Ulloa, “Colombia: ¿una vocación caribeña?”, CISLA: Documentos de Trabajo, N° 14, Universidad Interamericana de Puerto Rico, Centro de Investiga­ ción del Caribe y América Latina, 1984; Gerhard Drekonja, “La política exterior de Colombia”, en Juan Carlos Puig (comp.), América Latina: po­ lítica exterior comparada, vol. II, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1984, pp. 313-342; Fernando Cepeda Ulloa, "Comentarios", en Juan Carlos Puig (comp.), op. cit., vol. II, pp. 343-352; Alfredo Vásquez Carrizosa et al., “La política internacional de Colombia”, Documentos El Mun­ do, N? 27, 21 de agosto de 1981, 39 pp.; y Wolf Grabendorff, “The Role of Regional Powers in Central America: México, Venezuela, Cuba and Co­ lombia , en Heraldo Muñoz y Joseph S. Tulchin (eds.), Latín American Nations in World Politics, Boulder Co., Westview Press, 1984, pp. 83-100.

POLITICA EXTERIOR DE COLOMBIA EN LOS

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bre latinoamericana destinada a discutir la restructuración del sistema interamericano luego de la crisis de las Malvinas. En declaraciones posteriores revirtió, enfáticamente, la posición anti-argentina respecto de las Malvinas adoptada por su prede­ cesor y se pronunció en favor de una mavor solidaridad hacia el Tercer Mundo y América Latina. También criticó la actitud de "desdén” adoptada por Estados Unidos respecto de Colom­ bia. Durante el viaje de “buena voluntad” que el presidente Reagan realizara por cuatro naciones latinoamericanas a prin­ cipios de diciembre de 1982, Betancur fue el único líder que desafió abiertamente el enfoque de Reagan hacia América La­ tina y el Tercer Mundo. En enero de 1983, su gobierno se unió a los de México, Venezuela y Panamá para constituir el Grupo de Contadora. Desde 1983, Betancur se convirtió en un vocero clave tanto para el Grupo Contadora en América Central como para las naciones deudoras de América Latina —en el denomi­ nado Grupo del Consenso de Cartagena— para el problema de la deuda externa regional2. El presente trabajo busca, en primer término, explicar las causas de este cambio drástico en la posición internacional de 2 Para una reseña de la evolución de la política exterior de Colombia durante el gobierno de Betancur, ver Fernando Cepeda Ulloa, “Contadora: el proceso de la paz en Colombia y Centroamérica”, Revista Nacional de Agricultura, N? 870, marzo de 1985, pp. 80-102; Gerhard Drekonja y Fer­ nando Cepeda Ulloa, “Colombia", en Gerhard Drekonja y Juan G. Tokatlian (eds.), Teoría y práctica de la política exterior latinoamericana, CEREC/CEÍ, Uniandes, Bogotá, 1983, pp. 239-266; Rodrigo Pardo, "Colom­ bia y Venezuela: potencias regionales en crisis de endeudamiento”, po­ nencia para el Seminario “Determinantes internos y perspectivas de una política exterior autónoma para Centroamérica”, San José de Costa Rica, 15-18 de mayo de 1985, 37 pp.; Gabriel Silva Luján, Política exterior: ¿continuidad o ruptura? Reseña de un debate, CEREC/CEI, Uniandes, Bogotá, 1985, 168 pp.; Gerhard Drekonja, “Colombia: Learning the Foreign Policy Process”, Journal of Inter-American Studies and World Affairs, vol. 25, N? 2, mayo de 1983, pp. 229-250; Marco Palacios (comp.), Colombia No Alineada, Biblioteca Banco Popular, Bogotá, 1983, 229 pp.; Rodrigo Lloreda Caicedo, La nueva política internacional de Colombia, Ed. Gente Nueva, Bogotá, 1984, 112 pp.; Juan G. Tokatlian, “El ingreso de Colombia a los No Alineados”, Nueva Sociedad, N? 66, mayo-junio de 1983; Bruce M. Bagley, “Regional Powers in the Caribbean Basin: México, Venezuela and Colombia”, SAIS Occasional, Paper N? 2, Washington D.C., 1983, 145 pp.; Augusto Ramírez Ocampo, Colombia y su política internacional, Fotolito, Bogotá, 1985, 116 pp.; Alberto van Klaveren, “Colombia: la reafirmación del nuevo perfil”, en Heraldo Muñoz (comp.), Las políticas ex­ teriores latinoamericanas frente a la crisis, PROSPEL-CERC/Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1985, pp. 157-178; Carlos Martínez, “Polí­ tica internacional: ¿viraje o continuismo?”, Economía Colombiana, N° 155, marzo de 1984, pp. 81-87; William A. Hazleton, “The Foreign Policies of Venezuela and Colombia: Collaboration, Competition and Conflict”, en Jennie K. Lincoln y Elizageth G. Ferris (eds.), The Dynamics of Latín American Foreign Policies: Challenges for the 1980s, Boulder Co., Westview Press, 1984, pp. 151-170.,

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BRUCE MICHAEL BAGLEY Y JUAN GABRIEL TOKATLIAN

Colombia que se dio en la transición de Turbay a Betancur. Luego reseña la evolución de una política exterior más autó­ noma de la administración Betancur durante los tres primeros años de su gestión (1982-1985), haciendo especial énfasis en el ingreso del país al Movimiento de No Alineados, su rol en el Grupo de Contadora y sus relaciones bilaterales con Estados Unidos. El ensayo concluye con un intento de evaluación tanto de los logros como de los obstáculos de implementar una polí­ tica exterior de mayor autonomía, como así también los límites y restricciones que el presidente Betancur debió enfrentar en sus esfuerzos por expandir el rol de Colombia en los asuntos regionales e internacionales.

Parte I

Julio César Turbay Ayala y las relaciones Colombia - Estados Unidos La diplomacia de la subordinación

Colombia continúa siendo estructuralmente dependiente' de Esta­ dos Unidos en términos económicos, tecnológicos y militares. Si bien la capacidad industrial del país ha crecido substancial­ mente en las últimas décadas, Colombia continúa dependiendo —en gran medida— de la exportación de productos primarios. Las exportaciones de café por sí solas representan dos quin­ tos de los ingresos de divisas del país3. A pesar de haberse registrado alguna tendencia hacia la diversificación comercial durante la década del 70, a mediados de los 80, Estados Unidos continúa siendo el mercado más importante de Colombia, su fuente principal de créditos externos e inversión privada directa 3 Mientras que la contribución de la agricultura al PIB descendió del 29,4 % en 1960 al 22,7 % en 1983, las exportaciones agropecuarias todavía representaban, aproximadamente, el 70 % de los ingresos de Colombia al comienzo de la década de los 80. (Por supuesto, estas esta­ dísticas no toman en cuenta los ingresos ilícitos por concepto de marihua­ na y cocaína.) Las manufacturas incrementaron su contribución ligera­ mente durante 1960-83, del 19,9% del PIB al 20,4%. Los sectores de construcción y servicios (financieros, personales y gubernamentales) fueron los que más crecieron durante el mismo período, seguidos por k)s de transporte y comunicación. Ver, al respecto, R. Albert Berry y Francisco E. Thoumi, "Colombian Economic Growth and Policies (1970/ Bruce M- BaSley. Francisco E. Thoumi y Juan G. Tokatlian (eds.), State and Society in Contemporary Colombia, Boulder Co., Westview Press, 1986 (en imprenta).

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y su abastecedor más importante de tecnología industrial y mi­ litar4. Por otro lado, la dependencia colombiana de Estados Unidos se incrementará inevitablemente en la segunda mitad de esta década con los proyectos de inversiones de la Exxon (2 mil millones de dólares) en el proyecto carbonífero del Cerrejón en la península de la Guajira y el programa de la Occidental Petroleum (más de mil millones de dólares) en los campos petroleros recientemente descubiertos en Arauca cerca de la frontera con Venezuela 5. 4 Para algunos análisis sobre la evolución de las relaciones econó­ micas colombianas con Estados Unidos y la economía internacional du­ rante la década de los 70, ver Konrad Matter, Inversiones extranjeras en la economía colombiana, Ediciones Hombre Nuevo, Medellín, 1977; Efraín Aldana M. y otros, Las multinacionales en el mundo y en Colombia, CINEP, Serie Controversia, N° 52-53, Bogotá, 1977; y Juan I. Arango, La inversión extranjera en la industria manufacturera colombiana, Editográficas Ltda., Bogotá, 1982. Sobre las relaciones de Colombia con la CEE y los países socialistas, ver Albert von Gleich y Diego Pizano Salazar (comps.), Colombia en la economía mundial, Carlos Valencia Editores, Bogotá, 1982, pp. 69-114 y 115-144; Guillermo E. Perry, “Relaciones económicas de Colombia con los países socialistas miembros del CAME”, Coyuntura Económica, vol. 7, N- 2, 1977. Sobre las relaciones de Colombia con los países de la Cuenca del Caribe, ver Juan José Echavarría y Alfredo Fuentes, Relaciones econó­ micas de Colombia con los países del Caribe Insular, Banco de la Repú­ blica, Bogotá, 1981; INCOMEX, Algunos aspectos económicos y el comer­ cio exterior de Guyana, Trinidad Tobago, Barbados, República Dominicana y Jamaica con Colombia, INCOMEX, Bogotá, 1982; y Rodrigo Botero y otros, “Colombia en el Caribe”, en Juan G. Tokatlian y Klaus Schubert (eds.), op. cit., pp. 357-481. 5 Es importante señalar que las ventas de petróleo y carbón a los mercados de Europa Occidental y del Tercer Mundo pueden generar una tendencia a una mayor diversificación económica externa. Para una dis­ cusión sobre el impacto de la inversión de la Exxon en el sector carbo­ nífero colombiano, ver Harvey F. Kline, "The Coal of 'El Cerrejón’: A Historical Analysis of Major Colombian Policy Decisions and MNC Activities”, Inter-American Economic Affairs, vol. 35, N? 3, Winter, 1981, pp. 69-90; Harvey F. Kline, “Exxon and Colombian Coal: An Analysis of the North Cerrejón Debates”, Occasional Paper, Series N? 14, Amherst, Program in Latín American Studies, University of Massachusetts, 1982; Paul C. Merritt, “Cerrejón Puts Colombia in Spotlight”, Coal Age, no­ viembre de 1983, pp. 50-54; Charles E. Petty, “Coal From Colombia", The Lamp, vol. 66, N? 4, Winter, 1984, pp. 2-11; Roger Lowenstein, "Colombia's New Coal Pit, Engineered by Exxon, Could Alter Its Economy, Improve Credit Rating”, The Wall Street Journal, 11 de enero de 1985, p. 22; Luis Carlos Galán, Los carbones de El Cerrejón, Ed. Oveja Negra, Bogotá, 1982; Cecilia Vélez de Sierra y otros, ¿Cuánto vale el carbón de El Cerrejón?, Ed. Tercer Mundo, Bogotá, 1980; Félix Moreno, Poder de ne­ gociación y política carbonera en Colombia, Colciencias/Carbocol, Bogo­ tá, 1979; Guillermo Gaviria y otros, “El contrato de El Cerrejón”, Revista Cámara de Comercio de Bogotá, vol. XII, N? 44, setiembre de 1981; María Mercedes de Martínez, “¿Y si el carbón no prende?”, Estrategia, N? 80, agosto de 1980, pp. 27-40; y León Teicher, “El mercado interna­ cional del carbón colombiano”, Economía Colombiana, Nos. 157-158, mayo-

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Por cierto, la dependencia económica respecto de Estados Unidos no es un proceso nuevo ni único én Colombia y no puede explicar por sí mismo por qué el gobierno de Turbay se trans­ formó en un sustentador activo de la política exterior de la administración Reagan en la Cuenca del Caribe, o por qué el pre­ sidente conservador Belisario Betancur se distanció de las polí­ ticas de la administración norteamericana. Dentro del contexto internacional colombiano de principios de la década del 80, exis­ tieron diversos acontecimientos coyunturales que empujaron al gobierno de Turbay a adoptar una política de cooperación más estrecha con Estados Unidos: el resurgimiento de los reclamos nicaragüenses sobre el archipiélago de San Andrés luego del triunfo de la Revolución Sandinista en julio de 1979; las nuevas denuncias sobre el apoyo cubano al movimiento guerrillero del M-19 en marzo de 1981; el creciente aislamiento diplomático de Colombia en América Latina entre 1980 y 1982 y la recesión mundial del período 1981-1982. Además, al menos cuatro consideraciones de orden interno parecen haber estimulado la intensa cooperación entre los go­ biernos de Turbay y de Reagan. Estas incluyen el desarrollo de la crisis de legitimidad política colombiana, los crecientes niveles de violencia interna; la búsqueda del país por un mayor reco­ nocimiento y prestigio internacional y la propia orientación ideológica del presidente Turbay, anti-comunista y pro-norte­ americana.

El

contexto internacional

Las relaciones Colombia-Nicaragua

Hacia fines de la decada del 70, Colombia apoyó la Revolución Sandinista en Nicaragua. A comienzos de 1979, por ejemplo, el gobierno colombiano se unió con otros miembros derPacto An­ dino y México para bloquear la propuesta de la administración jumo de 1984, pp. 94-97. Sobre los descubrimientos recientes de reservas petrolíferas, ver Youssef M. Ibrahim, "Black Gold Mine - Discovery in Colombia Pomts Up Big Change in World Oil Picture’’, The Wall Street Journal, 13 de mayo de 1985, pp. 32-33; Lee Daniels, "Occidental in $ 1 Bilhon Shell Deal: Will Sell Half of Oil Holdings in Colombia”, The New York Times, 6 de junio de 1985, pp. DI y D4; "Colombia: Oil-Bointful Keseives Attract Oil Giants and Hopefuls”, Latín America Regional Report, 25 de enero de 1985, p. 7; y "Colombia: prospecciones petroleras de compañías foráneas", Comercio Exterior, vol. 35, N- 4, abril de 1985,.

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Cárter para la creación de una fuerza de paz de la OEA desti­ nada a intervenir en la guerra civil nicaragüense y, de esta ma­ nera, evitar el triunfo de las fuerzas rebeldes6. Sin embargo, luego de la victoria sandinista el 19 de julio de 1979, las relacio-, nes entre los dos países se deterioraron aceleradamente cuando los sandinistas hicieron conocer su intención de reiterar el re­ clamo de Nicaragua sobre el archipiélago caribeño de San Andrés y Providencia 7. Tal como podía preverse, el reclamo sandinista irritó a los colombianos y provocó el congelamiento de las relaciones bila­ terales. Sin juzgar la justicia de la posición sandinista, la decisión de llevar adelante sus reclamos territoriales nacionalistas contra Colombia, inmediatamente después del triunfo de la revolución, constituyó un error táctico ya que no sólo alineó a una nación que había mostrado una disposición favorable hacia la revolu­ ción sino que también abrió el camino para que la administración Reagan —que indirectamente apoyaba más los reclamos colom6 El 16 de junio de 1979 en Cartagena, Colombia, el Pacto Andino otorgó, efectivamente, el reconocimiento diplomático a los sandinistas. Para un análisis del rol de Colombia dentro del Pacto Andino durante la última parte de la década del 70 y comienzos de la del 80, ver Miguel Urrutia, "Colombia and the Andean Group: Economic and Political Determinants of Regional Integrational Politics”, en Warner Baer y Malcolm Gillis (eds.), Export Diversification and the New Protectionism: The Experiences of Latín America, University of Illinois, Champaign, 111., 1981, pp. 182-198; Alicia Puyana, Economic Integration Among Unequal Partners: The Case of the Andean Group, Pergamon Press, Nueva York, 1982. Ver también Bruce M. Bagley, “The United States and the Andrean Group", manuscrito sin publicar, Programa de Estudios Latinoamerica­ nos, School of Advanced International Studies, The Johns Hopkins Uni­ versity, 1981, 53 pp. 7 El 4 de febrero de 1980, sólo siete meses después de asumir al poder en Nicaragua, los sandinistas dieron a publicidad el Libro Blanco, en el que se señalaban los reclamos sobre el archipiélago de San Andrés. Ver Ministerio del Exterior (Nicaragua), Libro Blanco sobre el caso de San Andrés y Providencia, Ministerio del Exterior, Managua, 1980. El gobierno colombiano inmediatamente rechazó estos reclamos mediante nota diplomática (DM-0053, 5 de febrero de 1980). Luego procedió a la publicación de su propio Libro Blanco defendiendo los derechos terri­ toriales colombianos. Ver Ministerio de Relaciones Exteriores (Colombia), Libro Blanco de la República de Colombia, Ministerio de Relaciones Ex­ teriores, Bogotá, 1980. Para un análisis de esta vieja disputa territorial entre Colombia y Nicaragua, ver Gerhard Drekonja K., Colombia: política exterior, op. cit., pp. 105-130. En Colombia existieron especulaciones sobre que los sandinistas se vieron estimulados a reactivar sus reclamos so­ bre el archipiélago de San Andrés por los cubanos como manera de "vengarse” de Colombia por haber bloqueado la aspiración cubana de 1979 a integrar el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Esta disputa se discute extensamente más adelante. Tanto los cubanos como los nica­ ragüenses, sin embargo, han rechazado esta acusación y parece no existir una buena razón para dudar de que los sandinistas estaban y están im­ pulsados por sentimientos nacionalistas.

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bianos que los nicaragüenses— comenzara a contar con el apoyo colombiano en su campaña para debilitar a la revolución nica­ ragüense 8. El "desafío” sandinista a la integridad territorial de Colom­ bia impulsó, inexorablemente, a la administración Turbay Ayala a establecer lazos más estrechos con Washington. Por supuesto, a cambio del reconocimiento indirecto de la soberanía colombiana sobre los cayos de Roncador, Serrana y Quiasueño, el Departa­ mento de Estado norteamericano obtuvo el compromiso de Bo­ gotá de enviar tropas para formar parte de la fuerza de paz al Sinaí en un momento muy delicado del proceso de paz de Medio Oriente cuando ningún otro país —excepto Fiji— había accedido a hacerlo. Los temores colombianos respecto de una "agresión” nicaragüense contra sus posesiones caribeñas también impulsó al gobierno de Turbay a protestar vehementemente la decisión francesa de permitir la venta de aviones sofisticados a los sandinistas 9. En este contexto, la denuncia norteamericana sobre 8 El 31 de julio de 1981, el Senado de Estados Unidos renunció finalmente a cualquier reclamo sobre los cayos de Roncador, Serrana y Quitasueño. Con esta acción, Estados Unidos efectivamente liberó el ca­ mino para que Colombia afirmara su completa soberanía sobre estas posesiones. En este proceso, los norteamericanos apoyaron indirectamente la posición colombiana en contra de la nicaragüense vis-á-vis la soberanía sobre los archipiélagos de San Andrés y Providencia. Esta decisión estaba fundamentada en la creciente antipatía norteamericana hacia la revolu­ ción sandinista durante el primer año de la administración Reagan. En relación al tratado colombo-estadounidense respecto a los cayos, ver U. S. Department of State, Colombia: Treaty with Colombia Concerning the Status of Quitasueño, Roncador and Serrana (Signed at Bogotá on September 8, 1972, TIAS 10316), Government Printing Office, Washington D.C., 1972. Dicho tratado entró en efecto el 17 de setiembre de 1981. El "acuer­ do" respecto al envío de tropas colombianas al Sinaí aparece en Penny Lernoux, “Colombia’s Future Up for Grabs”, The Nation, 24 de abril de 1982, p. 492. En su artículo se señala: “Como prueba de sus credenciales pro-norteamericanas, la administración Turbay aceptó enviar, el pasado otoño, 800 soldados al Sinaí... La decisión no se implemento sin antes existir una sutil ‘torcedura de brazo’... El Departamento de Estado le informó a los colombianos que si no enviaban tropas (al Sinaí), la admi­ nistración no haría ningún esfuerzo por lograr que el Senado ratificara el tratado —pendiente desde 1972— que cedía la soberanía a Colombia sobre los cayos caribeños en disputa. El tratado se salvó cuando Bogotá anunció su contribución a la fuerza de paz en el Sinaí.” 9 Francia declaró en reiteradas ocasiones que la venta de equipo militar a Nicaragua no fue un acto “en contra de” Colombia, sino que estuvo destinada a “apoyar” la democracia nicaragüense. Los franceses también aseguraron a los colombianos que las armas francesas no serían utilizadas para atacar a Colombia e incluso reconocieron la absoluta sobe­ ranía colombiana sobre todo el territorio del archipiélago de San Andrés. El Tiempo, 11 de febrero de 1982. A pesar de estos esfuerzos para atenuar las preocupaciones colombianas, en febrero de 1982, después de un en­ cuentro en Bogotá con Francis Guttman —secretario general del Ministe­ rio de Relaciones Exteriores de Francia—, el canciller colombiano, Carlos Lemos Simmonds, señaló que "la verdad es que el vender armamento a

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el aumento del arsenal nicaragüense encontró eco favorable en la opinión pública colombiana. Los representantes militares de Co­ lombia discutieron con Estados Unidos la posibilidad de permitir a la marina de ese país el uso de una base en San Andrés y eventualmente mejorar sus instalaciones, en el entendimiento de que incluso una mínima presencia estadounidense incrementaría la seguridad de las posesiones de Colombia a un bajo costo para el gobierno de Bogotá 10. En cualquier tipo de acuerdo, Colombia retendría la sobera­ nía completa sobre sus territorios nacionales; se garantizaría a Estados Unidos solamente el “uso” de algunos derechos, sin con­ cesiones de propiedad o posesión de largo plazo. Pero estas suti­ lezas diplomáticas se vieron diluidas en el contexto de una prensa y opinión pública colombiana de carácter nacionalista. Cuando a comienzos de 1982 un vocero del Pentágono inadverun país que tiene pretensiones sobre nuestro territorio no nos hace sentir más seguros”. El Tiempo, 11 de febrero de 1982. Luego de la finali­ zación del conflicto de las Malvinas, con sus relaciones latinoamericanas seriamente deterioradas, Francia buscaba repararlas con los países de la región y especialmente con Colombia. Colombia era un candidato prin­ cipal, de acuerdo con el ex canciller francés, Claude Cheysson, en razón de la tradición democrática del país y su posición respecto de las Malvinas, lo cual hacía que el acercamiento fuese posible. El Tiempo, 2 de julio de 1982, p. 7A. 10 Para las denuncias colombianas sobre el armamentismo nicara­ güense, ver Benny Lernoux, “Colombia’s Future up for Grabs”, The Na­ ilon, 24 de abril de 1982, pp. 492-494. Para la informaciones sobre las conversaciones relacionadas con la base de San Andrés, ver El Espectador, “Las bases de EE.UU. en el Caribe: Pentágono confirma negociaciones”, 4 de marzo de 1982, p. 1A; El Tiempo, "No queremos bases, sino Acuerdos para Emergencia”, 4 de marzo de 1982, p. 1A; El Espectador, “Embajador de Colombia revela contactos”, 6 de marzo de 1982, p. 1A; El Espectador, “Hay bases o no hay bases”, 7 de marzo de 1982, p. 1A; Emilio Zogby, “San Andrés: punto de mira en la crisis del Caribe”, El Espectador, 9 de marzo de 1982, p. 3A; El Espectador, “Min-Defensa habla sobre bases: esfuerzo conjunto si es necesario", 5 de marzo de 1982; El Tiempo, “EE.UU. niega negociaciones de bases con Colombia", 5 de marzo de 1982; y Bernard Gwertzman, “U. S. Seeking Right to Use Air Bases in the Caribbean. Airfield Would be Improved in Colombia and Hon­ duras”, The New York Times, 4 de marzo de 1982, pp. Al y A10. Es importante destacar que la confusión sobre la existencia de un arreglo de cooperación militar entre Estados Unidos y Colombia puede haberse debido, en parte, a la existencia de un acuerdo formal destinado a pro­ teger información militar clasificada, completado en Bogotá el 16 de diciembre de 1981 entre los representantes de ambos Estados, el Charge D’Affairs, ad Interim de los Estados Unidos en Colombia, Alexander F. Watson y el ministro de Defensa de la República de Colombia, general Luis Carlos Camacho Leyva. Ver, al respecto, U. S. Department of State, Colombia. Defense: Security of Military Information (Agreement effected by exchange of notes signed at Bogotá, December 16, 1981. Entered into forcé, December 16, 1981, TIAS 10315), U.S. Government Printmg Office, Washington D.C., 1982, 15 pp.

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tidamente dejó deslizar la noticia de las conversaciones que habían mantenido los gobiernos de Colombia y Estados Unidos para permitir el acceso norteamericano a bases militares, el debate político iniciado en Colombia fue tan intenso que el go­ bierno de Turbay se vio forzado a negar que se hubiesen llevado a cabo negociaciones "oficiales” n. Sin embargo, a pesar de las mencionadas "rectificaciones”, de hecho se realizaron contactos entre las fuerzas armadas de Colombia y Estados Unidos. El general Luis Carlos Camacho Leyva, entonces ministro de De­ fensa, viajó a Washington para mantener extensas discusiones con funcionarios del Pentágono luego de que Colombia suspen­ diera relaciones diplomáticas con Cuba el 23 de marzo de 1981. Posteriormente, Estados Unidos aprobó incrementos en el monto de la ayuda brindada a Colombia para la compra de armamen­ tos. En marzo de 1982 el U.S.S. Portland fue visto en San Andrés y se observó que personal naval estadounidense tomaba medidas de las instalaciones del puerto y de la profundidad del canal12. Dada la vehemencia con que el Ministerio de Relaciones Ex­ teriores colombiano negaba la existencia de negociaciones con Estados Unidos para la utilización de las instalaciones portua­ rias colombianas, resulta claro que la "información” que se filtró del Pentágono provino de las conversaciones directas mantenidas entre militares colombianos y norteamericanos, acerca de las cuales el Ministerio de Relaciones Exteriores colombiano carecía de información alguna. Luego, el embajador colombia­ no en Washington, Dr. Fernando Gaviria, declaró en una entre­ vista concedida a El Espectador que, a pesar de que no había participado en esas discusiones, tenía conocimiento de que esas conversaciones entre representantes militares de ambas naciones habían tenido lugar 13. Muchos observadores sostienen que si no se hubiese filtrado información sobre las negociaciones, se hu­ biera llegado a la concreción de algún tipo de tratado militar recíproco. Pero dada la evolución de los acontecimientos, el temor ante una reacción negativa de la opinión pública aparen11 Ver El Espectador, 5 de marzo de 1982, p. 1A; también El Tiempo, 5 de marzo de 1982, p. 1A. 12 La llegada del U.S.S. Portland, violando posiblemente la constitu­ ción colombiana que establece la necesidad de solicitar previamente la aprobación del Senado para la presencia de tropas extranjeras en tierra colombiana, fue denunciada por el ex ministro de Relaciones Exteriores Alfredo Vázquez Carrizosa en su columna de El Espectador, 5 de marzo de 1982, p. 3A. Acerca de las visitas a Colombia, el 12 de marzo de 1982 del secretario de Defensa Caspar Weinberger y del almirante Harry D. Train (comanaante de la Sexta Flota del Atlántico), ver Ramón Jimeno, op. cit., pp. 14-15. 13 El Espectador, 6 de marzo de 1982.

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tementé impidió la firma del acuerdo. Sin embargo, la coopera­ ción militar colombo-estadounidense alcanzó un nuevo nivel de intensidad durante este período. Las relaciones Colombia-Cuba

Del mismo modo en que los reclamos territoriales presentados por Nicaragua impulsaron a Colombia a establecer un contacto más estrecho con la administración Reagan, así también sucedió con el apoyo de Cuba a la “invasión” del sur de Colombia por parte del M-19 en marzo de 1981 14. A pesar de que los cubanos negaron, sistemáticamente, que hubieran armado o transportado a los cien hombres del M-19, no negaron haber entrenado algu­ nos cuadros guerrilleros en Cuba y simpatizar con el movimiento del M-19 15. Luego de la invasión de marzo, el gobierno de Turbay sus­ pendió relaciones diplomáticas y adoptó una actitud frontal­ mente hostil hacia Cuba. Las denuncias realizadas por el secre­ tario de Estado Alexander Haig respecto de Cuba, Nicaragua y la Unión Soviética como fuentes principales del “terrorismo in­ ternacional”, repercutieron en un punto especialmente sensitivo para el gobierno de Turbay. Si bien la invasión del M-19 precipitó el aumento de la hos­ tilidad colombiana hacia Cuba, la tensión con ese país ya había comenzado mucho antes. En realidad, las relaciones se deterio­ raron rápidamente desde el 26 de octubre de 1979 cuando Co­ lombia bloqueó la posibilidad de que Cuba fuera elegido repre­ sentante latinoamericano ante el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Fueron necesarias 154 votaciones para elegir al representante por América Latina; Cuba ganó 153, pero nunca alcanzó la mayoría necesaria de dos tercios de los votos requeri­ dos por estatuto para ocupar el puesto. Desde un comienzo, con el apoyo de Estados Unidos, Colombia se presentó como una “alternativa” a Cuba, bloqueando —en consecuencia— efectiva­ mente la elección de Cuba. Colombia ganó sólo una de las vota­ 14 Para el enfoque de Turbay sobre los lazos de Cuba con el M-19, ver El Tiempo, “Excusa de Cuba, una confesión: Turbay”, 16 de agosto de 1981, p. 1A. También Guión, N“ 210, 8-14 de mayo de 1981, pp. 316-358. Para un análisis que discute la interpretación del gobierno de Turbay, ver Penny Lernoux, “Haig's Cuban Quarantine”, The Nation, 27 de junio de 1981, pp. 784-786. La perspectiva norteamericana está señalada en un infor­ me del Departamento de Estado, “Cuba’s Renewed Support for Violence in Latín America”, Special Report, N? 90, Burean of Public Affairs, Washington D.C., 14 de diciembre de 1981, 10 pp. 15 Entrevista personal con Ricardo Alarcón, viceministro de Relacio­ nes Exteriores de Cuba, La Habana, junio de 1981.

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ciones de las primeras 154, pero tampoco pudo lograr la mayoría de los dos tercios. Esta impasse histórica y sin precedentes se resolvió finalmente el 7 de enero de 1980, después de casi tres meses de enconado regateo con la elección de México “candidato de compromiso” latinoamericano. Esta ‘ solución deterioró irremediablemente la relación entre Fidel Castro y Julio César Turbay 16. La suspensión de las relaciones entre ambos países por la cuestión de la votación en Naciones Unidas y las posteriores revelaciones sobre la cooperación cubana a la invasión del M-19, llevaron al presidente Turbay a denunciar a Cuba como coordi­ nador de una conspiración destinada a desestabilizar las demo­ cracias en América Latina17. En marzo de 1982, el presidente colombiano “...llegó a solicitar la formación de una fuerza naval ínter-americana para bloquear la transferencia de armas de Cuba y Nicaragua a El Salvador” 18. Junto con la "amenaza nicaragüense”, el advenimiento de una "amenaza cubana” impulsaron a Turbay a solicitar nuevos pertrechos militares de la administración Reagan durante el pe­ ríodo 1981-82. Además Colombia; junto al gobierno de Pinochet 16 Para los detalles de las votaciones ver U. N. Chronicle, vol. XVII, N'? 2, marzo de 1980, p. 27. Debe recordarse que un mes antes del comien­ zo de la votación en las Naciones Unidas, es decir entre el 3 y el 9 de setiembre de 1979, se llevó a cabo en La Habana la Sexta Reunión Cum­ bre de los No Alineados; como resultado de la cual Fidel Castro fue elegido presidente del movimiento por un período de tres años. De alguna manera, la votación en la ONU sobre el puesto para América Latina en el Consejo de Seguridad fue un “test case” del liderazgo cubano entre los países del Tercer Mundo. La insistencia colombiana de presentar su candidatura (sin posibilidades reales de ganar) fue apoyada por Estados Unidos en un esfuerzo por obstaculizar el intento cubano y con el objetivo de desacreditar a Fidel Castro como líder de las naciones no alineadas. 17 Las relaciones formales con Cuba fueron suspendidas por el pre­ sidente Turbay el 23 de marzo de 1981. Luego de esto, Turbay continuó considerando a Cuba como fuente principal del “terrorismo internacional” en el hemisferio. En junio de 1981 y bajo fuerte presión norteamericana, Turbay accedió a la elaboración de un "Libro Blanco” en el que se acu­ saba de subversión tanto a Cuba como a Nicaragua. Ver El Espectador, "Colombia acusaría en la OEA a Cuba y Nicaragua", 4 de junio de 1981, pp. 1A y 7A; El Espectador, “Así aisla Reagan a Cuba”, 28 de junio de 1981, p. 1A. Sin embargo, nunca se publicó informe alguno. Sobre los ataques de Turbay respecto de los “esfuerzos desestabilizadores” cubanos, El Espectador, 11 de octubre de 1981, p. 1A. Los gobiernos de Turbay y Reagan también denunciaron a Cuba por el tráfico de drogas y de armas en Colombia; ver El Espectador, 25 de enero de 1982, pp. TA y 9A; 26 de enero de 1982, pp. 1A y 10A; y 16 de marzo de 1982, pp. 1A y 10A. 18 Respecto a los comentarios de Turbay, ver Edward Schumacher, "Colombia Calis for a Naval Forcé to Cut off Salvadoran Rebels”, The New York Times, 18 de marzo de 1982, p. A12; y Richard Millett, “Central America: Regional and International Aspects”, en Jack W. Hopkins (ed.), Latín America and Caribbean Contemporary Records, vol. I (1981-1982), Holmes and Meier Pub. Inc., Nueva York, 1983, p. 120.

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en Chile, era uno de los dos países latinoamericanos que acep­ taron —después del conflicto de las Malvinas— tomar parte de maniobras navales conjuntas en el Caribe con Estados Unidos19. Por último, Colombia no se opuso vehementemente a la decisión del gobierno norteamericano de vender 24 aviones F-16 de tec­ nología avanzada a Venezuela a pesar de las preocupaciones que existían respecto de las intenciones de aquel país y a pesar de la vieja disputa marítima que mantienen ambas naciones20. Preo­ cupado con la “amenaza cubana” a la seguridad de Colombia, el gobierno de Turbay deseaba restar importancia al apoyo que Venezuela recibía de Estados Unidos para el programa de mo­ dernización de su fuerza aérea y poder así preservar una estrecha relación con Washington.

El aislamiento diplomático Entre 1980 y 1982 el gobierno de Turbay no sólo adoptó una actitud crecientemente hostil hacia Cuba, sino también se aisló progresivamente de sus vecinos andinos y latinoamericanos. Ante la carencia de aliados poderosos en la región, una relación más cercana con Estados Unidos parecía una posición lógica, relati­ vamente exenta de riesgos para el presidente Turbay y su mi­ nistro de Relaciones Exteriores, Carlos Lemos Simmonds. Por ejemplo, las relaciones con Venezuela pasaron por uno de sus peores momentos durante los últimos años de la presi­ dencia de Turbay. La compra de los F-16 norteamericanos ob­ viamente acentuó los temores colombianos respecto de una futu­ ra agresión por parte de sus “primos” venezolanos21. Por otro lado, las negociaciones entre los dos países por el diferendo del Golfo de Venezuela se encontraban en una impasse22. Finalmen­ 19 El Tiempo, 6 de julio de 1982, p. 1A. 20 Por supuesto, existieron declaraciones esporádicas en la prensa nacional protestando por la venta, incluyendo unas pocas realizadas por el propio canciller Lemos Simmonds. En Washington estas manifestacio­ nes fueron interpretadas como una postura pública para consumo interno. 21 Estos temores fueron explicitados enfáticamente por el ex minis­ tro de Defensa, Alberto Ruiz Novoa, en un artículo titulado “Es posible que nos ataque Venezuela”, Cromos, N? 3299, 7 de abril de 1981. 22 Para información sobre la parálisis de las negociaciones entre Colombia y Venezuela hacia mediados de 1981, ver “La hipótesis de Caraballeda no es negociable: Lemos”, El Espectador, 1- de junio de 1981, p. 11 A; “Venezuela desaprovechó oportunidad para llegar a un acuerdo con Colombia, dice López”, El Espectador, 8 de junio de 1981, p. 12A. Para una reseña sobre el conflicto colombo-venezolano, ver Ernesto Samper y otros, No a Venezuela, Editorial Carrera T Ltda., Bogotá, 1981; Alfredo Vásquez Carrizosa, Colombia y los problemas del mar, Imprenta Nacional, Bogotá, 1971; y Alfredo Vásquez Carrizosa, Las relaciones de Colombia y V enezuela, Ediciones Tercer Mundo, Bogotá, 1983.

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te, los venezolanos amenazaban reiteradamente con realizar de­ portaciones masivas” de los colombianos indocumentados (cuyo número oscila entre el millón y el millón y medio) que se en­ cuentran en territorio venezolano ilegalmente, a lo cual se suma­ ron más informes sobre los abusos de derechos humanos co­ metidos contra colombianos en suelo venezolano23. Las tensiones existentes en el seno del Pacto Andino también contribuyeron a incrementar la percepción colombiana de su mayor aislamiento económico y diplomático. Desde 1977 hasta 1979, primero López Michelsen y luego Turbay Ayala, habían trabajado activamente con los países miembros del Pacto Andino en diversos temas de política exterior. López, por ejemplo, junto con Carlos Andrés Pérez, de Venezuela, jugaron un papel clave en las negociaciones que finalmente llevaron a la firma del tratado del Canal de Panamá24. En 1979 Turbay se unió a otros paí­ ses del Pacto y México para oponerse a la proposición de Estados Unidos para formar una fuerza de paz de la OEA en Nicaragua. En 1980 se unió a otros líderes democráticos del Grupo Andino para condenar el golpe militar que tuvo lugar en Bolivia y que interrumpió el proceso de “democratización” en ese país25. La tendencia hacia una mayor coordinación de la política exterior a través de los mecanismos del Pacto Andino, tuvo una 23 En febrero de 1980 Venezuela anunció que había deportado a 1.500 colombianos indocumentados (El Espectador, 25 de febrero de 1980, p. 17A). En enero de 1981 el gobierno de Herrera Campins declaró su intención de deportar al menos 10.000 más (El Espectador, 11 de enero de 1981, p. 10A). A pesar de las amenazas, sin embargo, no se materiali­ zaron deportaciones masivas. Quizás los informes más sensacionalistas sobre el abuso de Venezuela respecto de los colombianos indocumentados aparecieron en 1979, cuando varios diarios colombianos publicaron dis­ tintas historias alegando que 400 colombiados habían sido masacrados durante un período de 10 meses en el Estado de Zulia, Venezuela. Para más detalles, ver El Tiempo, 28 de febrero de 1979, p. 5C; El Espectador, 8 de abril de 1979, p. 12A. Estas historias provocaron un sentimiento antivenezolano generalizado en la prensa colombiana. 24 Ver Gerhard Drekonja K., Colombia: política exterior, op. cit„ pp. 63-104. 25 El general boliviano Luis García Meza Tejada depuso a la presi­ dente interina, Lidia Gueiler Tejada, el 17 de julio de 1980, en uno de los golpes de Estado más brutales de la historia de Bolivia. El propósito declarado del general era el de evitar que el ex presidente Hernán Siles Suazo asumiera el poder nuevamente a través de una coalición electoral de centro-izquierda, dado que los militares lo consideraban demasiado izquierdista. Todos los demás países miembros del Pacto Andino, Colom­ bia, Venezuela, Ecuador y Perú, no brindaron su reconocimiento al nuevo gobierno; Estados Unidos actuó de la misma manera. Por cierto, la admi­ nistración Cárter sostenía que el golpe de García Meza estaba inspirado y financiado por narcotraficantes. El embajador norteamericano fue llama­ do a su país y la misión diplomática en La Paz se redujo al mínimo. Ver The New York Times, 12 de agosto de 1980; The Washington Post, 22 de marzo de 1981, p. All.

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corta vida dado que la politización que se produjo en la organi­ zación impidió la unificación de las decisiones de política exte­ rior y produjo nuevas tensiones entre los miembros. Todo este proceso llevó al grupo al borde de la disolución. La condena al golpe militar boliviano llevó a este país a amenazar con retirarse del Pacto26. El resurgimiento del conflicto limítrofe entre Perú y Ecuador en 1981 paralizó virtualmente a la organización27. Sumadas a las dificultades subyacentes y a las fricciones que implicaba el proceso de integración económica, las tensiones políticas generadas por la utilización del Pacto como un instru­ mento de coordinación de políticas, dejó al Pacto Andino en una desorganización completa y muchos colombianos se pregun­ taban si Colombia debía seguir perteneciendo a la organización28. Fuera de la región andina, las relaciones económicas y di­ plomáticas de Colombia con el resto de América Latina y el Caribe mejoraron muy poco durante el período de Turbay. Se realizaron algunos esfuerzos para establecer nuevos lazos comer26 Enfrentado a la hostilidad de los otros países del Pacto Andino, el régimen de García Meza amenazó con retirarse del Grupo y favorecer la formación del denominado “Pacto del Cono Sur” cuyos otros miembros serían Argentina, Uruguay y Paraguay. Ver The Washington Post, 4 de setiembre de 1980; Latín America Weekly Report, 15 de agosto de 1980. Sin embargo, después de casi un año de haberse producido las mencio­ nadas amenazas, Bolivia notificó formalmente ante la sede del Pacto sobre su deseo de participar una vez más de las actividades económicas del Grupo, pero no de las tareas políticas. Ver Latín America Regional Reports: Andean Group, 15 de mayo de 1981, p. 4. Con el retorno de Siles Zuazo al poder hacia fines de 1982, Bolivia intentó restablecer las relacio­ nes con el Pacto. Sobre la cooperación política al interior del Pacto Andino, ver Alberto Zelada C., "La cooperación política en el Grupo An­ dino”, Integración Latinoamericana, año 8, N° 83, setiembre de 1983. 27 Para una reseña del conflicto entre Perú y Ecuador, ver Ronald Bruce St. John, “The Boundary Dispute Between Perú and Ecuador”, American Journal of International Law, vol. 71, N° 2, abril de 1977, pp. 322-330; y Bryce Wood, Agression and History: The Case of Ecuador and Perú, Columbia University Press, Institute of Latín America, Nueva York, 1978. El conflicto más reciente, denominado la “guerra de los 5 días”, comenzó el 22 de enero de 1981 y culminó el 1? de febrero cuando las fuerzas peruanas —obviamente superiores— instaron a cesar la lucha. Ver Latín America Weekly Report, 6 de febrero de 1981, pp. 1-2. Muchos observadores llegaron a la conclusión de que el Pacto Andino estaba pasando por una lenta agonía y que las continuas disputas y rivalidades nacionales eran uno de los factores claves. Ver Latin America Regional Reports: Andean Group, 27 de agosto de 1982, p. 4. 28 Las críticas económico-políticas sobre la participación colombiana en el Pacto son señaladas por Miguel Urrutia, op. cit., pp. 187-192. Du­ rante la campaña presidencial de 1982, el Pacto surgió como una cuestión política controvertida y los tres candidatos principales —Belisario Betancur, Alfonso López Michelsen y Luis Carlos Galán— lo cuestionaron por restringir el desarrollo industrial de Colombia y se pronunciaron en favor de una reforma total del Acuerdo de Cartagena. El Siglo, 21 de abril de 1982.

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cíales con Brasil y los países caribeños29. De todos modos, en el balance final, la recesión mundial neutralizó la efectividad de dichos esfuerzos al tiempo que los mercados y las inversiones norteamericanas y europeas se hacían cada vez más atractivas y necesarias 30. A nivel diplomático, la tensión existente con Venezuela im­ pulsó al gobierno de Turbay a buscar mejorar las relaciones diplomáticas y comerciales con Brasil y a apoyar a Guyana en su disputa con Venezuela sobre la región del Esequibo. Del mismo modo, las crecientes tensiones con Nicaragua llevaron a Turbay a acercarse a Costa Rica, Honduras y El Salvador a través de la Comunidad Democrática Centroamericana, mien­ tras que el temor a la "subversión” cubana precipitó ^declara­ ciones conjuntas en contra de la interferencia "externa” con la República Dominicana, Guyana, Ecuador y Costa Rica31. Pero incluso estos pasos simbólicos hacia una mayor cooperación con las naciones de signo ideológico similar, se vieron minadas en gran parte por el rechazo de Turbay a cerrar filas con el resto de América Latina durante la crisis de las Malvinas en 1982. En realidad, Colombia —del mismo modo que Estados Unidos— se abstuvo de votar en la OEA para la aplicación del Tratado de Río. Ello rápidamente le valió al país el recibir el mote de "El Caín de las Américas”, una expresión que graficaba el cre­ ciente aislamiento de Colombia de la "familia de naciones” de 29 El presidente Figueiredo viajó a Bogotá a comienzos del mes de marzo de 1981 con un grupo de alrededor de cien empresarios y funcionarios gubernamentales de alto rango. El 12 de marzo de 1981, Figueiredo, junto con el presidente Turbay, firmaron cinco acuerdos bi­ laterales en distintas áreas sobre cooperación y amistad, cooperación científico-técnica y nuclear, turismo y aprovechamiento del Amazonas. Los empresarios brasileños se mostraron interesados en el potencial co­ lombiano como exportador de carbón, pero pocos observadores predijeron un incremento significativo del comercio entre los dos países. 30 No se trata aquí de que Colombia no haya diversificado su eco­ nomía más allá de los socios tradicionales como Estados Unidos y Euro­ pa; por el contrario, sí lo ha hecho. En 1950, por ejemplo, Estados Unidos absorbía el 80 % del total de las exportaciones colombianas (prin­ cipalmente café), mientras que en 1980 concentraba sólo el 30%. En contraste, los países andinos absorbían sólo el 1 % de las exportaciones colombianas totales en 1950, mientras que a finales de la década del 70 el porcentaje ascendió al 18 % aproximadamente. En 1950, Europa concen­ traba alrededor del 24 % de las exportaciones, mientras que hacia fines de la década del 70 representaba el 18 %. Ver John Naranjo D., "Colombia y la comunidad europea”, en A. von Gleich y Diego Pizano S. (comps.), op. cit., p. 78. Tal como lo ha señalado Miguel Urrutia, el comercio de Colombia con el Pacto Andino creció con mayor lentitud hacia fines de la década del 70 y comienzos de la del 80, que su comercio con Japón, Brasil o Estados Unidos. Ver Miguel Urrutia, op. cit., pp. 183-192. 31 Para ejemplos de estas Declaraciones Conjuntas, ver El Especta­ dor, 8 de junio de 1981, pp. 1A y 12A; El Tiempo, 21 de agosto de 1981, p. HA; El Espectador, 22 de agosto de 1981, p. 6A.

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América Latina en 1982. La alienación de la administración Turbay del resto del hemisferio lo acercó aún más al gobierno de Reagan. Ante la ausencia de otros aliados de envergadura, los ofrecimientos de amistad y defensa mutua de Washington figu­ raron como cada vez más importantes para Turbay en su concep­ ción de los intereses colombianos, considerando que el precio de la identificación con Estados Unidos no era alto, al menos hasta que se produjo el conflicto de las islas Malvinas. La recesión de 1981-82

La recesión mundial producida entre 1981 y 1982 también llevó al gobierno de Turbay a trabajar en favor de una relación más estrecha con la administración Reagan. La vulnerabilidad de Colombia frente a las políticas económicas restrictivas de Esta­ dos Unidos era particularmente aguda. Lo mismo puede decirse con respecto de la mayoría de las demás economías latinoameri­ canas, pero a diferencia de las naciones petroleras como México y Venezuela, por ejemplo, Colombia no tenía el petróleo que podía servirle de instrumento para protegerse de las vicisitudes de la economía mundial o como elemento de negociación en las conversaciones sobre comercio bilateral. Con el fin de garantizar un acceso continuo a los mercados norteamericanos, en 1979 Turbay decidió ingresar al Acuerdo General sobre Comercio y Tarifas (GATT), a pesar del probable daño que una mayor com­ petencia internacional podía infringir a las industrias claves de Colombia, como la textil32. El activo apoyo que el gobierno de Turbay brindó a las políticas exteriores de Reagan puede interpretarse con mayor claridad si se lo considera como una estrategia de “link-age” destinada a garantizar un tratamiento equitativo a los intereses económicos colombianos, si bien no preferencial, por parte de un gobierno norteamericano supues­ tamente agradecido. En la última etapa de la administración Turbay, todavía no podía afirmarse si ese enfoque resguardaría, en realidad, los intereses colombianos. Por otra parte, la versión original de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe presentada por el presi­ 32 La adhesión definitiva de Colombia al GATT tuvo lugar el 16 de diciembre de 1979, once años después de su primera solicitud provisional de ingreso. Para un análisis de los términos bajo los cuales, y de las razones por las cuales, Colombia decidió su ingreso al acuerdo, ver Felipe Jaramillo, “La participación de Colombia en la rueda de Tokio”, en Albrecht von Gleich y Diego Pizano (comps.), op. cit., pp. 165-182; y Patricia Low, “El GATT y sus relaciones con Colombia", en Javier Ballesteros Mejía (ed.), Lecturas sobre el sector externo de la economía colombiana, Universidad Javeriana, Bogotá, 1982, pp. 113-123.

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dente Reagan ante el Congreso norteamericano en febrero de 1982, contemplaba algunas discriminaciones en contra de las exportaciones colombianas; del mismo modo, las cuotas para el azúcar propuestas en el presupuesto norteamericano del año fiscal 1983, perjudicaban a los productores colombianos 33. Ade­ más, en 1982, Colombia y Estados Unidos iniciaron una serie de negociaciones en un intento por amortiguar las consecuencias potencialmente adversas que pudieran tener para Colombia las políticas económicas internacionales de Reagan. A pesar del hecho de que no se había llegado a un acuerdo en el momento en que Turbay dejó la presidencia, su gobierno interpretó estas negociaciones bilaterales en proceso como ün signo positivo de la “buena voluntad” de la administración Reagan hacia Co­ lombia.

El contexto interno

La voluntad de establecer una cooperación más estrecha con la administración Reagan originada por una serie de acontecimien­ tos internacionales se vio reforzada por diversos factores in­ ternos. Para comprender las raíces domésticas de la política exterior del presidente Turbay, es necesario explorar esta rela­ ción interna-externa. La crisis de legitimidad

Desde el desmonte del “Frente Nacional” bipartidista producido en 1974, y probablemente desde mucho tiempo antes, el sistema político colombiano se hallaba presa de una crisis de legitimidad continua34. Aunque probablemente necesario para terminar con 33 Para las reacciones del sector privado colombiano ante la Inicia­ tiva de la Cuenca del Caribe, ver José Suárez, “Rechazo del sector privado al plan Reagan”, El Espectador, 26 de febrero de 1982, pp. 1A y 12A. José Suárez detalla cuáles serían las exportaciones colombianas que podrían verse afectadas por la Iniciativa y las modificaciones más importantes exigidas por los colombianos en “Revisión del comercio exterior entre Colombia y EE.UU.”, El Espectador, 6 de marzo de 1981, pp. 1A y 10A. Ver también Fernando Caicedo González, op. cit., y Germán Jaramillo, “Colom­ bia frente al plan Reagan”, en Juan G. Tokatlian y Klaus Schubert (eds) op. cit., pp. 417-427. 34 Para una discusión sobre la naturaleza y la dinámica de esta con­ tinua crisis de legitimidad, ver Robert Dix, Colombia: The Political Di­ mensión of Change, Yale University Press, New Haven 1967 pp 389-417Francisco Leal Buitrago, Análisis histórico del desarrollo político nacio­ nal - 1930-1970, Editorial Tercer Mundo, Bogotá, 1973, pp. 133-194- Alejandro Angulo y otros, La pendiente antidemocrática: dos años de la administra­ ción Turbay, CINEP, Serie Controversia, N? 90, Bogotá, 1980, 130 pp • y

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la violencia y restaurar la paz política entre los partidos Liberal y Conservador, el Frente mismo estableció una fórmula para la inmovilidad política. Ello garantizó que el ritmo de las reformas sociales y económicas en el país no superaría los líniites impues­ tos por los elementos más conservadores del liderazgo liberalconservador 35. Además, con la división equitativa de todos los cargos políticos entre estos dos partidos y la exclusión de la vida política de la nación de todos los demás grupos y partidos, el Frente redujo las elecciones a ejercicios simbólicos vacíos y a los partidos políticos a meras instituciones clientelistas sin ideo­ logías ni programas36. El cinismo y la apatía predominaban entre la población, los niveles de violencia aumentaron y las clases dominantes se mostraron incapaces de gobernar el país sin recurrir al uso de acciones policiales y militares extraordi­ narias 37. Por cierto, durante la mayor parte del período del Frente, el país estuvo gobernado bajo las reglamentaciones del estado de sitio consideradas en la Constitución. También se invocaron otros mecanismos como el Estado Económico de EmerFrancisco Leal Buitrago, Estado y política en Colombia, Siglo XXI/CEREC, Bogotá, 1984, 294 pp. 35 R. Dix, op. cit., pp. 389-391. También Bruce M. Bagley, “Political Power, Public Policy and the State in Colombia: Case Studies of the Urban and Agrarian Reforms During the National Front, 1958-1974”, diser­ tación doctoral no publicada, Departamento de Ciencia Política, University of California at Los Angeles, 1979, pp. 415-456. 36 Ver Rodrigo Losada y Eduardo Vélez, Identificación y participa­ ción política en Colombia, Editorial Presencia Ltda., Bogotá, 1981, pp. 7096; Fernando Cepeda Ulloa y Claudia González de Lecarros, Comporta­ miento del voto urbano en Colombia: una aproximación, Universidad de Los Andes, Departamento de Ciencia Política, Bogotá, 1976, pp. 5-42; Gary Hoskin, “The Colombian Party System: The 1982 Reaffirmation and Reorientation", trabajo presentado ante el XI Congreso de LASA, Méxi­ co D.F., 29 de setiembre -1? de octubre de 1983; y Gary Hoskin, “Co­ lombian Political Parties and Electoral Behavior in the Post-National Front Period”, trabajo presentado ante el XII Congreso de LASA, Albuquerque, New México, 18-20 de abril de 1985. 37 Sobre la utilización cada vez más intensiva de la represión por parte del Estado colombiano, ver Femando Rojas H., El Estado en los ochenta: ¿un régimen policivo?, CINEP, Serie Controversia, Nos. 82-83, Bogotá, 1980; Gustavo Gallón G., La República de las Armas, CINEP, Serie Controversia, Nos. 109-110, Bogotá, 1983; Alfredo Vásquez Carrizosa, “El futuro de la democracia en Colombia”, trabajo presentado en la confe­ rencia sobre "Democracia y desarrollo en Colombia”, The Jolms Hopkins University, School of Advanced International Studies, Washington D.C., 6-7 de noviembre de 1981. Para la documentación sobre los casos especí­ ficos de violaciones de los derechos civiles y políticos, ver Amnistía Internacional, Informe de una misión de Amnistía Internacional a la Re­ pública de Colombia, Amnistía Internacional, Londres, 1980. Ver, también, el Boletín de Prensa (Bogotá), publicado regularmente por el Comité Per­ manente por la Defensa de los Derechos Humanos en Colombia.

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gencia (1974) y el Estatuto de Seguridad Nacional (1978), apli­ cados por sucesivos presidentes 38. La utilización de estos poderes extraordinarios, en reem­ plazo de los procedimientos democráticos normales, implicó, de hecho, la admisión por parte de las clases dominantes de Co­ lombia de la fragilidad y vulnerabilidad del régimen político. En consecuencia, no resulta sorprendente que el presidente Turbay considerara el apoyo de Cuba al M-19 con “gran alar­ ma” y, por lo tanto, buscara contrabalancear la "subversión” cubana abrazando la cruzada anti-comunista, anti-soviética y anti-cubana de la administración Reagan y aceptara el recono­ cimiento laudatorio norteamericano de la democracia colombia­ na y sus ofrecimientos concretos de armamentos y entrenamiento anti-guerrillas 39.

El movimiento guerrillero y la violencia

El recrudecimiento de la actividad de la guerrilla en Colombia producido hacia fines de la década del 70 y comienzos de la déca­ da del 80, influyó profundamente sobre la política exterior de Turbay. De hecho, durante la campaña presidencial del 1977-78 —casi cuatro años antes de que existiese evidencia alguna res38 Para un análisis sobre el uso y abuso de los poderes del estado de sitio en Colombia_ durante y después del período del Frente Nacional, vei Eduardo Umaña Luna, Un sistema en estado de sitio: ensayos, Im­ prenta Nacional de Colombia, Bogotá, 1977; Gustavo Gallón, Quince años de estado de sitio en Colombia, Ed. América, Bogotá, 1979; Alfredo VásCarrizosa, El poder presidencial en Colombia: la crisis permanente del derecho constiutciondl, Enrique Dobry, editor, Bogotá, 1979. El Esta­ tuto de Seguridad Nacional es analizado en Amnistía Internacional op cU. pp 9-36. La utilización de los poderes de Emergencia Económica es analizada por Roger W. Findley, “Presidential Intervention in the Economy and the Rule of Law in Colombia”, The American Journal of Comparative Law, vol. XXVIII, N? 3, Summer 1980, pp. 423-473. Es impor­ tante destacar que Betancur prometió levantar el estado de sitio durante la campaña de 1982. Luego de su victoria, el presidente Turbay se ade­ lanto a los conservadores decretando él mismo el levantamiento del estado de sitio, el 20 de julio de 1982, sólo dos semanas antes de aban­ donar el cargo de presidente. Ante el hecho de que Turbay había gober­ nado el país durante cuatro años gozando de los poderes que le otorgaba el estado de sitio y había invocado además el Estatuto de Seguridad Nacional en setiembre de 1978, muchos observadores se mostraron es­ cépticos respecto de las motivaciones y sinceridad de la medida adoptada por Turbay. Ver Latín America Weekly Report, 18 de junio de 1982 n 5 y 6 de agosto de 1982, p. 10. ’ ’ 39 En el año fiscal de 1982, Colombia recibió aproximadamente 12 5 millones de dolares en concepto de créditos para equipos y 850.000 para «ntJenamiento- Las cifras correspondientes al año 80 eran de 300.000 dó­ lares y para 1981 de 280.000 dólares.

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pecto del apoyo cubano al movimiento del M-19— el entonces candidato Turbay Ayala había presentado una plataforma basada en “la ley y el orden’’. En el momento de su asunción como pre­ sidente, en agosto de 1978, el presidente Turbay debió enfrentar la más severa ola de violencia política —tanto rural como ur­ bana— que afrontara cualquier otro presidente colombiano des­ de la creación del Frente Nacional en 1958 40. Con el objeto de manejar el problema de la "guerrilla” en el país, la adminis­ tración Turbay optó por dar una respuesta crecientemente auto­ ritaria y represiva plasmada en su Estatuto de Seguridad Na­ cional, decretado en setiembre de 197841. Como parte de esta estrategia, el presidente Turbay buscó establecer una relación más cercana con Washington para obtener los armamentos, equi­ pos, entrenamiento y experiencia necesarios para contener la amenaza. El hecho de que la administración Reagan no manifestara objeciones en público y sólo unas pocas, si las hubo, en privado, en contra del uso draconiano y autoritario que Turbay hacía del Estatuto de Seguridad Nacional para implementar su campaña 40 En 1978 existían por lo menos cuatro principales organizaciones guerrilleras activas en Colombia: 1) las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC, de orientación comunista (línea Moscú); 2) el Ejér­ cito de Liberación Nacional, ELN, de orientación castrista; 3) el Ejército Popular de Liberación, EPL, de orientación maoísta; y 4) el Movimiento del 19 de Abril, M-19, de orientación nacionalista-populista. De éstos, los tres primeros eran, esencialmente, guerrillas rurales que comenzaron sus operaciones a mediados de la década del 60. Las FARC, quienes remontan su origen al período de “La violencia”, constituyen la más antigua y grande organización con más de 5.000 combatientes. El M-19, en contraste, comenzó como una organización urbana en 1974-75. A pesar de su reciente crisis —después de la muerte de su líder, Jaime Bateman, en 1983— y su tamaño más reducido (tal vez, 1.500 combatientes), el M-19 emergió rápidamente como un serio problema para el gobierno en las ciudades. Más allá de las guerrillas, al inicio de su administración, el presidente Turbay Ayala debió enfrentar a un movimiento campesino militante lide­ rado por la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC) y un movimiento indígena cada vez más combativo, encabezado por el Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC). Por último, los principales sindi­ catos del país amenazaron con un paro general el 14 de setiembre de 1978 (38 días después de la inauguración de la administración Turbay) para conmemorar el Paro Cívico Nacional, realizado en la misma fecha el año anterior y que había arrojado docenas de muertos en Bogotá y otras grandes ciudades. 41 Basado en legislación similar adoptada por las dictaduras mili­ tares en Argentina, Chile y Uruguay, el Estatuto de Seguridad Nacional del presidente Turbay amplió el rol de los militares colombianos en el manejo del gobierno. Por ejemplo, se suspendió el Derecho de Rabeas Corpus y se permitió que las fuerzas armadas arrestaran civiles sin sentencia de las cortes civiles. También se efectuaron juicios a civiles acusados de crímenes contra la “seguridad nacional” en consejos verbales de guerra. Finalmente, se establecieron alcaldes militares y otras auto­ ridades de las fuerzas armadas en lugar de civiles en las zonas de conflicto del país. Al respecto, ver Amnistía Internacional, op. cit.

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anti-guerrillera (mientras que la administración Cárter se había mostrado mucho más preocupada con los posibles abusos a los derechos humanos), ciertamente contribuyó a un notable grado de cooperación entre ambos gobiernos.

El narcotráfico

La cuestión de la droga constituía un punto especialmente sen­ sible en las relaciones colombo-norteamericanas en 1978, dado que poco antes de la asunción de Turbay al gobierno surgieron rumores que lo relacionaban con el narcotráfico colombiano da­ dos a conocer a la prensa norteamericana por una filtración de información producida en la Casa Blanca42. "... Los rumores sobre el contrabando de marihuana alcanzan a los más altos niveles del gobierno (colombiano), incluyendo a funcionarios del gabinete y al propio Julio César Turbay Ayala... El único funcionario de alto rango electo en quien Estados Unidos tenía absoluta confianza era el procurador general, Jaime Serrano Rueda” 43. Esta "imagen” negativa del presidente Turbay comenzó a disiparse después de las tareas de reconocimiento llevadas a cabo por la Comisión sobre Abusos de Narcóticos y Control de la Cá­ mara de Representantes, que visitó Colombia en abril de 1979. El informe final de la misión señalaba que "... el presidente (Julio César Turbay Ayala) mostró un gran conocimiento sobre los esfuerzos colombianos en contra del narcotráfico y dio claras evidencias de su compromiso personal para actuar rigurosa­ mente en este aspecto”44. La Comisión también elogió la cam­ paña de interdección desarrollada por Colombia destacando que “...la campaña es... una clara manifestación del deseo del gobierno colombiano de responder positivamente a la situación del tráfico” 45. 42 La filtración de información implicó la publicación accidental del denominado “Memorándum Bourne” (titulado de tal modo por el Dr. Peter Bourne, funcionario de la administración- Cárter experto en el tema de la droga, quien luego se viera involucrado en un escándalo por drogas) en el que se acusaba a Turbay de tener conexiones con los gru­ pos dedicados al narcotráfico. Con un lenguaje hiperbólico, el presidente López calificó el desafortunado incidente diplomático como “el mayor error diplomático cometido por Estados Unidos en América Latina”, citado en Premo, op. cit., p. 105. 43 Robert Coram, “The Colombian Gold Rush of 1978”, Esquire, 12 de setiembre de 1978, p. 34. 44 Select Committee on Narcotics Abuse and Control, U. S. House of Representatives, Fact-Finding Mission to Colombia and Puerto Rico, U. S. Government Printing Office, Washington, D.C., 1979, p. 6. 45 Ibíd., p. 4.

