Bevezetés az alkotmányjogba: Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei

Table of contents :
Előszó ................................................................................................................................................. x
1. 1. alaptanok ..................................................................................................................................... 1
1. I. A közjog és az alkotmányjog ............................................................................................. 1
1.1. 1. A közjog és az alkotmányjog elhelyezkedése a jogrendszerben ........................... 1
1.1.1. 1.1. A közjog – magánjog elhatárolásának történeti aspektusai ................... 1
1.1.2. 1.2. A közjog – magánjog elhatárolása a magyar alkotmánytörténetben ..... 2
1.1.3. 1.3. A közjog és a magánjog elhatárolásának ismérvei ................................ 2
1.1.4. 1.4. A közjog – magánjog elhatárolásának relatív jellege ............................ 3
1.1.5. 1.5. A közjog ágazatai .................................................................................. 3
1.2. 2. Az alkotmányjog helye a jogrendszerben ............................................................. 4
1.3. 3. Tiszta és vegyes alkotmányjogi normák ............................................................... 4
1.4. 4. Az alkotmányjog módszerei ................................................................................. 4
1.5. 5. Az alkotmányjog forrásai ..................................................................................... 5
2. II. Az alkotmány ................................................................................................................... 6
2.1. 1. Az alkotmány fogalma: a politikai, a gazdasági és a szociális alkotmány ............ 6
2.2. 2. Merev és rugalmas alkotmányok .......................................................................... 7
2.3. 3. Az alkotmány elfogadásának lehetséges útjai ....................................................... 8
3. III. Alkotmányfejlődési irányok ............................................................................................ 9
3.1. 1. Az alkotmányfejlődés történeti útja: az angol alkotmányfejlődés ........................ 9
3.2. 2. A hatalmi ágak merev szétválasztása: az amerikai alkotmányfejlődés ............... 10
3.3. 3. Az alkotmányfejlődés forradalmi útja: a francia alkotmányfejlődés .................. 11
3.4. 4. Az alkotmányfejlődés kompromisszumos útja: a német alkotmányfejlődés ...... 12
3.5. 5. Alkotmányfejlődés Közép- és Kelet Európában ................................................. 13
3.5.1. 5.1. A világháborúkat megelőző alkotmányfejlődés .................................. 13
3.5.2. 5.2. A kommunista, szocialista alkotmányok ............................................. 14
3.5.3. 5.3. A rendszerváltozást követő alkotmányok ............................................ 14
4. IV. A magyar alkotmányfejlődés ........................................................................................ 15
4.1. 1. Az alkotmányozás történeti háttere Magyarországon, alkotmányfejlődés a XIX.
századtól a második világháború végéig ...................................................................... 15
4.2. 2. Magyar alkotmányfejlődés a második világháborút követően 1989-ig .............. 17
4.3. 3. Alkotmányozási kísérletek a rendszerváltozáskor és azt követően ..................... 18
4.4. 4. Az új alkotmány szükségessége, az Alaptörvény elfogadása ............................. 20
4.5. 5. Az alaptörvény elnevezés és a Nemzeti Hitvallás jellege ................................... 23
4.6. 6. Kapcsolat a határon túli magyarsággal ............................................................... 24
4.7. 7. Határon kívül élő magyarok szavazati joga ........................................................ 25
4.8. 8. Az alapjogok inspirációs forrásai ....................................................................... 26
4.9. 9. A sarkalatos törvények problematikája ............................................................... 26
4.10. 10. Az alkotmányvédelem kérdése ....................................................................... 28
5. V. Az alkotmányosság elvei, az alkotmányos állam ........................................................... 29
5.1. 1. A demokrácia elve .............................................................................................. 29
5.2. 2. A pluralizmus elve .............................................................................................. 30
5.3. 3. A jogállamiság elve ............................................................................................ 31
5.4. 4. A hatalommegosztás elve ................................................................................... 33
2. 2. Államforma, kormányforma, államszerkezet ............................................................................ 35
1. I. Az államforma fogalma és típusai ................................................................................... 35
2. II. Kormányforma ............................................................................................................... 36
2.1. 1. A kormányforma fogalma ................................................................................... 36
2.2. 2. Prezidenciális kormányforma ............................................................................. 37
2.3. 3. Parlamentáris köztársaság ................................................................................... 37
2.4. 4. Félprezidenciális kormányforma ........................................................................ 38
2.5. 5. Egy sajátos kormányforma ................................................................................. 39
3. III. Államszerkezet .............................................................................................................. 39
3.1. 1. Az állam egyszerű formája: az unitárius állam ................................................... 39
3.2. 2. Föderatív államberendezkedés ............................................................................ 40
3.3. 3. Regionális államberendezkedés .......................................................................... 41
3.4. 4. Korábbi államszerkezeti megoldások ................................................................. 41
3.5. 5. Az európai integráció jellege ............................................................................. 42
3. 3. Az államalkotó tényezők .......................................................................................................... 43
1. I. Szuverenitás egykor és ma ............................................................................................... 43
1.1. 1. A szuverenitás fogalma ....................................................................................... 43
1.2. 2. A szuverenitás jelképei ....................................................................................... 44
2. II. Államterület .................................................................................................................... 45
2.1. 1. Az államterület általános jellemzése ................................................................... 45
2.2. 2. Államhatár és ellenőrzése, Schengen .................................................................. 46
3. III. A nép ............................................................................................................................. 46
3.1. 1. A nép és a nemzet fogalma ................................................................................. 46
3.2. 2. Felelősség a határon túl élő magyarságért .......................................................... 46
3.3. 3. A nemzetiségek ................................................................................................... 47
3.4. 4. Az állampolgársági jog alapfogalmai ................................................................. 50
3.5. 5. A magyar állampolgárság létrejötte és megszűnése ........................................... 50
3.6. 6. Európai polgárság ............................................................................................... 52
4. 4. Jogforrási rendszer .................................................................................................................... 54
1. I. A jogforrás és a jogforrási rendszer fogalma ................................................................... 54
2. II. A jogszabályalkotás mint állami tevékenység és a jogalkotó szervek általános típusai . 55
3. III. A jogforrási rendszer alkotmányjogi szabályozása ....................................................... 56
4. IV. Jogalkotó szervek és az általuk kibocsátott jogszabályok. A jogforrási hierarchia ....... 57
5. V. Jogszabályok a magyar jogforrási rendszerben .............................................................. 59
5.1. 1. A törvény és a törvényhozási tárgyak általános kérdései .................................... 59
5.2. 2. A törvény és a törvényhozási tárgyak a mai magyar alkotmányos rendszerben . 60
5.3. 3. A rendeleti jog általános kérdései ....................................................................... 62
5.4. 4. Kormányrendelet ................................................................................................ 63
5.5. 5. A Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete ................................................... 63
5.6. 6. A Kormány tagjainak rendeletei – a miniszterelnöki és a miniszteri rendeletek 63
5.7. 7. Önálló szabályozó szerv vezetőjének rendelete .................................................. 64
5.8. 8. A helyi önkormányzatok rendeletei .................................................................... 64
6. VI. A közhatalom (állam) szervei által kibocsátott belső normák – közjogi szervezetszabályozó
eszközök .................................................................................................................................. 65
7. VII. Különleges jogrend – különleges jogforrások ............................................................. 66
7.1. 1. A Honvédelmi Tanács rendelete ......................................................................... 67
7.2. 2. A köztársasági elnök rendelete ........................................................................... 67
7.3. 3. A Kormány kivételes rendeletalkotási felhatalmazása különleges jogrend idején 67
8. VIII. A jogszabályok érvényessége és hatályossága ........................................................... 68
8.1. 1. A jogszabályok érvényességi kellékei ................................................................ 68
8.2. 2. A jogszabályok hatályossága .............................................................................. 69
8.2.1. 2.1. Időbeli hatály ....................................................................................... 69
8.2.2. 2.2. Területi hatály ..................................................................................... 71
8.2.3. 2.3. Személyi hatály ................................................................................... 71
9. IX. A jogszabályok kihirdetése és közzététele .................................................................... 71
10. X. A nemzetközi jogforrások helye a jogrendszerben ....................................................... 73
11. XI. Egyéb – sajátos jellegű – jogforrások hatása a jogrendszerre ..................................... 74
11.1. 1. Az Alkotmánybíróság határozatának jogforrási jellege .................................... 74
11.2. 2. A bíró alkotta jog és a szokásjog a jogforrási rendszerben ............................... 74
5. 5. Közvetlen demokrácia .............................................................................................................. 76
1. I. Népszavazás ..................................................................................................................... 76
1.1. 1. A népszavazás fogalma, kialakulása, jelentősége ............................................... 76
1.2. 2. A népszavazás intézményének kialakulása és fejlődése Magyarországon ......... 77
1.3. 3. A népszavazás típusai ......................................................................................... 78
1.4. 4. A népszavazás tárgya .......................................................................................... 79
1.5. 5. A népszavazás eredménye .................................................................................. 80
1.6. 6. Népszavazási eljárás ........................................................................................... 81
1.6.1. 6.1. Eljárás a választópolgárok közössége által kezdeményezett népszavazás
esetén ................................................................................................................... 81
1.6.2. 6.2. Eljárás a közhatalmak által kezdeményezett népszavazásokban ......... 83
1.6.3. 6.3. A népszavazási eljárás egyes fázisai ................................................... 83
2. II. Petíció ............................................................................................................................. 83
6. 6. Választójog ............................................................................................................................... 84
1. I. A választójog fogalma ..................................................................................................... 85
2. II. A mandátum ................................................................................................................... 85
3. III. A választások alapelvei ................................................................................................. 87
3.1. 1. Anyagi jogi elvek ................................................................................................ 87
3.2. 2. Eljárásjogi elvek ................................................................................................. 90
4. IV. A választási rendszerek ................................................................................................. 91
4.1. 1. Többségi választási rendszerek ........................................................................... 91
4.1.1. 1.1. Abszolút többségi rendszer ................................................................. 91
4.1.2. 1.2. Relatív többségi rendszer .................................................................... 92
4.2. 2. Arányos választási rendszerek ............................................................................ 93
4.2.1. 2.1. A Hagenbach-Bischoff módszer ......................................................... 94
4.2.2. 2.2. A D’Hondt módszer ............................................................................ 94
4.2.3. 2.3. „Módosított Sainte-Laguë módszer” ................................................... 95
5. V. Az országgyűlési képviselők választásának fontosabb elemei ....................................... 95
5.1. 1. A képviselők száma és az alkalmazott rendszerek .............................................. 95
5.2. 2. A választókerületek és szavazókörök kialakítása ............................................... 96
5.2.1. 2.1. Egyéni választókerületek ..................................................................... 96
5.2.2. 2.2. Szavazókörök ...................................................................................... 97
5.3. 3. A választási kampány ......................................................................................... 97
5.4. 4. Egyéni választókerületi jelölés, országos lista állítása ........................................ 98
5.4.1. 4.1. Egyéni választókerületi jelölt állítása .................................................. 98
5.4.2. 4.2. Országos lista állítása .......................................................................... 98
5.5. 5. Szavazás ............................................................................................................. 99
5.6. 6. Az eredmény megállapítása ................................................................................ 99
5.6.1. 6.1. Eredmény megállapítása az egyéni választókerületben ..................... 100
5.6.2. 6.2. Eredmény megállapítása az országos listán ...................................... 100
5.7. 7. A megüresedett mandátum betöltése ................................................................ 101
5.8. 8. Választási szervek ............................................................................................. 102
5.9. 9. Jogorvoslatok .................................................................................................... 102
5.9.1. 9.1. Kifogás .............................................................................................. 102
5.9.2. 9.2. Fellebbezés ........................................................................................ 103
5.9.3. 9.3. Bírósági felülvizsgálat ....................................................................... 103
5.10. 10. Egyéb, általános megjegyzések .................................................................... 103
6. VI. Az Európai Parlament (EP) képviselőinek választása ................................................. 104
7. 7. Az államfő .............................................................................................................................. 106
1. I. Az államfői hatalom jellege ........................................................................................... 106
2. II. Államfői hatalom Magyarországon .............................................................................. 106
3. III. A köztársasági elnök megbízatásának keletkezése és megszűnése ............................. 108
3.1. 1. A köztársasági elnök választása ........................................................................ 108
3.1.1. 1.1. A szavazás anyagi jogi szabályai ...................................................... 108
3.1.2. 1.2. A szavazás eljárási szabályai ............................................................. 109
3.1.3. 1.3. A megválasztott köztársasági elnök .................................................. 109
3.2. 2. Az elnöki megbízatás megszűnése ................................................................... 109
3.2.1. 2.1. A megbízatást megszüntető tényhelyzetek ........................................ 109
3.2.2. 2.2. A megbízatást megszüntető jognyilatkozatok ................................... 110
4. IV. A köztársasági elnök helyettesítése ............................................................................. 110
5. V. A köztársasági elnök jogállása ..................................................................................... 110
6. VI. A köztársasági elnök hatáskörei .................................................................................. 111
6.1. 1. Az ellenjegyzés szerepe .................................................................................... 111
6.2. 2. A köztársasági elnök államszervezettel összefüggő hatáskörei ........................ 112
6.2.1. 2.1. Jogalkotással kapcsolatos hatáskörök ............................................... 112
6.2.2. 2.2. Az Országgyűlés megbízatásával kapcsolatos hatáskörök ................ 112
6.2.3. 2.3. Személyügyi hatáskörök ................................................................... 113
6.2.4. 2.4. Választás és népszavazás kitűzése .................................................... 113
6.2.5. 2.5. Területszervezési hatáskörök ............................................................ 114
6.3. 3. Klasszikus államfői jogkörök ........................................................................... 114
6.3.1. 3.1. Magyarország képviselete ................................................................. 114
6.3.2. 3.2. Magyarország képviselete a külkapcsolatokban ............................... 114
6.3.3. 3.3. Az állam szimbolikus képviselete ..................................................... 114
8. 8. Országgyűlés .......................................................................................................................... 116
1. I. A parlamenti jog természete és forrásai ......................................................................... 116
1.1. 1. A parlamenti jog fogalma és tárgykörei ............................................................ 116
1.2. 2. A parlamenti jog forrásai .................................................................................. 117
1.2.1. 2.1. A parlamenti jog írott forrásai ........................................................... 117
1.2.2. 2.2. A parlamenti jog egyéb forrásai ........................................................ 119
2. II. A parlamentek az államhatalmi ágak rendszerében és a parlamentek feladatai ........... 120
3. III. Egykamarás és kétkamarás parlamentek ..................................................................... 121
3.1. 1. A második kamarák típusai .............................................................................. 121
3.2. 2. Egykamarás parlamentek .................................................................................. 123
4. IV. Az Országgyűlés szervezete ........................................................................................ 123
4.1. 1. Az Országgyűlés elnöke, alelnökök és jegyzők ................................................ 123
4.2. 2. Házbizottság ..................................................................................................... 124
4.3. 3. Országgyűlési bizottságok ................................................................................ 124
4.4. 4. A politikai pártok képviselőcsoportjai (frakciók) ............................................ 124
4.5. 5. Az Országgyűlés belső szervezete .................................................................... 125
5. V. A parlamenti munka keretei ......................................................................................... 125
5.1. 1. Az Országgyűlés alakuló ülése ......................................................................... 125
5.2. 2. Az országgyűlési ciklus időszaka ..................................................................... 126
5.3. 3. Az Országgyűlés ülésszakai, ülései és ülésnapjai ............................................ 126
6. VI. Az Országgyűlés törvényhozó funkciója .................................................................... 127
6.1. 1. A törvényhozó hatalom terjedelme ................................................................... 127
6.2. 2. A törvénykezdeményezés joga ......................................................................... 128
6.3. 3. A törvényhozás menete ..................................................................................... 129
7. VII. Az Országgyűlés ellenőrző funkciója ........................................................................ 130
7.1. 1. A parlamenti ellenőrzés általános eszközei ...................................................... 130
7.2. 2. A parlamenti ellenőrzés speciális szervei: a parlamenti vizsgálóbizottságok és eseti
bizottságok ................................................................................................................... 131
8. VIII. Az Országgyűlés más hatáskörei .............................................................................. 132
8.1. 1. Az Országgyűlés személyi döntései ................................................................. 132
8.2. 2. Az Országgyűlés esetszerű döntései ................................................................ 132
9. 9. Az országgyűlési képviselők jogállása ................................................................................... 134
10. 10. Az Országgyűlés független szervei ..................................................................................... 138
1. I. A független szervek jogállása és alkotmányjogi jelentősége ......................................... 138
2. II. Az Állami Számvevőszék ............................................................................................. 139
2.1. 1. A számvevőszék múltja, és jelenlegi jogállása ................................................. 139
2.2. 2. Az Állami Számvevőszék feladatai és működése ............................................. 140
3. III. Az alapvető jogok országgyűlési biztosa .................................................................... 141
3.1. 1. Az intézmény létrejöttének körülményei .......................................................... 141
3.2. 2. Az alapvető jogok biztosának jogállása ............................................................ 141
3.3. 3. Az alapjogi biztos eljárásának feltételei ........................................................... 142
3.4. 4. Az alapvető jogok biztosának eljárása .............................................................. 144
3.5. 5. Az alapvető jogok biztosára és helyetteseire vonatkozó különleges szabályok 145
3.5.1. 5.1. Az alapvető jogok biztosának a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak
védelmét ellátó helyettese .................................................................................. 145
3.5.2. 5.2. Az adatvédelmi biztos ....................................................................... 145
3.5.3. 5.3. Az alapvető jogok biztosának a jövő nemzedékek érdekeinek védelmét ellátó
helyettese ............................................................................................................ 145
3.6. 6. Az alapvető jogok biztosának sajátos feladatai ................................................ 145
11. 11. A kormány .......................................................................................................................... 147
1. I. A Kormány helye az államszervezetben. A kormányforma .......................................... 147
2. II. A Kormány mint a végrehajtó hatalom szerve ............................................................. 148
3. III. A Kormány összetétele és működése .......................................................................... 149
3.1. 1. A Kormány tagjai ............................................................................................. 149
3.2. 2. A Kormány tagjainak megbízatása ................................................................... 150
3.3. 3. A Kormány tagjainak jogállása ......................................................................... 151
3.4. 4. A minisztériumok szervezete ............................................................................ 152
3.5. 5. A Kormány megszűnése ................................................................................... 152
3.6. 6. Az ügyvezető kormány ..................................................................................... 154
4. IV. Az Országgyűlésnek felelős Kormány ........................................................................ 154
4.1. 1. A bizalmi szavazás ........................................................................................... 155
4.2. 2. A konstruktív bizalmatlansági indítvány .......................................................... 156
12. 12. Az önálló szabályozó szervek ............................................................................................. 159
1. I. Az önálló szabályozó szerv ............................................................................................ 159
2. II. Az önálló szabályozó szerv szervezete ......................................................................... 159
3. III. Az önálló szabályozó szerv jogállása, függetlensége .................................................. 160
4. IV. Az önálló szabályozó szerv vezetőjének jogalkotási joga ........................................... 160
13. 13. Ügyészség ........................................................................................................................... 162
1. I. Az ügyészség kapcsolata a hatalmi ágakkal .................................................................. 162
1.1. 1. Az ügyészség történetének vázlata ................................................................... 162
1.2. 2. A magyar ügyészség a rendszerváltozást követően .......................................... 162
1.3. 3. Az ügyészség az államhatalom rendszerében ................................................... 163
2. II. Az ügyészség alkotmányos feladatai ............................................................................ 164
2.1. 1. Az ügyészség által védeni hivatott alkotmányos értékek .................................. 164
2.2. 2. Az ügyészség szerepe a büntetőeljárásban ....................................................... 165
2.3. 3. Az ügyész korábbi büntetőeljáráson kívül hatáskörei ...................................... 166
2.4. 4. Ügyészi közérdekvédelem az Alaptörvény rendszerében ................................. 167
2.5. 5. Nevesített közérdekvédelmi hatáskörök ........................................................... 168
3. III. Az ügyészek és az ügyészi szervezet .......................................................................... 169
3.1. 1. A legfőbb ügyész jogállása ............................................................................... 169
3.2. 2. Az ügyészek jogállása ....................................................................................... 171
3.3. 3. Az ügyészég szervezete .................................................................................... 171
14. 14. A bíróságok ......................................................................................................................... 174
1. I. Az igazságszolgáltatás fogalma ..................................................................................... 174
2. II. Az igazságszolgáltatás alapelvei. A bírói függetlenség ................................................ 174
2.1. 1. Az igazságszolgáltatás bírói monopóliuma ...................................................... 175
2.2. 2. Az igazságszolgáltatás egységének elve ........................................................... 175
2.3. 3. A társasbíráskodás elve ..................................................................................... 176
2.4. 4. A néprészvétel elve ........................................................................................... 176
2.5. 5. A bírósági tárgyalás nyilvánosságának elve ..................................................... 176
2.6. 6. Az anyanyelv használatának joga ..................................................................... 177
2.7. 7. Az ártatlanság vélelme ...................................................................................... 177
2.8. 8. A védelemhez, a védőválasztáshoz és a képviselethez való jog ....................... 177
2.9. 9. A jogorvoslati jogosultság elve ........................................................................ 177
2.10. 10. A bírósághoz fordulás joga és a tisztességes eljáráshoz való jog ................. 178
2.10.1. 10.1. A bírósághoz fordulás joga ........................................................... 178
2.10.2. 10.2. A tisztességes eljáráshoz való jog ................................................. 178
2.11. 11. A bírói függetlenség ..................................................................................... 179
2.11.1. 11.1. A bírói függetlenség garanciái ...................................................... 180
2.11.2. 11.2. A bírósági szervezet függetlensége ............................................... 182
3. III. A bírósági szervezetrendszer ....................................................................................... 183
3.1. 1. A bíróságok típusai ........................................................................................... 183
3.2. 2. A bírósági szervezet Magyarországon .............................................................. 184
3.2.1. 2.1. A járásbíróság (2012. december 31-ig helyi bíróság) ........................ 184
3.2.2. 2.2. A munkaügyi bíróság ........................................................................ 185
3.2.3. 2.3. A közigazgatási és munkaügyi bíróság ............................................. 185
3.2.4. 2.4. A törvényszék (korábban megyei bíróság) ........................................ 185
3.2.5. 2.5. Ítélőtábla ............................................................................................ 186
3.2.6. 2.6. A Kúria (korábban Legfelsőbb Bíróság) ........................................... 187
4. IV. A bírák jogállása ......................................................................................................... 187
4.1. 1. A bíró szolgálati viszonya ................................................................................ 187
4.2. 2. A bíró szolgálati jogviszonyának keletkezése .................................................. 188
4.3. 3. Általános kinevezési feltételek ......................................................................... 188
4.4. 4. A kinevezési eljárás .......................................................................................... 188
4.5. 5. A bíró szolgálati jogviszonyának megszűnése ................................................. 189
4.6. 6. A bíró fegyelmi felelőssége .............................................................................. 190
5. V. Az ülnökök jogállása .................................................................................................... 190
6. VI. A bíróságok központi igazgatása (OBH elnöke, OBH, OBT) ..................................... 191
6.1. 1. A bírósági igazgatás fogalmának meghatározása ............................................. 191
6.2. 2. Az Országos Bírósági Hivatal elnöke ............................................................... 191
6.3. 3. Az Országos Bírósági Hivatal ........................................................................... 192
6.4. 4. Az Országos Bírói Tanács ................................................................................ 193
7. VII. A Kúria szerepe a joggyakorlat egységességében (egységesítésében) ...................... 194
7.1. 1. A jogegységi határozat jogi természete ............................................................ 194
7.2. 2. A jogegységi eljárás, a jogegységi tanács ......................................................... 194
7.3. 3. Az elvi bírósági határozat és az elvi bírósági döntés ........................................ 194
7.4. 4. A jogegységi határozat, az elvi bírósági határozat és az elvi bírósági döntés közzététele
...................................................................................................................................... 195
7.5. 5. A joggyakorlat elemző csoport ......................................................................... 195
15. 15. Alkotmánybíróság ............................................................................................................... 196
1. I. Az alkotmánybíráskodás jellemzői(elméleti és összehasonlító jogi megközelítés) ....... 196
1.1. 1. Az alkotmánybíráskodás kialakulása ................................................................ 196
1.2. 2. Az alkotmánybíráskodás fogalma .................................................................... 198
1.3. 3. Az alkotmánybíráskodás modelljei ................................................................... 198
1.3.1. 3.1. Az amerikai modell ........................................................................... 198
1.3.2. 3.2. Az európai modell ............................................................................. 199
1.4. 4. Alkotmánybírósági funkciók és hatáskörök ..................................................... 200
1.5. 5. Az alkotmánybíráskodás kötöttségei és függetlenségének biztosítékai ............ 202
2. II. Alkotmánybíróság Magyarországon ............................................................................. 204
2.1. 1. Az Alkotmánybíróság létrejötte, változása, a szabályozás alkotmányos alapjai 204
2.2. 2. Az Alkotmánybíróság hatáskörei ..................................................................... 205
2.2.1. 2.1. Előzetes normakontroll ..................................................................... 205
2.2.2. 2.2. Utólagos absztrakt normakontroll ..................................................... 206
2.2.3. 2.3. Az alkotmányjogi panasz .................................................................. 206
2.2.4. 2.4. Bírói kezdeményezés ........................................................................ 207
2.2.5. 2.5. Az utólagos normakontroll, alkotmányjogi panasz és bírói kezdeményezés
közös szabályai .................................................................................................. 208
2.2.6. 2.6. Jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálata ............ 209
2.2.7. 2.7. Országgyűlés népszavazás elrendelésével összefüggő határozatának
vizsgálata ............................................................................................................ 210
2.2.8. 2.8. Az alaptörvény-ellenesen működő képviselő-testület feloszlatásával
összefüggő véleménynyilvánítás ........................................................................ 210
2.2.9. 2.9. Alaptörvény-ellenesen működő egyház elismerésének visszavonásával
összefüggő vélemény ......................................................................................... 210
2.2.10. 2.10. A köztársasági elnök tisztségtől való megfosztása ........................ 211
2.2.11. 2.11. Hatásköri összeütközés ................................................................. 211
2.2.12. 2.12. Az Alaptörvény rendelkezéseinek értelmezése ............................. 211
2.3. 3. Az Alkotmánybíróság eljárása .......................................................................... 211
2.4. 4. Az alkotmánybírák jogállása, megválasztása és megbízatásuk megszűnése .... 212
2.5. 5. Záró megjegyzések ........................................................................................... 213
16. 16. A helyi önkormányzati rendszer ......................................................................................... 215
1. Bevezető megjegyzések .................................................................................................... 215
2. I. Az önkormányzat általános fogalma és főbb típusai ...................................................... 215
3. II. A helyi önkormányzás lényege és a helyi önkormányzatok alapjogai ......................... 216
4. III. Állami – területi beosztás, az önkormányzatok típusai ............................................... 220
4.1. 1. Települési önkormányzatok .............................................................................. 221
4.1.1. 1.1. Község ............................................................................................... 221
4.1.2. 1.2. Város ................................................................................................. 222
4.1.3. 1.3. A főváros ........................................................................................... 222
4.2. 2. Területi önkormányzatok – a megyei önkormányzat ........................................ 222
5. IV. Az önkormányzatok feladat- és hatáskörei ................................................................. 223
5.1. 1. Önkormányzati feladat- és hatáskörök ............................................................. 223
5.2. 2. Államigazgatási feladat- és hatáskörök ............................................................ 223
5.3. 3. Az önkormányzati feladat- és hatáskörök gyakorlása és átruházása ................. 224
6. V. A települési önkormányzatok szervezete ..................................................................... 224
6.1. 1. Képviselő-testület ............................................................................................. 224
6.2. 2. A települési képviselő ....................................................................................... 225
6.3. 3. A képviselő-testület bizottságai ........................................................................ 225
6.4. 4. Polgármester, alpolgármester ........................................................................... 226
6.5. 5. A jegyző ............................................................................................................ 226
6.6. 6. A képviselő-testület hivatala ............................................................................. 226
7. VI. Helyi népszavazás és népi kezdeményezés ................................................................. 227
8. VII. A helyi önkormányzatok és a központi állami szervek kapcsolata ............................ 227
8.1. 1. Országgyűlés .................................................................................................... 227
8.2. 2. A köztársasági elnök ......................................................................................... 228
8.3. 3. A Kormány ....................................................................................................... 228
9. VIII. A helyi önkormányzatok és Európa ......................................................................... 228
10. IX. A helyi önkormányzati választások rendszere .......................................................... 228
10.1. 1. A polgármesterek és a főpolgármester választása ........................................... 229
10.2. 2. Egyéni listás rendszer ..................................................................................... 229
10.3. 3. A vegyes választási rendszer .......................................................................... 230
10.4. 4. A fővárosi közgyűlés és a megyei közgyűlések megválasztása ...................... 231
17. 17. Közpénzügyek .................................................................................................................... 233
1. I. A gazdasági alkotmány általában ................................................................................... 233
2. II. Közpénzügyek az új Alaptörvényben ........................................................................... 234
2.1. 1. A közpénzügyek fogalma ................................................................................. 234
2.2. 2. A közpénzügyek alkotmányos alapjai .............................................................. 235
2.2.1. 2.1. Költségvetés ...................................................................................... 235
2.2.2. 2.2. Az önkormányzatok pénzügyi jogosítványai és korlátai ................... 236
2.2.3. 2.3. Adók .................................................................................................. 237
2.3. 3. Pénzrendszer ..................................................................................................... 238
2.4. 4. Államadósság .................................................................................................... 238
2.5. 5. Az Alaptörvény közpénzügyi rendelkezései érvényesülésének védelme ......... 239
2.5.1. 5.1. Alkotmánybíráskodás ........................................................................ 240
2.5.2. 5.2. A Költségvetési Tanács előzetes hozzájárulása ................................ 240
2.5.3. 5.3. Közpénzügyi sarkalatos törvények .................................................... 241
2.5.4. 5.4. Az Alaptörvény N) cikke .................................................................. 241
3. III. Magyar Nemzeti Bank ................................................................................................ 241
3.1. 1. A jegybankok szerepe az államszervezetben .................................................... 241
3.2. 2. A jegybankok feladatai ..................................................................................... 242
3.3. 3. A Magyar Nemzeti Bank .................................................................................. 243
3.3.1. 3.1. A Magyar Nemzeti Bank jogállása ................................................... 243
3.3.2. 3.2. A Magyar Nemzeti Bank szervezete ................................................. 244
3.3.3. 3.3. A Magyar Nemzeti Bank szerepe a monetáris politikában ............... 244
3.3.4. 3.4. A Magyar Nemzeti Bank szerepe a pénzügyi rendszer stabilitásában 245
3.4. 4. Az MNB és a Központi Bankok Európai Rendszerének (KBER) kapcsolata .. 245
3.4.1. 4.1. A KBER és az Európai Központi Bank (EKB) ................................. 245
3.4.2. 4.2. Az EKB Általános Tanácsa ............................................................... 246
3.4.3. 4.3. Jegybankok az EKB-ban ................................................................... 246
4. IV. Költségvetési Tanács .................................................................................................. 246
18. 18. A különleges jogrend .......................................................................................................... 248
1. I. A különleges jogrend alapvető dilemmája ..................................................................... 248
2. II. A különleges jogrend alkotmányelméleti megközelítései ............................................ 250
3. III. Rendkívüli állapot ....................................................................................................... 252
4. IV. Szükségállapot ............................................................................................................ 255
5. V. Megelőző védelmi helyzet ............................................................................................ 257
6. VI. Váratlan (külső) támadás ............................................................................................ 259
7. VII. Veszélyhelyzet ........................................................................................................... 261

Citation preview

Bevezetés az alkotmányjogba Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei

Szerkesztette Trócsányi, László és Schanda, Balázs

Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Bevezetés az alkotmányjogba: Az Alaptörvény és Magyarország alkotmányos intézményei írta Trócsányi, László és Schanda, Balázs Publication date 2014 Szerzői jog © 2014 HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft

Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Tartalom Előszó ................................................................................................................................................. x 1. 1. alaptanok ..................................................................................................................................... 1 1. I. A közjog és az alkotmányjog ............................................................................................. 1 1.1. 1. A közjog és az alkotmányjog elhelyezkedése a jogrendszerben ........................... 1 1.1.1. 1.1. A közjog – magánjog elhatárolásának történeti aspektusai ................... 1 1.1.2. 1.2. A közjog – magánjog elhatárolása a magyar alkotmánytörténetben ..... 2 1.1.3. 1.3. A közjog és a magánjog elhatárolásának ismérvei ................................ 2 1.1.4. 1.4. A közjog – magánjog elhatárolásának relatív jellege ............................ 3 1.1.5. 1.5. A közjog ágazatai .................................................................................. 3 1.2. 2. Az alkotmányjog helye a jogrendszerben ............................................................. 4 1.3. 3. Tiszta és vegyes alkotmányjogi normák ............................................................... 4 1.4. 4. Az alkotmányjog módszerei ................................................................................. 4 1.5. 5. Az alkotmányjog forrásai ..................................................................................... 5 2. II. Az alkotmány ................................................................................................................... 6 2.1. 1. Az alkotmány fogalma: a politikai, a gazdasági és a szociális alkotmány ............ 6 2.2. 2. Merev és rugalmas alkotmányok .......................................................................... 7 2.3. 3. Az alkotmány elfogadásának lehetséges útjai ....................................................... 8 3. III. Alkotmányfejlődési irányok ............................................................................................ 9 3.1. 1. Az alkotmányfejlődés történeti útja: az angol alkotmányfejlődés ........................ 9 3.2. 2. A hatalmi ágak merev szétválasztása: az amerikai alkotmányfejlődés ............... 10 3.3. 3. Az alkotmányfejlődés forradalmi útja: a francia alkotmányfejlődés .................. 11 3.4. 4. Az alkotmányfejlődés kompromisszumos útja: a német alkotmányfejlődés ...... 12 3.5. 5. Alkotmányfejlődés Közép- és Kelet Európában ................................................. 13 3.5.1. 5.1. A világháborúkat megelőző alkotmányfejlődés .................................. 13 3.5.2. 5.2. A kommunista, szocialista alkotmányok ............................................. 14 3.5.3. 5.3. A rendszerváltozást követő alkotmányok ............................................ 14 4. IV. A magyar alkotmányfejlődés ........................................................................................ 15 4.1. 1. Az alkotmányozás történeti háttere Magyarországon, alkotmányfejlődés a XIX. századtól a második világháború végéig ...................................................................... 15 4.2. 2. Magyar alkotmányfejlődés a második világháborút követően 1989-ig .............. 17 4.3. 3. Alkotmányozási kísérletek a rendszerváltozáskor és azt követően ..................... 18 4.4. 4. Az új alkotmány szükségessége, az Alaptörvény elfogadása ............................. 20 4.5. 5. Az alaptörvény elnevezés és a Nemzeti Hitvallás jellege ................................... 23 4.6. 6. Kapcsolat a határon túli magyarsággal ............................................................... 24 4.7. 7. Határon kívül élő magyarok szavazati joga ........................................................ 25 4.8. 8. Az alapjogok inspirációs forrásai ....................................................................... 26 4.9. 9. A sarkalatos törvények problematikája ............................................................... 26 4.10. 10. Az alkotmányvédelem kérdése ....................................................................... 28 5. V. Az alkotmányosság elvei, az alkotmányos állam ........................................................... 29 5.1. 1. A demokrácia elve .............................................................................................. 29 5.2. 2. A pluralizmus elve .............................................................................................. 30 5.3. 3. A jogállamiság elve ............................................................................................ 31 5.4. 4. A hatalommegosztás elve ................................................................................... 33 2. 2. Államforma, kormányforma, államszerkezet ............................................................................ 35 1. I. Az államforma fogalma és típusai ................................................................................... 35 2. II. Kormányforma ............................................................................................................... 36 2.1. 1. A kormányforma fogalma ................................................................................... 36 2.2. 2. Prezidenciális kormányforma ............................................................................. 37 2.3. 3. Parlamentáris köztársaság ................................................................................... 37 2.4. 4. Félprezidenciális kormányforma ........................................................................ 38 2.5. 5. Egy sajátos kormányforma ................................................................................. 39 3. III. Államszerkezet .............................................................................................................. 39 3.1. 1. Az állam egyszerű formája: az unitárius állam ................................................... 39 3.2. 2. Föderatív államberendezkedés ............................................................................ 40 3.3. 3. Regionális államberendezkedés .......................................................................... 41 3.4. 4. Korábbi államszerkezeti megoldások ................................................................. 41

iii Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Bevezetés az alkotmányjogba

3.5. 5. Az európai integráció jellege ............................................................................. 42 3. 3. Az államalkotó tényezők .......................................................................................................... 43 1. I. Szuverenitás egykor és ma ............................................................................................... 43 1.1. 1. A szuverenitás fogalma ....................................................................................... 43 1.2. 2. A szuverenitás jelképei ....................................................................................... 44 2. II. Államterület .................................................................................................................... 45 2.1. 1. Az államterület általános jellemzése ................................................................... 45 2.2. 2. Államhatár és ellenőrzése, Schengen .................................................................. 46 3. III. A nép ............................................................................................................................. 46 3.1. 1. A nép és a nemzet fogalma ................................................................................. 46 3.2. 2. Felelősség a határon túl élő magyarságért .......................................................... 46 3.3. 3. A nemzetiségek ................................................................................................... 47 3.4. 4. Az állampolgársági jog alapfogalmai ................................................................. 50 3.5. 5. A magyar állampolgárság létrejötte és megszűnése ........................................... 50 3.6. 6. Európai polgárság ............................................................................................... 52 4. 4. Jogforrási rendszer .................................................................................................................... 54 1. I. A jogforrás és a jogforrási rendszer fogalma ................................................................... 54 2. II. A jogszabályalkotás mint állami tevékenység és a jogalkotó szervek általános típusai . 55 3. III. A jogforrási rendszer alkotmányjogi szabályozása ....................................................... 56 4. IV. Jogalkotó szervek és az általuk kibocsátott jogszabályok. A jogforrási hierarchia ....... 57 5. V. Jogszabályok a magyar jogforrási rendszerben .............................................................. 59 5.1. 1. A törvény és a törvényhozási tárgyak általános kérdései .................................... 59 5.2. 2. A törvény és a törvényhozási tárgyak a mai magyar alkotmányos rendszerben . 60 5.3. 3. A rendeleti jog általános kérdései ....................................................................... 62 5.4. 4. Kormányrendelet ................................................................................................ 63 5.5. 5. A Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete ................................................... 63 5.6. 6. A Kormány tagjainak rendeletei – a miniszterelnöki és a miniszteri rendeletek 63 5.7. 7. Önálló szabályozó szerv vezetőjének rendelete .................................................. 64 5.8. 8. A helyi önkormányzatok rendeletei .................................................................... 64 6. VI. A közhatalom (állam) szervei által kibocsátott belső normák – közjogi szervezetszabályozó eszközök .................................................................................................................................. 65 7. VII. Különleges jogrend – különleges jogforrások ............................................................. 66 7.1. 1. A Honvédelmi Tanács rendelete ......................................................................... 67 7.2. 2. A köztársasági elnök rendelete ........................................................................... 67 7.3. 3. A Kormány kivételes rendeletalkotási felhatalmazása különleges jogrend idején 67 8. VIII. A jogszabályok érvényessége és hatályossága ........................................................... 68 8.1. 1. A jogszabályok érvényességi kellékei ................................................................ 68 8.2. 2. A jogszabályok hatályossága .............................................................................. 69 8.2.1. 2.1. Időbeli hatály ....................................................................................... 69 8.2.2. 2.2. Területi hatály ..................................................................................... 71 8.2.3. 2.3. Személyi hatály ................................................................................... 71 9. IX. A jogszabályok kihirdetése és közzététele .................................................................... 71 10. X. A nemzetközi jogforrások helye a jogrendszerben ....................................................... 73 11. XI. Egyéb – sajátos jellegű – jogforrások hatása a jogrendszerre ..................................... 74 11.1. 1. Az Alkotmánybíróság határozatának jogforrási jellege .................................... 74 11.2. 2. A bíró alkotta jog és a szokásjog a jogforrási rendszerben ............................... 74 5. 5. Közvetlen demokrácia .............................................................................................................. 76 1. I. Népszavazás ..................................................................................................................... 76 1.1. 1. A népszavazás fogalma, kialakulása, jelentősége ............................................... 76 1.2. 2. A népszavazás intézményének kialakulása és fejlődése Magyarországon ......... 77 1.3. 3. A népszavazás típusai ......................................................................................... 78 1.4. 4. A népszavazás tárgya .......................................................................................... 79 1.5. 5. A népszavazás eredménye .................................................................................. 80 1.6. 6. Népszavazási eljárás ........................................................................................... 81 1.6.1. 6.1. Eljárás a választópolgárok közössége által kezdeményezett népszavazás esetén ................................................................................................................... 81 1.6.2. 6.2. Eljárás a közhatalmak által kezdeményezett népszavazásokban ......... 83 1.6.3. 6.3. A népszavazási eljárás egyes fázisai ................................................... 83 2. II. Petíció ............................................................................................................................. 83 6. 6. Választójog ............................................................................................................................... 84 iv Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Bevezetés az alkotmányjogba

1. I. A választójog fogalma ..................................................................................................... 85 2. II. A mandátum ................................................................................................................... 85 3. III. A választások alapelvei ................................................................................................. 87 3.1. 1. Anyagi jogi elvek ................................................................................................ 87 3.2. 2. Eljárásjogi elvek ................................................................................................. 90 4. IV. A választási rendszerek ................................................................................................. 91 4.1. 1. Többségi választási rendszerek ........................................................................... 91 4.1.1. 1.1. Abszolút többségi rendszer ................................................................. 91 4.1.2. 1.2. Relatív többségi rendszer .................................................................... 92 4.2. 2. Arányos választási rendszerek ............................................................................ 93 4.2.1. 2.1. A Hagenbach-Bischoff módszer ......................................................... 94 4.2.2. 2.2. A D’Hondt módszer ............................................................................ 94 4.2.3. 2.3. „Módosított Sainte-Laguë módszer” ................................................... 95 5. V. Az országgyűlési képviselők választásának fontosabb elemei ....................................... 95 5.1. 1. A képviselők száma és az alkalmazott rendszerek .............................................. 95 5.2. 2. A választókerületek és szavazókörök kialakítása ............................................... 96 5.2.1. 2.1. Egyéni választókerületek ..................................................................... 96 5.2.2. 2.2. Szavazókörök ...................................................................................... 97 5.3. 3. A választási kampány ......................................................................................... 97 5.4. 4. Egyéni választókerületi jelölés, országos lista állítása ........................................ 98 5.4.1. 4.1. Egyéni választókerületi jelölt állítása .................................................. 98 5.4.2. 4.2. Országos lista állítása .......................................................................... 98 5.5. 5. Szavazás ............................................................................................................. 99 5.6. 6. Az eredmény megállapítása ................................................................................ 99 5.6.1. 6.1. Eredmény megállapítása az egyéni választókerületben ..................... 100 5.6.2. 6.2. Eredmény megállapítása az országos listán ...................................... 100 5.7. 7. A megüresedett mandátum betöltése ................................................................ 101 5.8. 8. Választási szervek ............................................................................................. 102 5.9. 9. Jogorvoslatok .................................................................................................... 102 5.9.1. 9.1. Kifogás .............................................................................................. 102 5.9.2. 9.2. Fellebbezés ........................................................................................ 103 5.9.3. 9.3. Bírósági felülvizsgálat ....................................................................... 103 5.10. 10. Egyéb, általános megjegyzések .................................................................... 103 6. VI. Az Európai Parlament (EP) képviselőinek választása ................................................. 104 7. 7. Az államfő .............................................................................................................................. 106 1. I. Az államfői hatalom jellege ........................................................................................... 106 2. II. Államfői hatalom Magyarországon .............................................................................. 106 3. III. A köztársasági elnök megbízatásának keletkezése és megszűnése ............................. 108 3.1. 1. A köztársasági elnök választása ........................................................................ 108 3.1.1. 1.1. A szavazás anyagi jogi szabályai ...................................................... 108 3.1.2. 1.2. A szavazás eljárási szabályai ............................................................. 109 3.1.3. 1.3. A megválasztott köztársasági elnök .................................................. 109 3.2. 2. Az elnöki megbízatás megszűnése ................................................................... 109 3.2.1. 2.1. A megbízatást megszüntető tényhelyzetek ........................................ 109 3.2.2. 2.2. A megbízatást megszüntető jognyilatkozatok ................................... 110 4. IV. A köztársasági elnök helyettesítése ............................................................................. 110 5. V. A köztársasági elnök jogállása ..................................................................................... 110 6. VI. A köztársasági elnök hatáskörei .................................................................................. 111 6.1. 1. Az ellenjegyzés szerepe .................................................................................... 111 6.2. 2. A köztársasági elnök államszervezettel összefüggő hatáskörei ........................ 112 6.2.1. 2.1. Jogalkotással kapcsolatos hatáskörök ............................................... 112 6.2.2. 2.2. Az Országgyűlés megbízatásával kapcsolatos hatáskörök ................ 112 6.2.3. 2.3. Személyügyi hatáskörök ................................................................... 113 6.2.4. 2.4. Választás és népszavazás kitűzése .................................................... 113 6.2.5. 2.5. Területszervezési hatáskörök ............................................................ 114 6.3. 3. Klasszikus államfői jogkörök ........................................................................... 114 6.3.1. 3.1. Magyarország képviselete ................................................................. 114 6.3.2. 3.2. Magyarország képviselete a külkapcsolatokban ............................... 114 6.3.3. 3.3. Az állam szimbolikus képviselete ..................................................... 114 8. 8. Országgyűlés .......................................................................................................................... 116 v Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Bevezetés az alkotmányjogba

1. I. A parlamenti jog természete és forrásai ......................................................................... 116 1.1. 1. A parlamenti jog fogalma és tárgykörei ............................................................ 116 1.2. 2. A parlamenti jog forrásai .................................................................................. 117 1.2.1. 2.1. A parlamenti jog írott forrásai ........................................................... 117 1.2.2. 2.2. A parlamenti jog egyéb forrásai ........................................................ 119 2. II. A parlamentek az államhatalmi ágak rendszerében és a parlamentek feladatai ........... 120 3. III. Egykamarás és kétkamarás parlamentek ..................................................................... 121 3.1. 1. A második kamarák típusai .............................................................................. 121 3.2. 2. Egykamarás parlamentek .................................................................................. 123 4. IV. Az Országgyűlés szervezete ........................................................................................ 123 4.1. 1. Az Országgyűlés elnöke, alelnökök és jegyzők ................................................ 123 4.2. 2. Házbizottság ..................................................................................................... 124 4.3. 3. Országgyűlési bizottságok ................................................................................ 124 4.4. 4. A politikai pártok képviselőcsoportjai (frakciók) ............................................ 124 4.5. 5. Az Országgyűlés belső szervezete .................................................................... 125 5. V. A parlamenti munka keretei ......................................................................................... 125 5.1. 1. Az Országgyűlés alakuló ülése ......................................................................... 125 5.2. 2. Az országgyűlési ciklus időszaka ..................................................................... 126 5.3. 3. Az Országgyűlés ülésszakai, ülései és ülésnapjai ............................................ 126 6. VI. Az Országgyűlés törvényhozó funkciója .................................................................... 127 6.1. 1. A törvényhozó hatalom terjedelme ................................................................... 127 6.2. 2. A törvénykezdeményezés joga ......................................................................... 128 6.3. 3. A törvényhozás menete ..................................................................................... 129 7. VII. Az Országgyűlés ellenőrző funkciója ........................................................................ 130 7.1. 1. A parlamenti ellenőrzés általános eszközei ...................................................... 130 7.2. 2. A parlamenti ellenőrzés speciális szervei: a parlamenti vizsgálóbizottságok és eseti bizottságok ................................................................................................................... 131 8. VIII. Az Országgyűlés más hatáskörei .............................................................................. 132 8.1. 1. Az Országgyűlés személyi döntései ................................................................. 132 8.2. 2. Az Országgyűlés esetszerű döntései ................................................................ 132 9. 9. Az országgyűlési képviselők jogállása ................................................................................... 134 10. 10. Az Országgyűlés független szervei ..................................................................................... 138 1. I. A független szervek jogállása és alkotmányjogi jelentősége ......................................... 138 2. II. Az Állami Számvevőszék ............................................................................................. 139 2.1. 1. A számvevőszék múltja, és jelenlegi jogállása ................................................. 139 2.2. 2. Az Állami Számvevőszék feladatai és működése ............................................. 140 3. III. Az alapvető jogok országgyűlési biztosa .................................................................... 141 3.1. 1. Az intézmény létrejöttének körülményei .......................................................... 141 3.2. 2. Az alapvető jogok biztosának jogállása ............................................................ 141 3.3. 3. Az alapjogi biztos eljárásának feltételei ........................................................... 142 3.4. 4. Az alapvető jogok biztosának eljárása .............................................................. 144 3.5. 5. Az alapvető jogok biztosára és helyetteseire vonatkozó különleges szabályok 145 3.5.1. 5.1. Az alapvető jogok biztosának a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak védelmét ellátó helyettese .................................................................................. 145 3.5.2. 5.2. Az adatvédelmi biztos ....................................................................... 145 3.5.3. 5.3. Az alapvető jogok biztosának a jövő nemzedékek érdekeinek védelmét ellátó helyettese ............................................................................................................ 145 3.6. 6. Az alapvető jogok biztosának sajátos feladatai ................................................ 145 11. 11. A kormány .......................................................................................................................... 147 1. I. A Kormány helye az államszervezetben. A kormányforma .......................................... 147 2. II. A Kormány mint a végrehajtó hatalom szerve ............................................................. 148 3. III. A Kormány összetétele és működése .......................................................................... 149 3.1. 1. A Kormány tagjai ............................................................................................. 149 3.2. 2. A Kormány tagjainak megbízatása ................................................................... 150 3.3. 3. A Kormány tagjainak jogállása ......................................................................... 151 3.4. 4. A minisztériumok szervezete ............................................................................ 152 3.5. 5. A Kormány megszűnése ................................................................................... 152 3.6. 6. Az ügyvezető kormány ..................................................................................... 154 4. IV. Az Országgyűlésnek felelős Kormány ........................................................................ 154 4.1. 1. A bizalmi szavazás ........................................................................................... 155 vi Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Bevezetés az alkotmányjogba

4.2. 2. A konstruktív bizalmatlansági indítvány .......................................................... 12. 12. Az önálló szabályozó szervek ............................................................................................. 1. I. Az önálló szabályozó szerv ............................................................................................ 2. II. Az önálló szabályozó szerv szervezete ......................................................................... 3. III. Az önálló szabályozó szerv jogállása, függetlensége .................................................. 4. IV. Az önálló szabályozó szerv vezetőjének jogalkotási joga ........................................... 13. 13. Ügyészség ........................................................................................................................... 1. I. Az ügyészség kapcsolata a hatalmi ágakkal .................................................................. 1.1. 1. Az ügyészség történetének vázlata ................................................................... 1.2. 2. A magyar ügyészség a rendszerváltozást követően .......................................... 1.3. 3. Az ügyészség az államhatalom rendszerében ................................................... 2. II. Az ügyészség alkotmányos feladatai ............................................................................ 2.1. 1. Az ügyészség által védeni hivatott alkotmányos értékek .................................. 2.2. 2. Az ügyészség szerepe a büntetőeljárásban ....................................................... 2.3. 3. Az ügyész korábbi büntetőeljáráson kívül hatáskörei ...................................... 2.4. 4. Ügyészi közérdekvédelem az Alaptörvény rendszerében ................................. 2.5. 5. Nevesített közérdekvédelmi hatáskörök ........................................................... 3. III. Az ügyészek és az ügyészi szervezet .......................................................................... 3.1. 1. A legfőbb ügyész jogállása ............................................................................... 3.2. 2. Az ügyészek jogállása ....................................................................................... 3.3. 3. Az ügyészég szervezete .................................................................................... 14. 14. A bíróságok ......................................................................................................................... 1. I. Az igazságszolgáltatás fogalma ..................................................................................... 2. II. Az igazságszolgáltatás alapelvei. A bírói függetlenség ................................................ 2.1. 1. Az igazságszolgáltatás bírói monopóliuma ...................................................... 2.2. 2. Az igazságszolgáltatás egységének elve ........................................................... 2.3. 3. A társasbíráskodás elve ..................................................................................... 2.4. 4. A néprészvétel elve ........................................................................................... 2.5. 5. A bírósági tárgyalás nyilvánosságának elve ..................................................... 2.6. 6. Az anyanyelv használatának joga ..................................................................... 2.7. 7. Az ártatlanság vélelme ...................................................................................... 2.8. 8. A védelemhez, a védőválasztáshoz és a képviselethez való jog ....................... 2.9. 9. A jogorvoslati jogosultság elve ........................................................................ 2.10. 10. A bírósághoz fordulás joga és a tisztességes eljáráshoz való jog ................. 2.10.1. 10.1. A bírósághoz fordulás joga ........................................................... 2.10.2. 10.2. A tisztességes eljáráshoz való jog ................................................. 2.11. 11. A bírói függetlenség ..................................................................................... 2.11.1. 11.1. A bírói függetlenség garanciái ...................................................... 2.11.2. 11.2. A bírósági szervezet függetlensége ............................................... 3. III. A bírósági szervezetrendszer ....................................................................................... 3.1. 1. A bíróságok típusai ........................................................................................... 3.2. 2. A bírósági szervezet Magyarországon .............................................................. 3.2.1. 2.1. A járásbíróság (2012. december 31-ig helyi bíróság) ........................ 3.2.2. 2.2. A munkaügyi bíróság ........................................................................ 3.2.3. 2.3. A közigazgatási és munkaügyi bíróság ............................................. 3.2.4. 2.4. A törvényszék (korábban megyei bíróság) ........................................ 3.2.5. 2.5. Ítélőtábla ............................................................................................ 3.2.6. 2.6. A Kúria (korábban Legfelsőbb Bíróság) ........................................... 4. IV. A bírák jogállása ......................................................................................................... 4.1. 1. A bíró szolgálati viszonya ................................................................................ 4.2. 2. A bíró szolgálati jogviszonyának keletkezése .................................................. 4.3. 3. Általános kinevezési feltételek ......................................................................... 4.4. 4. A kinevezési eljárás .......................................................................................... 4.5. 5. A bíró szolgálati jogviszonyának megszűnése ................................................. 4.6. 6. A bíró fegyelmi felelőssége .............................................................................. 5. V. Az ülnökök jogállása .................................................................................................... 6. VI. A bíróságok központi igazgatása (OBH elnöke, OBH, OBT) ..................................... 6.1. 1. A bírósági igazgatás fogalmának meghatározása ............................................. 6.2. 2. Az Országos Bírósági Hivatal elnöke ............................................................... 6.3. 3. Az Országos Bírósági Hivatal ........................................................................... vii Created by XMLmind XSL-FO Converter.

156 159 159 159 160 160 162 162 162 162 163 164 164 165 166 167 168 169 169 171 171 174 174 174 175 175 176 176 176 177 177 177 177 178 178 178 179 180 182 183 183 184 184 185 185 185 186 187 187 187 188 188 188 189 190 190 191 191 191 192

Bevezetés az alkotmányjogba

6.4. 4. Az Országos Bírói Tanács ................................................................................ 193 7. VII. A Kúria szerepe a joggyakorlat egységességében (egységesítésében) ...................... 194 7.1. 1. A jogegységi határozat jogi természete ............................................................ 194 7.2. 2. A jogegységi eljárás, a jogegységi tanács ......................................................... 194 7.3. 3. Az elvi bírósági határozat és az elvi bírósági döntés ........................................ 194 7.4. 4. A jogegységi határozat, az elvi bírósági határozat és az elvi bírósági döntés közzététele ...................................................................................................................................... 195 7.5. 5. A joggyakorlat elemző csoport ......................................................................... 195 15. 15. Alkotmánybíróság ............................................................................................................... 196 1. I. Az alkotmánybíráskodás jellemzői(elméleti és összehasonlító jogi megközelítés) ....... 196 1.1. 1. Az alkotmánybíráskodás kialakulása ................................................................ 196 1.2. 2. Az alkotmánybíráskodás fogalma .................................................................... 198 1.3. 3. Az alkotmánybíráskodás modelljei ................................................................... 198 1.3.1. 3.1. Az amerikai modell ........................................................................... 198 1.3.2. 3.2. Az európai modell ............................................................................. 199 1.4. 4. Alkotmánybírósági funkciók és hatáskörök ..................................................... 200 1.5. 5. Az alkotmánybíráskodás kötöttségei és függetlenségének biztosítékai ............ 202 2. II. Alkotmánybíróság Magyarországon ............................................................................. 204 2.1. 1. Az Alkotmánybíróság létrejötte, változása, a szabályozás alkotmányos alapjai 204 2.2. 2. Az Alkotmánybíróság hatáskörei ..................................................................... 205 2.2.1. 2.1. Előzetes normakontroll ..................................................................... 205 2.2.2. 2.2. Utólagos absztrakt normakontroll ..................................................... 206 2.2.3. 2.3. Az alkotmányjogi panasz .................................................................. 206 2.2.4. 2.4. Bírói kezdeményezés ........................................................................ 207 2.2.5. 2.5. Az utólagos normakontroll, alkotmányjogi panasz és bírói kezdeményezés közös szabályai .................................................................................................. 208 2.2.6. 2.6. Jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálata ............ 209 2.2.7. 2.7. Országgyűlés népszavazás elrendelésével összefüggő határozatának vizsgálata ............................................................................................................ 210 2.2.8. 2.8. Az alaptörvény-ellenesen működő képviselő-testület feloszlatásával összefüggő véleménynyilvánítás ........................................................................ 210 2.2.9. 2.9. Alaptörvény-ellenesen működő egyház elismerésének visszavonásával összefüggő vélemény ......................................................................................... 210 2.2.10. 2.10. A köztársasági elnök tisztségtől való megfosztása ........................ 211 2.2.11. 2.11. Hatásköri összeütközés ................................................................. 211 2.2.12. 2.12. Az Alaptörvény rendelkezéseinek értelmezése ............................. 211 2.3. 3. Az Alkotmánybíróság eljárása .......................................................................... 211 2.4. 4. Az alkotmánybírák jogállása, megválasztása és megbízatásuk megszűnése .... 212 2.5. 5. Záró megjegyzések ........................................................................................... 213 16. 16. A helyi önkormányzati rendszer ......................................................................................... 215 1. Bevezető megjegyzések .................................................................................................... 215 2. I. Az önkormányzat általános fogalma és főbb típusai ...................................................... 215 3. II. A helyi önkormányzás lényege és a helyi önkormányzatok alapjogai ......................... 216 4. III. Állami – területi beosztás, az önkormányzatok típusai ............................................... 220 4.1. 1. Települési önkormányzatok .............................................................................. 221 4.1.1. 1.1. Község ............................................................................................... 221 4.1.2. 1.2. Város ................................................................................................. 222 4.1.3. 1.3. A főváros ........................................................................................... 222 4.2. 2. Területi önkormányzatok – a megyei önkormányzat ........................................ 222 5. IV. Az önkormányzatok feladat- és hatáskörei ................................................................. 223 5.1. 1. Önkormányzati feladat- és hatáskörök ............................................................. 223 5.2. 2. Államigazgatási feladat- és hatáskörök ............................................................ 223 5.3. 3. Az önkormányzati feladat- és hatáskörök gyakorlása és átruházása ................. 224 6. V. A települési önkormányzatok szervezete ..................................................................... 224 6.1. 1. Képviselő-testület ............................................................................................. 224 6.2. 2. A települési képviselő ....................................................................................... 225 6.3. 3. A képviselő-testület bizottságai ........................................................................ 225 6.4. 4. Polgármester, alpolgármester ........................................................................... 226 6.5. 5. A jegyző ............................................................................................................ 226 6.6. 6. A képviselő-testület hivatala ............................................................................. 226 viii Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Bevezetés az alkotmányjogba

7. VI. Helyi népszavazás és népi kezdeményezés ................................................................. 8. VII. A helyi önkormányzatok és a központi állami szervek kapcsolata ............................ 8.1. 1. Országgyűlés .................................................................................................... 8.2. 2. A köztársasági elnök ......................................................................................... 8.3. 3. A Kormány ....................................................................................................... 9. VIII. A helyi önkormányzatok és Európa ......................................................................... 10. IX. A helyi önkormányzati választások rendszere .......................................................... 10.1. 1. A polgármesterek és a főpolgármester választása ........................................... 10.2. 2. Egyéni listás rendszer ..................................................................................... 10.3. 3. A vegyes választási rendszer .......................................................................... 10.4. 4. A fővárosi közgyűlés és a megyei közgyűlések megválasztása ...................... 17. 17. Közpénzügyek .................................................................................................................... 1. I. A gazdasági alkotmány általában ................................................................................... 2. II. Közpénzügyek az új Alaptörvényben ........................................................................... 2.1. 1. A közpénzügyek fogalma ................................................................................. 2.2. 2. A közpénzügyek alkotmányos alapjai .............................................................. 2.2.1. 2.1. Költségvetés ...................................................................................... 2.2.2. 2.2. Az önkormányzatok pénzügyi jogosítványai és korlátai ................... 2.2.3. 2.3. Adók .................................................................................................. 2.3. 3. Pénzrendszer ..................................................................................................... 2.4. 4. Államadósság .................................................................................................... 2.5. 5. Az Alaptörvény közpénzügyi rendelkezései érvényesülésének védelme ......... 2.5.1. 5.1. Alkotmánybíráskodás ........................................................................ 2.5.2. 5.2. A Költségvetési Tanács előzetes hozzájárulása ................................ 2.5.3. 5.3. Közpénzügyi sarkalatos törvények .................................................... 2.5.4. 5.4. Az Alaptörvény N) cikke .................................................................. 3. III. Magyar Nemzeti Bank ................................................................................................ 3.1. 1. A jegybankok szerepe az államszervezetben .................................................... 3.2. 2. A jegybankok feladatai ..................................................................................... 3.3. 3. A Magyar Nemzeti Bank .................................................................................. 3.3.1. 3.1. A Magyar Nemzeti Bank jogállása ................................................... 3.3.2. 3.2. A Magyar Nemzeti Bank szervezete ................................................. 3.3.3. 3.3. A Magyar Nemzeti Bank szerepe a monetáris politikában ............... 3.3.4. 3.4. A Magyar Nemzeti Bank szerepe a pénzügyi rendszer stabilitásában 3.4. 4. Az MNB és a Központi Bankok Európai Rendszerének (KBER) kapcsolata .. 3.4.1. 4.1. A KBER és az Európai Központi Bank (EKB) ................................. 3.4.2. 4.2. Az EKB Általános Tanácsa ............................................................... 3.4.3. 4.3. Jegybankok az EKB-ban ................................................................... 4. IV. Költségvetési Tanács .................................................................................................. 18. 18. A különleges jogrend .......................................................................................................... 1. I. A különleges jogrend alapvető dilemmája ..................................................................... 2. II. A különleges jogrend alkotmányelméleti megközelítései ............................................ 3. III. Rendkívüli állapot ....................................................................................................... 4. IV. Szükségállapot ............................................................................................................ 5. V. Megelőző védelmi helyzet ............................................................................................ 6. VI. Váratlan (külső) támadás ............................................................................................ 7. VII. Veszélyhelyzet ...........................................................................................................

ix Created by XMLmind XSL-FO Converter.

227 227 227 228 228 228 228 229 229 230 231 233 233 234 234 235 235 236 237 238 238 239 240 240 241 241 241 241 242 243 243 244 244 245 245 245 246 246 246 248 248 250 252 255 257 259 261

Előszó A jelen alkotmányjogi tankönyv több magyarországi jogi kar oktatóinak összefogásából született meg. A Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Kara és a Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kara Alkotmányjogi Tanszékei, valamint a Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kara Alkotmányjogi Tanszékének oktatói azért fogtak össze, hogy egy új alkotmányjogi jegyzetet bocsássanak a joghallgatók, igazgatási szakos hallgatók, valamint az alkotmányjog iránt érdeklődő szélesebb közönség elé. Magyarország Alaptörvényének és a kapcsolódó sarkalatos törvények hatályba lépésével a magyar alkotmányjog mélyreható átalakuláson megy keresztül. Célunk az volt, hogy hallgatóink – olvasóink – a hatályos rendelkezések rendszerezett áttekintésén túl az alkotmányjog kultúrájából kapjanak ízelítőt. Az alkotmány nem pusztán az állam szervezeti és működési szabályzata, hanem a politikai közösség, a nemzet életének jogi keretet adó alapdokumentum, amely évszázadok során kikristályosodott elveket, értékeket rögzít. Így nem a tételes jogot ismertető jegyzetet kívántunk írni, hanem alkotmányelméleti szempontból megalapozott munkát: hallgatóinkat, olvasóinkat arra biztatjuk, hogy tanulás során e jegyzet mellett folyamatosan tanulmányozzák a jogforrásokat is. Kötetünk az alapjogokkal kapcsolatos kérdések kivételével az alkotmányjog egészét – a hazai jogászképzésben meghonosodott tagolás szerint az alkotmányjog oktatásának alkotmányelméleti és államszervezeti anyagát öleli fel. Az egyes fejezetek elkészítése során a szerzők a 2012. március 1-jéig megjelent jogszabályokat vették figyelembe. A kötet rendezéséhez nyújtott segítségéért köszönettel tartozunk Bojnár Katinkának és Orbán Endrének. Budapest – Szeged, 2012. március 1. A Szerkesztők

x Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. fejezet - 1. alaptanok Trócsányi László

1. I. A közjog és az alkotmányjog 1.1. 1. A közjog és az alkotmányjog elhelyezkedése a jogrendszerben A modern állam lényegi kérdése, hogy ki gyakorolja a politikai hatalmat, milyen intézmények révén, kinek a nevében, milyen ellenőrzés mellett, ezért az alkotmányjog szorosan kapcsolódik az államhoz, az állami szervek működéséhez. Az alkotmányjog első pillére tehát az állami hatalomgyakorlásra vonatkozó tanok, szabályok összessége. Az állami hatalomgyakorlás azonban nem öncél, a társadalom tagjai, az egyének és az általuk létrehozott szervezetek érdekében történik a politikai hatalom gyakorlása. Az alkotmányjog második pillére tehát az egyén, a társadalom tagja, aki jogokkal rendelkezik az államhatalommal szemben. Az állam és az egyén viszonya az alkotmányjog központi kérdése, ez határozza meg a közösség rendjét, az állami intézmények létrejöttének és működésének szabályait, valamint az egyének jogait a politikai közösségen belül. Az alkotmányjog a közjogon belül helyezkedik el. A közjog egy olyan átfogó tartalommal bíró kifejezés, amelynek eredete a római jogra vezethető vissza.

1.1.1. 1.1. A közjog – magánjog elhatárolásának történeti aspektusai A politikai hatalom gyakorlását rendező szabályok jellege eltér a magánjogi viszonyok szabályaitól, ezért a jogtudósok már az antik korban is különbséget tettek a közjog és a magánjog között. Justinianus az Institutióban (Kr. u. 533.) utal Ulpianusra, aki a római jog szabályait két nagy csoportra osztotta: a közjogi szabályok azok, amelyek az államot érdeklik, magánjogiak azok, amelyek a magánszemélyeket célozzák. 1 A középkor nem kedvezett a közjog – magánjog elhatárolásának, a teológusok az isteni jog (jus divine) érvényesülésének szükségességét hangsúlyozták, így a római jogi alapok háttérbe szorultak. A középkor közjoga a magánjogra épült, az uralkodást magánjogi tulajdonként tekintették, az egyes hivatalok örökletesek voltak, a földbirtokhoz kötődött a közigazgatás és az igazságszolgáltatás ellátása is.2 Ez a közjog és a magánjog összeolvadásának időszaka. Csak a XVI. századtól kerülnek ismét előtérbe azok a nézetek, amelyek a közjog – magánjog elválaszthatóságát ismét hangsúlyozzák. A polgári forradalmakat megelőző időszakban mind a reformáció, mind későbbiekben a felvilágosodás gondolkodói számára fontossá vált az állam és az egyén jogainak rögzítése, a jogok megkülönböztetése. Althusius (1557–1638) német kálvinista gondolkodó, jogász, politikus, államelméleti író, az újkori természetjog jelentős képviselője volt. Althusius Emdem városának jogi ügyeit intézte és a városi polgárság jogait képviselte a fejedelmi hatalommal szemben. Nézete szerint minden emberi társulás egyfajta szerződésre, a polgárok és egy város, a városok és egy állam szerződésére épül. Az egyes jogintézmények tárgyalásakor megkülönböztette a közügyeket a magánosok, a magánszemélyek ügyeitől. Azt állította, hogy az igazságszolgáltatásnak két típusa van, az egyik a kormányzók és az alattvalók közötti vitás ügyekben, a másik az alattvalók közötti jogvitákban jár el.3 Althusiushoz hasonlóan Grotius is megkülönböztette a közjogot a magánjogtól, különbséget téve az egymással alá- és fölérendeltségi viszonyban lévők (közjogi viszonyok) és az egymással mellérendeltségi viszonyban lévők jogai között. Hugo Grotius (1583–1645) németalföldi államférfi, jogász a De jure belli ac pacis (a Háború és a béke jogáról) című művében a természetjogot nem isteni eredetűnek tartotta, hanem azt a társas együttélésre vágyó emberek természetéből vezette le. A felvilágosodás gondolkodói a szuverenitás, a hatalommegosztás tanulmányozása során szintén hangsúlyozták a közjog és a magánjog elhatárolásának szükségességét. Montesquieu (1689–1755) a Törvények szelleméről (L’Esprit des lois) című munkájában – melyet névtelenül publikált és a könyv hamarosan tiltólistára került a kor Franciaországában – többek között összefoglalja a jogrendszerről alkotott nézeteit. Álláspontja szerint a pozitív jog három nagy részre oszlik: az első csoportba azok a szabályok tartoznak, amelyek a népek közötti viszonyokat szabályozzák (nemzetközi jog), a második csoportba tartozó törvények a kormányzók és az

Közjog és magánjog elhatárolását lásd részletesen Kovács István:

1

Magyar alkotmányjog. JATE, Szeged, 1990, 1–41. p. 2

Lásd Nagy Ernő: Magyarország közjoga (államjog). Eggenberger-

féle Könyvkereskedés, Budapest, 1905, 5. p. Althusius, Johannes: Politica methodice digesta ex exemplis sacris et

3

profonis illustra. Herborn, 1603. 325. p.

1 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. alaptanok

alattvalók közötti viszonyokat és a politikai jogokat szabályozzák (közjog), a harmadik csoportba tartozók pedig a polgárok egymás közötti viszonyait szabályozzák (magánjog). A közjog és magánjog elhatárolása tehát a XVIII. századtól a kontinentális jogrendszerek alapvető vonásává vált. Az egyes szerzők hangsúlyozták, hogy a közjog és a magánjog elválasztásával a közjog erélyesebb lett azzal, hogy az egyéni és családi önzés nem rontja el, és a magánjog is megszabadult az állami érdekek által megkötött helyzetétől. A közjog és a magánjog elhatárolása különösen hangsúlyos lett a latin és a germán jogrendszerben. Franciaországban pl. az igazságszolgáltatás dualizmusának rendszere alakult ki, elválasztván a rendes bíróságokat – amelyek a magánjogi és büntetőügyekben illetékesek – a közigazgatási bíráskodástól, amely a közigazgatás cselekvésének törvényességét ellenőrzi. Németországban szintén elkülönült, de a francia államtanácsi rendszertől eltérő önálló közigazgatási bíráskodási modell felállítására került sor. A kontinentális jogfejlődéstől alapvetően eltért a common law jogrendszere, amelyben – a kontinentális országoktól eltérően – a közjog–magánjog elhatárolás nem vált jelentőssé.4 A korai angolszász jogrendszerben a jogot a bíróságok alakították ki, a bíróságok eseti döntései (case law), a precedensek lettek a jogfejlődés legfontosabb eszközeivé, a common law magában foglalta az eljárási és anyagi jogi szabályokat is. A common law-t pedig kiegészítette az equity. Ha egy adott ügy a common law alapján nem volt eldönthető, a felek a királyi kancellárhoz fordulhattak, hogy a kancellár a király nevében az equity alapján találjon megoldást a common law által nem rendezhető ügyben.

1.1.2. 1.2. A közjog – magánjog elhatárolása a magyar alkotmánytörténetben A magyar alkotmánytörténetben, Werbőczy Hármaskönyvében a római jog alapján különböztet közjog és magánjog között, de ennek hatása csak a későbbiekben jelentkezett. A Szentkorona az, amelyben az államiság és az alkotmány közjogi természete elismerést nyert. A XIX. századra Magyarországon is teret nyert a közjog–magánjog elhatárolás, a megjelenő közjogi tankönyvek tartalmazzák a megkülönböztetés szempontjait.5 Az első magyar nyelvű közjogi tankönyv Miskolczy Károly egri jogtanártól származik, aki 1846-ban jelentette meg „Magyarország közjoga kérdésekre és feleletekre kivonatban” című művét. Beöthy Zsigmond – aki ügyvéd, később bíró, majd a Főrendiház tagja volt – „Elemi magyar közjog” című könyve Pesten jelent meg 1846-ban. A közjogi provizórium időszakában – király nélküli királyság az első világháborút követően – Molnár Kálmán a Pécsi Tudományegyetem, Nagy Ernő és Tomcsányi Móric professzorok Budapesten a közjog professzorai voltak, és tankönyveikben a közjog–magánjog elhatárolása fontos szerepet kapott. A második világháború lezárásáig ez az elmélet határozta meg a magyar jogrendszer felosztását. A közjog és a magánjog egymástól való elhatárolása fontosabb megítélést kapott, mint a közjogon és a magánjogon belüli jogágak elkülönítése. A szocializmus időszakában eltűnt a közjog-magánjog elhatárolás. A hivatalos ideológia tagadta a közjog– magánjog dichotómiájának létjogosultságát, nincsenek elkülöníthető magánérdekek, a magánérdek csak a közérdekbe beolvadva létezhet. A közjog és magánjog elhatárolása helyett a jog egységének elvét hirdették, amelyben az össztársadalmi érdek kiemelkedő fontossággal bír. Új jogági felosztásra került sor, megjelent a szocialista államjog és szocialista polgári jog kifejezések, ezek új tartalommal felváltották a hagyományos közjog és magánjog kifejezéseket. A rendszerváltozást követően a jogrendszer visszatért a közjog-magánjog megkülönböztetéshez, a közjogi és a magánjogi viszonyok elhatárolásához. A jogirodalom, a bíróságok joggyakorlata is különbséget tesz a közjogi és a magánjogi szabályok között, utalva arra, hogy egy adott jogviszony szabályozása történhet a közjog vagy a magánjog eszköztárával. Adott esetben a közjog és a magánjog elhatárolása nehézségekbe ütközik. Ez akkor okoz gondot, amikor a jogalkalmazás során különböző bírói fórumok egy adott jogviszonyt eltérően közjoginak vagy magánjoginak minősítenek. Alkotmánybírósági határozatok is jelentőséget tulajdonítanak annak, hogy egy adott kérdéskörre a közjog vagy a magánjog szabályai-e az irányadók. A jogalkotással okozott kárért való felelősség kapcsán az Alkotmánybíróság kiemelte, hogy a jogalkotáshoz kapcsolódó felelősségre a közjog és nem a magánjog szabályai vonatkoznak.

1.1.3. 1.3. A közjog és a magánjog elhatárolásának ismérvei A common law-ról lásd részletesen Zweigert, Konrad – Kötz, Hein: A common law elterjedése a világon. In: Badó Attila – Loss Sándor (szerk.): Betekintés a jogrendszerek világába. Nyitott Könyvek Kiadó, Szeged, 2004, 42–74. p. 5 Lásd Nagy Ernő: i. m. 3–8. p., Tomcsányi Móric: Magyarország közjoga. Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1932, 23. p., Molnár Kálmán: Magyar közjog. Danubius, Pécs, 1929, 9–16. p. 4

2 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. alaptanok

A közjog a közhatalom kiépítésére, az államszervezet felépítésére és működtetésére vonatkozó szabályokat, valamint az állam és az egyén kapcsolatrendszerét meghatározó előírásokat tartalmazza. Ezzel szemben a magánjog a személyek „jogilag elismert érdekeinek előmozdítását” szolgálja (funkcionális elhatárolás). A közjogi viszonyokban az alá- és fölérendeltség (vertikális pozíció) a meghatározó, amelyben fölérendeltségi helyzetben a közhatalom gyakorlója áll, ezzel szemben a magánjogi viszonyokra a felek egyenjogúsága, a horizontális viszony a jellemző (hierarchikus elhatárolás). A közjogban az adóhatóság és az adózó alá- és fölérendeltségi helyzetben állnak, ezzel szemben a magánjogban a szerződő felek egyenjogúak. Az alá- és fölérendeltség azonban nem jelenti azt, hogy a közhatalom döntéseinek törvényességét a bíróság ne ellenőrizhetné. Ebben az esetben az eljáró közhatalom és a közigazgatási határozat címzettje a bírósági eljárásban egyenjogú pozícióban áll. A közjogi viszonyban a közhatalom gyakorlója többletjogokkal rendelkezik az alárendeltségi pozícióban lévő személlyel szemben, parancsolhat, előírások betartását igényelheti, annak be nem tartása esetén szankciókat helyezhet kilátásba. Így pl. a közigazgatás alkalmazhatja a közigazgatási bírság intézményt, a büntetőjogban pedig a bíróság ítélete akár a személyi szabadságától is megfoszthatja a bűncselekmény elkövetőjét. A magánjogi viszonyokban viszont a felek egyenlőségének elve érvényesül (egyenlőségi elhatárolás). A közjogi jogviszonyok létrejöttére általában a kötelezettek akaratától függetlenül kerül sor (pl. adófizetési kötelezettség), ezzel szemben a magánjogi jogviszonyok fő szabály szerint a felek akaratától függően jönnek létre. A szerződés létrejötte a felek szabad döntésén alapszik, bár jogszabály esetenként szerződéskötési kötelezettséget is előírhat, illetve a bíróság is megállapíthatja vagy módosíthatja a szerződés tartalmát (autonómiai elhatárolás). Noha a polgári jog alapelve, hogy a felek szabadon határozhatják meg a szerződés tartalmát, de ez nem jelenti azt, hogy a szerződésnek nem lehetnek kötelező közjogi elemei (pl. hatósági ár a közszolgáltatási szerződések esetében). A versenyjog, a fogyasztóvédelem is olyan jogterületek, amelyek korlátozzák a szerződési szabadságot, a szerződő feleknek tiszteletben kell tartaniuk a közrendi jellegű szabályokat (pl. a tisztességes piaci verseny szabályait). A közjogban a közérdek kerül előtérbe, tehát érdekazonosságról van szó, ezzel szemben a magánjogban az eltérő magánérdekek érdekellentétben állhatnak egymással (érdek alapú elhatárolás). A közjogi viszonyokban a közvetlen kényszer alkalmazhatóságára is lehetőség nyílik, a szankció jellege a bírság, vagy a büntetés (pl. börtön), ezzel szemben a magánjogi viszonyoknál a szankció általában a kártérítés. A kárfelelősség megállapítása végső soron a bíróság hatáskörébe tartozik, a megítélt kártérítés – közjogi közrehatás révén – a bírói úton át a végrehajtásban érvényesül (kényszer szempontú elhatárolás). A közjogi szabályok általában kógens, azaz kötelező jellegűek, alkalmazásuktól nem lehet eltekinteni. A közjogi szabályokat általában közvetlenül csak az érintett teljesítheti, helyettesítésre nincs mód (pl. választásokon való részvétel személyes kötelezettség, a választójogi szabályok kógens jellegűek). A magánjogra a diszpozitivitás a jellemző, azaz a felek közös akarattal eltérhetnek a jogi szabályozásban foglaltaktól. A diszpozitivitás azonban nem az egész magánjogra érvényes, hanem leginkább a szerződések jogára, ahol a szabályok döntő többsége diszpozitív jellegű (formai elhatárolás).

1.1.4. 1.4. A közjog – magánjog elhatárolásának relatív jellege Annak ellenére, hogy a közjog – magánjog elhatárolás ma is a jogrendszer egyik meghatározó sajátossága, mégsem mondhatjuk, hogy minden jogviszony egyértelműen beazonosítható lenne az egyik vagy másik ágazatba. Vannak olyan komplex jellegű jogviszonyok, amelyekben a közjogi és a magánjogi elemek egyaránt jelen vannak, így a jogviszony vegyes jellege mutatható ki. Ilyen területek például a közszolgáltatások (szemétszállítás, víz- és csatornaszolgáltatás, energiaszolgáltatás, temetkezés stb.), amelyeknél a közjogi szabályok a dominánsak (ellátási felelősség, szigorú ágazati szabályozás), mindazonáltal a magánszektor szereplői szerződés révén (magánjogi elem) közreműködnek a közfeladat ellátásában. Napjainkban a privatizáció és az outsourcing (kiszervezés) elérte a közszektort is, közfeladatokat szerződés révén magánjogi alanyok látnak el (biztonsági- és portaszolgálat közintézményeknél, magánbörtönök, magántőke megjelenése az egészségügyi ellátásban, az oktatásban stb.). Az ilyen jellegű jogviszonyok inkább tekinthetők komplex jellegűeknek, ezért ezeknél a hagyományos közjog – magánjog elhatárolás nehezen alkalmazható.

1.1.5. 1.5. A közjog ágazatai Meg lehet különböztetni egymástól a külső közjogot és a belső közjogot. A külső közjogba tartozik a nemzetközi jog és az európai közjog. Ez utóbbi felöleli az európai integráció szervezetére és működésére 3 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. alaptanok

vonatkozó legfontosabb közjogi jellegű szabályokat. A belső közjogba tartozik az alkotmányjog, a közigazgatási jog, a pénzügyi jog, a büntetőjog, a büntető eljárási jog, a polgári eljárási jog, valamint ide sorolható a társadalombiztosítási és szociális jog is. A korábbiakban az egyházjogot is a közjog ágazatai közé sorolták.

1.2. 2. Az alkotmányjog helye a jogrendszerben Az alkotmányjog viszonylag újkeletű tudományág, hiszen önállósodása a közjogon belül csak a polgári forradalmak időszakára, elsősorban a francia forradalom korára vezethető vissza. Ebben az időszakban fogadják el az első chartális alkotmányokat alkotmány, charta, vagy nyilatkozat formájában. Az alkotmányok elfogadása mindenkor aktuális politikai eseményekhez volt kötve, így az alkotmányokat mind politikai, mind jogi dokumentumnak tekintették. Erre tekintettel az alkotmányjogot politikai befolyásoltságú jogágnak tekintették, mivel a politikai erők nehezen zárkóznak be a jogszabályok keretei közé. Az olyan politikai tartalmú tárgykörök rögzítésére, mint az állam legfontosabb szerveinek szervezeti felépítése és hatáskörei meghatározása, az államhatalmi ágak egymáshoz való viszonyának rendezése, az alapjogok katalógusának deklarálására az alkotmányokban került sor. A közjog kifejezés alkalmazása az alkotmány által szabályozott viszonyok elemzésére már túlzottan tág lett, ezért alakulhatott ki az alkotmányjog mint önálló tudományág. A közjog tárgya szerteágazóbb és részletesebb. Az alkotmányjog fogalma tehát szűkebb, mint a közjog, ugyanakkor az alkotmányjog a közjog vezető ágazata, meghatározó helyet foglal el az egész jogrendszerben. A kormány létrejöttének szabályai az alkotmányjog tárgyát képezik, a kormány irányítási jogosítványai a közjog és azon belül is a közigazgatás területére esnek. Kezdetben az alkotmányjog elnevezés csak a latin jogrendszerben volt használatos (Franciaországban: droit constitutionnel, Olaszországban: diritto constitutionale). Franciaországban az alkotmányjog mint egyetemi oktatási tantárgy 1834-ben jelenik meg, az olasz Pellegrino Rossi vezeti a párizsi egyetemi jogi fakultásán felállított alkotmányjogi tanszéket. A kontinens másik részén az államjog kifejezést használták az alkotmányjog helyett (Németországban: Staatsrecht, később a Szovjetunióban: goszudarsztvennoje pravo). Az államjog elnevezés szűkebb tartalmú, mint az alkotmányjog, elsősorban jogpozitivista módon az államhatalmi szervezetrendszer bemutatására helyezte a hangsúlyt. Napjainkban az államjog kifejezés kiszorult a használatból, és a rendszerváltozást követően Magyarországon is az alkotmányjog elnevezés a használatos. Az alkotmányjog egyrészről – elsősorban az alkotmányra támaszkodva – arra kíván választ adni, hogy az állam alkotóelemeire, a népre, a területre és a főhatalomra milyen alkotmányjogi elméletek, elvek és szabályok vonatkoznak. Az alkotmányjog azonban nem csak azzal foglalkozik, ami az alkotmányban van, hanem ennél tágabb a hatótere, olyan intézmények is az alkotmányjog hatálya alá esnek, mint pl. a politikai pártok, a médiát felügyelő hatóságok, lobbisták, amelyekről nem, vagy alig történik említés az alkotmányban. Az alkotmányjog választ ad arra is, hogy melyek a hatalomgyakorlás technikái, miként szerveződik a hatalom és melyek a működés technikái. Másrészről az alkotmányjog meghatározó módon befolyásolja az összes többi jogágazat szabályainak tartalmát, formáját és rendszerét. Az alkotmányjog szinte valamennyi jogág alapját képezi, mivel az alkotmányok a társadalmi, gazdasági viszonyok alapjait is rögzítik. Így pl. a házasság védelme, az öröklés, a tulajdoni formák egyenjogúsága, a piacgazdaság kihatással van a magánjogi viszonyokra, ugyanakkor az ártatlanság vélelme, a védelemhez való jog alkotmányos szintű megjelenítése a büntetőjog számára közvetít fontos értékszempontú elvárásokat.

1.3. 3. Tiszta és vegyes alkotmányjogi normák Figyelemmel az alkotmányjogi szabályok sajátos jellegére, különbséget teszünk tiszta és ún. vegyes alkotmányjogi normák között. Tiszta alkotmányjogi szabályként tartjuk számon azokat a normákat, amelyeknek kizárólag alkotmányjogi relevanciájuk van, az alkotmányjogon kívül más norma nem tartalmaz az intézményről szabályt. Ilyen intézménynek tekinthetjük pl. az Országgyűlést, a köztársasági elnököt, az Alkotmánybíróságot. Az ezen intézményekre vonatkozó szabályokat tiszta alkotmányjogi normáknak tekinthetjük, a szabályozás más jogágakat nem érint. Ezzel szemben az ártatlanság vélelme az alkotmányjogon kívül érinti a büntetőjogot, ezért az ártatlanság vélelmére vonatkozó alkotmányi szabály vegyes jellegű alkotmányjogi normának tekinthető. A tulajdonhoz való jogra vonatkozó alkotmányi rendelkezések közvetlenül érintik a polgári jogot, ezért ezen normák körét is vegyes alkotmányjogi normáknak tekinthetjük.

1.4. 4. Az alkotmányjog módszerei

4 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. alaptanok

Az alkotmányjog-tudomány módszerei között megkülönböztethető a pozitivista és a normativista módszer. A pozitivista módszert követők az alkotmányjogi norma tanulmányozása során, a norma nyelvtani értelmezése alapján a normát értéktartalom nélkül vizsgálják. Ezzel szemben a normativista módszert alkalmazók a norma értéktartalmát is segítségül hívva kritikai vizsgálat alá vetik az alkotmányjogi szabályt, hogy az megfelel-e az alkotmányos alapelveknek, értékeknek. E két módszer együttélése nem újkeletű. Már az elmúlt századokban is ismeretes volt a természetjogi megközelítésű értelmezés és a pozitivista értelmezés közötti különbségtétel. Köztudott, hogy Montesquieu maga is, miként vizsgálat tárgyává tett egy politikai jelenséget, követelményként fogalmazta meg, hogy az alkotmányjogi szabályok feleljenek meg a természetjog elveinek. A későbbiekben Kelsen, Carré de Malberg arra helyezték a hangsúlyt, hogy a „jó szabály” az, amely összhangban áll a felsőbb normával, végső soron az alkotmánnyal. A pozitivista módszernek azonban vannak határai. A XX. században bekövetkezett diktatúrák is arra serkentik az alkotmányjogot, hogy annak módszerében a kritikai, értékkereső szempontok ne kerüljenek háttérbe. Európában az alkotmánybíróságok azok a szervek, amelyek az alkotmány erga omnes hatályú értelmezése során magának az alkotmánynak a rendelkezéseit is, annak értéktartalmával együtt vizsgálják. Magyarországon Sólyom László, az Alkotmánybíróság elnökeként párhuzamos véleményében megfogalmazta a „láthatatlan alkotmány” elnevezést, utalván arra, hogy az Alkotmánybíróság az Alkotmány rendelkezéseit nem csak nyelvtanilag, annak a norma értéktartalmával értelmezi. 6 A láthatatlan alkotmány koncepciót ugyan éles kritika is fogadta, mindazonáltal az értéktartalmat előtérbe helyező alkotmányjogi módszer jelentősége széles körű elismertséggel bír.

1.5. 5. Az alkotmányjog forrásai A korábbiakban a jogforrások kifejezésre a „kútfők” kifejezést használták, különbséget téve írott és nem írott kútfők között. A XX. század második felétől a kútfő kifejezést felváltotta a jogforrás szó, így ma már az alkotmányjog forrásai kifejezés a használatos. A forrás szóhasználat arra utal, hogy amint egy meghatározott pontnál a víz előbukkan a felszínen, ugyanúgy a jog is már megjelenése előtt valamilyen formában létezik az emberek tudatában, így nekik nem marad más, mint az, hogy a tudatukban meglévő jogot megjelenítsék és kifejezésre juttassák. Ennek megfelelően a természetjogi vagy szociológiai irányzatokat két témakör érdekli: a jog, a szabály eredete (materiális jogforrás fogalom), valamint a jog, a szabály külső megjelenítése, elfogadása (formális jogforrás fogalom). A formális értelemben vett jogforrásnak meg kell felelnie a materiális értelemben vett jogforrásnak, azaz a természetjognak. Ezt a jogforrásfogalmat a pozitivistaelmélet nem fogadja el, álláspontjuk szerint a jogforrás csak a tárgyi jog, a szabály, ami látható, amelyet a jogalkotási hatáskörrel rendelkező szerv a reá vonatkozó szabályok betartásával alkotott meg. A jogpozitivista nézet így csak a formális jogforrás iránt mutat érdeklődést.7 Más megközelítés alapján a jogforrás tág értelemben magában foglalja a tárgyi jogot, azaz a jogszabályokat, a jogalkotó szerveket, a bíró alkotta jogot, a szokásjogot, valamint a jogtudomány eredményeit is. Az alkotmányjog a jogrendszeren és a közjogon belül is autonómiával rendelkezik. Ennek indoka, hogy az alkotmányjog forrásai elsősorban az alkotmányból származnak. Ezért az alkotmányjog legfontosabb forrása maga az alkotmány. Az alkotmányjog forrásai között helyezkednek el azok a törvények is, amelyek az alkotmányos alapintézményeket szabályozzák. Az alkotmányjogon belül az egyes tárgykörök szerint esetenként alágazatok is kialakíthatók. Parlamenti jogon azokat a szabályokat értjük, melyek a törvényhozó hatalomra vonatkoznak. Ezek lehetnek írottak és szokásjogiak (az Országgyűlés Házszabálya, az országgyűlési képviselők jogállására vonatkozó törvény, a parlamenti alkotmányos szokások). A választójog tágabb értelemben nemcsak mint politikai alapjog jelenik meg, hanem magában foglalja azon jogszabályokat is, amelyek a képviseleti szervek létrehozásának módját határozzák meg, amelyekből egy ország választási rendszere megállapítható. A végrehajtó hatalomra vonatkozó legfontosabb jogi normák, az igazságszolgáltatást, az alkotmánybíráskodást szabályozó törvények ugyancsak az alkotmányjog forrásai. Az államszervezeti törvények mellett a státusjogokat (állampolgárság), az alapjogokat szabályozó törvények szintén az alkotmányjog forrásaként jelennek meg. Mindazonáltal a fentiek nem jelentik azt, hogy valamennyi, az alkotmányban szabályozott tárgykörhöz kapcsolódó norma az alkotmányjog forrása lenne. Egy alapjoggal ugyan összefüggésben álló, de nem az alapjog érvényesülését közvetlenül elősegítő technikai norma más jogág forrását képezheti. A költségvetés elfogadása, noha az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, és mint ilyen a költségvetés alkotmányos szinten is megjelenik, azonban a költségvetési jog részletes szabályai a pénzügyi jog területéhez tartoznak.

Lásd Sólyom Lászlónak a halálbüntetés eltörléséről szóló 23/1990.

6

(X. 31.) AB határozathoz írt párhuzamos véleményét. 7

Lásd Burdeau, Georges – Hamon, Francis – Troper, Michel: Droit

constitutionnel. LGDJ, Paris, 1991, 52–54. p.

5 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. alaptanok

Az alkotmányjog forrásai között tartják számon az alkotmányos alapelveket és az alkotmányos szokásokat is. Alkotmányos alapelvek között olyan elveket tartunk számon, amelyek esetenként az alkotmányban is közvetlenül megjelenhetnek, vagy az alkotmányba történő rögzítés nélkül is elismerést nyernek. A magyar Alkotmány is rögzíti a piacgazdaság elvét, amely magában foglalja a gazdasági verseny szabadságát. A piacgazdaság nem alapjog, a piacgazdasághoz senkinek sincs az Alkotmányból levezethető joga. A piacgazdaság tehát olyan alkotmányos elv, amelyet egyes jogszabályi rendelkezések közvetlenül nem sérthetnek, ebből következően ezen alkotmányos elvre alkotmányossági kifogás közvetlenül nem alapítható. A jogbiztonság alkotmányos elvét az Alkotmánybíróság a jogállamiságból vezette le. A jogbiztonság alkotmányos elve megköveteli azt, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettei számára [9/1992. (I. 30.) AB határozat]. De a jogbiztonsághoz köthető a szerzett jogok védelme, a visszaható hatályú jogalkotás tilalma is. Az alkotmányjogban sem ismeretlen az alkotmányos szokás fogalma. Az alkotmányos szokás nem állhat ellentétben az alkotmánnyal, azaz nem lehet contra legem jellegű. Ahhoz, hogy valamilyen gyakorlatot alkotmányos szokásnak, azaz kötelező erejűnek lehessen elismerni, elviekben az szükséges, hogy a szokás állandó és ismétlődő legyen. Az alkotmányos szokás problémája azonban az, hogy amíg a polgári jogban a szokás léte a bíróság által elismerhető, addig az alkotmányos szokások bírósági úton nem állapíthatók meg. Az alkotmányos szokás példájaként szokták említeni pl. azt, hogy amikor Nagy-Britanniában a parlament többsége a bizalmat megvonja a miniszterelnöktől, akkor ő köteles bejelenteni lemondását a monarchánál. Erre ugyan nincsen jogi előírás, mégis az alkotmányos szokás léte, a gyakorlat folytán a miniszterelnöknek ebben az esetben a lemondás kötelezettsége, és nem joga. A parlamenti jogban is kimutatható a szokásjog léte: olyan kérdésekben, amelyeket az írott jog nem szabályoz, a parlamenti gyakorlat az alkalmazandó. A parlamenti precedenseket mind a kormánypárti, mind az ellenzéki képviselők nagyon komolyan veszik, így a precedens képes arra, hogy a parlamenti gyakorlatban norma erővel bírjon. Az alkotmányos szokásoktól megkülönböztetendő az, amikor az alkotmányjog figyelemmel van a társadalmi szokásokra is. Így pl. a névjog a társadalmi szokások figyelembevételével fejlődik [58/2001. (XII. 7.) AB határozat]. Az eskütételre kötelezettek a korábbi szokások felelevenítéseként esküjük végén az „Isten engem úgy segéljen” fordulatot elmondhatják, amennyiben ezt lelkiismereti vagy más okból szükségesnek tartják [47/2009. (IV. 21.) AB határozat]. Az alkotmányjog forrásai között tartják számon az alkotmányjogi normák és ezen belül elsősorban magának az alkotmánynak az értelmezését is. Az alkotmányjogi normák értelmezése történhet autentikus, hiteles módon, másrészt jogtudományi, doktrinális értelmezés útján. Az Alkotmány hiteles, mindenkire kiterjedő hatályú, erga omnes értelmezésére Magyarországon az Alkotmánybíróság jogosult. Az Alkotmánybíróság alkotmányértelmező határozatai egyértelműen az alkotmányjog forrásai közé tartoznak. Az alkotmányértelmező határozatoknak koherenseknek kell lenniük, nem mondhatnak egymásnak ellent. A jogtudományi, doktrinális értelmezések nem kötelezőek, ezen értelmezések esetenként egymásnak ellent is mondhatnak, joghatással nem rendelkeznek.

2. II. Az alkotmány 2.1. 1. Az alkotmány fogalma: a politikai, a gazdasági és a szociális alkotmány Mi az alkotmány? Erre a kérdésre többfajta válasz is adható. Egyesek szerint az alkotmány szuverén közösségek vagy egyes állampolgárok közötti többoldalú szerződés. Mások szerint az alkotmány egy különleges törvény. Ennek alternatívájaként jelenik meg az, hogy az alkotmány egy adott ország alaptörvénye, amely a nemzeti egység szimbólumaként társadalmi célokat határoz meg, korlátozza és elosztja a hatalmat, elismeri és rögzíti az alapjogokat illetve kötelezettségeket, szabályozza a vitás kérdések rendezésére szolgáló intézményeket és eljárásokat. A ma uralkodó nézet szerint az alkotmány egy olyan alaptörvény amelynek feladata a nemzeti egység szimbólumának kifejezésre juttatása, legfőbb értéke az egyéni szabadság és ezáltal az államhatalom korlátozottságának elismerése. Az államhatalom korlátozottsága azt jelenti, hogy vannak olyan dolgok, amelyeket a politikai intézmények akkor sem tehetnek meg, ha azok egyébként tükrözik a nemzet többségének legfőbb óhaját.8

Lásd Walter, F. Murphy: Az alkotmányértelmezés művészete. In: Paczolay Péter (szerk.) Alkotmánybíráskodás, alkotmányértelmezés. Rejtjel Kiadó, Budapest, 1995, 154–157. p. 8

6 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. alaptanok

Az alkotmánynak mindenekelőtt politikai tartalma van, miután az alkotmány tárgya az államhatalmi ágak szerveinek meghatározása, a közöttük lévő viszony rögzítése. Az alapjogok is vizsgálhatók a tekintetben, hogy mi a viszony az államhatalom és az egyén között. A politikai alkotmány kifejezés mellett különböző kiegészítő jelzőkkel is ellátják az alkotmányt, amely az alkotmány kifejezés gazdagságát bizonyítja. 9 A pénzügyi alkotmányon az alkotmánynak a közpénzügyekre vonatkozó szabályainak az összességét értik. Ide tartoznak Magyarországon többek között a költségvetésre, az Állami Számvevőszékre és a Magyar Nemzeti Bankra vonatkozó alkotmányi szabályok. A pénzügyi alkotmánynak lehetnek azonban olyan normái is amelyek nem az alkotmány szintjén jelennek meg, mégis jelentőségüknél fogva a pénzügyi alkotmányhoz kapcsolódnak (ilyen pl. az államháztartásról szóló törvény). A gazdasági alkotmány kifejezés Németországban alakult ki, az első világháború lezárását követően (Wirtschaftsverfassung): az állam gazdasághoz való viszonyának alkotmányi szintű rögzítése, a gazdasági szereplők mozgásterének alapelvi szintű meghatározása a gazdasági alkotmány tárgyköre. Egyes országokban az alkotmány olyan szerveket is szabályozási tárgykörébe von, mint pl. a Gazdasági és Szociális Tanács. Az ilyen típusú szervek konzultatív jogkörrel rendelkeznek, véleményezési jogosítványaikkal befolyásolni kívánják a gazdasági döntések meghozatalát.10 A gazdasági alkotmányhoz tartoznak az olyan típusú alkotmányi rendelkezések, mint pl. a piacgazdaság meghatározása, a tulajdonjogi formák rögzítése, a nemzeti vagyon védelme. A szociális alkotmány tágabb értelmű, mint a gazdasági alkotmány. Sokan a szociális alkotmányt fontosabbnak tartják, mint magát a politikai alkotmányt. A szociális alkotmány legfontosabb érintettje az egyén, aki meghatározott viszonyban áll az államhatalom szerveivel. Az egyén, a család helyzetét meghatározzák a politikai és a gazdasági jellegű alkotmányi szabályok is, ezért a szociális alkotmányba nemcsak a gazdasági, szociális és kulturális jogok tartoznak, hanem az alkotmány többi rendelkezése is, amelyek előtérbe helyezik a szociális aspektusok érvényre jutását (pl. szociális piacgazdaság). Szociális alkotmány volt pl. az 1919. évi weimari alkotmány és az 1917. évi mexikói alkotmány.

2.2. 2. Merev és rugalmas alkotmányok Az alkotmányfogalmat formális és anyagi (tartalmi) értelemben is lehet vizsgálni. Formális értelemben az alkotmány egy különleges eljárás keretében elfogadott dokumentum, amely rendszerint törvény formájában jelenik meg. Az alkotmány formai értelemben a rendes törvény felett, a jogrendszer csúcsán helyezkedik el. Formai értelemben különbséget teszünk merev és rugalmas alkotmányok között. Merev alkotmánynak tekintjük azokat az alkotmányokat, amelyeknek módosítása nehézkes, ezért alkotmánymódosításokra csak rendkívül bonyolult és esetenként kockázatos eljárási szabályok betartását követően kerülhet sor. Belgiumban az alkotmány szerint az alkotmány felülvizsgálatához az szükséges, hogy a törvényhozó hatalom kijelentse, hogy az alkotmány bizonyos, általa megjelölt rendelkezéseinek felülvizsgálata szükséges. Ezt követően a parlament feloszlatására és új választásokra kerül sor, amely azt feltételezi, hogy a politikai pártok választási programjukban az alkotmány felülvizsgálatával kapcsolatosan állást foglalnak. A választásokat követően az újonnan összeülő belga parlament kétharmados többséggel felülvizsgálhatja az alkotmányt, de csak azokat a cikkelyeket, amelyeknek módosítását az előző parlament megjelölte. A belga, tehát formai értelemben merev alkotmánynak tekintendő, felülvizsgálatára csak speciális, politikai kockázatokkal járó szabályok betartása útján van lehetőség. Rugalmas alkotmánynak tekintendő az, amikor az alkotmány felülvizsgálata, módosítása nincs különösebben nehéz eljárási szabályokkal körülbástyázva. Ilyennek tekinthető a jelenleg hatályos magyar Alkotmány is, valamennyi képviselő kétharmadának szavazatával lehetőség van a módosítására. Mint az a gyakorlatból is kitűnik, 1989 óta a magyar Alkotmányt számos alkalommal módosították, azaz a politikai pártok gyakorta készek voltak arra, hogy kompromisszumot kössenek az alkotmány módosítása érdekében. Az, hogy egy alkotmány formai értelemben merev vagy rugalmas, nem jelent értékítéletet. A formai értelemben merev alkotmány előnye, hogy az alkotmány stabilitását megfelelőbben tudja biztosítani, ezzel szemben a társadalmi fejlődést is nehézkesebben tudja követni. A formai értelemben rugalmas alkotmány hátránya, hogy nem nyújt védelmet az indokolatlan módosításokkal szemben, ezzel szemben előnye, hogy a társadalmi fejlődésekre is jobban tud reagálni. Ennek megfelelően mindig csak egy konkrét ország viszonylatában lehet megítélni, hogy egy alkotmány formai értelemben megfelelő merevséget vagy rugalmasságot tud-e tanúsítani.

Lásd

9

Constantinesco,

Vlad

–

Pierré-Caps,

Stéphane:

Droit

Constitutionnel. Themis droit, PUF, Paris, 2004, 211–214. p. 10

Lásd az 1958. évi francia Alkotmány XI. címét a Gazdasági és

Szociális Tanácsról.

7 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. alaptanok

Az alkotmány tartalmi értelemben különböző szabályokat tartalmaz. Az alkotmánynak van jogi tartalma, azalkotmány jogi értelemben meghatározza a jogalkotó szerveket és az általuk alkotott jogszabályokat, így az alkotmány a jogrend alapját képezi. Az alkotmány – amely maga is egy különleges eljárásban elfogadott törvény – az alapja valamennyi jogi normának. Az alkotmány meghatározza az államszervezeti kereteket, a legfontosabb állami szervek feladatköreit és hatásköreit, az állami szervek vezetőinek kinevezési, illetve megválasztási rendszerét. Ezáltal legitimációt biztosít az államszervezeti rendszer felépítésének és működtetésének. Ugyancsak az alkotmány sorolja fel azokat az elveket, amelyek áthatják az alkotmányos rendet, így pl. a szuverenitás elvét, a képviseleti elvet, az államhatalmi ágak elválasztásának elvét. Politikai tartalmában is komplex jellegű az alkotmány. Mindenekelőtt az alkotmány rendelkezik a hatalom megszervezéséről és gyakorlásáról. A hatalomgyakorlás sohasem szolgálhatja a kormányzók egyéni érdekeit, hanem annak mindig a közérdeket kell szolgálnia: az alkotmányok tartalmazhatnak olyan rendelkezéseket is, amelyek a hatalom erőszakos megszerzését és gyakorlását kívánják megakadályozni. Az alkotmányok gyakorta használják a nép kifejezést, utalva arra, hogy a hatalomgyakorlás a népért, a nép által történik. Az alkotmány ideológiai tartalmat is hordozhat, az egyes alkotmányok önmeghatározásként rögzítik, hogy az adott ország pl. szociális jogállam, kifejezésre juttatják az állam és egyház szétválasztását (világnézeti semlegesség deklarálása), rögzíthetik a házasság védelmének fontosságát. Tartalmi szempontból is különbséget tehetünk merev és rugalmas alkotmányok között. A tartalmi szempontból merev alkotmányok viszonylag részletesen kívánják szabályozni az alkotmányban rögzített tárgyköröket, ezért nem elégednek meg a rövid, ünnepélyes elvek kinyilvánításával, hanem a szabályozott tárgykörök tartalmi kereteit is meghatározzák. Ezek az alkotmányok mivel részletezőbbek, hosszabbak is. Ilyennek tekinthető a XX. század második felében elfogadott ún. legújabb kori alkotmányok közül a portugál, a spanyol, a görög és a török alkotmány is. Ezzel szemben a tartalmilag rugalmas alkotmányok nem kívánják a tárgykörök tartalmi kereteit meghatározni, röviden kívánják az államszervezeti kereteket rögzíteni, és az alapjogok lényeges tartalmának meghatározását is külön törvényekre bízzák. Ilyennek tekinthető a magyar és a francia alkotmány is.

2.3. 3. Az alkotmány elfogadásának lehetséges útjai Kinek a jogában áll az alkotmány kidolgozása és elfogadása? Az alkotmány elfogadása különböző módon történhet. Az egyik lehetőség az alkotmányozó nemzetgyűlés útján történő alkotmányozás. Erre az alkotmányozási metódusra általában egy forradalmat, vagy valamilyen nagy változást hozó fordulatot követően kerül sor. Az alkotmányozó nemzetgyűlést általában az alkotmány kidolgozása és elfogadása céljából hozzák létre, és miután az alkotmányt elfogadták, az alkotmányozó nemzetgyűlés feladata véget ért, így az vagy feloszlik vagy átalakul rendes parlamentté. A történelemben számos példa van alkotmányozó nemzetgyűlés összehívására. Van, amikor elégedetlen képviselők egy csoportja nyilvánítja magát alkotmányozó nemzetgyűlésnek (Franciaország 1789), van, amikor az alkotmányozó nemzetgyűlés tagjait a parlamenti választás szabályainak megfelelően a nép választja (Németország 1919, Olaszország 1947). Alkotmányozó nemzetgyűlések napjainkban is vannak, többnyire a rendszerváltozások után létrejövő törvényhozásokat hívják így. Alkotmányozó nemzetgyűlés ült össze Afganisztánban a tálib, Kelet-Timoron az indonéz uralom megdöntése után, Venezuelában Hugo Chavez államelnök hatalomra kerülését követően. Európában az utóbbi időben atipikussá vált az alkotmányozó nemzetgyűlés összehívása, legutóbb 1996-ban kísérletezett ilyennel Olaszországban Silvio Berlusconi olasz miniszterelnök, de elképzelése nem talált visszhangra. A rendszerváltásokat követően azonban volt példa alkotmányozó nemzetgyűlésre: Bulgária alkotmányát 1991. július 12-én a Nagy Népgyűlés fogadta el, Romániában pedig a parlament két kamarája 1990. július 11-én létrehozta az Alkotmányozó Gyűlést, amely 1991. november 21-én elfogadta az alkotmányt, és ezt hagyta jóvá a december 8-án tartott népszavazás. Európában sokkal gyakoribb a törvényhozó hatalom útján történő alkotmányozás. A parlament általában a rendes törvényhozási szabályoktól szigorúbb eljárási rend keretében alkotmányozhat. Általában speciális többség szükséges az alkotmány elfogadásához (2/3, 3/5), illetőleg előírható, hogy az alkotmány elfogadásáról – ott, ahol kétkamarás parlament van – a két ház együttes ülésen döntsön. Előfordulhat az is, hogy az alkotmány elfogadását népszavazáshoz kössék, amely kapcsolódhat a parlament útján történő alkotmány elfogadásának utólagos megerősítéséhez, de lehetséges, hogy kizárólag csak népszavazás útján történjék az alkotmány elfogadása. Az alkotmány népszavazással történő megerősítése ma sem ritka, példaként említhető, hogy a korábbi föderációkból – szovjet, jugoszláv – kiszabaduló országok függetlenségük megerősítését és új alkotmányuk elfogadását gyakorta népszavazással hagyták jóvá. Magyarországon is, a ma már hatályon kívül helyezett, de 1998 februárjáig hatályos népszavazási törvény azt írta elő, hogy az alkotmány elfogadásáról (megerősítéséről) népszavazáson kell dönteni.

8 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. alaptanok

Az alkotmány elfogadásának lehetséges útjai között az elfogadás időpontját illetően megkülönböztethető az ún. forradalmi alkotmányozás és az ún. organikus fejlődés útján bekövetkező alkotmányozás. Forradalmi helyzetben, illetőleg társadalmi rendszerváltozáskor szokás alkotmányozási szükséghelyzetről beszélni. Ebben az esetben az alkotmányozás általában nem kerülhető meg. Organikus alkotmányfejlődésről akkor lehet beszélni, ha a társadalmi fejlődés vagy az országban végbemenő változások következtében a korábbi alkotmány rendelkezései elavulttá válnak és egy új alkotmány elfogadására van igény. Ilyennek tekinthető pl. Belgiumban az 1993. évi alkotmányreform, amely az 1831. évi alkotmány útján létrehozott unitárius államberendezkedés helyett megteremtette a belga föderatív állami berendezkedést.

3. III. Alkotmányfejlődési irányok Az egyes országok mai alkotmányára nagy hatással van korábbi alkotmányfejlődésük. Az alkotmányfejlődésüket meghatározta, hogy mikor és hogyan léptek a polgárosodás útjára, milyen fejlődéseken és válságokon kellett keresztülmenniük. Európában megkülönböztethető az alkotmányfejlődés angol, francia és német útja, ugyanakkor Közép- és Kelet-Európa alkotmányfejlődése is eltérést mutat a fenti európai országokétól. A hatalmi ágak elválasztásának szigorú koncepciója révén az alkotmányfejlődés amerikai modellje is hatással volt a világ országaira és ez a hatás egyes európai országok tekintetében is kimutatható.

3.1. 1. Az alkotmányfejlődés történeti útja: az angol alkotmányfejlődés Az Egyesült Királyságnak nincs írott, egy dokumentumba foglalt, chartális alkotmánya, ezért gyakorta mondják, hogy a szigetországnak íratlan alkotmánya van. Ez azonban nem igaz, miután írott törvények, elvek, parlamenti konvenciók, királyi prerogatívák, bírósági határozatok együtt képezik az angol alkotmányt. Ezek a dokumentumok, szokások azok, amelyek meghatározzák a kormányzás rendszerét. A XIX. század híres angol jogtudósa Dicey az angol alkotmány iker pilléreiről értekezett. Ezek szerint az angol alkotmánynak két pillére van: egyrészt a parlamenti szuverenitás elve, másrészt a jog alapelveit, a törvények uralmát rögzítő rule of law.11 A parlamenti szuverenitás értelmében a parlament a legfőbb jogalkotó szerv, a parlament mindent megtehet, a parlamenti jogalkotásnak nincsenek korlátai. Azokban az országokban, amelyekben chartális alkotmány van, maga az alkotmány jelent korlátot a parlamenti jogalkotás számára, a parlament nem hozhat az alkotmánnyal ellentétes jogszabályt. Az Egyesült Királyságban a parlament az a szerv, amelynek jogában áll a kormányzás rendszerét meghatározni. Így az 1911-ben majd az 1949-ben elfogadott „Parlamenti törvények” (Parliament Acts) azok, amelyek meghatározzák például a parlamenti ciklusok időtartamát, a parlament összetételét, a parlamenti képviselők felelősségét. A parlamenti ciklus időtartama 5 év, ugyanakkor az Alsóház és a Lordok Háza egyetértésével a parlamenti ciklus időtartama rendkívüli esemény esetében meghosszabbítható. Ez történt a második világháború időszakában is, az 1935-ben megválasztott parlament mandátuma – a parlamenti ciklus meghosszabbítása révén – csak 1945-ben ért véget. A nagy államszervezeti, így pl. bírósági reformok is a törvényhozás útján valósulnak meg, ezzel is kifejezésre juttatván a parlamenti szupremácia elvét. Az Egyesült Királyságban a 2005. évi alkotmányreform törvény (Constitutional Reform Act) hozta létre, a 2009. október 1jével munkáját megkezdő, 11 bíróból álló Legfelsőbb Bíróság intézményét, amely a korábbiakban a Lordok Házához tartozó bírói fórum helyett, legfelsőbb szinten eljáró bíróságként működik az egész országban, a skóciai büntető ügyek fellebbviteli elbírálását kivéve. Az Egyesült Királyság európai uniós tagsága (1972) óta a parlamenti szupremácia elvét a közösségi jog felsőbbsége is érintette. A luxemburgi Európai Bíróság Costa v. Enel ügyben hozott döntése (1964) szerint a közösségi jog a nemzeti jog felett áll. Ezt az elvet az angol bíróság is megerősítette a „Thoburn v. Sunderland City Council” ügyben. Az eljáró bíróság határozatában az Egyesült Királyságnak az európai integrációhoz történő csatlakozását jóváhagyó 1972. évi Európai Közösségi Törvény alkotmányos jellegét hangsúlyozta. Az 1998-ban elfogadott Emberi Jogok Törvénye – amely 2000. október 2-án lépett hatályba – biztosította, hogy az Emberi Jogok Európai Egyezménye is a brit jogrendszer részét képezze. Az Emberi Jogok Európai Bírósága pedig konkrét ügyben el tudja ítélni az Egyesült Királyságot, hivatkozván arra, hogy – akár egy Emberi Jogok Európai Egyezményébe ütköző norma alkalmazásával – megsértették a panaszosnak az Egyezményben biztosított valamely jogát. Az angol parlament szupremáciájának elvét tehát nemcsak a közösségi jog, hanem az Emberi Jogok Európai Egyezménye is erodálja.

11

Lásd Dicey, Albert Venn: An Introduction to the Study of Law of the

Constitution. Elibron Classics, London, 2000.

9 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. alaptanok

A hivatkozott törvényeken túlmenően – sok más törvény mellett – az alábbi dokumentumokat is az angol alkotmány forrásai között tartják számon: • Magna Charta (1215), • Jogok Kérvénye (Petition of Rights, 1628), • Habeas Corpus Act (1679), • Jogok Törvénye (Bill of Rights, 1689), • Trónöröklési Törvény (Act of Settlement, 1701), • Westminsteri Statútum (Statute of Westminster, 1931), • Európai Közösségi Törvény (European Communities Act, 1972), • Emberi Jogok Törvénye (Human Rights Act, 1998), • Lordok Házáról szóló Törvény (House of Lords Act,1999), • Alkotmányos Reform Törvény (Constitutional Reform Act, 2005). Az angol alkotmány egy organikus alkotmányfejlődés eredménye. A különböző törvények, a common law, a szokások és a konvenciók, a bíró alkotta jog, a precedensek egyaránt forrásai az angol alkotmánynak. 12 A felsorolt dokumentumok jól jelzik, hogy az angol alkotmányfejlődésre mai napig tartó hatással volt a polgári átalakulás. A későbbiekben az államszervezet stabilitása jellemző, forradalmak és komolyabb válságok nem fenyegették az Egyesült Királyságot. Ez lehetővé tette, hogy az angol alkotmányfejlődés sajátos vonásai megmaradjanak, és az alkotmány tartalma folyamatosan megújuljon. Mindez azonban nem igényelte egy, a kontinentális országokéhoz hasonló chartális alkotmány elfogadását.

3.2. 2. A hatalmi ágak merev szétválasztása: az amerikai alkotmányfejlődés13 Az amerikai alkotmányt az 1787. szeptember 17-én Philadelphiában összeülő alkotmányozó Konvent fogadta el, és a ratifikációt követően 1789. március 4-én lépett hatályba. A világ egyik legrégebbi hatályos alkotmánya, régebbi alkotmánya csak San Marinónak van, ott 1600-ban fogadták el a ma is hatályos alkotmányt. Az alkotmányt eredetileg 13 állam képviselői írták alá, a ratifikációhoz a föderációra lépő államok ¾-ének jóváhagyása kellett. Ma 50 tagállama van az Amerikai Egyesült Államoknak. Az alkotmány elfogadásakor preambulumból és összesen 7 cikkelyből állt, az egyes cikkelyek paragrafusokra oszlottak. A preambulum használta a „Mi, az amerikai nép” (We, the People of the United States) kifejezést. Ennek indoka az, hogy nem lehetett tudni, hogy a föderációt megfogalmazó alkotmányt melyik állam ratifikálja és melyik nem. A népre való utalás is jelzi, hogy az alkotmány létrehozói nem egy konföderációban, hanem egy nemzet föderációjában gondolkodtak. Az 1788. évi ratifikációját követően mindezidáig 27 alkalommal egészítették ki az alkotmányt. Alkotmány-kiegészítés útján került rögzítésre többek között az elnökválasztás rendje (XII. és XXII. alkotmánykiegészítések), a jogok felsorolása (I–X. alkotmány-kiegészítések), a rabszolgaság eltörlése (XIII. alkotmánykiegészítés). A liberális filozófiai irányzatok, így Locke, Montesquieu munkái jelentős hatással voltak az amerikai alkotmány megszületésére. Az alkotmány a hatalmi ágak elválasztására épül, azok egymást kiegyensúlyozzák és ellenőrzik (checks and balances elve). Az alkotmány első három cikkelye a három hatalmi ágról rendelkezik, az alábbi sorrendben: törvényhozó hatalom, végrehajtó hatalom és bírói hatalom. A törvényhozó hatalmat a kétkamarás Kongresszus gyakorolja, a Képviselőházban a tagállamok arányos képviselete valósul meg, ezzel szemben a Szenátusban minden tagállamot 2 szenátor képvisel. A Képviselőháznak jogában áll vádat emelni az ún. impeachment alkalmazásával a legfontosabb közjogi tisztségviselőkkel, így az Amerikai Egyesült Államok elnökével szemben is. Vádemelés esetében a Szenátust illeti meg az ítélkezés joga. Ezzel szemben a végrehajtó hatalom letéteményese, az egyes tagállamok lakossága által választott elektorok útján 4 évre megválasztott 12

Az angol jogról lásd Badó Attila: Az angol jog vázlata. In: Badó –

Loss: i. m. 42–76. p. Az amerikai alkotmányfejlődésről és jogrendszerről lásd bővebben Badó Attila: Az Egyesült Államok jogrendszere. In: Badó – Loss: i. m. 77–109. p. 13

10 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. alaptanok

elnök. Az elnök a Kongresszus által elfogadott törvénnyel szemben egyszeri vétót alkalmazhat, ekkor a Kongresszus két háza egyenként kétharmados szavazattal ismét megerősítheti az elnök által megvétózott törvényt, és ebben az esetben az hatályba léphet. Az Amerikai Egyesült Államokban nem létezik miniszterelnöki tisztség. Az elnök mint a végrehajtó hatalom feje az általa kiválasztott, de a Kongresszus által meghallgatott államtitkárai (miniszterei) útján gyakorolja a végrehajtó hatalmat. Az elnök privilégiuma a Legfelsőbb Bíróság bíráinak a kinevezése is. A Legfelsőbb Bíróság tagjai életre szólóan kapnak kinevezést (ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy addig lehetnek bírák, míg szellemileg és fizikailag is alkalmasak erre). A Legfelsőbb Bíróság a szövetségi ügyekben bír hatáskörrel, valamint azokban az esetekben illetékes, amikor a felek nem ugyanahhoz az államhoz tartoznak. A Legfelsőbb Bíróság a jogviták eldöntésekor döntést hozhat az alkalmazandó jogszabályok alkotmányosságáról is. Az amerikai alkotmányfejlődés sajátossága a stabilitás, amelynek alapja az alkotmány flexibilitása. Az alkotmány alkalmas volt arra, hogy elfogadásakor 4 millió amerikai alkotmánya legyen, ma pedig 300 millióan mondják sajátjuknak az alkotmányt. Ennek a rugalmasságnak több oka is van: • az amerikai alkotmány a XVIII. században modern alkotmányfilozófiai irányzaton, a hatalmi ágak elválasztásának elvére épült; • az Amerikai Egyesült Államok el tudták kerülni mindazokat a politikai válságokat, amelyek a XIX. század Európájára jellemzőek voltak; • az alkotmány-kiegészítések alkalmasak voltak arra, hogy az alkotmány korszerűsége biztosított legyen; • az alapjogok rögzítése alkotmány-kiegészítések formájában történt meg, a legtöbbször negatív formában, rögzítve, hogy az állam mit nem tehet meg az állampolgáraival szemben; • az alkotmány rugalmas abban a tekintetben is, hogy az államszervezet felépítését illetően tág teret ad a törvényalkotó számára, így pl. hosszú időn keresztül az államok határozhatták meg, hogy kiknek van választójoguk (csak a későbbiekben a XIX. és a XXVI. alkotmány-kiegészítések rögzítették szövetségi szinten, a kialakult gyakorlat alapján); • az alkotmányt a common law logikája szerint kell alkalmazni, azaz a bírói, és azon belül elsősorban a legfelsőbb bírósági alkotmányértelmezésnek kiemelkedő jelentősége van (az angol jogtól eltérően a Legfelsőbb Bíróság nincs kötve a precedensekhez, így lehetőség van a folyamatos megújulásra az alkotmányértelmezés terén). Mindezek a tényezők elősegítik az amerikai alkotmány időtállóságát. Az alkotmány elfogadásával egy nemzet jött létre. Minden tisztviselő az alkotmányra esküszik fel, az alkotmány iránti tisztelet születése óta töretlen.

3.3. 3. Az alkotmányfejlődés forradalmi útja: a francia alkotmányfejlődés A francia alkotmányfejlődésre az instabilitás a jellemző, a forradalmi események és válságok egyaránt kihatással voltak az alkotmányozás folyamatára. Ezt jól tükrözi az alkotmányok gyakori változása Franciaországban. 1789-től kezdődően, az alkotmányokat négy időszakot átölelve szokták rendszerbe foglalni. A francia forradalom és a Császárság alkotmányai: • az 1791. évi alkotmány, • az 1793. évi alkotmány, • a III. év alkotmánya, az I. Köztársaság alkotmánya • (1795. augusztus 22.), • a Konzulátus és a Császárság alkotmányai. A parlamentarizmus kezdetei Franciaországban: • az 1814. évi alkotmányos charta,

11 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. alaptanok

• az 1830. évi alkotmányos charta. A második köztársaság alkotmányától a második császárságig terjedő időszak: • az 1848. évi alkotmány (II. Köztársaság) • az 1852. évi alkotmány, • az 1870. évi alkotmány. A harmadik köztársaságtól az ötödik köztársaságig terjedő időszak: • az 1875. évi alkotmányos törvények (III. Köztársaság), • az ún. Vichy-alkotmány (a Pétain-féle kollaboráns alkotmány), • az 1946. évi köztársasági alkotmány (IV. Köztársaság), • az 1958. évi köztársasági alkotmány (V. Köztársaság). A felsorolás illusztrálja, hogy a francia alkotmányfejlődés nem volt töretlen. Franciaország nem járhatta sem az angol, sem az amerikai alkotmányfejlődés útját, annak ellenére, hogy az amerikai és az angol alkotmányfejlődési út ismert volt a francia politikai gondolkodók előtt. Franciaországban jól látták, hogy Amerika nyitottan fogadta a felvilágosodás eszméjét, és a francia gondolkodás érdeklődve figyelte a republikánus gondolkodásmódot. A szabadság, egyenlőség, testvériség eszméjét mindig megőrző Franciaország nyitott volt a köztársaság eszméje iránt, de a restaurációk és a császárságok időszaka, majd a válságok nem kedveztek egy stabil alkotmányfejlődés megvalósulásához. Az angol alkotmányfejlődéssel szemben a francia alkotmányfogalom nem a tradíciókra és szokásokra helyezte a hangsúlyt, és rövid időszakokat eltekintve nem is a parlament szupremáciájában látta az államhatalom kiteljesedésének alapját. Az angol alkotmányos gondolkodás hatása csak az 1791. évi alkotmányos monarchia alkotmányában, valamint az 1814. évi és az 1830. évi alkotmányos chartákban mutatható ki, ezen alkotmányok a parlament elsődlegességét kívánták hangsúlyozni. Az V. Köztársaság alkotmánya (1958) félprezidenciális rendszert vezetett be, amely egyszerre tartalmazta a prezidenciális és a parlamentáris berendezkedés jegyeit. A köztársasági elnök jogosítványai meghatározóak, az elnök a végrehajtó hatalom feje. A miniszterelnök felelős a parlamentnek, bírnia kell mind a parlament, mind a köztársasági elnök bizalmát. A köztársasági elnök az, aki meghatározó szerepet játszik a francia politikai életben, a kül- és belpolitika fő irányainak meghatározója, ugyanakkor a köztársasági elnök nem hagyhatja figyelmen kívül a parlamenti erőviszonyokat, és a miniszterelnök (elő miniszter – premier ministre) szerepe sem elhanyagolható. A végrehajtó hatalommal szemben a parlament jogosítványai viszonylag gyengék, csak azokban a kérdésekben alkothat törvényt, amelyekre az alkotmány kifejezetten felhatalmazást ad (racionalizált parlamentarizmus).

3.4. 4. Az alkotmányfejlődés kompromisszumos útja: a német alkotmányfejlődés A német egység csak a XIX. század második felében jött létre, az Észak-Német Szövetség és négy déli német állam között 1871-ben létrejövő konföderációs szerződésnek köszönhetően. A Német Birodalom (1871–1919) alkotmányfejlődésére rányomta a bélyegét az a tény, hogy a polgári átalakulás megkésve és kompromisszumokkal terhelten következett be. Ezért sem a valódi parlamentarizmus (angol irány), sem a republikánus gondolkodásmód (amerikai, francia irány) nem tudott gyökeret verni. A kancellár kizárólag a császárnak tartozott felelősséggel, közjogi értelemben birodalmi kormány, mint testület nem létezett, politikailag a császár és a kancellár határozta meg a kormányzati irányvonalakat. 1919–1933 között, a Weimari Köztársaság alkotmányos berendezkedésének időszakában a politikai válságok nem tették lehetővé, hogy az egyébként példaként is szolgáló weimari alkotmány stabilizáló funkciót töltsön be. Az alkotmányhoz rendkívül széles alapjogi katalógust is csatoltak. A benne lévő jogok nemcsak az első, hanem a második generációs jogokat is tartalmazzák már, ezért ezt az alkotmányt szociális alkotmánynak is szokták nevezni. A köztársasági elnök intézménye folyamatos volt egészen 1934. augusztus 2-ig. Az 1933–1945 közötti időszak a hitleri diktatúra időszaka, az alkotmányosság teljes hiányával. A második világháborút követően az 1949. évi bonni alaptörvényt a nyugati szövetséges hatalmak „gyámkodása” mellett 12 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. alaptanok

fogadták el 1949. május 23-án. Az alkotmányt ideiglenesnek tekintették amiatt, hogy a szovjet megszállási övezetben a Német Demokratikus Köztársaság (NDK) létrehozását határozták el (1949. október 7.). A Német Szövetségi Köztársaság 1949. évi alkotmányának (alaptörvényének!) 1990. évi módosítása útján – az NDK szovjet megszállásának megszűnését követően – lehetővé vált a német egység ismételt megteremtése. A bonni alkotmány szövetségi, parlamentáris köztársaságot hozott létre Németországban. A végrehajtó hatalom feje a kancellár, a szövetségi elnök szerepe szimbolikus. Figyelemmel a második világháborút megelőző diktatúrára a német alkotmány nagy hangsúlyt helyez az alkotmányvédelemre és az alapjogok védelmére.

3.5. 5. Alkotmányfejlődés Közép- és Kelet Európában Közép- és Kelet-Európa országainak alkotmányfejlődése országonként ugyan eltérést mutat, mégis az állapítható meg, hogy egy-egy rövid életű alkotmányozási kísérlet ellenére a polgári alkotmányfejlődés NyugatEurópa országaihoz képest csak később tudott megindulni. Az alkotmányfejlődési periódusok jól elkülöníthetők: a) a világháborúkat megelőző alkotmányfejlődés, b) a kommunista, szocialista alkotmányok, c) a rendszerváltozást követő alkotmányok. A következőkben néhány térségbeli állam alkotmányfejlődését emeljük ki példaként.

3.5.1. 5.1. A világháborúkat megelőző alkotmányfejlődés Lengyelországban 1791. május 3-án alkotmányt fogadtak el, amely létrehozta a Lengyelországot és Litvániát egyesítő soknemzetiségű nemesi köztársaságot. A nemesi köztársaságot (hivatalos nevén: „Rzeczypospolita”) létesítő dokumentumban (Kormányzó Törvény) a nemesség önként lemondott előjogairól, ezért is sokan példaértékűnek tartják ezt az alkotmányt. Az alkotmány a francia polgári forradalom eszméit képviselte, célul tűzve ki Lengyelország felzárkóztatását a polgárosodó Európa mellé. 1795-ben Oroszország, Poroszország és Ausztria végérvényesen felosztották egymás közt Lengyelországot, így az elkövetkező 123 évben 1918-ig – noha számos alkotmány jellegű dokumentum elfogadására került sor – Lengyelország függetlenségéről nem beszélhetünk. 1921-ben fogadták el a független Lengyelország alkotmányát, amely a korszaknak megfelelőn már a szociális vívmányokat is rögzítette. Ezt váltotta fel az 1935. évi alkotmány, amely a második világháború végéig volt hatályban és a világháború alatti lengyel emigráns kormány tevékenységének is jogi alapját szolgáltatta.14 Románia 1866-ban fogadta el az 1831. évi belga alkotmány mintájára első írott alkotmányát. A korábbi fejedelmi hatalmakkal szemben az „oszthatatlanságot” hirdető alkotmányos monarchiában az uralkodó meghatározó szerepet kapott.15 1923-ban az egységes és nemzetállami jelleget hirdető alkotmány elfogadására került sor. A legfelsőbb bírósági feladatokat ellátó Semmítőszék alkotmánybíráskodási feladatot is ellátott, nevezetesen az alkotmányellenes törvény alkalmazását kizárhatta konkrét ügyek elbírálásakor. Az 1938. évi alkotmány vezette be a királyi diktatúrát, a király személyében egyesült a végrehajtó és a törvényhozó hatalom. Az első világháborút lezáró békekonferenciák eredményeként Jugoszlávia 1918-ban jött létre, első alkotmányát 1921-ben fogadták el, amely létrehozta a szerb–horvát–szlovén parlamentáris berendezkedésű királyságot. Az 1931. évi alkotmány ezzel szemben alkotmányos monarchiát vezetett be, egyfajta korlátozott parlamentáris kormányzati rendszerrel. Csehszlovákiában 1920-ban fogadták el az ország alkotmányát, mely 1938-ig volt hatályban. Az első világháborút lezáró békeszerződéseknek köszönhetően létrejött Csehszlovákiában az alkotmány rögzítette: az államhatalom egyedüli képviselője, a nép, a törvényhozást a nemzetgyűlésre ruházza. A nemzetgyűlés képviselőházból és szenátusból áll. A képviselőket és a szenátorokat általános, egyenlő, közvetlen és titkos választások útján választják. A nemzetgyűlés hét évre választja meg a köztársasági elnököt, akinek hatáskörébe tartozik többek között a kormány kinevezése és felmentése. A nemzetgyűlés több fontos szociális törvényt A lengyel alkotmányfejlődésről lásd Szokolay Katalin: Kétszáz év

14

lengyel alkotmányai. Klió, 2006/3. 36–41. p. Az 1866. évi alkotmányról lásd Varga Attila – Veress Emőd: Román

15

alkotmányjog. Státus Kiadó, Csíkszereda, 2007, 102. p.

13 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. alaptanok

fogadott el. Bevezették a 8 órás munkanapot; elrendelték a beteg- és rokkantsági segélyt, valamint a nyugdíjfizetést, gondoskodást a munkanélküliekről. Kerettörvényt fogadtak el a földreformról. Ennek természetesen nemcsak szociális, hanem politikai rendeltetése is volt: aláásni a határ menti német és magyar földbirtokosok erejét. Korlátozta az új csehszlovák állam a katolikus egyház korábbi hatalmát az iskolákban és a közéletben. A Szovjetunióban az 1924. és az 1936. évi alkotmányok megalakították a proletárdiktatúra államát, felszámolták a többpártrendszeren alapuló parlamentarizmust, helyette a kommunista párt egyeduralmát legalizálták. Az alkotmány a hatalmi ágak elválasztása helyett az államhatalom egységét hirdette. Az 1977. évi alkotmány már részletesen rögzíti az alapjogok katalógusát, mindazonáltal az alkotmány cikkelyei formális rendelkezések maradtak, a jogok a szocialista ideológia eszközeiként funkcionáltak. A szovjet alkotmányok mindenkor példaként szolgáltak a térség országai, a keleti blokk számára, a szovjet közjogi megoldások átvétele sok esetben „szolgaian” történt.

3.5.2. 5.2. A kommunista, szocialista alkotmányok A második világháborút követően Közép- és Kelet-Európa államai a jaltai megállapodás értelmében a szovjet befolyási övezetbe kerültek, így a második világháborút megelőző alkotmányfejlődés ezekben az országokban törést szenvedett és helyette a Szovjetunió 1936. évi alkotmányát követve, azt másolva, a nemzeti sajátosságot figyelmen kívül hagyva születtek meg a térség diktatúráinak alkotmányai. Az alkotmányokban rögzítették többek között a kommunista párt vezető szerepét, a termelési eszközök társadalmi tulajdonát. A polgári értékrendszerrel szemben a kommunizmus ideológiájára épített torz államszervezeti modellt hoztak létre. Kezdetben proletárdiktatúra államaként, majd a szocializmus építésért fáradozó országnak titulálták magukat. A jogállam helyébe a szocialista törvényesség, a normatívizmus helyébe az osztályértéket megtestesítő szocialista normatívizmus, az államhatalmi ágak elválasztása helyett az államhatalmi ágak egysége lépett. Mindenütt felállították a legfelsőbb képviseleti szerveket helyettesítő szerveket (elnökség, prezídiumok, államtanács, Elnöki Tanács formájában). Ezek kettős hatalmi funkciót láttak el, egyfelől a törvényhozó hatalom ülései közötti időszakban a parlamentet helyettesítették, másfelől az államfői jogokat kollektív testületként gyakorolták. Megszüntették az állam hatósági tevékenységét ellenőrizni szándékozó közigazgatási bíráskodást valamint az ország pénzügyi ellenőrzését szolgáló számvevőszékeket. Az 1960-as évektől az állampolgári jogokat formálisan már mindenki számára biztosították, és az 1970-es évektől esetenként megjelent a törvényesség garanciáinak fejlesztésére vonatkozó igény, az 1980-as évek elejétől pedig már a rendszerváltozás előszeleit jelentő törvényeket is elfogadtak (Magyarországon például Alkotmányjogi Tanács felállítására került sor, amelynek már jogkört kapott arra, hogy alacsonyabb szintű jogszabályokat alkotmányellenségre hivatkozva megsemmisítsen).

3.5.3. 5.3. A rendszerváltozást követő alkotmányok Az 1989–1990-es évek alapvető változást eredményeztek a térség országaiban. A szovjet hegemónia meggyengülésének, majd összeomlásának eredményeként a közép- és kelet-európai diktatúrák megdőltek, az első világháborút követően létrejött, mesterséges – kényszerföderációban lévő – országok helyébe (Csehszlovákia, Jugoszlávia) pár éven belül új országok (Csehország, Szlovákia, Szerbia, Horvátország, Szlovénia, Macedónia, Bosznia–Hercegovina, Montenegró, Koszovó) jöttek létre. A térség országainak alkotmányfejlődését illetően kimutatható, hogy Magyarország és Lettország kivételével valamennyi ország formailag is új alkotmányt fogadott el. Magyarország korábbi, a szocialista érában elfogadott alkotmánya alapvető módosítása révén kívánt alkotmányozni, Lettország pedig az 1922-ben elfogadott alkotmánya újra hatályba léptetését határozta el. A többi országban új alkotmányt fogadtak el, melyet vagy népszavazással erősítettek meg (pl. Albánia, Észtország, Litvánia, Lengyelország), vagy a parlament volt az alkotmányozó (pl. Bulgária, Csehország, Horvátország, Macedónia, Szlovákia, Szlovénia). A rendszerváltozást követő alkotmányok közös jellemzője a parlamentarizmus visszaállítása, a korábbi látszatdemokráciák helyett a valódi, jogállami alapokon nyugvó, plurális társadalmi berendezkedés megteremtése. Ennek eredménye az, többek között, hogy • a korábbi tervgazdaságot felváltotta a piacgazdaság; • plurális politikai rendszeren alapuló politikai berendezkedés kereteit alakították ki; • az államhatalom egységét felváltotta a hatalommegosztás elmélete; 14 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. alaptanok

• kialakították a tanácsok helyett az önkormányzati rendszert; • a kollektív államfő helyett az egyszemélyi államfő intézményét szabályozták; • visszaállították a kormánynak a parlament előtti felelősségét; • az emberi jogokat a nemzetközi dokumentumokat is figyelembe véve szabályozták; • szabályozták az alkotmányvédelmi mechanizmusokat. A közép- és kelet-európai alkotmányfejlődés a számos hasonlóság ellenére a nemzeti sajátosságokat is figyelembe vevő eltéréseket is mutat. Egyes országokban az alkotmányjogi hagyományoknak megfelelően erős államfői jogosítványokat határoztak meg (pl. Lengyelország, Románia), másutt az államfő gyenge, vagy középerős feladatkörökkel bír (pl. Magyarország).

4. IV. A magyar alkotmányfejlődés 4.1. 1. Az alkotmányozás történeti háttere Magyarországon, alkotmányfejlődés a XIX. századtól a második világháború végéig A magyar közjogi gondolkodás történetében az alkotmány és az alkotmányosság fogalma mindvégig az önálló magyar államisághoz kapcsolódott, az önkényuralommal szemben haladó gondolatként hivatkoztak az alkotmányra és az alkotmányosságra. Az első magyar nyelvű lexikon az alkotmány és alkotmányosság fogalmát a következőképpen határozta meg: „Alkotmánynak neveztetik, politikai tekintetben, az uralkodó hatalom és a nép közötti viszony fő vonásait magában foglaló s meghatározó alaptörvényt, alkotmányos rendszernek pedig, szorosabb értelemben a népképviseletet, vagyis: a népnek a törvényhozásban való részvétele által mérsékelt monarchia”, „az alkotmányos élet érett, mívelt, kifejlett népet kíván”, „oly nép, melynek az önkormányzásban semmi részvét sem engedtetik, elveszti értékét a haza és a közügyek iránt, elbutul s elerkölcstelenedik, és vészek idején semmi nemesebb erőfeszítésre s hazafias fellángolásra nem képes, mint ezt a történetírás száz meg száz példával bizonyítja”.16 A XIX. század végén Schwarcz Gyula az alkotmány és az alkotmányosság olyan definícióját adja, amely már számot vet az európai alkotmányfejlődés eredményeivel, elismeri az államhatalmi ágak elválasztásának szükségességét, a polgárok szabadságjogait: „De a mai államtudományi nyelv az alkotmány kifejezést csak oly állami szervezetrendszer megjelölésére használja, amelyben a közhatalom, különösen pedig a törvényhozás gyakorlása, a népnek vagy politikailag jogosult elemének részesedésével történik, az államhatalom magának korlátokat állít föl és ezeknek a törvénybe (szokásjogba) iktatásával a polgárok szabadságát szűkebb vagy tágabb téren biztosítja, továbbá ami ezzel mai napig együtt jár, az államhatalmat, az állam cselekvési fő köreiben, a törvényhozásnál, kormányzásnál, igazgatásnál, bíráskodásnál külön fő szervek kezelik, melyek egymástól jogilag függetlenek és feladatinak megfelelő jogállását élveznek. Ma az ilyen államot nevezzük alkotmányos államnak és a szervezetet a belőle folyó közélettel, alkotmányosságnak”.17 Az egyetemi oktatásban a második világháború végéig a közjog-magánjog elhatárolás dominált. A XIX. században az alkotmány-fogalom a sarkalatos törvényekhez kapcsolódott, a törvények között tartalmuk szerint tettek különbséget. Azokat a törvényeket nevezték sarkalatos törvényeknek, amelyek az államszervezet felépítését és működését szabályozták. Ezeket a törvényeket kiegészítette a sarkalatos intézményeket szabályozó szokás, amely lehetett írott és szokásbeli. Noha a XIX. században és a XX. század első felében hazánkban is ismertek voltak a más országokban éppen hatályos kartális alkotmányok, közjogi gondolkodóinknál az íratlan magyar alkotmány a tradíciók és a szabadságok védelmezőjeként jelent meg. Egyes szerzők, politikusok előszeretettel hivatkoztak az „ősi alkotmányra” vagy az „ezeréves alkotmányra”, amelyet azonban nem tekintettek merevnek, megváltoztathatatlannak. Ez tette lehetővé, hogy az ősi institúciók (Szentkorona-tan) megőrzésével Magyarország az 1867. évi kiegyezést követően áttérhetett a rendi formáról a kontinentális államok kormányzati formájára. Az alkotmányrevízió, alkotmányreform fogalmak nem ismeretlenek a második világháború befejezését megelőző korszakokban sem. A Kiegyezés korában az 1848. évi alkotmányos cikkelyek érvényre juttatása útján

16 17

Ismerettár. Pest, 1858. I. köt. 171. Idézi Kovács István: i. m. 165. p. Márkus Dezső (szerk.): Magyar Jogi Lexikon. I. kötet. Pytheas, 1898,

206. p.

15 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. alaptanok

a független magyar parlamentáris rendszer kialakítása volt Deák Ferenc és a kor más jogtudósainak, politikusainak feladata. Deák Ferenc az „Adalék a magyar közjoghoz” című művében utal az alkotmányfejlődés folyamatosságára: „Alkotmányunk történelmi alkotmány, nem egyszerre készült, hanem a nemzet életéből fejlett ki, s a nemzet szükségeihez és a kor igényeihez képest mind a nemzet jogait, mind a királyi jogokat illetően, lényegében és formában, időnként változásokon ment keresztül”.18 Deák szavai alapján az állapítható meg, hogy a Kiegyezés időszakában valódi alkotmányozás folyt Magyarországon, az „ezeréves” alkotmány keretein belül a parlamentáris monarchia rendszere épült ki a Magyar Királyságban, az Osztrák–Magyar Monarchia államán belül. A Kiegyezést követően, a századforduló időszakában a polgári alkotmányok összehasonlító jogi vizsgálata lökést adott a magyar alkotmánytudománynak. A polgári alkotmányok vizsgálata elsősorban Jánossy Ferenc és Concha Győző munkásságához kapcsolható, a nyugati chartális alkotmányok szövegeit magyar nyelven tették közzé, és az egyes alkotmányokhoz külön tanulmányokat is szenteltek. A korszak más közjogászainak, Nagy Ernőnek, Polner Ödönnek, Ereky Istvánnak, Tomcsányi Móricznak, Molnár Kálmánnak munkásságával kapcsolatosan Kovács István akadémikus a rendszerváltozás időszakában a következőket állapítja meg: „A magyar jogtudomány történetének egyik nagy adóssága, hogy szinte napjainkig nem méltányolta kellőképpen sem a magyar államiság biztosítékait jelentő közjogi intézményeket, sem azoknak a közjogászoknak a munkásságát, akik ezeknek az intézményeknek a fenntartását szolgálták”. 19 A kor jogtudósai szívesen foglalkoztak az „ezer éves magyar alkotmány” kérdéseivel. Nagy Ernő szerint: „A magyar alkotmány a nemzet életéből fokozatosan fejlődött ki, gyökérszálai ezer évre nyúlnak vissza. A történet darabonként rakja az egyik követ a másikra, az államépítés e nagy munkájában az alap mindig a régi marad. Alkotmányunk szembeöltően jellemző vonása, hogy benne a részletek simulnak az átalakuló korhoz, de az egészet fenntartó elvek nem változnak”.20 Nagy Ernő az alkotmány biztosítékai között sorolja fel: (1) a koronázási hitlevelek és eskük, (2) az országgyűlés adómegállapítási joga, (3) az országgyűlés budget joga és a miniszteri felelősség, (4) a törvényhatóságok azon joga, amelyeknél fogva a meg nem szavazott adók behajtására, az ujonczok kiállítására vonatkozó kormányrendeletet nem tartoztak végrehajtani, (5) a bírák függetlensége, (6) a sajtószabadság, a szólás- és véleményszabadságon alapuló politikai discussió joga, (7) a polgárok panasz- és kérvényezési joga. A Monarchia széthullását és a Tanácsköztársaságot követően a király nélküli királyság időszaka, a közjogi provizórium alkotmányrevíziót tett szükségessé. Az alkotmány megváltoztatása a történeti alkotmány keretein belül a jogfolytonosságra épült. Egy chartális alkotmány megalkotása idegen volt a kor politikusaitól, jogtudósaitól. Az 1920. december 17-i Nemzetgyűlés ülésén Teleki Pál miniszterelnök a kormányprogram ismertetésekor külön kiemelte az alkotmányrevízió szükségességét: „Azok a világtörténeti események, melyek a lefolyt két év alatt bekövetkeztek és amelyekre bevezetésében az 1920. évi I. törvény utal, szükségessé teszik az ezeréves alkotmányunk revízióját, de alapjellegének megváltoztatása nélkül. Négy irányban lesz szükséges hozzányúlnunk alkotmányunk revíziójához. A kérdések egyike a választójog kérdése, az országgyűlési választójogé, melyet ennek a Nemzetgyűlésnek meg kell alkotnia, hogy átadja a maga munkáját, amelyet tulajdonképpen mint constituante végez és el kell végeznie, a nemzet rendes képviseletének, az országgyűlésnek. Ezzel szorosan kapcsolatos kérdés a felsőtáblának, a főrendiháznak a reformja, melynek tekintetében szintén számolnunk kell a modern kor igényeivel és meg kell találnunk a módját annak, hogy az ország összes körei bevonathassanak abba a törvényhozási munkába, melyet a felsőtáblának is végeznie kell. A harmadik kérdés, a törvényhatósági városi és községi reform kérdése, melyre nézve szintén törvényjavaslatot nyújtatott be és melyet szintén tárgyalás alá kell venni. A negyedik kérdés az, amely az utóbbi időben leginkább állott előtérben és amely sok izgalmat okozott, a királykérdés.”21 Még 1940-ben is szóba kerül az alkotmányreform kérdése. Teleki Pál szerint a magyar alkotmány az ország függetlenségének őre. Szerinte: „Alkotmányunk íratlan és azon törvények és jogszokások összessége, amelyek a nemzet vérébe mentek át, amelyekből kitörölhet valamit az idő, de egyetlen ember intézkedése, az országgyűlésnek egyetlen intézkedése soha.”22

18

Deák Ferenc: Adalék a magyar közjoghoz. Közgazdasági és Jogi

Könyvkiadó, Budapest, 1987. 19 20 21

Lásd Kovács István: i. m. 123. p. Nagy Ernő: i. m. 191. p. Papp Antal (szerk.): Teleki Pál országgyűlési beszédei. I. kötet.

Stádium, Budapest, 1942, 224–225. p. 22

Papp Antal (szerk.): Teleki Pál országgyűlési beszédei. II. kötet.

Stádium, Budapest, 1942, 369. p.

16 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. alaptanok

A történeti alkotmány a politikai események következtében már nem tudta biztosítani a második világháborúban a szabadságjogok védelmét, és az ország függetlensége is megszűnt 1944. március 19-én. Ennek ellenére az ország történelmi alkotmányát a közjogászok többsége pozitívan értékeli, mint olyant, amely Magyarországon a parlamentarizmust biztosította. „1848-ban régi, feudális alkotmányunkat a többi európai példát követve átalakítottuk és az akkor is, ma is legdemokratikusabbnak talált angol parlamentáris rendszert fogadtuk el, amelyhez már 1848-ban a két nép küzdelmeinek hasonlósága vezetett el, s amely 1949-ig közmegelégedésre meg is maradt. És volt az angol történelmi Alkotmányhoz hasonló, történelmi szabadságainkat biztosító történelmi alkotmányunk, mely megvédett uralkodóházaink állandó próbálkozásaitól, mellyel a rendeleti kormányzás bevezetésére törekedtek.”23

4.2. 2. Magyar alkotmányfejlődés a második világháborút követően 1989-ig 1944. december 21-én Debrecenben összeült az Ideiglenes Nemzetgyűlés. A Nemzetgyűlés tagjairól nem volt választás, a törvényhozó testületet az erre felhatalmazott szovjet vezetők állították össze. A testület nem volt reprezentatív, 72 kommunista, 57 kisgazda, 35 szociáldemokrata, 16 parasztpárti, 19 szakszervezeti és 35 pártonkívüli tagja volt. Az Ideiglenes Nemzeti Kormány tagjainak névsorát szintén Moszkvában döntötték el, a miniszterelnök Dálnoki Miklós Béla tábornok lett. Az Ideiglenes Nemzetgyűlés legfontosabb alkotása az új választójogi törvény volt (1945. évi VIII. törvény), majd a testület az 1945-ben megtartott országos választások után feloszlott. Az 539/1945. M.E. sz. r. pedig törölte a királyi jelzőt a hatóságok, bíróságok és más intézmények használatából, azzal, hogy az államforma kérdésében az alkotmányozás keretében kell döntést hozni. Az 1945. évi őszi választásokat követően megválasztott Nemzetgyűlés fogadta el az 1946. évi I. tv.-t a köztársaság kikiáltásáról. Ez a 18 paragrafusból álló törvény tartalma alapján alkotmányi szintű volt, noha alapvetően csak a köztársasági elnök jogállásáról rendelkezett. A törvény preambulumában kerültek meghatározásra a Magyarország függetlensége szempontjából fontos momentumok (ónodi országgyűlés, 1849es debreceni határozat, két forradalom kísérlete stb.), valamint a legfontosabb emberi jogok. A preambulum kimondja, hogy a felsorolt jogoktól egyetlen állampolgár sem fosztható meg törvényes eljárás nélkül, és e jogokat a magyar állam valamennyi polgárának minden irányú megkülönböztetés nélkül, a demokratikus államrend keretein belül, egyformán és egyenlő mértékben biztosítja. 1945-től kezdődően a kommunista párt a hatalom kizárólagos birtoklásáért, a politikai pluralizmus megszüntetése érdekében minden eszközt bevetett, így 1948-ra a nem kommunista erők felmorzsolódtak, vezetőiket bebörtönözték vagy az országból elmenekültek. Ilyen körülmények között az 1949-ben megválasztott Országgyűlés fogadta el az 1949. évi XX. törvényt, a Magyar Népköztársaság Alkotmányát. Az 1949. évi Alkotmány eredeti preambuluma a „nagy Szovjetunió” melletti politikai kiállást és hűséget fogalmazza meg. Az Alkotmány a népköztársasági államformát rögzíti, amely a munkások és dolgozó parasztok állama. Minden hatalom a dolgozó népé, a termelési eszközök zöme társadalmi tulajdonként az állam kezében van. Az Alkotmány átveszi azt a szovjet rendszert, amelyben az Országgyűlést, amikor nem ülésezik, egy prezídium, Magyarországon az Elnöki Tanács helyettesíti. Az Alkotmány az önkormányzati rendszer helyett tanácsrendszert hoz létre. A tanácsoknak nincsen vagyonuk, csak kezelői a rájuk bízott vagyonnak. Megszűnik a Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság és a Legfőbb Állami Számvevőszék. Az alapjogok meghatározása politikai tartalommal bír, hiányzik az Alkotmányból olyan alapjogok rögzítése, mint pl. az egyesülési jog vagy a sztrájkjog. A címer szakít a magyar hagyományokkal, a kalapács, a búzakalász és a vörös csillag címerben történő elhelyezése a dolgozók országát kívánta jelképezni. Erről az Alkotmányról Szabó József, a Szegedi Tudományegyetem egykori professzora így ír: „A történelmi alkotmány helyett kényszerítették ránk 1949-ben felülről-kívülről, a mi akaratunkkal mit sem törődve azt a tanács típusú alkotmányt, amelyet egészen más kultúrájú és történelmű népek számára agyaltak ki, rájuk is erőszakkal kényszerítették, s náluk sem vált be”.24 A szocialista „jogelvek” folytán a hagyományos polgári, európai alkotmányjogi gondolkodás nem jelenhetett meg sem a jogalkotás, sem a jogalkalmazás szintjén. Az Alkotmány pusztán egy pártos politikai dokumentum szerepét tölthette be, nem tudta kifejezésre juttatni az ország függetlenségét. Az államhatalmi szervek a

23

Szabó József: Ki a káoszból, vissza Európába. Kráter Kiadó,

Budapest, 1993, 153. p. 24

Szabó József: i. m. 154. p.

17 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. alaptanok

kommunista párt irányítása mellett működhettek, alkotmányos demokrácia nem létezett, az emberi jogokat nem tartották tiszteletben. Ez az időszak a nyílt diktatúra időszaka. Az 1956-os forradalom egyetlen közjogi következménye az volt, hogy az 1957. évi II. törvény módosította a címert és zászlót, s a korábbi címertől eltérően – a kalapács és búzakalász helyére – az új címerben egy nemzeti színű, hajlított oldalú, lényegében a Kossuth-címerből származó pajzs került. További vetületeiben azonban a címer utalt a „proletár internacionalizmusra” valamint a „szocialista hazafiságra”. Átfogó alkotmányreformra 1972-ben került sor, mely összefüggésben állt az 1968-ban bevezetett új gazdaságirányítási rendszerrel. Ennek megfelelően elsősorban a gazdaság tervezésével, az államháztartással, az állami vállalatok jogállásával kapcsolatos rendelkezések kerültek az Alkotmányba. Ebben az időben már jelentkeztek olyan hangok is, amelyek igényelték volna, hogy a magyar államiság történetét jobban fejezze ki az Alkotmány. Kovács István a Szegedi Tudományegyetem egykori professzora szerint: „A teljes igazsághoz azonban hozzá tartozik az is, hogy az 1972. évi alkotmánymódosítás előkészítése során, de a módosítást törvénybe iktató országgyűlési vita során is többször hangot kapott az a törekvés, hogy szocialista Alkotmányukat, jobban össze kell kapcsolnunk népünk, nemzeti létünk történelmi múltjával. Ismeretes, hogy az 1949. évi népköztársasági alkotmány Szent István napján lépett hatályba, ám a szocializmushoz vezető átmenet szakaszán, amikor új alkotmányunk az első magyar király emlékünnnepén való kihirdetése nem az ezeréves magyar államiság történeti útjának folytatását és megújulását reprezentálta, hanem éppen ellenkezőleg, a történelmi múlttal való szembefordulást, az azzal való gyökeres szakítást manifesztálta.” 25 A „Kádár-korszakban” a közjogi, alkotmányjogi kérdések háttérbe szorultak, az akkori politikai vezetés bizalmatlan volt a közjogtudomány reformkísérleteivel szemben. Csak az 1980-as évektől fogadtak el olyan törvényeket, amelyek jelzik, hogy a politikai rendszer bizonyos engedményekre kényszerült. Az 1983. évi II. alkotmánymódosító törvény előírásainak megfelelően az Országgyűlés Alkotmányjogi Tanácsot választott a jogalkotás alkotmányosságának ellenőrzésére (1984. évi I. törvény). Az Alkotmányjogi Tanács 1985. január 1-je és 1989. december 31. között látta el a jogalkotás alkotmányossága feletti kontrollt, de ténylegesen csak az alacsonyabb szintű jogszabályokat illetően tett alkotmányossági megállapításokat. Az 1985. évi VI. törvény vezette be a kettős jelölt állítását az országgyűlési választásokon, az 1987. évi XI. törvény pedig a jogalkotás rendjét szabályozta. A jogalkotási törvény elfogadása az Országgyűlés törvényhozó szerepének növelését célozta az Elnöki Tanács törvényerejű rendelet-alkotási jogának megszüntetésével. A jogalkotási törvény megalkotása a szocialista berendezkedésből a parlamentáris demokratikus alkotmányos berendezkedés felé vezető úton az első lépésnek tekinthető. Az 1987. évi XI. törvény 2010. december 31-ével veszíti hatályát, miután azt az Alkotmánybíróság – a körülmények lényeges megváltozása folytán – 2009. december 17-én alkotmányellenesnek ítélte és megsemmisítette [121/2009. (XII. 17.) AB határozat].

4.3. 3. Alkotmányozási kísérletek a rendszerváltozáskor és azt követően Az 1989-ben lezajlott rendszerváltozás sajátosságai közé tartozott, hogy Magyarország volt az egyetlen olyan ország, amely nem fogadott el új alkotmányt. 1989-ben Nemzeti Kerekasztal-tárgyalások keretében vita folyt arról, hogy milyen legyen az ország új államszervezete, mely törvényeket kelljen elfogadni annak érdekében, hogy az ország a monolitikus társadalmi berendezkedésből átlépjen a többpártrendszeren épülő demokratikus rendszerbe. A Nemzeti Kerekasztal tárgyalások eredményeinek köszönhetően még az egypártrendszer alapján 1985-ben megválasztott parlamenti képviselők szavazhattak az egyesülési jogról (amely lehetővé tette a pártok alapítását), a gyülekezési jogról, a vallás- és lelkiismereti szabadságról szóló törvényről. Az 1989. évi XXXI. évi törvény elfogadásával döntöttek az 1949. évi alkotmány módosításáról, majd a Nemzeti Kerekasztal tárgyalások eredményeként fogadták el az alkotmánybíróság létrehozásáról szóló törvényt. Az 1949. évi alkotmány 1989-ben új tartalmat kapott, így az alapja lehetett a demokratikus állami berendezkedésnek. 1989. évi alkotmánymódosítás a régi és az új politikai elit közötti kompromisszum eredményeként jött létre. A kompromisszum biztosította, hogy Magyarországon egy olyan parlamenti demokrácia jöjjön létre, amelyben a végrehajtó hatalom feje a miniszterelnök. Az alkotmány a hatalommegosztásra építve egyfajta egyensúlyt hozott létre az állami szervek között, azzal, hogy az Alkotmánybíróság az európai alkotmánybíróságok közük a legszélesebb hatáskört kapta. Többek között az Alkotmánybíróságról szóló törvény lehetővé tette, hogy bárki, minden érdek nélkül kezdeményezhesse bármely jogszabály (beleértve az önkormányzati rendeleteket is) vizsgálatát az Alkotmánybíróság előtt. A rendszerváltozás a szabad választásokban, a pártok szabad alakításában és az Alkotmánybíróság létrejöttében 25

Kovács István: Magyar államjog II. JATE, Szeged, 1989, 165. p.

18 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. alaptanok

manifesztálódott. 1989-ben az alkotmány módosításakor a politikai pártok úgy vélték, hogy csak az 1990-ben, a szabad parlamenti választásokon megválasztott parlament fogja az új alkotmányt elfogadni. A régi és az új politikai elit abban a téves feltevésben volt, hogy a választásokat követően képesek lesznek egy új alkotmány elfogadására, amelyre azonban a politikai pártok közötti folyamatos egyet nem értés miatt a rendszerváltozást követően már nem kerülhetett sor.26 Mindazonáltal tény, hogy új alkotmányt valóban nem fogadtak el, de az első szabadon megválasztott Országgyűlés által elfogadott alkotmánymódosítás (1990. június 19.) 50 szakaszban írta át az alkotmányt, különösen pl. az alábbi területeken: megszűnt a minden alapvető jogra (pl. adók) előírt alkotmányerejű törvény, változott a köztársasági elnök megválasztásának rendje, jogköre, az Országgyűlés hatáskörei. Ez azért fontos, mert az alkotmány ezzel a jogtechnikai megoldással már nem tulajdonképpen az ancien régime parlamentjében gyökerezik, hanem az első szabadon választottban. 1990–2010 közötti időszakban az új alkotmány elfogadásának szükségessége időről-időre, eltérő hevességgel, de visszatérő téma volt. Az első szabadon megválasztott parlament új kormánya az Antall József miniszterelnök vezette kormány volt. A politikai erőket teljes mértékben lekötötte a rendszerváltozást követő feladatok végrehajtása, az ezzel összefüggő kormányzati és törvényhozási munka. Az új alkotmány elfogadása 1990–1994 között érdemben fel sem merült. Hiányzott a szükséges parlamenti többség, a politikai pártok éles pozícióharcot folytattak egymás között. Az újonnan felállított Alkotmánybíróságra hárult az a munka, hogy az 1989-ben „leporolt”, alapjaiban módosított, de szerkezetében inkább réginek mondható 1949. évi alkotmány rendelkezéseit értelmezze. Az Alkotmánybíróság akkori elnöke, Sólyom László, későbbi köztársasági elnök vezette Alkotmánybíróság meghatározó jelentőségű döntéseivel valójában a rendszerváltozás őre és az alkotmányos játékszabályokat lefektető szerve lett. Az Alkotmánybíróság bírái – mind kiváló jogtudósok – az alkotmány kiterjesztő értelmezésével, bírói aktivizmusukkal valóságos alkotmányjogi doktrínákat dolgoztak ki. Olyan fontos kérdésekben hoztak meghatározó jelentőségű döntéseket, mint pl. az élethez való jog és a halálbüntetés eltörlése, az elmúlt rendszerekben okozott vagyoni és személyi sérelmek orvoslása, a köztársasági elnök kinevezési jogkörei. Sólyom László az Alkotmánybíróság döntéseit a látható alkotmány mellett a „láthatatlan alkotmányra”27 is kívánta alapozni, miután érvényesülnie kell az alkotmányosság általános alapelveinek, értékeinek is, a melyek nem feltétlenül jelennek meg az írott alkotmányban. Az 1990–1994 között az Alkotmánybíróság döntései kvázi kiegészítették az 1949. évi alkotmányt, az Alkotmánybíróság absztrakt alkotmányértelmező határozataival egyfajta alkotmányozó hatalomként viselkedett. A „láthatatlan alkotmány” koncepciója, illetve az alkotmánybírák esetleges túlzott aktivizmusa miatt politikai és szakmai támadások is érték az Alkotmánybíróságot. A „láthatatlan alkotmányt” – amely lehetővé tette, hogy az írott alkotmányon felül az alkotmányos elvek is szerepet kapjanak az alkotmányértelmezésben – egyes kritikusok alkotmánybírósági imperializmusnak titulálták, amely a demokratikus törvényhozás szabadságát veszélyezteti. 28 E nézettel szemben mások a Sólyom László által használt „láthatatlan alkotmány” metaforája annak érzékeltetésére hasznosítható, hogy „az Alkotmánybíróság döntései révén kimunkálja, megállapítja, és ezáltal láthatóvá teszi a többnyire rendkívül, esetleg tartalmi meghatározást nélkülöző alapjogi és egyéb alkotmányi rendelkezések elvi alapjait, ezek összefüggéseit”.29 1994–1998 között a baloldali-liberális kormány a parlamentben alkotmányozó hatalommal rendelkezett, azaz megszerezte a szavazatok kétharmadát. A baloldali-liberális kormányzat célja között szerepelt az új alkotmány elfogadása, erre tekintettel külön alkotmány-előkészítő bizottság felállítására is sor került az Országgyűlés keretén belül. Ebben az időszakban több alkotmánytervezet is készült, azonban a baloldali-liberális pártok közötti összhang megszűnésének következtében a parlamenti ciklus alatt az új alkotmány elfogadására már nem kerülhetett sor. Ezzel szemben az Alkotmánybíróság aktivista döntéseivel utat kívánt mutatni a friss magyar demokráciának.

Példáként felhozhatóak az 1990 és 2010 között folyamatosan megszülető, de elfogadásban végződő politikai vita tárgyává nem tett magántervezetek, illetve tudományos műhelyek által elkészített tervezetek, valamint az alkotmányozás ügyének fontosságát jelző olyan országgyűlési határozatok vagy törvényalkotás, amely fontos elveket fogalmazott meg a jövendő alkotmányozás számára. A 119/1996 (XII. 21.) Ogy. hat. egy később a politikai konszenzus hiánya miatt meghiúsult, új alkotmány szabályozási elveit rögzítette volna; a törvényalkotásból pedig a 2000. évi I. tv.-t lehetne példaként említeni, amely Szent István államalapításának emlékéről és a Szent Koronáról született, és amely tartalmában tulajdonképpeni iránymutatást ad az alkotmányi preambulum szövegének történeti narratívával és a Korona nemzetkifejező egységének megjelenítésével dolgozó átalakítása tekintetében, a Szent István-i államalapítás érdemeinek kontextusában. E rendszerváltást követő parlamenti ciklusok alkotmányozási törekvéseiről, illetve a fent említett 2000. évi törvényről a későbbiekben még értekezni fogok. 27 23/1990 (X. 31.) AB határozat, Sólyom László párhuzamos véleménye. 28 Lásd Pokol Béla alkotmánybírósági határozatokhoz fűzött párhuzamos indokolásait: pl. 988/B/2009. AB határozatot és a 821/B/2009. AB határozatot. Pokol Béla szerint az önkényes jogkiterjesztés következtében a sokmilliós állampolgári kör megválasztásával legitimált törvényhozói többség szabad mérlegelése helyére egy néhány fős testület szabad mérlegelése kerül. 29 Lásd Ádám Antal: Alkotmányi értékek és alkotmánybíráskodás. Osiris, Budapest, 1998. 78. p. 26

19 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. alaptanok

A következő parlamenti ciklusban az első Orbán-kormány (1998–2002) alatt valódi alkotmányozási kísérletre nem került sor, ennek fő indoka, hogy a jobbközép kormány nem rendelkezett az alkotmány elfogadásához szükséges kétharmados többséggel. A hatalommegosztás rendszere stabil maradt, a parlamenti kormányzás mellett a miniszterelnök kiemelkedő szerepet töltött be az ország politikájának meghatározásában. Noha új alkotmány elfogadására a kormány ebben az időszakban reálisan nem gondolhatott, de az ország alapítására emlékezendő egy szimbolikus törvényt elfogadását szükségesnek vélte. A már említett 2000. évi I. törvény Szent István államalapításának emlékéről és a Szent Koronáról szól. A törvény szerint a Szent Korona a Magyar Állam folytonosságát és függetlenségét megtestesítő ereklyeként él a nemzet tudatban és a magyar közjogi hagyományban. Ezen törvénnyel a történeti alkotmány szimbóluma, a Szent Korona emlékezete a hatályos jog részévé vált.30 Változást jelentett az is, hogy ezen időszakban a „láthatatlan alkotmány” koncepcióját a személyében megújult Alkotmánybíróság már nem tartotta követendőnek, elsősorban a normatív szemléletmód tükröződött az Alkotmánybíróság határozataiban. 2002–2010 közötti baloldali kormányok időszaka alatt voltak óvatos alkotmányozási kísérletek, de kellő parlamenti felhatalmazás és többség hiányában esély sem volt egy új alkotmány elfogadására. A 2000–2010 közötti időszakban Mádl Ferenc és Sólyom László köztársasági elnökök időszaka alatt az államfői funkció felértékelődött, mindkét köztársasági elnök aktív szerepet töltött be, gyakorta kezdeményeztek előzetes normakontrollt az Alkotmánybíróságnál. Sólyom László személyi javaslatai megtételekor nem kívánt a politikai pártokkal előzetesen konzultálni, felvállalta a pártokkal, az állami intézményekkel való nyílt konfliktust is. Az Alkotmánybíróság a 2000-es évek második felétől törekvéseket tett annak érdekében, hogy döntéseivel visszatérjen az 1990-es évek elején kidolgozott joggyakorlathoz. A baloldali kormányoknak a köztársasági elnök és az Alkotmánybíróság erős ellensúlyt jelentettek, nem véletlen, hogy ezért sokan kritikával illeték mind a köztársasági elnököt mind az Alkotmánybíróságot. Magyarország 1990 és 2010 között alkotmányjogi értelemben jogállam volt, annak ellenére, hogy az 1989-ben elfogadott alkotmánymódosítás formailag nem hozott létre új alkotmányt.31 Az alkotmány – az Alkotmánybíróság segítségével – képes volt arra, hogy egy demokratikus államszervezeti modell működését biztosítsa.32 Az, hogy a politikusok sokszor nem az alkotmány szelleme szerint jártak el, nem az alkotmánynak volt a hibája. A társadalomban azonban hiányzott az új alkotmány elfogadásának az élménye, a rendszerváltozás nem volt köthető egy, a szerkezetében is új alkotmányhoz. Az 1949 évi alkotmányt már az elfogadásának dátuma, illetve provizórikus jellege folytán is kritikával illették. A legutóbbi időben már méltatlan támadások is érték az 1989-ben módosított 1949-évi alkotmányt, a Magyar Köztársaság hivatalos lapjában olyan nem hatályos szövegekkel tették közzé, amelyekhez joghatás nem fűződhetett. A hivatalos lapban közzétett alkotmány szöveg nem egyezett meg a hatályos alkotmány szövegével.

