Auswärtige Kulturpolitik in Spanien und Deutschland: Ein akteurszentrierter Vergleich [1. Aufl.] 9783658317423, 9783658317430

Table of contents :
Front Matter ....Pages I-XXIV
Einleitung (Christian Pfeiffer)....Pages 1-12
Theoretischer und methodischer Rahmen (Christian Pfeiffer)....Pages 13-58
Eine historische Darstellung der Entwicklung von AKP in Spanien und Deutschland (Christian Pfeiffer)....Pages 59-156
Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: Die Policyarenen der AKP Spaniens und Deutschlands (zwischen 1990/92 und Juni 2018) (Christian Pfeiffer)....Pages 157-327
Eine vergleichende Analyse der Entwicklung des Politikfeldes seit 1990 (Christian Pfeiffer)....Pages 329-383
Exkurs: Auswärtige Kulturarbeit Spaniens und Deutschlands in Argentinien (Christian Pfeiffer)....Pages 385-436
Schlussbetrachtung (Christian Pfeiffer)....Pages 437-447
Back Matter ....Pages 449-494

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Auswärtige Kulturpolitik

Christian Pfeiffer

Auswärtige Kulturpolitik in Spanien und Deutschland Ein akteurszentrierter Vergleich

Auswa¨ rtige Kulturpolitik Reihe herausgegeben von Wolfgang Schneider, Institut für Kulturpolitik, Stiftung Universität Hildesheim, Hildesheim, Deutschland

„Die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten ist Sache des Bundes“, heißt es in Artikel 32 des Grundgesetzes der Bundesrepublik Deutschland. Die „Pflege“ geschieht durch Diplomatie und wirtschaft liche „Beziehungen“. Dritte Säule der Außenpolitik ist die Auswärtige Kulturpolitik, die es zu untersuchen gilt. Dialog und Austausch mittels Kunst und Kultur sind Gegenstände von Politikwissenschaft und Kulturwissenschaft en. Studien der Kulturpolitikforschung analysieren und refl ektieren Anspruch und Wirklichkeit von Projekten und Programmen der so genannten Mittlerorganisationen. Die von Wolfgang Schneider herausgegebene Reihe bei Springer fundiert Theorie und Praxis Auswärtiger Kulturpolitik auf nationaler Ebene, im komparatistischen internationalen Diskurs und im Rahmen der europäischen Integration.

Weitere Bände in der Reihe http://www.springer.com/series/11802

Christian Pfeiffer

Auswärtige Kulturpolitik in Spanien und Deutschland Ein akteurszentrierter Vergleich

Christian Pfeiffer Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliche Fakultät Universität Rostock Rostock, Deutschland

Dieses Buch entspricht bis auf mehrere Änderungen und Kürzungen der Dissertationsschrift „Die Auswärtige Kulturpolitik Spaniens – Ein akteurszentrierter Vergleich mit der Bundesrepublik Deutschland“, die im Januar 2019 von der Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Fakultät der Universität Rostock angenommen wurde. Christian Pfeiffer war von August 2017 bis August 2018 Stipendiat des Promotionsstudienganges „Interdisziplinäre sozio-kulturelle Studien (Europa und Lateinamerika)“ der Universität Rostock und der Universidad Nacional de La Plata. Der Promotionsstudiengang wird im Rahmen des Deutsch-Argentinischen Hochschulzentrums betrieben und vom BMBF und dem DAAD gefördert.

Auswärtige Kulturpolitik ISBN 978-3-658-31742-3 ISBN 978-3-658-31743-0 (eBook) https://doi.org/10.1007/978-3-658-31743-0 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. © Der/die Herausgeber bzw. der/die Autor(en), exklusiv lizenziert durch Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, die nicht ausdrücklich vom Urheberrechtsgesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zustimmung des Verlags. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Bearbeitungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von allgemein beschreibenden Bezeichnungen, Marken, Unternehmensnamen etc. in diesem Werk bedeutet nicht, dass diese frei durch jedermann benutzt werden dürfen. Die Berechtigung zur Benutzung unterliegt, auch ohne gesonderten Hinweis hierzu, den Regeln des Markenrechts. Die Rechte des jeweiligen Zeicheninhabers sind zu beachten. Der Verlag, die Autoren und die Herausgeber gehen davon aus, dass die Angaben und Informationen in diesem Werk zum Zeitpunkt der Veröffentlichung vollständig und korrekt sind. Weder der Verlag, noch die Autoren oder die Herausgeber übernehmen, ausdrücklich oder implizit, Gewähr für den Inhalt des Werkes, etwaige Fehler oder Äußerungen. Der Verlag bleibt im Hinblick auf geografische Zuordnungen und Gebietsbezeichnungen in veröffentlichten Karten und Institutionsadressen neutral. Planung/Lektorat: Stefanie Eggert Springer VS ist ein Imprint der eingetragenen Gesellschaft Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH und ist ein Teil von Springer Nature. Die Anschrift der Gesellschaft ist: Abraham-Lincoln-Str. 46, 65189 Wiesbaden, Germany

Danksagung

Die Arbeit an einer Dissertation ist ein langwieriger Prozess, der keineswegs immer gradlinig verläuft, sondern auch von gelegentlichen Rückschlägen gekennzeichnet ist. Gerade in solch schwierigen Phasen ist es wichtig, auf Unterstützung zu zählen. Es war mir ein großes Glück, dass ich beruflich wie privat auf ein solches Unterstützernetz zurückgreifen konnte. Ich möchte zuallererst meinem Doktorvater Prof. Dr. Nikolaus Werz danken. Erst durch seine Initiative wurde mir die für mich bis dahin weitgehend unbekannte Welt der Auswärtigen Kulturpolitik eröffnet. In zahlreichen Kolloquien und persönlichen Gesprächen konnte die Arbeit maßgeblich durch den Rat von Prof. Dr. Werz reifen. Zudem bedanke ich mich sehr für die Gelegenheit, dass ich ab dem August 2015 bis zum August 2017 an dem von ihm besetzten Lehrstuhl für Vergleichende Regierungslehre des Instituts für Politik- und Verwaltungswissenschaften der Universität Rostock als Wissenschaftlicher Mitarbeiter arbeiten durfte. Der anschließende Aufenthalt an der Universidad Nacional de La Plata (UNLP) wäre ebenfalls nicht ohne die vorherige langjährige und hartnäckige Arbeit von Prof. Dr. Werz und Dr. Clara Ruvituso, den vom BMBF und dem DAAD geförderten Promotionsstudiengang „Interdisziplinäre sozio-kulturelle Studien (Europa und Lateinamerika)“ in Kooperation mit der UNLP zu schaffen, möglich gewesen. An der UNLP gebührt mein Dank vor allem meiner Ko-Direktorin Dr. Gloria Chicote, die mir in langen Gesprächen mit wertvollem Rat zur Seite stand und durch ihre Erfahrung mit deutschen und spanischen außenkulturpolitischen Akteuren wesentliche Informationen und Anstöße liefern konnte. Zudem möchte ich mich an dieser Stelle bei Dr. Juan Piovani bedanken, der mich gerade während meiner ersten Wochen in La Plata unterstützte. Ohne die wichtigen Ratschläge von Kollegen wie Prof. Dr. Wolfgang Muno, Jan Müller, Dr. Martin Koschkar, Valerian Thielicke sowie Dr. Ana Barletta und

V

VI

Danksagung

Dr. Lorenzo Delgado Gómez-Escalonilla wäre eine Fertigstellung der Arbeit kaum möglich gewesen. Letzterer ermöglichte mir einen zweimonatigen Forschungsaufenthalt am Instituto de Historia des CSIC in Madrid. Dort konnte ich essenzielle Fragen zu meinem Dissertationsvorhaben klären und bekam aufschlussreiche Hinweise für die weitere Bearbeitung des Themas. An dieser Stelle möchte ich mich auch ganz herzlich bei den anderen für die Arbeit konsultierten Personen Kathrin Megerle, Uwe Mohr, Dr. Heinrich Kreft, Andrea Camardo, Prof. Dr. Walther L. Bernecker, Harald Herrmann und Almuth Schmidt bedanken. Ebenso gebührt Kirsten Hahn für die langjährige Hilfe im Kleinen herzlicher Dank. Zu guter Letzt möchte ich mich bei meiner Familie bedanken. Gerade in den ersten zwei Jahren wäre ich ohne die Unterstützung meiner Eltern nicht in der Lage gewesen, die ersten Grundlagen für die Forschungsarbeit zu legen. Auch in den Folgejahren konnte ich stets auf ihr Verständnis zählen. Ohne sie wäre eine Fertigstellung und die darauffolgende Veröffentlichung beim Springer Verlag, die nun endlich vorliegt, nicht möglich gewesen. Rostock im August 2020

Christian Pfeiffer

Contents

1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1 Problemstellung und Forschungsfragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2 Forschungsstand zum Politikfeld Auswärtige Kulturpolitik (AKP) von Spanien und Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.3 Aufbau der Arbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Theoretischer und methodischer Rahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Der Vergleich in der Politikwissenschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2 Die Politikfeldanalyse als Analyserahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3 Der Akteurszentrierte Institutionalismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4 Grundlegende Konzepte und Begriffe des Forschungsfeldes der AKP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.1 Der Kulturbegriff im deutschen und spanischen Kontext . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.2 Soft Power . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.3 Public Diplomacy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.4 Cultural Diplomacy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.5 Kulturbeziehungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4.6 Nation Branding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5 Auswärtige Kulturpolitik und Auswärtige Kulturarbeit . . . . . . . . . . 2.6 Versuche einer Klassifikation von AKP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.7 Methodische Herangehensweise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.8 Zusammenfassung des theoretischen und methodischen Rahmens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1 1 5 11 13 13 14 18 21 22 27 31 40 42 44 47 49 54 56

VII

VIII

Contents

3 Eine historische Darstellung der Entwicklung von AKP in Spanien und Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1 Spanien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.1 Anfänge spanischer AKP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.2 AKP unter Franco: Die franquistische Auslegung der Hispanidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1.3 Die Transición und der „Neustart“ der AKP Spaniens . . . . 3.1.4 Die „erste Generation“ der neueren spanischen AKP . . . . . 3.1.5 Neustrukturierungen Anfang der 2000er Jahre . . . . . . . . . . 3.1.6 Der Plan Nacional de Acción Cultural Exterior und die Forcierung der Marca España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2 Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.1 Anfänge deutscher AKP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.2 Kulturimperialismus während der Zeit des Nationalsozialismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.3 Der Neuanfang nach dem Zweiten Weltkrieg . . . . . . . . . . . 3.2.4 Aufwertung und konzeptionelle Neuorientierung der AKP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.5 Die Entwicklung der deutschen AKP in den 1990er Jahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2.6 Die Konzeption 2000 als Nachfolgekonzeption von Dahrendorfs Thesen und die Entwicklung der deutschen AKP bis in die Gegenwart . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.3 Ein vergleichende Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: Die Policyarenen der AKP Spaniens und Deutschlands (zwischen 1990/92 und Juni 2018) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1 Die Policyarena der spanischen AKP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.1 Die in der AKP tätigen Ministerien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.1.1 Das Außenministerium . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.1.2 Das Bildungs- und das Kulturministerium . . . . . . 4.1.1.3 Das Ministerium für Energie, Tourismus und Digitale Agenda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.1.4 Das Ministerium für Wirtschaft, Industrie und Wettbewerbsfähigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.2 Die Ausführungsorganisationen und ähnliche Einrichtungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Contents

IX

4.1.2.1 Auswärtige Kulturelle Programm- und Spracharbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.2.1.1 Das Instituto Cervantes in Madrid und Alcalá . . . . . . . . . . . . . 4.1.2.1.2 Die Agencia Española para la Cooperación Internacionaly Desarrollo in Madrid . . . . . . . . . . . . . 4.1.2.1.3 Acción Cultural Española in Madrid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.2.1.4 Die Real Academia Española de la Lengua in Madrid . . . . . . . . . . . 4.1.2.1.5 Die Academia de España in Rom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.2.1.6 Das Red de Casas . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.2.1.7 Das Instituto Español de Comercio Exterior in Madrid . . . . . . 4.1.2.1.8 Das Instituto de Turismo de España in Madrid . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.2.1.9 Der Embajador de España para la Diplomacia Cultural . . . . . . 4.1.2.1.10 Weitere Akteure der Auswärtigen Kulturellen Programm- und Spracharbeit . . . . . . 4.1.2.2 Außenwissenschafts- und Außenbildungsarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.2.2.1 Der Servicio Español para la Internacionalización de la Educación in Madrid . . . . . . . . . . . . . 4.1.2.2.2 Die Fundación Carolina in Madrid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.2.2.3 Die Fulbright-Kommission Spanien in Madrid . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.2.2.4 Die Fundación Española de Ciencia y Tecnología in Madrid . . . . 4.1.2.2.5 Die Fundación Colegios Mayores MAEC-AECID in Madrid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.2.2.6 Das Auslandsschulwesen . . . . . . . . . 4.1.2.3 Auswärtige Medienarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

172 172

189 196 202 204 205 209 211 211

211 212

213 215 216 217

218 218 220

X

Contents

4.1.2.3.1 4.1.2.3.2

TVE Internacional in Madrid . . . . . . Weitere Initiativen im Rahmen der Auswärtigen Medienarbeit . . . . . 4.1.2.4 Nation-Branding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.3 Das Verhältnis zwischen Zentralstaat, Autonomen Gemeinschaften und Munizipien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.4 Das Mitspracherecht der Legislative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1.5 Die Einbindung in multilaterale Strukturen . . . . . . . . . . . . . 4.1.6 Das Engagement privater Akteure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2 Die Policy-Arena der deutschen AKP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.1 Die in der AKP tätigen Bundesministerien . . . . . . . . . . . . . 4.2.1.1 Das Auswärtige Amt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.1.2 Das Bundesministerium für Bildung und Forschung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.1.3 Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung . . . . . . . . . . . . 4.2.1.4 Das Bundesinnenministerium des Innern . . . . . . . 4.2.1.5 Das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.1.6 Der Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.2 Die Mittlerorganisationen und ähnliche Einrichtungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.2.1 Auswärtige Kulturelle Programm- und Spracharbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.2.1.1 Das Goethe Institut in München . . . . 4.2.2.1.2 Das Institut für Auslandsbeziehungen in Stuttgart . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.2.1.3 Das Deutsche Archäologische Institut (DAI) in Berlin . . . . . . . . . . . 4.2.2.1.4 Villa Aurora-Thomas Mann House in Los Angeles . . . . . . . . . . . . 4.2.2.1.5 Die Villa Vigoni am Comer See . . . . 4.2.2.1.6 Die Villa Massimo in Rom, die Villa Romana in Florenz und das Deutsche Studienzentrum in Venedig . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.2.1.7 Kulturakademie Tarabya . . . . . . . . . .

220 221 221 229 238 240 247 250 253 253 260 263 267 270 270 275 275 275

284 286 287 288

288 289

Contents

XI

4.2.2.1.8

4.2.3 4.2.4 4.2.5 4.2.6

Das Haus der Kulturen der Welt in Berlin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.2.1.9 Max Weber Stiftung – Deutsche Geisteswissenschaftliche Institute im Ausland in Bonn . . . . . . 4.2.2.2 Außenwissenschafts- und Außenbildungsarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.2.2.1 Der Deutsche Akademische Austauschdienst in Bonn . . . . . . . . . . 4.2.2.2.2 Die Alexander von Humboldt-Stiftung in Bonn . . . . . . . 4.2.2.2.3 Die Zentralstelle für das Auslandsschulwesen in Köln . . . . . . 4.2.2.2.4 Deutsch-Amerikanische Fulbright-Kommission in Bonn . . . . 4.2.2.2.5 Der Pädagogische Austauschdienst in Bonn . . . . . . . . . . 4.2.2.2.6 Die Zentralstelle der Bundesregierung für internationale Berufsbildungszusammenarbeit, GIZ und IBS in Bonn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.2.2.7 Die Fachstelle für Internationale Jugendarbeit der Bundesrepublik Deutschland e.V. in Bonn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.2.3 Auswärtige Medienarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2.2.3.1 Die Deutsche Welle in Bonn . . . . . . . 4.2.2.3.2 Weitere Initiativen im Rahmen der Auswärtigen Medienarbeit . . . . . 4.2.2.4 Nation-Branding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Das Verhältnis zwischen Bund, Bundesländern und Kommunen/Städten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Das Mitspracherecht der Legislative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Die Einbindung in multilaterale Strukturen . . . . . . . . . . . . . Das Engagement privater Akteure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

289

290 291 292 295 296 299 300

301

302 302 302 305 306 309 316 319 324

XII

Contents

5 Eine vergleichende Analyse der Entwicklung des Politikfeldes seit 1990 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1 Die Entwicklung des institutionellen Rahmens . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.1 Die Ebene der Ministerien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.2 Die Mittler- bzw. Ausführungsorganisationen . . . . . . . . . . . 5.1.2.1 Goethe-Institut und Instituto Cervantes . . . . . . . . 5.1.2.2 Weitere Akteure der Auswärtigen Kulturellen Programm- und Spracharbeit . . . . . . . 5.1.2.3 Akteure der Außenwissenschafts- und Außenbildungsarbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.2.4 Akteure der Auswärtigen Medienarbeit . . . . . . . . 5.1.2.5 Akteure des Nation Branding . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.2.6 Ein theoretischer Vergleich von Mittlerund Ausführungsorganisationen . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.3 AKP im föderalen Deutschland und dezentralisierten Spanien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.4 Das Mitspracherecht der Legislative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.5 Einbindung in multilaterale Strukturen . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.1.6 Das Engagement privater Akteure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2 Die Entwicklung des beobachtbaren Akteursverhaltens . . . . . . . . . 5.2.1 Interaktion im Rahmen der Kompetenzentwicklung und Politikfeld-Koordination . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.2 Politikformulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5.2.3 Die Zusammenarbeit in der Implementation . . . . . . . . . . . . 5.3 Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Exkurs: Auswärtige Kulturarbeit Spaniens und Deutschlands in Argentinien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1 Spanische AKA in Argentinien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1.1 Eine kurze Darstellung der Entwicklung der spanischen AKA in Argentinien von den Anfängen bis in die Gegenwart . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1.2 Die AKA der vor Ort tätigen Akteure . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1.2.1 Konzeptionelle Grundlagen für die Arbeit der spanischen Kulturinstitute in Argentinien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1.2.2 Das Centro Cultural de España in Buenos Aires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.1.2.3 Das Centro Cultural de España in Córdoba . . . . .

329 329 330 335 336 342 346 349 350 353 355 357 358 360 363 363 370 378 380 385 390

390 397

397 399 402

Contents

6.1.2.4 Das Centro Cultural Parque de España in Rosario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2 Deutsche AKA in Argentinien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.1 Eine kurze Darstellung der Entwicklung der deutschen AKA in Argentinien von den Anfängen bis in die Gegenwart . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2.2 Die AKA der vor Ort tätigen Kulturinstitute . . . . . . . . . . . . 6.2.2.1 Konzeptionelle Grundlagen für die Arbeit der Goethe-Institute in Argentinien . . . . . . . . . . . . 6.2.2.2 Das Goethe-Institut in Buenos Aires . . . . . . . . . . . 6.2.2.3 Das Goethe-Institut in Córdoba . . . . . . . . . . . . . . . 6.3 Eine vergleichende Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

XIII

405 409

409 423 423 425 429 431

7 Schlussbetrachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7.1 Zusammenfassung – Akteurspluralismus in einem Politikfeld mit unterschiedlichem Entwicklungsgrad . . . . . . . . . . . 7.2 Mögliche Forschungsfragen für weitere Untersuchungen . . . . . . . .

437 437 446

Anhang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

449

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

451

Abkürzungsverzeichnis

AAD ABINIA AKBP AKP AC/E AECI AECID AEI ACME AfD AGDS AHS ASALE ATEI BBVA BDI BLASchA BMBF BMI BMZ BOE BRD bzw. ca.

Akademischer Austauschdienst e. V. Asociación de Estados Iberoamericanos para el Desarrollo de las Bibliotecas de Iberoamérica Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik Auswärtige Kulturpolitik Acción Cultural Española Agencia Española de Cooperación Internacional Agencia Española de Cooperación Internacional y Desarrollo Agencia Estatal de Investigación Alto Comisionado para la Marca España Alternative für Deutschland Arbeitsgemeinschaft deutscher Schulen in Argentinien Alexander-von-Humboldt-Stiftung Asociación de Academias de la Lengua Española Asociación de Televisiones Educativas Iberoamericanas Banco Bilbao Vizcaya Argentaria Bundesverband der Deutschen Industrie Bund-Länder-Ausschuss für schulische Arbeit im Ausland Bundesministerium für Bildung und Forschung Bundesministerium des Innern Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung Boletín Oficial del Estado Bundesrepublik Deutschland beziehungsweise circa

XV

XVI

CAACI CAB CARCE CCSE CC.OO CDTI CeALCI CELU CERN CERLALC CESEDEN CICEB CIEDLA CiU CONICET COPEC CSIC CVC DAAD DAASt DaF DAI DDR DED DELE DFG DGRCC DRCC DUK DW EG EU EUNIC FAAG FECYT

Abkürzungsverzeichnis

Conferencia de Autoridades Audiovisuales y Cinematográficas de Iberoamérica Convenio Andrés Bello Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea Conocimientos Constitucionales y Socioculturales de España Comisiones Obreras Centro para el Desarrollo Tecnológico Centro de Estudios para América Latina y Cooperación Internacional Certificado de Español: Lengua y Uso Conseil européen pour la recherche nucléaire Centro Regional para el Fomento del Libro en América Latina, el Caribe, España y Portugal Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional Consociatio Institorum Culturalium Europaeorum inter Belgas Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo Latinoamericano Convergència i Unió Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas Consorcio Catalán de Promoción Exterior de la Cultura Consejo Superior de Investigaciones Científicas Centro Virtual Cervantes Deutscher Akademischer Austauschdienst Deutsche Akademische Auslandsstelle Deutsch als Fremdsprache Deutsches Archäologisches Institut Deutsche Demokratische Republik Deutscher Entwicklungsdienst Diploma de Español como Lengua Extranjera Deutsche Forschungsgemeinschaft Dirección General de Relaciones Culturales y Científicas Dirección de Relaciones Culturales y Científicas Deutsche UNESCO-Kommission Deutsche Welle Europäische Gemeinschaft Europäische Union European Union National Institutes for Culture Federación de Asociaciones Argentino-Germanas Fundación Española de Ciencia y Tecnología

Abkürzungsverzeichnis

FEDELE FES FIILE FNS GAIN GEK GOVET GTZ HBS HKW HSS IACH ICCROM ICEX ICH Ifa IJAB ILE INCAA INAEM INE INFE InWEnt IWF JAE JRC k. A. KAS KMK LAESE MEIC MOE/GUS NATO NGO NSDAP

XVII

Federación de Escuelas de Español como Lengua Extranjera Friedrich-Ebert-Stiftung Fundación Instituto Internacional de la Lengua Española Friedrich-Naumann-Stiftung German Academic International Network Gemeinschaft europäischer Kulturinstitute German Office for International Cooperation in Vocational Education and Training Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit Heinrich-Böll-Stiftung Haus der Kulturen der Welt Hanns-Seidel-Stiftung Instituto Argentino de Cultura Hispánica Internationales Forschungszentrum für Denkmalpflege und Restaurierung von Kulturgütern Instituto Español de Comercio Exterior Instituto de Cultura Hispánica Institut für Auslandsbeziehungen Fachstelle für Internationale Jugendpolitik der Bundesrepublik Deutschland e. V. Institución Libre de Enseñanza Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales Instituto Nacional de las Artes Escénicas y de la Música Instituto Nacional de Estadística Instituto Nacional de Fomento de la Exportación Internationale Weiterbildung und Entwicklung gemeinnützige GmbH Internationaler Währungsfonds Junta para Ampliación de Estudios e Investigaciones Científicas Junta de Relaciones Culturales keine Angaben Konrad Adenauer-Stiftung Kultusministerkonferenz Ley de la Acción y del Servicio Exterior del Estado Ministerio de Economía, Industria y Competividad Mittel- und Osteuropa/Gemeinschaft Unabhängiger Staaten North Atlantic Treaty Organization Nichtregierungsorganisation Nationalsozialistische Deutsche Arbeiterpartei

XVIII

OECD OIE OIJ ORCE PAD PAS PCI PCIC PCE PEACE PISA PP RAE RFA RICC RICYT RIE RLS SACIC SEACEX SEC SECC SECIPI SEEI SEGIB SEIDI SEUE SICELE SIELE SOE SWP u. a. u. Ä. UNAM UNESCO USA

Abkürzungsverzeichnis

Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung Observatorio de la Imagen de España Organismo Internacional de la Juventud para Iberoamérica Oficina de Relaciones Culturales Españolas Pädagogischer Austauschdienst Politisch-administratives System Programa de Cooperación Interuniversitaria Plan Curricular del Instituto Cervantes Partido Comunista de España Programa Español de Acción Cultural en el Exterior Programme for International Student Assessment Partido Popular Real Academia Española de la Lengua República Democrática de Alemania Regional Initiative for Culture and Creativity Red de Indicadores de Ciencia y Tecnología Iberoamericana e Interamericana Real Instituto Elcano Rosa-Luxemburg-Stiftung Sistema de Acreditación de Centros de Enseñanza Sociedad Estatal para la Acción Cultural Exterior Secretario de Estado de Cultura Sociedad Estatal de Conmemoraciones Culturales Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica Sociedad Estatal de Exposiciones Internacionales Secretaría General Iberoamericana Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación Secretaría de Estado para la Unión Europa Sistema Internacional de Certificación del Español como Lengua Extranjera Servicio Internacional de Evaluación de la Lengua Española Südosteuropa Stiftung Wissenschaft und Politik unter anderem und Ähnlichem Universidad Autónoma de México United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization United States of America

Abkürzungsverzeichnis

VDA VdH VIZ WIKA z. B. ZfA

Verein für das Deutschtum im Ausland Verband der Deutschen Hochschulen Vereinigung für internationale Zusammenarbeit Wissenschaftlicher Initiativkreis „Kultur und Außenpolitik“ zum Beispiel Zentralstelle für das Auslandsschulwesen

XIX

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 3.1

Die Entwicklung der AKP-Haushalte von Spanien und Deutschland von 1990 bis 2017 . . . . . . . . . . . . . . . . .

156

XXI

Tabellenverzeichnis

Tabelle 2.1 Tabelle 3.1 Tabelle 3.2 Tabelle 4.1 Tabelle 4.2 Tabelle 4.3 Tabelle 4.4 Tabelle 4.5

Tabelle 4.6 Tabelle 4.7 Tabelle 4.8 Tabelle 4.9 Tabelle 4.10

Die unterschiedlichen AKP-Organisationsmodelle . . . . . . . . Entwicklung des Gesamthaushalts der spanischen AKP von 1996 bis 2017 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Entwicklung des Gesamthaushalts der deutschen AKP von 1990 bis 2017 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Entwicklung des AKP-Haushalts des Außenministeriums von 2005 bis 2017 . . . . . . . . . . . . . . . . . Entwicklung des Finanzhaushalts der Programme 322F, 334A, 144A und 144B von 1996 bis 2017 . . . . . . . . . Entwicklung des Haushalts des IC von 2000 bis 2017 . . . . . Entwicklung des Haushalts der Casas von 2011 zu 2014 in Tausend Euro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Wichtige Gesetze und Verfassungsartikel zur Kompetenzverteilung zwischen Zentralstaat, Autonomen Gemeinschaften und Munizipien/Kommunen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Entwicklung des AKP-Haushalts des Auswärtigen Amts von 1990 bis 2017 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Entwicklung des AKP-Haushalts des BMBF von 1999 bis 2017 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Entwicklung des AKP-Haushalts des BMZ von 1999 bis 2017 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Entwicklung des AKP-Haushalts des BMI von 1999 bis 2017 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Entwicklung des AKP-Haushalts des BMFSFJ von 1999 bis 2017 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

52 102 146 163 170 188 209

230 261 264 268 269 271

XXIII

XXIV

Tabelle 4.11 Tabelle 4.12 Tabelle 5.1

Tabelle 5.2

Tabellenverzeichnis

Entwicklung des AKP-Haushalts des BKM von 1999 bis 2017 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Entwicklung des Haushalts des GI in Mio. Euro von 1990 bis 2017 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aufzählung der wichtigsten seit 1990 veröffentlichten Strategie- und Positionspapiere sowie Aktionspläne mit Relevanz für die deutsche AKP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Aufzählung der wichtigsten seit 1990 veröffentlichten Strategie- und Positionspapiere sowie Aktionspläne mit Relevanz für die spanische AKP . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

274 283

373

375

1

Einleitung

1.1

Problemstellung und Forschungsfragen

Die Idee des kulturellen Austausches ist fast so alt wie die Menschheit und geht bis auf die antiken Hochkulturen zurück. Waren es einst Denker wie Homer, die mit ihren Reisen und den dadurch erworbenen Beobachtungen und Erfahrungen die ersten Grundlagen für die Völkerverständigung legten, haben heute Millionen von Menschen die Möglichkeit, sich ein Bild anderer Länder und ihrer Kulturen zu machen. Die fortschreitende Globalisierung und der technische Fortschritt, die rasant wachsenden und ausdifferenzierten Waren-, Dienstleistungs- und Informationsströme und die mit ihnen einhergehende kulturelle Dimension – die nicht immer nur von Austausch geprägt ist, sondern auch zu einer verstärkten Abgrenzung und Konfliktivität führen kann – haben dazu geführt, dass nahezu jedes Land versucht, Einfluss auf die internationalen Kulturbeziehungen durch eine staatlich koordinierte Politik zu nehmen. Dies hat auch die Art und Weise, wie Staaten miteinander Kontakt pflegen, beeinflusst. In einer „kommunikations- und transporttechnisch auf Kleinstadtdimensionen geschrumpften Welt, in der es [scheinbar] keine „fernen Kulturkreise“ mehr gibt“ (Kretzenbacher 1992: 170), besteht mittlerweile ein weitgehender Konsens, dass der kulturelle Austausch als Kontaktforum erst die Bedingungen für einen politischen Austausch schaffen und dadurch die Grundlagen für auswärtige Politik legen kann.1 Eine erste aktive Regierungstätigkeit im Bereich der bewussten Einbeziehung kultureller Faktoren in die Außenpolitik geht bis auf das Frankreich zu Beginn 1 An

dieser Stelle kann der oft zitierte Satz des ersten Präsidenten der BRD Theodor Heuss angebracht werden: „Mit Politik kann man keine Kultur machen; vielleicht kann man mit Kultur Politik machen“ (Heuss 1951: 18). © Der/die Herausgeber bzw. der/die Autor(en), exklusiv lizenziert durch Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 C. Pfeiffer, Auswärtige Kulturpolitik in Spanien und Deutschland, Auswärtige Kulturpolitik, https://doi.org/10.1007/978-3-658-31743-0_1

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Einleitung

des 18. Jahrhunderts zurück, das Kraft seiner Sprache einen erheblichen Einfluss auf die europäischen und außereuropäischen Eliten ausüben konnte (Haigh 1974: 29). Napoleons Außenminister Talleyrand entgegnete gar auf die Frage, was die Hauptaufgabe französischer Diplomatie sei: „Faites aimer la France!“ („Erreicht, dass man Frankreich liebt!“) (zitiert in Witte 2003: 72). Im Laufe des 19. Jahrhunderts begannen auch andere Großmächte wie Großbritannien und Deutschland erste außenpolitische Initiativen kultureller Art durchzuführen, die vor allem das Ziel verfolgten, den weltpolitischen Einfluss ihrer Staaten zu erweitern. Dies äußerte sich im Zeitalter der Nationalstaaten in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts in einer permanenten Konkurrenz zwischen Frankreich und Deutschland. Nach dem 2. Weltkrieg und dem Ende des Nationalsozialismus erlangte in der Bundesrepublik Deutschland (BRD) die Auswärtige Kulturpolitik (AKP) beim Versuch der Wiedergewinnung internationaler Anerkennung eine enorme Bedeutung. Im Kalten Krieg spielte die AKP zudem bei der Systemkonkurrenz zwischen der BRD und der DDR eine große Rolle. Spanien hingegen kann nicht als außenkulturpolitischer Pionier gelten. Auf dem Papier verfügt Spanien über ein enormes Potential seine kulturelle Ausstrahlung außenpolitisch zu nutzen. Das Land gehört nicht nur zu den ältesten Nationen der Welt, sondern besitzt nach Italien und China die meisten UNESCOWeltkulturerbestätten sowie mit der spanischen Sprache2 und den mit Lateinamerika geteilten kulturellen Wurzeln über zwei Faktoren, die ihm eine prädestinierte Position auf dem internationalen Parkett verleihen könnten. Dies lässt fast vergessen, dass es sich bei dem Land lediglich um eine Mittelmacht handelt. Während Deutschland in Spanien vor allem für seine Wissenschaft und Wirtschaft bewundert wird und in Krisenzeiten als begehrter Arbeitsplatz für die oftmals exzellent ausgebildeten Spanier gilt, sind es in Deutschland die Lebensfreude, Natur und Kultur, die Spanien für Millionen von deutschen Touristen zu einem der beliebtesten Urlaubsziele gemacht haben. Dass die beiden Länder sehr viel vielschichtiger sind, als es solche Stereotypen suggerieren und diese Botschaft der unterschiedlichen Facetten auch bei den Menschen auf der anderen Seite ankommt, könnte durch einen offenen zwischengesellschaftlichen Dialog erreicht werden, der in der Tat bereits eine längere Tradition hat. So sei etwa auf die besondere DeutschlandAffinität des spanischen Philosophen José Ortega y Gasset verwiesen, der noch in den 1950er Jahren kurz vor seinem Tod eine aufsehenerregende Vortragsreise durch die BRD unternahm, in der seine Schriften vor allem durch den Einfluss des 2 Bis

zum Jahr 2030 wird ein Ansteigen der Spanisch-Muttersprachler auf 535 Mio. prognostiziert. Dann würden 7,5 Prozent der Weltbevölkerung Spanisch als erste Sprache sprechen, Deutsch im Gegensatz lediglich 1,2 Prozent. Laut einer Studie der Fundación Telefónica ist die spanische Sprache für 16 Prozent des spanischen BIP verantwortlich (Marco 2012: 67).

1.1 Problemstellung und Forschungsfragen

3

Romanisten Ernst Robert Curtius starke Verbreitung erlangten (Aschmann 2016: 40). Gleichzeitig sind auch Staaten oftmals daran interessiert, ein ganz spezifisches Bild ihrer selbst zu übermitteln. Dies zeigt sich nicht zuletzt am Nation BrandingAnsatz, wie er von Spanien bereits in den 1960er Jahren mit dem markanten Slogan Spain is different praktiziert wurde und in den vergangenen Jahren mit der kontrovers diskutierten Marca España eine Neuauflage erfuhr. Auch Deutschland hat sich Mitte der 2000er Jahre mit „Deutschland – Land der Ideen“ am Nation Branding versucht. Einen zwischengesellschaftlichen Dialog herzustellen oder ein bestimmtes Bild eines Landes zu übermitteln sind nicht die ausschließlichen, jedoch zwei der wesentlichen Aufgaben von AKP. Sie versucht, allgemein gehalten, Bürger anderer Länder mit dem kulturellen und sprachlichen sowie edukativen Angebot des eigenen Landes zu erreichen. Die grundlegende Intention kann dabei variieren und von der Sympathie- und Imagewerbung bis zum gegenseitigen kulturellen Austausch oder der Verbindung von Kulturarbeit und Entwicklungszusammenarbeit reichen. In der Regel verfolgt jedes Land ein eigenes Konzept von AKP, dessen konkrete Ausformung vor dem Hintergrund der Landesgeschichte und der jeweiligen politischen Konstellation zu betrachten ist. Eine Beleuchtung der politischen und historischen Hintergründe von AKP ist demnach elementarer Bestandteil einer Analyse. Hinzu kommen globale Veränderungen wie die nationalstaatliche Entgrenzung, die zu einer immer engeren Verknüpfung von internationalen Beziehungen und vormals der Innenpolitik vorbehaltenen Themenbereichen geführt haben, die Carl Friedrich von Weizsäcker auch als „Weltinnenpolitik“ bezeichnet hat (Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages 2007b: 3). Es ist davon auszugehen, dass jedes Land unterschiedliche geostrategische Prioritäten und Einflussbereiche besitzt und sich dies ebenso in der Ausrichtung der AKP, die in der Regel im Kontext der Außenpolitik zu sehen ist, widerspiegelt. Dieses Buch hat es sich zum Ziel gesetzt, ausgehend vom geschichtlichen Hintergrund, die politisch-administrative Ausrichtung des Politikfeldes der AKP in Spanien und Deutschland vergleichend zu analysieren und dabei auf konzeptionelle Vorgaben, also die sich verändernden Zielstellungen und die Maßnahmen, um diese Ziele zu erreichen, einzugehen. Des Weiteren soll im Rahmen eines Exkurses, der mit dem einjährigen Auslandsaufenthalt des Autors in Argentinien von August 2017 bis September 2018 in Zusammenhang steht, die konkrete Umsetzung der konzeptionellen Vorgaben der spanischen und deutschen AKP in Form der Auswärtigen Kulturarbeit (AKA) in Argentinien untersucht und miteinander in Beziehung gesetzt werden. Im Unterschied zur deutschen AKP wird vom demokratischen Spanien, das ab 1975 nach der 36-jährigen Franco-Diktatur den Weg in die Demokratie fand, erst seit

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1

Einleitung

1991 mit der Gründung des Instituto Cervantes (IC), das in seiner Konzeption dem deutschen Pendant, dem Goethe-Institut (GI), nachempfunden wurde, AKP systematisch betrieben. Dementsprechend kann vermutet werden, dass das Politikfeld in den untersuchten Ländern ein unterschiedliches Entwicklungsniveau aufweist. Die vorliegende Studie ist in den politikwissenschaftlichen Forschungsbereich der Politikfeldanalyse einzuordnen, die sich damit auseinandersetzt, inwiefern sich politisches Handeln auf ein Politikfeld, in diesem Fall die AKP, auswirkt. Gegenstand der Dissertation ist somit eine vergleichende Analyse des politischadministrativen Systems der AKP Spaniens und Deutschlands. Es sollen nicht nur die policy, also der materielle bzw. inhaltliche Teil der Politik, untersucht, sondern auch strukturelle (polity) und prozessuale Aspekte (politics) zusammenhängend behandelt werden. Dabei wird sich dem Untersuchungsgegenstand vor allem von einer akteurszentrierten Perspektive angenähert, da davon ausgegangen wird, dass sich durch eine umfassende Analyse der jeweiligen Konstellation sowie des Zusammenwirkens der Akteure grundlegende Erkenntnisse zur generellen Ausrichtung und zum Entwicklungsstand des Politikfeldes gewinnen lassen. Die Konstellationen und das Zusammenwirken der Akteure agieren somit als die wichtigsten unabhängigen Variablen, die dabei helfen sollen, das Entwicklungsniveau des Politikfeldes AKP, die abhängige Variable, zu ergründen. Anhand dieser Zielstellung ergeben sich drei Fragenkomplexe: 1. Wie wirken sich die politisch-administrativen Strukturen auf Entscheidungsund Steuerungsbefugnisse, Kompetenzzuteilungen und materielle wie finanzielle Ausstattungen aus? 2. Wie ist die AKP inhaltlich ausgerichtet und in welcher Weise kommt diese Ausrichtung und das Selbstverständnis dieses Politikfeldes in offiziellen Dokumenten, Grundsatzpapieren, Gesetzen, Regierungserklärungen u. Ä. zum Ausdruck? 3. Inwiefern können die politisch-administrativen Strukturen des Politikfeldes zu einer konsequenten Umsetzung der Politikinhalte und -vorgaben beitragen? Diese drei Forschungsfragen können in einer übergeordneten Fragestellung zusammengefasst werden: So soll für die AKP beider Länder ergründet werden „ob sich für die modernen Demokratien ein einheitliches Modell der Politikgestaltung herausdestillieren lässt oder ob unterschiedliche sozio-ökonomische Kontexte, kulturelle Traditionen, Parteien- und Verbandssysteme sowie unterschiedliche Besonderheiten des politischen Systems einen Differenz fördernden Einfluss ausüben“ (Schneider/Janning 2006: 45). Die Ergebnisse der Untersuchung sollen Gemeinsamkeiten und Unterschiede aufzeigen, gegenseitige Einflüsse verdeutlichen, zu weiteren Forschungen anregen

1.2 Forschungsstand zum Politikfeld…

5

und Denkanstöße für politisch gesteuerte Veränderungen im Sinne von effektiver und kohärenter arbeitenden politischen Strukturen liefern.

1.2

Forschungsstand zum Politikfeld Auswärtige Kulturpolitik (AKP) von Spanien und Deutschland

Wie sich bereits aus der Problemstellung und den Forschungsfragen ableiten lässt, erfordert die Analyse eine das gesamte Forschungsfeld der AKP umfassende interdisziplinäre Literatursichtung. Im Zuge dieses Prozesses lassen sich drei Dimensionen von Literatur festhalten. Dies ist zunächst die theoretische und begriffliche Dimension, die u. a. Studien zu den unterschiedlichen dem Politikfeld zugrunde liegenden Konzepten umfasst. Auf diesem Fundament, das das Grundgerüst der Arbeit stellt, bauen die geschichtliche sowie die institutionelle Dimension auf, die den inhaltlichen Hauptteil bilden. Bezüglich der theoretischen Dimension von AKP ist zu konstatieren, dass insbesondere mit Beginn der 1990er Jahre ein „Analyseaufschwung“ einsetzte, der aus den damaligen weltpolitischen Begleitumständen resultierte. Die Systemumbrüche, der von Huntington vorhergesagte Clash of Civilizations sowie die zunehmende Globalisierung, die zu einer immer größeren Relevanz kultureller Faktoren in den internationalen Beziehungen beitrugen, bewirkten, dass es diesbezüglich einer stärkeren wissenschaftlichen Begleitung bedurfte (Maaß 2011: 584). Allerdings sind bereits im Vorfeld zahlreiche Forschungen durchgeführt worden. So wurden die für eine systematische Betrachtung von AKP notwendigen Grundlagen bereits in den 1960er und 1970er Jahren gelegt. Damals erschienen erste wissenschaftliche Arbeiten zu den Konzepten Public Diplomacy und Cultural Diplomacy, die die Wichtigkeit kultureller Faktoren und der öffentlichen Meinung in Verbindung mit traditioneller Diplomatie thematisierten. Bezüglich der Public Diplomacy ist der US-amerikanische Diplomat Edmund Gullion als Pionier zu nennen. Die Cultural Diplomacy wurde als Konzept vor allem von Anthony Haigh in seiner Schrift Cultural Diplomacy in Europe aus dem Jahr 1974 zum ersten Mal in den wissenschaftlichen Diskurs eingeführt. Ein wirkliches Aufblühen der internationalen Forschung ist aber, wie oben angesprochen, erst ab den frühen 1990er Jahren festzustellen. Als führende Forscher gelten in diesem Zusammenhang u. a. Nicholas J. Cull und Jan Melissen. Dasselbe gilt für den Begriff der Soft Power, der erst 1994 zum ersten Mal von Joseph Nye gebraucht wurde und in der Folge eine rasche Verbreitung erfuhr.

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Einleitung

Alle drei Konzepte haben gemein, dass sie zunächst eine starke USamerikanische Prägung durchliefen und von der europäischen Forschung nur allmählich in den Sprachgebrauch aufgenommen wurden. Im Zuge dieses transatlantischen Wissenstransfers ist es zu Turbulenzen gekommen, die dazu geführt haben, dass zu Cultural Diplomacy und Public Diplomacy teilweise noch gegenwärtig stark unterschiedliche Auffassungen vorherrschen und eine gewisse Begriffskonfusion festgestellt werden kann (Gienow-Hecht 2010: 3). Abseits der Beschäftigung mit den erwähnten Konzepten ist es im deutschsprachigen Raum bereits in den 1960er Jahren zum ersten Mal zu dem Versuch einer wissenschaftlichen Durchdringung des Politikfeldes der AKP gekommen. So nahm Richard Emge 1965 eine soziologische Analyse der AKP der BRD vor. Als Klassiker der Analyse der westdeutschen AKP gilt allerdings eine Studie von Hansgert Peisert aus dem Jahr 1978. Die damals sehr kontrovers diskutierte Schrift stellte für lange Zeit die letzte umfassend rezipierte sozialwissenschaftliche Analyse des Politikfeldes dar, sodass im Jahr 2000 ein Desinteresse der außenpolitischen Forschung zur AKP festgestellt wurde (Schneider/Schiller 2000: 6). Jedoch sind insbesondere seit 2001, als die AKP im Titel einer Konferenz des Instituts für Auslandsbeziehungen (ifa) noch als „Stiefkind der Forschung“ bezeichnet wurde, im deutschsprachigen Raum in regelmäßiger Folge zahlreiche Studien zu verschiedenen Aspekten der AKP erschienen, sodass sich heute eine umfangreiche und vielfältige Bibliographie zu diesem Politikfeld zusammenstellen ließe. Nichtsdestotrotz bezeichnete Wolfgang Schneider noch im Jahr 2016 das Forschungsfeld AKP als „Desiderat in der Politikforschung und in den Kulturwissenschaften“ (Schneider 2016: 1). In seiner Kritik berief er sich auf das 2001 bemängelte Forschungsdefizit. Diese Kritik ist eng verbunden mit der Wahrnehmung einer gewissen Theoriearmut, die gelegentlich das Politikfeld betreffend festgestellt wird und auch von Kurt-Jürgen Maaß im Jahr 2005 konstatiert wurde. Während Maaß meinte, dass die Beschäftigung mit AKP vor allem eine Beschäftigung mit „Praxis ohne Theorie“ (Maaß 2005: 21) darstelle, haben sich seitdem im deutschsprachigen Bereich durchaus Entwicklungen ergeben, die das Forschungsfeld in einen größeren theoretischen Zusammenhang stellen. Hier wären etwa die Arbeiten von Verena Andrei und Volker Rittberger (2005; 2015) sowie Claudia Auer (2017) zu nennen. Letztere hat die bislang wohl umfangreichste deutschsprachige Analyse zum Begriff der Public Diplomacy veröffentlicht, mit der sie das Ziel verfolgte, eine erste theoretische Durchdringung dieses Untersuchungsgegenstands vorzunehmen. Bei einer umfassenden Betrachtung der Forschungslage muss jedoch festgestellt werden, dass die genannten Publikationen Ausnahmen darstellen und das Forschungsfeld nach wie vor von einer Theorieferne gekennzeichnet ist.

1.2 Forschungsstand zum Politikfeld…

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In der spanischen bzw. spanischsprachigen Literatur ist es zwar seit Beginn der 2000er Jahre ebenfalls zu einer verstärkten Befassung mit begrifflichen Aspekten im Zusammenhang mit AKP gekommen, eine theoretische Betrachtung des Politikfeldes ist jedoch bislang weitestgehend ausgeblieben. Ein inhaltlicher Schwerpunkt wird zudem oft auf den Aspekt der Marca España, der gelegentlich sogar mit der gesamten AKP Spaniens gleichgesetzt wird, gelegt (u. a. Gutiérrez del Castillo 2012; de Tamarón 2014). Was geschichtliche Betrachtungen der AKP Deutschlands und Spaniens angeht, lassen sich auf beiden Seiten umfangreiche Werke finden. Oftmals überwiegt allerdings die Betrachtung einzelner Entwicklungsphasen. Bezüglich der spanischen AKP hat vor allem deren Anfangsphase in Form der Tätigkeit der Junta para Ampliación de Estudios (JAE) großes Interesse bei Historikern geweckt. Gleiches gilt für die Zeit des ersten Franquismus von 1939 bis 1959, zu der u. a. Antonio Cañellas Mas (2014) und Lorenzo Delgado Gómez-Escanolilla (2012) geforscht haben. Neal M. Rosendorf (2014) ist als einer der wenigen ausländischen Historiker anzuführen, der sich mit der spanischen AKP, insbesondere mit den Bemühungen des Franquismus um eine bessere Außenwirkung, befasst hat. Delgado Gómez Escanolilla hat weitere vor allem historische Bestandsaufnahmen zur Entwicklung des Politikfeldes zu verschiedenen Zeiten vorzuweisen und kann auf spanischer Seite als profiliertester Historiker gesehen werden, der sich mit der spanischen AKP beschäftigt. Es fällt jedoch auf, dass es an nennenswerten Studien fehlt, die die Entwicklung der AKP von der politischen Transición vom Franco-Regime zur konsolidierten Demokratie behandeln. Auf deutscher Seite ist Kurt Düwell der Historiker, der die profiliertesten Untersuchungen zur Geschichte der deutschen AKP vorzuweisen hat. Sein Schwerpunkt lag vor allem auf der Zeit von 1871 bis 1945. Weitere historische Studien zum Politikfeld sind von Johannes Paulmann (Periode 1945-1990), Eckard Michels (1923-1960) und Frank Trommler (20. Jh.) erschienen. Daneben findet sich eine Studie zur AKP in der Nazizeit von Katja Gesche (2006) und zur Zeit des Kalten Krieges von Olivia Griese (2006). Bezüglich des auf Spanien und Deutschland zentrierten Vergleichs sind außerdem die Bücher von Walther L. Bernecker zu nennen, der gegenwärtig als der wohl renommierteste deutsche Historiker gilt, der zu spanischer Geschichte forscht. Die explizit politikwissenschaftliche Herangehensweise an das Forschungsfeld AKP bedingt, dass vor allem auf Forschungsliteratur zurückgegriffen wird, die sich aus einem ähnlichen Blickwinkel dem Untersuchungsgegenstand widmet. Als etabliertes Standardwerk zur deutschen AKP ist in diesem Zusammenhang der Sammelband „Kultur und Außenpolitik“ anzuführen, der 2015 bereits in dritter Auflage von Kurt-Jürgen Maaß herausgegeben wurde und sowohl die grundlegende

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Einleitung

inhaltliche und institutionelle Architektur des Politikfeldes betrachtet, als auch den Blick auf die AKP anderer Länder richtet. Umfassende Politikfeldanalysen sind zudem von Patrick Schreiner (2011) und Karl Sebastian Schulte (2000) erschienen. In Kombination mit den mittlerweile zahlreichen, oftmals institutionenbezogenen Analysen der Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestags sowie zahlreichen bestimmte Teilaspekte der deutschen AKP beleuchtenden Schriften lässt sich so ein detailreiches akteurszentriertes Bild zur Entwicklung des Politikfeldes zeichnen. Bezüglich der verschiedenen, die deutsche AKP ausmachenden Teilaspekte sind seit Mitte der 2000er Jahre und vor allem in den 2010er Jahren umfangreiche Forschungsarbeiten, oftmals in Dissertationsform, erschienen. Während zum Aspekt der Spracharbeit u. a. die zahlreichen Studien von Ulrich Ammon sowie eine Dissertation von Agniezska Putzier (2015) zu nennen wären, können bezüglich weiterer Teilbereiche einer AKP wie der Science Diplomacy u. a. Birte Fähnrich (2012), der Vermittlung eines Deutschlandbildes u. a. Annete Violet (2016) und Heike Denscheilmann (2013), der Europäisierung der AKP u. a. Claudia Brückner (2010) oder zu AKP in Transformationsprozessen u. a. ein Sammelband von Wolfgang Schneider und Anna Kaitinnis (2016) angeführt werden. Daneben sind vereinzelt, gerade für die politikwissenschaftliche Betrachtungsweise unabdingbare, theoretische Überlegungen zur Verortung der deutschen AKP erschienen, exemplarisch seien hier Artikel von Günther Maihold (u. a. 2007) und Nikolaus Werz (u. a. 2006) genannt. Aus politikwissenschaftlicher Sicht aufschlussreich sind auf spanischer Seite u. a. die Arbeiten von Ángel Badillo (u. a. 2014), Manuel Carbonell Martínez (2012) und Alfredo Rodríguez Gómez (2014). Im Vergleich mit dem Forschungsstand zur deutschen AKP lässt sich jedoch ein Defizit im Fehlen einer umfassenden Politikfeldanalyse feststellen. Die wohl profiliertesten Arbeiten stammen diesbezüglich von Mariano Martín Zamorano und Joaquim Rius Ulldemolins, die oft in Zusammenarbeit zahlreiche Veröffentlichungen zu der Beziehung zwischen dem Zentralstaat und den Autonomen Gemeinschaften Spaniens in der AKP vorweisen können. Das Politikfeld der AKP hat in Deutschland mit dem ifa eine spezialisierte Einrichtung, die die wissenschaftliche Forschung in diesem Bereich fördert und den Wissenschaftlichen Initiativkreis Kultur und Außenpolitik (WIKA) betreibt, in dem sich Wissenschaftler zu Fragen der AKP austauschen. Von der deutschen Wissenschaft wurde die spanische AKP bislang jedoch kaum betrachtet. Zur Arbeit des IC ist lediglich eine Masterarbeit von Helga-Ramona Binder aus dem Jahr 2003 erschienen, die sich in einem Abschnitt auch mit der Tätigkeit des IC in Deutschland beschäftigt.

1.2 Forschungsstand zum Politikfeld…

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Zahlreiche Bücher und Aufsätze zur spanischen AKP wurden von der 2001 gegründeten privaten Denkfabrik Real Instituto Elcano (RIE) veröffentlicht, die ihren Sitz in Madrid hat. Dem RIE gehören einige der namhaftesten Experten in spanischer Außenpolitik an und es veröffentlicht regelmäßig Studien zu dessen Zielen und Herausforderungen. Zur Analyse der spanischen Außenpolitik gibt es allerdings keine beim spanischen Zweikammersystem angelegte Anlaufstelle wie den Wissenschaftlichen Dienst des Bundestags, der zur Analyse der deutschen AKP wichtige Schriften beisteuern konnte, die jedoch nur von einem kleinen Kreis gelesen werden. Ebenso wie im umgekehrten Fall blieb eine nähere Betrachtung der deutschen AKP durch spanische Wissenschaftler bislang weitgehend aus. Bislang ist lediglich eine im Auftrag der Fundación Alternativas vorgenommene Analyse zur deutschen AKP aus dem Jahr 2010 erschienen (Becker/Hebenstreit 2010). Von besonderer Aktualität ist allerdings ein Aufsatz aus dem Jahr 2015, der die spanische AKP mit der AKP verschiedener europäischer Länder, u. a. auch Deutschland, vergleicht und einen ähnlichen Ansatzpunkt wie die vorliegende Studie verfolgt. Aufgrund seines geringen Umfangs von 75 Seiten für insgesamt sechs Länder kann der Aufsatz zwar nicht in die Tiefe gehen, doch durchaus als Ausgangspunkt für eine vergleichende Untersuchung gesehen werden (Fernández Leost 2015). Des Weiteren gibt es auf spanischer Seite Einrichtungen, die sich mit der Wahrnehmung Spaniens im Ausland auseinandersetzen. Hier wären exemplarisch das Centro de Medio, Reputación e Intangibles der ökonomischen Fakultät der Universidad de Navarra, das Reputation Institute oder das Instituto de Análisis de Intangibles zu nennen. Zu den kulturellen Beziehungen zwischen Spanien und Deutschland, die allerdings keinen Schwerpunkt dieser Studie darstellen, sind sowohl auf spanisch- als auch auf deutschsprachiger Seite umfangreiche Werke erschienen, die den Kulturaustausch und den wissenschaftlichen Diskurs beider Länder in einen direkten Zusammenhang stellen und so gegenseitige Einflüsse aufzeigen. Hervorzuheben sind z. B. eine Studie von Sandra Rebok (2010) oder ein von Inter Nationes herausgegebenes Handbuch zum spanisch-deutschen Kulturdialog (1990). Außerdem ist ein Buch von Ralf Junkerjürgen et al. (2012) zu erwähnen, das einen Kulturvergleich zwischen Spanien und Deutschland vornimmt. Zwingend heranzuziehen ist der von Wolfgang Bader und Ignacio Olmos herausgegebene Band zum ersten Symposium der deutsch-spanischen Kulturbeziehungen, das auf Initiative des IC und des GI veranstaltet wurde (Bader/Olmos 2004). Ebenfalls schriftlich dokumentiert sind zwei der sechs weiteren Symposien, die seitdem stattfanden und die Themen Vergangenheitsbewältigung (Keilholz-Rühle/Olmos 2009) sowie die Auswirkungen der Wirtschafts- und Finanzkrise auf die Kunst behandelten (Hauschild/Peral 2011).

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1

Einleitung

In der Analyse wurde in umfangreichem Ausmaß auf Primärquellen zurückgegriffen. Durch die in den zurückliegenden Jahren vorgenommene Digitalisierung wurde der Zugriff auf Primärliteratur zum Zwecke der wissenschaftlichen Auswertung außerordentlich erleichtert. Bezüglich der deutschen AKP war vor allem der seit 1994 jährlich erscheinende Bericht der Bundesregierung zur Auswärtigen Kultur(und Bildungs)politik hilfreich.3 Daneben sind die Großen und Kleinen Anfragen durch Bundestagsabgeordnete sowie deren Beantwortung von großer Erkenntnisdichte für die deutsche AKP-Forschung. Die (Stand 2018) letzte Große Anfrage zum Paradigmenwechsel im Konzept der Auswärtigen Kultur- und Bildungspolitik des Auswärtigen Amtes im September 2011 sowie deren Beantwortung durch die Bundesregierung datieren aus dem Jahr 2012. Daneben haben zudem die in dieser Arbeit betrachteten Akteure oftmals aufschlussreiche Schriften in Form von Jahresplänen, Konzeptpapieren usw. veröffentlicht. Auf spanischer Seite liegen vergleichbare Quellen wie Jahresberichte zur AKP, die einen umfassenden Überblick über den Entwicklungsstand des Politikfeldes vermitteln, nicht vor. Dies wurde bereits durch Delgado Gómez-Escanolilla (2014: 41) bemängelt, der ein Übersichtswerk in Form eines „Weißbuches zur Auswärtigen Kulturarbeit“ anmahnte. Diese Forderung findet sich auch in anderen Texten, so z. B. bei Ion De la Riva (2012: 125) oder Martinell Sempere (2014: 130). Dennoch ist die Zahl von aufschlussreichen Jahresplänen, Konzeptpapieren usw. zur spanischen AKP ebenfalls kaum zu überschauen, sodass im Laufe der Recherche auch hier in umfangreichem Maße auf Primärquellen zurückgegriffen werden konnte. Um Aufschluss zu Zusammenhängen zu bekommen und an Informationen zu gelangen, die sich aus der Lektüre der Primär- und Sekundärliteratur nicht ergeben haben, wurde die Recherche durch semistrukturierte, offene Leitfadeninterviews mit Experten und Funktionsträgern ergänzt. Allerdings muss diesbezüglich konstatiert werden, dass die Bereitschaft, Auskunft zu geben, bei Experten und Funktionsträgern der deutschen Seite wesentlich ausgeprägter als auf der spanischen Seite war. In einer historischen Darstellung des GI von seinen Anfängen bis zum Jahr 1990 konstatierte der Historiker Steffen R. Kathe: „Gerade für die Auswärtige Kulturpolitik wäre ein internationaler Vergleich wünschenswert, könnte er doch helfen, das bundesdeutsche System im weltweiten Maßstab einzuordnen und so seine Leistungen in einen bestimmten Bezug zu einem anderen Land zu setzen“ (Kathe 2005: 453). Auch die spanische Botschaft in Deutschland schrieb in einer 3 Erst

der Bericht für den Zeitraum 2009/2010 trägt den Titel „Bericht der Bundesregierung zur Auswärtigen Kultur- und Bildungspolitik“. Zuvor war im Titel lediglich von „Auswärtiger Kulturpolitik“ der Rede, obwohl inhaltlich die gleichen Schwerpunkte behandelt wurden.

1.3 Aufbau der Arbeit

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Veröffentlichung, dass man vom deutschen AKP-System lernen könne: „[…] ein gutes Analysesystem und ein intelligenter Umgang mit Informationen können helfen, Fehler zu vermeiden und Reife zu erlangen, ohne alle vorherigen Phasen von Versuch und Irrtum erleiden zu müssen“ (Spanische Botschaft in Deutschland 2010: 16; Übersetzung C. P.). Auch wenn seit dem Wunsch von Kathe sowie der Schrift der Spanischen Botschaft einige vergleichende Analysen erschienen sind, lässt sich in diesem Bereich nach wie vor erheblicher Handlungsbedarf erkennen, insbesondere in Bezug auf die Länder Spanien und Deutschland. Die vorgelegte Studie steht in einer Linie mit am Lehrstuhl für Vergleichende Regierungslehre der Universität Rostock, zum Teil in Kooperation mit dem von der DFG geförderten Promotionskolleg „Kulturkontakt und Wissenschaftsdiskurs“, abgeschlossenen Dissertationen, die sich ebenfalls mit kultur- und wissenschaftspolitischen Themen auseinandergesetzt haben. Exemplarisch können die Werke von Judith Gelke (2017), Erica Iliana Hernández Salazar (2015), Menja Holtz (2011), Thekla Kleindienst (2007) und Clara Ruvituso (2014) genannt werden.

1.3

Aufbau der Arbeit

Der inhaltliche Teil der Studie ist in sieben Kapitel gegliedert. Nach einer Einführung in das Thema und die ihm zugrundeliegende Problematik sowie des Forschungsstands werden die begrifflichen und theoretischen Grundlagen für den systematischen Vergleich des Politikfeldes der AKP in Spanien und Deutschland gelegt. Im dritten Kapitel erfolgt ein chronischer Längsschnitt der Entwicklung des Politikfeldes in Spanien und Deutschland. In diesem werden bereits ein grobes Bild der Veränderungen der institutionellen Strukturen aufgezeigt und damit verbundene konzeptionelle Veränderungen thematisiert. Im Hauptteil der Arbeit, der konkreten Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen der AKP Spaniens und Deutschlands zwischen 1990/92 und Juni 2018, erfolgt zunächst eine Einteilung der betrachteten Akteure in Form einer Mehrebenenperspektive. So wird zwischen der Ministeriumsebene, der Ebene der Mittler- bzw. Ausführungsorganisationen, der föderalen und kommunalen Ebene, der legislativen Ebene sowie der multilateralen Ebene unterschieden. Daneben wird das Engagement privater Akteure im Politikfeld untersucht. Die Ebene der Mittler- bzw. Ausführungsorganisationen wird nach thematischen Schwerpunkten der Arbeit der betrachteten Akteure eingeteilt. Dabei wird zwischen der Auswärtigen Kulturellen Programm- und Spracharbeit, der Außenwissenschafts- und

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1

Einleitung

Außenbildungsarbeit, der Auswärtigen Medienarbeit sowie dem Nation-Branding unterschieden. Im anschließenden fünften Kapitel wird auf Basis der gewonnenen Erkenntnisse ein systematischer Vergleich der institutionellen, funktionellen und inhaltlichen Ausprägung des Politikfeldes der AKP in Spanien und Deutschland vorgenommen, für den der Akteurszentrierte Institutionalismus als strukturierender Leitfaden dient. Die im Exkurs vorgenommene Analyse der Auswärtigen Kulturarbeit beider Länder in Argentinien stellt den Abschluss des inhaltlichen Teils dieser Arbeit dar. In der folgenden Schlussbetrachtung werden die gewonnenen Erkenntnisse zusammengeführt und zusammengefasst sowie Anregungen zu weiteren Studien zum Thema gegeben.

2

Theoretischer und methodischer Rahmen

Bei der vorliegenden Studie handelt es sich um eine vergleichende Politikfeldanalyse der AKP Spaniens und Deutschlands. Aus diesem Grund wird zunächst auf die Implikationen eingegangen, die dieser Analyserahmen mit sich bringt. Zudem wird zum besseren Verständnis der Theorieansatz des Akteurszentrierten Institutionalismus erläutert. Daraufhin werden Konzepte, die die inhaltliche Komponente von AKP betreffen, und die wesentlichen inhaltlichen und strukturellen Modelle zum Politikfeld behandelt. Abschließend folgt die Darlegung der methodischen Herangehensweise sowie eine Zusammenfassung, die versucht, die genannten theoretischen Konzepte, Idealtypen und Klassifikationsansätze in dem Analyserahmen der Politikfeldanalyse zusammenzuführen.

2.1

Der Vergleich in der Politikwissenschaft

Der Vergleich in der Politikwissenschaft hat eine lange Tradition, die bis in die Antike (Aristoteles) zurückreicht und gelegentlich auch als der „Königsweg“ des Fachbereichs bezeichnet wird (Berg-Schlosser/Müller-Rommel 2003: 13). Unterschieden wird zwischen quantitativ und qualitativ vergleichenden Analysen. Während erstere möglichst viele Fälle miteinander vergleichen, beschäftigt sich die qualitative Analyse in der Regel mit weniger Fällen, wobei diese jedoch anhand möglichst vieler Variablen miteinander in Bezug gesetzt werden (Muno 2009: 113). Dadurch, dass in der vorliegenden Arbeit eine umfassende vergleichende Politikfeldanalyse der beiden Fälle Spanien und Deutschland vorgenommen wird, handelt es sich somit um eine qualitative Analyse. Eine vergleichende Analyse verfolgt in der Regel das Ziel, auf systematische Art und Weise, das heißt theorie- und begriffsgeleitet, Gemeinsamkeiten und © Der/die Herausgeber bzw. der/die Autor(en), exklusiv lizenziert durch Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 C. Pfeiffer, Auswärtige Kulturpolitik in Spanien und Deutschland, Auswärtige Kulturpolitik, https://doi.org/10.1007/978-3-658-31743-0_2

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2 Theoretischer und methodischer Rahmen

Unterschiede von Untersuchungsgegenständen herauszuarbeiten. Von besonderer Relevanz ist die Frage, inwiefern Problemlösungen eines Falls auf den anderen Fall bzw. die anderen Fälle übertragen werden können und aus erkannten Problemen gelernt werden kann (Lauth/Wagner 2010: 18). Eine vergleichende Herangehensweise verfolgt jedoch in erster Linie zunächst das Ziel, die Funktionsweise eines Untersuchungsgegenstandes besser zu verstehen und dadurch beschreiben und interpretieren zu können. Besonderheiten eines Falls können zudem erst als solche erkannt und herausgearbeitet werden, wenn ein Vergleich mit anderen Fällen vorgenommen wurde. Zu diesem Zweck wird versucht, im Laufe der Forschung die unabhängigen, abhängigen und intervenierenden Variablen zu erkennen und herauszuarbeiten und so zu einem systematisch vergleichenden Ergebnis zu kommen (Sartori 1992: 250). Die abhängige Variable stellt nach Lauth/Wagner (2010: 42) das zu erklärende Phänomen dar, das durch verschiedene Ursachen in Form von unabhängigen Variablen entstanden ist. Intervenierende (Dritt-)Variablen wiederum „erfassen Sachverhalte, von denen man vermutet, von ihrem Vorliegen oder von ihrer Ausprägung hänge ab, wie sich der Zusammenhang der unabhängigen Variablen mit der abhängigen Variable im einzelnen gestalte“ (Patzelt 2005: 31).

2.2

Die Politikfeldanalyse als Analyserahmen

Die Politikfeldanalyse, im englischen Sprachraum policy-analysis genannt, hat besonders seit Mitte der 1980er Jahre an wachsender Relevanz in der politikwissenschaftlichen Forschung gewonnen, ihre Anfänge gehen jedoch bis in die 1960er Jahre zurück, als im Kontext wachsender funktionaler Differenzierung, Komplexität und Interdependenz sowie im Zuge der Systemtheorie neue Konzepte zur Analyse von Teilbereichen von Politik gesucht wurden (Grunow 2017: 9). In einer Politikfeldanalyse wird danach gefragt „was politische Akteure tun, warum sie es tun und was sie letztlich bewirken“ (Schneider/Janning 2006: 11). Es stehen somit Entscheidungen von politischen Akteuren und deren funktionelle und inhaltliche Umsetzung im Mittelpunkt des Interesses. Daneben werden die Strukturen beleuchtet, in denen die Akteure eingebettet sind und auf situative Faktoren sowie sozio-ökonomische und historische Kontexte Rücksicht genommen. Jede Form von Staatstätigkeit (public policy) und die durch sie verursachten Veränderungen können betrachtet werden. Die Veränderung wird als das Explanandum bzw. die abhängige Variable bezeichnet. Staatstätigkeit kann sich zunächst in Form von Programmen und Absichten manifestieren, die wiederum zu einer Umsetzung bzw. Implementation führen.

2.2 Die Politikfeldanalyse als Analyserahmen

15

Dabei wird auf alle Faktoren Bezug genommen, die auf die Entwicklung von Programmen und Absichten sowie deren Umsetzung Einfluss genommen haben. Diese Faktoren lassen sich zum einen in die institutionelle Dimension (polity) und zum anderen in die strukturelle Dimension der Interessenkonstellationen und Kräfteverhältnisse zwischen den Institutionen im Politikfeld (politics) einordnen. Dies wird von Schneider und Janning folgendermaßen zusammengefasst: Erforscht werden „institutionelle Voraussetzungen und sozio-politische Gestaltungsaufgaben, die ein besonderes politisches Verhalten oder eine besondere politische Interessenkonstellation produzieren oder begünstigen.“ (Ebenda: 17) Oder wie es Bandelow und Schubert (2003: 14) treffend formulieren: „Wie und in welchem Ausmaß bestimmen Polity und Politics die Policies?“1 Das politisch-administrative System (PAS), das hinter politischen Entscheidungen steckt, ist somit das Zentrum der Analyse (Jann/Wegrich 2003: 73). Ein Politikfeld stellt ein Subsystem des PAS dar. Dieses kann durch politischideologische Dynamiken oder parteipolitische Konstellationen beeinflusst sein (Schneider/Janning 2006: 81). Grundlegende Aufgaben des PAS sind die Setzung gesellschaftlicher Wertpräferenzen sowie die Herstellung bindender Entscheidungen (Grunow 2017: 10). Ein Politikfeld charakterisiert sich dadurch, dass es öffentliche Aufgaben wahrnimmt, die es von anderen Politikfeldern abgrenzt und eine hohe Kommunikationsdichte zwischen den an ihm beteiligten sowie weiteren mit ihm verbundenen Akteuren aufweist. Die Akteure verfügen über unterschiedliche Machtpotenziale bzw. Dominanz innerhalb des Politikfeldes, was einen entscheidenden Einfluss auf Problemdefinitionen bzw. Problemlösungen haben kann (Ebenda: 12). Grunow definiert ein Problem innerhalb eines Politikfeldes folgendermaßen: „Wann immer zwischen situationsbezogenen Einschätzungen und Erwartungen einerseits und den tatsächlichen Ereignissen und Zuständen andererseits eine (negative) Diskrepanz wahrgenommen wird, kann sie als „Problem“ interpretiert werden. Dieses Spannungsverhältnis vermittelt gleichzeitig Anstöße zu einem entsprechenden Handeln (Problembearbeitung), durch das die Diskrepanz aufgelöst oder zumindest verringert werden soll“ (Ebenda: 13). Es wird somit die spezifische Akteurskonstellation innerhalb des Politikfeldes betrachtet, die politische, gesellschaftliche und administrative Akteure umfasst und durch deren Zusammenwirken politische Entscheidungen entstehen. 1 „Poltikinhalte

(policies) […] werden nicht nur durch die sozioökonomische Umwelt […], sondern sowohl durch die Ausgestaltung politischer Institutionen (polity) wie durch konfliktäre Prozesse des Machterwerbs- und erhalts (politics) beeinflusst, aber eben auch durch die Strukturen der Verwaltung selbst“ (Jann/Wegrich: 72).

16

2 Theoretischer und methodischer Rahmen

Um in der Analyse systematisch vorgehen zu können, wird sich an dem PolicyCycle orientiert, der sich grob in fünf Phasen einteilen lässt: Bei der ersten Phase, der Problemdefinition, kommt es zunächst zu der Feststellung, dass ein politisches oder gesellschaftliches Problem nur dadurch gelöst werden kann, dass es zu einer aus einer politischen Entscheidung resultierenden Veränderung kommt. Es muss also zunächst erkannt und thematisiert werden. Das Problem kann sowohl politikintern, also ohne Mobilisierung der Öffentlichkeit, als auch politikextern, durch die Mobilisierung der Öffentlichkeit (z. B. durch Interessengruppen, Eliten oder Medien), auf die politische Agenda gebracht werden. Bei der internen Thematisierung wiederum versucht die Regierung zunächst Verbündete in der Öffentlichkeit zu mobilisieren, um einen stärkeren gesellschaftlichen Rückhalt zu haben. Gelegentlich können auch Ereignisse oder Entwicklungen in anderen Ländern Auslöser der Problemdefinition sein, was als „internationale Politikdiffusion“ bezeichnet wird (Schneider/Janning 2006: 49 ff.). In der Folge kommt es bei dem Agenda-Setting zur Aufnahme des Themas in den politischen Entscheidungsprozess und zur Sondierung von Problemlösungsstrategien. Diese sind wiederum von der „Interessenkonstellation der Akteure, Handlungskapazitäten der Institutionen sowie Konjunkturen der öffentlichen Problemwahrnehmung“ (Jann/Wegrich 2003: 84 f.) abhängig. In der Politikformulierung wird darüber debattiert, wie das Problem gelöst werden kann, sodass es bei Abschluss der Diskussion zu einer politischen Entscheidung über die Lösung kommen kann. Es erfolgt die Festlegung von Zielen, die mit der Maßnahme erreicht werden sollten, es werden Adressaten und Träger der politischen Entscheidung gesucht und es wird darüber entschieden, wie und durch welche Mittel das Ziel erreicht werden soll (Schneider/Janning 2006: 56 f.). Es wird also ein zu befolgendes Programm festgelegt: „Ein Programm legt eine Reihe von Operationen fest, mittels derer unter Einsatz sachlicher und personeller Ressourcen ein spezifiziertes Ziel erreicht werden soll“ (Ebenda: 57). Das Programm kann unterschiedliche Formen annehmen. So sind darunter Gesetze, Haushaltsvorgaben, Verordnungen, Regierungserklärungen oder auch Pläne zu verstehen (Jann/Wegrich 2003: 80). Oftmals kommt es dabei auch zu einer „Imitation“ von Problemlösungsstrategien anderer Länder (Schneider/Janning 2006: 58), dem sog. policy-learning. Eine zusätzliche Herausforderung für die Problemlösung ist, dass sich bei ihrer Planung oftmals an institutionellen Vorgaben gehalten werden muss. Dies bedeutet, dass nur vorher institutionell festgelegte Akteure bzw. Akteursgruppen über bestimmte Kompetenzen bezüglich eines Sachverhalts verfügen. Weitere Rechtsvorschriften oder Geschäftsordnungen staatlicher Organisationen können den Spielraum zusätzlich einschränken (Ebenda: 58).

2.2 Die Politikfeldanalyse als Analyserahmen

17

In der Implementation kommt es schließlich zur Anwendung der beschlossenen Lösung des eingangs erwähnten Problems. Diese Anwendung äußert sich durch „alltägliche Entscheidungen, Dienstleistungen und Eingriffsmaßnahmen“ (Grunow 2017: 19). Hier sind zwei Faktorenkomplexe zu beachten, die die Umsetzung beeinflussen können: Erstens die „Akteurskonstellation des Implementationszusammenhangs“, also das Beziehungsgeflecht der an der Umsetzung beteiligten Akteure, die Zahl der Entscheidungsinstanzen und die Bereitschaft zur Zusammenarbeit durch private Akteure und zweitens die Merkmale und Eigenschaften des politischen Programms (Schneider/Janning 2016: 59 ff.). „Mit Implementation ist die Durchführung bzw. Anwendung der im Prozess der Politikentwicklung entstandenen Gesetze und anderen Handlungsprogrammen (sic!) gemeint. Die Bedeutung der Implementation innerhalb des umfassenden politischen Prozesses, der sich von der Problemartikulation über Programmentwicklung und Implementation bis zur schließlichen Wirkung (Impact) erstreckt, liegt in der ebenso banalen, wie unbestreitbaren Tatsache, dass politische Programme die Ergebnisse administrativen Handelns nur sehr unvollständig bestimmen, d. h. dass ihre Wirkung wesentlich von der Art ihrer Durchführung abhängt. […] Im Zentrum des wissenschaftlichen Interesses steht dabei die ursächliche Erklärung auftretender Diskrepanzen zwischen Norm und Wirklichkeit, Programmziel und tatsächlich erzeugter Wirkung“ (Mayntz 1977: 51).

Bei der in der Arbeit verfolgten institutionalistischen Perspektive kommt es vor allem auf die Erfassung und Betrachtung aller an der Policy beteiligter Akteure an. Diese sind „Handlungseinheiten, die in der Formulierung und Umsetzung der öffentlichen Politik involviert sind“ (Schneider/Janning 2006: 65) und unterteilen sich in kollektive (z. B. Allianzen, Zusammenschlüsse) und korporative Akteure (Regierung und deren Ministerien, Parlament, Mittlerorganisationen und andere Einrichtungen). Außerdem müssen institutionelle Arrangements wie Rahmen- und Geschäftsordnungen oder verfassungsrechtliche Vorgaben betrachtet werden. Dabei kommt es innerhalb des Policy-Cycle zu zahlreichen Überlappungen, sodass die einzelnen Akteure oftmals an mehreren Phasen funktionell beteiligt sind (Ebenda: 65 ff.). Ob der Policy-Prozess als abgeschlossen angesehen werden kann oder es zu einer Wiederholung des Policy-Cycle kommt, wird in der Evaluationsphase (oder auch impact-Analyse) entschieden (Ebenda: 49). In ihr wird die Reaktion der Adressaten der politischen Entscheidung betrachtet. Diese können sich entweder an die neuen Umstände anpassen oder Widerstand leisten (Jann/Wegrich 2003: 80).

18

2 Theoretischer und methodischer Rahmen

Die bloße Existenz eines Problems, das nur durch eine politische Veränderung gelöst werden kann, setzt allerdings nicht voraus, dass der Policy-Cycle auch wirklich in Gang gesetzt wird. Hier spielen weitere Faktoren hinein, wie etwa, dass zum einen wirksame Mittel und Ressourcen zur Lösung bereitstehen und zum anderen, dass die politische Agenda eine Behandlung des Problems erlaubt. So kann es durchaus sein, dass die politische Konjunktur eine wirksame Thematisierung nicht möglich macht und es somit auch zu keiner Entwicklung kommt. Somit muss der sog. „Themenkorridor“ rechtzeitig erkannt werden, innerhalb dessen das Thema angegangen werden kann (Schneider/Janning: 52 f.). Bei vergleichenden Politikfeldanalysen wie der vorliegenden Arbeit ist es u. a. von Interesse „ob sich für die modernen Demokratien ein einheitliches Modell der Politikgestaltung herausdestillieren lässt oder ob unterschiedliche sozioökonomische Kontexte, kulturelle Traditionen, Parteien- und Verbandssysteme sowie unterschiedliche Besonderheiten des politischen Systems einen Differenz fördernden Einfluss ausüben“ (Ebenda: 45). Zudem werden die Entwicklungen mit globalen Trends und Policy-Diskursen in Beziehung gesetzt. Ein Exkurs über die historische Entwicklung des Politikfeldes in Spanien und Deutschland, wie er im Rahmen von Punkt 3 dieses Buches erfolgt, ist somit ebenfalls unumgänglich. Die Politikfeldanalyse stellt keine Theorie, sondern lediglich den Analyserahmen dar. Um diesen zu ergänzen, wird in der Folge auf die Forschungsheuristik des Akteurszentrierten Institutionalismus eingegangen.

2.3

Der Akteurszentrierte Institutionalismus

Der maßgeblich von Renate Mayntz und Fritz W. Scharpf am Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung in Köln entwickelte Akteurszentrierte Institutionalismus ist eine Forschungsheuristik – und somit eher ein Orientierungsleitfaden und keine universell anwendbare Theorie –, die der Analyse komplexer Politikfelder zu einem besseren Verständnis verhelfen kann und sich im Rahmen der Politikfeldanalyse in den vergangenen Dekaden wachsender Beliebtheit unter Forschern erfreut hat. Der Akteurszentrierte Institutionalismus, der in die Gattung des Neo-Institutionalismus einzuordnen ist, baut auf einem Institutionenbegriff auf, der „Regelungsaspekte betont, die sich vor allem auf die Verteilung und Ausübung von Macht, die Definition von Zuständigkeiten, die Verfügung über Ressourcen sowie Autoritäts- und Abhängigkeitsverhältnisse beziehen“ (Mayntz/Scharpf 1995: 40). Der Institutionenbegriff wird eng ausgelegt, es wird sich somit auf alle relevanten korporativen Akteure und deren Handeln innerhalb des sie prägenden institutionellen Rahmens

2.3 Der Akteurszentrierte Institutionalismus

19

konzentriert. Es wird dabei eine Mehrebenenperspektive verfolgt, in der das Mehrebenensystem durch Verfassungen, Gesetze, Rechtsverordnungen, Satzungen etc., in denen die beteiligten korporativen Akteure festgelegt werden, zu einer verschachtelten Mehrebenenstruktur führt. Neben diesen formellen gibt es aber auch informelle Regelungssysteme (Schneider 2003: 113 f.), wie etwa „soziale Normen, die von den Akteuren im allgemeinen beachtet werden und deren Verletzung durch Reputationsverlust, soziale Missbilligung, Entzug von Kooperation und Belohnung oder sogar durch soziale Ächtung sanktioniert wird“ (Scharpf 2000: 77). Der institutionelle Rahmen ist zudem nicht unveränderlich, sondern kann durch das Handeln der Akteure (policy-Akteure genannt) auch verändert werden und ist somit nicht determiniert wie im traditionellen Institutionalismus. Er stellt somit neben der unabhängigen auch die abhängige Variable der Untersuchung dar, wodurch eine Doppelperspektive auf Akteure und Institutionen entsteht (Mayntz/Scharpf 1995: 39 ff.). Dadurch, dass keine deterministische Auffassung von Institutionen verfolgt wird, ist den Akteuren im Akteurszentrierten Institutionalismus ein gewisser Handlungsspielraum gegeben. Im Rahmen des beobachtbaren Akteursverhaltens soll vor allem (aus der Außenperspektive) ermittelt werden, wie politische Akteure unter bestimmten institutionellen Rahmenbedingungen miteinander interagieren. Dabei kann allerdings nicht vorhergesehen werden, „welche Akteure unter welchen institutionellen Bedingungen zu welchen politischen Entscheidungen beitragen werden“ (Treib 2015: 278). Neben dem beobachtbaren Akteursverhalten und dem institutionellen Rahmen existieren jedoch auch zahlreiche intervenierende Variablen in Form der gesellschaftlichen Umwelt, die das Akteurshandeln bestimmen und auf die Beziehungen zwischen den Akteuren Einfluss nehmen. Durch die Konzentration auf korporative Akteure und die Interpretation individuellen Verhaltens als Wahrnehmung von Aufgaben eines Funktionsträgers, für das der korporative Akteur wiederum den institutionellen Rahmen bildet, kann kein Schwerpunkt auf individuelles Verhalten gelegt werden. So werden korporative Akteure nach Coleman als „handlungsfähige, formal organisierte Personen-Mehrheiten, die über zentralisierte, also nicht mehr den Mitgliedern individuell zustehende Handlungsressourcen verfügen, über deren Einsatz hierarchisch oder majoritär entschieden werden kann“, definiert (zitiert in Mayntz/Scharpf 1995: 49 f.). Es wird also eine Fähigkeit kollektiver Willensbildung sowie eine Steuerung des Mitgliederhandelns und somit auch ein mehr oder weniger einheitliches Handeln vorausgesetzt. In der vorliegenden Untersuchung sind die betrachteten korporativen Akteure vor allem Ministerien sowie Mittler- bzw. Ausführungsorganisationen. Gleichzeitig ist es notwendig, am Rande Konflikte zwischen individuellen und Organisationsinteressen zu untersuchen (Schneider 2003: 108), wenn institutionelle Faktoren und

20

2 Theoretischer und methodischer Rahmen

der situative Kontext als unabhängige Variablen zur Erklärung von Akteurshandeln nicht ausreichen. Der institutionelle Rahmen umfasst alle relevanten Akteure bzw. die Konstellationen, in denen sie zueinanderstehen sowie deren Handlungsressourcen. Die hier betrachteten Steuerungs- und Regelungsinhalte sind vor allem dazu da, die Interaktion zwischen den Akteuren zu steuern, zu ordnen und Verfügungsaussagen über finanzielle, rechtliche, technische, natürliche und personelle Ressourcen zu treffen. Dadurch können auch Dominanz- oder Abhängigkeitsverhältnisse sowie Strukturen der Arbeitsteilung zwischen den Akteuren festgelegt werden. Da der institutionelle Rahmen selbst nicht handelt, sondern ein Regelungssystem zur Konstituierung und Prägung von Akteuren darstellt, muss er klar vom Akteurshandeln abgegrenzt werden (Mayntz/Scharpf 1995: 49). Um einem Politikfeld Struktur zu verleihen, können nach Scharpf unterschiedliche Strategien verfolgt werden. Zum einen kann die Strukturierung durch Zwang und eine bestehende Hierarchie erfolgen. Es besteht ein Kooperationszwang, der den in dem Politikfeld handelnden Akteuren von oben auferlegt wird, wie etwa durch eine Richtlinienkompetenz. Diese geht in der Regel von der Regierung aus. Im Fall einer „freiwilligen Kooperation“ wiederum entscheidet der Akteur durch Eigenantrieb, im Rahmen der ihm zukommenden Kompetenzen zu kooperieren. Bei der dritten Variante, der Suche nach strategischen Partnern, werden strategische Partner außerhalb des Politikfeldes gesucht. Dies kann z. B. in einem PrivatPublic-Partnership mit Akteuren aus der Privatwirtschaft geschehen (Maihold 2007: 17). In Zusammenhang mit der Handlungsorientierung werden auch die Verbindungen zwischen den Akteuren untersucht. Diese sind in der Regel stark institutionell, also durch Steuerungs- und Regelsysteme vorbestimmt. Dennoch spielen auch informelle Faktoren wie wechselseitige Erfahrungen der Akteure untereinander, faktische Abhängigkeiten usw. eine Rolle (Mayntz/Scharpf 1995: 57 ff.). Ziel der Forschungsheuristik ist es demzufolge, eine „Orientierung bei der Erforschung von Policy-Entscheidungen“ (Treib 2015: 278) zu bieten. Im Mittelpunkt der Analyse steht die Arbeitsteilung zwischen drei Ebenen bzw. Teilbereichen: Der Politik, die die Mehrheitsbeschaffung, Zielbestimmung und Prioritätensetzung als wesentliche Aufgaben hat, der Verwaltung als Ebene zur „Herstellung kollektiv-bindender Entscheidungen“ (Grunow 2017: 11) und der Adressaten, die die Implementation vornehmen. Wenn ein vergleichender Ansatz verfolgt wird, werden in funktionaler Hinsicht die Bearbeitung politischer Aufgaben und die Lösung gesellschaftlicher Probleme untersucht. Es wird vor allem die Makroarchitektur des Politikfeldes, d. h. die Gesamtstruktur der Verwaltungsarrangements, näher beleuchtet (Ebenda: 4).

2.4 Grundlegende Konzepte und Begriffe des Forschungsfeldes der AKP

21

Abseits von Privatinteressen entwickeln Gesellschaften in der Regel das Verlangen „übergreifende, gemeinschaftliche Interessen nach außen und nach innen zu formulieren und im Rahmen der dafür geschaffenen Institutionen zu verwirklichen“ (Ebenda: 6). Es wird sich also größtenteils auf den öffentlichen Sektor und seine Institutionen konzentriert. Die Art und Weise, wie dies geschieht, kann sich je nach betrachtetem Land und den verschiedenen weltpolitischen Konjunkturen mehr oder weniger stark voneinander unterscheiden.

2.4

Grundlegende Konzepte und Begriffe des Forschungsfeldes der AKP

Im Folgenden soll auf grundlegende Konzepte und Begriffe des Forschungsfeldes der AKP eingegangen werden, um anhand des so entwickelten Rasters die AKP Spaniens und Deutschlands miteinander systematisch vergleichen zu können und ein eindeutiges Verständnis der begrifflichen Grundlagen zu bekommen. Der Sinn eines solchen deduktiven Vorgehens ist es, dass dadurch „Phänomene, die sich z. B. geographisch, sprachlich und institutionell voneinander unterscheiden, gruppiert und dadurch vergleichbar gemacht werden“ können (Schneider/Janning 2006: 47). Wie in Abschnitt 1.2. angemerkt, sind in dem zu behandelnden Forschungsfeld insbesondere in den letzten zwei Jahrzehnten zahlreiche Aufsätze erschienen, die sich mit den ihm zu Grunde liegenden Konzepten und ihrer konkreten Abgrenzung untereinander beschäftigen. Dabei ist vermehrt eine starke begriffliche Konfusion festgestellt worden, die etwa Green dazu veranlasst hat, anzumerken, dass die konkreten Begrifflichkeiten eventuell gar nicht so wichtig seien: „To a significant extent the term used is less important than the concept it embraces“ (Green 2011). Für die Forschungspraxis hat dies die Konsequenz, dass ein theoretischer Zugriff auf das Politikfeld AKP erschwert wird. Um einen konsequenten und systematischen Vergleich der AKP zweier Länder durchzuführen, gewinnen diese Konzepte und Begriffe jedoch wieder an Bedeutung, sodass in der Folge ein Versuch unternommen wird, sie begrifflich aufzuschlüsseln und auf ihre unterschiedliche sprachliche Semantik einzugehen. Diesbezüglich kann in Deutschland und Spanien auch von einem sog. traveling problem gesprochen werden: Es ist somit möglich, dass Begrifflichkeiten im deutschen Kontext eine andere Bedeutung entfalten als im spanischen. Deswegen wird das Ziel verfolgt, in den folgenden Punkten zu einer Schärfung des Untersuchungsgegenstandes zu gelangen, wobei begriffliche Überschneidungen jedoch kaum zu vermeiden sind.

22

2.4.1

2 Theoretischer und methodischer Rahmen

Der Kulturbegriff im deutschen und spanischen Kontext

Als Grundlage des begrifflichen Teils dieser Arbeit muss zunächst auf den Begriff „Kultur“ und die Semantik eingegangen werden, die er im spanischen und deutschen Kontext entfaltet. Dies ist dem Umstand geschuldet, dass das Konzept der Kultur in den letzten Jahrzehnten einen weltweit inflationären Gebrauch erfahren hat2 und als „beliebig verwendbares Versatzstück“ (von Beyme 2012: 11) gebraucht wird. Deswegen muss eine Arbeit über AKP, die einen international vergleichenden Ansatz verfolgt, zunächst mit der Ergründung des Kulturbegriffes in den beiden Vergleichsländern beginnen. Schreiner stellt fest: „Es gibt wohl nur wenige sozialwissenschaftliche Begriffe, die ein dermaßen uneinheitliches Bedeutungs- und Gebrauchsspektrum aufweisen wie der Begriff der Kultur.“ Er konstatiert, dass eine Analyse von AKP immer das Kultur- und Selbstverständnis des jeweiligen Landes in den Mittelpunkt stellen muss, damit in diesem Kontext das Bedürfnis und die Intention der Repräsentation der Kultur gegenüber anderen Staaten analysiert werden kann (Schreiner 2011: 34). Das Wort Kultur, das etymologisch gesehen in dem lateinischen Verb colere seinen Ursprung hat, das u. a. die Bedeutung „anbauen“, „pflegen“ oder „bewirtschaften“ hat und somit einen agrarischen Ursprung besitzt, wurde zunächst dazu benutzt, um ein vom Menschen bewusst verändertes Etwas zu bezeichnen, das sich von der nicht von Menschenhand veränderten Natur unterscheidet (Eagleton 2001: 8 ff.). Ende des 17. Jahrhunderts wurde damit begonnen, den Begriff auch im Sinne der „Pflege geistiger Güter“ zu verwenden. In der Zeit der Aufklärung wurde Kultur zudem mit Zivilisation gleichgesetzt und als Symbol des Fortschritts verwendet, was sich sowohl auf die individuelle als auch auf die gesellschaftliche Bedeutung bezog.3 Ein Individuum konnte nur zivilisiert in der Gesamtentwicklung seiner Persönlichkeit sein, wenn es nicht von anderen Menschen isoliert war (Ebenda: 19). 2 Gelegentlich

wird Kultur deswegen als „Container-Begriff“ bezeichnet (von Beyme 2012: 11). 3 Im „Grammatisch kritischen Wörterbuch der Hochdeutschen Mundart“ von Johann Christoph Adelung, dass 1793 veröffentlicht wurde, wurde unter cultur „die Veredlung oder Verfeinerung der gesamten Geistes- und Leibeskräfte eines Menschen oder eines Volkes“ gesehen (zitiert in Kretzenbacher 1992: 172), was in die gleiche zivilisatorische Richtung weist. In Frankreich wurde bis 1945 vom französischen Kulturministerium civilisation gegenüber dem Begriff „Kultur“ bevorzugt. Dies änderte sich unmittelbar nach dem Zweiten Weltkrieg. „Die Wahl dieses Wortes durch das Aussenministerium im Jahre 1945 zeigte, daß man sich mit dem Verlust einer vorherrschenden Stellung abgefunden hatte. Ferner spiegelte sie den Willen wieder, Frankreich seine „Ausstrahlung“ zurückzugeben, die unter der Katastrophe des Krieges sehr gelitten hatte“ (Nicoullaud 2000: 38).

2.4 Grundlegende Konzepte und Begriffe des Forschungsfeldes der AKP

23

Dennoch wurde der Begriff lange weitestgehend zur Abgrenzung „kultivierter“ und „unkultivierter“ Personen und Personengruppen verwendet und nur auf die Bildung und die Künste bezogen. Allerdings gab es auch andere Tendenzen. So schrieb 1871 der britische Anthropologe Edward Burnett Tylor: „Culture, or civilization […] is that complex which includes knowledge, belief, art, morals, custom, and any other capabilities and habits required by man as a member of society“ (Schreiner 2011: 42). Burnett Tylors Auffassung von Kultur ging somit bereits weit über die erwähnte elitäre Konnotation hinaus. Er verwendete einen sehr weit gefassten Kulturbegriff, der sich jedoch in der unmittelbaren Folge noch nicht allgemein durchsetzen konnte. Der britische Schriftsteller T. S. Eliot unterschied 1948 in seinen Notes towards the Defintion of Culture ebenfalls zwischen einem engen und einem weiten Kulturbegriff: „It embraces a narrower sense, which is concerned with the intellect and the arts, and a broader sense, which extends to a way of life and the values that this manifests“ (zitiert in Mitchell 1986: 7). Schlussendlich maß sich auch Eliot nicht an, eine endgültige Definition vorzunehmen und blieb im Unkonkreten: „Culture may even be described simply as that which makes life worth living“ (zitiert in Ebenda: 107). Bis in die 1960er Jahre wurde im deutschsprachigen Raum zwischen Hochkultur und niederer Kultur bzw. Massenkultur unterschieden. Der Begriff der Massenkultur war dabei vor allem negativ als „Unkultur der Masse“ besetzt. Die Frankfurter Schule trennte ebenfalls zwischen Geisteskultur und einer Massenkultur (Kretzenbacher 1992: 173). In diesem Rahmen wird auch oftmals der Begriff der Kulturindustrie bzw. im Spanischen der Industrias Culturales y Creativas benutzt. Das Wort Kulturindustrie geht auf das Buch „Dialektik der Aufklärung“ zurück, das Max Horkheimer und Theodor W. Adorno im Jahr 1947 veröffentlichten. Der Ausdruck wurde anstelle des Begriffs der Massenkultur gebraucht. Dabei verfolgten sie eine pessimistische Sichtweise auf die Kulturindustrie: „In all ihren Sparten werden Produkte mehr oder minder planvoll hergestellt, die auf den Konsum durch Massen zugeschnitten sind und in weitem Maß diesen Konsum von sich aus bestimmen. […] Die Kulturwaren der Industrie richten sich, wie Brecht und Suhrkamp schon vor dreißig Jahren aussprachen, nach dem Prinzip ihrer Verwertung, nicht nach dem eigenen Gehalt und seiner stimmigen Gestaltung“ (Adorno 2010: 255). Was die soziale Teilhabe an Kultur anbelangt, setzte der damalige Kulturstadtrat von Frankfurt am Main Hilmar Hoffmann, der von 1993 bis 2001 das Amt des Präsidenten des GI einnahm, wichtige Akzente. Insbesondere mit seiner Schrift „Kultur für alle“ setzte er einen viel diskutierten und einflussreichen Akzent und

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2 Theoretischer und methodischer Rahmen

gab den Anstoß für ein Verständnis von Kultur als Bürgerrecht4 bzw. Kulturpolitik als Teil einer Sozialpolitik (von Beyme 2012: 166). Wie noch im folgenden Punkt 3.2 genauer dargestellt werden wird, herrschte auch in der AKP der BRD bis Ende der 1960er Jahre ein eher elitärer Kulturbegriff vor. Unter maßgeblichem Einfluss von Ralf Dahrendorf als Parlamentarischer Staatssekretär im Auswärtigen Amt wurde dieses Korsett jedoch aufgebrochen und ein erweiterter Kulturbegriff etabliert, der bis in die heutige Zeit Gültigkeit hat und sich auf die AKP übertragen auch als „zwischenstaatliche Gesellschaftspolitik“ bezeichnen lässt, die sich nicht mehr vom wirtschaftlichen, sozialen oder technischen Fortschritt abkapselt, wie zuvor geschehen. „Der in Deutschland eingebürgerte Unterschied zwischen Kultur und Zivilisation schien sich damit zu verwischen“ (Ebenda: 203). Dieser Trend wurde auch international mit offenen Armen aufgenommen. So kam es bereits 1976 zur ersten internationalen Kultusministerkonferenz in Oslo, die „Prinzipien der Kulturpolitik“ beschloss, die im Sinne eines weiten Begriffes von Kultur formuliert waren. So hieß es u. a.: „Die Gesellschaftspolitik als Ganzes sollte eine kulturelle Dimension beinhalten, die sich an der Entwicklung menschlicher Werte, an der Gleichheit, Demokratie und der Verbesserung der Lebensbedingungen der Menschen orientiert“ (zitiert in Ebenda: 204). Als offizielle Einführung des „erweiterten Kulturbegriffs“ auf internationaler Ebene galt schließlich die „Erklärung von Mexiko City“ von der UNESCOWeltkonferenz 1982, in der es hieß, dass Kultur „die Gesamtheit der einzigartigen geistigen, materiellen, intellektuellen und emotionalen Aspekte […], die eine Gesellschaft oder eine soziale Gruppe kennzeichnen [ist]. Dies schließt nicht nur Kunst und Literatur ein, sondern auch Lebensformen, die Grundrechte des Menschen, Wertsysteme, Traditionen und Glaubensrichtungen“ (zitiert in Schneider/Kaitinnis 2016: 9). Auf den „erweiterten Kulturbegriff“ Bezug nehmend und gleichzeitig der traditionellen Bedeutung von Kultur als Hochkultur Rechnung tragend, formulierte die Europäische Kommission 2007: „Gemeinhin ist ‚ Kultur‘ ein komplexer Begriff. Gemeint sein können die schönen Künste, einschließlich der verschiedensten Kunstwerke, Kulturgüter und -dienstleistungen. ‚Kultur‘ hat auch eine anthropologische 4 Hilmar

Hoffmann: „Jeder Bürger muss grundsätzlich in die Lage versetzt werden, Angebote in allen Sparten und mit allen Spezialisierungsgraden wahrzunehmen und zwar mit einem zeitlichen Aufwand und einer finanziellen Belastung, die so bemessen sein muss, dass keine einkommensspezifischen Schranken aufgerichtet werden. Weder Geld noch ungünstige Arbeitszeitverteilung, weder Familie oder Kinder noch das Fehlen eines privaten Fortbewegungsmittels dürfen auf die Dauer Hindernisse bilden, die es unmöglich machen, Angebote wahrzunehmen oder entsprechende Aktivitäten auszuüben“ (Hoffmann 1979: 11).

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Komponente. Sie ist die Grundlage für eine symbolische Welt von Bedeutungen, Überzeugungen, Werten und Traditionen, die ihren Ausdruck finden in Sprache, Kunst, Religion und Mythen. Insofern spielt sie eine wesentliche Rolle in der Entwicklung der Menschheit und dem komplexen Geflecht von Identität und Gewohnheiten von Individuen und Gemeinschaften“ (Europäische Kommission 2007). Eine ähnliche Definition kam erneut von der UNESCO in ihrer Deklaration zur kulturellen Vielfalt am 02.11.2001. Dass supranationale Institutionen wie die Europäische Kommission und die UNESCO einen erweiterten Kulturbegriff verwenden, kann als Indiz dafür gelten, dass der erweiterte Kulturbegriff, zumindest in Europa, „weitgehend Konsens“ (Peise 2003: 32) ist. Bezüglich einer Weiterinterpretation des Kulturbegriffs wurden zudem neue Akzente durch Frank-Walter Steinmeier gesetzt. Er unterstrich den sozialen Aspekt von Kultur. So soll Kultur in erster Linie der internationalen Verständigung dienen und das Gemeinsame betonen.5 Zudem betont der soziale, der gelegentlich auch als gesellschaftlicher oder politischer Kulturbegriff bezeichnet wird (Zekri 2017), laut Andreas Görgen, dem Leiter der Abteilung für Kultur und Kommunikation des Auswärtigen Amts, eine Abkehr vom ästhetischen Kulturbegriff: „Diplomaten sind nicht diejenigen, die bestimmen, was Kultur ist, sondern für uns bilden Kultur, Bildung und Forschung und Kommunikation vorpolitische Freiheitsräume“ (Görgen 2016). AKP soll somit noch dort den Austausch ermöglichen, wo traditionelle Diplomatie möglicherweise versagt. In diesem Sinne wurde eine zunehmende „Politisierung der Auswärtigen Kulturpolitik“ festgestellt (Sattler 2007: 271). Wie im deutschen hat der Begriff der Kultur auch im spanischen Kontext zu verschiedenen Zeitpunkten unterschiedliche Bedeutungen gehabt. In Zeiten der spanischen Transición wurde der Kulturbegriff überhöht, war omnipräsent und stand stellvertretend für eine „Wiederaneignung des öffentlichen Raumes und der Zivilrechte“ (Quaggio 2014: 25; Übersetzung C. P.). Dieser Gegenentwurf war eine klare Antwort auf das kulturelle Leben zur Zeit des Franquismus, das teilweise als „Wüste“ (desierto) beschrieben und vor allem durch die franquistische Ideologie des Nationalkatholizismus geprägt wurde, der auch einen erheblichen Einfluss auf die kulturelle Produktion hatte, indem vor allem die andalusische Folklore gefördert wurde, die als traditionell und patriotisch galt (Ebenda: 35 ff.). Diese sah das 5 Beispielhaft

wäre hier ein Interview mit Steinmeier in DIE ZEIT vom 02.02.2017, betitelt mit „Ausgang offen, würde ich sagen“. In diesem sagte er: „[…] wir wollen damit auch weg von der Repräsentation von Nationalstaaten und hin zum gemeinsamen Erarbeiten von Kultur und Bildung. Wir machen Angebote, in die sich andere einklinken können. Wir laden die anderen Länder ein, gemeinsam Projekte zu entwickeln. Dabei ist in erster Linie nicht das ästhetische Ergebnis wichtig, und nicht immer entsteht daraus irgendetwas. Wichtiger ist das gegenseitige Ermöglichen“ (DIE ZEIT vom 02.02.2017).

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2 Theoretischer und methodischer Rahmen

franquistische Regime als „Volkskultur“ (cultura popular) oder auch „Unterhaltungskultur“ (cultura de evasión) an, mit der die „normale Bevölkerung“ in Kontakt kommen sollte und die sich von der „Hochkultur“ (cultura alta) unterschied, die der Elite vorbehalten war. Zur Massenkultur wurden auch ideologisch unbedenkliche Kinofilme, Radioprogramme, Kioskliteratur sowie der Fußball und Stierkampf gezählt (Real Instituto Elcano 2004: 4). Es ist auffallend, dass anders als in der deutschen Forschungsliteratur, wo sich der erweiterte Kulturbegriff durchgesetzt hat und zum common sense geworden ist, in spanischen Arbeiten kein einheitlicher Begriff von Kultur verwendet wird. So trennt etwa Badillo Kultur klar von Wissenschaft und Sport ab und sieht in der Kultur den Vorteil, dass sie nicht konfliktiv sei, mit positiven Werten in Verbindung gebracht werde und großes Aufsehen erregen würde. Zudem sei Kulturarbeit im Ausland eng mit dem Nation-Image verbunden, sodass sie eher strategischer Natur sei (Badillo 2014: 6 f.). Auch in der Kulturindustrie selbst scheint der Begriff umstritten zu sein. In einer Befragung von spanischen Kulturschaffenden durch die AECID im Jahr 2010 wird im Verständnis der Befragten ein klassischer Kulturbegriff festgestellt, der sich auf plastische und darstellende Künste bezieht, zu dem sich jedoch mit der Zeit die Architektur, Gastronomie, Mode und Videospiele hinzugesellt haben (Agencia Española para la Cooperación Internacional y el Desarrollo 2010: 17 f.). Laut der Real Academia Española de la Lengua, die in solchen Definitionsfragen im spanischsprachigen Raum häufig herangezogen wird, hat Kultur zwei Hauptdefinitionen: 1. Sie ist ein „Wissenskomplex, der es einem ermöglicht, sein eigenes Urteil zu bilden“. (https://www.rae.es/desen/cultura; Übersetzung C. P.) 2. Sie ist ein „Komplex aus Lebensweisen und Bräuchen, Kenntnissen und künstlerischen, wissenschaftlichen und industriellen Entwicklungsgraden in einer Epoche, einer sozialen Gruppe etc.“. (https://www.rae.es/desen/cultura; Übersetzung C. P.)6 Bezogen auf diese beiden Definitionen wird in Spanien ebenfalls ein erweiterter Kulturbegriff benutzt. Gleichzeitig benutzt das Kulturministerium als Einleitung ihrer Dokumente zur Kulturgesetzgebung folgenden Satz: „Das Konzept der Kultur gestaltet sich in der Verfassung auf sehr offene und unbestimmte Weise“ (zitiert in Real Instituto Elcano 2004: 14.; Übersetzung C. P.). Selbst das spanische Kulturministerium kommt somit zu keiner eigenen Definition von Kultur. In dem im Jahr 2010 verabschiedeten Plan Nacional de Acción Cultural Exterior (PACE), der kurzzeitig als allgemeine offizielle Konzeption der spanischen AKP galt, wird die kulturelle Grundlage jedweder internationaler Beziehungen betont und ebenfalls ein erweiterter Kulturbegriff verwendet (Ministerio de Asuntos Exteriores y de 6 Webseite

der Real Academia Española de la Lengua, https://dle.rae.es/cultura.

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Cooperación/Ministerio de Cultura 2010: 7).7 Da dies in einem so wichtigen offiziellen Papier geschieht, kann davon ausgegangen werden, dass sich der erweiterte Kulturbegriff hier ebenfalls durchgesetzt hat, wenn auch in diesem Zusammenhang gelegentlich noch Uneinigkeit bzw. eine mangelnde Abstimmung über begriffliche Grundlagen bei den Akteuren, Kulturschaffenden und Experten besteht. Schreiner bezeichnet die Funktionen von AKP, die nicht die Kultur als Selbstzweck zum Ziel haben, als Rahmenfunktionen. Diese stellen Leistungen der AKP dar, die sie für andere Politikfelder, wie die Sicherheitspolitik (man denke an das von Hans-Magnus Enzensberger angemahnte „Frühwarnsystem“), die Europapolitik oder die Wirtschaftspolitik erbringe. Auch das Bemühen um ein positives Nation-Image, was je nach benutzten Instrumenten unter Public Diplomacy (siehe Punkt 2.4.3) und/oder Nation-Branding (siehe Punkt 2.4.6) fällt und von anderen Forschern als grundlegender Bestandteil von AKP gezählt wird, zählt er als Rahmenfunktion der politischen Öffentlichkeitsarbeit dazu (Schreiner 2008: 18). Hieraus lässt sich schließen, dass der Kulturbegriff je nach politischen Prioritäten der jeweiligen Regierung und den Funktionen, die die strategisch-administrative Ebene sowie die operationale Ebene in Form der Akteure der AKP zumessen sowie bezüglich des Zeitpunktes und Akteurs durchaus variieren kann. Darüber hinaus gibt es Ansätze, die zwischen unterschiedlichen Dimensionen von Kultur unterscheiden. So differenziert Mestres zwischen der identitären Perspektive, die sich auf die Abgrenzung einer Kultur von anderen bezieht, der soziologischen Perspektive, die die Interaktionsformen einer sozialen Klasse oder Gruppe betrachtet, der psychologischen Perspektive, mit der die Analyse von kreativen Prozessen verbunden ist, sowie der konzeptuellen Perspektive, die auf die symbolische Bedeutung von Kultur in einem Land bzw. von Monumenten, Landschaften usw. anspielt, was sich im Konzept des Kulturerbes bzw. des patrimonio cultural wiederspiegelt (Val de Santos 2011: 28).

2.4.2

Soft Power

Soft Power (weiche Macht) hat sich in den letzten zwei Jahrzehnten zu einem sowohl von Politikern als auch von Wissenschaftlern oft verwendeten Konzept entwickelt. Um sich dem Konzept anzunähern, muss zunächst der Begriff „Macht“ definiert werden. Im Politiklexikon von Schubert und Klein wird Macht als 7 Im

PACE heißt es wörtlich: „Kultur hat in heutigen Gesellschaften eine enorme soziale, politische und wirtschaftliche Bedeutung. Wenn wir Kultur in einem weiten Sinn verstehen, sind die internationalen Beziehungen in der heutigen Welt zweifellos durch kulturelle Faktoren bedingt.“ (Übersetzung C. P.)

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2 Theoretischer und methodischer Rahmen

„politisch-soziologischer Grundbegriff [bezeichnet], der für Abhängigkeits- oder Überlegenheitsverhältnisse verwendet wird, d. h. für die Möglichkeit der MachtHabenden, ohne Zustimmung, gegen den Willen oder trotz Widerstandes anderer die eigenen Ziele durchzusetzen und zu verwirklichen“ (Schubert/Klein 2003: 182). Max Weber hat zu seiner Zeit ebenfalls eine Definition von Macht aufgestellt, die vor allem auf die gesellschaftlichen Aspekte bei Machterlangung abzielt und die bis heute Gültigkeit hat: „Macht bedeutet jede Chance, innerhalb einer sozialen Beziehung den eigenen Willen auch gegen Widerstreben durchzusetzen, gleichviel worauf diese Chance beruht“ (Weber 1972: 28). Macht wird also vor allem als ein Beziehungsfaktor zwischen zwei oder mehreren Akteuren gesehen, bei dem die Grenzen zwischen Handelnden und Regierenden bzw. „Macht“-Ausübendem und Unterworfenem klar definiert sind. Bezüglich des Begriffs der Soft Power, der Anfang der 1990er Jahre von dem US-amerikanischen Politologen Joseph Nye geprägt wurde, ist diese Grenze jedoch stark verwischt. Nye definiert Soft Power als „the ability to affect others through the co-optive means of framing the agenda, persuading, and eliciting positive attraction in order to obtain preferred outcomes“ (Nye 2011: 20 f.). Machtausübung ist in dieser Definition keine Handlung mehr, mit der jemand anderem etwas aufgezwungen wird – so wurde Macht lange Zeit mit der Anwendung von Druck oder Gewalt in Verbindung gesetzt – sondern der Andere wird in den Prozess miteinbezogen. Es wird versucht, ihn von der Sinnhaftigkeit einer Handlung zu überzeugen. Ist dies nicht möglich, so solle zumindest versucht werden, ihm die Beweggründe des eigenen Handelns zu erklären. Die unmittelbaren Werkzeuge der Soft Power sind weniger in materieller Form wie Waffen, Geld oder Ressourcen zu finden, sondern in immateriellen, primär geistigen und moralischen Werten und Ideen. In dieser Logik werden Drohgebärden in den internationalen Beziehungen aufgrund der wachsenden internationalen Interdependenz und insbesondere den transnationalen Informationsflüssen für eine Positionierung auf dem internationalen Parkett immer kontraproduktiver. Auch die moralische Legitimität und Glaubwürdigkeit, die der Machtausübende besitzt, kann dabei entscheidend sein, andere Menschen von den (im Auge des Machtausübenden) richtigen Zielen zu überzeugen oder zumindest Verständnis zu erwecken. Es wird also eine Anziehungskraft aufgebaut: „In behavioral terms soft power is attractive power“ (Nye 2008: 95). Glaubwürdigkeit ist hierbei eine in ihrer Wichtigkeit nicht zu unterschätzende Ressource, die nicht durch überzogene und realitätsferne Kampagnen strapaziert werden sollte. Soft Power basiert laut Nye in der Regel auf drei Ressourcen: Auf passiven Instrumenten wie Kultur (wirksam ist sie aber nur dort, wo diese Kultur für andere

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auch attraktiv bzw. verständlich ist, als Negativbeispiel sei etwa die Polarisierung der Weltanschauungen zwischen der westlichen und der islamischen Welt genannt) oder politischen Wertorientierungen (Menschenrechte, Frieden, Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Nachhaltigkeit), sowie auf aktiven Instrumenten wie politischem Handeln im Ausland (wenn ein Land also als legitim und mit moralischer Autorität angesehen wird). Hier lässt sich auch noch die Überzeugungskraft einer guten internen Regierungsführung oder einer rechtsstaatlichen Grundordnung hinzufügen. Gemeinsam haben diese Ressourcen in jedem Fall, dass sie nur wirksam sein können, wenn sie von anderen als nachahmenswert oder attraktiv wahrgenommen werden. Wie bereits angesprochen ist es nach Ansicht Nyes von fundamentaler Wichtigkeit, die Glaubwürdigkeit des Landes aufrecht zu erhalten und auf gegenseitiges Verständnis zu setzen. Dafür sei es notwendig, nicht nur zu beeinflussen, sondern auch zuzuhören und so zu einem gegenseitigen Austausch zu kommen. Dies sei ohnehin unerlässlich, um zu wissen, wie Botschaften und Handlungen am besten übermittelt werden können, um Missverständnisse zu vermeiden. Denn oftmals würden positiv intendierte Inhalte aufgrund kultureller Unterschiede von der anderen Seite nicht wie gewollt aufgenommen. Glaubwürdigkeit kann zudem nur entstehen, wenn Diskurs und Realität nicht zu weit auseinanderklaffen (Ebenda: 96 ff.). Rose und Wadlam-Smith erörtern in einem Beitrag zur Bedeutung von Glaubwürdigkeit und Vertrauen in den internationalen Beziehungen, dass Vertrauen zum einen durch eine möglichst große Autonomie von der heimischen Regierung, durch die Arbeit in langfristiger Perspektive und durch die Beidseitigkeit8 in der Arbeit hergestellt werden kann: „Advocating mutuality means understanding that trust arises not from unequal relationships and conversations based on the asymmetrical distribution of power, but from relationships built on respect, openness, and a preparedness, where appropiate, to change one’s own mind“ (Rose/Wadham-Smith 2004: 10). Man versuche, Machtverhältnisse zwischen den Partnern auszugleichen und dadurch Vertrauen herzustellen. Dabei ist Glaubwürdigkeit zu einer internationalen Währung geworden, um die sich in zunehmendem Maße ein Wettbewerb aufgebaut habe: „Politics has become a contest of competitive credibility“ (Nye 2008: 100). Das Verhalten muss zudem vorhersehbar und nachvollziehbar sein und es darf nicht der Eindruck von politischem Harakiri vermittelt werden. Es braucht jedoch

8 Beidseitigkeit

darf an dieser Stelle nicht mit Reziprozität verwechselt werden. Während Beidseitigkeit den grundsätzlichen Austauschcharakter einer Handlung betont, bedeutet Reziprozität, dass beide Seiten in gleichem Maße an einer Handlung beteiligt sind.

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einen langen Zeitraum, um Vertrauen in den internationalen Beziehungen aufzubauen. Gleichzeitig kann es in kürzester Zeit durch Fehlhandeln immensen Schaden nehmen (Luhmann 1989: 25). Es ist somit ein „rares und hoch empfindliches Gut […], dessen Wachstum lange Zeiträume benötige und das „über Nacht“ verloren gehen könnte“ (Roos 2010: 138). Ähnlich sah dies der damalige deutsche Außenminister Steinmeier in einer Rede im Jahr 2007, in der er erklärte, dass Vertrauen „durch ehrliche Sprache und die Zeit, die man sich füreinander“ (zitiert in Ebenda: 141) nimmt, entstehe. Somit spielen zum einen gemeinsame Erfahrungen aber auch der Informationsaustausch eine wichtige Rolle für vertrauensvolle Beziehungen. Dies ist ein wichtiger Aspekt, der im Abschnitt zur Public Diplomacy eine essenzielle Bedeutung einnehmen wird. Public Diplomacy ist für Nye neben Cultural Diplomacy und Kulturbeziehungen eine der drei Arten der Ausübung von Soft Power. Auch der British Council vertritt die Ansicht, dass gerade die persönlichen Kontakte zwischen Menschen maßgeblichen Einfluss auf die Ausprägung bilateraler Beziehungen haben: „[p]eople trust people more than they trust governments, so connections between people often make a more significant contribution to soft power than government-led activities“ (zitiert in Rivera: 12). Nicht zuletzt durch die Arbeiten von Nye hat sich der Begriff der Soft Power zu einem essentiellen Bestandteil internationaler Politik entwickelt. Insbesondere in Reaktion auf die Anschläge am 11.09.2001 gewann das Konzept an großer Relevanz. Dabei stellte sich zum einen die Frage, wie es zu einem solch ausgeprägten Hass auf die USA kommen konnte, bzw. was dies mit der fehlenden Attraktivität des US-amerikanischen bzw. des westlichen Gesellschaftsmodells zu tun haben könnte, und zum anderen warum wirtschaftliche und militärische Macht im Sinne der klassischen Hard Power in einer globalisierten Welt zur Einflussnahme auf das Geschehen in anderen Ländern oftmals nicht mehr die geeigneten Mittel sind. Dabei wurde diese Frage bereits Mitte der 1990er Jahre durch die Politologen Samuel P. Huntington aufgeworfen, als er einen Clash of Civilizations vorhersagte, der sich vor allem an kulturellen Spannungen bzw. der gegenseitigen kulturellen Entfremdung festmachen würde (Huntington 1996). Dennoch ist der Begriff Soft power keineswegs unumstritten. So wird u. a. kritisiert, dass ein Gegensatz zwischen Hard- und Soft Power so nicht existieren kann, sondern sich beide zwangsläufig bedingen würden. Aus diesem Grund sind neuartige, aber mit Soft Power verwandte Konzepte entstanden, wie etwa der ebenfalls von Nye geprägte Begriff der Smart Power oder der Integrated Power. Dabei handelt es sich um eine Kombination von Soft Power mit militärischer und wirtschaftlicher Macht, was sich z. B. in Form vom Wirtschafts- und Entwicklungshilfe äußern kann.

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Zudem wird aus rationalistischer Perspektive kritisiert, dass internationale Akteure lediglich auf wirtschaftliche Anreize und Zwang reagieren würden. Letztendlich gilt, dass Soft Power nur entstehen kann, wenn Ressourcen dafür aufgewandt werden. Somit ist der Weg zur Hard Power nicht weit. Generell erfordert die Lösung zahlreicher internationaler Konflikte oftmals die Anwendung von Hard Power, da „weiche Argumente“ nicht ausreichen. Dennoch hat Soft Power gegenüber Hard Power den Vorteil, dass ihre Anwendung in der Regel keine Abnutzungserscheinungen hervorruft und insgesamt deutlich kostengünstiger ist (Wittig 2007: 8 f.).

2.4.3

Public Diplomacy

Das Konzept der Public Diplomacy hat eine längere Tradition als es auf den ersten Blick erscheint. Wie Jan Melissen in dem von ihm herausgegebenen Sammelband The New Public Diplomacy feststellt, wird das Konzept oftmals als „old wine in new bottles“ wahrgenommen (Melissen 2005: 3). In der Tat ist es erst Anfang der 1990er Jahre wirklich im wissenschaftlichen Diskurs angekommen, wurde allerdings bereits in den 1960er Jahren vom US-amerikanischen Diplomaten und Gründer des Edward R. Murrow Centre of Public Diplomacy Edmund Gullion in den Sprachgebrauch der internationalen Beziehungen eingebracht und hat sich in den letzten Jahrzehnten und insbesondere nach den Ereignissen des 11.09.2001 als Politikansatz etabliert. Insbesondere in den USA sind in diesem Zusammenhang zahlreiche Arbeiten erschienen, außerhalb der USA gewinnt das Konzept ebenfalls an Relevanz. Gullion benutzte den Terminus der Public Diplomacy, da der Begriff der Propaganda aufgrund des Gebrauchs durch die Achsenmächte während des Zweiten Weltkriegs und durch die Sowjetunion eine zu negative Konnotation bekommen hatte, um ihn für ein neu zu etablierendes Außenpolitikkonzept zu verwenden. Eine reine Erfindung von Gullion war er allerdings auch nicht, so wurde er bereits in mehreren Zeitungsartikeln im 19. Jahrhundert erwähnt.9 Später wurde er vermehrt 9 So forderte etwa The London Times vom 15.01.1856 in einem kritischen Artikel zum Staats-

besuch des US-amerikanischen Präsidenten Franklin Pierce, dass dieser, möchte er einen Eindruck auf das britische Volk machen, auch als Beispiel für sein eigenes Volk gelten möge. Die Zeitung bezeichnete dies als Public Diplomacy. Im Januar 1871 wiederum benutzte die New York Times den Begriff zum ersten Mal, als sie über eine Parlamentsdebatte berichtete, in der der Abgeordnete Samuel S. Cox den Geheimplan seiner Kollegen kritisierte, die Dominikanische Republik zu annektieren. Er begründete dies damit, dass er auf eine offene und öffentliche Diplomatie setze (Rodríguez Gómez 2014: 57).

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2 Theoretischer und methodischer Rahmen

während des Ersten Weltkriegs verwendet (zumeist in der französischen Version der diplomatie publique), um öffentlichkeitswirksame offizielle Stellungnahmen zu beschreiben. Walther Lippmann erkannte in seinem Buch Public Opinion ebenfalls die Wichtigkeit öffentlicher Meinung für die internationalen Beziehungen. Lippmann, der als Impulsgeber des Konstruktivismus gilt, meinte, dass Menschen aufgrund der Komplexität der Welt zu drastischen Simplifizierungen neigen würden (Lippmann 1964). Die wachsende Bedeutung der öffentlichen Meinung ist im Kontext starker gesellschaftlicher Veränderungen in den industrialisierten Ländern Anfang des 20. Jahrhunderts zu sehen. Hier wären sozioökonomische Faktoren wie die wachsende Urbanisierung, das steigende Lebensniveau und Verbesserungen der Arbeitsbedingungen weiter Teile der Bevölkerung zu nennen, die eine stärkere politische Partizipation ermöglichten, die sich schließlich auch in einer Ausweitung des Wahlrechts und einem wachsenden Bildungsniveau zeigten. Weniger als in einer Public Diplomacy, wie sie heute verstanden wird, gründeten diese Veränderungen allerdings zunächst vor allem in einer Propaganda, die in den 1930er und 1940er Jahren ihren vorläufigen Höhepunkt erreichte (Delgado Gómez-Escanolilla 1992: 10 f.). Obwohl der Journalist J. Roscoe Drummond 1928 in einem Essay die „era of public diplomacy“ ankündigte, begann diese erst nach dem Zweiten Weltkrieg, als der belgische Premierminister Paul-Henri-Spaak 1946 in einer Rede vor der Generalversammlung der Vereinten Nationen von „this age of public diplomacy“ sprach. In der Folge wurde bei diplomatischen Anlässen vermehrt auf die öffentliche Wahrnehmung dieser Ereignisse geachtet. Nachdem Gullion ab 1965 versuchte, den Begriff auch im akademischen Diskurs verstärkt zu etablieren, dauerte es noch bis 1972, bis eine erste wissenschaftliche Veröffentlichung ihn in seinem Titel führte (Cull 2008: 10). Zuvor hatte jedoch bereits der US-amerikanische Senator William J. Fulbright in seinem Vorwort zum Werk The Fourth Dimension of Foreign Policy darauf hingewiesen, dass Außenpolitik zukünftig eine vermehrt wertbasierte Dimension annehmen würde: „Foreign Policy cannot be based on military posture and diplomatic activities alone today’s world. The shape of the world a generation from now will be influenced far more by how will we communicate the values of our society to others than by our military or diplomatic superiority“ (zitiert in Mitchell 1968: 2). Edmund Gullion ist es vor allem zu verdanken, dass die US-Regierung auf den Begriff aufmerksam wurde und ihn ab den 1970er Jahren vermehrt als Sammelbegriff für Aktivitäten verwendete, die zuvor unter den Propagandabegriff fielen. Deswegen war das Verständnis von Public Diplomacy lange von der USamerikanischen Praxis geprägt. Großbritannien und Kanada griffen den Begriff ebenfalls früh auf.

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Ähnlich wie für andere hier behandelte Konzepte gibt es eine scheinbar unermessliche Zahl an Definitionen für den Begriff der Public Diplomacy. Oftmals besteht vor allem Uneinigkeit darüber, wer seine Sender und Adressaten sind: So definiert Tuch sie als „a government’s process of communicating with foreign publics in an attempt to bring about understanding for it’s nation’s ideas and ideals, it’s institutions and culture as well as it’s national goals and current policies“ (Tuch 1990: 3). Er nimmt somit die Regierung als einzigen Akteur der Public Diplomacy wahr, die das vorrangige Ziel habe, ein allumfassendes Bild einer Nation nach außen zu vermitteln und den Menschen näher zu bringen. Einen anderen Schwerpunkt legen hingegen Signitzer und Coombs, indem sie Public Diplomacy nicht nur bei Regierungen sondern auch bei privaten Akteuren verorten: „the way in which both government and private individuals and groups influence directly or indirectly those public attitudes and opinions which bear directly on another governments foreign decisions“ (zitiert in Gilboa 2008: 57). Hierbei liegt der Wert zudem nicht in erster Linie auf einem allumfassenden Bild, das der ausländischen Öffentlichkeit übermittelt werden soll, sondern es soll vor allem auf die Meinung der Öffentlichkeit zu Regierungsentscheidungen Einfluss genommen werden. Auch dies ist eine Verkürzung, die der vollen Bandbreite von Public Diplomacy, wie sie heute mehrheitlich verstanden wird, nicht gerecht wird. Damit hilft es auf eine der ersten Definitionen zurückzugreifen, auf die in der Forschungsliteratur allerdings sehr selten Bezug genommen wird. Sie stammt aus einer Broschüre des Edward R. Morrow Centre of Public Diplomacy: „Public diplomacy … deals with the influence of public attitudes on the formation and execution of foreign policies. It encompasses dimensions of international relations beyond traditional diplomacy; the cultivation by governments of public opinion in other countries; the interaction of private groups and interests in one country with another; the reporting of foreign affairs and its impact on policy; communication between those whose job is communication, as diplomats and foreign correspondents; and the process of intercultural communications“ (zitiert in Cull 2008: 19). Diese Definition geht zwar ebenso davon aus, dass auf die öffentliche Meinung durch eine gezielte Außenpolitik Einfluss genommen wird, präzisiert dieses Vorhaben jedoch zusätzlich durch die Abkehr von der traditionellen Diplomatie und geht sowohl auf die Adressaten als auch auf die Absenderebene näher ein. So wird Public Diplomacy nicht ausschließlich von Regierungen ausgeübt, sondern geht auch von privaten Akteuren mittels interkulturellen Austausches und Kommunikation aus. Sie nimmt somit Abstand von dem government-to-people-Aspekt und betont vermehrt die people-to-people-Herangehensweise und die direkte Beziehung zwischen öffentlichen Meinungen in den unterschiedlichen Gesellschaften (Manfredi 2011: 199 ff.).

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2 Theoretischer und methodischer Rahmen

Vertreter des Konzeptes des „Polilateralismus“ sind gar der Meinung, dass sich Beziehungen zwischen nicht-staatlichen Akteuren verschiedener Länder aufgrund der technologischen Veränderungen sowie der kommerziellen und touristischen Globalisierung vollkommen ohne staatliche Intervention gestalten lassen (Melgar 2014: 9; Rubio 2014: 17). Hier kommt eine Nähe zu dem Begriff der Kulturbeziehungen auf, der im folgenden Punkt 2.4.5 näher erläutert wird. Vor allem zur Herstellung von Glaubwürdigkeit und Vertrauen eignet sich das Zurückgreifen auf private Akteure, die gegenüber staatlichen den Vorteil haben, dass hinter ihrer Arbeit in der Regel nicht unmittelbare strategische Interessen wahrgenommen werden. Jan Melissen schreibt: „[…] people tend to be suspicious of foreign officials’ motives“ (Melissen 2005: 16). Somit sei es umso wichtiger, Nichtregierungsakteure der Zivilgesellschaft in die Arbeit miteinzuspannen und auch lokale Netzwerke fernab offizieller Instanzen in den Zielländern zu spinnen. Die Betonung des interkulturellen Austausches und der Kommunikation ist ebenfalls ein Aspekt, der Public Diplomacy von einem bis heute sehr wirkmächtigen und negativ belegten Konzept unterscheidet: Der Propaganda. Laut dem Historiker David Welch, der das Konzept in seinem Buch Power and Persuasion untersucht hat, ist Propaganda: „the deliberate attempt to influence the opinions of an audience through the transmission of ideas and values for the specific purpose, consciously designed to serve the interest of the propagandists ad their political masters, either directly or indirectly“ (zitiert in Melissen 2005: 17). Ziel von Propaganda ist es somit nicht, zu einem Austausch zu kommen, sondern die Menschen von einer ihnen bis dahin fremden Ansicht zu überzeugen, oftmals mittels manipulativer Methoden. Dies wird nochmals von Melissen untermauert, indem er den Unterschied zwischen Public Diplomacy und Propaganda zusammenfasst: „[…] public diplomacy is similar to propaganda in that it tries to persuade people what to think, but it is fundamentally different from it in the sense that public diplomacy also listens to what people have to say“ (Melissen 2005: 18). Klaus von Beyme nimmt gar eine Generalisierung vor und meint, dass das Austauschprinzip der Kulturpolitik demokratischen Staaten eher inhärent sei als etwa Entwicklungsländern: „Kulturpolitik in demokratischen Staaten versuchte ihre Ausstrahlung auf das Prinzip der Gegenseitigkeit zu gründen – im Gegensatz zur kulturellen Expansion, zum Imperialismus und zur Kulturpropaganda in Entwicklungsländern“ (von Beyme 2012: 203). Gleichfalls ist die Abgrenzung von Public Diplomacy zu traditioneller Diplomatie wichtig, von der sich Public Diplomacy hinsichtlich der involvierten Akteure, der Maßnahmen sowie Zielgruppen unterscheidet: Nach dem ehemaligen britischen Diplomaten Ernst Satow ist Diplomatie „the appliaction of intelligence and tact to the conduct of official relations between governments of independent states“ (zitiert

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in Rivera 2015: 8). Die oftmals zitierte und allgemein anerkannte Definition sieht somit ausschließlich Regierungsorgane bzw. Personen, die von der Regierung dazu ermächtigt sind, als Akteure der Diplomatie an. Diplomatie im traditionellen Verständnis kann in die Bereiche Kommunikation, Repräsentation und Reproduktion der internationalen Gesellschaft unterschieden werden (Hartig 2016: 33), oder wie Ronald P. Barston es formuliert: Es sei ein Instrument „through which states articulate, coordinate and secure particular interests using correspondence, private talks, the exchanging of views, lobbying, visits, threats and other leated activies“ (zitiert in Ebenda 2016: 33). Gleichzeitig ist Diplomatie in der Regel keine Angelegenheit eines einmaligen Kontakts zwischen Diplomaten oder Verantwortlichen zweier oder mehrerer Länder, sondern besitzt in der Regel einen prozesshaften Charakter (Arndt 2011: 6). Wie bereits in der oben zitierten frühen Definition des Morrow-Centre ist jedoch Public Diplomacy nicht ein Kommunikationselement bzw. -prozess zwischen Staaten bzw. Diplomaten, sondern die Adressaten- wie auch die Absenderebene lässt sich primär in der breiten Öffentlichkeit bzw. im privaten Bereich finden. In manchen Konzeptionen hält sich die Regierung in manchen Fällen gar weitgehend aus diesem Prozess hinaus oder stellt lediglich die notwendigen Instrumente und Ressourcen zur Verfügung, um das Funktionieren einer Public Diplomacy zu gewährleisten. So ist Public Diplomacy und seine zunehmende Bedeutung in der Welt ein Resultat immer komplexer werdender Beziehungsstrukturen und einer Dezentralisierung der diplomatischen Strukturen (Martín Zamorano/Rius Ulldemolins 2016a: 117), in denen die Lösung von Problemen nicht mehr nur in den Händen weniger Diplomaten liegt oder von nur einer Organisation/Institution ausgeht, sondern externe Variablen, wie etwa die öffentliche Meinung, einen viel stärkeren Einfluss auf das Handeln von politischen Entscheidungsträgern haben. Insbesondere im Informationszeitalter, in dem immer mehr Menschen die Möglichkeit haben, an Informationen zu gelangen, die ihnen in früheren Zeiten aufgrund fehlender Kommunikationsmittel verborgen geblieben wären, kommt es somit nicht mehr nur auf materielle und militärische Vorteile an, sondern wie es Nye, auf den Begriff der Soft Power zurückkommend, ausdrückt: „[it] depends not only on whose army wins, but also on whose story wins“ (Nye 2005). Dies hatte bereits Senator Fulbright, der Namensgeber des bis heute sehr erfolgreichen US-amerikanischen Fulbright-Programms, erkannt, als er sagte: „in the long course of history, having people who understand your thought is much greater security than another submarine“ (zitiert in Cowan/Arsenault 2008: 19). Verstehen ist in diesem Verständnis wichtiger als Übereinstimmen, denn das Wissen, wie Sachverhalte auf der anderen Seite aufgenommen werden, ist fundamental, um eine unmissverständliche Botschaft zu senden.

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2 Theoretischer und methodischer Rahmen

Ostrowski sieht in der Public Diplomacy den Einfluss des „präferenzorientierten Liberalismus“, der darauf abziele, inwiefern „gesellschaftlich durchsetzungsfähige Präferenzen die Außenpolitik eines Staates determinieren.“ Die Rolle von Public Diplomacy wäre nun, die Präferenzordnung eines anderen Staates zu verändern und so dessen Außenpolitik maßgeblich zu beeinflussen (Ostrowski 2010: 18). Dabei wird vereinzelt an einer solchen auf dem Nationalstaat basierten Logik Kritik geübt und darauf hingewiesen, dass in den modernen internationalen Beziehungen vermehrt eine supra- oder subnationale Logik verfolgt und sich auf die Multilayered Diplomacy eingestellt werden sollte (Martín Zamorano/Rius Ulldemolins 2016a: 118). Gleichfalls wird mit dieser Sichtweise nochmals deutlich, dass Public Diplomacy ein Instrument der oben erläuterten Soft Power ist. Jan Melissen hat mit dem von ihm 2005 herausgegebenen Buch The New Public Diplomacy. Soft Power in International Relations den Begriff der New Public Diplomacy eingebracht, die gelegentlich auch Public Diplomacy 2.0 genannt wird. Diese würde sich von der traditionellen dadurch unterscheiden, dass auch nichtstaatliche Akteure an ihr beteiligt sind und transnationale Netzwerke, ohne vorherige staatliche Intervention, eine immer größere Rolle einnehmen (Melissen 2005). Hier spielen auch die technologischen Entwicklungen der vergangenen Jahrzehnte eine wichtige Rolle, die nationalstaatliche Grenzen immer stärker verschwimmen lassen und auch zu einer Dezentralisierung des internationalen Kommunikationsprozesses geführt haben, was die Kontrolle der Bilder, die über ein Land nach außen vermittelt werden, umso schwieriger macht. In diesem Zusammenhang kann von MegaNetzwerken und Mikro-Netzwerken gesprochen werden, in denen internationale Kommunikation abläuft. Während Mega-Netzwerke von den großen internationalen multilateralen Organismen wie den Vereinten Nationen verkörpert werden, die eher die traditionellen Kanäle der Diplomatie repräsentieren, sind mit den Mikro-Netzwerken Konzepte wie Multi-Track-Diplomacy oder Civil Diplomacy verbunden, die für die nicht-staatliche Interaktion durch kulturelle oder religiöse Institutionen, Personen der Zivilgesellschaft usw. stehen (Melgar 2014: 9). Ähnlich sieht dies Leonard, der die Glaubwürdigkeit von Nichtregierungsorganisationen (NGO) und die stärkere Involvierung in die Prozesse vor Ort hervorhebt: „In fact public diplomacy is about building relationships“ (Leonard 2002: 8). Dabei könne die Public Diplomacy sowohl erreichen, mehr Wissen über ein Land zu erlangen, um sich so auch eventuell eine bessere Meinung zu bilden und das Land stärker wertzuschätzen sowie die Verbindung von Menschen mit einem Land zu verstärken und die Menschen in ihrer Wahrnehmung zu beeinflussen. Dies impliziert, dass man sich zudem auf das Zielland und seine Bedürfnisse ausrichten müsse (Ebenda: 9 f.). Leonard grenzt Public Diplomacy klar von dem Konzept des Nation Branding (in Punkt 2.4.6 näher erläutert) ab: „Building relationships is very

2.4 Grundlegende Konzepte und Begriffe des Forschungsfeldes der AKP

37

different from selling messages because it involves a genuine change and means that people are given a ‘warts and all’ picture of the country“ (Ebenda: 18). Andere Autoren sind jedoch der Meinung, dass der relationale Aspekt nicht zwingend gegeben sein müsse und lediglich eine von zwei Tendenzen in einer zeitgemäßen Public Diplomacy darstelle. Auch eine ausschließliche Konzentration darauf, die Bevölkerung eines anderen Landes mittels Public Diplomacy zu beeinflussen, sei möglich (Martín Zamorano/Rius Ulldemolins 2016: 393). Um das Konzept nun weiter einzugrenzen, muss auf seine Instrumente eingegangen werden. Dazu gibt es unter Wissenschaftlern unterschiedliche Auffassungen. So unterscheidet Signitzer zwischen „harter“ und „weicher“ Public Diplomacy. Während politische Informationen als „harte“ Public Diplomacy kurzzeitig wirken würden und vor allem durch „schnelle Medien“, wie Zeitung, Fernsehen, Internet und Radio, übermittelt werden würden, würde die kulturelle Kommunikation als „weiche“ Public Diplomacy eher langfristig ausgelegt sein und von „langsamen Medien“, wie Filmen, Sprachunterricht, dem gegenseitigen Austausch, Ausstellungen usw., verkörpert werden (Signitzer 2008: 206 ff.). Einen anderen Ansatz verfolgen Cowan und Arsenault mit ihrer Unterscheidung von Ausprägungen von Public Diplomacy bezüglich der Art und Weise der Kommunikation zwischen Sender und Empfänger. Sie differenzieren zwischen dem Monolog, dem Dialog und der Kooperation: Der Monolog, in dem somit schließlich nur der Sender kommuniziert, würde sich durch Reden, Proklamationen, Filme, Bücher, Visual Art etc. manifestieren. Eine Idee oder Perspektive würde sich somit in erster Linie einseitig dem Rezipienten darstellen und wäre nicht dazu in der Lage, auf kritische Einwände oder differierende Perspektiven einzugehen. Der Dialog wiederum sei gerade dazu in der Lage, Reaktionen zuzulassen, unterscheide sich jedoch nach Martin Bubers Unterscheidung in technical dialogue und true dialogue. Bei ersterem sei eine der beiden Seiten dominant, während bei letzterem eine minimale Kontrolle des Dialogverlaufs gewährleistet wäre und beide Seiten somit weitestgehend gleichberechtigt miteinander kommunizieren würden. In der Kollaboration wiederum agieren Menschen in gemeinsamen Projekten zusammen und sind durch diese Erfahrung bzw. durch gegenseitigen Kontakt miteinander verbunden (Cowan/Arsenault 2008: 11 ff.). Cull wählt den Weg der Unterscheidung der unterschiedlichen Elemente von Public Diplomacy und unterteilt sie in sechs Kategorien: Listening, Advocacy, Cultural Diplomacy, Exchange Diplomacy, International Broadcasting und Psychological Warfare. Listening kann hiernach als der erste Schritt der Public Diplomacy gesehen werden und beinhaltet insbesondere die Zusammenstellung von Informationen über andere Länder bzw. ihrer Öffentlichkeit sowie die Wahrnehmung der öffentlichen

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2 Theoretischer und methodischer Rahmen

Meinung: „The importance of listening springs from the knowledge that an actor can only tell a story to an audience if this actor is also listening to what this audience is thinking of this actor“ (zitiert in Hartig 2016: 39). Die Rezeption der öffentlichen Meinung im Zielland ist somit als erster Schritt einer klugen Public Diplomacy zu sehen, sonst kann ein Handeln, dass z. B. gut gemeint ist, jedoch nicht mit dem gesellschaftlich hegemonialen Wertesystem vor Ort konform geht, ein deutlich anderes Resultat als das Gewünschte bewirken (Nye 2008: 103). Advocacy umfasst Presseveröffentlichungen und Informationsarbeit bis hin zu Imagekampagnen und ist am ehesten unter der oben erwähnten Klassifizierung des Monologs einzuordnen. Dieser Aspekt kommt der klassischen Propaganda, mit Ausnahme der hier nicht weiter betrachteten und mit der Propaganda gleichzusetzenden Psychological Warfare, noch am nächsten, unterscheidet sich jedoch von letzterer in dem entscheidenden Aspekt, dass die Manipulation der ausländischen Bevölkerung bei ihr kein beabsichtigtes Mittel zur Erlangung des Ziels darstellt. International Broadcasting wird durch den Versuch gekennzeichnet, die ausländische Öffentlichkeit mit Nachrichtenagenturen und dem Auslandsrundfunk zu erreichen. Cultural Diplomacy, dieser Aspekt wird weiter unten nochmals genauer abgegrenzt, ist die Kulturelle Programm- und Spracharbeit im Ausland. Exchange Diplomacy wiederum wird von Austauschorganisationen und programmen verkörpert.10 Eine Wahrnehmung von Public Diplomacy als einseitig und als „PR für die eigene Politik, den eigenen Staat oder die eigenen Interessen“, wie Perthes Public Diplomacy 2006 in seinem Impulsreferat zu „Softpower als Teil der Auswärtigen Politik“ nannte (Perthes 2007: 5), oder als Sammelbecken von Begriffen wie „Marketing, Imagepflege, Propaganda und Advertising“ (Karten 2008: 161), herrscht bei vielen Forschern und selbst bei Mittlerorganisationen immer noch vor. Auch die Bundesregierung stellte in einer Antwort auf eine Große Anfrage des Bundestages zum Unterschied zwischen Public Diplomacy und AKP fest: „Die AKBP sowie die so genannte Public Diplomacy des Auswärtigen Amts sind zwei unabhängige, komplementär eingesetzte Instrumente der deutschen Außenpolitik. Die AKBP verfolgt primär kultur- und bildungspolitische Ziele (z. B. Stärkung des Wissenschaftsstandortes Deutschland). Sie will aber auch, wie die Public Diplomacy, um Sympathie und Verständnis für ein modernes und weltoffenes Deutschland werben“ (Deutscher Bundestag, Drucksache 16/4024 (2007): 42).

10 Ein

ähnliches Kategorisierungskonzept verfolgt Luis Melgar (2012: 50 ff.).

2.4 Grundlegende Konzepte und Begriffe des Forschungsfeldes der AKP

39

Obwohl selbst Karl Theodor Paschke in seinem bekannten „Paschke-Report“ über die Tätigkeit von 14 deutschen Botschaften aus dem Jahr 2000 diese Auffassung von Public Diplomacy kritisierte und den Begriff in einer Linie mit der in dieser Arbeit verfolgten Konzeption definierte (Paschke 2000), steht die Rezeption des Konzepts der Public Diplomacy in Deutschland somit noch am Anfang. So stellen Auer und Srugies in einem 2013 erschienenen Forschungspapier zur Public Diplomacy in Germany fest, dass der Begriff in der Konzeption der deutschen Mittlerorganisationen keine Rolle spiele, obwohl sich ihre Aktivitäten per definitionem unter dem Dach der Public Diplomacy erfassen lassen würden (Auer/Srugies 2013: 7).11 Dies bekräftigten sie zusammen mit Löffelholz in einem Aufsatz in der dritten Auflage des von Maaß herausgegeben Bandes „Kultur und Außenpolitik“, der als Standardwerk zur wissenschaftlichen Begleitung der AKP in Deutschland gilt. In diesem wird AKP mit Public Diplomacy gleichgesetzt (Auer/Srugies/Löffelholz 2015). Dass dies an so prominenter Stelle erfolgt, scheint für einen Sinneswandel in der deutschen Wissenschaft zu stehen. Einen wichtigen Beitrag zur wissenschaftlichen Rezeption des Konzepts der Public Diplomacy im deutschsprachigen Raum hat Claudia Auer mit ihrer 2017 erschienenen Dissertation mit dem Titel „Theorie der Public Diplomacy“ gesetzt, in der sie die im deutschsprachigen Raum existierende Forschungslücke einer umfassenden theoretischen Reflexion zum Konzept zu füllen versucht. Diesen bisherigen Mangel einer theoretischen Reflexion sieht sie zudem als Ursache der sehr unterschiedlichen Ansätze bzw. Wahrnehmungen von Public Diplomacy (Auer 2017). Ihre Arbeit könnte in Zukunft zu einer stärkeren wissenschaftlichen Akzeptanz des Begriffes führen und zu einem besseren Verständnis beitragen. In Spanien ist es zu einer ähnlichen Entwicklung gekommen. Im für die neuere Ausrichtung der spanischen AKP zu betrachtenden PACE aus dem Jahr 2010, der in dieser Arbeit vor allem im Punkt 4.2.1.2 beleuchtet wird, heißt es: „Die Auswärtige Kulturarbeit wird heute vom Konzept der Public Diplomacy umrahmt, 11 Dies ist umso unverständlicher, wenn auf einen von Hildegard Hamm-Brücher in der Wochenzeitung „Die Zeit“ veröffentlichten Artikel aus dem Jahr 1977 Bezug genommen wird, indem sie bereits direkt auf Public Diplomacy eingeht, ohne das Konzept beim Namen zu nennen: „Das außenpolitische Geschehen findet heute vor aller Augen statt. Die Massenmedien sorgen dafür, daß jeder Bürger scheinbar alles hautnah miterleben, Sympathien und Antipathien entwickeln kann. Daraus entstehen nicht zu unterschätzende außenpolitische Strömungen, durch die uns unsere nur mit herkömmlichen Methoden betriebene Außenpolitik unversehens aus dem Ruder laufen könnte. Eine umfassende Auswärtige Kulturpolitik kann das verhindern, indem sie in möglichst vielen kulturellen, zwischengesellschaftlichen und zwischenmenschlichen Bereichen Klischeevorstellungen und plötzlichen Manipulationen entgegenwirkt“ (Hamm-Brücher 1977).

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2 Theoretischer und methodischer Rahmen

von der die Cultural Diplomacy traditionell eine Subkategorie bildet“ (Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación/Ministerio de Cultura 2010: 6; Übersetzung C. P.). In dem bereits zuvor von dem Kultur- und dem Außenministerium unterzeichneten Convenio por el que se establece la Estrategia Reforzada para la Promoción de la cultura española en exterior aus dem Jahr 2009 wird Public Diplomacy ebenso gleichbedeutend verwendet (Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación/Ministerio de Cultura 2009: 1). Bezüglich der akademischen Betrachtung des Begriffs der Public Diplomacy hat die dem spanischen Außen- und Kooperationsministerium unterstehende Escuela Diplomática12 zwei wichtige Sammelbänder veröffentlicht (Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación 2012; 2014), in denen das Konzept der Public Diplomacy mit dem des Nation Branding (auf Spanisch marca-país) zusammengebracht wurde und die der weiteren wissenschaftlichen Debatte und der Entwicklung eines Nation-Brand einen Impuls geben sollten. In der vorliegenden Studie wird jedoch die Ansicht vertreten, dass Public Diplomacy von Nation Branding abzugrenzen ist (siehe Punkt 2.4.6).