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En consecuencia, aunque la cuestión del narcotráfico era un elemento importante de las relaciones bilaterales, no se trans­ formó en un punto de conflicto durante la presidencia de Tur­ bay. Por el contrario, luego de las filtraciones de información iniciales, se estableció un mecanismo de diplomacia "silenciosa” por parte del gobierno de Estados Unidos en un esfuerzo por evitar incidentes e incrementar la colaboración colombiana res­ pecto de las reglamentaciones sobre uso de drogas y narcotrá­ fico. El 14 de setiembre de 1978, Colombia y Estados Unidos consumaron su "cooperación” en este tema con la firma de un Tratado de Extradición que permitía extraditar a ciudadanos colombianos para ser juzgados en Estados Unidos y viceversa. Algunos meses más tarde, entre el 21 de julio y el 1? de agosto de 1980, ambos gobiernos intercambiaron notas estableciendo un acuerdo relativo a mecanismos de cooperación para reducir el tráfico ilegal de narcóticos. Finalmente, el 20 de agosto de 1980, Colombia y Estados Unidos firmaron en Washington el Tratado de Asistencia Legal Mutua46. Así, en el lapso de apenas dos años, la relación bilateral en la cuestión de la droga se había transformado completamente: de la fricción y la desconfianza al entendimiento y la colaboración. Imagen y status A comienzos de la década del 80, Colombia se había convertido virtualmente en sinónimo de violencia y corrupción relacionada con la droga. La administración Turbay estaba impulsada por un fuerte deseo de mejorar la imagen internacional del país. Transformándose en un "campeón” de la democracia política y 46 En relación a estos tratados, ver U. S. Department of State, Co­ lombia: Extradition Treaty with the Republic of Colombia (Signed at Washington D.C. on September 14, 1979), U. S. Government Printing Offi­ ce, Washington D.C-, 1980, 10 pp. (este tratado entró en efecto el 4 de marzo de 1982); U. S. Department of State, Colombia: Mutual Legal Assisíance Treaty with the Republic of Colombia (Signed at Washington D.C. on August 20, 1980), U. S. Government Printing Office, Washington D.C., 1980, 20 pp.; y U. S. Department of State, Colombia: Narcotics Drugs. Cooperation to Curb ¡Ilegal Traffic (Agreement effected by ex change of notes signed at Bogotá on July 21 and August 6, 1980. Entered into forcé on August 6, 1980, TIAS 9838), U. S. Government Printing Office, Washington D.C., 1980, 5 pp. De acuerdo a este último acuerdo, "...el gobierno de los Estados Unidos está dispuesto a sufragar gastos, por un total de 13.225.000 dólares, para suministrar y mantener helicópteros, barcos patru­ lleros, equipo fijo de radar, vehículos de transporte y combustibles, los cuales se usarán exclusivamente para la interdicción del tráfico de drogas, para la capacitación de personal para trabajar en este mismo campo, y para cualesquiera otros propósitos que el Congreso de los Estados Unidos pueda autorizar.”

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la estabilidad regional, el gobierno de Turbay esperaba no sólo ganar el aprecio de la administración Reagan sino también pulir su desgastada reputación internacional47. Turbay esperaba además que un papel más saliente en las cuestiones internacionales reforzaría su apoyo interno. La adop­ ción de una posición activista, anti-comunista en la política in­ ternacional, era un correlato lógico de las políticas internas rígidas que el presidente Turbay implemento a partir de 1978. Ante la ausencia de reformas internas económicas y sociales, un mayor activismo internacional constituía un medio de ganar apoyo público al mismo tiempo que se controlaba o diluía la crítica interna. Esto también contribuyó y coincidió con la cam­ paña antiguerrillera que Turbay había lanzado en setiembre de 1978 con la promulgación del Estatuto de Seguridad Nacional48. Muchos colombianos pertenecientes a ambos partidos polí­ ticos estaban convencidos de que el país poseía el potencial —una población de 27 millones de habitantes, una extensa costa atlántica, posesiones caribeñas, abundantes recursos naturales, una economía en proceso de industrialización y un PBN de 32 mil millones de dólares— para transformarse en una potencia regional influyente en la Cuenca del Caribe. Desde esta perspec­ tiva, el único ingrediente que faltaba era la voluntad para actuar, un vacío que el presidente Turbay podía llenar. El entusiasmo con el que la prensa colombiana anunció la incorporación del país al Grupo de “Nassau four”, más tarde denominado "New York five”, simboliza la importancia adjudi­ cada a la cuestión del status y del prestigio. Los diarios más importantes de la nación cubrieron entusiastamente las noti­ cias sobre la admisión de Colombia al "club” como un triunfo de la política exterior nacional. La utilización que se hizo del término "club” transmitió el sentimiento de que Colombia ha­ bía finalmente “arribado” al recinto sagrado de las potencias regionales y formaba parte ahora de la elite regional49. 47 En respuesta al discurso pronunciado por el presidente Reagan OEA en el que explicaba las políticas de su administración en el Caribe, el ministro de Relaciones Exteriores de Turbay, Carlos Lemos Simmonds, declaró que Colombia “sacrificaría su comercio en favor de la er\?a Cuenca del Caribe. El Espectador, 1? de marzo de 1982 p. 1A. También señaló que "no es necesario ser opulentos” para apoyar la lucha contra la inestabilidad política en el Caribe. El Tiemvo 19 de marzo de 1982, p. 2B. ’ 48 Sobre el Estatuto de Seguridad Nacional, ver A. Reves v otros Estatuto de Seguridad, CINEP, Serie Controversia, Nos. 70-71, Bogotá, 1978' P°^ 9¡emP^°’ "Colombia incluido como quinto grande del CaEb® ’ Espectador, 12 de marzo de 1982, p. 6A; "El triunfo diplomático”, S eS^Ct^Or> 14 tV>m£íz?, dA ™2’ P- 8A¡ “E1 SruP° Nassau acoge plan de Colombia para el Caribe , El Tiempo, Y1 de marzo de 1982, p. última A El grupo de Nassau reunió a los cuatro países donantes principales ope-

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El liderazgo presidencial y la ideología Un último factor interno crítico para el diseño de la política exterior de Colombia giró en torno al liderazgo presidencial y al estilo personal de Turbay para gobernar. Muchas de las razones aducidas para explicar la solidaridad expresada por Tur­ bay hacia la política exterior de Estados Unidos podrían haber alejado de Washington a cualquier otra administración. En Mé­ xico y Venezuela, por ejemplo, la dependencia ha estimulado los esfuerzos para obtener un cierto nivel de autonomía nacio­ nal y los intentos para incrementar su poder de negociación respectivo vis-d-vis Estados Unidos. El nacionalismo y la bús­ queda de un status internacional ha llevado a muchos países latinoamericanos a oponerse o, al menos, a distanciarse de Esta­ dos Unidos. La recesión mundial llevó al México de José López Portillo y al Brasil de Joño Figueiredo a rechazar públicamente las políticas económicas norteamericanas. Las respuestas elaboradas por la administración Turbay para enfrentar los desafíos internacionales e internos estaban fundadas, esencialmente, en su visión statu-quista y anti-comunista, una visión del mundo ampliamente compartida por la clase gobernante colombiana. Como clásico representante de la maquinaria política libe­ ral tradicional, Turbay no poseía fuertes convicciones filosóficas o ideológicas. A lo largo de toda su carrera política se había comportado como un negociador pragmático y un anti-comunista intransigente. Durante el primer mes de su gobierno pro­ mulgó el rígido Estatuto de Seguridad Nacional para manejar la inestabilidad social interna y la violencia política mediante una dura acción policial y militar. Cuando surgieron los “desa­ fíos” nicaragüense y cubano en 1980 y 1981, ya se inclinaba por una interpretación conspirativa enmarcada dentro del conflicto Este-Oeste y de la influencia soviético-cubana para explicar la crisis existente en la Cuenca del Caribe; interpretación que rando en América Central y el Caribe: Estados Unidos, Canadá, México y Venezuela. El grupo adoptó ese nombre en razón del sitio original de reunión de dichos países en Nassau, Bahamas, en julio de 1981. La ini­ ciativa fue adelantada por la Casa Blanca y el entonces secretario de Estado, Alexander Haig, en un esfuerzo por lograr una mayor coordina­ ción en la asistencia de los cuatro países hacia la Cuenca del Caribe. Con la inclusión de Colombia en el grupo luego de una reunión realizada en Nueva York en marzo de 1982, los 4 de Nassau se convirtieron en los 5 de Nueva York.

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pregonaba el presidente Ronald Reagan. En conclusión, sus pro­ pias tendencias conservadoras lo llevaron a elaborar respuestas duras a los “desafíos” que se percibían como anti-sistémicos, tanto en el plano interno como en el internacional. La percep­ ción similar del presidente Reagan reforzó las posiciones de Turbay y aumentó las posibilidades de cooperación entre ambas administraciones, de tal modo que la misma se transformó no sólo en posible, sino en deseable.

Parte II

Belisario Betancur

y la búsqueda de autonomía

El triunfo electoral del conservador Belisario Betancur sobre el candidato liberal Alfonso López Michelsen en 1982 significó un acontecimiento decisivo en la historia política de la nación, ya que fue la primera victoria del Partido Conservador en elec­ ciones presidenciales totalmente competitivas desde 1946 50. Cen­ trada principalmente en cuestiones de índole interna, la campaña de 1982 brindó pocos indicios sobre las intenciones de Betan­ cur de modificar la política exterior de su país de manera sig­ nificativa. Su comentario más publicitado sobre cuestiones externas fue la decisión de que su gobierno no restauraría las relaciones diplomáticas con Cuba51. Esta afirmación fue ge­ neralmente interpretada como un signo de que Betancur no introduciría cambios de envergadura en la política exterior colombiana. 50 Los conservadores fueron el partido hegemónico durante casi 50 años, desde el comienzo de la década del 80 en el siglo pasado, y el sur­ gimiento de Rafael Núñez hasta 1930 y el inicio de la Gran Depresión. En las elecciones presidenciales de 1930, los conservadores se dividieron y perdieron frente a los liberales, quienes, a su vez, dominaron la polí­ tica nacional durante 16 años. En 1946, los liberales se dividieron y los conservadores ganaron la presidencia. El asesinato de Jorge Eliécer Gaitán y el inicio de La Violencia en 1948, abortaron las elecciones pre­ sidenciales de 1950, y el golpe de Rojas las de 1954. Por cierto, las elec­ ciones de 1950 se realizaron en noviembre de 1949; los liberales rehusaron participar y Laureano Gómez fue elegido sin oposición.' En 1958, la crea­ ción del Frente Nacional bipartidista, con su requisito de alternancia presidencial, restringió efectivamente la competencia electoral a nivel presidencial hasta 1974. En las dos primeras elecciones realizadas con posterioridad al período del Frente, triunfaron los liberales (1974 y 1978). Por lo tanto, el triunfo de Belisario en 1982 fue la primera victoria conservadora sobre los liberales en elecciones completamente competi­ tivas desde que Mariano Ospina Pérez venciera en 1946. 51 Ver El País, 1? de junio de 1982, p. 3.

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En realidad, fue el candidato liberal López Michelsen —más que Betancur— quien dio la señal más clara de que, si resul­ taba electo, intentaría reorientar la política exterior de su país. En lo que resultó ser un pronunciamiento altamente contro­ vertido —incluso dentro de los círculos liberales—, López de­ claró que en su segundo período uniría las filas del Partido Liberal a las de la Internacional Socialista52. Aparentemente este anuncio estaba destinado a establecer una cierta distancia entre las políticas de López y las del presidente Turbay, dado que muchos miembros de la Internacional Socialista habían criticado abiertamente la política de Estados Unidos hacia Centroamérica en general, y hacia Nicaragua y El Salvador en particular. En efecto, López buscaba divorciatse de los estre­ chos lazos que Turbay había establecido con la administración Reagan y explicitar su intención de adoptar una política exte­ rior más autónoma en su eventual segundo período de gobierno. Sobre la base de la retórica utilizada durante la campaña, la mayoría de los observadores predecía la continuidad de las líneas generales de la política exterior colombiana bajo el go­ bierno de Betancur. En este sentido, resultó sorprendente cuando Betancur, en su discurso inaugural, proclamó su inten­ ción de ingresar al Movimiento de No Alineados, “.. .para rom­ per con las pautas de dominación (internacionalmente estable­ cidas) ... (al tiempo que) mantenemos nuestro compromiso con la civilización cristiana (y los principios de) auto-determina­ ción y no intervención" 53. Sus afirmaciones fueron aun más no­ tables dado que Castro era el presidente saliente del Movimiento de No Alineados y Betancur había afirmado en reiteradas oca­ siones durante la campaña electoral que su gobierno no norma­ lizaría las relaciones diplomáticas con Cuba. Hacia mediados de octubre, el ministro de Relaciones Exteriores, Rodrigo Lloreda Caicedo, anunció en un discurso pronunciado ante las Naciones Unidas que su país entraría en No Alineados y poste­ riormente celebró un encuentro con el secretario del Comité de Coordinación del Movimiento, el cubano Eumido Caballero 54. 52 Para un resumen de la sorprendente propuesta de López, ver El Tiempo, 1? de noviembre de 1981, p. 8A. Para un análisis más completo de su pensamiento sobre las relaciones de Colombia con América Central y el Caribe, ver "López rechaza indiferencia sobre suerte de El Salvador”, El Mundo (Medellín), 12 de noviembre de 1981, pp. 6 y 15. Para las reac­ ciones críticas frente a la propuesta de López, ver Alexandra Pineda, “La Internacional Socialista: incompatible con políticas económicas de López Michelsen”, El Espectador, 15 de febrero de 1982, pp. 1A y 11A; y Alfredo Vásquez Carrizosa, “La social-democracia dijo no”, El Espectador, 25 de junio de 1982, p. 3A. 53 El Siglo, 8 de agosto de 1982, p. 3. 54 Latín America Regional Report: Andean Group, 12 de noviembre de 1982, p. 7;

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En el discurso inaugural anteriormente mencionado, el presi­ dente Betancur convocó también a una reunión cumbre de todos los presidentes latinoamericanos a realizarse en Cartagena, Co­ lombia, “...con el objeto de delinear las pautas de un nuevo desarrollo para el sistema inter-americano, el cual se está dilu­ yendo frente a nuestros propios ojos...” como consecuencia de la crisis del conflicto por las islas Malvinas 55. Tanto la con­ vocatoria a la reunión “cumbre” como sus recomendaciones para el ingreso de Colombia al Movimiento de No Alineados, indicaron que el presidente Betancur tenía la intención de implementar una política exterior en algún sentido distinta a la de Washington. Los seis meses subsiguientes confirmaron estas tendencias originales. Betancur abandonó la posición adoptada por la ad­ ministración Turbay durante el conflicto de las Malvinas y apoyó el derecho de la Argentina a reivindicar su soberanía sobre las islas mediante negociaciones. Durante la visita reali­ zada por el ministro Lloreda a Washington a mediados del mes de octubre, mantuvo un prolongado encuentro con el secreta­ rio de Estado, George Schultz, en el que analizó el daño ocasio­ nado a las relaciones entre Estados Unidos y América Latina por el apoyo de aquel país a Gran Bretaña en el conflicto del Atlántico Sur. Criticó a Estados Unidos por "abandonar a Amé­ rica Latina en un momento crucial” e instó a las naciones de la región a "crear mecanismos efectivos que facilitaran la acción conjunta en tiempos de crisis”. De hecho, se dejaba implícita una revisión de los términos del Tratado de Río de Janeiro 56. Betancur también reconsideró el apoyo que el gobierno de Turbay había brindado a la política de Reagan en América Central y el Caribe. Durante la visita de cinco horas que reali­ zara el presidente Reagan a Bogotá el 3 de diciembre de 1982, en uno de los brindis más duros que le ofreciera un líder ex­ tranjero, Betancur urgió al presidente norteamericano a ter­ minar con todo tipo de intervención extranjera en América Central para evitar que la región se convirtiera en un teatro principal del conflicto Este-Oeste. Aludiendo a las políticas esta­ dounidenses hacia Cuba y Nicaragua, rechazó los intentos para “aislar” y “excluir” ciertas naciones de los esfuerzos regionales de paz. También instó a los países desarrollados a conceder asis­ tencia "no discriminatoria” a la turbulenta zona del Caribe, en lo que configuró una protesta en contra de la exclusión que había hecho la administración Reagan de países como Nica­ ragua, Granada y Cuba de su Iniciativa para la Cuenca del 55 El Siglo, 8 de agosto de 1982, p. 3. 56 Latín America Regional Report: Andean Group, 12 de noviembre de 1982, p. 7.

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Caribe57. A mediados de diciembre de 1982, Colombia, junto con Brasil, Perú y Argentina, ofreció al gobierno sandinista la concesión de un préstamo de 85 millones de dólares para con­ tribuir a superar la difícil situación financiera por la que atra­ vesaba Nicaragua58. Entre el 8 y 9 de enero de 1983, Lloreda asistió a un encuentro junto con México, Panamá y Venezuela que tuvo lugar en la isla panameña de Contadora, con el fin de explorar la posibilidad de apoyar una iniciativa conjunta de paz para América Central; como resultado de dicho encuentro se creó el así llamado “Grupo de Contadora” 59. Para decepción de la administración Reagan y en contra­ dicción con las afirmaciones que realizara durante la campaña presidencial, el presidente Betancur señaló que restauraría las relaciones de amistad con La Habana si los cubanos suspen­ días su apoyo al M-19 y a otros grupos guerrilleros internos 60. También realizó esfuerzos para el mejoramiento de las rela­ ciones con Nicaragua, la redinamización del casi agónico Pacto Andino y para apoyar la reorganización del sistema interame­ ricano. Además, afirmó públicamente que Estados Unidos tra­ taba a Colombia con "olímpico desdén” debido a que "estamos en su patio trasero...” "... No soy un marxisita-leninista, mu­ cho menos un comunista” —señaló—, "pero no deseo ser saté­ lite de ninguna superpotencia. Colombia no quiere ser satélite de Estados Unidos” 61. Por otro lado, Betancur fue un duro crítico de las políticas de la administración Reagan sobre comercio, créditos y narcó­ 57 The New York Times, 4 de diciembre de 1982, pp. 1-16; y The Washington Post, 4 de diciembre de 1982, pp. 1A y A20. 58 The San Francisco Chronicle, 15 de diciembre de 1982, p. F4. 59 Sobre los orígenes de Contadora, ver Fernando Cepeda Ulloa, "Con­ tadora: el proceso...”, op. cit.; Stella Calloni y Rafael Cribari, La “guerra encubierta” contra Contadora, Centro de Capacitación Social, Panamá, 1983; Fernando Florez Pinel, "Ni por la guerra ni por la paz: el impasse del grupo de Contadora”, Estudios Centroamericanos, año XXXVIII, Nos. 415-416, mayo-jimio de 1983; Pierre Gilhodes, “Contadora: al servicio del restablecimiento de la paz”, Nueva Sociedad, N? 72, mayo-junio de 1984, pp. 8-13; Esperanza Duran, “La solución de Contadora para el logro de la paz en Centroamérica”, Estudios Internacionales, año XVII, N? 68, octubre-diciembre de 1984; Bruce M. Bagley, Roberto Alvarez y Katherine J. Hagedom (eds.), Contadora and the Central American Peace Process. Selected Documents, Boulder Co., Westview Press, 1985, 297 pp.; Rodrigo Pardo, “Contadora: balance de dos años”, Colombia Internacional, N? 1, mayo de 1985, pp. 1-2; Luis Maira, "El grupo de Contadora y la paz en Centroamérica”, en Heraldo Muñoz (comp.), Las políticas exteriores..., op. cit., pp. 375-383; y Femando Cepeda Ulloa y Rodrigo Pardo (eds.), Contadora: desafío a la diplomacia tradicional, Editorial Oveja Negra/ CEI, Uniandes, Bogotá, 1985, 187 pp. 60 Ver El Tiempo, 13 de setiembre de 1982, p. 8A. 61 Ver Newsweek (edición internacional), 23 de agosto de 1982, p. 48.

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ticos. En el plano comercial, rechazó él creciente proteccio­ nismo norteamericano; con respecto a la política de créditos, declaró que Colombia, como así también otras naciones del Tercer Mundo, habían sido dañadas por la negativa norteame­ ricana a aumentar sus contribuciones al FMI y al Banco Interamericano de Desarrollo. En cuanto a la política de narcóticos, el presidente colombiano señaló claramente que los funciona­ rios norteamericanos debían esforzarse aun más por restringir el consumo de drogas en su país si deseaban controlar el nar­ cotráfico. Su gobierno se negó, además, a esparcir productos químicos sobre las plantaciones de marihuana esgrimiendo ar­ gumentos "ecológicos” o a extraditar narcotraficantes colom­ bianos a Estados Unidos en función de convicciones filosóficas "nacionalistas” 62. ¿Cuáles son las razones que explican este significativo cambio de política exterior del gobierno de Turbay al de Betancur? Muchos norteamericanos, y no pocos colombianos, lo han calificado simplemente de demagogia populista: se trata solamente de otro líder latinoamericano tratando de sumar puntos en su país alineando a la opinión pública en contra del Tío Sam. Ciertamente, Betancur obtuvo algunas ventajas polí­ ticas internas a partir de su retórica nacionalista vis-a-vis Esta­ dos Unidos, pero ninguna explicación puede basarse en ese factor único. Las razones del cambio subyacen con mayor pro­ fundidad en los contextos interno e internacional en el seno de los cuales Betancur —a diferencia de Turbay— hubo de actuar y en las diferencias ideológicas y de estilo que separaba al nuevo presidente de su predecesor.

62 Ver The New York Times, 4 de diciembre de 1982, pp. 1 y 6. En una cena oficial realizada en Washington y organizada por el secretario de Estado, George Shultz, el presidente Betancur señaló que había recha­ zado la extradición de ciudadanos colombianos acusados de narcotrafi­ cantes, en los primeros momentos de su administración, en razón de sus convicciones filosóficas "nacionalistas”. La negativa de Betancur a utilizar productos químicos para la erradicación de las plantaciones de marihuana se basaba en una preocupación por las implicaciones que ello podía tener para la vida y la salud de la población y de los animales. Según los funcionarios norteamericanos de la Drug Enforcement Agency, el rechazo de Betancur originó un punto de conflicto importante entre los dos gobiernos durante los dos primeros años de su presidencia.

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El contexto interno

El liderazgo presidencial y la ideología A pesar de su afiliación al Partido Liberal, Turbay pertenecía a la maquinaria política tradicional y era un ferviente anti-comunista que consideraba ventajoso estrechar lazos con Estados Unidos. Mientras que Betancur, a pesar de pertenecer al Par­ tido Conservador, era un político no ortodoxo y un modernizador con tendencias más populistas que anti-comunistas que su predecesor. Paradójicamente, a comienzos de su carrera política Be­ tancur era un seguidor de Laureano Gómez, caudillo del ala de la ultra derecha del Partido Conservador, quien tenía una filosofía política con muchos puntos en común al falangismo de Franco. Fue elegido para la Cámara de Representantes co­ lombiana por el departamento de Antioquía —bajo una lista "laureanista”— en 1951. Cuando el general Gustavo Rojas Pinilla derrocó al presidente Gómez en junio de 1953, Betancur Cuartas se transformó en un tenaz opositor a la dictadura de Rojas y fue encarcelado varias veces por sus actividades anti­ gubernamentales. Apoyó la experiencia del Frente Nacional bipartidista en 1957-1958, fue elegido senador en 1958 (nueva­ mente por un bastión “laureanista”) y ministro de Trabajo entre 1963 y 1964 bajo el gobierno del conservador Guillermo León Valencia (1962-66). A pesar de su afiliación inicial con el ala derecha del Par­ tido Conservador en la década del 50 y a comienzos de la del 60, despuésde la muerte de Laureano Gómez en 1965, Betancur comenzó a alejarse del grupo laureanista-álvarista, tanto en términos políticos cuanto ideológicos. En 1970 se presentó a la candidatura presidencial como conservador independiente con una plataforma moderadamente populista y enfrentó al candi­ dato del Frente Nacional, Misael Pastrana Borrero (un conser­ vador ospinista) 63. 63 Sobre las elecciones de 1970, ver Judith de Campos y J. F. McCamant, Cleavage Shift in Colombia; Analysis of the 1970 Elections, Sage Publications, Beverly Hills, 1972. Además de Betancur, se oponían a Pastrana otros dos candidatos conservadores: Gustavo Rojas Pinilla (el ex dictador y jefe de la Alianza Nacional Popular —ANAPO—, que era una facción del Partido Conservador) y Evaristo Sourdis (un alvarista de la costa atlántica). Recogiendo votos de los grupos de Pastrana, Belisario contribuyó a que Rojas realizara una muy buena elección y casi

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En 1978, luego de haberse desempeñado como embajador en España (1975-76) durante la presidencia de López Michelsen, se postuló nuevamente para la presidencia —esta vez como candidato oficial del Partido Conservador— y perdió por un estrecho margen frente al candidato liberal, Turbay Ayala64. Presentándose como un populista moderado, hizo un buen papel en las ciudades importantes, obteniendo votos tanto de los libe­ rales e independientes como de conservadores. Algunos obser­ vadores sostenían que si Alvaro Gómez y el grupo alvarista del partido hubiesen apoyado más decididamente a Betancur, éste podría haber vencido a Turbay. Sin embargo, Betancur surgió con nueva fuerza de su derrota y se transformó en el candi­ dato conservador obligado para las elecciones de 1982. En su último intento presidencial, derrotó fácilmente a López Michelsen y enfrentó a un Partido Liberal seriamente dividido. Los conservadores alvaristas se unieron detrás de su candidatura así como también el grupo mayoritario ospinopastranista. Logró captar los votos independientes, de los de­ mócrata-cristianos, de los anapistas y liberales, especialmente en los grandes centros urbanos donde existía un profundo des­ contento con el gobierno de Turbay 65. A pesar de que algunos alvaristas criticaron duramente a Betancur por abandonar sus principios conservadores y hacer demagogia populista, sus esfuerzos por presentarse como un candidato nacional y un reformista antes que como conservador partidista y doctrinario, fueron un elemento esencial para su triunfo electoral. En 1974, cuando Alvaro Gómez se presentó como un candidato conser­ vador "duro” y enfrentó a López Michelsen, un liberal "progre­ sista”, Gómez perdió un millón y medio de votos 66. Desde la década del 30, los liberales habían sido el partido mayoritario. En 1982, sin un esfuerzo concertado para desarrollar una base obtuviera el triunfo. Por cierto, algunos observadores sostienen que, en realidad, Rojas ganó las elecciones por un pequeño margen y que se pro­ dujo un fraude en su contra. En 1972, la ANAPO se separó de los conser­ vadores y se declaró independiente. El M-19 (Movimiento 19 de Abril de 1970) tiene sus orígenes en estas elecciones supuestamente fraudulentas. 64 Sobre las elecciones de 1978, ver Rodrigo Losada, "El significado de las elecciones de 1978 en Colombia”, Coyuntura Económica, vol. 8, N? 2, 1978, pp. 183-201; y Rodrigo Losada y Georg Liebig (eds.), Las elec­ ciones de 1978 en Colombia, Fundación Friedrich Nauman, Bogotá, 1979. 65 Sobre las elecciones de 1982, ver Mario Latorre, “Un desastre libe­ ral y un nuevo conservatismo”, Estrategia, N? 58, agosto de 1982, pp. 3139; Jonathan Hartlyn, "Colombia: Oíd Problems, New Opportunities" Current History, vol. 82, N? 481, febrero de 1983, pp. 62-65 y 85; y Gary Hoskin, "The Colombian Political... ”, op. cit. 66 Sobre las elecciones de 1974, ver Angela Gómez y Elizabeth Ungar, Aspectos de la campaña presidencial de 1974: estrategias y resultados ANIF, Bogotá, 1977.

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partidaria más amplia, un conservador no podría haber llegado a la presidencia del país. En muchos aspectos, los últimos veinte años de la carrera política de Betancur han sido una transición gradual de la derecha hacia el centro, con una cierta retórica de centro-izquierda moderada. Durante la campaña electoral, Betancur creó su propio Mo­ vimiento Nacional en un esfuerzo por ir más allá de los límites de las bases tradicionales del Partido Conservador y captar la adhesión de los votantes "indecisos” que se alejaron cada vez más de ambos partidos67. Si bien Betancur venció con esta estrategia, su victoria no representó un realineamiento funda­ mental del electorado colombiano que lo apartase de los par­ tidos tradicionales. El Movimiento Nacional de Betancur era esencialmente un instrumento personalista construido alrededor de su propia imagen de "disidente político” y nacionalista. Al año de asumir la presidencia, este Movimiento Nacional había virtualmente desaparecido de la escena política colombiana y los partidos tradicionales se habían consolidado nuevamente como actores políticos principales. Sin embargo, no debe des­ cartarse la posibilidad de que Betancur utilice una vez más este mecanismo para las elecciones de 1990, cuando pueda presen­ tarse nuevamente como candidato 68.

Beüsario y la crisis de legitimidad

Las inclinaciones moderadamente reformistas y nacionalistas de Betancur subyacen en las iniciativas más importantes que adop­ tara después de hacerse cargo de la presidencia en agosto de 1982. Para enfrentar la agudización de la crisis de legitimidad y el problema de la violencia política, dio fin a las políticas represivas implantadas durante la administración Turbay, con­ vocó al diálogo a los grupos rebeldes y promovió una amnistía general. Envió sus propuestas al Congreso e inició las negocia-' 67 Sobre el crecimiento de la franja de votantes “indecisos’’ o “no cautivos" en Colombia, ver Fernando Cepeda Ulloa y Claudia González de Lecaros, op. cit.; y Rodrigo Losada y Eduardo Vélez, op. cit. 68 Los presidentes colombianos no pueden ser reelegidos por dos períodos consecutivos; sin embargo, pueden presentarse como candidatos presidenciales después de haber transcurrido un período de gobierno. En consecuencia, Belisario Betancur podría ser reelegido en 1990. Si decide presentarse como candidato para una reelección, intentará ampliar las bases de su “movimiento nacional” más allá de los límites de la coalición de 1982, e incorporar votantes independientes, “indecisos” e inclusive de centro-izquierda, ya que ésta representa la única estrategia efectiva de triunfo para un candidato todavía identificado como “conservador”.

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ciones con diversos grupos rebeldes para acordar un cese del fuego 69. En términos de política social, intentó implementar una serie de medidas en las áreas de educación, salud, vivienda y empleo. Entre dichas medidas, la más ambiciosa y controvertida fue un programa de "vivienda popular sin cuota inicial”, anun­ ciado durante la campaña presidencial70. En una alocución te­ levisada de 30 minutos de duración, López ridiculizó la propues­ ta de Betancur y la calificó de vacía .promesa populista. No obstante, tales iniciativas se dirigían a las clases urbanas bajas y trabajadoras, y Betancur derrotó a López y al Partido Liberal con el voto urbano, incluso en los distritos liberales cómo Bo­ gotá y las ciudades de la costa atlántica71. En razón de los serios déficits fiscales y el deterioro de la economía heredados del gobierno de Turbay, Betancur vio dificultada su tarea de financiar las ambiciosas reformas sociales que había prome­ tido 72. Políticamente, Betancur era conciente de la necesidad de relegitimar el erosionado sistema institucional del país. En con­ secuencia, luego de asumir su cargo, promovió una “apertura democrática” y la implementación de una serie de modificacio­ nes básicas. Los elementos principales del denominado “Paquete de reformas políticas” incluía la elección popular de alcaldes, un Estatuto de la Oposición, la institucionalización de los partidos políticos, una reforma electoral y la financiación de las campa­ ñas políticas, entre muchos otros73. Estas iniciativas estaban destinadas a modernizar el régimen colombiano, al tiempo que 69 The Washington Post, 1? de noviembre de 1982, p. E10, y 20 de noviembre de 1982, p. A14; The New York Times, 15 de diciembre de 1982, p. A2; COHA, “Betancur Makes Bold Amnesty Offer”, Washington Report on the Hemisphere, vol. 3, N? 4, 16 de noviembre de 1982, pp. 1 y 7. 70 “Vivienda popular sin cuota inicial” se transformó en un slogan de la campaña para los belisaristas, así como la frase “Sí, se puede”. Para un resumen de los programas sociales propuestos por Belisario, ver Jaime Viana, "Las estrategias de B. B.”, El Espectador, 9 de agosto de 1982, pp. HA y 13A. 71 Jonathan Hartlyn, op. cit., pp. 63-65. 72 Sobre las restricciones y límites de las estrategias económica y política “belisaristas”, ver Juan G. Tokatlian, "El régimen político colom­ biano: en búsqueda del entendimiento de una coyuntura", trabajo pre­ sentado en el panel sobre "Colombian Political Regime: Democratic or Authoritarian?”, en el XII Congreso de LASA, Albuquerque, New México, 18-20 de abril de 1985, 18 pp. 73 Sobre el "paquete de reformas políticas", ver Ricardo Santamaría, "Reforma política: vuelve y juega”, El Tiempo, 12 de agosto de 1984, pp. IB y 3B; y Ricardo Santamaría S. y Gabriel Silva Luján, Proceso político en Colombia: del Frente Nacional a la apertura democrática, CEREC, Bogotá, 1984, 245 pp.

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respondían a las crecientes demandas populares de participación política y reforma. Al mismo tiempo, el estilo del liderazgo de Betancur —abier­ to, informal, honesto, directo— contrastaba con las maneras más pomposas y tradicionales de Turbay, e incrementó su po­ pularidad personal. Betancur imprimió el espíritu de su presi­ dencia en las ceremonias de asunción de su cargo, vistiendo un traje de calle en vez del tradicional de etiqueta, y dirigiéndose a la multitud reunida en la Plaza de Bolívar desde la escalinata del edificio de la Corte Suprema. Introdujo, además, otros cam­ bios de tinte popular: abrió el palacio presidencial al público los domingos; eliminó los Mercedes Benz de la flotilla de automó­ viles de la presidencia; resistió la tentación de interrumpir la programación de televisión con discursos presidenciales, tal co­ mo había sido la costumbre de Turbay, y recorrió los restau­ rantes del centro de Bogotá tomando “tinto” (café colombiano fuerte) con almuerzos antioqueno74. Estos esfuerzos —amnistía, reformas sociales y políticas y cambios de estilo— constituyeron la alternativa beíisarista a la estrategia de línea dura adoptada por Turbay para enfrentar la continua crisis de legitimidad del sistema político colombia­ no. Si bien esto significó un cambio importante, Betancur no buscaba implementar reformas radicales ni tampoco movilizar a las clases populares —campesinos, trabajadores rurales, clases urbanas bajas o proletariado urbano— detrás de su persona. Confió, en cambio, en el liderazgo tradicional del partido para apoyar sus programas en el Congreso. La alternativa beíisarista era y es esencialmente un elemento de modernización política moderada destinada a incrementar la legitimidad del sistema sin realizar reformas económicas fundamentales: una estrategia de “cambio profundo” sin “reformas significativas” 75. Desde el inicio, la política exterior de Betancur estuvo ínti­ mamente ligada a sus objetivos de política interna de restaurar la paz política y aumentar la legitimidad del régimen. La iden­ tificación de la administración Turbay con las políticas de Reagan, especialmente durante el conflicto de las islas Malvinas y en América Central, ofendió el sentimiento nacionalista de muchos colombianos, por lo cual Betancur intentó distanciarse de Estados Unidos y de Reagan, ingresando al Movimiento No Alineado y recomendando la restructuración de la Organización de Estados Americanos. En efecto, el presidente Betancur reco­ 74 Sobre la popularidad inicial de Betancur, ver "Personaje del año: Belisario, presidente amigo”, Guión, Nos. 290-291, 17 de diciembre de 1982, pp. 31-32. Sobre el nuevo estilo de liderazgo del presidente, ver The New York Times, 4 de diciembre de 1982, p. 6. 75 Ver Juan G. Tokatlian, “El régimen político...”, op. cit., pp. 6-17.

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noció explícitamente la relación existente entre su estrategia interna —negociación, amnistía, reforma política— y su estra­ tegia externa —Contadora, los Nos Alineados y la política hacia Estados Unidos. Betancur llegó a la presidencia convencido de que una nueva estrategia en política exterior, más autónoma de Estados Unidos y menos hostil hacia Cuba y Nicaragua, podría reforzar la legitimidad de su gobierno tanto interna como externamente, al mismo tiempo que aumentaba las posibilida­ des de incorporar exitosamente a los grupos armados colom­ bianos "dentro del sistema" 76.

El contexto internacional

Cuando el presidente Betancur asumió sus funciones, las con­ diciones económicas del país eran mucho más difíciles que las que debió enfrentar su predecesor Turbay Ayala. En 1978, Co­ lombia todavía gozaba de una época de "bonanza” agrícola (azúcar, café, marihuana y cocaína) que había redundado en tasas de crecimiento anual de alrededor del 5 % durante la década del 70 77. El "boom” se terminó con los "shocks” petro­ leros de 1979 y el consiguiente debilitamiento de la economía (1979-80) y la recesión (1981-83) de la economía internacional. Dado el alto crecimiento, la relativa diversificación de la eco­ nomía y las políticas económicas conservadoras implementadas en los años 70, Colombia pudo superar la recesión mundial en mejores condiciones que la mayoría de las economías de Amé­ rica Latina. Sin embargo, cuando Betancur asumió la presiden­ cia en agosto de 1982, la situación económica se deterioraba rápidamente y esto limitó los recursos disponibles para la implementación de los programas de reforma. En el término de pocas semanas, el presidente López Portillo, de México, se vio forzado a declarar la economía nacional en quiebra y recurrir a la asistencia internacional, iniciando así la "crisis de la deuda” latinoamericana, que en los siguientes dos años habría de afec­ 76 Ver Hernando Corral, “Política exterior de Betancur: coherente o vacilante”, El Tiempo, 22 de abril de 1984, p. IB. Sobre el vínculo polí­ tica interna-política exterior, ver Fernando Cepeda Ulloa, “Contadora: el proceso...”, op. cit.; y Gabriel Silva L., Política exterior..., op. cit., pp. 95-116. 77 Para un reseña del crecimiento económico de Colombia durante la década de los 70, ver Edgar Reveiz R. y María José Pérez, "Colombia: Modérate Economic Growth, Political Stability and Social Welfare", tra­ bajo presentado en la conferencia sobre "Models of Political and Econo­ mic Change in Latín America”, Vanderbilt University, Nashville, Tn„ 7-8 de noviembre de 1983; y R. Albert Berry y Francisco E. Thoumi,’ “Coíombian Economic Growth...”, op. cit.

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tar a todas las economías de la región hasta sus mismos ci­ mientos, incluyendo a la colombiana78. Hacia fines de 1982, Betancur se había convencido de que las políticas de estabilización del FMI y el tratamiento de auste­ ridad caso por caso” —estilo FMI— promovido por la adminis­ tración Reagan, eran inadecuadas para resolver la crisis en los términos considerados por los gobiernos latinoamericanos. Cuan­ do el presidente Reagan visitó Colombia en diciembre de 1982, Betancur criticó públicamente el enfoque norteamericano res­ pecto del problema de la deuda externa de América Latina y el proteccionismo creciente de Estados Unidos. A pesar de que los funcionarios norteamericanos desestimaron las consideraciones de Betancur calificándolas de "gesto grandilocuente” para la au­ diencia nacional, estas declaraciones —junto con la participa­ ción colombiana en las reuniones cumbres de los países deu­ dores realizadas entre 1984 y 1985— reflejaron, en realidad, la creciente preocupación de Colombia por su propia situación eco­ nómica y los posibles efectos "indeseables” que podían surgir de las condiciones en las que se encontraban sus vecinos re­ gionales 79. La crisis económica regional acentuó la dependencia estruc­ tural que muchos países latinoamericanos tienen respecto de Estados Unidos y de la economía internacional. Al mismo tiem­ po, la administración Reagan, las instituciones bancarias mul­ tilaterales y los bancos privados habían insistido en imponer a las economías de América Latina desestabilizantes programas de "estabilización”. Bajo estas circunstancias, a pesar de sus pro­ blemas reales, la relativa solidez de la economía colombiana en 1982 y 1983 le dio al presidente Betancur una plataforma sólida para defender la posición de las economías latinoameri­ canas deudoras. Los temores acerca del futuro de la economía de su propio país, sumados a su percepción sobre la intransi­ gencia de Estados Unidos respecto del problema, lo llevaron a adoptar una posición mucho más crítica de las políticas peonómicas norteamericanas que su antecesor80. 78 Para un análisis de los orígenes y evolución de la crisis de la deuda externa latinoamericana, ver Gabriel Silva Luján, “La deuda ex­ terna: es hora de encontrar la salida”, Documentos El Mundo, N? 68, viernes, 22 de junio de 1984, 31 pp. 79 La actitud crítica de Betancur respecto de la cuestión de la deuda se articuló, en primera instancia, en su discurso inaugural como presi­ dente el 7 de agosto de 1982. En oportunidad de la visita de Ronald Reagan a Bogotá en diciembre de ese mismo año (3-12-82), Betancur reiteró sus críticas, las cuales fueron reforzadas con la activa participa­ ción colombiana en distintos foros multilaterales organizados para tratar el problema de la deuda en 1983 y 1985. 80 Ver el discurso del presidente Belisario Betancur en la inaugura­ ción del encuentro de naciones deudoras en Cartagena, 21 de junio de

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El presidente Turbay había implementado una estrategia de estrecha cooperación con la administración Reagan, en gran parte debido a motivaciones de índole político-ideológico y mi­ litar, pero también con la esperanza de que las relaciones amis­ tosas protegerían los intereses económicos de Colombia. Betan­ cur asumió su cargo convencido de que ese enfoque no había arrojado resultado alguno. Por lo tanto, a diferencia de Turbay, pensaba que tenía poco que perder en el área de la cooperación económica con Estados Unidos si seguía una política exterior más independiente en la región. En realidad, mediante la con­ solidación de una mayor independencia nacional existía la posi­ bilidad de que Estados Unidos prestara más atención a los intereses colombianos 81. Desde el inicio de su mandato, en consecuencia, Betancur buscó la reestructuración general de las relaciones internacio­ nales de su país. En especial, enfatizó el reforzamiento de la posición de negociación de Colombia en las cuestiones regionales e internacionales, incrementando la participación del país en las organizaciones subregionales hemisféricas y multilaterales y en otros esfuerzos colectivos. Paralelamente, intentó otorgar a Co­ lombia un liderazgo clave en el Grupo Contadora y en el Consen­ so de Cartagena82. Estas iniciativas nuevas y diferentes estaban destinadas a demostrar que Washington no podía tomar como supuesto el apoyo de Colombia a sus políticas. Betancur no buscó alterar la estructura básica de las relaciones bilaterales económicas y militares entre las dos naciones, pero el nuevo tono y la orien­ tación de su política exterior indicaban que el “alineamiento automático” tradicional de Colombia ya no constituía un hecho: no se podía contar con que Betancur adoptase una posición fervientemente anti-comunista y pro-norteamericana como la que había caracterizado a Turbay. La reorientación de la política exterior de la nación otorgó un énfasis especial a cinco áreas principales durante los tres 1984, El consenso de Cartagena, Secretaría de Información y Prensa de la Presidencia de la República de Colombia, Bogotá, 1984, 21 pp. _81 Esta actitud, a menudo, se denomina síndrome del “ratón que gruñe”. Detrás de ello subyace el convencimiento de que la política de EE.UU. hacia América Latina está orientada hacia la reacción ante mo­ mentos de crisis, mientras que las naciones estables y amigas son ignora­ das o tomadas como un dato poco relevante de la realidad. Según este análisis, la afirmación de una mayor independencia de Estados Unidos obliga a los tomadores de decisiones norteamericanos a prestar mayor atención a los requerimientos y necesidades de un país como Colombia. 82 Sobre la reorientación de la política exterior de Colombia bajo el gobierno de Betancur Cuartas, ver Gabriel Silva Luján Política exte­ rior..., op. cit., pp. 35-125.

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primeros años de su gobierno: 1) el conflicto Malvinas/Falklands; 2) el Movimeinto de No Alienados; 3) Cuba y Nicaragua; 4) América Central y Contadora; y 5) la crisis de la deuda ex­ terna latinoamericana.

El conflicto Malvinas / Falklands

El ministro de Relaciones Exteriores, Lloreda Caicedo, atri­ buyó el ímpetu del cambio de la posición colombiana sobre la cuestión Malvinas al rechazo que había provocado en la opinión pública el rol desempeñado por Estados Unidos durante el desa­ rrollo de la crisis. "Paradójicamente, el sentimiento (aquí) era más fuerte en contra de Estados Unidos que en contra de Gran Bretaña”83. Vulnerable ante la opinión pública nacional y al deteriorado prestigio del país en América Latina en razón del manejo que Turbay había tenido frente a la crisis, Betancur asumió la presidencia con la intención de recobrar la imagen latinoamericana de su país. La convocatoria a una reunión cum­ bre de líderes latinoamericanos en “Cartagena de Indias”, rea­ lizada en su primer discurso, estaba destinada a enfatizar su convencimiento de que el sistema interamericano requería de una profunda reestructuración después de la crisis de las Malvinas. En este sentido, el 4 de noviembre de 1982, Colombia se unió a otros 19 países en apoyo a una resolución de las Naciones Uni­ das en la que se instaba a Gran Bretaña a reanudar las nego­ ciaciones con Argentina por las islas en disputa84. Con este gesto, Colombia se reunía simbólicamente con la "familia de naciones” latinoamericana. Por otro lado, también fue una ma­ nera efectiva de superar una potencial resistencia por parte de Argentina para el ingreso de Colombia como miembro del Movimiento de No Alienados.

El Movimiento de No Alienados

El presidente Betancur anunció su intención de ingresar al Mo­ vimiento de No Alienados en su discurso inaugural, el 7 de agosto de 1982, y a comienzos de marzo del siguiente año se otorgó a Colombia la categoría de miembro pleno del Movi­ 83 Para los comentarios del ex canciller Lloreda, ver "Del alinea­ miento al no alineamiento: la política internacional de Colombia en 1982”, Guión, Nos. 290-291, 17 de diciembre de 1982, p. 38. 84 Ver Resolución 37/9 de la Asamblea General en U.N. Chronicle, vol. XX, N? 1, enero de 1983, p. 12.

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miento con el apoyo unánime de todos los países miembros latinoamericanos. En sólo ocho meses, Betancur había restau­ rado la imagen de Colombia en los frentes del Tercer Mundo y de América Latina. La decisión de que Colombia ingresara for­ malmente al Movimiento de No Alineados se sustentaba en la convicción personal de Betancur de que los intereses de Colom­ bia se verían beneficiados con el distanciamiento de su gobierno de la administración Reagan, al tiempo que se buscaba lograr una mayor solidaridad regional e internacional para incrementar el poder de negociación colombiano vis-á-vis los estados capita­ listas desarrollados y con Estados Unidos en particular85. A pesar de que su anuncio sobre el pedido de Colombia para ingresar como miembro pleno al Movimiento de No Alie­ nados originó algún tipo de oposición interna —especialmente entre los grupos alvaristas del Partido Conservador y el turbayista y llerista del Partido Liberal—, Betancur logró vencer la resistencia con facilidad. En primer lugar, la decisión gozó de popularidad entre los sectores nacionalistas de la opinión públi­ ca colombiana y la élite política crítica de la posición del país durante el conflicto Malvinas y en otros frentes. En segundo lugar, los grupos económicos y financieros no se opusieron fuer­ temente a la iniciativa86. Finalmente, debe recordarse que la autonomía presidencial en materia de política exterior es bas­ tante amplia en el caso colombiano, lo cual incrementó el margen de maniobra de Betancur respecto de la cuestión. 85 Con anterioridad a la decisión de Betancur de ingresar como miembro pleno al Movimiento de No Alineados, en diversas ocasiones Co­ lombia envió observadores y/o representantes a los diferentes encuentros del Movimiento. Por ejemplo, Colombia estuvo presente en el encuentro preparatorio (para la Cumbre III de Lusaka) de Dar-es-Salaam, 13-17 de abril de 1970 (administración del liberal Carlos Lleras Restrepo); en los encuentros de ministros de Relaciones Exteriores del 16-18 de setiembre de 1971 en Nueva York y del 8-12 de agosto de 1972 en Georgetown, Gu­ yana (gobierno conservador de Misael Pastrana Borrero); en el encuentro del Bureau de Coordinación en Lima, 25-30 de agosto de 1975; en la V Con­ ferencia Cumbre realizada en Colombo, Sri Lanka entre el 16 y el 19 de agosto de 1976 (gobierno del liberal Alfonso López Michelsen); en la VI Conferencia Cumbre llevada a cabo en La Habana, Cuba, del 3-9 de se­ tiembre de 1979 (gobierno liberal de Julio César Turbay Ayala). Cada uno de estos ex presidentes expresó sus puntos de vista ante la decisión adoptada por Betancur. Lleras Restrepo —a través de Nueva Frontera— y Turbay Ayala —a través de Consigna— rechazaron la decisión del nuevo mandatario. López Michelsen —a través de Semana— y Pastrana Borrero —a través de Guión— la apoyaron. Para una reseña entre Colombia y el Movimiento de No Alineados, ver Marco Palacios (comp.), op. cit.; Juan G. Tokatlian, “El ingreso de Colombia...”, op. cit.; y Alfredo Vás­ quez Carrizosa, Los No Alineados, Carlos Valencia Editores, Bogotá, 1983, 186 pp. 86 Sobre las críticas de los sectores productores de café, ver "Inter­ vención del Dr. Juan Manuel Santos”, en Marco Palacios (comp.), op. cit., pp. 94-99; y Juan G. Tokatlian, “El ingreso de Colombia...”, op. cit., p. 126.

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Cuba y Nicaragua Bajo el gobierno de Betancur, las tensiones existentes entre Colombia y tanto Cuba como Nicaragua se relajaron conside­ rablemente. Ya en setiembre de 1982, el presidente explicitó su deseo de restablecer relaciones con Cuba, aunque destacó que aparentemente Fidel "no compartía el mismo deseo", ya que ha­ bía entrenado a los grupos guerrilleros del M-19 en Cuba87. El premio Nobel de literatura colombiano Gabriel García Már­ quez —amigo de Castro— declaró ante la prensa que Fidel sí estaba interesado en mejorar las relaciones. En enero de 1983, García Márquez y Alfonso López Michelsen viajaron a Cuba para participar de una ceremonia en honor del novelista. En esta oca­ sión se llevaron a cabo conversaciones informales con la apro­ bación de Betancur acerca de la posibilidad de normalizar las relaciones entre los dos países88. Así, Betancur dilató indefini­ damente la cuestión del restablecimiento de las relaciones diplo­ máticas completas, pero las tendencias hacia una reaproximación eran innegables. En vista de que Fidel Castro ocuparía la pre­ sidencia del Movimiento de No Alienados hasta la realización de la cumbre de Nueva Delhi en marzo de 1983, la aproxima­ ción de Colombia hacia Cuba constituía una importante ma­ niobra táctica para el ingreso del país como miembro pleno a dicho foro. Al mismo tiempo, era un elemento esencial para la estrategia gubernamental de pacificación interna el hecho de que Cuba eliminara cualquier tipo de apoyo directo a las orga­ nizaciones guerrilleras colombianas. El acercamiento mexicano hacia Cuba parece haber servido de modelo para Betancur. Al menos durante los primeros tres años de su administración, esta estrategia fue aparentemente exitosa. Tal como el mismo presi­ dente Betancur lo señaló en agosto de 1984:

"En el pasado existían numerosos documentos sobre la influencia de Cuba en los movimientos tguerrilleros. Ahora no creo que exista influencia cubana entre los grupos gue­ rrilleros que operan en Colombia. Las relaciones diplomá­ ticas y comerciales fueron suspendidas por mi predecesor, pero existen relaciones. En este mundo, altamente interde­ pendiente, es absurdo que hubiera países con los cuales el diálogo no está permitido.”89 87 El Tiempo, 13 de setiembre de 1982, p. 8A. 88 Entrevistas personales, Bogotá, abril de 1983. 89 Ver "A Talk with Colombian President Betancur”, Business Week, N- 2857, 27 de agosto de 1984, p. 53.

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Las tensiones entre Colombia y Nicaragua también se redu­ jeron considerablemente durante los primeros meses de la pre­ sidencia de Betancur. Los nicaragüenses abandonaron efectiva­ mente su campaña pública en reclamo del archipiélago de San Andrés, a pesar de que no renunciaron a sus pretensiones de soberanía ni a su intención de realizar negociaciones. Belisario puso fin a los ataques colombianos al régimen sandinista y señaló que su gobierno apoyaría cualquier plan de paz razo­ nable para América Central. Sin erñbargo, los militares colom­ bianos mantuvieron su posición crítica respecto de los sandinistas90. Esta “neutralización” de Nicaragua como desafío potencial a la integridad territorial de Colombia o como posible fuente de apoyo externo a los movimientos insurgentes, era un elemento importante en la doble estrategia de Betancur: nego­ ciaciones internas con las fuerzas armadas rebeldes y atenuación de las críticas provenientes de los grupos de la derecha. Me­ diante el apoyo a la candidatura de Nicaragua para el Consejo de Seguridad de la ONU, el 23 de octubre de 1982, Betancur dio un gran paso para convencer a los sandinistas de que Co­ lombia estaba sinceramente interesada en mejorar las relaciones con Managua 91. La atenuación del clima de hostilidad que exis­ tía con Nicaragua también permitió a Colombia asumir un importante rol de liderazgo en los esfuerzos del Grupo de Con­ tadora para negociar un acuerdo sobre el conflicto en la región centroamericana. La distensión de relaciones con Cuba y Nica­ ragua, además, mejoró el clima colombiano interno, de modo tal que Betancur pudo avanzar en sus esfuerzos por concertar una amnistía; le otorgó un mayor margen de maniobra en su estra­ tegia de acercamiento con América Latina y el Tercer Mundo, y una mayor autonomía respecto de Estados Unidos en la Cuenca del Caribe.

90 El rechazo militar a los sandinistas derivó, en primer lugar y fundamentalmente, de las continuas dudas existentes acerca de las inten­ ciones del gobierno de Managua respecto del archipiélago de San Andrés y Providencia, y de su reconocimiento de la limitada capacidad defensiva colombiana en el área. Este rechazo se vio reforzado por su tradicional orientación anticomunista y sus temores de que Nicaragua se transfor­ mara en una "segunda Cuba”, lo que, en el futuro, podría significar un apoyo para las guerrillas colombianas. A la luz de estas reservas, los altos mandos militares de Colombia se sentían mucho más confiados con la política exterior de Turbay que con la Betancur. 91 Para la votación en ONU respecto de la candidatura de Nicaragua para el Consejo de Seguridad, ver U. N. Chronicle, vol. XIX N? 11 di­ ciembre de 1982. ’

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Contadora y la búsqueda de una paz negociada en América Central

La creencia de que las políticas de línea dura de la adminis­ tración Reagan en América Central, especialmente en El Salva­ dor, Honduras y Nicaragua, no funcionaban; llevó a México y Venezuela a proponer un nuevo plan de paz respecto al con­ flictivo límite entre Honduras y Nicaragua el 15 de setiembre de 1982. Durante una breve visita a las Naciones Unidas y luego a la ciudad de México en el mes de octubre (donde asistió a una celebración en honor del premio Nobel, Gabriel García Már­ quez) , el ministro de Relaciones Exteriores, Lloreda Caicedo, co­ municó a sus pares mexicano y venezolano que la administración Betancur habría apoyado la iniciativa de estos dos países si hubiese sido consultada. Meses más tarde, entre el 8 y el 9 de enero de 1983, Lloreda asistió al primer encuentro de Contadora junto con México, Venezuela y Panamá, destinado a realizar ac­ ciones conjuntas para hallar “soluciones pacíficas” para el con­ flicto de América Central. La intensificación de la guerra civil en El Salvador y las revelaciones producidas en 1982 de que Washington estaba apo­ yando acciones encubiertas en contra de Nicaragua desde bases instaladas en Honduras, aceleraron la decisión de Betancur de enviar al ministro de Relaciones Exteriores a la reunión de Pa­ namá. Sin embargo, la razón central que explica el cambio de política exterior durante el gobierno de Betancur fue su con­ vencimiento de que el mejor modo de controlar la violencia política interna e internacional era a través de la conciliación y la negociación, no la confrontación y el conflicto. Además, estaba convencido de que la generalización de las consecuencias de las disputas que se estaban desarrollando en Centroamérica inevi­ tablemente minarían también la seguridad nacional de Colombia. Tal como lo señaló el presidente Betancur: "... La estabilidad o inestabilidad de América Central y el Caribe nos afecta profundamente; lo que ocurre allí no nos es indiferente... Si tenemos conflictos internos a nivel económico o social que queremos resolver. .. para que Co­ lombia pueda continuar con su desarrollo, es mejor que integremos nuestros principios con las acciones de modo tal que la ola de violencia que azota a América Central no alcance nuestras costas. Ya que, en ese caso, nuestras pro­

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pías instituciones estarían en peligró... La paz centroame­ ricana es también la paz nuestra.” 92 Betancur ingresó al Grupo Contadora a comienzos de 1983 contando con un prestigio impecable como político democrático y negociador en lo interno, y rápidamente se constituyó en el principal vocero del grupo. En muchos aspectos, Colombia y Betancur reemplazaron a México y al presidente Miguel de la Madrid Hurtado como el líder simbólico de Contadora y del proceso de paz en Centroamérica durante 1983 y 1984. Esto sucedió así no sólo por la personalidad dinámica y la imagen conciliadora de Betancur, sino también porque el presidente mexicano estaba preocupado por el estado de su economía y porque su antecesor, José López Portillo, había apoyado tan abiertamente al gobierno de Nicaragua y criticado las políticas de la administración Reagan, que la cuestión amenazaba con "contaminar” las esenciales relaciones bilaterales con Estados Unidos. De este modo, adoptando una política de bajo perfil en Contadora, y permitiendo a Betancur asumir el liderazgo, de la Madrid podía mejorar las relaciones de su país con Washington 93. Es interesante destacar que, a pesar del bajo perfil adop­ tado por México, los grupos de técnicos mexicanos que ase­ soraban al Grupo de Contadora conservaron un rol fundamental en el comité de trabajo creado por el grupo para la redac­ ción de los borradores del acuerdo de paz propuestos para la región. Ni Colombia ni los demás países integrantes del grupo tenían la capacidad técnica o burocrática para dirigir el pro­ ceso de elaboración del acuerdo; por lo tanto, y "entre bamba­ linas”, México continuó siendo el principal actor del grupo 94.

Recesión, proteccionismo y crisis de la deuda externa A pesar del grado de cooperación que el gobierno de Turbay había logrado desarrollar con la administración Reagan, Betan­ cur creía que Estados Unidos había continuado tratando a Co­ lombia con "desdén” y adoptado medidas que afectaban los 32 Sobre la afirmación del presidente Betancur, ver El Mundo (Medellín), 20 de abril de 1983, p. 5. 03 Ver Bruce M. Bagley, “México: The Politics of Assymmetrical Interdependence: U.S.-Mexican Relations in the 1980s”, en H. Michael Erisman (ed.), The Caribbean Challenge: U. S. Policv in a Volatile Región, Westview Press, Boulder, 1984, pp. 141-159. 94 Entrevistas personales en México, D.F., octubre de 1983; Bosotá, julio de 1984; y Cartagena, noviembre de 1984.

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intereses del país. Las cuotas al azúcar impuestas por Estados Unidos en 1983 eran especialmente irritantes, pero Betancur también objetaba las restricciones norteamericanas sobre flores cortadas, productos de cuero, textiles y otras exportaciones, y expresó su deseo de poder imprimir un mayor “dinamismo” en las negociaciones sobre cuestiones económicas bilaterales. Durante la visita realizada por el presidente Reagan a Bo­ gotá, el mandatario colombiano propuso que las deudas externas de los distintos países latinoamericanos fueran renegociadas de manera tal que sus pagos fueran limitados a un porcentaje fijo de sus ingresos en concepto de exportaciones, y que Estados Unidos y las organizaciones internacionales de asistencia adop­ taran una actitud más resuelta para hallar una solución a la crisis financiera de América Latina. Betancur se refirió específi­ camente a la necesidad de que Washington modificara su polí­ tica reticente y aumentara sus contribuciones a las agencias prestatarias internacionales 95. En los meses que siguieron a la visita del presidente Rea­ gan, Belisario Betancur se fue convirtiendo en un prominente vocero regional sobre la cuestión de la deuda externa. Entre el 25 y 26 de febrero de 1983, por ejemplo, se llevó a cabo en Cartagena el I Encuentro Ministerial de Coordinación de Amé­ rica Latina para la reunión de la UNCTAD VI; el tema de la deuda externa regional fue la cuestión central de la agenda y el debate sobre el mismo contribuyó en gran medida para que la región tomara más conciencia de la naturaleza de la crisis. En mayo de 1983 el presidente Betancur convocó a un encuentro especial de personalidades notables latinoamericanas para dis­ cutir el documento conjunto CEPAL/SELA titulado “Bases para una Respuesta Latinoamericana a la Crisis Económica Interna­ cional”. Posteriormente, Colombia participó activamente en la Conferencia sobre Deuda Externa patrocinada por el Consejo Económico y Social (CIES) de la Organización de Estados Ame­ ricanos que se reunió en Caracas entre el 5 y el 9 de setiembre de 1983. Colombia también estuvo presente en el encuentro de Quito, Ecuador (9-13 de enero de 1984), y apoyó la "Declaración de Quito” que instaba a hallar una "solución política” al pro­ blema de la deuda externa regional. El 31 de mayo de 1984 Colombia contribuyó con 50 millones de dólares al "paquete de rescate” de 400 millones concedido a Argentina para evitar que ese país entrara en cesación de pagos. Otros países que contri­ buyeron con su participación fueron Brasil, México, Venezuela y Estados Unidos. El 3 de junio de 1984 el presidente Belisario Betancur Cuartas, junto con Joáo Figueiredo de Brasil, Miguel de la Ma­ 95 El Tiempo, 4 de diciembre de 1982, p. 1.

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drid de México y Raúl Alfonsín de Argentina, enviaron una carta conjunta a los líderes del mundo capitalista industriali­ zado que debían reunirse en la "cumbre” de Londres (7-9 de junio de 1984), en la que se instaba a realizar un esfuerzo inter­ nacional político y económico para resolver el problema de la deuda y para evitar la recesión económica en América Latina. Sólo dos semanas después, entre el 21 y 22 de junio,, Colombia fue sede de un importante encuentro de naciones “deudoras” latinoamericanas en Cartagena, en el que participaron los mi­ nistros de Relaciones Exteriores y de Economía de once países de la región (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Repú­ blica Dominicana, Ecuador, México, Perú, Uruguay y Venezuela) y que dio lugar a la creación del “Consenso de Cartagena”. El documento final de la conferencia abogaba por una creciente coordinación regional en relación a la cuestión de la deuda y demandaba una solución política” concreta al endeudamiento latinoamericano. Luego del importante evento de Cartagena, Colombia asistió a una segunda reunión de “deudores” en Mar del Plata, Argentina (13-14 de setiembre de 1984), y a una ter­ cera llevada a cabo en Santo Domingo, República Dominicana (7-8 de febrero de 1985). Si bien estas reuniones contribuyeron a crear una mayor conciencia y cooperación en algunos aspectos de la crisis de la deuda, en la práctica se realizaron pocas ac­ ciones concertadas y existe una escasa cohesión real. Iniciativas tales como la negociación colectiva, moratoria o cesación de pagos no han podido implementarse. El límite ha estado dado por el hecho de que las economías más importantes de la región (por ejemplo Brasil, México, Venezuela, Argentina o Colombia) se han mostrado reticentes o no han sido capaces de unir sus propios esfuerzos individuales en una negociación colectiva y mucho menos puede exigirse de los miembros más débiles y pe­ queños del continente latinoamericano. En cambio, se ha conti­ nuado con la refinanciación de la deuda país por país, tal como el FMI y Estados Unidos lo prefieren. La recesión interna, la declinación del nivel de reservas in­ ternacionales y el empeoramiento de la situación de la deuda externa del país contribuyen a comprender la identificación de Betancur con las demás naciones latinoamericanas 96. Poco des­ pués de hacerse cargo de la presidencia de Colombia, Betancur 96 Sobre la evolución de las diferentes iniciativas latinoamericanas para la concertación de una acción colectiva en respuesta al problema de la deuda, ver Riordan Roett, “Latín American Response to the Debt Crisis”, Third World Quarterly, vol. 7, N“ 2, abril de 1985, pp. 227-241. Sobre las distintas propuestas regionales e internacionales para resolver la cuestión de la deuda, ver Martine Guerguil, “The International Finan­ cial Crisis: Diagnoses and Prescriptions", CEPAL Review, N? 24, diciembre de 1984, pp. 147-169.

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se vio forzado a reconocer que la situación externa del país no era buena y que podía empeorar si la recesión internacional se extendía por más tiempo. Si estos problemas se materiali­ zaban, él preveía que necesitaría el apoyo de otras naciones latinoamericanas. Por otro lado, el "aislamiento” simplemente no constituía parte del estilo de liderazgo de Betancur. En con­ secuencia, la voluntad y el compromiso aunados a la necesidad y al pragmatismo llevaron a Betancur a desarrollar una mayor cooperación y solidaridad con América Latina sobre la cuestión de la deuda. En este sentido, su política fue prudente y cohe­ rente, reflejando su percepción de los intereses nacionales de Colombia.