4.4. 4. Az új alkotmány szükségessége, az Alaptörvény elfogadása A rendszerváltozás nem eredményezett formailag új alkotmányt. 2011-ben az Alaptörvény elfogadásának jogi és politikai indokai egyaránt voltak. Az 1989. évi alkotmányreform során az akkori politikai elit között nem volt egyetértés abban, hogy mit kezdjenek a történeti múlttal, milyen értékeket jelenítsenek meg az alkotmányban. 1989-ben a pártok közötti kompromisszumok határozták meg az alkotmánymódosítás tartalmi kereteit, a cél egy ideológiamentes, a jogállamiság szerint működő államszervezet kiépítése és egy értéksemleges alapjogi katalógus elfogadása volt.33 Az alkotmány ideológia és értéksemlegessége mellett az Alkotmánybíróság volt az a szerv, amely az alkotmány és az alkotmányban foglalt alapjogok értékrendjét meghatározta. Az Alaptörvény kidolgozói viszont úgy vélték, hogy a jövőben a legfőbb népképviseleti szervnek, az Országgyűlésnek kell az Alaptörvényben meghatároznia a legfontosabb értékeket. Az Alaptörvénybe ettől függetlenül számos, korábban az Alkotmánybíróság által meghatározott érték (pl. házasság fogalma, a magzat védelme) is bekerült, így az alkotmányozás során az elmúlt húsz év alkotmánybírósági joggyakorlata hasznosulhatott. Az a tény, hogy a korábbi Alkotmánnyal szemben az Alaptörvény nagy hangsúlyt fektet az értékek alaptörvényi lefektetésére azt jelzi, hogy az értékeket az alkotmányozó időtállónak gondolja. Az alkotmányozó feladata az, hogy amennyiben NB a Korona (Regina) nemzetmegtestesítő és egységre utaló szerepe többek között az angolszász közösségtudattól, nemzeti filozófiától sem áll távol. 31 Az 1989-es módosítás során megszületett új alkotmány annak preambulumában saját magát deklarálta ideiglenesnek, amely tény politikai vonzatairól és a kifejezett ideiglenesség miatt az alkotmányozó vállára nehezedő „szimbolikus teherről” a későbbiekben még értekezni fogok. 32 Ezen érvelés kifejtését lásd pl. Sulyok Márton – Trócsányi László: „Preambulum”, In: Jakab András (szerk.) Az Alkotmány kommentárja, 1. kötet, Századvég, Budapest, 2009, kül. 99–101. p. 33 Lásd Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Osiris Kiadó, Budapest, 2001, 143–144. p. 30

20 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. alaptanok

a későbbiekben a társadalmi viszonyok változnának, úgy az ebből fakadó változtatási igényeket az Alaptörvényben végrehajtsa. Az 1989. évi alkotmányreform nem kívánt a múlt értékelésével, a történelmi gyökerekkel foglalkozni. Az Alaptörvény ezzel szemben fontosnak tartotta, hogy az ezer éves államiság legfontosabb örökségeit megjelenítse. Az Alaptörvény a múlt értékeinek visszafogadását mint a nemzeti lét folyamatosságának szükségszerű velejárójaként fogja, ugyanakkor a nemzeti szocialista és kommunista diktatúrákkal való határozottszembenézést és elítélést is meg kívánja valósítani.34 Az alkotmányozás szükségessége mellett érvként lehetett továbbá felhozni azt is, hogy egyre nehezebben lehetett megállapítani az alkotmány hatályos szövegét és maga az alkotmány preambuluma is az ideiglenességre utalt.35 Az alkotmányozás politikai indokai azonban erősebbek voltak. Magyarországon 2006-tól kezdődően politikai, gazdasági és morális válság alakult ki. Sólyom László köztársasági elnök személyi javaslatai előtt nem kívánt konzultálni a parlamenti pártok képviselőivel, így személyi javaslatait (Legfelsőbb Bíróság elnöke, ombudsman) több alkalommal is leszavazta az Országgyűlés. Sólyom köztársasági elnökségének időszaka alatt állandó feszültség volt a köztársasági elnök és a miniszterelnök között, bizalmi válság alakult ki az intézmények között. A köztársasági elnök nyíltan morális válságról beszélt, melyért a miniszterelnököt jelölte meg felelősnek. Ha más kontextusban is, de a magyar belpolitikai helyzet a francia IV. Köztársaság és az V. Köztársaság közötti időszakra emlékeztetett. Magyarországon a 2010. áprilisi parlamenti választások eredményeként a kormánypártok az alkotmányozáshoz is elegendő többséget szereztek, és a pártszövetség az új alkotmány megalkotására elérkezettnek látta az időt. Hivatkozott arra, hogy a 2010. évi választások második fordulóját megelőzően a miniszterelnök-jelölt bejelentette, hogy amennyiben pártja megkapja a kétharmados támogatást a parlamentben, akkor azt úgy fogja tekinteni, hogy felhatalmazást kapott arra, hogy érdemi változásokat hajtson végre, ideértve akár egy új alkotmány elfogadását is. A miniszterelnök a kétharmados parlamenti győzelemmel felhatalmazottnak és kötelezettnek érezte magát, hogy fontos politikai és gazdasági döntéseket hozzon kormányzásának első évében. Ennek szellemében csökkentette a politikusok létszámát: a parlamentben 2014-től a korábbi 386 helyett csak 200 képviselő lesz, az önkormányzati képviselők számát a képviselőtestületekben már a 2010. évi őszi választásokon a felére csökkentette. Az államháztartási egyensúly helyreállítása érdekében egyes szektorokban a multinacionális társaságoknak ún. válságadó fizetését írták elő. Az ország miniszterelnöke bejelentette, hogy a választásokat követő egy éven belül az új alkotmány elfogadására is sor fog kerülni. Ez így is történt. Az új alkotmány, Magyarország Alaptörvénye elfogadására – köztársasági elnök által történő aláírására – 2011. április 25-én került sor, pontosan egy évvel a 2010. évi választások második fordulóját követően. Maga az alkotmányozás folyamata 2010 júniusában kezdődött meg. Az Országgyűlés 2010. június 29-i határozatával eseti bizottságot hozott létre az új alkotmány kidolgozása érdekében. A negyvenöt tagú eseti bizottságban eredetileg minden párt képviseltette magát, a későbbiekben az ellenzéki pártok kivonultak az eseti bizottság munkájából. Indokként elsősorban az Alkotmánybíróságnak a pénzügyi (adó) törvények ellenőrzésére vonatkozó hatásköre csökkentésére hivatkoztak, és a – Jobbik kivételével – későbbiekben sem tértek vissza az ellenzéki képviselők az eseti bizottság munkájába. A bizottság munkáját 2011. március elején fejezte be, az Országgyűlés elfogadta az alkotmány szabályozási elveit.36 Az Alaptörvény szövegét a kormánypárti képviselők 2011. március 14-én terjesztették be az Országgyűlésnek, majd 9 vitanapot követően 2011. április 18-án a Parlament megszavazta az új alaptörvényt, azzal, hogy az 2012. január 1-jével fog hatályba lépni.

A történelmi elemek alkotmányba történő emelésének szükségességéről lásd Kovács István: Az alkotmányozás elvi kérdései. Alkotmány és alkotmányosság. Akadémiai Kiadó, Budapest. 1989, 45–46. p. 35 Az értelmezési nehézségek részben olyan szerencsétlen véletleneknek is köszönhetőek, mint pl. a Magyar Közlöny 2009. október 23-i ünnepi kiadványának esete, amelyben közzétették az Alkotmány összes addigi módosítását, egységes szerkezetben. Mivel azonban (az egységes szerkezetben való közzétételi szándék ellenére) e példányszám a korábbi közlönypéldányokban közzétett szövegeket tartalmazta, ezért néhol félrevezető szövegváltozatokat lehetett olvasni (pl. a köztársasági elnök kitűzi a tanácsi választásokat). 36 Az alkotmányozás nemzetközi látótérbe kerülése ekkor már nem volt kérdéses, amelyet mi sem jelez jobban, mint ebben a tárgyban egy a Magyar Tudományos Akadémia és a Magyar Köztársaság Külügyminisztériuma által szervezett nemzetközi szakértői konferencia, ahol neves közjogászok és politológusok értekeztek az új alkotmány elfogadásával kapcsolatos fontosabb kérdések nemzetközi megítéléséről, és az azokkal kapcsolatos esettanulmányokról. A konferencián többek között Dominique Rousseau, valamint Francis Delpérée, Didier Maus, Carlo Casini, Peter Huber. A konferencia összefoglalását lásd Sulyok Márton: Alkotmányozás Magyarországon: Példák, lehetőségek, visszhangok, tanulságok – Fókuszban: az összehasonlító alkotmányjog szerepe az alkotmányfejlesztésben, De Iurisprudentia et Iure Publico, 2011/3. http://www.dieip.hu 34

21 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. alaptanok

Az Alaptörvény elfogadását nem követte népszavazás. Ezzel szemben egy Nemzeti Konzultációs Testület felállításáról döntött a miniszterelnök 2011 januárjában. Minden állampolgár egy 12 kérdésből álló, az alkotmányozással összefüggő kérdésre válaszolhatott. Arról, hogy a nemzeti konzultáció mennyire volt alkalmas arra, hogy az állampolgárok véleményüket elmondhassák a vélemények megoszlanak. Ennek ellenére a választópolgároknak kiküldött kérdőívet közel egymillió választó töltötte ki. Az egyetemek, az önkormányzatok, az egyházak és a civil társadalom más szervezetei is kifejthették az alkotmányozással kapcsolatos nézeteiket, számos szakmai alkotmányjogi konferencia megrendezésére került sor az alkotmányozás időszaka alatt. Számos támadás érte külföldről az Alaptörvény elfogadását arra hivatkozva, hogy arra túl gyorsan került sor. Tény, hogy az alaptörvény tervezett szövege csak 2011. március 14-én vált publikussá, de a közel egy éves előkészítő munka során a konferenciák, publikációk lehetővé tették, hogy mindenki elmondhassa véleményét.37 Az Európa Tanács Velencei Bizottságának kritikája szinte túlzó hangsúlyt fektet az alkotmány elfogadásának módszerére, és azzal kapcsolatban, mindenekelőtt az alkotmányozást politikai aspektusból bírálja (az ellenzéki pártok részvételének hiányát). Egy ország belső politikai megítélése mindig kényes feladat és inkább politikai mérlegelést igényel. Az is tény, hogy egy olyan Alaptörvény elfogadására került sor, amelynek parlamenti elfogadásában az ellenzéki pártok (a radikális jobboldali pártot kivéve, mely nemmel szavazott az alkotmány elfogadásakor, valamint a független parlamenti képviselőket) nem kívántak részt venni. Az Alaptörvény elfogadására azonban jogilag legitim keretek között került sor. A kétharmados többséggel rendelkező politikai pártok képviselői kidolgozták az Alaptörvény szövegét és a parlamenti vitákat követően, a módosító indítványok megtárgyalását követően fogadták el az Alaptörvényt. A parlamenti ellenzék mindvégig opponálta az alkotmányozást. A fő ellenzéki érv az volt, hogy az alaptörvény nem az ország alkotmánya, csak az ország egy részének Alaptörvénye lesz. Érdemes ismét a francia példához visszamenni. 1958-ban De Gaulle politikai ellenfelei szintén nem érezték magukhoz közel állónak az V. Köztársaság alkotmányát, de a későbbiekben kiderült, hogy jól együtt tudnak azzal élni, és ma minden francia politikai párt elfogadja a De Gaulle által felállított államszervezeti struktúrát. Magyarország esetében sem zárható ki, hogy a sokak által kritikával illetett Alaptörvénnyel a ma elégedetlenkedők később együtt fognak élni. Egy alkotmány valós társadalmi legitimációját csak az időmúlással lehet megítélni. A jogalanyok szemszögéből a kellő idő követelménye alapvető fontosságú minden újonnan bevezetett jogi szabályozáshoz való alkalmazkodás, az azokkal való együttélni-tanulás tekintetében. Azt, hogy egy legitim módon elfogadott alkotmány rendelkezik-e társadalmi legitimációval, azonnal nem lehet megítélni, ahhoz megfelelő időre van szükség. Az alkotmánnyal együtt annak gyakorlatát is értékelni kell. Szentpéteri István 1989-ben az alkotmányok társadalmi legitimitása kapcsán az alábbiakat írja: „A jogi értelemben vett legitimáció a tételes jog függvénye. Az alkotmány társadalmi elfogadottsága végeredményben azon nyugszik, hogy maga a jog mennyire és milyen minőségben „elfogadott” (érvényesül az adott társadalomban. Az alkotmányban kinyilatkoztatott elvek, intézmények és eljárások sokszor oly messze voltak és vannak a tényleges hatalomgyakorlás valóságától, mint Makó Jeruzsálem… A jog társadalmi jelenség. Ott áll mögötte a társadalom mindenkori erőviszonyai. E kettő adja meg a jog törvényességét, legitimációját. A jog mögött e két elem egyensúlyának kell fennállnia”. 38 A 2010. évi választások eredménye tette lehetővé az új alkotmány elfogadását. Ez a politikai momentum alapozta meg azt az alkotmányos pillanatot, amelyben valóban fennállt az alkotmányozás rendelt ideje,39 hiszen a korábbi parlamenti választások nem hoztak olyan eredményt, amely lehetővé tette volna az új alkotmány elfogadását, vagy a kormánypártok közötti összhang megszűnése hiúsította meg az új alkotmány elfogadását, ahogy mindezt a korábbiakban bemutattam. A 2010. évi választásokkal kétharmados többséget kapott pártszövetség élt az alkotmányozás lehetőségével. Az Alaptörvény elfogadásának elsősorban politikai és csak másodlagosan voltak jogi indokai, a kialakult politikai, gazdasági és társadalomban kialakult morális válság felszámolásához kíván hozzájárulni az új Alaptörvény. Az alkotmányozás sajátos körülmények között ment végbe, az ellenzék érdemben nem vett részt az alkotmányozásban, vitatván annak legitimációját. 40Az Ezen okoknál fogva sem értünk egyet a Velencei Bizottság azon általános és nem jogi jellegű megállapításával, hogy az új magyar alkotmány előkészítése nem volt megfelelő. Az alkotmányok elfogadásának eltérő természetrajza van, a hangsúly az elfogadott dokumentumon van. [lásd CDL(2011)032] 38 Lásd Szentpéteri István: Az alkotmányok társadalmi legitimitása. Alkotmány és alkotmányosság. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1989, 47. p. 39 Vö. Sulyok Márton – Trócsányi László: i. m. kül. 52–60. p. 40 Megjegyezzük, hogy az alkotmányozással kapcsolatban fennálló legitimációs krízis nem idegen Magyarországtól, tudniillik az 1989-es „parlamenten kívüli rendszerváltó alkotmányozás” legitimációját maga az azt véghezvivő testület, a Nemzeti Kerekasztal (NEKA) is vitatta, s egyes kérdésekben azért volt szükséges kompromisszumokra. A 1989-es (jogi) legitimációs krízis oka a magyar közjogi sajátosságokban keresendő, hiszen mivel hazánkban nem különül el az alkotmányozó és jogalkotó hatalom, ezért a rendszerváltóknak nem volt strictu sensu alkotmányozási felhatalmazásuk, hiszen az átfogó 37

22 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. alaptanok

alkotmányozás menetének, csakúgy, mint az 1989-es „tárgyalásos forradalom” idején, nem volt valódi forradalmi jellege, így az Alaptörvény sem tekinthető forradalmi alkotmánynak. Olyan államszervezeti változások sem történtek, amelyek megváltoztatnák az ország állami berendezkedésének alapjait. Magyarország államszervezeti berendezkedése az új Alaptörvénnyel lényegesen nem fog változni. Marad a parlamentáris köztársaság, a miniszterelnök, illetve a kormány kiemelt szerepkörével. Az ellenőrző szervek, így az Alkotmánybíróság részben vesztett, de nyert is hatásköröket, a pénzügyi, költségvetési fegyelem követelménye pedig alkotmányos szintű megerősítést kapott. A Nemzeti Hitvallás erősíteni akarja a nemzeti összetartozást, az alapjogok területén a klasszikus egyéni alapjogokon túl a közösségi felelősség szempontjai is megjelennek. 2011. december 31-ével került elfogadásra a Magyarország Alaptörvényének Átmeneti Rendelkezései, amely az Alaptörvénnyel egyidejűleg, 2012. január 1-jével lépett hatályba. Az Átmeneti Rendelkezések nevezetű dokumentum két fő áll: a kommunista diktatúrából a demokráciába átmenettel kapcsolatos egyes rendelkezések, valamint az Alaptörvény hatályba lépéséhez kapcsolódó rendelkezések. Az Átmeneti Rendelkezés április 25-ét az Alaptörvény kihirdetésének emlékére az Alaptörvény napjának nevezi meg. 41

4.5. 5. Az alaptörvény elnevezés és a Nemzeti Hitvallás jellege Az Alaptörvény a korábbi alkotmánytól teljesen új szerkezetű. Az Alaptörvénynek nincs törvényi számozása, kifejezésre juttatva, hogy az Alaptörvény nem csak egy törvény a többi törvény között. A Himnusz első sorát (Isten, áldd meg a magyart) a Nemzeti Hitvallás követi, majd az államcélokat és önmeghatározó normákat kijelentő – betűkkel szakaszolt (A–T cikkek) – Alapvetés, a római számozású (I–XXXI. cikkek) alapjogokat és felelősséget tartalmazó rész, és végül az arab számozású (1–54 cikkek) államszervezeti rész valamint a becikkelyezetlen záró rendelkezések következnek. Nem vitatható, hogy az Alaptörvény szerkezete alapvetően eltér a törvények hagyományos struktúrájától, vélhetőleg az alkotmányozó e téren is szimbolikus jelentőséget kívánt adni az Alaptörvénynek. Az alkotmányozók 2011. március 14-én az alaptörvény tervezetének az Országgyűléshez való benyújtását megelőzően az Alaptörvény név használata mellett döntöttek az Alkotmány elnevezés helyett. Ennek indoka lehet az, hogy a történeti alkotmányra való hivatkozás is megjelenik az alaptörvényben. Az alkotmányozók rögzíteni kívánták az alaptörvényben, hogy Magyarország tiszteletben tartja a történeti alkotmány vívmányait, és a Szent Koronát, amely megtestesíti Magyarország alkotmányos állami folytonosságát. Sőt, az Alaptörvényt a Nemzeti Hitvallás és a történeti alkotmány vívmányaival összhangban kell értelmezni. Álláspontunk szerint azzal, hogy az alkotmányozók az Alaptörvény elnevezés mellett döntöttek egyrészt kifejezésre kívánták juttatni közvetett formában a történeti alkotmány vívmányainak jelentőségét. Ez lehetővé teszi, hogy az alaptörvény értelmezése során a bírói szervek hivatkozhassanak a történeti alkotmány vívmányaira is. Elsősorban az Alkotmánybíróság feladata lesz annak meghatározása, hogy a történeti alkotmány vívmányainak mely részei vehetőek majd figyelembe az Alaptörvény sérelme nélkül, illetve, hogy az alkotmánybírósági joggyakorlat mely dokumentumokra hivatkozhat.42 Megjegyzendő, hogy más országok is ismerik a történeti alkotmányhoz hasonló ún. alkotmányossági blokk intézményét. Így. pl. Franciaországban lehetővé teszik azt, hogy a történelem folyamán elfogadott alkotmányjogi elveket ma is figyelembe vegyék. Ezt az elvet a francia Alkotmánytanács is megerősítette és a jogirodalom gyakorta hivatkozik ezen elvre. 43 A Nemzeti Hitvallás több mint a nemzeti alkotmányoknál szokásos preambulum, tartalmában hasonlít az ünnepélyes deklarációhoz. A Nemzeti Hitvallás elnevezése, valamint a kereszténységre, és Isten nevének említése ellenére nem tekinthető vallásos szakrális dokumentumnak, a Hitvallás egy „nemzeti meggyőződést” kíván ünnepélyes formában kifejezésre juttatni. A Nemzeti Hitvallás első mondata így kezdődik: „Mi, a magyar nemzet tagjai”. E megfogalmazás az USA alkotmányának indítómondatával hasonlítható össze, amely így kezdődik: „Mi, az Egyesült Államok népe…” Ez a szövegezés a dokumentum ünnepélyességet akarja hangsúlyozni, még akkor is, ha jól tudjuk, hogy az Amerikai Egyesült Államok alkotmányának 1787. évi alkotmánymódosításhoz vezető érdekegyezetés az alkotmányozó hatalom keretein kívül zajlott. A 2010–2011-es alkotmányozás legitimációját sokan pusztán politikai aspektusból vitatják, annak jogi legitimációja megkérdőjelezhetetlen, hiszen az az alkotmányozó hatalom meghatározott keretei között zajlott. Bővebben az alkotmányozás legitimitásának és legitimizációjának problematikájáról lásd Takács Péter: Az Alkotmány legitimitása, Alkotmánybírósági Szemle, 2011/1. 58–65. p. 41 Alkotmány-nap nem ismeretlen más országokban sem, így pl. Ausztriában október 26-a az alkotmány napja (1955-ben október 26-án hagyta el az utolsó szovjet katona Ausztriát). Magyarországon a kommunista-szocialista időszakban augusztus 20-a volt az új kenyér és az alkotmány ünnepe. 42 Velencei Bizottság készülő véleményének munkadokumentumaiban már hivatkozik azon aggályra, amely szerint problematikus, hogy nem tiszta, mit jelentenek „a történeti alkotmány vívmányai” a hitvallásban, hiszen még egységes jogirodalmi álláspont sincsen a tekintetben, hogy mi is pontosan a történeti alkotmány tartalma. [Vö. CDL(20111)032, § 35.] 43 Lásd Hammon, Francis –Troper, Michel: Droit constitutionnel. LGDJ, Paris, 2005, 838–841. p.

23 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. alaptanok

elfogadásakor az Egyesült Államok népei nem azonnal sorakoztak fel az alkotmány mögé. Magyarországon is hasonló a helyzet annyiban, hogy amikor a „Mi a magyar nemzet tagjai” kifejezést olvassuk, tudhatjuk, hogy az Alaptörvényt nem valamennyi politikai párt fogadta el a Parlamentben. Az Alaptörvény zárómondata pedig a német alaptörvényt veszi alapul, amikor rögzíti, hogy „…Mi, a 2010. április 25-én megválasztott Országgyűlés képviselői, Isten és ember előtti felelősségünk tudatában, élve alkotmányozó hatalmunkkal, Magyarország első egységes Alaptörvényét a fentiek szerint állapítjuk meg”. Az 1949. évi német alaptörvény is ilyen szellemben rendelkezik: „A német nép felelőssége tudatában Isten és ember előtt (..) elhatározta a Német Szövetségi Köztársaság jelen alaptörvényét”. A Nemzeti Hitvallás egészének, de különösen első részének erősen történeti, szimbolikus jellege van: meg kívánja határozni a magyar nemzet helyét, szerepét Európában, felidézvén Szent István király államalkotó szerepét azt, hogy első királyunk hazánkat a keresztény Európa részévé tette. Fontosnak tartotta kiemelni, hogy a magyar nemzet évszázadokon keresztül harcokban védte Európát. Ezen történeti bevezető utal arra is, hogy velünk élő nemzetiségek a magyar politikai közösség részei és államalkotó tényezők. A Hitvallás szerint a nemzeti kultúra hozzá tud járulni az európai egység sokszínűségéhez. A Nemzeti Hitvallás második része az állam, a társadalom és az egyén viszonyának alapelveit kívánja meghatározni. E szerint az emberi lét alapja az emberi méltóság, ugyanakkor a Hitvallás fontosnak tartja kiemelni, hogy a társadalomban a közösségeknek (család és a nemzet) kiemelkedő értékteremtő szerepe van. Annak említésével, hogy az egyéni szabadság csak másokkal együttműködve bontakozhat ki, az individualizmus helyett a közösségek szerepét emeli ki. Noha a Nemzeti Hitvallás utal a magyar emberre, mégis alapvetően az összetartozás, a társadalmi kohézió szerepét tartja fontosnak. A polgár és az állam közös célja a békesség, a biztonság, a rend, az igazság és a szabadság kiteljesítése. Azaz a Nemzeti Hitvallás közösséget kíván teremteni polgár és polgár, valamint a polgár és az állam között. A Nemzeti Hitvallás harmadik része a magyar alkotmányosság folytonosságát határozza meg, kiemelvén a történeti alkotmány vívmányait és a Szent Koronát, mely megtestesíti Magyarország alkotmányos állami folytonosságát és a nemzet egységét. Várhatóan még sok értelmezési vitát válthat ki az a mondat, mely szerint Magyarország 1944. március 19-én elveszített állami önrendelkezésének visszaálltát 1990. május 2-tól, az első szabadon választott népképviselet megalakulásától kell számítani. Az 1949. évi kommunista alkotmány egy zsarnoki uralom alapja volt, ezért az alaptörvény kijelenti annak érvénytelenségét.44 Az 1949. évi kommunista alkotmány és az 1949. évi XX. törvény kifejezés között értelemszerűen különbséget kell tenni. A kommunista alkotmány érvénytelenné nyilvánítását egy politikai nyilatkozatnak tekinthetjük, ugyanakkor az 1949. évi XX. törvényt az 1989. évi XXXI. törvény alapvetően módosította, és jogrendszerünk alapja volt 1989. október 23. és 2011. december 31. között. A Nemzeti Hitvallás negyedik, záró része az Alaptörvény jellegét kívánja meghatározni, kifejezésre juttatván azt, hogy az Alaptörvény egy szerződés a múlt, a jelen és a jövő magyarjai között. Az Alaptörvény önmaga értelmezésével kapcsolatosan az Alapvetés R. cikke kimondja, hogy az Alaptörvény rendelkezésit azok céljával, a benne foglalt Nemzeti Hitvallással és a történeti alkotmányunk vívmányaival összhangban kell értelmezni. Így sem az Alkotmánybíróság, sem a rendes bíróságok nem tudják megkerülni azt, hogy a Nemzeti Hitvallás rendelkezéseit is az értelmezés tárgykörébe bevonják.

4.6. 6. Kapcsolat a határon túli magyarsággal Magyarország történelméből is kifolyólag sajátos helyzetben van, az ország határain kívül jelentős magyarság él, elsősorban a szomszédos országokban. A politikai nemzet és a kulturális nemzet kettéválik. Az ország határain belül élők a politikai nemzethez tartoznak, a világ bármely részén élő magyarok pedig kulturális nemzet részei. Már az 1989. évi alkotmánymódosítás is rögzítette, hogy a Magyar Köztársaság felelősséget érez a határain kívül élő magyarok sorsáért, és előmozdítja a Magyarországgal való kapcsolatuk ápolását. Ezt figyelembe véve fogadta el a magyar Országgyűlés a 2001. évi LXII. törvényt a szomszédos országokban élő magyarokról („státusztörvény”). Románia akkori miniszterelnöke a törvénnyel kapcsolatosan felkérte a Velencei A Velencei Bizottság legfrissebb véleményének munkadokumentumaiban is foglalkozik ezzel a kérdéskörrel [különösen CDL(2011)032, §§ 36–38.], de az érvénytelenség kijelentéséből folyó, s így mind a 1949. évi XX. törvény (Alkotmány), mint az újonnan elfogadott Alaptörvény legitimációját támadó jogi érvek felsorakoztatása és elemzése után (pl. Mi lehet tehát a régi alkotmány értelmében adott felhatalmazáson alapuló jogszabályok sorsa? Mi legyen tehát a régi Alkotmány értelmezésével kialakított AB esetjog sorsa?) arra a megállapításra jut, hogy mindez pusztán politikai kijelentésként értékelendő. Mindazonáltal a Bizottság azt is közli, hogy aggályosnak tartja, hogy a hitvallás (preambulum), mint fontos politikai üzenetet hordozó tartalmi elem ellentmondásos tartalommal és a fent említett értelmezési nehézségekre tekintet nélkül került elfogadásra. 44

24 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. alaptanok

Bizottságot, hogy az alkosson véleményt arról, hogy a „státusztörvény” mennyiben felel meg az európai normáknak. Martonyi János akkori külügyminiszter ugyanekkor felkérte a bizottságot, hogy a nemzeti kisebbségek védelmét általános, európai összefüggésben tekintse át. A Velencei Bizottság 2001. évi véleményében45 elismerte az anyaországok azon jogát, hogy törvényt fogadjanak el az anyaország és az anyaországon kívül élők kapcsolatainak elősegítése érdekében. E törvény alapján Magyarország 2001 óta támogatást nyújt a szomszédos országokban működő magyar kulturális egyesületeknek, illetve azon családoknak, akik magyar nyelven taníttatják gyermeküket. Az új alaptörvény a határon kívül élő magyarságot a magyar nemzet részének tekinti, ezért az egységes magyar nemzet összetartozásáráról rendelkezik. Az egységes magyar nemzet kitétel a kulturális nemzetre és nem a szűkebb értelmű politikai nemzetre vonatkozik. A magyarság kulturális nemzetfogalmából következik az is, hogy Magyarország felelősséget visel a határain kívül magyarok sorsáért, elősegíti közösségeik fennmaradását és fejlődését, támogatja a magyarságuk megőrzésére irányuló törekvéseiket, egyéni és közösségi jogaik érvényesítését, közösségi önkormányzataik létrehozását, a szülőföldön való boldogulásukat, valamint előmozdítja együttműködésüket egymással és Magyarországgal. Az Alaptörvény rendelkezésének nincs extraterritoriális hatálya, a magyar állami szervek kaptak feladatot annak érdekében, hogy a kulturális értelemben vett egységes magyar nemzet összetartozását elősegítsék. Magyarország az Európai Unió és az Európa Tanács tagjaként az egységesülő és sokszínű Európában a kulturális diverzitás szellemében kívánja elősegíteni a kulturális nemzet egységét. Az alaptörvény ezért közvetlenül a határon kívül élő magyarságra vonatkozó rendelkezést követően fontosnak tartotta rögzíteni azt is, hogy Magyarország az európai népek szabadságának, jólétének és biztonságának kiteljesedése érdekében közreműködik az európai egység megteremtésében. Az alaptörvény továbbra is rendelkezik a nemzetközi és a belső jog összhangjának biztosításáról. A Velencei Bizottság fontosnak tartotta megjegyezni, hogy az alaptörvénynek a határon túli magyarságra, a nemzetközi kapcsolatokra, a nemzetközi jog és a belső jog összhangjára vonatkozó rendelkezéseit egymásra tekintettel, összhangban kell értelmezni, és üdvözölte e tekintetben az Alaptörvény Q cikkének a nemzetközi jog és belső jog összhangját biztosító rendelkezéseit.46

4.7. 7. Határon kívül élő magyarok szavazati joga Noha az Alaptörvény nem rendelkezik róla, már most sok szó esik arról, hogy Magyarország választójogot, és így szavazati jogot kíván-e adni a határon kívül élő magyaroknak? Magyarország 2010-ben módosította az állampolgársági törvényt, és így az elkövetkező évben egyéni kérelemre bárki kérheti a magyar állampolgárságot, aki magát magyarnak vallja47 és a magyar nyelvet igazoltan ismeri. 2010-ig a szomszédos országban élő magyarokon kívül minden külföldön élő magyar kérhetett magyar állampolgárságot, akinek a felmenője magyar állampolgár volt. A jogalkotó az állampolgársági törvény 2010. évi módosításával megszüntette a területi alapon fennálló diszkriminációt, így ma minden határon túl élő magyar – egyéni kérelem alapján – kérhet és kaphat állampolgárságot, feltéve, hogy az előírt feltételeknek a kérelmező eleget tesz (lásd pl. magyar nyelv ismerete). Az Alaptörvény a sarkalatos törvénnyel elfogadandó választójogi törvényre bízza a határon kívül élő magyarok szavazati jogának szabályozását, az alaptörvény csak lehetőség biztosít arra, hogy a jogalkotó a külföldön élő magyarok számára szavazati jogot adjon. Az Emberi Jogok Európai Bíróságának döntései, 48 illetve a Velencei Bizottság véleménye is foglalkozik a határon kívüli állampolgárok szavazati jogával. 49 A legtöbb európai ország biztosítja azt, hogy állampolgárai akár állandóan, azaz rezidensként, akár időlegesen külföldön tartózkodnak, szavazati jogukkal élhessenek. Magyarország számára több külföldi példa áll rendelkezésre. Így figyelembe vehető Franciaország, Olaszország, Spanyolország, Portugália, Románia, Szerbia, Horvátország idevonatkozó szabályozása. Franciaország a 2012. évi parlamenti választáson már nem csak a szenátusi, hanem a nemzetgyűlési képviseletre is fel fogja jogosítani a külföldön élő – akár kettős állampolgárságú – franciákat.50 45

CDL-INF(2001)19 Report on Preferential Treatment of National

Minorities by the Kin-State Vö. CDL(2011)032, 10., §§ 42–43. A magát magyarnak vallja fordulat az új hitvallási terminológia parafrázisával akár akként is értelmezhető tehát, hogy mindenki magyar állampolgárságot igényelhet, aki a magyar kultúrnemzet részének tekinti magát. 48 E körben pl. Aziz v Cyprus, 69949/01 49 A Velencei Bizottság munkásságából lásd pl. CDL-EL(2010)013 Study: Out-of-Country Voting Legal Provisions vagy CDL-AD(2002)13, melyet a határon túli állampolgárok választójogának kontextusában idéz: Szabolcs Pogonyi, Mária M. Kovács, Zsolt Körtvélyesi: The Politics of External Kin-State Citizenship in East Central Europe, October 2010, EUDO Citizenship Observatory – European University Institute, Robert Schuman Centre For Advanced Studies, 14. 50 Erre a lehetőséget a 2008. július 23-i alkotmánymódosítás adta meg, majd a rendelkezések a 2011. április 14-i organikus törvénnyel léptek életbe, (Loi organique du 14 Avril 2011 relative á l’élection des 46 47

25 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. alaptanok

Az előbb felsorolt országok minden korlátozás biztosítják, hogy a bármely jogcímen külföldön tartózkodó vagy diaszpórában élő állampolgáraik a parlamenti választásokon szavazati jogukkal élhessenek. Ezen országokat anyaország-központú országoknak is hívjuk, szemben a feltételeket előíró „laissez-faire” típusú országokkal szemben.

4.8. 8. Az alapjogok inspirációs forrásai51 Az alapjogok inspirációs forrásai között fontos szerepet játszottak az európai alapjogi dokumentumok. Hosszú ideig vita folyt az alkotmányozás során, hogy lehetőség van-e az Európai Unió Alapvető Jogok Chartájának nemzeti alkotmányba történő inkorporációjára. 52 A tárgykörben a Velencei Bizottság előzetes véleményét is kikérte a közigazgatási és igazságügyi miniszter. A Velencei Bizottság tanácsadó véleményében kitért arra, hogy a tagállamok utalhatnak a Chartára és az uniós jog végrehajtásában meglévő jelentőségére. A Velencei Bizottság alapjogokat érintő tartalmi észrevételei hasznos segítséget tudnak nyújtani a jogalkalmazói jogértelmezés folyamán. Az Alaptörvény alapjogi katalógusa összhangban áll az Emberi Jogok Európai Egyezményével, támaszkodik az Európai Unió Alapjogi Chartájára. A nemzeti alkotmány szövegezése során az Alapvető Jogi Charta egyfajta inspirációs forrásként szolgálhat, de a Charta teljes inkorporációját a Velencei Bizottság nem ajánlja az alkotmányozónak, mivel a Charta teljes terjedelemben való átvétele ugyanis jogi bonyodalmakat eredményezhetne figyelemmel arra, hogy a Charta értelmezésére az Európai Bíróság jogosult, így a magyar Alkotmánybíróságnak le kellene mondani önálló alkotmányértelmező szerepéről, amely veszélybe sodorhatja a nemzeti szuverenitás egyes aspektusait. Sőt, az uniós charta nemzeti alkotmányba történő teljes körű átvétele további problémákhoz is vezetne, ugyanis a rendes bíróságok ilyen esetben is az Európai Bírósághoz fordulnának az uniós jogot végrehajtó nemzeti jog, Chartának való megfelelése tárgyában, ez pedig az Alkotmánybíróság tekintélyét sértené. 53 Végezetül, Magyarországon az alkotmányozó a Chartát csak, mint inspirációs forrást használta, hasonlóan az Emberi Jogok Európai Egyezményéhez. Egyes alapjogok rögzítése esetenként szó szerint megegyezik a Charta vagy az Emberi Jogok Európai Egyezményének rendelkezésével, de teljes körű inkorporációról nem beszélhetünk. Ugyancsak felhasználta az alkotmányozó az Alkotmánybíróságnak az alapjogok korlátozhatóságával kapcsolatos döntéseit.54 Az alapjogok alaptörvényi szintű rögzítése sokkal szélesebb körű, mint a korábbi alkotmány alapjogi katalógusa. Az alábbiakban felsorolt néhány példa jól mutatja, hogy az alaptörvény alapjogi katalógusa újszerű szempontokat is rögzít. A tulajdonjog említésekor rögzítésre került az is, hogy a tulajdon társadalmi felelősséggel jár. Ez a hivatkozás is bizonyítja, hogy az individualista szemlélet mellett a közösségi szempontok is érvényre jutnak az alaptörvényben. Az alkotmány rögzíti azt is, hogy Magyarország törekszik arra, hogy az emberhez méltó lakhatás feltételeit és a közszolgáltatásokhoz való hozzáférést mindenki számára biztosítsa. Az Alaptörvény külön kiemeli a termőföld és az ivóvízkészlet védelmének szükségességét, rendelkezik arról is, hogy aki a környezetben kárt okoz, köteles azt – törvényben meghatározottak szerint – helyreállítani vagy a helyreállítás költségét viselni. Az Alaptörvény szól arról is, hogy elhelyezés céljából tilos Magyarország területére szennyező hulladékot behozni. A testi és lelki egészséghez való jog érvényesülését Magyarország a genetikailag módosított élőlényektől mentes mezőgazdasággal, az egészséges élelmiszerekhez és az ivóvízhez való hozzáférés biztosításával is elő kívánja segíteni. Talán a magyar Alaptörvény az egyetlen nemzeti alkotmány, amelyben rendelkezés van a siketek és némák jelnyelvéről, mint a magyar kultúra részéről.

4.9. 9. A sarkalatos törvények problematikája Az Alaptörvényt érő egyik kritika a sarkalatos (organikus) törvények magas száma az alaptörvényben. Sarkalatos törvény az olyan törvény, amelynek elfogadásához vagy módosításához a jelen lévő országgyűlési députés et des sénateurs). A kérdéskörrel foglalkozott az Alkotmánytanács is egy 2011. április 12-i döntésében (Décision No. 2011-628DC), amelyben előzetes normakontroll keretében alkotmányosnak találta a szabályozást. 51 A kérdéskört a Velencei Bizottság CDL-AD(2011)001 és CDL(2011)032 véleményei is vizsgálják; a véglegesen elfogadott szöveg tekintetében különösen a CDL(2011)032 §§ 57–89. 52 NB alapjogi dokumentumok alkotmányi szintre való emelése nem példa nélkül való, hiszen elegendő csak az 1946-os francia, IV. köztársasági alkotmányra gondolnunk, amely preambulumi hivatkozásával beemelte az alkotmány szövegének értelmezési körébe az 1789-es deklaráció alapjogi rendelkezéseit. Mindazonáltal szem előtt kell tartanunk a többszintű Európa léte és működése által felvetett (alkalmazási és értelmezési) kérdéseket e megoldás jelen alkalmazásának vizsgálatánál. 53 Vö. CDL-AD(2011)001, 6. § 25. „A Charta egyes részeinek vagy egészének inkorporációja jogi komplikációkhoz vezethet.” A Bizottság álláspontjának lényegi elemeit a fentiekben ismertettük. 54 Lásd pl. Az AB által kimunkált szükségesség–arányosság teszt lényege alkotmányi szinten került rögzítésre az alapjogvédelmi klauzula keretei között.

26 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. alaptanok

képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ilyen típusú törvényeket más országok alkotmányai is ismernek, a francia alkotmány számos szabályozási tárgykörhöz organikus törvény meghozatalát tartja szükségesnek. A magyar Alaptörvény összesen 32 sarkalatos törvényi témakört határoz meg. Ez valamivel több, mint a korábbi alkotmányban ún. kétharmados törvények száma. Önmagában tehát a 32 sarkalatos törvényi szám nem adhatna okot kritikára, sokkal inkább az a félelem, hogy a parlamentben kétharmados többséggel rendelkező politikai párt egyedül képes dönteni a sarkalatos törvények tartalmáról. Ez azonban politikai érv és nem jogi szempont. Egyes kritikusok szerint a sarkalatos törvények sértik a szabad választások elvét, miután a következő választásokat követően a következő kormányok kezét a sarkalatos törvények megkötik. E nézettel szemben álló felfogás az, hogy a szabad választások elvével a sarkalatos törvények nem állnak összefüggésben, a szabad választáshoz való jog csak azt foglalja magában, hogy az állampolgárok szabadon gyakorolhatják aktív és passzív választójogukat. Az, hogy miként lehet egy parlamentben minősített többséget szerezni egy sarkalatos törvény módosításához az politikai alkuk kérdése és a sarkalatos törvények nem veszélyeztetik az Emberi Jogi Európai Egyezménynek 1. sz. jegyzőkönyve 3. pontjában foglalt szabad választásokhoz való jogot. A gazdasági kormányzás okán ismertetendő azonban, hogy a közpénzügyek esetében az Alaptörvény szerint kilenc tárgykör került sarkalatos törvényi szabályozás körébe, míg korábban csak az Állami Számvevőszék és a pártok gazdálkodása tartoztak kétharmados szabályozási tárgykörbe. Az Alaptörvény az alapjogokat és az állami szervek legfontosabb szabályait megfelelő részletességgel szabályozza. Az állami szervek hatáskörei is inkább részletesebben lettek felsorolva, mint a korábbi alkotmányban. A kétharmados törvények alkotmányossági felülvizsgálatára ugyanazon szabályok vonatkoznak, mint a rendes törvények felülvizsgálatára. Magyarország részese az Emberi Jogok Európai Egyezményének, Magyarországot ugyanúgy kötik az uniós szerződések (benne a kötelező erejű Alapvető Jogok Chartája) és más nemzetközi dokumentumok. Vélhetően a sarkalatos törvények alaptörvényi szabályozásából eredeztethető politikai gyakorlat azonban nem okozna problémát, amennyiben egy politikai párt nem rendelkezne az előírt minősített többséggel a parlamentben. Magyarországon az elmúlt 20 évben két kormánynak is volt kétharmados többsége, és a korábbi alkotmányban felsorolt kétharmados törvényalkotási témakörök nagy számában, politikai akarat megléte esetében, a szükséges kétharmados törvények (mai sarkalatos törvények) elfogadására sor került. Nem vitatható, hogy politikai akarat hiányában a szükséges törvények esetleges módosítása elhúzódhatott.55 A sarkalatos törvényekkel kapcsolatos politikai aggályok helyett helyesebb azzal foglalkozni, hogy egyáltalán szükség van-e sarkalatos törvényekre? A.V. Dicey alkotmányjogász már 1915-ben leszögezte, hogy „nincsen különbség alkotmányi és köztörvények között, vagyis a nem alapvető, nem alkotmányi törvények között”. 56 Lehetett volna-e Magyarországon akként alkotmányozni, hogy a sarkalatos törvények kikerülhetők lettek volna? Bizonyára igen, de ebben az esetben egy részletesebb alaptörvényt kellett volna elfogadni. Az alkotmányozó célja egy viszonylag rövidebb terjedelmű, ún. „mag-alkotmány”57 elfogadása volt, és a részletszabályok sarkalatos törvényekben való meghatározását tartotta célszerűnek. A magyar közjogi hagyományoktól ez a megoldás elviekben nem idegen, hiszen a második világháború előtt és az 1989. évi rendszerváltozást követően is az ilyen jellegű törvények fontos szerepet kaptak.58 Az azonban lehet vita tárgya, hogy minden, alaptörvényben felsorolt esetkörben valóban szükség van-e sarkalatos törvényi szintű szabályozásra. Arra például, hogy sarkalatos törvényi szintű szabályozást igényel-e a nyugdíjrendszer, az adórendszer és a költségvetési gazdálkodás alapvető szabályainak meghatározása, nyilván eltérő válaszok adhatók. A magyar gazdaságpolitikát érő visszatérő bírálat, hogy az kiszámíthatatlan és instabil. Ezért az alkotmányozók úgy döntöttek, hogy az alaptörvény tegye lehetővé, hogy gazdasági jellegű témaköröket is sarkalatos törvények szabályozzák. Véleményünk szerint a sarkalatos törvények konkrét normatartalmától függ majd, hogy azok valójában képesek lesznek-e a gazdasági kormányzástól elvárt stabilizáló szerepet betölteni. Ez azonban csak a megalkotandó sarkalatos törvények vizsgálata után lesz majd eldönthető.

A Velencei Bizottság azon álláspontja [vö. CDL(2011)032, 6. § 25.], mely szerint a szabad választások elve relativizálódhat a kétharmados törvények nagy száma miatt álláspontom szerint akkor az a jelenlegi alkotmányra is igaz kell legyen, hiszen több, mint 33 kérdésben a korábbi alkotmány szerint is kétharmados minősített többségre van szükség (pl. vallás és lelkiismereti szabadságról szóló törvény, médiatörvény). 56 Dicey: Lectures introductory to the study of the law of the constitution. 1915. Függelék, 7. jegyzet. 57 Varga Zs. András: A mag-alkotmány védelmében. Pázmány Law Working Papers, 2011/2. http://www.plwp.jak.ppke.hu/hu/muhelytanulmanyok/20111/9-2011-2.html 58 Ezt annak kiemelésével jegyezzük meg, hogy az elnevezés akkoriban az Országgyűlést is kötelező normákat takarta, még írott alkotmány hiányában. A kétharmadosság, mint megkülönböztető ismérv csak a későbbiekben alakult ki, a rendszerváltozáskor a mostani kétharmados törvényeket alkotmányerejű törvényeknek nevezték, amely elnevezés a későbbiekben (1990 után a jogforrási hierarchia egységének igénye miatt) módosult kétharmadosra. 55

27 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. alaptanok

Gazdasági kormányzásról lévén szó, a közpénzügyekkel kapcsolatban még ki szükséges térnünk a Költségvetési Tanács intézményének, és azt ért kritikáknak az elemzésére. E Tanácsnak, amely ellenőrzi az adósságfékek betartását, előzetes jóváhagyási joga van a nemzeti költségvetési törvény elfogadása tekintetében. Későbbi alkotmánybírósági jogértelmezési tárgya lehet az, hogy mi a következménye annak, ha az Országgyűlés a Költségvetési Tanács előzetes jóváhagyása nélkül fogadná el a költségvetési törvényt. Ennek megítélésénél figyelembe kell majd venni az Alaptörvény szóhasználatait, mely szerint a Költségvetési Tanács az Országgyűlés támogató szerve, amely a költségvetés megalapozottságát vizsgálja és közreműködik a költségvetés előkészítésében. A Velencei Bizottság által jelzett „vétójog” meglétét az Alaptörvény szóhasználata nem indikálja.59 A sarkalatos törvényekkel kapcsolatos vita jövőjét meg fogja határozni, hogy a parlamentben a sarkalatos törvények elfogadásakor a politikai pártok mennyiben fognak részt venni a parlamenti vitákban, mennyiben lesz konzultáció a pártok között. Abban az esetben, ha a pártok parlamenti munkáját a konstruktív szellemiség és a konszenzuskeresés fogja vezérelni, akkor lehetőség lesz arra, hogy a sarkalatos törvények elfogadása ne okozzon újabb – akár nemzetközi színtérre is emelt – feszültséget.

4.10. 10. Az alkotmányvédelem kérdése Az Alaptörvény elfogadását érintő feszültségek közepette a legtöbb vita az Alkotmánybíróság jogállását illetően merült fel. A viták során látótérbe került, hogy az alapjogvédelmet a jövőben rendes bíróságoknak kellene ellátniuk, valamint szóba került egy elkülönült, önálló közigazgatási bíróság felállításának lehetősége is. Végül az Alaptörvény eltekintett a decentralizáció bevezetésétől és megmaradt az önálló (centralizált) Alkotmánybíróság intézménye mellett. Az alkotmányozás során számos elvi vita merült fel. Ezek különösen: Mi a viszonya az előzetes normakontrollnak az utólagos normakontrolhoz, mennyiben lehet erősíteni az előzetes normakontrollt az utólagos normakontroll hátrányára? Meg kell-e tartani az utólagos normakontroll indítványozásánál az actio popularist, hogyan lehet a valódi alkotmányjogi panasz intézményét bevezetni? Ezekben a kérdésekben a közigazgatási és igazságügyi miniszter előzetesen kikérte a Velencei Bizottság véleményét is,60 illetve számos nemzetközi konferencián került megvitatásra a téma. Az Alaptörvény végül is kompromisszumos megoldást választott. Megmaradt, sőt az indítványozói kört illetően bővült az előzetes normakontroll kezdeményezői köre, ezzel szemben az absztrakt utólagos normakontroll indítványozási joga jelentősen szűkült. Előzetes normakontrollt kezdeményezhet – mint eddig is – a köztársasági elnök a törvény parlamenti elfogadását követően, de még a törvény kihirdetését megelőzően, amelynek tárgyában az Alkotmánybíróságnak soron kívül, legkésőbb 30 napon belül döntést kell hoznia. Az Országgyűlés – a törvény kezdeményezője, a Kormány, illetve az Országgyűlés elnöke zárószavazás előtt megtett indítványára – az elfogadott törvényt alkotmányossági vizsgálatra megküldheti az Alkotmánybíróságnak. Az Országgyűlés az indítványról a zárószavazást követően határoz. Utólagos normakontrollt a jövőben a Kormány, az országgyűlési képviselők egynegyede, illetve az alapvető jogok biztosa (korábban állampolgári jogok országgyűlési biztosa, ombudsman) kezdeményezhet. Noha az utólagos normakontrollt illetően az Alkotmánybíróság hatásköre valóban szűkült, ezzel szemben a német modell mintájára valódi hatalmat kapott az alkotmányjogi panaszok elbírálását illetően.61 Az Alaptörvény szerint az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz alapján felülvizsgálja az egyedi ügyben alkalmazott jogszabály vagy bírói döntés Alaptörvénnyel való összhangját. Kérdés, hogy mi történik azokban az esetekben, amikor egy eljáráshoz nem kötődik határozathozatal, és így nincs sem közigazgatási, sem bírói döntés. Minden esetben szükséges-e a bírósági utat végigjárni, vagy az Alkotmánybíróság kivételesen el tud-e tekinteni a bírói út igénybevételétől? Tisztázni szükséges azt, hogy az érintettek mely bírósági döntés ellen fordulhatnak az Alkotmánybírósághoz alkotmányjogi panasszal. Elkerülendő az a jelenlegi gyakorlat, mely lehetővé teszi, hogy az alapjogaiban sértett fél egyszerre tudja a jogerős bírói döntés rendes bírósági felülvizsgálatát és az alkotmányjogi panaszt kezdeményezni. Az egyéb alkotmányvédelemre vonatkozó rendelkezések vonatkozásában az alábbi változások történtek, nem egy esetben a korábbi status quo fenntartásával, megerősítésével: (i) Az Alkotmánybíróság hatásköre kiterjed az alkotmányellenes jogszabály vagy jogszabályi hely, illetve a bírósági döntés megsemmisítésére is. (ii) Az Alkotmánybíróság hatásköre megmaradt a bírói kezdeményezések elbírálására. (iii) Bármely bíró az eljárás bármely szakaszában az eljárásának felfüggesztése mellett kezdeményezheti az Alkotmánybíróság eljárását, ha egy alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességét észlelné.

59 60 61

Vö. CDL(2011)032, 26., §§ 129–130. Lásd CDL-AD(2011)001 24. cikk (2) bekezdés d) pont.

28 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. alaptanok

Az alkotmánybírósági hatásköröket illetően valóban lényeges változások történtek, az absztrakt normakontroll eltolódik a konkrét normakontroll irányába. Korábban évente cca. 1600 ügy érkezett az Alkotmánybírósághoz, amelynek döntő többsége az actio popularis alapú absztrakt normakontrollon alapult. Az ügyek elbírálása egyes esetekben tíz évet is igénybe vett, miután az Alkotmánybíróság érthető okokból igyekezett inkább olyan kérdésekben döntést hozni, amely a társadalom széles körét érintette. A jövőben az utólagos normakontroll vissza fog szorulni, bár lehetőség van arra, hogy a parlamenti ellenzék (a képviselők egynegyede) az Alkotmánybíróság előtt támadja meg az általa alkotmányellenesnek vélt jogszabályt. Ezzel kapcsolatosan meg kell jegyezni azt, hogy amennyiben az ellenzéki pártok széttöredezettek, akkor egyfajta koordinációra lesz szükség közöttük, hogy az Alkotmánybíróság eljárását kérhessék. A jövőben (várhatóan) az alkotmányjogi panasz fogja az Alkotmánybíróság ügyforgalmának jelentős részét kitenni, így az igazságszolgáltatás feletti alkotmányos kontroll megerősödése várható. A jelenlegi, elsősorban a teljes ülésekre alapozott, nem kontradiktórius alkotmánybírósági eljárás terén változások várhatók. Az ügyek jellegéhez igazodóan, különböző tanácsi formációk felállítására kerülhet sor, és egy részletesebb eljárási rend sem lesz mellőzhető. Az Alkotmánybíróság a korábbi 11 bíró helyett 15 bíróból áll, amelynek indoka az, hogy az alkotmányjogi panaszokból eredő munkaterhet az Alkotmánybíróságnak kezelnie kell. 62 Az alkotmányjogi panaszok a jogerős bírósági döntések ellen irányulnak, így a jogbiztonság azt követeli meg, hogy az Alkotmánybíróság az ilyen jellegű ügyekben viszonylag rövid időn belül döntést tudjon hozni. 63 A pénzügyi (költségvetés, adó, illeték stb.) törvények vonatkozásában az Alkotmánybíróság hatásköre elviekben sajnálatosan csökkent. A jövőben az Alkotmánybíróság csak akkor lesz jogosult e törvények felett alkotmányossági kontrollt gyakorolni, amennyiben a jogszabály az Alaptörvényben meghatározott, egyes alapjogokat sért (emberi méltóság sérelme, vallás és lelkiismereti szabadság). Ez a típusú szabályozás azt idézheti elő, hogy a pénzügyi törvények feletti alkotmányossági kontroll érdekében az Alkotmánybíróság egyes alapjogokat – különösen az emberi méltóságot – rendkívül kiterjesztően fogja értelmezni. A jelenlegi szabályozás szerint a pénzügyi törvények felett is teljes körű az alkotmánybírósági kontroll, amennyiben a törvényhozási eljárásra vonatkozó szabályok sérülnének. E pénzügyi törvények feletti hatáskör-szűkítést a Velencei Bizottság véleménye sérelmezte és a teljes körű alkotmánybírósági kontroll visszaállítását szorgalmazza.64 Az alkotmányozó annyi rugalmasságot mutatott ebben az ügyben, hogy a pénzügyi tárgyú törvények teljes körű alkotmánybírósági kontrollját biztosítja abban az esetben, ha az államadósság a teljes hazai össztermék ötven százalék alá fog csökkenni. A kormányzat célja a gazdasági válságból való kilábalás, s így fontosnak tartja, hogy az intézkedéseinek érvényt tudjon szerezni. Ehhez kapcsolódóan kiemelendő, hogy a rendes bírósági utat kimerítve azok, akik a pénzügyi törvények által alapjogaikban sérelmet szenvednek, ma közvetlenül az Emberi Jogok Európai Egyezménye alapján az Emberi Jogi Európai Bírósághoz fordulhatnak.

5. V. Az alkotmányosság elvei, az alkotmányos állam Az 1789-es francia Deklaráció XVI. cikke szerint „az olyan társadalomnak, amelyből [a] jogok biztosítékai hiányoznak, s ahol a törvényhozó és a végrehajtó hatalom szétválasztását nem hajtották végre, semmiféle alkotmánya nincs”. Önmagában tehát az, hogy egy országnak formálisan van alkotmánya, nem jelenti azt, hogy az ország alkotmányos állam is lenne. Azokban az országokban, ahol az alkotmány fiktív, rendelkezései nem valósulnak meg, vagy az alkotmány nem is az alkotmányosság elveire épül, az alkotmány nem jelent többet egy darab papírnál, ezért nem is beszélhetünk alkotmányos államról. Az alkotmányos állam azt jelenti, hogy az alkotmányosság elvei érvényre jutnak az alkotmányban és a gyakorlatban is.

5.1. 1. A demokrácia elve Az Emberi Jogok Európai Bírósága szerint a demokrácia az európai közrend alapeleme, és az egyedüli olyan politikai modell, amely összhangban áll az Emberi Jogi Európai Egyezménnyel (Egyesült Török Kommunista Párt v. Törökország ügy). Az Emberi Jogok Európai Bírósága döntésein keresztül határozza meg a demokratikus társadalom alapelemeit. A francia alkotmány a demokrácia elvét, mint alapelvet ekként határozza meg: „a nép Megjegyzendő, hogy az eredeti 1989-es alkotmánybíróságot felállító jogalkotás is 15 bíró megválasztását célozta, amelyből aztán később praktikus okokból pusztán 11 hely került betöltésre. 63 Az e kérdésben ismeretes nemzetközi szakértői vélemények alapján felvethető az is, hogy az AB számára bizonyos ésszerű, de kötelező ügyintézési határidők kerüljenek megállapításra az Alkotmánybíróságra vonatkozó jogalkotás közelgő átgondolásakor. 64 Ahogy a Bizottság fogalmaz: Az Alkotmánybíróság demokratikus társadalomban betöltött kifejezett szerepe, hogy az megfelelően széles körű hatásköri katalógussal rendelkezzék, amely elengedhetetlen ahhoz, hogy a bíróság alkotmányossági ellenőrzést végezhessen a legfontosabb elvekkel, köztük az alkotmányosan garantált alapvető jogokkal kapcsolatosan. A Bizottság szerint az AB hatáskör-csökkentése oly módon, hogy abból kifolyólag csak alapjogok egy szűk szeletének vonatkozásában lesz képes egyes jogszabályok felülvizsgálatára, nyilvánvalóan ellentétes azzal a szándékkal, amely arra irányul, hogy a magyar jogalkotó Magyarországon az alapjogok védelmi szintjét erősítse. [CDL-AD(2011)001, 10, § 54.] 62

29 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. alaptanok

kormányzása, a nép által, a nép érdekében” (2. cikk). A német alkotmánybíróság döntése szerint demokratikus rend ott van, ahol megvalósul a jogállam, a nép önrendelkezési joga a többség akaratán nyugszik, a szabadság és egyenlőség elve alapján, az erőszakos és önkényes hatalomgyakorlást az Alkotmány kizárja. 65 A magyar Alkotmány és az új Alaptörvény is rögzíti, hogy a Magyar Köztársaság, illetve 2012. január 1-jétől Magyarország független, demokratikus jogállam. A demokrácia elve azt jelenti, hogy a népfelség elvéből következően a politikai hatalom csak a néptől származhat, a nép képviselői útján vagy közvetlenül részt vehet a hatalom gyakorlásában. A demokrácia tehát a hatalomgyakorlás legitimációjának alapja, amely két pilléren alapszik: a többségi elven alapuló kormányzáson, amely magában foglalja a politikai ellenzék és az egyén tiszteletét. A demokráciából következik a demokratikus legitimáció elve is. Ez azt jelenti, hogy közhatalom csak akkor gyakorolható, ha annak forrása végső soron a nép, azaz a közhatalom gyakorlásának a népre visszavezethetőnek kell lennie [38/1993. (VI. 11.) AB határozat]. A demokratikus legitimáció közvetlen, ha a közhatalom gyakorlására vonatkozó felhatalmazás közvetlenül a néptől származik (pl. a parlamenti és az önkormányzati képviselők és a polgármesterek esetében), és közvetett, ha a választások, kinevezések láncolata végső soron visszavezethető a néphez. Például a köztársasági elnök legitimációja közvetett, mert a parlament választja meg, amely viszont a néptől kapja a felhatalmazását. De ebben az esetben is visszavezethető a közhatalom gyakorlása a népre. A demokrácia magában foglalja a szabad választásokat és a különböző politikai formációk létezését. A parlamenti többség és kisebbség viszonylatában a toleranciának kell érvényesülnie. A korábbi ellenzék alkothatja a későbbiekben a parlamenti többséget, a szabad választások biztosítják a parlamenti többség és kisebbség alakulásának újrarendezését. Az arányosság elve alapján a parlamenti kisebbségnek helyet kell kapniuk a parlament szerveiben (parlamenti bizottságok), részt vehetnek a parlamenti munka vezetésében. A parlamenti kisebbségek számára speciális jogosítványok is adhatók, például a parlamenti törvényhozás alkotmányosságának vizsgálata kapcsán. A parlamenti többség és kisebbség viszonyára az együttműködő partnerségnek kell a jellemzőnek lennie. Az Emberi Jogok Európai Bírósága szerint a demokrácia nem jelentheti a többségi vélemény állandó szupremáciáját, fontos, hogy a kisebbség tisztességesen, oly módon legyen kezelve, hogy a többségi vélemény ne éljen vissza erőfölényével (James, Young és Webster v. Egyesült Királyság ügy). A kormány és az egyén viszonylatában az egyén jogainak tiszteletben tartása a demokratikus társadalmi berendezkedés alapját képezi. Az egyénnek vannak olyan jogai, amelyeket a kormány nem érinthet, nem akadályozhatja az egyéneket jogaik gyakorlásában. Az állam feladata, hogy meghajoljon az ember vele született jogai előtt, azokat tartsa tiszteletben, illetve működjön közre azok érvényre juttatásában.

5.2. 2. A pluralizmus elve A pluralizmus elve magában foglalja a világnézeti és a politikai pluralizmust egyaránt. A világnézeti pluralizmus az értékrendek plurális követelményét határozza meg, ugyanakkor az államnak semlegesnek kell maradnia a világnézeti kérdésekben. A magyar Alkotmánybíróság az Alkotmány plurális értékrendjére hivatkozva semmisített meg egy, a „szocializmusra” utaló jogszabályhelyet, miután az a kizárólagosság igényével hivatalos ideológiai célként kívánt megjelenni [44/1998. (X. 14.) AB határozat], ez a célkitűzés pedig szemben áll az Alkotmányban biztosított plurális értékrendszerrel. Az állam világnézeti semlegességét az Alkotmánybíróság a vallás- és lelkiismereti szabadság kapcsán is vizsgálta, és meghatározta azt a követelményt, hogy az államnak vallási és lelkiismereti meggyőződésre tartozó más kérdésekben semlegesnek kell lennie. Ez a követelmény magában foglalja azt, hogy az állam nem ítélkezhet a vallásos hit vagy más lelkiismereti meggyőződés igazságtartalmáról. Az állam nem azonosíthatja magát egyetlen egyház tanításával sem, és nem foglalhat állást hitbéli igazságok kérdésében [4/1993. (II. 12.) AB határozat]. A politikai pluralizmus értelmében a modern demokráciák nélkülözhetetlen szereplői a politikai pártok. Míg a XIX. században a pártok elsősorban egy „szellemi kört” képviseltek csak, addig a XX. század második felétől létrejöttek a centralizált szervezeti felépítésű pártok, amelyek gyakran tömegpártként jelennek meg. A XIX.

Lásd a Német Alkotmánybíróság 1952. október 23-i döntését. Idézi Lauvaux, Philip: Les grandes démocratiques contemporaines. P.U.F, Paris, 1997, 2. ed. 65

30 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. alaptanok

században a politikai pártok köré csoportosult képviselők több-kevesebb sikerrel független személyiségek lehettek, addig napjainkra a szigorú frakciófegyelem a jellemző a politikai pártok parlamenti működésére.66 A modern demokráciákban a pártok nélkülözhetetlenek. A párt közvetítő feladatot lát el az állam és a társadalom között. A választások alkalmával a pártok azok a szervezetek, amelyek képesek a választói akarat képzésére, majd a két választás között a választói akarat képviseletére az állami szervekben.67 A pártok, noha szerepvállalásuk nélkülözhetetlen, hosszú időn keresztül mégsem kaptak alkotmányi szintű elismerést. A XX. század második felétől kezdődően azonban az alkotmányok nyitottabbak lettek a pártok szerepének alkotmányi szintű rögzítését illetően, azzal, hogy a pártokra vonatkozó szabályozás elkülönül az alkotmányokban az állami szervekre vonatkozó szabályozástól. A magyar Alkotmány az általános rendelkezések között rögzíti a többpártrendszer követelményét: Magyarországon a pártok az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok tiszteletben tartása mellett szabadon alakulhatnak és szabadon tevékenykedhetnek, a pártok közreműködnek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában [1949. évi Alkotmány, 3. §-a, az Alaptörvény Szabadság és felelősség rész, VIII. cikk (3) pontja]. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a parlamenti demokrácia alapelve a politikai pártok versengése a választópolgári támogatottságért. A demokrácia egészséges működéséhez alapvető feltétel a politikai pluralizmus. Az államnak ugyanakkor semlegesnek kell lennie a politikai pártok küzdelmében és a politikai verseny kereteit meghatározó jogszabályok megalkotása során. A jogalkotó a pártokra vonatkozó szabályok megalkotásakor köteles a pártokat egyenlőként kezelni, az egyes pártok szempontjait azonos körültekintéssel és elfogulatlansággal figyelembe venni [63/2008. (IV. 30.) AB határozat]. A pártok egyenlősége nem jelenti azt, hogy valamennyi párt ténylegesen egyenlő is lenne. A pártok egyenlősége csak formális szabály, amely azonban két esetkörben is megtörik: a parlamenti küszöb meghatározásakor, valamint a pártok állami finanszírozásának szabályozásakor. A parlamenti küszöb (Európában általában 4–5%, Magyarországon 5%) a parlament működőképességét kívánja szolgálni, a csekélyebb támogatottságú pártok parlamenti szerepvállalása veszélyeztethetné a parlament döntéshozó képességét és a kormányzás stabilitását. A hatékony parlamenti működés elvét az Alkotmánybíróság a politikai pártok vonatkozásában, mint a pártoknak az Alkotmányban megfogalmazott feladata ellátására való képessége szempontjából vizsgálta és összekapcsolta a párt megfelelő támogatottságával [3/1991. (II. 7.) AB határozat]. A pártok alkotmányos feladataik ellátása érdekében meghatározott költségvetési támogatásban részesülnek. A megfelelő pártfinanszírozás biztosíthatja a párt versenyben maradását, illetve a párt létezését. A pártok pénzügyi támogatására vonatkozó szabályozásnak áttekinthetőnek kell lennie, és biztosítania kell, hogy a pártfinanszírozások körül ne alakulhassanak ki anomáliák. A jogszabály minimális követelményeket állíthat fel a támogatandó pártok elé (pl. az 1%-os országgyűlési választási eredmény elérése), és meghatározhatja, hogy a normatív támogatást csak az e követelményeket teljesítő pártoknak juttatja. Nem sérti ugyanakkor a pártok egyenlőségét az, ha a pártok állami támogatottsága a pártok társadalmi támogatottságát tükrözi vissza.

5.3. 3. A jogállamiság elve A jogállam fogalmát az angol, a francia és a német jogirodalom is részletesen elemzi. A jogállamiság eszméje a polgári átalakulás időszakára nyúlik vissza, a polgárság a feudális önkény megszüntetése érdekében alapvető garanciák kiépítésére törekedett. Ezen küzdelmek jegyében születtek meg azok az elvek, amelyeknek történelmi gyökerei vannak, de ma is meghatározóak: a rule of law Angliában, az amerikai alkotmány due process klauzulája, a német jogállam (Rechtsstaat), a francia État de droit koncepciója. A jogállamiság fogalmat a német liberalizmus államelmélete használta először, elemei azonban már a kanti észjogban felfedezhetők. A kanti jogfilózófiában ugyanis a jogállamiságnak erkölcsi tartalma van, akkor beszélhetünk jogállamról, ha a jog szabályai az ész, az erkölcs követelményének megfelelnek. A jogállamiság eszméjét megtestesítő „polgári jogi állapot” a minden embert megillető szabadság és a minden alattvalóra kiterjedő egyenlőség mellett a minden polgárt megillető függetlenségre épül. Későbbiekben a természetjogi irányzat a jogállamiság fogalmán belül különbséget tesz a formális legalitás és az anyagi legalitás között, a hangsúlyt az anyagi legalitásra helyezve. Az erkölcsi eszméket előtérbe helyező jogállam koncepciót a XIX. században a pozitivista jogállam koncepció váltja fel (Stahl, Laband), amely az erkölcsi értékeket háttérbe szorította és a formális legalitásra helyezte a

66

Bihari Mihály – Pokol Béla: Politológia. Universitas Kiadó,

Budapest, 1992, 241–243. p. A pártokról érdekképviseletek az Alkotmányban. Rejtjel Kiadó, Budapest, 2004, 210 p. 67

lásd

31 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

részletesen

Sólyom

László:

Pártok

és

1. alaptanok

hangsúlyt (Laband: „Jog az, ami a törvény. A törvény az, amit formailag helyes eljárás útján bocsátottak ki”). A pozitivista jogállamszemlélet a közigazgatásra helyezte a hangsúlyt, Otto Mayer ennek megfelelően a jogállamot a jól tagolt közigazgatási jog államaként jellemezte. Alapvető kérdésként vizsgálták a jogállamiság szempontjából, hogy vannak-e általánosan kötelező normák, amelyek szabályozzák a közigazgatási cselekvés kereteit. A közigazgatás és az egyén kapcsolatrendszerében meghatározónak tekintették, hogy a közigazgatás sem a törvény ellenében (contra legem), sem megfelelő törvényes alap nélkül (praeter vagy ultra legem) ne avatkozhassék be az egyének életviszonyaiba, az állam jogszabályai a közigazgatást kössék. A jogállamiság eszméje magában foglalja azt az igényt is, hogy a polgárok az őket megillető jogok védelmében az állammal, illetőleg az annak nevében fellépő végrehajtó hatalmi szervekkel szemben bírói jogvédelemben részesüljenek (Otto Bhar munkásságában a bírói állam koncepciója jelenik meg). Míg Németországban a jogirodalom a XIX. század elsősorban a formális jogállamiság megerősítésén, a közhatalomnak joghoz kötöttsége megerősítését tartotta szükségesnek, addig Nagy Britanniában és Franciaországban inkább a materiális jogállam-fogalom került előtérbe, amelyben az erkölcsi aspektusok is jelentős szerepet kapnak. A második világháborút követően Németország is a formális jogállam-fogalom helyett a materiális jogállam-fogalomra helyezi a hangsúlyt. A materiális jogállam olyan értékeket foglal magában, mint az alapjogok megvalósulása vagy a hatalom megosztásának a kívánalma. A jogállam-fogalom mellett ismeretes a szociális jogállam kifejezés is, ebben az esetben az állam szociális feladataiból következően nemcsak a szociális jogok jelennek meg az alkotmányban, hanem az azok megvalósulását lehetővé tevő állami kötelezettségek is. Az állami beavatkozás a szociális jogállamban megerősödik, az össztársadalmi érdekre való hivatkozással a szakszerűséget képviselő végrehajtó hatalmi ág meghatározó szerephez jut. Az erős állam koncepcióját hirdető tanokkal szemben a neoliberális gondolkodás ezzel szemben az állam szerepvállalásának lehetőségét korlátozottabban ítéli meg, ezért az állami szervek elsősorban szabályozó eszközökkel kíván az össztársadalmi feladatoknak eleget tenni. A XXI. század elején Európa országaiban egyre gyakrabban az erős állam koncepciója nyer teret, a neoliberális gondolkodás háttérbe kezd szorulni. Az Európa Tanács Velencei Bizottsága a jogállam, a rule of lawtartalmi elemeinek meghatározása érdekében egy jelentést fogadott el, felsorolván a jogállamiság tartalmi elemeit. 68 A jelentés szerint a jogállam fogalmi elemi a következők: a) a jog uralma, a törvényesség biztosítása, b) jogbiztonság követelménye, c) az önkényesség tilalma, d) a független bírói szervekhez való fordulása joga, e) az emberi jogok védelme, f) diszkrimináció tilalma, a törvény előtti egyenlőség elve. Az európai közös alkotmányos örökségnek pedig alapvetően két fő eleme van. A szabad választások, a korrekt választójogi szabályok tudják biztosítani a politikai váltásokat, az emberi jogok védelme pedig a demokratikus államszervezeti berendezkedés alapja, amelyek védelmére illetve előmozdítására a nemzeti alkotmányokon túlmenően nemzetközi dokumentumok is kötelezik az államokat. A jogállam politikai és jogi fogalom is egyben. A politikának a jogállam keretein belül kell a politikát megvalósítania, a jogi értelemben vett jogállam és a politikai értelemben vett jogállam között rendes körülmények között nem lehet szembenállás. A Magyar Köztársaság 1949. évi Alkotmánya a rendszerváltozást követően rögzítette a demokratikus jogállamiság elvét, a 2011-ben elfogadott Alaptörvény Alapvetés B) cikk (1) pontja értelmében Magyarország független, demokratikus jogállam. az Alkotmánybíróság pedig a jogállamiságot a köztársaság alapértékévé nyilvánította [9/1992. (I. 30.) AB határozat]. Miután sem a korábbi Alkotmány, sem az új Alaptörvény nem határozza meg a jogállamiság tartalmi elemeit, ennek meghatározása az Alkotmánybíróságra hárult. Az Alkotmánybíróság szerint a jogállamiság elve az Alkotmányban nemcsak kisegítő jellegű alapelvi szabályként került megfogalmazásra, hanem olyan önálló alkotmányjogi norma, amelynek sérelme megalapozza valamely jogszabály alkotmányellenességét [11/1992. (III. 5.) AB határozat]. Az Alkotmánybíróság szerint: „a jogállam minősítése egyszerre ténymegállapítás és egyszerre program is. Nemcsak a jogszabályoknak és az állami szervek működésének kell összhangban lenniük az Alkotmánnyal, hanem az Alkotmány fogalmi kultúrájának és értékrendjének át kell hatnia az egész társadalmat. Ez a jog uralma, ezzel lesz az Alkotmány valóságossá. A jogállam megvalósítása folyamat”. Az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy a „jogállamban bármely politikai törekvés csak az Alkotmány keretei között valósítható meg. A jogállamiság elvével összeegyeztethetetlen az, ha a kormányzat az Alkotmány garanciális rendelkezéseinek kiüresítésével, azok tudatos félre tételével valósítja meg a közigazgatási szervezeti rendszer reformjára irányuló törekvéseit” [131/2008. (XI. 3.) AB határozat].

68

2011. március 24. CDL(2010)141rev2 Draft Report on the Rule of

Law, §§ 40–63.

32 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. alaptanok

A formális jogállamiság egyik alappillére a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság szerint a jogbiztonság megköveteli azt, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára (normavilágosság elve). Ugyancsak a jogbiztonságot sérti a visszaható hatályú jogalkotás, a jogszabályok gyakori változtatásai, a jogszabályok „kellő felkészülési idő” nélküli hatálybaléptetése. Ugyancsak a jogbiztonság szempontjából alapvető követelmény, hogy a jogalkotás során a jogalkotásra vonatkozó szabályokat a jogalkotó tartsa be, ennek súlyos megsértése ugyanis a jogszabály alkotmányellenességét idézheti elő közjogi érvénytelenség okából [29/1997. (IV. 29.) AB határozat]. Olyan súlyos eljárási hibában szenvedett a köztársasági elnöki vétó után az Országgyűlés által vita nélkül, változatlan tartalommal elfogadott jogszabály, hogy azt az Alkotmánybíróság ex tunc hatállyal semmisítette meg [63/2003. (XII. 15.) AB határozat]. A materiális jogállam-fogalom megköveteli az alapjogok tiszteletben tartását is. Az Alkotmánybíróság szerint „Az államszervezet akkor működik demokratikusan, ha a demokratikus jogállamiság és az ahhoz szorosan kapcsolódó alkotmányos rend fenntartása és működtetése alapvető követelményként magában foglalja a szabadságjogok tiszteletben tartását és védelmét” [36/1992. (VI. 10.) AB határozat]. Más kérdés, hogy az alkotmánybírósági gyakorlat az alapjogok sérelme esetében nem feltétlenül hivatkozik a jogállamiság sérelmére, miután az alapjogok sérelmét jobban lehet kötni az egyes alapjogokat biztosító alkotmányi cikkelyekhez.

5.4. 4. A hatalommegosztás elve A hatalom természetét és funkcióit már az ókori görögök és a középkori egyházatyák is vizsgálták. Arisztotelész, Augustinus (Szent Ágoston) és Aquinói Tamás nézeteiben az a közös, hogy empirikus megfigyelésen alapultak, és a hatalmat a morál oldaláról közelítették meg. A mai értelemben vett hatalommegosztásnak első letéteményese John Locke. Az ő elméletének az a jelentősége, hogy tételét nem erkölcsi tényezők vagy szervezetszociológiai megfontolások hatására alakítja ki, hanem a társadalmi szerződést veszi alapnak: a hatalom gyakorlása a király és a nép közötti szerződésen nyugszik. Ennek értelmében megkülönböztet törvényhozó, végrehajtó és egy ún. föderatív hatalmat. A végrehajtó hatalmat a király, a törvényhozó hatalmat pedig a király és a parlament közösen gyakorolja. Locke a törvényhozó feladatának azt tartotta, hogy általános érvényű, tartós magatartási szabályokat alkosson, e törvényhozó szervnek azonban nem kell folyamatosan működnie, csak akkor, amikor törvényhozási feladat áll elő. A megalkotott törvényeknek azonban állandó és maradandó érvényük van, épp ezért szükség van a végrehajtó hatalomra, amelyik a törvényeket alkalmazza és gondoskodik végrehajtásukról. A társadalmi szerződésben azonban nem mondott le a nép minden jogáról, egyes jogokat (külkapcsolatok, háború és békekötés stb.) fenntartottak maguknak. Ezek képezik a harmadik, ún. föderatív hatalmat. Locke elmélete a korabeli angol viszonyokat tükrözte le, az alkotmányos monarchia alapvető szervező elvévé vált. Az európai kontinensen a hatalommegosztás elve Charles Montesquieu nevéhez fűződik, a Törvények szelleméről írt munkájában a zsarnokság megakadályozása céljából állította fel a hatalommegosztás elvét. Három hatalmi ágat különített el, a törvényhozó, a végrehajtó és az igazságszolgáltatást ellátó hatalmi ágakat. Álláspontja szerint a hatalmi ágak koncentrációja zsarnoksághoz vezet. Ugyanakkor a hatalmi ágak egymást kontrollálhatják, a törvényhozó hatalom a jogalkotás révén kontrollálja a végrehajtó hatalmat, de a végrehajtó hatalom feje, az államfő feloszlathatja a törvényhozó hatalmat, a bíróságok függetlenek a végrehajtó hatalomtól, ugyanakkor a törvényhozó hatalom által elfogadott jogszabályok alapján hozzák meg döntéseiket. A hagyományos hatalmi triász a későbbikben kiegészült a Benjamin Constant nevéhez fűződő államfői hatalmi ággal. Constant szerint az államfő semleges hatalmi ágat képez, a hatalmi ágak fölött helyezkedik el, őrködik az alkotmány tiszteletben tartása fölött. Ugyancsak Constant nevéhez fűződik az ún. municipális (önkormányzat) hatalmi ág elismerése is, a helyi hatalom a központi hatalom korlátját képezheti. 69 Carl Schmitt „alkotmányozó hatalomról”, mint új hatalmi ágról ír, amely az alkotmány kidolgozásával és elfogadásával meghatározza a többi hatalmi ág egymáshoz való viszonyát. Bibó István új informális hatalmi ágakat ismer el. A „gazdasági államhatalom” – amely a gazdaság szereplőit, a kamarákat, az érdekképviseleteket foglalja magában – elválasztandó a „politikai hatalomtól” annak érdekében, hogy meg lehessen akadályozni a két hatalom koncentrációját, s ezáltal meg lehessen védeni mindkettőt a másik hatalmának korrumpáló hatásától. Bibó István szerint a propaganda, a média befolyásoló hatása olyan „kulturális államhatalmat” hozhat létre, amely veszélyezteti az egyének autonómiáját, az 69

Constant, Benjamin: A régiek és a modernek szabadsága. Atlantisz

Kiadó, Budapest, 1997, 85–98. p.

33 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

1. alaptanok

egyetemek, tudományos intézetek szabadságát. Harmadikként Bibó a „bürokrácia” vagy „technokrácia” hatalmi ágát ismeri el, amely szintén nemkívánatos hatalomkoncentrációt eredményezhet. 70 A hatalommegosztás elve mára már szorosan kapcsolódik a materiális jogállamiság elvéhez, annak elemét képezi, de egyben az alkotmányosság önálló alapelve, az alkotmányos berendezkedés alapvető szabálya is. A magyar Alkotmány a hatalommegosztás elvét szövegszerűen ugyan nem tartalmazza, mégis az Alkotmánybíróság a jogállamiság fogalmából azt levezeti, és megállapítja, hogy a Magyar Köztársaság államszervezete ezen elv alapján épül fel. Ezt igazolják az egyes állami szervek (hatalmi ágak) feladatát és hatáskörét leíró alkotmányi normák, az állami szervek egymáshoz való viszonyát szabályozó szervezeti, eljárási és összeférhetetlenségeket megállapító rendelkezések [2/2002. (I. 25.) AB határozat]. A hatalmi ágak elválasztása azt kívánja kifejezésre juttatni, hogy egy demokratikus jogállamban korlátlan és korlátozhatatlan hatalom nincs, ennek érdekében bizonyos hatalmi ágak szükségképpen korlátozzák más hatalmi ágak jogosítványait. A szuverenitásból fakadó jogokat tehát nem egy állami szerv gyakorolja, hanem az államszervezet egésze. A hatalmi ágak egymáshoz való viszonyában nemcsak a hatalmi ágak függetlensége jelenik meg, hanem a hatalmi ágak kölcsönös ellenőrzése és a hatalmi ágak együttműködésének a kötelezettsége is. A hatalmi ágak elválasztásának elve nem csak annyit jelent, hogy az egyik hatalmi ág nem vonhatja el a másik jogosítványait, hanem azt is jelenti, hogy a demokratikus jogállamban korlátlan és korlátozhatatlan hatalom nincs, s ennek érdekében bizonyos hatalmi ágak szükségképpen korlátozzák más hatalmi ágak jogosítványait. Abban az esetben, ha a törvényhozó hatalom vagy a végrehajtó hatalom (kormány) egymás funkcióit, hatásköreit elvonják egymástól, úgy a hatalommegosztás rendszere felborulhat.71 Az Alkotmánybíróság, mint az alkotmányvédelem legfontosabb szerve szükségképpen korlátozza más hatalmi ágak jogosítványait (alkotmányellenes jogszabály vagy bírói döntés megsemmisítésével). Az Alkotmánybíróság így foglalta össze a hatalmi ágak elválasztásából eredő követelményeket: „Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerinti demokratikus jogállam megvalósulásának feltétele többek között: 1. a hatalommegosztás elve, 2. az elválasztott alkotmányos szervek együttműködési kötelezettsége, 3. az elválasztott szervek eljárási és döntési autonómiájának, döntéshozatalának kölcsönös tiszteletben tartása, 4. az Alkotmányra visszavezethető eljárási szabályok léte és betartása” [62/2003. (XII. 15.) AB határozat]. Irodalom Badó Attila – Trócsányi László: Nemzeti alkotmányok az Európai Unióban. KJK-KERSZÖV, Budapest, 2005. Halmai Gábor: A magyar alkotmányjog átalakulása. 1985–2005. In: Magyar jogrendszer átalakulása 1985/1990–2005. 2007. 1. köt. 17–54. p. Jakab András: A jogrendszer horizontális tagozódása. Jura. A Janus Pannonius Tudományegyetem Állam- és jogtudományi karának tudományos lapja, 2005/2. 91–100. p. Kukorelli István (szerk.): Alkotmánytan I. Osiris, Budapest, 2007. 17–76. p. Kovács István: Magyar alkotmányjog. JATE, Szeged, 1990. tóth judit – Legény Krisztián (szerk.): Összehasonlító alkotmányjog. Complex, Budapest, 2006. Szente Zoltán: A közép- és kelet-európai országok alkotmányfejlődésének fő jellemzői. 1945–1989. Jogtörténeti Szemle 2006/1. 1–12. p.

Lásd Bibó István: Az államhatalmi ágak elválasztása egykor és most. Bibó István összegyűjtött munkái. Európai Protestáns Magyar Szabadegyetem (Bern) kiadása, 1992, 2. kötet. 541–559. p. 71 Lásd: Lippmann, Walter: Crépuscule des démocraties? Fasquelle, Paris, 1956, 44–45. p. 70

34 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

2. fejezet - 2. Államforma, kormányforma, államszerkezet Trócsányi László – Csink Lóránt

1. I. Az államforma fogalma és típusai Az államforma az államfői hatalom eredetére ad választ. A monarchikus és a republikánus eszmerendszer közötti különbségtétel a polgári alkotmányfejlődés kezdeti időszakában különös jelentőséggel bírt, a XX. század elejétől azonban a kétfajta eszmerendszer közötti éles különbségek csökkentek. Ennek indoka az, hogy ma a monarcha, a király jogosítványai, az alkotmányon alapszanak, jogkörük jogilag pontosan körülhatárolt. 1 Az első világháborút követően kimutatható a republikánus eszmerendszer térhódítása Európában, így ma már csak – a mini-államokat nem számítva – az Egyesült Királyság, Hollandia, Belgium, Luxemburg, Spanyolország, Dánia, Svédország és Norvégia tartotta meg a monarchikus államformát. A Max Webertől nyert tipizálás szerint a monarchikus és a republikánus berendezkedés között elsősorban politikai-legitimációs különbség van. A monarchiában a monarcha legitimitása a tradíción alapszik. Hatalmának eredetét nem választási szabályok, hanem a trónöröklési rendelkezések rögzítik. A modern államiságban már nem a király a szuverenitás letéteményese, hanem – hasonlóan a republikánus államokéhoz – a szuverenitás letéteményese a nép. A monarcha megbízatása élethossziglan tart, ugyanakkor nem kizárt az sem, hogy a monarcha lemondjon a trónöröklés rendje szerint őt követő személy számára. Ilyen volt, amikor János nagyherceg (Grand Duc) 2001-ben lemondott fia, Henry javára. A monarchia előnyeként szokták említeni azt, hogy biztosítani tudja az államfői tisztség stabilitását, miután az államfői tisztségről nem választás útján döntenek, ezért a monarchának nem kell figyelemmel lennie a napi politikára. A monarcha hatásköre országonként változik, vannak olyan országok, amelyek az alkotmány szintjén erős jogosítványokat adnak az uralkodónak (pl. Belgium, Luxemburg: részvétel a törvényhozó hatalomban, a király vagy Nagyherceg a végrehajtó hatalom feje), ennek ellenére a gyakorlatban legfeljebb a középerős köztársasági elnök jogállásával bírnak (pl. nem fordulhatnak az alkotmánybírósághoz sem). Az elmúlt évtizedekben összesen két alkalommal fordult elő, hogy az uralkodó nem írt alá egy a parlament által elfogadott törvényt: Belgiumban Baudouin (Baldvin) király 2000-ben megtagadta a parlament által elfogadott abortusz törvény szentesítését és kihirdetését, illetve 2008-ban Henry luxemburgi nagyherceg ugyancsak lelkiismereti okra hivatkozva nem szentesítette az eutanázia megkönnyítéséről szóló törvényt. Mindkét esetben találtak azonban olyan alkotmányos megoldást, amely lehetővé tette a törvények hatálybalépését. A monarchiákban az államfők inkább protokolláris, szimbolikus szerepkört töltenek be, a modern parlamentáris monarchiák mára már sokban hasonlóak a köztársasági államformához. A republikánus elv a monarchikus elv tagadása. A köztársasági elnök nem része a törvényhozó hatalomnak, és a prezidenciális rendszereket leszámítva nem a végrehajtó hatalom feje. A köztársasági elnök a választással nyeri el tisztségét, az elnök racionális-jogi legitimációval rendelkezik. Az államfő választása történhet közvetlenül a nép által (legerősebb legitimáció) vagy közvetett módon a parlament útján. A meghatározott időre választott és újraválasztható köztársasági elnök jobban ki van téve a politikának, mint a monarcha, a köztársasági elnök megválasztása, újraválasztása érdekében a politikai pártok támogatására rá van szorulva. Ezért sokan a köztársasági elnök semlegességét a monarcha semlegességéhez képest gyengébbnek tartják. A köztársasági elnök megbízatása meghatározott időre szól, általában legalább egy alkalommal újraválasztható. Az a tény, hogy a köztársasági elnök olyan államfő, aki választással nyeri el tisztségét, jogi legitimációt biztosít számára. A XX. század második felétől kezdődően Európában a republikánus elv vált általánossá. Az államforma fogalma tehát az adott állam politikai berendezkedését határozza meg, arra ad választ, hogy egy adott országban az államfői hatalmat ki gyakorolja. Az államfő, legyen az monarcha vagy köztársasági elnök, országonként eltérő jogosítványokkal rendelkezhet. Az államfő általában az alábbi viszonylatokban nyilvánulhat meg: • a külkapcsolatok ellátása (pl. képviseli az államot a nemzetközi kapcsolatokban, nemzetközi szerződést köthet, fogadja és megbízza a nagyköveteket); Lásd Dezső Márta – Bragyova András: A köztársasági elnök a parlamentáris rendszerekben. Magyar Tudományos Akadémia Államtudományi Kutatások Programirodája, Budapest, 1989, 1. p. 1

35 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

2. Államforma, kormányforma, államszerkezet • általános vagy egyedi jogi aktusokat bocsát ki (pl. királyi rendelet, köztársasági elnöki határozat); • kapcsolatban állhat a törvényhozó hatalommal (pl. parlamenti választások időpontjának kitűzése, a törvények kihirdetése, a parlament feloszlatása); • kapcsolatban van a kormánnyal (a miniszterelnök személyére javaslattétel, kinevezési jogkörök); • feladatai lehetnek az igazságszolgáltatást illetően (pl. egyéni kegyelmezési jogkör, elláthatja az igazságszolgáltatási tanács elnöki feladatait); • alkotmányvédelmező szerepet tölthet be (az intézmények őre, őrködés az államszervezet demokratikus működése felett, alkotmánybírósághoz fordulás joga).

2. II. Kormányforma 2.1. 1. A kormányforma fogalma A kormányforma az államszervezet központi kérdésköre, amely az állami berendezkedés jellegét határozza meg. E kérdés szorosan összefügg a hatalommegosztással. A hatalmi ágak elválasztása arra keresi a választ, hogy milyen hatalmi ágak vannak, illetve ezeknek mi a szerepe a közhatalom gyakorlásában. Amíg a hatalommegosztás az államszervezet statikáját határozza meg, addig a kormányforma jelöli az állami berendezkedés dinamikáját: azt, hogy a politikai jellegű hatalmi ágak egymással milyen viszonyban állnak. Az egyes államok kormányformájának meghatározása áttekintő képet ad arról, hogy az adott államban hogyan épül fel, illetve hogyan működik a közhatalom gyakorlása. Ennek keretében a kormányforma alapvetően két kérdésre ad választ: a) Milyen a törvényhozó és a végrehajtó hatalom viszonya? b) Ki gyakorolja a végrehajtó hatalmat? 2 a) A törvényhozó és a végrehajtó hatalom viszonya tekintetében annak van döntő jelentősége, hogy az utóbbit mennyiben tudja a parlament ellenőrizni. Ennek megválaszolásához először azt kell vizsgálni, hogy a végrehajtó hatalom rendelkezik-e politikai, illetve jogi felelősséggel. A politikai felelősség a kormányzati tevékenységért való felelősséget jelenti. Ha egy kormányzat rendelkezik politikai felelősséggel, akkor nemcsak hogy beszámoltatható és ellenőrizhető, de el is mozdítható. Politikai felelősséget viselő kormányzat tehát csak addig maradhat hivatalban, amíg rendelkezik a parlament bizalmával. Ha a parlament – a szükséges alakszerűségek mellett – kifejezésre juttatja, hogy megszűnt a bizalma a kormányzattal szemben, akkor annak megbízatása meg fog szűnni. A parlament kormányzatba vetett „bizalma” tipikusan jogon túli kérdés. Épp ezért a parlamentnek nem szükséges indokolnia, és végképp nem kell bizonyítania, hogy megszűnt a bizalma a kormányzatban; a bizalom hiányának alakszerű kifejezése elegendő a kormányzat megbízatásának megszűnéséhez, ami a politikai felelősségre vonás szankciója. A kormányzat elmozdításán kívül természetesen a parlament számos ponton ellenőrizheti a végrehajtó hatalmat (pl. beszámolók, interpellációk, kérdések formájában, bizottságokon keresztül stb.). Az általános megközelítés szerint azonban politikai felelőssége csak azoknak a kormányzatoknak van, amelyekkel szemben a parlamentnek az elmozdítás lehetősége is nyitva áll. A jogi felelősség a jogszabályok, különösen az alkotmány és a törvények betartásáért való felelősséget jelöli. A jogi felelősség alapján, ha a végrehajtó hatalom ezeket megsérti, akkor felelősségre vonható és elmozdítható. A politikai felelősséggel szemben a jogi felelősség jogkérdés. Jogi felelősség szankciója alkalmazásának akkor van helye, ha a törvénysértés bizonyított. A politikai és a jogi felelősség léte, illetve hiánya nagyban meghatározza az adott állam struktúráját. Vö.: Péteri Zoltán: Az államok rendszerezése: államtípusok és államformák. In: Takács Péter: Államelmélet. Bíbor, Miskolc, 1997, 108. p. 2

36 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

2. Államforma, kormányforma, államszerkezet b) A kormányformát meghatározó másik tényező, hogy a végrehajtó hatalmat ki, illetve kik gyakorolják. Maurice Duverger ennek tematizálására két szempontot vett figyelembe.3 Egyrészt azt, hogy a végrehajtó hatalom egy- vagy kétpólusú-e. Egypólusú végrehajtó hatalom esetében a végrehajtó hatalomhoz tartozó jogosítványok egy helyen összpontosulnak, azaz a végrehajtó hatalom egységes. Ezzel szemben a kétpólusú végrehajtó hatalom esetében „kettős vezetés” áll elő; az államéletnek két olyan szereplője van, amelyik részt vesz a végrehajtó hatalom gyakorlásában. Mindkét szereplő – ha nem is azonos mértékű, de – önálló hatáskörökkel rendelkezik, egymás végrehajtási jogköreit nem vonhatják el. A másik, Duverger által figyelembe vett szempont a végrehajtó hatalom gyakorlásában résztvevők száma, azaz, hogy a végrehajtó hatalmat egy személy vagy egy csoport birtokolja. Ez alapján monokratikus az a végrehajtó szerv, amelyben a végrehajtó hatalmat egy személy (pl. köztársasági elnök, király) gyakorolja. Ilyen esetben sem kizárt, hogy az irányításban ténylegesen többen vesznek részt, de a döntési jogosultságok egy kézben összpontosulnak, azaz egyvalaki a többi fölött áll. Ha azonban a végrehajtó hatalmat kis számból álló kollektív szerv gyakorolja, az egyenlőség elvét figyelembe véve, akkor a végrehajtó szerv direktoriális (pl. kormány, minisztertanács, kabinet). A végrehajtó hatalom felelősségének rendszere, valamint belső struktúrája alapján jellemezhetőek az egyes kormányformák.

2.2. 2. Prezidenciális kormányforma A prezidenciális kormányforma a hatalmi ágak elválasztásának „tiszta modellje”, mivel a három klasszikus hatalmi ágon kívül más tényező nem vesz részt a főhatalom gyakorlásában. A kormányforma elnevezése abból ered, hogy a végrehajtó hatalmat az elnök gyakorolja. A végrehajtó hatalom tehát monokratikus és egypólusú. A prezidenciális kormányforma mintaállama az Amerikai Egyesült Államok. Itt a törvényhozó hatalom a Kongresszust illeti meg, ami kétkamarás, a Képviselőházból és a Szenátusból áll. A törvényhozás eme felépítését az Amerikai Egyesült Államok föderális berendezkedése teszi szükségessé; a Képviselőházba a tagállamok lakosságuk arányában választanak képviselőket (érvényre juttatva a népképviselet elvét), a Szenátusba pedig minden tagállam két-két szenátort delegál (kifejezve a tagállamok egyenrangúságát). A végrehajtó hatalmat az elnök gyakorolja, az igazságszolgáltatást a bíróságok látják el. A három hatalmi ág viszonyára nem az elkülönülés, a merev elválasztás a jellemző, hanem az, hogy azok kölcsönösen fékezik és ellensúlyozzák egymást (checks and balances). Az amerikai berendezkedés tehát azzal kívánja kizárni a hatalom-koncentrációt, hogy a hatalmi ágaknak olyan jogosítványokat biztosít, amelyek képessé teszik őket a többi hatalom korlátozására. Példaként hozható fel az elnök vétójoga, amellyel (időlegesen) megakaszthatja a kongresszusi törvényhozás menetét, vagy az a bírósági gyakorlat, amely eltekint az alkotmányba ütköző törvények egyedi esetben történő alkalmazásától. A törvényhozó és a végrehajtó hatalom viszonyát tehát e kormányformában az „egyenlő erő” jellemzi. Ez nem csupán a hatáskörök jellegében mutatkozik meg, hanem abban is, hogy mind a Kongresszust, mind az elnököt a nép választja, egyiknek sincs többletlegitimációja a másikhoz képest (kettős legitimáció). Az elnök nem tartozik politikai felelősséggel a Kongresszusnak, azaz a végrehajtó hatalom gyakorlásának nem feltétele, hogy az elnök politikáját a Kongresszus többsége támogassa. Azonban az elnök, mint végrehajtó hatalom, köteles betartani az alkotmányt és a Kongresszus által alkotott törvényeket, amelyért jogi felelősséggel tartozik. A prezidenciális kormányformát tehát az erős végrehajtó hatalom jellemzi, amely hatékonnyá teszi az államszervezet működését.

2.3. 3. Parlamentáris köztársaság A parlamentáris köztársaság a legáltalánosabb kormányforma Európában. E kormányforma jellegzetessége – mint azt az elnevezése is mutatja –, hogy az államszervezet súlypontja a törvényhozó hatalom, amely döntően meghatározza az államélet egészét. A parlamentáris köztársaság mintaállama Németország. Itt a parlamentarizmus kialakulásának történelmi okai vannak. Az első világháború után megalkotott weimari alkotmány (Die Verfassung des Deutschen Reichs, „A Duverger, Maurice: Állam és kormányzat. In: Takács Péter (szerk.):

3

Államtan. Szent István Társulat, Budapest, 2003, 387–389. p.

37 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

2. Államforma, kormányforma, államszerkezet Német Birodalom alkotmánya”) erős elnöki hatalmat vezetett be a stabilitás érdekében, csekélyebb szerepet szánva a parlamentnek. Az alkotmány keretei között azonban a ’30-as évek végére totalitárius állam alakulhatott ki. Épp ezért a második világháborút követően a bonni alaptörvény (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, „Németország Szövetségi Köztársaság alaptörvénye”) megalkotásánál döntő szempont volt egy olyan államszervezet kiépítése, amely kizárja a diktatúra lehetőségét. Ezt az alkotmányozó abban találta meg, hogy erős hatásköröket biztosított a parlament számára a kormányzat tevékenységének ellenőrzésére. Az így kiépített államszervezeti modell mintaadó volt több rendszerváltó kelet-közép-európai állam (Magyarország, Csehország, Szlovákia) számára. Parlamentáris köztársaságban a törvényhozó és a végrehajtó hatalom egyenrangú. Ebben a kormányformában is megvalósul a hatalmi ágak elválasztása, a parlament sem rendelkezik a hatalom teljességével. Emellett a parlament erős befolyást gyakorol a kormányzatra. Ez két körülményben mutatkozik meg. Egyrészt, a parlament meghatározhatja a kormányzás kereteit és irányát, tehát a kormány politikájára is hatást gyakorolhat. Másrészt pedig – ami a parlamentarizmus központi gondolata – a végrehajtó hatalmat gyakorló kormány politikai felelősséggel tartozik a parlamentnek. Ennek keretében a parlament ellenőrizheti és végső esetben elmozdíthatja a kormányt. A végrehajtó hatalmat parlamentáris köztársaságok esetében tipikusan a kormány gyakorolja. Fogalmilag nem kizárt, hogy e kormányformában az államfő a végrehajtó hatalom részese legyen, de az érdemi végrehajtó jogosítványok ebben az esetben is a kormányt illetik meg. Parlamentáris köztársaságok esetében tehát a végrehajtó hatalom direktoriális és egypólusú. A végrehajtó hatalom testületi szervként látja el munkáját. Ezzel nem mond ellent, hogy a kormányból kiemelkedik a miniszterelnök szerepe, ő ugyanis kormányfőként meghatározhatja a kormány politikáját (kancellárelv). A magyar parlamentáris kormányformával összefüggésben erre a körülményre hívta fel a figyelmet az Alkotmánybíróság is, rámutatva, hogy „az Alkotmány által meghatározott parlamentáris kormányforma lényegi vonása, a Kormánynak az Országgyűlés előtti felelőssége, végső soron a miniszterelnök személyén keresztül érvényesül. Az Alkotmány a Kormány működésének középpontjába a miniszterelnököt állítja. Ez a meghatározó szerep a miniszterelnök számára olyan közjogi státuszt biztosít, amely alkotmányosan megalapozza azt a törvényi felhatalmazást, hogy – a Kormány programjának keretei között – meghatározhassa a Kormány politikájának általános irányát” [122/2009. (XII. 17.) AB határozat]. A parlamentáris köztársaságokra tehát általában az „erős parlament, a közepesen erős kormány és a gyenge köztársasági elnök” jellemző.4 Mindazonáltal a XX. század második felétől kezdődően a parlamentáris köztársaságokban is kimutatható az a jelenség, hogy noha a parlament ereje és legitimációja jelentős, a valódi hatalom (a politika tényleges meghatározása) a kormány kezébe kerül, miután az erősen centralizált pártviszonyok következtében a kormánypárti képviselők mindenáron kormányt védő magatartása folytán a parlament kiszolgálja a kormányt, így a valódi erőcentrum birtokosa a parlamentáris köztársaságokban a kormány.

2.4. 4. Félprezidenciális kormányforma A félprezidenciális kormányforma jellegzetessége a kétpólusú végrehajtó hatalom: az abból eredő jogosítványokat az alkotmány megosztja a köztársasági elnök és a kormány között. A végrehajtó hatalom e két pólusa általában nem egyenrangú, rendszerint a köztársasági elnök primátusa a jellemző. Ez nemcsak hatáskörei súlyában jelentkezik, hanem abban is, hogy ezekben az államokban az államfőt közvetlenül a nép választja, így erősebb a legitimációja, mint az általa kinevezett vagy a parlament által választott kormánynak. Ugyanakkor a kormány önálló, el nem vonható jogkörökkel rendelkezik a végrehajtás területén. Jean Blondel terminológiájával élve ezek az államok kettős vezetés alatt állnak.5 Bár a félprezidenciális kormányforma 1958 előtt sem volt ismeretlen Európában (a weimari köztársaság államszervezete is ezen az elven működött), mégis e – prezidencializmus és parlamentarizmus között átmenetet képező – kormányforma modellje a francia V. Köztársaság alkotmánya. Franciaországban az V. Köztársaság alkotmányának létrejöttét nem a demokratikus hagyományok hiánya, sokkal inkább azok sikertelensége indokolta. Az 1875-től 1940-ig tartó III. Köztársaság államszervezete Kukorelli István: A magyar kormányzati rendszer egyenetlenségei. In: Alkotmányfejlődés és jogállami gyakorlat. Hanns Seidel Alapítvány, Budapest, 1994, 196. p. 5 Blondel, Jean: Dual Leadership in the Contemporary World. In: Lijphart, Arend (szerk.): Parliamentary Versus Presidential Government. Oxford University Press, New York, 1992, 166. p. 4

38 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

2. Államforma, kormányforma, államszerkezet instabilnak bizonyult, és ennek tulajdonították a második világháború előtti megfelelő katonai felkészülés elmaradását és a háború elején a gyors katonai vereséget. A világháborút követően létrejött IV. Köztársaság – elődjéhez hasonlóan – a kormány törvényhozással szembeni felelősségén alapult, és a köztársasági elnöknek nem biztosított érdemi szerepet a végrehajtó hatalom gyakorlásában. A bevezetett rendszer azonban a korábbinál is instabilabb volt, Franciaországban 12 év alatt 27 miniszterelnök váltotta egymást a végrehajtó hatalom élén. E körülmények 1958-ban hatékony államszervezet kiépítését indokolták, amelyet – az 1962-es algériai válság hatására – abban az évben meg is erősítettek. A De Gaulle nevéhez fűződő félprezidenciális alkotmányt – elfogadását követően – az elnöki jogkörök hangsúlyossága miatt éles kritikák érték, mára azonban Franciaországban általános elfogadottságnak örvend. Ez a kialakított minta terjedt el több rendszerváltó államban, pl. Lengyelországban és Romániában. A félprezidenciális kormányforma több ponton ötvözi a prezidencializmus és a parlamentarizmus jegyeit. A kormány politikai felelősséggel tartozik a parlamentnek, ilyen felelősséggel azonban a köztársasági elnök nem tartozik. Mint látható, e kormányformában gyengébb a végrehajtó hatalom, mint a prezidenciális esetében, mivel megosztott. Szemben a parlamentáris rendszerrel, ahol a végrehajtó hatalom egyik pólusa (a köztársasági elnök) a parlamenttől függetlenül is gyakorolhatja a kormányzati jogokat. A félprezidenciális rendszerek alkotmányai, így a francia 1958. évi V. Köztársaság alkotmánya is azt feltételezte, hogy a köztársasági elnök és a kormány azonos politikai erőt képvisel, így köztük a politikai összhang automatikusan biztosítható. Ez így is volt De Gaulle köztársasági elnök időszakában, de a későbbiekben François Mitterand majd Jacques Chirac köztársasági elnökök alatt a parlamenti választásokon eltérő politikai nézeteket képviselő pártok kaptak többséget, így „politikai társbérlet” (cohabitation) jött létre, amelyben a köztársasági elnök és a kormány viszonyában már inkább a parlamentáris köztársaság jellemzői voltak kimutathatóak. A félprezidenciális köztársaság akkor tudja valóban érvényre juttatni a köztársasági elnök szupremáciáját, ha a köztársasági elnök és a kormány politikai színezete ugyanaz.

2.5. 5. Egy sajátos kormányforma Az előbbiekből az a következtetés vonható le, hogy azokban az államokban, ahol az államszervezet hatékonyságára helyezték a hangsúlyt, ott a prezidenciális, félprezidenciális, ahol pedig a demokrácia megszilárdítására, ott a parlamentáris berendezkedést választotta az alkotmányozó. A legtöbb államban az előbbiekben felvázolt szempontokat tekintették kiindulópontnak az államszervezeti megoldások kialakításánál. Vannak azonban olyan államok, amelyek a kormányformát nem a prezidencializmus–parlamentarizmus vonala mentén alakították ki. Ezek közül kiemelendő a Svájcban alkalmazott, ún. kollegiális kormányforma. Svájcban a végrehajtó hatalom direktoriális és egypólusú. A végrehajtó hatalmat a parlament (Bundestag, „Szövetségi Gyűlés”) által választott Szövetségi Tanács (Bundesrat) gyakorolja. A sajátosságot az adja, hogy a Tanács összetétele a parlamenti erőviszonyok mentén alakul ki. Politikailag tehát nem a törvényhozói többséget alkotó párt(ok) dönti(k) el a végrehajtó hatalom összetételét, a Tanácsban olyanok is részt vesznek, akiknek a pártja a Gyűlésben kisebbségben maradt. Éppen ezért a Tanács tagjait nem az egységes politikai ideológia, hanem a kollegialitás tartja össze. E sajátos összetétel következménye az is, hogy a Tanács nem tartozik politikai felelősséggel a törvényhozónak; a Gyűlés a Tanácsot ellenőrizheti ugyan, de visszahívására nem jogosult.

3. III. Államszerkezet Noha az államok felépítése hasonló elveken nyugszik, az államok szerkezeti felépítése eltérő. Az államhatalom vertikális tagozódását befolyásolják olyan tényezők, mint az állam mérete, lakosságának összetétele, történelmi hagyományai. Ennek alapján megkülönböztethetünk unitárius államot, föderatív berendezkedésű államot és regionális berendezkedésű államot.

3.1. 1. Az állam egyszerű formája: az unitárius állam Az unitárius államszerkezet esetében az állam csak egy politikai és jogi erőközpontot ismer el, az állam teljes területén és valamennyi lakosra ugyanazok a szabályok az alkalmazandók. Az alkotmány és más jogszabályok egy egységet képeznek, nincsenek egyes területekre, vagy meghatározott népességre vonatkozóan speciális rendelkezések. Az alkotmány szintjén ez általában úgy jelenik meg, hogy az „állam egységes, oszthatatlan és sérthetetlen” (pl. Franciaország, Románia, Szlovákia alkotmányai). Az „oszthatatlan” kifejezést általában azok

39 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

2. Államforma, kormányforma, államszerkezet az unitárius államok alkotmányai használják, amelyek területét a történelem folyamán többször osztották fel, vagy meghatározott területrészeken jelentős számú nemzetiségek élnek. Az unitárius államon belül meg lehet különböztetni a centralizált (dekoncentrált) unitárius államot és a decentralizált unitárius államot. A centralizált unitárius államban a legfontosabb döntések csak központi szinten születhetnek, helyi szinten az állam képviselői a helyi igazgatást látják el, illetve ellenőrzik. Ilyen például Franciaországban a megyei és regionális szinten lévő prefektus intézménye, vagy az akadémiai rektorok, akik az egyes régiókban az állami alsó- és középfokú oktatást irányítják és felügyelik. A decentralizált unitárius államban különbséget tesznek a közügyek között. Vannak olyanok, amelyek az ország valamennyi lakosát érintik, így azokat csak országosan, központilag és általában a fővárosból lehet ellátni, és vannak olyan közügyek, amelyekben elsősorban a helyi sajátosság a meghatározó. Ez utóbbi ügyekben a helyi választásokon megválasztott képviselők azok, akik a leghatékonyabban képesek meghatározni a helyi közügyek ellátásának rendjét. A decentralizáció – mint államszervezeti módszer – liberális és demokratikus eszmerendszerből származik, mely szerint a hatásköröket a központ és a helyi szint között vertikálisan meg kell osztani, oly módon, hogy a helyi lakosságnak legyen beleszólása a közügyek intézésébe. A decentralizált unitárius állam Magyarországon az önkormányzatokra épül, amelynek angliai megfelelője a „Selfgovernment”, „local government”, Franciaországban a „collectivités locales”, Németországban a „Selbstverwaltung”. A helyi önkormányzás kereteit az alkotmányok és a törvények határozzák meg, ugyanakkor az önkormányzatok felett az állam szervei törvényességi kontrollt gyakorolhatnak. A helyi területi beosztást illetően az unitárius államok dönthetnek a megyék fölött elhelyezkedő ún. közigazgatási régiók létrehozásáról (pl. Franciaország), ezek a régiók – még akkor is, ha a regionális tanács tagjait közvetlenül választják meg – elsősorban közigazgatási, gazdasági, tervezési, fejlesztési feladatokat látnak el és törvényhozó hatalommal nem rendelkeznek.

3.2. 2. Föderatív államberendezkedés A föderalizmus eszméje sok országot megérintett, így nem véletlen, hogy ma az emberiség fele szövetségi, föderatív államban él. Olyan országok döntöttek föderációs államberendezkedés létrejöttéről, mint Európában Svájc, Németország, Ausztria, Belgium, Oroszország, az amerikai kontinensen az Amerikai Egyesült Államok, Kanada, Mexikó és Brazília, de föderáció van Indiában, Dél-Afrikában és Ausztráliában is. Mindegyik országban a föderáció létrejöttének sajátos történelmi gyökere van, mégis vannak olyan sajátosságok, amelyek közösnek mondhatók. Két fajta föderáció van, az egyesítő („federer”) és a szétválasztó (centrifugális) föderáció. Az első esetben a föderáció egyesíti az országot (pl. USA), a második esetben az unitárius állam egy centrifugális belső politikai mozgás következtében a szétválás irányába halad, és a föderáció ad keretet ennek a tendenciának (pl. Belgium). Közép- és Kelet-Európában a rendszerváltozást megelőzően ún. kényszerföderációk léteztek. Kényszerföderáció volt pl. Jugoszlávia, Csehszlovákia és a Szovjetunió. Ezek az országok a rendszerváltozás időszakában széthullottak, mert a föderáció egyesítő jellege gyenge volt. Ezen országok népei szétválás útján önálló államalakulat létrehozása mellett döntöttek. A föderációnak főszabály szerint két szintje van, egy alsó, amely a föderációban részt vevő államok, régiók, tartományok szintje, és egy felső szint, amely a föderatív egységet tömörítő központi szint. Mindkét szint rendelkezik az államiság fő ismérvével, a szuverenitással. A föderáció alapelvei között tartják számon az autonómiát, a szupremácia elvét, és a részvétel elvét. Az autonómia elve azt jelenti, hogy a föderációban részt vevő egységek az alkotmányban meghatározottak szerint szervezeti és hatásköri önállósággal bírnak. Egyes országok lehetővé teszik azt is, hogy a föderációban tagállam, tartomány saját alkotmányt is elfogadhasson (pl. USA tagállamai), amely azonban nem lehet ellentétben a szövetségi állam alkotmányával. A szervezeti és hatásköri autonómiával bíró föderatív egység politikai hatalommal bíró saját parlamenttel (törvényhozó hatalommal) és annak felelős kormánnyal bír (pl. Németország tartományai, a belga régiók és közösségek). A tagállamok, tartományok a szubszidiaritás elvének megfelelően bírnak hatáskörökkel, figyelembe véve a különböző szintek „feladatmegoldó” képességeit. A szupremácia elve biztosítja azt, hogy a föderáció felső szintjén elhelyezkedő szövetségi alkotmánynak a föderációban részt vevő egységek jogszabályainak engedelmeskedniük kell, azaz a szövetségi alkotmánynak primátusa van, a tagállamok, tartományok jogszabályai nem ütközhetnek a szövetségi alkotmány rendelkezéseibe. A szupremácia elvéből következik az is, hogy általában csak a szövetségi állam építhet ki önálló nemzetközi, diplomáciai kapcsolatokat, a szövetségi állam komponensei csak annyiban lehetnek 40 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

2. Államforma, kormányforma, államszerkezet résztvevői az önálló nemzetközi kapcsolatoknak, amennyiben azt a szövetségi alkotmány lehetővé teszi. Ilyen önálló nemzetközi megjelenésre van lehetősége pl. a flamand és vallon kormánynak azokban az ügyekben, amelyekben kizárólagos hatáskörrel rendelkeznek (pl. gazdasági és kulturális kapcsolatok). A német tartományok szintén jogosultak a hatáskörükbe tartozó ügyekben önálló nemzetközi szerződéseket kötni, azzal, hogy a szerződésekhez a szövetségi kormány jóváhagyását be kell szerezni. A részvétel elvéből származik az, hogy a szövetségi állam és az őket alkotó egységek együtt gyakorolják a szövetségi hatalmat, oly módon, hogy a tagállamok, tartományok az alkotmányban biztosítottak szerint meghatározni, illetve befolyásolni tudják a szövetségi állam döntéseit. A szövetségi államok rendszerint kétkamarás parlamenttel rendelkeznek, és a második kamarában a szövetségben részt vevő egységek érdekei jelennek meg. Az USA Alkotmánya szerint pl. a Szenátusba minden tagállam 2 szenátort választhat, Németországban a második kamarába, a Bundesratba a tagállamok kormányai delegálnak képviselőket a tartományok lélekszámával egyenes arányban. A második kamarák döntési kompetenciái ugyan föderációnként eltérőek, az azonban megállapítható, hogy részt vesznek a szövetségi szintű jogalkotásban, a tagállamot, tartományokat érintő fontosabb kérdésekben (pl. a tartományok területe) ellenükben nem fogadható el törvény, a szövetségi államok második kamarái személyi kérdésekben is hatáskörrel rendelkezhetnek.

3.3. 3. Regionális államberendezkedés A decentralizált unitárius állam és a föderatív szövetségi állam között helyezkedik el a regionális állam, amely magán hordozza mind a decentralizált unitárius, mind a föderatív államberendezkedés jegyeit. Ilyen országnak tekinthető Európában az Egyesült Királyság, Spanyolország és Olaszország. Közös jellemzőjük ezen országoknak az, hogy alkotmányos berendezkedésük szerint nem tekinthetők föderációknak, mégis a decentralizált unitárius államnál nagyobb önállóságot, autonómiát biztosítanak az ország egyes, jól elkülöníthető területeinek. Az 1978. évi spanyol Alkotmány, noha 2. cikkében az oszthatatlan és egységes ország koncepcióját rögzíti, mégis elismeri az autonóm közösségek alkotmányos jogállását, és felsorolja azokat a tárgyköröket, amelyekben az autonómiák önálló szabályozási hatáskörrel rendelkeznek. Az autonóm közösségek parlamentjei a hatáskörükbe tartozó ügyekben törvényt alkotnak, és az autonómiák parlamentjeinek felelős kormányok gyakorolják a végrehajtó hatalmat. A központi hatalom és az autonómiák viszonylatában azonban az erőközpont a központi hatalom kezében van, a legfontosabb, stratégiai fontosságú ügyek az alkotmány értelmében a spanyol állam jogkörébe tartoznak (Alkotmány 149. cikke). Az autonómiák biztosítása révén a spanyol állam a soknemzetiségű állam belső egységét kívánja biztosítani a „sokszínűség az egységben” elv alkalmazásával. Ennek ellenére Katalónia, Baszkföld részéről közismert törekvés az autonómia további szélesítése. Az Egyesült Királyság szintén sajátos fejlődésen ment keresztül. A korábbi egységes országban 1997-től kezdődően devoluciós folyamat zajlik, amelynek keretében Skócia nagyobb mértékű, Wales és Észak-Írország kisebb mértékű politikai autonómiát kapott. E szerint Skócia, Wales és Észak-Írország saját parlamenttel is rendelkeznek, és az 1997. évi devoluciós törvényben meghatározott ügycsoportokban (pl. oktatás, mezőgazdaság, egészségügy) önálló – törvényhozói és végrehajtó hatalmi – jogosítványaik vannak. Olaszország – amelynek történelmében a regionális különbségek mindig is jelentős szerepet játszottak – szintén az erős regionalizáció útján jár. A 2001. évi alkotmánymódosítások a régiók hatásköreinek jelentős növekedését eredményezték, ugyanakkor Olaszország esetében sem lehet kimutatni a föderatív államszerkezetet, noha egyes politikai erők (Északi-Liga) politikai programjában a föderáció eszméje határozottan megjelenik.

3.4. 4. Korábbi államszerkezeti megoldások A történelem folyamán más államalakzatok is ismeretesek voltak. Perszonálunió esetén több független államot a közös államfő, általában az uralkodó személye köti össze. Az államok megtartják önállóságukat, egyedüli kapocs a független államok között az államfő személye. Ma az Egyesült Királyság és a Nemzetközösség (Commonwealth realm) között van perszonálunió, a brit uralkodót főkormányzók, kormányzók vagy alkormányzók képviselik többek között Kanadában, Ausztráliában, ÚjZélandon és Pápua Új-Guineában. Reálunió esetében független államok úgy határoznak, hogy közös államfő mellett bizonyos ügyeket közösen látnak el, elsősorban a külügyet és a hadügyet, ugyanakkor a belpolitika területén az államok önállósága megmarad. Reálunió volt az Osztrák–Magyar Monarchia 1867–1918 között.

41 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

2. Államforma, kormányforma, államszerkezet A konföderáció önálló államok nemzetközi szerződésén alapszik, amely azonban nem hoz létre önálló államot, nincs közös államterület, nincs közös állampolgárság. Az államok közötti nemzetközi szerződés tartalmazza azokat az ügyeket, amelyeket a konföderációba tömörült államok közösen kívánnak ellátni. Konföderációra példaként említhető a Svájci Konföderáció 1815–1848 között. A gyakorlatban a konföderációk a későbbiekben föderációt alkottak, így volt ez az Amerikai Egyesült Államokban és Svájcban is.

3.5. 5. Az európai integráció jellege Az európai integráció nem tekinthető egyetlen előbbi államszerkezeti megoldásnak sem. Az Európai Unió nemföderáció, miután nincs önálló államisága, bár az Egyesült Európai Államok vagy a nemzetállamok föderációjának eszméjét a föderációbarát nézeteket vallók támogatják. Érveik szerint az Európai Unióban a közösségi módszer dominál, az európai intézmények által általában többségi szavazással elfogadott jogszabályok a nemzeti jogszabályokhoz képest elsőbbséget élveznek, a közösségi szakpolitikák meghatározzák a tagállamok szakpolitikáit. 2005-ben az Európai Alkotmányos Szerződés ratifikációjára azonban a francia és a holland negatív végeredményű népszavazás eredményeként nem került sor, így a föderációs irányzatú nézetek nem kaptak alkotmányi szintű legitimációt. A Lisszaboni Szerződéssel módosított Európai Unióról szóló szerződés (a módosítások 2009. december 1-jével léptek hatályba) nem kívánta meghatározni az Európai Unió jogi jellegét. Az Unió és a tagállamok jogai meghatározásában új elemek is megjelentek. Lehetővé vált, hogy az Unió alapvető értékeinek megsértése esetén egy tagállamnak a szerződések alkalmazásából származó jogai felfüggesztésre kerülhessenek, illetve egy tagállam kezdeményezhesse az Unióból való kilépését. Ezek a rendelkezések, valamint az európai gazdasági kormányzás új elemei azt bizonyítják, hogy az Európai Unió és a tagállamok viszonya egyre jobban elmélyül, amely a nemzeti szuverenitás kérdését is új alapokra helyezi. Mások az Európai Uniót a nemzetállamok egyenrangú szövetségének tekintik, nemzetközi szerződés alapján a tagállamok az alapító szerződésekben foglaltak szerint működnek együtt. E nézet hívei elsősorban az európai integráció kormányközi jellegére helyezik a hangsúlyt, kiemelve, hogy az integrációban részt vevő tagállamok határozzák meg az Unió fejlődésének az irányát. Az 1960-as években De Gaulle francia köztársasági elnök különösen erősen hangsúlyozta a tagállamok szerepét az európai integrációban. Nagy-Britannia európai integrációban való részvétele óta pedig megerősödtek azok a nézetek, amelyek az Európai Uniónak elsősorban a szabadkereskedelmi szerepkörére helyezik a hangsúlyt. Nem vitatható, hogy ma is a tagállamok közös döntéshozatali mechanizmusa határozza meg az Európai Unió működését. Köztes álláspontként fogadható el az, amely szerint az Európai Unió egy sajátos államszövetség. Az Európai Unió nem tekinthető államnak, ugyanakkor önálló jogi személyiséggel bír, és a tagállamokra nézve kötelező jogszabályokat alkothat. A tagállamok megőrzik szuverenitásukat az európai integrációban, mindazonáltal ez a szuverenitás már osztott szuverenitás, azaz a szuverenitás gyakorlása – a nemzetközi szerződésben foglaltak szerint – megoszlik a tagállam és az Európai Unió intézményei között. Az Európai Unió létrehozói a tagállamok, így ebben a sajátos államszövetségben a tagállamok a döntéshozatali eljárásban betöltött meghatározó szerepükről nem kívánnak lemondani. Irodalom Duverger, Maurice: Állam és kormányzat. In: Takács Péter (szerk.): Államtan. Szent István Társulat, Budapest, 2003. Kilényi Géza: Összehasonlító alkotmányjog. Az államszervezet. Egyetemi jegyzet. Rejtjel Kiadó, Budapest, 2008. Kukorelli István: A magyar kormányzati rendszer egyenetlenségei. In: Alkotmányfejlődés és jogállami gyakorlat. Hanns Seidel Alapítvány, Budapest, 1994. Péteri Zoltán: Az államok rendszerezése: államtípusok és államformák. In: Takács Péter: Államelmélet. Bíbor Kiadó, Miskolc, 1997. Petrétei József: A hatalommegosztás alkotmányjogi kérdéseiről. In: Dolgozatok az állam- és jogtudomány köréből. XX. évf. 1989. 131–155. Sári János: A hatalommegosztás történelmi dimenziói és mai értelme, avagy az alkotmányos rendszerek belső logikája. Osiris, Budapest, 1995. Schmidt Péter: A magyar kormányzati rendszer közjogi buktatói. Jogtudományi Közlöny, 2007/6. 254–262.

42 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

3. fejezet - 3. Az államalkotó tényezők Schanda Balázs Georg Jellinek (1851–1911) osztrák államjogász lényeglátó megállapítása szerint az államiság feltételei az államterület, a népesség és az adott terület és népesség fölött gyakorolt, más államok által elismert főhatalom léte.1 Terület nélkül nem létezhet állam, ahogy lakatlan területek sem minősülhetnek államnak. Előfordulhat ugyanakkor, hogy van egy adott terület és rajta adott az állandó lakosság is, azonban a főhatalom tényleges gyakorlása nem ismerhető el (így a palesztin területeken mindeddig nem jöhetett létre önálló palesztin állam). Egy állam léte, függetlensége az államok közösségének elismerésétől is függ (szakadár területek de facto állami létet kezdhetnek, így pl. Ciprusi Török Köztársaság, vagy Tajvan szigetén a Kínai Köztársaság, anélkül, hogy az államok többsége államiságukat elismerje; ezzel szemben Koszovó 2008-ban kikiáltott függetlenségét a precedensteremtés elutasítása mellett számos állam – köztük Magyarország is – elismerte).

1. I. Szuverenitás egykor és ma 1.1. 1. A szuverenitás fogalma A szuverenitás fogalmának kidolgozása Jean Bodin nevéhez köthető. Ő a XVI. században (Hat könyv a köztársaságról, 1576) abból indult ki, hogy egy államban az uralkodó fejedelem korlátlan szuverenitást élvez: hatalma Istentől ered, és csak Istennek tartozik felelősséggel. Utóbb a népet jelölték meg mint a szuverenitás forrását. Természetesen a társadalmi szerződés elmélete, mely szerint az emberek az államot olyan megállapodással hozták létre, melyben bizonyos jogok gyakorlásáról a biztonság és a közrend érdekében lemondtak, fikció, mégis az Alaptörvény is a népszuverenitásra hivatkozik, mint a közhatalom forrására [B cikk, (3) bekezdés], hasonlóan a korábbi Alkotmányhoz. A népszuverenitásra alapozott közhatalom a népnek – a választópolgárok közösségének – tartozik felelősséggel. Az állam – a magyar államiság folyamatossága is ezt támasztja alá – alapvetően történelmi adottság, ha a közhatalom legitimitását ma a nép (a választópolgárok közössége) által adott felhatalmazásra vezetjük is vissza. A nép szuverenitását közvetlenül (népszavazás), vagy közvetetten (választott képviselői útján) gyakorolja. Magyarország alkotmányos rendjében főszabályként a közvetett demokrácia érvényesül, azonban az érvényes és eredményes népszavazáson hozott döntés a választott szerveket köti. A népszuverenitás elvéből következik, hogy a közhatalom minden aktusát vissza kell tudni vezetni (választások és kinevezések hibátlan láncolatán keresztül) a választópolgároktól kapott felhatalmazásra, azaz a közhatalomnak demokratikus legitimációval kell rendelkeznie. Közhatalmi jogosítványokat nem lehet olyan szervnek juttatni, melynek létezése és működése nem vezethető vissza a választópolgároktól kapott felhatalmazásra. Így egy biztonsági szolgáltatásokat nyújtó magáncég vagy egy pénzintézet nem gyakorolhat közhatalmat. Ezzel szemben a települési önkormányzat jegyzője (a választópolgárok által választott képviselőtestülettől kapott kinevezés alapján), a bíró (a választópolgárok által választott Országgyűlés által választott köztársasági elnöktől kapott kinevezés alapján), a szolgálatot teljesítő rendőr (a köztársasági elnök által kinevezett miniszter által kinevezett országos rendőrfőkapitány által kinevezett rendőri vezetőktől kapott kinevezés alapján) közhatalmat gyakorol. Az állami főhatalomból az állam különböző szervei eltérő módon részesülnek: az egyes hatalmi ágak (törvényhozó, végrehajtó és bírói hatalom) és szervek egymástól elválasztva működnek. Egyetlen szerv sem birtokolja, vagy birtokolhatja az állami főhatalom teljességét. Míg a kommunista megközelítés az államhatalom egységének elvét vallotta, a polgári kormányzati rendszerek a hatalmi ágak elválasztásának elvére épülnek. Az állam szuverenitásának természetes korlátja más államok szuverenitása. Az államok mint a nemzetközi jog alanyai szuverenitásukat kölcsönös akarattal korlátozhatják, így nemzetközi szerződéseket kötnek, nemzetközi szervezeteket állítanak fel, vagy akár alávethetik magukat nemzetközi bírói szervek joghatóságának is. Számos kérdést (így az emberi jogok ügyét) ma már nem tekinthetik az államok szuverén belügyüknek, melyhez a nemzetközi közösségnek ne lenne köze. Az államok egymásra utaltsága – esetenként gazdasági függése – érinti önrendelkezésüket, ez a folyamat azonban nem jelenti az állami szuverenitás megszűnését. Az Európai Unió mint nemzetek feletti szervezet a nemzeti szuverenitás hagyományos megközelítése számára komoly kihívást jelent. Az Uniót – korábban az Európai Közösségeket – nemzetközi szerződésekkel hívták 1

Jellinek, Georg: Allgemeine Staatslehre (3. kiadás). Berlin, 1914,

396. p.

43 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

3. Az államalkotó tényezők

életre európai államok. E szerződések olyan Uniós szerveket hoztak létre, melyeket jogalkotási hatáskörrel is felruháztak. Az uniós szervek által alkotott jog – így az uniós rendelet – a tagállamok közvetlen közreműködése nélkül jön létre, ugyanakkor a tagállamokban közvetlenül végrehajtandó. Az uniós jog a tagállamok jogával szemben elsőbbségre tart igényt, a tagállamok még alkotmányukra sem hivatkozhatnak az Európai Bíróság előtt, ha gátolják adott esetben egy rendelet alkalmazását (ha ezt megtehetnék, az Unió működésképtelenné válna, hiszen a tagállamok a nekik nem tetsző uniós jogot alkotmányi rendelkezésekkel ellehetetlenítenék). Ugyanakkor képtelenség lenne azt állítani, hogy a tagállamok szuverén döntése által létrehozott Unió erősebb jogokkal rendelkezne, mint maguk a tagállamok (gondolhatunk a „nemo plus iuris ad alium transferre potest, quam ipse haberet” klasszikus római jogelvére is). A tagállamok, a tagállami alkotmányok tehát megőrzik szuverenitásukat, így természetesen joguk van arra is, hogy az Unióból kilépjenek. Az Alaptörvény tudatosan (vagy szemérmesen) nem a szuverenitás megosztását, részleges átruházását említi, hanem csak a szuverenitásból – az Alaptörvényből – eredő egyes hatáskörök nemzetközi szerződés alapján más tagállamokkal közös gyakorlását – ami történhet az Európai Unió intézményei útján is (E cikk). Az Európai Unió egyes vélemények szerint államszövetséggé, esetleg szövetségi állammá fejlődhet. A tagállamok és az Unió közötti szuverenitásmegosztás átrendezése mindenképpen új, egyhangú akarattal létrehozott szerződéseket feltételezne. Az Európai Unió működésének fontos elve a szubszidiaritás. Ezen elv szerint minden döntést és végrehajtást a lehető legalacsonyabb szinten kell meghozni, ahol a legnagyobb hozzáértéssel rendelkeznek. Ez az elv eredetileg a Katolikus Egyház társadalmi tanításában jelent meg: lényege szerint „amit az egyes egyének saját erejükből és képességeik révén meg tudnak valósítani, azt hatáskörükből kivonni és a közösségre bízni tilos; épp így mindazt, amit egy kisebb és alacsonyabb szinten szerveződött közösség képes végrehajtani és ellátni, azt egy nagyobb és magasabb szinten szerveződött társulásra áthárítani jogszerűtlenség, és egyúttal súlyos bűn a társadalom helyes rendjének a felforgatása, mivel minden társadalmi tevékenység lényegénél és benne rejlő erejénél fogva segíteni – szubszidiálni – köteles a társadalmi egész egyes részeit, ellenben soha nem szabad bomlasztania vagy bekebeleznie azokat.” (XI. Piusz pápa, Qadragesimo anno 79.) II. János Pál megfogalmazásában „egy magasabb szintű közösségnek nem szabad beavatkoznia egy alacsonyabb szintű közösség belső életébe, és nem szabad megfosztania illetékességétől, épp ellenkezőleg, szükségleteiben támogatnia és segítenie kell, hogy annak tevékenységét összehangolja a társadalmat alkotó más tényezőkkel, tudniillik a közjó érdekében.” (Centesimus annus 48.) A szubszidiaritás elvét alkalmaznunk kell az Unió és a tagállamok viszonyában épp úgy, mint a feladatok államon belüli megosztásakor, pl. a központi állam és a területi vagy a települési önkormányzatok között, azonban az Alaptörvényben ez az elv kifejezett módon nem szerepel, ahogy nem szerepelt a korábbi Alkotmányban sem. A helyi közösségek (a választópolgárok helyi közösségének) önkormányzáshoz való jogát a helyi közügyek vonatkozásában a magyar alaptörvény elismeri. A települések autonómiája, illetve a Szent István király óta az igazgatási-önkormányzati struktúra nemzeti hagyományának megkerülhetetlen tényezőinek tekinthető megyék a szubszidiaritás elvének tényleges érvényesülését Magyarországon is lehetővé teszik, azonban nem bontják meg az állam egységes jellegét: Magyarország nem 3200 települési önkormányzat szövetsége, hanem egységes állam, mely egyszerűen tiszteletben tartja a helyi közösségek önállóságát a helyi közügyek demokratikus intézésére.

1.2. 2. A szuverenitás jelképei Az állam szuverenitását hagyományosan állami jelképek fejezik ki. Magyarország esetében e jelképeket nemzeti jelképekként az Alaptörvény határozza meg: a Himnusz, a zászló és a címer az állam hivatalos felségjelvénye. Szintén az Alaptörvény rögzíti a nemzeti ünnepeket. A nemzeti jelképek nem kritizálhatatlanok, azonban – ahogy az Alkotmánybíróság fogalmazott – bizonyos vonatkozásaikban kívül vannak a vélemények alkotmányjogilag védendő pluralizmusán [13/2000. (V. 12.) AB határozat]. Így e jelképek sajátos büntetőjogi védelem alatt állnak, meggyalázásuk bűncselekmény (Btk. 269/A. §). A használatukról szóló törvény elfogadásához (és természetesen módosításához is) az összes képviselő kétharmadának szavazatával elfogadott sarkalatos törvényre van szükség (2011. évi CCII. törvény Magyarország címerének és zászlajának használatáról, valamint állami kitüntetéseiről). Az Alaptörvény külön említi, hogy a címer és a zászló a történelmileg kialakult más formák szerint is használható (így pl. a zászló fehér sávjába illesztett címerrel). Törvényi szabályok szerint magánszemély foglalkozása, vagy nem állami szervezetek tevékenysége során vagy szervezete jelképeként, vagy ennek részenként a címert (illetve a címer részeit, így a Szent Koronát vagy a címerpajzsot) nem használhatja, azonban a nemzethez tartozás kinyilvánítása céljából egyébként igen. A címernek és a zászlónak (lobogónak) a nemzeti ünnepek, az ezekhez kapcsolódó és egyéb társadalmi (politikai, gazdasági, tudományos stb.) rendezvény, nemzeti jellegű más megemlékezés alkalmával történő eseti használata megengedett. A nemzeti jelképek használata során meg kell őrizni azok tekintélyét.

44 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

3. Az államalkotó tényezők

A nemzeti ünnepeken Magyarország lobogóját ünnepélyes keretek között, katonai tiszteletadással az Országház előtt fel kell vonni. Azokon a középületeken, illetőleg középületek előtt, amelyek az állam és a helyi önkormányzatok választott testületei, közigazgatási feladatokat ellátó szervei, valamint az állam, illetve a helyi önkormányzat által fenntartott, közfeladatokat ellátó intézmények,a köztársasági elnök és hivatala,a Kormány,az Alkotmánybíróság, a bíróságok és az ügyészségek,az Állami Számvevőszék, a Magyar Nemzeti Bank, az országgyűlési biztos és hivatala,a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek feladatuk ellátása során használnak, a zászlót vagy a lobogót állandó jelleggel ki kell tűzni, illetőleg fel kell vonni. A zászlót vagy a lobogót állandó jelleggel el kell helyezni az Országgyűlés elnöke, a köztársasági elnök, a miniszterelnök, az Alkotmánybíróság elnöke és a Kúria elnöke rezidenciáján vagy rezidenciája előtt. Az Országgyűlés, az Alkotmánybíróság és a Kúria épületére, illetve épülete előtt, továbbá a köztársasági elnök és a miniszterelnök hivatali épületére, illetve épülete előtt, valamint az Országgyűlés elnöke, a köztársasági elnök és a miniszterelnök rezidenciáján vagy rezidenciája előtt elhelyezett zászlót (lobogót) napnyugtától napkeltéig meg kell világítani. Szélsőséges időjárási viszonyok között – annak időtartamára – a szerv vezetője elrendelheti a zászló bevonását, illetőleg a lobogó levonását. Ez a rendelkezés az Országgyűlés, az Alkotmánybíróság és a Kúria épületére, valamint a köztársasági elnök és a miniszterelnök hivatali épületére, továbbá nemzeti ünnepek idején nem alkalmazható. A magyar tengeri és folyami hajók, továbbá egyéb vízi járművek az állami felségjog jelzésére a zászlóval azonos háromszínű lobogót használnak. A honvédségi csapatzászlóra, a hadilobogóra és a felségjelre, valamint ezek használatára, illetőleg adományozására vonatkozó részletes előírásokat a honvédelemért felelős miniszter, míg a címer, a zászló (lobogó) sportszervezetek által történő használatát a sportügyeket felügyelő miniszter rendelete szabályozza. A címernek védjegy elemeként való használatát az iparügyekért felelős miniszter engedélyezheti a védjeggyel védeni kívánt áru tekintetében illetékes miniszter véleményének kikérése után. A kérelem elbírálása során meg kell vizsgálni, hogy az áru minősége, jellege, a kérelmező tevékenységének jelentősége indokolttá teszi-e a címer használatát. Nemzetközi vásáron (kiállításon, árubemutatón stb.) a Magyarországra utaló elnevezést, illetőleg a címer használatát az ilyen esemény rendezésére vagy az azon való részvételre jogosultak részére – a külpolitikáért felelős miniszter véleményének kikérése után – a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős miniszter engedélyezi. Nemzetközi kulturális vagy társadalmi jellegű rendezvény esetén a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős miniszter kultúráért felelős miniszter, illetőleg a társadalmi rendezvény jellege szerint illetékes miniszter (így pl. a kultúráért felelős miniszter) véleményét kell kikérni. A helyi és nemzetiségi önkormányzatok által alkotott címernek Magyarország címerétől jól megkülönböztethetőnek kell lennie. A címerkészítésnek pontos címertani hagyományai és szabályai vannak: az egyedi ötletek heraldikai szempontból aggályosak lehetnek, ezért az önkormányzatnak a címer megalkotása előtt ki kell kérnie a Kormány által működtetett Nemzeti Címer Bizottság véleményét.

2. II. Államterület 2.1. 1. Az államterület általános jellemzése Az állam területi szuverenitásának elsődleges tárgya az államterület, az a nemzetközi szerződések által meghatározott és elismert terület, ahol az állam szuverenitása érvényesül. Az államterületet államhatár határolja, mely minden állam esetében jelent szárazföldi területet, a tengerparti államok szuverenitása a nemzetközi jog szabályai szerint kiterjed a parti vizekre (a kontinentális talapzatra), illetve ezen túl egy szélesebb tengeri sáv (200 tengeri mérföld) kizárólagos gazdasági övezetüknek számít. A szárazföldi államterület mellett sajátosan az állam területi szuverenitása alá tartozik az úszó és a lebegő államterület, azaz az adott államban lajstromozott hajó, illetve az állam felségjelét viselő repülőgép fedélzete (így a Malév csődjével a magyar joghatóság alá tartozó terület csökkent). Az állam területi szuverenitása kiterjed az államterület feletti légtérre (amíg levegő van, azaz a világűr már nem tartozik egyetlen államhoz sem),2 illetve a föld méhére, azaz a földfelszín alatti területre – elvben a Föld középpontjáig, ahol elméletben minden állam találkozik. A világűr és az égitestek, a tengerek és óceánok nemzetközi vizei vagy az Antarktisz nem tartozik semmilyen állam területi szuverenitása alá.

A világűr határát Kármán Tódor határozta meg, így nevét viseli a Kármán-vonal. A jeles fizikus a Szentkirályi utca 22–24. számú házban született, a Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jog- és Államtudományi Kara mai épületének közvetlen szomszédságában. 2

45 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

3. Az államalkotó tényezők

Az államterület belső tagolása az állam belügye, az unitárius állam szuverén módon határozza meg területének belső tagolását. Az Alaptörvény értelmében Magyarország területe megyékre, városokra és községekre tagozódik, Magyarország fővárosa pedig Budapest (F cikk). A helyi önkormányzatok autonómiáját az Alaptörvény védi. Bár az elmúlt években új területi egységek kialakítására is történtek kísérletek – így a több megyét összefogó régiók, illetve az egy-egy város köré szerveződő kistérségek, újabban pedig a járások szerepe felértékelődik – ezek alkotmányos szereppel nem rendelkeznek.

2.2. 2. Államhatár és ellenőrzése, Schengen Az államhatár a Föld felszínén függőlegesen áthaladó képzeletbeli síkok összessége, melyet nemzetközi szerződések (Magyarország esetében a Párizsi Békeszerződés, melyet az 1947. évi XVIII. törvény cikkelyezett be) határoznak meg. A határvonal az államhatár és a Föld felszínének metszésvonala. A határvonalat a természetben határjelek jelölik (Az államhatárról szóló 2007. évi LXXXIX. törvény). Az államhatár módosítására kétoldalú szerződéssel kerülhet sor, ahogy arra az elmúlt évtizedekben is volt példa, a Dráva, illetve az Ipoly szabályozása nyomán történtek területcserék, melyek az államterület nagyságát nem változtatták meg. Az állam köteles határait, területi épségét megvédeni. Az államhatárt nemzetközi szerződésben és törvényben meghatározott feltételekkel – ha nemzetközi szerződés vagy az Európai Unió közvetlenül alkalmazandó jogi aktusa kivételt nem tesz – a forgalom számára megnyitott, a forgalom jellegének megfelelő közúti, vasúti, vízi vagy légi határátkelőhelyen vagy határátlépési ponton, ellenőrzés mellett szabad átlépni. Az Európai Unió fontos vívmánya, hogy a Schengeni rendszerben részt vevő tagállamai egymás között a határellenőrzést felszámolták, így pl. a magyar–osztrák határ bárhol átléphető, akár ladikon a Fertő-tavon, vagy a Soproni hegységben gombászva.

3. III. A nép 3.1. 1. A nép és a nemzet fogalma Az európai népeket történelmük és kultúrájuk határozza meg. Az államalkotó nemzet politikai közösség. A magyar állam története a kezdetektől elsődlegesen a magyar nemzet számára biztosított jogi-állami keretet (szemben pl. Ausztriával, mely a Monarchia felbomlásáig dinasztikus állam volt,3 vagy olyan államalakulatokkal, melyeket hatalmi alkuk hoztak létre). A nemzet a XIX. századi polgári átalakulásig a nemességet, a nemzeti nyelv és kultúra felértékelődéséig a jogi közösséget jelentette. A nemzet politikai értelemben ma az állampolgárok közössége.4 A magyar nemzet esetében azonban a politikai és a kulturális nemzet fogalma nem esik egybe, hiszen az államhatárokon kívül élő, magyar állampolgársággal nem rendelkező magyarok a magyar nemzet részét képezik (az Alaptörvény kifejezetten hitet tesz az egységes magyar nemzet összetartozása mellett). Úgy is fogalmazhatunk, hogy a nép, mint az állampolgárok közössége az egységes magyar nemzet nevében jár el, amikor szuverenitását gyakorolja. Az Alaptörvény – hasonlóan a korábbi Alkotmányhoz – nem nevezi a Magyarországot nemzetállamnak, azonban a magyarság az állam név- és jellegadó etnikuma (tituláris nemzet), azaz egyértelmű, hogy magyar etnikum az államiság szempontjából az államiságot megelőző és máig meghatározó etnikai közösség, melyet közös nyelv, nemzeti kultúra és történelmileg kiforrott összetartozás jellemez. 5 A politikai értelemben vett nemzet állama, felelősséget visel a magyar nemzeti kultúra és a kulturális értelemben vett nemzet iránt, azaz saját létalapja iránt, így védi a magyar nyelvet (H cikk). Az Alkotmány 1989-ben normatív fogalommá tette a „magyarok” fogalmát is, amikor államcélként rögzítette a határon kívül élő magyarokért (adott esetben a Magyarországtól elszakított területeken élő, magyar állampolgársággal nem rendelkező, kisebbségi sorba került magyarokért) érzett felelősséget [6. § (3) bekezdés].

3.2. 2. Felelősség a határon túl élő magyarságért A Magyarország határain kívül élő magyarok sorsáért viselt felelősség elsősorban a magyar nemzeti közösség szomszédos államok területére került részeire irányul (bár az emigráns közösségek is a nemzet részét képezik). Szabó István: Ausztria államszervezete 1918–1945. PPKE JÁK,

3

Budapest, 2010, 23. p. Győrfi Tamás: „2. § [Általános rendelkezések]” In: Jakab András

4

(szerk.): Az Alkotmány kommentárja. Budapest, 2009. 222. p. Halász Iván – Majtényi Balázs: „6. § [Nemzetközi kapcsolatok]” In: Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja. Budapest, 2009. 345. p. 5

46 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

3. Az államalkotó tényezők

A „magyarok” alkotmányjogi kategóriája eltér az állampolgárok kategóriájától (szemben pl. a franciák nemzetfogalmától, ahol a nemzet az állampolgárok közössége, azonban némileg hasonlóan a német megközelítéshez, ahol a német kulturális közösségért a német állam felelősséget visel). A kisebbségi sorba került magyarok magyar állampolgárságukat elveszítették, és az utódállamok állampolgárságát szerezték meg. Honosításuk 2011 óta már nem csak magyarországi lakóhely létesítése esetén lehetséges – így közjogi kötelék jöhet létre a magyar állam és a határon túli magyarok között (régiónk számos országa biztosít hasonló lehetőséget) – ebben a vonatkozásban a magyar állampolgársági jog egyértelmű nemzeti elkötelezettséget mutat. Az Alaptörvény megerősítette az állam nemzeti elkötelezettségét: a határokon kívül élő magyarokért Magyarország nem csak felelősséget érez, hanem az új Alaptörvény szerint felelősséget visel. E vállalás konkrét tartalmát jelenti, hogy Magyarország „… elősegíti közösségeik fennmaradását és fejlődését, támogatja magyarságuk megőrzésére irányuló törekvéseiket, egyéni és közösségi jogaik érvényesítését, közösségi önkormányzataik létrehozását, a szülőföldön való boldogulásukat, valamint előmozdítja együttműködésüket egymással és Magyarországgal” (D cikk). Ez a felelősségviselés konkrét tartalma. A határon túli magyarok iránti felelősségvállalás, mint államcél valóra váltását szolgálja az ún. státusztörvény, azaz a szomszédos államokban élő magyarokról szóló 2001. évi LXII. törvény. E törvény értelmében az anyaország a szomszédos államokban élő, magukat magyar nemzetiségűnek valló, azonban magyar állampolgársággal nem rendelkező személyek kulturális és nyelvi azonosságtudatát különböző, döntően kulturális kedvezményekkel és támogatásokkal segíti. Így a magyar igazolvánnyal rendelkező jogosultak Magyarországon pl. ingyenes könyvtárhasználatra vagy – meghatározott keretek között – államilag támogatott felsőoktatásra jogosultak. A törvény célja alapvetően az, hogy a magyar nemzeti közösségek szülőföldjükön nemzeti önazonosságukat megőrizve fennmaradhassanak.6 A törvény területi hatálya természetesen Magyarország területe, személyi hatálya azonban kiterjed a szomszédos államokban élő, magyar nemzetiségű személyekre – kivéve az ausztriai magyarokat, mivel többségük (felmenője) nem az I. világháborút követő határmódosítás (Nyugat-Magyarország elcsatolása) révén került Ausztriába, hanem kivándorlóként, emigránsként vagy munkavállalóként telepedett le nyugati szomszédunknál. A státusztörvény hatálya eredetileg a szomszédos államokban lakóhellyel rendelkező, magukat magyar nemzetiségűnek valló, de magyar állampolgársággal nem rendelkező személyekre terjedt ki. A kedvezményes honosítási eljárás bevezetése után az Országgyűlés úgy módosította a törvényt, hogy a magyar állampolgárság már nem zárja ki a magyar igazolvány megszerzését, és így a státusztörvény által biztosított támogatásokat és kedvezményeket.

3.3. 3. A nemzetiségek A nemzeti kisebbségek védelme mára emberi jogi kérdés, a nemzetközi jog elismert törekvése lett (ld. különösen az Európa Tanács Nemzeti Kisebbségek Védelméről szóló, Strasbourgban, 1995. február 1-jén kelt Keretegyezményét, melyet Magyarországon az 1999. évi XXXIV. törvény hirdetett ki). Az Alaptörvény új szóhasználattal „nemzeti és etnikai kisebbségek” helyett a „nemzetiségek” védelméről és sajátos szerepéről szól, és a korábbi Alkotmányhoz hasonlóan, „államalkotó tényezőknek”, a politikai közösség részének ismeri el a nemzetiségeket. A törvény a nemzetiség fogalmát akként határozza meg, hogy a nemzetiség minden olyan „Magyarország területén legalább egy évszázada honos népcsoport, amely az állam lakossága körében számszerű kisebbségben van, lakosság többi részétől saját nyelve, kultúrája és hagyományai különböztetik meg, egyben olyan összetartozás-tudatról tesz bizonyságot, amely mindezek megőrzésére, történelmileg kialakult közösségeik érdekeinek kifejezésére és védelmére irányul” (a nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény). A törvény tehát különbséget tesz a bevándorló és a honos népcsoportok között. Az újonnan érkezett bevándorló népcsoportok (pl. Magyarországon a kínaiak) még nem minősülnek nemzeti kisebbségnek, így kisebbségi jogok sem illetik meg őket. A törvény 13 kisebbséget nevesít, azonban nyitva hagyja annak lehetőségét, hogy a lista bővüljön (bolgár, görög, horvát, lengyel, német, örmény, roma, román, ruszin, szerb, szlovák, szlovén, ukrán). A törvény nemzetiségek által használt nyelvként ismeri el az egyes népcsoportok saját nyelvét (a cigányság esetében a romani és a beás nyelvet), azonban számol azzal, hogy a cigányság nagy része, valamint a magyarországi örmény közösség többsége magyar anyanyelvű, így az ő esetükben a magyar nyelvet is nemzetiség által használt nyelvnek tekinti. A nemzeti vagy etnikai önazonossághoz való jog olyan alapvető emberi jog, amely egyéneket és közösségeket egyaránt megillet. A nemzetiséghez tartozás alapvetően identitás-választás és vállalás kérdése. Pusztán származása, családneve vagy vallása alapján senki sem tekinthető egy nemzetiség tagjának. Ugyanakkor a nemzetiségi közösség elfogadása nélkül nem beszélhetünk összetartozás-tudatról. Azaz akarata ellenére senki

Kántor

6

Zoltán

(szerk.):

tanulmányok, publicisztika. Teleki László Alapítvány, Budapest, 2002.

47 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

A

státustörvény.

Dokumentumok,

3. Az államalkotó tényezők

sem sorolható valamely nemzetiséghez, ugyanakkor egy nemzetiség – bár erre jogi eszközei és intézményei nincsenek – nem köteles közössége tagjának elfogadni azt, aki ténylegesen nem tartozik soraiba. A nemzetiség elemi joga, hogy szülőföldjén nemzeti vagy etnikai közösségként létezzen és fennmaradjon. A szülőföldhöz való jog nemcsak a saját születési helyhez, hanem a felmenők születési vagy lakhelyéhez, az óhazához és annak kultúrájához, hagyományaihoz való kötődés szabadságát és oltalmát is jelenti. A nemzetiségek tekintetében tilos az egyenlő bánásmód követelményének bárminemű megsértése, ugyanakkor a nemzetiségek politikai- és kulturális esélyegyenlősége érdekében az állam pozitív diszkriminációval is élhet. A nemzetiségek jogainak elismerése és védelme egyúttal az asszimiláció, a többségi nemzetbe való beolvasztás elutasítását is jelenti. Az asszimiláció mellett ugyanakkor kirekesztés és a többségtől való elkülönítés is tilos. Bár a nemzetiségek védelme nem alapulhat viszonosságon, mégis üzenet-értéke van annak, hogy a törvény tiltja az olyan politikát, mely azt célozza vagy azt eredményezi, hogya kisebbségek által lakott területek nemzeti vagy etnikai viszonyai megváltozzanak, vagy kisebbségeket erőszakosan ki- vagy áttelepítsenek, ahogy erre a II. világháború után is sor került a magyarországi németek vonatkozásában. Szintén elutasítja a magyar állam az olyan politikát, mely a nemzetiséget vagy nemzetiséghez tartozó személyt hovatartozása miatt üldözi, életkörülményeit nehezíti, jogai gyakorlásában akadályozza. A nemzetiségek sajátos egyéni és közösségi jogokkal rendelkeznek. Egyéni nemzetiségi jog a nemzetiséghez való tartozás vállalása és kinyilvánítása. Ilyen nyilatkozatra senki sem kötelezhető, ugyanakkor a nyilatkozat egyes kisebbségi jogok gyakorlásához szükséges lehet, a személyes adatokat ilyen esetben is védeni kell. Az állampolgár kettős vagy többes identitással is rendelkezhet. A tízévente megszervezett országos népszámláláson a kisebbséghez tartozók joga, hogy kisebbséghez tartozásukat anonim módon megvallhassák. Az identitásválasztás szabad, azaz nem származás, hanem személyes vállalás kérdése. A nemzetiséghez tartozóknak természetesen joguk van a közéletben való részvételre, civil szervezet létrehozatalára, családi hagyományok tiszteletben tartására, saját és gyermekeik utónevének szabad megválasztásához. Az anyakönyvezés az anyanyelvi szabályok szerint történhet, nem latin írásmóddal történő bejegyzés esetén kötelező a fonetikus, latin betűs írásmód egyidejű alkalmazása is. A törvény szerint a nemzetiséghez tartozó személynek joga vananyanyelvének, történelmének, kultúrájának, hagyományainak megismeréséhez, ápolásához, gyarapításához, továbbadásához, továbbá ahhoz, hogy anyanyelvű oktatásban és művelődésben részt vegyen (többek között ebben a vonatkozásban érthető gyakorlati szempont a honos és a bevándorló népcsoportok közötti különbségtétel). A közösségi névhasználat része, hogy a történelmileg kialakult helységnevek, földrajzi megjelölések is használhatóak. Fontos nemzetiségi jog a kapcsolattartás joga is az anyaországok és nyelvnemzetek állami és közösségi intézményeivel, mind a más országokban élő nemzetiségekkel. A közösségi jogok részben párhuzamosak az egyéni jogokkal. Így közösségi jog a nemzetiségi önazonosság megőrzése, ápolása, erősítése és átörökítése, a történelmi hagyományok, a nemzetiségi nyelv ápolása és fejlesztése, kisebbségi tárgyi és szellemi kultúra megőrzése és gyarapítása. A nemzetiségeknek joguk van az önszerveződéshez, azaz civil szervezetek létrehozatalához. A nemzetiségeknek joguk van médiatartalom-szolgáltatásra – ennek fontos elemét képezik a közszolgálati rádió és televízió által biztosított anyanyelvi, valamint a nemzetiségek életét bemutató magyar nyelvű műsorok. A nemzetiségek által lakott területeken az állam előmozdítja az anyaországból származó rádióés televízióadások vételét is. A nemzetiségi közösségeknek joguk van a nemzetiségi óvodai nevelés, nemzetiségi alap- és középfokú nevelés és oktatás, továbbá felsőfokú képzés, illetve az országos kisebbségi önkormányzat útján a kiegészítő nemzetiségi oktatás feltételeinek megteremtését kezdeményezni és kialakításában közreműködni, illetve saját országos nevelési, oktatási, kulturális, tudományos intézményhálózatot kialakítani. Az állam biztosítja a nemzetiségi rendezvényeik és ünnepek zavartalan megtartását és védi a nemzetiségi építészeti, kulturális és vallási emlékeit és hagyományait. A nemzetiségek önálló jelképeket alkothatnak és használhatnak. A nemzetiségeket és szervezeteiket megilleti a széles körű és közvetlen nemzetközi kapcsolatok kiépítésének és fenntartásának a joga. A nemzetiségek legfontosabb közösségi joga a kisebbségi önkormányzatok létesítése, települési, területi (megyei, illetve fővárosi) és országos szinten. A nemzetiségi önkormányzat létesítésének kezdeményezésében és választásában (mind aktív, mind passzív választójoggal) az a helyi önkormányzati választásokon választójoggal rendelkező választópolgár vehet részt, aki szerepel a nemzetiségi névjegyzékben (korábban: kisebbségi választási jegyzékben). E névjegyzékre a nemzetiségi önkormányzati választások előtt a helyi választási iroda vezetőjénél (a jegyzőnél) lehet feliratkozni. Bár az identitásválasztás szabad, és a polgár egyidejűleg több kisebbséghez tartozónak is vallhatja magát, választópolgárként csak egy nemzetiségi választói jegyzékben szerepelhet, és a választópolgárnak a hovatartozását a jegyzékbe vétellel meg is kell vallania. Még szigorúbb követelmények érvényesülnek – az „etnobiznisz” megakadályozására – a passzív választójog (a választhatóság) vonatkozásában: itt jelöltnek nyilatkoznia kell arról, hogy az adott nemzetiség képviseletét vállalja, a választást megelőző tíz évben nem volt más nemzetiségi önkormányzat jelöltje, illetve a nemzetiség nyelvét beszéli, 48 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

3. Az államalkotó tényezők

kultúráját, hagyományait ismeri. Egy településen (községben, városban, megyei jogú városban vagy fővárosi kerületben) akkor hozhat létre egy kisebbség önkormányzatot, ha a legutóbbi népszámláláson legalább 30 fő az adott nemzetiséghez tartozónak vallotta magát (korábban 30, magát az adott kisebbséghez tartozónak valló választópolgár kezdeményezésére volt szükség). A választás a helyi önkormányzati választásokkal egy időben történik, azaz 2014-től ötévente. A települési nemzetiségi önkormányzat három tagú, ha száznál kevesebben szerepelnek a névjegyzékben, és négy tagú, ha száznál többen regisztráltatták magukat (ha nincs ennyi jelölt, a választást nem lehet megtartani – a jelenlegi helyi testületek még öt taggal működnek). A települési nemzetiségi önkormányzati képviselő jelöléséhez a választópolgárok öt százalékának (de legalább öt főnek) az ajánlása kell, azzal, hogy egy választópolgár csak egy jelöltet ajánlhat. A választás kislistás rendszerben történik, hasonlóan a tízezer lakosnál kisebb települések képviselőtestületének választásához, azaz a legtöbb szavazatot elnyert három vagy négy személy lesz tagja a testületek. Szavazategyenlőség esetén a mandátumról sorsolás dönt, mandátumüresedés esetén a testületbe a következő legtöbb szavazatot elnyert jelöltet hívják be. A testület, tagjai közül elnököt választ. Újdonság, hogy nem csak a települési, hanem a területi és az országos kisebbségi önkormányzat is közvetlen választással jön létre (a jelenleg még hivatalban lévő testületeket a települési kisebbségi önkormányzati képviselővé megválasztott képviselők választották maguk közül). A területi önkormányzat hét tagú, az országos a nemzetiség regisztrált létszámától függ: 15 fő, ha kevesebb mint ötezer választópolgár szerepelt a nemzetiségi névjegyzékben, 23 fő, ha öt és tízezer közé, 31 fő, ha tíz és huszonötezer közé, 39 fő, ha huszonöt és ötvenezer közé esik a névjegyzékben szereplők száma, 47 fő, ha több, mint ötvenezren szerepeltek a névjegyzékben. A területi és az országos választásokon nemzetiségi szervezet állíthat listát, amennyiben (az adott megyében vagy a fővárosban) a választások legalább tíz százalékában állított jelöltet, összegyűjtve a választópolgárok legalább két százalékának ajánlását. Azaz megyei és országos szinten nincs külön ajánlás: azok a szervezetek állíthatnak listát, amelyek települési szinten kellő számban képesek voltak jelöltet állítani. A választópolgár a települési képviselőjelöltek mellett egy területi és egy országos listát is választhat. Itt a mandátumok kiosztása a leadott szavazatok arányában történik (a Hagenbach–Bischoff módszer szerint). Lehetőség van arra is, hogy a „rendes” települési önkormányzati testület alakuljon át nemzetiségi önkormányzattá, és egyben gyakorolja a települési és nemzetiségi önkormányzati jogokat is. Ez a lehetőség akkor nyílik meg, ha a településen a választópolgárok többsége egy adott nemzetiség választói névjegyzékében szerepel (azaz a többség kisebbségi) és a megválasztott képviselők többsége nemzetiségi jelöltként nyert mandátumot. Ha a települési önkormányzat átalakul nemzetiségi önkormányzattá, akkor mellette nemzetiségi önkormányzatot (ugyanazon nemzetiség) nem alakíthat. A törvény részletesen szabályozza a nemzetiségi önkormányzatok működését. A nemzetiségi önkormányzatok jogi személyiséggel rendelkeznek, alapvető feladatuk a nemzetiség érdekeinek védelme és képviselete. A nemzetiségi önkormányzatok érdekvédelmi szerepükön túl a kisebbségi kulturális és nevelési-oktatási intézmények fenntartói jogát átvehetik, így megvalósítható a nemzetiségek perszonális elvű kulturális autonómiája, azaz az oktatási és a kulturális önigazgatás: a nemzetiségek maguk dönthetnek saját intézményeik ügyeiben. Jogszabály a nemzetiségi önkormányzatok számára egyetértési jogot biztosít, pl. maga a nemzetiségi törvény egyetértési jogot ad a nemzetiségi feladatot ellátó közművelődési intézmények létesítésével, megszűnésével, átszervezésével kapcsolatos kérdésekben. Az egyetértési jog alapján a nemzetiségi önkormányzatnak harminc nap áll rendelkezésére, hogy nyilatkozzon – egyetértő nyilatkozata a döntés feltétele. Az egyetértő nyilatkozat pótlásáról törvényszék nemperes eljárásban dönthet. A kisebbségi jogok fontos, intézményes biztosítékaként jött létre a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa, aki 2012. január 1-jétől az alapvető jogok biztosának egyik helyetteseként jár el. Az alapvető jogok biztosának a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak védelmét ellátó helyettesét a biztoshoz hasonlóan az Országgyűlés választja, a képviselők kétharmadának szavazatával. A nemzetiségek országgyűlési képviselete az elmúlt évtizedek visszatérő kérdése. 7 Természetesen a magukat valamely kisebbséghez tartozónak valló polgárok a választási rendszer általános szabályai szerint rendelkeznek választójoggal, szavazhatnak és választhatók. Az országgyűlési képviselők választásáról szóló új törvény (2011. évi CCIII. törvény) – a következő országgyűlési választástól – megoldaná a nemzetiségek kedvezményes mandátumhoz jutását, akként, hogy az országos kisebbségi önkormányzatok a nemzetiségi (magukat a nemzetiségi (a korábbi szóhasználat szerint: kisebbségi) választói névjegyzékbe felvetető) választópolgárok 1%ának (de legfeljebb 1500 főnek) az ajánlásával nemzetiségi listát állíthatnak. A nemzetiségi listán legalább három jelöltet meg kell adni, és jelölt csak az adott nemzetiség tagja lehet. Minden nemzetiség egy listát állíthat, Majtényi Balázs: „68. § [Nemzeti és etnikai kisebbségi jogok]” In: Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja. Budapest, 2009. 2420. p. 7

49 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

3. Az államalkotó tényezők

és ezt csak önállóan teheti (több népcsoport nem állíthat közös listát). A nemzetiségi választópolgár az országos pártlistára leadható szavazata helyett szavazhat a nemzetiségi listára (ebben az esetben a listára igennel vagy nemmel szavazhat, azaz kötött listáról van szó). Egy nemzetiségi listáról egy mandátum kedvezményes kvótával is kiadható, amennyiben a listára az összes, pártlistára és nemzetiségi listára leadott szavazat egy mandátumra eső részének (mivel 93 listás mandátum lesz, kilencvenharmadának) negyedét elérte a kisebbségi listára leadott szavazatok száma. Kérdés, hogy az új lehetőség mennyire jelent reális mandátumszerzési lehetőséget a nemzetiségek számára, a nemzetiségi választópolgárok jelentős számban szavaznak-e a nemzetiségi önkormányzat által összeállított listára a pártlista helyett. A törvényben előirányzott kedvezményes mandátumnál erőteljesebb kedvezmény már nehezen lenne összeegyeztethető a választójog egyenlőségének elvével. Amennyiben a nemzetiség listát állított, de kedvezményes mandátumot nem szerzett (ez a kisebb lélekszámú közösségek esetén elve valószínű), a nemzetiségi lista első helyén szereplő jelölt nemzetiségi szószóló lesz, azaz a nemzetiséget mintegy tanácskozási joggal képviselheti majd az Országgyűlésben (természetesen ebben az esetben szavazati joga nincs).

3.4. 4. Az állampolgársági jog alapfogalmai Az állampolgárság közjogi kötelék a természetes személy és az állam között, melynek tartalmát jogok és kötelezettségek alkotják. Az állampolgárság mai fogalma a XIX. században alakult ki. A nemzethez tartozást egyes országokban (így Franciaországban) eredetileg területi elven, másutt (így Németországban) vérségietnikai elven határozták meg. Állampolgárság szempontjából mindenekelőtt megkülönböztetjük az állampolgárokat más államok állampolgáraitól, azaz a külföldiektől. Az állampolgárok sajátos jogokkal – státuszjogokkal (így a hazatérés joga, a választójog vagy a közhivatal viselésének joga) – rendelkeznek, és sajátos kötelezettségek is terhelik őket (így az állampolgári hűség és a haza védelmének kötelezettsége). Létrejöhet olyan helyzet, melyben egy személy egyetlen állam állampolgárságával sem rendelkezik, azaz hontalan (a hontalanokat kivéve mindenki külföldi, szinte mindenütt – saját hazáját kivéve). Az állampolgársági jog arra törekszik, hogy az ilyen helyzet kialakulását megelőzze, illetve a hontalanokat – tiszteletben tartva szabad döntésüket – lehetőség szerint kedvezményesen juttassa állampolgársághoz. Vannak állampolgárok, akik egyidejűleg több állam állampolgárai: kettős, vagy többes állampolgárok. Mivel az állampolgárság az állam szuverenitását fejezi ki, főszabályként az államok nem vesznek tudomást arról, hogy polgáraik más állampolgársággal is bírnak. Az állampolgárság kizárólagosságának követelménye mára inkább kivételes lett a nemzetközi gyakorlatban, így a magyar állam semmilyen módon nem ragaszkodik ahhoz, hogy állampolgárai ne rendelkezzenek más állam(ok) állampolgárságával. Az európai államok állampolgársági joga elsődlegesen a ius sanguinis elvét, azaz a vérségi leszármazás elvét követik, azaz a magyar állampolgár apa (ius sanguinis a patre) vagy anya (ius sanguinis a matre) gyermeke magyar állampolgárként születik. Az amerikai földrészen (és korábban Franciaországban) főszabályként a ius soli elvét, azaz a területen születés elvét alkalmazzák: aki pl. az Amerikai Egyesült Államok, vagy Brazília földjén születik, szülei állampolgárságától függetlenül amerikai vagy brazil állampolgárként születik. Ettől függetlenül az amerikai szülő külföldön született gyermeke amerikai állampolgár, amennyiben a szülő (az anya, vagy a házas szülők esetén az apa) a szülés előtt az Egyesült Államokban élt. Egyes államok akként finomították a ius soli elv alkalmazását, hogy csak olyan, területükön született gyermekeket ismernek el állampolgáruknak, akiknek legalább az egyik szülője az ország területén letelepedett, vagy már huzamosabb ideje ott él, azaz turisták, vagy illegális bevándorlók gyermekei nem válnak állampolgárrá (így az Egyesült Királyság, Ausztrália vagy Dél-Afrika). Az állampolgársági jog további alapelve a család állampolgári egységének elve, azaz a törvény arra törekszik, hogy ha egy család valamely tagja magyar állampolgár, akkor a család további tagjai egyszerűbben juthassanak magyar állampolgársághoz. A magyar állampolgársági jog alapelvei közé sorolhatjuk a nemzeti elkötelezettséget: a törvény a magyar nemzet minden tagja számára lehetővé kívánja tenni az állampolgárság megszerzését.