2.4.4

Cultural Diplomacy

Ähnlich wie zu dem Begriff der Public Diplomacy gibt es zur Cultural Diplomacy unterschiedliche und teilweise sehr weit auseinandergehende Definitionen, die in der Folge erörtert werden sollen. In zahlreichen Publikationen kommt es zu einer Begriffskonfusion bzw. unreflektierten Gleichsetzung von Cultural Diplomacy mit Public Diplomacy, was das Verständnis des Begriffs insbesondere für Einsteiger in die Thematik deutlich erschwert. Gienow-Hecht sieht in Cultural Diplomacy gar als „one of the most confusing terms in modern diplomatic history“(Gienow-Hecht 2010: 3). Eine der ersten Arbeiten, die sich mit Cultural Diplomacy beschäftigten, ist die 1974 im Auftrag des Europarates erschienene Studie Cultural Diplomacy in Europe von Anthony Haigh. Das Buch gilt als eine Fortführung der Gedanken, die Haigh bereits in dem Artikel What is Cultural Diplomacy im Unesco Handbook of International Exchange aus dem Jahr 1965 entwickelt hatte. Haigh zeichnet den Weg nach, den Cultural Diplomacy von einer simplen Kulturpropaganda zur Beeinflussung anderer Staaten bis zum Instrument der internationalen Verständigung zurückgelegt

12 Die Escuela Diplomática ist für die Ausbildung des Personals des auswärtigen Dienstes und der auswärtigen Vertretungen Spaniens zuständig.

2.4 Grundlegende Konzepte und Begriffe des Forschungsfeldes der AKP

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hat und beschreibt die damals noch in den Anfangsstadien stehenden unterschiedlichen Modelle von Cultural Diplomacy in Europa. Dabei gelingt es ihm allerdings nicht, eine bis in die Gegenwart nachwirkende Definition des Begriffs zu finden (Haigh 1974). Dies bleibt Milton C. Cummings überlassen, der die bis heute wohl am weitesten akzeptierte und meistzitierte Definition von Cultural Diplomacy entworfen hat. Für ihn ist sie „the exchange of ideas, information, art and other aspects of culture among nations and their peoples in order to foster mutual understanding which can also be more of a one-way-street that a two-way-exchange, as when one nation concentrates its efforts on promoting the national language, explaining its policies and point of view, or ‚telling its story‘ to the rest of the world“ (zitiert in Mark 2009: 6). Allerdings birgt diese Definition verschiedene Unklarheiten, die zu der erwähnten Begriffskonfusion beigetragen haben. So versäumt sie es, die wesentlichen Akteure von Cultural Diplomacy zu identifizieren, die ähnlich wie im Falle der oben behandelten Public Diplomacy 2.0 nicht mehr nur in staatlichen Instanzen zu verorten sind: „What complicates the definition of cultural diplomacy is the fact that unlike in other areas of diplomacy, the state cannot do much without the support of nongovernmental actors such as artists, curators, lecturers, and students“ (GienowHecht 2010: 10). Cultural Diplomacy kann folglich als eine Staatsaktivität gesehen werden, die jedoch auf die aktive Kooperation von Kulturschaffenden, also nichtstaatlichen Akteuren, angewiesen ist. Wenn es keinen Kultur-Output gibt, kann der Staat auch keine Kulturpolitik durchführen. Dennoch muss an dieser Stelle ebenfalls erwähnt werden, dass es diesbezüglich durchaus unterschiedliche Auffassungen gibt: Mitchell versteht unter Cultural Diplomacy vor allem Regierungsinitiative im kulturellen Bereich. So ermögliche sie bilaterale oder multilaterale Vereinbarungen: „The inter-governmental negotiation of cultural treaties, conventions, agreements and exchange programmes is cultural diplomacy“ (Mitchell 1986: 3). Dieser Definition schließt sich auch Leost (2012) an. Cultural Diplomacy sei einer Public Diplomacy vorgeschaltet. Andere Autoren wie Ríus Ulldemolins und Martín Zamorano (2016: 393) sehen Cultural Diplomacy als einen Teil bzw. eine Unterkategorie von Public Diplomacy an. Diese Auffassung wird von vielen Wissenschaftlern und weiteren in diesem Bereich tätigen Personen geteilt und auch hier verfolgt. In diesem Sinne wird Cultural Diplomacy vor allem als Kulturelle Programm- und Spracharbeit verstanden. Der Vorteil der Kulturellen Programm- und Spracharbeit gegenüber anderen Elementen von Public Diplomacy ist, dass sie in der Regel keinen kompetitiven Charakter besitzt, hauptsächlich positiv besetzt ist und somit wenig konfliktiv ist (Badillo 2015: 6). Dieser Sichtweise schließt sich das U.S. Department of State in einer Veröffentlichung aus dem Jahr 2005 an, in dessen Titel Cultural Diplomacy bereits als

42

2 Theoretischer und methodischer Rahmen

„Stütze“ (Linchpin) von Public Diplomacy genannt wird (U.S. Department of State 2005). Im Zusammenhang mit der deutschen AKP wurde Cultural Diplomacy in der 2011 vom Auswärtigen Amt herausgegeben Konzeption „Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik in Zeiten der Globalisierung“ als Synonym für AK(B)P benutzt (Auswärtiges Amt 2011b: 2), wurde in dieser jedoch de-facto gleichbedeutend mit Public Diplomacy verwendet.13 Somit besteht eine gewisse Begriffskonfusion weiterhin auch bei offiziellen Stellen fort.

2.4.5

Kulturbeziehungen

Der Begriff der Kulturbeziehungen wird oftmals unreflektiert benutzt und stellt im Rahmen des hier behandelten Themas eine Grundkonstante der Diskussion dar. Jedoch ist es von fundamentaler Wichtigkeit, den Begriff von den Konzepten der Cultural Diplomacy oder auch der Public Diplomacy zu unterscheiden, um so das zu bearbeitende Thema konzeptionell einzugrenzen.14 Kulturbeziehungen sind bereits in früheren Zeiten vor allem auf private Initiative und ohne wesentliche Einmischungen von Regierungen gepflegt worden. Rivera definiert Kulturbeziehungen folgendermaßen: „Cultural relations […] is the mutual exchange of culture between peoples to develop long-term relationships, trust, and understanding for the purpose of generating genuine goodwill and influence abroad“ (Rivera 2015: 9). Er betont somit den beidseitigen Austauschaspekt zwischen Menschen unterschiedlicher Herkunft, erwähnt aber keinerlei Regierungsoder Steuerungshandeln. Hier liegt ein Schlüssel zum Verständnis des Unterschiedes zwischen Kulturbeziehungen und Kulturdiplomatie bzw. Cultural Diplomacy. Wie Mitchell in seinem Werk über internationale Kulturbeziehungen festgestellt hat, unterscheiden sich Kulturbeziehungen und Cultural Diplomacy grundlegend. So seien Kulturbeziehungen weniger abhängig von der Staatsbürokratie und politischen Entscheidungen und würden stärkeren Wert auf die Beidseitigkeit der 13 So heißt es in der Konzeption „Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik in Zeiten der Globalisierung“: „Mit den Instrumenten der Bildung, des Austauschs und des Dialogs, und mit dem partnerschaftlichen Ansatz, geprägt vom gegenseitigen Respekt vor der Kultur des Anderen, erreichen wir Menschen unmittelbar und gewinnen sie für unser Land, unsere Werte und unsere Ideen“ (Auswärtiges Amt 2011b: 2). Dies würde auch auf Public Diplomacy zutreffen (siehe Punkt 2.4.3). 14 So besteht ein großer Schwachpunkt der oben behandelten gängigen Definition von Milton C. Cummings zu Cultural Diplomacy darin, dass er weder die Rolle der Regierung erwähnt noch die Begriffe understanding oder relationship präzisiert (Rivera 2015: 11).

2.4 Grundlegende Konzepte und Begriffe des Forschungsfeldes der AKP

43

Aktivitäten und das gegenseitige Verständnis legen (Mitchell 1986: 22). Die Eigenschaft, die Kulturbeziehungen klar von Cultural Diplomacy abgrenzt, ist somit nach seiner Auffassung, dass sie nicht zwangsläufig von offizieller Seite ausgehen und somit nicht von einseitigen Interessen geprägt sein müssen. Letztere hätten neben ehrlichem Willen zum Kulturaustausch und zur Verständigung auch die Verbesserung des eigenen Image zum Ziel. Der advocacy-Aspekt, oftmals ein wesentlicher Faktor von Diplomatie, fehlt somit. Kulturbeziehungen würden u. a. dazu dienen, Stereotype zu bekämpfen. Deswegen sollten sie auch von Ehrlichkeit geprägt sein: „If one should succeed in putting over a picture that is better than reality it would be seen through sooner or later, with damaging consequences“ (Mitchell 1986: 18). Dieser Auffassung ist teils zuzustimmen, wenn darauf Bezug genommen wird, dass Cultural Diplomacy oftmals einen Zweck im Sinne der Soft Power erfolgt und nicht ausgeschlossen ist, dass gelegentlich ein überzeichnetes oder unrealistisches Bild der eigenen Wirklichkeit gezeichnet wird. Andererseits verfolgt Mitchell eine eher pessimistische Auffassung des Konzeptes, indem er unterstellt, dass Cultural Diplomacy stets als Mittel zum Zweck benutzt wird und nicht ein neutraler Kulturaustausch im Sinne eines gegenseitigen Verständnisses ohne machtpolitische Absichten gesucht wird. Kulturbeziehungen und Cultural Diplomacy können sich also durchaus gegenseitig bedingen. Zur Ausübung von Cultural Diplomacy und umgekehrt kann diese Beziehung gar essentiell sein. Schreiner meint jedoch ebenfalls, dass Cultural Diplomacy gegenüber Kulturbeziehungen im Unterschied „kurzfristig und wenig neutral“ sei (Schreiner 2011: 15). Diese Auffassung soll an dieser Stelle nicht verneint werden. Ob ihr jedoch zugestimmt werden kann, kommt hingegen ganz auf die Ausrichtung der Cultural Diplomacy an. So ist einseitig ausgeübte Cultural Diplomacy kaum dazu in der Lage dauerhafte Kulturbeziehungen herzustellen, die sich in der Zukunft von alleine weiterentwickeln können. Kulturbeziehungen, die aus einer beidseitig und auf gegenseitigem Verständnis ausgerichteten Herangehensweise von Cultural Diplomacy resultieren, haben dagegen eine wesentlich größere Nachhaltigkeit. Dabei ist Mitchell und Schreiner durchaus zuzustimmen, wenn sie die Einmischung staatlicher Instanzen in kulturellen Austausch als Quelle für Misstrauen sehen. So ist es auffallend, dass staatliche Kulturinstitutionen ihre Tätigkeit oftmals mit dem Begriff der Kulturbeziehungen umschreiben, um sich von ihrem Auftraggeber abzugrenzen und somit eine vermeintliche Regierungsferne zu suggerieren. Somit kann zusammengefasst werden, dass Kulturbeziehungen zwar durchaus ohne staatlichen Eingriff existieren können und es dazu zahlreiche Beispiele zu nennen gibt, Cultural Diplomacy kann allerdings kaum ohne die vorherige Existenz von Kulturbeziehungen durchgeführt werden. Letztere können zudem Ergebnis einer

44

2 Theoretischer und methodischer Rahmen

Cultural Diplomacy sein und ohne weitere Intervention dieser fortlaufen, soweit Cultural Diplomacy auf eine kluge und auf Beidseitigkeit beruhende Art und Weise durchgeführt wurde.

2.4.6

Nation Branding

Seit den frühen 1990er Jahren ist mit dem durch die Globalisierung forcierten internationalen Standortwettbewerb und der steigenden Bedeutung von kommerziellen Marken das Konzept des Nation Branding aufgekommen. Allerdings existiert die Praxis der Selbstvermarktung von Ländern oder Städten schon seit Ende des 17. Jahrhunderts, als England und Irland ausgewählte Städte als Standort für wirtschaftliche Aktivitäten vermarkteten. In der Folge folgten ähnliche Aktionen in den USA und Europa (Saavedra Torres 2012: 135). Nation Branding kann als die strategische Selbst-Präsentation eines Landes bezeichnet werden, die von dessen Regierung durchgeführt wird, mit dem Ziel Reputation und zusätzliche Wahrnehmung durch die Verbreitung von wirtschaftlichen, politischen und sozialen Errungenschaften zu erreichen. Es hat vor allem kommerziellen Charakter, was eine zwangsläufige Vereinfachung und Schematisierung mit sich bringt. Es versucht also Strategien des Marketings aufzugreifen und diese auf die internationale Ausstrahlung von Ländern anzuwenden. Dies kann sich z. B. in der Verwendung von Logos oder griffigen Slogans äußern. Dabei stehen Länder im Wettbewerb um internationale Sichtbarkeit. Nation Branding ist auch nach innen gerichtet und verfolgt dabei gar ein identitätsstiftendes Ziel, um die Konturen der nationalen Identität klarer zu zeichnen, damit sich eine Nation, gerade in Zeiten der immer stärker verschwimmenden identitären, ethnischen und sprachlichen Grenzen von anderen Nationen abgrenzen und sich dadurch im globalen Standortwettbewerb platzieren kann. So kann ein gutes bzw. ein sich von sonst gleichartigen Mitbewerbern unterscheidendes Image schließlich den Ausschlag für eine Standort-Entscheidung oder Investition (Peralba Fortuny 2009: 10) sowie im Falle einer Kaufentscheidung eines (ausländischen) Konsumenten den entscheidenden Impuls geben, da mit der Marke Qualität, ein gewisser Lebensstil oder ein emotionaler Wert verbunden werden kann, der sie von anderen Mitbewerbern abhebt. Das Konzept hat somit vor allem einen sozioökonomischen und kompetitiven Charakter (Alba Manrique 2014: 5 ff.). Dies wird von Aronczyk in ihrem Buch Branding the Nation treffend zusammengefasst: „Using the tools, techniques, and expertise of commercial branding is seen as a way to help a nation articulate a more coherent and cohesive national identity, to animate the spirit of its citizens in the service of national priorities, and

2.4 Grundlegende Konzepte und Begriffe des Forschungsfeldes der AKP

45

to maintain loyalty to the territory within its borders. In short, the goal of nation branding is to make the nation matter in a world where borders and boundaries appear increasingly obsolete“ (Aronczyk 2013: 3). Wie auch im Fall von Marken, die als Vermarktungsinstrument kommerzieller Produkte dienen, wird beim Nation-Branding in der Regel ein wiedererkennbares Logo, oftmals in den Landesfarben, verwendet. Zudem wird versucht, eine bzw. mehrere spezifische Informationen zu vermitteln, die in der Wahrnehmung des Landes eine Dominanz einnehmen sollen. Um dies zu erreichen, werden oftmals gezielt Marketing-Kampagnen gestartet. Hier wird zudem bereits eine Verbindung zu bereits verbreiteten und allgemein bekannten (positiven) Informationen über das Land hergestellt (Alba Manrique 2014: 14). Nation Branding geht nicht nur von staatlichen Instanzen aus, sondern diese arbeiten oftmals mit privatwirtschaftlichen Akteuren zusammen. Dies hängt mit der engen Verknüpfung zu wirtschaftlichen Zielen zusammen, die mit dem Konzept erreicht werden sollen, wie etwa die Gewinnung von ausländischen Direktinvestitionen und gut ausgebildeten ausländischen Arbeitskräften, die Verbesserung der Handelsbilanz sowie eine verbesserte Wettbewerbsfähigkeit des heimischen Tourismus. Zudem wird damit gerechnet, dass ein gutes Image im Ausland auch zu einer höheren Zufriedenheit der Bürger im Inland führen könnte (Aronczyk 2013: 15). Einen ähnlichen Ansatz für die Bestimmung der Nation Brand wählt Peralba Fortuny. Er meint, dass ein Nation-Image eine Schnittstelle benötigt, die die vier Sektoren koordiniert, die für die seine Konstruktion notwendig sind. Diese sind der staatliche, institutionelle, der wirtschaftlich-unternehmerische und der soziale Sektor. Unter den staatlichen Sektor würden alle Staatsstrukturen bis auf die Ebene der Städte und Gemeinden fallen. Der institutionelle Sektor werde von den Kommunikationskanälen wie dem Fernsehen, Radio und Internet, den Universitäten, Wissenschaftszentren, Wirtschaftsschulen, zivilen Vereinigungen, Sportclubs und Sprachzentren in anderen Ländern usw. verkörpert. Den ökonomisch-unternehmerischen Sektor stellten die großen, international tätigen Unternehmen dar, die er auch als Marcas Embajadoras („Botschaftermarken“) bezeichnet. Ausrücke hierfür seien die Ausdrücke Made in und Made by, also der sog. country-of-origin-Effekt, der sich nachhaltig auf das Konsumentenverhalten auswirke, indem eine Symbolik bzw. ein emotionales Band zwischen dem Verbraucher und der Marke hergestellt wird. Der soziale Sektor würde von herausragenden Persönlichkeiten verkörpert werden, die als Referenzfiguren der Zivilgesellschaft im Ausland wahrgenommen werden (Peralba Fortuny 2009: 88 ff.; van Ham 2008: 129). Besonders der institutionelle und der staatliche, aber auch der soziale Sektor würden nach dieser Auffassung in den engeren Bereich der AKP fallen.

46

2 Theoretischer und methodischer Rahmen

Grundlegend ausgearbeitet bzw. geprägt wurde der Ansatz des Nation Branding u. a. von den Briten Wally Olins und Simon Anholt. Letzterer ist der Schöpfer des seit 2005 jährlich veröffentlichten und nach ihm benannten Anholt Nation Brands Index und Herausgeber der Zeitschrift Place Branding and Public Diplomacy. Der Brand Index orientiert sich, dem von Anholt entwickelten Konzept der Competitive Identity folgend, an sechs Dimensionen, die unabhängig voneinander funktionieren und schließlich das Gesamtergebnis der Brand Equity ergeben: Der Exportwirtschaft, der Regierungsführung, Investitionen, Einwanderungspolitik, Kultur, Leute und Tourismus (Anholt 2004). Rius Ulldemolins und Martín Zamorano stellen die wachsende Bedeutung von Branding im Zusammenhang mit kulturellen Faktoren bzw. einer gezielt forcierten Kulturpolitik heraus: „cultural policies are progressively instrumentalized to serve the international promotion of a nation’s cultural industries so that they are associated with a territorial brand“ (Rius Ulldemolins/Martín Zamorano 2014: 2). Dies birgt in den Augen vieler Kritiker des Konzeptes, unter denen sich auch dessen Schöpfer Ollins und Anholt befinden, die Gefahr einer Verkürzung des nationalen Image auf das einer kommerziellen Marke (van Ham 2008: 130). So wird angemerkt, dass eine Nation-Branding-Strategie kohärent und langfristig angelegt sein müsse und die Abstimmung mit unterschiedlichen Akteuren in Politik, Gesellschaft und Privatwirtschaft koordiniert sein müsse, um einen nachhaltigen Imageeffekt zu erzielen (Anholt 2007: 14 f.). Kunczik hat diese Problematik treffend ausgedrückt: „[…] the image of a certain nation exists in many people purely as affect with no knowledge basis whatsoever“ (Kunczik 1997: 43). Millán Acevedo kritisiert, dass die Bürger im Konzept des Nation-Branding nicht als Bürger, sondern als Konsumenten aufgefasst werden würden und macht dahinter einen Prozess der Merkantilisierung unserer Gesellschaft aus (Millán Acevedo 2015: 4). Auch wenn Nation Branding nicht mit Public Diplomacy bzw. AKP gleichgesetzt werden kann, so besteht vom Grundkonzept her eine enge Verwandtschaft zwischen beiden. Melissen bezeichnet sie deswegen als „sisters under a skin“ (Melissen 2005: 19). Dennoch sieht er signifikante Unterschiede in ihrer Ausrichtung. So hätten Nation-Branding-Kampagnen in der Regel einen „holistic approach“, Public Diplomacy hingegen würde seine Grenzen eher kennen. In der Literatur wird Nation Branding jedoch zumeist als Instrument einer Public Diplomacy dargestellt (Rius Ulldemolins/Martín Zamorano 2014: 2). Aufgrund des meist aktiven Austauschcharakters wird Cultural Diplomacy wiederum von den gleichen Autoren klar von Nation Branding abgegrenzt. Generell kommt dem Konzept in den letzten Jahren verstärkte Relevanz zu: „Die zunehmende ökonomische, politische und soziale Verschränkung der globalisierten

2.5 Auswärtige Kulturpolitik und Auswärtige Kulturarbeit

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Welt drängt Staaten in einen Wettbewerb um eine privilegierte Position im Reigen der Nation Brands und Attraktivitätsrankings“ (Gelke 2017).

2.5

Auswärtige Kulturpolitik und Auswärtige Kulturarbeit

Nach dem die grundlegenden Konzepte erläutert wurden, die im engen Zusammenhang mit dem hier behandelten Forschungsgegenstand stehen, soll nun zunächst dargestellt werden, was unter der AKP im wissenschaftlichen Diskurs in Spanien und Deutschland verstanden wird und wie die beiden Länder die angesprochenen Konzepte in ihre AKP einarbeiten. Schreiner nimmt eine sehr allgemeine Definition von AKP vor: „Außenkulturpolitik meint den Versuch der Staaten, das, was Akteurinnen und Akteure dieses Staates für Kultur halten, in irgendeiner Form zu einem Bestandteil zwischenstaatlicher oder internationaler Beziehungen und Kontakte zu machen“ (Schreiner 2011: 2). Es ist also zu berücksichtigen, was von den verantwortlichen Akteuren, wie bereits in Punkt 2.4.1 angesprochen, unter Kultur verstanden wird. Etwas konkreter wird Harnischfeger, wenn er die AKP als Politikfeld definiert, in dem „die Staaten für die allgemeinen Zwecke der Außenpolitik versuchen, mit Mitteln der Kultur auf die Staatenwelt Einfluss zu nehmen oder ihren Einfluss bzw. Macht über die kulturellen Beziehungen zu erhöhen. Dem liegt die einfache Überlegung zugrunde, dass durch die Präsentation kultureller Errungenschaften das Ansehen eines Staates bei seinen internationalen Partnern erhöht und damit die Einwirkungsmöglichkeiten verbessert werden“ (Harnischfeger 2007: 713). Er steht mit seiner Auffassung somit in einer Linie mit dem zuvor beschriebenen Soft PowerAnsatz. Die beiden Definitionen haben gemeinsam, dass sie AKP als Bestandteil einer staatlich verfassten Außenpolitik sehen, mittels derer die Interessen des Staates verfolgt bzw. seine Position auf dem internationalen Parkett verbessert werden sollen. Die politische Funktion überwiegt somit vor der ökonomischen, beide gehen jedoch letztendlich Hand in Hand. Die genaue Begriffszuordnung über die Sprachgrenzen hinweg wird dadurch erschwert, dass es im englischen Sprachraum keine exakte Entsprechung für den Begriff der AKP gibt. Der am meisten gebrauchte Begriff ist Foreign Cultural Policy, das ifa verwendet jedoch z. B. den Begriff Foreign Cultural Politics. Daneben ist Cultural Diplomacy ebenso gebräuchlich, während diese von anderen Forschern und auch im Rahmen dieser Forschungsarbeit, wie oben beschrieben, als ein Teil von Public Diplomacy aufgefasst wird. Im deutschen Fall wird oftmals sowohl die konkrete Politik als auch ihre Umsetzung unter dem Begriff AKP zusammengefasst, im spanischen Fall wird zwischen

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2 Theoretischer und methodischer Rahmen

der política cultural exterior und der acción cultural exterior unterschieden. Während bei der política cultural exterior die Politik des Staates und sein Handeln gegenüber den von ihm abhängigen Akteuren durch deren Kontrolle bzw. Steuerung (wie etwa Finanzierung, Zielvorgaben, geographische und inhaltliche Schwerpunktsetzung) im Mittelpunkt stehen, handelt der Staat bei der acción cultural exterior eher als Vermittler, wobei hier das Handeln der privaten Zivilgesellschaft sowie der Ausführungsorganisationen betrachtet wird (Delgado Gómez-Escanolilla 2012: 20). Mit anderen Worten werden in der política cultural exterior die politischen Grundlagen, Programme oder Richtlinien gesetzt, während es bei der acción cultural exterior zu der Implementierung vor Ort kommt. In diesem Zusammenhang wird auch festgestellt, dass die grenzüberschreitende Arbeit für die private Kulturindustrie in Zeiten der Globalisierung wesentlich einfacher sei als für den öffentlichen Sektor (Consultoría Estratégica de Investigación de Mercados 2010: 15 ff.). Es herrscht bei Kulturschaffenden ebenfalls weitgehender Konsens, dass eine política cultural exterior einer acción vorausgehen sollte. So solle erstere die konkreten Ziele, Prioritäten, geographische Schwerpunkte, die Priorität gewisser Sektoren und Akteure sowie die genaueren Mittel festlegen (Ebenda: 23), während letztere für deren konkrete Umsetzung im Ausland zuständig seien. Auch die AECID, eine der wichtigsten Ausführungsorganisationen spanischer AKP, fasst unter dem Begriff acción cultural exterior alle Aktivitäten zusammen, die Organisationen der política cultural española en el exterior außerhalb des spanischen Territoriums vornehmen. Zu guter Letzt hat auch der spanische Gesetzgeber im dem 2014er Gesetz Ley de la Acción y del Servicio Exterior del Estado den Unterschied zwischen acción und política im Artikel 1.2. klar festgeschrieben: „2. Im Sinne dieses Gesetzes wird unter a) Außenpolitik verstanden: Die Gesamtheit von Regierungsentscheidungen- und aktionen bezüglich der Beziehungen zu anderen internationalen Akteuren, mit dem Ziel, die Interessen Spaniens im Ausland zu stärken, verbreiten, entwickeln und zu verteidigen. b) Auswärtige Tätigkeit des Staates: Die Gesamtheit der Handlungen, die die konstitutionellen Organe, Öffentlichen Verwaltungen und die zu ihnen zugehörigen Organismen, Einheiten und Institutionen in der Ausübung ihrer diesbezüglichen Kompetenzen im Ausland durchführen und die im Einklang mit den in diesem Gesetz festgesetzten Prinzipien stehen; insbesondere bezüglich der Einheit der Tätigkeit im Ausland, der Einhaltung und Unterwerfung unter die festgelegten Richtlinien und Ziele, die von der Regierung in Ausübung seiner Richtlinienkompetenz in der Außenpolitik festgelegt wurden“ (zitiert in García Pérez 2014: 14; Übersetzung C. P.).

2.6 Versuche einer Klassifikation von AKP

49

Schreiner hat in seinem Aufsatz „Auswärtige Kulturpolitik zwischen Konzeption und Umsetzung“ für die SWP die mit acción und política cultural exterior gleichzusetzenden Ebenen Auswärtige Kulturpolitik (AKP) und Auswärtige Kulturarbeit (AKA) und das zwischen ihnen bestehende Spannungsverhältnis herausgearbeitet. Während AKP die strategisch-konzeptionelle Ebene darstelle15 , die in Deutschland vom Auswärtigen Amt, den für die AKP zuständigen Bundestagsabgeordneten (bzw. Ausschüssen), den Parteien sowie partiell den Spitzen der Mittlerorganisationen verkörpert wird, werde die AKA als operative Ebene von den Fachabteilungen der Mittlerorganisationen sowie deren Auslandsvertretungen verkörpert (Schreiner 2008: 26). Die AKA sei die „Umsetzung auswärtiger Kulturpolitiken in konkrete Maßnahmen und Projekte der Kulturvermittlung“ (Ebenda: 6). Im Policy-Cycle, wie er in Punkt 2.1 dargestellt ist, nimmt die AKA somit die Phase der Politikimplementierung ein. Aus dieser Trennung in zwei Ebenen ergeben sich naturgemäß verschiedene Spannungen zwischen der Kulturarbeit vor Ort und vorher festgelegten Zielformulierungen, Budgets usw., die im Rahmen dieser Studie vor allem in Punkt 6. behandelt werden sollen. Im deutschen Sprachgebrauch ist es seit Mitte der 2000er Jahre zu einem vermehrten Gebrauch des Begriffs der Auswärtigen Kultur- und Bildungspolitik (AKBP) gekommen. AKP wurde zugunsten des unbestrittenen bildungspolitischen Aspekts in den meisten offiziellen Publikationen allmählich von AKBP abgelöst. Diese Entwicklung wurde in der Forschungsliteratur nur teilweise mitvollzogen. Auch in dieser Arbeit soll dieser Entwicklung nicht Rechnung getragen werden, da es auf der spanischen Seite zu keiner solchen Umbenennung gekommen ist und daraus resultierende Missverständnisse vermieden werden sollen. Gleichzeitig ist der bildungspolitische Aspekt auch in der spanischen Ausprägung des Politikfeldes vorhanden, wie sich in den folgenden Ausführungen zeigen wird.

2.6

Versuche einer Klassifikation von AKP

Um eine bessere Vergleichbarkeit der inhaltlichen und organisatorischen Ausrichtung und Ausprägung des Politikfeldes in verschiedenen Ländern zu ermöglichen, haben Forscher verschiedene Klassifikationsansätze entwickelt, die in der Folge vorgestellt werden sollen. Es kann zwischen organisatorischen und inhaltlichen Klassifikationsansätzen unterschieden werden.

15 Bode geht in seiner Dissertation sogar soweit, von einer „Auswärtigen Kulturverwaltung“ zu reden (Bode 2014). Durchgesetzt hat sich diese Bezeichnung allerdings noch nicht.

50

2 Theoretischer und methodischer Rahmen

Roche stellt in seinem Buch La crise des institutions nationales d’échanges culturels en Europe vier mögliche organisatorische Klassifikationstypen von AKP vor, die sich vor allem bezüglich des Abhängigkeitsverhältnisses bzw. der organisatorischen Verbindung zwischen staatlichen Instanzen und den unterschiedlichen AKP-Organisationen unterscheiden.16 Er differenziert zwischen dem dirigistischen, dem voluntaristischen, dem liberalen System und dem Mischsystem. Das dirigistische System ist durch eine klar interventionistische Kontrolle des Staates festgelegt. Die Organisationen der AKP sind der staatlichen Gewalt direkt unterstellt und von ihr abhängig, sodass von der Regierungsideologie abweichende Inhalte zudem zensiert werden können. Roche nennt als Beispiel die AKP früherer kommunistischer Regime in Zentral- und Osteuropa. Das voluntaristische System, das er prototypisch in Frankreich verortet, verfügt durchaus über Ähnlichkeit mit dem dirigistischen System, da auch hier ein stark ausgeprägter Zentralismus vorherrscht und der Staat die Richtlinien setzt. Der Staat stellt jedoch hier keinen Monopolanspruch übt und keine direkte Zensur aus. Das liberale System hingegen zeichnet sich nach seiner Auffassung durch die vollkommene Abwesenheit des Staates aus. In ihm sind ausschließlich private Akteure in der AKP aktiv. Die USA sind das herausragende Beispiel für dieses System (Roche 1998: 13 ff.). Gegen die Auffassung einer vermeintlichen Staatsabwesenheit lässt sich allerdings einwenden, dass der Staat in dem liberalen System zwar nicht direkt in die Angelegenheiten der AKP eingreift, wie z. B. durch direkte Finanzierung, Koordination oder die Erarbeitung von Leitlinien. Dennoch verfügt der Staat wie allgemein in der Tradition nordatlantischer Kulturpolitik durchaus über indirekte Instrumente zur staatlichen Intervention. Diese sind vor allem in der Regulierung durch Steuern, in der Protektion durch Förderung sowie durch weitere finanzielle Distributionen und Redistributionen zu sehen (von Beyme 2012: 129). Ein Ausgleich zwischen privaten und staatlichen Organisationsformen wird im Mischsystem gesucht. Hier tritt der Staat in erster Linie als Finanzier der AKPAktivitäten auf, die von privaten Akteuren durchgeführt werden (Roche 1998: 13 ff.). Auch die beiden spanischen Forscher Martín Zamorano und Rius Ulldemolins stellen drei Organisationsformen „kultureller Diplomatie“ heraus: Die zentral ausgerichtete, die in einer Art Agentursystem funktionierende Organisation und verschiedene Mischsysteme beider Varianten. Bezüglich des zentralen Systems unterscheiden sie jedoch nicht wie Roche zwischen einem dirigistischen und voluntaristischen Modell, was zu einer Konfusion führen kann. Das zentrale System, das in ihrer Definition dem voluntaristischen von Roche gleichkommt, würde in

16 Dieser

Klassifikationsansatz wurde bereits in Binder (2001/2002) herangezogen.

2.6 Versuche einer Klassifikation von AKP

51

seiner Idealform im französischen Fall vorkommen, wo insbesondere die Regierung und das Außenministerium die bestimmenden Akteure der Ausrichtung und Organisation sind. Das Agentursystem, das dem Mischsystem von Roche gleichkommt, würde wiederum in der Idealform durch Großbritannien angewandt. Es verkörpere eine nahezu komplette Unabhängigkeit von der Regierung bzw. eine weitreichende Autonomie. Die Einmischung der Zentralregierung bzw. des Außenministeriums würde sich auf die allgemeine Koordinierung beschränken, weitere Funktionen wiederum an den British Council als zentrale Agentur der britischen AKP delegiert werden, die sich wiederum im privaten Sektor bewegt (Martín Zamorano/Rius Ulldemolins 2016: 394). Peisert meinte in seinem Zeit-Artikel von 1970, das „Bonner Aschenputtel“, es gebe die grundlegende Unterscheidung zwischen einem romanischen und einem britischen Typen von AKP: Der romanische Typ stehe unter direktem Einfluss des Staates und sei integrierter Teil der Außenpolitik, was den Vorteil der besseren Koordinierung und Planung habe sowie eine bessere Unterstützung der außenpolitischen Zielsetzung. Der britische Typ sei dagegen eher staatsfern und delegativ sowie von der Konzentration auf einen zentralen institutionellen Träger geprägt, der zudem weitgehend unabhängig von außenpolitischen Zielstellungen arbeite (Peisert 1970). In der Folge sollen die genannten Ansätze in Tabellenform zusammengefasst werden: (Tabelle 2.1). Ein zusätzliches Unterscheidungskriterium kann die Beziehung der AKP zur nationalen Kulturpolitik darstellten. Mitchell schreibt: „[…] no ECP [external cultural policy] is conceivable without recourse to the products of ICP [internal cultural policy], without, that is the artefacts, performers and institutions that make up a country´s cultural profile, and, in the modern age, depend on public funds for their maintenance as well as for their diffusion“ (Mitchell 1986: 84). Somit kann AKP nicht ohne Rückgriff auf interne kulturpolitische Entwicklungen betrachtet werden, was den Komplexitätsgrad der Untersuchung weiter erhöht. In diesem Rahmen spielt ebenfalls Tourismus durchaus eine Rolle: „Each country that cultivates tourism sues its representation abroad, including its cultural representation, for promotional purposes“ (Ebenda: 86).

Staat betreibt von sich aus keine AKP (als Akteur nicht existent), d. h. er schließt auch keine Abkommen bzgl. Hochschulen, Kulturaustausch etc; nur allgemeine Willensbekundungen und Grundlagenabkommen; Staat behindert keine „Informationskampagnen“ etc. und tritt nicht als Organisator auf → von staatlicher Seite keine AKP ABER eventuell indirekt, indem den heimischen „Kulturproduzenten“ die Arbeit und Verbreitung dieser im Ausland erleichtert wird

Diktaturen: Staat interveniert stark in AKP, nach außen gleiche Kontrolle wie nach innen → Monopolstellung nach außen (Zensur etc.); nur Organisationen, die gewünschtes Bild transportieren Volontaristisches Modell (Demokratien): Staat betreibt keine Zensur und erhebt keinen Monopolanspruch ABER übt große Macht in AKP aus; jedoch nicht einziger Akteur, sondern auch einige Organisationen/Kulturinstitute, die von Staat finanziert werden; ABER Botschaften nicht nur diplomatische Zentren, sondern auch dezentrale, allgegenwärtige Managementebene für die AKP. Sie wird oftmals vom Außenministerium oder direkt von der obersten Regierungsbehörde dirigiert.

Staat/Politik sehen AKP als wichtiges Element ihrer Außenpolitik an; bereit zur Beteiligung ABER tritt nicht selbst als Akteur auf SONDERN vergibt Geld an mehr oder weniger unabhängige Organisationen → Mittlerorganisationen, mit denen Verträge geschlossen werden und welche regelmäßig vom Staat finanziert werden → viele dieser Institutionen sind sehr staatsnah, z. B: wegen quasi kompletter Finanzierung durch den Staat ODER durch Verwaltungsrat oder ein „Charity-Statut“; andere Akteure agieren rein zivilgesellschaftlich oder sind sehr nah am kulturellen Millieu → diese sind wesentlich unabhängiger (wegen demokratischer Tradition)

Gemischtes Modell (Agenturmodell)

Quelle: Eigene Darstellung nach Roche (1998) und Martín Zamorano/Rius Ulldemolins 2016.

Liberales Modell

Dirigistisches (Zentralistisches) Modell

Tabelle 2.1 Die unterschiedlichen AKP-Organisationsmodelle

52 2 Theoretischer und methodischer Rahmen

2.6 Versuche einer Klassifikation von AKP

53

Düwell stellt in seiner historischen Betrachtung „Deutschlands Auswärtige Kulturpolitik 1918–1932“ fünf verschiedene Idealtypen von AKP heraus. Er konzentriert sich im Gegensatz zu den vorherigen organisatorischen Idealtypen auf die inhaltliche Ausrichtung: Kulturausstrahlung, Kulturelle Selbstinterpretation, Kulturelle Expansion, Kulturpropaganda und Kulturimperialismus. In einem Aufsatz im 2015 von Maaß herausgegebenem Sammelband „Kultur und Außenpolitik“ kommt zudem „Kultur und Entwicklung“ hinzu. Die Kulturausstrahlung (auch Kulturdiffusion), im englischen radiation und im französischen rayonnement genannt, bedeutet die internationale Vorbildwirkung der Kultur einer bestimmten Nation. Diese entwickelt sich in der Regel ohne staatliches oder regierungsgesteuertes Zutun und bringt den Beobachter zur Adaptierung oder Nachahmung des kulturellen Einflusses. Das Element des beidseitigen Austausches ist hier somit nicht ausgeschlossen (Düwell 2015: 69). Als Beispiel wäre etwa das englische Gentlemen-Ideal zu nennen, was besonderen Einfluss auf die Gemeinschaft der Commonwealth-Staaten hatte (Clemens 1997: 23). Auch die internationale Ausstrahlung der US-amerikanischen Filmindustrie Hollywood, in der oftmals der US-amerikanische Way of Life verkörpert und nach außen getragen wird, hat eine breite weltweite Ausstrahlung und Nachahmung erfahren, ohne dass dabei staatliche Stellen wesentlich daran beteiligt gewesen wären. Die Kulturelle Selbstinterpretation definiert Düwell als „Eine zielbewusste, um Sympathien werbende und sachliche Vorstellung kultureller Güter einer Nation mit der gleichzeitigen Bereitschaft, auch die Wünsche der anderen Nation nach Selbstvorstellung ihrer Kultur im anderen Land voll zu berücksichtigen und mit ihr kulturell und auf Basis von Gegenseitigkeit (Reziprozität) zusammenzuarbeiten“. Den Idealfall dieser Form von Kulturaustausch bezeichnet er auch als „symmetrische Gegenseitigkeit“ (Düwell 2015: 70). Machtinteressen spielen hier gegenüber dem Prinzip des besseren gegenseitigen Verständnisses eine untergeordnete Rolle. Die Kulturelle Expansion hingegen besitzt nur eine geringe Bereitschaft, auf andere Kulturen zuzugehen. Bei ihr stehen insbesondere die Vorstellung von der Überlegenheit der eigenen Kultur und das nationale Sendungsbewusstsein im Vordergrund. Verknüpft wird diese planmäßig durchgeführte Kulturpolitik mit wirtschaftlichen und machtpolitischen Interessen. Diesbezüglich hat sie eine große Ähnlichkeit mit der Kulturpropaganda, wobei letztere allerdings im Gegensatz zur Kulturellen Expansion keinerlei Interesse an der Reaktion in dem Zielland der Kulturpolitik hat. Kulturpropaganda sei somit aufgrund der gewollten Einseitigkeit gegenüber auswärtigen Reaktionen „blind“ und ein reines außenpolitisches Instrument ohne Autonomie (Ebenda: 70 f.). Der Kulturimperialismus treibt dies auf die Spitze und hat einen aggressiv expansiven und oftmals rassistischen Charakter. „Es handelt sich dabei um eine absichtlich

54

2 Theoretischer und methodischer Rahmen

asymmetrische, mit dem massiven Anspruch auf Priorität und quasi ausbeuterisch betriebene kulturelle Beziehung ohne Gegenseitigkeit“ (Ebenda: 71). Das neueste der genannten Konzepte ist „Kultur und Entwicklung“. Es bezeichnet die Verbindung von AKP mit Entwicklungspolitik. Der kulturelle Faktor soll hier insbesondere zu einer stärkeren Nachhaltigkeit und Intensität der Entwicklungspolitik führen. Besonders Transformationsprozesse in Entwicklungs- und Schwellenländern werden kulturell begleitet. Das Konzept hat vor allem seit Beginn der 1990er Jahre an Relevanz gewonnen, besitzt jedoch bereits historische Vorläufer, etwa in der außenkulturpolitischen Tätigkeit der westlichen Industrieländer in ihren kurz zuvor in die Unabhängigkeit entlassenen Kolonien (Ebenda: 71 f.). Durch die Verbindung von AKP und Entwicklungspolitik und somit der Überschneidung von zwei Politikfeldern kompliziert sich die Analyse von AKP zusätzlich, da dadurch eine genaue Abgrenzung des Politikfeldes nahezu unmöglich wird. Hier müssen auch die von Schreiner herausgearbeiteten „Rahmenfunktionen“ von AKP erwähnt werden. Wie in den folgenden Ausführungen noch genauer erörtert werden wird, hat sich besonders in den drei vergangenen Jahrzehnten und mit besonderer Intensität seit dem Beginn der 2000er Jahre ergeben, dass AKP nicht nur für die Entwicklungspolitik Leistungen erbringt, sondern auch im Bereich der Sicherheits- und Außenwirtschaftspolitik relevant sein kann (Schreiner 2008: 6). Diese Rahmenfunktionen können in den unterschiedlichen Ausprägungen von AKP allerdings stark variieren.

2.7

Methodische Herangehensweise

Neben der umfangreichen Lektüre von Sekundärliteratur in Form von Monographien, Sammelbändern und den in ihnen enthaltenen Aufsätzen sowie von Zeitschriftenaufsätzen und Internetartikeln wird eine Dokumentenanalyse von Primärliteratur durchgeführt. Diese umfasst Archivmaterial, Gesetze, Verordnungen, Protokolle von Parlaments- und Ausschussdebatten, Konzeptionspapiere von Ministerien und Mittler- bzw. Ausführungsorganisationen, Jahresberichte verschiedener Akteure sowie Stellungnahmen und Antworten der deutschen Bundesregierung zur AKP. In der Regel sind dies, mit Ausnahme des allerdings nur sehr vereinzelt verwendeten Archivmaterials, öffentlich zugängliche Quellen. In den letzten Jahren wurde der Forschungsprozess durch die fortschreitende Digitalisierung von relevanten Dokumenten deutlich erleichtert. Begleitet wird dies durch eine Presseanalyse relevanter Veröffentlichungen in spanischen wie deutschen Zeitungen und Zeitschriften.

2.7 Methodische Herangehensweise

55

Des Weiteren wurden semistrukturierte, offene Leitfadeninterviews17 mit Experten durchgeführt. Diese dienen in diesem Zusammenhang als „Lieferanten von Informationen“ (Kaiser 2014: 2). Die Interviews sollen den Zweck erfüllen, dass die Experten mit ihrem Prozess- und Kontextwissen Aufschluss über Zusammenhänge geben und Informationen liefern können, die sich aus der Lektüre der Primär- und Sekundärliteratur nicht ergeben haben, wie etwa über politische Verhandlungs- und Entscheidungsprozesse oder formelle und informelle Verwaltungsabläufe. Kaiser nennt dies das „Dilemma der unvollständigen Informationen“, das durch Experteninterviews gelindert werden soll (Ebenda: 23). Zwar kann Kontextwissen durchaus in großem Maße bereits aus der angesprochenen Lektüre gezogen werden, jedoch „nicht immer einen vollständigen Überblick über die Komplexität der institutionellen Bedingungen, der Sachzwänge, der politischen Interessengegensätze oder der Machtkonflikte [geben], die bei der Bewältigung eines politischen Problems eine Rolle spielen können“ (Ebenda: 23). Dadurch, dass ein Experte direkt oder indirekt in diese Prozesse eingebunden ist, besitzt er eine „institutionalisierte Kompetenz zur Konstruktion von Wirklichkeit“ (zitiert in Ebenda: 36). Es kann somit als Experte gelten „wer in irgendeiner Weise Verantwortung trägt für den Entwurf, die Implementierung oder die Kontrolle einer Problemlösung oder wer über einen privilegierten Zugang zu Informationen über Personengruppen oder Entscheidungsprozesse verfügt“ (zitiert in Ebenda: 38). Diese Person muss somit nicht zwingend involviert sein, sondern kann durch einen privilegierten Zugang zu Informationen einen Expertenstatus zu einem bestimmten Thema erlangen. Es ist folglich nicht Ziel des leitfaden-gestützten Interviews, dem Experten eine vollständige Darstellung eines Problems sowie dessen Lösung zu entlocken, sondern durch die Generierung zusätzlicher Informationen eine Nachvollziehbarkeit des Problems und seiner Veränderung zu erlangen. Noch mehr als auf das Kontextwissen des Experten trifft dies auf das Betriebswissen zu. Hier ist der Experte in der Regel direkt durch eigenes Handeln an der Lösung bzw. Bearbeitung des Problems beteiligt: „Er kann Auskunft darüber geben, unter welchen Umständen dieses Problem auf die politische Agenda gekommen ist, welche Lösungsansätze gewählt oder verworfen wurden und wie durch die beteiligten Akteure insbesondere auch die jeweiligen institutionellen Restriktionen verschiedener Lösungsalternativen bewertet worden sind“ (Ebenda: 42). 17 „Leitfaden-gestützte Experteninterviews: sind stärker strukturierte Formen der Befragung mit den (sic!) Ziel der Gewinnung harter Fakten, die sich aus anderen Quellen nicht oder nur eingeschränkt ermitteln lassen. Mittels des Interviewleitfadens erfolgt die Befragung mit dem klaren Ziel der Abfrage spezifischen Wissens, das zur Beantwortung einer bereits präzisen (und theoretisch eingebetteten) Forschungsfrage notwendig ist“ (Kaiser 2014: 35).

56

2 Theoretischer und methodischer Rahmen

Neben dem Kontext- und dem Betriebswissen eines Experten muss auch mögliches Deutungswissen erfragt werden. Dieses umfasst dessen subjektive Interpretationen und Wahrnehmungen und kann dabei helfen, individuelles Handeln von Akteuren zu beurteilen, das sich nicht zwingend aus dem institutionellen Kontext oder den logischen Handlungspräferenzen eines Akteurs ableiten lässt. Es wurden Experten zu zwei Themenfeldern befragt. Zum einen wurden in Argentinien an der AKA Deutschlands und Spaniens vor Ort beteiligte Personen interviewt. Zum anderen wurden Experten der AKP Spaniens und Deutschlands interviewt. Dabei wurden die Gesprächspartner nach ihrer Funktion im Politikfeld sowie anhand des bei ihnen vermuteten Funktions-, Prozess- und (gegebenenfalls) Deutungswissens ausgesucht und angefragt.

2.8

Zusammenfassung des theoretischen und methodischen Rahmens

Um die Grundlagen für einen systematischen Vergleich zu legen, mussten in den vorangegangenen Punkten zunächst die dem Untersuchungsgegenstand zugrundeliegenden theoretischen Konzepte erläutert und die sich in einigen Punkten unterscheidenden Bedeutungen und Wahrnehmungen dieser Konzepte aufgeschlüsselt werden. Wie aus den Ausführungen deutlich geworden ist, wird sich auf drei Pfeiler konzentriert, die sich aus den in Punkt 1.1 genannten und die Arbeit anleitenden Fragestellungen ergeben: Den konzeptuellen und den politisch-administrativen Pfeiler, die beide im Kontext internationaler Entwicklungen und Konjunkturen zu sehen sind sowie den Bereich der konkreten Politikimplementierung durch die Arbeit der Akteure vor Ort. Der letztere Punkt soll in einem abschließenden Exkurs zur AKA von Spanien und Deutschland in Argentinien behandelt werden. Wie eingangs erwähnt, untersucht eine Politikfeldanalyse „was politische Akteure tun, warum sie es tun und was sie letztlich bewirken.“ Dabei ist es unumgänglich, zunächst die besagten Akteure zu identifizieren und den institutionellen Rahmen zu untersuchen, in dem diese ihre Tätigkeit planen und entwickeln, die mittels einer Implementierung schließlich im Idealfall zu einem beobachtbaren Resultat führt. Zur Unterstützung eines systematischen Vergleichs wird auf die in Punkt 2.2 behandelte Heuristik des Akteurszentrierten Institutionalismus zurückgegriffen. Um das Funktionieren des Politikfeldes und das Zusammenwirken der Akteure zu untersuchen, wird sich zudem grob an der in Punkt 2.1 dargestellten Logik des Policy-Cycle orientiert. Dieser unterteilt sich in die fünf Phasen Politik(re)definition,

2.8 Zusammenfassung des theoretischen und methodischen Rahmens

57

Agenda-Setting, Politikformulierung, Politikimplementierung und Politikevaluierung. In diesem Rahmen ist es wichtig, die in den einzelnen Stufen dominanten und für die inhaltliche Ausformung sorgenden Akteure zu identifizieren. Die erste Phase der Politik(re)definition stellt, auf das Politikfeld der AKP übertragen, z. B. die Wahrnehmung dar, dass die Soft Power bzw. die internationale kulturelle Ausstrahlung des die AKP praktizierenden Landes verbessert werden muss bzw. unter ihren Möglichkeiten bleibt. Ein weiteres Beispiel wäre die Wahrnehmung, dass internationale Probleme nur durch einen verstärkten Austausch zwischen den Gesellschaften entschärft werden können. Wie eine solche Herausforderung angegangen werden kann, wird in der zweiten Phase, dem Agenda-Setting, erörtert. Hier ist es wichtig zu betrachten, wie die Problemlösungsstrategien entwickelt werden. Wie zuvor erwähnt, werden die „Interessenkonstellation der Akteure, Handlungskapazitäten der Institutionen sowie Konjunkturen der öffentlichen Problemwahrnehmung“ betrachtet. Das Zusammenwirken dieser Faktoren führt schließlich zur Politikformulierung, in der die programmatische Ausrichtung und die Art und Weise, wie und mit welchen Instrumenten AKP durchgeführt wird, festgelegt wird. In dieser Phase kommt es zur Berücksichtigung der verschiedenen in Punkt 2.4.3 dargestellten Instrumente von Public Diplomacy und deren sich je nach Ausrichtung und Präferenzen unterscheidenden Gewichtung: Es wird zwischen der klassischen und lange Zeit als ein Synonym von AKP wahrgenommenen Cultural Diplomacy (kulturelle Progamm- und Spracharbeit), der Außenwissenschafts- und Austauscharbeit, der Auswärtigen Medienarbeit sowie dem Nation-Branding unterschieden. Letzteres Instrument ist kein expliziter Teil einer Public Diplomacy, sondern muss aufgrund seines zunehmenden Einflusses auf das Politikfeld AKP in den vergangenen Jahren als zusätzlicher Punkt betrachtet werden. Mit der Public Diplomacy 2.0. ist es zu einer verstärkten Betrachtung des Wirkens von privaten und von staatlichem Einfluss losgelösten Akteuren in diesem Bereich gekommen. Deswegen muss in einem Punkt neben dem Handeln öffentlicher Akteure die beobachtbare Tätigkeit privater Akteure in der AKP behandelt werden. Zudem muss in diesem Rahmen betrachtet werden, ob und in welchem Maße übergeordnete Steuerungsinstanzen auf die inhaltliche Ausformung Einfluss nehmen. Dabei werden gegebenenfalls die in Punkt 2.6 angesprochenen inhaltlichen und organisatorischen Klassifikationsmodelle herangezogen. Der methodische Rahmen zur Beantwortung der als Leitfaden wirkenden Fragestellungen teilt sich in drei Schwerpunkte ein. Erstens wird eine grundlegende Analyse der zu der Thematik existierenden Sekundärliteratur vorgenommen. Diese teilt sich in Monographien, in Sammelbändern enthaltende Aufsätze, in Zeitschriften

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2 Theoretischer und methodischer Rahmen

oder lose erschienene wissenschaftliche Artikel sowie Zeitungsartikel (in Papierform oder im Internet veröffentlicht) auf. Zweitens werden einzelne Punkte mittels des Heranziehens von Primärliteratur in Form von Archivmaterial, Gesetzen, Veröffentlichungen offizieller Stellen, Protokolle usw. näher betrachtet und inhaltliche Lücken geschlossen. Als dritter Punkt folgen semistrukturierte, offene Leitfadeninterviews mit in der AKP tätigen Personen sowie Experten, um so zu detaillierten Erkenntnissen zum Funktionieren des Politikfeldes zu kommen.

3

Eine historische Darstellung der Entwicklung von AKP in Spanien und Deutschland

Seit Beginn des Bestehens des Politikfeldes der AKP in Spanien und Deutschland haben beide Länder unterschiedliche kulturelle, gesellschaftliche und politische Entwicklungsphasen durchlaufen, die auch die Art und Weise, wie sie sich im Ausland präsentierten und mit diesem interagierten, verändert haben. Eine Betrachtung der Entwicklung von AKP in Spanien und Deutschland muss somit immer im Kontext der Veränderung des internationalen Panoramas und damit der Veränderung von Absichten und Zielen, die mit einer AKP verfolgt werden, gesehen werden. Bereits der US-amerikanische Politikwissenschaftler Hans Morgenthau schrieb: „Yet the kind of interest determining political action in a particular period of history depends upon the political and cultural context within which foreign policy is formulated“ (Morgenthau 2005: 11). So hat auch die AKP Spaniens und Deutschlands seit ihrem Bestehen verschiedene Phasen durchschritten, die von unterschiedlichen Leitbildern, Strukturen, Akteuren, Instrumenten und thematischen Ausrichtungen gekennzeichnet waren. In der Folge soll mittels eines chronischen Längsschnitts die kontextbezogene Entwicklung der spanischen und deutschen AKP von ihren Anfängen bis in die Gegenwart phasenweise dargestellt und anschließend miteinander in Beziehung gesetzt werden, denn: „Auswärtige Kulturpolitik ist nicht eine tagesaktuelle Angelegenheit. Auswärtige Kulturpolitik hat eine historische Dimension und diese ist in allen Zeiten abhängig von den jeweiligen gesellschaftlichen und kulturellen Rahmenbedingungen“ (zitiert in Schneider 2016: 2).

© Der/die Herausgeber bzw. der/die Autor(en), exklusiv lizenziert durch Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 C. Pfeiffer, Auswärtige Kulturpolitik in Spanien und Deutschland, Auswärtige Kulturpolitik, https://doi.org/10.1007/978-3-658-31743-0_3

59

60

3

Eine historische Darstellung der Entwicklung von AKP …

3.1

Spanien

3.1.1

Anfänge spanischer AKP

Die Ursprünge der AKP Spaniens lassen sich bis in das ausgehende 19. Jahrhundert zurückverfolgen.1 Mit der Gründung der Institución Libre de Enseñanza (ILE) im Jahr 1876, die stark unter dem Einfluss der Lehre des in Deutschland weitgehend unbekannten deutschen Philosophen Karl Christian Friedrich Krause stand, versuchten Intellektuelle wie der Philosoph Francisco Giner de los Rios, dem im internationalen Vergleich großen wissenschaftlichen Rückstand des Landes etwas entgegenzusetzen. Die ILE kann als eine der ersten Institutionen einer anfänglichen AKP Spaniens gesehen werden, da sie während ihres Bestehens systematisch mit zahlreichen ausländischen Wissenschaftlern und Pädagogen zusammenarbeitete (Delgado Gómez-Escanolilla 1992: 14).2 Zuvor war bereits 1873 die Escuela de Historia, Arqueología y Bellas Artes in Rom gegründet worden, die sich der zahlreichen spanischen Kunstschaffenden in der italienischen Hauptstadt annehmen sollte, die zu diesem Zeitpunkt neben Paris der emblematische Treffpunkt für europäische Künstler war (Espadas Burgos 2000). In Kontrast zu den in dieser Zeit dominierenden europäischen Mächten war das einstige Weltreich Spanien bis auf einzelne Ausnahmen wie den fortschrittlichen Regionen Katalonien und dem Baskenland jedoch wirtschaftlich und gesellschaftlich stark abgehängt und isoliert, was sich auch in seinen Bemühungen um eine kulturelle Ausstrahlung nach außen zeigte, die eher gering ausfielen. Ausdruck der allgemeinen Entwicklungskrise, in der sich das Land befand, war das Jahr 1898. Der fundamentale Schockzustand, der Spanien in diesem Jahr aufgrund des Verlustes seiner Kolonien auf Kuba, Puerto Rico und den Philippinen als Ergebnis des Spanisch-US-amerikanischen Krieges erfasste, löste in intellektuellen 1 Das

Ley Moyano de instrucción pública aus dem Jahr 1857 kann als erster Versuch einer Gesetzgebung im Bereich der Bildung und Kultur von Seiten des spanischen Staates gesehen werden. In der Folge wurden die ersten Archäologie- und Kunst-Museen sowie Museen in den verschiedenen Provinzen gegründet. Im 18. Jahrhundert wurden zudem bereits die bis heute bestehenden Königlichen Akademien, das Teatro Real und die Biblioteca Real geschaffen. Während dieser Zeit blieb jedoch die bedeutendste kulturelle Instanz die katholische Kirche (Real Instituto Elcano 2004: 3). 2 Der erste Schlüsselmoment der neueren deutsch-spanischen Kulturbeziehungen war der Aufenthalt des Philosophen und Juristen Julián Sanz del Río Anfang der 40er Jahre des 19. Jahrhunderts in Deutschland. Dort kam er mit der Lehre von Karl Christian Friedrich Krause in Kontakt. Zurück in Spanien verbreitete er seine Lehre, die insbesondere im Bildungsbereich großen Einfluss im spanischsprachigen Raum gewann und dort unter dem Namen Krausismo bekannt ist.

3.1 Spanien

61

Kreisen Debatten um den vermeintlichen Entwicklungsrückstand und die Inkompetenz der politischen Elite des Landes sowie eine profunde Identitätskrise aus. Gleichzeitig legte dieses Ereignis die internationale Isolierung Spaniens offen, die sich sowohl in dem mangelnden Kontakt zu den lateinamerikanischen ehemaligen Kolonien als auch zu den europäischen Nachbarn zeigte. Santiago Ramón y Cajal erklärte sich die Niederlage von 1898 folgendermaßen: „Unsere Niederlage gegenüber den USA lässt sich damit erklären, dass wir so ignorant und schwach waren, dass wir ihre Wissenschaft und Kraft nicht wahrhaben wollten. Daher müssen wir uns durch Arbeit und Wissenschaft erneuern“ (zitiert in Sánchez-Ron 2000: 293). Die sich im Zuge der Kriegsniederlage entwickelnde intellektuelle Bewegung, die heute als Generación de 1898 bekannt ist und zu deren wichtigsten Vertretern Miguel de Unamuno, Ramón María de Valle-Inclán, Ramiro de Maeztu oder Pio Baroja zählten, teilte die Meinung von Ramón y Cajal und war u. a. der Anlass dafür, dass 1900 das Ministerio de Instrucción Pública gegründet wurde. Dieses war für eine Bildungsreform verantwortlich, in deren Rahmen Bildungszentren und Alphabetisierungskampagnen geschaffen wurden, welche die Basis für die angestrebte „Horizonteröffnung“ (apertura de horizontes) legen sollten. Dabei wollte man sich an der wissenschaftlichen Elite orientieren, die damals u. a. von Deutschland repräsentiert wurde (Delgado Gómez-Escanolilla 2014: 3 f.). Der Diplomat José Antonio de Sangróniz bringt gut auf den Punkt, was die Zielstellung der spanischen AKP Anfang des 20. Jahrhunderts war: Man müsse das Bild von dem „Land der Kleriker und Stierkämpfer, in dem Unkultur und Fanatismus ihren natürlichen Sitz haben” in eine zeitgemäßere Wahrnehmung umwandeln (zitiert in Delgado Gómez-Escanolilla 2008: 9; Übersetzung C. P.). Anfang des 20. Jahrhunderts befanden sich die Weltmächte bereits nicht mehr nur auf dem militärischen Gebiet im Wettbewerb, sondern versuchten auch im kulturellen und wissenschaftlichen Bereich ihren Einfluss zu vergrößern. Während Deutschland, Großbritannien und Frankreich diesbezüglich zu den Pionieren gehörten, hatte diese Entwicklung nur geringen Einfluss auf Spanien, sodass die AKP sehr schwach ausgeprägt war. So urteilt etwa Vázquez Barrado, dass Spanien trotz der Existenz von institutionellen Ansätzen weiterhin großen Rückstand auf diesem Gebiet hatte: „Weder in der Form noch in der Substanz war Spanien ein Vorreiter in der auswärtigen kulturellen Tätigkeit“ (Vázquez Barrado 2012: 2; Übersetzung C. P.). 1901 wurde ein Dekret verabschiedet, das Studenten, die ihr Studium erfolgreich abgeschlossen hatten, einen Auslandsaufenthalt ermöglichte. Zwei Jahre später wurde dieses Dekret auch auf Lehrkräfte ausgeweitet (Egido Gálvez/Gavari Starkie 2009: 31).

62

3

Eine historische Darstellung der Entwicklung von AKP …

1907 folgte die Gründung der Junta para Ampliación de Estudios e Investigaciones Científicas (JAE)3 , die im Ministerio de Instrucción Pública verankert war. Ein Jahr zuvor bekam mit dem Mediziner Ramón y Cajal zudem jemand den Nobelpreis, der sich mit Bezug auf Spanien gegen die „intellektuelle Abgrenzung von Europa“ und für eine Öffnung zu den europäischen Nachbarn aussprach. Im Vorjahr hatte er bereits die begehrte Helmholtz-Medaille erhalten (Delgado Gómez-Escanolilla 2014: 5) und im Zuge des Nobelpreises das Angebot der spanischen Regierung bekommen, das Ministerio de Instrucción Pública zu leiten, das einem heutigen Bildungsministerium gleichkam. Das Angebot ablehnend schlug Ramón y Cajal vor, die JAE zu gründen, um die Bildung, Wissenschaft und Forschung auf diesem Weg zu verbessern (Santamaría García 2007: 1). Die JAE, die Ramón y Cajal zu Beginn präsidierte, hatte zum Ziel, die zukünftige spanische intellektuelle Elite zu formen und das Land nach europäischem Vorbild auf einen liberalen und reformorientierten Weg zu führen. In dem späteren Jahrbuch der Institution für das Jahr 1912 hieß es hierzu, dass es der JAE darum gehe „uns wieder in die kulturelle Gemeinschaft der anderen Völker zu integrieren, von der wir zeitweise ausgeschlossen waren, um dadurch unsere historischen Institutionen zu befruchten und zur Geburt stärkerer zukünftiger Generationen beizutragen“ (zitiert in Abad 2007: 12; Übersetzung C. P.). Diese Zielsetzung bekam nicht nur Unterstützung, sondern führte auch zu Missgunst vor allem bei Universitäten, die der JAE vorwarfen, ihnen die finanziellen Mittel streitig zu machen. Mit den u. a. von der JAE forcierten Stipendienprogrammen wurde zudem der wissenschaftliche Austausch mit anderen Ländern, insbesondere mit Frankreich, Deutschland und Großbritannien, verstärkt. In diesem Rahmen gingen 22,1 Prozent oder 750 von 3150 der JAE-Stipendiaten zwischen 1908 und 1936 nach Deutschland, das aufgrund seines wissenschaftlichen und

3 Seit

den 1990er Jahren und insbesondere anlässlich des 100. Jahrestages der Gründung der JAE wurden verschiedene historische Arbeiten veröffentlicht, die sich der JAE aus verschiedenen Perspektiven annäherten bzw. mit verschiedenen Phasen der Institution beschäftigten: U. a. Abad (2007), Calandre Hoenigsfeld (2008), Santamaría García (2007), Fernández Terán/González Redondo (2006), López Sánchez (2003), Pérez-Villanueva Tovar (1992), Ruiz Berrio (2000) oder Senz Bueno (2011).

3.1 Spanien

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technischen Fortschritts große Bewunderung genoss.4 Insbesondere in der Biomedizin, Mathematik, Physik, Chemie und Philosophie konnten in der Folge große Fortschritte erzielt werden. Zudem wurden unter dem Dach der JAE verschiedene Institutionen gegründet, die sich u. a. dem wissenschaftlichen Austausch mit dem Ausland widmeten. Hier zu nennen wären das Centro de Estudios Históricos (1910 gegründet), das Instituto de Ciencias Físico-Naturales (1910), das Instituto-Escuela (1918), die Residencia de Estudiantes (1910) sowie die Asociación de Laboratorios (1910) (Delgado Gómez-Escanolilla 2014: 5).5 Gleichzeitig wurde vermehrt der Blick nach Lateinamerika gerichtet und vor allem von konservativer Seite versucht, ein „kollektives hispanisches Bewusstsein“ zu entwickeln. Damit sollte nicht nur gegen die „schwarze Legende“ (leyenda negra)6 angekämpft, die Spanien im Ausland stets begleitete, sondern generell der außenpolitische Einflussbereich erweitert werden. Durch die gemeinsamen kulturellen und sprachlichen Wurzeln war es der Anspruch Spaniens, sich als Sprachrohr einer ganzen Region in Europa darzustellen und zugleich als Vermittler zwischen den lateinamerikanischen und europäischen Ländern zu agieren (Ebenda: 6 f.). Diese auch als hispanoamericanismo bezeichnete Denkströmung definiert Sepúlveda als „die Interpretation der hispanischen Kontinuität in Amerika als Grundstein der Konstruktion – und auch als Beweis für ihre Existenz – einer spanischen Ahnenschaft in den Gesellschaften des Kontinentes; eine Ahnenschaft, die dazu instrumentalisiert werden kann, eine prestigevolle Außenpolitik zu untermauern, um den internationalen Wert des Spaniens vom Beginn des 20. Jahrhunderts wiederzuerlangen“ (zitiert 4 Dieses

starke Interesse von Wissenschaftlern an einem Aufenthalt in Deutschland nahm lediglich während des 1. Weltkriegs ab, der eine starke Verringerung der Stipendiatenquote mit sich brachte (Janué i Miret 2000: 170). López Sánchez bezeichnet die JAE sogar als den „wichtigsten Filter für den Eintritt von wissenschaftlichen Denkströmen aus Deutschland […], den es jemals im Laufe der spanischen Gegenwartsgeschichte gegeben hat“ (López Sánchez 2000: 240). Wichtige Rezeptoren waren in diesem Zusammenhang Américo Castro und Ramón Menéndez Pidal. 5 Neben der JAE und ihrer Institute war zunächst das ebenfalls 1907 auf Initiative von Enric Prat de la Riba gegründete Instituto de Estudios Catalanes die einzige nennenswerte Forschungseinrichtung (vor allem im Bereich der Sprache) in Spanien. Erste Anstrengungen zur Förderung des kulturellen und linguistischen Bereiches unternahmen zudem die Regionen Baskenland, Navarra und Galicien. Hier wären die 1905 gegründete Academia Gallega und die 1918 gegründete Academia de la Lengua Vasca zu nennen (Real Instituto Elcano 2004: 3). 6 Die leyenda negra hat ihren Ursprung im 16. Jahrhundert und bezieht sich auf das spanische Wesen als brutal, fanatisch und menschenverachtend. Dabei nimmt sie insbesondere auf die Praxis der Inquisition und die Eroberungen nach der „Entdeckung“ des amerikanischen Kontinents durch Christoph Columbus Bezug.

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in del Valle 2011: 554; Übersetzung C. P.). Hiermit war auch das Bestreben verbunden, für eine weitestgehende linguistische Einheit der spanischen Sprache zu sorgen (Ebenda: 554). Die Präferenz für den gegenseitigen Kontakt beruhte auf beidseitiger Ebene. So ist für viele Lateinamerikaner bis in die Gegenwart der Weg nach Spanien „der natürlichste Weg ihrer Mobilität“ bezüglich Europa (Valenzuela 2002: 234; Übersetzung C. P.). Auch Herrera de la Muela stellt fest: „Im Laufe des 20. Jahrhunderts war Hispanoamerika stets Mittelpunkt und Ziel jeder spanischen auswärtigen kulturellen Tätigkeit unter liberalen, konservativen, republikanischen sowie franquistischen Regierungen“ (Herrera de la Muela 2007: 864; Übersetzung C. P.). Insbesondere die gemeinsame Sprache stellt hier die Grundlage einer „kulturellen Staatsbürgerschaft“7 dar, durch die der lateinamerikanische Raum bis in die Gegenwart im Vergleich zu anderen Weltregionen eine Sonderstellung in der spanischen Außenpolitik spielt, die im Rahmen vorliegender Arbeit besonders im Zusammenhang der außenkulturpolitischen Facette noch näher erörtert werden wird. Spaniens Absicht war es, das durch den Ersten Weltkrieg – in dem das Land neutral blieb – entstandene Vakuum auszunutzen, und so seine Beziehungen zu den lateinamerikanischen Ländern auszubauen. Ergebnis war die verstärkte Abstellung von Diplomaten in diese Region sowie ein Dekret im Juni 1918, das den 12.10. zum Día de la Raza und somit zum Feiertag erklärte. Verschiedene Länder Lateinamerikas erklärten daraufhin ebenfalls diesen Tag zu ihrem Nationalfeiertag (del Arenal 2011: 25 f.). In geringerem Maße wurde der Blick auf andere Regionen gelegt. So wurde mit Unterstützung der Rockefeller-Stiftung 1910 das Instituto de las Españas in New York gegründet, das fortan einen Anlaufpunkt für Nachwuchswissenschaftler bildete und zudem Lehrer für den Spanisch-Unterricht in den USA ausbildete (Delgado Gómez-Escanolilla 2014: 8). In Nordafrika wurden ebenfalls erste spanische Kulturinstitute gegründet, die vor allem von den dort lebenden spanischen Emigranten getragen wurden (Larramendi/González González/López García 2015). Daneben

7 Der Historiker del Arenal bezeichnet diese enge Beziehung in seinem umfangreichen Über-

sichtswerk zu der spanischen Außenpolitik bezüglich Latein- bzw. Iberoamerika auch als iberoamericaneidad und fasst dessen Bedeutung so zusammen: „Amerika ist aus allseits bekannten historischen, kulturellen und linguistischen Gründen, und immer stärker aus politischen, wirtschaftlichen und sozialen Motiven, bewusst oder unbewusst, mit dem Kollektiv der Spanier verbunden, sowohl was das kollektive Befinden, als auch was die Außenpolitik Spaniens angeht, was eine der entscheidenden Dimensionen der spanischen Außenwirkung bildet.“ (del Arenal 2011: 2; Übersetzung C. P.)

3.1 Spanien

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spielte auch Frankreich früh eine wichtige Rolle als Zielland für den kulturellen Austausch.8 Im touristischen Bereich, für den Spanien heute in der ganzen Welt bekannt ist, wurde ebenfalls bereits in dieser Zeit der Grundstein für eine systematische Werbung gelegt. So wurde 1905 durch das Ministerio de Fomento die Primera Comisión Nacional de Turismo gegründet, die in der Folgezeit von verschiedenen Institutionen in ihren Aufgaben abgelöst wurde (Alba Manrique 2013: 332). Als Ergänzung zur Arbeit der JAE folgte 1921 innerhalb der Politiksektion des Außenministeriums die Gründung des Oficina de Relaciones Culturales Españolas (ORCE), mit dem die diplomatische Verankerung der Tätigkeiten noch verstärkt wurde. Maßgeblich daran beteiligt war der Historiker und Philologe Américo Castro, der als einer der Pioniere auf dem Gebiet der spanischen AKP gilt. Castro war der Meinung, dass Spaniens kulturelle Rolle in der Welt sich nicht darauf verkürzen sollte „ein extrem wertvolles archäologisches Museum zu sein“ (zitiert in Delgado Gómez-Escanolilla 1992: 20; Übersetzung C. P.). Mit ihm hatte die Generación de 1914, zu der u. a. José Ortega y Gasset gehörte, und die wie die Vorgängergeneration von 1898 über die nationale Identität und die Modernisierung des spanischen Staates diskutierte, maßgeblichen Einfluss auf die Konzeption der AKP (Martín Zamorano/ Rius Ulldemolins 2016: 396). Die Hauptaufgabe des ORCE war die „Verbreitung der spanischen Sprache und die Verteidigung und Expansion der spanischen Kultur im Ausland“ (zitiert in Delgado Gómez-Escanolilla 2014: 11; Übersetzung C. P.). Seine Arbeit war also im Gegensatz zum schwerpunktmäßigen Wissenschaftsaustausch der JAE, der in der Regel in einer rezeptiven Konzeption von AKP verankert war9 , vor allem eher expansiver Natur. In diesem Rahmen sollte die Zusammenarbeit mit den sich im Ausland befindenden Hispanisten erweitert und der Kontakt mit spanischen Emigranten – vor allem in Frankreich und Algerien – und der spanischsprachigen Welt verstärkt werden. Die besondere Herausforderung für die ORCE lag allerdings darin, dass sie über kaum vorhandene finanzielle Mittel verfügte und in ihrer Arbeit, die vor allem von Freiwilligen durchgeführt wurde, auf großen Argwohn im Diplomatenkreis stieß (Ebenda).

8 Eine wichtige Rolle spielte das Instituto Francés in Madrid und das 1917 gegründete Comité de Rapprochement Franco Espagnol. Insbesondere die französischen Hispanisten waren von großer Bedeutung (Delgado Gómez-Escanolilla 1992: 16). 9 Hiermit ist gemeint, dass Spanien zunächst weniger auf die eigene kulturelle Ausstrahlung bedacht war, sondern sich zunächst durch das kulturelle und wissenschaftliche Denken im Ausland beeinflussen ließ, um zu der ersehnten „Horizonteröffnung“ zu kommen. Man könnte dies heute als eine frühe Version der „kulturellen Zweibahnstraße“ interpretieren.

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Nach der Machtübernahme durch den General und Diktator Miguel Primo de Rivera im Jahr 1923 wurde die Ausrichtung der ORCE stark verändert, sodass nun verstärkt auf einseitige Propaganda gesetzt wurde. Bezeichnenderweise wurde zudem kurz darauf der Plan de expansión nacional y de propaganda política („Plan für Nationale Expansion und Politische Propaganda“) veröffentlicht, der die grundlegenden Arbeitslinien der neuen ORCE darstellte.10 Dabei wurde sich insbesondere auf Lateinamerika und Europa als Regionen des zukünftigen Wirkens konzentriert (Martín Zamorano/Rius Ulldemolins 2016: 396). Als Nachfolgeorganisation der ORCE wurde 1926 die Junta de Relaciones Culturales (JRC) geschaffen, die vor allem als Subventionsinstanz galt, von der nach Maßgabe der Regierung Gelder an verschiedene von der Diktatur ausgewählte Projekte, vor allem in Lateinamerika, flossen (Delgado Gómez-Escanolilla 2014: 12).11 Schwerpunkte lagen auf der Verbreitung der spanischen Sprache und dem kulturellen Austausch. In diesem Rahmen wurden auch Lektorate an Universitäten im Ausland finanziert (De Jervenois Acillona 1996: 168).12 Ein wichtiges Ereignis zu jener Zeit war die in Sevilla stattfindende Exposición Iberoamericana, die die mit den iberoamerikanischen Ländern empfundene Bruderschaft zelebrieren sollte. Nach Abschaffung der Monarchie und mit dem Beginn der Zweiten Republik 1931 erfolgte ein erneuter Richtungswechsel in der AKP. Nun herrschte ein weniger propagandistischer und verstärkt internationalistischer und auf Zusammenarbeit basierender Grundton vor. Es wurde sich fast ausschließlich auf die lateinamerikanische Region und die südeuropäischen Nachbarn konzentriert. Ausdruck dessen war eine Reform der JRC, die nun unabhängiger vom Staat wirken konnte als zuvor (del Arenal 2011: 27 f.). Generell entstand kurzzeitig ein neu gewonnener Freiraum für Kulturschaffende, sodass aus kultureller Sicht die Zeit in der Zweiten Republik auch als Edad de Plata bekannt ist. So wurden etwa die linguistische und kulturelle Vielfalt Spaniens anerkannt und innovative Initiativen durchgeführt, was sich auch auf die AKP auswirkte 10 Wortwörtlich hieß es in einer Note des damaligen Leiters des ORCE: „Die aktuellen internationalen Lebensformen erfordern, dass die Nationen, die daran interessiert sind, ihren Einflussbereich zu erweitern, oder zumindest zu behalten, eine aktive Propaganda durchführen, die die literarischen, wissenschaftlichen und künstlerischen Werte eines jeden Landes in den Wettbewerb mit den übrigen Ländern stellt.“ (zitiert in Herrera de la Muela 2008: 33; Übersetzung C. P.) 11 Obwohl die Primo de Rivera-Diktatur kein spezifisches kulturelles Programm verfolgte, ist in ihr der Beginn der Massenunterhaltung in Spanien zu verorten. Sport und Kino wurden zu dieser Zeit einem breiten Publikum zugänglich gemacht (Real Instituto Elcano 2004: 3). 12 In diesem Rahmen wurde zwischen 1926 und 1962 das am längsten ununterbroch andauernde Lektorat an der Humboldt-Universität in Berlin finanziert (De Jervenois Acillona 1996: 169).

3.1 Spanien

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(Real Instituto Elcano 2004: 3). Es folgten die Einrichtung des Casa Cervantes in Bologna (1932) sowie des Colegio Español in Paris (1935). Insbesondere die JRC entwickelte während der Zweiten Republik in Orientierung an der Pionierarbeit durch JAE und ORCE eine enorme Tätigkeit, u. a. durch die Gründung von Auslandsschulen13 und die Finanzierung von Lektoraten und Lehrstühlen der spanischen Sprache an ausländischen Universitäten. Hiermit war auch eine erhebliche Steigerung der finanziellen Mittel sowie eine bemerkenswerte Planungsleistung, Koordinierung und Professionalisierung des Politikfeldes verbunden (Herrera de la Muela 2008: 35 f.). In Artikel 50 der Verfassung der Zweiten Republik hieß es: „Der Staat wird sich der kulturellen Expansion Spaniens widmen, mittels der Schaffung von Delegationen sowie Studien- und Ausbildungszentren im Ausland und vor allem in den hispanoamerikanischen Ländern” (Constitución de la República Española, 9 de Diciembre de 1931; Übersetzung C. P.). Diese Tätigkeit umfasste die Spanischförderung an Schulen mit ausreichend spanischen Schülern bzw. die Errichtung von Schulen in Ländern, in denen ausreichend spanischsprechende Menschen lebten und die Abhaltung von Konferenzen und Kursen in spanischen oder ausländischen Kulturzentren sowie die Finanzierung von Reisen spanischer Theaterkompanien durchs Ausland. Besonders wichtige Zielländer im Rahmen dieser Politik waren die Nachbarländer Portugal, Frankreich, Andorra und Algerien (Egido Gálvez/Gavari Starkie 2009: 5). Erhebliche Anstrengungen wurden zudem weiterhin in Lateinamerika unternommen, wo es u. a. zu mehreren Bibliotheksgründungen kam (Delgado Gómez-Escanolilla 2014: 13 f.).14 Als weitere neben der JRC existierende Institution wurde zudem die Sección de Relaciones Culturales im Außenministerium gegründet. Diesbezüglich wurde mit der JRC eine Arbeitsteilung gefunden. So war ihre prinzipielle Aufgabe, die von der JRC entwickelten Politiken in den Zielregionen zu implementieren. Eine ähnliche Aufgabe bekamen die ab 1933 in den Botschaften beschäftigen Kulturdezernenten (agregados culturales) (Carbonell Martínez 2012: 40). Die zielgerichtete Verbreitung von Informationen wurde hingegen von der im Außenministerium beheimateten Pressesektion gewährleistet (Herrera de la Muela 2008: 34). 13 So wurden neun Auslandsschulen in Portugal und Andorra und 21 Spanischklassen an ausländischen Schulen in Frankreich und Algerien unterhalten, die sich vor allem an spanische Emigrantenkinder richteten (Izquierdo Alberca 2018: 75). 14 In dieser Zeit wurde zudem bereits eine kulturelle Paradiplomatie Kataloniens verfolgt, die sich 1931 in der Ernennung eines Kulturdelegierten für Kuba und Zentralamerika durch die katalanische Regierung manifestierte. In den 1950er Jahren folgten von offizieller Seite die Delegaciones Catalanes de América, deren Spielraum jedoch im Franquismus äußerst eingeschränkt war (Martín Zamorano/Rius Ulldemolins 2016a: 119).

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Die dargestellten Tätigkeiten verringerten sich mit dem Ausbruch des Spanischen Bürgerkrieges 1936 zunächst oder wurden gar ganz eingestellt, was u. a. an dem Exil der maßgeblich in der bisherigen AKP tätigen Intellektuellen lag. Wichtiger als der wissenschaftliche und kulturelle Austausch wurde nunmehr die propagandistische Tätigkeit beider Seiten, die neben der Ausrichtung auf die spanische Bevölkerung auch nach außen gerichtet war. In diesem Zusammenhang wurde von republikanischer Seite 1936 das Ministerio de Propaganda Republicano gegründet, das nicht nur innerhalb von Spanien sondern auch international propagandistisch für die Republikaner tätig sein sollte. Das Ministerium bekam insbesondere ab dem Jahr 1938 steigende Relevanz, als die von Franco angeführten Nationalisten die Oberhand gewannen und die Republikaner versuchten, internationale Unterstützung zu erlangen (Iglesias Rodríguez 2002: 13 ff.). Hervorzuheben für seine Tätigkeit ist etwa die Präsenz auf der Internationalen Kunst- und Technikausstellung in Paris 1937, als neben weiteren Kunstwerken auch das berühmt Bild La Guernica von Pablo Picasso ausgestellt wurde, das die Grauen des Krieges und die Verbrechen gegen die republikanische Demokratie verdeutlichen sollte (Carbonell Martínez 2012: 42). Die Nationalisten hatten ebenfalls ein Interesse, ihre Version der Geschehnisse ins Ausland zu übermitteln. Zu diesem Zweck verfügten sie über verschiedene Institutionen. Während das franquistische Innenministerium ab 1936 über ein Büro für Presse und Propaganda verfügte, hatten auch die einzelnen Parteien wie die faschistische Falange ihre Propagandaorgane. Im Ausland konnten sie auf die Unterstützung desertierter Diplomaten der legitimen Regierung sowie von stark konservativ geprägten Zeitungen, nicht zuletzt in Lateinamerika, setzen (Pizarroso Quinto 2005). Letztendlich kam es, auch durch italienische und deutsche Unterstützung für die Nationalisten, zur Kriegsniederlage der Republikaner und zum Sieg der Truppen um General Francisco Franco, der die spanische Politik in den kommenden vier Jahrzehnten diktatorisch bestimmen sollte.

3.1.2

AKP unter Franco: Die franquistische Auslegung der Hispanidad

Der Sieg der nationalistischen Putschisten unter General Francisco Franco und die offizielle Machtübernahme am 01.04.1939 führte in dem hier betrachteten Politikfeld zu einer grundlegenden Veränderung seiner Ausrichtung.15 Das Franco-Regime 15 Bereits 1938 wurde das Pressegesetz verabschiedet, was eine strikte Medienzensur vorsah und den Franquisten ein Medienmonopol gab. Ein Jahr zuvor wurde bereits das Radio Nacional de España gegründet, was sich vor allem der Propaganda widmete (Real Instituto Elcano 2004: 4).

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verfolgte von Anfang an eine in Bezug auf die vorherige republikanische Konzeption der AKP konträre Sichtweise. Ausländische Einflüsse wurden als schädlich für die Essenz der auf dem Katholizismus basierenden spanischen Kultur angesehen, demokratische und liberale Werte sowie die republikanische Ideologie wurden als anti-spanisch abgelehnt und Gott, Vaterland und Familie (Dios, patria y familia) als die Pfeiler der Nation hochgehalten (Delgado Gómez-Escanolilla 2014: 15). Gegen regionalistische Tendenzen, vor allem im Baskenland und Katalonien, wurde darüber hinaus hart vorgegangen, da diese gegen die proklamierte Einheit des Landes und die zentralistische Natur des Regimes verstießen. Die Haltung des Franquismus gegenüber Europa kann am ehesten als europeísmo españolizante bezeichnet werden. Es sollte eine Gegenposition zu dem liberalen Europa entwickelt werden, die im besten Fall auch auf die Nachbarländer abfärben sollte (Domínguez Castro 2016: 34).16 Das Franco-Regime verfolgte somit im klassischen Sinne eine Politik der Propaganda nach außen wie nach innen, die ihren Ursprung bereits im Jahr 1936 hatte, als die Aufständischen das Ausland aufforderten, sich persönlich ein Bild von der Ordnung, Ruhe und dem Wohlstand zu machen, der in den „eroberten Gebieten“ herrsche. Bezeichnenderweise wurde die Kampagne als „Kriegstourismus“ (turismo de guerra) bekannt. Der 1938 von den Franquisten gegründete Servicio Nacional de Turismo lockte sogar mit dem Slogan „Besuchen Sie die Routen des Krieges in Spanien“ (Visitad las rutas de la guerra en España) und richtete sich insbesondere an die westeuropäischen Nationen (Rodríguez Gómez 2014: 176 f.). Franco sorgte unmittelbar nach Kriegsende für die Schließung der JRC sowie für eine Zentralisierung und Monokulturalisierung der Außenpolitik und gründete 1939 die Delegación de Prensa y Propaganda: „Ihre Aktivität war darauf ausgerichtet, die Diktatur in der Welt zu legitimieren, den Kommunismus zu deskreditieren und den sozialen Protest gegen die Repression zu kriminalisieren“ (Martín Zamorano/Rius Ulldemolins 2016: 396; Übersetzung C. P.). Als Nachfolge-Organisation der JAE, die auch während des Bürgerkrieges ihre Tätigkeit zunächst in Valencia und ab November 1937 in Barcelona fortgesetzt hatte (Calandre Hoenigsfeld 2008), wurde zudem 1939 der Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) gegründet, der die „universelle und katholische Tradition Spaniens mit den Anforderungen der modernen Zeit in Einklang bringen“ sollte (Sanz Díaz 2000: 360). Der CSIC übernahm zudem die Einrichtungen der 16 Zum

Konzept des europeísmo españolizante führt Domínguez Castro aus: „[…] man will ein christliches, oder besser noch katholisches Europa erreichen, ausgehend von den konservativen Werten und angetrieben vom franquistischen Spanien. Es handelt sich darum, das national-katholische Modell durchzusetzen, um die soziale Dekadenz des alten Kontinents zu überwinden.“ (Domínguez Castro 2016: 34; Übersetzung C. P.)

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JAE. Darunter fielen die Wiedereröffnung der Escuela de Historia y Arqueología 1947 und des Instituto de Lengua y Literatura 1949, beide in Rom. Eine wichtige Rolle für die AKP des Franquismus spielte das maßgeblich auf den Schriftsteller Ramiro de Maeztu zurückgehende Konzept der Hispanidad 17 , das sich 1940 in der Gründung des Consejo de Hispanidad manifestierte, der als Nachfolgeorganisation der JRC galt. Seine vorrangige Aufgabe war es, die „Schwarze Legende“ in Lateinamerika und auf den Philippinen mittels redigierter und auf Linie gebrachter Bücher, Artikel, Reportagen und Filme zu bekämpfen und gleichzeitig dem von den zahlreich nach Lateinamerika exilierten Republikanern ausgeübten Einfluss etwas entgegenzusetzen bzw. den eigenen Einfluss auszubauen. Gleichzeitig wurde Spanien als auserwähltes Volk gesehen, um den Katholizismus, das „Reich des Glaubens“ (imperio de la fe), weltweit zu verteidigen und zu verbreiten (Rodríguez Gómez 2014: 179). Der Consejo de Hispanidad diente zudem dem Außenministerium, dem er unterstellt war, als Beratungsgremium für das angemessene Verhalten gegenüber der lateinamerikanischen Welt (del Arenal 2011: 38). Das am 31.12.1945 als seine Nachfolgeorganisation gegründete und bis ins Jahr 1977 überdauernde Instituto de Cultura Hispánica (ICH) hatte die Aufgabe „den traditionellen Sinn des hispanischen Katholizismus zu unterstreichen, der das Regime Francos repräsentierte, um dieses akzeptabler gegenüber den Anderen erscheinen zu lassen“ (Cañellas Mas 2014: 78; Übersetzung C. P.).

17 Ramiro de Maeztu sah Lateinamerika, z. B. in seinem Buch Defensa de la Hispanidad

von 1934, als Teil einer América española, die sich durch den christlichen und zivilisatorischen Einfluss Spaniens und die kulturelle, historische und religiöse Homogenität charakterisiere (Martín Zamorano/Rius Ulldemolins 2016: 126). Dabei baute er auf dem Panhispanismo auf, als dessen radikale Form das Konzept der Hispanidad gilt. Den Panhispanismo, der seinen Ursprung in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts hatte, und sich im Kontext einer verstärkten intellektuellen Auseinandersetzung, abseits staatlicher Stellen, mit dem „hispanischen Amerika“ entwickelte, machen als grundlegende Wesensmerkmale ein starker Nationalismus, die Berufung auf die spanische koloniale Vergangenheit, die Verteidigung und Verbreitung der katholischen Religion und eine hierarchische Gesellschaftsordnung aus (del Arenal 2011: 24). Der Begriff Hispanidad wurde zuerst vom bedeutenden Schriftsteller und Mitglied der Generación de 1898 Miguel de Unamuno im Jahr 1909 verwendet, damals allerdings in einem liberalen Sinne. Unamuno meinte damit die spanischsprechende Völkergemeinschaft und ihre Ausprägungen, die sich stark voneinander unterscheiden konnten. Eine vereinheitlichende Komponente wie in der späteren Ausprägung fehlte hier somit (Ebenda: 30). Ähnlich wie Unamuno versuchten Intellektuelle wie Ortega y Gasset oder Menéndez y Pelayo die „spirituelle Verbindung“ (lazos espirituales) zwischen Spanien und der lateinamerikanischen Region wiederherzustellen und dem US-amerikanischen Einfluss entgegenzustellen (Carranza 2006: 3).

3.1 Spanien

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Mit dem Bezug auf die gemeinsamen kulturellen Wurzeln und die gemeinsame Sprache sollte eine ideologische Brücke nach Lateinamerika gebaut werden, mit dem Ziel, den Einfluss Spaniens auf der anderen Seite des Atlantiks auszubauen. So wurden Stipendien für einen Aufenthalt an spanischen Universitäten vergeben und Kulturzentren in Lateinamerika unterhalten. Hiermit verbunden war der Vorschlag, eine „Hispanische Nationengemeinschaft“ (Comunidad Hispánica de Naciones) nach Vorbild des britischen Commonwealth zu schaffen, um mittels dieser die Kraft der spanischen Sprache zu betonen und die katholischen Werte zu verteidigen. In die Gemeinschaft sollten auch Portugal und Brasilien als nicht spanischsprechende Länder integriert werden (Ferreira Gomes 2017: 3 f). Diese Manöver waren nicht zuletzt eine Reaktion auf die Bemühungen der USA, in Lateinamerika ihren Einfluss mittels ihres Programa de Solidaridad Panamericana auszuweiten und dort ihre liberale Ideologie zu verbreiten (Carbonell Martínez 2012: 44). Der Plan ließ sich schließlich jedoch nicht realisieren und ging oftmals nicht über Symbolpolitik hinaus, was am mangelnden Interesse der lateinamerikanischen Länder sowie dem noch immer bestehenden Einfluss von republikanischen, anti-franquistischen Zirkeln lag (Delgado Gómez-Escanolilla 2014: 26). Dennoch versuchte Spanien, eine „spirituelle Brücke“ (puente espiritual) zwischen Lateinamerika und Europa darzustellen (del Arenal 2011: 42) und eine Art „hispanische Supranationalität“ (supranacionalidad hispánica) zu erschaffen, was sich in der Folge etwa in einem Gesetz zur doppelten Staatsbürgerschaft manifestierte (Ebenda: 49). Wie wichtig dem Regime dieses Anliegen war, zeigte sich nicht zuletzt dadurch, dass das neugegründete ICH sein Budget gegenüber seiner Vorgängerorganisation um das fünffache steigern konnte. In kurzer Zeit konnte sich das Institut zum wichtigsten Akteur der spanischen Kulturpolitik entwickeln, sowohl was deren innere als auch äußere Dimension anbelangt. Daneben wurden Congresos de Cooperación Intelectual (der erste 1950) sowie 1949 der erste Congreso Iberoaméricano de Educación18 veranstaltet, seit 1948 die Zeitschriften Cuadernos Hispanoaméricos (die bis in die heutige Zeit erscheint) und Mundo Hispánico herausgegeben, Folklorefeste abgehalten, neue Ausgaben der Códigos Civiles de Hispanoamérica gedruckt sowie Kunst-Ausstellungen veranstaltet. Auch Radioprogramme, insbesondere zur Beeinflussung des lateinamerikanischen Raumes wurden ausgestrahlt (Rodríguez 18 Anlässlich dieses Kongresses drückte der damalige Leiter des ICH, Alfredo Sánchez Bella, deutlich aus, was in der auswärtigen Bildungsarbeit bezüglich der Hispanidad verfolgt werden solle: „Im geeigneten Moment sich der jüngeren Generationen annehmen, um ihr Urteil zu verändern, sodass zwischen all ihnen die Idee einer spirituellen Gemeinschaft aufkommt, die aufgrund enger religiöser, rassischer, sprachlicher und historischer Verbindungen besteht“ (zitiert in Carranza 2006: 5; Übersetzung C. P.).

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Gómez 2014: 182 ff.) und unter der Schirmherrschaft der dortigen Regierungen Zweigstellen in lateinamerikanischen Ländern gegründet. Zu den am besten funktionierenden Instituten zählten das Instituto Chileno de Cultura Hispánica in Santiago de Chile und das Instituto Colombiano de Cultura Hispánica in Bogotá (Carranza 2006: 6). Der Wirkungsradius des ICH ging schnell über den iberoamerikanischen Raum hinaus und umfasste auch den europäischen und US-amerikanischen Raum (Marzo 2009: 41 ff.). Die Dirección General de Relaciones Culturales y Científicas (DGRCC) des Außenministeriums, die 1945 im Zuge einer Neuordnung des Ministeriums als Koordinationsinstanz gegründet wurde und die Institutos de España verwaltete und dem das ICH unterstellt war, konzentrierte sich ebenfalls vor allem auf Lateinamerika, daneben aber auch auf Großbritannien und die USA (Barrado 2013: 4). Sie war in zwei Sektionen gegliedert: Die Sección de la Expansión Cultural und die Sección de la Obra Pía y Asuntos Misionales (De Jervenois Acillona 1996: 169). Diese Aufteilung lässt die beiden grundlegenden Eigenschaften der kulturellen Außenpolitik in dieser Phase erkennen: Unilateralismus und Propaganda anstatt von Kooperation sowie die Betonung von katholischen Werten und Missionierung. Auch die Ernennung von Alberto Martín Artajo zum Außenminister im Juli 1945 deutet in diese Richtung. Martín Artajo war Mitglied der Asociación Católica Nacional de Propagandistas (del Arenal 2011: 40). Die Arbeit gestaltete sich allerdings schwierig, da ein Großteil des Personals exiliert war oder sich zahlreiche Kulturzentren und akademische Kontakte mit der Sache der unterlegenen Republikaner solidarisierten und zu keiner Kooperation bereit waren. Aus diesem Grund wurde bis 1944 die Aufmerksamkeit, insbesondere aus ideologischen Gründen, vermehrt auf die Achsenmächte Deutschland und Italien gerichtet, die während des 2. Weltkrieges zum Hauptanlaufpunkt für den akademischen Austausch wurden (Delgado Gómez-Escanolilla 2014: 16). Mit dem Niedergang der Achsenmächte verschoben sich auch die Prioritäten Spaniens, das versuchte, sich wieder den USA und den anderen siegreichen Alliierten anzunähern. Während der ersten Nachkriegsjahre durchlief Spanien allerdings eine Etappe der internationalen Isolation. Die Weigerung Mexikos, das viele spanische Exilanten aufgenommen hatte, Spanien in den Vereinen Nationen zu akzeptieren, hatte auf die Isolation ebenfalls einen maßgeblichen Einfluss. Erst die Koreakrise brachte das Land wieder näher an den Westen und hier vor allem an die USA. Grund war die strikt antikommunistische Haltung Francos und die strategisch wichtige Lage Spaniens am Eingang des Mediterranen Raums, die das Land für Militärbasen prädestinierte, um die Ausbreitung des kommunistischen Lagers in diesen Breitengraden zu verhindern (Piñeiro Álvarez 2006: 175). Auf Basis des Katholizismus und eines strikten Anti-Kommunismus versuchte das Land somit,

3.1 Spanien

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mittels einer gezielten AKP internationale Alliierte zu gewinnen und so die internationale Isolierung zu vermindern. In der Tat wird vereinzelt angemerkt, dass das franquistische Regime auf dem kulturellen Gebiet schneller Brücken mit anderen Ländern schlagen konnte, als auf dem politischen oder militärischen. Dies zeigt sich etwa bei der Aufnahme Spaniens in die UNESCO im Jahr 1952, was als der Beginn der Normalisierung der Beziehungen zum Westen gesehen werden kann (Delgado Gómez-Escanolilla 2008: 11). Zuvor wurde im Jahr 1948 bereits die Grenze zu Frankreich wieder geöffnet. Gleichzeitig wurde eine Annäherung an den Vatikan und auch eine Verbesserung der Beziehungen mit einzelnen Ländern Lateinamerikas gesucht, vor allem mit dem Argentinien unter Juan Domingo Perón, dessen erste Amtszeit allerdings 1955 mit einem Militärputsch endete (Picarella 2011: 25 ff.). Durch das am 27.08.1953 mit dem Vatikan unterzeichnete Konkordat, das Konzessionen von beiden Seiten vorsah, konnte Spanien ebenfalls auf internationalem Terrain Boden und Reputation gut machen.19 Es folgte die Unterzeichnung wirtschaftlich-militärischer Verträge mit den USA am 26.09.1953 (der sog. Pacto de Madrid), die auch die Etablierung von US-Militärbasen, die bis heute bestehen, auf dem spanischen Terrain sowie wirtschaftliche Hilfen im Wert von 226 Mio. US-Dollar (Piñeiro Álvarez 2006: 175 ff.) vorsahen, obwohl Spanien kein Teil des Marshall-Plans war.20 Der Eintritt in die Vereinten Nationen 1955, dem wichtige Überzeugungsarbeit der USA sowie arabischer und lateinamerikanischer Länder vorausgegangen war, bedeutete schließlich das Ende der internationalen Isolation (Rodríguez Gómez 2014: 197).21 Hierzu konnte auch das Instituto de Estudios Políticos beitragen, das zur Dirección General de Relaciones Culturales gehörte und zahlreiche positiv gestimmte Werke über die Franco-Diktatur von ausländischen Hispanisten und Historikern finanzierte und verbreitete (Ebenda: 198).22 19 So konnte Spanien ab diesem Moment Bischöfe für die spanischen Bistümer vorschlagen und die katholische Kirche erhielt bedeutende Steuererleichterungen. 20 Der „Pakt von Madrid“ erlaubte den USA Militärbasen für die Luftwaffe in Morón, Torrejón und Zaragoza (ab 1958 aktiv) sowie in Rota (ab 1960 aktiv) für die Marine und Luftwaffe (kurz darauf wurden dort auch Atom-U-Boote stationiert) zu errichten und zu betreiben. Im Gegenzug erhielt Spanien wirtschaftliche und militärische Hilfe (Sanz Díaz 2008: 172). 21 Neben dem Beitritt zu den Vereinten Nationen wurde Spanien darauffolgend auch Mitglied des IWF (1958), der Internationalen Entwicklungsbank (1958), der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung OECD (1959) und dem General Agreement on Trade and Traffics (1963). 22 Hierzu zählt u. a. eine postume Veröffentlichung des Buches España y Europa des deutschen Romanisten Karl Vossler.

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Im Zuge dieser Veränderungen wurde die JRC innerhalb der DGRCC im Außenministerium reaktiviert und ein Instituto de España in London gegründet. 1953 wurde die JRC durch eine Gesetzesänderung zum Koordinations- und Aufsichtsorgan der AKP gemacht. Gleichzeitig wurde sie dazu ermächtigt, auch die in der AKP tätigen Nicht-Regierungs-Organisationen anzuleiten (Ebenda: 200). Unter Anleitung der JRC wurden bis zur Transición zahlreiche Kulturabkommen unterzeichnet sowie, vor allem im lateinamerikanischen Raum, spanische Kulturinstitute gegründet, die sich bei Francos Tod 1975 bereits auf 42 summierten (Martín Zamorano/Rius Ulldemolins 2016a: 126).23 Die Außenpolitik Francos war zum einen von den erwähnten geografischen Faktoren bestimmt, zum anderen von der selbst auferlegten Isolierung im Sinne einer wirtschaftlichen, kulturellen und politischen Autarkie des Landes. Die falangistische Doktrin lehnte aufgrund des Autarkie-Dogmas wirtschaftliche Beziehungen zum Ausland ab. Picarella fasst die Außenpolitik unter Franco folgendermaßen zusammen: „Franco hielt an einer Außenpolitik des gesenkten Profils fest, die durch starke Zweideutigkeiten in der Definition von Allianzen sowie durch die kontinuierliche Schwankung zwischen Dritte-Welt-Ambitionen und westlichen Präferenzen charakterisiert war“ (Picarella 2011: 24; Übersetzung C. P.). Das 1954 gegründete Instituto Hispano-Árabe de Cultura wiederum konzentrierte sich vermehrt auf den arabischen Raum als traditionellem Einflussgebiet Spaniens. In diesem Zusammenhang sind auch Gründungen von spanischen Kulturzentren in Ägypten, Libanon, Syrien, Algerien, Irak, Tunesien, Iran und Jordanien zu nennen (Rodríguez Gómez 2014: 199 f.). Ab Mitte der 1950er Jahre und im Zuge der Verbesserung der internationalen Stellung Spaniens wurde damit begonnen, auf Basis bilateraler Kulturverträge spanische Kulturzentren im Ausland zu eröffnen. Die ersten Zentren wurden so in Alexandria, Kairo, Beirat, London, München, Neapel und Rom gegründet. Diese Tendenz wurde in den nächsten Jahrzehnten fortgesetzt (Badillo/Lamo de Espinosa 2017: 9).

23 Gleichzeitig geht aus Dokumenten, wie etwa einem Brief des damaligen Außenministers Castiella an den Arbeitsminister Gorría aus dem Jahr 1963 hervor, dass die JRC im Urteil Castiellas äußerst ineffizient arbeiteten würde. So beklagte er gerade in der Zusammensetzung des Patronates zahlreiche Fehler, da dieses aus zu vielen Leuten bestehen würde, deren Kompetenzen sich zudem überlappen würden. Er empfahl die Abspeckung der JRC auf wenige Mitarbeiter, um so reibungsloser arbeiten zu können (AMAE R-10975/32). In einer anderen Note an Castiella wird gar darüber berichtet, dass die JRC in den letzten Jahren kaum noch zusammengekommen ist und die Anzahl der an ihr mitarbeitenden Personen „exzessiv“ sei (AMAE R-35290).

3.1 Spanien

75

1957 kam es zu einer grundlegenden Kabinettsumbildung inmitten einer schweren wirtschaftlichen und finanziellen Krise, die eine Schwächung der alten falangistischen Ministergarde und eine Stärkung von Technokraten zur Folge hatte, die mehrheitlich zum Opus Dei gehörten und eher eine westlich geprägte Wirtschaftsausrichtung verfolgten, in der auch internationale Organismen wie der IWF oder die OECD als Ratgeber eine wichtige Rolle spielten. An der Spitze des Außenministeriums wurde Martín Artajo durch Fernando María Castiella ersetzt, der wie sein Vorgänger ebenfalls Mitglied der Asociación Católica Nacional de Propagandistas war (del Arenal 2011: 51). Mit dem Plan de Estabilización von 1959 verlor die Falange endgültig an Macht gegenüber den schon länger dominanten Technokraten des Opus Dei. Dieser grundlegende Wechsel in der Wirtschaftspolitik wird auch als Grundstein für das „Spanische Wirtschaftswunder“ (milagro económico español) angesehen, das 1961 begann und bis 1974 anhielt. Es wurde u. a. das Ziel verfolgt, das spanische Handelsdefizit zu verringern. In dieser allmählichen Öffnung des Regimes spielte der Außenminister Castiella eine herausragende Rolle. Castiella hatte mehrere Monate in der blauen Division gedient, „eine unausweichliche Feuertaufe für jene, die wie er, nicht im Bürgerkrieg gekämpft hatten“ (Pardo Sanz 2000: 343; Übersetzung C. P.). Der Plan de Estabilización, der sich an die US-amerikanisch geprägte Modernisierungstheorie anlehnte, konstatierte, dass Bildung und Forschung unmittelbar mit dem von den Technokraten so sehr ersehnten Wachstum verbunden waren. Diese Erkenntnis wurde begleitet von der Gründung von unterschiedlichen wissenschaftlichen Organismen wie der Comisión Asesora de Investigación Científica y Técnica 1958, den Asociaciones de Investigación 1961 und des Fondo Nacional para la Investigación Científica. Diese hatten die Aufgabe gemein, die Kooperation zwischen dem öffentlichen und privaten Sektor in der Wissenschaft zu stärken (Delgado Gómez-Escanolilla 2015: 76). Weitere wichtige Impulse waren der Beitritt zu verschiedenen europäischen Organisationen wie dem Rat für Intellektuelle Kooperation des Europäischen Rates oder dem internationalem Forschungszentrum CERN (Figueroa 2008: 11). Im Rahmen des Plans wurden ebenfalls grundlegende Konzepte für die spanische AKP entworfen. Besonders wichtig war in diesem Zusammenhang die Schaffung der in der Folge zum Arbeitsministerium gehörenden Casas de España, die sich vor allem auf die spanische Diaspora in den anderen Ländern konzentrierten. Ein klarer Fokus der AKP Spaniens lag nicht etwa auf dem internationalen Publikum in dieser Zeit, sondern auf den vermehrt ins Ausland emigrierenden Spaniern, die zum Arbeiten z. B. nach Deutschland gingen und ihre Familien mitnahmen. Durch das Gastarbeiterabkommen zwischen Deutschland und Spanien gingen so in den

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Eine historische Darstellung der Entwicklung von AKP …

nächsten Jahren hunderttausende Spanier nach Deutschland um zu arbeiten und dadurch dabei mitzuhelfen, das deutsche Wirtschaftswunder möglich zu machen. Bis 1973 kamen so 600.000 spanische Arbeiter nach Deutschland, die in der Folgezeit jedoch zu einer sehr großen Mehrheit wieder in ihr Heimatland zurückkehrten (Motte/Ohliger 2010). In diesem Zusammenhang wurde 1956 das Instituto Español de Emigración gegründet, in dessen Aufgabenbereich etwa die Schulbildung der Kinder von spanischen Arbeitsmigranten fiel. 1969 wurde für diesen Aufgabenbereich zudem der Consejo Escolar Primario para la Enseñanza de Emigrantes geschaffen, der jedoch bereits 1971 in den Consejo Escolar para la Extensión Educativa de los Emigrantes und 1977 wiederum in die Junta de Promoción Educativa de los Emigrantes Españoles umbenannt wurde. Ein grundlegendes Ziel war es, die spanischen Emigranten zur Rückkehr zu bewegen und an das Land zu binden, was, wie erwähnt, wirkungsvoll gelang (Egido Gálvez/Gavari Starkie 2009: 35). Bis auf diese Ausnahme verringerte sich ab Ende der 1950er Jahre das spanische Engagement in der AKP wieder24 , was auch an Kompetenzstreitigkeiten zwischen den Ministerien lag und sich in der Schließung der JRC manifestierte. Dies war Ausdruck einer Entideologisierung der spanischen Außenpolitik und einer vermehrten Konzentration auf ökonomische Belange, wodurch kulturelle Faktoren in den Hintergrund rückten (del Arenal 2011: 55). Dadurch wurde der instrumentelle Charakter offengelegt, den die AKP für den Franquismus einnahm. So verlor das Regime mit der weitgehenden Überwindung der diplomatischen Schwierigkeiten und dem Erreichen der internationalen Anerkennung auch das Interesse an einer außenkulturellen Tätigkeit (Delgado Gómez Escanolilla 2012: 17). Sanz Díaz konstatiert für die AKP in den kommenden Jahren „einen unaufhaltsamen Verlust von Relevanz und eine allmähliche Übergehung innerhalb der Planung der spanischen Außenpolitik“ (Sanz Díaz 2008: 180; Übersetzung C. P.). Ein Schwerpunkt wurde eher auf die Bewerbung des Tourismus im Land gelegt. Diese ging von dem 1951 geschaffenen Ministerio de Información y Turismo aus, 24 In mehreren Noten wird z. B. über die Unterfinanzierung der DGRC im Außenministerium gewarnt. So heißt es z. B. in einer Note vom 09.08.1961 „Angelegenheit: Drohung des Kollapses der DGRC“, womit der Personalmangel beklagt wurde (AMAE R-20208). In einer anderen Note der DGRC wird der Vergleich zu Frankreich gezogen: „[…] dessen Haushalt für die kulturelle Expansion übertrifft den von Spanien in der unglaublichen Proportion von 40 zu 1“. (AMAE R-11052/19; Übersetzungen C. P.). Auch der Vergleich mit der BRD wurde gezogen. So würde sich die unzureichende Haushaltslage gerade in den Gemischten Kommissionen mit Deutschen, Franzosen, Engländern und Italienern zeigen. Während die BRD eine Deutsche Schule für 100 Mio. Peseten in Madrid errichte, könnte Spanien keine äquivalente Schule auf dem deutschen Territorium errichten (Ebenda).

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das sich darum bemühte, die spanische Außenwirkung im Stile der Propaganda zu verbessern (Rosendorf 2014: 27). In dem Plan Nacional de Turismo aus dem Jahr 1952 wurde dem Tourismus eine wesentliche Rolle bei der Verbesserung der internationalen Bildes des Landes gegeben. Damit wurde ein wesentlicher Faktor der internationalen Reputation Spaniens vorweggenommen (Rodríguez Gómez 2014: 188). Eine besondere Bedeutung erlangte das Ministerium allerdings erst unter Leitung von Manuel Fraga (19621969). Fraga, der 1951 für kurze Zeit Generalsekretär des Instituto de Cultura Hispánica gewesen war, verfolgte den Plan, die Entwicklung des Landes durch eine gezielte Aufwertung des Tourismussektors und eine massive Werbung für den Urlaubsstandort Spanien zu erreichen. Hierfür nutzte er den eingängigen Slogan Spain is different, der auf die vermeintliche Andersartigkeit des Landes bzw. auf die ihm gegenüber bestehenden Vorurteile anspielte. Die als eine der ersten NationBranding-Aktionen zu sehende Kampagne war ein durchschlagender Erfolg und legte die Grundlage für den bis in die Gegenwart anhaltenden Boom des spanischen Tourismus-Sektors (Cervera in ABC vom 21.12.2014). In der Folge stieg die Zahl der Besucher, die Spanien jährlich empfing, exponentiell an, was jedoch nicht zwingend auf die Einnahmen zutraf, da das Profil des Landes bis in die 1980er Jahre hinein stark im Bereich des Billigtourismus zu verorten war (Vizcaino Ponferrada 2015: 81). Abgesehen von dieser erfolgreichen Nation-Branding-Kampagne herrschte jedoch ab 1959 eine Eiszeit im Politikfeld der AKP, die noch bis kurz vor Ende des Franquismus anhalten sollte. Ab 1968 kam es mit dem Pressegesetz zu einer schleichenden Öffnung des Regimes, 1970 folgte das Bildungsgesetz sowie die Unterzeichnung eines Handelsvertrags mit der EG und des Freundschafts- und Kooperationsvertrages mit den USA. Zudem wurde mit der Abschaffung der Vorzensur durch Informationsminister Fraga 1966 ein Meilenstein in Richtung Meinungsund Pressefreiheit gesetzt. Dennoch konnte die außenpolitische Isolation Spaniens unter Franco nie wirklich überwunden werden. Magone führt dies auf die interne Beschaffenheit des Regimes zurück: „The nature of the regime was the major obstacle to a sustainable open foreign policy“ (Magone 2003: 385). So gingen die meisten außenpolitischen Aktionen nie grundlegend über bloße Rhetorik hinaus, was sich auch auf die AKP als Teilbereich der Außenpolitik auswirkte. Dieser außenpolitischen Isolierung und der Rückwärtsgewandtheit des FrancoRegimes stand die wesentlich modernere spanische Gesellschaft gegenüber, die sich seit den 1960er Jahren für ausländische Einflüsse zu öffnen begann.25 Dies 25 Juan

Benet urteilt dazu in seinem Buch Páginas impares, dass die spanischen Wissenschaftler und Kulturschaffenden, das Regime ignorierend, sich bereits vor dem Tod Francos

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Eine historische Darstellung der Entwicklung von AKP …

zeigte sich auch im kulturellen Leben, sodass neben der vom Franquismus geförderten „Volkskultur“, die durch die wesentlichen Elemente Fußball, Stierkampf, Flamencotanz, leichte Filme und Unterhaltungsmagazine verkörpert wurde, allmählich eine avantgardistische Kulturszene entstehen konnte, die sich klar von der von dem Regime propagierten Populärkultur unterschied. Ihren Durchbruch sollte sie jedoch erst nach dem Ende der Diktatur erfahren. In seinen letzten Jahren wurde die internationale Position des Regimes von der internen Krise des Franquismus und den gesellschaftlichen Unruhen geprägt, die bis zum Tod Francos anhalten sollten und eine erneute, jedoch kurze internationale Isolierung mit sich brachten. Sie manifestierte sich in einer Eiszeit in der Beziehung zum Vatikan, den Verlust des traditionellen Verbündeten in Portugal durch die Nelkenrevolution, den Abzug zahlreicher Botschafter aus Madrid sowie das Stoppen des Verhandlungsprozesses zum Beitritt in die EG (del Arenal 2011: 70 ff.).

3.1.3

Die Transición und der„Neustart“ der AKP Spaniens

Mit dem Tod Francos am 20.10.1975 ging eine Periode zu Ende, die auf dem Gebiet der AKP von einem äußerst schwachen Profil Spaniens zu Gunsten der vor allem ökonomischen Dimension der Außenpolitik gekennzeichnet wurde. Nicht nur in diesem Politikfeld stellte der Tod Francos den Beginn eines neuen Zeitalters dar. Nach einer kurzen Periode des „Franquismus ohne Franco“ unter seinem Nachfolger Carlos Arias Navarro, unter dem jedoch keine nennenswerte außenpolitische Initiative unternommen wurde, musste sich Spanien zunächst auch außenpolitisch vollkommen neu ausrichten und seinen Platz in der Welt suchen. Spanien hatte laut Bernecker zwei außenpolitische Positionen zur Wahl: Blockfreier und neutraler Staat zu bleiben und sich auf die Beziehungen mit Lateinamerika und Nordafrika zu konzentrieren oder sich außenpolitisch an Westeuropa und die USA anzulehnen. Bereits 1976 wurde sich mit der Unterzeichnung eines Freundschafts- und Kooperationsvertrags mit den USA für die zweite Variante entschieden. Es folgte im selben Jahr eine Rede des spanischen Königs Juan Carlos I. vor dem US-amerikanischen Kongress und mit der Übergabe des Beitrittsgesuchs an die EG durch den damaligen Außenminister Marcelino Oreja im Jahr 1977 wie ihre Kollegen im demokratischen Ausland zu entfalten versuchten: „die Menschen [der Wissenschaft, Kunst, Kultur] hatten begonnen postfranquistisch zu sein, so als würden sie in irgendeinem der Nachbarländer wohnen, mit einem vollen Genuss der Demokratie und ohne irgendeine der Hürden zu beachten, die ihnen noch vom Regime entgegengestellt wurden, das ziemlich schwach und diskreditiert war und dadurch seine Zuchtrute nicht mehr mit ganzer Härte anwenden konnte“ (zitiert in Ait Moreno 2010: 19; Übersetzung C. P.).

3.1 Spanien

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sowie dem Beitritt zum westlichen Militärbündnis North Atlantic Treaty Organization (NATO) im Jahr 1982 der Beginn der postfranquistischen supranationalen Integration (Bernecker 2012: 120). Mit dem Übergang zur Demokratie war Europa somit zunächst der unangefochtene geographische und strategische Schwerpunkt der spanischen Außenpolitik. Wie bereits José Ortega y Gasset 1910 in Bilbao gesagt hatte, war Spanien für viele spanische Politiker das Problem, während Europa in ihren Augen die Lösung war. Europa bedeutete für die große Mehrheit der Bevölkerung Modernisierung (Fazio Vengoa 2000: 46). In den ersten Jahren der Transición wurden zudem bezüglich der öffentlichen Kommunikationen die letzten Bande mit dem Franquismus gelöst. So wurden das Informationsministerium und die Regierungszeitungen abgeschafft und dem Informationsmonopol des Radio Nacional ein Ende gesetzt. Die PSOE, damals noch in der Opposition und ab 1982 nach einem fulminanten Wahlsieg unter dem Spitzenkandidaten Felipe González mit absoluter Mehrheit in der Regierung, wandelte sich ebenfalls in dieser Zeit, was einen Einfluss auf ihre Auffassung von Kultur hatte. Nachdem sie 1979 einen programmatischen Richtungswechsel vom Marxismus zum demokratischen Sozialismus vollzogen hatte, verteidigte sie nun nicht mehr den Klassenkampf in der Kultur, sondern verfolgte in diesem wie in anderen gesellschaftlichen Bereichen einen Modernisierungs- und Internationalisierungsdiskurs (Ait Moreno 2010: 20). 1977 trat das Land in den Europarat ein und das ICH wurde in Centro Iberoamericano de Cooperación26 umbenannt, womit auch das Konzept der Zusammenarbeit zum ersten Mal einen höheren Stellenwert erlangte und ein Schritt weg von der unilateralen Auffassung von AKP gemacht wurde. Zwei Jahre später wurde sein Name wiederum in Instituto de Cooperación Iberoamericana geändert (Fernández Leost 2012: 6). Es war allerdings stets dem Außenministerium zugeschrieben. Diese Namensänderungen sind im Zeichen einer Neuorientierung weg von der Hispanidad hin zu einer kulturellen Entwicklungsstrategie zu sehen, die vermehrt auf Austausch setzte. Außerdem sollte hiermit die ausschließliche Konzentration der Arbeit des Instituts auf den iberoamerikanischen Raum betont werden. Spanien verpflichtete sich in dieser Zeit zudem, die Besetzung der West-Sahara, der letzten spanischen Kolonie, aufzugeben und nahm am 28.03.1977 die diplomatischen Beziehungen zu Mexiko27 wieder auf, in das viele Republikaner nach dem

26 In ganz Iberoamerika unterhielt Spanien 1975 42 Kulturzentren (Martín Zamorano/Rius Ulldemolins 2016: 397). 27 Mexiko erkannte bis zu diesem Zeitpunkt nur die republikanische Exilregierung an.

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Spanischen Bürgerkrieg geflohen waren. Somit unterhielt Spanien bereits nach kurzer Zeit diplomatische Beziehungen zu fast allen Staaten der Welt. Lediglich mit Israel, Nordkorea und Albanien fand dieser Schritt (noch) nicht statt (del Arenal 2011: 161). Es wird festgestellt, dass die Entwicklungen der Innen- und der Außenpolitik Spaniens in der Transición unterschiedliche Geschwindigkeiten hatten. Während sich die Innenpolitik, trotz großer Herausforderungen wie der Inkorporierung neuer institutioneller Akteure wie dem Zweikammersystem, den Autonomen Gemeinschaften oder dem Verfassungsgericht (Molina A. de Cienfuegos/Rodríguez 2002: 175) wesentlich schneller transformierte und ihre demokratische Konsolidierung spätestens 1982 mit dem Wahlsieg der PSOE um Felipe González mit absoluter Mehrheit als abgeschlossen angesehen wird, gestaltete sich dies in der Außenpolitik wesentlich langsamer. So begann die außenpolitische Transición im Jahr 1976 mit der Ernennung von Adolfo Suárez zum Ministerpräsidenten und fand erst Ende der 1980er Jahre ihren Abschluss (Pereira/Martinéz Lillo 1998: 997). Es veränderte sich allerdings weniger die geographische Ausrichtung der Außenpolitik, zu der weitgehend Konsens bestand, sondern vor allem die inhaltliche Komponente, die zunehmend von modernen Werten gesteuert wurde: „[…] die Demokratie, die Menschenrechte, Entwicklung und Solidarität wurden zu inspirierenden Prinzipien der Außenpolitik“ (del Arenal 2011: 104; Übersetzung C. P.). Die Entwicklung des Politikfeldes verlief zunächst relativ planlos. Dies mag daran gelegen haben, dass das Land zunächst sehr auf sich selbst bezogen war und die bis dahin nicht gekannte kulturelle Freiheit dafür sorgte, dass die Kultur zunächst in den eigenen Grenzen florierte. Nach dem Wahlsieg der PSOE stieg der Kulturhaushalt des spanischen Staates zwischen 1983 und 1986 folgerichtig deutlich um 68 Prozent an (Marzo/Badia 2006: 9). Zudem war Spanien 1977 eines der ersten Mitgliedsländer der UNESCO28 , die ein Ministerium für Kultur gründeten.29 Die Federführung in der AKP verblieb allerdings bei der DGRCC im Außenministerium, die zunächst aus der Zeit des 28 Das erste Land, das ein Kulturministerium gründete, war Frankreich im Jahr 1945 (Herrera de la Muela 2008: 39). 29 Das Kulturministerium (es führte im ersten Monat seines Bestehens noch den Zusatz „und Wohlstand“ (y Bienestar)) übernahm die Kompetenzen des Bildungsministeriums im Rahmen des Kulturerbes und der Künste sowie vom aufgelösten Informations- und Tourismusministerium die Kompetenzen über Kino, Theater, Musik und Tanz. Das Ministerium war in der Folge u. a. an der Wiederbelebung oder Neugründung des Orquesta Nacional de Espana, des Centro Dramático Nacional, des Ballet Nacional oder der Companía de Teatro Clásico beteiligt (Real Instituto Elcano 2004: 4.) Gleichzeitig war das Ministerium seit seiner Gründung heftiger Kritik ausgesetzt. So wurde ihm ein autokratischer Charakter, fehlender Dialog mit den Kulturschaffenden sowie ein propagandistisches Interesse vorgeworfen, da es nach außen

3.1 Spanien

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Franquismus übernommen wurde. Generell bekam die Arbeit des Kulturministeriums in den ersten Jahren seines Wirkens von Expertenseite keine gute Einschätzung. So wurden ihm bis Mitte der 1980er Jahre eine große Diskontinuität und Ineffektivität vorgeworfen (Tusell/Queipo de Llano 1993: 235). Wie aus Archivdokumenten des spanischen Außenministeriums hervorgeht, litt jedoch auch die DGRCC unter Problemen, in diesem Fall finanzieller Art.30 Wie de la Riva jedoch anbringt, benötigte Spanien in seiner Außendarstellung nach der Transición zudem zunächst nicht viel mehr als König Juan Carlos I. als weltweiten Botschafter Spaniens oder das Beispiel der Transición als vorbildhaften demokratischen Konsolidierungsprozess, um eine sprunghafte Verbesserung seiner Wahrnehmung in der Welt zu erreichen. Er bezeichnet diesen Prozess als erste Etappe des Nation-Image (des modernen) Spaniens (de la Riva 2012: 123 ff.). Eine besondere Bedeutung hatte der spanische König vor allem gegenüber dem lateinamerikanischen Raum. So sieht Art. 56.1. der spanischen Verfassung gar vor, dass der König die oberste Repräsentation des Staates in den Beziehungen „mit den Nationen der historischen Gemeinschaft“ verkörpert. Gegenüber dieser vor allem iberoamerikanischen Gemeinschaft stellt die Krone somit eine außenpolitische Kontinuität dar, die unabhängig von Regierungswechseln ist. In diesem Zusammenhang äußerte König Juan Carlos I. bereits vor Inkrafttreten der Verfassung in einer Rede am 12.10.1976 in Cartagena de Indias den Wunsch eine iberoamerikanische Staatengemeinschaft zu begründen, die aufgrund der gemeinsamen Geschichte, Kultur und Sprache für eine privilegierte Partnerschaft wie geschaffen sei. Auch seine erste offizielle Reise als König von Spanien unternahm er nach Lateinamerika, genauer im Mai 1976 in die Dominikanische Republik. Dabei ging es anders als zuvor in der Zeit des Franquismus zunehmend um die Verbreitung demokratischer Werte, in einem Kontext, in dem in den meisten Ländern Lateinamerikas Diktaturen herrschten (del Arenal 2011: 134 ff.).31

ein Bild von Spanien vermitteln wollte, das nicht mit der Realität übereinstimmte. Weiterhin wurden die drastischen Einschnitte in den Kulturhaushalt innerhalb eines angeprangerten Neoliberalismus beklagt (Ait Moreno 2010: 22 ff.). 30 So konnte beispielsweise die geplante Eröffnung einer Bibliothek der spanischen Botschaft in Tokio nicht durchgeführt werden (AMAE R-36352). In einem anderen Dokument wurde die schwache materielle und personelle Infrastruktur beklagt. Gerade die Kulturarbeit in Hispanoamérica wäre aufgrund der hohen Nachfrage sehr kostspielig. So heißt es in einem Dokument: „Den Appetit dieser Welt zu wecken, wäre, wie die Büchse der Pandora zu öffnen.“ (Ebenda: Übersetzung C. P.). 31 Auch die ersten beiden offiziellen Reisen des damaligen Kronprinzen Felipe VI. führten diesen nach Lateinamerika: Im September 1991 besuchte er Argentinien und Bolivien, im November 1991 Uruguay und Mexiko.

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Das spanische Beispiel war äußerst wichtig für den Übergang dieser Diktaturen zu einer Demokratie in den folgenden Jahren. So kann festgestellt werden, dass Spanien in den 1980er Jahren und zu Beginn der 1990er Jahre eine „beispielgebende Führung“ (del Arenal 2011: 152; Übersetzung C. P.) im Sinne der Soft-PowerDimension gegenüber Lateinamerika besaß, das sich in jener Zeit politisch in einem allgemeinen Umbruch befand. In diesem orientierten sich die einzelnen Länder nicht selten an dem Beispiel der erfolgreichen spanischen Transición. Eine wichtige Rolle sollten in diesem Rahmen zu Beginn der 1980er Jahre das Instituto de Cooperación Iberoaméricana und das 1981 gegründete Oficina de Cooperación con Guinea Ecuatorial spielen, die sich um eine Zusammenarbeit vor allem mit der spanisch-sprechenden Welt bemühten. 1981 war generell ein wichtiges Jahr in der Außenpolitik des Landes bzw. in seiner Auffassung der eigenen Rolle in der Welt, da Spanien von einem Empfängerland zu einem Geberland von Entwicklungshilfe wurde. Dabei konzentrierte sich diese zunächst vor allem auf Zentralamerika, das in dieser Zeit von diversen Konflikten heimgesucht wurde, was in einem Plan Integral de Cooperación con Centroamérica resultierte. Erste Entwicklungshilfegelder von spanischer Seite waren allerdings bereits 1977 aus dem ein Jahr zuvor geschaffenen Fondo de Ayuda al Desarrollo geflossen (Val de Santos 2011: 10 f.), als Spanien technisch gesehen bereits zum Geberland wurde, während es paradoxerweise gleichzeitig noch Empfängerland von Entwicklungshilfe war (Hidalgo Lavié 1999: 263).32 1985 wurde die im Außenministerium beheimatete Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para Iberoamérica (SECIPI) gegründet, der die DGRCC unterstellt war. Die SECIPI konzentrierte sich vor allem auf den lateinamerikanischen Raum und unter seine Zuständigkeit fiel in diesem Rahmen auch das Instituto de Cooperación Iberoamericana. Außerdem wurden der SECIPI u. a. alle auswärtigen Kulturinstitute unterstellt (Boletín Oficial del Estado 1985).33 Sie sollte in der Folge eine fundamentale Rolle in der spanischen AKP und Entwicklungszusammenarbeit spielen und eine auch von der Öffentlichkeit rege verfolgte Aktivität entwickeln.

32 So trat Spanien 1991 dem Development Assistance Committee der OSZE bei, das als Koordinations- und Kooperationsorgan der Entwicklungshilfe der Geberländer fungiert (Val de Santos 2011: 16). 33 Der SECIPI wurden als Aufgaben die „Leitung, Programmation, Kontrolle und Evaluation der Aktivitäten im Bereich der internationalen kulturellen, wirtschaftlichen, wissenschaftlichen und technischen Kooperation, die von den Organen dieses Ministeriums entwickelt werden“ zugeteilt (Boletín Oficial del Estado 1985; Übersetzung C. P.).

3.1 Spanien

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Um eine bessere Abstimmung im Rahmen der internationalen Zusammenarbeit zu gewährleisten, wurde kurz darauf zudem als interministerielles Koordinationsorgan die Comisión Interministerial para la Cooperación Internacional geschaffen. In dieser waren unter Vorsitz des Außenministers alle im Bereich der internationalen Zusammenarbeit und somit auch der AKP tätigen Ministerien durch Generalsekretäre oder Generaldirektoren präsent. Die Kommission sollte jährlich einen Plan Anual de Cooperación ausarbeiten, um diesen der Regierung vorzulegen (Boletín Oficial del Estado 1986). Der erste Akteur, der sich nach der Transición mit der AKP im Rahmen zeitgenössischer Kunst beschäftigte, war das Programa Español de Acción Cultural en el Exterior (PEACE), das 1983 ins Leben gerufen wurde und sich vor allem der Verbreitung junger spanischer Kunst außerhalb Spaniens widmen sollte. Zwischen 1983 und 1989 veranstaltete das PEACE rund 30 Ausstellungen im Ausland (Beirak 2008: 4). Daneben organisierte das Kulturministerium Festivals zur Verbreitung des spanischen Films, z. B. das Spanish Festival in London und das Festival de Cine Español in New York (Herrera de la Muela 2008: 39). Als Zeichen für die Öffnung Spaniens und der Abkehr vom Franquismus in jener Zeit gilt zudem die Rückführung des Bildes Guernica von Picasso als „entscheidender Meilenstein in der öffentlichen Aneignung eines kulturellen Universums, das von der franquistischen Diktatur ruhig gestellt oder manipuliert wurde“ (Ait Moreno 2010: 26; Übersetzung C. P.). Es galt als „das Symbol der Aussöhnung des Landes mit sich selbst“ (Tusell/García Queipo de Llano 1993: 239). Das Gemälde befand sich zwischen 1939 und 1981 im Museum of Modern Art in New York. Ab 1981 wurde es zunächst im Prado ausgestellt und seit 1992 bis in die Gegenwart ist es im Museo Nacional de Arte Reina Sofia zu sehen. Diese Entwicklung wurde indirekt erst durch das Ley del Patrimonio Histórico Español aus dem Jahr 1985 möglich gemacht, das den Impuls für eine Reihe von Museumsgründungen lieferte. So gründeten sich im Jahr 1986 das Museo Centro de Arte Reina Sofia und das Museo de Nacional de Arte Romano de Mérida, 1988 das Instituto Valenciano de Arte Moderno, 1989 das Centro de Arte Moderno de Las Palmas, 1991 der Palacio de Festivales de Cantabria, 1993 das Centro Galego de Arte Contemporánea und das Museo Thyssen Bornemisza sowie 1996 das Museo de Arte Contemporáneo de Barcelona und das Museo Domus de La Coruña (Real Instituto Elcano 2004: 5). Diese dringend notwendigen Museumsgründungen34 sind nicht nur als wichtig für die Förderung der inländischen Kultur zu sehen, sondern vor 34 Nach Angaben von Tusell und García Queipo de Llano beschäftige etwa der Pariser Louvre zu Beginn der Transición mehr Museumspersonal als alle Museen in Spanien zusammen. In der sardischen Staat Sassari wurden ebenfalls mehr Archäologen beschäftigt als zu Beginn der Transición in ganz Spanien zusammen (Tusell/García Queipo de Llano 1993: 243).

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allem im Zusammenhang mit dem Bestreben, Spanien in dem sich globalisierenden internationalen Kulturbetrieb zu positionieren (Marzo 2005: 73). Zudem ist hier ein klares Dezentralisierungsbestreben des spanischen Kulturbetriebs zu erkennen, das maßgeblich von der spanischen PSOE-Regierung gefördert wurde (Marzo 2009: 18). Eine nicht zu unterschätzende Wirkung in der Außenwirkung Spaniens kann zudem der Verleihung des Filmpreises Goya zugeschrieben werden, der ab 1987 nach dem Vorbild des US-amerikanischen Oscar oder des französischen Cesar durch die Academia de las Artes y Ciencias Cinematográficas verliehen wurde.35 Generell muss jedoch konstatiert werden, dass die AKP in den ersten Jahren nach der Transición eine eher untergeordnete Rolle spielte. Ein Grund dafür könnte sein, dass innenpolitisch wie außenpolitisch nach wie vor andere Schwerpunkte galten, wie etwa der Beitrittsprozess zur EG, der 1987 endete.36 Dieser gilt als wichtigster außenpolitischer Prozess dieser Zeit. Für eine systematische Entwicklung einer modernen AKP war somit noch kein „Themenkorridor“ innerhalb der politischen Konjunktur dieser Jahre gegeben, in der zunächst die innenpolitische, wirtschaftliche und außenpolitische Konsolidierung Spaniens Vorrang hatten (Interview G). Picarella sieht mit dem Eintritt in die EG die Durchsetzung eines „neuen Spanien […] dem politischen, wirtschaftlichen und kulturellen Rückstand des alten Spanien entgegengesetzt“ (Picarella 2011: 28; Übersetzung C. P.).37 Del Arenal bezeichnet die nun folgende Zeit als „normalisierte Außenpolitik“ (del Arenal 2011: 112; 35 So wurde eine Aufzeichnung der Gala der Goya-Verleihung 1992 zum ersten Mal in Mexiko, Argentinien, Chile, Kolumbien, Peru und Venezuela ausgestrahlt. Die Goyas sollten der spanischen Filmindustrie einen zusätzlichen Impuls geben, was sich jedoch aufgrund der großen Präsenz US-amerikanischer Filme, sowohl in den Kinos als auch im Fernsehprogramm, zunächst als schwierig gestaltete. Nur wenige spanische Regisseure wie Pedro Almodóvar, Carlos Saura oder Luis Buñuel konnten in dieser Zeit Bekanntheit jenseits der spanischen Grenzen erlangen (Reyes Yala 1993: 3 ff.). 36 Wie Bernecker eindrücklich darstellt, hat die Mitgliedschaft in der EG dem Land wesentliche Vorteile gebracht. Durch die ökonomische Öffnung gegenüber Westeuropa bekam Spanien einen massiven Impuls und der Lebensstandard der Bevölkerung konnte sich rasch erhöhen. So entsprach das Einkommen pro Kopf bei Beitritt ca. der Hälfte des EG-Durchschnitts. Das Land wurde politisch aufgewertet, da es nun an der Gestaltung Europas beteiligt wurde und an multilateralen Entscheidungsprozessen teilnehmen konnte. Der starke wirtschaftliche Fortschritt, der nicht zuletzt durch die massiven Hilfen der EU-Regional- und Kohäsionsfonds beschleunigt wurde, führte rasch zu der Entwicklung einer ausgeprägten europäischen Identität in der Bevölkerung (Bernecker 2012: 127). 37 Bereits 1962 hatte Franco einen Beitrittsgesuch an die EG gerichtet, dieser wurde jedoch abgelehnt.

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Übersetzung C. P.). 1985 wurde bereits – quasi in Vorbereitung auf den spanischen EG-Beitritt – das Festival Europalia in Brüssel abgehalten, diesmal mit dem Schwerpunkt auf der spanischen Kultur (Jarque in El País vom 07.09.1985). Neben dem EG-Beitritt waren außenpolitisch der Verbleib in der NATO durch Referendumsentscheid sowie im Inneren die Gestaltung des Staates und der Konsens zwischen den neugegründeten Autonomen Gemeinschaften wesentliche Prozesse, die Vorrang vor einer systematisch durchgeführten AKP hatten. Des Weiteren wachte Spanien mit dem Übergang in die Demokratie aus einer weitgehenden internationalen Isolierung auf, die auch im Denken der Gesellschaft tief verwurzelt war, sodass generell ein gewisses Desinteresse gegenüber den Geschehnissen im Ausland herrschte (Delgado Gómez-Escanolilla/de la Guardia/Pardo Sanz 2016: 12). Nichtsdestotrotz entwickelte sich abseits politischer Steuerung ein reges Kulturleben, das nicht zuletzt durch die Madrider Movida, eine aus dem künstlerischen Underground kommende Bewegung um den Regisseur Pedro Almodóvar und weitere zahlreiche Künstler wie die Gruppe Alaska seit Ende der 1970er Jahre repräsentiert wurde und auf dem kulturellen Gebiet auch interessierten Zirkeln außerhalb des Landes ein Bild des „neuen“ Spaniens der Transición vermittelte (Carmona 2009: 147 ff.). Auf dem Gebiet der Außenwissenschaftspolitik dauerte es ebenfalls noch bis 1986, bis erste Fortschritte zu vermelden waren. Mit der Verabschiedung des Ley 13/86, das zunächst die Verstärkung und bessere Koordinierung der inländischen Forschungslandschaft zum Ziel hatte, wurde in geringem Maße die Außenwissenschaftspolitik bedacht. Diese sollte vor allem von der DGRCC im Außenministerium wahrgenommen und verstärkt werden (Femenia 2007: 3), was in der Folge vor allem durch die Stipendienvergabe an spanische und ausländische Wissenschaftler geschehen sollte. In den 1980er Jahren kam es zudem zu einer starken Veränderung des Kulturbegriffs „der weg von einem Verständnis von Kultur als Werkzeug der sozialen Kohäsion [und] vermehrt durch die Brille der Kulturindustrie betrachtet wurde“ (Beirak 2008: 10; Übersetzung C. P.). Auch Marzo urteilt: „Die Kultur – als Marke – wurde erneut zum diplomatischen Sturmbock der spanischen wirtschaftlichen Interessen“ (Marzo 2009: 19; Übersetzung C. P.). Kulturminister Javier Solana hob 1986 vor der Bildungs- und Kulturkommission des Abgeordnetenhauses prioritäre Bereiche und Resultate der Kulturpolitik hervor: Diese waren die angesprochenen Kulturindustrien, die Schaffung von Arbeitsplätzen und die Schaffung von kulturellen Infrastrukturen. Drei Jahre zuvor hatte er sich noch gegen eine Merkantilisierung der Kulturpolitik ausgesprochen. 1988 ging aus dem oben erwähnten Instituto de Cooperación Iberoamericana und dem Instituto Hispano-Árabe de Cultura die Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI) im Außenministerium hervor. Letzteres Ereignis war laut

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Fernández Leost der „erste Meilenstein einer kulturdiplomatischen Flut, die bis ins Jahr 1992 reichte“ (Fernández Leost 2015a: 16; Übersetzung C. P.)38 . In die AECI wurde zusätzlich die DGRCC integriert. Mit der Gründung der AECI wurde ein entscheidender Anstoß für die Ausweitung der AKP Richtung nicht-spanischsprachiger Länder gelegt sowie der finanzielle Spielraum des Politikfeldes entscheidend ausgeweitet. Sie war zudem in der Folge dafür verantwortlich, die durch den Franquismus belasteten Beziehungen mit den Ländern Lateinamerikas durch Kooperationsverträge zu verbessern und die nach wie vor dort vorhandenen Kulturinstitute Spaniens zu verwalten. Fortan wurde die Tätigkeit auch auf den asiatischen und afrikanischen Kontinent (vor allem Nordafrika und Äquatorialguinea) ausgeweitet (Delgado Gómez-Escanolilla 2014: 35). Durch die vergleichsweise frühe Verbindung der Elemente Kultur und Entwicklung kann Spanien in diesem Bereich eine Pionierstellung bescheinigt werden. Ende der 1980er Jahre wurde eine Kommission aus Vertretern des Außen-, Bildungs- und Kulturministeriums gegründet, die die Schaffung des IC zur Aufgabe hatte. Die Initiative hierfür ging vom Bildungsministerium aus (Herrera de la Muela 2006: 865).39 Die Schaffung des IC war eine Art „alter Traum“ des spanischen Kulturbetriebs. Dieser wollte international angesehenen auswärtigen Kulturinstituten wie dem GI oder dem British Council nacheifern. Dazu mussten zunächst grundlegende Fragen zur Ausrichtung geklärt werden. Zudem sollten die bisher existierenden Auslandseinrichtungen neu geordnet werden. Die Kommission nahm sich dabei ein Beispiel an der AKP anderer Staaten wie Deutschland. Dem IC sollte in erster Linie die Aufgabe zukommen, als Schlüsselinstitution der weltweiten spanisch-sprachigen Kultur zu fungieren und sich somit nicht auf den iberischen Kulturkreis zu beschränken (Barrado 2012: 8). Auch im Wahlprogramm der PSOE 1989 firmierte die Schaffung eines spanischen Kulturinstitutes unter den grundlegenden Zielen für den kulturellen Bereich (Partido Socialista Obrero Español 1989). Das bestimmende Thema der ausgehenden 1980er Jahre war jedoch die Vorbereitung auf das Jahr 1992, das nach dem Willen der Politik als das „Jahr Spaniens in der Welt“ (año de España en el mundo) (Borja/Mascareñas 1992: 89) in die Geschichte

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dieses wurde auch das bereits 1954 gegründete Instituto Hispano-Árabe de Cultura integriert (Alonso/Lozano/Prialé 2004: 20). 39 Bereits seit 1980 wurde insbesondere in der Secretaría Técnica General des Ministerio de Educación y Ciencia der Plan zur Schaffung eines IC entworfen (Herrera de la Muela 2008: 106).

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eingehen und den vorläufigen Höhepunkt der Entwicklung des Landes in der Außendarstellung markieren sollte.40 So sollte in diesem Jahr nicht nur der 500ste Jahrestag der Entdeckung Amerikas durch Christoph Columbus begangen werden, der seine Entdeckungsreise im Auftrag der kastilischen Krone gemacht hatte, sondern es stand ebenfalls bereits seit 1986 fest, dass Barcelona die Olympischen Sommerspiele 1992 ausrichten würde. Daneben sollte Sevilla Ausrichter der im gleichen Jahr stattfindenden Weltausstellung und Madrid Europäische Kulturhauptstadt 1992 werden. Eine entscheidende Rolle kam bei den Planungen der bereits 1981 gegründeten Comisión V Centenario41 zu, die von der SECIPI im Außenministerium, zu dieser Zeit durch Luis Yañez-Barnuevo personifiziert, präsidiert wurde.42 Letzterer kann als die bestimmende Person in der spanischen AKP der 1980er Jahre gesehen werden. Die von ihm geleitete Comisión V Centenario plante nicht nur auf das Jahr 1992 hinaus, sondern war bereits zuvor kulturpolitisch, insbesondere bei der Ausstellung lateinamerikanischer Kunst in Spanien, tätig gewesen (Tarroja 2004: 199).43

3.1.4

Die„erste Generation“ der neueren spanischen AKP

Mit der Gründung des IC 1991 begann für viele Experten und Beobachter erst eine wirklich systematische Reflexion darüber, wie die spanische AKP in der Zukunft auszusehen, welche Mittel sie anzuwenden und welche Ziele sie zu verfolgen habe. Die Aufgaben des Instituts wurden in der Lehre und Verbreitung der spanischen Sprache sowie der Kulturvermittlung festgelegt. In diesem Zusammenhang kam dem Institut der besondere Anspruch zu, nicht nur das Land Spanien kulturell und 40 Der damalige spanische Außenminister Javier Solana, der zuvor auch das Amt des Kulturministers bekleidet hatte, schrieb 1992 zu Bedeutung des Jahres für das Bild Spaniens in der Welt: „politische Ziele, die mit dem Gedenken erreicht werden sollten (…) war es die Verbreitung der Realität eines demokratischen Spaniens, in vollem Modernisierungsprozess zu erreichen“ (zitiert in Borja/Mascareñas 1992: 90; Übersetzung C. P.). 41 Mit vollem Namen, der allerdings selten benutzt wurde und wird, trug sie den Namen Comisión Nacional del V Centenario del Descubrimiento de América und wurde in der Presse auch Sociedad Estatal V Centenario genannt. 42 Yañez-Barnuevo schrieb am 14.10.1988 in der Tageszeitung El País zum Wiederaufleben der Hispanidad im Jahr 1992. Der Titel „Die Zukunft beginnt 1992“ (El futuro comienza en 1992) verdeutlicht die Bedeutung des Jahres für die Stellung Spaniens in der Welt und seine angestrebte Beziehung zu Lateinamerika (Yañez-Barnuevo 1988). 43 Exemplarisch kann eine von der Comisión organisierte aufsehenerregende Ausstellung über den mexikanischen Maler Diego Rivera im Madrider Centro de Arte Reina Sofia angeführt werden, die 1987 stattfand.