Parte III La política exterior colombiana en la encrucijada: LOS LÍMITES DE LA AUTONOMÍA

Las restricciones económicas

Si bien Betancur logró claramente algunos éxitos en política exterior durante los tres primeros años de su presidencia, a comienzos de 1985 las restricciones tanto económicas como po­ líticas —internas e internacionales— que operaron en y sobre Colombia se hicieron evidentes. Las más importantes estaban vinculadas con las crecientes dificultades del país en sus rela­ ciones económicas externas (por ejemplo, aumento del endeu­ damiento, expansión del déficit comercial, caída de reservas internacionales). A pesar del resurgimiento de la economía nor­ teamericana en 1983 y 1984, lo cual se suponía constituiría un "motor de crecimiento” para América Latina, la situación colom­ biana continuó deteriorándose, llevando al país a enfrentar un serio problema de liquidez a comienzos de 1985 97. En conse­ 97 Sobre la evolución de la deuda colombiana durante la década del 70, ver Guillermo Perry, Roberto Junguito y N. de Junguito, "Política Económica y endeudamiento externo en Colombia, 1970-1980”, Desarrollo y Sociedad, N? 6, julio de 1981; y Esneda Botero de R. y Gladys García, “El endeudamiento externo y la política económica de Colombia, 19701982”, Lecturas de Economía, N? 14, mayo-agosto de 1984, pp. 53-98. Sobre el endeudamiento nacional en la década del 80, ver Luis Jorge Garay, “Situación de la deuda externa”, Economía Colombiana, N- 162, setiembre de 1984, pp. 21-29; María Mercedes de Martínez, “Las reservas caen por razones comerciales y financieras”, Estrategia, N° 70, octubre de 1984; Leonardo Villar G., “Nuevas tendencias en el endeudamiento externo co­ lombiano”, Coyuntura Económica, vol. XIII, N? 3, julio-setiembre de 1983;

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cuencia, Betancur se vio obligado a adoptar medidas de auste­ ridad más estrictas que fueron reduciendo paulatinamente su popularidad e inhibieron la implementación de reformas inter­ nas 98. En abril de 1985 se vio obligado a buscar una mayor participación del FMI en el control del funcionamiento de la economía colombiana para convencer a los bancos acreedores de la nación de la viabilidad de la estabilidad económica de su gobierno 99. Aunque pudo evitar la firma de un plan de auste­ ridad tradicional estilo FMI, la necesidad de negocian con el Fondo fue un duro golpe para su prestigio como nacionalista y César Gaviria Trujillo, “Ponencia del proyecto N° 29 de 1983 presentado por el gobierno nacional por el cual se amplía el cupo de endeudamiento externo del gobierno nacional”, Cámara de Representantes (Comisión Tercera), Bogotá, 1983. 98 Una encuesta realizada en 1984 por la firma Listening Post reveló un deterioro progresivo en la popularidad del presidente Betancur e indicó un aumento en el número de colombianos que lo responsabilizaban directamente por la difícil situación económica nacional. Estos resultados demostraban un contraste con encuestas previas que indicaron que la mayoría de los colombianos culparon al gobierno de Turbay Ayala, en vez del de Betancur, por las dificultades económicas del país. Ver, al respecto, Latín America Regional Report: Andean Group, 14 de diciembre de 1984, p. 6. 99 Betancur adoptó la mayoría de las medidas tradicionales de esta­ bilización (por ejemplo, reducción del déficit fiscal, restricciones al au­ mento de salarios, control de importaciones, devaluación acelerada, in­ cremento en los precios de las tarifas energéticas) recomendadas por el Fondo Monetario Internacional durante los últimos meses de 1984 y comienzos de 1985, en anticipación a cualquier acuerdo público de “mo­ nitoria especial” (enhanced surveillance) o préstamos del tipo stand-by con el Fondo. La deuda pública de 8 mil millones de dólares en 1984 fue, relativamente, manejable y no requirió reprogramación de emergencia. Sin embargo, la deuda privada de más de 3 mil millones de dólares —la mayoría correspondiente a un puñado de firmas y bancos en muy serias dificultades— requirió renegociación inmediata. En abril de 1985, Be­ tancur debió recurrir a un acuerdo de “monitoria especial" para Colombia con el F.M.I., con el propósito de “convencer" a los bancos privados acreedores en Nueva York y otros centros financieros de extender el proceso de renegociación y proveer nuevos recursos. Después de un informe del Fondo favorable a Colombia donde se señalaba el cumpli­ miento del país con las metas del primer trimestre de 1985 previamente fijadas, la banca privada acordó reprogramar y extender nuevos recur­ sos. Para los términos del acuerdo entre el gobierno colombiano y el Fondo Monetario Internacional, ver Colombian Newsletter, mayo de 1985, pp. 1-3; Latín America Weekly Report, 19 de abril de 1985, p. 7; Latín America Weekly Report, 26 de abril de 1985, p. 7; “Colombia y el F.M.I.”, Economía Colombiana (Serie Documentos, separata N? 6), marzo-abril de 1985; Jesús A. Bejarano, "El F.M.I. y las políticas de ajuste”, Economía Colombiana, Nos. 169-170, mayo-junio de 1985, pp. 15-21; Carlos E. Posada y Ovidio Roldán, "El F.M.I. y la austeridad reciente”, Economía Colom­ biana, Nos. 169-170, op. cit., pp. 21-24; Ricardo Santamaría S., "Crónica de una entrega anunciada”, Economía Colombiana, Nos. 169-170, op. cit., pp. 25-31.

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y su imagen en el frente interno. A pesar de los esfuerzos reali­ zados por Betancur para distanciarse de la administración Rea­ gan, el presidente colombiano debió, en razón de la situación económica interna e internacional, pedir el apoyo de Estados Unidos en la cuestión de la deuda externa. El rol desempeñado por Estados Unidos era crítico tanto, en el Banco Mundial como en el FMI para el acuerdo de Colombia con este último. De acuerdo con los funcionarios de la administración norteameri­ cana, Estados Unidos se sintió comprometido a apoyar a Be­ tancur en esta coyuntura crítica a pesar de las tensiones pasadas que habían existido entre Bogotá y Washington, dado que Be­ tancur se había esforzado por implementar estrictas medidas de austeridad económica, por la tradición democrática del país y, sobre todo, porque en 1984 Betancur —después de casi dos años de vacilaciones— había optado por cooperar con Estados Unidos en la campaña de control del narcotráfico, incluyendo la ejecución del Tratado de Extradición 10°. La necesidad de Betancur por conseguir la aprobación del FMI para sus políticas económicas, también reflejó la ineficacia y las dificultades que enfrentaban las acciones colectivas de las naciones deudoras de América Latina (por ejemplo, el Consenso de Cartagena) para amortiguar la dependencia estructural res­ pecto de Estados Unidos y del sistema económico internacional. Si bien se pueden obtener beneficios de largo plazo a partir de tales iniciativas, que incrementen el potencial de negociación colectiva latinoamericano y permitan la concreción de una posi­ ción unificada, en la actualidad no ofrecieron a Colombia al­ ternativa real alguna al cumplimiento con los programas esta­ bilización del FMI. La estrategia de “ruptura” (como el no pago de la deuda) no se adoptó aún. Frente a este standard más am­ bicioso, la estrategia de Betancur de mayor cooperación y soli­ daridad latinoamericana y del Tercer Mundo, tampoco ha podido materializarse y, en parte, significó un fracaso en su política exterior 100 101.

100 Entrevista personal con Fred Rondon, director de la Oficina de Asuntos Andinos, Departamento de Estado de Estados Unidos, abril de 1985. 101 Cuando se analiza la estrategia de Betancur a la luz de objetivos menos ambiciosos tales como mayor fluidez de información entre las naciones deudoras de la región en cuestiones relacionadas a la renego­ ciación de las respectivas deudas —cuotas, años de gracia, spreads, etc.—, se puede decir que la misma ha alcanzado algunos resultados positivos y ha tenido un éxito parcial. Sin embargo, resta resolver el punto cen­ tral; es decir, no se ha logrado concertar una respuesta colectiva latino­ americana a la crisis financiera de la región.

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Las restricciones políticas internacionales

En Colombia el liderazgo del presidente Betancur ha sido abru­ madoramente popular. Sin embargo, las restricciones políticas que ha debido enfrentar Betancur han sido, al menos, tan im­ portantes como las económicas. Colombia y los demás países miembros del Grupo Contadora quedaron paralizados por la impasse entre Managua y Washington. Las acciones unilaterales de Estados Unidos en contra de los sandinistas (por ejemplo, la guerra encubierta y las sanciones económicas) han intensificado las hostilidades en la región, a pesar de los esfuerzos de Con­ tadora. Dado que el prestigio de Betancur está íntimamente relacionado con su papel de negociador en Contadora, es poco probable que abandone la empresa durante su último año de gobierno (1985-1986), incluso ante la situación de parálisis con­ tinua del proceso de negociación. Pero el persistente fracaso en lograr una paz negociada y la creciente polarización en América Central, ya han erosionado su imagen de liderazgo efectivo en lo interno y disminuirán la credibilidad de toda su política exterior. Independientemente de quien resultara elegido en 1986 para suceder a Betancur, es virtualmente un hecho que, a menos que Contadora tenga éxito, deberá ser desenfatizada o aban­ donada, ya que ningún candidato basará la política exterior de su gobierno en una iniciativa "condenada” 102. Las restricciones políticas internas

El aparente fracaso de Contadora, inevitablemente, crea dudas acerca de la viabilidad de las políticas de pacificación interna de Betancur. Esta relación se establece de manera explícita par­ ticularmente en los círculos conservadores y militares. Si las negociaciones no dieron resultado en el exterior, ¿funcionarán a nivel nacional? ¿No buscará la guerrilla sacar ventaja del espacio que se le ofrece con la amnistía y el diálogo, para reapro­ visionarse y ampliar sus conexiones políticas? ¿No se extende­ rán a Colombia las continuas tensiones Este-Oeste y el prolonga­ 102 Es probable que el candidato conservador para las elecciones de 1986 sea Alvaro Gómez Hurtado, líder de la facción alvarista de dere­ cha del Partido Conservador y visceral anticomunista. El candidato oficial de los liberales probablemente será Virgilio Barco Vargas, un moderado identificado con el grupo turbo-lopista del partido. Ambos candidatos han expresado públicamente su escepticismo respecto del proceso de Con­ tadora.

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do proceso guerrillero centroamericano, al tiempo que aumenten las posibilidades de apoyo internacional para los rebeldes co­ lombianos? La incapacidad del gobierno de Betancur para alcan­ zar un acuerdo final con la mayoría de las fuerzas guerrilleras y de llevar a cabo las prometidas reformas políticas, sumadas a las cada vez más frecuentes instancias de enfrentamientos en­ tre las guerrillas y los militares que se produjeron en la pri­ mavera y el verano de 1985, dieron mayor sustento a estas convicciones entre círculos de derecha en el país, independien­ temente de su validez 103. La combinación entre el aumento de austeridad económica, la profundización de los problemas de endeudamiento, la falta de progresos en el proceso de pacificación interna y de reforma política y los cuestionamientos acerca de la eficacia de Conta­ dora, debilitaron a Betancur en el frente interno. En diciembre de 1982, la aprobación popular respecto del desempeño de Be­ tancur superaba el 80 °/o. A comienzos de 1985 descendió a me­ nos del 19 %, mientras que el 65 % mostró su insatisfacción con el desempeño de su gobierno. A pesar de que continuó siendo una persona respetada por su liderazgo, elocuencia y honestidad, la oposición a su gobierno creció considerablemente, tanto en el seno del Partido Liberal como en el del Conser­ vador 104. Otro elemento que agudizó sus problemas internos, en el último año de gobierno, fue la declinación de los poderes polí­ ticos de Betancur. Después de las elecciones de mitaca (1984), los presidentes salientes se ven gradualmente eclipsados por la campaña electoral presidencial, el juego político y los movimien­ tos de alianzas que la rodean. En el último año de transición, el presidente generalmente ve dificultada su tarea de controlar los recursos del poder político necesarios para llevar a cabo con éxito cualquier iniciativa de política interna o externa 105.

103 Sobre la reanudación de combates armados entre el M-19 y los militares colombianos hacia mediados de 1985, ver El Tiempo, 2 de julio de 1985. Las razones aducidas por el M-19 para retornar a la lucha guerri­ llera incluyen: 1) violaciones sistemáticas por parte del ejército a las provisiones de la tregua; 2) limitaciones en la propuesta de amnistía aprobada por el Congreso; 3) fracaso del gobierno en implementar re­ formas políticas básicas; y 4) colapso del diálogo nacional. En relación a la posición del M-19 respecto al proceso de paz y a la tregua, ver M-19, Corinto, Ediciones Macondo, Bogotá, 1985, 156 pp. 104 Los resultados de esta encuesta de opinión se encuentran en Latín America Regional Report: Andean Group, 26 de julio de 1985, p. 8. 105 Para una discusión sobre la tradicional disminución de poder de los presidentes colombianos en su último año de mandato, ver Bruce M. Bagley, "Political Power...”, op. cit., pp. 87-88.

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Belisario en Washington: ¿una coyuntura crítica? A comienzos del mes de abril de 1985, el presidente Betancur realizó una visita de “trabajo” a Washington. Tanto su retórica como las prioridades temáticas de su agenda habían cambiado sustancialmente desde el primer enchentro que había sostenido con el presidente Reagan en diciembre de 1982 en Bogotá. El problema de la deuda todavía era una cuestión de máxima prioridad para Colombia, pero esta vez Belisario necesitaba desesperadamente la ayuda norteamericana y el apoyo del FMI para su programa de “estabilización”. Por lo tanto, atenuó la crítica a la política de la administración norteamericana res­ pecto de la crisis de la deuda de América Latina. Tal como había ocurrido en el encuentro anterior, América Central con­ tinuó siendo un tema controvertido, pero en Washington Betan­ cur no se opuso abiertamente a las políticas de Reagan, como lo había hecho en Bogotá. Además, en la conferencia de prensa que siguió al almuerzo de trabajo mantenido con el presidente Reagan (4 de abril de 1985), Betancur pareció incluso apoyar la propuesta norteamericana de incentivar un diálogo entre los sandinistas y los contras de Nicaragua y la cuestión de la ayuda “humanitaria” brindada a los contras 106. Finalmente, en un mar­ cado contraste con lo que fue su primer encuentro en Colombia, en Washington Betancur asignó una alta prioridad a la cam­ paña contra el narcotráfico iniciada por Reagan y acordó en­ tusiastamente en incrementar la cooperación bilateral en el tema para el futuro 107. La administración Reagan quedó ampliamente 106 El aparente apoyo brindado por Betancur al plan de Reagan para suministrar ayuda ''humanitaria'' a los contras, se deduce de la utiliza­ ción del término “positiva” que Betancur hizo durante la conferencia de prensa, para caracterizar la propuesta enviada por Reagan al Congreso a comienzos de abril. Ver The Washington Post, 5 de abril de 1985, p. 1A. Por consiguiente, la administración Reagan citó en diversas ocasiones el "apoyo" de Betancur como prueba de que su plan era aceptable para los líderes de Contadora. En realidad, los comentarios de Betancur fueron mal interpretados por el gobierno norteamericano. Una vez de regreso en Bogotá, el presidente colombiano aclaró que él había aprobado la con­ vocatoria a realizar negociaciones contenida en el plan de Reagan, pero que rabia rechazado la ayuda "humanitaria” prestada a los contras o su conversión en asistencia militar. Ver Joel Brinkley, “Colombian Opposes U. S. Aid to Nicaraguan Rebels”, The New York Times, 16 de abril de 1985, p. 8A. En opinión de muchos observadores, la administración Rea­ gan sacó ventaja del escaso conocimiento que Betancur tenía de los detalles de la propuesta de la Casa Blanca para brindar un apoyo general a la misma y que luego ellos explotaron para sus propios objetivos. 107 Varios factores explican el viraje de la posición del presidente Betancur en cuanto a la colaboración colombo-estadounidense en el área

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satisfecha con el viaje de Betancur y dedicó grandes elogios a su gobierno por sus esfuerzos en el control del narcotráfico 108. Con una visión retrospectiva, la visita del presidente Betan­ cur a Washington podría considerarse como un punto de inflección crítico en la búsqueda de una política exterior más autónoma para Colombia. Las graves restricciones económicas que enfrentaba le dejaron a Betancur pocas alternativas. Res­ taba lograr una relación de mayor cooperación con Estados Unidos y aceptar la política de austeridad y control del FMI. Su declaración de “guerra total” al narcotráfico le dio una nueva imagen ante la Casa Blanca y lo ayudó a obtener el apoyo norteamericano para su programa económico. En este proceso, Betancur debió atenuar sus posiciones nacionalistas sobre la cuestión de la droga y él tema del endeudamiento, aceptando una relación más estrecha con Estados Unidos109. de los narcóticos: 1) el asesinato el 30 de abril de 1984 del ministro de Justicia Rodrigo Lara Bonilla, ordenado por narcotraficantes colombia­ nos, obligó a Betancur a reconocer que éstos se habían convertido en una seria amenaza política para su gobierno; 2) las evidencias indicando que el consumo de drogas entre la juventud colombiana se había incremen­ tado durante la década de los 80, implicaban serios problemas sociales para Colombia de continuar aumentando el uso de estupefacientes; 3) el temor que los narcotraficantes podrían aliarse con algunos grupos gue­ rrilleros (la denominada narco-guerrilla) —argumento enfatizado por el embajador norteamericano en Colombia, Dr. Lewis Tambs— también in­ fluyó sobre el cambio de actitud de Betancur; 4) la alarma acerca del aumento de la corrupción a diferentes niveles socio-políticos y su impacto sobre la estabilidad institucional del país influyeron sobre la posición del presidente; y 5) las presiones directas norteamericanas diri­ gidas a obtener mayor colaboración fueron muy intensas. 108 Tales elogios fueron claramente expresados tanto por el secreta­ rio de Estado George Shultz en sus comentarios durante la cena cele­ brada en honor del presidente Betancur el 2 de abril de 1985, como por el vicepresidente George Bush en sus palabras durante el banquete oficial organizado por la embajada de Colombia el 3 de abril. El presidente Reagan reiteró los elogios estadounidenses al presidente Betancur Cuartas durante el almuerzo de trabajo efectuado en la Casa Blanca el 4 de abril. Para una muestra del tono de la retórica norteamericana hacia Colombia, ver Warren Richey, “U. S. Praises Colombian Government for Drug Crackdown”, The Christian Science Monitor, 5 de abril de 1985, p. 4. 109 Las implicancias del arreglo de “monitoria especial” con el F.M.I. para la imagen nacionalista del presidente Betancur ya han sido mencio­ nadas. Más allá del acuerdo con el Fondo, es relevante anotar que Be­ tancur acordó admitir que las disputas entre inversionistas norteamerica­ nos y el gobierno de Colombia se diriman en las cortes de Estados Unidos. Esta decisión fue necesaria para que Colombia calificara para el seguro de riesgo que otorga el OPIC. Este arreglo representó una ruptura con los procedimientos legales tradicionales colombianos y con­ tradice la Decisión 24 del Acuerdo de Cartagena que establece la juris­ dicción soberana para los países miembros del Pacto Andino en caso de disputas con inversionistas extranjeros. En cuanto a las drogas, Betancur se vio obligado a aceptar la extradición de ciudadanos colombianos a

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A pesar de que Betancur reiteró su apoyo a Contadora mien­ tras se encontraba en Washington, no pudo convencer a la ad­ ministración Reagan qué fuera más allá de los apoyos retóricos al proceso de pacificación y pasara a las acciones concretas en favor de un acuerdo negociado para la paz en América Central. La administración norteamericana tampoco aceptó dejar de con­ siderar la intervención militar como un último recurso. En realidad, la administración Reagan ignoró la posición de Betan­ cur respecto de Contadora. Los funcionarios norteamericanos lo escucharon diplomáticamente y luego lo "ignoraron”. Más allá de su elocuencia personal y autoridad moral, no poseía influen­ cia alguna sobre la administración norteamericana en la cuestión centroamericana. Los límites de Colombia, y en última instancia los propios límites de Contadora en América Central, están cla­ ramente marcados por Estados Unidos y su capacidad y decisión para utilizar la acción unilateral y poder superior para alcanzar sus objetivos en la región, tanto en términos militares como políticos.

Conclusión El presidente Betancur reorientó la política exterior de su país durante los tres primeros años de gobierno en un sentido más independiente y nacionalista. En este proceso, mejoró sustancialmenté la imagen internacional de la nación y obtuvo un buen número de elogios en el plano internacional. A pesar de algunos logros parciales notables (por ejemplo, la renovada cooperación con América Latina, Contadora, el Consenso de Cartagena), la realidad indicó que la estrategia de Betancur produjo escasos resultados. Si bien su objetivo era el de incre­ mentar la influencia y autonomía de su país en las cuestiones regionales e internacionales, después de tres años de belisarismo, Colombia, en realidad, vio reducida la autonomía de su política exterior en distintas áreas claves. La crisis económica y la necesidad de implementar políticas de austeridad en la línea recomendada por el FMI, implicaron una pérdida de la autonomía en el manejo de la política econó­ mica nacional; los esfuerzos de acción colectiva (No Alineados, Contadora, Consenso de Cartagena) fueron muy difíciles de imEstados Unidos, acusados de narcotráfico en este último país. Betancur intento rescatar elementos de su discurso nacionalista a través del énfa­ sis que colocó en torno a las "obligaciones recíprocas” del tratado colombo-estadounidense; es decir que ciudadanos norteamericanos acusa­ dos de narcotráfico en Colombia fueran extraditados a Colombia nara su juzgamiento en las cortes nacionales.

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plementar. En lo interno, la popularidad del presidente y su poder político resultaron erosionados por la agudización de los problemas económicos, el creciente descontento social y político, los sucesivos picos de violencia política y el deterioro de su imagen. Es poco probable que se produzca un mejoramiento signi­ ficativo de la situación durante el último año de la presidencia de Betancur en este contexto bastante negativo. El fracaso de su proyecto político moderado, reformista y conciliatorio, proba­ blemente llevará a un período más conservador y represivo en el manejo de los problemas sociales y políticos y de la campaña antiguerrilla. La falta de logros importantes en su estrategia de política exterior y el fracaso en algunos temas, podrían llevar a que su sucesor buscara establecer lazos más estrechos de cooperación y subordinación con Estados Unidos.

Postcriptum

NOTAS PRELIMINARES SOBRE LA POLITICA EXTERIOR DE LA ADMINISTRACION BARCO En la campaña electoral de 1986 entre el candidato liberal Vir­ gilio Barco Vargas y el conservador Alvaro Gómez Hurtado —como en similares contiendas electorales previas—, los tópi­ cos de política internacional no constituyeron un punto rele­ vante de la agenda general de los candidatos. Ello imposibilita una descripción pormenorizada de las tendencias posibles de la conducta externa del nuevo gobierno del presidente Virgilio Barco Vargas y deja abierto el terreno a ciertas "sorpresas” (como fue en 1982 la decisión de la administración Betancur de incorporar a Colombia al Movimiento de Países No Alinea­ dos) . Dada la ausencia de pronunciamientos concretos, se vuelve obligatoria una reflexión en torno a la personalidad y caracterís­ ticas del presidente Barco para permitir visualizar hacia dónde va Colombia en cuanto a su política exterior durante el próximo cuatrienio. En términos generales, el nuevo presidente ha puesto un marcado énfasis en las relaciones económicas internacionales y en la necesidad de incrementar la capacidad de negociación económica externa de Colombia. Esta tendencia hace pensar

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que no sólo se buscará apoyar e impulsar más decididamente el sector exportador, sino también se intentará mejorar la po­ sición relativa de Colombia frente a las instituciones multila­ terales de crédito, la banca privada internacional y el capital extranjero. Su experiencia como miembro de la junta directiva del Banco Mundial (elegido por Colombia, Brasil, Ecuador, Re­ pública Dominicana y Filipinas durante 1969-74), sumada a su formación “técnica” (Barco es economista e ingeniero) y la pre­ ponderancia brindada en su discurso- a la temática de las rela­ ciones económicas internacionales, refuerzan la idea que a dicha área dentro de su política exterior, el presidente dedicará mu­ chos de sus esfuerzos h Es pertinente mencionar que esa significación otorgada a la política externa económica lo ha llevado a puntualizar la ne­ cesidad de "reorientar las actividades del Ministerio de Rela­ ciones Exteriores hacia la promoción del comercio y las expor­ taciones, como oportuna y radicalmente lo hizo el Itamaratí para Brasil”12. De esa manera, espera promover la reorganización de la cancillería —tradicionalmente debilitada, sin autonomía, sub­ dotada y casi obsoleta debido al hecho de que el Ministerio de Relaciones Exteriores ha sido uno de los epicentros claves de la distribución del "botín” clientelista y burocrático. A su vez, este énfasis sobre las relaciones económicas inter­ nacionales de Colombia estaría acompañado del interés especí­ fico en "defender al país de acciones inconvenientes del capital extranjero a través de procedimientos como el ingreso de Co­ lombia a la OPIC (Overseas Prívate Insurance Corporation), creada para asegurar los riesgos del capital norteamericano en el exterior, y que sustrae de la jurisdicción de los tribunales nacionales el conocimiento de las diferencias con las empresas extranjeras aseguradas”3. Esto implica un intento de reafirma­ ción de la soberanía nacional en materia de inversiones y una crítica directa a la firma del acuerdo entre la administración Betancur y OPIC en abril de 1985. En el terreno político, durante su campaña, el candidato liberal reiteró la adhesión colombiana a los principios básicos y tradicionales del derecho internacional, como lo son el res­ peto del pluralismo ideológico, la autodeterminación de los pue­ blos, la no intervención y el apoyo a la solución pacífica de las controversias entre los Estados. En lo referente a las relaciones hemisféricas, señaló que el sistema interamericano debía adqui1 Ver Virgilio Barco, Hacia una Colombia nueva, Editorial Oveia Negra, Bogotá, 1986. J 2 Ibíd., p. 134. 3 Ibíd., p. 49.

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I rir un carácter “verdaderamente continental... mediante la in­ corporación de Cuba a la comunidad de naciones a la cual históricamente pertenece”4. En cuanto a las relaciones bilate­ rales de Colombia, se observa un interés por profundizar el diá­ logo, tanto con Venezuela, con la cual se intenta hallar una solución a la disputa territorial entre ambos países, como con Nicaragua, en lo que hace a la reafirmación soberana de Colombia sobre el archipiélago de San Andrés y Providencia. Pocos fueron sus comentarios durante la campaña de 1986 en torno al rumbo de las futuras relaciones con Estados Unidos, punto de referencia esencial en la formulación y práctica de la política exterior colombiana. En general, se percibe una actitud de acercamiento y colaboración con Washington, evitando con­ frontaciones retóricas irritantes; aunque ello no significa un realineamiento tutelar con las posiciones sostenidas por la admi­ nistración Reagan, en particular en Centroamérica. Por otro lado, durante la campaña Barco no asumió una ofensiva crítica contra la presencia colombiana en los No Ali­ neados, Contadora y el Consenso de Cartagena. En su discurso inaugural reafirmó el apoyo colombiano a Contadora y el pro­ ceso de negociación en Centroamérica5. Ello permitiría suponer que Colombia “permanecerá” tanto en el movimiento como en las dos iniciativas regionales mencionadas. Sin embargo, el tono de la retórica y el grado de protagonismo en estas instan­ cias diplomático-políticas probablemente disminuya. Por ejem­ plo, el presidente Barco sugirió durante la campaña que se traslade la responsabilidad en cuanto a la crisis centroamericana de Contadora a la OEA. El activismo de la administración Be­ tancur en esa área no será reproducido de la misma manera ni con la misma intensidad. A estos elementos que surgieron durante los debates presi­ denciales se deben agregar ciertos antecedentes acerca del propio presidente Barco para construir un marco de referencia más am­ plio en lo referente a determinadas líneas que se podrían vislum­ brar en términos de política exterior. Varios datos de su acti­ vidad política y diplomática nos pueden brindar algunos indicios 4 Ibíd., p. 47. 5 Alan Riding, “New Colombia Chief Stresses Domestic Problems”, The New York Times, 8 de agosto de 1986, p. A3. El nombramiento del coronel retirado Julio Londoño Paredes —experto en geopolítica y ex em­ bajador colombiano en Panamá, quien jugó un activo rol en las negocia­ ciones del Grupo Contadora— como ministro de Relaciones Exteriores, indica determinada continuidad en cuanto a Contadora, aunque desde una posición más "dura” respecto a Nicaragua. En la reunión del Grupo Contadora y el Grupo de Apoyo en Bogotá el día después de su inau­ guración, el nuevo presidente confirmó su intención de mantener una presencia colombiana en Contadora.

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interesantes. Por ejemplo, en su condición de miembro de la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores y senador de la Re­ pública, apoyó la reapertura de relaciones diplomáticas con Cuba en 1975 durante la administración liberal del presidente Alfonso López Michelsen (1974-78)6. En ese sentido, se debe tener en cuenta lo señalado anteriormente en cuanto a su actual postura frente a Cuba. Sería por demás contradictorio propiciar su incorporación al sistema interamericano y no restablecer las relaciones bilaterales, suspendidas por otra administración libe­ ral (Julio César Turbay Ayala, 1978-82) en 1981. Asimismo, si se persigue una renovada política de paz y diálogo interna que sostenga, en parte, la racionalidad de vinculación entre lo do­ méstico y lo externo que utilizó el presidente Betancur, entonces es aun más lógico buscar una normalización de las relaciones con Cuba. Otro hecho significativo que debería evaluarse es que el nuevo mandatario ocupó el cargo de embajador ante la Casa Blanca (1? de junio de 1977 - 20 de octubre de 1980), y como tal tuvo una participación activa e importante en la concreción del Tratado Colombo-Norteamericano de Extradición (firmado en Washington el 14 de setiembre de 1979) y del Tratado de Asistencia Legal Mutua (firmado en Washington el 20 de agosto de 1980)7. Estos son “datos” relevantes si se considera la centralidad del tema narcotráfico en las relaciones entre Colombia y Estados Unidos. Ello nos permitiría suponer que su adminis­ tración mantendrá —y quizás intensificará— una actitud de fuerte cooperación con el gobierno norteamericano en lo refe­ rente a extradición de nacionales a Estados Unidos y combate conjunto al problema de la droga. Sin embargo, cuando se le preguntó en una rueda de prensa el día antes de la toma de posesión si Colombia buscará la ayuda de tropas norteamerica­ nas en la lucha contra el narcotráfico, respondió que para los colombianos es "impensable” que un ejército foráneo se intro­ dujera en Colombia con esos propósitos8. En conclusión, es probable que haya un alto grado de con­ tinuidad entre la política exterior del nuevo gobierno liberal de Virgilio Barco Vargas y la del anterior gobierno conservador de Belisario Betancur Cuartas. Sin embargo, en vista de las notables diferencias de estilo y de personalidad entre los dos presidentes, sumadas a los cambios coyunturales que enfrenta 6 Ver al respecto el memorando dirigido a la Junta Asesora de Rela­ ciones Exteriores el 13 de enero de 1975 en Virgilio Barco, Lucha parti­ dista y política internacional, Carlos Valencia Editores, Bogotá 1981 pp. 385-387. ’ 7 Ver Virgilio Barco, Lucha..., pp. 401-408. 8 Alan Riding, op. cit., p. A3.

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Colombia y la región, se puede anticipar una modificación del alto perfil en asuntos hemisféricos mantenido por la adminis­ tración Betancur hacia un perfil menos activo durante el go­ bierno de Barco. Tanto las frustraciones del proceso de Conta­ dora como la necesidad de cultivar buenas relaciones económicas con Estados Unidos reforzarán esta nueva tendencia hacia una política exterior moderada y menos confrontacional vis-a-vis Es­ tados Unidos.

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LA LOGICA DE LA FRONTERA EN LAS RELACIONES CUBA-ESTADOS UNIDOS

por Rafael Hernández

La Habana es la capital latinoamericana más próxima a Estados Unidos. Entre los dos países existe una confluencia de zonas marítimas exclusivas. También existe una frontera terrestre, que delimita el territorio ocupado por la base naval de Guantánamo. Esta situación coloca a Cuba en la posición geopolítica más inmediata entre América Latina y Estados Unidos. Tal contin­ gencia ha condicionado históricamente la política exterior, y también ha tenido su efecto en la política interna de Cuba res­ pecto a la recuperación y defensa de su soberanía nacional y su autodeterminación por elegir su propio régimen político y su po­ sición en el sistema internacional. Aunque ésta sea una cuestión hartamente conocida, no debe soslayarse al iniciar cualquier análisis sobre la política exterior cubana. De esta situación objetiva hay que partir para entender que el eje central de esa política proviene de ser la frontera latinoamericana con el Norte. Así fue juzgado por José Martí, en el borde del siglo, con una definición de realismo político radical. Los grandes líderes cubanos de la primera mitad del siglo reivindicaron el problema imperialismo-nación como cru­ cial para su proyecto político. Los hechos y estrategias definidos para la política cubana después de 1959 se enraizan en esa con­ ciencia nacional, y se realizan en un marco histórico caracteri­ zado por la ruptura de la hegemonía norteamericana sobre la vida cubana. * Investigador principal del Centro de Estudios sobre América, La Habana.

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Resulta simplista reducir cada acto de la política exterior de Cuba a una réplica contra Estados Unidos. La política exte­ rior cubana tiene su propia razón de ser, relacionada con el proceso político nacional, y se proyecta según intereses propios hacia otras regiones. Pero no cabe duda de que las principales contingencias ocurridas en sus relaciones exteriores acaban por incidir en las que tiene con ese país. Esto ocurre en gran medida porque la política norteamericana asume cada acción de Cuba como un movimiento contrario en el gran tablero de su juego internacional. Gracias a esta lógica, toda la política exterior de Cuba se proyecta automáticamente sobre el conflicto que la opo­ ne a Estados Unidos, afectando continuamente su dinámica. El polo norteamericano tiende así a atraer sus contenidos como si fueran temas específicos de las relaciones entre ambos países. Del lado norteamericano este intento persigue sujetar el con­ junto de la política exterior de Cuba, y aun el proceso interno, a sus propios objetivos, como una suerte de linkage. Estos ob­ jetivos, a mediano y largo plazo, aparecen claros cuando se exa­ mina el proceso de la política de Estados Unidos hacia Cuba, a partir de 1959. Las relaciones Estados Unidos - Cuba (1959-86)

La definición de etapas en las relaciones entre Estados Unidos y Cuba plantea, en primer término, el examen de la política nor­ teamericana hacia el proceso revolucionario cubano. Este exa­ men entraña un conjunto de problemas de enfoque. Según cierto modelo de análisis, cada administración norteamericana ha re­ presentado una política, basada en la sucesión de propuestas partidarias y de liderazgo que identifican agendas distintas en el plano de la política exterior de Estados Unidos. Estas se ex­ presan en diversos documentos que se suelen tomar por el mani­ fiesto rector de la política hacia Cuba L Semejante visión, que podríamos llamar manifiesta de la política de Estados Unidos, pasa por alto, en el .caso de Cuba, que las objeciones presenta­ das por las administraciones de Estados Unidos a la revolución tienen una coincidencia básica, desde Eisenhower hasta Reagan: la negativa a aceptar lo que se califica de “régimen satélite de la URSS, y amenaza para las naciones del hemisferio”. En esencia, las políticas implementadas hacia Cuba a lo largo de un cuarto de siglo —y aun algunas que se han manejado como alterna­ tivas plausibles— persiguen el propósito doble de suspender las 1 Véase el Informe Rockefeller (1969), los Informes Linowitz I (1974) y II (1976) y el Informe del Comité de Santa Fe (1980), entre otros.

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relaciones entre Cuba y los movimientos populares de la región, así como disolver los nexos existentes entre Cuba y la URSS. En este punto de vista, aunque por medios distintos2, coinciden tanto liberales como conservadores, demócratas y republicanos. Según un paradigma contrario, la política norteamericana hacia Cuba ha sido básicamente la misma, ya que no sólo ha mantenido sus objetivos estratégicos, sino que ha perpetuado el recurso a la hostilidad y el manejo de medidas como el blo­ queo, la anormalidad de relaciones diplomáticas, la intromisión en sus asuntos internos y la propaganda adversa3. En efecto, podría demostrarse que el caso de Cuba resulta ejemplar para estudiar los instrumentos de la política exterior de Estados Uni­ dos. Desde la ruptura de relaciones diplomáticas y las sanciones económicas, pasando por el aislamiento regional y las guerras radiales, hasta el apoyo a la invasión contrarrevolucionaria, los planes de asesinato y la amenaza de ataque directo, las medidas de Estados Unidos contra Cuba han incluido casi todas las variantes del garrote, sin excluir por cierto algunas zanahorias particulares. Al margen de estos dos modelos, podemos identificar ciclos en esa política, que más que por las intenciones últimas, pueden distinguirse por la composición y eficacia del paquete de medi­ das en curso. En otras palabras, el problema de la periodización viene a ser el de qué políticas se combinan y cuáles predominan como centrales en un momento determinado; los cambios de fases deben entenderse así como la secuencia lógica del des­ gaste de las medidas concretas puestas en práctica y no como nuevas traducciones o implementaciones de programas o plata­ formas ideológicas previamente concebidas. Como medidas contra Cuba consideramos no sólo aquellas que tienen un carácter bilateral, ya que los escenarios del en­ frentamiento internacional y el impacto regional que éste ha tenido forman parte integral del proceso de conflicto entre am­ bos países. Identificamos cuatro distintos tipos, a saber: políticodiplomáticas (tanto directas como dirigidas al aislamiento re­ 2 Un buen resumen en Report on Cuba, Findings of the Study Group on U.S.-Cuban Relations, Central American & Caribbean Program, SAIS Papers on International Affairs, N- 2, 1984. 3 Véase los siguientes documentos: “Nota del Departamento de Es­ tado al gobierno de Cuba”, 26 de enero de 1960; Libro Blanco sobre Cuba, enero de 1961; “Intervención del secretario de Estado Dean Rusk ante el Comité de Relaciones Exteriores del Senado”, 13 de marzo de 1964; “Reso­ lución conjunta del Congreso de Estados Unidos sobre Cuba", 26 de se­ tiembre de 1962; John Ferch, “Intervención en la mesa redonda Estados Unidos en los '80”, Centro de Estudios Sobre América, mayo de 1983; in­ tervención del presidente Cárter (por TV), 1? de octubre de 1979; Kenneth N. Skoug: “Cuba como modelo y como desafío”, 25 de julio de 1984.

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gional); económicas; militares, paramilitares, de subversión y terrorismo; y propagandísticas. Tomando en cuenta estas varia­ bles, tendríamos los ciclos siguientes4. Primera etapa (1959-62)

Dentro de esta etapa, una primera fase se caracteriza por las presiones diplomáticas, tanto bilaterales como en el seno de la OEA, inicio de sanciones económicas (supresión de la cuota azucarera), campañas anticomunistas contra la revolución, e inicio de acciones terroristas, planes de asesinato contra Fidel Castro y proyecto de invasión contrarrevolucionaria; esta fase culmina con la ruptura de relaciones diplomáticas en enero de 1961. Una segunda fase se caracteriza por el predominio del recurso militar, en el apoyo a la invasión por Playa Girón y en la planificación de su uso directo antes y durante la crisis de octubre de 1962; asimismo, por el completamiento del bloqueo económico (febrero de 1962), la continuación de los esfuerzos por consagrar el aislamiento regional en la OEA, el acicate a la contrarrevolución interna y la intensidad de las campañas. Con el entendimiento Kennedy-Kruschev del 27 de octubre de 1962, la opción de ataque directo queda diplomáticamente com­ prometida, ante la URSS, con la consecuente necesidad de hacer prevalecer otros recursos. Segunda etapa (1963-73)

La etapa anterior fue básicamente una escalada de medidas di­ plomáticas, propagandísticas, económicas y militares que llega­ ron a un límite en la crisis de octubre. Esta segunda se carac­ teriza, en una primera fase, por el apogeo de la subversión interna, a través de la contrarrevolución armada, en la zona central del Escambray y en otras áreas rurales a lo largo de todo el país, así como la continuación de los planes de asesinato 4 Véase las siguientes cronologías: Mayra Díaz, Agresiones de Esta­ dos Unidos a Cuba: 1787-7976, Ciencias Sociales, La Habana, 1978; Jane Franklin, Cuban foreign relations. A chronology 1959-82, Center for Cuban Studies, Nueva York, 1984; “Cronología de la posición del gobierno de Estados Unidos en sus relaciones con el gobierno revolucionario de Cu­ ba", MINREX, enero de 1959-octubre de 1962, t. I, La Habana, 1963; “Cronología de los principales hechos ocurridos entre el 1? de enero de 1959 y el 31 de diciembre de 1977", DOR-PCC, La Habana, 1978; 22 años de revolución. Cronología, Ed. Política, La Habana, 1983; Diosdado Aldama, Ana T. González, “Política de Estados Unidos hacia Cuba: diplomacia y seguridad (1959-85)”, inédito.

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contra dirigentes de la revolución, y primeros intentos de usar armas biológicas encubiertas. En este período se consolida el aislamiento diplomático regional (1964-65) y se perfecciona el bloqueo. Con el fracaso de las bandas de alzados contrarre­ volucionarios en 1965, el bloqueo económico y diplomático, re­ forzado por el aislamiento regional, sobresale entonces como la medida básica en una segunda fase. Su principal efecto interno se manifestó en la intensificación de la escasez, y el correlativo incremento de la migración hacia Estados Unidos, auspiciado por una política inmigratoria expresamente diseñada; esto sig­ nificó un drenaje de fuerza de trabajo calificada y el agrava­ miento de la situación económica interna. Al mismo tiempo, se mantuvo una guerra encubierta (infiltraciones, piratería, terro­ rismo) de efectividad declinante. A partir de 1970 se empieza a desgastar el aislamiento regional de Cuba, lo que condicionaría un nuevo punto de viraje en las relaciones bilaterales.

Tercera etapa (1974-78)

Esta nueva etapa reflejó esencialmente el desgaste e ineficacia de las medidas puestas en práctica durante quince años. La pér­ dida del perfil latinoamericano en la política norteamericana desde fines de los '60, Vietnam y la distensión, junto a la recu­ peración de las relaciones regionales de Cuba, condicionaron un replanteo de la política de Estados Unidos, a través de la reac­ tivación de mecanismos diplomáticos. En una primera fase, este “nuevo realismo’’ no llegó a contener las acciones paramilitares de grupos terroristas, manifiestas en sabotajes como el del avión en Barbados. En 1977-78 se dieron pasos diplomáticos, se redu­ jeron los reforzamientos a la política de bloqueo económico y los patrones de rivalidad ideológica. En este período se estable­ cieron secciones de representación diplomática en ambos países y se suspendieron los vuelos de reconocimiento que realiza la inteligencia militar de Estados Unidos sobre la isla. Esta etapa entró en crisis en la segunda mitad de 1978, con el repunte de la confrontación propagandística en torno a la posesión por Cuba de Mig-23, los sucesos en Africa (Shaba, cola­ boración militar cubana con Etiopía) y de la asistencia militar soviética en Cuba (“brigada soviética’’, 1979). Se refuerza el patrón de seguridad nacional y la hostilidad de la relación.

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Cuarta etapa (1979-?)

El auge del movimiento popular y de las luchas sociales en Centroamérica y el Caribe sirven de variable regional para la dinámica política de Estados Unidos hacia Cuba. Una primera fase se caracteriza,por la agudización de la confrontación ideológica y el enfriamiento de los progresos polí­ tico-diplomáticos, el replanteo de una política norteamericana de seguridad nacional con alto perfil en el Caribe, la estimula­ ción a la migración ilegal a través de declaraciones públicas (1980) y presiones para volver a aislar a Cuba en el contexto regional. A partir de 1981, se abre una segunda fase, que suma a lo anterior el manejo de planes alternativos para atacar a Cuba, la reanudación de medios de guerra biológica encubierta, así como el arreciamiento de campañas propagandísticas, con nuevos dispositivos (estación de radio anticubana). Asimismo, se refuerzan las medidas de bloqueo económico. Esta representación esquemática del ciclo de la política nor­ teamericana hacia Cuba, basado en el predominio de determi­ nadas medidas y en la composición del paquete de acciones, no implica que Cuba haya sido un agente pasivo, que se haya limitado a responder en sus relaciones con Estados Unidos. A lo largo de 28 años, Cuba ha mantenido una política activa, que tanto en el ámbito doméstico como en el internacional, la ha enfrentado con la hegemonía norteamericana. Desde 1959 y 1960, la revolución expropió el capital extranjero —no sólo norteame­ ricano— y el capital local, asociado históricamente a los inte­ reses de Estados Unidos. Asimismo, reivindicó la lucha contra su injerencia histórica en el terreno de la vida política, ideoló­ gica y cultural del país, identificándola como fuente de sus principales padecimientos. En el plano internacional, la revolu­ ción cubana planteó una crítica profunda al vigente sistema in­ teramericano, en particular a la gravitación ejercida sobre él por Estados Unidos, defendió la idea de la unidad latinoameri­ cana frente al Norte y apoyó a los movimientos antiimperialistas y de liberación nacional en la región, en contra de las fuerzas regionales que se alinearon con Estados Unidos. Cuba fue sepa­ rada de los foros regionales bajo la presión norteamericana como parte de una cruzada anticomunista que la identificó desde 1959 como un representante de la URSS en el hemisferio occidental. La revolución proclamó el derecho a diversificar sus relaciones internacionales, incluidos los países socialistas, de donde recibió apoyo económico y militar, en la misma medida en que se le fueron cerrando otras fuentes de abastecimiento,

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sobre todo desde 1961. Lógicamente, estos lazos se fueron es­ trechando con el desarrollo del proceso socialista en Cuba. La política exterior de Cuba se ha opuesto a la de Estados Unidos no sólo respecto a América Latina, sino al sudeste asiático, Africa y el Medio Oriente, desde la década del 60, denunciándola en los organismos internacionales y rivalizando con sus aliados más activos. En múltiples ocasiones este enfrentamiento se ha producido como resultado de la consecución por parte de Cuba de sus propios objetivos y compromisos de política exterior, que no se relacionan ni implican directamente su diferendo con Estados Unidos. Un ejemplo es la política hacia Africa. En otros aspeetos, sí se ha tratado de un fenómeno directamente derivado de la relación con Estados Unidos. El principal ha sido el de la se­ guridad nacional de Cuba. Un ejemplo de situación límite al respecto fue la crisis de octubre de 1962, cuando Cuba tuvo razones para creer5 que, fracasada la invasión contrarrevolu­ cionaria un año antes, Estados Unidos usaría, siguiendo reco­ mendaciones de algunos altos asesores del gobierno de Kennedy, sus propias fuerzas armadas para “resolver el problema cuba­ no”. Ante esta amenaza, se recurrió a los cohetes como una fórmula disuasiva que garantizara —en ausencia de ningún com­ promiso político efectivo— la seguridad nacional cubana. Para preservar esta seguridad, el gobierno de Cuba ha intentado repetidas veces establecer un diálogo constructivo de un modus vivendi con Estados Unidos —como con Eisenhower (1959), Kennedy (1961, 1963), Johnson (1964), Nixon-Ford (1973-75), Cárter e incluso Reagan. Por distintas razones, no todas asocia­ das al eje del conflicto o incluso a la voluntad de las partes, estos esfuerzos han fracasado. De lo anterior se puede concluir qué la dinámica de las relaciones ha contado con la activa participación de Cuba, pero que su ciclo ha sido determinado, en última instancia, por la combinación de vectores de hostilidad de Estados Unidos. Por lo demás, si se observan detenidamente las grandes etapas de esta relación, existe una apreciable correspondencia con la diná­ mica de las relaciones entre Estados Unidos y América Latina. Cuba se presenta, a los efectos del discurso ideológico, como objeto de la política de Estados Unidos frente a la URSS. Sin embargo, en términos de política real —factores que gobiernan la política exterior, estrategia, inserción regional de los proble­ mas y significación para los intereses hegemónicos de Estados 5 Cfr. Primer Congreso del Partido Comunista de Cuba. Informe Central, presentado por el compañero Fidel Castro Ruz, primer secretario del PCC, DOR, 1975, p. 40.

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Unidos—, su posición en el marco de las relaciones entre Esta­ dos Unidos y América Latina no ha hecho sino reafirmarse a lo largo del último cuarto de siglo.

Desarrollo y crisis de la tercera etapa: antecedentes de Reagan Entre 1970 y 1974, Chile, Perú, Jamaica, Trinidad-Tobago, Bar­ bados, Guyana, Argentina, Panamá y Venezuela fueron sucesiva­ mente restableciendo relaciones diplomáticas y comerciales con < Cuba. En 1975 lo haría Colombia; y la OEA, con el voto a favor de Estados Unidos, levantaría las sanciones y dejaría a cada Estado la libertad de normalizar o desarrollar relaciones con la isla. El aislamiento regional total mantenido durante seis años, con la sola excepción de México, se desintegró, restándole toda legitimidad latinoamericana a la política establecida por Estados Unidos. Desde 1971, en el propio Congreso se presentaron ini­ ciativas para acabar con las regulaciones del embargo y norma­ lizar relaciones con Cuba: senadores como Fullbright, Kennedy, Javitts, McGovern y Pell, y representantes como Solarz y Whalen participaron activamente en estos esfuerzos, sirviendo en algu­ nos casos como embajadores legislativos ante La Habana6. Con­ versaciones secretas tuvieron lugar con el Departamento de Es­ tado en 1974. El comité selecto que patrocinaba el Informe Linowitz planteó revisar las relaciones con Cuba, dando los pri­ meros pasos para restablecer la normalidad. En el marco del llamado “nuevo diálogo” para América Latina, que promovía Henry Kissinger, Ford autorizó a subsidiarias de compañías norteamericanas en América Latina para que comerciaran con la isla. En el terreno diplomático se avanzó por un camino que parecía conducir a un restablecimiento. No obstante, y a pesar de la firma de un acuerdo promovido por Cuba sobre secuestro de aviones en 1973, las acciones de piratería y terrorismo recrudecieron. El virus de la fiebre por­ cina aniquiló una gran parte de la masa ganadera en 1971, un año crítico para la economía cubana —tan súbitamente como aparecerían, diez años después, las epidemias del dengue y la conjuntivitis hemorrágica. Una ola de atentados contra embaja­ das y barcos pesqueros alcanzó su punto culminante en 1974. Por otra parte, el Congreso de Estados Unidos rechazó en 1975 la resolución para levantar el bloqueo propuesto por el represen­ 6 Philip Brenner, The limits and possibilities of Congress, St. Martin Press. Nueva York, 1983, pp. 40-66; “Controversy over U. S. Policy Toward Cuba”, Congressional Digest, febrero de 1978, pp. 40-64.

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tante Bingham. Es evidente que la oposición a un cambio de política hacia Cuba se mantenía activa. Cuando, a fines de 1975, Cuba envió un contingente militar a solicitud del gobierno de Angola para defender a este país de la invasión sudafricana, la reacción de Estados Unidos fue tomarlo como un gesto hostil. Desde principios de los años '60 Cuba había mantenido una relación estrecha con los movimien­ tos de liberación africanos, desde Argelia hasta Mozambique. La mayoría de éstos habían devenido gobiernos en los '70, y estaban representados oficialmente ante la Organización de la Unidad Africana (OUA). En efecto, la legitimidad de la colabo­ ración militar cubana en Africa ha sido confirmada por la propia OUA y —en sentido negativo— por la renovada agresividad del régimen del apartheid en Sudáfrica. Numerosos analistas 7 reco­ nocen que Cuba cumplía sus propios objetivos y compromisos en la colaboración militar con Angola —como más tarde con Etiopía (1978). "Estaríamos dispuestos a mantener relaciones normales con Estados Unidos sobre la base del respeto mutuo y la igualdad soberana, sin renunciar a uno solo de nuestros principios, y sin dejar de luchar para que en la esfera interna­ cional las normas de convivencia pacífica se apliquen”, afirmaría el presidente Fidel Castro en los primeros meses de 19768. Desde el punto de vista de los principios de la política cubana —y aun de figuras de la propia administración Cárter, como Andrew Young— esta colaboración militar ha constituido un factor promotor de la paz en el Africa sub-sahariana. En el último año de Ford-Kissinger, repuntarían de nuevo los actos de terrorismo, hasta el punto sin precedentes de hacer explotar en pleno vuelo un avión cubano con 73 personas a bordo, en Barbados. Cuba denunciaría el acuerdo de 1973, ale­ gando que Estados Unidos era responsable de las acciones de las organizaciones contrarrevolucionarias terroristas radicadas en su territorio y vinculadas tradicionalmente a la CIA9. De hecho, las actividades de los terroristas también amenazaban a países de América Latina y el Caribe que habían restablecido relaciones con Cuba en los últimos años —como Panamá, Co­ 7 Wayne Smith, "The Cuban-Soviet Alliance”, SAIS-DISEU Conference, March 19-23, 1986 (mimeo); William LeoGrande, “Cuba Policy Recycled”, Foreign Policy, Fall, 1982; Tad Szulc, Fidel; A critical portrait, William Morrison Ed., 1986; Jorge Domínguez, “The foreign policies of . Latín America States in the eighties: retreat or refocus?”, en Samuel Huntington y Joseph Nye, Global dilemmas, Lanham M.D. University Press, 1985. 8 Discurso pronunciado por Fidel Castro en el XV aniversario de la victoria de Girón, 19 de abril de 1976, DOR, II (2), pp. 21-29. 9 Discurso de Fidel Castro en el acto de despedida de duelo de las víctimas del avión de Cubana (Barbados), 15 de octubre de 1976, DOR, IV (1), pp. 7-17.

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lombia, Jamaica y otros. El terrorismo resultaba una cuestión aguda e inseparable del conjunto de las relaciones entre ambos países. Si bien Angola y el terrorismo desaceleraron la tendencia al diálogo, los factores a favor seguirían actuando. Así, ambas partes manifestaron interés en reactivar el acercamiento en la perspectiva de una nueva administración demócrata. En 1977 se restablecieron sendas oficinas diplomáticas con rango de secciones de intereses en La Habana y Washington, y se firmó un acuerdo sobre pesca y límites marítimos. Por pri­ mera vez Cuba y Estados Unidos colaboraron en la prevención del terrorismo. Cárter redujo la aplicación de las regulaciones del bloqueo, permitiendo el gasto de dólares y autorizando determi­ nadas ventas de alimentos, si bien la trama jurídica de restric­ ciones se mantuvo en vigor. Aun en esas condiciones, grupos de hombres de negocios visitaron la isla en estos años, llegando a sumar más de 200 corporaciones, interesadas en explorar las posibilidades de un comercio bilateral. “Si la sexta administra­ ción cesa en la hostilidad hacia nuestro país, en las agresiones, en el bloqueo económico —reafirmaba el presidente de Cuba—, entonces podrían mejorarse las relaciones entre Estados Unidos y Cuba” 10. Sin embargo, ya en los primeros cien días de la nueva ad­ ministración, la invasión a la provincia zairense de Shaba por parte de un grupo de rebeldes katangueses dio lugar a un primer incidente, típico de una serie de pseudoproblemas que aparecerían en los años sucesivos y que expresan los antagonis­ mos dentro del establishment acerca del diálogo con Cuba. A principios de 1978, el envío de tropas cubanas solicitadas por el gobierno de Etiopía para repeler el ataque somalí sobre el territorio de Ogaden, revivió el fantasma de Angola. Una vez más el gobierno de Estados Unidos se opuso a la política afri­ cana de Cuba, objetándola como un problema que afectaba el diálogo entre los dos países. Desde mediados de ese año, el se­ gundo incidente acerca de Shaba —también insustancial— y el arreciamiento de la campaña contra la política cubana hacia Africa, marcaba un retroceso en el diálogo, agravado por el célebre asunto de los Mig-23 cubanos (noviembre), que sirvió para justificar la decisión de reanudar los vuelos de inteligencia militar sobre la isla. A pesar de este viraje hostil, la política de Cuba siguió procurando el diálogo. Este año se firmaba un acuerdo sobre 10 Discurso pronunciado por Fidel Castro en el acto de clausura del Primer Congreso de los CDR, 28 de setiembre de 1977, DOR III (7) pp. 141-163. v

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guardacostas (que incluía la prevención del narcotráfico y el terrorismo), y se mantuvieron encuentros diplomáticos a alto nivel. Cuba tomó la decisión unilateral de liberar 3.000 presos contrarrevolucionarios, y permitir visitas de la comunidad cu­ bana como parte de un diálogo iniciado con el sector no hostil de esta población emigradan. “Cuba no se opone a las rela­ ciones comerciales e incluso diplomáticas normales con Estados Unidos. Creemos sinceramente en la necesidad de paz y coexis­ tencia entre regímenes sociales diferentes”, declaró el presidente Fidel Castro el 1? de enero de 1979 11 12. El principal obstáculo en las relaciones con Estados Unidos desde el punto de vista cubano era el bloqueo económico13. Para Estados Unidos era la política cubana hacia Africa14. Pera en 1979 aparecerían nuevos problemas que reforzarían el patrón de hostilidad tradicional. Estos tomaron la forma de "subma­ rinos soviéticos” en Cienfuegos y, especialmente, de una "briga­ da soviética de combate” cerca de La Habana —donde estaba a punto de inaugurarse la VI Cumbre de Países No Alineados. A pesar de que ambos incidentes no arrojaron nada concreto, Cárter dictaría la directiva 52, que aumentaba la vigilancia sobre Cuba, establecía la Caribbean Joint Task Forcé en Cayo Hueso, incrementaba las maniobras militares en la región y elevaba el número de las fuerzas en la base naval de Guantánamo. El presidente de Estados Unidos ya había identificado un nuevo "asunto contencioso” entre Estados Unidos y Cuba en tor­ no a Nicaragua —aun antes de que el FSLN tomara el poder en julio de ese año—, previniendo una supuesta "intervención cu­ bana” (febrero de 1979). Por otra parte, debe recordarse que en marzo de ese año el movimiento New Jewel, dirigido por Maurice Bishop, había derrocado el régimen de Gairy en Granada. Ambos acontecimientos latinoamericanos parecen relacionarse más con las medidas concebidas en la directiva 52 que la pre­ sencia de tropas cubanas en Africa, o de los Mig-23 en Cuba. A pesar de este notorio enfriamiento, Cuba manifestó su interés en superar las diferencias. "No seguimos una política deliberada de enfrentamiento con Estados Unidos. No nos nega­ mos, incluso, a conversar y no nos negamos a un esfuerzo de 11 Conferencia de prensa ofrecida por Fidel Castro al finalizar la reunión con un grupo de personas de la comunidad cubana en el exterior, 20-21 de noviembre de 1978, DOR, IV (1), pp. 7-20. 12 Discurso pronunciado por Fidel Castro en la sesión de la Asam­ blea Nacional del Poder Popular, 1? de enero de 1979, DOR, I (1), pp. 7-18. 13 Primer Congreso del PCC..p. 243; entrevista de Fidel Castro con un grupo de periodistas que escriben para la comunidad cubana en el exterior, 6 de setiembre de 1978, DOR, III (5), p. 72. 14 President Cárter report to Congress, February, 1979.

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mejoramiento de relaciones si eso en cierta forma ayuda a„un clima de paz en este hemisferio, o en lá arena internacional 15. De hecho, Cuba estaba también previendo que un agravamiento de relaciones con Estados Unidos no afectaría sólo los intereses bilaterales, sino las tensiones en la Cuenca del Caribe, y en ge­ neral en la región. Pero a esas alturas los factores que deter­ minan la política norteamericana habían generado ya una nueva dinámica. El último acto de la hostilidad en este “collision course” con la administración Cárter fue el episodio del "Mariel”. A principios de 1980, los secuestros de naves cubanas alcanzaron un nuevo auge. Al mismo tiempo se multiplicaron extrañamente los incidentes en torno a embajadas latinoamericanas en La Ha­ bana, especialmente las de Perú y Venezuela. Cuba había adver­ tido que Estados Unidos "estimula las salidas ilegales del país, los secuestros de embarcaciones, poco menos que recibiendo como héroe al que secuestre una embarcación (...). Les hemos pedido, les hemos exigido, que tomen medidas y que desalienten ese tipo de actividades...16 Cuarenta y tres días después se abría el puerto de Mariel. Durante tres semanas el presidente Cárter recibió a los "marielitos” con "el corazón y los brazos abiertos”, evidencian­ do la intencionalidad y premeditación de la política norteame­ ricana 17. Luego la situación se le escapó de las manos al go­ bierno de Estados Unidos y fue tomada por los conservadores para atacar a Cárter en la coyuntura del año electoral. Los últimos meses de la administración demócrata transcurrieron bajo una fuerte campaña anticubana en torno a Centroamérica, y el regreso de los atentados a embajadas y actos de piratería. El examen en extenso de los años de Ford y Cárter permite apreciar que los factores no-bilaterales tuvieron un peso deci­ sivo en la erosión de los esfuerzos de diálogo. A pesar del sín­ drome de Vietnam, la distensión y el bajo perfil de América Latina en la política de Estados Unidos, Cuba se mantuvo como una cuestión "doméstica” en Estados Unidos —es decir, un "caso test” de la confrontación política entre liberales y conservado­ res. Esta especie de fetichización del problema de Cuba en el contexto interno se expresó en las frecuentes pseudocrisis, esce­ nificadas en el Congreso, la prensa y sectores de la administra­ ción, tomando como referente supuestas implicaciones de segu15 Discurso pronunciado por Fidel Castro en la clausura del III Con­ greso de la FMC, 8 de marzo de 1980, DOR, I (2), pp. 11-38. 16 Ibíd. 17 Cfr.: Rafael Hernández, Redi Gomis, "Retrato del Mariel: el án­ gulo socioeconómico”, Cuadernos de Nuestra América, vol. III N? 5 CEA, 1986, pp. 125-150.

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ridad nacional derivadas de la conducta de Cuba. En el contexto externo, esta fetichización se expresó en las atribuciones de potencia que se le confirieron a Cuba, en particular al supuesto impacto de sus relaciones africanas sobre la balanza de poder mundial18. „Esta última no fue sino una versión de la vieja imagen de “Cuba como agente soviético”, resuelta en los térmi­ nos del juego-que-suma-cero” con la URSS. La política africana de Cuba acababa viéndose como una jugada soviética en el ta­ blero africano. Así las cosas, las revoluciones triunfantes en Nicaragua y Granada, y el despliegue de la lucha de liberación nacional en El Salvador y Guatemala, crearon las condiciones "subjetivas” para que la "amenaza cubana” retornara en la agenda latinoamericana de Estados Unidos. Teniendo en cuenta la historia anterior de sus relaciones con Estados Unidos, Cuba mantuvo una actitud cautelosa, bus­ cando preservar su difícilmente conseguida soberanía e indepen­ dencia en política exterior; pero al mismo tiempo manifestando una actitud favorable al diálogo y el arreglo pacífico de las diferencias bilaterales. En la agenda cubana, las cuestiones bila­ terales —el bloqueo, el terrorismo, los vuelos espías, la base naval de Guantánamo— tenían un carácter definido. De hecho, la interrupción de los vuelos sobre Cuba y de las acciones te­ rroristas, en 1977-78, colocaba al "embargo” como el punto pri­ mordial para avanzar en las negociaciones con vistas a norma­ lizar relaciones. El levantamiento de esta medida, dirigida a la desestabilización y derrocamiento del gobierno cubano, era un paso necesario para avanzar con seguridad en el proceso nego­ ciador. En la agenda norteamericana, las cuestiones principales se referían a la política exterior de Cuba, según se ha apuntado: sus relaciones con la URSS y con los gobiernos y movimientos antiimperialistas del Tercer Mundo. La cuestión de las reclama­ ciones por las propiedades norteamericanas nacionalizadas en 1959-60 —que era un asunto realmente bilateral— nunca ha te­ nido verdadera entidad como obstáculo en un proceso de nor­ malización. Al final de la administración Cárter, el asunto mi­ gratorio vino a ampliar la agenda bilateral de ambas partes. Por lo demás, el problema de Puerto Rico ha sido una cuestión "bila­ teral” sólo para Estados Unidos. Además de Cuba, el Movimiento de No Alienados lo ha considerado siempre un caso de reminis­ cencia del sistema colonial, al igual que otros que aún subsisten como objeto de atención en foros internacionales. Las cuestiones suscitadas por Estados Unidos constituyeron obstáculos para el progreso en las relaciones. Para vencerlos, 18 Philip Brenner, "The unchanging agenda in U.S.-Cuban-Relations", XII reunión de LASA, 30 de setiembre, México, 1983 (mimeo).