3.5. 5. A magyar állampolgárság létrejötte és megszűnése A leszármazás, azaz a ius sanguinis elvét alkalmazva a magyar állampolgárság általában születéssel keletkezik: ha valakinek anyja vagy apja a születés időpontjában magyar állampolgár, akkor a gyermek magánál a törvénynél fogva magyar állampolgárként születik, születési helyétől függetlenül. Tulajdonképpen szintén a magyar szülőtől való születés állampolgárságot keletkeztető ténye érvényesül, amikor (nyilván a másik szülő nem magyar állampolgársága esetén) az apaság (ritkábban az anyaság) tényét bíróság állapítja meg, magyar férfi 50 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

3. Az államalkotó tényezők

teljes hatályú apai elismerő nyilatkozatot tesz, vagy feleségül veszi gyermekei (magyar állampolgársággal nem rendelkező) anyját. Ilyenkor a gyermek családjogi helyzetének rendezése mellett egyúttal állampolgársági helyzete is tisztázódik: születésére visszamenőleges hatállyal magyar állampolgársága keletkezett. A ius sanguinis elve mellett kisegítő elvként a ius soli elvét alkalmazza a törvény, ha magyarországi lakóhellyel rendelkező hontalanoknak születik Magyarország területén gyermeke: a gyermek ilyen esetben nem hontalan, hanem magyar állampolgárként születetik. Az ismeretlen szülőktől származó, Magyarországon talált gyermek magyar állampolgárságát vélelmezzük (pl. egyes kórházak bejáratánál életmentő inkubátorokat helyeztek el: ha ilyen inkubátorban találnak újszülöttet, magyar állampolgárnak tekintik, de magyar állampolgárnak tekintenének egy idősebb gyermeket is, aki a törvényi meghatározásnak megfelel). Ha utóbb kiderül, hogy kik a gyermek szülei, és ők nem magyar állampolgárok, akkor a vélelem ezzel megdől. A keletkezési jogcímek mellett a magyar állampolgárság létrejöhet szerzéssel is. Szerzési jogcím a honosítás és a visszahonosítás, valamint a nyilatkozat. Honosítani olyan személyt lehet, aki nem magyar állampolgár, legalább nyolc éve Magyarországon lakóhellyel rendelkezik, a magyar jog szerint büntetlen előéletű és nem áll büntetőeljárás alatt bírósági szakban, megélhetése és lakóhelye biztosított, eredményes vizsgát tesz magyar nyelven alkotmányos alapismeretekből, valamint a honosítása nem sérti a Magyarország közbiztonságát vagy nemzetbiztonságát. Ez utóbbi kitételből következik, hogy a kérelmezőnek a feltételek fennállta esetén sincs alanyi joga az állampolgárság megszerzésére, azaz a honosítás minden esetben az állam szuverén gesztusa, mérlegelés kérdése. A honosítás egyes feltételei vonatkozásában a törvény kedvezményeket biztosít, a köztársasági elnök pedig felmentéseket adhat. Semmiképpen nem honosítható az, aki büntetett vagy eljárás alatt áll, illetve a honosítás nem sértheti a közbiztonságot vagy nemzetbiztonsági érdeket. A kedvezmények elsősorban a várakozási időt rövidítik le: öt év után honosítható az, aki Magyarországon született, vagy kiskorúként létesített Magyarországon lakóhelyet, illetve aki hontalan, tehát nem rendelkezik semmilyen állampolgársággal. Három év után honosítható a magyar állampolgár házastársa és özvegye, illetve az, akinek kiskorú gyermeke magyar állampolgár (pl. magyar állampolgárságú élettársával közös gyermeke), akit magyar állampolgár örökbe fogadott (ez esetben a magyarországi lakóhely léte sem követelmény), illetve akit a magyar hatóság menekültként elismert. A Magyarországra települő magyarok, tehát azok, akik magukat magyar nemzetiségűnek vallják, és felmenőjük (között volt) magyar állampolgár, kedvezményesen (2006-ig egy év várakozási idővel, azóta várakozási idő nélkül) kérhették honosításukat, ha a többi feltételnek megfeleltek. 2010-ig a törvény nem adott lehetőséget arra, hogy az I., illetve II. világháborút lezáró békeszerződések alapján Magyarországtól elcsatolt területeken élő magyarok Magyarországra település nélkül magyar állampolgárságot szerezzenek, azaz a kulturális nemzet közössége mellett közjogi kapcsolatot létesítsenek a magyar állammal úgy, hogy szülőföldjükről nem költöznek el. E helyzetet orvosolta az állampolgársági törvény 2010 májusában elfogadott módosítása, mely szerint kérelmére „kedvezményesen honosítható az a nem magyar állampolgár, akinek felmenője magyar állampolgár volt vagy valószínűsíti magyarországi származását, és magyar nyelvtudását igazolja”. A nyelvtudás igazolásától a cselekvőképtelen, illetve a korlátozottan cselekvőképes kérelmezők esetében el lehet tekinteni. A vizsga letétele alól több mentesség van: így nem kell vizsgát tennie a kiskorúaknak (illetve a cselekvőképtelen vagy korlátozottan cselekvőképes nagykorúaknak sem), azoknak, akik 65. életévüket betöltötték, akik magyar tannyelvű iskolában vagy felsőoktatási intézményben végzettséget szereztek, illetve akik egészségügyi állapotuk miatt a vizsga letételére képtelenek (és állapotuk javulása sem várható). Ez a mentesség vonatkozik azokra, akik Magyarországon folytattak (magyar nyelven) tanulmányokat, és azokra is, akik a szomszéd államokban magyar tannyelvű iskolákba jártak. A köztársasági elnök – miniszteri javaslatra – felmentést adhat a várakozási idő, illetve a megélhetés-lakóhely követelménye alól, ha fontos állami érdek fűződik a honosításhoz (pl. a kézilabdaválogatottból hiányzik egy átlövő az olimpiai játékok előtt). A honosítottnak ilyen esetben is magyarországi lakóhellyel kell rendelkeznie, azonban elképzelhető, hogy csak rövid idővel honosítása előtt létesített lakóhelyet. A család egységét szolgálja, hogy várakozási idő nélkül honosítható az a gyermek, aki szüleivel együtt kéri, vagy a szülő már megszerezte az állampolgárságot. Így a szülők honosítása előtt és után születő gyermekek helyzete között nem jön létre különbség (ez méltánytalan is lenne). A szülő(k) honosítása után születő gyermek természetesen már magyar állampolgárként jön a világra, míg két évvel idősebb testvére – cselekvőképtelen kiskorúként – szüleivel együtt honosítható, annak ellenére, hogy még csak két éve él Magyarországon. Visszahonosítással az szerezhet magyar állampolgárságot, aki korábban már volt magyar állampolgár, de állampolgársága megszűnt. Várakozási idő az ő esetében sincs, azonban magyar nyelvtudását igazolnia kell. E követelmény 2010 előtt nem érvényesült, azonban csak az élhetett visszahonosítás iránti kérelemmel, aki (ismét) Magyarországon lakott. 51 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

3. Az államalkotó tényezők

Honosított, illetve a visszahonosított személynek esküt vagy fogadalmat kell tennie, a lakóhelye szerint illetékes polgármester, vagy magyar külképviselet vezetője, vagy az általa kijelölt konzuli tisztviselő előtt. Az állampolgárságot az eskü vagy a fogadalom letételével szerzi meg. Az eskü és a fogadalom egyenértékű, különbség csak a szóhasználatban van („esküszöm, hogy Magyarországot hazámnak tekintem” vagy „fogadom, hogy Magyarországot hazámnak tekintem”), illetve az eskü az „Isten engem úgy segéljen.” fohásszal zárul, míg a fogadalomnak nincs ilyen vallási tartalma. Az eskü, illetve a fogadalom célja nem csupán a honosítási aktus ünnepélyessé tétele, hanem az is, hogy az új állampolgár érzelmi azonosulással erkölcsi kötelezettséget is vállaljon (új) hazája iránt. A törvény a honosítási kedvezménnyel előnyben részesíti azokat, akik a kulturális értelemben vett magyar nemzethez tartozónak vallják magukat (magyar nemzetiségűek), de más honosítottak kulturális-nyelvi asszimilációjára nem törekszik, pusztán közvetetten követeli meg, hogy a honosítottak ismerjék a magyar nyelvet, mivel az alkotmányos alapismeretekből leteendő vizsga nyelve magyar. Elsősorban a magyar nemzetiségű honosítottakat érinti, hogy a honosítás iránti kérelemmel egyidejűleg kérni lehet, hogy az érintett saját, vagy felmenője egykori magyar születési családi nevét viselhesse, utónevét magyarul rögzítsék, és nevéből elhagyják a nemre utaló végződést, vagy névelemet (így Kovacova helyett Kovács szerepelhet magyar okmányokban). A honosítási vagy visszahonosítási eljárás során a külföldi helységnevet az illető országban előírt hivatalos formában kell használni, azonban ha az adott településnek van magyar neve, akkor az is feltüntetendő, és a honosítását vagy visszahonosítását kérő kérelmezheti azt is, hogy amennyiben a külföldi helységnek volt hivatalos magyar elnevezése, az eljárás során kizárólag azt használják. A külföldi helységnév után az ország nevét zárójelben kell feltüntetni. A magyar állampolgárságot egyes, sajátos helyzetekben egyoldalú nyilatkozattal is meg lehet szerezni. Ez a lehetőség – mely látszólag ellentmond annak, hogy az állampolgársági jogban az állam diszkrecionalitása érvényesül, azaz a honosításra nincs senkinek alanyi joga – korábbi méltánytalanságok orvoslását vagy következményeinek kiküszöbölését szolgálja. Így akik 1947 és 1990 között jogfosztó rendelkezések alkalmazásával veszítették el állampolgárságukat, egy, a köztársasági elnökhöz címzett egyoldalú nyilatkozattal visszaszerezhetik állampolgárságukat. Hasonló nyilatkozattételi joguk van azoknak, akiknek szülei olyan, a ius soli elvet következetesen alkalmazó ország állampolgárainak Magyarországon születő gyermekei, akik születésükkel nem szerezték meg szüleik állampolgárságát. A kérelmet a 19. életév betöltése előtt kell benyújtani, és további feltétel, hogy a kérelmező a megelőző öt évben Magyarországon éljen. Ez a lehetőség azt szolgálja, hogy a ius soli és a ius sanguinis elv ütközése ne vezessen hontalansághoz, amennyiben az érintett nem csak Magyarországon született, de itt is él. Magyar állampolgárságától senkit sem lehet megfosztani. Ugyanakkor azt, aki az állampolgárságot csalárd módon szerezte (pl. a hatóság félrevezetésével, hamis adatok közlésével), a szerzéstől számított tíz éven belül még vissza lehet vonni. Természetesen, ha időközben ennek a személynek gyermekei születtek, akkor rájuk nem hat ki az állampolgárság visszavonása, azaz egy kifejezetten személyre szabott szankcióról van szó. A magyar állampolgárságról csak az mondhat le, aki külföldön él, és a lemondással nem válik hontalanná. Magyarországon élő magyar állampolgár tehát semmilyen esetben sem mondhat le állampolgárságáról. A lemondásnak feltétele, hogy az állampolgár már rendelkezzen más állampolgársággal, vagy valószínűsíteni tudja, hogy rövid időn belül szerez más állampolgárságot. A lemondás elfogadásáról a köztársasági elnök okiratot állít ki. Az állam szuverenitását jelzi az is, hogy csak a lemondás elfogadása feltételeinek hiányát megállapító miniszteri határozat ellen van csak jogorvoslat. Ha a lemondás feltételei fennállnak, a miniszter köteles a lemondás elfogadását javasolni a köztársasági elnöknek, az ő döntése ellen azonban már nincs jogorvoslat. Az elfogadástól számított egy éven belül kérheti a hontalanná vált személy a magyar állampolgárság visszaállítását, ha a megcélzott állampolgárságot mégsem tudta megszerezni. Állampolgársági ügyekben főszabályként a köztársasági elnök dönt – ez is jelzi, hogy az állampolgárság az állam szuverenitását fejezi ki. Az elnök személyes döntéseit az illetékes miniszter előterjesztése alapján hozza meg döntéseit, pl. a honosításról, vagy a lemondás elfogadásáról. Az elnöki határozat ellen nincs jogorvoslat – az elnök határozatát megelőző eljárásban van (így a honosítását kérő ügyfél bírósághoz fordulhat, vitatva a hatóság álláspontját pl. abban a tekintetben, hogy megélhetése és lakóhelye biztosított). Az állampolgársági eljárásban az anyakönyvezető, a konzuli tisztviselő és a Kormány által kijelölt hivatal (jelenleg a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal) működik közre, de a kérelmeket, nyilatkozatokat az integrált ügyfélszolgálati irodához (kormányablak) is be lehet nyújtani. Az állampolgársági döntések előkészítésére három hónapot irányoz elő a törvény: a hiánytalan kérelem benyújtásától számított három hónapon belül a miniszternek meg kell tennie előterjesztését a köztársasági elnökhöz, amennyiben a kérelem teljesítésének feltételei fennállnak.

3.6. 6. Európai polgárság 52 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

3. Az államalkotó tényezők

Az Európai Unió valamely tagállamának állampolgárai egyúttal európai polgársággal is rendelkeznek – az Európai Uniót létrehozó Maastrichti Szerződés (1992) erre a „citizenship” kifejezést használja, míg az állampolgárságra általában „nationality” szóval utal. Önálló uniós polgárság azonban nem létezik, azaz magának az Uniónak nincsenek saját polgárai, akik ne lennének egyetlen (uniós) ország állampolgárai sem. Éppen ezért nem beszélhetünk európai népről, az Uniót tagállamok, és nem az Unió polgárai alkotják. Éppen ezért az uniós polgárság nem jelent uniós állampolgárságot. Az uniós polgársághoz sajátos státuszjogok kapcsolódnak, így az Unión belül a mozgás és a letelepedés szabadsága, választójog az Európai Parlament tagjainak választásakor, az uniós hivatalviselési jog, vagy a tagállamok harmadik országokban lévő külképviseletei által az olyan uniós polgárok számára biztosított konzuli védelem, melyek az adott, Unión kívüli országban nem rendelkeznek külképviselettel. Irodalom Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja. Századvég Kiadó, Budapest, 2009. Gombár Csaba – Hankiss Elemér – Lengyel László – Várnai Györgyi (szerk.): A szuverenitás káprázata. Korridor Politikai Kutatások Központja, Budapest, 1996. Kántor Zoltán (szerk.): A státustörvény. Dokumentumok, tanulmányok, publicisztika. Teleki László Alapítvány, Budapest, 2002.

53 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. fejezet - 4. Jogforrási rendszer Kiss Barnabás

1. I. A jogforrás és a jogforrási rendszer fogalma A mindennapi élet szereplői számára két típusú forrásból származhatnak normák, vagyis a társadalmi együttélést meghatározó magatartási szabályok. Ezek egyik része ún. egyedi aktusokból vezethető le, tehát egy már megtörtént konkrét múltbeli esetre vonatkozóan tartalmaznak döntést. Ilyenek például a különböző bírósági ítéletek, közigazgatási határozatok stb., amelyek az érintettek számára követendőnek minősülnek. A magatartási minták másik része pedig ún. általános aktusokból eredeztethető. Ezek a normák mindig általános jelleggel (tehát nem egyedileg nevesített módon) a jövőben bekövetkező tényállások esetében írják elő a viselkedés szabályait. Ha ezt az utóbbit elfogadjuk a legszélesebb értelemben vett gyűjtőfogalomként, akkor ilyen általános magatartási szabályrendszernek minősül a jog mellett még az erkölcs, a vallás, a szokás, a hagyomány és az illem (etikett) is. A jogot az különbözteti meg a társadalom egyéb normáitól, hogy az ezt alkotó jogszabályok olyan általánosan kötelező magatartási szabályok, amelyeket mindig az állam szankcionál, vagyis garantálja azok kikényszeríthetőségét. Ezzel szemben a többi norma betartásáról és betartatásáról az adott közösség értékítélete, a közvélemény gondoskodik, jellemzően nem formalizáltszankciók útján. Ezek a következmények lehetnek pozitívak (elismerés, jutalom stb.), illetve negatívak is, mint például gúny, mellőzés, megvetés, kirekesztés stb. A jogirodalomban gyakran szinonimaként kezelik az általános és az ún. normatív aktus fogalmát. Ismert azonban olyan megközelítés is, amely normatív aktusnak csak a jogszabály tartalmú általános aktusokat tekinti. Az ún. aktustan különös jelentőséggel bír a közigazgatási jog tudományában. A közigazgatásban uralkodónak tekinthető felfogás szerint közigazgatási aktusnak minősülnek egyrészt az ún. szabályozó aktusok (lényegében a jogszabályok), másrészt a közigazgatás egyedi(individuális)aktusai. Az egyedi aktusok a jog „realizálását” (végrehajtását) jelentik, mert jogszabály alapján meghatározott jogi következményeket idéznek elő. Tehát olyan „akarati jelenségekről” van szó, amelyek tudatosan jogviszonyok keletkezésére, módosulására, vagy megszűnésére irányulnak.1 A jogforrás fogalmát és különböző változatait vizsgálva jogtudományi áganként és jogfelfogástól függően eltérő álláspontokkal találkozunk. Mást tekint ezek mellett a jog forrásának a jogalkotó és jogalkalmazó is. A jogalkalmazói (civil jogi) megközelítés lényege abban van, hogy az egyedi jogosítvány, az ún. alanyi jog forrását keresi, és a jog forrásaként végül is a tárgyi jogot, azaz a jogszabályokat jelöli meg. Az alkotmányjog tudományára ezzel szemben a jogalkotói megközelítés a jellemző, amelyik a tárgyi jog forrását kutatja, és ezt általában azokban a társadalmi tényezőkben véli felfedezni, amelyek létrehozzák a tárgyi jog összességét kitevő jogszabályokat.2 A társadalmi tényezők meghatározása kapcsán az elvonatkoztatás szintjének és a jogfilozófiai nézőpontnak megfelelően szintén számos megfogalmazást olvashatunk. Peschka Vilmos szerint a jogforrás és a jog viszonya a jogforrás és a tárgyi jog olyan összefüggését jelenti, amelyben a jogforrások az objektív jogot, a jogszabályokat előidéző, létrehozó jelenségként, a jogi normák pedig a jogforrás következményeként, eredményeként jelentkeznek. Ennek megfelelően szerinte a jogforrás az a specifikus társadalmi jelenség, tényező vagy viszony, amely az objektív jogot (a jogi normák összességét) közvetlenül előidézi, létrehozza. 3Az alkotmányjog tudománya – egy adott ország alkotmányos berendezkedésének megfelelően – a jogalkotást alkotmányjogi normák által szabályozott folyamatként közelíti meg. A jogalkotói nézőpontból kiindulva a jogalkotást a jogszabályalkotással azonosnak tekintjük. Ennek megfelelően jogforrás alatt – legáltalánosabb értelemben – az állam jogszabályalkotó tevékenységét értjük. Így a magyar alkotmányjog tudománya – konkrétan – az alkotmány által erre felhatalmazott állami szervek jogalkotását tekinti a magyar jogrendszer forrásának.

Lásd: Fazekas Marianna – Ficzere Lajos (szerk.): Magyar közigazgatási jog Általános rész. 7. átdolgozott kiadás, Osiris, Budapest, 2006. 291. p. 2 Kovács István: Magyar államjog II. JATE Kiadó Szeged, 1989, 214– 215. p. 3 Peschka Vilmos: Jogforrás és jogalkotás. Akadémiai Kiadó, Budapest 1965, 52. p. 1

54 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. Jogforrási rendszer

Az állam jogalkotó tevékenységének folyamata elvileg és elméletileg felbontható ugyan elemeire, egyes állami aktusokra és a jogszabályalkotás különböző szakaszaira, ám ezek a mozzanatok nem szakíthatók el egymástól. Olyan rendszert alkotnak, amelyek egymással összekapcsolt mozgásukban, vagyis folyamattá rendeződve hozzák létre a hatályos jogot. Ezért a tárgyi jog forrását kutatva helyes, ha nem jogforrásról, nem is jogforrásokról, hanem jogforrási rendszerről beszélünk. Ennek megfelelően a jogforrási rendszeren azoknak az alkotmányjogi intézményeknek az összességét értjük, amelyek egy adott államon belül kifejezik a hatályos jog létrejöttének folyamatát. Azaz meghatározzák a jogalkotó szerveket, azok hatáskörét, a jogszabályok ehhez igazodó típusait és hierarchiáját, személyi, területi időbeli hatályát, kihirdetésük módját, valamint a jogalkotás alkotmányosságának és törvényességének garanciáit.4 Ami a jogforrások csoportosítását, különféle változatai szembeállítását illeti, szintén sokféle megközelítéssel találkozhatunk.5 A magyar alkotmányjogi irodalomban leggyakrabban a belső és külső jogforrás megkülönböztetése jelenik meg. Ennek értelmében a belső jogforrás a jogalkotó állami (közhatalmi) szerveket, a külső jogforrás pedig a jog megismerésének forrását, vagyis az általuk alkotott jogszabályokat, illetve a jogalkotó aktusok külső megjelenési formáját (törvény, rendelet stb.) jelöli. Lényegében azonos álláspontra jutott a 121/2009. (XII. 17.) AB határozat is: „A jogforrás fogalma egyrészt magát a jogszabályt jelenti, másrészt a jogalkotó hatáskört és annak gyakorlását, a jogalkotási eljárást, a jogalkotó tényt.”

2. II. A jogszabályalkotás mint állami tevékenység és a jogalkotó szervek általános típusai A jogszabályalkotást lényegénél és eredeténél fogva kizárólagosanállami (közhatalmi) tevékenységnek, „állami monopóliumnak” kell tekintetnünk. Az Alkotmánybíróság szerint is a jogszabályalkotás az állami szervek legfontosabb közhatalmi jogosítványa.6 Az állami szerveken belül a jogalkotás általánosságban és főszabályként az államhatalmi – képviseleti illetve végrehajtó(közigazgatási/államigazgatási) szervek hatáskörébe tartozik. Nem lehet azonban kizárni annak a lehetőségét sem, hogy az alkotmány speciális felhatalmazása alapján ezek mellett más szervek is jogalkotó hatáskört kapjanak. Az ilyen felhatalmazás egészen kivételes, és többnyire akkor fordul elő, ha az adott szerv fő tevékenysége mellett állami–közhatalmi(közigazgatási jellegű) feladatokat is el kell, hogy lásson, amely bizonyoskörben jogalkotó hatáskört igényel. Az Alkotmány 2004. május 1-jei hatállyal ilyen értelemben jogosította fel a Magyar Nemzeti Bank elnökét rendelet kibocsátási jogkörrel. Nem rontja le az ún. állami monopólium szabályát az, hogy alkotmányi és/vagy törvényi felhatalmazás alapján közhatalmi jogosítványokkal nem, vagy csak részben rendelkező nem állami szervezetek is közreműködői jogosítványokat (pl. véleményezési jog) kaphatnak a jogalkotás folyamatában. Ezekben az esetekben ugyanis a jogi norma kibocsátója mindig az arra az alkotmány vagy alaptörvény által feljogosított állami szerv marad. A 2011. január 1-jén hatályba lépett új jogalkotási törvény (2010. évi CXXX. törvény) 19. §-a értelmében, ha törvényvalamely szervezet számára kifejezetten jogot biztosít arra, hogy a jogállását vagy a feladatkörét érintő jogszabályok tervezeteit véleményezhesse, a jogszabály előkészítője köteles gondoskodni arról, hogy az érintett szerv e jogával élhessen. A véleményezési joggal összefüggésben kiemelést igényel, hogy 2011. január 1-jén külön törvény lépett hatályba a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről (2010. évi CXXXI. törvény). E törvény hatálya a miniszterek által előkészített jogszabálytervezeteknek és szabályozási koncepcióknak a természetes személyek, valamint nem állami és nem önkormányzati szervek, szervezetek által történő véleményezésére terjed ki. A törvény rendelkezései nem érintik az egyéb jogszabályokban, illetve közjogi szervezetszabályozó eszközökben meghatározott véleményezési és egyeztetésijogosultságokat. E szabályozás ugyanakkor nem terjed ki a különleges jogrendben alkotható jogszabályok előkészítésére (1. §). Meghatározott kivételektől eltekintve társadalmi egyeztetésre kell bocsátani a törvény, a kormányrendelet, illetve a miniszteri rendelet tervezetét és indokolását. Ennek lebonyolításáért a jogszabály előkészítéséért felelős miniszter tartozik felelősséggel. A társadalmi egyeztetés formái a következők:

Kovács István: i. m. 214–215.p. Lásd ezekről részletesen Petrétei József: Magyar alkotmányjog I.

4 5

Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2001, 120–122. p. 6

37/2006. (IX. 20.) AB határozat.

55 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. Jogforrási rendszer

a) Általános egyeztetés, vagyis a honlapon megadott elérhetőségen keresztül véleményezés7Társadalmi egyeztetés keretében általános egyeztetés tartása minden esetben kötelező.

biztosított

b) Közvetlen egyeztetés: a jogszabály előkészítéséért felelős miniszter által bevont személyek, intézmények és szervezetek által történő közvetlen véleményezés. Az illetékes miniszter stratégiai partnerségi megállapodásokat alakít ki az adott jogterület szabályozásában érdekelt civil szervezetekkel, egyházakkal, érdekképviseletekkel, köztestületekkel stb. vagy az érintett tudományterületen tevékenykedő szakmai, tudományos szervezetekkel, illetve a felsőoktatási intézmények képviselőivel.8 c) A törvény értelmében más egyeztetési formákat is igénybe lehet venni az egyeztetés lefolytatásához. A jogalkotó hatáskörrel rendelkező szervek a fentieken túl még számos szempont szerint osztályozhatók. Az egyes szervek illetékességi területe alapján beszélhetünk pl. országos és helyi jogalkotó szervekről. A jogalkotó hatáskör terjedelme alapján gyakran találkozunk a jogirodalomban azzal az állásponttal, amely megkülönböztetést tesz az állami szervek között az alapján, hogy melyik jogosult mindenkire (a természetes személyekre, azok szervezeteireés az állami szervekre egyaránt) kötelezőjogszabályok megalkotására. Az ilyen – szűkebb értelemben vett – jogszabályokat gyakran nevezik ún. külső jogszabályoknak is. (Nem tévesztendő össze a korábban említett külső jogforrás fogalmával!) E megközelítésben tehát vannak ún. belső jogszabályok is, vagyis olyan normák amelyek csak az állami szerveket, vagy azok egy részét kötelezik. A mai magyar alkotmányos rendszerben már értelmét vesztette az eredeti jogalkotó hatáskörrel, vagyis az alkotmány által felhatalmazott, és az ún. származékos jogalkotó hatáskörrel, az alkotmány alatti jogszabály által felhatalmazott jogalkotó szervek megkülönböztetése. Mivel ma már jogalkotó hatáskörMagyarországon csak az Alaptörvényből származhat, így minden jogalkotó szerv ebben az értelemben eredeti jogalkotó hatáskörrel rendelkezik. Ezt a szabályt kifejezett formában is rögzíti az Alaptörvény T) cikk (1) bekezdése: „Általánosan kötelező magatartási szabályt az Alaptörvényben megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv által megalkotott, a hivatalos lapban kihirdetett jogszabály állapíthat meg.” Fontos ugyanakkor ezzel szemben annak tisztázása, hogy mely állami szervek rendelkeznek az eredeti jog alkotására jogosító hatáskörrel. Az előző esetben ugyanis a hatáskör, ez utóbbiban pedig a jog eredetiségéről van szó! Általában azokat a szerveket tekintjük eredeti jog alkotására feljogosított szerveknek, amelyeknek hatáskörük van arra, hogy elsődlegesen szabályozzanak jogilag addig még nem rendezett társadalmi viszonyokat. Aki tehát korábban mások által már – legalábbis keretszerűen, általános jelleggel – szabályozott viszonyokat von rendezés alá, az származékos jogot alkot, lényegében tehát csupán végrehajtási jogszabályt hoz létre. Eredeti jog alkotására jogosító hatáskörrel ebből következően a hatalommegosztás alkotmányos rendszerének megfelelően főszabályként a képviseleti szervek (Országgyűlés, helyi önkormányzatok), és egyre kisebb területen – szűkebb értelemben vett kormányzati jogkörében – a Kormány jogosult. (A részletekre az ún. törvényhozási tárgyak kapcsán visszatérünk.)

3. III. A jogforrási rendszer alkotmányjogi szabályozása A jogszabályalkotás jellegéből és jelentőségéből adódóan ma már általánosnak tekinthető az a követelmény, hogy a jogforrási rendszer alapvető intézményeit magának az alkotmánynak vagy alaptörvénynek kell szabályoznia. Az alkotmány – mint speciális törvény – maga is része a jogforrási rendszernek, és az általa szabályozott társadalmi viszonyok jelentősége folytán egyben alaptörvénye is a jogszabályalkotás rendjének. Az alaptörvényi jelleg mind formai oldalról (a jogalkotás rendjét illetően) mind tartalmi oldalról (az alkotmány végrehajtására kiadott jogszabályok tartalma szempontjából) igazolható. Ami a jogalkotás eljárási rendjét illeti (formai oldal), nem alakult ki teljesen egységesnek tekinthető álláspont arról, hogy a jogszabályalkotás folyamatát meghatározó normák közül mit kell feltétlenül magának az alkotmánynak tartalmaznia, és mi az ami alacsonyabb szintű jogszabállyal is rendezhető. Megállapítható ugyanakkor, hogy az alkotmányfejlődés során egyre bővülnek az írott alkotmányoknak a jogforrási rendszerre vonatkozó részei. Többnyire meghatározzák a jogalkotó szerveket, az általuk kibocsátott jogszabályokat, ezek hierarchiáját, és jogszabályalkotás alkotmányosságának legfontosabb biztosítékait. Ezeknek a követelményeknek Magyarország új Alaptörvénye is megfelel.

7 8

Szabályairól lásd: 2010. évi CXXXI. törvény 8–12. § 2010. évi CXXXI. törvény 13–15. §

56 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. Jogforrási rendszer

Korábbi Alkotmányunk mellett, – sőt már az alkotmányos rendszerváltást megelőzően – a jogforrási rendszer legfontosabb normáit az első jogalkotási törvényünk, az 1987. évi XI. törvény tartalmazta. Mivel ez a törvény 1988. január 1-jei hatálybalépésekor még a szocialista berendezkedés elveit követte, és az az évtizedek során anakronisztikussá vált, így azt 2010. december 31. napjával az Alkotmánybíróság megsemmisítette [121/2009. (XII. 17.) AB határozat]. Ezen határozat is megerősítette, hogy nem szabályozható törvényi szintena jogszabályok köre és hierarchiája, valamint a törvényhozási tárgyak, mert ezek alkotmányi szabályozást igényelnek. 2011. január 1-jétől jelentős változás következett be a jogforrási rendszer jogi szabályozásában. Ekkor lépett hatályba az új jogalkotási törvény (Jat.), a 2010. évi CXXX. törvény. (Ennek rendelkezéseit a fejezetben természetesen számos alkalommal idézzük.) 2012. január 1-jétől az új Alaptörvény és a Jat. mellett a következő jogszabályok említendők a jogforrási rendszert, illetve a jogszabályok alkotásának rendje általános szabályait illetően: • −

2010. évi CXXXI. törvény a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről,

• − 301/2010. (XII. 23.) Korm. rendelet a jogszabálytervezetek és szabályozási koncepciók közzétételéről és véleményezéséről, • −

61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet a jogszabályszerkesztésről,

• − 32/2010. (XII. 31.) KIM rendelet a Magyar Közlöny kiadásáról, valamint a jogszabály kihirdetése során történő és a közjogi szervezetszabályozó eszköz közzététele során történő megjelöléséről, • −

24/2011. (VIII. 9.) KIM rendelet az előzetes és utólagos hatásvizsgálatról,

• −

338/2011. (XII. 29.) Korm. rendelet a Nemzeti Jogszabálytárról.

4. IV. Jogalkotó szervek és az általuk kibocsátott jogszabályok. A jogforrási hierarchia Az Alaptörvény meghatározza – sőt mint már volt róla szó –, csak ő határozhatja meg a jogalkotó szerveket, az általuk kibocsátott jogszabályok elnevezését és a jogforrási hierarchiát. Az Alkotmány tehát a jogforrások tekintetében zárt rendszert alkot. Az Alaptörvény T) cikk (2) bekezdése értelmében jogszabály: • – a törvény, • – a kormányrendelet, • – a miniszterelnöki rendelet, • – a miniszteri rendelet, • – a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete, • – az önálló szabályzó szerv vezetőjének rendelete, • – és az önkormányzati rendelet. Jogszabály továbbá a Honvédelmi Tanács rendkívüli állapot idején és a köztársasági elnök szükségállapot idején kibocsátott rendelete. (Ezekről a különleges jogforrásokról szóló VII. pontban szólunk részletesen.) A jogforrási rendszer összhangja és a jogbiztonság érdekében pontosan meg kell határozni a különböző jogszabályok egymáshoz való viszonyát. Ennek egyik lehetséges rendezési elve a jogforrási hierarchia, vagyis a különböző jogszabályok alá-, fölérendeltsége. Ennek a fő szabálya negatív értelemben az, hogy alacsonyabb szintű jogszabály nem ütközhet magasabb szintű jogszabállyal. A felsőbb szintű jogszabállyal ellentétes alacsonyabb szintű jogszabály alkotmánysértő, tehát érvénytelen. A hierarchia elvéből pozitív értelemben pedig az következik, hogy a magasabb szintű jogszabályok módosíthatják illetőleg hatályon kívül helyezhetik az

57 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. Jogforrási rendszer

alacsonyabb szintű jogszabályokat. Nagyon fontos kiemelni, hogy a hierarchia nem minden jogforrás, csak azon jogszabályok között értelmezhető, amelyek ugyanazon tárgykörben jogosultak jogi szabályozást alkotni. Ahol a szabályozás tárgyköre a jogalkotó feladatköréből következően„foglalt” valamely szerv számára, ott fogalmilag kizárt a különböző szintű jogszabályok ütközése. Az államhatalom egységére építő szocialista államrendszerben a megkülönböztetés arra épült, hogy a jogszabály kibocsátója hol helyezkedett el az állami szervek hierarchiájában. A magasabb szintű állami szerv aktusa megelőzte a hierarchiában alacsonyabb szintű jogalkotó szerv által kibocsátott jogszabályt. Az ugyanazon szerv által kibocsátott jogforrások között is megállapítható volt hierarchikus viszony. A mindenkire kötelező normát tartalmazó jogszabály pl. miniszteri rendelet magasabb szinten állt, mint a csak meghatározott címzettekhez szóló miniszteri utasítás. A jogszabályok hierarchikus viszonyát ma az Alaptörvény határozza meg, vagyis megállapítja, hogy melyik jogszabály nem lehet ellentétes más jogszabályokkal. A hierarchia csúcsán természetesen az Alaptörvény áll, vele más jogszabály nem állhat ellentétben. [Alaptörvény T) cikk (3) bekezdés] Az Alaptörvény szerint: • −

a Kormány rendelete törvénnyel nem lehet ellentétes [15. cikk (4)]

• −

a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete törvénnyel nem lehet ellentétes [41. cikk (4)]

• − a Kormány tagjának rendelete törvénnyel, kormányrendelettel és a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével nem lehet ellentétes [18. cikk (3)] • − az önálló szabályzó szerv vezetőjének rendelete törvénnyel, kormányrendelettel, miniszterelnöki rendelettel, miniszteri rendelettel és a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével nem lehet ellentétes [23. cikk (4)] • −

az önkormányzati rendelet más jogszabállyal nem lehet ellentétes [32. cikk (3)]

A jogalkotó szervek alá-, fölérendeltségére épülő jogforrási hierarchia a hatalommegosztás alkotmányos elvén alapuló mai állami intézményrendszerben már nem értelmezhető, az állami szervek egymás közötti viszonyát nem lehet pusztán hierarchikusan leírni. Minden jogalkotó szerv az Alaptörvényben szabályozott módon a hatalommegosztás rendszeréhez igazodó feladatkörében jogosult normák kibocsátására. Ebben a helyzetben tehát az alá-, fölérendeltség mechanikus alkalmazása helyett a jogalkotó hatáskörök pontos alkotmányjogi elhatárolása biztosíthatja a jogrendszer egységét. Legkirívóbb példaként említhetjük ezzel kapcsolatban a MNB elnökének rendeletét. A Magyar Nemzeti Bank – sajátos feladatköréből és jegybanki függetlenségéből adódóan – semmiképpen nem illeszthető be a közhatalmi jogosítványokkal rendelkező állami szervek hierarchikus rendszerébe. Érdemes továbbá idézni az Alkotmánybíróságnak az 56/1996. (XII. 12.) határozatát, amelyben a fővárosi közgyűlés rendeletalkotási jogköre és a fővárosi kerületek viszonyával kapcsolatban a következő megállapítás olvasható. „Abból, hogy valamely állami szerv felhatalmazással rendelkezik arra, hogy a jogszabályban, a jogszabály címzettjeire nézve kötelező módon szabályozzon társadalmi viszonyokat, nem következik az, hogy a jogszabály címzettjei alá vannak vetve a jogalkotónak. A jogalkotó hatáskör gyakorlására való felhatalmazás nem teremt szervezeti értelemben vett hierarchikus viszonyt a jogalkotó és az általa kibocsátott jogszabály címzettjei között.” A jogszabályi hierarchiával kapcsolatosan érdemes említést tennünk két jogelvről, amelyek tételes jogi szabályozás nélkül is segítséget nyújtanak a jogalkotók és jogalkalmazók számára eltérő vagy ellentétes tartalmú jogszabályok egymáshoz való viszonyában. Az egyik alapelv értelmében a hatályos jog alkalmazása során a lex specialis (tehát kifejezetten a tárgyra vonatkozó jogszabály) megelőzi a szintén a tárgyra vonatkozó de általános szabályt (lex generalis). A „lex specialisderogat legi generali” elvében egyesek a jogszabályok ún. tárgyi hierarchiáját vélik felfedezni. Ki kell emelnünk, hogy erre az elvre hivatkozással nem törhető át a jogalkotó szerveken nyugvó jogszabályi hierarchia. Olyan szabálynak kell tekintetnünk, amely csak a hierarchia azonos fokán álló jogszabályok között igazíthat el a jogalkalmazás során az adott ügyben hatályos és alkalmazandó norma megállapításához. Nemcsak a hierarchiával, hanem az időbeli hatállyal is kapcsolatba hozható a másik alapelv, a „lex posterior derogat legi priori” elve, vagyis hogy a későbbi jogszabály lerontja (megváltoztatja, hatályon kívül helyezi) a korábbit. Ez precíz formában általános szabályként úgy fogalmazható meg, hogy az azonos tárgykörre vonatkozó, de ellentétes tartalmú, azonos vagy magasabb szintű későbbi jogszabály lerontja (módosítja vagy hatályon kívül helyezi) a korábbi jogszabály rendelkezését. Ezt a hatást a későbbi jogszabály hatálybalépésével 58 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. Jogforrási rendszer

automatikusnak tekintették akkor is, ha a későbbi jogszabály nem rendelkezett kifejezetten a korábbi jogszabály hatályon kívül helyezéséről illetve módosításáról. Mára már azonban általános követelménnyé vált, hogy a jogbiztonság érdekében a jogalkotónak gondoskodnia kell az új szabállyal ellentétes rendelkezések kifejezett hatályon kívül helyezéséről vagy módosításáról. (Lásd erről az időbeli hatálynál írottakat.)

5. V. Jogszabályok a magyar jogforrási rendszerben 5.1. 1. A törvény és a törvényhozási tárgyak általános kérdései A törvény terminus technicust a történeti fejlődés során a legkülönbözőbb tartalommal használták. A különböző változatok ma is élnek nemcsak a köznyelvben, hanem a jogirodalomban is.9 Ismeretes olyan változat, amely a törvényt, mint az állam által alkotott írott vagy íratlan jogot állítja szembe a természetjogból levezetett jogelvekkel. A másik változat az íratlan jog ellenpárjaként az írott jog egészét tekinti törvénynek. A harmadik változat csak az írott jog egy részét, a legmagasabb szintű írott jogot minősíti törvénynek, függetlenül attól, hogy annak létrehozásában részt vett-e a legfelsőbb képviseleti szerv. A ma általánosnak tekinthető alkotmányjogi értelemben vett törvényfogalom ezek alapján a negyedik változatot képviseli. E szerint törvény alatt a legfelsőbb képviseleti szervek („parlamentek”) által – meghatározott alkotmányjogi eljárás útján – elfogadott, és általuk törvénynek nyilvánított jogszabályok értendők. A törvény vezető helyet foglal el a különböző államok jogforrási rendszerében. Ez a kiemelkedő szerep lényegében két követelményben fejeződik ki. Az első értelmében a törvény áll a jogforrási hierarchia élén, azaz a törvény a legmagasabb szintű jogszabály, neki van a legnagyobb jogi ereje, vele más jogszabály nem ellenkezhet. A meghatározó szerep ebben az értelemben a törvény kibocsátására jogosult szerv jellegéből és általános működési szabályaiból vezethető le. Jogállami feltételek között ugyanis ilyen jogszabály kibocsátására csak a (nép-)szuverenitás gyakorlására hivatott (legfelsőbb) képviseleti szerveknek lehet hatásköre. A vezető szerep, a törvények legitimitása (elfogadottsága) emellett még arra is alapozódik, hogy a jogalkotásnak ezen a szintjén a leginkább érvényesül a nyilvánosság, vagyis a közvélemény betekintési lehetősége. A törvényhozás fogalmilag csak nyilvános eljárásban mehet végbe. A másik követelmény és egyben általános elv az, hogy az életviszonyok elsődleges jogi szabályozásának törvényre kell épülnie, minden más jogszabálynak tartalmilag is visszavezethetőnek kell lennie valamely törvényi felhatalmazásra. Ebben az értelemben tehát főszabályként – igen szoros, törvényben pontosan körülhatárolt kivételektől eltekintve – csak törvény alkothat eredeti jogot. E követelmény kapcsán érünk el a törvényhozási tárgyak problémájához. A polgári forradalmak óta fontos kérdése a különböző államok jogforrási rendszerének az, miként körvonalazható a törvények által szabályozott életviszonyok terjedelme, mely tárgyak azok amelyek feltétlen törvényi szintű szabályozást igényelnek és ettől függően milyen viszonyok elsődleges (eredeti) szabályozása engedhető meg a végrehajtó hatalom számára rendeleti jog formájában. A törvényhozási tárgyakról vallott különböző felfogások az alkotmányjog kialakulásának jellegzetes útjaihoz kapcsolódnak.10 Az alkotmányjog francia (forradalmi) felfogása szerint elvileg minden általános magatartási szabálynak törvényben kell megfogalmazást kapnia. E nézőpont alapján lényegében minden társadalmi viszony szabályozása törvényhozási tárgy. A törvénybe foglalt speciális felhatalmazás nélkül minden rendelet csak technikai végrehajtási szabályokat tartalmazhat. Az osztrák – német felfogás csak az állampolgárok tulajdonát és szabadságát érintő kérdéseket tekinti törvényhozási tárgynak. Ez abban a megfogalmazásban vált népszerűvé, miszerint törvényre tartozik mindaz, ami az állampolgárok jogait és kötelezettségeit befolyásolja. Itt tehát helyet kap a végrehajtó hatalom eredeti jogalkotó hatásköre, mint például bizonyos állami szervek, intézmények belső viszonyainak szabályozása. E koncepció szempontjából az előzőekből következően mindig igen jelentős a törvényhozási tárgyak körének pontos meghatározása, mivel ez jelzi azt a határvonalat, ahol lezárul a végrehajtó hatalom önálló jogalkotása. Az ún. angolszász vagy történeti felfogás alapján törvényi útra tartozik mindaz, ami egyszer már törvényi szabályozást kapott. Ez hosszú történeti múlttal rendelkező törvényhozást feltételezve igen széles körű törvényi szintű jogalkotást eredményez. Mindhárom törvényhozási koncepción belül a törvényhozási tárgyak meghatározásán túl különleges jelentősége van az ún. kizárólagos törvényhozási tárgyaknak, azaz azoknak a szabályozási tárgyköröknek, amelyeket A törvény fogalmáról a magyar jogi nyelvben lásd pl. Petrétei József: A törvényhozás elmélete és gyakorlata a parlamentáris demokráciában. Osiris Kiadó, Budapest, 1998, 81–85. p. 10 Lásd Kovács István: i. m. 228–230. p. 9

59 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. Jogforrási rendszer

kifejezettentörvénnyel kell szabályozni, ahol tehát általában nincs helye rendeleti jogalkotásnak – még felhatalmazás alapján sem –, vagy ahol a felhatalmazásnak csak kivételesen, különleges megszorításokkal van helye. Kizárólagos törvényhozási tárgykörként kell felfogni az alaptörvényekben rögzített törvényhozási tárgyköröket. Ez azt jelenti – mint említettük – hogy az egész tárgykörre vonatkozó szabályozást törvénynek kell tartalmaznia. Ilyen esetben a törvény végrehajtási rendeletei csak technikai jellegűek lehetnek, maga a törvény sem adhat felhatalmazást alacsonyabb szintű jogalkotónak részletes szabályozásra. Ha tehát egy alkotmány szerint pl. a választási rendszer szabályozása törvényi útra tartozik, akkor a végrehajtási rendelet nem tartalmazhat kiegészítő vagy törvénypótló rendelkezéseket még a választójogi törvény felhatalmazása alapján sem. Ilyen esetben a végrehajtási rendelet tehát csak technikai jellegű szabályozásra szorítkozhat, mint pl. a törvényi határidőknek az adott évre vonatkozó naptári napokra történő lebontása. A magyar alkotmányjogi irodalom nem tesz világos különbséget az általános értelemben vett törvényhozási tárgyak, és azok egyik külön csoportját alkotó kizárólagos törvényhozási tárgyak között. A különböző források jellemzően minden törvényhozási tárgyat kizárólagos tárgyként kezelnek, noha nem lehet minden törvényi útra tartozó életviszonyt kizárólagos törvényhozási tárgynak tekinteni. Ez a fogalmi zavar felfedezhető az Alkotmánybíróságnak a régi Jat. megsemmisítéséről szóló 121/2009. (XII. 17.) AB határozatában is, amellett, hogy természetesen témánkat illetően számos helyes és fontos megállapítást tett. Ennek lényege abban összegezhető, miszerint a mai alkotmányjogi helyzetben kizárólagos törvényhozási tárgyat törvény nem állapíthat meg, ilyen tárgykörökről csak az Alkotmányrendelkezhet. A kizárólagos törvényhozási tárgykörökre vonatkozó konzekvenciák tehát csak akkor érvényesülnek, ha az adott társadalmi viszonyt maga az Alkotmány rendeli törvényi úton szabályozni. A törvényhozási tárgyaknak az alkotmányban rögzített tárgykörök mellett egyéb típusai is megkülönböztethetők.11 Ilyennek tekinthetők a folyamatos törvényhozás menetében történetileg kialakult törvényhozási tárgyak. Ez az eset áll elő, ha olyan törvényhozási tárgy kerül szabályozásra, amely korábban is törvényi szinten volt rendezve. A jogforrási hierarchiából következik, hogy az új szabályozás is csak törvénnyel történhet. Ilyenkor magának a törvényhozónak kell rendelkeznie, ha a végrehajtási rendeletek kiadása során a törvény szabályait részletező vagy kiegészítő normákkal is számol. Nem elegendő ugyanakkor a végrehajtási rendeletre való általános utalás, hanem a törvény egyes részletszabályaival kell ezt a felhatalmazást megfogalmazni. Az alkotmányok által meghatározott törvényhozási tárgyaktól eltérően, ennél a típusnál tehát a törvényhozó megteheti, hogy egyes részleteket illetően „leszállítja” lényegében „továbbadja”jogalkotó hatáskörét. Megint más helyzet áll elő a harmadik típus, az ún. új szabályozási tárgyak esetében. Ezeket a tárgyköröket az jellemzi, hogy korábban nem volt törvényi szintű jogszabály. Ilyen esetben a végrehajtási rendelkezésre való általános utalás egyben felhatalmazást foglalhat magában a törvényt kiegészítő (praeter legem) rendelkezések kiadására is a végrehajtás során.

5.2. 2. A törvény és a törvényhozási tárgyak a mai magyar alkotmányos rendszerben A törvényalkotás az Országgyűlés át nem ruházható, kizárólagos jogköre. Ez a felhatalmazás is természetesen az Alaptörvényből ered [1. cikk (2) bekezdés b) pont]. Az Országgyűlés törvényalkotó hatalma teljes és – az Alaptörvény keretei között – korlátlan. Az Alaptörvénnyel a törvényeknek is nyilvánvalóan összhangban kell lenniük. Mint azt az Alkotmánybíróság már több határozatában kifejtette, a törvényalkotási jogkör általános, így az Országgyűlés törvénnyel bármely tárgykört és bármilyen tartalommal szabályozhat, ennek a Kormány rendeletalkotási jogköre sem szab határt. Annak sincs akadálya, hogy a korábban rendeletileg szabályozott kérdésben utóbb törvényt alkosson az Országgyűlés. Az Alaptörvényben meghatározott hierarchikus rendnek megfelelően törvénnyel egyetlen más jogszabály sem lehet ellentétes. Mint már korábban említés történt róla, a törvényhozási tárgyköröket az Alaptörvény nevesíti. E körbe tartozik – általános normaként – az I. cikk (3) bekezdése, miszerint az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. A törvényben szabályozandó életviszonyok mellett Alaptörvényünk rögzíti azt is, hogy melyik tárgykörben milyen többségre, vagyis az országgyűlési képviselők milyen arányú támogató szavazatára van szükség. Az 1989. évi XXXI. tv. eredetileg – az alkotmányos átmenet érdekében – egy kétszintű törvényi rendszert hozott létre, az egyszerű törvények mellett kialakította az ún. alkotmányerejű törvények kategóriáját. Ezek elfogadásához széles konszenzusra, vagyis az összes képviselő kétharmadának szavazatára lett volna szükség.

11

Kovács István: i. m. 233–234. p.

60 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. Jogforrási rendszer

Ezt a rendszert az ország kormányozhatósága érdekében 1990-ben módosították, az 1990. évi XL. törvénnyel végrehajtott alkotmánymódosítás során az alkotmányerejű törvényeket felszámolták. Az Alkotmány ezt követően hozta létre az ún. kétharmados törvényeket, amelyek elfogadásához több mint harminc konkrétan nevesített tárgykörben már csak a (határozatképes számban) jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatára volt szükség 2011. december 31-ig. Magyarország új Alaptörvénye ezek helyett egy új kategóriát teremtett sarkalatos törvények elnevezéssel. A sarkalatos törvény olyan törvény, amelynek elfogadásához és módosításához szintén a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. [T) cikk (4) bekezdés] Jelenlegi alkotmányos rendszerünkben a többséget illetően három fajta szavazati arányra lehet szükség törvény elfogadásához. a) Az országgyűlési képviselők összlétszámához viszonyított kétharmados igenlő szavazat szükséges: • az Alaptörvény elfogadásához vagy módosításához [S) cikk (2) bekezdés] • az Alaptörvényhez kapcsolódó átmeneti rendelkezések elfogadásához (Záró rendelkezések 3. pontja). • az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdése szerinti nemzetközi (EU) szerződés kötelező hatályának elismerésére adott felhatalmazáshoz b) Szintén zárt taxációt tartalmaz az Alaptörvény a sarkalatos törvények körében. Magyarország új Alaptörvénye 32 tárgykört nevesít döntően az államszervezet alapintézményeit és az alapjogokhoz kapcsolódó rendelkezéseket illetően, amelyek szabályozásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatára van szükség. c) Az Alaptörvény a különböző minősített többségű törvénnyel szabályozandó életviszonyok mellett nevesít számos egyéb, egyszerű többséget igénylő törvényhozási tárgyat is, vagyis ahol elégséges a határozatképes Országgyűlés képviselőinek többségi szavazata. Ez az ún. egyszerű többség akkor áll fenn, ha a jelenlévő képviselők több mint fele igennel szavaz a törvényjavaslatra. Ahol az Alaptörvény csak általános jelleggel – vagyis a minősített többség valamely formájának előírása nélkül – utal a törvényi szabályozására, ott mindig egyszerű törvény elfogadásának kötelezettségét kell ezalatt érteni. Ezek az ún. feles törvények a parlamentáris demokráciában elsődlegesen a mindenkori kormányzati többség szándékainak, törekvéseinek, vagyis lényegében a kormányprogramban vállalt kötelességeinek a megvalósítására biztosítanak lehetőséget törvények formájában. Ezért fontos, hogy például a gazdaság irányítása, vagy a közigazgatás szervezése területén a kormányzat kellő mozgástérrel rendelkezzen. A törvényhozási tárgyakkal összefüggésben fontos ismételten kiemelni azt, hogy az Alaptörvényben rögzített életviszonyok felsorolása az egyszerű törvényeket illetően nem jelent zárt listát, vagyis az Országgyűlés bármely más kérdésben is alkothat törvényt. A taxáció ilyen formában nem a legfőbb képviseleti szerv szabályozási lehetőségét korlátozza a megjelölt ügyekre, hanem – garanciális okból – a kormányzatot zárja el attól a lehetőségtől, hogy adott kérdésekben elsődleges szabályozást hajtson végre rendeleti úton. A törvényhozási tárgyak kapcsán problémát okozhat az alapjogok törvényi és rendeleti szabályozásának elhatárolása is. Az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatban a 7/1994. (II. 18.) határozatában leszögezte, hogy az alapjog nem minden vonatkozása törvényhozási tárgy. A közvetett és távoli összefüggések esetében elegendő a rendeleti szintű szabályozás is. Feltétlenül törvény szükséges ugyanakkor az alapjog tartalmának és lényeges garanciáinak meghatározásához, illetve közvetlen és jelentős korlátozásához. Az új Jat. 4. §-a ezt a követelményt akként szövegezi meg, miszerint ha „egy tárgykört törvény szabályoz, törvényben kell rendezni az alapvető jogintézményeket és a szabályozási cél megvalósulásával összefüggő lényeges garanciákat”. A korábbi alkotmányos felfogás szerint minden törvény egyenrangú, az elfogadáshoz szükséges többség nem teremt hierarchikus viszonyt közöttük, a minősített többségű törvény nem áll tehát az egyszerű törvények felett. Az Alkotmánybíróság elvi éllel szögezte le azt, hogy a minősített többség megkövetelése nem egyszerűen a törvényalkotási eljárásformai előírása, hanem olyan alkotmányos garancia, amelynek lényeges tartalma az országgyűlési képviselők közötti széles körű egyetértés.12 E határozat kitért arra is, miszerint a minősített többséggel elfogadott törvénytegyszerű többséggel nem lehet módosítani vagy hatályon kívül helyezni.

12

1/1999. (II. 24.) AB határozat.

61 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. Jogforrási rendszer

Végezetül meg kell említenünk még azt, hogy az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata a törvénnyel azonos szintű szabályozásnak ismerte el a hatályban lévőtörvényerejű rendeleteket is. Bár a kibocsátásukra jogosult szerv – a Népköztársaság Elnöki Tanácsa – megszűnt, és így ma már természetesen törvényerejű rendeletet nem lehet alkotni, de ezek nagy számban ma is hatályban maradtak. A hatályos törvényerejű rendeleteket csak törvénnyel lehet módosítani vagy hatályon kívül helyezni.

5.3. 3. A rendeleti jog általános kérdései A klasszikus alkotmányjog a végrehajtó hatalom által kibocsátott jogszabályokat – általános megjelölést használva – rendelet gyűjtőnévvel állítja szembe az előzőekben tárgyalt törvénnyel illetve az ún. törvényi joggal. A rendeletek, vagy – általános értelemben véve – az ún. rendeleti jog minden jogrendszer egyre növekvő és egyben leggyorsabban változó részét alkotják. A rendelet különböző típusai részben formai, részben pedig tartalmi ismérvek alapján különböztethetők meg. Formai ismérvnek tekintjük a jogalkotó szervek szerinti megkülönböztetést, mint például kormányrendelet, miniszteri rendelet stb. Tartalmi ismérvek alapján eredeti jogot alkotó (önálló jogalkotó) és végrehajtási rendeletek elhatárolására kell felhívni a figyelmet A törvényhozási tárgyakra vonatkozó felfogások és az általános tendenciák ismeretében az önálló jogalkotó hatáskör megosztásában a következő variánsok vázolhatók fel:13 a) A kormánynak elvileg nincs önálló jogalkotó hatásköre. A kormány minden jogszabályát meghatározott törvényben foglalt felhatalmazás alapján és annak végrehajtására adják ki. b) Egyes, törvény által pontosan körülhatárolt szabályozási tárgyakban – ha a vonatkozó törvény elismerte –, a kormány önálló jogalkotó hatáskörrel rendelkezik. c) Az Alkotmány vagy a törvényhozás által meghatározott törvényhozási tárgyakat kivéve, a kormánynak joga van önálló rendeletalkotásra minden olyan területen, ahol a jogi (törvényi) szabályozás hiányzik és az szükséges, míg ezeket a szabályozási tárgyakat törvény nem rendezi. Ezt a törvényhozási tárgyakról vallott, lényegében a német–osztrák felfogásnak megfelelő megoldást követi a jelenlegi magyar alkotmányjogi konstrukció is. Mindegyik variánsra jellemző az, hogy a törvényhozó hatalom a törvényhozási tárgyak tekintetében nincs korlátozva. A rendeletalkotás csak addig és olyan tárgykörökben elismert, ameddig, illetve ahol törvény még nincs. Mint már említettük, Alaptörvényünknek a Kormány jogalkotó hatáskörét megállapító rendelkezései sem jelentenek korlátozást az Országgyűlésre nézve. Az Országgyűlés hatásköre tehát a Kormány irányába nyitott. Érdekességként érdemes megemlíteni az 1958. évi francia alkotmány megoldását, amely az előbbi képletet megfordítja. A 37. § értelmében ugyanis: a törvényi útra nem tartozó kérdéseket rendeleti útonkell szabályozni. Ez a szabály a törvényhozás hatáskörét az Alkotmányban rögzített törvényhozási tárgyakra szorítja, a kormány eredeti jogalkotó hatásköre tehát a parlament számára is korlátot jelent. Ami a végrehajtási rendeleteket illeti, ezek a jogirodalom szerint tovább tagolhatók az alapján, hogy tartalmilag miként kapcsolódnak a kibocsátásukra felhatalmazó törvényhez.14 a) Secundum legem (törvény szerint) szabályokat tartalmaz a végrehajtási rendelet akkor, a törvény egyes szakaszainál adott felhatalmazás alapján foglal magában új magatartási szabályokat. b) Praeter legem (törvény melletti) szabályokról van szó a végrehajtási rendeletben akkor, ha a törvény általános felhatalmazása alapján került sor annak kiadására. Ez a rendelet ebben az esetben számos olyan szabályt tartalmazhat, amely közvetlenül nem vezethető le a törvény rendelkezéseiből, de természetesen nem lehetnek ellentétesek azokkal. c) Contra legem (a hatályos törvényekkel szemben álló) szabályokat tartalmazhat a végrehajtási rendelet, ha a törvény arra hatalmazza fel a rendeletalkotót, hogy a törvényben foglalt célok megvalósítása érdekében,

13 14

Lásd Kovács István: i. m. 230–231. p. Lásd Kovács István: i. m. 238–239. p.

62 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. Jogforrási rendszer

meghatározott tárgykörben a törvény szabályaitól is eltérő normákat alkothasson. A rendeletnek ezt az igen ritka típusát felhatalmazási rendeletnek is szokták hívni. A végrehajtási jogszabályok kibocsátására vonatkozó hatályos normákat a Jat. 5. §-a állapítja meg. A legfontosabb szabályok a következők: – A jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit. Ha a miniszteri rendelet esetében a felhatalmazásban adott jogalkotási jogosultság nem önálló, a felhatalmazásban az egyetértési jog jogosultját is meg kell jelölni. Miniszteri rendelet kiadására adott felhatalmazásban a felhatalmazás jogosultját feladatkör szerint kell megjelölni. – A felhatalmazás jogosultja a jogi szabályozásra másnak további felhatalmazást nem adhat. – A szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogintézmények, jogok és kötelezettségek alapvető szabályainak megállapítására, a jogszabály egészének végrehajtására, valamint olyan tárgykör szabályozására, amit a felhatalmazást adó jogszabály nem szabályoz, nem lehet felhatalmazást adni. – A felhatalmazás jogosultja a jogszabályt köteles megalkotni, feltéve, hogy a felhatalmazást adó jogszabályból kifejezetten más nem következik.

5.4. 4. Kormányrendelet Az Alaptörvény 15. cikk (3) és (4) bekezdése értelmében a Kormány feladatkörében eljárva törvényben nem szabályozott tárgykörben, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján rendeletet alkot. A Kormány rendelete törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány jogalkotó hatáskörének természetesen ahhoz a szerephez kell igazodnia, amivel a magyar alkotmányos rendszerben általában rendelkezik. A Kormány, mint a végrehajtó hatalomáltalános szerve, egyrészt kormányzati tevékenységet végez, másik funkciója pedig a közigazgatás (államigazgatás) legfelsőbb szintű irányítása. Rendeletalkotási jogkörét mint testületi szerv gyakorolja. Az Alaptörvény értelmében a Kormány önálló (eredeti) jogalkotó hatáskörrel csak a feladatkörébe tartozó ügyekben rendelkezik. Az előző pontokban már említettek szerint a Kormány tehát – feladatkörébe tartozóan – akkor végezhet csak elsődleges szabályozást, ha az adott kérdésben még nem született törvény, a szabályozandó életviszony nem törvényhozási tárgy, és a rendezés egyébként szükségesnek bizonyul. Aktív törvényhozási munka esetén ez a lehetőség természetesen egyre inkább beszűkül. A Kormánynak biztosítania kell más oldalról a törvények végrehajtását. Ebből következően a Kormány törvényben kapott felhatalmazás alapján is – illetve főleg e körben – adhat ki rendeletet. Az ilyen – végrehajtási – rendeletek tárgyát és kereteit a felhatalmazó törvények határozzák meg. (Lásd erről a 3. pontban leírtakat.)

5.5. 5. A Magyar Nemzeti Bank elnökének rendelete Az Európai Unióhoz való csatlakozásunkkal egy időben, 2004. május 1-jén lépett hatályba az az alkotmánymódosítás, amely a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével új jogszabályt épített be a magyar jogforrási rendszerbe. Alaptörvényünk szerint [41. cikk (4) bekezdés] a Magyar Nemzeti Bank elnöke törvényben kapott felhatalmazás alapján,sarkalatos törvényben meghatározott feladatkörében rendeletet ad ki, amely törvénnyel nem lehet ellentétes. Az MNB elnökét rendelet kiadásában az általa rendeletben kijelölt alelnök helyettesítheti. Az MNB elnökének rendeletalkotási tárgyköreit a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2011. évi CCVIII. sarkalatos törvénytaxatíve határozza meg (65. §). Az MNB elnökének rendelete sajátos helyet foglal el a jogforrási hierarchiában. Az Alaptörvény szerint csak törvénnyel nem lehet ellentétes, így lényegében a kormányrendelettel azonos szinten áll, de a Magyar Nemzeti Bank sajátos alkotmányjogi helyzetéből adódóan az elnök rendelete nem illeszthető be a jogszabályi hierarchia hagyományos rendszerébe.

5.6. 6. A Kormány tagjainak rendeletei – a miniszterelnöki és a miniszteri rendeletek 63 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. Jogforrási rendszer

Az ország egész területére kiterjedő illetékességgel bíró (központi) rendeletek következő csoportját a Kormány tagjainak rendeletei alkotják. Az Alaptörvény 18. cikk (3) bekezdése szerint a Kormány tagja törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörében eljárva önállóan vagy más miniszter egyetértésével rendeletet ad ki, amely törvénnyel, kormányrendelettel és a Magyar Nemzeti Bank elnöke rendeletével nem lehet ellentétes. Az Alaptörvény rendelkezéseiből két következtetés olvasható ki. Az egyik az, hogy a miniszterelnök – kiemelkedő közjogi pozíciója ellenére – a jogforrási hierarchiát illetően ugyanolyan szintű rendeletalkotási joggal rendelkezik, mint a miniszterei, annak ellenére, hogy a T) cikk (2) bekezdése önállóan is nevesíti. A másik fontos megállapítás pedig az, miszerint a Kormány tagjai rendeletet csak két együttes feltétel birtokában adhatnak ki. Ilyen rendeletek kibocsátására csak sajátfeladatkörben, másrészt kizárólag magasabb szintű jogszabály felhatalmazása alapján kerülhet sor, vagyis a kormánytagok csak végrehajtási rendeletek kibocsátására rendelkeznek hatáskörrel. Ha a rendelet több miniszter hatáskörét érinti, normaalkotásra másokkal egyetértésben is sor kerülhet. Ez természetesen sem a miniszteri rendeletek kötelező erejét, sem pedig hierarchikus helyzetüket nem befolyásolja.

5.7. 7. Önálló szabályozó szerv vezetőjének rendelete Alaptörvényünk új kategóriát teremtett 23. cikkében az önálló szabályozó szervek elnevezéssel. Az Országgyűlés sarkalatos törvényben a végrehajtó hatalom körébe tartozó egyes feladat- és hatáskörök ellátására és gyakorlására hozhat létre ilyen szerveket. A (4) bekezdés értelmében az „önálló szabályozó szerv vezetője törvényben kapott felhatalmazás alapján, sarkalatos törvényben meghatározott feladatkörében rendeletet ad ki, amely törvénnyel, kormányrendelettel, miniszterelnöki rendelettel, miniszteri rendelettel és a Magyar Nemzeti Bank elnökének rendeletével nem lehet ellentétes. Az önálló szabályozó szerv vezetőjét rendelet kiadásában az általa rendeletben kijelölt helyettese helyettesítheti.” Jelenleg két szabályozó szerv vezetője rendelkezik a rendeletek kibocsátásának jogával. a) A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete elnökének rendelete Az Alkotmány módosításáról szóló 2010. évi CXIII. törvény 2011. január 1-jei hatállyal új jogszabályként hozta létre a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete elnökének rendeletét. „A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete a Magyarország pénzügyi közvetítő rendszerét felügyelő, ellenőrző hatósági feladatokat ellátó önálló szabályozó szerv, amely csak a törvényeknek van alárendelve.” [2010. évi CLVIII. törvény 1. § (1) bekezdés] E törvény 21. § n) pontja szerint a PSZÁF elnöke törvényben kapott felhatalmazás alapján bocsáthat ki rendeletet. b) A Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság elnökének rendelete Szintén új jogszabályként jelent meg a magyar jogforrási rendszerben 2011. január 2-tól a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság elnökének rendelete (2010. évi CLXIII. törvény 2. §). A médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény 109. § (1) bekezdése értelmében a Nemzeti Médiaés Hírközlési Hatóság önálló szabályozó szerv, amely kizárólag a törvényeknek van alárendelve.

5.8. 8. A helyi önkormányzatok rendeletei A helyi illetve területi jogalkotás jogával hazánkban 1990 óta az önkormányzatok rendelkeznek. Az Alaptörvény értelmében a helyi önkormányzat feladatkörében eljárva a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot, amely más jogszabállyal nem lehet ellentétes. [32. cikk (2) és (3) bekezdés] Az önkormányzati rendeletalkotásról az Alaptörvény mellett a jelenleg még hatályos, a helyi önkormányzatokról szóló 1990 évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) rendelkezik. E törvény 16. § (1) bekezdésében a képviselőtestület hatásköreként lényegében megismétli az Alaptörvény idézett szabályát. Az Ötv. 71. § (2) bekezdése pedig a megyei önkormányzat közgyűlését hatalmazza fel azzal a joggal, hogy saját feladatkörében rendeletet alkosson.

64 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. Jogforrási rendszer

Az önkormányzatokat a rendeletalkotás joga – helyi és területi szinten is – csak feladatkörükben, vagyis főszabályként a kompetenciájukba tartozó helyi közügyekben illeti meg a törvények keretei között [Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés]. Az önkormányzati rendeletek hatálya az illetékességi területükre terjed ki. Az Alaptörvény hierarchiára vonatkozó rendelkezése szerint ezek nem lehetnek ellentétesek „más jogszabállyal”. Az önkormányzatok kétféle rendelet kibocsátására jogosultak. A képviselőtestület egyrészt eredeti (önálló) jogalkotó hatáskörrel rendelkezik a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére. Az önkormányzati rendeletalkotás másik formája a végrehajtási rendeletek kibocsátása, vagyis törvényi felhatalmazás alapján, azok végrehajtására vonatkozó normaalkotás. Az Alaptörvény értelmében a helyi önkormányzatokra vonatkozó szabályokat sarkalatos törvény határozza meg, ebből következően ilyen törvény szabályozási kötelezettséget is megállapíthat az önkormányzatok számára. Egyrészt maga az Ötv. határoz meg olyan kérdéseket, amelyekben az önkormányzati testületeknek rendeletet kell alkotniuk, de emellett számosmás törvény is számol a helyi rendeletalkotás szükségességével illetve lehetőségével.

6. VI. A közhatalom (állam) szervei által kibocsátott belső normák – közjogi szervezetszabályozó eszközök A 2010. december 31-ig hatályban lévő 1987. évi jogalkotási törvény egyik jelentős eredményének minősítette az Alkotmánybíróság azt, hogy az Alkotmányban szabályozott jogalkotó hatáskörök védelmében – a korabeli jogtudományban régóta sürgetett módon – elválasztotta egymástól az állampolgárokra (helyesebben a természetes személyekre – a szerző K. B.) és a jogi személyekre jogot illetve kötelezettséget megállapító jogszabályokat, az állami szervek egymás közötti viszonyaiban érvényesülő „állami irányítás egyéb jogi eszközeitől”.15 A ’80-as évek végére ugyanis kialakult egy olyan „formátlan (informális) jog” („leiratok”, „körlevelek”, „útmutatók” stb.) amelyek gyakran a jogszabályok elé helyezkedve lerontották azok érvényesülését. Mint az Alkotmánybíróság a bevezetőben említett határozatában megállapította, az „állami irányítás egyéb jogi eszközeinek” nevezett jogi szabályok létezése – elnevezésüktől függetlenül, mint pl.: közigazgatási rendelkezések – nem alkotmányellenes, sőt alkotmányos jogállamban nélkülözhetetlen, mert a közigazgatás vezetése, az egyes szervek közötti kapcsolatok szabályozása csak jogi eszközökkel megengedett. A klasszikus közjog is ismer olyan speciális normákat, amelyek csak a közigazgatás rendszerén belül bírnak kötelező erővel. A törvényhozó hatalom számára is általánosan elismert az a privilégium, hogy a törvények mellett más formában alkosson önmagára nézve kötelező szabályt (ügyrend, házszabály) pl. határozatok formájában. Az 1987. évi jogalkotási törvény megsemmisítését követően a jogalkotásról szóló új törvény feladata lett, hogy az Alkotmánybíróság útmutatásainak megfelelően szabályozza ezt a kérdéskört a közigazgatás joghoz kötöttségének és a jogállamiság alkotmányos elvének védelme érdekében. Ennek szellemében került be a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény VI. fejezetébe az ún. közjogi szervezetszabályozó eszközök kategóriája. A törvény két – jogszabálynak nem minősülő – meghatározott körben kötelező aktust nevesít: l. Testületi szervek által kibocsátott normatív határozatok [Jat. 23. § (1)–(3) bekezdés] A) Normatív határozatban szabályozhatja a) az Országgyűlés b) a Kormány és más testületi központi államigazgatási szerv, c) az Alkotmánybíróság, d) a Költségvetési Tanács szervezetét és működését, tevékenységét, valamint cselekvési programját.

15

121/2009. (XII. 17.) AB határozat.

65 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. Jogforrási rendszer

B) Normatív határozatban szabályozhatja a helyi önkormányzat képviselő-testülete a saját és az általa irányított szervek tevékenységét és cselekvési programját, valamint az általa irányított szervek szervezetét és működését. C) Normatív határozatban szabályozhatja a nemzetiségi önkormányzat képviselő-testülete a saját és az általa irányított szervek szervezetét és működését, tevékenységét, valamint cselekvési programját. 2. Egyszemélyi vezetők által kiadott normatív utasítások [Jat. 23. § (4)–(5) bekezdés] A) Normatív utasításban szabályozhatja: a) a köztársasági elnök, b) a miniszterelnök, c) az (1) bekezdés b) pontja szerinti központi államigazgatási szerv kivételével a központi államigazgatási szerv vezetője d) az Országos Bírósági Hivatal elnöke, e) a legfőbb ügyész, f) az alapvető jogok biztosa, g) a Magyar Nemzeti Bank elnöke, h) az Állami Számvevőszék elnöke, i) a fővárosi és megyei kormányhivatal vezetője, valamint j) a polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke (a továbbiakban együtt: polgármester) és a jegyző a vezetése, az irányítása vagy a felügyelete alá tartozó szervek szervezetét és működését, valamint tevékenységét. B) Törvényben meghatározott tárgykörben normatív utasítást adhat ki a) az Országgyűlés, b) a köztársasági elnök, c) az Alkotmánybíróság, d) az alapvető jogok biztosa, e) az önálló szabályozó szerv, valamint f) a Miniszterelnökség és a minisztérium hivatali szervezetének vezetője, amely a szerv állományába tartozó személyekre kötelező. A Jat. 24. § szerint a közjogi szervezetszabályozó eszköz jogszabállyal nem lehet ellentétes. A közjogi szervezetszabályozó eszközben a jogszabály rendelkezése nem ismételhető meg. A közjogi szervezetszabályozó eszközökre vonatkozó rendelkezések nem érintik a kibocsátásukra jogosultak – más jogszabályon alapuló – egyedi határozat meghozatalára vagy egyedi utasítás adására vonatkozó jogát. Állami szerv vagy köztestület tevékenységét és működését szabályozó – törvény alapján kiadható – más jogi eszköz jogszabállyal és közjogi szervezetszabályozó eszközzel nem lehet ellentétes.

7. VII. Különleges jogrend – különleges jogforrások A különleges jogrend összefoglaló elnevezéssel azokat a kivételes helyzeteket jelöljük, amikor valamilyen külső vagy belső okbólfelborul az államélet működésének „normális”, az alkotmányban rögzített megszokott rendje, és ezzel együtt ellehetetlenül az állami szervek közötti együttműködés mindennapos gyakorlata. Az Alaptörvény 66 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. Jogforrási rendszer

– számolva e különleges szituációk bekövetkezésének lehetőségével – a különleges jogrend különböző formáit nevesíti és meghatározza a kihirdetésük rendjét is. A különleges helyzetek a jogalkotás rendjében is speciális szabályok alkalmazását követelik meg. Alaptörvényünk a jogi szabályozás hatékonysága érdekében kivételes hatalmat, lényegét illetően rendeleti kormányzást tesz lehetővé, vagyis a különleges jogrend különböző formáinak – rendkívüli állapot, szükségállapot, megelőző védelmi helyzet, váratlan támadás és veszélyhelyzet – kihirdetése esetén különböző rendeletek biztosítják a különleges intézkedések bevezetését. Kiemelést igényel, hogy különleges jogrendben az Alaptörvény alkalmazása nem függeszthető fel [54. § (2) bekezdés].

7.1. 1. A Honvédelmi Tanács rendelete Rendkívüli állapot kihirdetésekor az Alaptörvény értelmében Honvédelmi Tanács felállítására kerül sor. A Honvédelmi Tanács rendeletet alkothat, amellyel – sarkalatos törvényben meghatározottak szerint – egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, törvényi rendelkezésektől eltérhet, továbbá egyéb különleges intézkedéseket hozhat [49. cikk (4) bekezdés]. A Honvédelmi Tanács rendelete a rendkívüli állapot megszűnésével hatályát veszti, kivéve ha az Országgyűlés a rendelet hatályát meghosszabbítja [49. cikk (5) bekezdés].

7.2. 2. A köztársasági elnök rendelete Alaptörvényünk alapján a köztársasági elnöknek kizárólag szükségállapot idején van rendeletalkotási jogköre. Az ezzel kapcsolatos rendelkezéseket az 50. cikk tartalmazza. A szükségállapot idején sarkalatos törvényben megállapított rendkívüli intézkedéseket rendeleti úton a köztársasági elnök vezeti be. Rendeletével egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, törvényi rendelkezésektől eltérhet, valamint egyéb rendkívüli intézkedéseket hozhat. A köztársasági elnök a bevezetett rendkívüli intézkedésekről haladéktalanul tájékoztatja az Országgyűlés elnökét. A szükségállapot idején az Országgyűlés – akadályoztatása esetén az Országgyűlés honvédelmi ügyekkel foglalkozó bizottsága – folyamatosan ülésezik. Az Országgyűlés, illetőleg az országgyűlés honvédelmi ügyekkel foglalkozó bizottsága a köztársasági elnök által bevezetett rendkívüli intézkedések alkalmazását felfüggesztheti. A rendeleti úton bevezetett rendkívüli intézkedések harminc napig maradnak hatályban, kivéve, ha hatályukat az Országgyűlés – akadályoztatása esetén az országgyűlés honvédelmi ügyekkel foglalkozó bizottsága – meghosszabbítja.

7.3. 3. A Kormány kivételes rendeletalkotási felhatalmazása különleges jogrend idején Az Alaptörvény több esetben is kivételes rendeletalkotásra ad felhatalmazást a Kormány részére a különleges helyzetekben szükséges intézkedések megtétele céljából. Az Országgyűlés külső fegyveres támadás veszélye esetén, vagy szövetségi kötelezettség teljesítése érdekében meghatározott időre kihirdeti (meghosszabbítja) a megelőző védelmi helyzetet és felhatalmazza a Kormányt a sarkalatos törvényben meghatározott rendkívüli intézkedések megtételére. A Kormány a megelőző védelmi helyzet kihirdetésének kezdeményezését követőenrendeleti úton a közigazgatás, a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek működését érintő törvényektől eltérő intézkedéseket vezethet be. Az így bevezetett intézkedések hatálya az Országgyűlés döntéséig, de legfeljebb 60 napig tart. Megelőző védelmi helyzet idején a Kormány rendeletet alkothat, amellyel – sarkalatos törvényben meghatározottak szerint – egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, törvényi rendelkezésektől eltérhet, valamint egyéb rendkívüli intézkedéseket hozhat. A Kormány rendelete a megelőző védelmi helyzet megszűnésével hatályát veszti. A Kormány harmadsorban az ún. váratlan támadás esetében is jogosult rendeleti úton rendkívüli intézkedések bevezetésére. Külső fegyveres csoportoknak Magyarország területére történő váratlan betörése esetén a támadás elhárítására, Magyarország területének a honi és szövetséges légvédelmi és repülő készültségi erőkkel való oltalmazására, a törvényes rend, az élet- és vagyonbiztonság, a közrend és a közbiztonság védelme érdekében a Kormány a köztársasági elnök által jóváhagyott fegyveres védelmi terv szerint – a támadással arányos és erre felkészített erőkkel – a szükségállapot vagy a rendkívüli állapot kihirdetésére vonatkozó döntésig azonnal intézkedni köteles. A Kormány a megtett intézkedéséről haladéktalanul tájékoztatja az Országgyűlést és a köztársasági elnököt. A Kormány váratlan támadás esetén sarkalatos törvényben meghatározott rendkívüli intézkedéseket vezethet be, valamint rendeletet alkothat, amellyel egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, törvényi rendelkezésektől 67 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. Jogforrási rendszer

eltérhet, valamint egyéb rendkívüli intézkedéseket hozhat. A Kormány rendelete a váratlan támadás megszűnésével hatályát veszti. A Kormány végül veszélyhelyzetben, az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető elemi csapás, vagy ipari szerencsétlenség, illetőleg ezek következményeinek az elhárítása érdekében is jogosult rendkívüli intézkedések megtételére. Veszélyhelyzetben a Kormány szintén rendeletet alkothat, amellyel – sarkalatos törvényben meghatározottak szerint – egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, törvényi rendelkezésektől eltérhet, valamint egyéb rendkívüli intézkedéseket hozhat. A Kormány rendelete a veszélyhelyzet megszűnésével hatályát veszti.

8. VIII. A jogszabályok érvényessége és hatályossága A jogszabályok érvényessége és hatályossága közjogi fogalmának elhatárolása rendkívül fontos, mert ezeket – különösen a mindennapi életben – gyakran felcserélik egymással vagy egyszerűen szinonimaként kezelik őket. Az érvényesség a jogalkotás folyamatának a záró szakaszához kapcsolódik, amely a jogszabálynak, mint írott jognak a létrejöttét jelzi. A hatályosság ezzel szemben a jogszabály alkalmazhatóságát illetve alkalmazandóságát jelenti. A jogszabályok e két tulajdonsága lényegesen eltér egymástól, ezért semmiképpen sem helyettesíthetik egymást, és nem is cserélhetők fel. Az érvényesség közjogi szakkifejezésként – általános értelemben véve – jogi hatás kifejtésére való alkalmasságot jelent. A hatályosság az érvényességhez képest jelentéstöbblettel rendelkezik: nem csupán a jogi hatásra való alkalmasságot, hanem magának a jogi hatásnak a tényleges bekövetkezhetőségét is magában foglalja.16 A jogszabály érvényességének és alkalmazhatóságának (hatálybalépésének, hatályossága kezdetének) kezdő időpontja sem esik szükségképpen egybe. A legjellemzőbb eset az, hogy a jogszabály kihirdetésétől kezdődően érvényes, de még nem hatályos, nem alkalmazható, mert egy későbbi időpontban lép hatályba. Erre főleg nagyobb terjedelmű, átfogó jellegű szabályozás esetében kerül sor, amikoris a jogalkalmazóknak megfelelő felkészülési időre van szükségük a normák alkalmazásba vételéhez. Az érvényes jogszabály létrejötte és hatálybalépése közötti időszakaszt a jogirodalom „vacatio legis” terminus technicus-szal jelöli. Megjegyzést igényel, hogy a különböző jogrendszerek a jogszabályalkotás záró szakaszának különböző mozzanatainál zárják az érvényes jogszabály létrejöttének folyamatát. Jogalkotói megközelítésben vizsgálva a kérdést, a tudományos irodalomban és a jogi szabályozásban háromféle változattal találkozhatunk. Egyes esetekben a jogszabály elfogadásához, más esetekben a promulgációhoz, illetve a jogszabály aláírásához, ismét más esetekben a jogszabály kihirdetéséhez kötik az érvényes norma létrejöttét illetve a jogalkotási folyamat lezárását.17A magyar jogirodalomban általánosnak tekinthető az az álláspont, amely a jogszabály kihirdetését tekinti a jogalkotási folyamat záró elemének és egyben a jogi normák egyik meghatározó érvényességi feltételének.

8.1. 1. A jogszabályok érvényességi kellékei A jogszabályok érvényessége illetve az érvényes jogszabályok létrejötte formális feltételek teljesítésétől függ. Az érvényesség kellékeit, vagy – más kifejezéssel élve – az érvényességi kritériumokat az alkotmányjogban általános jelleggel négy közjogi követelményben szokták meghatározni. a) A jogszabálynak mindenek előtt az e jogszabály alkotására felhatalmazott, vagyis jogalkotó hatáskörrel rendelkező szervtől kell származnia. Mint már több oldalról is bemutatásra került, jogalkotó hatáskör a magyar alkotmányos rendszerben csak az Alaptörvényből eredhet. Nem elégséges csupán annak vizsgálata, hogy az adott állami szerv általában rendelkezzék jogalkotó hatáskörrel, hanem azt is igazolni kell, hogy az adott jogszabályi forma kibocsátására, és az adott tartalommal bírja az alaptörvényi felhatalmazást a jogalkotó. b) Az érvényesség másik kelléke az, hogy a jogi norma illeszkedjék a jogforrási hierarchiába. A hierarchia szabályainak betartása a jogalkotó szervek feladata. Megsértésük alapul szolgál a jogi norma Alkotmánybíróság általi megsemmisítéséhez. c) A jogszabályok következő érvényességi feltétele a létrehozásukra vonatkozó eljárási szabályok betartása. Mint az Alkotmánybíróság is megállapította, csak „a formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet

16

Drinóczi Tímea – Petrétei József: Jogalkotástan, Dialóg Campus

Kiadó, Budapest–Pécs, 2004, 125–126. p. 17

Lásd Kovács István: i. m. 324. p.

68 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. Jogforrási rendszer

érvényes jogszabály”.18 A jogalkotási eljárás normáinak a jogállamiság és a jogbiztonság alkotmányos követelményét kell szolgálniuk. Kiemelést igényel, hogy nem minden eljárási szabály megsértése vezet eredménytelenséghez. Ha a jogalkotási eljárás során súlyosan megsértették a normák létrehozására vonatkozó garanciális szabályokat, ez közjogi érvénytelenséget idézhet elő formai okból, ily módon tehát a jogszabály megsemmisítését eredményezheti. Az Alkotmánybíróságnak az elmúlt két évtized során elsősorban a különböző érdekképviseleti szervek egyetértési, illetve véleményezési jogköre kapcsán kellett ezekkel az alkotmányossági követelményekkel szembesülnie. 1991-ben megállapította például, miszerint önmagában véve az az eljárási mulasztás, hogy a jogszabály-előkészítés során az érintett – közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező – társadalmi szervektől nem kértek véleményt, nem teszi alkotmányellenessé a vonatkozó jogszabályt.19 Amennyiben azonban külön törvény ír elő konkrétan megnevezett – közhatalmi jogosítványokkal rendelkező – szervezetek számára egyetértési illetve véleményezési jogosítványokat, akkor ezek elmulasztásaolyan súlyos szabálytalanságot jelenthet, amely – a jogállamiság elvének közvetlen veszélyeztetése miatt – az így megalkotott jogszabály érvénytelenségét eredményezheti. Az Alkotmánybíróságnak esetenként kell mérlegelnie, hogy a külön törvényben meghatározott eljárási szabályszegés súlyosságánál fogva eléri-e az alkotmánysértés szintjét.20 d) Az érvényesség negyedik kelléke a jogszabályokmegfelelő formában történő kihirdetése. Mint azt már említettük, a magyar alkotmányjogi irodalomban általánosnak minősül az az álláspont, amely a kihirdetést tekinti a jogalkotási folyamat záró elemének és egyben az utolsó érvényességi feltételnek. A jogalkotási folyamat a kihirdetéssel ér véget, a jogszabály ezzel válik formálisan érvényessé, az érintettekre nézve ettől az időponttól létezik. Minden norma fogalmi eleme ugyanis az, hogy az érintettek számára hozzáférhető, megismerhető legyen, mivel a nem publikált, nem hozzáférhető és ezáltal meg nem ismerhető magatartási szabály követése nem várható el a kötelezettektől. Ezt a funkciót tölti be a jogforrási rendszerben a kihirdetés és a közzététel.

8.2. 2. A jogszabályok hatályossága Mint azt már tárgyaltuk, a jogszabály hatályossága azt jelenti, hogy a jogi norma alkalmazható, alkalmazandó vagy más megközelítésben végrehajtható, végrehajtandó. A hatályos jogszabály alapján adott időben, adott területen és adott személyekrenézve jogviszonyok keletkezhetnek, módosulhatnak vagy szűnhetnek meg. Ennek alapján a jogtudomány általában az időbeli, területi és személyihatályt különböztet meg. Alkotmányjogi szempontból az időbeli hatálynak van kiemelkedő szerepe.

8.2.1. 2.1. Időbeli hatály Az időbeli hatály egy olyan időtartamot jelöl, amelytől kezdődőenésameddig a jogszabályt alkalmazni kell illetve alkalmazni lehet. Ez az időszak a jogszabály hatálybaléptetésével veszi kezdetét, és addig tart, amíg a jogszabály hatályát nem veszti. A jogszabály hatálybaléptetésekor a norma alkalmazásba vételének illetve végrehajtásának kezdő időpontjáról történik intézkedés. A magyar alkotmányjog egységesen szabályozza a különböző szintű jogszabályok hatálybaléptetésének rendszerét. A következőkben tekintsük át a hatálybalépésre vonatkozó alapvető szabályokat. A hatálybalépés napjáról minden jogszabálynak kifejezetten és egyértelműen rendelkeznie kell [Jat. 7. § (1) bekezdés]. A jogszabály egyes rendelkezései hatálybalépésére különböző – a jogszabály hatályba lépését követő – időpontokat is meg lehet állapítani [Jat. 7. § (5) bekezdés]. A hatálybalépés időpontjáról szóló rendelkezés más jogszabályra is rábízható. „Ha a szabályozás célja másként nem érhető el, törvény rendelkezhet úgy, hogy a hatálybalépéséről külön törvény rendelkezik [Jat. 7. § (4) bekezdés].”

11/1992. (III. 5.) AB határozat. Az Alkotmánybíróság közjogi érvénytelenségre vonatkozó gyakorlatából lásd továbbá a 164/2011. (XII. 20.) AB határozatot. 19 30/1991. (VI. 5.) AB határozat. 20 30/2000. (X. 11.) AB határozat. 18

69 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. Jogforrási rendszer

A végrehajtási jogszabályt, jogszabályi rendelkezést a felhatalmazást adó jogszabály azon rendelkezésével egyidejűleg kell hatályba léptetni, amelynek a végrehajtására irányul, kivéve ha a felhatalmazó rendelkezés a végrehajtási jogszabály kiadását nem teszi kötelezővé [Jat. 7. § (6) bekezdés]. A jogszabályt hatályba léptető rendelkezésben intézkedni kell arról, hogy a hatálybalépése előtt keletkezett ügyekben a jogszabály milyen időponttól kezdve alkalmazandó, illetve a már folyamatban lévő ügyekben milyen feltételek mellett veendő figyelembe (pl. az összes folyamatban lévő ügyben vagy az első fokon még elbírálást nem nyert ügyekben stb.). Az időbeli hatály kezdete a kihirdetés időpontjához képest háromféle módon határozható meg. a) Lehetőség van arra – ha nem is jelentős arányban –, hogy a jogszabály azonnal, vagyis a kihirdetése napján lépjen hatályba. Ebben az esetben az érvényesség és a hatályosság időpontja egybeesik. Előállhatnak ugyanis olyan esetek, amikor a jogalkotói cél a jogszabálynak a kihirdetése napján történő hatálybaléptetésével érhető el. Az Alkotmánybíróság szerint – a jogbiztonságra tekintettel – nem alkotmányellenes az azonnali hatálybaléptetés a kizárólag jogot megállapító, jogot kiterjesztő, kötelezettséget enyhítő, vagy más, a jogszabály valamennyi címzettje számára a korábbi szabályozásnál egyértelműen előnyösebb rendelkezéseket tartalmazó jogszabályok esetén.21 A Jat. 7. § (2) bekezdése szerint, ha „a szabályozás célja másként nem érhető el, a jogszabály hatálybalépésének napja a kihirdetés napja is lehet, ebben az esetben a hatálybalépés időpontját órában kell meghatározni, mely nem előzheti meg a kihirdetés időpontját”. Ezen speciális eset kivételével egyébként a jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés a hatálybalépése napjának kezdetén lép hatályba [Jat. 7. § (7) bekezdés]. b) Jövőbeli hatályú (pro futuro) hatálybaléptetésről beszélünk akkor, ha a jogszabály a kihirdetését követő későbbi, de természetesen pontosan előírt időpontban lép hatályba. A jogszabályban meg kell határozni a hatálybalépésének napját, amely a jogszabály kihirdetését követő valamely nap lehet [Jat. 7. § (1) bekezdés]. A jogalkotás rendjében ez tekinthető a tipikus, „normális” megoldásnak, mert biztosítani kell azt, hogy kellő idő álljon rendelkezésre a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez. Az Alkotmánybíróság szerint [28/1992. (IV. 30.) AB határozat] a jogszabály hatálybalépésének időpontját úgy kell meghatározni, hogy kellő idő maradjon: • a jogszabály szövegének megszerzésére és áttanulmányozására (ideértve bonyolultabb jogszabályok esetén az illetékes hatóságtól történő felvilágosítás-kérést is); • a jogalkalmazó szervek számára a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez (ideértve szükség esetén a jogszabály szervezett továbbképzés keretében való alapos megismerését, a felmerülő jogszabály-értelmezési problémák tisztázását, a jogszabály végrehajtásához szükséges nyomtatványok, úrlapok beszerzését vagy előállítását, a zökkenőmentes végrehajtás személyi és tárgyi feltételeiről való gondoskodást); • a jogszabállyal érintett személyek és szervek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez az önkéntes jogkövetés személyi és tárgyi feltételeiről való gondoskodáshoz. A jövőbeli hatályú hatálybaléptetés speciális eseteként rögzíti a Jat. azt a lehetőséget, miszerint ha a hatálybalépés naptári napja nem határozható meg, a hatálybalépés valamely jövőbeli feltétel bekövetkeztének időpontjához is köthető [7. § (3) bekezdés]. c) Ha a jogszabály kihirdetés napját megelőző időpontot jelöl meg alkalmazásba vételeként úgy a jogszabály visszaható hatályú. Mivel a hozzá nem férhető, nem ismerhető norma követése nem várható el az érintettektől, ezért a visszaható hatály kimondása ellenkezik a jogállamiság egyik fontos elemét jelentő jogbiztonság követelményével, és mint ilyen csak kivételes jellegű intézkedés lehet. Általánosságban véve csak akkor lehet helye, ha a jogszabály által védett érdekek nagy társadalmi jelentősége ezt megköveteli és adott esetben a jogszabálynak a kihirdetést követő hatálybaléptetése veszélyeztethetné a norma céljának megvalósulását (pl. elősegítené a jogszabály előírásainak kijátszását).22 Retroaktív a visszaható hatály, ha a jogszabály a hatályba lépése előtti lezárt jogviszonyokra is alkalmazni kell, kvázi-retroaktív pedig akkor, ha a jogszabályt a hatályba lépése előtt keletkezett, de még folyamatos jogviszonyban a hatályba lépése előtti jogi helyzetre alkalmazzák.23

21 22 23

28/1992. (IV. 30.) AB határozat. Kovács István: i. m. 309–310. p. Rácz Attila felosztását ismerteti Drinóczi – Petrétei: i. m. 131. p.

70 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. Jogforrási rendszer

Vannak olyan esetek amikor kivételesen sem lehet a visszamenőlegeshatályt alkalmazni. Ezek a tiltások jelennek meg a visszaható hatály tilalmában. Új jogalkotási törvényünk a jogalkotás alapvető követelményei körében rögzíti ennek a korábbiaknál precízebb szabályát. A 2. § (2) bekezdése szerint: „Jogszabály a hatálybalépését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, kötelezettséget nem tehet terhesebbé, valamint nem vonhat el vagy korlátozhat jogot, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé.” Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint nem alkotmányellenes a visszamenőleges hatálybaléptetés a kizárólag jogot megállapító, jogot kiterjesztő, kötelezettséget enyhítő, vagy más, a jogszabály valamennyi címzettje számára a korábbi jogi szabályozásnál egyértelműen előnyösebb rendelkezéseket tartalmazó jogszabályok esetében. A hatályos jogszabály vagy jogszabályi rendelkezés a Jat. szerint hatályát veszti: – ha a hatályon kívül helyezendő jogszabályt vagy jogszabályi rendelkezést tételesen megjelölő, a hatályon kívül helyezést kimondó jogszabályi rendelkezés hatályon kívül helyezi, – ha a módosítandó jogszabályi rendelkezést tételesen megjelölő, annak helyébe lépését kimondó jogszabályi rendelkezés módosítja, – a jogszabály, vagy valamely rendelkezése meghatározott időpontnak vagy jövőbeli feltételnek a bekövetkezésével végrehajtottá vált (Jat. 12. §), – ha azt az Alkotmánybíróság, vagy a bíróság megsemmisíti. A hatályon kívül helyezést a rendelkezés megalkotására hatáskörrel rendelkező szerv, vagy magasabb szintű jogszabály végzi. [Jat. 10. § (2)–(3) bekezdés]

8.2.2. 2.2. Területi hatály A jogszabályok területi hatálya azt a földrajzi területet jelöli ki, ahol az adott norma alkalmazható és alkalmazandó. Az országos, központi állami szervek Magyarország egész területére kiterjedő illetékességgel, a helyi – területiszervek(önkormányzatok) pedig csak saját közigazgatási területükre kiterjedő hatállyal alkothatnak jogszabályokat [Jat. 6. § (1) bekezdés].

8.2.3. 2.3. Személyi hatály A jogszabályok személyi hatálya azt a személyi kört jelenti, akikre vonatkozóan a jogi normát alkalmazni kell illetve alkalmazni lehet. Ez alatt nem egy-egy jogszabály konkrét címzettjei értendők (mint például egyetemi hallgatók, katonák, köztisztviselők stb.), hanem azok, a természetes és jogi személyek, jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek, akikre a jogszabály egyáltalán – általános jelleggel – jogokat és kötelezettségeket háríthat. A jogszabályok személyi és területi hatálya szorosan összefonódik. A jogszabályok ugyanis általában hatályosak az ország területén tartózkodó idegenekre is. A személyi hatály normái szerint pedig a hazai jogszabályok a külföldön tartózkodó magyar állampolgárokra is alkalmazandók. Az ezektől való eltérés esetén a jogszabálynak erről kifejezetten rendelkeznie kell [Jat. 6. § (2)–(3) bekezdés].

9. IX. A jogszabályok kihirdetése és közzététele A jogszabályok kihirdetésén az írott jogszabálynak azt az első hivatalos közreadását értjük, amely a jogosítottak és kötelezettek tudomására hozza, vagy legalábbis általuk megismerhetővé teszi a jogszabály elfogadott és aláírt szövegét.24 A kihirdetés tehát a – mindenkire kötelező – jogszabályoknál eleve feltételezi a publikálás olyan nyilvánosságát, amely mindenki számára lehetővé teszi a jogszabály megismerését. Mivel a „jog nem tudása nem mentesít”, vagyis senki sem hivatkozhat a szabályszerűen nyilvánosságra hozott norma nem ismerésére, ezért az államnak csak a jogszabályok hozzáférhetőségéről, megismerhetőségéről, és nem tényleges megismertetéséről kell gondoskodnia. A kihirdetéshez számos jogi konzekvencia fűződik. Azon túlmenően, hogy az előírt formák szerinti kihirdetést a jogszabály érvényességi feltételének tekintjük, még két egyéb joghatással is számolni kell. Egyrészt a kihirdetett szöveg minősül az írott jogszabály eredeti szövegének. Ellentétes szövegű későbbi közlés esetén, a kihirdetett (eredeti) szöveget kell a jogszabály hivatalosan elfogadott szövegének tekinteni – a hivatalos kiigazításokat kivéve. A kihirdetésnek másodsorban jelentős szerepe van a jogszabály hatálybaléptetésében, a hatálybalépés

24

Kovács István: i. m. 299–300. p.

71 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. Jogforrási rendszer

időpontjának meghatározásában. A jogszabály időbeli hatályánakkezdete ugyanis csak ehhez viszonyítva határozható meg. Kiemelést igényel, hogy a magyar alkotmányjog jelenleg hatályos szabályai az általános követelménynél szélesebb körben fogalmazzák meg és szorosabb biztosítékokkal támasztják alá a jogszabályok kihirdetését. Eszerint nem csak a mindenkire kötelezőjogszabályokat kell mindenki számára hozzáférhető módon közzétenni, hanem általában azokat az egyéb normákat is, amelyek befolyással vannak vagy lehetnek az államélet működésére, általános érvénnyel érintik a jogosultak illetve kötelezettek egy bizonyos körét, és ezért általános ismeretük közérdek, vagy legalábbis hasznos mindenki számára. (Lásd például az ún. „ezres” kormányhatározatokat.) Az alkotmányjogi irodalom és a jogalkotás – ha nem is mindig következetesen – különbséget tesz a jogszabályok kihirdetése és közzététele(közlése)között. A kihirdetés alatt a mindenki számára hozzáférhető, mindenkihez célzott első hivatalos közlést értjük. Ennek megfelelően a jogszabályoknak – mint mindenkire kötelező normáknak – természetesen kihirdetésre kell kerülniük. A kihirdetésnek mindig jogilag szabályozott módon, a jogszabályban meghatározott helyen és formában kell megtörténnie. Közzétételről (közlésről) ezzel szemben akkor beszélhetünk, ha a szűkebb értelemben vett kihirdetés valamelyik fogalmi eleme hiányzik, vagyis nem jogszabályról, és nem első, vagy nem hivatalos publikálásról van szó. Ennek megfelelően közzétételnek minősül a közjogi szervezetszabályozó eszközök és egyéb dokumentumok nyilvánosságra hozatala, továbbá a jogszabályok és egyéb normák minden további tájékoztató (pl. oktatási) célú közreadása. Az Alaptörvény a jogszabályok megalkotására vonatkozó hatáskör kapcsán alkotmányos követelményként fogalmazza meg, hogy az általánosan kötelező magatartási szabály a hivatalos lapban kerüljön kihirdetésre [T) cikk (1) bekezdés]. Itt található emellett az a rendelkezés is, hogy sarkalatos törvény az önkormányzati rendelet és a különleges jogrendben alkotott jogszabályok kihirdetésének szabályait eltérően is megállapíthatja. A kihirdetés szabályait a Jat. 26. §-a tartalmazza: – A jogszabályokat az önkormányzati rendelet kivételével a Magyar Közlönyben kell kihirdetni. – A minősített adatot nem tartalmazó közjogi szervezetszabályozó eszközt – a fővárosi és megyei kormányhivatal vezetőjének normatív utasítása, a helyi önkormányzat képviselő-testületének és a nemzetiségi önkormányzat képviselőtestületének normatív határozata, valamint a polgármester és a jegyző normatív utasítása kivételével – a Magyar Közlönyben közzé kell tenni. – Az önkormányzati rendelet kihirdetésének és a helyi önkormányzat képviselő-testületének normatív határozata közzétételének szabályait a helyi önkormányzatokról szóló törvény állapítja meg. A Magyar Közlöny a Magyarország hivatalos lapja. A Magyar Közlönyt a kormányzati portálon történő elektronikus dokumentumként való közzététellel kell kiadni, melynek szövegét hitelesnek kell tekinteni. Jogszabálynak a módosított, illetve a hatályukat vesztett rendelkezéseivel egységes szerkezetbe foglalt szövege a Magyar Közlönyben nem tehető közzé. A Magyar Közlönyben a jogszabályok kihirdetésre, más dokumentumok közzétételre kerülnek. A Magyar Közlöny melléklete a Hivatalos Értesítő, amely külön sorozatként, önálló sorszámozással jelenik meg. A Magyar Közlöny, illetve a Hivatalos Értesítő a felelős szerkesztő által meghatározott rendszerességgel, külön sorszámozással jelenik meg. A Magyar Közlöny, illetve a Hivatalos Értesítő ugyanazon a napon – azonos dátummal – eltérő sorszámozással, több alkalommal is megjelenhet. Egy sorszámozással ellátott Magyar Közlöny és Hivatalos Értesítő több részbe szerkesztve is megjelenhet. 2012. január 1-jén lépett hatályba a Jat. Nemzeti Jogszabálytárról szóló rendelkezése, amely egy elektronikus közszolgáltatásként működő, bárki számára térítésmentesen hozzáférhető, egységes szerkezetű szövegeket tartalmazó elektronikus jogszabálygyűjtemény.25

25

338/2011. (XII. 29.) Korm. rendelet.

72 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. Jogforrási rendszer

A jogszabályok és a közjogi szervezetszabályozó eszközök megjelöléséről a kihirdetésük, illetve közzétételük során a Jat. 27. §-a és a 32/2010. (XII. 31.) KIM rendelet intézkedik.

10. X. A nemzetközi jogforrások helye a jogrendszerben A nemzetközi jog – döntő mértékben – a független államok közötti kapcsolatokat szabályozza, a nemzetközi szerződések – ennek megfelelően – elsődlegesen az államokat kötelezik.26 Vannak azonban olyan nemzetközi szerződések, amelyekből folyó kötelezettségek teljesítése az államok belső jogában történik, mert azok érintik az állampolgárok jogait és kötelességeit. Nagyon fontos alkotmányjogi kérdés tehát a nemzetközi jog és az államon belüli jog, a nemzeti jogrendszer viszonya. A nemzetközi jog és a belső jog viszonyára vonatkozóan a nemzetközi jog tudományában kétféle felfogás, két nagy iskola alakult ki. a) A monista (adopciós) irányzat a két jogrendszer egységéből indul ki. Ennek értelmében a belső jog és a nemzetközi jogszerves és elválaszthatatlan egységet képez. A nemzetközi jog normái tehát – ezen elmélet szerint – automatikusan, külön jogi aktus nélkül a belső jog részévé válnak. A nemzetközi jog szabályainak az állam jogrendszerébe történő beépítését jellemzően egy általános alkotmányi szabály végzi el. Az adoptálás azonban nem jelent feltétlen alkalmazhatóságot is. Az államon belül alkalmazandó szabályok kétfélék lehetnek. Egy részük – a tartalom homályossága és pontatlansága miatt – kiegészítő belső jogalkotást igényel. Ezek a közvetlenül nem alkalmazható (non-self-executing) nemzetközi szerződések. A szerződések másik része belső jogi aktus nélkül is közvetlen alkalmazhatóvá(self-executing) válik.27 A monista irányzat elfogadása esetén óhatatlanul felvetődik az ún. primátus kérdése, vagyis az ugyanazon rendszerbe tartozó részek közül melyiket illeti meg a felsőbbség(szupremácia), vagy más megfogalmazásban az elsőbbség, azaz prioritás. Ma már általánosan elfogadottnak tekinthető a nemzetközi jog primátusát valló álláspont. Ennek értelmében a nemzetközi jogi norma magasabb rangú a belső jogi normához képest, összeütközésük esetén a nemzetközi normát kell alkalmazni. b) A dualista(transzformációs)felfogás szerint a nemzetközi jog és a belső jog különálló, független és egyenrangú jogrendszerek. Ez az elmélet azon alapul, hogy a nemzetközi jognak – a belső joghoz képest – mások a sajátosságai, elsősorban a jogrendszer alanyaira, forrásaira, szankcióira, a normák címzettjeire és tartalmára tekintettel. A nemzetközi jog szabályai ezért csak akkor érvényesülhetnek a belső jogban, ha azokat az állam külön jogalkotással beépíti(transzformálja) a belső jogába, vagyis jogszabályi formában kihirdeti őket. A transzformáció eredményeként az eredetileg csak az államot kötelező nemzetközi norma az államon belül is alkalmazhatóvá válik. A magyar jog dualista beállítottságú. Az Alaptörvény rendelkezései lényegében változatlanul hagyták korábbi alkotmányunk nemzetközi joggal kapcsolatos szabályait. Az Alapvetés Q) cikk értelmében: „(2) Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek teljesítése érdekében biztosítja a nemzetközi jog és a magyar jog összhangját. (3) Magyarország elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait. A nemzetközi jog más forrásai jogszabályban történő kihirdetésükkelválnak a magyar jogrendszer részévé.” A (3) bekezdés első mondatával Alaptörvényünk ún. generális transzformációt valósított meg, vagyis a „nemzetközi jog általánosan elismert szabályainak” elfogadásával a nemzetközi szokásjog, továbbá az ún. ius cogens, és művelt nemzetek által elismert általános jogelveket is a magyar jog részévé tette.28 A korábbi alkotmányunk megegyező rendelkezésével összefüggésben az 53/1993. (X. 13.) AB határozat azt állapította meg, hogy ezzel ezek az „általánosan elismert szabályok” külön (további) transzformáció nélkül is a magyar jog részei. A transzformációt ebben az általánosságban maga az Alkotmány (értsd Alaptörvény) hajtotta végre. A nemzetközi jog definíciójáról lásd pl. Nagy Károly: Nemzetközi jog. Püski Kiadó, Budapest, 1999. 6–8. p. és Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja. Századvég, Budapest, 2009, 359. p. 27 Jakab András: i. m. 366. p. 28 Jakab András: i. m. 371–375. p. 26

73 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. Jogforrási rendszer

Ez az általános belső joggá tétel egyáltalán nem zárja ki, hogy egyes „általánosan elismert szabályokat” külön egyezmények (is) meghatározzanak és azok tekintetében külön transzformáció történjék. Az ENSZ Alapokmány és a genfi egyezmények tartalmaznak például ilyen szabályokat. A (3) bekezdés második mondata a dualista felfogás lényegét tükrözi, miszerint a magyar jogrendszerben a nemzetközi jog más forrásai a kihirdető jogszabályuk által megvalósított speciális transzformációval válnak a belső jog részévé. A Jat. 1. § (2) bekezdése értelmében e törvény rendelkezéseit a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabályokra a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló törvényben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni. A nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 2005. évi L. törvény értelmében nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére az Országgyűlés hatáskörébe tartozó szerződés esetében az Országgyűlés, egyébként pedig a Kormány adhat felhatalmazást. A felhatalmazást a nemzetközi szerződést kihirdető törvény vagy kormányrendelet tartalmazza. E törvény 9. §-a szerint az Országgyűlés hatáskörébe tartozó nemzetközi szerződést törvényben, egyéb eseteken kormányrendeletbenki kell hirdetni. Amint a 121/2009. (XII. 17.) AB határozat rámutat, a törvény szóhasználata szerinti „kihirdetés” valójában csak a „közzététel”, a szerződés szövegének publikálása. A kihirdetési rész ugyanis feltételes: a nemzetközi szerződés hatályba lépésétől függő, ezzel még nem lesz a szerződés a magyar jogrendszer része. A jelenlegi rendszerben a nemzetközi szerződések csak további nemzetközi jogi aktusok és azokat a magyar jogba átvevő – a Magyar Közlönyben közzétett egyedi miniszteri határozat – közlések alapján lesznek alkotmányjogi értelemben a magyar jogban kihirdetett nemzetközi szerződések. Ami a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos hierarchiát illeti, a magyar jogforrási rendszer a törvényben kihirdetett szerződést az Alaptörvény alatt, de a törvények felett álló jogszabálynak, a kormányrendeletben kihirdetett nemzetközi szerződést pedig a törvények alatt, de a kormányrendeletek felett elhelyezkedő jogi normának tekinti. Végezetül, a teljesség kedvéért fel kell hívni a figyelmet arra a rendkívüli jelentőségű hatásra amelyet az Európai Unió joga gyakorol a tagállamok, így hazánk jogrendszerére is. Az Európai Unió azonban olyan – a nemzetközi jog hagyományos rendszerétől teljesen eltérő – sui generis, önálló jogszerrel bír, amelynek részletes bemutatására az európai jogi tanulmányok során kerül sor.

11. XI. Egyéb – sajátos jellegű – jogforrások hatása a jogrendszerre Jogforrási rendszerünkben – vitatott jelleggel ugyan – léteznek olyan sajátos jellegű jogforrások is, amelyek nem az Alaptörvényben arra felhatalmazott szervek jogalkotásánaktermékei, de mégis rendelkeznek bizonyos befolyással a jogrendszer működésére, sőt némelyüknek kifejezett normatív hatásuk is van. A következőkben vizsgáljunk meg röviden három ilyen speciális jellegű „jogforrást”.

11.1. 1. Az Alkotmánybíróság határozatának jogforrási jellege Az Alkotmánybíróság, mint az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve természetesen nem jogalkotó szerv, de meghatározott hatáskörei révén egyrészt közvetlenül és formális módon, másrészt közvetve, informálisan is hatással van a jogrendszerre és annak működésére. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt egyfajta „negatív jogalkotóként”közvetlenül és formálisan alakítja a jogrendszert azzal, hogy hatáskörébe tartozik a jogszabályok megsemmisítése mindenkire kötelező (erga omnes) hatállyal. Ezzel a döntéssel a határozatban megjelölt jogforrás„megszűnik”, elveszti normatív hatását. Az Alkotmánybíróság határozatai, és főleg azok indokolásaiközvetve és nem formális módon sokrétűen befolyásolják a jogalkotó és jogalkalmazó tevékenységet. Bár a döntések indokolása közvetlenül – legalábbis normatív alapon – nem bír jogi kötelező erővel, mégis a bennük foglalt jogértelmezés, jogtételek és jogi érvelés nem hagyható figyelmen kívül sem a jogalkotó sem a jogalkalmazó szervek munkája során.

11.2. 2. A bíró alkotta jog és a szokásjog a jogforrási rendszerben A magyar alkotmányos rendszerben a bíróságok – mint az igazságszolgáltatás szervei – nem alkothatnak jogot, hanem jogalkalmazói tevékenységet végeznek. Az elmúlt évszázadok során egészen napjainkig, ugyanakkor

74 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

4. Jogforrási rendszer

nagy szerephez jutottak a jogrendszer alakításában a (leg)felsőbb bíróságok (pl. a Cúria) bizonyos jogegységet szolgáló döntései illetve ún. döntvényei. Hatályos Alaptörvényünk szerint is hasonló a helyzet, a jogalkalmazás egységének biztosítása a Kúria feladata. Ennek keretében a legfőbb bírói szerv jogegységi határozatokat hoz. A jogegységi határozatok az Alaptörvény értelmében a bíróságokra kötelezőek. Eszerint tehát Alaptörvényünk olyan „jogforrást” „hozott létre”, amely ugyan nem jogszabály, de normatív erővel rendelkezik. A magyar jogrendszerben – különösen 1848-ig – meghatározó szerepet játszott a szokás, amikoris a jogalkalmazó(bírói)szervek szokása, hasonló ügyekben folytatott állandó gyakorlata vált joggá. A magyar közjog szabályai is hosszú évszázadokon keresztül szokásjogi jellegűek voltak, és az írott jog csak fokozatosan vált uralkodóvá. Mai Alaptörvényünk egyértelműen az írott jog kizárólagosságának alapján áll, ebből következően nem ismeri el hazánkban a szokás jogforrási jellegét. Az persze nem zárható ki, hogy bizonyos állami szervek – például jogi szabályozás hiányában – tudatosan kövessenek bizonyos szokást, gyakorlatot. Irodalom Cserne Péter – Jakab András: A kétharmados törvények helye a magyar jogforrási hierarchiában. Fundamentum. Az emberi jogok folyóirata 2001/2, 40–49. p. Drinóczi Tímea: A nemzetközi jog beszűrődése a magyar jogforrási rendszerbe. Magyar Jog, 10/2005, 599–608. p. Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja. Századvég Kiadó, Budapest, 2009. Kiss László: Jogforrás és jogalkotás. In: Rendszeres alkotmánytan. 1996. 119–145. p. Kiss László: A jogalkotási és a jogforrási rendszer néhány időszerű kérdése. In: Közigazgatás és jogalkotás. 1996. 5–15. p. Lábady Tamás: A bírói jogalkotás és alkotmánybírósági kontrollja. [„Az Alkotmánybíróság és a rendes bíróságok – 20 év tapasztalatai” címmel Szegeden, 2009. október 30-án megtartott szakmai konferencián elhangzott előadás]Alkotmánybírósági Szemle, 2010/1, 127–129. p. Petrétei József: A jogszabályok érvényessége és hatályossága a magyar alkotmánybíróság gyakorlatában. In: Ádám Antal-jubileum. 2000. 161–180. p. Petrik ferenc: A jogszabály érvényessége és hatálya az elméletben és a gyakorlatban. Jogtudományi Közlöny, 2007. évi 6. sz. 243–253. p. Szabó Miklós: A jogforrás. In: Jog- és államtudomány, 1995, 27–52. p.

75 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. fejezet - 5. Közvetlen demokrácia Csink Lóránt A népszuverenitás központi eleme, hogy a politikai közösség életét szabályozó, rá vonatkozó döntéseket e közösség tagjai hozzák meg. Ez az elv jelenik meg Rousseau „A társadalmi szerződés” c. művében, amelynek értelmében a fő döntéshozó (törvényalkotó) nem a törvény megszövegezője, hanem az a nép (főhatalom), amely a törvényt kifejezetten vagy hallgatólagosan elfogadta.1 A modern államokban azonban nem valósulhat meg a közvetlen hatalomgyakorlás kizárólagossága; nem állhat elő olyan helyzet, hogy minden népszuverenitásból eredő döntést közvetlenül a politikai közösség hozzon meg. A „nép” ugyanis amorf embertömeg, önálló akarata nincs; csak az egyes embereknek van akarata. Demokráciában a „nép akarata” nem megállapított tartalmú politikai tényt, hanem politikai folyamatot jelent, olyan folyamatot, amelyben a nép minden tagja részt vehet, és amelyet a nép tagja részvétele révén befolyásolni tud.2 Nem mellékes az a gyakorlati probléma sem, hogy ha a közösség tagjainak száma jelentősen megemelkedik, akkor a közvetlen hatalomgyakorlás technikai kivitelezése ezzel arányosan nehezedik. Az, hogy a népszuverenitáson alapuló államokban is a képviseleti hatalomgyakorlás vált a meghatározóvá, nem jelenti a közvetlen hatalomgyakorlás intézményeinek a megszűnését. A legtöbb államra a közvetlen és a képviseleti hatalomgyakorlás együttélése jellemző. Ezen államok szerint a közvetlen és a képviseleti hatalomgyakorlás nem alternatívái egymásnak, mindkettőnek van létjogosultsága, egyik hatalomgyakorlási forma sem azonosítható a népszuverenitással.3 Ezt az elvet vallja Magyarország Alaptörvénye is, amelynek a népszuverenitásról szóló rendelkezése szerint: „A nép a hatalmát választott képviselői útján, kivételesen közvetlenül gyakorolja.” [B cikk (4) bekezdés]. Az Alaptörvény megfogalmazásából az következik, hogy a hatalomgyakorlás eszközei közül a képviseleti demokrácia tekinthető elsődlegesnek, a közvetlen hatalomgyakorlás a népszuverenitás gyakorlásának kivételes formája, amely azonban kivételes megvalósulása eseteiben a képviseleti hatalomgyakorlás fölött áll [52/1997. (X. 14.) AB határozat].

1. I. Népszavazás 1.1. 1. A népszavazás fogalma, kialakulása, jelentősége A népszavazás a közvetlen hatalomgyakorlás általános és „legerősebb” formája, a nép bevonása a döntéshozatalba, amely lehetőséget ad arra, hogy valamely kérdést a nép közvetlenül döntsön el. A népszavazás megítélése nem egységes Európában. Egyes vélemények szerint a népszavazás a parlamenti demokrácia rendzavaró eleme, amely megbontja a képviseleti demokrácia harmóniáját, más vélemények szerint viszont ez az intézmény a nép hatékony és rendeltetésszerű bevonása az állami döntéshozatali folyamatokba. 4 Éppen ezért a népszavazás gyakorlati alkalmazása is nagy szórást mutat; vannak államok, amelyek nem, vagy igen ritkán nyúlnak a közvetlen hatalomgyakorlás eme eszközéhez (pl. Németország, Egyesült Királyság, Hollandia), de olyanok is, amelyek azt rendszeresen alkalmazzák (pl. Svájc, Franciaország, Írország). A népszavazásnak kétségtelenül vannak előnyei és hátrányai is. Az előnyök közé tartozik, hogy a népszavazás komoly legitimációs funkciót tölt be, növeli a döntés politikai súlyát, ha azt közvetlenül a nép hozza meg. Emiatt gyakori, hogy az ország függetlenségéről, alkotmányának elfogadásáról, nemzetközi közösséghez való csatlakozásáról végső soron népszavazás határoz. Az előnyök közé tartozik az is, hogy kevésbé érvényesülnek a pártpolitikai erővonalak; a szavazók nem feltétlenül politikai szimpátiájuk alapján ítélik meg a népszavazásra bocsátott kérdést. A népszavazás hátrányai közé sorolható, hogy a döntés nem akompromisszum elvén születik, a kisebbségben maradt vélemény nem játszik szerepet a végső döntés kialakításában. Továbbá a népszavazás intézménye nembiztosítja akontinuitást; a népszavazás csak egy-egy döntésre „veszi vissza” a hatalmat a képviseleti 1

Rousseau,

Jean-Jacques:

A

társadalmi

szerződés.

Kriterion,

Kolozsvár, 2001, 68., 91. p. 2

Küpper, Herbert:A közvetlen demokrácia Magyarországon és

Németországban. Jura, 2009/1. 72. p. Dezső Márta:A referendum funkciója Európa államaiban. In: Bragyova András (szerk.): Ünnepi tanulmányok Holló András hatvanadik születésnapjára. Bíbor, Miskolc, 2003, 136. p. 4 Küpper, Herbert: i. m. 71. p. 3

76 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. Közvetlen demokrácia

szervektől, de a döntés kihatásainak kezelése már ez utóbbiaknak a feladata. Végül nem hagyhatók figyelmen kívül a negatív történelmi tapasztalatok; a népszavazás intézménye sokszor a diktatúrák erősítését szolgálta. Ez annak tudható be, hogy a népszavazásra bocsátott kérdés irányított lehet, szociológiailag nem biztosít tényleges döntési helyzetet a szavazatot leadó számára. Minden államban az alkotmányozó feladata, hogy mérlegelje az előnyöket és a hátrányokat, és ezek alapján alakítsa ki a népszavazás intézményének fő szabályait. Ezek alapján a tapasztalat az, hogy általában kétfajta kérdés bocsátható népszavazásra: egyrészt az alapvető alkotmányos kérdések (államforma, föderációban részvétel stb.), illetve a mindennapi életet közvetlenül érintő kérdések, amelyek gyakran előzetes értékválasztáson alapulnak (pl. abortusz megengedhetősége).5

1.2. 2. A népszavazás intézményének kialakulása és fejlődése Magyarországon A népszavazás intézményének elméleti háttere és gyakorlati alkalmazása viszonylag későn fejlődött ki Magyarországon. A választójog kiterjesztésével párhuzamosan ugyan a dualizmus idején felmerült a népszavazás gondolata, de gyakorlatban nem alkalmazták. Magyarországon az első népszavazásra 1921 decemberében került sor, amikor Sopron és a környező települések szavazhattak arról, hogy Ausztriához vagy Magyarországhoz tartozzanak-e. Ezt követően a Magyarország államformájáról szóló 1946. évi I. törvény megalkotásánál is felmerült, hogy a köztársasági államformát népszavazás erősítse meg, a kérdésben azonban még indítvány sem született. Az 1949. évi XX. törvény tett ugyan utalást a népszavazásra (az Elnöki Tanács jogkörévé tette, hogy országos jelentőségű kérdésben népszavazást rendeljen el), a közvetlen demokrácia intézménye azonban nem fért össze azzal a tétellel, miszerint az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő összes jogot gyakorolja. Már 1989. január 24-én, a rendszerváltást megelőzően a népszavazás elrendelésének joga az Országgyűlésre tevődött át, és június 15-én hatályba lépett a népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény (Ntv.). Az Ntv. széles körben tette lehetővé népszavazás megtartását; kevés kivétellel minden parlamenti hatáskörbe tartozó kérdés népszavazás tárgya lehetett. Ebben a jogi környezetben került sor a magyar alkotmánytörténet első országos népszavazására 1989. november 26-án (az ún. „négyigenes” népszavazás). A népszavazás a rendszerváltást követően számos módosuláson ment keresztül. E változások előidézője gyakran maga az Alkotmánybíróság volt, amely több ponton értelmezte a közvetlen demokrácia és a képviseleti demokrácia egymással való viszonyát, illetve a népszavazás helyét a jogrendszerben. Az intézmény legjelentősebb változását az Alkotmány 1997-es módosítása eredményezte, amely több szakaszban rögzítette a népszavazás anyagi jogi kérdéseit, sőt, eljárási kérdésekre is kitért (28/E. §, az aláírásgyűjtés határideje). Az alkotmánymódosítás hatályba lépésével párhuzamosan azonban a jogalkotó fenntartotta az Ntv. rendelkezéseit. E helyzet visszásságára mutatott rá az 52/1997. (X. 14.) AB határozat: mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg az eljárási részletszabályok hiánya miatt. Ezt követően született meg az anyagi kérdések szabályozására az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (Nsztv.), az eljárási kérdések pedig a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvényben (Ve.) kaptak helyet. A következő nagy változás nem közjogi, hanem szociológiai volt; 2006 őszét követően megváltozott a politikai és társadalmi közgondolkodás a népszavazás intézményének szerepéről. Ezek a változások a kezdeményezések számának drasztikus emelkedésében és a feltett kérdések jellegének megváltozásában mutatkoztak. Így a jogalkotó és a jogalkalmazó nem függetlenedhetett az egyébként jogon túli jelenségektől, számos új kihívásra kellett választ találniuk. Ezek közé tartozik a „versengő” (azaz az egy időben, de ellentétes céllal kezdeményezett) népszavazások problémája, valamint a moratórium kérdése. Az Alaptörvény hatályba lépése a népszavazás intézményének újragondolását is szükségessé tette. Az Alaptörvény legszembetűnőbb változtatása, hogy megszüntette a véleménynyilvánító, valamint a törvényt megerősítő népszavazásokat (amelyeknek amúgy sem volt komoly gyakorlati jelentősége), továbbá érvényességi küszöböt vezetett be, amellyel jelentősen megnehezítette a népszavazási kezdeményezés sikerre vitelét.

5

Vö. Dezső Márta: i. m. 140. p.

77 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. Közvetlen demokrácia

Az Alaptörvény által bevezetett változtatásokra tekintettel kezdeményezéséről szóló törvény (Nkt.) megalkotását célozza. 6

az

Országgyűlés

új,

a

népszavazás

Végül fontos változás az is, hogy az Alaptörvény már nem tartalmazza a népi kezdeményezés intézményét, amellyel a választópolgárok közvetlenül befolyásolhatják az Országgyűlés normaalkotó tevékenységét. A népi kezdeményezés ugyanis arra kötelezte az Országgyűlést, hogy valamely kérdést tűzzön napirendjére és tárgyalja meg.7

1.3. 3. A népszavazás típusai A népszavazásokat területi kiterjedésük, kezdeményezői körük, a kezdeményezés jellege és kötőerejűk szerint lehet csoportosítani. Területi kiterjedésük szerint megkülönböztetünk országos és helyi népszavazásokat. A kettő közötti különbség azonban sokkal mélyebb, mint hogy milyen földrajzi területet érint; az országos népszavazás nem csupán kiterjedésében nagyobb a helyinél. A minőségi különbséget az adja, hogy országos népszavazásnál a választópolgárok a főhatalmat, a népszuverenitást gyakorolják közvetlenül, ezzel szemben helyi népszavazásnál „csupán” a helyi közügyeket intézik ilyen formában [lásd Alaptörvény 31. cikk (2) bekezdés]. Így a helyi népszavazás nem itt, hanem az önkormányzatokkal összefüggésben kerül tárgyalásra, és e fejezet „népszavazáson” az országos népszavazást érti. Az alkotmányjogon túlmutató politikai és szociológiai jelentősége van annak, hogy a népszavazást a közhatalom gyakorlásában részt vevő szervek/személyek kezdeményezik, vagy pedig a választópolgárok közössége. Az eddigi tapasztalatok alapján a közhatalmi szervek/személyek által kezdeményezett népszavazás fő funkciója a legitimáció, a döntés nép általi, közvetlen megerősíttetése (lásd pl. a NATO-csatlakozásról szóló népszavazást). A választópolgárok közössége által kezdeményezett népszavazás viszont a képviseleti szervek megkerülésével, gyakran „akaratuk ellenére” történik. Az Alaptörvény mindkét típusra lehetőséget ad; népszavazást a köztársasági elnök, a Kormány és legalább 100 ezer választópolgár kezdeményezhet. A kezdeményezés jellege arra a kérdésre ad választ, hogy az Országgyűlésnek el kell-e rendelnie a népszavazást, azaz kikényszeríthető-e a népszavazás megtartatása. Amennyiben a népszavazás kötelező, akkor a népszavazást el kell rendelni, ha pedig fakultatív, akkor a parlamentnek csak lehetősége a népszavazás elrendelése. A népszavazás akkor kötelező, ha azt legalább 200 ezer választópolgár kezdeményezi, minden más esetben a népszavazás fakultatív. Az Alaptörvény tehát a közhatalom által kezdeményezett népszavazást egyik esetben sem teszi kötelezővé, és a választópolgárok közössége által kezdeményezettet is csak akkor, ha azt legalább 200 ezer választópolgár kezdeményezi. A fakultatív népszavazás esetében keveredik a képviseleti és a közvetlen demokrácia, mert a nép általi döntéshozatalra (a közvetlen demokráciára) csak akkor kerül sor, ha ezt a parlament (a képviseleti demokrácia intézménye) lehetővé teszi. Épp ezért a kötelező népszavazás, mint a közvetlen demokrácia tiszta formája, megelőzi a fakultatívat; ha az adott kérdésben mind kötelező, mind fakultatív kezdeményezés is érkezik, a kötelezőt kell elrendelni. A népszavazás kötőereje azt határozza meg, hogy a népszavazás eredményét az Országgyűlés köteles-e figyelembe venni, vagy pedig az csak tájékoztató jellegű. Amíg tehát a népszavazás jellege azt határozza meg, hogy kell-e népszavazást tartani, addig a kötőerő azt dönti el, hogy a már megtartott népszavazás keletkeztet-e a parlamentre alkotmányjogi kötelezettséget. Az Alaptörvény értelmében minden népszavazás ügydöntő, ezért az Országgyűlés köteles – a népszavazás napjától számított 180 napon belül – az érvényes és eredményes népszavazást végrehajtani. A népszavazás nem „önvégrehajtó”, joghatása csupán annyi, hogy jogalkotási (vagy más intézkedési) kötelezettséget keletkeztet a parlament számára. A népszavazás eredményét tehát nem maga a népszavazás, hanem az az alapján meghozott országgyűlési aktus teljesíti be. 6

A kézirat lezárásáig az Nkt.-ról szóló törvényjavaslatot (T/3479) az

Országgyűlés nem fogadta el. Az Alaptörvény népi kezdeményezésről nem rendelkezik. Az Nsztv. jelenleg (2012. február) tartalmaz rendelkezést népi kezdeményezésről, azonban az Nkt. hatályba lépésével az Nsztv. hatályát veszti. Valószínűsíthető tehát, hogy az Nkt. hatályba lépését követően nem lesz országos népi kezdeményezés a magyar jogrendszerben. Az Alaptörvény átmeneti rendelkezései 20. cikke értelmében azonban a folyamatban lévő népi kezdeményezésekre továbbra is alkalmazni kell a korábbi (Alkotmányon alapuló) szabályokat. 7

78 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. Közvetlen demokrácia

Az ügydöntő népszavazás eredménye is csak időbeli korlátok között köti az Országgyűlést [lásd 27/2007. (V. 17.) AB határozat]. Az Nkt. a parlament kötelezettségének időbeli konkretizálása érdekében rendelkezik a moratórium intézményéről, azt 3 évben meghatározva. A moratórium meghatározza, hogy • az eredményes ügydöntő népszavazás mennyi ideig köti az Országgyűlést (azaz mikor térhet el a népszavazás eredményétől), illetve • az érvényes és eredményes népszavazást követően mennyi ideig nem kezdeményezhető újabb népszavazás az adott kérdésben.

1.4. 4. A népszavazás tárgya A népszavazásra bocsátható kérdések körét az egyes államok kétféleképp közelítik meg. Egyes államok pozitív megközelítést alkalmaznak, és tételesen felsorolják, hogy mely kérdések bocsáthatók népszavazásra. Tipikusan ezek közé szokott tartozni az alkotmány és a törvény megerősítése, vagy a nemzetközi szervezetben való részvétel. Más államok a népszavazás lehetséges tárgyát negatíve határozzák meg. Itt a hozzáállás épp fordított: minden olyan kérdésről lehet népszavazást tartani, amelyet a jogszabályok nem tiltanak. Ezekben az államokban tehát nem azt határozzák meg, hogy miről lehet, hanem hogy miről nem lehet népszavazást tartani. A magyar jogrendszer azt a megoldást választotta, hogy valamennyi, az Országgyűlés feladat- és hatáskörébe tartozó kérdés népszavazásra bocsátható, ha az nem tartozik az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdésében rögzített tiltott tárgyak közé, a kérdés egyértelmű, és végül nem sérti a moratórium-szabályt. a) A népszavazás a közvetlen hatalomgyakorlás tipikus eszköze, amelynek gyakorlása esetén a választópolgárok átmenetileg „visszaveszik” a képviseleti demokrácia intézményétől, a parlamenttől. A népszavazás címzettje tehát az Országgyűlés; olyan kérdésben lehet népszavazást tartani, ami a parlament hatáskörébe tartozik. A gyakorlat ezt a feltételt kiterjesztően értelmezi, nemcsak abban a kérdésben tartható népszavazás, amit az Országgyűlés ténylegesen törvényben szabályoz, hanem abban is, amit szabályozhatna [53/2001. (XI. 29.) AB határozat, 46/2006. (X. 5.) AB határozat]. Mivel pedig törvény – meghatározott kivételekkel – bármit a szabályozási körébe vonhat, e kritérium alapján mindenről lehet népszavazást tartani, amit az Alaptörvény nem delegál kifejezetten más szerv hatáskörébe. Az alkotmánybírósági gyakorlat továbbá különválasztja az Országgyűlés és az országgyűlési képviselők hatáskörét: a népszavazás csak a parlamentre vonatkozóan fogalmazhat meg előírást, a képviselőkre nézve nem [6/2000. (III. 17.) AB határozat]. b) Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdése taxatív felsorolást ad azokról a kérdéskörökről, amelyekről – bár az Országgyűlés hatáskörébe tartoznak – nem tartható népszavazás (tiltott tárgyak). A népszavazás az Országgyűlést csak mint törvényhozó hatalmat köti, mint alkotmányozót nem [Vö. 2/1993. (I. 22.) AB határozat, 25/1999. (VII. 7.) AB határozat]; nem irányulhat népszavazás az Alaptörvény módosítására és nem eredményezheti annak módosulását. Nem lehet népszavazást indítani olyan tartalommal, amelynek kifejezett célja az Alaptörvény valamely rendelkezésének a megváltoztatása. De nincs helye olyan népszavazásnak sem, amelynek az Országgyűlés csak az Alaptörvény módosításával tudna eleget tenni (burkolt alkotmánymódosítás). Másképp megfogalmazva: az Országgyűlés népszavazás útján nem kényszeríthető alaptörvény-ellenes törvény elfogadására.8 Ennek magyarázata, hogy a közvetlen demokrácia Alaptörvény által biztosított intézménye (a népszavazás) csak az Alaptörvény keretei között alkalmazható. Nincs helye népszavazásnak a költségvetésről, adókról, járulékokról, vámokról, illetékekről szóló törvények tartalmáról. Ez nem jelenti azt, hogy semmilyen költségvetést érintő kérdésben nem lehet népszavazást tartani, csak azt, hogy a népszavazás nem eredményezheti a költségvetési törvény módosítását. Az Alaptörvény e fordulata tehát a költségvetési törvényt, és nem a költségvetési gazdálkodást védi. Az Alaptörvény 8. cikk (3) bekezdés c) pontja értelmében nem tartható népszavazás az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők A kettő közti különbséget gyakorlati példával érzékeltetve: nem indítható népszavazás Magyarország államformájának a megváltoztatására, mert azt az Alaptörvény B cikk (2) bekezdése rögzíti. De nincs helye népszavazásnak a halálbüntetés visszaállításáról sem; ugyan a halálbüntetés tilalma szövegszerűen nincs benne az Alaptörvényben, de egy eredményes népszavazásnak a parlament csak úgy tudna eleget tenni, ha az alapjogok lényeges tartalmára vonatkozó alkotmányi szabályt módosítaná. 8

79 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. Közvetlen demokrácia

választásáról szóló törvények tartalmáról sem. E választásokról szóló törvények tehát szintén kívül esnek a közvetlen demokrácia terrénumán. Nem lehet népszavazás tárgya a nemzetközi szerződésekből eredő kötelezettségek tartalma sem. Ebben az esetben ugyanis előfordulhatna, hogy az Országgyűlésnek egymásnak ellentmondó kötelezettsége keletkezne a nemzetközi szerződésből, illetve a népszavazás eredményéből – úgy, hogy az Alaptörvény alapján eleget kellene tennie mindkettőnek. A rendelkezés célja tehát az ilyen helyzetek elkerülése. Hasonlóan nincs helye népszavazásnak a közkegyelem gyakorlásáról, hadiállapot kinyilvánításáról, rendkívüli állapot és szükségállapot kihirdetéséről, valamint a katonai műveletekben való részvételről. Az eddigi tilalmakat áttekintve az a következtetés vonható le, hogy céljuk az anarchia elkerülése, a népszavazás intézményének az állam működésével összeegyeztethető mederben tartása. Ezektől némileg eltérő jellegű tilalom, hogy nincs helye népszavazásnak személyi és szervezeti kérdésekben, az Országgyűlés vagy a helyi önkormányzat képviselőtestületének feloszlatásáról. Ezek célja a „személyeskedés” elkerülésében található meg: valamely szerv/személy megbízatásának kérdésében a közvetlen demokrácia nem gyakorolható. c) A népszavazásra feltett kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy a kérdés egyértelmű legyen. Az Nkt. 9. §-a – az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlatára támaszkodva – ezzel kapcsolatban két követelményt fogalmaz meg: a választópolgári egyértelműséget és a jogalkotói egyértelműséget. A népszavazásra bocsátott kérdésnek egyrészt világosnak és csak egyféleképpen értelmezhetőnek kell lennie, úgy, hogy a választópolgár egyértelmű „igen”-nel vagy „nem”-mel tudjon rá válaszolni (választópolgári egyértelműség). Nem sérti az egyértelműség követelményét, ha a kérdés „egyszerre és együttesen” kérdez rá több dologra. Az viszont igen, „ha a népszavazásra bocsátandó kérdés több olyan alkérdésből áll, amelyek ellentmondanak egymásnak, amelyek egymáshoz való viszonya nem egyértelmű, vagy amelyek nem következnek egymásból, illetve amelyek tartalmilag egymáshoz nem kapcsolódnak” [63/2002. (XII. 3.) AB határozat]. Mindemellett a kérdés csak akkor egyértelmű, ha az Országgyűlés is világosan látja, hogy egy eredményes népszavazás esetén milyen jogalkotási kötelezettség terheli (jogalkotói egyértelműség). d) A moratórium-szabályból eredő követelmény, hogy az eredményes ügydöntő népszavazástól számított három évig nincs helye újabb népszavazásnak ugyanabban a tárgykörben. Nem nyújtható be népszavazási kezdeményezés akkor sem, ha az adott kérdésben az elmúlt három évben már tartottak ügydöntő népszavazást, ha az érvényes és eredményes volt [Nkt. 8. § (1) bekezdés f) pont].

1.5. 5. A népszavazás eredménye 2011. december 31-ig az Alkotmány csak eredményességi feltételt határozott meg, érvényességit nem. Ehhez képest jelentősen megnehezítette a népszavazási kezdeményezés sikerre vitelét az Alaptörvény, amelynek 8. cikk (4) bekezdése a következőt rögzíti: „Az országos népszavazás érvényes, ha az összes választópolgár több mint fele érvényesen szavazott, és eredményes, ha az érvényesen szavazó választópolgárok több mint fele a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott.” A parlamenti választásokhoz hasonlóan tehát népszavazásnál is meg kell vizsgálni az érvényességet és eredményességet. Az érvényesség olyan előkérdés, amely meghatározza, hogy figyelembe lehet-e venni a szavazás eredményét egyáltalán. Ha a népszavazás érvénytelen, biztosan nem lehet eredményes sem. Az Alaptörvény azt teszi az érvényesség feltételévé, hogy a választópolgárok több mint fele érvényes szavazatot adjon le. Ha tehát a választópolgár részt vesz ugyan a népszavazáson, de érvénytelenül szavaz (pl. áthúzza a szavazólapot), akkor az érvényesség megállapításakor figyelmen kívül kell hagyni. Népszavazás esetében az eredményesség feltétele az, hogy az érvényes szavazáson valamelyik válaszra többen szavazzanak, mint a másikra. Megállapítható tehát, hogy a hatályos szabályozásban az érvényes országos népszavazás mindig eredményes is – a holtverseny esetét leszámítva. Az érvényes és eredményes népszavazás joghatása, hogy annak az Országgyűlés – a moratórium lejártáig – köteles eleget tenni.

80 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. Közvetlen demokrácia

1.6. 6. Népszavazási eljárás 1.6.1. 6.1. Eljárás a választópolgárok közössége által kezdeményezett népszavazás esetén A népszavazás politikai alapjog, amelyet az egész eljárásban védeni kell, attól kezdve, hogy a kezdeményezés megindul [52/1997. (X. 14.) AB határozat]. Erre tekintettel az Nkt. részletesen szabályozza az eljárás egyes stádiumait, a kezdeményezők jogait és kötelezettségeit, valamint a népszavazási eljárás lebonyolításában részt vevő szervek feladatait. Az Nkt. alapján a választópolgárok közössége által kezdeményezett népszavazás eljárási rendjének hat különböző fázisát különböztethetjük meg. Ezek: (1) a szervezési szakasz, (2) a kérdés hitelesítése, (3) az aláírásgyűjtés, (4) az aláírások ellenőrzése, (5) a népszavazás elrendelése és végül (6) a népszavazás kitűzése. a) Az Nkt. 2. § (1) bekezdése értelmében népszavazás szervezője (egy vagy több) választópolgár, párt vagy társadalmi szervezet lehet. Megkötés, hogy társadalmi szervezet csak a létesítő okiratában meghatározott céllal összefüggő kérdésben szervezhet népszavazást. Több szervező esetén ki kell jelölni azt a személyt, aki jogosult a választási szervekkel való kapcsolattartásra. A szervezőknek el kell készíteniük az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát (amely tartalmazza a népszavazásra bocsátandó kérdést is), és azt – legkevesebb 20, legfeljebb 30 támogató aláírással együtt – be kell nyújtaniuk az Országos Választási Bizottságnak. A támogató aláírások célja a népszavazás komolyságának megőrzése, az, hogy csak olyan kezdeményezés legyen benyújtható, amely minimális társadalmi támogatottságot élvez. A támogatók számának maximalizálása, pedig azt a célt szolgálja, hogy a támogatás ne lehessen „erődemonstráció”. A kérdés benyújtásához az Nkt. számos joghatást kapcsol. Ezek célja a párhuzamos és a „versengő” kérdések elkerülése; az Nkt. azt törekszik biztosítani, hogy egymással azonos vagy ellentétes irányú népszavazási eljárások ne lehessenek egyszerre folyamatban. Erre tekintettel a kérdés benyújtását követően nem nyújtható be újabb kérdés: • a kérdés hitelesítésének jogerős megtagadásáig; • a népszavazási kezdeményezés visszavonásáig (amelyet a szervező az aláírásgyűjtő ív benyújtásáig tehet meg); • az aláírásgyűjtő ívek benyújtására nyitva álló határidő eredménytelen elteltéig; • a népszavazás elrendelésének jogerős elutasításáig; • a népszavazás megtartásáig; vagy • a népszavazási moratórium lejártáig. b) Az eljárás második fázisa a kérdés hitelesítése. Az OVB eljárását megelőzően az Országos Választási Iroda (OVI) vezetője szűrő szerepet lát el. Három napon belül határozattal elutasítja a kérdést, ha az a népszavazás alkotmányos céljával és rendeltetésével nyilvánvalóan ellentétes, az alapvető formai követelményeket nem teljesítették (pl. több kérdés szerepel a mintapéldányon, nem csatolták a támogatók aláírásait), vagy ha azonos tárgykörben már van folyamatban népszavazási eljárás. Ilyen esetben újból be lehet nyújtani a kérdést, amit csak akkor lehet napirenden kívül elutasítani, ha a támogatók száma nem éri el a 20 főt. Az előzetes szűrőt követően az OVB dönt a kérdés hitelesítéséről. Az OVB kétféle döntést hozhat; ha a mintapéldány a jogszabályokban (Alaptörvény, Nkt.) rögzített formai és tartalmi feltételeknek megfelel, akkor azt hitelesíti, míg ha úgy ítéli meg, hogy a kérdésben nem tartható népszavazás, vagy a mintapéldány egyebekben nem felel meg a jogszabályi feltételeknek, akkor a hitelesítést megtagadja. Az Nkt. alapján erről az OVB-nek a benyújtástól számított 30 napon belül kell határozatot hoznia. Az OVB eljárásának tehát az a célja, hogy csak azok a kezdeményezések juthassanak el az aláírásgyűjtés szakaszába, amelyek a törvényi feltételeknek megfelelnek. Az OVB döntésével szemben 15 napon belül lehet felülvizsgálati kérelmet benyújtani a Kúriához. Kifogást bárki benyújthat mind a hitelesítéssel, mind a hitelesítés megtagadásával szemben. A Kúria 90 napon belül dönt a

81 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. Közvetlen demokrácia

felülvizsgálati kérelem tárgyában és vagy helybenhagyja az OVB döntését, vagy – reformatórius jogkörben eljárva – azt megváltoztatja. c) Ha a kérdést hitelesítették, megkezdhető az aláírásgyűjtés. Az Nkt. értelmében 120 nap áll rendelkezésre a szükséges számú (100 vagy 200 ezer) aláírás összegyűjtésére. Az aláírásgyűjtő íveknek meg kell egyezniük a mintapéldánnyal, és azokon szerepelnie kell az aláírók nevének, lakcímének, személyi azonosítójának és – természetesen – aláírásának. A rendeltetésszerű joggyakorlás érdekében az Nkt. meghatároz olyan helyeket, ahol nem gyűjthető aláírás (pl. aláírást gyűjtő/aláíró munkahelye, tömegközlekedési eszköz, egészségügyi szolgáltató helyiség stb.). A 120 napos határidőn belül az aláírásgyűjtő íveket ellenőrzés céljából az OVB-nek kell leadni. A határidő jogvesztő, igazolási kérelemnek nincs helye, a pótlólagosan leadott ívek érvénytelenek. Az Nkt. azonban ismeri az aláírásgyűjtés szünetelésének az intézményét: erre akkor kerül sor, ha az aláírásgyűjtésre nyitva álló határidőn belül (vagy az azt követő 40 napon belülre) általános parlamenti vagy önkormányzati választásokat tűztek ki. E rendelkezésnek az a célja, hogy a népszavazási eljárás semmiképpen se folyjon össze a választással, illetve a választási kampánnyal. Ilyen esetben a választást követő 40. napon lehet folytatni az aláírások gyűjtését, addig az íveket az OVB-nek át kell adni. Az az időtartam, amely alatt a választási ívek az OVB-nél vannak, természetesen nem számít bele a 120 napos határidőbe. d) Az eljárás következő fázisaként az OVB ellenőrzi, hogy az aláírásgyűjtő ívek valóban tartalmazzák-e a szükséges számú aláírást. Ennek keretében ellenőrizni kell azt is, hogy a kezdeményezők adatai megfelelően fel vannak-e tüntetve, és mindenki csak egyszer írta alá az aláírásgyűjtő ívet. Az eljárás célja, hogy biztosan kiderüljön, hogy érvényes-e a kezdeményezés (van-e legalább 100 ezer kezdeményező), illetve, hogy a népszavazás fakultatív-e vagy kötelező (van-e legalább 200 ezer kezdeményező). Az aláírások ellenőrzését az OVB-nek 60 napon belül kell lefolytatnia. Minderről az OVB határozatot hoz, amely a Kúria előtt támadható meg jogorvoslattal. A Ve. 130. § (2) bekezdése értelmében a Kúria soron kívül hoz döntést, amelyben vagy helybenhagyja az OVB határozatát, vagy azt megsemmisíti, és az OVB-t új eljárás lefolytatására utasítja. Az aláírások ellenőrzésének eredményéről az OVB elnöke tájékoztatja az Országgyűlés elnökét. e) Az aláírások ellenőrzését követően az Országgyűlés 30 napon belül dönt a népszavazás elrendeléséről. Az erről szóló határozatában rendelkezik arról, hogy tart-e népszavazást, valamint annak költségvetéséről. Ha a 200 ezer aláírás összegyűlt (kötelező népszavazás), akkor az Országgyűlésnek az első kérdésben nincs mérlegelési jogköre: el kell rendelnie a népszavazást. Más esetekben az Országgyűlés döntési szabadsága nem korlátozott. Az Országgyűlés népszavazást elrendelő, valamint kötelező népszavazás elrendelését elutasító határozata az Alkotmánybíróság előtt felülvizsgálati kérelemmel megtámadható a határozat közzétételét követő 15 napon belül. Nincs tehát jogorvoslati lehetőség arra az esetre, ha az Országgyűlés mérlegelési jogkörében nem rendeli el a fakultatív népszavazást – ez ugyanis már nem alkotmányossági kérdés. A Kúria eljárásával szemben az Alkotmánybíróságnak kasszációs jogköre van; vagy helybenhagyja az Országgyűlés határozatát, vagy azt megsemmisíti, és az Országgyűlést új határozat meghozatalára hívja fel. f) A népszavazás elrendelését követően a köztársasági elnök kitűzi a népszavazást, azaz dönt annak időpontjáról. A köztársasági elnök mérlegelési jogköre két kérdésre terjed ki tehát: a hatáskör gyakorlásának az idejére és a döntés tartalmát képező időpont megállapítására9 (azaz, hogy mikor és milyen időpontra tűzi ki a népszavazást). Mindkét döntésre a Ve. időintervallumot állapít meg. A köztársasági elnöknek a kitűző határozatát a népszavazást elrendelő országgyűlési határozat elleni jogorvoslati határidő eredménytelen elteltét – jogorvoslat esetén annak elbírálását – követő 15 napon belül kell meghoznia. A népszavazást pedig a kitűző határozattól számított 43. és 90. nap között kell megtartani. 43 napon belülre akkor lehet kitűzni népszavazást, ha más kérdésben már tűztek ki népszavazást, és így a két népszavazást Kovács Virág: „30/A. §” [A köztársasági elnök feladat- és hatáskörei.] In: Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja. Századvég Kiadó, Budapest, 2009. [48] 9

82 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

5. Közvetlen demokrácia

egyszerre lehetne megtartani. 20 napon belülre azonban ekkor sem tűzhető ki népszavazás. Itt is érvényes az a szabály, hogy választások napján, illetve az azt követő 41 napon belül nem tartható népszavazás. Egyebekben a köztársasági elnök döntési szabadsága teljes a népszavazás időpontja tekintetében.

1.6.2. 6.2. Eljárás a közhatalmak által kezdeményezett népszavazásokban A köztársasági elnök és a Kormány is kezdeményezhet népszavazást. Ilyenkor az eljárás egyszerűbb, mert ez intézményeknek értelemszerűen nem kell aláírásokat gyűjteniük, így nincs szükség azok ellenőrzésére sem. Egyebekben az eljárás közel azonos: ha népszavazási kérdést nyújtanak be az OVB-hez, akkor az dönt arról, hogy a kérdésben lehet-e népszavazást tartani, döntésével szemben pedig a Kúriához lehet jogorvoslattal fordulni. Mivel a köztársasági elnök és a Kormány által kezdeményezett népszavazás mindenképp fakultatív, a hitelesítést követően az Országgyűlés szabadon dönthet arról, hogy elrendeli-e a népszavazást. A népszavazás kitűzésére a választópolgárok közössége által kezdeményezett népszavazásnál kifejtettek vonatkoznak. A köztársasági elnök és a Kormány a népszavazás elrendeléséig vonhatják vissza a kezdeményezésüket.

1.6.3. 6.3. A népszavazási eljárás egyes fázisai A népszavazási eljárás egyes fázisait a következő ábra szemlélteti: Ł$k15801

2. II. Petíció A petíció gyökere az Alaptörvény XXV. cikkében rögzített panaszjogban rejlik. Eszerint „mindenkinek joga van ahhoz, hogy egyedül vagy másokkal együtt, írásban kérelemmel, panasszal vagy javaslattal forduljon bármely közhatalmat gyakorló szervhez”. A panaszjog arra biztosít lehetőséget tehát, hogy egyéni vagy közösségi célok előmozdítása érdekében, a kérelem tárgyát minden kötöttségtől mentesen megválasztva az állami szervekhez lehessen fordulni. A közösségi cél elérésére irányuló petíció annyiban a közvetlen demokrácia eszköze, hogy alkotmányos lehetőséget biztosít az állami szervek működésének visszacsatolására. A választópolgároknak jogot ad arra, hogy a közösséget érintő kérdésekről alkotott véleményüket az állami szervek tudomására juttassák, és ezzel befolyásolhassák az állami szervek működését, döntéshozatalát. Ennyiben a petíció a közvetlen hatalomgyakorlás eszköze.10 A petíció formailag kötött: az Alaptörvény csak az írásbeli kérelmet nevesíti. Tárgyát tekintve viszont a petíció kötetlen, bármilyen tárgykörben bármelyik állami szervhez intézhető. A petíció címzettjének csupán a petíció (közvetett vagy közvetlen) átvételére terjed ki a kötelezettsége, a petíciónak egyéb joghatása az Alaptörvényből nem következik. Irodalom Bragyova András – Dezső Márta: Az országos népszavazás Magyarországon. In: Magyar jogrendszer átalakulása. 2007, I. kötet, 86–99. p. Dezső Márta: A referendum funkciója Európa államaiban. In: Bragyova András (szerk.): Ünnepi tanulmányok Holló András hatvanadik születésnapjára. Bíbor Kiadó, Miskolc, 2003. Kis János: A népszavazás a köztársasági alkotmányban. In: A népakarat dilemmái. Népszavazások Magyarországon és a nagyvilágban. 2009, 63–85. p. Küpper, Herbert: A közvetlen demokrácia Magyarországon és Németországban. Jura, 2009/1.

Ellentétes álláspontot képviselve tagadja a petíció és a közvetlen hatalomgyakorlás kapcsolatát Hajas Barnabás – Patyi András:„64. §” [Panaszjog]. In: JakabAndrás (szerk.): Az Alkotmány kommentárja. Századvég Kiadó, Budapest, 2009. [12] 10

83 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. fejezet - 6. Választójog Tóth Károly Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.) több helyen is tartalmaz a választójogra vonatkozó előírásokat. A B) cikkében így: (3) A közhatalom forrása a nép. (4) A nép a hatalmát választott képviselői útján, kivételesen közvetlenül gyakorolja. A népszuverenitás megfogalmazása [azaz a (3) bekezdés] után a közhatalom közvetett és közvetlen gyakorlásának módjainál már utal a választójogra, hiszen az szabályozza, hogy a „választott” képviselők milyen feltételek teljesülése esetén, milyen eljárás alapján kapják a „néptől” a megbízásukat (mandátumukat). A XXIII. cikkében a következők szerepelnek: (1) Minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásán választó és választható legyen. (2) Az Európai Unió más tagállamának magyarországi lakóhellyel rendelkező minden nagykorú állampolgárának joga van ahhoz, hogy a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint az európai parlamenti képviselők választásán választó és választható legyen. (3) Magyarországon menekültként, bevándoroltként vagy letelepedettként elismert minden nagykorú személynek joga van ahhoz, hogy a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán választó legyen. (4) Sarkalatos törvény a választójogot vagy annak teljességét magyarországi lakóhelyhez, a választhatóságot további feltételekhez kötheti. (5) A helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán a választópolgár lakóhelyén vagy bejelentett tartózkodási helyén választhat. A választópolgár a szavazás jogát lakóhelyén vagy bejelentett tartózkodási helyén gyakorolhatja. (6) Nem rendelkezik választójoggal az, akit bűncselekmény elkövetése vagy belátási képességének korlátozottsága miatt a bíróság a választójogból kizárt. Nem választható az Európai Unió más tagállamának magyarországi lakóhellyel rendelkező állampolgára, ha az állampolgársága szerinti állam jogszabálya, bírósági vagy hatósági döntése alapján hazájában kizárták e jog gyakorlásából. (7) Mindenkinek joga van országos népszavazáson részt venni, aki az országgyűlési képviselők választásán választó. Mindenkinek joga van helyi népszavazáson részt venni, aki a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán választó. Ez a cikk a választás jogát és a választhatóságot politikai alapjogként fogalmazza meg, egyidejűleg körvonalazza azokat a korlátokat is [lásd különösen a (6) bekezdést], amelyek alkotmányi (alaptörvényi) szintű megfogalmazása szükséges ez alapjog terjedelmének pontos meghatározásához. „AZ ÁLLAM” alcímet viselő „rész” a következőképpen rendelkezik a választójogról: 2. cikk (1) Az országgyűlési képviselőket a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással, a választók akaratának szabad kifejezését biztosító választáson, sarkalatos törvényben meghatározott módon választják. (2) A Magyarországon élő nemzetiségek részvételét az Országgyűlés munkájában sarkalatos törvény szabályozza.

84 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. Választójog

(3) Az országgyűlési képviselők általános választását – az Országgyűlés feloszlása vagy feloszlatása miatti választás kivételével – az előző Országgyűlés megválasztását követő negyedik év április vagy május hónapjában kell megtartani. […] 35. cikk (1) A helyi önkormányzati képviselőket és polgármestereket a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással, a választók akaratának szabad kifejezését biztosító választáson, sarkalatos törvényben meghatározott módon választják. (2) A helyi önkormányzati képviselőket és polgármestereket sarkalatos törvényben meghatározottak szerint öt évre választják. Itt jelennek meg az országgyűlési képviselők, valamint a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választására is vonatkozó „klasszikus” alapelvek (általános és egyenlő választójog, közvetlen és titkos szavazás), de az is külön figyelmet érdemel, hogy elválik az országgyűlési képviselők megbízatási ideje (négy év) a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek megbízatási idejétől (öt év). Mivel az alkotmányok (és az alaptörvény is) a bennük szereplő intézményeknek csak a legfontosabb, alapvető szabályait tartalmazzák, a választójog esetében is természetes, hogy a részletes előírásokat külön, sarkalatos törvények határozzák meg. Ilyen sarkalatos törvény az országgyűlési képviselők választásáról szóló 2011. évi CCIII. törvény (rövidítése: „Vjt.”, s 2012. január 1-jén lépett hatályba), hasonlóképpen a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásról szóló 2010. évi L. törvény (hatályba lépett 2010. június 14-én), amelyek a választások anyagi jogi szabályait tartalmazzák.1

1. I. A választójog fogalma A képviseleti szervek (Országgyűlés, helyi önkormányzatok) fogalmi lényege, hogy valakiket képviselnek; valakik helyett, azok megbízásából járnak el, hoznak döntéseket. A választójog – szélesebb értelemben – azoknak a jogszabályoknak az összessége, amelyek meghatározzák a képviseleti szervek tagjai megválasztásának anyagi és eljárási rendjét,ezért a választójog meghatározása (pl. a mandátum jellege, szétosztásának módszerei stb.) egyike a legfontosabb és legérzékenyebb közjogialkotmányjogi kérdéseknek. A választójog – szűkebb értelemben – magát a választójogosultságot jelenti. Különbséget kell tennünk a választójog anyagi és eljárási szabályai között. Az anyagi szabályok a választójogosultsággal foglalkoznak. Azt határozzák meg, kinek van választójoga (illetve azt: kinek nincs), azaz melyek azok az általános és speciális feltételek, amelyek alapján valaki részt vehet (vagy nem vehet részt) a képviselők választásában. Az eljárási szabályok a jelöltté válás, a megválasztás menetét, a mandátumok szétosztását, a választásban közreműködő (azaz választási) szervek megalakítását és működését, valamint az eljárás során szükségessé váló jogorvoslatok rendjét állapítják meg.

2. II. A mandátum A mandátum kifejezés a latin mando (mandare, mandavi, mandatum) igéből származik, aminek jelentése: valakire rábízni valamit, megbízni valakit valamivel, valakit valamire utasítani stb.; a mandátum tehát megbízást („megbízólevelet”) jelent.

A Vjt. parlamenti vitájában (2011 decemberében) többször is elhangzott, hogy „az eljárási törvényhez egyébként is hozzá kell nyúlni, mert az ma már számos elemében tarthatatlan”. Mindenesetre e fejezet írásakor (2012. február végén) a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény („Ve.”) van még hatályban, sőt, az eljárás átfogó módosítására vonatkozó törvényjavaslat sincs benyújtva az Országgyűlésnek. 1

85 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. Választójog

Az alkotmányjogot az ún. közjogi (képviseleti) mandátum érdekli (szemben az ún. magánjogi megbízással, amelyet pl. az orvos, ügyvéd stb. kap). A közjogit sok ember adja egynek; nincsenek közvetlen, napi kapcsolatban; a mandátum rendszerint az előre meghatározott idő leteltével szűnik meg. „A képviselő az egész nemzetet képviseli, a polgárok összességének megbízottja” − mondja a francia Sieyès abbé (1748–1836), s hozzáteszi: ezért nem is fogadhat el utasítást saját választóitól, mint a polgárok egyik csoportjától. (Ezzel szemben a magánjogit általában egy ember adja egy másiknak, naponta találkozhatnak, a megbízó a megbízást bármikor visszavonhatja). – Mi a későbbiekben csak a közjogiról szólunk. Különbséget kell tenni a kötött és a szabad mandátum között. A megkülönböztetés alapja az, hogy a kötött esetében a választók „utasíthatják” a megválasztottat, szabad mandátum esetén viszont nem „utasíthatják”. (Az utasítás itt természetesen nem a köznapi értelemben használatos „parancsot”, hanem inkább kérést, kívánságot, útmutatást, követendő törekvési irányt stb. jelez.) 1. A kötött (imperatív) mandátumnak két változata ismert: a) Szigorúan kötött (prohibitív imperatív) mandátum azt jelenti, hogy a megválasztott személy valamennyi választói utasítást (kérést) köteles teljesíteni. − Könnyű belátni, hogy ilyen a gyakorlatban nem létezhet, hiszen ha pl. ugyanarra a tárgyra vonatkozóan két választó eltérő, ellentétes kérést ad elő, valamelyik teljesítése máris lehetetlen. Ez tehát csak elméleti verzió. b) A mérsékelten kötött (limitatív imperatív) mandátum esetében is van választói utasításhoz kötöttség (hiszen ezért „kötött”), ám ez korántsem olyan „szigorú”, mint a prohibitív esetében. Vegyük sorra e mandátum-típus sajátosságait, annál is inkább, mert ilyen volt Magyarországon is 1949/50 és 1990 között; az országgyűlés és a tanácsok tagjai ilyen megbízatáshoz jutottak. −A választások választókerületenként történtek. Minden választókerületben egyetlen embert választottak, aki tagja lett az országgyűlésnek, illetve a tanácsnak. −A megválasztott személy a választókerülete érdekeit képviselte a testületben. Vegyük észre: egyrészt egy szűkebb csoport (a választókerület lakói) érdekeit, másrészt ezek is területi alapon különültek el, tehát nem foglalkozási-hivatási, vallási, életkori stb. érdekek szerint. Mivel az Országgyűlés minden tagja a saját választókerülete érdekeit képviselte, nyilvánvaló, hogy a testület emiatt elméletileg érdekütköztető-egyeztető szervként működött. (Ha pedig valamely választókerületben senkit sem választottak [volna] meg az országgyűlés vagy a helyi tanács tagjává, akkor ez legfeljebb azzal járt [volna], hogy az adott választókerület érdekeit senki sem képviselte [volna] az országgyűlésben vagy a tanácsban.) −A megválasztott személy köteles volt teljesíteni egy általános választói utasítást. Közjogilag ez a Hazafias Népfront választási programja volt, amelyet minden választások előtt közzétettek, s a jelölt-esélyes köteles volt írásban nyilatkozni arról, hogy ezt a programot ismeri, elfogadja, s megválasztása esetén megvalósulása érdekében fog tevékenykedni. (Megválasztásával elvileg közjogi kötelezettsége keletkezett ennek teljesítésére.) −A megválasztott személy az egyedi-egyéni választói utasítást csak akkor volt köteles teljesíteni, ha az a társadalmi megítélés szerint is indokolt, megalapozott (pl. ugyanarra a háromszobás állami lakásra egy egyedülálló és egy nagycsaládos jelentette be igényét és kérte a megválasztott személy közbenjárását, akkor a segítség a nagycsaládos javára irányult, legalábbis elvileg). −Mivel a megválasztott személynek közjogi kötelezettsége volt az általános választói utasítás (azaz a Hazafias Népfront választási programja) teljesítése, logikus következmény volt az erről (valamint az egyéni kérések teljesítéséről) történő rendszeres (évenkénti) beszámolási kötelezettség. −Ha viszont a választók nem voltak elégedettek a megválasztott személy tevékenységével, megvolt a jogi lehetőség a választók által történő visszahívásra. (Az más kérdés, hogy ez a gyakorlatban nemigen érvényesült, mert a feltételek szigorúsága szinte lehetetlenné tette alkalmazását.) Mindezek a feltételek sajátos jogállást adtak az ilyen mandátummal rendelkező megválasztott személynek, aki − pontos alkotmányjogi megfogalmazás szerint − küldöttnek minősült.2 Emeljük ki: a küldöttnek a megválasztásával közjogi kötelezettsége keletkezett az általános választói utasítás teljesítésére, ennek a kötelezettségnek a teljesítéséről kellett beszámolnia, s mindezek logikus következménye volt a visszahívhatóság is. 2

Nem pedig képviselőnek, még akkor sem, ha a korabeli magyar terminológia képviselőnek nevezte!

86 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. Választójog

2. A szabad mandátumlényegét legtömörebben talán a bonni alaptörvény (1949. május 23.) írja le: „A képviselők az egész népet képviselik, őket megbízás vagy utasítás nem köti és csak a lelkiismeretüknek vannak alávetve” [38. cikk (1) bekezdés]. 1989/90 óta Magyarországon is szabad mandátumot kapnak az Országgyűlés és az önkormányzatok tagjai. Helyes megnevezéssel ők a képviselők (szemben a kötött mandátumú „küldöttekkel”). Nagyon lényeges különbség, hogy itt az „egész nép” képviseletéről van szó, nem pedig csupán egy-egy adott választókerületéről. Ha egy-egy választókerületben nem választanak meg senkit a képviseleti testületbe, akkor az legfeljebb az adott kerület „vesztesége” lehet, ám hogy az „egész népet” képviselő törvényhozó szervbe ne kerüljenek megfelelő számban tagok, az ne következzen be; az ilyen helyzetet meg kell előzni. Ez indokolhatja azt, hogy helyenként előírják a szavazáson való kötelező részvételt (az európai államok közül ma Belgiumban, Cipruson, Görögországban, Liechtensteinben, Luxemburgban és Törökországban él ez a rendszer; Ausztriában, Hollandiában és Olaszországban is volt ilyen, de megszüntették). − Anélkül, hogy ennek részletezésébe most belemennénk, csupán megemlítjük, hogy pl. Belgiumban az igazolatlanul távolmaradókat először 10 eurós, a második alkalommal 25 eurós pénzbírsággal sújtják, aki pedig nem jár szavazni, azt négy igazolatlan hiányzás után 15 évre megfoszthatják szavazati jogától (közalkalmazottként pedig kizárható az előléptetésből…). Fontos, hogy itt nincs választói utasítás, azaz hiányzik mindaz, ami ehhez kapcsolódott, tehát a beszámolás és visszahívhatóság. De valóban igaz-e, hogy a szabad mandátumtól idegen a visszahívás intézménye? Az USA 16 tagállamában vezették be a XIX–XX. század fordulóján az ún. „recall election” (visszahívási választás) intézményét. Ezekben az államokban a politikai pártok olyan mély gazdasági-, hitelességi-, morális válságba kerültek, hogy a választók teljesen elfordultak tőlük, elutasították közreműködésüket a választások idején is. Nélkülük választottak képviselőket, kormányzót stb., ám törvényben rögzítették elmozdításuk lehetőségét is arra az esetre, ha nem lesznek megelégedve munkájukkal. Lényege: ha megfelelő számú aláírás összegyűlik, kiírják a recall electiont. (Ezen indul a tisztséget betöltő is, másképpen nem „visszahívási” lenne a választás!) A tisztségviselő csak akkor tudja megőrizni hivatalát, ha megszerzi az érvényes szavazatok több mint a felét (a korábbi megválasztásához általában elég volt a relatív többség is!), ellenkező esetben a legtöbb szavazatot kapott „kihívó” győz. Lássuk ezt egy példán:

Jelölt

Választás (%)

Visszahívási vál. (%)

A

38

33

B

42

47

C

20

20

A „rendes” választáson „B” jelölt jutott mandátumhoz, mert ő kapta a legtöbb szavazatot. A recall election azonban azt eredményezte, hogy „B” elvesztette mandátumát, mert nem ért el 50% fölötti eredményt, helyette „A” jelölt lett megválasztva, mert övé a kiesett utáni legtöbb szavazat. (E megoldás furcsasága, hogy „B” annak ellenére kiesett, hogy az eredetihez képest még 5%-kal növekedett is szavazóinak száma, „A” pedig annak ellenére győzött, hogy nála 5%-kal csökkent a szavazók száma…) − Ez mindenesetre azt mutatja, hogy nem kizárt a szabad mandátum esetén sem a visszahívás!3

3. III. A választások alapelvei Mint említettük, különbséget kell tennünk a választójog anyagi jogi és eljárásjogi alapelvei között.

3.1. 1. Anyagi jogi elvek A recall election ma is alkalmazott intézmény. Ily módon jutott kormányzói tisztséghez 2003-ban Gray Davis ellenében Arnold Schwarzenegger Kaliforniában egy 1911-ben erről alkotott törvény alapján. (Fontos hozzátenni, hogy ezt a törvényt ott korábban soha nem alkalmazták, alaptalan volt tehát az az aggály, hogy egy ilyen jogszabály léte esetén minden tisztségviselőt állandóan el akarnak majd mozdítani.) 3

87 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. Választójog

a) A választójog általánosságának jelentése az, hogy a feltétlenül szükséges és indokolt, ún. természetes kizáró okokon kívül (elmebetegség, bűncselekmény elkövetése) minden nagykorú állampolgárnak legyen választójoga, illetve pontosan meg legyen határozva a választójogból kizártak köre. Alaptörvényünk már idézett XXIII. cikke ezek legfontosabb szabályait tartalmazza. A választójogosultak (illetve az abból kizártak) körét maga az Alaptörvény és az annak alapján elfogadott sarkalatos törvény (a már említett Vjt.) határozza meg. Ezek az ún. ex lege (a törvényből eredő) szabályok. Emlékezzünk (vagy lapozzunk vissza!) az Alaptörvény előbb idézett XXIII. cikkére, amely a választójogosultság legfontosabb szabályait határozza meg (lásd ott)! Fontos azonban megjegyezni, hogy e cikk (4) bekezdése a választójogosultság további korlátozására ad felhatalmazást. A 2011. évi CCIII. törvény 2. §-a ennek alapján előírja: „(2) Az országgyűlési képviselők választásán a névjegyzékben szereplő választópolgárok gyakorolhatják választójogukat. (3) Az országgyűlési képviselők választásán nem választható, aki jogerős ítélet alapján szabadságvesztés büntetését vagy büntetőeljárásban elrendelt intézeti kényszergyógykezelését tölti.”4– Könnyű belátni, hogy az országgyűlési képviselők választásán feltételként szerepel, hogy a választójogosult szerepeljen a névjegyzékben, valamint korlátozás, hogy kizárja a passzív választójogból (azaz nem választható), aki bírói ítélet alapján tölti szabadságvesztését, vagy kényszergyógykezelését. A (2) bekezdés az első pillanatra szinte fölöslegesnek látszik, hiszen van hazánkban megfelelő szintű népességnyilvántartás, olyan lakcím-nyilvántartás, amely alapján összeállítható a választók névjegyzéke, illetve a választójogosult a lakcíme alapján értesíthető a szavazással kapcsolatos tudnivalókról. Ha valaki ebből jogellenesen kimaradt, jogilag szabályozott eljárás alapján kérheti fölvételét e nyilvántartásba. – Ámde ez a bekezdés ennél jóval többet jelent. Megadja az alkotmányos alapját annak, hogy a választói névjegyzék ne „hivatalból”, a népesség-nyilvántartási adatok alapján készüljön, hanem a szavazásra jogosultak előzetes, önkéntes jelentkezése alapján álljon össze. A (3) bekezdéssel kapcsolatban meg kell jegyeznünk, hogy a 2011. december 31-ig hatályos választójogunk szerint [Alkotmány 70. § (5) bekezdés]: „[Nem volt] választójoga annak, aki jogerős ítélet alapján a cselekvőképességet korlátozó vagy kizáró gondnokság, illetőleg a közügyek gyakorlásától eltiltás hatálya alatt áll, szabadságvesztés büntetését vagy büntetőeljárásban elrendelt intézeti kényszergyógykezelését tölti…” – Azaz automatikusan és teljesen ki voltak zárva a választójogból: a) a gondnokság alá helyezettek; b) közügyektől eltiltottak; c) szabadságvesztésüket töltők és d) kényszergyógykezelésüket töltők. Hazánk Európai Unióhoz csatlakozása miatti jogharmonizációs kötelezettsége a választójogot is érintette. Emellett – az Emberi Jogok Európai Egyezményéből eredő – nemzetközi jogi kötelezettség is terhelte Magyarországot a választójogosultak körének átgondolására. Fölmerült ugyanis, hogy az akkor hatályos jogunk nem tett különbséget a cselekvőképességet teljesen vagy csak részlegesen korlátozó gondnokság között, ezért ez utóbbi körbe tartozókat aránytalanul sújthatta a választójoguk automatikus és teljes elvonása. Az Emberi Jogok Európai Bírósága arra a következtetésre jutott, hogy a választójog személyre szabott jogi értékelés nélküli elvonása a cselekvőképességet részlegesen korlátozó gondnokság esetén nem tekinthető jogilag megalapozottnak.5 Hasonló megítélés alakult ki a szabadságvesztés büntetést vagy kényszergyógykezelést töltőkkel kapcsolatban is. Az Európai Börtönszabályok egyik rendelkezése kimondja, hogy a bebörtönzés, azáltal, hogy az illetőt megfosztják a szabadságától, önmagában is büntetés, azt nem lehet még tovább súlyosítani további szenvedés okozásával; biztosítani kell, hogy a fogvatartottak részt vehessenek a választásokon. Ugyane kérdés kapcsán a Velencei Bizottság a választójogtól való megfosztás négy feltételét állapította meg: 1. a megfosztásnak jogszabályon kell alapulnia; 2. bírói határozatban kell kimondani; 3. az arányosság elvét tiszteletben kell tartani; 4. a megfosztás értelmi beszámíthatatlanságon vagy súlyos bűncselekmény miatt történt elítélésen alapulhat. Mindezek alapján érthető, hogy a szabadságvesztés büntetésüket vagy kényszergyógykezelésüket töltők nem automatikusan veszítik el választójogukat, hanem csak erre vonatkozó kifejezett bírói döntés alapján.