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sprachlich im nicht-spanisch-sprachigen Ausland zu repräsentieren, sondern auch für die gesamte, vor allem in Lateinamerika befindliche, spanisch-sprachige Welt zu sprechen. Dabei war das IC zunächst stark auf (West)Europa ausgerichtet, während es auf den anderen Kontinenten nur wenige Zweigstellen besaß. Asien ging etwa, nicht nur was die AKP Spaniens anbelangte, nahezu vollends am außenpolitischen Radar des Landes vorbei. Aufgrund seiner starken Ausrichtung auf die Verbreitung der spanischen Sprache wurde zudem auf eine Präsenz des IC in spanisch-sprachigen Ländern verzichtet, sodass dort verstärkt auf die kulturelle Entwicklungszusammenarbeit der AECI (die darüber hinaus in zunehmendem Maße in der Maghreb-Region aktiv wurde) gesetzt und somit eine gewisse Arbeitsteilung zwischen beiden Institutionen etabliert wurde (Delgado Gómez-Escanolilla 2012: 18 ff.). Die AKP richtete sich durch diese beiden Institutionen somit klar auf die Schwerpunktregionen der spanischen Außenpolitik Europa und Lateinamerika und – in geringerem Maße – auf Nordafrika aus. Die Schaffung eines Kulturinstituts für die Verbreitung der spanischen Sprache kann mit Rückblick auf die vergangenen Jahrzehnte praktizierter AKP von Seiten Spaniens als die erste nennenswerte Initiative gesehen werden, um das enorme Potential der Sprache zu nutzen. Lediglich die Real Academia Española de la Lengua (RAE) war vorher auf diesem Gebiet aktiv, konzentrierte sich aber vor allem auf die Pflege der spanischen Sprache im Inland. Eng mit der Gründung des IC verbunden war der fünfhundertste Jahrestag der „Entdeckung“ Amerikas durch Christoph Columbus. 1992 wird gleichfalls von vielen Autoren als der Wendepunkt des spanischen Nation-Image gesehen, das von Delgado Gómez-Escanolilla bezüglich dieser Zeit so zusammengefasst wird: „das Bild eines Landes, auf dem die Klischees von Sonne und Strand, Unterhaltung und niedriger Produktivität lasten“ (Delgado Gómez-Escanolilla 2014: 35; Übersetzung C. P.). Es ging den Planern und verantwortlichen Politikern nun darum, der Welt ein neues Bild Spaniens zu präsentieren, das in der Tat seit dem Ende der FrancoDiktator erhebliche Fortschritte auf wirtschaftlichem, sozialem und kulturellem Gebiet gemacht hatte, aber in der Außenwahrnehmung immer noch stark von 40 Jahren Diktatur beeinflusst war (Borja/Mascareñas 1992: 90). Im Rahmen der Feierlichkeiten wurden innerhalb eines Jahres die Olympischen Spiele in Barcelona veranstaltet, Madrid wurde zur Kulturhauptstadt Europas und Sevilla war Gastgeber der Weltausstellung. Zudem wurde der 500. Jahrestag der Publikation der Gramática de la lengua castellana durch Antonio de Nebrija, die als erste Grammatik einer modernen europäischen Sprache gilt, begangen. Das Jahr brachte somit eine große Symbolwirkung mit sich. Auch das IC sollte diesbezüglich eine wesentliche Rolle spielen, was trotz aller Anfangsschwierigkeiten (siehe

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Punkt 4.2.2.1) mit der Öffnung der ersten Zweigstelle in Paris im Februar 1992 (Valenzuela in El País vom 12.02.1992) und der Übertragung der Kompetenzen der Sociedad Estatal V Centenario in der Förderung der spanischen Sprache auf das IC verdeutlicht wurde (El País vom 05.03.1992). Am 25.07.1992 wurde im Madrider Palacio de Linares mit dem Casa de América eine erste AKP-Einrichtung zur Präsentation ausländischer Kultur, in diesem Falle Lateinamerikas, in Spanien eingerichtet. Das Datum der Einweihung fiel nicht zufällig auf die zweite Ausgabe des Iberoamerika-Gipfels, bei dem die Staats- und Regierungschefs Iberoamerikas zusammenkamen (García in El País vom 24.06.1992). Folglich urteilten Borja und Mascareñas zur Bedeutung des Jahres 1992 in der spanischen Außenwahrnehmung mit leicht übertriebener Euphorie: „Im ganzen 20. Jahrhundert hat es keinen vergleichbaren Moment bezüglich des internationalen Glanzes des Bildes Spaniens gegeben“ (Borja/Mascareñas 1992: 89; Übersetzung C. P.). Die beiden Autoren meinten, dass dem alten, oben im Zitat von Delgado Gómez-Escanolilla genannten Bild Spaniens, nun zumindest das eines modernen und leistungsfähigen Landes entgegengesetzt wurde. Eine solche Wahrnehmung der spanischen Feierlichkeiten zum Jahr 1992 kann durchaus als kontrovers bezeichnet werden. So gab es äußerst kritische Stimmen, insbesondere aus dem Ausland, die die Lobeshymnen oftmals übertönten (Interview G). Bereits 1991 wurde der erste Iberoamerika-Gipfel in Guadalajara (Mexiko) begangen, der sich bis heute zu einem wichtigen Pfeiler der spanischen Außenpolitik entwickelt hat. Diesbezüglich ist es wichtig zu erwähnen, dass Spanien bis in die Gegenwart das einzige Mitglied der EU ist, das gegenüber den Ländern Lateinamerikas eine institutionalisierte Politik besitzt. Del Arenal meint gar, dass Spanien das einzige europäische Land ist, das überhaupt eine wirklich kohärente Regionalpolitik gegenüber der Region verfolgt (del Arenal 2011: 3). Somit ist Spanien zusammen mit Portugal das europäische Land, das am meisten an einer besonders intensiven Beziehung mit jener Region interessiert ist, sodass es im Rahmen der Beziehung zwischen der EU und Lateinamerika die klare Führungsrolle innerhalb der EU einnimmt (Ferreira Gomes 2017: 3).44 Diese Sonderstellung Spaniens bringt es mit sich, dass eine enge Wechselbeziehung zwischen den spanischen und europäischen Interessen besteht, seien diese 44 Dies zeigt sich z. B. in der Haltung der EU gegenüber Kuba. Mit der Amtsübernahme von Ministerpräsident Aznar im Jahr 1996 folgte eine deutlich härtere Gangart der Politik Spaniens und folglich auch der EU gegenüber dem Castro-Regime. So erreichte Aznar, dass in der Beziehung zu Kuba ein gemeinsamer Standpunkt der EU verfolgt wurde. Während der Zapatero-Amtszeit von 2004 bis 2011 wurde hingegen eine Entspannungspolitik gefahren, was sich u. a. in der Abschaffung von Sanktionen gegen Kuba durch die EU äußerte (del Arenal 2011: 143).

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politischer, sozialer, ökonomischer oder kultureller Natur, was gelegentlich auch zu einem Interessenkonflikt zwischen Europäismus und Iberoamerikanität in der spanischen Außenpolitik führen kann. Eine zunehmende Bedeutung für die spanischen Interessen im Ausland hat der lateinamerikanische Raum zudem aufgrund der massiven Investitionen spanischer Unternehmen auf dem Kontinent gewonnen, die insbesondere seit den 1990er Jahren große Dimensionen einnahmen. Spanien wurde nach den USA zum zweitgrößten Investor in Lateinamerika, was zu einer „Ökonomisierung“ der Außenpolitik führten, die sowohl in einigen Fällen zu konfliktiven als auch in anderen Fällen zu engeren Beziehungen führte (del Arenal 2011: 145 ff.). Gegenüber dem bereits erwähnten Versuch aus dem Jahr 1945, eine Comunidad Hispánica de Naciones zu gründen, verfolgte Spanien mit seiner neuen iberoamerikanischen Politik allerdings keine hegemonialen Absichten, sondern die Gipfel, die vor allem auf der kulturellen, linguistischen und sozialen Affinität zwischen den Ländern der Iberischen Halbinsel und den lateinamerikanischen Ländern sowie den darauf basierenden politischen und ökonomischen Chancen basieren, fanden von Beginn an auf Augenhöhe statt. Der Iberoamerika-Gipfel war somit die Reinkarnation der außerordentlichen Bedeutung im Sinne der Soft-Power-Dimension, die diese Beziehung charakterisiert und institutionell bis in die Gegenwart von der multilateralen Instanz der Secretaría General Iberoamericana (SEGIB) verkörpert wird (del Arenal 2011: 8 ff.).45 Ein weiteres wichtiges Instrument, das entwickelt wurde, um das gemeinsame Band mit den spanisch-sprechenden Ländern zu betonen und damit auch das Potential der gemeinsamen Sprache auszuschöpfen, war und ist bis in die Gegenwart der Congreso Internacional de la Lengua Española, der vom 07.04. bis zum 11.04.1997 zum ersten Mal in der mexikanischen Stadt Zacatecas stattfand. Auf diesem diskutierten u. a. Schriftsteller, Sprachwissenschaftler und Kulturpolitiker über die zukünftigen Perspektiven der spanischen Sprache und mögliche Strategien zu ihrer noch stärkeren Verbreitung, aber auch über sprachwissenschaftliche Aspekte. Die erste Ausgabe des Congreso wurde vom IC und dem mexikanischen Außenministerium organisiert (Rico in El País vom 07.04.1997).46 45 In der den ersten Iberoamerika-Gipfel 1991 in Guadalajara abschließenden Erklärung heißt es somit auch: „Wir repräsentieren ein breite Gemeinschaft von Nationen, die Wurzeln und das reiche Erbe einer Kultur teilen, die sich aus verschiedenen Völkern, Glauben und Abstammungen geformt hat. 500 Jahre nach unserer ersten Begegnung und als einer der großen Räume, die die Welt unserer Tage ausmachen, sind wir entschieden, das dritte Jahrtausend unserer Gemeinschaft zu gestalten.“ (zitiert in del Arenal 2011: 14; Übersetzung C. P.) 46 Der erste Versuch, einen solchen Kongress zu organisieren, geht auf die 1950er Jahre zurück. Auf Initiative des damaligen mexikanischen Präsidenten Miguel Alemán organisierte

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Del Valle sieht in dieser Initiative zudem ein geopolitisches Anliegen des spanischen Staates, das eng mit der spanischen Sprache verbunden ist und das er mit dem Begriff der hispanofonía umschreibt: „eine artikulierte Gesamtheit von Repräsentationen des Spanischen, die ideologisch in Beziehung mit einem politischen Projekt gelesen werden kann, das die Konstruktion eines nationalen spanischen und panhispanischen Vorstellungsraums zum Gegenstand hat“ (del Valle 2014: 95; Übersetzung C. P.). Dieser Begriff gehe bereits auf das Ende der 1920er Jahre zurück und habe ein Wiederaufleben mit dem internationalen Aufstieg spanischer Unternehmen in den 1980er und 1990er Jahren erfahren, die vor allem starkes Interesse am lateinamerikanischen Markt entwickelten. Mit der Amtsübernahme von Ministerpräsident José Maria Aznar und der PP, die zwar die Wahlen 1996 gewonnen hatte, jedoch in einer Minderheitsregierung unter Tolerierung der katalanischen Nationalisten von Convergència i Unió (CiU) regieren musste, wurden aufgrund dieser Kräftekonstellation keine wesentlichen Abstriche von der Politik der PSOE gemacht, die zuvor 14 Jahre ununterbrochen regiert hatte. Dies traf auch auf die inländische und auswärtige Kulturpolitik zu (Marzo 2005: 110). Unter der ersten Aznar-Administration wurde z. B. der Plan de Inversiones en Instituciones Culturales erarbeitet, der u. a. die Renovierung alter Kathedralen und Burgen und die Erweiterung von Archiven, Museen und Bibliotheken vorsah (Real Instituto Elcano 2004: 6). Besonders die AECI hatte sich im Laufe der Zeit zu einem wichtigen Organ der AKP entwickelt und sich vor allem mit seinen Kulturzentren, die ab 1998 geschaffen bzw. der AECI übertragen wurden, den von ihr abgestellten Kulturdezernenten in den Botschaften, der Stipendien- und Lektoratsvergabe und den verschiedenen Programmen wie Arte español en el exterior eine feste Stellung in der AKP erarbeitet (Noya 2003: 1). Vereinzelt wurde sie gar als „zentrale Achse der auswärtigen Kulturarbeit“ der ausgehenden 1990er Jahre angesehen (Lamo de Espinosa/Badillo 2017: 11; Übersetzung C. P.). In diesem Urteil wird allerdings außer Acht gelassen, dass sich das IC trotz starker Startschwierigkeiten ab Mitte der 1990er Jahre zum „Flaggschiff“ der spanischen AKP entwickelte und seine Führungsposition als weitgehend anerkannt galt. Dennoch hat die AECI in den 1990er Jahren definitiv eine deutliche Aufwertung erlebt. Dadurch, dass sowohl die AECI als auch das IC die mexikanische Akademie der spanischen Sprache einen Kongress, zu dem alle Akademien der spanischen Sprache zusammenkommen sollten. Schließlich sagte die RAE kurz vor Beginn des Kongresses im April 1951 ihre Teilnahme ab. Grund dafür war, dass die spanische Regierung zuvor die mexikanische Regierung dazu aufgefordert hatte, ihre Anerkennung der republikanischen Exilregierung zurückzuziehen, was jedoch abgelehnt wurde. Darauf verweigerten die Franquisten den Mitgliedern der RAE die Teilnahme am Kongress (del Valle 2011: 560).

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der SECIPI im Außenministerium zugeschrieben waren, kann am ehesten davon gesprochen werden, dass die SECIPI seit ihrer Gründung 1985 der bestimmende Gestaltungsakteur der spanischen AKP war.

3.1.5

Neustrukturierungen Anfang der 2000er Jahre

Mit Beginn der zweiten Amtszeit der PP-Regierung unter Aznar (2000-2004) und insbesondere in der Periode 2002-2004 kam es zum ersten Mal seit der Transición zu einem Bruch mit dem bis dahin geltenden außenpolitischen Konsens, der in dem die gesamte Außenpolitik konditionierenden Einsatz für die europäischen Integration bestand und seit 1976, mit Ausnahme der Zeit zwischen 1980 und 1984, gegolten hatte. Nach den Anschlägen vom 11.09.2001 kam es zu einem Bündnis mit den USA unter Präsident George W. Bush und zu einer Teilnahme an der sog. „Koalition der Willigen“, die Krieg gegen den Irak führte. Dies war das erste Mal, dass Spanien gegenüber den USA eine von der EU unabhängige politische Linie verfolgte. Gleichzeitig kam es zu einer Abwendung von der kontinentaleuropäischen Achse Berlin-Paris, die die europäische Politik traditionell grundlegend bestimmt hatte. So schreibt Heimerich: „Das Europa-‚Projekt‘ der Volkspartei kann als zentristisch, konservativ, nationalistisch, utilitaristisch und in erster Linie auf ökonomische Vorteile ausgerichtet definiert werden“ (Heimerich 2004: 5). Das Thema Außenpolitik entwickelte sich zum ersten Mal zu einem Diskussionsobjekt, zu dem sehr unterschiedliche Meinungen aufeinandertrafen und es zu heftigen Auseinandersetzungen zwischen Regierung und Opposition sowie Teilen der Gesellschaft kam (del Arenal 2011: 84 ff.). Nohlen formulierte Aznars Rolle bezüglich des außenpolitischen Kurses, der sich im Grad der Konfrontation wenig von der Innenpolitik unterschied, folgendermaßen: „Aznar gerierte sich als demokratisch legitimierter Despot.“ (Nohlen 2004: 361) So kam es auch mit Bundeskanzler Schröder beim EU-Gipfel 2000 in Berlin zu Missklängen. Nohlen stellt außerdem einen Schaden für Spaniens Ruf als integrationsfreudiges Land fest, da Aznar auf europäischer Ebene eine massive Blockadehaltung an den Tag legte. Diese begann mit der Blockade des Amsterdamer Vertrags 1997 und der sturen Verhandlungshaltung auf dem Berliner Sondergipfel 1999 (Nohlen 2004: 361 ff.).47 Die bis dahin von einem multilateralen Ansatz und einer relativen Autonomie geprägte Außenpolitik Spaniens gegenüber Lateinamerika wurde in der Periode 47 Durch die Blockadehaltung bekam Spanien aus einem 213 Milliarden Euro umfassenden Topf 53 Milliarden Euro für die Entwicklung der regionalen Infrastruktur in der Periode 2000 bis 2006 zugesprochen. Im Rahmen der Osterweiterung stellte sich Spanien bezüglich der

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2002-2004 zu Gunsten einer Folgsamkeit gegenüber den USA, die in der Region wichtige wirtschaftliche und militärische Interessen verfolgen, geschwächt. Somit kam es in dieser Zeit zu einer deutlichen Verschlechterung der Beziehung zwischen Spanien und dem lateinamerikanischen Raum, was sich auch auf den IberoamerikaGipfeln zeigte (del Arenal 2011: 149 f.). Generell verfolgte Aznar das Ziel „Spanien in eine internationale Position erster Güte zu bringen.“ (Picarella 2011: 30; Übersetzung C. P.) Ein Grund für die Anlehnung an die USA, der selten in diesem Zusammenhang beachtet wird, war, dass Aznar auch die große und an Bedeutung gewinnende hispanische Gemeinde in den USA mit seiner Außenpolitik im Blick hatte. Große Polemik erlangte Aznars Unterstützung des US-geführten Irak-Kriegs gegen die Meinung der massiven Mehrheit der spanischen Bevölkerung, weswegen Spanien für US-Präsident Georg W. Bush das „neue Europa“ gegenüber dem „alten Europa“ (Deutschland, Frankreich) verkörperte. Im Rahmen der AKP wie in der gesamten Außenpolitik wurde durch Aznars 2000 lancierten Plan Estratégico de Acción Exterior eine weitreichende Neustrukturierung vorgenommen, die mit der Gründung einer ganzen Reihe von neuen Akteuren verbunden war, die das bislang vor allem aus dem IC und dem AECI bestehende Akteursnetz erweiterten, was auch mit dem Entstehen weiterer Tätigkeitsfelder der AKP verbunden war. Aus diesem Grund wurde mit dem Consejo de Política Exterior eine Koordinationsinstanz der auf dem außenpolitischen Feld tätigen Ministerien gegründet. Im Jahr 2000 wurde zudem die Fundación Carolina (FC) geschaffen. Sie sollte sich der kulturellen und wissenschaftlichen Kooperation und den Beziehungen insbesondere mit dem lateinamerikanischen Raum, aber auch anderen Ländern mit historisch gewachsenen, geographisch oder kulturell bedingten intensiven Beziehungen zu Spanien widmen. Dabei ist es vor allem ihre Aufgabe die Stipendienvergabe an lateinamerikanische Wissenschaftler zu koordinieren und ein Netzwerk von internationalen Kontakten zu schaffen (Delgado Gómez Escanolilla 2012: 21). Neben der bis dahin in der Außenwissenschaftspolitik tätigen AECI und der ihr unterstellten DGRCC sowie der auf dem Gebiet der europäischen Hochschulkooperation und dem Studierendenaustausch tätigen Secretaría de Estado para la Unión Europa (SEUE) des Außenministeriums kam nun also ein weiterer Akteur in der Außenwissenschaftspolitik hinzu, die zudem kurzzeitig Mitte der 2000er Jahre von den Institutionen zur Bewerbung des internationalen Hochschul- und Forschungsstandort Universidad.es und dem Programa de Cooperación Interuniversitaria (PCI) ergänzt wurde. Letzteres Programm wurde jedoch Übergangsfristen für osteuropäische Arbeitnehmer quer und bekam durch eine harte Verhandlungshaltung beim Nizza-Gipfel überproportionale 27 Stimmen im europäischen Rat zugesprochen (Deutschland: 29 Stimmen) (Nohlen 2004: 361 ff.).

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mit Ausbruch der Wirtschafts- und Finanzkrise eingestellt und Universidad.es in den 2013 geschaffenen Servicio Español para la Internacionalización de la Educación (SEPIE) eingegliedert. Der SEPIE ist bis in die Gegenwart für die Betreuung der spanischen Beteiligung am Erasmus-Programm zuständig. Gerade in diesem von der EU Mitte der 1980er Jahre geschaffenen Programm zum Bildungsaustausch konnte das Land eine große Erfolgsgeschichte schreiben. So ist es seit 2001 das Land mit der höchsten Zahl an ausländischen Erasmus-Studenten (Luna García/Viudes 2017: 58). Die 2000 gegründete Sociedad Estatal de Acción Cultural en el Exterior (SEACEX), deren Gründung auf Aznar persönlich zurückgehen soll (Marzo 2004: 8), entwickelte sich laut Noya zur „wichtigsten Institution in der kulturellen Werbung“ (Noya 2003: 3; Übersetzung C. P.) und widmete sich u. a. international aufsehenerregenden Wanderausstellungen wie Arte español en el exterior. Die SEACEX konzentrierte sich somit vor allem auf den Export bzw. die Präsentation spanischer Kultur. Weitere wichtige Akteure, die Anfang des 21. Jahrhundert verstärkte Relevanz in der AKP erlangten, waren das Instituto Español de Comercio Exterior (ICEX) und Turespaña. Das ICEX wurde zwar bereits 1982 gegründet und beschäftige sich zunächst lange Zeit mit der Förderung des spanischen Außenhandels, angestoßen von privatwirtschaftlichen Akteuren erweiterte es jedoch seinen Fokus mit einem Internationalisierungsplan im Jahr 2001 auf das wirtschaftliche Potential der spanischen Sprache. Auch Turespaña, bereits in den 1980er Jahren gegründet und lange Zeit nicht in der AKP aktiv, widmete sich ab Anfang der 2000er Jahre vermehrt diesem Gebiet. Die Förderung durch das ICEX bezog sich vor allem auf die Förderung der Sprachlehre, im analogen wie im virtuellen Bereich. Dabei war das ICEX vor allem für Akteure interessant, die an einer Finanzierung ihrer Sprach-Projekte interessiert waren. In Turespaña war der Umschwung noch stärker: Insbesondere durch den Plan de Impulso al Turismo Cultural y Idiomático aus dem Jahr 2001 wurde die Agentur im Bezug auf die AKP aufgewertet (Noya 2003: 2). Der Plan sah vor, dass der touristische Sektor für die kulturellen und sprachlichen Besonderheiten Spaniens sensibilisiert werden sollte. Der traditionelle Faktor „Strand und Sonne“ sollte nicht außer Acht gelassen werden, dennoch verstärkt in den Kulturtourismus investiert werden (Jimeno Viñes 2005: 28). Die beiden „neuen“ Akteure waren also ebenso wie die SEACEX vor allem aus wirtschaftlichen Interessen und weniger aufgrund der Förderung eines Kulturaustausches mit anderen Ländern in der AKP aktiv. Es folgten 2001 die Gründung der Sociedad Estatal de Exposiciones Internacionales (SEEI) als Nachfolgeorganisation der eigens für die Expo 2000 in Hannover

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gegründeten Sociedad Estatal de Hannover 2000, die sich ebenfalls auf internationale Ausstellungen konzentrierte und die Gründung der Sociedad Estatal de Conmemoraciones culturales (SECC) (Noya 2003: 3). Letztere wurde im März 2003 aus der Sociedad Estatal España Nuevo Milenio gegründet und richtete sich an Regionen und Länder mit besonderer Affinität zu Spanien wie Portugal, Italien, Belgien, Lateinamerika, den USA oder den Philippinen und hatte die zusätzliche Aufgabe, die Kultur innerhalb des Landes zu fördern. In Deutschland organisierte sie eine Ausstellung zusammen mit dem Centro de Arte Reina Sofia in Berlin, die einen großen Besucherandrang verzeichnen konnte.48 Während Ende des 20. Jahrhunderts das Politikfeld der AKP aufgrund der wenigen offiziellen Akteure noch einfach zu überschauen war, waren nun also innerhalb von wenigen Jahren mehrere neue Akteure hinzugekommen. Noya kritisierte diese Vielzahl an Organisationen, die sich wie die SEACEX und die SEEI teilweise in ihren Aufgaben sogar überschnitten und sah eher eine Konzentration auf einige wenige Akteure als notwendig an, um effektiver und kohärenter wirken zu können (Ebenda: 4 ff.). In der Amtszeit von Aznar von 1996 bis 2004 sind grundlegende Rezentralisierungsbestrebungen und die Rückbesinnung auf einen Kulturbegriff zu beobachten, die vor allem mit dem Konzept des Hispanismo, den Rückgriff auf die glorreichen Zeiten der spanischen Geschichte mit Ausklammerung von Regionalismen sowie die Betonung der Wichtigkeit der spanischen Sprache für die Stellung der spanischen Nation in der Welt zusammengefasst werden können (Marzo 2004: 70 ff.). Die Gründung bzw. außenkulturelle Aktivierung genannter Akteure war Ausdruck dieser Strategie. Dazu kamen die Autonomen Gemeinschaften Spaniens, die trotz oder gerade wegen der Rezentralisierungsbestrebungen Aznars ebenfalls nach und nach den Anspruch einer eigenen außenkulturellen Präsenz erhoben. Den Anfang machte wie so oft Katalonien, das ab 2002 mit dem Instituto Ramón Llull (IRL) ebenfalls über sein eigenes Kulturinstitut zur Vermittlung der katalanischen Sprache und Kultur im Ausland verfügte. Neben der von allen genannten Akteuren ab 2000 symbolisierten weitgehenden kulturellen Einbahnstraße wurden nach Vorbild des Casa América, das bereits seit dem Jahr 1992 bestand, in den 2000er Jahren jedoch auch Häuser gegründet, die den Anspruch hatten, sich mit anderen Kulturen auseinanderzusetzen. Dies waren das Casa Asia (2001 gegründet), das Casa Árabe (2006) und das Casa África (2006).

48 Die Rede ist von der Ausstellung „Big Sur. Neue Spanische Kunst“ im Hamburger Bahnhof – Museum der Gegenwart.

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Es folgten später mit größerem zeitlichen Abstand das Casa Sefarad Israel (2010) und das Casa Mediterráneo (2013) (Delgado Gómez Escanolilla 2012: 22). Schon die Auswahl der Regionen bzw. Kontinente, auf die sich die jeweiligen Häuser konzentrierten, zeigt, dass sich Spanien nach der nahezu ausschließlichen Konzentration auf Europa und Lateinamerika gegenüber neuen außenpolitischen Schwerpunktregionen öffnen wollte. Im Falle Afrikas traf dies jedoch vor allem lediglich auf den nördlichen Teil des Kontinents zu. 2004 gewann die PSOE um den Spitzenkandidaten Rodríguez Zapatero die nationalen Wahlen. Die Wahlen vom 14.03.2004 waren thematisch stark von der außenpolitischen Ausrichtung Spaniens bestimmt, was auch mit den islamistischen Terroranschlägen auf den Madrider Bahnhof Atocha drei Tage zuvor in Zusammenhang stand. Zapatero, der seine Amtsperiode mit dem Slogan „Europa erneuern“ (inovar Europa) begonnen hatte, vollzog direkt nach seinem Amtsantritt 2004 eine starke Kehrtwende gegenüber der Außenpolitik von Aznar und versuchte wieder verstärkt die europäische Dimension spanischer Außenpolitik zu betonen (Maihold 2004b: 1 ff.). Es wurde zum traditionellen multilateralen Ansatz zurückgekehrt und sich vor allem der französisch-deutschen Allianz zugewendet. Nach dem Wahlsieg von Angela Merkel 2005 richtete sich Spanien allerdings verstärkt nach Frankreich aus. Zudem verbesserten sich die Beziehungen zu Marokko49 , ein Neuanfang der politischen Beziehungen zu Lateinamerika wurde gesucht sowie die Truppen aus dem Irak abgezogen. Mit der von ihm angestoßenen „Allianz der Zivilisationen“, eine Anspielung auf Huntingtons Buch The Clash of Civilizations, versuchte Zapatero dem internationalen Panorama gar seinen eigenen Stempel aufzudrücken. Die „Allianz“ verfolgte u. a. eine grundlegende kulturelle Dimension, indem sie sich zum Ziel gesetzt hatte, die wachsende Kluft zwischen dem Westen und der muslimischen Welt zu überbrücken, in Form eines kulturellen „Frühwarnsystems“. Die Initiative war auch als Versuch angelegt, das in den Augen der Sozialisten durch die Aznar-Regierung beschädigte internationale Bild Spaniens zu verbessern (Barreñada 2006: 101). Mit dem Regierungswechsel wurde das spanische Außenministerium umstrukturiert (Boletín Oficial del Estado 2004). Zudem wurde das Bildungs- und Kulturministerium in zwei voneinander getrennte Ressorts aufgeteilt. 2005 wurde ein Informe sobre la reforma del servicio exterior español ausgearbeitet, der eine grundlegende Modernisierung der Außenpolitik Spaniens anmahnte. Dadurch sollte 49 2002 war es zum sog. „Petersilienkonflikt“ zwischen Spanien und Marokko gekommen, nachdem marokkanische Soldaten die 200 Meter vor der Küste Marokkos liegende „Petersilieninsel“ besetzt hatten, die gleichzeitig von Spanien beansprucht worden war. Bereits zuvor war es zu einer deutlichen Abkühlung der Beziehungen zu Marokko gekommen. Der Konflikt wurde letztendlich unblutig beigelegt.

3.1 Spanien

97

es zu einer besseren Koordinierung, Planung, Spezialisierung und Effizienz kommen. Insgesamt beinhaltete der Informe 70 Reformvorschläge (Ministerio de la Presidencia 2005). Dabei wurden fünf Reformpfeiler ausgemacht, die eine bessere Planung der Außenpolitik vorsahen: Eine verbesserte Koordination mittels einer Wiederbelebung des Consejo de Política Exterior, eine bessere finanzielle und personelle Ausstattung und eine bessere rechtliche Abstimmung mit dem Gesetzgeber. Wie sich jedoch in der Zukunft zeigen sollte, blieb es hierbei zunächst eher bei Lippenbekenntnissen. Dies mag auch daran gelegen haben, dass die beiden Amtszeiten vor allem von innenpolitischen Themen geprägt waren, wie etwa dem Umgang mit den Autonomen Gemeinschaften, dem Kampf gegen die ETA und der Reform zur Legalisierung des Schwangerschaftsabbruches (Picarella 2011: 31 ff.). Ab 2008 kam zudem die Bewältigung der Wirtschafts- und Finanzkrise hinzu, die Spanien aufgrund des Platzens der dortigen Immobilienblase besonders hart traf. Auf dem Gebiet der AKP wurde versucht, sich von der sehr auf Kulturexport und Sprachförderung fokussierten Ausrichtung abzusetzen und vermehrt auf den kulturellen Austausch und die kulturelle Entwicklungszusammenarbeit zu setzen, was nicht zuletzt in der Gründung der oben erwähnten Casas seinen Ausdruck fand. Dieses Vorhaben manifestierte sich zudem 2007 mit der Umbenennung des spanischen Außenministeriums und der ihm zugehörigen AECI, indem ihnen der Zusatz y desarrollo hinzugefügt wurde. Dadurch sollte die entwicklungspolitische Dimension der Arbeit von Außenministerium und AECI betont werden. Mit dieser Umbenennung ging die Veröffentlichung des ersten Plan Director de la Cooperación Española im selben Jahr einher, der seither eine der wenigen Konstanten in der spanischen AKP darstellt. Generell spielten der Kontakt und die Auseinandersetzung mit der Zivilgesellschaft der Zielländer eine größere Rolle. Gleichzeitig wurden die Autonomen Gemeinschaften deutlich intensiver in die Arbeit eingebunden (Carbonell Martínez 2012: 50). Neben der Betonung der Austauschdimension von AKP war jedoch auch die ökonomische Dimension weiterhin von Bedeutung, was insbesondere im Rückgriff auf das Konzept des Nation-Branding zum Ausdruck kam, das seit Beginn der 2000er Jahre sowohl unter der PP als auch unter der PSOE-geführten Regierung eine zumindest unterschwellige Relevanz haben sollte, jedoch noch nicht konsequent umgesetzt wurde. Von 2004 bis 2010 wurden die generellen Ausgaben für Kultur durch den spanischen Staat deutlich erhöht. So stiegen diese, die zweite Aznar-Amtsperiode miteinbezogen, von 2000 bis 2010 um 91 Prozent. Spanien wurde in diesem Zusammenhang in Europa nur von den östlichen Ländern Polen (Steigerung von 205,6 Prozent) und Estland (135 Prozent) übertroffen. Selbst bis 2011, also bereits bis

98

3

Eine historische Darstellung der Entwicklung von AKP …

mitten in die Wirtschafts- und Finanzkrise, kam es zu keinen empfindlichen Einsparungen, sodass zwischen 2009 und 2011 der Kulturetat nur um 2,61 Prozent gekürzt wurde (Rubio Arostegui/Rius Ulldemolins/Martinez Illa 2014: 18 ff.). Dies wirkte sich zwangsläufig auch auf die spanische AKP aus. Es kam hier ebenfalls zu einem deutlichen Anstieg der finanziellen Mittel, der zudem zum ersten Mal von einem Strategiepapier begleitet war: Der Estrategia de Cultura y Desarrollo de la Cooperación Española, die von der AECI ausgearbeitet wurde. Gleichzeitig waren die 2000er Jahre von einem permanenten Kompetenzkonflikt zwischen dem Außen- und dem Kulturministerium geprägt, der auch von der Presse rege begleitet wurde und als Ausdruck eines mangelnden Konsenses zu den Zielen, der Ausrichtung und der zu verwendenden Mittel in der spanischen AKP gedeutet wurde. Am 19.11.2009 kam es jedoch zu der Vereinbarung Convenio por el que se establece la Estrategia para la Promoción de la cultura española en el exterior zwischen dem Außen- und dem Kulturministerium, die die Formierung einer Arbeitsgruppe namens Consejo de Acción Cultural Exterior als Resultat hatte (Barrado 2012: 12).

3.1.6

Der Plan Nacional de Acción Cultural Exterior und die Forcierung der Marca España

Mit der Einigung im Kompetenzstreit, die mit der Gründung des Consejo de Acción Cultural Exterior erreicht wurde, begann eine Periode der Reflexion im Politikfeld, in der versucht wurde, die Fehler, die bisher eine koordinierte und effektive Aktion der Akteure verhinderten, zu verorten, zu analysieren und zu beseitigen. Aus diesem Grund wurde zum Beispiel der Informe sobre la acción cultural exterior de España en el exterior gemeinsam vom Außen- und Kulturministerium erarbeitet (Galindo Villoria/Granados Martínez/Gutiérrez del Castillo 2009). Ein erstes Ergebnis dieser Reflexionsphase war die Zusammenlegung von SECC, SEACEX und SEEI zu Acción Cultural Española (AC/E), die am 30.04.2010 vom Ministerrat beschlossen wurde. Ein äußerer Faktor, der diese Fusion allerdings beschleunigte, war die Maßgabe der Haushaltskonsolidierung, die zu diesem Zeitpunkt wie ein Damoklesschwert über dem Politikfeld schwebte. Eine weitere Folge des Reflexionsprozesses war der von besagtem Rat ausgearbeitete Plan Nacional de Acción Cultural Exterior (PACE), der im Jahr 2010 ausgearbeitet und im April 2011 verabschiedet wurde, und als erste verbindliche Strategie überhaupt bezüglich der Aufgabenfelder der im Politikfeld tätigen Akteure

3.1 Spanien

99

fungierte sowie inhaltliche Schwerpunktthemen und geographische Schwerpunktregionen (Europa, Iberoamerika, USA und die Mittelmeerregion) festlegte.50 Mit dem Regierungswechsel von der PSOE zur PP im November 2011 wurde der PACE jedoch wieder größtenteils verworfen (Fernández Leost 2015a: 19). Die Regierungsübernahme durch die PP um den Ministerpräsidenten Mariano Rajoy bedeutete keine grundlegende außenpolitische Neuausrichtung, wie zuvor in der 2. Aznar-Amtszeit. Im Rahmen der AKP wurde jedoch ein Element hinzugefügt, das vorher bereits in Ansätzen vorhanden war und auch im PACE eine wichtige Rolle spielte: Die Marca España, die sich am Nation Branding-Konzept orientierte. Diese war keine neue Erfindung und hatte ihre Vorläufer bereits im Jahr 2003 unter Aznar, spielte jedoch bis dahin keine wesentliche Rolle in der Außenpolitik (Martín Zamorano/Rius Ulldemolins 2016: 399). Die Marca España war ein Ausdruck dessen, dass mit dem Ausbruch der Wirtschafts- und Finanzkrise, unter der Spanien besonders litt, verstärkt über das zunehmend negative Bild des Landes im Ausland diskutiert wurde. Wie Michavila anführt, wurde in der Finanzkrise der Begriff The Spanish Way, der seit der Transición eine eher positive Konnotation hatte, mit negativen Assoziationen belegt: „Von dem Modellfall für die demokratische Transición, dem wirtschaftlichen Fortschritt, der Integration in die Europäische Union und die Atlantische Allianz, einer guten äußeren Darstellung, von sportlichen Erfolgen oder der infrastrukturellen Entwicklung, haben wir uns zu einem Land entwickelt, dessen Zahlungsfähigkeit und Glaubwürdigkeit in Frage gestellt wird“ (Michavila 2012: 57; Übersetzung C. P.). In der Folge wurde eine verstärkte Branding-Strategie für die Außenwahrnehmung des Landes verfolgt, die auch mit der Schaffung einer eigens dafür zuständigen Instanz, des Alto Comisionado para la Marca España (ACME), verbunden war. Mit der Ernennung von José Manuel García-Margallo, einem jahrelangen Europarlamentarier, zum Außenminister setzte Rajoy ein klares Zeichen für die zukünftige europäische Ausrichtung Spaniens und führte damit die Außenpolitik Zapateros weitestgehend fort. Traditionelle Einflussregionen wie Lateinamerika oder Nordafrika wurden dabei jedoch vermehrt vernachlässigt, auch die USA spielten eine geringere Rolle. Die sich vermindernde Rolle Spaniens in Lateinamerika zeigte sich u. a. daran, dass beim Iberoamerika-Gipfel 2013 zwölf lateinamerikanische Präsidenten fehlten. Dabei muss an dieser Stelle auch zwischen den guten 50 Gleichzeitig muss an dieser Stelle jedoch erwähnt werden, dass der ehemalige Direktor des IC de Mora-Figueroa bereits 1997 von der Regierung dazu beauftragt wurde, einen Gesamtplan für die gesamte auswärtige kulturelle Tätigkeit Spaniens auszuarbeiten, der Anfang 1998 präsentiert wurde. Veröffentlicht wurde der Plan allerdings erst 2012 in einer Schrift der Escuela Diplomática, sodass er bis dahin nicht über einen geschlossenen Kreis hinaus wahrgenommen wurde (Marqués de Tamarón 2012: 173 ff.).

100

3

Eine historische Darstellung der Entwicklung von AKP …

Beziehungen Spaniens zur Pazifik-Allianz und den schlechten Beziehungen zu den „progressiven“ Linksregierungen unterschieden werden. Dennoch bescheinigte Barrajón Fernández der PP-Regierung auch auf europäischer Ebene einen erheblichen Machtverlust, der durch die fehlenden spanischen Spitzenpolitiker auf europäischer Ebene verdeutlicht werden würde und einen „[…] Eindruck der Improvisation und fehlenden Richtung in der spanischen Außenpolitik in Europa“ vermittele (Barrajón Fernández 2013: 4; Übersetzung C. P.). Mit dem Amtsantritt der PP-Regierung wurden zudem grundlegende Neustrukturierungen im Bereich der Kulturpolitik vorgenommen. So wurde etwa das Kulturressort, das vorher Ministeriumsstatus hatte, in ein neues Staatssekretariat für Kultur im Ministerium für Bildung, Kultur und Sport eingegliedert, was als Ergebnis des langen andauernden Machtkampfs zwischen Kulturministerium und Außenministerium angesehen werden kann. Der Dirección General de Industria y Políticas Culturales y del Libro des Kulturministeriums wurde die Präsidentschaft der AC/E gegeben, während der SECIPI im Außenministerium weiterhin das IC unterstellt war. Die SECIPI blieb zudem Koordinationsinstanz der spanischen AKP. Gleichzeitig wurde das Regelwerk, das die Funktionsweise und administrative Zugehörigkeit des IC regelt, dahingehend geändert, dass der Staatssekretär für Kultur im Kulturministerium die Vizepräsidentschaft des Verwaltungsrates des IC bekam und somit seine Stellung im Organisationsgerüst des IC aufgewertet wurde. Zudem wurde im IC eine Kulturdirektion installiert, die vom Staatssekretär für Kultur kontrolliert wurde (Lamo de Espinosa/Badillo 2017: 13). Noya meint, dass die Außenpolitik sowohl in der politischen Klasse als auch in den Medien in den vergangenen Jahren eine immer geringere Rolle gespielt habe. Dies gehe allerdings nicht konform mit der enormen internationalen Ausstrahlung, die das Land besäße (Noya 2013: 15 f.). Die Ungleichmäßigkeit zwischen den Schwerpunkten spanischer AKP, Sprache und Kultur, und den schwächer ausgebildeten Elementen Technologie und Wissenschaft, umschreibt Noya folgendermaßen: Die Spanier seien „Kulturelle Giganten; wissenschaftliche Zwerge“ in der Außenwirkung (Ebenda; Übersetzung C. P.). In der Tat kann festgestellt werden, dass die finanziellen Mittel für die AKP seit 2012, also inmitten der Wirtschafts- und Finanzkrise, dramatisch zurückgingen, sodass Institutionen wie das IC in der Folge mit bis zu 50 Prozent weniger Zuschüssen auskommen mussten. Gleiches galt für die AECID und AC/E sowie den gesamten inländischen Kulturbereich. Die Kürzungen, die für das IC allein von 2011 auf 2012 37 Prozent der öffentlichen Zuwendungen ausmachten, nahmen solch drastische Formen an, dass Intellektuelle wie der Schriftsteller und ehemalige Leiter des IC in New York, Antonio Muñoz Molina, den vollkommenen Prestigeverlust der seit 1990 aufgebauten auswärtigen Kulturinstitutionen Spaniens befürchteten

3.1 Spanien

101

(Muñoz Molina in El País vom 09.11.2012). Andere mutmaßten, dass die Kultur abseits der großen und prestigevollen Institutionen für die Politik in Zeiten der Krise zu einem verzichtbaren Bereich des öffentlichen Lebens werden würde, was sich letztendlich auch auf die internationale Ausstrahlung Spaniens auswirke (Martinell Sempere 2014: 116). Letztlich wurden wirtschaftliche Belange in der Außenpolitik im Kontext der Wirtschafts- und Finanzkrise klar vor kulturellen priorisiert. AKP spielte vor allem dann eine wichtige Rolle, wenn sich davon langfristig wirtschaftliche Gewinne für spanische Unternehmen im Ausland versprochen wurden. Darüber hinaus wurde das Politikfeld weitestgehend verwaltet und versucht, den durch die Wirtschafts- und Finanzkrise verursachten Schaden so gering wie möglich zu halten (Tabelle 3.1). Tabelle 3.1 Entwicklung des Gesamthaushalts der spanischen AKP von 1996 bis 2017 Jahr

AKP-Haushalt in Mio. Euro

Anteil am Staatshaushalt in Prozent

1996

276

0,258

1997

206

0,189

1998

214

0,196

1999

226

0,199

2000

259

0,218

2001

263

0,211

2002

205

0,179

2003

227

0,198

2004

236

0,201

2005

234

0,187

2006

262

0,195

2007

299

0,209

2008

335

0,219

2009

324

0,205

2010

343

0,185

2011

321

0,214

2012

267

0,175

2013

219

0,132

2014

241

0,146 (Fortsetzung)

102

3

Eine historische Darstellung der Entwicklung von AKP …

Tabelle 3.1 (Fortsetzung) Jahr

AKP-Haushalt in Mio. Euro

Anteil am Staatshaushalt in Prozent

2015

244

0,150

2016

245

0,156

2017

249

0,162

Quelle: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas (2005) (das Jahr 1996 betreffend); Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas 2006 (1997-2006 betreffend); Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas 2016 (2007-2016); Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas 2017 (2017). Für die Berechnung des Anteils am Staatshaushalt wurden die Presupuestos de Estado (Operaciones no financieras) herangezogen. Die angegebenen Zahlen bis 2014 spiegeln zum einen die finanziellen Mittel des Kapitels 144A des spanischen Haushalts wieder. Dieses trägt den Namen „Programa 144A de Cooperación, Promoción y Difusión Cultural en el exterior“. Sein Ziel ist laut Haushalt folgendes: „Verbreitung eines positiven und dynamischen Bildes von Spanien im Ausland durch die Förderung der kulturellen und wissenschaftlichen Beziehungen zu anderen Ländern und multilateralen Organisationen durch Maßnahmen der Public Diplomacy“ (zitiert in Badillo 2014: 28; Übersetzung C. P.). Ab 2015 kommt ein weiteres Kapitel 144B mit dem Namen „Cooperación, promoción y difusión educativa en el exterior“ hinzu. Daneben sind für die Auswärtige Bildungsarbeit das Kapitel 322F „Educación en el exterior“ und für die weitere kulturelle Programmarbeit das Kapitel 334A „Promoción y Cooperación Cultural“ wichtig. In Punkt 4.2.1.2 wird die Entwicklung der einzelnen Programme nochmals im Detail dargestellt. Für die Jahre 1990 bis 1995 konnten keine genauen Zahlen gefunden werden. Eigene Darstellung.

3.2

Deutschland

3.2.1

Anfänge deutscher AKP

Die Anfänge deutscher AKP gehen bis auf die erste Hälfte des 19. Jahrhunderts zurück. Als erster Ansatz einer kulturellen Tätigkeit deutscher Institutionen im Ausland kann das 1829 in Rom gegründete Deutsche Archäologische Institut (DAI) gesehen werden, das unter anderem Zweigstellen in Athen, Istanbul, Kairo, Madrid und Rom besaß und sich vor allem der Archäologie sowie verwandter Wissenschaften widmete (Wissenschaftsrat 1999: 9). Die Initiative zur Gründung des Instituts ging zunächst von privater Initiative aus, konnte jedoch schnell die Unterstützung des Preußischen Staates und des ab 1840 regierenden Königs Friedrich Wilhelm IV. gewinnen (Haigh 1974: 30). Der Gründungsort Rom war nicht zufällig gewählt, so

3.2 Deutschland

103

herrschte unter zahlreichen deutschen Intellektuellen jener Zeit eine gewisse „Italiensehnsucht“, die zuvor u. a. bereits ihren Ausdruck in den Werken von Johann Wolfgang von Goethe und weiterer Schriftsteller fand (Stepp 2009: 84). Eine weitere Einrichtung, die sich dem Wissenschaftsaustausch widmete, war die Alexander-von-Humboldt-Stiftung für Naturforschung und Reisen, die 1860 auf private Initiative in Berlin gegründet wurde, um Wissenschaftler zu unterstützen, die nach dem Vorbild des Namensgebers der Stiftung Forschungsreisen ins Ausland unternahmen (Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestags 2014: 14). Dies zeigt, dass schon damals Wissenschaftler „als internationale Botschafter ihres Landes“ (Fähnrich 2012: 17) gesehen wurden. Neben dem Betreiben des DAI, das noch nicht Teil einer systematischen AKP war, sondern für sich alleine stand, war die deutsche Tätigkeit im Ausland abseits militärischer und wirtschaftlicher Interessen zunächst besonders auf das Auslandsschulwesen und das Auslandsdeutschtum konzentriert. Mit der Gründung des Deutschen Reiches 1871 und der daraus resultierenden staatlichen Einheit Deutschlands, die eine größere Machtstellung des Landes auf dem internationalen Parkett mit sich brachte, wurde in diesem Zusammenhang besonderer Nachdruck auf die Erhaltung der deutschen Sprache und Kultur bei den zahlreichen deutschen Auswanderern gelegt, die es in die unterschiedlichsten Teile der Welt zog. Dabei wurden die Auswanderer, auch „Auslandsdeutsche“ genannt51 , durchaus als kulturelle Vorhut für spätere territoriale Expansionen gesehen (Auer/Srugies 2013: 19), mit denen mittels Institutionen des Gemeindelebens wie dem privaten Verein „Allgemeiner Deutscher Schulverein zur Erhaltung des Deutschtums im Auslande“ die kulturelle und sprachliche Verbindung gehalten werden sollte. Der Arbeit des DAI wurde 1874 mit einem Kulturabkommen zwischen Griechenland und Deutschland ein entscheidender Impuls gegeben. Der Archäologe Ernst

51 Wie Nikolaus Barbian in seiner Dissertation zu Auslandsdeutschen in Lateinamerika schreibt, schließt der Begriff „Auslandsdeutsche“ „alle Menschen ein, die aufgrund von Staatsangehörigkeit, Sprache, Kultur und/oder Abstammung als „deutsch“ bezeichnet werden konnten und die sich nicht nur für eine begrenzte Zeit im Ausland aufhielten“ (Barbian 2013: 15). Zum ersten Mal wurde eine mögliche Förderung und Betreuung des Auslandsdeutschtums im Jahr 1846 auf dem Germanistentag diskutiert. Bei dem Wunsch nach Vernetzung und Erhalt der deutschen Gemeinschaften im Ausland spielte nicht zuletzt auch ein kolonialistisches Denken eine tragende Rolle (Ebenda: 46 f.). Zudem wurde in diesem Zusammenhang durchaus das Ziel verfolgt, die angebliche Höherwertigkeit der deutschen Kultur zu demonstrieren. Somit wurde der Begriff vor allem in Deutschland geprägt und nicht selten politisch instrumentalisiert. Besondere Bedeutung kam den Auslandsdeutschen in Lateinamerika zu, was in erster Linie nicht mit ihrer Anzahl zu hatte, sondern mit ihren „qualitativen Merkmalen“ (Ebenda: 19). Auf diese Thematik wird näher in Punkt in 6.2.1 eingegangen.

104

3

Eine historische Darstellung der Entwicklung von AKP …

Curtius bekam dadurch die Erlaubnis, für die Preußische Akademie der Wissenschaften in den ehemaligen Tempel- und Sportstätten von Olympia Ausgrabungen vorzunehmen. Gleichzeitig bedeutete dies die Gründung einer Zweigstelle des DAI in Athen. Die Ausgrabungen und Forschungsergebnisse von Curtius wurden in der Folge auch von dem französischen Sportfunktionär Pierre de Coubertin wahrgenommen, der auf deren Basis die Idee von Olympischen Spielen der Neuzeit entwickelte (Düwell 2015: 59 f.). Im gleichen Jahr wurde das DAI zudem organisatorisch dem Auswärtigen Amt zugeordnet, was bis in die Gegenwart so beibehalten wurde. Neben dem DAI entstanden in der Folgezeit weitere auswärtige wissenschaftliche Institutionen, die einen ähnlichen Ansatz verfolgten: 1887 das Orientalische Seminar in Berlin, das über zahlreiche Außenbeziehungen verfügte, 1888 das Deutsche Historische Institut in Rom, 1894 der Afrikafonds für Forschungszwecke, 1902 das Kunsthistorische Institut in Florenz und 1907 das Deutsche Institut für Ägyptische Altertumskunde in Kairo (Düwell 2015: 64). Die religiösen Missionen bauten ebenfalls ihre Tätigkeit im Bildungs- und Gesundheitswesen im Ausland aus (Mitchell 1986: 24). Der deutsche Staat begann eine größere Rolle in diesen Aktivitäten durch den Reichsschulfonds einzunehmen, der 1878 gegründet wurde und 1906 durch die Gründung des Schulreferats beim Reichsaußenministerium ersetzt wurde, das in der Folge deutsche „Propagandaschulen“, v. a. in China und dem Nahen Osten, schuf (Ammon 1995: 29). Diese waren, im Gegensatz zu den anderen deutschen Schulen, besonders an ausländische Schüler gerichtet (Düwell 2015: 64). Mit der Gründung des Schulreferats erfolgte außerdem die Entsendung deutscher Lehrkräfte, sodass zwischen 1907 und 1914 insgesamt 800 Schulleiter und Lehrkräfte an die in der Welt verteilten Auslandsschulen gesandt wurden. Im Zuge dessen stieg das Budget für die deutschen Auslandsschulen von 150.000 Mark im Jahr 1900 auf 1.500.000 Mark 1913 (Krath 2008: 21 f.). Ein grundlegender Impuls zu der Entwicklung einer systematisch durchgeführten AKP wurde vom Historiker Karl Lamprecht gegeben, der am 07.10.1912 auf einer Tagung des Verbandes für internationale Verständigung in Heidelberg von einer „äußeren Kulturpolitik“ sprach, die Deutschland forcieren müsse, um auf internationaler Ebene konkurrieren zu können (Lamprecht 1912).52 Seine Forderung 52 Lamprecht nahm auf die AKP Frankreichs und der USA Bezug und stellt heraus, dass es auch in diesen Ländern noch an einer wissenschaftlichen Begleitung der außenkulturpolitischen Tätigkeit fehle. Gleichzeitig schneidet er jedoch bereits Aspekte des erst Jahrzehnte später von Nye entwickelten Soft-Power-Konzeptes an, in dem er sagt, dass „[…] der wirtschaftliche Einfluss dem geistigen folge und nach beiden erst der eigentlich politische Einfluss mit Erfolg eingeführt werden könne“ (Lamprecht 1912). Lamprecht sah eine kulturelle der wirtschaftlichen Durchdringung im internationalen Wettbewerb vorgeschaltet, wobei Deutschland nicht

3.2 Deutschland

105

bekräftige Lamprecht im darauffolgenden Jahr in einem Briefaustausch mit Reichskanzler Theobald von Bethmann Hollweg, in dem er die untergeordnete Rolle der Kultur in der deutschen Außenpolitik bemängelte (Mitchell 1986: 25). In seinen Augen konnte diese von der „intellektuellen Wettbewerbsfähigkeit“ der Deutschen nur profitieren. Er vertrat somit eine Ansicht, die bei vielen seiner Zeitgenossen weit verbreitet war: „Am deutschen Wesen solle die Welt genesen“ (Richterova 2004: 20). In der Tat nahm die kulturelle Ausstrahlung in dieser Zeit des Wettbewerbs der europäischen Kolonialmächte eine wachsende Bedeutung ein. So stellte der kulturelle Faktor eine Art des indirekten Einflusses auf die in den Kolonien existierenden lokalen Eliten dar, er wurde somit vor allem als imperialistisches Werkzeug gesehen. Als Pioniere auf diesem Gebiet sind besonders Frankreich, das bereits über eine weit entwickelte, institutionalisierte Kulturdiplomatie verfügte, aber auch Großbritannien und die USA hervorzuheben (Delgado Gómez-Escanolilla 1992: 9 f.). Insbesondere Frankreich galt auf dem Gebiet der AKP damals als Vorbild deutscher Kulturpolitiker. Diese Wirkung sollte auch in der Zeit der Weimarer Republik anhalten (Michels 2005a: 11). Die Politik der Sprach- und Kulturerhaltung deutscher Auswanderer wurde 1917 mit der Gründung des Deutschen Auslandsinstituts in Stuttgart fortgesetzt, das sich, für die damalige Kriegszeit in Europa üblich, zunächst der Kulturpropaganda widmete.53 Nach dem Krieg konzentrierte es sich zunächst vermehrt auf das Auslandsdeutschtum und beriet u. a. Auswanderungswillige, gab eine eigene Zeitschrift heraus (mit dem Titel „Der Auslandsdeutsche“) und unterhielt eine Fachbibliothek sowie ein Archiv, die sich beide der Auslandskunde widmeten (Homepage der ifa-Akademie). Nach der deutschen Niederlage im Ersten Weltkrieg und den Bevölkerungs- und Territoriumsverlusten wurde von dem Instrument der Kulturpropaganda weitestgehend Abstand genommen. So wurde 1920 die „Abteilung für Deutschtum im

zurückbleiben dürfe: „Da dürfen wir Deutschen nicht zurückbleiben, soll anders die Welt nicht einmal wieder vergeben sein, ehe der germanische Dichter und Denker auf dem Plane erscheint“ (zitiert in Werz 1992: 249). Wie zeitlos dieser Gedanke war zeigte sich rund 80 Jahre später in der Abschiedsrede von Barthold C. Witte als Leiter der Kulturabteilung des Auswärtigen Amts als er sagte: „Alles kommt also darauf an, wie sich die Völker zueinander verhalten. Auswärtige Kulturpolitik zielt darauf, dieses Verhalten zu beeinflussen, zu verändern. Sie schafft, ist sie erfolgreich, der politischen und der wirtschaftlichen Außenpolitik überhaupt erst die Basis, auf der sie wirkungsvoll operieren können, zum Nutzen des eigenen Volkes wie seiner Partner“ (Witte 1991: 7). 53 Der zunächst gebrauchte Name war „Museum und Institut zur Kunde des Auslandsdeutschtums und zur Förderung deutscher Interessen im Ausland“.

106

3

Eine historische Darstellung der Entwicklung von AKP …

Ausland und kulturelle Eigenheiten“ (Abteilung VI) im Auswärtigen Amt gegründet, womit die AKP erstmals über eine zentrale staatliche Koordinationsstelle verfügte. Diese sollte stellvertretend für das gesamte Politikfeld seit ihrer Gründung unter äußerst knapp bemessenen finanziellen Mitteln leiden. Die Konzentration auf das Deutschtum im Ausland ist im Zusammenhang der neuen Grenzziehungen zu sehen, die dazu führte, das zahlreiche Deutsche, die in Ost-, Süd- und Südosteuropa lebten, sich auf einmal außerhalb Deutschlands befanden und dort zu den „Deutschen Volksgruppen“ gehörten. Ihnen sollte kulturelle und wirtschaftliche Unterstützung zukommen und die Verbindung gehalten werden (Sattler 2007: 67). Laut der Weimarer Verfassung hatten zwar die Länder die Kultur- und Bildungskompetenzen inne, dennoch wurde auch im Ministerium für Inneres 1920 eine Kulturabteilung gegründet. Durch den Boykott der Alliierten musste Deutschland zudem nach neuen Einflussgebieten suchen und fand diese in den Ländern, die im ersten Weltkrieg offiziell eine neutrale Haltung eingenommen hatten. Man versprach sich von einer Zuwendung zu diesen Ländern, die als „geopolitische Enklave“ für Deutschland galten, zudem einen Nebeneffekt in den Wirtschaftsbeziehungen (Janué i Miret 2000: 186).54 Es folgte 1925 die Gründung der Deutschen Akademie in München.55 Innerhalb der Deutschen Akademie waren die Aufgaben der Wissenschaftlichen Abteilung u. a. die Förderung des Deutschtums im Ausland, die „geistigen, sittlichen und wirtschaftlichen Kulturverbindungen mit dem Leben des Auslands zu verbinden“ und in diesem Zusammenhang vor allem „wissenschaftliche Unternehmungen“ zu fördern (Deutsche Akademie 1925: 1). Ihre Aufgabe war also vor allem im Wissenschaftsaustausch zu sehen. Dadurch stand sie allerdings in scharfer Konkurrenz mit den anderen neu gegründeten Organisationen. Zudem agierte sie zunächst als privatrechtlicher Verein und war vor allem von der Persönlichkeit Franz Thierfelders geprägt, der ab 1930 als ihr Generalsekretär agierte. Ab 1929 erfolgte 54 Auch Spanien gehörte zu diesen „geopolitischen Enklaven“. Von dem Land versprachen sich die Deutschen u. a., dass es eine Brückenfunktion für Wirtschaftsbeziehungen mit den Ländern Lateinamerikas einnehmen könnte. Bereits 1922 kam es zudem zur Gründung des Centro de Estudios Alemanes y Intercambio sowie 1924 des Centro de Intercambio Germano-Español in Madrid (López Sánchez 2003: 242 ff.) 55 Der vollständige Name war „Die Akademie zur wissenschaftlichen Erforschung und zur Pflege des Deutschtums – Deutsche Akademie“. Ihre Aufgabe legte sie in ihrer vorläufigen Satzung folgendermaßen fest: „Die Akademie will allen Deutschen in der Welt ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen dienen. Ihr Zweck ist es, alle geistigen und kulturellen Lebensäußerungen des Deutschtums zu pflegen und die nicht amtlichen kulturellen Beziehungen Deutschlands zum Auslande und der Auslandsdeutschen zur Heimat im Dienste des deutschen Nationalbewußtseins zielbewußt zusammenfassen und zu fördern“ (Deutsche Akademie 1925: 1).

3.2 Deutschland

107

eine Kooperation mit dem Auswärtigen Amt. Diese stand vor allem im Zusammenhang mit der verstärkten Hinwendung zur Förderung der deutschen Sprache im Ausland – vor allem in Südosteuropa – was bald zu ihrer hauptsächlichen Tätigkeit wurde (Michels 2005a). Innerhalb der Deutschen Akademie wurde anlässlich des 100. Todestages von Johann Wolfgang von Goethe bereits 1932 das „Goethe-Institut zur Fortbildung ausländischer Deutschlehrer“ geschaffen. Laut dem Gründungsbericht lag das Hauptziel in erster Linie in der sprachpädagogischen Arbeit. Es sollte „all denen zur Vertiefung der Berufsausbildung und zur Mehrung praktischer Erfahrungen dienen, die deutschen Unterricht an Nicht-Deutsche erteilen. Es will dem ausländischen Germanisten Gelegenheit bieten, deutsches Streben und Wirken persönlich kennenzulernen, die mündliche Beherrschung der deutschen Sprache zu vervollkommnen und mit deutschen Berufskollegen in Gedankenaustausch zu treten. Es hofft dadurch, zu einem besseren Sichverstehen der Völker untereinander beizutragen“ (zitiert in Merkel 1992: 106). Die AHS, die 1923 ihre Arbeit der Förderung der Auslandsreisen deutscher Wissenschaftler aus finanziellen Gründen eingestellt hatte und 1925 neugegründet wurde (Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestags 2014: 14), war im Gegensatz zur Deutschen Akademie von Beginn an keine eigenständige Institution, sondern dem Auswärtigen Amt unterstellt, dessen „Abteilung VI“ als ihr Geldgeber fungierte. Somit war die Stiftung „eher ein vom AA finanziertes Stipendienprogramm. Ihre Geschäftsstelle war eine Zahlungs- und Verwaltungseinrichtung, kaum eine gestaltend tätige Institution“ (Impekoven 2013: 20). In ihrer Arbeit war sie auf ausländische Studierende ausgerichtet, die mittels des bis in die heutige Zeit relevanten „Multiplikatorenprinzips“ gefördert werden sollten, indem sie ihr Studium bzw. einen Teil dessen mittels eines Stipendiums an einer deutschen Universität verbringen sollten. Der geographische Schwerpunkt lag zunächst vor allem auf den Ländern Südosteuropas. Gleichzeitig stellte dies einen Paradigmenwechsel im Vergleich zur vorherigen Haltung im Deutschen Reich dar, als die zahlreichen ausländischen Studierenden oftmals noch als Gefahr in Hinsicht einer möglichen Industriespionage oder einer möglichen kommunistischen Unterwanderung gesehen wurden. Dies bedeutete jedoch nicht, dass nun ein wissenschaftlicher Austausch im Sinne einer „Zweibahnstraße“ verfolgt wurde, sondern es ging ihr um die Wiederherstellung der deutschen Stellung in der Welt (Impekoven 2015: 13 f.). Ein einseitiger „Kulturexport“ hatte somit Priorität vor einem zweiseitigen „Kulturaustausch“ (Merkel 1992: 107). Das Auslandsschulwesen konnte in der Weimarer Republik, nachdem es im Ersten Weltkrieg schweren Schaden genommen hatte, ebenfalls einen erneuten

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Eine historische Darstellung der Entwicklung von AKP …

Aufschwung verzeichnen, sodass es im Schuljahr 1931/32 gar über 1.528 Auslandsschulen mit insgesamt 80.300 Schülern verfügte. 1927 hatte sich bereits der „Verband der deutschen Lehrer im Ausland“ gegründet (Krath 2008: 22). Unter den Lehreinrichtungen fanden sich außerdem keine „Propagandaschulen“ wie im Kaiserreich mehr, sondern die Kultur und das Schulsystem der entsprechenden Länder wurde akzeptiert (Richterova 2004: 22). Der DAAD, der diesen Namen erst ab 1931 trug, bestand zunächst aus drei Vorläufereinrichtungen: Dem Akademischen Austauschdienst e. V. in Heidelberg (AAD), der angesprochenen AHS sowie dem Verband der Deutschen Hochschulen (VdH), in dem wiederum 1927 die Deutsche Akademische Auslandsstelle (DAASt) gegründet wurde. Letztere hatte einen weit größeren Wirkungsradius als die AHS und der AAD und hatte das Ziel, alle ausländischen Studenten in Deutschland zu betreuen (zu diesem Zeitpunkt neun Prozent aller Studenten). Mit der Betreuung wollte man auch einen Solidaritätseffekt gegen den Versailler Vertrag erzeugen (Impekoven 2015: 15).56 Die AKP richtete sich zu dieser Zeit vor allem nach dem Konzept der „kulturellen Begegnung“, das von Arnold Bergsträsser entwickelt worden war: „Diese besagte, daß die kulturelle Begegnung zwischen den Nationen vor allem der Entdeckung der eigenen nationalen Züge diene, was durchaus beiden Seiten zum Vorteil gereichen könne“ (Michels 2005a: 64 f.). Unter Reichskanzler und Außenminister Gustav Stresemann kam den neu gegründeten Mittlerorganisationen vermehrt Relevanz zu. Es herrschte der Wille vor, das verlorene Ansehen Deutschlands wiederherzustellen und es wurde noch mehr Priorität auf das Anwerben von ausländischen Studierenden und Wissenschaftlern gelegt (Maaß 2013: 7). In einer Reichstagsrede nahm Stresemann zu den Schwierigkeiten Deutschlands nach der Kriegsniederlage Stellung: „Solange wir im Sonnenglanz der deutschen Machtstellung standen, waren die fremden Völker eher dazu geneigt, ihre Söhne nach Deutschland zu senden, als in der Zeit, in der wir darum kämpfen müssen, einigermaßen die Stellung zu halten, die wir früher gehabt haben“ (zitiert in Trommler 2014: 289). Passend hierzu wird zudem häufig der Chef des Generalstabs der Armee Wilhelm Groener bezüglich der außenpolitischen Machtlosigkeit Deutschlands mit folgenden Worten zitiert: „Zur Außenpolitik gehören Macht, Heer, Flotte und Geld; das alles haben wir nicht mehr“ (zitiert in Düwell 2015: 61). Da Deutschland also auf dem militärischen Gebiet international nicht mehr wettbewerbsfähig war, wurden Kultur und Wissenschaft zu einem neuen 56 In diesem Sinne sagte der Geschäftsführer der AHS: „Der Ausländer, die ein einziges Mal den Widersinn der Weichselgrenze, die farbige Besatzung im Rheinland, die Barackenlager der Hunderttausenden von Flüchtlingen aus den abgetretenden Gebieten, die ganze ungeheure Not eines Millionenvolkes gesehen hatte, musste zum Gegner des Versailler Systems werden“ (zitiert in Impekoven 2015: 15).

3.2 Deutschland

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Schwerpunkt der Außenpolitik. Bekräftigt wurde dieser Ansatz mit der Schaffung der Deutschen Pädagogischen Austauschstelle im Jahr 1929 (Haigh 1974: 33). Es wurde somit ein Ansatz von AKP verfolgt, der keine expansive Ausrichtung annahm, sondern in erster Linie das internationale Bild der Weimarer Republik zu verbessern gesuchte. Gleichzeitig begann das Prinzip der Reziprozität eine tragende Rolle zu spielen (Düwell 1976).57 Auch eine verstärkte Autonomie der AKP gegenüber politischen und außenwirtschaftlichen Interessen, die sich besonders nach dem Ende des internationalen Wissenschaftsboykotts 1923/24 herausbildete, hat dazu beigetragen. Die Aktivitäten waren allerdings noch von chronischer Knappheit finanzieller Mittel gekennzeichnet, was auch durch die Notgemeinschaft der Deutschen Wissenschaft, die sich mit dem Austausch und Transfer von Lehrkräften, Büchern und Zeitschriften widmete, und dem Stifterverband für die Deutsche Wissenschaft (beide 1920 gegründet) kaum gelindert werden konnte (Düwell 2015: 66 ff.). Hervorzuheben in ihrer Bedeutung für den Wiederaufbau der wissenschaftlichen und kulturellen Beziehungen sind zudem die deutschen Archäologen, sie „symbolisierten den wichtigsten Pfeiler, auf dem die deutsche auswärtige Kulturpolitik seit dem Ende des Ersten Weltkriegs ruhte“ (Maier Allende/Schattner 2000: 332). Der Tod Stresemanns 1929 bedeutete den Verlust eines großen Förderers der deutschen AKP und damit einen starken Einschnitt in ihrer Entwicklung. Dazu kam die Machtergreifung der Nationalsozialistischen Deutschen Arbeiterpartei (NSDAP) unter Adolf Hitler im Jahr 1933, die zu einer massiven Neuausrichtung führte.

57 An dieser Stelle kann das Beispiel des deutsch-spanischen Kulturaustausches angebracht werden. Sehr engagiert auf diesem Gebiet war die Görres-Gesellschaft, die 1922 mit anderen Einrichtungen eine Petition an das Weimarer Parlament richtete, in der für mehr Studienfächer zur spanischen Kultur an deutschen Universitäten plädiert wurde. In der Tat existierten bis ins Jahr 1924 nur drei Organisationen, die Spanisch-Kurse anbieten konnten, danach steigerte sich das Angebot allerdings rasch. Treibende Kräfte für diese Verstärkung der Spanisch-Lehre waren vor allem die Universitäten Bonn, Hamburg, Frankfurt am Main, Köln und München sowie das ebenfalls in Hamburg ansässige Iberoamerikanische Institut und das SpanischLektorat in Berlin (López Sánchez 2003: 250). Ein anderes hier anzubringendes Beispiel ist der Aufenthalt von Albert Einstein im Februar und März 1923 in Madrid, Barcelona und Zaragoza, wo er Gastvorlesungen hielt, was ein „gesellschaftliches Ereignis [war], das auch deutsche Diplomaten dazu nutzten, die Interessen und die Präsenz Deutschlands in Spanien zu stärken“ (Ebenda: 304).

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3.2.2

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Eine historische Darstellung der Entwicklung von AKP …

Kulturimperialismus während der Zeit des Nationalsozialismus

Die in der AKP tätigen Organisationen richteten sich nach der Machtergreifung der NSDAP von Adolf Hitler 1933 schnell nach dem nationalsozialistischen Weltbild aus. So wurden die Weichen für eine Kulturpropaganda bzw. gar einen Kulturimperialismus gelegt, der die Überlegenheit der deutschen Sprache und Kultur als „fünfte Kolonne“ im Ausland betonte und eine „Kulturrevolution“ zum Ziel hatte. Zudem wurde gegen jüdische und laut der Naziideologie weitere „entartete“ Kultur vorgegangen, was sich etwa an den Bücherverbrennungen zeigte (Düwell 1976). Diese „rassistische Kulturagenda“ und „Volkstumspolitik“ war somit ein wesentliches Element der nationalsozialistischen AKP (Trommler 2014: 419), was sich besonders früh beim DAAD zeigen sollte, bei dem potentielle deutsche Stipendiaten nachweisen mussten, dass sie im Ausland Repräsentanten der nationalsozialistischen Idee sein würden. Ausländern jüdischer Religion oder Abstammung war ab 1935 die Bewerbung auf ein DAAD-Stipendium verwehrt. In der Folge und in zunehmendem Maße in den späten 1930er Jahren und während des 2. Weltkrieges richtete sich der Studentenaustausch fast nur noch an ideologisch affin ausgerichtete Länder (Impekoven 2015: 18 f.). Unter dem Prinzip der „Lebensraum-Ideologie“ als Richtlinie der nationalsozialistischen Raum- und Siedlungspolitik wurde zudem eine geopolitische Expansionsstrategie verfolgt (Köpke 2004: 280). Joseph Goebbels kam als Reichspropagandaleiter eine essentielle Rolle in der Strategie der Nationalsozialisten zu, die von Massenaufmärschen- und inszenierungen geprägt war. Sein Ziel war es, die Mittlerorganisationen unter dem Dachverband „Deutscher Kulturaustausch“ zu vereinigen. Dies gelang ihm zwar nicht, aber unter seiner Ägide kam es zu einer vollständigen Instrumentalisierung der AKP durch die Nationalsozialisten und der Auswechslung der für die Ausrichtung der AKP zuständigen Personen durch regimetreue Kader. Dies erfolgte teilweise mittels „freiwilliger Gleichschaltung“, die die Leiter der Organisationen vornahmen. Das Auswärtige Amt spielte in dieser Strategie gegenüber dem Propagandaministerium zunächst eine untergeordnete Rolle. Gleichzeitig wurden die finanziellen Mittel der Kulturabteilung im Auswärtigen Amt deutlich erhöht. Hier sei etwa die Verfünffachung der Stipendien der AHS bis 1938 genannt (auf 430 im Jahr 1938) (Impekoven 2015: 17). Das bis 1933 überparteilich agierende Deutsche Auslandsinstitut in Stuttgart, das sich bis dahin der Auslandskunde und dem Auslandsdeutschtum gewidmet hatte, entwickelte sich unter der Nazi-Herrschaft nach eigener Darstellung auf der Homepage der ifa-Akademie „zu einem Planungszentrum der Volkstumspolitik

3.2 Deutschland

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des Staates. Deutsche „Rassenpolitik“ und die „Eindeutschung“ fremder Gebiete standen auf der Agenda“ (Homepage der ifa-Akademie). 1937 wird als „Wendejahr“ für die AKP gesehen. Bis dahin waren die „kulturpolitischen Vorstellungen mit starkem nationalsozialistischen Einschlag […] wenig relevant“ im Auswärtigen Amt gewesen (Gesche 2006: 73). Dies hängt auch mit der scharfen Konkurrenz zusammen, der sich die Kulturabteilung im Bereich der AKP gegenüber sah. So hatte die Auslandsorganisation der NSDAP, die von Gauleiter Ernst Wilhelm Bohle geleitet wurde, die wichtige Aufgabe bei der deutschstämmigen Bevölkerung im Ausland um Unterstützung für das NS-Regime zu werben. Die gleiche Aufgabe verfolgte der Verein für das Deutschtum im Ausland. Ein weiteres wichtiges Organ war der Volksdeutsche Rat (Düwel 2015: 73). 1937 wurde jedoch die AKP unter dem Dach des Auswärtigen Amtes zentralisiert, seine Verbindungsstellen wurden zu diplomatischen Auslandsvertretungen (Impekoven 2015: 21). In diesem Rahmen spielte das nach und nach immer stärker ideologisch vereinnahmte Auslandsschulwesen ebenfalls eine bedeutende Rolle, was mit einer deutlichen Steigerung der finanziellen Mittel und der Anzahl der Lehrkräfte verbunden war (Krath 2008: 22). Während des 2. Weltkrieges wurden insgesamt 15 deutsche Kulturinstitute im Ausland gegründet. Insbesondere die Institute in Rom und Paris – dort wurde das Institut nach der Besetzung Frankreichs eröffnet – waren wichtig für die Nazipropaganda. In Paris wurde bereits 1937 ein Goethe-Haus eröffnet, das zunächst einen eher dialogorientierten Ansatz verfolgte, der jedoch bald auf politischen Druck ad acta gelegt wurde. Im April 1941 kam es mit der Gründung des Deutschen Studienwerks für Ausländer (DSA) zur Schaffung einer neuen Dachorganisation für die Stipendienvergabe an ausländische Studierende, die diese Aufgabe vom DAAD übernahm. Bei Letzterem verblieb die allgemeine Betreuung der Ausländer in Zusammenarbeit mit den Akademischen Auslandsstellen der Universitäten. Der DAAD wurde kurz darauf 1942 durch die Reichsstudentenführung übernommen, was seine völlige Instrumentalisierung bedeutete. Er führte in den letzten Kriegsjahren allerdings bis auf wenige Ausnahmen nur noch ein Schattendasein (Impekoven 2015: 23 ff.).58 Die Deutsche Akademie, die bis dahin ein privatrechtlicher Verein war, wurde 1941 durch einen „Führererlass“ zu einer Körperschaft öffentlichen Rechts. Gleichzeitig stand sie schon einige Jahre zuvor unter massivem Einfluss der Nationalsozialisten. So trat bereits 1937 Franz Thierfelder als Generalsekretär der Institution 58 Als eine dieser Ausnahmen ist die Einweihung eines Deutschen Kulturinstitutes in der albanischen Hauptstadt Tirana zu nennen, das 500 bis 600 albanische Studierende nach Deutschland vermittelte (Impekoven 2015: 25).

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zurück. Rein materiell gesehen profitierte sie von der Herrschaft der Nationalsozialisten. Zu ihrer Hochzeit hatte sie bis zu 1000 Mitarbeiter im In- und Ausland und ihr Etat überstieg den Gesamtetat der Preußischen Akademie der Wissenschaften um das 18-fache (Michels 2005a: 1).

3.2.3

Der Neuanfang nach dem Zweiten Weltkrieg

Die Kriegsniederlage 1945 bedeutete auch für die westdeutsche59 AKP einen Bruch bzw. das nahezu vollständige Erliegen. So wurden z. B. westdeutsche Güter und Gebäude im Ausland beschlagnahmt oder die Deutsche Akademie von den USA als „pseudo-wissenschaftliche Nazi-Organisation“ gebrandmarkt und sofort aufgelöst. Die ehemaligen Mitarbeiter mussten zudem an den Entnazifizierungsprozessen teilnehmen (Michels 2005b: 189 ff.). In den ersten Nachkriegsjahren konzentrierten sich die Besatzungsmächte Großbritannien, Frankreich und die USA darauf, „in ihren Sektoren zunächst die eigene Kultur zusammen mit ihren spezifischen und weltanschaulichen Auffassungen und Orientierungsprinzipien zu vermitteln“ (Merkel 1992: 108). Sie hatten weiterhin die ausschließliche Kompetenz bezüglich der außenpolitischen Ausrichtung der BRD, die keine eigenen Entscheidungen in diesem Bereich treffen durfte. Nach der Wiedererlangung der Souveränität 1949 und damit der außenpolitischen Handlungsfähigkeit musste die BRD einen Neuanfang in ihrer Außenpolitik suchen, die vor allem durch die deutsche Teilung sowie die Vergangenheit des Nationalsozialismus und seiner Verbrechen begründet war. Im großen Maße beeinflusste dies auch die Entwicklung der AKP, die ebenfalls vor einem Neustart stand.60 Die AKP der BRD, die sich nach dem Krieg fest in die westliche transatlantische Gemeinschaft einordnete, war in den ersten Nachkriegsjahrzehnten wie schon in weiten Teilen der Weimarer Republik vom „Leitmotiv der Rehabilitation“ geprägt und eher „Beiwerk der Außenpolitik ohne eigenständige konzeptionelle Grundlage,

59 Aufgrund der deutschen Teilung zwischen 1945 und 1990 werden für die Abschnitte 3. 2. 3. und 3. 2. 4. für den in der Arbeit behandelten westlichen Teil Deutschlands die Bezeichnungen BRD und „westdeutsch“ gewählt, um eine klare Abgrenzung zur AKP der DDR vorzunehmen, die in dieser Arbeit nicht behandelt wird, bzw. nur an einigen Stellen Erwähnung findet. 60 Wie Barbian (2013: 539) jedoch betont, kann trotz eines Neustarts in der westdeutschen AKP nicht von einer „Stunde Null“ gesprochen werden. So mussten sich auch Außenkulturpolitiker unangenehmen Fragen stellen. Hierzu gehört etwa die Frage, wie man sich zu dem Konzept und der Pflege des „Auslandsdeutschtums“ verhalten solle, die zuvor immerhin tragende Säule der deutschen AKP gewesen war.

3.2 Deutschland

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mit geringer finanzieller Ausstattung und begrenzter geographischer Reichweite“61 (Wissenschaftliche Dienste des Bundestags 2003: 11). Zudem konzentrierte sich die AKP in Besinnung auf die deutsche Vorkriegstradition insbesondere auf die sogenannte „Hochkultur“ vor 1933. Ein „Wiesbadener Arbeitskreis e.V.“ erarbeitete in der Anfangszeit der Bundesrepublik eine erste Konzeption zur Neuausrichtung der AKP, musste jedoch 1950 wegen fehlender finanzieller Förderung seine Arbeit einstellen. Es ist zu erwähnen, dass eine führende Figur dieses Arbeitskreises der ehemalige Leiter der Deutschen Akademie Thierfelder war, was stellvertretend für eine gewisse personelle Kontinuität stand, die sich bis in die 1960er Jahre fortsetzen sollte (Kathe 2005: 78 ff.).62 Nachdem bereits im Herbst 1948 die Kultusministerkonferenz der Länder ihre Arbeit aufnahm (Michels 2005b: 243), wurde knapp ein Jahr später in der Verbindungsstelle des Bundeskanzleramts zur Alliierten Hohen Kommission ein Kulturreferat geschaffen. Dieses hatte jedoch geringe Befugnisse und so ging die Arbeit dieser mittlerweile zur Dienststelle für Auswärtige Angelegenheiten umbenannten Instanz erst mit der Wiedereinrichtung des Auswärtigen Amtes im Frühjahr 1951 wirklich los. In diesem wurde sodann auch eine Kulturabteilung errichtet. In dieser Zeit wurden die bis heute wichtigsten Mittlerorganisationen gegründet bzw. wiedergegründet: Der DAAD (1950 Wieder-, 1925 Erstgründung), das Institut für Auslandsbeziehungen (1949 Wieder-, 1917 Erstgründung als Deutsches Auslandsinstitut)63 , das Goethe-Institut (1951 Wieder-, 1932 Erstgründung, 61 Als ein Beispiel für diese allgemeine Geringschätzung der AKP in den Anfangsjahren der BRD kann die Berufung von Heinz Trützschler von Falkenstein als Leiter der Kulturabteilung im Auswärtigen Amt gelten, der unter dem nationalsozialistischen Außenminister von Ribbentropp für die Rechtfertigung der Aggressionspolitik Nazi-Deutschlands zuständig war. Da er im Dienst des Auswärtigen Amts verblieb, aber nach einer Überprüfung durch den zuständigen Bundestagsuntersuchungsausschuss nicht als beförderbar oder als im Ausland einsetzbar galt, wurde er zwischen 1955 und 1959 zum Leiter der Kulturabteilung ernannt (Michels 2005b: 246). 62 Eine weitere Person, die hier genannt werden kann, ist Fritz von Twardowski, der von 1939 bis 1943 die Kulturabteilung geleitet hatte. Beratend empfahl er seinen Nachfolgern im Auswärtigen Amt im Jahr 1950/51 die „Mischung aus staatlicher Aufsicht und Finanzierung kultureller Auslandspolitik bei gleichzeitiger Durchführung durch halböffentliche Institutionen beizubehalten“ (Michels 2005b: 243). Gleichzeitig wollte der erste Leiter der Kulturabteilung Rudolf Salat die neu gegründeten oder neu zu gründenden Mittlerorganisationen unter die Aufsicht einer zentralen Institutionen stellen, womit er sich allerdings nicht durchsetzen konnte (Ebenda: 245). 63 Nach dem Krieg wurde es auf Initiative von Bundespräsident Theodor Heuss wiedergegründet.

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als Vorgängerinstitution gilt allerdings die 1925 gegründete Deutsche Akademie), Inter Nationes (1952 Neugründung), die Alexander von Humboldt-Stiftung (1953 Wieder-, 1925 Erstgründung), der Pädagogische Austauschdienst (1952 Neugründung) und die Deutsche Welle (1953 Neugründung). Mit den Wiedergründungen wurde trotz der belasteten Vergangenheit durchaus versucht, an bereits bestehende Kontakte und Organisationsstrukturen anzuknüpfen.64 Die finanzielle, personelle und materielle Ausstattung fiel zu Beginn bei den meisten Mittlerorganisationen allerdings äußerst gering aus.65 Wie bereits erwähnt, waren leitende Kräfte hinter diesen Initiativen durchaus Personen, die auch in der Zeit des Nationalsozialismus eine führende Rolle in der AKP gespielt hatten. So versuchte Franz Thierfelder, der die treibende Kraft hinter der Gründung des GI war, seine Vergangenheit so darzustellen, als wenn er ein Gegner des Nazi-Regimes gewesen wäre. Forschungen haben jedoch nachgewiesen, dass auch Thierfelder, der ab 1951 zudem Generalsekretär des ifa war, keineswegs so unschuldig war, wie dies auf den ersten Blick den Anschein hatte. Bis zu einem kompletten Personal- und Generationswechsel sollte es im GI noch bis in die 1970er Jahre dauern (Michels 2005a). Auch der Beitritt in internationale Organisationen des Kulturbereichs erfolgte schnell. So trat die BRD 1950 dem Rat für kulturelle Zusammenarbeit des Europarats bei, im darauffolgenden Jahr wurde sie Mitglied der UNESCO (Wissenschaftliche Dienste des Bundestages 2003: 6 f.). Es dauerte allerdings noch bis in die 1960er Jahre, dass die BRD allmählich eine aktivere Rolle in diesen supranationalen Organisationen einnahm. Dennoch war vor allem der Beitritt zur UNESCO ein Meilenstein, da die Bundesrepublik über diese multilaterale Kulturarbeit und

64 Gleichzeitig musste die BRD in den Ländern, in denen sie eine neue AKA aufbauen wollte, versuchen, die vormals in ihrem Besitz befindlichen Gebäude und Güter zurück übertragen zu bekommen, da das 1944 von den Alliierten geschlossene Bretton-Woods-Abkommen vorsah „deutsche Vermögenswerte zu erfassen und zu blockieren, sowie die Alliierten in diesem Sinne zu informieren und zu unterstützen“, was etwa Gebäude deutscher Schulen und Botschaften betraf (Schulverein der Deutschen Schule Madrid 1998: 109). 65 So verfügte etwa der DAAD zu Beginn über einen Haushalt von 7000 D-Mark und vier Mitarbeiter, darunter die Geschäftsführerin Dr. Ruth Tamm, eine Sekretärin und zwei studentische Hilfskräfte (Göbel 2015: 28). Wenig später betrug der Etat für die gesamte AKP allerdings bereits 50 Mio. D-Mark. Zudem waren 17 höhere Beamte zu diesem Zeitpunkt in der Kulturabteilung mit der AKP beschäftigt (Werz 1992). Das Goethe-Institut wurde gar mit der begleitenden Intention gegründet, 30.000 D-Mark aus dem früheren Vermögen der Deutschen Akademie wiederzuerlangen. Hierzu war eine Eintragung in das Vereinsregister der Stadt München von Nöten, die im April 1952 vorgenommen wurde (Wittek 2016: 96).

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die dadurch entstehenden Netzwerke einen entscheidenden Schritt Richtung internationaler Anerkennung tun konnte, noch bevor die BRD den Vereinten Nationen beitreten konnte. Dass die BRD 1953 in das Fulbright-Stipendienprogramm der USA aufgenommen wurde, kann bereits als Frucht dieser Bemühungen gesehen werden. Außerdem konnte im selben Jahr das erste bilaterale Kulturabkommen überhaupt nach dem Krieg mit den USA geschlossen werden, woran sich eine Reihe weiterer kultureller Abkommen mit anderen Ländern anschlossen (Düwel 2015: 76 f.).66 Generell kann festgestellt werden, dass die außenkulturpolitischen Aktivitäten sich als gutes Fundament für einen späteren von gegenseitigem Vertrauen geprägten Dialog mit anderen Ländern erwiesen, da die Hürden für diesen niedriger waren, als dies im Falle offizieller diplomatischer Beziehungen oder Wirtschaftsbeziehungen der Fall gewesen wäre.67 Zudem kann konstatiert werden, dass sich die Kultur in den ersten beiden Nachkriegsjahrzehnten zu einem Rückzugsort entwickelte, an dem erste neue Kontakte mit ehemals verfeindeten Nationen aufgenommen wurden, die allmählich in Sympathie und Vertrauen münden sollten.68 Die erwähnten Mittlerorganisationen charakterisierten sich von Beginn an durch eine gewisse Autonomie von staatlichen Entscheidungen, da sie weder zur mittelbaren noch unmittelbaren Staatsverwaltung zählten.69 Dies war ebenfalls eine Reaktion auf vorherige Erfahrungen: „Angesichts des im nationalsozialistischen Staat erlebten Mißbrauchs staatlicher Macht war in der Bundesrepublik Deutschland anfangs die Tendenz vorherrschend, die Autonomie gesellschaftlicher Gruppen radikal zu betonen“ (Link 1981: 264). Schulte geht so weit, jetzt erst von einem

66 Als Beispiele wären neben den USA Kulturabkommen mit Frankreich, Spanien (beide 1954), Italien, Griechenland, Belgien (alle 1956), die Türkei (1957) und Großbritannien (1958) zu nennen (Düwell 2009: 8). 67 Ein Beispiel hierfür ist die Eröffnung einer DAAD-Außenstelle am 07.05.1952 in London, ein Jahr bevor offizielle diplomatische Beziehungen zwischen der BRD und Großbritannien aufgenommen wurden (Göbel 2015: 28 f.). Auch das deutsch-französische Kulturabkommen von 1954 ist in diesem Zusammenhang zu erwähnen. 68 Zu dieser Haltung äußert sich Thierfelder, erster Generalsekretär des ifa nach dem 2. Weltkrieg, folgendermaßen: „Die fünfzehnjährige Isolierung unseres Volkes kann nicht schnell genug überwunden werden. Nichts wäre freilich abträglicher, als wenn nun demnächst an allen Ecken und Enden der Deutsche in alter Geschäftigkeit wieder sichtbar und hörbar würde. Wir können gar nicht zurückhaltend genug sein, nicht weil uns Minderwertigkeitsgefühle bedrücken oder verbitterter Hochmut Distanz predigen dürfte, sondern weil wir nun endlich einmal ablegen sollten, was uns aus der Reihe stellt“ (zitiert in Barbian 2013: 32). 69 Die spätere Staatsministerin im Auswärtigen Amt Hildegard Hamm-Brücher sollte gar von einer „Entstaatlichung“ der AKP sprechen (Hamm-Brücher 1980: 105).

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eigenständigen Politikfeld AKP zu sprechen, da sie zuvor lediglich ein Instrument der Außenpolitik gewesen sei (Schulte 2000: 41). Dennoch brachte die Autonomie auch Probleme mit sich. So mussten die Mitarbeiter des GI, dessen erstes inländisches Institut 1952 in Bad Reichenhall und dessen erstes Auslandsinstitut in Athen im selben Jahr eröffnet wurde, für alle Schäden persönlich haften, da das GI ein privatrechtlich eingetragener Verein und somit nicht dem öffentlichen Recht unterworfen war (Kathe 2005: 97). Als wichtigster Akteur der AKP konnte sich trotzdem schnell das GI etablieren, das sich zunächst fast ausschließlich auf die Förderung der deutschen Sprache konzentrierte, durch Ausbildung von ausländischen Deutschlehrern im Inland und ab 1952 mit der Gründung erster Filialen im europäischen Ausland. Ein wichtiger Schritt zur Konsolidierung des GI wurde unternommen, als 1959 und 1960 alle bis dahin noch frei bestehenden staatlichen Kulturinstitute der BRD im Ausland dem GI unterstellt wurden,70 was u. a. das rasche Wachstum des Instituts erklärt, dessen Anzahl an Niederlassungen im Ausland nach zehn Jahren seines offiziellen Bestehens bereits 54 betrug, während 17 Zweigstellen im Inland angesiedelt waren (Lehmann 2012: 10). Gleichzeitig übertrug das Auswärtige Amt dem GI neben der bisher exklusiv durchgeführten Sprachförderung auch die Aufgabe, kulturelle Programmarbeit im Ausland durchzuführen (Michels 2005a: 10).71 Mitte der 1950er Jahre kam erste Kritik an der Ausrichtung der AKP auf, insbesondere was das Übergewicht der Hochkultur und der Selbstrepräsentation betraf. So wurden für die Tätigkeit des GI in der kulturellen Programmarbeit noch vermehrt die Begriffe „Kulturexport“ und „Selbstdarstellung“ benutzt, was gerade im Sinne von konservativen Kreisen war. Insbesondere der Begriff der „Selbstdarstellung“ wurde von vielen Mittlerorganisationen und weiteren in der AKP tätigen Personen noch bis in die 1970er Jahre verwendet (Kathe 2005: 37). Allerdings entwickelten sich schon hier Ansätze einer Änderung dieser Haltung. So stellte der deutsche Pavillon bei der Weltausstellung in Brüssel 1958 in seiner Literaturabteilung nicht nur deutsche Autoren vor, sondern auch Übersetzungen ausländischer Schriftsteller. Der Direktor der Deutschen Bibliothek Hanns W. Eppelsheimer begründete dies damit, dass „ein Bild entstehe von unserem Land, das auf dem Wege ist, sich wiederzufinden und gebend und nehmend in die Gemeinschaft einer werdenden Welt sich einzuordnen“ (zitiert in Paulmann 2005: 6). Auch die Zweckbestimmung der 1952 gegründeten Agentur Inter Nationes geht in diese 70 Diese bis dahin bundeseigenen Institute wurden vom Auswärtigen Amt zwischen 1955 und 1959 in den damals wichtigsten westlichen Städten sowie in Ankara und Kairo gegründet und in der Regel durch entsandte Beamte des Auswärtigen Amts geleitet (Michels 2005b: 250). 71 Ein entsprechender Vertrag zwischen dem Auswärtigen Amt und dem GI wurde allerdings erst 1963 geschlossen.

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Richtung. So war ihre Aufgabe, „Ausländern ein umfassendes Bild vom politischen, gesellschaftlichen und kulturellen Leben in der Bundesrepublik als Voraussetzung gegenseitigen Verstehens zu vermitteln“ (zitiert in Düwell 2015: 79). Die Institution versorgte nicht nur das Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, das GI sowie die diplomatischen Vertretungen mit Informationsmaterial über die BRD, sondern gab im Ausland auch Zeitschriften über Westdeutschland heraus (Werz 1992). Die Übernahme der Leitung der Kulturabteilung des Auswärtigen Amtes durch Dieter Sattler (1959–1966) gilt als erster tiefer Einschnitt in der Entwicklung der deutschen AKP seit dem Kriegsende. Eine wichtige Initiative Sattlers stellte die Gründung des kulturpolitischen Beirats im Auswärtigen Amt dar. Sattler bezeichnete die AKP bereits 1960 in einem Vortrag über die „Stunde der Kulturpolitik“ als „Dritte Bühne“ der deutschen Außenpolitik.72 In jüngeren Forschungsarbeiten wird die konzeptionelle Pionierleistung von Sattler in diesen Jahren hervorgehoben (u. a. Stoll 2005). Er forderte nach der (Neu-)Anfangsphase eine konzeptionelle Neuordnung der westdeutschen AKP. Hierzu wurde 1961 der Kulturpolitische Beirat als Beratungsgremium des Auswärtigen Amts gegründet. Dieser sollte allerdings keine besondere Wirkungsmacht entfalten. Eine weitere Initiative Sattlers war die erstmalige Veröffentlichung eines Jahresberichts der Kulturabteilung, die auch nach seinem Ausscheiden 1966 von seinem Nachfolger Luitpold Werz zunächst fortgeführt wurde. In dem ersten wie auch in dem abschließenden Bericht Sattlers zu seinen sieben Jahren in der Kulturabteilung wurden die nach wie vor nicht ausreichende Finanzierung und die Personalprobleme der Kulturabteilung des Auswärtigen Amtes hervorgehoben, die neben mangelndem Geld auch an einem fehlenden Prestige litt, was hochqualifiziertes Personal nicht gerade anzog (Fischer 2013: 92 f.). Gleichzeitig konnte Sattler dem damaligen Außenminister von Brentano erstmals eine nennenswerte Aufstockung des Etats sowie folglich auch des Personals abtrotzen (Michels 2015b: 255). Auf diese erste Phase der Nachkriegs-AKP geht zudem bereits der sie bis heute charakterisierende Trägerpluralismus zurück. Dieser nahm in der Beurteilung einiger Beobachter spätestens 1961 mit der Gründung des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) extreme Formen an. So waren neben den besagten Mittlerorganisationen und den Bundesministerien auch die Kulturministerien der Länder und etwa 60 weitere kleinere Verbände in der 72 Wörtlich sagte Sattler in seinem Vortrag: „Nun scheint im 20. Jahrhundert eine „Dritte Bühne“ außenpolitischer Beziehungen entstanden zu sein, auf der mit Filmen, Sportkämpfen, Ausstellungen, Büchern, Theaterstücken und Balletts, mit dem Austausch von Wissenschaftlern und Erziehern, von Studenten und Erwachsenenbildern gespielt wird“ (zitiert in Fischer 2013: 91).

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AKP aktiv. Singer urteilt über diese Zeit: „Letztlich war die Vielfalt der Kompetenzen nicht mehr ohne weiteres zu überschauen“ (Wissenschaftliche Dienste des Bundestages 2003: 9).73 Um dieses Problem anzugehen, kam es bereits zwischen 1957 und 1959 zu einer regen Diskussion, ob der Akteurspluralismus durch eine zentrale Lenkungsinstanz nach Vorbild des British Council ersetzt werden solle. Ein „Senat für kulturelle Auslandsarbeit“ oder German Council sollte als zentraler Ansprechpartner für ausländische Partner etabliert werden und als Koordinationsplattform dienen. Das Vorhaben scheiterte schließlich am Widerstand des Auswärtigen Amts sowie der Kultusministerkonferenz (Znined-Brand 1999: 37; Michels 2005b: 255).74 Somit wurde das Thema zunächst vertagt. Dennoch wurde auch die Presse in der Folge auf die mangelnde Abstimmung zwischen den Akteuren aufmerksam. So wurde darüber berichtet, dass zahlreiche Abgeordnete den damaligen Außenminister Gerhard Schröder Mitte der 1960er Jahre dazu aufforderten, den Leiter der Kulturabteilung, der damals im Rang des Ministerialdirektors war, zumindest zum Staatssekretär zu machen, der Kraft seines Ranges Zugang zum Kabinett hätte. Dies wurde jedoch zunächst abgelehnt und erst wenige Jahre darauf mit Ralf Dahrendorf als Staatssekretär verwirklicht (Der SPIEGEL vom 19.09.1966).75 Der Bundestag versuchte jedoch nicht nur durch solche Initiativen einzelner Abgeordneter früh auf die AKP Einfluss zu nehmen. Insbesondere die Ausschussarbeit war sein wichtigstes Instrument zur Einflussnahme: Der 1949 mit der Wiedererlangung der außenpolitischen Souveränität gegründete „Ausschuss für Auswärtige Angelegenheiten“ beschäftige sich zunächst nur nebensächlich mit 73 Etwas später, im Jahr 1970, ging die Wochenzeitung „Der SPIEGEL“ diesen Trägerpluralismus indirekt hart an. Es wurde von einem „weltweiten Chaos“ berichtet: „Die deutsche Außenkulturpolitik ist das Spiegelbild der kulturellen Kleinstaaterei der Bundesrepublik. Ihres archaischen Bildungssystems, ihrer vielfach zurückbleibenden Forschung. Die deutsche Außenkulturpolitik beweist die Neigung der Deutschen, Desorganisation und Planlosigkeit als genialisch und Zersplitterung als naturgegeben anzusehen, florierendes Provinztheater für wertvoller zu halten als leistungsfähige Schulen“ (Der SPIEGEL vom 02.03.1970). 74 Diese Diskussion war auch eine Reaktion auf die kulturpolitische Offensive der DDR, die laut einem Artikel der FAZ vom 25.3.1959 mit „fast unbegrenzten Mitteln“ AKP betrieb. Neben den bemängelten begrenzten finanziellen Mitteln wurde beklagt, dass die westdeutsche AKP zu viele Tätigkeitsfelder einnehmen würde, was von einem chronischen Personalmangel begleitet wäre (Michels 2015b: 254 f.). 75 Zu der geringen Machtstellung des damaligen Leiters der Kulturabteilung schrieb Der SPIEGEL am 19.09.1966: „Selbst im internen Dienstbetrieb des Außenamtes konnte sich Sattler kaum Gehör verschaffen. Bei den täglichen Direktorenkonferenzen erhielt er als letzter das Wort. Ihm blieben meist drei Minuten Zeit zum Vortrag. Um seine ermüdeten Kollegen überhaupt zum Zuhören zu bewegen, opferte Sattler die Hälfte der Zeit und erzählte zur Einleitung seines Berichts einen Witz“ (Der SPIEGEL vom 19.09.1966).

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der AKP, vor allem mit der Außenwissenschaftspolitik. Mit dem Unterausschuss „Deutsche Institute und Schulen im Ausland“ (tagte von 1957 bis 1961) und dem Unterausschuss „Deutsche Welle“ (1961–1966) wurde mit dem Auslandsschulwesen und der Auswärtigen Öffentlichkeitsarbeit zwei weiteren wichtigen Aspekten der AKP der BRD Rechnung getragen. Der 1966 eingerichtete Unterausschuss „Fragen der Auslandskulturarbeit“ befasste sich zum ersten Mal mit allen relevanten Fragen der Außenkulturpolitik (Wissenschaftliche Dienste des Bundestages 2003: 10). Bereits 1963 brachte die Unterzeichnung des Élysée-Vertrags zwischen der BRD und Frankreich die Gründung des Deutsch-französischen Jugendwerks mit sich, das sich in der Folgezeit bis in die Gegenwart zu einem wichtigen Element der deutschen AKP entwickeln sollte und als Element der Auswärtigen Austauscharbeit nicht mehr wegzudenken ist. Der Élysée-Vertrag legte zudem fest, dass Bund und Länder in bildungspolitischen und kulturellen Fragen von einem Bevollmächtigten der BRD für kulturelle Beziehungen zu Frankreich vertreten werden würden. Mit der Herausgabe des Berichts „Die Situation der deutschen Sprache in der Welt“ im Jahr 1967 bekam die Auswärtige Spracharbeit, die zuvor innerhalb der AKP, trotz der Arbeit des GI, zunächst vernachlässigt wurde, eine verstärkte Relevanz, da in der Studie ein zu aktivierendes Potential der deutschen Sprache im internationalen Umfeld festgestellt wurde. Gleichzeitig war die Studie die erste von zahlreichen Bedarfsanalysen zur Stellung der deutschen Sprache in der Welt, die in der Zukunft folgen sollten (Putzier 2015: 47). Hiermit war als entscheidender Pfeiler das deutsche Auslandsschulwesen verbunden. Dieses brach nach dem Krieg nahezu vollends zusammen und konnte in den kommenden zwei Jahrzehnten schrittweise wieder aufgenommen werden, wobei sich zunächst lange Zeit auf Kinder mit deutscher Muttersprache oder deutscher Herkunft konzentriert wurde. Dennoch bezeichneten sich bereits 1954 wieder ca. 300 Schulen als Deutsche Auslandsschulen. Diese Gründungswelle ebbte auch in den folgenden Jahren nicht ab, was mit einem drastischen Anstieg der finanziellen Mittel für das Auslandsschulwesen verbunden war. Während diese 1952 noch lediglich 500.000 D-Mark ausmachten, flossen 1960 bereits 50 Mio. D-Mark von der Bundesregierung an die Schulen (Krath 2008: 23). Durch die 1968 gegründete Zentralstelle für das Auslandsschulwesen sollte hier eine bessere Koordination und Förderung der Schulen gewährleistet werden (Deutscher Bundestag, Drucksache 8/2103 (1978): 3), die ihrer großen Bedeutung für die AKP der BRD gerecht werden sollten. So wären die deutschen Auslandsschulen „der deutschen Auswärtigen Kulturpolitik liebstes und teuerstes Kind“, wie Peisert 1970 schrieb. Dies war auch fortschreitend mit stetig steigenden finanziellen Mitteln verbunden, die einen Großteil des Haushalts der AKP ausmachten (Peisert in Die ZEIT vom 09.10.1970).

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3.2.4

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Eine historische Darstellung der Entwicklung von AKP …

Aufwertung und konzeptionelle Neuorientierung der AKP

Mit der Amtsübernahme von Bundeskanzler Ludwig Erhard (CDU) und der großen Koalition von CDU/CSU und SPD ab 1963 trat die Außenpolitik der BRD in eine Reformphase ein, die mit der Regierungsübernahme durch die sozialliberale Koalition aus SPD und FDP unter Bundeskanzler Willy Brandt 1969 und seinem Außenminister Walter Scheel ihre Fortsetzung fand und sich auch auf die AKP auswirkte.76 So wurde 1968 die Hewarth-Kommission eingesetzt, die eine Konzeption für eine Reform des Auswärtigen Dienstes erarbeiten sollte und offen für neue Denkansätze war (Peisert 1978: 26). Bereits 1965 hatte Bundeskanzler Erhard erstmals in einer Regierungserklärung über die Bedeutung der AKP geredet (Trommler 2014: 75) und es fanden die ersten großen Debatten im Bundestag zur Ausrichtung der deutschen Kulturpolitik statt, in denen auch die AKP ihren Platz fand und in denen die Stellung und mögliche Aufwertung der AKP im Auswärtigen Amt sowie ihre organisatorische Ausrichtung diskutiert wurden (Fischer 2013: 112). Willy Brandt, damals noch Außenminister, nannte die AKP im Jahr 1967 die „dritte Säule der Deutschen Außenpolitik“77 und leitete damit nicht nur in der äußeren Wahrnehmung einen Wendepunkt ein. Dieser stand auch im Zusammenhang mit der von der Bundesregierung forcierten Entspannungspolitik gegenüber Osteuropa und der DDR und dem neuen Diktum „Wandel durch Annäherung“, das durch die am 12.08.1970 unterzeichneten Moskauer Verträge untermauert wurde und das Organisationen wie der DAAD mit ihrer Maxime „Wandel durch Austausch“ ergänzten. Letztere zeigte sich etwa in den Partnerschaften zum akademischen Austausch, die der DAAD ab 1974 mit den damaligen Ostblockstaaten betrieb (Göbel 2015: 33).78 Die Jahre zuvor, insbesondere seit dem Bau der Berliner Mauer 1961, waren hingegen von einer kulturpolitischen Rivalität zwischen BRD und DDR geprägt, 76 Diese Reformphase bezog sich nicht nur auf die Außenpolitik. Insbesondere ab 1969 kann allgemein von einer wachsenden gesetzgeberischen Produktion bzw. einer aktiven Reformpolitik gesprochen werden (Grunow 2017: 21). 77 Später bezeichnete die Staatsministerin im Auswärtigen Amt Hamm-Brücher die AKP als die „dritte Dimension“ der deutschen Außenpolitik, da eine Säule nur zur Zierde diene und nicht zur Statik. Die AKP solle nicht zwingend eine Gleichrangigkeit mit der traditionellen Diplomatie und der Außenwirtschaftspolitik inne haben, sondern das „Fundament“ für diese legen bzw. die „stabilisierende Tiefe“ symbolisieren, auf der aufgebaut werden kann. Der ehemalige Leiter der Kulturabteilung im Auswärtigen Amt Dieter Sattler nannte sie bereits 1960, wie oben erwähnt, „dritte Bühne“. 78 Zu einer näheren Betrachtung der AKP der DDR, die im Rahmen dieser Arbeit nicht behandelt wird, siehe u. a.: Düwel 2015: 79 ff.; Jacobsen 1979; Mallinckrodt 1979; Jäger 1974; Jäger 1988; Lindemann/Müller 1974; Ludz 1971; Fischer 1984.

3.2 Deutschland

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die sich auch in der AKP beider deutscher Staaten widerspiegeln sollte und ihren Ausdruck in der bis 1967 geltenden Hallstein-Doktrin fand. Der Anspruch der BRD war es in diesem Zusammenhang stets, ein „anderes Deutschland“ im Ausland vorzustellen (Düwell 2015: 79 f.), sodass hier noch eine eher einseitige Ausrichtung der AKP verfolgt wurde. Die Bezeichnung als „dritte Säule der deutschen Außenpolitik“ war nicht nur ein gewaltiger Relevanzgewinn der westdeutschen AKP79 gegenüber wirtschaftlichen und sicherheitspolitischen Interessen in der Außenpolitik, sondern sollte auch verdeutlichen, dass sie unmittelbar im Zusammenhang mit Letzterer zu sehen war und in ihrem Dienste stünde. Sie stand somit gleichwertig neben der Außenwirtschaftspolitik80 und der klassischen Diplomatie, die bis dahin als die beiden traditionellen Säulen der bundesdeutschen Außenpolitik galten. Gleichzeitig fand in der bundesdeutschen Kulturpolitik ein generelles Umdenken statt. Die seit 1945 geltende „restaurativ-affirmative Kulturpolitik“, die im Sinne des „Hegens und Pflegens des Schönen, Wahren und Guten“ vor allem von der Kulturpflege angeleitet war, wurde durch einen vermehrt sozialen Anspruch der Kulturpolitik abgelöst. Man sprach auch von einer „neuen Kulturpolitik“ bzw. einer „Soziokultur“ (von Beyme 2012: 164; Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestags 2015: 4). In der konkreten Umsetzung zeigte sich dieser Paradigmenwechsel u. a. dadurch, dass nun in der kulturellen Programmarbeit nicht mehr nur für Multiplikatoren und ein sehr begrenztes Publikum deutsche Kultur präsentiert wurde, sondern sich auch einem größerem Publikum mittels breiter gefächerter Themenbereiche angenähert werden sollte, um dadurch zur kulturellen Bildung aller Bevölkerungsgruppen beizutragen. Gleichzeitig sollte die neue Ausrichtung die in permanentem Wandel befindlichen Diskussionen in der BRD widerspiegeln und nicht lediglich vergangene Höhepunkte deutschen kulturellen Wirkens zum Inhalt haben (Fischer 2013: 85 ff.). Die AKP wurde in den 1970 herausgegebenen und vom damaligen Parlamentarischen Staatssekretär im Auswärtigen Amt Ralf Dahrendorf formulierten „Leitsätzen

79 Peisert schreibt, dass die AKP bis dahin als „Aschenputtel des Ressorts“ galt (Peisert in Die ZEIT vom 09.10.1970). So war ehrgeizigen Beamten eine Aufstiegsmöglichkeit innerhalb der Kulturabteilung des Auswärtigen Amts weniger gegeben, als in anderen Ressorts des auswärtigen Dienstes. 80 Unter Außenwirtschaftspolitik wird die „Beeinflussung der ökonomischen grenzüberschreitenden Transaktionen bezeichnet, d. h. das nach außen gerichtete Handeln staatlicher Instanzen im Bereich Handel und Währung“ (Maihold 2007: 16).

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für die Auswärtige Kulturpolitik“ als „Teil des dynamischen Prozesses der Veränderungen in unserer Gesellschaft, der den Weg zu internationaler Zusammenarbeit aller gesellschaftlicher Gruppen vorzeichnet“ (Auswärtiges Amt 1970: 1), bezeichnet.81 Nun wurde auch der kulturelle Austausch als Ziel der Arbeit zunehmend betont. Das Konzept der kulturellen „Zweibahnstraße“ gewann somit gegenüber einseitig ausgerichteten Aktivitäten an Bedeutung, was mit einer verstärkten Netzwerkarbeit in Einklang stand, die allmählich einen Vorrang gegenüber dem in der Regel vor allem einseitigem Kulturexport bekommen sollte.82 Mit den zunächst 51 „Leitsätzen“ wurde erstmals ein konsequent durchdachtes außenkulturpolitisches Konzept entwickelt. Diese wurden im Dezember 1970 zu den „Leitsätzen für die Auswärtige Kulturpolitik“ zusammengefasst.83 Ein grundlegendes Element dieses Papiers war der noch bis heute geltende „erweiterte Kulturbegriff“. Otto Singer schreibt zu dieser Entwicklung: „Es ging letztlich um eine Neudefinition der Auswärtigen Kulturpolitik als zwischenstaatlicher Kultur- und Gesellschaftspolitik“ (Wissenschaftliche Dienste des Bundestages 2003: 15). In der Tat wurde bereits im einführenden Abschnitt vom „wechselseitigen Verständnis“ und den zu schaffenden Verbindungen „zwischen den Menschen verschiedener Nationen“ gesprochen. Weiter heißt es: „Die auswärtige Kulturpolitik wird sich künftig intensiver als bisher mit den kulturellen und zivilisatorischen Gegenwartsproblemen“ befassen. Dies sei auch mit einer Abkehr von einem elitären Kulturbegriff verbunden, der weit über die bisherige Pflege der akademischen und künstlerischen Beziehungen, das Auslandsschulwesen und die Förderung der 81 Bereits am 28.11.1969 sagte Dahrendorf in einer Rede vor dem Deutschen Bundestag: „Diese Bundesregierung versteht sich als eine Regierung der inneren Reformen. (…) Was Wirkungen und Folgen betrifft, so scheint mir die zwischenstaatliche Kultur- und Gesellschaftspolitik, also die wechselseitige Vermittlung von Informationen aus allen Bereichen des sozialen Lebens, eine Schlüsselstellung einnehmen zu müssen“ (zitiert in Fischer 2013: 113). 82 Wie Haigh in seinem Werk zu Cultural Diplomacy aus dem Jahr 1974 darstellt, spielte das Konzept der „Zweibahnstraße“ zuvor erstmals in der britischen AKP des Zweiten Weltkriegs eine wesentliche Rolle, das eine Antithese zu der von Nazi-Deutschland wie auch der UDSSR und anderen Ländern praktizierten Kulturpropaganda darstellen sollte. Das auf beidseitigem Verständnis basierende Konzept sollte sich als wesentlich langlebiger und effektiver erweisen, als die unglaubwürdige und allenfalls kurzfristig wirkende Kulturpropaganda (Haigh 1974: 46.) Dem Ausdruck der „Zweibahnstraße“ war das gleichbedeutende Konzept der von Sattler entwickelten kulturellen „Seilbahn“ vorhergegangen, dieser Ausdruck konnte sich jedoch nicht durchsetzen. 83 Die zentralen Passagen der Leitsätze werden bei Fischer (2013: 116) treffend in tabellarischer Form zusammengefasst.

3.2 Deutschland

123

deutschen Sprache im Ausland hinausgehe. Internationale Verständigung, Friedenssicherung, Erfahrungsaustausch als Entwicklungsförderung, Offenheit für das andere und eine langfristige Vision waren nun die wesentlichen Prinzipien westdeutscher AKP. Dabei sah sie sich auch in einem Wettbewerb mit der DDR und dessen Herder-Institut (1961–1990), das als stark ideologisiertes kommunistisches Pendant zum GI galt, insbesondere in den osteuropäischen Staaten (Auswärtiges Amt 1970: 1 ff.).84 Es sollte im Ausland für eine Sensibilisierung bezüglich der zu erreichenden Einheit der beiden deutschen Staaten gesorgt werden, indem die Einheit der deutschen Kultur betont wurde (Sattler 2007: 63). Von dem vormaligen kurzfristig geltenden Ziel, dass die deutsche Sprache im Ausland verbreitet werden müsse, wurde ebenfalls teilweise Abstand genommen. So hieß es nun: „Die deutsche Sprache ist Träger, nicht Ziel unseres Wirkens im Ausland“ (Auswärtiges Amt 1970: 10). Für die tägliche Arbeit bedeutete diese Auffassung u. a., dass man sich in der Arbeit vor Ort auch der dort üblichen Verständigungssprache bedienen könne und der gegenseitige Austausch prioritär sei. Bis in die heutigen Tage kann man diese Fokussierung auf Verständigung als Priorität des Austausches insbesondere in der kulturellen Programmarbeit des GI erkennen. Beim GI kam es in diesem Zusammenhang gar zu einer Namensänderung. So hieß es fortan „Goethe-Institut zur Pflege der deutschen Sprache im Ausland und zur Förderung der internationalen kulturellen Zusammenarbeit“ (Werz 1992). Ein konkretes Resultat dieser Entwicklung war u. a., dass bereits seit Anfang der 1970er Jahre vermehrt auf „pädagogische Verbindungsarbeit“ Wert gelegt wurde, die zum Ziel hatte, dass langfristig vor allem ausländische Lehrkräfte die Sprache vermitteln sollten und die schulische und universitäre Infrastruktur für die deutsche Sprache im Ausland verbessert werde (Merkel 1992: 112). Die Reformdebatte wurde schließlich am 07.10.1975 mit dem Bericht der zuvor auf Antrag der CDU/CSU-Fraktion durch Bundestagsbeschluss eingesetzten Enquete-Kommission „Auswärtige Kulturpolitik“, die die Aufgabe hatte „Empfehlungen für eine bessere kulturelle Repräsentation der Bundesrepublik Deutschland im Ausland zu erarbeiten“ (zitiert in Sattler 2007: 61), abgeschlossen. Die Bundesregierung erklärte in einer Stellungnahme: Es gäbe „zum ersten Mal in der Geschichte der Bundesrepublik ein offiziell und politisch verbindliches Konzept für ihre Auswärtige Kulturpolitik“ (zitiert in Wissenschaftliche Dienste des Bundestages 2003: 17). Wesentliche Anstoßpunkte für die Ausrichtung der bundesdeutschen AKP wurden bezüglich einer möglichen besseren Koordination ausgemacht, wie u. a. durch 84 Eine vergleichende Analyse des außenkulturpolitischen Wettbewerbs zwischen BRD und DDR in einem Zielland findet sich in Griese (2006).

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Eine historische Darstellung der Entwicklung von AKP …

zahlreiche Kompetenztransfers in den Schoß des Auswärtigen Amts sowie die Schaffung eines beratenden Ausschusses, bestehend aus Mitgliedern, die die Mittlerorganisationen, Bundesländer, die Politik und die Kulturwelt repräsentieren sollten (Deutscher Bundestag 1975). Der Schlussbericht der Enquete-Kommission wurde schließlich vom Bundestag am 07.05.1976 einstimmig gebilligt. Nun standen ein partnerschaftlicher Kulturaustausch und die Vermittlung eines wirklichkeitsnahen und selbstkritischen Deutschlandbildes im Mittelpunkt. In den Augen von Mitchell wurde die BRD in dieser Zeit zu einer Art Vordenker in den internationalen Kulturbeziehungen: „Germany was able to establish a position as the prime thinker among the nations practising cultural relations“ (Mitchell 1986: 61). Das besondere Verdienst sieht er in dem „[…] advance from an information based style to one concerned with mutual benefit” (Ebenda: 61). Mit dieser zunächst von Dahrendorf, später von der Enquete-Kommission für Auswärtige Kulturpolitik vorangetriebenen Dialogorientierung der AKP kann die BRD in der Tat als europäischer Vorreiter in der AKP gesehen werden. Dies machte auch der Rahmenvertrag zwischen dem Auswärtigen Amt und dem GI aus dem Jahr 1976 deutlich, der auf einen bereits vorher im Jahr 1969 abgeschlossenen Vertrag aufbaute, aber erstmals das Verhältnis zwischen beiden Institutionen regelte und der sich wesentlich an dem Bericht der Enquete-Kommission orientierte. So wurde der Bund durch den Vertrag zum ordentlichen Mitglied des GI, was vor allem deshalb von Bedeutung war, da ihm dadurch im Fall von „gewichtigen politischen Gründen“ ein direktes Weisungsrecht zukam (Kaitinnis 2018: 45). Zudem musste der für die Programmgestaltung verantwortliche Leiter eines Instituts den Inhalt von Veranstaltungen laut Rahmenvertrag zuvor mit dem Leiter der Auslandsvertretung absprechen (Ebenda: 61). Eine große Bedeutung wird zudem dem sog. „Peisert-Gutachten“ des Soziologen Hans-Gert Peisert beigemessen. In dessen Vorwort stellte Dahrendorf folgendes fest: „in der Bundesrepublik ist die kulturelle Außenpolitik ein esoterisches Thema, unbestritten und zugleich von einem Dunstkreis des Desinteresses umlagert“ (Vorwort von Dahrendorf in Peisert 1978: 13). Die Studie stellt eine erste grundlegende wissenschaftliche Bestandsaufnahme des Politikfeldes dar. So wurden u. a. mittels Fragebögen Experten der AKP, Personal an Auslandsschulen und GI, DAADMitarbeiter sowie Kulturbeauftragte der deutschen Botschaften befragt.85 Peisert,

85 Die Studie wurde bereits im Jahr 1971 der Kulturabteilung des Auswärtigen Amtes vorgelegt, es sollte jedoch noch bis 1978 dauern, dass sie auch veröffentlicht wurde. Das Vorwort von Dahrendorf wurde hingegen 1977 verfasst (Fischer 2013: 120).

3.2 Deutschland

125

der die Kulturabteilung des Auswärtigen Amtes auch als „Aschenputtel des Ressorts“ bezeichnete, verfolgte mit der Studie zum einen das Ziel, einer breiteren Öffentlichkeit Expertise zu dem Thema zukommen zu lassen, zum anderen vergangene Entwicklungen des deutsches Selbstbildes nachzuzeichnen und anhand dieser Erkenntnisse eine neue Gesamtplanung der Kulturabteilung zu ermöglichen. Er nahm somit zunächst eine Bestandsaufnahme vorhandener Strukturen vor und entwickelte auf dieser Basis Planungsinstrumente zukünftiger konzeptueller Arbeit (Fischer 2013: 121). Eine weitere Aufwertung bekam die westdeutsche AKP 1978 mit der Schaffung des Postens einer eigenen Staatsministerin im Auswärtigen Amt. Dieses Amt bekleidete die FDP-Politikerin Hildegard Hamm-Brücher, die neben Dahrendorf als die bestimmende Person der AKP in den 1970er Jahren gesehen wird. Sie war zuvor bereits für die Vorbereitung der Stellungnahme der Bundesregierung zum Enquete-Bericht zuständig gewesen. Auch der AKP der 1980er Jahre drückte sie konzeptionell ihren Stempel auf, indem sie 1982 die „10 Thesen zur kulturellen Begegnung und Zusammenarbeit mit Ländern der Dritten Welt“ vorlegte, zuvor hatte sie bereits das Bonner Symposium „Internationale Kulturbeziehungen – Brücke über Grenzen“ veranstaltet.86 In den „10 Thesen“ wurde das Konzept der „Gegenseitigkeit der Kulturen“ erläutert, was eine Ergänzung zum von Dahrendorf vertretenden „Kulturaustausch“ darstellte (Auswärtiges Amt 1982). Wie Hamm-Brücher bereits 1977 in einem Artikel für die Wochenzeitung „Die Zeit“ erläutert hatte, müsse „eine glaubwürdige Auswärtige Kulturpolitik zunächst „zu Hause“ beginnen“. Sie vertrat in diesem Zusammenhang die Meinung, dass ein größeres Wissen über ausländische Kulturen in der bundesdeutschen Gesellschaft falschen und stereotypischen Vorstellungen vorbeugen würde. Dabei nahm sie nicht nur den Schulunterricht, sondern auch die Medien oder Forschungsinstitute in die Pflicht (Hamm-Brücher 1977).87 Einer 86 Das Symposium war teils von heftiger Polemik eines Zirkels aus Pressevertretern sowie einzelnen Mitgliedern der CDU/CSU-Bundestagsfraktion begleitet. Diese Kritik hatte ihren Ursprung bereits Anfang der 1970er Jahre, als von einer „ideologisch ausgerichteten Kulturpolitik Dahrendorfs“ (zitiert in Werz 1992) geredet wurde. Franz-Josef Strauß wiederum sprach von einem „uferlosen Kulturbegriff“ (zitiert in Ebenda). In der Tageszeitung „Die Welt“ wurde vom „Bonner Palaver zur auswärtigen Kulturpolitik“ berichtet (zitiert in Ebenda). 87 Neben den „10 Thesen“ hat Hamm-Brücher weitere theoretische Texte zur AKP veröffentlicht. Hierzu zählt etwa das Buch „Kulturbeziehungen weltweit. Ein Werkstattbericht zur Auswärtigen Kulturpolitik“ (Hamm-Brücher 1980). Dieses beruhte auf Artikeln und Reden, die sie in den Jahren zuvor geschrieben bzw. gehalten hatte. Zu nennen wären etwa der 1977 in der ZEIT veröffentlichte bereits oben angesprochene Artikel „Auswärtige Kulturpolitik beginnt zu Hause“ oder „Geben und Nehmen – Prinzipien der Auswärtigen Kulturpolitik“, Anfang 1978 in der FAZ veröffentlicht.

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3

Eine historische Darstellung der Entwicklung von AKP …

„Gegenseitigkeit der Kulturen“ sei somit eine gesellschaftlich geprägte allgemein möglichst vorurteilsfreie und offene Einstellung gegenüber fremden Einflüssen vorgeschaltet. Der damalige Bundeskanzler Helmut Schmidt teilte diese Auffassung zur Gegenseitigkeit bzw. „Zweibahnstraße“, indem er auf dem oben genannten Bonner Symposium in seiner Rede ebenfalls darauf einging: „Die beste auswärtige Kulturpolitik ist nicht jene, die eigene Kulturleistung vorstellt, sondern jene, die fremde Kulturleistung fördert und im eigenen Lande bekannt macht“ (zitiert in Braune-Steiniger 2004). Ein weiterer wichtiger Impuls Hamm-Brüchers war die Einführung des Konzepts der „erweiterten Kulturbeziehungen“, was einer Erweiterung der Zielgruppen und einer Abkehr von dem Ansatz, vor allem Eliten anzusprechen, gleichkam. Dabei sprach sie sich zudem zum ersten Mal für eine zunehmende Kooperation mit privaten Trägern aus. Auch bezüglich einer verstärkten europäischen Integration durch eine europaweite Kulturpolitik und dem Beitrag den AKP für die internationale Friedenssicherung spielen kann, gilt sie als gedankliche Pionierin (Fischer 2013: 160). Nachdem sie 1982 allerdings als Staatsministerin im Auswärtigen Amt ausschied, verlor das Politikfeld eine wichtige Fürsprecherin im Ministerium. Ihre konzeptionellen Überlegungen waren ebenfalls keinesfalls verbindlich, wie sich zunächst an der Entwicklung der AKP Anfang der 1980er Jahre zeigen sollte. Inmitten der Weltwirtschaftskrise und insbesondere mit dem Beginn der Regierung Kohl im Jahr 1982 veränderte sich die Beziehung zwischen den Mittlerorganisationen und der Bundesregierung. So kam es zu einer Reihe von Diskussionen über die politische Ausrichtung, insbesondere des GI, und vermehrte Versuche der Einflussnahme von Seiten der Politik auf die programmatische Ausrichtung. Kaitinnis (2018: 53) spricht gar vom Beginn einer bis zur Wiedervereinigung andauernden „konservativen Phase“ der AKP. So kam es 1983 zu einem sog. „Maulkorberlaß“ für Mitarbeiter des GI. Die Arbeit der Mittlerorganisationen sollte sich vermehrt an marktwirtschaftlichen Gegebenheiten und Standortfaktoren orientieren. Zudem wurde wieder vermehrt auf die Vermittlung eines positiven Deutschlandbildes wert gelegt (Wissenschaftliche Dienste des Bundestages 2003: 23).88 Gleichzeitig wurden die in den Leitlinien festgelegten Grundsätze beibehalten. Die Bundesregierung übte jedoch vermehrt Kritik an der „extensiven Auslegung der Programmautonomie“ (Schulte 2000: 60), was nicht zuletzt mit Blick auf 88 Politiker, die sich für eine verstärkte Fokussierung auf die Imagepflege aussprachen, zogen wieder vermehrt den Vergleich mit der Selbstdarstellung der DDR. So sagte der damalige bayerische Ministerpräsident Strauß 1986: „Die hellen und festlichen Farbtöne, mit denen die DDR ihr Land im Ausland malt, werden auf Dauer erfolgreicher sein als die düstere Götterdämmerungspalette der Bundesrepublik Deutschland“ (zitiert in Werz 2006: 110).

3.2 Deutschland

127

den außenkulturpolitischen Konkurrenten in der DDR geschah. Die andere Seite befürchtete einen „Goethe in Lederhosen“, den sie bald im Ausland präsentieren müsse (Rauhaus in Süddeutsche Zeitung vom 21.10.1983).89 Treibende Kraft hinter dieser Kritik waren der bayerische Ministerpräsident Franz-Josef Strauß und weitere vor allem der CSU angehörige Politiker, die für die Vermittlung eines „klassischen Deutschlandbildes“ gegenüber einer kritischen Herangehensweise warben. Dies war ebenso als eine Kritik am erweiterten Kulturbegriff zu sehen (Fischer 2013: 153).90 Unterstützung fanden Strauß und Gefolgschaft in dieser Zeit teilweise in der konservativen Presse. Vor allem die „Welt“ und der „Bayern-Kurier“ wären hier zu nennen (Kathe 2005: 332 ff.).91 Gegen den weitgehenden parlamentarischen Konsens konnte sich Strauß jedoch nicht durchsetzen. Eine weitere große Kritik an der AKP der BRD zu jener Zeit kam vom Literaturnobelpreisträger Günter Grass, der den kulturpolitischen Umgang der beiden deutschen Staaten miteinander sowie die Arbeit des GI beklagte. So zitierte der SPD-Bundestagsabgeordnete Freimut Duve Grass, der den „schleichenden Prozess der autoritären Kulturpolitik zwischen den beiden deutschen Staaten als gesamtdeutsche Kulturpolitik auf unterstem Niveau“ kritisierte (zitiert in von Beyme 2012: 139). Trotz all dieser Diskussionen wurde jedoch im Außenministerium auf personelle Kontinuität gesetzt. Hans-Dietrich Genscher, der seit 1974 das Amt des Außenministers innerhalb einer sozial-liberalen Koalition (SPD/FDP) bekleidet hatte, verblieb in diesem Amt auch in der Koalition mit der CDU/CSU. Genschers Haltung zur 89 Genauer ging dieser Druck von der Arbeitsgruppe „Bildung und Wissenschaft“ in der CDU/CSU-Fraktion aus, die ein „Interesse der nationalen Repräsentation“ äußerte. So beklagte der CSU-Bundestagsabgeordnete Klaus Rose, warum das GI bei ihrer Arbeit im Ausland „zum wiederholten Male die Geschichte des Nationalsozialismus bringen, die lebendige Tradition deutscher Stämme … aber vergessen“ würde (zitiert in Rauhaus in Süddeutsche Zeitung vom 21.10.1983). 90 Aus einem Protokoll einer Planungsbesprechung zwischen Auswärtigem Amt und GI aus dem Jahr 1983 geht ebenfalls eine solche Kritik am erweiterten Kulturbegriff in der Arbeit des GI hervor: „Grundsätzlich bestehe der Konsens über den ‚erweiterten Kulturbegriff‘, wie durch die Enquete-Kommission formuliert, weiterhin. Fraglich sei jedoch, ob aktuelle, innenpolitisch strittige Probleme unter diesen erweiterten Kulturbegriff fallen oder nicht eher als politische Öffentlichkeitsarbeit außerhalb der Aufgaben des Goethe-Instituts lägen“ (zitiert in Kaitinnis 2018: 56). 91 Der „Bayern-Kurier“ schrieb zum „klassischen“ Deutschlandbild: „Der Ausländer, der sich von Deutschland ein Bild klassischer Dichter, Musiker, Denker, und Erfinder […] ein Bild schöner Landschaften und heimatverbundener, trachtentragender Menschen geformt hat, wird plötzlich mit Vertretern der Protestszene, des internationalen Proletarismus […] konfrontiert“ (zitiert in Kathe 2005: 332).

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Eine historische Darstellung der Entwicklung von AKP …

Ausrichtung der AKP und seines wichtigsten Instrumentes, dem GI, war klar einer Einmischung von Seiten des Bundes entgegengesetzt.92 Unterstrichen wurde die Kontinuität in der AKP von Barthold C. Witte, der 1977 bis 1983 zunächst stellvertretender und ab 1983 bis 1990 Leiter der Kulturabteilung war sowie vom Präsidenten des GI Klaus von Bismarck (Amtszeit von 1977 bis 1989). Dadurch war zugleich die weitgehende Unabhängigkeit der Mittlerorganisationen gesichert, da die verantwortlichen Politiker in dieser Frage nicht bereit waren, wesentliche Abstriche zu machen (Fischer 2013: 151 ff.). Mit dem 1985 veröffentlichten Bericht „Die Stellung der Deutschen Sprache in der Welt“ wurde teilweise damit gebrochen, dass die Sprache Träger und nicht Ziel des Wirkens sein solle. Gleichzeitig war dies die Fortführung einer Tendenz, da bereits seit Anfang der 1980er Jahre die Förderung der deutschen Sprache93 verstärkt in den Mittelpunkt der deutschen AKP gestellt wurde. So hieß es z. B. in einer Regierungserklärung vom 04.05.1983: „Wir werden neue Anstrengungen unternehmen, um die deutsche Sprache im Ausland wieder mehr zu verbreiten“ (zitiert in Putzier 2015: 60). Diese Entwicklung manifestierte sich in der Gründung des Referats „Deutsche Sprache im Ausland“ in der Kulturabteilung des Auswärtigen Amts 1988 und dem Sonderprogramm „Förderung der deutschen Sprache bei den deutschen Minderheiten und deutschstämmigen Bevölkerungsgruppen“, das 1987 geschaffen wurde (Schulte 2000: 60 f.). Gründe für die wachsende Bedeutung der Spracharbeit waren u. a. der Wunsch, dass Inhalte der westdeutschen Politik und gesellschaftliche Entwicklungen in der BRD im Ausland und dort vor allem bei Multiplikatoren besser verstanden werden sollten sowie die starke Exportorientierung der deutschen Wirtschaft. Deswegen bezeichnete Goethe-Generalsekretär Harnischfeger die Institute als „Teil der Infrastruktur […], auf der die wirtschaftliche internationale Tätigkeit“ aufbaue (zitiert in Katinnis 2018: 53). In diesem Zusammenhang wurde auch aktiv für den Deutschunterricht im Ausland geworben (Ebenda). 92 Auf einer Veranstaltung zur Verleihung der Goethe-Medaille in Montevideo im Jahr 1985 sagte Genscher in seiner Rede: „Das Goethe-Institut ist kein Teil eines Ministeriums und kein Regierungsapparat. […] Staatszielbestimmung als Kulturstaat verlangt auch, daß Kunst und Kultur nicht anderen Zielen untergeordnet und dienstbar gemacht werden. Für die auswärtige Kulturpolitik heißt das, sie darf nicht zu einem Auslandspropagandainstrument der jeweiligen Regierungsmehrheit verkümmern“ (zitiert in Kaitinnis 2018: 59). 93 Dabei wird unter Auswärtiger Sprachpolitik die „außenpolitische staatliche Förderung von Deutsch als Fremdsprache verstanden, „die sich – als Teil der Außenpolitik – auf Staaten und Gebiete außerhalb des eigenen Staatsgebietes richtet““ (zitiert in Putzier 2015: 2). Weitere Synonyme sind laut Ammon Auswärtige Sprachförderungspolitik und Spachverbreitungsund Spracherhalt(ungs)politik (Ebenda: 3).

3.2 Deutschland

129

In den 1980er Jahren kann somit sowohl in der AKP als auch in der inländischen Kulturpolitik von einer klaren Ökonomisierung gesprochen werden. Kultur wurde außerdem verstärkt als Image-Faktor betrachtet (von Beyme 2012: 164). Gleichzeitig kam es zu einer weiteren außenkulturpolitischen Annäherung der beiden deutschen Staaten, was sich durch das Kulturabkommen zwischen DDR und BRD, das am 06.05.1986 geschlossen wurde (Göbel 2015: 38) und die in den 1980er Jahren bestehenden informellen Arbeitsbeziehungen zwischen der Zentrale des GI und dem Herder-Institut zeigte (Witte 2003: 76). Es kann eine deutliche Öffnung bezüglich der damals noch kommunistisch regierten Staaten in Osteuropa festgestellt werden, was mit einem verstärkten Personen-, Kulturgüter- und Wissensaustausch verbunden war. Außerdem fingen die Entwicklungsländer ebenfalls an, eine wachsende Rolle in der westdeutschen AKP zu spielen, vor allem Lateinamerika machte mit 45 Prozent der „Drittweltausgaben“ des Kulturhaushalts des Auswärtigen Amts den Schwerpunkt aus (Sattler 2007: 65 f.). Zum Ausklang der 1980er Jahre entstand 1989 mit der Gründung des „Haus[es] der Kulturen der Welt“ in Berlin als Materialisierung der „Zweibahnstraße“ in gewisser Weise eine Antithese zu der angesprochenen ökonomischen Ausrichtung. In diesem Sinne würdigte Lepenies dessen Arbeit 1996 mit dem Satz: „Das wichtigste Goethe-Institut steht in Berlin; es ist das Haus der Kulturen der Welt“ (Lepenies 1996: 49). Hiermit sollte zudem betont werden, dass Kulturaustausch im Rahmen der AKP nicht nur im Ausland stattfindet, sondern auch im Inland.

3.2.5

Die Entwicklung der deutschen AKP in den 1990er Jahren

Mit dem Fall der Mauer und der deutschen Einheit sowie dem Ende der Blockkonfrontation zwischen Ost und West stand die deutsche AKP vor neuen und großen Herausforderungen. Es galt nun nicht mehr, im Ausland im Kontext der Systemkonkurrenz den westlichen freiheitlich-demokratischen Gegenentwurf zur DDR zu vermitteln, sondern auch dem größeren außenpolitischen Gewicht des mit Einigungsvertrag vom 03.10.1991 vereinigten Deutschlands gerecht zu werden. Gleichzeitig hatte die BRD mit den durch den Wiedervereinigungsprozess bedingten starken innenpolitischen Problemen wie den Schwierigkeiten, die sich mit der Umstellung von der Plan- auf die Marktwirtschaft in Ostdeutschland und den dadurch resultierenden sozialen und wirtschaftlichen Umwälzungen ergaben, zu kämpfen, zu denen sich Spannungen zwischen Ost- und Westdeutschland und

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3

Eine historische Darstellung der Entwicklung von AKP …

fremdenfeindliche Ausschreitungen summierten. Dies resultierte in einem negativen Deutschlandbild, was in einigen Ländern durchaus von der Angst vor einem wiedererstarkten Deutschland intensiviert wurde.94 Im Zuge der Wiedervereinigung kam es zunächst zu einer erheblichen Expansion der AKP innerhalb Mittel- und Osteuropas sowie den GUS-Staaten, die in diesem Länderbereich bis 1997 allein 24 neue Kulturabkommen, die Eröffnung zahlreicher GI und eine exponentielle Steigerung des wissenschaftlichen Personenaustauschs, vor allem durch den DAAD, mit sich brachte (Deutscher Bundestag, Drucksache 13/9999 (1998):19).95 Hiermit war auch eine Übernahme außenkulturpolitischer Institutionen und Aktivitäten der DDR durch die westdeutschen Mittlerorganisationen verbunden.96 Einige Experten sahen für Letztere mit dem Fall der Mauer eine neue Ära in ihrer Aufgabengestaltung und ihrer Beziehung zum deutschen Staat anbrechen. So war Hilmar Hoffmann der Ansicht, dass die Freiheit bzw. Autonomie der Mittlerorganisationen erst nach Ende des Ost-West-Konfliktes effektiv

94 Beispielsweise

existierten in Frankreich und Großbritannien erhebliche Vorbehalte vor einem wiedervereinigten Deutschland. Über diese Vorbehalte berichtete z. B. Der SPIEGEL in einem langen Artikel mit dem bezeichnenden Namen „Das häßliche deutsche Haupt“ (Der SPIEGEL vom 03.02.1992). 95 Das Ziel dieser verstärkten außenkulturpolitischen Aktivität war im Bereich der rein politischen Veränderungsmöglichkeiten, „das Bestreben, beim Übergang zu pluralistisch und demokratisch verfaßten Gesellschaften auch mit den Mitteln der kulturpolitischen Zusammenarbeit zu helfen“ (Deutscher Bundestag, Drucksache 13/3823 (1996): 3). Dies brachte eine erhebliche Dominanz von Antragsstellungen für Projektförderungen im den MOE-Staaten mit sich, die sich im Jahr 1996/1997 auf 58,8 Prozent des gesamten Antragsaufkommens bezifferten (Deutscher Bundestag, Drucksache 13/9999 (1998): 15). 96 1990 wurden z. B. alle bis dahin von der DDR durchgeführten Programme wissenschaftlichen Austausches mit dem Ausland vom DAAD übernommen. An den Programmen nahmen zu diesem Zeitpunkt 8.000 internationale sowie 1.600 deutsche Stipendiaten teil. Es folgten die Aufnahme aller Hochschulen der ehemaligen DDR in die Austauscharbeit sowie eine Übernahme ehemaliger Mitarbeiter von DDR-Organisationen des wissenschaftlichen Austausches (Göbel 2015: 36 ff.). In der Antwort auf eine 1993 gestellte Große Anfrage stellte das Auswärtige Amt gleichzeitig klar, dass außenkulturpolitische Aktivitäten und Institutionen der ehemaligen DDR nur bei politischer und organisatorischer Eignung übernommen wurden. Neben den angesprochenen Stipendienprogrammen traf dies auch auf 64 Entwicklungsprojekte, die vom BMZ weitergeführt wurden, und 27 Mitarbeiterstellen des mit der Wiedervereinigung aufgrund von Kompetenzüberschneidungen mit dem Deutschen Archäologischen Institut geschlossenen „Zentralinstitut für Alte Geschichte und Archäologie“ zu. Ähnliches geschah mit ehemaligen DDR-Lektorenstellen in Osteuropa und Programmen zur Entsendung von Gastlehrkräften. Die insgesamt zehn ehemaligen Kulturinstitute der DDR im Ausland wurden hingegen aufgrund „ideologischer Belastung“ geschlossen (Deutscher Bundestag, Drucksache 12/6504 (1993): 5 ff.).

3.2 Deutschland

131

verwirklicht werden konnte. Sie wären vorher im Zweifelsfall dem Systemgegensatz untergeordnet gewesen (Hoffmann 1994: 59 f.). Sattler vertritt die Meinung, dass nach 1990 die traditionelle „Haltung der Zurückhaltung“ aufgegeben wurde und es zu einer „Politisierung der AKP“ kam, indem sich die Tätigkeit nach Weltregionen ausdifferenzierte. Im Gegensatz zur allgemeinen Annahme, dass die AKP bereits vor 1990 zur zwischenstaatlichen Gesellschaftspolitik avanciert war, konstatiert sie, dass erst jetzt ein verstärktes Engagement für gesellschaftliche Themen einsetzte, etwa in den MOE/GUS-Staaten (Sattler 2009: 9 ff.). Gerade im Rahmen der externen Demokratieförderung kam der AKP dort eine große und für das Politikfeld in der Außenwahrnehmung neuartige Bedeutung zu. So hieß es in einem Beitrag von Wittmann in einem vom Auswärtigen Amt herausgegeben Band: „In Mittel- und Osteuropa muß die auswärtige Kulturpolitik flankierende Hilfe für die jungen Demokratien und die Reformbewegungen beim Aufbau offener und demokratischer Gesellschaften geben. Da die wirtschaftliche Stabilisierung dieser Regionen im wohlverstandenen Eigeninteresse der Bundesrepublik liegt, sind besonders Programme des Managementtrainings und Ausbildungsförderung zu unterstützen“ (zitiert in Kaitinnis 2018: 72). Gleichzeitig spielte das GI zuvor in den Transformationsprozessen im Lateinamerika der 1980er Jahre bereits eine wichtige Rolle in der Demokratieförderung (siehe Punkt 6.2.1). Bezüglich der Ostexpansion der AKP ist die Gründung des deutsch-polnischen Jugendwerks im Jahr 1991 zu nennen, dass seitdem bis in die Gegenwart für den bilateralen Jugendaustausch zwischen beiden Staaten zuständig ist und nach dem Vorbild des 1963 gegründeten erfolgreichen Deutsch-französischen Jugendwerkes geschaffen wurde, das bis in die Gegenwart mit Abstand das größte bilaterale Jugendwerk mit deutscher Beteiligung ist.97 Für die deutsche Sprache wurde in dem Wegfall des Russischen als Pflichtsprache in weiten Teilen Osteuropas eine enorme Gelegenheit gesehen.98 Dies brachte 97 Hier wären auch Abkommen zur Förderung des Jugendaustausches zu nennen, die 1987 und 1992 mit Ungarn, 1989 mit der damaligen UDSSR, 1990 mit der Tschechoslowakei, 1993 mit Estland und im gleichen Jahr mit der Ukraine geschlossen wurden. Das Deutsch-Polnische Jugendwerk konnte bereits Jahr 1993 46.000 Jugendlichen eine Begegnung mit Jugendlichen aus dem jeweils anderen Land ermöglichen. 1994 waren es schon 60.000 (Deutscher Bundestag, Drucksache 13/3823 (1996): 14). In der Folge konnte die Zahl weiter auf 130.000 Personen im Jahr 2000 gesteigert werden (Deutscher Bundestag, Drucksache 14/6825 (2001): 23). 98 Im Bericht der Bundesregierung zur Auswärtigen Kulturpolitik 1994/1995 wird von 11,4 Mio. Deutschlernern im Primar- und Sekundarschulbereich alleine in Mittel- und Osteuropa (hier führen Russland und Polen traditionell die Rangliste an) sowie den GUS-Ländern ausgegangen, Damit wäre diese Zahl zwischen 1992 und 1994 um eine halbe Million gestiegen. Dies ist als besonders bedeutend einzuschätzen, wird die weltweite Zahl der Lernenden des

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3

Eine historische Darstellung der Entwicklung von AKP …

einen erheblichen Zuwachs der finanziellen Mittel für die Mittlerorganisationen und ihre Arbeit in dieser Region mit sich, gleichzeitig wurde die Intensität der AKP in den westeuropäischen Ländern verringert, die jedoch nach wie vor die Region mit dem höchsten AKP-Haushalt stellten. Generell stiegen die finanziellen Mittel im Vergleich zu den meisten anderen Fachressorts, was ebenfalls im internationalen Vergleich zutraf (Werz 1992).99 Die bereits in den 1980er Jahren verfolgte verstärkte Sprachpolitik wurde mit dem 1993 eingesetzten „Sonderprogramm zur Förderung der deutschen Sprache im Ausland“ ausgeweitet. Die Sprachpolitik wurde offen als Mittel für die Förderung „deutscher Exportinteressen im Ausland“ gesehen und Außenminister Kinkel sprach von einer „kulturpolitischen Kapitalrendite“, der Rolle von Kultur als „wichtigen Standortfaktor“ und „Werbung für den Standort Deutschland“ (Schulte 2000: 63 f.). Ein permanentes Thema zu dieser Zeit stellen die Verhandlungen zur Rückführung vor allem im Zweiten Weltkrieg kriegsbedingt verlagerter Kulturgüter dar, die die Bundesregierung insbesondere mit Staaten der MOE/GUS-Region wie Georgien, der Ukraine, Russland, Litauen und Polen führte. Die Gespräche finden teilweise bis in die Gegenwart statt. Eine steigende Herausforderung für die AKP der BRD war der Umgang mit den Auslandsdeutschen. Der Zuzug von „Spätaussiedlern“ machte Anfang der 1990er Jahre jährlich 400.000 Menschen, vor allem aus Osteuropa, aus (Barbian 2013: 536). In diesem Zusammenhang kam auch dem VDA, mittlerweile unter dem Namen „Gesellschaft für Deutsche Kulturbeziehungen im Ausland“ wieder größere Bedeutung zu, sodass ihm innerhalb des Konzeptes des „Helfens zum Dableiben“ vor allem durch das BMI erhebliche finanzielle Mittel zukamen (zwischen 1990 und 1992 mehr als 110 Mio. D-Mark), die in Sprachförderung, Einrichtung von deutschen Bibliotheken usw. investiert wurden (Ebenda: 536). Die Europäische Integration nahm ebenfalls eine immer stärkere Rolle ein. Mit der Unterzeichnung des Vertrags von Maastricht 1992, der eine Erweiterung der europäischen Kooperation auf eine gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik Deutschen zu dieser Zeit in Betracht gezogen, die 20 Mio. betrug. Aus diesem Grund wurde 1993 gar ein Sonderprogramm zur Förderung der deutschen Sprache in Mittel- und Osteuropa eingeführt, das im Jahr 1993 mit 45 Mio. D-Mark, 1994 auf 39 Mio. D-Mark sowie 1995 auf 50 Mio. D-Mark ausgestattet war (Deutscher Bundestag, Drucksache 13/3823 (1996): 5). 99 Noch beeindruckender werden die Zuwächse, wenn sie in einen längeren zeitlichen Kontext gestellt werden. So betrug der Kulturhaushalt des Auswärtigen Amts 1967 222 Mio. D-Mark, 1977 533 Mio. D-Mark, 1987 805 Mio. D-Mark und 1992 1.180 Mio. D-Mark. Der damalige Leiter der Kulturabteilung des Auswärtigen Amts Witte stellt in seiner Abschlussrede am 12.12.1991 im Sitz von Inter Nationes in Bonn heraus, dass die finanziellen Mittel in dieser Zeit ähnlich wie die gesamten Bundesausgaben gewachsen seien, der Zuwachs in den letzten fünf Jahren bei den AKP-Mitteln jedoch deutlich darüber lag (Witte 1991: 4).