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Cuba tendría que haber admitido un linkage entre sus relaciones con Estados Unidos y el ejercicio de su política exterior, dentro de los marcos del derecho internacional, hacia otras regiones. A pesar de su retórica, los gobiernos de Ford y Cárter fueron incapaces de situarse en un plano de igualdad, como negocia­ dores, comprometiendo de entrada la eficacia del diálogo que pretendían llevar adelante con Cuba. Como se demostrará pos­ teriormente, a medida que el lado cubano de la agenda se ha hecho más simple y pragmático, el lado norteamericano se ha vuelto cada vez más complicado internacionalmente y más polarizado ideológicamente. Esta es la consecuencia lógica de los procesos de política exterior —a nivel estratégico y prácti­ co— que han caracterizado a ambos países én los últimos años.

Las relaciones entre Cuba y Estados Unidos durante la administración Reagan (1981-86)'. un recuento Una de las consecuencias del período Ford-Carter fue haber contribuido a conformar la agenda, heredada posteriormente por la administración Reagan. Según se ha señalado, no sólo la cuestión africana, sino el resurgimiento del síndrome de la "ex­ portación de la revolución" en América Latina, adquirieron un impulso inicial en la política norteamericana de los años 1979-80, lo que marca el inicio de la cuarta etapa. Con la administración Reagan, no obstante, esta visión resultó corregida y aumentada a un nivel desconocido en los últimos quince años. El foco de la seguridad nacional no sólo pasó a primer plano, en un sentido ideológico, opacando la alternativa diplo­ mática, sino que —por primera vez desde 1962— se manejaron planes de ataque directo contra Cuba, en particular durante 1981 y el primer semestre de 1982 19. El secretario de Estado Haig hizo amenazas públicas respecto de "ir a la fuente” en el pro­ blema de El Salvador, y de actuar "preventivamente” en térmi­ nos militares contra Cuba, en el escenario de una intervención norteamericana en aquel país y Nicaragua. Se multiplicaron las maniobras militares en torno a la isla, así como los sobrevuelos de inteligencia. Junto a este despliegue amenazador, se introdu­ jeron los virus del dengue y la conjuntivitis hemorrágica —de lo cual Cuba presentó evidencias al gobierno de Estados Unidos en diciembre de 1984. Asimismo, proliferaron los ataques terro­ ristas contra embajadas, y emergieron nuevamente evidencias 19 Alexander M. Haig, Jr., Caveat: realism, Reagan and foreign policy, McMillan, Nueva York, 1984.

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de planes de asesinatos contra el presidente Fidel Castro. Cuba advertía que “la CIA había sido liberada de toda restricción”20. A pesar de que los planes para atacar a Cuba directamente no llegaron a implementarse, la campaña militar norteameri­ cana en América Central canalizaba de hecho el propósito de enfrentar con las armas lo que encarnaba, en la óptica de la administración, "la presencia cubana en Centroamérica”, es de­ cir, la revolución sandinista, la lucha del FMLN-FDR en El Salva­ dor y de la URNG en Guatemala. El punto culminante de este tratamiento militar en un tercer escenario, desde la percepción norteamericana, fue la intervención en Granada, en 1983. Cuba demostró una gran ecuanimidad en el tratamiento de la crisis granadina, a pesar de haberse visto desventajosamente envuelta en el conflicto, sufriendo daños humanos y materiales21. La campaña anticubana arreció a niveles sin precedentes desde la década del 60. En la estela de la administración, el Congreso de Estados Unidos aprobó la Enmienda Symms, que llamaba a prevenir "incluso con el uso de las armas” las supues­ tas "actividades subversivas” de Cuba en el hemisferio22, reto­ mando el lenguaje de la resolución conjunta que en setiembre de 1962 había avalado a Kennedy para lanzar un golpe contra la isla. El proyecto del Ejecutivo para crear una emisora, al estilo de Radio Free Europe, de carácter injerencista y abiertamente subversivo, especialmente concebida contra Cuba, resultó final­ mente aprobado en 1983. La tour de forcé de propaganda anti­ cubana abarcó viejos recursos, como los "libros blancos” del Departamento de Estado, acerca del reiterado "eje soviético-cubano” en Centroamérica y el Caribe, e introdujo "nuevos” temas, como ha sido el preferido de acusar a Cuba de narcotráfico y terrorismo en la región. La orquestación de estas campañas ha involucrado no sólo a los funcionarios del Departamento de Es­ tado, sino al Pentágono y, naturalmente, la Casa Blanca. La fetichización de Cuba en el discurso político-ideológico del estáblishment fue más allá de la Cuenca del Caribe, identificándola como la segunda fuerza más peligrosa para los Estados Unidos a nivel mundial, en su confrontación global con el comunismo23. Esta 20 Discurso pronunciado por Fidel Castro en la 68* Conferencia de la Unión Interparlamentaria, 15 de setiembre de 1981, DOR, IV (2), pp. 89-111. 21 Discurso de despedida de duelo de los mártires cubanos durante la intervención norteamericana en Granada, Granma, 15 de noviembre de 1983, pp. 2-3. En Granada había, en el mometo del ataque de las fuerzas orteamericanas, 700 colaboradores civiles cubanos, mayoritariamente constructores, y 53 militares (cfr. Granma, 29 de octubre de 1983). 22 Congressional Record, August 11, 1982, pp. 1056-1057. 23 The soviet-cuban connection in Central America and the Caribbean, Released by the Department of State and the Department of Defense, March 1985, Washington D.C.

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consigna no ha dejado mucho espacio para una diplomacia efectiva. No obstante, la política de Cuba ha mantenido abierta la puerta de la negociación. A escasos días del triunfo republicano, el presidente Fidel Castro insistía en que "Cuba considera que la normalización de sus relaciones con Estados Unidos favorecería el clima político de América Latina y el Caribe, y contribuiría a la distensión mundial. Cuba no se opone por ello a resolver su diferendo histórico con Estados Unidos, pero nadie debe pre­ tender que Cuba cambie su posición ni transija en sus princi­ pios” 24. Dirigentes cubanos de alto nivel se han entrevistado con representantes norteamericanos, como el embajador Vernon Walters y el propio ex secretario Haig, en Cuba y en otros países. La posición cubana favorable al diálogo se ha expresado públicamente ante la prensa y la TV de Estados Unidos. De hecho, Cuba ha intentado transmitir sus puntos de vista a la opinión pública y los grupos influyentes fuera del gobierno, desplegando una intensa comunicación con congresistas, hom­ bres de negocios, eclesiásticos, representantes de minorías étni­ cas y líderes demócratas y republicanos favorables al diálogo con América Latina25. Los temas en el mensaje de esta diplomacia paralela no han sido tanto las cuestiones bilaterales como los propios problemas suscitados en la agenda Estados Unidos-América Latina: la crisis centroamericana, la deuda externa, los pro­ blemas del sistema interamericano. A reserva de volver sobre este punto más adelante, debe señalarse aquí que si bien la política de Cuba hacia Centroamérica ha planteado la búsqueda de una paz negociada y el apoyo a la gestión del grupo de Contadora, esto no ha aproximado a Estados Unidos a la mesa de negociaciones. La administración Reagan ha rechazado sis­ temáticamente la participación de Cuba como interlocutor válido en la solución del conflicto centroamericano, negándose siquiera a considerar las propuestas cubanas acerca de una retirada com­ pleta de todos los asesores militares extranjeros en América Central. En cuanto a las relaciones con la URSS, Cuba ha mantenido como un principio de soberanía la consideración de que ésta no es una cuestión bilateral, y que por tanto sea negociable con 24 Informe central presentado al II Congreso del PCC por Fidel Castro en la sesión inaugural, 17 de diciembre de 1980, DOR, IV (4), pp. 122-138. 25 “Castro after hours (and Hours): Exhaustion and Economics”, por Jim Hoagland, The Washington Post, February 3, 1985; "Fidel Castro and a changing Cuba” (informe de la delegación bipartidaria congresional presidida por William Alexander); Congressional Record-House February 4, 1985, pp. 252-254; Jeffrey Elliot y Mervyn Dymally, Fidel Cas­ tro. Nada podrá detener la marcha de la historia, Éd. Política, 1985.

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Estados Unidos. El reforzamiento del esquema militar defensivo en la isla ha sido en realidad la consecuencia directa de la amenaza militar de Estados Unidos a la seguridad nacional de Cuba. Es notorio que Cuba no posee vectores nucleares que puedan resultar peligro potencial para Estados Unidos. Sus me­ dios aéreos y navales son los necesarios para la defensa del país, aunque distan mucho de ser suficientes para disuadir a Estados Unidos de un ataque masivo sorpresivo contra La Ha’ baña. Las fuerzas armadas, las milicias de tropas territoriales y la defensa civil sólo serían un factor disuasivo en caso de una invasión directa. En cuanto a la capacidad ofensiva de estos medios, carecen de poder para operar en un escenario centro­ americano —según reconoce el propio Pentágono26, y están muy lejos de poder medirse con el poder naval y aéreo de Es­ tados Unidos, radicado a escasas 90 millas de las costas de Cuba— y aun en el propio territorio nacional, en la base naval de Guantánamo. La colaboración militar soviética en Cuba ha excluido bases aéreas o navales, u otros dispositivos ajenos a las necesidades de la defensa, en correspondencia con los inte­ reses mutuos de Cuba y la URSS. Esto es válido para los Mig-23, el equipamiento terrestre y las visitas de unidades navales so­ viéticas a La Habana —estas últimas a lo largo de un período de más de quince años. Ninguno de estos elementos ha cons­ tituido amenazas a la seguridad de los países latinoamericanos, ni han representado obstáculos o puntos de fricción en sus relaciones con el resto de la región. En el ámbito africano, Cuba manifestó su disposición a cumplir con el interés de seguridad nacional del gobierno angolano en cuanto a la situación de las tropas cubanas estacionadas en ese país. De hecho, cuando en 1984 se avanzó en la búsqueda de un acuerdo angolano con Sudáfrica, Cuba reiteró esta dispo­ sición, y en particular lo relativo a la retirada de sus fuerzas27. La intransigencia de Sudáfrica, así como la reanudación de la ayuda a la contrarrevolución en Angola de parte de Estados Unidos, han impedido que esta voluntad se cumpla. El régimen del apartheid se ha mostrado intratable al respecto, y es hoy el principal obstáculo al arreglo integral del problema del Cono Sur africano. En esta cuestión —incluido el asunto de la des­ colonización de Namibia— Cuba no sólo ha recibido el respaldo de la OUA, sino, de la reciente VIII Cumbre de Países No Alinea­ dos, en Harare (1986). 26 Soviet Military Power, 4th. edition, US GPO, Washington D.C., 1985. 27 Este proceso se inició en 1982. Véase el Comunicado conjunto cubano-angolano del 4 de febrero de 1982, así como el del 19 de marzo de 1984, sobre las condiciones para el retiro de las tropas.

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Pasando a los puntos bilaterales de la agenda, ha habido dos cuya importancia relativa aumentó en el período del primer mandato de Reagan: la migración y la cuestión radial. En am­ bos, paradójicamente, ha habido relativamente más intercambio que durante el último año de Cárter. En efecto, se trata de dos tópicos netamente bilaterales, en el sentido de que ambas partes tienen intereses en juego. En cuanto al primero, Cuba ha man­ tenido la política de permitir que migren todas las personas que así lo deseen, propiciando la reunificación de familias separadas a ambos lados del estrecho de la Florida; Estados Unidos, por su parte, tiene interés en devolver a Cuba a los llamados “excluibles” del Mariel, presos indefinidamente en cárceles de Estados Unidos, y sobre todo controlar la migración ordenada desde Cuba, a fin de evitar un nuevo episodio como el de 1980. Esta convergencia de intereses condujo, a fines del primer mandato de Reagan, a un acuerdo migratorio sin precedentes en la his­ toria de las relaciones entre los dos países —y aun de las rela­ ciones entre Estados Unidos y América Latina. El gobierno de Cuba declaró que “se han creado las condiciones para que desa­ parezcan las salidas ilegales, (...) la tolerancia y la recepción como a héroes de los secuestradores de embarcaciones. Se han creado condiciones para la normalización de estas relaciones migratorias”2829 . Cuba ha abogado porque este diálogo sobre el punto de la migración sentara un precedente constructivo, que permitiera seguir avanzando hacia otros puntos del diferendo, y materializando intereses mutuos. El gobierno de Cuba tendría razones para suponer que podría haber sectores del lado nor­ teamericano inclinados al diálogo. En materia radical, Estados Unidos y Cuba han sostenido encuentros que buscan arreglar el problema de las incompati­ bilidades entre ambos sistemas de radiodifusión. Incluso en el primer año de Reagan se reportaron conversaciones constructi­ vas entre ambos países (agosto de 1981). La situación puede resumirse así: Cuba se ve afectada por la intromisión de señales de radio de Estados Unidos en su espectro de ondas medias o comerciales; las estaciones norteamericanas se ven interferidas por las transmisiones cubanas, que involuntariamente alcanzan a Estados Unidos como resultado de la cercanía entre ambos países23. Esta incompatibilidad técnica es susceptible de arre­ glarse en los términos que lo han hecho otros países fronterizos 28 Comparecencia de Fidel Castro para informar al pueblo sobre el acuerdo de normalización de relaciones migratorias entre los gobiernos de Cuba y de Estados Unidos, Granma, 15 de diciembre de 1984, pp. 1-6. 29 Sobre algunas variantes de solución, véase Arnaldo Coro, “Ante­ cedentes, estado actual y perspectivas de las incompatibilidades entre los sistemas de radiodifusión por ondas medias de la República de Cuba y Estados Unidos", La Habana, mimeo, 1986.

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de la región. Ahora bien, la cuestión se complica cuando aparece como un objetivo político de Estados Unidos el transmitir una programación radial especialmente destinada a desestabilizar al gobierno de Cuba. El segundo mandato de Reagan se abrió bajo el efecto que había tenido el acuerdo migratorio en las relaciones bilaterales. A pesar de la persistencia de los problemas centrales argumen­ tados del lado norteamericano, la conclusión del acuerdo cum­ plió un interés político de ambas partes, plasmando un resultado racional y realista. Lo más importante, desde el punto de vista del autor de este trabajo, fue que Estados Unidos se sentó con Cuba en un plano de igualdad a negociar un asunto de interés común, reconociéndola como actor soberano en la arena inter­ nacional, y sujetando sus relaciones en el plano migratorio a un tratado. A principios de 1985 el gobierno de Cuba declararía "hemos expresado nuestra disposición a avanzar hacia una me­ joría de relaciones con Estados Unidos...”30 El inicio de las transmisiones de la emisora anticubana en mayo de ese año puso en crisis los pasos constructivos que se habían dado para disminuir las tensiones y colocó a Cuba en la situación de suspender el acuerdo migratorio. La nota cubana de respuesta31 hace alusión al empleo por parte de Estados Unidos del señuelo de la negociación como un recurso de chan­ taje. Esta acción tiene una tónica característica, ante la cual el gobierno cubano no ha dejado de dar respuesta en el pasado. Seguramente el valor simbólico de haber aceptado la agresión radial —identificada ofensivamente con el nombre de José Mar­ tí— hubiera significado un perjuicio mayor a la política exterior cubana que la afectación misma que las transmisiones de propa­ ganda adversa podrían traer a la política interna. De hecho, en agosto de 1986 el gobierno de Reagan se interesó en volver a la mesa de negociaciones para tratar el asunto de las incompa­ tibilidades radiales. La posición de Cuba en ese encuentro fue reclamar, en un plano de igualdad, un espacio en las frecuencias de ondas medias de Estados Unidos, para transmitir en las mis­ mas condiciones que la emisora anticubana lo hace hacia Cuba32. Esta vez Estados Unidos no se avino a la reciprocidad. Sin em­ bargo, de parte de Cuba se mantiene abierta la puerta para una negociación sobre éste y otros tópicos, toda vez que la clausura de la emisora anticubana no se ha planteado como una precondición para sentarse a buscar un acuerdo, sobre la base del respeto a la soberanía, la igualdad y la reciprocidad. 30 ington 31 32

Entrevista a Fidel Castro realizada por periodistas de The Wash­ Post, Granma, 11 de febrero de 1985, pp. 1-15. “Información al pueblo”, Granma, 20 de mayo de 1985, p. 1. Arnaldo Coro, op. cit.

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En esencia el segundo mandato se ha caracterizado por mantener la presión militar en torno a la isla, reforzar las regu­ laciones del embargo, restringir las actividades de diplomáticos cubanos en Estados Unidos y los contactos profesionales entre ambos países, y saturar a la opinión pública con una campaña permanente acerca de Cuba como enemigo público N? 2, a nivel global. Los sectores proclives al diálogo en Estados Unidos ten­ drían así un contexto poco propicio para promover un cambio de política. A pesar de su mayor flexibilidad relativa, la polí­ tica cubana enfrenta límites objetivos, que tampoco pueden ignorarse. La -formulación de la política cubana ante Estados Unidos

A diferencia de países con otros sistemas políticos en América Latina, la política exterior de Cuba no está marcada por una pugna interburocrática entre las diversas instituciones que parti­ cipan en su implementación. Por esta razón, no tiene sentido tratar de explicarse la política cubana hacia Estados Unidos como resultado de la competencia entre los sectores envueltos en su proceso de realización. La formulación de la política exterior es una tarea del Partido Comunista33. Sus congresos, órganos de dirección y de base, procuran la articulación de un consenso interno —y sobre todo de un respaldo nacional a la política exterior, incluida la que se hace hacia Estados Unidos. Esta es una condición para su desarrollo, ya que las prioridades que plantea —seguridad nacional, desafío político-ideológico, austeridad económica— requieren no sólo el apoyo, sino la par­ ticipación activa de la población. Para practicar, por ejemplo, una política de colaboración intemacionalista, en el terreno civil y militar, se ha requerido la activa participación de cientos de miles de cubanos. En efecto, la dirección del PCC dispone de una capacidad de convocatoria nacional efectiva, basada en su base social y en el gran prestigio de sus líderes, en particular del comandante Fidel Castro, lo que le permite un alto grado de eficiencia en la movilización de recursos y en el apoyo mayoritario a las políticas trazadas. Según el ordenamiento jurídico y político del país, los órga­ nos representativos del sistema de poder popular —desde las 33 Cfr.: Plataforma programática del PCC. Tesis v resoluciones, DOR, 1976. Según el informe al III Congreso del PCC, en 1986, la militancia del PCC ascendía a 523.639. Su composición social incluye un 43 °/o de trabajadores directos de la producción o los servicios y un 17 % de profesionales y técnicos.

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circunscripciones de base hasta la Asamblea Nacional y el Con­ sejo de Estado—, junto con las organizaciones de masas que también lo componen, integran y canalizan la participación con­ sensual. Los organismos de la administración del Estado reciben las directivas políticas a través de los órganos de dirección cen­ tral estatal. En particular, entre los organismos que se vinculan con la política hacia Estados Unidos sobresalen los de relaciones políticas (Ministerio de Relaciones Exteriores) y económicas (Ministerio de Comercio Exterior, Instituto Nacional de Turis­ mo, Banco Nacional), defensa y seguridad (Fuerzas Armadas e Interior) y, finalmente, los organismos culturales y educaciona­ les del país. En conclusión, ninguno de estos elementos desa­ rrolla, en términos oficiales, una política propia, sino que se atienen a los lincamientos políticos trazados por el PCC34. Ahora bien; el hecho de que no existan “grupos de interés” burocráticos ajenos entre sí, no implica que la política cubana no esté basada en intereses concretos. En términos generales de política exterior, tanto la plata­ forma programática como el programa del partido han plan­ teado que la causa del socialismo, la liberación nacional, la lucha por la paz y el internacionalismo son prioritarios respecto a los intereses individuales de Cuba en la arena internacional. La lucha por el socialismo y la liberación nacional no conlleva, sin embargo, un antagonismo con todos los gobiernos con los que existan diferencias ideológicas. De hecho, Cuba trabaja por desarrollar sus relaciones con los países capitalistas desarrolla­ dos, sobre todo en el marco de la colaboración económica y tecnológica, así como mantiene relaciones con los países sub­ desarrollados, buscando concertación en cuestiones económicas y políticas de interés común, particularmente ante el mundo in­ dustrializado. Cuba, por otra parte, lucha por la solución pací­ fica de los problemas internacionales, aunque rechazando la noción de "esferas de influencia” y los compromisos que suje­ ten las luchas de liberación nacionales a otros intereses. Así, reafirma que su política exterior es independiente y propia, y no se subordina en su ejecución a las de otros Estados socia­ listas. En particular, el enfoque cubano de sus relaciones con los países capitalistas parte de la diferente ubicación en que se encuentra respecto a otros países socialistas. El aseguramiento de la paz, para Cuba implica que Estados Unidos se vea impe­ dido 35 de agredir militarmente a cualquier país. 34 Véase Constitución de la República de Cuba, tesis y resolución, cap. VII y VIII, DOR, 1976. 35 Primer Congreso del PCC..., p. 224; Carlos R. Rodríguez, "Funda­ mentos estratégicos de la política exterior de la Revolución Cubana”, Cuba Socialista, N? 1, diciembre de 1981, pp. 10-83.

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Este enfoque diferenciado se hace particularmente evidente en el caso de las relaciones con Estados Unidos. En este sen' tido, las principales afectaciones a los intereses de Cuba se pueden reunir en dos categorías: de seguridad y económicas. Veamos sumariamente los elementos más relevantes que con­ figuran cada una. El principal punto de la seguridad nacional de Cuba es la posibilidad de un ataque directo de Estados Unidos en alguna de sus variantes —ataque contra objetivos militares o económi­ cos, bloqueo, ataque aéreo masivo sorpresivo contra las prin­ cipales ciudades, invasión, etc. El acuerdo entre la URSS y Es­ tados Unidos que puso fin a la Crisis de Octubre en 1962, esta­ blecía un compromiso de no atacar a Cuba en la medida en que se realizara el retiro de vectores militares nucleares de alcance medio de su territorio. Aunque Cuba no participó en este com­ promiso, con posterioridad lo ha valorado como positivo, en la medida en que preservó la paz en uno de sus momentos de mayor riesgo, sin sacrificar sus objetivos políticos fundamenta­ les. En 1970, 1978 y 1979 Estados Unidos cuestionó la vigencia de este acuerdo, basándose en la supuesta introducción en Cuba de "armas ofensivas”. Todas esas veces se demostró que las armas cubanas no eran una amenaza para la seguridad de Estados Unidos. Sin embargo ello no ha impedido nuevos cuestionamientos provenientes de altas instancias del poder político norteameri­ cano. Así, en el Informe Kissinger y aun en declaraciones del propio presidente Reagan36 (1985) se ha acusado a Cuba de no respetar los acuerdos, implicando con ello la posibilidad de que Estados Unidos estuviera libre del compromiso de no atacarla. Un fenómeno conexo ha sido el desarrollo de maniobras aéreas y navales en zonas cercanas a la isla, sobre todo desde 1980. Tal como ha sido expresado por representantes de la adminis­ tración —Haig, 1982—, estos ejercicios aeronavales se dirigen no sólo contra el movimiento popular en Centroamérica y el Caribe, sino que pretenden constituir una especie de "cordón sanitario” alrededor de Cuba, en el escenario de una interven­ ción norteamericana en El Salvador o en Nicaragua. A este esquema pertenecen también las violaciones del espacio aéreo cubano. Estos vuelos de reconocimiento incluyen las misiones de sobrevuelo y de bojeo del territorio nacional que cumplen los SR-71, así como otros tipos de aviones; a ellos se agregan las violaciones al espacio aéreo cubano procedentes de la base naval de Guaníánamo. 36 "Reagan Backs Restraints in Relations with Havana” (Transcript interview with WRHC Radio Station in Miami, August 27), 1985.

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Un segundo aspecto fundamental en la seguridad nacional cubana es la amenaza que plantea el terrorismo. Como se ha señalado, Cuba ha sido objeto a lo largo de los años de las accio­ nes de la contrarrevolución apadrinada o tolerada por los ór­ ganos de seguridad norteamericanos. Diplomáticos —como el caso de Félix García (1980), en Nueva York— han sido objeto de atentados criminales; e, incluso, personas de la comunidad cubana en el exterior, como Carlos Muñiz y Eulalio Negrín (1979). Cuba le ha ofrecido al gobierno norteamericano infor­ mación acerca de la actividad de estos terroristas. Paradójica­ mente, Cuba aparecía indicada entre los cinco principales blan­ cos potenciales de la represalia norteamericana ante supuestas agresiones terroristas contra Estados Unidos en 1985. En este plano de las llamadas actividades encubiertas contra Cuba se encuentran las infiltraciones de agentes y la articulación de planes para asesinar al presidente Fidel Castro y a otros diri­ gentes. Según el Comité de Inteligencia del Senado, a la altura de 1975, se comprobó que habían existido al menos ocho in­ tentos de asesinato contra Fidel Castro. En 1983 Cuba denunció en el marco de la VII Cumbre de Países No Alineados que la CIA había reiniciado los intentos para asesinar a dirigentes cubanos. Otro punto relevante es el de la piratería, que abarca dife­ rentes acciones ilícitas por individuos o grupos contrarrevolu­ cionarios. Los secuestros de aviones afectaron a Cuba en los primeros años de la revolución; posteriormente, igual que otros aspectos de la política desestabilizadora de Estados Unidos, se volvió contra sus auspiciadores37. La piratería aérea se con­ virtió en una plaga contra los propios Estados Unidos. Ante estas acciones, y en consonancia con las normas internacionales, Cuba ha sancionado a los responsables de secuestros de naves. Sin embargo, históricamente, Estados Unidos ha acogido a los secuestradores de embarcaciones cubanas, con lo cual ha esti­ mulado estas prácticas ilegales, con peligro para vidas y bienes de ciudadanos cubanos. Asimismo, barcos pesqueros cubanos han sido víctimas de la piratería auspiciada o tolerada por las autoridades marítimas y los órganos de seguridad norteameri­ canos, y por elementos de la contrarrevolución. Si bien última­ mente se ha enjuiciado a algunos secuestradores de embarca­ ciones, la postura predominante entre los funcionarios de la actual administración y la política tradicional de Estados Uni­ dos ha contribuido a estimular los secuestros y la piratería en general. 37 Para un tratamiento más amplio, véase Rafael Hernández, “La política de Estados Unidos hacia Cuba y la cuestión de la migración", Cuadernos de Nuestra América, vol. II, N° 3, pp. 75-100.

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En este mismo campo se ubica la- introducción de plagas contra plantas, animales y población, varias veces denunciada por Cuba. Dada la cercanía al territorio de los Estados Unidos, e incluso al tener una frontera en la base naval de Guantánamo, este tipo de acción resulta relativamente fácil de implementar, así como de difícil detección por parte de la seguridad cubana. En general, los efectos de la contaminación del medio am­ biente constituyen problemas para la seguridad nacional de Cuba, por su vulnerabilidad geográfica, dada su contigüidad con el Estrecho de la Florida y el territorio del sur de Estados Unidos. Un reciente intercambio de cartas entre el presidente Fidel Castro y el congresista Michael Bilirakis, de la Florida, sus­ citaba la necesidad del mutuo aseguramiento en lo que respecta a la manipulación de centrales nucleares. La existencia de un considerable número de estas instalaciones en el territorio nor­ teamericano próximo y el comportamiento climático en esta región, convierten a Cuba en un territorio permanentemente ex­ puesto a cualquier efecto de contaminación nuclear o de otro tipo susceptible de ser arrastrado sobre la isla por los vientos del norte. Como se aprecia, la gama de cuestiones de seguridad acu­ muladas, y reactivadas por esta administración en el orden del día de las relaciones, no crean un ambiente estable para la con­ ducción de un diálogo constructivo, ni un clima de confianza de parte de Cuba. Además, mantienen una afectación perma­ nente a la economía y el desarrollo social del país. Los grandes costos que reclaman la defensa y la seguridad gravitan inevita­ blemente sobre los índices materiales de calidad de la vida, al implicar desvíos de recursos y fuerza laboral. La relativa dis­ tensión alcanzada en los setenta permitió la reducción del apa­ rato de defensa en el 50 %, en términos humanos38. En los ochenta, inversamente, se ha tenido que volver a expandir el gasto social destinado a este sector. En las nuevas condiciones estratégicas planteadas por la Guerra de Todo el Pueblo, las fuerzas armadas han sido estructuradas con mayor eficiencia, buscando un empleo más racional de los medios con que cuenta la economía39. No obstante, la existencia de más de medio millón de reservistas, y de un millón y medio de milicianos, que han tenido que entrenarse, así como de otros envueltos en acti­ vidades de defensa civil, dan la medida del costo social de la defensa. Se ha calculado que el 80 °/o de las personas aptas físi­ camente para combatir, independientemente de su edad, están 38 Primer Congreso PCC..., p. 182. 39 Informe Central. Tercer Congreso del PCC, Sec. “Las fuerzas ar­ madas revolucionarias y la defensa de la patria”, febrero de 1986.

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organizadas 40. La modernización del armamento y las inversio­ nes destinadas a garantizar la producción en tiempo de guerra, los refugios para la población y, en general, la fortificación del país ante amenazas de una agresión, han sido erogaciones crí­ ticas, en una coyuntura económica internacional adversa para el país. Podría razonarse que el objetivo de Estados Unidos es, pre­ cisamente, mantener esta situación de acoso permanente, con sus consiguientes perjuicios al desarrollo socioeconómico interno. Las mismas cifras ofrecidas más arriba permiten ilustrar que el efecto de la amenaza es contraproducente para la política norteamericana, ya que contribuye a fortalecer la cohesión in­ terna y el nivel de movilización popular. La política cubana, por su parte, no tiene opciones al respecto. El propósito de este fortalecimiento defensivo acelerado en los últimos años ha sido la disuasión, ya que un ataque contra Cuba tendría consecuen­ cias socioeconómicas mucho más graves, a la vez que abriría una perspectiva crítica para la paz internacional. ... Pero el gasto de defensa no es el único factor que incide en el comportamiento económico del país. En el plano de las relaciones económicas internacionales, la política cubana ha procurado en los últimos años depender lo menos posible de los países occidentales, y al mismo tiempo ampliar sus mercados en ellos. Esta línea ha perseguido reducir su vulne­ rabilidad ante el deterioro de la situación comercial y finan­ ciera internacional, que ha afectado en general a los países subdesarrollados. El problema fundamental de la economía cubana en el período 1981-85 ha sido que, a pesar de que el crecimiento fue alto, resultó insuficiente en el nivel de la balanza comercial externa41. En particular, el valor de las exportaciones hacia los países capitalistas desarrollados tuvo una declinación. Esto se debió, en primer lugar, al decrecimiento de los precios del azúcar, que pasaron de casi 30 centavos la libra en 1980 a apenas 4 centavos en 1985. El segundo factor fueron las medidas res­ trictivas implementadas por Estados Unidos sobre los productos de terceros países que contengan más de un 5 % de níquel cubano. Esto conllevó a que una parte considerable de las ex­ portaciones de níquel destinadas a países occidentales tuvieran que ser desviadas hacia el campo socialista. Los países socia­ listas han alcanzado concentrar el 86 % del intercambio comer­ lo rbid. 41 Op. cit., Sec. "Deficiencias y fallas”.

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cial total de Cuba. En particular, la URSS absorbió el 75 % del valor de las exportaciones totales én 1985 42. Las exportaciones cubanas han tenido, sin embargo, una mayor dinámica en los últimos años del quinquenio, con más de cien productos no azucareros; entre éstos, los más importantes son los cítricos, los productos pesqueros, chatarra, café y, espe­ cialmente, petróleo y derivados. La reexportación de combus­ tible representó en 1985 alrededor del 42 % de los ingresos en divisas convertibles por concepto de exportaciones, a pesar del descenso en los precios internacionales de este producto 43. En general Cuba comparte la situación de los exportadores del Tercer Mundo, afectados en sus ingresos por las políticas pro­ teccionistas de los países capitalistas desarrollados y los bajos precios de sus productos en el mercado mundial. De esta manera Cuba ha buscado —siguiendo la tendencia trazada desde 1975— integrarse más al Consejo de Ayuda Mutua Económica (CAME), a partir de los mejores términos de inter­ cambio, y de la posibilidad de coordinar los planes de desarrollo económico cubanos con los de estos países. De esta manera pue­ de planificar sobre bases relativamente más estables, como son los acuerdos sobre precios y la seguridad en los suministros imprescindibles para el crecimiento económico. La falta de crédito a corto y mediano plazo en moneda libremente convertible hizo disminuir drásticamente el comercio con los países capitalistas en 1982. Esta caída se registró sobre todo en el último quinquenio, si bien la tendencia general del intercambio comercial en los últimos diez años ha sido mode­ radamente decreciente con estos países. No obstante, Cuba sigue requiriendo importaciones provenientes de países industrializa­ dos y subdesarrollados que permitan asegurar el nivel general de sus exportaciones. La necesidad de bienes de capital para la producción de fondos exportables y la sustitución de exporta­ ciones han condicionado la incomprensibilidad de un cierto nivel de importaciones. Por su parte, la tendencia general de los úl­ timos diez años en las importaciones provenientes de los subde­ sarrollados ha sido moderadamente creciente (3 %); en este comercio el papel más dinámico lo desempeña América Latina, especialmente Argentina y México44. En general, a partir de 1984, se ha registrado un ligero ascenso de estas importaciones provenientes de países occidentales, fundamentalmente de Ja­ pón, España, Francia, Reino Unido y RFA. Como se observa, a pesar del bloqueo y de las ventajas que impulsan la integración 42 Anuario estadístico de Cuba, 1985, Comité Estatal de EstadísticasInforme económico, Banco Nacional de Cuba, febrero de 1985 43 Ibíd. 44 Calculado sobre cifras de Anuario..., 1985.

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de Cuba con el CAME, ésta sigue vinculada a las economías de los países occidentales y, crecientemente, de América Latina. Aunque el actual gobierno de Estados Unidos ha presionado sobre la banca occidental acreedora de Cuba para que no rene­ gocie su deuda externa (ascendente en 1985 a unos 3,2 miles, de millones de pesos)45, Cuba no ha podido ser convertida en un ‘'caso aparte” entre los subdesarrollados, por las consecuencias de inseguridad internacional que esto acarrearía entre los deu­ dores de la propia banca. En resumen, aunque existe un mer­ cado de interés para las corporaciones y bancos de Estados Unidos en Cuba —que podría incluso ser mayor que el que ahora ocupan otros socios comerciales occidentales de Cuba—, la política de Estados Unidos consiste en clausurar ese puente de negociación. En realidad, desde 1959, la política económica de Estados Unidos hacia Cuba ha servido de combustible a la integración de la economía de Cuba con el campo socialista europeo. No obstante, en medio del período distensivo de los años setenta, Cuba valoró positivamente la reanudación de los intercambios comerciales y financieros, a partir de la posibilidad de utilizar tecnologías norteamericanas, y de adquirir plantas y equipos con menores costos de transporte46. En términos de raciona­ lidad económica, este mercado presentaría ventajas comparati­ vas para Cuba en cuanto a ciertos insumos y productos especí­ ficos más eficientes que el europeo. No tiene sentido, sin embargo, considerar que las facilidades para comprar arroz en Louisiana o de recibir turismo de Miami en La Habana, tienen una ventaja económica mayor que la actual corriente de relaciones comerciales y financieras entre Cuba y los países socialistas. Difícilmente Estados Unidos —que ha suprimido prácticamente las importaciones azucareras de Amé­ rica Latina— sería capaz de dar un trato preferencial a Cuba al nivel que pueda otorgar a países de la región como, por ejem­ plo, México. Cuba se ve objetivamente afectada por el bloqueo económico que practica Estados Unidos, aprovechando su alcan­ ce global en el mundo de las trasnacionales. Pero, en términos estrictamente económicos, verse libre del bloqueo al precio de desintegrarse de la comunidad socialista, resultaría sencillamen­ te un mal negocio. Como se sabe, esta relación con la URSS y los países socialistas, representa, por lo demás, algo diferente de una simple conveniencia económica. La crisis económica que ha afectado a los países del Tercer Mundo, agudizada en los ochenta por los efectos de la deuda 45 Informe económico, Banco Nacional de Cuba, marzo de 1986. 46 Primer Congreso PCC..., p. 243.

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externa sobre sus balanzas de pagos, ha retrasado los esfuerzos de integración entre los países de América Latina; en particular ha afectado también las exportaciones cubanas y, en general, su ritmo de intercambio comercial con América Latina. Sin em­ bargo, aun en estas condiciones adversas, Cuba ha seguido ampliando sus relaciones comerciales y financieras con los paí­ ses de mayor desarrollo relativo, y aun con otros como Perú, Nicaragua y Guyana, con los que ha estrechado sus lazos de colaboración económica. La perspectiva de las relaciones econó­ micas con Brasil resultan ya muy pósitivas. Ello demuestra que la integración al CAME no desacelera, por sí misma, las rela­ ciones económicas regionales de Cuba. Sobre este punto volve­ remos en la última parte de este trabajo. A manera de balance de estos aspectos, se puede reiterar que en la relación con Estados Unidos se resumen todas las contradicciones que enfrenta Cuba en su política exterior. El Estado cubano, las organizaciones y especialmente el PCC, tienen que asumir objetivamente las relaciones con Estados Unidos, como parte de los costos prioritarios para la sobrevivencia del régimen social y político que ha traído la revolución. Tratar de reducir al mínimo esos costos es una responsabilidad política básica, puesto que no hay manera de hacer de los gastos mili­ tares y del bloqueo un asunto económicamente ventajoso para el desarrollo del país. Sin embargo, por más que se recuperaran las relaciones diplomáticas y económicas entre Cuba y Estados Unidos, la diferencia de regímenes y valores conllevaría siempre un costo neto para la defensa y una preferencia por el trato diferenciado que recibe Cuba de la comunidad socialista. Sin embargo, en tal caso los intereses en materia económica y de seguridad tendrían un peso específico diferente, más armónico con una relación basada en el entendimiento realista de ambas partes.

Las relaciones Estados Unidos-Cuba desde el ángulo norteamericano: una perspectiva

El examen en extenso de la dinámica de aproximación y de endurecimiento durante los últimos doce años permite extraer algunas lecciones. En términos generales, la situación política de los 70 po­ dría caracterizarse por la merma relativa de la capacidad del Ejecutivo para conducir la política exterior de Estados Unidos. En este período, el Congreso fue escenario de acciones dirigidas a limitar el poder presidencial. Sin embargo, aun entonces, la capacidad del Congreso para incidir en la política hacia Cuba

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estuvo lejos de ser determinante, e incluso de jugar siempre un papel constructivo. El rechazo de la resolución Bingham y el affaire de la "brigada soviética” así lo confirman. Si algunas autorizaciones respecto al embargo se concedieron, se produjo un descongelamiento diplomático y se moduló la agresividad propagandística, como parte de cierta atmósfera de distensión, el peso fundamental de estas decisiones parece haber corres­ pondido al Ejecutivo. No existe evidencia de que éste haya actuado así bajo presiones de grupos mayoritarios en el Con­ greso; o de intereses comerciales existentes, que no resultan lo suficientemente poderosos. En general, se ha insistido en que no hay una base electoral que promueva el acercamiento con Cuba. Ahora bien, tampoco la opinión pública —según se refle­ ja en las encuestas— estuvo ni está en contra de una normali­ zación de relaciones47. Esto más bien apunta a que las per­ cepciones determinantes han sido las de la élite política; es decir, de los grupos influyentes a nivel del aparato del poder. Asumiendo que en 1974 el viraje en la política hacia Cuba fue conseguido esencialmente desde las filas del gobierno, entonces, ¿de dónde vino posteriormente la reacción contraria? Se ha hablado en los últimos tiempos de la existencia de un lobby anticubano en Estados Unidos 48. De él formarían parte las organizaciones conservadoras que controlan la expresión po­ lítica de la comunidad cubana en Estados Unidos —por ejemplo, la Fundación Nacional Cubano-Americana—, los intereses econó­ micos afectados por la revolución —organizados en el Joint Committee on Cuban Claims— y los grupos azucareros norte­ americanos, los congresistas de la Florida —como la ex senadora Paula Hawkins— y otros factores supuestamente envueltos en la implicación bilateral de la relación. Sin subestimar el acti­ vismo que algunos de estos elementos pueden desplegar en una coyuntura dada, es obvio que no poseen las fuerzas necesarias para cambiar o determinar en general el rumbo de la política exterior de Estados Unidos en una cuestión internacionalmente complicada como es Cuba. Estos elementos son más bien toma­ dos como medios de legitimación; y tendrían sólo un peso se­ cundario en el consenso político al respecto. Los grupos activos cuyas agendas incluyen a Cuba van desde el Committee on the present danger hasta el Comité judío nor­ teamericano, recorriendo una variada gama de organizaciones más o menos conservadoras. Diversos congresistas desde el re­ 47 William Watts y Jorge Domínguez, The U.S. and Cuba: oíd issues and new direction, Potomac Associates, Washington D.C., 1977. 48 Cfr.: Raúl G. Buchaca, Lourdes Cervantes y Rafael Hernández, “La Fundación Nacional Cubano-Americana y la conexión anticubana en Estados Unidos”, Cuadernos de Nuestra América, vol. I, N° 1, pp. 148-173.

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publicano John East hasta el demócrata Emest Hollings, desde el viejo sureño Barry Boldwater hasta el neoyorquino Jack Kemp, se inscriben en una militancia anticubana que nada tiene que ver con sus bases electorales. Antiguos centros de pensa­ mientos del oeste, como la Hoover Institution o la Rand Cor­ poration, o más recientes y ubicados en el este, como el Ameri­ can Enterprise o el Centro de Estudios Estratégicos de la Universidad de Georgetown, cuya .especialidad no es América Latina ni Cuba en sí, sino la seguridad nacional, se han venido dedicando al tópico cubano desde perspectivas globalistas neoconservadqras. Sus publicaciones —Washington Quarterly, Policy Review—, junto a las tradicionales revistas académicas formadoras de opinión a nivel de la élite política, como Foreign Affairs, suelen mantener la cuestión cubana como ingrediente permanente del problema este-oeste. En conclusión, las corrien­ tes de interés que han promovido la percepción de Cuba en los documentos partidistas y, en general, en los niveles de forma­ ción de política, no se contienen dentro del estrecho lobby directamente implicado. Más bien, esta corriente ha reaccionado ante el problema de Cuba bajo el síndrome de la "amenaza co­ munista" en América Latina, y refleja en última instancia el planteamiento bipolar de las relaciones internacionales de Esta­ dos Unidos. La etapa de Reagan viene a ratificar este patrón de determina­ ciones, según se desprende del análisis de las acciones concretas implementadas. En general, en las iniciativas anticubanas el Congreso ha ido más bien a remolque del Ejecutivo. Las me­ didas que restringieron nuevamente los contactos económicos en 1982 fueron tomadas por el Departamento del Tesoro, sobre la base de las llamadas Regulaciones para el control de activos cubanos, sin necesidad de ninguna consulta con el Congreso u otras instancias. La propia enmienda Symms, en 1982, sólo aña­ dió un énfasis simbólico a la propuesta de "ir a la fuente” del secretario Haig, que la propia administración desechó luego —al menos como recurso inmediato. Incluso el proyecto de crear una emisora anticubana, aprobado por el Congreso, no implicó un escarceo con su promotor —la administración— en torno a la razón política que lo animaba, sino a las conve­ niencias técnicas que afectaban intereses radiales en Estados Unidos. La visibilidad del lobby anticubano que cabildeó en el Congreso para que la ley de Radio broadcasting to Cuba se apro­ bara no lo convierte en autor ni promotor principal de esta acción49. 49 Cfr.: José R. Cabañas, "Radio Martí: una nueva agresión”, Cua­ dernos de Nuestra América, vol. I, N? 1, pp. 174-204.

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Atendiendo a este comportamiento, se puede deducir que las decisiones para reforzar el endurecimiento (sin haber llegado a la agresión directa ni suprimido algunos mecanismos diplo­ máticos —como es la existencia misma de las secciones de inte­ reses respectivas—) han dependido básicamente del Ejecutivo y de las fuerzas centrales que lo animan. Si esto es así, ¿de dónde podría provenir una modificación plausible del régimen vigente de relaciones? Teóricamente, la revocación del embargo y de la ley para trasmitir contra Cuba dependería del Congreso. De hecho, ais­ lados congresistas han presentado mociones para levantar el bloqueo; en términos puramente legales, el órgano podría en­ mendar o revocar las regulaciones establecidas. Aun si el presi­ dente vetara esta decisión, dos tercios del Senado y de la Cá­ mara podrían imponérsela. Como se sabe, esta mayoría es muy difícil de alcanzar, y resultaría prácticamente impensable en un tema controvertido como éste. En última instancia, el Ejecutivo dispone de recursos como la ley de poderes económicos de emer­ gencia internacional (que sustituyó a la ley de comercio con el enemigo de 1917) para aplicar medidas de restricción financiera y comercial a discreción, bajo el control de Tesoro y Comercio. Tal capacidad haría prácticamente inviable un levantamiento del embargo sin contar con la cooperación decidida del Eje­ cutivo. Por su parte, como se ha demostrado, el Ejecutivo no re­ quiere de la cooperación de otros grupos “de oposición” para buscar acuerdos sobre migración e incompatibilidades radiales; asimismo, de quererlo, puede tomar medidas que reduzcan la eficacia del bloqueo, sin contar con el órgano legislativo. Si esto se compara con el tratamiento de la relación comercial normal con los países de Sudamérica o del problema migra­ torio con México, se verá que la autonomía del Ejecutivo es definitiva en el caso de Cuba. A él atañe directamente conducir las medidas diplomáticas y militares enmarcadas en el proceso conflicto-negociación, incluida la modulación de la confrontación propagandística oficial; y aun actuar sobre el Congreso, como se demostró en el caso de la emisora, para garantizar las formas legales requeridas. Según revela la experiencia, no ha faltado capacidad para plantear escenarios racionales de cambio, basados en la identi­ ficación de intereses mutuos y de alternativas en que ambas partes resulten beneficiadas. De hecho, Cuba se encuentra dis­ puesta a negociar sin ninguna condición previa, a fin de obtener acuerdos por separado sobre cuestiones de interés común. La actitud de la administración Reagan se ha caracterizado, en cam­ bio, por expandir su agenda, abarcando prácticamente todas las diferencias históricas. Las declaraciones oficiales son del estilo

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maximalista propio del discurso ideológico conservador; para sentarse a arreglar su conflicto con Cuba, Estados Unidos re­ quiere que ésta renuncie a sus vínculos con la URSS y con los movimientos de liberación y gobiernos amigos en Africa y Amé­ rica Latina. Aun más, “debe convertirse en una democracia, en lugar de ser un régimen totalitario” 50. Atendiendo a este cua­ dro objetivo, sería difícil esperar pasos positivos sustanciales en el orden de las relaciones durante este segundo mandato. La posición cubana respecto a np aceptar un linkage entre su política hacia los gobiernos amigos y movimientos populares en Africa y América Latina, por una parte, y la solución de su conflicto con Estados Unidos, no implica que estas alianzas sean irrelevantes para el fortalecimiento de su causa política frente a Estados Unidos. Los intereses propios de la política cubana se basan en la percepción de una comunidad de inte­ reses y valores históricos, culturales, económicos y políticos con las luchas en esas regiones. Y no puede pasarse por alto que ante esas luchas por la liberación nacional, el líder de Occidente es Estados Unidos. Objetivamente, las alianzas internacionales que han resultado de ese impulso solidario con otras luchas le han traído a Cuba una posición más sólida en el escenario interna­ cional, particularmente entre los países del Tercer Mundo, y a lo largo de una diversa gama de posiciones ideológicas. En esa medida, han tenido un efecto que tiende a reducir la desventa­ josa balanza bilateral entre los dos países. Por paradójico que pueda parecer a primera vista, esto elevó las condiciones objeti­ vas para negociar en general. En efecto, la renuencia de Estados Unidos a negociar de verdad puede interpretarse precisamente como el reconocimiento de que la posición internacional de Cuba se había fortalecido en los últimos '70, mientras que comparativamente la posición de Estados Unidos se había debi­ litado; por consiguiente, "entrar en una negociación en pie de igualdad sería más ventajoso para Cuba que para Estados Uni­ dos”. De hecho, este planteo no es mera especulación, sino que corresponde casi textualmente con el fraseo de la administración Reagan; e incluso no es ajena a la lógica del "comprometimiento gradual” que proponen los liberales 51. En el fondo, se trata de que Cuba sacrifique piezas centrales de su posición en el sistema internacional en un gambito de acercamiento a Estados Unidos. En verdad, una Cuba más fuerte en este sistema será siempre más capaz de contribuir activamente a preservar su equilibrio, afectado por la desigualdad entre las naciones y los conflictos’ sociales, que una Cuba concentrada en estrechos intereses na­ 50 "Reagan says Cuba should become democracv, reioint OAS” bv Alexander M. Sullivan, USA, 12-3-85. ’ y 51 Cfr.: Report on Cuba..., op. cit.

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cionales, confiada a una aparente estabilidad que se sostenga exclusivamente en un supuesto respeto a su soberanía de parte de Estados Unidos. A fin de cuentas, el día que Estados Unidos se siente a negociar con Cuba debería disponer de algo más que de "buena voluntad” y frases diplomáticas; es decir, debería partir de reconocer a Cuba en el sistema internacional como un dato de la realidad. Sobre esta base se podrá construir una rela­ ción de verdad estable, que corresponda más proporcionada­ mente a la igualdad reclamada como fundamento de las rela­ ciones interestatales en el sistema internacional. Queda en pie, sin embargo, el problema de fondo: ¿de dónde podría provenir una acción eficaz para modificar el patrón de la relación? Existe una inercia de la imagen ideológica de Cuba, decantada a lo largo de veintiocho años en Estados Unidos, se­ gún la cual ésta simboliza al “enemigo principal”, la URSS, en las Amé ricas. En la medida que el patrón ideológico interno está dominado por el anticomunismo, resulta relativamente fácil reactivar la “amenaza cubana” como “valor de cambio” reconocido. De hecho, las iniciativas de diálogo en el pasado no han naufragado a causa de una amenaza cubana real a los inte­ reses de Estados Unidos en Africa o Centroamérica, sino preci­ samente en le terreno de la confrontación doméstica. Disponerse a negociar con Cuba ha significado ofrecer un flanco vulnera­ ble a la crítica de la línea dura52. Como se ha indicado, la cuestión cubana se ha visto arrastrada o envuelta en la diná­ mica de grupos y redes de grupos, instituciones y organizacio­ nes, sin que exista una implicación directa respecto a la política interna cubana o a las relaciones estrictamente bilaterales. Es evidente así que la política hacia Cuba no gravita en torno a un grupo de interés particular, ni para “bien” ni para “mal”. No se implanta en los “grupos del este” o en los “del oeste”; no se decide entre demócratas o republicanos; no en­ cuentra sus términos de cambio entre liberales o conservadores. Existen matices o grados —a veces, importantes— entre los paradigmas tácticos de unos u otros. Pero estas diferencias no aparecen como determinantes en la naturaleza de las políticas a implementar. Lo que ha modificado estas políticas en relación con Cuba en el pasado —y probablemente pueda hacerlo en el futuro— tiene que ver con la implementación de políticas alter­ nativas frente a América Latina. Y este marco resulta hoy aun más determinante por el carácter especialmente activo que tiene la política cubana como ingrediente regional.

52 Véase, como ejemplo, "Pepper denounces Cuban rapprochement”, The Times of the Americas, 2 de diciembre de 1985, p. 9.

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Consideraciones finales: Cuba como frontera de América Latina

El espacio latinoamericano de la política cubana se ha ampliado frente a Estados Unidos en los últimos quince años. Cuba man­ tiene relaciones con la gran mayoría de los países del hemisfe­ rio, incluido Canadá. Pero aun más importante que este indi­ cador es la medida en que Cuba comparte hoy con América Latina una serie de intereses comunes frente a Estados Unidos. Un ejemplo ilustrativo es la crisis centroamericana. Esta no se presenta hoy, en la percepción latinoamericana, como la "ex­ portación de la revolución” castrista —patrón de política hacia Cuba que Estados Unidos extiende hoy a la Cuenca del Cari­ be. Cuba, a su vez, comparte el consenso latinoamericano res­ pecto a que una solución negociada en América Central implica realizar concesiones de todas partes. El presidente Fidel Castro ha argumentado53 que la autodeterminación en Centroamérica significa que cada país debe elegir su propio sistema, capita­ lista, socialista o mixto, sin injerencia extranjera. Desde luego, Cuba aprecia que la lucha de liberación en América Central continúa su propia lucha de liberación. Pero no espera que las transformaciones sociales en América Latina sigan el modelo cubano 54. Es Estados Unidos quien mantiene la percepción de que "otras Cubas” se están gestando en el hemisferio, a la vez que contribuye a autocumplir esta profecía, cerrando el es­ pacio interno y externo de la revolución sandinista, por medio de la guerra de la contra, el bloqueo y la propaganda adversa. En la medida en que la hostilidad de Estados Unidos se man­ tiene, cerrando el paso a una solución negociada, Cuba mantiene su derecho a ayudar a los revolucionarios centroamericanos. Esta ayuda es fundamentalmente civil. Aun en caso de interven­ ción directa de Estados Unidos en Centroamérica, Cuba ha de­ clarado que no podría participar activamente en la defensa de los sandinistas o del FMLN. Pero sólo renunciaría a este dere­ cho en el marco de un acuerdo integral, en donde Estados Unidos se comprometa según la política general que ha inspi­ rado a Contadora 55. 53 Entrevista de Fidel Castro con un grupo de periodistas norte­ americanos, Granma, 28 de julio de 1983. 54 Entrevista de prensa de Fidel Castro con Patricia Sethi, Bohemia, 6 de febrero de 1984. 55 Discurso de Fidel Castro en la inauguración del X Congreso Sin­ dical Mundial, 10 de febrero de 1982, DOR, I (1), pp. 12-22. Véase Juan Valdés Paz, “Cuba y Centroamérica”, Cuadernos de Nuestra América, vol. II, N? 3, 1985.

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En materia de intereses económicos, Cuba también tiene un terreno común con América Latina en el campo de la bús­ queda de fórmulas de integración y desarrollo en los organismos regionales —como la CEPAL y el SELA—; por mejorar los tér­ minos de intercambio y competencia en el mercado internacio­ nal, dominado por los países desarrollados; en la búsqueda y diversificación de mercados para sus productos no tradiciona­ les; la promoción de planes de colaboración multilateral, espe­ cialmente sur-sur; y, finalmente, en el agudo problema de la deuda externa. La política de Cuba en el marco del Movimiento de No Alineados ha reivindicado los intereses de América Latina Como parte de la coordinación y defensa de intereses del Tercer Mundo ante los países industrializados. En realidad, tal como se indicó anteriormente, la política cubana de inserción econó­ mica en el espacio latinoamericano se ha manifestado incluso en la peor etapa de la economía regional de las últimas décadas. Esta política se confirma con el establecimiento de acuerdos comerciales y financieros, aun en condiciones críticas a nivel internacional, que materializan intereses comunes con América Latina. En esta área concreta de su política exterior ha construi­ do un ámbito de relaciones e identificación con la región. En la práctica, la política económica de Estados Unidos hacia América Latina se parece hoy más a la que siguió hacia Cuba que a la que seguía hacia América Latina en los años de la Alianza para el Progreso. En efecto, la reducción de los programas de ayuda al desarrollo al nivel de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe, la caída de la inversión productiva, la supresión de las cuotas a los países exportadores de azúcar y el reforzamiento del proteccionismo son restricciones y me­ canismos de presión que se diferencian de las medidas tomadas contra Cuba en los '60 sólo en su grado. Por su parte, las élites políticas latinoamericanas han reconocido que sin cambios es­ tratégicos, austeridad e intervención del Estado en la economía controlando al capital extranjero y enfrentando las políticas del FMI y Banco Mundial, no son viables las sociedades latinoame­ ricanas. En estas cuestiones afines con Cuba también enfrentan la política de Estados Unidos. Cuba, por lo demás, comparte con todos los países de la Cuenca del Caribe la condición de vecinos de un espacio geopolítico declarado como estratégico para la seguridad nacional de Estados Unidos. Esto significa la mayor densidad de bases militares norteamericanas en el mundo, el permanente patru.llaje de naves de guerra y la ocurrencia casi continua de ejer­ cicios militares en sus alrededores. E implica que las relaciones de cualquier índole con “potencias extracontinentales’’ son mo­ tivo de preocupación para Estados Unidos. La militarización de

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la Cuenca del Caribe constituye un problema para todos los vecinos de la subregión. Por ello no se circunscribe a Centroamérica o a las islas del Caribe. Las Malvinas y la crisis del TIAR, el fracaso del proyecto de una “OTAN del Sur” y el renacimiento de sistemas democráticos representativos en América Latina replantean el problema de la seguridad nacional latinoamericana fuera de los estrechos marcos del panamericanismo. Está claro ya que los in­ tereses de seguridad nacional de ambas partes del hemisferio no se identifican; más bien —como han demostrado las Mal­ vinas y Centroamérica— los “enemigos extrahemisféricos” y la “amenaza a la seguridad hemisférica” significan percepciones muy distintas y, en gran medida, contrapuestas. Así, la segu­ ridad nacional de los países de América Latina no se define ya tanto respecto a la URSS, sino a los límites de la seguridad na­ cional de Estados Unidos. Frente a una concepción de la seguri­ dad nacional panamericana, con la cual se ha traficado hasta ahora, va emergiendo —aun de manera contradictoria e incom­ pleta— una nueva actitud hacia la seguridad. Esta no se basa en la unidad frente a un “poder extrahemisférico” abstracto, sino en la identificación de intereses primarios, compartidos desde una contigüidad geográfica y cooperación política latino­ americanas, en torno a problemas concretos: pasos oceánicos, zonas de explotación energética, autarquía o diversificación en el abastecimiento militar, colaboración con empresas “extrahe­ misféricas”, aseguramiento de nuevos mercados con países que no son aliados de Estados Unidos, en otras regiones. Esta agenda de seguridad, válida tanto para América Latina como para Cuba, no queda siempre expresa en las declaraciones de las cancillerías o los ministerios de Defensa; pero constituye ya una realidad para una buena representación de países de la región. Finalmente, la agenda tercermundista que se ha ido exten­ diendo por la región plantea también un cuestionamiento al panamericanismo tradicional. Las tácticas políticas seguidas por los países latinoamericanos frente a los problemas señalados, han puesto en tela de juicio el propio sistema interamericano. Los procesos de democratización han colocado en el orden del día la autodeterminación y diversificación de las regiones inter­ nacionales de América Latina en el mundo. Todos estos cambios tienen como variable dependiente una nueva posición frente a Estados Unidos. La política exterior de Cuba, por su parte, converge hoy en un entorno político latinoamericano diferenciado. De hecho, la presencia de Cuba como miembro activo de la comunidad latinoamericana —al margen de las instituciones clásicas del

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sistema interamericano— corresponde al carácter más plura­ lista y democrático de esa comunidad real, en contraste con el dogmatismo ideológico de los órganos tradicionales. América Latina y el Caribe tienen actualmente mayor diversidad en sus sistemas políticos —desde Nicaragua hasta Brasil, pasando por Guyana, Panamá y Surinam— que en los años en que Cuba fue separada de la OEA. La alternativa entre la restauración del panamericanismo y la articulación de un sistema latinoameri­ cano parte las aguas del hemisferio en términos decisivos: o bien se comparte esa diversidad, o bien se está con Estados Unidos. A diferencia de los años ’60, no es esta vez Cuba la que está conminando a una elección. Lo anterior no tiene un valor simbólico. La posición de Cuba como límite latinoamericano con los Estados Unidos tam­ poco tiene meramente un valor geográfico. En las relaciones entre Cuba y Estados Unidos han repercutido históricamente las tensiones, percepciones y problemas emergentes entre los dos polos del hemisferio. La actitud de Estados Unidos hacia Cuba aparece históricamente condicionada por su percepción sobre la situación en América Latina. Es evidente el reforzamiento del patrón de hostilidad correlativo a la crisis centroamericana. Ahora bien; Cuba es a América Latina lo que América La­ tina es al Tercer Mundo respecto de los Estados Unidos. Esta tampoco es una metáfora: América Latina comparte el hemis­ ferio con una superpotencia que se considera a sí misma como el hemisferio. Una revolución en Africa o el Medio Oriente puede tener menos impacto relativo sobre Estados Unidos que una revolución en Nicaragua o Granada. Si se compara a estos dos países, en la escala del sistema internacional, con el peso y el carácter de los procesos de cambio de países como Irán o Etio­ pía, se podrá apreciar el coeficiente hemisférico de ese impacto sobre Estados Unidos. No sólo Estados Unidos percibe a Amé­ rica Latina con la misma lógica, en el fondo, que a Cuba, sino que tiende a sujetarla a los mismos presupuestos hegemónicos de hace veinte años. La contraparte de esta percepción se expresa en el acerca­ miento entre Cuba y América Latina o, lo que es lo mismo, en el corrimiento de la región entera hacia la frontera. Esto no es así, naturalmente, por obra y gracia de la Revolución Cubana, sino en gran medida por todo lo demás —es decir, por una dinámica que envuelve a América Latina, al Tercer Mundo y, en definitiva, a los propios Estados Unidos en su proyección mun­ dial. Desde el ángulo norteamericano, este proceso no puede “administrarse” eficazmente con el simple expediente de negar a Cuba; desde el lado latinoamericano, presenta la opción de potenciar su capacidad negociadora ante Estados Unidos, asu­

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miendo definitivamente un rol al nivel de su desarrollo como conjunto de países en- la arena internacional. La política de Cuba durante la administración Reagan ha exhibido una buena dosis de pragmatismo, espíritu de diálogo, apertura y activismo diplomático, dentro de un enfoque global de sus relaciones exteriores que se ha mostrado exitoso. Sin embargo, no ha logrado reducir la piedra central de sus dife­ rencias con Estados Unidos. A juicio del autor de este trabajo, ésta radica en las relaciones de Cuba con los movimientos de liberación nacional, gobiernos antiimperialistas y fuerzas demo­ cráticas en la región. Los vínculos con la URSS no son realmente un obstáculo comparable a estas relaciones, aunque se expresen despropor­ cionadamente a nivel del discurso ideológico. En los '70, el aflojamiento de tensiones entre Estados Unidos y Cuba fue correlativo a un menor nivel del movimiento de liberación na­ cional en América Latina; ahora bien, en ese período no se redujeron los nexos entre Cuba y la URSS, sino al contrario. En qué medida influyó en la dinámica de las relaciones bilate­ rales el proceso conocido como distensión es algo que podría discutirse más ampliamente. En todo caso, la actual “presencia militar sóviética” en el Caribe y América Latina no significa en realidad una amenaza a la seguridad de Estados Unidos. Cuba tampoco es una amenaza real a su seguridad nacional, sino un factor político antagónico con su hegemonía en el hemisferio. Cuba tiene una política propia hacia América Latina desde los años '60; esa política se ha desarrollado a lo largo de los últi­ mos quince años. El hecho de que Estados Unidos la identifique como “presencia soviética” es un fenómeno del discurso ideo­ lógico norteamericano que procura identificar, con su código propio, a un actor políticamente adverso en el hemisferio. Cuba lo es: ese es un dato irrefutable. ¿Significa esto que no hay nada que negociar ni términos de conciliación posible? Como se ha señalado, el acuerdo mi­ gratorio y el posible acuerdo sobre incompatibilidades radiales, sin cambiar decisivamente el régimen de la relación, muestran los términos en que se podría negociar y conciliar posiciones. La política de Cuba está abierta a la negociación de las diferencias bilaterales. ¿Encontrará Estados Unidos intereses comunes en otros issu.es de la agenda bilateral? ¿O pensará que resultan simples cartas de negociación para obtener concesiones de parte de Cuba en cuestiones de su política exterior hacia América La­ tina, Africa o la URSS? Si predomina el pragmatismo, la polí­ tica norteamericana procuraría resolver los legítimos asuntos bilaterales pendientes —ninguno de los cuales tiene un carácter insuperable en ambas agendas. En un clima nuevo creado por

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la resolución de estos asuntos y, sobre todo, por el estableci­ miento de términos de conciliación mutuamente reconocidos —es decir, sobre la base del respeto a la soberanía, la igualdad de derecho y la reciprocidad—, se podría contribuir de ambas partes a la construcción de alternativas de paz en otros escena­ rios, juntamente con otros actores regionales. Si se mantiene el patrón que ha caracterizado a la política global y regional de esta administración, la pauta de las relaciones se limitará a expresar la lógica de la primera frontera.