Ebből a rendelkezésből az látszik, hogy a szabadságvesztés vagy a kényszergyógykezelés töltése csak a passzív választójogot vonja el („nem választható”), az aktívat azonban nem, pedig az Alaptörvény XXIII. cikk (6) bekezdése a „választójogból” kizártakról beszél, nem téve itt különbséget az aktív és a passzív választójog között… 5 Alajos Kiss v. Hungary, ECHR 38832/06, 2010. május 20. 4

88 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. Választójog

A választójogból való kizárás kérdéséről a bíróság a cselekvőképességet korlátozó gondnokság alá helyezést kimondó, a cselekvőképességet kizáró gondnokság alá helyezést kimondó, valamint a gondnokság alá helyezés felülvizsgálatára irányuló eljárás alapján hozott ítéletében dönt. A bíróság azt a nagykorú személyt zárja ki a választójogból, akinek a választójog gyakorlásához szükséges belátási képességea) pszichés állapota, szellemi fogyatkozása vagy szenvedélybetegsége miatt tartósan vagy időszakonként visszatérően nagymértékben csökkent, vagy b) pszichés állapota vagy szellemi fogyatkozása miatt tartósan teljes mértékben hiányzik. Ha a bíróság a nagykorú személyt a választójogból kizárja, a gondnokság alá helyezett személy az Alaptörvény XXIII. cikk (6) bekezdése alapján nem választó és nem választható. Külön föl kell hívni a figyelmet arra, hogy a választójogból kizárást nem bármely hatósági, hanem kizárólag bírósági döntés mondhatja ki. Ez azt is jelenti egyben, hogy nem önmagában a szabadságkorlátozás jelenti a választójog (akár ideiglenes) elvesztését (mint pl. az őrizetbe vétel vagy az előzetes letartóztatás esetében lenne), hanem csak ha ezt a szabadság-korlátozást bírói ítélet rendelte el. – Jobban megérthető ennek jelentősége, ha emlékeztetünk arra, hogy volt olyan időszak hazánkban, amikor ki voltak zárva a választójogból azok, akik előzetes letartóztatásban voltak vagy „ref” (ún. rendőrhatósági felügyelet) alatt álltak, ez utóbbi intézkedések azonban rendészeti-igazgatási döntésen alapultak, azaz elvileg a rendőrség – mindenféle bírói kontroll nélkül – „megfoszthatta” választójogától az állampolgárt. Az tehát, hogy hatályos jogunk szerint a kizárás csak bírói ítéleten alapulhat, garanciális jellegű szabály. Az általánosság alapelvének megsértését jelentik azok a speciális feltételek, amelyek alapján az említetteken kívül más kategóriákat is kizárnak a választójogosultságból (ezeket nevezzük cenzusoknak). Történetileg a választójog a XX. század második felében vált általánossá, cenzusmentessé. A választójogi cenzusoknak sokféle változata létezett, sokáig nem volt választójoguk a nőknek,6 a magas korcenzussal kizárható volt az ifjúság, a vagyoni és műveltségi feltételek előírásával a társadalom más rétegei… b) A választójog egyenlősége – azt jelenti, hogy ba) mindenkinek ugyanannyi szavazata van (pl. országgyűlési képviselő-választáskor kettő, mert külön szavazólap szolgál az egyéni választókerületi jelöltre és külön szavazólap a listára történő szavazáshoz); bb) minden szavazat ugyanannyit ér (senkié sem többet vagy többszörösét a másikénak, azaz nincs ún. „plurális szavazat”); bc) a megválasztottak mindegyike megközelítően azonos számú állampolgárt képvisel. A magyar választókerületi beosztás hosszú ideje változatlan volt, ezért alakulhatott ki az a helyzet, hogy némely választókerületbe több mint kétszeres számú választójogosult is tartozott a többihez viszonyítva, tehát súlyosan sérült a választójog egyenlőségének elve.7 Ennek kapcsán mondta ki az Alkotmánybíróság a 22/2005. (VI. 17.) AB határozatában: „alkotmányos követelmény, hogy az egyéni választókerületekben a választásra jogosultak száma a lehető legkisebb mértékben térjen el egymástól, továbbá az egyes területi választókerületenként megszerezhető országgyűlési képviselői mandátumok száma szorosan igazodjon a választásra jogosultak számához”. – Nincs tévedés abban, hogy az egyenlőséget meghatározó előbbi, bc) pontban állampolgárokról, az AB-határozatban pedig választásra jogosultakról (azaz választópolgárokról) van szó, ami közismerten nem azonos kategóriát jelent. Ezért tette hozzá az Alkotmánybíróság: „a teljes lakosságon belül a választójoggal rendelkezők aránya nem mutat érdemi eltérést az ország különböző területein, ezért jelen határozatban a választójog egyenlőségét a választópolgárok tekintetében értelmezte. (Amennyiben egyes területeken kimutatható ilyen eltérés, akkor nem csak a választópolgárokat, hanem valamennyi ott lakó személyt számításba kell venni.)” Itt kell megjegyeznünk – a Vjt. kritikájaként, de amelyet az idézett alkotmánybírósági döntés is „támogatott” –, hogy hibás a választókerületi beosztást a választójogosultak, nem pedig a lakosság (állampolgárok) számához igazítani.8 Ez utóbbiak változása viszonylag könnyen követhető, a választójogosultaké bonyolultabb, de ehhez is gyakorlatilag mindenképpen a lakosság számából kell kiindulni. Az anomália szemléltetéséhez elegendő egy egyszerű példa is. Képzeljük el, hogy egy kisváros újabb lakótelepén viszonylag sok fiatal bérel önkormányzati Magyarországon 1920-ban került be a nemzetgyűlésbe az első női képviselő, Slachta Margit (1884–1974), Svájcban viszont csak 1971-ben kaptak a nők a férfiakkal egyenlő választójogot. 7 Ennek következtében a legkevesebb választópolgárral rendelkező választókerületben (Veszprém megye 6-os)körülbelül két és félszer annyit ér egy választó szavazata, mint a legtöbb választópolgárral rendelkezőben (Pest megye 4-es, Gödöllő és környéke). Veszprém megye 4-es választókerületében a 2006-os választás idején körülbelül 27 ezer, a gödöllői választókerületben körülbelül 67 ezer választópolgárt tartottak nyilván. Aránytalan választókerületek, MTI, 2010. 01. 25. 8 Meg kell jegyeznünk, hogy a Ve. 9. § (1) bekezdése még úgy szól: „A választókerületeket úgy kell kialakítani, hogy választókerületenként a lakosság száma megközelítően azonos legyen”. 6

89 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. Választójog

lakást, amíg sajátot vásárolni nem tud. Gyermekeket vállalnak, s ez oda vezet, hogy ebben a városrészben 2–3szor több gyermek (azaz választójoggal nem rendelkező polgár) él, mint a régi városrészben, azaz itt ugyanannyi lakosnak fele–harmada a választójogosult, ennek megfelelően tehát fele–harmada lesz az itt megválasztott képviselő az „óvárosiakhoz” képest, jóllehet az állampolgárok száma ugyanannyi. A választójog egyenlősége elvének megsértését jelenti a „választási földrajz” egyik sajátos alkalmazási módja, az ún. gerrymandering.9 (Ez a választókerület-manipuláció, azaz a választókerületek határainak olyan átrajzolása, amely a kormányzó politikai erőknek a választásokon előnyt biztosít, főképpen úgy, hogy az „ellenzéki” területeket kis egységekre darabolva a nagyobb „kormánypárti” körzetekhez csatolják. Ily módon az ellenzéki szavazatok minden választókerületben kisebbségben maradnak a kormánypártiakhoz képest.) A választójog általánossága és egyenlősége nem tekinthető abszolút értékű, korlátlanul érvényesülő elvnek. Az Alkotmánybíróság sem a választójog általánosságát, sem annak egyenlőségét nem kezeli abszolút érvényűként, azaz minden korlátozástól mentesként. A testület álláspontja szerint azonban – éppen azért, mert különösen fontos állampolgári jogról van szó – akár az egyenlőség, akár az általánosság bármiféle korlátozása csak igen jelentős elvi indokból fogadható el, és egyeztethető össze az Alkotmánnyal [6/1991. (II. 28.) AB hat.]. c) A szavazás közvetlensége – azt jelenti, hogy a(z választások során a választók közvetlenül a jelöltekre jelöltekből megválasztott képviselő, azaz nem jönnek elektorok vagy választói testületek) a megválasztáshoz. megválasztása, akit „a megyei képviselő-testület saját Alaptörvény 33. cikk (2) bekezdés].

országgyűlési és a helyi önkormányzati képviselői) szavaznak, s e szavazatok alapján közvetlenül lesz a közbe semmilyen más személyek vagy szervek (pl. [Ez alól kivétel a megyei képviselő-testület elnökének tagjai közül választ megbízatásának időtartamára” –

d) A szavazás titkossága – azt jelenti, hogy „…az egyes választópolgárok által leadott szavazat tartalma semmilyen körülmények között nem kerülhet nyilvánosságra. Ez az alkotmányos alapelv azt a követelményt támasztja az állammal szemben, hogy a szavazás rendjére és a szavazatok számlálására, összesítésére olyan szabályokat köteles alkotni, és a szavazáskor olyan feltételeket köteles biztosítani, amelyek garantálják, hogy a választópolgár által leadott szavazat tartalma mások számára ne legyen megismerhető, illetőleg megállapítható” [32/2004. (IX. 14.) AB határozat]. A szavazás titkosságának biztosítása tehát elsősorban szervezési-technikai feladatot jelent: olyan körülmények kialakítását és fenntartását, hogy a szavazó akarata ellenére senki ne tudhassa meg, hogy az illető kire/mire adta voksát. (Persze, ha ő maga utólag elárulja, azzal már nem sérül a titkosság, amint ezen alapulnak az ún. exit poll közvélemény-kutatások [a szavazóhelyiségből kilépők megkérdezése] is a választás napján; emiatt nem is lehet megbüntetni titoksértés miatt, aki elmondta, hogyan szavazott!) A titkosság elvének érvényesülése érdekében a szavazólap kitöltéséhez szavazófülke áll a választópolgár rendelkezésére. A szavazófülke használatára a választópolgár nem kötelezhető. A szavazólap kitöltésének ideje alatt csak a szavazó tartózkodhat a szavazófülkében. Az a választópolgár, aki nem tud olvasni, illetőleg akit testi fogyatékossága vagy egyéb ok akadályoz a szavazásban, más választópolgár − ennek hiányában a szavazatszámláló bizottság két tagjának együttes − segítségét veheti igénybe.

3.2. 2. Eljárásjogi elvek10 Míg az anyagi jogi alapelvek alkotmányi szintű szabályozása elsősorban a választójogi rendszer kiépítése szempontjából a jogalkotókra hárít kötelezettségeket, valamint e rendszer jobb megértését és magyarázatát adja, addig az eljárási elvek törvényi szabályozása elsősorban a jogalkalmazás számára jelent zsinórmértéket; egy más tárgyú alkotmánybírósági határozat terminológiai elemeit alkalmazva mondhatjuk, hogy olyan szubszidiárius elvek, amelyeket a jogalkalmazó választási szervek vagy bíróságok minden esetben felhívhatnak a választásokkal kapcsolatos viták megoldására, ha az adott tényállásra a konkrét, nevesített szabályok egyike sem alkalmazható. Mindezek miatt itt csupán felsoroljuk a választási eljárási alapelveket, a részletesebb magyarázatától eltekintünk. a) A választás tisztaságának megóvása, a választási csalás megakadályozása;

9 10

Az elnevezésről lásd Tóth Károly: Címszavak alkotmányjogi kislexikonhoz. Magánkiadás, Szeged, 2010, 205. p. Jegyezzük meg, hogy a Ve. tartalmazza az itt felsorolt választási eljárási alapelveket, valamint a választási eljárás egyéb elemeit is!

90 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. Választójog

b) Önkéntes részvétel a jelölésben, a választási kampányban, a szavazásban; c) Esélyegyenlőség a jelöltek és a jelölő szervezetek között; d) Jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás; e) Jogorvoslat lehetősége és pártatlan elbírálása; f) A választás eredményének gyors és hiteles megállapítása.

4. IV. A választási rendszerek Választási rendszerek alatt itt most azokat a szisztémákat (és az ezekhez tartozó módszereket, technikákat) értjük, amelyek segítségével a szavazás befejezése után a mandátumokat szétosztják, azaz megállapítják, hogy az induló egyéni jelöltek közül kik, vagy a listákról mennyien jutnak mandátumhoz. A választási rendszereknek számos változata ismert; ezúttal azonban csak azokról lesz szó, amelyeket hazánkban is alkalmaznak (illetve alkalmaztak) a képviselők választásánál. A választási rendszereknek két (illetve három) főbb változata van, nevezetesen 1. többségi (majoritárius, ezen belül) a) abszolút többségi (pl. Franciaország), b) relatív többségi (pl. Anglia, USA), 2. arányos (proporcionális – pl. Ausztria, Belgium, Olaszország, Svédország stb.). Harmadikként említjük az ún. 3. vegyes választási rendszereket, amelyek az előbbi kettő egymásra hatásából, kombinációjából adódnak (pl. Németország). − Ezek nem is mindig külön kategóriák, nem jelentenek minőségi eltérést, hanem a többségi és az arányos egyszerű egymás mellett alkalmazását (Magyarország), ezért erre itt külön nem térünk ki. A többségi rendszer lényege: a jelöltek közül az lesz megválasztva, aki a leadott érvényes szavazatok meghatározott többségét megkapta (csak egynek lehet „többsége”, más nem juthat mandátumhoz − „The winner takes it all”, azaz „A győztes mindent visz”); az arányos rendszer lényege pedig, hogy összhangot akar teremteni a leadott szavazatok és a mandátumok között, azaz amilyen arányban oszlottak meg a szavazatok az egyes pártok között, ezek a pártok olyan arányban részesedjenek a mandátumokból. Fontos megjegyezni: a többségi rendszerben egymandátumos választókerületek vannak (a sok induló közül csak egyetlen győztes lehet), az arányos rendszer többmandátumos kerületekkel jár (mert csak több mandátumot lehet „arányosítani”, arányosan elosztani).

4.1. 1. Többségi választási rendszerek 4.1.1. 1.1. Abszolút többségi rendszer E rendszerben a jelöltek közül az lesz megválasztva, aki megkapta a választókerületben leadott érvényes szavazatok abszolút többségét, azaz több mint felét. Példaként vegyük azt, hogy egy választókerületben 4 jelölt indult, s leadtak 12 000 szavazatot!

A jelölt kapott

2000 szavazatot

B jelölt kapott

3000 szavazatot

C jelölt kapott

6100 szavazatot

91 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. Választójog

D jelölt kapott

900 szavazatot

A képviselő C lesz, mert a felénél (6000) több szavazatot kapott. Ne feledjük: az adott választókerületben csak egyetlen mandátum van, amelyet valaki megnyer; a többi jelölt pedig „vesztes” lesz, az ezekre leadott szavazatok nem eredményeznek mandátumot.11 Előnye ennek a rendszernek, hogy a legstabilabb kormányzást eredményezheti, hiszen a megválasztottak mögött abszolút többség, igen széles támogatottság áll; komoly hátránya viszont, hogy nem mindig hoz végeredményt, hiszen a szavazatok egyenletesebb szóródása esetén (ha példánkban C jelölt 5900, D jelölt 1100 szavazatot kap) egyik jelölt sem kap abszolút többséget, a mandátum sorsa továbbra is nyitott marad. Az újabb szavazás (második forduló) ismét csak hatalmas személyi és anyagi erők mozgósításával szervezhető meg!12 Magyarországon korábban a 176 egyéni választókerületben ilyen, tehát abszolút többségi rendszerben választottak képviselőt (legalábbis az első fordulóban, mert ha ez eredménytelen, a második fordulóban már a relatív többség is „elegendő” volt).132012-től ezt az abszolút többségi rendszert hazánkban nem alkalmazzák.

4.1.2. 1.2. Relatív többségi rendszer Igen elterjedt választási rendszer, főképpen az angolszász jogrendszerű államokban (Anglia, India, Mexikó, USA stb.) alkalmazzák.14 E rendszerben a jelöltek közül az lesz megválasztva, aki megkapta a szavazatok „relatív többségét” (azaz a többi jelölthöz viszonyított többségét), tehát aki több szavazatot kapott, mint bármelyik másik ellenjelölt. Példaként vegyük azt, hogy egy választókerületben 6 jelölt indult, s leadtak 12 000 szavazatot!

A jelölt kapott

1500 szavazatot

B jelölt kapott

2000 szavazatot

C jelölt kapott

1000 szavazatot

D jelölt kapott

2000 szavazatot

E jelölt kapott

3000 szavazatot

F jelölt kapott

2500 szavazatot

A képviselő E jelölt lesz, mert ő kapta a többihez viszonyítva a legtöbb szavazatot. Előnye ennek a rendszernek, hogy gyakorlatilag mindig eredményes (statisztikailag igen kicsi a valószínűsége annak, hogy az egyes jelöltekre leadott nagyszámú szavazatok közül kettőé pontosan megegyezzen);

Tegyük hozzá, hogy ez a vesztesség némiképpen csökkenthető az által, hogy győztesen kívül mindenki másra leadott (mandátumot nem eredményező) szavazatokat („töredékszavazatok”) összegyűjtik, s ennek alapján újabb, ún. kompenzációs mandátumokat osztanak ki. (Erről a későbbiekben még lesz szó.) 12 A második forduló eltérő rendszerben történhet. Lehetséges, hogy mindenki indulhat, aki az első fordulóban jelölt volt, s az győz, aki relatív többséget ér el. Az is megoldás lehet, hogy az első fordulóban legtöbb szavazatot elért három jelölt indulhat (ekkor is a relatív többség elérése jelenti a győzelmet), ha viszont a legtöbb szavazatot elért két jelölt juthat a második fordulóba, akkor szintén előírható az abszolút többség elérése a mandátum megszerzéséhez. 13 Az alaposabb tájékozottság érdekében megjegyezzük, hogy az országgyűlési képviselőválasztások első fordulója 1994-ben mindössze 2 egyéni választókerületben volt érvényes és eredményes, 1998-ban csupán 1, 2002-ben 45, 2006-ban 66 választókerületben (azaz a többiben újabb, második fordulót kellett tartani). A 2010. évi parlamenti választások ebből a szempontból (is) különleges eredményt hoztak: az első forduló 174 választókerületben volt érvényes és eredményes; mindössze kettőben kellett második fordulót tartani… 14 Hazánkban a Vjt. hatályba lépéséig a választás eredményét az egyéni választókerületbena második fordulóban e rendszer (relatív többségi rendszer) alapján állapították meg. 11

92 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. Választójog

hátránya viszont, hogy sok szavazó akarata ellenére (példánkban a szavazók 3/4-e ellenében) lesz valaki kevés szavazattal megválasztva, valamint, hogy e rendszerben is elvész mindaz a szavazat, amelyet nem a győztesre adtak le. − Van azonban még egy olyan, lényegében kevesek által ismert hátránya, ami a gyakorlatban súlyos politikai következményekhez vezethet, s ha valaki e lehetőséggel nem számol, ad absurdum fölvetheti a választási csalás gyanúját is, pedig könnyen lehet, hogy ilyesmiről nincs szó, csupán az a helyzet állt elő, amely a relatív többségi választási rendszer alkalmazása esetén a mindennapi gyakorlatban is bekövetkezhet. Ennek illusztrálására folytassuk az előző példát; nézzünk meg több választókerületet, úgy, hogy az egyes indulók országosan egy-egy azonos párt (A−F) által támogatott jelöltek!

I. vker.

II. vker.

III. vker.

IV. Összes vker. szavazat/mandá tum

A párt jelöltje

1500

1500

3000

1500 7 500/1

B párt jelöltje

2000

2000

2000

3000 9 000/1

C párt jelöltje

1000

3000

1000

1000 6 000/1

D párt jelöltje

2000

2000

2000

2000 8 000/0

E párt jelöltje

3000

1000

1500

2000 7 500/1

F párt jelöltje

2500

2500

2500

2500 10 000/0

Elképzelhető tehát, hogy van olyan párt (példánkban az F), amelynek jelöltjeire országosan a legtöbben szavaztak (példánkban 1000-en), s mégsem jutott mandátumhoz (vagy nem lett többsége a parlamentben), mert a többi kerület valamelyikében mindig megelőzték, s a pártok jelöltjei egyébként „keresztbe verték” egymást…

4.2. 2. Arányos választási rendszerek Az arányos rendszerelőnye, hogy pontosabban tükrözi a választói akaratot, azzal, hogy a „kisebbségben” maradt szavazók is képviselethez jutnak, valamint az is előny, hogy egyetlen szavazás eredményes, azaz nem kell újabb fordulót szervezni, hatalmas személyi és anyagi erőket ismételten mozgósítva; hátránya viszont, hogy a képviseleti testület túlságosan is széttöredezetté válhat, sok párt juthat mandátumhoz, ami igen megnehezítheti a döntéshozatalt, emiatt aránytalanul sok időt és energiát kell a konszenzus megteremtésére fordítani. Az arányosnál nagy körzeteket kell kialakítani, s ezekben választanak több képviselőt (minél nagyobbak a választókerületek, annál jobb az arányosítás; az tehát az ideális, ha az ország egész területe egy választókerületet alkot − mint pl. Hollandia vagy Izrael, de az európai parlamenti választásoknál Magyarország is). Nem egyéni jelöltek, hanem pártok harcolnak; ezek közzéteszik saját jelölt-listájukat15 s a választók ezekre szavazhatnak. Az arányos választási rendszerekhez több számítási szisztéma (módszer) tartozik, közülük most csak hármat említünk: a „Hagenbach-Bischoff módszert”, a „D’Hondt módszert”, valamint a „módosított Sainte-Laguë módszert”.

A többségi választási rendszerek választókerületi szavazólapja ábécé sorrendben tartalmazza a jelöltek hivatalosan használt családi és utónevét, az esetleges megkülönböztető jelzést, valamint a jelölő szervezetek nevét, illetőleg a független jelölés tényét. (Jegyezzük meg: ezt a szavazólapot, bár a jelöltek névsorát tartalmazza, nem nevezzük listának!) Ezzel szemben az arányos választási rendszerekben alkalmazott „névsort” az arra jogosult párt állítja össze, s ezt nevezzük listának (régebbi elnevezéssel: lajstromnak). Természetesen ezek „többmandátumos” választókerületekben értelmesek, hiszen „arányosan” elosztani csak több mandátumot lehet, egyet nem. A listán megnevezett jelöltek sorrendjét a párt (jelölő szervezet) tetszése szerint állapítja meg, nyilván úgy, hogy az élen az ún. „húzó emberek” legyenek, akikre tekintettel várhatóan a legtöbben szavaznak majd a listára. − Hazánkban 2010-ig az ún. kötött listát alkalmazták a területi (fővárosi/megyei) választások során, ami azt jelenti, hogy a szavazó csak a között választhat, hogy a listára szavaz-e vagy nem, s ennek megfelelően cselekszik. (A másik változat az ún. szabad lista, amikor a választó megváltoztathatja, módosíthatja is a listát, pl. úgy, hogy áthúzza valamelyik nevet, esetleg módosítja vagy ő állapítja meg a jelöltek sorrendjét stb.) 15

93 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. Választójog

4.2.1. 2.1. A Hagenbach-Bischoff módszer16 A szavazók tehát a pártok listáira adják voksukat, ezt követően történik az eredmény kiszámítása a következőképpen: a) A pártok választási listáira leadott érvényes szavazatok számát össze kell adni (a továbbiakban: összes érvényes szavazat). b) A választókerületben megszerezhető mandátumok számához egyet hozzá kell adni (a továbbiakban: osztó). c) Az összes érvényes szavazatot el kell osztani az osztóval. Az így kapott hányados az egy mandátum megszerzéséhez szükséges szavazatszám. d) Meg kell állapítani az egy mandátum eléréséhez szükséges szavazatok számának kétharmadát (a továbbiakban: kétharmados határ). e) A párt választási listájára leadott szavazatok számát el kell osztani az egy mandátum megszerzéséhez szükséges szavazatok számával. Az osztás eredményenkénti egész szám a pártok által elért mandátumok száma.17 Az osztás maradéka, továbbá a mandátumot nem eredményező szavazatok a töredékszavazatok. f) Ha a mandátumoknak az e) pont szerinti elosztása után még betöltetlen mandátum marad, akkor a töredékszavazatok csökkenő sorrendjében kapnak a pártok mandátumot a kétharmados határig. Ha a választókerületben minden mandátumot betöltöttek, akkor függetlenül a kétharmados határtól, több mandátumot elosztani nem lehet. A mandátumot nem eredményező töredékszavazatok − meghatározott kivételekkel − az országos listára kerülnek. Ha e számítást követően a területi választókerületben betöltetlen mandátum maradna, akkor az a lista is mandátumot szerez, amely az egy mandátum megszerzéséhez szükségesnél egyébként kevesebb, de annak kétharmadánál több szavazatot kapott.18 Több ilyen lista közül a mandátumot az szerzi meg, amely sorrendben a legtöbb szavazatot kapta. g) A területi választókerületben az f) pontban elvégzett számítás után még betöltetlenül maradó mandátumok felkerülnek az országos listára („felcsúszó mandátumok”). A Hagenbach-Bischoff módszer általánosan, más államokban alkalmazott lényegéhez nem tartozik a kétharmados határ [d), f) pont] és az országos listára „felcsúszó” mandátumok [g) pont] szabálya. Ez utóbbiak hazai „specialitások” voltak, ugyanis hazánkban 2010-ig a területi választókerületekben így osztották el a mandátumokat.

4.2.2. 2.2. A D’Hondt módszer19 eljárása a következő: Összeállítunk egy táblázatot, amelynek első sorát a pártokra leadott szavazatok képezik. Minden párt szavazatai alatt képezünk egy számoszlopot, amelynek első száma az adott párt szavazatainak a fele [azaz /2], a következő szám a harmada [/3], negyede [/4] stb. A táblázat segítségével osztjuk ki a mandátumokat. Meg kell keresni a táblázatban előforduló legnagyobb számot. Amelyik párt számoszlopában találjuk meg azt, az a párt kap egy mandátumot. Ezt követően meg kell keresni a következő legnagyobb számot. Amelyik párt oszlopában találjuk, az a párt kap egy mandátumot. Ezt az eljárást folytatjuk, míg ki nem osztjuk az összes mandátumot. Ha a táblázatban előforduló legnagyobb szám keresése során egyenlő legnagyobb számokat találunk, akkor a lista sorszáma szerinti sorrend szerint kell meghatározni, hogy melyik párt kapja a mandátumot.

E módszer kidolgozója Eduard Hagenbach-Bischoff (1833–1910) svájci fizikus–matematikus volt. Ha két vagy több párt azonos számú szavazatot ért el, és ezzel a szavazatszámmal mandátumhoz jutnának, de a területi választókerületben megszerezhető mandátumok száma kevesebb, mint az azonos szavazatot elért pártok száma, akkor hazánkban a lista sorszáma szerinti sorrendben kellett elosztani 2010-ig a mandátumokat. 18 Ilyen mandátumszerzés esetén az egy mandátum megszerzéséhez szükséges és a ténylegesen elért szavazatszám különbségét le kell vonni az adott országos pártlista töredékszavazatainak számából. 19 Ezt a módszert Victor D’Hondt (1841−1901) belga jogász–matematikus dolgozta ki és tette közzé 1878-ban. (A pontosság kedvéért meg kell jegyeznünk, hogy nevét mondat közben gyakran írják kisbetűvel [d’Hondt]. Ám a kisbetűs írás csak pl. a holland nyelvű írásban helyes, a belgában nem, márpedig D’Hondt belga származású volt…) 16 17

94 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. Választójog

Az országos lista által megszerzett mandátumokat a jelöltek az országos listán elfoglalt helyük sorrendjében szerzik meg. Az egyéni választókerületben mandátumot szerző jelöltet az országos listáról törölni kell. Ha az országos listán kevesebb jelölt van, mint a lista által megszerzett mandátumok száma, a ki nem osztott mandátum betöltetlen marad. Hazánkban ezt a (D’Hondt) módszert alkalmazták 2012 előtt a mandátumok országos listáról20 történő kiosztásánál.

4.2.3. 2.3. „Módosított Sainte-Laguë módszer”21 Ennek lényege, hogy a pártok által elért szavazatok számát páratlan számokkal kell ugyan osztani (mint az „eredeti” Sainte-Laguë módszernél), de az első osztószám nem 1, hanem 1,4. Matematikailag kimutatható, hogy ez a szisztéma sem nem a „nagy” pártoknak, sem nem a „kis” pártoknak kedvez elsősorban, hanem főképpen a „középpártok” számára teszi lehetővé a parlamentbe jutást. Hazánkban ezzel a metódussal osztották ki a mandátumokat 2010-ig a helyi önkormányzati választásokon a 10 000-nél több lakosú településen (és fővárosi kerületben) alkalmazott kompenzációs listáról, de hozzá kell tennünk, hogy itt az első osztó 1,5 (a többi 3; 5; 7 stb.) volt.

5. V. Az országgyűlési képviselők választásának fontosabb elemei 5.1. 1. A képviselők száma és az alkalmazott rendszerek A Vjt. 3. §-a szerint „(1) Az országgyűlési képviselők száma százkilencvenkilenc. (2) Százhat országgyűlési képviselőt egyéni választókerületben, kilencvenhárom országgyűlési képviselőt országos listán választanak.” – Ez azt mutatja, hogy a) pont került annak a hosszabb ideje, lényegében 1990 óta folyó vitának a végére, amely az Országgyűlés létszámának csökkentése körül folyt. Abban általában egyetértettek a politikai pártok, hogy a lakosságszámhoz képest túlságosan nagy (386 fős) parlament működött hazánkban, 22 de a csökkentett létszámban nem tudtak megállapodni, másrészt a kisebb parlament azt a kockázatot magában hordozza, hogy éppen az erről döntést hozó parlamenti frakciók juthatnak kevesebb mandátumhoz a következő választásokon; b) Magyarországon (változatlanul) vegyes választási rendszer érvényesül, ugyanis az egyéni választókerületekben (relatív) többségi, az országos listán pedig arányos rendszerben jutnak mandátumhoz a jelöltek. A tisztán arányos szisztéma, amelyben tehát a viszonylag kevés számú szavazó is ezzel arányos képviselethez jut, valóban pontosabban tükrözné a teljes választói akaratot. Ez azonban nagyon töredezetté teheti a parlamentet, akadályozza annak munkáját.23 Ezért ennek mintegy tompításaként (aminek egyben eredménye az arányosság torzítása is!) alkalmazzák az ún. „bekerülési küszöböt”. Ennek lényege, hogy kizárják azokat a pártokat (listákat), amelyek nem kapják meg a szavazatok egy bizonyos, viszonylag kicsi arányát, ami önálló lista esetén 5%, közös lista esetén 10 illetve 15%. Ennek a küszöbnek, azon túl, hogy kiejti a minimálisként meghatározott arányt (5–10–15%) el nem ért listákat, s ezért azok nem kerülnek be a parlamentbe, további arányosság-torzító hatásuk is van. Nézzük meg ezt egy olyan példán, amelyben 10 párt indul az országos listákon, s a következő eredményeket érik el: Ezeket „kompenzációs listáknak” is nevezték, ugyanis ezekre a választók nem szavaztak, hanem azok a voksok „kerültek” ide, amelyeket a választások során leadtak, ám azok sem az egyéni választókerületekben, sem a területi listákon nem eredményeztek mandátumot. 21 André Sainte-Laguë (1882−1950) francia matematikus 1910-ben tette közzé „eredeti” módszerét, amely szerint (a D’Hondt módszer 1; 2; 3; 4 stb. osztójától eltérően) a pártok által elért szavazatok számát páratlan számokkal (1; 3; 5; 7 stb.) kell osztani s ezzel az említetthez képest jóval arányosabb mandátumelosztás érhető el, mert megkönnyíti a kis pártok mandátumhoz jutását. 22 Persze, volt még ennél is magasabb létszám, mert 1949-ben 402 fős (1953-ban 298, 1958-ban 338, 1963-ban 340, 1967-ben 349, 1971-ben 352, 1975-ben 352, 1980-ban 352) 1985-ben 387 (1990-ben 386) fős Országgyűlés alakult. 23 Híressé-hírhedtté vált ezzel kapcsolatban Lengyelország esete, ahol az ottani politikai rezsimváltás sodrában 1991 októberében a szabadon választott parlament összesen 29 párt képviselőjéből állt, ahol a „legnagyobb” parlamenti képviselettel rendelkező politikai párt is a szavazatoknak mindössze 12%-át szerezte meg. 20

95 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. Választójog

A párt

35%

B párt

21%

C párt

13%

D párt

12%

∑ = 87%

E párt

6%

5%-os küszöb F párt

4%

G párt

4%

H párt

2%

I párt

2%

J párt

1%

∑ = 13%

100% Az országosan 5%-ot el nem ért pártok (F−J) kiesnek a választásokból. Ez egyrészt azt jelenti, hogy nem kapják meg azokat a mandátumokat, amelyek egyébként a rájuk adott (5% alatti) szavazatokért járnának nekik (példánkban ez összesen 13%!), másrészt pedig azt, hogy e mandátumokat azok a pártok kapják meg − mintegy „prémiumként” − amelyek átlépték a „küszöböt”, tehát bejutottak az Országgyűlésbe (A−E). 24 A küszöböt „átlépő” pártok tehát nem a nekik „megszavazott” 87% mandátumhoz jutnak, hanem a küszöb alattiaktól elvett 13%-ot is az övékhez adják, ennek következtében (is) a listás szavazatok alapján őket megillető (azaz arányos) mandátumokhoz képest több mandátumuk lesz („fölülreprezentáltakká” válnak). Persze, a többségi rendszer önmagában is torzítja az arányosságot, hiszen „a győztes mindent visz”, tehát azok a szavazatok, amelyeket nem a későbbi győztesre adtak, nem jut mandátumhoz; az esetlegesen alkalmazott kiegyenlítő-kompenzációs technikák (pl. a töredékszavazatok beszámítása) legfeljebb csökkentik az eltérést.

5.2. 2. A választókerületek és szavazókörök kialakítása A képviseleti szervek létrehozásához szükséges előzetesen bizonyos területi beosztások (választókerületek, szavazókörök) kialakítása, mert ezek nélkül gyakorlatilag lehetetlen lenne a választás megszervezése, lebonyolítása. Választókerületenként veszik nyilvántartásba az ott lakóhellyel rendelkező választójogosult polgárokat, hogy ott választhassanak „maguknak” képviselőt, ezekben működnek bizonyos szervek (választókerületi bizottságok), ezek alapozzák meg bizonyos, a jogorvoslati eljárásban részt vevő más szervek (bíróságok) illetékességét stb. A szavazókörök inkább a technikai lebonyolításban vesznek részt (itt bonyolítják le a szavazást, azaz összegyűjtik a szavazatokat, megállapítják érvényességüket, megszámlálják azokat stb.).

5.2.1. 2.1. Egyéni választókerületek 2012 előtt hazánkban 386 képviselő alakította meg az Országgyűlést, ebből 176 egyéni választókerületből, 152 területi (azaz 19 megyei és a fővárosi) választókerületből, 58 pedig az országos listáról került a parlamentbe. 2012-től azonban csak egyéni választókerületek vannak (összesen 106), s ezekben választanak egy-egy képviselőt (és még 93-at országos listáról!). A Vjt. 4. §-a meghatározza e választókerületek kialakítási elveit (amelyek alapján aztán ő maga azonnal meg is állapítja a választókerületeket): „(2) Az egyéni választókerületeket úgy kell kialakítani, hogy a) azok ne lépjék át a megyehatárokat, valamint a főváros határát, b) azok összefüggő területet alkossanak, c) a választásra

24

Az ilyen megoldás alkalmazása miatt szokták ezeket prémiumos választási rendszereknek is nevezni.

96 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. Választójog

jogosultak száma megközelítően azonos legyen.” − Az Alkotmánybíróság szerint is sérti a választójog egyenlőségének elvét, ha nagy eltérés van az egyes választókerületek között a választásra jogosultak számát illetően, ezért [a 22/2005. (VI. 17.) AB sz. határozatában] kimondta: „Az Alkotmányból az következik, hogy törvényi szinten jelenjenek meg azok a lényeges garanciák, amelyek megfelelően körülhatárolják a Kormány, valamint a későbbi – esetleg nem kétharmados többséghez kötött – törvényhozás mozgásterét, és biztosítják az … egyenlő választójog elvének érvényesülését.” − Emiatt határozza meg törvény (Vjt.) a választókerületi beosztást.25 Az AB ugyanakkor azt is kimondta: „…az egy képviselői helyre jutó választópolgárok száma tekintetében a választókerületenkénti eltérés nem haladhatja meg a 10%-ot, és semmiképpen sem lépheti túl a 15%-ot. E szabályoktól csak kivételes körülmények esetén engedhető meg az eltérés (adott területen élő kisebbségek érdekeinek védelme, szórványosan lakott terület egységének védelme érdekében); – a képviselői helyek elosztásának rendszerét legkevesebb tízévenként újra kell vizsgálni, lehetőleg választásokon kívüli időszakokban.”26

5.2.2. 2.2. Szavazókörök A szavazókörök számát, sorszámát és területi beosztását, valamint a szavazóhelyiségek címét a helyi választási iroda vezetője (azaz a jegyző) állapítja meg úgy, hogy egy szavazókörre mintegy hatszáz, legfeljebb azonban ezerkétszáz választópolgár jusson, de minden településen legyen legalább egy szavazókör. A szavazókörök kialakítását érintő változásokat a helyi választási iroda vezetője folyamatosan figyelemmel kíséri, és a szükséges intézkedéseket megteszi.

5.3. 3. A választási kampány Az Alaptörvény szerint az országgyűlési képviselők általános választását − az Országgyűlés feloszlása vagy feloszlatása miatti választás kivételével – az előző Országgyűlés megválasztását követő negyedik év április vagy május hónapjában kell megtartani. Ezen belül a pontos időpontot a köztársasági elnök jogosult meghatározni, e döntésének érvényességéhez nem kell miniszteri ellenjegyzés. Irányadó szabály, hogy a választást legkésőbb 60 nappal a szavazás napja előtt kell kitűzni, úgy, hogy a szavazás napja ne essen nemzeti ünnepre vagy a Munka Törvénykönyve szerinti munkaszüneti napra, illetve az azokat megelőző vagy követő napra. A választás kitűzésétől kezdődhet a választási kampány, amely a szavazás napjának kezdetéig tart. A kampány célja a jelölt(ek) mandátumhoz juttatása, ehhez elegendő választói szavazat megszerzése. Elkezdődhet az ajánló szelvények gyűjtése, politikai gyűlések tartása, a jelöltek bemutatása és népszerűsítése plakátokon, szórólapokon és a különböző tömegtájékoztatási eszközök segítségével. A szavazás napján 0 órától 19 óráig választási kampányt folytatni tilos, ez a kampánycsend. A kampánycsend megsértésének minősül a választópolgárok választói akaratának befolyásolása, így különösen: a választópolgárok számára a jelölt vagy a jelölő szervezet által ingyenesen juttatott szolgáltatás (szavazásra történő szervezett szállítás, étel-ital adása), pártjelvények, zászlók, pártszimbólumok, a jelölt fényképét vagy nevét tartalmazó tárgyak osztogatása, választási plakát elhelyezése, a választói akarat befolyásolására alkalmas információk szolgáltatása elektronikus vagy más úton. Meg kell itt említenünk még egy állandóan vitatott kérdést: a kampányfinanszírozást. Minden jelölő szervezet ugyanis, amely a választásokon jelöltet állít, a jelöltállítással arányos központi költségvetési támogatásra jogosult. A független jelöltek a jelölő szervezetek jelöltjeivel azonos mértékű költségvetési támogatásban részesülnek. A költségvetési támogatásra országosan fordítható pénzeszköz összegét az Országgyűlés állapítja meg. A Ve. szerint azonban még a független jelöltek, illetőleg a jelölő szervezetek a választásra a költségvetési támogatáson felül jelöltenként legfeljebb egymillió forintot fordíthatnak. 27

Az egyéni választókerületek számát, sorszámát, székhelyét és területi beosztását a Vjt. mellékletei határozzák meg. A választójog egyenlőségének elve kapcsán már szó volt arról, miért kifogásolható elvileg az, ha a választókerületi beosztás nem az állampolgárok, hanem a választójogosultak száma alapján kerül meghatározásra. Itt erre már nem térünk vissza, csupán megemlítjük, hogy e fejezet írásakor még hatályban volt a Ve. 9. §-a is: „(1) A választókerületeket úgy kell kialakítani, hogy választókerületenként a lakosság száma megközelítően azonos legyen. (2) A választókerületek kialakításánál figyelemmel kell lenni a nemzetiségi, vallási, történelmi, földrajzi és egyéb helyi sajátosságokra is.” 27 Mivel ténylegesen minden jelölő szervezet ennek az összegnek a többszörösét fordította kampányra, gyakran fölmerült, hogy legalább az állami (költségvetési) támogatást meg kellene szüntetni. Az Alkotmányban azonban az szerepelt (és ezt változatlanul tartalmazza az Alaptörvény is), hogy „a pártok közreműködnek a nép akaratának kialakításában és kinyilvánításában”, ezért a támogatás nem vonható meg tőlük… 25 26

97 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. Választójog

5.4. 4. Egyéni választókerületi jelölés, országos lista állítása 5.4.1. 4.1. Egyéni választókerületi jelölt állítása Egyéni választókerületben párt jelöltjeként (két vagy több párt közös egyéni jelöltet is állíthat!) vagy független jelöltként indulhat valaki a választásokon (ezeket a későbbiekben az egyszerűség kedvéért „egyéni jelölteknek” nevezzük). Egyéni jelöltséghez (egy személy csak egy választókerületben fogadhat el jelöltséget!) két feltétel együttes fennállása szükséges: a) legalább ezer, az adott egyéni választókerület névjegyzékében szereplő választópolgár ajánlása; b) a jelöltként induló nyilatkozata arról, hogy van választójoga; a jelölést elfogadja; valamint, hogy nincs olyan tisztsége, amely összeférhetetlen a képviselői megbízatással, illetőleg megválasztása esetén arról lemond. Az ajánlás a kitöltött ajánlószelvénynek a jelölt, illetőleg a jelölő szervezet képviselője részére történő átadásával történhet. Az ajánló választópolgár az ajánlószelvényre rávezeti családi és utónevét, lakcímét, személyi azonosítóját, az ajánlott személy családi és utónevét, a jelölő szervezet nevét, illetőleg a független jelölés tényét. Az ajánlószelvényt az ajánló választópolgár saját kezűleg aláírja. − A lakcím és a személyi szám kötelező feltüntetése miatt alkotmányossági aggályok merültek föl, arra hivatkozva, hogy ez a szükségesnél jobban korlátozza a személyes adatok védelméhez való alapvető jogot. Az Alkotmánybíróság a 2/1990. (II. 18.) AB határozatában az ennek megállapításra irányuló beadványokat elutasította. Minden választójogosult csak egy jelöltet ajánlhat és csak abban a választókerületben, amelyben a lakóhelye van. Aki több jelöltet is ajánl, a korábban már nyilvántartásba vett jelöltre adott ajánlása kivételével valamennyi ajánlása érvénytelen. Ajánlószelvényt az állampolgárok zaklatása nélkül bárhol lehet gyűjteni, kivéve: a) munkahelyen munkaidőben vagy munkaviszonyból, illetőleg munkavégzésre irányuló más jogviszonyból fakadó munkavégzési kötelezettség teljesítése közben; b) a Magyar Honvédségnél, a rendvédelmi szerveknél és a Nemzeti Adó- és Vámhivatalnál szolgálati viszonyban levő személytől a szolgálati helyen vagy szolgálati feladat teljesítése közben; c) tömegközlekedési eszközön; d) állami és helyi önkormányzati szervek hivatali helyiségében. Az ajánlásért az ajánlónak vagy rá tekintettel másnak előnyt adni vagy ígérni, valamint az ajánlásért előnyt kérni, illetőleg előnyt vagy annak ígéretét elfogadni tilos. Maga az ajánlás nem vonható vissza.

5.4.2. 4.2. Országos lista állítása Országos lista pártlistaként vagy nemzetiségi listaként állítható. a) Pártlista állítása Pártlistát az a párt állíthat, amelyik − legalább kilenc megyében és a fővárosban − legalább huszonhét egyéni választókerületben önállóan jelöltet állított. Mivel pártoknak lehet közös egyéni jelöltjük, ezek alapján közös pártlistát is állíthatnak. Egy párt azonban csak egy (önálló vagy közös) pártlista állításában vehet részt. Pártlistán legfeljebb háromszor annyi jelölt szerepelhet, mint az arról megszerezhető mandátumok száma. Ennek az (is) az értelme, hogy ha a szavazás előtt valamelyik jelölt kiesik, helyére a listán következő jelölt lép. Egy személy csak egy pártlistán fogadhat el jelölést, ám valamely párt által egyéni választókerületben jelölt személy csak ugyanazon párt listáján szerepelhet. b) Nemzetiségi lista állítása Nemzetiségi listát országos nemzetiségi önkormányzat állíthat.28

Az országos nemzetiségi önkormányzat megalakításáról lásd A

28

nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvényt.

98 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. Választójog

Ehhez a névjegyzékben nemzetiségi választópolgárként szereplő választópolgárok legalább egy százalékának ajánlása, de legfeljebb ezerötszáz ajánlás szükséges. Jelölt csak az lehet, aki a névjegyzékben az adott nemzetiség választópolgáraként szerepel, ugyanaz a személy tehát egyszerre nem lehet pártlistán és nemzetiségi listán is jelölt. Ugyancsak fontos kiemelni, hogy (a közös pártlistáktól eltérően) nem állíthat közös nemzetiségi listát két vagy több országos nemzetiségi önkormányzat. A nemzetiségi listán legalább három jelöltnek kell szerepelnie. Itt is érvényes az a szabály, hogy ha egy jelölt kiesik, helyére az országos listán soron következő jelölt lép.

5.5. 5. Szavazás A magyarországi lakóhellyel rendelkező választópolgár a) egy egyéni választókerületi jelöltre és b) egy pártlistára szavazhat; a magyarországi lakóhellyel rendelkező, névjegyzékben nemzetiségi választópolgárként szereplő választópolgár a) egy egyéni választókerületi jelöltre és b) nemzetiségének listájára, ennek hiányában egy pártlistára szavazhat; a magyarországi lakóhellyel nem rendelkező választópolgár egy pártlistára szavazhat. Külön szavazólap szolgál az egyéni választókerületi jelöltre és külön szavazólap az országos listára történő szavazáshoz. Az egyéni választókerület szavazólapja ábécé sorrendben tartalmazza a jelöltek hivatalosan használt családi és utónevét, az esetleges megkülönböztető jelzést,29 valamint a jelölő szervezetek nevét, illetőleg a független jelölés tényét. (Ezt névsort nem nevezzük listának!) A listán szereplő jelöltek sorrendjét a jelölő szervezet határozza meg, azt a lista bejelentése után nem lehet módosítani. Ha valamelyik jelölt a listáról kiesett, helyére a listán soron következő jelölt lép. A szavazás technikai részleteit ehelyütt mellőzzük, ezeket a Ve. tartalmazza, itt csak az érvényességi kérdésekkel foglalkozunk. Érvényesen szavazni csak a hivatalos szavazólapon szereplő jelöltre, listára lehet. A jelöltre szavazni a jelölt neve alatti, feletti vagy melletti körbe tollal írt két, egymást metsző vonallal lehet. Érvénytelen az a szavazólap, amely a) nincs ellátva a hivatalos bélyegzőlenyomattal; b) a törvényben meghatározottnál több szavazatot tartalmaz. Érvénytelen az a szavazat, amelyet a) érvénytelen szavazólapon adtak le; b) nem úgy adtak le a jelöltre, hogy a neve alatti, feletti vagy melletti körbe tollal írt két, egymást metsző vonalat húztak; c) kiesett jelöltre adtak le. A szavazat érvényességét − ha az egyéb feltételeknek megfelel − nem érinti, ha a szavazólapon bármilyen megjegyzést tettek, a jelöltek sorrendjét megváltoztatták, a jelölt nevét kihúzták, illetve nevet hozzáírtak.

5.6. 6. Az eredmény megállapítása Az országgyűlési képviselők választása egyfordulós. Ez azt jelenti, hogy 2012. január 1-jétől − az önkormányzati választásokhoz hasonlóan − az országgyűlési képviselők választásánál is megszűnik az ún. érvényességi küszöb. Az érvényességi küszöb korábban magának a választásnak az érvényességét jelentette.30 Ennek megfelelően, ha a szavazáson nem jelent meg az összes választójogosultak több mint a fele, érvénytelen lett a választás, azaz úgy kellett tekinteni, mintha semmi nem történt volna, tehát a leadott szavazatokat semmilyen módon nem vették figyelembe; második fordulót tartottak, amelyen minden, az első fordulóban indult jelölt újra indulhatott. − Az érvényességi küszöb eltörlése tehát azzal jár, hogy ha a szavazáson viszonylag kevesebben (bármennyien) is vesznek részt, akkor sem kell újabb szavazást tartani.

Ha a választókerületben két vagy több azonos családi és utónevű választópolgár kíván jelöltként indulni, a később bejelentett személy köteles gondoskodni arról, hogy – betűjelzés vagy második utónév feltüntetésével – a korábban bejelentett jelölttől megkülönböztethető legyen. 30 Nem pl. a leadott szavazat érvényességét. 29

99 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. Választójog

Persze, második fordulót nem csupán az imént említett érvényességi küszöb léte válthatott ki, hanem az „eredményességi küszöb” is. Hiába volt ugyanis érvényes a választás (tehát részt vett azon a választójogosultak több mint fele), ha nem volt eredményes, azaz az egyéni választókerületben a jelöltek közül senki sem kapta meg az érvényes szavazatok több mint felét. Hazánkban ugyanis az abszolút többségi választási rendszer érvényesült (lásd előbb), amelynél viszonylag gyakran előfordul, hogy senki sem kapja meg a kellő számú szavazatot. − Az ilyen eredményességi küszöb sem egyeztethető tehát össze az egyfordulós rendszerrel. Előbb már szó volt arról, hogy „százhat országgyűlési képviselőt egyéni választókerületben, kilencvenhárom országgyűlési képviselőt országos listán választanak.”

5.6.1. 6.1. Eredmény megállapítása az egyéni választókerületben Az egyéni választókerületben az a jelölt lesz országgyűlési képviselő, aki a legtöbb érvényes szavazatot kapta. Ez önmagában is azt mutatja, hogy itt a relatív többségi rendszer érvényesül, azaz, a jelöltek közül az lesz megválasztva, aki több szavazatot kapott, mint bármely másik jelölt. (Erről lásd előbb a relatív többségi rendszerről írottakat!) Meg kell jegyeznünk, hogy bár viszonylag ritkábban fordulhat elő, mégsem zárhatjuk ki, hogy a „legtöbb szavazatot” két vagy több jelölt egyenlő számú szavazattal szerzi meg. Erre az esetre lehetne találni „kisegítő megoldásokat” a mandátum sorsának eldöntésére,31 de nálunk ilyenkor időközi választást kell tartani.

5.6.2. 6.2. Eredmény megállapítása az országos listán Mivel a szavazó polgárok az egyéni jelölt mellett a másik voksukat valamely pártlistára adták, ezeken is összegyűltek szavazatok. Mielőtt azonban megkezdődhetne a 93 „listás mandátum” szétosztása, meg kell állapítani a „bekerülési küszöböt”.32 Nem szerezhet ugyanis mandátumot az a pártlista, amely a pártlistákra és a nemzetiségi listákra leadott összes érvényes szavazat legalább öt százalékát nem érte el. A közös pártlista nem szerezhet mandátumot, ha a pártlistákra és a nemzetiségi listákra leadott összes érvényes szavazat legalább tíz százalékát, kettőnél több párt által állított közös pártlista esetében legalább tizenöt százalékát nem érte el. Nem szerezhet mandátumot az a nemzetiségi lista, amely a kedvezményes nemzetiségi mandátum megszerzéséhez szükséges szavazatszámot − azaz az ún. kedvezményes kvótát33− nem érte el. Itt jegyezzük meg azonban, hogy a nemzetiségi listát állító, de azon mandátumot nem szerző nemzetiséget nemzetiségi szószóló képviseli az Országgyűlésben. A nemzetiségi szószóló a nemzetiségi listán első helyen szereplő jelölt lesz. A bekerülési küszöböt el nem ért lista tehát nem kap mandátumot, kiesik; a rá adott szavazatok sehol másutt nem vehetők figyelembe, teljes mértékben elvesznek. A 93 mandátum tehát a „továbbjutott” listák (pártok) között osztható szét. A számítások alapját azonban nem csupán a választók által közvetlenül az egyes pártlistákra adott szavazatok képezik, hanem ezekhez hozzáadódnak még az egyéni választókerületekben keletkezett ún. „töredékszavazatok”, vagyis azok a voksok, amelyek nem „eredményeztek” mandátumot, illetve egyetlen mandátumnál sem „használtak föl”. Töredékszavazatnak minősül az egyéni választókerületben a) a mandátumot nem szerző jelöltre leadott szavazat, valamint b) a mandátumot szerző jelölt szavazataiból a második legtöbb szavazatot elérő jelölt eggyel növelt szavazatainak kivonása után fennmaradó szavazatszám. Ha az egyéni választókerületben a legtöbb szavazatot két vagy több jelölt egyenlő szavazatszámmal szerzi meg, töredékszavazatnak minősül az adott egyéni választókerületben minden egyéni választókerületi jelöltre leadott szavazat. Mindebből világos, hogy ha a szavazólap élén szavazategyenlőség alakul ki, egyik jelölt sem kap mandátumot, hanem mindegyiké töredékszavazatnak minősül, s „fölkerül” az adott párt országos listájára, abban a választókerületben pedig időközi választást kell tartani. Az előbbi [b)] pontban viszont az szerepel, hogy nem csupán a „vesztesek” mandátumot nem eredményező szavazatai lesznek „töredékszavazatok”, hanem a „győztes” föl nem használt voksai is. − Ámde a győztesre adott összes szavazatból mennyi ez a föl nem használt voks? Pl. sorsolással lehetne eldönteni, ki kapja a mandátumot, vagy az kapná, aki több ajánlást gyűjtött össze stb. Hogy nehogy valaki „megbotoljék” bennük, nem árt emlékeztetni, hogy a „bekerülési” küszöb nem keverhető össze a korábban említett „érvényességi”, valamint az „eredményességi” küszöbbel… 33 Erre később kitérünk. 31 32

100 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. Választójog

A válasz sokkal egyszerűbb, mint az első pillanatra látszik! − Mennyi voks kellett a győzelemhez? Persze, valamivel több, mint amennyi a „második helyezettnek” van (pontosan: „a második legtöbb szavazatot elérő jelölt eggyel növelt szavazat-száma”), azaz a győztes ennyit „fizetett” a mandátumáért, tehát az e fölött lévő szavazatok már „töredékszavazatok”; ezt kell kivonni az összes szavazatból. Az előbbi rendelkezés más szempontból is fontos: azt mutatja, hogy megszűnt az országos lista kompenzációs jellege. A 2012 előtti választójogunkban az országos listára csak azok a szavazatok kerültek föl, azok számítottak töredékszavazatnak, amelyeket nem a későbbi győztesek kaptak, tehát mintegy a „vesztesek kárpótlására”, a választási eredmények egyfajta kiegyenlítésére szolgáltak. − Azzal, hogy a mandátumot szerzettek szavazatainak egy része újabb mandátum szerzéséhez vehető számításba, a kompenzációval ellentétes hatáshoz vezet. A parlamenti vitában elhangzottak szerint ennek célja, hogy „egyetlen szavazatot se hagyjon elveszni, azaz minden választópolgár szavazata számítson … az egyéniben nem hasznosuló szavazatokat tehát egyenlőként kezeli.” Más megfogalmazás szerint ez „a kompenzációnak … tompítására” szolgál. Az természetes, hogy az önálló pártlista töredékszavazatainak a párt önálló egyéni választókerületi jelöltjeinek töredékszavazatai számítanak; a közös pártlista töredékszavazatainak a pártlista állításában részt vevő pártok közös − ugyanazon pártok részvételével állított − egyéni választókerületi jelöltjeinek töredékszavazatai számítanak. Mielőtt a listás mandátumok szétosztása elkezdődne, meg kell állapítani a nemzetiségi listákat érintő kedvezményes kvótát. Ez úgy történik, hogy az összes országos (tehát a párt- és a nemzetiségi) listás szavazatot el kell osztani kilencvenhárommal (mert ennyi mandátum adható ki a listákról), és az eredményt tovább kell osztani néggyel;34 az így kapott hányados egész része a kedvezményes kvóta. − Ha egy adott nemzetiségi listára jutó szavazatok száma nagyobb vagy egyenlő, mint a kedvezményes kvóta, az adott nemzetiségi lista kap egy kedvezményes mandátumot; egy nemzetiségi lista egy kedvezményes mandátumot kaphat; az országos listán megszerezhető mandátumok számát (93) csökkenteni kell a kiosztott kedvezményes mandátumok számával. A továbbiakban ezzel a csökkentett mandátumszámmal kell dolgozni. A nemzetiségi lista, ha elérte a kedvezményes kvótát, kapott egy kedvezményes mandátumot, ámde mi a helyzet, ha az ehhez szükségesnél jóval több szavazatot kapott? − Ekkor több kedvezményest már nem kaphat ugyan, de a pártlistákkal azonos feltételek között részt vehet a végső elosztásban, úgy, hogy az eredeti összszavazatából ki kell vonni a kedvezményes mandátumért „fizetett” voksokat, s a megmaradt szavazataival szállhat be az osztozkodásba. A bekerülési küszöb fölötti pártok listás szavazataihoz hozzá kell adni a párt töredékszavazatait, s kezdődhet az osztás a (párt- és nemzetiségi) listák között − a D’Hondt-módszer szerint. Össze kell állítani egy táblázatot, amelynek első sorát a pártlistákra jutó szavazatok száma, illetve a nemzetiségi listákra leadott – a kedvezményes kvótával csökkentett – szavazatok száma (a továbbiakban: szavazatok) képezik; minden pártlista, illetve nemzetiségi lista szavazatai alatt képezünk egy számoszlopot, amelynek első száma az adott lista szavazatainak a fele, a következő szám a harmada, a negyede stb. 35

5.7. 7. A megüresedett mandátum betöltése Az egyéni választókerületben időközi választást kell tartani, ha a) a választáson nincs jelölt, b) a legtöbb szavazatot két vagy több jelölt egyenlő szavazatszámmal szerzi meg, c) a megválasztott egyéni választókerületi képviselő megbízatása megszűnik. Az időközi választást az országgyűlési képviselők megelőző általános választásán alkalmazott választókerületi beosztás szerint kell megtartani. Az országos listán mandátumhoz jutott képviselő megbízatásának megszűnése esetén a mandátumot – az országos listán eredetileg is szereplő jelöltek közül – a párt (közös pártlista esetén az érintett pártok) vagy az

Ettől „kedvezményes” a nemzetiségi kvóta. Nem követeli meg a pártlistákra megállapított arányt (100%), hanem annak 1/4 részét („el kell osztani néggyel”) elegendőnek tekinti a nemzetiségi listáról megszerezhető mandátumhoz. 35 A D’Hondt-módszert korábban ismertettük, a számítás folytatását lásd ott. Ahhoz képest a 2012-től alkalmazott megoldás mindössze annyiban tér el, hogy a korábbinál csak pártlisták szerepeltek a számolásnál, szemben az újabb szisztémával, amelynél a pártlisták mellett a nemzetiségi listák is benne vannak/lehetnek a táblázatban. 34

101 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. Választójog

országos nemzetiségi önkormányzat által megnevezett, ennek hiányában az országos listán soron következő jelölt szerzi meg.36 Ha az országos listán nincs több jelölt, a mandátum betöltetlen marad.

5.8. 8. Választási szervek Hazánkban a választási szerveknek két típusa ismert: a) választási bizottságok és b) választási irodák. a) A választási bizottságok a választópolgárok független, kizárólag a törvénynek alárendelt szervei, amelyeknek elsődleges feladata a választási eredmény megállapítása, a választások tisztaságának, törvényességének biztosítása, a pártatlanság érvényesítése és szükség esetén a választás törvényes rendjének helyreállítása. Választási bizottságok: a) a szavazatszámláló bizottság, b) a helyi választási bizottság,37c) az országgyűlési egyéni választókerületi választási bizottság, d) az Országos Választási Bizottság. Az előbbiek közül az a)–b)-vel jelöltek tagjait (és póttagjait) a települési önkormányzatok képviselő-testületei, a c)-vel jelölt tagjait (és póttagjait) a fővárosi, megyei képviselő-testületek, az OVB-ét az Országgyűlés választja, ezen felül mindegyikbe további egy-egy tagot a választókerületben jelöltet, illetőleg listát állító jelölő szervezet, illetőleg a független jelölt bíz meg. [E választási szervek − az a) pontban említett szavazatszámláló bizottság és az egy szavazókörrel rendelkező településen a b) pontban említett helyi választási bizottság kivételével − jogorvoslati fórumok is.] b) A választási irodák a választások előkészítésével, szervezésével, lebonyolításával, a választópolgárok, a jelöltek és a jelölő szervezetek pártsemleges tájékoztatásával, választási adatkezeléssel, a technikai feltételek megteremtésével, a törvényes feltételek meglétének és a szakmai szabályok betartásának ellenőrzésével összefüggő állami feladatot ellátó szervek. Választási iroda működik szavazatszámláló bizottságok kivételével minden választási bizottság mellett, továbbá a külképviseleteken.38

5.9. 9. Jogorvoslatok A választási eljárásban a jogorvoslatoknak három típusa létezik, mégpedig: 1) a kifogás, 2) a fellebbezés és 3) a bírósági felülvizsgálat.

5.9.1. 9.1. Kifogás Kifogást a választásra irányadó jogszabály, illetőleg a választás és a választási eljárás alapelveinek megsértésére (a továbbiakban együtt: jogszabálysértés) hivatkozással bárki benyújthat. A kifogást úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb a sérelmezett jogszabálysértés elkövetésétől számított 2 napon belül megérkezzen. A választási bizottság a benyújtott kifogásról a beérkezésétől − áttétel esetén az elbírálására jogosult választási bizottsághoz történő beérkezésétől − számított 2 napon belül dönt. Ha a választási bizottság a kifogásnak helyt ad a) megállapítja a jogszabálysértés tényét; b) a jogsértőt eltiltja a további jogszabálysértéstől; c) a választási eljárást vagy annak a jogorvoslattal érintett részét megsemmisíti és megismételteti. Ha a választási bizottság a kifogásnak nem ad helyt, azt elutasítja. A pártlista állítása kapcsán már említettük, hogy azon legfeljebb háromszor annyi jelölt szerepelhet, mint az arról megszerezhető mandátumok száma, s ha a szavazás előtt valamelyik jelölt kiesik, helyére a listán következő jelölt lép. A „háromszoros” jelöltállítás másik értelme, hogy a pártok ennek révén potenciálisan mandátumot „ígérhetnek” bármely tagjuknak/támogatójuknak azzal, hogy fölveszik őket valamelyik listára. Ha ugyanis valamelyikről kiesik egy képviselő (lemond, meghal stb.), a párt tetszése szerint nevezheti meg azt a jelöltet, aki a kiesett helyébe lép. Ekkor tehát már nem köti az eredeti sorrend, akár a listán legutolsóként szereplő személyt is bejelentheti új képviselőnek. – Ezért, bár a jelölés során a pártokon belül mindig jelentős a tülekedés a „befutó” helyekért, mégsem szabad lebecsülni akár a lista végén lévő helyeket sem, mert elvileg onnan is mandátumhoz lehet jutni. 37 Az egy szavazókörrel rendelkező településen ez látja el a szavazatszámláló bizottság feladatait is. 38 A szavazatszámláló bizottság mellett a helyi választási iroda egy tagja jegyzőkönyvvezetőként működik. A helyi és az országgyűlési egyéni választókerületi választási iroda vezetője az illetékes jegyző, a területi választási iroda vezetője a főjegyző. A külképviseleti választási iroda vezetőjét az Országos Választási Iroda vezetője határozatlan időre bízza meg. 36

102 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. Választójog

5.9.2. 9.2. Fellebbezés A választási bizottság elsőfokú határozata ellen bármely választópolgár, jelölt, jelölő szervezet, illetőleg az ügyben érintett jogi személy fellebbezést nyújthat be. Fellebbezést lehet benyújtani a) jogszabálysértésre hivatkozással, illetve b) a választási bizottság mérlegelési jogkörben hozott határozata ellen. Nincs helye fellebbezésnek a másodfokon eljáró választási bizottság által hozott határozat, valamint az Országos Választási Bizottság határozata ellen.39 A fellebbezést a megtámadott határozatot hozó választási bizottságnál (szavazatszámláló bizottság döntése elleni fellebbezés esetén az elbírálására jogosult választási bizottságnál) kell előterjeszteni, s úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb a megtámadott határozat meghozatalától számított 2 napon belül megérkezzen az említett választási bizottsághoz.

5.9.3. 9.3. Bírósági felülvizsgálat A választási bizottság másodfokú határozata, továbbá az Országos Választási Bizottság határozata ellen bármely választópolgár, jelölt, jelölő szervezet, illetőleg az ügyben érintett jogi személy bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet nyújthat be. Bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet lehet benyújtani a) jogszabálysértésre hivatkozással, illetve b) a választási bizottság mérlegelési jogkörben hozott határozata ellen. A bírósági felülvizsgálatra csak akkor kerülhet sor, ha a választási eljárásban a fellebbezési jogot kimerítették, vagy a fellebbezés a törvény rendelkezései szerint kizárt. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelem visszavonható. A bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet a másodfokú határozatot hozó választási bizottság székhelye szerint illetékes törvényszék bírálja el. Az Országos Választási Bizottság határozata ellen benyújtott bírósági felülvizsgálat iránti kérelmet a Kúria bírálja el.

5.10. 10. Egyéb, általános megjegyzések a) A képviseleti rendszerek közül az lenne az ideális, amelyik pontosan tükrözné a választók akaratát, azaz amelyik pontosan a leadott szavazatok arányában osztaná el a mandátumokat. Ilyen ideális állapotot azonban még a tisztán arányos rendszerek sem tudnak elérni, hiszen a szavazók viszonylag nagy számához képest csak viszonylag kevés mandátum osztható ki, másrészt a politikailag túlságosan szétszabdalt parlament munkája gyakorlatilag ellehetetlenül. A Vjt. indokolása szerint ez a törvény „megőrzi az 1989-ben kialakított vegyes választási rendszer legfontosabb elemeit (kétszavazatos, töredékszavazat-visszaszámláló, a leadott szavazatok minél nagyobb arányú hasznosulását biztosító, a többségi [egyéni] és az arányos [pártlistás] rendszer kombinációja)”. – Ámde miért kell „a többségi (egyéni) és az arányos (pártlistás) rendszer kombinációja”, ha az ideálishoz közelítő szisztéma az arányos lehetne, a többségi pedig ezzel éppen ellentétes hatású? Az okok közül most csak azt említjük, hogy a többségi rendszerben a választók „valakire”, azaz egyéni jelöltre adják voksukat, míg az arányos esetén valamely párt listájára szavaznak, amelyen adott a jelöltek sorrendje, ez tehát jóval „személytelenebb” az előbbinél. – Márpedig általában az emberek szívesebben mennek el szavazni, ha közvetlenül választhatnak „maguknak” egyéni képviselőt, ennek tehát mozgósító, részvételt növelő hatása van, bár az arányosságot torzítja. Az arányosság torzulása jelentős mértékű is lehet, igen komoly mértékben térhet el az optimálishoz közelítő arányostól.40

Talán nem fölösleges fölhívni a figyelmet a terminológiai pontosságra: az itt megjelölt határozatok ellen csupán „fellebbezésre” nincs lehetőség, ám más jogorvoslatra („bírósági felülvizsgálatra”) van (amint ez a következő pontban kiderül). 40 Erre példaként legyen elegendő most csak arra utalni, hogy az 1994es választások során az MSZP (az arányos) listán 32,99%-ot ért el, végül az Országgyűlésben 54,14%-os képviselethez jutott − az eltérés 21,15%-os! 39

103 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. Választójog

Az eltérés egyik oka a rendszer vegyes jellege. Az arányos szisztéma az „igazságosabb” elosztás felé mutat, mert a szavazatokat annak alapján osztja el, ahogy a választók voksoltak, azaz a mandátumok a szavazatoknak megfelelő arányban kerülnek kiosztásra. A magyar rendszer attól „vegyes”, hogy az arányos mellett a többségi rendszer is érvényesül, márpedig a többségiben semmiféle „arányosítás” nincs jelen, az egyetlen győztes „mindent visz”, azaz az arányosságot erőteljesen „torzítja” az egyéni győztes javára. Az eltérés másik oka az ún. választási küszöb („bekerülési küszöb”) megléte. Ennek indoka nyilvánvaló: a parlamentet óvja a túlzottan szétaprózott képviselettől,41 ám ezért komoly árat kell fizetni: az arányosság torzulását és az ún. felülreprezentáltságot. b) Itt említünk még egy terminológiai problémát is. A választások között különbséget tehetünk aszerint, hogy mikor, mit vagy kit választanak. Általános választásokról akkor beszélünk, amikor lejár az országgyűlési (illetve önkormányzati) ciklus, azaz eltelik a négy (öt) év, megszűnik az addigi képviselők megbízatása, ezért négy/ötévenként meg kell választani az Országgyűlés valamennyi képviselőjét, úgyszintén az ország valamennyi helyi önkormányzatának minden képviselőjét. Időközi választásoknak nevezzük mindazokat a választásokat, amelyeket ettől eltérő időben, tehát nem a négy (öt) év leteltekor, hanem ezt megelőzően valamikor, korábban, a négy/ötévenkénti (általános) választások „időpontjai között” tartanak. Szögezzük le: a 2010-ig hatályos magyar jogszabályi terminológiában csak ez a két változat ismert, azaz minden nem általános választás időközinek minősül. – Könnyű azonban belátni, hogy az ilyen választások között is különbséget lehet tenni aszerint, hogy kit vagy mit választanak. Ha „időközben”, azaz még a mandátuma lejárta előtt megszűnik valamely – egyéni választókerületben mandátumhoz jutott – képviselő megbízatása (mert pl. lemond mandátumáról, összeférhetetlenséget állapítanak meg vele szemben, elveszti választójogát, meghal), a megüresedett helyre az érintett választókerületben új képviselőt kell választani. Más a helyzet, ha nem csupán egy-egy képviselő helye üresedik meg az Országgyűlésben vagy valamelyik helyi önkormányzatban, hanem az egész testületvalamennyi képviselőjének mandátuma egyszerre szűnik meg (mert pl. az Országgyűlést önmaga vagy a köztársasági elnök feloszlatja, illetve a helyi önkormányzatot önmaga vagy az Országgyűlés feloszlatja), ekkor ugyanis a teljes testület valamennyi tagját kell egyszerre megválasztani. Ezt nevezik rendkívüli választásnak, de ugyanebben az értelemben használja a politikai, illetve a média-nyelv az előrehozott választás kifejezést is. Bár az eddigiekből egyértelmű, mégis hangsúlyozzuk: időközi választásra csak egyéni választókerületben kerülhet sor, ahol senki sem léphet a megszűnt mandátumú képviselő helyébe; listás képviselő helyének megüresedése esetén viszont az érintett párt nevezheti meg az új képviselő személyét – bárkit a listán szereplők közül.

6. VI. Az Európai Parlament (EP) képviselőinek választása A választójog egyenlőségének alkotmányos elvéből fakadóan a választópolgár csak egy uniós tagállamban élhet aktív, illetőleg passzív választójogával: ennek megfelelően, ha egy magyar választópolgár egy másik uniós tagállamban kérte, hogy ott szavazhasson, és kérelme alapján felvették a névjegyzékbe, Magyarországon nem szavazhat; ugyanakkor egy másik uniós tagállam Magyarországon lakóhellyel rendelkező választópolgára kérheti, hogy magyarországi lakóhelyén szavazhasson, ebben az esetben az állampolgársága szerinti ország névjegyzékéből kell törölni. Fontos tehát hangsúlyozni, hogy a választópolgár az Európai Uniónak csak egy tagállamában gyakorolhatja választójogát, ám ez a rendelkezés nem zárja ki, hogy a választópolgár az egyik tagállamban gyakorolja az aktív, és egy másikban a passzív választójogát. A választáson Magyarország területe egy választókerületet alkot, ebben egyéni jelöltek nem indulhatnak. Listát a (pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló törvény szerint) bejegyzett pártok állíthatnak. Két vagy több párt közös listát is állíthat. Ugyanaz a párt csak egy – önálló vagy közös – listát állíthat. A listán a jelöltek a párt (pártok) által bejelentett sorrendben szerepelnek. A listaállításhoz legalább 20 000 választópolgárnak az

41

Említettük már az 1991-es lengyel parlament esetét, ahol ilyen küszöb híján 29 párt került be.

104 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

6. Választójog

aláírásával hitelesített ajánlása szükséges. A választópolgár csak egy listát ajánlhat; választópolgár csak egy listán szerepelhet jelöltként. A választópolgár egy listára szavazhat. (Mivel a lista „zárt”, az azon szereplő nevek sorrendjén a szavazó nem módosíthat.) A megszerezhető mandátumok száma megegyezik az EP-ben Magyarország számára fenntartott képviselői helyek számával.42 A mandátumkiosztásban csak azok a listák vehetnek részt és szerezhetnek mandátumot, amelyek több szavazatot kaptak, mint az összes listára leadott összes érvényes szavazat 5%-a (itt is van tehát „választási küszöb”). A választás arányos választási rendszerben, listás szavazással történik. A mandátumok kiosztása az ún. D’Hondt formula segítségével történik. Irodalom Szoboszlai György(szerk.): A közjogi választások egyes elméleti és gyakorlati kérdései. Választási studiumok 3, Országos Választási Iroda, Budapest, 2004. Dezső Márta: A választási rendszer. In: Kukorelli István (szerk.): Alkotmánytan I., Osiris Kiadó, Budapest, 2007, 201–239. p. Dezső Márta: Bonyolult is, vitatott is. A magyar választási rendszer Európához mérve. In: Szabadon választott. Parlamenti Almanach, Budapest, 1990. Dezső Márta: Képviselet és választás a parlamenti jogban.Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1998. Petrétei József: Az országgyűlési képviselők választása. In: Petrétei József:Magyar alkotmányjog I., Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2002, 233–269. p., valamint Petrétei József: A helyi önkormányzati választások. In: Petrétei József:Magyar alkotmányjog I., Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2002, 271−284. p. Fábián György(szerk.): Választási rendszerek. Osiris Kiadó, Budapest, 1997. Fábián György – Kovács László Imre(szerk.): Választás politológiai szöveggyűjtemény. JATE Press, Szeged, 2001. Dezső Márta – Kukorelli István (szerk.): Választástudományi tanulmányok. Választási studiumok 2., Országos Választási Iroda, Budapest, 1999.

42

2009. június 7-én Magyarország 22 képviselőt választhatott az EP-be.

105 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. fejezet - 7. Az államfő Csink Lóránt

1. I. Az államfői hatalom jellege Az államfő szerepe nem egységes az egyes államokban. A modern alkotmányokban alapvetően két modell különböztethető meg. Az egyikben az államfő a végrehajtó hatalomhoz köthető, döntően befolyásolja annak működését. Az e modellt követő államokban az államfő vagy egyszemélyben gyakorolja a végrehajtó hatalmat (prezidencializmus, alkotmányos monarchia) vagy pedig osztozik rajta egy testülettel (félprezidenciális államok). A másik modell a semleges államfő, aki nem részese egyik hatalmi ágnak sem. Az ilyen államfőknek gyökeresen más a szerepe: egyrészt – mivel a klasszikus hatalmakon kívül állnak – csekély számú önálló és közvetlen hatáskörrel rendelkeznek, másrészt viszont nem helyettesíthető hatásköreik vannak arra az esetre, amikor „működési zavar” lép fel valamelyik hatalmi ágnál. A semleges államfő alapvető rendeltetése, hogy kiegyensúlyozza a hatalommegosztásból esetlegesen származó egyenetlenségeket. Az államfőnek tehát – akár semleges, akár a végrehajtó hatalom birtokosa – jelentős szerepe van az államszervezetben. E modellek tiszta formája azonban sehol sem valósul meg. Az államfő ugyanis hagyományosan az állam képviselője is, az alkotmányok több olyan hatáskört delegálnak az államfőnek, amelyek gyakorlása során az államfő az állam nevében, képviseletében jár el. Valamennyi államfőre jellemző ez a kettősség; egyrészt fontos szerepet töltenek be az államszervezetben (a végrehajtó hatalom gyakorlójaként vagy pedig semleges „kiegyensúlyozóként”), másrészt pedig klasszikusan államfői, hatalmi ágakat nem érintő feladatokat látnak el (pl. állampolgársági ügyek, kegyelmezés stb.). Az államfői intézmény nem csupán a kormányformával, hanem az államformával is összefügg. Az általánosan bevett gyakorlat szerint az államfő lehet köztársasági elnök vagy monarcha; e két típus közötti leggyakoribb megkülönböztetés, hogy amíg a köztársasági elnök választás útján szerzi meg hivatalát és tisztsége meghatározott időre szól, addig a monarcha öröklés útján válik államfővé és rendszerint élete végéig trónon marad. A monarchikus államforma az I. világháborúig meghatározó jelentőségű volt Európában, a kontinens nagyhatalmai (az államformáját gyakran váltogató Franciaország kivételével) rendre monarchiák voltak. A 20. század közepétől a királyság háttérbe szorult, azokban az államokban pedig, amelyek megmaradtak monarchiának, az uralkodó szerepe átalakult, és tendenciaszerűvé vált a monarcha alkotmányos jogkörének a csökkenése. Ugyan a monarchák hatáskörei, alkotmányos jogosítványai általában gyengébbek, mint a köztársasági elnököké, szimbolikus szerepük nagyobb. Az erősebb szimbolikus szerep – amellett, hogy a királyságokra amúgy is jellemző a tradíció – a monarcha állandóságával is magyarázható. Az uralkodó rendszerint élethossziglan (akár több évtizedig is) betöltheti hivatalát, ez alatt jelentős politikai tapasztalatot szerez, többet, mint a politikai élet többi szereplője. Az erősebb szimbolikus szerepet a közjogtörténeti hagyományok is alátámasztják; azok szerint ugyanis a Koronának önmagában is legitimáló szerepe van. Köztársaságok esetében sem lehet tagadni az elnök szimbolikus szerepét, ám az semmiképpen nem éri el a monarcháét.

2. II. Államfői hatalom Magyarországon Az államfői hatalom, csakúgy, mint az államforma kérdése sokáig nem merült fel élesen a magyar közjogtörténetben. Az államalapítástól kezdve a második világháború végéig (rövid megszakításokkal) az államforma királyság volt. A monarcha jogállása, hatáskörei természetesen változtak az idők során, de a királyság intézménye (az 1848-as szabadságharc és a tanácsköztársaság időszakát leszámítva) nem kérdőjeleződött meg.

106 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. Az államfő

Azokban az országokban, ahol az alkotmányos kontinuitás töretlen, az államszervezet modellje módosítások, reformok hosszú sorával alakul ki. Ezzel szemben a közép-kelet-európai rendszerváltó államoknak szakítaniuk kellett a múlt rendszer örökségével, és új alapokra helyezve kellett kialakítaniuk közjogi berendezkedésüket. Így a rendszerváltás során alapvetően három szempont befolyásolta az államfő alkotmányos helyzetének meghatározását: a hagyományok, a külföldi példák és a politikai megfontolások. a) A magyar jogtörténetben a köztársasági elnök helyzetét a Magyarország államformájáról szóló 1946. évi I. törvény (a továbbiakban: Törvény) határozta meg; 1989-ben a köztársasági alkotmány kialakításánál az alkotmányozó számos ponton merített ebből. A köztársasági elnök választására, helyettesítésére, lemondására, a törvények aláírására és a politikai vétóra vonatkozó szabályok – csekély eltéréssel – tartalmilag egyeznek, és az államfői hatáskörök tekintetében is sok hasonlóság figyelhető meg. • A köztársasági elnök jogállását tekintve azonban lényeges, elvi különbség volt a Törvény és a hatályos szabályozás között. A Törvény szerint „a végrehajtó hatalmat a köztársasági elnök a Nemzetgyűlésnek felelős minisztérium által gyakorolja”. A köztársasági elnök tehát nemcsak részese, hanem formálisan feje is volt a végrehajtó hatalomnak. A tényleges kormányzásban azonban a Törvény szerint is a parlamentnek felelős kormánynak volt döntő szerepe, a köztársasági elnök tisztségét a „Nemzetgyűléssel egyetértésben” gyakorolta. b) A történelmi hagyományon túlmenően a rendszerváltás során az alkotmányozó figyelembe vette más államok tapasztalatait az államszervezeti berendezkedés kialakításánál. A parlament, kormány és köztársasági elnök egymással való kapcsolatát az 1989. évi XXXI. törvénnyel, és különösen az 1990. évi XL. törvénnyel bevezetett alkotmánymódosítások a Bonni alaptörvény mintájára határozták meg. Abban ugyanis a végrehajtó hatalomból eredő jogosítványok teljességével a szövetségi kancellár, illetve a kormány van felruházva, így az államfő az államszervezetben nem tölt be önálló kormányzati szerepkört. • Szintén hatással volt az államfői jogállás kialakítására az is, hogy a térség más rendszerváltó államai (Lengyelország, Csehszlovákia) – nagyjából ugyanabban az időben – hogyan építik ki új államszervezetüket. A rendszerváltás egy földrajzi térben zajlott, az egyes államok politikai és közjogi tapasztalatait a többi állam is hasznosította. c) A hagyományok és a külföldi példák mellett kiemelkedő jelentősége volt a politikai megfontolásoknak a szabályozás kialakítása során. Az 1989 márciusában megalakult Ellenzéki Kerekasztal (EKA) államszervezettel összefüggő leglényegesebb célkitűzése az erős elnöki hatalom kialakulásának a megakadályozása volt. Ennek egyik oka az Elnöki Tanáccsal kapcsolatos rossz tapasztalatokban kereshető, a másik – lényegesebb – ok pedig az volt, hogy az akkori politikai realitások alapján az EKA résztvevői közelebbinek látták a szabad parlamenti választásokat (amelyen győzelmük valószínűsíthető volt), mint azt, hogy az államfő kiválasztására ráhatással bírhatnak. Az EKA ezt az álláspontját képviselte az 1989 júniusában megalakult Nemzeti Kerekasztalon (NEKA) is. A tárgyalások során az MSZMP az erős elnöki hatalom mellett érvelt, és leginkább a külpolitikai jogköröket kívánta felerősíteni, hogy az átmenetet elfogadtathassa a többi kelet-európai állammal, különösen a Szovjetunióval. Ezzel szemben az EKA taktikája az államfői hatalom gyengítésére irányult, olyan intézményeket kívánt kodifikáltatni, amelyek védelmet adhatnak az elnöki túlhatalommal szemben. Az EKA tartott ugyanis attól, hogy a régi rend fegyveresen akarja visszaszerezni a hatalmat, és ehhez egy állampárt által állított államfő segítségére lehet. Ezért garanciákat vezettek be a rendkívüli állapot bevezetésével, a parlament feloszlatásával és elnapolásával kapcsolatban, hogy az Országgyűlés minden esetben a közügyek megkerülhetetlen szereplője legyen. 1989. szeptember 4-én pedig az államfői jogkörök leglényegesebb korlátozásáról döntött a NEKA: megállapodás született abban a kérdésben, hogy az elnök jelentős aktusainak érvényességéhez miniszteri ellenjegyzés szükséges. Az államfői jogkörök szabályozása mellett döntő jelentőségű volt az a kérdés is, hogy a köztársasági elnököt a parlament válassza-e, vagy pedig a nép közvetlenül. A NEKA tárgyalásain, ha formálisan nem is, de megegyezés született a köztársasági elnök közvetlen, nép általi választásáról. Az ezzel ellentétes álláspontot képviselő SZDSZ és Fidesz aláírást gyűjtött népszavazás elrendelése érdekében. 1 Az 1989. november 26-án

A (három másik kérdéssel együtt feltett) kérdés a köztársasági elnök megválasztásának időpontjára vonatkozott, de a NEKA tárgyalásainak eredményeképp ez a választás módjára is kihatással volt: ott ugyanis megállapodtak abban, hogy ha az államfő megválasztására a parlamenti választás előtt kerül sor, akkor közvetlen, ha pedig utána, akkor közvetett lesz a választás. 1

107 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. Az államfő

megtartott népszavazáson – kis különbséggel – az igen válaszok kerültek többségbe, amely a köztársasági elnök parlament általi választását jelentette. A népszavazás eredményével ellentétben a parlament alkotmánymódosítást fogadott el a köztársasági elnök közvetlen megválasztása érdekében. Ennek lehetőségét az 1/1990. (II. 12.) AB határozat is elismerte, rámutatva arra, hogy a megtartott népszavazás nem jelenti akadályát az Alkotmány vonatkozó rendelkezése módosításának. Az elnöki intézmény jelenlegi formája az 1990. évi XL törvénnyel bevezetett alkotmánymódosítás hatására alakult ki. Ennek politikai előzménye az MDF és SZDSZ megállapodása volt, amely – több más jelentős államszervezeti intézkedés mellett – véglegesítette a köztársasági elnök jogállását és parlament általi választását. A rendszerváltáskor kialakított intézményi kereten érdemben nem változtatott az Alaptörvény sem. A köztársasági elnök jogállása és hatásköreinek szabályozása során az Alaptörvény érdemben nem tért el az Alkotmány rendelkezéseitől, csak némely helyen végzett „finombeállítást” az elmúlt húsz év tapasztalatait is figyelembe véve.

3. III. A köztársasági elnök megbízatásának keletkezése és megszűnése 3.1. 1. A köztársasági elnök választása A köztársasági elnök megválasztására vonatkozó szabályok kialakításánál az alkotmányozó rendszerint két szempontot vesz figyelembe: a legitimációt és az eredményességet. A választási szabályoknak biztosítania kell, hogy a köztársasági elnök minél szélesebb körű támogatást élvezzen, mint ahogy azt is, hogy az elnökválasztás végső soron eredményes legyen. Ez a két feltétel azonban ellentmond egymásnak; ha az alkotmány széles konszenzust kíván meg, akkor nem biztos, hogy van olyan jelölt, aki ennek eleget tesz. Az európai államok e két szempont mentén állapítják meg a köztársasági elnök megválasztására vonatkozó szabályokat – szinte kivétel nélkül alkotmányi szinten. Az európai alkotmányok által alkalmazott megoldások három csoportba sorolhatók. Egyes államok közvetlen (nép általi) választást vezettek be. Ez a megoldás a félprezidenciális államokra (pl. Franciaország, Lengyelország, Románia) jellemző, mivel a végrehajtó hatalmat gyakorló köztársasági elnök számára nélkülözhetetlen, hogy legitimációja közvetlenül a néptől származzon. A közvetlen választás azonban a parlamentáris berendezkedésű államoktól sem idegen (pl. Ausztria, Szlovákia). A másik lehetséges megoldás, hogy a köztársasági elnököt a parlament választja meg, a legitimáció érdekében gyakran minősített többséggel, kétkamarás parlamenteknél a két ház együttes ülésén. A harmadik megoldás pedig, hogy a köztársasági elnök egy külön erre a célra létrehozott testülettől nyeri el a megbízatását.

3.1.1. 1.1. A szavazás anyagi jogi szabályai Magyarországon a köztársasági elnök személyének kiválasztásában az Országgyűlés kizárólagos döntési helyzetben van: a jelölés a képviselők, a választás a parlament hatáskörébe tartozik. Az állampolgárságon, mint megválaszthatósági feltételen túlmenően az Alaptörvény – az általános európai gyakorlattal egyezően – életkori kitételt is tartalmaz: az lehet köztársasági elnök, aki a választás napjáig a 35. életévét betöltötte. A választást jelölés előzi meg; az indulhat jelöltként az első szavazáson, akit legalább a képviselők egyötöde írásban ajánlott; minden képviselő csak egy jelöltet ajánlhat érvényesen. A jelöltek közül az lesz megválasztott köztársasági elnök, aki megszerzi az összes képviselő kétharmadának a szavazatát. Az első szavazás alkalmával tehát az Alaptörvény a legitimációs szempontot hangsúlyozta, csak széles konszenzus eredményeképp választható meg a köztársasági elnök. A második szavazás azonban az eredményességet helyezi előtérbe: ebben arra a két jelöltre lehet szavazni, akik az első szavazás alkalmával a legtöbb szavazatot kapták, és közülük az lesz köztársasági elnök, aki a több

108 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. Az államfő

szavazatot kapta.2 Mivel az Alaptörvény 11. cikk (4) bekezdése szerint a több szavazatot szerzett jelölt „tekintet nélkül a szavazásban részt vevők számára” lesz megválasztott köztársasági elnök, így nem érvényesül a határozatképesség főszabálya sem; a második szavazás akkor is eredményes, ha a képviselők több mint fele nem adott le szavazatot.

3.1.2. 1.2. A szavazás eljárási szabályai A szavazás idejére és módjára vonatkozó szabályokat szintén az Alaptörvény rögzíti. Szabályozza a választás időpontját (a korábbi elnök megbízatásának lejárta előtt legalább 30, legfeljebb 60 nappal, idő előtti megszűnés esetén 30 napon belül kell megválasztani a köztársasági elnököt), valamint a szavazás időtartamát (az eljárást két egymást követő napon belül kell lefolytatni). Az Országgyűlés a köztársasági elnököt – a legtöbb személyi döntéshez hasonlóan – titkos szavazással választja. Ez a 9/2008. (I. 31.) AB határozat értelmében azt jelenti, hogy az Országgyűlésnek megfelelő feltételeket kell biztosítania ahhoz, hogy a képviselők szavazataikat a nyilvánosság kizárásával adhassák le, illetve, hogy a leadott képviselői szavazatok ne legyenek beazonosíthatók.

3.1.3. 1.3. A megválasztott köztársasági elnök A jelölt eredményes megválasztása szükséges, de nem elégséges feltétele a hivatal betöltésének. A köztársasági elnök hivatalba lépésétől (és nem megválasztásától) kezdve gyakorolja hatásköreit, így megbízatása is ettől az időponttól kezdődik. Ahhoz, hogy tisztségét betölthesse, még két feltételnek kell bekövetkeznie. a) A megválasztottnak esküt kell tennie az Országgyűlés előtt. Ennek elmaradása esetén a hivatalát nem töltheti be. Az eskü szövegét azonban az Alaptörvény – szemben sok más alkotmánnyal – nem határozza meg. 2008. december 31-ig a köztársasági elnöki eskü szövegét a Házszabály rögzítette, a 9/2008. (I. 31.) AB határozat ezt azonban alkotmányellenesnek találta, mert a Házszabály – jogforrástani jellegéből eredően – csak saját működése körében állapíthat meg szabályokat, a köztársasági elnökre nézve nem. b) Az Alaptörvény 11. cikk (6) bekezdésében rögzített időnek el kell telnie. Az államfői tisztséget nem láthatják el ketten egyszerre, így a megválasztott köztársasági elnök csak akkor léphet hivatalba, amikor a korábbi elnök ötéves megbízatása lejár. Ha pedig idő előtt szűnik meg a köztársasági elnök megbízatása, akkor az eredményes választást követő 8. napon lép hivatalba.

3.2. 2. Az elnöki megbízatás megszűnése Az elnöki megbízatást négy tényhelyzet (elnöki ciklus lejárta, halál, feladatkör ellátását 90 napon túl ellehetetlenítő állapot, valamint az a körülmény, hogy a megválasztáshoz szükséges feltételek már nem állnak fenn) és három jognyilatkozat (összeférhetetlenség kimondása, lemondás, megfosztás) szüntetheti meg.

3.2.1. 2.1. A megbízatást megszüntető tényhelyzetek a) A köztársasági elnököt az Országgyűlés öt évre választja, a hivatalba lépéstől számított öt év elteltével a megbízás automatikusan megszűnik. Ettől független kérdés, hogy a köztársasági elnök egyszer újraválasztható erre a tisztségre, mivel az újraválasztás új megbízatásnak (és nem a régi meghosszabbításának) számít. b) Természetszerűleg megszünteti az elnöki megbízatást az is, ha a köztársasági elnök hivatali ideje alatt meghal. c) Megszünteti az elnöki megbízatást az is, ha a köztársasági elnök önhibáján kívül 90 napon túl nem tudja hivatali feladatait ellátni. Ilyenkor a 91. napon a megbízatás automatikusan megszűnik. Az Alaptörvény 12. cikk (4) bekezdése szerint az Országgyűlés a jelenlévő tagok kétharmadának szavazatával határoz annak megállapításáról, hogy a köztársasági elnök 90 napja nem tudja ellátni feladatait. Ez a határozat azonban nem konstitutív; az elnöki megbízatást a tényhelyzet szünteti meg, és nem az Országgyűlés határozata. d) Megszűnik a köztársasági elnök megbízatása akkor is, ha a választáshoz szükséges feltételek már nem állnak fenn. Tekintettel arra, hogy az Alaptörvény 10. cikk (2) bekezdése csak a magyar állampolgárságot és a 35. Az Alaptörvény 11. cikk (4) bekezdése kifejezetten rendelkezik arról az esetről is, ha szavazategyenlőség alakul ki: ha az első szavazás alkalmával a második helyen holtverseny alakul ki, kettőnél több jelölt is részt vehet a második szavazáson. 2

109 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. Az államfő

életév betöltését teszi feltétellé, ez a megszűnési ok gyakorlatilag csak a magyar állampolgárság megszűnését jelentheti. E megszűnési okról is az Országgyűlés hoz – deklaratív – határozatot, a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatával.

3.2.2. 2.2. A megbízatást megszüntető jognyilatkozatok a) A köztársasági elnöki tisztség összeegyeztethetetlen minden más állami, társadalmi és politikai tisztséggel vagy megbízatással. A köztársasági elnök más kereső foglalkozást nem folytathat, és egyéb tevékenységéért – a szerzői jogi védelem alá eső tevékenységet kivéve – díjazást nem fogadhat el. Ennek megsértése esetén az Országgyűlés a jelenlévő képviselő kétharmadának szavazatával kimondhatja az összeférhetetlenséget, ami az elnöki megbízatást megszünteti. b) A köztársasági elnök saját tényeivel is rendelkezhet a megbízatása megszüntetéséről: lemondhat tisztségéről. c) A köztársasági elnök politikai felelősséggel nem tartozik, közjogi felelősséggel viszont igen. A korábbi szabályozáshoz képest az Alaptörvény lényegesen egyszerűsítette a köztársasági elnök jogi felelősségére vonatkozó anyagi jogi szabályokat. Az új szabályozás értelmében a köztársasági elnököt két esetben lehet megfosztani a tisztségétől. • 1) Megfosztható a köztársasági elnök a tisztségétől, ha szándékosan megsérti az Alaptörvényt, vagy tisztsége gyakorlásával összefüggésben valamely más törvényt. Az Alaptörvény szövegezéséből az következik, hogy megfosztásnak minden esetben csak szándékos magatartás esetén van helye. Különbség azonban, hogy a törvénysértés csak a „tisztség gyakorlásával összefüggésben” (tehát a hivatali teendők ellátása során) vezethet megfosztáshoz, ha a köztársasági elnök Alaptörvényt sért, akkor attól függetlenül megfosztható, hogy e jogsértés összefügg-e az elnöki tisztség gyakorlásával vagy sem. • 2) Szintén megfosztható a tisztségétől a köztársasági elnök, ha szándékos bűncselekményt követ el. • A felelősségre vonási eljárásban az Országgyűlésnek és az Alkotmánybíróságnak van szerepe. Az előbbi feladata az eljárás kezdeményezése (amelyre a képviselők 1/5-e jogosult) és megindítása (az összes képviselő kétharmadának szavazata alapján). Anyagi jogi kérdésekről az Országgyűlés nem dönt, a „történeti tényállás” megállapítása és a szankció alkalmazása az Alkotmánybíróság feladata. Ez a funkció nem alkotmánybíráskodás, e hatáskörében az Alkotmánybíróság ténybíróságként jár el. Hangsúlyos, hogy a megfosztás kimondása csak lehetőség; akkor sem kötelező, ha az alapul szolgáló tények erre okot adnak. • Ha a megfosztás alapja az volt, hogy a köztársasági elnök szándékos bűncselekményt követett el, akkor utána a büntetőeljárást – az általános szabályok szerint – bíróság folytatja le. Ha a köztársasági elnök által elkövetett bűncselekmény gondatlan volt, vagy szándékos ugyan, de az Alkotmánybíróság mégsem fosztotta meg a köztársasági elnököt a tisztségétől, akkor büntetőeljárásra csak a hivatali idő letelte után kerülhet sor.

4. IV. A köztársasági elnök helyettesítése Helyettesítésre akkor kerülhet sor, ha a köztársasági elnök akadályoztatva van feladatai ellátásban, vagy ha a tisztség – bármely okból – nincs betöltve. Ilyenkor a köztársasági elnököt az Országgyűlés elnöke helyettesíti. A köztársasági elnök helyett eljáró házelnök azonban nem veszi át a köztársasági elnök szerepét. Nem jogállásában helyettesíti a köztársasági elnököt, hanem – az Alaptörvény szóhasználata szerint is – hatásköröket gyakorol helyette. A 7/1990. (IV. 23.) AB határozat rámutatott, hogy az Országgyűlés elnöke nem „ideiglenes köztársasági elnök”. Az Alaptörvény a köztársasági elnök funkcionális helyettesítéséről rendelkezik: az Országgyűlés elnökének helyettesítési joga nem személyhez kötött, ha megszűnik házelnöki megbízatása, elveszíti azt a jogát is, hogy helyettesítse a köztársasági elnököt. A korlátozás oka a hatalomkoncentráció elkerülése, ezt szolgálja az is, hogy a helyettesítés ideje alatt az Országgyűlés elnöke házelnöki jogait nem gyakorolhatja.

5. V. A köztársasági elnök jogállása Az Alaptörvény 9. cikk (1) bekezdése szerint a köztársasági elnök „kifejezi a nemzet egységét”, és „őrködik az államszervezet demokratikus működése felett”. A (2) bekezdés hozzáteszi, hogy a köztársasági elnök a Magyar Honvédség főparancsnoka. Korábban ugyanezeket a fordulatokat használta az Alkotmány is.

110 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. Az államfő

Az Alaptörvény e nevesített szabályai nem tartalmaznak hatásköröket [48/1991. (IX. 26.) AB határozat, 36/1992. (VI. 10.) AB határozat]. Ehelyett a köztársasági elnök államszervezetben betöltött helyét jelölik ki: az államfő nem tartozik egyik hatalomhoz sem, semleges hatalmat képvisel. Emellett az Alaptörvény 9. cikk (1) bekezdése olyan szempontokat, értékeket képvisel, amelyeket a köztársasági elnöknek valamennyi hatáskörének gyakorlása során meg kell testesítenie. A „főparancsnok” nem katonai rang, vagy beosztás, és semmiképpen nem az következik belőle, hogy a köztársasági elnök a Honvédség első számú vezetője. A köztársasági elnök a Honvédségnek nem vezetője, hanem irányítója – de az irányításra sincs az Alaptörvény alapján kizárólagos felhatalmazása. A Honvédség irányításának joga megoszlik ugyanis a törvényhozó és a végrehajtó hatalmi ágak, valamint a semleges hatalmat gyakorló köztársasági elnök között. A köztársasági elnök főparancsnoki jogköréből két követelmény érvényesül. Egyrészt a köztársasági elnök helyettesíti az Országgyűlést annak akadályoztatása esetén rendkívüli állapot, szükségállapot kihirdetésében, hadiállapot kinyilvánításában és a Honvédelmi Tanács létrehozásában. E tekintetben azonban az államfő jogköre korlátozott: rendkívüli állapot kihirdetésére csak az Országgyűlés akadályoztatása esetén jogosult, és ehhez is szükséges az Országgyűlés elnöke, az Alkotmánybíróság elnöke és a miniszterelnök egybehangzó döntése. Jogállásból másrészt az következik, hogy a köztársasági elnököt legalább egyetlen klasszikus főparancsnoki jogkörrel fel kell ruházni. Ez alapján a köztársasági elnöknek kinevezési, felmentési, előléptetési jogai vannak, továbbá ilyen minőségében jóváhagyja az ország védelmi tervét. Az elnök e jogkörei – a parlamentáris kormányformából kifolyólag – a törvényhozás útján jelentősen nem bővíthetők. A köztársasági elnök kifejezi a nemzet egységét. E fordulatból kitűnően az államfőnek – az alkotmányjogi jogosítványain túlmutató – szimbolikus szerepe is van; a nemzetre, annak egységére tekintettel kell hatásköreit gyakorolnia, állásfoglalásait megtennie. Az Alaptörvény által több helyen használt nemzet-fogalom túlmutat a politikai nemzet fogalmán, és magába foglalja mind a magyar állampolgárokat (nemzetiségre tekintet nélkül), mind a magyar nemzetiségűeket (állampolgárságra tekintet nélkül). Hatáskörei gyakorlása során viszont a köztársasági elnöknek a politikai nemzetet kell előtérbe helyeznie, hiszen joghatósága a magyar állampolgárokra terjed ki. Ez azonban nem zárja ki azt, hogy szimbolikus szerepkörében, állásfoglalásaiban a kulturális értelemben vett nemzet fogalmának is jelentőséget tulajdonítson. A köztársasági elnök őrködik az államszervezet demokratikus működése felett. Ez az „őrködés” testesíti meg az államfői hatalom semlegességét. A köztársasági elnök formálisan sem részese a végrehajtó hatalomnak, ha az államszervezet „magától” is demokratikusan működik, a semleges köztársasági elnök nem jogosult beavatkozni; erre csak akkor van szükség és lehetőség, ha zavar keletkezik az államszervezet demokratikus működésében. Ilyen esetben feléled a köztársasági elnök „őrködési” funkciója, amelynek birtokában joga és kötelezettsége a zavar elhárítása, hogy ezt követően ismét „magára hagyja” az államszervezetet. Az alkotmányozó által felvázolt eme modell Benjamin Constant államszervezeti elképzelésével rokonítható. Az államszervezet demokratikus működése feletti őrködése jegyében a köztársasági elnök önálló politikai döntést hozhat. Ezen döntések közös jellemzője, hogy véglegesek, felülbírálhatatlanok, és sem a köztársasági elnök, sem más nem visel értük politikai felelősséget. Az Alaptörvény 9. cikk (6) bekezdése meghatároz olyan eseteket, amikor a köztársasági elnök – az államszervezet demokratikus működése feletti őrködésre hivatkozva – megtagadhatja a hatáskör teljesítését. Az „őrködés” azonban nem korlátozódik ezekre a hatáskörökre. Az „őrködéssel” hozható összefüggésbe például az Országgyűlés feloszlatása is az Alaptörvény 3. cikk (3) bekezdése alapján, továbbá az is, hogy jogkörei szükségállapot idején felerősödnek; ilyenkor rendeleti úton vezethet be rendkívüli intézkedéseket.

6. VI. A köztársasági elnök hatáskörei 6.1. 1. Az ellenjegyzés szerepe A köztársasági elnök számos hatásköre csak ellenjegyzés mellett gyakorolható. E hatáskörök esetében az államfői aktus csak akkor érvényes, ha azt a Kormány illetékes tagja ellenjegyezte. Ezzel szemben az ellenjegyzéshez nem kötött hatáskörök esetében az államfő – az alkotmányos keretek között – szabadon határoz a hatáskör gyakorlásáról, illetve módjáról.

111 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. Az államfő

A 26/2000. (VII. 6.) AB határozat az ellenjegyzés intézményét a politikai felelősség átvállalásával hozta összefüggésbe; az ellenjegyzés okának azt tartotta, hogy azzal a végrehajtó hatalom átveszi a politikai felelősséget az ilyen felelősséggel nem rendelkező államfőtől. Az Alaptörvény azt a szabályozási technikát választotta, hogy külön bekezdésben rögzítette az ellenjegyzést nem igénylő [9. cikk (3) bekezdés] és az ellenjegyzéshez kötött hatásköröket [9. cikk (4) bekezdés]. Az ellenjegyzés mind a hatalmi ágakat érintő, mind klasszikus államfői jogkörök esetében követelmény lehet. Két oka lehet annak, hogy miért nem szükséges az ellenjegyzés egyes hatásköröknél. a) Nem igényelnek ellenjegyzést a köztársasági elnök Országgyűléssel, bíróságokkal kapcsolatos hatáskörei (pl. Országgyűlés feloszlatása, bírák kinevezése). Ezekben az esetekben az ellenjegyzés sértené a hatalommegosztás elvét; az ellenjegyzéssel a Kormány a parlamentáris kormányformától idegen módon szólna bele e szervek működésébe. b) Másrészt a köztársasági elnök ellenjegyzés nélkül képviseli Magyarországot; e feladat természetszerűleg nem köthető ellenjegyzéshez.

6.2. 2. A köztársasági elnök államszervezettel összefüggő hatáskörei A köztársasági elnöknek – mivel őrködik az államszervezet demokratikus működése felett – számos olyan jogköre van, amely érinti az egyes hatalmi ágak működését. Ezek részben az Alaptörvényben szerepelnek, másik részét pedig – az Alaptörvény felhatalmazása alapján – törvény állapítja meg.

6.2.1. 2.1. Jogalkotással kapcsolatos hatáskörök A köztársasági elnök több ponton lehet résztvevője a törvényhozási eljárásnak az Alaptörvény alapján. Maga is kezdeményezhet törvényt, továbbá részt vehet és felszólalhat az Országgyűlés ülésein. Érintőlegesen, de ebbe a körbe tartozik az is, hogy népszavazást kezdeményezhet. E hatáskörök közös jellemzője, hogy az államfőn múlik, hogy él-e velük vagy sem; gyakorlásukra a köztársasági elnök nem kényszeríthető, de nem is akadályozható meg benne. Ettől eltérő a törvények aláírásának a joga. A köztársasági elnök 5 napon belül köteles az Országgyűlés által elfogadott, és számára megküldött törvényt aláírni, és elrendelni annak kihirdetését. Ettől a határidőtől csak három esetben térhet el: a) Ha a köztársasági elnök az elfogadott törvénnyel nem ért egyet, akkor azt megfontolásra visszaküldheti az Országgyűlésnek (politikai vétó). Ilyen esetben az Országgyűlés köteles a törvény, illetve az államfői észrevételek újratárgyalására. Az újratárgyalás alapján elfogadott törvényt az államfő már köteles aláírni. b) Ha a köztársasági elnök az elfogadott törvényt alkotmányellenesnek tartja, akkor megküldi azt az Alkotmánybíróságnak (alkotmányossági vétó). Ennek gyakorlására a köztársasági elnök köteles, az általa alaptörvény-sértőnek tartott törvényt nem írhatja alá. Alkotmányossági vétó után a törvényt csak akkor írhatja alá az államfő, ha azt az Alkotmánybíróság alaptörvény-konformnak találta. A politikai vétó csak egyszer gyakorolható, alkotmányossági vétóra azonban több esetben is sor kerülhet. A politikai vétót követően újratárgyalt és elfogadott törvényt a köztársasági elnök csak formai okból (ún. közjogi érvénytelenségre hivatkozással) vagy pedig a módosított rendelkezések alaptörvény-ellenességére hivatkozással támadhatja meg az Alkotmánybíróságon.

6.2.2. 2.2. Az Országgyűlés megbízatásával kapcsolatos hatáskörök A törvényhozáson túlmenően az államfő más jogkörei is kapcsolódnak az Országgyűléshez. A választást követő harminc napon belüli időpontra a köztársasági elnök hívja össze az Országgyűlés alakuló ülését. Ez is olyan jogkör, amelynek gyakorlására a köztársasági elnök köteles, de diszkréciójába tartozik, hogy az Alaptörvényben meghatározott időkorláton belül melyik időpontra hívja össze az alakuló ülést. Az alakuló ülés kettős jelentőségű; egyrészt megszünteti a korábbi Országgyűlés megbízatását, másrészt ezzel veszi kezdetét az új Országgyűlési ciklus. A köztársasági elnök eme jogköre tehát egyszerre érinti az Országgyűlés megbízatási idejének végét és kezdetét.

112 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. Az államfő

A köztársasági elnök nem csak az alakuló ülés összehívásával, illetve megnyitásával szüntetheti meg az Országgyűlés megbízatását; az Alaptörvényben meghatározott esetekben fel is oszlathatja azt. Erre akkor kerülhet sor, ha az Országgyűlés március 31-éig nem fogadja el az adott évre vonatkozó költségvetést. Szintén feloszlatható az Országgyűlés, ha az az első jelöléstől számított 40 napon belül nem választ miniszterelnököt. Mindkét esetben az Alaptörvény időben korlátozza a feloszlatás jogát; e jog nem gyakorolható, ha az Országgyűlés elfogadta a költségvetést, illetve, ha megválasztotta a miniszterelnököt. Az Országgyűlés feloszlatásának joga a köztársasági elnök „őrködésével” függ össze, e hatáskörében az államfő az államszervezet demokratikus működését tartja szem előtt. A parlament feloszlatására ezért kerülhet sor olyan esetekben, amikor feszültség van a törvényhozó és a végrehajtó hatalom között; az Országgyűlés feloszlatásával ezt a feszültséget tudja oldani az államfő. Ilyen feszültséget jelöl, ha a Kormány nem tudja elfogadtatni a költségvetést az Országgyűléssel, vagy ha az Országgyűlés 40 napon belül nem tud miniszterelnököt választani. A feloszlatás előtt az elnöknek ki kell kérnie a miniszterelnök, az Országgyűlés elnökének és a parlamenti képviselőcsoportok vezetőinek a véleményét. Mindkét esetben ugyanis a feloszlatás csak lehetősége a köztársasági elnöknek, gyakorlására akkor sem köteles, ha az adott körülmények fennállnak. Ha a köztársasági elnök a feloszlatás mellett dönt, akkor e döntése végleges, nem fellebbezhető meg, de ilyen esetben is az új Országgyűlés megalakulásáig tart a feloszlatott parlament megbízatása.

6.2.3. 2.3. Személyügyi hatáskörök Az államfő közreműködik egyes tisztségek betöltőinek kiválasztásában. Egyes esetekben – valamilyen szerv, személy előterjesztésére – kinevez meghatározott személyeket, más esetekben pedig ő az „előterjesztő”, és javaslatot tesz a parlamentnek bizonyos tisztségek viselőinek a megválasztására. A köztársasági elnöki kinevezésnek legitimáló szerepe van, az államfői kinevezés a demokratikus legitimáció megszerzésének egy lehetséges módja, amely így alkotmányosan lehetővé teszi a közhatalom gyakorlását. A kinevezési jogkörök nem egységesek. Egyes esetekben az államszervezet működésében szerepet játszó személyeket nevez ki az államfő, más esetekben pedig a hatalmi ágak szempontjából semleges személyeket is (pl. egyetemi tanárok kinevezése, egyetemek rektorainak megbízása). Az Alaptörvényben rögzített kinevezésekre csak az arra jogosított előterjesztése alapján kerülhet sor. A köztársasági elnök a kinevezés során pedig kötve van az előterjesztéshez, főszabály szerint a kinevezés teljesítését nem tagadhatja meg [48/1991. (IX. 26.) AB határozat, 36/1992. (VI. 10.) AB határozat], annak ésszerű időn belül köteles eleget tenni [8/1992. (I. 30.) AB határozat]. Ez alól két kivétel van. Az egyik, amikor az előterjesztés nyilvánvaló formai vagy tartalmi ok miatt nem megfelelő (pl. a miniszternek kinevezendő személy nem magyar állampolgár).3 A másik az ún. önálló politikai döntés esete, amikor az előterjesztett személy kinevezése az államszervezet demokratikus működését súlyosan veszélyeztetné [Alaptörvény 9. cikk (6) bekezdése]. A hivatkozott döntésekben az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy a „súlyos veszélynek” a személyre tett javaslat teljesítéséből kell következnie, és a „súlyos veszély” akkor áll elő, ha a szerv az alapfeladatait nem tudja ezáltal ellátni. Ilyenkor feléled a köztársasági elnök őrködő szerepe, és megtagadhatja a kinevezést. A személyügy hatáskörök másik csoportja, amikor a köztársasági elnök javaslatot tesz valamely tisztség betöltőjére az Országgyűlés számára. A köztársasági elnök jelöli az ombudsmant, a miniszterelnököt, a Kúria elnökét és a legfőbb ügyészt. A jelölt kiválasztásához az Alaptörvény – az adott tisztség betöltéséhez szükséges feltételeken túlmenően – nem tartalmaz szempontokat, így közjogilag a köztársasági elnök szabad döntésén múlik, kire tesz javaslatot. Az Országgyűlés ugyan nem köteles a jelöltet megválasztani, de a köztársasági elnök jelölési jogosítványai így is erősek, mert – a miniszterelnök kivételével – az adott tisztséget így csak az töltheti be, akit a köztársasági elnök jelölt. A miniszterelnök azért számít kivételnek, mert konstruktív bizalmatlansági indítvány útján az Országgyűlés a köztársasági elnök jelölése nélkül, „megkerülésével” is tud miniszterelnököt választani.

6.2.4. 2.4. Választás és népszavazás kitűzése

Ettől eltérő eset, amikor olyan személy tesz előterjesztést, akinek ilyen jogosítványa nincsen. Ilyenkor az előterjesztés nem hibás, hanem közjogilag nem létezik (lásd a köztársasági elnök IV-4/012471/2009. sz. levelét a Legfelsőbb Bíróság elnöki jogkört gyakorló helyetteséhez). 3

113 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. Az államfő

A köztársasági elnök tűzi ki az országgyűlési, önkormányzati valamint az európai parlamenti választás, illetve a népszavazás időpontját. Valamennyi esetben jogszabály rögzíti azt az időközt, amelyen belülre a köztársasági elnöknek ki kell jelölnie a választás, illetve a népszavazás napját, de az időközön belül a szavazás napjának kijelölése a köztársasági elnök önálló döntése. A választás, népszavazás kitűzéséhez törvény további joghatásokat kapcsolhat, ilyen például, hogy a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény alapján a választás kitűzése a kampány kezdete.

6.2.5. 2.5. Területszervezési hatáskörök Az Alaptörvény felhatalmazása alapján törvény területszervezési hatásköröket is ruház a köztársasági elnökre. Dönt városi cím adományozásáról, új község létrehozásáról, egyesítéséről, nagyközséggé nyilvánításról.

6.3. 3. Klasszikus államfői jogkörök 6.3.1. 3.1. Magyarország képviselete A köztársasági elnök képviseli Magyarországot. Az Alaptörvény e fordulatának jelentése kétféleképp fogható fel. Egyrészt tekinthető külpolitikai hatáskörnek, és akkor a hatáskör arra terjed ki, hogy a köztársasági elnök a nemzetközi közösségben, más államok előtt képviseli Magyarországot. Több parlamentáris állam (Németország, Csehország, Szlovákia) alkotmánya az elnök képviseleti jogkörét ebben az értelemben fogja fel, és kifejezetten rögzíti, hogy az állam képviselete a külkapcsolatokra vonatkozik. A másik felfogás szerint az ország képviselete nem hatásköri szabály, hanem az államfő jogállásából egyenesen következő feladat. Ebben a megközelítésben a képviselet nem szűkíthető a külkapcsolatokra, hanem az befelé irányulóan is megjelenik, és az államfő integratív, egységesítő szerepében nyilvánul meg. Magyarország képviselete tehát szorosan kapcsolódik ahhoz, hogy a köztársasági elnök kifejezi a nemzet egységét. Önmagában az ország képviseletéből eredően a köztársasági elnök számára nem következik kötelezően ellátandó feladat. A köztársasági elnök ellenjegyzés nélkül képviseli Magyarországot, így a képviselet formáját és módját szabadon határozza meg. A nemzetközi képviselet során azonban együtt kell működnie a Kormánnyal, mivel a külpolitika meghatározása alapvetően annak a feladata. Viszont több hatáskört nevesít az Alaptörvény, amely Magyarország, a magyar állam képviseletéből következik. Ezeket (mint hatásköröket) a köztársasági elnök köteles ellátni, de a képviselet semmilyen értelemben nem szűkíthető le ezekre a hatáskörökre.

6.3.2. 3.2. Magyarország képviselete a külkapcsolatokban A köztársasági elnök elismeri a nemzetközi szerződés kötelező hatályát. E hatáskörének gyakorlása során az államfőnek szűk mozgástere van; egyrészt – ha a szerződés tárgya a törvényhozás hatáskörébe tartozik – szükséges hozzá az Országgyűlés felhatalmazása, másrészt ellenjegyzéshez kötött. A köztársasági elnök viszont, ha a szerződést nem tartja beilleszthetőnek az alkotmányos rendbe, kérheti annak előzetes normakontrollját. Elsősorban a nemzetközi kapcsolatok terén van jelentősége annak is, hogy az államfő megbízza és fogadja a nagyköveteket és a követeket. Ennek értelmében a köztársasági elnök jogosult a külföldre akkreditált nagykövetek, követek megbízólevelének átadására, illetve a Magyarországra akkreditált külföldi nagykövetek, követek megbízólevelének átvételére.

6.3.3. 3.3. Az állam szimbolikus képviselete A köztársasági elnöknek több olyan klasszikus államfői jogköre van, amelyek a hatalmi ágak szempontjából semlegesek. Ezekben az esetekben szimbolikus jelentősége van annak, hogy a hatáskör gyakorlója az államfő. E hatáskörök közé tartozik a kitüntetés adományozása, az egyéni kegyelem gyakorlása, illetve az állampolgársági ügyekben hozott döntés. A köztársasági elnök – az arra felhatalmazottak előterjesztésére, ellenjegyzés mellett – adományozza a törvényben meghatározott címeket, érdemrendeket, kitüntetéseket és engedélyezi viselésüket. A kitüntetés az állam elismerését fejezi ki, de közjogi jogokkal és kötelezettségekkel nem jár. A 47/2007. (VII. 3.) AB határozat vizsgálta azt a kérdést, hogy van-e a köztársasági elnöknek mérlegelési joga a kitüntetés adományozásánál, köteles-e teljesíteni az előterjesztésben foglaltakat. A határozat következtetése az 114 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

7. Az államfő

volt, hogy a szabályszerű előterjesztésnek az államfő köteles eleget tenni, kivéve, ha a kitüntetés – alkotmányos értékek sérelme következtében – ellentétes lenne az Alkotmánnyal. Az államfő mérlegelési joga tehát hasonló, mint a kinevezés esetében, azzal a jelentős különbséggel, hogy ott az „államszervezet működése feletti őrködés”, itt pedig az „alkotmányos értékek védelme” a mérce. Az alkotmányozó ezt a mérlegelési lehetőséget szöveg szerint is átültette az Alaptörvénybe. Az egyéni kegyelem három (büntetőjogi, illetve büntető-eljárásjogi) esetet foglal magába: • az eljárási kegyelmet, amely alapján a kegyelemben részesített ellen nem folytatnak eljárást, illetve a megkezdett eljárást megszüntetik; • a végrehajtási kegyelmet, amely értelmében az elítéltnek a megállapított szankciót (vagy annak egy részét) nem kell kitöltenie; illetve • a kegyelmi mentesítést, amely a büntetett előélethez fűződő hátrányos jogkövetkezmények alól mentesít. A 47/2007. (VII. 3.) AB határozat azt is megállapította, hogy az egyéni kegyelem terén az államfőnek önálló mérlegelési jogköre van, szabadon döntheti el, hogy ad-e kegyelmet. Döntésének csak a miniszteri ellenjegyzés a korlátja; az elnök kegyelmet adó határozata csak akkor érvényes, ha azt az illetékes miniszter ellenjegyezte. A köztársasági elnök dönt az állampolgárság megszerzésével és megszűnésével kapcsolatos ügyekben. Az Alaptörvény szóhasználatából következően az államfőt e hatáskörben is valódi döntési jog illeti meg; az államfő a kérelmező számára kedvező döntés meghozatalára nem kötelezhető. Irodalom Ádám Antal: A köztársasági elnök, Országgyűlés, Kormány viszonyáról. Magyar Közigazgatás 1991/11. Csink Lóránt: Az államfő jogállása Európában és Magyarországon. Pólay Elemér Alapítvány, Szeged, 2008. Dezső Márta – Bragyova András: A köztársasági elnök a parlamentáris rendszerekben. Magyar Tudományos Akadémia, Budapest, 1989. Holló András (szerk.): A köztársasági elnök az új Alkotmányban. MTA, Állam- és Jogtudományi Intézet, 1995. Paczolay Péter: Ki az alkotmány őre? In: Cs. Kiss Lajos (szerk.): Carl Schmitt jogtudománya. Gondolat Kiadó, Budapest, 2004. Petrétei József: A köztársasági elnök mint semleges hatalom. In: Kocsis Miklós – Zeller Judit (szerk.): A köztársasági alkotmány 20 éve. PAMA, Pécs, 2009. Sári János: A köztársasági elnök alkotmányjogi státusa. Magyar Közigazgatás 1990/7. Szentpéteri Nagy Richard: A parlamentáris kormányrendszer államfője. Politikatudományi Szemle 2005/3–4.

115 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. fejezet - 8. Országgyűlés Trócsányi László

1. I. A parlamenti jog természete és forrásai 1.1. 1. A parlamenti jog fogalma és tárgykörei A parlament kifejezés a latin parliamentum szóból származik, az angol parling, az olasz parlare és a francia parler eredetileg vitát, megbeszélést jelentett. A parlament mint kollegiális intézmény angol eredetű, a középkorban a törvényhozásban közreműködő szervezet. Franciaországban ezzel szemben 1789-ig a parlament bíróságot jelentett, amelynek nem volt kapcsolata a rendi országgyűléssel (états généraux). Csak a polgári forradalmakat követően kezdik a törvényhozó szerveket Európában és más kontinenseken is parlament elnevezéssel illetni. Amikor ma parlamentről beszélünk, mindig törvényhozó szervet értünk alatta. 1 Az egyes országok eltérő elnevezéssel illetik a parlamentet, így pl. Franciaországban Nemzetgyűlés és Szenátus, Belgiumban Képviselőház és Szenátus, Nagy-Britanniában Alsóház és Lordok Háza, Németországban Szövetségi Gyűlés (Bundestag) és Szövetségi Tanács (Bundesrat) elnevezése van a parlamentnek. Magyarországon a rendi országgyűléseket (országos gyűléseket) Diétának nevezték, 1848–1849-től a törvényhozó szerv Képviselőházból és Felsőházból, a kiegyezést követően pedig Képviselőházból és Főrendi Házból tevődött össze. Az őszirózsás forradalom alatt Magyar Nemzeti Tanács, a Tanácsköztársaság időszakában pedig csak az egyszer ülésezett Tanácsok Országos Gyűlése működött a törvényhozás szerveként. 1918 és 1927 között az egykamarás országgyűlés neve Nemzetgyűlés volt. 1927–1944 között a magyar országgyűlés Képviselőházból és Felsőházból állt. 1944-ben a törvényhozó szerv neve Ideiglenes Nemzetgyűlés lett, 1945-től pedig a nagybetűvel írt Országgyűlés a hivatalos elnevezés, megkülönböztetést téve a történelmi országgyűlésektől. A világ államainak közös vonása, hogy nem működhetnek törvényhozó szerv, azaz parlament nélkül, így még a diktatórikus államberendezkedésű országok is a legtöbb esetben valamilyen formában „látszat parlamentet” működtetnek. Philip Norton a parlamenti jog kutatója szerint a föld országainak legfeljebb 15 százalékában nincs parlament.2 A legnépesebb parlament a Kínai Népi Kongresszus, amelynek 2987 választott tagja van, ezzel szemben a csendes-óceáni szigetvilágban található Tuvalu államnak 12 választott képviselője van. A parlamenttel, mint a demokratikus államberendezkedés alapintézményével, a legfőbb népképviseleti szervvel, az alkotmányjog tudománya kiemelten foglalkozik, számos szerző a parlamenti jogot az alkotmányjogon belüli önálló diszciplínának tartja. A parlamenti jog kifejezést először Thomas Jefferson használta, mielőtt az Egyesült Államok elnökének választották volna.3 Jefferson a parlamenti jog forrásai között jelölte meg az Alkotmányt, a kamarák által elfogadott szabályokat (házszabályok), valamint a szokásjog által elfogadott szabályokat. Jefferson a szokásjogi szabályok alatt a brit parlament által elfogadott szabályokat értette és azokat próbálta átültetni az amerikai parlament gyakorlatába. A francia jogirodalomban a parlamenti jog kifejezésnek kettős tartalma van.4 Egyrészről a parlamenti jog magában foglalja azokat a szabályokat (jogszabályt, házszabályt és alkotmányjogi szokások), amelyek a parlament szervezetére, összetételére, hatáskörére és működésére vonatkoznak. Másrészről a parlamenti jog alatt egy olyan jogot értenek, amely megfelelő autonómiát biztosít a választott képviseleti szervnek, hogy az alkotmány keretei között saját működésének rendjét meghatározza.

A klasszikus és európai parlamentarizmus eszmetörténeti és történeti hátterével kapcsolatban, valamint a parlamentek szerepéről, szervezetéről és működéséről Európában átfogóan lásd pl. Mezey Barna – Szente Zoltán (szerk.): Európai alkotmány- és parlamentarizmus történet. Osiris, Budapest, 2003, 318–435. p., 559–600. p. 2 Szerző parlamenti kutatásainak főbb megállapításait az alábbi mű tartalmazza: Norton, Philip: Legislatures. Prentice Hall PTR, 1990. 3 Elnökké választása előtt megkezdett hosszú négy éves kutatómunka eredményeként született meg a „Parlamenti Gyakorlatok Kézikönyve” című műve. Thomas Jefferson: A Manual of Parliamentary Practice: for the Use of the Senate of the United States. (2nd ed. Joseph Milligan, Georgetown – William Cooper, Washington, 1812, szerzői jogok nélkül kiadja a Princeton University Press, Wilbur Samuel Howell előszavával szerkesztett változatban) On-line elérhető a Constitution Society internetes archívumában, angol nyelven: http://www.constitution.org/tj/tj-mpp.htm 4 Összefoglalóan a kifejezés két értelméről és forrásairól lásd pl. Pierre Avril – Jean Gicquel (szerk.): Droit parlementaire. Montchrestien, Lextenso éditions, Paris, 2010, 4. kiadás, 1–10. p. 1

116 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. Országgyűlés

A parlamenti jog kifejezést a magyar alkotmányjogi szakirodalom már az elmúlt században ismerte és használta, és egészen a második világháború végéig a jogirodalomban ilyen címmel is jelentek meg tanulmányok. Ezzel szemben 1949 és 1989 között a törvényhozó szerv, az Országgyűlés formális működése következtében a korábban fejlett parlamenti jog háttérbe szorult, a parlamentarizmus csak papíron létezett. A rendszerváltozást követően ezzel szemben a parlament ismét a politikai élet központi fórumává vált, az Országgyűlés azóta funkciót érdemben tudja gyakorolni. Kukorelli István különbséget tesz a tágabb és a szűkebb értelemben vett parlamenti jog között.5 A tágabb értelemben vett parlamenti jog magában foglalja az alkotmányt, a választójogi törvényt és a házszabályt. De ide sorolhatók a képviselők jogállásáról és az összeférhetetlenségről szóló törvények is. A szűkebb értelemben vett parlamenti jogban (ami a házszabályra épül) nagy jelentősége van a parlamenti szervek állásfoglalásainak, határozatainak, a precedenseknek, a parlamenti illemszabályoknak és a politikai kultúrának. A parlamenti joghoz tartozik közvetve a parlament külső ellenőrző szerveire vonatkozó joganyag is, így az Állami Számvevőszék, az ombudsman és a Költségvetési Tanács az Országgyűlés külső ellenőrző szervének is tekinthetők.

1.2. 2. A parlamenti jog forrásai A parlamenti jog forrásai között formális jegyek alapján megkülönböztethetők az írott és a nem írott források. Az írott források között található az alkotmány, a törvények, a házszabályok. Azokban az országokban, amelyekben kiterjed az alkotmánybíróság kontrollja a parlamenti házszabályokra, az alkotmánybírósági határozatokat is a parlamenti jog forrásai között tartják számon. A nem írott források között a parlamenti gyakorlatot, a szokásokat (konvenciókat) és a megállapodásokat tartjuk számon. 6

1.2.1. 2.1. A parlamenti jog írott forrásai a) Az Alaptörvény Magyarországon a parlamenti jog írott forrásai között a legfontosabb maga az Alaptörvény. A parlament hatáskörére és működésére vonatkozó alapvető szabályokat az Alaptörvénynek az Állam című részében – az állami szervek közül elsőként – az 1. cikktől a 7. cikkig terjedő rendelkezései tartalmazzák. Az Alaptörvény: • −

felsorolja az Országgyűlés legfontosabb feladatait és hatásköreit,

• −

meghatározza az országgyűlési képviselők megválasztásának alapvető elveit,

• −

rögzíti az Országgyűlés megbízatásának időtartamát,

• −

meghatározza az országgyűlési képviselők jogainak és kötelezettségeinek alapvető szabályait,

• −

lefekteti a legfontosabb szervezeti kérdéseket,

• −

meghatározza a törvényhozás menetével kapcsolatos szabályokat,

• −

felsorolja a parlamenti ellenőrzés eszközeit.

Az Alaptörvény más helyen is tartalmaz az Országgyűléssel kapcsolatos rendelkezéseket, az alaptörvényi szinten szabályozott állami szervek (köztársasági elnök, kormány stb.) és az Országgyűlés kapcsolatrendszerére, az egyes állami szervek vezetőinek megválasztására és tisztségük megszűnésére vonatkozó rendelkezéseket az adott állami szervre vonatkozó cikkelyek rögzítik. b) Sarkalatos törvények Az alkotmányok nem tartalmazhatják a parlamenti jogra vonatkozó valamennyi alapvető szabályt, így a törvényi szintű szabályozásnak is nagy jelentősége van. Egyes országok alkotmányai a parlamentre vonatkozó törvények elfogadását speciális rendhez köthetik. Ausztriában és Belgiumban pl. a parlamenti jog körébe tartozó kérdések Lásd Dezső Márta – Kukorelli István: Az Országgyűlés. In: Kukorelli István (szerk.): Alkotmánytan I., Osiris Kiadó, Budapest, 2007, 2. átdolgozott kiadás, 340–341. p. A parlamenti jogról összefoglalóan egyébként lásd Szente Zoltán: Bevezetés a parlamenti jogba. Atlantisz, Budapest, 1998. 6 A parlamenti szokások tipikus hazája az Egyesült Királyság. Arról, hogy a szigetország jogrendszerében a parlamenti jog forrásaiként milyen szerepet töltenek be az alkotmányos szokások, vagyis konvenciók pl. Alisdair Gillespie: The English Legal System. Oxford University Press, 3rd Edition, 2011. c. kötetében olvashatunk. Magyar alkotmányos szokásra példa az a tényhelyzet, hogy a köztársasági elnök az országgyűlési választásokon győztes párt vezetőjét kéri fel a miniszterelnöki poszt betöltésére. 5

117 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. Országgyűlés

törvényi szintű szabályozásához az alkotmány mindkét kamara jóváhagyását írja elő. Franciaországban az államszervezeti törvényeket mint organikus törvényeket különleges eljárási rend szerint fogadják el, az organikus törvények felett az alkotmánytanácsi (alkotmánybírósági) kontroll kötelező. Az 1958. évi francia alkotmány 25. cikkelye értelmében organikus törvény határozza meg az egyes kamarák megbízatásának időtartamát, tagjainak létszámát, választhatóságának feltételeit, valamint a választhatóságot kizáró okokat és az összeférhetetlenség eseteit.7 Magyarországon az Alaptörvény határozza meg a sarkalatos törvények körét, közöttük azokat, amelyek az Országgyűlésre vonatkoznak. Ennek értelmében sarkalatos törvénynek kell rendelkeznie: • −

az országgyűlési képviselők jogállásáról és javadalmazásáról

• −

az országgyűlési képviselők választásáról

• −

a Magyarországon élő nemzetiségeknek az Országgyűlés munkájában történő részvételéről

• −

az Országgyűlés rendszeres ülésezését biztosító rendelkezésekről

• − az országgyűlési bizottságok vizsgálati tevékenységéről, a bizottságok előtti megjelenési kötelezettségről. A sarkalatos törvényeknek meg kell felelniük az Alaptörvénynek, alkotmányossági ellenőrzésére az Alkotmánybíróság hatáskörrel rendelkezik. c) A házszabály, mint a parlamenti jog forrása A parlamenti jog írott forrásai között központi helyet foglal el a házszabály. 8 A házszabályok tartalmazzák részleteiben a parlament belső szervezetének és alkotmányokon túlmutató szabályait, a házszabály megalkotásának kötelezettségét rendjét a nemzeti alkotmányok határozzák meg. Megjelenési formájukat illetően köntösben jelennek meg, az egyes államok sajátos megoldásai szerint sokszor csak belső szabályzatként kerülnek elfogadásra.

működésének a nemzeti és elfogadásának sajátos nem feltétlenül törvényi parlamenti határozatként,

A házszabályok jogi természetét illetően többfajta nézet ismeretes. A házszabály jogi természetének vizsgálata nem tekinthető elvont jogi kérdésnek, miután az olyan gyakorlati kérdéseket vet fel, mint a parlamenti autonómia, házszabályi rendelkezések hatálya, a házszabály jogi norma jellege, a házszabály alkotmányossági szempontú ellenőrizhetősége. Egyes nézetek szerint: • − a házszabály az alkotmányt kiegészítő jogi norma, és ebből következőleg a jogszabályi hierarchiában az alkotmánnyal egyenlő sorban helyezkedik el (így alkotmányossági ellenőrzésére sincs mód) • −

a házszabály az alkotmánynál egy fokkal alacsonyabban álló közönséges vagy speciális törvény,

• −

a házszabály a közönséges törvénynél alacsonyabb rangú általános érvényű jogszabály,

• − a házszabály nem általános érvényű jogi norma, hanem csak belső, jogszabályi formát nélkülöző, de tartalmában normatív parlamenti szabály.9 Más szerzők a házszabályok három történeti típusát különböztetik meg: az angol, a svéd és a francia típust. Az angol jogirodalom szerint a brit parlament, a házszabálynak megfelelő szabályzatait „Standing Orders” határozati formában fogadja el, az elfogadáshoz elegendő az egyszerű többség. Noha a módosítási szabályok szerint az ügyrend rugalmas, ennek ellenére a történelmi hagyományok folytán az angol házszabály állandónak mondható, legrégebbi szabályai 1707-ből származnak. Az angol rendszerben a határozattal elfogadott ügyrend mellett nagy jelentőséggel bírnak az egyedi házhatározatok és a precedensjog. A svéd típus – sok más országhoz Legutóbbi módosítása az V. Köztársaság intézményeinek modernizációval kapcsolatosan elfogadott Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République. 8 A magyar Országgyűlés jelenleg (2012) hatályos Házszabálya a 46/1994. (IX. 30.) Ogy. határozat, de az Alaptörvény elfogadását követően szóba került, hogy a parlament új házszabályt is elfogad majd. 9 Lásd pl. Pikler Kornél: A polgári parlamenti házszabályok fejlődése. Jogtudományi Közlöny, 1969/4, 152–162. p. 7

118 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. Országgyűlés

hasonlóan – a parlamenti ügyrend elfogadását törvényi formához köti, a francia modell szerint pedig – csakúgy, mint Magyarországon – a házszabály megalkotása belső szabályzat, ügyrendi, házszabályi formában történik. 10 A magyar Alkotmánybíróság határozatában rámutatott arra, hogy a házszabály sajátos jogforrás, miután az alkotmányi felhatalmazás alapján speciális többséggel (kétharmad) elfogadott norma. A minősített többségi szavazás alkotmányos garancia, miután a képviselők közötti széles körű egyetértést hivatott biztosítani a házszabály tartalmát illetően. A minősített többségi szavazás a házszabály tartalmával áll összefüggésben, amely azt hivatott biztosítani, hogy az Országgyűlés feladatait minél hatékonyabban és az alkotmánynak megfelelően tudja ellátni. A házszabályban az Országgyűlésnek saját működését és tárgyalási rendjét kell szabályoznia, nincs arra mód, hogy az ezen kívül eső kérdéseket is a házszabályban rögzítsék. 11 Az, hogy a Házszabály elfogadása speciális többséget igényel, elviekben a parlamenti kisebbség védelmét is szolgálja (amennyiben a kormánypártoknak nincs kétharmados többsége), hiszen a parlamenti többség és a kisebbség konszenzusa kell a Házszabály elfogadásához és módosításához. Az új Alaptörvény is arra az álláspontra helyezkedik, hogy a házszabályban csak az Országgyűlésre vonatkozó intern (belső) szabályokat lehet meghatározni,12 ezzel szemben az extern (külső) jogviszonyokat magának az Alaptörvénynek vagy sarkalatos törvénynek kell meghatároznia. A Házszabállyal kapcsolatos tartalmi elvárás, hogy az Országgyűlés működésével és tárgyalási rendjével kapcsolatos szabályok feleljenek meg a demokratikus jogállamiság követelményeinek. A Házszabály értelmezésére az Országgyűlés plenáris ülésén az Országgyűlés elnöke, azonkívül az erre kijelölt bizottsága jogosult, szükség esetén pedig az Országgyűlés plénuma dönthet a Házszabály értelmezését illetően. A korábbi alkotmány lehetővé tette a házszabály alkotmánybírósági kontrollját, miután annak hatásköre kiterjedt az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek ellenőrzésére, és a házszabály jogi minősítését illetően az állami irányítás egyéb jogi eszközének minősült. Az Alaptörvény a házszabályt nem minősítette jogszabálynak [NB a T) cikk (2) pontja sorolja fel a jogszabályokat] és az Alkotmánybíróság elviekben csak a jogszabályok alkotmányossági ellenőrzésére jogosult. Ennek ellenére nem lehet kizárni, hogy a képviselők egynegyede az Alkotmánybíróság előtt kezdeményezze a Házszabály egyes rendelkezéseinek alkotmányossági kontrollját, arra hivatkozva, hogy annak valamely rendelkezése az Alaptörvénybe ütközne. Ma még nem látható előre, hogy ebben az esetben az Alkotmánybíróság miként értelmezné alkotmányvédő hatáskörét. A parlamenti autonómia tiszteletben tartása mellett megfontolandó érvek szólnak amellett, hogy a házszabály alkotmányossági ellenőrzését biztosítani szükséges. Franciaországban, Németországban és Ausztriában az alkotmánybíróságok hatáskörrel rendelkeznek egyes, a parlament működésével kapcsolatos vitás alkotmányossági kérdések eldöntését illetően. A házszabályok feletti alkotmányossági kontroll védelmet tud nyújtani nemcsak a parlamentben kisebbségben lévő pártok számára, hanem az egész törvényhozó hatalom számára is.

1.2.2. 2.2. A parlamenti jog egyéb forrásai A parlamenti jog egyéb forrásai között helyezkednek el a parlament szervei által alkotott állásfoglalások, a gyakorlat, a szokások és a megállapodások. E parlamentarizmus kezdeti időszakában valamennyi országban meghatározó szerepet kaptak ezek az eszközök, de a mai parlament sem tudja nélkülözni őket. Közös jellemzőjük, hogy nem jelennek meg az alkotmányban, gyakran a házszabály értelmezése vagy a parlamenti gyakorlat hozza őket létre, általában egyetlen országban sem képezik alkotmányossági kontroll tárgyát. A házszabály értelmezésével kapcsolatos egyedi vagy normatív állásfoglalások megtételére az arra kijelölt parlamenti bizottságok jogosultak. Magyarországon ez az Országgyűlés Házbizottsága, illetve az ügyrendi kérdésekkel foglalkozó bizottsága (a 2010–2014 közötti Országgyűlésben az Alkotmányügyi, Igazságügyi és Ügyrendi Bizottság). A parlamenti gyakorlatot illetően különbséget lehet tenni az ún. politikai és az ún. illemtani gyakorlat között. Az európai országok többségében politikai gyakorlatnak tekintendő például az, hogy a házelnök a szavazás során nem szavaz, ezzel is kifejezésre juttatva semlegességét. Ez a gyakorlat azonban kiélezett parlamenti viszonyok között már nem működik, minimális parlamenti többség esetén a házelnök maga is szavaz. Illemtani szabálynak tekintendő pl. az, hogy a parlamenti képviselők felszólalásaikat állva teszik meg, annak ellenére, hogy ez írásban sehol sincs rögzítve. A parlamenti illemszabályok nélkülözik a jogi jelleget, ugyanakkor a parlament tekintélye szempontjából tiszteletben tartásuk morális kötelezettség. A parlamenti szokásjog nem lehet ellentétben az írott joggal (contra legem), szerepe csak secunder legem és preater legem lehet, azaz az írott jogot

10

Lásd Szente Zoltán: Bevezetés a parlamenti jogba. Atlantisz,

Budapest, 1998. 11 12

Lásd 9/2008. (I. 31.) AB határozat. Alaptörvény 5. cikk (7) bekezdés.

119 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. Országgyűlés

egészítheti ki. Parlamenti szokásnak tekinthető a parlamentben a pártok közötti ültetési rend. Parlamenti megállapodásoknak tekintjük pl. a képviselőcsoportok (frakciók) közötti megállapodásokat az interpellációs és a kérdezési időkeret felosztásáról vagy a felszólalások tekintetében történő megállapodásokat.

2. II. A parlamentek az államhatalmi ágak rendszerében és a parlamentek feladatai A parlamentek – így a magyar Országgyűlés is – a jogállamiság alapintézménye, a politikai küzdelem legfontosabb színtere. A hatalmi ágak elválasztásának elvéből kifolyólag a hatalmi ágak egymástól elkülönülnek, ezzel is biztosítva a fékek és ellensúlyok rendszerét. A hatalommegosztás azonban nem csak azt jelenti, hogy az egyik hatalmi ág nem vonhatja el a másik jogosítványait, hanem azt is, hogy a demokratikus jogállamban korlátlan és korlátozhatatlan hatalom nincs, s ennek érdekében bizonyos hatalmi ágak szükségképpen korlátozzák más hatalmi ágak jogosítványait.13 A törvényhozó hatalom mint a népszuverenitás alapintézménye törvényekkel korlátozza a végrehajtó hatalmat és felette ellenőrzést gyakorol. A törvényhozó hatalom a törvényekkel korlátozza a bírói hatalmat és kizárja azt a törvényhozásból. Azzal, hogy az államfő jogosult a parlament által elfogadott törvény előzetes alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezni, az Országgyűlés törvényhozási tevékenységét tudja korlátozni. Az államfő az alkotmányban meghatározott esetekben fel is oszlathatja a parlamentet. Figyelemmel azonban arra, hogy a hatalmi ágak tökéletes egyensúlya – különösen parlamentáris kormányforma mellett – a XXI. században már nem biztosítható, a fékek és ellensúlyok megteremtése érdekében új intézmények jönnek létre (ilyennek tekinthető elsősorban az Alkotmánybíróság). Elviekben egyetlen hatalmi ág sem vonhatja el a másik hatalmi ág jogosítványait. Így azon kérdésekben, amelyekben az Országgyűlés dönthet kizárólag (pl. törvényalkotás, miniszterelnök megválasztása), a közvetlen demokrácia eszköze – a népszavazás – sem vonhatja el az Országgyűlés jogosítványát. Ugyanakkor azokban az esetekben, amikor van mód népszavazás megtartására, az eredményes népszavazásból következő döntéseknek az Országgyűlés köteles eleget tenni. A parlamentek funkciói minden országban hasonlók.14 A törvényhozó hatalom kifejezés arra utal, hogy a parlamentek elsődleges funkciója a törvényhozás, azaz részvétel a törvények megalkotásában. A parlament ezt a feladatát általában a kormánnyal együttműködésben látja el, miután a gyakorlatban a törvénykezdeményezési joggal legtöbbször a kormányok élnek. A törvényhozás legfontosabb mozzanata, a törvények elfogadása, már kizárólag parlamenti hatáskör. A parlament kormányt ellenőrző funkciója rendkívül fontos. A parlamentek munkájában fontos elem maga a parlamenti vita, amely nem jelent feltétlenül parlamenti döntéshozatalt is. A vita biztosítja a transzparenciát, a politikai pártok közötti vélemények megjelenítését. A parlamentek személyi döntéseket is hoznak, az alkotmányokban meghatározott közjogi tisztségviselőket megválasztják. A parlamenti bizottságok a parlamenti ellenőrzés során pedig egyes megválasztandó személyek (pl. alkotmánybírák, számvevőszék elnöke), illetve a végrehajtó hatalom által kinevezendő személyek (pl. miniszterek, nagykövetek) alkalmasságáról nyilvánítanak véleményt. A parlamentek, noha erős funkciókkal rendelkeznek, általános helyzetét több tényező befolyásolja. A politikai viszonyok meghatározzák az állami szervek közötti erőviszonyokat, így a nemzeti parlamentek eltérő érdekérvényesítő képességgel rendelkezhetnek. Egyes szerzők a parlamenteket a társadalom intézményrendszerei között elfoglalt helyüket figyelembe véve szociológiai aspektusból az alábbiak szerint csoportosítják: • −

azon parlamentek, amelyek valódi politikaformáló hatalommal bírnak,

• − mérsékelt politikai hatalommal bíró parlamentek, amelyek képesek módosítani a politika (kormány) javaslatait, de nem képesek azt elvetni, • − semmilyen hatalommal nem rendelkező parlamentek, melyeknek nincs lehetőségük a politikai döntéseket befolyásolni.

Lásd 28/1995. (V. 19.) AB határozat. A magyar parlament funkcióihoz kapcsolódó hatásköreivel és feladataival kapcsolatban részletesen lásd pl. Soltész István (szerk.): Az Országgyűlés feladatai. Országgyűlés Hivatala, Budapest, 2002. 13 14

120 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. Országgyűlés

A nemzeti parlamentekkel foglalkozó kutatások azt bizonyítják, hogy a legtöbb országban a törvényhozásnak a kormányzatot támogató – és nem ellenőrző – szerepe erősödik.15 Ennek oka az, hogy az állami élet szempontjából fontos döntések gyakran a parlamenten kívül születnek meg, a parlamentek sokszor csak a „törvények elfogadásának” funkciójával rendelkeznek. A döntések előkészítését a kormányzat vagy esetenként a pártszervek (pártelnökségek) végzik, így a parlamenteknek elsődlegesen a legitimációs funkciója jelentős, 16 a mások által előkészített döntések parlamenti jóváhagyása által. A parlament szerepének átalakulása az erős frakciófegyelemmel kiépített centralizált felépítésű politikai pártok működésének is köszönhető. A frakciófegyelem a képviselői szabadságot korlátozza, a képviselőknek a mindenáron „kormányt védő” vagy „kormányt támadó” magatartása a törvényhozási munka színvonalát csökkentheti, és a parlamentek ellenőrzési funkciójára is negatív hatással van. Erre a jelenségre a magyar Alkotmánybíróság is rámutatott: „a törvényhozó és a végrehajtó hatalom »elválasztása« ma lényegében a hatáskörök megosztását jelenti a parlament és a kormány között, amelyek azonban politikailag összefonódtak. A parlamenti többséget alkotó pártok alakítanak kormányt, a parlament zömmel a kormány törvényjavaslatait szavazza meg”. További problémát jelent a parlamentek megfelelő információval történő ellátása. Egyes esetekben a végrehajtó hatalom monopolizálja a lényeges információkat, más esetben a képviselők informáltságát megnehezíti, ha a kormányzat nem rendszerezi, hanem „rázúdítja” az információkat a képviselőkre. Egy francia nemzetgyűlési képviselő szerint a képviselők 95 százaléka nem tudja a rendelkezésére bocsájtott iratokat és információkat feldolgozni. Az Európai Unió hatáskörének bővülése hatással van a nemzeti parlamentekre is, az európai színtéren meghozandó döntésekre – a nemzeti scrutiny (ellenőrzési) rendszerek kiépítése ellenére is – a nemzeti parlamenteknek egy-két kivételtől eltekintve (Finnország, Dánia és újabban Németország) csak erősen korlátozott befolyásuk van, a döntések a kormányok kezében összpontosulnak. 17 Noha a parlamentek funkcióiban a parlamentarizmus kialakulásához viszonyítva mára jelentős változások álltak be, a parlamentek szerepe továbbra is meghatározó. A parlament politikai funkciója a pluralizmus elvéből kifolyólag kifejezésre juttatja a politikai alternatívák létét, a viták nyilvánossága biztosítja, hogy a parlament, mint a demokrácia alapintézménye funkcióit betöltse.

3. III. Egykamarás és kétkamarás parlamentek A parlamentarizmus kialakulásakor – a rendi országgyűlések rendenkénti ülésének alapulvételével – a kétkamarás rendszerű parlamentek megalakítására került sor, az egykamarás parlamentek megjelenése csak a XX. századra tehető. A második kamarák kialakítása eredetileg a történeti tradíciókon alapult, és csak a XIX. század második felétől jelennek meg azok az elvek, amelyek a második kamarák valamilyen módon történő osztályozását lehetővé teszik. Nyugat-Európa országaiban még ma is a kétkamarás parlamenti berendezkedésű országok a gyakoribbak, ezzel szemben a XX. századik második felétől több ország megszüntette a második kamarát, illetve a közép- és kelet európai országok közül is több az egykamarás parlament felállítása mellett döntött.18

3.1. 1. A második kamarák típusai19 Ezzel ellentétes álláspontot lásd pl. Pikler Kornél: A parlamenti

15

ellenőrzés formáiról. Jogtudományi Közlöny,1968/1. Itt jegyezzük meg, hogy ahol a jogirodalom parlamenti funkciókról beszél, ezek a funkciók a tételes jogi szabályozásban (ti. pl. Alaptörvényben), mint egyes hatáskörök jelennek meg, és épülnek a funkciók átfogó kategóriái köré. Példaként az itt említett legitimációs funkcióhoz párosuló hatáskör(ök)re itt az Alaptörvény (Állam,) 1. cikk, (2) bek. b) pontjában jelölt „törvényeket alkot” vagy a c) pont alatt jelölt „elfogadja a központi költségvetést, és jóváhagyja annak végrehajtását” hatáskör(ök)et említjük. (NB a törvényalkotás, illetve az Alaptörvény elfogadásának és módosításának hatásköre a parlament normaalkotó funkciójához is kapcsolódik.) Előfordulhat azonban olyan is, hogy egy adott parlamenti funkció, nevesül pl. az ellenőrzési funkció, tényleges tartalmát nem (csak) alaptörvényi rendelkezés, hanem – ez esetben – a Házszabály tölti ki konkrét tartalommal, amennyiben megállapítja a parlamenti bizottságok felállítására és működésére vonatkozó szabályokat. A parlamenti ellenőrzés szakosított szerveiről természetesen (pl. ÁSZ, ombudsman) az Alaptörvény és a releváns sarkalatos törvények is tartalmaznak rendelkezéseket. 17 Az Alaptörvény 19. cikke tartalmazza az Országgyűlés és a Kormány együttműködéséről szóló rendelkezést az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali eljárásában való együttműködésről, amely tartalmazza, hogy a Kormány az EU-s döntéshozatal során az Országgyűlés állásfoglalásának alapulvételével jár el. A nemzeti parlamentek szerepéről az EU-ban lásd Győri Enikő: A nemzeti parlamentek és az Európai Unió. Osiris Kiadó, Budapest, 2004. vagy egy más fókusszal Norton, Philip: National Parliaments and the European Union. Taylor & Francis, 1996. 18 A nemzeti parlamentek összetételét (és felépítését) vizsgáló összehasonlító táblázatot, amelyből az európai kétkamarás parlamentek túlsúlya kitűnik lásd Tóth Károly: Kormányformák és kormányzati rendszerek vázlata. In: Tóth Judit – Legény Krisztián (szerk.): Összehasonlító alkotmányjog. Complex Kiadó, Budapest, 2006., 113–161. p., 131–132. p. Európai összehasonlításban az idézett szerző az e fejezetben közöltekkel kapcsolatos további fontos megállapításokat is tesz. 19 A második kamarák tipizálásával és jellemzőivel kapcsolatban lásd pl. Dezső Márta – Kukorelli István: Az Országgyűlés. In: Kukorelli István (szerk.): Alkotmánytan I., kül. 343–351. p., Salamon László: A 16

121 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. Országgyűlés

A kétkamarás parlamentek létét három, akár önállóan, akár együttesen is meglévő körülmény indokolhatja: • −

az első kamara tagjai megválasztásától eltérő választási szabályok,

• −

a második kamara eltérő képviseleti tartalma és legitimációja

• −

a második kamara eltérő hatásköre.

A második kamara szükségességét a szövetségi jellegű (USA, Németország, Ausztria, Belgium) vagy a nagyobb területi egységeket, régiókat magában foglaló országokban (pl. Franciaország, Olaszország) általában nem vitatják. A második kamarák azonban nemcsak ezen országokban, hanem a centralizált, kisebb lélekszámú, unitárius államokban is előfordulhatnak (pl. Csehország). A második kamarák szükségességét többek között azzal is indokolják, hogy az eltérő tartalmú képviselet következtében eltérő érdekeket is ki tudnak fejezni az egyes kamarák és a törvényhozás menetében a lassabb törvényhozási eljárási következtében jobban el lehet kerülni a gyenge színvonalú jogszabályalkotást. A második kamarák többsége nem oszlatható fel, aminek stabilizációs szerepet is tulajdonítanak. A második kamarák tagjainak megválasztásakor, választhatósági feltételként gyakran magasabb életkort jelölnek meg. A második kamaráknak az első kamarákhoz viszonyítottan általában csak korlátozott hatáskörük van, rendszerint csak felfüggesztő hatályú vétójoggal rendelkeznek, és a két ház közötti egyet nem értés esetében a végső szó az első kamaráké. Az első kamara és a második kamara teljes egyenjogúsága csak Olaszországban és Romániában valósult meg, illetve a szövetségi országoknál van szükség a második kamara hozzájárulására egyes fontosabb olyan törvényekhez, amelyek a szövetségen belüli egységek alapvető jogait érintik. Gyakori az is, hogy a második kamarák speciális jogosítványokat kapnak a nemzetközi kapcsolatok ápolását illetően. Az egyes országok parlamentjeinek második kamaráit a jogirodalom az alábbiak szerint csoportosítja: • −

történeti jellegű második kamara (Nagy Britannia – Lordok Háza)

• −

szövetségi államok második kamarái (Európában Németország, Svájc, Ausztria és Belgium)

• −

megyei és területi egységeket reprezentáló második kamarák (pl. Franciaország, Spanyolország)

• −

korporatív jellegű második kamarák (pl. Írország, Szlovénia)

• −

az első kamara tagjaiból kialakított második kamarák (pl. Finnország, Norvégia és Izland).

A történeti jellegű második kamara esetében a második kamara tagjainak megválasztása nem tekinthető demokratikusnak. A Lordok Háza 737 tagja közül a legtöbb lordot a miniszterelnök javaslatára az államfő nevez ki, 92 örökletes címet viselő lord mellett huszonhatot pedig az anglikán egyház vezetői. A Lordok Háza estén nincs választás, a Lordok Házának összetétele pedig folyamatosan változik. A szövetségi államok esetében az első kamara és a második kamara tagjai megválasztásának szabályai egymástól eltérnek, a második kamara a szövetségen belüli entitások megjelenítője. Svájcban például a második kamarát reprezentáló Államok Tanácsában (Conseil des Etats) minden kanton két mandátummal, a félkantonok pedig egy-egy szavazattal rendelkeznek. Németországban a tartományi kormányok (Landok kormányai) képviselői vannak jelen a második kamarában (Bundesrat), az egyes tartományok a lakosságuk arányában kapnak képviseletet e kamarában. A megyei, területi egységeket képviselő második kamarában gyakori, hogy a második kamara tagjainak megválasztása közvetett módon, a helyi-területi közösségek (régiók, megyék) képviselői útján történik (pl. a francia Szenátus esetében). Ezzel ellenétes szabályozás van érvényben Olaszországban, ahol a szenátorokat közvetlen választással választják meg, főszabály szerint régióként hetet. Korporativ jellegű második kamarák esetében a területi érdekeken túlmenően a korporatív szervek is rendelkeznek képviselettel. Írországban pl. a társadalmi, szakmai, kereskedelmi és kulturális korporációk, az egyetemek jogosultak a második kamara tagjait megválasztani. Közép- és Kelet Európában Szlovéniának van korporatív jellegű második kamarája, a munkaadók, a munkavállalók, a földművelők, kisiparosok stb. képviselői alkotják a második kamarát. Az első kamara tagjaiból megválasztott második kamarák esete szintén sajátos összetételű második kamarát tükröz. Finnországban, Norvégiában és Izlandon az első kamara tagjaiból – a politikai pártok javaslatára – választják meg a második kamara tagjait. A gyakorlatban a két kamara gyakran ülésezik közösen

parlament szervezetének alapkérdése; az egy- és kétkamarás parlament. Magyar Közigazgatás, 2001/5. 302–305. p., Somogyvári István: A magyar parlamenti rendszer reformja. Társadalmi Szemle, 1998/8–9. 165–183. p.

122 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. Országgyűlés

is, a második kamarák speciális jogosítványokkal rendelkeznek, így pl. a miniszterekkel szembeni közjogi felelősségre vonás a második kamarák hatáskörébe tartozik.

3.2. 2. Egykamarás parlamentek Az egykamarás parlamentek megjelenése a XX. században kezdődött. Elsősorban a kisebb és közepes méretű országok azok, amelyek a második kamarák megszüntetése mellett döntöttek. Dániában (1953), Svédországban (1971), Görögországban (1975) majd Portugáliában (1976) úgy döntöttek, hogy a második kamarának nem tudnának speciális jogosítványokat adni, a második kamara csak elnyújtja a törvényhozási eljárás menetét, így megszüntetették azt. Magyarországon a rendszerváltozáskor, illetve a későbbiekben is folyt vita arról, hogy egy- vagy kétkamarás parlamentje legyen-e az országnak. Nem vitatható, hogy a második világháború lezárásáig (1920–1929 kivételével) kétkamarás parlamentje volt Magyarországnak, 20 1945-től azonban Országgyűlésünk csak egy kamarával működött. A történeti tradíciókat és más érdekeket is hangsúlyozva a jogirodalomban mindenkor jelen voltak azok a nézetek, amelyek a kétkamarás parlament szükségességét igazolták, egybekötve az első kamara reformjának igényével.21 Az ellentétes vélemények szerint Magyarország közepes méretű ország, nincsenek olyan sajátosságai, amelyek a második kamara létét, egy eltérő tartalmú képviselet létrehozását igényelnék és egyébként is a törvényhozási eljárás duplikálása időben feleslegesen meghosszabbítaná a törvényhozási eljárás menetét. A 2011. évi alkotmányozás során a többségi álláspont az egykamarás Országgyűlés fenntartását tartotta indokoltnak, így a második kamara felállítása egyelőre lekerült a napirendről. Mindezek ellenére nem lehet kizárni, hogy a kérdés a későbbiek folyamán ismét napirendre kerüljön. Ezt indokolhatja az Országgyűlés létszámának – a korábbi 386 helyett – 200 főre történő csökkentése a következő országgyűlési választásokkor, valamint az Alkotmánybíróságnak az absztrakt utólagos normakontroll funkciójának szűkítése is indokolttá teheti a törvényhozási eljárás feletti kontroll megerősítését.

4. IV. Az Országgyűlés szervezete Az Országgyűlés összetételét és szervezetét a parlamenti jog forrásai határozzák meg. Az alaptörvény nem rendelkezik a képviselők létszámáról, az országgyűlési képviselők választásáról szóló sarkalatos törvény (2011. évi CCIII. tv.) szerint az országgyűlési képviselők száma a jövőben 199 lesz, amelyből 103 képviselőt egyéni választókerületből, 93 képviselőt pedig listán választanak meg. (A 2010-ben megválasztott Országgyűlésnek még 386 tagja van: 176 képviselőt egyéni választókerületből, 152 képviselőt megyei (fővárosi) listán választanak meg, 58 képviselő pedig a töredékszavazatok alapján a pártok országos listáiról jut mandátumhoz). Az Országgyűlés belső szervezetének meghatározása a parlamenti autonómia elvén alapulva magára az Országgyűlésre tartozik, a Házszabály határozza meg az Országgyűlés szerveit, bizottságait az Alaptörvény adta keretek között. A szervezeti felépítést illetően különbséget lehet tenni az Országgyűlés működésének irányítását végző szervek és az országgyűlési képviselők rendelkezésére álló szervek között

4.1. 1. Az Országgyűlés elnöke, alelnökök és jegyzők Az Országgyűlés elnökét a képviselőcsoport indítványára az Országgyűlés alakuló ülésén saját maga választja meg. Miután a parlament elnöke képviseli az Országgyűlést a nemzetközi kapcsolatokban és a parlament működésére jelentős befolyással bír, őt a kormánypártok jelölik. Az Országgyűlés elnökének jogköreit illetően különbséget lehet tenni a képviseleti jogkörök, az ülést levezető és rendfenntartó, a szervezési- és koordinálási jellegű jogkörök, a bizottságokkal kapcsolatos jogkörök, valamint a kinevezési jogosítványai között. A parlament elnökével szemben nincsen jogi értelemben vett semlegességi elvárás, de a politikai gyakorlat azt tételezi fel, hogy az Országgyűlés elnöke pártatlanul látja el elnöki feladatait. Az országgyűlés elnökét az Országgyűlés által választott alelnökök segítik munkájában. Az alaptörvény nem határozza meg az alelnökök számát, de az „alelnökök” szó azt igényli, hogy egynél több alelnök megválasztására kerüljön sor. Jelenleg öt alelnöke van az Országgyűlésnek. Az Országgyűlés elnökét és alelnökeit a parlamenti ülések levezetésében a jegyzők segítik, akik hitelesítik az ülések szó szerinti jegyzőkönyvét és az Országgyűlés határozatait, titkos szavazásnál pedig szavazatszámláló bizottságként járnak el.

20

Lásd Püski Levente: A magyar felsőház története 1927–1945.

Napvilág Kiadó, Budapest, 2000.) Pl. Samu Mihály: Az alkotmányozás és a második kamara. Belügyi Szemle, 1996/6., 13–22. p. vagy Jakab András: Miért nincs szükségünk második kamarára? Politikatudományi Szemle, XX/1. 7–30. http://poltudszemle.hu/szamok/2011_1szam/jakab.pdf 21

123 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. Országgyűlés

A parlamenti elnökök más országokban is kiemelkedő szereppel bírnak, a közjogi méltóságok között az elsők között tartják őket számon. A jogirodalom példaként szokott hivatkozni az angol Alsóház elnöke, a speaker kiemelkedő szerepére. 1258 óta tartják számon ezt az intézményt, a parlamenti képviselők maguk közül választják meg a speaker-t, a választást követően a király(nő) jóváhagyása is szükséges. Feladatát teljes semlegességgel kell ellátnia, politikai tevékenységét gyakorlatilag fel kell függesztenie. A parlamenti elnököket egész Európában a parlamenti ciklus idejére választják meg, kivéve Svájcot, ahol a két ház elnökét csak egy-egy évre választják meg.

4.2. 2. Házbizottság A parlamenti munka szempontjából a legnagyobb jelentőséggel a Házbizottság rendelkezik. E bizottság a parlamenti munka „idegközpontjának” tekinthető, az Országgyűlés működésével kapcsolatos legfontosabb kérdések e bizottságban dőlnek el. A Házbizottság tagjai az Országgyűlés elnöke és alelnökei, valamint a parlamentben képviselettel rendelkező politikai pártok frakcióvezetői. A Házbizottság a plenáris és a bizottsági ülésektől eltérően nem a törvényjavaslatok és más indítványok megvitatásának fóruma, hanem alapvetően a parlament zavartalan működését, az ehhez szükséges konszenzust, illetve a parlamenti munka tervezését hivatott biztosítani. Üléseit ezért nem a politikai viták jellemzik. A Házbizottság feladata a napirend megállapítása, az ülések időtartamának meghatározása. A napirend elfogadása azonban már a plénum hatáskörébe tartozik. A Házbizottság dönthet arról is, hogy valamely ügy tárgyalása során az Országgyűlés a házszabály rendelkezéseitől eltérhessen. A Házbizottság ülésén a kormány képviselője tanácskozási joggal vesz részt, a Házbizottság határozatait egyhangúan hozza, ennek hiányában az adott kérdéstől függően vagy az Országgyűlés vagy az Országgyűlés elnöke határoz. A Házbizottság munkáját a Bizottsági elnökök értekezlete segíti, amely az ülések napirendjére tesz javaslatot a Házbizottság számára. Minden ország parlamentjében van a magyar Házbizottsághoz hasonló intézmény, amelynek elsődleges funkciója a napirend megtervezése. Németországban a Bundestagban az Öregek Tanácsa jogosult a napirend megállapítására. Az Öregek Tanácsa a ház tisztségviselőiből, valamint a pártok képviselőcsoportjai által megjelölt tagokból áll, akiket a frakciók létszámarányának megfelelően választanak.

4.3. 3. Országgyűlési bizottságok Az Országgyűlés munkáját állandó és ideiglenes bizottságok segítik.22 Az állandó bizottságok tárgyalják meg és véleményezik a benyújtott törvényjavaslatokat és ellenőrzik a miniszterek tevékenységét. A bizottságok hetente üléseznek. Üléseik a sajtó számára nyilvánosak, de a tárgyalandó téma jellegére tekintettel (pl. a nemzetbiztonsági, a honvédelmi és a külpolitikai kérdések tárgyalása során) a bizottság zárt ülést rendelhet el. A bizottsági ülésekről szó szerinti jegyzőkönyv készül, amely az Országgyűlés honlapján is elolvasható. A speciális hatáskörrel rendelkező bizottságokban (pl. a mentelmi bizottságban vagy a vizsgálóbizottságokban) paritásos elv érvényesül, azaz a bizottságban ugyanannyi kormánypárti képviselő van, mint amennyi ellenzéki. Az állandó bizottságok többségében azonban az arányossági elv érvényesül, a bizottsági helyek elosztása a parlamenti frakciók mandátumarányában történik. Így a bizottságokban a kormánypárti képviselők vannak többségben. Az állandó bizottságok mellett az Országgyűlés ideiglenes (eseti és vizsgáló) bizottságokat is alakíthat. Ha a képviselők egyötöde javasolja, az Országgyűlés köteles megalakítani a vizsgálóbizottságot. Az eseti bizottságot időszerű ügyek intézésére, vizsgálóbizottságot pedig meghatározott kérdés megvizsgálására hoz létre az Országgyűlés. Az eseti bizottságnak lehetnek nem országgyűlési képviselő tagjai is, a vizsgálóbizottságnak mindenkor csak parlamenti képviselő lehet a tagja. Mind az eseti, mind a vizsgálóbizottság munkájának eredményéről jelentést nyújt be az Országgyűlésnek, amely azt megvitatja, majd dönt arról, hogy a jelentést elfogadja-e vagy sem.

4.4. 4. A politikai pártok képviselőcsoportjai (frakciók) A pártokhoz tartozó képviselők országgyűlési tevékenységük összehangolása érdekében képviselőcsoportokat (frakciókat) alakítanak, egy frakció minimális létszáma tíz fő. Az ugyanazon párthoz tartozó képviselők csak egy képviselőcsoportot alakíthatnak, és egy képviselő csak egy képviselőcsoport tagja lehet. Az Országgyűlés alakuló ülésén kell a frakcióalapítást bejelenteni, a frakcióhoz nem csatlakozó képviselők független képviselőként vehetnek részt az Országgyűlés munkájában. Abban az esetben, ha a képviselők kilépnek a frakciójukból vagy abból őket kizárják, akkor hat hónapon keresztül nem csatlakozhatnak más Ezen bizottságok szerepe a parlamenti ellenőrzés (ti. a kormányzati tevékenység ellenőrzése) keretében is kiemelkedő, a parlamenti bizottságok tevékenységét a parlamenti ellenőrzés ún. „plénumon kívüli eszközeihez” soroljuk. 22

124 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. Országgyűlés

képviselőcsoporthoz, illetve nem alapíthatnak új képviselőcsoportot, így ezen időszak alatt független képviselői státus illeti meg őket.23 Ha a parlamenti ciklus alatt egy képviselőcsoport kettéoszlik, és a kiváló tagok egy új pártot hoznak létre, akkor ezen új párt legitimációja az Országgyűlésben nem közvetlenül a választók akaratából, hanem a képviselők legitimációjából ered. A hat hónapos várakozást az indokolja, hogy ezzel a házszabály elejét kívánja venni annak, hogy az egyes képviselők kockázat nélkül már másnap egy másik frakcióba tudjanak átülni. A képviselők szabad mandátumának elvéből is következik, hogy a képviselőnek jogában áll kilépni a képviselőcsoportjából, a szabad mandátum ugyanis azt jelenti, hogy a képviselő megválasztása révén független választóitól, megválasztását követően nem hívható vissza, állásfoglalásait, véleményét szabadon alakítja ki. Ugyanez a szabadság érvényesül a képviselő és az őt állító párt viszonylatában is. A kilépett vagy kizárt képviselő mandátuma fennmarad. Egy korábbi alkotmánybírósági határozat szerint azok a képviselők, akik pártlista alapján kerültek be a parlamentbe és a képviselőcsoport alakításhoz szükséges létszámot azonban nem érik el, az Országgyűlés alakuló ülésén jogosultak frakciót alakítani annak ellenére, hogy az Országgyűlés házszabálya a képviselőcsoport megalakításához magasabb létszámot határoz meg. Az Alkotmánybíróság e határozatában kifejtette, hogy „a képviselőcsoport intézménye meghatározásának a parlamenti munka hatékonyságát és az Országgyűlés működése stabilitását kell szolgálnia, tekintettel azokra a feladatokra, amelyek a modern képviseleti demokráciában pártokra hárulnak. A képviselőcsoportok a politikai véleményformálás és a vélemény egységes képviseletének eszközei, munkájuk által tudják a pártok alkotmányos feladatukat, a népakarat közvetítését hatékonyan ellátni. A frakciók nélkülözhetetlenek a parlamenti vita strukturálásában, lehetővé teszik, hogy több száz, szétszórt egyéni vélemény helyett néhány egyértelmű álláspont jelenjék meg és ütközzék. Az így elérhető hatékonyságot szolgálják azok a jogosítványok, amelyek nem egyes képviselőket, hanem kifejezetten a frakciókat (azok képviselőit) illetik csak meg”.24 A centralizált pártok léte folytán a képviselőcsoportokban általában erős a frakciófegyelem, amennyiben ez megbomlana, úgy az a parlamenti erőviszonyok megváltozását vetítheti elő. A frakcióknak és vezetőiknek a parlamenti munka számos fontos kérdésében meghatározó szerepük van. Ilyen például a parlamenti tisztségviselők jelölése, a bizottsági rendszer kialakítása és tagjainak jelölése, javaslattétel a plenáris ülések napirendjére. A képviselők a frakciók delegáltjaiként vesznek részt a parlamenti bizottságok munkájában. A frakciók szervezetének és működésének részletes szabályait a frakció által elfogadott Alapszabály vagy Szabályzat határozza meg. A frakciószabályzatok nem jogi normák, de azáltal, hogy meghatározzák a képviselőcsoportok működését, szervezetét, befolyásolják a frakciótagok jogainak gyakorlását, lehetőségeit.

4.5. 5. Az Országgyűlés belső szervezete Az Országgyűlés munkáját az Országgyűlés Hivatala segíti, amely felett az irányítási jogokat az Országgyűlés elnöke gyakorolja. Az Országgyűlési Hivatalhoz tartozik a Főtitkárság, a főtitkár feladata az Országgyűlés plénumának és a bizottságok munkájának adminisztratív segítése. A főtitkár alá tartozik a nagy létszámú parlamenti apparátus munkájának irányítása (köztisztviselők, adminisztratív személyzet). Az Országgyűlés elnöke felügyelete alá tartozik az Országgyűlési Könyvtár, mely jogi, politikai szakkönyvtárként információs és dokumentációs feladatai teljesítésével segíti a képviselők munkáját.

5. V. A parlamenti munka keretei 5.1. 1. Az Országgyűlés alakuló ülése Az Országgyűlés megbízatása az alakuló üléssel kezdődik, és a következő Országgyűlés alakuló üléséig tart. (Alaptörvény 3. cikk.) Az alakuló ülés előtt a parlamentbe bejutott politikai pártok alakuló képviselőcsoportjai között egyeztetési tárgyalások folynak, amelyek a pártok közötti megállapodást hívatottak elősegíteni az Országgyűlés tisztségviselői és a bizottsági helyek elosztását illetően. Az alakuló ülés megnyitására a pártok közötti megállapodás többnyire már megszületik. Az alakuló ülés egyfajta ünnepi ülésnek tekinthető, ezzel az üléssel kezdődik egy új parlamenti ciklus időszaka. Az ünnepi ülést – amely a Himnusz eléneklésével kezdődik – a köztársasági elnök nyitja meg, aki ünnepi beszédében köszönti e képviselőket és egyfajta üzenetet fogalmaz meg az új összetételű Országgyűlés számára. A köztársasági elnök beszédében bejelenti, hogy a képviselők 23 24

Lásd Házszabály 15. § (5) bekezdés. Lásd 27/1998. (VI. 16.) AB határozat.