3.2 Deutschland

133

bedeutete, bekam die AKP eine neue institutionelle Dimension, die sich im Artikel 128 des Vertrags manifestierte, der ein gemeinsames europäisches Kulturkonzept skizzierte.100 Das europäische Zusammengehörigkeitsgefühl sollte durch gemeinsame kulturelle Projekte verstärkt werden. Durch das Subsidiaritätsprinzip genossen jedoch nach wie vor Initiativen der einzelnen Mitgliedsstaaten Vorrang. Gleichzeitig kam und kommt es im Zuge der Globalisierung zu einem immer intensiveren Kontakt mit anderen Kulturen. In diesem Zusammenhang stieß Hans Magnus Enzensberger 1995 mit seinem SPIEGEL-Beitrag „Auswärts im Rückwärtsgang“ eine erneute Diskussion um die AKP an. Er vertrat in dem Artikel die Meinung, dass sich die deutsche AKP zu einem „dialogfähigen Frühwarnsystem“ entwickeln müsse (Enzensberger 1995). Der damalige Präsident des GI Hilmar Hoffmann forderte ähnliches in einem Beitrag in der FAZ im selben Jahr. Diese Forderung kann in dem größeren Zusammenhang einer Diskussion gesehen werden, die von Huntington und seinem viel diskutierten Artikel The Clash of Civilizations? von 1993 angestoßen und 1996 in einem Buch mit dem selben Titel (nur ohne Fragezeichen) weiter ausgeführt wurde. Huntington vertrat die These, dass es einer Annäherung der Kulturen bedarf, um kulturell motivierten Konflikten, die die größte Gefahr der weltweiten Zukunft darstellen würden, präventiv etwas entgegenzusetzen und zu einer besseren Verständigung beizutragen (Huntington 1996). Der damalige Bundespräsident Roman Herzog nahm 1998 in seiner Rede anlässlich der Verleihung der Goethe-Medaille in Weimar ebenfalls auf diese Problematik Bezug, indem er eine „neue Standortbestimmung“ der AKP empfahl und „eine neue Unübersichtlichkeit und Gegensätzlichkeit der kulturellen Strömungen [prognostizierte], die der auswärtigen Kulturpolitik ganz neue Dimensionen eröffnen, sie aber auch vor neue Fragen stellen [werde]: die Frage beispielsweise, wer die Träger der auswärtigen Kulturpolitik künftig sein können“ (Herzog 1998). Er sah nicht nur ein Verschwimmen internationaler und kultureller Grenzen voraus, sondern auch inländischer und auswärtiger Kulturpolitik und nicht zuletzt zwischen Kulturinstitutionen wie dem GI und privaten Akteuren, was ein Umdenken der AKP nötig machen würde, um einen zeitgemäßeren und wirkungsvolleren „interkulturellen Dialog“ zu ermöglichen.101

100 Der

„Kulturartikel“ sah gemeinsame Aktivitäten zur Bewahrung der kulturellen Vielfalt Europas, zur Betonung des gemeinsamen Kulturerbes und zur Kunstförderung vor. Im gegenwärtig geltenden Vertrag von Lissabon wurde der Artikel in Artikel 167 umnummeriert (Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestags 2010: 5). 101 Von Roman Herzog stammt noch eine weitere wichtige auf die Bedeutung der AKP abzielende Aussage. So schrieb er in einem Vorwort zu einem Sammelband, dass „der kulturelle

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Eine historische Darstellung der Entwicklung von AKP …

Ab Mitte der 1990er Jahre setzte im Kontext der Krise der öffentlichen Finanzen, der schwierigen wirtschaftlichen Lage und der Anstrengungen um den Aufbau der neuen östlichen Bundesländer eine haushaltspolitische Konsolidierung ein, die wiederum die Arbeit der Mittlerorganisationen (v. a. GI, DW, DAAD) betraf. Insbesondere zum GI wurden lang andauernde Standortdebatten geführt. Insgesamt ist in vielen Beiträgen ab Mitte der 1990er Jahre ein ausgeprägter Pessimismus zur Lage der AKP herauszulesen.102 Hoffmann und Maaß meinten 1994 im Vorwort ihres gemeinsam herausgegebenen Buches „Freund oder Fratze? Das Bild von Deutschland in der Welt und die Aufgaben der Kulturpolitik“ gar, dass sich die AKP in einer Sackgasse befände und nicht mehr von der „Dritten Säule der Außenpolitik“ gesprochen werden könne. Sie sei „politisch zur Zeit ohne Belang“ (Hoffmann/Maaß 1994: 7 f.). Sie führten dies u. a. auf eine Konzeptlosigkeit in der deutschen AKP zurück, die eher an kurz- als an langfristigen Ergebnissen interessiert sei und mit den Arbeiten von Hamm-Brücher Anfang der 1980er Jahre ihre letzte konzeptuelle Aktualisierung gehabt habe.103 Fritz Pleitgen meinte in demselben Sammelband gar, dass die AKP sich zur „dritten Krücke“ deutscher Außenpolitik entwickelt habe (zitiert in Fischer 2013: 201). Als eine Reaktion auf diese Kritik kann die Gründung eines „Operativen Gesprächskreises“ bzw. „Beirats“ interpretiert werden, an dem alle Hauptakteure der AKP sowie weitere Akteure politischer Öffentlichkeitsarbeit und wirtschaftlicher Zusammenarbeit teilnahmen und der zweimal jährlich zusammenkam. Er sollte

Dialog heutzutage einen ähnlich friedenswahrenden Charakter für die Weltpolitik [hat], wie es vordem die Rüstungskontrolle hatte“ (Herzog 1997: 7). 102 Selbst im „Bericht der Bundesregierung zur Auswärtigen Kulturpolitik 1996/1997“ ist eine deutliche Kritik an den Kürzungen herauszulesen, was umso stärker verwundert, da diese Kritik von offizieller Seite kommt und somit einen Hinweis auf starke interne Diskussionen gibt: „Das oft sehr kritische Echo, das diese Maßnahmen im Ausland auslöste, wirft die Frage auf, ob die durch weitere Kürzungen erreichbaren Einspareffekte für den Bundeshaushalt noch in einem vertretbaren Verhältnis zu dem operativen Schaden, aber auch zu dem Ansehensverlust stehen, den ein Abbau unserer kulturpolitischen Präsenz im Ausland mit sich bringt. Es kommt hinzu, daß die Haushaltszwänge die Gewichte zwischen Mitteln für Programmarbeit und solchen für die institutionelle Förderung der Mittlerorganisationen zugunsten letzterer verschieben. Daher ist die Bundesregierung immer weniger in der Lage, auf die große, teilweise steigende Nachfrage nach deutscher Kulturarbeit im Ausland angemessen zu reagieren“ (Deutscher Bundestag, Drucksache 13/9999 (1998): 4). 103 In der Großen Antwort der Bundesregierung von 1993 wurden die grundsätzlichen Ziele der AKP gar auf den Bericht der Enquete-Kommission von 1975 zurückgeführt und dies im Sinne einer langfristig angelegten, auch von der deutschen Wiedervereinigung nicht grundsätzlich angetasteten konzeptuellen Kontinuität gesehen (Deutscher Bundestag, Drucksache 12/6504 (1993)).

3.2 Deutschland

135

als Reflektionsforum sowie zum Informationsaustausch für eine bessere Koordination dienen (Deutscher Bundestag, Drucksache 13/3823 (1996): 4). Der „Beirat“ tagte zum ersten Mal im April 1996. Im Jahr 1998 legte er unter dem Namen „Netzwerk Kultur und Wirtschaft“ ein erstes Strategiepapier vor (Deutscher Bundestag, Drucksache 14/1266 (1999): 4). Eine Botschafterkonferenz am 10. und 11.03.1997 in Bonn, bei der u. a. 15 deutsche Botschafter über die deutsche AKP diskutierten, sollte ebenso zu einer stärkeren konzeptionellen Reflektion führen und mündete in den vom damaligen Außenminister Klaus Kinkel vorgelegten, von der breiten Öffentlichkeit aber weitgehend ignorierten, „Zehn Thesen zur Auswärtigen Kulturpolitik“ (Deutscher Bundestag, Drucksache 13/9999 (1998): 5). In den Thesen ging er vor allem auf die strukturellen und finanziellen Umbrüche bei den Mittlerorganisationen ein und kündigte eine verstärkte Flexibilisierung und Deregulierung, „organisatorische Verschlankung“104 , Konzentration auf Schwerpunktregionen und Standortsicherung im wirtschaftlichen Sinne an. Insbesondere die Betonung von AKP zur Förderung der deutschen Außenwirtschaft ist auffällig und als Bruch zu vormaligen Auffassungen der 1970er und Anfang der 1980er Jahre wahrzunehmen (Deutscher Bundestag, Drucksache 13/9999 (1998): 35). Eine weitere Diskussion wurde im Zuge der sich ab Mitte der 1990er Jahre rasanten Internationalisierung von Wissenschaft und Bildung hinsichtlich des Forschungs- und Studienstandorts Deutschland im internationalen Wettbewerb geführt. Aufgrund der dieses Thema lange überlagernden Blockkonfrontation herrschte hier starker Nachholbedarf (Schütte 2008: 12). So wurde die mangelnde Attraktivität Deutschlands bemängelt sowie ein vermeintliches Fehlen von internationaler Mobilität in der deutschen Studierendenschaft beklagt (Deutscher Bundestag, Drucksache 13/9999 (1998): 4). Aus diesem Grund kam es im Bundestag zu einer „Großen Anfrage zur Internationalen Attraktivität und Wettbewerbsfähigkeit des Hochschulstandorts Deutschland als Aufgabe deutscher Politik vom 9. Dezember 1997“. Ein unmittelbares Ergebnis der Diskussion ist die Schaffung des TESTDAF (Test für Deutsch als Fremdsprache), der es Ausländern ermöglichen sollte, bereits an ihrer Heimathochschule den für ein Studium in Deutschland erforderlichen Deutschtest zu machen. Durch eine Novellierung des Hochschulrahmengesetzes sollte zudem die Möglichkeit zur Akzeptanz der Abschlüsse Bachelor und Master ermöglicht werden und ein Leistungspunktsystem zur besseren Anerkennung von Studien- und Prüfungsleistungen 104 In

der Tat wurden bei allen Mittlerorganisationen zusammengenommen zwischen 1993 und 1998 7,2 Prozent der Personalstellen gekürzt (Deutscher Bundestag, Drucksache 14/1266 (1999): 5).

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Eine historische Darstellung der Entwicklung von AKP …

eingeführt werden (Deutscher Bundestag, Drucksache 13/9999 (1998): 5). Eine weitere Maßnahme war die Schaffung des Bund-Länder-Hochschulsonderprogramms III, das den Hochschulen für den Zeitraum 1996 bis 2000 420 Mio. DM für die europäische und weltweite Zusammenarbeit zur Verfügung stellte. Ausgabenpunkte waren in diesem Rahmen etwa die Vergabe von DAAD-Stipendien für Promovierende und Post-Doktoranden, die Vergabe von AHS-Stipendien an Postdoktoranden, die Förderung von Gastdozenturen, der Ausbau der Sprachenzentren an den Universitäten, sowie der Bau von Gästehäusern für Gastwissenschaftler. Außerdem wurden mit Hilfe des BMBF „Internationale Modellstudiengänge“ und „Auslandsorientierte Studiengänge“ eingeführt (Deutscher Bundestag, Drucksache 13/9999 (1998): 7). Auch bezüglich eines besseren Marketings für den Hochschulstandort Deutschland wurden vermehrt Anstrengungen unternommen. Aus diesem Grund wurde im Juli 1998 der damalige Vizepräsident des DAAD Max G. Huber zum Bundesbeauftragten für das Hochschulmarketing im Ausland ernannt. Im folgenden Jahr veröffentlichte er ein erstes Ideenpapier: „Qualified in Germany – eine Initiative für das 21. Jahrhundert. Memorandum zur künftigen Rolle der Bundesrepublik Deutschland auf dem internationalen Bildungsmarkt“ (Huber 1999). Anfang der 2000er Jahre führten Bund und Länder in Zusammenarbeit mit zahlreichen Mittler- und international tätigen Forschungsorganisationen die Aktion „Internationales Marketing für den Bildungs- und Forschungsstandort Deutschland“ durch, mit der zwischen den unterschiedlichen Akteuren eine bessere Abstimmung erreicht werden sollte (Deutscher Bundestag, Drucksache 14/6825 (2001): 7 f.). Die Aktion verfolgte das Ziel „die deutschen Bildungs- und Forschungsangebote international wettbewerbsfähiger zu machen und die Betreuungs- und Wohnraumsituation sowie die arbeits- und aufenthaltsrechtlichen Rahmenbedingungen für ausländische Studierende, Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler zu verbessern“ (Auswärtiges Amt 2006b: 15). Auch die Eröffnung der DeutschFranzösischen Hochschule Anfang 2000 in Saarbrücken kann im weitesten Sinne als Bemühung für eine verstärkte Internationalisierung des Bildungssektors gesehen werden (Deutscher Bundestag, Drucksache 14/6825 (2001): 27). Durch die Bologna-Erklärung vom 19.06.1999, die von 29 europäischen Bildungsministern unterzeichnet wurde, setzte sich zudem der sog. Bologna-Prozess in Gang, der die Schaffung eines einheitlichen europäischen Hochschulraums zum Ziel hatte.105 Trotz dieser Veränderungen wurde um das Jahr 2000 von vielen Seiten aufgrund der fremdenfeindlichen Attacken in zahlreichen Städten vor allem 105 In

der Bologna-Erklärung einigten sich 29 europäische Bildungsminister auf folgende Punkte: „Einführung eines Systems von verständlichen und vergleichbaren Abschlüssen (Bachelor und Master); Einführung einer gestuften Studienstruktur; Transparenz bei Studieninhalten durch Kreditpunkte und Diploma-Supplement; Anerkennung von Abschlüssen

3.2 Deutschland

137

in Ostdeutschland gar über die verheerende Wirkung für die Anziehungskraft Deutschlands für ausländische Studierende und Wissenschaftler geklagt, insbesondere nachdem behauptet wurde, dass dunkelhäutige Wissenschaftler nicht mehr nach Ostdeutschland vermittelbar seien (Fetscher in Der Tagesspiegel vom 04.07.2000).

3.2.6

Die Konzeption 2000 als Nachfolgekonzeption von Dahrendorfs Thesen und die Entwicklung der deutschen AKP bis in die Gegenwart

Mit dem Regierungswechsel 1998, im Koalitionsvertrag wurde bereits die „Förderung des interkulturellen Dialogs“ versprochen, wurden schließlich die Weichen für die zuvor geforderten Veränderungen gelegt. Das grundlegende institutionelle Gefüge wurde zwar nicht angetastet. Dennoch wurde bereits im Bericht der Bundesregierung zur Auswärtigen Kulturpolitik 1998 eine verstärkte inhaltliche Akzentverschiebung auf Menschenrechte, Demokratie und Kulturdialog sowie AKP als Friedenspolitik in Zeiten internationaler Konflikte (Deutscher Bundestag, Drucksache 14/1266 (1999): 4) angekündigt, wodurch insbesondere mit der in den unmittelbar vorherigen Jahren stark auf Wirtschaftsinteressen basierenden Ausrichtung gebrochen wurde. Ein weiterer wichtiger Einschnitt war die Installierung des Amtes des Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien (BKM) beim Bundeskanzler, womit eine bis in die Gegenwart fest in der AKP verankerte Institution geschaffen wurde, die zudem den Brückenschlag zwischen inländischer und auswärtiger Kulturpolitik versucht. Durch die ein großes Medienecho auslösende „Konzeption 2000“ des damaligen Bundesaußenministers Joschka Fischer, die beim „Forum: Zukunft der Auswärtigen Kulturpolitik“ vorgestellt wurde, konnte der AKP eine Nachfolgekonzeption zu den Leitlinien aus den 1970er Jahren gegeben werden. Durch sie sollte insbesondere die friedenswahrende und präventive Funktion von AKP in Zeiten der Globalisierung und weltweit rasant steigender Vernetzung betont und durch verschiedene Maßnahmen konkretisiert und somit auch der neuen weltpolitischen Rolle Deutschlands

und Studienabschnitten; Verbesserung der Mobilität von Studierenden und wissenschaftlichem Personal; Sicherung von Qualitätsstandards auf nationaler und europäischer Ebene; Umsetzung eines Qualifikationsrahmens für den Europäischen Hochschulraum; Steigerung der Attraktivität des Europäischen Hochschulraums auch für Drittstaaten; Förderung des lebenslangen Lernens; Verbindung des Europäischen Hochschulraums und des Europäischen Forschungsraums“ (zitiert in Wissenschaftliche Dienste des Bundestags 2014: 15 f.).

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3

Eine historische Darstellung der Entwicklung von AKP …

nach der Wiedervereinigung endgültig gerecht werden.106 Zudem brachte sie einen kollektiven Reflektionsprozess der Mittlerorganisationen und weiterer Akteure zu ihrer eigenen Rolle innerhalb des Politikfeldes in Gang, der sich in Positionspapieren des GI, des DAAD, der AHS, des ifa, des deutsch-amerikanischen FulbrightProgramms, der Deutschen UNESCO-Kommission sowie der Verbindungsstelle für Internationale Beziehungen beim Deutschen Musikrat e. V. ausdrückte. Die Konzeption 2000 war im Verständnis der AKP als „dritte Säule der Außenpolitik“ formuliert. Maaß, der als einflussreicher Fürsprecher für das Papier zu sehen ist, stellte in einem Vortrag fest: Die Konzeption „verknüpft erstmalig die Auswärtige Kulturpolitik mit außenpolitischen Zielen wie Friedenssicherung, Konfliktvermeidung, Verwirklichung der Menschenrechte, Demokratieförderung und hebt allgemein die Orientierung an besonderen Werten heraus“ (Maaß 2002: 6). Durch sie wurde somit erstmals die Relevanz der AKP für andere Politikfelder, wie etwa die Sicherheitspolitik, betont, was Schreiner auch als „Rahmenfunktionen“ der AKP bezeichnet. Diese seien jedoch kein neues Phänomen, sondern bereits im Rahmen des Ost-West-Konflikts als „vertrauensbildende Maßnahmen“ bezeichnet worden (Schreiner 2008: 18). Die neue Qualität lag somit eher darin, dass die Rahmenfunktionen nun auch offiziell in einem Konzeptpapier, das immerhin die grundlegende Orientierungsfunktion der programmatischen Ausrichtung des Politikfeldes darstellt, nachhaltig unterstrichen wurden. Eine Besonderheit des Papiers ist es außerdem, dass zum ersten Mal in einer offiziellen und für die weitere inhaltliche und institutionelle Ausrichtung des Politikfeldes wegweisenden Konzeption betont wurde, dass die deutsche Kultur als ein Teil europäischer Kultur vermittelt werden solle. Das kann auch als ein Ergebnis des spätestens seit Mitte der 1990er Jahre anhaltenden Reflektionsprozesses im Zuge der europäischen Integration gesehen werden (Auswärtiges Amt 2000: 1).107 In der Konzeption wurde weiterhin eine verstärkte Konzentration auf die „multiplikatorische Wirkung“ angemahnt, was besonders auf gegenwärtige und zukünftige Führungseliten abzielte und weniger auf eine Breitenwirkung. Teilweise stieß die Konzeption Fischers auf Kritik. So wurde ihm vorgeworfen, dass die 106 In seiner Rede zur Eröffnung des „Forum: Zukunft der Auswärtigen Kulturpolitik“ brachte

Joschka Fischer diese neue leitende Programmatik folgendermaßen auf den Punkt: „Die Auswärtige Kulturpolitik ist in diesem Kontext nicht allein für das „Gute, Schöne und Wahre“ zuständig, sondern sie ist integraler Bestandteil einer auf Konfliktprävention und Friedenssicherung ausgerichteten deutschen Außenpolitik“ (Fischer 2000: 6). 107 Wörtlich heißt es in der Konzeption 2000: „Auswärtige Kulturpolitik vermittelt Kultur aus Deutschland als Teil der europäischen Kultur. Sie kennzeichnet Deutschland als Kulturstaat im Dialog mit der internationalen Gemeinschaft der Staaten“ (Auswärtiges Amt 2000: 1).

3.2 Deutschland

139

demokratisierende und konfliktpräventive Wirkung von AKP übertrieben werden würde.108 Am 08.01.2001 kam es zur Fusion von Inter Nationes und GI. Dem vorangegangen war eine Empfehlung des Bundesrechnungshofs, in der Einsparmaßnahmen, insbesondere bei Inter Nationes, empfohlen wurden. Die Zusammenlegung der beiden Mittlerorganisationen ist somit als eine Maßnahme zur Effizienzsteigerung zu sehen (Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages 2006: 7).109 Dementsprechend wurde auch von einer „Fusionsrendite“ gesprochen (Goethe Institut/Inter Nationes 1999). In der Folge fungierte der Zusammenschluss bis Juli 2003 zunächst unter dem Namen „Goethe-Institut Inter Nationes“. Durch die Mitgliederversammlung im Juli 2003 wurde schließlich beschlossen, dass in der Zukunft ausschließlich der alte Name „Goethe-Institut“ verwendet werden solle. Ähnliche eine Fusion betreffenden Überlegungen wurden nach einer Empfehlung des Deutschen Wissenschaftsrates für die Deutschen Geisteswissenschaftlichen Institute im Ausland vorgenommen (Siehe Punkt 4.2.2.1). Durch die Terroranschläge vom 11.09.2001 in New York wurde vermehrt der Dialog mit der islamischen Welt gesucht, was wiederum Auswirkungen auf die regionale Schwerpunktsetzung der AKP hatte. So wurde vermehrt die AKA im Mittleren Osten im Rahmen des Euro-islamischen Dialogs gefördert. Die Islamische Welt wurde neben Osteuropa somit zur neuen Schwerpunktregion (Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages 2006: 3).110 Zudem verabschiedete die 108 In

einem Meinungsbeitrag des Leiters des GI in Moskau Alfons Hug und des GIPressesprechers Berthold Franke in der Süddeutschen Zeitung vom 31.07.2000 hieß es: „Der Außenminister, der doch selbst ausdrücklich vor einer Kulturarbeit „im Sinne des Staatsbürgerkundeunterrricht“ warnt, läuft Gefahr, die Kultur auf diesem Wege zur Soziokultur zu degradieren und ihre Akteure als schnelle Eingreiftruppe im heraufziehenden „Clash of Civilizations“ aufzustellen“ (Hug/Franke 2000: 13). Indirekt argumentierten sie hier auch gegen das fünf Jahre zuvor von Enzensberger geforderte „Frühwarnsystem“ AKP, dass sie nicht grundlegend ablehnten, jedoch vor allem als Reaktion auf einen auf Rentabilität abzielenden Effizienzdiskurs sehen. 109 Javier Noya sah diese Fusion in einer Veröffentlichung von 2003 als beispielhaft für die spanische AKP im Sinne einer besseren Effektivität an (Noya 2003: 5). 110 Dies wurde im Rahmen des Sonderprogramms „Europäisch-Islamischer Kulturdialog“ getan, in das zwischen 2002 und 2003 5,1 Mio. Euro flossen. Das Programm war eine Kooperation des Auswärtigen Amts sowie des Presse- und Informationsamts mit den Mittlerorganisationen der AKP. Zu den Zieles des Projekts hieß es im AKP-Bericht 2002: „Ziel dieses Sonderprogramms ist es, durch spezifische Projekte das gegenseitige Verständnis zwischen westlicher und islamischer Welt zu verbessern und dabei auch unsere Werte einzubringen. Stipendienprogramme, Auslandsschulen, Fortbildungsmaßnahmen (z. B. für muslimische Lehrerinnen aus den Ländern der islamischen Welt), aber auch verstärkte Medienzusammenarbeit sind dabei Schwerpunkte des Sonderprogramms.“ (Deutscher Bundestag, Drucksache

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Eine historische Darstellung der Entwicklung von AKP …

Bundesregierung im Mai 2004 den Aktionsplan „Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Krisenkonsolidierung“, der inhaltlich als Folge der Konzeption 2000 gesehen werden kann und als strategische Ansatzpunkte u. a. „die Stärkung der Zivilgesellschaft, Medien, Kultur und Bildung“ vorsah. In dem Aktionsplan wurden vor allem die „Bemühungen zur friedlichen Konfliktlösung, den Abbau von Feindbildern und den interkulturellen Dialog“ betont (Bundesregierung 2004: 44). Im Jahr 2001 wurde vorübergehend eine Trendwende bei den seit 1993 (mit Ausnahme eines leichten Anstiegs 1996) sinkenden Gesamtausgaben für die AKP geschafft. Diese Erhöhung wurde vor allem mit der Wechselkursentwicklung sowie der verstärkten Förderung des Hochschul- und Wissenschaftsstandorts Deutschland begründet. Die meisten Mittlerorganisationen mussten allerdings weiter mit sinkenden Haushaltsmitteln arbeiten (Deutscher Bundestag, Drucksache 14/6825 (2001): 6). Für die kommenden Jahre 2002 und 2003 sollten die Mittel folglich weiter abnehmen. Zu einer besseren Ressourcennutzung wurden deshalb verschiedene Maßnahmen entwickelt, um eine bedarfs- und zielgruppengerechte AKP zu entwickeln. Dazu gehörten die permanent einer Revision zu unterziehende regionale Schwerpunktsetzung, eine Orientierung der AKA an der Nachfrage und ein vermehrter Rückgriff auf das Public-Private-Partnership (Deutscher Bundestag, Drucksache 15/2258 (2003): 10). Um die beiden ersten Punkte anzugehen, wurden zwischen 1998 und 2007 durch die Mittlerorganisationen ca. 140 externe Gutachten zur Überprüfung der eigenen Arbeit und Strukturen in Auftrag gegeben (Deutscher Bundestag, Drucksache 16/4024 (2007): 12). Im Zuge der Europäischen Integration und des Erweiterungsprozesses der EU wurde außerdem die europapolitische Dimension der AKP verstärkt betont, um zur „Auflösung des Widerspruchs zwischen kultureller Einheit und Vielfalt“ (Schnelle 2004: 3) beizutragen. Der Schwerpunkt wurde diesbezüglich weiterhin auf die MOE-Staaten sowie die deutsch-französische Zusammenarbeit in Kultur- und Bildungsfragen gelegt (Deutscher Bundestag, Drucksache 15/2258 (2003): 8).111 Laut 15/2258 (2003): 5) Zudem wurden die Stelle eines Beauftragten für den Dialog der Kulturen und den Dialog mit der islamischen Welt inklusive eines dazugehörigen Arbeitsstabs im Auswärtigen Amt geschaffen sowie zusätzliche Fachleute diesbezüglich an den deutschen Auslandsvertretungen eingestellt (Auswärtiges Amt 2003: 5). Ein weiteres Projekt war die Entsendung von Kulturmittlern mittels des Stabilitätspakts Afghanistan. Diese sollten das Personal der Deutschen Botschaft bei der Durchführung von Kultur- und Bildungsprojekten unterstützen (Ebenda: 7). 111 Der Bericht der Bundesregierung zur Auswärtigen Kulturpolitik 2002 fasste diese Bemühungen in den folgenden Aktionen zusammen: Dem bereits oben angesprochenen Deutschfranzösischen Jugendwerk, Städte- und Regionalpartnerschaften sowie Schulpartnerschaften, gemeinsamen Kulturveranstaltungen, dem Abhalten eines Deutsch-Französischen Jugendparlaments Anfang 2003 in Berlin, der Erklärung des 22.01. zum Deutsch-französischen Tag und

3.2 Deutschland

141

einer Antwort der Bundesregierung auf eine große Anfrage des Bundestags im Jahr 2007 wurde so z. B. etwa die Hälfte des Haushalts des Auswärtigen Amts für das Erreichen dieses Ziels in ganz Europa ausgegeben (Deutscher Bundestag, Drucksache 16/4024 (2007)). Dennoch musste auch der Deutsche Bundestag in einem Antrag verschiedener Abgeordneter namens „Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik stärken“ feststellen: „Trotz der Bedeutung der auswärtigen Kulturpolitik für Deutschland ist kein Bereich der auswärtigen Politik in den vergangenen Jahren so vernachlässigt worden wie der der auswärtigen Kultur- und Bildungspolitik. Im Zuge der Haushaltseinsparungen hat die auswärtige Kulturund Bildungspolitik in den letzten Jahren fast ein Drittel ihres Wertes – gemessen als Anteil am Bruttoinlandsprodukt und am Bundeshaushalt – verloren. Das Engagement des Bundes für die auswärtige Kultur- und Bildungspolitik ist unter den Stand der alten Bundesrepublik vor der Wiedervereinigung gefallen“ (Deutscher Bundestag, Drucksache 15/2647 (2004): 2). Insgesamt lag der Anteil der Ausgaben für die AKP am Gesamthaushalt des Bundes mit 0,42 Prozent im Jahr 2005 auf einem historischen Tiefstand. Dennoch kündigte Außenminister Fischer weitere empfindliche Kürzungen an. Diese wurden jedoch auch mit dem Erstarken des Euros gegenüber dem US-Dollar begründet, weswegen „Deutschland eine wesentlich geringere Summe zur Finanzierung der in Dollar fixierten Beiträge zu internationalen Organisationen aufbringen“ musste (Auswärtiges Amt 2006b: 13). Insgesamt wurden die Mittel für die AKP zwischen 1993 und 2005 um 14 Prozent gekürzt (Deutscher Bundestag, Drucksache 16/10962 (2008): 4), was gerade im Zuge der Konzeption 2000 und den zusätzlichen Aufgaben für die AKP, die dieses Papier mit sich brachte, stark widersprüchlich war. Aus diesem Grund wurde vereinzelt eine „Diskrepanz von Anspruch an die Auswärtige Kulturpolitik und ihrer finanziellen Ausstattung“ festgestellt (Zimmermann in neue musikzeitung 5/2004). Intensive Diskussionen um das Verständnis von AKP in der Regierung gab es zudem, als im sog. „Koch-Steinbrück-Papier“, das 2003 Vorschläge zum Subventionsabbau machte, Ausgaben für die AKP statt als Investitionen, wie im Fall der inländischen Kulturpolitik, als Subventionen deklariert wurden (Wolters in Der Spiegel vom 10.03.2004; Mönch in FAZ vom 17.03.2004). Erwartungsgemäß stieß dies auf starken Widerspruch, der schließlich zu einer Abwendung weiterer Kürzungen führte.

der Etablierung eines gemeinsamen Projektfonds für deutsch-französische Kulturveranstaltungen etc. (Drucksache 15/2258 (2003): 8 f.).

142

3

Eine historische Darstellung der Entwicklung von AKP …

Es wird festgestellt, dass ab 2005 verstärkt Ansätze eines Nation Branding verfolgt wurden, mit dem die Marke Deutschland im internationalen Wettbewerb um Investitionen und Standortentscheidungen platziert werden sollte. In der Tat wurde bereits im AKP-Bericht 2004 erstmals die Ausrichtung von deutschen Kulturtagen, wochen oder -jahren zur Vermittlung eines zeitgemäßen Deutschlandbildes und der Sympathiewerbung für Deutschland als „wichtiges kulturpolitisches Instrument“ vorgestellt. Dies war im Zuge der Deutsch-Russischen Kulturbegegnungen 20032005, den Deutschen Kulturwochen in Südafrika 2004, dem Deutsch-Polnischen Jahr 2005/2006 und dem Projekt „Deutschland in Japan 2005/2006“ zu sehen und wird bis in die Gegenwart fortgeführt (Auswärtiges Amt 2005: 5). Nach dem Regierungswechsel der Koalition von SPD und Bündnis 90/Die Grünen zur Großen Koalition aus CDU/CSU und SPD im Jahr 2005 und der damit einhergehenden Übernahme des Ministerpostens im Auswärtigen Amt durch Frank-Walter Steinmeier (SPD) wurde der Ansatz seines Vorgängers Fischer weiterverfolgt, durch die sich zunehmenden verändernden weltpolitischen Konstellationen mit neuen kulturellen Gravitationszentren vermehrt die entwicklungs- und konfliktpräventive Funktion einer „erweiterten“ AKP zu forcieren. Gleichzeitig wurde eine deutliche Trendwende bei den Ausgaben für die AKP durchgeführt, die von nun an deutlich ansteigen sollten. Von vielen Beobachtern wird dies auf die deutlich größere Wertschätzung zurückgeführt, die Steinmeier der AKP entgegenbrachte, sodass diese gar als sein „Lieblingsthema“ und von ihm selbst als „Herzensangelegenheit“ bezeichnet wurde (Knipphals in taz vom 11.9.2008). 112 Damit stellte er gleichfalls eine Antithese zu seinem Vorgänger Fischer dar, dem trotz der Konzeption 2000 Desinteresse für das Politikfeld nachgesagt wurde. Obwohl die auswärtige Bildungspolitik bereits seit langer Zeit einen Schwerpunkt der deutschen AKP darstellte und laut einer Antwort der Bundesregierung auf eine Große Anfrage im Jahr 2007 zwischen 1999/2000 und 2005 die Zahl der internationalen Studierenden in Deutschland um 65 Prozent gesteigert werden und Deutschland auf Platz drei der beliebtesten Studienstandorte weltweit aufsteigen konnte (Deutscher Bundestag; Drucksache 16/4024 (2007): 9 ff.), sollte dem nun auch in der offiziellen Bezeichnung des Politikfeldes Rechnung getragen

112 Am

25. und 26.10.2006 wurde in Berlin die Konferenz „Menschen bewegen: Die Kultur und Bildung in der deutschen Außenpolitik“ veranstaltet, die sich mit diesen neuen Herausforderungen für die AKP auseinandersetzen und einen fortlaufenden Diskussionsprozess anstoßen sollte.

3.2 Deutschland

143

werden. Resultat dessen war die angestrebte Umbenennung des Politikfeldes „Auswärtige Kulturpolitik“ in „Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik“ (AKBP)113 , mit der zum einen die Außenwissenschaftspolitik und zum anderen der generelle Bildungsaustausch verstärkt betont und eine bessere Kooperation mit den diplomatischen Diensten angestoßen werden sollte. In diesem Zusammenhang kam es am 19.10.2006 zum Forum „Außenwissenschaftspolitik – Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik im Zeitalter moderner Wissensgesellschaften“, das gemeinsam von SWP und AHS veranstaltet wurde. Passend hierzu rief der damalige Bundesaußenminister Steinmeier das Jahr 2009 als Außenwissenschaftsjahr aus (Fischer 2013: 15). Diese Umbenennung kann u. a. auch als eine Reaktion auf eine Große Anfrage von Abgeordneten der Bundestagsfraktion Bündnis90/Die Grünen interpretiert werden, in der die wechselnden Bezeichnungen des Politikfelds in AKP und AKBP als Ergebnis der ungeklärten Ressortzuständigkeiten bewertet wurden (Deutscher Bundestag, Drucksache 16/4024 (2007): 5). Weiterer Ausdruck dessen war die 2008 von Steinmeier zusammen mit der Zentralstelle für das Auslandsschulwesen sowie dem Pädagogischen Austauschdienst initiierte Partnerschulinitiative „PASCH – Schulen: Partner der Zukunft“, die sich in den folgenden Jahren bis in die Gegenwart zu einem neuen Schwerpunktthema der deutschen AKP entwickeln sollte. Sie verfolgt das langfristige Ziel, weltweite Bildungspartnerschaften, basierend auf dem Erlernen der deutschen Sprache, aufzubauen. Auch aufgrund des raschen Erfolges der PASCH-Initiative folgte im selben Jahr die Außenwissenschaftsinitiative, die mit einem Anfangsbudget von 43 Mio. Euro u. a. neue Stipendienprogramme für Studierende aus Konfliktregionen ermöglichte (Auswärtiges Amt 2009: 10 f.) und in den folgenden Jahren fortgesetzt wurde. Durch die rasante Entstehung wirtschaftlicher und politischer Gravitationszentren in Asien, vor allem in China und Indien, wurde diese Region vor allem seit Ende der 2000er Jahre zu einer neuen Schwerpunktregion der deutschen AKP, die dort zuvor noch stark unterrepräsentiert war. Eine ebenso steigende Rolle spielte allmählich der afrikanische Kontinent, was sich in der „Aktion Afrika“ des Auswärtigen Amts manifestierte.114 Im Gegensatz dazu wurden die Investitionen in die AKPInfrastruktur der westeuropäischen Länder weiter deutlich zurückgeschraubt, die 113 Der

Bericht der Bundesregierung zur Auswärtigen Kulturpolitik 2002 war der erste der jährlich herausgegebenen Berichte zur Lage des Politikfelds, in dem die Abkürzung AKBP an Stelle von AKP benutzt wurde. 114 Die seit 2008 bestehende und vom Auswärtigen Amt ins Leben gerufene „Aktion Afrika“ ist der Sammelbegriff für eine Vielzahl von Aktionen und Initiativen des Kulturaustausches, die sowohl die spezifische Kunstförderung als auch bildungspolitische Themen zum Inhalt haben.

144

3

Eine historische Darstellung der Entwicklung von AKP …

Region blieb jedoch mit knapp 25 Prozent an den gesamten finanziellen Mitteln bei den Ausgaben klar in Führung (Auswärtiges Amt 2010b: 51). Die allmähliche Verlagerung der außenkulturpolitischen Bemühungen ist auch damit zu erklären, dass die seit 1949 gegoltene Maxime der Vertrauensbildung gegenüber den westlichen Partnern nun nicht mehr aufrechterhalten werden konnte. In einem Meinungsbeitrag hieß es: „Denn wenn tatsächlich ein politischer Kern in der Auswärtigen Kulturpolitik steckt, wird man die vorpolitische Kulturpräsenz der Bundesrepublik vernünftigerweise nach dorthin verlagern, wo Vertrauensbildung nötig und erwünscht ist“ (Schmidt in Die Zeit vom 30.03.2006). Mit der 2011 unter der Ägide vom damaligen frisch ins Amt gekommenen Bundesaußenminister Guido Westerwelle veröffentlichten Konzeption „Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik in Zeiten der Globalisierung“ (Auswärtiges Amt 2011b) wurde das bis in die Gegenwart letzte für die deutsche AKP geltende Strategiepapier vorgelegt. In diesem wurde versucht, eine Struktur- und Instrumentenanpassung an die weltpolitischen Gegebenheiten des 21. Jahrhunderts vorzunehmen.115 Bezüglich der geographischen Ausrichtung in Europa wurde so z. B. eine verstärkte Konzentration auf die Länder Mittelost- und Südosteuropas zu Lasten Westeuropas angekündigt, wobei besonders die Spracharbeit als Schlüssel zur deutschen Kultur intensiviert werden sollte. In Kontinuität zur Konzeption 2000 wurden weiterhin die Transformationspartnerschaften mit Ländern im Nahen Osten und Nordafrika, vor allem im Zuge der Umbrüche in der arabischen Welt (des sog. „Arabischen Frühlings“), im Sinne der Demokratieförderung116 , betont. In diesem Rahmen sollten auch finanzielle Mittel für die AKP bereit gestellt wurden. Der Schwerpunkt wurde auf die Auswärtige Bildungsarbeit durch Investitionen in Schulbildung, Lehrerfortbildung etc. gelegt. Es wurde zudem festgestellt, dass durch vermehrte Bildungszusammenarbeit Friedenspolitik betrieben werden kann. Somit wurde vor allem dort eine Tätigkeit angemahnt, wo „die Brennpunkte für die Entwicklung der kommenden Jahrzehnte sind“ (Auswärtiges Amt 2011b: 10). Besonders ausgeprägt war die Betonung des Wissenschafts- und Bildungsaustausches als kulturelle

115 So

heißt es gar: „Die derzeitige Aufgabengestaltung, die regionale Schwerpunktsetzung und die Allokation der finanziellen und personellen Ressourcen spiegeln im wesentlichen noch die in der unmittelbaren Nachkriegszeit entstandene Weltordnung wider“ (Auswärtiges Amt 2011b: 3). 116 Nach Kneuer geht es in der Demokratieförderung im Rahmen der AKP darum „politische und bürgerliche Freiheiten sowie den Schutz von Menschenrechten zu gewährleisten beziehungsweise zu verbessern, freie und faire Wahlen, die Stabilität politischer Institutionen, den rechtsstaatliche Rahmen und ‚Good Governance‘ zu unterstützen“ (Kneuer 2016: 34).

3.2 Deutschland

145

Entwicklungspolitik. Die Einrichtung einer Zentralstelle für internationale Berufsbildungszusammenarbeit durch das BMBF im Bundesinstitut für Berufsbildung kann als ein Ergebnis dieser Tendenz gesehen werden. Die angesprochene bereits vorher existierende Forcierung der Außenwissenschaftspolitik und die Förderung der auswärtigen Schulpolitik wurde weiterhin betont, wodurch das Papier in diesem Bereich vor allem eine Kontinuität symbolisiert. Dieser Eindruck wird auch in den AKP-Berichten des Auswärtigen Amts zu jenen Jahren klar unterstrichen. Gleichzeitig konnten in den wirtschaftlich schwierigen Zeiten, hier sei an die Wirtschafts- und Finanzkrise seit 2008 erinnert, die finanziellen Mittel für das Politikfeld, trotz aller Einschnitte in anderen Bereichen, (mit Ausnahme des Jahres 2011) deutlich gesteigert werden. Dies könnte auch mit der Zunahme der Aufgaben und Rahmenfunktionen der AKP im Zusammenhang stehen. Der Koalitionsvertrag zwischen SPD und CDU/CSU im Jahr 2013 sah ebenso eine weitgehende Kontinuität in der AKP vor. So hieß es in diesem: „Mit unserer Auswärtigen Kultur- und Bildungspolitik wollen wir ein positives und wirklichkeitsgetreues Bild unseres Landes im Ausland vermitteln, Interesse an der deutschen Sprache und Kultur wecken und für den Wirtschafts-, Wissenschafts- und Innovationsstandort Deutschland werben“ (Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und SPD 2013: 174). Frank-Walter Steinmeier stieß 2013 zudem einen sog. „Review-Prozess“ in der deutschen Außenpolitik an, was er in der Antrittsrede zu seiner zweiten Amtszeit als Außenminister als „Selbstverständigung über die Perspektiven deutscher Außenpolitik“ bezeichnete. Diese solle über den interministeriellen Austausch hinaus einen „Dialog des Auswärtigen Amtes mit den wichtigsten außen- und sicherheitspolitischen Stakeholdern unter Einschluss der Zivilgesellschaft“ etablieren (Steinmeier 2013). Das folgende einjährige Projekt „Review 2014 – Außenpolitik Weiter Denken“ kam zu dem Schluss, dass Deutschland eine größere weltweite Führungsrolle übernehmen müsse, die sich u. a. durch die verstärkte Beteiligung an Konfliktlösungsprozessen ausdrücken solle (Bendick 2015: 4 ff.). Teil dessen war neben einer Strukturreform im Auswärtigen Amt auch eine Neuausrichtung der AKP. Als Antwort auf die internationalen Krisen wurde die Wichtigkeit des Zugangs zu Kultur betont, was ganz praktische Konsequenzen u. a. im Start der Philipp Schwartz-Initiative für verfolgte Wissenschaftler sowie der verstärkten Kultur- und Bildungsarbeit mit Flüchtlingen und in Flüchtlingslagern hatte, die seit 2015 zusammen mit der AHS durchgeführt wird (Görgen 2016). 2018 wurde sich mit der von GI und ifa geschaffenen Martin Roth-Initiative, die sich an verfolgte Kulturschaffende richtet und Schutz in Deutschland und Drittstaaten ermöglicht, weiter in diese Richtung bewegt.

146

3

Eine historische Darstellung der Entwicklung von AKP …

Zudem wurde in der Abteilung für Kultur und Kommunikation des Auswärtigen Amts 2014 der Bereich „Strategische Kommunikation“ geschaffen. Dies muss im internationalen Kontext gesehen werden, in dem die Auslandskommunikation gerade von autoritären Staaten wie Russland oder China massiv verstärkt wurde und gerade über Informationskanäle wie das Auslandsfernsehen (z. B. Russian Today) rege betrieben wird. Aus diesem Grund wurden vom Auswärtigen Amt mehrere Initiativen gestartet, um sich Desinformation und Propaganda gezielt entgegenzustellen (Monath in Der Tagesspiegel vom 25.05.2018). Abschließend soll tabellarisch die Entwicklung des Gesamthaushalts für das Politikfeld AKP dargestellt werden, dessen Entwicklung bereits mehrmals in den vorliegenden Punkten angesprochen wurde. Zudem wird der jeweilige Anteil am gesamten jährlichen Bundeshaushalt angezeigt (Tabelle 3.2).

Tabelle 3.2 Entwicklung des Gesamthaushalts der deutschen AKP von 1990 bis 2017 Jahr

AKP-Haushalt in Mio. Euro

Anteil am Bundeshaushalt in Prozent

1990

1420

0,7

1991

1631

0,78

1992

1767

0,81

1993

1186

0,51

1994

1171

0,48

1995

1153

0,47

1996

1171

0,51

1997

1166

0,51

1998

1151

0,49

1999

1148

0,46

2000

1111

0,46

2001*

1140

0,45

2002

1128

0,46

2003

1106

0,43

2004

1135

0,44

2005

1077

0,42

2006

1172

0,45

2007

1191

0,46 (Fortsetzung)

3.3 Ein vergleichende Zusammenfassung

147

Tabelle 3.2 (Fortsetzung) Jahr

AKP-Haushalt in Mio. Euro

Anteil am Bundeshaushalt in Prozent

2008

1304

0,46

2009

1436

0,47

2010

1513

0,48

2011

1478

0,49

2012

1591

0,49

2013

1571

0,50

2014

1591

0,53

2015

1673

0,54

2016

1767

0,56

2017

1849

0,56

Quellen: Deutscher Bundestag, Drucksache 16/4024 (2007) (die Jahre 1990 bis 2006 betreffend); AK(B)P-Berichte von 2007 bis 2018. * Von 2001 auf 2002 wurden die auswärtigen Kommunikationsmaßnahmen des Bundespresseamts ins AA integriert. Der Haushalt des Bundespresseamts im Rahmen der AKP betrug zuletzt im Jahr 2001 10,149 Mio. Euro (Deutscher Bundestag, Drucksache 16/4024 (2007): 24). Dieser Betrag firmierte zuvor nicht im Gesamthaushalt für die AKP. Die Prozentzahlen wurden anhand des Gesamthaushaltes nach https://www.bundeshaushaltinfo.de berechnet und aufgerundet. Eigene Darstellung.

3.3

Ein vergleichende Zusammenfassung

Für die Entwicklung einer AKP waren die Ausgangssituationen Spaniens und Deutschlands sehr unterschiedlich. So verfolgte Deutschland ähnlich wie Großbritannien und Frankreich zum Ende des 19. Jahrhunderts und zu Beginn des 20. Jahrhunderts ein expansionistisches Modell der AKP, das sich vor allem auf das Auslandsdeutschtum konzentrierte und daneben die deutsche Archäologie und einzelne wissenschaftliche Institute im Ausland förderte. Spaniens erste Schritte waren dagegen vor allem von einer Hinwendung zu anderen europäischen Ländern geprägt, was seinen Ursprung in der für Spanien katastrophalen Kriegsniederlage gegen die USA im Jahr 1898 hatte und u. a. als Folge des durch Abschottung bedingten kulturellen und wissenschaftlichen Niedergangs gesehen wurde. Die Antwort war eine Öffnung durch einen regen von der JAE angestoßenen Wissenschaftsaustausch mit anderen Ländern, vor allem

148

3

Eine historische Darstellung der Entwicklung von AKP …

mit den zu diesem Zeitpunkt wissenschaftlich schon sehr fortschrittlichen europäischen Mächten Frankreich, Großbritannien und Deutschland (Cardobell Martínez 2012: 35). Während Deutschland also nach Düwells im Punkt 2.6 angesprochener Klassifikation von AKP zunächst eher den kulturexpansionistischen Ansatz und während des 1. Weltkriegs die klassische Kulturpropaganda verfolgte, die mit einem großen nationalen Sendungsbewusstsein verbunden war und mit machtpolitischen und wirtschaftlichen Interessen einherging, sind die spanischen Anfänge eher in der kulturellen Selbstinterpretation durch Wissenschaftsaustausch zu verorten. Weder die AKP Spaniens noch die Deutschlands kann jedoch in dieser Phase als systematisch bezeichnet werden. So ist etwa Düwell der Ansicht, dass von einer instrumentell entwickelten AKP als Teil der Außenpolitik eines Landes erst gesprochen werden kann, wenn eine „kritische Masse“ an außenkulturpolitischen Institutionen und Aktivitäten bestehe und diese eine staatliche Förderung und Aufsicht erforderlich mache (Düwell 2015: 63). Diese kritische Masse an Akteuren wurde auf beiden Seiten in den 1920er Jahren erreicht. Während sich auf deutscher Seite 1920 mit der „Abteilung für Deutschtum im Ausland und kulturelle Eigenheiten“ (Abteilung VI) im Auswärtigen Amt eine erste staatliche Koordinationsstelle formierte, geschah gleiches im darauffolgenden Jahr in Spanien mit der ORCE im Außenministerium. Beide Abteilungen konnten jedoch aufgrund einer chronischen Unterfinanzierung keine besondere Aktivität entfalten. Sowohl in Spanien als auch in Deutschland wurden dennoch Mitte der 1920er Jahre eine Reihe von Institutionen gegründet, die sich im Falle Deutschlands vor allem dem Wissenschaftsaustausch widmeten, wie der DAAD und die in ihm eingegliederte AHS. Daneben wurde mit der Deutschen Akademie die indirekte Vorgängerinstitution des GI geschaffen, die sich allerdings ebenfalls zunächst vor allem dem Wissenschaftsaustausch widmete. Durch den regen Austausch mit anderen, meist im Krieg neutralen Ländern, sollte vor allem die durch den Ersten Weltkrieg stark beschädigte internationale Reputation Deutschlands wiederhergestellt werden. Es wurde somit nicht wie zuvor ein expansionistischer bzw. kulturpropagandistischer Ansatz verfolgt, sondern in starker Ablehnung gegenüber dem geradezu verpönten Konzept der Kulturpropaganda eine auf Austausch und Sympathiewerbung basierende Ausrichtung angestrebt, die, abermals auf Düwell zurückgreifend, am ehesten als kulturelle Selbstinterpretation eingeordnet werden kann. Auf spanischer Seite wurde durch die nun starke Konzentration auf die Auslandsspanier und Lateinamerika, zu dessen spanischsprachigen Ländern eine kulturelle Brücke gebaut werden sollte, vor allem nach der Machtergreifung durch Diktator Primo de Rivera im Jahr 1923 ein kulturexpansionistischer Ansatz verfolgt, da hier weniger auf Austausch gesetzt wurde, sondern insbesondere machtpolitische

3.3 Ein vergleichende Zusammenfassung

149

Interessen eine Rolle spielten. Dies wurde nicht zuletzt durch den Plan de expansión nacional y propaganda política der ORCE deutlich. Die 1930er Jahre stellten für beide Länder eine kritische Zeit dar. Während Deutschland ab 1933 die nationalsozialistische Diktatur Adolf Hitlers durchlebte und ab 1939 den 2. Weltkrieg begann, erlebte Spanien gleich drei schwerwiegende politische Umbrüche: 1931 die Abdankung Königs Alfons II. und den Beginn der 2. Republik, die bis 1936 andauerte, ab 1936 bis 1939 den Spanischen Bürgerkrieg zwischen Nationalisten und Republikanern und nach der Kriegsniederlage Letzterer den Beginn der Diktatur Francisco Francos. Im Rahmen der AKP bedeutete dies auf deutscher Seite kulturelle Propaganda unter Instrumentalisierung und Gleichschaltung der vormals in der Weimarer Republik noch deutlich anders arbeitenden Organisationen der AKP, denen nun jedoch größere finanzielle Mittel zur Verfügung standen. Gleichfalls wurde eine rassistische Kulturagenda verfolgt, die bereits früh auch vor potentiellen ausländischen DAADStipendiaten keinen Halt machte. Während in den ersten Jahren des 2. Weltkriegs noch eine rege Stipendienvergabe und kulturelle Aktivität der einzelnen Organisationen zu verzeichnen war, änderte sich dies Richtung Ende des Krieges deutlich, als die AKP beinahe zum Erliegen kam. Durch den aggressiv expansionistischen und offen rassistischen Charakter der nationalsozialistischen AKP sowie deren Einseitigkeit kann diese Phase klar als Etappe des Kulturimperialismus in der deutschen AKP bezeichnet werden, die mit der Kriegsniederlage Deutschlands ihr Ende fand. Die spanische AKP der 1930er Jahre war stark von innenpolitischen Begebenheiten geprägt. So wurde zur Zeit der 2. Republik, in der sog. Edad de Plata und dem Aufleben der kulturellen Diversität der einzelnen Landesteile Spaniens, eine rege AKP durchgeführt, die sich vor allem auf den mediterranen Raum und Lateinamerika konzentrierte. Dabei wurde sowohl auf die bereits bestehenden Institutionen zurückgegriffen, als auch eine Reihe von neuen Kulturinstituten und emblematischen Auslandsschulen in europäischen Hauptstädten gegründet. Auch die Botschaften waren in die Kulturarbeit erstmals mit eigenen Kulturdezernenten eingespannt. Diese frühe Hochphase spanischer AKP fand mit dem Ausbruch des Bürgerkriegs 1936 ihr abruptes Ende, sodass nun von beiden Seiten versucht wurde, durch die Vermittlung eines einseitigen Bildes der eigenen Situation auf dem internationalen Parkett Verbündete zu gewinnen. Dadurch schwankte die spanische AKP in den 1930er Jahren zwischen den beiden sehr unterschiedlichen Polen der kulturellen Selbstinterpretation und der Kulturpropaganda. Mit der Machtergreifung Francos und der von nun an nahezu 40 Jahre währenden franquistischen Diktatur wurde ebenso wie in Deutschland, in dem nach der

150

3

Eine historische Darstellung der Entwicklung von AKP …

Kriegsniederlage nach einem Neuanfang gesucht wurde, erneut ein scharfer Schnitt zur vorherigen AKP gemacht. Das franquistische Regime verfolgte eine stark auf Spanien bezogene, zentralistische und antiliberale Politik, die auf dem Gebiet der Außenpolitik zwischen Selbstisolierung und Suche nach Anerkennung schwankte. Bezüglich der Achsenmächte um Nazi-Deutschland wurde, trotz angeblicher Neutralität, zuvor noch eine sehr freundliche Linie verfolgt, die erst Richtung Kriegsende mit der absehenden Niederlage Deutschlands Richtung der Alliierten umschwenkte, aber kaum als glaubhaft verkauft werden konnte. Wie Bernecker treffend feststellt, waren beide Nationen nach dem 2. Weltkrieg sowohl moralisch als auch politisch in der internationalen Gemeinschaft diskreditiert und versuchten, über zwischenstaatliche und multilaterale Bündnisse wieder Anschluss an die Staatengemeinschaft zu erlangen (Bernecker 2012: 114). In der Folge versuchte Spanien lange Zeit, die Beziehung zu den USA, aber auch zu den westeuropäischen Mächten, auf Basis eines strikten Antikommunismus zu verbessern. Zudem versuchte es, sich als kulturelle Brücke zur lateinamerikanischen Region zu etablieren. Dabei verfolgte es mit verschiedenen Organisationen wie dem ICH eine auf dem Hispanidad-Konzept beruhende Linie. Gerade in den ersten beiden Jahrzehnten des Franquismus ist so eine rege außenkulturpolitische Tätigkeit zu erkennen, die eine sehr propagandistische und unilaterale Herangehensweise verfolgte. Ironischerweise konnte das franquistische Regime durch seinen Beitritt in eine multilaterale Kulturorganisation, nämlich der UNESCO im Jahr 1951, seine Beziehungen zum Westen weitgehend normalisieren. Spätestens mit dem Beitritt in die Vereinten Nationen 1955 wurde das Regime bis zu Francos Tod international nicht mehr ernsthaft in Frage gestellt. Nachdem dieses Ziel der Verbesserungen der Beziehungen zum Westen erreicht wurde, verringerte sich das Engagement Spaniens in der AKP ab Ende der 1950er Jahre. Diese beschränkte sich von nun an hauptsächlich auf die Casas de España, über die die Verbindung zu den ins Ausland exilierten Spaniern gehalten werden sollte. Am ehesten lässt sich die AKP des Franquismus aufgrund ihres sehr einseitigen und auf eine Verbesserung des Image fixierten und stark instrumentalisierten Charakters als Kulturpropaganda einordnen. Interessanterweise lässt sich im Franquismus eine der ersten Nation-Branding-Kampagnen überhaupt verorten. Unter dem Slogan Spain is different, der vom Informations- und Tourismusministerium des Reformisten Fraga erdacht wurde, wurde eine Kampagne gefahren, die das bis dahin verbreitete rückständige Bild des Landes in Europa nachhaltig zum Positiven veränderte und zu einem bis in die Gegenwart anhaltenden Tourismusboom führte. Die Deutsche AKP nach Kriegsende war nach dem Wiedererlangen der Souveränität lange Zeit von dem „Leitmotiv der Rehabilitation“ und einer „Haltung der

3.3 Ein vergleichende Zusammenfassung

151

Zurückhaltung“ (Paulmann 2005: 2) geprägt, die von den von 1950 bis 1953 neuoder wiedergegründeten Mittlerorganisationen verfolgt wurden. Deren Tätigkeit war von der klassischen Kultur- und Spracharbeit (GI), über den wissenschaftlichen und studentischen Hochschulaustausch (DAAD, AHS), bis hin zum Auslandsschulwesen, Auslandsrundfunk (DW) oder der klassischen Informationsarbeit (Inter Nationes) breit gefächert. Ebenso wie in Spanien wurde durch außenkulturpolitische Aktivitäten internationale Anerkennung gesucht. In diese Richtung konnte mit dem Beitritt zur UNESCO 1951 ein erster wichtiger Schritt gemacht werden. Dabei wurde zu Beginn jedoch noch eine klar auf einen einseitigen Export von Kultur bedachte Linie verfolgt, wodurch auf die weniger kompromittierte und im Ausland angesehene Hochkultur vor dem 2. Weltkrieg gesetzt wurde. Somit kann man diesbezüglich am ehesten von einer Kulturellen Ausstrahlung im Sinne Düwells reden. Die staatliche Steuerung, die in diesem Konzept normalerweise keine Rolle spielt, war allerdings durchaus vorhanden. Diese Ausrichtung sollte sich erst Ende der 1960er Jahre und zu Beginn der 1970er Jahre ändern. Gleichzeitig fehlte es an einer gemeinsamen Strategie und Koordination der AKP, die zu polemischen Analysen, wie z. B. einen SPIEGEL-Artikel aus dem Jahr 1970 mit dem Titel „Spricht der Weltgeist noch Deutsch?“, führten, in denen die bis dahin im Ausland durchgeführte Kulturarbeit als konzeptlos, unkoordiniert und uninspiriert dargestellt wurde. Indirekt wurde auf diesen Vorwurf, der zu jener Zeit nicht nur vom SPIEGEL kam, durch die konzeptuellen und organisatorischen Reformen der 1970er Jahre geantwortet, die mit den „Leitsätzen“ von Ralf Dahrendorf ihren Anfang nahmen und ihre Fortsetzung im Bericht der Enquete-Kommission zur AKP 1973 fanden. Hinzu kamen die konzeptionellen Überlegungen von Hildegard Hamm-Brücher als Staatssekretärin im Auswärtigen Amt Ende der 1970er und Anfang der 1980er Jahre. Die bis heute geltenden Maximen der „kulturellen Zweibahnstraße“ und des „erweiterten Kulturbegriffs“ haben in dieser Zeit ihren Ursprung. Gleichzeitig kam es zu einem starken Anstieg der finanziellen Mittel für die mittlerweile etablierten Mittlerorganisationen, was auch dadurch bedingt war, dass die AKP als die von Bundeskanzler Willy Brand bezeichnete „Dritte Säule“ der deutschen Außenpolitik eine deutliche Aufwertung erfuhr. In dieser Phase der deutschen Geschichte geschah somit die Weichenlegung für einen Konsens in der AKP, der bis in die Gegenwart nur von einer kurzen Phase Mitte der 1980er Jahre unterbrochen wurde, als insbesondere unter Führung der CSU die selbstkritische und auf Austausch basierende außenkulturpolitische Ausrichtung in Frage gestellt, trotz dessen aber nicht grundlegend verändert wurde. Während sich die deutsche AKP also konzeptuell konkretisierte und ausdifferenzierte und bis zur Gründung des Hauses der Kulturen der Welt 1989 weder

152

3

Eine historische Darstellung der Entwicklung von AKP …

Institutionsneugründungen noch andere strukturelle Änderungen erfuhr, musste die spanische AKP nach dem Ende des Franquismus 1975 erneut einen Neuanfang versuchen. Dieser Prozess ging jedoch wesentlich langsamer voran als etwa der Neuanfang in Deutschland nach der Nazi-Diktatur. Das lag zum einen daran, dass im Inneren politisch zunächst ein Übergang, eine Institutionalisierung und eine Konsolidierung der neu gewonnenen Demokratie erreicht werden musste. Zum anderen wurde außenpolitisch der Beitritt zur NATO 1982 sowie der NATO-Verbleib durch Referendum 1986 und der langwierige Beitrittsprozess zur EG angestrebt. Der Prozess begann mit der Übergabe des Gesuchs 1977 und fand mit dem Eintritt in die EG 1987 sein Ende. Zwar war Spanien bereits in den frühen 1980er Jahren mit dem Instituto de Cooperación Iberoamericana und dem Oficina de Cooperación con Guinea Ecuatorial außenkulturpolitisch aktiv und verfügte darüber hinaus über eine Kulturabteilung im Außenministerium (DGRCC), jedoch kann erst von einem Anfang einer neueren und im Ansatz systematischen AKP Spaniens gesprochen werden, als diese Institutionen allesamt in die 1988 gegründete AECI integriert wurden, die wiederum der 1985 geschaffenen SECIPI unterstellt wurde. Auffällig ist hier, dass wie in der BRD der Nachkriegszeit größtenteils auf bereits bestehenden Strukturen aufgebaut wurde. So wurden die Vorgängerinstitution des Instituto de Cooperación Iberoamericana oder die DGRCC in den ersten Jahren des Franquismus gegründet. Grundlegende Institutionen der westdeutschen AKP, wie das GI (in Form der Deutschen Akademie), der DAAD oder die AHS, hatten ebenfalls bereits vorher in der Weimarer Republik und der anschließenden Nazi-Diktatur existiert. Zudem ist in der Anfangszeit der postfranquistischen AKP bereits ein konzeptioneller Ansatz zu finden, der in der deutschen AKP ebenfalls zu dieser Zeit aufkam und besonders seit dem Ende der 1990er Jahre deutlich intensiviert wurde: Das Konzept „Kultur und Entwicklung“, das AKP in eine engere Beziehung zur Entwicklungszusammenarbeit stellt. Der Beginn der 1990er Jahre spielte für beide Länder eine herausragende Rolle in ihrer zukünftigen internationalen Ausrichtung sowie in der Entwicklung ihrer AKP. Im deutschen Fall stellte die Wiedervereinigung eine abrupte Veränderung der internationalen Machtstellung sowie der außenpolitischen Prioritäten dar. Dies äußerte sich innerhalb der AKP u. a. durch eine verstärkte Konzentration auf die MOE/GUSStaaten und die intensivierten Bemühungen, ein negatives Deutschlandbild aufgrund der neuen deutschen Machtposition und der innenpolitischen Spannungen sowie rassistischer Vorfälle auszugleichen. Das Spanienbild im Ausland erlebte zu dieser Zeit hingegen eine abrupte Änderung zum Positiven. Grund war neben der erfolgreichen Transición das Jahr 1992, in dem neben den Olympischen Spielen in Barcelona die Weltausstellung in Sevilla,

3.3 Ein vergleichende Zusammenfassung

153

der Status von Madrid als Europäische Kulturhauptstadt sowie der 500. Jahrestag der Publikation der Gramática de la lengua castellana durch Antonio de Nebrija gefeiert wurden und das Land im Zentrum der internationalen Aufmerksamkeit stand. Dem vorausgegangen war eine jahrelange systematische Planung durch die Comisión V Centenario. Nach ebenso langer Planung wurde 1991 nach Vorbild anderer europäischer Kulturinstitute wie dem GI zudem das IC gegründet, das als auswärtiges Kulturinstitut Spaniens von nun an die Verbreitung der spanischen Sprache und Kultur zum Ziel hatte und auch den Anspruch erhob, für den lateinamerikanischen Raum zu sprechen. Letzteres Bestreben ist im Kontext der Ambition Spaniens Anfang der 1990er Jahre zu sehen, seine Rolle als traditionelle Brücke Europas zu Lateinamerika zu nutzen und auf dieser Basis multilaterale institutionelle Strukturen aufzubauen. Ergebnis dieser Bemühungen war der ab 1991 bis in die Gegenwart abgehaltene Iberoamerika-Gipfel. Ähnliche Interessen, hier noch mit einer stärkeren kultur- und sprachpolitischen Bedeutung, wurden mit dem Congreso Internacional de la Lengua Española verfolgt, der ab 1997 abgehalten wurde. Nachdem aufgrund besagter Umstände sowohl die deutsche als auch die spanische AKP enorme Zuwachszahlen bezüglich der finanziellen Mittel verzeichnen konnten, stellte sich auf deutscher Seite Mitte der 1990er Jahre Ernüchterung ein. Die Einsparungen trafen in der deutschen AKP vor allem das GI, das in den 1990er Jahren zahlreiche Zweigstellen schließen musste. Hier ist auch eine Prioritätenverschiebung von offizieller Seite festzustellen. So wurde der Auswärtigen Spracharbeit – vor allem durch die hohe Nachfrage in den MOE/GUS-Ländern – verstärkte Priorität eingeräumt, während die Kulturelle Programmarbeit im Gegenzug vernachlässigt wurde. Zum Ende der 1990er Jahre spielte zudem die Außenwissenschaftspolitik bzw. die Frage, wie Deutschland auf dem internationalen Parkett zu einem wettbewerbsfähigen und für ausländische Studierende und Forscher attraktiven Wissenschafts- und Hochschulstandort werden könne, eine wichtige Rolle in der öffentlichen Diskussion. Zu einer solchen Diskussion kam es, abgesehen von einigen Anfangsschwierigkeiten beim IC, in der spanischen Öffentlichkeit und Politik noch nicht. Dennoch wurden mit Beginn des 21. Jahrhunderts grundlegende Veränderungen im Politikfeld vorgenommen. So wurde die Akteurspalette durch die Gründungen von SEACEX, SEEI und SECC sowie die außenkulturpolitische Aufwertung von ICEX und Turespaña und die Gründung der FC als Instanz für den wissenschaftlichen und studentischen Austausch, vor allem mit Lateinamerika, deutlich erweitert. In Deutschland wurden ebenfalls grundlegende Änderungen vorgenommen. So wurde als Reaktion auf die intensiven Diskussionen und Expertenanalysen zum Politikfeld die Außenwissenschaftspolitik durch ein umfangreiches Maßnahmenpaket erweitert. Diese Bemühungen wurden ab dem Ende der 2000er Jahre bis in die

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3

Eine historische Darstellung der Entwicklung von AKP …

Gegenwart gar noch deutlich intensiviert. Außerdem wurden grundlegende strukturelle Änderungen vorgenommen. Das neue Amt des BKM wurde geschaffen, der sowohl wichtige Kompetenzen für die innere als auch für die äußere Kulturpolitik bekam. Bezüglich Letzterer wurde ihm z. B. die DW zugeordnet. Darüber hinaus kam es 2001 zur Fusion der Mittlerorganisationen GI und Inter Nationes, die fortan unter dem Namen „Goethe Institut Inter Nationes“ fungierten. 2003 wurde Inter Nationes schließlich ganz aus dem Namen gestrichen. Konzeptuell kam es ebenfalls zu einer Neuentwicklung. Mit der Konzeption 2000 von Außenminister Fischer wurde von der in den unmittelbar vorhergehenden Jahren herrschenden verstärkten ökonomischen Ausrichtung Abstand genommen und eine inhaltliche Akzentverschiebung auf Menschenrechte, Demokratie und Kulturdialog sowie AKP als Friedenspolitik in Zeiten internationaler Konflikte vorgenommen. Die Grenze zwischen AKP und Entwicklungszusammenarbeit wurde so zunehmend fließend. Dies bedeutete jedoch nicht, dass die seit 1993 sinkenden finanziellen Mittel für das Politikfeld stiegen, sondern es kam zu weiteren Kürzungen, die bis ins Jahr 2006 anhielten und zu heftigen Diskussionen führten. Die Tendenz zur Entwicklungszusammenarbeit wurde in der spanischen AKP im Vorfeld, insbesondere durch die Arbeit der AECI, bereits vorweggenommen und in den 2000er Jahren ebenfalls noch weiter verstärkt. Als Kulminationspunkt wäre die Umbenennung des Außenministeriums und der AECI in AECID zu nennen. Zudem kam es sowohl in der deutschen als auch in der spanischen AKP ab Mitte der 2000er Jahre zu einer verstärkten Tendenz zum Nation Branding. Dies äußerte sich in Deutschland im Zuge der Fußballweltmeisterschaft durch die Initiative „Deutschland – Land der Ideen“ und die Abhaltung verschiedener korporativer Großveranstaltungen wie von Deutschlandjahren und Deutschlandwochen im Ausland. Spanien setzte mit der Schaffung des Nation Branding-Konzepts Marca España ein deutliches Zeichen. Eine konsequente Aktivierung letzterer sollte jedoch erst im Zuge der Imageprobleme im Zuge der Wirtschafts- und Finanzkrise erfolgen und durch die Schaffung des Amtes des ACME erfolgen. Gleichzeitig kam es zu einer bis heute andauernden verstärkten Akzent-Verschiebung der deutschen AKP auf die aufsteigenden BRICS-Staaten. Diese Veränderung wurde in Spanien in sehr viel geringerem Maße vollzogen und beschränkte sich diesbezüglich vor allem auf Brasilien. In dem Maße, wie die Wirtschafts- und Finanzkrise Spanien aufgrund des Platzens der Immobilienblase weitaus heftiger traf als Deutschland, äußerte sich dies auch in massiven Kürzungen der finanziellen Mittel, die zu einem Prestigeverlust des Politikfelds auf spanischer Seite führten. Während der Kulturhaushalt aufgrund der Wirtschafts- und Finanzkrise in Spanien stark gekürzt wurde, was allerdings erst mit

3.3 Ein vergleichende Zusammenfassung

155

der Regierungsphase der PP wirklich begann, wurden in Deutschland vergleichsweise geringe Kürzungen vorgenommen. So erhöhte sich der generelle Kulturetat des deutschen Staates zwischen 2009 und 2011 – also in der Hochzeit der Krise – um 4,5 Prozent, während dieser in Spanien um 2,61 Prozent fiel (Rubio Arostegui/ Rius Ulldemolins/Martinez Illa 2014: 20). Gleichzeitig gingen mit dem Prestigeverlust der spanischen AKP die ersten wesentlichen Reformbemühungen einher, die in dem bis dahin relativ unkontrolliert gewachsenen und von Kompetenzkonflikten zwischen dem Außen- und dem Kulturministerium gekennzeichneten Politikfeld vorgenommen wurden. Ergebnis war die Veröffentlichung des PACE, der ein Ende des Kompetenzkonflikts darstellen und das Politikfeld ordnen sowie zu einer konzeptuellen Kongruenz der beteiligten Ministerien und Organisationen beitragen sollte. Er kann mit den ersten konzeptuellen Maßnahmen in Deutschland Anfang und Mitte der 1970er Jahre verglichen werden. Ähnlich wie in der BRD der 1970er Jahre wurde somit zum ersten Mal auf den institutionellen Wildwuchs bzw. die Kompetenzüberlappungen und das Fehlen eines konzeptuellen Leitfadens in der spanischen AKP reagiert. Die Effektivität des PACE ist aufgrund des unmittelbar folgenden Regierungswechsels von der PSOE zur PP jedoch als äußerst limitiert einzuschätzen. Die einzige konsequente Entscheidung, die im Zuge der Überlegungen durchgeführt wurde, war die organisatorische Schraffung des Politikfeldes durch die Zusammenlegung von SAECEX, SEEI und SECC in der nationalen Kulturagentur AC/E, die in der Folge aber ebenso wie alle anderen Akteure weiterhin unter den kontinuierlichen Kürzungen leiden musste. An dieser Unterfinanzierung der spanischen AKP hat sich bis in die Gegenwart nichts verändert. Durch die weitgehend akzeptierte Umbenennung des Politikfeldes der AKP in AKBP und durch die Einführung des bis heute äußerst erfolgreich laufenden und weiter expandierenden PASCH-Programms wurde der Bildungsaspekt der deutschen AKP noch zusätzlich betont. Zudem wurde 2011 ein neues Konzeptpapier namens „Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik in Zeiten der Globalisierung“ veröffentlicht, das als kontinuierliche Erweiterung der deutschen AKP im Zuge der Konzeption 2000 gesehen werden kann. Durch die in der Folge stattgefundenen weltpolitischen Ereignisse musste sich die deutsche AKP zusätzlich konzeptionell verändern, sodass deutsche Mittlerorganisationen, vor allem im asiatischen, arabischen und afrikanischen Raum, immer stärker im Sinne von Transformationspartnerschaften tätig werden sowie durch verschiedene Initiativen auf die vermehrte weltweite Verfolgung von Kulturschaffenden und krisenhafte Situationen reagieren müssen.

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3

Eine historische Darstellung der Entwicklung von AKP …

In der spanischen AKP war schon aufgrund der starken finanziellen Kürzungen eine solche Entwicklung nicht möglich. Ganz im Gegenteil ist seit 2011 eine verstärkte Konzentration auf den kommerziellen Nutzen von AKP zu beobachten, der sich zeitweise in der öffentlichen Wahrnehmung mit der Gleichsetzung von AKP und dem Nation-Brand Marca España deutlich zeigte. Zudem scheint der seit den frühen 1990er Jahren stark betonte Sprachaspekt eine immer dominantere Rolle einzunehmen (Abbildung 3.1).

Abbildung 3.1 Die Entwicklung der AKP-Haushalte von Spanien und Deutschland von 1990 bis 2017 (Eigene Darstellung)

4

Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: Die Policyarenen der AKP Spaniens und Deutschlands (zwischen 1990/92 und Juni 2018) „Wer Kultur sagt, sagt auch Verwaltung, ob er will oder nicht.“ Dieser Satz Theodor W. Adornos, zu Beginn der 1960er Jahre in seiner Schrift „Kultur und Verwaltung“ (Adorno 2010: 122) formuliert, war als Kritik an der in seinen Augen überbordenden Bürokratie von kulturellen Institutionen gemeint. Er wird noch heute in zahlreichen Studien gerne herangezogen, wenn es um den institutionellen Faktor von interner und auswärtiger Kulturpolitik geht. Dabei muss jedoch der ordnende und strukturierende Beitrag betont werden, den die Verwaltung in ein Politikfeld bringen kann und wodurch nicht zuletzt im Rahmen der vergleichenden Politikfeldanalyse ein systematischer Vergleich ermöglicht bzw. erleichtert wird. In den Abschnitten 4.1 und 4.2 bzw. in ihren Unterpunkten werden die spezifischen Akteurskonstellationen innerhalb des Politikfeldes AKP in Spanien und Deutschland herausgearbeitet. Dabei wird davon ausgegangen, dass internationale und gesellschaftliche Konjunkturen als intervenierende Variablen im Zeitraum 1990 bis 2017 einen grundlegenden Einfluss auf die Entwicklung des Politikfeldes hatten. In dem Maße, wie dies für das Verständnis der Entwicklung der jeweiligen Akteure notwendig ist, soll dieser Umstand somit ebenfalls berücksichtigt werden. Gleichzeitig soll die Grundlage für den Vergleich der Ausprägung des institutionellen Rahmens und des beobachtbaren Akteurshandelns innerhalb des Politikfeldes der AKP beider Länder gelegt wurden, der sich im Rahmen der Politikfeldanalyse des Ansatzes des Akteurszentrierten Institutionalismus bedient und in Punkt 5 erfolgt.

© Der/die Herausgeber bzw. der/die Autor(en), exklusiv lizenziert durch Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 C. Pfeiffer, Auswärtige Kulturpolitik in Spanien und Deutschland, Auswärtige Kulturpolitik, https://doi.org/10.1007/978-3-658-31743-0_4

157

158

4.1

4

Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

Die Policyarena der spanischen AKP

Eine Betrachtung der Kompetenzverteilung in bzw. zwischen den an der AKP beteiligten Akteuren kann bereits wichtige Informationen über die Ausrichtung und Prioritäten des Politikfeldes liefern, da davon auszugehen ist, dass z. B. jedes Ministerium versuchen wird, seinen Einfluss im Politikfeld zu erhalten oder zu erweitern und den jeweils von ihm verfolgten Aktivitäten bzw. inhaltlichen Schwerpunkten dabei besondere Wichtigkeit beimisst. In diesem Abschnitt wird eine getrennte Darstellung der Akteursebenen vorgenommen, um dadurch grundlegende Erkenntnisse über Kompetenzverteilungenund konflikte, Prioritäten oder unterschiedliche Handlungsansätze für Problemstellungen zu bekommen und somit die Grundlage für den anschließenden Vergleich zu legen. Dabei wird davon ausgegangen, dass die administrative Ausgestaltung des Politikfeldes wichtige Aspekte bereits widerspiegelt. So wird zunächst die ministerielle Ebene behandelt und weiterführend, aufgeteilt nach den jeweiligen Schwerpunktaktivitäten, auf die Ausführungsorganisationen eingegangen. Da AKP in einem stark dezentralisierten Land wie Spanien nicht ausschließlich von zentralen Instanzen, sondern im Sinne einer multilayered diplomacy auch von den Autonomen Gemeinschaften und Munizipien ausgeht, werden diese anschließend behandelt. Zudem wird das Mitspracherecht der Legislative Cortes Generales, bestehend aus Senat und Abgeordnetenhaus, thematisiert. In einer globalisierten Welt, in der die kulturellen und sprachlichen Grenzen zunehmend verschwimmen, wird zudem die Einbindung in multilaterale Strukturen immer relevanter. So urteilt etwa Green: „Cultural diplomacy is traditionally bilateral. The new trend is multilateralism“ (Green 2010: 4), wie sich auch mit der von der Europäischen Kommission im Jahr 2007 veröffentlichten Mitteilung „über eine europäische Kulturagenda im Zeichen der Globalisierung“ zeigte (Europäische Kommission 2007). Eine weitere weltweit verbreitete Tendenz ist die verstärkte Zusammenarbeit mit privatwirtschaftlichen Akteuren, die die enge Verbindung zwischen positiver kultureller Ausstrahlung und wirtschaftlichen Faktoren für sich entdeckt haben. Diesbezüglich ist auch die AKP Spaniens keine Ausnahme. Deswegen müssen diese Aspekte, d. h. die Einbindung in multilaterale Strukturen sowie das Engagement privater Akteure, bei einer Betrachtung des politisch-administrativen Politikfelds AKP ebenfalls berücksichtigt werden.

4.1 Die Policyarena der spanischen AKP

4.1.1

159

Die in der AKP tätigen Ministerien

4.1.1.1 Das Außenministerium Als wichtigstes Organ der spanischen Außenpolitik besitzt das Außenministerium (Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación) auf der Ministerialebene die weitreichendsten Kompetenzen im Rahmen der AKP. Das Ministerium hat insbesondere als Planungsinstanz fundamentale Bedeutung für das Politikfeld. Laut dem königlichen Dekret 342/20121 werden folgende Zuständigkeiten in seinen Aufgabenbereich gelegt: „[…] es ist zuständig für die Förderung der internationalen wirtschaftlichen, kulturellen und wissenschaftlichen Beziehungen; die Beteiligung – in den Grenzen ihres Aktionsbereiches – an Entwurf und Anwendung der Migrations- und Ausländerpolitik; die Förderung der grenzüberschreitenden und interterritorialen Zusammenarbeit; der Schutz der Spanier im Ausland; die Vorbereitung, Verhandlung und Unterzeichnung von internationalen Verträgen, an denen Spanien beteiligt ist“ (Boletín Oficial del Estado 2012c: 2; Übersetzung C. P.). Für die AKP sind in diesem Zusammenhang besonders die Kompetenzen bezüglich der wissenschaftlichen und kulturellen Beziehungen – aber auch die Aushandlung, Vorbereitung und Unterzeichnung internationaler Verträge – wichtig. Diese können einen unmittelbaren Einfluss auf die AKP und deren Umsetzung entwickeln, wenn es sich z. B. um Kulturabkommen handelt. Als wichtigstes Organ des Außenministeriums im Rahmen der AKP gilt die SECIPI. Bezüglich ihrer Kompetenzen formuliert das Königliche Dekret von 2012: „Die Secretaría de Estado de Cooperación Internacional y para Iberoamérica ist, unter Anleitung des Ministeriumschefs, für die Formulierung, Leitung, Ausführung, Überwachung und Bewertung der Außenpolitik für Iberoamerika, für die internationale Entwicklungszusammenarbeit und für die Koordination der Auswärtigen Kulturarbeit direkt verantwortlich“ (Boletín Oficial del Estado 2012c: 10; Übersetzung C. P.). Diese Formulierung wurde auch durch eine Änderung des Königlichen Dekrets im Jahr 2017 nicht angetastet. Im Rahmen der AKP kommt der SECIPI somit nicht nur die entscheidende Koordinationsfunktion zu, sondern sie ist zudem für die konzeptuelle Entwicklung der AKP zuständig und als deren Aufsichtsorgan tätig. Außerdem sind ihr als öffentliche Einrichtungen die für die AKP relevanten Akteure AECID, das IC sowie die sich in Rom befindende Academia de España unterstellt. 1 Die

Bezeichnung Königliches Dekret betrifft in Spanien Rechtsnormen und hat keinen Gesetzescharakter. Seinen Ursprung hat es in der Regierung, die es gebraucht, um vor allem Angelegenheiten organisatorischen Charakters zu regeln. Damit es rechtskräftig wird, muss es vom Ministerrat verabschiedet werden und vom König anschließend unterzeichnend werden – wegen letzterem Umstand ist es vom Attribut „königlich“ begleitet.

160

4

Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

Ein in der Außenwahrnehmung selten mit spanischer AKP in Verbindung gebrachtes, jedoch ebenfalls mit Kompetenzen ausgestattetes Organ des Außenministerium ist die SEUE und die in ihr angesiedelte Subdirección General de Asuntos Sociales, Educativos, Culturales y de Sanidad y Consumo, die auch von den meisten wissenschaftlichen Publikationen im Gegensatz zur SECIPI ignoriert wird (Fundación Interarts 2005: 6). Ihr kommen vor allem die Aufgaben zu, in den multilateralen Gremien der EU die spanische Position u. a. zu kulturellen Themen zu vertreten und die Aktivität der davon betroffenen Ministerien zu koordinieren (Boletín Oficial del Estado 2017a). Zwischen 2012 und 2017 war im Außenministerium außerhalb der SECIPI zudem die neu gegründete Dirección General de Medios y Diplomacia Pública angesiedelt, wodurch auch ein Zeichen bezüglich der Anerkennung der wachsenden Bedeutung der Public Diplomacy im Rahmen der spanischen Außenpolitik gesetzt wurde (Rodríguez Gómez 2014: 327). Dennoch wurde Public Diplomacy in diesem Falle und im Widerspruch zu anderen Darstellungen, die bereits in Punkt 2.4.3 behandelt wurden, nahezu ausschließlich als politische Öffentlichkeitsarbeit verstanden. Dies zeigte sich an den für die neue Instanz vorgesehenen Aufgaben: Der Generaldirektion kamen laut Artikel 17 des Königlichen Dekrets 342/2012 folgende Aufgaben zu: 1. Die Erarbeitung einer Kommunikationsstrategie des Außenministeriums; 2. Das Management der Inhalte, Auftritte und Interventionen des Amtsinhabers sowie weiterer hoher Ämter in den Medien; 3. Die Koordination der Kommunikation der Staatssekretariate und weiterer Organe des Ministeriums; 4. Die Erarbeitung von Aktionsplänen zur besseren Darstellung der Position Spaniens in Fragen auswärtiger Politik; 5. Die Koordination der zum Außenministerium gehörenden Instanzen und Akteure sowie der Verwaltungsorgane des Staates, die sich der Übermittlung des Image Spaniens im Ausland widmen, hier wäre z. B. das Red de Casas zu nennen; 6. Die Konzeptionierung und Ausführung der Strategie des Ministeriums in den sozialen Netzwerken (Boletín Oficial del Estado 2012c: 18). Sie war direkt dem Minister unterstellt. Mit dem Königlichen Dekret 768/2017 wurde sie in Dirección General de Comunicación e Información Diplomática umbenannt. Dabei wurden zitierte Kompetenzen beibehalten, jedoch die Zuständigkeiten noch erweitert: So wurden ihr zusätzlich noch die öffentliche Kommunikation der Ministeriumsaktivitäten und technische sowie verwaltungsbezogene Aufgaben übertragen (Boletín Oficial del Estado 2017a). Durch die vom Ministerium kontrollierten diplomatischen Dependancen (Botschaften, Konsulate) werden internationale Verträge geschlossen und in Zusammenarbeit mit der DRCC in der AECID die Tätigkeit der auswärtigen Kulturinstitute gesteuert. Die wohl bedeutendste dem Ministerium unterstellte Institution der AKP

4.1 Die Policyarena der spanischen AKP

161

ist das IC, dessen Aufsicht und Kontrolle teilt es sich allerdings noch mit den Ministerien für Bildung, Kultur und Finanzen (Real Instituto Elcano 2004: 11). Zudem ist die Schaffung der ehrenamtlichen Position des ACME im Jahr 2012 zu nennen, der dem Außenministerium organisch (aber nicht funktionell) angehört – d. h. auf dessen Räumlichkeiten und Personal er zurückgreift – und der sich um das Nation Branding und das generelle Bild Spaniens im Ausland kümmern soll. In den letzten drei Jahrzehnten ist die Funktion und der Aufgabenbereich des Außenministeriums Veränderungen unterworfen worden, sodass es bezüglich der Aufteilung der Kompetenzen durchaus zu Verwirrung kommen kann. Dies trifft auch auf die Stellung des Ministeriums im Politikfeld zu, die Ende der 1980er Jahre und Anfang der 1990er Jahre keineswegs unumstritten war. Erkundigte sich z. B. die Presse 1987 nach der Entwicklung der spanischen AKP, so äußerte sich nicht der Außenminister, sondern der damalige Kulturminister Javier Solana (La Vanguardia vom 06.12.1987). Auch sein Nachfolger im Kulturministerium Jorge Semprún wurde als erster Ansprechpartner für die AKP gesehen. Das Kulturministerium konnte diese (von außen so wahrgenommene) Führungsposition zunächst durch die Federführung bei der Schaffung des IC unterstreichen, das jedoch schlussendlich dem Außenministerium unterstellt wurde. Gleichzeitig spielte das Außenministerium aufgrund der Leitung der Comisión del V Centenario durch die im Ministerium beheimatete SECIPI und der ihr unterstellten AECI bei der Planung und Durchführung der Feierlichkeiten und Aktivitäten des Jahres 1992 keine unwesentliche Rolle. Somit muss hier eher ein Missverhältnis zwischen öffentlicher Wahrnehmung und tatsächlicher Kompetenzverteilung als Erklärung herangezogen werden, denn die Kompetenzhoheit des Außenministeriums in der AKP wurde zu diesem Zeitpunkt nicht ernsthaft in Frage gestellt. Die Unterordnung des Außenministeriums unter das Kulturministerium in der öffentlichen Kommunikation der AKP sollte mit dem Beginn der zweiten Legislaturperiode der Aznar-Regierung 2000 ihr Ende finden. Zunächst unter Piqué (2000–2002) und danach unter de Palacio (2002–2004) als Außenminister spielte es hier eine zunehmend wichtige Rolle. Marzo sieht diese Entwicklung durch drei Faktoren begründet: 1. Die zunehmende Verflechtung von kultureller Ausstrahlung im Ausland und wirtschaftlicher Interessen großer Unternehmen – vor allem bezüglich des süd- und nordamerikanischen sowie asiatischen Marktes –, das Außenministerium wurde hier als die effektiver agierende Instanz wahrgenommen; 2. Die spanische EU-Ratspräsidentschaft im ersten Halbjahr 2002, die vom Außenministerium koordiniert wurde und mit einem kulturellen Programm verbunden war; 3. Das Bündnis mit der von US-Präsident George W. Bush promovierten „Koalition der Willigen“ nach den Terroranschlägen vom 11.09.2001, das dem Außenministerium allgemein eine größere Relevanz verlieh und auch von außenkulturpolitischen

162

4

Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

Maßnahmen begleitet wurde (Marzo 2005: 112). Dabei war der Handlungsspielraum des Außenministeriums gleichzeitig durch den präsidentialistischen und stark auf die Außenpolitik fokussierten Führungsstil Aznars stark eingeschränkt. Dieser politische Schwerpunkt wurde jedoch nicht von einer Verbesserung der finanziellen Ausstattung der Außenpolitik begleitet (Maihold 2004b: 3). Ein weiterer Grund für die Zunahme der Relevanz des Außenministeriums in der AKP war personeller Natur. So war die Dominanz der Person Miguel Ángel Cortés ein wesentlicher Faktor. Cortés, der vereinzelt sogar „Pseudokulturminister“ (pseudoministro de Cultura) genannt wurde, (Pulido in ABC vom 29.07.2004), war ein enger Vertrauter von Regierungschef Aznar und seit 2000 als SECIPI aktiv. So urteilt Marzo: „Miguel Ángel Cortés vereinte die geeigneten Charakteristiken um die Außendarstellung zu befördern, die sich immer mehr vom Kulturministerium löste und sich allmählich Richtung Außenministerium orientierte“ (Marzo 2005: 113; Übersetzung C. P.). In diesem Zusammenhang ist es relevant zu erwähnen, dass Cortés zuvor von 1996 bis 2000 SEC im Bildungs- und Kulturministerium gewesen war. Dieser Umstand machte den Machtkampf zwischen beiden Ministerien gar für die nationale Presse interessant. So versuchte etwa die Tageszeitung ABC die Geschichte einer Feindschaft zwischen den Außen- und Kulturressorts zu spinnen, als sie auf der Madrider Kunstmesse ARCO im Jahr 2003 die Stände beider Ministerien miteinander verglich und feststellte, dass der Stand des Außenministeriums klar sichtbar und imposant daherkomme, während das Bildungs- und Kulturministerium einen unvorteilhaften Platz erhalten habe (Pulido in ABC vom 15.02.2003). Der Wahlsieg der PSOE im März 2004 sorgte für eine Verstärkung des Engagements des Außenministeriums in der Entwicklungszusammenarbeit, die durch die Arbeit der AECI ebenfalls eine wichtige außenkulturpolitische Funktion bekam. In der Außenwahrnehmung äußerte sich dies nicht zuletzt durch die Umbenennungen vom Außen- in Außen- und Kooperationsministerium (MAE zu MAEC) und AECI zu AECID (nun mit dem Anhängsel y desarrollo, was übersetzt „und Entwicklung“ bedeutete), die 2007 vorgenommen wurden. Mit der Amtsübernahme der neuen PP-Regierung Ende 2011 wurde zunächst die traditionell wichtige SECIPI in die beiden neuen Staatssekretariate Secretaría de Estado de Asuntos Exteriores y de Cooperación und Secretaría de Estado para Iberoamérica aufgespalten (Boletín Oficial del Estado 2011). Diese Entscheidung wurde allerdings kurz darauf wieder revidiert und die SECIPI in ihrer alten Form wiederhergestellt. Während sich in der Folgezeit die für die AKP zuständigen Stellen im Außenministerium zu konsolidieren schienen, wurde die Ministeriumsstruktur im Juli

4.1 Die Policyarena der spanischen AKP

163

2017 erneut verändert. So wurde die SECIPI in Secretaría de Estado de Cooperación Internacional y para Iberoamérica y el Caribe umbenannt (Boletín Oficial del Estado 2017a). Im Sinne der Kohärenz wird in der Arbeit aber weiterhin die Abkürzung SECIPI verwendet. Der Haushalt des Außenministeriums für die AKP kommt ausschließlich aus dem Programm 144A des Gesamthaushaltes des spanischen Staates und hat sich seit 2005 folgendermaßen entwickelt (Tabelle 4.1):2 Tabelle 4.1 Entwicklung des AKP-Haushalts des Außenministeriums von 2005 bis 2017 Jahr

AKP-Haushalt in Mio. Euro

Anteil am Gesamthaushalt des Außenministeriums in Prozent

Prozentuale Veränderung des AKP-Haushalts zum Vorjahr

2005

74

6,31

2006

80,3

5,6

+10,07

2007

104,2

4,55

+29,68

2008

117,2

3,38

+12,50

2009

111,9

3,04

−4,54

2010

122,1

3,44

+9,10

2011

114,9

4,18

−5,85

2012

104,2

6,2

−9,36

2013

90,2

6,46

−13,40

2014

114,6

8,21

+27,03

2015

118,9

8,36

+3,77

2016

119,5

8,08

+0,46

2017

124,5

8,16

+4,23

Quelle: Badillo 2014: 36 (die Jahre 2005–2014 betreffend). Für die Berechnung des Anteils am Gesamthaushalt des Außenministeriums und den AKP-Haushalt 2015–2017 wurden die jährlichen Staatshaushalte herangezogen. Eigene Darstellung

Wie aus der Tabelle deutlich wird, stellt die AKP, obwohl das Außenministerium das federführende Ressort im Politikfeld ist, nicht den bestimmenden Kostenpunkt 2 Für

die Jahre 1990 bis 2004 liegen keine präzisen Unterscheidungen zwischen den Zuwendungsempfängern vor. Das Programm 144A enthält Gelder, die zwischen dem Außenministerium sowie dem Bildungs- und Kulturministerium aufgeteilt werden. Dabei erhält das Außenministerium in der Regel weit mehr als 75 Prozent der Zuwendungen.

164

4

Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

des Ministeriums dar. Zwar konnten die Zuwendungen in der Zeit von Regierungschef Zapatero (2004–2011) deutlich gesteigert werden, durch den Ausbruch der Finanzkrise brachen sie jedoch bis 2013 stark ein, um seitdem wieder leicht anzusteigen. Dass sich die Zuwendungen im Gegensatz zu anderen Haushaltskapiteln des Ministeriums jedoch noch relativ konstant hielten, geht aus der Spalte zum Anteil am Gesamthaushalt des Ministeriums hervor. So nahmen die AKP-Ausgaben trotz massiver Kürzungen mit der Zeit einen deutlich größeren Anteil am Gesamthaushalt des Ministeriums ein.

4.1.1.2 Das Bildungs- und das Kulturministerium Bevor die Kompetenz- und Tätigkeitsentwicklung des Bildungs- und Kulturministeriums betrachtet werden soll, muss darauf hingewiesen werden, dass das Ministerium unter PP-Regierungen als Bildungs- und Kulturministerium agiert und unter PSOE-Regierungen die Ressorts Bildung und Kultur in zwei Ministerien aufgeteilt sind. In dieser Darstellung werden die Ressorts zu Gunsten einer besseren Kohärenz jedoch als Einheit behandelt. Wie bereits zuvor angesprochen, konnte das Kulturministerium dem Außenministerium Ende der 1980er Jahre und Anfang der 1990er Jahre zumindest in der öffentlichen Wahrnehmung die Führungsrolle in der spanischen AKP streitig machen. Sozialistische Kulturminister wie Javier Solana und ab 1988 der Schriftsteller und zwischenzeitliche Politiker Jorge Semprún3 waren in der Entstehung der AKP-Institutionen der „ersten Generation“ im demokratischen Spanien tonangebend. Die Zahl der außenkulturpolitischen Aktivitäten machte es gar notwendig, dass im Jahr 1992 eine Beratungskommission für die auswärtigen Kulturbeziehungen innerhalb des Ministeriums gegründet wurde. Diese sollte die unterschiedlichen Aktivitäten der einzelnen in diesem Bereich tätigen Instanzen des Ministeriums koordinieren sowie als Beratungsinstanz in außenkulturpolitischen Fragen agieren (Boletín Oficial del Estado 1992). Generell muss jedoch konstatiert werden, dass die Bedeutung des Ministeriums als Steuerungsinstanz in der AKP klar geringer als die des Außenministeriums ausfällt, wie aus den folgenden Ausführungen hervorgehen wird. 3 Die Ernennung des während des Franquismus lange im französischen Exil lebenden Semprún

löste sowohl unter Kulturschaffenden Spaniens als auch Lateinamerikas ein wohlwollendes Echo aus. Sein Vorgänger Solana hingegen bekam kein gutes Zeugnis ausgestellt. So schrieb die Zeitung ABC zu den Gründen seiner Ablösung durch Semprún: „Javier Solana ist kein Mann mit einer soliden intellektuellen Vorbereitung und hat sich weder durch seine akademische Laufbahn hervorgetan, noch ist er ein Minister gewesen, der eine besondere Begabung in den internationalen „öffentlichen Beziehungen“ mit der Kulturwelt besessen hat“ (ABC vom 09.07.1988: 26; Übersetzung C. P.).

4.1 Die Policyarena der spanischen AKP

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Für die AKP von Relevanz sind im Bildungs- und Kulturministerium in erster Linie die SEC und die ihr unterstellten Dirección General de Industrias Culturales y del Libro sowie die Dirección General de Bellas Artes y Patrimonio Cultural. Letztere hat die Aufgabe, für eine internationale Präsenz von Museen wie dem Museo Nacional del Prado oder dem Museo Nacional Centro de Arte Reina Sofia zu sorgen, während erstere die Verbreitung spanischer Literatur wie etwa durch die Finanzierung von Übersetzungen spanischer Bücher in andere Sprachen zur Aufgabe hat. Das Ministerium bzw. die in ihm angesiedelte Secretaría General Técnica hat weitgehende Kompetenzen in der Außenbildungspolitik. So ist sie den Bildungsattachés der Botschaften weisungsbefugt (Real Instituto Elcano 2004: 11). Zudem sind dem Ministerium folgende Institutionen mit internationaler Außenwirkung unterstellt: Das 1985 gegründete Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales (ICAA) und das im gleichen Jahr gegründete Instituto Nacional de las Artes Escénicas y de la Música (INAEM) (Herrera de la Muela 2008: 80 f.). Besondere Wichtigkeit in der Außenbildungspolitik hat in den letzten Jahren insbesondere der 2013 gegründete Servicio Español para la Internacionalización de la Educación (SEPIE) erlangt. Organisatorisch ist er dem Bildungs- und Kulturministerium über die Secretaría General de Universidades zugeschrieben, die wiederum der Secretaría de Estado de Educación, Formación Profesional y Universidades unterstellt ist. Letztere hat durch die Subdirección General de Cooperación Internacional y Promoción Exterior Educativa weitere wichtige Kompetenzen innerhalb der Außenbildungspolitik, vor allem als Kontroll-, Finanzierungs- und Koordinierungsinstanz des spanischen Auslandsschulwesens. Im Zuge der Internationalisierungsanstrengungen im spanischen Bildungswesen und insbesondere bei den Hochschulen wurde 2010 vom damaligen Bildungsministerium der Plan Estrategia Universidad 2015 lanciert, der 2015 von der Estrategia para la Internacionalización de las Universidades Españolas 2015–2020 abgelöst wurde. Letztere verfolgt den Anspruch, eine umfassende Internationalisierung auf allen Ebenen wie u. a. durch studentische und wissenschaftliche Austauschmaßnahmen, Anerkennung ausländischer Titel oder die Schaffung von internationalen Alumninetzwerken zu ermöglichen (Delgado 2017: 17 f.). Eine weitere wichtige Tätigkeit des Ministeriums im Bereich der AKP ist die Vorbereitung der Iberoamerikanischen Kulturministerkonferenz (Conferencia Iberoamericana de Ministros de Cultura), die 2018 zum 19. Mal zusammenkam und in der multilaterale kulturelle Fragen diskutiert wurden. Außerdem gehören die finanzielle Förderung des Campus Iberoamericano, einer akademischen Mobilitätsplattform, die Betreuung bzw. Durchführung des Proyecto del Observatorio de Políticas Culturales und die Unterstützung der, allerdings nicht

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4

Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

mehr aktiven, Internet-Informationsplattform über iberoamerikanische Kulturpolitik Iberoamericano de Gestión Cultural-GC (Val de Santos 2011: 59) zu seinen Aufgaben. In den letzten zwei Jahrzehnten hat das Ministerium zahlreiche Neustrukturierungen erfahren, die vor allem mit der unterschiedlichen Auffassung der Parteien PP und PSOE zu der Frage im Zusammenhang stehen, ob das Bildungs- und das Kulturressort administrativ zusammen oder getrennt zu agieren haben. Während bis Mitte der 1990er Jahre das Kultur- und das Bildungsressort auf ministerialer Ebene traditionell klar voneinander getrennt waren und es jeweils ein Kultur- und ein Bildungsministerium gab, änderte sich dies 1996. Mit der ersten Regierungsübernahme durch die PP begann eine bis 2011 andauernde Kontroverse, ob das Kultur- mit dem Bildungsministerium zusammengelegt werden solle. So wurde 1996 das Kulturministerium in das neu gegründete Ministerium für Kultur und Bildung integriert. Gleichzeitig wurde in diesem der SEC installiert, der von nun an den Großteil der Kompetenzen des Ministeriums in der AKP ausüben sollte. Während – wie oben dargestellt – das Außenministerium ab dem Jahr 2000 seine Position in der AKP verbessern und ausbauen konnte, verlor das Bildungs- und Kulturministerium im Zuge dieser Entwicklung an Bedeutung (Badillo 2014: 29). Es ist festzustellen, dass bis auf die Kompetenzerweiterung durch das Sportressort ab 2000, durch die das Bildungs- und Kulturministerium zum Bildungs-, Kulturund Sportministerium wurde, zwischen 1996 und 2004 eine große organisatorische Kontinuität im Kulturressort herrschte. Dies ist nicht verwunderlich, da in diesem Zeitraum (zwei Legislaturperioden) mit der PP durchgängig dieselbe Partei in der Regierung war. Die Fusion von Kultur- und Bildungsministerium wurde von der PSOE-Regierung ab 2004 jedoch wieder zurückgenommen und es wurden erneut zwei separate Ministerien geschaffen (Real Instituto Elcano 2004: 5). Dabei entwickelte das neue Kulturministerium – zunächst unter Kulturministerin Calvo – erneut den Anspruch, die Führungsrolle in der spanischen AKP zu übernehmen und diesen Platz dem Außenministerium streitig zu machen, was jedoch nicht von Erfolg gekrönt war. Das Anliegen wurde jedoch von ihrem Nachfolger César Antonio Molina weiter verfolgt. Maßgeblich wurde er dabei von der PP unterstützt, was sich u. a. durch einen Gesetzesvorschlag der PP ausdrückte, in dem gefordert wurde, dass die AKP „in die Hände des Kulturministeriums und des Instituto Cervantes [gegeben werden solle], den auf den Kulturbereich spezialisierten Organismen“ (zitiert in Badillo/ Lamo de Espinosa 2016: 12; Übersetzung C. P.). Allerdings konnte sich zunächst der Außenminister Miguel Ángel Moratinos gegen Molina behaupten. Abgeschwächt wurde der Konflikt schließlich mit der Ablösung von Molina durch Ángeles González Sinde im April 2009 und mit der

4.1 Die Policyarena der spanischen AKP

167

bereits in Punkt 3.1.5 erwähnten Vereinbarung zwischen beiden Ministerien (Badillo 2014: 23). Ein wesentliches Ergebnis dieser Einigung war der PACE, der von beiden Ministerien ausgearbeitet und unterzeichnet wurde und die Richtlinien und inhaltlichen sowie geographischen Schwerpunkte für die nächsten Jahre in dem Politikfeld setzte und mit dem die beiden Ministerien klar ihr Territorium markierten. Das Kulturministerium bekam die Ausarbeitung von Sektorialstrategien durch ein Foro Consultativo Exterior zugewiesen, die die Tätigkeiten in den unterschiedlichen Aspekten der auswärtigen Kulturarbeit festlegen sollten (Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación/Ministerio de Cultura 2010: 10). Gleichzeitig wurde die Formierung eines einmal im Jahr tagenden Consejo de Acción Cultural Exterior vorgeschlagen, indem die konzeptuellen und regionalen Pläne beider Ministerien zusammengeführt und miteinander abgestimmt werden sollten. Dabei sollten der Consejo sowohl vom Außen- und als auch vom Kulturminister präsidiert werden als auch die Leiter aller relevanten Akteure der AKP an diesem teilnehmen. Als Ergebnis war ein für alle beteiligten Akteure und Institutionen geltender Plan mit einer Geltungsdauer von ein oder zwei Jahren vorgesehen. Gleichzeitig sollte der Consejo ein permanentes Sekretariat installieren, das für die inhaltliche und organisatorische Planung des jährlich stattfindenden Treffens zuständig ist und auch einen Bericht dazu anfertigt, inwiefern den Vorgaben gefolgt wurde. Außerdem war neben diesem Sekretariat eine Arbeitsgruppe mit Beteiligung aller relevanten Akteure angedacht, die sich monatlich trifft, um einen besseren Austausch und eine bessere Koordination zu gewährleisten (Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación/Ministerio de Cultura 2010: 12). Der Consejo existierte jedoch nur auf dem Papier, da die PP nach dem Regierungswechsel Ende 2011 die Idee nicht weiterverfolgte. Nach dem Regierungswechsel im November 2011 von der PSOE zur PP kam es wie in der Phase der Aznar-Regierung von 1996–2004 erneut zu einer Zusammenlegung von Kultur- und Bildungsministerium, die zuvor sieben Jahre lang administrativ getrennt voneinander agiert hatten. Dem neuen Bildungs- und Kulturministerium wurde laut dem Königlichen Dekret 1823/2011 in Artikel 8. 1. die Aufgabe der „Bewerbung und Verbreitung der Kultur in Spanisch sowie der Anstoß von Tätigkeiten in der kulturellen Kooperation und, in Koordination mit dem Außenministerium, der internationalen Beziehungen im Bereich der Kultur“ übermittelt (Boletín Oficial del Estado 2011; Übersetzung C. P.). Besondere Verantwortung im

168

4

Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

neuen von José Ignacio Wert geleiteten Ministerium kam dem SEC zu, zu dem José María Lasalle ernannt wurde.4 Die erwähnte Aufgabenstellung des Bildungs- und Kulturministeriums weckte Argwohn im Außenministerium. Dies war nicht ganz unbegründet, betrachtet man die oben dargestellten Umstrukturierungsmaßnahmen des Außenministeriums in dieser Zeit sowie den von der PP im Wahlkampf formulierten Anspruch, die AKP Spaniens zu zentralisieren. Die Befürchtungen des Außenministeriums bezüglich einer Zentralisierung der AKP im Bildungs- und Kulturministerium bewahrheiteten sich schließlich jedoch nicht, obwohl Lasalle als SEC zunächst andere Pläne verfolgte. Eine wichtige Amtshandlung Lassalles war es zunächst, die Dirección General del Libro und die Dirección General de Política e Industrias Culturales zu fusionieren. Der neuen Dirección General de Industrias Culturales y del Libro, die von der Diplomatin Teresa Lizarazu geleitet wurde, wurde u. a. die Arbeit für eine Verbesserung des spanischen Image in der Welt und die Förderung der Kultur innerhalb und außerhalb der spanischen Grenzen übertragen (García Calero in ABC vom 12.01.2012). Hierzu gehörte auch die neu errungene Präsidentschaft in der AC/E. Gleichzeitig bekam der SEC ein stärkeres Gewicht im Aufsichtsrat des IC, indem ihm dessen Vizepräsidentschaft übertragen wurde und er zudem eine Kulturdirektorin im Institut installieren konnte (Badillo 2014: 25). Im Jahr 2012 veröffentlichte das Bildungs- und Kulturministerium bzw. die in ihm für die Kultur zuständige SEC erstmals einen Strategischen Generalplan, der die Jahre 2012 bis 2015 umfasste und den Rahmenplan für die Kulturpolitik in diesem Zeitraum darstellte. Im Rahmen der AKP war hier die Wichtigkeit der Marca España herauszulesen.5 So wurde der Kultur als essentiellem Element der Marca España ein ganzes Kapitel gewidmet, in dem zu ihrer Verbesserung wiederum 14 verschiedene 4 Als Verantwortlicher der PP für das Kulturressort im Wahlkampf, Autor des Kulturabschnitts

des Wahlprogramms der PP sowie Sprecher der PP in der Kulturkommission des Abgeordnetenhauses in der Legislaturperiode 2008–2011 hatte Lasalle große Pläne für das Kulturressort unter einer PP-Regierung. So sagte er über das wirtschaftliche Potential der spanischen Kulturwirtschaft: „Wenn sie heute 4 % des BIP ausmacht, ist es unser Ziel dass die Kultur wie in den USA 12 % des BIP beisteuert“ (zitiert in García Calero in ABC vom 17.12.2011; Übersetzung C. P.). 5 So schrieb Lasalle in der Einleitung des Strategieplans: „In einer Welt der globalen Information, die einen komplexen Moment mit tiefen Veränderungen erlebt, stellt die Kultur eine Botschafterin mit großer Effizienz dar, und kann außerhalb unserer Grenzen ein optimales Bild übermitteln, wer wir sind und ein entscheidendes Element bilden, um das Vertrauen zu erhalten, was wir so sehr benötigen. Aus diesem Grund ist es wichtig, dass das Ziel der Kulturförderung ein wesentliches Element der Außenprojektion der Marca España ist.“ (Secretaría de Estado de Cultura 2012; Übersetzung C. P.)

4.1 Die Policyarena der spanischen AKP

169

Strategien entworfen wurden, denen jeweils Projekte zugeordnet wurden (Secretaría de Estado de Cultura 2012: 64 ff.). Im März 2017 wurde als Nachfolgekonzept der Plan Cultura 2020 veröffentlicht. Paradoxerweise gingen diese Strategiepapiere mit einer starken Verringerung der finanziellen Mittel des Bildungs- und Kulturministeriums einher (Martinell Sempere 2014: 120). Im Januar 2018 präsentierte der Kulturminister Iñigo Méndez de Vigo vor der Kulturkommission des Abgeordnetenhauses einen weiteren Plan, mit dem die verstärkte Nutzung der spanischen Sprache für die internationale Stellung Spaniens betont wurde. So trug dieser Plan den Namen El español, lengua global. Zur Ausführung des Planes sollte jedoch vor allem auf die Strukturen des Außenministeriums zurückgegriffen werden, was neben weiteren Kritikpunkten an dem Plan für Unverständnis in der gesamten Opposition sorgte, die das Papier als undurchdacht kritisierte (Díaz de Quijano in El Cultural vom 24.01.2018). Der Haushalt für die Aktivitäten des Bildungs- und des Kulturministeriums kommt aus den Haushaltsprogrammen 144A (aus dem allerdings das Außenministerium den Hauptteil der Gelder bekommt), 322F, 334A und seit 2015 zusätzlich aus dem Programm 144B. Da Kultur- und Bildungsressort – wie bereits angesprochen – in der Zeit von PP-Regierungen in einem Ministerium vereint waren und unter PSOE-Regierungen in zwei getrennt voneinander agierenden Ministerien aufgespalten waren, soll hier die Haushaltsentwicklung seit 1996 bis 2017 nach Programmen aufgelistet werden (Tabelle 4.2). Generell kann festgestellt werden, dass die vom Bildungs- und Kulturministerium erhaltenen Zuwendungen diejenigen des Außenministeriums deutlich übersteigen. Dies liegt vor allem an der Zuordnung des Auslandsschulwesens sowie der SEPIE zum Ministerium. Vor allem letztere verfügt als Nationale Agentur für das Erasmus+-Programm über einen umfangreichen Haushalt.

4.1.1.3 Das Ministerium für Energie, Tourismus und Digitale Agenda Das Ministerium für Energie, Tourismus und Digitale Agenda (Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital – METAD) ist insbesondere an der Schnittstelle zwischen der Promotion des spanischen Tourismus – der einen der Hauptwirtschaftszweige des Landes darstellt und sich vor allem seit den 1980er Jahren rasant entwickelt hat – und der kulturellen Dimension des Tourismus aktiv. Laut der vom INE durchgeführten jährlichen Branchenmessung Cuenta satélite del turismo de España wurden durch diesen Wirtschaftszweig in Spanien im Jahr 2017 137 Milliarden Euro umgesetzt, was insgesamt 11,7 Prozent des BIP ausmacht (Instituto Nacional de Estadística 2018). Die Wertschöpfung in Schwerpunktregionen wie etwa den Balearen oder den Kanarischen Inseln erreicht noch wesentliche höhere

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−6,03

−2,00

151

−7,94

131

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−2,33

0,00

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0,00

+2,38

+2,44

+5,13

+3,54

+3,67

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75

−1,83

+4,81

67

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53

48

51

Programm 144A in Mio. Euro

+13,54

+9,09

+3,53

+2,41

Prozentuale Entwicklung zum Vorjahr

+3,91

−5,19

+3,05

+20,18

−18,05

−11,92

−5,03

+8,16

12

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+20,00

9

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25

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27

18

Programm 334A in Mio. Euro

−4,55

+233,33

Prozentuale Entwicklung zum Vorjahr

52

3

Programm 144B in Mio. Euro

+10,79

+24,11

+13,13

+4,21

+13,10

+5,00

+6,67

+11,94

+19,64

+5,66

+10,42

−5,88

Prozentuale Entwicklung zum Vorjahr

−22

+10

0

0

−60

−54

−7

+21

−7,6

+53

+26

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Prozentuale Entwicklung zum Vorjahr

4

Quelle: Presupuestos Generales del Estado 1996–2017; Badillo 2014: 36 (Programm 144A, 2005–2014); Eigene Darstellung.

Programm 322F in Mio. Euro

Jahr

Tabelle 4.2 Entwicklung des Finanzhaushalts der Programme 322F, 334A, 144A und 144B von 1996 bis 2017

170 Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

4.1 Die Policyarena der spanischen AKP

171

Ziffern von 45 Prozent (Balearen) und 27 Prozent des BIP (Kanarische Inseln) (Prieto Gutierrez 2015: 96). Seit dem ersten Boom des Tourismus in den 1960er Jahren bis in die 1990er Jahre hinein basierte die Anziehungskraft des Landes nahezu ausschließlich auf dem Prinzip von „Strand und Sonne“ (sol y playa), wofür Spanien mit seinen insgesamt 7.900 Kilometern Küste prädestiniert erschien. Mitte der 1990er Jahre fingen der ländliche und kulturelle Tourismus an, größere Bedeutung in der Branche zu entfalten. Ein entscheidender Grund dafür war, dass von dieser Art des Tourismus deutlich höhere Einnahmen pro Kopf erwartet wurden. Der Kulturtourismus baut insbesondere auf dem großen historischen Erbe auf, den das Land besitzt, und das u. a. auf den zahlreichen UNESCO-Welterbestätten – mit 47 an der Zahl liegt hier Spanien hinter Italien (54) und China (53) weltweit auf dem dritten Platz – basiert. Gleichzeitig kann sich Kulturtourismus jedoch auch auf die zahlreichen gastronomischen Angebote oder Ausstellungen konzentrieren oder einen religiösen Hintergrund haben, wie anlässlich der jährlichen Semana Santa oder der Wanderung des Jakobswegs (Vizcaino Ponferrada 2015: 5 ff.). Dem METAD kommt somit vor allem bei der Förderung des Kulturtourismus eine entscheidende Aufgabe zu. In diesem Zusammenhang wird in Kooperation mit dem Außenministerium und dem Bildungs- und Kulturministerium seit 2009 regelmäßig der Plan de Promoción de Turismo Cultural ausgearbeitet, der ein koordiniertes Vorgehen bei dem Vorhaben ermöglichen soll. Um dieses umzusetzen, verfügt das Ministerium über eine ihm unterstehende Gesellschaft namens Sociedad Mercantil Estatal para la Gestión de la Innovación y las Tecnologías Turísticas (SEGITTUR), die wiederum der Secretaría de Estado de Turismo zugeordnet ist. Generell stellen kulturelle Motive dennoch nach wie vor bei vielen Urlaubern in Spanien kein primäres Motiv für ihren Aufenthalt dar. Laut dem Plan de Formento de las Industrias Culturales y Creativas 2016 des Bildungs- und Kulturministeriums reisten im Jahr 2014 lediglich 7,1 Mio. bzw. 12,6 Prozent der ausländischen Urlauber aus kulturellen Gründen nach Spanien (Ministerio de Educación, Cultura y Deporte 2016: 8).

4.1.1.4 Das Ministerium für Wirtschaft, Industrie und Wettbewerbsfähigkeit Die Aktivität des Ministeriums für Wirtschaft, Industrie und Wettbewerbsfähigkeit (Ministerio de Economía, Industria y Competividad – MEIC) wird in der Sekundärliteratur zur spanischen AKP nur selten berücksichtigt. Dennoch spielt es vor allem in der Außenwissenschaftspolitik eine wichtige Rolle. Dies ist durch die Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación (SEIDI) bedingt, deren Aufgabe es u. a. ist, die internationalen Wissenschaftsbeziehungen zu leiten und

172

4

Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

Spanien in internationalen Programmen, Foren und Organisationen in dieser Materie zu repräsentieren (Boletín Oficial del Estado 2012b). Dabei wurde wiederum im Ley de Acción del Servicio Exterior de Estado von 2014 festgelegt, dass sie diese Aufgaben in Koordination mit dem Außenministerium durchführen muss. Zudem sind der SEIDI die Agencia Estatal de Investigación (AEI) und das Centro para el Desarrollo Tecnológio (CDTI) als Finanzierungsinstanzen für die Umsetzung der Vorgaben sowie die Fundación Española de Ciencia y Tecnología (FECYT) (siehe Punkt 4.1.2.2) unterstellt. Das CDTI unterhält Repräsentanzen in 28 Ländern, die vor allem die Aufgabe verfolgen, spanische Innovationen international zu positionieren und bekannt zu machen. Dabei wird eng mit den jeweiligen Botschaften vor Ort zusammengearbeitet (Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación 2016). Mit der Regierungsübernahme der PSOE im Juni 2018 wurde das Ministerium in Ministerio de Industria, Comercio y Turismo umbenannt.

4.1.2

Die Ausführungsorganisationen und ähnliche Einrichtungen

4.1.2.1 Auswärtige Kulturelle Programm- und Spracharbeit Die Kulturelle Programm- und Spracharbeit (Cultural Diplomacy) stellt aufgrund des enormen Potentials, das die von ca. 500 Mio. Menschen gesprochene spanische Sprache mit sich bringt, den Grundpfeiler der spanischen kulturellen Tätigkeit im Ausland dar. Insbesondere seit dem Ende der 1980er Jahre bildete sich eine ganze Reihe von Institutionen heraus, die in diesem Bereich tätig sind und zum großen Teil bereits im historischen Teil der Studie Erwähnung fanden. Im folgenden Abschnitt sollen ihre Organisationsstruktur- und entwicklungen sowie Tätigkeiten genauer beleuchtet und damit eine Grundlage für den systematischen Vergleich des institutionellen Rahmens und des beobachtbaren Akteurshandelns gelegt werden.

4.1.2.1.1 Das Instituto Cervantes in Madrid und Alcalá Das Instituto Cervantes (IC) ist der wichtigste und bekannteste Akteur der spanischen AKP und wird in zahlreichen Publikationen aus diesem Grund als „Flaggschiff“ (buque insignia) des Politikfeldes bezeichnet. Es ist seit seiner Gründung im Jahr 1991 der SECIPI im Außenministerium zugeschrieben. Das IC ist eine Einrichtung des Privatrechts und seine Leitung setzt sich aus drei Säulen zusammen: Dem Patronat, dem Verwaltungsrat und der Direktion. Das Patronat fungiert als Beratungsorgan des Instituts. Ihm stehen der spanische König als Ehrenpräsident sowie der spanische Regierungschef als Präsident vor. Daneben sind als wichtigste Mitglieder die Minister für Auswärtiges sowie Kultur und Bildung, der

4.1 Die Policyarena der spanischen AKP

173

SECIPI, der Direktor des IC, der Präsident des Instituto de España, der Direktor der RAE sowie der Generalsekretär der Academias de la Lengua Española gelistet. Als weitere Mitglieder werden alle lebenden Preisträger des Premio Cervantes, Repräsentanten der spanischen sowie iberoamerikanischen Literatur und Kultur, Vertreter der Universitäten und königlichen Akademien, der Leiter der Agentur EFE, der Präsident der Asociación de Escritores y Artistas, die Präsidentin der Federación de Escuelas de Español como Lengua Extranjera sowie der Generalsekretär des IC aufgeführt.6 Die Direktion des Instituts fungiert als Geschäftsführung, die sich um die alltäglichen Belange des Instituts kümmert. Der Verwaltungsrat wiederum gilt als Bindeglied zwischen Direktion und Patronat und setzt sich aus dem Direktor und dem Generalsekretär des IC, Vertretern des Patronats sowie der Ministerien für Äußeres, Bildung, Kultur und Finanzen zusammen. Er dient der Koordination und Kontrolle der Tätigkeit des IC. Im Artikel 4 des Gesetzes, mit dem die Gründung des IC beschlossen wurde und der bis heute nur unwesentlich modifiziert wurde, werden folgende Tätigkeitsbereiche des IC festgelegt: 1. Zentren zu eröffnen und Kurse zur Lehre der spanischen Sprache zu organisieren und zu bewerben. 2. Spanischprüfungen zu organisieren und abzuhalten, in denen Sprachzertifikate erlangt werden können, die vom Bildungsministerium ausgestellt werden. 3. Aktivitäten durchzuführen, die der Verbreitung der spanischen Sprache dienen, vor allem durch die unterschiedlichen Kommunikationskanäle und die audiovisuellen Medien; die Ausbildung von Lehrkräften und die Konzeption von Materialien, die die Sprachlehre unterstützen. 4. Die Erforschung des Spanischen und seiner Lehre verstärken und als Kooperations- und Assistenzorgan für Hispanisten und ausländische Forschungszentren zu agieren. 5. Kulturelle Aktivitäten in allen ihren Formen durchzuführen, im Einklang mit den Zielen des Instituts. 6. Verträge und Kollaborationsabkommen mit Universitäten und anderen öffentlichen oder privaten, einheimischen oder ausländischen Institutionen abzuschließen, die sich ähnlichen oder identischen Zielen widmen. 7. Weitere Aktivitäten durchzuführen, die zum Erreichen der Ziele dienen (Boletín Oficial del Estado 1991). 6 Die Aktuelle Liste der im Patronat sitzenden Personen lässt sich unter http://www.cervantes.

es/sobre_instituto_cervantes/organos_rectores/patronato.htm einsehen.

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4

Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

Es lässt sich somit eine starke Priorität auf der Spracharbeit noch vor der kulturellen Programmarbeit feststellen. Mit der Veröffentlichung des Regelwerks zur Funktionsweise des IC im Jahr 1999 wurde festgelegt, dass sich das IC durch seine direkte Verbindung zum Außenministerium bezüglich der Arbeit seiner Zweigstellen klar an Vorgaben des Außenministeriums zu halten habe, die in der Regel von dem Leiter der spanischen Auslandsvertretung vor Ort ausgeht (Boletín Oficial del Estado 1999). Somit ist die Autonomie der Entscheidungen des IC in seiner AKA als sehr schwach und seine Ausrichtung im Zweifel als Maßgabe des Außenministeriums einzuschätzen. Dies wird zusätzlich dadurch deutlich, dass der Direktor des IC vom Ministerrat ernannt wird, nachdem der jeweilige Kandidat von dem (oder den) Minister(n) für Kultur und Bildung sowie dem Außenminister vorgeschlagen wurde. Eine sehr wichtige Maßnahme, die durch das Regelwerk vorgenommen wurde, ist die Klarstellung der Kompetenzen von Direktor und Generalsekretär. Während der Direktor vor allem eine repräsentative Funktion habe, solle sich der Generalsekretär als ausführende Kraft auf das Tagesgeschäft konzentrieren (Ebenda). Dies kann als ein Ergebnis von Streitigkeiten zwischen beiden Posten (in Person von Direktor Sánchez-Albornoz und Generalsekretär Gimeno Ullastres) Anfang der 1990er Jahre gesehen werden (siehe unten). Zwar wird in den Medien in der Regel vor allem die Aktivität des Direktors des IC erwähnt, dennoch ist die Tätigkeit des Generalsekretärs als bedeutender für die Gesamtausrichtung des Instituts einzuschätzen. In der Folge soll die Entwicklung des Instituts von seiner Gründung bis in die Gegenwart skizziert werden. Wie bereits im Abschnitt 3.1.4 erwähnt, kam im Laufe der 1980er Jahre bei führenden Außen- und Kulturpolitikern der Gedanke auf, ein auswärtiges Kulturinstitut nach dem Vorbild anderer europäischer Länder wie Deutschland, Frankreich und Großbritannien zu gründen7 , das die bereits laufenden Aktivitäten (wie etwa durch die zum Arbeitsministerium gehörenden Casas de España), insbesondere im Bereich der Lehre der spanischen Sprache bündeln, besser planen, koordinieren und ausweiten sollte. Es dauerte jedoch noch bis zum Juni 1990, dass ein konkretes Gesetzesprojekt in das spanische Abgeordnetenhaus eingebracht werden konnte. 7 Bereits in den Unterlagen zum Gesetzesprojekt ist klar zu erkennen, dass sich bei der Schaf-

fung des IC an den Statuten des British Council, des GI und des italienischen Istituto di cultura italiana orientiert wurde. So sind die Statuten dieser Institute gar dem Gesetzesprojekt angehangen. Dies hatte für die Folgezeit die Konsequenz, dass das IC nicht nur organisatorisch permanent mit den Vorbilder-Instituten verglichen wurde, sondern auch die finanziellen Möglichkeiten des Instituts stets mit denen der anderen Kulturinstitute in Beziehung gesetzt wurden.

4.1 Die Policyarena der spanischen AKP

175

Bereits im Gesetzesprojekt wurde die Notwendigkeit herausgestellt, dass Spanien in einer immer stärker vernetzten Welt ein angemessenes Bild ausstrahlen müsse, um so den ökonomischen, finanziellen und auf gegenseitigem Verständnis basierenden Austausch zu forcieren. Spanien würde in dieser Hinsicht mit der Sprache8 und Kultur zwei starke Instrumente besitzen (Boletín Oficial de las Cortes Generales 1990). In dem Entwurf wurde die Autonomie des zukünftigen Institutes betont, jedoch gleichzeitig festgelegt, dass es dem Außenministerium zugewiesen sein werde. Außerdem wurde bereits das Ziel ausgegeben, dass bis 1993 70 Kulturzentren, davon 26 in Ländern der Europäischen Union, gegründet bzw. „cervantisiert“ werden sollten (Ebenda). Am 17.05.1990 wurde die Gründung des IC durch die PSOE-Regierung um Ministerpräsident González beschlossen. Auch in der korrespondierenden Parlamentsdebatte am 06.06.1990 bestand parteiübergreifende Einigkeit über die Einrichtung des Instituts. Lediglich Details sorgten für kleinere Unstimmigkeiten. Der endgültige Parlamentsbeschluss zur Schaffung des Instituts fiel am 21.03.1991 mit einem nahezu einstimmigen Abstimmungsergebnis. Zudem wurde am 12.04.1991 beschlossen, dass Vertreter von vier Ministerien im Verwaltungsrat des Instituts sitzen würden. Dies betraf die Ressorts Auswärtiges, Bildung- und Wissenschaft, Kultur sowie Wirtschaft und Finanzen. Dies wurde u. a. damit begründet, dass das IC so seine Autonomie behalten könne, da kein Ministerium ohne Zustimmung des anderen in seine Arbeit intervenieren würde. Zudem würden so die Ministerien einfacher freiwillig Kompetenzen, die vorher in ihren Einflussbereich gefallen sind, an das Institut abgeben. Zum Direktor wurde am 13.09.1991 Nicolás Sánchez-Albornoz ernannt (Gimeno 1991: 128 ff.). Seine Ernennung kann so interpretiert werden, dass damit ein Zeichen für die Aufarbeitung der franquistischen Diktatur gesetzt werden sollte. Er ist der Sohn des ehemaligen Präsidenten der Spanischen Republik im Exil Claudio Sánchez-Albornoz und verbrachte lange Zeit seines Lebens im politischen Exil in Argentinien und den USA. Im Gründungsprozess des Institutes wurde bereits offenbar, was die Entwicklung des IC in den nächsten knapp drei Jahrzehnten prägen sollte: Die Vermeidung von Kompetenzstreitigkeiten zwischen den Ministerien konnte nicht gelingen, da bereits der Ernennungsprozess des ersten Cervantes-Direktors unter den einzelnen Ressorts umstritten war. So wurde der Direktor maßgeblich vom Bildungs- und Wissenschaftsministerium vorgeschlagen und musste endgültig vom Ministerrat abgesegnet werden. Dieser Umstand stieß insbesondere im Außenministerium auf Ablehnung, da dieses das IC vor allem als Instrument der spanischen Außenpolitik 8 Spanisch

ist Amtssprache in 21 Ländern. Dies sind neben Spanien weitere 19 iberoamerikanische Staaten sowie Äquatorialguinea.

176

4

Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

ansah und es in seiner Ausrichtung in der Tat maßgeblich auf die außenpolitischen Richtlinien Spaniens konzentriert war (Herrera de la Muela 2006: 866). Im Gesetz, das die Gründung des IC festschreibt, wird die fundamentale Bedeutung der spanischen Kultur und Sprache, die vom Institut verbreitet werden sollen, betont. Sie seien nicht nur Erbe Spaniens, sondern – in der bereits beschriebenen panhispanischen Tradition – das Erbe aller spanischsprachigen Länder. Das Gesetz unterstrich zudem, dass das IC Funktionen übernehmen solle, die bisher von den Außen-, Bildungs- und Kulturministerien ausgeübt worden waren. Das Gesetz sah weiterhin vor, dass das IC dem Außenministerium unterstellt sein würde (Boletín Oficial del Estado 1991: 1). Der Ministerrat schrieb dem IC die 31 Kulturzentren zu, die bis dato der DGRCC des Außenministeriums unterstanden. Dazu kamen die Casas de España, die zum Instituto Nacional de Emigración des Arbeitsministeriums gehörten und zwei Zentren des Bildungs- und Wissenschaftsministeriums. Dieser Prozess wurde als cervantización bezeichnet (Barrado 2012: 9). Er umfasste zudem die Planung und Einrichtungen vollkommen neuer Standorte. Die cervantización war anfangs durchaus mit Problemen verbunden. So kamen etwa Konflikte mit dem Arbeitsrecht des Personals auf, insbesondere was das Aufenthaltsrecht anbelangte. Im Laufe dieses Prozesses wurde festgelegt, dass Institutsleiter auf einem Posten maximal fünf Jahre verbleiben und maximal zehn Jahre durchgängig im Ausland sein dürften. Für die Zeit danach wurde ein obligatorischer zweijähriger Aufenthalt in Spanien festgelegt. So sollte vermieden werden, dass die Verantwortlichen den Kontakt mit der spanischen Realität verlieren und der Zentrale der Kontakt mit der Realität der einzelnen Institute abhanden komme. Zudem wurde dies als eine Gegenmaßnahme der sog. „Vereinnahmung“ (patrimonialización) eines Instituts durch einen Leiter oder wichtigen Mitarbeiter gesehen (Gimeno 1991: 137). Die Verpflichtung, vorhandene Institute zu übernehmen, traf das organisatorisch noch in den Kinderschuhen steckende IC sehr kurzfristig, selbst im Hauptquartier war man noch nicht administrativ auf diese Verwaltungsleistung vorbereitet. Auch die Vergabe des Sprachdiploms Diploma de Español como Lengua Extranjera (DELE), das bereits 1988 eingeführt und bis dahin vom Bildungs- und Wissenschaftsministerium vergeben wurde, sollte nun vom IC durchgeführt werden (Martínez Lillo 2003: 246). In den Anfangsjahren häuften sich zudem die Meldungen über Finanzprobleme des Instituts und über Rücktritte einzelner Institutsleiter (El País vom 26.03.1993). Um das Institut in den Anfangszeiten bei der Koordination mit anderen Einrichtungen der spanischen AKP zu unterstützen, wurden Beratungsgremien gegründet, die

4.1 Die Policyarena der spanischen AKP

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bei den Botschaften der jeweiligen Länder angesiedelt waren (Herrera de la Muela 2008: 116). Der anfänglichen Euphorie folgte jedoch schnell Ernüchterung, insbesondere als der erste Haushalt des neu gegründeten Instituts verkündet wurde. Gerade im Vergleich zu den anderen europäischen Kulturinstituten war dieser enttäuschend. Regueiro beschreibt diesen als „unendlich geringer als den der europäischen Kulturinstitute, mit denen wir uns ohne Komplexe vergleichen wollten“ (Regueiro 2001: 81; Übersetzung C. P.). Ähnliche Vergleiche werden bis in die Gegenwart regelmäßig herangezogen. Insbesondere Direktor Sánchez-Albornoz stand wegen der für viele Standortleiter unbefriedigenden Personalsituation und der rechtlichen und finanziellen Unklarheit von einigen Zweigstellen in der Kritik. Zudem wurde vereinzelt kritisiert, dass das Institut zu sehr auf den Sprachunterricht ausgerichtet sei und zu wenige Kulturveranstaltungen ausrichten würde. Bereits 1992 war der Generalsekretär des IC Gimeno Ullastres wegen unterschiedlicher Auffassungen zum Organisationsmodell und zu den grundlegenden Prioritäten zurückgetreten. Auch die Parteien PP, PSOE und IU forderten den Rücktritt von Sánchez-Albornoz. Es wurde zudem festgestellt, dass das Ziel, das Bild Spaniens im Ausland zu verbessern, schwerer als gedacht umzusetzen war. So erklärte etwa der 1995 zurückgetretene Leiter des IC in Paris Felix de Azúa: „Nach Franco ist es das erste Mal, dass das Spanische seinen Weg ins Ausland findet und es ist schwierig, das absolut karikatureske Bild zu ändern, das man in Europa von unserem Land hat“ (zitiert in El País vom 25.05.1995; Übersetzung C. P.). Gleichzeitig wurde die Existenz eines IC von vielen Städten als ein Standortvorteil gesehen, weswegen allein zwischen 1993 und 1996 29 Angebote von verschiedenen europäischen Städten beim IC eingingen, die wegen der möglichen Eröffnung eines Instituts anfragten. Nach einer Evaluation von verschiedenen Standortkriterien sowie dem Ausmaß der Hispanophilie und der internationalen Repräsentativität wurde über die Eröffnung eines Standortes entschieden (Herrera de la Muela 2006: 867). Zu diesen Faktoren gesellten sich weitere historischlinguistische, politische sowie historisch-patrimoniale Gründe. Herrera de Muela stellt fest, dass die meisten IC in Europa zunächst in Städten mit bereits zahlenmäßig großer spanisch-sprachiger Bevölkerung geschaffen wurden, obwohl diese nicht unbedingt zur Zielgruppe gehörte. Verantwortlich für die Planung war die Beratungsfirma Price Waterhouse (Herrera de la Muela 2008: 79 ff.). In Deutschland unterhielt das IC in den 1990er Jahren beispielsweise zwei Institute. Während in München das dortige spanische Institut 1994 den Prozess der cervantización durchmachte, wurde in Bremen bereits 1995 ein weiteres IC eröffnet, nachdem der dortige Senat seine Unterstützung für eine solche Einrichtung

178

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Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

verkündet hatte. Es entstand zudem schnell eine intensive Zusammenarbeit mit der dort ansässigen Universität. Der Prozess der cervantización bedeutete für die Einrichtungen zunächst eine Verringerung der kulturellen Programmarbeit und eine verstärkte Konzentration auf den Sprachunterricht. So entwickelte sich das IC in München in der Anfangsphase nach eigener Aussage etwa zu einer super-escuela de idiomas und konnte in den ersten drei Jahren seines Bestehens die Zahl der Spanisch-Lerner verdreifachen (Instituto Cervantes 1996). Zudem wurde ein ambitionierter Expansionsplan ausgearbeitet, der die Schaffung von 39 weiteren Instituten zwischen 1993 und 1996 vorsah. Grundlegende Unterschiede zwischen den alten und neuen Kulturzentren gab es allerdings kaum. Vielmehr war es das Ziel, den Sprach- und Kulturaustausch zu professionalisieren und auf ein besseres organisatorisches Fundament zu stellen. So sollten das Curriculum für die Lehre aller Zentren vereinheitlicht werden, die Spanischlehrer eine bessere Didaktikausbildung bekommen und vor allem ein zeitgemäßeres Spanienbild vermittelt werden. Barrado fasst diesen Prozess als „Professionalsierung und Spezialisierung der neuen spanischen Public Diplomacy“ zusammen (Barrado 2012: 10; Übersetzung C. P.). Den Anfangsproblemen des IC schloss sich ab 1996 und mit dem Beginn der Amtszeit Aznars als Ministerpräsident eine weitere krisenhafte Phase an. So spielte das IC zeitweise nur noch eine untergeordnete Rolle in den Planungen des Außenministeriums. Herrera de la Muela bescheinigt ihm in dieser Zeit „eine rein repräsentative institutionelle Rolle“, was sich auch in dem sehr niedrigen Etat widerspiegelte (Herrera de la Muela 2008: 86; Übersetzung C. P.). Zudem bekam das Institut den Status einer Generaldirektion im Außenministerium, was eine Verringerung seiner Autonomie und der Durchsetzungsfähigkeit in Haushaltsverhandlungen bedeutete. Dies war allerdings eine Tendenz, die sich bereits in der vorherigen Legislaturperiode abgezeichnet hatte. Wie bereits erwähnt stand bereits seit geraumer Zeit der Direktor des IC Sánchez-Albornoz unter erheblichen Druck, der vor allem von der PP, aber auch den anderen im Kongress vertretenden Parteien ausgeübt wurde. So war es nur logisch, dass die Amtsübernahme durch Aznar auch einen Wechsel an der Spitze des IC bedeuteten würde, der zudem im Kontext eines Machtkampfes um die Kontrolle des IC zwischen dem Kultur- und Bildungsministerium, nun geleitet von Esperanza Aguirre – die die ausschließliche Entscheidungsgewalt über das IC haben wollte – und dem Außenministerium um den neuen Außenminister Abel Matutes stattfand. Der Machtkampf brachte jedoch zunächst keine nennenswerten Veränderungen mit sich.

4.1 Die Policyarena der spanischen AKP

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Nachdem Regierungschef Aznar den Schriftsteller Mario Vargas Llosa als neuen Direktor des Instituts vorgeschlagen hatte und Vargas Llosa dieses Angebot ablehnte9 (Cembrero in El País vom 09.05.1996), wurde der Diplomat und Herausgeber des Buches El peso de la lengua española en el mundo Santiago de Mora-Figueroa Marqués de Tamarón mittels eines gemeinsamen Dekrets vom Außen-, Kultur- und Bildungsministerium zum neuen Direktor ernannt, was aufgrund der vorherigen Diplomatentätigkeit von Mora-Figueroa als Zeichen für das Außenministerium im Machtkampf gesehen wurde (El País vom 19.05.1996). Das knappe Budget wollte Mora-Figueroa mit einer verstärkten Konzentration auf die Spracharbeit im Internet ausgleichen, um so gleichzeitig größere Personengruppen zu erreichen (Mora in El País vom 10.09.1996). Ein erstes Ergebnis dieses Zieles war am 10.09.1997 die Einweihung des Centro Virtual Cervantes (CVC) (Pérez de Pablo in El País vom 21.09.1997). Das bis heute bestehende CVC ist als Werkzeug für die Institutsarbeit mittlerweile unabdinglich geworden und dient sowohl als Instrument für die Spracharbeit im Internet als auch zur Veröffentlichung von digitalisierten Klassikern der spanischen Sprache. Trotz der geringen finanziellen Möglichkeiten konnten in den folgenden Jahren Institute in Manchester und Brüssel eröffnet werden und große Wachstumsraten sowohl bei der Anzahl der Veranstaltungen als auch der Spanischschüler an den Instituten erreicht werden. So stieg die Anzahl Letzterer von 34.204 in der Periode 1996–1997 auf 41.261 für 1997–1998 an. Mit diesen Zahlen war auch eine deutliche Steigerung des Budgets verbunden, das von 1997 zu 1998 um 14 Prozent und von 1998 auf 1999 um 6,3 Prozent erhöht wurde (Mora in El País vom 16.10.1998). Dazu kam 1999 der kostspielige Kauf von vier unter Denkmalschutz stehenden Gebäuden in dem Komplex Amster Yard in New York, für die insgesamt 1.400 Mio. Peseten aufgewandt wurden (dies entsprach damals rund neun Mio. Euro) und die das zukünftige IC in jener Stadt beherbergen sollten. Jenes Projekt galt als Prestigeprojekt für die Zukunft des Institutes, da die USA neben Brasilien als Wachstumsmarkt für die spanische Sprache als von entscheidender Bedeutung angesehen wurde (Cavestany in El País vom 08.04.1999).10 9 Vargas Llosa sah es als keinen Gewinn für die spanische Sprache und Kultur an, wenn er das

IC führen würde und begründete die Ablehnung mit folgenden Worten: „Ich kann Spanien, der Kultur und der Regierung von Aznar sehr viel mehr dienen, wenn ich die Unabhängigkeit und Freiheit bewahre, die ich bisher besessen habe.“ (zitiert in Cembrero in El País vom 09.05.1996; Übersetzung C. P.) 10 Die Investition wurde auch damit begründet, dass das IC sich gegenüber ähnlichen Institutionen, die sich der spanischen Sprache in New York widmeten, wie das private Spanish Institut oder das von der New York University 1997 eröffnete Centro Rey Juan Carlos I., positionieren sollte (Cavestany in El País vom 08.04.1999).

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Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

Nachdem de Mora-Figueroa zum Botschafter Spaniens in Großbritannien ernannt wurde, wurde er durch den Philologen Fernando Rodríguez-Lafuente, der bis dahin die Dirección General del Libro im Kultur- und Bildungsministerium geleitet hatte, ersetzt. (Villena in El País vom 24.04.1999). Im Jahr 1999 wurde zudem das Regelwerk (Reglamento) des IC veröffentlicht. Aus diesem Dokument, einem Organisationsstatut gleichkommend, geht deutlich die Verbindung zwischen der Arbeit des Institutes im Ausland und den auswärtigen nationalen Interessen Spaniens sowie seine administrative Verbindung zum Außenministerium hervor. Dass es acht Jahre dauern sollte, bis es zu der Veröffentlichung des für das interne Funktionieren des Instituts fundamentalen Regelwerks kam, gibt einen Hinweis auf die Probleme in diesem Bereich. Ein erster Plan Director de Cultura, der die Richtlinien für die kulturelle Programmarbeit festlegte, sollte gar erst im Jahr 2003 verabschiedet und veröffentlicht werden. In diesem wurde das Prinzip verankert, dass es den Instituten freigestellt ist, ihre eigenen Kulturprogramme entwickeln zu können, sie sich dabei jedoch möglichst mit anderen Instituten des Cervantes-Verbundes abstimmen sollten (Cerdán/Fernández Labayen 2012: 6). Die Zeit von Rodríguez-Lafuente an der Spitze des IC war ebenfalls knapp bemessen, sodass er nach etwas weniger als zwei Jahren durch den baskischen Schriftsteller und bis dato Direktor der Nationalbibliothek Jon Juaristi abgelöst wurde, dessen Ernennung unter maßgeblichem Einfluss von Regierungschef Aznar geschah. Die Ablösung erfolgte auf eigenen Wunsch von Rodríguez-Lafuente, der Leiter des Kulturteils des Tageszeitung ABC wurde. Der Abgang wurde von Teilen der Presse jedoch auch mit dem erneuten Machtkampf zwischen Kultur- und Bildungsministerium und Außenministerium in Verbindung gebracht, der diesmal den SEC Luis Alberto de Cuenca und den SECIPI Miguel Ángel Cortés als Protagonisten hatte (El País vom 20.03.2001). In diesem Zusammenhang wurden auch prekäre Arbeitsbedingungen der Beschäftigten in verschiedenen Instituten beklagt (El País vom 07.04.2001), ein Problem, das in vielen Fällen bis in die Gegenwart nicht behoben werden konnte (Hamete in Diagonal vom 22.01.2009; Bruzos Moro/Méndez Marassa 2016; Durán Rodríguez in El Salto Diario vom 29.06.2018).11 Im Jahr 2002 kam das oben angesprochene Projekt des IC in New York in die Negativschlagzeilen, da der unter Denkmalschutz stehende Gebäudekomplex unter Protest von Einheimischen (u. a. berichtete die New York Times) abgerissen wurde und die Kosten von Abriss und Neubau das anfangs kalkulierte Budget deutlich überstiegen (Piquer in El País vom 22.05.2002). Der neue Sitz in New York konnte 11 Dies ging soweit, dass 2006 gar ein Blog geschaffen wurde, in dem Betroffene über ihre prekären Arbeitsbedingungen im IC berichteten. Der Blog kann unter eltrasterodelcervantes.blogspot.com eingesehen werden. Der letzte Beitrag datiert aus dem Jahr 2012.

4.1 Die Policyarena der spanischen AKP

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schließlich im Oktober 2003 nach einer Investition von insgesamt zwölf Mio. Euro durch den Kronprinz Felipe eingeweiht werden (Piquer in El País vom 02.10.2003). Diese Summe war auch dadurch bezahlbar, da sich der Haushalt des IC insbesondere in der zweiten Amtsperiode von Aznar im Kontext von guten gesamtwirtschaftlichen Bedingungen stark erhöhte und der Ausbau des Institutsnetzes als eine Priorität des Ministerpräsidenten im Rahmen der AKP eingeschätzt werden kann. Wie bereits im Jahr 1996 bedeutete der Regierungswechsel im März 2004, diesmal von der PP zur PSOE, einen Wechsel an der Spitze des IC. So wurde Juaristis Schriftstellerkollege César Antonio Molina, der bis dato den Circulo de Bellas Artes in Madrid geleitet hatte, zu seinem Nachfolger ernannt. Der entscheidende Impuls zu seiner Ernennung kam jedoch vom zuvor ebenfalls neu ins Amt gekommenen Außenminister Moratinos und der Ministerin des neu geschaffenen Kulturministeriums Calvo (Ruiz Mantilla in El País vom 14.05.2004). Unter Molina erfolgte eine Öffnung des Institutes – das zu seiner Amtsübernahme bereits über 42 Zweigstellen verfügte – gegenüber den anderen innerhalb des spanischen Territoriums gesprochenen Sprachen, insbesondere der katalanischen Sprache. So wurde ein Kooperationsvertrag mit dem katalanischen Kulturinstitut IRL geschlossen, der u. a. die Nutzung der Räumlichkeiten des IC sowie des CVC für Kurse in Katalanisch vorsah (Mora in El País vom 14.11.2004).12 Ein ähnlicher Vertrag wurde im Juli 2005 mit dem baskischen Kulturinstitut Euskaltzaindia geschlossen (Larrauri in El País vom 29.07.2005). Hinter dieser Entwicklung stand des Konzept des España Plural, das insbesondere vom damaligen Ministerpräsidenten Zapatero gefördert wurde und den plurinationalen und plurilinguistischen Charakter Spaniens betonte. Eine weitere Neuheit war die Herausgabe einer eigenen Institutszeitschrift namens Cervantes, die über die Arbeit des Instituts informieren sollte sowie die massive Vergrößerung des Institutsnetzwerkes in Brasilien, das neben den USA als das Land mit dem größten Potential für die spanische Sprache gesehen wurde. In Brasilien wurden neben den zwei bereits bestehenden Instituten in Rio de Janeiro und São Paulo ab 2005 – als in Brasilien das sog. Ley del Español verabschiedet wurde, das Spanisch zum obligatorischen Unterrichtsfach in der Sekundarstufe machte – sieben neue Institute eröffnet (El País vom 25.01.2005). Hier kann zudem 12 Molina erklärte bei der Veranstaltung anlässlich der Vereinbarung mit der katalanischen Regierung: „Das Cervantes ist das Haus von Allen, wir alle bezahlen es und wir alle sollten es benutzen. Die Unterschrift unter diesen Vertrag bedeutet, dass wir Ordnung in Etwas bringen, was bereits vorher hätte geschehen sollen. Das Institut wird weiter die gemeinsame spanische und hispanoamerikanische Sprache lehren, jedoch auch nachdrücklich die anderen Sprachen und Kulturen des Staates verbreiten.“ (zitiert in Mora in El País vom 14.09.2004; Übersetzung C. P.)