6 LA POLITICA EXTERIOR DE MEXICO EN MOMENTOS DE CRISIS: ¿CAMBIO DE RUMBO O REPLIEGUE TEMPORAL? (1983-85)

por Guadalupe González G. *

I. Introducción

El análisis de la política exterior de México en los últimos tres años resulta un campo de estudio extraordinariamente fértil para la discusión de las tesis interpretativas más comunes y generalizadas en torno a las condiciones, los límites, los alcances y las características distintivas de la dinámica del comporta­ miento internacional del país que han predominado en la litera­ tura reciente sobre el tema. Se trata de un período en el que confluyen de manera si­ multánea, a nivel interno y externo, factores de cambio de signo distinto que parecen anunciar, bien el inicio de transformacio­ nes estructurales en los parámetros históricos de conformación de la política exterior del país, o bien, de acuerdo a otras inter­ pretaciones, el retorno a patrones de comportamiento tradicio­ nal temporalmente superados durante la década de los setenta. La persistencia y profundidad de la crisis económica a nivel interno, con su correlato político de deterioro de la legitimidad del gobierno y de las formas de participación y control político, aunada a la existencia de un contexto internacional que no sólo parece cerrar los espacios de acción que en la década anterior se abrieron a países como México, sino que además se ha con­ * Investigadora principal del Area de Relaciones Internacionales del IIíET, México.

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vertido en un factor clave de inestabilidad económica y política del cual no es posible aislarse, conforman los dos ejes de este período de transición en la política exterior mexicana cuyo rum­ bo es aún incierto. La experiencia de los últimos tres años, en lo que respecta a la actividad internacional de México, pone en duda la validez de algunas interpretaciones, que tuvieron mucho eco hace al­ gunos años, que tienden a vincular de manera mecánica los momentos de crisis económica con perfiles bajos de activismo internacional y patrones de mayor alineamiento político y bilateralismo especialmente en la relación con Estados Unidos, que se refleja en todos los ámbitos de la política exterior. La relación entre ambas variables, económica y política, es mucho más compleja en el momento presente de lo que sugieren estas interpretaciones, en la medida en que en las condiciones actuales no es posible volcarse a la solución de los problemas a nivel interno sin otorgar un lugar prioritario a la acción inter­ nacional en áreas que afectan directamente la viabilidad y efec­ tividad de cualquier estrategia que se adopte para resolver la crisis. De esta manera, a diferencia de momentos históricos an­ teriores, en el contexto de la crisis actual la política exterior adquiere un lugar significativo y difícilmente pueda ser relegada a jugar un papel tradicional, que no esté directamente vinculado con las áreas de negociación económica. El papel activo que tiende a jugar la política exterior, aun en momentos de grave deterioro económico, se explica en parte por el hecho de que la profundización del proceso de creciente ínter nacionalización de la economía mexicana a raíz del auge pei trolero y de la posterior crisis financiera ha tenido como corre­ lato político una mayor internalización de la política exterior del país. En un sentido, los acontecimientos internacionales tanto de carácter político como económico, tienen un impacto cada vez más directo e importante sobre el comportamiento de la economía mexicana y sobre las opciones de manejo político Jde los problemas internos. En otro sentido, los temas de política exterior, particularmente aquellos vinculados a la agenda económica y a problemas de segundad interna, han adquirido un 'perfil mayor en la agenda’de discusión política ú'nivel in­ ternó, a la vez que las percepciones sobre el diseño de la política exterior tienden a estar condicionadas, en mayor medida que en el pasado, por el debate político en torno a otros ámbitos internos de decisión. Por otro lado, el clima político interno Identro del cual se discuten las opciones de política interna en materia económica o política, tienen cada vez más un mayor impacto . en la orientación y el manejo de los problemas de política exterior.

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La actual situación de crisis económica ha contribuido, más que a relegar a un papel secundario a la política exterior, a agravar algunos de los desequilibrios y contradicciones ya exis­ tentes en la estrategia tradicional de la política exterior y de sus versiones particulares en los últimos dos sexenios, a modificar el esquema de prioridades temáticas inmediatas, a hacer más difícil la articulación y la coordinación entre las agendas econó­ mica y política de las relaciones internacionales del país, y a propiciar una discusión al interior del aparato gubernamental y de la opinión pública nacional en relación a los costos y beneficios de una política exterior que tradicionalmente ha pri­ vilegiado los objetivos políticos sobre las metas económicas. El presente trabajo tiene objetivos limitados y su intención básica es la de delinear algunas hipótesis generales en relación a las tendencias de desarticulación, desequilibrio, tensión y con­ ducción “feudalizada" entre la dimensión político-diplomática de la política exterior y el manejo de la dimensión económica de las relaciones internacionales del país, que parecen perfilarse con mayor fuerza a lo largo de_ los últimos tres años. Se busca, nías que agotar Ta temática en cuestión, esbozar algunas líneas de interpretación e investigación para futuros estudios de mayor profundidad y especificidad. Teniendo este objetivo en mente, el presente trabajo habrá de referirse tan sólo a tres aspectos generales. La primera parte recoge algunas consideraciones analíticas que permiten establecer con mayor precisión las hipótesis de trabajo y preocupaciones analíticas que dan orientación a la investigación sobre.la experiencia histórica reciente de la~política exterior del país, y,las modificaciones en el patrón de inter­ acción entre las distintas dimensiones de la mismayEn la segunda /parte, y a la lúz de las consideraciones generalas desarrolladas en la sección anterior, se hace una relación de los rasgos~más importantes que caracterizan el manejo que el gobierno de Mi­ guel de la Madrid ha dado a fos~5principales temas de la agenda económica de la política exterior: deuda externa, petróleo, co­ mercio exterior e inversión extranjera./En la tercera parte, se aborda la cuestión de cómo el proyecto de política exterior en materia económica instrumentado entre 19S3 y 1QS5 ha-lle­ vado a estrategias de negociación divergentes y ha producido ciertos puntos de tensión y desarticulación con los lineamientos y pautas que han sustentado el manejo de la agenda política de la política exterior, y que lleva a algunos observadores a considerar que la política^exterior7 de México ha. entrado no en un momento de retraimiento temporal, sino en un momento de.transición que puede ser el preludio de un cambio de rumbo significativo en algunos aspectos de su orientación tradicional en términos históricos. El escenario particular que se utiliza

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para el desarrollo de estos planteamientos, es el de las relaciones entre México y Estados Unidos como el ámbito clave donde se manifiestan con mayor nitidez los giros y modificaciones de la política exterior de México/En la última parte se hace un ba­ lance general de las tendencias actuales de la política exterior en un contexto en el que se multiplican las presiones, tanto intemas como externas, que apuntan hacia la necesidad de redefinir algunos de los mecanismos^ tradicionales de la estrategia .diplomática de México en adecuación con los retos que plantea la nueva realidad nacionál y el compleio escenario internacional.

II. Cambios en los parámetros históricos de la política exterior En contra de las interpretaciones y expectativas más generali­ zadas en 1982, la situación de aguda crisis económica y de prn-, fundo deterioro de la capacidad de negociación externa que ha enfrentado México en los últimos tres años, (no se ha traducido en un retraimiento de la actividad internacionaTdel país ni en el restablecimiento de un esquema estable de “relación especial” con Estados Unidos */ Sin embargo, la situación de crisis v dehi'*lidad relativa ha tenido un impacto muy importante en los pa­ trones y las pautas de operación de la política exterior, de tal manera que comienzan a perfilarse cambios en la direccióm la orientación y el rumbo ripia misma" ~ En un sentido, esta situación ha inducido a la adopción de una diplomacia activa pero discreta en sus planteamientos retóricos, y que tiende a privilegiar la acción multilateral sobre la Instrumentación de iniciativas individuales,' principalmente en relación a aquellos temas en los que el potencial de enfrenta­ miento y tensión rqn Pelados Unidos es mayor En otro sentido, y mas importante desde el punto de vista de las preocupaciones que motivan este trabajo, la permanencia de la crisis ha agudi­ zado algunos de los desequilibrios ya existentes en la política exterior mexicana, particularmente el fenómeno de la desarticu­ lación, fragmentación y manejo descoordinado de sus compo­ nentes político y económico12. 1 Para un análisis de la evolución reciente de la política exterior de México, consúltese: Olga Pellicer de Brody, “Política exterior mexicana: continuidad e incertidumbre en momentos de crisis”, en Pablo González Casanova y Héctor Aguilar Camín (coords.), México ante la crisis, Siglo XXI Editores, México, D.F., 1985; y Alberto Van Klaveren, “México: prin­ cipios y pragmatismo en la política exterior”, en Heraldo Muñoz (comp.), Las políticas exteriores latinoamericanas frente a la crisis, Prospel-Cerc, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1985. 2 Humberto Garza ha desarrollado ampliamente la tesis de la exis­ tencia de importantes desequilibrios en la política exterior de México en

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Para los fines del presente trabajo, resulta importante pre­ cisar nuestra definición de "desarticulación” entre la dimensión económica y la dimensión política de la política exterior. En primer lugar, consideramos que existe una conducción crecien­ temente "feudalízada” de los distintos temas de la política extefior^-Xenómeno que se refleja en la erosión de las instancias y mecanismos de coordinación en un proceso en el que las ins­ tancias gubernamentales más ligadas a la conducción de los j problemas económicos internos van desplazando a las instancias político-diplomáticas en el manejo de temas centrales de la agendá externa, particularmente de aquellos que habrán de influir de maneraaeterminante en las formas de inserción económica in­ ternacional del país en los próximos años. En segundo lugar, y más importante, nos referimos a la ausencia de un proyecto o estrategia global claramente definido, capaz de incorporar, articular y coordinar de manera coherente elmañeio de la agenda económica y de la agenda política de la política exterior? La ausencia de proyecto global es evidente si se analiza la lógica implícita al manejo práctico de ambas agendas. La conducción que se ha dado a los problemas en ambas dimensiones apunta hacia la existencia de estrategias distintas y perspectivas divergentes acerca de lo que debe ser el modo de inserción política y económica internacional de México, y acerca del papel que debe jugar la política exterior: si debe adecuarse, y aun subordinarse, a los requerimientos eco­ nómicos más inmediatos o ha de mantener su funcionalidad esencialmente política. Las percepciones implícitas al manejo práctico de los temas económicos y de las cuestiones políticas, conllevan imágenes no coincidentes en cuanto a quiénes son los aliados potenciales importantes en el exterior, a cuáles son las amenazas externas más apremiantes y a qué tipo de estrategias es necesario adoptar para enfrentar una situación internacional compleja e inestable desde una posición de debilidad. Mientras que la conducción de la agenda económica parece privilegiar la lógica de la "integración negociada” con Estados Unidos. el ma- , nejo de los temas políticos ha tendido a enfatizar el enfoque de la diversificación de las relaciones externas. ---Un primer elemento que tiende a desajustar el manejo de la política exterior en el contexto actual al agravar el desequi­ librio tradicional derivado de la desvinculación existente entre el manejo político-diplomático y la negociación externa de los objetivos económicos externos es el creciente peso que los temas su artículo “Desequilibrios y contradicciones en la política exterior de México”, Foro Internacional (96), vol. XXIV, N? 4, abril-junio, 1985, pp. 443-457.

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económicos han adquirido dentro del esquema de prioridades inmediatas de la actividad internacional del país. Tradicional­ mente, la dinámica de la política exterior mexicana ha seguido uná~~racionahdad esencialmente política que, ha respondido, en primera instancia, a los requerimientos déla propia situación geopolítica particular del país, y en un segundo momento a los objetivos políticos internos más generales del sistema polí­ tico mexicano; esto es, aquellos vinculados con el mantenimien­ to del sustrato ideológico del nacionalismo revolucionario como fuente de legitimidad y estabilidad internas 3. De aquí que ob­ jetivos tales como la ampliación del nivel relativo de indepen­ dencia política con respecto a Estados Unidos, la reiteración sistemática de la autonomía y de las aspiraciones de justicia e igualdad internacionales, se hayan encontrado en el centro de las prioridades de la estrategia diplomática tradicional de Méxi­ co, en detrimento de objetivos más directamente relacionados con las metas del desarrollo económico. De esta manera, frente a la coyuntura actual, México cuenta con una gran experiencia en el manejo político de sus relaciones externas, pero no ha desarrollado de manera paralela y suficiente los elementos ins­ titucionales y técnicos para el despliegue de una diplomacia activa y agresiva en materia económica. El patrón histórico de desvinculación entre las dimensiones política y económica de la política exterior deriva no sólo del lugar privilegiado que han ocupado los objetivos de naturaleza estrictamente política, sino también del perfil peculiar de las \ >^ases del poder internacional de México, cuyo fundamento prin\jP n n cipal ha sido el que deriva de factores político-ideológicos (tales ’|| como la estabilidad interna, el prestigio internacional, el con­ senso doctrinario, el alto nivel de continuidad de la política exterior, entre otros). México jamás ha contado con bases sólidas_ y perrnanentes depoder ccOtiormco, y ha rechazarlo _el desarrollo dé una capacidad militar significativa como, instrumento efectivo para la consecución de sus objetivos internacio­ nales-4: ~ ' Aunado a los factores antes señalados, otro elemento que ha jugado en favor de un patrón de comportamiento interna­ cional que tiende a separar lo económico de lo político, ha sido la tendencia a concebir las estrategias de desarrollo y creci­ miento económico como una tarea esencialmente interna y ais­ lada de la dinámica de la economía internacional, principalmente 3 Mario Ojeda, Alcances y límites de la política exterior de México, El Colegio de México, México, D.F., cl976, 1981, pp. 86-106. 4 Guadalupe González, “Incertidumbres de una potencia media re­ gional: las nuevas dimensiones de la política exterior mexicana” en Olga Pelhcer de Brody (ed.), La política exterior de México: desafíos en los ochenta, Ensayos del CIDE, México, D.F., 1983.

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en los momentos históricos en los que el mercado interno fue designado a jugar el papel de motor fundamental de la actividad económica. Si bien en los últimos quince años se han incremen­ tado las preocupaciones con respecto a la necesidad de definir con mayor claridad y precisión los objetivos estratégicos ex­ ternos del país en materia económica, lo cierto es que las deci­ siones más importantes en materia de política económica se han adoptado al margen de un análisis adecuado de las ten­ dencias prevalecientes en la economía internacional5. A diferen­ cia de lo que sucede en materia de definición de posiciones frente a los grandes temas de la política internacional, la evo­ lución del modo de inserción de la economía mexicana a la economía internacional ha estado determinada más por la diná­ mica de las fuerzas económicas que por la racionalidad explícita de una estrategia clara de política económica externa. En la medida en que la situación de emergencia económica ha modificado el esquema de prioridades temáticas inmediatas de la política exterior, al incrementar el peso de los temas *. IjJjt económicos, se han ido manifestando con mayor fuerza los M desequilibrios y contradicciones entre las agendas económica y política. Por una parte, la magnitud y complejidad de los pro- / y blemas económicos inmediatos como temas de alta política dentro de la agenda externa, ha rebasado las estructuras institu­ cionales tradicionalmente responsables de la conducción de la política exterior. De aquí que se haya dado un desplazamiento de las instancias gubernamentales político-diplomáticas por par­ te de las agencias de gobierno directamente encargadas de la formulación e instrumentación de la política económica interna en lo que se refiere al manejo de las negociaciones económicas con el exterior6. Esta situación ha fortalecido la tendencia a una conducción crecientemente teudalizada de la política exterior qué-"incrementa el peso de las rivalidades interburocráticas in­ ternas en el proceso de toma de decisiones En este sentido, 5 Sofía Méndez Villarreal, "La dimensión económica de la política exterior mexicana” (mimeo), México, D.F., 1985, p. 6. Artículo de próxima aparición en Cuadernos de Política Exterior Mexicana, N? 2, CIDE, Méxi­ co, D.F., 1985, actualmente en proceso de impresión. 6 Una de las manifestaciones más significativas del proceso de gra­ dual desplazamiento de las instancias político-diplomáticas en el manejo de temas centrales de la agenda económica externa, fue la decisión de cerrar la Subsecretaría de Asuntos Económicos de la Secretaría de Rela­ ciones Exteriores, a raíz de las medidas de recorte adicional al gasto público decretadas en julio de 1985. Si bien esta reforma institucional y presupuestal no significó la desaparición del área económica sino su reubicación en otras áreas dentro de la misma secretaría, sí incrementa el riesgo de que, en el futuro, la perspectiva y los intereses del área político-diplomática tiendan a estar subrepresentados en las instancias intersecretariales donde se discuten y se toman las decisiones en materia de política económica externa.

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se incrementa el riesgo de que, ante la ausencia de mecanismos (eficientes de coordinación, el rumbo general de la política ex­ terior esté sujeto de manera cada vez más importante a los cambios en los pesos relativos de las distintas agencias guber­ namentales a nivel interno. Dentro de este contexto, existen mayores dificultades para el establecimiento de pautas de com­ portamiento coordinado que permitan el reforzamiento mutuo de las políticas adoptadas en las diferentes esferas de la acción internacional de México. El agravamiento de estos desequilibrios en los últimos tres años se ha manifestado tanto a nivel de las decisiones concretas en materia de política exterior, como a nivel del debate interno con respecto al papel que la diplomacia mexicana debe jugar en momentos de crisis y emergencia económica. En lo que se refiere al campo de las decisiones concretas, se han incrementado los puntos de tensión y fricción entre el C manejo de la agenda económica y la conducción de la agenda /O14 - política en relación a ciertas problemáticas específicas. Esto es así, principalmente por el hecho de que consideraciones de tipo hjHco^m^co y financiero comienzan a tener un peso cada vez mayor eñ áreas dé la actividad diplomática que hasta entonces Ji habían sido concébidás corno insfhimpntns económicos; de-apoyo a una estrategia esencialmente política. Tal es el caso, por citar un ejemplo, de la evolución reciente del Acuerdo de San José y de algunos de los lincamientos generales en relación a los términos que deben regir los mecanismos de cooperación eco­ nómica internacional. La reducción sistemática de las condicio­ nes de trato preferencial en materia petrolera a los países beneficiarios del Acuerdo de San José de acuerdo a la nueva situación de astringencia financiera por la que atraviesa el país, la inclusión de ciertas cláusulas de condicionalidad económica en el otorgamiento de los créditos a largo plazo, y la adopción de medidas tales como la suspensión temporal de lós suministros' de petróleo a Nicaragua y_Costa Rica en momentos de alta pola­ rización del conflicto laarmHii acciones concretas que no sólo_han desvirtuado el espíritu original del esquema de coope­ ración energética sino que además han tenido un impacto ne­ gativo en la estrategia política, de México hacia la región al contribuir al deterioro de las relaciones políticas con varios países del área y a la erosión deja imagen política de México en~Ta región7. ——— • 7 El Programa de Cooperación Energética para Centroamérica y el Caribe, o Acuerdo de San José, fue firmado por México y Venezuela el 3 de agosto de 1980, con los siguientes objetivos: a) satisfacer el con­ sumo interno neto de petróleo importado de los países de la región centroamericana seriamente afectados por la escalada de los precios

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lo que respecta a la intensificación del debate, no siem­ pre público, al interior del aparato gubernamental y de la clase política mexicana con respecto al papel que debe fugar la política exterior en el contexto de emergencia económica, es posible detectar dos ejes centrales en torno a los cuales ha girado la petroleros a raíz de la crisis de Irán en 1979; b) otorgar facilidades de crédito por el financiamiento de la factura petrolera contribuyendo a reducir el peso de sus costos inmediatos sobre las economías de estos países; y c) promover el desarrollo de la industria petrolera en la> región a fin de lograr mayores niveles de autosuficiencia energética. V México y Venezuela se comprometieron a suministrar, por partes igua- 1 les, a los países beneficiados (originalmente diez) hasta un volumen de 160.000 barriles diarios y a financiar en un 30 % las respectivas facturas ¿ petroleras, como créditos con un plazo de 5 años y tasas de interés de 4%, o como préstamos para el financiamiento de proyectos de desarrollo energético a 20 años al 2 % de interés. Estas condiciones se mantuvieron hasta agosto de 1983, añn pn pi que e1 deterioro de las eco­ nomías de los países abastecedores llevaría a la introducción de modificagíones posteriores en los términos de pago y suministro que significa­ ron un replanfeámifehro profundo del sentido original del acuerdo. En agosto de 1983 se restringieron los términos preferenciales al reducirse el monto de crédito otorgado del 30 % al 20 % de la factura petrolera total, y al incrementarse de 4% a 8 % y de 2% a 6 % las tasas de interés sobre los créditos regulares y especiales respectivamente. En agosto de 1984 se redujo el volumen total de suministro petrolero a la región en uiT~30%, de~~tÚ0 a 130.000 barriles diarios, y se irifrodujeroii cambios en la mecánica financiera, a propuesta del Eanco de México, en el sentido de exigir el pago en efectivo del 80 % de la tactura ál momento de embarque (condición que no se aplica a ningún cliente regular, y por lo tanto discrimina a los países que reciben petróleo dentro del marco del acuerdo) y de condicionar el suministro regular v continuo al cumplimiento estricto de las nuevas condiciones financieras del acuerdo. Estas modificaciones, al reducir el margen de concesionalidad y trato preferencial previamente en un momento de agu­ dización de la crisis económica y política en la región, incrementaron las dificultades que habrían de enfrentar los países beneficiarios para cumplir con los pagos respectivos. De aquí que, en 1984 y 1985, se hayan suscitado algunas tensiones con Nicaragua y Costa Rica en torno a la suspensión temporal de lo§ suministros petroleros mexicanos como res­ puesta—al l'é ti aso en los pagos de la factura petrolera correspondiente. Es claro que en estos años las cnnqidoracionesr económicas de corto plazo~y~ las posiciones de las agencias económicas como Pemex y Banco de México comenzarían a prevalecer sobre las preocupaciones políticoCzf? diplomáltiéas de largo plazo. En el ¿aso particular de las relaciones perro’ leras con Nicaragua, la reducción gradual y la posterior suspensión temporal de los suministros mexicanos de petróleo en 1984 y 1985 en función de consideraciones meramente económicas y financieras de córto . plazo, provocó en la práctica un, mayor alineamiento económico y su mayor aislamiento político de este país en un momento en el que parecía y* importante, desde el punto de vista diplomático. fortalecer uno de los vínculos "estratégicos de Nicaragua con los países no socialistas, y con esto contrarrestar la estrategia norteamericana de cerco y ahogamiento económico. Véase Guadalupe González, "El programa venezolano-mexi­ cano de cooperación energética para países de Centroamérica y el Caribe. Problemas y perspectivas”, Enfoques, año 1, N- 3, agosto de 1985.

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discusión. Tin primpr pjp In constituye el dilema que se plantea (como una disyuntiva falsa, desde nuestra perspectiva) entre pasividad o cautela y activismo internáéionaL^El segundo efe del debate se cruza en muchos puntos conyel primero y se refiere a la contraposición del requerimiento de un mayor prag­ matismo^ (vinculado muy estrechamente con la idea del realismo económico a nivel interno y de ja adecuación de la política ex­ terior a la lógica de los objetivos económicos concretos por la vía de la subordinación de la dimensión política a la dimensión económica) con la idea de la vigencia de la posición principista y legalista (derivada de la racionalidad históricamente política de la diplomacia mexicana). Los términos en los que ha venido dándose el debate en materia de política exterior en los últimos tres años, tienden a oscurecer y desvirtuar la naturaleza de los problemas reales que actualmente enfrenta México en la defi­ nición de sus posturas internacionales. A fin de abordar esta cuestión desde una perspectiva más adecuada, resulta necesario introducir algunas reflexiones ana­ líticas con respecto a la manera en la que hemos de concebir a la política exterior como un área particular de la conducción política del Estado. El estudio del tema de la creciente desarticulación entre la dimensión económica y la dimensión política de la acción inter­ nacional de México en el período 1983-85 supone, como punto de partida, una conceptualización no tradicional de lo que se entiende por política exterior. Es decir, desde nuestra perspec­ tiva, es indispensable ubicar el análisis de la política exterior de México en su estrecha vinculación con Ja dinámica política y económica a nivel interno. Existen muchos temas o áreas de conducción política de naturaleza estrictamente interna que tie­ nen un componente externo importante, en la medida en que, o bien afectan de manera directa las relaciones externas del país en un ámbito específico o en su dimensión global, o bien dependen en gran medida del comportamiento de factores exter­ nos. De esta manera, el ámbito de acción de la política exterior es el ámbito en el que confluyen todas estas cuestiones deri­ vadas de la interacción entre lo interno y lo externo. Es ya un lugar común entre los estudiosos de la política exterior mexicana el señalamiento de que [en términos genera­ les y desde la perspectiva de la historia contemporánea del país] los temas relativos a la conducción de las relaciones inter­ nacionales de México han ocupado un lugar secundario en el ámbito de la discusión política nacional. En la medida en que durante mucho tiempo pocas situaciones internacionales tenían un impacto directo y visible sobre la vida política y económica

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a nivel nacional, la política exterior era vista con indiferencia, como algo ajeno y aparte de los problemas internos inmediatos8. Los rasgos característicos de la estrategia diplomática tra­ dicional de México ya señalados por diversos autores (su autodefinición como una política de principios y no de intereses, su legalismo defensivo, su contenido esencialmente político y esca­ samente económico, entre otros) reflejan claramente el papel primordialmente defensivo que se le asignaba a las acciones de México en el ámbito internacional, dentro del marco de priori­ dades del proyecto nacional. Más que un instrumento activo de promoción de los objetivos e intereses concretos y prácticos del país en el exterior, la política exterior de México fue concebida como un “muro de contención” y defensa frente a la dinámica internacional. Este tipo de enfoque tuvo un alto grado de fun­ cionalidad durante aquellos períodos históricos en los que era posible aislar la dinámica de los acontecimientos internos de los vaivenes económicos y políticos externos. —* En la década de los ochenta es evidente que los parámetros históricos internos y externos de la política exterior de México se han modificado sustancialmente, de tal manera que resulta cada vez más difícil eludir el imperativo de concebir, tanto a nivel de la discusión teórica como a nivel de la práctica polí­ tica, a la política exterior como un área cada vez más crucial para la consecución de los objetivos concretos y la solución de los problemas internos del país. De aquí que, desde nuestra perspectiva, sea poco probable el que la política exterior vuelva— a los límites y a las pautas de comportamiento histórico pre­ valecientes en los años sesenta, esto es, a jugar un papel margi­ nal, secundario y meramente defensivo del proyecto interno. Una de las hipótesis centrales que orientan el presente tra­ bajo se refiere a la existencia de factores estructurales que derivan de la creciente interacción entre el ámbito externo e interno, a nivel económico y político, que no sólo contrarrestan la acción de las condicionantes que juegan actualmente a favor del retraimiento en materia de política exterior (como es el paulatino deterioro de las bases económicas del poder interna­ cional de México), sino que además hacen del activismo en el ámbito externo un imperativo crucial para la viabilidad del pro­ yecto interno en la tarea de sortear la crisis. Esta situación de crecientes niveles de interacción entre el ámbito interno y el ámbito internacional, parece ser una situación que responde no a factores de carácter coyuntural, sino a las modalidades de operación transnacional del sistema político y económico mun­ dial contemporáneo. 8 Jorge Alberto Lozoya, "La diplomacia multilateral de México”, Foro Internacional (96), vol. XXIV, N? 4, 1984, p. 435.

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La doble dinámica de la creciente-internacionalización de la economía mexicana y de la mayor internalización de la polí­ tica exterior como resultado del proceso de intensificación de los niveles de interacción entre el ámbito interno y el ámbito externo, son factores que explican, en parte, los rasgos genera­ les del comportamiento internacional de México en los últimos tres años. Estos rasgos apuntan hacia la persistencia de un perfil altamente activo que se ejerce sobre bases muy frágiles y en medio de crecientes dificultades para el mantenimiento de un manejo equilibrado, consistente y coordinado de los distin­ tos temas y problemas de la agenda externa. Durante los primeros-años ■■■de-la administración de De-4^ Madrid, México na mantenido posiciones propias e indepen­ dientes en un contexto de grave crisis económica y de marcada vulnerabilidad frente al exterior. Esta orientación se ha mani­ festado de manera muy clara en la política de México hacia la situación de crisis en la región centroamericana. No obstante, esta política ha seguido ciertas pautas que le dan úha natura­ leza ^distinta respecto a las iniciativas regionales adoptadas durante el sexenio anterior, y que ponen de manifiesto la re­ ducción -del^margen de maniobra para diseñar fórmulas de jparticipaciorTqüe permitan conciliar de manera equilibrada dos l í objetivos distintos, pero igualmente importantes, de la estratediplomática regional de México: por un lado, el requeri? or / miento de una relación cordial y funcional con Estados Unidos / a la luz de la grave situación económica interna, y por otro lado la necesidad de avanzar en los procesos de negociación Mr I y pacificación regional alternativos a la estrategia de conten/ ción norteamericana, a fin de evitar la agudización de una siI tuación de inestabilidad permanente y conflicto generalizado yen su entorno geopolítico inmediato. La estrategia regional de México en los últimos años ha consistido en mantener una posición independiente de acti­ vismo ambivalente frente al conflicto centroamericano. Por una parte se ha adoptado un esquema de participación activa y per­ manente con mayor responsabilidad y nivel de compromiso diplomático dentro de los esfuerzos multilaterales del Grupo de Contadora9. Por otra parte se ha privilegiado cada vez más un enfoque que da prioridad a los objetivos de pacificación por la vía de la intermediación diplomática sobre los compromisos y simpatías políticas concretas con los procesos de cambio social en la región10. 9 Mario Ojeda, “México: su ascenso a protagonista regional”, en Mano Ojeda (comp.), Las relaciones de México con los países de América Central, El Colegio de México, México, D.F., 1985, p. 32. 10 Adolfo Aguilar Zinser, "México y Centroamérica”, en Pablo Gon­ zález Casanova y Héctor Aguilar C., op. cit., p. 103.

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En el ámbito multilateral México ha desplegado de manera persistente una activa presencia diplomática en los principales foros donde se discuten los problemas centrales de la seguri­ dad internacional, así como los planteamientos para introducir reformas a los patrones de operación de la economía mundial. Asimismo, ha contribuido de manera directa al surgimiento de nuevos mecanismos alternativos de debate y negociación internacional, al margen de los esquemas institucionales tradi­ cionales actualmente en crisis o en franco deterioro11. Parale­ lamente, México ha buscado una mayor comunicación y refle­ xión conjunta con algunos países, principalmente de la región latinoamericana, con los cuales se comparten problemas y preo­ cupaciones comunes sobre los temas más importantes de la seguridad regional y de la crisis económica mundial. La persistencia de un perfil activo y no de alineamiento de la política exterior mexicana en un contexto de grave crisis económica y de creciente vulnerabilidad externa nos lleva a cuestionar todas aquellas interpretaciones que suponen la exis­ tencia de una relación automática y unilateral entre auge eco­ nómico y activismo internacional, entre crisis económica y retraimiento o mayor alineamiento político en el ámbito inter­ nacional 12. Este tipo de interpretaciones académicas tienen una influencia importante en la determinación de los términos del debate político actual en materia de política exterior. Los promotores de una política exterior .Hp bajo perfil sustentacla^en la búsqueda de nn entendimiento especial con Esta­ dos Unidos consideran que los retos inmediatos que enfrenta el^país son el de fortalecer la viabilidad económica interna y el de 'recomponer las bases de sustentación política del Estado, dada la erosión creciente de su legitimidad en un contexto de profunda recesíón económica. De acuerdo a esta corriente de opinión, sm la existencia previa de fuertes bases económi­ cas y políticas a nivel interno, cualquier estrategia o proyecto de política exterior activa e independiente no sólo atenta con­ tra el imperativo de un manejo pragmático, realista y eficiente 11 En el ámbito latinoamericano se manifiesta una fuerte tendencia hacia el surgimiento de mecanismos alternativos de concertación regional de alcance limitado, como respuesta al deterioro que han sufrido los mecanismos del sistema interamericano a raíz de la guerra de las Malvi­ nas en 1982, y al estancamiento de las instancias de cooperación econó­ mica regional establecidas en los años sesenta y setenta. Los ejemplos más ilustrativos de esta tendencia son, en el aspecto político de la segu­ ridad regional, la formación del Grupo de Contadora en enero de 1983, y en el área económica el surgimiento del Grupo de Cartagena de los once principales países deudores de la región denominado en junio de 1984. 12 Para un análisis representativo de este tipo de interpretaciones, véase Bruce Bagley, “Mexican foreign policy: the decline of a regional power?”, Current History, diciembre de 1983, pp. 406-409 y 437.

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de las relaciones externas del país, sino que además puede traer consigo riesgos innecesarios de tensión con Estados Unidos. De 'aquí que, frente a la situación de emergencia económica actual, México debiera centrar su atención en el ámbito interno y pro­ mover una relación cordial y funcional con Estados Unidos, como el factor de apoyo externo más importante. Sin embargo, este tipo de interpretación soslaya la importancia real que las variables externas habrán de jugar en cualquier estrategia de recomposición que se adopte, tanto del modelo de desarrollo económico como del sistema político. Asimismo, minimiza las dificultades estructurales para el establecimiento de un enten­ dimiento especial con Estados Unidos que asegure la incorpo­ ración de los intereses mexicanos en los términos del acerca­ miento. Este acercamiento parece difícil dado el creciente endu­ recimiento de las posiciones norteamericanas con respecto a los principales temas de interés para México, tanto en materia económica como política. Desde nuestra perspectiva, el fortalecimiento de la econo­ mía nacional y el avance en la modernización y democratización de la vida política nacional como prerrequisitos de una partici­ pación activa y eficiente en el ámbito internacional, difícil­ mente pueden concebirse exclusivamente como tareas de orden interno. Gran parte del éxito que se logre en la consecución de dichos objetivos habrá de depender en gran medida de la di­ rección de variables externas, dada la imposibilidad de aislar la evolución de los acontecimientos internos de la dinámica internacional de los desarrollos externos. De aquí que sea cada vez más importante e indispensable el buscar ejercer influencia en el ámbito internacional en un sentido favorable a los obje­ tivos y necesidades internos, así como mantener un seguimiento preciso de los desarrollos internacionales a fin de prever su posible evolución futura y su eventual impacto sobre México. De esta manera, la tendencia a centrar la discusión con respecto a los escenarios futuros de la política exterior en torno al dilema entre pasividad y activismo no sólo plantea la exis­ tencia de un problema falso, dado el creciente nivel de inte­ racción entre lo interno y lo externo, sino que además oscurece el análisis de otras cuestiones más relevantes en cuanto a la naturaleza de los problemas que actualmente enfrenta la poli- > tica exterior de México, y que tienen que ver con la manera en la que habrá de resolverse el creciente desequilibrio y falta de correspondencia existente entre la dimensión política y la di­ mensión económica de la acción internacional del país. Es por estas razones que la segunda parte del presente trabajo habrá de centrarse en el análisis de un aspecto del problema; esto es, de los rasgos más generales de la agenda económica de la política exterior en el período 1983-85. Lo rele­

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vante en este sentido es el estudio y la evaluación de la orien­ tación misma de la estrategia de desarrollo económico adoptada, así como de la lógica de negociación política externa que sus­ tenta al proyecto económico. De esta manera, interesa hacer un seguimiento de los rasgos generales que han caracterizado el manejo de los prin­ cipales temas económicos de la política exterior, buscando detectar los puntos de mayor divergencia con respecto a los lincamientos implícitos al manejo que se ha dado de la agenda política, evaluar sus alcances en términos del impacto negativo e irreversible que pueden tener en términos del amplio nivel de dependencia y vulnerabilidad económica de México frente al exterior, y determinar la viabilidad del esquema de negocia­ ción externa implícito en dicho manejo en función de los obje­ tivos que se plantea lograr; esto es, una inserción más eficiente y dinámica de la economía mexicana a la economía interna­ cional como única salida a la situación de crisis económica 13. 13 Al asumir el poder el presidente De la Madrid a finales de 1982, la economía mexicana atravesaba por la crisis más grave en la historia contemporánea del país. En 1982 la economía mexicana tuvo, por primera vez desde 1930, una tasa de crecimiento negativo del —0,5%; un nivel histórico de inflación anual acumulada por encima del 100 %; un déficit público de gran magnitud que representaba el 18 % del PIB; una deuda externa total acumulada de 82.000 millones de dólares; y un saldo negativo en la cuenta corriente de la balanza de pagos de 6.221 mi­ llones de dólares. En el período 1983-85, y como resultado de la instru­ mentación de severas medidas de ajuste, se logró revertir temporalmente algunos de los desequilibrios económicos más graves de la situación económica en 1982 y superar la situación de emergencia financiera, pero no se logró establecer bases sólidas y duraderas para el inicio de una nueva etapa de crecimiento equilibrado, en contra de lo previsto en los planes gubernamentales adoptados en 1983 para enfrentar la crisis. Asi­ mismo, los costos del ajuste en términos de la caída de la producción interna, y de la reducción del nivel de salarios reales, han resultado muy elevados. En 1983, el PIB registró un drástico descenso del —5,3%. Esta tendencia se revirtió temporalmente en 1984 al registrarse un incre­ mento en er pití del %; para 1986 el ligero repunte del ano anterior ' se estancó. En el período dé'1983-8'4 Sé registra una drástica caída en el producto real por habitante del orden del 8 %, así como descensos im­ portantes en el salario real del nivel del 25 % en 1983; la tasa promedio de desempleo abierto ha crecido a ritmos superiores al 10 % anual. Como muestra el cuadro de indicadores básicos, entre 1983 y 1984 las metas de ajuste financiero fueron alcanzadas parcialmente, y para 1985 nuevas presiones externas hicieron difícil un avance significativo en el control de la inflación, la reducción del déficit público y el saneamiento de las cuentas externas. El comportamiento general de la economía mexicana en 1985 muestra una tendencia de franco deterioro en todos los^ ámbitos y un recrudecimiento de la crisis. Para un análisis de la evolución reciente de la economía mexicana, véase Jaime Ros, “La crisis económica: un análisis general”, en Pablo González Casanova y Héctor Aguilar Camín (coords.), op. cit., pp. 135-152; “El colapso de julio”, Nexos,, setiembre de 1985, pp. 21-27; “Desequilibrio externo: ¿apertura o protec­ ción?”, Comercio Exterior, vol. XXXV, N? 10, octubre de 1985, pp. 950-957.

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III. La agenda económica de la política exterior

El punto de partida para el análisis de la agenda económica de la política exterior de México en los últimos años es la evo­ lución de la situación de la grave crisis económica por la que ha atravesado el país y la naturaleza de las respuestas de polí­ tica económica que han sido adoptadas para enfrentarlas. Los años 1983 y 1985 han sido sumamente difíciles para la economía mexicana. Mismo ha sido el caso para las econo­ mías de los países del mundo en desarrollo y de los líderes de la economía mundial, Estados Unidos, y en general los países de la OCDE, que han debido enfrentar crisis recurrentes a las que aún no han encontrado respuestas definitivas. Prueba de ello ha sido que el repunte económico de 1983 y 1984, a dife­ rencia de los momentos de recuperación económica en otros ciclos durante las últimas cuatro décadas, no ha sido suficiente ni para la reactivación de las economías nacionales, ni para que sus efectos tengan la incidencia necesaria en el resto de la economía para poder hablar de una recuperación mundial. En este contexto, México ha quedado en una posición es­ pecialmente vulnerable, tanto por méritos propios como por tendencias globales en principio desfavorables. En 1983 se adoptaron políticas de ajuste para tratar de resolver los principales problemas de la economía mexicana, muchos de ellos herencia y arrastre de administraciones ante­ riores. Con esta lógica, se buscó bajar la inflación, reducir el déficit del gasto público, reducir el endeudamiento externo que había llegado a niveles insostenibles, mejorar las reservas in­ ternacionales de México y, en general, iniciar cambios estructu­ rales de carácter económico que pudieran sentar las bases para alcanzar los principales objetivos del crecimiento sobre una plataforma más sólida 14. 14 En respuesta a la grave crisis económica, el gobierno de De la Madrid puso en marcha en diciembre de 1982 un plan de estabilización económica de tres años acordado con el FMI, el Programa Inmediato de Reordenación Económica, cuyo objetivo central era el de imponer un ajuste financiero que permitiera: a) reducir la inflación a 53 % en 1983 30 % en 1984 y 18 % en 1985; b) reducir el déficit del gobierno de un orden del 18,2 % en 1982 a 8,5 % en 1983, 5,5 % en 1984 y 3,5 % en 1985; y c) reducción del déficit externo. Pocos meses después el gobierno dé De la Madrid dio a conocer los lincamientos de la estrategia de reestruc­ turación económica de largo plazo para enfrentar la crisis y comple­ mentar al programa de estabilización, en el llamado Plan Nacional de Desarrollo (1983-85). Este plan se diseñó con el objetivo de, a través de la

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Las metas cuantitativas se cumplieron, no sin grandes sa­ crificios, hasta 1984. Se redujo la inflación, se redujo el déficit gubernamental, crecieron las reservas y se logró un importante superávit en la balanza comercial15. Sin embargo, sanear la economía, lograr la estabilidad mo­ netaria y financiera, y alcanzar el equilibrio de las finanzas públicas con las medidas antes mencionadas, implicaba neceinstrumentación de cambios estructurales, sentar las bases de su creci­ miento equilibrado a partir de 1985, basado principalmente en un aumento dinámico de las exportaciones no petroleras y un papel más activo del sector privado en la recuperación económica. El plan estableció las si­ guientes pautas de acción, siguiendo muy de cerca los lincamientos acor­ dados con las autoridades financieras internacionales: modificación de ciertos precios relativos clave a través de una política realista de precios; incremento de la eficiencia del sector paraestatal; y liberalización paula­ tina del comercio exterior a través de la supresión de controles a la importación. 15 De acuerdo a lo expresado por el secretario de Hacienda y Crédito Público durante su intervención en la comparecencia "La crisis de la deu­ da externa en Latinoamérica y sus consecuencias en los próximos diez años’’, organizada por el BID, en enero de 1986, “México ha logrado reducir el nivel de inflación a la mitad de lo que era en 1982, es decir de 120 % en ese año a 63 % en 1985. El déficit presupuestal ha descendido de 18 % en 1982 a 9 % en 1985. La balanza de la cuenta corriente pasó de un déficit de 13.000 millones de dólares en 1981 a superávits en 1983 y 1984, y a un virtual nivel de equilibrio en 1985. El crecimiento acumulado del PIB de 1982 a 1985 es apenas positivo y el ingreso per cápita es negativo en poco más del 8 por ciento. Los salarios reales han sufrido decrementos. Para diciembre de 1985 los términos del intercambio co­ mercial significaban el 77% del nivel alcanzado en 1980, y la caída de los precios del petróleo deteriora esta cifra día a día". Sin embargo, es claro que aun en los dos primeros años de vigencia del ajuste, cuando los avances registrados fueron mayores, las metas programadas sólo se alcanzaron parcialmente. Si bien la tasa de inflación se redujo significa­ tivamente en 1983 y 1984 de 80,8 % a 59,2 %, ésta rebasó en 25 y 30 puntos la tasa programada originalmente. En 1983 se logró una severa disminu­ ción del peso relativo del déficit financiero público en el PIB del 18,2 % al 8,3 %, pero en 1984 los logros fueron mucho menores y el déficit pú­ blico con respecto al PIB fue del 7,4 %. Los logros mayores se alcan­ zaron en cuanto al ajuste del sector externo. En 1983 se alcanzó un superávit en la cuenta corriente de 5.323,8 millones de dólares (frente a un déficit de 4.878,5 millones en 1982) como resultado, principalmente, del descenso del superávit comercial derivado del aumento del 5 % de las exportaciones totales y una disminución del 40 % en las importaciones. Sin embargo, este ajuste notable del sector externo en 1983 se debió básicamente a la existencia de condiciones excepcionales y temporales que permitieron un crecimiento (35 %) significativo de las exportaciones no petroleras: crecimiento inusitado de la economía norteamericana, exis­ tencia de un amplio excedente exportable por la caída de la demanda interna y un tipo de cambio extremadamente devaluado. El auge tem­ poral de las exportaciones no petroleras persistió hasta mediados de 1984, año en el que el ligero reporte económico provocaría un incremento en las importaciones, generándose nuevas tendencias al desequilibrio externo.

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sariamente un esquema de ajuste de menor crecimiento y poco dinamismo de la economía. La insuficiencia del repunte econó­ mico a nivel mundial poco contribuyó a que el ajuste diera los frutos esperados, y en 1985 se registraron los primeros sín­ tomas preocupantes respecto a las insuficiencias de la política seguida que llevaron a reconocer, a mediados de ese año, que la crisis económica tenía raíces más profundas, que las medi­ das instrumentadas no fueron suficientes y que era necesario intensificar el programa de ajuste para alcanzar lo que aún no se había logrado. Frente a la recurrencia de la crisis, la respuesta oficial consistió no en la rectificación del rumbo de la política económica puesta en marcha dos años atrás, sino en la intensificación de sus rasgos generales 16. En julio de 1985 se anunciaron una serie de medidas que incluyeron desde la reducción del aparato central, en números significativos, con lo cual muchos empleados del Estado que­ daron sin fuente de trabajo, hasta lo que podría considerarse como el anuncio oficial de la apertura económica, reflejada fundamentalmente en la supresión de permisos para el 70% de las fracciones arancelarias 17. 16 Para mediados de 1985, los objetivos de los planes oficiales dis­ taban mucho de haberse alcanzado y la economía estaba lejos de encon­ trarse en el umbral de una nueva etapa de recuperación. Por el contrario, ante la caída de los precios y fuertes presiones especulativas en el mercado cambiario, la crisis recrudeció nuevamente. Ya desde 1984 habían aparecido signos de desequilibrio, tanto en la evolución de las cuentas públicas, como en el sector externo, aunque se registró un repunte en la actividad económica. En el primer semestre de 1984 se acentuaron aun más los desequilibrios. El déficit del sector público, a pesar de los recortes al gasto instrumentados en enero y de la continuidad en la revisión de precios y tarifas oficiales, había excedido en un 2,5 % las metas acordadas con el FMI; la tasa de inflación, aun cuando mantuvo una tendencia descendente, estuvo por encima de los pronósticos oficiales; se acentuó la tendencia al desequilibrio en el sector externo, ya presente desde mediados de 1984 con la declinación del impulso exportador, como resultado de una fuerte caída en las ventas petroleras del orden del 14,3 %, una disminución significativa de las exportaciones no petroleras y un incremento del 35,7 % en las exportaciones. La tendencia al dete­ rioro de las cuentas externas estuvo determinada principalmente por la creciente inestabilidad del mercado petrolero, la desaceleración econó­ mica de Estados Unidos, la reducción del excedente exportable, la cre­ ciente brecha inflacionaria entre México y Estados Unidos, en otros factores. Todo esto tuvo como consecuencia una grave reducción de las reservas internacionales del país, agravada por la fuga de capitales, lo que provocó una nueva situación de crisis financiera. "Desequilibrio externo: ¿apertura o protección?”, op. cit., p. 954. 17 En julio de 1985, en respuesta a la difícil situación económica provocada por la caída de los ingresos petroleros, el reporte de las pre­ siones inflacionarias y la creciente especulación en los mercados cambia­ rlos, el gobierno anunció un paquete de medidas que intensificaban la estrategia de ajuste adoptada desde 1983: a) nuevos recortes amplios al gasto público; b) aceleramiento de la tasa de devaluación; c) acele-

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En el mes de setiembre, un golpe del todo inesperado vino a agravar las cosas. Los sismos consecutivos del 19 y 20 de setiembre tuvieron efectos de carácter económico y social de gran importancia, para muchos irreversibles' por la cuan­ tía de las pérdidas en vidas humanas y para el sistema en su conjunto por las enormes pérdidas en servicios educativos, en salud y vivienda, y de servicios e infraestructura, tanto del Estado como de la iniciativa privada. La catástrofe tuvo im­ portantes efectos en todos los sectores a nivel económico, social y psicológico, que vinieron a agravar aún más la situación. Para el gobierno federal este panorama planteó graves retos a una burocracia, con problemas viejos y nuevos, que debió respon­ der a condiciones de emergencia sin precedentes en la historia moderna de México. En este contexto, y a partir de una situación de emergencia financiera inmediata, resultado de la agudización de los dese­ quilibrios estructurales del sector externo a la que se llega en 1982, el manejo adecuado de los distintos rubros económicos de las relaciones internacionales de México se convirtió en el reto más importante y visible de la política exterior del país. En este marco, el problema de la deuda externa y de las estrategias para enfrentarlo llegó a ser el tema dominante y el principal punto de referencia de la negociación externa en otras áreas de la agenda económica: comercio, petróleo e inversión. Si bien el enorme peso del tema de la deuda externa sig­ nificó concentrarse en superar el problema de escasez de divisas como el principal objetivo económico de la política exterior, al cual debían adecuarse las políticas en materia de comercio, pe­ tróleo e inversión, en la práctica esta orientación común no se tradujo en un manejo coordinado y coherente de políticas al mantenerse la inercia de manejo sectorial de los distintos temas. Asimismo, el mayor perfil de la agenda económica dentro del marco de prioridades de la política exterior de México trajo consigo el surgimiento de algunos puntos de fricción con la con­ ducción de varios de los temas más sensibles de la agenda po­ lítica. A continuación pasaremos a abordar estas cuestiones.

ramiento del proceso de liberalización comercial, a través de una amplia sustitución de los permisos de importación por aranceles que significó la liberalización de un total de 8.077 fracciones (esto es, el 61,4 % de la importación total).

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Deuda externa: la estrategia de negociación en dos frentes En materia de deuda externa la estrategia mexicana ha consis­ tido en la negociación activa, mas no siempre simultánea ni complementaria, en dos ámbitos distintos de acción: el nivel de negociación bilateral con los principales acreedores, y los esfuerzos por conformar un marco de negociación multilateral junto con los principales países deudores de América Latina. Durante la primera etapa de negociación del problema de la deuda a partir de 1982, etapa característica por una Situa­ ción de emergencia financiera de corto plazo, México centró su atención en la negociación bilateral con los acreedores y mantuvo una postura extraordinariamente cautelosa frente a otros planteamientos más radicales con respecto al tema de la crisis de endeudamiento provenientes del resto de América Latina. En este nivel de negociación externa se privilegió la búsqueda de un acercamiento efectivo con Estados Unidos que se tradujera en la adopción de medidas concretas por parte del gobierno norteamericano que contribuyeran a encontrar salidas rápidas a la situación de emergencia y a dar fluidez a las nego­ ciaciones de México con la banca privada internacional. De esta manera, México podría capitalizar las ventajas relativas de su situación de vecindad geográfica inmediata y de su po­ sición como el segundo deudor más importante frente a Esta­ dos Unidos como elementos que podrían manejarse para ob­ tener una negociación más ventajosa, dados los enormes costos económicos y sociales que para Estados Unidos podría signi­ ficar el no hacer nada para evitar un colapso mayor de la economía mexicana18. En este nivel de la negociación bilateral con los acreedores se siguió una dinámica de relación triangular (banca privada internacional, FMI y gobierno norteamericano) encaminada a lograr la reestructuración de la deuda, que consistió fundamen­ 18 De acuerdo con. esta perspectiva, el importante apoyo que había recibido México por parte de Estados Unidos durante la crisis de agosto de 1982 y que se tradujo en la adopción de un paquete de rescate financiero inmediato, era un signo evidente de las enormes posibilidades de apoyo económico especial que podría encontrar México en Estados Unidos, en su calidad de vecino inmediato y segundo deudor latinoame­ ricano. Para un análisis de la respuesta norteamericana a la crisis financiera mexicana, véase Rosario Green, “Estados Unidos frente a la crisis financiera mexicana”, CEI, México - Estados Unidos (1983), El Colegio de México, México, 1984, pp. 41-59.

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talmente en el diferimiento de los pagos y vencimientos de corto y mediano plazo. Esta negociación se dio dentro de la lógica de la “disuasión financiera” que evita la adopción de me­ didas extremas, como la declaración de moratoria,-que pudieran tener un impacto muy costoso sobre la situación económica interna al provocar un mayor desorden financiero internacional, a cambio de la entrada de nuevos flujos de capital para la recuperación económica19. En este nivel, México sería el país que habría de dar la pauta o lincamientos claves en la estra­ tegia internacional de administración de la crisis de la deuda externa desde 1982. Este esquema de administración se ha basado en el trata­ miento del problema caso por caso y en, la postergación del diseño de una solución más definitiva. Se basa en la renego­ ciación continua y en la reprogramación multianual de los pagos. Dentro de este esquema, cada actor juega un papel defi­ nido: el FMI actúa como agente líder, los deudores adoptan programas de ajuste y, a cambio, los bancos acreedores acce­ den a reprogramar pagos y refinanciar a los deudores. El go­ bierno norteamericano actúa como intermediario o “aval” político. En este marco México logró condiciones muy favorables para el manejo de su deuda, aunque esto implicó el mantener un programa estricto de ajusté, que aunque su diseño no fue una respuesta automática o mera concesión a las exigencias del FMI, pues formaba parte de la estrategia económica del nuevo gobierno, después de 1984, y a pesar de que se logró superar la crisis de liquidez de 1982, resarcir los problemas de cuenta corriente y mantener flujos de dinero fresco vía otros créditos; el mismo programa de ajuste empezó a pre­ sentar serios problemas en cuanto a su efectividad para el mediano plazo. Esto nos lleva a la posibilidad de dos lecturas del fenómeno: la evaluación del manejo de la deuda como tal, esto es, frente a los acreedores, y, por otro lado, los beneficios de esta estrategia respecto al proyecto interno. En el primer caso el éxito es innegable. Se logró la nego­ ciación, la reestructuración y mejores condiciones, sin prece­ dente, que evitaron el “ahorcamiento” financiero de México20. 19 León Bendesky y Víctor Godinez, “La disuasión financiera en América Latina”, Cuadernos Semestrales. Estados Unidos: perspectiva latinoamericana, N? 16, segundo semestre de 1984, pp. 207-234. 20 Para agosto de 1985 México había logrado, después de un difícil y largo proceso de negociación con la banca internacional, reestructurar 48.000 millones de dólares que representaban todos los vencimientos de la deuda pública externa con bancos comerciales entre 1985 y 1990. La reestructuración se hizo lográndose un perfil de pagos adecuado que representaba la ampliación de los plazos (14 años) y la reducción de

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En el segundo nivel, la evaluación • debe hacerse juntamente con los resultados del esquema global. En otras palabras, el manejo del problema de la deuda cumplió con el papel asig­ nado, pero esto no fue suficiente para el funcionamiento del esquema y, como veremos más adelante, en este momento la estrategia de la deuda misma encuentra ya serias limitaciones. A nivel multilateral, México desarrolla una amplia activi­ dad diplomática con los principales países deudores de Amé­ rica Latina orientada hacia la consecusión de dos objetivos inmediatos: por una parte, la moderación de todas aquellas posiciones radicales respecto a la manera de enfrentar la crisis de endeudamiento que pudieran llevar a algunos países acreedores a la adopción de políticas altamente desestabilizadoras del sistema financiero internacional; y, por otra parte, el establecimiento, de manera concertada, de los principios gene­ rales que debían guiar las negociaciones bilaterales en materia de deuda externa, así como el diseño de un esquema de solu­ ción a mediano plazo que recogiera los intereses y las aspi­ raciones de los países deudores respecto a soluciones más esta­ bles y equitativas de carácter permanente21. A nivel de la acción multilateral, se buscaba influir a través de la conformación de un bloque político de países deudores en los términos y los criterios de renegociación de la deuda, esta­ bleciendo ciertos criterios básicos como el de la corresponsa­ bilidad de acreedores y deudores en la crisis financiera, el diá­ logo político entre los distintos actores, la vinculación del pro­ blema de la deuda con la dinámica del comercio internacional, la incorporación de las necesidades de crecimiento económico en el diseño de las políticas de ajuste y la reducción de las tasas de interés, entre otros. En algún momento, principalmente en 1983, la estrategia de aceptación de la disciplina del FMI seguida por México a nivel de sus negociaciones bilaterales con la banca internacional fue un elemento que hizo difícil llegar a un consenso entre los países de América Latina por el contraste de la posición de Méxilos costos financieros. En diciembre de 1982 se había logrado la reestruc­ turación de 23.000 millones de dólares, que representaban el total de los vencimientos de 1982 y 1984, a un plazo de ocho años con cuatro de gracia. México fue pionero en concretar este tipo de acuerdos, a través de una reestructuración multianual, sentando un precedente importante para otros países y logrando un significativo desahogo financiero. Véase "Es­ trategia de la reestructuración de la deuda externa de México” SHCP octubre de 1985. ’ 21 Hermann Aschentrupp, “Los límites de la renegociación de la deuda externa de América Latina y las opciones presentes” Carta de Poutica Exterior Mexicana, año V, N? 3, CIDE, México, ujulio-setiembre hp 1 UxK

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co frente a las posiciones más radicales de otros países que no aceptaban la disciplina del FMI, especialmente Argentina. Hasta 1984 se dieron los primeros pasos hacia la concertación regio­ nal para la definición de un marco de referencia (consenso mínimo) en el cual cada país negociara individualmente con sus acreedores22. Es importante resaltar el hecho de que las iniciativas de concertación regional en materia de deuda no provienen de Mé­ xico (estas iniciativas partieron básicamente del SELA y de Argentina), aunque México adoptó un papel activo postulando principios generales y buscando moderar los términos de la dis­ cusión (Cartagena, junio de 1984). Sin embargo, no en todo momento fueron complementarias y coincidentes las posiciones en ambos frentes, especialmente durante 1983, año en el que los esfuerzos se centraron en el ámbito de la negociación bilateral y la disciplina financiera imprimió el estilo característico del manejo de la práctica económica, tanto a nivel externo como interno. Sin embargo, hacia 1984, una vez delineados los objeti­ vos y las pautas de negociación en ambos frentes, en la práctica se logró cierta coherencia, aunque quedaron como esferas sepa­ radas en la realidad, sólo vinculadas a nivel del discurso. Como muestran los resultados de la negociación bilateral que llevarían en 1984 a la reestructuración misma de los pagos de un monto significativo de la deuda mexicana, no se logró que esta reestruc­ turación reflejase de manera efectiva los criterios de negociación concertados con el resto de los países deudores y que cuestionan la efectividad de un esquema de manejo del problema de endeu­ damiento que impide el crecimiento económico en aras del ajuste y que tiende a dar un tratamiento separado a los temas de deuda, comercio y desarrollo 23. 22 En junio de 1984, durante la reunión de los principales países deudores de América Latina en Cartagena, se acordaron los siguientes principios que habrían de conformar el llamado Convenio de Cartagena como un marco básico y concertado de referencia en el tratamiento del problema del endeudamiento: a) el principio de corresponsabilidad de deudores y acreedores en la solución del problema de la deuda; b) prin­ cipio de vinculación del comercio internacional con el financiamiento internacional (la capacidad de pago de los acreedores había de depender del acceso que tengan sus productos a los mercados mundiales por la vía de la reversión del proteccionismo en los países industrializados); c) necesidad de que los procesos de reestructuración tomen en cuenta los requerimientos de crecimiento y desarrollo de los países deudores; alar­ gamiento de los plazos de vencimiento; menor severidad en los progra­ mas de ajuste económico; limitar el pago del servicio de la deuda a un porcentaje determinado de las exportaciones de los países deudores. 23 En la experiencia de otros países como Perú, Brasil y Venezuela se logró, a nivel de la negociación directa con la banca internacional o de la acción unilateral, la adopción de condiciones concretas en el manejo del problema de su deuda externa más cercanas a los linca­ mientos acordados en el ámbito de la negociación multilateral latinoame-

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Si bien el esquema bilateral de manejo del problema de la deuda externa tuvo logros importantes durante 1983 y 1984, para el débil equilibrio en el que se venía sustentando comenzó a resquebrajarse ante la agudización de los desequilibrios exter­ nos, la caída de los ingresos petroleros, los crecientes requeri­ mientos financieros derivados de los desastres naturales, la menor efectividad de los programas de ajuste para lograr las metas planteadas, así como el alto costo social de este progra­ ma, que se ha reflejado en una caída continua de los salarios reales en el período 1981-85 y que también parece acercarse a sus límites. La magnitud de los costos sociales, aunada a la ineficiencia para lograr las metas establecidas, ha contribuido a minar y erosionar una de las bases políticas de la estrategia: la relativa comunidad de intereses entre acreedores y deudores respecto a la necesidad de evitar una posible ruptura del sistema financiero internacional de consecuencias incalculables, lo cual puede ser resultado de los altos costos sociales de los programas de ajuste y que puede llevar a los gobiernos a cambios lógicos de estrategia ante la imposibilidad de mantener su legitimidad con políticas económicas, que resultan ampliamente impopulares. La persistencia de la crisis ha llevado a intensificar la incon­ formidad y el debate sobre esquemas alternativos para enfrentar el problema. En el ámbito latinoamericano se han propuesto varias alternativas de alcances distintos que van desde la de­ manda de mayor flexibilidad y mejores condiciones de pago (México) hasta la moratoria global, pasando por la limitación de los pagos a un porcentaje de los ingresos por exportación y la negociación directa con los bancos sin la participación del FMI. La respuesta norteamericana a la persistencia de la crisis y a la variedad y alcances de los distintos planteamientos se ha concretado en el llamado "Plan Baker” que reconoce una dimen­ sión política al problema, un cierto grado de corresponsabilidad entre deudores y acreedores, y propone un incremento de flujos de crédito vía la banca financiera internacional24. ricana que las alcanzadas por México. Tal es el caso de la decisión de Perú de fijar un límite porcentual para el pago del servicio de la deuda en relación a sus ingresos por exportación, la decisión de Venezuela de negociar directamente con la banca sin mediar la adopción de un esque­ ma de ajuste con la participación del FMI, y la estrategia brasileña de mantener altas tasas de crecimiento como requerimiento indispensable para hacer frente a sus compromisos externos. 24 Para un análisis del contenido y significado del Plan Baker, véase: Estados Unidos. Perspectiva latinoamericana, Carta Mensual, vol. 10, N? 11, CIDE, México, noviembre de 1985.

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Las dificultades crecientes para el tratamiento del problema en su versión original, aunadas a las crecientes presiones socia­ les, que con o sin conocimiento o comprensión plena de la compleja interacción de variables para el manejo-del problema de la deuda se han traducido en demandas cada vez más insis­ tentes de una “moratoria”, podrían ser el preludio de la adop­ ción de un enfoque más agresivo o radical por parte del gobierno mexicano en las negociaciones internacionales, y que en algún sentido el secretario de Hacienda lo dejó entrever en su pre­ sentación en la reciente reunión sobre la deuda celebrada en Londres en el mes de enero de 1986, en la que afirinó, entre otras cosas, que la responsabilidad del gobierno de México no podía ser mayor con sus acreedores que con su propio pueblo25. En otras palabras, el estado actual de la situación parece llevar casi de manera inevitable a la búsqueda de esquemas alternativos, pues si bien la estrategia seguida hasta el momento concentrada en lo bilateral fue aparentemente afortunada para 1983 y 1984, la situación presente requiere fuertes ajustes en la estrategia o correrá el peligro de desmoronarse en poco tiempo. Por otro lado, debe señalarse que las distancias entre el marco de negociación bilateral y las posiciones activas en los marcos multilaterales de negociación, sobre todo en torno al Consenso de Cartagena, se han ido acortando en función del agravamiento de la situación, aunque esto no implica necesaria­ mente un cambio de la posición política o de la estrategia se­ guida por el gobierno mexicano, sino que ha sido más bien resultado de la evolución misma del proceso que ha llevado a que los rendimientos del esquema de negociación actual se agotaran muy pronto, lo cual no deja de resultar históricamente sorprendente si consideramos que una negociación sin prece­ dentes que parecía dar un importante respiro a México, a menos de tres años, parece presentar síntomas de franca insu­ ficiencia.

25 En dicha intervención, el secretario de Hacienda dijo textualmen­ te: "Sin embargo, ¿cómo explicar a una sociedad que ha resistido este proceso de ajuste admirablemente, casi estoicamente, que se requieren aun más sacrificios para compensar la caída de los precios del petróleo y que podamos continuar pagando a nuestros acreedores tasas de interes que observan niveles históricamente elevados?"