125 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. Országgyűlés

megbízólevelüket benyújtották, majd felkéri a legidősebb parlamenti képviselőt a korelnöki és a legfiatalabb négy képviselőt a korjegyzői feladatok ellátására. A korelnök vezeti az Országgyűlés alakuló ülését az Országgyűlés tisztségviselőinek (elnökének) megválasztásáig. A korjegyzők a korelnökkel együtt – mint mandátumvizsgáló bizottság – megvizsgálják a képviselők megbízólevelének szabályszerűségét. A képviselői megbízólevelek szabályosságának ellenőrzését követően a képviselők esküt tesznek, az esküokmányt aláírják, és ezzel részt vehetnek az Országgyűlés munkájában. Az alakuló ülésen az Országos Választási Bizottság elnöke és a választások szabályos lefolytatásáért felelős miniszter beszámolnak a választás lefolyásáról és eredményéről, beszámolójukat az Országgyűlés határozat formájában fogadja el.

5.2. 2. Az országgyűlési ciklus időszaka Egy országgyűlési ciklus az Országgyűlés megalakulásától a következő Országgyűlés megalakulásáig tart. Az Országgyűlést négy évre választják, az országgyűlési ciklus azonban nem feltétlenül négy évig tart. Rendkívüli állapot, illetve szükségállapot idején az Alaptörvény értelmében a parlament megbízatása négy évnél hosszabb is lehet: az Országgyűlés megbízatása meghosszabbodik a rendkívüli állapotra, szükségállapotra okot adó körülmény elmúltáig. Ugyanakkor az Országgyűlés megbízatása négy évnél rövidebb is lehet. Az Országgyűlés kimondhatja korábban történő feloszlását és a köztársasági elnök is feloszlathatja az Országgyűlést a választások egyidejű kitűzésével, ha a) a Kormány megbízatásának megszűnése esetén a köztársasági elnök által miniszterelnöknek javasolt személyt az Országgyűlés az első személyi javaslat megtételének napjától számított negyven napon belül nem választja meg, vagy, b) az Országgyűlés az adott évre vonatkozó központi költségvetést március 31-ig nem fogadja el. (Alaptörvény 3. cikk).25 A költségvetés el nem fogadása közel áll a kormánnyal szembeni bizalmatlanság kifejezéséhez, hiszen amennyiben a kormánytöbbség nem tudja elfogadni a költségvetést, ez a kormányzásképtelenséget tükrözi. 26 Rendkívüli állapot esetén az Országgyűlés azonban nem mondhatja ki feloszlását és nem oszlatható fel. A feloszlott vagy feloszlatott Országgyűlést rendkívüli állapot idején a Honvédelmi Tanács, szükségállapot idején a köztársasági elnök is összehívhatja. A különleges jogrend időszaka alatt országgyűlési képviselők általános választását nem lehet megtartani, de ha már a rendkívüli állapot vagy szükségállapot kihirdetése előtt megtartották a választásokat, azonban az új Országgyűlés még nem alakult meg, a köztársasági elnök az alakuló ülést a rendkívüli állapot és a szükségállapot megszűnésétől számított harminc napon belül hívja össze. (Alaptörvény 48. cikk).27

5.3. 3. Az Országgyűlés ülésszakai, ülései és ülésnapjai Egy parlamenti cikluson belül a parlament rendszerszerűen működik, ezt fejezi ki az ülésszak, az ülés és az ülésnap. Az ülésszak egy hosszabb időtartamot foglal magában, ezen belül lehet plenáris és bizottsági üléseket összehívni. Az ülésszakon belül rendezik meg az üléseket, a plenáris ülés lehet egy vagy többnapos is, az ülésnap pedig a konkrét ülés napját jelöli. A kormány jogalkotási tervét – a jogalkotásért felelős szerv megjelölésével – az Országgyűlés rendes ülésszakaihoz igazodóan, határozattal állapítja meg. 28 Az Országgyűlésnek, mint legfőbb népképviseleti szervnek rendszeresen üléseznie kell (Alaptörvény 5. cikk), de ez nem jelenti azt, hogy az Országgyűlésnek folyamatosan kellene üléseznie. Az Alaptörvény nem szól az ülésszakok és ülések rendjéről, a rendszeres ülésezést biztosító rendelkezések meghatározását sarkalatos törvényre bízza. A korábbi alkotmány az Országgyűlés két rendes ülésszaka között tett különbséget: a február A költségvetési fegyelem betartatása érdekében ez a szabályozás váltotta fel azt a korábbi alkotmányi szabályozást, amelynek értelmében akkor is feloszlatható volt az Országgyűlés, ha a parlament 12 hónapon belül négy alkalommal megvonta a bizalmat a Kormánytól, amelyet az indokolt, hogy egy ilyen helyzet ellehetetlenítette volna a közös munkát és az állami szervek alkotmányos együttműködési kötelezettségét. 26 Lásd Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei. HVG-ORAC Kiadó, Budapest, 2011. 235. p. 27 Új típusú szerkesztési megoldás az Alaptörvény esetében, hogy egységes szerkezetben (egy külön részben: Különös jogrend, arab számozással) foglalja össze a rendkívüli és szükségállapotra stb. vonatkozó rendelkezéseket, amelyek az Alkotmányban még szétszórva helyezkedtek el. 28 Lásd a jogszabályok előkészítésében való társadalmi részvételről szóló 2010. évi CXXXI. törvény 3. §-át. 25

126 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. Országgyűlés

elsejétől június 15-ig, illetve a szeptember elsejétől december 15-ig terjedő időszakok. Ugyancsak a korábbi alkotmány szólt arról, hogy az Országgyűlés a köztársasági elnök, a kormány vagy a képviselők egyötödének írásbeli kérelmére rendkívüli ülésszakra vagy rendkívüli ülésre összeül. A jelenleg hatályos Házszabály fenntartja a korábbi két ülésszakot, és a rendkívüli ülésszakra és ülésekre vonatkozó korábbi alkotmányi szabályokat. A rendkívüli ülésszak vagy rendkívüli ülés napirendjének megállapításáról az Országgyűlés dönt. Az Alkotmánybíróság egyik határozatában alkotmányos követelményként határozta meg azt, hogy az Országgyűlés működése folyamatos legyen. A testület által elfogadott határozat szerint a folyamatosság akkor biztosított, ha az Országgyűlés a rendes ülésszakok alatt az ülések az ésszerű időtartamot meg nem haladóan követik egymást, biztosítva ezáltal azt, hogy az Országgyűlés feladatainak maradéktalanul eleget tegyen. 29 1999ben olyan ülésezési rendszert vezettek be, amely alapján plenáris ülést az Országgyűlés minden harmadik héten tartott, a második hét a bizottsági hét volt és egy hét állt rendelkezésre, hogy a képviselők választókerületi ügyeiket intézzék. Az Alkotmánybíróság idézett határozatában mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg arra való hivatkozással, hogy a házszabály a jogállamiságot sértő módon hiányosan határozta meg az Országgyűlés ülésezési rendjét. Ma az Országgyűlés visszatért a korábbi gyakorlatára, mely szerint hétfő és kedd a plenáris ülések napja, szerda és csütörtök pedig a bizottsági napok. Ezen ülésezési rendtől az Országgyűlés esetenként az elvégzendő feladatokra tekintettel eltérhet. Az Országgyűlés ülései nyilvánosak, de a Kormány vagy bármely országgyűlési képviselő kérelmére az Országgyűlés az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával zárt ülés tartásáról határozhat. (Alaptörvény 5. cikk). Az Alkotmánybíróság a parlamenti nyilvánosságot a demokratikus hatalomgyakorlás egyik fontos elemének minősíti. Határozatában megállapította, hogy a parlamenti szólásszabadság, a véleménynyilvánítás lényeges alkotóeleme. Az Országgyűlés az a terep, ahol az ország sorsát közvetlenül érintő ügyekben érvek és ellenérvek felsorakoztatását követően hoznak döntést a képviselők. Alkotmányos törvényalkotás nem képzelhető el a parlamenti tanácskozás nyilvánossága és a képviselői felszólalások szabadsága nélkül.30

6. VI. Az Országgyűlés törvényhozó funkciója 6.1. 1. A törvényhozó hatalom terjedelme Az Országgyűlésnek mint Magyarország legfőbb népképviseleti szervének a legfontosabb funkciója a törvényhozás. Az Alaptörvény 1. cikk értelmében az Országgyűlés megalkotja és módosítja Magyarország Alaptörvényét, valamint törvényeket alkot. Az alkotmányozás és a törvényalkotás jogát az Országgyűlés nem ruházhatja át más szervre.31 A törvényhozási hatáskört illetően alapvető kérdés az, hogy az Országgyűlés jogalkotói hatásköre teljes-e vagy sem, azaz bármely kérdésben fogadhat-e el törvényt vagy a törvényhozói hatalomnak vannak tartalmi korlátai. Sem a korábbi alkotmány, sem az új alaptörvény nem határozza meg pontosan a törvényhozói hatalom és a végrehajtó hatalom szervei által gyakorolt jogalkotói hatáskör terjedelmét, egymáshoz való viszonyát.32 Vannak olyan alkotmányok, amelyek tételesen meghatározzák, hogy melyek a törvényalkotási tárgykörök és a parlament csak e kérdésekben fogadhat el törvényt, egyéb kérdésekben a végrehajtó hatalom rendelkezik jogalkotói hatáskörrel. A magyar Alaptörvény is tartalmaz törvényhozási tárgyköröket: az alapjogok és a fontosabb államszervezeti rendelkezések törvényi szintű szabályozást igényelnek. Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése kimondja, hogy az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Az Alaptörvény azt is Lásd 4/1999. (III. 31.) AB határozat. Lásd 34/2004. (IX. 28.) AB határozat. 31 Itt jegyezzük meg, hogy hazánkban az alkotmányozó hatalom (pouvoir constituant) letéteményese nem különül el a parlamenttől, nem úgy, mint pl. Franciaország esetében, ahol az Alkotmányozó Nemzetgyűlés feladatának végeztével „belehal” annak teljesítésébe, és további mandátuma megszűnik. Mivel Magyarországon az alkotmányozó/alkotmánymódosító és törvényhozó hatalom egy kézben összpontosul. [lásd pl. 30/1998. (VI. 25.) AB határozat] Az AB judikatúrájából egy alaphatározatot kell megemlítenünk a téma kapcsán, amelyről a közvetlen demokrácia eszközeit érintő fejezetben lesz részletesebben szó. Ez a döntés a 2/1993. (I. 22.) AB határozat, amely kimondja, hogy népszavazásra bocsátott kérdés nem foglalhat magában „burkolt alkotmánymódosítást”, ti. nem vonható el a parlament teljes autonómiája a normaalkotó funkció alkotmányozási magja feletti rendelkezésben. Ez persze nem azt jelenti, hogy a parlament ne kerülne végrehajtói szerepbe, ha a közvetlen demokratikus eszközök sikere esetén pl. napirendre kellene tűzze egy kérdés megtárgyalását vagy törvényt kellene elfogadjon. 32 Az Országgyűlés kapcsolatos AB határozatok közül lásd 677/B/1995., 53/2001. (XI. 29.) AB határozat, 52/2001. (XI. 29.), 42/2002. (X. 11.) AB határozatok (a törvényalkotási hatáskörhöz). Az Országgyűléssel kapcsolatos további AB gyakorlat elemzése is, Holló András – Balogh Zsolt (szerk.): Az értelmezett Alkotmány, Magyar Hivatalos Közlönykiadó, Budapest, 2005. kül. 378–451. p. 29 30

127 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. Országgyűlés

felsorolja, hogy mely kérdésekben kell sarkalatos törvényt elfogadni, illetve meghatároz egyéb törvényhozási tárgyköröket is, de ez nem jelenti azt, hogy az Országgyűlés csak ezekben a kérdésekben hozhatna törvényt. Az Országgyűlés és a Kormány jogalkotói viszonyát illetően az Alaptörvény 15. cikk (3) bekezdése azt rögzíti, hogy a kormány feladatkörében eljárva a törvényben nem szabályozott tárgykörben, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján rendeletet alkot. Az ilyen megfogalmazásból arra lehet következtetni, hogy az Országgyűlésnek adott törvényalkotási felhatalmazás univerzális, sem a korábbi alkotmány, sem az Alaptörvény nem kíván korlátot állítani a törvényben szabályozható törvényalkotási tárgyak körét illetően.33 Az Országgyűlés bármely jogi szabályozást igénylő kérdésben alkothat törvényt, törvényalkotó hatáskörének tartalmi korlátja maga az Alaptörvény, a megalkotott törvény ugyanis azzal nem lehet ellentétes. Nincs tehát annak akadálya, hogy valamely kérdést, amelyet a korábbiakban alacsonyabb szintű jogszabályban szabályoztak, az Országgyűlés törvényalkotó hatáskörébe vonjon. Az Európai Unió tagállamiban az uniós jog korlátja lehet a nemzeti jogalkotásnak, így a parlament törvényhozó hatalmának. Az Európai Unióról működéséről szóló Szerződés szerint ha a Szerződések kizárólagos hatáskört ruháznak az Unióra (pl. vámunió, a belső piac működéséhez szükséges versenyszabályok, közös kereskedelempolitika, a monetáris politika azon tagállamok tekintetében amelyek hivatalos pénzneme az euró), e területen kizárólag az Unió alkothat és fogadhat el kötelező erejű jogi aktust, a tagállamok pedig csak annyiban, amennyiben őket az Unió erre felhatalmazza, vagy ha annak célja az Unió által elfogadott jogi aktusok végrehajtása. Az Unió és a tagállamok közötti ún. megosztott hatáskörök esetében mind az Unió, mind pedig a tagállamok elfogadhatnak kötelező erejű jogi aktusokat. A tagállamok mindamellett csak olyan mértékben gyakorolhatják hatáskörüket, amennyiben az Unió nem kíván élni a saját hatáskörével vagy nem gyakorolta azt.34

6.2. 2. A törvénykezdeményezés joga Az Alaptörvény 6. cikke szerint törvényt a köztársasági elnök, a kormány, az országgyűlési bizottság vagy országgyűlési képviselő kezdeményezhet. A köztársasági elnök törvénykezdeményezési joga Az államfő törvénykezdeményezési jogának biztosítása nem szükségszerű. Magyarország azon kevés köztársasághoz tartozik, amely a rendszerváltozás óta biztosítja a köztársasági elnöknek a törvénykezdeményezés jogát. Az elvi lehetőség biztosítása azonban nem jelenti azt, hogy a köztársasági elnökök azzal a gyakorlatban is élnek. 1990 óta mindezidáig összesen öt alkalommal fordult elő, 35 hogy a köztársasági elnök törvénykezdeményezési jogával élt és erre is a rendszerváltozást követő első években került csak sor. Az, hogy a köztársasági elnökeink nem élnek e jogosítvánnyal, összefügg a köztársasági elnök funkciójával. Az elnök őrködik az államszervezet demokratikus működése felett, és e feladatkörében az Országgyűlés által elfogadott törvényt megfontolásra visszaküldheti a parlamentnek, vagy alkotmányellenesség észlelése esetén az Alkotmánybírósághoz fordulhat. A törvénykezdeményezés olyan aktív szerepkör, amely idegen a parlamentáris köztársasági elnöki szerepkörtől. A parlamentáris királyságok többségében ezzel szemben az államfő a parlamenttel közösen gyakorolja a törvényhozó hatalmat, így formálisan a királyt illeti a törvénykezdeményezési jogkör, de a gyakorlatban a király e jogkörét a kormányon vagy a kormány valamely tagján keresztül gyakorolja. A kormány törvénykezdeményezési joga A kormány törvénykezdeményezési joga a legáltalánosabb a gyakorlatban. A törvénytervezet egy kodifikációs szakmai munka eredménye, az egyeztetéseket és véleményezéseket követően készül el a törvénytervezet szövege és az ahhoz kapcsolódó indokolás. Ezt a munkát rendes körülmények között a szakminisztériumok apparátusai, általában a törvényelőkészítő-kodifikációs főosztályok végzik el. Nagyobb jelentőségű törvény előkészítését kodifikációs bizottság felállítása előzheti meg. Mielőtt a törvénytervezet a kormányülés elé kerülne, a közigazgatási államtitkári értekezleten szakmai vitára bocsátják, és csak ezt követően születik döntés a kormányülésen a törvénytervezetnek az Országgyűlés számára törvényjavaslatként történő benyújtásáról.

33

A korábbi alkotmány értelmezését illetően hasonló következtetésre

jutott az a 46/2006. (X. 5.) AB határozat is. 34

Lásd Az Európai Unió működéséről szóló Szerződés 3. és 4.

cikkelyeit. Göncz Árpád az 1990–1994-es ciklusban öt alkalommal élt ezen lehetőségével és ebből egy törvény került elfogadásra, a taxisblokádot követően a közkegyelemről szóló 1991. évi V. törvény. Lásd Szomszéd Orsolya: Államfői jogkörök alkalmazása a gyakorlatban. Politikatudományi Szemle 2005/3–4., 133. p. 35

128 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. Országgyűlés

Amikor a törvénytervezet benyújtásra kerül, többé már nem beszélhetünk törvénytervezetről csak törvényjavaslatról. A parlamenti bizottság törvénykezdeményezési joga: A parlamenti bizottságok az Országgyűlés részei, egyik fő feladatuk a törvényhozási folyamatban való részvétel. Ennek kapcsán a bizottságok a kormány és a képviselők által benyújtott törvényjavaslatokról és módosító indítványokról folytatnak vitát. A parlamenti bizottságoknak fontos ellenőrző szerepük van a törvényalkotás menetében. Ritka viszont az, amikor egy parlamenti bizottság önálló törvénykezdeményezési jogosítványával élne. Erre általában akkor kerül sor, amikor nem lenne szerencsés, ha a kormány nyújtana be egy törvényjavaslatot, és így a parlamenti bizottság vállalja fel a törvényjavaslat hivatalos előterjesztését. Ilyen volt pl. az Alkotmánybíróságról szóló törvényjavaslat, amelyet az Országgyűlés alkotmányügyi bizottsága nyújtott be önálló indítványként az Országgyűlésnek, ezzel is kifejezésre juttatva az Alkotmánybíróságnak a kormánytól való függetlenségét. Az országgyűlési képviselők törvénykezdeményezési joga A képviselők törvénykezdeményezési jogukat gyakorolhatják egyénenként vagy több képviselő közösen is benyújthat törvényjavaslatot. A képviselők által benyújtható törvényjavaslatok befogadhatóságáról a Házszabály tartalmaz rendelkezést. A Házszabály a tárgysorozatba vételről és a napirendre vételről szóló rendelkezéseivel szűri meg a képviselőktől érkező törvényjavaslatokat. Szűrő hiányában a képviselői törvényjavaslatok obstrukció céljaira is használhatók lennének, a parlamenti munka ellehetetlenítését idézhetnék elő. Ezért ahhoz, hogy egy vagy több képviselő által kezdeményezett törvényjavaslattal az Országgyűlés érdemben foglalkozzék, annak tárgysorozatba, majd napirendre vételéről szükséges döntést hozni. A tárgysorozatba vételről szóló döntés azt jelenti, hogy a kijelölt parlamenti bizottság a törvényjavaslatot alkalmasnak tartja arra, hogy az Országgyűlés a kérdés megvitatását napirendre tűzze vagy sem. A napirendre való tűzés pedig már a törvényjavaslat konkrét parlamenti vitáját jelenti. A képviselők normál esetben ritkán élnek önálló törvényjavaslat benyújtásával, inkább egy már elfogadott törvény módosítását szokták kezdeményezni, illetve a kormány által benyújtott törvényjavaslathoz módosító és kapcsolódó módosító indítványt nyújtanak be. Amennyiben rendszeressé válik, hogy a nagyobb horderejű törvényjavaslatokat nem a kormány, hanem egyéni képviselők nyújtják be, azt parlamenti kormányzásnak hívják, amely azonban általában csak átmeneti ideig tarthat. Magyarországon a 2010. évi választásokat követően többször előfordult, hogy fontosabb törvényjavaslatok előterjesztői egyéni képviselők voltak. Nem vitatható, hogy a kormányzati egyeztetések kikerülésével gyorsabban lehet a politikai akaratnak megfelelő törvényjavaslatot elkészíteni. A parlamenti kormányzás azonban diszfunkciókkal járhat: egyrészt a közigazgatás elbizonytalanodhat, miután kikerül a törvénytervezet elkészítésének mechanizmusából, másrészt az elfogadott törvények esetenként szakmai hiátusban szenvedhetnek.

6.3. 3. A törvényhozás menete A törvényhozás menetének részletes szabályait a Házszabály tartalmazza. Törvényjavaslatot az Országgyűlés elnöke számára kell benyújtani, majd ezt követően születik döntés a javaslat tárgysorozatba, illetve napirendre vételéről. A tárgysorozatba vételről az arra kijelölt bizottság a törvényjavaslat benyújtásától számított harminc (sürgősség esetén nyolc) napon belül határoz. Ha a kijelölt bizottság a tárgysorozatba vételt elutasítja, az önálló indítvány címét, benyújtójának nevét és a bizottsági határozathozatal időpontját az Országgyűlés legközelebbi ülésén a jegyző bejelenti. A törvényjavaslat tárgysorozatba és napirendre vételét követően kerülhet sor a törvényjavaslat általános és részletes vitájára. A törvényjavaslat tárgyalása az általános vitával nyílik meg. Az általános vita a törvényjavaslat egésze vagy egyes részei szükségességének és szabályozási elveinek, továbbá részletes vitára bocsáthatóságának megvitatásából áll. A vitában elsőként a törvényjavaslat előterjesztője kap szót, ezután – ha az előterjesztő nem a Kormány volt – a Kormány képviselője. Ezt követően a kijelölt bizottság előadója foglalja össze a bizottság ajánlását, majd – ha van kisebbségi vélemény – a bizottság kisebbsége ismerteti véleményét. Ezek után a ki nem jelölt, de a törvényjavaslat által hatáskörében érintett bizottság elnöke (előadója), majd a képviselőcsoportok tagjai, s ezt követően a független képviselők szólalhatnak fel. Az általános vita lezárása után az Országgyűlés dönt arról, hogy a törvényjavaslatot részletes vitára bocsátja-e. Ha a törvényjavaslathoz az általános vita lezárásáig módosító javaslatot nem terjesztettek elő, az elnök figyelmezteti az Országgyűlést, hogy részletes vitára nem kerül sor. Részletes vitára az általános vitát követően kerül sor, amennyiben az általános vita lezárásáig módosító javaslatok érkeznek a törvényjavaslathoz. A részletes vita a törvényjavaslat módosításokkal érintett rendelkezéseinek és a bizottság ajánlásának megvitatásából áll. A részletes vita lezárásáig lehetősége van a képviselőknek a módosító javaslatokhoz újabb, ún. kapcsolódó módosító javaslatot tenni

129 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. Országgyűlés

A részletes vita lezárása után a módosító javaslatokról történő szavazás, majd az egész törvényről szóló zárószavazás következik. A törvényeket az Országgyűlés, amennyiben az Alaptörvény eltérően nem rendelkezik, a jelen lévő országgyűlési képviselők több mint felének szavazatával hozza meg. A sarkalatos törvények elfogadásához és módosításához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.Valamennyi képviselő kétharmadának a szavazata szükséges az Alaptörvény elfogadásához és módosításához, valamint az Alaptörvényből eredő hatásköröknek az Európai Unió részére történő átadását biztosító nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismeréséhez.

7. VII. Az Országgyűlés ellenőrző funkciója A parlament fontos funkciója az ellenőrzési funkció, miután az Országgyűlés feladata a kormány működésének politikai befolyásolása és ellenőrzése, a kormány parlamenttel szembeni politikai felelősségének érvényesítése. Az Országgyűlés népképviseleti jellegéből adódóan az egyetlen olyan szerv, amelyet általános választással hoznak létre, és az Országgyűlés vagy maga alakítja meg közvetlenül az alkotmányos szerveket, vagy közreműködik azok megválasztásában, vagy pedig az általa alakított szerv hozhat létre állami szervet. Az Országgyűlés – az államhatalmi ágak elválasztásának elvéből kifolyólag – az állami szervek számára utasítást nem adhat. Az Országgyűlésben közjogi értelemben a képviselők jogai és kötelezettségei egyenlők, tevékenységüket a köz érdekében végzik, e tekintetben nem utasíthatók. A parlamenti ellenőrzés valamennyi képviselő érdeke, függetlenül a képviselők politikai irányultságától. A centralizált politikai pártok erős frakciófegyelmet tartanak fenn, a képviselők mindenáron „kormányt védő” vagy „kormányt támogató” módon viselkednek, amely azonban csökkentheti a parlamentnek a kormány feletti ellenőrzését. A XX. század második felétől pedig megállapítható, hogy a döntéseket a kormány és a kormánypárt vezető testületeit hozzák meg, a parlament sokszor csak legitimálni tudja a parlamenten kívül született döntéseket. 36 A parlamenti ellenőrzés eszközei között különbséget tehetünk aszerint, hogy előzetes vagy utólagos ellenőrzésről van-e szó, az ellenőrzés a plénumon történik vagy azon kívül (pl. bizottságokon keresztül), illetve vannak az Országgyűlés által létrehozott ún. külső ellenőrzést végző szervek. Ez utóbbi körbe tartozik az Állami Számvevőszék, az alapvető jogok biztosa és a Költségvetési Tanács. Az általuk végzett ellenőrzési tevékenység a rájuk vonatkozó fejezetben kerül bemutatásra.

7.1. 1. A parlamenti ellenőrzés általános eszközei A parlamenti ellenőrzés történhet ex ante (előzetesen) és ex post (utólagosan) is.37 Előzetes ellenőrzésre általában a parlamenti bizottsági üléseken kerül sor, az előzetes ellenőrzés azért bír kiemelkedő jelentőséggel, mert annak célja a kormányzat esetleges rossz döntésének előzetes korrigálása. Előzetes ellenőrzésről beszélhetünk egy törvényjavaslat bizottsági vitáján, amikor a kormánypárti és ellenzéki képviselők megvitatják a beterjesztett törvényjavaslatot és a vita alkalmat ad arra, hogy a képviselők módosító javaslataikat ennek fényében elkészítsék, azaz módosító javaslataikat előterjesszék. Az előzetes ellenőrzés valósul meg akkor is, amikor az illetékes parlamenti bizottság személyi meghallgatásokat folytat le. Az Országgyűlés illetékes bizottsága meghallgatja a miniszter jelölteket, az alkotmánybíró-jelölteket, vagy akár a nagykövet-jelölteket. A meghallgatás célja, hogy a bizottság meggyőződjék a jelöltnek a kiválasztott feladatra való alkalmasságáról. A parlamenti bizottság támogató vagy elutasító álláspontja azonban nem köti sem az előterjesztőt (pl. nagykövet kinevezése esetében a külügyminisztert), sem választás esetében a parlamenti plénumot. Abban az esetben azonban, ha az illetékes országgyűlési bizottság nem támogatná a jelöltet, az azt is tükrözi, hogy a kinevezés politikai kockázatot jelent a kinevezőre nézve, illetve a jelölt parlamenti megválasztása kétséges. Előzetes ellenőrzési célzata lehet az országgyűlési képviselők kérdésfeltevésnek, amely arra vonatkozhat, hogy szándékozik-e a miniszter valamilyen intézkedést a jövőben megtenni vagy sem. Az utólagos ellenőrzés célja eltér az előzetes ellenőrzésétől, itt a kormánynak, vagy egy miniszternek már megtett vagy elmulasztott intézkedésével kapcsolatos az ellenőrzés. Ilyen utólagos ellenőrzésnek tekinthető a kormány, a miniszterelnök és a miniszterek beszámolója, jelentése, tájékoztatója a parlament plénuma számára. Az Alaptörvény szerint évente tartozik beszámolni az Országgyűlésnek a Legfőbb Ügyész, az Állami Számvevőszék elnöke, a Magyar Nemzeti Bank elnöke, az alapvető jogok biztosa és az önálló szabályozó szervek vezetői. A beszámoló, jelentés és tájékoztatás elfogadásáról az Országgyűlés határozatot hoz. A parlamenti ellenőrzés összehasonlító vizsgálatáról lásd Smith, Eivind: National Parliaments as Cornerstones of European Integration. Kluwer Law International, 1996. 37 Bővebben lásd pl. Szabó Zsolt: A parlamenti ellenőrzés fogalma és eszközei. Közjogi Szemle 2010/3. 54–62. p. 36

130 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. Országgyűlés

Utólagos ellenőrzés eszközei közé tartozik az interpelláció és a kérdés is.38 Az interpelláció és a kérdés lehetőséget ad arra, hogy az országgyűlési képviselő valamely kérdésről a parlament teljes nyilvánossága előtt információt, illetve magyarázatot kapjon. Az interpelláció eredetiekben a politikai felelősség megállapítását célozta, ezzel szemben a kérdés célja az információszerzés, illetve felvilágosítás kérése. A képviselők a mindennapi gyakorlatban nem minden estben tudják tartalmilag megkülönböztetni az interpellációt a kérdéstől, így előfordul, hogy tartamilag inkább kérdésnek minősülő felvetésüket interpellációnak adják be, de ennek az ellenkezője is előfordul.39 Interpellációt a gyakorlatban inkább ellenzéki képviselők nyújtanak be, ezzel szemben a kérdésfeltevéssel a kormánypárti képviselők is élnek. A kérdés és az interpelláció nemcsak céljaiban, hanem következményeiben is eltér egymástól. Az interpelláció esetében politikai vita alakulhat ki, a kérdés esetében valódi vita nem folyik, (a kérdésre adott választ követően a képviselőnek nincs viszontválaszra joga, és a válasz elfogadásáról szem születik döntés). Az interpellációra szigorúbb szabályok vonatkoznak: a válasz elhangzása után a képviselőt általában megilleti a viszonválasz joga,40 és nyilatkozhat arról, hogy az interpellációra adott választ elfogadja vagy sem. Az Országgyűlés akkor is elfogadhatja a választ, ha a képviselő nem fogadja el azt. Ha az Országgyűlés sem fogadná el a választ, akkor a parlament ajánlást fogalmazhat meg, vagy a probléma további tárgyalására – jelentéstételi kötelezettséggel – az illetékes parlamenti bizottságot jelöli ki.41 Az Alaptörvény 7. cikke értelmében az országgyűlési képviselő kérdést intézhet az alapvető jogok biztosához, az Állami Számvevőszék elnökéhez, a legfőbb ügyészhez és a Magyar Nemzeti Bank elnökéhez a feladatkörükbe tartozó bármely kérdésben. Interpellációt és kérdést a kormányhoz és a kormány bármely tagjához lehet intézni a feladatkörükbe tartozó bármely ügyben. Az interpellációra és a kérdésre vonatkozó részletes, eljárási szabályokat a Házszabály tartalmazza.

7.2. 2. A parlamenti ellenőrzés speciális szervei: a parlamenti vizsgálóbizottságok és eseti bizottságok A parlamenti vizsgálóbizottság a parlamenti ellenőrzés speciális eszköze. Egyes jelentősebb, a közvéleményt is foglalkoztató kérdések kivizsgálására a parlament vizsgálóbizottság felállítását kezdeményezheti. Az intézmény nem új keletű, az első parlamenti vizsgálóbizottság (federal grand jury) felállítását az Amerikai Egyesült Államokban 1792-re teszik. Az Amerikai Egyesült Államok Kongresszusában olyan ügyekben került sor parlamenti vizsgálóbizottság felállítására, mint pl. a Kennedy gyilkosság, a Watergate-ügy, vagy Clinton elnök magánélete. Az európai országok közül elsőként Franciaország szabályozta a parlamenti vizsgálóbizottság intézményét 1914-ben. Nagy Britanniában és a skandináv államokban ezzel szemben a kontinentális értelemben vett parlamenti vizsgálóbizottság nem létezik, ott a parlamenti vizsgálatok lefolytatására a rendes parlamenti bizottságok jogosultak.42 Magyarországon a rendszerváltozást követően a Házszabály szintjén került sor a vizsgálóbizottság szabályozására. A vizsgálóbizottságot létre kell hozni, amennyiben a képviselőknek legalább egyötöde indítványozza azt. Amennyiben a vizsgálat a kormány vagy kormányszerv, illetve minisztérium tevékenységével kapcsolatos, a házszabályi előírás értelmében a vizsgálóbizottság elnökét az ellenzék adja, egyéb esetekben lehetőség van arra is, hogy a vizsgálóbizottságnak elnöke és társelnöke is legyen, biztosítva ezáltal a paritást. A vizsgálóbizottság személyi összetételénél fontos szempont, hogy kormánypárti és ellenzéki képviselők egyenlő arányban vegyenek részt a bizottság munkájában. A bizottság fő feladata egy jelentéstervezet elkészítése, amelyet az országgyűlésnek kell jóváhagynia. A vizsgálóbizottság maga állapítja meg eljárási rendjét és vizsgálati módszereit. Fontosabb módszerek közé tartozik az iratok bekérése, a vizsgálat által érintett szerv vagy személy meghallgatása. Korábbi alkotmányunk rendelkezése szerint „az országgyűlési bizottságok által kért adatokat mindenki köteles a rendelkezésükre bocsátani, illetőleg köteles előttük vallomást tenni”. Ez a rendelkezés azonban nem bizonyult hatékonynak, a vizsgálóbizottság előtt a „meghívottak” vagy nem jelentek meg, vagy nem tettek vallomást. Alapvető probléma volt a vizsgálóbizottság intézményének szabályozatlansága. Nem lehetett tudni, hogy az érintett milyen minőségében vesz részt az eljárásban: ha tanúként, akkor mi a hamis tanúzás következménye, figyelmeztetik-e az érintettet jogaira, van-e lehetőség jogi képviseletre a parlamenti vizsgálóbizottság előtti eljárás során, be kell-e mutatni olyan dokumentumokat, amelyek állami, szolgálati vagy üzleti titkot tartalmaznak. Az Alaptörvény a fenti kérdéseket is figyelembe véve Bővebben a két fogalom hasonlóságától és különbözőségéről lásd Tóth Károly: Címszavak alkotmányjogi kislexikonhoz. Szeged, 2010, magánkiadás, kül. 119–122, 134. p. 39 Példa az interpellációra: „Miért nem kezdte meg a pedagógusok fizetésének rendezését a kormányzat?” dr. Balczó Zoltán interpellációját (Parlamenti irományok, 2011. 09. 26.) Példa a kérdésre: „Miért kapott piros lámpát a Zöld Pardon? dr. Molnár Zsolt kérdését (Parlamenti irományok 2011. 09. 19.) 40 Bővebben lásd Tóth Károly: i. m. kül. 209. p. 41 Lásd 3/2004. (II. 17.) AB határozatot a legfőbb ügyész interpellálhatóságáról. 42 A parlamenti vizsgálóbizottságok rendszeréről, modelljeiről és szabályozásáról bővebben lásd pl. Szabó Zsolt: Parlamenti vizsgálóbizottságok. Patrocinium, Budapest, 2011. 38

131 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. Országgyűlés

csak általános szabályozást kívánt megfogalmazni: „Az országgyűlési bizottságok vizsgálati tevékenységét, a bizottságok előtti megjelenés kötelezettségét sarkalatos törvény szabályozza”. E szerint a vizsgálóbizottságok eljárási szabályait a jövőben sarkalatos törvénynek kell meghatároznia. Megjegyzendő, hogy több európai ország – pl. Belgium és Németország – külön törvényt fogadott el a vizsgálóbizottságokkal kapcsolatosan. Az eseti bizottság felállítására általában a parlamenti pártok közötti megállapodás alapján kerül sor, a felállításra hivatalosan az országgyűlés elnöke tesz javaslatot, a felállításról – a parlamenti vizsgálóbizottságokhoz hasonlóan – az Országgyűlés plénuma dönt. Az eseti bizottság feladatát, elnevezését, tagjainak számát és megbízatásának terjedelmét az Országgyűlés az eseti bizottság felállításakor határozza meg. E bizottság személyi összetétele már nem igényli a kormánypárti és ellenzéki képviselők közötti paritást, ugyanakkor az eseti bizottságnak lehetnek nem országgyűlési képviselő tagjai is. Ez utóbbiak azonban nem lehetnek a bizottság elnöke és alelnökei, nem lehetnek az eseti bizottságban többségben, és szavazati jog sem illeti meg őket.

8. VIII. Az Országgyűlés más hatáskörei 8.1. 1. Az Országgyűlés személyi döntései Az Országgyűlés alkotmányos helyzetéből következőn más hatalmi ágak működését is befolyásolni tudja. Népképviseleti funkciójából adódóan, mint az alkotmányos legitimáció letéteményese, más alkotmányos szervekkel kapcsolatos legfontosabb személyi döntések meghozója. Az Alaptörvény értelében megválasztja a köztársasági elnököt, a miniszterelnököt, az Alkotmánybíróság tagjait és elnökét, a Kúria elnökét, a legfőbb ügyészt, az alapvető jogok biztosait és helyetteseit, valamint az Állami Számvevőszék elnökét. E döntések révén az Országgyűlés a tágan értelmezett kormányzás, továbbá az államszervezet központi intézményeinek döntő személyi feltételeit határozza meg. A legtöbb esetben a megválasztás feltétele az összes képviselők kétharmadának a támogatása (pl. az Alkotmánybíróság elnöke és tagjai, a Kúria és az Országos Bírósági Hivatal elnöke, a legfőbb ügyész, az Állami Számvevőszék elnöke, az alapvető jogok biztosa és helyettesi stb.). Az Országgyűlés által megválasztott személyek megválasztásukat követően esküt tesznek, és aláírják az eskü szövegét. A miniszterelnök megválasztásához abszolút többség szükséges. A miniszterelnökkel szemben a miniszterek, államtitkárok kinevezése a köztársasági elnök hatáskörébe tartozik. A személyi döntések esetében az Országgyűlés rendszerint titkos szavazással határoz. Így választja meg az Országgyűlés a köztársasági elnököt, az Állami Számvevőszék elnökét, az Alkotmánybíróság elnökét és tagjait, a Kúria és az Országos Bírósági Hivatal elnökét, valamint a legfőbb ügyészt.

8.2. 2. Az Országgyűlés esetszerű döntései Az Országgyűlés az alaptörvény-ellenesen működő képviselő-testületet feloszlathatja. Mindezidáig az Országgyűlés e hatásköre csak lehetőségként merült fel. Azokban az esetekben, amikor egy önkormányzatnál súlyos zavarok merültek fel, az Országgyűlés döntését megelőzően találtak jogi vagy politikai megoldást. Tekintettel arra, hogy súlyos jogkövetkezményről van szó, megfelelő fékek kerültek beépítésre a döntéshozatal előtt. A feloszlatásra a kormány javaslatára kerülhet sor, és az előterjesztésnek az Országgyűléshez történő benyújtását megelőzően a kormánynak ki kell kérnie az Alkotmánybíróság véleményét. Az Országgyűlés gyakorolja a közkegyelmet. A közkegyelem – amely szemben áll a köztársasági elnök által nyújtható egyéni kegyelemmel – gyakorlására nincs általános törvényi szabályozás, az Országgyűlés esetenként, külön törvény útján dönthet büntetések, illetve büntetőeljárások semmissé nyilvánításáról. Az Alkotmánybíróság korábbi döntésében már kifejtette, hogy a közkegyelem az Országgyűlésnek az Alkotmányban foglalt felhatalmazáson alapuló olyan közhatalmi aktusa, amelyet szabad belátása szerint gyakorol. Senkinek nincs a közkegyelemre alanyi joga. Az Alkotmány a közkegyelem gyakorlása tekintetében nem ír elő feltételeket és korlátozó rendelkezéseket sem tartalmaz.43 Ilyen közkegyelemmel kapcsolatos törvény volt az 1990. október 25–28. között lefolyt ún. taxisblokád résztvevői számára adott közkegyelem. 44 Különbséget kell tenni a közkegyelem és az ún. semmisségi törvények között: semmisségi törvény esetében a törvényhozó politikai, jogi és erkölcsi elégtételt kíván adni jogerős büntetőítéletek bírósági megsemmisítése útján.45

43

Lásd 40/B/1990. AB határozat, megerősítve a 39/1991. (VII. 3.) AB

határozattal. 44 45

Lásd 1991. évi V. törvény. Lásd pl. az 1956-os népfelkeléssel összefüggő elítélések orvoslásáról

szóló 1989. évi XXXVI. törvényt.

132 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

8. Országgyűlés

Országgyűlési jogkör a különleges jogrendet érintő, valamint katonai műveletekben való részvétellel kapcsolatos döntések meghozatala. Az Alaptörvény külön rendelkezik mindkét esetkörről. A különleges jogrend hatálya alá tartozik a rendkívüli állapot, a szükségállapot, a megelőző védelmi helyzet, a váratlan támadás és a veszélyhelyzet. A katonai hadműveletekben történő részvételről való döntés esetében megkülönböztetendő, hogy a katonai hadműveletben való részvétel a NATO, illetve az Európai Unió döntésén alapszik-e, vagy az a magyar állam független döntése. Az előző esetben a kormány hatáskörébe tartozik a döntés, ezzel szemben amennyiben a magyar állam önálló döntéséről van szó, akkor az Országgyűlés kétharmados többségű szavazatára van szükség a katonai hadműveletekben való részvételhez. Irodalom Dezső Márta – Kukorelli István: Az Országgyűlés. In: Kukorelli István (szerk.): Alkotmánytan I., Osiris Kiadó, Budapest, 2007. Gillespie, Alisdair: The English Legal System. Oxford University Press, 3rd Edition, 2011. Holló András – Balogh Zsolt (szerk.): Az értelmezett Alkotmány. Magyar Hivatalos Közlönykiadó, Budapest, 2005. Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei. HVG-ORAC Kiadó, Budapest, 2011. Jakab András: Miért nincs szükségünk második kamarára? Politikatudományi Szemle, XX/1. Jefferson, Thomas: A Manual of Parliamentary Practice: for the Use of the Senate of the United States. (2nd ed. Joseph Milligan, Georgetown – William Cooper, Washington, 1812. Mezey Barna – Szente Zoltán (szerk.): Európai alkotmány- és parlamentarizmustörténet. Osiris Kiadó, Budapest, 2003. Norton, Philip: Legislatures. Prentice Hall PTR, 1990. Pikler Kornél: A polgári parlamenti házszabályok fejlődése. Jogtudományi Közlöny, 1969/4. Salamon László: A parlament szervezetének alapkérdése; az egy- és kétkamarás parlament. Magyar Közigazgatás 2001/5. Samu Mihály: Az alkotmányozás és a második kamara. Belügyi Szemle, 1996/6. Soltész István (szerk.): Az Országgyűlés feladatai. Országgyűlés Hivatala, Budapest, 2002. Somogyvári István: A magyar parlamenti rendszer reformja. Társadalmi Szemle, 1998/8–9. Szabó Zsolt: A parlamenti ellenőrzés fogalma és eszközei. Közjogi Szemle 2010/3. Szente Zoltán: Bevezetés a parlamenti jogba. Atlantisz, Budapest, 1998.

133 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

9. fejezet - 9. Az országgyűlési képviselők jogállása Salamon László Az Országgyűlést alkotó képviselők jogállásának szabályai a képviseleti demokrácia működésének szempontjából kiemelkedő jelentőségűek. A képviselők jogi státusát és szerepkörét két sarkalatos alapelv határozza meg: az egyenlő mandátum elve, illetve a szabad mandátum elve. Az egyenlő mandátum elve azt jelenti, hogy a képviselők azonos jogokkal rendelkeznek, illetve kötelességeik is azonosak.1 Ezzel az elvvel nem áll ellentétben az, hogy a parlament racionális működése érdekében egyes képviselői jogok gyakorlását a Házszabály több képviselőnek együttesen (jellemzően frakcióhoz kapcsolva) teszi lehetővé. A szabad mandátum elve a mandátum fogalmának elemzése kapcsán már korábban érintésre került. A képviseleti demokrácia működésében betöltött sarkalatos szerepe ugyanakkor szükségessé teszi, hogy ezzel az elvvel bővebben foglalkozzunk. A szabad mandátum elve azt jelenti, hogy a képviselő a képviseleti tevékenységét autonóm módon, legjobb tudása és lelkiismerete szerint önállóan végzi. Tevékenységére nézve nem utasítható, sem választói, sem pártja, sem frakciója, végül is senki által sem. Működésének egyetlen zsinórmértéke a köz érdeke, amit tevékenysége során saját maga értelmez. A szabad mandátum elve – csakúgy, mint az egyenlő mandátum elve – a modern demokráciákban általánosan elterjedt és elfogadott alapelv. Elméleti magyarázata azon az alkotmányjogi felfogáson alapul, hogy a képviselő megválasztásával az egész nemzet képviselőjévé válik, így az egész nemzet érdekeit szem előtt tartva kell ellátnia feladatát, amivel összeegyeztethetetlen bármiféle tényező (őt megválasztók, párt, frakció stb.) akaratától való jogi függőség.2 A szabad mandátum elve más irányú megközelítésből is alátámasztható. A képviselet lényegét ugyanis nem pusztán a választók véleményének, vagy a párt akaratának mechanikus megjelenítése, illetve a parlament plénuma felé történő továbbítása képezi. A képviselő nem pusztán a vélemények, akaratok postása, mert ha csak az lenne, az informatika világában a képviseleti demokrácia akár kiiktatható is lehetne. A képviselői tevékenység alapját az a helyzet jellemzi, hogy választóihoz képest a képviselő van leginkább birtokában minden olyan szükséges információnak, tény és körülmény ismeretének, melyek önálló mérlegelésével megalapozott álláspont, vélemény, illetve döntés alakítható ki. 3 A szabad mandátum elvéből következően a képviselő jogi értelemben nem tartozik beszámolással választóinak. Mivel választói irányában nincs számonkérhető jogi kötelme, ezért a képviselő vissza sem hívható. Ez – a korábban említett ellenpélda ellenére is – általánosan elfogadott, kánonként követett alkotmányjogi szabály. A képviselő tevékenységének megítélésére és leválthatóságára a választások intézménye szolgál. Az állam és a párt szétválasztásán, illetve a párt és a frakció különbözőségén túlmenően a szabad mandátum elvéből is következik, hogy a képviselőt, illetve az általuk alkotott frakciót a párt nem utasíthatja. A képviselőt a frakció sem utasíthatja, mivel a szabad mandátum elvével a képviselőcsoport általi utasítás is ellentétben áll. A gyakorlatban azonban rendre találkozunk azzal, hogy a képviselőcsoport többségi döntéssel tagjaira kötelező álláspontot, szavazatot ír elő. Az ellentmondás jogi síkon látszólagos, ugyanis a frakciók alapszabályai, melyek ilyen döntések meghozatalát lehetővé teszik, nem jogszabályok, és ezeknek a döntéseknek jogi érvénye sincs. A képviselő tehát jogszerűen térhet el a képviselőcsoport többségi döntéseitől, és az ezért vele szemben a frakció Az egyenlő mandátum elve nem teszi lehetővé a képviselői mandátumok megkülönböztetését. Így például ugyanazzal a jogállással rendelkeznek az egyéni választókerületben, illetve a pártok listáiról mandátumot szerzett képviselők is. 2 Ezt az okfejtést Edmund Burke angol képviselő fejtette ki először 1774-ben bristoli választópolgáraihoz intézett híres beszédében. (Lásd Szente Zoltán: Bevezetés a parlamenti jogba. Atlantis Kiadó, Budapest, 1998, 160. p.) 3 Deák Ferenc meggyőzően hivatkozik erre 1867-ben a közös ügyekről szóló törvény parlamenti vitájában: „Egyébiránt midőn minket a nép megválasztott, hogy képviselői legyünk, nem azt várta, hogy tőle kérjünk tanácsot, hanem azt, hogy mi adjunk neki tanácsot. Törvényhozói dolgokkal, melyek készültséget, szakavatottságot igényelnek, nem minden ember foglalkozhatik; és nekünk, kik azzal foglalkozunk, kötelességünk a nép érdekét is szívünkön viselni, és azt tenni, mit e tekintetben legcélszerűbbnek látunk.” (1865–68-as ciklus, Képviselőházi Napló IV. Kötet, 117. p.) 1

134 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

9. Az országgyűlési képviselők jogállása által esetlegesen kiszabott szankció bírói úton nem is érvényesíthető. Természetesen a frakciójával, pártjával rendre szembehelyezkedő képviselő általában hátrányos politikai következményekkel számolhat, ami a szabad mandátum elvének gyakorlatban történő érvényesülését gyengítheti. 4 Végül a szabad mandátum elvéből vezethető le, hogy a képviselő a képviselőcsoportból kiléphet anélkül, hogy bármiféle jogi kötelezettsége lenne mandátuma visszaadására. Az országgyűlési képviselő megbízatását a választással nyeri el. Megbízólevelének kiállítása már csak a választási szervek deklaratív aktusa. A képviselői megbízatás megszűnik az Országgyűlés megbízatásának megszűnésével, lemondással, a képviselő választójogának elvesztésével, a képviselő halálával, összeférhetetlenségének kimondásával, valamint ha egy éven keresztül nem vesz részt az Országgyűlés munkájában. Külön szükséges foglalkoznunk az összeférhetetlenség(inkompatibilitás) intézményével. Az összeférhetetlenség intézménye több fontos cél megvalósulását szolgálja. Egyfelől összeférhetetlenségi szabályok biztosítják személyi értelemben a törvényhozó hatalomnak a többi államhatalmi ágtól való szétválasztását. Ezek az összeférhetetlenségi okok az ún. hivatali összeférhetetlenség fogalmi körébe tartoznak, de a hivatali összeférhetetlenség esetkörébe sorolandók egyéb olyan esetek is, melyek különböző foglalkozásoknak, státusoknak a képviselői tisztséggel való más alkotmányos elveken alapuló összeegyeztethetetlenségét tartalmazzák. A hatalmi ágak szétválasztásának jegyében a képviselői mandátummal összeférhetetlen a köztársasági elnöki tisztség, bizonyos kivételekkel a végrehajtó hatalom gyakorlásában történő részvétel – ideértve a közigazgatási szervnél betöltött alkalmazotti státust is –, a bírói, az alkotmánybírói megbízatás. Nem lehet továbbá képviselő az ügyész, az Állami Számvevőszék elnöke, alelnöke, vezetője és számvevője, az alapvető jogok biztosa és helyettesei. A honvédelmi és a rendvédelmi tevékenység politikamentességének biztosítása érdekében alkotmányjogunk összeférhetetlennek nyilvánítja a képviselőséggel a Magyar Honvédség, a rendőrség és a nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagságát is. Ezeket az összeférhetetlenségi eseteket a képviselői jogállásról szóló 1990. évi LV. törvény tovább bővíti más hivatali összeférhetetlenségi szabályokkal, illetve az összeférhetetlenség további két nagy esetkörével; a gazdasági, valamint a méltatlansági (magatartásbeli) összeférhetetlenség eseteivel. A gazdasági összeférhetetlenségi szabályok elvileg többféle célt szolgálhatnak (a gazdaság és a politika nemkívánatos összefonódásának megakadályozása, a korrupció kiküszöbölése stb.). A magyar jogi szabályozás a gazdasági összeférhetetlenség szabályozásával elsősorban a képviselők kormányzattól való függőségét akarja kizárni, megakadályozva azt, hogy a kormányzat állami javadalmak biztosítása útján úgymond „jutalmazhassa”, és ezáltal befolyásolhassa a képviselőt. Ezért a képviselői jogállási törvény összeférhetetlennek mondja ki a képviselőséggel az állami tulajdonú, illetve a szavazati jogok 10%-át meghaladó állami tulajdonú részesedéssel működő gazdasági társaságnak vezetői, vezető testületi, felügyelő bizottsági tisztségét. A törvény ezen az esetkörön kívül további gazdasági összeférhetetlenségi szabályokat is tartalmaz. A méltatlansági (magatartásbeli) szabályok az összeférhetetlenség harmadik nagy esetkörét képezik. Ide tartozik például olyan szándékos bűntett elkövetése, mely miatt szabadságvesztést szabtak ki, vagy az állammal szembeni jogerősen megállapított köztartozás meg nem fizetése. Összeférhetetlenség bekövetkezése esetében a képviselőnek – egyes magatartásbeli esetek kivételével – módja van az összeférhetetlenségi okot megszüntetni. Ha ezt nem teszi meg, vagy az az adott méltatlansági összeférhetetlenség okán kizárt, az Országgyűlés a mentelmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgálati ügyekkel fogalakozó bizottság javaslata alapján a képviselő összeférhetetlenségét kimondja, mellyel a képviselő megbízatása megszűnik. Alkotmányossági garanciális szabály, hogy az összeférhetetlenség kimondásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. (Ugyanilyen többséggel állapítja meg az Országgyűlés a képviselő választójoga elvesztésének tényét, illetve hogy egy éven keresztül nem vett részt az Országgyűlés munkájában.) A képviselőket tevékenységük gyakorlása érdekében meghatározott jogok illetik, illetve feladatuk ellátásával kapcsolatban konkrét kötelezettségek terhelik. Ezeknek két csoportját különböztetjük meg: a klasszikus részvételi jogok és kötelességek, illetve a speciális képviselői jogok csoportját.5 Például a párt nem indítja a legközelebbi választáson, vagy akár ki is zárhatják a frakcióból. Ez utóbbi végül is jogi következmény, amit a magyar házszabályi szabályozás, szabad utat engedve a kizárás alapjául szolgáló bármiféle politikai megfontolásnak, lehetővé tesz. 4

135 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

9. Az országgyűlési képviselők jogállása A képviselők klasszikus részvételi jogai az alábbiak: a) az ülésen való megjelenés és részvétel joga, b) a beszédjog (felszólalási jog), c) a javaslattételi (indítványozási) jog, d) a szavazáshoz való jog, e) parlamenti tisztségek viselésének joga. A speciális képviselői jogok: a) a kérdés joga, b) az interpelláció joga, c) információkérés joga. A klasszikus részvételi jogok közül az ülésen való megjelenés és részvétel joga, illetve a szavazáshoz való jog egyben kötelesség is. A Házszabály a szavazástól való távolmaradást bizonyos mértéken túl a képviselői tiszteletdíj arányos csökkentésével szankcionálja. Külön kell említést tennünk a képviselői beszédjogról. A többi klasszikus részvételi jog mellett a beszédjog is különösen fontos jogosítvány, mely az álláspontok és érvelések bemutatásának, és a más véleményen álló képviselők meggyőzésének nélkülözhetetlen eszköze. A beszédjog gyakorlásának indokolatlan korlátoktól mentes biztosítása a parlament rendeltetésszerű működésétől elválaszthatatlan. A parlamentarizmus kezdeti időszakában azonban megjelent és gyakorivá vált a beszédjoggal való visszaélés, az obstrukció jelensége. Ez a kisebbség eszköze volt, melynek célja a többségi akarat érvényre juttatásának megakadályozása, a határozathozatal lehetetlenné tétele útján. Mivel a parlamentarizmus kezdeti időszakában erre a jelenségre a házszabályok nem voltak felkészülve, a kisebbség vég nélküli felszólalásokkal, újabb és újabb időhúzó és ügyrendi szavazásokat igénylő indítványokkal meg tudta akadályozni a vita befejezését, és el tudta lehetetleníteni a döntést.6 Ma már a házszabályok világszerte számos eszközt biztosítanak az obstrukció elhárítására. Ezek közé tartozik a klotűr intézménye; a felszólalások, illetve a vita időkeretekhez történő kötése, valamint a vitának ügyrendi javaslat alapján elrendelt szavazással történő lezárása. Fontos alkotmányjogi követelmény azonban a szabályozással kapcsolatban, hogy az érdemi viták biztosításának, illetve az obstrukció elhárításának célkitűzései megfelelően összeegyeztetésre kerüljenek. A kérdésről és az interpellációról már korábban szólottunk. Az információkérés joga ugyancsak szükséges eszköze a képviselői tevékenység eredményes ellátásának. Az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló törvény külön rendelkezéssel kötelezi az állami szerveket a képviselő tevékenységéhez szükséges felvilágosítás megadására. Az alkotmányos szabályozás a képviselők számára mentelmi jogot biztosít. A mentelmi jog intézménye az újkori parlamentarizmussal egyidejű. Rendeltetése a legfelsőbb népképviseleti szerv hatalomgyakorlásának szabad és korlátozásmentes biztosítása, a parlament integritásának védelme mindenféle önkénnyel szemben. Nem a képviselő számára kíván kiváltságot biztosítani, hanem az alkotmányosság és a demokrácia egyik lényeges garanciája. Fontos gyakorlati következménye, hogy kizárja a politikai viták és döntések kriminalizálását. A képviselőt megillető mentelmi jognak két összetevője különböztethető meg. A felelőtlenség (azaz felelősségmentesség; immunitás) révén a képviselő a képviselői tevékenysége miatt nem vonható felelősségre 7

Lásd részletesen Szente Zoltán: i. m. 174–190. p. Magyarországon az obstrukció a dualizmus korában élte „virágkorát”, melynek következtében a kormánypárt nem egyszer kényszerült olyan egyezkedésre, mely a parlamentarizmus szellemétől idegen volt. 7 A képviselői jogállási törvény megfogalmazása szerint nem vonható felelősségre leadott szavazata, továbbá a megbízatásának során általa közölt tény vagy vélemény miatt (4. §). 5 6

136 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

9. Az országgyűlési képviselők jogállása sem megbízatása alatt, sem annak megszűnése után. Ez alól kivétel az államtitoksértés, a rágalmazás és a becsületsértés esete. A mentelmi jog a polgári jogi felelősség alól sem mentesít. A sérthetetlenség (inviolabilitás) a képviselő számára feltételes eljárási mentességet biztosít, melynek következtében a képviselő egyéb magatartása miatt történő büntető- vagy szabálysértési felelősségrevonásának nincs elvi akadálya, de ehhez a parlament hozzájárulása szükséges.8 Ennek értelmében a képviselő ellen bármely okból büntetőeljárást vagy szabálysértési eljárást indítani, vele szemben büntető eljárásjogi kényszerintézkedést alkalmazni csak az Országgyűlés előzetes hozzájárulásával, a mentelmi jog felfüggesztésével lehet. Ez alól kivétel a tettenérés során történő őrizetbevétel esete, ekkor a kényszerintézkedés a mentelmi jog felfüggesztését megelőzően is foganatosítható. Ez a fajta mentelmi jog értelemszerűen csak a képviselői megbízatás alatt áll fenn.9 A képviselő mentelmi jogáról – szabálysértési eljárás esetét kivéve – nem mondhat le. Mentelmi jogának esetleges megsértését köteles az Országgyűlés elnökének haladéktalanul bejelenteni. E szabályok következnek abból, hogy a mentelmi jog a képviselőn keresztül a parlament integritását védi. A mentelmi jog felfüggesztésére irányuló indítványt a vádirat benyújtásáig, valamint szabálysértési ügyekben a legfőbb ügyész, azt követően, illetve magánvádas ügyben a bíróság terjeszti elő az Országgyűlés elnökéhez. Az indítványt a házelnök haladéktalanul átadja megvizsgálásra a mentelmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgáló ügyekkel foglalkozó állandó bizottságnak, és ezt az Országgyűlés következő ülésnapján bejelenti. A bizottság elnöke a mentelmi ügy tárgyalásáról, idejéről és helyéről az érintett képviselőt (volt képviselőt) értesíti. Ha a képviselő (volt képviselő) megjelenik, kérésére meg kell őt hallgatni, de a bizottság ülésén egyébként nem lehet jelen. A bizottság – zárt ülésen meghozott – határozati javaslatát legkésőbb harminc napon belül terjeszti be az Országgyűléshez. Az Országgyűlés az ügyben vita nélkül határoz, de az érintett képviselő jogosult ismertetni álláspontját. A mentelmi jog felfüggesztése tárgyában hozott döntéshez a határozatképes számban jelenlévő képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. A mentelmi jog felfüggesztése nem általában, minden ügyre, hanem kizárólag arra az ügyre vonatkozik, amelyben ezt kezdeményezték. A mentelmi jog a képviselőt a megválasztása napjától illeti meg.10 A parlamenti jog általában ismeri a képviselők felett fennálló fegyelmi jogkört, melyet a parlament elnöke, illetve a parlament gyakorolhat. A jelenlegi hatályos magyar szabályozás a képviselők felett fegyelmi felelősségi rendszert nem alakított ki. Az ülésvezető elnök az ülések rendjének fenntartása érdekében csupán minimális eszközökkel (rendreutasítás, szómegvonás, az ülés félbeszakítása) rendelkezik. Az országgyűlési képviselőket tiszteletdíj és különböző, tevékenységük ellátását elősegítő kedvezmények illetik meg.11 A tiszteletdíj – a köztisztviselői illetményalaphoz képest meghatározott – alapdíjból, valamint különböző parlamenti tisztségekhez, valamint állandó bizottsági tagságokhoz kapcsolódó, az alapdíj 25–180%-ának megfelelő pótdíjból áll.

8

Ádám Antal: Kifejezési szabadság és képviselői mentelmi jog.

Magyar Jog 1999/3 148. p. A mentelmi jog gyakorlatával kapcsolatban gyakran merül fel vita. A mentelmi jog felfüggesztésére irányuló bírósági, illetve legfőbb ügyészi megkeresés elutasítása csak akkor tekinthető rendeltetésszerűnek, ha a döntéshozóknak okuk van feltételezni, hogy az eljárás kezdeményezése mögött a képviselő zaklatása, illetve üldözése áll. A megkeresés teljesítése ugyanakkor nem jelenti azt, hogy a parlament a képviselő elmarasztalását mintegy megelőlegezné, a parlament ugyanis nem helyezkedik az igazságszolgáltatási funkciót betöltő szerv szerepkörébe. 10 A választáson jelöltként nyilvántartásba vett személyt a mentelmi jog szempontjából úgy kell tekinteni, mintha maga is képviselő lenne, a mentelmi jog felfüggesztéséről azonban nem az Országgyűlés, illetőleg annak Mentelmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgáló bizottsága, hanem az Országos Választási Bizottság határoz, és az indítványt az OVB elnökéhez kell benyújtani. 11 Az országgyűlési képviselők javadalmazásáról szóló 1990. évi LVI. törvény. 9

137 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

10. fejezet - 10. Az Országgyűlés független szervei Varga Zs. András

1. I. A független szervek jogállása és alkotmányjogi jelentősége A törvényhozó, a bírói majd a végrehajtó hatalom, illetve az azokat hordozó intézmények egyaránt a szuverén uralkodót megillető teljes és egységes hatalomból váltak ki, különültek el és lettek mára a jogállamiság meghatározó szereplőivé.1 Ugyanezt az utat járták be az önálló államhatalmi ágként nem értelmezhető, de elkülönült, az államszervezeten belül több-kevesebb függetlenséggel rendelkező intézmények, köztük a hatályos Alaptörvényünkben megjelenő Állami Számvevőszék, illetve az alapjogi biztos. Mindkét intézményre jellemző, hogy eredetileg az uralkodót segítő feladatokat ellátó személyes tisztségek, illetve hivatalok voltak (miként a királyi tanácsokból kiváló törvényhozó testületek, kormányok, bírák is). 2 Az évszázadok során szaporodó, jellemzően a végrehajtó hatalom szerteágazó tevékenységében közreműködő egyéb állami intézményekhez képest sajátosságuk, hogy – kimondva vagy kimondatlanul – a törvényhozó hatalom intézményrendszeréhez tartoznak. Ez pedig nem magától értetődő helyzet. A törvényhozás, mint a kormányzás legfontosabb – nem ritkán a hatalomgyakorlás kereteit is meghatározni képes – döntéshozó intézménye jellemzően egységes (még ha több kamarából is áll, és munkája részben bizottságokban is zajlik) és felelőtlen, intézkedései fölött az alkotmánybíráskodást leszámítva felügyelet vagy ellenőrzés nem gyakorolható. 3 A törvényhozás azonban felhatalmazással rendelkezhet, Magyarországon a parlamentáris kormányforma következtében rendelkezik a végrehajtó hatalom ellenőrzésére. Sajátosságaiból adódóan a törvényhozó hatalom nemcsak a szó szoros értelmében vett törvényalkotást, de az ellenőrzést is elsősorban saját tagjai közreműködésével végezte és végzi. Ennek az ellenőrzésnek sokféle tárgya és iránya lehet, mindenképpen kiterjed azonban a közpénzügyekre (már csak azért is, mert az adószedés és az így keletkező források elköltésének befolyásolása az önállósult törvényhozásra kezdetektől jellemző), valamint arra, hogy a végrehajtó hatalom a törvényeket a törvényhozás szándékai szerint hajtja-e végre. A végrehajtó hatalom tényleges cselekvése – a közigazgatás4 – ellenőrzése is, a pénzügyek figyelemmel kísérése azonban mindenképpen olyan ismeretet igényel és állandó elfoglaltságot jelent, ami a törvényhozás tagjaitól egyrészt nem várható el, másrészt ami kizárná minden egyéb rájuk háruló feladat ellátását. A törvényhozások ezt belátva létrehozták – nagyrészt a XIX. század folyamán – az eredetileg a végrehajtó hatalom saját információs forrásaként használt intézmények mintájára a számvevőszékeket, illetve – a XX. század második felében – az ombudsmani intézményeket. Mindkét intézményre jellemző, hogy a feladatokat magas rangú tisztségviselők – a számvevőségi elnök, illetve az ombudsman – látják el, akik nem tagjai a törvényhozó testületnek, de annak ülésein részt vehetnek és tevékenységükről beszámolnak. A feladataik ellátását saját hivatal segíti, a végrehajtó hatalom összes intézménye – ide értve a kormányt is – köteles vizsgálódásaikat segíteni. Ennek jelentőségét akkor érthetjük meg, ha belátjuk, hogy mi a törvényhozás független szerveinek működési sajátossága. A törvényhozás feladata az alapvető kormányzati döntések meghozatala, köztük a legmagasabb szintű kötelező jogszabályok megalkotása. A végrehajtó hatalom szintén döntéseket hoz, mégpedig a törvények végrehajtásához szükséges körben, azaz célirányos intézkedő jellegű tevékenységet folytat. Az igazságszolgáltatás működésére hasonlóképpen a döntés jellemző, ez esetben a törvények értelmezése és a jogvita igazság-erejű feloldása érdekében.5 Mindhárom hatalmi ág döntéseket hoz tehát, és ennek érdekében természetesen vizsgálódhat is. 1

Ereky István: Közigazgatás és önkormányzat. MTA, Budapest, 1939,

169–175. p. Legvilágosabb példa erre a svéd Iustitiekansler, mint az ombudsman egyik „elődje”, lásd Wieslander, Bengt: The Parliamentary Onbudsman in Sweden. The Bank of Sweden Tercentenary Foundation and Gidlunds Bokförlag, Stockholm, 1994. 3 Ereky István: i. m. 13. p. 4 Patyi András – Varga Zs. András: Általános közigazgatási jog. Dialóg Campus, Budapest–Pécs, 2009, 56. p. 5 Patyi – Varga: i. m. 50–52. p. 2

138 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

10. Az Országgyűlés független szervei A törvényhozáshoz tartozó önálló intézmények működése ettől jelentő mértékben eltér. Esetükben a vizsgálódás nem (a későbbi döntés megalapozásához szükséges) eszköz, hanem maga a rendeltetésszerű tevékenység.6 A vizsgálatukat pedig nem követi saját döntés. Működésük (a vizsgálat) hozadéka ténymegállapítás, amelyet a „megrendelő”, a törvényhozás vagy más hatalmi ág vagy intézmény természetesen döntésre válthat (törvényt hozhat, utasítást adhat, meg- vagy átszervezhet intézményeket), de ez már nem a számvevőszék vagy az ombudsman működési körében történik. Mivel a számvevőszéki és ombudsmani működés eredménye nem végrehajtható (jogosító vagy kötelező) döntés, annak (bírósági vagy más jellegű) felülvizsgálata sem kerülhet szóba, 7működésük tehát nem hatósági tevékenység – a törvényhozáshoz tartozásuk folytán persze nem is lehetne az. Mindenesetre meg kell jegyezni, hogy bizonyos szak-ombudsmanok, nálunk a korábbi adatvédelmi biztos, illetve a jövő nemzedékek országgyűlési biztosa esetén ez az elv sérült, bizonyos jogosultságaik hatósági jellegűek voltak. A fentiek részben elmondhatók az ügyészség törvényességi ellenőrzési tevékenységéről is, ezt azonban – mivel az igazságszolgáltatáshoz tartozó intézményről van szó – önálló fejezetben tárgyaljuk.

2. II. Az Állami Számvevőszék 2.1. 1. A számvevőszék múltja, és jelenlegi jogállása Az Országgyűlés akaratából létező első számvevőszéket a kiegyezést követően az 1870. évi XVIII. törvénycikk hozta létre állami számvevőszék néven, a kormánytól (akkori szóhasználattal a „ministeriumtól”) független, önálló hatáskörű szervként. Azt azonban nem deklarálta, hogy a törvényhozás saját intézménye lenne, és működését illetően bizonyos befolyást engedett a kormánynak is, ugyanis Őfelsége (az apostoli király) a számvevőszék elnökét az országgyűlés által kijelölt három „egyén” közül, a főszámtanácsost és a számtanácsosokat pedig a számvevőszék elnökének javaslatára nevezte ki, ám a miniszterelnök ellenjegyzése mellett. A m. kir. állami számvevőszék elnevezést az 1914. évi IV. törvénycikk m. kir. Legfőbb Állami Számvevőszékre módosította. Az államszocializmus a legtöbb jogállami intézményhez hasonlóan az állami számvevőszéket is megszüntette (formálisan az 1949. évi 17. törvényerejű rendelettel), és helyette Állami Ellenőrző Központ, Állami Ellenőrzési Minisztérium, illetve Központi Népi Ellenőrzési Bizottság néven működtetett nem független jogállású, de állami számvizsgálatot végző intézményeket. A számvevőszéki működés a rendszerváltó alkotmánymódosítással éledt fel. Az Alkotmány 32/C. §-a immár minden kétséget kizáróan törvényhozási intézményként kreálta, ugyanis úgy rendelkezett, hogy „Az Állami Számvevőszék az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerve”. Ezt a meghatározást lényegében változatlanul vette át az Alaptörvény is, amely a 43. cikk (1) bekezdésében úgy rendelkezik, hogy „Az Állami Számvevőszék az Országgyűlés pénzügyi és gazdasági ellenőrző szerve”. Az Állami Számvevőszéket (a továbbiakban: ÁSZ) tehát az Alaptörvény és a felhatalmazása alapján elfogadott sarkalatos törvény (a korábbi 1989. évi XXXVIII. törvényt, a továbbiakban Ásztv., felváltó 2011. évi LXVI. törvény az Állami Számvevőszékről, a továbbiakban új Ásztv.) az Országgyűléshez köti. A Számvevőszék miniszteri besorolású elnöke és alelnökei 12 évre szóló, a képviselők kétharmadának („nagy” kétharmad) támogatását igénylő megválasztásának jogköre az új Ásztv. szerint nem osztott (és az Ásztv. szerint sem volt az), személyükre az Országgyűlés tagjaiból választott nyolctagú jelölőbizottság tesz javaslatot, a jelöltet választás előtt az Országgyűlés számvevőszéki ügyekért felelős bizottsága meghallgatja. Semmiképpen nem önálló hatalmi ág, de önálló, és az Országgyűléstől eltekintve minden más szervtől jelentős függetlenséget élvező alkotmányos intézmény. Az Országgyűlés tagjai az elnökhöz kérdést intézhetnek (interpellációt nem). Elnökké, illetve alelnökké nem jelölhető olyan személy, aki a megelőző négy évben tagja volt a Kormánynak (miniszterelnök vagy miniszter volt), vagy valamely párt országos vezető testületében választott tisztséggel rendelkezett. Az elnököt és az alelnököket, akik a megválasztásukat követően esküt tesznek, a képviselőkkel azonos terjedelmű mentelmi jog illeti meg.8 Varga Zs. András: Ombudsmanok Magyarországon. Rejtjel Kiadó, Budapest, 2004, 118–120. p. Somody Bernadette: Az ombudsman típusú jogvédelem. ELTE Eötvös, Budapest, 2010, 115. p. Gabriele Kucsko-Stadlmayer: European Ombudsman-Institutions and their Legal Basis. Springer, Wien, 2008, 60. p. 7 Lásd az Állami Számvevőszékről szóló 2011. évi LXVI. törvény 1. §ának (6) bekezdését és az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény 28. §-ának (4) bekezdését. 8 A mentelmi jog terjedelméről lásd Polt Péter: Áldás vagy átok. Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2010. 6

139 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

10. Az Országgyűlés független szervei Az intézmény érdemi feladatait az elnökön és alelnökökön kívül a főtitkár, a számvevő főigazgatók, számvevő igazgatók és a számvevők végzik, és hozzájuk hasonlóan igen szigorú összeférhetetlenségi szabályok hivatottak pártatlan és befolyástól mentes működésüket biztosítani. Nem láthatnak el olyan tisztséget olyan szervnél, amely államháztartás valamely alrendszeréből (azaz költségvetési) támogatásban részesül, nem lehetnek országgyűlési vagy önkormányzati képviselők, polgármesterek vagy érdekképviselet vezető tisztségviselői, egymásnak, a Kormány tagjainak és az Országgyűlés számvevőszéki bizottsága tagjainak nem lehetnek közeli hozzátartozói. A tudományos, oktatói, művészeti, lektori, szerkesztői, valamint jogi oltalom alá eső szellemi tevékenység kivételével pedig más megbízást vagy kereső foglalkozást nem folytathatnak, díjazást nem fogadhatnak el. Az elnök és az alelnökök megbízatása a 12 éves időtartam leteltével, a 70. életév betöltésével, lemondással, összeférhetetlenség megállapításával, felmentéssel (ha alkalmatlanná válik vagy neki fel nem róható okból válik képtelenné feladata ellátására), kizárással (ha neki felróható okból nem látja el feladatait) vagy halálával szűnik meg. Az új Ásztv. szerint az elnök vezeti és képviseli a Számvevőszéket, ő adja ki az Állami Számvevőszék szervezeti felépítésére és működésére vonatkozó szabályzatot (SZMSZ), irányítja az intézmény munkáját, gondoskodik az ellenőrzési jelentések megküldéséről az Országgyűlésnek (vagy a Kormány kérésére végzett ellenőrzés esetén a miniszterelnöknek), tanácskozási joggal részt vesz az Országgyűlés és bizottságainak ülésein, gyakorolja továbbá a munkáltatói jogokat és a Költségvetési Tanács tagjaként ellátja a külön törvényben meghatározott ezirányú feladatait.

2.2. 2. Az Állami Számvevőszék feladatai és működése A Számvevőszék feladatait az Alaptörvény határozza meg: ellenőrzi a központi költségvetés végrehajtását, az államháztartás gazdálkodását, az államháztartásból származó források felhasználását és a nemzeti vagyon kezelését, a feladatok ellátását az új Ásztv. pontosítja. Ezek közül a klasszikusnak tekinthető feladat az államháztartás gazdálkodásának, az állami vagyon kezelésének, az állami tulajdonban lévő vállalatok, vállalkozások vagyonérték-megőrző és vagyongyarapító tevékenységének utólagos ellenőrzése, amibe beletartozik a vagyongazdálkodás szükségességének és célszerűségének ellenőrzése is. Ennek a feladatnak kitüntetett része az állami költségvetés végrehajtásáról készített zárszámadás ellenőrzése, az elkészült jelentést ugyanis a zárszámadási törvényjavaslattal együtt kell az Országgyűlés elé terjeszteni, 9 ez az ÁSZ elnökének feladata. Az Alaptörvénynek ez a szabálya biztosítja az ÁSZ ellenőrzésének hatékonyságát: a zárszámadás vitája során nem kerülhető el az ÁSZ véleményének figyelembevétele (még ha annak nincs is kötelező ereje, azaz a döntés végső soron el is térhet tőle). Nem klasszikus feladat, mivel nem utólagos, hanem ex ante vélemény kialakítását teszi kötelezővé az Alkotmány az állami költségvetési javaslat megalapozottságát illetően. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 29. § (1) bekezdése az erről készült jelentés számára biztosítja ugyanazt a privilégiumot, mint az Alkotmány a zárszámadás számára: a költségvetési törvényjavaslatot az Országgyűlés az ÁSZ (és a Költségvetési Tanács) véleményével együtt tárgyalja meg. Szintén nem klasszikus sőt, tulajdonképpen a számvevőszéki működéstől némiképpen idegen volt az elnöknek az Alkotmányból származó a feladata, mely szerint ellenjegyeznie kellett a költségvetés hitelfelvételeire vonatkozó szerződéseket. Ez ugyanis a végrehajtó hatalomra jellemző felelősséget ruházott rá. Ezt a feladatot az Alaptörvény és az új Ásztv. már nem is tartalmazza. Az Alaptörvény nem, de az új Ásztv. lehetővé teszi az Országgyűlés számára, hogy az ÁSZ feladatkörét törvényben bővítse. A jelenlegi – az új Ásztv.-ben meghatározott feladatok közé tartozik ellenőrzi a költségvetési alrendszerek felhasználását, ide értve a helyi önkormányzatok és a nemzetiségi önkormányzatok gazdálkodását is. Ellenőriz továbbá minden olyan állami vagy nem állami szervet, amely az állami költségvetésből gazdálkodik vagy abból támogatást kap. Önálló feladatként ellenőrzi a Magyar Nemzeti Bank gazdálkodását és a Magyar Nemzeti Bank alapvető feladatok körébe nem tartozó tevékenységét, ellenőrzési hatásköre – a gazdálkodás törvényességére korlátozva – kiterjed továbbá a pártok, képviselőcsoportok, egyházak (államháztartási bevételekkel kapcsolatos), valamint a nemzetbiztonsági szervek speciális működési gazdálkodására is.

9

Lásd az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 29. §-

ának (1) és (2) bekezdéseit.

140 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

10. Az Országgyűlés független szervei Az Alaptörvényben vagy törvényben meghatározott feladati mellett az ÁSZ ellenőrzést végez az Országgyűlés utasítására, és ellenőrzést végezhet a Kormány kérésére, továbbá (díjazás ellenében) a NATO, az EU vagy más nemzetközi szervezet felkérésre. A lefolytatandó ellenőrzéseket az elnök által saját hatáskörben jóváhagyott terv alapján végzik. Az ellenőrzés alapvető módszerei az iratokba való betekintés, illetve a helyszíni ellenőrzés, szakmai szempontjai a szabályszerűségre vagy a teljesítményre (célszerűségre, illetve eredményességre) irányulnak, terjedelmüket tekintve lehetnek részlegesek vagy átfogóak. A vizsgálat idejére kármegelőzés céljából az ÁSZ – a munkabérek kivételével – anyagi és pénzeszközöket zárolhat vagy felhasználásukat felfüggesztheti. Az ellenőrzés eredményéről jelentésben tájékoztatja az Országgyűlést, illetve – ha kérésre vagy felkérésre végezte – a Kormányt, illetve a felkérő szervet.

3. III. Az alapvető jogok országgyűlési biztosa 3.1. 1. Az intézmény létrejöttének körülményei Az országgyűlési biztosok korábban ismeretlen intézményének bevezetését Magyarországon a Nemzeti Kerekasztal megbeszélésein született politikai döntés alapozta meg, a jogi keretet pedig az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény biztosította. Az Alkotmány módosításáról szóló törvényjavaslat miniszteri indokolása szerint a jogintézménynek nincsenek hazai hagyományai, modellként a skandináv országokban – elsőként Svédországban kialakult – ombudsmani intézmény szolgált. Ennek megfelelően a magyar országgyűlési biztosok esetén is felismerhetők voltak, és ez az Alaptörvény hatályba lépésével sem változott, a különböző európai ombudsmanokat általában jellemző ismérvek: a függetlenség, a parlament általi választás, a jogvédelmi szerep a közigazgatás működésének hibáival szemben, a széles és kötetlen vizsgálati jogosultság, valamint ajánlástételi jog ügydöntő hatalom helyett. Az Alkotmány két országgyűlési biztost nevesített, az állampolgári jogok országgyűlési biztosát (a továbbiakban: általános biztos), valamint a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosát (a továbbiakban: kisebbségi biztos), akiket az Országgyűlés választott az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával. Az Országgyűlés alkotmányos felhatalmazással rendelkezett továbbá arra, hogy az egyes alkotmányos jogok védelmére külön biztosokat válasszon. Az országgyűlési biztosok működésének közös szabályait az Országgyűlés először az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló – kétharmados – 1993. évi LIX. törvényben (Obtv.) alkotta meg, amely más törvény eltérő rendelkezése hiányában irányadó a külön biztosokra is. Az Alkotmány és a részletes szabályokat tartalmazó törvények értelmében a magyarországi ombudsmani intézményrendszer négytagú volt: általános biztost, kisebbségi biztost, adatvédelmi biztost, valamint a jövő nemzedékek országgyűlési biztosát választotta az Országgyűlés (az utóbbi tisztséget csak 2007. december 1-jével hozta létre az Országgyűlés, ezt megelőzően a negyedik biztos az állampolgári jogok országgyűlési biztosának általános helyettese volt). Az Alaptörvény jelentős változást hozott. A korábbi állampolgári jogok országgyűlési biztosa immár valóban általános hatáskörű alapvető jogok biztosa elnevezést viselve folytatja tevékenységét, míg a korábbi, önálló rész-hatáskörű szak-ombudsmanok közül ketten, a kisebbségi biztos és a jövő nemzedékek biztosa az ezt követően az alapvető jogok biztosának helyetteseiként működnek. A továbbiakban a helyetteseket a biztos javaslatára választja meg az Országgyűlés. Hatáskörük, főként annak gyakorlása az alapvető jogok biztosától is függ. Az adatvédelmi biztos tisztsége ennél is jelentősebb változáson ment keresztül: a tisztség megszűnt, és feladatait új, az Alaptörvény elnevezése szerint független hatóság (a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság) látja el. Utóbbi tehát beépül a közigazgatás szervezetébe, ezért szerepével az országgyűlési intézmények körében nem szükséges foglalkoznunk.

3.2. 2. Az alapvető jogok biztosának jogállása A jelenlevő képviselők többségének szavazatával elfogadandó statútum-törvény (a 2011. évi CXI. törvény az alapvető jogok biztosáról, a továbbiakban: Ajbtv.) és az összes képviselő kétharmadának igen szavazatát igénylő választás stabil (habár a korábbi kétharmados törvénynél könnyebben változtatható) alkotmányos és parlamenti legitimációt biztosít az alapvető jogok biztosának és helyetteseinek, akiknek hat éves mandátuma eltér az őket megválasztó Országgyűlés négyéves megbízatásától.

141 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

10. Az Országgyűlés független szervei A közszolgálat rendszerében miniszteri jogállású biztosra a köztársasági elnök tesz javaslatot, a jelöltet az Országgyűlés hatáskörrel rendelkező bizottságai meghallgatják. Az Ajbtv.-ben meghatározott összeférhetetlenségi szabályok és választási feltételek igen kevesek számára teszik elérhetővé az alapjogi biztossá választást. Az alapvető jogok biztosává és helyettesévé csak a harmincötödik életévét betöltött, kiemelkedő tudású elméleti vagy legalább tízévi szakmai gyakorlattal rendelkező jogász választható, aki az alapvető jogokat (helyettesei esetén: a jövő nemzedékek érdekeit, illetve a nemzetiségek jogait) érintő eljárások lefolytatásában, felügyeletében vagy tudományos elméletében jelentős tapasztalatokkal rendelkezik. A pozitív feltételeknek eleget tevőket kizárási okok is terhelik. Akkor választható meg a jelölt, ha a választásra irányuló javaslat megtételének időpontját megelőző négy évben nem volt országgyűlési, európai parlamenti vagy önkormányzati és nemzetiségi önkormányzati képviselő, köztársasági elnök, a Kormány tagja, államtitkár, közigazgatási vagy helyettes államtitkár, polgármester, alpolgármester, jegyző, a Magyar Honvédség, rendvédelmi (vagy ilyen feladatot ellátó) szerv hivatásos állományú tagja, valamint párt alkalmazottja vagy tisztségviselője. Az alapjogi biztos és helyettesei megbízatása továbbá összeegyeztethetetlen minden más állami, önkormányzati, társadalmi és politikai tisztséggel vagy megbízatással, más kereső tevékenységet nem folytathatnak, és egyéb tevékenységéért – a tudományos, az oktatói, a művészeti, a szerzői jogi védelem alá eső, továbbá lektori és a szerkesztői tevékenységet kivéve – díjazást nem fogadhatnak el. Nem lehetnek gazdasági társaság vezető tisztségviselői felügyelőbizottságának tagjai, illetve gazdasági társaság személyes közreműködésre kötelezett tagjai. Az Alaptörvény az alapjogi biztos függetlenségéről nem ejt szót, az Ajbtv. viszont bonyolult garanciarendszerrel védi azt. A 11. §-a szerint az alapjogi biztos és helyettesei eljárásuk során függetlenek, csak a törvénynek vannak alárendelve és tevékenységükkel összefüggésben nem utasíthatók. Függetlenségét hivatott biztosítani az országgyűlési képviselőkkel azonos terjedelmű mentelmi jog. Az alapjogi biztos és helyettesei függetlenségét az őket választó Országgyűlés kapcsolatában az Ajbtv. világosabbá teszi a korábbi Obtv.-hez képest. Míg az Obtv. 2. §-a szerint az Országgyűlés kizárólag neki felelős megbízottként választotta meg az országgyűlési biztosokat, az Ajbtv. ezt a fordulatot már nem használja. Változatlanul fennáll viszont a biztos évenkénti beszámolási kötelezettsége, és kérdés is intézhető hozzá. Mindez az Ajbtv. 11. §-ban biztosított eljárási függetlenséget nem csökkenti, vagyis az Országgyűléssel szembeni beszámolási kötelezettség nem jelenti azt, hogy az Országgyűlés jogosult lenne utasítást adni az alapjogi biztosnak konkrét ügyben való eljárásra – a biztos így működése során az őt választó Országgyűléstől is független. A beszámoló elfogadásáról országgyűlési bizottság által benyújtott határozati javaslat alapján az Országgyűlés dönt. A határozati javaslat, és ezáltal a beszámoló esetleges elutasítása bizalmi elemet tartalmaz. Az Országgyűléssel szembeni függetlenséget garantálják az Ajbtv.-nek a biztosi tisztség megszűnésére vonatkozó szabályai. A megbízási időtartam letelte és a halál objektív megszűnési okok, a lemondás az alapjogi biztos egyoldalú akarat-elhatározásán múlik (bár „siettethető”). Az összeférhetetlenség kimondása ugyan a megbízó Országgyűlés joga, de az összeférhetetlenségi okok pontosan szabályozottak, és az összeférhetetlenségi eljárás során a képviselők kétharmadának kell döntenie először az összeférhetetlenségi ok fennállásáról, azután a tisztség megszűnéséről. A felmentés szintén csak törvényi feltételek fennállása esetén alkalmazható, akkor, ha az országgyűlési biztos neki fel nem róható okból kilencven napon túlmenően nem képes eleget tenni megbízatásából eredő feladatainak. A felmentés párja, a tisztségtől való megfosztás az egyetlen szabadabb mérlegelést lehetővé tevő tisztség-megszüntetési ok. Erre akkor kerülhet sor, ha az országgyűlési biztos neki felróható okból nem tesz eleget megbízatásából eredő feladatainak, illetőleg jogerős ítéletben megállapított bűntettet követ el, vagy más módon a tisztségére méltatlanná vált. A tisztségtől való megfosztást azonban csak az Országgyűlés mentelmi és összeférhetetlenségi ügyekkel foglalkozó bizottsága indítványozhatja. A méltatlanná válás a nyilvánosság előtt igazolandó a mentelmi bizottság indítványának vitája során, ezzel együtt a „méltatlanná válás” fogalom bizonytalansága kiszolgáltatottá is teszi az országgyűlési biztosokat. A korábbi szabályozáshoz képest új megszűnési okként szabályozza az Ajbtv. azt az esetet, amikor a megválasztásához szükséges feltételek már nem állnak fenn. Ez lényegében a jogászi végzettséget igazoló oklevél visszavonását jelentheti csak, minthogy az életkor nem veszíthető el, és a már megszerzett tapasztalat sem csökkenhet az időmúlással.

3.3. 3. Az alapjogi biztos eljárásának feltételei Az alapvető jogok biztosának feladata az, hogy az alapvető jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa, és azok orvoslása érdekében kezdeményezésekkel éljen.

142 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

10. Az Országgyűlés független szervei Működésének célja tehát az összesalapvető (alkotmányos) joggal (valamint alkotmányos elvekkel és tilalmakkal) kapcsolatos jogvédelem. Az Alkotmány hatálya idején, az Obtv. szabályozásával összefüggésben az Alkotmánybíróság arra az álláspontra helyezkedett, hogy az országgyűlési biztosok feladata a végrehajtó hatalommal kapcsolatos különleges parlamenti ellenőrzés, és ez is az állampolgári jogokkal összefüggésben. „A parlamenti ellenőrzés szervei – közöttük a parlamenti biztosok hivatalai – a mai parlamentáris rendszerű állam parlamenti ellenőrzésének olyan intézményei, amelyek feladata, hogy a végrehajtó hatalom tevékenysége során a törvények uralmát és az állampolgárok jogvédelmét biztosítsák.”10Illetve: „Az Alkotmánybíróság az indítványok vizsgálatakor különös súllyal mérlegelte azt a körülményt, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, általános helyettese, a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok biztosa, valamint az adatvédelmi biztos alkotmányos intézménye fontos szerepet tölt be a végrehajtó hatalom ellenőrzésében, az állampolgárokat az állammal szemben megillető védelem megteremtésében.”11Nincs ok arra a következtetésre, hogy mindez ne lenne irányadó az Alaptörvény hatálya alatt az alapvető jogok biztosára is. Az Alaptörvény a jogvédelem ellátását visszásság észleléséhez köti, ennek jelentéséhez azonban támpontot nem fűz. Visszásságon nyelvtani értelemben az alkotmányos jogokkal kapcsolatos helytelen, rendellenes, kellemetlen helyzetet kell érteni. A korábban hatályban volt Obtv. (javaslatkori idején megfogalmazott) miniszteri indokolása szerint az alkotmányos jogokkal összefüggésben okozott – és tágan értelmezendő – sérelem, illetve ennek közvetlen veszélye tartozik a visszásság fogalomkörébe azzal, hogy a fogalom pontosítását a jogalkalmazás során kell kialakítani. Ezen az Ajbtv. (illetve a rá vonatkozó javaslat miniszteri indokolása) nem változtatott. Az alapvető jogok biztosa és helyettesei látszólag a hozzájuk – illetékmentesen – benyújtott valamennyi beadványt kötelesek megvizsgálni, ám a törvény 18. §-a meghatározza, hogy ki fordulhat hozzájuk, vagyis ténylegesen csak a törvény feltételeinek megfelelő beadványok vizsgálandók: azok, amelyeket azért nyújtanak be, mert valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv tevékenysége során a beadványt benyújtó személy alapvető jogát sérti vagy ennek közvetlen veszélyével jár, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. A törvény beadványt tevőről beszél, de ez nem túl jelentős személyi feltétel. Végső soron még a névtelen – vagyis azonosíthatatlan személytől származó – beadvány vizsgálata sem kizárt, mivel a törvény 20. § (3) bekezdése csak lehetővé, nem pedig kötelezővé teszi biztos számára a névtelenül benyújtott panasz vizsgálat nélküli elutasítását. Az alapjogi biztos továbbá hivatalból – azaz beadvány hiányában – is jogosult eljárni. Az eljárás tárgyi feltételei nehezebben értelmezhető rendszert alkotnak. Az Ajbtv. szerint a biztos nem köteles eljárni, ha a sérelem csekély jelentőségű, és nem járhat el (mivel a törvény szerint az ilyen beadványt „elutasítja”), ha a beadvány nem vizsgálható intézménnyel szemben tartalmaz panaszt, az eljárási feltételek hiányoznak, egy éven túli, 1989. október 23-a előtti, bíróság által felülvizsgált, nyilvánvalóan alaptalan, illetve azt ismételten, érdemben új tény, adat közlése nélkül terjesztették elő, továbbá akkor is, ha a beadványt tevő kérte, hogy kilétét a biztos ne fedje fel, ám enélkül a vizsgálat nem folytatható le. Más esetekben – ha a beadvány hatóság vagy közszolgáltató eljárását kifogásolja –, el kell járnia. A tárgyi feltételek körében a törvény eredeti 18. §-a taxatívnak látszó, de csak más törvények alkalmazásával értelmezhető vizsgálható intézményi, elsősorban hatóságokra és közszolgáltatást végző szervekre kiterjedő felsorolást tartalmaz. A közszolgáltatókra a törvény a korábbinál pontosabb támpontokat nyújt, vizsgálhatóságuk indoka az, hogy nem hatósági tevékenységet folytatnak, ugyanakkor a szolgáltatások jelentősen érintik az alkotmányos jogokat. A törvény lényegében a korábbi országgyűlési biztosok gyakorlatában előfordult esetek szerint közszolgáltatónak minősített szerveket sorolja fel: állami vagy önkormányzati feladatot ellátó, illetve e feladat ellátásában közreműködő szerv, közüzemi és egyetemes szolgáltató, állami vagy európai uniós támogatás nyújtásában vagy közvetítésében közreműködő szervezet, jogszabályban közszolgáltatásként megjelölt tevékenységet végző vagy kötelezően igénybe veendő szolgáltatást nyújtó szervezet. A törvény meghatározza azokat a szerveket is, amelyek tevékenységét a biztos nem vizsgálhatja. Ezek: az Országgyűlés, a köztársasági elnök, az Alkotmánybíróság, az Állami Számvevőszék, a bíróság, valamint az ügyészség (a nyomozást végző szervei kivételével). A törvény 39. §-a értelmében kivételesen, természetes személyek nagyobb csoportjának alapvető jogait súlyosan sértő tevékenység vagy mulasztás esetén a biztos más – de a kivételek közé nem tartozó – szervekkel szemben is eljárhat.

10 11

17/1994. (III. 29.) AB határozat. 7/2001. (III. 14.) AB határozat.

143 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

10. Az Országgyűlés független szervei Az eljárás időbeli feltételei is viszonylag egyértelmű keretet biztosítanak. Az Ajbtv. 18. §-a szerint az alapjogi biztos vizsgálati lehetősége a korábbi Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény hatálybalépését, 1989. október 23-át követően indult eljárásokra terjed ki. Ha az ügyben jogerős határozat született, a biztoshoz ennek közlésétől számított egy éven belül lehet fordulni. Jogerősnek azt a határozatot kell tekinteni, amelyet a beadványt tevő további közigazgatási – rendes – jogorvoslati eszközzel nem támadhat meg. Ha a beadványt tevő az ügyben született jogerős határozat közlésétől számított egy éven túl fordul az országgyűlési biztosokhoz, ő legfeljebb hivatalbóli vizsgálódási joga folytán járhat mégis el. Az alapjogi biztosnak a beadvány elfogadhatóságáról (úgyszintén az érdemi vizsgálat alapján) hozott döntése végleges, ellene nincs helye jogorvoslatnak.

3.4. 4. Az alapvető jogok biztosának eljárása Az alapjogi biztos feladata tehát az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság vizsgálata, illetve az általa kezdeményezhető kivizsgáltatás. Az Ajbtv. 21. §-a meghatározza a vizsgálati módszereket: helyszíni ellenőrzést folytathat, azaz a hatáskörébe tartozó és vizsgált hatóság helyiségeibe beléphet, adatokat és felvilágosítást kérhet, a keletkezett iratokba betekinthet, azok megküldését, illetőleg másolat készítését kérheti, közmeghallgatást folytathat. Ezen felül a vizsgált ügy intézőjét vagy az eljárást folytató szerv bármely munkatársát meghallgathatja, az érintett szerv, annak felügyeleti szerve vagy más illetékes szerv vezetőjét vizsgálat lefolytatására kérheti fel. A minősített adat megismerése általában nem korlátozza a vizsgálatot, ám az országgyűlési biztos ilyen esetben különleges szabályok szerint jár el, és a titkot köteles megőrizni. A törvény továbbá pontosan meghatározza azokat a minősített adatokat, amelyekbe a biztos nem tekinthet be. A feltárt visszásság orvoslása az Alaptörvény egyértelmű megfogalmazása szerint nem az biztos és helyettesei feladata – nem maguk orvosolják azt, hanem csak kezdeményezni jogosultak az orvoslást jelentő eszközök alkalmazására képes személy vagy intézmény intézkedését. A visszásság orvoslását célzó kezdeményezés, amelyet a biztos a vizsgálatról készült jelentésbe foglal, terjedelme szerint általános vagy egyedi. Az egyedi intézkedés „beadványhoz kötöttséget” feltételez, vagyis azt jelenti, hogy az biztos és helyettesei csak az általuk konkrétan kivizsgált vagy kivizsgáltatott visszásságot orvosoltatják (represszív-reparatív kezdeményezés). Általános intézkedés-kezdeményezési jogosultságuk gyakorlásának egy kivizsgált vagy kivizsgáltatott visszásság szükséges feltétele ugyan, de kezdeményezésük lényegében korlátlan terjedelmű lehet, nem csak a feltárt ügyre, és nem is feltétlenül már bekövetkezett esetekre vonatkozik. Az általános intézkedés megnyilvánulhat jogszabály alkotásának kezdeményezésében is (absztrakt, normatív-preventív kezdeményezés). Az Ajbtv. 31. §-ában szereplő ajánlás általános intézkedés, mivel címzettje – a vizsgálattal érintett szerv felügyeleti szerve –, illetve tartalma a törvényben nem nevesített. Az ajánlás címzettjének kötelességei vannak a biztossal szemben, legalább válaszolni köteles az ajánlásra. Az biztos ennek alapján az ajánlást fenntarthatja, módosíthatja vagy visszavonhatja, ha pedig a válasszal vagy az abban leírt intézkedéssel nincs megelégedve, az Országgyűlés elé tárhatja az ügyet (rendkívüli intézkedésként). Szintén általános intézkedés a visszásságot okozó szervnek címzett kezdeményezés. Az ajánlással szemben különbséget jelent az, hogy ha a megkeresett szerv a kezdeményezéssel nem ért egyet, azt köteles felügyeleti szervéhez felterjeszteni. Az Ajbtv. – a megfelelő feltételek fennállása esetén – olyan intézkedésekre is feljogosítja az alapjogi biztost, amelyek csak meghatározott szervezeteknek címezhetők, illetve amelyek nevesített eljárások megindítását célozzák. Ezek: az Alkotmánybíróság eljárásának, az ügyészi intézkedésnek, fegyelmi, szabálysértési vagy büntetőeljárás, továbbá a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság eljárásának, illetve – a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében – jogalkotás kezdeményezése. A biztos jogosult továbbá arra is, hogy konkrét ügyet az Országgyűlés elé terjesszen. Ez rendkívüli intézkedés, mivel a törvény kifejezetten előírja, hogy csak akkor élhet vele, ha az egyéb intézkedései eredménytelennek bizonyultak. Az Ajbtv. 41. §-a az országgyűlési biztosok segítésére hivatal felállítását rendeli el, melynek működési költségeit és létszámát az állami költségvetés külön fejezetében kell meghatározni, a Hivatal államtitkári besorolású főtitkárát és a hivatalban foglalkoztatott köztisztviselőket az alapvető jogok biztosa, saját munkatársaikat pedig a helyettesei maguk nevezik ki és mentik fel. A Hivatal szervezetét és működését az alapjogi biztos állapítja meg. Az alapjogi biztos és helyettesei egymás közötti kapcsolatát az Ajbtv. rendezi: a helyettesek saját feladatkörükben önállóan járnak el, de bizonyos intézkedéseket csak a biztos útján gyakorolhatnak. Így felhívják az alapvető jogok biztosának figyelmét a természetes személyek nagyobb csoportját érintő jogsértés veszélyére, hivatalbóli eljárás megindítását javasolhatják, közreműködnek az alapvető jogok biztosának vizsgálatában és javasolhatják, hogy az alapvető jogok biztosa az Alkotmánybírósághoz forduljon. Az utóbbi két esetben az 144 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

10. Az Országgyűlés független szervei alapvető jogok biztosa köteles a helyettesei javaslatának megfelelően eljárni, vagy az elutasítás indokairól éves beszámolójában az Országgyűlést tájékoztatni. Ha a biztos akadályoztatva van, vagy e tisztség nincs betöltve, jogkörét az általa kijelölt, ennek hiányában a korban idősebb helyettese gyakorolja. Ha pedig a külön biztos van akadályoztatva, vagy e tisztség nincs betöltve, jogkörét az általános biztos gyakorolja.

3.5. 5. Az alapvető jogok biztosára és helyetteseire vonatkozó különleges szabályok 3.5.1. 5.1. Az alapvető jogok biztosának a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak védelmét ellátó helyettese Az alapjogi biztosnak a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak védelmét ellátó helyettesére a már leírtakon kívül különös szabály nem vonatkozik. A nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény (amely az Alaptörvény XXIX. cikke értelmében sarkalatos), 8. §-a mindössze arról rendelkezik, hogy az alapvető jogok biztosának a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak védelmét ellátó helyettese figyelemmel kíséri a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak érvényesülését és megteszi a külön törvény szerinti szükséges intézkedéseket. Azok a különleges szabályok, amelyek a korábbi nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosára vonatkoztak, már csak az él tovább, hogy az alapvető jogok biztosa a Magyarországon élő nemzetiségek jogainak védelmét ellátó helyettese személyére vonatkozó javaslatának megtétele előtt kikéri az országos nemzetiségi önkormányzatok véleményét (ezt korábban a külön biztos jelölő köztársasági elnöknek kellett megtennie).

3.5.2. 5.2. Az adatvédelmi biztos Az adatvédelmi biztos jogintézménye megszűnt, feladatait a már hivatkozott Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság hatóság vette át. Sajátosságai miatt ezeket röviden bemutatjuk: kérelemre vagy hivatalból jogosult ellenőrizni az adatkezelésre vonatkozó jogszabályok m Kezdeményezheti egtartását, gondoskodik az adatvédelmi nyilvántartás vezetéséről. a minősített adatfajták körének szűkítését vagy bővítését. Jogellenes adatkezelés észlelése esetén az adatkezelőt az adatkezelés megszüntetésére szólítja fel.

3.5.3. 5.3. Az alapvető jogok biztosának a jövő nemzedékek érdekeinek védelmét ellátó helyettese A korábban működő magyar országgyűlési biztosok közösségének legújabb tagja a jövő nemzedékek országgyűlési biztosa volt, akinek tisztségét az egészséges környezethez való jog védelmére az Obtv. módosításáról szóló 2007. évi CXLV. törvény hozta létre, mégpedig az Alkotmánynak a külön biztosok megválasztására adott felhatalmazása alapján. Az Alaptörvény ezt a szakombudsmani tisztséget is átalakította, amint láttuk a feladatot az alapjogi biztos egyik helyettese látja el.

3.6. 6. Az alapvető jogok biztosának sajátos feladatai Az alapvető jogok biztosa feladataira vonatkozó szabályok nagyrészt megegyeznek azokkal, amelyek a korábbi országgyűlési biztosok működését rendezték. Van azonban néhány sajátos rendelkezése is az Ajbtv.-nek. Ezek egy része ombudsmani jellegű feladatokat határoz meg. Így a törvény 1. § (2) bekezdése szerint a biztos tevékenysége során – különösen hivatalból indított eljárások lefolytatásával – megkülönböztetett figyelmet fordít a gyermekek, valamint a leginkább veszélyeztetett társadalmi csoportok jogainak védelmére. Utóbbi körben a (3) bekezdés kiemeli a fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény végrehajtásának segítését, védelmét és ellenőrzését. Más feladatok azonban nem kifejezetten ombudsman-specifikusak. Az Ajbtv. 2. § (1) bekezdése szerint az alapvető jogok biztosa áttekinti és elemzi az alapvető jogok magyarországi helyzetét, és az alapvető jogokkal összefüggő, Magyarországon történt jogsértésekről statisztikai kimutatást készít, amihez más intézmények – az Egyenlő Bánásmód Hatóság, a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, a Független Rendészeti Panasztestület, valamint az oktatási jogok biztosa – adatszolgáltatását is igénybe veheti. A törvény továbbá úgy rendelkezik, hogy a biztos tevékenysége során együttműködik azon szervezetekkel, amelyek célja az alapvető jogok védelmének előmozdítása. ha ezeket a rendelkezéseket kiegészítjük a különféle véleményezési jogosultságaival, amelyeknek terjedelme a feladat- és hatáskörét érintő jogszabályok tervezetén túl kiterjed a hosszú távú fejlesztési, területrendezési és a jövő nemzedékek életminőségét egyébként közvetlenül érintő tervekre és koncepciókra, valamint figyelembe vesszük azt is, hogy javaslatot tehet az alapvető jogokat érintő 145 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

10. Az Országgyűlés független szervei jogszabályok módosítására, megalkotására, illetve nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére; illetve azt, hogy közreműködik a feladat- és hatáskörét érintő nemzetközi szerződések alapján készülő nemzeti jelentések előkészítésében, és figyelemmel kíséri és értékeli e szerződések magyar joghatóság alá tartozó érvényesülését, akkor azt látjuk, hogy az alapjogi biztos egyfajta főszerepet kapott az alapjogvédelem terén. Ez pedig részben túlmutat a kifejezett ombudsmani szerepen. Nem kétséges azonban, hogy a legfontosabb újdonság az Alkotmánybírósággal kapcsolatos hatáskörben keresendő. A korábbi országgyűlési biztosok is fordulhattak ugyan az Alkotmánybírósághoz, ám az Alkotmány hatálya alatt, amikor az utólagos normakontrollra irányuló eljárást bárki kezdeményezhette (actio popularis), ennek nem volt különös jelentősége. Az Alaptörvény azonban személyes érintettség hiányában a Kormányon és az országgyűlési képviselők egynegyedén kívül csak az alapvető jogok biztosának nyújtja ezt privilégiumot. Az alapjogi biztos tehát immár alkotmányvédelmi szerepkört is kapott. Irodalom Al-Wahab, Ibrahim: The Swedish Institution of Ombudsman. LiberFörlag, Stockholm, 1979. Caiden, Gerald (ed.): International Handbook of the Ombudsman.(I: Country Surveys, II: Evolution and Present Function) Greenwood Press, Westport, Connecticut, 1983. Holló András: Az Állami Számvevőszék és a Magyar Nemzeti Bank. In: Balogh Zsolt – Holló András – Kukorelli István – Sári János: Az Alkotmány magyarázata. KJK-KERSZÖV, Budapest, 2003. Kaltenbach Jenő: Ombudsman a nemzeti és etnikai kisebbségek védelmében Magyarországon. Országgyűlési Biztosok Hivatala, Budapest, 1997. Kovács Árpád: Az Állami Számvevőszékről. In: Trócsányi László: A mi Alkotmányunk.Complex Kiadó, Budapest, 2006. Kovács Péter: Skandináv kisebbségvédelmi megoldások. Jogtudományi Közlöny, 1989/6. Gabriele Kucsko-Stadlmayer: European Ombudsman-Institutions and their Legal Basis. Springer, Wien, 2008. Majtényi László: Ombudsmann (Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1992.) Mezey Barna: Magyar alkotmánytörténet. Osiris Kiadó, Budapest, 1996. Petrétei József: Magyar alkotmányjog II. Államszervezet.Dialóg Campus, Budapest–Pécs, 2001. Pétervári Kinga: A számvevőszékek kialakulása.Állam- és Jogtudomány 1998/3–4. 363–380. p. Polt Péter: Az ombudsman és a jogalkotás. Jogtudományi Közlöny 1997/1. 19–26. p. Sólyom László: Az ombudsman „alapjog-értelmezése” és „normakontrollja, Fundamentum, 2001/2. 14–23. p. Somody Bernadette: Az ombudsman típusú jogvédelem. ELTE Eötvös, Budapest, 2010. Varga Zs. András: Ombudsmanok Magyarországon. Rejtjel, Budapest, 2004. Vincze Attila: Az Állami Számvevőszék és a Magyar Nemzeti Bank. In: Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja. Századvég Kiadó, Budapest, 2009.

146 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

11. fejezet - 11. A kormány Balogh Judit

1. I. A Kormány helye az államszervezetben. A kormányforma A Kormány az államszervezet egészének leginkább átpolitizált, politikailag leginkább meghatározott intézménye. Ezért a jogrendszer fogalmaival – annak ellenére, hogy legalább két jogterület: a közigazgatási jog és az alkotmányjog szabályozási körébe is beletartozik – sokkal kevésbé írható körül, mint az pl. az Alkotmánybíróság vagy az alapvető jogok biztosa. A Kormányról, mint központi állami szervről számos ismeret szerezhető a közigazgatási jog keretében, és nehéz is elválasztani az alkotmányjogi szempontból meghatározó sajátosságokat a közigazgatási jogi elemektől. Sajó András plasztikus ábrázolása szerint például a végrehajtó hatalom „furcsa kentaur.” „Alteste a bürokrácia, a közszolgálati adminisztráció” (ez az, amelynek jogi értékelése a közigazgatási jog tárgyát képezi), „deréktól felfelé pártpolitikus, aki (…) az államrezonnak is birtokába került.” (Ez a felső rész tehát az, amely az alkotmányjogi vizsgálódások körébe tartozik.) A következő fejezetben arra teszünk kísérletet, hogy a kormányt, mint az államhatalom azon szervét próbáljuk megragadni, amely a végrehajtó hatalmi ág központi szerveként tölt be közjogi szerepet. Áttekintésünk tehát szükségképpen féloldalas lesz: a Kormány működésének csak egy részére, az alkotmányos vonatkozásokra korlátozódik. A Kormány helyét az államszervezetben az állam politikai döntésen alapuló választása, a kormányforma jelöli ki. A kormányforma a hatalommegosztás rendszerében arra a kérdésre ad választ, hogy milyen kapcsolatban áll egymással a törvényhozó és a végrehajtó hatalom, ezen belül is elsősorban arra, hogy függ-e a végrehajtó hatalom gyakorlása a törvényhozástól, tartozik-e annak felelősséggel a döntéseiért. E megközelítésben három tipikus kormányformával találkozhatunk: 1. A prezidenciális rendszerben (amelynek legismertebb példája az USA) az államfő és a kormányfő személye azonos, a két tisztség nem válik el egymástól. E berendezkedés meghatározó jellemzője, hogy a végrehajtó hatalom kizárólag az elnök kezében van, azt szabadon alakítja, a törvényhozással szemben pedig politikai felelősséget nem visel (azaz nem szükséges folyamatosan bírnia a többség bizalmát, hiszen a törvényhozó kamarák nem tudják elmozdítani mielőtt megbízatásának határozott időtartama lejárna). 2. A parlamentáris rendszerben általános, hogy az államfői és a kormányfői tiszt elkülönül. A Kormány működése a többségi elvre épül, a Kormány politikai felelősséggel tartozik a parlamentnek. Ez azt jelenti, hogy a parlament és a kormány soha nem választható el teljesen egymástól, hanem az a meghatározó, hogy közöttük egyfajta hatalommegosztás működik.1 A parlamentáris kormányforma különböző altípusai épp ennek a hatalommegosztásnak a mikéntjében térnek el egymástól.2 Az angol típusú (másképp westminsteri parlamentarizmus) miniszterelnöki vagy kabinetrendszer a végrehajtásnak a parlament feletti erős dominanciájára épül, amelyben a kormány a miniszterelnök (prime minister) meghatározó szerepével működő, kollegiális és szolidáris testület, a pártok által uralt parlamenti rendszer (ilyen pl. a német berendezkedés) egyfajta kiegyensúlyozott középút, míg a francia típusú (másképp: koalíciós) parlamentarizmus (amely a III. és a IV. francia köztársaság időszakára volt jellemző) a parlament túlhatalmát mutatja, amelyben alig állítható, hogy valóban a Kormány kormányozna (az pedig különösen nem, hogy a miniszterelnöknek volna kormánya, hiszen a Kormány személyi összetételét sem ő, hanem a parlamentben koalícióra lépő pártok határozzák meg). 3. A félprezidenciális rendszerben (amilyen a jelenlegi, az V. köztársaságban működő francia berendezkedés) a duális végrehajtó hatalom a meghatározó, de azzal, hogy a végrehajtó hatalom működését alapvetően az államfő 1

Vö.:

Sartori,

Giovanni:

Összehasonlító

alkotmánymérnökség.

Akadémiai Kiadó, Budapest, 2003, 125–126. p. Részletesen lásd pl.: Mezey Barna – Szente Zoltán: Európai alkotmány- és parlamentarizmus történet. Osiris Kiadó, Budapest, 2003, 531–548. p. 2

147 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

11. A kormány

határozza meg, aki politikailag nem a parlamentnek, hanem a választópolgároknak felelős. A miniszterelnök és a végrehajtó hatalom ugyanakkor felelősséggel tartozik a parlamentnek, és bírnia kell a többség bizalmát is. Magyarország államberendezkedése a parlamentáris kormányformát valósítja meg, azaz az 1848-ban követelt „felelős ministerium” a parlament által számonkérhető, és tartósan nem működhet a többség támogatása hiányában. Jóllehet, elfogadható, hogy a mai magyar alkotmányos berendezkedésben ez a felelősség pusztán mítosz,3 hiszen a parlament a modern államban, a hatalommegosztásra épülő demokratikus berendezkedés követelményei miatt soha nincs abban a helyzetben, hogy valódi felelősséget érvényesíthessen a Kormánnyal szemben, és a Kormány is arra törekszik, hogy döntéseit mind kevésbé „akadályozza” a törvényhozás, a miniszteri (helyesebben: miniszterelnöki vagy kormányzati) felelősség a magyar alkotmányos berendezkedésben fennálló és szükségképpen működő intézménye.

2. II. A Kormány mint a végrehajtó hatalom szerve Az Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdése értelmében a Kormány a végrehajtó hatalom általános szerve. Ez azt jelenti, hogy – amint ezt az alaptörvény is megfogalmazza – feladat- és hatásköre mindarra kiterjed, amit az Alaptörvény vagy jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe. A Kormány feladata a fentiek értelmében elsősorban a parlament által meghozott törvények végrehajtása. De a végrehajtó hatalom résztvevői nem csupán szolgai végrehajtói a törvényhozás aktusainak, hanem legfelsőbb szinten maguk is részt vesznek a társadalompolitikai döntések előkészítésében, kidolgozásában és az állami mechanizmuson keresztül történő érvényesítésében. Nem mondhatjuk tehát, hogy a Kormány puszta eszköze volna az Országgyűlésnek, mert bár a Kormány számára a törvények végrehajtása egyfelől kötelességet jelent, másfelől azonban a legkiterjedtebb hatalmat is biztosítja számára. A végrehajtás egyfelől kötelesség, hiszen a törvények a kormányra is vonatkoznak, azok megtartásáért és érvényesítéséért az Országgyűlés felé jogi felelősséggel (is) tartozik. Másfelől azonban a végrehajtás az államszervek között páratlan hatalmat is biztosít a kormánynak: a törvények végrehajtásához szükséges kikényszerítő erő ugyanis a kormányt illeti. Nem az Országgyűlés, hanem kizárólag a Kormány rendelkezik a legitim kényszereszközökkel (pl. az adóhatóság, a rendőrség stb. igénybevételének lehetőségével), ez a szerv rendelkezik az erőforrások felett (tervezi a költségvetést, majd végrehajtja azt), s ezért az államszervezet demokratikus működése szempontjából különös jelentősége van annak, hogy milyen alkotmányos keretek között működik ez a szerv. Az Alkotmánybíróság az elmúlt évtizedekben több határozatában igyekezett elvi jelleggel behatárolni, hogy meddig terjedhet a végrehajtó hatalom cselekvési szabadsága, melyek azok az alkotmányos garanciák, amelyek korlátok közé szoríthatják, korlátok között tarthatják a Kormány hatalmát. Ilyen korlátként említhetjük meg mindenekelőtt azt, hogy a Kormány is a törvényekhez kötött, ide sorolhatók a Kormány működésének átláthatósági, ellenőrizhetőségi követelményei, a határozatai ellen igénybe vehető bírósági illetve alkotmánybírósági jogorvoslati lehetőségek, és ilyen korlát a helyi önkormányzatok számára biztosított autonómia is. Az Alaptörvény szövegéből is kitűnik, hogy a Kormánynak biztosított hatáskörök nem sorolhatók fel taxatíve: e körbe ugyanis mindaz beletartozik, amit az Alaptörvény vagy valamely jogszabály nem utal kifejezetten más szerv feladat- és hatáskörébe.4 Ebből adódóan a Kormánynak kétféle feladatot kell ellátnia: egyrészt gyakorolnia kell a (elsősorban törvényekben) nevesített feladat- és hatásköröket, másrészt gondoskodnia kell olyan feladatok ellátásáról, olyan közszolgáltatások megszervezéséről is, amelyet a törvényhozás előzetesen nem állapított meg, nem nevesített számára. Ez utóbbi körben a Kormány mozgástere viszonylag széles. Az Alaptörvény felfogása a hatáskörök tekintetében a korábbi alkotmány szövegéhez képest alapvető változást mutat: a korábbi tételes felsorolást egy generálklauzula váltotta fel, ezzel is igazolva azt a – bevezetőben tett – megállapításunkat, hogy a Kormány hatásköreinekmeghatározása elsősorban politikai, és nem jogi természetű kérdés. A hatáskörök gyakorlása körében az Alaptörvény következő bekezdései még további két eszközt nevesítenek: egyrészt a szervezetalakítási jogkört, amellyel a kormány – szigorúan csak törvényi felhatalmazás alapján és keretek között – az államigazgatás különböző szerveit létrehozhatja, másrészt a jogalkotó hatáskört, amely rendeletalkotási joggal ruházza fel a Kormányt.5 A rendelet, mint jogszabály (vö. a jogforrási rendszerről szóló fejezettel), az állampolgárokra közvetlenül jogokat és kötelezettségeket keletkeztető jogi norma. Megalkotására Sajó András: Az önkorlátozó hatalom. Közgazdasági és Jogi

3

Könyvkiadó – MTA ÁJI, Budapest, 1995. 244–246. p. Ennek köszönhetően az Alaptörvény (szakítva a korábbi alkotmányos gyakorlattal) nem is ad felsorolásszerű meghatározást a kormány által ellátandó feladat- és hatáskörökről. 5 A rendeletalkotási jogkört számos esetben értelmezte az Alkotmánybíróság, és megállapította, hogy az lényegesen több korlátnak van alávetve, mint az Országgyűlés törvényalkotó jogköre. Vö.: 46/2006. (X. 5.) AB határozat. 4

148 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

11. A kormány

a Kormány egyrészt törvényben kapott felhatalmazás alapján (származékos jogalkotási jogköre keretében) jogosult, másrészt, saját feladatkörében olyan tárgykörökben, amelyek nem minősülnek kizárólagos törvényhozási tárgynak, törvényi felhatalmazás nélkül (eredeti jogalkotási jogkörben) is alkothat rendeletet. (Kormányrendelet formájában azok a normák születnek, amelyek szabályozási tárgya több minisztérium hatáskörét is érinti, avagy önmagában nem sorolható egyetlen minisztérium hatáskörébe sem.) Az Alaptörvény csak a Kormány és a miniszter részére adott jogszabályalkotó hatáskört rögzíti, de a Kormány – értelemszerűen – jogosult közjogi szervezetszabályozó eszköz (normatív határozat) kiadására is, a jogalkotási törvény szabályai szerint. (Vö.: 2010. évi CXXX. törvény 23–24. §). Az ilyen, saját maga vagy az alárendelt szervek számára rendelkezést tartalmazó normák kiadásához alkotmányi felhatalmazásra nincs szükség, a törvényben delegált jogalkotási jogkör elegendő a Kormány számára. 6 A Kormány által gyakorolható feladat- és hatáskörök tehát három csoportba sorolhatók: 1. a törvényhozás előkészítése (a Kormány által kidolgozott és előterjesztett törvényjavaslatok az országgyűlés jogalkotó munkájának legnagyobb részét teszik ki), 2. az államélet operatív irányítása, ideértve az Európai Unióval való kapcsolattartást és az Unió szerveiben való részvételt is, valamint 3. jogalkotás a törvényben nem szabályozott életviszonyok tekintetében. A végrehajtó hatalom hatáskörgyakorlása azonban erős alkotmányos kontrollalatt van, hiszen jogállamban a kormány maga is alá van vetve a törvényeknek, azok vonatkoznak rá, kötik, megszabják mind jogalkotó, mind szervezetalakító, mind pedig operatív tevékenységének kereteit. A Kormány jogszabályalkotó tevékenységét az Alkotmánybíróság is kontroll alatt tartja. Az alkotmányos kontroll eszközeihez tartozik ezen kívül a parlamenti ellenőrzés számos, a Kormánnyal szemben megnyilvánuló formája (lásd alább), valamint a többség bizalmához kötött hatalomgyakorlás. A Kormány működésének komoly alkotmányos kontrollját jelenti működésének nyilvánossága is.7

3. III. A Kormány összetétele és működése 3.1. 1. A Kormány tagjai A kontinentális államok kormányai, mint a végrehajtó hatalom szervei tipikusan kollektívek, testületi jellegűek, hiszen a kormányok több tagból állnak. A Kormány működése szempontjából azonban nem a tagok számának van meghatározó szerepe, hanem annak, hogy a kormányon belül hogyan alakul a tagok egymáshoz való viszonya, a Kormányon belüli hatalommegosztás. Az Alaptörvény 16. cikk (1) bekezdése egyértelműen rögzíti a Kormány összetételét: „A Kormány tagjai a miniszterelnök és a miniszterek.” A Kormány felépítését tekintve tehát e bekezdés alapján egyszintű, azaz a miniszterek közül – német mintára – csak a miniszterelnöknek van kitüntetett szerepe, a többi miniszter valójában tőle függ; a miniszterelnök első az egyenlőtlenek között. 8 A miniszterelnök vonatkozásában a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Ktjt.) rögzíti, hogy a miniszterelnök a Kormány irányítása, illetve a miniszter irányítása vagy felügyelete alá tartozó szervek vezetői számára feladatokat határozhat meg, tőlük tájékoztatást kérhet. A fenti alaptörvényi rendelkezés alapján a miniszterek között látszólag nincs hierarchia. Az Alaptörvény a 16. cikk (2) bekezdésben azonban már különbséget tesz, hiszen a miniszterelnök számára lehetőséget ad a miniszterei közötti megkülönböztetésre: a miniszterelnök rendeletben miniszterei közül miniszterelnökhelyettes(ek)et jelölhet ki.9 Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati

6

következményei. HVG-ORAC Kiadó, Budapest, 2011, 254. p. A nyilvánosságról mint fontos alkotmányos követelményről vö: 32/2006. (VII. 13.) AB határozat, de a nyilvánosság nem lehet teljes körű: a kormányülések például a miniszterelnök eltérő rendelkezése hiányában nem nyilvánosak. A megfelelő dokumentáltság azonban az Alkotmánybíróság szerint ebben az esetben is elengedhetetlen követelmény. Vö.: 2010. évi XLIII. törvény 17. § és 32/2006. (VII. 13.) AB határozat. 8 Bővebben kifejti Sartori, Giovanni: i. m. 127–128. p. 9 A jelenlegi kormányban két miniszterelnök-helyettes van, akik azon túl, hogy – a miniszterelnök által megszabott esetekben – helyettesítik őt, konkrét feladatokat is ellátnak. Egyikük a közigazgatási struktúra 7

149 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

11. A kormány

A struktúrában a miniszterelnök és a miniszterelnök-helyettesek alatt foglalnak helyet a – rangban további megkülönböztetésre már nem kerülő – miniszterek. A miniszterek számát és hatásköreit jogszabály előzetesen nem rögzíti, hiszen a végrehajtó hatalom szervezetének alakítása körében a miniszterelnök meglehetősen nagy szabadságot élvez: valójában ő határozza meg, hogy Kormányában hány miniszter lesz, és milyen hatáskörökkel. 10 A kormánytagok körének miniszterelnök általi megvonása ugyanakkor a kormányzás hatékonyságát is befolyásolhatja: ha sok miniszterrel dolgozik, azaz a Kormány nagy létszámú, nehezen összetartható testület, akkor a miniszterelnök köztük nehezebben érvényesítheti akaratát, ezért az ilyen struktúra a kormány (és a kormányzás) széttagoltságát eredményezheti. A kevesebb miniszterből álló Kormányban ugyanakkor könnyebben érvényre juthat a miniszterelnök befolyása. A miniszterek alkotmányos felhatalmazása addig terjed, hogy a Kormány általános politikájának keretei között az államigazgatás meghatározott ágazatait önállóan irányítsák, az alárendelt szervek működését irányítsák és felügyeljék, továbbá ellássák a Kormány vagy a miniszterelnök által meghatározott feladatokat. A miniszterek közvetlenül és személyesen a miniszterelnöknek felelősek.

3.2. 2. A Kormány tagjainak megbízatása A népszuverenitás elvéből adódóan a közhatalom a néptől ered, azaz demokratikus államban legitim módon közhatalom csak úgy gyakorolható, ha az visszavezethető a nép akaratára, amely demokratikus választások útján jut kifejezésre. Ezért általános alkotmányos rendelkezés az, hogy a végrehajtó hatalom gyakorlójának mandátuma a nép által választott képviseleti szerv megbízatásához igazodik, csak úgy alakulhat meg, ha bírja annak bizalmát, és a végrehajtó hatalom (de legalábbis annak feje) megbízatása a legfőbb népképviseleti szervtől, azaz a parlamenttől ered.11 A Kormány fejét, a miniszterelnököt a magyar alkotmányos rendszerben az Országgyűlés választja meg. E választás sajátosságát egyrészt az adja, hogy az a köztársasági elnök javaslatára történik, másrészt pedig az, hogy a magyar parlamentáris gyakorlatban a XX. századra kialakult, és érvényesülő többségi elv figyelembevételével a miniszterelnök megválasztásához az összes országgyűlési képviselő több mint felének támogató szavazata szükséges. Ez a követelmény a Kormány megalakulásakor elengedhetetlen, jóllehet, működőképességéhez a ciklus teljes tartama alatt nem feltétlenül szükséges e támogatás folyamatos megléte (kisebbségi kormányzás). A köztársasági elnök kormányalakítási megbízása általában (a magyar parlamentáris gyakorlatban 1990 óta töretlenül érvényesülő, alkotmányos szokásjogi gyakorlat szerint) a választásokon győztes párt miniszterelnökjelöltjének szól. E javaslatát az államfő az Országgyűlés alakuló ülésén teszi meg. Amennyiben a miniszterelnöknek javasolt személy nem kapja meg az abszolút többséget, azaz nem sikerül miniszterelnököt választani, az államfő 15 napon belül új jelöltnek adhat kormányalakítási megbízást. Ez tipikusan a második legtöbb szavazatot szerzett párt miniszterelnök-jelöltje lehet. Az államfő ilyen személyi javaslatot annak reményében tehet, hogy a második legtöbb szavazatot gyűjtő párt sikeresebb koalíciós tárgyalásokat tud folytatni, mint a választásokat ugyan megnyerő, de önmagában a kormányalakításhoz szükséges többséggel nem rendelkező politikai erő. A kormányfő megválasztására az országgyűlésnek az első személyi javaslat megtételétől számított negyven nap áll rendelkezésre. Amennyiben ez az időtartam eredménytelenül telik el, az államfő részére az Alaptörvény lehetővé teszi egy rendkívüli eszköz alkalmazását: mivel a kormánynélküliség az ország működésképtelenségét jelenti, amely hosszú távon nem kívánatos, a köztársasági elnök ez esetben jogosult lehet az országgyűlés feloszlatására és új választások kiírására. Ez esetben mód lehet arra, hogy egy – legalább némileg megváltozott összetételű – új Országgyűlés végre kormányfővé válassza a miniszterelnöknek jelölt személyt, s ekként az ország működőképessége helyreálljon. [Vö.: Alaptörvény 3. cikk (3) bekezdés a) pont.]

felépítéséért, valamint annak hatékony működéséért felel, másikuk pedig a nemzetpolitikai illetve egyházpolitikai feladatokat koordinálja és irányítja. Utóbbi személy a miniszterelnök általános helyettese is. 10 Megjegyzendő ugyanakkor, hogy a minisztériumokat törvény sorolja fel, az egyes miniszterek között a feladat- és hatáskörök meghatározását kormányrendelet rögzíti. 11 Ennek igazolására számos államban alkotmányos követelmény, hogy a kormányoknak abban az esetben, ha megalakulásuk nem a parlamenttől függ, hanem például államfői kinevezéssel jönnek létre, a többség bizalmának bizonyítására kinevezésük után bizalmi szavazást kell kérniük, amely által a legfőbb népképviseleti szerv mintegy „jóváhagyja” a Kormány megalakulását. Mezey-Szente: i. m. 537. p.

150 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

11. A kormány

A miniszterelnök megválasztásával csak a saját megbízatása kezdődik meg (a megválasztással hivatalba lép), a Kormány létrejöttéhez azonban a miniszterek kinevezése is szükséges. A kormányfőtől eltérően a Kormány tagjainak közhatalom-gyakorlását – ismét csak a népszuverenitás elvének megfelelően, megszakítatlan legitimációs lánccal kapcsolódva a választópolgárok akaratához – nem az országgyűlés általi megválasztás, hanem a köztársasági elnök által történő kinevezés legitimálja. Igazolva azt a korábban tett kijelentést, hogy a miniszterelnök a miniszterek közül kiemelkedik, a magyar alkotmányos berendezkedés alapvető jellemzője, hogy a miniszterek személyére a kormányfő tesz javaslatot, amely alapján a nevezett személyeket az államfő kinevezi.12 A javasolt személyeket kinevezésük előtt az Országgyűlés illetékes bizottsága meghallgatja, továbbá a köztársasági elnök is jogosult az esetleges jogszabályi feltételek meglétét vizsgálni, és a kinevezést meg is tagadhatja, amennyiben alapos okkal arra következtet, hogy az az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavarát eredményezné.13 A Kormány tehát a miniszterek kinevezésével alakul meg. Konstitutív hatálya a kinevezés aktusának (azaz nem az Országgyűlés előtti eskünek) van. A kinevezési okmány tartalmazza a hivatalba lépés idejét is. Amennyiben konkrét dátumot nem tartalmaz, akkor a miniszter a kinevezéssel hivatalba lép. Ezt követően teszik le a kinevezett miniszterek az országgyűlés előtt – formális – esküjüket. A Kormány tagjainak megválasztása illetve kinevezése után rájuk is vonatkozik az összeférhetetlenség általános szabálya: az esetlegesen fennálló összeférhetetlenséget utólag, meghatározott időn belül meg kell szüntetniük. Ez esetben tipikusan hivatali összeférhetetlenségről lehet szó, amelynek részletes szabályait a Ktjt. tartalmazza. A Kormány, megalakulását követően, törvényi keretek között alakíthatja ki a végrehajtó hatalom szervezetét és saját munkaszervezetét. A Ktjt. viszonylagos részletességgel szól a Kormány szerveiről, így a kabinet, a kormánybizottság vagy más testületek létrehozásának jogáról, valamint a kormánybiztos, miniszterelnöki biztos vagy miniszteri biztos kinevezéséről. E szervek segítségével képes a Kormány feladatait összehangoltan és hatékonyan ellátni.

3.3. 3. A Kormány tagjainak jogállása A kormányon belül a Grundgesetzből ismert kancellárelvnek megfelelően a miniszterelnök Magyarországon is kitüntetett helyzetben van:14 ő határozza meg a Kormány általános politikáját, ő írja alá a kormányrendeleteket, gondoskodik a kormányrendeletek végrehajtásáról, vezeti a Kormány üléseit, meghatározza a miniszterek személyét stb. Kitüntetett helyzetét mutatja az is, hogy a megbízatásának megszűnése a kormány megbízatásának megszűnését is jelenti. Miért mondhatjuk ma azt Magyarországon, hogy a miniszterelnöknek van kormánya? Azért, mert a választások perszonalizálódnak: alapvetően személyekre szavazunk, a lehetséges miniszterelnök személyére. A kormányprogram lényegében miniszterelnöki program, hiszen a kormányfő meghatározó befolyást gyakorolhat annak tartalmára, és akár az is előfordulhat, hogy csak a program elkészítése utána nevezi ki az államfő a minisztereket. A miniszterelnöknek van kormánya azért is, mert ő tesz javaslatot a miniszterek személyére, majd hivatali ideje alatt bármilyen indok alapján, vagy akár indokolás nélkül is kezdeményezheti minisztere felmentését. A magyar alkotmányos berendezkedésben a miniszter a miniszterelnöknek felelős (a parlament előtt személyes felelőssége nem érvényesül, hiszen a parlament egy-egy minisztert a kormányból nem tud elmozdítani, a Kormány csak a miniszterelnök útján számol be az Országgyűlés plénumának, így összetételére is legfeljebb közvetetten gyakorolhat befolyást a parlament). Végül a miniszterelnök kitüntetett szerepét erősíti az is, hogy a Kormány megbízatása a miniszterelnök személyéhez kötődik, és a konstruktív bizalmatlansági indítvány címzettje is maga a miniszterelnök. A miniszter: vezeti az államigazgatásnak feladatkörébe tartozó ágát, azaz a kormány általános politikájának keretei között vezeti a minisztériumot. Tárca nélküli miniszter az egyetlen miniszter feladatkörébe sem tartozó feladat, a Kormány által meghatározott feladatkör ellátására nevezhető ki. A minisztériumok felsorolásáról törvény rendelkezik[Alaptörvény 17. cikk(1) bekezdés], azaz a Kormány széles szervezetalakítási jogkört élvez, a parlamentáris játékszabályok miatt azonban a szervezeti keretek országgyűlés általi jóváhagyása nem nélkülözhető.

„A már megválasztott miniszterelnök határozza meg a kormány

12

személyi összetételét” 55/2004. (XII. 13.) AB határozat. 13

Vö.: Alaptörvény 9. cikk (6) bekezdés, továbbá 48/1991. (IX. 26.) AB

határozat, 36/1992. (VI. 10.) AB határozat. 14

Vö.: 15/2007. (III. 9.) AB határozat.

151 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

11. A kormány

A miniszterek megbízatásának keletkezése: a minisztereket a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki és menti fel. A Kormány tagja és az államtitkár lehet egyidejűleg országgyűlési képviselő is. A miniszter megbízatásának megszűnésére az alkotmányozó a kormányfőéhez nagyon hasonló rendszert állított fel: a miniszterelnök megbízatása egyrészt kötve van kormánya (azaz miniszterelnöke) megbízatásához. Amennyiben a Kormány megszűnik, úgy az egyes miniszter is elveszíti hivatalát. (Amennyiben új Kormány alakul, annak természetesen újra tagjává válhat.) Ez a miniszterelnökhöz kötöttség azonban egyoldalú: a miniszter lemondása nem történhet az Országgyűlés felé, és akár az összes miniszter egyidejű lemondása sem jelentheti – amennyiben a miniszterelnök nem vesz részt a lemondásban – a Kormány lemondását. A miniszter megbízatását másrészt megszüntetheti egyoldalú aktus is: vagy maga a miniszter, vagy a miniszterelnök élhet ilyennel. Amennyiben a miniszter mond le, és ezzel kezdeményezi megbízatása megszűnését, azt a hivatali út betartásával, azaz a kormányfő útján az őt kinevező államfőnek kell írásban bejelentenie, aki a miniszter megbízását a miniszterelnök által javasolt időponttal szünteti meg. A lemondást a miniszter nem köteles megindokolni. Az egyoldalú jogi aktussal történő megszüntetés másik esete a felmentés, amellyel a kormányfő jogosult élni, amennyiben a továbbiakban nem kíván miniszterével együtt dolgozni. A miniszter megbízatásának megszüntetésére irányuló javaslathoz ebben az esetben sem szükséges indokolás, a kormányfő a köztárasági elnöknek küldendő kezdeményezésben a miniszter felmentésének időbeli hatályára (időpontjára) is javaslatot tesz. A miniszteri megbízás megszűnésének harmadik esetköre, ha a miniszter meghal, hiszen ez a tény minden további aktus nélkül eredményezi a miniszter tisztségének megszűnését. Következménye, hogy a kormányfő új személyi javaslatot tesz az államfőnek új miniszter kinevezésére. Az új miniszter kinevezéséig a lemondott vagy felmentett miniszter (az ügyvezető kormányhoz hasonlóan) ügyvezető miniszterként korlátozottan gyakorolja hatáskörét: ilyenkor rendeletet csak halaszthatatlan esetben alkothat [Alaptörvény 22. cikk (4) bekezdés].

3.4. 4. A minisztériumok szervezete A minisztériumok a miniszterek munkaszervei, amelyek a közigazgatási szervezetrendszerben a kormány irányítása alatt álló különös hatáskörű államigazgatási szervként működnek. A minisztériumok szervezetének kialakítása során a végrehajtó hatalom jelentős szabadságot élvez, a Ktjt. csak kevés megkötést tartalmaz a szervezet tekintetében, ezért ez a terület igen változékony, s így igazodni képes a mindenkori kormányok elképzeléseihez. Amennyiben a kormánystruktúra nagyon tagolt, azaz sok minisztérium működik, az egyes tárcák belső szervezete egyszerűbb. A jelenlegi, kisszámú, de feladat- és hatáskörök tekintetében igen összetett minisztériumok esetében azonban a minisztériumok – az egyes részterületek tökéletes lefedése érdekében – többrétegű, centralizált felépítése indokolt. A Kormány munkaszervében a jelenlegi struktúra a következő: A miniszter alatti, politikailag változó szinten található az államtitkár, aki a miniszter teljes jogkörű helyettese. Egy minisztériumban akár több államtitkár is működhet, hiszen ők egy-egy igazgatási ág felelősei a minisztériumokon belül. Az államtitkárok személyére a kormányfő tesz javaslatot a miniszter véleménye kikérését követően, s ez alapján az államtitkárokat a köztársasági elnök nevezi ki. A miniszter irányítása alatt a jogszabályoknak és a szakmai követelményeknek megfelelően a minisztérium hivatali szervezetét a közigazgatási államtitkár vezeti, akit a miniszter javaslatára a miniszterelnök nevezi ki. A közigazgatási államtitkár tehát szakmai vezető, ezért minisztériumonként csak egyetlen egy ilyen lehet. A miniszter feladat- és hatáskörének meghatározott része tekintetében a szakmai munkát helyettes államtitkárok irányítják a jogszabályoknak és a szakmai követelményeknek megfelelően. Számukat és feladatkörüket a minisztérium szervezeti és működési szabályzata határozza meg, amelyet a miniszter a miniszterelnök jóváhagyását követően normatív utasításban ad ki. A minisztérium szervezete továbbá miniszteri kabinetre, főosztályokra és titkárságokra, a főosztály osztályokra tagozódik.

3.5. 5. A Kormány megszűnése A Kormány megbízatását – ahogyan az Országgyűlését sem – nem adja meg pontosan az Alaptörvény. A Kormány megszűnésének alkotmányos eseteit (okait) három csoportba sorolhatjuk: vagy az Országgyűlés 152 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

11. A kormány

mandátumához, vagy az országgyűlés döntéséhez, vagy a miniszterelnök megbízatásának tartamához köti a kormány megszűnését az alkotmányozó. 1. A Kormány megszűnik, ha az Országgyűlés mandátuma megszűnik. Mivel a kormány a parlamenti többséghez van kötve, az új választások pedig új összetételű parlamentet eredményeznek, ez a Kormány megszűnésének egyértelmű esete. Ilyenkor az új Országgyűlés megalakulásával (alakuló ülésével) egyidejűleg szűnik meg a (teljes jogkörű) Kormány. Amennyiben az országgyűlés nem mandátumának kitöltésekor, hanem idő előtt távozik (feloszlik vagy feloszlatják), a Kormány akkor is megszűnik. 2. A Kormány az Országgyűlés döntésealapján szűnhet meg akkor, ha bizalmi szavazás vagy konstruktív bizalmatlansági indítvány nyomán a parlamenti többség, azaz a képviselők több mint fele bizalmatlanságát fejezi ki a miniszterelnökkel szemben (erről alább részletesen szólunk). Ebben az esetben a miniszterelnök (és vele a kormánya) megbízatása a szavazással egyidejűleg, minden további jogi aktus (pl. lemondási kötelezettség) közbeiktatása nélkül szűnik meg. Az Országgyűlés döntésén múlik a kormányfő (vele együtt kormánya) sorsa akkor is, amikor az Alaptörvényben meghatározott megszüntető okok fennállását mondja ki határozatában. Ezekben az esetekben az a meghatározó, hogy annak ellenére, hogy az okok maguk is jól körülhatárolhatóak, mégsem ipso facto megszűnést kapcsol hozzájuk az alkotmányozó hatalom, hanem indítványhoz kötött, alakszerű határozathozatalt követel meg a jogkövetkezmény beállásához. Az egyik ilyen ok az összeférhetetlenségmegállapítása. Ha a miniszterelnök az összeférhetetlenségét a megválasztásától számított harminc napon belül nem szünteti meg, vagy a tisztsége gyakorlása során vele szemben összeférhetetlenségi ok merül fel, az Országgyűlés bármely országgyűlési képviselő írásbeli indítványára – az összeférhetetlenségi bizottság véleményének kikérése után – a jelenlevő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával, az indítvány kézhezvételétől számított harminc napon belül dönt az összeférhetetlenség kérdésében.15 A másik ilyen ok, ha a miniszterelnök megválasztásához szükséges valamely feltétel már nem áll fenn. Ennek tipikus esete, ha a miniszterelnököt bűncselekmény elkövetése miatt jogerősen elítélik (büntetett előéletűvé válik) vagy elveszíti passzív választójogát (például mert jogerős ítélet alapján szabadságvesztés büntetését tölti vagy – a jelenlegi szabályok szerint még – a bíróság cselekvőképességet érintő gondnokság alá helyezte). Az Alaptörvény szerint e tények beálltát is az országgyűlésnek kell – a jelenlevők kétharmadának szavazatával meghozott – határozatában megállapítania, s ez a határozat szünteti meg a miniszterelnök, s vele a kormány megbízatását.16 3. A Kormány megszűnésére végül sor kerülhet a miniszterelnök valamely aktusához kötve is („a miniszterelnöknek van kormánya” elve miatt). Ezekben az esetekben sem az Országgyűlésnek, sem más szervnek a hozzájárulása nem kell a Kormány megszűnéséhez. A jogkövetkezmény ugyanis a tény bekövetkezésével automatikusan áll be, azt legfeljebb megállapítani szükséges, amire a köztársasági elnök vagy az országgyűlés elnöke jogosult. Az Alaptörvény szerint a miniszterelnök (és a Kormány) megbízatása a miniszterelnök döntése alapján szűnik meg, ha a miniszterelnök lemond. A lemondás a miniszterelnök egyoldalú, írásbeli alakhoz kötött aktusa, amelyet a köztársasági elnökhöz kell – akár indokolás nélkül – benyújtania, érvényességéhez elfogadó nyilatkozatra nincs szükség. A lemondás tehát azonnali hatályú, nincs „lemondási idő” vagy más feltétel. 17 A lemondás tényéről az államfő haladéktalanul értesíti az Országgyűlést, majd – 15 napon belül – javaslatot tesz az új kormányfő személyére.18 A Kormány megbízatása végül megszűnhet a miniszterelnök halálával is. A halál tényét az országgyűlés elnöke jelenti be a parlamentben, és a köztársasági elnök ebben az esetben is 15 napon belül tesz javaslatot az új miniszterelnök személyére.

Alaptörvény 20. cikk (2) bekezdés f) pont és (4) bekezdés, valamint a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény 24. § a) pont. 16 Alaptörvény 20. cikk (2) bekezdés g) pont és (4) bekezdés, valamint a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény 24. § b) pont. 17 55/2004. (XII. 13.) AB határozat. 18 Az alaptörvény már nem él a korábbi, dogmatikailag pontatlan megoldással, hogy külön nevesítse a miniszterelnök és a Kormány lemondását. A Kormány megszűnését – a belső logikának megfelelő módon – a miniszterelnök lemondásához köti. Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei. HVG-ORAC Kiadó, Budapest, 2011, 259. p. 15

153 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

11. A kormány

3.6. 6. Az ügyvezető kormány A Kormány megszűnése most tárgyalt eseteinek egy részében a Kormány az új Kormány megalakulásáig terjedő átmeneti időszakban ügyvezető kormányként hivatalban marad. Az Alaptörvény szerint ez idő alatt a Kormány jogosult és köteles gyakorolni mindazokat a jogokat, amelyek a kormányt megilletik, ugyanakkor nemzetközi szerződést nem köthet, és rendeletet csak törvény felhatalmazása alapján (azaz származékos jogkörben), halaszthatatlan esetben alkothat.19 Az Alaptörvény szerint nagyon hasonló szabály vonatkozik a kormányfőre is: az Alaptörvény kimondja, hogy a miniszterelnök, ha megbízatása lemondás vagy az új országgyűlés megalakulása miatt szűnik meg, utóda megválasztásáig ügyvezető miniszterelnökként gyakorolja a hatáskörét, szintén szűkített hatáskörrel: új miniszter kinevezésére, felmentésére javaslatot nem tehet, és rendeletet csak törvény felhatalmazása alapján, halaszthatatlan esetben alkothat. Amennyiben a miniszterelnök megbízatása halálával, az összeférhetetlenség kimondásával, a megválasztásához szükséges feltételek hiánya miatt vagy sikertelen bizalmi szavazás miatt szűnik meg, ügyvezető miniszterelnökként az első helyen kijelölt miniszterelnök-helyettes fog eljárni [Alaptörvény 22. cikk (1)–(3) bekezdés].

4. IV. Az Országgyűlésnek felelős Kormány A Kormány – amint azt az előzőekben is láthattuk – az Országgyűlés bizalmából kormányoz: bírnia kell a mindenkori parlamenti többség bizalmát. Ezt nevezzük a Kormány politikai felelősségének. A törvényhozás azonban meghatározott szabályok szerint meg is vonhatja a bizalmat a kormányzattól. Ha ez megtörténik, a Kormány megbízatása megszűnik. A világ parlamentáris berendezkedéseiben számos esetben találunk hasonló megoldást a politikai felelősség parlamenti többség általi érvényesítésére, és a politikai bizalmatlanság közjogi jellegű szankcióval sújtására. A Kormány politikai felelőssége a 19. században terjedt el, és a kétkamarás rendszerekben általában csak az alsóház felé áll fenn.20 A Kormány felelősségének archetípusa az 1831-es belga alkotmányban szereplő miniszteri felelősségi konstrukció, amelyben a miniszterek politikai és jogi felelősséggel is tartoztak. A politikai felelősséget a parlament, a jogit (legyen az alkotmányjogi vagy büntetőjogi, nyilvánuljon meg a miniszter aktív magatartásában vagy mulasztásában) pedig általában a bíróságok érvényesíthették. A Kormány működéséért az Országgyűlésnek felelős, a miniszterelnök útján rendszeresen beszámol a parlamentnek. A felelősség alapja tehát a bizalom, amely az Országgyűlés és a Kormány között áll fenn. (Ha a törvényhozás már nem támogatja a kormányzati politikát, azaz már bizalmatlan a Kormánnyal szemben, a Kormánynak távoznia kell.) De ez a viszony nem eredményez alá-, fölérendeltséget a Kormány és az Országgyűlés között. A Kormány politikai felelősségét Magyarországon a következő intézmények biztosítják: 1. A kormányprogram A kormányprogram formális elfogadása a korábbi alkotmányban szövegszerűen is benne szerepelt, amelyről nem külön szavazás útján, hanem a miniszterelnök megválasztásával egybekötve határozott a parlament. A kormányprogram elfogadása azért bírt jelentőséggel, mert a Kormány működésének mérlegét megvonni, az ellenőrzését elvégezni tulajdonképpen e program alapján lehetett. A magyar alkotmányos gyakorlatban azonban a kormányprogramban foglaltak betartását valójában nem lehetett ellenőrizni (azt nem is kellett jogszabályi formában meghozni), a be nem tartáshoz nem kapcsolódtak szankciók, és az aktuális gazdasági-társadalmi környezet megváltozásával a kormányprogramban foglaltak is átértékelődhettek. Valójában pedig a választópolgárok sem a korábbi kormányprogram teljesülése alapján szavaznak a választásokon. Az alkotmányozó hatalom ezért – mindezeket mérlegre téve – úgy döntött, hogy az Alaptörvény már nem tartalmazza kifejezetten a kormányprogram elfogadásáról szóló rendelkezést. A Kormány programjáról ennek következtében maga a Kormány fog dönteni, azt nem kell az Országgyűlésnek elfogadnia, és a Kormány ellenőrzése is e kormányhatározat alapján történhet majd.) 2. A Kormány köteles rendszeresen beszámolni a parlamentnek

19 20

55/2004. (XII. 13.) AB határozat. Mezey–Szente: i. m. 536. p.

154 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

11. A kormány

A Kormány – a miniszterelnök útján – legalább évente egyszer beszámol munkájáról az Országgyűlés plénuma előtt. Ettől függetlenül a miniszterek is kötelesek legalább éves rendszerességgel megjelenni és beszámolni azon országgyűlési bizottság(ok) előtt, amely őket a kinevezésük előtt meghallgatta. A parlamenti ellenőrzés e formái arra alkalmasak, hogy a Kormány és a miniszterek által követett politikai és jogalkotási irányokról tájékoztassák az országgyűlést, amely valójában ezek alapján nyilvánít véleményt a kormány (illetve a miniszter) munkájáról. 3. A képviselők a Kormányhoz és a Kormány tagjaihoz interpellációt és kérdést intézhetnek. A parlamenti ellenőrzés e két, az Alaptörvényben [7. cikk (2) bekezdés] rögzített eszköze a miniszterelnök illetve a miniszterek politikai felelősségének érvényesítését akként szolgálja, hogy tőlük a képviselők magyarázatot, felvilágosítást kérhetnek adott intézkedés, jogalkotási aktus vagy bármely más miniszteri vagy kormányintézkedés kapcsán. Általános szabály, hogy az interpellációt és a kérdést ahhoz a személyhez kell intézni, akinek az adott kérdés a hatáskörébe tartozik, ha ilyen konkrétan nem határozható meg, vagy több miniszter is érintett volna, akkor a miniszterelnök tartozik választ adni. (Az interpelláció és a kérdés részletes szabályait az országgyűlésről szóló fejezetben tárgyaltuk.) 4. Az illetékes parlamenti bizottság meghallgatja és véleményezia miniszterjelöltet még annak kinevezése előtt, és azt követően évente legalább egyszer meghallgatja. A Kormány nem csupán mint egész, mint testület, hanem annak tagjai egyenként is felelősek a parlamentnek, jóllehet, ez a felelősség a miniszterek esetében csak egyoldalú: a rendszeres beszámolási kötelezettségben, az interpellálhatóságban és kérdésfeltevési jogban, valamint a plénum és a bizottságok előtti megjelenési kötelezettség előírásában realizálódik. A beszámoló, válasz el nem fogadásához azonban konkrét, személyi következményekkel (direkt elmozdítással vagy lemondási kötelezettséggel) járó politikai felelősség nem kapcsolódik.21 5. A bizottságok javaslataikkal közvetlenül fordulhatnak a Kormányhoz. Az Országgyűlés bizottságainak – elsősorban a szakosított állandó bizottságoknak, de nem kizárt, hogy akár az ideiglenes bizottságoknak is – bármikor lehetőségük van arra, hogy szakmai javaslatot terjesszenek a Kormány elé, kérve annak intézkedését, eljárását, vagy épp azt, hogy a Kormány a kérdésben megalapozott törvényjavaslatot dolgozzon ki. Ez a lehetőség mindig konkrét, számon kérhető feladat elé állítja a Kormányt, amelynek végrehajtását az országgyűlés (általában az illetékes bizottság útján) ellenőrzi, és a politikai felelősséget érvényesítheti. 6. Az Országgyűlés megvonhatja a bizalmat a Kormánytól. Az Országgyűlés a miniszterelnök által kezdeményezett bizalmi szavazás, vagy a miniszterelnök ellen beterjesztett konstruktív bizalmatlansági indítvány alapján érvényesítheti leginkább a kormány politikai felelősségét. A bizalmi szavazás esetén szükségképpen a miniszterelnök kezében van a kezdeményezés lehetősége, azaz a parlament csak ilyen irányú kormányfői indítvány esetén jogosult döntésre, a konstruktív bizalmatlansági indítvánnyal azonban maga az országgyűlés kezdeményezi, idézi elő a döntési helyzetet. Amennyiben a parlament többsége nem szavaz bizalmat a Kormánynak, a szavazás ténye mindkét esetben a Kormány ipso facto megszűnését eredményezi; az Alaptörvény értelmében a kormány megbízatása automatikusan, minden további aktus nélkül megszűnik.

4.1. 1. A bizalmi szavazás A parlamentáris berendezkedések egyik alaptétele, hogy a kormánynak működése során bírnia kell a parlament többségének bizalmát. A bizalom a Kormány működőképességének elengedhetetlen feltétele, és a bizalom kinyilvánítása kritikus helyzetben nagyban képes növelni a kormány legitimitását. 22 Ezért a parlamentáris berendezkedések általában adnak a kormány kezébe olyan eszközt, amellyel e bizalom tényleges kifejezését kényszerítheti ki, s ezzel saját pozícióját erősíti.

E tekintetben jelenlegi parlamentáris gyakorlatunk eltért az 1848-ban megteremtett rendszertől, amelyben az egyes miniszterek is konkrét politikai felelősséget viseltek, azaz az Országgyűlés a miniszter leszavazása által, az ehhez kapcsolt lemondási kötelezettség révén ténylegesen be tudott avatkozni a Kormány személyi összetételébe. 22 A bizalmi szavazás tehát nem elsősorban a parlament felelősséget érvényesítő eszköze, mint inkább a Kormány „fegyelmező” eszköze, lehetősége az ingadozó parlamenti többség összefogására, ugyanakkor saját megmérettetési lehetősége is. Ádám Antal: A kormányzati szervek alkotmányi szabályozásáról. Magyar Jog, 1995, 133. p. 21

155 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

11. A kormány

Tekintettel arra, hogy a bizalmi kérdés is arra vonatkozik, hogy bírja-e a kormány a parlamenti többség bizalmát, az eredményes bizalmi szavazáshoz az összes képviselő több mint felének támogató szavazatára van szükség [Alaptörvény 21. cikk (3) bekezdés]. Amennyiben a miniszterelnök indítványa alapján megtartott szavazáson a Kormány nem szerzi meg ezt a támogatást, a miniszterelnök, s vele együtt a Kormány megbízatása is megszűnik [Alaptörvény 20. cikk (1) és (2) bekezdés]. Az indítvány fölötti vitát és szavazást a miniszterelnök indítványától számított 3–8 napos időközben kell megtartani (ennek indokolását lásd alább, a konstruktív bizalmatlansági indítványnál). A bizalmi kérdés egy speciális esete az az indítvány, amelyet a miniszterelnök úgy terjeszt elő, hogy a Kormánnyal szembeni bizalom kinyilvánítását egy kormány-előterjesztés (például egy Kormány által benyújtott törvényjavaslat) megszavazásával köti össze. Ez az eset ugyanúgy alkalmas a Kormány politikai pozícióinak erősítésre, ám annyiban tér el az előzőtől, hogy akár alacsonyabb szavazati aránnyal meghozható döntéssel is összekapcsolható (pl. „feles” törvény megszavazásával, bár nem ez a tipikus), ekként könnyebben elérhető a pozitív hatás. Amennyiben azonban a Kormány egy minősített többséggel elfogadható törvény vagy döntés meghozatalához kapcsolja a bizalmi szavazást, s így a bizalom kinyilvánításához is az ennek megfelelő többség szükséges, a siker lényegesen nagyobb, ám a kockázat is, amelyet a miniszterelnök egy ilyen indítvánnyal vállal.23

4.2. 2. A konstruktív bizalmatlansági indítvány A miniszterelnöki rendszer és a konstruktív bizalmatlansági indítvány gyökereit a német alaptörvény, az 1949ben elfogadott Grundgesetz alkotmányos megoldásában, a megelőző, a weimari alkotmányban (1919) foglalt megoldás hibáit kiküszöbölő, stabil kormányműködést segítő jogintézményében kell keresnünk. A weimari alkotmány nem tartalmazott sem a bizalmi kérdésre, sem a konstruktív bizalmatlansági indítványra vonatkozóan kifejezett rendelkezést. 54. cikke úgy szólt, hogy a birodalmi kancellárnak és a birodalmi miniszternek hivatala betöltéséhez bírnia kell a birodalmi gyűlés bizalmát. A birodalmi kormány minisztere köteles lemondani, ha tőle a Reichstag kifejezett határozatával megvonja a bizalmat. A weimari alkotmány által ismert ún. destruktív bizalmatlansági indítvány tehát azt tette lehetővé, hogy a parlament a kancellárt (vagy egy minisztert) hivataláról történő lemondásra szorítsa, de ennél többre ez a rendszer nem volt alkalmas, különösen olyan helyzetben nem, amikor a bizalmatlanságot kimondó parlamenti többséget nem fűzte össze közös politika. Tudjuk, a weimari berendezkedés parlamenti pártjai között – a bejutási küszöb hiányában – a szélsőbaltól a szélsőjobbig minden politikai erő képviselve volt, a kormányzásra általában képes centrumpártok ezért ki voltak téve a többoldali támadásnak olyan pártok részéről, amelyekben az egyetlen közös politikai jellemző a demokrácia, a demokratikus értékek tagadása volt. Ezáltal a parlamentben tisztán negatív többség is kialakulhatott, amely ugyan támadni tudott egy kormányzatot, de nem tudott a helyére újat állítani. Mivel egy ilyen helyzetben kizárt volt az új kormány megalakításához szükséges bizalom lehetősége, a bizalmi szavazás nem volt más, mint puszta obstrukció.24 Pontosan ezt a hibát akarták a második világháború után, a Grundgesetz megalkotása, szövegezése során elkerülni. Ezért nem is volt egyetlen percig sem vita tárgya a konstruktív bizalmatlansági indítvány bevezetése. Már a nyugatnémet államok miniszterelnöke által 1948. augusztus 10–13-ra az alkotmánytervezet kidolgozása céljából összehívott szakértői tanácskozás felvetette az akkor még „pozitív bizalmatlansági indítványnak” nevezett konstruktív bizalmatlansági indítvány bevezetését. A bonni alkotmány a problémát akként oldotta meg, hogy a destruktív bizalmatlanság mellett a konstruktív bizalmatlansági indítvány jogintézményét is megalkotta, ráadásul azt a destruktív elé helyezte. [Németországban a konstruktív bizalmatlansági indítványt az alaptörvény 1949. május 23-i kihirdetése óta változatlan 67., míg az egyszerű (destruktív) bizalmatlanságot a 68. cikk szabályozza.25]

A kormány-előterjesztéshez kapcsolt bizalmi szavazás eszközével élt a szlovák miniszterelnök az uniós pénzügyi mentőcsomag megszavazásakor, és nem kapta meg az előterjesztés a szükséges többséget, azaz az összes képviselő több mint felének szavazatát: 2011 októberében az indítványba belebukott a Radičova-kormány. 24 A weimari típusú parlamentarizmus berendezkedéséről részletesen: Szabó István: Német alkotmányfejlődés 1806–1945. Szent István Társulat, Budapest, 2002, különösen 163–195. p. 25 „Art. 67. 23

(1) A Szövetségi Gyűlés (Bundestag) megvonhatja a bizalmat a szövetségi kancellártól, ha tagjainak (jelenleg 307) többsége új kancellárt választ, és a Szövetségi elnököt a szövetségi kancellár menesztésére kéri. Az elnök köteles a korábbi kancellárt meneszteni és az újonnan megválasztott személyt kinevezni. (2) A bizalmatlansági indítvány benyújtása és a szavazás között 48 órának el kell telnie.” „Art. 68.

156 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

11. A kormány

A magyar alkotmányozó hatalom az 1990-es MDF–SZDSZ-paktum alapján 1990 nyarán, az 1990. évi XL. törvénnyel emelte be az alkotmányos gondolkodásba a konstruktív bizalmatlansági indítványt, mint a Kormány megerősítésének eszközét. A konstruktív bizalmatlanság intézménye a végrehajtó hatalom racionalizálása, illetve a Kormány stabilitása jegyében alakult ki az alkotmányjogban, egyúttal – a miniszteri megbízatás keletkezésére vonatkozó szabályokkal együtt – miniszterelnöki kormányt konstruál.26 Nyilvánvaló, hogy csak hivatalban lévő (tehát teljes jogkörű) miniszterelnökkel szemben, és csakis vele szemben (tehát az egyes miniszterekkel szemben nem) lehet benyújtani. A miniszterelnökkel szembeni bizalmatlanság a kormánnyal szembeni bizalmatlanságot jelenti, hiszen a miniszterelnök megbízatásának megszűnését eredményezi, amellyel a Kormány megbízatása is megszűnik [Alaptörvény 20. cikk (1) bekezdés]. A konstruktív bizalmatlansági indítvány lényege, hogy a parlament csak akkor vonhatja meg a bizalmat a Kormánytól (kormányfőtől), amennyiben az összes parlamenti képviselő több mint fele egyszerre két dologban is konszenzusra tud jutni. Egyrészt abban, hogy a jelenlegi miniszterelnökkel a továbbiakban nem látja biztosítva az ország megfelelő kormányzását (azaz bizalmatlanságát fejezi ki vele szemben), ezért elmozdítja őt hivatalából, másrészt egyúttal az új miniszterelnöknek jelölt személybe vetett bizalomban is. Azaz a konstruktív bizalmatlansági indítvány éppen attól lesz konstruktív, hogy nem pusztán meneszti (lerombolja) az épp aktuális Kormányt, és Kormány nélküli, tartósan nyilván nemkívánatos helyzetet idéz elő, hanem azonnal pótolja is a kieső kormányfőt egy új személlyel, s így az ország anélkül tud tovább működni, hogy azt átmeneti idő, rövidebb vagy hosszabb kormány nélküli állapot szakítaná meg. A konstruktív bizalmatlansági indítványnak a fentiek alapján két fontos haszna van az ország alkotmányosságának megőrzése szempontjából: egyrészt hogy a parlamenti erők túlzott szétforgácsolása esetén védi, erősíti a Kormányt (hiszen a kormányt buktatni szándékozó politikai erőknek legalább viszonylagos konszenzusra kell jutniuk ahhoz, hogy eredményesen keresztülvihessenek egy ilyen indítványt), másrészt pedig az ország stabilitását szolgálja, nem ingatva meg azt hosszú kormányválságos időszak közbeiktatásával. Az indítványt a képviselők egyötöde írásban, a Házelnöknek nyújthatja be, megjelölve tehát a megválasztásra javasolt miniszterelnök-jelölt személyét is. A német minta alapján kidolgozott sajátos magyar megoldás szerint az indítványról a parlament a beterjesztést követő három nap elteltével, de nyolc napon belül dönt. Erre a – német terminológia szerint „lehűlési időnek” nevezett, ott legalább 48, Magyarországon minimum 72 órás – időre azért van szükség, hogy mind a hivatalban levő miniszterelnöknek, mind a megválasztásra javasoltnak (és a mögötte álló politikai erőknek) legyen elegendő idejük felkészülni, támogatókat gyűjteni, azaz a döntést megfelelően előkészíteni. Az a szabály pedig, hogy a szavazást legkésőbb az indítvány benyújtásától számított nyolcadik napon meg kell tartani, a hosszas, elhúzódó kormányválság megakadályozását szolgálja. A konstruktív bizalmatlansági indítvány eszközét a gyakorlatban ritkán alkalmazzák. Németországban mindeddig kétszer, míg Magyarországon mindössze egy alkalommal került sor ilyen indítvány benyújtására. A csekély gyakorlati alkalmazás oka elsősorban az, hogy a parlament kormányzatba vetett bizalma tipikusan jogon túli, elsősorban politikai kérdés. A parlamentnek nem szükséges indokolnia, és végképp nem kell bizonyítania, hogy megszűnt a bizalma a kormányzatban; a bizalom hiányának alakszerű kifejezése elegendő a kormányzat megbízatásának megszűnéséhez, ami a politikai felelősségre vonás szankciója. 27 A felelősség érvényesítéséhez azonban az országgyűlés többségének szavazatára van szükség, azaz csak akkor kerülhet ilyenre várhatóan eredményesen sor, ha a parlamenti ciklus során a választásokhoz képest a politikai erőviszonyok átrendeződtek, és a kormány többségi támogatottsága megszűnni látszik. A konstruktív bizalmatlansági indítvány sikerének tipikus következménye ugyanis az, hogy a korábbi kormánypárt miniszterelnöke helyébe a megváltozott erőviszonyok miatt egy addigi ellenzéki miniszterelnök lép.28

(1) Amennyiben a kancellár bizalmi indítványa nem kapja meg a Bundestag tagjai többségének szavazatát, a szövetségi elnök a kancellár javaslatára 21 napon belül a Bundestagot feloszlathatja. nem oszlatható fel a Bundestag, ha tagjai többségének szavazatával új kancellárt választ. (2) Az indítvány benyújtása és az arról tartandó szavazás között 48 órának el kell telnie.” 26 Sári János: Elméleti meggondolások a kormány alkotmányos helyzetének szabályozásához. In: Szentpéteri-emlékkönyv, 1996, 535–544. p. Az 1996-os megállapításhoz az alaptörvény konstrukciója további igazoló érveket ad. 27 Trócsányi László – Csink Lóránt: Államforma, kormányforma, államszerkezet. In: Trócsányi László – Schanda Balázs: Bevezetés az alkotmányjogba. Budapest, 2010, 66. p. 28 Magyarországon 2009 tavaszán sikerre vitt bizalmatlansági indítvány ilyen értelemben atipikus volt, hiszen nem a kormánypártok és az ellenzék között, hanem a kormánypárton belül rendeződtek át az erőviszonyok, a konstruktív bizalmatlanság útján pedig a kormányválságot maga a parlament tudta egy új miniszterelnök megválasztásával megoldani, nem kellett a kezdeményezést másnak – pl. a köztársasági elnöknek – átengedni.

157 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

11. A kormány

Irodalom Ádám Antal: A kormányzati szervek alkotmányi szabályozásáról. Magyar Jog, 1995. Chronowski Nóra: „Integrálódó” alkotmányjog. Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2005. Cserny Ákos: A miniszteri felelősség Magyarországon. Új Magyar Közigazgatás, 2009. Cserny Ákos: A kormány és a kormány tagjainak politikai felelőssége. Magyar jog, 2010. Holló András: A kormány. In: Balogh Zsolt (szerk.): Az Alkotmány magyarázata. KJK-KERSZÖV Kiadó, Budapest, 2004. Holló András – Balogh Zsolt (szerk.): Az értelmezett alkotmány. Alkotmánybírósági gyakorlat 1990–2009. Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 2010. Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja. Századvég Kiadó, Budapest, 2009. Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei. HVG-ORAC Kiadó, Budapest, 2011. Kis, Norbert – Cserny, Ákos: The Government and Public administration, In: Csink, Lóránt– Schanda, Balázs – Varga, Zs. András (ed.): The Basic Law of Hungary. A First Commentary, Clarus Press – NIPA, Budapest, 2012. Kiss Barnabás: Alkotmányjogi alapismeretek.Szeged, 2009. Mezey Barna – Szente Zoltán: Európai alkotmány- és parlamentarizmustörténet. Osiris Kiadó, Budapest, 2003. Müller György: A kormány felépítése, a kormányfő jogállása és a miniszterek helyzete. 1990–2002., Magyar Közigazgatás, 2002. Müller György: A kormány testületi jellegéről. Közjogi Szemle, 2011. Sajó András: Az önkorlátozó hatalom. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó – MTA ÁJTI, Budapest, 1995. Sári János: Elméleti meggondolások a kormány alkotmányos helyzetének szabályozásához.In: Tóth Károly (szerk.): Emlékkönyv dr. Szentpéteri István egyetemi tanár születésének 70. évfordulójára, Szeged, 1996. Sári János: A Kormány alkotmányos helyzetének alakulása az elmúlt másfél évtizedben. Magyar Közigazgatás, 2005. Sartori, Giovanni: Összehasonlító alkotmánymérnökség. Akadémiai Kiadó, Budapest, 2003. Térey Vilmos: A kormány. In: Trócsányi László – Schanda Balázs:Bevezetés az alkotmányjogba. SZTE ÁJTK – PPKE JÁK, Budapest, 2010, 261–284. p. Wiener György: Formális és informális elemek a kormányzásban I–II. Közjogi Szemle, 2010.

158 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. fejezet - 12. Az önálló szabályozó szervek Balogh Judit

1. I. Az önálló szabályozó szerv Az államszervezet, ezen belül a végrehajtó hatalom szerveinek alakítására az Országgyűlés széles körű felhatalmazással bír. Ez azt jelenti, hogy szervezetalakítási joga körében – törvénnyel vagy sarkalatos törvénnyel – intézményeket, szerveket hozhat létre, szüntethet meg, hatásköröket telepíthet, jogalkotási jogkörrel ruházhat fel stb. A magyar alkotmányos berendezkedéstől nem idegen, hogy az Országgyűlés valóban éljen is e jogkörével, és az államigazgatás hagyományos szervei mellett speciális szervtípust is felállítson. A 2011. december 31-ig hatályban volt Alkotmány – a jogforrási rendelkezésekkel – már nevesített két olyan szervet, amelyek vezetőit (elnökeit) rendeletalkotási jogkörrel ruházta fel, s így a közigazgatásnak a kormány, ill. minisztériumok alatti szintjét is az alkotmányos szabályozás keretei közé emelte. Tekintettel azonban arra, hogy ez a felsorolás épp az Országgyűlésnek biztosított széles jogkör miatt viszonylag rugalmasan bővülhetett vagy szűkülhetett volna, az alkotmányozás során a palament szervezetalakítási jogköre alapján a közigazgatás egyes, külön meghatározott feladat- és hatásköreinek ellátására létrehozható szerveinek név szerinti említését az alaptörvény mellőzi. Ennek helyébe vezette be az alkotmányozó hatalom az önálló szabályozó szervekről szóló 23. cikket, amelyben az állami szervek egy új kategóriájaként egységes szabályozás alá vonja e szerveket. Az ekkénti, kiemelt szabályozás mögött indokként említhető, hogy az önálló szabályozó szerveknek az állami szervek között közérdek-érvényesítő szerepet (is) szán a jogalkotó, a köz szolgálatát, a közérdekből való fellépés lehetőségét pedig jól felismerhetően más állami szervek (pl. az ügyészség) esetén is elő kívánja segíteni. A szervezetalakítási szabadságra azonban az önálló szabályozó szervek kapcsán erősen szűkítő értelemben kell érteni. „Az önálló szabályozó szervek köre nem bővíthető tetszőlegesen, sarkalatos törvényben sem. Az (1) bekezdés ugyanis nem új felhatalmazást jelent sarkalatos törvények megalkotására, hanem keresztutalás az alaptörvény olyan rendelkezéseire, amelyek eleve sarkalatos törvényről szólnak. Jelenleg ezért a 23. cikk értelmében véve csupán két önálló szabályozó szerv létezhet: a PSZÁF (42. cikk) és az NMHH [IX. cikk (3) bekezdés].”1 A központi államigazgatási szervekről valamint a kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Ktjt.) hatályos szövege az önálló szabályozó szervek kategóriáját a központi államigazgatási szervek között sorolja fel, a kormány, a kormánybizottság, a Miniszterelnökség, a minisztérium, az autonóm államigazgatási szerv, a kormányhivatal, a központi hivatal valamint a rendvédelmi szerv és a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat mellett [1. § (2) bekezdés], majd a (6) bekezdés nevesíti a jelenleg létező két önálló szabályozó szervet, a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóságot valamint a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletét. E szervekre külön jogszabályok vonatkoznak: a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletéről szóló 2010. évi CLVIII. törvény (PSZÁF-tv.) illetve a médiaszolgáltatásokról és a tömegkommunikációról szóló 2010. évi CLXXXV. törvény (Mttv.).