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Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

deutlich die Verknüpfung von wirtschaftlichen Interessen und AKP herausgelesen werden. So ist Spanien hinter den USA der zweitgrößte Investor in Brasilien. Diesbezüglich sind vor allem das Banken- und das Transportgewerbe von Bedeutung (Prieto Gutiérrez 2013: 2). Eine weitere der zahlreichen Neuerungen, die unter die Amtszeit von Molina fallen, war die Eröffnung des neuen Hauptsitzes in der Madrider Calle Alcalá, der von der Königsfamilie offiziell eingeweiht wurde. Das imposante Gebäude, das u. a. zuvor als Rathaus von Madrid fungierte, symbolisierte das rasch steigende Prestige des Institutes zu jener Zeit (El País vom 11.10.2006). Dies wurde auch an der schnell steigenden Anzahl der Zweigstellen deutlich, deren Anzahl bei der Eröffnung des neuen Hauptsitzes bereits 60 betrug. Im Juni 2007 ging das IC eine Partnerschaft mit dem internationalen Kanal des staatlichen spanischen Fernsehens TVE ein, um nach dem Vorbild der BBCSendung That´s English Menschen in aller Welt die spanische Sprache und Kultur mittels eines Fernsehprogramms unter dem Namen Radiotelevisión Cervantes näherzubringen (Sahuquillo in El País vom 15.06.2007). Dies war gleichzeitig eine der letzten Amtshandlungen von Molina an der Spitze des IC, da er im Juli 2007 zum Kulturminister ernannt wurde und sogleich seinen Einfluss dafür einsetzte, dass die Philologin Carmen Caffarell zu seiner Nachfolgerin ernannt wurde (Cruz in El País vom 21.07.2007). Zu diesem Zeitpunkt verfügte das IC bereits über 67 Zweigstellen. Eine der ersten Aufgaben von Caffarell war es sogleich, die angesprochene multimediale Expansion des IC zu beaufsichtigen. Ein erstes Projekt diesbezüglich war die Einrichtung des Internetkanals www.cervantestv.es, der mittlerweile im Zuge der Wirtschafts- und Finanzkrise wieder eingestellt wurde. Die Amtszeit von Caffarell wurde vor allem vom Einfluss eben dieser Wirtschafts- und Finanzkrise geprägt, die seit 2007 die westliche Welt heimsuchte und in Spanien zu einer schweren Bankenkrise und einem Platzen der Immobilienblase führte. Dies hatte zwangsläufig auch negative Konsequenzen für das IC, dessen rascher Expansionskurs nun ein Ende fand. Obwohl der Haushalt zunächst nicht gekürzt wurde, mussten Neueröffnungen von Instituten in Kiew, Seoul und St. Petersburg auf unabsehbare Zeit verschoben werden. Eine Zweigstelle in Gibraltar, also auf Territorium, das von Spanien beansprucht wird, wurde dagegen eröffnet (Ethel in El País vom 10.10.2008). Dies stieß auf starke öffentliche Kritik, da argumentiert wurde, dass dies einer Anerkennung Gibraltars als ausländisches Territorium gleichkommen würde. In den Jahren 2015 bis 2018 wurde die Zweigstelle in Gibraltar zwischenzeitlich wieder geschlossen. Von 2009 bis 2018 wurden keine neuen IC mehr eröffnet (drei wurden in dieser Zeit geschlossen: Gibraltar, Damaskus, Florianopolis) (Badillo/Malamud 2018: 3),

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obwohl wiederholte Male die Öffnung neuer Institute angekündigt wurde (z. B. in Washington oder Tanger). Inmitten der Wirtschafts- und Finanzkrise eröffnete der Kulturminister Molina erneut den alten Konflikt um die Kontrolle des IC. Dabei wurde er von der PP unterstützt. Molina begründete sein Anliegen damit, dass das IC für den Außenminister Moratinos keine Priorität darstellen würde. Gleichzeitig blieb er demonstrativ einem Symposium fern, an dem alle ehemaligen Direktoren des IC teilnahmen und das anlässlich des 18-jährigen Bestehens des Institutes veranstaltet wurde (Ruiz Mantilla in El País vom 31.03.2009). Dennoch kam es diesmal erneut zu keinerlei Veränderungen, da der Streit schließlich mit der Ablösung Molinas im Kulturministerium durch Ángeles González-Sinde gelöst wurde. Dies bedeutete jedoch nur den vorläufigen Ende des Disputes, der im Frühjahr 2012 erneut aufflammte, nun innerhalb der PP-Regierung. Protagonisten waren diesmal der Kulturstaatssekretär Lasalle und der Außenminister García-Margallo (González in El País vom 12.01.2012). Gleichzeitig wurde ein Nachfolger für ICDirektorin Caffarell gesucht und wie Ende der 1990er Jahre erneut Mario Vargas Llosa als mögliche Lösung angefragt. Diesmal versuchte gar König Juan Carlos I. den Nobelpreisträger von 2010 zu überzeugen (Ruiz Mantilla in El País vom 20.01.2012). Vargas Llosa lehnte jedoch erneut ab. Mit dem Diplomaten und Philologen Victor García de la Concha, der zuvor zwischen 1998 und 2011 die RAE geleitet hatte, wurde jedoch eine renommierte Alternative gefunden (Rodríguez Marcos in El País vom 27.01.2012). Gegenüber seiner Vorgängerin Caffarell nahm García de la Concha eine verstärkt repräsentative Rolle ein, während die täglichen Amtsgeschäfte besonders beim neuen Generalsekretär des Institutes Rodríguez-Ponga lagen, der zuvor Sprecher der PP im Kulturausschuss des Abgeordnetenhauses gewesen war und somit eine besondere Nähe zur Regierungspartei und der zuvor von ihr vertretenden Kulturpolitik hatte (Alvarado in El Mundo vom 25.04.2012). Der Wechsel fand zudem in einem Kontext von massiven Einsparungen im Haushalt des IC statt, dessen staatliche Zuwendungen nach Kürzungen in den Vorjahren noch einmal deutlich um 37 Prozent für das Jahr 2013 gegenüber dem Jahr 2012 gekürzt wurden. Der Kürzung sollte mit dem Verkauf von Institutseigentum, der Neuverhandlung von Mietverträgen, massiven Personalkürzungen und der Schließung der beiden brasilianischen Zweigstellen in Curitiba und Recife sowie des Instituts in Damaskus begegnet werden (Constenla/Koch in El País vom 08.10.2012). Anfang 2015 gesellte sich die Schließung des ohnehin umstrittenen Instituts in Gibraltar dazu. Der von der PP mit den Kürzungen verfolgte Weg, gerade in Zeiten des massiven Anstiegs des Interesses an der spanischen Sprache in Ländern wie China

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Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

und Indien13 , stieß auf massive Kritik von Seiten der Kulturschaffenden. Auch der Schriftsteller und ehemalige Leiter des Instituts in New York Antonio Muñoz Molina meldete sich mit einer harschen Kritik zu Wort, die das Werk der vergangenen Jahre im Ruin versinken sah (Muñoz Molina in El País vom 09.11.2012).14 Eine weitere Strategie, die García de la Concha und Generalsekretär RodríguezPonga in dieser Zeit forcierten und die bis zuletzt weitgehend beibehalten wurde, war die verstärkte Generierung eigener Einnahmen und die Streichung ineffizienter Maßnahmen. Zu diesen Änderungen gehörte etwa die angesprochene Einstellung das Fernsehkanals CervantesTV, der Verkauf von Institutseigentum wie der Institutssitze in Brüssel und Tel Aviv und die verstärkte Konzentration auf den lukrativen Sprachunterricht, der gleichzeitig mit einem Anstieg der Kursgebühren verbunden war. Die kulturelle Programmarbeit wurde zum Teil von einer zentralen Schnittstelle gesteuert sowie die Kooperation mit lokalen Trägern wie Universitäten15 gesucht. So wurde innerhalb kürzester Zeit die Eigenfinanzierungsquote der Zweigstellen im Durchschnitt von 33 auf 53 Prozent erhöht (Verdú in El País vom 29.01.2013). Ein Ergebnis war zudem die verstärkte Latinoamericanización des Institutes, die sich in der Zusammenarbeit mit lateinamerikanischen Regierungen, allen voran Mexiko, Chile, Kolumbien und Peru, zeigte. Hier wäre insbesondere die Schaffung des Servicio Internacional de Evaluación de la Lengua Española (SIELE) zu nennen, der in Zusammenarbeit mit 80 Universitäten und mit besonderer Präsenz der Universidad de Salamanca, Universidad de Buenos Aires und der Universidad Autónoma de México (UNAM) betrieben wird oder die Kooperationen mit dem Instituto Caro y Cuervo in Kolumbien und dem Centro Cultural Inca Garcilaso in Peru. 13 Am indischen Standort in Neu-Delhi werden mittlerweile mehr als 400.000 Sprachstunden

bei einer Schülerzahl von 5.000 vergeben, was die enorme Nachfrage für das Lernen der spanischen Sprache unterstreicht. Die dortige Zweigstelle ist somit mit Abstand die erfolgreichste im Netzwerk des IC (Agencia EFE vom 14.06.2018). 14 Ein Auszug verdeutlicht die düstere Vision Molinas zur Zukunft des Institutes: „Während der Jahre der Euphorie war die Expansion so schnell, dass es nicht so schien, als hätte man Zeit um innezuhalten und nachzudenken. Nun, mit noch mehr Unbesonnenheit, ist es zur entgegengesetzten Entwicklung gekommen. Und gerade wenn wir am meisten ein Bild nach außen benötigen, dass Seriosität und Ernsthaftigkeit ausstrahlt, erleidet das Instituto Cervantes Kürzungen, die den sicheren Niedergang von Allem mit sich bringen werden, was man in den letzten 20 Jahren aufgebaut hat.“ (Muñoz Molina in El País vom 09.11.2012; Übersetzung C. P.) 15 Hier wäre exemplarisch ein 2013 geschlossener Vertrag mit der Universidad Autónoma de México (UNAM) oder die Kooperation mit der Universität Harvard in den USA, ebenfalls ab 2013, zu nennen. Letztere hatte als Ergebnis die Schaffung des Observatorio del Instituto Cervantes en Harvard, das u. a. Spenden der Banco Santander bezieht und sich vor allem mit der Entwicklung der spanischen Sprache in den USA beschäftigt.

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Die UNAM, das Instutito Caro y Cuervo, sowie das Centro Cultural Inca Garcilaso betreiben mittlerweile gar eigene Büros in der Zentrale des IC in Madrid. Darüber hinaus hat das IC Kooperationsverträge mit allen Iberoamerikanischen Sprachakademien geschlossen und setzt seit einigen Jahren verstärkt auf iberoamerikanisches Personal in den Instituten, was sich auch auf die Leitungsebene bezieht. Besonders die Universidad de Salamanca hat bedeutende Präsenz in dem Bereich des sog. „Sprachtourismus“, in dem sie mit dem IC zusammenarbeitet. Hier wären ebenso die Federación de Escuelas de Español como Lengua Extranjera (FEDELE) und die Fundación Comillas del Español y la Cultura Hispánica zu nennen, die in diesem Bereich in der Vergangenheit Kooperationsverträge mit dem IC unterschrieben haben. Neben der insgesamt sehr auf die Verbreitung und Zertifizierung der spanischen Sprache ausgerichteten Arbeit agiert das IC als Zertifikationsinstanz für den Nachweis von soziokulturellem und konstitutionellem Wissen, das Anwärter auf die spanische Staatsangehörigkeit nachweisen müssen. In diesem Rahmen wird das Zertifikat Conocimientos Constitucionales y Socioculturales de España (CCSE) vergeben. Das insgesamt durchaus erfolgreiche Wirken von García de la Concha und Rodríguez-Ponga an der Spitze des Instituts zeigt sich in der deutlichen Konsolidierung des Institutes in den folgenden Jahren, die in einem Kontext von schwierigen Begleitumständen stattfand. Insbesondere ab 2016 und damit in der letzten Phase seiner Amtszeit appellierte García de la Concha an die Regierung, dem Institut eine größere Autonomie zu geben und sich somit auch aus dem permanenten Machtkampf zwischen dem Außenministerium und dem Kulturstaatssekretär zu lösen. Zudem versprach er sich dadurch eine Verringerung der schwerfälligen bürokratischen Vorgänge sowie eine größere Flexibilität in der Arbeit vor Ort. Gleichzeitig sollte eine Ausdehnung der Tätigkeit auf die bislang vernachlässigte Südhalbkugel vorgenommen werden (Ruiz Mantilla in El País vom 28.07.2016). Im Januar 2017 wurde der Dichter und Kunstkritiker Juan Manuel Bonet, bis dato Leiter des Institutes in Paris, zum Nachfolger von García de la Concha ernannt (Ruiz Mantilla in El País vom 19.01.2017). Auch Bonet forderte von Beginn an mehr Autonomie für das IC sowie eine Anhebung der finanziellen Zuwendungen durch den spanischen Staat. Außerdem kündigte er einen plan de choque cultural sowie das Motto seiner Amtszeit Más Iberoamérica y más cultura an (Ruiz Mantilla in El País vom 08.02.2017). Bonets Zeit an der Spitze des Instituts dauerte jedoch nur kurz, da er nach Amtsantritt der neuen PSOE-Regierung um Ministerpräsident Pedro Sánchez gemäß der ungeschriebenen Regel, dass bei einem Regierungswechsel auch der von der Vorgängerregierung ernannte Direktor ausgetauscht wird, durch den Poeten Luis García Montero ersetzt wurde (Ruiz Mantilla in El País vom 19.07.2018). Drei

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Monate später wurde auch Generalsekretär Rodríguez-Ponga, der seit April 2012 im Amt war, auf Vorschlag vom neuen Direktor Montero durch Carmen Noguero ersetzt. Im Gegensatz zu ihrem Vorgänger kam die neue Generalsekretärin jedoch nicht aus der Politik, sondern aus der Verwaltung, was als ein Zeichen für den politischen Willen gewertet wurde, in diesem Posten eine verstärkte Autonomie gegenüber Parteiinteressen herzustellen (Ruiz Mantilla in El País vom 20.09.2018). Stand 2018 verfügt das IC über insgesamt 63 Zweigstellen, die seit 2016 bezüglich ihrer Größe in die Kategorien A und B eingeteilt werden, jedoch in ihrer Funktionsweise keine wesentlichen Unterschiede aufweisen. Zudem agieren einige Institute als Koordinationsinstanzen für mehrere weitere Zweigstellen. So ist beispielsweise in Deutschland das IC in Berlin das Koordinationszentrum für die IC in Bremen, Frankfurt am Main, Hamburg und München (Instituto Cervantes 2016). Die geographischen Prioritäten des IC liegen vor allem auf Europa, Nordafrika, Brasilien und den USA. Im für die Weltpolitik immer wichtiger werdenden asiatischen Raum ist das Institut hingegen unterrepräsentiert. So existieren im ostasiatischen Raum nur drei Institute: In Tokio, Peking und Shanghai. Laut dem Bericht des IC für das Jahr 2017, der den Namen El español: una lengua viva trägt, besuchten in dem Kursjahr 2015–2016 142.794 Schüler die Spanisch-Kurse des IC. 89.154 Schüler schrieben sich für eine DELE-Prüfung ein, deren Zertifikat sich zum prestigeträchtigsten seiner Art bezüglich des Nachweises von Kenntnissen der spanischen Sprache entwickelt hat und das zu einer enormen Einnahmequelle des Instituts geworden ist. Während der historische Höhepunkt der Zahlen der Kursteilnehmer im Kursjahr 2011–12 mit 243.085 Schülern erreicht wurde, ist diese Zahl seitdem kontinuierlich zurückgegangen. Die Anzahl der Einschreibungen in die DELE-Prüfung 2015–16 stellt hingegen mit Abstand den Rekord dar. Dieses Paradox erklärt das IC damit, dass die Zahl der Kursbesucher aufgrund der schwierigen sozioökonomischen Verhältnisse in einigen Ländern sowie durch die starken Haushaltskürzungen bei kollaborierenden Institutionen in den Zielländern gesunken sei. Zudem habe das IC die Kurse an externe Agenten ausgelagert, die mit dem IC zusammenarbeiten, deren Zahlen aber nicht in den offiziellen Statistiken des Instituts berücksichtigt werden. Hier wären etwa die sog. Aulas Cervantes zu nennen, die mit der Unterstützung des IC in Universitäten und Bildungszentren in Ländern eröffnet wurden, in denen mittelfristig keine Eröffnung eines Instituts geplant ist.16 Die Anzahl der DELE-Einschreibungen sei 16 Im Jahr 2017 existierten weltweit insgesamt elf Aulas Cervantes und 205 akkreditierte Zentren, an denen das DELE-Sprachdiplom vergeben wird und die mit dem IC eng zusammenarbeiten: Insgesamt war das IC so direkt oder indirekt in 131 Ländern tätig (Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos 2017).

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hingegen aufgrund der steigenden Rolle des IC als Zertifikationsinstanz von Spanischkenntnissen gestiegen (Instituto Cervantes 2017a: 22 ff.). Hier muss allerdings angeführt werden, dass das IC mit dem DELE-Zertifikat zwar den Anspruch hegt, den gesamten iberoamerikanischen Sprachraum zu vertreten, jedoch in den letzten Jahren durchaus Alternativen zu dem Sprachzertifikat entstanden sind. Im argentinischen Fall ist z. B. das Certificado de Español: Lengua y Uso (CELU) anzuführen, das von den Sprachabteilungen der argentinischen Hochschulen vergeben wird. Im Zuge des III. Congreso Internacional de la Lengua Española ist außerdem das Sistema Internacional de Certificación del Español como Lengua Extranjera (SICELE) entstanden, das einen multilateralen Ansatz verfolgt und von spanischen wie lateinamerikanischen Institutionen vergeben wird. Generell hat das IC auf dem Gebiet der spanischen Sprache jedoch eine sehr dominante Stellung entwickelt, die nicht selten Quelle von Kritik gewesen ist und dem IC nahezu zu einer Monopolstellung in der Lehre der spanischen Sprache verholfen hat. Dies steht vor allem im Zusammenhang mit den von ihm entwickelten Instrumenten wie den angesprochenen SIELE, DELE, dem seit 2000 durchgeführten Sistema de Acreditación de Centros de Enseñanza (SACIC), das als einzige weltweite Akkreditierungsinstanz für Spanisch-Sprachinstitute gilt, oder dem Plan Curricular del Instituto Cervantes (PCIC), der bereits 1994 eingeführt wurde und als Standard-Kurrikulum für die Lehre der spanischen Sprache fungiert (Durán Rodríguez in El Salto Diario vom 29.06.2018). Deswegen wird das IC berechtigterweise häufig vor allem als Sprach- und erst in zweiter Instanz als Kulturinstitut wahrgenommen. Dennoch wurden allein im Jahr 2016 weltweit insgesamt 5.500 kulturelle Veranstaltungen durchgeführt, darunter waren z. B. 2.316 Filmvorführungen und 410 Ausstellungen (Instituto Cervantes 2017). In der folgenden Tabelle soll die Entwicklung des Haushalts des IC dargestellt werden. Dabei wird zwischen der staatlichen bzw. öffentlichen Förderung und den Eigeneinnahmen durch Gebühren für Kurse und Examen, kulturelle Aktivitäten usw. unterschieden. Die Ermittlung der Zahlen wurde u. a. dadurch erschwert, da sich in der Literatur sowie in den eigenen Angaben des Institutes oftmals widersprüchliche Zahlen finden. So weichen z. B. die Zahlen von Badillo (2014), etwa was das Jahr 2014 anbelangt, stark von den institutseigenen Zahlen ab. Zudem stehen keine Daten für den Zeitraum zwischen 1991 und 1999 zu Verfügung. Aus dem Jahrbuch des IC des Jahres 2009 lässt sich dennoch herauslesen, dass im Jahr 1992, dem ersten Jahr in dem das IC einen eigenen Haushalt aufweisen konnte, der Haushalt des IC 4.219 Mio. Peseten betrug (Instituto Cervantes 2009), was zu diesem Zeitpunkt etwa 40 Mio. US-Dollar entsprach.

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Es ist auffällig, dass seit Mitte der 2000er Jahre die Eigeneinnahmen in bedeutendem Maße gesteigert werden konnten, was in direktem Zusammenhang mit den Kürzungen der Wirtschafts- und Finanzkrise steht. Die Antwort auf die finanziellen Schwierigkeiten war somit eine zunehmende Kommerzialisierung der Spracharbeit (Tabelle 4.3). Tabelle 4.3 Entwicklung des Haushalts des IC von 2000 bis 2017* Jahr

Gesamthaushalt in Mio. Euro

2000

41,5

2001

48,2

2002

48,5

2003

56

2004 2005

Prozentuale Veränderung des Gesamthaushaltes

Öffentlicher Bereich in Mio. Euro

Eigenmittelbereich in Mio. Euro

k. A.

k. A.

+16,14

k. A.

k. A.

+0,50

k. A.

k. A.

+15,48

k. A.

k. A.

60,1

+7,36

k. A.

k. A.

61,9

+3,00

k. A.

k. A.

2006

68,6

+10,88

61

7,5

2007

89,4

+30,32

80,5

8,9

2008

100,6

+12,47

89,5

11,1

2009

102,4

+1,85

90,1

12,3

2010

103,4

+0,94

88,9

14,5

2011

102,8

−0,56

86,4

16,5

2012

97,2

−5,42

80,7

16,5

2013

86,8

−10,76

59

27,8

2014

110,4

+27,29

50,4

k. A.

2015

114,8

+3,98

54,2

60,7

2016

115,4

+0,44

65,2

50,2

2017

120,5

+4,49

64,2

56,3

Quellen: Badillo 2014: 30 (die Jahre 2000 bis 2013 betreffend); Instituto Cervantes 2015 (das Jahr 2015 betreffend); Instituto Cervantes 2014 (das Jahr 2014 betreffend); Instituto Cervantes (2017b) (die Jahre 2016 und 2017 betreffend). Das IC ist Hauptempfänger des von Außen- und Kultur- und Bildungsministerium betriebenen Haushaltsprogramms 144A Cooperación, promoción y difusión cultural. *Die Summen wurden aufgerundet Eigene Darstellung.

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4.1.2.1.2 Die Agencia Española para la Cooperación Internacional y Desarrollo in Madrid Wie bereits in Punkt 3.1.3 angesprochen, wurde 1988 die AECI gegründet. Dies geschah im Zuge der Restrukturierung der ebenfalls erst 1985 geschaffenen SECIPI im Außenministerium, der die AECI als autonome staatliche Institution (Entidad Estatal Autónoma) fortan unterstellt wurde. Dabei war sie das Resultat der Vereinigung der autonomen Organismen Instituto de Cooperación Iberoaméricana und Instituto Hispano-Árabe de Cultura unter einem Dach.17 Dazu kam das neue Instituto de Cooperación para el Desarrollo, sodass sich die AECI in drei Institute aufteilte. Als Ziele der AECI wurden festgelegt: 1. Das wirtschaftliche Wachstum sowie den sozialen, kulturellen, institutionellen und politischen Fortschritt in Entwicklungsländern und vor allem „hispanischen“ Ländern zu fördern; 2. Das Verständnis und die Kooperation zwischen den entwickelten Ländern, insbesondere zwischen denen in der damaligen Europäischen Gemeinschaft sowie den besagten „hispanischen“ Ländern, zu begünstigen (Boletín Oficial del Estado 1988). Der Fokus wurde somit von Beginn an klar auf die spanischsprachige Welt, d. h. vor allem auf Lateinamerika und Äquatorialguinea, gelegt. Im Rahmen der AKP kam der AECI die Aufgabe der Entwicklung, Ausführung und Förderung von Programmen zu, die im Zusammenhang mit der Entwicklungszusammenarbeit im kulturellen Bereich stehen sowie die spanische Sprache und weitere hispanische Sprachen im Ausland zu verbreiten. So heißt es im Königlichen Dekret 1527/1988, mit der die AECI offiziell gegründet wurde, dass es ihre Aufgabe sei: „An der Verteidigung und Verbreitung der spanischen Sprache und der weiteren hispanischen Sprachen teil[zu]nehmen“ (Ebenda; Übersetzung C. P.). Damit war die AECI noch vor dem IC die erste neu errichtete Institution nach der Transición, die systematisch und kontinuierlich im Bereich der auswärtigen Sprachund Kulturarbeit tätig wurde. Sie wurde von einem sog. Consejo Rector geleitet, dem der Außenminister als Präsident und der SECIPI als Vizepräsident vorstanden. Letzterer hatte die Aufgabe, die Richtlinien der AECI zu setzen, die mit dem jährlich erscheinenden Plan Anual de Cooperación Internacional konform gehen sollten sowie der Programmplanung und dem jährlichen Haushaltsplan zuzustimmen. Der Leiter der AECI im Rang eines Subsekretär musste wiederum bei seiner Wahl vom Ministerrat die Zustimmung erhalten und wurde zuvor vom Außenminister vorgeschlagen (Boletín Oficial del Estado 1988). Somit war die AECI von Beginn an klar an das Außenministerium gebunden. 17 Das Instituto de Cooperación Iberoamericana gilt als Nachfolgeinstitution des 1946 geschaffenen Instituto de Cultura Hispánica.

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1994 wurden die drei erwähnten AECI-Institute mit der Begründung einer Kostenreduzierung zusammengelegt und auf zwei reduziert: In das Instituto de Cooperación Iberoamericana und das Instituto de Cooperación con el Mundo Árabe, Mediterraneo y Países en Desarrollo (Boletín Oficial del Estado 1994). Der geographische Schwerpunkt lag somit weiterhin klar auf den historischen Einflussregionen Iberoamerika sowie dem arabischen und nordafrikanischen Raum. Im darauf folgenden Jahr wurde zudem der Consejo de Cooperación al Desarrollo geschaffen, der die Aufgabe zugewiesen bekam, die Entwicklungshilfe mit den von der Regierung festgesetzten Leitlinien in Außen-, Wirtschafts- und Handelspolitik abzustimmen (Boletín Oficial del Estado 1995).18 Eine ganze Reihe von Veränderungen, die auch mit der Schaffung anderer AKPInstitutionen wie der SEACEX, SECC und der FC zusammenhingen, wurden ab 1996 vorgenommen: Der SECIPI wurde mit der Begründung, die Arbeit der ihr unterstellten Strukturen und der AECI besser zu koordinieren, sowohl die Präsidentschaft der Institution als auch der Vorsitz des Leitungskomitees zugeordnet. Die alltägliche Leitung der AECI wurde allerdings einem Vizepräsidenten unterstellt (Boletín Oficial del Estado 1996a). Das Amt des SECIPI wurde somit noch einmal deutlich aufgewertet. Zwei Jahre später wurde zur besseren Klärung der Aufgaben in der Entwicklungszusammenarbeit festgelegt bzw. klargestellt, dass die AECI als dessen Ausführungsorgan fungieren solle (Boletín Oficial del Estado 1998), was ebenfalls einer Aufwertung der Institution gleichkam. Einen weiteren Kompetenzzugewinn konnte die AECI im Jahr 2000 mit der Verabschiedung ihres neuen Statuts verzeichnen. So wurden ihre Aufgaben in drei Generaldirektionen aufgeteilt: 1. Die Dirección General de Cooperación con Iberoamérica; 2. Die Dirección General de Cooperación con Africa, Asia y Europa Oriental; 3. Die Dirección General de Relaciones Culturales y Científicas. Insbesondere letztere Generaldirektion, die in der Folge mit DGRCC abgekürzt wird, bestand seit Gründung der AECI, ihr Ursprung geht gar bis auf die 1920er Jahre zurück. Ihre Arbeit war und ist für das Politikfeld der spanischen AKP fundamental. So wurden 18 Als Aufgaben des Consejo werden wörtlich festgelegt: „a) Die Festsetzung von Kriterien und Prioritäten, die die offizielle Entwicklungshilfe lenken sollen, in Übereinstimmung mit den Richtlinien im Bereich der Außen-, Wirtschafts- und Handelspolitik der Regierung. b) Frühzeitig über die Gesetzesprojekte zur informieren, die sich auf die Entwicklungszusammenarbeit beziehen; c) Frühzeitig über den Plan Anual de Cooperación Internacional informieren; d) Das periodische Überprüfen der Umsetzung der Projekte und der weltweiten Erfüllung der Entwicklungszusammenarbeit; e) Jene anderen Aufgaben die die Regierung ihm im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit überträgt“ (Boletín Oficial del Estado 1995; Übersetzung C. P.)

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ihr die Pflege der offiziellen (somit vom spanischen Staat betriebenen) kulturellen und wissenschaftlichen Beziehungen des Landes mit Entwicklungsländern sowie die internationale Stipendien- und Lektoratsvergabe übertragen, weswegen sie sich auch organisch in die beiden Subdirektionen Subdirección General de Cooperación y Promoción Cultural Exterior und Subdirección General de Becas, Lectorados e Intercambios aufteilte (Boletín Oficial del Estado 2000).19 Besonders hervorzuheben sind die der AECI zugeschriebenen Kulturzentren, die in dem Dekret trotz ihrer bereits vorherigen Existenz erstmals als Ausführungsorgane der kulturellen Zusammenarbeit erwähnt und in diesem Bereich zu wichtigen Akteuren wurden.20 Dieser für die Entwicklung des Politikfelds AKP nicht zu unterschätzende Schritt sowie der zunehmende Einfluss des kulturellen Faktors auf die Entwicklungszusammenarbeit, folglich auch eine stärkere Überschneidung der Politikfelder AKP und Entwicklungszusammenarbeit, ist im Zusammenhang einer internationalen Konjunktur zu sehen, die ihren Ursprung in den späten 1990er Jahren hat. Damals bildete sich die Erkenntnis heraus, dass der kulturelle Faktor in der 19 Als

Aufgaben der Subdirección General de Cooperación y Promoción Cultural Exterior wurden festgelegt: „a) Plant und führt die kulturelle Kooperation der Agencia aus und wirbt für die spanische Kultur, vor allem durch die diplomatischen und konsularischen Repräsentanzen, mit besonderem Nachdruck auf den Ländern, die kulturell und historisch mit Spanien verbunden sind. b) Führt die Kulturarbeit durch, die aus den Verpflichtungen hervorgeht, die Spanien durch Einigungen, Verträge und Programme mit Entwicklungsländern eingegangen ist. c) Plan, beaufsichtigt, koordiniert und kontrolliert die Aktivitäten der kulturellen Zentren und Institutionen Spaniens im Ausland, die an diese Dirección General gebunden sind; Leitet die Aktivitäten der Bibliotheken und die kulturellen und wissenschaftlichen Publikationen der Agencia”. Als Aufgaben der Subdirección General de Becas, Lectorados e Intercambios wurden festgelegt: „a) Plant und betreibt die Stipendien, die von der Agencia vergeben werden. b) Plant und betreibt die Hilfen für die Lektorate der spanischen Kultur und Sprache an den ausländischen Universitäten, die in den Bereich der Agencia fallen. c) Betreibt die Stipendien und den Expertenaustausch im Bereich seiner Kompetenz, wie es aus den Verpflichtungen hervorgeht, die aus von Spanien unterzeichneten Einigungen, Verträgen und Programmen hervorgeht. d) Beaufsichtigt das Funktionieren der Studentenwohnheime, die der Agencia unterstellt sind.“ (Boletín Oficial del Estado 2000; Übersetzungen C. P.) 20 Als die Aufgaben der Kulturzentren wurden festgelegt: „a) Identifizierung der geeigneten Themen zur Förderung des kulturelle Präsenz Spaniens sowie die Planung und Ausführung von kulturellen Aktivitäten. b) Die Aktivitäten unter der Leitung des Chefs der diplomatischen Mission und in Zusammenarbeit mit anderen Organismen dieser im Bereich der Kultur durchführen und die kulturelle Kooperation mit deren Gastländern verstärken. c) Soweit dies vorgesehen ist, Leitung und Verwaltung der wirtschaftlichen Ressourcen, die von anderen öffentlichen Institutionen und Verwaltungseinheiten beigesteuert werden. d) Unterstützung spanischer Institutionen bei der Entwicklung von kulturellen Aktivitäten.“ (Boletín Oficial del Estado 2000; Übersetzung C. P.)

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Entwicklung von Ländern eine fundamentale Rolle spielt. Höhepunkt jenes Prozesses war die „UNESCO-Konvention zum Schutz und Förderung der kulturellen Vielfalt“ im Jahr 2005. Die von der AECI 2002 ins Leben gerufenen Programme, Arte español para el exterior und Nuevos valores de la música española, die ausgiebig durch Entwicklungsländer tourten, sind in diesem Zusammenhang zu sehen (Marzo 2005: 61). Gleichzeitig wurde diese Neuausrichtung durchaus kritisch von den Medien verfolgt, da in dem betreffenden Königlichen Dekret eine verstärkte Regierungskontrolle der Entwicklungszusammenarbeit herausgelesen wurde, sodass Kritiker der Regierung Neokolonialismus und Propaganda vorwarfen (Herrera de la Muela 2008: 76). Nach einer längeren strukturellen Konsolidierungsphase wurde 2007 mit der Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID) die Nachfolgerinstitution der AECI geschaffen, die weitgehend die Strukturen, das Personal und die Tätigkeitsfelder der AECI übernahm (Boletín Oficial del Estado 2007b). Mit dem Zusatz para el Desarrollo („für die Entwicklung“) sollte noch vermehrt Nachdruck auf die Mission der Institution in der Entwicklungszusammenarbeit gelegt werden. Zudem bekam die AECID von nun an den Status einer agencia estatal („staatlichen Agentur“) statt einer entidad estatal autónoma („autonomen staatlichen Einrichtung“), dem Rechtsstatus der vorherigen AECI.21 Dadurch sollte die AECID eine größere Autonomie und Flexibilität in ihrer Arbeit gegenüber der Vorgängerinstitution bekommen. Während die formale Präsidentschaft seitdem und bis in die Gegenwart beim SECIPI verbleibt, wird die administrative Struktur bzw. das Tagesgeschäft von einem Direktor geleitet, der allerdings zuvor vom SECIPI vorgeschlagen und vom Vorstand gewählt wird, der wiederum mit zahlreichen hohen politischen Ämtern besetzt ist (López de Cerain 2016: 14). Von einer wesentlich größeren Autonomie kann somit kaum gesprochen werden. Nach den beschriebenen organisatorischen Veränderungen seit 1988 wurde mit der Gründung der AECID ein organisatorisches Format gefunden, das bis in die Gegenwart Bestand hat. Ihre offizielle Aufgabe ist der „Entwurf, die Ausführung sowie die Verwaltung der Entwicklungszusammenarbeit, die sich dem Kampf gegen die Armut sowie die Herstellung einer nachhaltigen menschlichen Entwicklung in den Entwicklungsländern widmet, wobei sich besonders an dem alle vier Jahre in Kraft tretenden Plan Director orientiert wird“ (zitiert in Val de Santos 2011: 10; Übersetzung C. P.). 21 Mit dem Ley 28/2006 wurden 2006 die sogenannten agencias estatales geschaffen. Die Begründung hierfür war, eine bessere Transparenz und Evaluation der staatlichen Organismen zu gewährleisten (Boletín Oficial del Estado 2006).

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Die AECID richtet somit ihre Arbeit nach dem vom SECIPI verantworteten Plan Director de la Cooperación Española aus, der seit 2001 in einer Periode von jeweils vier Jahren veröffentlicht wird und der spanischen Entwicklungshilfe und der von der AECID ausgeübten auswärtigen Kulturarbeit als Orientierungsrahmen dient. So legt er die geographischen und inhaltlichen Schwerpunkte, die Instrumente sowie das Gewicht der einzelnen in der Entwicklungszusammenarbeit tätigen staatlichen Akteure fest. Während der erste Plan Director keine entscheidenden Neuerungen und Impulse im Bereich der Kombination von Kultur- und Entwicklungszusammenarbeit setzen konnte, änderte sich dies mit dem zweiten Plan im Jahr 2005, der das Konzept der Förderung der kulturellen Vielfalt einführte. Dies bezog sich u. a. auf die Zusammenarbeit mit indigenen Völkern. Zudem sollte die kulturelle Kompetenz der Empfängerländer erhöht werden und Teilen der Gesellschaft der zuvor verwehrte Zugang zu Kultur ermöglicht werden. Gleichzeitig wurden seit 2007 zum ersten Mal Mobilitätsförderungen für Künstler und Forscher durch die AECID vergeben (Marco/Otero 2010: 5). Im dritten Plan 2009–2012 wiederum wurde an diesen Ansatz angeschlossen, jedoch zusätzlich eine verstärkte Transparenz und Evaluation sowie eine Verbindung der Kulturindustrie mit Politiken im Bereich der Migration, dem Umweltschutz sowie der Bildung angemahnt. Auch die Kulturzentren sollten besser in die Arbeit anderer Akteure eingebunden werden (Val de Santos 2011: 46 ff.). Der Plan 2013–2016 ist vor allem im Zusammenhang mit dem verstärkten Aufkommen des Nation-Branding bzw. des Marca-España-Ansatzes in der AKP und der Entwicklungszusammenarbeit zu sehen (García Leiva 2015: 451).22 Badillo stellt fest, dass der kulturelle Faktor in diesem Plan eine marginale Rolle spielt (Badillo 2014: 31). Die Einrichtung des Plan Director war u. a. eine Reaktion auf die trotz aller struktureller Änderungen weiter bestehenden Probleme in vier Feldern: Fehlender Kooperation zwischen den unterschiedlichen Abteilungen, schlechten Arbeitsbedingungen bzw. prekären Beschäftigungsverhältnisse des Personals, schlechten Voraussetzungen für die notwendige Mobilität zur Durchführung der Aufgaben sowie ein ineffizientes und intransparentes Wirtschaftsmodell (Val de Santos 2011: 12).

22 García Leiva kritisiert diese Strategie sehr deutlich und äußert sich, mit Bezug auf die betroffenen Akteure, mit harschen Worten: „[…] sie werden einer wirtschaftlichen und politischen Logik unterworfen, basierend auf einer brutalen Haushaltskürzung und einer unscharfen Strategie (wegen seines niedrigen Niveaus, der Ignoranz bezüglich des bestrittenen Weges sowie eines geringen Staatsverständnisses), die sie gegensätzlichen und gar widersprüchlichen Zielen gegenüber der von der Marca España repräsentierten Logik unterwirft“ (García Leiva 2015: 452; Übersetzung C. P.).

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Wie zuvor in der AECI ist auch in der AECID die DGRCC für die AKP der Institution zuständig. Ihr unterstehen drei Abteilungen: Das Departamento de Cooperación Universitaria y Científica, das Departamento de Relaciones Culturales y Científicas sowie das Departamento de Cooperación y Promoción Cultural. Vom Departamento de Cooperación y Promoción Cultural werden v. a. die spanischen Kulturzentren sowie das Kulturprogramm der Botschaften und Konsulate finanziert. Von besonderer Bedeutung für die kulturelle Entwicklungszusammenarbeit war die Estrategia de Cooperación Española sobre Cultura y Desarrollo aus dem Jahr 2007, die von der DGRCC ausgearbeitet wurde und sich in Eigendarstellung als Präzisierung des Plan Director 2005–2008 sah. Die Strategie stellt die kulturelle Entwicklungszusammenarbeit, die mit dem Kampf gegen Armut und soziale Ausgrenzung verbunden sei, als einen von drei Pfeilern der spanischen AKP dar und konstituiert sie als Sektor „Kultur und Entwicklung“ (cultura y desarrollo).23 Die anderen beiden Pfeiler werden in der Darstellung der spanischen Kultur im Ausland und dem kulturellen Austausch verortet (Agencia Española de Cooperación Internacional 2007: 7). Für die AECID arbeiten nach eigenen Angaben 957 Personen (Stand: 2015), von denen 440 in ihrem Hauptsitz in der Avenida Reyes Católicos in Madrid stationiert sind, während die restlichen 517 Mitarbeiter im Ausland arbeiten (Agencia Española de Cooperación Internacional y Desarrollo 2015: 12). Wie bereits angesprochen sind besonders die Kulturzentren für die AKA vor Ort, die im offiziellen Sprachgebrauch der Institution „Kulturelle Entwicklungszusammenarbeit“ (Cooperación Cultural para el Desarrollo) genannt wird, verantwortlich. Derzeit unterhält die AECID 13 Kulturzentren, elf in Iberoamerika und zwei in Äquatorial-Guinea. Dazu kommen sechs assoziierte Zentren (Ebenda: 52), die teilweise zuvor bereits zu den festen AECID-Kulturzentren gehörten, nun jedoch in Kooperation mit weiteren lokalen Partnern betrieben werden. Neben den Kulturzentren sind wichtige Instrumente der AECID die Oficinas Técnicas de Cooperación und die Centros de Formación de la Cooperación Española. Diese sind eher in der klassischen Entwicklungszusammenarbeit der „Hilfe zur Selbsthilfe“ zu verorten. Weitere wichtige Programme, die von der AECID im Bereich der kulturellen Zusammenarbeit durchgeführt bzw. gefördert werden, sind das seit 2005 laufende Programm ACERCA24 sowie die sog. IBER-Progamme, die in Punkt 4.1.5 aufgrund 23 Das Ziel der kulturellen Zusammenarbeit ist laut der Strategie folgendes: „Das wichtigste Ziel der kulturellen Zusammenarbeit ist es, für den kollektiven Wohlstand zu sorgen und aus diesem Grund muss sie an dem Kampf gegen die Armut und für die Reduzierung der sozialen Ausgrenzung teilnehmen und Ergebnisse erzielen.“ (Agencia Española de Cooperación Internacional 2007: 12; Übersetzung C. P.) 24 Das Programm ACERCA wurde im Jahr 2005 nach dem Treffen des Red de Centros y Unidades de Formación en Gestión Cultural Iberformat in Guadalajara, Mexiko, ins Leben gerufen

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ihres multilateralen Wesens noch einmal näher behandelt werden: IBERMEDIA (Kino), IBERESCENA (Darstellende Künste und Tanz), IBERORQUESTAS (Orchesterarbeit), IBERARCHIVOS (Archive), IBERMUSEOS (Museen), IBERFORMAT (kulturelle Bildungszentren), sowie das Programa de Patrimonio para el Desarrollo (López de Cerain 2016: 22). Wie sich jedoch in dem Tätigkeitsbericht der AECID aus dem Jahr 2015 herauslesen lässt, ist der AECID-Beitrag zu den IBER-Programmen als eher gering einzuschätzen. Ein Großteil (70 Prozent insgesamt) wird für das IBERMEDIA-Programm zur Verfügung gestellt (600.000 Euro) (Agencia Española de Cooperación Internacional y Desarrollo 2015: 58). Außerdem zu nennen sind das Programa Form@art und Programa Interuniversitario y de Investigación Científica. In Form der erwähnten Stipendien- und Lektoratsvergabe sind die Stipendien MAEC-AECID25 oder das Programa Iberoamericana de formación técnica especializada zu nennen. Daneben betreibt die AECID das Programa de Cooperación Interuniversitaria e Investigación Científica (Femenia 2007: 4 f.), betreut den spanischen Pavillon auf der Kunstbiennale in Venedig und gibt die Zeitschrift Cuadernos Hispanoamericanos heraus, die bereits seit 1948 erscheint. Die Schwerpunkte der Arbeit liegen insbesondere auf Lateinamerika sowie dem Norden Afrikas, also in den historischen Schwerpunktregionen des spanischen Einflusses. In den vergangenen Jahren wurde zudem vermehrt Nachdruck auf Ostasien und hier vor allem die Philippinen gelegt, die eine ehemalige Kolonien Spaniens sind. Zur Durchführung ihrer Arbeit erhält die AECID finanzielle Mittel aus dem Topf Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD). In den letzten Jahren ist ihr Anteil an diesem jedoch kontinuierlich reduziert worden. Während insbesondere in der Periode und verfolgt das Ziel, Unterstützung bei der Ausbildung von Personal im Kulturbereich zu leisten. Dies erfolgt z. B. durch die Organisation von Workshops, oftmals in Kooperation mit Akteuren vor Ort. 25 Im Rahmen der Stipendien MAEC-AECID, die in der Ausschreibung für den Zeitraum 2017–2018 als „eines der am meisten geschätzten Instrumente der spanischen Außenpolitik“ angepriesen werden (Ministerio de Asuntos Exteriores y de Coopración/ Agencia Española de Cooperación Internacional y Desarrollo 2017: 1; Übersetzung C. P.), arbeitet die AECID mit ebenfalls für die AKP Spaniens wichtigen Institutionen wie der Real Academía de España in Rom, mit der RAE und mit dem Museo Reina Sofia zusammen. Dabei werden neun Stipendienprogramme angeboten, die sich nach Kooperationspartnern oder fachlichen Ausrichtungen unterscheiden. Für alle Programme zusammengenommen wurden für das Jahr 2017 1.201.587 Euro und für das Jahr 2018 1.927.044 Euro zur Verfügung gestellt, womit von 2017 zu 2018 eine deutliche Steigerung vorgenommen werden konnte. Die Stipendien haben einen Wert zwischen 300 und 1500 Euro monatlich (Ebenda: 7 ff.). Daneben werden Lektorate an ausländischen Universitäten durch die Stipendien MAEC-AECID finanziert.

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zwischen 2003 und 2008 die Mittel für die Entwicklungszusammenarbeit eine deutliche Steigerung des Volumens erfuhren und sich nahezu verdreifachten, erfolgten im Zuge der Wirtschafts- und Finanzkrise umfangreiche Kürzungen. Während die Forcierung der Entwicklungszusammenarbeit in der ersten Zapatero-Administration 2004–2008 einen wesentlichen Pfeiler der spanischen Außenpolitik darstellte, wurden nun andere Prioritäten gesetzt. Im Jahr 2010 machte die AECID gar negative Schlagzeilen, da auf einen Schlag und ohne vorherige Ankündigung 80 Mitarbeiter ihren Arbeitsplatz räumen mussten und daraufhin rechtliche Schritte gegen ihren alten Arbeitgeber einleiteten (Forcada in El Confidencial vom 30.04.2010). Diese Tendenz verstärkte sich zusätzlich mit der Amtsübernahme der PPRegierung im Dezember 2011. Die Einschnitte waren so gewaltig, dass der Haushalt der Entwicklungszusammenarbeit 2012 inflationsbereinigt denselben Umfang wie 1992 ausmachte (García Leiva 2015: 447 ff.), was zwangsläufig auch den Kulturhaushalt der AECID empfindlich beeinträchtigte. Während die Mittel der AECID im Jahr 2010 mit 1.457 Milliarden Euro ihren Höchststand erreichten, umfassten sie 2015 nur noch 279 Mio. Euro (Agencia Española de Cooperación Internacional y Desarrollo 2015: 18). Die AECID bekommt finanzielle Mittel sowohl aus dem Programm 143A als auch aus dem Programm 144A des spanischen Haushalts. Das Programm 143A ist jedoch für die konkrete allgemeine Entwicklungszusammenarbeit abgestellt, während deren kulturelle Dimension aus dem Programm 144A finanziert wird und hier aus diesem Grund alleinige Berücksichtigung findet. Die DGRCC, die innerhalb der AECID für die kulturelle Dimension der Entwicklungszusammenarbeit zuständig ist, verfügte in diesem Zusammenhang 2014 über einen Haushalt von 23 Mio. Euro, was einen dramatischen Abfall seit 2007 bedeutet, als ihr Haushalt noch 118 Mio. Euro betrug.

4.1.2.1.3 Acción Cultural Española in Madrid Wie bereits in Punkt 3.1.6 dargestellt wurde, ging die Acción Cultural Española (AC/E) aus den drei in der AKP tätigen Institutionen SEACEX, SEEC und SEEI hervor, die zur „zweiten Generation“ der AKP-Institutionen gehörten, die Anfang der 2000er Jahre gegründet wurden und allesamt die Rechtsform einer Sociedad Estatal hatten. Die Rechtsform der Sociedad Estatal wurde gewählt, weil sie den Institutionen ermöglichte, „als Schnellgeldbörsen für die kurz- und mittelfristige Durchführung von Kulturprojekten“ (Herrera de la Muela 2008: 79; Übersetzung C. P.) zu agieren und somit wesentlich schneller und agiler arbeiten konnten. Besagte Projekte waren in der Regel bei den zuvor existierenden Sociedades Estatales im Kulturbereich einmalig stattfindende Großevents wie Jahrestage oder

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Großausstellungen (z. B. der 500. Jahrestag der (Wieder-)Entdeckung des amerikanischen Kontinents durch Christoph Columbus 1992 oder die spanische Präsenz bei der Expo 2000 in Hannover). Dabei wurde ihnen durch ihre Rechtsform weitgehende administrative Autonomie zugesichert. Die Gründung der Sociedad Estatal para la Acción Cultural Exterior (SEACEX) als Nachfolgeorganisation der Sociedad Estatal de las Conmemoraciones de Carlos V y Felipe II 26 wurde Ende des Jahres 2000 offiziell vom Ministerrat nach vorher erfolgtem Vorschlag des Außen- und des Finanzministeriums beschlossen. Den entscheidenden Impuls gab jedoch der damalige Regierungschef Aznar27 , der für die Steuerung der SEACEX vor allem das Außenministerium im Auge hatte, da er das administrative Korsett des Kultur- und Bildungsministeriums als zu unflexibel für eine agile AKP ansah (Marzo 2005: 59). Aus diesem Grund hatte die SEACEX auch den rechtlichen Status einer sociedad autónoma (autonomen Gesellschaft) und war somit privatrechtlich organisiert. Dadurch war sie in ihrer Funktionsweise nicht Restriktionen und Vorgängen unterworfen, die mit der schwerfälligen staatlichen Bürokratie verbunden waren (Marzo 2005: 62) und hatte die Möglichkeit, Geld von privaten Akteuren anzunehmen oder Erlöse aus dem Verkauf von Eintrittskarten und Katalogen zu erwirtschaften. Zudem musste sie keine öffentlichen Ausschreibungen für ihre Projekte durchführen (Demicheli 2002: 52). Die Entscheidung zu ihrer Gründung war nicht unumstritten, da sie Aufgaben wahrnehmen sollte, die bereits von anderen Institutionen – hier wäre insbesondere das IC zu nennen – ausgeübt wurden. So kam sowohl Kritik von Kulturschaffenden als auch von politischen Instanzen, die einen Konflikt zwischen dem Außen- und dem Bildungs- und Kulturministerium hinter ihrer Gründung vermuteten. In diesem Zusammenhang spielte insbesondere der in der spanischen AKP am Anfang des 21. Jahrhunderts wichtige Miguel Ángel Cortés eine Rolle, der zum Zeitpunkt der Gründung der SEACEX SECIPI im Außenministerium war und zuvor das Amt des SEC im Bildungs- und Kulturministerium bekleidet hatte (ABC vom 17.12.2000: 47). Zwischen letzterem von Pilar de Castillo geleitetem Ministerium, dessen neuer SEC von Luis Alberto de Cuenca gestellt wurde, und Cortés gab es in den ersten Monaten des organisatorischen Bestehens der SEACEX weitere Unstimmigkeiten. So schien es keine Abstimmung zwischen dem Außen- und dem Bildungsund Kulturministerium bezüglich der Zusammensetzung des Verwaltungsrats der 26 Die Sociedad Estatal de las Conmemoraciones de Carlos V y Felipe II war für die Planung und Durchführung der Feierlichkeiten zum 500. Jahrestag der Geburt von Felipe II im Jahr 2000 und des 400. Jahrstages des Todes seines Sohnes Carlos V. geschaffen worden. 27 Marzo bezeichnet die Schaffung der SEACEX deswegen als ein „persönlicher und direkter Beitrag des Präsidenten der spanischen Regierung“ (Marzo 2009: 204; Übersetzung C. P.).

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Organisation zu geben (Pulido in ABC vom 06.02.2001). Der Hintergrund dieses Streites lag in der Uneinigkeit zu dem Mitspracherecht, das beiden Ministerien in der Kontrolle der SEACEX zukommen würde. Beigelegt wurde der Konflikt, indem ihnen die gleiche Anzahl an Sitzen im Verwaltungsrat zugesprochen wurde. Daneben waren auch das Wirtschafts- und Finanzministerium und der Ministerpräsident sowie auffälligerweise auch die Privatwirtschaft in Form der Unternehmen Telefónica und Endesa in dem Verwaltungsrat vertreten (Marzo 2005: 67). Es dauerte allerdings noch bis November 2001, dass die SEACEX ihre Arbeit nach einem demonstrativen Handschlag zwischen Cortés und de Cuenca vor der versammelten Presse effektiv aufnahm (Pulido in ABC vom 06.02.2001). In der Folgezeit gab die SEACEX besonders durch die Teilfinanzierung des von ihm unabhängigen Programa de Arte Español en el Exterior, das bereits 2000 ins Leben gerufen worden war, der AKP einen wichtigen Impuls. Das Ziel des Programms war es, die Bekanntheit von zeitgenössischen spanischen Künstlern im Ausland zu steigern und es wurde in Zusammenarbeit mit den spanischen Botschaften, Konsulaten und Kulturzentren durchgeführt. Wichtig für die Ausrichtung der SEACEX war ein Beratungsgremium, das aus verschiedenen für das kulturelle Leben Spaniens verdienstvollen Personen zusammengesetzt war und den Jahresplan für die Aktivitäten der Institution annehmen, ablehnen oder verbessern sowie auch selber Vorschläge für die programmatische Ausrichtung machen konnte. Nach der darauffolgenden Zustimmung oder Ablehnung des Verwaltungsrats musste nur noch das Finanzministerium den Jahresplan annehmen (Demicheli 2002: 52), denn dieses war die Hauptfinanzierungsinstanz der Institution (Marzo 2005: 60). Mit der Amtsübernahme von Calvo 2004 im Kulturministerium meldete jenes erneut den Anspruch an, dass die SEACEX alleinig dem Kulturressort unterstellt werden sollte (Pulido in ABC vom 24.07.2004), konnte hier allerdings erneut keinen Erfolg vermelden. Im Zuge der durch die neue PSOE-Regierung vorgenommenen programmatischen Veränderungen in der AKP bekam die Tätigkeit der SEACEX ab 2005 einen verstärkten Austauschcharakter, was in der Kollaboration mit unterschiedlichen internationalen Organismen zum Ausdruck kam (Val de Santos 2011: 59). Als Ausführungsorganisation der AKP nahm die SEACEX vor allem in den ersten Jahren ihres Bestehens einen wichtigen Platz im Politikfeld ein. Noya sah sie

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in seiner Studie aus dem Jahr 2003 sogar als die „Hauptinstitution in der Kulturförderung“ an (Noya 2003: 3; Übersetzung C. P.).28 Auch in einer 2008 entstandenen Publikation wird sie als „Achse der Auswärtigen Kulturpolitik“ bezeichnet (Beirak 2008: 29; Übersetzung C. P.). Marzo, der mit den beiden genannten Experten in der Wichtigkeit der Institution für die spanische AKP in jener Zeit übereinstimmt, sah in ihrer Tätigkeit das alte Konzept der Hispanidad wieder aufblühen: „Die SEACEX wird zu einem Werkzeug der Übertragung einiger der am tiefsten verwurzelten Werte bezüglich der Interpretation der Ursprünge des hispanischen, symbolisiert durch die imperiale Epoche des 15., 16., und 17. Jahrhunderts“ (Marzo 2005: 63 f.; Übersetzung C. P.). Diese Interpretation der Geschichte und die Hervorhebung des Siglo de Oro Spaniens sei vor allem gegen den „linken Revisionismus“ sowie gegen „Lokalismen“ bzw. „nationalistische Interpretationen“ der Geschichte gerichtet gewesen (Ebenda: 67). Die Sociedad Estatal de Conmemoraciones Culturales (SECC) ging am 08.03.2002 als Nachfolgeinstitution aus der Sociedad Estatal España Nuevo Milenio hervor, die wiederum die Sociedad Estatal Lisboa 98 ablöste. Letztere führte die spanischen Feierlichkeiten im Jahr 2000 durch, die vor allem in einem Kongress und einer Ausstellung zu spanischer Kultur und Geschichte zwischen den Jahren 1000 und 2000 bestanden (Marzo 2005: 61). Im Gegensatz zur SEACEX war die SECC ausschließlich dem Kulturministerium unterstellt, wurde jedoch ebenfalls aus dem Topf des Finanzministeriums finanziert. Mit der Regierungsübernahme der PSOE und der neuen Kulturministerin Calvo wurde der damalige Leiter der SECC Luis María Enciso abgesetzt, da Calvo mutmaßte, dass die Ernennung Encisos das Ergebnis eines „politischen Kazikismus“ (cacicismo político) gewesen sei. Enciso sah in seiner Absetzung wiederum eine politische Entscheidung und beschuldigte die Ministerin des „kulturellen Kainismus“ (cainismo cultural) (Astorga 2004: 64). Ihre Arbeit, die in der Organisation und Ausführung von wissenschaftlichen und kulturellen Gedenkveranstaltungen und Jubiläen sowie der Ausarbeitung von Veröffentlichungen zu diesen Themen bestand, konzentrierte sich neben Aktivitäten im Inland vor allem auf die Regionen Südeuropa, Lateinamerika, die ehemalige spanische Kolonie Philippinen sowie die USA. Daneben sticht im deutschsprachigen Raum vor allem eine in Zusammenarbeit mit dem Centro de Arte Reina Sofia veranstaltete Ausstellung zu zeitgenössischer spanischer Kunst in Berlin heraus (Noya 2003: 4). 28 So führte die SEACEX zwischen 2000 und 2004 etwa 3000 Veranstaltungen durch, wovon 1000 Filmvorführungen waren, gefolgt von 595 Konferenzen, 366 Konzerten sowie 240 Ausstellungen (Marzo 2005: 66). Von den 20 bedeutendsten Ausstellungen handelten zehn von der imperialen Epoche Spaniens und dem Siglo de Oro.

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Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

Die Sociedad Estatal para Exposiciones Internacionales (SEEI) entstand im November 2001 aus der Sociedad Estatal Hannover 2000, die zuvor die Organisation und Durchführung der spanischen Präsenz auf der Weltausstellung in Hannover zur Aufgabe hatte. Ihre Tätigkeit bestand darin, die spanische Beteiligung auf internationalen Messen und Ausstellungen zu planen und durchzuführen (Marzo 2005: 61). Hervorzuheben ist hier etwa die Betreuung des spanischen Pavillons auf der Weltausstellung in Shanghai im Jahr 2010, für den sie über ein Budget von 25 Mio. Euro verfügen konnte. Im Gegensatz zur SECC (Kulturministerium) und zur SEACEX (Außenministerium) war sie an das Wirtschafts- und Finanzministerium gebunden. Im Jahr 2011 kam es zur Fusion von SEACEX, SEEI und SECC. Ein Grund für diese Entscheidung waren die drastischen Kürzungen und administrativen Zentralisierungen, die im Zuge der Wirtschafts- und Finanzkrise auch auf die AKP Spaniens angewandt wurden (Rodríguez Gómez 2014: 406). Die neue Institution, die aus den drei sociedades estatales entstand, nannte sich Sociedad Estatal Acción Cultural SA (SEACSA), in der Folge wurde aber die Abkürzung Acción Cultural Española (AC/E) verwendet. Ihre Leiterin Charo Otegui, die bereits Leiterin der Academia de España in Rom und vor der Fusion Präsidentin der SEACEX gewesen war, brachte bei Amtsantritt das oberste Gebot der Tätigkeit der neuen AC/E auf den Punkt: „ökonomische Effizienz und kulturelle Effizienz“ (zitiert in Fernández-Santos in El País vom 10.03.2011; Übersetzung C. P.).29 Somit sollte eine bessere Abstimmung der Maßnahmen ermöglicht werden, was zuvor durch die oftmals nebeneinander laufenden Aktivitäten der drei Vorgängerorganisationen nicht möglich gewesen war. Der Fusion der drei Institutionen und dem Entstehen der AC/E ging ein langwieriger Verhandlungsprozess voraus, der im Jahr 2010 stattfand und auch von der Presse rege begleitet wurde. Dabei spielte insbesondere das Wirtschafts- und Finanzministerium eine wichtige Rolle (Ruiz Mantilla in El País vom 26.04.2010). In diesem Zusammenhang sind verschiedene Pläne und Strategien zur Verschlankung des öffentlichen Staatsapparats zu nennen, die im April 2010 durch den Ministerrat beschlossen wurden (Fernández Leost 2015a: 25).30 Im Zuge der Krise wurde somit ein drastischer personeller und finanzieller Kahlschlag verkündet, wodurch ein Großteil des Führungspersonals entlassen wurde.

29 Otegui erklärte beim selben Anlass, dass die Kosten u. a. durch einen deutlichen Personalabbau gesenkt wurden. So wurden die leitenden Posten von zwölf auf sechs gesenkt (Fernández-Santos in El País vom 10.03.2011). 30 Genauer ist vom Plan de Racionalización del Sector Público Empresarial bzw. dem Acuerdo sobre racionalización de estructuras en la Administración General del Estado, reducción de altos cargos y reordenación del sector público empresarial die Rede.

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Die sich damals in der Opposition befindende PP forderte in einem Gesetzesvorschlag gar, dass die drei Institutionen in dem IC aufgehen sollten, sodass das IC auf lange Sicht als einziger Repräsentant der Kulturellen Programmarbeit im Ausland erhalten bleibe, während die AECID den Bereich der kulturellen Entwicklungszusammenarbeit abdecken solle (El Mundo vom 06.07.2010). Letztendlich konnte sich die PP mit diesem Vorschlag zwar nicht durchsetzen, jedoch bedeutete die Schaffung der AC/E einen Machtzuwachs im Bereich der AKP für das Bildungsund Kulturministerium. Bereits im Februar 2012 wurde Otegui als Leiterin der AC/E abgesetzt (García Calero in ABC vom 12.01.2012). Als ihre Nachfolgerin wurde Teresa Lizarazu ernannt, die den Posten von nun an in Personalunion mit der Leitung der Dirección General de Política e Industrias Culturales y del Libro im Bildungs- und Kulturministerium ausübte. Dies wurde ebenfalls als Zeichen bezüglich der Zugehörigkeit der AC/E zu jenem Ministerium interpretiert (El País vom 02.03.2012). 2015 wurde Lizarazu von Miguel Ángel Recio, dem Leiter der Dirección general de Bellas Artes y de Bienes Culturales y de Archivos y Bibliotecas im Bildungs- und Kulturministerium, abgelöst (Revista de Arte vom 28.09.2015). Die operative Arbeit wurde allerdings stets von einer Generaldirektorin ausgeführt. In der Zusammensetzung des Aufsichtsrats kommt der Kompromisscharakter zwischen Außen- und Bildungs- und Kulturministerium bei der Schaffung der AC/E zum Ausdruck. So kommt beiden Ministerien jeweils ein Drittel der Sitze zu. Das letzte verfügbare Drittel wird vom Finanzministerium und der Präsidentschaft der Regierung besetzt (Badillo 2014: 25). Die AC/E richtete sich zu Beginn ihres Bestehens streng an dem PACE aus. In ihrer Arbeit verfolgte sie somit zwei Basislinien: 1. Die Internationalisierung spanischer Kultur und insbesondere von Ausstellungen; 2. Die Gewährleistung der spanischen Präsenz in internationalen Ausstellungen (Fernández Leost 2015a: 25). Dabei widmete sie sich vor allem nicht kommerziell ausgerichteter Kultur, was sie von weiter unten behandelten Organismen wie dem ICEX unterschied (Badillo 2014: 9). Bezüglich der ersten Basislinie wurde im Jahr 2013 das Programa para la Internacionalización de la Cultura Española (PICE) ausgearbeitet, das die bessere Positionierung der spanischen Kulturszene im internationalen Kulturgeschäft zum Ziel hat und bis in die Gegenwart für die Arbeit der AC/E von fundamentaler Bedeutung ist (Fernández Leost 2014: 110). Dabei verfolgt das PICE zwei Schwerpunkte: 1. Die Finanzierung von Reisen und Aufenthalten von ausländischen Agenten oder Programmverantwortlichen namhafter Organisationen/Einrichtungen nach und durch Spanien, damit diese das spanische Kulturangebot in ihrem Bereich kennenlernen und diese Eindrücke in

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Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

ihren Projekten und Programmplanungen verarbeiten können; 2. Eine Mobilitätsförderung, die es den ausländischen Organisationen/Einrichtungen erlaubt, spanische Kulturschaffende in ihre Projekte miteinzubeziehen. Das Programm ist als ein Kofinanzierungsprogramm besagter Mobilität konzipiert. Die AC/E trägt also nicht die alleinigen Kosten, sondern verfolgt das Ziel, den Austausch zu erleichtern. Aufgrund dieser Tätigkeitsschwerpunkte kann AC/E als Internationalisierungsagentur für spanische Kulturschaffende gesehen werden. Während für die Jahre 2013 und 2014 900.000 Euro für die Mobilität zur Verfügung standen, wurde der Haushalt für das Jahr 2015 auf 1,5 Mio. Euro erhöht (Achiaga in El Cultural vom 07.06.2017). Die AC/E wird aus dem Haushalt des Finanzministeriums finanziert, obwohl sie organisch nicht mit dem Ministerium verbunden ist. Ihr Haushalt lag im Jahr 2015 bei 22,26 Mio. Euro (Memoria Anual de AC/E 2015: 37), was einer leichten Steigerung zu den Vorjahren entspricht. Vor der Fusion konnten SEACEX, SEEI und SECC jedoch zusammengenommen noch über einen Haushalt verfügen, der in etwa den doppelten Umfang des Haushalts der AC/E ausmachte (Badillo 2014: 21 ff.).

4.1.2.1.4 Die Real Academia Española de la Lengua in Madrid Die 1713 gegründete Real Academia Española de la Lengua (RAE) mit Sitz in Madrid hat ihre Funktion als Sprachakademie vor allem in der Pflege, Verbreitung und Aktualisierung der spanischen Sprache. Ihre Tätigkeit führt sie in Zusammenarbeit mit den Sprachakademien anderer spanisch-sprechender Länder durch (Boletín Oficial del Estado 1993). Diese supra-nationale, panhispanische Ausrichtung ist Ergebnis eines erst in den 1990er Jahren durchgeführten Reformprozesses, der ihr eine Relevanz im Politikfeld der AKP gab. Zuvor hatte sie sich auf die Erhaltung und Förderung des in der Auffassung der Akademie nur in Spanien gesprochenen „reinen“ Spanisch konzentriert. Eine gemeinsam mit den anderen Akademien der spanischen Sprache, zusammengefasst in der Asociación de Academias de la Lengua Española (ASALE), veröffentlichte Orthographie im Jahr 1999 gilt als ihr erstes internationales Kooperationsergebnis. Del Valle sieht diese Kooperation als „Grundlage einer Imagekampagne, in der sich die ASALE und die Sprache, die sie verwahrt, als Ikonen einer panhispanischen Gemeinschaft präsentieren und die sich durch eine harmonische Kommunikation auszeichnet“ (del Valle 2011: 573; Übersetzung C. P.). In der Folge wurden weitere Werke in Zusammenarbeit veröffentlicht, wie die 22. Ausgabe des Diccionario de la lengua española, die im Jahr 2001 erschien. Dabei flossen in der Regel auch Fördergelder von der (damals noch diesen Namen führenden) AECI und der FC (Asociación de las Academias de la Lengua Española 2004: 3 f.) sowie von spanischen Firmen mit vitalen wirtschaftlichen Interessen auf

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dem amerikanischen Kontinent. Die neueste Version des Diccionario de la lengua española, die im Oktober 2014 veröffentlicht wurde, wurde z. B. durch finanzielle Unterstützung des Sozialwerks der Bank La Caixa frei im Internet zugänglich gemacht. Ein wichtiges Ereignis in der internationalen Sprachpolitik der RAE, das zudem die wohl größte öffentliche Außenwirkung hat, ist der Congreso Internacional de la Lengua Española, der alle drei Jahre in einem wechselnden spanischsprachigen Land ausgetragen wird. Die erste Ausgabe dieses gegenwärtig bedeutendsten Treffens von Wissenschaftlern und Kulturschaffenden der spanischen Sprache fand im Jahr 1997 in der mexikanischen Stadt Zacatecas statt. Dem ging jedoch eine lange Planungsphase voraus. So wurde der Kongress bereits im Jahr 1993 für das folgende Jahr 1994 angekündigt, damals war noch die mexikanische Hauptstadt als potentieller Austragungsort eingeplant. Im Frühjahr 1994 wurde der Kongress jedoch von der mexikanischen Regierung aufgrund des zapatistischen Aufstandes im Bundesstaat Chiapas abgesagt. Im November 1995 wurde die erste Ausgabe des Kongresses erneut angekündigt, diesmal für den November 1996 und wieder mit Mexiko als Gastgeber. Tatsächlich fand die erste Ausgabe dann im April 1997 in Zacatecas statt. Dabei war die RAE jedoch anfangs nicht an der Organisation beteiligt. Zunächst waren das IC auf spanischer Seite und das Außenministerium auf mexikanischer Seite bei der Organisation federführend (Rico in El País vom 07.04.1997). Die RAE wurde hingegen nicht eingeladen, sodass es zu starken Unstimmigkeiten kam, die auch öffentlich ausgetragen wurden. Die Kritik wurde vom damaligen IC-Direktor Santiago de Mora-Figueroa mit dem Hinweis darauf zurückgewiesen, dass es sich bei dem Kongress nicht um ein Treffen der Akademien der spanischen Sprache handele (Rico in El País vom 10.04.1997). Dass dies wohl eher eine Verlegenheitsausrede war, zeigte sich mit dem II. Congreso International de la Lengua Española im spanischen Valladolid, der von der RAE in Zusammenarbeit mit dem IC unter dem Motto „Das Spanische in der Informationsgesellschaft“ (El español en la sociedad de la información) organisiert wurde und zu dem auch die 21 weiteren Sprachakademien eingeladen wurden. Die folgenden Kongresse fanden 2004 in Rosario (Argentinien), 2007 in Cartagena de Indias (Kolumbien), 2010 in Valparaíso (Chile), 2013 in Panama und 2016 auf Puerto Rico statt. Bei allen Kongressen fiel die Hauptorganisation in den Schoß der RAE. Rechtlich gesehen nimmt die RAE im Vergleich zu anderen Organisationen der AKP eine Sonderstellung ein, da sie eine privatrechtliche Organisation ist, die unabhängig von staatlichen Strukturen agiert (Real Academia Española 2014: 34 f.). Sie wird von einem Vorstand geleitet, der mindestens einmal pro Monat

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Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

zusammenkommt und von einem Direktor präsidiert wird, der anders als bei den meisten anderen AKP-Akteuren aus den eigenen Reihen hervorgeht. Es stellen sich also keine Kandidaten zur Wahl, sondern jedes Mitglied stimmt für denjenigen, der ihm am meisten geeignet für das Amt erscheint (Corroto in El Confidencial vom 10.10.2018). Ihre finanziellen Mittel bezieht sie sowohl aus öffentlichen wie privaten Quellen, letztere machen dabei den Großteil des Haushalts aus. Diesbezüglich ist die Fundación pro-RAE zu nennen, in der zahlreiche wichtige Akteure der spanischen Wirtschaft vertreten sind, die nicht selten ein vitales Interesse am lateinamerikanischen Markt haben. Dieses kommerzielle Interesse zeigt sich auch in der Zusammensetzung seines Patronats, dem zwar der spanische König als Ehrenpräsident angehört, das jedoch vom Präsidenten der spanischen Zentralbank geleitet wird und dem als Mitglieder zahlreiche Vorsitzende von spanischen Großfirmen angehören. Daneben wurden lange Zeit große Erlöse aus dem Verkauf des von der RAE ausgearbeiteten und herausgegebenen Lexikons der Spanischen Sprache erzielt, von dem 2003 noch 400.000 Exemplare verkauft werden konnten. Die letzte, auch im Internet verfügbare Version, wurde jedoch mit großem Verlust auf den Markt gebracht, sodass diese Einnahmequelle zukünftig wegfällt. Die Zuwendungen durch den spanischen Staat wurden ebenfalls deutlich gekürzt, sodass von einer Reduzierung dieses Einnahmepostens von 60 Prozent in den vergangenen Jahren gesprochen wurde (Ebenda). Insofern wird die RAE, solange sich diese Situation nicht ändert, in Zukunft noch stärker von den Zuschüssen privater Unternehmen abhängig sein.

4.1.2.1.5 Die Academia de España in Rom Die 1873 gegründete und in der italienischen Hauptstadt Rom ansässige Academia de España ist die älteste noch bestehende Institution der spanischen AKP und stellt eine der seltenen Konstanten in diesem Politikfeld dar. Ihr Name hat allerdings in den vergangenen Jahrzehnten durchaus variiert, den aktuellen Namen führt sie seit 1998.31 Bis zur Verabschiedung des Königlichen Dekrets 3424/2000 am 15.12.2000 gehörte die Akademie organisch zu der im Außenministerium angesiedelten DGRCC. Nachdem letztere in die AECI integriert wurde, wechselte die Akademie in den Zuständigkeitsbereich des SECIPI, der fortan ihre Präsidentschaft ausübte. Zudem unterstehen sie dem Botschafter Spaniens in Italien (Boletín Oficial del Estado 2001). Damit ist sie rechtlich gesehen Teil der spanischen Staatsverwaltung. Die vorrangige Aufgabe der Akademie ist es, mittels der Förderung von Künstlern, Restauratoren und Forschern zu einer größeren kulturellen Präsenz Spaniens 31 Zuvor hieß sie Academia Española de Bellas Artes de Roma und später Academia Española de Historia, Arqueología y Bellas Artes de Roma.

4.1 Die Policyarena der spanischen AKP

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in Italien sowie zu einem verstärkten Austausch mit jenem Land beizutragen. Interessanterweise wird als Ziel in dem bis in die Gegenwart geltenden Regelwerk auch die Stärkung der Verbindung zwischen Europa und Iberoamerika genannt, was bei einer in Italien ansässigen Institution spanischer AKP nicht zwingend offensichtlich ist. Als vorrangiges Mittel zur Erreichung jener Ziele verfügt die Akademie über Stipendien, die an Bewerber vergeben werden, die sich in einer weiten Spanne von kulturellen Sparten betätigen und die über die spanische Nationalität, die eines Mitgliedsstaates der EU oder eines Iberoamerikanischen Staates besitzen müssen. Bei Zuschlag des Stipendiums wohnen sie (in der Regel) in den Räumlichkeiten der Akademie (Boletín Oficial del Estado 2001). Allerdings wurde erst mit letzterem Königlichen Dekret die Möglichkeit geschaffen, dass die Stipendiaten auch eine andere als die spanische Nationalität haben dürfen.

4.1.2.1.6 Das Red de Casas Das Red de Casas ist ein Zusammenschluss aus einem vom Außenministerium geführten Netzwerk von Einrichtungen, die sich jeweils einer bestimmten Weltregion widmen und nach offizieller Darstellung Instrumente der Public Diplomacy Spaniens sind, weswegen sie auch Casas de Diplomacia Pública genannt werden. Zu ihnen gehören das Casa África, Casa América, Casa Árabe, Casa Asia, Casa Mediteráneo und das Casa Sefarad-Israel. Das mit Abstand älteste der Casas ist das Casa América. Im Jahr 1989 kamen Pläne auf, dem Austausch mit dem amerikanischen Kontinent – vor allem mit dem lateinamerikanischen Teil – eine Institution zu verleihen, die auf spanischem Territorium ansässig sein und politische, gesellschaftliche und kulturelle Themen des Kontinents behandeln solle. Das Vorhaben wurde zunächst unter Schirmherrschaft der Sociedad Estatal V Centenario entwickelt, die zur Vorbereitung und Durchführung der Feierlichkeiten des 500. Jahrestages der (Wieder-)Entdeckung des amerikanischen Kontinents durch Christoph Columbus entstanden war. Bei der Unterzeichnung des Vertrags zur Renovierung des zukünftigen Sitzes des Casa América in Madrid, dem Palacio Linares, für 2,2 Milliarden Peseten32 und der Leihe des Gebäudes für 3,1 Milliarden Peseten für zunächst 75 Jahre durch das Rathaus Madrid sagte der Präsident der Sociedad Estatal V Centenario, Luis Yañez (gleichzeitig SECIPI) aus diesem Grund: „Spanien ist das Haus Amerikas in Europa. Der Palast wird das Haus Amerikas in Madrid sein“ (zitiert in Carbajo in El País vom 13.06.1989; Übersetzung C. P.).

32 Diese Summe steigerte sich schließlich auf 2,850 Milliarden Peseten (García in El País vom 24.06.1992).

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Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

Dennoch zog sich der Beginn der Arbeiten aufgrund von Kompetenzstreitigkeiten zwischen der Sociedad Estatal V Centenario, dem Rathaus Madrid und der Autonomen Gemeinschaft Madrid hin. Der Streit wurde schließlich mit der Schaffung eines Konsortiums beigelegt, in dem alle drei Akteure die gleiche Anzahl von Sitzen haben würden (El País vom 30.01.1990). Am 25.07.1992 wurde die Institution schließlich unter Präsenz von zahlreichen iberoamerikanischen Staatschefs eingeweiht33 , im Mai 1993 folgte ein dazugehöriges Dokumentationszentrum, das Informationen zu den Ländern Amerikas durch eine Bibliothek und einen Service für audiovisuelle Medien kostenfrei zur Verfügung stellt. Das Casa de América erhielt von Beginn an nicht nur Gelder der drei Institutionen in seinem Patronat, sondern auch von Privatfirmen wie Telefónica oder Iberia, die Interessen an einer engeren Verbindung zwischen Spanien und (vor allem) Lateinamerika haben. 1994 wurde das Casa América bereits von 14 Unternehmen gefördert. Dennoch kam es bereits im Jahr 1997 zu Presseberichten über finanzielle Engpässe, die zu diesem Zeitpunkt auf 150 Mio. Peseten beziffert wurden (El País vom 17.04.1997). Weitere Negativschlagzeilen aufgrund von schlechten Personalentscheidungen und freiwilligen Abgängen folgten (Neira in El País vom 28.04.1998). In der Folgezeit sollten sich jedoch die Wogen etwas glätten, sodass im Jahr 2002 das 10. Jubiläum des Hauses gefeiert werden konnte und die Institution mit einem Haushalt von vier Mio. Euro und 17 Unterstützerunternehmen als „konsolidiert“ angesehen wurde (Agencia EFE vom 01.02.2002). Bereits zuvor im November 2001 wurde mit dem Casa Asia nach dem Vorbild des Casa América die zweite Institution der spanischen AKP gegründet, die sich in ihrer Arbeit ausschließlich einem Kontinent widmet. Federführend war hier das Außenministerium in Zusammenarbeit mit der Autonomen Gemeinschaft Katalonien und dem Rathaus von Barcelona. In letzterer Stadt wurde der Sitz der Institution im März 2003 eröffnet (El País vom 17.06.2003), im Juli 2004 folgte die konstituierende Sitzung des Patronats unter der Präsidentschaft des damaligen Präsidenten Kataloniens Pascual Maragall (Martí Font in El País vom 08.07.2004). Im März 2005 kam das Rathaus Madrid als weiteres Mitglied des Patronats hinzu, was eine Ausweitung der Aktivitäten in die spanische Hauptstadt sowie zusätzliche Gelder von 180.000 Euro für die nächsten drei Jahre bedeutete (El País vom 30.03.2005). Kurz darauf wurde die Erweiterung der Räumlichkeiten in Barcelona verkündet. Im Juni 2007 wurde schließlich sogar eine Zweigstelle des Casa Asia im Madrider 33 Dies wurde dadurch begünstigt, dass die Eröffnung mit dem 2. Iberoamerikagipfel zusammenfiel. An der Eröffnung nahm auch der kubanische Diktator Fidel Castro teil, weswegen sich bei der Eröffnung zahlreiche Demonstranten für und gegen das kubanische Regime vor dem Casa de América versammelt hatten (Guerra in El País vom 26.07.1992).

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Palacio de Miraflores eingeweiht, was eine Ausweitung der Kooperation mit dem Rathaus Madrid bedeutete (Morgades in El País vom 16.06.2007). Casa Asia und Casa América als relative Erfolgsgeschichten der spanischen AKP resultierten in der Logik, weitere Häuser von ähnlichem Format für weitere Regionen zu eröffnen. So erfolgte im Januar 2007 die Einweihung des Casa Árabe mit Sitz in den ehemaligen Escuelas Aguirre im Herzen Madrids, in deren Restauration die Stadt Madrid zuvor knapp 2,8 Mio. Euro investiert hatte. Dabei besteht das Konsortium nicht nur aus dem Rathaus Madrid, der Gemeinschaft Madrid und dem spanischen Außenministerium, sondern auch aus dem Rathaus Córdoba und der Gemeinschaft Andalusien, die aufgrund ihrer Historie ein besonderes Interesse an einem verstärkten Dialog mit der arabischen Welt haben. In Córdoba wurde aus diesem Grund auch eine Zweigstelle des Casa Árabe, das Instituto Internacional de Estudios Árabes y del Mundo Musulmán, eröffnet (Fraguas in El País vom 19.01.2007). Im Mai gleichen Jahres wurde über die Gründung eines Casa Mediterráneo für den Mittelmeerraum in der Valencianischen Gemeinschaft diskutiert. Nach einigen Kontroversen, die vor allem mit dem Wahlkampf in jener Autonomen Gemeinschaft im Zusammenhang standen, kristallisierte sich Alicante als Hauptsitz mit Zweigstellen in den Städten Benidorm und Xábia heraus (Molró in El País vom 26.05.2007). Der Start der Aktivitäten zog sich auch aufgrund politischer Streitigkeiten zwischen PSOE und PP noch weitere zwei Jahre hin. Offiziell eröffnet wurde das Gebäude in Alicante, das die Institution beherbergt, nach umfangreichen Umbauarbeiten gar erst im Jahr 2013. Das Casa África wiederum wurde am 12.06.2007 in Las Palmas auf den kanarischen Inseln vom spanischen König in Gegenwart von zahlreichen afrikanischen Staats- und Regierungschefs eingeweiht. Das jüngste der Casas, das Casa Sefarad-Israel, das sich insbesondere dem Land Israel und den Nachfahren der 1492 aus Spanien vertriebenen sephardischen Juden widmet, wurde im Jahr 2010 in Madrid eröffnet. In diesem Kontext inmitten der Wirtschafts- und Finanzkrise kamen jedoch erste Streitigkeiten über die zukünftige Finanzierung der Häuser auf. Der damalige Bürgermeister von Madrid, Alberto Ruiz-Gallardón (PP), drohte damit die Zahlungen an die vier Häuser einzustellen, die die Stadt Madrid als Teil des Patronats der Institutionen leisten musste. Dabei knüpfte er die Fortführung der Zahlungen an eine Restrukturierung der öffentlichen Schulden der Stadt, was schließlich mit dem Kompromiss gelöst wurde, dass die Stadt Madrid weniger Geld überweisen musste (Nogueira in El País vom 04.11.2010).

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Auch das Casa Mediterráneo kam nicht aus den Negativschlagzeilen sowie den Nachrichten über finanzielle Kürzungen heraus, sodass im Jahr 2012 gar 64 Prozent der Gelder, die das Außenministerium zu seinem Haushalt beisteuert, gekürzt wurden (Biot in El País vom 11.04.2012). Das Casa América musste ebenfalls im Jahr 2012 seinen Haushalt gegenüber 4,8 Mio. Euro im Vorjahr auf 3,3 Mio. Euro kürzen (Marcos in El País vom 22.10.2012). Es änderte seine Statuten, um die Anzahl seiner Leitungsposten von sieben auf drei zu reduzieren. Zudem wurden im Jahr 2013 bereits 55 Prozent (1.600.000 Euro) des Haushaltes durch Spenden von Privatfirmen finanziert (Ayllón in ABC vom 19.09.2014). Das Jahr 2012 war generell in allen genannten Häusern ein Jahr des personellen, programmatischen und finanziellen Umbruchs. Nachdem eine nähere Prüfung der Geschäftsbücher der Institutionen durch das Außenministerium ergab, dass jahrelang eine vermeintliche Verschwendung öffentlicher Gelder sowie Deskoordinierung geherrscht hatte, wurden alle Leitungen ausgetauscht und mit ehemaligen Diplomaten oder Personen mit ehemals leitenden Positionen in der Privatwirtschaft ersetzt, weite Teile des Personals entlassen und auf allen Ebenen gespart. Zudem wurden Partnerschaften mit ausländischen Botschaften und Unternehmen gesucht, um so zusätzliche Gelder für Aktivitäten zu generieren oder die Räumlichkeiten für externe Veranstaltungen vermietet (Ortega Dolz in El País vom 01.11.2012). Das Casa de Mediterráneo musste aufgrund von ausstehenden Zahlungen der Rathäuser in Alicante, Benidorm und Xábia, die sich 2013 bereits auf 3.577.530 Euro summierten, gar um die Fortsetzung der Aktivitäten bangen (Moltó in El País vom 31.10.2013). Im Februar 2015 unterzeichneten die Verantwortlichen der sechs Institutionen einen Kooperationsvertrag, mit dem sie das Red de Casas gründeten, unter dessen Dach es zu einer engeren Verknüpfung der einzelnen Aktivitäten kommen soll (Figueroa in El País vom 13.02.2015). Dies kann als ein administrativer Zentralisierungsprozess gesehen werden, der sich zusätzlich dadurch äußert, dass das Red de Casas fortan von der Dirección General de Comunicación e Información Diplomática (vormals Dirección General de Medios y Diplomacia Pública) im Außenministerium koordiniert wurde. Folgende Tabelle, die in Teilen aus Martinell Sempere (2014: 124) entnommen wurde, zeigte die starken Kürzungen der finanziellen Mittel, die die Institutionen vom Außenministerium bzw. der in diesem angesiedelten AECID in den Jahren 2011 und 2014 bezogen (Tabelle 4.4):

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Tabelle 4.4 Entwicklung des Haushalts der Casas von 2011 zu 2014 in Tausend Euro Institution

2011

Casa Árabe

1700,00

Casa África

1742,50

871,25

871,24

435,62

2043,95

1021,97

Casa América

2043,95

1321,97

Casa Mediterráneo

2040,00

720,00

Casa Sefarad-Israel Casa Asia

2014 850,00

Quelle: Martinell Sempere (2014: 124)

4.1.2.1.7 Das Instituto Español de Comercio Exterior in Madrid Das Instituto Español de Comercio Exterior (ICEX). wurde 1982 unter dem damaligen Namen Instituto Nacional de Fomento de la Exportación (INFE) gegründet und war zunächst vor allem in der Förderung des spanischen Außenhandels tätig. Diese Aufgabe wurde zuvor von einer Subdirektion im MEIC wahrgenommen und sollte durch das INFE aufgewertet werden. Die Gründung des Instituts ist zudem im Kontext des damals bereits laufenden Beitrittsprozesses zur damaligen Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft zu sehen, der schließlich 1986 offiziell beendet wurde. Im darauffolgenden Jahr wurde das INFE in ICEX umbenannt (Ruiz Ligero 2007: 3 f.), das der Secretaría de Estado de Comercio im MEIC unterstand. Es dauerte bis ins Jahr 1996, dass das ICEX eine Relevanz im Bereich der AKP erlangte, die vor allem aus der Tätigkeit des Instituts in der Spracharbeit resultierte. Angestoßen wurde diese Umorientierung von der privaten Asociación para el Progreso del Español como Recurso Económico, unter deren Dach sich hunderte Unternehmen und 20 Verlage zusammenfanden, um Bildungs- und Verlagsprodukte im Ausland zu vermarkten. Das ICEX konzentrierte ich somit in der Folge mit der Erarbeitung des sog. Plan de Internacionalización, der 2001 zum ersten Mal herausgegeben wurde sowie mit dem Plan 2003 para el español como recurso económico vermehrt auf die Spracharbeit, mit deutlichem Schwerpunkt auf den USA (Noya 2003: 3). Das ICEX verfolgt eine in erster Linie kommerzielle Sichtweise von Kultur als wirtschaftliches Potential bzw. Produkt. Dies zeigte sich auch mit dem Plan de Apoyo a la Internacionalización de las Industrias Culturales 2007–2009, der mit einer Investition von 20 Mio. Euro verbunden war und vor allem das Image spanischer kultureller Produkte im Ausland verbessern sollte. Dieser Plan war somit nicht zwingend als eine Förderung der spanischen Kultur im Ausland im

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Allgemeinen zu sehen, sondern sah in erster Linie eine Ertragssteigerung der spanischen Kulturindustrie vor (Badillo 2014: 2).34 In der Tat ist der Kultursektor wirtschaftlich bedeutender als der Energiesektor (Marco/Otero 2010: 11). Besagte Ertragssteigerung sollte durch das Erschließen neuer internationaler Märkte durch eine Werbekampagne erreicht werden, die sich vor allem an die nordamerikanischen Länder sowie Deutschland, Großbritannien, Frankreich, Italien, China, Japan, Mexiko, Brasilien und Marokko richtete (Agencia EFE vom 17.01.2008). Daneben förderte das ICEX im Einklang mit dem Plan de Internacionalización die eher mit dem Konzept der Marca España in Verbindung stehende Studie Notoriedad de Marcas y Celebridades Españolas en el Exterior, die von der Universidad Carlos III. in Madrid zusammen mit dem Foro de Marcas Renombradas Españolas im Jahr 2007 durchgeführt wurde (Rodríguez Gómez 2014: 370). Dieser Weg wurde auch in der Folgezeit fortgeführt. So wurde das Institut 2012 in ICEX España Exportación e Inversiones umbenannt, seine Abkürzung bliebt allerdings gleich. Beurteilt man die Relevanz des Faktors Kultur und Sprache anhand des Jahresberichts des Institutes für das Jahr 2016, so wird die Bedeutung der Kulturindustrie für die spanische Exportbilanz deutlich. Hierbei besitzen die Aktivitäten des ICEX, die von der Promotion spanischer Produkte (u. a. in Film, TV, Musik und Performancekunst) bis zur Anbahnung internationaler Kooperationen reichen, einen klar einseitigen und nicht auf Kulturaustausch ausgerichteten Charakter. Es wird sich zudem vor allem auf die Märkte Europa, USA und Lateinamerika konzentriert. Als Aktivitäten können exemplarisch das Betreiben der Internetseiten America Reads Spanish, Sounds from Spain, Audiovisual from Spain, die Präsenz mit Pavillons auf internationalen Messen oder die Einladung von internationalen Kunstagenten und Meinungsbildnern nach Spanien genannt werden (ICEX (2017): 35 f.). Gleichzeitig kamen seit 2012 Berichte über empfindliche Kürzungen beim ICEX auf, die sich u. a. auf kulturelle Aktionen bezogen. Beispielsweise wurde deswegen die Zeitung Spain Gourmetour eingestellt, die seit 1986 vom ICEX herausgeben wurde. Gegenwärtig betreibt das ICEX im Ausland etwa 98 Büros, die für die lokale Unterstützung der in den jeweiligen Ländern ansässigen spanischen Firmen sowie deren Promotion zuständig sind.

34 Die Cuenta Satélite de la Cultura en España, die der División de Estadísticas Culturales des Bildung- und Kulturministeriums untersteht, arbeitet regelmäßig Studien zum Anteil der Kulturbranche am spanischen BIP aus.

4.1 Die Policyarena der spanischen AKP

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4.1.2.1.8 Das Instituto de Turismo de España in Madrid Das Instituto de Turismo de España (Turespaña) wurde 1984 als Instituto Nacional de Promoción de Turismo gegründet und 1991 in seinen heutigen Namen umbenannt. Seine Aufgabe ist vor allem, den Tourismus in Spanien zu fördern bzw. für Spanien als Tourismus-Standort zu werben. Dabei wurde lange Zeit keine primär kulturelle Schiene verfolgt. Dies änderte sich 2001 mit der Verabschiedung des Plan de Impulso al Turismo Cultural e Idiomático, laut dem Spanien den Kulturtourismus fördern wollte. 2002 folgte der erste Congreso Internacional de Turismo Cultural (Noya 2003: 2). Das Institut untersteht der im METAD ansässigen Secretaría de Estado de Turismo, die in Punkt 4.1.2.3 näher behandelt wurde. 4.1.2.1.9 Der Embajador de España para la Diplomacia Cultural Das Amt des Embajador de España para la Diplomacia Cultural ist eines der neueren Ämter im Politikfeld der spanischen AKP. Zum ersten Embajador de España para la Diplomacia Cultural wurde am 27.07.2012 nach Vorschlag des MAEC und durch Zustimmung des Ministerrats der ehemalige IC-Direktor Santiago de Mora-Figueroa ernannt (Boletín Oficial del Estado 2012a). Dieses Amt hatte er bis zu seiner Entlassung auf eigenen Wunsch bis zum 27.01.2017 inne (Boletín Oficial del Estado 2017b). Ein Nachfolger wurde nicht ernannt. Eine nähere Nachforschung über die Aufgaben und Aktivitäten des ehrenamtlichen Postens erschwert sich. Nach eigenen Angaben unterstützte MoraFigueroa vor allem die Darstellung der spanischen Kultur im Ausland und führte Nachforschungen und Interviews mit Historikern durch, die zu Spanien geforscht bzw. geschrieben haben (Gallardo López in La Mirada Actual vom 10.09.2013). 4.1.2.1.10 Weitere Akteure der Auswärtigen Kulturellen Programm- und Spracharbeit Neben den behandelten Institutionen der Kulturellen Programm- und Spracharbeit Spaniens haben sich in den vergangen Jahrzehnten weitere Akteure als wichtige Pfeiler in diesem Feld herauskristallisiert, die jedoch nicht explizit als Akteure einer AKP gesehen werden können, sondern aufgrund ihrer internationalen Ausstrahlung eine Relevanz im Politikfeld erhalten haben. Hier zu nennen wären das Instituto de Cinematografía y las Artes Audiovisuales (ICAA), das Instituto Nacional de las Artes Escénicas y de la Música (INAEM), das Ballet Nacional de España, die Compañía Nacional de Danza oder das Joven Orquesta Nacional de España (JONDE). Auch Museen mit international wichtiger Ausstrahlung wie das Museo

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Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

Nacional del Prado oder das Museo Nacional de Arte Reina Sofia werden in diesem Zusammenhang oftmals genannt.35

4.1.2.2 Außenwissenschafts- und Außenbildungsarbeit Die spanische Außenwissenschafts- und Außenbildungsarbeit hat, wie bereits im historischen Teil dargestellt, eine lange Tradition innerhalb der AKP, war allerdings während des Franquismus in nur geringem Maße ausgeprägt und brauchte auch während und nach der Transición noch längere Zeit, um eine größere Bedeutung in der politischen Agenda einzunehmen. Wie bereits in Punkt 3.1.3 kurz erwähnt wurde, wurde im Jahr 1986 mit dem Ley 13/86 versucht, der spanischen Außenwissenschaftspolitik einen Impuls zu geben. So nahm besonders die DGRCC im Außenministerium eine wichtige Rolle bei der Durchführung einer Internationalisierungsstrategie ein, in dessen Rahmen die DGRCC sowohl multilaterale Netzwerke spannen bzw. ausbauen (UNESCO, Vertrag von Río, CERN etc.) als auch neue wissenschafts- und technologiebasierte bilaterale Beziehungen initiieren konnte (wie etwa mit Albanien, Australien, Zypern, Dänemark oder Slowenien und den Niederlanden) (Femenia 2007: 1 f.). Eine wichtige Rolle in den internationalen Wissenschaftsbeziehungen nimmt der Plan Estatal de Investigación Científica y Técnica y de Innovación ein, dessen neueste Version gegenwärtig für den Zeitraum 2017–2020 gilt und der 1988 zum ersten Mal unter dem Namen Plan Nacional de Investigación y Desarrollo für den Zeitraum bis 1991 verabschiedet wurde. In der Planung und Durchführung einer effektiven Außenwissenschaftspolitik ist zudem die Zusammenarbeit der SECIPI mit der Secretaría de Estado de I+D+I (Investigación, desarrollo e innovación), die im MEIC angesiedelt ist, von großer Relevanz. Im Rahmen dieser Zusammenarbeit wurde im November 2015 die Formierung einer Beratungsgruppe initiiert wurde, die aus weiteren wichtigen Akteuren an der Schnittstelle zwischen Wissenschaft und Außenpolitik, wie dem CSIC, der Marca España oder dem Think-Tank RIE, besteht und einen ersten Bericht zum Stand der Außenwissenschaftspolitik erstellt hat. In diesem wurde u. a. festgestellt, dass es in diesem Politikbereich traditionell eine enge Kooperation zwischen den zentralen Wissenschaftsakteuren und dem Außenministerium gegeben hat. Wie oben erwähnt, ist hier insbesondere die DGRCC der AECID von Belang (Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación 2016). Dass Spanien in den letzten Jahren wesentliche Fortschritte im Rahmen der Internationalisierung seines Wissenschaftssystems gemacht hat, zeigt etwa die Tatsache, 35 Ein Beispiel wäre der 2005 von der Fundación Interarts im Auftrag des RIE herausgegebene

Bericht zum institutionellen Rahmen der internationalen Kulturbeziehungen Spaniens, der die genannten Institutionen als Akteure einer AKP sieht (Fundación Interarts 2005).

4.1 Die Policyarena der spanischen AKP

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dass das Land mit 77.013 veröffentlichten wissenschaftlichen Dokumenten im Jahr 2014 im weltweiten Vergleich den 10. Platz einnahm und 44,69 Prozent dieser Dokumente im Rahmen internationaler Kooperationen veröffentlicht wurden (Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación 2016: 15). Mit diesen Zahlen kontrastiert allerdings eine insgesamt geringe Internationalisierung der spanischen Universitäten, die zwar eine große Anzahl von ausländischen Erasmus+-Studierenden aufweisen können, allerdings über eine sehr geringe Anzahl von permanent an den Universitäten eingeschriebenen ausländischen Studierenden verfügen. Insgesamt lässt sich somit die spanische Präsenz auf der internationalen wissenschaftlichen Bühne sowie die Internationalisierung der spanischen Universitäten trotz Rekordzahlen im Erasmus+-Studierendenaustausch als ausbaufähig betrachten (Crespo MacLennan 2011). In der Folge sollen die wichtigsten Akteure der spanischen Außenwissenschaftsarbeit vorgestellt werden. Mit Rückblick auf den vorherigen Punkt 4.1.2.1, in dem schwerpunktmäßig die Auswärtige Kulturelle Programm- und Spracharbeit behandelt wurde, kann festgestellt werden, dass dort behandelte Akteure hier teilweise ebenfalls eine nennenswerte Kompetenz in der Außenwissenschaftsarbeit haben. Außerdem soll das spanische Auslandsschulwesen als wichtigstes Element der Außenbildungsarbeit behandelt werden.

4.1.2.2.1 Der Servicio Español para la Internacionalización de la Educación in Madrid Mitte der 2000er Jahre starteten die spanischen Hochschulen Initiativen zur Verbesserung der internationalen Stellung des spanischen Hochschulwesens. Dabei wurden sie vom Außenministerium (bzw. der AECID) durch das von ihm finanzierte Programm Programa de Cooperación Interuniversitaria (PCI) unterstützt. Schwerpunktregionen der Arbeit waren vor allem Lateinamerika und Nordafrika. Im Zuge dieser Initiativen wurde zudem die öffentliche Stiftung Universidad.es geschaffen, die Spanien als Forschungs- und Hochschulstandort weltweit bewerben sollte und die vor allem mit der spanischen Hochschulrektorenkonferenz zusammenarbeitete. Komplementiert wurden diese Bemühungen vom Strategieplan Estrategia Universidad 2015, einer gemeinsamen Strategie der spanischen Regierung, der Autonomen Gemeinschaften und der Hochschulen, in deren Zuge die Figur des Internationalen Exzellenzcampus geschaffen wurde. Diese Bemühungen wurden schließlich durch die Wirtschafts- und Finanzkrise stark gebremst oder ganz gestoppt. So wurde dem PCI 2011 die Finanzierung gestrichen, was sein Ende bedeutete. Universidad.es wurde zwischen 2013 und 2015 nach und nach in die neue Institution Servicio Español para la Internacionalización de la Educación (SEPIE) eingegliedert. Der Strategieplan Estrategia Universidad 2015 verlor seine Wirkung und die Initiative

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des Internationalen Exzellenzcampus, die eng mit der Leistungssteigerung der Forschungslandschaft verbunden war, wurde eingestellt (Howard/Pérez-Encinas 2017: 11 f.). Durch die massiven Kürzungen fielen die Ausgaben für wissenschaftliche Forschung auf 1,22 Prozent des BIP im Jahr 2015 und somit auf den gleichen Stand wie zum Beginn der Strategie im Jahr 2005 zurück. Diese Einschnitte fallen umso dramatischer aus, wenn sie mit dem europäischen Durchschnitt von 2 Prozent für Forschungsausgaben verglichen werden (Martínez Sierra/Álvarez Alonso 2017: 38). Von den bestehenden Internationalisierungsmaßnahmen war in der Folge lediglich die spanische Beteiligung am Erasmus-Programm von Erfolg gekrönt, das seit 2013 ebenfalls vom SEPIE gesteuert wurde. Der SEPIE wurde 2007 durch das Königliche Dekret 903/2007 geschaffen und führte damals noch den Namen Programas Educativos Europeos. Anlass war zu diesem Zeitpunkt die Verabschiedung einer neuen Förderperiode für die europäischen Bildungsprogramme COMENIUS, Erasmus, LEONARDO DA VINCI, GRUNDTVIG und JEAN MONNET. Der SEPIE ist seitdem die nationale Agentur Spaniens für die Ausführung jener Programme, die seit 2014 unter dem Namen Erasmus+ zusammengefasst sind. Organisatorisch ist er der Secretaría de Estado de Universidades des Bildungs- und Kulturministeriums zugeschrieben (Boletín Oficial del Estado 2007a). Nicht zuletzt durch den überaus großen Erfolg Spaniens als erfolgreichstes Zielland für Austauschstudierende über das Erasmus-Programm hat der SEPIE seit seiner Gründung auch vom Finanzhaushalt her eine wichtige Rolle in der spanischen AKP eingenommen. So wurden z. B. allein im Jahr 2016 knapp 87 Mio. Euro für Mobilitätsprojekte im Bildungsbereich ausgeschüttet, 29 Mio. Euro kamen vom Bildungs- und Kulturministerium und die restlichen finanziellen Mittel stammten direkt aus dem EU-Fonds für das Programm Erasmus+ (Ministerio de Educación, Cultural y Deporte 2016). Insgesamt haben allein über das Erasmus-Programm seit seiner Gründung im Jahr 1987 bis 2017 625.000 spanische Studierende einen Auslandsaufenthalt absolviert. Zudem führt Spanien seit 2001 den Titel als beliebtestes Zielland von ausländischen Erasmus-Studierenden vor Großbritannien und Deutschland (Álvarez-Ossorio 2017: 25). Daneben ist der SEPIE für die Internationalisierungsstrategie des Bildungs- und Kulturministeriums verantwortlich. In diesem Rahmen wurden verschiedene Austauschprogramme mit lateinamerikanischen Ländern sowie mit der Volksrepublik China geschlossen. Zudem ist er auf internationalen Messen als gemeinsame Vertretung der spanischen Hochschulen aktiv und betreibt zusammen mit dem ICEX und

4.1 Die Policyarena der spanischen AKP

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Turespaña das Programm Study in Spain, dass aktiv um ausländische Studierende wirbt (Ebenda 2017: 25).

4.1.2.2.2 Die Fundación Carolina in Madrid Die Fundación Carolina (FC) wurde im Jahr 2000 im Zuge der Gründungswelle der 2. Generation der Institutionen der AKP durch Beschluss des Ministerrates gegründet, um den Wissenschafts- und Bildungsaustausch mit historisch und kulturell verwandten Ländern zu verstärken. Der Schwerpunkt der Arbeit lag somit klar auf Iberoamerika. Ihre primäre Funktion ist die Vergabe von Stipendien an Studierende und Forscher. 2001 war mit einem Finanzvolumen von insgesamt 500 Mio. Peseten (damals etwa 3 Mio. Euro) das erste Vergabejahr (Villena in El País vom 03.06.2001). Daneben betreibt die FC ein Besucherprogramm, das sich an ausländische Führungskräfte, Meinungsbildner sowie Kulturunternehmer richtet und diesen einen Einblick in die spanische Realität geben soll. Die Auswahl dieser Personen erfolgt mit Hilfe der Botschaften Spaniens (Eigendarstellung der Internetseite der Fundación Carolina). Die Intention dahinter ist Multiplikatoren anzusprechen und somit das internationale Image des Landes zu beeinflussen. Das gleiche Ziel verfolgt das Programm Jovenes Lideres Iberoamericanos, durch das hispanische Studierende in den USA nach Spanien eingeladen werden. Die FC betreibt das sog. Red Carolina, ein Alumninetzwerk, in dem gegenwärtig etwa 14.000 ehemalig von der Stiftung geförderte Personen organisiert sind und mittels dessen der Kontakt zu den Alumni gehalten werden soll. Neben diesen auf dem akademischen Austausch und der Exchange-Diplomacy konzentrierten Aktivitäten ist die FC außerdem eine wichtige Förderinstanz der Forschung zu internationalen Beziehungen, insbesondere derer von Spanien mit anderen Weltregionen. Zu diesem Zweck betreibt die FC seit 2004 das Centro de Estudios para América Latina y Cooperación Internacional (CeALCI), das u. a. eine wichtige auch in der vorliegenden Studie verwendete Arbeit zu den Beziehungen zwischen Spanien und Lateinamerika unterstützt hat.36 Eine Besonderheit der FC ist, dass sie neben Geldern vom spanischen Staat bereits seit dem zweiten Vergabejahr 2002 einen bedeutenden Anteil ihres Haushalts von spanischen Unternehmen bezieht, die oftmals einen Großteil ihres Geschäftsbereichs in Lateinamerika haben. So wurden bereits 2002 von einem Gesamthaushalt von 3.068 Mio. Peseten 1.000 Mio. Peseten von spanischen Unternehmen wie Telefónica, BBVA, Iberia, der PRISA-Gruppe etc. gestellt (Intxausti in El País vom 12.12.2001). Dieser Anteil konnte in der Folge noch deutlich ausgebaut werden.

36 Die

Rede ist von del Arenal (2011).

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4

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Dadurch kann sie als eine der ersten von zahlreichen folgenden Private-PublicPartnerships in der spanischen AKP gesehen werden, die in dem betreffenden Punkt 4.1.6 noch näher behandelt werden. Im Jahr 2017 setzte sich der Haushalt der FC zu 49 Prozent aus Mitteln der AECID (2,6 Mio. Euro, unverändert zum Jahr 2016) und zu 47 Prozent (2,454 Mio. Euro) aus Beiträgen privater Unternehmen zusammen. Vier Prozent des Haushalts (206.000 Euro) sind mit Verträgen verbunden, die mit Partnerinstitutionen geschlossen wurden (Fundación Carolina 2017: 21). Die Bilanz der FC wird einmal jährlich einem in der Regel vom spanischen König präsidierten Patronat präsentiert, das zudem den Haushalt sowie die Zielstellungen für das kommende Jahr verabschiedet. Das Patronat besteht hauptsächlich aus Vertretern der großen spanischen Unternehmen, die einen Beitrag zu der Finanzierung der FC leisten. Zu Beginn der Existenz der FC erlebte die Stiftung zunächst eine starke Expansion ihrer Tätigkeit. So wurden bereits im Zeitraum 2003/2004 1.232 Stipendien vergeben (33 Prozent Steigerung zum Vorjahr) (El País vom 18.06.2003). Auch in der Folge konnte die Stipendienanzahl weiter deutlich gesteigert werden, sodass 2007, also unmittelbar vor dem Ausbruch der Wirtschafts- und Finanzkrise, 1.650 vergeben wurden. In der Folge kam es jedoch zu einem drastischen Einbruch, sodass im Jahr 2017 nur noch 547 Stipendien angeboten werden konnten, bei über 150.000 eingegangenen Bewerbungen (El País vom 16.03.2017). Die Zahl der angebotenen Stipendien stieg für das Jahr 2018 auf 650 (Fundación Carolina 2018). Die FC bietet gegenwärtig sechs Arten von Stipendien an: Für Studienabgänger, Doktoranden, kurze Post-Doc-Aufenthalte, Mobilitätsstipendien für brasilianische Dozenten, für Unternehmensgründer sowie für einen Aufenthalt am Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional (CESEDEN) (Fundación Carolina 2017: 3). Für die Stipendiaten wird eigens das Programm Vivir en España angeboten, das es ihnen ermöglichen soll, Spanien besser kennen zu lernen und persönliche und professionelle Verbindungen zu den anderen Stipendiaten aufzubauen. Zu diesem Zweck wird ein Programm aus Konferenzen, Freizeitaktivitäten und Kulturveranstaltungen organisiert.

4.1.2.2.3 Die Fulbright-Kommission Spanien in Madrid Die Comisión de Intercambio Cultural, Educativo y Científico entre España y los Estados Unidos, wie sie offiziell heißt, oder in Kurzform Fulbright-Kommission Spanien, wurde 1958 durch eine Übereinkunft beider Länder geschaffen, die 1994 erneuert wurde. Die Kommission setzt sich aus Repräsentanten beider Länder zusammen, die über die Vergabe der angebotenen Stipendien entscheiden. Gerade zu Zeiten des Franquismus stellte ein Fulbright-Stipendium für viele spanische Forscher oder Künstler die einzige Möglichkeit dar, die damals sich noch

4.1 Die Policyarena der spanischen AKP

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stark von Spanien unterscheidende US-amerikanische Realität kennenzulernen und sich an den dortigen Bildungseinrichtungen zu bilden. Außerdem konnten die Teilnehmer oft multiplikatorisch auf ihr wissenschaftliches oder künstlerisches Umfeld einwirken (Delgado Gómez-Escanolilla 2009: 19 f.). Im Zuge der Transición und bis in die Gegenwart hat sich das Programm in Spanien, sowohl was den Haushalt als auch was die Anzahl der Teilnehmer angeht, zum drittgrößten Fulbright-Programm der Welt entwickelt (hinter Deutschland und Japan). Die Transición stellte in diesem Prozess die Initialzündung für deutlich stärkere Investitionen in das Programm dar.37 Mittlerweile werden nicht mehr nur Stipendien vergeben, sondern auch Forschungsprojekte und Projekte zur Verbreitung der spanischen Kultur in den USA durch das Programm durchgeführt. In der Finanzierung hat die spanische Seite die US-amerikanische mittlerweile als Hauptgeldgeber abgelöst, insbesondere private Instanzen steuern einen großen Teil des Haushalts bei. Von der Seite des spanischen Staates wird die Kommission zwar von einem Vertreter des Außenministeriums zusammen mit dem US-amerikanischen Botschafter in Spanien co-präsidiert, der Hauptgeldgeber ist allerdings traditionell das Kultur- und Bildungsministerium (Delgado Gómez-Escanolilla 2009: 108 ff.).

4.1.2.2.4 Die Fundación Española de Ciencia y Tecnología in Madrid Die 2001 auf Initiative des Wissenschafts- und Technologieministeriums gegründete und dem MEIC unterstehende öffentliche Stiftung Fundación Española de Ciencia y Tecnología (FECYT) verfolgt vor allem das Ziel, die spanische Wissenschaft zu fördern sowie durch die dadurch geförderte technologische Innovation für eine größere Wettbewerbsfähigkeit der spanischen Wirtschaft zu sorgen. Somit verfolgt die Stiftung nicht primär der AKP eigene Ziele. Als Akteur der AKP ist sie dennoch anzuführen, da sie versucht, gezielt Werbung für die spanische Wirtschaft im Ausland zu machen. Die Stiftung kann somit als Promotionsinstanz der spanischen Wissenschaft gelten (Fundación Española para la Ciencia y la Tecnología 2013: 4). Die FECYT stellt zudem seit 2014 wissenschaftliche Berater in den Botschaften in Berlin, London und Washington, die die Aufgabe verfolgen, für die wissenschaftliche Forschung des Landes im Ausland zu werben und die vor Ort ansässigen spanischen Forscher zu unterstützen. Daneben betreibt die FECYT das Netzwerk Red de Diplomacia Científica, an dem insgesamt 23 Botschaften teilnehmen und durch das der Informationsaustausch zwischen den Botschaften in diesem Bereich 37 So wurden zwischen 1959 und 1975 6 Mio. US-Dollar in das Programm investiert, während zwischen den Jahren 1976 und 1991 diese Ziffer auf 47 Mio. US-Dollar anstieg, Vor der Transición überwogen die US-amerikanischen Beiträge, danach die spanischen (Delgado Gómez-Escanolilla 2009: 110).

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intensiviert werden soll (Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación 2016: 14).

4.1.2.2.5 Die Fundación Colegios Mayores MAEC- AECID in Madrid Die der AECID unterstehende Organisation widmet sich dem Wissenschaftler- und Studierendenaustausch zwischen Spanien sowie potenziell allen Ländern, mit denen Spanien kulturelle, wissenschaftliche und edukative Beziehungen unterhält. Hierzu unterhält die Stiftung das Colegio Mayor Guadelupe in Madrid, das vor allem Stipendiaten aus Iberoamerika Unterkunft bietet sowie das ebenfalls in Madrid beheimatete Colegio Mayor África, in dem in erster Linie Stipendiaten aus Asien und Afrika leben. Daneben veranstaltet die Stiftung Veranstaltungen unterschiedlichster Art, die dem wissenschaftlichen Austausch dienen (Rodríguez Gómez 2014: 354). 4.1.2.2.6 Das Auslandsschulwesen Das spanische Auslandsschulwesen fällt ins Aufgabengebiet der im Bildungs- und Kulturministerium angesiedelten Subdirección General de Cooperación Internacional y Promoción Exterior Educativa und hat zum grundlegenden Ziel, die spanische Sprache und Kultur zu fördern und zu verbreiten. Seine primäre Zielgruppe sind somit nicht nur im Ausland lebende spanische Staatsbürger bzw. deren Nachfahren, sondern es ist auch die Nachfrage der nicht-spanisch-sprachigen Bevölkerung im Ausland zu erfüllen. Dieser Aufgabe versucht der spanische Staat durch verschiedene Maßnahmen gerecht zu werden. So unterhält er eine Reihe unterschiedlicher Schul- und Tätigkeitsformen im Ausland: 1. Die Centros docentes de titularidad del Estado español sind Eigentum des spanischen Staates und erteilen nach Vorgaben des spanischen Bildungssystems Schulunterricht. Von den spanischen Richtlinien wird dann abgewichen, wenn dies durch individuelle und sozio-kulturelle Faktoren notwendig ist. Generell ist es jedoch die Aufgabe der Zentren, die Kinder der Auslandsspanier zu erreichen. 2. Die Centros docentes de titularidad mixta sind in der Regel Kooperationen des spanischen Staates mit Organisationen und Stiftungen vor Ort. Am Ende der Schullaufbahn werden sowohl spanische als auch Bildungsabschlüsse des Landes vergeben, in dem sich die Schule befindet. 3. Die Secciones españolas o secciones bilingües sind Abteilungen, die innerhalb ausländischer staatlicher Schulen fungieren. In der Regel wird dort auf Basis der Bildungssysteme anderer Länder gelehrt, dabei werden jedoch verschiedene Elemente des spanischen Bildungssystems, wie der Spanischunterricht, in den Lehrplan integriert.

4.1 Die Policyarena der spanischen AKP

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4. Die Secciones españolas en Escuelas Europeas unterscheiden sich geringfügig von den in Nr. 3. dargestellten Abteilungen. So wird an den Europäischen Schulen generell multikulturell und bilingual gelehrt und durch die Secciones españolas soll der spanischen Sprache unter Umständen noch eine größere Rolle eingeräumt werden. 5. Die Asesores Técnicos sind meist Botschafts- oder Konsulatsangestellte, die im Rahmen der Verbreitung und Unterstützung sowie Beratung im Bereich der spanischen Sprache tätig sind. 6. Die Agrupaciones y aulas de lengua y cultura españolas richten sich an Kinder spanischer Emigranten, die im jeweiligen ausländischen Schulsystem über keine Möglichkeit verfügen in spanischer Sprache und Kultur unterrichtet zu werden (Ministerio de Educación, Cultura y Deporte 2018). Mit dem Angebot soll die kulturelle und sprachliche Verbindung mit diesen Kindern gehalten werden. In Deutschland befinden sich solche Angebote in Berlin, Frankfurt, Hamburg und Stuttgart. 7. Die International Spanish Academies: Mittels eines Kooperationsvertrags zwischen dem spanischen Bildungsministerium und Bildungszentren, die sich vor allem in den USA und Kanada befinden, wird mittels eines einheitlichen Lehrplans die spanische Sprache unterrichtet. Laut jüngeren Zahlen befinden sich 139 solcher Zentren in den USA und 17 in Kanada (Izquierdo Alberca 2018: 80). Die Koordination der Auslandsschularbeit in dem jeweiligen Land unterliegt in der Regel den Wissenschafts- und Bildungsattachés (Consejerías de Educación y Ciencia), die in den Botschaften angesiedelt sind. Diese werden von dem Bildungsund Kulturministerium vorgeschlagen, jedoch vom Außenministerium ernannt. Mit dem Königlichen Dekret 264/1996 wurde die Funktion der Consejerías de Educación auf Wissenschaftsbeziehungen ausgeweitet (weswegen ihre Bezeichnung mit y Ciencia erweitert wurde) (Boletín Oficial del Estado 1996b). In dieser Zeit erfolgte zudem der Beginn einer verstärkten Zusammenarbeit des Bildungs- und Kulturministeriums mit anderen Ministerien und Institutionen, die in verwandten Bereichen außerhalb Spaniens aktiv sind. Von besonderer Bedeutung war ein Kooperationsvertrag mit dem Arbeitsministerium und dem IC im Dezember 2007, um die Bildungsarbeit für die Auslandsspanier und deren Nachfahren effektiver zu koordinieren sowie diese mit einer kulturellen Programmarbeit zu verbinden (Egido Gálvez/Gavari Starkie 2009: 38). Nach offiziellen Angaben waren im Schuljahr 2015/2016 40.167 Schüler weltweit in den einzelnen genannten Schularten eingeschult. Sie wurden von 1.243 Dozenten betreut, die in insgesamt 82 Schulen oder Spanischabteilungen aktiv

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waren. 21 dieser Schulen gelten als Centros de Titularidad Española, an denen 8.276 Schüler eingeschrieben waren, Ihr regionaler Schwerpunkt liegt vor allem auf Marokko und Andorra (Ministerio de Educación, Cultura y Deporte 2015: 2). Die meisten Schüler nahmen allerdings an Aktivitäten im Rahmen der Agrupaciones y aulas de lengua y cultura españolas teil. Ihre Zahl belief sich auf 14.527. Seit dem Schuljahr 2005/2006 sind die Gesamtzahlen relativ konstant geblieben und um 4,22 Prozent gestiegen (Ebenda: 2 ff.). Im Staatshaushalt ist der Beitrag für das spanische Auslandsschulwesen unter dem Kapitel 322F Educación en el exterior festgelegt. Im Jahr 2015 gab das Bildungs- und Kulturministerium 95,872 Mio. Euro (4,1 Prozent des Ministeriumshaushalts) und im Jahr 2016 96,133 Mio. Euro (3,7 Prozent des Ministeriumshaushalts) für das Auslandsschulwesen aus (Ministerio de Eduación, Cultura y Deporte 2017a: 88). Damit ist dieses Hauptausgabenpunkt innerhalb des Politikfeldes.

4.1.2.3 Auswärtige Medienarbeit 4.1.2.3.1 TVE Internacional in Madrid Das Auslandsfernsehen verfügt in Spanien über einen sehr geringen Haushalt und hat nur ein sehr begrenztes Publikum. Hier zu nennen wären der staatliche Sender TVE Internacional, der zur Corporación Radio Televisión Española gehört, und der private Sender Antena 3 Internacional. Daneben sendet mit Radio Exterior de España zudem ein Auslandsradiosender. Aufgrund ihrer geringen Reichweite ist es ihnen jedoch kaum möglich, einen maßgeblichen Einfluss auf das Bild Spaniens im Ausland zu nehmen (Badillo 2014: 5). Dies liegt auch daran, dass das Angebot ausschließlich in Spanisch gesendet wird und sich somit die Zielgruppe auf die spanischsprachigen Zielregionen beschränkt, in der meist andere Angebote bevorzugt werden. Das staatliche Auslandsfernsehen TVE International wurde am 01.12.1989 zunächst zur Probe gestartet. In den beiden Ausstrahlungsgebieten Europa und Lateinamerika wurden jedoch zunächst ausschließlich Programme der beiden staatlichen Inlandsfernsehsender gezeigt. Am 15.04.1991 startete der Sender sein eigenes auf wenige Stunden begrenztes internationales Programm, um kurz darauf bereits 24 Stunden lang zu senden (Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social 2014). An diesem Umstand hat sich bis in die Gegenwart nichts geändert. Das Programm ist jedoch hauptsächlich von Sendungen des nationalen Muttersenders RTVE geprägt, wodurch keine umfangreiche eigene Produktionskapazität vorliegt. Mittlerweile sendet der Sender über drei verschiedene Signale, die sich jeweils an die Uhrzeit vor Ort anpassen und leichte Programmanpassungen an die Region beinhalten: TV América, TVE Internacional Europa und TVE Internacional Asia.

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Im Jahr 2007 unterzeichnete das IC einen Kooperationsvertrag mit TVE Internacional sowie den privaten Firmen Servitesca und Editorial SM, durch den es seit 2008 über TVE Internacional nach dem Vorbild vom BBC-Kurs That´s Englisch untertitelte Sprachkurse mit dem Titel Hola, ¿qué tal? für Spanisch-Schüler produzierte (Sahuquillo in El País vom 15.06.2007). In der jüngeren Vergangenheit hat es zudem Initiativen gegeben, das Potential des spanischen Auslandsfernsehens verstärkt für die Imagewerbung im Ausland zu nutzen. Beispielsweise wurde am 20.12.2017 ein Kooperationsvertrag zwischen dem ACME und der Corporación de Radio y Televisión Española geschlossen, um für die Marca España zu werben. In diesem Zusammenhang sollte u. a. auf das weitreichende Dokumentarfilm-Reservoir des spanischen staatlichen Fernsehens zurückgegriffen werden, indem dem ACME die Ausstrahlungsrechte ausgewählter Dokumentarfilme übergeben wurden. Diese sollten auf einer eigens dafür geschaffenen Webseite gezeigt werden (Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación 2018: 2 ff.). Nachdem die genauen Finanzierungsdaten des gesamten spanischen Staatsfernsehens lange unklar waren, erklärte der RTVE-Vorsitzende 2017, dass der Haushalt für jenes Jahr 4,3 Mio. Euro für TVE Internacional und 11 Mio. Euro für Radio Exterior betrug (Fernández in El Español vom 09.03.2017).

4.1.2.3.2 Weitere Initiativen im Rahmen der Auswärtigen Medienarbeit Obwohl sie kein offizieller Bestandteil der spanischen AKP bzw. Auswärtigen Medienarbeit ist und aufgrund ihrer Tätigkeit als unabhängige Nachrichten- und Bildagentur zugunsten einer unabhängigen Berichtserstattung dies auch nicht sein sollte, muss an dieser Stelle die Agencia EFE mit Sitz in Madrid erwähnt werden. Die Nachrichten- und Bildagentur, viertgrößte ihrer Art in der Welt, wurde 1939 gegründet und ist vor allem auf den iberoamerikanischen Raum spezialisiert. Diese Spezialisierung wurde besonders mit der ersten Gründung eines Büros außerhalb Spaniens in der argentinischen Hauptstadt Buenos Aires forciert, worauf eine rasche Expansion über die lateinamerikanische Region folgte (Olmos 1997). Im Rahmen der AKP kommt der Agencia EFE besonders durch die Kooperation mit verschiedenen Akteuren sowie der Beteiligung an diversen Aufsichtsräten und Patronaten von Akteuren Bedeutung zu.

4.1.2.4 Nation-Branding Wie bereits in Punkt 3.1.6 angedeutet, erfuhr das internationale Ansehen Spaniens, das von der Transición ausgehend in den folgenden Jahrzehnten einen erheblichen Aufschwung erlebte, mit dem Ausbruch der Wirtschafts- und Finanzkrise 2007/2008 und der sich daraus ergebenden schweren wirtschaftlichen Rezession

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des Landes einen erheblichen Dämpfer. Um den bereits überwunden geglaubten negativen Klischees über das Land, die nun neu auflebten, etwas entgegenzusetzen, wurde das Projekt der Marca España reaktiviert. Dieses hatte seinen Ursprung bereits im Jahr 1996 zu Beginn der ersten Legislaturperiode von Ministerpräsident Aznar. Aznars Partei, die PP, vertrat die Ansicht, dass das internationale Bild Spaniens unter dem Dezentralisierungsprozess gelitten hätte, den das Land seit der Transición durchlaufen habe. Diese Ansicht korrespondiert mit dem generell zentralisierenden Charakter einer Nation-Brand, auch die Marca España macht da keine Ausnahme (Rius Ulldemolins/Martín Zamorano 2014: 5). Eine wirkliche Umsetzung des Konzeptes der Marca España wurde allerdings erst ab 1999 verfolgt. Hierfür zeichnete sich eine Allianz verantwortlich, die aus dem Foro de Marcas Renombradas Españolas, einem Zusammenschluss großer spanischer Firmen und Konzerne, die sich die Verbesserung des Bildes Spaniens im Ausland zum Ziel gemacht hatten, dem ICEX, der außenpolitischen Denkfabrik RIE38 und der Asociación de Directivos de Communicación, der Vereinigung der Kommunikations- und Marketingchefs großer spanischer Konzerne, bestand. Bereits seit 2005 ernennt das Foro bekannte Persönlichkeiten des spanischen öffentlichen Lebens zu sog. Embajadores Honorarios de la Marca España (EHME). Das Konzept ist somit maßgeblich von privaten, nicht-staatlichen Akteuren geprägt worden, die primär wirtschaftliche Interessen verfolgten. So werden sich, wie bereits in Punkt 2.4.6 dargelegt wurde, von einem besseren Nation-Image u. a. ein Anstieg der ausländischen Investitionen im Land, ein Wachstum der Exportwirtschaft und des touristischen Sektors sowie ein Impuls für die Internationalisierung der spanischen Unternehmen versprochen. Auch im spanischen Fall sind solche Erwartungen mit dem Projekt verbunden (Tribaldos Macía 2015: 63). Dem ging die Feststellung voraus, dass das Bild Spaniens nicht mit der Realität vereinbar und die internationale Kenntnis spanischer Marken nicht ausreichend sei. Das Image des Landes sei zu sehr auf den Tourismus bezogen und die wirtschaftlichen Stärken würden zu wenig hervorgehoben. Das Bild eines unproduktiven Landes der fiesta und siesta sei zwar gut für die Tourismusbranche, aber kontraproduktiv, wenn es darum ginge, Produkte im Ausland zu verkaufen (López Gil 2012: 134).

38 Das

Real Instituto Elcano ist eine private Forschungseinrichtung, die u. a. die spanische Außenpolitik zum Gegenstand seiner Untersuchungen hat. Es wird vom Foro de Marcas Renombradas Españolas finanziert und in seinen Gremien sitzen u. a. Mitglieder des Foro sowie Vertreter des Kultur-, Wirtschafts- und Außenministerium und Politiker von PP und PSOE. Im Rahmen der Ausarbeitung von Konzeptionen und Analysen für die spanische AKP ist z. B. die vom RIE ins Leben gerufene Arbeitsgruppe La política cultural exterior en España: estado de la cuestión y perspectivas zu nennen.

4.1 Die Policyarena der spanischen AKP

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Bei kritischer Betrachtung trägt Spanien jedoch durchaus eine Mitschuld an diesem Umstand. So wurden ähnliche Kampagnen wie die Marca España bereits forciert, als noch der Franquismus herrschte. Der Slogan España es diferente („Spanien ist anders“), der das Land vom fortschrittlichen und modernen Europa abgrenzen und seine Exotik und Historie hervorheben sollte, stammt beispielsweise von Francos Informationsminister Manuel Fraga. Weitere spätere KampagnenSlogans waren Todo bajo el sol („Alles unter der Sonne“) (1984) und Una pasión por la vida („Eine Leidenschaft für das Leben“) sowie España es Simpatía („Spanien ist Sympathie“), Bravo Spain (1997), Smile, you are in Spain (2005–2008) und aktuell I need Spain (seit 2010). Letztere Kampagne wurde in sieben Sprachen übersetzt39 , die Planungsphase kostete 7,5 Mio. Euro und die Kampagne selbst kostete 42 Mio. Euro jährlich (Alba Manrique 2013: 335 ff.).40 Es wurde somit lange Zeit ein weniger logisches und eher pathetisches Bild des Landes vermittelt. Hierzu gehörte auch das 1982 von Joan Miró entwickelte und auch als El Sol de Miró bekannte Logo von Turespaña, auf das in der Folge mit großem Erfolg bei zahlreichen Anlässen und Aktionen zurückgegriffen wurde, die mit der Förderung des Tourismus in Zusammenhang standen (Delgado in El País vom 25.10.2015). Der wirtschaftliche und gesellschaftliche Fortschritt, den Spanien abseits des Tourismusbooms seit der Transición durchlaufen hatte, fand sich hingegen in den Augen vieler Verantwortlicher aus Politik und Wirtschaft nicht ausreichend in der Außendarstellung widergespiegelt. Im 2003 erschienenen Papier Informe Proyecto Marca España, das die konzeptuellen Grundlagen für das Projekt legen sollte, wurde die Zielstellung des Projektes folgendermaßen formuliert: „Das gemeinsame Ziel besteht darin, die Anstrengungen nicht zu zerstreuen und die Kohärenz in den Nachrichten zu bewahren, um ein neues Bild Spaniens zu schaffen, das nicht nur die wirtschaftliche Projektion des Landes verbessert, sondern auch die neue politische, soziale und kulturelle Realität Spaniens mit seinen Eigenschaften der Modernität, des künstlerischen Schaffens, der Dynamik und der wirtschaftlichen und kulturellen Kraft vermittelt. Dieses Ziel ist in diesen Zeiten von großer Bedeutung, da das Bild Spaniens, obwohl es sich gut entwickelt hat, größtenteils konfus, stereotypisch sowie nicht ausgeprägt ist und keine Wettbewerbsstärke bietet“ (Informe Proyecto Marca España 2003: 3; Übersetzung C. P.). 39 Es wurde in die Sprachen, Englisch, Deutsch, Französisch, Arabisch, Koreanisch, Russisch und Chinesisch übersetzt. 40 Gleichzeitig wurden auf die großen Städte zugeschnittene Kampagnen geschaltet, wie etwa Visit Spain: Visit Madrid, zu deren Unterstützung der Fußballklub Real Madrid gewonnen werden konnte. Eine Unterstützung der Kampagne Visit Spain: Visit Barcelona durch den FC Barcelona konnte dagegen nicht erreicht werden (Alba Manrique 2013: 338).

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Gleichzeitig wurde festgestellt, dass das Bild Spaniens im Ausland der Realität angepasst werden müsse: „Das aktuelle Bild von Spanien im Ausland entspricht nicht der Realität, da die spanische Realität besser ist als ihr Image. Es gibt Raum für Optimismus und für Verbesserung“ (Informe Proyecto Marca España 2003: 14; Übersetzung C. P.). Aus diesem Grund sollten sowohl staatliche Instanzen als auch privatwirtschaftliche Akteure gemeinsam an einer Verbesserung des spanischen Image arbeiten. Um diese Zusammenarbeit zu forcieren, wurde das Ley de mecenazgo angestoßen, das Steuererleichterungen für privatwirtschaftliche Akteure vorsah, die sich in der kulturellen Förderung engagieren. Das Gesetz wurde jedoch bis in die Gegenwart nur halbherzig umgesetzt. Zudem fanden seit 2003 bereits die Jornadas Internas sobre Marca España statt. Bei diesen Treffen kamen Historiker, Soziologen, Unternehmer, Verwaltungsbeamte sowie Marketing- und Kommunikationsexperten zusammen. Als Ergebnis der bei diesen Treffen stattgefundenen Diskussion kristallisierte sich die Empfehlung heraus, dass es eine vom Regierungshandeln unabhängige Institution geben müsse, die sich um das Bild Spaniens im Ausland bemühe (Peralba Fortuny 2009: 193 ff.). Das Projekt wurde nach dem Regierungswechsel 2004 zunächst von der PSOE weiterverfolgt. Die damalige Kulturministerin Calvo hob am 10.10.2006 in einer Rede in der Escuela Diplomática in Madrid die Wichtigkeit der spanischen Außenwirkung hervor. So führe der Globalisierungsprozess zu einer vermehrten Homogenisierung in der Wahrnehmung vieler Länder. Diese resultiere darin, dass jedes Land an seiner Identität bzw. der Wahrnehmung dieser arbeiten müsse, um seine Einzigartigkeit hervorzuheben und so seinen Wiedererkennungswert zu steigern. Das Bild Spaniens würde aus zwei entgegengesetzten Polen bestehen: Der Schwäche Spaniens im Vergleich zu den Groß- und Weltmächten, wobei ein verstärkter Austausch mit diesen dem Land jedoch gleichzeitig große Vorteile bringen könnte und der seit der Transición in Spanien geleisteten Arbeit im Dienste der Demokratie, die Spanien in ein modernes und kreatives Land verwandelt hätte, das gleichzeitig Tradition und Diversität ausstrahle und in dem auch die kooffiziellen Sprachen des Landes unschätzbaren Wert hätten. Insbesondere die Kultur sei als ökonomischer Faktor nicht zu unterschätzen und spiele im Rahmen des Kulturtourismus eine wichtige Rolle (Calvo 2006: 1 f.). Trotz der bereits vorangegangenen Planung und Diskussion kam die Marca España jedoch lange nicht über den Status eines Konzeptes hinaus, da mit dem Ausbruch der finanziellen und wirtschaftlichen Krise 2007/2008 zunächst andere Prioritäten gesetzt wurden. Somit existierte die Marca España bis 2011 nur auf dem Papier und in Expertendiskussionen.

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Die ab November 2011 regierende PP wollte das Engagement diesbezüglich erneut intensivieren. Aus diesem Grund wurde im Jahr 2012 das Amt des ACME geschaffen. Als Aufgaben wurde ihm zugewiesen, „der Regierung Maßnahmen vor[zu]schlagen, um das Außenbild Spaniens zu verbessern sowie die Planung, Förderung, Koordination und Überwachung der auswärtigen Tätigkeit Spaniens im öffentlichen und privaten Bereich auf den Gebieten Wirtschaft, Kultur, Soziales, Wissenschaft und Technologie“ (Boletín Oficial del Estado 2012d: 1; Übersetzung C. P.). Sein Aufgabenbereich ging somit auf dem Papier weit über den der Promotion der Marca España hinaus und umfasste allgemeine Koordinations- und Steuerungsmaßnahmen im Bereich der spanischen AKP, die nicht zuletzt mit den wirtschaftlichen Interessen des Landes in Einklang gebracht werden sollten (Borau Boira 2013: 167). Dem ACME kam der Rang eines Staatssekretärs zu und er wurde lediglich durch eine Aufwandsentschädigung sowie durch die Erstattung der Kosten, die bei der Wahrnehmung der ihm zukommenden Aufgaben entstanden, vergütet. Über einen darüber hinaus gehenden Haushalt verfügte er nicht. Zwischen 2013 und Juni 2017 beliefen sich die Ausgaben in diesem Bereich auf 72.857 Euro, die vor allem für die 72 Reisen verausgabt wurden, die der ACME in dieser Zeit im Auftrag der Marca España bestritt. Die Mehrheit dieser Reisen ging allerdings nicht ins Ausland, sondern fand im Inland statt (Escudero/Zuil in El Confidencial vom 22.07.2017). Der ACME war zwar organisch an das Außenministerium gebunden, unterstand in der Ausführung seiner Tätigkeit jedoch direkt dem spanischen Regierungschef. Neben den oben beschriebenen allgemein formulierten Aufgaben wurden folgende Ziele festgelegt, die er in seinem Amt verfolgen sollte: 1. Vorschläge für die Verbesserung des Bildes Spaniens im Ausland zu unterbreiten und in diesem Zusammenhang die notwendigen Informationen beizusteuern; 2. Ein Werkzeug zur Wahrnehmung und Messung des Bildes Spaniens im Ausland zu entwickeln; 3. Die Planung der Auswärtigen Kulturarbeit in der öffentlichen Verwaltung anzuschieben und anhand der jährlich in diesem Zusammenhang erscheinenden Pläne deren Durchführung zu koordinieren und zu kontrollieren; 4. Die Beteiligung von öffentlichen und privaten Akteuren an diesen Aktivitäten und das Public-PrivatePartnership zu unterstützen (Boletín Oficial del Estado 2012d: 2). Dieser Bereich wurde zuvor vor allem vom Consejo de Política Exterior abgedeckt. Diesem war er allerdings Rechenschaft schuldig. Dennoch konnte er seine Tätigkeit ohne Beschneidung der Kompetenzen anderer Ministerien ausführen. Die Marca España sollte somit alle Einrichtungen und Organismen umfassen, die einen Einfluss auf das Bild Spaniens im Ausland haben können.

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Trotz dessen der ACME außer eines Büros im Außenministerium über keine direkten institutionellen Strukturen verfügte, wurde er von unterschiedlichen Stellen unterstützt. Hierzu zählte etwa das Observatorio de la Imagen de España (OIE), das vom RIE betrieben wird und die Beobachtung der Entwicklung des Spanienbildes im Ausland zur Aufgabe hat. Weiterhin existierte ein Consejo de Marca España, unter dessen Mitgliedern sich von den in dieser Arbeit behandelten Akteuren der AKP u. a. das IC, das ICEX, Turespaña, die FC oder der Embajador de España para la Diplomacia Cultural wiederfanden. Als wichtigste Aufgabe des Rates galt die Ausarbeitung und Verabschiedung der Jahrespläne zur Entwicklung der Marca España. Zudem wurde der Rat, der etwa alle zwei Monate zusammenkam, über die aktuellen Aktivitäten des ACME sowie seines Büros unterrichtet (Marca España 2018). In der Verbreitung seiner Kampagnen wurde der ACME außerdem vom öffentlichen spanischen Fernsehen RTVE41 und seinem Radiokanal Radio Exterior sowie TVE Internacional und der Nachrichtenagentur EFE unterstützt, betrieb die Internetseite www.marcaespaña.de und unterhielt ein Intranet, das für die Vernetzung der unterschiedlichen Akteure der Marca España und zum gegenseitigen Informationsaustausch diente (Tribaldos Macía 2015: 65). In Deutschland forcierte der ACME u. a. die Kampagne „Spanien, ein Land von Weltklasse“ aus dem Jahr 2014, in dem vor allem die wirtschaftlichen Stärken des Landes systematisch aufgezählt wurden (Marca España 2014). Zum ersten ACME wurde nach Beschluss des Ministerrates und auf Vorschlag des Ministerpräsidenten Rajoy im Jahr 2012 Carlos Espinosa de los Monteros ernannt, der bis zu diesem Zeitpunkt Vizepräsident des spanischen Textilkonzerns Inditex gewesen war (Efe Economía vom 27.06.2012). Espinosa de los Monteros sah laut seiner ersten Stellungnahmen das Projekt der Marca España als ein „Staatsprojekt“ an, das von dem Beitrag und der Unterstützung der gesamten spanischen Gesellschaft abhänge. Als Schlagworte des Projektes gab er Kreativität, Innovation, Effizienz, besseres Wissen übereinander und ein gutes Selbstbild der Spanier an. Es sollte somit nicht nur nach außen, sondern auch nach innen wirken. Gleichzeitig stellte er fest, dass die Wirtschafts- und Finanzkrise zu einer starken Verschlechterung des spanischen Nation-Image geführt habe, was einen nachhaltigen wirtschaftlichen Aufschwung des Landes behindern würde, da dieser auch an die internationale Positionierung und an ausländische Investitionen gekoppelt sei (Espinosa de los Monteros 2012: 15 f.). 41 In Zusammenarbeit mit RTVE wurde z. B. ein hochwertiges Werbevideo gedreht, indem die Elemente Spaniens präsentiert werden, die in den Augen der Verantwortlichen das Land ausmachen.

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Diese pessimistische Auffassung wurde von zahlreichen Beobachtern geteilt: So machte im Jahr 2012 Richard Boucher, stellvertretender Generalsekretär der OECD, Schlagzeilen, als er über Spanien sagte: „Nobody wants to be like Spain today. It is only good for flamenco and red wine“ (zitiert in Chislett 2014: 1). Gleichzeitig gab Boucher den Rat, das Spanien sich auf seine Stärken konzentrieren solle, wenn es das negative Bild des Landes verbessern wolle. Die Stärken, die im Ausland seiner Meinung nach weniger wahrgenommen wurden, sah er in der starken kulturellen Ausstrahlung, der inneren Sicherheit, der Offenheit für ausländische Direktinvestitionen, seine bekannten Marken sowie in der Attraktivität für ausländische Studierende (Ebenda: 5). Peralba Fortuny hebt die positiven Faktoren hervor, die eine starke Marca España für das Land mit sich bringen könne. So trage eine solche dazu bei, dass das touristische Angebot des Landes sowie die Produkte und Dienstleistungen von spanischen Firmen aufgewertet werden würden und das Land an Attraktivität für internationale Investoren und Talente gewinne. Gleichzeitig stellt er fest, dass das Bild Spaniens ein Problem für seine Entwicklung darstellen könnte und der Aufbau eines guten Image gescheitert sei. Zudem gebe es in vielen wichtigen Exportländern kein klares Bild von Spanien, da dieses oftmals mit dem Hispanischen verwechselt werden würde. Er bemängelt außerdem die parallel zur spanischen AKP laufende Tätigkeit der Autonomen Gemeinschaften, die ein diffuses Spanien-Bild im Ausland zeichnen würden (Peralba Fortuny 2009: 122 ff.). Neben den oben angebrachten kritischen Stimmen sind gegenüber der aktuellen Ausrichtung der spanischen AKP weitere anzuführen: So sieht Barrajón Fernández keine gute Ausgangsposition für die langfristig angelegte Strategie der Marca España, da die internen Probleme Spaniens das Image des Landes belasten würden: „Wenn das langfristig verfolgte Ziel allerdings darin besteht, dass ein neues Bild von Spanien entworfen werde, dass das aktuelle Bild überwindet, das von Korruptionsskandalen, der Unabhängigkeitsbedrohung von Katalonien, der Arbeitslosigkeit und sozialen Konflikten geprägt ist, sollte die Regierung ihre Anstrengungen zunächst darauf konzentrieren, seine internen Probleme zu lösen und nicht die kulturellen, wissenschaftlichen und linguistischen Facetten zu vergessen, da diese essentielle Elemente eines modernen und entwickelten Landes sind“ (Barrajón Fernández 2013: 16; Übersetzung C. P.). Abgesehen von diesen Meinungen hat das Projekt seit seinem Bestehen für Schlagzeilen und Diskussionen gesorgt. So wurde es ausgerechnet in Zeiten starker finanzieller Kürzungen bei zahlreichen AKP-Akteuren forciert, weswegen ein Widerspruch zwischen den starken Kürzungen bei den für die Außenwahrnehmung so wichtigen Akteuren und dem ausgegebenen Ziel wahrgenommen wurde. Die Diskussionen haben zudem bis in die Gegenwart mit dem Spannungsverhältnis zu

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Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

tun, das sich zwischen dem Zentralstaat und einigen Autonomen Gemeinschaften ergibt und noch genauer im folgenden Punkt 4.1.3 analysiert werden wird. So gab z. B. die Tourismus-Ministerin des Baskenlandes bereits im Januar 2013 bekannt, dass man sich an der Kampagne der Marca España nicht beteiligen werde, da man vor allem die eigene Marke Euskadi-Basque Country bewerben wolle (El País vom 25.01.2013). Gleichzeitig wurde das Thema der Marca España immer wieder zum Anlass genommen, um mit ihm, anders als intendiert, negative und vor allem innenpolitische Entwicklungen in Zusammenhang zu setzen. Diese betrafen u. a. die massiven Korruptionsskandale (u. a. Rivas in El País vom 19.06.2013; Negre in El Mundo vom 17.07.2013), das Ausmaß nationaler Katastrophen auf das spanische Image (u. a. Fraguas in El País vom 12.05.2015), die katalanische Unabhängigkeitsbewegung und verschiedene Regionalismen (u. a. El País vom 20.07.2013; Cordero in El País vom 13.01.2014; Gastaca in El País vom 02.06.2014; Cordero in El País vom 03.12.2015) oder den Widerspruch zwischen kommerzieller Werbekampagne und der Herstellung von Glaubwürdigkeit (u. a. Parralejo Agudo in El País vom 26.06.2013; Reverte in El País vom 13.09.2013; Millán Acevedo in El País vom 01.04.2014). Eine zu Beginn des Jahres 2018 vorgenommene Re-Konzeptualisierung des Projekts wurde ebenfalls rege diskutiert. Die neue Konzeption wurde vom Bildungsund Kulturminister Méndez de Vigo im Kulturausschuss des Abgeordnetenhauses präsentiert. In seiner Präsentation erklärte er das Jahr 2019 als das Jahr der spanischen Sprache, die Durchführungen der Feierlichkeiten sollten von der Marca España durchgeführt werden. Diese Initiative stieß insbesondere bei den Academias de la Lengua der anderen spanischsprachigen Länder auf starke Kritik. Der Vorwurf stand im Raum, Spanien würde die spanische Sprache als sein Eigentum betrachten und dessen internationale Dimension missachten (Ruiz Mantilla in El País vom 20.02.2018). Der ACME sollte die Koordination der Initiative übernehmen. Zudem wurde angekündigt, dass die Bezeichnung des ACME aus diesem Grund erweitert werden solle: In Alto Comisionado para la Marca España y la Promoción del Español (Díaz de Quijano in El Cultural vom 24.01.2018). Nach dem Regierungswechsel im Juni 2018 wurde zunächst die Sinnhaftigkeit der Fortführung des Projektes und des Amtes des ACME durch den neuen Außenminister Josep Borrell in Frage gestellt. Tatsächlich wurde der Posten im Oktober 2018 abgeschafft und seine Kompetenzen wurden durch das neu geschaffene, aber in dieser Studie nicht mehr näher betrachtete Amt der Secretaría de Estado de la España Global übernommen. Es bestehen Zweifel, ob die dargestellten Bemühungen Spaniens um ein besseres Nation-Image durch diese Branding-Kampagne wirklich wirksam gewesen sind.

4.1 Die Policyarena der spanischen AKP

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Im Anholt Nation Brands Index ist Spanien nach wie vor nicht unter den zehn besten Nation-Brands gelistet. Auch in vergleichbaren Indizes konnte das Land seine Position nicht nennenswert verbessern.

4.1.3

Das Verhältnis zwischen Zentralstaat, Autonomen Gemeinschaften und Munizipien

Das Spannungsverhältnis zwischen dem Zentralstaat und den Autonomen Gemeinschaften stellt ein den spanischen Staat grundlegend charakterisierendes Element dar, was sich auch in seiner AKP widerspiegelt. Martín Zamorano und Rius Ulldemolins betonen die homogenisierende oder heterogenisierende Wirkung im Sinne eines gesamtstaatlichen oder peripheren Nationalismus, die AKP entfalten kann. In welche Richtung sich die Entwicklung vollziehe, komme in erster Linie auf den Föderalismus-Grad bzw. den Grad der Dezentralisierung des Staates an (Martín Zamorano/Rius Ulldemolins 2016a: 123). Die spanische Politik beschritt im Zuge der Transición nach der zentralistischen Franco-Diktatur eine starke politische Dezentralisierung, die sich auch im Kulturbereich deutlich äußerte. In diesem Zusammenhang wurde in mehreren Autonomen Gemeinschaften der Bilinguismus offiziell erlaubt. Bezüglich der AKP stößt sich diese dezentrale Ausrichtung mit der eigentlich ausschließlichen Kompetenz der Zentralmacht. So sieht Artikel 97 der spanischen Verfassung die Einheit der spanischen Außenpolitik vor.42 Gleichzeitig besitzen die Autonomen Gemeinschaften weitgehende Kompetenzen im kulturellen Bereich. Die spanische Verfassung schreibt ihnen zu, im Bereich des Kunsthandwerkes, der Museen, Bibliotheken, Archive usw. tätig zu werden und Gesetze zu erlassen. Ihnen wurde zudem die Geschäftsführung zahlreicher eigentlich unter die Zuständigkeit des Staates fallender staatlicher Archive, Bibliotheken und Museen zugesprochen (Real Instituto Elcano 2004: 10). In der folgenden Tabelle werden tabellarisch die für die Kompetenzregelung wichtigsten Gesetze aufgelistet (Tabelle 4.5): Was den Zentralstaat anbelangt, stellen die aufgelisteten Artikel eine Präzisierung der Felder dar, in denen der Zentralstaat die ausschließliche Zuständigkeit besitzt. So hat er diese in dem für die AKP wichtigen Punkt „internationale 42 Im Art. 97 der Spanischen Verfassung heißt es in der deutschen Übersetzung wörtlich: „Die Regierung leitet die Innen -und Außenpolitik, die Zivil– und Militärverwaltung und die Verteidigung des Staates. Ihr obliegt die exekutive Funktion und die Verordnungsgewalt gemäss der Verfassung und den Gesetzen“ (Verfassung des Königreiches Spanien).