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La política petrolera', amplias expectativas jrente a realidades inciertas

En lo que se refiere a la política petrolera exterior durante el período 1983-85, se dan cambios muy importantes que respon­ den a las necesidades financieras y a la lógica del manejo del problema de la deuda externa. Estos años marcan un punto de inflexión importante en relación con la tradicional postura indiferente del país con respecto a la dinámica del mercado petrolero desde el momento en que la administración del presi­ dente De la Madrid pone fin al posible debate en torno a las relaciones entre México y la OPEP al descartar como dilema falso el tema del ingreso o no ingreso a la organización. El gobierno de México adopta como línea de acción general la búsqueda de un acercamiento bilateral informal con la OPEP y con otros productores independientes de mayor peso en el mercado petrolero internacional, evitando la cuestión de su membresía formal a la OPEP, pero mostrando voluntad de ade­ cuar sus políticas de producción y comercialización de petróleo de acuerdo con los lincamientos acordados en el seno de dicha organización26. El objetivo estratégico detrás de esta línea de acción es el de contribuir a la estabilización de las condiciones del mercado petrolero internacional, condición indispensable para el mante­ nimiento de un nivel estable y predecible del ingreso de divisas, base importante del programa de ajuste y condicionante de la reestructuración de la deuda externa y del logro de las metas de saneamiento de las finanzas públicas. Otro de los objetivos de la nueva política petrolera era el contar con mecanismos directos de sondeo que permitieran a México tener acceso a la información relevante con respecto a los movimientos del mercado petrolero internacional, y principal­ mente a las perspectivas que del mismo tienen los principales países productores, como punto de referencia clave para la determinación de niveles de- precios y producción acordes con el interés de mantener ingresos estables y a un nivel adecuado. De acuerdo con los objetivos anteriores México lanzó una activa ofensiva diplomática de carácter permanente y constante con los principales actores del mercado internacional. Asimismo, asistió de manera informal, como observador, a las reuniones 26 Víctor Manuel González E., "Cambios recientes en el mercado pe­ trolero mundial y la política petrolera mexicana", Carta de Política Exte­ rior Mexicana, año V, N? 2, CIDE, México, abril-junio de 1985

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ministeriales de la OPEP y promovió, a nivel latinoamericano, la formación del Grupo Informal de Países Latinoamericanos Productores de Petróleo 27. Sin embargo, y a pesar de la exis­ tencia de amplias expectativas internacionales eñ ese sentido, México evitó jugar el papel de intermediario entre los países petroleros independientes y la OPEP, aun cuando se convirtió en un vocero importante de los argumentos a favor de la dis­ ciplina y la concertación petrolera. Es importante resaltar el hecho de que el acercamiento re­ ciente de México a la OPEP se haya diseñado con base en una racionalidad estrictamente económica y pragmática, pues hasta antes de 1983 28 los sectores gubernamentales que propugnaban por el ingreso de México a la OPEP se concentraban en las áreas directamente vinculadas a la conducción de la diplomacia mexicana y sustentaban sus posiciones en consideraciones de tipo político relativas a la solidaridad con las demandas de los países en vías de desarrollo. La estrategia de acercamiento informal a la OPEP se tra­ dujo en la concertación de las políticas de comercialización y producción petrolera con base en los lincamientos establecidos por la organización, esquema que se mantuvo de manera con­ sistente hasta 1985 29. Sin embargo, ya a mediados de dicho año 27 Véase Guadalupe González, “La organización latinoamericana de países exportadores de petróleo y los nuevos lincamientos de la política petrolera exterior de México”, Carta de Política Exterior Mexicana, año III, N° 4, julio-agosto de 1983. 28 La razón económica detrás del acercamiento a la OPEP era la necesidad imperiosa de evitar un agravamiento de la situación de incer­ tidumbre existente desde 1981, y particularmente aguda en la primavera de 1983, en el mercado petrolero internacional. La racionalidad econó­ mica se centró en la búsqueda de la estabilidad en el mercado petrolero. Véase Francisco Labastida Ochoa, “La política energética mexicana y el mercado petrolero internacional", Comercio Exterior, vol. 35, N° 10, octu­ bre de 1985, pp. 995-997. Siguiendo la práctica prevaleciente en el mercado petrolero mundial, los acercamientos fueron dirigidos directamente desde la Secretaría de Energía, Minas e Industria Paraestatal, en coordinación con Pemex y la SRE. 29 Durante 1983 México fijó su política de precios de acuerdo con los niveles acordados por la OPEP en la primavera de ese año, y no sólo mantuvo el precio del petróleo ligero en 29 dólares, sino que revaluó en varias ocasiones el precio del crudo pesado. En 1984 los precios petroleros de México se mantuvieron, y al agudizarse las presiones a la baja en el mercado internacional en el segundo semestre del año, México decidió en noviembre recortar temporalmente sus exportaciones de crudo en 100.000 bidones a fin de contribuir con la estrategia de OPEP de sostener el precio. Sin embargo, para 1985, el gobierno mexicano se fue viendo cada vez más forzado a adoptar políticas unilaterales de reducción de precios a fin de aumentar la competitividad del crudo mexicano. En febrero se decidió una rebaja en la cotización del Istmo de 1,25 dólares por barril; en julio se decidió de manera precipitada una nueva reducción promedio de 1,24 dólares por barril para el crudo ligero y de 0,77 dólares por barril para el crudo pesado.

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las crecientes presiones del mercado petrolero llevaron a México a adoptar políticas unilaterales de reducción de precios para no disminuir sus exportaciones, lo que llevó a un cierto deterioro del ambiente político de la relación con la OPEP. Esta posición la mantuvo México hasta diciembre de 1985, mes en el que in­ cluso se decidió un ligero aumento en los precios de exportación del crudo. A pesar de las muestras de disciplina de México como pro­ ductor independiente, en la guerra de. precios que se desenca­ denó en enero de 1986 México sigue quedando fuera del mar­ co de negociación política de la OPEP en su lucha con los productores independientes que iniciaron la ofensiva, quedando como uno de los países más afectados por esta "guerra” sin haber tenido una participación importante como causante de la crisis, y sin los medios efectivos para protegerse frente a ella30. La situación descripta agravó sustantivamente la posición económica de México al grado de poner en entredicho la via­ bilidad y conveniencia de mantener los programas de ajuste en su conjunto. Quedó en evidencia la vulnerabilidad de la posición independiente de México, sobre todo por representar el petróleo la parte cuantitativa definitoria del programa de divisas del país. Asimismo, esta situación aumenta el riesgo de que, ante las fuertes presiones financieras, México enfrente crecientes presiones por parte de Estados Unidos a fin de que sus ventas de petróleo a este país, especialmente destinadas a la Reserva Estratégica, en condiciones poco favorables y en detrimento del objetivo de diversificación de las exportaciones petroleras. La caída de los precios del petróleo, y la limitada capaci­ dad de maniobra de México en el mercado internacional, trans­ firió presiones sin precedente al programa de ajuste, lo cual a su vez ha debido transferirse al ámbito de la deuda externa, en el que el punto medular de la estrategia planteada se sus­ tentaba precisamente en una constante de ingresos vía el petróleo.

30 En los primeros meses de 1986 se han registrado fuertes presiones en el mercado petrolero internacional que se han traducido en una situación de franca guerra de precios. Esta situación ha provocado una caída de 300 mbd en las exportaciones petroleras de México y una reduc­ ción promedio de 8 dólares por barril en el precio de exportación del crudo mexicano, en enero de ese año.

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Comercio o inversión-, las dos cartas de la apertura económica Es en el tema del comercio exterior y del tratamiento a la inversión extranjera en el que se introducen mayores cambios en la política económica externa del país, y el que posiblemente tenga mayores impactos sobre el camino que habrá de seguir la política exterior de México. Desde la perspectiva del diagnóstico oficial y conforme a los lincamientos del convenio con el FMI y más recientemente con el Banco Mundial, el agotamiento evidente del modelo de sustitución de importaciones revela la necesidad de replantear las relaciones comerciales con el exterior, privilegiando la ex­ portación de productos no petroleros a través de una inser­ ción más dinámica y eficiente de la economía mexicana en los flujos de comercio e inversión internacional, que supere las vul­ nerabilidades inherentes al modelo adoptado durante los años . del auge petrolero31. Paradójicamente, se destacan las venta­ jas del proceso de liberalización comercial en un momento en que el comercio internacional ha perdido su dinamismo y se ha incrementado el proteccionismo en los países desarrollados. De esta manera, el gobierno del presidente De la Madrid ha adoptado una política, al menos aparente, de liberalización del comercio externo y de promoción activa de la inversión extranjera. El desmantelamiento del sistema de protección por la vía de permisos a la importación y su sustitución por el sistema de aranceles para la mayoría de las fracciones; la firma de un acuerdo comercial bilateral con Estados Unidos y la deci­ sión de iniciar negociaciones para el ingreso de México al GATT, son algunas de las medidas centrales adoptadas en esta di­ rección 32. 31 El proyecto de liberalización y apertura del comercio exterior se estableció en términos generales en el Plan Nacional de Desarrollo, en torno a la idea central de que dicho proceso debía constituir el catalizador para un nuevo modelo de desarrollo. Posteriormente se esta­ blecieron con mayor precisión los objetivos y los instrumentos del pro­ yecto de apertura en el Programa Nacional de Fomento Industrial y Comercio Exterior (PRONACIFE) y en el Programa de Fomento Integral a las exportaciones (PROFIEX). Para un análisis crítico de esta estra­ tegia, véase Margarita Favela, “El programa de desarrollo por fomento de exportaciones: análisis de sus fundamentos” (mimeo), diciembre de 1985 (próximo a publicarse en Cuadernos de Política Exterior Mexicana, N? 2). 32 Es interesante señalar que estas acciones y decisiones adoptadas en materia de liberalización comercial han seguido una cronología par­ ticular que no parece responder a la existencia de un plan o programa

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Es interesante señalar el hecho de que México inicia la apertura comercial en el ámbito bilateral, contexto en el que se privilegia la relación con Estados Unidos, y que lleva a la firma def entendimiento en materia de subsidios y derechos compensatorios, aunque un análisis a fondo de dicho convenio hace pensar en que las concesiones son mayores que los bene­ ficios en lo que concierne a la parte mexicana. Más aun, la firma de este convenio resulta poco afortunada si se tenía en mente la eventual entrada al GATT 33. específico preestablecido, sino a los vaivenes de distintos momentos eco­ nómicos y políticos críticos. De esta manera, la firma del entendimiento sobre subsidios e impuestos compensatorios con Estados Unidos en abril de 1985 inicia la adopción de medidas concretas de liberalización del comercio exterior por la vía bilateral en el momento más tenso y con­ flictivo de la relación política con Estados Unidos a raíz de la instru­ mentación de la Segunda Operación Interceptación. Posteriormente, en julio de 1985, se decide la liberalización de más de 8.000 fracciones aran­ celarias en un contexto de profundización de la crisis económica. Seguida­ mente, y una vez que se ha avanzado en la negociación bilateral con Estados Unidos y en el desmantelamiento formal de la estructura de protección comercial, se decide iniciar las negociaciones para ingresar al GATT, a finales de 1985. 33 Un análisis detallado del texto del entendimiento y del proceso de negociación que precedió a su firma, por parte de varios estudiosos del tema, permite hacer una evaluación bastante negativa del mismo y señalar que la estrategia de negociación bilateral aislada es costosa y deriva en beneficios deudores. En primer lugar, el texto del convenio es desequilibrado, pues significa mayores obligaciones para México que para Estados Unidos. México se compromete a: a) eliminar los elementos de subsidio a la exportación de la CEDI; b) a no restablecer o man­ tener prácticas de precios en el sector de emergencia y productos petroquímicos que puedan constituir un subsidio a la exportación; c) elimi­ nar progresivamente los subsidios en el financiamiento a la exportación con plazos de dos o menos años, en un período que vence el 31 de diciembre de 1986; y d) a aplicar las disposiciones de tasas de interés del acuerdo de la OCDE para el financiamiento a la preexportación y exportación con plazos mayores de 2 años. La prueba de daño resulta ser la principal concesión obtenida por México a cambio de los compro­ misos que contrae con Estados Unidos. El otorgamiento del derecho a la prueba de daño a cualquier exportación mexicana significa que antes de que se proceda a aplicar algún gravamen compensatorio en Estados Unidos sobre productos mexicanos, deberá existir la demostración de que dichas exportaciones acusadas de ser subsidiadas provocan un daño a la industria norteamericana o retardan el establecimiento de un sector productivo en ese país. Esta concesión no significa que Estados Unidos otorgue ningún tipo de trato especial a México; simplemente se com­ promete a darle el trato que da al resto de sus socios comerciales miembros del GATT. En segundo lugar, la firma del entendimiento es­ tuvo condicionada al otorgamiento de mayores concesiones por parte de México fuera del marco estricto del convenio, como: el compromiso de iniciar negociaciones para la firma de un convenio amplio de comercio e inversión; la modificación del decreto de Regulación de la Industria Farmacéutica y flexibilización del trato a la inversión extranjera. En tercer lugar, el proceso de negociación se llevó a cabo al margen, y a

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En el frente diplomático la política de liberalización co­ mercial ha ido acompañada de la búsqueda de convenios de comercio, sobre todo de carácter bilateral, en los que usual­ mente se acompañan proyectos de inversión extranjera. Una revisión de los acuerdos suscritos por el gobierno de México durante la visita de Estado del presidente De la Madrid a Eu­ ropa Occidental en junio de 1985, arroja conclusiones en esta dirección34. Por otro lado, es importante señalar que dentro de este esquema han surgido presiones importantes en el sentido de modificar las leyes con el propósito de dar mayores garantías a los inversionistas en proyectos dirigidos a fortalecer el sector de exportaciones. En lo que se refiere a la estrategia de promoción de la inversión extranjera directa, en las distintas negociaciones con empresas transnacionales interesadas en realizar nuevas inver­ siones en México, el gobierno ha adoptado una postura de mayor flexibilidad en cuanto a los controles sobre la operación de dichas empresas. En este aparente nuevo esquema se le asigna a la IED un papel nuevo y dinámico en la recuperación como fuente productora de divisas, vehículo de modernización indus­ trial para la exportación, e indirectamente como una solución al endeudamiento privado de las empresas nacionales. Es interesante destacar el cambio de una actitud defensiva frente a la inversión extranjera a una posición de promoción activa, pragmática y casuística. Dentro del nuevo esquema se privilegian más los criterios de negociación en torno a ventajas económicas concretas (monto de inversión, introducción de nueva tecnología, entrada de capital fresco, etc.) sobre los cri­ terios tradicionales de regulación (como son los porcentajes de participación)35. pesar de las reticencias presentadas por la instancia política diplomática encargada de la conducción global de la política exterior, estuvo a cargo directamente de la SECOFI. Véase Margarita Favela, "El entendimiento sobre subsidios e impuestos compensatorios: los términos de la negocia­ ción comercial con Estados Unidos”, Carta de Política Exterior Mexicana, año V, N? 3, CIDE, México, julio-setiembre de 1985. 34 Alma Rosa Cruz Z., "Relaciones de México con Europa”, Carta de Política Exterior Mexicana, año V, N- 2, CIDE, México, abril-junio de 1985. 35 El cambio en los criterios básicos que guían la política de trata­ miento de la inversión extranjera se deduce del análisis de las decisiones recientes, por parte del gobierno mexicano, en relación a solicitudes con­ cretas de inversionistas extranjeros, y que lo llevaron a aceptar proyectos de inversión de participación extranjera mayoritaria como el presentado por la IBM (por el alto de la inversión) y a rechazar proyectos de coinversión con capital nacional mayoritario como el presentado por Chrysler y Grupo Industrial Ramírez (por su orientación interna).

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La viabilidad y efectividad de este esquema plantea en principio algunas dudas importantes. Por un lado, no debe me­ nospreciarse el hecho de que estas líneas de apertura se dan en un momento en que tanto el comercio internacional como la inversión extranjera directa se encuentran en una fase rece­ siva 36, lo que obliga casi automáticamente a otorgar mayores concesiones si se quiere dar un mayor dinamismo a la economía por estas vías. Por otro lado, esta decisión, que se podría considerar in­ cluso históricamente como “poco oportuna”, encuentra en prin­ cipio serias limitaciones en el progresivo proteccionismo de los países desarrollados, lo que pone en evidencia un estado de crisis, con síntomas preocupantes, del sistema comercial inter­ nacional, fundamentalmente el GATT. Adicionalmente debe destacarse el hecho de que además del contexto internacional poco favorable, los inversionistas ex­ tranjeros ven a México en este momento como un país de alto riesgo, lo cual necesariamente habrá de aumentar la flexibilización e incluso la modificación del marco jurídico para que resulte realmente atractivo invertir en México. En este mismo contexto, debe señalarse que los procesos de reconversión in­ dustrial en los países desarrollados están absorbiendo montos de inversión cada vez más importantes. En la dinámica del proceso de apertura encontramos al menos una inconsistencia importante desde el momento en que los términos del entendimiento comercial con Estados Unidos se privilegia la vinculación comercio-inversión sin avanzar en los términos en que se aborda el tema a nivel multilateral en el que existe una clara vinculación entre el comercio y el financiamiento 37. Si bien en estos momentos es difícil hacer una evaluación retrospectiva de esta nueva política, sobre todo por el hecho de que su misma naturaleza de largo plazo lo impide, lo cierto es que en poco ha contribuido este esquema a resolver los problemas actuales, a no ser por la contracción en la inversión, parte fundamental del programa de ajuste, y por la promesa 36 De acuerdo a las cifras oficiales, si bien se ha dado una recupe­ ración gradual del flujo de IED a México en 1984 y 1985 después del descenso drástico presenciado en 1982 y 1983, el país ha tenido un saldo de divisas negativo por concepto del IED en 1982-85. 37 Además de las inconsistencias señaladas, es importante tomar en cuenta los posibles efectos negativos y altamente inciertos que plantea la estrategia de apertura comercial vinculada a la apertura en inversión, a la luz del proceso de reconversión industrial en Estados Unidos Véase Cesáreo Morales, “El comienzo de una nueva etapa de relaciones entre México y Estados Unidos”, en Pablo González Casanova y Héctor Aguilar Camín (coords.), op. cit., pp. 64-87.

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de beneficios en el largo plazo, que dependen básicamente de la reacción positiva de factores externos que, como ya señalamos, son ahora menos alentadores que en cualquier otro momento38. IV. Las relaciones con Estados Unidos en el período 1983-85

Cualquier estrategia, proyecto u orientación de la política ex­ terior de México debe considerar como su escenario número uno, casi por definición, la relación con Estados Unidos. En el período 1983-85, la relación con Estados Unidos ha distado de ser una relación fácil, en mucho debido a las posi­ ciones ideológicas del gobierno norteamericano en el campo político-diplomático, con muy poco espacio para la "disiden­ cia”, así como por sus políticas económicas externas, sobre todo en el ámbito comercial, en donde se ha registrado un progresivo proteccionismo en los últimos años. Dentro de la política económica externa de la administra­ ción del presidente De la Madrid, algunos objetivos centrales de las estrategias diplomáticas adoptadas por los dos gobier­ nos que le precedieron, como el objetivo de la diversificación de las relaciones económicas externas, parecen perder impor­ tancia dentro del esquema de prioridades de la estrategia de negociación externa adoptada en los últimos tres años. El objetivo de la diversificación se diluye dentro del dis­ curso del realismo económico. En términos generales, es un tema que se elude o al que se olvida hacer referencia explícita en la discusión y la evaluación de las implicaciones de las medi­ das que se toman en materia de relaciones económicas externas. En muchos sentidos, la apertura de la economía mexicana hacia el exterior instrumentada por el actual gobierno, espe­ cialmente en materia de comercio exterior e inversión extran­ jera, es una estrategia que fortalece las tendencias del mercado hacia una mayor integración de la economía mexicana a la economía norteamericana, y en este sentido no prevé mecanis­ mos de diversificación que contrarresten estas tendencias39. 38 Para un análisis del fortalecimiento de las tendencias proteccio­ nistas en Estados Unidos como parte central del incierto panorama ex­ terno para la estrategia mexicana. Véase Gustavo Vega, “Comercio y política en Estados Unidos: libre cambismo versus proteccionismo desde la Segunda Guerra Mundial”, en Manuel García y Griego y Gustavo Vega (comps.), México-Estados Unidos (1984), El Colegio de México, México, 1985, pp. 111-154. 39 En el ámbito del comercio exterior, entre 1983 y 1985 se ha forta­ lecido la tendencia hacia una mayor concentración de las exportaciones

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Como veremos a continuación, la política en este ámbito, lo mismo que en otros ámbitos de las relaciones económicas con Estados Unidos, no parecen ser parte de un esquema compren­ sivo, sobre todo si hacemos referencia al manejo de la política exterior en el ámbito propiamente político, respecto al manejo en las áreas de la agenda económica. El perfil de la agenda económica de la política exterior de México en el período 1983-85 plantea'una serie de ajustes en las estrategias de negociación externa del país. En primer lugar, exige como requerimiento implícito la búsqueda de un acerca­ miento político con Estados Unidos que asegure su apoyo a los programas de reordenamiento económico, que facilite el ingreso de los productos mexicanos al mercado norteamericano, que mantenga el interés del gobierno norteamericano por apo­ yar el otorgamiento de nuevos créditos a México y que reduzca los puntos innecesarios de tensión que pudieran llevar al go­ bierno norteamericano a buscar ejercer mayores presiones sobre México o a acrecentar su desconfianza respecto a la eficiencia del sistema político mexicano para sortear la crisis y garan­ tizar la estabilidad interna. En materia de deuda, México, y concretamente quienes sustentan la responsabilidad del manejo del problema de la deuda, han tenido un creciente acercamiento con las autori­ dades norteamericanas, tanto del Departamento de Estado como del sector financiero, lo que sin duda ha contribuido a alcanzar las metas en el ámbito de la reestructuración, al logro de condiciones más favorables, e incluso al replanteamiento mismo de la posición del gobierno norteamericano respecto al problema de la deuda que llevó al surgimiento del Programa para el Crecimiento Sostenido, más conocido como "Plan Ba­ ker”, en el que sin duda la posición de México tuvo una in­ fluencia importante por el simple hecho de ser el país que en esta materia más interesa a Estados Unidos. Más allá de la estricta suficiencia o conveniencia de las negociaciones alcanzadas por México en este ámbito, todo in­ dica que el acercamiento ha sido fructífero para ambas partes 4G. y de las importaciones mexicanas con respecto al mercado norteameri­ cano. En 1983 las exportaciones totales fueron del ...%, en 1984 el 59% y en 1985 el 62,78 °/o. Por el lado de las importaciones, la proporción correspondiente a esos años fue del 63,78 %, 65,44 % y 67,9 % respecti­ vamente. 40 Sin embargo, como muestran las conversaciones recientes del secretario de Hacienda con las autoridades financieras norteamericanas en la última semana de febrero de este año, es posible esperar una posición dura y agresiva por parte de Estados Unidos aun en materia de la deuda.

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En el ámbito comercial, resalta el hecho de haberse alcan­ zado la firma de un entendimiento en materia de subsidios y derechos compensatorios, preludio de la apertura económica de México. En esta área, los responsables del acercamiento y la negociación por parte del gobierno mexicano han logrado un ambiente favorable, aunque las ganancias para México, como ya se mencionó anteriormente, son muy cuestionables sobre todo por la vulnerabilidad económica de México en el momento actual, lo que lleva a que las exigencias de la parte norteame­ ricana sean cada vez mayores. Es importante señalar que estas negociaciones se dan en un ambiente de oleadas proteccionis­ tas en Estados Unidos, resultado en buena medida del retraso de la reconversión industrial en ese país en el marco de una continuada recesión económica que ha seguido aumentando el déficit comercial norteamericano, situación que en principio resulta abiertamente desfavorable para México41. En materia de inversión extranjera, México ha promovido una política de apertura a los capitales extranjeros, principal­ mente norteamericanos, aunque como en el caso del comercio, las condiciones no son las más favorables debido a la rece­ sión, la absorción de capitales para la reconversión industrial y el alto nivel de riesgo que se considera en estos momentos el invertir en México. Esto, como ya se señaló, implica que para poder hacer atractiva la “aventura” a los inversionistas norte­ americanos, habrá que ofrecer condiciones competitivas con países como Corea, Taiwán o Indonesia, en los que la apertura en este sentido es casi total. De tal forma que aunque se ha logrado un buen ambiente de negociación, el costo para México es quizá demasiado alto, pues al parecer son muchas conce­ siones a cambio de beneficios inciertos 42. En materia petrolera, México ha seguido una política “in­ dependiente” con base en los movimientos del mercado inter­ nacional y siguiendo las pautas de los países de la OPEP para mantener el equilibrio y la estabilidad del mercado, condición necesaria para mantener una entrada de divisas constante. Pa­ ralelamente, México ha seguido una “racionalidad” en función de su vecindad con Estados Unidos y de la importancia que para este país tiene el petróleo mexicano, lo cual se ha tradu­ cido en una política de no compromiso a nivel internacional que entre otras cosas ha llevado a México a una posición de enorme vulnerabilidad en la guerra de precios que se desenca­ dena en enero de 1986. La probable ayuda norteamericana en esta crisis al parecer no pasaría de compras extraordinarias 41 Gustavo Vega, op. cit., p. 150. 42 Cesáreo Morales, op. cit., p. 78.

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para la reserva estratégica a los precios deprimidos del mer­ cado en el momento actual. Esta revisión de los principales temas en la agenda econó­ mica, que en ninguno de sus aspectos tiende a provocar áreas naturales de conflicto, nos llevaría a pensar en un mejor entendi­ miento con el gobierno norteamericano y una mejoría en el es­ tado de las relaciones económicas en general. Sin embargo, el balance no arroja estos resultados. Para el año 1985 los distin­ tos rubros de la relación económica con Estados Unidos se han deteriorado sin excepción: las exportaciones de México no han aumentado a pesar del creciente déficit comercial nor­ teamericano; la inversión extranjera directa procede de Estados Unidos, excepto en lo que se refiere a algunos proyectos especí­ ficos de largo plazo con amplias facilidades, ha decrecido en términos reales; los ingresos por turismo han caído por dis­ tintas causas; y, en la otra dirección, en el período 1983-85 se han registrado constantes fugas de capitales de México hacia el país vecino 43. La gravedad de esta situación se acrecienta cuando pasamos a la revisión de las relaciones bilaterales en su globalidad, con­ siderando sobre todo los aspectos político-diplomáticos. _. El proceso de Contadora, esfuerzo iniciado en 1983 y en el cual México ha tenido un papel protagonista, ha causado desde ' sus inicios fricciones con el gobierno norteamericano debido a las distintas percepciones de las dos partes respecto a las causas, evolución y posibles soluciones de la crisis centroameri­ cana. En este ámbito, hasta la fecha no se ha podido llegar a '''un posible entendimiento para evitar que este aspecto de la polí­ tica internacional, que a las dos partes interesa, no sea un punto permanente de fricción en la relación bilateral. En otro contexto, el alto contenido ideológico de la política ( exterior del gobierno de Washington ha llevado a que la defen­ sa. de las posiciones políticas internacionales de México, de / fuerte tradición y usualmente respetadas por los gobiernos / de Washington, se conviertan en un motivo constante de fricyjñones. Este ha sido el caso sobre todo en lo que hace a las posiciones mexicanas en Naciones Unidas, foro político interna­ cional por excelencia, en donde de un activismo en los años 1983 y 1984 se llegó a una posición que se vio agravada por el cambio repentino del representante de México frente a ese foro sólo unos días antes de iniciarse la Asamblea General. Adicionalmente, en el año 1985 se dieron una serie de he­ chos, aparentemente coyunturales, que agravaron aun más el estado general de la relación, principalmente por incidentes 43 "Desequilibrio externó: ¿apertura o protección?", op. cit., p. 953.

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vinculados al narcotráfico y al tema recurrente de la inseguridad de los turistas norteamericanos en México, hechos que entre otras cosas llevaron a una campaña de desinformación en Es­ tados Unidos, mal intencionada quizás, sobre la realidad mexi­ cana 44. Esta paradójica evolución de la relación entre los dos países se sintió tanto en la visita del presidente De la Madrid a Wash­ ington en mayo de 1984, como en la entrevista Reagan-Dé la Ma­ drid en Tijuana en los primeros días de enero de 198645. La descripción de estos hechos nos lleva a suponer una dicotomía, cada vez más evidente, entre el manejo de los asuntos económicos frente a la conducción de los asuntos políticos, que se refleja de manera muy clara en la relación bilateral con Esta­ dos Unidos. Esta dicotomía, que resulta en consecuencia una desarticu­ lación de políticas, parece reflejar la ausencia de una efectiva coordinación entre la agenda económica y la agenda políticadiplomática de la política exterior. Esta situación denota una grave falla respecto de la con­ ducción global de la política exterior en el sentido de que la política exterior (relaciones político-diplomáticas), casi por defi­ nición, debe constituir el marco general de las relaciones de un país con el exterior. Si como parece ser el caso de la política exterior se encuentra hasta cierto punto aislada respecto a la agenda económica, en este momento lo más importante para México, encontramos entonces un desgaste paulatino de la po­ sición política del Estado mexicano en el ámbito internacional, así como de sus relaciones económicas, por no tener éstas un respaldo coherente y consistente en el marco político diplo­ mático. Esta dinámica lleva necesariamente a un fenómeno de dis­ persión de la política exterior, desde el momento en que al no haber clara coincidencia entre el ámbito político y el econó­ mico, ambas políticas tienden a debilitarse; situación que se denota con claridad en las relaciones con Estados Unidos, país con el cual, al parecer, la tónica es que cada sector se negocia por separado con su propia dinámica, y con sus propios ac­ tores; los logros en cada una de las áreas se debilitan; y el resultado de la relación global resulta muy poco favorable para la parte mexicana, pues cualquier asunto puede ser motivo de 44 Guadalupe González, “El problema del narcotráfico en el contexto de la relación entre México y Estados Unidos”, Carta de Política Exterior Mexicana, año V, Nos. 2-3, CIDE, México, 1985. 45 Juan González Mijarez, “Las relaciones México-Estados Unidos en un contexto de emergencia nacional”, Carta de Política Exterior Mexica­ na, año V, N? 4, CIDE, México, octubre-diciembre de 1985.

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fricción o distanciamiento cuando no existe la posibilidad de un "trade-off” político que sólo se da cuando existe coherencia y con­ sistencia entre las distintas políticas, y por lo tanto en un frente común que en principio otorga su mayor fuerza a la política ex­ terior, principalmente para un país que, como México, tiene en su agenda temática como prioridad la relación con el país más poderoso de occidente, con una organización en extremo sofis­ ticada, pero con lincamientos comunes en sus rasgos generales, lo que le permite sacar siempre las mejores condiciones en las negociaciones frente a políticas dispersas y poco consistentes. Esta hipótesis analítica, que requeriría mayor profundización tanto en los fenómenos mismos como en el tiempo en el que éstos se desarrollen, de alguna manera ayuda a explicar, al menos tentativamente, el por qué si en las áreas económi­ cas el gobierno mexicano ha adoptado una serie de políticas que resultan afines y son compatibles con la contraparte norteame­ ricana, sin embargo, nos encontremos con que en los últimos tres años el estado general de las relaciones entre México y Estados Unidos se haya deteriorado, no sólo respecto a la mayor parte de los indicadores económicos, sino incluso de manera más importante en aquellos aspectos de la política exterior de contenido esencialmente político.

V. Hacia un juturo incierto de la política exterior Como se menciona en la parte introductoria, la internacionálización de la economía mexicana, fenómeno al cual ha corres­ pondido una internalización de la política exterior, ha llevado a que la parte política del actuar internacional de México resulte inadecuada si se circunscribe únicamente a los lincamientos tradicionales. Esto significa que una política basada solamente en los sólidos principios y tradiciones que han llevado a México a lograr una imagen de respetabilidad y consistencia respecto al manejo de su política exterior y a su participación en los gran­ des temas de la política internacional de este siglo, ya no resulta suficiente cuando el proyecto de desarrollo nacional está estre­ chamente vinculado a factores económicos de orden externo, y cuando la interdependencia entre estas dos variables resulta determinante para la evolución y trayectoria misma del proyecto nacional. Esto no quiere decir que los principios de la política ex­ terior de México hayan perdido vigencia o que sean, obsoletos. La consistencia jurídica y validez histórica de estos principios resulta incuestionable. Lo que resulta dudoso es si la forma de concebir, planear e instrumentarla 'política exterior en el mó-

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niento actual sigue siendo la más adecuada, considerando una ampliacion~5iii precedentes en los temas de la agenda económica, así como de su peso e influencia en el esquema global del pro­ yecto nacional en sus aspectos internos y externos. Lo que la situación actual parece estar demandando es un ajuste importante, a raíz del cual la política exterior, con base en la justificación histórica de sus principios tradicionales, se articule en forma consistente con las exigencias y requerimiefñ tos~Sel manejo de los temas económicos para que efectivamente»/ la' política “política” resulte, como debe de ser, el marco general^ para la coordinación en su conjunto de las relaciones de México» con el exterior, y que, en principio, dé la pauta para el manejo I global de todos aquellos temas, tanto políticos como económicos,j que determinan las formas de interacción e inserción de México/, en el sistema internacional. '/ Para 1986 el panorama es sumamente complejo, y el armado del rompecabezas tan complicado, que al menos teóricamente resulta casi imposible. A continuación describimos las princi­ pales paradojas o aparentes contradicciones que nos llevan a plantear serias dudas sobre la eficiencia y viabilidad de la estra­ tegia económica, o de las medidas económicas por sectores, vigentes en la actualidad, así como los múltiples interrogantes que del manejo económico externo surgen en cuanto al rumbo futuro de la política exterior. Desde el punto de vista estrictamente económico, es evi­ dente que en 1986 el mantenimiento del programa de ajuste de acuerdo a los lincamientos del Plan Inmediato de Recuperación Económica y del Plan Nacional de Desarrollo (1983-84) enfrenta serias dificultades. Bajar la inflación o mantener al menos el nivel de 1985 del 63 °/o, resulta ser un objetivo casi imposible de lograr. Si consideramos que la tasa de inflación en el mes de enero fue de 8,6 %, es posible esperar una inflación anualizada del 70 %. Reducir aun más el déficit del sector público, con la sustantiva disminución de los ingresos petroleros, resultará una tarea poco menos que imposible, además de las implicaciones fuertemente recesivas sobre la economía que tendría un año más de estancamiento de la inversión pública, tradicional motor de la economía mexicana. En materia de deuda externa los márgenes de negociación x parecen estar llegando a sus límites. La alternativa de un pro- 1 bable endepdamiento neto de entre 8.000 a 9.000 millones de ' dólares eñl986/^de los cuales al menos la mitad servirán para j el pago del~5efvício de la deuda, significaría el endeudamiento / más alto de la historia de un solo año, con lo cual el problema/ de la deuda asumirá nuevamente niveles de “angustia histórica”, más aun si se considera que los recursos excedentes a inyectar

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en la economía, con este nivel de endeudamiento, no serían suficientes para activar nuevamente la máquina del crecimiento. La opción de una reducción real en el costo del servicio de la deuda por la vía de la reducción de las tasas de interés enfrenta serias dificultades de negociación con la banca internacional y con las autoridades financieras norteamericanas, actores que seguramente buscarán condicionar cualquier tratamiento espe­ cial adicional a México en materia de deuda a nuevas y mayores concesiones en términos de la política de ajuste, la liberalización comercial y el tratamiento a la inversión extranjera. En materia comercial, y aunque esto depende en gran me­ dida del gradualismo con el que se avance en el proceso de apertura, nos encontramos con escenarios poco alentadores. Con una economía frágil, sumamente vulnerable y en una etapa fuer­ temente recesiva, la apertura económica sólo se perfila como una alternativa de largo plazo para la reactivación de la economía a partir del exterior, vía la inversión extranjera directa y la en­ trada de productos “eficientes”. Este esquema, en el corto plazo, puede tener incidencias catastróficas sobre la históricamente “distorsionada” e ineficiente planta industrial nacional, y en el largo plazo sobre la soberanía nacional en materia económica. En materia política, las posiciones de México frente a la crisis centroamericana y en el manejo de los principales tenias de debate de las Naciones Unidas, parecen tener poco que ver con la estrategia económica ha,cia el exterior. Se detienden principios básicos, históricos, de soberanía política, cuando en ma­ teria comercial se abren las puertas con una economía frágil, vulnerable, e históricamente con pocas defensas frente al exte­ rior; cuando en los últimos años México, para la magnitud de su economía, se ha acercado peligrosamente al esquema de país ■ mono-exportador, con la paradójica situación de que, a pesar de ser el cuarto exportador petrolero, frente a una guerra de precios tiene una influencia casi nula en el mercado interna­ cional, paradoja sólo explicable por una posición “independien­ te” que al momento de la crisis dejó a México totalmente aislado, cuando los principales esfuerzos en materia de negociación in­ ternacional se han dirigido a reestructurar una deuda para poder \financiar programas de ajuste claramente insuficientes y, sobre todo, cuando las relaciones con Estados Unidos por acciones u omisiones de ambas partes se encuentran en uno de sus bajos niveles de entendimiento. Las negociaciones en materia de deuda, comercio, inversión extranjera y petróleo, parecen llevar direcciones distintas res­ pecto a las negociaciones políticas y, por lo menos, no parecen formar un esquema coherente.

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Estos elementos nos acercan a la conclusión de que el pro=_. yecto económico parece apuntar hacia una mayor integración-de la,economía mexicana a la economía norteamericana, proceso cuyos términos particulares están aún por definirse, pero que en sí mismo acrecienta el riesgo de que se agrave lá situación de dependencia y vulnerabilidad .externa de la estructura económica nacional en el futuro. Sobre la base de un modelo de. crécimiento económico cuyo motor habrá de ser la dinámica de la economía mundial, y particularmente importante por el caso de México, la evolución de la economía norteamericana, es posible que se incrementen aun más los obstáculos económicos reales para el avance efectivo en el campo económico de proyectos de relación alternativa a nivel internacional, como los que se plan­ tean desde la óptica de la dimensión política de la política exterior, como es el proyecto de integración y alianza con Amé­ rica Latina. Si como parecen indicar las tendencias o los desarrollos económicos en los últimos tres años, la estrategia económica del gobierno hacia el exterior habrá de darse sobre la base de una mayor integración y complementariedad con la economía norteamericana, México habrá de perder capacidad para una ma­ yor autodeterminación en materia económica. Dentro de una situación de creciente integración económica con Estados Unidos, en un contexto de resurgimiento del proyecto norteamericano c e reconstitución hegemónica que reduce los niveles de permisililidad internacional, la gran duda es la de si la política exterior! de México podrá seguir jugando su papel histórico de contra/ balanza y de frente de resistencia en la política o no. / Si revisamos la historia de las relaciones entre México y Estados Unidos nos encontramos con que la situación actual dista de ser única en la historia en grado de dificultad, y que de una u otra manera se han encontrado caminos para resolver problemas y asimetrías en condiciones que no resulten tan one­ rosas ni tan desventajosas para nuestro país. No es el momento ni el lugar para hacer una revisión histórica. Simplemente vale la pena mencionar que en momentos difíciles las mejores nego­ ciaciones han resultado de una claridad de propósito y objetivos y de negociadores empeñados en lograr entendimientos desea­ dos. En materia de deuda, es quizás el único ámbito donde actualmente encontramos ese resultado, aunque su ubicación en el contexto de una estrategia general aun no queda muy clara, ni en sus propósitos y menos aun en sus beneficios. Sin embargo, y retomando la tesis central de este trabajo, la dinámica de desarticulación producto de la "feudalización” de los distintos rubros económicos de la relación con el exterior, así como su desvinculación con el ámbito político-diplomático

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de las relaciones con el exterior, parecen imposibilitar cualquier estrategia concertada que dé a las relaciones con Estados Unidos una mayor coherencia, corrija los desequilibrios y ubique a México en una mejor posición de negociación. Resulta impostergable la modernización de la política ex­ terior, en consistencia con la modernización tardía de la inser­ ción de México en la economía internacional. El esfuerzo se duplica, y las demandas de coherencia y consistencia se intensi­ fican. Sin embargo, si bien la política exterior parece estar respondiendo a esta situación de facto, y consecuencia de una lógica evolución histórica, no parece existir un proyecto que responda de manera sistemática y ordenada a los nuevos retos, y por lo tanto en la transición parece perderse el rumbo y al parecer la actual conducción de la política exterior nos ha llevado a que de los intentos de diversificación de la política exterior se haya pasado a una era de dispersión de la misma, en un momento especialmente difícil y peligroso para México, y cuyas consecuencias pueden ser muy graves para las siguientes generaciones.

“jVo existen vientos favorables para quien no sabe qué rumbo lleva.” Séneca

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LAS RELACIONES PERU - ESTADOS UNIDOS: UNA VISION DESDE PERU *

por Laura Madálengoitia U. **

Este trabajo analiza las relaciones entre Perú y Estados Unidos bajo los gobiernos de Fernando Belaúnde Terry y Ronald Reagan respectivamente. Para una adecuada comprensión de la dinámica de este pro­ ceso es necesario realizar una mirada retrospectiva a los rasgos centrales que caracterizaron dichas relaciones en los años prece­ dentes. En particular, a los cambios que tuvieron lugar en la década de los setenta, que trastocaron el tradicional “alineamien­ to automático” de Perú frente a Washington. El lector podrá así apreciar las diferencias entre los márge­ nes de autonomía ganados en el período militar y los niveles de subordinación alcanzados en el gobierno del arquitecto Belaúnde. Durante el gobierno nacionalista de Velasco Alvarado existió una íntima relación entre el proyecto interno y la política exte­ rior. El proceso de reformas generó una amplia base de apoyo social que constituyó un instrumento fundamental de negocia­ ción y procuró significativos márgenes de autonomía frente a la potencia regional. En el período de Morales Bermúdez la acción exterior se independiza de la política interna, y el mantenimiento de los * La elaboración de este ensayo tiene como base el informe de una investigación realizada con el auspicio de FOMCIENCIAS y el apoyo insti­ tucional de GREDES. ** Investigadora Principal de la Asociación Peruana de Estudios e Investigación para la Paz.

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grados de autonomía logrados proporciona al gobierno una base de legitimidad frente a su creciente aislamiento interno. En el régimen de Belaúnde Terry la política económica implementada da coherencia a un proceso de reestructuración de las relaciones bilaterales en función de la opción política de rea­ lineamiento con Washington. Al concluir el primer año del gobierno de Alan García es evidente la orientación nacionalista y no alineada de su gestión que busca recuperar los márgenes de autonomía perdidos. En la parte final de este trabajo se plantean algunas reflexiones sobre los principales rasgos del entendimiento bilateral en este período y sus posibles tendencias de evolución.

1. Antecedentes El gobierno militar que se inicia en octubre de 1968 marca un giro fundamental en la dinámica de la relación con Estados Unidos, constituyendo un paso definitivo para el desenvolvi­ miento internacional de Perú. Hasta entonces, las relaciones externas del país estaban signadas por el alineamiento con Washington y por una actitud defensiva frente a los países limítrofes. Existen, ciertamente, algunos antecedentes significativos que preceden al gobierno militar en el esfuerzo de formulación de una postura independiente h Sin embargo, es solamente con el gobierno militar que estas posiciones logran ser sistema­ tizadas y formuladas a nivel de políticas concretas. La creciente industrialización y los cambios socioeconómi­ cos de los años cincuenta y sesenta constituyen la base material del surgimiento de una nueva visión de la presencia interna­ cional de Perú. Este proceso, incentivado y estimulado por las reformas del régimen velasquista, cancela definitivamente el predominio del modelo primario-exportador y la forma de do­ minación política de corte oligárquico. Se sientan así las bases de la modernización de la sociedad y del Estado que plantea nuevos requerimientos a la acción exterior y a la inserción in­ ternacional del país. 1 Estos pueden encontrarse en los postulados antiimperialistas del APRA de los años 30 y en las posiciones de la aún poco significativa izquierda anterior a los setenta. Algunos esbozos de estas posiciones se encuentran también en las posturas y elaboraciones aisladas de diplomá­ ticos como Raúl Porras, y en ciertas preocupaciones de sectores de las Fuerzas Armadas, puestas de manifiesto en el pronunciamiento militar de 1962.

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En este marco, la redefinición de las relaciones con la potencia regional es condición y resultado de un proyecto polí­ tico de carácter nacionalista que se propone la transformación de las estructuras tradicionales de la sociedad peruana. En esta perspectiva, las relaciones con Estados Unidos ocupan un lugar central: el proyecto político se propone el “aminoramiento y eliminación progresiva de la dependencia”. No obstante, el re­ sultado del proceso redefine dichas relaciones cambiando el perfil de la dependencia estructural. Esta asume, fundamen­ talmente, un carácter comercial y financiero. En el contexto de un escenario internacional y regional que favorece y amplía los espacios de autonomía, la política exte­ rior peruana se afirma en el ámbito multilateral en base a un proceso de creciente diversificación de sus relaciones políticas, económicas y militares. Ello le procura niveles de independencia hasta entonces desconocidos en la historia de las relaciones con la potencia regional. Los márgenes de autonomía logrados en los primeros años se mantienen a lo largo de la década de los setenta. Es posi­ ble, sin embargo, identificar tres momentos diferentes en la dinámica de dichas relaciones desde 1968.

a. Confrontación y negociación: 1968-73 Este período se inicia con la nacionalización de la International Petroleum Company (IPC), a la que luego se agregarán otras compañías norteamericanas ubicadas en la minería, agricul­ tura, comunicaciones y el sector financiero. Estas medidas, en especial el caso de la IPC, producen significativos niveles de confrontación con diversas instancias en Washington. El con­ flicto se profundiza luego por la controversia sobre las 200 millas que lleva a la administración Nixon a suspender la ayuda militar a Perú, en aplicación de la Enmienda Pelly2, que provoca la salida de las misiones militares norteamericanas y que el gobierno peruano declare como "inoportuna” la anun­ ciada visita de Rockefeller a Perú. Desde las perspectivas del gobierno peruano, la confronta­ ción con Estados Unidos puede ser caracterizada como parcial y manejable, en el sentido en que se encuentra circunscrita a 2 Según esta enmienda, aprobada en 1968, el gobierno norteameri­ cano suspenderá la venta de equipos y servicios militares al país que “se apodere, tome en custodia o multe a un pesquero norteamericano dedicado a sus actividades específicas a más de 12 millas de las costas de ese país”.

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áreas económicas específicas, éstas se definen en función del proyecto gubernamental: defensa de la soberanía y protección de los recursos naturales y la redefinición de las relaciones de dependencia. Ello implica dejar otras áreas —especialmente la financiera— para posibles entendimientos y, sobre todo, dejar abiertos espacios para el diálogo. En este sentido, el caso pe­ ruano puede ser caracterizado como un caso típico de “auto­ nomía heterodoxa” en la medida en que el proyecto guberna­ mental no cuestiona la conducción estratégica de la potencia regional ni se propone una ruptura radical con el sistema. El gobierno velasquista, en la confrontación con Washing­ ton, apela a una estrategia que tiene como eje central una activa diplomacia multilateral que potencia su capacidad de ne­ gociación. De este modo, la política exterior peruana se orienta a la sustitución del tradicional alineamiento con Estados Uni­ dos por un entendimiento multilateral con los países capita­ listas avanzados, lós países socialistas y los países de Asia, Africa y América Latina. Esta orientación es reforzada por una activa participación en el diálogo Norte-Sur, y el impulso a la acción tercermundista, al Movimiento No Alineado, así como a los organismos de integración subregional. En esta perspectiva, la apertura a los países socialistas es un objeto en sí misma, en función de afirmar la opción no alineada, aunque también constituye un instrumento de nego­ ciación frente a Washington. El despliegue de una intensa y diversificada actividad di­ plomática procura al gobierno el respaldo necesario para hacer frente a las situaciones generadas por sus conflictivas relacio­ nes con Norteamérica. Esta estrategia implica el aprovecha­ miento e impulso de las condiciones favorables existentes en el escenario internacional. Es evidente que la creciente presencia internacional de Perú no es un fenómeno aislado y singular sino que constituye una expresión particular de un fenómeno más global signado por la recomposición del sistema internacional. Esta se carac­ teriza, fundamentalmente, por el surgimiento de nuevos polos de. crecimiento económico, la presencia política del Tercer Mundo, el declinamiento relativo de la hegemonía norteameri­ cana en la región y la emergencia de otros gobiernos nacio­ nalistas como México, Panamá, Chile, Bolivia y Venezuela. En este contexto, frente a las prioridades norteamericanas en el, sudeste asiático y a la presencia del gobierno socialista de la Unidad Popular en Chile, la administración Nixon no percibe a Perú como un “caso crítico” en la medida en que no siente amenazados sus intereses estratégicos.

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No obstante, los dirigentes de la administración son sen­ sibles al efecto de demostración que podría significar la no solución, en términos satisfactorios para Washington3, de los conflictos creados por las nacionalizaciones y la posición pe­ ruana sobre las 200 millas. En este sentido, el Departamento de Estado aplica frente a Perú una estrategia que combina un cierto tipo de desestabi­ lización —como amenazas y aplicación de enmiendas, suspen­ sión de créditos y de ayuda— con los intentos de cooptación y propuestas de negociación, como el envío del representante especial John Irwin para buscar una solución negociada a los casos de la IPC y las 200 millas. En definitiva, frente a la mayor amenaza que supone para Estados Unidos el gobierno del presidente Allende en Chile —el gobierno peruano era, al fin y al cabo, un gobierno mili­ tar—, en esta estrategia priman los aspectos de cooptación y negociación y el Departamento de Estado propone una fór­ mula para negociar en paquete los asuntos contenciosos rela­ tivos a las nacionalizaciones de empresas norteamericanas. b. Distención y conflicto ideológico: 1973-75

La firma del convenio Greene-De la Flor marca un giro en la evolución del manejo político de la relación bilateral. Ambos gobiernos optan por la solución política a fin de superar la confrontación y alejar el riesgo de la ruptura, que ambas partes querían evitar. Para la administración Nixon era necesario impedir una mayor radicalización del régimen peruano que traería como consecuencia un mayor alejamiento de Estados Unidos. Al no obtener los resultados esperados con los intentos de deses­ tabilización, vía sanciones y amenazas, el camino de la nego­ ciación se plantea como el más indicado. Esta opción contri­ buye, asimismo, a mejorar su imagen hacia América Latina, impactada por las denuncias de la participación norteamericana en el cruento golpe de Estado en Chile. Para el gobierno peruano el interés en la superación de la crisis surge de la necesidad de desbloquear los créditos y la ayuda norteamericana y de impedir una confrontación de con­ 3 En particular, en lo que se refiere al reconocimiento del derecho de propiedad y el derecho de amparo diplomático en favor de “los nacio­ nales de Estados Unidos", asunto de vital importancia para la protección de las empresas norteamericanas frente a otros gobiernos naciona­ listas en el Tercer Mundo.

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secuencias desestabilizadoras. Más aun cuando el golpe militar en Chile y la caída de Torres en Bolivia modifican el cuadro de relaciones de fuerzas en la subregión y el progresivo endureci­ miento interno del régimen va minando su base de apoyo inicial. En el área de la política exterior se mantienen y desarro­ llan las diferencias con Washington, principalmente en relación con el sistema interamericano —Perú lidera los esfuerzos de reforma de la OEA y del TIAR, con el objetivo de adecuarlos a las nuevas demandas autonomistas de América Latina—, y a la acción tercermundista y no alineada. Al mismo tiempo, se refuerza una actitud militante en el cuestionamiento del orden económico y político internacional y en el privilegio de la concertación Sur-Sur en la búsqueda de mejores condiciones de negociación con los países industrializados y, en especial, con Estados Unidos. Sin embargo, los temas que generan las situaciones más conflictivas en este período son la compra de armas a la URSS y la reforma de la prensa, medidas que dan a las controversias un marcado perfil ideológico. La compra de armamentos rompe con el esquema de segu­ ridad continental norteamericano —Perú es el primer país de América Latina, después de Cuba, que realiza importante ad­ quisición de armamentos a la URSS— y es percibido por Washington como una peligrosa orientación del gobierno pe­ ruano hacia el bloque socialista. La reforma de la prensa es vista como una medida socializante, indicadora de un inquie­ tante giro del proceso político peruano. En la perspectiva del gobierno peruano, la adquisición de armamento soviético es producto de una buena oportunidad que se le ofrece4 para diversificar sus fuentes de aprovisiona­ miento y fortalecer su posición no alineada. Le reforma de la prensa —medida más compleja que no es del caso analizar aquí— busca fundamentalmente restringir la influencia polí­ tico-ideológica de los sectores afectados por las reformas y el proceso político peruano. No obstante ninguna de estas accio­ nes implica una modificación sustantiva de las líneas básicas del proyecto político, uno de cuyos rasgos distintivos es el no alineamiento. Sin embargo, estas medidas provocan una intensa campaña de sectores de la prensa norteamericana que ve en ellas la de­ mostración de la inclinación definitiva de Perú hacia el bloque soviético. Algunos órganos de expresión anuncian posibles ac­ 4 Oportunidad que se presenta por la existencia de un pedido de armamento soviético con destino a Chile, y que no puede hacerse efectivo por el golpe de Estado, y por las condiciones sumamente ventajosas que se ofrecen a Perú en cuanto a los plazos e intereses.

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ciones militares contra Chile como parte de "un complot comu­ nista internacional” 5. Estas campañas tienen cierto eco en las agencias guberna­ mentales que preocupadas por el posible giro del gobierno pe­ ruano buscan influir de diversas formas en el curso del proceso político interno. Las presiones de Washington no son ajenas al clima político que provoca el relevo del general Velasco por el general Morales Bermúdez en agosto de 1975.

c. El desarrollo de convergencias: 1975-80

Con la llegada de Morales Bermúdez al gobierno, las relacio­ nes con Estados Unidos ingresan a un proceso de normalización, abriendo el camino para el desarrollo de convergencias. Los cambios en el escenario regional y el deterioro de la situación interna —producto de la crisis económica, del incre­ mento de las demandas de los sectores populares y de las con­ tradicciones al interior del régimen— lo hacen más sensible a las presiones de Washington. En especial, la situación eco­ nómica induce al gobierno a buscar el apoyo del gobierno nor­ teamericano para conseguir aval político frente a los bancos y al FMI. En este contexto, Morales Bermúdez, inicialmente identifi­ cado con la continuidad del régimen velasquista, opta por la moderación, por la transferencia política y el restablecimiento de la confianza frente a Estados Unidos. Concomitantemente, se desdibuja el perfil del proyecto político inicial, eliminando sus rasgos más radicales y característicos; así, se paralizan las reformas y nacionalizaciones y se redefinen las relaciones del Estado con la sociedad con la apertura a los sectores empre­ sariales privados y la desarticulación de los sectores populares. Los cambios en la orientación y composición del nuevo gobierno —los sectores más radicales y progresistas van per­ diendo fuerza hasta quedar definitivamente desplazados—, fa­ cilitan el proceso de recomposición de las relaciones con Esta­ dos Unidos. Las visitas del comandante en jefe del Comando Sur de Estados Unidos, Dennis McAuliffe y del secretario de Estado, Henry Kissinger, son una muestra de la modificación de las percepciones de Washington y del interés en influir en el curso del proceso político interno, buscando formas de coop­ tación del nuevo gobierno. 5 Véase al respecto el Diario de las Américas de Miami, el ington Star News y la revista Aviation and Technology.

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La visita de Kissinger, cuya importancia es anunciada por el embajador norteamericano en Lima, Robert Dim6, incide sustantivamente en el acercamiento entre ambos gobiernos. Las principales orientaciones de la política económica peruana y la apertura mostrada por organismos como el BID, el BIRF, la AID y el Eximbank 7, dan cuenta de esta aproximación. La visita de Kissinger sirvió, asimismo, para afirmar el curso del proceso político peruanoAl producirse el desplaza­ miento de los generales Fernández Maldonado, de la Flor y Graham, el Departamento de Estado —según el New York. Times— "recibió con cierto entusiasmo vigilante y cauteloso la expulsión de los generales izquierdistas”8. El ámbito económico es un campo privilegiado para el desarrollo de convergencias en el período. Mientras los intere­ ses norteamericanos recomiendan revertir las reformas y libera­ lizar la economía a fin de dar un mayor margen de seguridad y rentabilidad al capital, la política del gobierno peruano se orienta a la desactivación de las reformas y a la aplicación de políticas de estabilización9. En el ámbito político, la orientación de la administración Cárter de alentar procesos de institucionalización en América Latina encuentra en el caso peruano una suerte de "plan pi­ loto” para la aplicación de esta política. En efecto, frente a los regímenes del Cono Sur —Argentina, Brasil, Bolivia y Chile—, que en esos momentos no muestran signos de apertura, Perú se presenta como la posibilidad de un proceso de democrati­ zación controlada y gradual. La expectativa que despierta el caso peruano en Washington se expresa en el nombramiento del Harry Schlaudeman, diplomático de carrera y funcionario de alto rango en la Secretaría de Estado en Asuntos Latinoameri­ canos, como embajador en Lima. Los cambios producidos en las orientaciones políticas bá­ sicas en el plano doméstico y la progresiva dependencia econó­ mica, pudieran dar lugar a pensar en un repliegue de la activi­ dad internacional, e inclusive en un velado retomo a la postura 6 “Esta visita —señala el embajador Dim— reviste gran importancia para las relaciones peruano-norteamericanas. La visita implicará en par­ ticular muchas satisfacciones para las relaciones económicas y financie­ ras, permitiendo un estrechamiento mayor de los vínculos que unen a los dos gobiernos”. DESCO, Cronología política, tomo V, 1976. 7 Los montos en créditos del BID aumentaron de 30,5 millones de dólares en 1975 a 97,5 millones en 1976; el BIRF pasó de 26 millones en 1974 a 134,1 en 1976; y la AID, que había suspendido sus desembol­ sos en los años 73, 74 y 75, otorgó en el 76 18 millones de dólares. 8 The New York Times, 18 de julio de 1976. 9 Es necesario destacar que el proceso interno que lleva finalmente a la sujeción a las exigencias del FMI es bastante complejo; sin em­ bargo, su descripción excede los propósitos de este ensayo.

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de "aliado leal” favorecida por el cambio de administración en Washington. Sin embargo, los rasgos centrales de la política exterior se mantienen, y cuando el embajador García Bedoya asume el Mi­ nisterio de Relaciones Exteriores la capacidad de iniciativa y de autonomía frente a Washington adquiere niveles verdadera­ mente significativos. De otro lado, el progresivo sometimiento al FMI y la para­ lización de las reformas hacen necesario el mantenimiento de espacios que enfaticen la independencia, el nacionalismo y la idea de continuidad, componentes del discurso gubernamental, de suerte de preservar los márgenes de credibilidad perdidos por las medidas de carácter interno. En este sentido, la polí­ tica exterior, siendo un objetivo en sí misma, cumple también un rol legitimador. Es necesario señalar que la presencia exterior de Perú no mantiene un alto perfil de manera permanente en función de la modificación de las prioridades que privilegian el entorno sudamericano10. No obstante, Perú ocupa la presidencia del Grupo de los 77 y desarrolla una activa participación en el diálogo Norte-Sur y en las propuestas de reforma de la OEA. Las divergencias con Estados Unidos en este período tienen su expresión más sobresaliente en una nueva compra de arma­ mentos a la URSS y en la acción de Perú frente a la crisis nicaragüense. La compra de aviones Sukois a la URSS por un monto de 250 millones de dólares, en momentos en que se esperaba un desembolso de la banca privada norteamericana, genera un evidente malestar en los círculos financieros norteamericanos, obstaculizando la fluidez de las relaciones con la banca y las agencias económicas de la administración. Al mismo tiempo, éste es un tema de permanente tensión en el normal desenvol­ vimiento de las relaciones políticas. Ello se pone en evidencia con motivo de las visitas a Washington del canciller de la Puente y del presidente Morales Bermúdez en febrero y setiembre de 1977, respectivamente. En ambas ocasiones, y frente a las ex­ presiones de preocupación de los personeros de la Casa Blanca y del Departamento de Estado, los dirigentes del gobierno pe­ ruano se esfuerzan en demostrar que dichas adquisiciones no tienen ninguna implicancia política 11. 10 En función de las tensiones con Chile y de los cambios políticos en la subregión. 11 En esta línea se inscriben las muestras de acercamiento efectua­ das con las sucesivas visitas de altos jefes militares peruanos a Estados Unidos y la invitación, por las Fuerzas Armadas peruanas, a altos jefes militares norteamericanos durante los años 1977 y 1978.

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En momentos en que se desarrolla un alto grado de enten­ dimiento entre ambos gobiernos en relación al manejo de la política económica y de la transferencia política 12, la cancille­ ría peruana asume el liderazgo de los países andinos, verte­ brando la posición latinoamericana de reconocimiento del “estado de beligerancia” en Nicaragua. En dicha oportunidad, le cabe a Perú la iniciativa de dotar al Pacto Andino de una significativa dimensión política 13 y así articular una sólida posición latinoamericana que consigue frustrar los intentos de intervención de Estados Unidos para establecer en Nicaragua un gobierno menos hostil, excluyendo, al mismo tiempo, la posibilidad de cualquier forma de inter­ vención militar en el conflicto. En esta ocasión, la cancillería peruana realiza un cuidadoso manejo de los disensos con Was­ hington, evitando la confrontación. Las tensiones que generan estos sucesos no logran afectar el normal desenvolvimiento de las relaciones bilaterales en las áreas de convergencia indicadas. A pesar del incremento de la influencia norteamericana en el ámbito de la política económica, el manejo de la crisis nicaragüense muestra con nitidez la disminución relativa de dicha influencia en la política exterior. Dicho de otro modo, la actitud peruana frente a la guerra civil en Nicaragua ilustra sobre los grados de autonomía del Estado peruano en el manejo de la política exterior autónoma que opera tanto en relación a la influencia norteamericana como al estrechamiento, cada vez mayor, de los márgenes de independencia del Estado en la dirección de la política económica.

2. La administración Reagan y el gobierno belaundista A partir de 1980, con el inicio del gobierno de Femando Belaúnde Terry, las convergencias con Estados Unidos se profun­ dizan, convirtiendo el proceso autonomista anterior en una suerte de realineamiento que busca obtener de Washington una “relación especial”. Esta opción se funda, tanto en la exis­ tencia de coincidencias ideológicas, como en la percepción de que el alineamiento conduce al incremento de la cooperación, a la obtención de un trato preferencial y a garantizar, por esas 12 A fines del mes de abril de 1979 el embajador norteamericano en Lima, Harry Schlaudeman, califica de "impresionantes los logros del gobierno peruano en cuanto a su programa de recuperación económica” y se declara complacido con el cumplimiento del cronograma político. 13 Rol político que le toca desempeñar, asimismo, en defensa del sistema democrático y en contra del golpe de Natuch Bush en Bolivia.

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vías, la permanencia en el poder de aquellos sectores aliados a los intereses norteamericanos. Las orientaciones básicas del régimen belaundista resultan convergentes con las principales tendencias que caracterizan el escenario político internacional de principios de los ochenta. En efecto, el declinamiento del Movimiento No Alineado y la acción tercermundista; la crisis de los organismos de inte­ gración y concertación latinoamericanos; el proceso de rebipolarización y el incremento de las tensiones Este-Oeste, estimula­ dos por el globalismo estratégico de la administración Reagan y por la recuperación del poder imperial, restringen los espa­ cios de independencia y autonomía para los países de la región. En el caso de Perú, el camino del realineamiento supone todo un proceso de reestructuración de las relaciones con la potencia regional. En definitiva, se trata de transformar la di­ námica autonomista precedente en una lógica de subordinación. Sin embargo, a pesar de la voluntad política de ambos gobiernos por conducir la relación bilateral de manera armó­ nica, emergen algunos conflictos derivados principalmente del recrudecimiento del proteccionismo norteamericano y de fenó­ menos de carácter estructural relacionados con el funciona­ miento del sistema internacional en un período de crisis, y con la particular inserción de Perú en dicho sistema. En efecto, estos elementos y las tendencias nacionalistas existentes en significativos sectores de la sociedad civil y del Estado, limitan la voluntad de realineamiento y contribuyen a la frustración de la esperada "relación especial". En este capítulo se analiza, en primer lugar, cómo el perfil de la relación preferencial con Washington determina todo el manejo de la política exterior peruana. En segundo lugar, se trata la fragmentación del proceso de toma de decisiones y la desarticulación entre las distintas instancias que participan del mismo y, por ende, los conflictos interburocráticos que emergen. Finalmente, se recupera la dinámica de la relación bilateral poniendo énfasis en las áreas de convergencia y en las de conflicto. La exposición de estas tres partes se organiza fundamen­ talmente a partir del seguimiento de los rasgos centrales de los principales temas de la relación bilateral en el período: la polí­ tica económica y la ayuda norteamericana, el tratamiento de la deuda externa, el conflicto de Malvinas, la compra de arma­ mentos y los conflictos derivados del proteccionismo norteame­ ricano.