2. II. Az önálló szabályozó szerv szervezete Az Alaptörvény az önálló szabályozó szervek tekintetében csak a minimális alkotmányos előírásokat tartalmazza: ilyen szervet csak sarkalatos törvényben a végrehajtó hatalom részére rögzített feladat- és hatáskör ellátására lehet létrehozni. A szerv vezetőjét vagy a kormányfő (így kerül pozíciójába az NMHH elnöke), vagy a miniszterelnök előterjesztésére az államfő nevezi ki (így nyeri el tisztségét a PSZÁF elnöke). Az egyszemélyi vezető kinevezési időtartamát is sarkalatos törvénynek kell rögzítenie. (A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének elnöke esetében a kinevezés tartama hat, az NMHH elnöke esetében kilenc év.) Az elnökhelyettesek vagy alelnökök általában elnöki kinevezéssel nyerik megbízatásukat, és mandátumuk is tipikusan – bár az ettől való eltérés nem kizárt – az elnökéhez igazodik.

„Az önálló szabályozó szervek körében bővítéséhez tehát alkotmánymódosításra van szükség.” Jakab András:Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei, Budapest, HVG-ORAC Kiadó, 2011, 262. old. 1

159 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. Az önálló szabályozó szervek

Az elnök jogállása a miniszterével azonos, felelőssége is ahhoz hasonló. A jogalkotó számos részletszabállyal igyekszik biztosítani az egyszemélyi vezető függetlenségét (például az összeférhetetlenség eseteinek széles körű rögzítésével). A PSZÁF elnöke és az NMHH elnöke hivatalát a határozott időtartam lejártával, lemondásával, halálával vagy felmentés útján veszítheti el. E tényeket a miniszterelnök előterjesztésére a köztársasági elnök állapítja meg. A PSZÁF elnöke kapcsán a lemondás szabályait a 2010. évi CLVIII. törvény fejti ki. Eszerint a felügyelet elnöke írásban mondhat le, amelyet a miniszterelnök útján a köztársasági elnökhöz kell benyújtania, aki azt tudomásul veszi. Lemondással egy meghatározott jövőbeni időpontban szűnik meg az önálló szabályozó szerv vezetőjének megbízatása, amely időpontot a kormányfő javaslatára az államfő határoz meg. A szervezet működésének stabilitása és a vezető akaratának tiszteletben tartása közötti egyensúly érdekében a jogalkotó arról is rendelkezett, hogy ez az időpont nem lehet későbbi, mint a lemondás kormányfőhöz történő benyújtását követő hatvanadik nap [16. § (1) bekezdés]. A felmentés bővebb magyarázatot igényel. A felmentés okainak az önálló szabályozó szervekre vonatkozó törvények több csoportját különböztetik meg. A felmentés alapjául tehát tények szolgálnak, amelyeknek a kinevező általi jogi értékelése eredményezi a megbízatás megszűnését. Ilyen tények pl. az összeférhetetlenség meg nem szüntetése, továbbá ha a szerv vezetőjét bűncselekmény elkövetése miatt jogerősen szabadságvesztésre ítélik (vagy mellékbüntetésként foglalkozástól eltiltással sújtják), jogerős ítélettel cselekvőképességet érintő gondnokság alá kerül, vagy neki felróható okból több mint hat hónapon át nem tesz eleget megbízatásából eredő feladatainak [Mttv. 113. § (2) bekezdés].

3. III. Az önálló szabályozó szerv jogállása, függetlensége Az önálló szabályozó szervek létrehozásával a jogalkotó autonóm államigazgatási szerveket központi államigazgatási szervvé minősített át. A szervek működését rendező korábbi normákhoz képest a változások azt sejtetik, hogy az új jogállással e szervek közelebb kerülnek a kormányhoz, hiszen autonóm államigazgatási szervekként nem tartoztak a Ktjt. hatálya alá, a hatályos szabályok szerint, központi államigazgatási szervekként viszont már e szabályok vonatkoznak rájuk. Az önálló szabályozó szervek feladat- és hatáskörüket önállóan, a jogszabályoknak megfelelően gyakorolják. Ilyen szerv részére feladatot csak törvény, vagy törvény felhatalmazása alapján kiadott jogszabály (például kormányrendelet) írhat elő. Ugyanakkor a jogalkotó – törvényi szinten – azt is fontosnak tartja hangsúlyozni, hogy az önálló szabályozó szerv működése során a közérdekű adatok megismerhetőségét, nyilvánosságra hozatalát biztosítani kell. Az önálló szabályozó szerv elnöke évente beszámolási kötelezettséggel tartozik az Országgyűlésnek. Az elnök feladatkörének ellátásával és hatáskörének gyakorlásával kapcsolatos eljárása vagy döntése vonatkozásában nem utasítható. A PSZÁF tekintetében a jogszabály azt is rögzíti, hogy a felügyelet döntését felügyeleti jogkörben megváltoztatni vagy megsemmisíteni, a felügyeletet eljárás lefolytatására kötelezni nem lehet.

4. IV. Az önálló szabályozó szerv vezetőjének jogalkotási joga Az Alaptörvény az önálló szabályozó szerv vezetőjének jogszabály alkotására ad felhatalmazást: a szerv vezetője törvényben kapott felhatalmazás alapján (azaz származékos jogkörben), a szerv részére sarkalatos törvényben nevesített feladatkörben (tehát csak szorosan meghatározott tárgyban) rendeletet bocsáthat ki. E rendelet helyét a jogforrások között akként jelöli ki, hogy az nem lehet ellentétes törvénnyel, kormányrendelettel, miniszterelnöki rendelettel, miniszteri rendelettel és a Magyar Nemzeti Bank Elnökének rendeletével. E konkrét jogalkotási felhatalmazás összhangban van az Alaptörvény T) cikk (2) bekezdésében foglalt rendelkezéssel, amely az önálló szabályozó szerv elnökének rendeletét a jogszabályok között nevesíti. A rendeletalkotási jog gyakorlására egyebekben a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény rendelkezései vonatkoznak, az Alaptörvénybeli garancia pedig a jogállamiságot szolgálja. Irodalom Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei, Budapest, HVG-ORAC Kiadó, 2011 160 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

12. Az önálló szabályozó szervek

Koltay András – Lapsánszky András: Az új magyar médiaszabályozás alkotmányossági kérdései, Iustum Aequum Salutare, 2011, 31–141. old. Koltay András – Lapsánszky András: A médiaszabályozás kommentárja, Budapest, Complex Kiadó, 2011

161 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

13. fejezet - 13. Ügyészség Varga Zs. András

1. I. Az ügyészség kapcsolata a hatalmi ágakkal 1.1. 1. Az ügyészség történetének vázlata Az ügyészségre a sokgyökerű eredete ellenére e tekintetben mégis közös európai közjogi hagyomány elsősorban úgy tekint, mint a büntetőeljárás meghatározó szereplőjére, azaz mint vádhatóságra. Az intézmény eredetileg más irányba „indult”, múltja a hűbéri állam királyi magánvagyonának védelméig nyúlik vissza, és az ügyészi feladatok fokozatosan egészültek ki a közérdek érvényre juttatásával, mindenek előtt az államkincstár bevételeinek biztosításával. Az ügyész eközben mind gyakrabban látta el – kezdetben a sértett mellett, majd helyette – a vád feladatait. A XIX. századtól Európa dél-nyugati részén elterjedt az úgynevezett napóleoni-modell. Ebben már a vádhatósági szerepkör volt a meghatározó, ezért az igazságügyi miniszternek alárendelt (centrális) ügyészi szervezet a bíróságok szervezetéhez igazodott, de az ügyészek és a bírák a szervezeten belül elkülönültek. A skandináv államokban – Dánia kivételével – az ügyészség nagyobb függetlenséget élvezett, a Kormánynak és nem valamely miniszternek tartozott felelősséggel, feladatai azonban szintén a büntető igazságszolgáltatásban való részvételre összpontosultak. Az Egyesült Királyságban a kontinentális ügyészéghez hasonló intézmény nem működött, a Királyi Ügyészi Szolgálat csak a XX. század második felében jött létre a nyomozás felügyeletére korlátozódó hatáskörrel. A napóleoni és a skandináv modell keveredéséből alakult ki a széles hatáskörű orosz cári ügyészség, erre épült később a hatalom egységének alapelve alapján a szovjet ügyészség, amely az állam és a társadalom egészének felügyeletével volt hivatott a törvények érvényesülését biztosítani. Ez a modell vált általánossá a II. világháborút követően Közép és Kelet-Európa ún. népi demokratikus államaiban. Az ezredforduló európai ügyészségeinek egy része továbbra is a napóleoni-modellt követi, mások az igazságszolgáltatás függetlenségének elvéből kiindulva független vagy kvázi-független állami intézmények (így Finnországban, Magyarországon, Portugáliában, Szlovákiában). A magyar ügyészség két történeti gyökere a XV. századi királyijogügyigazgatói tisztség (melyhez Szent Korona ügyvédjének feladatai is társultak), és a vármegye jogi tanácsnokának feladatait ellátó tiszti főügyész. Az 1871. évi XXXIII. törvénycikk hozta létre a királyi ügyészséget, amely egységes szervezetként a napóleoni-modellre épült. A bűnvádi feladatokat ellátó királyi ügyészséget a törvény állami hatóságként az igazságügy-miniszternek rendelte alá. Szervezeti alapját egyrészt a királyi főügyészek által vezetett kerületek, másrészt a királyi főügyészekkel szervezeti kapcsolatba nem kerülő, szintén az igazságügy-miniszernek alárendelt, a Királyi Kúria mellett működő koronaügyész alkották.1 A II. világháború utáni időszak első jelentős változását a háborús és népellenes bűncselekmények elleni eljárásra hivatott népügyészségek felállítása hozta, majd a szovjet mintára készült népköztársasági alkotmány lényegesen megváltoztatta az ügyészség helyzetét, a legfőbb ügyész Országgyűlés általi választását és Országgyűléssel szembeni felelősségét rendelte el, ezáltal megszűnt a szervezeti kapcsolat az ügyészség és az igazságügyminiszter, vagyis a kormány között. Ettől kezdődően a magyar ügyészség már nem pusztán vádhatóság, hanem a közigazgatás és a gazdasági élet (a „népgazdaság”) sőt, a magánszemélyek magatartását általában felügyelő intézményként működött.

1.2. 2. A magyar ügyészség a rendszerváltozást követően A rendszerváltozást megelőzően és azt követően is felmerült és szűnni nem akaró vitát váltott ki a legfőbb ügyész és ezáltal az ügyészség jogállásának megváltoztatása. Már a népköztársasági alkotmány reformkoncepciói is felvetették a jogállás kérdését, és azt összekapcsolták az ügyészség feladataival. A javaslatok két

Lásd Nánási László: A magyar királyi ügyészség története. Legfőbb Ügyészség, Budapest, 2011. Lényegében hasonló szervezeti felépítésű és hatáskörű ügyészség működik Ausztriában ma is. 1

162 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

13. Ügyészség

alapvető megoldást mutattak be. Egyfelől a független ügyészséget a büntetőjogon kívüli feladatainak megőrzésével, másfelől a kormány felügyelete alatt álló ügyészséget kizárólag vádhatósági szerepkörrel. Az előbbi megoldás melletti legfontosabb érv a politikai befolyás alóli mentesség fenntartása volt, az utóbbit ennek ellenkezője, a kormánynak a büntető politikáért – és annak sikerességért – viselt felelőssége és ennek érvényesíthetősége indokolta volna. Szintén a kormány irányításának szükségességére – egyszersmind a kizárólag vádhatósági szerep meghagyására – utalt az igazságügy-miniszter bíróságokkal kapcsolatos jogosultságainak szűkítése, a közigazgatás bírósági kontrolljának általánossá tétele, illetve egyes ügyészségi feladatok ellátásának lehetősége az új alkotmányos intézmények – Alkotmánybíróság, Állami Számvevőszék, ombudsmanok – által. Az Alkotmány 1989. október 23-án hatályba lépett szövege nem tért vissza a Királyi Ügyészség kormány alá rendelt modelljéhez, hanem a legfőbb ügyész Országgyűléssel szembeni felelősségének fenntartása mellett – ám megszüntetve visszahívhatóságát – független ügyészséget hozott létre. Az ügyészség tehát függetlenné vált, de a vádhatósági szerep mellett jelentős részben megmaradtak a törvényességi felügyeleti hatáskörei is. Az Alkotmány csak az ügyészség szervezetére és tevékenységre vonatkozó legfontosabb szabályokat tartalmazta, a részletekről a Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény (a továbbiakban: régi Ütv.), az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről szóló az 1994. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Üsztv.), illetve az eljárási törvények, a Be., a Pp. és a Ket. rendelkeztek. Sajátos megoldás volt, hogy a rendszerváltás alkotmány-revíziója – egyedüliként az Alkotmányban szabályozott, a Kormánytól független intézmények között – az ügyészségre vonatkozó törvények meghozatalát vagy módosítását nem kötötte a megválasztott vagy legalább a jelenlévő országgyűlési képviselők minősített többségének támogatásához.2 Magyarország Alaptörvénye két jelentős változást hozott az ügyészég jogállása, és feladatköre, az alkotmányos intézmények rendszerében betöltött szerepe tekintetében. Amikor 29. cikkének (1) bekezdése a legfőbb ügyészt és az ügyészséget egyrészt az igazságszolgáltatás közreműködőjeként azonosítja, másrészt fő feladataként az állam büntető igényének érvényesítését nevesíti, a korábbiakhoz képest szűkíti az intézmény által követendő elsődleges szempontok körét, továbbá meghatározza a működés fő célját és eszközeit is. Az Alaptörvény a legfőbb ügyész és az ügyészség státus-szabályain lényegesen nem változtatott, az intézmény megmaradt függetlennek, miként az Országgyűléssel szemben a legfőbb ügyész – akit immár az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával kilenc évre választanak – felelőssége is. Az Alaptörvény rendelkezéseit – az eljárási törvényeken kívül – két sarkalatos törvény részletezi, az ügyészségről szóló 2011. évi CLXIII. törvény (a továbbiakban: Ütv.), valamint a legfőbb ügyész, az ügyészek és más ügyészségi alkalmazottak jogállásáról és az ügyészi életpályáról szóló 2011. évi CLXIV. törvény (a továbbiakban: Üjt.).

1.3. 3. Az ügyészség az államhatalom rendszerében Az Alaptörvény rendszerében tehát az ügyészség nem önálló hatalmi ág, 3 de önálló és független alkotmányos intézmény, ebből vezethetők le a hatalmi ágakkal való viszonyának elvei, jogállása és a legfőbb ügyész felelőssége is.4 Az ügyészség és más alkotmányos intézmények – köztük az önálló államhatalmi ágként értelmezhetők – egymástól való függetlensége nem zárja ki a törvényekben szabályozott kapcsolatot, így az ügyész – törvényességi szempontú – közreműködését más intézmények alapfeladatainak ellátásában. a) Az ügyészségnek változatlanul kiemelkedő szerepe van a büntető igazságszolgáltatásban, tevékenységének egyik meghatározó része a bíróság előtti eljárás. Egyértelműen igazságszolgáltatásifunkciót ellátó, a tágabb értelemben vett igazságszolgáltatás (mint hatalmi ág) részét képező intézményként értelmezte az ügyészséget korábban az Alkotmánybíróság is azzal, hogy részvétele az igazságszolgáltatásban az ügyészség alkotmányos Ennek ellenére az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a legfőbb ügyész alkotmányos jogállására vonatkozó – egyszerű többséggel elfogadott – törvényi szabályok megváltoztatása csak az Országgyűlés alkotmányozó hatalmának gyakorlása során volt lehetséges [3/2004. (II. 17.) AB határozat]. Az ügyészségre vonatkozó korábbi, egyszerű többséggel elfogadható törvények egyes, a legfőbb ügyész jogállására vonatkozó rendelkezéseit tehát az Alkotmánybíróság lényegében alkotmányos szabály rangjára emelte. 3 Ez az állítás azt feltételezi, hogy a köztársasági elnök neutrális hatalmával „megfejelt” három államhatalmi ág modelljét alkalmazzuk. Minthogy az Alkotmánybíróság is ezt követi, nincs okunk másként eljárni [17/1994. (III. 29.) AB, 3/2004. (II. 17.) AB határozat]. 4 Ismert olyan álláspont is, amely a rendszerváltozás előtti terminológiát használva az ügyészséget sui generis állami szervként értelmezi, amely az állami munkamegosztás rendszerében önálló szervtípust képez. Ez a bolsevik típusú monolit állam-modellre épülő álláspont tartalmilag üres, minthogy minden az Alkotmányban szabályozott intézmény „sui generis” a többihez képest [az Alkotmány által a közhatalom gyakorlására kialakított rendszer zártsága miatt lásd a 48/1991. (IX. 26.) AB határozatot]. 2

163 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

13. Ügyészség

kötelessége, továbbá meghatározó szerepe a vádfunkció.5 Az Alaptörvény 29. cikke értelmében ez már vitán felül áll, miként az is, hogy feladatai közül elsődleges a büntetőeljárási szerep. b) A büntetőeljárási szerepek közül részben kiemelkednek, részben azoktól elválnak a nem minden ügyész, hanem csak a legfőbb ügyész által gyakorolható hatáskörök. Az Ütv. 11. § (2) bekezdése szerint ilyen a legfőbb ügyész részvételi lehetősége (tanácskozási joggal) Országgyűlés, valamint a Kúria teljes ülésein; a kúriai jogegységi eljárást kezdeményezési, illetve nyilatkozattételi joga; felhatalmazása arra, hogy jogszabály tervezetére (nyilván praktikussági okból az önkormányzati rendelet tervezetét kivéve) véleményt nyilvánítson (utóbbi kötelező, ha a tervezet az ügyészség jogállását, feladatkörét érinti); normaalkotás kezdeményezési joga. Ezek – a Kúria teljes ülésein való részvétel kivételével, ami az igazságszolgáltatás közreműködőjeként illeti meg – korábban is ismertek voltak, megjegyzést csak annyiban érdemelnek, hogy a jogszabállyal szemben benyújtható óvás megszűnése folytán szűkül a legfőbb ügyész normakontroll jellegű tevékenysége. Két további hatásköre emiatt jelentős. c) Az Ütv. ugyanis feljogosítja a legfőbb ügyészt arra is, hogy alkotmányjogi panasszal forduljon az Alkotmánybírósághoz az ügyész részvételével folyó egyedi ügyben alkalmazott jogszabály és az Alaptörvény közötti összhang biztosítása érdekében, továbbá kezdeményezheti az Alkotmánybíróságnál jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát. Ezek a jogosultságok azért fontosak, mert az Alkotmányhoz képest az Alaptörvény csak nagyon korlátozott számú aktornak biztosítja az absztrakt (nem érintettségen alapuló) normakontroll kezdeményezésének jogát: a Kormány, az országgyűlési képviselők egynegyede és az alapvető jogok biztosa számára.6 A legfőbb ügyész tehát nem tartozik közéjük. Ugyanakkor a közérdek védelmezőjeként konkrét eljárásokban találkozhat olyan helyzetekkel, amikor az alkotmányellenesség a közérdeket (amelynek ilyen eljárásokban a legfőbb ügyész a képviselője) érinti. Az az út, hogy ilyenkor a legfőbb ügyész az alapjogi biztos eljárását kezdeményezze nyilván nem járható (különösen nem akkor, ha az ügyésszel szemben álló fél, így a büntetőeljárás terheltje számára előnyös az alkotmányellenesség), az országgyűlési képviselők vagy a Kormány felkérése pedig a szakmai és a politikai szempontok keveredését vonná maga után. Az Ütv. tehát még ha nagyon korlátozottan is, megnyitja a legfőbb ügyész számára a konkrét normakontroll lehetőségét. Ennél szélesebbet az Alaptörvény nem tesz lehetővé. d) Végezetül egészen új hatáskör az, amelynek alapján a legfőbb ügyész a Kúria előtti eljárásban jogkérdésben, a bíróságok ítélkezési gyakorlatának egységesítése érdekében, a közérdeket képviselve, saját kezdeményezésére, vagy bármely fél kérelmére kifejtheti, a Kúria felhívására pedig kifejti szakmai véleményét akkor is, ha ügyész az eljárásban nem vett vagy vesz részt. A törvény azt is előírja, hogy a legfőbb ügyész véleményét, amely a Kúriát nem köti, az eljárásban részt vevő felekkel közölni kell. Az új, amicus curiae 7 szerep, amely a legfőbb ügyészt az igazságszolgáltatás közreműködőjeként illeti meg, külföldön jól ismert, és indokoltsága bizonyos, az Ütv.-ben kifejezetten rögzítettekhez hasonló feltételekkel elfogadott. Fontos kiemelni, hogy amikor ezt a hatáskört gyakorolja, a legfőbb ügyész nem peres félként és nem is valamelyik fél érdekében jár el. e) Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács megszűnésével megszűnt a legfőbb ügyész szerepe a bírósági igazgatás központi feladataiban, az Országos Bírói Tanácsnak már nem tagja (az OIT-nak 2011. végéig tagja volt). f) A legfőbb ügyésznek az önálló államhatalmi ágat megtestesítő alkotmányos intézmények közül a Kormánnyal változatlanul nincs jogszabályon alapuló formális kapcsolata.8

2. II. Az ügyészség alkotmányos feladatai 2.1. 1. Az ügyészség által védeni hivatott alkotmányos értékek Az Alkotmány 51. § (1) bekezdése korábban úgy rendelkezett, hogy „A Magyar Köztársaság legfőbb ügyésze és az ügyészség gondoskodik a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogainak a védelméről, valamint az alkotmányos rendet, az ország biztonságát és függetlenségét 3/2004. (II. 17.) AB, 52/1996. (XI. 14.) AB, 1/1994. (I. 7.) AB

5

határozatok. Jakab András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati

6

következményei, HVG-ORAC Kiadó, Budapest, 2011, 262–265. p. Gerencsér Balázs: Az amicus curiae fogalom és a tisztességes eljáráshoz való jog kapcsolata az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlatában, Magyar Jog 2012/2, 114–118. p. 8 Meg kell jegyezni, hogy 1990. szeptember 30-a előtt a legfőbb ügyész részt vehetett a Kormány – a régi Ütv. szóhasználata szerint a Minisztertanács – ülésein is, jogosultsága eltörlésének formális indoka nincs. 7

164 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

13. Ügyészség

sértő vagy veszélyeztető minden cselekmény következetes üldözéséről.” Az ügyészség eszerint közhatalmat gyakorló jogalkalmazó intézmény volt. Feladatai közül az Alkotmány elsőként a jogvédelemről való gondoskodást jelölte meg. A jogvédelem azonban az állam elsőrendű kötelessége, ezért minden állami szervezet és tisztségviselő kötelessége, ami saját feladataikhoz igazodva mást jelentett és jelent ma is az egyes intézményekre nézve. A jogvédelmet tehát az ügyészégnek konkrét hatásköreinek teljesítése során kellett ellátnia. Az Alkotmány további védendő jogi tárgyakat is megjelölt, így az alkotmányos rendet, az ország biztonságát és függetlenségét. Az alkotmányos rend az Alkotmányon alapuló jogrendet (ide értve a jogalkotás alkotmányos rendjét), az alkotmányos intézményrendszert és annak jogszerű működését jelenti, 9 az Alkotmánybíróság értelmezésében továbbá része az alapvető jogok biztosítása és védelme is. 10 Az alkotmányos rend védelmének alapvető eszköze a büntetőeljárás, anyagi jogi kereteit a Btk. önálló Az állam elleni bűncselekmények címmel fejezetbe sorolt büntető tényállásokkal11 biztosítja. Az ország biztonsága az abban élők, továbbá a társadalmi, gazdasági, vagyoni és fizikai állapota veszélytől mentességét jelenti. A biztonság többféle okból kerülhet veszélybe, ezek közül a legfontosabbak, a rendkívüli állapotnak, szükségállapotnak, szükséghelyzetnek vagy veszélyhelyzetnek minősített esetek kezelésére az Alkotmány különleges felhatalmazást is adott az alapintézményeknek. Az ország függetlenségén az önálló államiságot, a szuverenitás alapvető összetevőjét értjük. Magában foglalja az belső önrendelkezést, az önazonosság megtartását, a területi épséget, az alkotmányos, kulturális értékek szabad megválasztását, az itt élők szabadságát. Más államok viszonylatában az – önként vállalt kötöttségeket meghaladó – befolyástól mentességet, szabad akaratformálást, a saját akaratra épülő nemzetközi érintkezést jelenti. A függetlenség védelme tehát a szuverenitás biztosításának része, ezért a védelmi kötelezettség kiterjed a függetlenség jelképeinek védelmére is, így a nemzeti jelképekére, és a Szent Koronára, mint a magyar állam folytonosságát és függetlenségét szimbolizáló ereklyére is.12 Az Alaptörvény ilyen absztrakt feladat-leírást már nem tartalmaz, ehelyett a legfőbb ügyész és az ügyészség konkrét szerepkörét határozza meg: „A legfőbb ügyész és az ügyészség az igazságszolgáltatás közreműködőjeként az állam büntetőigényét érvényesíti. Az ügyészség üldözi a bűncselekményeket, fellép más jogsértő cselekményekkel és mulasztásokkal szemben, valamint elősegíti a jogellenes cselekmények megelőzését.” A fenti értékeket azonban a büntetőjog egyes tényállásai védik, így változatlanul az ügyészi tevékenység anyagi jogi alapjai közé sorolandók.

2.2. 2. Az ügyészség szerepe a büntetőeljárásban Az Alaptörvény a konkrét feladatokat illetően úgy rendelkezik, hogy a legfőbb ügyész és az ügyészség törvényben meghatározottak szerint jogokat gyakorol a nyomozással összefüggésben; képviseli a közvádat a bírósági eljárásban; felügyeletet gyakorol a büntetés-végrehajtás törvényessége felett, illetve törvény által meghatározott további feladat- és hatásköröket gyakorol. Az Alaptörvény szövege tehát egyértelmű abban a kérdésben, hogy mit tekint az ügyészég elsődleges feladatának: a részvételt büntető igazságszolgáltatásban. Az ügyészség hatáskörei végigkövetik a büntetőeljárás, majd a büntetés végrehajtásának szakaszait. A nyomozás a jogállami eljárásjogokban a büntetőeljárás alárendelt, előkészítő szakasza a büntető perhez képest. Az Alaptörvény azzal, hogy az ügyésznek a nyomozással összefüggésben biztosított szerepet nem részletezi, a törvényhozónak széles mérlegelési jogot biztosít. Akár a nyomozás egészének az ügyészségre bízása is elképzelhető lenne. Az ügyész tényleges nyomozási szerepének kereteit az Ütv., részletes feladatait a Be. tartalmazza.

1/1991. (I. 29.) AB, 23/1990. (X. 31.) AB, 48/1991. (IX. 26.) AB, 15/1993. (III. 12.) AB, 43/1993. (VII. 2.) AB, 37/1997. (VI. 11.) AB, 4/1990. (III. 4.) AB, 22/1990. (X. 16.), 22/1991. (IV. 26.) AB, 40/1991. (VII. 3.) AB, 36/1992. (VI. 10.) AB, 22/1993. (IV. 2.) AB, 38/1993. (VI. 11.) AB, 1/1994. (I. 7.) AB, 25/1999. (VII. 7.) AB, 13/2001. (V. 14.) AB határozatok. 10 64/1991. (XII. 17.) AB, 36/1992. (VI. 10.) AB, 37/1992. (VI. 10.) AB határozat. 11 Ezek az alkotmányos rend erőszakos megváltoztatása, az alkotmányos rend elleni szervezkedés, lázadás, rombolás, hazaárulás, hűtlenség, illetve ezek feljelentésének elmulasztása. 12 5/2001. (II. 28.) AB, 13/2000. (V. 12.) AB, 26/2000. (VII. 6.) AB határozatok, Nemzeti hitvallás. 9

165 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

13. Ügyészség

A vádemelés általánosan, minden bűncselekményre kiterjedően csak az állam büntető igényét az Alaptörvény alapján képviselő ügyész mint közvádló joga (vádmonopólium). Kivételesen – enyhébb súlyú, jellemzően az emberi méltóságot sértő személy elleni bűncselekmények esetén a sértett maga jogosult a vádemelésre, mint magánvádló, de az ügyész ezekben az esetekben is jogosult átvenni a vád képviseletét. Szintén kivételesen, a törvényben meghatározott esetekben a feljelentés elutasítása, a nyomozás megtagadása vagy a vád elejtése esetén a sértett mint pótmagánvádló jogosult a bírósághoz intézett vádindítvánnyal az ügyész helyett továbbfolytatni az eljárást.13 A vádemelés és vádképviselet az ügyész hagyományos, leginkább jellemző feladata. A vádról az ügyész minden korlátozástól mentesen dönthet, bármilyen más hatóság engedélye vagy jóváhagyása nélkül. A törvényes vádban leírt cselekmény, a tényállás és megvádolt személye köti a bíróságot is, mivel a tényállásról és a vádlott felelősségéről mindenképpen köteles dönteni, más tényállásról (vagy a tényállásban nem szereplő mozzanatról) és más személy felelősségéről pedig nem dönthet.14 Az ügyész a büntetőjogi felelősség megállapítására alkalmas nyomozás eredményeként törvényben meghatározott feltételek esetén dönthet úgy is, hogy nem emel vádat, hanem kivételesen saját eljárásában, de a terhelt egyetértésével alkalmazza a felelősség egyes jogkövetkezményeit (megrovás, vádemelés elhalasztása). Az ügyész szerepe a büntetések végrehajtásának, különösen a fogva tartások ellenőrzésében nem újkeletű, azt már a királyi ügyészséget létrehozó 1971. évi XXXIII. tc. az ügyész feladatává tette. Mai szerepe részben igazságszolgáltatási jellegű. Közreműködik ugyanis – a büntető perhez hasonló ügyészi feladatokat lát el – a büntetések végrehajtása során felmerülő változások ügyében folytatott, így különösen a büntetés végrehajtásának elhalasztására, a szabadságvesztés fokozatának szigorítására vagy enyhítésére, feltételes szabadságra bocsátásra irányuló bírói eljárásokban. Törvényességi felügyeleti hatáskörében pedig az ügyész nem bírói eljárásban vesz részt, hanem a büntetésvégrehajtás, illetve a nyomozó hatóság tevékenységét vizsgáló külső szereplő. Ennek teljesítése során bármikor ellenőrizheti a személyi szabadság korlátozásával járó büntetések és kényszerintézkedések végrehajtásának törvényességét, és ezzel összefüggésben köteles nyomban szabadlábra helyezni azokat, akiket törvényes határozat nélkül vagy a határozatban megjelölt időponton túl tartanak fogva. Bár az Alaptörvény közvetlenül nem nevesíti, az ügyész büntetőeljárási hatásköreinek nélkülözhetetlen összetevője a részvétel a nemzetközi büntetőjogi együttműködésben. Ellátja a nemzetközi szerződésekből, különösen a jogsegély kérésével és nyújtásával összefüggésben rá háruló feladatokat. Ezen belül önállóan kezelendő az Európai Unió tagállamainak együttműködése, melynek keretében a rendőri együttműködése mellé kiépült az igazságügyi együttműködés intézménye, az Eurojust. Ennek kifejezetten ügyészi jellegű tevékenységében részt vesz a magyar ügyészség is.

2.3. 3. Az ügyész korábbi büntetőeljáráson kívül hatáskörei Az Alkotmány az 51. § (3) bekezdésében az ügyészségnek a büntető igazságszolgáltatásban ellátott alapvető feladata mellett további – bár csak absztrakt – hatásköröket is biztosított: „Az ügyészség közreműködik annak biztosításában, hogy mindenki megtartsa a törvényeket. Törvénysértés esetén – törvényben meghatározott esetekben és módon – fellép a törvényesség védelmében.” Az ügyészi törvényességi felügyelet a Kormány alá rendelt közigazgatási szervek vonatkozásában volt a legrészletesebben szabályozott. Így az ügyész normakontroll jellegű törvényességi felügyelet gyakorolt a Kormánynál alacsonyabb szintű közigazgatási szervek – lényegében a miniszterek – által kibocsátott jogszabályok, az állami irányítás egyéb jogi eszközei és egyéb rendelkezései fölött.15 Ezen kívül az ügyészi normakontroll körébe voltak sorolhatók a gazdálkodó és egyéb szerveknek, jogi személyiséggel nem rendelkező szervezeteknek a munkaviszonnyal és a szövetkezeti tagsági viszonnyal összefüggő egyedi, a jogszabályok felhatalmazása alapján kiadott általános érvényű intézkedései, mindenekelőtt a kollektív szerződés.

A pótmagánvád közjogi, az Alkotmányon alapuló korlátja volt, hogy közhatalmi funkcióval rendelkező egyetlen állami szervezet sem jogosult pótmagánvádlóként eljárni, nem veheti át az ügyészségtől a vádemelés és vádképviselet közhatalmi jogkörét [42/2005. (XI. 14.) AB határozat]. Ez az Alaptörvény rendszerében még inkább igaz. 14 14/2002. (III. 20.) AB határozat. 15 Az anyagi jogforrások alkotmányos helyzete határozza meg tehát, hogy gyakorolható-e a törvényességi felügyelet A Magyar Nemzeti Bank és a helyi önkormányzatok mint materiális jogforrások a Kormányhoz hasonlóan alkotmányos jogállású szervezetek, és nincs olyan szabály, amely a Kormányhoz képest hierarchikusan alacsonyabb szintűnek minősítené őket, mentesek tehát az ügyészi felügyelettől. 13

166 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

13. Ügyészség

Ha a normakontroll eredményeként az ügyész azt állapította meg, hogy a vizsgált jogforrás az Alkotmánnyal, illetőleg magasabb szintű jogszabállyal ellentétes, ennek megszüntetése érdekében az azt kibocsátóhoz óvást nyújthatott be, melyet a kibocsátó harminc napon belül köteles volt megvizsgálni. A jogalkalmazás törvényességének ügyészi felügyelete a közigazgatási szervekre, továbbá a bíróságon kívüli, jogvitát intéző vagy hatósági jogkört gyakorló szervek és személyek egyedi döntéseire terjedt ki. A törvényességi felügyelet keretében végzett vizsgálat eredményeként az ügyész általános érvényű rendelkezés (szabályzat, alapszabály stb.) kiadását, módosítását vagy egyes rendelkezéseinek hatályon kívül helyezését kezdeményezhette, illetve óvást emelhetett a törvénysértés kiküszöbölése érdekében a törvénysértést elkövető vagy annak felettes szervénél. Az óvást annak címzettje köteles volt megvizsgálni és intézkedéseiről az ügyészt tájékoztatni, ha pedig azzal nem értett egyet, felettes szervéhez felterjeszteni azt. Ha a felettes szerv sem értett egyet az óvással, vagy nem volt felettes szerv, az ügyész az óvás elutasítása miatt bírósághoz fordulhatott. Az ügyész a törvénysértő gyakorlat vagy mulasztásban megnyilvánuló törvénysértés megszüntetése végett – a normakontroll és a jogalkalmazás felügyelete körében egyaránt – felszólalással élhetett; jövőbeni törvénysértés veszélye esetén pedig a törvénysértés megelőzése érdekében figyelmeztetést nyújthatott be, melyet a címzett vagy felettes szerve köteles volt megvizsgálni és értékelni, és a szükséges intézkedést megtenni, illetve ellenvéleményéről az ügyészt értesíteni. Ellenvélemény esetén az ügyésznek további intézkedést jogszabály nem biztosított. A régi Ütv. lehetővé tette, hogy törvény az ügyészi törvényességi felügyelet hatályát a közigazgatáson kívül más jogalanyokra is kiterjessze ennek alapján látta el az ügyészség például az alapítványok, társadalmi szervezetek, sportági országos szakszövetségek működésének törvényességi felügyeletét. E jogkörében egyfelől azok az eljárási, illetve intézkedési jogosultságok illetik meg, mint a közigazgatási hatósági eljárások esetén. Ezek az ügyészi eljárási és intézkedési lehetőségek az Alaptörvény hatálybalépésével megszűntek. Az új szabályozás már nem a törvényességi felügyeleten alapul, hanem az Alkotmány hatálya alatt is ismert polgári peres eljárásokra épül.

2.4. 4. Ügyészi közérdekvédelem az Alaptörvény rendszerében A büntetőjogon kívüli ügyészi tevékenység eddig is ismert – de csak egyik lehetséges – változata volt az ügyész perindítási jogosultsága. Ennek alkotmányos korlátait az Alkotmánybíróság állapította meg. 16 Az ügyész általános polgári perbeli fellépési joga – amely korábban a közvetlenül érdekelt, ún. materiális fél akaratától függetlenül, sőt annak ellenére is általában lehetővé tette az ügyész beavatkozását, alkotmányellenes, mert sérti a jogállamiságot és aránytalanul korlátozza az egyén autonómiáját, következésképpen emberi méltósághoz való jogot. Nem alkotmányellenes azonban az ügyészi részvétel biztosítása egyes, a bíróság hatáskörébe tartozó eljárásokban, amelyekben egyedül az ügyészség az a kívülálló szerv, amely a törvénysértések megelőzésében, illetőleg orvoslásában szerepet játszhat, bírósági eljárást kezdeményezhet. Külön törvény tehát nem általánosan, hanem a konkrét jogviszonyra tekintettel biztosíthatott beavatkozási jogot az ügyésznek. Ilyen külön törvényi felhatalmazás alapján voltak indíthatóak a személyállapoti vagy a környezetvédelmi kártérítési perek. Ezekben a perekben az ügyész félként járt el, de bizonyos perbeli jogosultságok, így egyezségkötés, jogelismerés, jogról való lemondás joga nélkül. Kifejezett törvényi felhatalmazás alapján indulnak, mégis önálló esetkört jelentettek a semmis szerződéssel a közérdekben okozott sérelem megszüntetése érdekében a szerződés semmisségének megállapítása iránt indított perek. Az Alaptörvény a büntetőeljáráson kívül kötelezően ellátandó feladatot nem bíz az ügyészégre, minthogy a 29. cikk (2) bekezdés d) pontja csak arról rendelkezik, hogy a legfőbb ügyész és az ügyészség (a büntetőeljáráson és a büntetés-végrehajtás törvényességi felügyeletén kívül) „törvény által meghatározott további feladat- és hatásköröket gyakorol.” Az Ütv. ezeknek a feladatoknak a lehetséges körét és ellátásuk általános szabályait tartalmazza, a konkrét felhatalmazások viszont külön törvényekre maradtak. Az Ütv. 1. §-a értelmében az ügyészség a „jogszabályok megsértése esetén – törvényben meghatározott esetekben és módon – fellép a törvényesség érdekében. Ha törvény másként nem rendelkezik, a fellépésre akkor köteles, ha a törvénysértés megszüntetésére hivatott szerv Magyarország Alaptörvényében (a továbbiakban: Alaptörvény), valamint törvényben és más jogszabályban vagy közjogi szervezetszabályozó eszközben meghatározott kötelezettsége ellenére a szükséges intézkedést nem 16

1/1994. (I. 7.) AB határozat.

167 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

13. Ügyészség

teszi meg, vagy ha a törvénysértésből eredő jogsérelem elhárítása érdekében azonnali ügyészi intézkedésre van szükség.” Ez pedig szinte szó szerint azonos a régi Ütv. 1. § (3) bekezdésében és 2. §-ában írtakkal.17 A szövegazonosságot úgy értelmezzük, hogy a törvényhozó hatalom nem az ügyészség büntetőeljáráson kívüli tevékenységének technikáit, intenzitását kívánta megváltoztatni, hanem azokat világosan közérdekvédelmi cél szolgálatába állította. A meghatározó változást a felügyelet-központúság elvetése hozta, helyébe konkrét intézkedésekre adott felhatalmazás, illetve – ahol szükséges – törvényességi ellenőrzés lépett. Ezáltal az Ütv. folytán bekövetkezett az a változás, amely az ügyészi alkotmányos helyzetéhez, az igazságszolgáltatásban való közreműködéshez igazodik: a közérdekvédelmi feladatok mechanizmusát a büntetőeljárási szerephez hasonlóan szabályozza. Az ügyészi eljárások konkrét célja tehát a bírósági vagy más hatósági eljárás kezdeményezése. Eljárást az ügyész törvénysértésre, mégpedig általában súlyos törvénysértésre megalapozottan utaló adat esetén indíthat, a vizsgálat pedig ennek a „gyanúnak” a megalapozását szolgálja (immár nem általános információ-szerzési lehetőség tehát). A vizsgálat eredményeként – ha alkalmasnak látja – önkéntes teljesítés érdekében fordulhat a jogsértés okozójának felügyeleti szervéhez, kivételesen magához az okozóhoz azzal, hogy ennek eredménytelensége esetén a bíróság (vagy más hatóság) előtt kezdeményezi a jogsértés következményeinek alkalmazását (és immár nem a saját álláspontjának védelmét kéri a bíróságtól). Ezt az alap-mechanizmust egészítik ki az egyes eljárásokra vonatkozó különös szabályok. Ezeket az intézkedési lehetőségeket hívja az Ütv. együtt fellépésnek. Az ügyészség eljárásával érintetteket együttműködési kötelezettség terheli azzal, hogy ahol törvény az ügyésznek utasítási jogkört biztosít, az utasított szervek az utasításnak kötelesek eleget tenni, az ügyészeket pedig széles körű, határidőhöz kötött adat- és iratmegismerési jog illeti meg (Ütv. 4. §). Változatlanul maradt a büntető, fegyelmi, szabálysértési, illetve más hatósági, továbbá büntetés-végrehajtási ügyekben kártérítési eljárás kezdeményezésének lehetősége, amelyek annyiban különlegesek, hogy ezekben az ügyész félként nem vesz részt. Valójában itt tehát bejelentőként jár el. A törvény (5. §) úgy rendelkezik, hogy az ügyész elbírálja a hatósági határozat, intézkedés, jogszabálysértő mulasztás ellen hozzá intézett kérelmeket, közérdekű bejelentéseket, jogsértésre utaló jelzéseket. Ha ezek nem tartoznak hatáskörébe, gondoskodik áttételükről a hatáskörrel rendelkező szervhez. Az alaptalannak talált kérelmeket az ügyész – a felettes ügyészre bízott felülvizsgálat lehetőségével, mint jogorvoslati eszközzel garantálva – indokolt állásfoglalásával elutasítja.

2.5. 5. Nevesített közérdekvédelmi hatáskörök A közös szabályokat a speciális eljárási hatáskörök követik, így az Ütv. példálódzó felsorolást ad a javasolt hatáskörökre (a példálódzás eleve gyenge előírás, amit a törvény szóhasználata – „jogosíthatja” – tovább gyengít). Ezek a nemzeti vagyonnal rendelkezéssel, a közpénzek jogszerűtlen felhasználásával, a semmis szerződéssel a közérdekben okozott sérelem megszüntetésével, a közhiteles nyilvántartásba bejegyzett adatokkal lehetnek kapcsolatosak, illetve a környezet, természet és termőföld védelme érdekében, magánszemélyek fogyasztói szerződéseivel (általános szerződési feltételek) összefüggésben, vagy családi jogállás megváltoztatására vonatkozóan illethetik meg az ügyészt. Amint már utaltunk rá, a közös szabályok és az ezekhez képest a peres és nemperes bírósági eljárásokra vonatkozó különös szabályok „még különösebbekre” is utalnak. Ezeket részletezi az Ütv. 28. §-a, lényegében a régi Ütv.-hez, illetve más jogszabályokhoz hasonlóan, de immár sarkalatos erővel. Így az ügyészt törvényben meghatározott jogi személyek, jogi személyiséggel nem rendelkező más szervezetek közhiteles nyilvántartásba vételét (bejegyzését), törlését elrendelő, valamint a nyilvántartásba bejegyzett adatok változásával kapcsolatban hozott bírósági határozattal (hatósági döntéssel) szemben jogorvoslati vagy perindítási jog illeti meg. Ennek alkalmazásával törvénysértő, adatok törlését, kijavítását, megváltoztatását is kezdeményezheti. Külön törvény jogosíthatja fel az ügyészt bizonyos jogi személyek működése törvényességének ellenőrzésére azzal, hogy ezekben az esetekben a nyilvántartásba vételről (bejegyzéséről), illetve nyilvántartási adatokban elrendelt változásról rendelkező bírósági határozatot (hatósági döntést) az ügyésszel közölni kell. Az eddigiekhez képest egészen más szabályok vonatkoznak a közigazgatási eljárásokkal kapcsolatos ügyészi hatáskörökre. Csak a közigazgatási hatósági döntés érdemére kiható törvénysértés esetén, és jóval szűkebb időtartamon belül alkalmazhatók az ügyészi eszközök: törvény eltérő rendelkezésének hiányában (mint például

Varga Zs. András: 51. § [Az ügyészség és a legfőbb ügyész feladatai]. In: Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja. Századvég, Budapest, 2009. 1855–1898. p. 17

168 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

13. Ügyészség

a semmisség jogkövetkezményeinek alkalmazása esetén18) a jogerőre emelkedéstől, vagy a végrehajtás elrendelésétől számított legfeljebb egy éven belül, kötelezettséget megállapító, jogot elvonó vagy korlátozó döntés esetén a végrehajtáshoz való jog elévüléséig, követelés biztosítását vagy dolog zárlatát elrendelő döntéssel szemben mindaddig, amíg ez az állapot fennáll. Végül az utolsó belső specialitást a szabálysértési eljárásokra vonatkozó szabályok jelentik az Ütv. 30. §-ban (amelyekre a közös szabályok eleve utalnak). Ezek valóban speciálisak az egyéb hatósági eljárásokra vonatkozó szabályokhoz képest. Egy részük sajátos időbeni alkalmazhatósági feltétel határoz meg arra az esetre, ha a szabálysértési hatóság bűncselekményt bírált el szabálysértésként (a határozat ellen hat hónapon túl, de a bűncselekmény elévülési idején belül lehet felhívással élni), illetve ha az elkövető javára kell fellépni (az elkövetett szabálysértésről a nyilvántartásban kezelt adatok törlési határidejéig van ennek helye). Más részük a bíróság előtti eljárásban biztosítja a nyilatkozat- és az ügy eldöntésére irányuló indítványtétel lehetőségét az ügyésznek, illetve jogorvoslati fórumként ad szerepet az ügyésznek (aki külön törvényben meghatározott szabályok szerint, a szabálysértési hatóságra kötelező erővel elbírálja a szabálysértési hatóság intézkedése és határozata ellen benyújtott panaszt), illetve jogorvoslat kezdeményezésére jogosítja (amelyet megint csak külön törvény pontosít).

3. III. Az ügyészek és az ügyészi szervezet 3.1. 1. A legfőbb ügyész jogállása Láttuk, hogy a fenti feladatokat az Alaptörvény szerint a legfőbb ügyész és az ügyészség látja el. Az ügyészség mint intézmény és a legfőbb ügyész mint közjogi tisztségviselő együttes említése a legfőbb ügyész ügyészségen belüli megkülönböztetett helyzetére utal, amit a személyes jogállására vonatkozó szabály világít meg: a legfőbb ügyész az Országgyűléssel szembeni felelőssége által mintegy megtestesíti az ügyészséget, személyében felel a feladatok teljesítésért. Az Alaptörvény szabályozása ugyanakkor kiemeli az ügyészséget is: az nem kizárólag a legfőbb ügyész munkaszervezete (mint a köztársasági elnök vagy az alapjogi biztos hivatala), hanem az alkotmányos feladat címzettje. Az Alaptörvény a legfőbb ügyész megbízatásának létrejöttét a köztársasági elnök és az Országgyűlés osztott jogkörben gyakorolt egybehangzó akaratnyilvánításához köti: a legfőbb ügyész személyére a köztársasági elnök tesz – ellenjegyzéshez nem kötött – javaslatot, majd a legfőbb ügyészt az Országgyűlés választja. Megválasztásához az összes országgyűlési képviselő kétharmadának támogató szavazata szükséges. A megválasztást követően a legfőbb ügyész az Országgyűlés előtt esküt tesz, ami a tisztség tényleges ellátásának konstitutív feltétele. A legfőbb ügyész megválasztásának törvényi feltételeit és a kizárókörülményeket az Üjt. 11. §-a tartalmazza. Választójoggal rendelkező magyar állampolgárt lehet legfőbb ügyésszé megválasztani, a javasolt személy pedig nem lehet méltatlan: büntetlen előéletűnek kell lennie, sőt, ezen túl is kizáró feltétel, ha büntetlen előéletűnek tekintendő ugyan, de korábban bűncselekmény elkövetésének megállapítása miatt a bűnügyi nyilvántartásban szerepel vagy akivel szemben büntetőeljárás van folyamatban. A méltatlanság körébe tartozó kizárási feltétel továbbá a korábbi jogviszonyából származó legsúlyosabb fegyelmi büntetés, hivatalvesztés hatálya alatt állás, miként az is, ha megszegte vagyon-nyilatkozattételi kötelezettségét. Végül a megválasztás feltétele a javasolt személy szakmai alkalmassága, vagyis egyetemi jogi végzettsége és az, hogy jogi szakvizsgával rendelkezzen. A legfőbb ügyész személye és az ügyészség függetlenségének garanciájaként az Üjt. 44–49. §-ai szigorú összeférhetetlenségi szabályok tiszteletben tartását írja elő a már megválasztott legfőbb ügyésszel szemben, továbbá a megválasztását követő harminc napon belül, majd évente vagyonnyilatkozat megtételére kötelezi. Miként az ügyészeket, a legfőbb ügyészt is az országgyűlési képviselőkével azonos mentelmi jog illeti meg az Ütv. 3. §-a alapján azzal, hogy a legfőbb ügyész mentelmi jogával kapcsolatos eljárásokra az országgyűlési képviselőkre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. A legfőbb ügyész megbízatásának megszűnése háromféle, eltérő természetű okból következhet be. Objektív – sem az Országgyűlés sem a legfőbb ügyész akarata által nem befolyásolható – jogi tény következtében szűnik meg a legfőbb ügyész megbízatása hetvenedik életévének betöltése, halála avagy megbízatási időtartamának letelte, továbbá választójogának elveszítése esetén. Szintén akaratnyilvánítást nem igénylő jogi tény a megbízatás megszűnésének oka abban az esetben, ha a legfőbb ügyészt bíróság jogerősen szabadságvesztésre ítéli, vele szemben közérdekű munkát vagy közügyektől eltiltást 18

Patyi András (szerk.): Közigazgatási hatósági eljárásjog, Dialóg

Campus, Budapest–Pécs, 2009. 325–332. p.

169 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

13. Ügyészség

szab ki, illetve kényszergyógykezelését rendeli el. Meg kell jegyezni, hogy a megbízatási időtartam letelte és a hetvenedik életév betöltése esetén a legfőbb ügyész megbízatása ténylegesen csak az új legfőbb ügyész megválasztásával szűnik meg. Az Országgyűlés – köztársasági elnök által kezdeményezett – döntése alapján szűnik meg a legfőbb ügyész megbízatása felmentése, összeférhetetlenségének megállapítása, illetve hivatalvesztése kimondása esetén. Felmentésére akkor kerül sor, ha neki fel nem róható okból nem képes eleget tenni feladatainak. Összeférhetetlensége akkor állapítható meg, ha a felmerült összeférhetetlenségi okot tizenöt napon belül vagy az összeférhetetlenség megállapítására irányuló eljárás alatt nem küszöböli ki. Hivatalvesztése pedig akkor mondható ki, ha neki felróható okból nem tesz eleget feladatainak, jogerős ítéletben megállapított bűntettet követ el vagy más módon tisztségére méltatlanná vált. Végül a legfőbb ügyész közvetlen akaratnyilvánítása, illetve korábbi döntése következtében szűnik meg megbízatása lemondása, illetve országgyűlési, európai parlamenti vagy önkormányzati képviselővé, polgármesterré választása, továbbá állami vezetővé választása vagy kinevezése esetén. Utóbbi esetben az akaratnyilvánítás nem közvetlenül a legfőbb ügyészi megbízatás megszűnésére irányul, az az újabb tisztség elnyerésének következménye. A lemondást a köztársasági elnök útján az Országgyűlés elnökéhez intézett nyilatkozatával jelenti be, azt indokolni nem köteles, és a lemondás érvényességéhez elfogadó nyilatkozat nem szükséges. A lemondás ideje hat hónap, de a felek ennél rövidebb időben is megállapodhatnak. A legfőbb ügyész megbízatásának megszűnése nem feltétlenül jár együtt ügyészségi szolgálati viszonyának megszűnésével. Megbízatási idejének letelte, lemondása, valamint – ha az új munkakör ellátására képes – felmentése esetén a volt legfőbb ügyészt a Legfőbb Ügyészségen vagy kérésére alacsonyabb szintű ügyészségen más munkakörbe kell áthelyezni. Ha ehhez hozzájárul, szolgálati viszonya fennmarad. A legfőbb ügyész Országgyűléssel szembeni felelősségének kereteit az Alkotmánybíróság határozta meg (még) az Alkotmány értelmezése alapján a 3/2004. (II. 17.) AB határozatban. Az Alkotmány korábbi és az Alaptörvény jelenlegi szabályai szerint a legfőbb ügyész és az ügyészségi szervezet nincs alárendelve más alkotmányos szervnek, így az Országgyűlésnek sem, ugyanis „önmagában az a tény, hogy valamely közjogi pozícióba az Országgyűlés választ meg valakit, nem jelenti automatikusan azt, hogy a közjogi tisztséget betöltő személy az alkotmányjogi értelemben vett politikai felelősséggel tartozik az Országgyűlésnek”, ezért „az Országgyűlés irányában fennálló beszámolási kötelezettség önmagában még nem jelenti a kötelezett személy, és rajta keresztül az általa vezetett szervezet (így pl. a legfőbb ügyész és az ügyészség) függetlenségének a korlátozását”. Következésképpen a felelősség közjogi természetű, aminek tartalmát és kereteit az Alkotmány határozza meg. A felelősség érvényesítésének módját és eszközeit részben az Alaptörvény, részben a Házszabály, részben az Ütv. és az Üjt. szabályozza. A felelősség összetevői az elmozdíthatóság, a kérdezhetőség, a beszámoltatás, valamint a mentelmi jog szabályozása. Ezek egy része közvetve vagy közvetlenül a felelősség tényleges érvényesítésével jár, más részük csak a bizalom vagy hiánya kinyilvánítására alkalmas. A felelősség érvényesítésének leginkább nyilvánvaló eszköze az elmozdítás, a legfőbb ügyészi megbízatás megszűnésének kikényszerítése a megbízatás időtartamának lejárta előtt. A megbízatás idő előtti megszűnésének estei közül a felmentés, összeférhetetlenség megállapítása, hivatalvesztés kimondása, illetve a büntetőjogi felelősség megállapítása közjogi következményeinek alkalmazása hordoznak felelősségi elemet. Országgyűlés ezekben az esetekben a felelősség érvényesítését jelentő, mérlegelhető vagy mérlegelést nem tűrő döntéseket a köztársasági elnök javaslatára hozhatja meg, vagyis a felelősség érvényesítésében a köztársasági elnöknek ugyanúgy szerepe van, mint megválasztásában a jelöléssel. Az Országgyűlés a legfőbb ügyész felelősségét tehát önállóan nem, hanem csak a köztársasági elnökkel osztott jogkörben érvényesítheti, ami a legfőbb ügyész politikai függetlenségének garanciája: csak valóban közjogi okból teszi lehetővé elmozdítását, a politikai okok – melyeket a köztársasági elnök nem vehet figyelembe – érvényesítését a szabályozás akadályozza. A legfőbb ügyész interpellálhatósága már az Alkotmány 2010. őszi módosításával megszűnt, és az Alaptörvény sem teszi ezt lehetővé. A legfőbb ügyész továbbra is kérdezhető, ám ennek nincs közvetlen bizalmi jellege. Súlyosabb, bár ritkábban alkalmazható eszköz a legfőbb ügyész beszámoltatása. Az Alaptörvény 29. cikk (5) bekezdése csak a legfőbb ügyész beszámoló-készítési kötelezettségét rögzíti, sem annak idejére, sem sorsára nem utal, és ezekről az Ütv. és az Üjt. sem ejt szót. A rendszerváltozás óta a legfőbb ügyész évente elkészíti az ügyészi szervezet tevékenységét tükröző beszámolót. Nincs jogszabályi akadálya annak sem, hogy az Országgyűlés a legfőbb ügyészt eseti beszámolásra kérje. A közjogi felelősségből adódóan a legfőbb ügyész ez elől nem térhet ki, a beszámoló tartalmi kereteit azonban maga határozhatja meg. 170 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

13. Ügyészség

Minthogy a legfőbb ügyész és az ügyészség más szervnek nincs alárendelve, az is következik, hogy a legfőbb ügyész egyetlen más szerv vagy közjogi méltóság által sem utasítható.

3.2. 2. Az ügyészek jogállása A legfőbb ügyész helyettes megbízatására és annak megszűnésére vonatkozó szabályok nagyrészt azonosak a legfőbb ügyészre irányadókkal. A három legfontosabb különbség a kinevezéssel, a megbízatás időtartamával és a felelősséggel kapcsolatos. A legfőbb ügyész helyettest a legfőbb ügyész javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki, mégpedig pályázat nélkül, határozatlan időre. Fegyelmi felelősségét az Üjt. nem szabályozza, és nyilvánvalóan nem lehet felelős az Országgyűlésnek sem. Következésképpen a legfőbb ügyész helyettes kizárólag a legfőbb ügyésznek tartozik felelősséggel, aki ezt a legfőbb ügyész helyettes megbízatásának megszüntetése iránti kezdeményezéssel érvényesítheti. A kinevezhető legfőbb ügyész helyettesek számát sem az Alaptörvény, sem törvény nem szabályozza. A régi Ütv. még úgy rendelkezett, hogy a Katonai Főügyészség élén a katonai főügyész áll, aki a legfőbb ügyész egyik helyettese, azonban az Alaptörvény hatályba lépésével egyidejűleg a katonai ügyészi szervezet teljesen integrálódott az ügyészségbe: katonai ügyészek működnek, de a „civil” ügyészségekre beosztva. Elképzelhető olyan helyzet, amikor a legfőbb ügyészi szék üres, vagyis a korábbi legfőbb ügyész megbízatása megszűnik, új legfőbb ügyészt pedig az Országgyűlés nem választott, vagy az új legfőbb ügyész nem lépett hivatalba (és a korábbi legfőbb ügyész sem láthatja el a feladatot). Ilyenkor a legfőbb ügyészi jogköröket a legfőbb ügyész helyettes – több legfőbb ügyész helyettes esetén a törvény szabályozásának hiányában a belső szabályozás szerinti „sorrendnek” megfelelően – jogosult gyakorolni. Az Alaptörvény szerint az ügyészeket – a legfőbb ügyész helyettesei kivételével –, az Üjt. szerint pedig az alügyészeket (a korábbi ügyészségi titkárokat), fogalmazókat és több más alkalmazotti kategóriába tartozókat (például az ügyészségi nyomozók helyébe lépő ügyészégi megbízottakat) is a legfőbb ügyész nevezi ki. A kinevezést az Üjt. annyiban korlátozza, hogy meghatározza a kinevezendővel szemben támasztott feltételeket. Az ügyészeket első ízben pályázat alapján, három éves határozott időre nevezi ki a legfőbb ügyész. A kinevezés feltétele a legfőbb ügyész és helyettesei esetén írtakhoz képest a pályaalkalmasság. A katonai ügyészi kinevezés feltétele az is, hogy a kinevezendő személy a Magyar Honvédség hivatásos állományú tisztje legyen. Csak az nevezhető ki azonban ügyésznek, aki korábban legalább egy évig alügyészként vagy bírósági titkárként, illetve a törvényben felsorolt, jogi szakvizsgához kötött munkakörben dolgozott. A határozott idő eltelte után az ügyészt pályázat nélkül határozatlan időre kell kinevezni, ha erre alkalmas, és a kinevezését kéri. Az ügyész szolgálati viszonya megszűnik az ügyész és a legfőbb ügyész közös megegyezésével, lemondásával vagy rendkívüli lemondásával, felmentéssel, összeférhetetlenségének megállapításával országgyűlési, helyi önkormányzati képviselővé, illetőleg polgármesterré történő megválasztásával, továbbá állami vezetővé történő megválasztásával vagy kinevezésével, a bíróságnak vele szemben bűncselekmény miatt szabadságvesztést, közérdekű munkát, illetőleg közügyektől eltiltást kiszabó jogerős határozatával, továbbá, ha büntetőeljárás során jogerős határozattal kényszergyógykezelését rendelték el, hivatalvesztés fegyelmi büntetést kiszabó jogerős fegyelmi határozattal, a határozott idő lejártával, a rá irányadó öregségi nyugdíjkorhatár elérésével, halálával, vagyonnyilatkozat tételi kötelezettségének szándékos megsértése esetén, választójogának elvesztésével. Az ügyész nem lehet tagja pártnak és politikaitevékenységet nem folytathat. A politikai függetlenséget az 1989. évi alkotmányrevízió írta elő, mégpedig a bírákhoz hasonló okból, és az Alaptörvény is fenntartotta. A tilalom célja – a korábbi Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény indokolása szerint – az igazságszolgáltatás minden politikai befolyástól mentes, független és pártatlan működésének biztosítása. Amint a legfőbb ügyészt és helyetteseit, az ügyészeket is mentelmi jog illeti meg. Az ügyészi szervezetben az ügyészeken kívül más állománycsoportba tartozók is dolgoznak, akiket az Üjt. 1. §a – az ügyészekkel együtt – ügyészségi alkalmazottaknak nevez. Ügyészségi alkalmazottak az ügyészek, az alügyészek, az ügyészségi fogalmazók, az érdemi feladatot végző ügyészségi ügyintézők (tisztviselők), az ügyviteli feladatot ellátó írnokok és a fizikai alkalmazottak.

3.3. 3. Az ügyészég szervezete Az ügyészség mint szervezet az Alaptörvény rendelkezéséből következően a legfőbb ügyész személye által kapcsolódik más alkotmányos szervezetekhez, az Alaptörvény azonban nem tartalmazza – miként más 171 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

13. Ügyészség

alkotmányos szervezetek esetén sem – az ügyészség szervezetére, illetve működésére vonatkozó szabályok összességét, ugyanakkor az ügyészséget zárt, hierarchikus szervezetként tételezi, amelyet a legfőbb ügyész nemcsak vezet, hanem irányít is. A vezetési és irányítási jogosultságok közötti különbség Magyarországon alkotmányos jelentőségű, az Alkotmánybíróság ugyanis (a köztársasági elnök, mint a fegyveres erők főparancsnoka irányítási jogosultságai tárgyában az Alkotmány értelmezéséről hozott) határozatában 19 világos különbséget tesz a kétféle jogosultság között. A rendszerváltozást követően az ügyészség szervezetét a legfőbb ügyész utasítással szabályozhatta azzal a megkötéssel, hogy ügyészi szerv létesítéséről, megszüntetéséről és székhelyének áthelyezéséről nem volt jogosult közvetlenül rendelkezni, hanem ezeket előterjesztésére a köztársasági elnök rendelte el. Az Ütv. a legfőbb ügyész szervezetalakítási jogát teljessé teszi. A hatályos szabályozás szerint a Legfőbb Ügyészség a törvény erejénél fogva létezik, a fellebbviteli főügyészségeket, főügyészségeket a járási (létrejöttükig: helyi) ügyészségeket és az összes ügyészi szerv belső szervezetét a legfőbb ügyész jogosult utasítással létrehozni, megszüntetni, illetve átalakítani, a törvényben meghatározott típuskényszerfigyelembevétele mellett. Az ügyészség alapvető szervezési elveként a bírósági szervezethez igazodó területi tagozódást látunk. Az egységes ügyészi szervezetben működnek a katonai ügyészek. A területi tagozódás mellett az Ütv. lehetővé teszi, hogy funkcionális elv alapján az ügyészségi nyomozás, továbbá indokolt esetben más ügyészségi feladatok ellátására is önálló főügyészség vagy járási ügyészség létesüljön. E lehetőség alapján működnek a nyomozó ügyészségek, a regionális osztályokat is magában foglaló, országos illetékességű Központi Nyomozó Főügyészég, illetve a Fővárosban a Budapesti Törvényességi Ügyészség. Az ügyészségek illetékességet a legfőbb ügyész utasítással szabályozza, az jellemzően a bíróságok illetékességéhez igazodik, de azzal nem esik tökéletesen egybe. A legfőbb ügyész vezetői és irányítói joga gyakorlásának törvény szerinti eszköze az utasítás. A már említett szervezetalakító utasítás mellett az Ütv. 12. §-a szerint a legfőbb ügyész a neki alárendelt ügyészeknek közvetlenül vagy a felettes ügyésze útján – utóbbi pedig saját hatáskörben is – jogosult utasítást adni, amely tartalma szerint normatív vagy egyedi lehet. A legfőbb ügyész vezetői és irányítói jogait korlátozza az Üjt., amikor meghatározott döntések előtt ügyészségi testületek véleményének vagy egyetértésének megszerzését írja elő számára. Ezek az ügyészségi alkalmazottak tanácsai, az összügyészi értekezlet és az ügyészi tanács, amelyek részben érdekképviseletként, részben a legfőbb ügyész vagy a főügyész szakmai tanácsadó testületeiként működnek. Irodalom Fürész Klára: Az ügyészség, In: Kukorelli István (szerk.): Alkotmánytan I. (Budapest, Osiris, 2008.) Hajas Barnabás: Az ügyészég, In: Kilényi Géza – Hajas Barnabás:Fejezetek az alkotmányjog köréből Budapest, Szent István Társulat, 2008. Holló András: Az ügyészség, In: Balogh Zsolt – Holló András – Kukorelli István – Sári János: Az Alkotmány magyarázata Budapest, KJK-KERSZÖV, 2003. Kiss Anna: Az ügyészség alkotmányjogi helyzete, Budapest, MTA ÁJI, 2002. Nánási László: A magyar királyi ügyészség története Budapest, Legfőbb Ügyészség, 2011. Petrétei József: Magyar alkotmányjog II. Államszervezet, Budapest–Pécs, Dialóg Campus, 2001 Szendrey Géza: A magyar ügyészség évszázadai, Budapest, Rejtjel, 2005 Varga Zs. András: A legfőbb ügyész, az ügyészség és az ügyészek jogállásának alkotmányos alapjai és az ügyész közigazgatási jogi és magánjogi tevékenysége, In: Zanathy János (szerk.): Az igazságügyi szervek működése (bírók, ügyészek, ügyvédek). Kommentár a gyakorlat számára HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 2008. Varga Zs. András: Az ügyészség, In: Jakab András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja második kiadás Budapest, Századvég, 2009.

19

48/1991. (IX. 26.) AB határozat.

172 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

13. Ügyészség

Varga Zs. András: Új Alkotmány és az ügyészség közjogi hatáskörei, In: Magyar Jog2011/2., 77–86.

173 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

14. fejezet - 14. A bíróságok Lichtenstein József

1. I. Az igazságszolgáltatás fogalma Az igazságszolgáltatás fogalmának meghatározása aszerint csoportosítható, hogy a fogalom-meghatározást az igazságszolgáltatás ún. anyagi (materiális) meghatározásából vagy egyéb ismérvek – pl. a bírósági szervezet vagy a bírósági eljárás kérdéseinek – középpontba állításával végezték-e el, illetve abból indultak-e ki.1 Az anyagi vagy materiális értelemben vett igazságszolgáltatás fogalom-meghatározása az igazságszolgáltatási tevékenységre koncentrál. Eszerint az igazságszolgáltatás alapvetően azt az állami tevékenységet jelenti, amely jogviták közhatalmi erővel, előre meghatározott jogszabályok eldöntésében, és ezáltal a jogszabályok egyedi esetben történő érvényesítésében áll. Az anyagi értelemben vett igazságszolgáltatás az igazságszolgáltatást mint tevékenységet jelenti. Az igazságszolgáltatásra mint tevékenységre koncentráló meghatározással szemben az ún. formális vagy alaki meghatározások az igazságszolgáltatás lényegét annak formai jegyei alapján kísérlik megragadni. Az egyik ilyen nézet az igazságszolgáltatás formális meghatározása során abból indul ki, hogy az igazságszolgáltatást bíróságok gyakorolják, ebből kifolyólag a bíróságok által ellátott tevékenységet tekintik igazságszolgáltatásnak. Másképp fogalmazva, a bíróságok azok az állami szervek, amelyek az igazságszolgáltatási tevékenységet gyakorolják, tehát a bíróságok által végzett tevékenység (vagy ezek összessége) azonos az igazságszolgáltatással. Akár a materiális értelemben vett igazságszolgáltatás fogalmát, akár az igazságszolgáltatás formai jegyeit kiemelő meghatározást nézzük, nyilvánvaló, hogy külön-külön egyik megközelítési mód sem adja az igazságszolgáltatás olyan általános definícióját, amely alá különösebb gond nélkül besorolhatnánk az igazságszolgáltatás gyakorlatban előforduló összes megjelenési formáját. Tág értelmezés esetén az anyagi meghatározás gyenge pontja, hogy a konfliktuskezelő tevékenységi elem (a jogviták eldöntése) megléte miatt olyan tevékenységet is igazságszolgáltatásnak lehet tekinteni, amely nem az. Ezért az igazságszolgáltatás fogalma leginkább akkor ragadható meg, ha a meghatározás az alaki és materiális meghatározásokat egyesíti, és mindkét meghatározás követelményeit együttesen érvényesíti az igazságszolgáltatás fogalmának meghatározásakor. Mindezek alapján az igazságszolgáltatás fogalma a következőképp határozható meg: Az igazságszolgáltatás egyedi jogvitát végleg eldöntő, egyéni jogsérelmet megállapító és azt helyreállító közhatalmi tevékenység, mely bírósági jogalkalmazás útján realizálja az általános jogvédelmet. Az igazságszolgáltatás mint tevékenység több szakági bíráskodásra tagozódik. Szervezeti értelemben pedig az igazságszolgáltatás a bírói hatalom kizárólagos megtestesítője, a bíróság és az igazságszolgáltatás egymást feltételező fogalmak, amelyben kifejeződik a szervezet és a funkció egysége. 2

2. II. Az igazságszolgáltatás alapelvei. A bírói függetlenség A bírósági eljárásokban az igazságszolgáltatás alapelveinek együttesen kell érvényesülniük. Ezek az alapelvek biztosítják a szervezeti és működési feltételeket ahhoz, hogy a bíróságok eljárása során a jogállamiság követelményeinek megfelelő igazságszolgáltatás valósuljon meg. Ezek az alapelvek a jogállami igazságszolgáltatás legfontosabb általános természetű elvi tételeit tartalmazzák. Az igazságszolgáltatási alapelveket különböző szempontok alapján csoportosíthatjuk. Az igazságszolgáltatásban betöltött szerepük szerint szervezeti és működési alapelveket különböztethetünk meg.3 A kartális alkotmánnyal rendelkező államokban az alapelveket jogszabályi eredetük szerint is osztályozhatjuk, ezen ismérv alapján

Rácz Attila: Bíróságok. In: Kovács István – Szabó Imre (szerk.): Állam- és Jogtudományi EnciklopédiaI. kötet. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1980. 416. p. 2 Fürész Klára:A bíróság. In: Kukorelli István (szerk.): AlkotmánytanI. Osiris, Budapest, 2007. 526. p. 3 Kovács István:A szocialista alkotmányfejlődés új elemei. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1962, 328–332. p., különösen a 329. p. 1

174 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

14. A bíróságok

különbséget tehetünk az alkotmányban rögzített (alkotmányi) és törvényekben kodifikált alapelvek között.4 Az alapelvek aszerint is csoportosíthatók, hogy általános, az igazságszolgáltatás valamennyi ágában érvényesülő, vagy speciálisan a büntető igazságszolgáltatásban alkalmazandó büntetőeljárási elvről van-e szó.

2.1. 1. Az igazságszolgáltatás bírói monopóliuma A jogállamiság alkotmányos elvének elengedhetetlen tartalmi követelménye, hogy az igazságszolgáltatási tevékenységet kizárólag állami bíróságok gyakorolják. Ez implicit módon azt a tilalmat tartalmazza, hogy az igazságszolgáltatást nem gyakorolhatják bíróságon kívüli egyéb állami szervek, társadalmi szervezetek e célra létesített szervei (pl. becsületbíróságok, szakmai bizottságok, döntőbíráskodást ellátó bizottságok) vagy magánszemélyek. Az igazságszolgáltatás bírói monopóliumának elvét az Alaptörvény 25. cikk (1) bekezdése alkotmányi szabályként rögzíti. Az Alaptörvény kimondja, hogy a bíróságok igazságszolgáltatási tevékenységet látnak el. Emellett konkretizálja, hogy mely ügyekben van helye bírósági út igénybevételének. Eszerint a bíróság dönt: a) büntetőügyben, magánjogi vitában, törvényben meghatározott egyéb ügyben; b) a közigazgatási határozatok törvényességéről; c) az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről; d) a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásáról. [Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdése]. A felsorolás nem kimerítő, mert az a fordulat, hogy „a bíróság dönt törvényben megállapított ügyekben” arra utal, hogy a bírósági út igénybevételének lehetőségét törvények még megállapíthatják. Ezt a szabályt – az Alaptörvény hivatkozott szabályát – ismétli meg a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. tv. (továbbiakban: Bszi.) 5. §-a is: „a bírósági ügyeket törvény állapítja meg”. Egyebekben az elvet, a bírósági út igénybevételét, a bírósági hatásköröket megállapító törvények konkretizálják. Az igazságszolgáltatás bírói monopóliuma elvének realizálása szempontjából különbséget tehetünk aszerint, hogy az adott ügy közvetlenül bírósági hatáskörbe tartozik-e, vagy a bírósági eljárást valamely más szerv, hatóság eljárásának kell megelőznie. Az első csoportba tartozó esetek érvényesülnek rendszerint, míg a második esetben arról van szó, hogy a bíróságok az egyéb állami szervek határozatait felülvizsgálják. Az igazságszolgáltatás bírói monopóliumának teljes körűen érvényesülnie kell, végső soron az állam egyéb szervei által hozott döntésekkel szemében is bírói utat kell biztosítani. Ennek az elvnek akkor is érvényesülnie kell, ha az Alaptörvény kimondja, hogy törvény egyes jogvitákban más szervek eljárását is lehetővé teheti. Nem ellentétes az igazságszolgáltatás bírói monopóliumának elvével az, hogy bizonyos ügyekben az ún. quasi igazságszolgáltatási tevékenységet ellátó szervek járnak el, mert e szervek által hozott határozatok bíróság előtt megtámadhatóak, e határozatok törvényességét a bíróság ellenőrzi. Quasi igazságszolgáltatási tevékenységről akkor beszélünk, amikor nem bíróság dönti el az ügyben érdekelt felek jogvitáját. Erre példa, amikor közigazgatási szerv, a jegyző a jogszabályban meghatározott esetekben dönt birtokvédelmi ügyekben. Ugyancsak quasi igazságszolgáltatási tevékenységet látnak el a válsztottbíróságok, amelyek nem tartoznak az állami bírósági szervezetrendszerbe. A választottbíráskodás a felek vitájának a felek egyező akaratával létrehozott szervezetben és a felek által megállapított szabályok szerinti eldöntése. Választottbírósági eljárásnak csak abban az esetben van helye, ha ezt a felek szerződésben kikötötték. 5

2.2. 2. Az igazságszolgáltatás egységének elve Az igazságszolgáltatás egységének elve alapvetően két elemből tevődik össze. A törvény előtti egyenlőség elvéből [Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdése], amely magában foglalja a bíróság előtti egyenlőség elvét. Ehhez kapcsolódik a bírósági szervezet egységes felépítésének elve. A törvény előtti egyenlőség elvét az Alaptörvény XV. cikk (1) bekezdésének első mondata a következőképp állapítja meg: „a törvény előtt mindenki egyenlő”. Ugyanezt az elvet az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdése, mint általános jogegyenlőségi klauzulát tartalmazza. Kimondja, hogy Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, Ez az osztályozás értelemszerűen nem alkalmazható a történeti alkotmánnyal rendelkező államokban, amelyekben szokásjogból, precedensekből, joggyakorlatból, a tudomány útmutatásaiból, egyes részkérdéseket érintő régi és újabb, szétszórt jogszabályokból kellett az alkotmányosság „szellemét”, követelményeit kikövetkeztetni. Vö. Cséka Ervin:Az alkotmány és az eljárásjogok, különös tekintettel a büntető eljárásjogra. In: Alkotmány és jogtudomány. Tanulmányok. Acta Universitatis Szegediensis de Attila József Nominatae. Acta Juridica et Politica. Tomus XLVII. (Redigit Károly Tóth) Szeged, 1996, 38. p. 5 A Legfelsőbb Bíróság egy eseti döntésében az Alkotmány 45. § (2) bekezdése felhívásával a választottbíróságot különbíróságnak tekintette. Ez az álláspont azonban téves. Vö.: Lichtenstein József: Különbíróság-e a választottbíróság? Bírósági Határozatok 1998/1. 75–77. p. 4

175 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

14. A bíróságok

nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja. A bíróság előtti egyenlőség elve a törvény előtti egyenlőség klasszikus elvének a bírósági eljárásokra történő konkretizálása. Azt jelenti, hogy mindenki ügyében ugyanazokat a jogszabályokat alkalmazzák a bíróságok. Ezt az elvet – a bíróság előtti egyenlőség elvét – a Bszi. 7. §-a is megfogalmazza: „a bíróság előtt mindenki egyenlő.” Szervezeti oldalról pedig az igazságszolgáltatás egysége úgy értendő, hogy mindenkinek az ügyében ugyanazok a bíróságok járnak el, tekintet nélkül az állampolgárok vagyoni és társadalmi helyzetére, valamint nemzetiségére. E szabály alapján nincsenek sem kiváltságos jellegű (privilégiumokat nyújtó), sem hátrányos megkülönböztetéseken alapuló (diszkriminációs) jellegű bíróságok.6 A bírósági hatásköri szabályok valamennyi jogkereső számára egyenlőek.

2.3. 3. A társasbíráskodás elve A társasbíráskodás elve [Alaptörvény 27. cikk (1) bekezdése] azt jelenti, hogy a bíróság által tárgyalt perekben nem egyesbíró jár el, hanem – a törvényben megállapított kivételektől eltekintve – háromtagú bírói tanács. A bíróság döntését tehát nem egy személy, az egyesbíró, hanem testület, a bírói tanács hozza, melynek tagjai az ügy eldöntésében egyenjogúak. A társasbíráskodás előnye az egyesbíráskodással szemben, hogy lehetővé teszi az ügy megalapozott eldöntését, az eljárás pártatlanságának fontos biztosítéka, mert csökkenti annak a kockázatát, hogy a bíróság ítélete egyoldalú, esetleg elfogult legyen. 7 Mindezen érvekkel szemben az egyesbíráskodás előnyét abban látják a társasbíráskodással szemben, hogy favorizálja a bíró felelősségét. A bírósági szervezet tevékenysége felől szemlélve az egyesbírói rendszer sokkal hatékonyabb a társasbíráskodásnál a bíróságra érkező ügyek nagy száma miatt. Főként ez utóbbi megfontolás vezetett ahhoz, hogy a bírósági eljárásokban első fokon főszabályként ma már túlnyomórészt egyesbíráskodás folyik. A társasbíráskodás elve az elsőfokú eljárásban kivételként érvényesül pl. a fiatalkorúak által elkövetett bűncselekmények elbírálása esetén. A másodfokú, valamint a felülvizsgálati eljárásban a bíróság hivatásos bírákból álló – rendszerint háromtagú – tanácsban jár el. Törvény más létszámú tanácsban való eljárás lehetőségét is biztosítja.

2.4. 4. A néprészvétel elve A néprészvétel lényege, hogy az igazságszolgáltatási tevékenység demokratizmusát és átláthatóságát növelje azáltal, hogy a döntéshozatalban a hivatásos bírákon kívül más személyek is részt vesznek. 8 A néprészvétel az igazságszolgáltatásban történetileg és államonként eltérő formában valósult meg, a hazai hatályos szabályozás szerint ennek formája az ülnökök részvétele a bírósági eljárásokban. Törvény által meghatározott ügyekben és módon nem hivatásos bírák is részt vesznek az ítélkezésben [Alaptörvény 27. cikk (2) bekezdése].

2.5. 5. A bírósági tárgyalás nyilvánosságának elve A bírósági tárgyalások nyilvánosságának elve az igazságszolgáltatás kiemelkedően fontos működési elve. Alapvető célja, hogy az igazságszolgáltatás működésébe történő illetéktelen beavatkozás nélkül lehetővé tegye az igazságszolgáltatás működésének ellenőrzését, a bírósági eljárás átláthatóságát a polgárok számára. A nyilvános tárgyaláshoz való jog azok közé az alapelvek közé tartozik, amelyek törvény által korlátozhatóak, sőt a törvény a bíróság mérlegelési jogkörébe utalja, hogy amennyiben a nyilvánosság korlátozásának jogszabályi lehetősége fennáll, elrendeli-e a bíró a zárt tárgyalást vagy sem. A főszabály azonban minden esetben az eljárás nyilvánossága. Mind a polgári eljárási törvény, mind pedig a büntetőeljárási kódex lehetőséget ad a nyilvánosság kizárására, amennyiben ez erkölcsi okból vagy az eljárás során felmerülő államtitok, szolgálati vagy egyéb titok megőrzése miatt, valamint a fél személyiségi jogainak védelmében erre szükség van [lásd pl. a Polgári perrendtartásról szóló törvény (Pp). 5. § (2) bekezdését]. A bíróság azonban az ítéletét azokban az esetekben is nyilvánosan hirdeti ki, amelyekben zárt tárgyalás tartását rendelte el.

Petrik Ferenc:Az igazságszolgáltatás egysége. In: Az Alkotmány a gyakorlatban. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1985. 242. p. 7 Petrik Ferenc: A bíróságok. In: Az Alkotmány a gyakorlatban. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1985. 247. p. 8 Rácz Attila:Alkotmányos alapelvek és a bírósági szervezet vitakérdései. Jogtudományi Közlöny, 2002/9, 373. p. 6

176 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

14. A bíróságok

A tárgyalás nyilvánosságának elvével összefüggésben kell érinteni az ún. aktanyilvánosságot. Ez az eljárásban résztvevő személy bírósági iratokba történő iratbetekintési jogának biztosítását jelenti. Tágabb értelemben a tárgyalás nyilvánosságának elvéhez kapcsolódik a bírósági határozatok anonimizált formában történő közzététele. Meghatározott típusú bírósági határozatokat a bíróságok kötelesek a Bírósági Határozatok Gyűjteményében, digitalizált formában, illetve a bíróságok központi honlapján nyilvánosságra kell hozni. A Kúria által hozott jogegységi határozatokat – melyekről külön részletesebben lesz szó – pedig a Magyar Közlönyben is közzé kell tenni. Az Alkotmánybíróság a 873/B/2008. AB határozatában foglalkozott részletesen a tárgyalás nyilvánossága és a közérdekű adat megismeréséhez való jog kérdéseivel. A határozat – utalva az Alkotmánybíróság korábbi ítélkezési gyakorlatára is – egyebek mellett megállapította, hogy a tárgyalás nyilvánossága és a közérdekű adatok nyilvánossága, e két „nyilvánosság” rendeltetése eltérő. A tárgyalás nyilvánossága és a bírósági döntés kihirdetése biztosítja a társadalom részéről az igazságszolgáltatás működésének ellenőrzését. A közérdekű adatokhoz való szabad hozzáférés pedig lehetővé teszi a választott népképviseleti testületek, a végrehajtó hatalom, a közigazgatás jogszerűségének és hatékonyságának ellenőrzését, serkenti azok működését

2.6. 6. Az anyanyelv használatának joga A bírósági eljárás nyelve a magyar. Az eljárásban résztvevőket nem érheti hátrány amiatt, hogy nem ismerik a magyar nyelvet. Ezért az eljárási kódexek úgy rendelkeznek, hogy a bírósági eljárásban mindenki használhatja az anyanyelvét. Ez a szabály a bírósági eljárás minden szakaszára kiterjed, továbbá a tárgyaláson szóban, valamint tárgyaláson kívül írásban megtett nyilatkozatokra is vonatkozik. A bíróságnak hivatalból kötelessége, hogy a magyarul nem beszélő és a magyar nyelvet nem értő személy számára tolmácsot rendeljen ki, a bírósághoz magyar nyelven benyújtott iratokat az ilyen személy anyanyelvére lefordíttassa.

2.7. 7. Az ártatlanság vélelme Az ártatlanság vélelme a büntető igazságszolgáltatásban (valamint a szabálysértési eljárásban) érvényesülő alapelv. Az ártatlanság vélelme azt jelenti, hogy a büntetőeljárás alá vont személy bűnösségét az eljárás során kell bizonyítani. Csak akkor tekinthető valaki bűnösnek, ha a terhére rótt bűncselekmény elkövetését a büntető bíróság jogerős határozatával megállapította. Az ártatlanság vélelme a terhelt számára kedvező helyzetet teremt a bizonyítási eljárásban: nem kötelezhető ártatlanságának bizonyítására, mert azt vélelmezni kell, a hatóságoknak kell a vádlott bűnösségét bizonyítaniuk.

2.8. 8. A védelemhez, a védőválasztáshoz és a képviselethez való jog A büntetőeljárás alá vont személyeket az eljárás minden szakaszában megilleti a védelem és a védőválasztás joga. A büntetőeljárási törvényben meghatározott esetekben a védő részvétele kötelező a büntetőeljárásban. Az egyéb, nem büntető eljárásokban a fél vagy az eljárásban résztvevő érdekelt jogai érvényesítése céljából a törvényben meghatározott módon képviselőt bízhat meg az ügyei vitelére.

2.9. 9. A jogorvoslati jogosultság elve Az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdése szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti. Az Alkotmánybíróság korábbi ítélkezési gyakorlata során a jogorvoslathoz való jogot az alábbiak szerint határozta meg: „Az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez vagy […] ugyanazon szervezeten belül magasabb fórumhoz való fordulás lehetősége”.9 Az Alkotmánybíróság sokszor foglalkozott a jogorvoslati jog tartalmának meghatározásával egyes konkrét ügyek kapcsán. Ítélkezési gyakorlata szerint – mely nagy valószínűséggel a jövőben is irányadó lesz – a jogorvoslati jog alkotmányossági követelményei a következők voltak: 9

Sólyom László:Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon.

Osiris, Budapest, 2001. 576. p.

177 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

14. A bíróságok

a) Minden ügydöntő határozattal szemben biztosítani kell a jogorvoslati lehetőséget; b) A jogorvoslati kérelmet más szervnek vagy azonos szerv magasabb fórumának kell elbírálnia; c) A jogorvoslathoz való jogból nem következik, hogy kétfokú jogorvoslati rendszernek kell működnie, és a jogerős bírósági döntések felülvizsgálata sem alkotmányossági követelmény; d) A bírósághoz fordulás joga abszorbeálja a jogorvoslati jogosultságot; 10 e) A jogorvoslati jog meglétét nem a konkrét jogorvoslati forma elnevezése alapján, hanem annak tartalma szerint kell elbírálni.

2.10. 10. A bírósághoz fordulás joga és a tisztességes eljáráshoz való jog A bírósághoz fordulás jogát és a tisztességes eljáráshoz való jog legfontosabb tartalmi elemeit az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdése állapítja meg. A közvetlen tárgyi összefüggés, valamint azon jogszabályszerkesztési megoldás következtében, hogy mindkét alapelv az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében került szabályozásra, a két elvet együtt tárgyaljuk.11

2.10.1. 10.1. A bírósághoz fordulás joga A bírósághoz fordulás jogának biztosítása nélkül az állam jogrendszere nem felel meg a jogállamiság követelményének. Ezért az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésének központi eleme, hogy mindenki számára általános garanciaként, azaz alanyi jogként állapítja meg a bírói jogvédelem igénybevételének lehetőségét. A büntető igazságszolgáltatás területén ez azt jelenti, hogy a törvényes vádról bíróságnak kell döntenie. Ennek az alkotmányi normának a végrehajtásáról rendelkezik a büntetőeljárásról [Be.] szóló törvény 3. § (1) bekezdése, amely szerint vádemelés után nemcsak lehetőség, hogy a vádról a bíróság döntsön, hanem kötelesség is. Ezen eljárásjogban rögzített hatásköri szabály alkalmazása azzal jár, hogy a vádemelés után az ügy (azaz a vád tárgyává tett cselekmény elbírálása) nem terelhető bíróságon kívüli útra, pl. közigazgatási fegyelmi eljárásra.12 A polgári igazságszolgáltatás területén (a polgári igazságszolgáltatás itt tágan értendő, tehát a büntető igazságszolgáltatáson kívül felöleli a közigazgatási- munkaügyi, a polgári jogi, ezen belül a gazdasági jogi és a családjog területén folyó bíráskodást is) pedig kimondja a törvény, hogy a törvényben biztosított anyagi jog bíróság előtt (bírósági úton) érvényesíthető. Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a bírósághoz fordulás joga korlátozható, ami az adott esetben a bírósági út igénybevételének kizárását is jelentheti.13

2.10.2. 10.2. A tisztességes eljáráshoz való jog

Uo. 568. p. Mivel az Alaptörvény szövege nem definiál, továbbá mindkét alapelv valójában több, egymással szorosan összefüggő tartalmi elemből (részjogosítványból) áll, utalni kell arra, hogy az alkotmányjogi irodalom e két alapelv egymással való kapcsolatát és az alapelvek tartalmát illetően részben eltérő nézeteket képvisel. Az itt felsorolt irodalom a 2011. december 31-ig hatályban volt Alkotmány 57. §-ával foglalkozott főként. Mivel azonban az 57. § (1) bekezdésének szövege jelentős mértékben megegyezik az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésével, az Alaptörvény elfogadása előtt e tárgyban készült irodalmat a téma kifejtésénél változatlanul irányadónak tartjuk. Vö. Badó Attila:A tisztességes eljáráshoz fűződő jognak, mint az igazságszolgáltatás egyik legfőbb alapelvének összehasonlító vizsgálata. In: Összehasonlító alkotmányjog. (Szerkesztette: Tóth Judit – Legény Krisztián) Complex Kiadó, Budapest, 2006, 196. p.; Fürész Klára:A tisztességes eljárásról. In: AlkotmánytanI. kötet. 567–570. p., Petrétei József:Magyar alkotmányjog II. Államszervezet. Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2001, 209. p.; Sári János – Somody Bernadette:Megfelelő vagy tisztességes eljáráshoz való jog. In: Alapjogok. Alkotmánytan II. kötet. 4., átdolgozott kiadás. Osiris Kiadó, Budapest, 2008, 118–125. p.; Tilk Péter: A tisztességes eljáráshoz való jog. In Magyar alkotmányjog III. Alapvető jogok. Szerkesztette: Drinóczi Tímea. Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2006, 269–273. p. 12 Király Tibor:Büntetőeljárási jog. Osiris, Budapest, 2008, 126. p. 13 Az Alkotmánybíróság pl. a 485/D/1992. AB határozatában azt mondta ki, hogy a belügyminiszternek a hivatásos állományú tag szolgálati viszonya keretében hozott fegyelmi határozata bírósági úton nem támadható meg. Bán Tamás hívta fel a figyelmet arra, hogy e körben lényeges ellentmondás volt az Alkotmány és a Polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmánya, valamint az Európa Tanács által elfogadott az Emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló egyezmény között annak folytán, hogy a két nemzetközi egyezmény nem teszi lehetővé az általuk polgári joginak minősített jogvitában a bírósághoz fordulás jogának a korlátozását, az Alkotmány viszont igen. Vö. Bán Tamás: A tisztességes eljáráshoz való jog. Acta Humana, 1995/18–19, 117. p. 10 11

178 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

14. A bíróságok

Az Alaptörvény XXVIII. cikke és a 2011. december 31-ig hatályban volt Alkotmány 57. §-a tartalmilag megegyezik. Ezért az 57. § alkalmazásával kapcsolatban az Alkotmánybíróság ítélkezési gyakorlatában kialakított értelmezés és a jogirodalomban kifejtett uralkodó álláspont jelenleg is irányadó. Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése kapcsán felmerült a kérdés, hogy melyek a tisztességes bírósági eljárással szembeni emberi jogi követelmények, azaz kizárólag eljárási garanciákat tartalmaz-e, vagy pedig ennél minőségileg többet: az eljárási garanciák meghatározását, továbbá magának a bírósági úthoz való jognak a biztosítását.14 Az Alkotmánybíróság egyértelműen állást foglalt amellett, hogy az 57. § (1) bekezdése nemcsak az eljárási garanciákat, hanem magát a bírósághoz fordulás jogát biztosítja.15 A két alapelv közvetlen összefüggését ez alapján az adja, hogy a bírósághoz fordulás joga a bírósági út igénybevételének materiális jogát mondja ki, a tisztességes eljáráshoz való jog pedig a bírósági eljárással szemben támasztott eljárási garanciák rendszerét jelenti. E garanciarendszer alapvető elemeit, amelyek a büntető és a polgári igazságszolgáltatásban egyaránt érvényesülnek, az 57. § (1) bekezdése állapítja meg. Ezeket egészítik ki az 57. § (2)–(4) bekezdésében foglalt speciális, a büntetőeljárásban érvényesülő alapelvek, mint az ártatlanság vélelme, a büntetőeljárás során a terheltet megillető védelem joga és a „nulla poena sine lege” elve, továbbá az (5) bekezdésben szabályozott – szintén általánosan érvényesülő – jogorvoslati jogosultsághoz való jog elve. Összességében azt mondhatjuk, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog a jogállamiság elvének immanens, lényegi tartalmi eleme. A tisztességes eljáráshoz való jog nem egy nevesített alapjog, hanem olyan gyűjtőfogalom, amely önálló jogosítványokként is értelmezhető jogokból áll, amelyeknek az adott eljárásban való együttes megvalósulása esetén beszélhetünk a tisztességes eljáráshoz való jog elvének megvalósulásáról.16 A tisztességes eljáráshoz való jog általános és speciális garanciákat ölel fel. Az általános garanciák bármilyen típusú bírósági eljárásban, a speciális garanciák pedig a büntetőeljárásban érvényesülnek. Az általános garanciák tovább csoportosíthatók intézményi (szervezeti) és eljárási (működési) garanciákra. Általános intézményi jogok a bírósághoz fordulás joga, a törvényes bíróhoz való jog, valamint a jogorvoslathoz való jog. Általános eljárási (működési) jogok a tisztességes eljárás joga, az eljárás nyilvánossága és az eljárás időtartama (az ún. ésszerű időn belüli elbírálás követelménye). Speciális, a büntetőeljárásban érvényesülő garanciák az ártatlanság vélelme, a védelemhez való jog, valamint a szigorúbb büntetőjogi szabály visszaható hatályának tilalma. A felsorolt, a bírósági eljárásokban az Alkotmány 57. §-a alapján érvényesülő jogok olyan összefüggő garanciarendszert alkotnak, amelyeket a fair eljárás alkotmányi követelményének megvalósulása során együttesen és a maguk összességében kell vizsgálni. Ezért a fair eljáráshoz való jog valójában több önálló jog együttes érvényesülését jelenti. A tisztességes eljáráshoz való jog tartalma a szakjogágak által meghatározottak szerint részben eltérő tartalommal realizálódik a büntető, illetve a polgári igazságszolgáltatásban.

2.11. 11. A bírói függetlenség A bírói függetlenség fogalmát két tartalommal használjuk. Szűkebb értelemben a bírói függetlenség alatt a bírói ítélet függetlenségét értjük, vagyis azt, hogy a bíró a törvények és egyéb jogszabályok szerint köteles eljárni, de az ügy elbírálása során és a jog alkalmazásakor legjobb meggyőződését, lelkiismeretét követi, minden kormányzati és egyéb befolyástól független.17 Tágabb értelemben a bírói függetlenség alatt a bírósági szervezetrendszer függetlenségét értjük. Ez utóbbi határozza meg a bíróságok helyét a hatalommegosztás rendszerében, valamint rendezi más alkotmányos szervekhez, elsősorban az Országgyűléshez, a köztársasági elnökhöz és a Kormányhoz való viszonyát.18 A szűkebb értelemben vett bírói függetlenség, mint az egyes bírák függetlensége tekintetében szokás különbséget tenni a bíró szakmai függetlensége és személyi függetlensége között. 19 A szakmai függetlenség a bíró igazságszolgáltatási függetlenségére, a személyi függetlenség a bíró jogállására vonatkozik. A személyi

Uo. 115. p. 59/1993. (XI. 29.) AB határozat, idézi Bán Tamás: uo. Kissel:Gerichtsverfassungsgesetz. Kommentar. Verlag C.H. Beck,

14 15 16

München, 1981, 111. p. (továbbiakban: Kissel:GVG Kommentar.) 17

Nagy Ernő:Magyarország közjoga (Államjog). Atheneum, Budapest,

1907. 405. p. 18 19

Fürész Klára: i. m. 531–534. p. Uo. 528. p.

179 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

14. A bíróságok

függetlenség az egyes bíró számára a bírói hivatal betöltését biztosítja, a szakmai függetlenség pedig a befolyásmentes ítélkezést teszi lehetővé.20 A szakmai függetlenség (ítélkezésbeli függetlenség) az igazságszolgáltatást gyakorló bíró függetlensége, és azt hivatott biztosítani, hogy az ítélkezés gyakorlása során a bíró nem utasítható, az ügy elbírálása során külső befolyástól mentesen jár el. A szakmai függetlenség legfontosabb tartalmi elemei az utasításadás tilalma, az ügyelvonás tilalma és a felelősségre vonás tilalma.21 Az utasításadás tilalma ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy a bíró számára az általa intézendő konkrét ügy elbírálásának módjára vonatkozóan semmilyen utasítás nem adható. Az utasításadás tilalma nem korlátozódik az érdemi döntés – rendszerint ítélet – tartalmára, hanem kiterjed a konkrét ügyben a bíró által végzett összes eljárásjogi cselekményre és intézkedésre. Az ítélkező bíró szakmai függetlenségének további lényeges eleme, hogy a bíró számára elbírálásra kiosztott ügyet főszabály szerint nem lehet a bírótól elvonni, és másik bírónak elbírálásra átadni. Erre csak rendkívül kivételes esetben kerülhet sor, mint pl. abban az esetben, ha a bíróval szemben valamelyik peres fél elfogultsági kifogást terjesztett elő és a bíró hozzájárult az ügy másik bírónak való átadásához, vagy az ügyben eljáró bíró maga jelentett be elfogultsági kifogást az ügyben. Ezeken az eseteken kívül csak akkor lehet a bírótól az ügyet elvonni, ha tartós távolléte miatt nem ítélkezik. Az ügyelvonás részletes szabályait a bíróság szervezeti és működési szabályzata állapítja meg.22 A személyi függetlenség: a bíró szakmai függetlenségének részét képező utasítás-adási tilalom nem érvényesülne teljes körűen akkor, ha ugyan a bíró számára tilos a konkrét ügyben utasítást adni, azonban őt állásából felmentéssel, elmozdítással vagy áthelyezéssel el lehetne távolítani. Ezzel ugyanis a „kellemetlen” ítéleteket hozó bíró egyszerűen kiiktatható lenne.23 Egy ilyen eljárás a bírói függetlenséget alapjaiban veszélyeztetné. A bíró jogállására vonatkozó törvényt ezért úgy kell megalkotni, hogy a bírót ezektől a beavatkozásoktól megvédje és ezáltal a bíró állása veszélyeztetése nélkül szabadon, kizárólag az ügyben megállapított tényállás és az ügyben alkalmazandó jogszabályok alapján hozhassa meg döntését.

2.11.1. 11.1. A bírói függetlenség garanciái Az előbbiekben meghatározott szorosabb értelemben vett bírói függetlenség (ítélkezésbeli függetlenség és személyi függetlenség együtt) gyakorlati realizálását a bírói függetlenség garanciarendszere biztosítja. Ennek célja, hogy a bírót megóvja a bíráskodásba történő minden illetéktelen beavatkozástól és annak kísérletétől. A bírói függetlenség garanciái: a) az elmozdíthatatlanság és az áthelyezés tilalma, b) az összeférhetetlenségi szabályok (gazdasági, hivatalviselésbeli, politikai, együttalkalmazási tilalom), c) felelősségi szabályok, d) a mentelmi jog és e) a bíró javadalmazásának szabályozása. a) Az elmozdíthatatlanság és az áthelyezés tilalma A személyi függetlenség a bíró számára szolgálati elöljárójával szemben védett jogállást nyújt. Ezáltal a bíró nincs kitéve annak, hogy a szolgálati elöljárójának nem tetsző ítéletei miatt személyét érintő hátrányokat szenvedjen el. A személyi függetlenséggel együtt azonban a szakmai függetlenséget is biztosítani kell a bíró számára. Az Alaptörvény 26. cikk (1) bekezdése garantálja a bíráknak, hogy őket csak sarkalatos törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdítani tisztségükből. A bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. sarkalatos törvény (a továbbiakban: Bjt.) konkretizálja ezt az alkotmányi rendelkezést. Az elmozdíthatatlanság azt jelenti, hogy a kinevezett hivatásos bírót akarata ellenére nem lehet bírói tisztségéből elmozdítani. A Bjt.-ben meghatározott eseteken kívül nem lehet őt tisztségéből felmenteni, állásából felfüggeszteni, továbbá a bíróra irányadó öregségi nyugdíjkorhatár betöltése előtt nyugdíjazni. Az elmozdíthatatlanság és az áthelyezés tilalma a pártatlan és független, szakmailag színvonalas igazságszolgáltatás biztosítását hivatott védeni. A konkrét ügyben eljáró bíró elveszítené önállóságát, ha az ítélet meghozatala előtt tartania kellene attól, hogy az általa hozott ítélet tartalma miatt állásából elmozdítják, Manfred Wolf:Gerichtsverfassungsrecht aller Verfahrenszweige. Sechste, völlig neubearbeitete Auflage. C.H. Beck’sche Verlagsbuchhandlung, München, 1987. 186. p. 21 Uo. 189. p. 22 Szervezeti is működési szabályzatot kötelező alkotni a törvényszéken, az ítélőtáblán és a Kúrián. A járásbíróságok és a közigazgatási és munkaügyi bíróságok szervezeti és munkarendjére vonatkozó szabályokat a törvényszék szervezeti és működési szabályzata állapítja meg. Elvi jelleggel a kérdést a Bszi: ügyelosztási rendről szóló 9–11. §-ai rendezik. 23 Manfred Wolf: i. m. 203. p. 20

180 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

14. A bíróságok

áthelyezik, vagy felfüggesztik állásából. A cél a félelemmentes ítélkezés biztosítása a bíró számára. Az elmozdíthatatlanság elve azonban nem abszolút, a hivatali kötelességét vétkesen megszegő, a bűncselekményt elkövető vagy alkalmatlan bíró bírói hivatalából történő elmozdításának lehetősége adott, melyet a Bjt. szabályoz. Erre azonban kivételesen és kizárólag a Bjt.-ben szabályozott eljárás keretében kerülhet sor.24 b) Az összeférhetetlenségi szabályok A bírói függetlenség biztosítása érdekében az Alaptörvény a párttagságtól és a politikai tevékenység gyakorlásától, továbbá a Bjt. a bírót bizonyos foglalkozásoktól és állások betöltésétől eltiltja, vagyis a bíró politikai, foglalkozási és anyagi összeférhetetlenségét szabályozza. A bírói hivatás gyakorlásával és a bírói függetlenséggel összeegyeztethetetlen és a törvényben szabályozott eseteket összeférhetetlenségi okoknak nevezzük. Az összeférhetetlenségi szabályok tárgyuk szerint a következők lehetnek: foglalkozási – gazdasági összeférhetetlenség, politikai összeférhetetlenség, hivatalviselési összeférhetetlenség, eljárási összeférhetetlenség (együttalkalmazási tilalom). • A kereső tevékenységgel összefüggő foglalkozási–gazdasági összeférhetetlenség: • A bíró a tisztsége ellátásán kívül csak tudományos és oktatói, edzői, versenybírói, játékvezetői, művészi, szerzői jogi védelemben részesülő, továbbá lektori, szerkesztői, valamint műszaki alkotó munkát végezhet kereső tevékenységként, de ezzel nem veszélyeztetheti függetlenségét és pártatlanságát, illetve nem keltheti ennek látszatát, valamint nem akadályozhatja hivatali kötelezettségei teljesítését. • A bíró nem lehet gazdasági társaság, kooperációs társaság, szövetkezet vezető tisztségviselője vagy személyes közreműködésre kötelezett tagja, gazdasági társaság, kooperációs társaság, szövetkezet felügyelő bizottságának tagja, továbbá gazdasági társaság, kooperációs társaság korlátlanul felelős tagja, valamint egyéni cég tagja. • A bíró nem lehet választottbíróság tagja. • Hivatalviselésbeli összeférhetetlenség: • A bíró nem lehet országgyűlési, európai parlamenti vagy önkormányzati képviselő, polgármester, vagy a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló törvény hatálya alá tartozó állami vezető. • A politikai összeférhetetlenség: • A bírák nem lehetnek tagjai pártnak és politikai tevékenységet nem folytathatnak. A párttagság azt jelenti, hogy politikai pártként nyilvántartott szervezet tagja nem lehet a bíró. 25 • Eljárási összeférhetetlenség: • A bíróság elnökének, elnökhelyettesének, valamint kollégiumvezetőjének, kollégiumvezető-helyettesének és csoportvezetőjének hozzátartozója az általa vezetett bíróságon, kollégiumban vagy csoportban bíróként nem működhet. Az ilyen összeférhetetlenség alól az Országos Bírósági Hivatal (a továbbiakban: OBH) elnöke – illetve helyi bírósági vezető és hozzátartozója esetében a törvényszék elnöke – felmentést adhat. c) A felelősségi szabályok A felelősségi szabályokat nem itt, hanem a bírák jogállásának részeként tárgyaljuk részletesen. Itt csak arra utalunk, hogy a bírák felelősségének szabályai szorosan összefüggenek a bírói függetlenség elvével. A felelősségi szabályokat úgy kell megalkotni, hogy azok lehetőség szerint kizárják a bírákkal szembeni olyan alaptalan eljárások kezdeményezésének lehetőségét, melyek a bíró befolyásolására, a bírói függetlenség megsértésére alkalmasak lehetnek. d) A mentelmi jog Az elmozdíthatatlanságról és áthelyezés tilalmáról az irodalomban lásd Csánk Béla:A bírói függetlenség hazánkban és külföldön. Budapest, 1942, 127. p. 25 A politikai tevékenység tilalmának meghatározása azonban adott ügyben nehézséget okozhat. Vajon mi tekintendő konkrét esetben „politikai” tevékenységnek? Ezzel összefüggésben vetődik fel az értelmezési kérdés, hogy csak a pártpolitikai tevékenység gyakorlásától vagy általában bármiféle politikai tevékenységtől kell-e tartózkodniuk a bíráknak. 24

181 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

14. A bíróságok

A bírói függetlenség további garanciája, hogy a bírót, valamint az ülnököt mentelmi jog illeti meg. A bírót az országgyűlési képviselővel azonos mentelmi jog illeti meg. A Kúria elnöke és az OBH elnöke mentelmi jogának felfüggesztése tárgyában az Országgyűlés a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatával dönt, a mentelmi jog megsértése esetén szükséges intézkedést az Országgyűlés elnöke teszi meg. A bíró mentelmi jogának felfüggesztése tárgyában az OBH elnökének javaslatára a köztársasági elnök dönt. A mentelmi jog megsértése esetén szükséges intézkedést az OBH elnökének javaslatára a köztársasági elnök teszi meg. Az ülnököt az igazságszolgáltatásban való részvételével összefüggő cselekmény tárgyában mentelmi jog illeti meg. Az ülnök mentelmi jogának felfüggesztésére és a mentelmi jog megsértése esetén szükséges intézkedés megtételére ugyanazok a szabályok vonatkoznak, mint a bíró mentelmi jogának felfüggesztése, valamint a mentelmi jog megsértése esetén. e) A javadalmazás A bírói függetlenség biztosítékát képezik a bírák javadalmazását megállapító szabályok. A megfelelően képzett bírói kar életpályán történő megtartása, a tehetséges és felkészült fiatalok bírói hivatás gyakorlására való késztetésének, ösztönzésének, és a színvonalas ítélkezést ellátó stabil bírói kar fenntartásának céljából a törvény úgy rendelkezik, hogy a bírót hivatása méltóságának és felelőssége súlyának megfelelő, függetlenségét biztosító javadalmazás illeti meg. A bírók illetményre, egyéb javadalmazásra, kedvezményre és költségtérítésre jogosultak. Garanciális szabályként mondja ki a Bjt. hogy az úgynevezett illetményalapot évenként a központi költségvetésről szóló törvény határozza meg úgy, hogy annak összege az előző évi összegnél nem lehet alacsonyabb.

2.11.2. 11.2. A bírósági szervezet függetlensége Az Alaptörvény C) cikk (1) bekezdése kimondja, hogy a magyar állam működése a hatalom megosztásának elvén alapszik. Ennek gyakorlati érvényesüléseként követelmény, hogy a bírósági szervezetnek mint az államszervezet egyik alrendszerének szervezeti függetlenséggel kell rendelkeznie az egyéb állami szervekkel való kapcsolatában. A bíróságok szervezeti függetlenségéről a következő követelmények együttes megvalósulása esetén beszélhetünk: • törvény által létrehozott bíróságok; • − a bírói határozatok felülvizsgálatára – kivéve a határozat az alkotmány-ellenességének megállapítását – csak bírósági szervezetben, a magasabb bírósági fórum által kerülhet sor; • a jogerős bírósági határozat végrehajtása állami kényszer igénybevételével kikényszeríthető; • a bíróságok költségvetésének megállapítása során az OBH elnöke fontos jogosítványokkal rendelkezik: összeállítja a bíróságok költségvetésére vonatkozó javaslatát és az annak végrehajtására vonatkozó beszámolóját, amelyet a Kormány a központi költségvetésről szóló törvényjavaslat és annak végrehajtására vonatkozó törvényjavaslat részeként változtatás nélkül terjeszt az Országgyűlés elé; továbbá meghívottként részt vesz a Kormány, valamint az Országgyűlés költségvetéssel foglalkozó bizottságának ülésén a központi költségvetésről szóló törvényjavaslat és az annak végrehajtására vonatkozó törvényjavaslat bíróságokra vonatkozó költségvetései fejezetének megtárgyalásakor; • a bírósági hatáskörök törvényben történő megállapítása. Az előbb felsorolt követelmények közül a törvény által felállított bíróság azt jelenti, hogy a bíróságoknak állandó bíróságoknak kell lenniük, tilos a rendkívüli és egyéb statáriális bíróságok – vagy bármilyen egyéb elnevezéssel, de funkciójában ítélkezést végző grémium – létrehozása és működtetése. Ehhez tartalmilag szorosan kapcsolódik az is, hogy a bíróságok hatáskörét szintén kizárólag törvényben lehet megállapítani. A hatalmi ágak elválasztását és egyúttal a bíróság szervezeti függetlenségét is kifejezi az az elv, hogy a bírósági határozatok érdemi felülvizsgálatára a magasabb bírói fórumok jogosultak. Ez az elv abban az esetben nem érvényesül töretlenül, ha a jogerős határozattal szemben az Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés d) pontjában meghatározott alkotmányjogi panaszt terjesztettek elő az Alkotmánybíróságnál. 26 Az Alaptörvény hivatkozott rendelkezése nem mondja ki, hogy jogerős döntés, hanem csak a „bírói döntés”kifejezést használja. A Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezéseiről szóló törvény 26

182 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

14. A bíróságok

Nem szervezeti, hanem pénzügyi kérdés, de rendkívül fontos, hogy a bíróságok éves költségvetési forrásainak megállapítása során a bírósági szervezet ez irányú igényeinek figyelembevétele céljából az OBH elnöke állítja össze a költségvetés javaslatát. A jogerős bírósági határozat a jogvitát általában végleges jelleggel lezárja. Az, hogy a jogerős bírósági határozat a jogvitát végleges jelleggel lezárja, a jogbiztonság általános elvéből következik, továbbá azt jelenti, hogy a jogerős bírósági határozat – szükség esetén – állami kényszer útján történő végrehajtását az állam garantálja. Fontos garanciális szabály, hogy a bírósági hatáskörök – tehát az, hogy mely ügyekben járnak el a bíróságok – törvényben és ne alacsonyabb szintű jogszabályban kerüljenek megállapításra.

3. III. A bírósági szervezetrendszer A bírósági szervezet tagozódása a területi elvet, a személyi elvet vagy a kettő kombinációját követheti.27 A személyi elv szerinti tagozódás azt jelenti, hogy bizonyos embercsoportok ügyeinek elbírálására különálló bíróságokat létesítenek. E személyek privilegizált vagy – ellenkezőleg – hátrányos helyzete fejeződik ki ebben az esetben a bírósági szervezet tagozódásában. Ennek az elvnek az érvényesülése a modern igazságszolgáltatásra nem jellemző, az állampolgárok jogegyenlőségének, az igazságszolgáltatás egységének a területi elv követése felel meg.28 A területi elvnek megfelelően tagozódó bírósági szervezet azt jelenti, hogy a bíróság működési köre térben meghatározott (ez általában a közigazgatás területbeosztásához igazodó területi meghatározást jelent), továbbá, hogy a bíróság illetékességét általában az e területen bekövetkező jogi tény határozza meg. Ilyen jogi tény pl. a bűncselekmény elkövetésének helye, az alperes lakóhelye.29

3.1. 1. A bíróságok típusai A bírósági útra tartozó ügyek természetét, valamint a bíróságok szervezi jellegét alapul véve különbséget tehetünk rendes bíróságok, különbíróságok és rendkívüli bíróságok között. Rendes bíróságnak nevezzük azokat a bíróságokat, amelyek általában elbírálhatnak mindenféle büntető és polgári ügyet, mely bírósági útra van utalva. A rendes bíróságok az alkotmány és a törvény rendelkezései alapján felállított állandó jellegű bíróságok. E bíróságok hatásköre általános. A magyar bírósági szervezet – a közigazgatási és munkaügyi bíróságok kivételével, melyről az alábbiakban szólunk – úgynevezett rendes bírósági szervezet. Rendes bíróság tehát a járásbíróság, a törvényszék, az ítélőtábla és a Kúria. Különbíróságról akkor beszélünk, ha a rendes bírósági szervezet mellett az ügyek meghatározott csoportjainak elbírálására szerveznek egy vagy több önálló bíróságot. A különbíróság létesítésének nemzetközileg elterjedt legáltalánosabb indoka olyan speciális – a rendes bíróságokétól eltérő – szakbíróság létrehozása, mely mind személyi állományában, mind pedig – többnyire – eljárási rendjében különbözik a rendes bíróságokétól. Ez biztosítja az ügyek gyors és szakszerű elbírálását. A lényeg az, hogy a rendes bírósági szervezetrendszer mellett működik a speciális bíróságként megszervezett különbíróság. Azt, hogy az egyes államokban milyen típusú bíróságokat szerveznek meg, jelentős mértékben meghatározza az adott állam tradíciója. Találunk olyan államot, mely nem ismeri a különbíróságok rendszerét, itt kizárólag a rendes bíróságok ítélkeznek. Más államokban a bírósági szervezet kétágú, rendes és különbíróságokból áll. Tipikus, hogy a rendes bíróság mellett a közigazgatási bíráskodás ellátására szerveznek különbíróságokat. De arra is találunk példát, hogy a rendes bírósági szervezetrendszer mellett a különbíróságok differenciált szervezete működik. Ezt dokumentálja a német bírósági szervezetrendszer, ahol a rendes bíróságok mellett különbíróságként működnek közigazgatási bíróságok, munkaügyi bíróságok, pénzügyi bíróságok és társadalombiztosítási bíróságok A különbíróságokról szólva meg kell jegyeznünk azt is, hogy a különbíróság is állandó jelleggel megszervezett állami bíróság. A 22. cikk (2) bekezdése és az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény 28. §-a azonban kimondja, hogy az ügy érdemében hozott vagy a bírósági eljárást befejező egyéb jogerős határozattal szemben lehet Alkotmánybírósághoz fordulni a jogerős határozat alaptörvényellenességére hivatkozással. 27 Petrik Ferenc: A bírósági szervezet. In: Az Alkotmány a gyakorlatban. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1985., 256. p. 28 Uo. 29 Uo. 257. p.

183 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

14. A bíróságok

jogrendszerünkben létező választott-bíróság azonban nem különbíróság,30 hanem a bírósági szervezeten kívül álló nem bírói szerv, a jogszolgáltatás bíróságon kívüli speciális formája. 31 A magyar bírósági szervezetrendszerben jelenleg a munkaügyi bíróságok működnek különbíróságként. 32 Hatályos Alaptörvényünk 25. cikk (4) bekezdése szerint az ügyek meghatározott csoportjaira – különösen a közigazgatási és munkaügyi jogvitákra – különbíróságok létesíthetők. Korábban 1991. december 31-ig különbíróságként működtek a katonai bíróságok. Rendkívüli bíróság A rendkívüli bíróság olyan speciális különbíróság, melyet ideiglenes jelleggel, meghatározott ügyek elbírálásra vagy speciális személyi körrel szembeni eljárás lefolytatására hoznak létre, elsősorban büntetőjogi felelősségre vonás céljából. A rendkívüli bíróság eljárása a rendes büntetőbíróság eljárásához képest speciális annyiban, hogy a rendes bírósági eljárás garanciális elemeit nélkülözi: az eljárást soron kívül kell lefolytatni, a meghozott határozattal szemben nincs helye jogorvoslatnak, illetve amennyiben mégis van, a jogorvoslatnak nincs halasztó hatálya az elsőfokú rendkívüli bíróság által meghozott ítélet végrehajtására. Mivel a rendkívüli bíróság eljárása nélkülözi az emberi jogi és alkotmányjogi szempontból is alapvető garanciákat, jogállamokban nem működik rendkívüli bíróság. A külföldi alkotmányok közül több alkotmány kifejezetten kimondja a rendkívüli bíróság felállításának tilalmát.33 A hatályban lévő Alaptörvény a rendkívüli bíróság felállításának tilalmáról nem rendelkezik.

3.2. 2. A bírósági szervezet Magyarországon Magyarországon az igazságszolgáltatást az Alaptörvény és a Bszi. rendelkezései alapján a következő bíróságok látják el: járásbíróság, közigazgatási és munkaügyi bíróság, törvényszék, ítélőtábla, valamint – az állam legfőbb bírósági szerveként – a Kúria. A Legfelsőbb Bíróság elnevezést 2012. január 1-jei hatállyal az Alaptörvény változtatta Kúriára, ezért – összhangban az Alaptörvény rendelkezésével – a Bszi. is ezt az új elnevezést használja. A korábbi helyi bíróság (városi bíróságok, illetve a fővárosban kerületi bíróságok), valamint megyei bíróság elnevezést a Bszi. 16-a változtatta meg járásbíróságra és törvényszékre, mely elnevezések közül a törvényszék elnevezést szintén 2012. január 1-jétől kell alkalmazni. A járásbíróság elnevezés 2013. január 1jétől alkalmazandó. A Bszi. a korábbi munkaügyi bíróságot különbíróságként kívánja fenntartani és emellett a közigazgatási bíróságokat is a bírósági szervezeten belüli különbíróságként állítja fel a munkaügyi bírósággal egy szervezeti keretben. A közigazgatási és munkaügyi bíróságok – előreláthatólag – 2013. január 1-jén kezdik meg működésüket. Bíróság létesítéséről, összevonásáról, megszüntetéséről, elnevezéséről, székhelyéről, illetékességi területének meghatározásáról, valamint a katonai tanácsokkal rendelkező bíróságok kijelöléséről külön törvény rendelkezik. Ha a bíróság illetékességi területe a közigazgatási területi beosztáshoz igazodik, a közigazgatási határok megváltozása következtében a bíróság illetékességi területét – az OBH elnökének javaslatára – a köztársasági elnök határozatban módosítja.

3.2.1. 2.1. A járásbíróság (2012. december 31-ig helyi bíróság) A járásbíróság – ahogy eddig is – első fokon jár el mindazokban az ügyekben, melyeket törvény nem utal elsőfokú elbírálásra a törvényszék elé. A Bszi. a helyi (városi, kerületi) bíróság elnevezést járásbíróságra módosította úgy azonban, hogy a bíróság szervezetén és hatáskörén nem változtatott. A járásbíróságot az elnök vezeti. A járásbíróság nem jogi személy, de az elnök az államháztartási gazdálkodási szabályok szerint kötelezettségeket vállalhat a törvényszék belső szabályzatában meghatározott módon. A járásbíróságon A Legfelsőbb Bíróság egy eseti döntésében az Alkotmány 45. §-ának (2) bekezdése felhívásával a választott-bíróságot különbíróságnak tekintette. Ez az álláspont azonban téves. Vö. Lichtenstein József:Különbíróság-e a választottbíróság? Bírósági Határozatok 1998. évi 1. sz. 75–77. p. 31 Részletesen lásd Fürész Klára: i. m. 547–548. p. 32 A munkaügyi bíróság, illetve a közigazgatási és munkaügyi bíróság megszervezése azonban annyiban eltér a klasszikus különbírósági rendszertől, hogy betagolódik a rendes bírói szervezetbe, mert határozatai elleni fellebbezéseket a törvényszék tanácsa bírálja el, továbbá eljárásában a rendes bírósági eljárás polgári ügyszakára vonatkozó Polgári perrendtartást kell alkalmazni a törvényben meghatározott eltérésekkel. Korábbi törvénykezési szervezetünkben klasszikus különbíróságok voltak a katonai bíróságok, valamint 1949 előtt a Közigazgatási Bíróság. 33 Pl. Németország Alaptörvénye 101. cikk (1) bekezdése, olasz alkotmány 102. cikk (2) bekezdése, belga alkotmány 146. cikk, észt alkotmány 148. cikk (3) bekezdése. 30

184 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

14. A bíróságok

meghatározott típusú ügyek intézésére csoportok létesíthetők. Az Alaptörvény kimondja, hogy egyesbíró hatáskörében bírósági titkár is eljárhat.

3.2.2. 2.2. A munkaügyi bíróság A munkaügyi bíróságot az 1972-ben végrehajtott bírósági szervezeti átalakítás során a bíróságokról szóló 1972. évi IV. törvény iktatta be a bírósági szervezetbe. Ennek az volt a célja, hogy a korábbi szervezeti keretekhez képest – amikor a munkaügyi vitákat bíróságon kívüli fórumok bírálták el – a bírói hatáskört általánosan kiterjessze a munkaügyi viták elbírálására.34 A munkaügyi bíróság – előreláthatólag – 2012. december 31-ig jár el első fokon a munkaviszonyból és a munkaviszony jellegű jogvitákból származó perekben, továbbá a törvény által hatáskörébe utalt egyéb perekben. A munkaügyi perben a bíróság törvény eltérő rendelkezése hiányában egy hivatásos bíróból és két ülnökből álló tanácsban jár el. Munkaügyi bíróság megyénként (és a fővárosban) egy működik, illetékességi területe az egész megyére (Budapesten a fővárosra) kiterjed. A munkaügyi bíróság a járásbírósághoz hasonlóan önálló jogi személyiséggel nem rendelkezik. A bíróságot az elnök vezeti. A munkaügyi bíróság határozatával szemben benyújtott fellebbezést a törvényszék bírálja el, igazgatási felügyeletét a törvényszék elnöke gyakorolja.

3.2.3. 2.3. A közigazgatási és munkaügyi bíróság A közigazgatási és munkaügyi bíróságok a jelenlegi munkaügyi bíróság szervezeti helyzetének megfelelően működnek majd. Önálló szervezettel, de a bírósági igazgatás és jogorvoslati szempontból a rendes bírósági szervezetbe tagozódva. A közigazgatási és munkaügyi bíróság határozatával szemben benyújtott fellebbezést a törvényszék bírálja el, igazgatási felügyeletét a törvényszék elnöke gyakorolja. A közigazgatási és munkaügyi bíróságon csoportok létesíthetők. A közigazgatási35 és munkaügyi bíróság első fokon jár el a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálata iránti, a munkaviszonyból és a munkaviszony jellegű jogviszonyból származó perekben, valamint a törvény által hatáskörébe utalt ügyekben. A bíróságot az elnök vezeti, a bíróság – a járásbírósághoz hasonlóan – nem önálló jogi személy, de az elnöke az államháztartási gazdálkodási szabályok szerint kötelezettségeket vállalhat a törvényszék belső szabályzatában meghatározott módon. A korábbi szabályozáshoz képest jelentős változás, hogy a törvényszéken működő kollégiumok tevékenységétől függetlenül, azok mellett, külön törvényben meghatározott számban és illetékességi területtel közigazgatási és munkaügyi regionális kollégium működik, amely a törvényben meghatározott szakmai feladatokat látja el. Szervezeti kereteit a törvény által meghatározott törvényszék biztosítja. A közigazgatási és munkaügyi regionális kollégium illetékességi területe kizárólag egy törvényszékre terjed ki, a törvényszék közigazgatásimunkaügyi kollégiumára a kollégiumi tagság és működés tekinttében a közigazgatási és munkaügyi regionális kollégiumra vonatkozó szabályokat megfelelően alkalmazni kell, továbbá ebben az esetben a törvényszék közigazgatási-munkaügyi kollégiuma, illetve kollégiumvezetője ellátja a közigazgatási és munkaügyi regionális kollégium, illetve regionális kollégiumvezető feladatait.

3.2.4. 2.4. A törvényszék (korábban megyei bíróság) A törvényszék – a törvényben meghatározott ügyekben – első fokon jár el, és másodfokon elbírálja a járásbíróságok, valamint a közigazgatási és munkaügyi bíróságok határozatai ellen bejelentett fellebbezéseket. Az erre kijelölt törvényszékeken a törvényszék szervezetébe tagolódva hivatásos katonai bírákból és katonai ülnökökből álló katonai ítélkező tanács jár el első fokon.

A munkaügyi bíráskodás szervezeti és eljárási kérdéseire bőséges nemzetközi összehasonlító és intézménytörténeti áttekintéssel lásd Rácz Attila:Az igazságszolgáltatási szervezet egysége és differenciálódása. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1972, „a munkaügyi viták eldöntésének szervezeti keretei” című 4. fejezetét, 92–115. p. 35 Az önálló közigazgatási bíróságok felállításával foglalkozó irodalom igen terjedelmes. A témával foglalkozó szakértők régóta javasolták a közigazgatási bíróságok különbíróságként való megszervezését. A most kialakított modell egy lépés ebbe az irányba. 34

A közigazgatási bíráskodással foglalkozó irodalomból lásd ifj.Trócsányi László: Milyen közigazgatási bíráskodást? Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1992 valamint Patyi András:Közigazgatási bíráskodásunk modelljei. LOGOD Bt., Budapest, 2002 című művét.

185 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

14. A bíróságok

A törvényszéket az elnök vezeti, a törvényszék jogi személy. A törvényszéken ítélkező tanácsok, csoportok és büntető, polgári, gazdasági, valamint közigazgatási-munkaügyi kollégiumok működnek. A kollégiumok összevontan is működhetnek. A törvényszék törvény által meghatározott ügyekben első fokon – a külön törvényben meghatározott törvényszékeken és illetékességi területtel – katonai tanácsok járnak el. A törvény a megyei bíróság elnevezését törvényszékre módosítja, azonban hatáskörén és szervezetén elsősorban annyit módosít, ami a közigazgatási és munkaügyi bíróság felállítása miatt szükséges. A törvényszék – hasonlóan a korábbi szabályozáshoz – törvényben meghatározott ügyekben első fokon jár el, továbbá másodfokon elbírálja a járásbíróságok, valamint a közigazgatási és munkaügyi bíróságok határozatai ellen bejelentett fellebbezéseket. A korábbi szabályozáshoz képest még annyi szervezeti változás történt, hogy a munkaügyi bírák korábban a polgári kollégium tagjai voltak, jelenleg pedig ahol önálló közigazgatási munkaügyi kollégium fog működni, ott annak a kollégiumnak a tagjai lesznek. A törvényszéken (továbbá az ítélőtáblán és a Kúrián) az alábbi fontosabb, nem ítélkezést végző testületeket különböztetjük meg, amelyek a bíróságok igazgatásában vesznek részt: a) A kollégium A kollégium meghatározott ügyszakba beosztott bírák testülete. A kollégium nem lát el ítélkezési feladatot, tehát konkrét ügyekben nem jár el. Feladata különböző szakmai és személyzeti kérdések véleményezése. Továbbá – egyebek mellett – a kollégium az egységes ítélkezési gyakorlat biztosítása érdekében figyelemmel kíséri a bíróságok gyakorlatát, és véleményt nyilvánít a vitás jogalkalmazási kérdésekben A kollégiumot a kollégiumvezető vezeti, akit pályázat útján – az összbírói értekezlet véleményének beszerzése után – az OBH elnöke hat évre nevez ki. A korábbi szabályozáshoz képest jelentős változás, hogy a törvényszéken működő kollégiumok tevékenységétől függetlenül, azok mellett, külön törvényben meghatározott számban és illetékességi területtel közigazgatási és munkaügyi regionális kollégium működik, amely a törvényben meghatározott szakmai feladatokat látja el. Szervezeti kereteit a törvény által meghatározott törvényszék biztosítja. A közigazgatási és munkaügyi regionális kollégium illetékességi területe kizárólag egy törvényszékre terjed ki, a törvényszék közigazgatásimunkaügyi kollégiumára a kollégiumi tagság és működés tekinttében a közigazgatási és munkaügyi regionális kollégiumra vonatkozó szabályokat megfelelően alkalmazni kell, továbbá ebben az esetben a törvényszék közigazgatási-munkaügyi kollégiuma, illetve kollégiumvezetője ellátja a közigazgatási és munkaügyi regionális kollégium, illetve regionális kollégiumvezető feladatait. b) A bírói tanács Az itt tárgyalandó bírói tanács nem tévesztendő össze azzal a több bíróból álló ítélkező tanáccsal, mely konkrét ügyekben eljárva ítélkezik. Ez a bírói tanács ilyen feladattal nem rendelkezik, nem ítélkező fórum. Feladata a bírósági igazgatásban való részvétel. A törvényszék elnöke által elé terjesztett – főként személyzeti és pénzügyi tárgyú – ügyeket megtárgyalja és véleményezi. A bírói tanács tagjait a törvényszék összbírói értekezlete választja titkos szavazással hat évre, mely tisztségre a tagok újraválaszthatók. c) Az összbírói értekezlet Az összbírói értekezlet tagjai a törvényszék illetékességi területén működő járásbíróságokra, valamint közigazgatási és munkaügyi bíróságra beosztott bírák. Az összbírói értekezlet szintén a bírósági igazgatás szerve, tehát ítélkezést nem gyakorol. Feladata egyes vezetői állásokra benyújtott pályázatok véleményezése, az Országos Bírói Tanács (a továbbiakban: OBT) küldöttértekezletére tagokat választ, valamint évente legalább egy alkalommal beszámoltatja a bírói tanácsot működéséről.

3.2.5. 2.5. Ítélőtábla Az ítélőtábla – mint több törvényszék illetékességi területére kiterjedő illetékességgel rendelkező bíróság – elsőfokú hatáskört nem gyakorol. Feladata, hogy az eljárási törvények által hatáskörébe utalt ügyekben előterjesztett jogorvoslati kérelmeket elbírálja. Az ítélőtábla jogi személy, melyet az elnök vezet. Az ítélőtáblán ítélkező tanácsok, büntető, valamint polgári kollégiumok működnek.

186 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

14. A bíróságok

Az ítélőtáblán ítélkező tanácsok, büntető, valamint polgári kollégiumok, továbbá összbírói értekezlet, valamint – a bírósági igazgatásban közreműködő – bírói tanács működnek. A katonai tanács által első fokon elbírált, katonai büntetőeljárásra tartozó ügyekben másodfokon a külön törvényben meghatározott ítélőtáblán működő katonai tanács jár el. Ítélőtábla Budapesten, Szegeden, Debrecenben, Pécsett és Győrben működik.

3.2.6. 2.6. A Kúria (korábban Legfelsőbb Bíróság) A Kúria Magyarország legfőbb bírói szerve, jogi személy. A Kúriát az elnök vezeti, akit a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával választ meg kilenc évre, a legalább ötéves gyakorlattal rendelkező bírák közül, mely tisztségre az elnök újraválasztható. A Kúria elnökére nem vonatkozik az a többi bíróra érvényes általános szabály, hogy a bírák szolgálati jogviszonya az általános öregségi nyugdíjkorhatár betöltéséig állhat fenn. A Kúria funkciója kettős. Egyrészt konkrét ítélkezést végez, másrészt biztosítja a bíróságok jogalkalmazásának egységét. Az ítélkezési tevékenység körében a Bszi.-ben felsorolt ügyekben jár el: a) törvényben meghatározott ügyekben elbírálja a törvényszék, továbbá az ítélőtábla határozata ellen előterjesztett jogorvoslatot; b) elbírálja a felülvizsgálati kérelmet; c) dönt az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről; d) dönt a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapításáról, valamint e) eljár a hatáskörébe tartozó egyéb ügyekben. Ezek közül első fokon jár el az önkormányzati rendeletek felülvizsgálata iráni és a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának megállapítására irányuló egyfokú eljárásban. A több ügyben jogorvoslati fórumként jár el. A bírósági jogalkalmazás egységének biztosítása szintén a Kúria feladata. E feladatának ellátása körében a bíróságokra kötelező jogegységi határozatokat hoz, joggyakorlat elemzést folytat jogerősen befejezett ügyekben, valamint elvi bírósági határozatokat és elvi bírósági döntéseket tesz közzé. A Kúrián ítélkező, jogegységi, önkormányzati, elvi közzétételi tanácsok, büntető, polgári, közigazgatási és munkaügyi kollégiumok, valamint bírósági joggyakorlat elemző csoportok működnek. Személyzeti és egyéb igazgatási kérdésekkel foglalkozó testületek a bírói tanács [lásd 3. b) pontot]és a teljesülés [azonos az összbírói értekezlettel, lásd 3. c) pont]. Ezek közül a szervek közül a VI. pontban a joggyakorlat elemző csoportról és a jogegységi tanácsról részletesebben lesz szó. Az ítélkező és az önkormányzati tanácsok ítélkeznek. A többi felsorolt szerv – a jogegységi tanács és a joggyakorlat elemző csoport kivételével – sarkalatos törvényben szabályozottak szerint a bíróság igazgatásában vesz részt.

4. IV. A bírák jogállása A bírák jogállását – a bírói szolgálati viszony keletkezését és megszűnését, a bírák jogait és kötelességeit, a bíró munkájának értékelésére vonatkozó és az alkalmatlansági eljárások szabályait, a bírákkal szembeni munkáltatói jogkör gyakorlóit, a bírák fegyelmi felelősségére vonatkozó szabályokat, a bíró kártérítési felelősségét, a bírói szolgálati jogviszonyból eredő vitákra vonatkozó szabályokat és a bírák javadalmazását – a Bjt. szabályozza. A sarkalatos törvény rendelkezései közül a szolgálati jogviszony jellegére, a bírói szolgálati jogviszony keletkezésére és megszűnésére, valamint a fegyelmi eljárásra vonatkozó szabályokat tekintjük át.

4.1. 1. A bíró szolgálati viszonya Az ítélkező tevékenységében független bíró a bírósági szervezet tagjaként szolgálatot teljesít. A bírói szolgálati viszony – jellegét tekintve – rokon az egyéb közszolgálati jogviszonyok közül a köztisztviselők és az ügyészek jogállásával. Alapvetően megkülönbözteti azonban a bíró szolgálati jogviszonyát az előbbi kettőtől az, hogy a 187 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

14. A bíróságok

bíró számára érdemi munkavégzése során (az ítélkező tevékenységében) semmilyen utasítást nem lehet adni. Ez azt jelenti, hogy a bíró kizárólag az ügyben megállapított tényállás alapján, a jogszabályok és belső meggyőződése szerint hozza meg döntéseit az előtte folyamatban lévő ügyekben. Erről részletesebben a bírói függetlenség elvénél volt szó.

4.2. 2. A bíró szolgálati jogviszonyának keletkezése Bíróvá kétféle szakmai út bejárásával lehet válni. Az első – és gyakoribb – eset az, amikor a jogász bírósági fogalmazóként a bíróságon kezdi a munkáját, majd a jogi szakvizsga letétele után bírósági titkári kinevezést kap, és ezt követően nyújt be pályázatot az üres bírói állásra. Ebben az esetben arról van szó, hogy a bírósági szervezetben szolgálatot teljesítő személy a pályázó. A másik – az előbbinél ritkábban előforduló – eset amikor a bírói állásra pályázó személy nem a bírói szervezetben dolgozik, hanem más munkáltatónál, és így folyamodik bírói kinevezésért.

4.3. 3. Általános kinevezési feltételek Mindkét, az előző pontban említett esetben a bírói kinevezés általános feltételei a következők: harmincadik életév betöltése, a magyar állampolgárság, egyetemi jogi végzettség, jogi szakvizsga, a jelölt vállalja, hogy a Bjt. rendelkezéseinek megfelelően vagyonnyilatkozatot tesz, legalább egy évig bírósági titkárként, vagy a Bjt.ben felsorolt, jogi szakvizsgához kötött állásban dolgozott; továbbá a pályaalkalmassági vizsgálat eredménye alapján a bírói hivatás gyakorlására alkalmas. Negatív feltételként tartalmaz a sarkalatos törvény még további szabályokat arról, hogy mely esetekben nem nevezhető ki bíróvá a jelölt. Így pl. nem nevezhető ki bíróvá aki büntetett előéletű, aki egyetemi jogi végzettséghez kötött foglalkozástól eltiltás hatálya alatt áll, aki büntetlen előéletű, de a bíróság (főként szándékos) bűncselekmény elkövetése miatt bűnösségét jogerős határozatban megállapította; akivel szemben a bíróság kényszergyógykezelést alkalmazott, a kényszergyógykezelést megszüntető végzés jogerőre emelkedésétől számított három évig; akivel szemben büntetőeljárás – ide nem értve a magánvádas vagy pótmagánvádló vádindítványa alapján indult eljárást – van folyamatban, a büntetőeljárás jogerős befejezéséig. Az sem nevezhető ki bíróvá – az általános képesítési feltételek megléte esetén sem – akit – a törvényben meghatározott foglalkozások valamelyikében36 – fegyelmi eljárásban a legsúlyosabb fegyelmi büntetéssel sújtottak, mindaddig, amíg a fegyelmi büntetés hatálya alatt áll. A bírósági szervezeten belüli pályázó esetében további előírás, hogy kinevezése előtt legalább egy évig bírósági titkárként dolgozott. A külső pályázók esetében ezzel egyenértékűnek kell tekinteni, ha a pályázó a pályázat benyújtása előtt alkotmánybíróként, bíróként, katonai bíróként, ügyészként, közjegyzőként, ügyvédként, jogtanácsként, vagy a köztisztviselők jogállásáról szóló törvény hatálya alá tartozó központi közigazgatási szervnél közigazgatási, illetve jogi szakvizsgához kötött munkakörben dolgozott.

4.4. 4. A kinevezési eljárás A bírói állások betöltésére – a törvény szűk körű kivételeitől eltekintve – kizárólag pályázati eljárásban kerülhet sor. A kiválasztás során garantálni kell, hogy a bírói álláshelyet nyilvános és valamennyi – a jogszabályi, valamint a pályázati felhívásban meghatározott feltételeket teljesítő – pályázó számára egyenlő esélyt biztosító, a Bjt.-ben szabályozott pályázati eljárás eredményeként a legalkalmasabb jelölt nyerje el. Ennek érdekében a törvény meghatározza az úgynevezett pályázati rangsor követelményrendszerét, amely alapján a pályázókat rangsorolni kell. A pályázat benyújtása előtt a jelölteknek pályaalkalmassági vizsgálaton kell részt venniük. A pályázat kiírására az OBH elnöke jogosult A pályázat elbírálója az OBH elnöke vagy – a Kúriára kiírt pályázat esetén – a Kúria elnöke. A bírákat a bírói állásra – az OBH elnökének előterjesztése alapján – a köztársasági elnök nevezi ki. A pályázati felhívást a bíróságok hivatalos lapjában, valamint a bíróságok központi internetes honlapján bárki számára hozzáférhető módon közzé kell tenni. A bírói kinevezés első alkalommal három évre szól, majd ezt követően – a határozott időre kinevezett bíró szakmai alkalmasságának vizsgálata után – határozatlan időre. A törvényben meghatározott feltételek esetén a

Korábban bíróként, ügyészként, kormánytisztviselőként köztisztviselőként, közjegyzőként, ügyvédként, végrehajtóként, közalkalmazottként, fegyveres szerv hivatásos állományú tagjaként, igazságügyi alkalmazottként, alügyészként ügyészségi fogalmazóként, ügyvédjelöltként, közjegyző-helyettesként dolgozott. 36

188 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

14. A bíróságok

köztársasági elnök az OBH elnökének javaslatára az első kinevezés alkalmával is határozatlan időre nevezheti ki a bírót.37 A pályázati eljáráson alapuló kinevezési rendszer a bíróvá válás, valamint a bírói szervezeten belüli összes további előmeneteli kinevezés általános szabálya. Ez alól – a tisztség keletkezése tekintetében – két kivétel létezik: A Kúria elnökének, valamint az OBH elnökének tisztsége nem államfői kinevezéssel, hanem az Országgyűlés általi választással keletkezik. Továbbá ezeket az állásokat – mivel kiemelkedően fontos tisztségekről van szó – nem pályázat útján töltik be.

4.5. 5. A bíró szolgálati jogviszonyának megszűnése A bírói függetlenség egyik fontos tartalmi eleme a bírák elmozdíthatatlanságának elve, mely alapján a bírákat tisztségükből csak meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdítani. A bírói tisztség megszűnésének leggyakoribb esete, ha a bíró – a Kúria elnökének kivételével – az általános öregségi nyugdíjkorhatárt betöltötte. Az egyéb megszűnési okok, amelyek megvalósulása esetén megszűnik a szolgálati jogviszony, az alábbiak: a) a bíró halálával, b) a határozott időre kinevezett bíró nem kéri határozatlan időtartamra a kinevezését vagy egyéb okból erre nem nevezik ki; c) felmentéssel. Tisztségéből fel kell menteni a bírót, a) ha bírói tisztségéről lemondott; b) ha a bíró tisztségének ellátására egészségügyi okból tartósan alkalmatlanná vált vagy a szakmai alkalmatlansági eljárás során alkalmatlanná nyilvánították; c) ha a bíróval szemben jogerősen kényszergyógykezelését rendelték el;

szabadságvesztést

vagy

közérdekű

munkát

szabtak

ki,

d) ha a bíró bírói esküjét kinevezésétől számított nyolc napon belül nem teszi le; e) ha a bíró már nem magyar állampolgár vagy nem cselekvőképes; f) ha a bírót országgyűlési, európai parlamenti, helyi önkormányzati képviselőnek vagy polgármesternek megválasztották, vagy a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló törvény hatálya alá tartozó állami vezetőnek megválasztották vagy kinevezték; g) ha a bíró – az OBH elnökének egyetértésével – nemzetközi szervezetnél vagy az Európai Unió valamely szervénél pályázat alapján ítélkezésre vagy az igazságszolgáltatással összefüggő egyéb munkavégzésre irányuló jogviszonyt létesít; h) ha a bíró ha) a rá irányadó öregségi nyugdíjkorhatárt – a Kúria elnökének kivételével – betöltötte vagy hb) a felső korhatár betöltése előtt a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló törvényben foglalt feltételek fennállására hivatkozással maga kéri nyugállományba helyezését, i) ha a bíróval szemben lefolytatott fegyelmi eljárás során jogerős fegyelmi büntetésként a bírói tisztségből való felmentést indítványozták;

Pl. a pályázó kinevezését megelőzően korábban legalább három évig bíróként, illetve katonai bíróként dolgozott vagy kinevezését közvetlenül megelőzően alkotmánybíróként működött vagy nemzetközi szervezetnél vagy az Európai Unió valamely szervénél ítélkezett, illetve az igazságszolgáltatással összefüggő tevékenységet folytatott, és legalább ötéves szakmai gyakorlatot szerzett, kiemelkedő elméleti jártasságot szerzett a tudomány vagy az oktatás területén. 37

189 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

14. A bíróságok

j) ha a bíró a nem járul hozzá az áthelyezéséhez, amelyre azért kerülne sor, mert a bíróság, ahol addig ítélkezett, megszűnt illetve hatásköre vagy illetékességi területe olyan mértékben csökkent, hogy ott a bíró további foglalkoztatása nem lehetséges; k) ha a bíró a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségét szándékosan elmulasztja, vagy a vagyonnyilatkozatában – a vele közös háztartásban élő hozzátartozók adatait is ideértve – lényeges adatot, tényt szándékosan valótlanul közöl, illetve elhallgat, vagy a vagyonnyilatkozatát és a személyes adat kezelésére felhatalmazó nyilatkozatát visszavonja; l) ha a bíró a szolgálati viszonya fennállása alatt a munkáltatói jogkör gyakorlójának írásbeli felhívására, a felhívás kézhezvételétől számított 15 munkanapon belül hatósági bizonyítvánnyal nem igazolja azt a tényt, hogy nem áll fenn vele szemben a bírói tisztségre való kinevezését kizáró – a törvényben meghatározott – egyes kizáró okok fenn nem állásátismételt szabályszerű felhívásra tizenöt munkanapon belül nem igazolja, és nem bizonyítja, hogy a kötelezettség elmulasztására rajta kívülálló ok következménye; m)

ha a bíró a munkáltató által elrendelt orvosi vizsgálaton önhibájából nem vesz részt;

n) ha állami felsőoktatási intézmény rektorává vagy költségvetési szervként működő kutatóközpont vagy kutatóintézet vezetőjévé nevezik ki; o)

ha a bíró szolgálati viszonyát jogellenesen megszüntette.

A bíró felmentésére vonatkozó javaslatot az OBH elnöke terjeszti a köztársasági elnök elé, aki a bírákat felmenti. Az előterjesztésben meg kell jelölni a felmentés jogcímét és a bírói tisztség megszűnésének időpontját.

4.6. 6. A bíró fegyelmi felelőssége Ha a bíró feladatai ellátása során szándékosan hibát követ el, továbbá életmódjával, magatartásával a bírói hivatás tekintélyét sérti vagy veszélyezteti, ez a bíróval szembeni fegyelmi eljárás megindítását vonja (vagy vonhatja) maga után. Az elmozdíthatatlanság elve ebben az esetben nem érvényesül, mert súlyos fegyelmi vétség elkövetése esetén a bíró tisztségéből felmenthető. Ugyanakkor annak érdekében, hogy a munkáltatói jog gyakorlójának esetleg önkényes eljárásától a bíró védve legyen, a fegyelmi eljárás szabályai kimerítő részletességgel kerültek a Bjt.-ben szabályozásra. Fegyelmi vétséget követ el a bíró, ha a szolgálati viszonyával kapcsolatos kötelezettségeit vétkesen megszegi, vagy az életmódjával, magatartásával a bírói hivatás tekintélyét sérti vagy veszélyezteti. Nem tekintendő fegyelmi vétségnek, ezért fegyelmi eljárás lefolytatásának sincs helye abban az esetben, ha a bíró ítélkezése során tévesen alkalmazza a jogszabályokat, vagy téves jogértelmezést végez. Ez utóbbi esetekben fegyelmi eljárás lefolytatása helyett a bíró szakmai alkalmatlanságának megállapítása iránti eljárás kezdeményezhető a bíróval szemben. Nem indítható a bíróval szemben fegyelmi eljárás, ha az eljárás kezdeményezésére jogosult a tudomására jutástól számított három hónap alatt azt nem indítványozta, illetve a fegyelmi vétséget képező magatartás befejezése óta három év már eltelt. A bírák fegyelmi és az ezzel összefüggő kártérítési ügyeiben a Budapest területén működő ítélőtábla mellett elsőfokú szolgálati bíróság, a Kúria mellett másodfokú szolgálati bíróság jár el.

5. V. Az ülnökök jogállása Az eljárási törvényekben megállapított ügyekben a bírákon kívül ülnökök is ítélkeznek. Ülnöknek az a büntetlen előéletű, cselekvőképes magyar állampolgár választható meg, aki a 30. életévét betöltötte, és nem áll közügyektől eltiltás hatálya alatt. A katonai ülnök megválasztásához az általános feltételeken túl az is szükséges, hogy a jelölt a Magyar Honvédségnél, illetve rendvédelmi szervnél hivatásos szolgálati viszonyban álljon. Az ülnökök nem lehetnek tagjai pártnak, és politikai tevékenységet nem folytathatnak. Az ülnököket a bíróság illetékességi területén lakóhellyel rendelkező nagykorú magyar állampolgárok, a bíróság illetékességi területén működő helyi önkormányzatok és társadalmi szervezetek – kivéve a pártokat – jelölik. A fiatalkorúak büntető ügyeiben eljáró bíróság pedagógus ülnökeit a bíróság illetékességi területén működő alapfokú és középfokú nevelési-oktatási intézmények tantestületei jelölik. A közigazgatási és munkaügyi bíróságok ülnökeit elsősorban a munkavállalók és munkaadók érdek-képviseleti szervei jelölik. 190 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

14. A bíróságok

A járásbíróság ülnökeit a bíróság székhelye szerint illetékes helyi önkormányzat, illetve települési nemzetiségi önkormányzat képviselő-testülete, a törvényszék, valamint a közigazgatási és munkaügyi bíróság ülnökeit a megyei, illetve megyei városi képviselő-testület és a területi nemzetiségi önkormányzatok képviselő-testület választják meg. A Budapest területén működő járásbíróságok ülnökeit a bíróság illetékességi területe szerinti helyi önkormányzatok és települési nemzetiségi önkormányzatok képviselő-testületei választják meg. A katonai ülnököket a rendfokozatuknak megfelelő állománygyűlésen választják meg. Az ülnökök megbízatása négy évre szól, az ülnökök választását a köztársasági elnök tűzi ki. Az OBH elnöke állapítja meg, hogy a választó szerv melyik bírósághoz hány ülnököt választ. Az ítélkezés során az ülnököknek a hivatásos bírókkal azonos jogaik és kötelezettségeik vannak. Egyesbíróként és az ítélkező tanács elnökeként azonban csak hivatásos bíró járhat el.

6. VI. A bíróságok központi igazgatása (OBH elnöke, OBH, OBT) 6.1. 1. A bírósági igazgatás fogalmának meghatározása A bírósági igazgatás azoknak az igazgatási tevékenységeknek az összessége, amelyek nem tartoznak közvetlenül a bíróságok és bírák ítélkezési funkcióinak ellátáshoz, hanem az ítélkezés tárgyi és személyi feltételeit biztosítják.38 A bíróságok igazgatásának alapvető kérdése, hogy a bíróságok ítélkező tevékenységével kapcsolatos adminisztratív ügyvitel és ügykezelés ellátásán túlmenő igazgatási feladatok ellátására a bírósági rendszeren belüli vagy azon kívüli szerveknek van-e hatásköre. Az igazgatási feladatok bírósági szervezetrendszeren belül való megszervezése különösen a bíróságok autonómiája, és ezzel kapcsolatban elsősorban a bírói függetlenség biztosításának igényéből táplálkozik. 39 Az 1997-ben végrehajtott igazságszolgáltatási reform következtében a bíróságok igazgatásában – és ezáltal a bírói hatalom és a végrehajtó hatalom egymáshoz való viszonyában – minőségi változás következett be. A végrehajtó hatalmat képviselő igazságügyi miniszter korábban széles körű önálló igazgatási jogosítványai – melyek igen hatékony eszközöket jelentettek a bírói szféra befolyásolására és totális ellenőrzésére – megszűntek. A bíróságok és a végrehajtó hatalom egyetlen szervezeti kapcsolódási pontja az volt, hogy az igazságügyért felelős miniszter tagja volt az Országos Igazságszolgáltatási Tanács (a továbbiakban: OIT) testületének és – nevesített jogosítványok nélkül – gyakorolta e tagságból eredő jogokat.40 Az OIT-ot az 1997. évi LIX. alkotmánymódosító törvény iktatatta a jogrendszerünkbe, szervezetére és működésére vonatkozó részletes szabályokat pedig a régi Bszi. állapította meg. Az OIT létrehozásával a bírósági szervet – a kormányzati hatáskörbe tartozó igazgatási modellel szakítva – teljesen levált a végrehajtó hatalomról és a bírói hatalmi ág a bírósági igazgatás tekintetében is teljes szervezeti autonómiát kapott. 41 Az elmúlt évek során számos kritika érte az OIT – és ezáltal a központi igazgatás – működését. Ezért a jelenleg hatályos Bszi. gyökeresen szakított a korábbi központi igazgatási rendszerrel. Megszüntette az OIT-ot és helyette egy új igazgatási modellt vezetett be. Ennek lényege, hogy a bírósági központi igazgatást az OBH elnöke látja el az elnök egyszemélyi felelőssége mellett. Az OBH elnökéhez kerültek az OIT és az OIT elnökének igazgatási jogkörei (pl. a bírósági felsővezetők kinevezése, bírói pályázatok elbírálása, költségvetéssel, létszámgazdálkodással kapcsolatos jogkörök.) Az OBH elnökének feladatai ellátásban segítő hivatali szervezet az OBH. Az OBH elnökének tevékenységét az Országos Bírói Tanács (a továbbiakban: OBT) ellenőrzi.

6.2. 2. Az Országos Bírósági Hivatal elnöke

38 39

Kissel:GVG Kommentar. Randnummer 33. 200. p. Rácz Attila: A bíróságok igazgatásának elvi kérdései. Jogtudományi

Közlöny 1973/12. 644. p. Fürész Klára: i. m. 534. p. Badó Attila – Bóka János:Európa kapujában. Reform, Igazság, Szolgáltatás. Bíbor Kiadó, Miskolc, 2002, 129. p. Pokol Béla szerint ezzel a szervezeti átalakítással egy európai összehasonlításban rendkívül önálló bírói hatalmi ág jött létre Magyarországon. Pokol Béla:A bírói hatalom. Századvég, Budapest, 2003, 118–121. p. 40 41

191 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

14. A bíróságok

Az OBH elnöke a bírói függetlenség alkotmányos elvének megtartásával ellátja a bíróságok igazgatásának központi feladatait, valamint a költségvetési törvény bíróságokról szóló fejezete tekintetében irányító hatásköreit, és felügyeletet gyakorol az ítélőtáblák és a törvényszékek elnökeinek igazgatási tevékenysége felett. Az elnököt az Országgyűlés a köztársasági elnök javaslatára a határozatlan időre kinevezett és legalább öt éves bírói szolgálati viszonnyal rendelkező bírák közül kilenc évre választja meg az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával. Az általános szabályok szerint a köztársasági elnök az elnök személyére a korábbi elnök megbízatási ideje lejártát megelőző három hónapon belül, de legkésőbb a megbízatási idő lejártát megelőző negyvenötödik napon tesz javaslatot. A jelöltet az Országgyűlés igazságüggyel foglalkozó bizottsága meghallgatja. Azt a jelöltet, akit sikertelen választás után a köztársasági elnök újra jelöl, nem kell ismételten meghallgatni. Nem választható elnökké, aki az Országos Bírói Tanács (a továbbiakban: OBT) tagja; akivel szemben fegyelmi vagy – a magánvádas és pótmagánvádas vádindítványa alapján indult eljárást kivéve – büntetőeljárás van folyamatban. Aki fegyelmi büntetés hatálya alatt áll; akivel szemben eljárás van folyamatban az alkalmatlanságának megállapítása iránt; akinek a bírói szolgálati viszonya törvény alapján szünetel; vagy aki a polgári perrendtartásról szóló törvény szerint hozzátartozói kapcsolatban áll az OBT tagjával vagy az OBH elnökének kinevezési hatáskörébe tartozó bírósági vezetővel. Az OBH elnökére – ha törvény másképp nem rendelkezik – a bírákra vonatkozó szabályokat kell megfelelően alkalmazni. Az elnök tisztsége megszűnika megbízatási idő leteltével; halálával; cselekvőképességet kizáró vagy korlátozó gondokság alá helyezésével; országgyűlési, európai parlamenti, helyi önkormányzati képviselővé vagy polgármesterré történő megválasztásával, továbbá állami vezetővé történő megválasztásával vagy kinevezésével; a bíróságnak vele szemben bűncselekmény miatt szabadságvesztést, közérdekű munkát, illetőleg közügyektől eltiltást kiszabó jogerős határozatával, továbbá, ha büntetőeljárás során jogerős határozattal kényszergyógykezelését rendelték el; lemondással; az összeférhetetlenség kimondásával; felmentéssel; vagy a tisztségtől való megfosztással. Az egyes megszűnési okok részletes szabályait is a törvény tartalmazza. Az elnök feladatai felölelik a központi igazgatás összes területét. Ezek a következő tárgyköröket fogják át: az általános központi igazgatási feladatok (pl. képviseli a bíróságokat); az OBH irányításával kapcsolatos feladatok; a költségvetéssel kapcsolatos feladatok (pl. összeállítja a bíróságok éves költségvetéséről szóló javaslatát); a bírósági statisztikai adatgyűjtéssel, az ügyelosztással és a bírák munkaterhének mérésével kapcsolatos feladatok; a személyzeti kérdésekkel kapcsolatos feladatok (pl. javaslatot tesz a köztársasági elnöknek a bírák kinevezésére és felmentésére, kinevezi az ítélőtáblák és a törvényszékek elnökeit); a bíróságok igazigazgatásával kapcsolatos feladatok; a bírák és igazságügyi alkalmazottak képzésével kapcsolatos feladatok; a tájékoztatással kapcsolatos feladatok (pl. évente beszámol az Országgyűlésnek a bíróságok általános helyzetéről és a bíróságok igazgatási tevékenységéről) továbbá egyéb feladatok. Az előbb felsorolt, valamint a törvényben tovább részletezett feladatkörei közül vannak olyanok, melyek a Kúriára vonatkoznak. Ezeket a Kúria elnökének a törvényben foglalt jogai és kötelezettségei figyelembevételével, az azokból fakadó eltérésekkel gyakorolja. Az OBH elnöke által alkotott normák: az elnök szabályzatot, ajánlást alkot, illetve ad ki, valamint határozatot hoz. A szabályzatot a Magyar Közlönyben, az ajánlást és a határozatot (a személyzeti ügyekben hozott határozatok kivételével) a bíróságok hivatalos honlapján és a központi honlapon, továbbá a bíróságok hivatalos lapjában közzé kell tenni. Az elnök ezen kívül éves beszámolót készít a bíróságok helyzetéről – mint fentebb már láttuk –, melyet a központi honlapon közzé kell tenni.

6.3. 3. Az Országos Bírósági Hivatal Az OBH az OBH elnökének hivatali szerve, mely az OBH elnökének munkáját segíti. Önállóan gazdálkodó költségvetési szerv, melyet az OBH elnöke vezet. Székhelye Budapest. Az OBH előkészíti az OBH elnökének határozatait és gondoskodik azok végrehajtásáról, valamint ellátja az OBT működésével kapcsolatos ügyviteli feladatokat. Meghatalmazás alapján képviseli az OBH elnökét és a bíróságokat a bírósági eljárásokban; vezeti a bírák központi személyi nyilvántartását és kezeli a bírói vagyonnyilatkozatok vagyoni részét; valamint ellátja a jogszabály által hatáskörébe utalt egyéb feladatokat. Az OBH-ba határozott vagy határozatlan időtartamra, illetve meghatározott feladatra – hozzájárulásával – bíró is beosztható.

192 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

14. A bíróságok

6.4. 4. Az Országos Bírói Tanács Az OBT-t a jogalkotó a központi bírósági igazgatás (OBH és az OBH elnöke) felügyeletének ellátására hozta létre. Az OBT-nek ellenőrzési, javaslattevő, véleményező jogosítványai vannak. Legfontosabb jogköre, hogy az OBH elnökének tisztségétől való megfosztását kezdeményezheti az Országgyűlésnél. Az OBT tagjává választott bíró tagok, valamint póttagok megbízatása az OBT első ülésétől számított hat évre szól. Az OBT megbízatása az újonnan megválasztott OBT első ülésének napján szűnik meg. Az OBT tizenöt tagú. Annak érdekében, hogy az egyes bírósági szintek megfelelően legyenek képviselve a tanácsban, a törvény előírja, hogy a tanácsnak hivatalból tagja a Kúria elnöke, egy ítélőtáblai bíró, öt törvényszéki, hét járásbírósági és egy közigazgatási és munkaügyi bírósági bíró. Az OBT-t az elnök vezeti és képviseli. Az elnöki tisztséget a tagok félévenként egymást követve viselik automatikus váltás alapján. Elsőként a leghosszabb szolgálati idővel rendlelkező bíró az elnök fél évig, utána pedig a további tagok a bírói szolgálati viszonyuk időtartamának csökkenő sorrendjében lesznek elnökök. Az OBT tagjainak megválasztására küldött-értekezleten kerül sor. A Kúria teljes ülése, valamint az ítélőtábla és a törvényszék összbírói értekezlete a bíróság engedélyezett bírói létszáma alapján minden húsz bírói létszám után titkosan egy-egy küldöttet választ. Ha a töredék létszám a tíz főt meghaladja, további egy küldöttet kell választani. A megválasztott küldöttek létszáma a húsz főt nem haladhatja meg és kettő – törvényszék esetében három – főnél akkor sem lehet kevesebb, ha a bíróság engedélyezett bírói létszáma alapján egy vagy egy küldött sem választható. A küldöttválasztó összbírói értekezletet az adott bíróság elnökei legkésőbb az OBT megbízatásának lejárta előtt négy hónappal korábban kötelesek összehívni. A küldöttválasztó összbírói értekezletet határozatképtelensége esetén legkésőbb tizenöt napon belül ismét össze kell hívni. A megismételt összbírói értekezlet a jelenlévők számától függetlenül határozatképes. Az OBT tagjait és póttagjait a megválasztott küldöttekből álló küldött-értekezleten választják meg. Az értekezlet akkor határozatképes, ha azon a küldöttek több mint a fele megjelent. A küldöttértekezletet határozatképtelensége esetén legkésőbb tizenöt napon belül ismét össze kell hívni. A megismételt küldöttértekezlet a jelenlévők számától függetlenül határozatképes. A küldött-értekezleten – jelölési és szavazati jog nélkül – részt vehet és felszólalhat a Kúria elnöke és az OBH elnöke. Megválasztott tagnak, póttagnak azt kell tekinteni, aki a leadott érvényes szavazatok közül a legtöbb szavazatot, de legalább ötven százalékot meghaladó szavazatot kapott. A szavazást mindaddig folytatni kell, amíg a szükséges számú jelölt az előírt számú szavazatot meg nem kapja. A tagok megválasztásával egyidejűleg tizennégy póttagot is kell választani. Az OBT feladatai elsősorban ellenőrzési, véleményezési, javaslattevő feladatok. Egyes személyzeti ügyekben néhány önálló hatáskörrel rendelkezik. Az OBT feladatainak tagolása az OBH elnökének feladataihoz hasonlóan, ahhoz kötődően az alábbi fő csoportokra oszthatók: általános központi igazgatáshoz kapcsolódó feladatok; a költségvetéshez kapcsolódó feladatok; a személyzeti igazgatáshoz kapcsolódó feladatok; a bírák és igazságügyi alkalmazottak képzéséhez kapcsolódó feladatok; végül egyéb feladatok. Az OBT tagja jogosult és köteles az OBT munkájában részt venni. Feladatai ellátásához jogosult az OBT és az OBH működésével kapcsolatos iratokba betekinteni, továbbá az OBH elnökétől adatokat, tájékoztatást kérni; az OBT ülésének napirendjére javaslatot tenni; valamint a tagsággal kapcsolatban felmerülő költségeinek megtérítésére. Az OBT tag köteles a minősített adatot megőrizni. A tagot a tagságból eredő feladatai ellátáshoz szükséges mértékben mentesíteni kell a bírói munka alól. Az OBT folyamatos működésének biztosítása céljából a törvény rendelkezik a testület póttagjáról.

193 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

14. A bíróságok

7. VII. A Kúria szerepe a joggyakorlat egységességében (egységesítésében) Az Alkotmánybíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a jogbiztonság a jogállamiság fontos tartalmi eleme. 42 A jogbiztonság követelménye a bírósági eljárásokban abban foglalható össze, hogy a bíróságok az ítélkezés során azonos tényállású ügyekben azonos, vagy legalább hasonló tartalmú ítéleteket hozzanak függetlenül attól, hogy az adott ügyet mely bíróság illetékességi területén tárgyalják, vagy első-, illetve másodfokon hozták az ítéletet. Ezért az Alaptörvény 25. cikk (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a Kúria biztosítja a bíróságok jogalkalmazásának egységét, a bíróságokra kötelező jogegységi határozatokat hozhat. A Kúria a bírósági joggyakorlat egységesítése céljából a jogegységi határozaton kívül elvi bírósági határozatot hoz, valamint az alsóbb fokú bíróság által hozott elvi kérdésre is kiterjedő határozatot elvi bírósági döntésként közzéteheti. A Kúrián joggyakorlat-elemző csoportok működnek, melyek feladata az ítélkezési gyakorlat vizsgálata.

7.1. 1. A jogegységi határozat jogi természete A jogegységi határozat sajátos helyet foglal el a jogforrási rendszerben. Nem jogszabály, mert nem jogszabályalkotó szerv aktusa. Az Alaptörvény 25. cikk (3) bekezdése azonban kimondja, hogy a jogegységi határozat a bíróságokra kötelező. E rendelkezésnek az a következménye, hogy a jogegységi határozat hatálya szükségképpen kihat a bírósághoz forduló jogkeresőkre is, mert az ügy elbírálása során a bírónak az ügyre vonatkozó jogegységi határozatot alkalmaznia kell. Ez pedig azt jelenti, hogy a jogegységi határozat a jogszabályokra jellemző normatív tartalommal rendelkezik. A jogegységi határozat tehát jogszabályalkotásra nem jogosult szerv által alkotott olyan norma, amely a bíróságokra és a bírósághoz forduló jogkeresők számára – amennyiben az ügy tárgyánál fogva szóba jöhet a jogegységi határozat alkalmazása – az adott ügyben kötelező.

7.2. 2. A jogegységi eljárás, a jogegységi tanács A Bszi. szerint jogegységi eljárás két esetkörben folytatható le. Jogegységi eljárásnak van helye egyrészt, ha a joggyakorlat továbbfejlesztése vagy az egységes ítélkezési gyakorlat biztosítása érdekében elvi kérdésben jogegységi határozat meghozatala, korábban meghozott jogegységi határozat megváltoztatása vagy hatályon kívül helyezése szükséges. Ezenkívül jogegységi eljárást kell lefolytatni, ha a Kúria valamely ítélkező tanácsa jogkérdésben el kíván térni a Kúria másik ítélkező tanácsának elvi bírósági határozatként közzétett határozatától vagy közzétett elvi döntéstől. A Kúrián büntető, összevont polgári-gazdasági, továbbá összevont közigazgatási-munkaügyi szakágú jogegységi tanács működik. A jogegységi tanácsot a Kúria elnöke, elnökhelyettese, kollégiumvezetője vagy kollégiumvezető-helyettese vezeti. A jogegységi tanács általában az elnökből és további négy tagból áll, a tagokat a jogegységi tanács elnöke választja ki. Ebben az esetben a jogegységi tanács valamennyi tag jelenléte mellett határozatképes és a határozatát egyszerű szótöbbséggel hozza. A törvényben meghatározott esetekben a jogegységi tanács a Kúria teljes kollégiuma. Ilyen esetben a jogegységi tanács akkor határozatképes, ha ülésén tagjainak több mint a kétharmada jelen van; döntéséhez a jelen lévő tagok kétharmadának szavazata szükséges. A jogegységi tanács eljárását a Bszi. részletesen szabályozza.

7.3. 3. Az elvi bírósági határozat és az elvi bírósági döntés Elvi bírósági határozatot a Kúria akkor ad ki, ha a Kúria ítélkező tanácsa valamely, a társadalom széles körét érintő vagy a közérdek szempontjából kiemelkedő jelentőségű ügyben elvi kérdésekre is kiterjedő határozatot hozott. Ilyen esetben a tanács elnöke haladéktalanul köteles értesíteni az ügy tárgya szerinti szakág kollégiumvezetőjét. A kollégiumvezető a határozatot az elvi közzétételi tanács elé terjeszti, amely dönt annak elvi bírósági határozatként történő közzétételéről.

42

Sólyom László: i. m. 706. p.

194 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

14. A bíróságok

Az alsóbb fokú bíróságnak a társadalom széles körét érintő vagy a közérdek szempontjából kiemelkedő jelentőségű ügyben elvi kérdésekre is kiterjedő határozata elvi döntésként közzétehető. Mind az elvi bírósági határozatok, mind pedig az elvi bírósági döntések kiválasztására és közzétételére a Kúrián büntető, polgári, gazdasági, munkaügyi és közigazgatási szakágú elvi közzétételi tanács működik. Az elvi közzétételi tanács elnökből és további négy tagból áll. A Kúria az egységes jogalkalmazást – a jogegységi határozaton kívül – többféle határozat közzétételével, továbbá joggyakorlat-elemző csoport, valamint a jogegységi tanács és jogegységi eljárás működésével biztosítja.

7.4. 4. A jogegységi határozat, az elvi bírósági határozat és az elvi bírósági döntés közzététele A jogegységi határozatot a Magyar Közlönyben, a központi honlapon és a Kúria honlapján kell közzétenni. A jogegységi határozat a bíróságokra a Magyar Közlönyben történő közzététel időpontjától kötelező. Az elvi bírósági határozatot és elvi bírósági döntést a központi honlapon és a Kúria honlapján kell közzétenni. Abban az esetben, ha a jogegységi tanács a jogegységi határozatot hatályon kívül helyezi, a hatályon kívül helyező határozatot szintén közzé kell tenni a Magyar Közlönyben. Ilyen esetben a jogegységi határozat a hatályon kívül helyező határozat közzététele időpontjától nem alkalmazható.

7.5. 5. A joggyakorlat elemző csoport A bírósági joggyakorlat-elemző csoportok feladata az ítélkezési gyakorlat – évente meghatározott tárgykörök szerinti – vizsgálata. A joggyakorlat-elemző csoport vezetőjét és tagjait a Kúria elnöke a Kúria bírái közül, a Kúria kollégiumvezetőinek javaslata alapján jelöli ki. A csoport vezetője a vizsgálatba akár alsóbb fokú bírákat, elméleti és gyakorlati szakembereket is bevonhat. A bírósági joggyakorlat-elemző csoport eljárására vonatkozó ügyviteli rendelkezéseket a Kúria ügyviteli szabályzata állapítja meg; a rendelkezéseket a Kúria honlapján közzé kell tenni. A bírósági joggyakorlat-elemző csoport összefoglaló véleményét a Kúria illetékes kollégiuma megvitatja. Amennyiben a kollégium a csoport megállapításaival egyetért, az összefoglaló vélemény közzétételre kerül. A joggyakorlat-elemző csoport munkájának egyik legfontosabb eredménye az lehet, hogy olyan problémákra képes felhívni a figyelmet, amelyek alapján akár jogegységi eljárás indítványozására vagy jogalkotás kezdeményezésére is sor kerülhet. Irodalom Badó Attila: Az igazságszolgáltató hatalom alkotmányos helyzetének és egyes alapelveinek összehasonlító vizsgálata. In: Összehasonlító alkotmányjog. (Szerk.: Tóth Judit és Legény Krisztián.) Complex Kiadó, Budapest, 2006, 163–209. p. Fűrész Klára: Bírói függetlenség. KJK–KERSZÖV Kiadó, Budapest, 1989, 272 p. Fűrész Klára: A bíróság. In: Alkotmánytan I. Alapfogalmak, alkotmányos intézmények. 2., átdolgozott kiadás (Szerk. Kukorelli István) Osiris Kiadó, Budapest, 2007, 523–582. p. Gatter László: Az igazságszolgáltatás reformja 1987–1997. Rendszerváltozás a bíróságok igazgatásában. KJK– KERSZÖV Kiadó, Budapest, 2004, 284 p. Petrétei József: Magyar alkotmányjog II. Államszervezet. Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2001 (VIII. fejezet: A bíróságok). 203–247. p. Pokol Béla: A bírói hatalom. Századvég Kiadó Budapest, 2003, 256 p. Rácz Attila: Az igazságszolgáltatási szervezet egysége és differenciálódása. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1972, 211. p. Zoltán Ödön: A Legfelsőbb Bíróság a nemzetközi összehasonlítás tükrében. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1989, 267. p.