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Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

Tabelle 4.5 Wichtige Gesetze und Verfassungsartikel zur Kompetenzverteilung zwischen Zentralstaat, Autonomen Gemeinschaften und Munizipien/Kommunen Zentralstaat Ausschließliche Kompetenzen

Autonome Gemeinschaften

Art. 97 Art. 149.1.3 Art. 149.1.27 Art. 149.1.28

Geteilte Kompetenzen

Munizipien/Kommunen Ley de Bases de Régimen Local de 2 de abril de 1985, Art. 25.2

Art. 148.1.15 Art. 148.1.16 Art. 148.1.17

Quelle: Eigene Darstellung

Beziehungen“ (Art. 149.1.3.). Das spanische Verfassungsgericht (Tribunal Constitucional) hat in Urteilen zu Rechtsstreitigkeiten in den 1980er und 1990er Jahren klar festgelegt, was unter „internationalen Beziehungen“ zu verstehen ist. So fallen darunter die Beziehungen zwischen Staaten (Verträge, Anerkennung von Staaten, auswärtige Repräsentation usw.) und die Beziehungen zwischen Staaten und internationalen (multilateralen) Organisationen. Diese Beziehungen richten sich nach internationalem Recht. Diesbezüglich ist es wichtig zu erwähnen, dass Staaten unter dieses fallen und Autonome Gemeinschaften nicht (Fernández de Casadevante Romani 2001: 274 f.). Weitere ausschließliche Kompetenzen des Staates sind nach der spanischen Verfassung „grundlegende Normen für Presse, Rundfunk und Fernsehen und für alle sozialen Kommunikationsmedien, unbeschadet der den Autonomen Gemeinschaften bei ihrer Entwicklung und Betreibung zustehenden Befugnisse“ (Art. 149.1.27) sowie der „Schutz des kulturellen, künstlerischen und baulichen Erbes Spaniens gegen Ausfuhr und Plünderung; staatliche Museen, Bibliotheken und Archive, unbeschadet ihrer Verwaltung durch die Autonomen Gemeinschaften“ (Art. 149.1.28). Gerade letzterer Artikel stellt die besagte Konzession an die Autonomen Gemeinschaften dar, die ihre eigenen Kultureinrichtungen verwalten können, die jedoch rechtlich gesehen Staatseigentum sind. Dies ist wiederum in Art. 148.1.15, Art. 148.1.16 und Art. 148.1.17 genauer geregelt. So gesehen haben die Autonomen Gemeinschaften letztlich zwar keine direkte Kompetenz im Bereich der AKP. Dennoch hat sich in diesem Fall eine weite Interpretation des Verfassungstextes durchgesetzt. Diese besagt, dass der Staat zwar alleiniger Vertreter der staatlichen Außenpolitik bzw. der „internationalen Beziehungen“ ist, die Autonomen Gemeinschaften ihren kulturellen Aufgaben im Ausland dennoch nachkommen

4.1 Die Policyarena der spanischen AKP

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können (Ugalde Zubiri 2008: 46), da der Begriff der „internationalen Beziehungen“ ebenfalls die ausschließlichen Kompetenzen des Staates limitiert (Fernández de Casadevante Romani 2001: 276). So kann diesbezüglich interpretiert werden, dass dem Staat die politische Planung vorbehalten ist, den Autonomen Gemeinschaften jedoch die Unterhaltung kultureller Aktivitäten im Ausland durchaus erlaubt ist (García Pérez 2014: 13). Die Autonomen Gemeinschaften können somit weder Kulturverträge mit anderen Ländern abschließen noch offizielle diplomatische Vertretungen unterhalten oder in multilateralen Organisationen agieren, eine kulturelle Präsenz im Ausland ist davon jedoch nicht betroffen. Eine wichtige Rolle in den Kompetenzstreitigkeiten zwischen dem Zentralstaat und den Autonomen Gemeinschaften hat in diesem Zusammenhang immer wieder das Verfassungsgericht eingenommen. Während es insbesondere zu Beginn und Mitte der 1980er Jahre restriktive Urteile fällte, was die Kompetenzen der Autonomen Gemeinschaften anbelangt43 , wurde diese Linie bereits Ende der 1980er und Anfang der 1990er Jahre etwas aufgeweicht44 und auch in der Folge weiterverfolgt. Lediglich bezüglich des Abschlusses von internationalen Verträgen und den unautorisierten Beziehungen mit anderen Staaten oder multilateralen Organisationen hat das Verfassungsgericht festgelegt, dass diese den Autonomen Gemeinschaften untersagt sind (Fernández de Casadevante Romani 2001: 274). Anlässlich des Urteils gegen das katalanische Autonomiestatut 2010 wurde zudem festgelegt, dass die auswärtige Tätigkeit der Autonomen Gemeinschaften eingeschränkt werden kann, wenn deren Tätigkeit gegen die Interessen des spanischen Staates gerichtet sind (García Pérez 2014: 15). Die Munizipien bzw. Kommunen betrifft wiederum ein Gesetz aus dem Jahr 1985, das in Art. 25.2.m festlegt, dass diese über eigene Kompetenzen im Rahmen der „Förderung von Kultur und kulturellen Einrichtungen“ verfügen, solange die Gesetzgebung des Staates und der betreffenden Autonomen Gemeinschaft dies zulässt. Seit dem Ende des Franquismus mit seiner zentralistischen und monokulturellen AKP (Martín Zamorano/Rius Ulldemolins 2016: 118) und vor allem seit Mitte der 1980er Jahre haben sich u. a. aus dem dargelegten Grund, aber auch unter dem Gesichtspunkt der Konkurrenz der Autonomen Gemeinschaften und gar Provinzen 43 Diesbezüglich können z. B. die Urteile 44/1982 über die Lizenzvergabe an Radiostationen durch die baskische Regierung, 154/1985 zur Kompetenzüberschreitung bei der Eröffnung des Instituto Gallego de Bachillerato a Distancia durch die galizische Regierung angeführt werden. 44 Hier wäre z. B. das Urteil 17/1991 bezüglich einer Klage der baskischen, galizischen und katalanischen Regierungen gegen die Zentralregierung zur Nichtigkeit eines Urteils zur Kompetenzüberschreitung im Bereich des Kulturerbes zu nennen.

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sowie der Hoffnung, dass die eigene kulturelle Ausstrahlung einen wirtschaftlichen Nutzen in Form von Investitionen oder Tourismus mit sich bringen könnte, zahlreiche kulturelle Vorhaben verwirklicht. Diese Vorhaben standen oftmals nicht in Relation mit der jeweiligen tatsächlichen kulturellen Produktion oder Ausstrahlungskraft der Provinzen und Autonomen Gemeinschaften, wie sich etwa bei der Kostenexplosion im Kulturbereich im Jahr 1992 gezeigt hat, die auch als „Syndrom von 1992“ (síndrome de 1992) bezeichnet wird. Aus diesem Grund stellt Marzo eine „kulturelle Hyperinflation“ (hiperinflación cultural) in dieser Zeit fest (Marzo 2009: 19). In der Tat haben sowohl die Autonomen Gemeinschaften als auch die Munizipien zusammengenommen einen größeren Kulturetat als der Zentralstaat, dabei profitieren insbesondere die Munizipien von Spenden privater Träger (Marco/Otero 2010: 7). Mehrere der 17 Autonomen Gemeinschaften haben den Anspruch, eine auch im Ausland so wahrgenommene eigenständige kulturelle Ausstrahlung zu besitzen und verfolgen deshalb ebenfalls eine eigene Agenda. Dahinter steht das Konzept der Plurinationalität Spaniens, das vor allem von Teilen der Bevölkerung der drei historischen Nationalitäten Baskenland, Galizien und Katalonien eingefordert wird. Dies wird insbesondere von der konservativen PP als Rückschritt im Bestreben um eine unter dem Dach der Marca España zusammengefasste einheitliche Promotion Spaniens nach dem Nation Branding-Konzept gewertet, das generell eher einen zentralistischen Ansatz verfolgt (Rius Ulldemolins/Martín Zamorano 2013: 5). Eine ähnliche Sicht wird von der neueren Partei Ciudadanos vertreten. Besonders deutlich wurde die „Rezentralisierungsoffensive“ (ofensiva recentralizadora), wie sie von den Parteien der peripheren Nationalismen bezeichnet wurde, mit dem von der PP-Regierung initiierten Ley de la Acción y del Servicio Exterior del Estado (LAESE), das im März 2014 in Kraft trat. Das Gesetz hatte vor allem zum Ziel die Unordnung in der Außenpolitik, die Außenminister García-Margallo in einer Parlamentsdebatte beklagte, zu beseitigen und für eine Vereinfachung der administrativen Strukturen sowie für finanzielle Einsparungen zu sorgen. Das Gesetz betonte zudem das Prinzip der Einheit der Außenpolitik des spanischen Staates und legte in Artikel 11. 1. fest, dass sich die Autonomen Gemeinschaften „an die Leitlinien und Ziele der Außenpolitik der Regierung“ zu halten hätten (García Pérez 2014: 11; Übersetzung C. P.). Dennoch stellte das Gesetz keine Neuheit dar und veränderte auch die Beziehung zwischen den Autonomen Gemeinschaften und dem Zentralstaat in Sachen Außenpolitik nicht wesentlich. Vielmehr wurden die den unterschiedlichen Ebenen zukommenden Kompetenzen in einem imperativen Ton verdeutlicht, was von einigen Autonomen Gemeinschaften negativ aufgefasst wurde.

4.1 Die Policyarena der spanischen AKP

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Trotz dieser latenten Spannungen ist bereits seit den 1950er Jahren ein verstärktes Außenengagement zahlreicher Regional- und Lokalregierungen wahrzunehmen, das vereinzelt auch als „kulturelle Paradiplomatie“ (paradiplomaticas culturales) bezeichnet wird und, wie oben angesprochen, gelegentlich im Widerspruch zur Außenagenda der Zentralregierung steht (Martín Zamorano/Rius Ulldemolins 2016: 395).45 Dabei verfolgen sie im kulturellen Bereich vor allem das Interesse, den Kontakt mit den Emigranten der jeweiligen Gemeinschaft, mit denen eine enge kulturelle, linguistische und soziale Verbindung besteht, zu halten. Als Autonome Gemeinschaften mit einer besonders ausgeprägten Aktivität diesbezüglich gelten die drei historischen Nationalitäten Baskenland, Katalonien und Galizien sowie die Valencianische Gemeinschaft, Andalusien und Extremadura (del Arenal 2011: 147). Ein Beispiel für Autonome Gemeinschaften Spaniens, die das Ziel einer hohen internationalen kulturellen Ausstrahlung mit einer eigenen AKP-Agenda verfolgen, ist Katalonien. Die zeigte sich nicht zuletzt beim dreitägigen und im Dezember 2009 abgehaltenen Seminar Cultural Diplomacy: Reflections and proposals from Catalonia, mit dem der AKP Kataloniens sowohl ein inhaltlicher als auch organisatorischer Impuls gegeben werden sollte und an dem über 170 Personen aus Politik und Forschung teilnahmen.46 Martín Zamorano verortet die Entstehungsphase einer neueren katalanischen AKP zwischen 1980 und 1987, als es im Zuge der Reorganisation der nationalen AKP zu einem parallelen Prozess in Katalonien kam. In dieser Zeit bemühte sich die katalanische Regierung vor allem, mit den auslandskatalanischen Gemeinschaften in Kontakt zu treten und diesen Kontakt zu pflegen. Mit der Gründung der katalanischen Subdirección de Relaciones Exteriores y de Protocolo, dem Beitritt Spaniens in die EG und der starken urbanen Transformation Barcelonas im Zuge der Vorbereitung auf die Olympischen Spiele 1992 sieht er die zweite Phase beginnen, die erstmals eine mittel- und langfristige Planung und Institutionalisierung einer katalanischen AKP mit sich brachte (Martín Zamorano 2015: 17). In diesem Zuge kam es 1991 zur Gründung des Consorcio Catalán de Promoción Exterior de la Cultura (COPEC), das als ein Konsortium von öffentlichen und privaten Trägern geschaffen wurde und außerdem die katalanischen Ministerien für Kultur, Industrie und Tourismus zu seinen Mitgliedern zählte. Das Ziel des Konsortiums war in erster Linie kommerzieller Art: Es sollte auf ausländischen 45 Die zwei Autonomen Gemeinschaften Baskenland und Katalonien protestierten bei der Schaffung des IC über die Nicht-Präsenz der anderen auf dem Gebiet Spanien gesprochenen Sprachen: „der Unterricht auf Katalanisch, Baskisch oder Galizisch ist vom Gesetz ausgeschlossen“ (zitiert in Reyes Yala 1993: 16; Übersetzung C. P.). 46 Ein finaler Report zum Seminar ist unter http://www.interarts.net/descargas/interarts756. pdf herunterzuladen.

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Märkten das katalanische Kulturangebot bekannt machen und dabei ein homogenes und qualitätsorientiertes Bild der Autonomen Gemeinschaft zu vermitteln.47 Außerdem wurde 1992 das Amt des Comisionado de Actuaciones Exteriores geschaffen, der vor allem mit den an die Auslandskatalanen gerichteten katalanischen Kulturhäusern Casales Catalanes kooperieren sollte. Die Casales haben ihren Ursprung bereits in den 1930er Jahren und sind vor allem in Lateinamerika eröffnet worden. Das Vorhaben wurde kurz darauf mit der Gründung der Secretaría de Relaciones con los Casales Catalanes weiter intensiviert (Martín Zamorano/Rius Ulldemolins 2016a: 132). Eine weitere Phase wurde im Jahr 2001 mit der Gründung einer katalanischen Version des IC, dem Instituto Ramon Llull (IRL), eingeläutet. Das Institut hat sich die „Außendarstellung der katalanischen Sprache und Kultur in all ihren Modalitäten und Ausdrucksmöglichkeiten“ (zitiert in Martín Zamorano/Rius Ulldemolins 2016a: 134; Übersetzung C. P.) zum Ziel gesetzt. Das IRL war zunächst als ein gemeinsames Kulturinstitut Kataloniens mit den Autonomen Gemeinschaften Balearen, der Valencianischen Gemeinschaft sowie Aragón angedacht, in denen ebenfalls zum Teil die katalanische Sprache bzw. das mit dem Katalanischen verwandte Valencianisch gesprochen wird. Schließlich konnten die Balearen als Partner Kataloniens für das Kulturinstitut gewonnen werden. Auch das spanische Außenministerium sowie das IC trugen einen wesentlichen Beitrag zur Finanzierung des Instituts bei. So wurde der Beitrag des Außenministeriums gar auf 50 Prozent des gesamten Institutshaushalts beziffert (Rusiñol/Busquets in El País vom 14.11.2001). Das IC war ebenfalls aktiv an der Gründung beteiligt. So nahm sein Direktor von Beginn an einen Platz im Exekutivrat ein und es wurde sich eine enge Kollaboration versprochen. Zwischen dem IC und dem IRL kam es in der Tat zunächst zu einer fruchtbaren Zusammenarbeit, sodass u. a. 2004 ein Kooperationsvertrag geschlossen wurde, in dem festgelegt wurde, dass die Einrichtungen des IC vom IRL für die Lehre und die Verbreitung der katalanischen Sprache benutzt werden können (Mora in El País vom 14.09.2004).

47 Bereits 1980 hatte sich im Zuge des allgemeinen Dezentralisierungsprozesses des spanischen Staates das Departamento de Cultura de la Generalitat de Catalunya gegründet, das sich zwar der Förderung der katalanischen Kultur widmen und mit ausländischen kulturellen Einrichtungen kollaborieren sollte, aber aufgrund eines geringen Haushaltes und mangelnder Infrastruktur nur einen sehr geringen Einfluss entwickeln konnte. Auch die Casales Catalanes versuchten ab 1981 in Verbund mit weiteren Akteuren den Austausch mit den Auslandskatalanen, insbesondere in Lateinamerika, auszubauen (Martín Zamorano/Rius Ulldemolins 2016a: 131).

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Anders sah dies zwischen den beiden beteiligten Autonomen Gemeinschaften Katalonien und den Balearen aus. So warf im Jahr 2004 die katalanische Kulturministerin Caterina Mieras der balearischen Seite vor, das ordnungsgemäße Funktionieren des Instituts zu behindern, worauf es zu einem öffentlich ausgetragenen Streit und dem Rückzug der balearischen Seite aus dem Institut kam (Fiol 2004: 41). Zusätzliche Bedeutung bekam das IRL, als sich 2006 das COPEC auflöste und das IRL zusammen mit dem IC dessen Aufgaben übernahm. Im gleichen Jahr wurde zudem die Reform des katalanischen Autonomiestatutes verabschiedet, was eine weitere Verstärkung der katalanischen AKP mit sich brachte. Dies zeigte sich nicht zuletzt bei der Frankfurter Buchmesse 2007, an der Katalonien als Schwerpunktregion teilnahm. Im Zuge der Messe kam es zu heftigen Diskussionen, da nur katalanischsprachige Autoren an der Präsentation der Literatur der Autonomen Gemeinschaft teilnahmen und spanisch schreibende Autoren eine Einladung zu der Messe ablehnten (tso/dpa vom 08.06.2007). 2010 wurde der Plan de Acción Exterior del Gobierno de Cataluña 2010–2015 veröffentlicht, in dem die Wichtigkeit der Elemente Kultur und Sprache für die „Anerkennung“ Kataloniens im Ausland und die Kulturdiplomatie für diesen Zweck als weitaus effektiver als traditionelle Diplomatie hervorgehoben wurden (Lamo de Espinosa/Badillo 2017: 10). Wie auch die zentralstaatliche AKP war die katalanische AKP, die bis dahin einen stetigen Anstieg ihrer finanziellen Mittel erlebt hatte, von empfindlichen Kürzungen im Zug der Wirtschafts- und Finanzkrise betroffen. Verstärkt wurde diese Entwicklung mit der Widerrufung des katalanischen Autonomiestatutes durch das spanische Verfassungsgericht im Jahr 2010. Gleichzeitig wurde aufgrund der zunehmenden Bestrebungen der katalanischen Regierung ein Unabhängigkeitsreferendum durchzuführen, 2012 das Public-Private-Partnership DIPLOCAT gegründet, das die Aufgabe hatte, „Katalonien der Welt zu erklären“ (explicar Cataluña al mundo) (Martín Zamorano/Rius Ulldemolins 2016a: 136) und damit nicht selten als Werbeinstanz für die katalanische Unabhängigkeitsbewegung wirkte. Zwischenzeitlich betrieb Katalonien im Rahmen von DIPLOCAT eigene Einrichtungen in Paris, London, Brüssel, Berlin, und Buenos Aires, die über einen Gesamthaushalt von 33 Mio. Euro verfügten (Noya 2013: 114). Durch die Aktivierung des Artikels 155 der spanischen Verfassung im Zuge des Konfliktes zwischen dem Zentralstaat und Katalonien im Herbst 2017 wurde DIPLOCAT von der spanischen Zentralregierung geschlossen (Martín Zamorano in Ctxt vom 21.03.2018). Die Valencianische Gemeinschaft sowie Galizien und das Baskenland sind in dem Bereich der Kultur- und Spracharbeit im Ausland ebenfalls äußerst aktiv (Real Instituto Elcano 2004: 12). So kam es z. B. nach dem Vorbild des vorherigen Vertrages mit dem IRL im Jahr 2005 zu einem Kooperationsvertrag zwischen dem IC

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und der Real Academia de la Lengua Vasca (Euskaltzaindia), in dem sich das IC dazu bereit erklärte, in seinen Zweigstellen auch die baskische Sprache zu lehren (El País vom 28.07.2005). Zusätzlich dazu wurde 2010 mit dem Instituto Etxepare ein eigenes Institut der Autonomen Gemeinschaft zur Lehre und Verbreitung der baskischen Sprache und Kultur gegründet (Chávarri in El País vom 06.06.2012). Anders als andere Sprach- und Kulturinstitute verfügt es jedoch über keine eigenen Zweigstellen, sondern kooperiert insbesondere mit unterschiedlichen in der Welt verteilten Universitäten, denen baskische Lektorate sowie Lehrstühle finanziert werden.48 Darüber hinaus unterhält das Baskenland einen engen Kontakt mit der Gemeinschaft der Auslandsbasken und führt in diesem Rahmen unterschiedliche Programme durch. Zu nennen wären u. a. das Programm Gaztemundu, das es Jugendlichen mit baskischen Wurzeln ermöglicht, einen Aufenthalt im Baskenland zu bestreiten, um die dortige gesellschaftliche, wirtschaftliche und kulturelle Realität kennenzulernen. Ein weiteres Beispiel wäre die Vergabe des Preises Andrés de Irujo, der sich an Forscher richtet, die sich mit der Aufarbeitung und Rekonstruierung der Geschichte baskischer Gemeinschaften im Ausland beschäftigen (Ugalde Zubiri 2008: 54). Mit der galizischen Regierung hat das IC im Jahr 2013 ebenfalls einen Kooperationsvertrag zur Verbreitung der galizischen Sprache und Kultur geschlossen (Agencia EFE vom 08.11.2013). Um die Abstimmung des Zentralstaates mit den Autonomen Gemeinschaften im Bereich der Kulturpolitik zu verbessern, wird in unregelmäßigen Abständen die Conferencia Sectorial de Cultura veranstaltet. Diese fand bereits 1992 bis 1995 unter der PSOE-Regierung von Felipe González einmal jährlich statt und wurde im Jahr 2004, nachdem sie in acht Jahren unter der von Aznar geführten PP-Regierung nicht einmal zusammengekommen war, wiederbelebt. So wurde sie zwischen 2004 und 2008, in der Amtszeit von Kulturminister Molina, ganze sieben Mal abgehalten (Zallo 2011). 2002 und 2004 wurde statt der Conferencia Sectorial das Foro de Comunicación Cultural: Administración General del Estado-Comunidades Autónomas abgehalten. Das Bildung- und Kulturministerium hatte zwischenzeitlich mit der 1996 geschaffenen (Decreto 1887/1996) Dirección General de Cooperación y Comunicación Cultural ein Organ installiert, das folgende Aufgabe hatte: „Erleichterung der Kenntnis von kulturellen Informationen der Autonomen Gemeinschaften im Ausland“ (Martín Zamorano/Rius Ulldemolins 2016a: 142; Übersetzung C. P.). 2008 48 So kooperiert das Institut etwa im deutschsprachigen Raum mit den Universitäten in Leipzig und Konstanz sowie mit der FU Berlin und der Johann Wolfgang von Goethe-Universität in Frankfurt am Main. In Letzterer wird gar ein Lehrstuhl für baskische Kunst finanziert.

4.1 Die Policyarena der spanischen AKP

237

wurde jene Dirección General aufgelöst und ihre Aufgaben der Secretaría General Técnica im Ministerium übertragen. Wie bereits angesprochen, ist es zum wiederholten Male zu Spannungen zwischen Zentralstaat und Autonomen Gemeinschaften gekommen. Vor allem seit 2012 ist es mit der Gründung des Konzeptes der Marca España zu einer starken Kritik an deren vermeintlichem zentralisierendem Wesen gekommen, die mit der von den Regierungen einiger Autonomer Gemeinschaften vertretenden Ansicht der Plurinationalität des spanischen Staates in Konflikt steht. So bemängeln etwa Rius Ulldemolins und Martín Zamorano: „the notion of plurality is being used not to refer to pluricultural, plurinational or plurilinguistic identity but only to bolster the description of an advanced society, so placing culture at the service of countryimage building“ (Rius Ulldemolins/Martín Zamorano 2013: 7). Rius Ulldemolins und Martín Zamorano machen Spannungen zwischen den unterschiedlichen Akteuren der Autonomen Gemeinschaften und dem ACME aus, da erstere nur wenig Kontrolle über die Ausrichtung der Marca España hätten. Ferner meinen sie, dass die Marca España vor allem öffentliche nicht-kulturelle Akteure der Außen- und Wirtschaftspolitik unterstützen würde, wie multinationale Konzerne und die Kreativindustrie. Die Homepage der Marca España beschäftige sich außerdem nicht mit kultureller Diversität, „any institutionalized cultural pluracity will necessarily weaken this representation“ (Rius Ulldemolins/Martín Zamorano 2014: 10). Nation Branding sei nur wirksam, wenn auch die Bürger an diesem partizipieren würden und die nationale, soziale und kulturelle Diversität des Landes eine wesentliche Rolle spielen würde. Millán Acevedo meint ebenso, dass sich der spanische Staat im Kontext der Marca España als monolithisches Gebilde ohne Widersprüche präsentieren würde und somit gegen die peripheren Nationalismen oder gar autonome Modelle gerichtet sei. Die nationalen Interessen würden mit den Interessen der spanischen Firmen gleichgesetzt (Millán Acevedo 2015: 26 ff.). Auch die Munizipien haben Kompetenzen im Bereich der AKA bzw. verfügen teilweise über eine bedeutende überregionale kulturelle Ausstrahlung. Die außenkulturpolitischen Bemühungen haben sich hier seit den 1990er Jahren im Zuge des steigenden Wettbewerbs zwischen den Städten deutlich verstärkt. Dabei geht es darum, sich für die Niederlassung und Investitionen von Unternehmen, für die Austragung großer Events oder als Studienort für Studierende zu empfehlen sowie als touristische Marke mit internationaler Ausstrahlung zu vermarkten (Tresseras 2004: 3). Neben den Städtepartnerschaften sind folgende Aktionen zu nennen: Die Tätigkeiten der Städte Barcelona und Sevilla im Rahmen der Olympischen Spiele bzw. der Expo (beide 1992), Madrid 1992, Salamanca 2002 sowie San Sebastián 2016 als

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4

Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

europäische Kulturhauptstädte sowie das Foro de las Culturas 2004 in Barcelona (Real Instituto Elcano: 12). Zwischen 2000 und 2004 warb Barcelona zudem mit dem Slogan Barcelona es cultura. Im Zuge der Entstehung des Red de Casas haben einige Städte sich als Mitbetreiber der Casas engagiert und damit ebenso eine Rolle in der AKP eingenommen. Hier wären vor allem die Städte Madrid (Casa América, Casa Árabe, Casa Asia, Casa Sefarad), Barcelona (Casa Asia), Córdoba (Casa Árabe), Alicante (Casa Mediterráneo) und Las Palmas (Casa África) anzuführen. Trotz dieser außenkulturellen Aktivitäten der Städte kann jedoch festgestellt werden, dass der Großteil der spanischen AKP-Institutionen in Madrid ansässig ist.

4.1.4

Das Mitspracherecht der Legislative

Seit der Transición war Spanien lange ein problematisches Beispiel, was die Beziehung zwischen Außenpolitik und legislativer Kontrolle anbelangt. Das spanische Zweikammersystem Cortes Generales – bestehend aus dem Abgeordnetenhaus (Congreso de los Diputados) und dem Senat (Senado) – spielte aus diesem Grund lange bis auf wenige Ausnahmen nahezu keine Rolle in der spanischen Außenpolitik, die stark auf die Person des Ministerpräsidenten ausgerichtet war. Die wichtigste Funktion der beiden spanischen legislativen Kammern ist sicherlich in der Verabschiedung und Kontrollfunktion des jährlich zu genehmigenden Staatshaushalts zu sehen, der auch die finanziellen Mittel festlegt, die von staatlicher Seite für die AKP zur Verfügung stehen. Der Staatshaushalt muss somit in den Cortes Generales auch in Hinsicht auf die Außenpolitik verteidigt werden (Vilanova 1994: 9). Eine weitere wichtige Kompetenz der Cortes Generales ist in Artikel 94 der spanischen Verfassung festgelegt. Dieser besagt, dass der Staat die Zustimmung der beiden Kammern zur Unterzeichnung von Verträgen mit anderen Staaten benötigt. Im Fall der AKP könnte es sich hierbei z. B. um einen Kooperationsvertrag in kulturellen Angelegenheiten handeln.49 49 Art. 94. besagt wörtlich in der deutschen Übersetzung: „(1) Die Erteilung der Zustimmung des Staates zur Bindung an Verträge oder Abkommen bedarf der vorherigen Ermächtigung durch die Cortes Generales in den folgenden Fällen:

a) Verträge politischen Charakters; b) Verträge oder Abkommen militärischen Charakters; c) Verträge oder Abkommen, die die territoriale Integrität des Staates oder die in Titel 1 niedergelegten Grundrechte und Grundpflichten betreffen; d) Verträge oder Abkommen, die Verpflichtungen für den Staatshaushalt einschließen;

4.1 Die Policyarena der spanischen AKP

239

Gleichzeitig ist festzustellen, dass die Cortes Generales insgesamt eine sehr reduzierte Rolle in den Verhandlungen zu internationalen Verträgen sowie der generellen Kontrolle der Außenpolitik spielen. Dies wird zum einen mit dem Verhältnis zwischen Parlament und Regierung erklärt, das von stabilen Mehrheiten und somit geringen Verhandlungen geprägt ist (dies war zumindest bis 2015 der Fall), und zum anderen mit der geringen Politisierung der spanischen Außenbeziehungen (Molina A. de Cienfuegos/Rodríguez 2002: 183 f.), sei einmal von der NATO-Kontroverse in den 1980er Jahren, der Teilnahme Spaniens am Irakkrieg 2003/2004 oder den Beziehungen zu Marokko und Kuba abgesehen. Eine Beteiligung der beiden Kammern an Fragen der AKP ist vor allem in den betreffenden Kommissionen vorgesehen. Diese dienen jedoch vor allem lediglich dazu, Informationen von der Regierung zu erlangen. Zudem muss die Comisión de Asuntos Exteriores entscheiden, ob ein internationaler Vertrag die Zustimmung der beiden Kammern benötigt (Molina A. de Cienfuegos/Rodríguez 2002: 185). Regelmäßig werden Themen, die die AKP betreffen, in der Comisión de Cultura sowie in der Comisión de Cooperación Internacional para el Desarrollo diskutiert. Außerdem sind gerade aus dem spanischen Abgeordnetenhaus in den vergangenen Jahren Gesetzesvorschläge gekommen, die sich mit der AKP Spaniens bzw. einer Reform dieser beschäftigten. Hier zu nennen wäre beispielsweise die Proposición de Ley de Racionalización de la Acción Cultural Exterior y Reforma del Instituto Cervantes, die 2010 von der sich damals in der Opposition befindlichen PP eingebracht wurde. Der Gesetzesvorschlag sah eine umfassende Reform des IC sowie der gesamten AKP Spaniens vor. Genauer wurde angeregt, die AKP unter dem Dach des IC zu vereinheitlichen, um so finanzielle Kosten und Arbeitskräfte einzusparen. Es wurde zudem bemängelt, dass sich die Tätigkeit der jeweiligen AKP-Akteure häufig überschneiden würde und angeregt, dass das IC sich neben der Verbreitung der spanischen Sprache in größerem Umfang der kulturellen Programmarbeit widmen solle (Congreso de los Diputados 2010). Trotz der Regierungsübernahme der PP wurde dieses Vorhaben jedoch bis in die Gegenwart nicht umgesetzt (Martinell Sempere 2014: 118). So sah sich die PP kurioserweise in ihrer Regierungszeit mit sehr ähnlichen Reformvorschlägen konfrontiert, die diesmal von der Partei Unión, Progreso y Democracia (UPyD) formuliert wurden, jedoch führten diese ebenfalls zu keinen Reformbemühungen der Regierung. Neben den dargestellten Kompetenzen können das Abgeordnetenhaus und der Senat die Regierung auffordern, Handlungen in der AKP vorzunehmen. So wurde e) Verträge oder Abkommen, die die Änderung oder Aufhebung eines Gesetzes bedingen oder für deren Durchführung legislative Maßnahmen erforderlich sind“ (Verfassung des Königreiches Spanien).

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Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

beispielsweise am 13.06.2018 die Regierung durch die Mehrheit des Abgeordnetenhauses dazu aufgefordert, die Verhandlungen zu einer Eröffnung eines Sitzes des IC in Washington zu beginnen. Eine solche sog. interpelación urgente bzw. deren Verabschiedung hat jedoch keinerlei Gesetzeskraft (Agencia EFE vom 13.06.2018).

4.1.5

Die Einbindung in multilaterale Strukturen

Da Spanien aus geschichtlichen Gründen eng mit den Ländern Lateinamerikas und mit weiteren ehemaligen Kolonien wie den Philippinen oder Äquatorial-Guinea verbunden ist, spielt der multilaterale Faktor in der spanischen AKP eine besondere Rolle. Die multilaterale Dimension hat insbesondere seit 1991 eine rasant steigende Bedeutung angenommen. In jenem Jahr wurde zum ersten Mal der Iberoamerika-Gipfel abgehalten, an dem alle spanisch- und portugiesischsprachigen Länder Lateinamerikas sowie Spanien, Portugal und Andorra teilnahmen, um diesen kulturell, geschichtlich und sprachlich verbundenen Ländern eine multilaterale Plattform zu geben. In der Tat war zunächst das einzige formale Kriterium, das diese neue Staatengemeinschaft definierte, dass es sich bei ihren Mitgliedern um souveräne Staaten handeln solle, in denen die spanische und portugiesische Sprache gesprochen wird. Dennoch haben mittlerweile weitere Staaten mit engen historischen Verbindungen zu Spanien bzw. der Region den Status von assoziierten Beobachtern. Dies betrifft z. B. die Niederlande, Frankreich oder Marokko (del Valle Gálvez 2013: 24). Das Exekutivorgan dieser Staatengemeinschaft ist die 1999 geschaffene Secretaría General Iberoamericana (SEGIB)50 , dessen wichtigster Geldgeber mit großen Abstand (insg. rund 60 Prozent) Spanien bzw. die AECID ist (Ferreira Gomes 2017: 6). So betrug der spanische Beitrag laut dem Jahrbuch 2015 der AECID 4.160.000 Euro (Agencia Española de Cooperación Internacional y Desarrollo 2015: 45). Seit 1991 hat die Staatengemeinschaft nicht zwingend eine wichtige wirtschaftliche Dimension in der Außenpolitik ihrer Mitgliedsstaaten eingenommen, in ihrer kulturpolitischen Bedeutung ist sie jedoch nicht zu unterschätzen. So nennt sie del Valle Gálvez auch ein „Forum des Dialogs und der diplomatischen Vereinbarung vor allem kulturellen Inhalts“ (del Valle Gálvez 2013: 27; Übersetzung C. P.). 1992 konnte so die bis heute bestehende Asociación de Televisiones Educativas

50 Zwischen 1999 und 2005 agierte sie unter dem Namen Secretaría General de Cooperación

Iberoamericana und wurde schließlich auf dem Gipfel im spanischen Salamanca umbenannt.

4.1 Die Policyarena der spanischen AKP

241

Iberoamericanas (ATEI) mit Sitz in Madrid geschaffen werden, die als Produktionsnetzwerk für iberoamerikanische Fernsehanstalten gilt, die Kultur-, Bildungsund Wissenschaftssendungen herstellen. Die SEGIB hat eine umfangreiche kulturpolitische Tätigkeit entwickelt, die in Zukunft vermutlich noch ausgebaut werden könnte und vor allem mit der auf dem Gipfel in Montevideo im November 2006 verabschiedeten Carta Cultural Iberoamericana verdeutlicht wurde, die einen neuen iberoamerikanischen Kulturraum mit gemeinsamen Politiken und verstärkter Kooperation vorsah. Dabei liest sie sich zunächst vor allem wie eine Absichtserklärung ohne rechtliche Bindung und ohne Festlegung konkreter Maßnahmen (Secretaría General Iberoamericana/Organización de Estados Iberoamericanos 2006). Durch die zahlreichen Programme, die seitdem initiiert wurden, kann jedoch festgestellt werden, dass die Carta in kulturellen Fragen eine wichtige symbolische Bedeutung für den iberoamerikanischen Raum eingenommen hat. So sind die verschiedenen internationalen, multilateralen und diesbezüglich sich oftmals auf den iberoamerikanischen Raum konzentrierenden Kulturprogramme mit spanischer Beteiligung kaum zu überschauen. Dabei kommt es, wie im Falle der Iberoamerikanischen Staatengemeinschaft, nicht selten zu einer engen Kooperation mit dem Nachbarland Portugal.

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Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

Bezüglich Iberoamerika wären hier die Programme mit spanischer Mitgliedschaft IBERESCENA51 , IBERMEDIA52 , IBERMUSEOS53 , IBERFORMAT54 ,

51 IBERESCENA

wurde 2006 auf Beschluss der beim Iberoamerika-Gipfel in Montevideo zusammengekommenen Staats- und Regierungschefs geschaffen und ist in erster Linie als ein Unterstützungsfonds für Darstellende Künste zu sehen (Agencia EFE vom 02.07.2007). Gegenwärtig nehmen 14 Länder an dem Projekt teil, dass u. a. Festivals, iberoamerikanische Ko-Produktionen und Einrichtungen finanziert, die sich der szenischen Darstellung von Kunst widmen. Auf der Internetseite http://www.iberescena.org/es/ayudas-concedidas wird aufgelistet, welche Projekte in dem jeweiligen Vergabezeitraum gefördert wurden. In diesem Zusammenhang wird auch der jeweilige Betrag der finanziellen Förderung angegeben. Um an dem intergouvernementalen Komitee teilnehmen zu können, das sich mindestens einmal pro Jahr trifft, um über die zu fördernden Projekte zu entscheiden, müssen die Mitgliedsländer einen Mindestbeitrag von 75.000 US-Dollar jährlich bezahlen (Iberescena 2018: 1). 52 IBERMEDIA wurde 1996 im Zuge des Iberoamerika-Gipfels auf der Isla Margerita in Venezuela gegründet und fördert seit dem ersten Vergabejahr 1998 Koproduktionen von Spielfilmen und Dokumentarfilmen, die von Filmemachern der gegenwärtig 21 Mitgliedsländer produziert werden. Neben Iberoamerikanischen Ländern ist auch Italien Mitglied des Verbundes. Nach eigenen Angaben, die auf der Internetseite http://www.programaibermedia.com/el-programa/ ibermedia-en-cifras/ einzusehen sind, hat das Programm bislang 787 Projekte ko-finanziert. Seit Gründung des Programms sind insgesamt 93 Mio. US-Dollar an Hilfen geflossen. 53 IBERMUSEOS wurde 2007 im Zuge des 1. Encuentro Iberoamericano de Museos im brasilianischen Salvador de Bahia initiiert, auf dem Iberoamerika-Gipfel 2008 offiziell als Programm gegründet und besteht derzeit aus 21 Mitgliedsländern. Seine Aufgabe ist es vor allem, die Kooperation der Museen der beteiligten Länder forcieren und in diesem Zusammenhang u. a. den Exponatenaustausch zu fördern. 54 IBERFORMAT existiert seit dem Jahr 2001 und ist aus einer Initiative der OEI und der Fundación Interarts hervorgegangen. Das Programm widmet sich vor allem der Förderung von Bildungszentren, die Kulturmanager ausbilden. Dabei soll vor allem der verstärkte Kontakt von iberoamerikanischen Kulturmanagern untereinander forciert werden. Nähere Informationen können unter http://campus-oei.org/iberformat/red.htm eingeholt werden.

4.1 Die Policyarena der spanischen AKP

243

IBERARCHIVOS55 , IBERBIBLIOTECAS56 , IBERCULTURA VIVA57 , IBERORQUESTAS JUVENILES58 , der Organismo Internacional de la Juventud para Iberoamérica (OIJ)59 , das Centro Regional para el Fomento del Libro en América Latina, el Caribe, España y Portugal (CERLALC)60 , die Conferencia de Autoridades Audiovisuales y Cinematográficas de Iberoamerica (CAACI)61 , die Asociación de Estados Iberoamericanos para el Desarrollo de las Bibliotecas de Iberoamérica (ABINIA)62 zu nennen, oder auf der kommunalen Ebene INTERLOCAL – Red Iberoamericana de Ciudades para la Cultura.63 Darüber hinaus zu erwähnen 55 Das Programm wurde 1998 im Zuge des Iberoamerika-Gipfels begründet und stellt eine Kooperationsplattform verschiedener in den 17 Mitgliedsländern (darunter auch die Philippinen) ansässiger Archive dar. Einmal jährlich kommt der Consejo Intergubernamental de Iberarchivos zusammen, um u. a. über die Bewilligung verschiedener Förderprojekte zu unterscheiden. Nähere Information sind unter http://www.iberarchivos.org/ verfügbar. 56 IBERBIBLIOTECAS ist ein Zusammenschluss aus 12 Mitgliedern und hat vor allem das Ziel mittels Kooperation öffentlicher Bibliotheken den kostenlosen Zugang zu Büchern und generell zu Information zu gewährleisten. Nähere Informationen können unter http://www.iberbibliotecas.org/ eingeholt werden. 57 IBERCULTURA VIVA wurde 2013 auf dem Iberoamerika-Gipfel 2013 geschaffen, nachdem es das Programm zuvor seit 2004 bereits in Brasilien gab und soll durch intergouvernementale Kooperation kulturelle solidarische Zusammenschlüsse in den elf Mitgliedsländern fördern. Nähere Informationen sind unter http://iberculturaviva.org/?lang=es verfügbar. 58 IBERORQUESTAS JUVENILES existiert seit 2009, als es lediglich mit der Beteiligung Spaniens und Mexikos startete. Derzeit hat es 16 Mitgliedsländer. Das Programm fördert u. a. den Orchesteraustausch, Touren durch die Mitgliedsländer und den Zusammenschluss Orquesta Juvenil Iberoamericana (OJI). Nähere Informationen sind unter http://www.iberorquestas.org/ verfügbar. 59 Die 1992 auf Initiative der OEI und der Conferencia Iberoamericana de Juventud gegründete OIJ mit Sitz in Madrid, die derzeit aus 21 Mitgliedsländern besteht, hat sich dem internationalen Jugendaustausch im iberoamerikanischen Raum verschrieben. Weiter Informationen können auf der OIJ-Homepage https://oij.org/ bezogen werden. 60 Das CERLALC ist ein von der UNESCO 1971 gegründeter Zusammenschluss, der sich der Förderung des Lesens im Iberoamerikanischen Raum verschrieben hat. 61 Die CAACI, die im November 1989 gegründet wurde und derzeit aus 21 Mitgliedsländern besteht, verfolgt vor allem das Ziel, die Filmwirtschaft im iberoamerikanischen Raum zu fördern, indem sie als politisches Koordinationsorgan zu einer besseren politischen und rechtlichen Abstimmung der unterschiedlichen Förderpolitiken usw. beiträgt. Nähere Informationen können unter http://caci-iberoamerica.org/ eingeholt werden. 62 ABINIA ist der 1999 in Mexiko/Stadt gegründete Zusammenschluss der 22 Nationalbibliotheken seiner Mitgliedsländer und soll die Kooperation dieser Bibliotheken fördern. Nähere Informationen sind auf der Homepage http://www.abinia.org/ einzusehen. 63 INTERLOCAL, das 2000 auf Initiative des Parlaments der spanischen Provinz Barcelona und der OEI gegründet wurde, soll den Austausch von Städten im iberoamerikanischen

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Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

ist der Convenio Andrés Bello (CAB), der lange Zeit als eines der bekanntesten Instrumente der iberoamerikanischen kulturellen Kooperation galt und 1970 in der kolumbianischen Hauptstadt Bogotá unterzeichnet wurde und derzeit 12 Mitglieder hat.64 Es muss festgestellt werden, dass es jedoch für viele der Programme im Zuge der Krise zu einem starken Einbruch der finanziellen Zuschüsse durch Spanien gekommen ist, das bei den meisten der Programme als Hauptförderer agiert (Martinell Sempere 2014: 125). Dennoch wird weiterhin seit 2014 geplant, ein von der SEGIB durchgeführtes „Iberoamerikanisches Erasmus“ zu schaffen, an dem sowohl Lehrbeauftragte und Forscher als auch Studierende teilnehmen können. Deswegen wurde von der SEGIB das Ziel ausgegeben, bis 2020 200.000 Interessierten einen Aufenthalt in einem anderen iberoamerikanischen Land zu gewährleisten (Silió in El País vom 28.07.2014). Von spanischer Seite würde das Programm, das unter dem Namen Campus Iberoamericano firmiert und in das sich seit 2015 insgesamt 53 Institutionen, die wiederum über 800 Universitäten repräsentieren, eingeschrieben haben, vom Außenministerium finanziert werden. Das Projekt wurde im Februar 2018 nochmals vom Bildungs- und Kulturminister Méndez de Vigo vorgestellt, jedoch lediglich in Form eines Vorhabens, ohne konkrete Details oder Zahlen zu nennen, was von der Opposition kritisiert wurde (Ruiz Mantilla in El País vom 26.02.2018). Bis in die Gegenwart kam es noch nicht zu einer weiteren Konkretisierung oder Umsetzung des Vorhabens. Dabei gibt es durchaus bereits multilaterale Stipendienprogramme mit akademischem und kulturellem Hintergrund, an denen Spanien beteiligt ist. Die Organización de Estados Iberoamericanos por la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI) beispielsweise, die bereits 1949 in Madrid auf Anlass des 1. Iberoamerikanischen Bildungskongresses gegründet wurde, sich aber erst 1957 beim 3. Kongress in Santo Domingo erste Statuten gab, organisiert seit 1991 im Vorfeld des Iberoamerika-Gipfels ein Treffen der iberoamerikanischen Kultur- und Bildungsminister. Diese beschlossen im Jahr 2014 u. a. die Schaffung der Stipendien Pedro Raum zu Fragen des regionalen Kulturmanagements fördern. Nähere Informationen sind unter http://www.oei.es/historico/cultura/ciudades_cultura_interlocal.htm verfügbar. 64 Der Convenio Andrés Bello de integración Educatvia, Científica, Tecnológica y Cultural wird im Tagesgeschäft von einer Secretaría Ejecutiva geleitet. Als wichtigste Instrumente gelten die zum Convenio gehörenden Institute. Diese sind das Instituto Internacional de Integración in der bolivianischen Hauptstadt La Paz, das Instituto Iberoamericano de Patrimonio Natural y Cultural im ecuadorianischen Quito sowie das Instituto de Transferencia de Tecnologías Apropiadas para Sectores Marginales in Lima, Peru. Nähere Informationen können auf der Webseite http://convenioandresbello.org/inicio/ eingeholt werden.

4.1 Die Policyarena der spanischen AKP

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Freire65 , die an Lehrer gerichtet sind und einen Aufenthalt in einem der iberoamerikanischen Teilnahmeländer ermöglichen. Auf europäischer Seite nimmt neben Spanien auch Portugal an diesem Programm teil (Silió in El País vom 28.07.2014). Für die institutionelle Zusammenarbeit mit der OEI war durch verschiedene Verträge zwischen 2006 und 2012 vor allem die AECID verantwortlich, die zudem eine gemischte Kommission mit der OEI betrieb. Diese Zusammenarbeit wird nun auf der Ebene der SEGIB fortgesetzt, was laut dem OEI-Generalsekretär Speller auch mit der deutlichen Reduzierung des Haushalts der AECID zusammenhängt (Speller 2018: 14). Eine weitere wichtige Zusammenarbeit erfolgt zwischen der RAE und der Asociación de Academias de la Lengua Español, die 23 Länder repräsentiert und ihren Sitz in Madrid hat. Letztere organisieren zusammen mit der RAE und dem IC zudem die Congresos Internacionales del Español, die stets für ein ausgeprägtes Medienecho sorgen und in denen die Zukunft und die weltweite Stellung der spanischen Sprache diskutiert werden. Außerhalb des iberoamerikanischen Raums hat sich in den vergangen Jahrzehnten ebenfalls ein steigendes multilaterales Engagement Spaniens ergeben. Im Dezember des Jahres 1991 trat Spanien dem Entwicklungshilfekomitee der OECD bei, womit ein wichtiger Schritt zur Etablierung einer auch mit anderen Ländern koordinierten Entwicklungshilfe gemacht wurde (Ybarra 2000: 262). Diese hat, wie bereits ausgiebig in dieser Arbeit behandelt, seit Ende der 1980er Jahre eine zunehmend stärkere Verbindung und gelegentliche Überschneidung mit der AKP entwickelt. Spanien ist außerdem seit 2011 Mitglied im Exekutivrat der UNESCO und wurde 2015 für den Zeitraum bis 2019 wiedergewählt. Mit der UNESCO, deren 11größter Beitragszahler es ist (UNESCO 2018: 151), ist Spanien durch die Comisión Nacional Española de Cooperación con la UNESCO verbunden, die bereits 1953 gegründet wurde und der AECID unterstellt ist. In Rahmen dessen sind insbesondere der seit 2003 bestehende Fondo Fiduciario de Cooperación España-UNESCO, bei dem es um die Förderung und Bildung zu immateriellem Kulturerbe geht, und die spanische Beteiligung in der Globalen Allianz für Kulturelle Diversität zu erwähnen, in der das Land eine führende Rolle spielt (Martinell Sempere 2014: 125). Außerdem besitzt Spanien 47 Weltkulturerbestätten. Diesbezüglich befindet sich das Land weltweit auf Platz drei hinter Italien und China.66 65 Der

genaue Name des Programms ist Proyecto Paulo Freire de Movilidad Académica de Programas Universitarios de Formación del Profesorado. 66 Nachdem Anfang Juli 2018 die Ciudad Califal de Medina Azahara zum UNESCOWeltkulturerbe ernannt wurde, ist die andalusische Stadt Córdoba gar die einzige Stadt weltweit mit vier Weltkulturerbestätten (El Confidencial vom 01.07.2018).

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Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

Neben der iberoamerikanischen Dimension und der Tätigkeit Spaniens innerhalb der UNESCO ist die europäische Dimension der dritte Pfeiler der multilateralen außenkulturpolitischen Aktivität Spaniens. So ist das IC ein Gründungsmitglied von EUNIC. Das IC präsidierte diesen Zusammenschluss europäischer Kulturinstitute im Jahr 2015 zum ersten Mal (durch seinen damaligen Generalsekretär RodríguezPonga) und die AECID wurde Ende 2015 ebenfalls Mitglied. Des Weiteren konnte Spanien mit Madrid 1992, Santiago de Compostela 2000, Salamanca 2002 und San Sebastián 2016 bislang gleich viermal die Europäische Kulturhauptstadt stellen. Das wichtigste europäische Element der spanischen AKP ist jedoch die Beteiligung am Erasmus-Programm, an dem seit seiner Gründung bis 2017 ca. 625.000 spanische Studierende teilgenommen haben und in dem Spanien seit 2001 das beliebteste Zielland stellt. Die nationale Agentur für das ErasmusProgramm ist der SEPIE (siehe Punkt 4.1.2.2.1). Durch die 1989 geschaffene Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea (CARUE), die organisch dem Finanzministerium zugeordnet ist und in der vier Ministerien und diverse Minister der Autonomen Gemeinschaften teilnehmen, soll zudem die Beteiligung der Autonomen Gemeinschaften in der EU verbessert werden. Dies wurde durch die Schaffung eines eigenen Gesandten für die Autonomen Gemeinschaften im Bereich Bildung, Jugend und Kultur untermauert (Martín Zamorano/Rius Ulldemolins 2016a: 141). Darüber hinaus ist vor allem das Baskenland in der Regional Initiative for Culture and Creativity (RICC) aktiv, die im November 2014 ihre erste Konferenz abhielt und das Ziel verfolgt, den lokalen und regionalen Instanzen auf der Ebene einer europäischen Kulturpolitik im Sinne einer kulturellen Diversität mehr Gewicht zu verschaffen. Neben dem Baskenland nehmen auf spanischer Seite an dieser Initiative die Autonomen Gemeinschaften Kanarische Inseln, Kastilien-La Mancha, Katalonien sowie die Städte Barcelona und Valencia teil. Weiterhin sind Regionen aus Italien, Frankreich, Schweden, Kroatien und Großbritannien an der Initiative beteiligt (irekia vom 22.05.2017). Auch der mediterrane außenpolitische Schwerpunkt zeichnet sich durch unterschiedliche außenkulturpolitische Programme aus, die von Relevanz für die spanische AKP sind. Von besonderer Bedeutung ist in diesem Zusammenhang die Anna-Lindh-Stiftung mit Sitz in der ägyptischen Stadt Alexandria, der insgesamt 42 Mitgliedsstaaten angehören und die laut eigener Darstellung Projekte des interkulturellen Dialogs und der zivilgesellschaftlichen Kooperation fördert.

4.1 Die Policyarena der spanischen AKP

4.1.6

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Das Engagement privater Akteure

Das Interesse der spanischen Wirtschaft an der AKP hat ihren Ursprung bereits in den 1980er und zu Beginn der 1990er Jahre, als spanische Unternehmen im Zuge des EG-Beitritts einen starken Expansionsdrang bezüglich des lateinamerikanischen Marktes entwickelten. Die rasche Internationalisierung spanischer Unternehmen stand in Zusammenhang mit dem durch die jahrelange wirtschaftliche Isolation Spaniens bedingten Rückstand in diesem Bereich (Bonet Ferrer 2014: 36). Das beste Beispiel hierfür ist der multinationale Mobilfunkriese Telefónica, der in wenigen Jahren eine enorme Präsenz in Ländern wie Argentinien, Peru, Chile oder Venezuela erreichen und sich durch die gemeinsame Sprache dort einen klaren Wettbewerbsvorteil verschaffen konnte (Fazio Vengoa 2000: 48). Das starke Interesse daran, die wirtschaftliche Isolation zu überwinden, äußerte sich auch in der Gründung der privaten Asociación para el Progreso del Español como Recurso Económico im Jahr 1996, unter deren Dach sich hunderte Unternehmen und 20 Verlage zusammenfanden, um Bildungs- und Verlagsprodukte im Ausland zu vermarkten. Dahinter stand und steht der Gedanke, den wirtschaftlichen Wert der spanischen Sprache zu steigern, indem dessen weltweites Image als eine dynamische Sprache, die es sich zu lernen lohnt, beworben wird (del Valle/Villa 2005: 201), Seit Beginn der 2000er Jahre hat sich das Engagement privatwirtschaftlicher Akteure in der spanischen AKP noch verstärkt. Diese Entwicklung hängt damit zusammen, dass ein Zusammenhang zwischen dem internationalen Ruf der spanischen Kultur- und Kulturbranche und der globalen Positionierung der eigenen Unternehmensmarke ausgemacht wurde. Dieser Faktor hat aufgrund der rasanten Internationalisierung und Expansionsstrategie einiger spanischer Unternehmen seit den 1980er Jahren noch weiter an Bedeutung gewonnen (Badillo 2014: 10; Fernández Leost 2015b: 481 ff.). Eine weiterer wichtiger Faktor, der die spanische Wirtschaft auf dem internationalen Parkett wie im Fall Telefónica potentiell privilegiert, ist die Verbreitung der spanischen Sprache, die weltweit von mehr als 500 Mio. Menschen muttersprachlich gesprochen wird und deshalb eine bessere Vermarktung spanischer Produkte, insbesondere auf dem lateinamerikanischen Markt, ermöglicht. Aus diesem Grund kommt es u. a. regelmäßig zur Veröffentlichung der von der Fundación Telefónica finanzierten und von García Delgado, Alonso und Jiménez herausgegebenen Reihe Valor económico del español. Una empresa multinacional, die die wirtschaftliche Bedeutung der spanischen Sprache auf dem internationalen Parkett beleuchtet. Der wirtschaftliche Faktor und die Verbindung zwischen wirtschaftlichen Interessen

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Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

spanischer Firmen in Verbindung mit der spanischen Sprache wurden von der damaligen Direktorin des IC Caffarell ohne Umschweife bestätigt: „Das Cervantes dient dazu, spanischen Unternehmen im Ausland Türen zu öffnen. […] In dem Maße, in dem wir in der Welt besser bekannt sind, wird unser Gewicht als Land wachsen, die Wirtschaft davon profitieren und etwas Immaterielles wie das Spanische wird die Botschaft unseres Landes in der Welt werden“ (zitiert in del Valle 2011: 567; Übersetzung C. P.). Die großen ökonomischen Interessen, die spanische Firmen nicht zuletzt in alter hispanoamerikanischer Tradition hegen, wurden von Francisco Luzón, dem damaligen Lateinamerika-Direktor der Grupo Santander folgendermaßen auf den Punkt gebracht: „Was gerade in Lateinamerika passiert, würde man ohne die Anwesenheit spanischer Firmen nicht verstehen, wie man auch nicht die Stärke Spaniens in der Welt ohne die Expansion der spanischen Unternehmen in Lateinamerika verstehen würde“ (zitiert in Ebenda: 562; Übersetzung C. P.). Gerade mit dem bereits angesprochenen Konzept der Marca España wurde das Konzept des Public-Private-Partnership in die spanische AKP eingeführt. Wie bereits in Punkt 4.1.2.4 erwähnt, wurde dieses maßgeblich von dem aus spanischen Firmen bestehenden Foro de Marcas Renombradas Españolas initiiert. Marco und Otero merken an, dass das zunehmende Engagement von spanischen Firmen auch zu einem Autonomiezugewinn durch die Steigung der finanziellen Eigenmittel führen könnte. Sie sehen insbesondere das IC in einer privilegierten Position. Vor allem das Telekommunikationsunternehmen Telefónica engagiert sich schon seit längerem bei der technologischen Unterstützung von Veranstaltungen des IC. Zudem ist Telefónica für die technische Umsetzung des SIELE zuständig. Dieser Prozess eines vermehrten Engagements privater Akteure wurde zudem bereits im Rahmen der Casas (Punkt 4.1.2.1) angestoßen und zeigte sich beim 2007 in China stattgefundenen Año de España en China, bei dem es zu einer starken Beteiligung spanischer Unternehmen kam (Marco/Otero 2010: 2 ff.). Gleichzeitig ist es nicht zu einer verstärkten Inkorporation von Angehörigen privater Unternehmen in die Aufsichts- und Exekutivräte der einzelnen AKP-Akteure gekommen. Die einzige Ausnahme stellt die FC dar, in dessen Aufsichtsrat Vertreter der Banco Santander, Repsol oder Aguas de Barcelona sitzen. In diesem Zusammenhang muss aber berücksichtigt werden, dass die FC von Beginn an eine Initiative sowohl von staatlicher als auch von privater Seite und somit stets als Public-Private-Partnership konzipiert war. Telefónica, das besonders großes Interesse an einer starken spanischen Präsenz auf dem lateinamerikanischen Markt hat, betreibt zudem das Alphabetisierungsprogramm Educa und die eigenen Kulturzentren mit dem Namen Espacio Fundación Telefónica in den lateinamerikanischen Städten Buenos Aires, Lima, Santiago de

4.1 Die Policyarena der spanischen AKP

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Chile sowie Quito. Weitere spanische Unternehmen, die sich kulturell oder in der Spracharbeit im Ausland organisieren, sind Iberdrola, PRISA, Repsol, Iberia, Mapfre, El Corte Ingles, Endesa und die Banken BBVA, Caja Duero, Sol Melía oder La Caixa. Neben den zuletzt genannten privaten Banken spielen die spanischen Sparkassen eine traditionell große Rolle in der Kulturförderung, in diesem Fall jedoch vor allem im inländischen Bereich67 , da sie weniger internationale Interessen als Banken wie Santander oder BBVA verfolgen, die als Global Player gelten. Vor allem die Kunstsammlung der Bank BBVA ist von großer Bedeutung. Diese wird vor allem in Iberoamerika ausgestellt. Die Grupo Santander betreibt zudem seit 2005 das Bildungsnetzwerk Universia über die dazugehörige Fundación Universia (Marco/Otero 2010: 10), an dem mehr als tausend spanisch- und portugiesischsprachige Universitäten und Institute im iberoamerikanischen Raum teilnehmen. Der Umfang von Universia hat somit enorme Dimensionen eingenommen. Dies zeigt sich u. a. durch das Medienecho, das die jährliche Versammlung der Initiative erzeugt, an der 2017 die Rektoren aller großen spanischen Universitäten und zudem Rektoren zahlreicher iberoamerikanischer Universitäten teilgenommen haben (El País vom 09.052017). Mit Universia ist somit eine private Initiative zu einem wesentlichen Baustein der Internationalisierungsmaßnahmen der spanischen höheren Bildung und Wissenschaft geworden. Zusätzlich dazu vergibt die Banco Santander über die globale Unternehmensdivision Santander Universidades Stipendien für Studierende und Wissenschaftler, laut Angaben der Bank bezifferten sich diese im Jahr 2016 auf 36.684 (Webseite von Santander Universidades). Eine wichtige Initiative zur staatlich geförderten Internationalisierung der Kulturindustrien ging aus dem Plan de Formento de Industrias Culturales hervor, der 2008 zum ersten Mal vom Kulturministerium lanciert wurde und eine Investitionssumme von 30,2 Mio. Euro für das Jahr 2009 vorsah (Marco/Otero 2010: 6). Die aktuellste Ausgabe des Plans datiert aus dem Jahr 2016 und wurde von der Dirección General de Política e Industrias Culturales y del Libro im Bildungs- und Kulturministerium veröffentlicht. In diesem wurde nochmals die Wichtigkeit der spanischen Kulturund Kreativindustrie für die gesamtwirtschaftliche Entwicklung betont, die insgesamt 3,5 Prozent zum spanischen BIP beitrage und 511.800 Menschen beschäftige (Ministerio de Educación, Cultura y Deporte 2016: 8). Im Rahmen der AKP sieht 67 Im Rahmen des Public-Private-Partnership wird auf kommunaler Ebene versucht, einen „Guggenheim-Effekt“ zu wiederholen, eine Bezeichnung, die für die urbane Transformation einer Stadt im Zuge eines künstlerischen Großprojektes steht. Mit dem Namen wird auf das Guggenheim-Museum in Bilbao angespielt, dass mit privatwirtschaftlicher Beteiligung verwirklicht wurde und eine große internationale Ausstrahlung besitzt (Marco/Otero 2010: 15).

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Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

der Plan vor, Allianzen des Kultursektors mit nationalen und internationalen, an sich kulturfremden Unternehmen zu stärken. Aus diesem Grund werden in dem Plan weitere Steueranreize für kulturelles Mäzenatentum und Investitionen in die Kulturindustrie angekündigt (Ebenda: 12 ff.). Aufgrund der verstärkten Bemühungen der spanischen Regierung in diesem Bereich hat sich in den vergangenen Jahren insbesondere das Stiftungsmodell zur auswärtigen Kulturförderung etabliert. Hier wäre eine kaum zu überschaubare Zahl von Stiftungen zu nennen, die sich in der Förderung spanischer Kultur im Ausland engagieren. Zu den wichtigsten Stiftungen gehören neben der bereits erwähnten Fundación Telefónica und der Fundación Santander die Fundación Interarts, Fundacult, Fundación Onuart oder die Fundación Simetrias Internacional. In Ländern, mit denen Spanien besonders große wirtschaftliche Interessen verbindet, haben sich außerdem die sog. Fundaciones Consejo gegründet, die von den Präsidenten verschiedener spanischer Großunternehmen, Wirtschaftsschulen, Universitäten oder gar Fußballklubs geführt werden und mit dem Außenministerium dadurch verbunden sind, dass der Außenminister in der jeweiligen Fundación Consejo stets den Posten des Generalsekretärs einnimmt.68 Trotz ihrer vor allem auf den gegenseitigen Wirtschaftsbeziehungen basierenden Ausrichtung spielt in ihrer Arbeit auch die Förderung des kulturellen Austausches eine Rolle (Sánchez Pérez-Castejón 2013: 357 ff.).

4.2

Die Policy-Arena der deutschen AKP

Wie in der spanischen AKP sind in der deutschen AKP mehrere Akteursebenen auszumachen, die in der Folge behandelt werden sollen. In der deutschen AKP sind die Kompetenzen nicht bei einem zentralen Akteur gelagert, sondern sie verteilen sich auf eine Vielzahl von Schultern. Deshalb ist es oftmals zu Kompetenzkonflikten, insbesondere zwischen dem Auswärtigen Amt, dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) sowie dem Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF), gekommen. Auch die Kultusministerien der Länder wollten in diesem Politikbereich verständlicherweise mitreden. Eine Besonderheit des Politikfeldes der AKP in Deutschland ist die Existenz der sog. Mittlerorganisationen, die in der Regel aus einem bürokratischen Arm in 68 Stand 2018 existierten acht Fundaciones Consejo: España-Estados Unidos (1997 gegründet), España-Japón (2001), España-China (2003), España-Rusia (2007), España-México (2009), España-India (2009), España-Australia (2010), España-Brasil (2012).

4.2 Die Policy-Arena der deutschen AKP

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Deutschland und einem ausführenden Arm in den jeweiligen Zielländern der AKP bestehen. Während ihr bürokratischer Arm somit die politische Ebene der Organisationen innerhalb des Policy-Netzwerks verkörpert, ist ihr ausführender Arm auf der Implementierungsebene angesiedelt. Das herausstechende Merkmal bei der Betrachtung der Akteurskonstellation in der deutschen AKP sind die dezentralen Strukturen, der Trägerpluralismus sowie das Delegationsprinzip, also Eigenschaften, die für das Politikfeld bereits in der Zeit der Weimarer Republik gegolten haben. Dies hat auch historische Gründe, die in der „Abkehr vom staatlichen Zentralismus des Nationalsozialismus“ zu finden und in der Prämisse der außenpolitischen Dialogorientierung zu sehen sind (Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages 2003: 8). Der Trägerpluralismus und die dezentralen Strukturen haben jedoch gleichfalls immer wieder zu Kritik geführt, vor allem was die Koordination der unterschiedlichen Akteure angeht. So schreibt etwa Klaus von Beyme über die regelmäßig aufkommenden Diskussionen diesbezüglich: „Die Auswärtige Kulturpolitik wurde mit einem Feldzug verglichen, der von einem Regiment von Generälen mit umfangreichen Finanzmitteln geführt wird, für den aber ein Feldzugsplan fehlt“ (von Beyme 2012: 202). Mit dem Delegationsprinzip ist die relativ freie Programmgestaltung der Mittlerorganisationen gemeint, womit eine Instrumentalisierung von Kunst, Kultur und Bildung für politische Zwecke vermieden werden soll. Ziel ist es stets, ein pluralistisches Bild Deutschlands zu vermitteln. Dieser Ansatz, den Mittlerorganisationen weitgehend freie Hand in ihrer Arbeit zu lassen, ist nicht ohne Widersprüche. So sind die Bedingungen und Ziele von Außen- und Kulturpolitik durchaus unterschiedlich. Während etwa Außenpolitik in der Regel seine Ziele im Sinne der nationalen Nutzenmaximierung verfolgt und eine hohe Steuerungsintensität und Exekutivnähe besitzt, ist Kulturpolitik meist von Staatsferne gekennzeichnet, handelt uneigennützig und hat eine geringe Steuerungsintensität. Wie Schulte richtig feststellt, sind somit Außen- und Kulturpolitik auf dem Papier in ihrer Ausrichtung nahezu diametral entgegengesetzt (Schulte 2000: 31). Die Autonomie der privatrechtlich organisierten Mittlerorganisationen wird u. a. dadurch begründet, dass es in der AKP Aktionsfelder gäbe, die nur durch einen Kulturdialog realisiert werden könnten und somit vor Ort ohne signifikanten Einfluss eines Ministeriums durchgeführt werden müssten. Solche ausschließlichen Tätigkeitsfelder der Mittlerorganisationen sind etwa die Spracharbeit, die Verbreitung von landeskundlichen Informationen über Deutschland, Wissenschaftskooperation

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Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

sowie der internationale Kunstdialog.69 Dennoch gilt auch hier die Maxime von Berthold Brecht, dass Kunst „autonom, aber nicht autark“ sei (Universität Bayreuth 2010: 3). Dies zeigt sich etwa darin, wie in der Folge noch im Detail dargestellt werden wird, dass das Auswärtige Amt die Leitlinien für die AKP formuliert, nach denen sich die Mittlerorganisationen zu orientieren haben. Außerdem sind sie durch einen Rahmenvertrag in der Regel an ein Ministerium oder den seit 1998 existierenden BKM gebunden. Seit den frühen 2000er Jahren besteht zusätzlich das Steuerungsinstrument der Zielvereinbarungen, anhand derer eine inhaltliche Zielüberprüfung erfolgt. Gleichzeitig kann ihre Finanzierung aus unterschiedlichen Quellen kommen. In der Regel kommt der Großteil des Haushalts der Mittlerorganisationen jedoch aus staatlichen Quellen bzw. den Ministerien, wobei diese Zuwendungen nach Bundeshaushaltsordnung unter die Zuwendungen fallen. Nach Artikel 23 der Bundeshaushaltsordnung heißt es bezüglich dieser Zuwendungen: „Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen für Leistungen an Stellen außerhalb der Bundesverwaltung zur Erfüllung bestimmter Zwecke (Zuwendungen) dürfen nur veranschlagt werden, wenn der Bund an der Erfüllung durch solche Stellen ein erhebliches Interesse hat, das ohne die Zuwendungen nicht oder nicht im notwendigen Umfang befriedigt werden kann“ (zitiert in Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz 2017a). Es besteht somit nicht nur eine direkte finanzielle Abhängigkeit der Mittlerorganisationen vom Bund, sondern auch eine funktionelle Abhängigkeit des Bundes von den Mittlerorganisationen, da die Erfüllung bestimmter Zwecke nach Ansicht des Bundes nur durch diese Stellen bewerkstelligt werden kann. Dennoch gilt für die Überprüfung der Arbeit der Mittlerorganisationen Artikel 44 der Bundeshaushaltsordnung: „Bei allen Zuwendungen ist von der zuständigen obersten Bundesbehörde oder der von ihr bestimmten Stelle eine Erfolgskontrolle nach Maßgabe der nachstehenden Bestimmungen durchzuführen (abgestufte Erfolgskontrolle)“ (zitiert in Hennefeld 2012: 7). Aufgrund der zunehmenden Europäisierung und Globalisierung haben zahlreiche heute mit der AKP identifizierte Politikbereiche eine internationale Dimension erlangt, sodass neben dem Außenministerium weitere Bundesministerien eine wichtige Rolle in der AKP spielen. Diesem Umstand ist die Gliederung des Punktes 4.2 in die verschiedenen Unterpunkte geschuldet, in denen zunächst die Struktur und die Zuständigkeiten der

69 Aus diesem Grund heißt es in Art. 5, Absatz 3 des Grundgesetzes: „Kunst und Wissenschaft, Forschung und Lehre sind frei“ (Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz 2017b).

4.2 Die Policy-Arena der deutschen AKP

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relevanten Ministerien im Bereich der deutschen AKP behandelt werden. Selbiges erfolgt mit dem BKM. Da die Mittlerorganisationen zwar in der Regel an ein Ministerium administrativ gebunden sind, jedoch oftmals auch mit anderen Ministerien zusammenarbeiten, werden sie nicht im Unterpunkt der Ministerien bzw. des BKM behandelt, sondern nach der Art ihrer Tätigkeit unterschieden. Hierbei wird wie bereits im Abschnitt zum spanischen Akteursfeld zwischen kultureller Programm- und Spracharbeit, Außenwissenschafts- und Außenbildungsarbeit sowie Auswärtiger Medienarbeit unterschieden. Als zusätzliche Aktivität kommt das Nation-Branding hinzu, das jedoch von keiner Organisation schwerpunktmäßig verfolgt wird. Allerdings muss an dieser Stelle gleichfalls betont werden, dass Überschneidungen möglich sind, ein Akteur also durchaus mehrere dieser Tätigkeitsarten wahrnehmen kann. Um eine bessere Unterscheidung zu gewährleisten, werden die einzelnen Mittlerorganisationen jedoch ihrem Tätigkeitsschwerpunkt zugeordnet. Zudem wird, wie auch schon im Abschnitt 4.1 zur spanischen Policyarena, auf den multilateralen Aspekt sowie das Public-Private-Partnership als neuere Tendenzen der deutschen AKP eingegangen.

4.2.1

Die in der AKP tätigen Bundesministerien

4.2.1.1 Das Auswärtige Amt Die Stellung des Auswärtigen Amtes in der AKP der BRD ist als dominant zu bezeichnen. Es formuliert die politischen Leitlinien der AKP und koordiniert die Arbeit der Mittlerorganisationen.70 Darüber hinaus ist seine direkte Aufgabe vor allem die Auslandskommunikation. Die Macht des Auswärtigen Amtes im Politikfeld ist u. a. dadurch zu erklären, dass der Paragraph 11 der Geschäftsordnung der Bundesregierung vorsieht, dass das Ministerium den Alleinvertretungsanspruch des Bundes im Ausland hat (Thomas 2015: 237 ff.).71 Ausdruck findet diese besondere 70 Sehr plastisch formulierte dies die damalige stellvertretende Leiterin der Kulturabteilung des Auswärtigen Amts Gabriele von Malsen-Tilborch, als sie 1999 in ihrer Rede bei der Konferenz zum Stand der Auswärtigen Kulturbeziehungen zwischen Deutschland und Lateinamerika sagte: „Die AKP ist damit ein Transportmittel, das vom AA gefahren wird“ (Malsen-Tilborch 1999). 71 Paragraph 11 der Geschäftsordnung der Bundesregierung sagt wörtlich: „(1) Mitglieder und Vertreter auswärtiger Regierungen sowie Vertreter zwischenstaatlicher Einrichtungen sollen nur nach vorherigem Benehmen mit dem Auswärtigen Amt empfangen werden.(2) Verhandlungen mit dem Ausland oder im Ausland dürfen nur mit Zustimmung des Auswärtigen Amtes, auf sein Verlangen auch nur unter seiner Mitwirkung geführt werden“ (Die Geschäftsführung der Bundesregierung 2013: 508).

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Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

Verantwortung beispielsweise darin, dass von Bundestagsabgeordneten gestellte Große oder Kleine Anfragen zur AKP, die in der Regel die grundlegende Ausrichtung des Politikfeldes und damit auch den Geschäftsbereich mehrerer Ministerien betreffen, vom Auswärtigen Amt beantwortet werden. Das Auswärtige Amt hegt somit den Anspruch, für das gesamte Politikfeld und somit stellvertretend auch für andere außenkulturpolitisch tätige Ministerien zu sprechen. Der Themenschwerpunkt Kultur und interkultureller Dialog kann sich mit den ebenfalls vom Auswärtigen Amt verfolgten Themenfeldern Menschenrechte, Krisenprävention sowie der Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung aufgrund der vermehrten Sicht auf AKP als „Frühwarnsystem“ im Sinne Enzensbergers durchaus überschneiden. Innerhalb des Auswärtigen Amtes ist für die AKP die Abteilung für Kultur und Kommunikation (bis 2001 lediglich Abteilung für Kultur, von 2001 bis 2007 Abteilung für Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik)72 von herausragender Bedeutung: Sie ist im Rahmen der AKP die „Zentrale Anlaufstelle innerhalb der Ministerialadministration des Auswärtigen Amtes, die sich selbst als ressortübergreifendes, sektorales politisches Steuersystem begreift“ (Schulte 2000: 90). Sie beansprucht somit die Kongruenz-Kompetenz in diesem Politikfeld (Gesamtkoordination und strategische Gestaltungshoheit) (Thomas 2015: 238). Die Mitarbeiter der Abteilung sind vor allem für die strategische Planung, zusätzlich jedoch trotz der Betonung der Autonomie der Mittlerorganisationen für deren Aufsicht und Koordination zuständig. Sie sind auf Referate verteilt, denen wiederum ein Abteilungsleiter vorsteht. Zudem verfügt die Abteilung über drei Beauftragte, die unter dem Direktor angesiedelt sind und denen jeweils Referate unterstellt sind. Gleichzeitig agieren sie als Stellvertreter des Abteilungsleiters, für den Fall, dass dieser im Ausland verweilt oder anderweitig verhindert ist (Interview F). Dass dem Auswärtigen Amt die zentrale Koordinierungskompetenz in der AKP zukommt, zeigt sich z. B. dadurch, dass das Referat 600 bei Verabschiedung von Bundesgesetzen oder Papieren/Konzeptionen, die die AKP tangieren, die in diesen enthaltenden Formulierungen prüft (Weigl 2015: 109). In den Bereich der strategischen Planung, Aufsicht und Koordination fällt auch die finanzielle und rechtliche Betreuung der Mittlerorganisationen. So ist das Auswärtige Amt für den Abschluss von Kulturabkommen mit anderen Ländern, die den Tätigkeitsbereich und rechtlichen Status der Mittlerorganisationen regeln, zuständig. Der Einfluss des Auswärtigen Amts durch die jährliche Haushaltsaufstellung ist 72 Die Kulturabteilung wurde bis 1963 als „Abteilung 6“ bezeichnet, von 1963 bis 1972 trug sie den Namen „Abteilung IV“ und ab 1973 erneut „Abteilung VI“ (Barbian 2013: 38).

4.2 Die Policy-Arena der deutschen AKP

255

ebenfalls nicht zu unterschätzen. So kann das Ministerium hier thematische Akzente setzen, muss allerdings dafür stets die Zustimmung des Bundestags finden, der den Haushalt zu verabschieden hat. Zudem ist es bemüht, auch die regionale Ausrichtung zu beeinflussen. Dies erfolgt über Gremien, in denen sich das Auswärtige Amt und die Mittlerorganisationen miteinander austauschen (Schnelle 2004: 5). Die mit ihm assoziierten Mittlerorganisationen GI, DAAD, AHS, DAI und ifa, die sich vor allem dem Wissenschafts- und Hochschulaustausch sowie der kulturellen Programmarbeit und der Sprachförderung widmen, sind formal-juristisch unabhängig vom Auswärtigen Amt. So ist beispielsweise das GI lediglich durch einen Rahmenvertrag an das Ministerium gebunden. Wie jedoch in Punkt 4.2.2.1 aufgezeigt werden wird, hat das Auswärtige Amt in dieser Beziehung deutlich größere Steuerungsmöglichkeiten als gelegentlich dargestellt wird. Aus diesem Grund schränkt Düwell bezüglich der allgemeinen Autonomie der Mittlerorganisationen gegenüber dem Auswärtigen Amt auch ein: „Ihre Autonomie ist sozusagen eine prekäre, die theoretisch auch wieder aufgehoben werden könnte, wenn es zwischen dem Auswärtigen Amt (Kulturabteilung) und den „Mittlern“ zu einem grundsätzlichen Dissens kommen sollte“ (Düwell 2009: 8). Außer der Direktanweisungen des Kulturattachés73 und weiteren dafür in Frage kommenden Personals der jeweiligen Botschaften oder Konsulate sind die vor Ort tätigen Mittlerorganisationen jedoch keinem direkten Einfluss der Ministerialverwaltung ausgesetzt (Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages 2003: 9). Die Direktanweisungen stehen meist mit einer besseren Koordination der Tätigkeit der Mittlerorganisationen im Zusammenhang. Die Mittlerorganisationen sind für das Auswärtige Amt durch ihre Arbeit vor Ort wichtige Informations- und Beobachtungsquellen. Zudem sind die Kulturattachés in den deutschen Außenvertretungen von großer Bedeutung. Ihre Aufgaben sind zum einen der Kontakt mit den Mittlerorganisationen vor Ort sowie deren effektive Koordination. Unter Leitung der deutschen Auslandsvertretung werden „Runde Tische“ mit den vor Ort tätigen Mittlerorganisationen durchgeführt, wodurch für eine Kongruenz von Inhalt und äußerem Erscheinungsbild ihrer Arbeit gesorgt werden soll (Deutscher Bundestag, Drucksache 16/4024 (2007): 64). In diesem Zusammenhang wird im AKP-Bericht der Bundesregierung für die Jahre 2010 und 2011 zum ersten Mal davon gesprochen, dass durch die Koordination „eine gemeinsame Identität der 73 Der Posten des Kulturattachés wurde erst 1931 im Auswärtigen Amt eingeführt. Die personelle Auswahl des Kulturattachés war lange Zeit nicht unumstritten. So besaß dieser innerhalb des von Juristen dominierten Auswärtigen Amt ein eher geringes Ansehen, sodass es 1980 gar zu einer Initiative von Bundestagsabgeordneten kam, den Posten aus der Diplomatenlaufbahn herauszulösen und tendenziell eher mit Personen zu besetzen, die „Außenseiter mit unorthodoxem Werdegang“ seien (Werz 1992: 252).

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Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

Auswärtigen Kultur- und Bildungspolitik“ geschaffen werden soll, die aufgrund der Zahl und Diversifizierung der Träger immer wichtiger werden würde (Auswärtiges Amt 2011a: 7). In den folgenden Berichten wurde diese Formulierung beibehalten. Das Auslandsschulwesen wiederum ist durch die Finanzierung der Zentralstelle für das Auslandsschulwesen dem Auswärtigen Amt unterstellt, die Dienstaufsicht liegt aber beim BMI. Darüber hinaus betreibt das Auswärtige Amt eigene Programme, u. a. zur Förderung von Schulpartnerschaften und in anderen Ländern stattfindender DeutschWettbewerbe für Schüler sowie ein Fremdsprachenassistentenprogramm. Weiterhin fördert es einzelne Projekte von Künstlern, Übersetzern74 sowie Kunstausstellungen deutscher Museen im Ausland oder auf Biennalen, unterhält Buchinformationszentren, betreibt seit 1981 ein Programm zum weltweiten Kulturerhalt75 , organisiert die Kulturprogramme bei Reisen der Bundeskanzlerin, des Bundespräsidenten und des Bundesaußenministers und führt seit 2016 zusammen mit dem Landesverband Berliner Galerien das AArtist in Residence-Programm auf dem Dach des Auswärtigen Amts durch. Seit 2009 hat das Auswärtige Amt zusammen mit dem von ihm finanzierten DUK außerdem einen eigenen Freiwilligendienst für junge Menschen namens „kulturweit“, der es ihnen ermöglicht bei einer Mittlerorganisation der AKP im Ausland einen Aufenthalt zu absolvieren. Im Oktober 2018 wurde der Freiwilligendienst um die Initiative „naturweit“ erweitert, durch die sich junge Menschen in einem Auslandsaufenthalt für die Erhaltung des Weltnaturerbes einsetzen können (Auswärtiges Amt vom 01.10.2018). Für solche Aktivitäten verfügt das Auswärtige Amt deswegen im Rahmen der AKP über eigene Fonds, die nicht an die Mittlerorganisationen transferiert werden müssen, aber oftmals letztendlich doch zusammen mit diesen umgesetzt werden. Ein Beispiel hierfür sind die „Deutschlandjahre“, die bisher meistens in Partnerschaft mit dem GI umgesetzt werden (Harnischfeger 2016: 107). Daneben werden seit 2015 zusammen mit der AHS die Philipp-Schwartz-Initiative für verfolgte Wissenschaftler und seit 2018 zusammen mit dem GI und dem ifa die Martin Roth-Initiative, die sich an verfolgte Kulturschaffende richtet und diesen Schutz in Deutschland und Drittstaaten ermöglicht, durchgeführt.

74 Seit 2008 betreibt das Auswärtige Amt u. a. zusammen mit dem GI das Übersetzerprogramm TRADUKI, das Übersetzungen und den literarischen Austausch mit den südosteuropäischen Ländern fördert. Zudem vergibt das Auswärtige Amt zusammen mit dem GI Übersetzerpreise (Auswärtiges Amt 2009: 20). 75 In diesem Rahmen wurden nach Angaben des Auswärtigen Amts zwischen 1981 und 2016 2.750 Projekte in 144 Ländern gefördert. Ca. 70 Mio. Euro flossen an finanzieller Förderung (Auswärtiges Amt 2018a).

4.2 Die Policy-Arena der deutschen AKP

257

Neben den jährlichen Haushaltsmitteln kann der Bundestag aufgrund von besonderen Umständen, wie z. B. internationalen Krisen, dem Auswärtigen Amt zudem zusätzliche zweckgebundene Mittel bewilligen, die oft auch für die Kulturarbeit vor Ort verwendet werden. Seit 1990 war der administrative Aufbau und die Machtstellung des Auswärtigen Amts im Bereich der AKP sowie die Verteilung der unterschiedlichen Aufgaben einigen Veränderungen unterworfen, die nicht selten mit der welt- und deutschlandpolitischen Konjunktur im Zusammenhang standen. So konnte das Ministerium zu Beginn der 1990er Jahre zunächst deutlich von den stark steigenden Mittelzuweisungen für die AKP profitieren, wodurch der Haushalt für die Kulturabteilung zwischen 1989 und 1992 um ein Drittel auf 1,2 Milliarden DMark anstieg. Das Geld wurde vermehrt in den neuen geographischen Schwerpunkt der MOE/GUS-Staaten mittels Stipendienvergabe und in Neueröffnungen von GIZweigstellen investiert. Ab 1993 wurde allerdings auch beim Auswärtigen Amt der Rotstift angesetzt. Der damalige Außenminister Klaus Kinkel verteidigte diese Kürzungen im Kontext der allgemeinen Haushaltskonsolidierung und im Verweis auf die zuvor Anfang der 1990er Jahre stark gestiegenen Ausgaben für die AKP (Kinkel 1995). Auch wenn es zwischenzeitig leichte Anstiege der finanziellen Mittel gab, änderte sich auch mit der Konzeption 2000 an der allgemein sinkenden Tendenz bei den Haushaltsmitteln zunächst nichts. Mit besagter Konzeption wurde die Rolle des Auswärtigen Amts jedoch nachhaltig gestärkt, da hier noch einmal verdeutlicht wurde, dass die AKP ein fester Bestandteil der Außenpolitik und kein Selbstzweck ist, was bedeutet, dass sie die deutschen Interessen und Werte im Ausland zu vertreten hat. Paradoxerweise kam es dennoch zu einer drastischen Verringerung des Anteils der AKP-Gelder am Gesamthaushalt des Auswärtigen Amtes, was in der Presse vielfach, trotz gelegentlich anders lautender Aussagen seinerseits, dem mangelndem Interesse von Außenminister Fischer am Politikfeld zugeschrieben wurde.76 Eine Zäsur stellt die Umbenennung der Kulturabteilung in „Abteilung für Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik“ im Jahr 2001 dar, was besonders im BMBF und BMZ zu Befürchtungen einer Kompetenzüberschneidung führte. Diese Streitigkeiten haben bereits eine längere Tradition.

76 Christian Höppner, der Chefredakteur des „Musikforums“ und Generalsekretär des Deutschen Musikrates, sprach 2009 beispielsweise rückblickend davon, das in Fischers Amtszeit die AKP „nicht nur vernachlässigt, sondern beschädigt wurde“ (Höppner 2009: 3).

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Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

Die Kompetenzkonflikte zwischen den beteiligten Ministerien führten etwa dazu, dass Enzensberger in seinem vielbeachteten Artikel „Auswärts im Rückwärtsgang“ in der Zeitschrift „Der SPIEGEL“ von „permanenten Grabenkämpfen“ zwischen ihnen und einem „bürokratischen Dickicht“ innerhalb der Ministerien sprach (Enzensberger 1995). Eine weitere wichtige Änderung im Jahr 2001 war, dass die Auslandsvertretungen erstmals Länderkonzeptionen vorlegen mussten, was sich auch auf die inhaltliche Steuerung der vor Ort tätigen Mittlerorganisationen durch die Kulturabteilung des Auswärtigen Amts auswirken sollte. Als weitere Elemente der internen Steuerung im Auswärtigen Amt mussten die Referate der Kulturabteilung ab 2004 Referats-Zielvereinbarungen und eine anschließende Ergebnisüberprüfung durchlaufen. Gleiches wurde für die Mittlerorganisationen eingeführt. Begründet wurde dies folgendermaßen: „Ziel der neuen Steuerungsinstrumente ist es, das Auswärtige Amt in die Lage zu versetzen, den Aufwand und die Ergebnisse der Arbeit der Kulturmittler besser beurteilen und messen zu können. Im Gegenzug kann die operative Ausgestaltung der Kulturarbeit stärker als bisher den Mittlern selbst überlassen werden“ (Auswärtiges Amt 2005: 15). Mit einer Zielvereinbarung sind laut Hennefeld folgende Punkte verbunden: „Vereinbarung von Zielen zur strategischen Steuerung (Anpassung der AKBP-Ziele auf die jeweiligen Mittler; Schwerpunktsetzungen); Ergänzende Strategiegespräche und konkrete Planungsbesprechungen sowie mehr oder weniger regelmäßiger informeller Austausch; (jährliche) Berichtspflichten des Zuwendungsempfängers zur Zielerreichung; Vereinbarung konkreter Maßnahmen im Falle von Zielverfehlungen“ (Hennefeld 2012: 9). Zu einer ebenso wichtigen Veränderung kam es, als im Jahr 2007 die Abteilung für Kommunikation, die unter Außenminister Fischer aus dem Bundespresseamt als Auslandsabteilung ausgegliedert und in das Auswärtige Amt eingegliedert wurde, mit der Abteilung für Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik in die Abteilung Kultur und Kommunikation zusammengelegt wurde. Laut Maaß brachte ihr dies „personell ihre stärkste Besetzung seit ihrem Bestehen im Auswärtigen Amt (das heißt seit 1920)“ (Maaß 2011: 586). Gleichzeitig wurden so ihre Kompetenzen im Bereich der Kommunikations- und Medienpolitik sowie der politischen Öffentlichkeitsarbeit deutlich ausgeweitet. Die vom Auswärtigen Amt koordinierte Ressortarbeitsgruppe „Deutschlandkommunikation“ ist ein Ergebnis dessen. Aufgrund der wachsenden Rolle Deutschlands in der Welt und von weltweiten Krisen

4.2 Die Policy-Arena der deutschen AKP

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wie der Flüchtlingskrise77 wurde 2016 in der Abteilung zudem der Bereich Strategische Kommunikation geschaffen, um so sowohl im Ausland als auch im Inland für ein besseres Verständnis deutscher Außenpolitik zu sorgen und auch auf die Verschiebung des Kommunikationsschwerpunktes von klassischen auf die sozialen Medien zu reagieren (Auswärtiges Amt 2017: 19). Im Zuge des allgemeinen Trends der verstärkten Investitionen in die Außenwissenschaftspolitik lancierte das Auswärtige Amt ab 2008 die „Initiative Außenwissenschaftspolitik“, in deren Rahmen und in Zusammenarbeit mit dem BMBF und Mittlerorganisationen Deutsche Wissenschafts- und Innovationshäuser in Neu Delhi, New York, Moskau, São Paulo und Tokio aufgebaut wurden (Auswärtiges Amts 2011: 17 f.). Ab 2009 nahm der Posten der Staatsministerin im Auswärtigen Amt eine größere Relevanz für die AKP ein. Dieser wurde unter dem Außenminister Westerwelle zunächst von Cornelia Pieper besetzt. Ihre Nachfolgerin ab 2013 wurde Maria Böhmer, seit März 2018 nimmt Michelle Müntefering den Posten ein, der seitdem die Bezeichnung „Staatsministerin für Internationale Kulturpolitik“ trägt. Dies kann als eine Aufwertung gesehen werden, da die vormalige Staatsministerin Böhmer noch weitere Aufgaben jenseits der AKP zu verfolgen hatte, wie etwa die Politik Deutschlands gegenüber den Vereinten Nationen oder die Förderung nachhaltiger Entwicklung durch die deutsche Außenpolitik, wobei letztere wiederum Schnittstellen mit der AKP beinhaltet (Weigelt in swp.de vom 25.03.2018). Müntefering als neue Staatsministerin machte sich zudem sogleich bezüglich des Mammutprojekts des Berliner Humboldt-Forums für die Kompetenzen des Ministeriums in diesem Bereich stark. Eine der Hauptaufgaben des Humboldt-Forums wird in der Auseinandersetzung mit der deutschen kolonialen Vergangenheit liegen. Insgesamt wurde jedoch in Presse sowie Forschung bereits seit 2013 eine deutliche Aufwertung der AKP im Auswärtigen Amt wahrgenommen. Dies zeigt sich etwa in der verstärkten Zusammenarbeit mit Delegationen aus Kulturschaffenden auf Reisen des Außenministers, die vom Leiter der Kultur- und Kommunikationsabteilung zusammengestellt werden (Habermalz in Deutschlandfunk vom 12.03.2015). Im Zuge dessen konnten zudem enorme Zuwächse bei den finanziellen Mitteln verzeichnet werden, die allerdings vor allem mit der allgemein guten Konjunktur und 77 Zu der Aufgabe, die dem Bereich im Zuge der Flüchtlingskrise zukommt heißt es im AKPBericht 2016 auch: „Die Entscheidung, sich nach Europa aufzumachen, ist schwerwiegend und wird oft durch bewusste Desinformation von Schleppern beeinflusst. Um kursierende Fehlinformationen zu entkräften, informiert die Bundesregierung in den Herkunfts- und Transitländern gezielt über die Gefahren und Kosten unterwegs, über die geltende Rechtslage sowie das deutsche Engagement zur Schaffung von Bleibeperspektiven vor Ort“ (Auswärtiges Amt 2017: 19).

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Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

dem hohen Wirtschaftswachstum in Zusammenhang standen. Außerdem spielt hier die Tatsache hinein, dass AKP in Zeiten internationaler Konflikte immer stärker im Kontext der Krisenprävention gesehen wird. Zudem ist seit 2015 die Abteilung Kultur und Kommunikation für Universitätskooperationen zuständig (zuvor waren mehrere Abteilungen hierfür zuständig). 2015 bezifferte sich die Anzahl der Kooperationen deutscher Hochschulen mit ausländischen Hochschulen auf 31.000. An diesen Kooperationen waren 5.000 Hochschulen in 150 Ländern beteiligt (Deutscher Bundestag, Drucksache 18/7888 (2016): 14). Die Mittel des Auswärtigen Amts im Rahmen der AKP stammen aus dem Einzelplan „Pflege kultureller Beziehungen zum Ausland“ im Kapitel 0504 des Bundeshaushalts. Das Kapitel teilt sich in vier Teilbereiche bzw. „Titelgruppen“ ein, die gleichfalls die Schwerpunkte der finanziellen Förderung benennen: 1. Allgemeine Auslandskulturarbeit (Projektförderung, kulturelle Programmarbeit); 2. Förderung des deutschen Schulwesens im Ausland und der internationalen Zusammenarbeit im Schulbereich (Schulfonds); 3. Baumaßnahmen im kulturellen und schulischen Bereich im Ausland; 4. Allgemeine Auslandskulturarbeit (institutionelle Förderung) (Auswärtiges Amt 2005: 10). Insgesamt werden zwölf Organisationen institutionell gefördert. Abschließend soll die Entwicklung der Haushaltsmittel des Auswärtigen Amts für die AKP, der Anteil am Gesamthaushalt des Auswärtigen Amts sowie deren prozentuale Veränderung zum jeweiligen Vorjahr dargestellt werden. Wie daran zu erkennen ist, haben die finanziellen Zuwendungen für die AKP seit 2012, mit der Ausnahme des Jahres 2014, deutlich zugenommen. Trotz dessen hat ihr Gesamtanteil am Haushalt des Ministeriums deutlich abgenommen. Dies hängt damit zusammen, dass die Ausgaben für den Posten „Sicherung von Frieden und Stabilität“ seit 2014 in Zeiten globaler Krisen stark gestiegen sind (Tabelle 4.6).

4.2.1.2 Das Bundesministerium für Bildung und Forschung Das Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) gilt nach dem Auswärtigen Amt als zweitwichtigstes in der AKP tätiges Ministerium. Seine Aufgaben liegen traditionell vor allem in der internationalen wissenschaftlichen Kooperation sowie im Bildungsaustausch (das schließt den Studierenden- und Wissenschaftleraustausch und somit die sog. Exchange-Diplomacy mit ein). Zudem betreibt das Ministerium seit dem Jahr 2000 in Zusammenarbeit mit den Bundesländern Werbung für den Wissenschafts- und Studienstandort Deutschland im Ausland (Maaß 2015: 245). Die Zuwendungsempfänger von Geldern des BMBF sind somit vor allem in der Außenwissenschafts- und Außenbildungspolitik zu verorten. Unter ihnen befinden

4.2 Die Policy-Arena der deutschen AKP

261

Tabelle 4.6 Entwicklung des AKP-Haushalts des Auswärtigen Amts von 1990 bis 2017 Jahr

AKP-Haushalt in Mio. Euro*

Anteil am Gesamthaushalt des Auswärtigen Amts in Prozent

Prozentuale Veränderung des AKP-Gesamthaushalts zum Vorjahr

1990

585,8

34,2

1991

663,9

38,4

+13,73

1992

697,1

39,8

+4,99

1993

694,5

37,4

−0,37

1994

665

34,2

−4,25

1995

658,5

36,1

−0,98

1996

667,2

34,5

+0,33

1997

667,5

36,8

+0,05

1998

653,9

36,2

−2,03

1999

656,8

35,3

+0,45

2000

629

35,5

−4,24

2001

645,1

30,5

+2,57

2002

634,4

29,4

−1,66

2003

622.9

27,8

−1,80

2004

623

28,7

2005

601

27,2

−3,54

2006

605

25,3

+0,67

2007

649,3

25,9

+7,32

2008

658

23,01

+1,34

2009

726

23,98

+10,33

2010

723

22,6

−0,41

2011

713,9

23

−1,26

2012

784,8

23,6

+9,93

2013

787,1

22,6

+0,29

2014

775,5

21,3

−1,47

2015

817,2

21,5

+5,38

+0.01

(Fortsetzung)

sich der DAAD, die AHS sowie die Deutsch-amerikanische Fulbright-Kommission. Außerdem werden zahlreiche binationale Universitäten und Hochschulen sowie

262

4

Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

Tabelle 4.6 (Fortsetzung) Jahr

AKP-Haushalt in Mio. Euro*

Anteil am Gesamthaushalt des Auswärtigen Amts in Prozent

Prozentuale Veränderung des AKP-Gesamthaushalts zum Vorjahr

2016

861,6

17,9

+5,43

2017

923,1

17,6

+7,14

Quelle: Deutscher Bundestag, Drucksache 16/4024 (2007): 25 (die Jahre 1990–2006 betreffend); AK(B)P-Berichte 2008 bis 2017; https://www.bundeshaushalt-info.de *Die Summen wurden aufgerundet Eigene Darstellung.

Institute vom BMBF finanziert.78 Die vor allem vom BMBF finanzierten geisteswissenschaftlichen Institute waren zunächst unter dem Stiftungsnamen „Geisteswissenschaftliche Institute im Ausland“ zusammengefasst, seit 2012 trägt dieser Institutsverbund den Namen Max-Weber-Stiftung (Maaß 2015: 245 f.). Von den insgesamt acht Abteilungen des BMBF ist für die Tätigkeit in der AKP vor allem die Abteilung 2 – Europäische und internationale Zusammenarbeit in Bildung und Forschung verantwortlich, die von einem Ministerialdirigenten geleitet wird. Die Abteilung 2, die ihren Dienstsitz in Bonn hat, unterteilt sich wiederum in die Unterabteilungen 21 (Internationales) und 22 (Europa), die aus jeweils fünf Referaten bestehen. Ein besonderer Europaschwerpunkt ist aus dieser Organisationsaufteilung bereits herauszulesen (Bundesministerium für Bildung und Forschung 2017). Eine wichtige Tätigkeit des BMBF ist die Entsendung von wissenschaftlichen Referenten an deutsche Botschaften im Ausland, wodurch gleichzeitig ein personeller Bezug zum Auswärtigen Amt hergestellt wird, dem die Botschaften und Konsulate sowie die Wissenschaftsreferenten unterstellt sind, die einen lokalen Vertrag haben und nicht vom BMBF entsandt werden (Interview B). Die wissenschaftlichen Referenten agieren in der Regel auf der Basis von Abkommen über die wissenschaftliche und technologische Zusammenarbeit (WTZ-Abkommen), die vom BMBF mit anderen Staaten abgeschlossen werden (Schütte 2008: 21). Eine wachsende Relevanz innerhalb der AKP hat das BMBF seit Ende der 1990er Jahre durch die verstärkten Bemühungen Deutschlands in der Außenwissenschaftspolitik gewonnen. Hier agierte es oftmals in Kooperation mit dem Auswärtigen Amt 78 Unter diesen befinden sich die z. B. German University in Kairo (Ägypten) oder die German Jordanien University in Amman (Jordanien).

4.2 Die Policy-Arena der deutschen AKP

263

sowie dem BMZ. Mit letzterem schloss es z. B. im Jahr 2008 einen Kooperationsvertrag zur Initiierung von Projekten an der Schnittstelle zwischen WissenschaftlichTechnologischer Zusammenarbeit und Entwicklungszusammenarbeit (Auswärtiges Amt 2009: 11). Im gleichen Jahr positionierte sich das Ministerium mit der Strategie zur Internationalisierung in Wissenschaft und Forschung, die als Anstoßpunkt für die Mittlerorganisationen galt, um auf deren Basis eigene Strategien zu entwickeln. In der Folge erhöhte das BMBF nach eigenen Angaben seine Fördermittel für internationale Kooperationen von 567 Mio. Euro im Jahr 2009 auf 802 Mio. Euro in 2015. 2016 wurde zudem eine Nachfolgestrategie zur Internationalisierung veröffentlicht (Bundesministerium für Bildung und Forschung 2016), der 2014 bereits der Aktionsplan „Internationale Kooperation“ vorherging. Auch in der Berufsbildungszusammenarbeit konnte sich das BMBF als wichtiger Akteur positionieren. So wurde unter seiner Federführung 2012 die Zentralstelle für internationale Berufsbildungszusammenarbeit (GOVET) beim Bundesinstitut für Berufsbildung eingerichtet, die ein „transparenteres Auftreten der deutschen Berufsbildungs-Akteure gegenüber dem Ausland und eine effektive Abstimmung zwischen den Partnern im Inland“ (Bundesrat, Drucksache 59/14 (2014): 29) sicherstellen sollte. Wie in der folgenden Tabelle zu erkennen ist, ist die Tätigkeit in der AKP dennoch keine Haupttätigkeit des BMBF. Sie nimmt trotz massiver finanzieller Steigerungen in den vergangenen Jahren nur einen Bruchteil des Haushalts des Ministeriums ein. Hier wird allerdings ein Großteil der angesprochenen Gelder, die für internationale Hochschulzusammenarbeit zur Verfügung gestellt werden, nicht reingerechnet (Tabelle 4.7).

4.2.1.3 Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung Das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) ist im Rahmen der AKP vor allem in der auswärtigen Bildungspolitik aktiv. Für eine Abgrenzung des Politikfelds AKP ist es oftmals schwierig, zwischen klassischer Entwicklungszusammenarbeit, die nicht zur AKP gehört, sowie Aktivitäten, die zur AKP zu zählen sind, zu unterscheiden. Seit Anfang der 2000er Jahre ist es hier, auch als Konsequenz aus der Konzeption 2000, zu einer verstärkten Durchlässigkeit bzw. Überschneidung gekommen. Vor diesem Hintergrund fällt es schwer einzelne Referate des Ministeriums hervorzuheben, die sich der Konzeption, Planung und Koordination von AKP widmen. Am ehesten wäre das Referat 116, zuständig für Kultur, Kreativwirtschaft, Medien, Sport, zu nennen. Dieses ist in der Unterabteilung 11 (Zivilgesellschaft, Kirchen und Wirtschaft in der Entwicklungszusammenarbeit) angesiedelt, die wiederum der Abteilung 1 (Grundsatzfragen

264

4

Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

Tabelle 4.7 Entwicklung des AKP-Haushalts des BMBF von 1999 bis 2017 Jahr

AKP-Haushalt in Mio. Euro*

Anteil am Gesamthaushalt des BMBF

Prozentuale Veränderung des AKP-Haushalts zum Vorjahr

1999

102,1

k. A.

2000

109,6

k. A.

+7,34

2001

123,5

k. A.

+12,58

2002

119,2

1,42

−3,40

2003

120,5

1,44

+1,06

2004

136,3

1,66

+13,17

2005

132,1

1,55

2006

157,4

1,96±

2007

175,1

2,06

2008

191,7

2,05

+9,48

2009

173,9

1,7

−9,29

2010

270,8

2,49

+55,71

2011

249,9

2,14

−7,77

2012

288

2,10

+15,29

2013

299

2,17

+3,66

2014

302,3

2,15

+1,27

2015

292,8

1,92

−3,15

2016

339,3

2,07

+15,88

2017

351,3

1,99

+3,54

+3,07 +19,11 +11,3

Quelle: Deutscher Bundestag, Drucksache 16/4024 (2007): 24 (die Jahre 1999–2006 betreffend); AK(B)P-Berichte 2008–2017; https://www.bundeshaushalt-info.de Es können lediglich Angaben ab 1999 gemacht werden. Wie aus der Drucksache 16/4024 (2007: 24) hervorgeht, wurden Übersichten zum AKP-Haushalt vor 1998 thematisch erstellt. Es konnten keine Gesamtsummen für einzelne Ministerien ermittelt werden. *Die Summen wurden aufgerundet Eigene Darstellung.

Entwicklungszusammenarbeit; Zivilgesellschaft; Kirchen und Wirtschaft; ländliche Entwicklung) untergeordnet ist. Außerdem ist in der Unterabteilung das Referat Länder, Kommunen, entwicklungspolitische Bildungsarbeit angesiedelt (Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung 2017).

4.2 Die Policy-Arena der deutschen AKP

265

Seit 1990 konnte das BMZ seine Stellung in der AKP durch verschiedene weltpolitische Umstände sowie konzeptionelle Entscheidungen verbessern. So konnte der Bereich „Förderung der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklung in Ländern Mittel- und Osteuropas“ hohe Steigerungsraten aufweisen. Diese Mittel flossen vor allem an die in Mittel- und Osteuropa tätigen parteinahen Stiftungen, die nicht in engerem Sinne als Mittlerorganisationen der AKP agieren. Gleichzeitig agierte das BMZ zu diesem Zeitpunkt als ein Hauptförderer der internationalen Zusammenarbeit in der beruflichen Bildung, die allerdings vom BMBF koordiniert wurde (Deutscher Bundestag, Drucksache 13/9999 (1998): 12 f.).79 Bezüglich der Bemühungen um die Verbesserung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit des Studien- und Forschungsstandorts Deutschland Ende der 1990er und Anfang der 2000er Jahre konnte sich das BMZ zudem durch mehrere Sonderprogramme als Akteur etablieren. Die Sonderprogramme wurden teilweise in Zusammenarbeit mit verschiedenen Partnern durchgeführt, wie der AHS, dem DAAD oder der damals noch unter diesem Namen auftretenden GTZ. Zu nennen wäre das 1997 ins Leben gerufene Programm „Fachbezogene Hochschulpartnerschaften mit Entwicklungsländern“, das in Zusammenarbeit mit dem DAAD durchgeführte Programm „Aufbaustudiengänge mit entwicklungsländerbezogener Thematik an deutschen Hochschulen“ sowie ein auf Absolventen aus Entwicklungsländern fokussiertes Alumni-Programm, das 1999 aufgelegt wurde (Deutscher Bundestag, Drucksache 14/6825 (2001): 9 f.). 2000 kam das BMZ-Programm „Länderbezogene Stipendien für Nachwuchswissenschaftler aus fortgeschrittenen Entwicklungsländern“ hinzu, das sich vor allem an Ingenieure aus Asien und Lateinamerika richtete (Drucksache 15/2258 (2003): 17). Eine weitere Aufwertung des BMZ in der Außenkulturpolitik wurde durch die Konzeption 2000 vorgenommen. Dadurch, dass in dieser der Tätigkeitsbereich der AKP mit dem Einbezug der „Friedensentwicklung und Krisenprävention“ sowie „Menschenrechte. Demokratie und Gleichberechtigung“ deutlich erweitert wurde, wurde auch die Stellung des Ministeriums im Politikfeld deutlich angehoben (Maaß 2015: 249). Gleichzeitig wurde bereits früh eine Rivalität zwischen BMZ und Auswärtigem Amt kritisiert (Schulte 2000: 88 ff.). Diesbezüglich ist jedoch mittlerweile der Weg einer besseren Kooperation begangen worden. Um auch nach außen zu verdeutlichen, dass eine enge Zusammenarbeit zwischen dem BMZ und dem Auswärtigen 79 Die finanziellen Aufwendungen, die vor allem der Arbeit der parteinahen Stiftungen in den MOE/GUS-Staaten zu Gute kamen, stiegen von 48,94 Mio. D-Mark für das Jahr 1995 auf 58,69 Mio. D-Mark im Jahr 1996 und 84,69 Mio. D-Mark im Jahr 1997 (Deutscher Bundestag, Drucksache 13/9999 (1998): 12).

266

4

Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

Amt erfolgt, wurde 2012 z. B. eine gemeinsame Corporate Identity beider Ministerien eingeführt, die im Zusammenhang mit Auslandsprojekten verwendet wird (das sog. Einheitliche Logo der Zusammenarbeit) (Thomas 2015: 238). 2009 positionierte sich das BMZ im seit Ende der 1990er Jahre andauernden Internationalisierungsprozess der Hochschullandschaft. So veröffentlichte das Ministerium ein Positionspapier zur strategischen Verankerung von Hochschulbildung in der entwicklungspolitischen Zusammenarbeit nach dem Motto „Wissen für Entwicklung“ (Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung 2009). Es war als Nachfolgekonzept des 1992er Papiers „Entwicklungszusammenarbeit im Hochschulwesen“ konzipiert und verfolgte das Ziel, aufzuzeigen „welche Rolle tertiäre Bildung und wissenschaftliche Forschungskapazitäten in den Partnerländern der bilateralen deutschen entwicklungspolitischen Zusammenarbeit spielen und wie diese gefördert werden können“ (Ebenda: 4). 2012 folgten die Strategiepapiere „Berufliche Bildung in der Entwicklungszusammenarbeit“ (Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung 2012) und das den Bildungsaspekt noch weiter fassende „Zehn Ziele für mehr Bildung“, das das Engagement des Ministeriums in der „frühkindlichen Bildung über Primär- und Sekundärbildung und berufliche Bildung bis hin zur Hochschul- und Erwachsenenbildung“ darstellte (Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung 2012a: 3). Im Zuge dieser Positionierung an der Schnittstelle zwischen Entwicklungszusammenarbeit und Außenwissenschafts- und Außenbildungspolitik konnte das BMZ das Fördervolumen für die AKP deutlich steigern. Die zusätzlichen Mittel flossen vor allem an den DAAD (v. a. Hochschulpartnerschaften) und in geringerem Maße an die AHS (u. a. Georg Forster-Forschungsstipendien, Georg ForsterForschungspreise) (Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestags 2014: 18). Zudem ist das BMZ in Projekten zur Förderung der frühkindlichen Bildung, insbesondere auf dem afrikanischen Kontinent, aktiv (Wissenschaftliche Dienste des Bundestags 2014 b: 8 f.). Das 2011 vom Auswärtigen Amt veröffentlichte AKP-Konzept „Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik in Zeiten der Globalisierung“ sah die Übernahme der Koordinierungskompetenz in der offiziellen Entwicklungszusammenarbeit beim BMZ vor. Es wurde jedoch gleichzeitig eine direkte Einflussnahme des Ministeriums auf die inhaltliche Arbeit der Mittlerorganisationen ausgeschlossen (Deutscher Bundestag, Drucksache 17/11981 (2012): 13). Da das BMZ Gesellschafter und wichtigster Auftraggeber der GIZ ist, die 2011 aus der Deutschen Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ), dem Deutschen Entwicklungsdienst (DED) und der Internationale Weiterbildung und Entwicklung gemeinnützige GmbH (Inwent) entstanden ist, ist es im Rahmen der

4.2 Die Policy-Arena der deutschen AKP

267

Aktivitäten der GIZ, die unter die AKP fallen, folgerichtig auch der größte Geldgeber. Die Projekte mit der größten Fördersumme im Zeitraum 2011 bis 2016 waren z. B. die Hilfe beim Aufbau der Pan-Afrikanischen Universität (9 Mio. Euro) und das Programm Bikulturelle regionale Aufbaustudiengänge in Mittleren Osten und Nordafrika (13,273 Mio. Euro) (Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestags 2014: 18). Gleichzeitig muss festgestellt werden, dass die AKP trotz gestiegener finanzieller Mittel und einer grundlegenden Aufwertung seiner Stellung im Politikfeld, gemessen an den Fördersummen, keinen Schwerpunkt des Ministeriums darstellt, was durch die folgenden Zahlen verdeutlicht wird (Tabelle 4.8).

4.2.1.4 Das Bundesinnenministerium des Innern Das Bundesinnenministerium des Innern (BMI) ist vor allem im Bereich der Förderung deutscher Minderheiten im Ausland tätig. Der Großteil der Gelder wird in die Sprachförderung in den MOE/GUS-Staaten investiert. Insbesondere zu Beginn der 1990er Jahre kam ihm aus diesem Grund große Relevanz zu, da mehr als 110 Mio. D-Mark zwischen 1990 und 1992 in Projekte des nach der Wiedervereinigung für kurze Zeit wiedererstarkten VDA investiert wurden. 1992 bekam der VDA jedoch aufgrund vermeintlicher Veruntreuung großer Summen eine Rüge des Bundesrechnungshofs. Es wurde insbesondere bemängelt, dass die Gelder ohne schriftliches Antragsverfahren genehmigt wurden. Laut einem BMI-Vermerk vom 19.12.1990 wurde dies mit der „besonderen politischen und wirtschaftlichen Dringlichkeit“ der Situation erklärt (Der SPIEGEL vom 24.08.1992). Die DW wurde jahrelang ebenfalls aus Mitteln des BMI finanziert, im Jahr 1998 ging diese Aufgabe allerdings in den Bereich des BKM über, was einen großen Machtverlust für das Ministerium in dem Politikfeld bedeutete. Im Jahr 2002 wurde im Rahmen der von der Bundesregierung verfolgten Strategie zum „Dialog mit der Islamischen Welt“ im BMI ein Haushaltskapitel geschaffen, das für die Förderung von interkulturellen und interreligiösen Begegnungen verwendet wird. Diese Maßnahmen finden größtenteils im Inland statt. Beispiele sind Dialogseminare für Imame sowie Seminare zur Steigerung der interkulturellen Kompetenz bei der Bundespolizei (Deutscher Bundestag, Drucksache 16/4024 (2007): 36). Außerdem ist das BMI in der Förderung der internationalen Dimension des deutschen Sports aktiv, die etwa in den jährlich erscheinenden AKP-Berichten ebenfalls als ein Teil der deutschen AKP angesehen, in dieser Arbeit jedoch nur am Rande behandelt wird. Dementsprechend ist das einzige Referat des BMI, das explizit der AKP zugewiesen werden kann, das in der Abteilung Sport angesiedelte Referat Sport 2 – EU und internationale Sportangelegenheiten. Daneben beschäftigt das BMI zudem seit 1998 einen Beauftragten der Bundesregierung für

268

4

Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

Tabelle 4.8 Entwicklung des AKP-Haushalts des BMZ von 1999 bis 2017 Jahr

AKP-Haushalt in Mio. Euro*

Anteil am Gesamthaushalt des BMZ in Prozent

Prozentuale Veränderung des AKP-Haushalts zum Vorjahr

1999

24,1

k. A.

2000

22,31

k. A.

−7,39

2001

21,52

k. A.

−3,55

2002

21,52

0,58

0,00

2003

23,72

0,62

+10,24

2004

23,8

0,69

+0,35

2005

24,4

0,62

+2,34

2006

23,9

0,57

−2,04

2007

24,8

0,55

+3,93

2008

23,5

0,46

−5,36

2009

34,5

0,59

+47,17

2010

43,9

0,72

+27,04

2011

45,8

0,73

+4,42

2012

50,9

0,8

+11,11

2013

53,4

0,84

+4,91

2014

44,6

0,68

−16,59

2015

46,8

0,72

+5,14

2016

53

0,72

+13,17

2017

51,77

0,61

−2,32

Quelle: Deutscher Bundestag, Drucksache 16/4024 (2007): 24 (die Jahre 1999–2006 betreffend); AK(B)P-Berichte 2007–2017; https://www.bundeshaushalt-info.de Es können lediglich Angaben ab 1999 angeführt werden. Wie aus der Drucksache 16/4024 (2007) hervorgeht, wurden Übersichten zum AKP-Haushalt vor 1998 thematisch erstellt. Gesamtsummen für einzelne Ministerien konnten nicht ermittelt werden. Deswegen gibt es inhaltlich vergleichbare Zahlen für die einzelnen Ressorts erst seit 1999 (Deutscher Bundestag, Drucksache 16/4024 (2007): 24). *Die Summen wurden aufgerundet. Eigene Darstellung.

Aussiedlerfragen und nationale Minderheiten, der im Sinne der Pflege des Auslandsdeutschtums u. a. mit der Kontaktpflege mit den deutschen Minderheiten in

4.2 Die Policy-Arena der deutschen AKP

269

Europa und den Ländern der ehemaligen UDSSR betraut ist. Die deutschen Gemeinden abseits dieses regionalen Schwerpunkts, z. B. in Nord- und Südamerika, fallen jedoch nicht in seinen Bezugsbereich (Tabelle 4.9). Tabelle 4.9 Entwicklung des AKP-Haushalts des BMI von 1999 bis 2017 Jahr

AKP-Haushalt in Mio. Euro*

Anteil am Gesamthaushalt des BMI in Prozent

Prozentuale Veränderung des AKP-Haushalts zum Vorjahr

1999

5,6

k. A.

2000

14,6

k. A.

2001

14,1

k. A.

−3,08

2002

17,0

0,43

+20,64

2003

14,2

0,35

−16,54

2004

14,4

0,35

+1,69

2005

17,9

0,39

+23,77

2006

17,1

0,38

−4,25

2007

29,4

0,65

+71,64

2008

27,4

0,44

−6,87

2009

22,6

0,44

−17,35

2010

28,8

0,52

+27,04

2011

31

0,57

+7,97

2012

28,6

0,53

−7,76

2013

28,3

0,48

−1,22

2014

31,8

0,54

+12,52

2015

31,8

0,51

−0,09

2016

33,6

0,27

+5,60

2017

35,1

0,39

+4,46

+158,98

Quelle: Deutscher Bundestag, Drucksache 16/4024 (2007): 24 (1999–2006); AK(B)PBerichte 2007 bis 2017; https://www.bundeshaushalt-info.de Es können lediglich Angaben ab 1999 angeführt werden. Wie aus der Drucksache 16/4024 (2007) hervorgeht, wurden Übersichten zum AKP-Haushalt vor 1998 thematisch erstellt. Es konnten keine Gesamtsummen für einzelne Ministerien ermittelt werden. Deswegen gibt es inhaltlich vergleichbare Zahlen für die einzelnen Ressorts erst seit 1999 (Deutscher Bundestag, Drucksache 16/4024 (2007): 24). *Die Summen wurden aufgerundet. Eigene Darstellung.

270

4

Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

4.2.1.5 Das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend Das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) ist insbesondere für die internationale Jugendpolitik zuständig. Das Ministerium finanziert die drei bilateralen Jugendwerke der BRD, d. h. das deutsch-polnische und das deutsch-französische Jugendwerk sowie den deutsch-tschechischen Jugendaustausch. Daneben laufen jedoch noch weitere Jugendaustauschprogramme über das BMFSFJ, u. a. mit China und Russland (Maaß 2015: 247), sowie multilaterale Programme innerhalb der EU oder mit anderen Weltregionen. Darüber hinaus beauftragt und finanziert das Ministerium seit 1967 die Fachstelle für Internationale Jugendpolitik der Bundesrepublik Deutschland e. V. (IJAB), die u. a. als Informations-, Beratungs- und Fortbildungsstelle fungiert. Durch die internationale Jugendpolitik soll nach Eigendarstellung des BMFSFJ „jungen Menschen und Experten [ermöglicht werden], aktiv internationale Erfahrung zu sammeln, interkulturelle Kompetenzen zu erwerben, Vielfalt wertzuschätzen sowie über nationale Grenzen hinweg zu arbeiten“ (Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend 2009: 1). Zuständig für die Koordinierung und Planung der internationalen Jugendpolitik ist das der Abteilung 5 (Kinder und Jugend) und in diesem wiederum der Unterabteilung 50 unterstellte Referat 504 Europäische und Internationale Jugendpolitik (Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend 2017). In seiner internationalen Jugendarbeit orientiert sich das Ministerium an den 2009 veröffentlichten „Eckpunkten zur internationalen Jugendpolitik“. In diesem Zusammenhang wird auch eine regionale Konzentration auf die Länder Frankreich, Polen, Tschechien, Israel sowie Russland festgelegt (Ebenda: 3). Zuvor wurde 2008 unter Federführung des BMFSFJ der Zukunftskongress „Jugend Global“ in Bonn abgehalten, der die Zukunft der internationalen Jugendarbeit diskutierte (Tabelle 4.10).

4.2.1.6 Der Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien Das Amt des Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien (BKM) wurde 1998 nach Regierungsübernahme der Koalition aus SPD und Bündnis 90/Die Grünen geschaffen. Laut dem damaligen Bundeskanzler Gerhard Schröder sollte der neue Posten „Impulsgeber und Ansprechpartner für die Kulturpolitik des Bundes sein und sich auf internationaler Ebene, aber vor allem auf europäischer Ebene als Interessenvertreter der deutschen Kultur verstehen“ (zitiert in Wagner 2008: 6). Ziel der Schaffung des Amtes war die Bündelung von Aufgaben des Bundes im Kulturbereich, die zuvor auf mehrere Ministerien verteilt waren, um eine

4.2 Die Policy-Arena der deutschen AKP

271

Tabelle 4.10 Entwicklung des AKP-Haushalts des BMFSFJ von 1999 bis 2017 Jahr

AKP-Haushalt in Mio. Euro*

Anteil am Gesamthaushalt des BMFSFJ in Prozent

Prozentuale Veränderung des AKP-Haushalts zum Vorjahr

1999

30,8

k. A.

2000

31,3

k. A.

+1,40

2001

32,3

k. A.

+3,27

2002

32,8

0,89

+1,50

2003

35,8

0,72

+9,15

2004

33,1

0,72

−7,62

2005

33,6

1,01

+1,67

2006

33,6

0,53

0,00

2007

33,8

0,39

+0,56

2008

33,9

0,36

+0,33

2009

28,6

0,29

−15,72

2010

36,3

0,81

+27,05

2011

34

0,52

−6,39

2012

31,8

0,43

−6,38

2013

33

0,48

+3,68

2014

33,4

0,41

+1,27

2015

33,5

0,38

+0,15

2016

35,3

0,38

+5,62

2017

37

0,41

+4,81

Quelle: Deutscher Bundestag, Drucksache 16/4024 (2007): 24 (1999–2006); AK(B)PBerichte 2007–2017; https://www.bundeshaushalt-info.de Es können lediglich Angaben ab 1999 aufgeführt werden. Wie aus der Drucksache 16/4024 (2007) hervorgeht, wurden Übersichten zum AKP-Haushalt vor 1998 thematisch erstellt. Es konnten keine Gesamtsummen für einzelne Ministerien ermittelt werden. Deswegen gibt es inhaltlich vergleichbare Zahlen für die einzelnen Ressorts erst seit 1999 (Deutscher Bundestag, Drucksache 16/4024 (2007): 24). *Die Summen wurden aufgerundet Eigene Darstellung.

Antwort auf den fortschreitenden Prozess der europäischen Integration zu geben. So vertrat z. B. der Beauftragte von Beginn an den Außenminister im Rat der EU-Kulturminister (Deutscher Bundestag, Drucksache 14/1266 (1999): 4).

272

4

Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

Vorausgegangen war eine langwierige Auseinandersetzung zwischen Bund und Ländern bzw. zwischen Bundeskultur- und Landeskulturpolitikern. So stieß die Notwendigkeit eines solchen Amtes insbesondere beim Freistaat Bayern sowie generell in der Union auf Unverständnis (Wagner 2008: 6). Gleichfalls war das „Mini-Ministerium“ (von Beyme 2012: 143) als Kompromisslösung zu sehen, da es nicht zu der Schaffung eines Bundeskulturministeriums kommen konnte. Dennoch wurde von Seiten des Deutschen Kulturrats – dem Spitzenverband der Bundeskulturverbände – 2013 nochmals gefordert, ein solches Ministerium einzurichten (dpa vom 15.08.2013). Der Beauftragte hat den Status eines Staatsministers80 und ist dem Bundeskanzleramt unterstellt. Organisatorisch ist ihm ein Leitungsstab aus fünf Stellen und eine Pressestelle zugeordnet, die wiederum ihren Sitz im Bundeskanzleramt haben. Die täglichen Amtsgeschäfte übernimmt als Leitungsposten ein Ministerialdirigent, dem fünf Abteilungen mit jeweils fünf bis sechs Referaten unterstellt sind (Organisationsplan BKM; Stand August 2017). Für die AKP relevant sind die Abteilung Gruppe K 3 (Medien; Film und Internationales) und die in dieser mit Kompetenzen in der AKP ausgestatteten Referate K 31 (Internationale Zusammenarbeit im Medienbereich; Deutsche Welle; Rundfunk) sowie K 34 (Internationale Zusammenarbeit Kultur; Protokoll; Europabeauftragter; Beauftragter für die deutsch-französische Zusammenarbeit) und K 36 (Filmwirtschaft; internationale Angelegenheiten des Films). Weiterhin für das Politikfeld relevant sind die Referate K 53 (Nationaler und internationaler Schutz von beweglichem Kulturgut) und K 54 (Denkmalschutz und Weltkulturerbe), die in der Abteilung Gruppe K 5 Grundsatzfragen der Kulturpolitik; Denkmal- und Kulturgutschutz angesiedelt sind. Das Aufgabengebiet des Amtes, das als oberste Bundesbehörde mit eigenem Geschäftsbereich agiert und für das in den Standorten in Bonn und Berlin nach eigenen Angaben etwa 230 Mitarbeiter arbeiten, ist sehr breit gefächert. Im Bereich der AKP der BRD kommen dem Amt vor allem Aufgaben von nationaler kultureller Bedeutung zu, die im Sinne des Subsidiaritätsprinzips am besten und wirkungsvollsten vom Bund übernommen werden können. Laut den „Eckpunkten für eine Verständigung über die Zuständigkeiten des Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien im Kulturbereich“ von 2002 kommen dem Amt im Bereich der AKP Zuständigkeiten im Bereich der Vertretungs- und Mitwirkungsfunktionen im Rat der Europäischen Union, in verschiedenen internationalen und supranationalen Organisationen und der Repräsentation deutscher Kultur im Ausland, der Unterstützung des internationalen Kulturaustausches, dem Schutz von historischen 80 Deswegen wird er oftmals auch Kulturstaatsminister genannt. Allerdings wurde das Amt erst im Februar 1999 zum Rang eines Staatsministers hochgestuft (von Beyme 2012: 202).

4.2 Die Policy-Arena der deutschen AKP

273

Kulturgütern (vor allem in Osteuropa), der kulturellen Betreuung nationaler Minderheiten sowie sich auf dem Bundesgebiet befindlicher fremder Volksgruppen sowie heimatloser Ausländer, bei kulturellen Projektförderungen sowie Förderungen des internationalen Künstleraustausches Kompetenzen zu (Maaß 2015: 244). Auch die internationale Medienzusammenarbeit sowie die mediale Außenpräsenz Deutschlands stellen eine wichtige Kompetenz des Amtes dar. Unter die Zuständigkeit bzw. die Finanzierung und Betreuung des Amtes fallen im Bereich der AKP die Villa Massimo und die Casa di Goethe (das einzige deutsche Museum im Ausland) in Rom, die Villa Romana in Florenz, das Deutsche Studienzentrum Venedig sowie die Villa Aurora in Los Angeles. Als wichtigster Zuwendungsempfänger allerdings gilt mit großem Abstand der deutsche Auslandsrundfunk DW. Seit 2002 existiert zudem eine Kulturstiftung des Bundes, die seitdem ihren Sitz in Halle an der Saale hat und durch einen Stiftungsrat unter Vorsitz des BKM geleitet wird, der gleichzeitig für den Großteil ihrer Finanzierung aufkommt. Anlass ihrer Gründung war u. a. die Erkenntnis, dass es eine Instanz zur Förderung von Kulturprojekten bundesweiter Bedeutung geben müsse.81 Dabei kann die Bundeskulturstiftung durchaus als einer der neueren Akteure in der gesamtdeutschen AKP gesehen werden, da ihr Schwerpunkt in der Förderung von internationalen Projekten liegt, oftmals in enger Zusammenarbeit mit dem GI (von Beyme 2012: 133 ff.). 2002 wurde vom Deutschen Kulturrat vorgeschlagen, dem BKM die Verantwortung für die AKP zu übergeben, um das Politikfeld dadurch vor weiteren Kürzungen zu schützen. 2006 wurde dieser Vorschlag von Monika Grütters (CDU) wiederholt (Werz 2006: 111), die seit 2013 bis in die Gegenwart auch das Amt des BKM innehat. Letztlich kam es jedoch zu keiner Veränderung der Zuständigkeiten. Im Vergleich zum ersten Jahr seines Bestehens und zur jüngeren Vergangenheit sind die finanziellen Mittel, die im Bundeshaushalt für den BKM vorgesehen waren, 81 Dabei geht das Projekt bereits bis auf Willy Brandt zurück, der 1973 als amtierender Bundeskanzler für die Gründung einer deutschen Nationalstiftung plädierte. Nachdem das Vorhaben in der Folge nach gescheiterten Verhandlungen auf Eis gelegt wurde, wurde 1993 zunächst eine privat finanzierte Deutsche Nationalstiftung gegründet. Die Gründung einer vom Bund finanzierten Deutschen Kulturstiftung wurde allerdings vom damaligen BKM Michael Naumann wieder angestoßen. Der Vorschlag wurde in der Folge zunächst von der damaligen Vorsitzenden des Bundestagsauschusses für Kultur Elke Leonhard (SPD) aufgenommen, die die Gründung einer „Nationalstiftung Kultur und Medien“ vorschlug. Diese sollte laut den Planungen ein Stiftungskapital von 50 Milliarden Mark erhalten, um in der Folge durch die Zinsen Projekte in Kultur, Wissenschaft und Forschung zu finanzieren. Der Plan stieß sowohl beim BKM Naumann als auch Bundesfinanzminister Hans Eichel auf Widerstand, sodass das Vorhaben abgelehnt und dann von Nida-Rümelin als Nachfolger Naumanns im Amt des BKM in deutlich kleinerem Rahmen wieder aufgenommen wurde.

274

4

Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

relativ stabil geblieben. Lediglich zum Ende der 2000er Jahre ist eine finanzielle Durststrecke festzustellen. Im Zuge der Veranstaltungen zum Status der Kulturhauptstadt Europas 2010 in Essen trat der BKM als größter Einzelförderer auf, weswegen in diesem Jahr auch ein starker Anstieg seiner Mittel zu beobachten ist (Auswärtiges Amt 2010b: 47) (Tabelle 4.11).

Tabelle 4.11 Entwicklung des AKP-Haushalts des BKM von 1999 bis 2017 Jahr

AKP-Haushalt in Mio. Euro*

Anteil am Gesamthaushalt des BKM in Prozent

Prozentuale Veränderung des AKP-Haushalts zum Vorjahr

1999

317,4

k. A.

2000

304,5

k. A.

−4,07

2001

303,5

k. A.

−0,34

2002

305,9

33,1

+0,78

2003

289

32,9

−5,51

2004

304,5

33,3

+5,38

2005

283,5

31,6

−6,92

2006

281,9

31,4

−0,55

2007

278,4

21,5

−1,25

2008

284,3

30,2

+2,12

2009

237

23,8

−16,64

2010

284,4

28,5

+20,02

2011

277,9

28,2

−2,31

2012

276,8

25,5

−0,37

2013

273,4

24,3

−1,26

2014

291,2

25,78

+6,51

2015

292,8

24,86

+0,56

2016

307,5

25,1

+5,02

2017

329,1

26,93

+7,02

Quelle: Deutscher Bundestag, Drucksache 16/4024 (2007): 24 (die Jahre 1999–2006 betreffend); AK(B)P-Berichte 2007–2017; https://www.bundeshaushalt-info.de *Die Summen wurden aufgerundet. Eigene Darstellung.

4.2 Die Policy-Arena der deutschen AKP

4.2.2

275

Die Mittlerorganisationen und ähnliche Einrichtungen

4.2.2.1 Auswärtige Kulturelle Programm- und Spracharbeit 4.2.2.1.1 Das Goethe Institut in München Das 1951 (wieder-)gegründete Goethe-Institut (GI) gilt als die größte und bedeutendste Mittlerorganisation der AKP der BRD und somit als primus inter pares der Akteure auf der Ausführungsebene (Merkel 1992: 112). Es wurde als privater Verein gegründet und war zunächst als vom Auswärtigen Amt vollkommen unabhängig anzusehen, bis es schließlich 1955 zu einer ersten Vereinbarung zwischen Auswärtigen Amt und GI kam und somit eine institutionelle Beziehung zwischen beiden Akteuren eingegangen wurde. Seitdem steht es in einer engen Zusammenarbeit mit dem Auswärtigen Amt, ist als privatrechtlicher, eingetragener Verein aber rein formal-juristisch unabhängig.82 Crückeberg bezeichnet das GI deshalb auch als „staatsnahen Verein mit außenkulturpolitischen Aufgaben“ (Crückeberg 2016: 82). Organisatorisch ist das GI, das seinen Hauptsitz in München hat, in sechs Abteilungen gegliedert, die wiederum über mehrere Unterabteilungen verfügen. Unabhängig von den Abteilungen existieren zudem drei Stabsbereiche (Kommunikation; Marketing und Vertrieb; Strategie und Evaluation). Der Vorstand, der den Abteilungen vorsteht, sitzt in den ständigen Vertretungen in Berlin und München. Daneben verfügt das GI über ein Präsidium, dem der ehrenamtlich agierende Institutspräsident vorsteht (Organigramm des Goethe-Instituts, Stand: 01.09.2017). Der eingetragene Verein GI besteht aus drei Arten von Mitgliedern. Ordentlichen und Außerordentlichen Mitgliedern sowie Mitgliedern kraft Amtes, die allesamt gleichgestellt sind. Ordentliche Mitglieder, deren Zahl auf 30 begrenzt ist, sind zum einen die BRD sowie Persönlichkeiten des kulturellen, wissenschaftlichen und gesellschaftlichen Lebens. Sie werden vom Präsidium und der Mitgliederversammlung vorgeschlagen und durch letztere gewählt. Außerordentliche Mitglieder wiederum sind je ein Abgeordneter einer jeden Fraktion des Bundestages. Diese werden von ihrer Fraktion jeweils für eine Legislaturperiode gewählt. Zudem wählt die Kultusministerkonferenz (KMK) weitere zwei außerordentliche Mitglieder, die als Vertreter der Bundesländer auftreten und ebenfalls für vier Jahre amtieren. Mitglieder kraft Amtes sind der Präsident und das Präsidium des GI. Eine Präsenz des Auswärtigen Amts sowie des Finanzministeriums im Präsidium ist mit jeweils einem der zwölf Mitglieder garantiert, sodass eine enge Verbindung zur Politik besteht. Drei Mitglieder werden von den Arbeitnehmern des GI gewählt, sechs von 82 Da das GI, ebenso wie der DAAD, nicht als Teil der diplomatischen Vertretungen Deutschlands im Ausland agiert, genießt es keine diplomatischen Vorrechte.

276

4

Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

der Mitgliederversammlung. Die Amtszeit beträgt jeweils vier Jahre. Die zehn Präsidiumsmitglieder werden von der Mitgliederversammlung gewählt. Das Präsidium wählt wiederum den zwei- bis drei-köpfigen Vorstand, der von einem Generalsekretär geleitet wird, kontrolliert dessen Arbeit und entscheidet über die Zulässigkeit von Vorstandsentscheidungen, die die Arbeit und Ausrichtung des Instituts grundsätzlich betreffen. Hierzu gehören u. a. die Schließung und Eröffnung von Instituten und finanzielle Angelegenheiten. Der Vorstand ist somit für den Tagesbetrieb zuständig und der Generalsekretär als der operative Leiter des GI zu sehen. Dabei hat der Posten des Generalsekretärs im Laufe der Existenz des GI phasenweise durchaus eine noch stärkere Dominanz in der Münchner Zentrale besessen. So wurde in einem Zeitungsartikel aus dem Jahr 1995 – aufgrund der Ankündigung seines Abschieds vom Posten – der damalige Generalsekretär Horst Harnischfeger (Amtszeit von 1976 bis 1996 sowie für kurze Zeit im Jahr 2003) als „faktischer Alleinherrscher“ bezeichnet (Michaelis in Die ZEIT vom 11.08.1995). Bezüglich der Präsidiumsentscheidungen hat das Auswärtige Amt ein Vetorecht. Außerdem kann es bei „gewichtigen politischen Gründen“ eine Maßnahme oder dessen Unterlassen durch den Vorstand ersuchen. Diesem Ersuchen ist stets Folge zu leisten. In den zweimal jährlich stattfindenden Mitgliederversammlungen hat die Bundesrepublik Deutschland ein Vetorecht, wenn die Beschlüsse „den Richtlinien, der Planung oder Koordination auf dem Gebiet der Auswärtigen Kulturpolitik oder der Öffentlichkeitsarbeit widersprechen“ (Goethe-Institut 2015: 5). Da das GI ein eingetragener Verein ist, kann es rechtlich gesehen selbstständig nach Maßgabe des Vorstands und der Vereinsmitglieder entscheiden, wie es seine Aufgaben erfüllen möchte. Es steht ihm dadurch auch frei, diese „Vereinsautonomie“ zugunsten eines Mitglieds oder gar eines Vereinsfremden zu beschneiden. Wie Crückeberg (2016: 84) darlegt, ist dies im Fall der Satzung des GI zu Gunsten des Auswärtigen Amts geschehen. Das GI ist somit eng an die Bundesregierung und insbesondere an das Auswärtige Amt gebunden.83 Noch deutlicher wird dies im aus dem Jahre 2004 stammenden Rahmenvertrag zwischen dem GI und dem Auswärtigen Amt, in dem Letzteres das GI „im Rahmen seiner verfassungsmäßigen Zuständigkeit“ mit klar festgelegten „Vertragsaufgaben“ betraut. Diese nehme das GI „in eigener Verantwortung“ wahr (Auswärtiges Amt/Goethe-Institut 2004: 2). Zudem muss das GI dem Auswärtigen Amt u. a. regelmäßig über seine Arbeit Bericht erstatten, über geplante Auslandsreisen der Angestellten informieren oder die Zustimmung zur Errichtung 83 Die enge Beziehung wird durch einen Personalaustausch verdeutlicht, der seit 2001 zwischen dem Auswärtigen Amt und seinen Auslandsvertretungen sowie dem GI praktiziert wird (Drucksache 15/2258 (2003): 33).

4.2 Die Policy-Arena der deutschen AKP

277

und Schließung von Zweigstellen einholen. Gleichzeitig verpflichtet sich das GI dazu, Forderungen des Auswärtigen Amts zum Schließen von Zweigstellen zu entsprechen (Ebenda: 3 f.). In der Vereinssatzung in der aktualisierten Fassung vom 30. Juni 2015 werden die Aufgaben des gemeinnützigen Vereins festgelegt: „Vereinszweck sind die Förderung der Kenntnis deutscher Sprache im Ausland, die Pflege der internationalen kulturellen Zusammenarbeit und die Vermittlung eines umfassenden Deutschlandbildes durch Informationen über das kulturelle, gesellschaftliche und politische Leben. Der Verein verfolgt ausschließlich und unmittelbar gemeinnützige Zwecke im Sinne des Abschnitts „Steuerbegünstigte Zwecke“ der Abgabenordnung. Er fördert Wissenschaft und Forschung, Bildung und Erziehung, Kunst und Kultur sowie die Völkerverständigung in Deutschland, Europa und der Welt“84 (Goethe-Institut 2015: 2). Das GI ist somit die einzige Mittlerorganisation, die die Auswärtige Spracharbeit (neben den in der Satzung folgenden Tätigkeiten) als ihre wesentliche Aufgabe nennt (Putzier 2015: 55). In dem aktuell geltenden Rahmenvertrag zwischen GI und dem Auswärtigen Amt wird die Spracharbeit gar an erster Stelle genannt.85 Gleichzeitig stellt Schreiner fest, dass vor allem der Bereich der Künste in der Arbeit des GI ein hohes Prestige besetze, das das der Bereiche Sprache sowie Wissenschaft, Bibliotheks- und Informationswesen übersteige (Schreiner 2007: 9). Zudem ist die Kenntnis der deutschen Sprache für die Teilnahme an Veranstaltungen vor Ort oftmals keine zwingende Voraussetzung, auch wenn ihre Kenntnis von Vorteil ist. So urteilte der ehemalige GI-Präsident Hoffmann in einem Beitrag zur Stellung des GI im Kulturdialog: „Tieferes Eindringen in die jeweilige Kultur wird nicht ohne Kenntnis ihrer Sprache möglich sein, aber das Interesse wird nicht allein über die Sprache darauf gelenkt“ (Hoffmann 1999). Die Erfüllung der genannten Aufgaben wird vom Auftraggeber, also dem Auswärtigen Amt, finanziert, das die Höhe der Zuwendungen nach eigenem Ermessen 84 Um den Austausch- und Verständigungscharakter des Instituts zu betonen wurde z. B. aus symbolischen Gründen das 150. GI in der militärisch besetzten Zone von Zypern eröffnet, um so für einen Dialog zwischen den beiden Teilen der Insel Position zu beziehen (KEA European Affairs 2016: 98). 85 So heißt es in dem Rahmenvertrag vom 12. August 2004 wörtlich unter Vertragsaufgaben: „1. Förderung der Kenntnis deutscher Sprache durch a) Erteilung und Förderung von Deutschunterricht im Ausland, b) Zusammenarbeit mit Unterrichtsverwaltungen, Institutionen und Lehrkräften im Ausland, c) fachliche Förderung ausländischer Sprachlehrer und Germanisten, d) Entwicklung und Verbesserung von Unterrichtsmethoden, Materialien und Sprachprüfungen sowie Mitwirkung an entsprechenden Maßnahmen Dritter, e) Verteilung von Stipendien zum Erlernen der deutschen Sprache.“

278

4

Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

festlegt (Harnischfeger 2016: 100). Dabei muss es sich allerdings ebenfalls an die Vorgaben des vom Bundestag verabschiedeten Bundeshaushalts halten. Im Untersuchungszeitraum von 1990 bis 2017 hat das GI sowohl in seiner organisatorischen, als auch programmatischen Ausrichtung sowie in den geographischen Schwerpunkten und in der finanziellen Mittelausstattung Veränderungen durchlebt. Die Deutsche Einheit stellte auch für die Tätigkeit des Instituts eine Zäsur da. Hier sind neben der Übernahme oder Schließung der Kulturinstitute der DDR die Expansion nach Osteuropa86 oder die Entgegnung der Befürchtungen vor einer deutschen Übermacht im Ausland und des schlechten Rufes Deutschlands nach den fremdenfeindlichen Ausschreitungen zu Beginn der 1990er Jahre zu nennen. Durch die verstärkte außenkulturpolitische Schwerpunktsetzung auf die MOE/GUS-Staaten in den 1990er Jahren kam es zu einem allgemeinen Umstrukturierungsprozess, der die Schließung von zahlreichen Zweigstellen aber auch die Eröffnung neuer Institute mit sich brachte. So wurden in den 1990er Jahren insgesamt 21 neue Institute gegründet und 38 geschlossen. Der Schließungsprozess wurde durch die Kürzungen der finanziellen Mittel ab 1995 verstärkt.87 Um zu einer größeren Flexibilität und Entbürokratisierung und dadurch ebenfalls zu Einsparung von finanziellen Mitteln beizutragen, kam es zudem zu einer Umstrukturierung innerhalb der Zentralverwaltung, deren Vollzug mit dem 2. Bericht der Bundesregierung zur AKP gemeldet wurde (Deutscher Bundestag, Drucksache 13/9999 (1998): 22). Das GI sollte in langfristiger Sicht eine verstärkte Informationspolitik betreiben, sodass der damalige Generalsekretär das Institut gar als „kulturelles Dienstleistungsunternehmen für die globale Außenwirkung der Bundesrepublik Deutschland“ definierte (zitiert in Kaitinnis 2018: 29). Anfang der 2000er Jahre kam es zur Fusion des GI mit der Mittlerorganisation Inter Nationes. Die Aufgaben von Inter Nationes waren vor allem in der politischen Öffentlichkeitsarbeit durch die Herstellung von Informationsmaterialien (Bildungsmedien, Print, Film) zur BRD angesiedelt, daher war das Bundespresseamt sein institutioneller Förderer und Projektmittelgeber. Zur Durchführung des Besucherprogramms erhielt es wiederum finanzielle Mittel vom Auswärtigen Amt. Sowohl an das Bundespresseamt als auch an das Auswärtige Amt war Inter Nationes durch 86 Bereits im Jahr 1988 kam es zur Öffnung des Sitzes in Budapest. Es folgten bis 1994 14 weitere Institutseröffnungen: Sofia/Bulgarien (1989); Prag/Tschechische Republik (1990); Warschau/Polen (1990); Krakau/Polen (1991); Moskau/Russland (1992); Minsk/Weißrussland (1993); St. Petersburg/Russland (1993); Riga/Lettland (1993); Bratislava/Slowakei (1993); Kiew/Ukraine (1994); Tiflis/Georgien (1994); Almaty/Kasachstan (1994). 87 So warf etwa der GI-Präsident der Bundesregierung und hier insbesondere dem Finanzminister Hans Eichel „Rasenmähermethoden“ bei der Schließung der GI vor. In den USA mussten z. B. gleich vier Institute geschlossen werden (Der SPIEGEL vom 01.11.1999).

4.2 Die Policy-Arena der deutschen AKP

279

einen Rahmenvertrag vom 01.01.1986 gebunden. Der letzte Haushalt vor der Fusion betrug insgesamt 48,01 Mio. D-Mark. Diese Mittel teilten sich in Projektmittel und institutionelle Mittel auf (Deutscher Bundestag, Drucksache 14/6825 (2001): 32). Inter Nationes hatte bereits Anfang bis Mitte der 1990er Jahre eine Strukturreform durchlaufen, die mit finanziellen Kürzungen und Personaleinsparungen verbunden war. Die Notwendigkeit seiner Existenz war zuvor zudem öffentlich angezweifelt worden, nachdem im August 1999 der Inhalt eines Berichts des Bundesrechnungshofes durchsickerte, der vorschlug, die politische Öffentlichkeitsarbeit, also die Hauptaufgabe von Inter Nationes, dem Bundespresseamt zu überlassen. Dadurch bekam der Vorschlag von GI-Präsident Hoffmann, Inter Nationes und GI zu fusionieren, an verstärkter Relevanz (Der SPIEGEL vom 02.08.1999). Bei einem Treffen der Vorstände beider Organisationen entschieden sie sich schließlich für eine Fusion, optierten aber für die „prinzipielle Fortführung der Aufgaben beider Mittler“. Dabei wurde eine sog. „Fusionsrendite“ als Ziel des Zusammenlegens ausgegeben, die wiederum in neue oder alte Arbeitsbereiche gesteckt werden sollte. Hierunter fiel etwa die „qualitative Verstärkung der medialen Außenpräsenz Deutschlands“ im Internet, der Ausbau des zuletzt stark reduzierten Besucherprogramms oder der personelle Ausbau von Auslandsinstituten in Krisengebieten (Goethe Institut/Inter Nationes 1999). Zum Zusammenschluss wurde jedoch in der Presse berichtet, dass sich lediglich sein Name und nicht die finanziellen Mittel vergrößert hätten. Zudem wurde 2002 von einem Einstellungsstopp berichtet, der aufgrund der finanziellen Kürzungen zu diesem Zeitpunkt bereits seit acht Jahren andauerte (Freund in Die Welt vom 22.05.2002). Im Jahr 2002 kamen erste Zweifel auf, ob die Arbeit der beiden ehemalig getrennt voneinander agierenden Mittler wirklich nebeneinander her laufen könnte, zumal der Standort von Inter Nationes in Bonn laut Fusionsvertrag bis 2005 gesichert war. Das Präsidium der fusionierten Mittlerorganisation beschloss jedoch bereits im März 2002 die schnellstmögliche Schließung des Standorts Bonn, nachdem das Auswärtige Amt und das Bundesfinanzministerium die entsprechende Vorgabe gemacht hatten (Hoffmanns in Die Welt vom 31.03.2002). Die Fusion mit Inter Nationes war jedoch nicht die einzige de facto „Übernahme“ von Organisationen und ihren Kompetenzen im Rahmen der AKP in dieser Zeit. Zum 01.01.2003 wurde auch die Verbindungsstelle für internationale Beziehungen des Deutschen Musikrats in das GI integriert (Deutscher Musikrat/Goethe-Institut 2002).88 88 Der Deutsche Musikrat, der als Dachverband der Musikorganisationen in der BRD fungiert und sich u. a. in 16 Landesmusikräte gliedert, gilt als Förderorganisation des musikalischen Nachwuchses, was sich bis zur Eingliederung im Rahmen der AKP sich vor allem durch die Organisation, Durchführung und Finanzierung von Auslandsreisen deutscher Musiker

280

4

Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

Durch die Fusion mit Inter Nationes kam es zu einer Umstellung von der bisher getätigten operativen zur strategischen Steuerung (Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages 2006: 8).89 Dadurch sollte eine „Stärkung der dezentralen Selbstverwaltung und größere Flexibilität und Eigenständigkeit der jeweiligen Führungsebenen“ erreicht werden (Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages 2006: 8). Hiermit waren Anpassungen bei Aufgaben und personeller Struktur verbunden. Weiterhin wurde eine Regionalisierung und Dezentralisierung der Ausrichtung des Institutes forciert, was sich durch Stärkung der Regionalbeauftragten und die Schaffung von regionalen Rahmenplänen zeigte. Weiterhin wurden einige Aufgaben, die zuvor vom GI wahrgenommen wurden, an im Zielland tätige Kulturgesellschaften abgegeben. Letztere wurden und werden zwar weiter durch das Auswärtige Amt gefördert, sind dafür jedoch deutlich kostengünstiger. In der Regel basieren sie auf einer bereits existierenden lokalen Auffangstruktur (Drucksache 15/2258 (2003): 12). Daneben wurde auch durch die verstärkte Schaffung von Lesesälen, Lehrmittelzentren, Sprachlernzentren oder Dialogpunkten in der islamischen Welt in zunehmendem Maße auf neue kostengünstige Erscheinungsformen bei der Arbeit des GI gesetzt (Auswärtiges Amt 2006b: 39). Die verstärkte Konzentration auf Entwicklungsländer und Boomstaaten wie China und Indien ist hier ebenfalls zu nennen. Dies war eine bereits länger andauernde Entwicklung, die nach den Anschlägen vom 11.09.2001 sowie der angesprochenen Konzeption 2000 eine verstärkte Relevanz für die Arbeit des GI bekam. Diese geographische Neuausrichtung auf Kosten der traditionell großen Repräsentation in Westeuropa und in den USA traf teilweise auf heftige Kritik, wie von Seiten des Bundestags-Unterausschusses Auswärtige Kulturpolitik, vor dem die damalige GI-Präsidentin Jutta Limbach die Strategie verteidigen musste (Limberg in Deutschlandfunk Kultur vom 26.06.2006). Die geographische Neuausrichtung brachte zudem teilweise neue Maßnahmen mit sich, was sich z. B. in der Initiative „Kultur und Entwicklung“ aus dem Jahr 2008 äußerte. Bei dieser stand nicht das Kulturprogramm des Instituts an sich im Mittelpunkt der Arbeit, sondern erfolgreiches Kulturmanagement an Interessierte zu vermitteln, die in Ländern der Entwicklungszusammenarbeit in Museen, Galerien oder anderen privaten und staatlichen Kultureinrichtungen arbeiten, um dort die und Musikprojekte des internationalen Jugendaustausches manifestierte. Die bis dahin in ihm angesiedelte Verbindungsstelle für Internationale Beziehungen war die für die AKP verantwortliche Stelle. 89 Der Unterschied zwischen operativer und strategischer Steuerung ist vor allem in der zeitlichen Planungsdimension zu sehen. Während die strategische Steuerung vor allem langfristig ausgelegt ist, ist die operative Steuerung auf die Kontrolle von kurz- und mittelfristigen Variablen wie z. B. Kosten konzentriert.