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2.1. Las relaciones con Estados Unidos y la política exterior

Las relaciones internacionales dé Perú en este período están marcadas por la voluntad política de realineamiento con Wash­ ington y por la inexistencia de un proyecto político nacional y de un diseño coherente de política exterior. De estas consideraciones se desprenden dos consecuencias significativas: a) la política económica juega un papel decisivo en la reestructuración y articulación de las relaciones con Es­ tados Unidos; y b) la disminución significativa de la presencia internacional de Perú que presenta un comportamiento fraccio­ nado e incoherente. Los principales rasgos de la acción exterior del régimen se inscriben en la tendencia a la recomposición de la hegemonía norteamericana en la región y a la restricción de los espacios de autonomía generados en los setenta. Estas tendencias van a contracorriente de los esfuerzos que, en el contexto de crisis, despliegan diversos países latinoamericanos por preservar cier­ tos márgenes de independencia frente a Washington. Es a propósito del caso Malvinas y del tratamiento del problema de la deuda que se ponen en evidencia las tendencias señaladas. En el primer caso la iniciativa de mediación del gobierno peruano, en coordinación con Washington 14, coloca al país en una situación intermedia desde la cual pretende no desatender la solidaridad con Argentina, como país latinoamericano, pero al mismo tiempo cumplir con la lealtad hacia Estados Unidos. Esta tensión lleva al gobierno a un comportamiento ambiguo, más aun si se tiene en cuenta la posición de las Fuerzas Armadas —que se definen explícitamente como aliadas de la Argentina— y de un amplio consenso político y social favorable a una opción solidaria. Cuando Estados Unidos pasa de la condición de mediador a la de aliado explícito de Gran Bretaña, se coloca en una posición antagónica a América Latina y las relaciones interamericanas se encuentran en conflicto por un problema que atañe directamete a la seguridad hemisférica. En este con­ 14 Inicialmente el gobierno peruano asume una posición de apoyo a la reivindicación argentina y plantea la solución pacífica y negociada del conflicto, de acuerdo con los principios clásicos de la diplomacia peruana. Sin embargo, esta posición se fue luego modificando hasta su­ peditar, en gran medida, la actitud peruana a la estrategia norteame­ ricana.

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texto, la persistencia del presidente Belaúnde en propiciar las gestiones de Washington para solucionar el conflicto era un contrasentido. Es indudable que la crisis de las Malvinas mostró las enormes dificultades que enfrentan los países latinoameri­ canos para actuar de manera conjunta, rápida y eficaz. De otro lado, la invasión militar a las Malvinas y la naturaleza política del régimen de Galtieri restan legitimidad y fuerza a una acción solidaria más decidida. No obstante, la posición asumida por el gobierno de Belaúnde sembró elementos de confusión y dis­ trajo los esfuerzos que podían ser canalizados a la definición de una acción conjunta latinoamericana. El segundo caso se refiere al manejo político-diplomático del problema de la deuda externa en 1984. Luego de la reu­ nión de Quito y de la Declaración Conjunta de los presidentes de Brasil, Argentina, México y Colombia, para plantear una estrategia común, el gobierno peruano propone a Estados Uni­ dos en el seno de la OEA la realización de un Plan de Emer­ gencia Económica para el Sostenimiento de la Democracia que sorprendió a los propios norteamericanos y fue recibida con reticencia por los más diversos países latinoamericanos. Dicha propuesta se colocaba, de hecho, como una alternativa a los esfuerzos desplegados por los otros países latinoamericanos para vertebrar una respuesta conjunta frente a la crisis. En lo que se refiere al Pacto Andino, el gobierno cuestiona explícitamente su "politización” e impulsa activamente la revi­ sión de la decisión 24 sobre inversiones extranjeras. De otro lado, meintras mantiene una cierta retórica favorable a la in­ tegración, la política económica desactiva, en la práctica, la par­ ticipación de Perú en el proceso integracionista con la drástica disminución de los aranceles para las importaciones extrarregionales, y las amplias facilidades para el capital extranjero que no es de la región. Frente a otros temas relevantes del escenario latinoameri­ cano, como la crisis centroamericana, el gobierno de Belaúnde mantiene una defensa formal de principios tales como la no intervención y la autodeterminación de los pueblos, evitando siempre el entrar en .contradicción con Estados Unidos. De he­ cho se produce un enfriamiento de las relaciones con Cuba y Nicaragua, y el apoyo a Contadora no trasciende el terreno declarativo. En definitiva, a pesar de la adhesión formal a iniciativas como la Declaración de Quito, el Consenso de Cartagena y la Integración Andina, la tónica dominante del comportamiento gubernamental tiende a desalentar los esfuerzos regionales diri­ gidos a presentar una acción conjunta frente a problemas que afectan a la región. Sin una definición clara de objetivos, el

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gobierno belaundista oscila entre el acercamiento a América Latina —producto especialmente de los esfuerzos de la canci­ llería peruana y de las presiones políticas internas— y la lealtad a Washington, y en este juego de lealtades su accionar se orienta más bien a frenar aquellas acciones que pudieran disgustar a Washington y deteriorar las relaciones bilaterales. En este sen­ tido, la opción por la postura de “aliado leal” desdibuja su acción frente a América Latina, que $e ubica, de hecho, en una posición subordinada. La ausencia de un diseño de política exterior y la búsqueda de una “relación especial” con Estados Unidos llevan al go­ bierno de Belaúnde a un virtual desentendimiento de las rela­ ciones con Europa Occidental, el resto del Tercer Mundo y los países socialistas. Por las mismas razones, Perú se inhibe de la firma de la Convención del Mar, objetivo especialmente privilegiado por la cancillería peruana. Las relaciones con los países de Europa Occidental se man­ tienen con muy bajo perfil. Hacia el final del período se percibe un notorio enfriamiento como consecuencia de un manejo pro­ vinciano y torpe que pretendía dar respuesta al deterioro cre­ ciente de la imagen internacional del gobierno, especialmente en materia de derechos humanos. Así, Francia y España, países con los que se da una mayor relación en el período, son acu­ sados de ser sedes de una campaña internacional que pretende desprestigiar al gobierno y hacen publicidad a las guerrillas de Sendero Luminoso. Su incapacidad de hacer frente a la múltiple y aguda crisis interna lleva al gobierno a señalar la existencia de una “conspi­ ración internacional” de las agencias de prensa y de las agencias de apoyo a programas de promoción e investigación que trae como consecuencia no pocas tensiones con los países de Europa Occidental, en especial con los países nórdicos. La opción de “aliado leal” aconseja, por otra parte, rebajar el perfil de relacionamiento con la URSS, restringiendo los in­ tercambios y convenios existentes. Diversos intentos guberna­ mentales en este sentido 15 se vieron frustrados por la actitud de las Fuerzas Armadas, que persistieron, pese a la posición del Ejecutivo, en mantener y ampliar los convenios militares 16, y la participación de Torre Tagle en las negociaciones relaciona­ das con el convenio pesquero, que fue finalmente renovado. 15 Así, por ejemplo, el propio ministro de Pesquería denuncia como lesivo a los intereses nacionales el Convenio Pesquero firmado en 1971. 16 Las Fuerzas Armadas adquieren 16 helicópteros blindados y el comandante general del Ejército realiza una gira por diferentes países socialistas para apreciar el desarrollo de la industria militar y de la investigación científica y tecnológica en ese campo.

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Pese a los importantes cambios introducidos, se mantienen algunos rasgos de continuidad con las políticas precedentes. Ello se explica, fundamentalmente, por ciertos principios y di­ námica ya adquiridos por la presencia exterior dé Perú y por los esfuerzos desplegados por la cancillería en ausencia de direc­ tivas o al margen de las posiciones asumidas por el Ejecutivo, desarrolla ciertas líneas de acción en aquellos asuntos no prio­ ritarios para el régimen. El impulso del SELA, los trabajos re­ lacionados con el Nuevo Orden Económico Internacional, la participación peruana en el Grupo de los 77 y otros foros inter­ nacionales como la UNCTAD, no obstante su bajo perfil, siguen estando inspirados en una búsqueda de preservar niveles de autonomía y de capacidad de concertación. En esta misma línea se inscriben las posiciones llevadas por la diplomacia peruana a los foros multilaterales sobre asun­ tos de carácter político, como el conflicto de Medio Oriente, la situación en Sudáfrica y la invasión militar norteamericana en Granada. Frente a la ausencia de criterios ordenadores de política exterior, las acciones que se realizan en este campo están signa­ das por una marcada dicotomía entre la voluntad política del régimen: realineamiento, interamericanismo, desactivación de las políticas precedentes, y una especie de movimiento de resis­ tencia inercial en la actuación de cuadros profesionales de la cancillería y de las Fuerzas Armadas, que recoge las experien­ cias precedentes y propone prácticas tendientes a preservar ciertos márgenes de autonomía frente a Washington. Estas ac­ ciones convergen con tendencias significativas de la opinión pú­ blica y de los partidos de oposición: el APRA y la Izquierda Unida que propugnan una política independiente y, en algunos casos, de marcado tinte antiimperialista.

2.2. Actores y contradicciones interburocráticas

La ausencia de un diseño coherente de política exterior y la existencia de orientaciones distintas en sectores significativos de segmentos burocráticos como las Fuerzas Armadas y la can­ cillería, impiden al gobierno ejercer debidamente las funciones de centralización y articulación de las políticas. La tónica do­ minante está signada entonces por la inmediatez y la desarticu­ lación. Ambas cuestiones dan lugar al surgimiento de signifi­ cativas contradicciones entre los diversos sectores que, de una u otra forma, participan en la toma de decisiones y en la implementación de las políticas.

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Las características del entendimiento con Estados Unidos otorgan una especial importancia a los vínculos privados de miembros prominentes del gobierno belaundista con sectores empresariales y financieros norteamericanos 17. Manuel Ulloa, Pedro Pablo Kuczynski y Carlos Rodríguez Pastor asumen un rol protagónico en la conducción del gobierno y en la formulación de políticas frente a Washington, así como en el manejo de las negociaciones, tqnto con las agencias guber­ namentales como con los sectores privados. De esta forma la “diplomacia económica” desplaza a la diplomacia de cancillería, que ve sensiblemente reducido su papel en el manejo de la relación bilateral en el período. Los principales puntos de agenda a cargo de esta “diploma­ cia económica” son la administración de las coincidencias en el campo de la política económica, los programas de ayuda y coo­ peración y, posteriormente, el problema de la deuda. En la perspectiva de estos sectores, el estrechar los vínculos con la potencia regional y el incremento de la ayuda a Perú podían significar el fortalecimiento de sus posiciones en el contexto socio-político interno. La acción de esta "diplomacia económica” va al encuentro de las principales orientaciones de la “diplomacia militar” a cargo fundamentalmente del Ejército, cuya línea de acción, de corte nacionalista, busca mantener espacios de autonomía en relación con Norteamérica, especialmente en aquellos asuntos vinculados con la seguridad y la defensa. Luego de las experiencias del período militar, las Fuerzas Armadas entienden que la diversificación del espectro de pro­ veedores de armas disminuye la vulnerabilidad de la defen­ sa nacional, y garantizan mejores condiciones de negociación. En este sentido, los institutos castrenses mantienen autonomía de decisión en todo lo que se refiere a la adquisición de arma­ mentos, a las relaciones con los países vecinos y se reservan el derecho a emitir opinión sobre aquellos temas relacionados con la soberanía e integridad nacionales, como el asunto de los contratos petroleros. Sectores significativos de la diplomacia profesional, por su parte, se esfuerzan por preservar los márgenes de autonomía ganados en los períodos precedentes en aquellas áreas no prio­ ritarias para el régimen y sobre las que no existen lincamientos claros de política. Estas acciones, principalmente vinculadas 17 Así, el premier y ministro de Economía, Manuel Ulloa, estuvo vinculado al grupo Rockefeller; el ministro de Energía y Minas, Pedro Pablo Kuczynski, fue, hasta el momento de su designación, presidente de la Halo Mining Co., y el ministro de Economía, Carlos Rodríguez Pastor, tenía conocidos vínculos con el Wells Fargo Bank.

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a la participación de Perú en los foros multilaterales, al no estar orientadas hacia la búsqueda de una relación especial con Estados Unidos restringen su coherencia e implenjentación. No puede dejar de mencionarse la influencia y capacidad de presión que ejercen los partidos de oposición, el APRA y la Izquierda Unida, sobre diversas acciones de política exterior y específicamente de la política frente a Estados Unidos. Su actua­ ción se orienta, con matices, hacia la preservación de una polí­ tica exterior independiente, no alineada y solidaria con los problemas de América Latina y el Tercer Mundo. En particular, ambas agrupaciones políticas hicieron sentir su capacidad de presión frente al gobierno en temas tales como los contratos petroleros, la crisis centroamericana y la política hacia Nicara­ gua, El Salvador y Granada, y la deuda externa, proponiendo líneas de acción nacionalistas y solidarias. La presencia y actuación de esos diversos sectores deter­ minan una práctica errática e incoherente y la emergencia de significativos conflictos interburocráticos. Así, las discrepancias entre el Ejecutivo y las Fuerzas Ar­ madas se expresan especialmente frente a dos situaciones: la crisis de las Malvinas y la compra de armamentos a la URSS. En el primer caso, mientras el Ejecutivo privilegia su rol de mediador, a fin de evitar desinteligencias con Estados Uni­ dos, las Fuerzas Armadas se definen explícitamente como aliadas de Argentina y rebasan, en la práctica, la posición presidencial, enviando aviones de combate y material de guerra, contrarres­ tando así la posición gubernamental. Este comportamiento de los militares se explica no solamente por una actitud autono­ mista frente a Washington, sino también por los estrechos lazos castrenses con el Ejército Argentino, en función de considera­ ciones geopolíticas. En el segundo caso, el Ejecutivo, con el objeto de disminuir significativamente los vínculos con la URSS, plantea un conjun­ to de exigencias para obstaculizar una nueva compra de arma­ mentos. Las Fuerzas Armadas, al margen de la acción del gobierno, negocian directamente la compra de 16 helicópteros artillados y consiguen la refinanciación en términos muy favo­ rables 18. Finalmente, el conflicto de la aviación comercial ilustra sobre las contradicciones entre el gobierno y algunos sectores empresariales y la Fuerza Aérea. La decisión gubernamental de 18 El convenio de 1983 establece, entre otras facilidades, el pago de una porción sustantiva de la deuda por armamentos en productos de ex­ portación no tradicionales, básicamente textiles, maderas y conservas de pescado.

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autorizar a la Eastern a realizar vuelos a Santiago y La Paz, en base al tráfico de "quinta libertad más allá”, provoca la reacción de las compañías Faucett (privada), Aeroperú (esta­ tal) y de la Fuerza Aérea, quienes obligan al gobierno a poner término al convenio sobre transporte aéreo suscripto con Es­ tados Unidos en 1946 y, de esta forma, dejar sin efecto la autorización otorgada a la Eastern. Las contradicciones entre el gobierno y las compañías aéreas nacionales se mantienen hasta el final del período. La imposibi­ lidad de articular una posición única nacional en el curso de las negociaciones y la rigidez de la contraparte norteamericana im­ pidieron que se llegara a una solución del diferendo. En definitiva, frente a Estados Unidos, el gobierno de Be­ laúnde se muestra incapaz de articular una sólida posición y de administrar los conflictos de manera unificada y eficaz para el normal desenvolvimiento de la relación bilateral.

2.3. Dinámica de la relación bilateral En este período, el aspecto medular del realineamiento con Washington es la reestructuración de la economía nacional para adecuarla a las principales tendencias internacionales y, en es­ pecial, a la política de la nueva administración norteamericana. En efecto, la política económica, de inspiración neoliberal, tiene como rasgos dominantes el plan de estabilización y la apertura al exterior. Los aspectos más sobresalientes de esta política son el intento de reducción sustancial de la participa­ ción del Estado en la economía, la priorización del mercado como mecanismo asignador de recursos, la liberación de precios —eliminando todo tipo de subsidios— y del mercado cambia­ rlo, la reorientación de la economía en función de las actividades primario-exportadoras, la reducción drástica de los aranceles 19 y la apertura al capital extranjero, como fuente fundamental de ahorro y acumulación. Las medidas implementadas dejan atrás los conflictos pro­ movidos por el gobierno militar y desbrozan el camino para un amplio y positivo entendimiento con la potencia regional. Estos cambios son rápidamente advertidos por las diversas instancias en Washington. En enero de 1981 el Congreso nor­ teamericano aprueba un préstamo de 100 millones de dólares, 19 De un máximo de 150 % en julio de 1980 se reduce a un máximo de 60 % en diciembre del mismo año, y continúa en descenso durante el período hasta llegar a un promedio de 26 % en 1983.

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y en setiembre del mismo año el secretario de Estado adjunto para Asuntos Latinoamericanos, Thomas Enders, visita Lima y firma diversos convenios de ayuda y cooperación2®. La importancia que juegan las relaciones económico-finan­ cieras en la reestructuración de las relaciones con Estados Uni­ dos se pone en evidencia en el ya referido papel desempeñado por funcionarios del régimen con estrechas relaciones finan­ cieras con la banca privada norteamericana. La "diplomacia económica” de personeros como Ulloa, Kuczynski y Rodríguez Pastor sirve de eje articulador de las conver­ gencias con Estados Unidos, llevando la relación bilateral a un alto grado de entendimiento. Ernest H. Gregg, ex ministro de la embajada norteameri­ cana en Lima, subraya los esfuerzos llevados a cabo por el go­ bierno de Belaúnde en el desarrollo de las coincidencias con los intereses norteamericanos. Señala que este gobierno "adelanta sustanciales y a veces difíciles reajustes después de doce años de gobierno militar, cuyos fracasos demostraron las serias fa­ llas de su empeño sobre el desarrollo del país”, destacando al mismo tiempo que "el programa económico constituye la base fundamental de la nueva gestión y debiera contar con el firme apoyo de Estados Unidos”20 21. El documento finaliza con un conjunto de recomendaciones, entre las cuales figura el apoyo a los esfuerzos económicos de este país, mediante la acción directa y el apoyo a sus peticiones ante el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, y la reanudación de los suministros militares, pues "todo lo que se haga para reducir su dependencia (en armamentos) de la URSS concuerda con los intereses norteamericanos”. Finalmen­ te, el documento indica que "Perú es una democracia moderada con una actitud positiva hacia Estados Unidos, y una posición política favorable con sus vecinos”22. 20 En agosto de 1981 un artículo del The New York Times informa sobre la impresión favorable en Washington de la nueva administración peruana en su manejo económico: “Aunque muy cautos en hacer comen­ tarios individualizando países, los colaboradores de Reagan no ocultan su anhelo de ver aparecer más casos como Perú”. “La Cenicienta de Amé­ rica”, artículo de Clyde H. Farrensworth, The New York Times, agosto de 1981, extraído del Boletín del Ministerio de Relaciones Exteriores, N? 2073, Lima, 1981. 21 Extractos del estudio de Ernest H. Gregg, bajo los auspicios del Comité para Cambiar las Relaciones Internacionales, grupo formado en 1975 para recomendar la posición que debiera asumir Estados Unidos ante los principales fenómenos políticos de nuestro tiempo. Publicado en el Boletín Informativo del Ministerio de Relaciones Exteriores, N- 2109, Lima, febrero de 1982. 22 Op. cit.

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En efecto, las principales orientaciones del proceso político peruano son ampliamente coincidentes con los objetivos que la administración norteamericana busca impulsar en otros paí­ ses de la región. Esta coincidencia es tanto más significativa en cuanto el proceso político peruano logra hacer confluir dos elementos que muy difícilmente se encuentran juntos en otros países: el funcionamiento de las instituciones democrático-representativas y la aplicación de una política económica de corte neoliberal. La actitud favorable de Washington se expresa así en un activo apoyo a través de programas de cooperación bilateral, como a través de las agencias internacionales de financiamiento y desarrollo. En el período 1980-84 la ayuda suministrada por la Agencia Internacional de Desarrollo asciende a 600 millones de dólares. En el año 1984 Perú fue el país que más ayuda per cápita recibió en América Latina: 201,4 millones de dólares. Los créditos, tanto de la banca internacional como de las agen­ cias oficiales, aumentaron progresivamente. Así, mientras en 1982 los créditos concertados con las agencias oficiales y el go­ bierno norteamericano ascendieron a 252 millones, en 1983 esta suma se elevó a 402 millones, y los créditos concertados por la banca internacional ascendieron a 753 millones en el año 1982 y a 1.036 millones en 198323. Las convergencias señaladas se expresan nítidamente en el incremento significativo del endeu­ damiento externo del país. En 1980, cuando se inicia el gobierno de Belaúnde, el total del endeudamiento externo es de 268 mi­ llones de dólares, en 1982 de 1.661 millones, en 1983 de 1.433 millones y en 1984 de 1.322 millones de dólares24. En lo que se refiere al tratamiento del capital extranjero, el gobierno modifica la legislación preexistente a fin de otor­ garle mayores garantías vía, principalmente, las exoneraciones tributarias. El caso más sobresaliente por su mayor resonancia nacional fue el de los contratos petroleros. Los tratos con las compañías norteamericanas (Occidental, Oxibridas y Belco Cor­ poration) fueron asumidos por el titular de Energía y Minas, Pedro Pablo Kuczynski, mentor de la ley que faculta a los inver­ sionistas extranjeros a reinvertir en la propia industria hasta el 40 % de sus utilidades antes de impuestos, con beneficio tribu­ tario. Este dispositivo reduce la tasa efectiva del impuesto a la renta del 68,5 °/o al 41,1 °/o, otorgándose luego otras facili­ dades complementarias. El importante debate nacional que sus­ citan estas negociaciones, en el que participan los partidos po­ 23 Banco Central de Reserva y Dirección General de Crédito Público del Ministerio de Economía, Finanzas y Comercio. 24 CEPAL, Informe de la economía peruana, Estudio Económico de América Latina, 1984.

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líticos de la oposición, las Fuerzas Armadas e instituciones profesionales, pone límites a la voluntad aperturista del régi­ men, cuyas orientaciones fundamentales rebasaban los niveles finalmente pactados. Aun así, dicha ley fue uno de los temas más importantes de confrontación entre el gobierno y la opo­ sición. Un aspecto no considerado por el equipo gubernamental es el de las tendencias generales de la inversión extranjera, que muestran una mayor inclinación hacia los países centrales. De hecho, aunque las inversiones aumentan en este período en rela­ ción a los años precedentes, no alcanzan los niveles de expec­ tativa puestos por el régimen, y al final del período decaen notoriamente25. En el campo petrolero, sector privilegiado por la administración, las inversiones pasaron de un máximo de 279 millones de dólares en 1982 a 148 millones en 1984, mientras el Estado peruano dejó de percibir en el período, por las exo­ neraciones tributarias concedidas, la cantidad de 493 millones de dólares 26. En el ámbito político, el desarrollo de las convergencias trastocan la autonomía de los gobiernos procedentes en una opción clara por la subordinación, en un intento de retorno al interamericanismo de las décadas pasadas. Esta opción, que no logra una concreción integral debido fundamentalmente al cambio de las condiciones nacionales y regionales, se expresa, sin embargo, en algunas medidas de política sobre temas rele­ vantes de la agenda bilateral. En efecto, el ya referido caso de la crisis de las Malvinas confirma esta tendencia. La decisión del gobierno peruano en apoyo a la mediación norteamericana en el conflicto busca im­ pedir lo inevitable: el divorcio entre Estados Unidos y América Latina y la eclosión de uno de los aspectos básicos del inter­ americanismo. La propuesta peruana de elegir el camino de la OEA para buscar solución al problema de la deuda latinoamericana es otro caso ilustrativo de la orientación descripta. En esta opor­ tunidad, la fórmula peruana reclama una cierta protección de Estados Unidos hacia los países de la región, y al privilegiar el entendimiento con Washington desalienta la solidaridad lati­ noamericana. 25 Mientras en 1980 la afluencia neta de inversión extranjera es de 27 millones de dólares, en 1981 esta suma aumenta a 125 millones, para luego ir decayendo a 59, 15 y — 89 millones en 1982, 1983 y 1984 res­ pectivamente. CEPAL, Estudio..., op. cit. 26 Humberto Campodónico, "Segundo belaundismo: ¿dónde esta­ mos?”, Actualidad Económica, N? 74, febrero de 1985.

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El retorno a ciertas formas tradicionales de vinculación con Estados Unidos se manifiesta, finalmente, en la suscripción de programas de colaboración para el adiestramiento de contrainsurgencia y para la participación de cuerpos norteamericanos especializados en el combate al narcotráfico. Estas formas de colaboración tan estrechas, en momentos en que el recrudeci­ miento de la violencia hace difusos los límites entre el combate al narcotráfico y otras formas de represión, restringen la inde­ pendencia y soberanía del gobierno y del Estado en la adminis­ tración y manejo de funciones que le son propias. Las convergencias señaladas y los programas de ayuda y cooperación generan importantes expectativas en el gobierno peruano en el sentido de obtener de Washington un trato espe­ cial en aquellos temas de la agenda de carácter problemático. No obstante, a pesar de la voluntad política de ambas partes, emergen algunos conflictos derivados fundamentalmente de la política proteccionista de Estados Unidos y de las condi­ ciones objetivas de carácter estructural relacionadas con la inserción de Perú en el sistema internacional. En más de una oportunidad estos conflictos han sido po­ tenciados por el complejo y particular proceso de toma de deci­ siones norteamericano —diversas agencias gubernamentales y presiones de los sectores privados— y por la rigidez con que se aplican las normas de carácter comercial. Los casos que han tenido mayor gravitación en el desarrollo de las relaciones bilaterales son el de los productos textiles y el de la aviación comercial27. En el primer caso la imposición de derechos compensato­ rios a los productos textiles que Perú exportaba28, afecta seria­ mente a la industria textil peruana y genera una situación de tensión entre ambos gobiernos que provoca la suspensión del viaje del presidente Belaúnde a Estados Unidos en 1982. En el segundo, el desacuerdo llega hasta la cancelación de los permisos de vuelos de las compañías peruanas hacia Es­ tados Unidos y de las compañías americanas hacia Perú. Medida drástica iniciada por el Comité de Aeronáutica Civil de Estados Unidos y que provoca gran extrañeza y desconcierto en la admi­ nistración belaundista, puesto que no se compadecía con el nivel de armonía y cordialidad que caracterizaban las relaciones entre ambos países. 27 Existen otros problemas, como los de la plata y el que no adquieren relevancia en las relaciones bilaterales. 23 Los textiles más afectados son los tejidos e hilados y el monto inicial de los derechos compensatorios; según Ulloa, fue del orden del 30 al 45 % del valor del producto. Ministerio de Relaciones Exteriores, N? 2146, 1982.

cobre, pero de algodón el premier Boletín del

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En ambos casos, las agencias norteamericanas muestran una postura inflexible. La actuación del gobierno peruano pre­ senta una clara preferencia por mantener las negociaciones en la esfera privada, encapsulando los conflictos para evitar que dañen la relación bilateral. Asimismo, el gobierno belaundista evidencia la dificultad permanente de vertebrar una posición nacional que articule los intereses de los distintos sectores que intervienen en las negociaciones. Ambos elementos aumentan la vulnerabilidad del país frente a la potencia regional y reducen al mínimo su capacidad de negociación. En el caso de la avia­ ción comercial, el problema queda sin solución hasta el final del período, empañando la relación. En el caso de los textiles, se llega a un arreglo que no modifica la postura norteamericana en cuanto a las medidas proteccionistas, pero garantiza a Perú cuotas fijas para ciertos productos textiles por un período de cinco años y por un monto de alrededor de 200 millones de dóla­ res anuales. Este es el único caso de negociación en que, en las postrimerías del régimen, mediante la participación concertada de la cancillería, el Ejecutivo y los sectores privados, se con­ sigue vertebrar una posición nacional a partir de la cual se desarrollan las negociaciones consiguiéndose, al menos, proteger a los textiles nacionales garantizando un mercado seguro por cinco años. En lo que se refiere al problema de la deuda, el gobierno tuvo entre sus principales objetivos el portarse como buen pa­ gador; hasta 1984 este tema estuvo prácticamente ausente de la agenda bilateral. Sin embargo el costo social y político domés­ tico de esta opción la hizo insostenible. Al mismo tiempo se puso en evidencia la incapacidad económica del país para hacer frente a sus obligaciones y los incumplimientos de las cartas de intención con el FMI se fueron acumulando. En 1983-84 la economía peruana está virtualmente parali­ zada (en 1983 hubo un decrecimiento del PIB de —11,2%); Perú no puede seguir pagando una deuda que crece considera­ blemente, llegando a los 13.389 millones de dólares, en circuns­ tancias en que se dejan de percibir nuevos empréstitos. Es entonces que la deuda asume una primera prioridad para el gobierno peruano en el entendimiento con Estados Unidos. La administración de Belaúnde confió en que su realinea­ miento con Washington le significaría ventajas en la refinancia­ ción de la deuda; consecuentemente, eligió el camino del trata­ miento bilateral desalentando las formas de acción concertadas y desestimando el tratamiento multilateral. Esta opción, en la línea del comportamiento general asumida, busca impedir que el tema de la deuda se convierta en un punto de fricción entre ambos gobiernos.

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En 1984 Belaúnde viaja a Washington con el propósito de recibir apoyo del presidente Reagan para las negociaciones con el FMI y la banca internacional, pero para el gobierno norte­ americano el alineamiento no era condición suficiente para que un país como Perú recibiera un apoyo político de tal natura­ leza. La imagen del presidente Belaúnde frente a Washington era la de un amigo leal pero débil, que se mostraba incapaz de conducir la política económica y dar solución a los graves pro­ blemas nacionales. Ningún acuerdo ni declaración conjunta re­ sulta de la media hora de una entrevista de carácter privado concedida por el presidente Reagan29. Al terminar el período del presidente Belaúnde, Perú tenía congelados los desembolsos aprobados en años anteriores y cerradas las posibilidades de acceso a nuevos préstamos del FMI, y por el incumplimiento de los pagos estuvo a punto de ser declarado “valor deteriorado”. En las postrimerías del régimen, en el mes de junio de 1985, los fiscales bancarios nor­ teamericanos, en un gesto de buena voluntad hacia el gobierno de Belaúnde, pasaron por alto el atraso de los pagos que en condiciones normales debieron haber calificado como “créditos de valor afectado”. La preocupación de Washington por la mantención de los vínculos militares con la URSS, a pesar de los intentos del régi­ men por disminuirlos, ha llevado al gobierno norteamericano a contemplar en su presupuesto un incremento de las sumas asig­ nadas a Perú en el programa “Security Assistance Programs”. Para 1986 el Senado norteamericano ha aprobado un total de 74,2 millones de dólares por concepto de ventas militares, Fondo de Ayuda, Programa de Asistencia Militar y de Entrenamiento y Educación Militar. Sin embargo, la debilidad mostrada por el belaundismo para hacer frente al problema del narcotráfico motivó que en los últimos meses del gobierno la Subcomisión Exterior de la Cámara de Representantes redujera en un 50% la ayuda a Perú, Bolivia y Jamaica, hasta que estos países intervengan de ma­ nera eficaz para impedir la exportación de la coca. Hacia el final del período del régimen belaundista, el país se encuentra sumido en una de las peores crisis de su historia. 29 Un artículo del The Washington Post del 22 de octubre de 1984 hace este elocuente comentario: "El presidente Belaúnde ha estado en Washington hace unas semanas para llevar a cabo conversaciones con el FMI y el presidente Reagan; obtuvo simpatía pero no mucho más. El punto de vista del FMI es que será difícil ayudar a Perú hasta que Perú logre cómo ayudarse a sí mismo... Donde países latinoamericanos más ricos y más grandes han respondido a la recesión de la crisis con vigor, Perú parece haber sido abrumado e inmovilizado; pero si su gobierno puede recuperar el manejo de la economía, Perú merecerá mas ayuda sustancial que sólo la simpatía de sus amigos en el extranjero”.

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Esta abarca aspectos medulares del desenvolvimiento nacional como el económico, político, social, institucional y moral, a lo que cabría agregar una crisis de gobernabilidad. La frustración de la relación especial buscada por el go­ bierno belaundista puede explicarse por factores de diversa índole. De un lado, el régimen mostró debilidad y poca eficacia para hacer frente a aquellos problemas como la política econó­ mica, el narcotráfico y el terrorismo, en los que existían inte­ reses convergentes entre ambos gobiernos y que, desde el punto de vista de Washington, eran prioritarios en la relación. De otro lado, la vocación de "aliado leal" encuentra límites signifi­ cativos en las tendencias dominantes en la cancillería y las Fuerzas Armadas —en especial el Ejército— y en importantes sectores de la sociedad civil —principalmente los partidos polí­ ticos de la oposición, el APRA y la Izquierda Unida— que, con diversos matices, se inscriben en posiciones nacionalistas y no alineadas. Finalmente, existen factores de orden estructural que hacen inviable tal opción. Entre ellos cabe destacar: a) la existencia de intereses objetivos al interior de Perú y de Estados Unidos que, en un contexto de crisis, llegan a niveles de conflicto que trascienden la capacidad gubernamental para manejarlos en términos favorables a la relación; b) la condición de Perú de país "chico” que no posee un potencial económico signifi­ cativo; y c) el hecho, igualmente objetivo, de que Perú se encuentra en un área que no tiene prioridad estratégica para Estados Unidos. En este contexto, el alineamiento y la subordinación pueden conseguir mayor apoyo y cooperación, pero, lejos de mejorar los términos de negociación, aumentan la vulnerabilidad del país frente a la gran potencia regional. Con esta opción, el régimen belaundista consigue revertir los niveles de autonomía ganados en la década precedente, desdibujar la imagen del país en el con­ texto internacional, pero al mismo tiempo, y justamente como reacción a su política y sus resultados, ampliar el espectro de oposición interna que se orienta a rescatar los márgenes de inde­ pendencia perdidos. 3. Alan García y el retorno a las posiciones autonomistas

Con el gobierno de Alan García se abre una nueva fase en la dinámica de las relaciones con Estados Unidos signada por un estilo que privilegia los gestos y la retórica radical. El nuevo gobierno recupera el discurso antiimperialista e integracionista

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del APRA de los años treinta y la perspectiva nacionalista y no alineada desarrollada por Torre Tagle y que fuera virtualmente abandonada por el régimen de Belaúnde. La actitud autonomista se expresa, desde el inicio, con la postura asumida frente a dos temas relevantes en las relaciones interamericanas: el problema de la deuda externa y el conflicto centroamericano. La decisión unilateral de no pagar más del 10 % de las exportaciones como servicio de la deuda y la negativa a nego­ ciar con el FMI, institución radicalmente cuestionada por el joven mandatario, son asumidas como la reivindicación de la soberanía económica del país y el elemento árticulador de una amplia convocatoria nacional. Al evidente malestar que provocan estas actitudes en Wash­ ington, se agrega el discurso solidario con Nicaragua y la propuesta de conformar un Grupo de Apoyo a Contadora. Esta iniciativa estimuló el protagonismo latinoamericano en la bús­ queda de una solución pacífica y negociada a la crisis centro­ americana, en contraposición a la salida militar propiciada por la administración Reagan. Ambos asuntos, de diferente jerarquía en el orden de prio­ ridades —es evidente que el tratamiento del problema de la deuda externa compromete aspectos centrales del proyecto gu­ bernamental—, han seguido un curso distinto en el primer año de gobierno. La agresiva retórica presidencial frente al FMI, reafirmada en Naciones Unidas y en Buenos Aires, fue luego suavizándose al mismo tiempo que se emprendían las negociaciones para evitar que Perú fuera declarado “inelegible”. El gobierno ofreció pagar una parte de los compromisos pen­ dientes con el FMI, neutralizando así la dura posición asumida por el Departamento del Tesoro y la dirigencia del Fondo. Este giro realista busca afirmar una voluntad de diálogo y pulsar los acontecimientos, en el entendido de que el gobierno no está en condiciones de asumir una confrontación radical con el sis­ tema financiero internacional30. De otro lado, la cancillería peruana ha desempeñado un dinámico e importante papel en el Grupo de Apoyo a Conta­ dora, en la búsqueda de una salida negociada al conflicto y 30 Para el gobierno aprista el pago parcial de los compromisos con el Fondo no implica renunciar a la tesis del 10 %. Luego de intensos debates, los personeros del régimen han definido que dicho porcentaje no se refiere al total de la deuda, sino solamente a la deuda pública de mediano y largo plazo que no incluye la deuda del BCR con el FMI ni el pago en especies. El pago de esta últiiiia, de agosto a diciembre de 1985, fue del 8 %.

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en los esfuerzos por vertebrar una alternativa a la política de la administración. Por su parte, Alan García, a pesar de las pre­ siones recibidas con las visitas de Schlaudeman y Habib, ha mantenido y reafirmado su solidaridad con Nicaragua, llegando, inclusive, a plantear la posibilidad de la "ruptura de relaciones diplomáticas con el país que intervenga en Nicaragua". No es posible entrever una estrategia sólida detrás de la retórica antifondomonetarista y antiimperialista, que tanto ma­ lestar causa en la administración republicana. Sin embargo, pue­ den observarse algunos elementos indicativos de ciertas orienta­ ciones fundamentales. En primer lugar, parece ser clara la decisión de delimitar las áreas de conflicto con Estados Unidos, privilegiando el tema de la deuda y no abriendo nuevos frentes. Ello se expresa en las negociaciones desarrolladas con la Occidental Petroleum, luego de la recesión de los contratos petroleros. En esta oportunidad, el gobierno terminó firmando un contrato que, de acuerdo a las nuevas condiciones del mercado mundial, resultó siendo más favorable a la empresa. Sin embargo, está aún pendiente la indemnización a la Belco, que no quiso aceptar los términos planteados por el gobierno. En segundo lugar, los principios inspiradores de la política exterior y el manejo de la hipótesis de confrontación en las relaciones con la potencia regional, prefiguran las líneas recto­ ras de la acción exterior del país. Eiitre estas últimas destacan: la búsqueda de la concertación latinoamericana en torno al problema de la deuda y otros temas de interés común31; el de­ sarrollo de una activa diplomacia multilateral que persigue recuperar los espacios perdidos en el escenario internacional; y la diversificación de las relaciones económicas con la bús­ queda de nuevos mercados —los países asiáticos y el mundo árabe— y el estrechamiento de los vínculos comerciales con Europa Occidental, Japón, América Latina y los países socialistas. Estos objetivos se sustentan en un acelerado ritmo del que­ hacer internacional de la cancillería y en una activa diplomacia presidencial que contrastan con la pasividad del período ante­ rior. Sin embargo, las condiciones regionales e internacionales no son las mismas que en la década de los setenta. La política latinoamericana de la administración Reagan y el problema de la deuda restringen los espacios potenciales de autonomía para los países de la región. Aunque el caso peruano, en sí mismo, 31 La defensa de la autodeterminación en Nicaragua y el control de armamentos son dos objetivos relevantes en esta, dirección. En esta misma perspectiva se ubican los esfuerzos de aproximación a los países vecinos a fin de alejar posibles tensiones fronterizas, principalmente con Chile y Ecuador.

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no es relevante para la administración norteamericana, sí puede constituir un peligroso precedente y un ejemplo que puede ser seguido. En este sentido, los dirigentes políticos de Washington han procurado desalentar cualquier posibilidad de acercamiento de otros gobiernos a la posición peruana. En este sentido, es un hecho que la mayoría de los países latinoamericanos han arreglado su situación con la mediación del FMI y la tendencia general .padeciera inclinarse más bien a la moderación. En este contexto, resulta evidente la situación de aislamiento de Alan García. Sin embargo, las decisiones últi­ mas de países de la significación de Brasil y Venezuela, de no negociar con el FMI, estarían mostrando una tendencia efectiva al declinamiento de su influencia en la región. De otro lado, aunque el balance de la visita de García a Alfonsín es más bien modesto, el mandatario peruano obtuvo un punto nada despreciable: en la declaración final se incluye la decisión de establecer lazos de solidaridad en caso de que uno de los países signatarios sufriera represalias por asumir posi­ ciones unilaterales en materia de deuda. Este y otros avances menos significativos, aunque no des­ preciables 32, no logran revertir, sin embargo, la situación de aislamiento de Alan García a pesar de su capacidad de liderazgo y de la corriente de simpatía que genera su controversia! estilo personal. Mientras tanto, sectores políticos y financieros en Wash­ ington piensan que “la vuelta al redil” del díscolo mandatario peruano es una cuestión de tiempo. Sánchez Alvabera relata que William Perry, miembro del staff de asesores del Comité de Relaciones Internacionales del Senado, expresó a un grupo de par­ lamentarios peruanos que “en la guerra de nervios que había iniciado Alan García todo era cuestión de paciencia, y que al igual que Raúl Alfonsín, que había hecho muchas 'bobadas' du­ rante los primeros meses de su gestión, Alan García terminaría inclinándose ante la majestad del sistema” 33. La Casa Blanca y las agencias económicas como el Depar­ tamento del Tesoro y la Reserva Federal no son de la misma opinión. Ellos son más bien partidarios de una política dura 32 Como la inclusión, en diversos pronunciamientos del Consenso de Cartagena, de planteamientos que recogen la tesis de vincular el servicio de la deuda a las exportaciones y la propuesta conjunta de Sanguinetti y García de convocar a un congreso latinoamericano para analizar la situa­ ción de los mercados mundiales para los productos básicos de América Latina, en cuyo desarrollo se vincula el problema de los precios de las materias primas al pago de la deuda. o3 Fernando Sánchez Alvabera, “La ambigüedad, el antiimperialismo y la soledad de Alan García”, Quehacer, Deseo, Lima, abril-mayo de 1986.

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que obligue a García a rebajar lo que llaman su “retórica de populismo nacionalista radical” y respetar las reglas del sis­ tema 34. En el Departamento de Estado la cuestión parece más com­ pleja. Los altos funcionarios, más vinculados a la administración, parecen tener una visión altamente ideologizada del gobierno peruano, siendo partidarios de darle un escarmiento. Otra pare­ ce ser la opinión de los profesionales intermedios y, sobre todo, del personal de la embajada norteamericana en Lima, quienes aconsejan brindar apoyo a García pues, dadas las condiciones del país, cualquier otra alternativa sería peor para Estados Unidos. Estos funcionrios destacan su capacidad de liderazgo, sus triunfos contra el narcotráfico y los problemas de la sub­ versión interna35. En efecto, a pesar de su retórica radical y sus posiciones heterodoxas, Alan García es una alternativa viable a un gobierno socialista de la Izquierda Unida y, peor aún, a “Sendero Lumi­ noso”. Por otro lado, una línea dura contra García puede sig­ nificar el alentar un proceso de radicalización que lo aleje, aun más, de Estados Unidos. En todo caso el tratamiento cauteloso del caso peruano por el Departamento de Estado y la relativa importancia que ése adquiere en su política latinoamericana, parecería demostrarse con el cambio de un embajador político por un diplomático de carrera, Alexander Watson, quien viene de la embajada en Brasil. En este contexto, la agresiva retórica de García es, al mismo tiempo, su Talón de Aquiles y un arma de negociación frente a Washington. Pero el presidente peruano tiene otros instrumen­ tos más importantes a su favor: el ser un gobierno electo por una amplia mayoría y contar con una amplia legitimidad in­ terna, los espectaculares éxitos obtenidos contra el narcotráfico y la existencia de serios problemas de subversión interna. Sin embargo, como lo muestra la experiencia, todo tiene un límite para la Casa Blanca. Y aun no parecen claros cuáles son los límites permisibles para el gobierno peruano en el con­ texto internacional actual. Tanto el equipo gobernante como la cancillería parecen estar “pulseando” los márgenes de permisi­ 34 Esta actitud se evidenció cuando el viceministro del Interior soli­ cita a un alto funcionario de la administración apoyo material para el combate al narcotráfico, y este último le responde: “Vamos a ver pri­ mero qué hacen con la deuda y Nicaragua". 35 Al retomar a su país, el embajador David Jordán se refiere en términos elogiosos a los esfuerzos realizados por el gobierno para salir de los problemas que el país enfrenta y anuncia el incremento de la ayuda al sector privado, en especial al sector exportador.

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vidad. Mientras el diferendo aéreo comercial (remanente del período anterior) parece finalmente encontrar solución y se anuncia un significativo apoyo norteamericano al sector privado, el 16 de agosto vence el plazo para el pago de la deuda al FMI ; hay un conflicto abierto por la indemnización a la Belco Cor­ poration, y el recrudecimiento del proteccionismo norteameri­ cano puede provocar seria confrontación en el caso del cobre, que significa el 20 % del total de las exportaciones nacionales. Finalmente, la radicalización cada vez mayor de la posición in­ tervencionista de la administración Reagan en Nicaragua incre­ menta la polarización en la región y los disensos con la política del gobierno peruano. En resumen, la hipótesis de una confrontación con Estados Unidos no está descartada. En el manejo de esta situación, en un contexto interno cada vez más crítico, Alan García está com­ prometiendo su credibilidad y su vocación de liderazgo. En este marco es evidente que el mantenimiento de una actitud autono­ mista y la ampliación de su poder de negociación frente a Washington están en íntima relación con la capacidad de ver­ tebrar una sólida unidad nacional que incorpore a los sectores más representativos y mayoritarios del país. A pesar de la crítica situación interna, esta posibilidad está todavía abierta. El dis­ curso presidencial al finalizar el primer año de gobierno despe­ jará algunas incógnitas al respecto.

36 Está pendiente la decisión del FMI de declarar a Perú “inelegi­ ble” si éste no cumple con sus compromisos. Voceros del gobierno peruano han adelantado que no será posible cubrir el íntegro de la deuda, sino únicamente alrededor del 20 al 25 °/o.

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LAS RELACIONES DE LOS PAISES LATINOAMERICANOS CON ESTADOS UNIDOS: UN EJERCICIO COMPARATIVO por Alberto van Klaveren *

Para los países latinoamericanos las relaciones con Estados Unidos representan sin duda uno de los ámbitos claves de sus políticas exteriores, un ámbito donde se pueden detectar sus ca­ pacidades y limitaciones, sus avances y retrocesos, sus logros y fracasos y, sobre todo, sus transformaciones y continuidades. Como cabía esperar, el extraordinario desarrollo que han experimentado los estudios de política exterior en América Lati­ na durante los últimos años, protagonizado en gran medida por los expertos de la propia región, también se ha reflejado en forma especial en las investigaciones sobre los vínculos con Esta­ dos Unidos. Ello parece natural si se considera que esta potencia constituye el principal actor externo en la región, que había una larga tradición de estudios y ensayos más bien globales y es­ tructurales sobre el tema y, también, que se trata de vínculos que han estado sometidos en las últimas dos décadas a impor­ tantes y complejas modificaciones. La producción intelectual sobre las relaciones entre Amé­ rica Latina y Estados Unidos es particularmente abundante y rica. Sin embargo, desde la perspectiva de este estudio, cabe destacar tres tendencias generales que justifican nuevos esfuer­ zos en esta área. En primer lugar, hay una cierta preferencia por enfoques globales que dejan poco lugar para un análisis de las importantes diferencias que presenta cada caso nacional. En segundo lugar, como reflejo del mismo carácter hegemónico * Director adjunto del Instituto de Relaciones Europeo-Latinoame­ ricanas (IRELA), con sede en Madrid.

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de estas relaciones, se observa una tendencia a concentrarse en sólo uno de los extremos, el estadounidense, sin prestar dema­ siada atención a los igualmente relevantes y cada vez más com­ plejos procesos decisorios que se producen en el otro extremo de cada relación bilateral. Finalmente, son escasos los estudios que se han hecho desde una perspectiva comparativa centrada en los mismos países latinoamericanos. Los trabajos que incluye este volumen constituyen un paso para comenzar a llenar esos vacíos y, ciertamente, aportan ele­ mentos muy valiosos para ensayar la comparación que constituye el objetivo de este artículo. Para empezar, se trata de una muestra que incluye a los tres países mayores y a cuatro países medianos de América Latina que, en general, han exhibido trayectorias bastante dife­ renciadas en sus relaciones con Estados Unidos, tanto en la forma en que se han articulado las políticas, como en sus con­ tenidos específicos y en las dinámicas que se han generado. Aunque esta muestra obviamente no es representativa de toda la región, ya que excluye a los países pequeños y a toda la subre­ gión centroamericana \ ella comprende a un conjunto particu­ larmente relevante de casos. Dicho esto, hay que advertir que los trabajos incluidos en el volumen no permiten hacer un análisis comparativo estricto y riguroso debido a que registran importantes variaciones en sus enfoques y alcances. Así, por ejemplo, los artículos sobre Cuba y Chile tienden a concentrarse más en el proceso decisorio en Estados Unidos hacia esos países, mientras que en los casos restantes el énfasis está puesto en los polos latinoamericanos de cada relación bilateral. Por otra parte, mientras el artículo sobre Argentina se refiere principalmente a las relaciones polí­ ticas con Estados Unidos y el trabajo relativo a Chile se centra fundamentalmente en la actitud de Washington frente al régi­ men político de ese país, los restantes ensayos tienden a tener un alcance más general e incluso uno, el de México, trata tam­ bién otros temas de la política exterior. Igualmente, los marcos temporales de cada trabajo son muy diferentes entre sí y fluc­ túan desde los tres años del artículo sobre México hasta los largos plazos que cubren los estudios sobre Brasil, Cuba, Chile o Perú. Con todo, estas limitaciones no se erigen necesariamente en obstáculos insalvables para un ejercicio comparativo, en la medida en que se pueden encontrar elementos comunes y en que 1 En los momentos de escribir este trabajo se encuentra ya en pre­ paración un estudio comparativo que abarca a los países centroamerica­ nos, bajo la coordinación de Cristina Eguizábal, del Consejo Superior Universitario Centroamericano (CSUCA) -

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varios temas afloran en todos los trabajos. Recordemos por lo demás que una comparación exhaustiva y completa parece sim­ plemente inalcanzable en esta área y que los ejercicios que abarcan a varios países durante períodos relativamente extendi­ dos en el tiempo, que son los que más interesan, parecen estar irremediablemente condenados a una cierta falta de rigurosidad y precisión desde el punto de vista metodológico.

El peso de Estados Unidos La primera y muy obvia conclusión que puede extraerse de los siete estudios que comprende este volumen es que Estados Unidos sigue siendo el primer actor externo en América Latina, tanto en términos económicos como políticos, y que, por el momento, ninguna otra potencia está en condiciones de dispu­ tarle este papel. Sin embargo, esta afirmación general requiere de dos matizaciones. En primer lugar, si bien es claro que Estados Unidos sigue ocupando un papel prioritario en las polí­ ticas exteriores de los países latinoamericanos, este papel ha tendido a reducirse en las últimas décadas como consecuencia de un proceso complejo y a veces contradictorio que apunta hacia una mayor autonomía latinoamericana en su vinculación con el sistema internacional. Es importante destacar que esta tendencia incluye tanto una reducción objetiva del papel de Estados Unidos como socio comercial, inversionista, prestamis­ ta, proveedor de armas o incluso actor en la política interna de los países latinoamericanos, como una reubicación del factor estadounidense en los proyectos de política exterior de los paí­ ses latinoamericanos. Todo ello como tendencia general y de largo plazo que obviamente no está libre de excepciones ni de contradicciones y reversiones parciales. En segundo lugar, los casos nacionales presentan variacio­ nes de gran importancia en lo que respecta al peso que asume Estados Unidos en sus políticas externas. En un extremo de la escala podríamos situar el caso mexicano, donde, según nos recuerda Guadalupe González, una coyuntura internacional es­ pecialmente adversa, la falta de una coordinación adecuada y los desequilibrios y contradicciones existentes en la estrategia externa del país, han impedido lograr la meta de la diversifica­ ción de sus vínculos internacionales, y donde las relaciones con Estados Unidos siguen constituyendo el "ámbito clave” en que se manifiestan con mayor nitidez los giros y modificaciones de la política exterior mexicana. En el extremo opuesto de la escala se puede situar el caso brasileño, caracterizado por una cre­ ciente diversificación de sus vínculos externos y por una impor­

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tante disminución del papel estadounidense en estos vínculos 2. Cuba representa en este sentido un caso especial, ya que si bien se trata del único país de la región que ha logrado romper abiertamente la hegemonía de Estados Unidos, su vecino del norte sigue manteniendo una presencia indudable en las preocu­ paciones y en las acciones de su política exterior. Como lo se­ ñala Hernández en su trabajo, ésta tiene su propia razón de ser y todas las acciones de Cuba no pueden explicarse en función de su relación con Washington, pero ellas están fuertemente afec­ tadas por este factor. Ello, obviamente, sin perjuicio de que expliquemos esta presencia casi obsesiva por la actitud de Esta­ dos Unidos, del mismo régimen cubano, o bien de una combi­ nación de ambos. Los restantes casos nacionales tienden a situarse en lugares intermedios en términos de este factor. En lo que respecta a Colombia, es claro que Estados Unidos conserva una fuerte presencia comercial, financiera, militar y tecnológica, que tam­ bién se hizo sentir con fuerza en las posiciones internacionales del país durante el gobierno de Turbay, aunque Bagley y Tokatlian nos explican que esta coincidencia se debió a una opción asumida conscientemente por el mismo gobierno colombiano y no necesariamente a una presión de Washington, lo que con­ firma una tendencia histórica seguida por Bogotá3. Sea como fuere, también es claro que el gobierno de Betancur se distanció significativamente de las posiciones políticas y económicas in­ ternacionales favorecidas por Washington, adoptando una polí­ tica exterior independiente y nueva. En el caso peruano, si bien la administración del presidente Belaúnde buscó sin mucho éxito una suerte de relación especial con Washington, este pe­ ríodo parece más bien un paréntesis dentro de una tendencia general que apunta hacia una reducción de la importancia de Estados Unidos dentro del proyecto de la política exterior pe­ ruana y, también, en campos tan significativos como el abaste­ cimiento de armas o las mismas relaciones económicas. Los países del Cono Sur configuran en este sentido casos más bien especiales. Chile, porque su situación política interna constituye el principal tema de su política exterior y porque 2 Para una breve comparación de los esfuerzos diversificadores de las diplomacias de Brasil y México que contiene una hipótesis explicativa para los diferentes resultados logrados en cada caso, véase Rosario Green, "La diplomacia diversificadora y multilateral de México y Brasil”, en Juan Carlos Puig (comp.), América Latina: políticas exteriores com­ paradas, vol. 2, GEL, Buenos Aires, 1984, pp. 470-501. 3 Nos referimos al tradicional principio "Réspice Polum” de la polí­ tica exterior colombiana, que postulaba la necesidad de que el país se orientara por la "Estrella del Norte", esto es, por Estados Unidos. Véase Gerhard Drekonja, Retos de la política exterior colombiana, Fondo Edi­ torial CEREC, Bogotá, 1983, 2“ ed., p. 67 y sgtes.

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Estados Unidos no sólo ha evidenciado un interés recurrente en esta cuestión sino que además ha desempeñado un papel impor­ tante, aunque no decisivo, en ella. De este modo, pese a que el país exhibe una cierta diversificación en sus vínculos econó­ micos externos, el peso de Estados Unidos en el proyecto de política exterior de la dictadura sigue siendo muy grande. Una situación hasta cierto punto similar caracterizó al gobierno militar argentino, especialmente durante los períodos de Viola y Galtieri, que incluso quisieron transformar a la Argentina de un país “incomprendido” a un país “preferido” por Estados Unidos, esto es, su proyecto de política exterior le reservaba un papel clave a la gran potencia. Más allá del fracaso estrepi­ toso de esta estrategia, el episodio ilustró una vez más las tendencias erráticas y a veces hasta esquizofrénicas que han caracterizado a la política argentina frente a Estados Unidos. Explicablemente, el gobierno de Alfonsín ha desplegado un im­ portante esfuerzo para “reencauzar” y “rejerarquizar”; en térmi­ nos que emplea Russell, esta relación históricamente tan acci­ dentada. El resultado de este esfuerzo todavía no está muy claro, en parte porque las metas mismas del gobierno de Alfon­ sín en esta materia a veces parecen más bien difusas, pero se advierte una tendencia a equiparar a Estados Unidos con otros actores externos y, en consecuencia, a reducir su peso en la política exterior. Dentro de una perspectiva comparativa, Argen­ tina es quizás el país mejor situado para lograr esta meta, tanto debido a la diversificación de sus vínculos económicos, evidente sobre todo en el plano comercial, como por su ubicación geo­ gráfica, sus propias tradiciones y vinculaciones históricas (aun­ que poco correspondidas en el caso europeo) y, hasta cierto punto, sus condiciones políticas internas. Sin embargo, no es menos cierto que las dificultades de la consolidación democrá­ tica y el problema pendiente de las Malvinas obligan a manejar este tema con mucha cautela. La cuestión del peso objetivo de Estados Unidos en las preocupaciones y proyectos de las políticas exteriores latinoame­ ricanas lleva a preguntar hasta qué punto una relación muy intensa o un peso muy grande de Washington condiciona y subordina a la política exterior. Los estudios incluidos en este volumen demuestran que no se puede establecer una relación mecánica entre las dos variables. El caso mexicano es sin duda el más interesante en este sentido ya que, como lo recuerda Guadalupe González, pese a los pronósticos contrarios de varios especialistas, la grave crisis económica, el deterioro de la capa­ cidad negociadora externa del país y su creciente vulnerabilidad económica respecto de Estados Unidos, no se han traducido en un retraimiento significativo de la actividad internacional ni en el restablecimiento de una relación especial con Estados

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Unidos. Por otra parte, el caso colombiano, donde dos gobier­ nos consecutivos ensayan proyectos hasta cierto punto contra­ puestos de vinculación con Estados Unidos dentro de un contexto estructural bastante similar, también pone en evidencia la au­ sencia de un vínculo inevitable entre el peso que ejerce Estados Unidos dentro de un determinado país y su comportamiento externo4. Obviamente, las consideraciones anteriores son igualmente válidas para Estados Unidos. Sus recursos de poder en la región siguen siendo enormes, pero su capacidad para transformar es­ tos recursos en influencia efectiva es mucho más variable e incierta. México requiere desesperadamente del aval de Wash­ ington para renegociar su deuda externa, pero mantiene a gran­ des rasgos su política hacia América Central; la dictadura ar­ gentina busca incluso una relación especial con Estados Unidos, pero no echa pie atrás en su decisión, por lo demás irracional, de enfrentar a Gran Bretaña por su reivindicación de las islas Malvinas; el gobierno de Belaúnde intenta el acercamiento con Washington, pero no cede en el tema de la renegociación del acuerdo aéreo debido a los factores internos que señala Laura Madelongoitia en su trabajo; y en el caso chileno, un gobierno aislado, desprestigiado e ideológicamente afín a la administra­ ción Reagan, se niega obstinadamente a hacer concesiones im­ portantes ante la presión estadounidense. Es claro que también hay ejemplos en el sentido opuesto y que sería absurdo negar la influencia que todavía ejerce Estados Unidos, incluso por mera presencia, en los países de América Latina. Más bien, lo que queremos destacar es la falta de una relación directamente proporcional, automática y unilineal, entre los recursos de poder de que dispone la gran potencia y la influencia que en definitiva logra proyectar en la región.

Los factores determinantes ¿Cuáles son los factores más importantes que determinan las políticas de los países latinoamericanos frente a Estados Uni­ dos? ¿Cuáles son las variables que explican' los cambios que experimentan estas políticas? Los estudios que integran este volumen ponen de manifiesto que no hay respuestas únicas y simples para preguntas tan generales. Más bien, en cada caso tiende a darse una configuración distinta de elementos, y facto4 Nos hemos referido a esta cuestión con más detalle en Alberto van Klaveren, "El análisis de la política exterior latinoamericana: pers­ pectivas teóricas”, en Heraldo Muñoz y Joseph S. Tulchin (eds.), Entre la autonomía y la subordinación. Política exterior de los países latinoameri­ canos, GEL, Buenos Aires, 1984, pp. 27-34.

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res que son cruciales en un caso pierden importancia en otro, aun dentro de un contexto global similar. Sin embargo, hay elementos que parecen aflorar en prácti­ camente todos los estudios de casos. Quizás las mismas periodificaciones que emplean los autores nos ofrezcan una pista para descubrir estos elementos comunes. En este sentido, se advierte de inmediato una tendencia a periodificar de acuerdo a los cam­ bios políticos producidos en Estados Unidos, a los cambios políticos operados en ese propio país, o bien a ambos factores simultáneamente. A veces estas periodificaciones parecen res­ ponder simplemente a criterios de conveniencia práctica o a cortes temporales de orden convencional, pero en otras ocasio­ nes se sugieren claras correlaciones que conviene explorar. Veamos estos puntos con más detalle. Es claro que el cambio de gobierno de Cárter a Reagan en Estados Unidos tuvo importantes consecuencias para la política latinoamericana de Washington, aun cuando algunos de los cam­ bios introducidos ya comenzaron a perfilarse en las postrimerías de la administración Cárter. Ciertamente, uno de los elementos comunes a ambos períodos consistió en el encuadramiento de la política hemisférica dentro de una perspectiva más amplia y global marcada por el ascenso del globalismo en la política ex­ terior estadounidense5. Pero más allá de este rasgo común, se registraron importantes diferencias, entre las que se puede mencionar la preocupación del gobierno de Cárter por no enfo­ car exclusivamente las relaciones con América Latina desde la óptica Este-Oeste y complementar esta visión con una perspec­ tiva centrada en los problemas Norte-Sur, que contrastó con la posterior propensión del gobierno de Reagan a reducir, aun más que en épocas anteriores, toda su relación con la región al conflicto Este-Oeste y a sus intereses estratégicos dentro de este contexto. En términos temáticos, el último cambio de gobierno en Estados Unidos también llevó a un énfasis menor en la cues­ tión de la democratización y del respeto a los derechos humanos en América Latina y a un fuerte aumento de la preocupación por la cuestión de la contención del comunismo en la región y por el problema del narcotráfico. Como reflejo de estos nue­ vos énfasis y, también, de la falta de respuesta que encontró en este sentido, Washington abandonó gradualmente su inte­ rés en establecer relaciones especiales con países como México, Brasil y Venezuela, que habían sido buscadas por el gobierno de Cárter, y se concentró en forma casi exclusiva en Centroamé5 Luis Maira, "Las relaciones Estados Unidos - América Latina”, en Heraldo Muñoz (comp.), Las políticas exteriores latinoamericanas frente a la crisis. Anuario de políticas exteriores latinoamericanas 1984, GEL, Buenos Aires, 1985, p. 414.