195 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

15. fejezet - 15. Alkotmánybíróság Balogh Zsolt

1. I. Az alkotmánybíráskodás jellemzői(elméleti és összehasonlító jogi megközelítés) 1.1. 1. Az alkotmánybíráskodás kialakulása Az alkotmánybíráskodás kialakulásának előfeltétele az alkotmány elsőbbségének elismerése – és elismertetése – a törvények és más normák felett, illetve annak elfogadása, hogy az alkotmány betartását bírák ellenőrzik. Ez könnyebben sikerült az Amerikai Egyesült Államokban, és nehezebben, hosszú történelmi folyamat után Európában. Az amerikai típusú alkotmánybíráskodás szabályozásbeli alapja – a huszonhét alkotmány-kiegészítéssel ma is hatályban lévő – 1789-ben hatályba lépett szövetségi alkotmány és az ugyanebben az évben elfogadott Bírósági Törvény (Judiciary Act) volt. E dokumentumok alapján alakult meg 1790-ben az Egyesült Államok Legfelsőbb Bírósága (Supreme Court). Az Alkotmány VI. cikk második bekezdése szerint „A jelen alkotmány s annak értelmében alkotott törvények, valamint az Egyesült Államok felhatalmazása alapján létrejött nemzetközi szerződések az ország legfőbb törvényei; e törvények kötelezőek minden államban, minden bíró számára tekintet nélkül az egyes államok alkotmányában vagy törvényeiben foglalt ellenkező rendelkezésekre”. A Bírósági Törvény 25. cikke pedig feljogosította a Legfelső Bíróságot, hogy „megváltoztassa vagy jóváhagyja az állami bíróságok döntését olyan esetekben, mikor azok a szövetségi alkotmányra, szerződésekre vagy törvényekre alapozott keresetet utasítottak el”. Szövegszerűen egyik szabály sem szól arról, hogy a Legfelsőbb Bíróságnak joghatósága van a szövetségi törvények alkotmányossági vizsgálatára, ezekből a szabályokból az alkotmánybíráskodás kialakulása még nem következik.1 Két dolog kellett ehhez: egyrészt egy konkrét ügy, amelyben a szövetségi törvény alkalmazásának helyessége az alkotmány alapján vitatottá vált, másrészt az említett szabályok bátor értelmezése (mégpedig a Legfelsőbb Bíróság saját hatáskörére vonatkozó értelmezése). E két tényező kedvező együttállására nem sokat kellett várni, 1803-ban a híressé vált Marbury v. Madison ügyben megszületett az a döntés,2 amely az alkotmánybíráskodás amerikai típusú modelljét megalapozta. Az ügyet tárgyaló John Marshall főbíró kifejtette, hogy vagy az alkotmány magasabb rendű és rendes úton módosíthatatlan alaptörvény, vagy ugyanaz a rangja, mint a közönséges törvényeknek, következésképp a törvényhozás kedve szerint módosíthatja. Ha az első alternatívát fogadjuk el, akkor arra a következtetésre jutunk, hogy az alkotmányellenes törvényt nem tartjuk jognak; ha pedig a második alternatívát választjuk, akkor az írott alkotmányok nem egyebek haszontalan kísérletnél a lényegénél fogva korlátozhatatlan hatalom korlátozására. „Ezen alternatívák között nincs középút […] az a törvény amely ellentétes az Alkotmánnyal semmis …” – érvelt Marshall bíró. A Legfelsőbb Bíróság alkotmányos felülvizsgálati joga az 1820-as évekre meg is szilárdult. Pár évtized alatt kialakult az amerikai típusú alkotmánybíráskodás, egy olyan tevékenység, amelyet a történelemben korábban nem gyakoroltak. Az európai kontinensen az alkotmánybíráskodás kialakulásához nem voltak ilyen kedvezők a feltételek. A parlamenti szuverenitás tanával, amely a törvényhozói felsőbbséget hirdette, nehezen volt összeegyeztethető, Lásd pl. Robert G. McCloskey: Az Amerikai Legfelső Bíróság. In: Paczolay Péter (szerk.): Alkotmánybíráskodás, alkotmányértelmezés. Jogfilozófiák. Budapest, 1995, 35. p. 2 A döntés körülményei fölöttébb tanúságosak. A jogvita politikai síkja John Adams leköszönő és Thomas Jefferson új elnök közötti szembenállásban keresendő. A választásokon vesztes Adams elnök egyik utolsó intézkedéseként kinevezte William Marburyt békebírónak, de hivatali ideje még a beiktatás előtt lejárt. Jefferson elnök azzal kezdte hivatali ténykedését, hogy az összes korábbi kinevezés végrehajtását leállítatta. Marbury a kinevezés végrehajtása érdekében bírósághoz fordult, és kérte, hogy a bíróság bocsásson ki a Bírósági Törvény 13. szakasza által lehetővé tett parancsot (mandamus), amely alapján köteles lett volna a végrehajtó hatalom a kinevezést véghezvinni. Az ügyet tárgyaló Marshall főbíró kijelentette, hogy a Legfelsőbb Bíróság joghatósággal rendelkezik az ügy tárgyalására. Jefferson elnök és igazságügy-minisztere James Madison már magát a tényt is felháborítónak tartotta, hogy a bíróság beleavatkozik ebbe az ügybe. Szembenállásuk hevessége alapján világos volt (Marshall főbíró számára is), hogy a bíróság hiába bocsátja ki majd a parancsot, azt a végrehajtó hatalom nem fogja foganatosítani. Mintegy a presztízs-veszteséget is elkerülendő pattant ki az a megoldás, hogy annak megállapítása mellett, amely szerint Marbury békebírói kinevezése jogos és visszavonhatatlan, a Bíróságnak nincs lehetősége bírói parancs kibocsátására, mivel – s most jön a lényeg – a Bírósági Törvény 13. szakasza, amely lehetőséget ad mandamus kibocsátására alkotmánysértő. Alkotmánysértő, mert túl nagy hatalmat ad a Bíróság kezébe a végrehajtó hatalom rovására. A Legfelsőbb Bíróság csatát veszített, de háborút nyert: a szövetségi törvényhozás alkotmányosságának bírói kontrollja teremtődött meg. 1

196 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

15. Alkotmánybíróság

hogy a nép által választott képviselők akaratát a bírák felülvizsgálhassák. Európában a XIX. század végén és a XX. század elején találhatunk olyan kezdeményezéseket (Norvégiában, Dániában, illetve Romániában, Görögországban, Portugáliában), ahol a legfőbb bírói testületeknek egyfajta norma-felülvizsgálati lehetősége is felmerült, de ezek kevésbé voltak sikeresek. Az európai alkotmánybíráskodás időszámítása 1920-szal kezdődik, és alapvetően Hans Kelsen munkásságához kötődik. Az első világháborút követően a birodalmi ambícióitól megfosztott Osztrák Köztársaságban Hans Kelsen vezetésével egy új alkotmányt dolgoztak ki, amelyben helyet kapott a törvényalkotás alkotmányosságának bírói felülvizsgálata. Kelsennek a lépcsőzetesen felépített jogforrás és jogrendszer egységességéről vallott felfogása3 vezetett oda, hogy intézményes megoldást talált a különböző szintű normák közötti ellentmondás kiküszöbölésére azért, hogy végső soron valamennyi norma összhangban legyen az alkotmánnyal. Ezt az intézményes megoldást egy különálló szerv, az alkotmánybíróság létrehozásában találta meg. „A normaellenes norma vagy csak megsemmisíthető, tehát megszüntetéséig érvényes és így szabályszerű norma, vagy pedig semmis, és akkor nem norma” 4 – érvelt Kelsen, s úgy vélte, hogy az alkotmányellenes aktusokkal szemben biztosítékok nélküli alkotmány kötelező erő nélküli óhaj marad csupán. Kelsen az Alkotmánybíróság feladatai között – a jogrendszer logikai egységének biztosításán túl – a különböző alkotmányos szervek közötti konfliktusok feloldását is megjelölte, illetve úgy vélte, hogy bizonyos kisebbségvédelmi funkció is feladata kell, hogy legyen e testületnek. Az 1920-ban létrehozott osztrák alkotmánybíróság mellett, szintén ebben az évben Csehszlovákiában jött létre alkotmánybíróság, majd Spanyolországban az 1931-es köztársasági alkotmányban villant fel e gondolat, de a II. világháború közvetlen történelmi előzményei ezeket az alkotmánybíróságokat mind elsöpörték (az osztrák alkotmánybíróságot az 1933. évi államcsíny szüntette meg). Az alkotmánybíráskodás európai elterjedése valójában a II. világháború utáni időkre tehető. Bár a kelseni alapok nem vesztek el, de az alkotmánybíráskodás európai elterjedésének gyakorlatiasabb okai inkább abban keresendők, hogy a diktatúrákkal szemben a demokratikus berendezkedés alkotmányai különleges védelemre szorulnak. Egyes vélemények szerint mivel az európai bíróságok nem voltak képesek megvédeni a polgárokat a diktatúrák borzalmaitól, ezért terjedtek el a bíróságoktól szervezetileg is különálló alkotmánybíróságok Európában.5 Ugyanakkor a kelseni rendszer továbbfejlesztése is megfigyelhető, különösen a német nyelvterületű alkotmánybíróságoknál. A nyugat-európai országok többségében a második világháborút követően, míg a közép-kelet európai országokban a kommunizmus bukása után, a rendszerváltozásokhoz kapcsolódva jöttek létre önálló alkotmánybíróságok (rendszerint új alkotmányok elfogadása során). Néhány fontosabb adat: Ausztriában az 1945. október 12-i alkotmány intézményesítette újra az alkotmánybíróságot (Verfassungsgericht); Olaszországban az 1947. december 27-i alkotmány szólt először az alkotmánybíróságról (Corte Constituzionale); Németországban az 1949. május 23-ai alaptörvény rendelkezik a Szövetségi Alkotmánybíróságról (Bundesverfassungsgericht). Franciaországban az 1958. október 4-ei alkotmány hozta létre az Alkotmánytanácsot (Conseil Constitutionnel), Spanyolországban pedig az 1978. december 27-ei alkotmány útján állt fel az Alkotmánybíróság (Tribunal Constitutional). Ezek a hírnévre méltán szert tett testületek szolgáltak mintául a közép-kelet európai rendszerváltoztatások során létrehozott alkotmánybíróságok számára. Jelenleg – bár különböző hatáskörökkel ugyan – de Lengyelországtól Albániáig és Csehországtól Oroszországig általánossá vált az alkotmánybíráskodás, különálló szervként létrejött alkotmánybíróságok útján. (1985-ben Lengyelországban, 1989-ben Magyarországon, 1991-ben Romániában, Bulgáriában, illetve az akkor még egységes Csehszlovákiában hoztak létre alkotmánybíróságot, s ezeket hamarosan követték a volt Szovjetunió tagköztársaságai). A fentiek kirajzolják az alkotmánybíráskodás elterjedésének korszakait is. Álláspontunk szerint az alkotmánybíráskodás európai elterjedését négy korszakra lehet osztani: az első 1920-tól a második világháborúig, a következő a második világháborútól a ’70-es évekig, a harmadik a ’70-es évektől a középeurópai rendszerváltozásokig,6 míg a negyedik korszak a közép-európai rendszerváltásokkal startolt, s a mai napig tart. Tendencia, hogy az alkotmánybíróságok egyre inkább hasonlítanak egymáshoz az ítélkezési problémáik és megoldási módszereik tekintetében is.

3

Kelsen, Hans: Tiszta Jogtan. ELTE Bibó István Szakkollégium,

Budapest, 1988. Kelsen: i. m. 49. Favoreu, Louis: Az alkotmánybíróságok. In: Paczolay Péter (szerk.): Alkotmánybíráskodás, alkotmányértelmezés.Jogfilozófiák. 1995, 58. p. Eredetiben: L. Favoreau: Les cours constitutionelles, Paris, Presses Universitaires de France, 1992, (2. kiadás), illetve e támában: Chr. Starck/A. Weber (Hrg.): Verfassungsgerichtsbarkeit in Westeuropa, Baden-Baden, 1986. 6 Ide sorolják a Portugál és Spanyol Alkotmánybíróságot (1976, illetve 1978), a Görög Különleges Legfelsőbb Bíróságot (1975) és a Belgiumban erre a célra létrehozott speciális testületet. 4 5

197 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

15. Alkotmánybíróság

A fentiek alapján láthatjuk, hogy az alkotmánybíráskodás kialakulásához egész más okok vezettek az amerikai és az európai kontinensen, de nemcsak más indíttatásból jelent meg, hanem más szervezeti keretek között is (Amerikában a bírói szervezeten belül, Európában külön szervezetként). Fontos továbbá megjegyezni, hogy az alkotmánybíráskodás kialakulásának fentebb ismertetett gyökereinél egyik modellben sem volt még szó az emberi jogok védelméről. Az emberi jogok védelme mára ugyan az alkotmánybíráskodás fő profilja valamennyi rendszerben, de az alkotmánybíráskodás létrehozásának amerikai és európai kezdeteinél ez a szempont még nem merült fel. Ha távolról is, de közösnek nevezhetjük azonban, hogy az alkotmánybíráskodás megjelenésekor már jelen volt a hatalmi ágak közötti egyensúlyon való őrködés, mint alkotmánybírósági feladat. Az állami szervek közötti konfliktusok feloldása a mai napig fontos feladata e testületeknek, de maga az alkotmánybíráskodás ténye is befolyással bír a hatalommegosztásra, tovább erősíti azt az elgondolást, hogy demokráciában korlátlan és korlátozhatatlan hatalom nincs. Az alkotmánybíróságok sajátos testületek, lényegében csak egy jogszabály betartásán őrködnek, csak egy jogszabályt alkalmaznak: ez az alkotmány.

1.2. 2. Az alkotmánybíráskodás fogalma A modern alkotmány és alkotmányosság szervezeti és hatásköri feltételeit akképpen foglalhatnánk össze, hogy nem igazi alkotmány az, amelyben nincsenek biztosítékok az alkotmány érvényesülésének garantálására, s nem igazi alkotmánybíróság az, amelyiknek nincs lehetősége törvények alkotmányossági vizsgálatára. Az alkotmány különleges védelemre szorul, amelyet nemcsak a módosítása megnehezítésére vonatkozó szabályok teremtenek meg, hanem maga az alkotmány rendelkezéseinek értelmezésére és alkalmazására hivatott szervezet (az alkotmánybíróság) létrehozása is része e különleges védelemnek. Mindazonáltal az alkotmánybíráskodás fogalma nem egy szervre vonatkozik, hanem egy funkcióra: a jogrendszer normáinak az alkotmány alapján történő megítélésére. A kezdőmondatban szereplő tétel másik fele tehát tartalmi követelményt fogalmaz meg: azt, hogy legyen lehetőség a törvények alkotmányossági vizsgálatára és megsemmisítésére is. Ez azért fontos, mert az alkotmánybíráskodás alapvetően a törvényhozással szembeni dimenzióban fogant: az alkotmány és a törvény közötti világos hierarchiát, az alkotmány törvények felettiségét kifejezendő. Az alkotmánybíráskodás fogalma az alkotmány rendelkezéseinek autentikus értelmezését és alkalmazását jelenti, továbbá a jogi normák alkotmányossági vizsgálatát, az alkotmányellenes norma megsemmisítését (érvénytelenítését).7 A modern alkotmánybíráskodás feltételezi az emberi jogok védelmét. Az alkotmánybíráskodás kialakulás-története tükrözi, hogy az adott korhoz mért demokratikus értékek feletti őrködés az alkotmánybíráskodás elterjedésében igen nagy szerepet játszott. Az alkotmánybíráskodás kialakulása legtöbbször egy új (vagy tartalmában új) alkotmány létrehozásához kötődik. Olyan alkotmányokról van szó, amelynek megalkotói szilárdul hittek a benne foglalt rendelkezések különös érték-tartalmában. Ennek védelme érdekében jött létre az alkotmánybíráskodás.

1.3. 3. Az alkotmánybíráskodás modelljei Az alkotmánybíráskodás modelljeit tekintve többféle elképzelés látott napvilágot. Az alább bemutatásra kerülő amerikai és európai modell mellett ismert a mindkét modell jellemzőit magán viselő ún. vegyes modell, továbbá az alkotmánybíráskodási funkciót nem bírósági típusú szerv (pl. parlamenti bizottság) által megvalósító modell, illetve modellnek nevezik azt is, ahol nincs modell (nincs alkotmánybíráskodás). A következőkben a két nagy típust mutatjuk be, helyenként villanásszerűen utalva arra, hogy milyen más megoldások alakultak még ki.

1.3.1. 3.1. Az amerikai modell – Az amerikai modell decentralizált. Az 1789. évi alkotmány VI. cikk második bekezdése szerint az Alkotmány „minden államban, minden bíró számára” kötelező. Tehát a bírósági szervezetrendszertől függetlenül valamennyi bíró alkalmazhatja (köteles alkalmazni) az alkotmányt, következésképp törvény alkotmányossága tárgyában is dönthet. Ha alsóbb bíróság alapította ítéletét az alkotmányra, az ítélet elleni fellebbezés folytán az ügy a Legfelsőbb Bírósághoz kerülhet, amely a vitatott ügyet vagy megvizsgálja, vagy visszautasítja. 8 Ha a Legfelsőbb Bíróság megvizsgálja, és érdemben dönt (valamely törvényről kimondja, hogy nem egyeztethető

Bragyova András szerint épp ezen ismérv határolja el az alkotmánybíráskodást a rendes bírósági funkcióktól: „a rendes bíróság ugyanis nem a normák – az általa alkalmazott normák – érvényességéről dönt, csak alkalmazhatóságáról. A rendes bíróságot az jellemzi, hogy előtte a jogi norma érvényességét nem lehet vitatni, mert erről a rendes bíróság nem dönthet…” (24. p.) Bragyova András: Az alkotmánybíráskodás elmélete. KJK és MTA Állam- és Jogtudományi Intézet, Budapest, 1994. 8 Ha visszautasítja (writ of certiorari) azt szokás úgy értelmezni, hogy helybenhagyta az alsóbb bíróság alkotmány-értelmezését, de ez nem teremt precedenst. 7

198 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

15. Alkotmánybíróság

össze az Alkotmánnyal) döntése a többi bíróságra kötelező. Ebben a rendszerben tehát az alkotmánybíráskodást a bírósági szervezet egészére bízták, nincs külön szervezetként létrehozott alkotmánybíróság. – A másik fontos jellemző, hogy az alkotmánybíráskodás mindig konkrét esetekhez, konkrét ügyekhez kötött (ahogy láttuk ezt a kialakulást megalapozó Marbury v. Madison ügyben is). Az alkotmányossági problémák a rendes bírósági eljárás keretében merülnek fel, az így hozott alkotmányossági döntés címzettjei elsősorban a felek. Hatása a precedensrendszer, illetve a stare decisis elv révén válik teljessé. A konkrét ügyhöz kötöttség azt is jelenti, hogy az amerikai rendszerben nincs absztrakt (az egyedi ügytől elvonatkoztatott) normakontroll, azaz olyan eljárás, amelyben valamely törvény alkotmányossági vizsgálatát egyedi ügyben való alkalmazásától függetlenül is kezdeményezni lehet.9 – A harmadik jellemzője az amerikai modellnek – amelyet a fenti idézett már tartalmaz is – az alkotmányellenesség jogkövetkezményében keresendő. Az amerikai típusú rendszerben az alkotmányellenes törvényt a bíró nem alkalmazza. Láttuk Marshall főbíró érvelését, amely szerint az alkotmánnyal ellentétes törvény semmis. Nincs szükség tehát külön konstitutív aktusra az alkotmányellenes törvény jogrendszerből való „kivezetéséhez” (mint amilyen az európai rendszerben a megsemmisítés). Az alkotmányellenesség megállapítása deklaratív jellegű, a bíróság nem jogosult hatályon kívül helyezni a más hatalmi ág produktumát, de a maga részére (illetve a bírói szervezet egészét érintően) dönt úgy, hogy az alkotmányellenes törvényt nem alkalmazza. A politika számára ezáltal megkerülhetetlen akadályt képez.10 – Jellemzője továbbá az amerikai rendszernek, amely mindebből egyenesen következik, hogy az alkotmánybíráskodást kizárólag hivatásos bírák végzik. A bírói munka elválaszthatatlan része a konkrét ügyekben történő alkotmányértelmezés, az alkotmány alkalmazása. A mindenkire kötelező végső értelmezés a Legfelsőbb Bíróságé. A Legfelsőbb Bíróság kilenc bíróból áll. A bírákat az elnök jelöli és a Szenátus többségi szavazással történő megerősítésével nyerik el megbízatásukat, amely határozatlan idejű (élethossziglan szól). Az Amerikai Egyesült Államokban kialakult alkotmánybíráskodási típust több állam is alkalmazza Kanadától kezdve Ausztrálián át. Több európai államban is alkalmazzák azt a megoldást, hogy bírói szerv gyakorolja az alkotmánybíráskodást (pl. Dánia, Svédország, Norvégia), ugyanakkor ez államokban tipikusan csak a legfőbb bírói szervet illeti meg ez a jog, és nem az összeset.

1.3.2. 3.2. Az európai modell Ahogy az alkotmánybíráskodás amerikai modellje egységesnek tekinthető, úgy a szó szoros értelmébe vett egységes európai modellről kevésbé beszélhetünk. Az angol alkotmányos hagyományokhoz például nem illeszthető a klasszikus értelembe vett alkotmánybíráskodás, a törvényhozó jogalkotói felsőbbsége szinte kétségbevonhatatlan (s mint láttuk az alkotmánybíráskodás kialakulásának ez az egyik legfőbb gátja)11. Említésre került néhány európai ország amely az amerikai modellt vette át, s vannak olyan európai országok is (Portugália, Görögország), ahol az amerikai és az európai modell keveredik: valamennyi bíró jogosult arra, hogy félretegye az alkotmányellenes normát, de csak a legfelsőbb bírói szerv (Portugáliában az Alkotmánybíróság, Görögországban a Legfelsőbb Bíróság egy speciális tanácsa) jogosult mindenkire kötelező hatállyal rendelkezni valamely norma alkotmányellenességéről. A sokszínűség ellenére mégis beszélhetünk európai (kontinentális) modellről. Az európai típusú alkotmánybíráskodás alapjai – ahogy az alkotmánybíráskodás kialakulásának rövid története című részben ismertettük – Hans Kelsen (és Adolf Merkl) munkásságán alapszanak.12 Az 1920-ban A Marbury v. Madison ügyben is kitűnik, hogy az nem a Bírósági Törvény 13. szakaszának alkotmányossági vizsgálatára irányult, hanem egy konkrét ügyre, Marbury békebírói kinevezésére. 10 Szemben azokkal az európai rendszerekkel, ahol az alkotmányellenesség jogkövetkezménye a megsemmisítés, azaz a jogszabály hatályon kívül helyezése. Ebben az esetben nagyobb a veszélye, hogy a politika más megfogalmazásban ugyan, de újraalkotja az alkotmányellenes tartalmú szabályt. 11 Nincs alkotmánybíráskodás semmilyen formában Hollandiában sem. A Holland Alkotmány 120. cikke kifejezetten úgy rendelkezik, hogy „A Bíróságok nem bírálhatják el a törvények és nemzetközi szerződések alkotmányosságát.” Lásd: Trócsányi László – Badó Attila (szerk.): Nemzeti Alkotmányok az Európai Unióban. KJK–Kerszöv Kiadó, Budapest, 2005, 476. p. 9

Fontos körülmény ugyanakkor, hogy Hollandiában a bíróságok közvetlenül alkalmazhatják az Emberi Jogok Európai Egyezményét, és a legtöbb esetben az Egyesült Királyságban is (lásd Human Rights Act 1998). A bírói jogvédelem adott tehát, csak nem a nemzeti alkotmány, hanem az Egyezmény alapján. 12 A Kelsen által kidolgozottak már megjelenésükkor sem maradtak kritika nélkül. A német alkotmányjogász Carl Schmitt nem kis veszélyt látott a bírói alkotmányértelmezés lehetőségében, ezért azt elutasította. Lásd részletesebben: Paczolay Péter: Alkotmánybíráskodás a politika és a jog határán. In: Alkotmánybíráskodás alkotmányértelmezés. Budapest, 1995, 14–18. p.

199 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

15. Alkotmánybíróság

létrejött osztrák alkotmánybíróság alkotmányossági vizsgálatának terjedelme ugyan korlátozott volt, csak meghatározott állami szervek kezdeményezhették eljárását, s mégis: a bírói szervezettől különálló Alkotmánybíróság gondolata táptalajra lelt. Az európai típusú alkotmánybíráskodás sajátosságait (összehasonlítva az amerikai típusúval) a következőképpen foglalhatjuk össze: – A kontinentális típusú alkotmánybíráskodás centralizált. Az alkotmánybíráskodás céljára létrehozott szervezet a bírósági szervezeten kívül áll, fő feladata a jogszabályok alkotmányossági vizsgálata. Louis Favoreu az alkotmánybíróságokról írt munkájában13 az európai modell jellegzetességei közé sorolta, hogy az alkotmánybíróságoknak önálló alkotmányos státuszuk van, alkotmányokban garantálják minden más állami szervtől való függetlenségüket. A centralizált modell jellemzője továbbá, hogy az alkotmánybíróságok rendelkeznek az alkotmányossági viták eldöntésének monopóliumával, legalábbis a törvények alkotmányossága tárgyában rendes bíróságok nem járhatnak el. – Az alkotmányossági vizsgálat nem feltétlenül kötődik konkrét esetekhez, az alkotmánybíróságok ellátnak absztrakt normakontroll feladatokat is. Az alkotmányjogi panasz (vagy az alkotmányjogi panaszhoz hasonló jogintézmény, mint pl. a spanyol amparo) révén lehetőség van egyes alkotmánybíróságoknál a konkrét jogviták alkotmányossági szempontú – bírósági típusú – eldöntésére, mindemellett a törvények alkotmányossági vizsgálatát általában el lehet érni valamely konkrét ügyben való alkalmazás kényszere nélkül is (amikor a vizsgálat tárgya pusztán a jogszabály alkotmányossága). A konkrét és az absztrakt normakontrollon túl gyakran egyéb funkciókat is telepítenek az önálló és független alkotmánybírósághoz. – Az alkotmányellenesség jogkövetkezménye (nem a semmisség, hanem) a norma megsemmisítése, amelynek joghatása, hogy az alkotmányellenes norma hatályát veszti. Kelsen kifejezésével élve az alkotmánybíróság negatív jogalkotó, mert megsemmisíti az alkotmányellenes jogszabályt, szemben a törvényhozással, amely pozitív értelemben alkot jogot. Az európai típusú alkotmánybíróságoknál az eszköztár mára kiteljesedett, a megsemmisítés helyett az alkotmányellenesség kiküszöbölésének egyéb módozatai is ismertek, pl. a norma időleges kiegészítése, vagy megsemmisítés helyett alkotmányos követelmény megállapítása a norma alkalmazására irányadóan. Az alkotmánybíróságok döntése mindenkire nézve kötelező (erga omnes hatályú), ellene fellebbezésnek nincs helye. – Sajátosságként említhetjük, hogy az alkotmánybíróvá válás nem szükségszerűen kötődik a bírói hivatáshoz, hanem választhatók egyetemi tanárok, ügyvédek, tisztviselők stb. is. Az alkotmánybírói tisztség elnyerése különféle politikai mechanizmusok – kinevezési, választási folyamatok – útján történik, a parlamentek aktív szerepvállalásával. Vannak azonban olyan rendszerek (mint pl. a német), ahol előírás, hogy a testületnek legyenek olyan tagjai is, akik korábban bíróként dolgoztak valamely (felsőbb)bíróságon. Tehát a bírósági profil e módon is kifejezésre jut. – Az európai modell szerint működő alkotmánybíróságok jellemzően parlamentáris (pl. Német Szövetségi Köztársaság, Olaszország, Spanyolország) vagy félprezidenciális rendszerű államokban (pl. Franciaország, Ausztria) jelennek meg, ott, ahol az igazságszolgáltatás több szakágra, ügyszakra (polgári, büntető, közigazgatási stb.) oszlik. A legfőbb jellegzetessége azonban valamennyi alkotmánybíróságnak, hogy közös központi hatáskörük a törvények alkotmányosságának (koncentrált) vizsgálata. Mint említettük, az európai típusú alkotmánybíráskodás fő jellemzője, hogy a normakontroll absztrakt is lehet. Ugyanakkor azt is látni kell, hogy bármennyire is a bíróságoktól különálló szervezetek az alkotmánybíróságok (és az elvont normakontroll gyakorlásának ez egy fontos szervezeti tényezője), de a rendes bírói tevékenységgel nem szakadt meg minden kapcsolatuk. A rendes bíró tevékenységgel való funkcionális kapcsolatnak két formája ismert: a bírói kezdeményezés (amikor a bíró kér normakontrollt az előtte lévő jogszabályról) és az alkotmányjogi panasz (amikor a fél kéri az ügyében alkalmazott jogszabály vizsgálatát).

1.4. 4. Alkotmánybírósági funkciók és hatáskörök Az alábbiakban azokat a funkciókat ismertetjük, amelyeket alkotmánybíróságok (is) ellátnak, s megjelöljük, hogy melyek azok a jellemző hatáskörök, amelyek az adott funkció ellátását szolgálják. Ezt követően foglalkozunk az alkotmánybíróságok függetlenségének biztosítékaival. Először tehát a funkciók: – Normakontroll. Az alkotmánybíráskodás fő funkciója a jogszabályok alkotmányossági vizsgálata. A normakontroll fogalmi ismérv, amelyet az alkotmánybíróságok többféle hatáskörben gyakorolhatnak. A 13

Favoreu: i. m. 53. p.

200 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

15. Alkotmánybíróság

normakontroll lehet előzetes és utólagos. Előzetes normakontroll hatáskörről akkor beszélünk, amikor még a ki nem hirdetett normát (törvényt) vizsgálja az alkotmánybíróság. Ha előzetes normakontroll során alkotmányellenességet állapít meg, akkor a törvényt nem lehet kihirdetni, az alkotmányellenességet a jogalkotó köteles kiküszöbölni. A normakontroll lehet utólagos is. Ebben az esetben az alkotmánybíróság a már kihirdetett (s rendszerint hatályba is lépett) norma alkotmányossági vizsgálatát végzi. Az alkotmányellenesség jogkövetkezménye a norma megsemmisítése, hatályon kívül helyezése. Az utólagos normakontroll lehet absztrakt és konkrét. Absztrakt normakontroll hatáskörben az alkotmánybíróság önmagában a normát veti össze az alkotmánnyal, míg konkrét normakontroll esetén az egyedi ügyben alkalmazandó norma alkotmányossági vizsgálata történik meg. A konkrét normakontroll két formája: az alkotmányjogi panasz és a bírói kezdeményezés. A konkrét normakontrollban született döntés valamilyen módon kihat az egyedi ügy megítélésre. – Alapjogi bíráskodás. E funkció alatt azt értjük, hogy az alapjogok közvetlenül az alkotmány alapján, bírói úton kikényszeríthetőek, azaz az emberi jogokat közvetlenül az alkotmány alapján lehet különböző tényállásokban alkalmazni. Ha törvényi tényállásról van szó (azaz, ha a törvényben megfogalmazott szabály sérti az emberi jogokat) akkor az alkotmánybíróság valamelyik normakontroll hatáskörben jár el. Mint már utaltunk rá, az emberi jogok érvényesítése – jogszabályok alkotmányossági vizsgálata során – az alkotmánybíróságok egyik fő funkciójává vált. Abban az esetben azonban, ha konkrét ügy tényállása kapcsán merül fel az emberi jogok sérelme, akkor általában a rendes bíróság jár el. A végső döntést – ha van az Alkotmánybíróságnak olyan hatásköre, amellyel egyedi ügyek alkotmányossága felől is dönthet14 – az Alkotmánybíróság, ha nincs, akkor a konkrét ügy megítélésére hivatott rendes bíróságon belüli magasabb bírói fórum hozza meg. 15 Ebben az esetben tehát alapjogi bíráskodást a rendes bíróság is gyakorol. – Hatásköri bíráskodás. Az alkotmánybíróságok által ellátott hatásköri bíráskodás az alkotmányos szervek közötti hatásköri konfliktusok feloldására irányul. Lényegében az államhatalmi ágak egyensúlyán való őrködésről van szó, amely az alkotmánybíróságok egyik klasszikus feladata. Az államhatalmi egyensúly fenntartása mind horizontális (a törvényhozás, végrehajtás, igazságszolgáltatás – és egyéb hatalmi ágak – közötti összeütközés), mind vertikális síkon (központi szervek és helyi önkormányzatok vagy szövetség és tartományok között) is felmerülhet. Az egyensúlyon való őrködés több hatáskörben is megvalósulhat, így a normakontroll hatáskörökben eljárva is kifejezésre juthat (pl. a kormány olyan tárgyban rendelkezik, amelyet csak törvény szabályozhat). Ilyenkor a norma alkotmányossági vizsgálata és megsemmisítése folytán történik a hatásköri konfliktus rendezése. Alkotmányos szervek közötti konfliktus kialakulhat egyedi ügyek kapcsán is, s az alkotmánybíróságnak lehet olyan hatásköre, amely ennek feloldására – az eljáró szerv kijelölésére – irányul. A hatásköri összeütközés lehet pozitív és negatív. Az előbbiben több alkotmányos szerv is úgy ítéli meg, hogy joga van az ügyben eljárni, az utóbbiban pedig több szerv úgy véli, hogy nincs hatásköre az adott ügyben dönteni. Ha az alkotmány alapján a konfliktus feloldható, az alkotmánybíróság dönt. Alkotmányos szervek közötti hatásköri problémák rendezésére – a fent bemutatott utólagos normakontroll és hatásköri viták feloldására irányuló hatáskörökön túl – más alkotmánybírósági hatáskörök is alkalmasak lehetnek (mint pl. hazánkban az absztrakt alkotmányértelmezés). – Választási bíráskodás. Az alkotmánybírósághoz telepített feladatok között találhatunk olyanokat, amelyek a különböző választásokkal, szavazásokkal függnek össze. A demokratikus választások az alkotmányos szervek legitimitásának alapjait képezik, ezért alkotmányos összefüggésük vitathatatlan. Mégis azt mondhatjuk, hogy a választási bíráskodás nem tartozik a hagyományos alkotmánybírósági feladatokhoz, hiszen alapvetően ún. ténybírósági szerepet kíván, s erre eszközzel a rendes bíróságok rendelkeznek. Mégis, a választási bíráskodással összefüggésben a kampányszabályok megsértésétől a szavazás lebonyolítása során felmerült panaszok elbírálásán át, a választások eredményeinek a kihirdetéséig széles az a skála, amelyet az alkotmánybíróságok is elláthatnak (lásd pl. a francia Alkotmánytanácsot). Ide vehetjük továbbá, hogy egyes alkotmánybíróságok ellátnak népszavazással kapcsolatos feladatokat is (lásd Magyarországon, az Országgyűlés népszavazás elrendelésével összefüggő határozatának vizsgálatát). – Állambíráskodás. Ez alatt kétféle feladattípust értünk, egyrészt meghatározott magas közjogi tisztséget betöltő személyek (köztársasági elnök, miniszterelnök, miniszterek) elleni eljárás (akár büntetőeljárás, vagy az alkotmány szándékos megsértése miatti eljárás) lefolytatása, másrészt politikai pártokkal kapcsolatban is fennállhatnak alkotmánybírósági feladatok, pl. nyilvántartásba vétel vagy az alkotmányellenesen működő pártok betiltása (Németország). Az ún. állambíráskodási feladatok16 alkotmánybíróságokhoz telepítését ugyanakkor 14

Ha az Alkotmánybíróság egyben „szuper-legfelsőbb bíróság”, mint a

német, vagy a spanyol. 15 16

Ez a rendszer működik Magyarországon is. Bragyova András idézett művében az „állambíráskodás” fogalmát

más tartalommal használja.

201 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

15. Alkotmánybíróság

(joggal) sok kritika is éri, mivel a politikához túlságosan is közel álló tevékenységet kíván. A direkt politikai hatáskörök kikezdhetik az alkotmánybíróságok létalapját, a függetlenségüket. – Nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos feladatok. Az alkotmányos jogrend egységessége megköveteli, hogy a belső jog összhangban legyen a nemzetközi joggal, ugyanakkor a (befogadott, alkalmazandó) nemzetközi jog sem feszítheti szét az alkotmányos kereteket. Az alkotmánybíróságoknak ezért – főképpen előzetes normakontroll hatáskörben – általában lehetőségük van a nemzetközi szerződést tartalmazó törvények kihirdetés (vagy a nemzetközi szerződés megerősítése) előtti alkotmányossági vizsgálatára. Sajátos helyet foglal el ebben a kérdésben az Európai Unió joga. Részletekbe itt most nem bocsátkozunk, de annyit érdemes megjegyezni, hogy az Európai Unió (illetve korábban az EGK) alapító szerződései alkotmányossági vizsgálat tárgyai voltak több országban is (szerződési rendelkezések alkotmányellenessége esetén az alkotmány módosítása is felmerülhet, mint megoldási mód). A fent említett alkotmánybírósági funkciókat az foglalja egységbe, hogy azok ellátása többségében alkotmányértelmezést kíván, s az autentikus alkotmányértelmezés az alkotmánybíróságok feladata.

1.5. 5. Az alkotmánybíráskodás kötöttségei és függetlenségének biztosítékai Mind az alkotmánybíráskodás európai modelljének egyik sajátosságánál utaltunk rá, az alkotmánybíróságok elsősorban a parlamentáris vagy félprezidenciális rendszerekben jöttek létre. Ennek oka, hogy ezekben a rendszerekben – kicsit leegyszerűsítve a modellt – nem kifejezetten a törvényhozó, végrehajtó és igazságszolgáltató hatalom, hanem a tágabb értelembe vett kormányzati hatalom és a tágabb értelembe vett igazságszolgáltató hatalom között húzódik az igazi „elválasztás”. Kormányzati hatalmon itt a törvényhozás és a végrehajtás kettősét, míg igazságszolgáltató hatalmon a bíróságok és az alkotmánybíróság kettősét értjük. Mivel e rendszerek sajátossága, hogy a kormány könnyen végig tudja vinni akaratát a törvényhozáson (általában rendelkezik a parlamenti többség támogatásával), a törvényhozás és a végrehajtás legalábbis szociológiailag összefonódik.17 Különös hangsúly helyeződik ezáltal (a tágabb értelembe vett) igazságszolgáltató hatalomra, hiszen a kormányzati hatalom törekvéseinek e szervek az igazi ellensúlyai. Ebben a viszonyrendszerben a függetlenség – a bíróságok és az alkotmánybíróság függetlensége – felértékelődik, azaz a hatalommegosztás lényege, a hatalomkoncentráció megakadályozása múlik azon, hogy a bíróságok és az alkotmánybíróság valóban független szervek maradnak-e, be tudják-e tölteni maradéktalanul alkotmányos feladataikat. Témánk szempontjából ezért megkerülhetetlen szólni az alkotmánybíróságok függetlenségének biztosítékairól. Teljesen független állami szerv természetesen nincs, hiszen ez parttalan és önkényes hatalomgyakorláshoz vezetne, minden szervezet az alkotmányban meghatározott szabályok, és keretek között végzi tevékenységét. A függetlenség a más szervhez való viszonyban értelmezhető ezen belül is a szervezet lényegét adó funkciók ellátására. Alkotmánybíróság esetén ez azt jelenti, hogy pl. a normakontroll feladatot (annak eredményét) sem a törvényhozás sem a végrehajtás szempontjai nem befolyásolhatják, az alkotmánybíróság az alkotmányon kívül mást nem vehet figyelembe. Az alkotmánybíróságok mégsem kötöttségek nélkül végzik tevékenységüket. Háromféle kötöttség ismert, ami meghatározza az alkotmánybíróságok munkáját: az alkotmányhoz kötöttség, a korábbi döntésekhez kötöttség és az indítványhoz kötöttség. Mit is jelentenek ezek? – Az alkotmánybíróság kötve van az alkotmány tartalmához, az alkotmányt nem változtathatja meg, tevékenysége az alkotmány alá rendelt.18 Ugyanakkor nem ennyire egyértelmű, hogy az alkotmánybíróság vizsgálhatja-e az alkotmányt módosító törvény alkotmányosságát. Azokban a rendszerekben, ahol örökklauzulák (quasi módosíthatatlan rendelkezések) szerepelnek az alkotmányban, 19 létjogosultsága lehet az alkotmánymódosítás vizsgálatának, hiszen vizsgálat tárgya lehet, hogy az örök-klauzulák nem sérülnek-e. Más esetekben felmerülhet, hogy az alkotmányt módosító törvényt magát ugyan nem, de formai szempontból, pl. hogy érvényesen létre jött-e vagy a hatályba léptetés megfelelő-e az alkotmánybíróság vizsgálhatja. Mindezen kivételek azonban nem rontanak a főszabályon: az alkotmánybíróságok tevékenysége az alkotmányhoz kötött.

Természetesen a kormány parlament előtti klasszikus felelősségét ez a „szociológiai” összefonódás nem érinti, ahogy nem érinti a törvényhozás és végrehajtás megosztásának egyéb jegyeit sem. 18 Ismert példával élve, ha az alkotmányt esetleg úgy módosítják, hogy szövegszerűen is tartalmazza pl. a korlátok nélküli terhesség-megszakítás lehetőségét, akkor az ezzel egyet nem értő alkotmánybíró lelkiismerete alapján csak egyet tehet: lemond tisztségéről. 19 Pl. a német alkotmány 79. cikk (3) bekezdése szerint: „A jelen alaptörvény olyan megváltoztatása, amely a Szövetség tartományokra való felosztását, a tartományok alapvető közreműködését a törvényhozásban vagy az 1. és 20. cikkekben [alapjogi fejezet] megállapított alapelveket érintené, nem megengedett.” A francia alkotmány 89. cikk utolsó mondata értelmében „[a] köztársasági államforma nem képezheti alkotmánymódosítás tárgyát.” 17

202 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

15. Alkotmánybíróság

– Az alkotmánybírósági ítélkezést másrészt kötik saját korábbi döntései. Ez nemcsak azt jelenti, hogyha egyszer az alkotmánybíróság már egy adott ügyben döntött, akkor még egyszer ugyanabban a tárgyban nem járhat el (res iudicata), nem dönthet másképp, hanem az európai típusú alkotmánybíráskodás során is beszélhetünk precedens alapú döntéshozatalról. Az alkotmánybíróságok ítélkezési tevékenységük során – különböző ügyekben ugyan – de lépésről-lépésre értelmezik az alkotmányt. Ennek az értelmezési folyamatnak az eredményeként kialakul az adott alkotmányos rendelkezés, vagy alkotmányos jog alkotmánybíróság által értelmezett tartalma, amely mindenkit köt, így az alkotmánybíróságot is. 20 Ezért az újabban felmerült ügyekben az alkotmányos rendelkezéseket az alkotmánybíróságnak azzal a tartalommal kell alkalmaznia, amelyet korábban – korábbi döntéseiben – már meghatározott. Természetesen egy adott alkotmányos rendelkezés vagy alkotmányos jog alkotmánybíróság által meghatározott értelmezési tartománya nem örök. A „körülmények lényeges változása esetén” az alkotmánybíróság is módosíthat álláspontján, feltéve, ha jelzi a változást és alkotmányos indokát adja, hogy miért volt rá szükség. – Végezetül az indítványhoz kötöttségről. Az alkotmánybíróságok „igazi” bíróságok, azaz csak akkor járnak el, ha „jogvita” (alkotmányossági probléma) merül fel, s „a felek” azt a bíróság elé viszik. Az alkotmánybírósági normakontroll eljárásban az egyik oldalon az indítványozó áll, a másik oldalon pedig a jogszabály (pontosabban a jogszabály megalkotásáért felelős állami szerv). Az indítványhoz kötöttség tehát egyrészt azt jelenti, hogy az alkotmánybíróság – főszabály szerint – csak akkor folytat eljárást (végzi el a normakontrollt) ha azt valaki (az indítványozásra jogosult) kéri, másrészt azt is jelenti, hogy csak abban a tekintetben – azon alkotmányos tételek vonatkozásában – vizsgálódik, amelyet az indítványozó megjelöl. Másként fogalmazva: az alkotmánybíróságok általában hivatalból nem indítanak eljárást, s egy adott jogszabály vizsgálata során nem az alkotmány egésze szempontjából vizsgálódnak (csak a megsértettnek vélt és megjelölt rendelkezések alapján). Hangsúlyozzuk, hogy ez a főszabály. A hivatalbóliság bizonyos hatáskörök és eljárások tekintetében nem kizárt, de nem jellemző az alkotmánybíróságok működésének egészére. A különböző alkotmánybírósági hatáskörökben való eljárás indítványozói körét az alkotmánybíróságra vonatkozó szabályok meghatározzák. Egy adott alkotmánybírósági hatáskör, csak a hozzá kapcsolódó indítványozói kör tekintetében értelmezhető. Az indítványozói kör szűkítésével ugyanis előállhat egy olyan helyzet, hogy az adott hatáskört az alkotmánybíróság nem is gyakorolja. Szerencsés ezért a fő funkció, a normakontroll tekintetében az indítványozói kört szélesre nyitni. Az alkotmánybíróságok függetlensége természetesen elsősorban az alkotmányon alapszik, az alkotmányba foglalt rendelkezések garantálják, hogy az alkotmánybíróság döntéseit kizárólag az alkotmány alapján, minden más befolyástól mentesen hozhassák meg. Ezen túlmenően (mintegy a részleteket illetően) a függetlenség garanciáit három csoportra oszthatjuk: úgymint személyi függetlenség, igazgatási függetlenség és költségvetési önállóság. – A személyi függetlenség az alkotmánybírák személyét érinti. Alapvető feltétel, hogy az alkotmánybírók nem vonhatók felelőségre e minőségben kifejtett tevékenységükért. Ide tartozik továbbá, hogy az alkotmánybíróvá válás tekintetében van-e olyan kizáró ok, amely a korábbi vezető állami vagy politikai tisztséget betöltőket kizárja a választhatóságból.21 Az alkotmánybírák személyi függetlenségének része, hogy megbízatásuk megszűnésének esetei között ne szerepeljen olyan ok, amellyel – akár közvetve is – a kormányzat fosztaná meg őket e tisztségüktől. Az alkotmánybíróság egy testület, több bíróból és az elnökből áll. Az elnök többféleképpen nyerheti el megbízatását, lehet, hogy a parlament külön erre a tisztségre választja (pl. Németországban, vagy Magyarországon), de lehet, hogy az alkotmánybírák maguk közül választják (ahogy Olaszországban vagy volt Magyarországon is). – Az igazgatási önállóság két elemből áll. Egyrészt kívánalom, hogy az alkotmánybíróságon dolgozó adminisztratív apparátusra a kormányzat ne tudjon direkt befolyást gyakorolni (pl. Németországban kinevezett bírák dolgoznak). A másik elem, hogy az alkotmánybíróságnak – az Alkotmány és a rá vonatkozó törvény keretei között – legyen szabályozási önállósága a szervezetére és működésére vonatkozó szabályok megalkotásában.

Ide kapcsolható – a sokak által kritizált – „láthatatlan alkotmány” teória. A pontos idézet szerint: „Az Alkotmánybíróságnak folytatnia kell azt a munkáját, hogy értelmezéseiben megfogalmazza az Alkotmány és a benne foglalt jogok elvi alapjait, és ítéleteivel koherens rendszert alkot, amely a ma még gyakran napi politikai érdekből módosított Alkotmány fölött, mint láthatatlan alkotmány, az alkotmányosság biztos mércéjéül szolgál; és ezért várhatóan a meghozandó új alkotmánnyal vagy jövőbeli alkotmányokkal sem kerül ellentétbe. Az Alkotmánybíróság ebben az eljárásában szabadságot élvez, amíg az alkotmányosság fogalmának keretén belül marad.” Sólyom László párhuzamos véleménye a 23/1990. (X. 31.) AB határozathoz. 21 Megjegyzésre szorul, hogy ez nem egy abszolút kívánalom. A francia Alkotmánytanácsnak hivatalból tagjai a volt köztársasági elnökök (más kérdés, hogy nem vesznek részt az ülésen), vagy a Német Szövetségi Alkotmánybíróságnak is volt olyan elnöke (1983 előtt J. Benda), aki korábban belügyminiszter volt. Ezen az alapon a függetlenségük mégsem vonható kétségbe. 20

203 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

15. Alkotmánybíróság

– Végül a költségvetési önállóság azt az igényt fogalmazza meg, hogy a mindenkori kormányzat ne tudja anyagilag ellehetetleníteni az alkotmánybíróság működését. Ennek többféle technikája ismert, a lényeg, hogy magának az alkotmánybíróságnak is legyen érdemi befolyása a rá vonatkozó költségvetés meghatározásakor. 22

2. II. Alkotmánybíróság Magyarországon 2.1. 1. Az Alkotmánybíróság létrejötte, változása, a szabályozás alkotmányos alapjai Az alkotmánybíráskodás kezdetét Magyarországon az 1989. október 23-ai alkotmányhoz köthetjük. Ezt megelőzően az alkotmánybíráskodás gondolata elsősorban a tudomány, semmint a gyakorlat oldaláról fogalmazódott meg. Érdekességként említjük, hogy az 1920-ban létrehozott osztrák Alkotmánybíróság nem maradt visszhang nélkül hazánkban sem. Tomcsányi Móric Közjogi és Közigazgatásjogi Szemináriumában folyó kutatómunka terméke 1937-ből Feketekuti Mankovics László „A törvények alkotmányszerűsége” című munkája, amely a hazai jogirodalomban talán először foglalta össze – a jog-összehasonlítást is felvállalva – az alkotmánybíráskodás jellemzőit.23 Az ún. szocialista időszakban az alkotmánybíráskodás gondolata nem merült fel, illetve a tudomány világában villant fel itt-ott (az is inkább a ’70-es évek közepétől).24 Az 1984. évi I. törvény létrehozott ugyan egy testületet Alkotmányjogi Tanács néven, de ennek se hatásköre, se eljárása nem hasonlítható az alkotmánybíróságéhoz. Az alkotmánybíráskodás Magyarországon a rendszerváltoztatás eredménye. A jogállami értékeket megteremtő 1989. évi XXXI. törvénnyel történő alkotmánymódosítás hozta létre az Alkotmánybíróságot. Az Alkotmánybíróság rendszerváltoztatásban betöltött fontosságát is szimbolizálja, hogy magáról az Alkotmánybíróságról „sorban a következő törvény” az 1989. évi XXXII. törvény (a rövidítésben: régi Abtv.) szólt. Az első alkotmánybírákat 1989. év végén választották meg, a testület 1990. január 2-án kezdte el működését.25 Az Alkotmánybíróság alapvetően absztrakt normakontroll feladatokat látott el. Az Alkotmány és a régi Abtv. szerint bárki kezdeményezhette az Alkotmánybíróságnál a jogszabályok alkotmányossági vizsgálatát. Valamennyi jogszabály (a törvénytől az önkormányzati rendeletig), illetve a jogszabálynak nem minősülő egyéb normatív rendelkezések vizsgálatát lehetett így kezdeményezni. Az Alkotmánybíróság többnyire az utólagos absztrakt normakontroll hatáskörében hozta meg a „nagy döntéseit” (pl. halálbüntetés eltörlése, abortuszhatározatok, eutanázia kérdése); a bárki által kezdeményezhető utólagos absztrakt normakontroll több mint húsz éven keresztül az Alkotmánybíróság központi hatásköre volt. Ugyanakkor az Alkotmánybíróságnak nem volt hatásköre az egyedi ügyek (bírói döntések) alkotmányossági vizsgálatára, az alkotmányjogi panasz is csak egy esetben volt igénybe vehető: ha az indítványozó ügyében alkotmányellenes jogszabályt alkalmaztak. Az Alkotmánybíróság – ha még meg is állapította az egyedi ügyben alkalmazott jogszabály alkotmányellenességét – csak addig mehetett el, hogy a jogszabály alkalmazási tilalmát mondta ki, de a bírói ítéletet nem semmisíthette meg. Ennek oka, hogy a közjogi rendszer merev elválasztást tartalmazott a normakontroll-feladatok és az egyedi ügyek elbírálása között, az előbbi az Alkotmánybíróság, az utóbbi a rendes bíróság feladata volt. A 2012. január 1-jén hatályba lépett Alaptörvény megváltoztatta az Alkotmánybíróság hatásköri struktúráját. Megszűnt a bárki által kezdeményezhető utólagos absztrakt normakontroll (az új szabályok szerint csak meghatározott szervek és személyek kezdeményezhetik), viszont az Alkotmánybíróság megkapta a „valódi” alkotmányjogi panaszt. Így a panaszos amellett, hogy sérelmezheti az alkalmazott jogszabály alkotmányossági vizsgálatát (hasonlóan mint eddig), alkotmányjogi panasz során sérelmezheti a bírói döntés vagy a bírósági eljárást befejező egyéb döntés alkotmányellenességét is. Ennek keretében lehet kérni az egyedi döntés alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. Tehát a súlypont az utólagos absztrakt normakontroll hatáskörről az alkotmányjogi panaszra helyeződik át.

Magyarországon a vonatkozó szabály szerint az Alkotmánybíróság saját maga állapítja meg költségvetését, amely az állami költségvetés része. 23 Feketekuti Mankovics László: A törvények alkotmányszerűsége. Attila Nyomda, Budapest, 1937. 24 A közjogi átalakulás előkészítése tekintetében mindenképpen kiemelésre szorul a Kilényi Géza által vezetett MTA Államtudományi Kutatások Programirodája, amelynek keretében számos elemző és összehasonító tanulmány készült. 25 A folyamat közjogi és politikai összetevőinek leírását lásd: Bán Tamás: Az Alkotmánybíróság létrejötte. Világosság 1993/11. 22

204 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

15. Alkotmánybíróság

Az Alkotmánybíróságra vonatkozó szabályozásnak három szintje van: az Alaptörvény, az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: új Abtv.), és az Alkotmánybíróság Ügyrendje. 26 Az Alkotmánybíróság alapvető hatásköreit az Alaptörvény rögzíti, további hatásköröket állapít meg az új Abtv. A működés és eljárás további részletes szabályait pedig az Alkotmánybíróság Ügyrendje tartalmazza, amelyet – az új Abtv. felhatalmazásai alapján – maga az Alkotmánybíróság teljes ülése állapította meg, s tette közzé a Magyar Közlönyben.27 Elöljáróban is fontos megjegyezni, hogy maga az Alaptörvény rögzíti: az Alaptörvénnyel ellentétes jogszabályt, vagy bírói döntést az Alkotmánybíróság megsemmisíti. Tehát a megsemmisítés joga a legmagasabb szinten szabályozott jogosítványa az Alkotmánybíróságnak.

2.2. 2. Az Alkotmánybíróság hatáskörei Az Alkotmánybíróság által ellátandó hatáskörök (majdnem teljes) listáját az Alaptörvény foglalja össze (szemben az Alkotmánnyal, amely csak néhány hatáskört tartalmazott). Az új Abtv. ezt a listát négy további hatáskörrel bővíti, az Alaptörvény absztrakt értelmezésével, a hatásköri összeütközés feloldásával, az Országgyűlés népszavazást elrendelő határozatának vizsgálatával és az alaptörvény-ellenesen működő egyház elismerésének visszavonásával összefüggő véleményezéssel. Az Alaptörvény lehetővé teszi, hogy sarkalatos törvény további feladatot vagy hatáskört állapítson meg az Alkotmánybíróság részére. Az Alkotmánybíróság hatáskörei 2012. január 1-jét követően a következők: az Alaptörvénnyel való összhang előzetes vizsgálata (előzetes normakontroll); az Alaptörvénnyel való összhang utólagos vizsgálata (utólagos normakontroll); bírói kezdeményezés egyedi normakontroll eljárás iránt; alkotmányjogi panasz; jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata; az Országgyűlés népszavazás elrendelésével összefüggő határozatának vizsgálata; alaptörvény-ellenesen működő képviselő-testület feloszlatásával összefüggő véleményezés; alaptörvény-ellenesen működő egyház elismerésének visszavonásával összefüggő véleményezés; a köztársasági elnök tisztségétől való megfosztás (megfosztási eljárás); hatásköri összeütközés feloldása; az Alaptörvény absztrakt értelmezése; illetve speciális szabályok szólnak az önkormányzati rendeletek, a közjogi szervezetszabályozó eszközök és a jogegységi határozatok különböző hatáskörökben történő vizsgálatáról.

2.2.1. 2.1. Előzetes normakontroll Az előzetes normakontroll a norma kihirdetés előtti alkotmányossági vizsgálata (a kihirdetett, de hatályba még nem lépett szabályozás vizsgálata már az utólagos normakontroll körébe tartozik). A régi Abtv. alapján az előzetes normakontroll tipikus formája a köztársasági elnök által kezdeményezett, az országgyűlés által már elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény alkotmányellenességének előzetes vizsgálata volt. Az 1989-es rendszerváltás több jelentős politikai ügye (pl. az elmúlt rendszer bűnöseinek megbüntetése, tulajdonviszonyok rendezése stb.) e hatáskörben nyert elbírálását. 2012. január 1-jétől az Alaptörvénnyel való összhang szempontjából az elfogadott, de ki nem hirdetett törvény vizsgálatát a köztársasági elnök, és maga az Országgyűlés is kezdeményezheti.28 Ez utóbbi esetben az előzetes normakontroll kezdeményezésére vonatkozó szándékot a törvény kezdeményezője, a Kormány, vagy az Országgyűlés elnöke jelentheti be a zárószavazás előtt. Az Országgyűlés az indítványozásról a zárószavazást követően határoz. A korábbi szabályok (és alkotmánybírósági értelmező határozat) 29 alapján a köztársasági elnök nem élhetett dupla vétóval, azaz, ha először az Országgyűlésnek küldte vissza politikai vétóval a törvényt, akkor már nem kérhette az Alkotmánybíróságnál annak előzetes alkotmányossági vizsgálatát. Az Alaptörvény azonban lehetővé teszi a dupla vétót, sőt azt is, hogy, ha az Országgyűlés előzetes normakontrollt kezdeményezett az Alkotmánybíróságnál, de az Alkotmánybíróság nem állapította meg a törvény alkotmányellenességét, ezt követően a köztársági elnöknek lehetősége van politikai vétóra, így visszaküldheti ugyanazt a törvényt megfontolásra az Országgyűlésnek.

26

Lásd: az 1/2012. (I. 3.) Tü. határozatot, Közzétéve a Magyar Közlöny

2012. évi 1. számában. Fontos, hogy az alkotmányos szervek a saját működésük részletszabályait illetően maguk rendelkezzenek szabályozási autonómiával. Az Országgyűlés maga alkotja meg a Házszabályát, a Kormány határozatban dönt ügyrendjéről stb., s e sorba – az alkotmányos szervek szervezetét és működését érintő belső szabályozási autonómiába – illeszkedik amikor az új Abtv. az Alkotmánybíróság teljes ülését hatalmazza fel az Ügyrend megalkotására. 28 Lásd az Alaptörvény 6. cikkét. 29 Lásd a 62/2003. (XII. 15.) AB határozatot. 27

205 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

15. Alkotmánybíróság

Az Alkotmánybíróság eljárása előzetes normakontroll során határidőhöz kötött, az indítvány beérkezést követő harminc napon belül határoznia kell. Ha az adott törvény (módosult rendelkezéseinek) vizsgálatát ismételten kérik az Alkotmánybíróságtól, másod ízben az indítványt tíz napon belül el kell bírálnia. Ha az Alkotmánybíróság alkotmánysértést állapít meg az Országgyűlés a törvényt az alaptörvény-ellenesség megszüntetése érdekében újratárgyalja, ha nem állapít meg alaptörvény-ellenességet, a köztársasági elnök aláírja és elrendeli annak kihirdetését. Az új Abtv. előzetes normakontrollt biztosít továbbá nemzetközi szerződés egyes rendelkezései alaptörvényellenességének előzetes vizsgálatára. Ezt az eljárást a köztársasági elnök, a Kormány illetve az országgyűlési képviselők egynegyede kezdeményezheti, mégpedig a nemzetközi szerződés kötelező hatályának (köztársasági elnök általi) elismerését megelőzően.

2.2.2. 2.2. Utólagos absztrakt normakontroll Mint fentebb említettük 2012. január 1-jéig a bárki által kezdeményezhető utólagos absztrakt normakontroll az Alkotmánybíróság stratégiai hatásköre volt. Az eljárás költség- és illetékmentes volt, az indítványozáshoz pedig nem kellett ügyvéd (vagy más jogi képviselő) igénybevétele. Ebben a formában a magyarországi utólagos absztrakt normakontroll kezdeményezhetősége valóban kivételnek számított más alkotmánybíróságokhoz képest, különösen annak tükrében, hogy utólagos normakontroll keretében valamennyi jogszabály alkotmányossági vizsgálatát lehetett kezdeményezni érdekeltség nélkül. A 2012. január 1-jén hatályba lépett Alaptörvény értelmében valamely jogszabály Alaptörvénnyel való összhangjának (elvont) vizsgálatát nem kezdeményezheti bárki, csak a Kormány, az országgyűlési képviselők egynegyede és az alapvető jogok biztosa.30 Az ombudsman adott esetben „közvetítő szerepet” töltsön be, és a hozzá érkező panaszok alapján forduljon az Alkotmánybírósághoz. Erre vonatkozik – mintegy a parttalan indítványozást megelőzendő – az új Abtv. azon szabálya, amely az eljárás feltételéül előírja, hogy az alaptörvény-ellenességnek az alapvető jogok biztosa álláspontja szerint is fenn kell állnia. Az Alkotmánybíróság e hatáskörében valamennyi jogszabályt vizsgálhat, az önkormányzati rendelet vonatkozásában azonban az Alaptörvénnyel való összhangot csak akkor, ha a rendelet – más jogszabály közbejötte nélkül – közvetlenül sérti az Alaptörvényt. Abban az esetben, ha az önkormányzati rendelet más jogszabállyal ellentétes (vagy e mellett egyben az Alaptörvénnyel is), a Kúriának van hatásköre eljárni a kormányhivatal indítványára, vagy bírósági kezdeményezés alapján. Az utólagos absztrakt normakontroll hatáskörében az Alkotmánybíróság az új Abtv. szerint nemcsak jogszabályt, hanem közjogi szervezetszabályozó eszközt és jogegységi határozatot is vizsgálhat. Az alaptörvény-ellenes jogszabályt, közjogi szervezetszabályozó eszközt, vagy jogegységi határozatot az Alkotmánybíróság megsemmisíti.31

2.2.3. 2.3. Az alkotmányjogi panasz Korábban az Alkotmány nem szólt az alkotmányjogi panasz hatáskörről, ezt a régi Abtv. tartalmazta csak. E szerint az alkotmányban biztosított jogainak megsértése esetén alkotmányjogi panasszal az fordulhatott az Alkotmánybírósághoz, akinek a jogsérelme alkotmányellenes jogszabály alkalmazása során következett be. A benyújtás feltétele, hogy a panaszos a jogorvoslati lehetőségeit kimerítse (ha van jogorvoslati lehetősége), s a jogerős döntést követő 60 napon belül a panaszt benyújtsa az Alkotmánybírósághoz. Ez az alkotmányjogi panasz az egyedi ügyben alkalmazott jogszabály vizsgálatára irányult, de magának az egyedi ügynek (bírósági döntésnek) az alkotmányossági vizsgálatát nem lehetett kezdeményezni. A 2012. január 1-jén hatályba lépett Alaptörvény az alkotmányjogi panaszt teszi meg az Alkotmánybíróság jellegadó hatáskörévé, amelynek több formáját is nevesíti: lehetővé teszi az egyedi ügyben alkalmazott jogszabály Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatát csakúgy, mint a bírói döntések alaptörvényellenességének a vizsgálatát. Tehát az új szabályozás szélesítette az alkotmányjogi panasz igénybevételének lehetőségét, az kiterjed immár nemcsak a jogalkotás, hanem a jogalkalmazás alkotmányossági vizsgálatára is. Az új Abtv. az alkotmányjogi panaszt tovább részletezi, tulajdonképpen három fajtáját konkretizálva.

Lásd az Alaptörvény 24. cikk e) pontját. Az új Abtv. közel egy évtizedes vitát zár le azzal, hogy lehetőséget ad a jogegységi határozat alkotmányossági vizsgálatára és megsemmisítésére. Korábban a hatáskör-értelmező 42/2005. (XI. 14.) AB határozat teremtette meg a jogegységi határozat alkotmányossági vizsgálatának lehetőségét, amely megoldást többen vitatták. 30 31

206 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

15. Alkotmánybíróság

1) Az egyik az ún. „régi” alkotmányjogi panasz, azaz az Alaptörvényben biztosított jog sérelme esetén az egyedi ügyben érintett személy az ügyben folytatott bírósági eljárásban alkalmazott jogszabály (közjogi szervezetszabályozó eszköz és jogegységi határozat) ellen nyújthat be panaszt, ha a jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Ebben az esetben az alkotmányjogi panasz konkrét normakontroll. Az alkotmányjogi panaszt a sérelmezett döntéstől számított hatvan napon belül lehet írásban benyújtani. 2) Az alkotmányjogi panasz másik formája szintén jogszabály vizsgálatához kapcsolódik. Kivételesen kezdeményezhető alkotmányjogi panasz jogszabály vizsgálatára akkor is, ha a jogsérelem az alaptörvényellenes jogszabály alkalmazása vagy hatályosulása során következett be közvetlenül, bírói döntés nélkül és nincs az adott ügyben a sérelmet orvosolni képes jogorvoslati eljárás, vagy ami volt, azt az indítványozó kimerítette. Ilyen helyzet állhat például elő, ha valamely jogszabály olyan munkaviszony megszüntetési okot tartalmaz, amely – az indítványozó szerint – emberi jogokat sért. Ilyenkor nem kell megvárni a munkáltató felmentő döntését, hanem pusztán a norma, és az indítványozó érintettsége megalapozza az alkotmányjogi panasz érvényesíthetőségét. Az alkotmányjogi panasz e másik formáját nevezhetjük „gyors” alkotmányjogi panasznak, hiszen önmagában a jogszabály alkalmazhatósága, maga az önkéntes jogkövetés is (az érintett irányába történő hatályosulás) alapot adhat az alkotmányjogi panasz benyújtására. Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezéseiről szóló törvény ezt a „gyors” alkotmányjogi panaszt is tartalmazza, és pontosította a benyújtás feltételeit: akkor lehet benyújtani, ha az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogát sérti a vizsgálni kért jogszabály (tehát nem általában alaptörvény-ellenesség, csak Alaptörvényben biztosított jog sérelme esetén). Az alkotmányjogi panaszt – csakúgy, mint az utólagos absztrakt normakontroll esetén – nemcsak jogszabály, hanem közjogi szervezetszabályozó eszköz és jogegységi határozat alkotmányossági vizsgálatára is be lehet nyújtani. Önkormányzati rendelet ellen pedig akkor, ha az közvetlenül emberi jogokat sért. Az alkotmányjogi panasznak ezt a formáját az alaptörvény-ellenes jogszabály hatálybalépésétől számított 180 napon belül lehet érvényesíteni. 3) Az alkotmányjogi panasz harmadik formája az alaptörvény-ellenes bírói döntéssel szemben benyújtható panasz. Ebben az esetben az egyedi ügyben érintett személy vagy szervezet alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz, ha az ügy érdemében hozott vagy az eljárást befejező egyéb döntés az indítványozó valamely alapjogát sértette és a jogorvoslatokat kimerítette, vagy az adott ügyben jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az egyedi bírói döntéssel szembeni alkotmányjogi panasz az eljárás során meghozott döntésekkel szemben (pl. előzetes letartóztatás, végrehajtás elrendelése) nem vehető igénybe, csak az adott ügyet érdemben eldöntő ítélettel, vagy az eljárást egyéb módon befejező (pl. az eljárást megszüntető) döntéssel szemben. Az alkotmányjogi panaszt a sérelmezett döntéstől számított hatvan napon belül lehet írásban benyújtani. Az alkotmányjogi panasz elbírálásának speciális eljárása van. A szabályokat részben az új Abtv., részben az Alkotmánybíróság Ügyrendje tartalmazza. Ezek szerint az alkotmányjogi panasz először egy ún. befogadási eljáráson megy keresztül, amelynek során az Alkotmánybíróság tanácsa (főszabályként az öttagú tanács) formai és tartalmi szempontból is megvizsgálja a kérelmet, hogy alkalmas-e az érdemi eljárásra. Tartalmi szempont: az alkotmányjogi panaszt a bírói döntést érdemben befolyásoló alaptörvény-ellenesség miatt vagy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdésben nyújtották-e be. Amennyiben a tanács befogadja az alkotmányjogi panaszt, úgy az abban támadott jogszabály vagy bírói döntés érdemi vizsgálatára kerül sor. Az alkotmányjogi panaszokról a (befogadást is elbíráló) öttagú tanács dönt. Abban az esetben azonban, ha a panaszeljárás eredményeként törvény megsemmisítésére kerülne sor (vagy ha az ügy jelentőségére tekintettel az elnök vagy öt alkotmánybíró ezt kezdeményezi) az Alkotmánybíróság teljes ülése jár el, s hozza meg az ügyben a döntést. Az új Abtv. az alkotmányjogi panasz szabályozása során létrehozott egy speciális jogintézményt, amellyel a legfőbb ügyész élhet. A legfőbb ügyész az Alkotmánybírósághoz fordulhat az ügyész részvételével egyedi ügyben lefolytatott eljárás során alkalmazott jogszabály alapjogsértésének vizsgálata érdekében, ha a jogosult maga nem képes jogainak védelmére, vagy a jogsérelem a személyek nagyobb csoportját érinti.

2.2.4. 2.4. Bírói kezdeményezés A bírói kezdeményezés is az Alaptörvénybe foglalt alkotmánybírósági hatáskör. A bírói kezdeményezés – csakúgy mint a jogszabály vizsgálatára irányuló alkotmányjogi panasz – konkrét normakontroll. A bírói kezdeményezés azt jelenti, hogy bármelyik bíró indítványozhatja azon jogszabály alkotmányossági vizsgálatát, amelyet az adott ügyben alkalmaznia kell(ene). Ilyenkor a bíró a saját eljárását az Alkotmánybíróság döntéséig felfüggeszti, s csak azután és aszerint folytatja, ahogy az Alkotmánybíróság döntött.

207 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

15. Alkotmánybíróság

A bírói kezdeményezés egy másik esete, hogy a bírónak olyan jogszabályt kellene alkalmazni, amelynek az alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság már korábban megállapította. A bíró ilyenkor is az Alkotmánybírósághoz fordulhat és kérheti, hogy az alkotmánybíróság mondja ki: a már alkotmányellenesnek ítélt jogszabály az előtte lévő ügyben sem alkalmazható (azaz ebben az esetben kizárólag az alkalmazási tilalom kimondását kéri). A bíró ugyan ilyen módon kezdeményezheti jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát is. A bíró természetesen nemcsak a jogszabályok, hanem közjogi szervezetszabályozó eszközök és a jogegységi határozatok alaptörvény-ellenességnek a vizsgálatát is kérheti. A bírói kezdeményezés – mint alkotmánybírósági hatáskör – a bírói függetlenség része, az ítélkezés során biztosítja, hogy a bíró „törvény alá rendeltsége” csak az alaptörvénnyel összhangban álló törvényre vonatkozzék.

2.2.5. 2.5. Az utólagos normakontroll, alkotmányjogi panasz és bírói kezdeményezés közös szabályai – A fenti eljárások utólagos normakontroll eljárások (egy absztrakt és két konkrét). Az alkotmányellenesség jogkövetkezménye tehát a jogszabály (jogszabályi rendelkezés) megsemmisítése. Főszabály szerint az Alkotmánybíróság határozatának közzétételének napjával (ex nunc) semmisíti meg az alkotmányellenes jogszabályt, és a jogszabály a határozat kihirdetését követő napon veszti hatályát. Az alkotmányellenes jogszabály megsemmisítésének hatálya kivételesen lehet visszamenőleges (ex tunc) is. Ezzel az eszközzel az Alkotmánybíróság azért él kivételesen, mert a jogszabály visszamenőleges megsemmisítése a már létrejött jogviszonyok indokolatlan megbolygatásával, a jóhiszeműen szerzett jogok sérelmével járhat, ami ellentétes a jogbiztonság követelményével. Szintén kivételesen, de a megsemmisítés szólhat a jövőre nézve (pro futuro) is. Ilyenkor a „ma” közzétett határozat egy jövőbeni időpontot jelöl meg az alkotmányellenes norma megsemmisítésének határidejéül, azaz az alkotmányellenes szabály még egy ideig hatályban maradhat. Erre akkor kerülhet sor, ha az azonnali megsemmisítés olyan joghézagot teremtene, amely a jogbiztonság súlyos sérelmével jár. A megsemmisítés határidejének meghatározása az Alkotmánybíróság mérlegelésén múlik. – Az alkotmányellenesség jogkövetkezményeihez kapcsolódva megjegyzendő, hogy a megsemmisítés nem az egyetlen eszköz az alkotmányellenesség feloldására. Az Alkotmánybíróság által kialakított gyakorlat szerint az Alkotmánybíróság a jogszabály alkotmányossági vizsgálata eredményeképpen határozatban megállapíthatja azokat az alkotmányos követelményeket, amelyeknek a norma értelmezéseinek meg kell felelniük. 32 Azaz ha az alkotmányellenesség megszüntethető a vizsgált rendelkezéshez kapcsolt alkotmányos követelmény meghatározásával, akkor nem szükséges a norma megsemmisítése. A jogalkalmazó szerveknek az alkotmányos követelmény szerint kell értelmezniük (és alkalmazniuk) az adott normát. – Az új Abtv. nem mint önálló hatáskörről (ahogy tette a régi Abtv.), hanem mint jogkövetkezményről beszél a mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességről.33 E szerint ha az Alkotmánybíróság hatáskörei gyakorlása során folytatott eljárásában a jogalkotó általi mulasztással előidézett alaptörvény-ellenesség fennállását állapítja meg, a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére. A jogalkotói feladat elmulasztásának minősül, ha kifejezett jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladat ellenére nem került sor a jogszabály megalkotására, másrészről ha a jogi szabályozás Alaptörvényből levezethető lényeges tartalma hiányos, harmadrészről ha nemzetközi szerződésből származó jogalkotói feladat elmulasztása valósul meg. A jogalkotó szervnek az Alkotmánybíróság által megadott határidőn belül kötelessége a hiányzó jogszabályt (jogszabályi rendelkezést) megalkotni. – Külön szólni kell arról, ha az Alkotmánybíróság büntetőjogszabályról (akár anyagi akár eljárásjogi) állapítja meg, hogy alkotmányellenes. Ilyenkor „kevésnek” bizonyul a megsemmisítés, hiszen az alkotmányellenes jogszabály alapján a jogrendszer legerősebb szankciója (a büntetőjogi jogkövetkezmény) került alkalmazásra. Ezért az Alkotmánybíróság az új Abtv. erejénél fogva elrendeli az alkotmányellenes jogszabály alapján jogerős határozattal lezárt büntetőeljárás felülvizsgálatát, ha az elítélt még nem mentesült a hátrányos következmények alól, és az eljárásban alkalmazott rendelkezés semmisségéből a büntetés, illetőleg intézkedés csökkentése vagy mellőzése, illetőleg a felelősség alóli mentesülés vagy annak korlátozása következne. Az Alkotmánybíróság határozatában rendeli el ezt a felülvizsgálatot, amelyet a gyakorlatban az ügyészi szervezet foganatosít. Az alkotmányos követelmény megállapíthatóságát régebben a 38/1993. (VI. 11.) AB határozat mondta ki, jelenleg a kérdés törvényi rendezést nyert, az új Abtv. 46. § (3) bekezdése szól róla. 33 Megjegyzendő, hogy az Alaptörvény 25. cikk (2) bekezdés d) pontja viszont a Kúria hatásköreként definiálja a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztásának vizsgálatát. 32

208 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

15. Alkotmánybíróság

– Az utólagos absztrakt normakontroll csak hatályban lévő jogszabály vizsgálatára vonatkozhat, hiszen az alkotmányellenesség jogkövetkezménye a norma megsemmisítése, azaz hatályon kívül helyezése (hatályban nem lévő jogszabályt pedig nem lehet újra hatályon kívül helyezni). A hatályát vesztett jogszabály vizsgálatára mégis van lehetőség (de nem az absztrakt, hanem) a konkrét normakontroll eljárásokban, azaz alkotmányjogi panasz és bírói kezdeményezés esetén. Ez azért lehetséges, mert ilyenkor még van egy olyan ügy, amelyben az adott – vizsgálni kért, de már hatályát vesztett – jogszabályt alkalmazzák. Ha az indítvány megalapozott, akkor az Alkotmánybíróság megállapítja a jogszabály alkotmányellenességét (de értelemszerűen nem semmisít meg), viszont az adott ügyben alkalmazási tilalmat rendelhet el, ha a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja. – Végül szólnunk kell a központi költségvetés egyensúlya megtartására hivatkozással bevezetett hatásköri korlátozásról is. Az Alaptörvény 37. cikke szerint mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, az Alkotmánybíróság az utólagos normakontroll, az alkotmányjogi panaszok, és a bírói kezdeményezés hatásköreiben a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, az illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények Alaptörvénnyel való összhangját főszabályként nem vizsgálhatja. Ez alól két kivétel van. Az egyik kivétel, hogy e hatásköreiben mégis lefolytathatja az alkotmányossági vizsgálatot, ha – a fenti, azaz a költségvetéssel összefüggő törvényekkel kapcsolatban – az élethez és az emberi méltósághoz való jog, a személyes adatok védelméhez való jog, a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságához való jog vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó jogok sérelme merül fel. Ezen alapjogok sérelme esetén a hatáskör teljes: az alkotmánybíróság megsemmisítheti a költségvetéssel összefüggő törvényeket. A másik kivétel, hogy az Alkotmánybíróság az e tárgykörbe tartozó törvényeket is korlátozás nélkül jogosult megsemmisíteni, ha a törvény megalkotására és kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények nem teljesültek, azaz a törvény közjogi érvénytelensége merül fel a törvényalkotási eljárás szabályinak megsértése miatt. Az Alaptörvény átmeneti rendelkezései mindehhez hozzárendeli, hogy ha az Alkotmánybíróság döntéséből az állam által teljesítendő olyan fizetési kötelezettség fakad, amelynek teljesítésére a központi költségvetésről szóló törvényben e célra előzetesen meghatározott összeg nem elegendő, és a hiányzó összeg nem pótolható, kifejezetten az e kötelezettség teljesítéséhez kapcsolódó hozzájárulást kell megállapítani. Így elképzelhető, hogy közvetlenül valamely alkotmánybírósági határozat vált ki olyan hatást, amelynek következtében a kormányzat az állampolgárok számára fizetési kötelezettséget keletkeztet. A fenti korlátozások (amelyek addig állnak fenn, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja) a gazdasági tárgyú ítélkezés korlátait képezik.34

2.2.6. 2.6. Jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálata Az Alaptörvényben is rögzített hatáskör a jogszabályok nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálata. Ebben az esetben arról van szó, hogy valamely belső jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközik, tehát a mérce nem közvetlenül az Alaptörvény, hanem a nemzetközi szerződés. Ezáltal kirajzolódik a normahierarchia is: az Alkotmány, a nemzetközi jog és a belső jog, s e sorrend szerint egyik sem lehet ellentétben a magasabb szintűvel. Ezt az eljárást – az új Abtv. szerint – az országgyűlési képviselők egynegyede, a Kormány, a Kúria elnöke, a legfőbb ügyész, az alapvető jogok biztosa indítványozhatja (illetve bírói kezdeményezésre is történhet a vizsgálat). Továbbá ezen eljárás sajátossága, hogy az Alkotmánybíróság – bármely más hatáskörének gyakorlása során – hivatalból is kitérhet a nemzetközi szerződéssel történő összhang vizsgálatára. A gyakorlatban ez azt jelenti, hogy ha más hatáskörben (pl. utólagos normakontroll) eljárva az Alkotmánybíróság nemzetközi szerződéssel való ütközést észlel, akkor hivatalból is kiterjesztheti erre a vizsgálatot. Az alkotmányellenesség jogkövetkezményei: – Ha az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabállyal azonos vagy annál alacsonyabb szintű jogszabály a nemzetközi szerződésbe ütközik, akkor a nemzetközi szerződéssel ellentétes jogszabályt (jogszabályi rendelkezést) megsemmisíti. Tehát ha pl. törvény hirdeti ki a nemzetközi Ugyanakkor látni kell, hogy az alkotmánybíróság az elmúlt húsz év alatt – bár hozott számos, a költségvetést érintő döntést, de – nem „forgatta fel” alapjaiban a mindenkori kormányok költségvetési politikáját, nem „csinált” önálló gazdaságpolitikát. Ez túl is mutatna az Alkotmánybíróság hatáskörein, ellentétbe állna alkotmányos státuszával. Az Alaptörvénybe és az átmeneti rendelkezések közé épített költségvetési fék – véleményünk szerint – túlzott óvatosságra vall a mellett, hogy számos kritika tárgyát is képezi. 34

209 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

15. Alkotmánybíróság

szerződést, és ezzel más törvény ellentétes, akkor az Alkotmánybíróság – a nemzetközi jog belső joggal szembeni elsőbbsége okán – a más törvényt (törvényi rendelkezést) semmisíti meg. – Ha az Alkotmánybíróság olyan jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközését állapítja meg, amely magasabb szintű, mint a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály, akkor az ellentét feloldása érdekében – a körülmények mérlegelése alapján, határidő megjelölésével – felhívja a nemzetközi szerződést kötő szervet vagy személyt, illetőleg a jogalkotó szervet. Erre az esetre akkor kerülhet sor, ha pl. törvény, kormányrendeletben kihirdetett nemzetközi szerződéssel válik ellentétessé. Itt a jogforrási hierarchia quasi megfordul, s az ellentét megoldásának elfogadható módja a törvény módosítása. Erre az Alkotmánybíróság felhívhatja az Országgyűlést. – Végül az Alkotmánybíróság megállapíthatja nemzetközi szerződésből eredő jogalkotó feladat elmulasztását is, ilyenkor határidő tűzésével felhívja a belső jogalkotó szervet nemzetközi szerződésből eredő feladatának teljesítésére.

2.2.7. 2.7. Országgyűlés népszavazás elrendelésével összefüggő határozatának vizsgálata A népszavazás kezdeményezésével kapcsolatos jogorvoslati rend is változáson ment át. Korábban az Alkotmánybírósághoz tartozott az Országos Választási Bizottság (OVB) konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos kifogás elbírálása (jellemzően arról volt szó, hogy az OVB eldöntötte: az adott kérdésben az Alkotmány alapján lehet-e népszavazást tartani, s ezt a döntést lehetett megtámadni az Alkotmánybíróság előtt). E hatáskört 2012. január 1-jétől a Kúria vette át, az OVB határozatok (alkotmányossági és törvényességi) vizsgálata tehát kikerült az Alkotmánybíróság hatásköréből. Megmaradt viszont az Országgyűlés népszavazás elrendelésével kapcsolatos határozatának vizsgálata. Ebben az esetben a népszavazási eljárás során már megtörtént az aláírásgyűjtés (azt megelőzően az OVB és adott esetben a Kúria is jóváhagyta a kérdésben történő népszavazás lehetőségét), s az Országgyűlés döntésére vár, hogy az aláírások száma alapján a kötelező vagy fakultatív népszavazást elrendelje. Az Országgyűlés népszavazást elrendelő, valamint a kötelezően elrendelendő népszavazás elrendelését elutasító határozatát az Alkotmánybíróság előtt meg lehet támadni, a határozat közzétételét követő 15 napon belül. Ezt az eljárást bárki indítványozhatja arra hivatkozva, hogy az elrendelés vagy az elutasítás az Alaptörvénnyel nincs összhangban, vagy törvénysértő. Az Alkotmánybíróság döntési kompetenciája azonban korlátozott, nem vizsgálhatja érdemben azt, ami a kérdés hitelesítésével kapcsolatos korábbi eljárásban már (az OVB vagy a Kúria részéről) elbírálást nyert. Az Alkotmánybíróság érdemében csak akkor folytat vizsgálatot, ha az aláírásgyűjtő ív hitelesítése és a népszavazás elrendelése között a körülményekben olyan lényeges változás következett be, amelyet az Országos Választási Bizottság, illetve a Kúria nem vehetett figyelembe, és a döntést érdemben befolyásolhatja.

2.2.8. 2.8. Az alaptörvény-ellenesen működő képviselő-testület feloszlatásával összefüggő véleménynyilvánítás Az Alkotmánybíróság az önkormányzati rendszer létrehozása óta garanciális okokból részt vesz az önkormányzat feloszlatásával kapcsolatos eljárásban35. A feloszlatás a legsúlyosabb beavatkozás az önkormányzati rendszerbe, ezért az Országgyűlést illeti meg az Alaptörvény szerint. A feloszlatást a Kormány kezdeményezi, s ebben az eljárásba „ékelődik be” az Alkotmánybíróság (a Kormány és az Országgyűlés közé). Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzat és a nemzetiségi önkormányzat képviselő-testületének alaptörvény-ellenes működésére vonatkozóan a Kormány indítványa alapján elvi véleményt nyilvánít.

2.2.9. 2.9. Alaptörvény-ellenesen működő egyház elismerésének visszavonásával összefüggő vélemény Az Alkotmánybíróság ezen másik véleményező hatásköre új hatáskör. A lelkiismereti és vallásszabadságról valamint az egyházakról szóló törvény melléklete sorolja fel az Országgyűlés által elismert magyarországi egyházakat, vallásfelekezeteket és vallási közösségeket. E mellékletből való törlési eljárás során jut szerephez az

Az első ügy Tiszaderzs képviselő-testületét érintette 1992-ben, lásd

35

az ezzel kapcsolatos 1220/H/1992. AB határozatot.

210 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

15. Alkotmánybíróság

Alkotmánybíróság, mégpedig a törvény alapján elismert egyház alaptörvény-ellenes működésére vonatkozóan a Kormány indítványa alapján elvi véleményt nyilvánít.

2.2.10. 2.10. A köztársasági elnök tisztségtől való megfosztása A megfosztási eljárást az Országgyűlés indíthatja az összes képviselő kétharmadának szavazatával abban az esetben, ha a köztársasági elnök az Alaptörvényt, illetve más törvényt a köztársasági elnöki tisztség gyakorlásával összefüggésben szándékosan megsértett, illetve szándékos bűncselekményt követett el. Az Alkotmánybíróság e hatáskörében soron kívül jár el, s ez az egyetlen olyan hatásköre, amelyben az érdemi döntéshez nem elég a teljes ülés többségének szavazata, hanem – az új Abtv. szerint – a teljes ülés jelenlévő tagjai kétharmadának egyetértésével hozza meg döntését.

2.2.11. 2.11. Hatásköri összeütközés Régi-új hatásköre az Alkotmánybíróságnak a hatásköri összeütközések feloldása. Az Alkotmánybíróságnak a hatásköri összeütközések közvetlen feloldása mégsem vált jellemző hatáskörévé. 36 A hatásköri összeütközés – amelyben az Alkotmánybíróság eljárhat – felmerülhet állami szervek között, önkormányzatok között, önkormányzatok és állami szervek között. Kivételt képez ez alól, ha az egyik szerv, amellyel kapcsolatban a hatásköri összeütközés keletkezett, a bíróság, vagy valamely közigazgatási hatóság (ez utóbbit az új Abtv. vette be a kivételek közé). Az eljárást azok a szervek indítványozhatják, amelyek között a hatásköri összeütközés felmerült. Az alkotmányellenesség jogkövetkezménye: az Alkotmánybíróság eldönti, hogy a felmerült vitában mely szervnek van hatásköre és ez alapján kijelöli az eljárásra kötelezettet.

2.2.12. 2.12. Az Alaptörvény rendelkezéseinek értelmezése Az Alkotmánybíróság minden hatáskörében értelmezi az Alaptörvényt, ezért e hatásköri elnevezés félreérthető lehet. Az Alaptörvény rendelkezéseinek értelmezése hatáskörben az Alkotmánybíróság absztrakt módon, az indítványozó által megjelölt egyes alkotmányos tételekről közvetlenül fejti ki álláspontját. Ilyenkor az alkotmánybírósági határozat rendelkező része tartalmazza azokat a tételeket amelyeket az Alkotmánybíróság döntésében az adott rendelkezéshez fűz. Az eljárást nem indítványozhatja bárki, csak az Országgyűlés vagy annak állandó bizottsága, a köztársasági elnök, vagy a Kormány. Az új Abtv. a normatív szabályozásba is átültette a korábban csak alkotmánybírósági határozatban található 37 hatáskör-értelmezést. Így előírja, hogy az Alkotmánybíróságnak az Alaptörvény rendelkezését konkrét alkotmányjogi problémával összefüggésben kell értelmeznie, akkor, ha az értelmezés közvetlenül levezethető az Alaptörvényből. Másrészt szűkíti az új Abtv. e hatáskör gyakorlását azzal is, hogy kimondja: ha a konkrét alkotmányjogi probléma állami szerv jogállásával, működésével, vagy feladat- és hatáskörével összefüggésben merül fel, az Alkotmánybíróság az Alaptörvény rendelkezésének értelmezését csak akkor végzi el, ha az alkotmányjogi probléma az Alaptörvénnyel összhangban történő működést, illetve feladat- és hatáskörgyakorlást ellehetetleníti, illetve az értelmezési bizonytalanság a jogbiztonságot veszélyezteti. Ezzel az alkotmányos szervek közötti konfliktusok kezelését a hatásköri összeütközések feloldása alkotmánybírósági hatáskör felé tereli.38

2.3. 3. Az Alkotmánybíróság eljárása – Az Alkotmánybíróság legfőbb testületi szerve a teljes ülés, amely az összes tagból – azaz (ha valamennyi alkotmánybírói hely betöltött) tizenöt alkotmánybíróból – áll. A teljes ülés határozatképes, ha azon az alkotmánybírák kétharmada, köztük az elnök vagy az elnökhelyettes jelen van. Az Alkotmánybíróság teljes ülése a döntéseit – főszabályként – szavazattöbbséggel hozza (mindenki köteles szavazni, tartózkodásra nincs lehetőség), szavazategyenlőség esetén az elnök szavazata dönt. A döntésekhez az alkotmánybírák különvéleményt és párhuzamos indokolást csatolhatnak. A különvélemény azt jelenti, hogy az alkotmánybíró magával a döntés lényegével (a rendelkező résszel) nem ért egyet, míg párhuzamos indokolás esetén a döntéssel Hogy miért nem, s milyen tartalékok vannak e hatáskörben, lásd a 42/1998. (X. 2.) AB végzéshez fűzött különvéleményeket és párhuzamos indokolásokat. 37 Lásd: 31/1990. (XII. 18.) AB határozatot. 38 Korábban az alkotmányos szervek, közjogi méltóságok (pl. a miniszterelnök és a köztársasági elnök) közötti hatásköri konfliktus tárgyában előszeretettel kértek az érintettek alkotmányértelmezést. [lásd pl: 8/1992. (I. 30.) AB határozatot, a 36/1992. (VI. 10.) AB határozatot, vagy a 3/2007. (II. 17.) AB határozatot] Az új Abtv. ezt a tendenciát kívánja megfordítani, s oda terelni a konfliktusok rendezését, ahová való: a hatásköri összeütközések feloldása felé. 36

211 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

15. Alkotmánybíróság

egyet ért, de annak más indokát látja. A különvélemény és a párhuzamos indokolás a határozathoz tartozik, azt bárki megismerheti, ugyanúgy nyilvános, mint maga a határozat. Csak a teljes ülés járhat el a következő hatáskörökben: előzetes normakontroll, a köztársasági elnök tisztségétől való megfosztása, az Alaptörvény értelmezése. Csak a teljes ülés dönthet továbbá valamely törvény megsemmisítéséről, függetlenül, hogy az milyen hatáskörben merült fel. Abban az esetben, ha valamely ügy társadalmi jelentősége, vagy alkotmányjogi súlya indokolja – függetlenül attól, hogy az eredetileg nem a teljes ülésre tartozott – az Alkotmánybíróság elnöke, öt alkotmánybíró, vagy az elbírálásra hivatott tanács tagjainak többsége kezdeményezheti, hogy a teljes ülés járjon el. Ilyenkor az adott ügyben nem a tanács, hanem a teljes ülés dönt. Az Alkotmánybíróság másik döntéshozó szintje (fóruma) a tanácsok. Az Ügyrend szerint az Alkotmánybíróságon három öttagú állandó tanács működik. Az állandó tanácsok eljárnak minden olyan ügyben, amely nem tartozik a teljes ülés elé. Az Ügyrend főszabályként azt írja elő, hogy az öttagú tanácsok látják el az alkotmányjogi panaszok befogadását és azok érdemi elbírálását is. A tanácsok összetétele háromévente megújul. Az Alkotmánybíróságon bizonyos döntéseket egyesbíró is meghozhat. Az egyesbíró az indítvány érdemi vizsgálat nélküli visszautasításáról dönthet, ha az nem felel meg a törvényi feltételeknek. Az egyesbíró visszautasító végzését a főtitkár készíti elő. – Az Alkotmánybíróság eljárása főszabályként írásbeli eljárás. A valódi alkotmányjogi panasz alaptörvénybeli bevezetése azonban fölveti azt az igényt, hogy az alkotmánybírósági eljárás jobban hasonlítson a rendes bírósági eljárásokhoz, annak ellenére, hogy azt nem a kontradiktóriusság jellemzi. Így alkotmányjogi panasz esetén – ha a fél kezdeményezi és a tanácsvezető bíró, vagy az elnök elrendeli – lehetőség van személyes meghallgatásra, ahol meghatározott időkeretben a felek, ellenérdekű felek, szakértők, nyilvános ülésen kifejthetik álláspontjukat. Ezt azonban csak kivételnek tekinthetjük. A főszabály, hogy az Alkotmánybíróság a rendelkezésre álló iratok alapján dönt, maga is beszerezhet adatokat, azokat mindenki köteles rendelkezésére bocsátani. Az Alkotmánybíróság az ügy érdemében határozattal egyéb esetekben végzéssel dönt. Az Alkotmánybíróság döntése végleges, ellene fellebbezésnek helye nincs, mindenkire nézve kötelező. 39 Az új Abtv. lehetővé teszi ideiglenes intézkedés kibocsátását a jogszabályok vizsgálatához és az egyedi döntések vizsgálathoz kapcsolódva is. Így az Alkotmánybíróság az utólagos absztrakt normakontroll eljárásban a kihirdetett, de még hatályba nem lépett jogszabály hatálybalépését ideiglenes intézkedéssel felfüggesztheti, ha valószínűsíti az alaptörvény-ellenességet, s a felfüggesztéssel súlyos és helyrehozhatatlan hátrány beálltát előzi meg. A jogszabály hatálybalépésének felfüggesztéséről az Alkotmánybíróság határozattal dönt, a felfüggesztés maximum 180 napig tarthat. Az ideiglenes intézkedés másik típusa az egyedi döntés végrehajtásának felfüggesztése. Ilyenkor az Alkotmánybíróság – végzésben – a döntés végrehajtása felfüggesztésére kéri a bíróságot, ha az alkotmánybírósági eljárás várható tartalmára, vagy a várható döntésre tekintettel a bírósági döntés végrehajtása helyrehozhatatlan kárt vagy hátrányt okozna. – Az Alkotmánybíróság döntését kézbesítés útján közli az érdekeltekkel, bírói döntés vizsgálata esetén az ügyben eljárt bírósággal. Kivételesen, nagy horderejű ügyekben a határozat kihirdetése nyilvános ülésen történik. Ami pedig a határozathoz való hozzáférhetőséget illeti: a Magyar Közlönyben közzé kell tenni a jogszabály megsemmisítéséről, a jogszabály hatálybalépésének ideiglenes felfüggesztéséről, az Országgyűlés népszavazás elrendelésével összefüggő határozatának vizsgálatáról, a köztársasági elnök tisztségtől való megfosztásáról, valamint az Alaptörvény értelmezéséről szóló határozatot, illetve az Alkotmánybíróság elrendelheti más határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét is. Azonban az Alkotmánybíróság Hivatalának honlapján digitális formában, bárki számára, korlátozástól- és díjmentesen hozzáférhető az összes határozat. – Végül – eljárási kérdésekről szólva – kiemelendő, hogy az Alaptörvény 54. cikke szerint az Alkotmánybíróság működése különleges jogrend esetén sem korlátozható.

2.4. 4. Az alkotmánybírák jogállása, megválasztása és megbízatásuk megszűnése Az Alkotmány 2011-ben történt módosítása az alkotmánybírák számát tizenegyről tizenötre emelte. Az Alaptörvény ezt megtartotta, kimondja: az Alkotmánybíróság tizenöt tagból álló testület. Az Alkotmánybírák 39

Ugyanilyen a Kúria önkormányzati rendeletet felülvizsgáló döntése

is.

212 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

15. Alkotmánybíróság

megválasztásának eljárási rendjét az új Abtv. tartalmazza. E szerint az Alkotmánybíróság tagjaira az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjai által jelölt legalább kilenc és legfeljebb tizenöt képviselőből álló jelölő bizottság tesz javaslatot. A bizottságban a képviselőcsoportok legalább egy-egy képviselőjének helyet kell kapnia. Az alkotmánybírákat jelölés alapján az Országgyűlés az összes országgyűlési képviselő kétharmadának szavazatával tizenkét évre választja, de nem választhatók újra. Az alkotmánybíróvá válás szakmai feltételei: Formai feltétel a jogi végzettség, büntetlen előélet, magyar állampolgárság és a 45. életév betöltése. Tartalmi feltétel, hogy a jelölt kiemelkedő tudású elméleti jogász (nagydoktor, egyetemi tanár) vagy legalább 20 év jogi végzettséghez kötött szakmai gyakorlattal rendelkező személy legyen. A törvény negatív kritériumot is megfogalmaz: nem lehet alkotmánybíró (illetve jelölt sem), aki a korábbi négy évben a kormány tagja volt, állami vezetői tisztséget töltött be (pl. államtitkár, szakállamtitkár) vagy valamely párt alkalmazottja volt. A kormányzati és politikai tisztségektől való időbeli távolság előírását a függetlenség egyik garanciájának tekintik. Az Alaptörvény kimondja, hogy az alkotmánybírák nem lehetnek tagjai pártnak, és nem folytathatnak politikai tevékenységet. Az alkotmánybírói tisztséggel összeegyeztethetetlen továbbá minden más állami vagy önkormányzati, társadalmi, politikai, gazdasági tisztség, kivéve a tudományos és felsőoktatási tevékenységhez közvetlenül kapcsolódó tisztségeket, ha az az alkotmánybírói feladatok ellátását nem akadályozza. Az Alkotmánybíróság tagja a tudományos, oktatói, művészeti, lektori, szerkesztői, valamint a jogi oltalom alá eső szellemi tevékenységen kívül más kereső foglalkozást azonban nem folytathat. Az alkotmánybírónak – az országgyűlési képviselőkhöz hasonló – mentelmi joga van, amelyet csak a teljes ülés függeszthet fel. Az alkotmánybíró a minisztert megillető díjazásban részesül, és a minisztert megillető juttatásokra jogosult. Az alkotmánybírói tisztség megszűnik a 70. életév betöltésével (tehát az alsó korhatár 45. a felső a 70. életév), és a tizenkét év leteltével. Ezen okok beállta esetén az alkotmánybíró hivatalában marad mindaddig, amíg utódját meg nem választják. Ezzel a szabállyal az új Abtv. azt kívánta elkerülni, hogy az alkotmánybírák száma ne maradjon tartósan alacsony amiatt, mert az Országgyűlés nem tud alkotmánybírót választani. Megszűnik továbbá az alkotmánybírói megbízatás az összeférhetetlenség megállapításával, az alkotmánybíró halálával, lemondásával, illetve a választójogának elvesztésével. A teljes ülés felmentésével is megszűnhet az alkotmánybírói megbízatás, ha az alkotmánybíró neki fel nem róható okból huzamosabb ideig nem képes eleget tenni feladatának, illetve a teljes ülés ki is zárhatja azt az alkotmánybírót, ha neki felróható okból nem tesz eleget megbízatásával járó feladatának, vagy tisztségére méltatlanná vált. Ki kell zárni azt, akijogerős ítéletben megállapított, közvádra üldözendő szándékos bűncselekményt követ el, továbbá neki felróható okból egy évig nem vesz részt az Alkotmánybíróság munkájában, vagya vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségét szándékosan elmulasztja, illetve a vagyonnyilatkozatában lényeges adatot, tényt szándékosan valótlanul közöl. Az Alkotmánybíróság elnökét az Alaptörvény szerint az Országgyűlés választja az alkotmánybírák közül, az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával, tizenkét évre (szemben a korábbi megoldással, amely szerint a testület tagjai választották az elnököt maguk közül). Az elnök megbízatása alkotmánybírói hivatali idejének lejártáig tart, ami azt is jelenti, hogy ha az elnök-alkotmánybíró 12 éves megbízatási időtartama letelik, vagy betölti a 70. életévet, de az Országgyűlés nem választ helyébe új alkotmánybírót, akkor hivatali idejével elnöki megbízatása is fennmarad. Az elnök jogkörei az új Abtv. szerint szélesebbek, mint korábban voltak. Azon túl, hogy az elnök kiszignálja az ügyeket előadó bíróra, és összehívja a teljes ülést, illetve megállapítja napirendjét, és képviseli az Alkotmánybíróságot mind belföldön, mind külföldön, az új szabályozás szerint az elnök feladata az Alkotmánybíróság tevékenységének összehangolása, ezen belül az egységes joggyakorlat biztosítása is. Ezáltal az elnök az ítélkezés szakmai egységének a biztosításában is felelősséget vállal. Az elnök tesz továbbá javaslatot a tanácsok összetételére (melyik alkotmánybíró milyen tanácsba kerüljön), a tanácsvezető alkotmánybírók személyére, ideiglenes tanács alakítására. Az elnök egyben tanácsvezető alkotmánybíró: valamely öttagú tanácsnak szükségképpen a vezetője. Az elnök irányítja az Alkotmánybíróság Hivatalát és gyakorolja a munkáltatói jogokat az Alkotmánybíróság hivatalának köztisztviselői és munkavállalói felett. Az alkotmánybírákat kis létszámú hivatal segíti, amely az indítványok feldolgozásával és a döntések előkészítésével foglalkozik. Az Alkotmánybíróságon dolgozó érdemi ügyekkel foglalkozó munkatársak köztisztviselők, velük szembe a munkáltatói jogokat az elnök gyakorolja.

2.5. 5. Záró megjegyzések 213 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

15. Alkotmánybíróság

Az Alkotmánybíróság Magyarországon a rendszerváltoztatás szimbólumává vált. Az 1989. október 23-ai Alkotmány, illetve a szabad választás utáni 1990-es módosítások nyomán elindult átalakulás kereteit nem egyszer az Alkotmánybíróság jelölte ki. A jóvátételi folyamatok, azaz az egykori tulajdoni és személyi sérelemokozásokért való helytállás, és az elmúlt rendszer bűnöseinek megbüntetésével kapcsolatos problémák – mint egyben alkotmányos problémák – megoldásában az Alkotmánybíróság aktív szerepet játszott. „Az Alkotmánybíróság nem hagyhatja figyelmen kívül a történelmet, hiszen saját magának is történelmi feladata van. Az Alkotmánybíróság a jogállami forradalom paradoxonának letéteményese; a jogállami Alkotmánnyal elkezdődött, és annak megvalósításában álló békés rendszerváltásban az Alkotmánybíróságnak saját hatáskörében feltétlenül biztosítania kell a jogalkotás összhangját az Alkotmánnyal.” – mondta ki az Alkotmánybíróság egy korai határozatában.40 Az Alkotmánybíróság által vált élővé a jogállamisághoz kapcsolódó értékrendszer, a jogbiztonság érvényesítésétől, a büntetőjogi garanciák védelmén keresztül, a jogalkotási eljárás egyes szabályai megtartásának kötelezettségéig. Alkotmánybírósági döntések tucatjai vezettek arra, hogy az állam valóban a jog keretei között működjön. A nemzetközi összehasonlító résznél utaltunk rá, hogy Nyugat-Európában az emberi jogok védelme alkotmánybíróságok útján a II. világháború után vált intézményessé. Magyarországon ez a folyamat több mint negyven évvel később indult el, s ebben úttörő szerepet vállalt (a Kelet-Közép-Európában elsők között létrejött) magyar Alkotmánybíróság. Döntésről-döntésre alakította ki azt a fogalmi rendszert, amely mind a mai napig meghatározza az alapjogi és egyéb alkotmányossági problémák eldöntésének módját. 2012. január 1-jétől az Alaptörvény – bár sok helyen (pl. az emberi jogoknál) azonos vagy hasonló módon, de – új alkotmányi rendelkezéseket léptetett életbe. Az Alaptörvény alapjaiban változtatta meg az Alkotmánybíróság hatásköreit, a bárki által kezdeményezhető utólagos absztrakt normakontroll helyett az érdekeltséghez és ügyvédkényszerhez kötött (több formájú) alkotmányjogi panasz került központba. Ezzel egy időben a Kúria normakontroll feladatot kapott az önkormányzati rendeletek alkotmányossági vizsgálatát illetően. Szintén 2012. január 1-jén lépett hatályba az új Abtv. és ennek nyomán az Alkotmánybíróság Ügyrendje, amely a teljes ülési döntéshozatal helyett a tanácsi struktúrát (az öttagú tanácsok általi elbírálást) tette főszabállyá (az alkotmányjogi panaszok elbírálása során). Az eljárási rend is elmozdult a tisztán írásbeli eljárástól a meghallgatás lehetőségén alapuló (ezáltal nyitottabb) eljárás felé. Ami a döntéseket illeti. Véleményünk szerint az Alkotmánybíróságnak az elmúlt 20 évben hozott döntései továbbra is irányadók lesznek, ha az alaptörvényi szabály – az Alkotmányhoz képest – tartalmában változatlan. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság minden egyes új döntéskor szembesül majd azzal, hogy a régi döntések tartalmát átveszi-e, és azt miként ülteti át az új alaptörvényi környezetbe. Véleményünk, hogy az alkotmányos jogállam, a demokrácia és az alapjogok védelme körében a folyamatosság biztosított. Ennek érvényesítését mind a jogalkotás, mind pedig a jogalkalmazás irányába az Alaptörvény által bevezetett mechanizmus és az új Abtv. csak erősíti. Irodalom Ádám Antal: Alkotmányi értékek és alkotmánybíráskodás. Osiris Kiadó, Budapest, 1998. Balogh Zsolt – Holló András (szerk.): Az értelmezett Alkotmány. Magyar Hivatalos Közlönykiadó, Budapest, 2005. Bragyova András: Az alkotmánybíráskodás elmélete. KJK, és MTA Állam- és Jogtudományi Intézet, Budapest, 1994. Legény Krisztián: Az alkotmánybíráskodás modelljei. Összehasonlító alkotmányjog. Complex Kiadó, Budapest, 2006. Paczolay Péter (szerk.): Alkotmánybíráskodás, alkotmányértelmezés. Jogfilozófiák. Budapest, 1995. Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Osiris Kiadó, Budapest, 2001.

40

11/1992. (III. 5.) AB határozat.

214 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. fejezet - 16. A helyi önkormányzati rendszer Kiss Barnabás

1. Bevezető megjegyzések Magyarország Alaptörvényével egyidőben új sarkalatos törvény lépett hatályba a helyi önkormányzatokról, a 2011. évi CLXXXIX. törvény 2012. január 1-jétől azonban e törvénynek csak lényegében két kérdéssel, az önkormányzati vagyonnal és a törvényességi felügyelettel kapcsolatos rendelkezéseit kell alkalmazni. Az új törvény szabályainak döntő többsége 2013. január 1-jén, illetve a 2014. évi általános önkormányzati választások napján lép hatályba. Erre tekintettel a tankönyv e fejezete még az 1990. évi önkormányzati törvény jelenleg hatályosanyagára épül, és csak az érintett részeknél jelezzük az Alaptörvényből és az új sarkalatos törvényből következő változásokat.

2. I. Az önkormányzat általános fogalma és főbb típusai Az államok mint politikai közösségek szerveződése, belső tagozódása szempontjából különös jelentősége van az önkormányzatiság illetve autonómia vizsgálatának. Az állami szint alatt illetve az államon belül ugyanis a demokratikus társadalmak elismerik bizonyos közösségek valamilyen mértékű függetlenségét, önrendelkezését, saját ügyeikben gyakorolt önálló döntési jogát. Az önkormányzat általános fogalmának meghatározása elengedhetetlenné teszi az autonómianéhány általános jellemzőjének bemutatását, mivel az autonómia képezi az önkormányzat lényegét, az önkormányzat tehát eredendően autonómiára támaszkodik, annak szervezeti kifejeződése. Az autonómia meghatározására több lehetőség kínálkozik. A nemzetközi jogi és az alkotmányjogi irodalom ugyanis számos autonómia típust határol el egymástól.1 Az autonómia lényegét illetően az államon belül egy adott közösség (a civil társadalom) bizonyos fokú önállóságát, önrendelkezését, függetlenségét, másoktól való elkülönülésének lehetőségét és jogát jelenti, amelynek értelmében ezek a közösségek meghatározott kérdésekben (jellemzően persze a saját ügyeikben) saját intézményeik útján önállóan szabályoznak és döntenek. Ezek a jellemzők fejeződnek ki az önkormányzat – illetve az önkormányzás mint tevékenység – fogalmában is. Az önkormányzás a következő megnyilvánulásokat foglalja magában általános jelleggel:2 • önszerveződés (saját szervezet kialakítása); • saját jogon való döntés (saját ügyek önálló eldöntése); • önszabályozás (önálló normaalkotás saját szervezetére és működésére vonatkozóan); • önigazgatás (döntések önálló végrehajtása és ezek ellenőrzése az ún. önkontroll); • önfejlesztés, önkorrekció. A funkcionális oldalról történő megközelítés ne felejtesse el azonban azt, hogy az önkormányzatok esetében kiemelkedő jelentősége van ezek mellett a gazdasági–pénzügyiautonómiának is, vagyis, hogy a saját ügyeivel összefüggő pénzeszközök megszerzése ténylegesen is biztosított legyen, és megfelelő önállósággal rendelkezzenek a közösségek ezek felhasználásában. Önkormányzat, autonómia egy államon belül mindig a főhatalom elismerésétől függ, az önállóság kereteit tehát mindig alkotmányiilletve törvényi szabályozásnak kell megteremtenie. A demokratikus jogállamokban az Lásd erről pl. Petrétei József: Az alkotmányos demokrácia alapintézményei. Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2009, 282–283. p. 2 Petrétei József: i. m. 281. p. 1

215 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. A helyi önkormányzati rendszer

alkotmányi illetve törvényi szabályozás lényegében kettős funkciót lát el. Ezek biztosítják az adott közösségek illetve önkormányzataik beépülését a közjogi rendbe. A jogi szabályozásnak kell garantálnia egyrészt a különböző civil szerveződési formák számára az önkormányzáshoz való jogot, ebben a vonatkozásban az állam tehát egyfajta önkorlátozást hajt végre. Másrészt a jogi szabályozás révén az állam jogosult ugyanakkor az önkormányzás terjedelmének meghatározására is azáltal, hogy megjelöli az önkormányzatok jogait, feladatait, a legáltalánosabb szervezeti követelményeket, az állami ellenőrzés vagy felügyelet szabályait stb. A jogi szabályozás különös jelentőséggel bír azoknál az önkormányzatoknál, amelyek tevékenységét az állam közérdekűnek minősíti, és ennek alapján felhatalmazza őket egyes közhatalmi funkciók ellátására. Ezek az önkormányzatok a törvények révén sajátos közjogi – alkotmányjogi státuszt kapnak, vagyis létrejönnek az ún. közjogi önkormányzatok. Az alkotmányi illetve törvényi felhatalmazás révén létrejön tehát az önkormányzat, vagyis egy olyan jogi személyiséggel bíró közösség, amely jogosulttá válik arra, hogy saját ügyeit, saját szervei révén önállóan intézze. [Önmagában az, hogy a központi állami szervek törvényességi és/vagy gazdasági ellenőrzést (felügyeletet) gyakorolnak felettük, nem mond ellent az önkormányzat fogalmának!] Történetileg, jogi szabályozásuk révén, céljaikat illetően stb. az önkormányzatok számos változata alakult ki, így csoportosításuk is különbözőképpen végezhető el. Tipizálásuknál figyelembe kell venni még létrejöttük módját, felépítésük és működésük sajátosságait, továbbá nagyon fontos az, hogy rendelkeznek-e valamilyen mértékben közhatalommal.3 1. A szabadságjogok, különös tekintettel az egyesülési szabadság alapján létrejövő önkormányzatok. Ezek az önkormányzatok a civil társadalom autonóm szerveződéseit képviselik, megalakulásuk és a bennük való részvétel saját akarat-elhatározáson alapul. Nem rendelkeznek közhatalommal, nem láthatnak el és nem vállalhatnak át állami feladatokat. Ezek a szerveződések is természetesen jogi keretek között működnek, de a jogi szabályozás jellegében megmarad a szabadságjogok garantálása körében. Az itt érintett szabadságjogok lényeges tartalmát képezi az önkormányzati szerveződés és működés szabadsága. E típusba sorolhatók a tág értelemben vett „társadalmi szervezetek” legkülönbözőbb fajtái, mint pl. az egyesületek, a politikai pártok, a szakszervezetek és egyéb érdekképviseletek, a szövetkezetek, mint a gazdasági társulás szabadsága, illetve az egyházak, vallásfelekezetek és vallási közösségek, mint a vallásszabadság gyakorlásának intézményesült formái. 2. Az önkormányzatok másik típusát képezik az ún. köztestületek, mint a közjogi önkormányzatok egyik csoportja. Ezek olyan tevékenységet végeznek, amelyet a jogi szabályozásközérdekűnek minősített, és őket sajátos közjogi státusszal ruházta fel. Itt elsődlegesen arról van szó, hogy bizonyos közfeladatok ellátása hatékonyabban oldható meg nem állami, hanem önkormányzati formában. Az előző típussal szemben tehát a köztestületek létrehozását törvény rendeli el. E törvény határozhatja meg az általuk ellátandó közfeladatokat és az ehhez szükséges jogosítványokat. Előírható az is, hogy meghatározott tevékenység csak köztestület tagjaként folytatható (kötelező tagság). Ide sorolhatók többek között a kamarák, mint gazdasági vagy szakmai (foglalkozási) köztestületek, az egyetemek, a Magyar Tudományos Akadémia, Magyar Művészeti Akadémia stb. Ilyen alapon szervezhető továbbá a társadalombiztosítás is. 3. Történelmileg és általános jellegük alapján kiemelkedőek a területi alapon létrejövő közjogi önkormányzatok, vagyis a települési és területi szinten szerveződő önkormányzatok. Ezek – a később bemutatott módon – az adott egységben választójoggal rendelkező polgárok közösségét megillető önkormányzáshoz való jogon, mint alapjogon nyugszanak. Mint szervezési elv, a decentralizáció egyik megnyilvánulását jelentik a demokratikusan szerveződő államokban. 4. Különleges helyet foglalnak el az önkormányzati rendszerben a nemzetiségi önkormányzatok. Ezek az adott területen kisebbségben élő állampolgárok igényeit hivatottak kielégíteni. Ilyen célból működhetnek persze egyrészt civil szerveződések is. E szervezetek a kisebbségi jogok, mint szabadságjogok érvényesítését szolgálják. Ehelyütt azonban önálló csoport formájában olyan önkormányzatokról van szó, amelyek az alkotmányi illetve törvényi szabályozás révén meghatározott állami illetve önkormányzati feladatokat közhatalmi jelleggel gyakorolnak, és az ún. nemzetiségi közügyek önálló intézésére jönnek létre.

3. II. A helyi önkormányzás lényege és a helyi önkormányzatok alapjogai 3

Az alábbi csoportosításról lásd Petrétei József: i. m. 283–289. p.

216 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. A helyi önkormányzati rendszer

A jogállam demokratikus helyi közigazgatása a törvényeknek alárendelt szabad önkormányzás révén valósul meg. A helyi önkormányzás a helyi közügyekbenönszervező és decentralizált hatalomgyakorlást jelent. Helyben elősegíti a lakosság igazgatási és közszolgáltatási szükségleteinek hatékony kielégítését. A helyi önkormányzás során a választópolgárok helyi közössége demokratikus formában és módon kifejezi, valamint saját helyi önkormányzati szervezete révén megvalósítja a helyi közakaratot.4 Az Alkotmány 1990-ben egy természetjogias(emberi jogias) önkormányzati koncepciót valósított meg. Az önkormányzatokat leválasztotta az államigazgatás rendszeréről, és lényegében önálló hatalmi ágként (tényezőként) ismerte el őket. Az Alkotmánybíróság szerint a helyi önkormányzati hatalom egyrészt az államhatalom decentralizálásán, másrészt a választópolgárok közösségeinek helyi önkormányzáshozvaló alapjogán nyugodott. Ez az alapjog jelentette az önkormányzati jogok„anyajogát”. A helyiönkormányzat joga – noha az Alkotmány nem az alapvető jogok között szabályozta – tartalmánál fogva az alapvető jogokhoz hasonló védelemben részesült. A helyi önkormányzat – a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) megfogalmazásában – érvényre juttatja a népfelség elvét, helyi közügyekben demokratikus módon, széles körű nyilvánosságot teremtve kifejezi és megvalósítja a helyi közakaratot. A választópolgárok a helyi önkormányzást, vagyis a helyi érdekű közügyek önálló és demokratikus intézését egyrészt közvetve (az általuk választott képviselő-testület útján), illetőleg közvetlenül (helyi népszavazással) gyakorolják. Az Ötv. 1. § (2) bekezdése szerint a helyi közügyek a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához, a közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlásához, valamint mindezek szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek helyi megteremtéséhez kapcsolódnak. A korábbi Alkotmány 44/A. §-a helyi képviselő-testület jogaiként fogalmazta meg a helyi önkormányzatok alapjogait. Kimondta, hogy a helyi önkormányzatok alapjogai egyenlőek, kötelességei ugyanakkor eltérőek lehetnek.5 Az önkormányzatok alapjogai korlátozására más szabályok voltak alkalmazandók, mint „anyajoguk”, az önkormányzáshoz való jog korlátozására. Az önkormányzatok alapjogainak (Alkotmány 44/A. §) korlátozására – mivel azok az Alkotmánybíróság szerint valójában hatáskörcsoportok – nem volt irányadó az Alkotmány 8. § (2) bekezdése. Lényegében ezt a megállapítást érvényesíti az Alaptörvény azzal, hogy „önkormányzati jogok” helyett „feladat- és hatásköröket” sorol fel a „helyi közügyek intézése körében” [32. cikk (1)–(2) bekezdés]. A következőkben tekintsük át a helyi önkormányzatok alapjogait – (feladat- és hatásköreit). a) Szabályozási autonómia, rendeletalkotási jog Az Ötv. 1. § (3) bekezdése önkormányzati jogként rendelkezik arról, miszerint a helyi önkormányzat – a törvény keretei között – önállóan szabályozhatja, illetőleg egyedi ügyekben szabadon igazgathatja a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi közügyeket. Ez a rendelkezés ily módon az állam törvényeitől függően biztosítja a szabályozási autonómiát. Általánosságban fogalmazva azt mondhatjuk, hogy az önkormányzatok saját ügyeiket önkormányzati rendeletben szabályozzák. Azönkormányzati rendeletek két fajtája határolható el egymástól. A képviselőtestület eredeti jogalkotó hatásköre alapján feladatkörében eljárva rendeletet adhat ki egyrészt a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére. A testület jogosult továbbá végrehajtási rendelet kibocsátására is törvény felhatalmazása alapján. Törvény szabályozási kötelezettséget is megállapíthat az önkormányzatok számára. Az önkormányzati rendeletek természetesen nem lehetnek ellentétesek más jogszabállyal. A rendeletalkotás a képviselő-testület hatásköréből át nem ruházható. Törvényi rendelkezések folytán rendeletben kell megállapítani például a Szervezeti és Működési Szabályzat (SZMSZ) mellett az éves költségvetést, a helyi adókat, a helyi népszavazás és népi kezdeményezés részletszabályait stb. b) Gazdasági-pénzügyi autonómia – az önkormányzatok gazdasági alapjai Az Alaptörvény értelmében [32. cikk (1) bekezdés e)–h) pont] a helyi önkormányzat

Vö.: Verebélyi Imre (szerk.): magyarázata. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1993. 17. p. 5 Alkotmány 43. § (1) bekezdés. 4

217 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Az

önkormányzati

rendszer

16. A helyi önkormányzati rendszer

– gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat; – meghatározza költségvetését, annak alapján önállóan gazdálkodik; – e célra felhasználható vagyonával és bevételeivel kötelező feladatai veszélyeztetése nélkül vállalkozást folytathat; – dönt a helyi adók fajtájáról és mértékéről. Az önkormányzati vagyonra vonatkozó rendelkezéseket az új Ötv. 106–110. §-ai határozzák meg. A helyi önkormányzatok vagyona a tulajdonából és a helyi önkormányzatot megillető vagyoni értékű jogokból áll, amelyek az önkormányzati feladatok és célok ellátását szolgálják. A helyi önkormányzati rendszer és ezzel együtt az önkormányzati tulajdon alkotmányos alapjait eredetileg az 1990. évi LXIII. törvény teremtette meg. Az Ötv. ezt követően már önkormányzati alapjogként rendelkezett az önkormányzati tulajdon részletszabályairól. Az Alaptörvény szerint az önkormányzatok tulajdona köztulajdon, amely feladataik ellátását szolgálja. A helyi önkormányzatot – törvényben meghatározott eltérésekkel – megilletik mindazok a jogok és terhelik mindazok a kötelezettségek, amelyek a tulajdonost megilletik, terhelik. A tulajdonost megillető jogok gyakorlásáról a képviselő-testület rendelkezik (új Ötv. 107. §). A helyi önkormányzat feladatai ellátásáról egységes költségvetésében gondoskodik, amelynek meghatározása a képviselő-testület kizárólagos hatásköre. Az önkormányzatok költségvetése az államháztartás része, de elkülönül az államiköltségvetéstől, ahhoz az állami támogatásokkal és más költségvetési kapcsolatokkal kötődik. Költségvetési bevételeivel és kiadásaival az önkormányzat önállóan gazdálkodik. Az önkormányzat feladatai ellátásának feltételeit a következő forrásokból teremti meg: ba) Saját bevételek: ilyenek pl. a helyi adók, illetékek, bírságok és természetesen a vállalkozásból és tulajdonból származó hasznok stb. bb) Átengedett központi adók: ide tartozik a személyi jövedelemadó meghatározott része, de e körbe sorolhatók egyéb megosztott adók. bc) Gazdálkodó szervektől átvett bevételek. bd) Központi költségvetési normatív hozzájárulás. Ezt a hozzájárulást az Országgyűlés állapítja meg a lakosságszámmal, az ellátottak számával arányosan vagy egyéb központilag kidolgozott mutatók alapján. Normatív hozzájárulás a költségvetési év során nem mérsékelhető. be) Központi támogatások. Ezek lehetnek meghatározott társadalmi célok illetve beruházások támogatására szánt cél és címzetttámogatások. Ilyen támogatások csak meghatározott célra fordíthatók. Működőképességük megőrzése érdekében kiegészítő állami támogatás illeti meg az önhibájukon kívül hátrányos helyzetbe került települési önkormányzatokat. Nagyon fontos garanciája az önkormányzati feladatok hatékony ellátásának az a szabály, hogy új önkormányzati feladat megállapítása esetén az Országgyűlés egyidejűleg biztosítsa az ellátásához szükség pénzügyi fedezetet. Fontos eleme végezetül a gazdasági autonómia kérdésének az, hogy az önkormányzat a törvény keretei között jogosult megállapítani a helyi adók fajtáit és mértékét. Az önkormányzat szabadon választhatja meg – természetesen a törvények keretei között – a gazdálkodás formáit, de a veszteséges gazdálkodás következményei is őt terhelik, az állami költségvetés nem tartozik értük felelősséggel. A helyi önkormányzatokban a gazdálkodás biztonságáért a képviselő-testület, a szabályszerűségért pedig a polgármester felelős. Az önkormányzatok gazdálkodását az Állami Számvevőszék ellenőrzi. c) Szervezeti autonómia – a szervezetalakítás szabadsága

218 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. A helyi önkormányzati rendszer

Fontos jogosítványként említi az Alaptörvény azt, hogy az önkormányzat a törvény keretei között jogosult meghatározni szervezeti és működési rendjét. Ez a rendelkezés biztosítja egyrészről az önkormányzat szervezetalakítási szabadságát, másrészről felhatalmazást ad a törvényhozónak, hogy ezt a hatáskört behatárolja. Ez az autonómia tehát nem korlátlanul érvényesül, a szervezetalakítás jogát az Alaptörvény a törvények keretei között biztosítja. A törvényeknek megfelelő mozgásteret kell biztosítaniuk az önkormányzatok számára ahhoz, hogy önállóan dönthessenek a feladatuk ellátásához szükséges, és annak leginkább megfelelő szervezet kialakításáról. A szervezetalakítás szabadsága magában foglalja szervezeti egységek belső tagozódásának és a belső szervezeti egységek elnevezésének jogosultságát is.6 A helyi önkormányzatoknak nem egyszerűen joga, hanem kötelessége,7 hogy a szervezetükre és működésükre vonatkozó részletes szabályokat rendeletben állapítsák meg. Törvény továbbá számos kérdés SZMSZ-ben történő szabályozását kötelezővé is teheti az önkormányzatok számára. d) Önkormányzati jelképek, helyi kitüntetések és elismerő címek alapítása [Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés i) pont]. A helyi önkormányzat önkormányzati jelképeket (címer, zászló), helyi kitüntetéseket, és elismerő címeket (pl. díszpolgári cím) alapíthat. Ezek szabályozása (pl. adományozás rendje, feltételei, használatuk stb.) rendeleti úton történik, ami a képviselő-testület hatásköréből át nem ruházható. e) Felterjesztési jog – tájékoztatás kérés, döntés kezdeményezés, véleménynyilvánítás [Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés j) pont] Az Ötv. 101. §-a szerint a képviselő-testület az önkormányzati jogokat, illetőleg a helyi önkormányzat feladatés hatáskörét érintő bármely kérdésben – közvetlenül vagy érdekképviseleti szervezet útján – az adott kérdésben hatáskörrel rendelkező állami szerv vezetőjéhez fordulhat, tájékoztatást, adatot, szakmai és jogértelmezési kérdésben állásfoglalást kérhet, valamint javaslatot tehet, továbbá intézkedés megtételét kezdeményezheti. Az általa irányított szerv működésével, illetőleg az általa kibocsátott jogszabállyal, jogi irányítási eszközzel és egyéb döntésével kapcsolatban véleményt nyilváníthat, kifogással élhet, kezdeményezheti annak megváltoztatását vagy visszavonását. A megkeresett szerv a megkeresésre 30 napon belül köteles érdemben válaszolni. Ha a tájékoztatás, illetőleg a válaszadás vagy az intézkedés nem a megkeresett szerv hatáskörébe tartozik, az köteles a megkeresést 3 napon belül áttenni a hatáskörrel rendelkező szervhez, és erről a megkereső helyi önkormányzatot egyidejűleg tájékoztatni. f) Társulási és együttműködési szabadság Az Alaptörvény szerint a helyi önkormányzat szabadon társulhatmás helyi önkormányzattal, önkormányzati érdek-képviseleti szövetséget hozhat létre, feladat és hatáskörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek [32. cikk (1) bekezdés k) pont]. Az Ötv. 41. § értelmében a települési önkormányzatok képviselő-testületei feladataik hatékonyabb, célszerűbb megoldására szabadon társulhatnak. A társulás nem sértheti az abban résztvevők önkormányzati jogait. Törvény a társulási megállapodás egyes feltételeit meghatározhatja. A képviselő-testületek között felmerült vitás kérdésekben a bíróság dönt. Az Ötv. társulásokról szóló III. fejezete három társulási formát nevesít (hatósági igazgatási társulás, intézményitársulás, társult képviselő-testület), ugyanakkor kimondja, hogy a társulásnak más formái is lehetnek. Ide sorolható még a körjegyzőség, amelyet a törvény a települési önkormányzatok szerveinél szabályoz. 8 Szót kell ejtenünk továbbá az ún. többcélú kistérségi társulásokról is. Ezekről a 2004. évi CVII. törvény rendelkezik. Hatósági igazgatási társulást hozhatnak létre a képviselő-testületek megállapodás alapján egyes államigazgatási hatósági ügyfajták szakszerű intézésére.

6 7 8

43/1996. (X. 22.) AB határozat. 56/1991. (XI. 8.) AB határozat. Ötv. II. fejezet 39–40. §.

219 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. A helyi önkormányzati rendszer

Intézményi társulás formájában állapodhatnak meg az érdekelt képviselő-testületek két vagy több községet, illetőleg várost és községet ellátó egy vagy több intézmény közös alapításában, fenntartásában és fejlesztésében. Legátfogóbb társulási forma a társult képviselő-testület, amelyet a települési képviselő-testület más települési képviselő-testülettel alakíthat. Ebben az esetben a képviselő-testületek részben vagy egészben egyesítik költségvetésüket, közös hivatalt tartanak fenn és intézményeiket közösen működtetik. Az Ötv. 39. §-a szerint: – „Az ezernél kevesebb lakosú, megyén belüli községek, amelyek közigazgatási területét legfeljebb két település közigazgatási területe választja el, az igazgatási feladataik ellátására körjegyzőséget alakítanak és tartanak fenn. Ezer és ezernél több, de kétezernél kevesebb lakosú község is részt vezet körjegyzőségben, körjegyzőség székhelye kétezernél több lakosú település is lehet. A körjegyzőség fenntartásának költségeihez az érdekelt képviselő-testületek – eltérő megállapodás hiányában – a településük lakosságszámának arányában járulnak hozzá. – Az ezernél kevesebb lakosú község képviselő-testülete is létrehozhat önálló hivatalt, ha a képesítési követelményeknek megfelelő jegyzőt nevez ki. – A körjegyzőséghez csatlakozni, abból kiválni a naptári év első napjával lehet. A döntést a kiválásról és a csatlakozásról legalább hat hónappal korábban kell meghozni.” A körjegyzőségek alakításáról az érdekelt települések képviselő-testületei állapodnak meg, és ezek egybehangzó döntése kell a körjegyző kinevezéséhez is a testületek közös ülésén. 2005. január 1-jén lépett hatályba a többcélú kistérségi társulásokról szóló törvény, amelyet e társulások intézményesítése, összehangolt fejlesztésük előmozdítása, és a közszolgáltatások színvonalának kiegyenlített emelése érdekében alkotott meg az Országgyűlés. Az ország 166 kistérségét és az ahhoz tartozó településeket a törvény melléklete határozza meg. A rendelkezések szerint a kistérségben – kivéve a fővárost és azt a kistérséget, amelyben egy település alkot egy kistérséget – működő települési önkormányzatok képviselőtestületei az együttműködés hosszú távú biztosítására írásbeli megállapodással egy többcélú kistérségi társulást alakíthatnak. A társulás részt vehet a terület- és településfejlesztésösszehangolásában, vállalhatja közszolgáltatások biztosítását és fejlesztését, valamint intézmények fenntartását. A kistérségi társulások létrehozását és működtetését az állami költségvetés pénzügyi eszközökkel ösztönzi. A társulási együttműködési szabadságon belül – a nemzetközi együttműködés mellett – végezetül külön kell említenünk az önkormányzatoknak azt a jogát, hogy az önkormányzati jogok és érdekek kollektív képviseletének és érvényesülésének előmozdítása, valamint az önkormányzati működés fejlesztése céljából érdekképviseleti szerveket hozhatnak létre. Az országos önkormányzati érdekképviseleti szervezetek véleményét ki kell kérni az önkormányzatokat érintő jogszabályok és más állami döntések tervezeteivel kapcsolatban. Az érdekszövetségek álláspontjáról a központi döntést hozó szervet tájékoztatni kell.

4. III. Állami – területi beosztás, az önkormányzatok típusai Egy ország állami – területi beosztása rendszerint két összefüggésben merül fel. Jelenti egyfelől az adott állam belső, általános területi tagolását, a területi egységek jellegét, egymáshoz való viszonyát és a területi szervezeti szintek számát. Az állami – területi beosztás fogalmát másfelől azoknak a kapcsolatoknak az általános meghatározására is használják, amelyek a területi egységek és az állami szervek struktúrája, a képviseleti szervek és az igazgatási apparátus felépítése, valamint a gazdasági, társadalmi, politikai szervezetek, illetve a kulturális és egészségügyi intézmények között állnak fenn. Következésképpen az állami – területi beosztás jelentése szélesebb tartalmú mint az államigazgatási – területi beosztás fogalma.9 Az állam területi beosztását, a területi szintek számát és méreteit, a területi egységek egymás közti kapcsolatait több – természetesen eltérő jelentőségű – tényező határozza meg. A szakmai irodalom ide sorolja a közgazdasági, földrajzi, közlekedési feltételeket, a településhálózat szerkezetét, az ország történelmi

9

Szabó Imre (szerk.): Állam- és Jogtudományi Enciklopédia I. kötet.

Akadémiai Kiadó, Budapest 1980. 266–267. p.

220 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. A helyi önkormányzati rendszer

hagyományait, a lakosság nemzeti – nemzetiségi összetételét, és természetesen az államapparátus által ellátandó feladatokat.10 Az ország területi beosztását az Alaptörvény tartalmazza. A Magyarország területe megyékre, városokra és községekre tagozódik. A városokban kerületek alakíthatók [F) cikk (2) bekezdés]. A Kormány határozatot hozott [1299/2011. (IX. 1.) Korm. hat.] a járások kialakításának szükségességéről 2013. január 1-jei hatállyal. A járások e szerint az állam szervezetének legalacsonyabb szintű területi és szervezeti egységei lesznek. Ezzel olyan területi léptékű alsószintű államigazgatási egységek jönnek létre a település és a megye szintje között, ahol a telepített feladatok méretgazdaságos elvégzésére nyílik lehetőség. A járásokban és a fővárosi körzetekbenkormányhivatalok kerülnek felállításra 2013. január 1-jével, mint a megyei illetve fővárosi kormányhivatalok szervezeti egységei. Az állam területi tagozódását érintő területszervezési ügyekben az Országgyűlés és a köztársasági elnök dönt az érintett települések választópolgárainak kezdeményezésére közvetlenül (helyi népszavazás) vagy közvetve, a képviselő-testületek döntése alapján. A területszervezési eljárásról külön törvény rendelkezik.11 Az új Ötv. 2013. január 1-jével hatályba lépő 3. §-a különbséget tesz települési és területi (megyei) önkormányzatok között. Eszerint települési önkormányzatok működnek községekben, városokban, járásszékhely városokban, megyei jogú városokban és a fővárosi kerületekben. A fővárosi önkormányzat települési és területi önkormányzat. Ki kell emelni, hogy a főváros kétszintű önkormányzata (főváros és kerület) illetve a megyei és települési önkormányzatok között nincsfüggőségi viszony, ezek a szintek a kölcsönös érdekek alapján együttműködnek egymással.

4.1. 1. Települési önkormányzatok 4.1.1. 1.1. Község A község legáltalánosabb fogalma értelmében, valamely település illetve terület lakossága („közösség”, „kommuna”) van felhatalmazva bizonyos közjogi státusszal, az autonómia meghatározott elemeivel. 1945 előttimagyar önkormányzati rendszerben a községi önkormányzatoknak két típusát különböztették meg; a falusi községeket és a megyei városokat. Ma a község lényegében a „falu”, mint település jogi szinonimája, a települési önkormányzatok egyik alaptípusa, olyan település, amelyet a törvényben meghatározott eljárás során a köztársasági elnök községgé nyilvánít. Új község az Ötv. szerint községalakítással,községegyesítés megszüntetésével, és községek egyesítésével jöhet létre. Mind három kezdeményezéshez köteles a képviselőtestület helyi népszavazást kiírni. Új község alakítható a helyi választópolgárok, pontosabban az érintett településrész választópolgárai kezdeményezésére, az olyan elkülönült, legalább 300 lakosú településrészből, amely képes az önkormányzati jogok gyakorlására, és a települési önkormányzatok kötelező feladatainak12ellátására a szolgáltatások színvonalának csökkenése nélkül. Községegyesítés megszüntetése új község alakítására megállapított feltételekkel és eljárással történhet. Eltérő megállapodás hiányában a községek területe azonos a községegyesítést megelőző területükkel. Az Ötv. lehetőséget ad továbbá települések egyesítésére is, amelynek révén szintén új község – vagy város – jön létre. Helyi népszavazás alapján az érintett képviselő-testületek határozatukkal kezdeményezhetik az egybeépült községek, illetőleg város és község egyesítését, egyidejűleg javaslatot tehetnek az új település nevére. A megszűnt község a nevét településrész-névként megtarthatja. Az egyesülés során a községek valamennyi joga és kötelezettsége az új községre, illetőleg városra száll át. Nem függ össze közvetlenül a községek jogi státuszával, de a teljesség érdekében meg kell említeni azokat a további lehetőségeket is amelyeket az Ötv. biztosít – helyi népszavazás döntése alapján – a képviselő-testületek 10 11 12

Uo. 267–268. p. 1999. évi XLI. törvény. Lásd Ötv. 8. § (4) bek.

221 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. A helyi önkormányzati rendszer

számára. Egy megyén belül, egymással határos települési önkormányzatok megállapodhatnak területrész átadásáról, átvételéről, cseréjéről. Települési képviselő-testület kezdeményezheti továbbá az Országgyűlésnél a település átcsatolását a területével határos másik megyéhez. A községek önálló csoportját alkotják a nagyközségek. A község és nagyközség között az önkormányzati funkciókban alapvető különbség nincs. Ezt a címet azok a képviselő-testületek használhatják, amelyek az Ötv. hatályba lépésekor nagyközségitanácsok voltak, továbbá amelyek területén legalább ötezer lakos él.

4.1.2. 1.2. Város A településhálózat másik meghatározó elemét képezik a városok. A városoknak saját lakosságuk ellátása mellett bizonyos térségi (kistérségi) és általánosságban említve a város vonzáskörzetére kiható feladatokat is el kell látniuk. A városi önkormányzatoknak képesnek kell lenniük bizonyos középfokú közszolgáltatások nyújtására. Várossá nyilvánítását az a nagyközség kezdeményezheti, amelynek fejlettsége és térségi szerepe indokolja a városi cím használatát.13 A döntés jogát a köztársasági elnök gyakorolja. A megyei jogú várostelepülési önkormányzat, amely – törvényben meghatározottak szerint az abban foglalt kivételekkel – azokat a közszolgáltatásokat is biztosítja, amelyek saját területén túl a megye egészére vagy nagy részére kiterjednek. Megyei jogú város a megyeszékhely város és az Országgyűlés által az új Ötv. hatálybalépése előtt megyei jogúvá nyilvánított város. A megyei jogú város képviselő-testülete a közgyűlés, amely kerületeket alakíthat, és kerületi hivatalokat hozhat lére.

4.1.3. 1.3. A főváros Az Alaptörvény F) cikke értelmében Magyarország fővárosa Budapest. Budapestnek az országban betöltött különleges szerepére és sajátos helyzetére tekintettel az Ötv. normáit a VII. fejezetben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni. A főváros egyetlen települést alkot, önkormányzata azonban kétszintű, a főváros és kerületei önkormányzataiból áll. Ez természetesen nem jelent közöttük hierarchikus viszonyt. A helyi önkormányzati feladat- és hatáskörök megosztásának általános szabályát a főváros és 23 kerülete között az Ötv. tartalmazza.14 Eszerint mind a főváros mind a fővárosi kerület önálló feladat- és hatáskörű települési önkormányzat. A fővárosi önkormányzat ellátja azokat a kötelező és önként vállalt helyi, települési önkormányzati feladat- és hatásköröket, melyek a főváros egészét vagy egy kerületet meghaladó részét érintik, valamint amelyek a fővárosnak az országban betöltött különleges szerepköréhez kapcsolódnak. E körben rendeletalkotási jog illeti meg. A főváros képviselő-testülete a fővárosi közgyűlés. A fővárosban főpolgármestert, a kerületekben pedig polgármestereket választanak. A kerületi hivatalt jegyző, a fővárosi közgyűlés hivatalát főjegyző vezeti.

4.2. 2. Területi önkormányzatok – a megyei önkormányzat A megyei önkormányzat területi önkormányzat, amely törvényben meghatározottak szerint területfejlesztési, vidékfejlesztési, területrendezési, valamint koordinációs feladatokat lát el. A megyei önkormányzat jogi személy. Feladatait és hatáskörét a közgyűlés látja el. A megyei önkormányzatot a közgyűlés elnöke képviseli, akit a közgyűlés választ – tagjai sorából – titkos szavazással megbízatásának időtartamára. A megyei testületek (a közgyűlés és bizottságai) illetve a tisztségviselők (elnök és alelnök/ök) munkáját a megyei önkormányzati hivatal segíti. A hivatal nem rendelkezik önálló döntési jogosultsággal. Feladata a döntések szakmai előkészítése, valamint végrehajtásuk szervezése és ellenőrzése. A hivatal vezetőjét – a megyei

13

Ötv. 59. § Az értékelés szempontjait az 1999. évi XLI. tv. 15. § (2)

bekezdése tartalmazza. 14

Ötv. 63. § (1)–(2) bek.

222 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. A helyi önkormányzati rendszer

főjegyzőt – a közgyűlés nevezi ki határozatlan időre. A megyei közgyűlés határozza meg a hivatal belső szervezetét és működésének szabályait, biztosítani köteles továbbá a hivatal működésének dologi feltételeit. 15

5. IV. Az önkormányzatok feladat- és hatáskörei Az önkormányzati rendszer egyik alapelve, hogy a helyi önkormányzatok alapjogai egyenlőek, feladataik azonban eltérőek lehetnek. Az egymástól eltérő, ésszerű feladat- és hatáskörmegosztás érvényesül mind a települési és megyei önkormányzatok, mind az eltérő adottságú települési önkormányzatok között. A helyi önkormányzatok egyrészt – a helyi igényektől és teljesítőképességüktől függően – egymástól eltérő önkormányzati feladat- és hatásköröket vállalhatnak, másrészt törvény a nagyobb lakosságszámú és teljesítőképességű önkormányzatoknak több kötelező feladat- és hatáskört állapíthat meg.16 A helyi önkormányzatok feladat- és hatáskörei két nagy csoportba oszthatók: 1. önkormányzati és 2. államigazgatási ügyekre.

5.1. 1. Önkormányzati feladat- és hatáskörök Alaptörvényünk a helyi közügyek önálló intézését illetve a helyi közhatalom gyakorlását rendeli az önkormányzatok hatáskörébe Ezek a feladatok a helyi érdekű közügyek széles körét fogják át.17 Az Ötv. ide sorolja a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátását, a közhatalom helyi gyakorlását, valamint mindezek feltételeinek helyi megteremtését. Az önkormányzati feladat- és hatáskörökön belül meg kell különböztetni; a) kötelező és az b) önként vállalat (fakultatív) jogköröket. Az önkormányzati ügyek sajátos csoportját jelentik ezek mellett az c) önkormányzati hatósági ügyek. a) Kötelező hatásköröket kizárólag törvény állapíthat meg. Már maga az Ötv. rögzíti azokat a feladatokat, amelyekről minden települési önkormányzat köteles gondoskodni.18 A kötelező feladat ellátásához szükséges anyagi feltételeket az Országgyűlésnek kell biztosítania. b) Önként vállalt (fakultatív) feladat- és hatáskörök kérdésében a képviselő-testület vagy helyi népszavazás jogosult dönteni. Ily módon– az önállóság jegyében – az önkormányzat maga határozza meg, hogy a kötelezettségek teljesítésén túl, lehetőségeitől függően mely feladatokat, milyen mértékben és módon lát el. A fakultatív feladatvállalás nem veszélyeztetheti tehát a kötelező feladat- és hatáskörök gyakorlását. Emellett az önkormányzat kizárólag olyan helyi közügyek ellátására vállalkozhat, amelyet jogszabály nem utal más szervek hatáskörébe. Az önként vállalt helyi közügyekben az önkormányzat mindent megtehet, ami jogszabályt nem sért. c) Az önkormányzati ügyek sajátos csoportját alkotják az önkormányzati hatósági ügyek. Ennek az ügytípusnak a definiálásával adós maradt a jogalkotó. Ami az ügyek hatósági jellegét illeti, általánosságban arra a következtetésre juthatunk, hogy lényegében semmi különbség nincs e tekintetben az önkormányzati és az államigazgatási hatósági ügyek között.19 Ezekben a kérdésekben az önkormányzat a közhatalom helyi gyakorlását valósítja meg. A helyi társadalmi viszonyok rendeletben történő szabályozásán túl ide tartoznak azok az esetek, amikor a képviselő-testületek egyes polgárokat ügyféli minőségben érintő egyedi ügyekben döntenek, mint pl. engedélyezés, szociális támogatások stb. Önkormányzati hatósági jogkört csak törvény, illetőleg önkormányzati rendelet telepíthet. Ezekben az ügyekben – az Ötv.-ben meghatározott eltérésekkel – a közigazgatási hatósági eljárásról szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) rendelkezéseit kell alkalmazni. Amennyiben az önkormányzati hatósági jogkört maga a képviselő-testület gyakorolja, fellebbezésnek nincs helye.

5.2. 2. Államigazgatási feladat- és hatáskörök

A megyei önkormányzat szervezetét az Ötv. 72–76. §-i szabályozzák. Ötv. 6. § (1) bek. a)–b) pont és 8. § (2)–(3) bek. 17 A települési önkormányzatok általános feladatait a helyi közszolgáltatások területén példálózó jelleggel az Ötv. 8. § (1) bekezdése tartalmazza. 18 Ötv 8. § (4) bek. 19 Fazekas Marianna – Ficzere Lajos (szerk.): Magyar közigazgatási jog. Általános rész. 7. átdolgozott kiadás. Osiris Kiadó, Budapest, 2006, 196. p. 15 16

223 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. A helyi önkormányzati rendszer

A helyi önkormányzatok helyi közügyek intézésén túl jelentős szerepet játszanak az államigazgatási feladatok ellátásában is polgáraik számára. Ezek nem tekinthetők helyi érdekű ügyeknek, ilyen esetekben az önkormányzat illetve erre felhatalmazott szervei mintegy az állam „megbízásából” látnak el közhatalmi jelleggel közigazgatási szolgáltatásokat. Államigazgatási feladat- és hatáskörökkel meghatározott személyeket csak törvény, vagy – törvény felhatalmazása alapján – kormányrendelet ruházhat fel. Az államigazgatási feladatok, hatósági jogkörök döntő többségét jegyző, főjegyző látja el. Kivételesen a polgármesteri hivatal ügyintézője is gyakorolhat ilyen hatáskört. Államigazgatási hatósági jogkörrel kivételesen polgármester, főpolgármester, és a megyei közgyűlés elnöke is felruházható. Honvédelmi, polgári védelmi és katasztrófa-elhárítás területén ugyanezek a tisztségviselők kaphatnak felhatalmazást részvételre országos államigazgatási feladatok helyi irányításában és végrehajtásában. Ha polgármester, főpolgármester vagy a megyei közgyűlés elnöke saját államigazgatási feladatkörében illetve államigazgatási hatósági jogkörében jár el, akkor a képviselő-testület nem utasíthatja, és döntését nem bírálhatja felül.

5.3. 3. Az önkormányzati feladat- és hatáskörök gyakorlása és átruházása Az önkormányzati feladat- és hatáskörök címzettje a képviselő-testület. Ez persze nem jelenti azt, hogy egyedül kéne megoldania minden önkormányzati feladatot, vagy közvetlenül ő hozna minden önkormányzati döntést, illetve csak ő gyakorolhatna minden hatáskört. Az Ötv. lehetővé teszi a testületek számára, hogy egyes hatáskörüket átruházzák a polgármesterre, a bizottságokra, a részönkormányzat testületére, a kisebbségi önkormányzat testületére, és a törvényben meghatározottak szerint társulásokra. Az ilyen hatáskörök gyakorlásához utasítást adhatnak és vissza is vonhatják ezeket. Az átruházott hatáskör tovább nem ruházható. Az átruházás kérdésében csak maga a képviselő-testület dönthet. Mivel a lakosságot is érintő kérdésekről van szó, indokolt erről rendeletben illetve magában az SZMSZ-ben rendelkezni. Az Ötv. ugyanakkor garanciális okból hosszan sorolja azokat a hatásköröket, amelyek a testületek kizárólagos jogkörei, tehát át nem ruházhatók. Ilyen pl. maga a rendeletalkotás, a helyi népszavazás kiírása, bizonyos választások és kinevezések, költségvetés megállapítása, társulások létrehozása stb. Törvény egyéb döntéseket is a képviselő-testületek át nem ruházható hatáskörébe utalhat.

6. V. A települési önkormányzatok szervezete 6.1. 1. Képviselő-testület A helyi önkormányzat vezető szerve a képviselő-testület, Budapesten, a megyékben és a megyei jogú városokban a közgyűlés. A képviselő-testület alakuló ülését a választást követő tizenöt napon belül kell megtartani. Itt kerül sor többek között – a polgármester javaslatára – az alpolgármester(-ek) megválasztására, és – ha ez indokolt – az SZMSZ felülvizsgálatára is. A képviselő-testület hatásköreit az ülésén gyakorolja. Az üléseket – mint a testület elnöke – a polgármester hívja össze és vezeti. A képviselő-testület szükség szerint, az SZMSZ-ben meghatározott számú, de évente legalább hat ülést tart. Az ülést össze kell hívni a települési képviselők egynegyedének, vagy a képviselő-testület bizottságának az indítványára. Főszabály szerint a képviselő-testület ülése nyilvános. Zárt ülést a testület csak kivételesen, a törvényben felsorolt esetekben tarthat. Zárt ülést tart választás, kinevezés, felmentés, vezetői megbízatás adása, illetőleg visszavonása, fegyelmi eljárás megindítása, fegyelmi büntetés kiszabása és állásfoglalást igénylő személyi ügy tárgyalásakor, ha az érintett a nyilvános tárgyalásba nem egyezik bele; továbbá önkormányzati, hatósági, összeférhetetlenségi és kitüntetési ügy, valamint vagyonnyilatkozattal kapcsolatos eljárás tárgyalásakor. Zárt ülést rendelhet el a vagyonával való rendelkezés és az általa kiírt pályázat tárgyalásakor, ha a nyilvános tárgyalás üzleti érdekeket sértene. Ilyen esetben zárt ülés elrendeléséről a képviselő-testület minősített többséggel dönt. A zárt ülésen a képviselő-testület tagjai, a nem a képviselők közül választott alpolgármester, a kisebbségi szószóló és a jegyző, továbbá meghívása esetén az érintett és a szakértő vesz részt. A képviselő-testület döntéseit főszabályként nyílt szavazással hozza. Titkos szavazást lehet tartani azokban az ügyekben, amikor zárt ülés elrendelése lehetséges vagy kötelező. 224 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. A helyi önkormányzati rendszer

A képviselő-testület sajátos ülése a közmeghallgatás. Közmeghallgatás keretében évente legalább egyszer, előre meghirdetett időpontban a választópolgárok és a helyben érdekelt szervezetek képviselői közérdekű kérdéseket és javaslatokat fogalmazhatnak meg. A képviselő-testület akkor határozatképes, ha a képviselők több mint fele jelen van az ülésen. A javaslat elfogadásához általában egyszerű többség, vagyis a jelenlévő képviselők több mint felének igen szavazata szükséges. Minősített többség szükséges egyrészt az Ötv. által meghatározott ügyek eldöntéséhez, (mint pl. rendeletalkotás, önkormányzat szervezetének kialakítása és működési rendjének meghatározása, hatáskörébe utalt választás, kinevezés, társulás létrehozása stb.) valamint az SZMSZ-ben meghatározott egyéb esetekben. A minősített többséghez a megválasztott képviselők több mint felének szavazata szükséges. A képviselő-testület a megbízatásának lejárta előtt név szerinti szavazással, minősített többségű döntéssel kimondhatja feloszlását. Ebben az esetben időközi választást kell kiírni az új testület megválasztására. A képviselő-testület az új testület alakuló üléséig, a polgármester pedig az új polgármester megválasztásáig ellátja feladatát. A feloszlatás nem mondható ki a választást követő hat hónapon belül, illetőleg az általános önkormányzati választásokat megelőző év október 1. napját követően.

6.2. 2. A települési képviselő20 A képviselő jogállásának legfontosabb kérdéseit maga az Ötv. (19–20. §), megbízatásuk keletkezésének és megszűnésének egyes eseteit, illetve az összeférhetetlenség részletszabályait pedig a 2000. évi XCVI. törvény szabályozza. A települési képviselők szabad mandátummal rendelkeznek, nincs beszámolási kötelezettségük választóik felé, és nem is hívhatók vissza. A települési képviselő a település egészéért vállalt felelősséggel képviseli választói érdekeit. Legfőbb joguk és egyben kötelességük is a képviselő-testület munkájában való részvétel. A testület munkájából nem, csak bizonyos döntések meghozatalából zárhatók ki személyes érintettség miatt. A képviselők jogai és kötelességei azonosak. Megválasztásukat követően esküt tesznek a testület előtt, képviselői jogaikat ezt követően gyakorolhatják. A települési képviselő részt vehet a képviselő-testület döntéseinek előkészítésében, végrehajtásuk szervezésében és ellenőrzésében. Ennek érdekében a törvény széles körű tájékozódási, javaslattételi és kezdeményezési jogot biztosít számukra. Tanácskozási joggal részt vehetnek bármely bizottság ülésén, megbízás alapján képviselhetik a képviselő-testületet stb. A települési képviselőt a testületi munkában való részvételhez szükséges időtartamra fel kell menteni munkahelyén a munkavégzés alól. Emiatt kiesett jövedelmét a testület téríti meg. Számukra – a törvény keretei között – önkormányzati rendeletben tiszteletdíj és természetbeni juttatás állapítható meg. A képviselő-testület a települési képviselők közül tanácsnokokat választhat. A tanácsnok lényegében többletfeladatokat ellátó képviselő, aki meghatározott önkormányzati feladatkörök felügyeletével van megbízva.

6.3. 3. A képviselő-testület bizottságai A szervezetalakítás szabadságából következően a képviselő-testület maga határozza meg bizottsági szervezetét és választja meg bizottságait. A bizottsági rendszer részletes szabályozására az SZMSZ-ben kell sort keríteni. A kétezernél több lakosú településen kötelező pénzügyi bizottságot választani. Törvény más bizottság megalakítását is elrendelheti. Ha a nemzetiségi önkormányzat kezdeményezi, a testület nemzetiségek ügyeivel foglalkozó bizottságot hoz létre. A bizottságok – feladatkörükben – előkészítik a képviselő-testület döntéseit, szervezik és ellenőrzik a döntések végrehajtását. A képviselő-testület meghatározhat olyan előterjesztéseket, amelyeket bizottság nyújt be, vagy

Megjegyzést igényel, – hogy bár a törvény itt rendelkezik róla – a települési képviselő nem tartozik elméletileg az önkormányzat szervezetéhez. Az önkormányzat ugyanis maga határozza meg szervezetét, de a képviselővel nem „rendelkezhet”. 20

225 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. A helyi önkormányzati rendszer

csak a bizottságállásfoglalásával nyújthatók be. A testület döntési jogot is adhat bizottságainak és a bizottság döntését felülvizsgálhatja. Önkormányzati rendelettel hatósági hatáskör is telepíthető a bizottságokra. A bizottságok elnökét és tagjainak több mint felét a települési képviselők közül kell választani, a bizottság egyéb tagjai külső szakemberek, társadalmi szervezetek képviselői, a szolgáltatást igénybe vevő választópolgárok stb. is lehetnek. A bizottságot a polgármester indítványára össze kell hívni. A polgármester felfüggesztheti az olyan bizottsági döntés végrehajtását, amely ellentétes a képviselő-testület határozatával, vagy sérti az önkormányzat érdekeit. A döntésről a képviselő-testület a következő ülésén határoz.

6.4. 4. Polgármester, alpolgármester A polgármester a képviselő-testület elnöke és egyben tagja is a testületnek, tehát határozatképesség, döntéshozatal szempontjából települési képviselőnek tekintendő. A megbízatás főállásban vagy társadalmi megbízatásban látható el. Háromezernél több lakosú településen a polgármesteri tisztség csak főállásban tölthető be. A háromezernél kevesebb lakosú településen a tisztség társadalmi megbízatásban is ellátható. Az Ötv. részletesen szabályozza a polgármesteri tisztséggel kapcsolatos összeférhetetlenségi okokat és eljárást.21 Az országgyűlési képviselőség nem összeférhetetlen ezzel a megbízatással. A polgármester alapvető feladata a testületi ülések összehívása és vezetése (Mint a IV./2. pontban láttuk emellett kivételesen államigazgatásifeladatokat és hatásköröket is elláthat.) A polgármester önkormányzati és államigazgatási feladatait a képviselő-testülethivatalának közreműködésével látja el. A testület döntései szerint és saját önkormányzati jogkörében irányítja a hivatalt. (A hivatal vezetője a jegyző.) Fontos jogosítványt ad az Ötv. a polgármester kezébe azzal, hogy kezdeményezheti – ugyanazon ügyben egy alkalommal – a képviselőtestületi döntés ismételt megtárgyalását, ha azt az önkormányzat érdekeit sértőnek tartja. A polgármester sorozatos törvénysértő tevékenysége, mulasztása továbbá a vagyonnyilatkozattal kapcsolatos kötelezettségei megszegése miatt a testület keresetet nyújthat be a bírósághoz a polgármester tisztségének megszüntetése érdekében. Ha jogerős bírói ítélet megállapítja a felelősségét a polgármester tisztsége megszűnik. A képviselő-testület – a polgármester javaslatára, titkos szavazással, minősített többséggel – a polgármester helyettesítésére, munkájának segítésére egy vagy több alpolgármestert választhat. Az Alkotmány 2010. július 6i módosítása értelmében alpolgármesternek olyan személy is megválasztható, aki nem tagja a képviselőtestületnek, de a polgármestert a képviselő-testület elnökeként csak olyan alpolgármester helyettesítheti, aki a képviselő-testület tagja. A képviselő-testület legalább egy alpolgármestert saját tagjai közül választ meg. Főállású alpolgármester csak a háromezernél több lakosú önkormányzatnál választható. Az alpolgármester a polgármester irányításával látja el feladatait. Alpolgármesterre testületi hatáskör nem ruházható át.

6.5. 5. A jegyző A jegyző (a fővárosnál és a megyéknél főjegyző) az önkormányzat hivatalának közigazgatási – szakmai vezetője. Megbízatása képesítési feltételekhez kötött és nem igazodik önkormányzati ciklusokhoz, határozatlan időre szól. A képviselő-testület nevezi ki pályázat alapján. A jegyző vezeti a testület hivatalát, és gondoskodik az önkormányzat működésével kapcsolatos (szakmai jogiigazgatási) feladatok ellátásáról. Döntésre előkészíti a polgármester hatáskörébe tartozó államigazgatási ügyeket. Dönt a polgármester által átadott hatósági ügyekben, és hatáskörébe utalt egyéb ügyekben. Köteles jelezni a testületnek, a bizottságnak és a polgármesternek, ha döntésüknél jogszabálysértést észlel. Tanácskozási joggal részt vehet a testület és a bizottságok ülésein. Szabályozza a kiadmányozás rendjét, és munkáltatói jogokat gyakorol a hivatal köztisztviselői tekintetében. A képviselő-testület a jegyző (főjegyző) javaslatára a jegyzőre vonatkozó szabályok szerint községben kinevezhet, máshol kinevezaljegyzőt a jegyző helyettesítésére, illetve a jegyző által meghatározott feladatok ellátására.

6.6. 6. A képviselő-testület hivatala A képviselő-testület egységes hivatalt hoz létre – polgármesteri hivatal elnevezéssel – az önkormányzat működésével, valamint az államigazgatási ügyek döntésre való előkészítésével és végrehajtásával kapcsolatos 21

Ötv. 33/A. §

226 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. A helyi önkormányzati rendszer

feladatok ellátására. Bár a hivatal egységes szakapparátust képez, de a polgármesteri hivatalon belül belső szervezeti egységek alakíthatók a szakmai feladatoknak megfelelően.

7. VI. Helyi népszavazás és népi kezdeményezés Mint az I. fejezetben már említettük, a választópolgárok a helyi önkormányzást egyrészt közvetve (az általuk választott képviselő-testület útján), illetőleg közvetlenül(helyi népszavazással) gyakorolják. A helyi népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló rendelkezéseket – keretjelleggel – az Ötv. IV. fejezete tartalmazza, az eljárás részletes szabályairól pedig a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény rendelkezik. Az Ötv. előírja ugyanakkor, hogy a képviselő-testület önkormányzati rendeletben szabályozza a helyi népszavazás és népi kezdeményezés további feltételeit, az eljárás rendjét. A helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben az vehet részt, aki az önkormányzati választásokon választójogosult. A helyi népszavazás érvényes, ha a választópolgárok több mint fele szavazott, és eredményes, ha a szavazóknak több mint fele a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott. A testület ötszáz lakoson aluli községben a népszavazást a falugyűlés hatáskörébe utalhatja. A falugyűlés döntése azonban csak akkor számít népszavazási döntésnek, ha a gyűlésen a választópolgárok több mint fele jelen van. Az Ötv. a helyi népszavazás elrendelésével kapcsolatban az ügyek három csoportját különíti el. a) Bizonyos – a lakosság széles körét érintő – kezdeményezések esetén a törvény kötelezővé teszi helyi népszavazás kiírását. Ilyen pl. település átcsatolása másik megyéhez, községegyesítés, községegyesítés megszüntetése, új községalakítás stb. Önkormányzati rendelet egyéb ügy népszavazásra bocsátását is kötelezővé teheti. b) Két kérdésben az Ötv. lehetővé teszi a képviselő-testület számára népszavazás elrendelését (fakultatív népszavazás). Népszavazás rendelhető el egyrészt a testület hatáskörébe tartozó ügyben, illetve önkormányzati rendelet megerősítésére. c) A harmadik csoportba tartoznak azok a kérdések, amelyekben tilos helyi népszavazást tartani. Így nem rendelhető el népszavazás a költségvetésről, a helyi adónemeket illetőleg mértéküket megállapító rendelet tárgyában, a testület hatáskörébe tartozó szervezeti, működési, személyi kérdésekben, valamint a képviselőtestület feloszlatásáról. A helyi népszavazást a polgármesternél lehet kezdeményezni. Kezdeményező lehet a képviselők legalább egynegyede, a testület bizottsága, helyi egyesület vezető testülete, továbbá a rendeletben meghatározott számú választópolgár. (A választópolgárok legalább tíz, maximum huszonöt százaléka.) Ha azt a rendeletben meghatározott számú választópolgár kezdeményezi, a testület köteles kitűzni a népszavazást. A népszavazás eredménye kötelező a képviselő-testületre. Eredménytelen népszavazás esetén a képviselőtestület dönthet a kérdésben. Ugyanebben a kérdésben egy éven belül nem lehet népszavazást kitűzni. A közvetlen demokrácia másik eszköze a népi kezdeményezés. Népi kezdeményezés formájában a képviselőtestület elé terjeszthető minden olyan ügy, amely a testület hatáskörébe tartozik. Amennyiben a rendeletben meghatározott számú választópolgár (a polgárok legalább öt, maximum tíz százaléka) indítványozza, a képviselő-testület köteles megtárgyalni a kezdeményezést, de nem köteles az indítványnak megfelelő döntést hozni.

8. VII. A helyi önkormányzatok és a központi állami szervek kapcsolata 8.1. 1. Országgyűlés Az Alaptörvény és az Ötv. az Országgyűlésnek az önkormányzatokkal kapcsolatos feladatait három területen jelöli ki. a) Elsőként említhető az Országgyűlés törvényalkotó tevékenysége. A helyi önkormányzatokra vonatkozó szabályokat sarkalatos törvény állapítja meg. Ezek a szabályok garanciális jellegűek, a Kormánnyal és a

227 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. A helyi önkormányzati rendszer

központi igazgatással szemben védik az önkormányzatokat. A törvényi szabályozás tárgyköreit az Ötv. részletezi.22 b) Az Országgyűlés jogosult a kormánynak – az Alkotmánybíróság véleményének kikérése után előterjesztett – javaslatárafeloszlatni azt a helyi képviselő-testületet amelynek működése az Alaptörvénnyel ellentétes. Ha az Országgyűlés feloszlatja a testületet, egyidejűleg három hónapon belüli időpontra kitűzi az időközi választást. c) Az Országgyűlés dönt továbbá az állam területi tagozódásáról és egyéb területszervezési kérdésekről. Ilyenek a megyéket érinti kérdések (összevonás, szétválasztás stb.), a megyei jogú várossá nyilvánítás, valamint fővárosi kerületek kialakítása.

8.2. 2. A köztársasági elnök Az államfő feladat- és hatásköre viszonylag korlátozott az önkormányzatok tekintetében. Ő tűzi ki az Alaptörvény alapján a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választását. Az érintett önkormányzatok kezdeményezésére dönt továbbá területszervezési kérdésekben; úgy mint városi cím adományozása, községalakítás, egyesítés, községegyesítés megszüntetése, város, község elnevezése. Ha az Országgyűlés a képviselő-testületet feloszlatja – az új testület megválasztásáig –, a köztársasági elnök köztársasági biztost nevez ki meghatározott önkormányzati, továbbá az államigazgatási feladatok ellátásának irányítására.

8.3. 3. A Kormány A Kormány: a) helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszter közreműködésével, a fővárosi és megyei kormányhivatal útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét; b) javaslatot terjeszt az Országgyűléshez az Alaptörvénnyel ellentétesen működő helyi képviselő-testület feloszlatására; c) rendeletben határozza meg a helyi közszolgálat képesítési előírásait; d) irányítja az államigazgatási feladatok ellátását és gondoskodik végrehajtásuk feltételeiről; e) dönt az államigazgatási szerv és a helyi önkormányzat között keletkező – jogilag szabályozott más eljárás keretébe nem tartozó – vitában.

9. VIII. A helyi önkormányzatok és Európa Az Európa Tanács célkitűzései közé tartozik az európai demokratikus értékek megőrzése, fejlesztése és terjesztése. 1957-ben jött létre a Helyi és Regionális Önkormányzatok Állandó Konferenciája, mint a tagállamok önkormányzatainak érdekvédelmi és közvetítő szerve. 1985. október 15-én született egyezmény az Európa Tanács keretében a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája címmel, melyet a Magyar Országgyűlés az 1997. évi XV. törvénnyel hirdetett ki. A Charta lényegében olyan minimum-követelményeket fogalmaz meg, amelyet mérceként állít az egyes országok önkormányzati rendszerével szemben, hogy mennyiben felelnek meg a szabad és demokratikus működés feltételeinek. A helyi önkormányzatok szervezetével és működésével kapcsolatos szabályozás az Európai Unióban nem képezi részét a közösségi jognak, az uniós joganyag ugyanakkor – közvetlenül vagy közvetve – erőteljesen befolyásolja az önkormányzatok működését. A közösségi joggal való harmonizációs kötelezettség természetesen érinti a helyi rendeletalkotást is. Az Európai Bíróság előtt a nemzeti kormányok felelnek a helyhatóságok által elkövetett jogsértésekért is.

10. IX. A helyi önkormányzati választások rendszere Az 1990-ben kialakított, és az 1994-ben megreformált helyi önkormányzati választási rendszer jelentős átalakításon esett át 2010 nyarán. Az Országgyűlés 2010. június 8-án új törvényt fogadott el a helyi

22

Ötv. 93. § (1) bek.

228 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. A helyi önkormányzati rendszer

önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról,23 amely a kihirdetés napján (június 14-én) hatályba is lépett, azzal, hogy rendelkezéseit a 2010. évi önkormányzati választások során kell először alkalmazni. A változások ugyanakkor nem érintették a választások legáltalánosabb jellemzőit, továbbra is fennmaradt a korábban alkalmazott egyfordulós vegyes rendszer. Az önkormányzati választások során – az országgyűlési választásokkal ellentétben – 2010-jétől sincs érvényességi küszöb, vagyis a választópolgárok bármilyen arányú részvétele esetén a szavazás érvényes. Szintén fontos eltérés az országgyűlési választásoktól az, hogy az önkormányzati választásokon jelölteket nem „csak” pártok, hanem ún. jelölő szervezetek állíthatnak. Ezek fogalmát a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény határozza meg. A 149. § g) pont szerint „jelölő szervezet: a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló 1989. évi XXXIII. törvény szerint bejegyzett párt, valamint az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény szerint bejegyzett társadalmi szervezet.” A választójoggal összefüggésben az Övt. 1. §-a kimondja, hogy a választópolgár a választójogot szabad elhatározása alapján gyakorolja. A választópolgár lakóhelyén vagy – ha lakóhelye mellett legkésőbb a választások kitűzését megelőző 30. napig tartózkodási helyet is létesített – bejelentett tartózkodási helyén választhat. A választópolgár bármely választókerületben választható. A hatályos törvény alapján az önkormányzati választások rendszere a következők szerint alakul: 1. A polgármestereket és a főpolgármestert a települések választópolgárai közvetlenül választják relatív többségi rendszerben. 2. A 10 000 vagy ennél kevesebb lakosú település ún. egyéni listás24 rendszerben választ. 3. 10 000-nél több lakosú településen és a fővárosi kerületbenvegyes választási rendszert alkalmaznak. 4. A fővárosi közgyűlés és a megyei közgyűlések tagjait listás, arányos rendszerben választják.

10.1. 1. A polgármesterek és a főpolgármester választása 1994 óta Magyarországon a polgármestereket és a főpolgármestert a települések választópolgárai közvetlenül választják. Polgármesterjelölt az, akit a) a 10 000 vagy annál kevesebb lakosú település választópolgárainak legalább 3%-a, b) a 10 000 lakost meghaladó, de 100 000 vagy annál kevesebb lakosú település választópolgárainak 2%-a, de legalább 300 választópolgár, c) a 100 000-nél több lakosú település esetén a választópolgárok 1%-a, de legalább 2000 választópolgár jelöltnek ajánlott. Főpolgármester jelölt az, akit a főváros választópolgárainak 2%-a ajánlott. A főpolgármester jelölt – egyidejűleg – csak fővárosi listás jelöltséget fogadhat el. Polgármester, főpolgármester az a jelölt lesz, aki relatív többséget szerez, vagyis aki a legtöbb érvényes szavazatot kapta. Ha nem volt jelölt, vagy ha két vagy több polgármesterjelölt, vagy főpolgármester jelölt egyenlő számú legtöbb szavazatot kapott, időközi választást kell tartani.