4.2 Die Policy-Arena der deutschen AKP

281

kulturelle Infrastruktur zu verbessern. Das Anliegen des GI war es zudem, zu einer engeren Zusammenarbeit zwischen Auswärtigem Amt und BMZ an der Schnittstelle Kultur und Entwicklung beizutragen (Wetzel 2010: 2 f.). 2007 wurde in Zusammenarbeit mit dem Auswärtigen Amt und beraten durch die Unternehmens- und Strategieberatung McKinsey (Crückeberg 2016: 81) ein weiterer Reformprozess der Mittlerorganisation gestartet, der insgesamt 128 Einzelmaßnahmen umfasste und zu denen auch die Reorganisation der Zentralverwaltung in München gehörte. So wurden etwa 25 Prozent des Personals in der Zentrale abgebaut und z. B. die bis dahin existierenden zwei Kulturabteilungen zusammengelegt sowie die Internetabteilung des Instituts gestärkt, um gerade auf dem digitalen Gebiet ein massives Defizit zu beseitigen (Knopp 2016: 172 f.). Die weltweit verteilten Zweigstellen des GI wurden zudem in 13 Regionen aufgeteilt und den dortigen Regionalbüros die Leitung für die jeweilige Region übergeben (Auswärtiges Amt 2009: 38). Durch die neue verstärkt dezentrale Planung und Entscheidungsfindung wurde nicht nur die Autonomie der einzelnen Regionalbüros gestärkt, die nun auch u. a. für die Budgetverteilung in der Region verantwortlich waren (Crückeberg 2016: 86), sondern gleichzeitig mittelfristig Personal in der Münchner Zentrale eingespart, deren Personalkürzung von 300 auf 230 Mitarbeiter im Jahr 2010 beschlossen wurde (Rost in Süddeutsche Zeitung vom 17.05.2010). Gleichzeitig bekamen die Auslandsvertretungen durch einen Runderlass des Auswärtigen Amts aus dem Jahr 2011 die Aufgabe, die Zielerfüllung der jeweiligen Zweigstellen kritisch zu beleuchten und dem Auswärtigen Amt jährlich intern Bericht zu erstatten (Crückeberg 2016: 83). Nach Jahren der Kürzungen konnte im Zuge des Reformprozesses ab 2008 auch wieder mit Mittelzuwächsen gerechnet werden, die manch einen Beobachter bereits frühzeitig dazu veranlassten, von einem „Boom bei Goethe“ zu sprechen (Knipphals in taz vom 11.9.2008). Dieser Mittelzuwachs war allerdings auch mit neuen Aufgabenbereichen verbunden. Dies waren zum einen die Organisation und Durchführung der „Deutschlandwochen“ und eine rege Beteiligung an den „Deutschlandjahren“, die im Zuge eines stärker verfolgten Nation-BrandingAnsatzes (siehe Punkt 4.2.2.4) veranstaltet wurden. Dazu kam die Ausweitung der Kulturarbeit in Afrika im Rahmen der „Aktion Afrika“ und die Beteiligung des Instituts am „PASCH-Programm“ des Auslandsschulwesens (siehe Punkt 4.2.2.3) (Speicher 2010). Neben der dargestellten außenpolitischen Tätigkeit hat die Arbeit des GI zudem eine bedeutende innenpolitische Dimension, die u. a. von den GI im Inland wahrgenommen wird. Diese wurde zusätzlich durch das Ehegatten-Nachzugsgesetz verstärkt, dass den Nachweis deutscher Sprachkenntnisse für die Erteilung eines Visums erforderte. Im Zuge der Flüchtlingskrise kam dem Institut weiterhin die

282

4

Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

wichtige Aufgabe der Erteilung von Sprachkursen für Geflüchtete in Deutschland zu, die von den inländischen Instituten durchgeführt wird. Stand 2017 unterhält das GI 159 Niederlassungen in 98 Ländern mit insgesamt 3500 Mitarbeitern. Etwaige Goethe-Zentren, Lesesäle, Prüfungs- und Sprachlernzentren (vor allem in den GUS-Staaten) oder Partnerorganisationen sind hier noch nicht eingerechnet. Der Haushalt des GI setzt sich aus einem aus öffentlichen Zuwendungen bezogenen Bereich und einem Eigenmittelbereich zusammen. Die öffentlichen Zuwendungen des Auswärtigen Amts, dessen größter Zuwendungsempfänger es ist, teilen sich wiederum in institutionelle Förderung (Personal, Verwaltung, Ausstattung, Instandhaltung der Gebäude) und Projektmittel (kulturelle Programmarbeit) auf. Dazu kommen sonstige Bundesmittel und Zuschüsse anderer öffentlicher und nicht öffentlicher Stellen. Die im Inland tätigen GI werden ausschließlich durch Eigenmittel finanziert. Die Eigenmittel der sich im Ausland befindlichen Zweigstellen sind seit den Sparanstrengungen Ende der 1990er und Anfang der 2000er Jahre deutlich gestiegen, wodurch der Zuschussbedarf gesenkt werden konnte (Drucksache 15/2258 (2003): 21 f.). Die Eigeneinnahmen werden durch Gebühren für Sprachkurse, Fernunterricht und Prüfungen und sonstige Seminare gewonnen. Daneben verzeichnet das GI Einnahmen durch Spenden und Sponsoring (Goethe Institut 2008: 118 f.). Im Jahr 2005 haben sich das Auswärtige Amt und das GI darauf verständigt, in einem Pilotprojekt die Arbeit der GI in Italien zu budgetieren. Die Institute sollten ein festes Budget bekommen, über das sie frei verfügen und das sie jahresübergreifend einsetzen konnten. Im Gegenzug verpflichteten sie sich gegenüber dem Auswärtigen Amt (mittels der Zielvereinbarungen), die gemeinsam festgelegten Ziele zu erreichen und über die Zielerreichung Bericht zu erstatten. Dies sollte Bürokratie abbauen, die mit dem herkömmlichen Steuerungssystem der kameralistischen Haushaltsordnung verbunden war, die bis dahin verfolgt wurde und einer aktiven und reaktiven Kulturarbeit vor Ort durch sein starres Wesen im Wege stand. Das Projekt sollte außerdem sicherstellen, dass die Kulturarbeit im Ausland auf die Kernziele der AKP ausgerichtet ist und sollte für mehr Transparenz und Kostenbewusstsein sorgen. Nachdem dieses Projekt positive Zwischenergebnisse verzeichnen konnte, wurde es Anfang 2006 auf weitere Weltregionen ausgeweitet (Auswärtiges Amt 2006b: 13). Gleichzeitig ist das GI dazu verpflichtet, dem Auswärtigen Amt jährlich einen Bericht über die vergangenen Aktivitäten sowie das Jahresbudget vorzulegen (Tabelle 4.12).

4.2 Die Policy-Arena der deutschen AKP

283

Tabelle 4.12 Entwicklung des Haushalts des GI in Mio. Euro von 1990 bis 2017* Jahr

Gesamthaushalt

Förderung durch das Auswärtige Amt

Eigeneinnahmen

1990

k. A.

118,7

13,98

1991

k. A.

137,2

k. A.

1992

k. A.

152,8

k. A.

1993

k. A.

169,2

k. A.

1994

k. A.

158,7

k. A.

1995

k. A.

154,7

k. A.

1996

k. A.

158,4

k. A.

1997

k. A.

156,1

k. A.

1998

k. A.

151,2

k. A.

1999

k. A.

151,7

k. A.

2000

k. A.

150,7

k. A.

2001

k. A.

165,2

k. A.

2002

k. A.

161,1

k. A.

2003

k. A.

169,1

k. A.

2004

k. A.

169,1

k. A.

2005

k. A.

159,5

33.4

2006

207,2

159,8

40,7

2007

254

174,3

84,5

2008

285

201

85

2009

288,4

229

k. A.

2010

290,3

216

k. A.

2011

368

218

124

2012

366

221

135

2013

351

208,1

121,2

2014

361

213,6

126

2015

388

230

135 (Fortsetzung)

284

4

Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

Tabelle 4.12 (Fortsetzung) Jahr

Gesamthaushalt

Förderung durch das Auswärtige Amt

Eigeneinnahmen

2016

405

241

140

2017

396

243

135

Quelle: Deutscher Bundestag, Drucksache 16/4024 (2007) (1990 bis 2005); AK(B)P-Berichte und GI-Jahresbücher 2007–2017. Aufgrund teils widersprüchlicher Angaben können hier nur die Zuschüsse des Auswärtigen Amts ohne Mittel sonstiger Stellen beim öffentlichen Bereich angegeben werden. Aus diesem Grund kommt eine Differenz zwischen dem öffentlichen- und Eigenmittelbereich und dem Gesamthaushalt zustande. Daneben können sonstige Einnahmen zu dieser Differenz beitragen. *Die Summen wurden aufgerundet. Eigene Darstellung.

4.2.2.1.2 Das Institut für Auslandsbeziehungen in Stuttgart Das Institut für Auslandsbeziehungen (ifa) gilt als das „Reflexionsforum“ der AKP (Schreiner 2007: 9). Laut dem Rahmenvertrag, den das ifa mit dem Auswärtigen Amt, vertreten durch den Leiter der Abteilung für Kultur und Kommunikation, geschlossen hat und der in seiner aktuellsten Version vom 13.02.2014 vorliegt, werden als Vertragsaufgaben des Instituts die „Darstellung des kulturellen Lebens in Deutschland“, die „Förderung und Pflege des internationalen kulturellen Austausches zwischen Deutschland und dem Ausland“, die „Förderung des internationalen und interkulturellen Dialogs“, die „kulturelle Förderung der deutschen Minderheiten in den MOE/SOE-Staaten“, die „Dokumentierung der Auswärtigen Kulturund Bildungspolitik, des Kulturaustausches und der internationalen Kulturbeziehungen […] und Förderung der politischen und wissenschaftlichen Diskussion in Forschung, Lehre und Medien über diese Themen“, die „Vermittlung eines umfassenden, modernen Deutschlandbildes sowie Förderung des Verständnisses für Deutschland im Ausland“, die „Förderung der Entwicklung freier und unabhängiger Medien im Ausland“ und die „Unterstützung anderer Einrichtungen, die sich die Förderung der internationalen Beziehungen zum Ziele gesetzt haben“ angeführt (Auswärtiges Amt/Institut für Auslandsbeziehungen 2014: 2). Folgerichtig besteht das ifa aus vier Abteilungen: Kunst, Dialoge, Medien und Verwaltung. Um die festgelegten Aufgaben zu erfüllen, werden u. a. eine eigene Zeitschrift namens „Kulturaustausch“ herausgegeben und eine Fachbibliothek sowie verschiedene Forschungsprogramme zu AKP betrieben. Hier wäre vor allem der Wissenschaftliche Initiativkreis „Kultur und Außenpolitik“ (WIKA) zu nennen, in dessen Rahmen seit 2010 zahlreiche Forschungsprojekte durchgeführt wurden. Daneben bestehen eine Strategiegruppe „Kultur und Entwicklung“ und weitere

4.2 Die Policy-Arena der deutschen AKP

285

Förder-, Beratungs- und Reflektionsprogramme. In diesem Rahmen wurde im Jahr 2016 als Fort- und Weiterbildungszentrum die ifa-Akademie gegründet, an der Seminare und Tagungen abgehalten werden. Eine besonders intensive Zusammenarbeit besteht mit dem GI. In dieser Hinsicht wurde im Untersuchungszeitraum im November 1993 der erste Kooperationsvertrag zwischen beiden Mittlerorganisationen unterzeichnet, der ihre Zuständigkeiten klarstellte. In dem Vertrag verpflichtete sich das ifa zur Durchführung von Ausstellungen im Bereich von Kunst, Design und Architektur und zur Dokumentation der weltweiten Tätigkeit des GI durch Sammlung möglichst aller Publikationen diesbezüglich (Deutscher Bundestag, Drucksache 13/3823 (1996): 24). 2006 wurde ein neuer Kooperationsvertrag zwischen beiden Institutionen unterzeichnet. Die Federführung bei der Erarbeitung des Vertrags wurde allerdings vom Auswärtigen Amt übernommen, vor allem mit dem Ziel, die zu diesem Zeitpunkt herrschenden finanziellen Engpässe in der AKP zu überwinden. Dabei wurden Synergieeffekte im Rahmen der Bildenden Künste, der Durchführung von Tourneeveranstaltungenbzw. ausstellungen, der Informationsarbeit, der Förderung deutscher Minderheiten sowie der zivilen Krisenprävention gesucht (Auswärtiges Amt 2006a). Seit 1995 wird zudem das Vortragsprogramm der Bundesregierung vom ifa durchgeführt (Deutscher Bundestag, Drucksache 13/3823 (1996): 23). Nicht nur durch diesen Kooperationsvertrag wird deutlich, dass das ifa „in eigener Verantwortung als Mittlerorganisation im Bereich der Auswärtigen Angelegenheiten“ wirkt (Auswärtiges Amt/Institut für Auslandsbeziehungen 2014: 3), seinem Handeln jedoch durch die Orientierung an den Leitlinien, der Zielvereinbarung sowie dem generell engen informationstechnischen Austausch zwischen ifa und Auswärtigem Amt etc. Grenzen gesetzt sind. So heißt es in dem Rahmenvertrag auch: „Erhebt das Auswärtige Amt aufgrund außenpolitischer Überlegungen oder aufgrund von Sicherheitsbesorgnissen Bedenken gegen die Durchführung eines Vorhabens des ifa, so entspricht das ifa diesen Bedenken“ (Auswärtiges Amt/Institut für Auslandsbeziehungen 2014: 4). Nicht zuletzt aufgrund der jährlichen Vorlage eines Wirtschaftsplans und eines Stellen- und Organisationsplans, die sich an dem Bundeshaushaltsplan zu orientieren haben, sind der Verwaltungs- und Finanzautonomie des ifa ebenfalls enge Grenzen gesetzt. Daneben arbeitet das Institut außerdem eng mit anderen Mittlerorganisationen und mit dem Auswärtigen Amt zusammen. Hier wäre z. B. die Martin Roth-Initiative zu nennen, die seit 2018 zusammen mit dem Auswärtigen Amt und dem GI durchgeführt wird. Nachdem es lange eine Institution des öffentlichen Rechts war, ist das ifa seit 1997 ein eingetragener Verein in privater Trägerschaft. Dies war eine Reaktion auf eine Forderung des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages, der eine

286

4

Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

Umstrukturierung des Instituts hinsichtlich eines größeren Mitspracherechts bei seiner Kontrolle anmahnte (Deutscher Bundestag, Drucksache 13/9999 (1998): 23). Neben den Geldern des Auswärtigen Amtes (das jährlich etwa 75 Prozent des Haushalts stellt) wird das ifa durch das Land Baden-Württemberg sowie die Stadt Stuttgart unterstützt, in der es seinen Sitz hat. Seit April 2009 betreibt das Institut zudem ein ifa-Haus in Berlin, bis 2004 wurde auch eine Galerie in Bonn betrieben. Im Laufe der letzten drei Jahrzehnte konnte das ifa seinen Haushalt deutlich steigern. Betrug dieser 1990 noch 7,54 Mio. Euro, steigerte er sich bis 2005 auf bereits 14,04 Mio. Euro (Deutscher Bundestag, Drucksache 16/4024 (2007): 27) und für das Jahr 2017 auf knapp 22,5 Mio. Euro (Bundeshaushaltsplan 2017, Einzelplan 05: 56).

4.2.2.1.3 Das Deutsche Archäologische Institut (DAI) in Berlin Das in Berlin ansässige und 1820 gegründete DAI nimmt als älteste Institution in der deutschen AKP als Forschungsinstitution eine Sonderrolle ein. Seit 1874 ist es, mit einer Unterbrechung zwischen 1934 und 1970, dem Auswärtigen Amt zugeordnet. Mit der deutschen Wiedervereinigung hat es große Teile der DDR-Archäologie durch die Übernahme des Zentralinstituts für Alte Geschichte und Archäologie der ehemaligen Akademie der Wissenschaften der DDR aufgenommen. Mitte der 1990er Jahre wurde es administrativ in verschiedene Abteilungen gegliedert. So entstand 1995 die Eurasien-Abteilung und 1996 die Orientabteilung. Daneben unterhält es Auslandszweigstellen mit teilweise langer Tradition. Hier wären die Zweigstellen in Rom, Athen, Kairo, Istanbul, Madrid sowie Ausgrabungsstationen in Damaskus, Lissabon sowie Sanaa zu nennen. Daneben werden zwei Kommissionen unterhalten: Die Kommission für Alte Geschichte und Epigrafik in München sowie die Kommission für Allgemeine und Vergleichende Archäologie in Bonn. Seit 2005 müssen ebenso wie die Zentrale in Berlin alle Abteilungen und Kommissionen jährliche Forschungsberichte vorlegen. Das DAI musste außerdem in Vorbereitung einer Evaluierung durch den Wissenschaftsrat 2007 eine Gesamtkonzeption und ein Strategiepapier zur Forschungs- und Personalentwicklung erarbeiten (Auswärtiges Amt 2006: 43). Während sich zu Beginn der 1990er Jahre der Haushalt des DAI noch auf 17,87 Mio. Euro bezifferte, konnte dieser bis 2005 nur leicht auf 20,88 Mio. Euro gesteigert werden (Deutscher Bundestag, Drucksache 16/4024 (2007): 27), um in der Folge jedoch stark anzusteigen (2010: 30,9 Mio. Euro). Für das Haushaltsjahr 2017 wurden 37,661 Mio. Euro veranschlagt (Bundeshaushaltsplan 2017, Einzelplan 05: 84).

4.2 Die Policy-Arena der deutschen AKP

287

4.2.2.1.4 Villa Aurora-Thomas Mann House in Los Angeles Die Villa Aurora befindet sich in Los Angeles und war das Zuhause des Schriftstellers Lion Feuchtwanger und seiner Ehefrau während ihres Exils. Zudem beherbergte es während der Zeit des Nationalsozialismus weitere exilierte deutscher Schriftsteller und Künstler. Es wird seit 1995, als es durch den Berliner Verein der Freunde und Förderer der Villa Aurora in Besitz genommen wurde, vom Auswärtigen Amt und dem BKM finanziell gefördert. Der Großteil des Geldes entfällt auf das Stipendiatenprogramm, in dessen Rahmen es deutsche Künstler für jeweils drei Monate beherbergt. Die institutionelle Förderung der Einrichtung betrug so für das Jahr 2017 890.000 Euro vom Auswärtigen Amt (Bundeshaushaltsplan 2017, Einzelplan 05: 49) und 210.000 Euro vom BKM (Bundeshaushaltsplan, Einzelplan 05: 68). Seit 2007 wird jährlich die Villa Aurora Night in Berlin veranstaltet, bei der die in der Villa Aurora entstandenen Arbeiten präsentiert werden (Auswärtiges Amt 2009: 42). Dasselbe Konzept wird mit dem Thomas Mann House verfolgt. Das sich in Pacific Palisades – einem Stadtteil der kalifornischen Metropole Los Angeles – befindende ehemalige Wohnhaus Thomas Manns, das während des 2. Weltkriegs auch Schriftsteller und Denker im Exil beheimatete und deswegen von Steinmeier als das „Weiße Haus des Exils“ bezeichnet wurde, wurde vom deutschen Staat im Jahr 2016 für insgesamt 14 Mio. US-Dollar erworben und soll vor allem dem intellektuellen Austausch zwischen deutschen und US-amerikanischen Staatsbürgern dienen (Zekri in Süddeutsche Zeitung vom 18.11.2016). Zuvor war das verwaiste und nicht unter Denkmalschutz stehende Gebäude vom Abriss bedroht, wogegen sich in deutschen intellektuellen Kreisen starker Protest regte (Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestags 2017: 4 f.). Der Deutsche Kulturrat verzeichnete das Haus gar auf seiner „Roten Liste der gefährdeten Kultureinrichtungen“, von der es nach dem Kauf wieder gestrichen wurde (Deutscher Kulturrat vom 18.11.2016). Im folgenden Jahr wurde es in den Verantwortungsbereich der Villa Aurora gegeben und ein Kooperationsvertrag zwischen dem GI, dem Thomas-Mann-House sowie der Villa Aurora unterzeichnet, um „Synergien zwischen den Netzwerken und Programmen des Goethe-Instituts in Nordamerika, der Künstlerresidenz Villa Aurora und des neu entstehenden Thomas Mann House zu schaffen“ (Goethe-Institut/Villa Aurora-Thomas Mann House 2017). In diesem Vertrag wurde weiterhin festgelegt, dass die Tätigkeit des Hauses im Juni 2018 beginnen würde. In der Tat wurde es nach einem mehrmonatigen Umbau, der ca. fünf Mio. US-Dollar kostete, am 18.06.2018 von Bundespräsident Frank-Walter Steinmeier offiziell eröffnet (Dege in DW vom 19.06.2018). Es wird jährlich bis zu 15 Kulturschaffende beherbergen, die abwechselnd in den fünf Apartments der Villa wohnen und

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4

Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

zuvor von einem Beirat ausgewählt werden. Finanziell gefördert wird das Thomas Mann House vom Auswärtigen Amt, dem BKM sowie aus privater Hand, genauer durch die durch die Berthold Leibinger Stiftung, die Robert Bosch Stiftung und die Alfried Krupp von Bohlen und Halbach Stiftung (Presse- und Informationsamt der Bundesregierung vom 15.06.2018).

4.2.2.1.5 Die Villa Vigoni am Comer See Die Villa Vigoni in Loveno de Menaggio am Comer See wurde 1986 als eingetragener Verein gegründet und bereits zuvor im Jahr 1983 der BRD mit dem Ziel übergeben, in dem Gebäude ein deutsch-italienisches Begegnungszentrum zu eröffnen. Mit der Vereinsgründung 1986 wurde auch eine Regierungsvereinbarung zwischen Deutschland und Italien geschlossen, die eine paritätische Finanzierung des Hauses vorsah. Seitdem erfolgen dort Studienaufenthalte und es werden unterschiedliche Veranstaltungen wie Kolloquien, Seminare oder Diskussionsrunden abgehalten. Von deutscher Seite aus wird das Haus vom BMBF finanziert. Im Jahr 2017 erhielt der Verein vom BMBF Zuwendungen in Höhe von 1,126 Mio. Euro (Bundeshaushaltsplan 2017, Einzelplan 30). 4.2.2.1.6 Die Villa Massimo in Rom, die Villa Romana in Florenz und das Deutsche Studienzentrum in Venedig Die Villa Massimo in Rom wurde 1910 von Eduard Arnhold gestiftet. Sie und die Villa Romana in Florenz, die bereits fünf Jahre zuvor von Max Klinger gegründet wurde, sind „die beiden traditionsreichsten deutschen Künstlerakademien auf italienischem Boden“ (Bergdolt 2012: 31). Die sich seit 1956 im Besitz der BRD befindende Villa Massimo wird vom BMI betrieben und ist von ihrer Ausrichtung nicht direkt als eine Institution der deutschen AKP aufzufassen, da sie sich in erster Linie der deutschen Kulturförderung widmet und nicht den Anspruch verfolgt, ein ausländisches Publikum anzusprechen. Sie ermöglicht deutschen Künstlern längere Aufenthalte in ihren Ateliers. Dadurch können jedoch durchaus Kontakte und Synergieeffekte entstehen, die auch etwas zur Außenwahrnehmung der deutschen Kunstszene beitragen können. Die Villa Romana in Florenz wiederum richtet sich sowohl an deutsche als auch an internationale Künstler und bietet ein umfangreiches Veranstaltungsprogramm an. Das deutsche Studienzentrum in Venedig, das 1970 als unabhängiger Verein mit der Intention, „eine Oase unabhängiger, quellenorientierter Forschung zu schaffen, die es vor politischer und wissenschaftsideologischer Vereinnahmung zu schützen galt“ (Ebenda: 35), gegründet wurde, verfolgt eine interdisziplinäre Ausrichtung und fördert und beherbergt deutsche Wissenschaftler unterschiedlicher Disziplinen.

4.2 Die Policy-Arena der deutschen AKP

289

Dabei dominieren vor allem die Kunstwissenschaften, jedoch werden auch Forscher anderer Geisteswissenschaften gefördert. Die drei Institutionen sind durch einen gegenseitigen Stipendiatenaustausch miteinander verbunden. Die Finanzierung, die für das Jahr 2017 für alle drei Institutionen auf 3,224 Mio. Euro beziffert wurde und von der das Studienzentrum in Venedig klar den größten Anteil einnimmt, erfolgt aus Haushaltsmitteln des BKM (Bundeshaushaltsplan 2017, Einzelplan 04: 68).

4.2.2.1.7 Kulturakademie Tarabya Die 2012 gegründete Kulturakademie im Istanbuler Vorort Tarabya wird als Teil der deutschen Botschaft in der Türkei betrieben und dient sowohl als Künstlerresidenz als auch als Veranstaltungsraum für den deutsch-türkischen Kulturdialog. Dabei wird sie vom GI unterstützt, das die in der Residenz wohnenden Künstler betreut und Kontakte mit der lokalen Kulturszene herstellt (Deutscher Bundestag, Drucksache 18/5057: 37). Jährlich werden von einer fünfköpfigen Jury 16 Künstler für einen vierbis achtmonatigen Aufenthalt in dem Haus ausgewählt. Dabei ist Voraussetzung, dass die Künstler ihren Arbeits- und Wohnsitz in Deutschland haben. Finanziert wird die Kulturakademie durch das Auswärtige Amt, das für die Stipendien der Künstler im Jahr 2017 230.000 Euro zur Verfügung stellte (Bundeshaushalt 2017, Einzelplan 05: 46). 4.2.2.1.8 Das Haus der Kulturen der Welt in Berlin Das 1989 unter maßgeblicher Mitwirkung des GI gegründete Haus der Kulturen der Welt (HKW) wird als GmbH vom Bund und dem Bundesland Berlin als Gesellschafter betrieben90 und hat als seine Hauptaufgabe, in Sinne der „kulturellen Zweibahnstraße“ ausländische Kulturen zu präsentieren und zu vermitteln, um gegen Vorurteile gegenüber diesen vorzugehen. Der geographische Schwerpunkt liegt seit der Gründung auf den Kulturen der Kontinente/Regionen Afrika, Asien, Lateinamerika und Asien. Die Kulturvermittlung erfolgt vor allem durch Ausstellungen, Filme, Tagungen und Literaturveranstaltungen (Coenen 1998: 7). Eine erste mit einem großen finanziellen Budget (15,5 Mio. D-Mark vom Auswärtigen Amt und den Bundesländern, zwischen vier und fünf Mio. D-Mark durch den indischen Staat) verbundene organisatorische Mammutleistung bestritt das HKW bereits mit dem Auftrag, das 1991 und 1992 stattfindende Festival of India zu veranstalten, in dessen Rahmen an verschiedenen Veranstaltungsorten über 1000

90 In dieser GmbH sind zudem die Berlinale und die Berliner Festspiele eingeschlossen. Geleitet wird die GmbH von einem kaufmännischen Geschäftsführer.

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4

Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

Veranstaltungen in acht Monaten stattfanden und durch das es sich als Akteur der AKP etablierte (Coenen 1998: 8). Die projektunabhängig fließende institutionelle Förderung wurde bis 1994 vom Berliner Senat alleine getragen, während von Bund und Ländern Programmmittel beigesteuert wurden. Nachdem die institutionelle Förderung eingestellt wurde, führte dies Mitte der 1990er Jahre zu einer Finanzkrise im HKW. Um die weggefallenen Mittel zu kompensieren, bekam es ab 1995 zweckgebundene Bundeszuwendungen, die aus dem Kulturfonds des Hauptstadtvertrages stammten (Deutscher Bundestag, Drucksache 13/9999 (1998)). 2001 wurde das HKW durch eine Fusion mit den Berliner Festspielen zu einem Geschäftsbereich der neu gegründeten „Kulturveranstaltungen des Bundes in Berlin GmbH“, unter deren Dach auch die Internationalen Filmfestspiele in Berlin organisiert werden und deren alleiniger Gesellschafter die Bundesrepublik Deutschland ist, die wiederum durch den BKM vertreten wird. Der BKM wurde somit auch Hauptgeldgeber des HKW, indem er den Großteil der institutionellen Förderung und der Mittel für die Programmarbeit beisteuerte. Weitere Mittel kommen vom Auswärtigen Amt. Der Gesamthaushalt der „Kulturveranstaltungen des Bundes in Berlin GmbH“ betrug im Jahr 2017 54,057 Mio. Euro (Bundeshaushaltsplan 2017, Einzelplan 04: 84).

4.2.2.1.9 Max Weber Stiftung – Deutsche Geisteswissenschaftliche Institute im Ausland in Bonn Der Zusammenschluss der Deutschen Geisteswissenschaftlichen Institute im Ausland ist dem BMBF unterstellt. Die fünf historischen Institute bilden den Kern der Vereinigung. Die Institute sind in Rom (1888 gegründet), Paris (1958), London (1975), Washington D. C. (1987) und Warschau (1993) angesiedelt. Daneben gehören das Kunsthistorische Institut in Florenz (1897), das Orient-Institut in Beirut91 (1961), das Deutsche Institut für Japanstudien in Tokio (1988), das Deutsche Historische Institut in Moskau (2005) und das Deutsche Forum für Kunstgeschichte in Paris (2006 aufgenommen) zum Zusammenschluss. „Alle Geisteswissenschaftlichen Auslandsinstitute nehmen Aufgaben im Bereich der Forschung, des Service und der Nachwuchsförderung wahr, wobei die Aufgaben im Bereich der Forschung den Kern ihres Auftrags darstellen“ (Deutscher Wissenschaftsrat 1999: 3). Auch an den Instituten gingen die Umstrukturierungsmaßnahmen der frühen 2000er Jahre nicht spurlos vorbei. So wurde im 5. AKP-Bericht 2000 erstmals von einer möglichen Zusammenlegung der Institute zu einer öffentlich-rechtlichen 91 Im libanesischen Bürgerkrieg zwischen 1975 und 1990 musste das Institut zwischenzeitlich Teile seiner Tätigkeit nach Istanbul auslagern.

4.2 Die Policy-Arena der deutschen AKP

291

Stiftung gesprochen. Im Zuge dessen wurde bereits die Integration des Kunsthistorischen Instituts in Florenz in die Max-Planck-Gesellschaft verkündet. Dabei wurde auf die Empfehlungen des Deutschen Wissenschaftsrats zurückgegriffen, der empfahl „unter Nutzung von Synergieeffekten die Flexibilität der Einrichtungen [zu] erhöhen, ihre wissenschaftliche Selbstverwaltung und ihre Kooperation untereinander [zu] stärken und die Sichtbarkeit der Gesamtheit der Institute in der Öffentlichkeit [zu] fördern“ (zitiert in Deutscher Bundestag, Drucksache 14/6825 (2001): 34). Am 26.04.2002 kam es in der Folge im Bundestag zur Verabschiedung des Gesetzes zur Errichtung der Stiftung Deutsche Geisteswissenschaftliche Institut im Ausland, das zum 01.07.2002 in Kraft trat. Sinn der Stiftung ist es u. a., für eine bessere Kooperation der Institute untereinander zu sorgen und ihre öffentliche Sichtbarkeit im Verbund zu erhöhen. 2005 gründete die Stiftung in Zusammenarbeit mit der Zeit-Stiftung und der Alfried Krupp von Bohlen und Halbach-Stiftung das Deutsche Historische Institut in Moskau (Auswärtiges Amt 2005: 45). Es folgte 2006 die Aufnahme des Deutschen Forums für Kunstgeschichte in Paris in den Verbund, nachdem der Wissenschaftsrat zwei Jahr zuvor dies im Zuge einer positiven Evaluierung vorgeschlagen hatte. 2012 gab sich der Zusammenschluss aufgrund seines 10-jährigen Jubiläums zum 01.07. den neuen Namen Max Weber Stiftung – Deutsche Geisteswissenschaftliche Institute im Ausland. Außerdem werden seit 2012 neue transnationale Forschungsgruppen von dem Zusammenschluss gefördert, die nicht an einem der Institute angesiedelt sein müssen. Finanziert wird die Max-Weber-Stiftung über Gelder des BMBF. Dabei konnten die finanziellen Mittel seit 1990 deutlich gesteigert werden. Während der Gesamthaushalt der Institute 1990 noch 12,450 Mio. Euro betrug, verdoppelte er sich bis zum Jahr 2005 auf 24,250 Mio. Euro (Deutscher Bundestag, Drucksache 16/4024 (2007): 27) und stieg bis zum Jahr 2017 weiter auf nun 40,705 Mio. Euro an (Bundeshaushaltsplan 2017, Einzelplan 30: 34).

4.2.2.2 Außenwissenschafts- und Außenbildungsarbeit Die Außenwissenschafts- und Außenbildungsarbeit manifestiert sich im Rahmen der deutschen AKP in folgenden Bereichen: In Hochschulkooperationen und dem Wissenschaftler- und Studentenaustausch, Austauschprogrammen innerhalb der Berufsbildung, Erwachsenenbildung, internationaler gesellschaftspolitischer Bildungsarbeit sowie durch das Auslandsschulwesen. Zu Beginn der 1990er Jahre hatte gerade die Außenwissenschaftsarbeit innerhalb des Politikfeldes der AKP einen schweren Stand, da zu dieser Zeit andere Prioritäten, insbesondere bezüglich der auswärtigen Sprachpolitik in den GUS/MOE-Staaten, gesetzt wurden. Besonders in den ersten Jahren nach der Wiedervereinigung konnte

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Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

das finanzielle und personelle Volumen des Wissenschaftsaustausches deswegen kaum gesteigert werden – abgesehen von der Übernahme der DDR-Stipendien und dem generell starken Wachstum in den MOE-Staaten. Letzteres stieß jedoch aufgrund fehlender finanzieller Mittel ebenfalls schnell an seine Grenzen (Deutscher Bundestag, Drucksache 13/3823 (1996): 8). Im Jahr 2014 brachte der Wissenschaftliche Dienst des Deutschen Bundestages eine Analyse der Deutschen Außenwissenschaftspolitik heraus, in der ihre Akteure in sechs verschiedene Kategorien unterteilt werden: In die Nichtstaatlichen wissenschaftsfördernden und durchführenden Organisationen (DFG, MaxPlanck-Gesellschaft, Helmholtz-Gemeinschaft, Fraunhofer Gesellschaft, LeibnitzGesellschaft und Leopoldina); in die Nichtstaatlichen Mittlerorganisationen der Auswärtigen Kultur- und Bildungspolitik (Alexander-von-Humboldt-Stiftung; DAAD); in die Hochschulen als eigenständiger Akteur der Außenwissenschaftspolitik; in die Stiftungen, Think-Tanks und weiteren Akteure (Robert Bosch Stiftung; Studienstiftung des deutschen Volkes; Centrum für Hochschulentwicklung; Bertelsmann Stiftung etc.). Zudem wurden auch die einzelnen Bundesländer und die drei Bundesministerien Auswärtiges Amt, Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) sowie das Bundesministerium für Entwicklung und Zusammenarbeit (BMZ) als Akteure aufgezählt (Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages 2014: 12). In der Folge sollen jedoch lediglich die nichtstaatlichen Mittlerorganisationen der Außenwissenschaftspolitik behandelt werden, die hier aufgrund ihrer Positionierung auf der Implementationsebene als Außenwissenschaftsarbeit bezeichnet wird. Dadurch soll der aktive Charakter der Organisationen betont werden, der sich von der planerischen und programmatischen Arbeit auf der Ministeriumsebene klar unterscheidet. Aufgrund der Verwandtschaft mit der Außenbildungsarbeit, unter die u. a. das Auslandsschulwesen fällt, werden beide Tätigkeitsfelder der AKP hier gemeinsam behandelt.

4.2.2.2.1 Der Deutsche Akademische Austauschdienst in Bonn Der Deutsche Akademische Austauschdienst (DAAD) gilt gegenwärtig als weltweit größte Förderorganisation für akademischen Austausch. Die 1925 gegründete Mittlerorganisation ist ein eingetragener Verein und eine gemeinsame Selbstverwaltungseinrichtung der deutschen Hochschulen, weswegen der DAAD eine organisatorische Sonderstellung in der AKP besitzt, da dieser sowohl als Mittlerorganisation für die auf den Länderebene angesiedelten Hochschulen als auch im Rahmen der staatlichen AKP wirkt (Göbel 2015: 43). Sein Hauptsitz ist in Bonn, allerdings verfügt er auch über eine Niederlassung in Berlin, die vor allem für das Berliner Künstlerprogramm zuständig ist. Während der DAAD verwaltungstechnisch mit dem BMBF verbunden ist, ist der

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wichtigste institutionelle Geldgeber das Auswärtige Amt. In diesem Zusammenhang werden Zielvereinbarungen mit jährlich erneuerten Arbeitsplänen geschlossen. Eine ressortübergreifende Abstimmung findet zum einen über die Botschaften vor Ort und zum anderen über die DAAD-eigenen Organe statt (Bode 2007: 23). Weitere finanzielle Mittel kommen im Rahmen der Projektförderung vom BMZ (Hochschulkooperationen im entwicklungspolitischen Bereich) und vom BMBF. Die Hauptaufgabe des DAAD ist die Vergabe von Forschungs- und Studienstipendien an ausländische Wissenschaftler und Studierende. Daneben betreut und finanziert er u. a. Hochschulpartnerschaften und unterhält ein weltweites Lektorennetz an ausländischen Hochschulen. Zudem fungiert der DAAD im Rahmen des EU-weiten Erasmus+-Programms als „nationale Agentur“ zur Vergabe der durch die Erasmus+-Mittel finanzierten Stipendien an deutsche Studierende. In diesem Rahmen wurden seit der Gründung des Studierendenaustausches im Jahr 1987 über das Erasmus-Programm (mit damals 657 deutschen Studierenden) bis ins Jahr 2017 insgesamt 651.000 Studierende aus Deutschland gefördert. 2014 (letztes verfügbares Jahr mit detaillierten Informationen) konnten insgesamt 39.719 Studierende von einem Stipendium profitieren (DAAD 2017a: 3 ff.). Des Weiteren ist die Mittlerorganisation durch Informations- und Beratungszentren im Ausland im Marketing für den Hochschulstandort Deutschland aktiv und betreut auch entwicklungspolitische Programme. In den letzten Jahren ist hier verstärkt die Unterstützung von Entwicklungsländern beim Aufbau leistungsfähiger Hochschulen dazugekommen (Auswärtiges Amt 15 ff.). Im Jahr 2017 verfügte der DAAD so über 15 Außenstellen und 56 Informationszentren weltweit (DAAD 2017b: 2). Wie bereits in Punkt 3.2.5 angeschnitten, stand die Mittlerorganisation Anfang der 1990er Jahre mit der Wiedervereinigung und der Übernahme des wissenschaftlichen Austausches der DDR vor einer großen Herausforderung. Diese umfasste die Übernahme tausender ausländischer und deutscher Stipendiaten, die Aufnahme der ehemaligen Hochschulen der DDR in die Austauschprogramme sowie die teilweise Übernahme von Mitarbeitern der DDR-Austauschorganisationen (Göbel 2015: 39). Auch in der Folge sollte der DAAD einen weitreichenden Reformprozess durchlaufen, der insbesondere mit den neuen internationalen Anforderungen an das deutsche Universitätssystem im Zusammenhang stand. Hier ist z. B. das 1996 verabschiedete Programm zur Förderung des Studiums von Ausländern in Deutschland zu nennen, das eine Internationalisierung von Studiengängen durch die Einführung englischsprachiger Lehrveranstaltungen und die Integrierung obligatorischer Auslandssemester in einigen Studiengängen vorsah (Ebenda: 40). Mit der intensiven Diskussion um die Schwäche von Deutschland als Hochschulstandort seit Ende der 1990er Jahre wurden insbesondere beim DAAD durch das

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BMZ, das hier Synergieeffekte mit der Entwicklungspolitik schaffen wollte, verschiedene insbesondere auf Entwicklungsländer abzielende Stipendienprogramme geschaffen, wie zum einen das Surplace/Drittland-Stipendienprogramm und zum anderen das Programm Entwicklungsbezogene Aufbaustudiengänge an deutschen Hochschulen (Deutscher Bundestag, Drucksache 14/1266 (1999): 6). Diese Verbindung von Entwicklungs- und Außenwissenschaftspolitik wurde in der Folge fortgesetzt, so kam es z. B. 2012 diesbezüglich zu einer strategischen Partnerschaft des GIZ mit dem DAAD. Auch aufgrund dieser steigenden Relevanz der Auswärtigen Bildungspolitik konnte der DAAD im Gegensatz zum allgemeinen Trend seine Stipendienausgaben zwischen 1997 und 2002 insgesamt um 35,1 Prozent steigern. Der Anstieg entfiel vor allem überproportional auf die MOE-Staaten (Steigerung von 110,6 Prozent). Erhebliche Steigerungen konnten auch die Regionen Nordafrika/Nahost mit 71,5 Prozent und Asien/Australien mit 65,2 Prozent erzielen (Drucksache 15/2258 (2003): 10). Diese Relevanz ist mit der zunehmenden Bedeutung zu erklärten, die der internationale Wettbewerb um Bildungsstandorte seit Ende der 1990er Jahre spielt. In diesem Rahmen wurden z. B. im Jahr 2001 zusammen mit der DFG das „Programm zur Promotion an Hochschulen in Deutschland“ zur Etablierung internationaler Promotionsprogramme gestartet sowie seit Ende 2004 das „Programm zur Förderung der Internationalisierungsstrukturen an den deutschen Hochschulen“ (PROFIS) ausgeschrieben, das 2005 mit 45 Modellprojekten begann. Zudem startete der DAAD zusammen mit dem BMBF das Projekt „Studienangebote deutscher Hochschulen im Ausland“, um so den „Export von Bildungsdienstleistungen“ anzuschieben (Auswärtiges Amt 2006: 15) oder Summer Schools im Ausland durchzuführen.92 Auch im Rahmen der im Februar 2008 vorgestellten „Strategie zur Internationalisierung von Wissenschaft und Forschung“ kam dem DAAD eine tragende Rolle zu, die sich durch zahlreiche neue Programme wie das „Programm zur Steigerung der Mobilität deutscher Studierender“ (PROMOS), „Bildungspartnerschaften“, dem „Bachelor-Plus-Programm“, „International promovieren in Deutschland“ usw. manifestierte und die größtenteils vom BMBF finanziert wurden. Der Haushalt des DAAD setzt sich aus Zuwendungen des Bundes, die den Großteil der Mittel ausmachen, der Bundesländer, EU-Mitteln (vor allem Erasmus+) sowie Zuschüssen anderer Geldgeber zusammen. Dabei kommen die Mittel des 92 Als Beispiele für den „Export von Bildungsdienstleistungen“ können die German University

Cairo und die German-Jordanian University in Amman angeführt werden. Des Weiteren werden deutsche Studienangebote in Zusammenarbeit mit ausländischen Hochschulen vermarktet und Außenstellen deutscher Universitäten aufgebaut.

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Bundes zum größten Teil vom Auswärtigen Amt, das der institutionelle Förderer des DAAD ist, sowie vom BMBF und dem BMZ, die Projektmittel beisteuern. Seit 1990 konnte der DAAD seine finanziellen Mittel in etwa vervierfachen, was den starken Aufschwung der Internationalisierung der deutschen Wissenschaft verdeutlicht. Während der Haushalt 1990 noch 110,198 Mio. Euro betrug und nach einem kurzen starken Anstieg Anfang der 1990er Jahren zwischen 170 und 185 Mio. Euro stagnierte, nahm er aufgrund der angesprochenen Entwicklung ab 2001 deutlich zu (Deutscher Bundestag, Drucksache 16/4024 (2007): 27) und betrug für das Jahr 2017 522 Mio. Euro (DAAD 2017c).

4.2.2.2.2 Die Alexander von Humboldt-Stiftung in Bonn Die in Bonn ansässige Alexander von Humboldt-Stiftung (AHS) spielt ebenso wie der DAAD in der deutschen Außenwissenschaftspolitik eine tragende Rolle. So gilt sie wie die Schwesterorganisation als Mobilitäts- und Internationalisierungsagentur der deutschen Wissenschaft. Dabei soll hochqualifizierten ausländischen und deutschen Wissenschaftlern durch die Vergabe von Stipendien und Forschungspreisen ein Aufenthalt in Deutschland bzw. im Ausland ermöglicht werden. Dadurch möchte sich die BRD vor allem in der internationalen brain circulation positionieren und nicht in den Sog eines brain drain, also der Abwanderung von hochqualifizierten Forschern und Fachkräften, gelangen. Aufgrund ihrer ähnlichen Ausrichtung sind DAAD und AHS organisatorisch eng miteinander verbunden. Die AHS verfügt wie der DAAD über ein Alumni-Netzwerk, das vor allem dazu dient, durch den Kontakt mit den Wissenschaftlern, die oftmals Positionen von Multiplikatoren in ihren jeweiligen Herkunftsländern einnehmen, einen indirekten Einfluss auf letztere zu nehmen. In diesem Zusammenhang werden zudem regelmäßig regionale und fachspezifische Humboldt-Kolloquien durchgeführt (Schütte 2009: 3 f.). Finanziert wird die AHS aus Geldern des Auswärtigen Amts, mit dem sie seit 2005 eine jährliche strategische Zielvereinbarung schließt, des BMBF, des BMZ sowie aus Drittmitteln. Dabei teilt sich der Gesamthaushalt in Projektmittel- und Verwaltungsausgaben auf. Die Projektmittel entfallen fast ausschließlich auf Forschungsstipendien und die von der Stiftung ausgeschriebenen Preise. Seit 2008 kommt die Alexander von Humboldt-Professor zu den Leistungen dazu, die als derzeit höchst dotierter deutscher Wissenschaftspreis an erfolgreiche Forscher vergeben wird. Diese wird aus Geldern des BMBF finanziert (Bundesministerium für Bildung und Forschung 2008: 10). Die Verwaltungsausgaben umfassen die zeit- und personalaufwändige Nachbetreuung der Forscher im Alumninetzwerk sowie Beratung von potenziellen Stipendiaten, womit insbesondere der Zweck verfolgt wird, mit Führungsgruppen und Meinungsbildnern des Ziellandes, also mit Multiplikatoren, im Austausch zu stehen. Bezüglich der Haushaltsentwicklung ist hier eine

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ähnlich hohe Steigerung wie beim DAAD zu beobachten. So betrug sein Haushalt 1990 noch 27,886 Mio. Euro, stagnierte ebenfalls in den 1990er Jahren um die 40 Mio. Euro und stieg ab Anfang der 2000er Jahre stark an, sodass er 2017 134,549 Mio. Euro betrug (Alexander von Humboldt-Stiftung 2018: 40).

4.2.2.2.3 Die Zentralstelle für das Auslandsschulwesen in Köln Das deutsche Auslandsschulwesen wird von der Zentralstelle für das Auslandsschulwesen (ZfA) betreut, die dem Auswärtigen Amt fachlich nachgeordnet ist, jedoch beim Bundesverwaltungsamt in Köln als Abteilung angesiedelt ist. Die Dienstaufsicht liegt wiederum beim Bundesinnenministerium, zu dem das Bundesverwaltungsamt als selbstständige Bundesoberbehörde gehört. Dabei teilt sich der Haushalt der Zentralstelle, der direkt vom Auswärtigen Amt zur Verfügung gestellt wird, in die drei Bereiche personelle Hilfe und Lehrerentsendung, finanzielle Unterstützung und Gewährung von Schulbeihilfe bzw. Sprachbeihilfe sowie materielle Hilfe (Lehrund Lernhilfe, sonstige Ausgaben) auf. Der Personalaufwand ist dabei traditionell mit Abstand der kostspieligste Bereich, die Entsendung von Auslandsdienstlehrkräften sowie Programmlehrkräften an die 140 deutschen Schulen (Stand 2018)93 , europäischen Schulen und staatlichen ausländischen Schulen stellt hier den größten Kostenpunkt dar. Ein weiterer wichtiger Kostenpunkt sind Baumaßnahmen, was Neubauten, Renovierungen oder Umbaumaßnahmen von Schulgebäuden betrifft. Diese werden gesondert durch den Baufonds des Bundes finanziert. Zudem werden Fortbildungsangebote und Tagungen für die Lehrkräfte, Schulleiter oder Fachberater zur Qualitätssicherung betrieben (Bundesverwaltungsamt – Zentralstelle für das Auslandsschulwesen 2008: 13). Eine Besonderheit der Institution ist, dass sie als eine der wenigen im Politikfeld betrachteten Organisationen keine Mittlerorganisation, sondern eine nachgeordnete Bundesbehörde ist und somit administrativ eng an den deutschen Staat bzw. das Auswärtige Amt gebunden ist. Dieses ist der ZfA weisungsbefugt, sodass das dortige Schulreferat sich für die wesentlichen Entscheidungen verantwortlich zeichnet. In weitestem Sinne hat sich die organisatorische Ausrichtung des Auslandsschulwesens seit dem „Rahmenplan für die auswärtige Kulturpolitik im Schulwesen“ aus dem Jahr 1978 nicht wesentlich verändert (Deutscher Bundestag, Drucksache

93 Genauer werden die Schulen, die in der Regel von privaten Trägervereinen getragen werden, noch in Begegnungsschulen, deutschsprachige Schulen sowie Schulen mit verstärktem Deutschunterricht unterschieden. Begegnungsschulen richten sich vor allem an fremdsprachige Kinder, denen ein zweisprachiger Schulabschluss mit Anerkennung und Gleichstellung zu den in Deutschland abgelegten Abschlüssen ermöglicht werden soll (Deutscher Bundestag, Drucksache 8/2103 (1978)).

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8/2103 (1978)).94 Leicht ergänzt wurde er lediglich 1990 durch eine Beschlussempfehlung des Deutschen Bundestags vom 07.03.1990 und deren folgende Umsetzung, die sich vor allem auf die pädagogische Ausrichtung der Schulen bezog. Der Zweck des Auslandsschulwesens wird von offizieller Seite folgendermaßen dargestellt: „Das Auslandsschulwesen ist ein zentrales Element der Auswärtigen Kultur- und Bildungspolitik. Die Deutschen Auslandsschulen sind Orte der Begegnung und des interkulturellen Dialogs. Durch sie entstehen Netzwerke, auf die sich Politik, Exportwirtschaft und Kultur stützen können. Zugleich stärken sie den Studien- und Wissenschaftsstandort Deutschland“ (Drucksache 15/2258 (2003): 17). Einen besonderen Impuls bekam das Auslandsschulwesen durch den Fall des Eisernen Vorhangs. Hier wäre insbesondere die 1992 verabschiedete „Absprache zwischen Bund und Ländern über die Förderung der deutschen Sprache im Schulwesen in den Staaten Mittel-, Ost- und Südosteuropas und in den Staaten auf dem Gebiet der ehemaligen Sowjetunion“ sowie die „Verwaltungsvereinbarung zwischen dem Bundesminister des Auswärtigen und den Kultusministern der Länder über den Einsatz von Lehrkräften zur Förderung des Deutschunterrichts in den MOE- und GUS-Staaten“ zu nennen (Deutscher Bundestag, Drucksache 13/3823 (1996): 10), die vor allem in den 1990er Jahren zu einer deutlichen Steigerung der Entsendung von Lehrkräften in diese Region führte. Mit den allgemeinen Einsparmaßnahmen im Politikfeld AKP kam es auch bei den Auslandsschulen Ende der 1990er Jahre und Anfang der 2000er Jahre zu Kürzungen, die Mittel des Schulfonds sanken von 194,1 Mio. Euro im Jahr 1999 auf 174,8 Mio. Euro im Jahr 2001. Durch interne Umstrukturierungen und weitere Maßnahmen (Auswärtiges Amt 2005: 21) konnten allerdings Schließungen von Schulen vermieden werden (Drucksache 15/2258 (2003): 18). Hier wären etwa die Pauschalisierung der Nebenleistungen bei Lehrergehältern seit 1999 zu nennen oder die Definition unterschiedlicher Gruppen von Lehrkräften (Auswärtiges Amt 2003: 24). Auch die Eigeneinnahmen der privaten Trägervereine, die die deutschen Auslandsschulen betreiben, z. B. aus Schulgeldern und Spenden, stiegen in erheblichem Maße und betrugen 2004 insgesamt 196,7 Mio. Euro und 2005 bereits 287 Mio. Euro, womit sie die Fördersumme aus dem Schulfonds des Auswärtigen Amts klar überstiegen (Auswärtiges Amt 2005: 20). Im Mai 2003 kam es in Berlin zur Gründung des Weltverbandes der Träger deutscher Auslandsschulen, der sich zum Ziel setzte, die Marketing- und Lobbyarbeit für 94 Der Rahmenplan war eine Reaktion auf die in den 1970er Jahren eingesetzte EnqueteKommission zur AKP, die in ihrem Bericht eine grundlegende Reform des Auslandsschulwesens gefordert hatte.

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die deutschen Schulen weiter zu verstärken (Auswärtiges Amt 2003: 6). Der Verband musste sich sogleich ab Mitte 2004 mit der vom Auswärtigen Amt angestoßenen Strategiediskussion auseinandersetzen, deren Ziel es war, die Abstimmung und den Mitteleinsatz im Auslandsschulwesen, auch zur Behauptung gegen die internationale Bildungskonkurrenz, zu verbessern. So müssen die Auslandsschulen seitdem z. B. Leistungs- und Fördervereinbarungen mit der ZfA abschließen, in denen die Qualitäts- und Entwicklungsziele der Schulen festgeschrieben und nach drei bis fünf Jahren auf Zielerreichung überprüft werden. Zudem wurde in Zusammenarbeit mit der Bertelsmann Stiftung ein Prozess zur pädagogischen Qualitätsentwicklung gestartet (Auswärtiges Amt 2006: 21). Die im Februar 2008 vom damaligen Außenminister Steinmeier ins Leben gerufene PASCH-(Schulen: Partner der Zukunft)-Initiative, die sich den umfassenden Ausbau des Partnerschulnetzes in Wachstums- und Entwicklungsregionen, vor allem in Asien sowie dem Nahen und Mittleren Osten, zum Ziel gesetzt hatte, wurde im AKP-Bericht 2007/2008 zur „größten Initiative zur schulischen Bildung im Ausland seit Gründung des deutschen Auslandsschulwesens“ erkoren (Deutscher Bundestag, Drucksache 16/10962 (2008): 3). Ein langfristiges Ziel des Projektes ist es, aufbauend auf dem in den Schulen erteilten Deutschunterricht eine starke Deutschlandbindung bei den Schülern und Mitarbeitern der Schulen herzustellen und damit Partner für Deutschland in den unterschiedlichsten gesellschaftlichen Bereichen der entsprechenden Länder zu gewinnen, auch um dadurch den Wirtschafts- und Wissenschaftsstandort Deutschland zu stärken (Violet 2016: 13). Allein im Bundeshaushalt 2008 wurden 45 Mio. Euro für die Initiative zur Verfügung gestellt (Ebenda: 9). In der Initiative arbeitet die ZfA mit dem DAAD, dem GI sowie dem PAD zusammen, indem es unterschiedliche Maßnahmen dieser Akteure bündelt. Die Initiative startete sehr ambitioniert, indem bis 2010 die Zielstellung ausgegeben wurde, ein Partnerschulnetz aus ca. 1000 Schulen aufzubauen. Aus diesem Grund wurden z. B. 29 Fachexperten in Entwicklungsländer entsandt, um dort nach geeigneten Schulen zu suchen, die lokalen Schulbehörden zu beraten und Fortbildungsveranstaltungen, vor allem für das Fach Deutsch als Fremdsprache, anzubieten. Weitere Fördermaßnahmen des Programms sind die Grundausstattung der Schulen mit Möbeln, Lehrmaterialien und Technik und die Organisation von Reisen nach Deutschland. Bei der Arbeitsaufteilung der Partner kommt dem GI die Leitung und Aufsicht sowie die Auswahl geeigneter Schulen zu, die ZFA stellt Schulkoordinatoren und Fachberater zur Verfügung, der DAAD betreibt das Stipendienprogramm für besonders begabte Schüler und der PAD organisiert Reisen von begabten Schülern und Hospitationsaufenthalte von Lehrern in Deutschland (Goethe Institut 2009: 8 ff.). Mittlerweile haben sich verschiedene Arten von PASCH-Schulen herausgebildet.

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Hier wären zum einen die offiziellen deutschen Auslandsschulen sowie weitere Schulen, die von der ZfA betreut werden und an denen das Deutsche Sprachdiplom vergeben wird, zu nennen. Daneben bestehen die FIT-Schulen, die vom GI betreut werden und an denen die Installierung eines Deutsch-Unterrichts noch in den Anfängen steckt und Deutsch in der Regel auf dem Niveau A1-A2 gelehrt wird (Auswärtiges Amt 2017: 78). Nachdem bereits Ende 2008 die angestrebte Zahl von 1000 Partnerschulen im Netzwerk erreicht wurde, wurde die Zielvorgabe auf 1500 erhöht. Ein weiterer großer Erfolg konnte erreicht werden, als sich die indische Kenriya VidialyaSchulkette nach der positiven Erfahrung mit der PASCH-Initiative an zwei seiner Schulen, dazu erschloss, an allen ihren 1000 Schulen Deutsch als erste Fremdsprache einzuführen, was im Hinblick auf die multiplikatorische Wirkung einen großen Schritt in Indien bedeutete, da diese Schulen vor allem von den Kindern der politischen und militärischen Elite besucht werden (Auswärtiges Amt 2011a: 30). Auch in der Folge entwickelte sich die PASCH-Initiative rasant, sodass sie im AKP-Bericht 2017 gar als das „wichtigste Instrument der Förderung von DaF im Ausland“ (Auswärtiges Amt 2017: 74) bezeichnet wurde. Laut des Berichtes gehörten zu dem Zeitpunkt seiner Ausarbeitung 1900 Schulen zum Netzwerk95 , an denen insgesamt ca. 600.000 Schüler lernten (Ebenda: 78). Die öffentlichen Zuwendungen der ZfA sind auch aufgrund der starken Steigerung der Eigeneinnahmen seit 1990 weniger rasant gestiegen, als dies bei AHS und DAAD der Fall war. So betrug die Finanzierung aus öffentlichen Mitteln 1990 158,074 Mio. Euro (Deutscher Bundestag, Drucksache 16/4024 (2007): 27), erreichte im Jahr 2012 die Marke von 220 Mio. Euro und betrug im Jahr 2016 246 Mio. Euro (Auswärtiges Amt 2017: 24).

4.2.2.2.4 Deutsch-Amerikanische Fulbright-Kommission in Bonn Die 1952 gegründete Fulbright-Kommission wird gemeinsam von der deutschen und der US-amerikanischen Regierung getragen und widmet sich hauptsächlich dem Austausch von Studierenden und Wissenschaftlern sowie Lehrern zwischen beiden Ländern. Dabei wird sie sowohl vom Auswärtigen Amt als auch dem BMBF mit finanziellen Mitteln unterstützt. Der Fall des Eisernen Vorhangs stellte auch das Fulbright-Programm vor große Herausforderungen, während es sich zuvor nahezu ausschließlich dem akademischen Austausch in der westlichen Welt gewidmet hatte. In Deutschland 95 Von diesen waren im Jahr 2017 140 offizielle deutsche Auslandsschulen, 1123 von der ZfA betreute Schulen sowie 587 FIT-Schulen. Zudem nahmen zu diesem Zeitpunkt im Inland 354 Partnerschulen an PASCH teil (Auswärtiges Amt 2017: 78).

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wurden nach 1990 so an den ostdeutschen Universitäten die Voraussetzungen dafür geschaffen, dass auch dortigen Nachwuchswissenschaftlern die Möglichkeit des Austausches mit dem US-amerikanischen Hochschulwesen durch das Programm ermöglicht werden konnte. Über das Programm werden jährlich ca. 700 Stipendien vergeben. Sein Haushalt, der im Förderjahr 2016/2017 insgesamt 9,625 Mio. Euro betrug, wird durch Gelder des Auswärtigen Amts (2,995 Mio. Euro), des BMBF (1,6 Mio. Euro) sowie durch das U.S. Department of State (2,521 Mio. Euro) bereitgestellt. Dazu kommen u. a. Beiträge der Bundesländer oder der US-Gast-Universitäten (Fulbright Germany 2018: 19).

4.2.2.2.5 Der Pädagogische Austauschdienst in Bonn Der Pädagogische Austauschdienst (PAD) ist seit 1952 im Sekretariat der KMK als Abteilung angesiedelt, erhält jedoch seine institutionelle finanzielle Förderung durch das Auswärtige Amt. Seine Hauptaufgabe ist es, Austauschmaßnahmen im Schulbereich (Schüler, Lehrer, Fremdsprachenassistenten, Schulpartnerschaften) durchzuführen und dadurch zu einer Internationalisierung in allen Schulstufen beizutragen (Pädagogischer Austauschdienst 2010: 9).96 Im Zuge der PASCH-Initiative, in der der PAD unter Koordination des Auswärtigen Amts neben der ZfA, dem DAAD und dem GI als einer der vier kooperierenden Partner agiert sowie durch die „Aktion Afrika“ bekam er ab 2008 eine steigende Relevanz. Seit 1995 ist der PAD zudem Nationale Agentur für verschiedene Programme auf EU-Ebene. Hier wären die Programme COMENIUS, ARION und LINGUA zu nennen. Aus diesem Grund erhält der PAD Mittel der EU-Kommission, die die Förderung des Auswärtigen Amts deutlich übersteigen. Im Kalenderjahr 2015 erhielt der PAD von der EU-Kommission Mittel in Höhe von 21,708 Mio. Euro, während der Anteil des Auswärtigen Amts lediglich 5,439 Mio. Euro ausmachte (Pädagogischer Austauschdienst 2016: 21). 96 In einer gemeinsamen Erklärung der KMK vom 27.05.2010 wurde das Ziel dieser Tätigkeit näher beschrieben: „Mobilität zu Lernzwecken ermöglicht es jungen Menschen, neues Wissen und interkulturelle Kompetenzen zu erwerben, Sprachkenntnisse zu erweitern, ihre persönliche Entwicklung voranzubringen und ihre Chancen auf dem Arbeitsmarkt zu steigern. Ein Aufenthalt im Ausland kann einen wichtigen Beitrag zur Völkerverständigung, zum Abbau von Vorurteilen und zur Wertschätzung der europäischen Vielfalt leisten. Durch den Austausch mit Partnern in anderen europäischen Ländern spannen Schüler und Lehrkräfte, Studierende und Hochschullehrerinnen und Hochschullehrer, Auszubildende und Ausbildende eine lebendige Brücke zwischen den Staaten Europas.“ (zitiert in Eitze-Schütz 2010: 7)

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4.2.2.2.6 Die Zentralstelle der Bundesregierung für internationale Berufsbildungszusammenarbeit, GIZ und IBS in Bonn Die Zentralstelle der Bundesregierung für internationale Berufsbildungszusammenarbeit (GOVET)97 wurde 2013 im Zuge der „Strategie der Bundesregierung zur internationalen Berufsbildungszusammenarbeit aus einer Hand“ gegründet und ist im Bundesinstitut für Berufsbildung (BIBB), das als Kompetenzzentrum in der Forschung zur Berufsbildung, Politikberatung und konkreten Praxisunterstützung agiert, angesiedelt (Auswärtiges Amt 2017: 113). Grund für die Strategie war, dass das BIBB im Zuge der zunehmenden Nachfrage aus dem Ausland nach Systemberatung, wie z. B. das renommierte duale Ausbildungssystem betreffend, die Internationalisierung der Berufsbildung zu einem strategischen Institutsziel machte und dadurch zum zentralen Akteur der internationalen Berufsbildungszusammenarbeit des Bundes aufstieg (Deutscher Bundestag, Drucksache 17/14352 (2013): 2). Laut der angesprochenen Strategie soll die Zentralstelle Expertise zu den Berufsbildungskooperationen der Bundesregierung sammeln und somit die Anlaufstelle für alle Institutionen sein, die sich an internationalen Berufsbildungskooperationen beteiligen oder an diesen interessiert sind (Ebenda: 10). Zu diesen Institutionen gehört auch die Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ). Die GIZ wurde 2011 aus der Deutschen Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ), dem Deutschen Entwicklungsdienst (DED) und der Internationale Weiterbildung und Entwicklung gemeinnützige GmbH (InWEnt) fusioniert. Dabei war von diesen drei Akteuren nur die Inwent in der AKP bzw. in der internationalen Berufsbildungspolitik aktiv. Die Inwent wiederum hieß bis 2002 Carl-Duisberg-Gesellschaft (CDG). Die CDG wurde als gemeinnütziger Verein gegründet, um internationale Weiterbildung und Personalentwicklung im Sinne internationaler Berufsqualifizierung und interkultureller Kompetenz zu fördern. Finanziert wurde die Gesellschaft durch unterschiedliche Geldgeber, darunter die drei Ebenen EU, Bund und Länder. Im Jahr 2002 kam es zunächst zur Fusion der CDG mit der Deutschen Stiftung für Internationale Entwicklung zur „Internationale Weiterbildung und Entwicklung gemeinnützige GmbH“ (InWEnt gGmbH), ehe es dann 2011 zum oben angesprochenen Zusammenschluss kam. Die GOVET bezieht ihre Finanzierung vor allem aus Mitteln des BMBF sowie zum Teil vom BMZ, wenn sich ihre Arbeit mit der Berufsbildungszusammenarbeit in Entwicklungsländern auseinandersetzt, in der als Entwicklungshilfeorganisation 97 Die Abkürzung GOVET steht für die englische Bezeichnung der Organisation German Office for International Cooperation in Vocational Education and Training.

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die GIZ tätig ist. Daneben wurde Personal vom Auswärtigen Amt und BMZ zum GOVET abgeordnet (Auswärtiges Amt 2017: 113). Neben GOVET und GIZ ist weiterhin die Informations- und Beratungsstelle für Auslandsaufenthalte in der beruflichen Bildung (IBS) in diesem Bereich aktiv. Wie die GOVET wurde sie ebenfalls 2013 geschaffen und ist ebenfalls im BIBB angesiedelt. Sie ist vor allem für die Beratung von jungen Menschen zuständig, die im Rahmen ihrer Berufsbildung ins Ausland gehen wollen (Ebenda).

4.2.2.2.7 Die Fachstelle für Internationale Jugendarbeit der Bundesrepublik Deutschland e. V. in Bonn Die 1967 gegründete Fachstelle für Internationale Jugendarbeit der Bundesrepublik Deutschland e. V. (IJAB) ist als Mittlerorganisation für den internationalen Austausch von Jugendlichen zuständig. Der Auftraggeber ist in der Regel das BMFSFJ. Nach Eigendarstellung ist es das Ziel der IJAB „zu einem besseren gegenseitigen Verständnis junger Menschen unterschiedlicher Herkunft und Kultur beizutragen, die Vermittlung interkultureller Kompetenzen und internationaler Bildung zu fördern sowie den Umgang mit Vielfalt zu unterstützen“ (Internationale Jugendarbeit der Bundesrepublik Deutschland e. V. 2015: 2). Um dies zu erreichen, werden u. a. Jugendliche beraten, die Interesse an einem Auslandsaufenthalt haben. Eine wichtige Aufgabe kommt dem IJAB im Rahmen des Erasmus+-Programms zu. So ist die Agentur „JUGEND für Europa“, die für die Umsetzung des Erasmus+-Programms im Jugendbereich zuständig ist, Teil der IJAB.

4.2.2.3 Auswärtige Medienarbeit Im Zuge der Konzeption 2000 wurde die Rolle der Auswärtigen Medienpolitikbzw. -arbeit neben der klassischen Kultur-, Sprach- und Bildungsarbeit in der AKP gestärkt. Die Konzeption betonte ihre Bedeutung im Zuge des Aufbaus einer weltweiten Informations- und Wissensgesellschaft. In diesem Zusammenhang wurde sie an der Schnittstelle zwischen der Vermittlung kultureller Informationen und politischer Öffentlichkeitsarbeit verortet. Als ihre Hauptakteure wurden die Sender DW, 3sat und ARTE sowie die bereits behandelten Mittlerorganisationen GI, Inter Nationes und das ifa ausgemacht (Auswärtiges Amt 2000: 8 f.). In der Folge sollen jedoch lediglich die genannten Sender sowie verschiedene Internetangebote behandelt werden.

4.2.2.3.1 Die Deutsche Welle in Bonn Deutschland ist vor allem an einem aktuellen und realistischen Deutschlandbild im Ausland interessiert. Die Vermittlung eines solchen nach dem Prinzip

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des „Prestige über Informationen“98 fällt vor allem in den Aufgabenbereich des Auswärtigen Amtes sowie der einzigen deutschen Auslandsrundfunkanstalt Deutsche Welle (DW). Dabei wurde lange festgestellt, dass das Auslandsfernsehen einige der skizzierten Entwicklungen in der AKP nicht mitgemacht habe: „Es hat deren Konzepte der Überwindung von ‚Selbstdarstellung‘ und ‚Dialog‘ und der Hinwendung zur ‚Partnerschaft‘ nicht rezipiert […]. Auslandsfernsehen ist eine ‚Einbahnstraße‘ in der Kulturarbeit, die Gegenseitigkeit nicht vorsieht“ (Gräßle 1992: 668). Gleichzeitig wurde die DW auch als „Krisenpräventionssender“ (Deutscher Bundestag, Drucksache 15/1208 (2003)) oder „Krisenrundfunk“ (Deutscher Bundestag, Drucksache 15/1214 (2003)) bezeichnet.99 Die DW erhielt bis 1998 finanzielle Mittel des BMI und untersteht seit 1998 dem BKM. Anfang der 1990er Jahre bezeichnete Gräßle das deutsche Auslandsfernsehen noch als „der arme Verwandte der Außenpolitik, der zwischen mehreren Stühlen sitzt“ (Gräßle 1992: 666). Dieses harsche Urteil hing damit zusammen, dass die Finanzierung zwar damals durch das BMI bestritten wurde, aber der Aufgabenbereich der DW eigentlich zwischen dem Auswärtigen Amt und dem Bundespresseamt anzusiedeln war. Zudem waren die finanziellen Mittel, über die die DW zu dem Zeitpunkt dieser Einschätzung verfügte, noch deutlich geringer als in der Gegenwart. Zu Beginn der 1990er Jahre war aufgrund des Falls des Eisernen Vorhangs Osteuropa zum wichtigsten Aktionsfeld der DW geworden. Als am 01.04.1992 das für die internationale Verbreitung neben dem traditionellen Hörfunkprogramm so wichtige Satellitenprogramm auf Sendung ging, war jedoch ihr Aktionsradius deutlich eingeschränkt, da sich die DW zunächst lediglich auf deutsche Urlauber, Sprachschüler und Auslandsdeutsche bezog. Dies war jedoch auch das Ergebnis dessen, dass das deutsche Auslandsfernsehen 1992 erstmals auch deutschsprachige Sendungen zeigte (Gräßle 1992: 666). Bereits im Juli 1995 sendete es jedoch ein 24-Stunden-Programm, das zunächst zwölf Stunden auf Deutsch, zehn Stunden auf Englisch und zwei Stunden auf Spanisch beinhaltete (Deutscher Bundestag, Drucksache 13/3823 (1996): 11). Zudem war die DW im Jahr 1994 die erste deutsche öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt mit einem eigenen Internetauftritt (Deutscher Bundestag, Drucksache 14/6825 (2001): 20). Die DW entwickelte ihre Arbeit im Kontext eines stark steigenden Wettbewerbs zwischen weltweit operierenden Auslandsfernsehsendern, der sich vor allem seit 98 Inge Gräßle stellt dieses dem französischen „Prestige über Präsenz“ gegenüber (Gräßle 1992: 666). 99 Diese Bezeichnungen beziehen sich u. a. auf die Rolle, die die DW bei den Regierungskrisen 1968 und 1969 in der Tschechoslowakei und Griechenland als „freies Informationsmedium in Krisen und Konflikten“ spielte, was sie später in ähnlichen Situationen fortsetzte (Deutscher Bundestag, Drucksache 15/1214 (2003)).

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Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

Beginn der 2000er Jahre stark intensiviert hat, weswegen sich die Relevanz des Auslandsrundfunks generell stark erhöht hat. Dabei verlagerte sich der Wettbewerb verstärkt auf das Internet, wo die Auslandsfernsehsender und auch die DW über unterschiedliche Kanäle wie Facebook, Twitter oder YouTube agieren. Im März 2002 kam es zu einer Kooperation der DW mit den öffentlichrechtlichen Kanälen ARD und ZDF. Ergebnis der Kooperation war der deutschsprachige Auslandskanal „GERMAN-TV“, eine Art Best-of -Programm von Sendungen der ARD, ZDF und der DW, das jedoch zunächst nur in den USA und kurz darauf auch in Kanada und in Teilen Lateinamerikas als zahlungspflichtiges Programm zu empfangen war (Drucksache 15/2258 (2003): 25). Aufgrund geringen Erfolgs wurde der Kanal jedoch nach der Pilotphase wiedereingestellt. Mit der Verabschiedung des neuen Deutsche-Welle-Gesetzes im Herbst 2004 wurde auch auf die oben genannte Kritik von Gräßle indirekt Bezug genommen.100 Während, wie oben erwähnt, Anfang der 1990er Jahre noch die starke Konzentration auf Auslandsdeutsche bzw. deutsche Urlauber bemängelt wurde, änderte sich dies im Laufe der Zeit. Laut dem Deutsche-Welle-Gesetz wurde zwar zum Programmauftrag auch die Förderung der deutschen Sprache gezählt, dennoch stellte der damalige Intendant der DW Erik Bettermann 2006 in einem Interview klar: „Die Deutsche Welle ist nicht in erster Linie der Sender für die Deutschen im Ausland“ (zitiert in Globus 2/2006: 18). Dabei sah er die Zielgruppenpriorität in erster Linie bei ausländischen Multiplikatoren, danach bei „Menschen in unfreien Medienmärkten oder Krisengebieten“ und erst an dritter Stelle bei Deutschen, die vorübergehend im Ausland leben (Ebenda). Aufgabe der DW sei es somit vor allem dort für objektive und pluralistische Berichterstattung zu sorgen, wo dieses Angebot nicht ohne weiteres besteht bzw. nur eingeschränkt zugänglich ist. In diesem Zusammenhang kam im Zuge des von der Bundesregierung angestoßenen „Dialogs mit der islamischen Welt“ und dem Projekt „Wiederaufbau Afghanistan“ der Arbeit der DW eine große Bedeutung zu. Insbesondere in Afghanistan avancierte der deutsche Auslandssender schnell zum erfolgreichsten seiner Art und wurde laut einer Umfrage Mitte der 2000er Jahre von 42 Prozent der erwachsenen Bevölkerung regelmäßig gesehen oder gehört. Zudem wurde Arabisch Anfang 2005 zur siebten Schwerpunktsprache des Senders und das Programm in dieser Sprache diesbezüglich ausgeweitet (Deutscher Bundestag, Drucksache 16/4024 (2007): 38). 100 So

hieß es bereits in seinem Vorwort: „Die Angebote der Deutschen Welle „sollen Deutschland als europäisch gewachsene Kulturnation und freiheitlich verfassten demokratischen Rechtsstaat verständlich machen“ – und insgesamt das Verständnis und den Austausch der Kulturen und Völker fördern. Dazu gehört auch, Sichtweisen aus anderen Kontinenten wiederzugeben“ (Deutsche Welle 2004: 5).

4.2 Die Policy-Arena der deutschen AKP

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Durch das DW-Gesetz von 2004 wurde eine intensivere Kooperation mit anderen Mittlerorganisationen angestoßen, indem gefordert wurde, mit Institutionen zu kooperieren, „die sich mit internationalen Beziehungen, Kultur, Wirtschaft und Wissenschaft befassen“ (Deutsche Well 2004: 16). In der Folge wurden Kooperationsverträge u. a. für das Senden von Deutsch-Sprachkursen oder der Ausrichtung gemeinsamer Veranstaltungen geschlossen. Hier wäre als Kooperationspartner z. B. das GI zu nennen (Deutscher Bundestag, Drucksache 16/4024 (2007)). 2012 kam es zu einer Programmreform der DW, die eine Überarbeitung des Informationsangebots der Rundfunkanstalt beinhaltete. Als Ergebnis der Programmreform wird seit Februar 2012 jeweils 24 Stunden auf Deutsch, Englisch, Spanisch und Arabisch gesendet (insgesamt auf 30 Sprachen) und es werden interaktive Deutschkurse im Internet angeboten. Zudem wird jährlich das „Deutsche Welle Global Media Forum“ veranstaltet, das zusätzlich vom Auswärtigen Amt und dem BMZ unterstützt wird (Auswärtiges Amt 2012: 31 f.). Zusätzlich zu seiner Tätigkeit als Rundfunkanstalt betreibt die DW die DWAkademie. Diese ging 2004 aus einer Fusion des seit 1965 bestehenden Deutsche Welle Ausbildungszentrums mit dem Deutsche Welle Ausbildungszentrum Fernsehen hervor. Es arbeitet vor allem an der Förderung von Medienkompetenz und der Journalismusförderung in Ländern, in denen unabhängige Medien wenig ausgeprägt sind. Die DW-Akademie ist somit an der Schnittstelle zwischen AKP und Entwicklungspolitik angesiedelt, weswegen sie neben Geldern des Auswärtigen Amts auch Projektmittel des BMZ bezieht (Auswärtiges Amt 2009: 15). Gerade in Zeiten der Desinformation und Propaganda hat die DW-Akademie in der Auswärtigen Medienarbeit an Relevanz gewonnen. Im Gegensatz zur DW-Akademie wird der Haushalt der Mutterorganisation DW hauptsächlich vom BKM bestritten, dabei ist der deutsche Auslandssender mit Abstand der größte Ausgabenpunkt des BKM. Das Finanzvolumen hat sich seit der Jahrtausendwende deutlich gesteigert (2003: 267,6 Mio. Euro; 2017: 326,1 Mio. Euro), was im Zusammenhang mit der verstärkten Relevanz des Auslandsrundfunks bzw. „unabhängiger Medienangebote“ in Zeiten des Wettstreits um Deutungshoheit und der Desinformation steht. In diesem Zuge konnte sie laut einem Evaluationsbericht ihre Reichweite deutlich auf 157 Mio. Nutzer steigern (Deutsche Welle 2018).

4.2.2.3.2 Weitere Initiativen im Rahmen der Auswärtigen Medienarbeit Am 30. Mai 1992 nahm der deutsch-französische Fernsehkulturkanal ARTE seinen Sendebetrieb auf. Dieser wurde durch einen Staatsvertrag zwischen der BRD

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Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

und Frankreich 1990 auf den Weg gebracht.101 Betrieben wird der Sender von den beiden deutschen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten ARD und ZDF sowie ARTE France. Daneben arbeitet der Sender zusätzlich mit acht europäischen Sendern zusammen, mit denen zusammen internationale Produktionen wie in Form von Dokumentationen oder Spielfilmen realisiert werden. Dies ist Teil einer zunehmend europäischen Dimension, die der Sender einnehmen soll. So sind bereits zahlreiche ARTE-Programme auf Spanisch, Englisch, Polnisch und seit Juni 2018 auf Italienisch untertitelt (Huber 2018). In den jährlich erscheinenden AKP-Berichten wird ARTE in der Regel nicht als Akteur der AKP genannt. Dennoch wurde der Sender, wie auch 3sat, das ARD und ZDF zusammen mit dem österreichischen ORF und dem schweizerischen SRF betreiben, in der Konzeption 2000 unter die „Hauptakteure“ der Auswärtigen Medienpolitik gezählt (Auswärtiges Amt 2000: 9). Gerade seit Beginn der 1990er Jahre hat sich weltweit durch das Internet eine für die deutsche AKP bedeutsame Revolution in der Medienlandschaft ergeben, die auch abseits der DW Initiativen mit sich gebracht hat. So wurden von offizieller Seite verschiedene Webseiten entwickelt, die unterschiedliche Funktionen verfolgten. Die 1998 online gegangene Internetseite „www.deutsche-kultur-internationa l.de“ etwa sollte als Orientierungsforum für die deutsche AKP fungieren (Deutscher Bundestag, Drucksache 13/9999 (1998)). 2000 ging das Deutschlandportal als das „zentrale Eingangstor für an Deutschland interessierte Internet-Nutzer im In- und Ausland“ (Deutscher Bundestag, Drucksache 14/6825 (2001): 20) online. Weitere Mittel medialer Außendarstellung sind das Magazin „Deutschland“ und die Webseite deutschland.de, die u. a. von ifa, GI und DW entwickelt wurde sowie die 2012 neu aufgebaute englischsprachige Webseite young-germany.de.

4.2.2.4 Nation-Branding Staatlich gesteuertes Nation-Branding hat in Deutschland weder eine lange Tradition noch eine besonders starke Ausprägung. Dies hat den historischen Hintergrund, dass aufgrund der diktatorischen Vergangenheit lange Zeit Hemmungen bestanden, das in einem Nation-Brand wichtige und sich von anderen Ländern abgrenzende nationale Element zu betonen. Dennoch war die Forderung nach einem Bemühen um ein positives und realistisches Deutschlandbild bereits seit Mitte der 1970er Jahre in 101 Darüber

hinaus wurden in den 1990er Jahren Partnerschaften mit weiteren europäischen Rundfunkanstalten geschlossen. Hier wäre das spanische Fernsehen RTVE und das Schweizerische Fernsehen SRG zu nennen, die jeweils 1995 Kooperationsverträge mit ARTE abschlossen, sowie das polnische Fernsehen TVP, das 1996 ebenfalls eine Zusammenarbeit mit dem deutsch-französischen Kanal abschloss (Deutscher Bundestag, Drucksache 13/9999 (1998): 15).

4.2 Die Policy-Arena der deutschen AKP

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der deutschen AKP verankert. Von einer systematischen, sich Marketingmethoden bedienenden Strategie konnte zu diesem Zeitpunkt jedoch noch nicht gesprochen werden. Erst in den 2000er Jahren sollte es zu einer auf einem PR-Konzept aufbauenden systematischen Imagebildung und vom Referat für das Deutschlandbild im Auswärtigen Amt angeleiteten Maßnahme kommen (Lianos 2006: 283). Wie bereits in Punkt 3.2.5 erwähnt, wurde im AKP-Bericht 2004 erstmals die Ausrichtung von deutschen Kulturtagen, -wochen oder -jahren zur Vermittlung eines zeitgemäßen Deutschlandbildes und der Sympathiewerbung für Deutschland als „wichtiges kulturpolitisches Instrument“ vorgestellt (Auswärtiges Amt 2005: 5). Eine der ersten Aktionen waren die „Deutsch-Russischen Kulturbegegnungen“, die zwischen Februar 2003 und Januar 2005 stattfanden und nach einem „Russischen Kulturjahr 2003“ in Deutschland im Jahr 2004 zu einem „Deutschen Kulturjahr“ in Russland führten. Ein ähnliches Konzept wurde mit dem Deutsch-Polnischen Jahr 2005/2006 verfolgt. Weiterhin kam es im Jahr 2004 zu den „Deutschen Kulturwochen“ in Südafrika und zum Projekt „Deutschland in Japan 2005/2006“, das von offizieller Seite als „die umfassendste Präsentation Deutschlands, die je im Ausland in Angriff genommen worden ist“, bezeichnet wurde (Auswärtiges Amt 2005: 6).102 Im Zuge der Vorbereitung auf das Weltereignis der Fußballweltmeisterschaft 2006 und der damit im Zusammenhang stehenden weltweiten Exposition Deutschlands startete die Bundesregierung 2005 zusammen mit dem Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) die Initiative „Deutschland – Land der Ideen“103 , in das neben den beiden Projektpartnern weitere Unternehmen, Institutionen und Personen involviert waren. Dabei sollte insbesondere die Innovationskraft des Landes in den Vordergrund gestellt werden. Unter dem Schirm dieser „Marke“ – so wurde sie von der Initiative selber bezeichnet – sollten Projekte zur Vermittlung eines positiven Deutschlandbildes und zum Standortmarketing durchgeführt werden. In das Projekt waren ab 2008 auch der DAAD und weitere Universitäten und Institutionen mit den

102 Im

nachfolgenden AKP-Bericht wurde der Zweck des Projektes „Deutschland in Japan 2005/2006“ so beschrieben: „Das Ziel des Deutschlandjahres war es, das Deutschlandbild in Japan zu beleben, zu aktualisieren und zu ergänzen, insbesondere bei jüngeren Japanerinnen und Japanern, wobei an die traditionell guten Beziehungen und die gegenseitig Wertschätzung angeknüpft wurde. Dabei sollte vor allem gezeigt werden, dass Deutschland in Sachen Lifestyle, Mode, Tourismus, Konsumgüter und High Tech auf den Weltmärkten konkurrieren kann und ein attraktiver Studien- und Forschungsstandort ist“ (Auswärtiges Amt 2006: 6). 103 Der Name war an einen Ausspruch vom damaligen Bundespräsidenten Host Köhler angelehnt, der 2004 bei seinem Amtsantritt sagte: „Deutschland soll ein Land der Ideen werden. […] Deutschland, ein Land der Ideen, das ist nach meiner Vorstellung Neugier und Experimentieren, das ist in allen Lebensbereichen Mut, Kreativität und Lust auf Neues, ohne Altes und Alte auszugrenzen“ (Köhler in Der SPIEGEL vom 23.05.2004).

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4

Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

Initiativen Study in Germany und Research in Germany – Land of Ideas involviert (Deutschland – Land der Ideen 2012). Für die Durchführung der „fußballfernen Image- und Stimmungskampagne“ (Speth 2006: 37) wurde mit „FC Deutschland 06“ eine eigene GmbH gegründet, die für die Kampagne über 22 Mio. Euro verfügte. Von diesen kamen 10 Mio. Euro von der Bundesregierung und 12 Mio. Euro von Unternehmen. Unter den Medienpartnern konnte u. a. der AKP-Akteur DW gewonnen werden. Die nur für den engeren Kampagnenzeitraum bestehende „FC Deutschland 06“-GmbH kann somit als der einzige Akteur gesehen werden, der sich ausschließlich dem NationBranding der BRD im Ausland widmete. Danach hat es einen ähnlichen Akteur nicht noch einmal gegeben. In enger Zusammenarbeit mit der Werbeagentur Scholz & Friends wurden fünf „Kernprojekte“ konzipiert, um ein positives Deutschlandbild zu erreichen. Darunter fanden sich ein Walk of ideas in der Hauptstadt Berlin, in dem mittels überdimensionaler Skulpturen bedeutende deutsche Erfindungen vorgestellt wurden, ein Reiseführer mit 365 „Wissens“-Orten in Deutschland oder ein Medienservice für Journalisten während der Fußball-WM (Ebenda: 38 f.). 2009 wurde die Kampagne im Zuge der Außenwissenschaftsoffensive auf den Slogan Study in Germany – Land of Ideas umgestellt und fortgesetzt sowie zwischen 2007 und 2010 die Veranstaltungsreihe „Deutschland und China – Gemeinsam in Bewegung“ durchgeführt. Eine zusätzliche Stärkung der Deutschlandjahre als Maßnahmen der AKP wurde in der 2011er Konzeption des Auswärtigen Amts zur zukünftigen Ausrichtung des Politikfeldes vorgenommen. Dabei sollte sich zunächst auf die BRICS-Staaten und später auf weitere Länder des G-20-Zusammenschlusses konzentriert werden. Das 2011 gestartete Deutschlandjahr in Indien unter dem Motto „Deutschland und Indien 2011–2012: Unendliche Möglichkeiten“ und ähnliche Aktionen in Russland (2012/2013) und Brasilien 2013/2014 in den folgenden Jahren waren ein unmittelbares Ergebnis dessen. Nach Abschluss des Zyklus der Deutschlandjahre in vier von fünf BRICS-Ländern wurde nach einer für die Bundesregierung positiven Bilanz dieses Instruments beschlossen, das Format in weiteren Ländern fortzusetzen. Im AKP-Bericht 2013/2014 hieß es: „In Zukunft wird die Auswahl der Partnerländer weiterhin im Lichte der mittel- und langfristigen Schwerpunktsetzungen Deutschlands in den Bereichen Politik, Wirtschaft, Wissenschaft, Kultur und Bildung getroffen werden“ (Auswärtiges Amt 2015b: 48). So folgte 2016/2017 ein Deutschlandjahr in Mexiko. Am Tag der Deutschen Einheit, dem 03.10.2018 wurde das Deutschlandjahr in den USA unter dem Motto Wunderbar together gestartet (Deutsche Welle vom 03.10.2018) und das dazu genutzt wurde, über spezifische außenpolitische Themen mit den USA ins Gespräch zu kommen (Interview F).

4.2 Die Policy-Arena der deutschen AKP

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Das Nation-Branding von der Bundesrepublik ebenfalls als Element seiner AKP wahrgenommen wird, zeigte sich spätestens im AKP-Bericht für den Zeitraum 2013/2014, als der erste Platz im Anholt Nation Brands Index zum ersten Mal als wesentliche Errungenschaft der AKP dargestellt wurde (Auswärtiges Amt 2015b). Da in diesem Zusammenhang Defizite bei der Willkommenskultur festgestellt wurden, wurde auf diese Kritik am 04.12.2014 mit einem Workshop im Auswärtigen Amt mit dem Titel „Willkommens- und Anerkennungskultur als Herausforderung für die Deutschlandkommunikation“ reagiert, was ebenfalls die zunehmende, jedoch von vielen Experten auch kritisch beleuchtete Bedeutung des Nation-Branding-Elements verdeutlicht. Im Jahr 2017 konnte Deutschland erneut den ersten Platz im Anholt Nation Brands Index einnehmen, was ebenso wie drei Jahre zuvor vom Auswärtigen Amt und dem damaligen Außenminister Gabriel in einer Pressemitteilung gewürdigt wurde (Auswärtiges Amt vom 16.11.2017).

4.2.3

Das Verhältnis zwischen Bund, Bundesländern und Kommunen/Städten

Ohne innerstaatliche Kultur- und Bildungspolitik wäre eine AKP nicht denkbar. Sie ist direkt mit der kulturellen Entwicklung im Inneren des Landes verbunden, die die Basis der AKP darstellt. In der BRD liegen die Kompetenzen im Kulturbereich traditionell bei den Ländern und Kommunen (die sog. „Kulturhoheit“). Diese Tradition geht bis auf die Gründung des Deutschen Kaiserreiches im Jahr 1871 zurück, als die Teilstaaten für die Kulturpolitik verantwortlich waren. In den Anfängen der AKP hatte allerdings der Zentralstaat die ausschließlichen Kompetenzen. Diese Aufteilung der Zuständigkeiten wurde auch in der Weimarer Republik so gehandhabt und es erfolgte in der Zeit des Nationalsozialismus eine zusätzliche Zentralisierung und Instrumentalisierung der Kultur zum Zwecke der Propaganda. Diese Entwicklung ist ein entscheidender Grund für die bis heute starke Föderalisierung der Bundesrepublik in der Kulturpolitik. Die Struktur wurde nach der Wiedervereinigung auch für die „neuen Bundesländer“ übernommen (Bundesrepublik Deutschland/Deutsche Demokratische Republik 1990). Mit dem Kulturföderalismus sind die Prinzipien der Subsidiarität und der Pluralität verbunden. So besagt Art. 5, Abs. 3 GG: „Kunst und Wissenschaft, Forschung und Lehre sind frei“, was auch einen Schutz vor staatlichem Eingriff bedeutet und laut Schulte folgende Implikationen mit sich bringt: Die Autonomie der Kultur, eine

310

4

Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

kulturpolitische Neutralität und Toleranz, der Verbot von kulturpolitischen Diktaten und der Schutz kultureller Freiheitsrechte (Schulte 2000: 20). Zu diesem sog. Kulturstaatsprinzip gehört auch, dass der Bund für rechtliche Rahmenbedingungen etwa im Steuer- oder im Urheberrecht zuständig ist.104 Davon abgesehen kommen dem Bund lediglich in gesamtstaatlichen Angelegenheiten Kompetenzen zu. Dies ist der Fall beim Preußischen Kulturerbe, dem Schutz besonderen Kulturgutes, der Unterhaltung von Spezialbibliotheken und überregionaler Filmförderung (von Beyme 2012: 131). Das Bundesverfassungsgericht sah in einem Urteil trotz des fehlenden Kulturauftrags im Grundgesetz dennoch eine kulturelle Verantwortung beim Bund als gegeben an: So verortete es den Kulturauftrag des Bundes in der „Sicherung der kulturellen Grundlagen von Person und Gesellschaft; die Ermöglichung kreativer kultureller Prozesse und die Verbreitung kultureller Güter – jeweils unter Wahrung der kulturellen Autonomie“ (Schulte 2000: 18). Somit ist es vor allem die Aufgabe des Staates, die Rahmenbedingungen für Schaffung, Verbreitung und den Konsum von Kultur zu schaffen. Das Subsidiaritätsprinzip wiederum bedeutet, dass die kleinste Verwaltungseinheit, also die Städte und Kommunen, die Kulturförderung übernimmt, und der nächstgrößten Verwaltungseinheit, also dem Bundesland, diese Kompetenz erst zukommt, wenn dies für die wirkungsvolle Ausführung als notwendig erachtet wird. Dadurch entsteht eine Konkurrenz der einzelnen Kommunen/Städte und Bundesländer untereinander, die zu einer im weltweiten Vergleich gesehen enormen öffentlichen Kulturförderung geführt hat, die in Zusammenhang mit der deutschen „Vorstellung einer staatlichen Pflicht zur Alimentierung von Kunst und Kultur“ (Wissenschaftliche Dienste des Bundestags 2015: 4) steht. Obwohl das Grundgesetz in Artikel 32 besagt, dass die Außenpolitik ausschließliche Kompetenz des Bundes ist105 , Artikel 87, Paragraph 1 dem Bund die ausschließliche Gesetzgebung in auswärtigen Angelegenheiten zuschreibt106 und die Bundesländer die Zuständigkeit für Bildung und Kultur haben, wurde sich in der sog. „Lindauer Absprache“ vom 14.11.1957 darauf geeinigt, dass das Auswärtige Amt auch kultur- und bildungspolitische Kompetenzen bekommt, solange 104 So

sagte der damalige Bundestagspräsident Norbert Lammert in einer Rede im Jahr 2004 „Der Staat ist nicht für Kunst und Kultur zuständig, sondern für die Bedingungen, unter denen sie stattfinden“ (zitiert in von Beyme 2012: 132). 105 „Die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten ist Sache des Bundes“ (Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz 2017b). 106 „Der Bund hat die ausschließliche Gesetzgebung über: 1. die auswärtigen Angelegenheiten sowie die Verteidigung einschließlich des Schutzes der Zivilbevölkerung“ (Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz 2017b).

4.2 Die Policy-Arena der deutschen AKP

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dies wie etwa bei der Verabschiedung von Kulturabkommen mit anderen Staaten unter Beteiligung bzw. in Absprache mit den Bundesländern geschieht (Wissenschaftliche Dienste des Bundestages 2003: 8). Es kam somit zu einer „vertikalen Verflechtung“ (Wissenschaftliche Dienste des Bundestages 2004: 5). Schulte nennt diese institutionelle Arbeitsteilung einen „kooperativen Kulturföderalismus“, bei dem die Länder allerdings eine dominante Rolle spielen würden (Schulte 2000: 23). Diese Bezeichnung hat sich im Laufe der Zeit durchgesetzt, wie sich nicht zuletzt im von CDU/CSU und SPD im Februar 2018 verabschiedeten Koalitionsvertrag zeigte, in dem dieser Begriff ebenfalls verwendet wurde.107 Gleichfalls kam es dazu, dass die Bundesländer in der Vergangenheit freiwillig Kompetenzen an den Bund abgegeben haben, wenn außenpolitische Umstände dies notwendig gemacht haben. So war dies etwa bei Fragen im Rahmen der Wiedervereinigung bezüglich der Bauwerke im Osten, bei der Vertriebenenkultur, in der Filmpolitik oder in Fragen der Rückführung von Kulturgütern der Fall (von Beyme 2012: 150). Bei letzterer Angelegenheit kommt es zu einer engen Abstimmung zwischen Bund und Ländern sowie Kommunen, da in deren Zuständigkeit in der Regel die betroffenen Museen, Bibliotheken und Archive fallen, die die betreffenden Kulturgüter beherbergen (Wissenschaftliche Dienste des Bundestags 2009: 9 f.). Im Zuge der Föderalismusreform 2006 wurde der Artikel 23, Abs. 6, Satz 1 GG geändert, der zuvor vorsah, „dass die Wahrnehmung der Rechte, die der Bundesrepublik Deutschland als Mitgliedsstaat der EU zustehen, vom Bund auf einen vom Bundesrat benannten Vertreter der Länder übertragen werden soll, wenn im Schwerpunkt ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse der Länder betroffen sind. Artikel 23 Abs. 6 Satz 1 GG wurde nunmehr so gefasst, dass die Verhandlungsführung auf einen vom Bundesrat benannten Vertreter der Länder übertragen werden muss, wenn im Schwerpunkt ausschließliche Gesetzgebungsbefugnisse der Länder auf den Gebieten schulische Bildung, Kultur und Rundfunk betroffen sind. In allen anderen Fällen führt die Bundesregierung die Verhandlungen“ (Deutscher Bundestag, Drucksache 16/4024 (2007): 17). Dennoch gab es in diesem Zusammenhang immer wieder Streitigkeiten. So stellte die Bundesregierung 1979 fest, dass es bezüglich der Zuständigkeiten und Aufgaben immer noch ein gewisses Spannungsverhältnis zwischen dem Bund als „Organisator“ und „Koordinator“ sowie den Bundesländern gebe. Dies ist eine Diskussion, die bis in die jüngere Vergangenheit wirkte. So scheiterten im Juni 2003

107 In

diesem heißt es wörtlich: „Im Sinne des kooperativen Kulturföderalismus stimmen wir die Kulturförderung des Bundes verstärkt mit den Ländern ab. Die Kulturhoheit liegt bei den Ländern“ (Koalitionsvertrag zwischen CDU/CSU und SPD 2018: 161).

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Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

die Verhandlungen über ein Zusammengehen der Kulturstiftung der Bundesländer und der Kulturstiftung des Bundes, die ein Jahr zuvor mit dem Versprechen des BKM Julian Nida-Rümelin gegründet worden war, dass diese „staatsfern“ und „länderfreundlich“ sein würde (Kulick in Der SPIEGEL vom 21.01.2002) (siehe Punkt 4.2.1.6). Entscheidend dabei war das Votum des Freistaats Bayern. Ein weiterer Versuch wurde von Christina Weiss in ihrer Amtszeit als BKM unternommen. Schließlich wurde das Thema einer Fusion 2006 mit einer Einigung von BKM Bernd Neumann und dem damaligen Ministerpräsidenten Niedersachsens Christian Wulff ad acta gelegt und eine intensivere Kooperation zwischen der Kulturstiftung des Bundes und der Kulturstiftung der Länder beschlossen (von Beyme 2012: 134). Auch der damalige Außenminister Fischer beklagte 2004 vor dem Ausschuss für Kultur und Medien des Deutschen Bundestags den „Wettbewerbsnachteil im Vergleich mit zentral organisierten Staaten, in denen die Kultur eine nationale Aufgabe darstellt“ (zitiert in neue musikzeitung vom 03.03.2004). Mit seiner Äußerung stand Fischer allerdings im Widerspruch zu der von ihm lancierten Konzeption 2000, in der es heißt: „Auswärtige Kulturpolitik entfaltet sich auf der Basis der innerstaatlichen Kultur- und Bildungspolitik, wie sie von Bund, Ländern und Gemeinden sowie den privaten Trägerorganisationen gestaltet wird“ (Auswärtiges Amt 2000: 1). Gleichzeitig betonte die Konzeption die Verbindung der AKP mit der Förderung des Kulturdialogs im Inland. Diese Aufgabe bekommt zusätzliche Relevanz durch die starke Einwanderung nach Deutschland und nicht zuletzt durch den starken Zustrom von Geflüchteten. Die angesprochene Kulturstiftung der Länder nimmt neben ihren vor allem auf die nationale Kultur gerichteten Aktivitäten auch Aufgaben des internationalen Kulturaustausches wahr. So ist ihre Aufgabe die „Förderung und Bewahrung von Kunst und Kultur nationalen Ranges“, was u. a. „die Förderung des Erwerbs besonders wichtiger und bewahrungswürdiger Zeugnisse deutscher Kultur betrifft, vor allem wenn deren Abwanderung ins Ausland verhindert werden soll oder wenn sie aus dem Ausland zurückerworben werden sollen“ und „die Förderung von überregional und international bedeutsamen Kunst- und Kulturvorhaben“ miteinschließt (kulturstiftung.de). Hier ist die UNESCO-Konvention zum Schutz der kulturellen Vielfalt zu nennen, zu der die Länder zusammen mit dem Bund, den Kommunen und Nichtregierungsorganisationen im April 2012 einen ersten Staatenbericht zu der Umsetzung der Konvention angefertigt haben (Deutscher Bundestag, Drucksache 17/11981 (2012): 6). Die Tätigkeitsfelder der Bundesländer in der AKP sind vielfältig. Sie reichen von Hochschulkooperationen bis zu ländereigenen Stipendien- und Förderprogrammen, die mit einzelnen Staaten geschlossen wurden. Hierbei kommt den

4.2 Die Policy-Arena der deutschen AKP

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Kultusministern der Länder die Verantwortung über die sich in ihren jeweiligen Bundesländern befindlichen Hochschulen zu. Diesbezüglich gibt es starke Unterschiede in der Aktivität der Bundesländer in der AKP. So ist etwa das Land BadenWürttemberg in diesem Bereich sehr aktiv. Hier wäre z. B. die „Baden-Württemberg International Gesellschaft für internationale wissenschaftliche und wirtschaftliche Zusammenarbeit mbH“ zu erwähnen, die an der Schnittstelle zwischen Außenwissenschaftspolitik und Wirtschaftsförderung tätig ist (Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestags 2014: 16). Gleichzeitig hat sich in der EU-Hauptstadt Brüssel mittlerweile eine eigenständige „Vertretungskultur“ in Form von eigenen Ländervertretungen entwickelt, mit der auch außenkulturelle Aktivitäten verbunden sind (Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestags 2009: 10). Um eine effektive Koordination und eine allgemeine politische Abstimmung der Länder untereinander zu gewährleisten, wird in Fragen der AKP die Ministerpräsidentenkonferenz herangezogen (Ebenda: 5). Eine herausragende Rolle bei der darauffolgenden fachpolitischen Abstimmung der Aktivitäten der Bundesländer kommt der KMK auf der sog. „dritten Ebene“ zwischen Bund und Ländern zu. Diese wird in allen Fragen konsultiert, die die Länder im außenkulturpolitischen Bereich direkt betreffen. Hier wäre z. B. die Ständige Vertragskommission der Länder zu nennen, die bei der Ausarbeitung von Kulturabkommen herangezogen wird. In den bilateralen Kulturkommissionen, die in der Regel in den Kulturabkommen vorgesehen sind, sind die Länder ebenfalls traditionell durch den stellvertretenden Delegationsleiter vertreten. Zudem verfügt die KMK über eine Kommission für Europäische und Internationale Angelegenheiten und es gibt einen Bund-LänderAusschuss für schulische Arbeit im Ausland (BLASchA).108 Gerade letzterem kommt im Rahmen des Auslandsschulwesens größere Bedeutung zu. So werden an zahlreichen Auslandsschulen, wie z. B. den PASCH-Schulen, das „Deutsche Sprachdiplom der KMK“ angeboten, „Bund-Länder-Inspektionen“ zur Qualitätskontrolle im Auslandsschulwesen durchgeführt sowie Landesprogrammlehrkräfte an die Auslandsschulen entsandt und dortige Ortslehrkräfte aus- und weitergebildet (Deutscher Bundestag, Drucksache 17/11981 (2012): 20). Generell gilt aus diesem Grund die Maxime, dass das Auslandsschulwesen eine gemeinsame Aufgabe von Bund und Ländern ist (Wissenschaftliche Dienste des Bundestags 2009: 9), was zusätzlich durch die bereits in dieser Studie angesprochene „Absprache zwischen Bund und Ländern über die Förderung der deutschen Sprache im Schulwesen in den Staaten Mittel-, Ost- und Südosteuropas und in den Staaten auf dem Gebiet der 108 Die

Zuständigkeiten des BLASchA wurden zu Beginn der 1990er Jahre erweitert. Die entsandten Lehrkräfte an den Auslandsschulen kommen in der Regel aus dem Landesschuldienst.

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ehemaligen Sowjetunion“ von 1992 sowie der „Verwaltungsvereinbarung zwischen dem Bundesminister des Auswärtigen und den Kultusministern der Länder über den Einsatz von Lehrkräften zur Förderung des Deutschunterrichts in den MOE- und GUS-Staaten“ deutlich wurde (Kultusministerkonferenz 2001). Im Jahr 2000 machte die Kommission für Europäische und Internationale Angelegenheiten der KMK im Zuge der Debatte zur Konzeption 2000 auf sich aufmerksam, indem sie ein Positionspapier zur AKP vorlegte. Damit verfolgte sie die Absicht „der Mitverantwortung der Länder Ausdruck zu verleihen und ihre konstruktive Mitwirkung an der auswärtigen Kulturpolitik zu verdeutlichen“ (Kultusministerkonferenz 2000: 48). In dem Papier mahnte sie u. a. an, dass die hochgesteckten Ziele der Konzeption 2000 mit den für das Politikfeld verfügbaren finanziellen Mitteln einhergehen müssten. Im Rahmen der Förderung des Bildungs- und Forschungsstandorts Deutschland Ende der 1990er Jahre und Anfang der 2000er Jahre kam den Ländern eine äußerst wichtige Aufgabe zu. So wurde eine Bund-Länder-Kommission Bildungsplanung und Forschungsförderung eingesetzt, die unter dem Vorsitz der Bundesministerin für Bildung und Forschung sowie in Zusammenarbeit mit zahlreichen Mittler- und international tätigen Forschungsorganisationen die Aktion „Internationales Marketing für den Bildungs- und Forschungsstandort Deutschland“ durchführte. Durch die „Strategie der Wissenschaftsminister/innen von Bund und Ländern für die Internationalisierung der Hochschulen in Deutschland“ aus dem Jahr 2013 entwickelten die Länder ebenfalls zusammen mit dem Bund gemeinsame Ziele zur weiteren Stärkung und Internationalisierung des Hochschulstandorts Deutschland (Kultusministerkonferenz 2013). Eine weitere wichtige Zuständigkeit der Länder sind Pädagogische Austauschmaßnahmen, die vom PAD der Kultusministerkonferenz der Länder durchgeführt, vom Auswärtigen Amt aber durch eine Förderung aus eigenen Mitteln komplementiert werden. Mit der zunehmenden Bedeutung der EU in Kulturangelegenheiten kam den Ländern ebenfalls stärkerer Protagonismus zu. Grund hierfür sind zum einen der sog. „Europaartikel“ 23 des Grundgesetzes, der die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in EU-Fragen regelt sowie eine eigene Bund-Länder-Vereinbarung, die festlegt, dass die Länder über den Bundesrat in EU-Angelegenheiten mitwirken. Der Bundesrat hat die Verpflichtung, die Bundesländer zu informieren und Stellung zu nehmen, wenn ihre ausschließliche Gesetzgebungskompetenz betroffen ist: „Betrifft ein Vorhaben im Schwerpunkt die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder auf den Gebieten der schulischen Bildung, der Kultur oder des Rundfunks, wird die Verhandlungsführung in den EU-Gremien auf einen vom Bundesrat benannten Vertreter der Länder übertragen“ (Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestags

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2009: 7). Gleichzeitig wandten die Länder sich im Jahr 2002 im Zuge der möglichen Verabschiedung einer EU-Verfassung gegen weitere Kompetenzerweiterungen der EU im kulturellen Bereich. Dem wurde durch einen Bundesrats-Beschluss vom 06.07.2007 zugestimmt, als gefordert wurde, dass die EU nur rein subsidiär in Kulturfragen tätig werden dürfe, also solange die Kulturhoheit der Länder nicht beschädigt werden würde (Ebenda: 7 f.). Neben den Bundesländern sind die Kommunen als weiterer Akteur in der AKP anzuführen, der seit Beginn der 2000er Jahre an Bedeutung gewonnen hat, sodass bereits 2001 der Deutsche Bundestag in einem Entschließungsantrag eine „zunehmende Kommunalisierung“ der AKP feststellte (Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages 2009: 14). Maaß schreibt, dass die Kommunen in der AKP „einerseits Staat, andererseits Zivilgesellschaft […] verkörpern“ (Maaß 2015: 258). Für die AKP wichtig ist insbesondere der Vergabeausschuss der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände. Dieser hat die Aufgabe, über die Verwendung der Mittel zu verfügen, die den Kommunen vom Bund für kulturelle Auslandsvorhaben zur Verfügung gestellt werden. In diesem wirkt auch das Auswärtige Amt beratend mit (Auswärtiges Amt 2003: 85). Des Weiteren sind Städtepartnerschaften als kommunale Auslandsbeziehungen zu einem wesentlichen Element geworden, die Aktivitäten beziehen sich größtenteils auf zwei Stränge: „Zum einen geht es um die Integrationsprobleme der jeweiligen Kommune. Integration von Migranten, Förderung der Chancengleichheit in Schule und Ausbildung sowie die Verstärkung der interkulturellen Ausrichtung der kommunalen Aktivitäten sind Beispiele dieses Aktionsfeldes. Zum anderen sind es die nach außen gerichteten Aktivitäten der Kommunen in Form von Partnerschaften und Repräsentanzen in anderen Ländern“ (Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestags 2009: 14). Insgesamt gesehen wird der Großteil der öffentlichen Kulturausgaben in Deutschland von Ländern und Kommunen bestritten. Auf Letztere allein fallen geschätzt 60 Prozent der Gesamtausgaben (Maihold 2004a: 321). Nicht zuletzt aus diesem Grund hat das Auswärtige Amt 2014/2015 zusammen mit der Kulturpolitischen Gesellschaft den Fachaustausch „Kommunale Kulturpolitik – AA/Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik“ initiiert, um hier neue Synergien zu finden (Blumenreich/Löding 2017: 5). Aus einer in diesem Rahmen angefertigten Studie geht hervor, dass die zentralen Ziele der Städte und Kommunen „insbesondere der Künstleraustausch, die Stärkung des europäischen Gedankens und die Durchführung gemeinsamer Kulturprojekte“ sind (Ebenda: 9). Um diese Ziele zu erreichen, arbeiten etwa zwei Drittel intensiv mit Mittlerorganisationen der AKP zusammen, allen voran mit dem GI (Ebenda).

316

4.2.4

4

Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

Das Mitspracherecht der Legislative

Obwohl die Rolle des Bundestages im Rahmen der AKP nicht unumstritten ist, da Staatsrechtler betonen, dass die Außenpolitik lediglich Kompetenz der Regierung ist, besitzt der Deutsche Bundestag durchaus ein Mitspracherecht (Putzier 2015: 41). Die Aufgabe des Bundestages in der AKP ist besonders im Ausschusswesen bzw. in den indirekten, „diskursiven und kontrollierenden Kapazitäten des Parlaments“ zu finden (Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages 2004: 4). Durch das dem Bundestag zukommende Budgetrecht, das der Legislative jährlich auf Basis des vorherigen Regierungsentwurfs zukommt, kann er zudem direkt einen Einfluss auf die Finanzierung der Mittlerorganisationen und den Kulturhaushalt der einzelnen relevanten Ministerien nehmen. Das Zitierrecht ermöglicht es ihm, kleine und große Anfragen zu Fragen der AKP zu stellen und Debatten zu forcieren. Ihm kommen durch die Wissenschaftlichen Dienste des Bundestages und die Berufung von Enquete-Kommissionen109 zudem eigene Analysekapazitäten zu (Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages 2004: 6 ff.). Einige Anfragen haben durchaus zu einer Weiterentwicklung und kollektiven Reflexion des Politikfeldes beigetragen und sind als nützliche Bestandsaufnahmen der AKP zum jeweiligen Zeitpunkt zu lesen. Zu nennen wären etwa die Große Anfrage der Abgeordneten Dr. Uschi Eid, Marieluise Beck, Birgitt Bender, weiterer Abgeordneter und der Fraktion Bündnis 90/ Die Grünen vom 17.07.2006 oder die Große Anfrage der Abgeordneten Ulla Schmidt, Rainer Arnold, Sabine BätzingLichtenthäler, weiterer Abgeordneter und der Fraktion der SPD vom 23.05.2012. Erstere Große Anfrage war mit 165 Einzelfragen verbunden, die sowohl eine hohe Detailkenntnis der Antragssteller zeigten als auch in der Beantwortung durch die Bundesregierung vom 11.01.2007 auf insgesamt 100 Seiten wichtige Informationen zum damaligen Entwicklungsstand des Politikfeldes lieferten (Deutscher Bundestag, Drucksache 16/4024 (2007)). Ähnliches lässt sich zur zweiten Großen Anfrage von 2012 zum „Paradigmenwechsel im Konzept zur Auswärtigen Kultur- und Bildungspolitik des Auswärtigen Amts vom September 2011“ sagen, die wiederum auf insgesamt 40 Seiten von der Bundesregierung beantwortet wurde (Drucksache 17/9839 (2012)). Darüber hinaus können Anträge gestellt werden. Hier ist etwa der Antrag vom 04.04.2001 zur Auswärtigen Kulturpolitik im 21. Jahrhundert zu nennen, der die Haltung des Bundestags zu aktuellen Fragen der AKP verdeutlichen und inhaltliche 109 Die

in den 1970er Jahren tagende Enquete-Kommission zu AKP war die erste ihrer Art in der Bundesrepublik.

4.2 Die Policy-Arena der deutschen AKP

317

sowie organisatorische Impulse geben sollte (Deutscher Bundestag, Drucksache 14/5799). Bezüglich der in Punkt 4.2.2.1 angesprochenen Reform der Beziehung zwischen dem Auswärtigen Amt und dem GI heißt es im AKP-Bericht 2007/2008 gar: „Ohne die inhaltliche Begleitung und Unterstützung des Bundestags wäre die Neuaufstellung des Goethe-Instituts nicht möglich gewesen“ (Deutscher Bundestag, Drucksache 16/10962 (2008): 27). Am 01.06.1993 kam es zum ersten Mal nach der deutschen Wiedervereinigung zu einer Bundestagsdebatte über die Ausrichtung der AKP. Es wurde sich mit „dem Bild des vereinten Deutschland[s] als Kulturnation in einer sich wandelnden Welt“ befasst (Fischer 2013: 193). Lange wurde darüber diskutiert, warum es bis in die Mitte des Jahres 1993 dauern sollte, dass es zu einer solchen Debatte kam. Es wird meist auf die innenpolitischen Umbrüche verwiesen, die eine Reflexion über die AKP als zunächst nicht prioritär erschienen ließen. Erst das sich durch die rechtsextremen Übergriffe im Inland stark verschlechternde Bild Deutschlands im Ausland führte zu einer ersten Großen Anfrage an die Bundesregierung. Durch diese sollte geklärt werden, „inwieweit die Auswärtige Kulturpolitik angesichts der durch die deutsche Vereinigung und den Zusammenbruch der kommunistischen Systeme veränderten politischen Situation in Europa und der Entwicklungen in der übrigen Welt der Aufgabe gerecht wird, Deutschland als Kulturnation weltweit zu vermitteln“ (Deutscher Bundestag, Drucksache 12/6504 (1993): 1). Es sollte somit auf die sich verändernde kulturpolitische Stellung Deutschlands im Ausland nach dem tiefen Einschnitt der Wiedervereinigung Bezug genommen werden. In der Antwort der Bundesregierung, die im Sinne seines Status als ressortübergreifendes sektorales Steuersystem vom Auswärtigen Amt ausgearbeitet wurde, wurde auf neue Schwerpunktsetzungen im Sinne einer an die neue osteuropäische Einflussebene angepassten Strategie in der AKP Bezug genommen.110 Die nächste kleine Anfrage folgte bereits im Jahr 1996, in der es vor allem um institutionelle Fragen bezüglich des Politikfeldes wie den Vorschlag des damaligen Bundesaußenministers ging, eine „Stiftung Auswärtige Kulturpolitik“ zu gründen (was schließlich nicht umgesetzt wurde). Im selben Jahr kam es zum ersten Bericht der Bundesregierung zur Auswärtigen Kulturpolitik, der sich auf die Periode 1994/1995 bezog und seitdem regelmäßig erscheint. Besagter Bericht ist eine 110 In der Antwort hieß: „Es geht in diesem Zusammenhang vor allem darum, den sich aus der

überwundenen Ost-West-Trennung ergebenden Nachholbedarf mit entsprechenden Schwerpunktsetzungen bei der Errichtung von Goethe-Instituten, der Förderung bilingualer Schulen, durch eine intensivierte Spracharbeit, bei Stipendienprogrammen, in der Wissenschaftskooperation und im Bereich von Bildung und Ausbildung im Rahmen des Möglichen schrittweise auszugleichen und so in eine mit den Gesamtinteressen der Außenpolitik koordinierte Balance zu bringen“ (Deutscher Bundestag, Drucksache 12/6504 (1993): 2).

318

4

Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

Reaktion auf einen Entschließungsantrag des Bundestags vom 15. Juni 1994, in dem die Bundesregierung aufgefordert wird, einen jährlichen Sachstandsbericht zur AKP zu veröffentlichen (Deutscher Bundestag, Drucksache 12/7890 (1994)). Eine besondere Bedeutung kommt dem Bundestag durch die Arbeit in den Ausschüssen zu. Bis 1998 tagte der Unterausschuss für Auswärtige Kulturpolitik. Von diesem ging z. B. der Impuls aus, in den Ländern des Baltikums nach der Auflösung der Sowjetunion GI zu errichten (Harnischfeger 2016: 109). Der Bundestagsausschuss für Kultur und Medien, der ab 1998 tagte, ist im Zusammenhang mit der Schaffung des Amtes des Beauftragten des Bundes für Kultur und Medien zu sehen. Er sollte eine fachpolitische Begleitung von Kulturfragen auf Bundesebene ermöglichen. Dies war eine Aufgabe, die, wie bereits besprochen, in der BRD eigentlich vor allem den Ländern und ihren Kulturausschüssen zukommt.111 In die Zuständigkeit des Ausschusses fiel zudem die AKP (Wissenschaftliche Dienste des Bundestags 2004: 12). Seit 2005 agiert der Unterausschuss für Auswärtige Kulturpolitik als demokratisch legitimierte parlamentarische Kontrollinstanz der AKP, die mit Mittlerorganisationen wie dem GI eine quasi-institutionalisierte Beziehung unterhält. Dies äußert sich z. B. dadurch, dass es einmal im Jahr zu einer gemeinsamen Sitzung zwischen dem Unterausschuss und dem Präsidium des GI kommt. Gleiches gilt für die Regionalbeauftragten der Mittlerorganisationen. Dadurch soll ein konstanter Austausch mit dem Bundestag ermöglicht werden, was auf die Haushaltsberatungen und letztlich auch auf die Berücksichtigung der Mittlerorganisationen im Bundeshaushalt Einfluss haben kann (Harnischfeger 2016: 110). Gleichzeitig kommt es im weiterbestehenden Ausschuss für Kultur und Medien zu vereinzelten Thematisierungen der AKP, insbesondere wenn sich eine Überschneidung mit inländischer Kulturpolitik ergibt. Im Mai 2018 kam es im Zuge der Konstituierung des Unterausschusses für Auswärtige Kulturpolitik zu einer Kontroverse. Die Alternative für Deutschland (AfD) hatte sich das Zugriffsrecht für den Vorsitz des Ausschusses gesichert, ihr Kandidat fiel jedoch bei der Wahl zum Vorsitzenden durch. Ausschussmitglied und SPDKulturpolitikerin Ulla Schmidt sagte dazu: „Der Ausschuss ist unsere Visitenkarte in der Welt, er steht für ein weltoffenes Deutschland, das sich dem interkulturellen und interreligiösen Dialog verpflichtet fühlt – und nicht der Ausgrenzung“ (zitiert in Weiland in Der SPIEGEL vom 17.05.2018). Dieses Wirken als Visitenkarte in 111 Nach Otto Singer kam es durch die Zuständigkeit des Ausschusses für Kultur und Medien

für die AKP zu einem Missmatch. So hatte dieser auf dem Papier keine Kompetenzen im außenpolitischen Bereich, während der Auswärtige Ausschuss nicht mit außenkulturpolitischen Belangen vertraut war. Er bezeichnet dies als eine „institutionelle Inkongruenz“ (Wissenschaftliche Dienste des Bundestags 2004: 12).

4.2 Die Policy-Arena der deutschen AKP

319

der Welt wird zudem durch die Dienstreisen einzelner Mitglieder oder Delegationen des Unterausschusses zu AKP-Themen verdeutlicht.112 Naturgemäß hat insbesondere das Budgetrecht des Deutschen Bundestages zu Spannungen mit den Mittlerorganisationen geführt. Besonders diskutiert wurde im Jahr 2004 z. B. das sog. „Koch-Steinbrück-Papier“, in dem die AKP als Subvention auftauchte. Georg Schütte, der damalige Generalsekretär der AHS, sah darin eine mangelnde Wertschätzung der AKP (Füller in taz vom 25.06.2004). Schütte schlug 2006 auch die Gründung eines Unterausschusses für Außenwissenschaftspolitik als gemeinsames Gremium des Bildungs-, Entwicklungs- und des Auswärtigen Ausschusses vor, mit dem eine bessere Kooperation und Austausch auf diesem Gebiet hergestellt werden könnte (Schütte in Die Zeit vom 12.04.2006). Dazu kam es jedoch letztendlich nicht. Bezüglich des Abschließens von Kulturabkommen kommt dem Bundestag anders als bei völkerrechtlichen Verträgen keine Zustimmungskompetenz zu. Diese ist den Ländern vorbehalten, sodass jedes Bundesland eine Zustimmungserklärung zum Kulturabkommen abgeben muss (Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestags 2007: 7).

4.2.5

Die Einbindung in multilaterale Strukturen

Im Rahmen seines kulturpolitischen Engagements ist Deutschland in zahlreichen multilateralen Organisationen aktiv. So bezahlt Deutschland jedes Jahr Pflichtbeiträge für die United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization (UNESCO), dessen zweitgrößter Beitragszahler es lange Jahre hinter Japan war (nach dem Beitritt der USA am 01.10.2003 auf Platz 3, Stand 2018 auf Platz 4 hinter der Volksrepublik China) sowie für das Internationale Forschungszentrum für Denkmalpflege und Restaurierung von Kulturgütern (ICCROM). Daneben wird ein Betrag zur Unterstützung des multilateralen Europa-Kollegs in Brügge und Natolin gezahlt (Deutscher Bundestag, Drucksache 18/7888 (2016): 7). Die UNESCO betreibt seit 1951 das UNESCO-Institut für Pädagogik in Hamburg, das sich in erster Linie der Erwachsenenbildung widmet und 2007 in UNESCO-Institut für Lebenslanges Lernen umbenannt wurde. Seit 2000 wird das UNESCO-Zentrum für Technische und Berufliche Aus- und Fortbildung in

112 Eine detaillierte Abhandlung

zu den internationalen Aktivitäten des Bundestags zwischen Oktober 2013 und September 2015 findet sich in der Unterrichtung durch den Präsidenten des Deutschen Bundestages vom 05.09.2015 (Deutscher Bundestag, Drucksache 18/6610 (2015).

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Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

Bonn betrieben. Somit kann Deutschland gleich zwei der weltweit insgesamt acht UNESCO-Bildungsinstitute bzw. -zentren stellen (Hüfner/Schöfthaler 2015: 317). Um eine bessere Zusammenarbeit mit der UNESCO zu gewährleisten, wird auf die Deutsche UNESCO-Kommission (DUK) zurückgegriffen, die als eingetragener Verein bereits im Jahr 1950 und damit ein Jahr vor dem Beitritt der BRD zur UNESCO gegründet wurde. Die DUK, die als Beratungsorgan sowie Koordinierungs- und Verbindungsstelle der Bundesregierung sowie der Wissenschafts- und Kulturministerien der Länder bezüglich des deutschen Wirkens in der UNESCO agiert, erhält den Großteil ihrer finanziellen Förderung durch das Auswärtige Amt, mit dem sie seit 2004 eine jährliche strategische Zielvereinbarung schließt. Weitere Mittel erhält sie, allerdings in weit geringerem Maße, von der UNESCO, von Sponsoren und durch Spenden. Mit seiner Mitgliedschaft im UNESCO-Exekutivrat im Jahr 2004 konnte Deutschland mit Hans-Heinrich Wrede zum ersten Mal dessen Vorsitzenden stellen (Auswärtiges Amt 2005: 40). Regelmäßige große Aufmerksamkeit der deutschen Öffentlichkeit bekommt das UNESCO-Programm zum Erhalt des Kultur- und Naturerbes, das den Status des Weltkulturerbes verleiht. Seit 2003 erfolgt hier von deutscher Seite eine periodische Berichterstattung zum Zustand der deutschen Weltkulturerbestätten (Auswärtiges Amt 2006: 37). Im Jahr 2015 nahm Deutschland die Präsidentschaft des Welterbe-Komitees der UNESCO ein (in Person der damaligen Staatsministerin im Auswärtigen Amt Maria Böhmer, die seit Juni 2018 Präsidentin der DUK ist). In diesem Rahmen kam es im Juni und Juli desselben Jahres zu einer 11tägigen Konferenz in Bonn mit rund 1200 Teilnehmern. Stand Juni 2018 besitzen in Deutschland 44 Gebäude, Monumente oder Orte den Status eines Weltkulturerbes (Internetseite der World Heritage Convention). Daneben wird auch der Status von UNESCO-Biosphärenreservaten vergeben. Weiterhin bietet die DUK seit 2009 zusammen mit dem Auswärtigen Amt den AKP-Freiwilligendienst „kulturweit“ an und veranstaltete im selben Jahr zusammen mit der BMBF die UNESCO-Weltkonferenz „Bildung für nachhaltige Entwicklung“ in Bonn sowie 2013 die „5. UNESCO-Weltkonferenz der Sportminister“ in Berlin. 2013 trat Deutschland zudem der bereits 2003 verabschiedeten UNESCOKonvention zur Erhaltung des immateriellen Kulturerbes bei. Am 27.09.2006 unterschrieb die Bundesregierung das UNESCO-Übereinkommen zum Schutz und zur Förderung der Vielfalt kultureller Ausdrucksformen. Neben dem Engagement in der UNESCO spielt seit den frühen 1990er Jahren die Kulturarbeit der EU eine wachsende Rolle. Durch den Vertrag von Maastricht im Jahr 1992, der zum ersten Mal auch einen Kulturartikel beinhaltete, wandelte sich die EU von einer reinen Wirtschaftsgemeinschaft zu einer kulturellen Wertegemeinschaft (Brückner 2010: 3). Diese Entwicklung ist im Zusammenhang mit

4.2 Die Policy-Arena der deutschen AKP

321

der Diskussion um eine gemeinsame europäische Identität zu sehen, die Anfang der 1990er Jahre Konjunktur hatte und auch bis in die Gegenwart relevant ist. Ein Ergebnis war der sog. Barzanti-Bericht des EU-Parlaments von 1992, der feststellte: „Die kulturelle Dimension [gewinnt] einen immer wichtigeren Stellenwert bei der Umsetzung einer Politik, die eine Union der Europäischen Völker anstrebt, die auf dem Wissen um das gemeinsame Netz von Ideen und Werten beruht“ (zitiert in Sattler 2007: 3). Dennoch war es 1984 bereits zur „Europäischen Erklärung über die kulturellen Zielsetzungen“ gekommen, in der sich die europäischen Staaten zu einer engeren und effizienteren Zusammenarbeit in kulturellen Fragen bereit erklärten, um so auch die kulturelle Stellung Europas in der Welt zu festigen und voranzutreiben (Znined-Brand 1999: 59). Die 1985 ins Leben gerufene jährliche Verleihung des Titels „Kulturhauptstadt Europas“ ist in diesem Zusammenhang eine sehr populäre und öffentlichkeitswirksame Initiative. Im Jahr der deutschen EU-Präsidentschaft 1999 war als deutscher Beitrag Weimar Europäische Kulturhauptstadt. 2010 folgte die Ruhrmetropole Essen.113 Im Rahmen der EU-Präsidentschaft Deutschlands im Jahr 2007 wurde ebenfalls ein umfassendes kulturelles Programm in verschiedenen europäischen Städten durchgeführt. Bezüglich der Kulturpolitik der EU wird von deutscher Seite immer wieder der Wert und die Bedeutung des Subsidiaritätsprinzips betont. So heißt es von Seite der Bundesregierung: „EU-Kulturpolitik kann nur dann erfolgreich sein, wenn sie ergänzend zum Engagement der Mitgliedsstaaten wirkt und somit einen sinnvollen europäischen Mehrwert schafft“ (Auswärtiges Amt 2009: 25). Dies ist auch als Geste in Richtung der Länder und Kommunen zu sehen, die in Deutschland die „Kulturhoheit“ besitzen (siehe Punkt 4.2.3).

113 Der

Europäische Rat verabschiedete am 25.05.1999 unter deutscher Präsidentschaft den Beschluss „Über die Einrichtung einer Gemeinschaftsaktion zur Förderung der Veranstaltung Kulturhauptstadt Europas für die Jahre 2005 bis 2019“, mit dem das Rotationsprinzip für das Vorschlagsrecht einer oder mehrerer Kulturhauptstädte durch die EU-Mitgliedsstaaten etabliert wurde (Auswärtiges Amt 2003: 45).

322

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Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

Ergebnis des Vertrages von Maastricht waren in der Folge unterschiedliche Programme der EU, die im kulturellen Bereich anzusiedeln sind, wie z. B. KALEIDOSKOP114 , ARIANE115 , RAPHAEL116 , die MEDIA-Programme117 , Kultur 2000 (Nachfolgerprogramm von KALEIDOSKOP und ARIANE)118 , LEONARDO119 , JEAN MONNET120 sowie das Dachprogramm SOKRATES121 . Seit 2014 ist SOKRATES von Erasmus+ abgelöst. Gerade das lange unter SOKRATES fungierende Erasmus-Programm stellt seit den 1980er Jahren mit Abstand das bekannteste EU-Programm mit Relevanz in der AKP dar. In diesem Zusammenhang kam es allmählich zu einer auch in Deutschland geführten Diskussion, inwiefern sich die europäischen auswärtigen Kulturinstitute im Sinne einer besseren weltweiten Repräsentation in einem „Haus Europa“ zusammenschließen oder zumindest effizienter zusammenarbeiten könnten (Fischer 2013: 187).122 Ein Ergebnis dessen ist die 2006 gegründete European Union National Instituts für Culture (EUNIC), die als Zusammenschluss von insgesamt 34 europäischen Kulturinstituten und Ministerien aus 28 Ländern fungiert und als „gesamteuropäischer Lernort“ (Grätz 2013: 9) wirken soll, der auch der EU einen entscheidenden 114 KALEIDOSKOP lief von 1996 bis 1999 und war ein Förderprogramm für Partnerschaften

von Kulturschaffenden unterschiedlicher EU-Mitgliedsstaaten. parallel zu KALEIDOSKOP laufende Programm ARIANE finanzierte Projekte im Bereich des Literaturkonsums. 116 RAPHAEL, das von Anfang 1997 bis Ende 2000 lief, war vor allem in der Förderung der Zusammenarbeit von EU-Mitgliedsstaaten im Bereich der Erhaltung des kulturellen Erbes aktiv. 117 Die MEDIA-Programme sind in der europäischen Filmförderung angesiedelt. 118 Kultur 2000 war ein zwischen 2000 und 2007 laufendes Kulturförderprogramm für europäische Kulturprojekte. 119 LEONARDO lief von 1995 bis Ende 2013 als Förderprogramm für die Mobilität im Rahmen der beruflichen Bildung. Seit 2014 ist es ein Unterprogramm von Erasmus+. 120 JEAN MONNET ist in der Wissenschaftsförderung angesiedelt und soll u. a. die Verknüpfung von Wissenschaft und Politik fördern. 121 SOKRATES bestand aus den Teilprogrammen Erasmus, MINERVA, COMENIUS sowie GRUNDTVIG und LINGUA. GRUNDTVIG ist in der gemeinsamen europäischen Erwachsenenbildung angesiedelt und seit 2014 ein Unterprogramm von Erasmus+. 122 Der französische Politiker Bruno Bourg-Brco schrieb etwa in der Zeitschrift „Kulturaustausch“: „Kein europäisches Land kann auch nur annähernd weltweit präsent sein, gemeinsam ginge es. Deshalb brauchen wir einen Modellversuch. Quasi ein Haus Europa, in dem auch kleinere Länder Raum fänden. Ein Haus der regionalen Identifikation und europäischen Integration. Die Europäer unter einem Dach, ohne zentrale Federführung. Jeder müsste über seine Programmarbeit souverän entscheiden können“ (zitiert in Fischer 2013: 187). 115 Das

4.2 Die Policy-Arena der deutschen AKP

323

Mehrwert für ihre strategische Ausrichtung und den Kontakt zur Zivilgesellschaft in Drittländern bringen soll. Von deutscher Seite sind das GI und das ifa EUNICMitglieder. Ein Problem, das die Kulturinstitute in diesem Zusammenhang haben, ist, dass aus ihren Statuten kein Mandat für eine EU-AKP hervorgeht (KEA European Affairs 2016: 11). Des Weiteren ist das GI Gründungsmitglied des Consociatio Institorum Culturalium Europaeorum inter Belgas (CICEB), der Vereinigung der in Brüssel tätigen Kulturinstitute, die bereits vor EUNIC existierte. Eine ähnliche Vereinigung mit dem Namen Gemeinschaft europäischer Kulturinstitute (GEK) existiert in Berlin, in der das Auswärtige Amt Beobachterstatus hat und das u. a. mit dem BKM kooperiert (Deutscher Bundestag, Drucksache 16/4024 (2007): 47). Gleichzeitig ist das GI Mitglied in dem Zusammenschluss MORE EUROPE, der sich 2011 formierte und neben dem GI vier weitere Mitglieder hat: Das British Council, das Institute français, die European Cultural Foundation und die Cultural Matching Foundation aus Italien. Dabei ist diese Allianz im Gegensatz zu EUNIC ein Public-Private-Partnership und hat sich zum Ziel gesetzt, neue Impulse in der Ausübung von kultureller Diplomatie von Seiten der EU zu setzen, wobei vor allem auf den Austauschcharakter und den Kontakt zur Zivilgesellschaft Wert gelegt wird (KEA European Affairs 2016: 55). Bereits seit der am 15.04.1958 verabschiedeten Verordnung Nr. 1 des Rates zur Regelung der Sprachenfrage im Anhang der Akte über die Bedingungen des Beitritts Österreichs, Schwedens sowie Finnlands zur damaligen EGKS ist Deutsch eine der Amts- und Arbeitssprachen der EGKS/EG/EU.123 Allerdings werden seit jeher von offizieller Seite Mängel in der Verwendung von Deutsch als Arbeitssprache beklagt, was mit der Dominanz des Englischen und Französischen erklärt wird, weswegen Deutschland in den letzten Jahrzehnten verschiedene Anstrengungen unternommen hat, um dies zu verändern (Deutscher Bundestag, Drucksache 13/3823 (1996): 6). So bietet das GI seit Mitte der 1990er sehr stark nachgefragte Deutschkurse für Beamte aus EU-Mitgliedsländern und in verschiedenen europäischen Hauptstädten für dortige Regierungsbeamte an (Auswärtiges Amt 2005: 24). Ähnliches gilt für die Präsenz Deutschlands innerhalb des Europarats. Der Europarat, der als Hauptziel die Förderung des Bewusstseins für die gemeinsame europäische Identität in seinen Mitgliedsstaaten verfolgt, hat seine Arbeit im kulturellen Bereich in den letzten Jahrzehnten und insbesondere in den 2000er Jahren intensiviert.

123 Anders sieht dies im Europarat aus, in dem lediglich Englisch und Französisch Amts- und

Arbeitssprachen sind und Deutsch nur in der Beratenden Versammlung des Europarates seit 1970 Arbeitssprache ist.

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4

Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

Im Rahmen der OECD engagierte sich Deutschland verstärkt vor allem seit Beginn der 2000er Jahre im Bildungsbereich. So wurde etwa die internationale Konferenz der OECD „Verfahrensweisen zur Verstärkung von Anreizen und Mechanismen zur Kofinanzierung des Lebenslangen Lernens“ zwischen dem 8. und dem 10.10.2003 in Bonn abgehalten (Auswärtiges Amt 2005: 39). Des Weiteren hat die Beteiligung Deutschlands an der von der OECD durchgeführten und stets mit großer öffentlicher Aufmerksamkeit verfolgten Schulleistungsstudie Programme for International Student Assessment (PISA) große Relevanz. Seit Mitte der 2000er Jahre ist ein wichtiger Trend in der europäischen Ausrichtung der deutschen AKP die gemeinsame Unterbringung von GI mit anderen europäischen Kulturinstituten. Den Anfang im Jahr 2004 machten die deutschfranzösischen Kulturinstitute in Ramallah und Glasgow und das deutsch-britische Zentrum in Kiew, es folgte 2005 das gemeinsame Haus mit dem IC in Stockholm (Auswärtiges Amt 2005: 41).124 Daneben werden auch außerhalb der Arbeit des GI verstärkt Initiativen in Kooperation mit anderen europäischen Regierungen gefahren. Hier wären die „Anna-Lindh-Stiftung für den Dialog zwischen den Kulturen“, die sich vor allem auf den mediterranen Raum konzentriert, oder die „Ernst-Reuter-Initiative für interkulturellen Dialog und Verständigung“, die sich für die deutsch-türkische Zusammenarbeit engagiert, anzuführen.

4.2.6

Das Engagement privater Akteure

In der deutschen AKP kam und kommt es verstärkt zur Zusammenarbeit mit Stiftungen und privatwirtschaftlichen Organisationen und damit einhergehend zu einer größeren Anzahl von in der AKP tätigen Akteuren, die nicht mehr nur von staatlichen Instanzen oder Mittlerorganisationen verkörpert werden. Ein bereits älteres Beispiel hierfür sind die Deutschen Schulen im Ausland, die im engeren Sinne auch als Public-Private-Partnerships anzusehen sind, da sie durch private Trägervereine eigenverantwortlich geführt werden und in den letzten Jahren ihre Eigenmittel deutlich steigern konnten.

124 2007

gingen aus einer Antwort der Bundesregierung auf eine Große Anfrage der Bundesregierung bereits folgende zusätzliche gemeinsame Unterbringungen hervor: „GI Hamburg mit Instituto Cervantes; Manchester mit Alliance Français; GI Ljublijana mit British Council; GI Porto mit Alliance Français; […] GI Ramallah mit Centre Cultural Français; […] GI Lissabon mit Kulturbüro Finnlands (in Vorbereitung); GI Moskau mit Centre Culturel Français (in Planung)“ (Deutscher Bundestag, Drucksache 16/4024 (2007): 47).

4.2 Die Policy-Arena der deutschen AKP

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Im Rahmen der angesprochenen finanziellen Engpässe der deutschen AKP ab Mitte der 1990er Jahre wurde vermehrt nach neuen Strategien und Kooperationen mit der Privatwirtschaft gesucht, um die finanziellen Kürzungen in dieser Zeit auszugleichen. Als ein wichtiger Anstoßpunkt kann eine Rede mit dem Titel „Kultur, Kommerz und Außenpolitik – Ungewohnte Perspektiven, neue Kooperationen“ gesehen werden, die der damalige Bundesaußenminister Kinkel am 15.01.1996 in Frankfurt vor dem Börsenverein des deutschen Buchhandels hielt. In der Rede sprach Kinkel von Kultur als wirtschaftlichem Standortfaktor und sah eine Aufgabe der AKP darin, Werbung für Deutschland zu machen (Violet 2016: 23). In dem AKP-Bericht 1996/1997 wurden in diesem Zusammenhang als „erste vielversprechende Beispiele“ eines Engagements der deutschen Wirtschaft in der AKP das Russland-Stipendienprogramm und die Kulturstiftung der Deutschen Wirtschaft in Mexiko angeführt (Deutscher Bundestag, Drucksache 13/9999 (1998): 5). Zuvor sprangen bereits vereinzelt deutsche Unternehmen bei der Finanzierung einzelner Bibliothekszweigstellen des GI ein, die akut von einer Schließung bedroht waren (Der SPIEGEL vom 06.09.1993).125 Als weiteres Beispiel ist die im Herbst 1998 gegründete „Stiftungsinitiative Johann Gottfried Herder“ zu nennen, die von den Stiftungen Alfried Krupp von Bohlen und Halbach-Stiftung, Fritz Thyssen-Stiftung, Gemeinnützige Hertie-Stiftung, Robert Bosch Stiftung, dem Stifterverband für die Deutsche Wissenschaft und der ZEIT-Stiftung Ebelin und Gerd Bucerius ins Leben gerufen wurde und Gastdozenturen pensionierter Hochschulprofessoren an Hochschulen der GUS/MOE-Länder finanziert (Auswärtiges Amt 2005: 14). Allerdings wurde die Verbindung von AKP mit wirtschaftlichen Interessen durchaus kritisch gesehen. So wurde Kinkels Rede im Bundestag diskutiert und vereinzelt ein übermäßiger Einfluss von ökonomischen Faktoren auf die Außenpolitik befürchtet. Mit der Zeit wurden jedoch auch aus pragmatischen Gesichtspunkten die Einwände geringer (Wissenschaftliche Dienste des Bundestages 2007b: 21 ff.). Einen ersten größeren Protagonismus bekam das Konzept des Public-PrivatePartnership in der Konzeption 2000, in der es unter den Grundsätzen der zukünftigen deutschen AKP ausdrücklich genannt wurde. Analog dazu wurde es im AKP-Bericht 2002 als eines der Mittel vorgestellt, um die erlittenen finanziellen Kürzungen bei den Mittlerorganisationen auszugleichen (Drucksache 15/2258 (2003): 10).126 125 Genauer

wurde darüber berichtet, dass Daimler-Benz den Bibliothekar in Amsterdam, die Deutsche Bank den Bibliothekar in Bombay und Bertelsmann den Bibliothekar in Los Angeles finanziert (Der SPIEGEL vom 06.09.1993). 126 Der AKP-Bericht 2002 definierte das Public-Private-Partnership folgendermaßen: „Das Konzept der öffentlich-privaten Zusammenarbeit (“public-private-partnership”) im Sinne der AKBP umfasst eine am Gemeinwohl orientierte Zusammenarbeit öffentlicher und privater

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4

Eine Betrachtung der Akteurs- und Verwaltungskonstellationen: …

Als Beispiele wurden in dem Bericht die DeutschMobile genannt, die von der Robert Bosch Stiftung sowie von DaimlerChrysler gefördert wurden.127 Die Robert Bosch Stiftung engagierte sich zudem bei der Teilfinanzierung deutscher Kulturzentren in den MOE-Staaten, ein Modell das die Stiftung ab Herbst 2005 auch auf die Regionen Nordafrika und dem Nahen Osten ausweitete. Zudem beteiligte sich die Stiftung zusammen mit weiteren Stiftungen an der Initiative zur Ausstattung von Bibliotheken in den MOE-Staaten „Menschen und Bücher“ (Auswärtiges Amt 2005: 14). Im April 2002 kam es zur Gründung des Transatlantic Outreach Program, das Reisen kanadischer und US-amerikanischer Sozialkundelehrer nach Deutschland finanzierte, bei denen diese eigene Eindrücke des aktuellen Deutschlands gewinnen und dadurch auf ihre Schulen multiplikatorisch rückwirken sollten. Finanziert wurde das Programm u. a. von der Deutschen Bank (Auswärtiges Amt 2003: 11) und ab 2005 zusätzlich von der Robert Bosch Stiftung. Eine weitere wichtige Maßnahme hinsichtlich einer verstärkten Verfolgung der Zusammenarbeit mit der Wirtschaft in außenkulturpolitischen Fragen war die Einrichtung des Arbeitsstabs Kultursponsoring und private Stiftungen in der Kulturabteilung des Auswärtigen Amts im August 2004 (Auswärtiges Amt 2005: 14). Ein Ergebnis der Arbeit des Stabs war die Erarbeitung eines Leitfadens für das Kultursponsoring, auf den vor allem von den deutschen Auslandsvertretungen in Fragen der rechtlich korrekten und effektiven Beteiligung privater Sponsoren an AKP-Projekten zurückgegriffen wird. Dabei müssen sich die Auslandsvertretungen auch an interne Verwaltungsvorschriften halten (Deutscher Bundestag, Drucksache 16/4024 (2007): 69). In verschiedenen Ländern haben sich seit Ende der 1990er Jahre zudem „Kulturstiftungen der Deutschen Wirtschaft“ gegründet: „Die Kulturstiftungen binden die deutsche Wirtschaft vor Ort als Sponsoring-Partner fest in die kulturelle Außendarstellung Deutschlands ein und machen sie zu dauerhaften Förderern deutscher Kultur- und Spracharbeit“ (Auswärtiges Amt 2006: 10). Die erste ihrer Art wurde 1997 in Zusammenarbeit mit der dortigen Botschaft und der Zweigstelle des GI Organisationen im beiderseitigen Interesse. Dabei kann es sich auf privater Seite um Unternehmen, Einzelpersonen oder privatrechtlich organisierte Stiftungen handeln“ (Deutscher Bundestag, Drucksache 15/2258 (2003): 11). 127 Die DeutschMobile wurden 2001 ins Leben gerufen und widmen sich der Werbung für das Erlernen der deutschen Sprache. Dabei waren sie zunächst ausschließlich in Frankreich aktiv. Die Robert Bosch Stiftung finanzierte Lektoren, die in Kleinbussen von Mercedes Benz besuchten. Dadurch nahmen laut offiziellen Darstellungen die Einschreibungen für den nicht obligatorischen Deutschunterricht zwischen 25 und 70 Prozent zu (Deutscher Bundestag, Drucksache 15/2258 (2003): 21).