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rica, única área frente a la cual mantiene una política articula­ da, consistente y de atención permanente. Pero, más que reseñar el contenido de los cambios produ­ cidos en la política de Washington hacia América Latina, interesa destacar en este trabajo los efectos que estos cambios han tenido en las políticas de los propios países latinoamericanos. En general, los estudios de este volumen muestran que estos efectos han sido menores de lo que se podría haber esperado y que el cambio operado en Washington en la definición de la agenda de las relaciones hemisféricas no trajo aparejado un cambio similar en los países bajo análisis. Brasil distó mucho de reconsiderar su decisión de evitar los alineamientos auto­ máticos ni revalorizó la importancia del conflicto Este-Oeste; Colombia adoptó una posición mucho más crítica frente a Wash­ ington y discrepó públicamente de sus posiciones frente a la crisis centroamericana; México siguió apegado a los principios de su política exterior y mantuvo muchas de las pautas esta­ blecidas a comienzos de la década de 1970 en un contexto global diferente. En el caso argentino ciertamente se registró un cam­ bio durante las últimas etapas del régimen militar, pero es evidente que éste se debió en buena medida a un intento de aprovechar el nuevo contexto político estadounidense para alcan­ zar sus propios objetivos de política exterior e incluso de la política interna del régimen. También en el caso peruano se observó un intento de ponerse a tono con los nuevos vientos que soplaban en Washington, pero ese cambio reflejó mucho más la orientación de los grupos que llegaron al poder en Lima que un repliegue peruano ante la nueva administración estado­ unidense. Y aunque en el caso cubano no nos parece claro hasta qué punto los cambios operados en Washington han afectado algunas áreas específicas de su política exterior, el hecho es que se ha mantenido una continuidad básica, y ello a pesar de que Cuba constituye uno de los principales objetivos de la nueva política estadounidense. Finalmente, en el caso de Chile, se da la ironía de que es el propio gobierno estadounidense el que des­ pués de un período de acercamiento vuelve a enfriar sus rela­ ciones con el régimen del general Pinochet. En realidad, son los factores internos de los propios países latinoamericanos los que parecen más determinantes para ex­ plicar las variaciones de sus políticas frente a Washington. El artículo de Bagley y Tokatlian aporta interesantes conclusiones en este sentido para el caso colombiano, donde incluso se da la situación de que una lectura distinta de factores internos tales como las necesidades de legitimación política y de hacer frente a un creciente movimiento guerrillero, unidas a estilos persona­ les marcadamente diferentes de los presidentes, lleva a un im­ portante cambio en la política hacia Estados Unidos. El caso

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peruano es incluso más revelador en este sentido ya que, como lo señala Laura Madelengoitia, la redefinición de las relaciones con Estados Unidos realizada por el régimen del general Velasco Alvarado fue condición y resultado del proyecto nacio­ nalista que buscaba la transformación de la sociedad peruana. Durante la segunda fase del proceso militar la política exterior adquiere también una función legitimadora y de compensación por la paralización de las reformas internas. Ciertamente, el acercamiento de Lima a Washington durante la segunda admi­ nistración de Belaúnde se explica por la configuración y orienta­ ción ideológicas de los grupos que llegaron al poder en Perú, así como se observa un efecto casi inmediato de la nueva adminis­ tración del presidente García en lo que respecta a la relación con Estados Unidos. Pocas dudas pueden caber de la estrecha vinculación exis­ tente entre los procesos políticos internos argentinos y las polí­ ticas de este país frente a Estados Unidos. Después de todo, si éstas han tendido a ser erráticas, contradictorias y poco estables, ello se debe a que los procesos políticos internos también tu­ vieron esas características. Russell incluso recuerda en su estu­ dio cómo las contradicciones al interior del mismo régimen militar se reflejaron en la política hacia Washington y cómo esta área era incluso utilizada en función de las disputas internas. El trabajo de Hernández pone de manifiesto una vez más la íntima relación existente entre el proyecto político interno cu­ bano y la política exterior y, por cierto, deja muy en claro que este vínculo es indisoluble. Tomando en cuenta la historia de las relaciones entre Cuba y Estados Unidos y la naturaleza del régimen cubano, tampoco parece muy arriesgado afirmar que la política frente a Washington (y, agreguemos, aquella del mismo gobierno norteamericano) ha cumplido una cierta función adi­ cional de legitimación del régimen revolucionario. Tanto el capítulo sobre Chile en este libro como otros estu­ dios 6 no dejan dudas sobre la relación existente entre política interna y política exterior en el caso chileno, relación que no sólo explica el quiebre abrupto que se produce en la política de Santiago hacia Washington en 1973 sino que también las variaciones de la política estadounidense frente al país suda­ mericano. 6 Véase, por ejemplo, Heraldo Muñoz, Las relaciones exteriores del gobierno militar chileno, PROSPEL/CERC, Edic. del Ornitorrinco, San­ tiago, 1986; Manfred Wilhelmy, “Hacia un análisis de la política exterior chilena contemporánea”, Estudios Internacionales 12 (48), octubre-diciem­ bre de 1979, pp. 440-441, y "Política, burocracia y diplomacia en Chile”, en Muñoz y Tulchin, Entre la autonomía y la subordinación, op. cit., pp. 6188; y Gustavo Lagos et al., Democracia y política exterior: una propuesta para la recuperación de las relaciones internacionales de Chile, ACHIP, Santiago, 1983.

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La función de legitimación que cumple la política exterior respecto del régimen mexicano es demasiado conocida como para insistir en ella. Sin embargo, el capítulo de Guadalupe González nos revela que ahora más que nunca la política ex­ terior ya no es sólo un instrumento de legitimación y símbolo de continuidad del lagado revolucionario, sino que una dimen­ sión esencial para el proceso interno, especialmente en lo que se refiere a la viabilidad económica del país. Por otra parte, en la medida en que gradualmente una serie de actores políticos y económicos estadounidenses están cobrando un creciente inte­ rés en los procesos políticos internos en México, la relación entre política doméstica y política exterior adquirirá incluso nuevas dimensiones. No cabe duda que Brasil representa un caso diferente en el sentido de que incluso la transición de un régimen militar a uno democrático en ese país no ha representado un cambio muy importante en la política frente a Estados Unidos. Ciertamente, como lo recuerda Monica Hirst, tampoco se puede hablar de una continuidad absoluta durante las últimas décadas en esta área, ya que la modificación más profunda del relacionamiento de Brasil con Estados Unidos sólo data de comienzos de la década de 1970. Aun así, diversos factores internos asumieron un papel decisivo en la determinación de la política de Brasil frente a Washington. Para mencionar sólo algunos: el modelo de desarrollo adoptado durante las últimas décadas; la ideo­ logía nacionalista compartida por un amplio espectro de las fuerzas sociales y políticas brasileñas; y, obviamente, las doctri­ nas de política exterior de las corporaciones diplomáticas (Itamaraty) y militares. Al afirmar que los factores internos de los propios países latinoamericanos tienden a ser determinantes en la articulación de sus políticas frente a Washington, no estamos implicando necesariamente que estas políticas sean adoptadas en función de las necesidades de política interna, aunque por cierto tam­ bién hay ejemplos en este sentido. Más bien, se trata de destacar algo que es obvio en América Latina pero que muchas veces se pasa por alto en estudios realizados en otros lugares, y es que la modalidad de la relación con Estados Unidos depende en gran medida de los proyectos políticos vigentes en los dis­ tintos países latinoamericanos7, de las fuerzas políticas y so­ 7 La relación entre la política exterior y las estrategias de desarrollo que componen estos proyectos políticos es destacada por Kenneth M. Coleman y Luis Quirós-Varela, "Determinants of Latín American Foreign Policy: Bureaucratic Organizations and Development Strategies”, en Elizabeth G. Ferris y Jennie K. Lincoln (eds.), Latín American Foreign Policies: Global and Regional Dimensions, Westview Press, Boulder 1981 pp. 39-59. ’ ’

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cíales que ocupan el poder y, también, de factores quizás menos trascendentales.pero no por ello menos decisivos, como el propio juego político interno y los liderazgos personales. Los actores y la articulación y diseño de las políticas Es erróneo considerar a los procesos de toma de decisiones de política exterior en América Latina como procesos simples y restringidos en que sólo participan unas pocas personalidades. Aunque la cantidad de actores que intervienen en las decisiones varía de caso a caso y en el tiempo, es evidente que estos pro­ cesos se están tornando más complejos y diversificados, espe­ cialmente cuando las decisiones se refieren a un ámbito clave como es el de las relaciones con Estados Unidos. Por supuesto, en una medida muy importante, esto se debe al desarrollo que han experimentado el Estado y la sociedad civil de los países latinoamericanos en las últimas décadas. Además, el proceso de transnacionalización y la creciente interpretación que éste ha generado entre la sociedad estadounidense y las sociedades lati­ noamericanas también ha contribuido a una cierta diversifica­ ción de actores e intereses en este plano. Incluso se podría afirmar que en una medida por cierto limitadaj los diversos grupos, fuerzas e intereses que intervienen en las decisiones es­ tadounidenses hacia América Latina han comenzado a repercutir en la región, impulsando el establecimiento de contactos y vínculos horizontales entre ciertos sectores —militares, políti­ cos, sindicales, religiosos, etc.—, que a veces inciden en las políticas adoptadas en ambos extremos de cada relación bilateral. Los estudios contenidos en este volumen incluyen referen­ cias a una multiplicidad de actores que pueden llegar a tener un papel en los procesos de toma de decisiones de los países latinoamericanos respecto de Estados Unidos: cancillerías, pre­ sidentes de la República, ministros de Hacienda, otras reparti­ ciones de la administración central, fuerzas armadas, partidos políticos, grupos de presión, asociaciones empresariales, medios de comunicación, entes y agencias descentralizadas, etc. Parte de estos colectivos incluso distan mucho de actuar en forma uni­ ficada y exhiben profundas diferencias internas que se mani­ fiestan en el momento de la adopción de una decisión impor­ tante. El caso de las fuerzas armadas, que en teoría deberían ser uno de los actores más homogéneos y unificados, es muy revelador en este sentido. Cabe observar asimismo que esta diversidad de actores está presente tanto en los sistemas demo­ cráticos como en los autoritarios, y tanto en los países más grandes de la región como en los retsantes incluidos en esta compilación.

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En el caso argentino, vemos que la falta de unidad y cohe­ rencia del último régimen militar fue particularmente evidente en el ámbito de las relaciones con Estados Unidos, hasta el extremo que se produjo una pugna entre objetivos contradicto­ rios entre sí como el de la transnacionalización económica y el de la seguridad nacional, tal como la definía el mismo régimen. Las divergencias, como lo indica Russell, no sólo se manifes­ taron en las definiciones políticas sino que también en temas tan concretos como la presencia militar argentina en Centroamé­ rica o la participación de un contingente en la fuerza de paz de Sinaí. Aunque las divisiones del régimen militar chileno han sido sin duda menores, otro estudio de Heraldo Muñoz describe en detalle las tensiones entre dos estilos diferentes que tienden a estar presentes en la actual política exterior de ese país 8, y también se puede observar la intervención de diferentes actores en las decisiones importantes, entre las que obviamente hay que incluir muchas referidas a Estados Unidos. En el caso de Cuba, pese a que Hernández señala que debido a la naturaleza de su sistema político no procede hablar de pugnas interburocráticas y que las decisiones importantes son adoptadas por un solo actor, el Partido Comunista Cubano, parece inconcebible que en un ámbito tan esencial como el de las relaciones con Estados Unidos no se perfilen distintas posiciones y tendencias y una multiplicidad de actores que intervienen en cada decisión. Según lo demuestra Monica Hirst, en Brasil la redefinición de las rela­ ciones con Estados Unidos fue llevada a cabo por dos actores claves —los militares e Itamaraty—, pero también deja en claro que en las decisiones específicas tienden a intervenir diversos factores adicionales, que obviamente irán variando de acuerdo al tema de que se trate. Por su parte, el trabajo sobre Perú es particularmente interesante en este aspecto, ya que no sólo se trata en detalle las orientaciones muy divergentes que carac­ terizan a los múltiples actores que intervienen en las decisiones relativas a Estados Unidos, sino que deja en evidencia cómo en ciertos casos el resultado alcanzado es bastante diferente al que había buscado cada uno de ellos; además, se observa una ten­ dencia a reservar ciertas áreas a actores específicos, como sucede con las compras de armamentos y las decisiones que inciden en las relaciones con los países vecinos, temas tradicionalmente reservados a los militares. Los crecientes contactos entre las sociedades latinoameri­ canas y la estadounidense también han llevado a algunos acto­ res políticos latinoamericanos a buscar alianzas o a operar directamente a nivel de la formulación de la política de Wash­ 8 Muñoz, Las relaciones exteriores del gobierno militar chileno, op. CIT.. nn

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ington hacia sus propios países. Se puede mencionar en este sentido el caso de varias fuerzas políticas chilenas o del mismo gobierno de Pinochet, o el de los esfuerzos cubanos de desarro­ llar relaciones con congresistas, hombres de negocios, eclesiás­ ticos, representantes de minorías étnicas, medios de prensa y otros sectores estadounidenses a los que se refiere Hernández en su trabajo. Un tema recurrente en muchos de los estudios que integran este volumen es la separación, que incluso llega muchas veces a divorcio, entre las relaciones políticas y las relaciones econó­ micas que conduce un mismo país con Estados Unidos. Guada­ lupe González concluye que en el caso de México la crisis económica ha agudizado el desequilibrio ya existente en este campo y que se advierte una tendencia hacia la "feudalización” de la política exterior. De este modo, mientras la Secretaría de Relaciones Exteriores mantiene la conducción de las relaciones políticas, la agenda económica es entregada a aquellas instan­ cias de la administración que se encargan directamente de la política económica interna e incluso, cuando ambos entran en conflicto, tiende a predominar la conducción económica. En el caso argentino, Russell habla de la confrontación entre la diplo­ macia económica y la diplomacia de la seguridad nacional du­ rante el régimen militar, tema que también se ha planteado en la política chilena frente a Estados Unidos, aunque en tér­ minos menos agudos. En Perú la diplomacia económica y la diplomacia política siguieron igualmente rumbos diferentes du­ rante la administración de Belaúnde, quedando la primera en manos de altos cargos económicos con vínculos directos con Estados Unidos y permaneciendo la segunda a cargo de una can­ cillería profesionalizada y continuista con respecto al período anterior. En lo que concierne a Colombia, según el estudio de Bagley y Tokalian los rigores de la diplomacia económica incluso parecen haber obligado al gobierno de Betancur a suavizar su perfil marcadamente crítico frente a la administración estado­ unidense. Como en otras áreas, el caso de Brasil es bastante excepcional en este sentido, ya que si bien se aprecia una obvia especialización sectorial en los temas políticos y económicos, se observa un esfuerzo permanente de mantener una coordinación general, siguiendo una tendencia que comenzó a hacerse presente a principios de la década de los setenta9. Naturalmente, este esfuerzo no siempre alcanza los resultados deseados y en varios 9 El papel desempeñado por Itamaraty en esa coordinación general es destacado por Alexandre de S. C. Barros en “El proceso de formula­ ción de la política exterior brasileña y sus orientaciones básicas”, en Muñoz y Tulchin, Entre la autonomía y la subordinación, op. cit., pp. 89-118.

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temas se registran problemas de armonización, pero parece claro que no se verifica el divorcio existente en los otros países de la región. El papel de las cancillerías en la articulación de las polí­ ticas latinoamericanas frente a Estados Unidos también merece una mención especial. Ahí donde éstas conforman cuerpos pro­ fesionalizados y dotados de una cierta tradición, tienden a asumir una influencia significativa en la adopción de las decisiones prin­ cipales, e incluso imprimen una cierta continuidad a las políti­ cas. Aparte del obvio caso brasileño, se puede señalar el de Perú, donde una diplomacia profesional tiende a atenuar los efectos de un fuerte cambio en la conducción política y en el proyecto de la política exterior, mediante lo que Laura Madelengoitia llama la “resistencia inercial” de los cuadros técnicos. En México también parece claro que pese a que el gobierno ago­ biado por la deuda externa, tiende en ocasiones a abandonar la iniciativa en determinados temas políticos, su propio servicio exterior mantiene la continuidad e incluso el protagonismo, como lo demuestra la experiencia del Grupo de Contadora. En Chile la misma radicalidad del cambio político que se produjo en 1973 y las purgas que éste trajo consigo en la cancillería, impidieron que ésta desempeñe esa suerte de papel regulador, salvo en lo que respecta a temas de intereses nacionales consen­ súales como el derecho del mar y las reivindicaciones territoria­ les y limítrofes. Por otra parte, en el caso de Colombia la falta de un servicio exterior moderno y profesionalizado ha influido sin duda en el perfil difuso que ha mantenido ese país frente a Estados Unidos, así como en las dificultades de consolidar al­ gunas de las nuevas políticas que fueron ensayadas en este plano 10. Ahora bien, ¿cabe hablar de políticas coherentes, articula­ das y de contornos definidos de los países latinoamericanos frente , a Estados Unidos? ¿Se aprecia en algunos casos una definición consciente de objetivos, la configuración expresa de un perfil de relaciones con la gran potencia? Antes de responder estos interrogantes, advirtamos que ellos no se refieren nece­ sariamente a la también esencial cuestión de la autonomía o subordinación de los países, ya que teóricamente es posible, y la experiencia histórica aporta varios ejemplos, que un país opte conscientemente por una relación de dependencia especial con Washington. Por otra parte, tampoco nos referimos a la cuestión de la continuidad de las políticas, ya que es perfecta­ mente concebible que un país cambie conscientemente sus objeNos hemos referido a este tema en Alberto van Klaveren, “Co­ lombia: la reafirmación del nuevo perfil externo", en Muñoz, Las políti­ cas exteriores latinoamericanas frente a la crisis, op. cit., pp. 175-178.

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tivos en este plano, como sucedió históricamente en el caso brasileño n. Es claro que la experiencia de los distintos países incluidos en este estudio tiende a ser muy diversa. Brasil y Cuba exhiben políticas bastante definidas y coherentes, aunque obviamente muy diferentes entre sí. En el caso peruano se advierte un es­ fuerzo por articular, si no una política totalmente definida, al menos unos lincamientos generales frente a Estados Unidos, esfuerzo que hasta cierto punto es interrumpido por el gobierno de Belaúnde pero que es retomado con fuerza por su suce­ sor. Por su parte, Colombia mantiene su perfil difuso frente a Washington pese a los esfuerzos de Betancur por modificar esa situación, y ello no sólo en sus enfoques globales sino que tam­ bién en políticas sectoriales como la cuestión del narcotráfico y las extradiciones. En el caso argentino, históricamente las políticas no sólo han cambiado en forma drástica en períodos muy breves, sino que han exhibido serios problemas de consis­ tencia interna, que están tratando de ser superados por la actual administración. En Chile la situación de aislamiento internacio­ nal que afecta a la dictadura la ha llevado a una posición prin­ cipalmente reactiva frente a Estados Unidos. Y en el caso de México, la tremenda vulnerabilidad del país respecto de Estados Unidos y sus serios problemas económicos internos dificultan la aplicación de una estrategia que indudablemente existe en su servicio exterior y en una parte considerable de su élite política. Como lo recuerda Guadalupe González, un componente impor­ tante de esa estrategia es la acción multilateral en aquellos temas políticos en que el potencial de enfrentamiento y tensión con Estados Unidos es mayor. Sin embargo, como también lo señala esta autora, se observa una falta de dirección en los temas de política económica externa 11 12. Una cuestión de estrategia de los países latinoamericanos que ocasionalmente ha sido debatida por los especialistas se refiere a la opción entre un enfoque global o "paquete negocia­ dor” frente a Washington o bien una estrategia de desvincula­ ción de los diversos problemas bilaterales. Aunque nos parece que esta cuestión es menos tajante de lo que parece, se ad­ 11 Véase Robert Wesson, The. United States and Brazil, Praeger, Nueva York, 1981; y Helio Jaguaribe, "El futuro de las relaciones entre Brasil y Estados Unidos”, Estudios Internacionales 15 (58), abril-junio de 1982, pp. 225-231. 12 La diferencia que entraña esa vulnerabilidad mexicana con res­ pecto a los países sudamericanos ha sido subrayada insistentemente por Carlos Rico F. Véase por ejemplo su artículo "Crisis ¿y recomposición? de la hegemonía norteamericana. Algunas reflexiones en torno a la coyun­ tura internacional en la segunda mitad de los ochenta”, en Luis Maira (ed.), El sistema internacional y América Latina. ¿Una nueva era de hegemonía norteamericana?, GEL, Buenos Aires, 1986, pp. 37-57.

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vierte una tendencia en la segunda dirección, esto es, a tratar los temas en forma separada. Así, Brasil evita cuidadosamente una vinculación entre el problema de la deuda y la reserva del merca­ do de la informática, que ha sido buscada por Washington du­ rante los últimos años; Colombia procura desvincular su propia deuda a la cuestión del narcotráfico; México teme los condicio­ namientos que indirectamente impongan sus negociaciones fi­ nancieras con Estados Unidos sobre su política centroameri­ cana; y así sucesivamente. Obviamente, el mayor o menor éxito de estos esfuerzos varía de caso a caso. Los estudios objeto de esta comparación no incluyen mu­ chas referencias a los instrumentos menos convencionales utili­ zados por los países latinoamericanos en sus relaciones con Estados Unidos, quizás porque se trata de un tema relativamente incipiente y poco conocido. Sin embargo, en varios casos se menciona el uso creciente de "lobbys” comerciales que actúan frente a entidades clave de Washington como el Congreso o la International Trade Commission para defender los intereses de los principales productos de exportación latinoamericanos hacia Estados Unidos, como el calzado brasileño, el cobre chileno o el café colombiano. Cabe agregar que en un terreno más ge­ neral no se advierte la existencia de "lobbys” nacionales latino­ americanos en Washington comparables a los de Israel, Polonia, Irlanda, Grecia, Taiwán o Corea del Sur, situación que no puede explicarse por la ausencia de grandes grupos de inmigrantes de la región en Estados Unidos, ya que después de todo los chicanos superan en mucho a cualquiera de estos grupos. En todo caso, las pocas experiencias latinoamericanas exitosas en el es­ tablecimiento de "lobbys” específicamente políticos en Washing­ ton han sido protagonizados por dictaduras de derecha como la de Somoza o por grandes grupos de emigrados políticos, como los cubanos que huyeron de la revolución. Sea como fuere, ninguno de los estudios de caso revela la existencia de un "lobby” que influye decisivamente en la formulación de la política de Washington hacia el respectivo país latinoamericano.

Los puntos de la agenda Las agendas de los países latinoamericanos con respecto a Es­ tados Unidos presentan sus propias especificidades en cuanto a los temas que contienen, los intereses en juego, las prioridades y los énfasis. Si en el caso brasileño los temas dominantes son los comerciales, en Chile siguen prevaleciendo en forma abso­ luta los temas políticos; y si la agenda argentina contiene tres o cuatro puntos esenciales, incluyendo por cierto el difícil proble­ ma de Malvinas, la agenda mexicana es sin duda la más compleja

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y nutrida debido a la larga frontera que comparte ese país con Estados Unidos y que con razón ha sido equiparada por un autor a la frontera entre el Primer y el Tercer Mundo, al menos en lo que respecta al continente americano 13. No obstante, más allá de las diferencias también se advier­ ten temas comunes y recurrentes en la mayoría de las relaciones bilaterales con Estados Unidos, que arrancan tanto de las prio­ ridades establecidas por la propia administración norteameri­ cana como de la coyuntura económica o política internacional. Veamos algunos de ellos. Un tema que cobró indudable vigencia a partir de mediados de la década de 1970 fue el de la observancia de los derechos humanos y la promoción de la democracia representativa en América Latina. Como cabía esperar, la campaña iniciada por Washington en esta área 14 representó un desafío mayor y una gran fuente de tensión para los gobiernos autoritarios de la época que habían incurrido en violaciones masivas de los dere­ chos humanos. Las consecuencias de esta nueva política se hi­ cieron sentir con especial fuerza en los casos de Argentina, Chile y Brasil, cuyos gobiernos militares se distanciaron notoria­ mente de Washington. En los dos primeros casos, la reducción y condicionamiento de los programas de ayuda militar y eco­ nómica anunciados en los inicios de la administración Cárter llevaron a un rechazo de la totalidad de la ayuda crediticia nor­ teamericana; y en el caso brasileño, aunque las críticas de Washington fueron más suaves y no llevaron a sanciones, ellas precipitaron la denuncia del tratado de asistencia militar sus­ cripto por ambos países en 1952. Hasta el día de hoy resulta difícil evaluar la eficacia de la nueva política norteamericana en este campo. En el caso bra­ sileño, parece claro que fue un instrumento de presión poco efectivo para Washington aun cuando, como lo señala Monica Hirst, le permitió entablar contacto con diversos sectores de la oposición brasileña. En lo que concierne a Argentina, no inci­ dió en las fisuras existentes en los grupos gubernamentales y tampoco parece haber contribuido significativamente a un me­ joramiento de la situación de los derechos humanos en el país. Incluso, la posición de Estados Unidos no fue obstáculo para que la dictadura militar argentina participara en 1980 en el violento golpe militar de García Meza en Bolivia, participación que abrió 13 Mario Ojeda, "El lugar de México en el mundo contemporáneo”, Foro Internacional 24 (4), abril-junio de 1984, p. 418. 14 Para un análisis general del impacto de la cuestión de los dere­ chos humanos en la política latinoamericana de Estados Unidos, véase Lars Schoultz, Human Rights and the United States Policy Towards Latín America, Princeton University Press, Princeton, N. J., 1981.

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un nuevo conflicto con Washington debido a su fuerte condena a la interrupción del proceso de democratización en Bolivia. El caso chileno parece diferente de los anteriores. En pri­ mer lugar, se vio agravado por la implicación de tres oficiales del ejército chileno y un ex agente de la policía secreta (DINA) en el asesinato, en pleno Washington, del ex ministro del go­ bierno de Allende, Orlando Letelier, que llevó a la adopción de nuevas sanciones cuando la Corte -Suprema de Chile denegó en 1979 la solicitud de extradición de los tres oficiales inter­ puesta por el gobierno norteamericano. En segundo lugar, aun­ que por cierto la presión estadounidense, a la que hay que agregar la de muchos otros gobiernos y la de gran parte de la opinión pública internacional, no precipitó un relevo del régimen, ella contribuyó a la introducción de importantes cambios inter­ nos como la liberación de detenidos políticos, el reconocimiento de algunas libertades públicas, la transformación de la policía secreta y un programa de institucionalización del régimen au­ toritario 15. Como lo señalan Muñoz y Portales, en el campo propiamente económico la disminución o congelación de los créditos multilaterales provocada por la nueva actitud norte­ americana tuvo un efecto muy limitado debido a la afluencia de créditos privados facilitados por la fuerte liquidez interna­ cional de la época, situación que también se produjo en Ar­ gentina. En lo que respecta a Perú, la coincidencia entre la política de apoyo a la democratización por parte de Washington y el proceso de transferencia política iniciado por el gobierno del general Morales Bermúdez, en el que intervinieron diversos fac­ tores internos, contribuyó sin duda a una recomposición de las relaciones entre ambos países, hasta el punto que, según explica Laura Madelengoitia, Estados Unidos vio en Perú una suerte de "plan piloto” para la aplicación de esa política. El conflicto centroamericano configura el siguiente tema de atención prioritaria para Washington y, como tal, repercute en las relaciones con los países latinoamericanos incluidos en esta comparación. El único país que llega a colaborar militar­ mente con Estados Unidos en este plano es Argentina durante los gobiernos de Viola y Galtieri, y ello no sólo por afinidad ideológica sino que muy especialmente en vista de las ventajas que pensaban obtener los militares argentinos para sus propios 15 Véase sobre este punto Paul E. Sigmund, “Chile: Successful Intervention?”, en Robert Wesson (ed.), U. S. Influence in Latín America m the 1980s, Praeger, Nueva York, 1982, p. 32; y Alberto van Klaveren, “Los factores externos en el proceso chileno”, en Instituto de Cooperación Iberoamericana (ICI), Realidades y posibilidades de las relaciones entre España y América en los ochenta, Edic. Cultura Hispánica, Madrid 1986. pp. 106-107.

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objetivos de política exterior. Según Bagley y Tokatlian, el apo­ yo colombiano a las posiciones de Washington en Centroamérica durante la administración Turbay Ayala estuvo cerca de incluir un componente militar, aparentemente más por la reclamación nicaragüense sobre varias de las islas caribeñas de Colombia que por una mera afinidad ideológica, pero esta posibilidad se frustró y la administración siguiente no sólo se alejó de la posi­ ción estadounidense sino que se transformó en uno de los princi­ pales impulsores de un esquema alternativo para la pacifica­ ción de Centroamérica16. En el caso de Brasil, las presiones de Washington para que el gobierno del general Figueiredo e inclu­ so el gobierno democrático que le siguió apoyaran su estrategia centroamericana, sea favoreciendo a la "contra”, sea respaldan­ do la idea de una fuerza interamericana de paz para la región, se vieron todos frustrados. Significativamente, esto sucede tanto a nivel gubernamental como a nivel de los propios militares brasileños, que fueron aproximados directamente por persona­ lidades como el general Walters. En lo que toca a Perú, si bien se advierte una tendencia a evitar una contradicción con Esta­ dos Unidos en el tema centroamericano, no es menos cierto que el gobierno sigue adhiriendo a principios tales como la no intervención y la autodeterminación de los pueblos y se abstiene de colaborar activamente con Washington. México, como ya se recordó anteriormente, preserva pese a sus problemas económi­ cos la parte esencial de su política hacia Centroamérica me­ diante una estrategia que procura conciliar dos objetivos difícil­ mente compatibles entre sí como lo son el mantenimiento de relaciones cordiales con Estados Unidos y la búsqueda de una solución negociada en Centroamérica que evite un conflicto generalizado en la región. Por cierto, como lo indica Hernández, Cuba no abandona su política de apoyo activo al régimen sandinista. El establecimiento en 1985 del Grupo de Apoyo a Conta­ dora, promovido por la nueva administración peruana e integrado además por los nuevos gobiernos democráticos de Argentina, Brasil y Uruguay, sellaría el consenso latinoamericano respecto del tema centroamericano. Los esfuerzos de la administración norteamericana por ob­ tener el apoyo de los países latinoamericanos en el conflicto Este-Oeste también arrojan resultados bastante magros, aun cuando muchos de ellos se siguen definiendo a sí mismos como occidentales. El gobierno militar brasileño, nada sospechoso de poco occidental o afín al comunismo, se negó a plegarse tanto al embargo cerealero como al boicot de los Juegos Olímpicos de 16 Véase sobre este punto Fernando Cepeda, “Contadora, Colombia y Centroamérica”, en ICI, Realidades y posibilidades, op. cit., pp. 47-72.

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Moscú (1980), ambos promovidos por Washington. Los intentos subsiguientes de la administración Reagan de enrolar a los bra­ sileños en su cruzada anticomunista no corrieron mejor suerte. Como lo señala Russell, el gobierno militar argentino tampoco se sumó al embargo cerealero en consideración a sus intereses exportadores y siguió empeñado en cultivar sus florecientes re­ laciones comerciales con la Unión Soviética. Como cabía espe­ rar, Washington encontró una actitud mucho más favorable hacia su política de reactivación de la guerra fría en el gobierno militar chileno, tanto más porque Santiago incluso había criti­ cado la posición “blanda y vacilante” de Occidente hacia el comunismo 17, pero como lo señalan Muñoz y Portales esa afi­ nidad ideológica no fue suficiente para impedir un nuevo dete­ rioro de las relaciones bilaterales hacia 1983. La adscripción por parte de Washington del conflicto entre Cuba y Estados Unidos a un mero aspecto de la confrontación Este-Oeste no sólo parece haber alejado la posibilidad de un entendimiento entre los dos países sino que, como lo indica Hernández, ha servido de combustible a la integración de la economía cubana al campo socialista europeo. Por otra parte, es claro que esta adscripción hace que la dinámica de las rela­ ciones entre los dos países sea menos bilateral que la de otros casos latinoamericanos y esté más determinada por el contex­ to externo y la evolución de las relaciones globales de Estados Unidos. El narcotráfico se ha convertido para Estados Unidos en uno de los temas prioritarios de sus relaciones con América La­ tina, siendo incluso calificado oficialmente como un problema de su seguridad nacional. Cinco embajadas estadounidenses en América Latina cuentan con "Unidades de Asistencia de Narcó­ ticos” destinadas a facilitar la cooperación en la represalia del narcotráfico. En general, la preocupación norteamericana ha encontrado un eco favorable en los países de la región. En el caso colombiano, el más importante a este respecto, la fricción y desconfianza entre los dos países en este terreno comenzó a ser superada bajo el gobierno de Turbay, llegándose a la firma de sendos tratados de extradición y de asistencia legal mutua. Y si durante los primeros años de la administración Betancur se ob­ servó una cierta reticencia a una cooperación estrecha con Washington en este plano, esta reticencia cedió después al asesi­ nato en 1984 del ministro de Justicia colombiano Rodrigo Lara Bonilla, y Bogotá incluso terminó por compartir oficialmente la tesis sobre los vínculos entre el narcotráfico y la guerrilla 17 Muñoz, Las relaciones exteriores del gobierno militar chileno, op. cit., p. 102.

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interna18. La cooperación mexicano-estadounidense en esta área, que es de más larga data y que históricamente ha sido más intensa, también ha tendido a mantenerse, pese a que tampoco ha estado exenta de diferencias y desconfianzas^ mutuas que incluso han precipitado recriminaciones públicas. En Perú se da la situación de que un gobierno cercano a Washington como el de Belaúnde evidencia una clara debilidad en la represión del narcotráfico, que llega a motivar una reducción de la ayuda económica estadounidense al país, mientras que el gobierno de García emprende una fuerte campaña contra el tráfico de dro­ gas, si bien rechaza el ofrecimiento norteamericano de comple­ mentar la cooperación entre los dos países con el envío de tropas. El creciente desplazamiento de plantas de procesamiento de coca desde Colombia a Brasil y la utilización de territorio brasileño para el tráfico de drogas también han llevado ese tema a la agenda de las relaciones bilaterales, y podría conver­ tirse en un nuevo punto de fricción en vista del interés brasileño en mantener un estricto control nacional del combate contra el narcotráfico. Desde el punto de vista latinoamericano, la cuestión de la deuda externa constituye sin duda uno de los problemas prin­ cipales y comunes en sus relaciones con Estados Unidos. Todos los países de la región comparten los lincamientos generales del Grupo de Cartagena, que fue establecido en la primera reunión de los países deudores latinoamericanos celebrada en junio de 1984 en Cartagena de Indias, Colombia. Pero más allá de este consenso general en torno a los principios y aspiraciones latino­ americanas en este tema, se advierten diferencias y variaciones que también inciden o incluso derivan de las relaciones bila­ terales con Estados Unidos. Lo interesante de estas variaciones es que no sólo se producen entre los países, sino que también dentro de un mimo caso nacional en períodos relativamente breves de tiempo. Argentina, por ejemplo, después de haber adoptado una posición de cierta radicalidad en el tema, se esforzó en asegurar al gobierno estadounidense que no iba a dirigir una rebelión de latinoamericanos y pudo obtener el creciente apoyo de Washing­ ton para la renegociación de su deuda externa, que fue faci­ litado por la puesta en marcha del Plan Austral. Por su parte, México ha aprovechado su relación de vecindad y su condición de segundo deudor latinoamericano más importante de Estados Unidos para obtener el apoyo y participación activa de Washing­ 18 Fernando Cepeda Ulloa, "La lucha por la autonomía: la gran encrucijada de la política exterior de Betancur”, en Heraldo Muñoz (comp.), América Latina y el Caribe: políticas externas para sobrevivir. Anuario de políticas exteriores latinoamericanas 1985, GEL, Buenos Aires, 1986, p. 222.

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ton en los sucesivos paquetes de rescate financiero que ha conseguido. Aunque el país azteca obtuvo condiciones más favo­ rables que otros países latinoamericanos como consecuencia de esta estrategia y hasta fue considerado como país modelo en este campo debido al drástico programa de ajuste económico que aplicó, la solución definitiva del problema tampoco parece estar a la vista. En cuanto a Chile, la política económica ortodoxa, los rígidos programas de ajuste y el cumplimiento escrupuloso de sus pagos, llevaron al Departamento del Tesoro estadouni­ dense a apoyar las sucesivas renegociaciones de su deuda, pese a las reservas de otros sectores de Washington debidas a la naturaleza del régimen y los continuos problemas de derechos humanos. Aunque el gobierno de Betancur adoptó inicialmente una posición crítica en este plano e incluso apoyó el estableci­ miento de una proporción fija entre los ingresos por concepto de exportaciones y el servicio de la deuda externa, al igual que otros países latinoamericanos Colombia se vio obligada a pedir el apoyo de Washington para la renegociación de su deuda, el que pudo obtener después de la adopción de estrictas medidas de ajuste y, según muchos, comprometerse a combatir más enérgicamente el narcotráfico. En realidad, prescindiendo del caso cubano, que en rigor no tiene un problema bilateral con Estados Unidos en materia de deuda externa, las posiciones más críticas en este campo han sido adoptadas por Brasil y Perú. En el primer caso, la resis­ tencia del nuevo gobierno democrático a firmar un acuerdo con el FMI y a renegociar su deuda ha provocado una fuerte presión norteamericana que no da señales de ceder y que configura un escenario de mayor conflictividad que el de los restantes países latinoamericanos, tanto más porque se trata del mayor deudor de la región. En el segundo caso, la política del presidente García de limitar el pago de los intereses de la deuda a no más del 10 % del valor total de las exportaciones y la negativa a negociar con el FMI han creado un evidente malestar en Wash­ ington 19, pese a que ambos países se esfuerzan por evitar una confrontación. Si en las décadas pasadas la cuestión de la soberanía de los recursos naturales y de la nacionalización de las empresas estratégicas dominó la agenda económica de los países latino­ americanos con Estados Unidos, ahora las prioridades tienden a estar en los problemas comerciales, que no parecen menos conflictivos. Considerando que Brasil es la principal potencia económica de la región y el mayor exportador entre los países en desa... . Riordan Roett, Peni: the message from García1* en Forei^tt Affairs 64 (2), invierno 1985/86, pp. 274-286. ' S

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rrojlo, no resulta sorprendente que las cuestiones comerciales estén ocupando un lugar de gran importancia en sus relaciones con Estados Unidos. El estudio de Monica Hirst demuestra cómo los cambios en la composición del comercio entre lós dos países, que apuntan básicamente a una reducción de las compras bra­ sileñas y a un fuerte aumento de sus ventas en el mercado norte­ americano, han traído consigo una serie de problemas relacio­ nados con acusaciones de dumping, imposición de derechos compensatorios, establecimiento de cuotas fijas, barreras no arancelarias, etc. De este modo las renovadas tendencias pro­ teccionistas que se están imponiendo en Estados Unidos están afectando en forma especial a Brasil, que mantiene un signifi­ cativo superávit en la balanza comercial bilateral. Mas el caso brasileño plantea también el problema inverso, esto es, del acceso de las exportaciones estadounidenses a su enorme mer­ cado. En este segundo sentido surge con toda su fuerza el conflicto derivado de la reserva de mercado contenida en la Ley de Informática aprobada en 1984, que ha dado pie a lo que Monica Hirst llama "negociaciones límite”, esto es, aquellas en que el país se opone a presiones ejercidas por Estados Unidos en virtud de un fuerte consenso entre el Ejecutivo, los militares y la sociedad civil. También resulta interesante anotar que la particular posición de Brasil respecto del tema de la regulación internacional de los servicios parece acercarle más a la política de la India que a la de otros países latinoamericanos. Los problemas comerciales también han ocupado un lugar prioritario en el caso mexicano, tanto en lo que respecta al acceso de sus productos al mercado norteamericano como a la apertura de su propia economía. En lo que toca a Perú, la afi­ nidad del régimen de Belaúnde con Estados Unidos en los temas económicos no impide el surgimiento de importantes controver­ sias en esta área, una de las cuales incluso provoca la suspensión de un viaje del presidente a Washington. Igualmente, un con­ flicto en cuanto a la regulación de la aviación comercial preci­ pita la cancelación de las rutas de compañías estadounidenses y peruanas entre ambos países. La amenaza de medidas protec­ cionistas también se cierne periódicamente sobre algunas expor­ taciones básicas chilenas al mercado norteamericano. Y en el caso colombiano, la regulación del mercado internacional del café, en el que Estados Unidos desempeña un papel esencial, da lugar a importantes divergencias entre los dos países que hasta ahora han sido solucionadas en forma satisfactoria para los avezados negociadores cafeteros colombianos. Los programas de desarrollo de la energía nuclear también constituyeron una importante fuente de fricción y conflicto en­ tre Estados Unidos y los dos países latinoamericanos más avan­ zados en este campo, Argentina y Brasil. Como lo recuerda el

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estudio de Monica Hirst, la firma del acuerdo nuclear entre Brasil y la República Federal de Alemania en 1975 se trans­ formó en un momento en el tema de mayor repercusión de la agenda bilateral con Washington debido a la política de no pro­ liferación seguida por la administración Cárter y al hecho de que se ponía fin al virtual veto que Estados Unidos había ejer­ cido con respecto a las relaciones nucleares brasileñas hasta la década de 1970. Si el conflicto con el régimen argentino en este punto fue menos intenso, ello no se * debió a una mayor flexibi­ lidad de Buenos Aires frente a las inquietudes norteamericanas sino, por el contrario, a que el desarrollo nuclear argentino había sido más autónomo desde sus inicios y a que en conse­ cuencia Washington tenía menos medios de presión. Hasta cierto punto, el conflicto de las Malvinas y sus se­ cuelas han configurado otro punto en las agendas bilaterales de algunos países latinoamericanos con Estados Unidos. Obvia­ mente, se ha tratado de un punto esencial en la agenda argen­ tina, que sigue esperando que Washington presione a Londres para que adopte una posición más flexible. Russell señala con toda razón que durante la guerra misma estas esperanzas fueron infundadas debido a que Washington siempre vio a Argentina como el país agresor, pero esta consideración parece menos vigente para el actual régimen democrático argentino. También en el caso peruano el tema tuvo cierta relevancia durante el período de hostilidades, debido a los intentos del gobierno de Belaúnde de interponer sus buenos oficios en el conflicto, los que no impidieron que las Fuerzas Armadas peruanas apoyaran activamente a los argentinos. Por otra parte, Washington ha tenido algunos roces con Brasil debido al proyecto de desmilitarización del Atlántico Sur que este país ha patrocinado en las Naciones Unidas y, cierta­ mente, ha seguido con escepticismo la campaña en pro del desarme mundial en que participan activamente los gobiernos de Argentina y México. Un último punto que tradicionalmente ha ocupado un lugar de gran importancia en las relaciones bilaterales con Estados Unidos está representado por la cooperación militar. En el caso de algunos países de la región este tema ha experimentado una significativa transformación en las últimas décadas, como conse­ cuencia de un fenómeno de autonomización de las fuerzas ar­ madas latinoamericanas20. En Brasil este cambio implicó el 20 Véase sobre este punto los trabajos de Augusto Varas, “Pensa­ miento militar y política exterior latinoamericana”, en Gerhard Drekonja K. y Juan G. Tokatlian (eds.), Teoría y práctica de la política exterior latinoamericana, CEREC, Bogotá, 1983, pp. 143-160; y “Las relaciones mi­ litares internacionales de América Latina”, en Gustavo Lagos (ed.), Las relaciones entre América Latina, Estados Unidos y Europa Occidental,

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reemplazo de una cooperación estrecha y funcional a los inte­ reses norteamericanos por una relación más madura que apunta más a la transferencia de tecnología militar sin mayores com­ promisos políticos y estratégicos. En cuanto a Perú, la diversifi­ cación de sus vínculos militares internacionales, iniciada ya en la década de 1960, se ha mantenido pese a las vicisitudes de las relaciones con Estados Unidos. En Argentina también se registra una tendencia diversificadora similar y, pese a que el aislamien­ to del régimen chileno se erige en una limitación para la ex­ pansión de sus vínculos militares, se ha operado una cierta tendencia hacia la autonomización.

Armonía y conflicto

En términos históricos, las relaciones entre los países latino­ americanos y Estados Unidos nunca han sido plenamente armo­ niosas y siempre han incluido importantes puntos de divergencia y conflicto. Aun en los períodos de mayor auge de las relaciones hemisféricas, diversos países latinoamericanos se mostraron re­ ticentes a seguir el liderazgo estadounidense y no ocultaron sus diferencias con la gran potencia21. Sin embargo, es sólo durante las últimas décadas cuando estas divergencias comienzan a en­ cuadrarse dentro de un proyecto de política exterior más amplio y coherente, y en varios casos más consensual desde el punto de vista de las fuerzas políticas internas. Obviamente, el grado máximo de conflicto con Estados Uni­ dos durante los últimos 25 años sigue estando representado por Cuba, único país de la región que desafió frontalmente al pode­ río norteamericano. Como lo recuerda Hernández, este conflicto ha incluido todo tipo de incidencias, que van desde la ruptura de las relaciones diplomáticas a las sanciones comerciales, desde los intentos de invasión hasta planes de asesinato, desde la guerra propagandística hasta enfrentamientos en terceros países. Los factores que desencadenaron esta conflictividad son demasiado conocidos como para ahondar en ellos, y pueden en realidad resumirse en la percepción de incompatibilidad entre dos regí­ menes económicos y políticos de signo opuesto, entre políticas exteriores que rivalizan entre sí y que chocan frontalmente en Ed. Universitaria, Santiago, 1979, pp. 117-147. Véase también John Child, Unequal Alliance: The Inter-American Military System 1938-1978, Westview Press, Boulder, Colorado, 1980. 21 Para el período de la guerra fría véase por ejemplo Fred Parkinson, Latín America, The Coid War and the World Powers 1945-1973, Sage, Beverly Hills, 1974.

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otras áreas y entre alineamientos globales mutuamente excluyentes. . i Aunque cada administración estadounidense introduce sus propios matices en la relación hacia Cuba, se advierte un con­ senso básico compartido por todos los sectores políticos relevan­ tes de Estados Unidos en el sentido de lograr la disolución de los vínculos de Cuba con la Unión Soviética, evitar el apoyo activo a los movimientos revolucionarios en otros países y cam­ biar, si no la naturaleza, por lo menos algunos de los aspectos básicos del régimen interno cubano. De más está señalar que también en Cuba existe un consenso esencial respecto de las relaciones con Estados Unidos. Aun así, el mismo estudio de Hernández nos muestra que las relaciones cubano-estadounidenses no han estado exentas de cambios en la última década, hasta el punto que se registró un cierto descongelamiento, se restablecieron oficinas diplomá­ ticas con rango de secciones de intereses en ambos países, se atenuó en algunos sectores el bloqueo económico impuesto por Estados Unidos, se intercambiaron visitas, y se alcanzaron acuerdos bastante significativos en materia de migraciones cu­ banas hacia el territorio estadounidense, de delimitación de fronteras marítimas, de regulación de la pesca y de contamina­ ción ambiental. En otras palabras, aun cuando se mantuvieron los parámetros básicos del conflicto entre los dos países, se registraron avances significativos en algunas áreas específicas. Tanto la naturaleza de los regímenes políticos de los res­ tantes países latinoamericanos incluidos en esta comparación como el mismo costo de la experiencia cubana en este campo, han convertido a este modelo de conflictividad máxima en un caso excepcional en la región. La mayoría de los otros países ha preferido moverse en una zona gris en que las divergencias en algunos puntos son hasta cierto punto compensadas por la cooperación en otros, en que los desacuerdos básicos en temas específicos corren aparejadas con afinidades y vínculos estre­ chos en otros campos. Por cierto, la ecuación tiende a variar en cada caso y se advierte una tendencia, muy importante en nues­ tra opinión, a aumentar los puntos de desacuerdo y a redefinir cada relación bilateral de una manera más acorde a los intereses del país latinoamericano involucrado. El caso brasileño es el más interesante en este sentido. A partir de 1967 se registra un distanciamiento progresivo, que primero se manifiesta más en esfuerzos de diversificación de las relaciones internacionales que en disensos específicos con el gobierno estadounidense, pero que luego ya adopta la forma de una redefinición del proyecto de política exterior. Si bien este cambio no tiene lugar dentro de un contexto democrático, él concita el consenso de las principales fuerzas sociales y poli-

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ticas del país. Los intentos de ambas partes de neutralizar las posibles dinámicas conflictivas en las relaciones bilaterales, plas­ mados en el “Memorándum de Entendimiento” suscripto en 1976 entre Kissinger y da Silveira, que establecía el principio de la consulta automática y de la celebración de reuniones periódicas a nivel ministerial entre ambos países, no lograron materializar la relación especial buscada por Washington y, más bien, termi­ naron por convertirse en una suerte de reconocimiento norte­ americano de la nueva presencia internacional de Brasil. Con todo, también es cierto, como lo señala Monica Hirst, que históricamente ha habido un “punto límite” en las situa­ ciones de enfrentamiento entre Brasil y Estados Unidos, que ha hecho que en los momentos de mayores dificultades en las relaciones bilaterales se haya impuesto un esfuerzo por evitar una ruptura traumática. Ello, a diferencia de lo que sucedió en décadas anteriores en casos como el argentino o el chileno. La afirmación del nuevo perfil externo de Brasil, que ciertamente tiene raíces históricas pero que constituye un fenómeno de las últimas décadas, y el desplazamiento de las principales diver­ gencias desde el terreno político al más complejo terreno econó­ mico, está haciendo más difícil mantener esa pauta de modera­ ción y contribuirá sin duda a introducir un cariz más conflictivo en las relaciones entre los dos países, pero probablemente no hasta el punto de llevar a una confrontación política mayor. Ningún país latinoamericano exhibe vínculos tan intensos y complejos con Estados Unidos como México. En el plano co­ mercial, Estados Unidos recibe cerca del 63 % de las exporta­ ciones mexicanas y provee cerca del 68 % de sus importaciones. México, por su parte, se ha convertido en un socio comercial mayor para Estados Unidos. En materia financiera, cerca del 80% de la gigantesca deuda exterior mexicana ha sido contraí­ da con acreedores privados y públicos norteamericanos. A su vez, los turistas procedentes de ese país proveen cerca del 80% de las divisas que recibe México por ese concepto. La mayor parte de las crecientes importaciones de alimentos de México proceden de Estados Unidos. Desde el punto de vista político, la estabilidad interna mexicana constituye una preocupación de la seguridad nacional estadounidense, mientras que México debe buscar en su relación con su vecino del norte un difícil equili­ brio entre su tradición nacionalista y la buena voluntad del gobierno de Washington. Por último, la larga y dinámica fron­ tera que une a los dos países es una fuente inagotable de viejos y nuevos temas bilaterales que parecen tomarse cada vez más complejos y diversificados. Sin duda, todos estos factores contribuyen a darle una di­ mensión especial a las relaciones mexicano-estadounidenses que, hasta cierto punto, las diferencian de otros casos latinoamerica­

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nos. Precisamente debido a esa complejidad ellas no pueden ser reducidas globalmente. a una simple dicotomía entre conflicto y armonía. Por una parte hay disenso y hasta conflicto con respecto a la cuestión centroamericana y, no obstante la abru­ madora vecindad directa y dependencia económica de Estados Unidos, la política exterior mexicana ha mantenido su curso de mayor independencia relativa, confirmando uno de sus prin­ cipios tradicionales22. Por la otra,_ las relaciones económicas entre los dos países, si bien conservan muchos puntos de diver­ gencia, han tendido a ser más armoniosas que los vínculos polí­ ticos durante los últimos años, como lo demuestra el activo papel norteamericano en los sucesivos “rescates" financieros de México y la mayor apertura de la economía mexicana hacia su vecino del norte. Para algunos, este resultado se explica por la mayor vulnerabilidad del país y por la debilidad de sus secto­ res dirigentes. En cambio, para otros no se trata tanto de una suerte de rendición, sino que más bien de la aceptación de una realidad en que también se aprovechan los recursos de nego­ ciación que le reporta a México su misma vecindad con la gran potencia. De más está decirlo, la valoración de esta mayor armonía económica, por cierto muy relativa, varía según la perspectiva política que se aplique. Tanto en el caso peruano como en el colombiano, se obser­ van ciclos de acercamiento y distanciamiento, marcados por los cambios políticos internos registrados en cada país. Sin embar­ go, las tendencias dominantes en cada caso parecen ser opuestas. Así, en Perú se perfila a partir de 1968 un curso más conflictivo en las relaciones con Estados Unidos, que sólo parece haber sido interrumpido temporalmente durante la administración de Belaúnde; no obstante, como lo recuerda Laura Madelengoitia, ambos países han hecho esfuerzos para evitar que las divergen­ cias conduzcan a un conflicto abierto y global, tanto durante la primera fase del gobierno militar como durante la actual admi­ nistración de Alan García. Esta voluntad negociadora explica, entre otros factores, el que Perú siga recibiendo una cantidad relativamente alta de ayuda económica estadounidense. En lo que respecta a Colombia, la tendencia dominante parece ser hacia una mayor cooperación con Estados Unidos, que cierta­ mente no excluye el mantenimiento de varios puntos de dis­ cordia y un intento de Bogotá de redefinir algunos de los térmi­ nos de esa relación. De este modo, la política de Betancur no logró marcar un punto de inflexión en esta área, aun cuando dejó algunos resultados de indudable importancia para la relación bilateral. 22 Véase sobre este punto la obra de Mario Ojeda, Alcances y límites de la política exterior de México, El Colegio de México, México, D.F., 1976, especialmente el capítulo II.

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Los estudios sobre los casos de Argentina y Chile recuerdan y demuestran que las relaciones de Estados Unidos con estos dos países del Cono Sur por lo general no han sido fáciles ni demasiado estables23. Especialmente en Argentina, pero tam­ bién en alguna medida en Chile, se han sucedido ciclos de armo­ nía y conflicto, y en ambos casos se puede hablar de desen­ cuentros frecuentes, esto es, de momentos en que las expectativas de una o ambas partes simplemente no se han cumplido. De ahí que los esfuerzos de la actual administración argentina se orien­ ten más a una estabilización y normalización de las relaciones que a imprimirles un rumbo más armonioso o conflictivo. En el caso chileno, la experiencia del gobierno de Pinochet ha con­ firmado la propensión, si no a los conflictos frontales, por lo menos a los desencuentros entre los dos países, los que por otra parte no han impedido unas relaciones económicas bastante armoniosas durante los últimos años. Como en tantos otros as­ pectos, las perspectivas futuras en el caso chileno se ven bastan­ te inciertas, pero en vista de la tormentosa experiencia de las últimas dos décadas es poco probable que las relaciones entre los dos países sigan un curso fácil y simple.

La búsqueda de una mayor autonomía Si se aplica una perspectiva de largo plazo, se puede concluir que uno de los factores de cambio más importante que se ad­ vierte en las políticas latinoamericanas hacia Estados Unidos es la búsqueda de una mayor autonomía. Dos parecen ser las vías preferidas para alcanzar este objetivo: una redefinición de la relación bilateral que permita una mejor realización de los inte­ reses del país latinoamericano, pero que evite al mismo tiempo un conflicto frontal con la gran potencia, y la diversificación de los vínculos externos. Los distintos grados de éxito alcanzados por cada país en este sentido pueden ser atribuidos a varios factores. Prime­ ro, está la capacidad de articulación de una política frente a Estados Unidos, en la que influyen tanto el contexto interno como la calidad de su diplomacia y de otros sectores involu­ crados en la conducción de la política exterior. Segundo, están las condiciones objetivas o, si se quiere, los atributos nacio­ nales de cada país. Tercero, no puede dejar de considerarse los efectos que ejerce la coyuntura internacional en cualquier inten­ 23 Para una buena perspectiva histórica, véase Arthur P. Whitaker, The United States and the Southern Cone, Harvard University Press, Cambridge, Mass., 1976.

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to de redefinición de un ámbito tan clave como las relaciones con Estados Unidos. En el caso brasileño, que surge como el país más exitoso en este campo pese a que obviamente también su autonomía tiene importantes límites, todos estos factores parecen haberse com­ binado de manera favorable al objetivo buscado. Así, sus grupos dirigentes coincidieron en la adopción de una estrategia auto­ nomista que obtuvo el apoyo de gran parte de los sectores so­ ciales y políticos del país; la estrategia fue implementada por una diplomacia altamente profesionalizada y efectiva; el país contaba y cuenta con una dotación impresionante de recursos, reconocida por Estados Unidos y por otras potencias; y la es­ trategia se puso en marcha en un contexto internacional expan­ sivo en lo económico y proclive a la multipolaridad en lo político. Por otra parte, como lo recuerda Monica Hirst, la búsqueda de una mayor autonomía frente a Washington no ha incluido los puntos tradicionales de enfrentamiento con la gran potencia, en el sentido que no ha involucrado un acercamiento al mundo socialista, no ha traído aparejado un intento de liderazgo de los países del Tercer Mundo y, agreguemos, no ha sido impul­ sada por un régimen percibido por Estados Unidos como con­ trario a sus intereses y valores. _ _ _____ ___ Aunque en el caso de México también se ha producido en las últimas décadas una mayor definición de su política exte­ rior, y aunque el país dispone de una fuerte dotación de recur­ sos, muchos de ellos colocados estratégicamente respecto de Estados Unidos, su capacidad negociadora se ha visto afectada por la falta de éxito de su proyecto nacional de desarrollo y por la grave crisis financiera que afecta al país. Con todo, ha logrado conservar un importante grado de autonomía en varios temas de su política exterior, que incluso sigue destacándose en relación a otros países latinoamericanos. Es claro que el principal factor que ha impedido que Argen­ tina redefina su política frente a Estados Unidos sobre unas bases sólidas y efectivas ha sido su proverbial inestabilidad po­ lítica y sus violentos ciclos de acercamiento y alejamiento res­ pecto de la gran potencia. El actual gobierno democrático parece bien situado para superar esa situación, siempre que la demo­ cracia termine por consolidarse en el país. En cuanto a los países medianos incluidos en este volumen, su menor dotación de recursos y su vulnerabilidad hacia la coyuntura internacional hace quizás más difícil la búsqueda de la autonomía, aun cuando pueden alcanzar grados compa­ rables a los de los países mayores de la región. Así, durante los últimos quince años no se podría decir que Perú haya sido me­ nos autónomo que Argentina respecto de Estados Unidos, y

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Colombia pudo compartir un papel de liderazgo con México durante los primeros años del Grupo de Contadora. En general, los países latinoamericanos también han logra­ do avanzar en la diversificación de sus vínculos externos. Si hasta períodos relativamente recientes el único marco de refe­ rencia de muchos países de la región estuvo representado por los estados vecinos, el sistema interamericano y, en el caso del Cono Sur y Brasil, unos pocos países europeos, hoy estos esque­ mas parecen completamente superados. Además del obvio caso de Brasil, se pueden citar la experiencia argentina, con sus fuer­ tes vínculos comerciales con la Unión Soviética; el caso peruano, que ha seguido comprando armas en la Unión Soviética y que además las ha pagado con sus propios productos de exporta­ ción; y, en general, el significativo incremento de las relaciones políticas entre los países latinoamericanos y Europa Occidental. No puede dejar de mencionarse que la diversificación de los vínculos externos de los países también ha implicado el desarrollo de las propias relaciones intrarregionales, que adquie­ re particular relevancia para el tema de los vínculos con Estados Unidos. En este plano, el más importante en nuestra opinión en el terreno político, el surgimiento de las nuevas formas de concertación política en la región24 ha empezado a desempeñar un papel esencial en la articulación y coordinación de las polí­ ticas de los países latinoamericanos frente a Estados Unidos que, de mantenerse, podría llegar a configurar un salto cuali­ tativo en esta materia. Para terminar con una nota más pesimista, digamos tam­ bién que parece claro que las posibilidades de una mayor auto­ nomía de los países latinoamericanos está fuertemente vinculada a la actual crisis de la deuda externa que padece la región. Prácticamente todos los estudios coinciden en afirmar que esta crisis ha puesto a los países en el límite de sus posibilidades y de su capacidad de negociación. Sólo una superación de esta crisis —y, se entiende, una superación favorable a los intereses de los países latinoamericanos— permitirá seguir avanzando en la dirección de una mayor autonomía.

24 Véase sobre este punto Alberto van Klaveren, "Las nuevas formas ■de concertación política en América Latina", Estudios Internacionales 17 (68), octubre-diciembre de 1984, pp. 513-536.

INDICE GENERAL

Prólogo

1. LAS RELACIONES ARGENTINA - ESTADOS UNIDOS: DEL “ALINEAMIENTO HETERODOXO” A LA "RE­ COMPOSICION MADURA”, por Roberto Russell Introducción La adscripción heterodoxa al mundo occidental y cris­ tiano 14 De Viola a Galtieri. La diplomaciamilitarparalela El fin de las “zonas grises” La crisis de Malvinas El “neutralismo pragmático” El gobierno democrático y la nuevapolítica exterior Los dos viajes presidenciales a Estados Unidos El Plan Austral: la disminución de las incertidumbres Consideraciones finales

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2. BRASIL-ESTADOS UNIDOS: DE LA DIFERENCIA AL CONFLICTO, por Monica Hirst 63 El campo de las relaciones políticas 66 El surgimiento de una nueva concepción, 67 Aumenta la distancia, 70 El escenario reciente, 73 El campo de las relaciones económicas 75 La cuestión de la deuda externa, 76 La cuestión comercial, 79 Las negociaciones límites 87 El tema del petróleo, 88 El tema nuclear, 92 El tema de la informática, 97 Conclusión 104 Anexo estadístico 106

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3. LAS RELACIONES ENTRE ESTADOS UNIDOS Y CHI­ LE DURANTE EL GOBIERNO MILITAR: 1973-1986, por Heraldo Muñoz y Carlos Portales La fase de instalación (1973-1976) Los problemas con la administración Cárter (1977-1980) Acercamiento y deterioro de las relaciones durante la primera administración Reagan (1980-1984) El giro de la política norteamericana frente a Chile du­ rante la segunda administración Reagan 125 A modo de conclusión: las relaciones Chile-Estados Uni­ dos en el momento actual

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4. LA POLITICA EXTERIOR DE COLOMBIA DURANTE LA DECADA DE LOS 80: LOS LIMITES DE UN PODER REGIONAL, por Bruce Michael Bagley y Juan Gabriel Tokatlian 151 Introducción 151 Parte I. Julio César Turbay Ayala y las relaciones Colombia-Estados Unidos 154 La diplomacia de la subordinación, 154 Las relaciones Colombia-Nicaragua, 156 Las relaciones Colombia-Cuba, 161 El aislamiento diplomático, 163 La recesión de 1981-82, 167 El contexto interno, 168 La crisis de legitimidad, 168 El movimiento guerrillero y la violencia, 170 El narcotráfico, 172 Imagen y status, 173 El liderazgo presidencial y la ideología, 175 Parte II. Belisario Betancur y la búsqueda de autonomía 176 El liderazgo presidencial y la ideología, 181 Belisario y la crisis de legitimidad, 183 El conflicto Malvinas/Falklands, 189 El Movimiento de No Alineados, 189 Cuba y Nicaragua, 191 K. Contadora y la búsqueda de una paz negociada en ’ América Central, 193 Recesión, proteccionismo y crisis de la deuda ex­ terna, 194 Parte III. La política exterior colombiana en la encru­ cijada: los límites de la autonomía 197 Las restricciones económicas, 197 Las restricciones políticas internacionales, 200 Las restricciones políticas internas, 200

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Belisario en Washington: ¿una coyuntura críti­ ca?, 202 Conclusión, 204 Postcriptum. Notas preliminares sobre la política exte­ rior de la administración Barco 205

5. LA LOGICA DE LA FRONTERA EN LAS RELACIONES CUBA-ESTADOS UNIDOS, por Rafael Hernández 211 Las relaciones Estados Unidos-Cuba (1959-86) 212 Primera etapa (1959-62), 214 Segunda etapa (1963-73), 214 Tercera etapa (1974-78), 215 Cuarta etapa (1979-?), 216 Desarrollo y crisis de la tercera etapa: antecedentes de Reagan 218 Las relaciones entre Cuba y Estados Unidos durante la administración Reagan (1981-86): un recuento 224 La formulación de la política cubana ante Estados Uni­ dos 230 Las relaciones Estados Unidos-Cuba desde el ángulo nor­ teamericano: una perspectiva 238 Consideraciones finales: Cuba como frontera de América Latina 244 6. LA POLITICA EXTERIOR DE MEXICO EN MOMEN­ TOS DE CRISIS: ¿CAMBIO DE RUMBO O REPLIE­ GUE TEMPORAL? (1983-85), porGuadalupeGonzález G. 251 Introducción 251 Cambios en los parámetros históricos de la política ex­ terior 254 La agenda económica de la política exterior 266 Deuda externa: la estrategia de negociación en dos frentes 270 La política petrolera: amplias expectativas frente a rea­ lidades inciertas 276 Comercio o inversión: las dos cartas de la apertura eco­ nómica 279 Las relaciones con Estados Unidos en el período 1983-85 283 ' Hacia un futuro incierto de lapolítica exterior 288

7. LAS RELACIONES PERU-ESTADOS UNIDOS: UNA VISION DESDEPERU, porLauraMadalengoitia U. 293 Antecedentes 294 Confrontación y negociación: 1968-73, 295 Distención y conflicto ideológico: 1973-75, 297 El desarrollo de convergencias: 1975-80, 299

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INDICE GENERAL

La administración Reagan y el gobietno belaundista 302 Las relaciones con Estados Unidos y la política ex­ terior, 304 ( Actores y contradicciones interburocráticas, 307 Dinámica de la relación bilateral, 310 Alan García y el retorno a las posiciones autono­ mistas, 317 8. LAS RELACIONES DE LOS PAÍSES LATINOAMERICANOS CON ESTADOS UNIDOS: UN EJERCICIO COM­ PARATIVO, por Alberto van Klaveren El peso de Estados Unidos Los factores determinantes Los actores y la articulación y diseño de las políticas Los puntos de la agenda Armonía y conflicto La búsqueda de una mayor autonomía

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Este libro se terminó de imprimir durante el mes de octubre de 1987 en Del Carril Impresores, Av. Salvador María del Carril 2639/41, Buenos Aires

Trabajo sobre Políticas Exteriores Comparadas de América Latina, organizado en 19X5 en el ámbito de las actividades del RIAL (Programa de Estudios Conjuntos sobre las Relaciones Internacionales de América Latina).

Distribuidor exclusivo: EMECE EDI! ORES Alsina 2062, Buenos Aires, Argentina TE.: 47-3051/53 ISBN 950-9432-95-4