10.2. 2. Egyéni listás rendszer Ebben a rendszerben a 10 000 vagy ennél kevesebb lakosú település egy választókerületet alkot. A hatályos Övt. csökkentette a képviselők számát, eszerint ezeken a településeken 2010-től

23

2010. évi L. törvény a helyi önkormányzati képviselők és

polgármesterek választásáról (Övt.). 24

Ezt a módszert a korábbi törvények 2010-ig – azonos szabályok

mellett – kislistás rendszernek hívták.

229 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. A helyi önkormányzati rendszer

a) 100 lakosig

2 fő,

b) 1000 lakosig

4 fő,

c) 5000 lakosig

6 fő,

d) 10 000 lakosig

8 fő választható a képviselőtestület tagjává.

Egyéni listás képviselőjelölt az lehet, akit az adott választókerület, tehát ez esetben a település választópolgárainak legalább 1%-a jelöltnek ajánlott. Az ajánlás általános szabálya szerint választópolgár csak egy településen fogadhat el jelölést. Egyéni listás választási rendszerben ezen túlmenően a választópolgár egyidejűleg legfeljebb egy polgármesteri, egy egyéni listás és egy megyei listás jelöltséget fogadhat el. Az egyéni listás elnevezés megtévesztő, mert itt nem listákra, hanem személyekre történik a szavazás. A szavazólapon(„listán”) ábécé sorrendben van feltüntetve a jelöltek neve és a megválasztható képviselők száma. A választópolgár legfeljebb annyi jelöltre szavazhat, ahány mandátum a településen kiosztható. Képviselők azok a jelöltek lesznek, akik a megválasztható képviselők száma szerint legtöbb érvényes szavazatot kapták. Szavazategyenlőség esetén sorsolással kell megállapítani, hogy az egyenlő számú szavazatot elért jelöltek közül melyik szerez mandátumot. Ha az egyéni lista jelöltjét polgármesternek megválasztották, az egyéni listáról törölni kell, és helyébe a következő legtöbb szavazatot elért jelölt lép. Nem tartható választás, ha kevesebb jelölt indult mint a megválasztható képviselők száma. Ilyenkor időközi választást kell lebonyolítani. Szintén időközi választást kell kitűzni a be nem töltött helyekre akkor, ha az előírtnál kevesebb képviselőt választanak meg.

10.3. 3. A vegyes választási rendszer A 10 000 lakosnál több lakosú településeken és a fővárosi kerületekben a képviselők 1994 óta vegyes választási rendszerben, egyrészt (2010-jétől mintegy 70%-ban) egyéni választókerületekben, másrészt kompenzációs listákon juthatnak mandátumhoz. Az egyéni választókerületek és a kompenzációs listás mandátumok száma a hatályos Övt. alapján: a) 25 000 lakosig 8 egyéni választókerületi és 3 kompenzációs listás mandátum, b) 50 000 lakosig 10 egyéni választókerületi és 4 kompenzációs listás mandátum, c) 75 000 lakosig 12 egyéni választókerületi és 5 kompenzációs listás mandátum, d) 100 000 lakosig 14 egyéni választókerületi és 6 kompenzációs listás mandátum. Minden további 10 000 lakos után eggyel nő az egyéni választókerületben és minden további 25 000 lakos után eggyel nő a kompenzációs listán választott képviselők száma. A választók csak az egyéni kerületek jelöltjeire szavazhatnak. A kompenzációs listára nem lehet szavazni, ezek a listák a választókerületekben összesített töredékszavazatok arányában kapnak mandátumot. Töredékszavazatnak minősül az egyéni választókerületekben a jelölő szervezet jelöltjére leadott minden olyan szavazat, amellyel nem szereztek mandátumot. Az egyéni választókerületben az lehet képviselőjelölt, akit az adott választókerület választópolgárainak legalább 1%-a jelöltnek ajánlott. Egy jelölő szervezet egy egyéni választókerületben csak egy jelöltet állíthat. Az a jelölt lesz képviselő, aki a legtöbb érvényes szavazatot kapta, vagyis relatív többséget szerzett. Kompenzációs listát csak az a jelölő szervezet állíthat, amely a település egyéni választókerületeinek több mint felében jelöltet állított. A kompenzációs mandátum számítás módja:25

Ez a számítási mód az ún. Sainte-Laguë módszer, amelyet a feltalálójáról André Sainte-Laguë (1882–1950.) francia matematikusról neveztek el. (Lásd erről Tóth Károly: Címszavak alkotmányjogi kislexikonhoz. Magánkiadás, Szeged, 2010, 200. p.) Egyébként 2010-ig ezt a módszert alkalmazták az önkormányzati választási rendszerben valamennyi listás mandátum elosztásánál, azzal az eltéréssel, hogy a számoszlop első száma nem 1, hanem 1,5 volt. 25

230 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. A helyi önkormányzati rendszer

a) Össze kell állítani egy táblázatot, amelyben minden lista neve alatt képezni kell egy számoszlopot. A számoszlop első száma az adott lista szavazatainak száma. A számoszlop következő számai az adott lista szavazatainak száma elosztva hárommal, öttel, héttel, rendre az új osztó az előző osztó kettővel megnövelt értéke. b) Meg kell keresi a táblázatban előforduló legnagyobb számot, és amelyik lista számoszlopában találjuk meg azt, az a lista kap egy mandátumot. Ezt követően meg kell keresni a következő legnagyobb számot. Amelyik lista oszlopában találjuk, az a lista kap egy mandátumot. Ezt az eljárást kell folytatni mindaddig, míg kiosztásra kerül az összes mandátum. c) Ha a táblázatban előforduló legnagyobb szám keresésekor egyenlőlegnagyobb számok vannak, akkor az a lista kap mandátumot, amelyik addig még nem szerzett mandátumot, vagy amelyik kevesebb mandátumot kapott, végezetül, amelyik a listasorsolásnál kisebb sorszámot kapott. Ha egy kompenzációs lista több mandátumot kap, mint a listán szereplő személyek száma, a mandátum betöltetlen marad. A kompenzációs listáról a jelöltek a bejelentés sorrendjében kapnak mandátumot. A kieső jelölt helyére a sorrendben utána következő jelölt lép. A kompenzációs lista jelöltjeit polgármesternek, vagy az egyéni választókerületben képviselőnek választották, a kompenzációs listáról törölni kell, és helyébe a listán következő jelölt lép. Nem kap mandátumot a jelölő szervezet kompenzációs listája ha az azt állító jelölő szervezet jelöltjei a települési szinten összesített kompenzációs szavazatok öt százalékát nem érték el, vagy a közös kompenzációs lista, ha a közös listát állító jelölő szervezetek közös jelöltjei a települési szinten összesített kompenzációs szavazatok tíz százalékát, kettőnél több jelölő szervezet által állított közös kompenzációs lista esetében tizenöt százalékát nem érték el.

10.4. 4. A fővárosi közgyűlés és a megyei közgyűlések megválasztása Budapest főváros közgyűlésének tagjait közvetlen fővárosi listán, a megyei önkormányzati képviselőket pedig megyei listán választják a választópolgárok az arányos listás választási rendszer szabályai szerint. A főváros és a megyék egy-egy választókerületet alkotnak.26 A választás tekintetében a megyei választókerületnek nem része a megyei jogú város. A fővárosi közgyűlés tagjainak számát a főváros lakosságszáma alapján kell meghatározni oly módon, hogy minden 50 000 lakos után 1 képviselő választható.27 A megyei közgyűlés tagjainak számát a megye lakosságszámaalapján kell meghatározni, úgy, hogy a) 400 000 lakosig minden 20 000 lakos után 1 képviselő, de legkevesebb 15 képviselő; b) 700 000 lakosig 20 képviselő, és a 400 000-t meghaladó minden további 30 000 lakos után 1 képviselő; c) 700 000 lakos fölött 30 képviselő, és a 700 000-t meghaladó minden további 40 000 lakos után 1 képviselő választható. Budapesten fővárosi listát az a jelölő szervezet állíthat, amely a fővárosi kerületek több mint felében kompenzációs listát állított. Megyei választókerületben listát állíthat az a jelölő szervezet, amely a választókerület(megye)választópolgárai 1%-ának ajánlását összegyűjtötte. A listák a szavazatok arányában kapnak mandátumot. A mandátumok számítási módja is azonos a fővárosi és a megyei listák esetében.28 Ez a következő:

2010-ig a megyék két választókerületet alkottak. Külön listákra szavaztak a 10 000 vagy ennél kevesebb és a 10 000-nél több lakosú településeken. 27 2010-ig a fővárosi közgyűlés tagjainak számát a törvény 66 főben állapította meg. 28 Ez a számítási mód lényegében egy enyhén módosított d`Hondt módszernek felel meg. (Lásd Tóth Károly: i. m. 199–200. p.) Az „eredeti” módszert alkalmazzák nálunk az (országgyűlési) országos lista és az Európai Parlament mandátumai elosztásánál. Ezeknél azonban a számoszlop első száma nem 1, hanem 2. 26

231 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

16. A helyi önkormányzati rendszer

a) Össze kell állítani egy táblázatot, amelyen minden lista neve alatt képezni kell egy számoszlopot. A számoszlop első száma az adott lista szavazatainak száma, a számoszlop következő számai az adott lista szavazatainak száma elosztva kettővel, hárommal, néggyel, öttel, rendre az egymást követő egész számokkal. b) A táblázat segítségével lehet kiosztani a mandátumokat. Meg kell keresni a táblázatban előforduló legnagyobb számot, és amelyik lista számoszlopában találjuk meg azt, az a lista kap egy mandátumot. Ezt követően meg kell keresni a következő legnagyobb számot. Amelyik lista oszlopában találjuk, az a lista kap egy mandátumot. Ezt a eljárást kell folytatni mindaddig, míg kiosztásra kerül az összes mandátum. c) Ha a táblázatban előforduló legnagyobb szám keresésekor egyenlő legnagyobb számok vannak, akkor az a lista kap mandátumot, amelyik még addig nem szerzett mandátumot, vagy amelyik kevesebb mandátumot kapott, végezetül, amelyik a listasorsolásnál kisebb sorszámot kapott. Ha egy fővárosi lista több mandátumot kap, mint a listán szereplő személyek száma, a mandátum betöltetlen marad. A listákról a jelöltek a bejelentés sorrendjében kapnak mandátumot. Irodalom Fogarasi József: A helyi önkormányzatok kézikönyve. Unió Kiadó, Budapest, 1995. Józsa Zoltán: A helyi és területi önkormányzatok szervezeti struktúrái és funkciói. Összehasonlító elemzés. Szeged, 1997. Müller György: Az önkormányzati szakapparátus jogállása. Közgazdasági és Jogi Kiadó, Budapest, 1991. Pálné Kovács Ilona: Helyi kormányzás Magyarországon. Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2008. Petrétei József: Az alkotmányos demokrácia alapintézményei. Dialóg Campus Kiadó, Budapest–Pécs, 2009.

232 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

17. fejezet - 17. Közpénzügyek Klicsu László

1. I. A gazdasági alkotmány általában Az alkotmányok nem légüres térben léteznek, hanem adott helyen és időben, adott társadalmi, gazdasági keretek között. De az is igaz, hogy az alkotmány az írott alkotmánnyal rendelkező államokban a legmagasabb szintű jogforrás, amely meghatározza és biztosítja azt a jogi és intézményi feltételrendszert, amelynek keretei között minden gazdasági szereplő és az állam működik. Nyilvánvalóan más lesz ez a hadikommunizmusban, mint egy piacgazdaságban. Az alkotmányok általában rögzítik a gazdaság működésének legfontosabb, alapvető kereteit, a gazdasági szereplők jogait, az állami beavatkozás határait, az állam kötelezettségeit a gazdasági szereplőket illetően. Az alkotmányok meghatároznak állami feladatokat is, és esetenként szabályozzák ezek ellátásának a módját is. Az állami feladatok köre nem egyszer s mindenkorra adott, hanem történelmi koronként, államonként változó. Számos törvény az Alaptörvény előírásait hajtja végre akkor, amikor állami szervek feladatairól, hatáskörökről szól. Az Alaptörvény például előírja a haza katonai védelmét, a közbiztonság és közrend védelmét, és még sok más állami (önkormányzati) feladatot. Az állami feladatok mögött ott húzódik a közterhekhez való hozzájárulás alapvető kötelezettsége. Az állami feladat minden esetben jogszabályban jelenik meg. A tételes jog rögzíti azt is, hogy az egyes állami feladatok ellátása hogyan oszlik meg a hatáskörök szerint a különféle állami szervek között. Ezt a feladatmegosztást részben az Alaptörvény, részben más törvények és alacsonyabb szintű jogszabályok tartalmazzák. Az állami feladatok körének meghatározása politikai döntés kérdése is. Az állami feladatok egy része jellemzően költségvetési szervek útján látható el, más részük költségvetésen kívüli szervezetekkel is (pl. közalapítványok, állami vagy önkormányzati tulajdonban lévő gazdasági társaságok révén). Más kérdés, hogy az állami feladat ellátására szolgáló, költségvetési vagy költségvetésen kívüli szervezetet milyen (állami vagy magán) forrásból finanszírozzák. Állami feladat ellátása megvalósulhat úgy is, hogy meghatározott vagyon, illetve annak meghatározott hányada tartósan állami tulajdonban marad, ha a vagyon, illetve az azt működtető társaság országos közüzemi szolgáltató, vagy nemzetgazdasági szempontból stratégiai jelentőségűnek minősül, vagy honvédelmi vagy más különleges feladatot valósít meg, illetve célt szolgál. Állami feladatok vagy vagyon magánosításának lehetnek pozitív és negatív hatásai. A „gazdasági alkotmány” fogalmát különféle jelentéstartalmakkal szokták használni. 1 A fogalom közgazdasági eredetű, legáltalánosabban azoknak a döntéseknek az együttese, amely egy közösség gazdasági életének a rendjét meghatározza. Jogi szempontból – tág értelemben – azoknak a közjogi és magánjogi normáknak az összessége, amelyek a gazdasági rendre vonatkoznak. Szűkebb értelemben gazdasági alkotmánynak a gazdasági rend alkotmányból eredő szabályait nevezzük. Ide tartoznak egyes alapjogok, a munka, a foglalkozás szabad megválasztása, a vállalkozás joga, a tulajdon védelme, a közpénzügyek, de az állam szociális szerepvállalása is – ez utóbbi mint a társadalmi szolidaritás kifejeződésének Alaptörvényben való megjelenése. A gazdasági alkotmány más megfogalmazásban olyan összefoglaló név, amelynek elemei alapvetően három fő csoportba rendezhetők: a) a gazdasági jogok elismerése, a tulajdon védelme, a munka és foglalkozás szabad megválasztása, a vállalkozás joga, ezekkel összefüggésben a verseny védelme b) a közpénzügyek (adózás, költségvetés, államadósság, pénzrendszer) c) a szociális biztonság nyújtása. [Az Alaptörvény M) cikke, XII., XIII., XIX. cikke, a Közpénzek című fejezet.] Piacgazdaság, tőke és pénz összetartozó fogalmak. A piac és az árstabilitás kapcsolata miatt az Alaptörvényben megjelenő intézmények közül meg kell említeni a Magyar Nemzeti Bankot, a költségvetés ellenőrzésében betöltött szerepe miatt a Költségvetési Tanácsot és az Állami Számvevőszéket.

1

Drinóczi Tímea: Gazdasági alkotmány és gazdasági alapjogok.

Dialóg Campus, Budapest, 2006.

233 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

17. Közpénzügyek

(Van olyan nézet is, amely a gazdaság területén „egyéb” alkotmányossági tárgyköröket fogalmaz meg: fogyasztóvédelem, termőföld védelme, a külföldi befektetések védelme, a választottbírósághoz való jog, közszolgáltatások megjelenítése az alkotmányban, munkáltatói és munkavállalói érdekképviselethez való jog.) Az Alkotmány korábban deklarálta, hogy Magyarország piacgazdaság – a tervgazdaság elvetéseként. [A Magyar Népköztársaság alkotmánya ugyanis 1989 előtt kimondta: a gazdasági életet állami népgazdasági terv határozza meg; a gazdasági rend alapja a termelési eszközök társadalmi tulajdona, az állam célja a társadalmi tulajdon (vagyis nem a magántulajdon) védelme és fejlesztése.] Az Alaptörvény a gazdasági rendszerről nem tartalmaz hasonló utalást.2 Ugyanakkor az Alapvetés szabályai között [M) cikk] szerepel, hogy hazánkban a vállalkozás szabad, és az állam biztosítja a verseny feltételeit.

2. II. Közpénzügyek az új Alaptörvényben A közigazgatáshoz pénz kell. Az állam a rendelkezésére álló pénzt másképpen szerzi meg, mint ahogyan az a magángazdaságban közvetlen teljesítménycsere révén történik. Az állam közvetlenül nem piaci szereplő. Szolgáltatásai, amelyeket a közösség egészének érdekében tart fenn, nem piaci körülmények között cserélnek gazdát. A közigazgatás működtetéséhez szükséges pénz megszerzésének és elosztásának legfontosabb szabályait – írott alkotmánnyal rendelkező államokban – általában az alkotmányban szokás rögzíteni. A korábbi Alkotmánynak nem volt önálló gazdasági-pénzügyi fejezete.3 Pénzügyi jogi vonatkozásban az Alkotmány szövege igen kevés közvetlen rendelkezést tartalmazott, jóllehet külön pénzügyi fejezet beiktatását már 1990-től kezdve szükségesnek tartották. Az Alkotmány e hiányosságán az Alkotmánybíróság értelmező gyakorlata javított, amennyire azt az Alkotmány szövege megengedte, és a konkrét ügyekben a pénzügyi tárgyú jogszabályok vizsgálata megkívánta. Más nemzetek alkotmányait illetően szerkezetileg elkülönülő, önálló közpénzügyi fejezet az Európai Unió 27 tagállama közül 14 tagállamban található. 4

2.1. 1. A közpénzügyek fogalma A közpénzügyek fogalma nem az alkotmányjoghoz, hanem a pénzügyi jogról szóló elméletekhez kötődik. A pénzügyi jog fogalmát eddig sem a törvényhozás, sem a tudomány egyértelműen nem állapította meg. Általánosságban a pénzügyi jog az állam pénz- és vagyongazdálkodásának szabályrendszere. Nagy Tibor egyetemi tankönyvében5 több elméletet is ismertet. Megállapítja, hogy ezek az adott korszak pénzügy politikai koncepcióin és gyakorlatán, továbbá az adott állam politikai berendezkedésein alapulnak. Az ún. kontinentális elmélet egyik rendszerezése a pénzügyi jog (költségvetés, államadósság, vagyongazdálkodás stb.) és az adójog elkülönítése, a másik viszont egy egységes pénzügyi jogág mellett érvel. Ezzel szemben az angolszász jogelmélet az alkotmányjogba illesztve tárgyalja a költségvetési jogot, a költségvetés megállapításának törvényi rendjét, de a végrehajtás szabályait a közigazgatási jog keretébe helyezi el, és külön jogág az adójog. A szerző szerint a pénzügyi jog tudománya a pénzügytanon nyugszik, ez utóbbi dolgozta ki a közpénzügyek (állampénzügyek, állami pénzgazdaság6) elméletét és erre a körre vonatkoztatja a legtöbb irányzat-meghatározó tudós a pénzügyi jogot. A kiinduló tézis az, hogy állami pénzgazdaság, gazdálkodás célja nem a nyereségszerzés és az egyéni szükségletek kielégítése, hanem a gazdasági-pénzügyi politika céljainak megfelelően fel nem osztható kollektív javak megszerzése és működtetése meghatározott közszükségletek fedezésére.

A történeti alkotmányokban és a régebbi kartális alkotmányokban nem szerepelnek gazdasági alkotmányosságról szóló részek. Az első kísérlet erre az 1920-as wemairi alkotmányban történt. Napjainkra általános tendencia a gazdasági alkotmány alapelveinek alkotmányban való rögzítése. Jóllehet ma is a német Alaptörvény tartalmazza a legtöbb gazdasági alkotmányossági alapelvet, a német Alaptörvényben, hasonlóan a magyarhoz, nincs olyan önálló fejezet, amely a „gazdasági életet” szabályozná. A gazdasági rend alkotmányi meghatározásának hiánya Németországban vitákhoz vezet arról, hogy milyen „gazdasági alkotmányt” tartalmaz az Alaptörvény. A német Alaptörvény gazdasági alkotmányáról lásd: Nipperdey, Hans Carl: Soziale Marktwirtschaft und Grundgesetz, Heymann, Köln, 1961. A német Alkotmánybíróság az 1954. július 21-i Investitionshilfe-döntésben megállapította: az alkotmány gazdaságpolitikailag semleges. 3 Vö. Tersztyánszkyné Vasadi Éva: A magyar Alkotmánybíróság pénzügyi tárgyú döntései. In: Ünnepi kötet Kilényi Géza professzor hetvenedik születésnapjára. Szent István Társulat, Budapest, 2006. 477. p. 4 Borsa Dominika: Önálló közpénzügyi fejezet létjogosultsága a hatályos magyar alkotmányban, Közjogi Szemle, 2/2008, 47. p. 5 Nagy Tibor – Tóth János – Nagy Árpád: Pénzügyi jog, Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest, 1993. 6 A jelen írás a közpénzügyeket és az állampénzügyeket, állampénzügyi viszonyokat szinonimaként használja. 2

234 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

17. Közpénzügyek

A fentiek alapján költségvetési, adójogi, vagyongazdálkodási, és államadósságról szóló szabályok kereshetők az Alaptörvényben. Közpénzügyekhez tartozónak lehet tekinteni a fizetőeszközre és az értékállóságára, valamint a pénz teremtésére, és ennek felügyeletére vonatkozó szabályokat is. Ennek oka, hogy az állampénzügyi viszonyok szinte mindegyikében pénz mozgásáról van szó.

2.2. 2. A közpénzügyek alkotmányos alapjai Létezik egy másik, nem a pénzügyi jog felől közelítő nézőpont is. Ez az alkotmányokban keresi azt a közöset, ami a közpénzügyek kereteit adja, amelyhez a törvényhozásnak alkalmazkodnia kell. Vagyis a kiindulópont fordított, az alkotmányjog felől közelít a pénzügyi jog felé. A pénzügyi jog alkotmányos alapjairól hazánkban 1963-ban készített dolgozatot Nagy Tibor.7 A dolgozat négy tárgykört különböztet meg, mint amelyek az alkotmányokban a pénzügyi jog alapjait rendszerint megadják. Eszerint a) a költségvetés és a hozzá kapcsolódó zárszámadás törvényi megállapítása, b) az adók (és egyes államokban vámok) törvényi szabályozása, c) a pénzrendszer törvénye, továbbá d) az államadósság létesítésének aktusa általában alkotmányjogi alapon keletkezik. (Az egyetemi tankönyvek szinte mindegyike ennek alapján tárgyalja a pénzügyi jog alkotmányos alapjait és a pénzügyi alkotmányosság kérdését – általában a pénzügyi jog keretében).8

2.2.1. 2.1. Költségvetés Nagy Tibor munkája szerint a francia forradalom óta ismeretes ,,a pénzügyi jog alkotmányos alapjai” fogalom a politikában és a jogtudományban. Ez arra utal, hogy az alkotmánytörvények írják elő, mely pénzügyi jogviszonyokat kell törvénnyel szabályozni, a legfőbb államhatalmi szerv milyen törvényhozási pénzügyi tárgyakat jelöl meg, fenntartva magának a szabályozás jogát. A fogalomkörbe tehát nem az egyedi pénzügyi törvények tartoznak, csupán azok a normák, amelyek pénzügyi törvények meghozatalára kötelezik a parlamentet. Hazánkban elsőként az „áprilisi törvények” egyike (1848: III. tc. 37. §-a) rendelte el a költségvetésnek és zárszámadásnak évenkénti bemutatását. A régebbi magyar jogi irodalomban a pénzügyi alkotmányjog fogalma a költségvetési törvénykezésre vonatkozott. Magyary szerint9 történetileg az országgyűlésnek csak az adók megszavazása volt fenntartva, a költségvetés megállapítása a király hatáskörébe tartozott, az állami költségvetést hivatalos titokként kezelték. Magyary szerint a XIX. század politikai felfogásának felelt meg a költségvetés megállapításának az országgyűlés hatáskörébe utalása, de ez nem változtat azon, hogy a költségvetés megállapítása eredetileg kormányzati funkció. Ezt mutatja, hogy a költségvetést a kormány terjeszti elő, az országgyűlés a költségvetés tartalmán érdemben alig tud változtatni. Magyary emellett azonban utal arra is könyvében, hogy a költségvetés megállapítása ez idő szerint (1942) csak (a fasiszta) Olaszországban és (a náci) Németországban került a kormány hatáskörébe. Magyarynál olvasható,10 hogy – írott alkotmány hiányában – hazánkban azokat a törvényeket, amelyeknek az országgyűlés is alá volt vetve, sarkalatos törvényeknek hívták, ezek egyike éppen a költségvetési törvény elkészítésére vonatkozó szabályozást tartalmazó törvény11 volt. Az Alkotmány nem írta elő kifejezetten, hogy költségvetés törvényhozási tárgykör, csupán annyit tartalmazott, hogy az Országgyűlés „jóváhagyja az állami költségvetést és annak végrehajtását”. Az Alaptörvény az Országgyűlésre vonatkozó szabályoknál lényegében ezzel azonosan rendelkezik. 12 Az „Állam” című rész „Közpénzek” című fejezete alatt azonban már megjelenik, hogy minden évre vonatkozóan ezekről törvényt kell alkotni. Az Alaptörvény ezen kívül tartalmaz költségvetési alapelveket is: éves költségvetés elve, a részletesség, a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetési gazdálkodás elvei.

Nagy Tibor: A pénzügyi jog alkotmányos alapjai. Jogi Kari Acta,

7

Tomus V/2, 1963. Földes Gábor (szerk.): Pénzügyi jog. Osiris Kiadó, Budapest, 2001;

8

Halustyik Anna (szerk.): Pénzügyi jog I. Aula, Budapest, 2003. 474. p. Magyary Zoltán: Magyar Közigazgatás A közigazgatás szerepe a XX. sz. államában A magyar közigazgatás szervezete működése és jogi rendje. Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1942. 10 Magyary Zoltán: A magyar állam költségvetési joga. Közigazgatási jogi tanulmány. A „Studium” bizománya, Budapest, 1923. 127. p., 130–131. p. 11 1897. évi XX. törvénycikk az állami számvitelről 12 Az Országgyűlés „c) elfogadja a központi költségvetést, és jóváhagyja annak végrehajtását;” 9

235 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

17. Közpénzügyek

Az Alaptörvénynek a költségvetési törvényhez kapcsolódó fontos új rendelkezése a köztársasági elnök feloszlatási joga, ha az Országgyűlés az adott évre vonatkozó központi költségvetést március 31-ig nem fogadja el. Ez a költségvetési törvénynek az alkotmánybiztosítékként való működését erősíti: nevezetesen azt, hogy törvényhozási felhatalmazás (appropriáció, megajánlás) nélkül a kormány nem szedheti be az adókat, és nem teljesíthet kiadásokat. (A XX. század eleji pénzügyi jogi és politikai irodalmunk, valamint a jogpolitika az ,,alkotmánybiztosíték” fogalma alatt mást értett: eszerint a Parlamentet nem lehetett feloszlatni, míg a költségvetési törvényt meg nem alkották, ez volt tehát a biztosíték az állam törvényes pénzügyi működéséhez).13 Érdemes megemlíti a költségvetési törvénnyel, mint formai kerettel kapcsolatban, hogy a 4/2006. (II. 15.) AB határozat megállapította: a költségvetés mint nevesített törvényhozási tárgykör külön említése (kiemelése), kötelezővé (érvényességi feltétellé) teszi, hogy az Országgyűlés e tárgykörről más tárgyköröktől elkülönítve döntsön. A költségvetési törvény csak a költségvetésről szólhat és arról a felhatalmazásról (appropriáció), amely a Kormány számára is megjelöli az éves költségvetés végrehajtásához kapcsolódó feladatokat.

2.2.2. 2.2. Az önkormányzatok pénzügyi jogosítványai és korlátai a) Az Alaptörvény szabálya szerint a helyi önkormányzat kötelező feladat- és hatásköreinek ellátásához azokkal arányban álló költségvetési, illetve más vagyoni támogatásra jogosult14. Ezzel az Alkotmány egyik szabálya15 maradt meg alaptörvényi rendelkezésnek. Az Alkotmánybíróság a 47/2001. (XI. 22.) AB határozatban foglalta össze a feladatokkal arányban álló támogatásra való jogosultság megítélésének szempontjait. Eszerint alkotmányellenesség megállapításának csak akkor van helye, ha az Országgyűlés nem biztosít saját bevételeket és állami támogatást a törvényben meghatározott feladatok ellátásához, vagy az önkormányzati feladatellátás gazdasági feltételeinek biztosításával kapcsolatos alkotmányos kötelezettségének oly módon tesz eleget, hogy annak következtében valamely önkormányzati alapjog gyakorlása, az önkormányzati feladatok ellátása, illetőleg a helyi önkormányzatok működőképessége ellehetetlenül.” b) Az Alaptörvény szerint törvény a költségvetési egyensúly megőrzése érdekében a helyi önkormányzat törvényben meghatározott mértékű kölcsönfelvételét vagy más kötelezettségvállalását feltételhez, illetve a Kormány hozzájárulásához kötheti. A szabály az államháztartás helyi szintje működési vagy fejlesztési célú eladósodásának kíván gátat vetni. Jóllehet az államháztartás adóssága az államadósság és az önkormányzati adósság együttes értéke, a hatályos szabályok szerint16 az önkormányzatok az őket terhelő adósságból eredő kötelezettségek kezeléséért, teljesítéséért és nyilvántartásáért önállóan felelősek. A „helyi önkormányzatok” mint fogalmi meghatározás jelentős mértékben eltérő gazdasági-pénzügyi helyzetben lévő településeket takar (községek, megyei jogú városok, megyei önkormányzatok, fővárosi és kerületi önkormányzatok). Ezért nagy eltérések vannak közöttük az önkormányzati hitelfelvételek okait és a törlesztési képességeiket illetően is. Az Állami Számvevőszék Kutató Intézete által kiadott tanulmány 17szerint azt azonban meg lehet állapítani, hogy a helyi önkormányzati szektor pénzügyi folyamatai veszélyeztethetik a fő fiskális politikai célokat. A maastrichti konvergencia kritériumok18 teljesítésében, a hosszú távú költségvetési stabilitás fenntartásában az önkormányzati szektor jelentősége nő. Az államháztartási kiadások mintegy negyedét teljesítő helyi önkormányzati szektor növekvő fiskális kockázatok hordozója. Az Alaptörvényben megfogalmazott szabály alapján korlátozhatóvá válik az önkormányzatoknak elsősorban a nyílt eladósodása (jellemzően kötvénykibocsátás). A „más” kötelezettségvállalásra utaló szövegrész pedig a rejtett adósságok, feltételes kötelezettségvállalások (PPP szerződések, kezességek) állománya növekedésének akadályozására alkalmas törvényi szabályok bevezetését is lehetővé teszi. A megfogalmazást érdekessé teszi, hogy – a költségvetési egyensúly megőrzése érdekében – bármilyen kötelezettségvállalás feltételhez vagy a Kormány hozzájárulásához köthető, törvényben. A kötelezettségvállalás a költségvetési jogban az egyik Nagy Tibor (1993): i. m. 34. p. 34. cikk (1) bekezdés. 44/A. § (1) bekezdés c) pont. Áht. 111. § (2) bekezdés. Vigvári András: Pénzügyi kockázatok az önkormányzati rendszerben.

13 14 15 16 17

Állami Számvevőszék Kutató Intézete, Budapest, 2009. A Maastrichti Szerződés szerint a valutáris integráció konvergenciakritériumai közé tartozik (a stabilitás, a kamatpolitika és az árfolyampolitika mellett) a költségvetési politika: az államháztartás folyó deficitje a GDP 3%-át, ill. az adósságállomány a GDP 60%-át nem lépi túl. E kritérium rugalmasan alkalmazandó; ha a deficit, ill. az adósságállomány hosszú távú trendje csökkenő irányzatú, a magasabb ráta átmenetileg elfogadható. 18

236 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

17. Közpénzügyek

legáltalánosabb fogalom: a költségvetési keretek felhasználására vonatkozik, pl. szerződéskötés révén, megrendelésre, vásárlásra, személyek alkalmazására.

2.2.3. 2.3. Adók Adózás és közteherviselés nem azonos fogalmak. Általános közteherviselésről csak a polgári forradalmak óta beszélhetünk. Feltűnő, hogy a közteherviselés elvének az első alkotmányjogi megfogalmazásai (az Egyesült Államok 1787-es alkotmánya, francia Emberi és Polgári Jogok Nyilatkozata) nem alapvető kötelezettségként szólnak, hanem alapelvként (a franciáknál), illetve hatásköri szabályként (egy olyan államban, amely szövetségi). Mindkét megfogalmazásból következik az is, hogy az állam költségeinek a fedezéséről a polgárok képviselői, a törvényhozás dönthet. Már nagyon korán megjelenik a közteherviseléssel kapcsolatban az a követelmény, hogy adót csak törvényben lehet bevezetni. Mindkét megfogalmazás utal a terhek elosztásának egyenlőségére és egységességére. (Hazánkban a nemesek adómentességének elvét a Széchenyi lánchíd építéséről szóló szerződést jóváhagyó törvény19 törte meg: a szerződés kimondta, hogy a hídon az átkelőknek vámot kell majd fizetniük: mindenkinek, a nemeseknek is. Az 1848-as április törvények közül a VIII. tc. mondta ki, hogy az állam terheit a lakosok közösen viselik20. 1949-től 1989. október 23-ig az Alkotmány nem tartalmazott a közteherviselésre vonatkozó rendelkezést. Ennek az időszaknak a legvégét (az 1988. január 1-jétől kezdődő adóreformot) kivéve nem létezett általános jövedelemadó és nem volt általános forgalmi adó sem. Az állami vállalattól mint az akkor legfontosabb gazdasági formától az állam a nyereség közvetlen elvonása útján szerzett bevételt, a veszteséget pedig támogatással pótolta. A központi irányítás által uralt állami vállalatok és magánvállalkozások alárendelt szerepet játszottak, a tulajdon nem volt szabad. Az 1988-as adóreform siettette a gazdasági szereplők elkülönülését, a vállalatok önállósodását, és jelentősen befolyásolta a lakossági jövedelmeket. 1989-es alkotmány-módosítás bevezette az általános közteherviselést, garantálta a tulajdont, és a tulajdoni formák egyenjogúságát. Az Alkotmány a közteherviselési kötelezettséget a személy „jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően” engedte konkretizálni. Az Alkotmánybíróság gyakorlata ezt a szövegrészt úgy értelmezte, mint ami korlátozza a törvényhozót bizonyos adók21 bevezetésében. Az Alaptörvény már nem tartalmazza22 a jövedelmi és vagyoni viszonyoknak megfelelő hozzájárulási kötelezettséget. Az Alkotmány szövegénél ezért lényegesen megengedőbb, amikor a teherbíró képességhez, illetve a gazdaságban való részvételhez köti a közös szükségletek fedezéséhez való hozzájárulási kötelezettséget. A teherbíró képesség szövegszerű beemelése az Alaptörvénybe egyúttal az elkobzó jellegű adók tilalmát is jelenti. Új, az Alkotmánybíróság gyakorlatában már megjelent szabály, hogy az adóztatásnál kötelező figyelembe venni a gyermeket nevelők – a család – kisebb teherbíró képességét.23 Ennek a szabálynak a törvényi szintű kibontása az a sarkalatos törvény, amely egyebek között a közteherviselés alapvető szabályait tartalmazza24. Arra a kérdésre, hogy mi okozhatja az utóbbi két évszázadban az európai versenyelőny csökkenését és a gazdasági növekedés motorjának Ázsiába való áthelyeződését, a téma világvallások szerinti megközelítésében Botos Katalin25 azt a választ adja, hogy a bő két évszázadra visszatekintő kapitalizmus, mely a társadalmi és egyéb érdek harmonizálására a legjobb eszköznek a piacot tekintette, hatalmas társadalmi változásokat és ezzel együtt járó társadalmi, gazdasági problémákat hozott magával. Az összes nagy világvallás elutasítja a pusztán 1840. évi XXXIX. törvénycikk. A törvény szövege szerint „Magyarország s a kapcsolt részek minden lakosai, minden közterheket különbség nélkül egyenlően és aránylagosan viselik.” Érdekesség, hogy a törvény egyetlen mondat, majd ezt követi három szakasz, amelyek szerint ki kell „dolgoztatni ideiglenesen az adózási kulcsot, és ezen kulcs szerint a kivetés más a legközelebbi közigazgatási évtől”, illetve egy „átmeneti rendelkezés”: a közigazgatási év elejéig (amely november 1-je) „a már kivetett közterhek behajtása elrendeltetik”. http://www.1000ev.hu/index.php?a=3¶m=5276 21 Az Ab gyakorlata ennek alapján jelenleg tiltja pl. a fejadót: a személyi igazolvány, mint egy adott személy adatait tartalmazó okirat nem lehet alapja vélelmezett jövedelemnek, 37/1997. (VI. 11.) AB határozat, nem lehet adóztatni házipénztárban lévő készpénzkészletet sem: 61/2006. (XI. 15.) AB határozat. 22 Az Alaptörvény a Szabadság és Felelősség című részben mondja ki: „Teherbíró képességének, illetve a gazdaságban való részvételének megfelelően mindenki hozzájárul a közös szükségletek fedezéséhez. A közös szükségletek fedezéséhez való hozzájárulás mértékét a gyermeket nevelők esetében a gyermeknevelés kiadásainak figyelembevételével kell megállapítani.” 23 A gyermeket nevelők teherviselő képességének figyelembevételét írta elő a családi pótlék adózásával összefüggésben a 127/2009. (XII. 17.) AB határozat is: „A teherviselő képességgel arányos közteherviselés az Alkotmánybíróság gyakorlatában a 70/I. §-ból levezetett, speciális jogegyenlőségi tétel.” 24 2011. évi CXCIV. törvény Magyarország gazdasági stabilitásáról. 25 Botos Katalin: Keresztény gazdaság – Globális piacgazdaság. Kairosz Könyvkiadó Kft. Budapest, 2009, 35. p. 19 20

237 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

17. Közpénzügyek

profit által motivált tevékenységet, viszont közös pontjaik a személyes felelősség, igazságosság, kooperáció és szolidaritás. Az ázsiai gazdaságok sikerének talán az a kulcsa, hogy erőteljesen támaszkodnak a kisközösségi, családi szolidaritásra, így sok társadalmi problémát meg tudnak oldani saját kereteken belül. A túlságosan az egyénre építő individualista világ viszont mindent pénzért vásárol, mely számos konfliktushoz vezethet. A sarkalatos törvény egyik lényeges szabálya a családi adókedvezményre vonatkozik. Eszerint a családi kedvezmény gyermekenkénti mértékét a gyermekszámtól függően eltérően kell megállapítani, azzal, hogy magasabb mértékű családi kedvezményt három- vagy több gyermek nevelése, gondozása esetén kell nyújtani. A családi kedvezmény gyermekenkénti mértéke nem lehet alacsonyabb a megelőző költségvetési évre megállapított mértéknél. Így várhatóan hosszú távra biztosítani lehet a gyermekvállalást az adórendszeren keresztül támogató rendelkezések stabilitását. Erre azért van szükség, mert a tapasztalat azt mutatja, hogy a gyermeket nevelő szülők kisebb adóteher-viselő képességének az adózásnál való figyelembe vétele erősen kormányzat-függő. Korábban a gyermeknevelés költségeit az állam nem vette figyelembe adóteher-viselő képességet csökkentő tényezőként.26 Kimutatható ugyanakkor, hogy nem önmagában a támogatás mértéke, hanem a kiszámíthatóság az, amely hatékonyan ösztönözheti a gyermekvállalást.27 A gyermekvállalás és nevelés ösztönzése az adórendszeren keresztül nem magyar kuriózum. Európában több olyan ország is létezik, ahol kötelező a családi adózás, tehát a házastársak csak együtt róhatják le adójukat, és annak megállapításánál a gyermekek számát is figyelembe veszik,ezek közé tartozik Franciaország, Luxemburg, Portugália és Svájc. Több állam – Belgium, Írország, Németország, Norvégia, Spanyolország vagy Lengyelország – megadja a választás lehetőségét, összevontan és külön is adózhatnak a családok, és így van ez az Amerikai Egyesült Államokban is.

2.3. 3. Pénzrendszer Az Alkotmányban a pénzrendszer törvényi szinten való szabályozására nem találhattunk rendelkezést. Nemzeti fizetőeszközünk 1946. augusztus elseje óta a forint. A forint bevezetéséről szóló miniszterelnöki rendelet 28 előírta, hogy a forintértékre szóló érméket minden állami és egyéb közpénztár fizetésképp névértéken köteles elfogadni. Kimondta, hogy 1946. évi augusztus hó 1. napjától kezdve minden állami, törvényhatósági és községi bevételt és kiadást forintértékben kell megállapítani, úgyszintén minden állami, törvényhatósági és községi pénztár és hivatal számadását ebben az értékben kell vezetni, a közokiratokban a pénzösszeget forintértékben kell meghatározni. Az Alaptörvény ezzel szemben maga mondja ki, hogy „Magyarország hivatalos pénzneme a forint.” Az Alaptörvény előírja azt is, hogy a Magyar Nemzeti Bank sarkalatos törvényben meghatározott módon felelős a monetáris politikáért, továbbá szervezetének és működésének részletes szabályait sarkalatos törvény határozza meg. A hivatalos pénznem Alaptörvényben való rögzítése, továbbá a monetáris politikáért való felelősségnek az MNB-re ruházása az Alaptörvény módosítási igényét fogja felvetni az euró bevezetésekor hazánkban. Ennek oka, hogy e lépéssel változni fog a hivatalos pénznem, és a jelenlegitől nagy mértékben eltérően alakul az MNBnak a monetáris politikáért való felelőssége is, mert ez a felelősség megoszlik majd az Európai Központi Bank és az MNB között.

2.4. 4. Államadósság Az államadósság kérdését már a klasszikus (pénzügytani) irodalom is tárgyalta. Rámutattak kedvezőtlen közgazdasági hatásra, pl. hogy a magas adósság a kamataival terheli a költségvetést, emellett hátrányos, mert pénzt von el a magángazdaságtól az állam által a deficit kiegyenlítésére felvett hitel; az államok rendszerint – ez a történelmi tapasztalat is – improduktív célokra használták fel ezeket a hiteleket.

Valamennyi gyermekre kiterjedően csak 1992–1994 között és 1999– 2006 között szerepel adóalapot vagy adót csökkentő kedvezmény a törvényekben, más időszakokban nem. Ez a helyzet csak 2011-től változik, amikor a családi kedvezményt átalakítják, valamennyi eltartottra kiterjesztik, és az adóalapból nyújtják, három és minden további eltartott után jelentős mértékben (havi 206 250 forint gyermekenként). 26

Más megfogalmazásban ez azt jelenti, hogy 1988-tól 1991 végéig, 1995-től 1998 végéig, illetve 2006-tól 2010 végéig olyan helyzet állt fenn, amelyben a gyermeket nevelő szülőket terhelő adózási kötelezettség meghaladta az azonos keresetű, de gyermeket nem nevelő magánszemélyek kötelezettségét. 27 A francia példa, amelyben már az I. világháborút követően a gyermekvállalást ösztönző rendszert alakítottak ki, ezt igazolja. Lásd: Sinn, Hans-Werner: Ist Deutschland noch zu retten? Ullstein, Berlin, 2004, 429–439. p. 28 9000/1946. (VII. 28.) ME rendelet a forintérték megállapításáról és az ezzel összefüggő rendelkezésekről.

238 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

17. Közpénzügyek

Államkölcsön (államhitel) révén a kormányok bevételhez jutnak, de a törlesztés a következő nemzedék által fizetett adókból történik. Az államadósság alkotmányjogi jelentőségét ez adja. Az államadósságügy alkotmányjogi alapjai az Alkotmányból teljesen hiányoztak, jóllehet a közelmúltban már történt kísérlet adósságfék beépítésére. Adósságfék alatt olyan alkotmányjogi szabályozást kell érteni, amelynek célja az ország állami eladósodását korlátozni, és kötelező előírásokkal az államot és az önkormányzatokat a költségvetési hiány csökkentésére késztetni.29 Alkotmányi szinten elsőként az Alaptörvény közpénzügyi fejezetében szerepel több, az államadósságot (a mértékét és a GDP-hez viszonyított szintjét) fékező szabály, és ezzel egyidejűleg intézményi garancia is beépült a követelmények érvényesítésére. Az Alaptörvény háromféle államadósság-szabályt tartalmaz. Az első kettő a költségvetés tartalmára ír elő kötelezettséget. Az alapszabály szerint az Országgyűlés nem fogadhat el olyan központi költségvetésről szóló törvényt, amelynek eredményeképpen az államadósság meghaladná a teljes hazai össztermék felét [36. cikk (4) bekezdés]. Létezik egy ehhez kapcsolódó átmeneti szabály is: mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, a teljes hazai össztermékhez viszonyított arányának a csökkentése a cél [36. cikk (5) bekezdés]. Vagyis az államadósságot – az abszolút mértékét – nem kell csökkenteni, hanem csak a teljes hazai össztermékhez viszonyított arányát (növekvő teljes hazai össztermék mellett változatlan összegű adósságnál csökken az arány, fordított esetben nő). E szabályoktól csak különleges jogrend idején, az azt kiváltó körülmények okozta következmények enyhítéséhez szükséges mértékben, vagy a nemzetgazdaság tartós és jelentős visszaesése esetén, a nemzetgazdasági egyensúly helyreállításához szükséges mértékben lehet eltérni. A nemzetgazdaság tartós és jelentős visszaeséseként kell értelmezni minden olyan esetet, amikor az éves bruttó hazai termék reálértéke csökken. Az Alaptörvény harmadik adósságfék szabálya a kölcsön felvételét korlátozza. Eszerint nem vehető fel olyan kölcsön, és nem vállalható olyan pénzügyi kötelezettség, amely azt eredményezné, hogy az államadósság meghaladja a teljes hazai össztermék felét. Ennek átmeneti szabálya, hogy mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, tilos az olyan kölcsön felvétele, amelynek következtében az államadósságnak a teljes hazai össztermékhez viszonyított aránya a megelőző évben fennállóhoz képest növekedne. Fontos szabály hogy az államadósság és a teljes hazai össztermék számítási módját, valamint a kölcsön felvételét korlátozó előírások végrehajtására vonatkozó szabályokat „feles” törvény határozz a meg. A teljes hazai össztermék számításának a módját, továbbá az adósságfékekre vonatkozó alaptörvényi szabályok végrehajtását egyszerű törvény határozhatja meg. Az adósságfékhez kapcsoló, különös szabálya az Alaptörvény átmeneti rendelkezéseinek, hogy mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, ha az Alkotmánybíróság, az Európai Unió Bírósága, illetve más bíróság vagy jogalkalmazó szerv döntéséből az állam által teljesítendő olyan fizetési kötelezettség fakad, amelynek teljesítésére a központi költségvetésről szóló törvényben e célra előzetesen meghatározott összeg nem elegendő, és a hiányzó összeg a kiegyensúlyozott költségvetési gazdálkodás követelményének sérelme nélkül a központi költségvetésről szóló törvényben más célra meghatározott összeg terhére sem pótolható, tartalmában és elnevezésében is kizárólag és kifejezetten az e kötelezettség teljesítéséhez kapcsolódó, a közös szükségletek fedezéséhez való hozzájárulást kell megállapítani.

2.5. 5. Az Alaptörvény közpénzügyi rendelkezései érvényesülésének védelme Az egyik legismertebb külföldi példa a német Grundgesetz 2009. május 29-i módosítása, amely 2011. január 1-jétől a szövetségi állam nettó hitelfelvételét a bruttó hazai termék 0,35%.-ában maximálja, kivéve természeti katasztrófákat és súlyos gazdasági recessziót. Egy másik szabály értelmében a szövetségi államnak 2016-tól, a tartományoknak 2020-tól be kell tartaniuk a költségvetés egyensúlyára – „nulla eladósodás” – vonatkozó előírást. Németországban mind a célját, mind a választott eszközeit kritika érte elsősorban egyes közgazdászok, baloldali politikusok és a szakszervezeti szövetség részéről.” (Hazánkban adósságfék bevezetésére tett első kísérlet 2007 novemberében történt, három törvénytervezetből álló csomag beterjesztésével az Országgyűlés elé: az önkormányzati törvény módosítását, a költségvetési felelősségről és a Törvényhozási Költségvetési Hivatalról szóló tervezetet, valamint az ezeket megalapozó alkotmánymódosítást, e javaslatokból nem lett törvény. 29

239 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

17. Közpénzügyek

2.5.1. 5.1. Alkotmánybíráskodás Általánosságban megállapítható, hogy egy alkotmány szabályainak kikényszeríthetőnek kell lennie. Ennek leggyakoribb módja az alkotmánybíráskodás valamilyen formájának a működtetése. Az Alaptörvény az alkotmánybíráskodásnak azt a formáját tartalmazza, amelyben önálló szervezet látja el ezt a funkciót. Az Alaptörvény – nem az Alkotmánybíróságra vonatkozó részben, hanem a közpénzügyeknél – az Alkotmánybíróság hatáskörének korlátozását bizonytalan időtartamra fenntartja. Eszerint mindaddig, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladja, az Alkotmánybíróság bírói kezdeményezés, alkotmányjogi panasz és absztrakt normakontroll hatáskörében a központi költségvetésről, a központi költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, az illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények Alaptörvénnyel való összhangját kizárólag az élethez és az emberi méltósághoz való joggal, a személyes adatok védelméhez való joggal, a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságához való joggal vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó jogokkal összefüggésben vizsgálhatja felül, és ezek sérelme miatt semmisítheti meg. Az Alkotmánybíróság az e tárgykörbe tartozó törvényeket is korlátozás nélkül jogosult megsemmisíteni, ha a törvény megalkotására és kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények nem teljesültek. (Ezt a szabályt azon törvények esetében, amelyeket abban az időszakban hirdettek ki, amíg az államadósság a teljes hazai össztermék felét meghaladta, akkor is alkalmazni kell, ha az államadósság a teljes hazai össztermék felét már nem haladja meg.) Ennek az a következménye, hogy éppen a közpénzügyekre – a költségvetésre, zárszámadásra, adónemekre – vonatkozó törvények Alaptörvénnyel való összhangját az Alkotmánybíróság csak kivételesen vizsgálhatja. Más megfogalmazásban ez azt jelenti, hogy az Alaptörvény közpénzügyi szabályaival ellentétes, közpénzügyekről szóló törvények fő szabály szerint kikerülnek az alkotmánybírósági ellenőrzés alól. Ugyanakkor az Alaptörvény szerint az Alkotmánybíróság az e tárgykörbe tartozó törvényeket is korlátozás nélkül jogosult megsemmisíteni, ha a törvény megalkotására és kihirdetésére vonatkozó, az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmények (pl. a törvény elfogadásához szükséges többség) nem teljesültek. A másik, az Alaptörvény közpénzügyi rendelkezéseinek védelmét gyengítő körülmény az Alaptörvény szerkezeti felépítéséből és az Alkotmánybíróság hatásköréből következően, együttesen adódik. Az Alaptörvény négy, jól elkülönülő részből áll: Nemzeti Hitvallás, Alapvetés, Szabadság és felelősség, Az állam. A szerkezeti felépítés külön tartja az alapvető jogokat, és az államszervezeti, államszervezési szabályokat. Az Alkotmánybíróság hatásköre nagyrészt a bíróság által kezdeményezhető konkrét normakontrollra és a személyek által benyújtható alkotmányjogi panaszra épül; csak nevesített indítványozói kör kezdeményezhet előzetes normakontrollt és absztrakt, utólagos normakontrollt. Minthogy alkotmányjogi panasz általában alapvető jogok vagy Alaptörvényben biztosított jogok sérelmére hivatkozva nyújtható be, vagyis lényegében az Alaptörvény Szabadság és felelősség szabályai sérelmére hivatkozva, a természetes személyek lényegében el lesznek zárva attól, hogy az Alaptörvény többi részének a sérelmét állítsák közvetlenül az Alkotmánybíróság előtt.

2.5.2. 5.2. A Költségvetési Tanács előzetes hozzájárulása Speciálisan a költségvetési tervezésre vonatkozó, közpénzügyi előírások érvényesítésére szolgál az Alaptörvényben a Költségvetési Tanács. A központi költségvetésről szóló törvény elfogadásához – az adósságfékek [36. cikk (4) és (5) bekezdésében foglaltak] betartása érdekében a Költségvetési Tanács előzetes hozzájárulása szükséges.30 Ez értelmezhető úgy, hogy az előzetes hozzájárulás a törvény elfogadásának Alaptörvényben foglalt feltétele, vagyis a törvény megalkotására az Alaptörvényben foglalt eljárási követelmény – éppen az az eset, amire az Ab hatáskörének említett korlátozása már nem vonatkozik. Az Alaptörvényből úgy tűnik, hogy a Tanács és a köztársasági elnök, valamint az Alkotmánybíróság együttesen adott esetben eredményesen blokkolhatja az adósságfékszabályoknak meg nem felelő költségvetési törvényjavaslat elfogadását, ami végső soron akár az Országgyűlés feloszlatásához is elvezethet. Az Amerikai Egyesült Államokban már hosszú ideje működik a céljában (de nem az eszközeiben) hasonló intézmény. Az amerikai kongresszus Költségvetési Hivatala (CBO) többéves határozatokat készít elő a költségvetési prioritásokra. Ezek nem emelkednek törvényerőre, de hosszabb időszakra meghatározzák a büdzsé kereteit. A CBO független értékelést készít az elnök költségvetési javaslatairól, annak érdekében, hogy a közpénzeket a leghatékonyabban használják fel. Emellett a CBO jelentéseket ír a teljesítésről is, ezek azonban a 30

44. cikk (3) bekezdés.

240 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

17. Közpénzügyek

pártsemlegesség megőrzése érdekében nem tartalmaznak ajánlásokat az elemzésekben feltárt problémák megoldását illetően.

2.5.3. 5.3. Közpénzügyi sarkalatos törvények Az Alaptörvényben a közpénzügyek jelentőségének jele, hogy a „A közpénzek” cím alatt kilenc szakasz szerepel. Az állammal foglalkozó ötvennégy cikknek ez jelentős része. A közpénzek iránti fokozott érdeklődést mutatja, hogy ebben a részben kilenc olyan tárgykör szerepel, amelyet sarkalatos törvényben kell szabályozni. Ezek között szerepelnek nemcsak szervezeti, működési kérdések (központi bank, pénzügyi felügyelet, Állami Számvevőszék, Költségvetési Tanács), hanem egyszerű többséggel elfogadott törvények kereteit meghatározni hivatott más előírások is: ilyen pl. a nemzeti vagyonnal való felelős gazdálkodás követelményei, vagy az állam kizárólagos tulajdonának és kizárólagos gazdasági tevékenységének köre, amelyekről sarkalatos törvényben kell és lehet rendelkezni. (Az Alkotmányban az előbb említett szervezeti kérdések közül csak az Állami Számvevőszék szervezetéről, működéséről szóló törvény volt kétharmados; az állam kizárólagos tulajdonának, valamint kizárólagos gazdasági tevékenységének körét pedig egyszerű többséggel elfogadott törvény határozta meg. A gazdálkodást illetően az Alkotmány alapján egyedül a pártok gazdálkodásáról szóló törvény volt kétharmados.) Új szabálya az Alaptörvénynek az is, amely előírja, hogy „a közteherviselés és a nyugdíjrendszer alapvető szabályait a közös szükségletek kielégítéséhez való kiszámítható hozzájárulás és az időskori létbiztonság érdekében sarkalatos törvény határozza meg.” E két rendelkezés sajátos keret-törvényekre utal: az egyik a közterhekhez való hozzájárulási kötelezettség megállapítása tekintetében az Alaptörvényben szereplő általános követelményeken31 túlmutató, különös követelmények érvényesítéséről szól, a másik – technikai értelemben hasonló módon – az alapjogi részben szereplő32 nyugdíj-szabály törvényi megvalósulásának további részleteiről. Más államok pénzügyi jogában csak a költségvetési rendszerre, a gazdálkodásra és a vagyongazdálkodásra találhatunk külön pénzügyi törvényeket. Magyarország pénzügyi stabilitásáról szóló sarkalatos törvény33 részletesen szabályozza az Alaptörvényben szereplő államadósságra vonatkozó korlátozásokat és költségvetési szabályokat, és olyan szabályokat rögzít, amelyek megakadályozzák az önkormányzatok eladósodását. A törvény tartalmazza a közteherviselés és nyugdíjrendszer alapelveit is. A törvény kimondja, hogy az állam garantálja az állami nyugdíjak kifizetését, és hogy a nyugdíjak reálértékét biztosítani kell. Az államadósság túlzott növekedésének megakadályozására és a nemzeti vagyon védelmére fontos garanciákat tartalmaznak az önkormányzatokról szóló és az Állami Számvevőszékről szóló sarkalatos törvények is.

2.5.4. 5.4. Az Alaptörvény N) cikke Az Alaptörvény új szabálya előírja, hogy az állami szervek „feladatuk ellátása során” kötelesek tiszteletben tartani azt az elvet, amely szerint Magyarország a kiegyensúlyozott, átlátható és fenntartható költségvetés gazdálkodás elvét érvényesíti. A költségvetési gazdálkodásra való utalás miatt az „Alapvetés” című részben elhelyezett szabályt közpénzügyi rendelkezésnek kell tekinteni. Az elv érvényesítésért az Alaptörvény szerint elsődlegesen az Országgyűlés és a Kormány felelős. Értelmezésre szoruló kérdés, hogy más állami szerveknek csupán a saját költségvetési gazdálkodásuk körében, mint költségvetési szerveknek kell-e ezt az elvet érvényesíteniük, vagy a szakmai munkájuk – hatósági vagy más jogalkalmazó tevékenységük – során is.

3. III. Magyar Nemzeti Bank 3.1. 1. A jegybankok szerepe az államszervezetben Lásd: XXX. cikk: (1) Teherbíró képességének, illetve a gazdaságban való részvételének megfelelően mindenki hozzájárul a közös szükségletek fedezéséhez. (2) A közös szükségletek fedezéséhez való hozzájárulás mértékét a gyermeket nevelők esetében a gyermeknevelés kiadásainak figyelembevételével kell megállapítani. 32 Lásd: XIX: cikk (4) Magyarország az időskori megélhetés biztosítását a társadalmi szolidaritáson alapuló egységes állami nyugdíjrendszer fenntartásával és önkéntesen létrehozott társadalmi intézmények működésének lehetővé tételével segíti elő. Törvény az állami nyugdíjra való jogosultság feltételeit a nők fokozott védelmének követelményére tekintettel is megállapíthatja. 33 2011. évi CXCIV. törvény. 31

241 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

17. Közpénzügyek

A jegybank nem olyan bank, mint a többi, nem hitelintézet, hanem az állam központi bankja. A központi és a kereskedelmi banki funkciók a legtöbb modern államban elkülönülnek. A központi bank csak a kereskedelmi bankokkal áll kapcsolatban, a vállalatokkal vagy lakossággal közvetlenül nem. A központi bankokat más elnevezéssel is szokták jelölni: pl. állami bank, nemzeti bank, jegybank (Notenbank, Zettelbank, issuing bank), monetáris hatóság. Általánosságban a jegybank az a bank, amely a bankjegyeket és érméket kibocsátja (pénzemisszió) és folyamatosan hatást gyakorol a gazdaság egészének pénzmennyiségére, ezen kívül a pénzügyi folyamatokra. A jegybank legfontosabb feladata általában a fizetőeszköz értékének megőrzése; ez a mai modern jegybankok esetében leggyakrabban az infláció alacsony szinten tartását, az árak stabilitásának biztosítását jelenti. E tevékenységük során a jegybankok állami feladatot látnak el. Így minden államban rendszerint egy jegybank látja el a központi bank feladatait (kivétel például az Amerikai Egyesült Államok központi banki rendszere, a Federal Reserve System, gyakran használt rövidítéssel: Fed). Mivel azonban a fizetési rendszerek lehetnek nemzetek felettiek, a jegybankok is működhetnek nemzetek feletti módon [pl. Európai Központi Bank (EKB)].

3.2. 2. A jegybankok feladatai a) A jegybank egyik fő feladata a fizetőeszköz értékállóságának a megőrzése. A modern pénznek nincs belső értéke, mint az arany- vagy ezüstpénznek vagy más árupénznek. Mégis egy papírdarabért cserébe valamilyen árut vagy szolgáltatást lehet kapni, miközben magának a bankjegynek az előállítása nem kerül többe néhány forintnál. A belső érték nélküli pénz elfogadására törvény kötelez. Emellett egy papírdarab azért érhet sokat, mert bízunk abban, hogy a bankjegyre nyomtatott értékben mindig tudunk vásárolni árukat és szolgáltatásokat, mégpedig ugyanannyit, mint korábban, vagyis a pénz értéke nem csökken jelentősen, mert – és ez a lényeg – az árak stabilak maradnak. Az árstabilitás megőrzése a jegybankok legfontosabb feladata. A jegybank gondoskodik arról is, hogy a forgalom lebonyolításához a szükséges pénzmennyiség álljon rendelkezésre. b) A jegybankok általában igen jelentős szerepet töltenek be a modern fizetési rendszerekben a készpénzes, a készpénz helyettesítő és készpénz nélküli pénzforgalomban. Számláinkat nem minden esetben a szolgáltatás nyújtójánál rendezzük közvetlenül, hanem csekken, vagy átutalással, egy vagy több bank közbeiktatásával fizetünk, ilyenkor lényegében a fizetési rendszert használjuk. Pénzforgalom alatt a fizetési műveletek összességét lehet érteni. A belföldi fizetési rendszer funkciója a gazdaság különböző szereplői között megvalósuló pénzügyi tranzakciók lebonyolítása. Ez a rendszer áthidalja a fizikai távolságokat és az időbeli eltéréseket, csökkenti a tranzakciós költségeket. A jegybank szabályozó szerepet tölthet be, valamint részt vehet a fizetési rendszer műszaki hátterének, a számítástechnikai programoknak a kialakításában, működtetheti azt, vagy ellenőrizheti a technikai feltételek teljesítését. c) A jegybank vezeti a kereskedelmi bankok számláját. Hitelt nyújt számukra és egyéb eszközökkel is (alapkamat meghatározása, kötelező tartalékráta előírása) befolyásolja tevékenységüket, ezzel a gazdaság számára rendelkezésre álló pénzmennyiséget is. A jegybank emellett az „állam bankja”, vezeti a kincstár számláját is. d) A devizatartalékok (deviza és arany) kezelésében minden központi bank számára az alapvető cél a monetáris politika támogatása és a válsághelyzetek kezelése. Az árfolyamrendszer – az ország saját fizetőeszközének viszonya a devizákhoz – hitelességének egyik biztosítéka a megfelelő szintű deviza-tartalék. A jegybankok devizatartalékai lehetővé teszik, hogy a jegybank a fizetőeszköz árfolyamát befolyásolja. e) A legtöbb tagállam központi bankja 200–300 éves múltra tekint vissza és kezdetben a bankok alapításának, működésének az ellenőrzése (pénzügyi felügyelet) is a központi bankhoz tartozott. A monetáris politikáért felelős hatóság és a pénzügyi felügyelet elkülönítésének vagy egyben tartásának történeti okai vannak. Általában az angolszász mintát követő felügyeleteknél a jegybank látja el mindkét funkciót (Csehország, Szlovákia, Írország, Belgium). A német mintát követő államok esetében – így hazánkban is – elkülönül a két funkció. Jelenleg tendenciaként érvényesül, hogy a pénzügyi felügyeletek a jegybankokba olvadnak be. Tizenkét tagállamban (köztük hazánkban) külön intézmény kezében van a pénzügyi felügyelet, és a pénzügyi felügyelet is független. Tizenkét tagállamban a jegybankot bízzák meg a bankfelügyelettel, míg a biztosítást és a tőkepiacot külön szervezet felügyeli. Az Alaptörvény átmenti rendelkezései lehetővé teszik, hogy a jegybankot és a pénzügyi felügyeletet összevonják (vagyis nem arról van szó, hogy a pénzügyi felügyelet beolvadna a jegybankba), ami ez előbb említett két mintához képest egy harmadik, más európai államban nem kipróbált minta lesz, ha megvalósul.

242 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

17. Közpénzügyek

3.3. 3. A Magyar Nemzeti Bank A magyar jegybank történetének fontos állomásait jelenti 1816, 1924, 1948, 1987 és 1991. év. 1816 az Osztrák Nemzeti Bank megalakulásának éve. Ezt követően 1924-ig a magyar pénzkibocsátás, valamint a jegybank története jelentősen megegyezik az osztrák történelem hasonló fejezeteivel. Habár már Széchenyi István önálló fejezetben írt az önálló magyar jegybank szükségességéről 1830-ban a „Hitel” című művében, és az 1848-as 12 pont egyike éppen a Nemzeti bank követelése volt, csak 1878-ban alakították át az Osztrák Nemzeti Bankot a monarchia közös bankjává, Osztrák–Magyar Bank néven. Az Osztrák–Magyar Bank felszámolását a trianoni békeszerződés írta elő. 1921. augusztus 1-jén megalakult a Magyar Királyi Állami Jegyintézet. 1922 nyarára az ország gazdaságilag ellehetetlenült, a fizetőeszköz elértéktelenedett. A korona helyett az új pénz, a pengő bevezetését a Népszövetség kölcsöne (1924. évi IV. törvény) tette lehetővé, ennek feltételekén új központi bankot kellett létrehozni (1924. évi V. törvény). 1947 végén a bankrendszert államosították, a kereskedelmi bankok és takarékpénztárak megszűntek, a bankrendszer egyszintűvé vált. Ez azt jelenti, hogy a jegybank látta el 1948 második felétől a jegybanki hatáskörök mellett a kereskedelmi banki feladatokat is. Az államosított központi bank irányítása a kormány kezébe került. 1987. január 1-jével Magyarországon ismét lehetővé vált kereskedelmi bankok alapítása, hazánkban visszaállt a kétszintű bankrendszer. Az MNB kereskedelmi banki feladatait három, önálló kereskedelmi bank vette át. Az 1991-es jegybanktörvény helyreállította a jegybank függetlenségét is.

3.3.1. 3.1. A Magyar Nemzeti Bank jogállása Az Alkotmány 1990. évi XL. törvénnyel bevezetett módosítása értelmében „a Magyar Nemzeti Bank a Magyar Köztársaság központi bankja. A Magyar Nemzeti Bank külön törvényben meghatározott módon felelős a monetáris politikáért”. E feladata ellátása során a Magyar Nemzeti Bank (MNB) hatósági feladatokat lát el, és – a Kormánytól függetlenül – végrehajtó hatalmat gyakorol. Jegybanki függetlenség Jogállásából eredően az MNB nagyfokú függetlenséget élvez. Jegybanki függetlenségről beszélhetünk személyi, intézményi-funkcionális és pénzügyi értelemben.34 Személyi a függetlenség olyan értelemben, hogy a jegybankok döntéshozó testületeinek tagjai – hazánkban a monetáris tanács tagjai – nem fogadhatnak el, és nem is kérhetnek semmilyen utasítást a kormányoktól vagy mástól. Általános tendencia, hogy a jegybank döntéshozó testületei tagjainak – kiemelten a jegybankelnöknek (kormányzóknak) és az alelnököknek – a hivatali ideje hosszabb, a parlamenti választási ciklusokon átívelő, határozott időre szól. A személyi függetlenség követelményét érvényesítik a szigorú összeférhetetlenségi szabályok és a felmentés lehetőségét gyakorlatilag kizáró rendelkezések is. (A jellemző felmentési okok között szerepel szokásosan a munkavégzésre tartósan képtelen állapot, adott életkor – 70 év – betöltése vagy az alkalmatlanná válás). Az MNB esetében a monetáris tanács tagjait a köztársasági elnök mentheti fel, ha a monetáris tanács tagja nem felel meg a feladatai ellátásához szükséges feltételeknek, illetve súlyos kötelezettségszegést követ el. Az intézményi-funkcionális függetlenség azt jelenti, hogy a jegybank feladatai pontosan rögzítettek megfelelő jogi dokumentumokban, és e meghatározottakon túlmenően nem szabnak számára semmi más teljesítendő feladatot. Szintén a funkcionális függetlenséghez tartozik az, hogy a jegybank számára előírt feladatok között ne legyen belső ellentmondás. Feladatai végrehajtása tekintetében kérhet iránymutatást, de nem fogadhat el utasítást, külső személyek, szervezetek szavazati joggal nem vehetnek részt a jegybank döntéshozatalában, és nem függeszthetik fel, vagy semmisíthetik meg a monetáris politika keretében hozott döntéseket. A pénzügyi értelemben vizsgált jegybanki függetlenség a jegybankok állami költségvetéstől független működésének garanciáit tartalmazza. Azt is jelenti, hogy a banktól tőkét nem lehet elvonni, a bankot nem lehet arra kötelezni, hogy a kormányzatnak hitelt nyújtson.

Lásd Kovácsné Sipos fejlődéstörténetének vizsgálata a XVIII. századtól napjainkig, PhD értekezés, Miskolc, 2007. 34

243 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

Ágnes:

A

jegybanki

függetlenség

17. Közpénzügyek

Összességében a jegybanki függetlenség, ami lényegét tekintve a monetáris politika önálló, a kormányzat utasításaitól nem függő megvalósítása, a hosszú távú gazdasági fejlődés garanciáját jelenti a rövid távú – esetenként kormányzati ciklusoktól függő – előnyökkel szemben. A Magyar Nemzeti Bank kapcsolata más szervekkel a) Az Alaptörvény 7. cikke alapján az országgyűlési képviselő a Magyar Nemzeti Bank elnökéhez csupán kérdést intézhet, ugyanúgy, ahogyan az alapvető jogok biztosához, az Állami Számvevőszék elnökéhez, a legfőbb ügyészhez. Vagyis interpelláció nem intézhető az elnökhöz. E téren tehát az Országgyűlés korlátozottabban tudja ellenőrző funkcióját gyakorolni. A Magyar Nemzeti Bank elnöke a bank tevékenységéről évente beszámol az Országgyűlésnek [41. cikk (3) bekezdés]. Alkotmányjogi szempontból ugyanilyen beszámolási kötelezettség terheli az önálló szabályozó szerv vezetőjét, a legfőbb ügyészt, az alapvető jogok biztosát. b) Az MNB elnökét – miniszterelnök javaslatára [2011. évi CCVII. törvény a Magyar Nemzeti Bankról (Jegybanktörvény) 47. § (2) bekezdés] – a köztársasági elnök nevezi ki [Alaptörvény 9. cikk (4) bekezdés c) pont] és menti fel [Jegybanktörvény 47. § (4) bekezdés]. c) Az MNB csakis az elsődleges céljának veszélyeztetése nélkül, a rendelkezésére álló monetáris politikai eszközökkel támogathatja a Kormány gazdaságpolitikáját. Az MNB-t a Kormány nem utasíthatja. Az MNB monetáris tanácsa ülésein a Kormányt – szavazati jog nélkül – az államháztartásért felelős miniszter vagy az általa felhatalmazott személy képviseli. Ugyanakkor a Kormány ülésének az MNB feladatkörét érintő napirendi pontjához az MNB elnökét meg kell hívni. A Jegybanktörvény tiltja (15. §), hogy az MNB hitelt nyújtson a közszektor (a tagállamok központi kormányzata, regionális vagy helyi közigazgatási szervei, közjogi testületei, egyéb közintézményei vagy közvállalkozásai) részére, továbbá ezektől közvetlenül nem vásárolhatnak adósságinstrumentumokat (ezek lényegében hitelviszonyt megtestesítő, forgalomképes értékpapírok, amelyeknél az adós a közszektor szereplője). d) Az MNB felett a Számvevőszéknek van ellenőrzési jogköre. Az ellenőrzésben ezen kívül szerepet játszik az MNB könyvvizsgálója és az MNB felügyelőbizottsága. A monetáris politika kialakítása és végrehajtása nem tárgya az ellenőrzésnek.

3.3.2. 3.2. A Magyar Nemzeti Bank szervezete Az MNB – bár hatósági jogkört gyakorol – részvénytársaság. A jegyzett tőkéje tízmilliárd forint névértékű, az állam tulajdonában álló részvény. A Magyar Államot mint részvénytulajdonost az államháztartásért felelős miniszter képviseli. Az MNB szervei: a monetáris tanács (tagjai: az MNB elnöke mint a Monetáris Tanács elnöke, az alelnökök, és az Országgyűlés által hat évre választott további tagok), az igazgatóság (tagjai: az MNB elnöke mint az igazgatóság elnöke és az MNB alelnökei), és a felügyelőbizottság. A bank elnökét – a miniszterelnök javaslatára – a köztársasági elnök nevezi ki és menti fel. Legalább kettő, legfeljebb három alelnöke kinevezésére, illetve felmentésére a miniszterelnök teszi meg a javaslati a köztársasági elnök számára; az alelnökök kinevezésére és felmentésére vonatkozó döntéshez a miniszterelnök ellenjegyzése szükséges. A monetáris tanács az MNB legfőbb döntéshozó szerve. A monetáris tanács összetétele: legalább 5, legfeljebb 9 tagból áll. A monetáris tanács szükség szerinti gyakorisággal, de havonta legalább egy alkalommal ülésezik. A felügyelőbizottság az MNB folyamatos tulajdonosi ellenőrzésének szerve. A felügyelőbizottság tagjai: az Országgyűlés által választott elnöke, az Országgyűlés által választott további három tag, továbbá a miniszter képviselője és az általa megbízott szakértő.

3.3.3. 3.3. A Magyar Nemzeti Bank szerepe a monetáris politikában A monetáris politika és a Kormány gazdaságpolitikájának támogatása A monetáris politika gazdaságpolitikai tevékenység, melynek során az állam a gazdaságban lévő pénzmennyiség mértékét befolyásolja. A monetáris politikát rendszerint meghatározott, az inflációra, a gazdasági növekedésre, 244 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

17. Közpénzügyek

vagy a foglalkoztatásra vonatkozó gazdaságpolitikai célok megvalósítására használják. A legtöbb országban a központi bank a monetáris politikáért felelős állami intézmény. A monetáris politika kialakítása érdekében az MNB elnöke rendeletet adhat ki. A leggyakrabban a jegybanki alapkamat mértékéről – amelyet a monetáris tanács, vagyis az MNB egy másik szerve határoz meg – ad ki az MNB elnöke rendeletet. De a bankjegy és érme kibocsátásáról-bevonásáról is, vagy a kötelező tartalékráta mértékéről minden esetben az MNB elnöke rendelete szól. Az MNB elnöke rendelete szabályozza a pénzforgalom lebonyolítását, a jegybanki információs rendszerbe szolgáltatandó adatok körét, a fizetési rendszer működtetésének feltételeit. A monetáris politika fontosabb eszközei a) A monetáris politika kivitelezésének legfontosabb eszköze a legtöbb modern jegybank gyakorlatában az irányadó kamatláb szintjének (alapkamat) meghatározása. Könnyű belátni, hogy egy belső érték nélküli bankjegy értékállósága, amelyet mindenki köteles elfogadni, nagyban függ attól, hogy mennyi van belőle. A jegybank viszont, noha egyedül ő jogosult bankjegy kibocsátására, közvetlenül kizárólag az önmaga által kibocsátott pénz, a készpénz mennyiségét, illetve a kereskedelmi bankok jegybanknál vezetett forintszámlái egyenlegét tudja szabályozni. (E kettőt együtt nevezik monetáris bázisnak). „Pénzt teremteni” azonban nem csak a jegybank tud. Ha a kereskedelmi bank hitelt nyújt, azzal lényegében pénzt teremt, ami nála vagy más banknál akár betétként is megjelenhet, amiből újabb hitel nyújtható. Az, hogy így ténylegesen mennyi pénz jön létre, a kereskedelmi bankok hitelezési hajlandóságán múlik, amit sok tényező befolyásol, ezek egyike a hitel (a pénz) „ára”, vagyis a kamat. Azt, hogy az egyes bankok milyen kamat mellett adnak hitelt a lakossági és vállalati ügyfeleiknek, a jegybank nem határozhatja meg, hiszen az üzleti bank a hitelt igénylő ügyfelek egyéni kockázatát mérlegelve hozza meg döntéseit: a hitelezés a bank számára kockázattal jár. A jegybanknak ugyanakkor – pénzkibocsátóként – lehetősége van egy kockázatmentes kamatláb kialakítására. A kockázatmentesség azt jelenti, hogy ez a kamatláb gyakorlatilag nem tartalmazza az adós fizetésképtelenségi kockázatának a felárát. Pénz kivonása a gazdaságból a jegybanki betétek segítségével történik: ha nem találnak jobb adóst a bankok, akkor a náluk lévő forrásokból (a betétesek betéteiből) a jegybanknak is hitelezhetnek, ezen a bizonyos alapkamaton. Ezzel a jegybank befolyásolni tudja a gazdaság élénkítését illetve visszafogását, valamint az infláció mértékét. b) A jegybank kötelezően előírja, hogy az üzleti bankok a betéteik meghatározott százalékában kötelesek a jegybanknál tartalékot elhelyezni (kötelező tartalékráta). Ha a tartalékrátát növelik, a kereskedelmi bankok kevesebb hitelt tudnak nyújtani (a betétekből nagyobb arányban kell a jegybanknál tartalékot képezni), a pénzmennyiség csökken. Ha a tartalékrátát csökkentik, akkor ennek a fordítottja megy végbe.

3.3.4. 3.4. A Magyar Nemzeti Bank szerepe a pénzügyi rendszer stabilitásában Az MNB szerepét a pénzügyi stabilitás fenntartásában a MNB tv. rögzíti. Ezek közé tartozik az országos fizetési rendszer kialakítása, a jegybanki információs rendszer működtetése, a jegybanki ellenőrzés. A jegybanki ellenőrzés az MNB hatósági eljárásainak egyike. A jegybanki ellenőrzés törvényességi ellenőrzés: az MNB tv., a kiegészítő pénzügyi szolgáltatások végzésének feltételeire vonatkozó törvényi rendelkezések, a jegybanki információs rendszerhez információszolgáltatást előíró jogszabályi rendelkezések, az MNB elnöke rendeleteinek a megtartására, az MNB hatósági határozataiban, szakhatósági állásfoglalásaiban foglaltak végrehajtására terjed ki. A jegybanki ellenőrzés a jogszabályban meghatározottak szerinti adatszolgáltatásból származó adatok ellenőrzését, valamint az MNB által lefolytatott hatósági ellenőrzési eljárást jelenti. Ennek keretében az MNB jogosult adatok, beszámolók, mérlegek, bizonylatok és vizsgálati anyagok bekérésére. Az MNB a helyszíni ellenőrzést végző személyt megbízólevéllel látja el.

3.4. 4. Az MNB és a Központi Bankok Európai Rendszerének (KBER) kapcsolata 3.4.1. 4.1. A KBER és az Európai Központi Bank (EKB)35

35

Lásd: http://www.ecb.int/ecb/orga/escb/html/index.hu.html

245 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

17. Közpénzügyek

A KBER az Európai Központi Bankból és az Európai Unió tagállamainak jegybankjaiból áll, hazánk EUcsatlakozásával az MNB is a tagjává vált. A KBER 1998. júniusában jött létre. A KBER-t az EKB két döntéshozó szerve (a Kormányzótanács és az Igazgatóság) irányítja. A KBER nem rendelkezik jogi személyiséggel, nincs intézkedési joga, sem saját döntéshozó testülete; az intézkedéseket a nemzeti központi bankok hozzák meg. A KBER elsődleges célja az árstabilitás fenntartása. Az Európai Közösséget létrehozó szerződés szerint a KBER alapvető feladata a Közösség monetáris politikájának meghatározása és végrehajtása, devizaműveletek végzése, a tagálla-mok hivatalos devizatartalékainak tartása és kezelése, a fizetési rendszerek zavartalan működésének előmozdítása. Feladata továbbá statisztikai információk összegyűjtése a nemzeti hatóságoktól vagy közvetlenül a gazdasági szereplőktől, a pénzügyi stabilitás elősegítése a hatáskörrel rendelkező (nemzeti) hatóságokkal történő együttműködés keretében (például a hitelintézetek pénzügyi felügyeletét illetően), nemzetközi és európai együttműködés az eurórendszerre bízott feladatok terén a megfelelő intézményekkel, testületekkel és fórumokkal. Magyarország EU-csatlakozásával az MNB tagjává vált a KBER-nek, az euróövezeten kívüli uniós tagállamok jegybankjai azonban az egységes monetáris politika irányításában nem vesznek részt, de az előkészítő és koordinatív szerepet betöltő bizottságokba szakértőket delegálhatnak. Az az euróövezeten kívüli uniós tagállamoknak kötelezettségük van az eurórendszerhez való csatlakozásra (ez alól Dánia és az Egyesült Királyság kívülmaradási záradékkal, tovább Svédország eltéréssel kivétel).

3.4.2. 4.2. Az EKB Általános Tanácsa Az eurórendszer és az euróövezeten kívüli tagállamok jegybankjai között az EKB harmadik döntéshozó szerve, az Általános Tanács (ÁT) biztosítja az intézményes kapcsolatot. Az ÁT az EKB elnökéből és alelnökéből, valamint valamennyi uniós tagállam jegybankjának elnökéből áll. Az ÁT elsődleges feladata az eurórendszerhez történő csatlakozás előkészítésével kapcsolatos tanácsadás. Feladatai közé tartozik a konvergencia-jelentések elfogadása – e jelentések azt vizsgálják, hogy a tagállamok megfelelnek-e az egységes valuta alkalmazásához teljesítendő feltételeknek –, valamint az Európai Árfolyam Mechanizmus (European Exchange Rate Mechanism, ERM II.) működésének nyomon követése. Az ERM célja, hogy az euró bevezetésére való felkészülés jegyében csökkentse az árfolyamingadozást és közelebb vigyen a monetáris stabilitáshoz.

3.4.3. 4.3. Jegybankok az EKB-ban A Közösségen belül kizárólag az EKB jogosult bankjegyek kibocsátásának az engedélyezésére; bankjegyek kibocsátására az EKB és a nemzeti központi bankok jogosultak az engedély alapján. Kizárólag az EKB és a nemzeti központi bankok által kibocsátott bankjegyek minősülnek törvényes fizetőeszköznek a Közösségen belül. A tagállamok pénzérméket bocsáthatnak ki, az EKB által jóváhagyott mennyiségben. Az EKB nemzetek feletti intézmény, az eurórendszer központi eleme. Az EKB döntéshozó szervei a Kormányzótanács és az Igazgatóság. Az EKB Kormányzótanácsa az EKB Igazgatóságának tagjaiból és a nemzeti központi bankok elnökeiből áll. Az Igazgatóság az elnökből, az alelnökből és négy további tagból áll. Az EKB és az euróövezet nemzeti központi bankjai együttesen alkotják az eurórendszert, az euróövezet központi bankjainak rendszerét. Az eurórendszer fő célja, hogy az árak az euróövezetben stabilak maradjanak. Azoknak a jegybankoknak a feladatköre, amelyek részei az EKB-nak, jelentős mértékben csökkent a monetáris politika megvalósítása területen, hiszen a monetáris politika meghatározása a nemzeti központi banktól az EKBhoz került. Az EKB alaptőkéjét nem a tagállamok, hanem a tagállami jegybankok jegyzik, ennek a jegybank függetlenség szempontjából van jelentősége. A pénzügyi függetlenség garanciája az, hogy nem a tagállamok, hanem a tagállami jegybankok az EKB tőkejegyzői. Az euróövezet egységes monetáris politikájáért az EKB döntéshozó testületei (Igazgatóság, Kormányzótanács, Általános Tanács) felelnek.

4. IV. Költségvetési Tanács A Költségvetési Tanács az Országgyűlés törvényhozó tevékenységét támogató szerv. Hazánkban új szervezetnek számít. Létrehozása szorosan összefügg az adósságfék szabályok Alaptörvénybe iktatásával. A Tanács lényeges feladata e szabályok érvényesítése. 246 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

17. Közpénzügyek

Ennek eszköze, hogy a Tanács előzetes hozzájárulása szükséges a központi költségvetésről szóló törvény elfogadásához. Vagyis a Tanácsnak a törvényjavaslatról szóló szavazás előtt döntenie kell arról, hogy az Alaptörvény adósságfék szabályait a javaslat érvényesíti-e. Az előzetes hozzájárulás a törvény elfogadásának formális kelléke, érvényességi feltétele. A Tanács testületként eljárva vesz részt a központi költségvetésről szóló törvény előkészítésében és az államadósság mértékére vonatkozó előírások betartásának ellenőrzésében, tevékenységét kizárólag az Alaptörvénynek és a törvényeknek alárendelve végzi. Tagjai önállóan alakítják ki véleményüket, álláspontjuk képviseletében egymástól függetlenek. A Költségvetési Tanács tagja a Költségvetési Tanács elnöke, a Magyar Nemzeti Bank elnöke és az Állami Számvevőszék elnöke. A Költségvetési Tanács elnökét a köztársasági elnök nevezi ki hat évre. A Tanács elnöke a költségvetési törvény és a költségvetési törvény módosításának tárgyalásakor jogosult részt venni az Országgyűlés és annak bizottságai ülésén, ott felszólalhat, véleményét kifejtheti. A Tanács tagja feladatuk ellátásáért illetményre és egyéb juttatásra nem jogosultak. A Tanács elnöke mentelmi jogot élvez; megbízatása megszűnésére a megbízatása lejártakor, vagy lemondással, méltatlanná válással, alkalmatlanná válással, és halálával kerülhet sor. A Költségvetési Tanács működésének részletes szabályait sarkalatos törvény határozza meg. Az államadósság mértékének vizsgálatában a törvény36 szerint a Tanács úgy vesz részt, hogy a központi költségvetésről szóló törvényjavaslat tárgyalása során a költségvetés fejezeti főösszegeit érintő külön szavazása (november 30.) után az Országgyűlés elnöke egy napon belül tájékoztatni köteles a Tanácsot az elfogadott fejezeti főösszegekről, és be kell mutatnia az elfogadott módosító indítványok részletes számszaki hatását. Ha a Tanács véleményében azt állapítja meg, hogy az egységes javaslat elfogadása az államadósság-szabály megsértését eredményezné, abban az esetben véleményét részletesen indokolja. A Tanács véleménye alapján a Kormány zárószavazás előtti módosító javaslatot köteles benyújtani annak érdekében, hogy a költségvetési törvényjavaslat megfeleljen az államadósság-szabályoknak. A módosító indítvány a költségvetési törvényjavaslat korábban már megszavazott módosító indítvánnyal érintett részének megváltoztatását, újbóli megállapítását is tartalmazhatja. A költségvetési törvényjavaslat záró vitája során a Tanács a zárószavazás előtti módosító javaslatokról véleményt nyilvánít, hogy azok megfelelnek-e az államadósság-szabálynak. A Tanács az előzetes hozzájárulásáról a költségvetési törvényjavaslat zárószavazása előtt nyilatkozik. Amennyiben a Tanács az előzetes hozzájárulását megtagadja, a törvényjavaslat zárószavazását el kell halasztani. Irodalom Apel, Emmanuel: Central Banking Systems compared: The ECB, the Pre-euro Bundesbank, and the Federal Reserve System. Routledge, London, 2003. 219. p. gaitanides, Charlotte: Das Recht der Europäischen Zentralbank: Unabhängigkeit und Kooperation in der Europäischen Währungsunion. Mohr Siebeck, 2005. 315. p. Quaglia, Lucia: Central Banking Governance in the European Union: A Comparative Analysis. Routledge, London, 2008. 194. p. Scheller, Hanspeter K.: Az Európai Központi Bank. Európai Központi Bank, 2004. 228. p. Simon István: A jegybank közjogi jogállása: Gondolatok a gazdaság és jog kapcsolatáról a jegybanktörvény legutóbbi módosítása ürügyén. In: Steiger Judit (szerk.): Gazdaság és Jog. Szakács István ünnepi tanulmánykötet (ELTE ÁJK – Gondolat, Budapest, 2005. 102–125. p.

36

2011. évi CXCIV. törvény Magyarország gazdasági stabilitásáról,

IV. fejezet.

247 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. fejezet - 18. A különleges jogrend Jakab András – Till Szabolcs Az Alaptörvény önálló fejezetben, a 48–54. cikkekben szabályozza a különleges jogrendet, 1 a részletszabályokat a honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről szóló 2011. évi CXIII. törvény, valamint a katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. törvény tartalmazza. Ezek szerint jelenleg a különleges jogrenden belül ötfajta különleges állapotot (avagy a közigazgatásban inkább használt korábbi terminológia szerint: „minősített időszakot”) különböztetünk meg: a) rendkívüli állapot (nemzetközi konfliktus esetére), b) szükségállapot (országon belüli eredetű szükséghelyzet, konkrétabban lázongás vagy polgárháború esetére), c) megelőző védelmi helyzet (rendkívüli állapot kihirdetése előtti háborús veszély esetén hirdetendő ki), • d) váratlan külső támadás esete (amelyet természeténél fogva nem kell kihirdetni), valamint • e) veszélyhelyzet (természeti vagy ipari katasztrófa következtében kihirdetendő). Az a tény, hogy Magyarország Alaptörvénye a különleges jogrend esetköreit ilyen differenciált kategóriarendszerben tartalmazza, elsődlegesen történelmi meghatározottságú. Mint azt a 2011. december 31-én kihirdetett, Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései 25. cikke szerinti beazonosítás is mutatja (a kérdéses rendelkezés arra az igen valószínűtlen esetre szólt, ha az Alaptörvény hatálybalépésének időpontjában valamelyik különleges állapot már ki lett volna hirdetve: ennek január 1-jei automatikus folytatásához megfeleltette egymásnak a korábbi Alkotmány és az új Alaptörvény kategóriáit), az alaptörvényi kategóriarendszer a Magyar Köztársaság Alkotmánya utolsó szövegváltozata szerinti esetkörök – rendszerezési és dogmatikai pontosítás-igényű – újraalkotása.

1. I. A különleges jogrend alapvető dilemmája Az alkotmányos állam olyan állam-, illetve alkotmányveszélyeztető helyzetekkel szembesülhet, amelyeket az alkotmány által biztosított keretek között nem – vagy legalábbis nem a szükséges gyorsasággal – lehet elhárítani (különleges állapotok).2 Ezért az ilyen helyzetekre külön szabályokat kell alkotni (a különleges állapotok joga, avagy különleges jogrend), amelyek egyrészt a cselekvés alkotmányos kötöttségeit lazítják (hatékonyság), másrészt viszont védelmet is biztosítanak az e „lazításokkal” való esetleges visszaélésekkel szemben. A különleges állapotok jogának az alapvető dilemmája az, miként lehet e két követelmény között a megfelelő egyensúlyt megtalálni. A különleges állapotok jogának alapvető célja elvileg ugyanis az, hogy visszataláljunk a „normális” alkotmányos helyzetbe. E dilemma alapvető, de gyakran elfelejtett előkérdése a védett jogi tárgy meghatározása (az alkotmány nem minden részletszabálya igényel védelmet különleges állapot idején, csak az alapelvek és az önvédelmi mechanizmusok), másfelől pedig látni kell, hogy a veszélynek egy bizonyos valószínűségi fokát is el kell érnie. Egy váratlan háború vagy egy katasztrofális terrortámadás veszélye mindig nagyobb, mint nulla (avagy szarkasztikusan fogalmazva: a történelem tele van olyan háborúkkal, amelyekről mindenki tudta, hogy sohasem fognak kitörni) – ez azonban egyáltalán nem jelenti azt, hogy az államnak permanensen valamely különleges állapotban kellene léteznie: a különleges állapotokra vonatkozó jog tulajdonképpeni céljának a „normális” alkotmányos állapotba történő visszatérés biztosítását kell tekintenünk.

Illetve egyes részletszabályok kapcsán történik rövid utalás máshol is a különleges jogrendre: 1. a rendeletkiadási hatásköröknél [T) cikk (1)–(2) bekezdés], 2. az Országgyűlés hatásköreinél [1. cikk (2) bekezdés h)–i) pont], 3. a köztársasági elnök hatásköreinél [9. cikk (3) bekezdés f) pont], 4. a pénzügyi alkotmányosság terén [36. cikk (6) bekezdés], 5. a Magyar Honvédségre vonatkozó rendelkezéseknél (45. cikk). A különleges jogrend ugyan az államszervezeti cikkszámozást viseli (arab számok), de valójában ez a rész lex specialis a teljes Alaptörvényhez képest. Vélhetően az alkotmányozó nem talált újabb lehetőséget a számozás jelzésére (a görög betűk vagy a rovásírás kissé talán erőltetetten hatott volna). 2 Ez megkülönböztetendő az alkotmányos zavartól (Verfassungsstörung). Ez utóbbi esetben ugyanis olyan helyzetről van szó, amely az állam belső szférájából ered (pl. a Weimari Köztársaság utolsó éveiben a parlamenti törvényhozás önfelfüggesztése), lásd Heckel, Johannes: „Diktatur, Notverordnungsrecht, Staatsnotstand” Archiv des öffentlichen Rechts. 1932, 257–338. p., kül. 310. p. 1

248 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. A különleges jogrend

Az arányosság elvének megfelelően a különleges állapotnak különböző fokozatai, illetve típusai vannak. Ennek értelmében a hatalomkoncentráció csak olyan mértékben valósítandó meg, amennyire az adott helyzet megoldásához feltétlenül szükséges. Azaz egyensúlyt kell találnunk a hatékonyság (minél nagyobb a veszély, annál nagyobbak a rendkívüli hatáskörök) és a visszaéléstől való félelem (minél kisebb a veszély, annál kisebbek a rendkívüli hatáskörök) között. A különleges állapotok jogának egyes szabályait két csoportba sorolhatjuk: vagy a hatékonyság alapelve, vagy a visszaéléstől való félelem kategóriájába. Ez a dichotómia magyarázza az egyes szabályozások részletességét is: általánosságban az mondhatjuk, hogy a különleges állapotok szabályozása ott részletesebb, ahol a visszaéléstől való félelem jelentősebb (vagy jelentősebb volt).3 A jelenleg hatályos, és az ehhez sokban hasonló 1989-es magyar szabályozás különös részletessége vélhetően az 1956-os magyar és az 1981-es lengyel események elrettentő példájával4 magyarázható, de a kialakult rendszert részben az Alkotmánybíróság is formálta, részben pedig a délszláv háború következményeit hordozza magán.5 A hatékonyság és a normativitás közötti egyensúlykeresést az arányosság alapelve könnyíti meg, és segíti a megfelelő megoldás megtalálását – nemcsak a részletesség szintjére vonatkozóan, hanem a felhatalmazások (eszközök) tekintetében is. Minél nagyobb a normális alkotmányos életrendre leselkedő veszély, illetve az abban beállt zavar, annál többfélék az eszközök, és kisebbek a garanciák. Ez a kettősség magyarázza a különféle szabályozások létét, azok tartalmi és részletességbeli eltéréseit. A jogi érdekek ilyen kiegyensúlyozása azonban csak akkor valósítható meg, ha az alkotmányosság valódi jogi érdek. A különleges állapotoknak ezért kizárólag csak alkotmányos jogállamban van értelmük. Ezért nem bajlódott a legtöbb diktatúra ilyen jellegű szabályozás elfogadásával: ahol az állam hatalma gyakorlatilag úgyis korlátlan (nélkülözi a visszaéléssel szembeni garanciákat), ott a további felhatalmazás már eleve felesleges.6 Két hibát lehet valamennyi szituáció esetében egyidejűleg mégis véteni: a túlzott mértékű vagy túl korai reakció ugyanúgy következményeiben káros (hiszen az eszkalációhoz vezető) tényező lehet, mint az elkésett reagálás vagy az alulreagálás (ahol az állam nem biztosítja az elvárható beavatkozást a folyamatba eszköztelenség vagy döntésképtelenség miatt). E dilemma jogi megoldása a szabályozás szintjén a veszélyeknek határozatlan jogfogalmakkal való meghatározása, amely a határozatlansága folytán mérlegelést enged a kihirdetésnél. Erre az elmúlt 20 év tapasztalata szerint szükség is van: a politikai döntéshozók következetesen az elvileg lehetséges alternatívák közül az alulminősítés irányában jártak el.7 A szabályozásnak célszerű figyelemmel lennie az ok-folyamatok változékonyságára is: hiába lenne szabályozási szempontból ideális a kategóriák egyértelmű elkülönítése, könnyen előfordulhat, hogy egy jellemző ok által kiváltott folyamat következménye egy egészen más típusú veszély lesz. 8 Ezért célszerű egy rugalmas rendszert alkotni, amelyben mindig csak a szükséges körben valósul meg az eltérés a normális békeidejű állami működés alapvető normáitól. Az Alaptörvény 54. cikk (4) bekezdése a különleges jogrendben alkalmazandó részletes szabályokat sarkalatos törvényi szintre utalja. Ez a sarkalatos törvény nagyrészt (a tárgykört a címében is megjelenítő) új honvédelmi

Vö. Koja, Friedrich: Der Staatsnotstand als Rechtsbegriff. Universitätsverlag Anton Pustet, Salzburg, 1979, 15 p. arról, hogy ott, ahol a demokrácia és a jogállam hagyománya nem túl erős, a részletes szabályozás igen fontos. 4 1981 decemberében Wojciech Jaruzelski tábornok kihirdette a szükségállapotot Lengyelországban, hogy ily módon győzze le a demokratikus ellenzéket. Lásd International Commission of Jurists: States of Emergency: Their Impact on Human Rights. International Commission of Jurists, Genève 1983, 86. p. 5 Vö: Lakatos László – Till Szabolcs: „Védelempolitika.” In: Szabó Máté (szerk.): Szakpolitikák a rendszerváltás utáni Magyarországon 1990–2006. Rejtjel Politológia Könyvek 26, Rejtjel Kiadó, Budapest 2006, 369–373. p. 6 Az előző magyar Alkotmány (1949. évi XX. törvény) eredeti, 1949-es verziója ezért nem tartalmazta a szükségállapot vagy a rendkívüli állapot intézményére vonatkozó szabályozást (egészen 1989-ig), azaz nem is volt alkotmányos értelemben vett formalizált különleges állapot. Egy sztálinista alkotmánynak egyáltalán nem volt szüksége a szükségállapotra: az állam minden esetben állandó és informális szükségállapotban volt. 7 Két plasztikus példát kiemelve: a korabeli alkotmányos szabályok kijelentő módú fogalmazása alapján ki kellett volna hirdetni 2001. szeptember 11-ét követően a rendkívüli állapotot, ha már a NATO a terrortámadásokat a kollektív védelmi kötelezettség alapjául ismerte el, ehhez képest még erre irányuló javaslat sem került benyújtásra az Országgyűléshez. A Vörösiszap-katasztrófa egyébként hatékony kezelésére a veszélyhelyzeti szabályok szerint került sor, pedig az ipari eredetű katasztrófák a korábbi alkotmányos tényállás szerint a szükségállapothoz kapcsolódtak. 8 Egy határtól távol eső fegyveres konfliktus következtében kialakuló tömeges menekült-hullám adott esetben rendészeti és közegészségügyi-járványügyi következményekkel járhat. Fordított esetben pl. egy árvízi szituációból eredő kiürítés és kitelepítés vált a tömeges bűnözés táptalajává a Cathrina hurrikán esetében. 3

249 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. A különleges jogrend

törvény (a honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről szóló 2011. évi CXIII. törvény).9 A békeműködéstől való legnagyobb mértékű eltérés lehetővé tétele a háború körülményei között indokolható leginkább, az egyes szabályozási területek pedig meghatározhatók az ehhez való viszonyukban. A részletes törvényi szabályok csak az eltérés maximumát tartalmazzák, az egyes időszakokra pedig kizárhatóak bizonyos korlátozási tárgykörök, illetve a konkrét helyzethez igazíthatók a konkrét viselkedési szabályok. 10 A rendszerváltoztatás óta valamennyi honvédelmi törvény e szabályozási változatot követte: (A) a rendkívüli állapotra került meghatározásra a legszigorúbb szabályrendszer, (B) a többi „minősített időszak” esetében pedig egy további szabály határozta meg, hogy mely intézkedések és milyen speciális feltételekkel alkalmazhatók. A különleges jogrend idején lehetséges alapjog-korlátozások is az egyensúlykeresés jegyében történtek meghatározásra. Korábban a különleges jogrendben sem felfüggeszthető alapjogok köre abszurd módon tág volt (például az Alkotmány szerint háború idején sem lehetett felfüggeszteni a szociális biztonsághoz való jogot). Az új Alaptörvény azokat az alapjogokat tartja meg ebben a körben, amelyekre nemzetközi kötelezettségeink vonatkoznak (Emberi Jogok Európai Egyezménye [kihirdette: 1993. évi XXXI. törvény] 15. cikk). Ezek az emberi méltóság, a kínzás tilalma és egyes büntetőjogi alapelvek. 11 Ráadásul a korábbi Alkotmány 8. § (4) bekezdése szerint némely különleges állapotban nem voltak speciális alapjog-korlátozások lehetségesek, így például egy váratlan támadás esetén a korábbi honvédelmi törvény alapjog-korlátozó intézkedései egyedileg lettek volna támadhatók, ami az időben történő „válságkezelést” akadályozta volna. Az Alaptörvény megengedőbb a korábbi Alkotmánynál a korlátozhatósági teszt tekintetében is: a különleges jogrend valamennyi esetkörét kivonja az Alaptörvény 54. cikk (1) bekezdése a I. cikk (3) bekezdése szerinti teszt alól. Ennek megfelelően az alapvető jogok és kötelezettségek törvényhez kötöttségének elve, valamint a korlátozhatósági feltételrendszer (más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében feltétlenül szükséges, a céllal arányos és a jog lényeges tartalmát tiszteletben tartó korlátozás) nem érvényesül a különleges jogrendben, kivéve a már említett abszolút módon védett alapjogokat. Az Alaptörvény – figyelemmel az ország működésének végveszélyét hordozó szituációk bonyolultságára és differenciáltságára – végül is egy hatékony állami korrekciós mechanizmust intézményesített annak érdekében, hogy a békeidejű működésre való visszaállás minél rugalmasabban megvalósítható legyen.

2. II. A különleges jogrend alkotmányelméleti megközelítései Mielőtt az egyes konkrét különleges állapotbeli fokozatok elemzésébe bocsátkoznánk, még egy általánosabb elméleti előkérdéssel kell foglalkoznunk. Nevezetesen azzal, hogy vajon a különleges körülmények implicite (akár magából az Alaptörvényből következően) lehetővé teszik-e az Alaptörvénytől való eltérést (az Alaptörvény által kifejezetten meg nem engedett esetekben is). Ez igen messzire vezető kérdés, amelynek kapcsán (az eszmetörténeti kérdésekbe való belebonyolódás nélkül) ehelyütt csupán néhány lehetséges érvelési mintát vizsgálunk meg.

A honvédelem és a különleges jogrend tárgykörének szükségszerű

9

összefonódására már a 102/E/1998. AB határozat is utalt. Az eredmény egy működőképes kompromisszum: nem kell folyamatosan a békeidejű jogrendszert megtöbbszörözni és minden lehetséges esetkörre valamennyi részletszabályt kidolgozni. Elégséges az egyes tárgykörök tól-ig rendszerén belül a konkrét ok kezelése szempontjából szükséges intézkedések ad hoc bevezetése. Más kérdés, hogy a részletes sarkalatos törvényi szabályozás követelményének e megoldás fogalmilag nem tehet maradéktalanul eleget. 11 A Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya (kihirdette: 1976. évi 8. törvényerejű rendelet) 4. cikk (2) bekezdése ezen felül még a gondolat-, a lelkiismereti és a vallásszabadságot (Egyezségokmány 18. cikk) és az adósok börtönének tilalmát (Egyezségokmány 11. cikk) is felfüggeszthetetlennek nyilvánítja. Ezeket ugyan nem említi az Alaptörvény 54. cikk (1) bekezdése, de a Q) cikk (2) bekezdéséből fakadóan ezek egyúttal alkotmányos követelményeknek is tekinthetők. Az Egyezségokmányban említett egyes más felfüggeszthetetlen jogokat vagy egyáltalán nem említi kifejezetten az Alaptörvény (a rabszolgaság tilalma), vagy külön említi részrendelkezésként (jogképesség előírása az Alaptörvény 15. cikkében) – ezek azonban az emberi méltóságból levezethetők, vagyis az Alaptörvény 54. cikk (1) bekezdése szerint is eleve felfüggeszthetetlenek, a nemzetközi jogra való hivatkozás nélkül is. 10

250 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. A különleges jogrend

A különleges állapotokra vonatkozó elméletekkét fő csoportra oszthatók: államközpontú és alkotmányközpontú elméletekre. Az előbbiek azt előfeltételezik, hogy a különleges állapotok célja az állam megmentése, az utóbbiak ellenben abból indulnak ki, hogy a cél az alkotmány (vagy az alkotmányos rend) megmentése. (A) Az államközpontú érvelések támogatói előfeltételezik, hogy az állam a jogot megelőző jogosultsággal rendelkezik arra, hogy önvédelme érdekében cselekedjen. A különleges állapotok klasszikus államközpontúfelfogása – amely az alkotmányosság modern eszméje előtti időkre vezethető vissza – szerint az állam minden esetben rendelkezik a szükséghelyzetből eredő íratlan, a pozitív jogrend felett álló jogosultsággal, amelyet a pozitív jog sosem képes korlátozni. Ez a fajta érvelés a következőképpen rekonstruálható: a normativitás előfeltételezi a körülmények normalitását.12 Ez azt jelenti, „hogy a normákat kizárólag a normális helyzetekben lehet alkalmazni, és ezért a normális helyzet előfeltevése a normák alkalmazhatóságának pozitív jogi eleme”.13 Ezért a normák a kivételes helyzetekben nem kötik az államot, s e helyzetekben az állam értelemszerűen rendelkezik az önvédelem jogával. A kivételes helyzetek abnormális jellege miatt egy norma sosem írhatja felül az állam ilyen jellegű jogosultságát.14 Ez a fajta érvelés természetjogi jellegű: az állam számára a pozitív jogrendet (időben és logikailag is) megelőző létezési jogot biztosít15 – egy jogot, amely nem pusztán az alkotmányon kívül (azaz mellette) állhat, hanem még azzal szemben is, mivel az alkotmány nem alkalmazható a definíciószerűen abnormális különleges időszakban. E fogalmi rendszerben a különleges időszak alkotmányos szabályainak kötelező ereje mindig a jogot megelőző jogosultságoktól függ. Ennek eredményeképpen a különleges időszakra vonatkozó (alkotmány)jogi szabályozást egy nem kikényszeríthető közigazgatási akciótervvé (avagy puszta iránymutatássá) degradálja; a természetjogot emeli a különleges szabályozó tulajdonképpeni joggá. Ez pedig lényegében lehetetlenné teszi a végrehajtó hatalom jogi ellenőrzést, illetve utólagos elszámoltatást. Ez a hagyományos radikális államközpontú és nem szövegkötött megközelítés egyszerűen kinyit minden kaput a visszaélések előtt, és gyakorlatilag tagadja a kérdéses alkotmányos rendelkezések kötelező jogi erejét. (B) Ellentétben az előbbiekben tárgyalt klasszikus államközpontú elméletekkel, a visszafogott államközpontúfelfogás szerint a pozitív alkotmányjog felülírhatja az állam pozitív jogot megelőző létezési jogosultságát, a felülírás pedig részletes szabályozás formájában történhet meg. Ez a megközelítés egyszerűen haszontalan lenne a hatályos magyar alkotmányjog szempontjából, mert csak akkor válhatott volna aktuálissá, ha az Alkotmány kérdéses cikkeit az Alaptörvény nem vette volna át. Ez igencsak hipotetikus, vagy inkább valószínűtlen forgatókönyv, amelytől azonban az elmélet nem válik károssá vagy veszélyessé, hanem (a hatályos magyar alkotmányjog szempontjából) csupán fölöslegessé vagy haszontalanná. (C) Az alkotmányközpontú elméletekvitatják a jogot megelőző állami hatalom létezését. Számukra a pozitív, azaz „rögzített” alkotmány minden esetben az érvelés kiindulási pontja. A klasszikus (radikális) alkotmányközpontú felfogásaz állam különleges állapotok idején gyakorolható hatásköreit az (alkotmány)jogban kifejezetten megnevezett jogkörökre korlátozza. Az alkotmányközpontú elméletek sokkal erősebben figyelnek az íratlan, éppen ezért pontosan meg nem határozott felhatalmazásokból eredő visszaélések veszélyére (illetve az attól való félelemre), mint az államközpontú felfogások. Ez a felfogás a különleges állapotra nem mint az alkotmányosság határain kívül álló helyzetre, hanem mint alkotmányos lex specialisra tekint.16 Valamint azt is visszautasítja, hogy az alkotmányjog alatta állna az állam valamiféle létezési jogának.17

Schmitt, Carl: Politikai teológia. (ford. Paczolay Péter) ELTE Tempus, Budapest, 1992, 5. p. Ezt a későbbiekben vizsgálandó mérsékelt államközpontú elméletek is elfogadják, lásd Böckenförde, ErnstWolfgang: „Der verdrängte Ausnahmezustand” Neue Juristische Wochenschrift,1978/38. 1881–1890, kül. 1884: „Amennyiben eltűnik az előfeltételezett normális állapot, akkor a norma szándékozott szabályozási erejének viszonyítási pontja is eltűnik”. 13 Schmitt, Carl: „Legalität und Legitimität” In: Schmitt, Carl: Verfassungsrechtliche Aufsätze aus den Jahren 1924–1954. Duncker & Humblot, Berlin, 1958, 263–350. p., kül. 321. 14 Tehát az állam a jogot megelőző intézmény, amely eredetileg korlátlan, s csak a jog „szelídíti” meg. Még a mérsékelt államközpontú elméletek képviselői is osztják ezt a Schmitt-féle felfogást, lásd pl. Böckenförde (12. lj.) 1885. 15 Lásd Von Gerber, Carl Friedrich Wilhelm: Grundzüge des deutschen Staatsrechts. Tauchnitz, Leipzig, 1880, 42. p. 2. lj. („A különleges állapot jogának elismerésben benne rejlik az állam szokásszerű alkotmányos létén túli létezési jogának gondolata is, egy jognak, amely csak az abnormális, veszélyhelyzetbeli körülmények között tűnik elő”); Kaufmann, Erich: Zur Problematik des Volkswillens. de Gruyter, Berlin. 1931, 14. p. („A standardizált és formalizált kivételes jogok mellett extrém esetekben a szükségből fakadó végső jogosultság is létezik az alkotmányjog íratlan, természetjogi részében”). Lásd továbbá Von Jhering, Rudolf: Der Zweck im Recht. Breitkopf & Haertel, Leipzig, 1923, 330. p. („Amint az egyénnek, úgy az államnak is szükségből fakadó jogosultságai vannak, amennyiben létét veszély fenyegeti”). Az antikvitás korából lásd Cicero, Marcus Tullius: De Legibus III. 3 („Salus rei publicae suprema lex esto”). 16 „Így értve az állami szükségállapot valójában – és ez a lényeg – egy alkotmányos állapot, nem pedig egy alkotmányon kívüli helyzet.” Koja (3. lj.) 14. 12

251 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. A különleges jogrend

Mindez azonban nem jelenti, hogy ez a nézetrendszer a különleges állapotokra vonatkozó jog minden megsértését büntetné – különösképpen, ha az a jogsértés az alkotmányos rend helyreállítása érdekében történik. Ebből következően egy hatáskörrel rendelkező intézmény, például a törvényhozás, jóváhagyhatja egy ilyen jogsértés büntetlenségét, azonban magát a jogsértést mint olyat nem lehet meg nem történtté tenni. Ebben a megközelítésben a pozitív jog olyan jellegű megsértésére, amely az alkotmányos államiság megőrzésének érdekében történik, morális kötelezettségből fakadó magyarázat talán létezhet, de mindenképpen szigorú határvonalat kell húzni e morális vonatkozás és az eset jogi értékelése közé. (D) A nyitott alkotmányközpontú felfogása következőképpen foglalható össze: egy állam minden különleges állapotbeli hatáskörének a pozitív jogból kell származnia, azonban ezek tartalmazhatnak „beleértett hatásköröket” (az amerikai alkotmányjogi terminológiában: implied powers) is, mivel az alkotmány e tekintetben általános implicit felhatalmazást tartalmaz. Az alkotmány ugyanis nem „öngyilkossági paktum”, azaz a közösség és alkotmányos rendje védelmében implicite tartalmazza a szükséges intézkedések megtételére vonatkozó felhatalmazásokat. E nézőpont a magyar Alaptörvényre nem alkalmazható, ugyanis az alkotmányozó hatalom akarata 1989-ben kifejezetten kizárta az íratlan, különleges állapotban esetlegesen fellépő hatáskörök létezésének lehetőségét. A kerekasztal-tárgyalások kínosan pontos és részletes rendelkezések megfogalmazására törekedtek, amelyeknek csak akkor van értelmük, ha kizárjuk az íratlan hatásköröket. A 2011-es alkotmányozás során az Alaptörvény megfogalmazói ezen a koncep-ción nem változtattak, vagyis abból kell kiindulnunk, hogy a szabályozási filozófia továbbra is megegyezik az eddigivel. Az Alaptörvény mögötti szabályozási filozófia a (C) pontban tárgyalt megközelítés. Az elkövetkezőkben ennek figyelembe vételével az egyes különleges állapotokat hasonlítjuk össze az alábbi szempontok segítségével: a) ki hirdeti ki, milyen eljárásban és miként ér véget, b) milyen tényállási előfeltételek esetén hirdethető ki, c) milyen hatásköri változásokkal jár a kihirdetés, esetleg új szervek jönnek-e létre, megváltozik-e a jogforrási hierarchia vagy a jogalkotási eljárás, d) milyen garanciák és korlátok vannak a jogszerűség fenntartására.

3. III. Rendkívüli állapot A rendkívüli állapot a különleges jogrend szerinti időszakok közül az Alaptörvény által előírt állami rend létét leginkább veszélyeztető háborús szituációk kezelésére szolgál. A szabályozási rendszer modellje a két világháborúhoz hasonló fegyveres konfliktus, amelyhez képest a „háborús küszöb alatti nemzetközi konfliktusok”, illetve a hadviselés új, atipikus módszerei folyamatos értelmezési kérdéseket vetnek fel: hol az a határ, ahol már az állami önvédelem nemzetközi jogilag általánosan elismert joga gyakorolható. Elégséges-e ehhez egy kiterjedt, alapvető közszolgáltatásokat biztosító számítógépes rendszert ért informatikai támadás, vagy csak a hagyományos értelmű fegyverek támadó használata, esetleg annak veszélye elégséges a válaszcsapásra adott felhatalmazáshoz. A rendkívüli állapotra és a szükségállapotra vonatkozó közös szabályokat tartalmazó 48. cikk az Alaptörvény azon rendelkezése, amely a definíciós részeken túl az alapvető hatásköri és eljárási szabályokat meghatározza. a) Kihirdeti ki, milyen eljárásban és miként ér véget? A fő szabály szerint az Országgyűlés minősített kétharmaddal, tehát az összes képviselő kétharmadának szavazatával jogosult a rendkívüli állapot kihirdetésére. Mindez alkotmányozó többséget jelent. Ennek korlátja az Alaptörvény alkalmazása felfüggesztésének és az Alkotmánybíróság működése korlátozásának általános tilalma, valamint a kihirdetés feltételeinek elmúltával a kihirdetőt terhelő megszüntetési kötelezettség. Háborús körülmények között ugyanakkor elvben elképzelhető, hogy az országgyűlési képviselők egy része objektív okokból (pl. egy országrész megszállása miatt) nem képes eljutni az Országgyűlés tanácskozásának és szavazásának színhelyére, amely önmagában már ellehetetleníti a szavazást. A kihirdetés lehetőségének biztosítása érdekében tartalmazza az Alaptörvény 48. cikke a feltételekkel történő más általi kihirdetés Arndt, Adolf: „Der Rechtsstaat und sein polizeilicher Verfassungsschutz.” Neue juristische Wochenschrift. 1961. 897–902. p., kül. 899. („Egy alkotmányos államnak nincs más létértelme, mint alkotmánya”); Hesse, Konrad: „Ausnahmezustand und Grundgesetz.” Die öffentliche Verwaltung, 1955, 741–746. p., kül. 741. 17

252 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. A különleges jogrend

lehetőségét. E jogkör jogosultja a köztársasági elnök, akinek ilyen irányú hatáskörgyakorlását az Országgyűlés felülbírálhatja. Az Alaptörvény 48. cikk (3)–(6) bekezdése szerint a kihirdetési helyettesítési jogkör csak akkor gyakorolható, ha az Országgyűlés a döntéshozatalban akadályoztatott, tehát ha nem ülésezik és összehívása az idő rövidsége továbbá a kiváltó események miatt elháríthatatlan akadályba ütközik. E feltételek (konjunktív módon: akadályoztatás ténye és a kihirdetés szükségessége) fennállásáról az Országgyűlés elnöke, az Alkotmánybíróság elnöke és a miniszterelnök egybehangzó módon dönt. 18 A köztársasági elnök általi helyettesítés lehetősége tehát mind a szükségesség, mind az országgyűlési akadályoztatás ténye vonatkozásában a három további közjogi méltóság döntésének függvénye (vagyis nem a köztársasági elnök megítélésétől függ ezek fennállta), ami által az indokolatlan helyettesítési eljárás lehetősége kizárható. Ráadásul a kihirdetés indokoltsága, illetve az alkalmazott intézkedések jogszerűsége vonatkozásában az Országgyűlést az akadályoztatásának megszűnését követően felülbírálati jog illeti meg. Megjegyzendő azonban, hogy mivel az Alaptörvény ez utóbbi döntéshez is a 48. cikk (6) bekezdésében minősített kétharmadot követel meg, a fegyveres konfliktus körülményei eredményezhetik a jogkör gyakorlásának ellehetetlenülését. 19 b) Milyen tényállási előfeltételek esetén hirdethető ki? A rendkívüli állapot kihirdetésének előfeltétele a hadiállapot bekövetkezte (értsd: nemzetközi jogi értelemben vett háború bekövetkezte, illetve hadüzenet küldése vagy érkezése) vagy idegen hatalom fegyveres támadásának közvetlen veszélye (háborús veszély). Elvben tehát egy tényhelyzet (háborús szituáció valamilyen formájának kialakulása), vagy egy minősített veszélyeztetettségi szituáció eredményezheti a rendkívüli állapot feltételeinek beálltát, ahol az állami működés meghatározó elemévé a honvédelmi érdek20 válik. A háborús szituáció történetileg kialakult, de a második világháború óta viszonylag kevéssé alkalmazott nemzetközi jogi formája a hadüzenet kinyilvánítása, amely szerint egy állam deklarálja hadban állását legalább egy másik állammal szemben, és a tényleges fegyverhasználattól függetlenül a hadüzenet átadása az érintett államok között hadiállapot fennállását eredményezi. Lengyelország 1939-es lerohanásával modellezhető a másik hadiállapotot eredményező szituáció, amelyben egy ország agressziója, a katonai támadás hadiállapotot eredményez a másik ország szempontjából a diplomáciai feltétel (hadüzenet) megvalósulása nélkül is. Logikailag hadiállapotot eredményezhetne, ha az érintett ország támad meg egy másik országot, azonban ennek lehetőségét mind az ENSZ Alapokmánya,21 mind pedig az Alaptörvény szigorú korlátok közé szorítja. A korábbi Alkotmány 6. § (1) bekezdése tételesen tartalmazta a háború indításának tilalmát, 22 mely egyébként a nemzetközi jog egyik alapelve is egyben, és így az Alaptörvény Q) cikk (3) bekezdése implicite továbbra is tartalmazza. Ennek megfelelően tehát az Alaptörvény nemzetközi jogra vonatkozó szabályainak fényében a más ország elleni erőszak első alkalmazásának lehetősége logikailag kizárható, az önvédelem jogának akár önálló, akár kollektív, szövetségi rendszerben történő értelmezése viszont lehetséges. Ennek megfelelően egy szövetséges ország23 ellen indított támadás kiválthatja Magyarország részéről a kollektív önvédelem jogának gyakorlása körében a katonai erő alkalmazását, végső soron a hadiállapot és rendkívüli állapot beálltát.

Az új Alaptörvény 48. cikk (3)–(6) bekezdés a korábbi Alkotmány 19/A. § tartalmilag azonos átvétele. Az új szöveg egy helyen pontosabb: eddig kérdéses volt, hogy a 19/A. § (3) bekezdés „együttesen” szava egyhangúságot jelent-e vagy sem. Az új szövegben az (5) bekezdés végén szereplő „egybehangzó” kifejezés lezárja ezt a vitát. 19 A képviselők egyharmadát meghaladó akadályoztatás esetén az elvi lehetősége is kizárt annak, hogy a helyettesítési döntések felülbírálhatóak legyenek. 20 A honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről szóló 2011. évi CXIII. törvény 80. § g) pontja határozza meg a honvédelmi érdek fogalmát. Ide tartozik az ország biztonságát, katonai védelmi képességét meghatározó körülmények összessége, ide értve különösen a törvényes rend védelméhez, a függetlenség elleni támadó törekvések, a szuverenitást és területi integritást sértő vagy veszélyeztető törekvések elhárításához, a szövetségesi kötelezettségek teljesítéséhez, a szövetségi és honi védelmi infrastruktúra működésének, fejlesztésének biztosításához fűződő érdekeket. 21 Az Egyesült Nemzetek Szervezete Alapokmányát, mint vonatkoztatási pontot a honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről szóló 2011. évi CXIII. törvény preambuluma is rögzíti. 22 „A Magyar Köztársaság elutasítja a háborút, mint a nemzetek közötti viták megoldásának eszközét, és tartózkodik a más államok függetlensége vagy területi épsége ellen irányuló erőszak alkalmazásától, illetőleg az erőszakkal való fenyegetéstől.” 23 A honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről szóló 2011. évi CXIII. törvény 80. §-a szerinti értelmező rendelkezés t) pontja a szövetséges államok körét a kölcsönös katonai segítségnyújtási kötelezettséget tartalmazó hatályos nemzetközi szerződéshez köti, ha abban Magyarország részes. Ennek formája tipikusan multilaterális szerződés (pl. a Washingtoni Szerződés a NATO esetében), de elvben kétoldalú megállapodás is lehet. 18

253 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. A különleges jogrend

A rendkívüli állapot fogalmának első fordulatát jelentő, bekövetkezett hadiállapot így összességében három okból, hadüzenet, az ország megtámadása vagy szövetséges ország megtámadása miatt a kollektív önvédelmi jog gyakorlása körében merülhet fel.24 Ezek közül Magyarország megtámadása esetén a rendkívüli állapot és a váratlan (külső) támadás fogalma között merül fel elhatárolás: rendkívüli állapot csak akkor hirdethető ki, ha beazonosított a támadó fél és ha a támadó fél egy másik állam. Bármelyik feltétel hiányában csak a váratlan (külső) támadásról lehet szó. A másik fordulat, a háborús veszély szempontjából ugyanakkor az elhatárolási kérdés a megelőző védelmi helyzettel szemben áll fenn. A rendkívüli állapot veszélyeztetettségi tényállása esetében minősített (közvetlen) veszély fennállásáról van szó, míg a megelőző védelmi helyzet 51. cikk (1) bekezdése szerinti tényállásának veszélyeztetettségi elemét a külső fegyveres támadás távolabbi veszélye is eredményezheti. A közvetlen és távoli veszély kategóriája egzakt módon nem határolható el, a külső jelek (pl. államhatár közelében mozgósítás, hadgyakorlatok, csapatmozgások stb.) politikai mérlegelése a minősítés körében enged némi játékteret a helyzet normalizálására irányuló törekvéseknek, így nem eszkalálja „egyirányú utcaként” a konfliktust. c) Milyen hatásköri változásokkal jár a kihirdetés, esetleg új szervek jönnek-e létre, megváltozik-e a jogforrási hierarchia vagy a jogalkotási eljárás? Az Alaptörvény 48. § (1) bekezdésének a) pontja, valamint a helyettesítési jogkört tartalmazó (3) bekezdés szerint a rendkívüli állapot kihirdetéséhez kapcsolt döntés egy új (integrált) hatalmi centrum, a Honvédelmi Tanács létrehozatala. Az Alaptörvény a Honvédelmi Tanács létrehozása nélkül a rendkívüli állapot kihirdetését nem teszi lehetővé. A Honvédelmi Tanácsra vonatkozó 49. cikk szerint annak összetétele döntően politikai (a választott tisztségviselőkön alapszik), ugyanakkor – a háborús szituáció katonai racionalitásának a döntéshozatalba történő közvetlen becsatornázása érdekében – a testületben döntési jog nélkül a legmagasabb rangú katona (a Honvéd Vezérkar főnöke) is részt vesz. A Honvédelmi Tanács elnöke a köztársasági elnök, szavazati jogú tagjai az Országgyűlés elnöke, valamennyi országgyűlési képviselőcsoport vezetője, valamint a miniszterelnök és a kormány összes tagja. Ez az összetétel biztosítja, hogy a mindenkori ellenzék álláspontja megjelenjen a kiemelt döntéshozatali jogkörökkel bíró testületben, ugyanakkor a döntésképtelenség veszélye a minimálisra csökkenjen a kormányoldali túlsúly miatt. Ezen összetételből eredően a Honvédelmi Tanács létszáma a kormány tagjai és az országgyűlési frakciók számának függvényében változhat. A Honvéd Vezérkar főnöke esetében a szavazati jog hiányát egyrészt a civil kontroll elve indokolja: a Magyar Honvédségnek mint fegyveres erőnek békében és háborúban egyaránt civil irányítás alatt kell állnia. Másrészt pedig az alkotmányos rendelkezéseknek matematikailag ki kellett zárnia annak az esélyét, hogy a politikusok esetleges megosztott szavazatai következtében a katonai elem szavazata döntsön bármilyen kérdésben, vagy adott esetben a Honvéd Vezérkar főnöke olyan döntés végrehajtására legyen köteles, amely ellen szavazatát leadta. A Honvédelmi Tanács a rendkívüli állapotban különféle állami szervek hatásköreit egyesíti: gyakorolja az Alaptörvényben nevesített jogkörökön túl a köztársasági elnök és a kormány jogköreit, valamint az Országgyűlés átruházott jogköreit. Utóbbi átruházás módját az Alaptörvény nem határozza meg, így az megvalósulhat előzetesen pl. a különleges jogrendben bevezethető intézkedéseket meghatározó sarkalatos törvényben,25 vagy a rendkívüli állapot idején egyedi, egyszerű többséggel elfogadott határozattal is. Az Alaptörvény 49. cikk (3) bekezdése eleve a Honvédelmi Tanács döntési jogkörébe vonja az Alaptörvény 47. cikke szerint egyébként az Országgyűlés és a Kormány között megosztott jogkörbe tartozó katonai műveleti/csapatmozgási döntéseket, valamint a sarkalatos törvényben meghatározott intézkedéseket. A csapatmozgásokkal összefüggő döntési jogkör megjelenítése voltaképpen az Országgyűléstől elvont hatáskört jelent, mivel rendkívüli állapotban a 49. cikk (2) bekezdés alapján a Kormánynak semmilyen jogköre sem marad, így végső soron rendkívüli állapot idején a funkciója csupán annyi, hogy a Kormány-tagság Vagyis ha a szövetséges ország kap vagy küld hadüzenetet, az önmagában még nem jelenti a hadiállapot beálltát. A NATO-t megalapító Észak-atlanti Szerződés (Washington DC. 1949. április 4.) kollektív védelmi kötelezettséget tartalmazó 5. cikke ugyanis nem automatizmus: a területileg korlátozott megtámadás esetén a többi országot a támogatási kötelezettség mellett a béke és biztonság észak-atlanti térségben történő helyreállítása érdekében szükséges intézkedés-tételi kötelezettség terheli. Ez a kötelesség lehet kevesebb is, mint az illető ország oldalán való hadba szállás: a szerződés hivatkozott cikke tartalmazza ugyan az „ide értve a fegyveres erő alkalmazását is” fordulatot is, azonban ennek érvényesítése a megtámadott ország kérését követően két döntést feltételez: először a Szövetség egészének döntését, majd pedig az egyes (támogató) országét. 25 A honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről szóló 2011. évi CXIII. törvény 30. § (2) bekezdése végső soron az Országgyűlés valamennyi jogkörét elvonja, ha az nem látható el vagy nem gyakorolható az akadályoztatás miatt. 24

254 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. A különleges jogrend

elnyerésének/elvesztésének eljárási rendje irányadó a Honvédelmi Tanács kinevezésére/lemondására/felmentésére (hasonlóan a miniszterelnök személyéhez).

miniszteri

tagjainak

A Honvédelmi Tanács olyan rendeleteket alkothat, amelyek egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, illetve a törvényi rendelkezésektől eltérhet. A 49. cikk (4) bekezdés értelmében tehát a Honvédelmi Tanács rendelete törvény formális módosítására nem alkalmas, ugyanakkor – az alkotmányossági feltételek megtartása esetén – egyébként törvényi szintre tartozó kötelezettségeket vezethet be, vagy törvényben garantált jogok érvényesülését zárhatja ki. d) Milyen garanciák és korlátokvannak a jogszerűség fenntartására? A különleges jogrendre vonatkozó közös szabályokat tartalmazó 54. cikk (amint ezt korábban már említettük) biztosítja a kiemelt alapjogok érinthetetlenségét a különleges jogrend valamennyi időszakára. E rendelkezés háttérszabálya az 54. cikk (2) bekezdése, amely szerint az Alaptörvény alkalmazását nem lehet felfüggeszteni Ennek intézményi garanciáját az Alkotmánybíróság működésének korlátozására vonatkozó tilalom biztosítja. Garanciális jellegű korlát az 54. cikk (3) bekezdése szerinti, valamennyi kihirdetésre jogosultra vonatkozó kötelezettség a normál állami működési rendre való visszaállítás érdekében, ha már a különleges jogrend feltételei nem állnak fenn. További garancia a tárgykör részletes sarkalatos törvényi szabályozásának kötelezettsége.26 A különleges jogrendre vonatkozó általános korlátokon túl a rendkívüli állapotra vonatkozó különös szabályok éppen a helyzet kiemelt súlyossága miatt további garanciákat is tartalmaznak. A 48. cikk köréből korábban már kiemeltük az Országgyűlés akadályoztatás- és intézkedés-felülvizsgálati jogát. A (7) és (8) bekezdés ugyanakkor arról rendelkezik, hogy háborús körülmények között az ország rendelkezzen döntéshozatalra alkalmas parlamenttel, amely érdek még a meghatározott időtartamú országgyűlési ciklusok követelményét is áttöri. Ha tehát háborús körülmények között irreális elvárás lenne „normális” választások lebonyolítása, legalább a mandátum tolódjon ki a háborús szituáció elmúltáig. 27 A különleges jogrend okának elmúltával függ össze a 49. cikk (5) bekezdésének azon garanciális szabálya is, amely szerint a Honvédelmi Tanács rendeletének időbeli hatálya a rendkívüli állapot megszűnéséig tart, annak elmúltával a rendelet csak az Országgyűlés külön döntésével tartható hatályban. E rendelkezés eredménye, hogy a rendkívüli állapotot követően a jogrendszer szabályai a békeidejű szabályrendszerre állnak vissza, a korábban felfüggesztett alkalmazású törvényi rendelkezések automatikusan, vagy az Országgyűlés által kontrollált módon – némi átmenetet engedve – végső soron alkotmánybírósági védelem mellett hatályosulnak. Garanciális jelentőségű ezen túl az Alaptörvény 48. cikk (7) bekezdésében az Országgyűlés feloszlásának és feloszlatásának tilalma, amely rendkívüli állapotban vagy szükségállapotban érvényesül.

4. IV. Szükségállapot A szükségállapot fogalma az Alaptörvényben – eltérően a korábbi alkotmányos szabályoktól – homogén, összefoglaló módon belső eredetű, kiterjedt fegyveres-erőszakos cselekményekként értékelhető. Az E részletesség körében a rendszerváltást követő 3 honvédelmi törvény rendszer szinten eltérő megoldásokat alkalmazott, bár a tételes jogi szabályok meglehetősen hasonlóak. Az 1993. évi CX. törvény definiálta átmeneti jelleggel szabályozta 1997. év végéig a kérdéskört, anélkül azonban, hogy a rész hatályon kívül helyezésére intézkedett volna. A forduló időpontban nem volt adott a szabályozási lehetőség, mivel választásokat megelőző félévben „statárium-törvényt” még akkor sem lehetett volna elfogadni, ha az akkor mintegy 200 § terjedelmű tervezet szakmai egyeztetése lezárult volna. Ehhez képest a honvédelemről és a Magyar Honvédségről szóló 2004. évi CV. törvény gyakorlatilag tartalmi változtatás nélkül vette át az 1993-as szabályrendszert, csak a megelőző védelmi helyzet technikai rendelkezései épültek be, és az ideiglenesség célja került elhagyásra. A honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről szóló 2011. évi CXIII. törvény esetében a korábbi szabályok rendszertani újra-strukturálására az alaptörvényi dogmatikai rendszer átvezetése érdekében került sor, kevésbé részletes és ezért rövidebb szabályozással. 27 Az Alaptörvény 48. cikk (7)–(8) bekezdése az Alkotmány 28/A. § utóda. A szöveg eddig pontatlanul csak annyit tartalmazott, hogy „[h]a az Országgyűlés megbízatása rendkívüli állapot vagy szükségállapot idején jár le, a megbízatás a rendkívüli állapot, illetőleg a szükségállapot megszűnéséig meghosszabbodik”. Azt azonban, hogy a megbízatás lejárása mit is jelent, nem tisztázta a korábbi szöveg. Az új szöveg pontos dogmatikával kettéválasztja a már megtartott választás és a még meg nem tartott választás esetét, és ezekre határoz meg időhatárokat is. A pontos eljárási szabályok és időhatárok tisztázása miatt feleslegessé vált a korábbi 28/A. § (3) bekezdés utolsó mondata, amely szerint maga az Országgyűlés határozott volna feloszlás vagy feloszlatás esetén a saját mandátumának meghosszabbításáról. 26

255 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. A különleges jogrend

Alaptörvényben meghatározott tényállási előfeltételek között nem kerültek átvételre a korábbi nagyobb méretű katasztrófákra vonatkozó szabályok.28 E szűkítéssel a szükségállapot elsődlegesen rendészeti típusú állami beavatkozással kezelhető esetcsoporttá vált, ugyanakkor a szabályozás és jogalkalmazás során nemzetközi jogi oldalról jelentőséget nyerhet a hadijog nem nemzetközi konfliktusokra vonatkozó ága. 29 a) Kihirdeti ki, milyen eljárásban és miként ér véget? A szükségállapot kihirdetésének eljárási oldala a rendkívüli állapotéhoz hasonló: ez a döntés is az összes képviselő kétharmadának szavazatát igényli, az alkotmányos feltételek (országgyűlési akadályoztatás és kihirdetési indokoltság egybehangzó megállapítása) fennállta esetén az Országgyűlés helyett ezt a döntést a köztársasági elnök is meghozhatja.30 Nincs ugyanakkor kapcsolt szervezetalakító döntés, új hatalmi centrum így szükségállapotban – eltérően a Honvédelmi Tanácstól – nem jön létre, azonban a köztársasági elnök jogkörei jelentősen kiszélesednek. b) Milyen tényállási előfeltételek esetén hirdethető ki? Az Alaptörvény 48. cikk (1) bekezdésének b) pontjában a törvényes rend megdöntésére vagy a hatalom kizárólagos megszerzésére irányuló fegyveres cselekmények (polgárháború), illetve az élet- és vagyonbiztonságot tömeges mértékben veszélyeztető, fegyveresen vagy felfegyverkezve elkövetett, súlyos, erőszakos cselekmények (lázongás) alapozzák meg a szükségállapot kihirdetését. A polgárháborús fordulat közvetlenül kapcsolódik az Alaptörvény C) cikkéhez, amely a hatalommegosztás elve mellett tartalmazza a hatalom erőszakos megszerzésének vagy gyakorlásának tilalmát, illetve az ilyen kizárólagossági törekvésekkel szembeni törvényes fellépés kötelezettségét. E tevékenység célzatos: a hatalom kizárólagos megszerzésére irányul, megnyilvánulási módjában pedig fegyverhasználattal jár. A második fordulat szerinti kriminális cselekmények esetében az elhatárolás döntően mennyiségi jellegű: ha a súlyosan erőszakos cselekmények mennyisége már a politikai mérlegelés szempontjából a toleranciaszintet meghaladja, felmerülhet a szükségállapot kihirdetése. Ez utóbbi esetben ugyanis nem szükséges a tevékenység államhatalom gyakorlásával összefüggő célja: az egyének sérelme is elérheti a szükséges nagyságrendet. Az viszont, hogy a Magyar Honvédség szerepe a konfliktusok kezelésében alaptörvényi szinten limitált, történelmi meghatározottságú.31 A biztonsági kockázatok komplex összefüggései korában már némileg illuzórikus a fegyveres erő kategorikus kizárása a rendészeti tevékenységek ellátásából: az Alaptörvény minden esetre fenntartja a Magyar Honvédség feladatai körében az alkalmazás és a felhasználás 32 elkülönítését, utóbbit szükségállapotra és a rendőrség és a nemzetbiztonsági szolgálatok feladatellátásának elégtelenségére, mint konjunktív feltételre korlátozva. c) Milyen hatásköri változásokkal jár a kihirdetés, esetleg új szervek jönnek-e létre, megváltozik-e a jogforrási hierarchia vagy a jogalkotási eljárás? Szükségállapotban a hatalmi súlypont a köztársasági elnök irányába tolódik el. Mindez az Alaptörvény 9. cikkének (1) bekezdésében foglalt, az állam demokratikus működése feletti őrködés feladatából ered. Hasonló A szükséghelyzet definíciójából kikerült az elemi csapás és az ipari szerencsétlenség, amely korábban részleges átfedésben volt a veszélyhelyzettel. Az új szabály logikusabb lehatárolást jelent. 29 Ugyanakkor itt is érvényesül az alulminősítésre törekvés elve: a felfegyverzett bandák elleni küzdelem a valamennyi kormányzat kommunikált célja az ilyen szituációkban, míg az ellenálló oldal felszabadító hadseregként hajlamos definiálni önmagát. 30 Az 50. cikk egyébként az Alkotmány 19/C. §-ának utóda, a megfogalmazások és a szabályok szerkezete változott, tartalmuk nem. A szöveg a korábbi „[a] szükségállapotra egyébként a rendkívüli állapotra vonatkozó szabályokat kell alkalmazni” rendelkezés helyett kifejezetten tartalmazza a szabályokat (például „a köztársasági elnök rendelete a szükségállapot megszűnésével hatályát veszti”, vagy a törvényektől való eltérés lehetősége, amelyek eddig is így voltak a rendkívüli állapotra utalás miatt). A korábbi „Honvédelmi Bizottság” helyett most a „honvédelmi ügyekkel foglalkozó bizottság” szerepel, ami elegánsabb megoldás, hiszen egy alkotmánynak nem feladata nevet adni az országgyűlési bizottságoknak. 31 Az 1990 őszi „taxisblokád” elháríthatósága szempontjából a hadsereg szerepe volt a döntő kérdés a szükségállapot kihirdethetőségéről, illetve a polgári engedetlenség kereteiről folytatott közjogi vitában. Az „őszödi beszédet” követő demonstrációk kezelésének körében a Honvédség az alkotmányos feltételek hiányában maradhatott távol az eseményektől: utóbbi esetben a szükségállapot kihirdetésére vonatkozó javaslat – a parlamenti arányok és az akkori köztársasági elnök kormánytól eltérő véleménye miatt – az elfogadás esélyével nem lett volna benyújtható még akkor sem, ha a tömegességi feltétel meg is valósult. 32 A Magyar Honvédség feladatrendszerét az alaptörvényben meghatározott körnél szélesebben összefoglaló 2011. évi CXIII. törvény 80. §-a szerint a honvédelmet érintő jogszabályok értelmezése során az alkalmazás a fegyveres erő rendeltetésszerű harci tevékenységét jelenti, szemben az erőszakos cselekmények szükségállapotra korlátozott elhárításában való részvétellel (felhasználás) a 36. § (1) bekezdése szerint. 28

256 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. A különleges jogrend

helyettesítési jogkör mutatható ki a Magyar Honvédség felhasználásának elrendelésénél is (ti. nem az Országgyűlés, hanem a köztársasági elnök rendeli el). Ennél nagyobb alkotmányos jelentőséget nyer a köztársasági elnöki rendelet, mint a szükségállapothoz kötött sajátos jogforrási szint: az 50. cikk szerint a sarkalatos törvényben meghatározott rendkívüli intézkedések megjelenési formája, amely egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, illetve törvényi rendelkezésektől eltérhet. Mivel az Alaptörvény egyéb rendkívüli intézkedések meghozatalát is lehetővé teszi, az elnöki rendelet a békeidőszaki egyedi határozatok szerepét is átveheti. A jogalkotási hatáskör ugyanakkor időben két szempontból is limitált: a szükségállapot megszűnése automatikus hatályvesztést eredményez, emellett a rendeletek 30 napon túli hatályban tartása már meghaladja az elnöki kompetenciát. A rendkívüli állapot idején a Honvédelmi Tanács által kiadott rendeletek két szempontból is „erősebbek”, mint a köztársasági elnök szükségállapotbeli rendeletei: 1. egyrészt nem vonatkozik rájuk a 60 napos automatikus hatályvesztési határidő, 2. másrészt a minősített időszak után is hatályban maradhatnak, amennyiben az Országgyűlés ezt (vélhetően törvényi formában) elrendeli. d) Milyen garanciák és korlátokvannak a jogszerűség fenntartására? A különleges jogrendre vonatkozó általános garanciákon és korlátokon (Alaptörvény védelme, különösen védett alapjogok, alkotmánybírósági korlátozhatatlanság, megszüntetési kötelezettség) túl az Országgyűlés kontrollszerepének megerősödését mutatja az 50. cikk. Szükségállapot idején az Országgyűlés, vagy akadályoztatása esetén a honvédelmi ügyekkel foglalkozó bizottsága folyamatosan ülésezik, a Parlament folyamatos tájékoztatást kap a bevezetett rendkívüli intézkedésekről, amelyek alkalmazásának felfüggesztésére is feljogosított az Országgyűlés, illetve a bizottság. Mivel a 48. cikk (6) bekezdés szerinti minősített többségi elvárás a bizottság esetében fogalmilag nem, a plénum esetében pedig csak az első ülésen elvárás, a jogszerűségi döntéstől eltérően az elnöki rendelet felfüggesztése vagy meghosszabbítása egyszerű többséggel megvalósítható. Ezáltal az országgyűlési kontroll egyszerűbb eljárási feltételekkel érvényesül. A rendkívüli állapothoz képest tehát a szükségállapotban az Országgyűlés kontroll-funkciója nagyobb jelentőségű. Az Országgyűlés feloszlásának és feloszlatásának tilalma (amely egyébként a rendkívüli állapotra is alkalmazandó) ezért itt még fontosabb garancia, mint a rendkívüli állapot idején.

5. V. Megelőző védelmi helyzet A megelőző védelmi helyzet a „legfiatalabb” kategória a különleges jogrend esetei között (2004 óta létezik). A közvetlen kiváltó oka az a politikai igény volt, hogy a hadkötelezettség békeidőszakban ne legyen visszaállítható. Ugyanakkor egy eszkalálódó nemzetközi környezetben az állam eszköztelenségét az Alkotmánybíróság alkotmányellenes mulasztásként értékelte33. Az állam cselekvési kötelezettségének eleget téve az Alaptörvény a Kormány elsődleges felelősségi körébe utalja a megelőző védelmi helyzetben (vagyis külső fegyveres támadás veszélye esetén) szükséges intézkedéseket megtételét. A szövetségi kötelezettség teljesítése, mint másik lehetséges kihirdetési feltétel elképzelhetetlen lenne a kölcsönös védelmi kötelezettséget tartalmazó nemzetközi szerződéshez tartozás nélkül. A különleges jogrend ezen eleme tehát elsődlegesen a katonai jellegű állami feladatok ellátásához kapcsolódik, kihatásában ugyanakkor a tág értelemben vett közigazgatás „fokozott sebességbe kapcsolását” hordozza. A megelőző védelmi helyzetnek a korábbi Alkotmányból érdemi változtatás nélkül átvett szabályrendszere a kiváltó okok rugalmas kezelhetőségét szolgálja, a békeidőszak szabályaitól való távolodás fokozatosan szélesedő személykörre való alkalmazását biztosítva. Ennek során a Kormány jogkörei fokozatosan terjeszthetők ki a sarkalatos törvényben meghatározott feladatkörökben, illetve egyre szélesedő személykör kötelezettségei terjeszthetők ki, illetve jogai korlátozhatók. Az Alaptörvény 51. cikkébe összefoglalt eset két markánsan elkülönülő fázisra bontható, mivel a helyzet kihirdetését megelőző előkészületi fázist külön kezeli az Alaptörvény: az első (előkészületi) fázis kizárólag a Kormány döntésén alapul, a második fázisba való átlépés engedélyezése során válik az Országgyűlés addigi ellenőrző szerepe elrendelő-kihirdető döntéssé.

33

50/2001. (XI. 29.) AB határozat.

257 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. A különleges jogrend

a) Kihirdeti ki, milyen eljárásban és miként ér véget? A megelőző védelmi helyzet kihirdetésére és meghosszabbítására az Országgyűlés a jelenlévő képviselők kétharmadának igen szavazatával jogosult. Az országgyűlési döntéshozatal sajátossága, hogy e döntés – alkalmazása esetén – nagy valószínűséggel a Kormány javaslatához kötődik, bár az Alaptörvény a kezdeményezési jogkört nem korlátozza. A megelőző védelmi helyzet határozatlan időre történő bevezetését az Alaptörvény nem teszi lehetővé, a határozott idő meghosszabbítását viszont azonos feltételekkel igen. Az Alaptörvény ráadásul nem tartalmazza az időtartam maximumát sem, így a határozott idő tartós intervallumot is átfoghat34. A Kormány kihirdetésre irányuló kezdeményezésének az Alaptörvény szerint az ad különös jelentőséget, hogy már a kezdeményezéstől, mint feltételtől kezdődően lehetőség nyílik a békeidőszaki szabályoktól szűkebb körű eltérésre, mintegy felkészülési időt biztosítva a helyzetre való rugalmas reagálásra 35 (előkészületi fázis). b) Milyen tényállási előfeltételek esetén hirdethető ki? A különleges jogrend ezen esete – elnevezésének megfelelően – mindkét szakaszában a veszélyeztetettség mérlegelésén alapuló politikai döntés eredménye. A megelőző védelmi helyzet kihirdetését megalapozó okokat az Alaptörvény 51. cikk (1) bekezdése külső fegyveres támadás veszélyéhez vagy szövetségi kötelezettség teljesítésének céljához köti. A két mérlegelendő kiváltó ok evidensen külső eredetű. A támadás veszélye esetén az ok külső jellege nem feltétlenül országhoz kötött, eredményezheti azt akár formalizált nemzetközi szervezet vagy informális szervezet (pl. terrorszervezet) kihívása is. Ez esetben a külső elem igazolása elsődlegesen a nemzetbiztonsági szolgálatokhoz kötődik. Megvalósult tényleges támadás, vagy annak minősített (közvetlen) veszélye nem tényállási elem. Előbbi megvalósulása a rendkívüli állapot vagy a váratlan támadás szabályait aktiválná, utóbbi pedig szintén a rendkívüli állapot mérlegelésére adna okot. A szövetségi kötelezettség teljesítéséhez kötődő második lehetséges ok alapvetően nem különül el a békeidőszaki feladatoktól: a kölcsönös védelmi kötelezettséget tartalmazó nemzetközi szerződés alapján a tervezés és előkészítési jellegű tevékenység általánosan (békeidőben is) érvényesülő feladat. Ha azonban a veszélyeztetettség vagy támadás miatt a katonai jellegű együttműködés a végrehajtást közvetlenül előkészítő fázisba ér, szükségessé válhat a meghatározott, adott helyzet szükségletei miatt felértékelődött szakértelemmel rendelkező személyek állami feladatellátásba való bevonásának igénye pl. az atipikus nyelvtudás vagy sugárbiológiai ismeretek miatt. c) Milyen hatásköri változásokkal jár a kihirdetés, esetleg új szervek jönnek-e létre, megváltozik-e a jogforrási hierarchia vagy a jogalkotási eljárás? A megelőző védelmi helyzetben új állami szervek nem jönnek létre, ugyanakkor a meglévő intézmények hatáskörei és feladat-ellátási szabályai módosulnak. Nem keletkezik új jogforrási szint sem, ugyanakkor a Kormány rendeletei a sarkalatos törvényben meghatározott körben a jogforrási hierarchia kötöttségei alól mentesülnek. A megelőző védelmi helyzetben a Kormány rendeletei válnak feljogosítottá az érintett törvények alkalmazásának felfüggesztésére, a törvényektől eltérésre és egyéb intézkedések bevezetésére. Az országgyűlési döntés kezdeményezését követően, tehát már az előkészítési fázisban jogosult ugyanakkor a Kormány a rendvédelmi szervek és a Magyar Honvédség, valamint a közigazgatás működésére vonatkozó szabályoktól eltérő működési rendre áttérni, adott esetben pl. a napi munkaidő megnövelésével. Ezen előkészületi időszakban hozott döntések esetében ugyanakkor a szabályozási tárgykörökön túl az időbeli hatály A honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről szóló 2011. évi CXIII. törvény 65. § (1) bekezdése legfeljebb 12 hónap időtartamú, hadkötelezettségen alapuló katonai szolgálatot ír elő a megelőző védelmi helyzet idején. Ebből az a következtetés is levonható, hogy egy évet meghaladó megelőző védelmi helyzet is Alaptörvény-konform. 35 Konkrét példán bemutatva: az Alaptörvény XXXI. cikk (3) bekezdése szerint megelőző védelmi helyzetben az Országgyűlés elrendelheti a nagykorú, magyar állampolgárságú férfiakra kiterjedő módon a katonai szolgálati kötelezettséget. A katonai igazgatási szervek ennek biztosítását szolgáló működése körében ugyanakkor az előkészítő adatkezelési tevékenységet fel kell gyorsítani a kihirdetés kezdeményezését követően annak érdekében, hogy a visszaállított sorozás mennyiségileg és minőségileg minél hatékonyabban tudja biztosítani a szükségessé váló újoncok katonai szolgálatba állítását. E folyamatban a sorozó bizottságok felállítása szintén az előkészítő fázis feladata az egyes honvédelmi kötelezettségek teljesítéséről, az azokkal kapcsolatos katonai igazgatási feladatokról, a hadköteles nyilvántartás vezetése, a gazdasági és anyagi szolgáltatások érdekében teljesítendő adatszolgáltatásokról és a honvédelmi ágazatban használt igazolványokkal kapcsolatos adatkezelésről szóló 2011. évi CLXXVII. törvény szerint. 34

258 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. A különleges jogrend

is korlátozott: azok alkalmazására csak az Országgyűlés (akár elutasító) döntéséig, ennek hiányában legfeljebb 60 napig kerülhet sor.36 A kihirdetett megelőző védelmi helyzet idejére hozott kormányrendelet – a jogforrási hierarchia normális helyzetre való visszaállításával indokolható okból – a megelőző védelmi helyzet megszűnését követően az Alaptörvény kifejezett rendelkezés folytán hatályát veszti. Egyéb – időmúlástól függő – hatályvesztési rendelkezést sem az Alaptörvény, sem pedig a sarkalatos törvényi szabályok nem tartalmaznak. d) Milyen garanciák és korlátokvannak a jogszerűség fenntartására? A megelőző védelmi helyzetben a különleges jogrendbeli általános garanciákon túl elsődlegesen az idő-tényező jelenti a hatalomgyakorlás korlátját. Az Országgyűlés kihirdető döntése fogalmilag meghatározott időre szól, ugyanakkor az Alaptörvény ennek konkrét időtartamát nem maximálja, ráadásul a meghosszabbítás lehetőségét is kifejezetten megengedi. A konkrét időtartam a kiváltó ok és a politikai szempontú mérlegelés eredője lesz: a cél a helyzet kezelhető szinten tartása az eszkalációhoz hozzájárulás veszélye nélkül. 37 A megelőző védelmi helyzet esetében további garancia a minősített többséghez kötött országgyűlési kihirdető döntés, amely azonban – eltérően a rendkívüli állapottól és szükségállapottól – a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatát jelenti (kis kétharmad). Mivel a kezdeményezést követő előkészületi fázisban már a Kormány – korlátozott tárgykörben és időre – a jogforrási hierarchiától eltérő szabályokat hozhat, és az Országgyűlés tárgykör szerint feladat- és hatáskörrel rendelkező bizottságai a tájékoztatási kötelezettségből adódóan fokozhatják ellenőrző tevékenységük intenzitását. A Kormány döntéseinek felülbírálatára ugyanakkor nincs jogkörük, a kontroll a megelőző védelmi helyzet bevezetéséről szóló döntéssel, vagy éppen annak a határidőn túlra halasztásával gyakorolható. Az Alaptörvény a Kormány tájékoztatási kötelezettségét ezen felül a köztársasági elnök felé is tartalmazza. E kötelezettség elsődlegesen az események lehetséges eszkalációja miatt, a rendkívüli állapot felé eltolódás lehetősége miatt indokolt.

6. VI. Váratlan (külső) támadás Az intézmény létrehozását (1993) a délszláv háború indokolta: időnként átsodródtak kisebb idegen csapattestek, és kezelésükre addig nem létezett megfelelő jogi eszköztár. Ez az eset azzal a dilemmával van összefüggésben, hogy az állam tartózkodni kíván a Magyar Honvédség országon belül harcszerű alkalmazásától, ugyanakkor – az országhatár menti fegyveres konfliktus esetén – biztosítani kell az ország területi épségét, nemzetközi jogi szempontból hadviselő féllé válás nélkül.38 A helyzet relatív váratlanságából kifolyólag az Alaptörvény differenciált ok és következmény-rendszert vett át, ráadásul a gyors döntéshozatal igénye e szituációban különösen jelentős. Nem lehet ugyanis az Országgyűlés rendes ütemű döntését kivárni: az elindult ok-folyamatot meg kell állítani. A váratlanság másik következménye, hogy azzal a veszélyeztetettségi tényállás fogalmilag nem kapcsolódhat össze: a váratlan támadásnak nem lehet előkészületi alakzata. a) Kihirdeti ki, milyen eljárásban és miként ér véget? A váratlan támadás kezelése érdekében szükségessé váló intézkedési kötelezettség címzettje a Kormány: formálisan az Alaptörvény nem is tesz különbséget a helyzet és az állapot között, nem deklaráció történik, hanem intézkedés a történések kezelésére. Ezen intézkedések megtételének elsődleges címzettjei a Kormány alárendeltségébe tartozó felkészített erők, a harc felvételének ugyanakkor következményei másodlagos címzettekké teszik az állampolgárokat, legalábbis az érintett térségben élőket. A helyzet lezárása szempontjából az Alaptörvény az időbeli korlátozás kihangsúlyozására a „szükségállapot vagy rendkívüli állapot kihirdetésére vonatkozó” döntést tartalmazza: ennek megfelelően e két időszak A honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről szóló 2011. évi CXIII. törvény 79. §-a foglalja össze az így bevezethető intézkedéseket. 37 Ebből a szempontból a megelőző védelmi helyzet jelenti az alkotmányos megoldást a rendkívüli állapottal összefüggésben korábban jelzett 2001. szeptember 11-i terrortámadási problémára. A jelzett időpontban azonban még hiányzott a jogintézmény a magyar jogrendből. 38 Az eredetei konstrukció címzettje ezért elsődlegesen – az azóta a Rendőrségbe beolvadt – Határőrség volt. 36

259 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. A különleges jogrend

bármelyikére vonatkozó döntés (a kihirdetéstől vagy elutasítástól függetlenül) véget vet az 52. cikk alkalmazhatóságának. Ettől függetlenül az általános szabályok szerint a kiváltó okok leküzdése után automatikusan visszaállnak a békeidőszaki szabályok. A szituáció Alaptörvény által nem modellezett további következménye lehet egy szabotázsakció következtében kialakuló katasztrófa-helyzet is, amely eset az Alkotmány szerinti szükségállapot-foglomba beleérthető volt, az Alaptörvény fogalomrendszerébe viszont nem. A cselekmények tipikus lokalitására tekintettel így a hatályos szabályok között elvben egymás mellett egyidejűleg a váratlan támadás és a veszélyhelyzet szerinti szabályok érvényesülhetnek: az első a kiváltó okok felszámolása, utóbbi a katasztrófa-következmények kezelése körében. Összegezve azonban a váratlan támadás fogalmából eredően, kimondatlanul is a különleges jogrend legrövidebb időtartamú alakzatáról van szó. b) Milyen tényállási előfeltételek esetén hirdethető ki? Első olvasatban a külső fegyveres csoportok Magyarország területére történő váratlan betörése szárazföldi támadása érzetét kelti. Ugyanakkor a kezelés eszközei között szereplő légvédelmi és repülő készültségi erők egyértelműen utalnak a váratlan támadás légiközlekedési alakzatának lehetőségére is. Mindkét megvalósulási forma esetében a fegyveres jelleg kötelező fogalmi elem,39 a külső csoport beazonosítása és más államhatalomhoz kötése viszont nem. A váratlan támadás által sértett vagy fenyegetett, védendő értékek: Magyarország területi épsége, a törvényes rend, az élet- és vagyonbiztonság, valamint a közrend és közbiztonság. A korábbi Alkotmány 19/E. §-a az eljárás feltételeként nevesítette a köztársasági elnök által jóváhagyott védelmi tervet is, az új Alaptörvény 52. § (1) bekezdése viszont csak „szükség esetén” kapcsolja a „jóváhagyott fegyveres védelmi tervhez” a katonai és rendőri jellegű intézkedéseket, így a reagálás lehetősége rugalmasabbá vált. c) Milyen hatásköri változásokkal jár a kihirdetés, esetleg új szervek jönnek-e létre, megváltozik-e a jogforrási hierarchia vagy a jogalkotási eljárás? A Kormány intézkedési kötelezettsége – az Alaptörvény szerint – késedelmet nem tűrő, azonnali. Az azonnaliság a támadás elhárításához arányosan szükséges, felkészített (katonai és rendőri) erőkre vonatkozik, ide értve a döntéshozatali / parancsadási folyamat elemeit is. Az Alaptörvény ugyanakkor a légtér védelme körében a szövetséges légvédelmi és készültségi erőket is nevesíti. Az utalás indoka a NATO integrált légvédelmi rendszere, amely a szuverenitás ezen elemének közös gyakorlásán alapul: a NATO országok légtérvédelme elsődlegesen a Szövetség feladata. A rendelkezés így egyúttal a csapatmozgásra vonatkozó lex specialis is: az Alaptörvény lehetővé teszi a légtér védelme érdekében szövetséges légijárművek feladatellátását.40 A váratlan támadás következményei ugyanakkor – legalábbis lokálisan – érinthetik az állampolgárokat is: a feladatot ugyan állami szervek látják el, de pl. a fegyverhasználat körzetében nem biztonságos civilek tartózkodása. Az Alaptörvény 52. cikk (3) bekezdése szerint ezért a Kormány törvények alkalmazását kizáró / felfüggesztő, illetve egyéb rendkívüli intézkedéseket vezethet be, ez azonban nem feltétlenül eleme a váratlan támadás elhárításának: a betolakodók lakott területen kívüli elfogása esetén pl. az alapjogok korlátozása nem szükséges. d) Milyen garanciák és korlátok vannak a jogszerűség fenntartására? A korábbi Alkotmány szerinti eredeti megfogalmazásban a védelmi terv köztársaság elnöki (előzetes) jóváhagyása eljárási garancia volt. Az új Alaptörvény azonban lehetővé teszi az állami eszközrendszer specializált felkészültségű elemeinek alkalmazását akkor is, ha ez nem szerepel a fegyveres védelmi tervben. Változatlanul garanciális jelentőséggel bír ugyanakkor a Kormány általi haladéktalan tájékoztatási kötelezettség, amelynek címzettje az Országgyűlés és a köztársasági elnök. Az intézkedésekről történő beszámoláson túl, a váratlan támadás esetére önálló kötelezettséget az Alaptörvény nem fogalmaz meg. Ide értve a fegyverként használt légi járművet is. Az ilyen jármű elleni fegyverhasználat szabályait a honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről szóló 2011. évi CXIII. törvény 62. §-a a békeidejű szabályok között tartalmazza. 40 A NATO 1999-es jugoszláviai bombázásai időszakában a magyar légteret F-16-os amerikai gépek védték. 39

260 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. A különleges jogrend

7. VII. Veszélyhelyzet A különleges jogrend egyetlen olyan eleme a veszélyhelyzet, amely nem az állam fegyveres védelmére irányul41. A veszélyhelyzet alkalmazási valószínűsége a többi esethez képest lényegesen nagyobb. Különösen igaz ez a dominó-effektusra42 épített szabályozási filozófia mentén, amely a katasztrófa43 veszélyének kialakulásától a folyamatot egészben szemlélve, annak mielőbbi megszakítására törekszik a következmények minimalizálása érdekében. Ennek megfelelően az Alaptörvényhez kötődő sarkalatos törvényi szabályozás során a veszélyhelyzet szabályai a katasztrófa-szituációk folyamatosan érvényesülő szabályaival együtt a katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. törvénybe kerültek, megtörve ezzel a különleges jogrend egységes szabályozási rendjét. E szabályozási korrekció alapját az Alaptörvény szükségállapot-fogalmának leszűkülése tette lehetővé, amely a kiemelt katasztrófák szükségállapoti esetkörbe sorolását megszüntette.44 A szükségállapotban érvényesülő köztársasági elnöki jogkörök fenntartása esetén a katasztrófa-elhárítással összefüggő döntési jogkörök egységesítése nem lett volna megvalósítható. a) Kihirdeti ki, milyen eljárásban és miként ér véget? A veszélyhelyzet elnevezése némileg megtévesztő, mivel itt nem a különleges jogrend indokát, a katasztrófát jelöli a helyzet, hanem e jelen szóösszetételben tartalma szerint az állapot kifejezés helyett kerül alkalmazásra. A kihirdetés alanya és egyben a veszélyhelyzeti döntéshozatal centruma a Kormány, amelynek mérlegelési jogköre az Alaptörvény megfogalmazása szerint utólagos is lehet: elképzelhető, hogy a magára a katasztrófa idejére nem, pusztán a későbbiekben a következményeinek felszámolása érdekében kerül kihirdetésre a veszélyhelyzet.

b) Milyen tényállási előfeltételek esetén hirdethető ki? Az Alaptörvény 53. cikk (1) bekezdése az előfeltételek közül az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető elemi csapást és ipari szerencsétlenséget nevesíti a korábban kiemelt utólagos következmény-elhárítási esetkörön túl. Ennek megfelelően tehát a következmények mérlegelésén alapuló kihirdetésre okot adó folyamatot akár a természeti erők spontán tevékenysége, akár emberi közreműködés is kiválthatja. A sarkalatos törvényi szabályozás45 az alaptörvényi okokat példálózó módon tovább tipizálja: • a természeti eredetű veszélyek (elemi csapások) közé tartoznak • árvíz (magas víz további áradása, jégtorlasz, töltésszakadás) • belvíz Ettől függetlenül a katasztrófák okozása is elképzelhető egy fegyveres konfliktusban, bár ezt a nemzetközi hadijog tiltja. A korábbi háborúk esetében pl. a kutak mérgezése, járványok okozása megengedett módszer volt. A hadijogi tilalmakat azért vezették be, mert ezeknek az eszközöknek a használata azt eredményezte, hogy a civilek (sőt, elsősorban a civilek) szenvedtek tőle, ráadásul olyan mértékben, amit a modern korban elfogadhatatlannak tartunk. A veszélyes létesítmények elleni támadások veszélye különösen a nemzetközi terrorizmus és az aszimmetrikus hadviselés esetén áll fenn, ezért e létesítmények katonai védelmi és polgári védelmi felkészítése egyaránt indokolt. 42 A katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. törvény 3. § 4. pontja szerint dominóhatás: „a veszélyes anyagokkal foglalkozó létesítményekben bekövetkező olyan baleset, amely a közelben lévő más, veszélyes anyagokkal foglalkozó üzemre átterjedve a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek valószínűségét és lehetőségét megnöveli, vagy a bekövetkezett veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos baleset következményeit súlyosbítja.” 43 A katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. törvény 3. § 5. pontja szerint katasztrófa: „a veszélyhelyzet kihirdetésére alkalmas, illetve e helyzet kihirdetését el nem érő olyan állapot vagy helyzet, amely emberek életét, egészségét, anyagi értékeit, a lakosság alapvető ellátását, a természeti környezetet, a természeti értékeket olyan módon vagy mértékben veszélyezteti, károsítja, hogy a kár megelőzése, elhárítása vagy a következmények felszámolása meghaladja az erre rendelt szervezetek előírt együttműködési rendben történő védekezési lehetőségeit, és különleges intézkedések bevezetését, valamint az önkormányzatok és az állami szervek folyamatos és szigorúan összehangolt együttműködését, illetve nemzetközi segítség igénybevételét igényli.” 44 Az 53. cikk (1) bekezdésben logikusabbá vált a veszélyhelyzet definíciója, hiszen az ipari szerencsétlenség is ide került (korábban a szükséghelyzet része volt, amely azonban profiltisztítás után a belső lázadás és polgárháború jellegű eseményekre korlátozódik). 45 A katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. törvény 44. §. 41

261 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. A különleges jogrend

• több napos, intenzív megmaradó hóesés vagy hófúvás • más szélsőséges időjárás miatt az emberélet / anyagi javak / alapvető ellátás veszélye (pl. jégeső, extrém hideg vagy hőhullám) • föltani veszélyforrások (pl. földrengés, vulkanikus tevékenység) • a civilizációs eredetű veszélyek, ipari szerencsétlenségek elemei • veszélyes anyagok és hulladékok szabadba kerülése • radioaktív kiszóródás és sugárterhelés • valamint a törvény vegyes jellegű, egyéb eredetű veszélyeket is összefoglal: • humán- és állatjárvány • vízkivételi pontok szennyeződése • riasztási szint feletti légszennyezettség, okától függetlenül és • a kritikus infrastruktúrák lakosság alapvető ellátását tartósan vagy nagy kiterjedéssel veszélyeztető működési zavara (pl. áramszünet). E – némileg egyszerűsített és példákkal is kiegészített – felsorolás is mutatja, hogy a katasztrófák elleni védekezés szempontjából a veszélyhelyzet kiváltó okai gyakran keverednek, és együttes hatásukkal váltják ki a kihirdetést megalapozó döntési helyzetet. c) Milyen hatásköri változásokkal jár a kihirdetés, esetleg új szervek jönnek-e létre, megváltozik-e a jogforrási hierarchia vagy a jogalkotási eljárás? A veszélyhelyzet kihirdetésével a Kormány intézkedési lehetőségei a sarkalatos törvényben meghatározott módon nőnek. Ez esetben is e rendeletek felfüggeszthetik törvények alkalmazását, eltérhetnek a törvényektől, illetve helyettesíthetnek is hiányzó szabályokat. A veszélyhelyzetben kihirdetett rendeletek azon korláton túl, hogy a veszélyhelyzet megszűnésével automatikusan hatályukat vesztik, az alaptörvényi főszabály szerint csak 15 napig maradhatnak hatályban 46. Az 53. cikk (3) bekezdése ugyanakkor az Országgyűlés felhatalmazása esetén lehetővé teszi a Kormány felhatalmazását a rendelet hatályának – a veszélyhelyzet fennállása alatti – meghosszabbítására. Az Alaptörvény ezen lehetőségével előzetesen a katasztrófavédelmi törvény nem él, így valószínűsíthető módon a katasztrófa időszakában kellene az Országgyűlésnek döntenie a meghosszabbíthatóságról, amely viszont házszabályszerűen nem feltétlenül garantálható a határidő lejártát megelőzően. Végső megoldás a rendelet többször ismételt kihirdetése lehet47. d) Milyen garanciák és korlátokvannak a jogszerűség fenntartására? Összességében a különleges jogrend általános garanciális szabályainak érvényesülése mellett a 15 napos határidő tekinthető a legsúlyosabb hatalomgyakorlási korlátnak48. Irodalom

A korábbi Alkotmány 35. § (3) bekezdése nem tartalmazta a 15 napos határidőt, így a veszélyhelyzetre hozott rendeletek viszonylag hosszú ideig voltak hatályban, különösen a vörösiszap-következmények felszámolásának időszakában. 47 A katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. törvény 45. §-a megkülönbözteti a bevezethető intézkedéseket aszerint, hogy azokra a katasztrófa elhárítása vagy az érintett területen a következmények felszámolása érdekében van sor. 48 Kérdéses ugyanakkor, hogy pl. egy tartós és nagy kiterjedésben szennyező katasztrófa esetén a 15 napos szabály nem túlzott akadálya-e a hatékonyságnak pl. a kötelező kitelepítési szabályok esetében. A rendelkezés bírálata a Csernobil-szindrómára építhető fel: egy terület tartós (sugár)szennyezettsége esetén a lakosság távoltartása éppen az ő érdekükben kiemelt jelentőségű. Csak a mentesítésben részt vevők lehetnek jelen, és ők is csak meghatározott ideig (életük és testi épségük visszafordíthatatlan kockázata miatt). Az önfeláldozás vállalásán, vagy arra vonatkozó törvényi kötelezettségen túl a rendkívüli szabályok tartós hatályban tartásához fűződhet így alapvető érdek. 46

262 Created by XMLmind XSL-FO Converter.

18. A különleges jogrend

Jakab András: A szükségállapot alapvető dilemmája és jogi természete a német alkotmányjogi irodalom tükrében. Érvelési minták a terrorizmus elleni küzdelem jogi problematikájának megoldásához. Jogtudományi Közlöny, 2007/2., 39–49. p. Cs. Kiss Lajos (szerk.): Carl Schmitt jogtudománya. Tanulmányok Carl Schmittről, Gondolat Kiadó, Budapest, 2004. Koja, Friedrich: Állami szükségállapot és a szükségállapotra vonatkozó jog (ford. Jakab András) In: Takács Péter (szerk.): Államtan. Írások a XX. századi általános államtudomány köréből. Szent István Társulat, Budapest, 2003, 797–817. p. Petrétei József: A minősített időszakokra vonatkozó alkotmányi (törvényi) szabályozás sajátosságai In: Ádám Antal – Cseresnyés Ferenc – Kajtár István (szerk.): Az 1956. évi forradalom és szabadságharc 50. évfordulójára. PTE ÁJK, Pécs, 2006, 307–319. p. Schmitt, Carl: Politikai teológia, (ford. Paczolay Péter) ELTE Tempus, Budapest, 1992. Újfalvi Annamária: Szükség törvényt bont avagy a rendkívüli jogrend szabályozása a Negyedik Köztársaságban. Magyar Közigazgatás, 1990, 614–625. p. Wardlaw, Grant: Politikai terrorizmus. A hadsereg szerepe a terrorelhárítási műveletekben. (ford. Paksy Máté) In: Takács Péter (szerk.): Államtan. Írások a XX. századi általános államtudomány köréből. Szent István Társulat, Budapest, 2003, 818–837. p.

263 Created by XMLmind XSL-FO Converter.