4.2 Die Policy-Arena der deutschen AKP

327

in Mexiko City gegründet, das gleiche Modell wurde 2002 mit der Gründung in Madrid verfolgt. Im April 2008 kam es beim GI zur Gründung eines Wirtschaftsbeirats, der weitere Kooperationen mit deutschen Unternehmen anbahnen sollte und zunächst vom Vorstandssprecher der Deutschen Bank Josef Ackermann geleitet wurde (Deutscher Bundestag, Drucksache 16/10962 (2008): 27). Mit der Offensive zur Internationalisierung der Deutschen Wissenschaft wurde ein weiterer starker Impuls für das Engagement der Unternehmen in der AKP gelegt. Dies zeigte sich sogleich mit dem Programm welcome centres, der Einrichtung von Betreuungszentren für ausländische Wissenschaftler an Universitäten, das von der Deutsche Telekom Stiftung und dem Stifterverband für die Deutsche Wissenschaft angestoßen wurde und an dem mittlerweile auch die AHS beteiligt ist. Weitere wichtige privatwirtschaftliche Akteure, die sich in den letzten Jahrzehnten zunehmend in der AKP engagiert haben, sind die Ausstellungs- und Messe GmbH des Börsenvereins des deutschen Buchhandels, die Bertelsmann Stiftung, die Gerda Henkel Stiftung128 oder die Haniel Stiftung. Der Bundesverband Deutscher Stiftungen e. V. betreibt zudem einen Arbeitskreis „Internationales“. Wichtige Partner sind die deutschen Stiftungen und Wirtschaftsunternehmen, letztere oftmals in Form des BDI, insbesondere bei den seit Mitte der 2000er Jahre veranstalteten Deutschlandjahren und -wochen, die bereits in Punkt 4.2.2.4 angesprochen wurden und bei denen sie oftmals direkt mit verschiedenen Aktionen präsent sind. Im Jahr 2007 wurde die Initiative „Kultur und Kreativwirtschaft“ der Bundesregierung gestartet, die vom Bundesministerium für Wirtschaft und Energie und der BKM koordiniert wird und das vorrangige Ziel verfolgt, die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Kultur- und Kreativwirtschaft zu stärken und so indirekt auch zur Schaffung von Arbeitsplätzen in diesem Bereich beizutragen (laut der Webseite der Initiative). So wurde etwa am 30.11.2015 die Konferenz „Auf dem Weg zu einer Außenpolitik der Gesellschaften – der strategische Dialog zwischen dem Auswärtigen Amt und den Stiftungen“ abgehalten, in der die Kooperation des Auswärtigen Amtes mit privaten Stiftungen thematisiert wurde.

128 Ein

Beispiel für das Engagement der Gerda Henkel Stiftung ist die Sanierung des Kutie-Baghtscha-Pavillons, Teil des heutigen Präsidentenpalastes in der afghanischen Hauptstadt Kabul, die zusammen mit dem Auswärtigen Amt gefördert wurde (Deutscher Bundestag; Drucksache 17/11981 (2012): 35).

5

Eine vergleichende Analyse der Entwicklung des Politikfeldes seit 1990

Im folgenden Punkt soll mit Rückgriff auf die Forschungsheuristik des Akteurszentrierten Institutionalismus vergleichend erörtert werden, in welchem Maße sich die politisch-administrative Ausprägung des Politikfeldes der AKP seit 1990 in Spanien und Deutschland verändert hat. Dazu wird zunächst auf den institutionellen Rahmen und anschließend auf das beobachtbare Akteursverhalten eingegangen.

5.1

Die Entwicklung des institutionellen Rahmens

Im Rahmen der Analyse des institutionellen Rahmens soll zunächst auf die Ausprägung der Akteurskonstellation des Politikfeldes in Spanien und Deutschland eingegangen werden. Hiermit geht auch eine Bezugnahme auf die Aufgabenverteilung und Handlungsressourcen der relevanten korporativen Akteure einher. Die Handlungsressourcen umfassen die den Akteuren zur Verfügung stehenden Instrumente sowie finanzielle Mittel zur Zielerreichung. Dabei wird sich, dem Akteurszentrierten Institutionalismus folgend, eines Institutionenbegriffes bedient, der „Regelungsaspekte betont, die sich vor allem auf die Verteilung und Ausübung von Macht, die Definition von Zuständigkeiten, die Verfügung über Ressourcen sowie Autoritäts- und Abhängigkeitsverhältnisse beziehen“ (Mayntz/Scharpf 1995: 40). Für einen besseren schematischen Vergleich sollen die Akteure im Sinne einer Mehrebenenperspektive wie bereits in den Punkten 4.1 und 4.2 in Ministerien, Mittler- bzw. Ausführungsorganisationen, die Legislative, Bundesländer/Auswärtige Gemeinschaften und Kommunen/Munizipien sowie multilateral

© Der/die Herausgeber bzw. der/die Autor(en), exklusiv lizenziert durch Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 C. Pfeiffer, Auswärtige Kulturpolitik in Spanien und Deutschland, Auswärtige Kulturpolitik, https://doi.org/10.1007/978-3-658-31743-0_5

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330

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Eine vergleichende Analyse der Entwicklung des Politikfeldes …

tätige und private Akteure unterteilt werden. Um eine bessere Übersicht zu gewährleisten, soll jedoch noch etwas kleinteiliger vorgegangen werden, soweit dies für die Behandlung einzelner Fragen notwendig ist. So soll beispielsweise bezüglich der Mittler- bzw. Ausführungsorganisationen der rechtliche Autonomiegrad untersucht und miteinander verglichen werden, um so gleichfalls eine wichtige Grundlage für den folgenden Punkt des beobachtbaren Akteursverhaltens, also die Darstellung der Aktivitäten/Interaktionen im Rahmen der institutionellen Strukturen, zu legen.

5.1.1

Die Ebene der Ministerien

Bei einer vergleichenden Betrachtung der ministeriellen Ebene ist auf beiden Seiten eine Dominanz des Außenministeriums festzustellen, die sowohl mit der Kompetenzausstattung als auch mit den finanziellen Ressourcen zusammenhängt. Sowohl in der deutschen als auch in der spanischen AKP sind in den Außenministerien die für das Politikfeld zentralen Koordinierungs- und Planungsinstanzen angesiedelt. Auf deutscher Seite ist dies die Abteilung Kultur und Kommunikation, auf spanischer Seite die SECIPI, die sich laut betreffendem Gesetz (Boletín Oficial del Estado 2012c) explizit als die Koordinationsinstanz für die Implementierung der politischen Vorgaben vor Ort verantwortlich zeichnet. Seit 2018 ist im Auswärtigen Amt zusätzlich der neu geschaffene Posten der Staatsministerin für internationale Kulturpolitik installiert, der von Michelle Müntefering (SPD) besetzt wird, was als weitere Aufwertung der AKP innerhalb des Auswärtigen Amts gesehen wird. Inwiefern dieses Amt mit der Abteilung Kultur und Kommunikation zusammenarbeiten wird, ist allerdings noch unklar und könnte teilweise für Irritationen sorgen. Zuvor waren ebenfalls Staatsminister für die AKP zuständig, diese war jedoch nur eine von mehreren Verantwortlichkeiten im Aufgaben-Portfolio des Postens. Der Eigenanspruch, die grundlegenden Richtlinien im Politikfeld zu legen und als zentrale Steuerungsinstanz zu gelten, ist beim Auswärtigen Amt derart ausgeprägt, dass durch die von ihm ausgeübte Koordination „eine gemeinsame Identität der Auswärtigen Kultur- und Bildungspolitik“ (Auswärtiges Amt 2011a: 7), also aller im Politikfeld agierenden Institutionen erreicht werden soll, was zudem den intersektoralen Anspruch verdeutlicht, den die Abteilung für Kultur und Kommunikation hegt und der sich in der Kleinteiligkeit der Referatsthemen zeigt, die von der Betreuung des GI über das Auslandsschulwesen bis zur Internationalisierung der Hochschulen oder der Vermittlung eines zeitgemäßen Deutschlandbildes reichen.

5.1 Die Entwicklung des institutionellen Rahmens

331

Wie im Punkt 4.1.1.1 dargestellt wurde, unterteilt sich die SECIPI in Generaldirektionen, denen wiederum Subdirektionen unterstellt sind. Die jeweiligen Generaldirektoren können mit den Beauftragten der Abteilung Kultur und Kommunikation gleichgesetzt werden, während die Subdirektionen das Äquivalent zu Referaten sind. Dabei ist vor allem auffällig, dass sich die Subdirektionen im Gegensatz zum deutschen Fall (auch wenn es dort ebenfalls Referate gibt, die auf einzelne Regionen spezialisiert sind) vor allem auf bestimmte Weltregionen konzentrieren. Der Schwerpunkt liegt, wie bereits im Namen der SECIPI angelegt, klar auf der iberoamerikanischen Region. Eine solch klare geographische Präferenz ist beim Auswärtigen Amt aus organisatorischer Sicht weniger herauszulesen, auch wenn diese de-facto traditionell auf Europa und den Vereinigen Staaten liegt und sich in den vergangenen Jahrzehnten zudem Richtung Asien und islamischer Welt entwickelt hat. Die Außenministerien beider Länder haben zudem die ausschließliche Kompetenz, Kulturabkommen mit anderen Ländern auszuhandeln und abzuschließen, dies muss jedoch in Abstimmung mit anderen Instanzen geschehen. Daneben muss betont werden, dass weder die SECIPI noch die Abteilung für Kultur und Kommunikation in ihren Ministerien die einzigen Instanzen mit außenkulturpolitischen Kompetenzen sind, sondern andere Referate bzw. Generaldirektionen ebenfalls punktuell Teilkompetenzen besitzen. Im spanischen Fall ist dies insbesondere wichtig im Zusammenhang mit der Dirección General de Comunicación e Información Diplomática – vormals zwischen 2012 und 2017 unter dem Namen Dirección General de Medios y Diplomacia Pública firmierend –, die sich vor allem der Außenkommunikation und Imagewerbung widmet, was klassische (Teil-)Aspekte einer Public Dipomacy sind. Auf ähnliche Ziele zählt zudem der ACME ab, der seit 2012 auf Ressourcen des Außenministeriums zurückgreifen kann, allerdings direkt dem Ministerpräsidenten unterstellt ist. Mit dem IC, der Academia de España in Rom sowie der AECID sind zudem drei für die AKP wesentliche Institutionen dem SECIPI direkt unterstellt, was bezüglich der deutschen Mittlerorganisationen GI, DAAD, AHS, DAI und ifa aufgrund ihrer formal-juristischen Unabhängigkeit nicht der Fall ist. Die genannten deutschen Mittlerorganisationen gehören organisch nicht zum Auswärtigen Amt, sind jedoch durch Rahmenverträge und der finanziellen Mittel, die sie vom Auswärtigen Amt beziehen und die als Steuerungsinstrumente ihrer Arbeit dienen, von den Entscheidungen des Auswärtigen Amts durchaus abhängig. Außerdem ist es vom Auswärtigen Amt gewollt, dass die Mittlerorganisationen nicht mit direktem Staatshandeln in Verbindung gebracht werden, sodass diesbezüglich eine gewisse Gratwanderung zu erkennen ist. Eine Besonderheit des Auswärtigen Amtes ist, dass es in der jüngeren Vergangenheit verstärkt eigene AKA durchführt, die jedoch nicht selten in Kooperation

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5

Eine vergleichende Analyse der Entwicklung des Politikfeldes …

mit anderen Mittlerorganisationen stattfindet. Hier wären die Initiative „kulturweit“ mit dem DUK oder auch das AArtist in Residence-Programm im Atelier auf dem Dach des Auswärtigen Amts zu nennen. Das spanische Außenministerium hält sich in diesem Bereich deutlich stärker zurück, auch da die angesprochenen Akteure und Instanzen direkt beim Ministerium angesiedelt sind und somit direkt im Namen des Außenministeriums agieren. Vergleicht man die Entwicklung beider Ministerien bezüglich der institutionellen Struktur im Bereich der AKP, ist festzustellen, dass diese im Auswärtigen Amt deutlich stärker verfestigt ist als im Fall des spanischen Außenministeriums. Zwar hat etwa die Abteilung Kultur und Kommunikation in den letzten Jahrzehnten durchaus Namensänderungen erfahren, organisatorisch stellt sie jedoch bis auf die Eingliederung der Abteilung Kommunikation im Jahr 2007 eine Konstante dar. Die sich ab 2009 verändernde Rolle der im Amt installierten Staatsministerin, in dessen Bereich die AKP fällt, ist als weitere Ausnahme genannt. Das spanische Außenministerium hingegen hat von den frühen 1990er Jahren bis in die jüngere Gegenwart zahlreiche strukturelle Veränderungen erfahren, die sich zwangsläufig auch auf die AKP-Strukturen ausgewirkt haben. Hier sind etliche Namens- und Kompetenzänderungen der SECIPI oder gar die Umbenennung des Ministeriums im Jahr 2005 anzuführen, die im Zusammenhang mit der zunächst (vor allem unter der PSOE-Regierung) verstärkten Betonung der Entwicklungszusammenarbeit standen. Dies brachte eine teilweise Überschneidung mit der AKP mit sich. Im Gegensatz zu Deutschland – dort ist das BMZ für die Entwicklungszusammenarbeit zuständig – widmet sich dieser in Spanien kein eigenes Ministerium. Gleichzeitig stand und steht die Betonung von AKP als entwicklungs- und friedensförderndes Instrument der Außenpolitik auch in Deutschland zunehmend im Vordergrund. Was die finanziellen Mittel beider Ministerien für den Bereich der AKP anbelangt, waren diese in beiden Ländern starken Schwankungen, jedoch sehr unterschiedlichen Zyklen, unterworfen. Während die finanziellen Mittel des Auswärtigen Amtes von 1993 bis 2007 nach einem starken Anstieg zu Beginn der 1990er Jahre im Zuge der neuen Herausforderungen durch den Fall der Mauer stagnierten bzw. in einigen Jahren gar leicht gekürzt wurden, nahmen die finanziellen Mittel des spanischen Außenministeriums im Bereich der AKP seit Beginn der 1990er Jahre bis ins Jahr 2010 stark zu, wenn sie auch ein deutlich niedrigeres Finanzvolumen ausmachten. Im Zuge der Wirtschafts- und Finanzkrise, die Spanien sehr viel stärker traf als Deutschland, wurde jedoch in deutlichem Maße der Rotstift angesetzt, wovon sich das Ministerium bzw. die von ihm abhängigen Organisationen bis in die Gegenwart nur in geringem Maße erholt haben.

5.1 Die Entwicklung des institutionellen Rahmens

333

Aufgrund des rasanten Internationalisierungsprozesses im europäischen Raum in den vergangenen Jahrzehnten – etwa durch die Kompetenzerweiterung der EU auf dem kulturellen Gebiet – sowie durch die generelle Internationalisierung von zahlreichen Politikbereichen, haben Ministerien an Kompetenzen in der Außenpolitik dazugewonnen, die zuvor nicht oder nur in geringem Maße auf diesem Gebiet tätig waren (Molina A. de Cienfuegos/Rodríguez 2002: 175). Neben dem Außenministerium sind somit sowohl in Deutschland als auch in Spanien noch weitere Ministerien in der AKP aktiv. Während etwa im deutschen Falle das BMBF als zweitwichtigster ministerieller Akteur des Poltikfeldes gilt, ist dies im spanischen Fall traditionell das Ministerium für Bildung und Kultur, das in den vergangenen Jahrzehnten jedoch aufgrund unterschiedlicher Auffassungen von PP und PSOE mehrfach in zwei voneinander getrennte Ressorts aufgeteilt war. Während sich das BMBF in erster Linie der Außenwissenschaftspolitik und der Außenbildungspolitik widmet, vereint das spanische Ministerium für Bildung und Kultur neben diesen Aufgaben zusätzlich das Kulturressort unter sich, was im deutschen Fall aufgrund des Kulturföderalismus auf Länderebene angesiedelt ist und erst mit der Schaffung des BKM im Jahr 1998 zusätzlich eine institutionalisierte bundespolitische Dimension eingenommen hat. Der BKM hat seitdem eine wachsende Bedeutung in der AKP gewonnen und ist in seiner Position mit dem Kulturstaatssekretär des spanischen Bildungs- und Kulturministeriums unter der PP-Regierung und mit dem Kulturminister unter PSOE-Regierungen zu vergleichen. Seine Kompetenzen sind jedoch durch die Länderdominanz im Kulturbereich deutlich eingeschränkter, als dies bei seinem spanischen Pendant der Fall ist. Die Kompetenzen, die vom BMBF und dem BKM im Bereich der AKP wahrgenommen werden, vereinte im spanischen Fall bis zum Regierungswechsel im Juni 2018 weitgehend ein Ministerium auf sich. Dementsprechend breit gefächert sind die Aktivitäten der Institutionen, die dem Bildungs- und dem Kulturministerium zugeordnet sind. Hier zu nennen wären das ICAA, das INAEM, die AC/E, der SEPIE, das Colegio de España in Paris und eine Reihe von Museen mit internationaler Ausstrahlung, wie etwa das Museo de Arte Reina Sofia oder das Museo de Prado, beide in Madrid ansässig. Daneben wird das spanische Auslandsschulwesen von dem Ministerium finanziert und betreut. Gerade aufgrund letzteren Umstands sowie der Zugehörigkeit der SEPIE verfügt das Ministerium somit noch vor dem Außenministerium über die umfangreichsten finanziellen Mittel im Politikfeld. Während das BMBF ausschließlich Zuständigkeiten für Institutionen des Wissenschafts- und Bildungsaustausches wie den DAAD, die FulbrightKommission, binationale Universitäten sowie die Geisteswissenschaftlichen Institute im Ausland hat, vereint der BKM die Zuständigkeiten für deutsche Kulturinstitutionen im Ausland wie die Villa Massimo, das Casa di Goethe, die Villa

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5

Eine vergleichende Analyse der Entwicklung des Politikfeldes …

Romana, das Deutsche Studienzentrum in Venedig sowie die Villa Aurora auf sich. Zusätzlich dazu fließt ein Großteil der finanziellen Förderung des deutschen Auslandsrundfunks DW aus Geldern des BKM. Bei dem Vergleich der Entwicklung der Strukturen und Kompetenzen fällt hier abermals die Kontinuität im deutschen Fall auf, die spätestens seit der Verabschiedung der „Eckpunkte für eine Verständigung über die Zuständigkeiten des Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien im Kulturbereich“ von 2002 gegeben, jedoch nicht unumstritten, ist (siehe das beobachtbare Akteurshandeln in Punkt 5.2). Das spanische Bildungs- und Kulturministerium konnte diese Kontinuität schon wegen der unterschiedlichen Visionen, die die PP und die PSOE für diesen Bereich hatten, nicht entwickeln, was in der erwähnten Zweiteilung der Ressorts unter der PSOE und der Vereinigung der Ressorts unter der PP resultierte. Diesbezüglich besteht somit in Deutschland ein größerer parteiübergreifender Konsens als in Spanien. Im deutschen Fall ist auffällig, dass der Schwerpunkt bezüglich der AKP beim BKM deutlich stärker ausgeprägt ist als im Fall des BMBF, was sich am Anteil der finanziellen Mittel für die AKP am Gesamthaushalt zeigt, der beim BKM bei 26,93 Prozent im Jahr 2017 und beim BMBF bei 1,99 Prozent im gleichen Jahr lag. Dies hängt auch damit zusammen, dass der Haushalt des BMBF wesentlich umfangreicher als der des BKM ist. 2014 lag der Anteil der Ausgaben für die AKP an den Gesamtausgaben des spanischen Bildungs- und Kulturministeriums bei 12,57 Prozent. Während in Deutschland das Ressort der Entwicklungszusammenarbeit beim BMZ angesiedelt ist und somit vom Auswärtigen Amt organisatorisch und strukturell getrennt ist, ist dies in Spanien, wie bereits oben erwähnt, nicht der Fall. Allerdings ist das spanische Außenministerium nicht erst seit seiner Umbenennung im Jahr 2007 für die Entwicklungszusammenarbeit zuständig, sondern besitzt diese Kompetenz traditionell. Verstärkt hat sich die Intensität dieses Engagements vor allem mit der Schaffung der SECIPI 1985 und der AECI 1988. Gleichzeitig begann die seitdem zunehmend stark zu beobachtende Überschneidung der Entwicklungszusammenarbeit mit der AKP. Das Entwicklungszusammenarbeit in Deutschland ebenfalls eine bedeutende außenkulturpolitische Komponente aufweist, geht bis auf das Ende 1980er Jahre und den Beginn der 1990er Jahre zurück, als mit dem Fall des Eisernen Vorhangs die Förderung der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Entwicklung in den Ländern Mittel- und Osteuropas stärker in den Vordergrund rückte. Diese Tendenz verstärkte sich nochmals zu Beginn der 2000er Jahre mit der Konzeption 2000 und der in der Konzeption betonten demokratie- und friedensfördernden Komponente von AKP. So fließen u. a. Fördersummen des BMZ in gemeinsame Programme mit der AHS, dem DAAD und es findet eine verstärkte

5.1 Die Entwicklung des institutionellen Rahmens

335

Kooperation mit dem Auswärtigen Amt statt. Die größte Relevanz nimmt allerdings die GIZ ein, dessen größter Auftraggeber das BMZ ist. Neben den genannten Ministerien bzw. Beauftragten spielen sowohl in der spanischen als auch in der deutschen AKP weitere ministerielle Akteure eine punktuelle Rolle, wobei sich deren Tätigkeit in der Regel auf einen gesonderten Schwerpunkt reduziert. In der deutschen AKP sind in diesem Zusammenhang das BMI und das BMFSFJ anzuführen. Das BMU konzentriert sich vor allem auf die Förderung der deutschen Minderheiten im Ausland, während das BMFSFJ sich der internationalen Jugendarbeit mittels binationaler Jugendwerke widmet. Auf spanischer Seite versucht das METAD, dem Kulturtourismus durch ausländische Besucher einen Impuls zu geben, und das MEIC widmet sich der Außenwissenschaftspolitik. Gerade letzterer Fakt ist eine strukturelle Auffälligkeit bzw. klare Kompetenzüberlappung in der spanischen AKP, da sich somit neben dem Außen- und dem Bildungs- und Kulturministerium ein drittes Ministerium explizit dieser Aufgabe widmet. Hier kann zugleich eine Ähnlichkeit mit dem deutschen Fall gesehen werden, da bei diesem die politische Steuerung der Institutionen zwar klar geregelt ist, jedoch die finanzielle Förderung bei Einrichtungen wie dem DAAD, der AHS und Anderen ebenfalls aus unterschiedlichen ministeriellen Töpfen kommt.

5.1.2

Die Mittler- bzw. Ausführungsorganisationen

Bei der Betrachtung der Akteurskonstellation auf der Ausführungsebene, auf der die Organisationen angesiedelt sind, die AKA im Ausland betreiben, fällt zunächst sowohl in Spanien als auch in Deutschland die große Anzahl der in diesem Bereich tätigen Akteure auf. Dieser Akteurspluralismus hat, wie bereits im historischen Teil der Arbeit dargestellt, in der Bundesrepublik eine Tradition, die ihren Ursprung in den 1950er Jahren hat. Ein Grund für den Trägerpluralismus, bzw. für das „Kompetenzwirrwarr“, wie es der ehemalige Generalsekretär des GI Sartorius, bezeichnete, ist in dem Wesen der AKP selbst zu sehen. Sie setzt sich aus verschiedenen Unterpolicys zusammen bzw. erfüllt zahlreiche Querschnittsaufgaben, was sich etwa in den Begriffen der Auswärtigen Medienarbeit, Auswärtigen Spracharbeit usw. widerspiegelt. Diese Tendenz wurde durch den seit den 1970er Jahren geltenden erweiterten Kulturbegriff zusätzlich verstärkt (Schulte 2000: 85 ff.) und durch die Konzeption 2000 weiter intensiviert. In Spanien hat sich die Zahl der in der AKP tätigen Akteure ab der Jahrtausendwende ebenfalls deutlich gesteigert, während das Akteursfeld wegen des unterschiedlichen Entwicklungsniveaus des Politikfeldes zuvor deutlich überschaubarer war.

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5

Eine vergleichende Analyse der Entwicklung des Politikfeldes …

Während in der BRD der Grundstamm der ausführenden Akteure somit weitestgehend gleich geblieben ist und in den letzten Jahrzehnten nur punktuell neue Akteure hinzugekommen sind, schaut Spanien diesbezüglich und gerade im Vergleich zu Deutschland auf eine sehr viel kürzere Tradition zurück, wie sich in den folgenden Ausführungen zeigen wird.

5.1.2.1 Goethe-Institut und Instituto Cervantes Sowohl in der deutschen als auch in der spanischen AKP ist das nationale auswärtige Kulturinstitut der für die AKA unangefochten bedeutendste Akteur. Während jedoch das deutsche „Flaggschiff“ GI bereits zu Beginn der 1950er Jahre (wieder-)gegründet wurde, wurde das spanische „Flaggschiff“ des Politikfeldes, das IC, erst 1991 nach einer längeren Planungsphase gegründet. Laut einer vergleichenden Studie der Beratungsfirma KEA European Affairs aus dem Jahr 2016 haben sich sowohl das GI als auch das IC zu den „großen“ Kulturinstituten auf europäischer (und somit auch auf weltweiter) Ebene entwickelt (KEA European Affairs 2016: 28).1 Der Name „Kulturinstitut“ sollte an dieser Stelle jedoch durch den Begriff des „Kultur- und Sprachinstituts“ ersetzt werden, da die beiden wesentlichen Tätigkeiten der Institute die Kulturelle Programmarbeit und die Spracharbeit sind. Allerdings ist das Verhältnis zwischen den beiden Tätigkeitsfeldern bei GI und IC durchaus unterschiedlich ausgeprägt. Während sich das GI insbesondere seit den 1970er Jahren zu einem Institut des kulturellen Austausches entwickelt hat, indem, wie in den „Leitsätzen für die Auswärtige Kuturpolitik“ angemahnt wurde, die deutsche Sprache den Träger und nicht das Ziel des außenkulturpolitischen Wirkens im Ausland darstellt, gestaltet sich dies im spanischen Fall deutlich anders. So sind als

1 Die

Studie teilte 25 untersuchte Kulturinstitute in drei Kategorien ein. Zehn von ihnen wurden als „kleine“ Institute klassifiziert. Dazu gehörten das Balassi Institute, Danish Cultural Institute, DutchCulture, Culture Ireland, Eesti Institute, Latvian Institute, Lithuanian Culture Institute, Österreich Institut und das Swedish Institute. Während diese zwischen fünf und 50 Mitarbeiter beschäftigten und zwischen einem und zehn Institute betrieben, überstiegen ihre Budgets oftmals nicht die 5 Mio. Euro-Marke. Die „mittleren“ Institute wie das Adam Mickiewicz Institute, Finnish Cultural and Academic Institutes, ifa, Institutul Cultural Român, Istituto Italiano di Cultura, KulturKontakt, Österreichische Kulturforen, Polish Institute und die Società Dante Alighieri beschäftigten zwischen 51 und 150 Mitarbeiter und verfügten bei einer Anzahl zwischen elf und 30 Kulturinstituten über ein Budget von zehn bis 40 Mio. Euro. Die sieben „großen“ europäischen Kulturinstitute, unter denen sich neben dem IC und dem GI auch die Alliance française, das Institut française, der British Council und das Instituto Camões befanden, verfügten allesamt über 171 Mitarbeiter, 76 bis 819 Institute und über ein die 110 Mio. Euro-Marke übersteigendes Budget (KEA European Affairs 2016: 28).

5.1 Die Entwicklung des institutionellen Rahmens

337

offizielle Aufgaben des IC vor allem Tätigkeiten festgelegt, die mit der Verbreitung und Pflege der spanischen Sprache in Verbindung stehen. Dass das IC zudem keine Zweigstellen in anderen spanischsprachigen Ländern unterhält, ist ebenfalls ein Indiz für diese Priorität der Sprach- vor der kulturellen Programmarbeit. Hier muss allerdings angemerkt werden, dass das GI ebenfalls keine Zweigstellen in ausländischen deutschsprachigen bzw. mehrheitlich deutschsprachigen Ländern wie Österreich, der Schweiz und Luxemburg unterhält (in Wien hat das GI lediglich einen Sommerkursstandort und in der Schweiz verfügt es über Prüfungspartner). Bezüglich des GI lässt sich diese Entwicklung zu einem Kulturinstitut, in dem Sprachkurse erteilt werden, jedoch ebenso wenig als gradliniger Prozess darstellen. Es kam diesbezüglich immer wieder zu Diskussionen, vor allem in den 1980er Jahren und der ersten Hälfte der 1990er Jahre. Auch der offizielle Slogan des GI „Sprache, Kultur, Deutschland“ kann als Hinweis für dieses Spannungsverhältnis gesehen werden. So wird die Spracharbeit sowohl in der Vereinssatzung als auch im Rahmenvertrag mit dem Auswärtigen Amt noch vor der Kulturarbeit als Hauptaufgabe des Instituts genannt. In der spanischen AKP lässt sich eine klare Dominanz der Sprach- gegenüber der Kulturarbeit erkennen. Dies steht vor allem im Zusammenhang mit der herausragenden und wachsenden weltweiten Bedeutung der spanischen Sprache. In einer von der Fundación Telefónica herausgegeben Studie aus dem Jahr 2012 namens El valor económico del español2 wurde der Beitrag am weltweiten BIP, der von spanisch-sprechenden Menschen erbracht wird, auf Basis von Daten aus dem Jahr 2006 auf insgesamt neun Prozent geschätzt. Bezüglich des Anteils am BIP Spaniens stieg dieser Beitrag gar auf 16 Prozent (García Delgado/Alonso/Jiménez 2012: 21). Dabei wird das damit verbundene Potential insbesondere auf drei Gebieten verortet: 1. In den USA, in denen die Bedeutung der spanischen Sprache durch die Immigration aus den lateinamerikanischen Ländern und hier vor allem aus Mexiko3 enorm zugenommen hat und in denen das größte kulturelle und wirtschaftliche Potential auf Basis einer so erwarteten „Hispanofonie“ prognostiziert wird.4 2 Die erwähnte Studie war die zehnte Ausgabe einer von der Fundación Telefónica herausgegeben Reihe, die im Jahr 2006 ihren Anfang nahm und das Ziel hatte, das Standing der spanischen Sprache weltweit zu untersuchen. 3 Nach diesen Daten waren 64 Prozent mexikanischen, 9 Prozent puerto-ricanischen, 7,6 Prozent zentralamerikanischen, 5,5 Prozent südamerikanischen, 3,4 Prozent kubanischen und 2,8 Prozent dominikanischen Ursprungs. 7,7 Prozent firmierten unter der Bezeichnung Other Hispanic. 4 In einer Rede im Jahr 2001 auf dem 2. Congreso de la Lengua Española verdeutlichte dies Enrique V. Iglesias, der damalige Leiter der Interamerikanischen Entwicklungsbank

338

5

Eine vergleichende Analyse der Entwicklung des Politikfeldes …

2. In Brasilien, wo Spanisch als Wahlpflichtsprache (seit 2005) vor allem in der Schulbildung eine große Rolle spielt, was auch damit zusammenhängt, dass Brasilien mit Ausnahme der kleinen Französisch-Guyana und Suriname ausschließlich von spanischsprachigen Ländern umgeben ist und sich das Interesse am Erlernen der spanischen Sprache seit dem Beitritt zum Handelsbündnis MERCOSUR noch weiter gesteigert hat (del Valle/Villa 2005: 217). In der unmittelbaren Vergangenheit hat es hier jedoch aufgrund der Entscheidung der damaligen Regierung von Michel Temer zur Deaktivierung des sog. Ley del español, das Spanisch zur Wahlpflichtsprache in der Schulbildung machte, einen erheblichen Rückschlag gegeben (Badillo/Malamud 2018: 2). 3. In Europa, wo sich das Spanische in vielen Ländern als zweite Fremdsprache hinter Englisch etablieren konnte. 4. In Asien, wo es besonders eine große Nachfrage nach dem Erlernen der spanischen Sprache in China, Indien sowie der ehemaligen spanischen Kolonie Philippinen gibt (García Delgado/Alonso/Jiménez 2012: 15 f.). Diese Schwerpunktsetzung für die Verbreitung der spanischen Sprache wird bei einer Betrachtung der Standortwahl des IC bestätigt, hier hat jedoch Brasilien mehr Zweigstellen des IC aufzuweisen als die USA. Während in den USA, Stand 2018, lediglich fünf Institute existieren (in Albuquerque, Boston, Chicago, New York und Seattle), sind in Brasilien gleich acht Institute angesiedelt (in Belo Horizonte, Brasilia, Curitiba, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador und São Paulo). Kontinental gesehen liegt der große Schwerpunkt jedoch nach wie vor auf Europa, wo 35 Institute zu verzeichnen sind. Diese Zahl übertrifft nach wie vor deutlich die der in Afrika (zehn Zweigstellen, vor allem in Marokko) und in Asien/Pazifik (neun) angesiedelten Institute. Bezüglich der Standortentscheidungen des GI wurde im Jahr 2000 die Studie „Goethe ist nicht überall“ von Schneider und Schiller veröffentlicht. Die Autoren stellten fest, dass ebenfalls machtpolitische und wirtschaftliche Erwägungen bei der Standortwahl von Zweigstellen des GI eine Rolle spielen (Schneider/Schiller 2000). Diese Tendenz, vor allem AKA in handelspolitisch wichtigen Staaten zu betreiben, wurde bislang nicht gänzlich umgekehrt, doch mit der verstärkten Hinwendung zur Kulturarbeit im Rahmen von Transformationsprozessen, die mit der Konzeption 2000 angestoßen und bis in die Gegenwart weiter verfolgt wurde, hat sie sich etwas abgeschwächt. und spätere SEGIB mit folgenden Worten: „Die hispanische Bevölkerung der Vereinigten Staaten stellt die dritte ökonomische Entität der lateinischen Welt; […] das Spanische hat eine bedeutende und wachsende Spur in der Kultur, der Kommunikation und dem Konsum in den Vereinigten Staaten“ (zitiert in del Valle 2011: 22; Übersetzung C. P.).

5.1 Die Entwicklung des institutionellen Rahmens

339

Eine Besonderheit des GI gegenüber dem IC ist zudem die Präsenz durch Zweigstellen im Inland. Während das IC in Spanien, abgesehen von seinen beiden Zentralen in Madrid und Alcalá de Henares, keine institutionelle Präsenz aufzuweisen hat, ist das GI in Deutschland mit 13 Zweigstellen vertreten, wodurch es eine zusätzliche innenpolitische Dimension bekommt. Diese hat sich durch die Flüchtlingskrise seit 2015 und die dadurch entstandene Nachfrage nach Spracharbeit im Inland noch zusätzlich verstärkt. Vor allem die Spracharbeit im Inland ist zudem ein wesentlicher Generator von Eigeneinnahmen des Instituts. Dem IC kommt bezüglich der Einwanderung eine ähnliche Aufgabe zu. So ist es als Zertifikationsinstanz für den Nachweis von soziokulturellem und konstitutionellem Wissen, das Anwärter auf die spanische Staatsangehörigkeit nachweisen müssen, von großer Bedeutung. Was die organisatorische Ausrichtung beider Institute angeht, können große Ähnlichkeiten, jedoch auch entscheidende Unterschiede festgestellt werden. So ist ihre organisatorische Grundstruktur sehr ähnlich ausgeprägt. Während jedoch das GI ein privater, eingetragener Verein ohne direkte, organische Verbindung zum Auswärtigen Amt ist, ist das IC zwar ebenfalls eine Einrichtung des Privatrechts, dem spanischen Außenministerium jedoch direkt zugeschrieben. Dies hat logischerweise konkrete Konsequenzen für den formalen Autonomiegrad beider Institutionen. Während das GI laut Satzung formal-juristisch unabhängig ist, ist das IC direkt dem spanischen Staat zugehörig und handelt in dessen Auftrag. Das GI ist ebenfalls durch einen Rahmenvertrag an die BRD direkt gebunden, jedoch offiziell keine Einrichtung des deutschen Staates. Das GI teilt sich organisch in die drei Ebenen Präsidium, Vorstand und die Mitgliederversammlung ein. Während das Präsidium vor allem als Aufsichts- und Repräsentationsorgan fungiert, wird die operationelle Leitung des Instituts vom Vorstand vorgenommen, dem ein Generalsekretär vorsteht. Die Mitgliederversammlung wiederum stellt eine Art Aufsichtsrat dar, der zweimal jährlich zusammenkommt und die grundlegende Ausrichtung des Instituts festlegt und steuert. Das IC ist ebenfalls organisch in drei Ebenen gegliedert: Das Patronat, den Direktor und den Verwaltungsrat. Das Patronat ist mit der Mitgliederversammlung des GI zu vergleichen, während der Direktor des IC ähnlich wie der Präsident des GI das Institut formal leitet, beaufsichtigt und in der Öffentlichkeit repräsentiert. Die alltägliche Leitung des Instituts kommt hingegen wie beim GI einem Generalsekretär zu. Diese organischen Ähnlichkeiten existieren nicht aus reinem Zufall, sondern stehen in engem Zusammenhang mit dem Schaffungsprozess des IC, bei dem sich stark an der organisatorischen Ausrichtung des GI, jedoch auch an anderen europäischen Kultur- und Sprachinstituten, wie dem British Council und dem Institut Français, orientiert wurde.

340

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Die enge organische Vernetzung mit politischen Entscheidungsträgern ist bei beiden Instituten offensichtlich. So sind beim IC vor allem das Außen- sowie das Bildungs- und Kulturministerium und nicht zuletzt der Regierungschef im Patronat präsent, das vom spanischen Staatsoberhaupt, dem König, geleitet wird. Der Direktor des Instituts wird gar vom Ministerrat, auf Vorschlag des Außen- und des Bildungs- und Kulturministeriums, ernannt. Dass bei der Besetzung des Institutsdirektors oftmals politische Interessen durchaus eine starke Rolle spielen können, hat sich zuletzt im Juni 2018 gezeigt, als nach der Regierungsübernahme der PSOE der damalige Direktor Bonet nach einer äußerst kurzen Amtsphase – er war seit Februar 2017 im Amt – ohne weitere Gründe durch seinen Nachfolger García Montero ersetzt wurde. Dasselbe Schicksal ereilte den Generalsekretär RodríguezPonga, der seit April 2012 im Amt war und durch Carmen Noguero ersetzt wurde, die allerdings nicht wie ihr Vorgänger aus der Politik, sondern aus der Verwaltung kommt, wodurch es eventuell zu einer zukünftig größeren Entscheidungsautonomie kommen könnte. Eine direkte Einflussnahme der Politik auf die Arbeit des GI ist schon wegen der privaten Rechtsnatur des GI nicht möglich, aufgrund der engen Vernetzung bzw. personellen Präsenz von Ministerien und Bundestag in der Mitgliederversammlung ist jedoch eine indirekte Einflussnahme der Politik hier ebenfalls gegeben. Personell lässt sich eine große Unabhängigkeit des Institutes beobachten und somit kommt ein Regierungswechsel in der Regel nicht, wie im spanischen Fall, einem Leitungswechsel gleich. Dieser Umstand hat zu einer wesentlich stärker ausgeprägten personellen Kontinuität an der Spitze des Instituts geführt. Während beim GI seit 1993 mit Hilmar Hoffmann (1993–2001), Jutta Limbach (2002–2008) und KlausDieter Lehmann (seit 2008) z. B. nur drei Präsidenten amtierten, hatte das IC im selben Zeitraum mit Nicolás Sánchez-Albornoz (1991–1996), Santiago de MoraFigueroa (1996–1999), Fernando Rodríguez Lafuente (1999–2001), Jon Juaristi (2001–2004), César Antonio Molina (2004–2007), Carmen Caffarel (2007–2012), Victor García de la Concha (2012–2017), Juan Manuel Bonet (2017–2018) und Luis García Montero (seit 2018) insgesamt neun Direktoren. Bezüglich der allgemeinen organisatorischen Ausrichtung haben sich jedoch weder beim GI noch beim IC im Laufe ihres Bestehens wesentliche Veränderungen ergeben. Während diese beim GI allerdings bereits seit den 1970er Jahren und dem ersten Rahmenvertrag mit dem Auswärtigen Amt aus dem Jahr 1976 weitestgehend als konsolidiert einzuschätzen ist und es diesbezüglich außer im Zuge der Zusammenlegung mit Inter Nationes zu Beginn der 2000er Jahre keine nennenswerten Diskussionen gegeben hat, war die Zugehörigkeit des IC zum Außenministerium immer wieder umstritten. Vor allem das Bildungs- und Kulturministerium stellte einen Anspruch auf die Kontrolle des Instituts. Auch wenn sich diese Diskussion

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seit dem Beginn der 2010er Jahre etwas gelegt hat, geht nun vor allem die Diskussion zur administrativen Ausrichtung direkt von der Direktion des IC aus, die einen stärkeren Autonomiegrad des Instituts fordert, diesbezüglich bislang allerdings nicht erhört wurde. In der operativen Ausrichtung ist es auch beim GI zu einem starken Veränderungsprozess gekommen, der vor allem mit den vorgenommenen Reformen ab 2006 bezüglich der Budgetierung, Regionalisierung und Dezentralisierung des Instituts eine starke Dynamik entfaltete und als vorerst abgeschlossen angesehen werden kann. Zu einem solchen Reformprozess ist es wiederum beim IC nur in geringerem Maße gekommen. Hier wäre die allmähliche Dezentralisierung des Instituts, indem ausgewählte Institute als Koordinationsinstanzen für geographisch nahe Partnerinstitute agieren, zu nennen. Zudem versucht das IC, seinen Operationsradius durch verschiedene kostengünstige Partnerschaften mit anderen Institutionen, die z. B. eigene Aulas Cervantes oder Centros Cervantes beherbergen, zu erweitern und eine verstärkte Betonung der iberoamerikanischen Dimension seiner Arbeit durch die enge Zusammenarbeit mit ausgewählten lateinamerikanischen Kulturinstituten zu erreichen. Sowohl das GI als auch das IC beziehen den Großteil ihrer finanziellen Mittel aus dem Haushalt des jeweiligen Außenministeriums. Dabei hatte sich der Haushalt des IC seit seiner Gründung im Jahr 1991 bis zum Ausbruch der Wirtschaftsund Finanzkrise dynamisch entwickelt, auch wenn er stets auf einem deutlich niedrigeren Niveau als der des GI lag. Das GI hingegen musste seit Mitte der 1990er Jahre bis Mitte der 2000er Jahre eine lange finanzielle Durststrecke durchlaufen, die von finanzieller Stagnation und teilweise sogar von Kürzungen charakterisiert und zudem mit zahlreichen Institutsschließungen verbunden war. Das IC muss eine solche Phase seit dem Jahr 2010 durchlaufen. Um sich gegen diese finanziell durchaus dramatische Entwicklung zu wappnen, ist es dem IC jedoch gelungen, seine Eigenmittel aus den erteilten Sprachkursen deutlich zu steigern, sodass die Kürzungen zum Teil aufgefangen werden konnten. Das GI profitierte seit Mitte der 2000er Jahre hingegen von einem fast ununterbrochenen Aufschwung der finanziellen Mittel, der allerdings ebenfalls gleichzeitig von einem starken Anstieg der Eigenmittel durch Sprachkurse charakterisiert war. Die zunehmende Relevanz der finanziellen Eigenmittel bei beiden Instituten wirft, insbesondere für die nähere Zukunft, die Frage auf, inwiefern diese Entwicklung auf eine verstärkte Autonomie der Institute gegenüber den jeweiligen Auftraggebern Einfluss haben könnte. Diese vor allem die Finanzautonomie betreffende Frage kann insbesondere für Zweigstellen des GI mit großer Sprachkursnachfrage relevant werden, was wiederum ein direktes Resultat in der programmatischen Ausrichtung haben könnte. Beim IC hingegen ist schon aufgrund des rechtlichen Status

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des Instituts, soweit dieser nicht mittels des Erreichens einer größeren Autonomie verändert wird, eine solche Tendenz auszuschließen, da die Politik auf die Ausrichtung des IC direkt Einfluss nehmen kann.

5.1.2.2 Weitere Akteure der Auswärtigen Kulturellen Programmund Spracharbeit Bei Betrachtung der weiteren in der Auswärtigen Kulturellen Programm- und Spracharbeit tätigenden Akteure fällt zunächst auf beiden Seiten deren große Anzahl auf. Bei Berücksichtigung des genauen Tätigkeitsbereichs ist zudem nochmals die Besonderheit der im vorherigen Punkt behandelten Sprach- und Kulturinstitute hervorzuheben, da diese, mit Ausnahme der RAE auf spanischer Seite, die einzigen Akteure sind, die die Spracharbeit zu einem ihrer Haupttätigkeitsfelder gemacht haben. Die RAE ist, ebenso wie das IC, seit Beginn der 1990er Jahre zu einem wichtigen Akteur in der AKP geworden, obwohl sie bereits seit dem Jahr 1714 existiert. Zuvor hatte sie sich jedoch vor allem auf das Inland und den Erhalt des dort gesprochenen „reinen“ Spanisch konzentriert. Zwischen RAE und IC besteht eine enge Verbindung, die sich u. a. dadurch äußert, dass der Vorsitzende der RAE im Patronat des IC sitzt und García de la Concha, der zwischen 1998 und 2010 das Amt des Direktoren der RAE bekleidete, im Anschluss Direktor des IC wurde, wo er von 2012 bis 2017 verblieb. Eine mit der RAE vergleichbare und international agierende Organisation existiert in der deutschen AKP nicht. Dies lässt sich durch die fehlende globale und interkontinentale Bedeutung der deutschen Sprache erklären, die wiederum die spanische Sprache auszeichnet. Was den Zweig der ausschließlichen Kulturarbeit (ohne Spracharbeit) anbelangt, kristallisieren sich vier Typen von Akteuren heraus, es kann aber auch zu Überlappungen kommen: 1. Die sich im Ausland befindlichen Kultureinrichtungen abseits der beiden großen auswärtigen Kulturinstitute. 2. Institutionen, die die sog. kulturelle „Zweibahnstraße“ symbolisieren und im Inland angesiedelt sind. 3. Geisteswissenschaftliche Institute im Ausland. 4. Primär kommerziell ausgerichtete Akteure, die sich der Förderung von Kulturindustrie und Kulturtourismus widmen.

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Die deutschen sich im Ausland befindenden Kultureinrichtungen dienen vor allem dem künstlerischen Austausch und/oder dem Aufenthalt von deutschen und internationalen Künstlern und Wissenschaftlern. Bei den Standorten lässt sich ein besonderer Italienschwerpunkt herauslesen, der durch die Villa Massimo in Rom, die Villa Romana in Florenz, die Villa Vigoni am Comer See sowie das Deutsche Studienzentrum in Venedig verkörpert wird und der mit Ausnahme letzterer Einrichtung seinen Ursprung bereits zu Beginn des 20. Jahrhunderts hat. Weitere vergleichbare Einrichtungen befinden sich in der US-amerikanischen Stadt Los Angeles mit der Villa Aurora und dem erst im Juni 2018 eingeweihten Thomas-Mann-House sowie in der türkischen Metropole Istanbul mit der ebenfalls erst 2012 gegründeten Künstlerakademie Tarabya. Ein sich mit diesen Kultureinrichtungen ähnelnder Akteur findet sich auf spanischer Seite ebenfalls. Die Academia de España in Rom, die als die älteste bestehende Institution der spanischen AKP gilt, vergibt Stipendien an internationale Künstler, die in der Akademie beherbergt werden und während ihres Aufenthalts sowohl Inspiration finden als auch mit der lokalen Kunstszene in Kontakt treten sollen. Weitere in der Kulturarbeit tätige Akteure der AKP Spaniens sind die AECID und AC/E. Die AECID ist vor allem in der Entwicklungszusammenarbeit tätig. Die Verbindung dieser mit der kulturellen und sprachlichen Arbeit war seit ihrer Schaffung im Jahr 1988 (damals noch als AECI) jedoch stets vorhanden. Die Kulturelle Programm- und Spracharbeit war allerdings nie einen Schwerpunkt ihrer Arbeit, was sich durch die für die Kulturarbeit zur Verfügung stehenden finanziellen Mittel verdeutlicht, die nur einen Bruchteil des Gesamthaushalts darstellen. In der Institution ist die DGRCC die für die Kulturarbeit im Ausland vorgesehene Instanz. Ihr wichtigstes Instrument sind die sich vor allem in Lateinamerika befindlichen Kulturinstitute, die sich wiederum an einem seit 2001 alle vier Jahre von der AECID ausgearbeiteten Plan Director de Cooperación Española orientieren, in dem allerdings die konkrete Kulturarbeit eine wechselnde Rolle gespielt hat. Die Zweigstellen des IC sind somit nicht die alleinigen in der AKA tätigen Kulturinstitute Spaniens. In spanisch-sprechenden Ländern sind die Kulturinstitute des AECID, die im Gegensatz zum IC keine Spracharbeit, sondern lediglich kulturelle Programmarbeit betreiben, die wichtigste spanische Kulturvertretung. Während also das GI in der deutschen AKP als das einzige aktive Kulturinstitut gilt – die deutschen Kulturgesellschaften im Ausland werden hier nicht reingerechnet – trifft diese Bezeichnung in der spanischen AKP sowohl auf das IC als auch auf die Kulturzentren der AECID zu. Das IC ist allerdings lediglich in Ländern aktiv, in denen Spanisch keine Amtssprache ist, während bei den Kulturzentren der AECID das

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Gegenteil der Fall ist. Daneben verfolgt die AECID zudem verschiedene Kulturprogramme im Ausland, die in der deutschen AKP im Zweifel ebenfalls beim GI anzusiedeln wären. In der Vergangenheit hat es mehrmals Diskussionen darüber gegeben, ob die Kulturzentren der AECID dem IC übertragen werden sollten, um die iberoamerikanische Dimension des IC zu verstärken. Dies geschah zuletzt durch einen Antrag der Partei Ciudadanos im Juni 2018 im spanischen Abgeordnetenhaus. Bislang blieben diese Diskussionen jedoch ohne Ergebnis (Agencia EFE vom 13.06.2018). Darüber hinaus verfügt Spanien mit der AC/E über eine weitere Kulturagentur, die sowohl im Inland als auch im Ausland tätig ist und 2011 aus der Fusion von SEACEX, SEEI und SEEC hervorgegangen ist. Die parallele Existenz dieser drei Institutionen wurde zuvor mehrfach kritisiert. So urteilte etwa Marzo zu dem nach seinem Erachten bestehenden Kompetenzwirrwar in den 2000er Jahren: „Diese ganze Kette von Agenturen und Gesellschaften schafft einige komplexe administrative Kreise, die sich manchmal ergänzen, manchmal subsidiär und in manchem Fall sogar widersprüchlich sind“ (Marzo 2009: 206; Übersetzung C. P.). Die AC/E wurde somit auch als Reaktion auf solche Einwände geschaffen und um in der Wirtschafts- und Finanzkrise Geld einzusparen. Sie widmet sich mit der Mobilitätsförderung spanischer Kulturschaffender im Rahmen der AKP einer Angelegenheit, die in Deutschland vor allem in den Aufgabenbereich des GI sowie des DAAD fällt. Sowohl in der spanischen als auch in der deutschen AKP finden sich Akteure, die im Inland angesiedelt sind, aufgrund ihrer Ausrichtung mit dem Schwerpunkt auf die Beschäftigung mit ausländischen Kulturen jedoch Relevanz im Politikfeld besitzen, da sie als Verkörperungen der sog. „kulturellen Zweibahnstraße“ zu sehen sind. Auf spanischer Seite wären hier die Einrichtungen des Red de Casas zu nennen, in der das Casa África, Casa América, Casa Árabe, Casa Asia, Casa Mediteráneo und das Casa Sefarad-Israel organisiert sind. Insbesondere durch ein umfangreiches kulturelles Veranstaltungsprogramm, das sich in der Regel mit der jeweiligen Weltregion befasst, soll das Wissen über diese in der spanischen Gesellschaft verbreitet und gefestigt werden und ein gegenseitiger Dialog im Sinne der „Zweibahnstraße“ etabliert werden. Dabei sind bis auf das Casa América alle Häuser nach 2000 gegründet worden und gehören somit zu den neueren Einrichtungen der spanischen AKP, sodass die institutionalisierte Beschäftigung mit anderen Kulturen als einer der jüngeren außenkulturellen Schwerpunkte gesehen werden kann. In der deutschen AKP wird die Auseinandersetzung mit unterschiedlichen Weltregionen hingegen im Berliner HKW gebündelt. Dieser Themenschwerpunkt spielt selbstverständlich auch eine Rolle in der Arbeit des GI, stellt jedoch nicht wie beim HKW die Arbeitsgrundlage dar.

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Die Idee der Schaffung eines Akteurs, der sich schwerpunktmäßig mit dem Ausland beschäftigen soll, kam in beiden Ländern nahezu gleichzeitig auf. Während das HKW im Jahr 1989 eingeweiht wurde, wurde das Casa América nach einer leichten Verzögerung pünktlich zur 500-Jahresfeier der (Wieder-)Entdeckung Amerikas durch Christoph Columbus 1992 eröffnet und zog zu Beginn der 2000er Jahre weitere Casas-Gründungen nach sich. Passend zur bis in die heutigen Tage starken Schwerpunktsetzung der spanischen Außenpolitik konzentrierte es sich vor allem auf Lateinamerika, während das HKW einen etwas globaleren Ansatz verfolgte. In der nahen Zukunft wird das Humboldt-Forum in Berlin, das sich schwerpunktmäßig außereuropäischen Kulturen widmen wird, zu den Institutionen der „Zweibahnstraße“ hinzukommen. Das in Madrid beheimatete Museo de América, dass u. a. eine umfangreiche Sammlung präkolumbianischer Kunst besitzt, ist eine sich mit dem Humboldt-Forum ähnelnde Einrichtung. Obwohl das ifa im Gegensatz zum HKW nicht offiziell als Verkörperung einer „Zweibahnstraße“ im Kulturbereich gesehen wird, soll es im Rahmen der hier vorgenommen Kategorisierung so eingeordnet werden. Diese hängt zum einen mit dem umfassenden Schwerpunkt des Instituts auf der Beschäftigung mit anderen Kulturen sowie mit dem Betreiben der beiden ifa-Galerien in Berlin und Stuttgart zusammen, die internationaler Kunst einen wichtigen Platz in ihrer Arbeit einräumen. Bezüglich der finanziellen Förderung konnten die deutschen Institutionen der „Zweibahnstraße“ ihre Mittel, bis auf eine Schwächephase inmitten der allgemeinen Kürzungen zu Beginn der 2000er Jahre, aufgrund der Erweiterung ihrer Aufgabenbereiche seit ihrer Gründung deutlich steigern. Die spanischen Casas sind hingegen mit starken Ambitionen gestartet, mussten jedoch im Zuge der Wirtschafts- und Finanzkrise deutliche Einsparungen vornehmen und private Geldgeber gewinnen. Die geisteswissenschaftlichen Institute im Ausland sind eine Besonderheit der deutschen AKP, die auf spanischer Seite keinen Gegenpart haben. Dieser Zweig der deutschen auswärtigen Kulturakteure ist gar der traditionsreichste, da er seinen Ursprung bereits in der Gründung des DAI im Jahr 1829 in Rom hat. Ende des 19 Jahrhunderts und Anfang des 20. Jahrhunderts folgte eine Gründungswelle von historischen Instituten im Ausland, zu denen sich in der Folge weitere Institute mit Schwerpunkt auf den Geisteswissenschaften hinzugesellten. Gegenwärtig ist das DAI in Berlin angesiedelt und trägt durch seine umfangreiche archäologische Arbeit im Ausland zum weltweiten Kulturerhalt bei. Die anderen geisteswissenschaftlichen Institute wiederum sind seit 2002 in einer gemeinsamen Stiftung zusammengefasst, die seit 2012 die Bezeichnung „Max-Weber-Stiftung“ trägt. Sowohl das DAI als auch die Institute der Max-Weber-Stiftung konnten, gerade im Vergleich zu den 2000er Jahren, ihr Haushaltsvolumen im Zuge der Außenwissenschaftsoffensive deutlich steigern.

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Die vierte der eingangs genannten Kategorien wiederum, die primär kommerziell ausgerichteten Akteure, die sich der Förderung von Kulturindustrie und Kulturtourismus widmen, ist eine Besonderheit der AKP Spaniens. Diesbezüglich sind das ICEX sowie Turespaña zu nennen. Während sich das ICEX vor allem der Förderung der Kulturindustrie widmet, ist Turespaña in der Förderung und Strategieentwicklung des Kulturtourismus tätig, der in dem stark vom Wirtschaftszweig des Tourismus abhängigen Spanien eine Priorität genießt, nach Expertenmeinung jedoch noch unterentwickelt ist. In der deutschen AKP gibt es hingegen keinen Akteur, der sich primär diesen Schwerpunkten widmet. Bezüglich des Vergleichs der Finanzausstattung der genannten Akteure kann zusammenfassend festgestellt werden, dass es nach einer zwischenzeitlichen Hochphase auf spanischer Seite, die bis zum Ausbruch der Wirtschafts- und Finanzkrise 2007/2008 anhielt, zu starken Kürzung- und Rationalisierungsmaßnahmen bei fast allen Akteuren gekommen ist, die diese in den meisten Fällen an den Rande des operativen Abgrunds brachten. Das exemplarische Beispiel für diesen Prozess ist die DGRCC der AECID, deren Haushalt von 118 Mio. Euro im Jahr 2007 auf 23 Mio. Euro im Jahr 2014 schrumpfte. Diese Entwicklung wurde bis in die Gegenwart nur in geringem Maße wieder rückgängig gemacht. In Deutschland war eine solche finanzielle „Durstphase“ seit Mitte der 1990er bis Mitte der 2000er Jahre zu beobachten. Seitdem nehmen die öffentlichen Zuwendungen jedoch bei fast allen Akteuren wieder kontinuierlich zu.

5.1.2.3 Akteure der Außenwissenschafts- und Außenbildungsarbeit Ebenso wie die oben behandelten Akteure der Auswärtigen Kulturellen Programmund Spracharbeit lassen sich die Akteure der Außenwissenschafts- und Außenbildungsarbeit Deutschlands und Spaniens anhand ihres Tätigkeitsschwerpunkts in Kategorien einteilen, hier kann es ebenfalls vereinzelt zu Überlappungen kommen: 1. Akteure des internationalen akademischen Austausches und der Internationalisierung des Hochschulwesens 2. Akteure des Auslandsschulwesens 3. Akteure der auswärtigen Berufs-, Jugend- und Erwachsenenbildung Mit dem DAAD verfügt Deutschland über den weltweit größten staatlichen Förderer des internationalen akademischen Austausches. Seine Hauptaufgabe ist die Vergabe von Forschungs- und Studienstipendien an ausländische Wissenschaftler und Studierende. Daneben verfolgt er jedoch noch zahlreiche weitere Tätigkeiten im akademischen Austausch, nicht selten in Zusammenarbeit mit anderen Akteuren der

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deutschen AKP. Unter diesen befindet sich auch die AHS, die als Schwesterorganisation des DAAD gilt. Sie konzentriert sich vor allem auf den Austausch von bereits hochqualifizierten Wissenschaftlern. Zusammen gelten die beiden Akteure somit als die Mobilitäts- und Internationalisierungsagenturen der deutschen Wissenschaft. Auf der spanischen Seite finden sich ebenfalls Akteure, die als Mobilitäts- und Internationalisierungsagenturen der spanischen Wissenschaft tätig sind. Dies trifft vor allem auf den SEPIE, der diese Bezeichnung bereits im Namen trägt, sowie die FC zu. Dabei fallen allerdings mehrere essentielle Unterschiede zwischen den Akteuren auf spanischer und deutscher Seite auf. Zum einen handelt es sich bei DAAD und AHS um Institutionen der deutschen AKP, die bereits seit ihrer Neugründung zu Beginn der 1950er Jahre fest im Politikfeld verankert und somit hochgradig konsolidiert sind. Sie sind im internationalen Wissenschaftsraum als wichtige Akteure des akademischen Austausches bekannt. Der Wissenschaftler- und Studentenaustausch hat zwar auch auf spanischer Seite eine langjährige Tradition, die bis auf die JAE zurückgeht, jedoch wurden die Bemühungen in der Folgezeit nicht konsequent fortgeführt, sodass Diskontinuitäten und eine schwache Intensität der Austauschbeziehungen vorherrschten. Erst zu Beginn der 2000er Jahre wurde insbesondere durch die spanischen Hochschulen ein verstärkter akademischer Austausch angestoßen, der sich in der Gründung von FC und Universidad.es manifestieren sollte. Letztere gliederte sich 2015 in den SEPIE ein. Weiterhin unterscheiden sich die geographischen Schwerpunkte der Akteure deutlich. Während DAAD und AHS einen stark globalen Ansatz in ihrer Arbeit verfolgen und z. B. der DAAD 56 Informationszentren und 15 Außenstellen betreibt (Stand: April 2016, DAAD-Jahresbericht 2015), deren Mehrheit in Europa und auf dem asiatischen Kontinent angesiedelt sind, sind FC und SEPIE in ihrer Tätigkeit klar auf die lateinamerikanische Region ausgerichtet. Eine Ausnahme bildet das ebenfalls vom SEPIE betreute und auf spanischer Seite sehr erfolgreich laufende Erasmus+-Programm. Ein dritter fundamentaler Unterschied ist die finanzielle Ausstattung. So sind sowohl der DAAD als auch die AHS im internationalen Vergleich mit umfangreichen Budgets ausgestattet, die es ihnen ermöglichen, jährlich nicht nur tausende von Stipendien zu vergeben, sondern auch eine enge Bindung an die Alumni mittels institutionseigener Alumni-Netzwerke zu unterhalten oder, wie im Falle des DAAD, mit Kooperationspartnern Hochschulwerke zu betreiben etc.. Diesbezüglich sind die Möglichkeiten der spanischen Mobilitäts- und Internationalisierungsagenturen des akademischen Austausches auch aufgrund einer deutlich knapperen finanziellen Ausstattung deutlich eingeschränkter. Während sich im deutschen Fall die unterschiedlichen von den Ministerien ausgehenden Finanzierungsströme im Fall

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des DAAD auf mehrere Ministerien aufteilen, geht der Haushalt des SEPIE ausschließlich vom spanischen Bildungs- und Kulturministerium aus. Der DAAD ist verwaltungstechnisch an das BMBF gebunden, erhält jedoch den Großteil seiner institutionellen Förderung durch das Auswärtige Amt. Weiterhin bezieht die Mittlerorganisation Projektförderungen vom BMZ und dem BMBF. Dies kann als Ausdruck der vermehrten Aufgaben interpretiert werden, die dem deutschen Wissenschafts- und Hochschulaustausch in den vergangenen Jahrzehnten zugekommen sind und nicht nur in der puren Wissenschaftsförderung, sondern z. B. auch in der Entwicklungszusammenarbeit zu finden sind. Der SEPIE hingegen hat gerade im Zuge der Wirtschafts- und Finanzkrise seinen Schwerpunkt klar auf die erfolgreiche Präsenz Spaniens im Erasmus+-Programm ausgerichtet. Die FC wiederum stellt eine kleine Version von DAAD und AHS dar. Allerdings ist bei dieser die für den Betrieb und die Stipendienvergabe wichtige Beteiligung spanischer Unternehmen zu betonen. Der geographische Fokus der Arbeit der Institution ist zudem stark auf Lateinamerika ausgerichtet. Darüber hinaus wird von der FC ebenfalls ein Alumni-Netzwerk betrieben. Die für die Internationalisierung des spanischen Hochschulwesens ebenfalls wichtige Tätigkeit der Banco Santander wird unter dem Punkt 5.1.6 (private Akteure) behandelt. Neben den genannten Akteuren ist die FECYT als Promotionsinstanz der spanischen Wissenschaft anzuführen. Diese stellt zudem die wissenschaftlichen Berater in den großen Botschaften in Berlin, London und Washington, was auf der deutschen Seite vom BMBF und dem Auswärtigen Amt übernommen wird. Darüber hinaus nimmt sie Aufgaben wahr, die auf der deutschen Seite vom DAAD und der AHS durchgeführt werden. Der zweite Tätigkeitsschwerpunkt innerhalb der Außenwissenschaft- und Außenbildungsarbeit ist im Auslandsschulwesen angesiedelt. Dieses wird von beiden Ländern betrieben, jedoch stellt es nur im deutschen Fall einen wesentlichen Pfeiler der AKA dar. Das spanische Auslandsschulwesen spielt hingegen eine eher untergeordnete Rolle, was sich u. a. daran erkennen lässt, dass es im Rahmen der Forschung zur AKP Spaniens bislang nahezu ignoriert wurde. Mit der ZfA besitzt Deutschland einen eigenen auf das Auslandsschulwesen spezialisierten Akteur, während im spanischen Fall die im Bildungs- und Kulturministerium angesiedelte Subdirección de Organización Internacional die Zuständigkeiten in diesem Bereich besitzt. Der Verwaltungsaufwand ist im deutschen Auslandsschulwesen wesentlich größer einzuschätzen, was auch daran liegt, dass mit 140 Deutschen Schulen im Ausland deren Anzahl deutlich höher liegt, als die der 21 Centros docentes de titularidad del Estado español, die von der Ausrichtung her mit den Deutschen Schulen vergleichbar sind. Daneben betreiben sowohl Spanien als auch Deutschland mehrere organisatorische Mischformen von Schulen

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im Ausland. Zudem hat gerade durch die Gründung des PASCH-Programms im Jahr 2008 und die starke Expansion dieses Programms das Auslandsschulwesen noch einmal an Relevanz in der deutschen AKP gewonnen. In dem PASCH-Programm wird die ZfA neben dem GI und dem DAAD auch vom PAD unterstützt. Der PAD stellt die zweite deutsche Institution dar, die im weitesten Sinne unter der Rubrik Auslandsschulwesen angesiedelt werden kann. So führt der PAD jährlich u. a. zahlreiche Austauschmaßnahmen für Schüler und Lehrer durch. Finanziell gesehen stellt das Auslandsschulwesen in der deutschen AKP einen Schwerpunkt der Förderung dar, auch wenn sein Anteil an den Gesamtausgaben im Politikfeld in den vergangenen Jahren zurückgegangen ist. Dies liegt jedoch u. a. an der deutlichen Steigerung der Eigeneinnahmen durch Schulgelder. Auch das spanische Auslandsschulwesen kann, trotz seines vergleichsweise deutlich geringeren Volumens, als ein Hauptausgabenpunkt innerhalb des Politikfeldes bezeichnet werden. Der dritte Zweig der Außenwissenschafts- und Außenbildungspolitik, die auswärtige Berufs-, Jugend- und Erwachsenenbildung, ist lediglich in der deutschen AKP ausgeprägt, während er in der spanischen nicht existent ist. Die wesentlichen hier anzuführenden Akteure Deutschlands sind die GOVET, die GIZ sowie die IBS. Gerade im Zuge der internationalen Wirtschafts- und Finanzkrise und dem internationalen Wettbewerb um Fachkräfte haben besagte Akteure an Relevanz gewonnen (GOVET und IBS wurden erst in diesem Zusammenhang gegründet). Dies liegt vor allem am weltweit nachgefragten dualen Berufsbildungsmodell, das in Deutschland erfolgreich betrieben wird und auch in Spanien auf großes Interesse gestoßen ist, wodurch es dort erste Initiativen zur Nachahmung hervorgerufen hat (Todolí Signes 2015).

5.1.2.4 Akteure der Auswärtigen Medienarbeit Die Auswärtige Medienarbeit Deutschlands und Spaniens ist sehr unterschiedlich ausgeprägt. Während die DW als Auslandssender in der deutschen AKP eine hohe Priorität genießt und vom BKM umfangreich und mit steigender Tendenz finanziert wird, ist der 1991 gegründete spanische Auslandssender TVE Internacional im weitesten Sinne für die Wiedergabe bereits vorhandener Inhalte zuständig und hat eine sehr geringe Reichweite. So richtet sich das spanische Auslandsfernsehen ebenso wie der spanische Auslandsradiosender Radio Exterior zudem ausschließlich an spanischsprachiges Publikum, was weltweit zwar zahlreich vorhanden ist, jedoch aufgrund anderer als qualitativ hochwertiger eingeschätzter Inhalte ebenfalls nur in geringem Maße auf die Angebote des Auslandsrundfunks Spaniens zurückgreift. Die DW war lange Zeit ebenfalls vor allem auf Auslandsdeutsche und deutsche Urlauber spezialisiert. Dies hat sich jedoch seit Mitte der 1990er Jahre und in

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besonderem Maße seit Beginn der 2000er Jahre sowie im Zuge des DW-Gesetzes aus dem Jahr 2004 deutlich geändert, sodass die DW mittlerweile vor allem versucht, eine ausländische Zielgruppe zu erreichen, weswegen es 24-Stunden-Programme auf Deutsch, Englisch, Spanisch und Arabisch sendet und daneben verschiedene andere Initiativen entwickelt hat, um gerade im Zuge der Ausrichtung der deutschen AKP bezüglich der vermehrten Verbindung von Auswärtiger Kultur- und Entwicklungspolitik einen verstärkten Beitrag zu leisten. Hier wäre etwa die Tätigkeit der DW-Akademie zu nennen. Die unterschiedliche Priorität, die der Auslandsrundfunk in der spanischen und deutschen AKP genießt, verdeutlicht ein Blick auf dessen Haushalt. Während die DW mit 326,1 Mio. Euro im Jahr 2017 einen großen Anteil der Mittel des BKM für die AKP beanspruchte, bekamen TVE International mit 4,1 Mio. Euro und Radio Exterior mit 11 Mio. Euro im Jahr 2017 nur einen Bruchteil dessen. Neben dem Auslandsrundfunk bieten beide Länder weitere Plattformen an, um ausländisches Publikum zu erreichen. Neben dem deutsch-französischen Sender ARTE sowie dem deutsch-österreichisch-schweizerischen 3sat sind dies im deutschen Fall vor allem unterschiedliche Internetplattformen, denen im Zuge der rasanten internationalen Vernetzung über das Internet eine wachsende Bedeutung zukommt. Auch Spanien verfügt über mehrere Internetplattformen, die vor allem Informationen und Bilder über das Land bereitstellen. Bezüglich der jüngeren weltweiten Tendenzen, in denen die auswärtige Medienarbeit zu einem grundlegenden Pfeiler der Außenpräsenz von Ländern wie Russland (RT) oder China wird, die aggressiv in das Mediengefüge anderer Länder eingreifen (Walker/Ludwig/Kalathil in der FAZ vom 10.07.2018), werden mit der auswärtigen Medienpräsenz Deutschlands und Spaniens andere Absichten verfolgt. Im deutschen Fall ist dies in immer stärkeren Maße das Anbieten von unabhängigen Informationen in Zusammenhängen, in denen diese aufgrund unterschiedlicher Gründe schwer zugänglich sind, im spanischen Fall wird noch eher konservativ versucht, den Kontakt mit den Auslandsspaniern zu halten und das Auslandsbild zu verbessern.

5.1.2.5 Akteure des Nation Branding Das Konzept des Nation-Branding hat in der AKA der beiden untersuchten Länder eine sehr unterschiedliche Ausprägung. Während Spanien bereits in den 1960er Jahren mit der vom damaligen Informationsminister Manuel Fraga erdachten Kampagne Spain is different um ausländische Touristen warb, war in Deutschland eine auf Marketingprinzipien basierende Kampagne u. a. aufgrund der deutschen Geschichte im 20. Jahrhundert lange undenkbar.

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Nach Spain is different wurden in Spanien weitere vor allem auf den Tourismussektor abzielende Kampagnen entworfen, die durchaus als erfolgreich eingeschätzt werden können. Seit Mitte der 1990er Jahre kam jedoch von politischer und unternehmerischer Seite der verstärkte Wunsch auf, auch als starke und innovative Wirtschaftsnation wahrgenommen zu werden: Das Projekt der Marca España war geboren, konnte allerdings, u. a. aufgrund der unterschiedlichen Prioritäten und Ansichten diesbezüglich von Seiten der abwechselnd regierenden PP und PSOE lange nicht umgesetzt werden. Mit dem Regierungswechsel 2011 von der PSOE zur PP wurden dann schließlich endgültig die Weichen dafür gestellt und 2012 die Position des ACME geschaffen, die mit dem ehemaligen Inditex-Vizepräsidenten Carlos Espinosa de los Monteros besetzt wurde. Obwohl das Konzept des Nation-Branding und die Anwendung von Marketingstrategien zur Verbesserung der Außenwahrnehmung des Landes in Deutschland lange Zeit verpönt waren, wurde im Jahr 2006 und damit schon deutlich vor der tatsächlichen Umsetzung der Marca España die Kampagne „Deutschland – Land der Ideen“ durchgeführt, die sich vor allem an ein ausländisches Publikum richtete. Dabei baute die Kampagne auf einer Allianz zwischen der Bundesregierung und der Privatwirtschaft auf, konzentrierte sich weitestgehend auf die weltweit bekannte Innovationskraft Deutschlands und wurde dabei in fünf konzertierten Aktionen zusätzlich durch ausgewählte Pressekanäle unterstützt. Es wurde somit keine neue Eigenschaft Deutschlands erfunden (wie z. B. übermäßige Lebensfreude), um das Bild des Landes im Ausland grundlegend zu verändern, sondern auf altbewährten Tugenden aufgebaut, um dem Land ein moderneres Antlitz zu geben. Als temporärer Akteur dieses Nation-Branding wurde die GmbH „FC Deutschland 06“ gegründet, die zusammen mit einer Werbeagentur für die Ausführung der Strategie verantwortlich und mit einem umfangreichen Haushalt ausgestattet war. Die Kampagne wurde als Vorbild für eine Zusammenarbeit zwischen öffentlichem und privatem Sektor gesehen und aus diesem Grund auch von spanischen Verantwortlichen aufmerksam rezipiert (López Gil 2012: 134). Mit der Schaffung des ACME als Ausführungs- und Koordinationsinstanz der Marca España wurde der Versuch unternommen, eine konsequente und einheitliche Außendarstellung der Stärken Spaniens zu erreichen, die sich nicht nur auf die weltweit bekannte Lebensfreude der Spanier bezog, sondern vor allem auf die wirtschaftlichen Stärken. Ebenso wie in der deutschen Kampagne wurde somit vor allem eine bessere Positionierung im internationalen Wettbewerb um Investitionen und um hochqualifizierte Fachkräfte angestrebt, letzterer Faktor war im deutschen Fall gar noch stärker ausgeprägt. Allerdings unterschied sich der ACME als Akteur in einigen Faktoren wesentlich von „FC Deutschland 06“.

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Erstens war der ACME direkt beim spanischen Präsidenten im Amt eines Staatssekretärs angesiedelt und griff auf Personal des Außenministeriums zurück. Die Zugehörigkeit zur spanischen Regierung war somit offensichtlich. „FC Deutschland 06“ war hingegen eine GmbH, die als Privat-Public-Partnership agierte, wodurch eine Beteiligung der Bundesregierung an der Kampagne vermutet werden konnte, auf den ersten Blick jedoch nicht ersichtlich war. Zweitens versuchte die deutsche Kampagne mit der Innovationskraft auf einer bereits bekannten Eigenschaft Deutschlands aufzubauen. Die spanische Kampagne hingegen versuchte nicht nur zahlreiche Stärken Spaniens anzusprechen und dabei ein umfassendes Bild Spaniens zu zeichnen, sondern es wurden wesentliche Eigenschaften, wie die Existenz unterschiedlicher Sprachen auf dem spanischen Territorium oder die starken kulturellen Unterschiede zwischen den unterschiedlichen Landesteilen, kaum erwähnt. Drittens wurde die Kampagne der Marca España zu einem Zeitpunkt gestartet, als die schwere territoriale Krise Spaniens, die sich in dem Konflikt zwischen dem Zentralstaat und der katalanischen Regierung manifestiert, an Fahrt aufnahm und international auf starkes Interesse stieß. Der Zeitpunkt des Beginns der Kampagne wäre wahrscheinlich in der ersten Hälfte der 2000er Jahre günstiger gewählt gewesen, als Spaniens als wirtschaftliches Wunderkind Europas galt (als Deutschland noch als „kranker Mann Europas“ bezeichnet wurde). Die 2007/2008 beginnende Wirtschafts- und Finanzkrise war 2012, als das Projekt der Marca España forciert wurde, in Spanien noch in vollem Gange und hat bis in die Gegenwart starken Einfluss auf die internationale Wahrnehmung des Landes. Aus diesem Grund kritisieren z. B. Martín Zamorano und Rius Ulldemolins das Konzept der Marca España mit deutlichen Worten. Ihrer Meinung nach würde es dazu genutzt, die wirtschaftliche und soziopolitische Krise zu vertuschen, die das Land durchlaufe: „Marca España is also being used to cultivate a repressive form of discourse that will not counter difference and growing dissidence, which in turn are direct results of the country’s current economic and sociopolitical crisis“ (Rius Ulldemolins/Martín Zamorano 2014: 13). Sie ziehen ein sehr negatives Fazit: Es sei ein „elitist brand management at service of multinational corporations, the instrumentalization and simplification of culture in the creation of a national brand and, finally, the privatization of a public asset“ (Rius Ulldemolins/Martín Zamorano 2014: 15). Die nur für kurze Zeit durchgeführte Nation-Branding-Kampagne Deutschlands hingegen wurde vor allem wegen dem Großereignis der Fußball-Weltmeisterschaft 2006 gegründet. Die in diesem Moment auf dem Land ruhende internationale Aufmerksamkeit sollte positiv genutzt werden. Viertens stand die Marca España bereits früh in der Kritik, da sie offiziell weder über finanzielle Mittel noch über personelle Strukturen verfügte. Paradoxerweise

5.1 Die Entwicklung des institutionellen Rahmens

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kontrastierte dies mit der öffentlichen Wahrnehmung der Initiative, die insbesondere in der spanischen Öffentlichkeit nicht selten mit Sarkasmus kommentiert wurde. Dies nahm solche Ausmaße an, dass sie sogar für Sachen verantwortlich gemacht wurde, die mit der Kampagne nicht im Entferntesten etwas zu tun hatten. Die Marca España entwickelte sich somit zu einem geflügelten, oftmals negativ konnotierten, Wort. Die „Land der Ideen“-Kampagne hingegen stieß auf nur sehr begrenzte öffentliche Aufmerksamkeit, da sie auf ein ausländisches Publikum ausgerichtet war, das die Botschaft (Innovationskraft Deutschlands) bereits kannte, wodurch kein Glaubwürdigkeitsproblem bestand (Speth 2006: 39). Dennoch wurde sie mit umfangreichen finanziellen und personellen Mitteln ausgestattet. Die Mehrheit der finanziellen Mittel kam dabei aus der deutschen Wirtschaft. Die unterschiedliche Wahrnehmung der beiden Nation-Branding-Kampagnen wird durch die wissenschaftliche Produktion untermauert, die mit ihnen verbunden ist. So ist die Zahl der Arbeiten, die sich mit der Marca España beschäftigen, kaum zu überschauen, während die deutsche Nation-Branding-Kampagne von der Wissenschaft nahezu ignoriert wurde. Der letzte wichtige Unterschied ist die Aufgabe, die den Akteuren, dem ACME und der „1. FC Deutschland GmbH“, zukam. Letztere Instanz hatte die klare Aufgabe, den Innovationsstandort Deutschland zu bewerben. Wie aus dem Königlichen Dekret zur Schaffung des ACME hervorgeht, waren seine Kompetenzen wesentlich ausgeprägter. So ist dort nicht nur die Promotion der Marca España als wesentliche Aufgabe festgelegt, sondern es werden auch allgemeine Koordinations- und Steuerungskompetenzen als Aufgaben genannt, die sich vor allem auf die spanische AKP beziehen. Somit hätte sich der ACME rein theoretisch zu einem wesentlichen und zentralen Akteur der spanischen AKP entwickeln können, diese Entwicklung ist jedoch in der Folge ausgeblieben. Generell kann festgestellt werden, dass die Nation Branding-Kampagne nicht in nennenswerten Veränderungen der Wahrnehmung Spaniens im Ausland resultierte. Während Deutschland ohne staatlich gesteuerte Branding-Kampagne 2014 und 2017 erneut den ersten Platz im Anholt Nation Brands Index belegte, ist Spanien dort nach wie vor nicht unter den ersten zehn Ländern zu finden.

5.1.2.6 Ein theoretischer Vergleich von Mittler- und Ausführungsorganisationen Um die Stellung der behandelten Akteure im Politikfeld der AKP einschätzen und vergleichen zu können, soll in diesem Punkt ihre Beziehung zu den ministeriellen Strukturen und ihr rechtlicher Autonomiegrad behandelt werden.

354

5

Eine vergleichende Analyse der Entwicklung des Politikfeldes …

Die große Mehrzahl der dargestellten Akteure der deutschen AKP hat den Status einer Mittlerorganisation. Ausnahmen bilden die ZfA als Abteilung im Bundesverwaltungsamt, der PAD, der im Sekretariat der KMK als Abteilung angesiedelt ist, sowie die GOVET, die zum Bundesinstitut für Berufsbildung gehört. Mittlerorganisationen zeichnen sich dadurch aus, dass sie in der Regel die Vorgaben der AKP umsetzen und damit für die AKA zuständig sind. Sie sind privatrechtlich organisierte Akteure und von der Bundesregierung in der Regel rechtlich unabhängig. Von Letzterer erhalten sie allerdings den Großteil ihrer finanziellen Mittel, die sie eigenverantwortlich für die AKA verwenden. Sie gelten somit „als zwischengesellschaftliche Schaltstellen des interkulturellen Dialogs“ (Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages 2006: 5), ohne dass direktes Regierungshandeln mit ihnen assoziiert werden kann. Sie nehmen dennoch staatliche Aufgaben war, die sie sich durch Rahmenverträge verpflichten zu erbringen, sind jedoch in ihrem Handeln (rechtlich) weitgehend autonom. Eine institutionelle Einbindung folgt vor allem durch die Vorgabe von politischen Leitlinien durch die Bundesregierung. Zudem sitzen staatliche Akteure in den unterschiedlichen Gremien und Beiräten der Mittlerorganisationen. In der Programmgestaltung besitzen letztere jedoch weitgehende Freiheiten. Man spricht somit von „regierungsfernen Organisationen“ (Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages 2006: 5 f.). Diese Konzeption hängt auch damit zusammen, dass in Deutschland keine Staatskultur existiert und durch das Konstrukt der Mittlerorganisationen die Vielfalt und Unabhängigkeit der Kultur von der Politik verkörpert werden soll (Auswärtiges Amt 2000: 3).5 Eine vergleichbare Bezeichnung für ein mögliches spanisches Äquivalent der Mittlerorganisationen gibt es noch nicht. In der Literatur werden sie in der Regel als actores, also „Akteure“, bezeichnet. In der vorliegenden Arbeit wird hingegen die Bezeichnung „Ausführungsorganisationen“ verwendet. Bei näherer Betrachtung des rechtlichen Status der spanischen Akteure auf der Implementationsebene des Politikfeldes fällt zum einen die unterschiedliche rechtliche Stellung der betrachteten Organisationen, zum anderen die enge rechtliche und verwaltungstechnische Verbindung der meisten Akteure zum spanischen Staat auf. So ist das IC, wie bereits in dieser Arbeit erwähnt, eine Einrichtung des Privatrechts, jedoch der SECIPI im Außenministerium fest zugeschrieben (Vergleich: Das 5 Gleichzeitig

war diese Auffassung lange Zeit umstritten und hat sich erst in den letzten Jahrzehnten konsolidiert. In einem Beitrag der Wochenzeitung „Die ZEIT“ aus dem Jahr 1976 hieß es z. B.: „Sieht man es schnöde an, so ist die auswärtige Kulturpolitik kulturelle Investitionslenkung zu politischen Zwecken. Über die Formen der Investitionslenkung mag man streiten, ausschlaggebend ist letzten Endes die Umschreibung und Realisierung des politischen Zwecks“ (Kepper in Die ZEIT vom 05.03.1976).

5.1 Die Entwicklung des institutionellen Rahmens

355

GI ist ein eingetragener Verein ohne direkte organische Verbindung zum Auswärtigen Amt). In seinem Regelwerk wird klar festgelegt, dass es sich an Vorgaben des Außenministeriums zu halten habe. Seine formal rechtliche Autonomie ist somit als deutlich eingeschränkt einzuschätzen. Ähnliches gilt für die AECID, die seit ihrer Neugründung im Jahr 2007 die Rechtsform einer agencia estatal hat. Diese Rechtsform wurde 2006 mit dem Ziel neu geschaffen, den jeweiligen darunter fallenden Organisationen eine größere Autonomie, u. a. bei der Verwendung der zugewiesenen Mittel, zu verleihen und für mehr Transparenz und Kostenkontrolle in der Ausführung ihrer Aufgaben zu sorgen. Dennoch ist sie klar dem jeweiligen Ministerium zugeschrieben, von dem sie geschaffen wurde (Boletín Oficial del Estado 2006). Die AECID kann somit relativ frei über ihren Haushalt verfügen, den sie vom Außenministerium erhält. Durch ihre organische Verbindung zum spanischen Staat und seiner Verwaltung kann jedoch sie keineswegs als staatsfern eingeschätzt werden. Ähnliches gilt für nahezu alle anderen betrachteten Akteure. Eine Ausnahme bildet die RAE, die unabhängig vom spanischen Staat agiert und lediglich einen kleinen Teil ihrer finanziellen Mittel von diesem bezieht. Aufgrund des insgesamt sehr begrenzten Autonomiegrads der spanischen AKP-Akteure kann in direktem Vergleich mit den „regierungsfernen Mittlerorganisationen“ in Deutschland die Bezeichnung „regierungsnahe Ausführungsorganisationen“ gewählt werden, da diese in der Regel zwar ebenso wie die deutschen Akteure mit der Ausführung von bestimmten Aufgaben beauftragt sind, jedoch im Gegensatz zu diesen einen unmittelbaren Teil der Staatsverwaltung darstellen.

5.1.3

AKP im föderalen Deutschland und dezentralisierten Spanien

Wie in Deutschland nach dem 2. Weltkrieg wurde auch in Spanien im Kulturbereich nach der Franco-Diktatur eine starke Dezentralisierung vorgenommen. Bezüglich der AKP stößt sich diese dezentrale Ausrichtung jedoch ähnlich wie in Deutschland mit der eigentlich ausschließlichen Kompetenz der Zentralmacht im Bereich der Außenpolitik. So sieht Art. 97 der spanischen Verfassung die Einheit der spanischen Außenpolitik vor und Art. 149.1.3. die ausschließliche Zuständigkeit des Zentralstaats in den „internationalen Beziehungen“, während das deutsche Grundgesetz in Art. 32 die ausschließliche Kompetenz in der Außenpolitik beim Bund verortet und Art. 87.1 ebenfalls die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz in auswärtigen Angelegenheiten dem Bund zuschreibt.

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5

Eine vergleichende Analyse der Entwicklung des Politikfeldes …

Bezüglich der Kulturpolitik wiederum kommt in Deutschland den Ländern im Rahmen des Kulturföderalismus die Kulturhoheit zu. Lediglich in einigen gesamtstaatlichen Angelegenheiten, den sog. „Leuchttürmen“ nationaler Bedeutung (Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestags 2015: 4), wie z. B. dem Kulturgüterschutz, kann der Bund demnach aktiv werden. Dies wird dadurch begründet, dass der Bund diese als gesamtstaatlich angesehenen Aufgaben am wirkungsvollsten übernehmen kann (das Subsidiaritätsprinzip). Dennoch haben sich bereits 1957 Bund und Länder in der sog. „Lindauer Absprache“ darauf geeinigt, dass der Bund innerhalb der AKP kultur- und bildungspolitische Kompetenzen im Ausland übernehmen kann, solange dies in Absprache mit den Bundesländern geschieht. Es ist somit zu einem „kooperativen Kulturföderalismus“ gekommen. In Spanien steht eine solche Einigung bislang aus. Im Gegensatz zu Deutschland besteht keine Kulturhoheit der Autonomen Gemeinschaften, sie besitzen jedoch weitreichende Kompetenzen. So können sie u. a. eigene Museen, Bibliotheken, Archive usw. unterhalten und auch staatliche Einrichtungen in diesem Bereich verwalten. Diesbezüglich haben vor allem verschiedene Urteile des Verfassungsgerichts, das in Spanien oftmals als letzte Entscheidungsinstanz bei Kompetenzstreitigkeiten zwischen Autonomen Gemeinschaften und Zentralstaat auftritt, den Weg zu einer Kompetenzerweiterung der Autonomen Gemeinschaften ermöglicht. In anderen kulturellen Fragen hat der spanische Staat hingegen die ausschließliche Kompetenz. Dies betrifft z. B. die Bereiche Kommunikationsmedien, Kulturschutzgut und Kulturerbe. Ein weiteres wichtiges Urteil hat das spanische Verfassungsgericht bezüglich der „internationalen Beziehungen“ gefällt, deren Pflege dem Staat vorbehalten ist. Dennoch hat sich hier von Seiten des Verfassungsrechts die Interpretation durchgesetzt, dass dies nicht bedeutet, dass die Autonomen Gemeinschaften keine kulturellen Vertretungen im Ausland unterhalten können. Aus diesem Grund kann z. B. Katalonien mit dem IRL ein eigenes auswärtiges katalanisches Kulturinstitut betreiben. Die Tätigkeit der Autonomen Gemeinschaften in diesem Bereich kann allerdings eingeschränkt werden, wenn dadurch in den Augen des Verfassungsgerichts die gesamtstaatlichen Interessen betroffen sind. Eine solche auf den Entscheidungen des Verfassungsgerichts basierende Kompetenzordnung kann somit, gerade aufgrund der wechselnden parteipolitischen Zusammensetzung des Gerichts im Gegensatz zur seit 1957 weitgehend funktionierenden „Lindauer Absprache“, als durchaus fragil bezeichnet werden. Allerdings hat es auch Deutschland gelegentlich Kritik am Kulturföderalismus und damit einhergehende Spannungen gegeben. Bestes Beispiel ist der wiederholte Versuch verschiedener BKM in den 2000er Jahren, die Kulturstiftung des Bundes und die Kulturstiftungen der Länder zusammenzuführen.

5.1 Die Entwicklung des institutionellen Rahmens

357

Dennoch spiegelt sich hier deutlich der Unterschied zwischen Dezentralisierung und Föderalismus wider. So ist es in den auswärtigen kulturellen Beziehungen Deutschlands durch die Kooperation zwischen Bund und Ländern zu einer Zweiteilung der staatlichen Souveränität gekommen: „die Wahrnehmung der staatlichen Aufgaben ist vielmehr so zwischen Gesamtstaat und regionalen Teilstaaten aufgeteilt, daß jede staatliche Ebene in einer Reihe von Aufgabenbereichen die endgültige Entscheidung treffen kann (also „autonom“ bzw. „souverän“ ist)“ (Abromeit 1992: 11). Hiermit sollte vor allem im Sinne der Formel „Einheit und Vielfalt“ die (kultur-) politische Diversität gefördert werden. Trotz gelegentlicher Streitigkeiten kann konstatiert werden, dass sich diese Ansicht weitgehend durchgesetzt hat. Die Dezentralisierung des spanischen Staates kam im Zuge der Transición nicht zuletzt durch die Forderung zustande, der starken kulturellen Diversität Spaniens durch eine dementsprechende dezentrale staatliche Struktur zu begegnen. Im Rahmen des Anerkennungsprozesses der während des Franquismus nicht im Bildungsbereich zugelassenen Sprachen der historischen Nationalitäten wurde hier ein deutlicher Fortschritt erzielt. Im Zuge des weiteren Dezentralisierungsprozesses kam es allerdings nicht zu einer klaren und unmissverständlichen Aufteilung der Kompetenzen, sodass in diesem Bereich stets ein großes Konfliktpotential herrschte, das durch unterschiedliche Auffassungen der führenden Parteien PSOE und PP, zu denen in den vergangenen Jahren Ciudadanos und Podemos – die hier ebenfalls unterschiedliche Ansichten vertreten – hinzugekommen sind, noch verstärkt wurde. Im Rahmen der AKP wurde dies durch Spannungen bezüglich der auswärtigen Kulturinstitute von Autonomen Gemeinschaften sowie durch die Marca España deutlich. Letztere wird von zahlreichen Forschern durch ihre auf ein homogenes Bild Spaniens abzielende Strategie kritisiert, da sie nicht die kulturelle Diversität Spaniens widerspiegeln würde.

5.1.4

Das Mitspracherecht der Legislative

In einem Politikfeld wie der AKP, dem in der Öffentlichkeit oftmals geringe Aufmerksamkeit zukommt, hat die politikinterne legislative Thematisierung von AKP-Sachverhalten im Rahmen des Agenda-Settings große Bedeutung. Diese wird dadurch verstärkt, dass sowohl im deutschen als auch im spanischen politischen System der Legislative das Budgetrecht zukommt. Dies ist im Fall der AKP beider Länder dadurch wichtig, da im Rahmen der Haushaltsplanungen die jeweiligen finanziellen Mittel für das Politikfeld bzw. der in ihm tätigen Akteure festgelegt werden. Daneben verfügen der Deutsche Bundestag sowie das spanische Zweikammersystem aus Senat und Abgeordnetenhaus jeweils über Ausschüsse, die

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5

Eine vergleichende Analyse der Entwicklung des Politikfeldes …

sich entweder schwerpunktmäßig oder zumindest in Teilen mit Aspekten der AKP beschäftigen. Beide Legislativen verfügen somit über indirekte diskursive und kontrollierende Kapazitäten gegenüber der AKP. In der deutschen AKP gilt seit 2005 der Unterausschuss für Auswärtige Kulturund Bildungspolitik als demokratisch legitimierte parlamentarische Kontrollinstanz der AKP. Das Politikfeld hat somit das Privileg, dass sich in dem Unterausschuss ausschließlich mit außenkulturpolitischen Themen beschäftigt wird. Im spanischen Abgeordnetenhaus gibt es keinen auf die AKP spezialisierten Ausschuss. Wichtige die AKP betreffende Themen werden vor allem in der Comisión de Asuntos Exteriores, der Comisión de Cultura und der Comisión de Cooperación Internacional para el Desarrollo diskutiert. Eine wichtige Rolle für die konzeptuelle Entwicklung der deutschen AKP haben außerdem die Großen und Kleinen Anfragen des Bundestags. Solche gibt es in dieser Art im spanischen parlamentarischen System nicht, dennoch werden v. a. im Ausschusswesen Informationen von Regierungsvertretern eingeholt. Der Informationsgehalt dieser Befragungen ist jedoch als deutlich geringer einzuschätzen als die umfangreichen und informationshaltigen Antworten der Bundesregierung zu Großen und Kleinen Anfragen, die zudem zu wesentlichen Erkenntnissen für die Forschung geführt haben. Sowohl in Spanien als auch in Deutschland werden wichtige die AKP oder generell die Außenpolitik betreffende Gesetzesinitiativen selten durch das Parlament eingebracht. Dies hängt damit zusammen, dass die Rolle der Legislative in der Außenpolitik beider Staaten nicht unumstritten ist. Während in Deutschland etwa manche Staatsrechtler eine außenpolitische Kompetenz der Legislative generell in Frage stellen, ist dies in Spanien nicht der Fall. Aufgrund der starken Stellung des Ministerpräsidenten und seinen umfangreichen außenpolitischen Kompetenzen wird das Parlament jedoch selten außenpolitisch aktiv. Dennoch benötigen internationale Verträge, wie z. B. Kulturabkommen mit anderen Staaten, eine legislative Zustimmung. Dies ist in Deutschland anders, dort müssen Abkommen lediglich in Absprache mit den Bundesländern geschlossen werden, was ein Ergebnis der „Lindauer Absprache“ ist.

5.1.5

Einbindung in multilaterale Strukturen

Sowohl für die deutsche als auch für die spanische AKP spielt das multilaterale Element eine wesentliche Rolle. So sind beide Länder seit 1951 Mitglieder der UNESCO, die Bedeutung dieser Organisation kann für die deutsche AKP jedoch als deutlich größer eingeschätzt werden. So ist Deutschland nach den USA, Japan

5.1 Die Entwicklung des institutionellen Rahmens

359

und China der viertgrößte Beitragszahler der UNESCO, während Spanien auf Platz 11 liegt, was aber auch an der geringeren Bevölkerungszahl und Wirtschaftskraft liegt. Jedoch beheimatet Deutschland gleich zwei der acht weltweit vorhandenen UNESCO-Bildungsinstitute. In beiden Ländern ist eine nationale UNESCO-Kommission als Beratungsorgan und Koordinierungs- und Verbindungsstelle für die Zusammenarbeit mit der Mutterorganisation zuständig. Während sie in Deutschland als eingetragener Verein mit formaler Unabhängigkeit zur UNESCO sowie zur Bundesregierung agiert und als Mittlerorganisation gilt, ist sie in Spanien der AECID zugeschrieben und damit Teil des Außenministeriums. Dadurch, dass ein Großteil der finanziellen Förderung für die DUK vom Auswärtigen Amt kommt und unter seinen Mitgliedern Vertreter der Bundesregierung und der Ländern sind, kann hier jedoch ebenfalls eine enge Verbindung zur deutschen Außenpolitik festgestellt werden. Dies zeigt sich u. a. durch den seit 2009 zusammen mit dem Auswärtigen Amt angebotenen Freiwilligendienst „kulturweit“. Von besonderer Bedeutung ist das UNESCO-Programm zum Erhalt des Kulturund Naturerbes, das den Status als Weltkulturerbe verleiht, der weltweit ein großes Prestige besitzt. Während Spanien – Stand Juli 2018 – 47 Weltkulturerbestätten besitzt, sind es in Deutschland 44. Spanien unterhält zudem den Fondo Fiduciario de Cooperación España-UNESCO für den Erhalt des immateriellen Kulturerbes. Die europäische Dimension der Außenpolitik beider Länder ist ebenfalls sehr ausgeprägt. So sind sowohl das IC als auch das GI Gründungsmitglieder des 2007 gegründeten Zusammenschlusses europäischer Kulturinstitute EUNIC. Mittlerweile sind zudem auf spanischer Seite die AECID und auf deutscher Seite das ifa der EUNIC beigetreten. In diesem Rahmen teilen sich das GI und das IC in Stockholm eine gemeinsame Unterbringung, die zu unterschiedlichsten Kooperationen geführt hat. Diese gemeinsame Nutzung wurde allerdings bereits im Jahr 2005 und somit vor der Gründung von EUNIC etabliert. Ein weiteres wichtiges Element der europäischen außenkulturpolitischen Dimension ist die Verleihung des Status der europäischen Kulturhauptstadt. Bis in die Gegenwart konnte Deutschland diese zweimal stellen: Weimar 1999 und Essen 2010. Spanien hingegen wurde diese Ehre mit Madrid 1992, Santiago de Compostela 2000, Salamanca 2002 und San Sebastián 2016 bislang gleich viermal zuteil. Das jedoch wohl bedeutendste die beiden Länder betreffende europäische kulturpolitische Element sind die verschiedenen in diesem Bereich angesiedelten EU-Programme, von denen das mit Abstand bedeutendste das Erasmus+-Programm ist. In Deutschland agiert der DAAD als „nationale Agentur“ des Programms. Er ist vor allem für die Vergabe der Erasmus+-Stipendienmittel zuständig. Auf spanischer Seite ist der SEPIE hierfür verantwortlich. In beiden Ländern kann die

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5

Eine vergleichende Analyse der Entwicklung des Politikfeldes …

jeweilige Beteiligung am Programm als Erfolgsgeschichte bezeichnet werden. Während Spanien seit 2001 kontinuierlich den ersten Platz bei jährlich empfangenen Erasmus-Studierenden einnimmt und bei der Zahl der jährlich versendeten Studierenden mittlerweile ebenfalls vorne liegt, liegt Deutschland bei den empfangenen auf dem dritten und bei den versendeten Studierenden auf dem zweiten Platz (alles Stand 2014) (Europäische Kommission 2015). Ein wesentlicher Unterschied der multilateralen Ausrichtung beider Länder ist der Fakt, dass Spanien im Gegensatz zu Deutschland einen klaren und institutionalisierten regionalen Schwerpunktbereich seiner Außenpolitik und damit auch seiner AKP in Iberoamerika hat. Obwohl die iberoamerikanische Dimension bereits in den Anfängen der spanischen AKP eine wichtige Rolle spielte und das FrancoRegime mit dem dominierenden Konzept der Hispanidad eine sehr einseitige Vision des Kulturkontakts verfolgte sowie der 1970 geschlossene Convenio Andrés Bello lange Zeit ein wichtiges Instrument der iberoamerikanischen kulturellen Kooperation darstellte, konnte diese Dimension 1991 auf eine neue Stufe gehoben werden. In diesem Jahr wurde mit dem ersten Iberoamerika-Gipfel der Grundstein für eine iberoamerikanische Staatengemeinschaft gelegt, in der alle spanisch- und portugiesischsprachigen Länder Lateinamerikas sowie Spanien, Portugal und Andorra vereint sind. Dass dies auf der gemeinsamen Grundlage der Sprache und der kulturellen Verwandtschaft geschah, hatte logischerweise auch einen großen Einfluss auf die außenkulturpolitische Ausrichtung der beteiligten Staaten, allen voran Spaniens. Ein wichtiger Schritt wurde mit der Schaffung des Exekutivorgans SEGIB im Jahr 1999 unternommen, was die endgültige Institutionalisierung des Projekts darstellte. Auf dem Fundament der SEGIB wurden bis in die Gegenwart zahlreiche multilaterale Programme mit spanischer Beteiligung initiiert. Ein großer Teil der Finanzierung dieser Projekte wird von Spanien geschultert, was in der Wirtschafts- und Finanzkrise seit 2007/2008 durchaus finanzielle Engpässe bei den Programmen mit sich bringen konnte. Dennoch spielte die iberoamerikanische multilaterale Dimension eine die spanische AKP (mit-)definierende Rolle, während der Multilateralismus in der deutschen AKP geringer ausgeprägt ist.

5.1.6

Das Engagement privater Akteure

In den vergangenen Jahrzehnten haben durch die rasant zunehmende internationale wirtschaftliche Vernetzung Unternehmen und insbesondere multinationale Konzerne an Bedeutung in den internationalen Beziehungen gewonnen, sodass manch Beobachter gar von einem „wachsenden Trend zur Privatisierung der internationalen Beziehungen“ spricht (Melgar 2014: 8; Übersetzung C. P.). Auch die AKP ist von

5.1 Die Entwicklung des institutionellen Rahmens

361

dieser Entwicklung nicht unberührt geblieben. So begannen sowohl in Deutschland als auch in Spanien Mitte der 1990er Jahre wirtschaftliche Interessen und private Unternehmen in der AKP eine größere Rolle einzunehmen. Als Anstoßpunkt hierfür kann in Deutschland die Rede von Außenminister Klaus Kinkel vor dem Börsenverein des Deutschen Buchhandels im Jahr 1996 gesehen werden, als er von Kultur als Standortfaktor sprach und anmahnte, dass die AKP-Institutionen Werbung für den Standort Deutschland machen müssten. In Spanien kam es im gleichen Jahr zur Gründung der privaten Asociación para el Progreso del Español como Recurso Económico, einem Zusammenschluss aus Unternehmen, darunter 20 Verlagen, die sich von der stärkeren Nutzung des Potentials der spanischen Sprache große wirtschaftliche Gewinne versprachen. Während Kinkels Rede in eine Zeit fiel, in der die deutsche AKP von finanziellen Kürzungen und Engpässen geprägt war, war die spanische AKP in einer Wachstumsphase, was insbesondere durch das rasche Wachstum des IC und damit des wichtigsten Akteurs zur Verbreitung der spanischen Sprache zum Ausdruck kam. Während die spanische Sprache als verbindendes Element für die wirtschaftlichen Verbindungen zum lateinamerikanischen Markt gesehen wurde, wurde sich von den deutschen Unternehmen versprochen, die finanziellen Engpässe des GI durch deren Engagement zu überwinden. In der Tat konnten einige Bibliotheken des GI durch finanzielle Spritzen der deutschen Privatwirtschaft vor der Schließung bewahrt werden. Mit Beginn der 2000er Jahre begann das Konzept des Public-Private-Partnership eine größere Rolle in der AKP beider Länder zu spielen. Die wichtigsten Akteure auf spanischer Seite waren diesbezüglich die seit den 1980er Jahren stark gewachsenen und besonders auf dem lateinamerikanischen Markt expandierenden Großkonzerne, allen voran Telefónica, Banco Santander und BBVA. Diese Verbindung von wirtschaftlichen Interessen mit der AKP wurde auch von spanischen Politikern wesentlich offener kommuniziert, als dies auf deutscher Seite der Fall war. Dort existierten lange Zeit große Vorbehalte gegenüber einer vermeintlichen wirtschaftlichen Instrumentalisierung der AKP, die sich jedoch mit der Zeit etwas abschwächte. Dies zeigte sich auch an den starken Bemühungen der Politik um eine Erhöhung des privatwirtschaftlichen Engagements, u. a. durch die Einrichtung des Arbeitsstabs Kultursponsoring und private Stiftungen in der Kulturabteilung des Auswärtigen Amts im August 2004. In Spanien ließ sich u. a. mit dem Plan de Formento de Industrias Culturales als Initiative zur staatlich geförderten Internationalisierung der Kulturindustrien sowie verschiedenen Maßnahmen wie Steueranreizen für kulturelles Mäzenatentum eine ähnliche Entwicklung beobachten. Wichtige Public-Private-Partnerships, die sich bis in die Gegenwart auf spanischer Seite entwickelt haben, sind die Casas und allen voran die Stiftung FC, die

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5

Eine vergleichende Analyse der Entwicklung des Politikfeldes …

als Werk für den studentischen und wissenschaftlichen Austausch agiert und seit 2002 einen Großteil seiner Gelder von spanischen Unternehmen bezieht, die oftmals einen Großteil ihres Geschäftsbereichs in Lateinamerika haben. Auf deutscher Seite ist eine solch offensichtliche Präsenz von privaten Unternehmen eher seltener der Fall. Hier beschränkt sich das Engagement vor allem auf einzelne Aktionen, die in Kooperation mit Mittlerorganisationen durchgeführt werden. Eine Ausnahme bildet das im Juni 2018 eingeweihte Thomas Mann-House, das von privaten Stiftungen kofinanziert wird. Darüber hinaus sind die in Punkt 5.1.2.5 miteinander verglichenen Nation-Branding-Initiativen ein Ausdruck privatwirtschaftlicher Interessen. Eine wichtige Rolle im privaten Engagement für die AKP spielt auf beiden Seiten das Stiftungsmodell, das sich mittlerweile in der privaten auswärtigen Kulturförderung etabliert hat. So ist die Anzahl der zu nennenden Stiftungen sowohl in Spanien als auch in Deutschland mittlerweile kaum überschaubar. Jedoch können aufgrund des besonderen Engagements in der deutschen AKP die Robert Bosch Stiftung und auf spanischer Seite die Fundación Telefónica, Fundación BBVA und Fundación Banco Santander hervorgehoben werden. Die Banco Santander betreibt mit der Fundación Universia gar ein eigenes Bildungsnetzwerk mit über 1000 spanisch- und portugiesischsprachigen Universitäten und Instituten im iberoamerikanischen Raum. Das Netzwerk hat sich zu einer wichtigen Austauschplattform für die Internationalisierung des spanischen Hochschulwesens entwickelt. Als ebenso wichtig kann die von der Banco Santander betriebene Plattform Santander Universidades gesehen werden, die 2016 laut eigenen Angaben 36.684 Stipendien an Wissenschaftler und Studierende im iberoamerikanischen Raum vergab. Mit Universia, Santander Universidades sowie der FC wird somit ein wesentlicher Pfeiler des spanischen Wissenschafts- und Studierendenaustausches von privaten Unternehmen finanziert, was einen wesentlichen Unterschied zur deutschen AKP darstellt, in der dies vor allem Mittlerorganisationen vorbehalten ist. In Deutschland nimmt dieses Modell jedoch im Rahmen binationaler Hochschulwerke ebenfalls eine wachsende Bedeutung ein. Zu guter Letzt müssen die Stiftungen der Deutschen Wirtschaft sowie die gleichbedeutenden Fundaciones Consejo auf spanischer Seite erwähnt werden, die sich in verschiedenen für die Exportwirtschaft wichtigen Ländern etabliert haben und vor Ort u. a. kulturelle Projekte finanzieren.

5.2 Die Entwicklung des beobachtbaren Akteursverhaltens

5.2

363

Die Entwicklung des beobachtbaren Akteursverhaltens

In diesem Punkt soll nun das Zusammenwirken der verschiedenen Ebenen miteinander verglichen werden bzw. der Frage nachgegangen werden, wie die einzelnen Akteure unter den beschriebenen institutionellen Rahmenbedingungen und den jeweiligen Steuerungsinstrumenten miteinander interagieren und welche politischen Entscheidungen daraus entstehen. Zusammengefasst: „Es geht nicht um die einzelne Handlung, sondern um das handelnde Zusammenwirken verschiedener Akteure und die Frage, welche Ergebnisse daraus entstehen“ (Arends 2011: 19). Eine Frage, die sich in diesem Punkt stellt, ist, inwiefern sich dies in einem Spannungsverhältnis zwischen dem Eigenanspruch und dem Selbstverständnis der ausführenden Institutionen bzw. Mittlerorganisationen sowie den Akteuren, die für die strategische Ausrichtung und Steuerung des Politikfeldes zuständig sind, äußert. Bei der Akteurs-Interaktion wird in drei Punkten unterschieden: Zum einen wird der Frage nachgegangen, inwiefern es im Laufe der Entwicklung zu Auseinandersetzungen um Kompetenzen in dem Politikfeld gekommen ist und was dies für einen Einfluss auf die Politikfeld-Koordination hatte, zum anderen wie sich dies im Agenda-Setting und in der Politikformulierung geäußert hat. Somit wird hier die von Bandelow und Schubert (2003: 14) gestellte Frage geklärt, wie und in welchem Ausmaß Polity und Politics die Policies bestimmen (siehe Punkt 2.1). Der dritte Aspekt, der teilweise aus der Politikformulierung resultiert, behandelt die Art und Weise, wie die Akteure auf allen Ebenen in der Umsetzung miteinander interagieren, bzw. die Frage, ob es institutionalisierte Interaktions- und Kooperationsmodelle gibt.

5.2.1

Interaktion im Rahmen der Kompetenzentwicklung und Politikfeld-Koordination

Sowohl in der spanischen als auch in der deutschen AKP ist die ministerielle Ebene für die politische Steuerung zuständig. Wie bereits oben angesprochen wurde, sind die Kompetenzen der einzelnen Ministerien diesbezüglich im Untersuchungszeitraum durchaus Veränderungen unterworfen gewesen. Dabei ist es zwangsläufig zu zahlreichen Kompetenzstreitigkeiten gekommen. Auf der deutschen Seite sind die Hauptprotagonisten dieser Kompetenzstreitigkeiten über lange Zeit das Auswärtige Amt, das BMBF und das BMZ gewesen. So sprach Enzensberger im Jahr 1995 in seinem SPIEGEL-Beitrag „Auswärts

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5

Eine vergleichende Analyse der Entwicklung des Politikfeldes …

im Rückwärtsgang“ von „permanenten Grabenkämpfen“ zwischen den ministeriellen Akteuren, in denen er zusätzlich noch das Bundespresseamt, das BMI, das damalige Bundesministerium für Familie und Frauen und heutige BMFSFJ sowie das Bundeskanzleramt verwickelt sah und als eine Art „Schiedsrichter“ das Bundesfinanzministerium verortete (Enzensberger in Der SPIEGEL vom 11.09.1995). Dadurch, dass die damaligen beiden Hauptgeschäftsbereiche des BMI in der AKP – die Förderung des VDA (Skandal um Veruntreuung) und der DW (Abgabe an den 1998 geschaffenen BKM) – wegfielen und von 2001 auf 2002 die auswärtigen Kommunikationsmaßnahmen des Bundespresseamts ins Auswärtige Amt integriert wurden, kam es hier zwar in der Folge zu einer Verringerung der ministeriellen Akteure. Gleichzeitig wurde mit dem BKM 1998 ein neuer Akteur geschaffen, der in der Folge mehrfach Anspruch auf Kompetenzzuwachs in dem Politikfeld anmeldete. Auf der spanischen Seite sind die Akteure dieser „Grabenkämpfe“ traditionell das Außenministerium und das Bildungs- und Kulturministerium. Dabei gehen die Kompetenzstreitigkeiten bis auf die Gründungsphase des IC zurück. Zu diesem Zeitpunkt machte es den Anschein, als ob die Zuständigkeiten auch von mit den Strukturen vertrauten Beobachtern nicht eindeutig zugeordnet werden konnten. Auch wenn diese Frage mit der klaren Zuordnung des IC zur SECIPI im Außenministerium eigentlich geklärt schien, war schon die Zusammensetzung des Verwaltungsrates des IC Ausdruck eines falsch verstandenen Kompromisscharakters. In dem Rat fanden sich neben dem Außen- und Kulturministerium das damals vom Kulturressort getrennte Bildungsministerium sowie die Ressorts für Wirtschaft und Finanzen. Eine Begründung für diese Zusammensetzung war, dass dadurch kein Ministerium ohne Zustimmung des Anderen in die Arbeit des IC intervenieren könne und dadurch dessen Autonomie gewährleistet werden würde. Dennoch wurde so auch die Grundlage für ein Tauziehen um die Kompetenzhoheit für das IC gelegt, das seinen Anfang im Jahr 1996 hatte, als die damalige Ministerin für Bildungund Kultur Esperanza Aguirre die ausschließliche Kontrolle über das IC einforderte. Dieser schließlich als ergebnislos endende Machtkampf flammte Anfang der 2000er Jahre, 2007/2008 sowie im Jahr 2012 mehrmals wieder auf, ohne dass an der institutionellen Struktur wesentliche Veränderungen vorgenommen wurden. Zu Beginn der 2000er Jahre kam es zudem zu einem ersten nennenswerten Machtkampf zwischen dem SEC de Cuenca und dem SECIPI Cortés. Cortés, der zuvor den Posten seines Kontrahenten de Cuenca bekleidet hatte und enger Vertrauter von Regierungschef Aznar war, wurde aufgrund seiner starken Machtstellung auch als „Pseudominister für Kultur“ bezeichnet. Mit der Gründung der „Zweiten Generation“ der Ausführungsorganisationen entbrannte so ein Konflikt um die Zuschreibung dieser Organisationen, was sich vor allem bei der SEACEX zeigen

5.2 Die Entwicklung des beobachtbaren Akteursverhaltens

365

sollte. In diesem Fall stritten die Ministerien um die Zusammensetzung des Verwaltungsrates, in dem schließlich durch einen Kompromiss beiden Seiten die gleiche Anzahl von Sitzen zukam. Mit der Amtsübernahme der PSOE-Regierung 2004 meldete das Kulturministerium den Anspruch einer alleinigen Kontrolle der SEACEX an. Dem Wunsch wurde schließlich nicht entsprochen. Um Kompetenzstreitigkeiten und Machtkämpfen vorzubeugen, wurde im Laufe der Zeit auf zwei Vermeidungsstrategien gesetzt, die jedoch eher kontraproduktiv wirkten und für zusätzliche Verwirrung sorgten: Zum einen wurden Entscheidungsmuster, wie z. B. zur Ernennung von Direktoren von Ausführungsorganisationen, entwickelt, bei denen nach für Außenstehende unverständlichen Verfahren vorgegangen wurde. So heißt es im Gesetz zur Gründung des IC z. B. „Der Direktor wird vom Ministerrat auf Initiative des Ministers für Bildung und Wissenschaft auf gemeinsamen Vorschlag der Minister für auswärtige Angelegenheiten, Bildung und Wissenschaft und Kultur ernannt“ (Boletín Oficial del Estado 1991; Übersetzung C. P.). Im bis heute geltenden Regelwerk des Instituts von 1999 wurde diese Formulierung nur geändert, wenn es bei Regierungswechseln zwischen PP und PSOE zu ministeriellen Neustrukturierungen kam. Gerade diese mangelnde Kohärenz in der Kompetenzaufteilung bei den AKP-Akteuren im Fall von Regierungswechseln wird oftmals kritisiert (u. a. Badillo 2014: 17). Zum anderen wurden Kompetenzüberlappungen zugelassen, die damit zusammenhingen, dass neu gegründete Akteure an unterschiedliche Ministerien gebunden wurden. So wurden zu Beginn der 2000er Jahre z. B. die SECC an das Kulturministerium, die SEACEX an das Außenministerium und die SEEI an das Wirtschaftsund Finanzministerium gebunden. Marzo äußerte sich zu diesem Kompetenzwirrwar, das sich noch auf weitere Akteure ausweitete, folgendermaßen: „Diese ganze Kette von Agenturen und Gesellschaften schafft einige komplexe administrative Kreise, die sich manchmal ergänzen, manchmal subsidiär und in manchem Fall sogar widersprüchlich sind“ (Marzo 2009: 206; Übersetzung C. P.). Ein gutes Beispiel für Kompetenzüberlappungen vor der Fusion bringt Iñiguez an: Diese würden sich in der Außenwirkung vor allem bei öffentlichen Akten wie etwa Ausstellungseröffnungen manifestieren. Die Ausstellungen würden oftmals von bis zu vier Akteuren der AKP unterstützt, sodass auch immer jeweils ein Vertreter der Unterstützerorganisationen anwesend sein und eine Rede halten müsse. So sei es durchaus vorgekommen, dass sowohl die Vertreter der Organisationen, der Botschafter und andere Vertreter des jeweiligen Gastgeberlandes nahezu identische Reden gehalten hätten (Iñiguez 2006: 167). Dieser Defekt konnte mit der Zeit jedoch durch die Fusion von SAECEX, SEEI und SECC zu AC/E und die klare Zuschreibung zum Bildungs- und Kulturministerium deutlich reduziert werden.

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Eine vergleichende Analyse der Entwicklung des Politikfeldes …

Im Zentrum der Außeinandersetzungen auf der deutschen Seite standen im Untersuchungszeitraum hingegen drei Problemfelder: Zum einen ein Konflikt zwischen dem Auswärtigen Amt und dem BMZ, der Schulte in seiner Dissertation aus dem Jahr 2000 dazu veranlasste von einer „latenten Ressortfeindschaft“ zu sprechen (Schulte 2000: 85 ff.), zum anderen der anfängliche Machthunger des BKM, der Anfang bis Mitte der 2000er Jahre die Gesamtkoordination der AKP übernehmen wollte. Drittens sind die Vorbehalte vom BMZ und BMBF ab 2001 anzuführen, als der Bildungsaspekt innerhalb der AKP stärker betont werden sollte, was mit der angestrebten Umbenennung von AKP in AKBP einherging und bei BMZ und BMBF mit der Befürchtung einer Kompetenzüberschreitung des Auswärtigen Amtes verbunden war. Die Ressortkonkurrenz zwischen BMZ und Auswärtigen Amt, die mit der steigenden Überschneidung der Felder Kultur und Entwicklung in Zusammenhang steht, war mit den Haushaltszwängen des Auswärtigen Amts verbunden, die v. a. seit Mitte der 1990er bis Mitte der 2000er Jahre latent waren und dazu führten, dass das BMZ hier an Bedeutung gewann (Schulte 2000: 85 ff.). Dieser Konflikt wurde ab Ende der 2000er Jahre zunehmend beigelegt, was spätestens mit der Einführung einer gemeinsamen Corporate Identity, die 2012 entworfen wurde, auch nach außen verdeutlicht wurde: Dem sog. Einheitlichen Logo der Zusammenarbeit, das die beiden Ministerien in Zusammenhang mit Auslandsprojekten verwenden, die einen entwicklungspolitischen Hintergrund haben. Dieses Logo hat durchaus eine Ähnlichkeit mit dem spanischen Logo cooperación española, das seit 2013 von AKP-Akteuren, wie der AECID und der FC verwendet wird, um ein einheitliches Erkennungsbild zu schaffen. Bezüglich des anfänglichen Expansionsdrangs des BKM auf dem außenkulturpolitischen Gebiet ist festzustellen, dass dieses Anliegen vor allem von außen herangetragen wurde. So wurde der Zuständigkeitsbereich des BKM de facto 2002 mit den „Eckpunkten für eine Verständigung über die Zuständigkeiten des Beauftragten der Bundesregierung für Kultur und Medien im Kulturbereich“ festgeschrieben. Gleichzeitig wurde jedoch 2002 vom Deutschen Kulturrat vorgeschlagen, die Verantwortung für die AKP dem BKM zu übergeben, was 2006 von der späteren BKM und damaligen Bundestagsabgeordneten Monika Grütters nochmals wiederholt wurde. Diese Vorstöße blieben jedoch ohne Auswirkungen. Deutlicher war das Bestreben des BKM bezüglich einer Fusion der Kulturstiftung des Bundes mit den Kulturstiftungen der Länder. In dem Vorhaben wurde er zeitweise auch von Außenminister Fischer unterstützt. 2006 wurde diese Streitfrage schließlich mit einer Einigung zwischen dem BKM Bernd Neumann und dem damaligen Ministerpräsidenten Niedersachsens Christian Wulff ad acta gelegt und eine intensivere

5.2 Die Entwicklung des beobachtbaren Akteursverhaltens

367

Kooperation zwischen der Kulturstiftung des Bundes und der Kulturstiftung der Länder beschlossen. Der dritte Kompetenzkonflikt, die Umbenennung des Politikfelds von AKP in AKBP, ist im Zuge der verstärkten Bemühungen der deutschen Wissenschaftslandschaft um eine Internationalisierung zu sehen, mit denen der wachsenden Bedeutung der Außenwissenschaftspolitik sowie dem grundlegenden Bildungsaustausch auch in der Politikfeldbezeichnung Tribut gezollt und eine bessere Kooperation mit den diplomatischen Diensten angestoßen werden sollte. In diesem Zuge war der vom Auswärtigen Amt erstellte AKP-Bericht für das Jahr 2002 der erste der jährlich herausgegebenen Berichte zur Lage des Politikfelds, in dem die Bezeichnung AKBP an Stelle von AKP benutzt wurde. Dass sich diese Bezeichnung im offiziellen Sprachgebrauch dennoch nur allmählich durchsetzen konnte, geht auch auf die Vorbehalte vom BMBF und BMZ zurück, die im Rahmen der AKP traditionell hauptsächlich in der Außenbildungspolitik und dem Wissenschaftsaustausch tätig sind. Diese Vorbehalte können als ein Resultat der bei zahlreichen Ministerien und Akteuren liegenden Kompetenzen und stark miteinander verschränkten Beziehungen im Rahmen dieses Teilbereichs gesehen werden. Mit der Zeit konnte sich jedoch gerade das Feld der Außenwissenschaft- und Außenbildungspolitik als idealer Raum für ein harmonisches Zusammenwirken unterschiedlicher Ministerien und Ebenen herausbilden, wie noch weiter unten erläutert werden wird. Aus diesem Grund gibt es mittlerweile auch keine Vorbehalte mehr gegen eine Verwendung der Bezeichnung AKBP (nichtsdestotrotz wird aus Gründen der Kohärenz in dieser Arbeit durchgehend das Kürzel AKP verwendet). Abgesehen von der beschriebenen Ebene der Ministerien und Ausführungsund Mittlerorganisationen ist es sowohl in der deutschen AKP als auch in der spanischen AKP, wie bereits im Abschnitt zum Institutionellen Rahmen angesprochen, zu wiederholten Spannungen zwischen der Zentral-/Bundesregierung und den Bundesländern/Autonomen Gemeinschaften gekommen. Um solche Konflikte zu vermeiden, wurden auf deutscher Seite verschiedene Koordinations- und Kooperationsmechanismen entwickelt, als Beispiel wäre hier zunächst das Auslandsschulwesen anzuführen. Als erste Maßnahme im Untersuchungszeitraum ist die Absprache zwischen Bund und Ländern über die Förderung der deutschen Sprache im Schulwesen der MOE-Länder anzuführen. Es folgte eine „Verwaltungsvereinbarung zwischen dem Bundesminister des Auswärtigen und den Kultusministern der Länder über den Einsatz von Lehrkräften zur Förderung des Deutschunterrichts in den MOE- und GUS-Staaten“. Gerade die KMK auf der sog. „dritten Ebene“ zwischen Bund und Ländern konnte in der Folge an Bedeutung als Vermittlungsinstanz gewinnen. Dies äußerte sich in der Schaffung der

368

5

Eine vergleichende Analyse der Entwicklung des Politikfeldes …

Ständigen Vertragskommission der Länder, die herangezogen wird, wenn Kulturabkommen mit anderen Ländern ausgearbeitet werden. Zudem verfügt die KMK über eine Kommission für Europäische und Internationale Angelegenheiten und es gibt einen Bund-Länder-Ausschuss für schulische Arbeit im Ausland (BLASchA), der u. a. „Bund-Länder-Inspektionen“ zur Qualitätskontrolle im Auslandsschulwesen durchführt. Auf spanischer Seite existiert eine solche permanent funktionierende Abstimmungseinrichtung noch nicht, obwohl zuvor durchaus Bemühungen in diesem Bereich vorgenommen wurden. Dies bedeutet jedoch nicht, dass in Spanien keine weiteren Anstrengungen zur Herstellung einer besseren Steuerung und Koordinierung sowie Kommunikationsdichte zwischen den Akteuren vorgenommen wurden. In diesem Zusammenhang ist der 2011 geschaffene Consejo de Acción Cultural Exterior zu nennen, der als Folge der Kompetenzstreitigkeiten zwischen Außen- und Kultur- und Bildungsministerium installiert wurde und der, von diesen Ministerien geleitet, alle relevanten Akteure der AKP Spaniens unter sich vereinen sollte. Wegen des kurz darauf erfolgenden Regierungswechsels existierte der Consejo jedoch trotz großer Ankündigungen nur als Maßnahme auf dem Papier. Ein zweiter Anlauf mit ähnlichem Charakter wurde unter der PP mit dem Consejo de Marca España unternommen, der vom ACME präsidiert wurde und an dem zahlreiche Akteure der AKP auf ministerieller wie auch auf der Ausführungsebene sowie weitere für das Nation Branding wichtige Akteure teilnahmen. Somit spielt der kulturelle Faktor in diesem eine eher untergeordnete Rolle. Zu guter Letzt wäre der Consejo de Política Exterior zu nennen, der bereits 2000 auf Initiative Aznars im Zuge der Neuordnung der spanischen Außenpolitik gegründet wurde und unter PP-Regierungen als Koordinationsinstanz der gesamten Außenpräsenz gilt, in dem jedoch die AKP ebenso allenfalls eine untergeordnete Rolle einnimmt. Die PSOE unter Zapatero hingegen versuchte mit der Conferencia Sectorial de Cultura verschiedene Verwaltungsebenen in der Planung zusammenzubringen (Ulldemolins/Zamorano 2014: 5). Zapatero wollte im Jahr 2009 zudem eine Public Diplomacy Comission aus verschiedenen in diesem Bereich relevanten Akteuren einsetzen, dieser Plan wurde jedoch ebenfalls wieder verworfen (Chislett 2014: 5). Das Problem einer mangelnden Kooperation zwischen den Akteuren ist der deutschen AKP keineswegs fremd. So zog Schulte in seiner Dissertation aus dem Jahr 2000 kein positives Urteil zur Zusammenarbeit der Ressorts untereinander: „Jedes Ressort, teilweise jedes Referat, betreibt seine eigene auswärtige Kulturpolitik unverbunden nebeneinander. Eine interministerielle Zusammenarbeit findet nach Auskunft der befragten Experten gegenwärtig weder auf konzeptioneller noch auf

5.2 Die Entwicklung des beobachtbaren Akteursverhaltens

369

operativer Ebene statt, selbst eine bloße informatorische Vernetzung ist nicht gegeben. Ein vollwertiges politisches Steuerungssystem existiert nicht. Gemeinsames Problemlösen findet nicht statt“ (Schulte 2000: 94). Diesem Mangel an Koordination sollte jedoch durch einige jüngere Initiativen entgegengewirkt werden. Zu nennen wäre hier etwa das „Netzwerk Deutsch“, das unter Leitung des Auswärtigen Amts läuft und innerhalb dessen auch eine Zusammenarbeit zwischen GI, DAAD und der Zentralstelle für Auslandsschulwesen erfolgt, was zu einer besseren Förderung von Deutsch als Fremdsprache führen soll (Putzier 2015: 42). In der deutschen AKP wurde außerdem zu einer besseren Kommunikation und Koordination der Mittlerorganisationen ein freier Zusammenschluss gegründet: Die Vereinigung für internationale Zusammenarbeit (VIZ). In dieser sind gegenwärtig sechs Mittlerorganisationen vereinigt.6 Ziel des Zusammenschlusses ist es, die Koordination und Zusammenarbeit „zwischen den Mitgliedern untereinander als auch mit den zuständigen staatlichen und nichtstaatlichen Stellen im nationalen und internationalen Bereich zu verbessern.“ (ifa.de) Ein weiteres jedoch regional vor allem auf die USA und Kanada begrenztes Beispiel wäre das German Academic International Network (GAIN), das eine vom BMBF geförderte Gemeinschaftsinitiative ist, an der die AHS, der DAAD und die DFG teilnehmen. Darüber hinaus werden vom Auswärtigen Amt und GI regelmäßig die „Runden Tische der Auswärtigen Kultur- und Bildungspolitik“ veranstaltet. Beide Maßnahmen sind als Bemühungen um eine horizontale Politikvernetzung und ressortübergreifende Strategiebildung zu sehen. Des Weiteren ist im Bundestag der Unterausschuss Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik ein wichtiges Medium zur Herstellung von Kommunikationsdichte im Politikfeld. Während kritische Stimmen bezüglich einer ineffektiven Kompetenzaufteilung und Koordination in der deutschen AKP, die es lange Zeit durchaus gab, weitestgehend verstummt sind, existieren in Spanien in der wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit dem Politikfeld seit langer Zeit Stimmen, die diesbezüglich Kritik äußern. Bereits 2003 zog Martínez Lillo in dieser Frage ein vernichtendes Urteil zur spanischen AKP: „Die auswärtige kulturelle Tätigkeit Spaniens […] hat es nicht vermocht, ein […] Leitungs- und Organisationsmodell mit grundlegenden Orientierungen, Prioritäten und Durchführungsmechanismen zu definieren oder sich mit den notwendigen Ressourcen und Budgets auszustatten, […] was letztlich die Entstehung einer Staatspolitik verhindert“ (Martínez Lillo 2003: 245; Übersetzung C. P.). Von Experten wird das Fehlen einer überparteilichen Staatspolitik beklagt, was sich nicht zuletzt durch die überbordende politische Einflussnahme bei der Ämtervergabe zeige (Interview G). 6 Die

AHS, der DAAD, das GI, das HKW, das ifa und die GIZ.

370

5

Eine vergleichende Analyse der Entwicklung des Politikfeldes …

Dass diese Kritik weiterhin Gültigkeit hat, zeigt sich auch in einem Beitrag aus dem Jahr 2016, den Badillo und Lamo de Espinosa für das Außenpolitik-ThinkTank RIE verfasst haben und in dem sie ein Urteil über die Kompetenzaufteilung in der AKP fällen, das sich als passendes Resümee dieses Unterkapitels verwenden lässt. So sehen sie in der Entwicklung der spanischen AKP bis in die Gegenwart kein kontinuierliches und effektiv koordiniertes Modell, was vor allem an der mangelnden Kontinuität liegt, die sich durch die Machtkämpfe und dadurch bedingten ständigen Umstrukturierungen ergibt: „Es scheint somit kein Schema zu geben. Die funktionale Aufteilung der Kompetenzbereiche zwischen MAEC [Außenministerium] und MECD [Bildungs- und Kulturministerium], zwischen AC/E, Cervantes und AECID, scheint eher die Folge eines unvollendeten Prozesses von ständigen partiellen Umstrukturierungen der Ministerien zu sein als das Ergebnis einer strategischen Planung der Politik der auswärtigen kulturellen Tätigkeit“ (Badillo/Lamo de Espinosa 2016: 13; Übersetzung C. P.).

5.2.2

Politikformulierung

Dadurch, dass das Politikfeld AKP weder in Deutschland noch in Spanien unter die Federführung eines einzelnen Ministeriums fällt, sondern sich mehrere Ministerien die Kompetenzen in diesem Bereich aufteilen, herrschen unterschiedliche Präferenzen in der konzeptuellen Ausarbeitung wie Umsetzung vor, was zu einer „negativen Koordination“ und somit zu einer Verwaltungspraxis des kleinsten gemeinsamen Nenners führen kann. Die Leitungen von Ministerien neigen oftmals dazu, Konflikten in Konzeptfindungen in ressortübergreifenden Fragen auf Kosten einer effektiveren Abstimmung aus dem Weg zu gehen. Maihold stellt deswegen die Frage, inwiefern von mehreren Ministerien ausgearbeitete bzw. abgesegnete Konzeptpapiere zu einer „positiven Koordination“ und Innovation führen können (Maihold 2010b: 4 f.). Er sieht den Sinn von ressortübergreifenden Konzepten in einer Orientierungshilfe bezüglich „einer Vereinheitlichung von Lageeinschätzungen und Bewertungen aktueller Entwicklungen“, der Herstellung einer Kohärenz der Tätigkeit der nach unterschiedlichen Ressortkriterien handelnden Ministerien und Mittlerorganisationen durch die Formulierung von politischen Vorgaben und Zielen sowie in der Legitimationsfunktion der jeweiligen Politik (Ebenda: 7). Sowohl auf spanischer wie auf deutscher Seite wurden im Untersuchungszeitraum solche ressortübergreifenden Konzeptpapiere entwickelt und veröffentlicht. Sie verfolgten den Anspruch, als eine Art Leitfaden für die Entwicklung des Politikfeldes zu gelten und eine effektive Steuerung zur Zielerreichung zu gewährleisten. In der deutschen AKP wäre hier zunächst die vom Auswärtigen Amt in seinem

5.2 Die Entwicklung des beobachtbaren Akteursverhaltens

371

Anspruch auf strategische Gestaltungshoheit formulierte Konzeption im Jahr 2000 zu nennen, die die grundlegenden Ziele und Grundsätze der AKP Deutschlands festlegte und die Aufgaben des Politikfeldes in der weltpolitischen Gegenwart verortete. In dem Papier, das in der Tradition von bereits seit den 1970er Jahren veröffentlichten ressortübergreifenden AKP-Konzepten steht, wurde besonderer Nachdruck auf die Rolle der AKP in der Friedenssicherung, Konfliktvermeidung, Verwirklichung der Menschenrechte und Demokratieförderung gelegt, also eine stark auf den allgemeinen außenpolitischen Zielen basierende Strategie verfolgt. Die auf die Veröffentlichung folgende Entwicklung des Politikfeldes betrachtend kann festgestellt werden, dass die Konzeption 2000 keinesfalls ein bloßes Absichtspapier darstellte, sondern in der Folge als konkreter Leitfaden für die inhaltliche Ausrichtung der AKP genutzt wurde. In der spanischen AKP sollte es – abgesehen von einem Anfang 1998 vom damaligen IC-Direktor Santiago de Mora-Figueroa ausgearbeiteten und in kleinem Kreis vorgestellten, jedoch bis 2012 unter Verschluss gehaltenen und inhaltlich sehr allgemein gehaltenen Papier – bis 2011 dauern, bis mit dem PACE eine der Konzeption 2000 in ihrem intersektoralen Anspruch ähnelnde Strategie veröffentlicht wurde. Der PACE wurde von einer vom Außenministerium sowie dem Kultur- und dem Bildungsminstierum eingesetzten Arbeitsgruppe in einem längeren Prozess ausgearbeitet, um auf den bereits im vorherigen Punkt angesprochenen Koordinationsmangel zu reagieren. So heißt es in der Präambel: „[…] wir sind uns dessen bewusst, dass die Gesellschaft im Allgemeinen und vor allem die Sektoren, die die Welt der Kultur ausmachen, eine stärker effiziente und koordinierte Tätigkeit des Staates in dieser Angelegenheit fordern“ (Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación/Ministerio de Cultura 2010: 5; Übersetzung C. P.). Neben den inhaltlichen Schwerpunktthemen sollten geographische Schwerpunktregionen festgelegt werden. Letztere wurden mit Europa und Iberoamerika sowie den USA und der Mittelmeerregion beibehalten. Zudem wurde zusätzlicher Nachdruck auf Asien und das subsaharische Afrika gelegt, zu denen jeweils eine eigene Strategie ausgearbeitet werden sollte (Plan Asia; Plan África). Weiterhin wurde dem Außenministerium die Richtlinienkompetenz bezüglich der geographischen Ausrichtung übertragen, während das Kulturministerium diese für die inhaltliche Ausrichtung bekommen sollte. Die jeweiligen alle zwei Jahre erfolgenden Vorgaben der beiden Ministerien an die Akteure vor Ort sollten abschließend von dem Consejo de Acción Cultural Exterior geprüft werden. Neben dem Consejo war zudem die Formierung einer monatlich zusammenkommenden Arbeitsgruppe aus allen relevanten staatlichen Akteuren vorgesehen, die als Art Kontrollinstanz zur Überprüfung der Umsetzung des Planes wirken sollte. Gleiches sollte noch einmal für jedes Land vor Ort erfolgen (Ebenda: 10 ff.).

372

5

Eine vergleichende Analyse der Entwicklung des Politikfeldes …

Als inhaltliche Schwerpunkte legte der PACE die Bewerbung des Weltkulturerbes und der kulturellen Ausdrucksformen, den Kulturexport und die Stärkung der Kultur-(und Sprach)industrie, die Kooperation und den Austausch mit anderen Ländern und die kulturelle Entwicklungszusammenarbeit in Entwicklungsländern fest. Es also klar Nachdruck auf das wirtschaftliche Potential der spanischen Kultur und besonders der Sprache gelegt (Ebenda: 6). Fernández Loest bemängelt, dass der PACE starke inhaltliche Defizite hatte, da er wesentliche Aktivitäten der AKP wie die akademische Mobilität und die auswärtige Medienpolitik nicht erwähnte. Zudem hätte er keine grundlegenden Auswirkungen gehabt, da er mit dem Regierungswechsel 2011 größtenteils verworfen wurde (Fernández Leost 2015a: 19). Gutiérrez del Castillo kritisiert darüber hinaus, dass der digitale Faktor keine ausreichende Rolle in der Konzeption spielte. Dieser müsse eigentlich die „prioritäre Querachse in der Ausarbeitung der auswärtigen kulturellen Tätigkeit“ sein (Gutiérrez del Castillo 2012: 222; Übersetzung C. P.). Während der PACE bis in die Gegenwart den einzigen Versuch darstellt, dem Politikfeld eine ressortübergreifende Strategie zu geben, wurde die Konzeption 2000 im Jahr 2011 von dem Papier „Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik in Zeiten der Globalisierung“ abgelöst, das vom damaligen Außenminister Guido Westerwelle lanciert wurde und sich als eine Art Aktualisierung der Konzeption 2000 lesen lässt. In dem Papier wurde auf die AKP betreffende aktuelle Entwicklungen und Trends eingegangen, vor allem die Verstärkung der Außenwissenschaftspolitik sowie Berufsbildungszusammenarbeit stellten einen Schwerpunkt dar. Obwohl das Auswärtige Amt durch seine unumstrittene Koordinierungsfunktion das Monopol auf die Ausarbeitung solcher ressortübergreifenden Konzeptpapiere hat, es sich jedoch auch mit anderen Ressorts abstimmt, haben andere Ministerien und Mittlerorganisationen ebenfalls Strategiepapiere entwickelt, die sich zumeist auf Teilbereiche der AKP beziehen. Als besonders dynamisch haben sich in diesem Sinne die Initiativen im Bereich der Außenwissenschaftspolitik erwiesen. Diesbezüglich wäre zunächst die 2008 veröffentlichte Strategie zur Internationalisierung in Wissenschaft und Forschung der Bundesregierung zu nennen, die im damaligen AKP-Jahresbericht als „Leuchtturmstrategie“ bezeichnet wurde (Deutscher Bundestag, Drucksache 17/970 (2010): 13). Sie wurde 2014 vom BMBF und 2016 von der Bundesregierung in Nachfolgestrategien sowie von Akteuren wie dem DAAD und der AHS in Akteursstrategien abgelöst. Die einzelnen Akteursstrategien tragen eher zu einer Unübersichtlichkeit bei, sind jedoch auch als Eigenpositionierung und Kompetenzklarstellung durch die Akteure zu lesen. Das BMZ positionierte sich ebenfalls 2009 im seit Ende der 1990er Jahre andauernden Internationalisierungsprozess der Hochschullandschaft. So veröffentlichte es

5.2 Die Entwicklung des beobachtbaren Akteursverhaltens

373

ein Positionspapier zur strategischen Verankerung von Hochschulbildung in der entwicklungspolitischen Zusammenarbeit, nach dem Motto „Wissen für Entwicklung“. Bereits 1992 hatte das BMZ das Papier „Entwicklungszusammenarbeit im Hochschulwesen“ veröffentlicht. 2012 folgten die BMZ-Strategiepapiere „Zehn Ziele für mehr Bildung“ und „Berufliche Bildung in der Entwicklungszusammenarbeit“. Aus diesen ging schließlich 2013 die Strategie der Bundesregierung zur internationalen Berufsbildungszusammenarbeit aus einer Hand hervor, die die Maßnahmen von BMZ und BMBF sowie anderer Ressorts und Akteure in diesem Bereich strategisch neu abstimmen sollte (Tabelle 5.1, 5.2).

Tabelle 5.1 Aufzählung der wichtigsten seit 1990 veröffentlichten Strategie- und Positionspapiere sowie Aktionspläne mit Relevanz für die deutsche AKP Jahr

Akteur

Titel

1992

BMZ

Entwicklungszusammenarbeit im Hochschulwesen

2000

Auswärtiges Amt

Konzeption 2000

2001

Jugendminister von Bund und Ländern Leitlinien der Internationalen Jugendpolitik und Jugendarbeit von Bund und Ländern

2004

Bundesregierung

Aktionsplan „Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Krisenkonsolidierung“

2008

Bundesregierung

Deutschlands Rolle in der globalen Wissensgesellschaft stärken – Strategie zur Internationalisierung in Wissenschaft und Forschung

2009

BMZ

Wissen für Entwicklung: Hochschulbildung und Wissenschaft in der deutschen Entwicklungspolitik (Positionspapier)

2009

BMFSFJ

Eckpunkte Internationale Jugendpolitik des BMFSFJ

2011

Auswärtiges Amt

Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik in Zeiten der Globalisierung

2012

BMZ

Zehn Ziele für mehr Bildung

2012

BMZ

Berufliche Bildung in der Entwicklungszusammenarbeit (Positionspapier) (Fortsetzung)

374

5

Eine vergleichende Analyse der Entwicklung des Politikfeldes …

Tabelle 5.1 (Fortsetzung) Jahr

Akteur

Titel

2013

Bundesregierung

Strategiepapier der Bundesregierung zur Internationalen Berufsbildungszusammenarbeit aus einer Hand

2013

Wissenschaftsminister von Bund und Länder

Strategie der Wissenschaftsminister/innen von Bund und Ländern für die Internationalisierung der Hochschulen in Deutschland

2014

BMBF

Internationale Kooperation (Aktionsplan)

2015

BMZ

BMZ-Bildungsstrategie: Gerechte Chancen auf hochwertige Bildung schaffen

2016

Bundesregierung

Internationalisierung von Bildung, Wissenschaft und Forschung (Strategie der Bundesregierung)

Quelle: Eigene Darstellung

Auf spanischer Seite gelten das Kultur- und das Bildungsministerium sowie das Außenministerium als „Zentren der Ausarbeitung von kulturellen Inhalten“ (Delgado Gómez-Escanolilla 2014: 39; Übersetzung C. P.) im Rahmen der AKP. Dies kann bei einer systematischen Betrachtung der wichtigsten seit den 1990ern veröffentlichten Strategie- und Positionspapiere sowie Aktionspläne bestätigt werden. Vor allem die SECIPI kommt ihrer gesetzlich vorgegebenen Kompetenz, für die konzeptuelle Entwicklung der AKP zu sorgen, nach. Neben dem ressortübergreifenden Konzeptpapier PACE von 2011 sind zahlreiche die AKP betreffende Ressortkonzepte veröffentlicht wurden, deren Zahl mit Lauf der Zeit nahezu unüberschaubar wurde. Dies liegt auch daran, dass viele Ministerien und Ausführungsorganisationen regelmäßig eigene Jahrespläne veröffentlichen, sodass beim Forscher der Eindruck erweckt wird, es mit einer unübersichtlichen Anzahl von Strategie- und Jahresplänen zu tun zu haben. Somit kann davon gesprochen werden, dass es hier zu einer „negativen Koordination“ gekommen ist, die dadurch verstärkt wurde, dass der PACE und die in ihm angedachten Maßnahmen aufgrund des Regierungswechsels im November 2011 keine Wirkung erzielen konnten. Laut Badillo (2014: 34) sollte diese Koordination von dem 2012 vom SEC entwickelten Plan Estratégico General 2012–2015 übernommen werden, der sich in einem Kapitel explizit mit der Kultur als Mittel der

5.2 Die Entwicklung des beobachtbaren Akteursverhaltens

375

Außendarstellung im Sinne der Stärkung der Marca España befasste und diesbezüglich 14 Teilstrategien entwickelte. Dadurch dass der Plan jedoch lediglich vom Bildungs- und Kulturministerium ausging, kann er nicht als ressortübergreifendes Konzeptpapier angesehen werden. Sowohl in der deutschen als auch in der spanischen AKP fällt auf, dass erst mit der Jahrtausendwende verstärkt Konzeptionspapiere veröffentlicht wurden. Im deutschen Fall kann dies zum einen damit erklärt werden, dass sie mit dem Bericht der Enquete-Kommission Leitlinien besaß, die sich über einen langen Zeitraum bewährt hatten. Die Leitlinien hätten allerdings, so war auch dem Medienecho Mitte der 1990er Jahre zu entnehmen, nach der Wiedervereinigung einer rascheren Bearbeitung bzw. Aktualisierung bedurft. Eine Anpassung bzw. „Neujustierung“ (Auswärtiges Amt 2000: 2) an die sich rasch ändernden weltweiten Rahmenbedingungen (z. B. Medientechnologie, Globalisierung und dadurch neue kulturell begründete Konflikte, das zusammenwachsende Europa, Haushaltskonsolidierung) und die sich wandelnde Stellung des wiedervereinigten Deutschlands erfolgte dann schließlich mit der Konzeption 2000.

Tabelle 5.2 Aufzählung der wichtigsten seit 1990 veröffentlichten Strategie- und Positionspapiere sowie Aktionspläne mit Relevanz für die spanische AKP Jahr

Akteur

Titel

2001

Außenministerium/SECIPI

Plan Director de Cooperación Española 2001–2004

2003

Asociación de Directivos de Comunicación; Foro de Marcas Renombradas Españolas; ICEX; RIE

Informe Proyecto Marca España

2005

Außenministerium/SECIPI

Plan Director de Cooperación Española 2005–2008

2007

Außenministerium/AECI

Estrategia de Cultura y Desarrollo de la Cooperación Española

2009

Außenministerium/SECIPI

Plan Director de Cooperación Española 2009–2012

2009

Kulturministerium; Ministerium für Industrie, Tourismus und Handel; Außenministerium

Plan de Promoción Internacional del Turismo Cultural 2010–2012

2010

Bildungsministerium

Plan Estrategia Universidad 2015

2010

Außenministerium; Kulturministerium

Plan Nacional de Acción Cultural Exterior (Fortsetzung)

376

5

Eine vergleichende Analyse der Entwicklung des Politikfeldes …

Tabelle 5.2 (Fortsetzung) Jahr

Akteur

Titel

2012

SEC

Plan Estratégico General 2012–2015

2013

Außenministerium/SECIPI

Plan Director de Cooperación Española 2013–2016

2013

AC/E

Programa para la Internacionalización de la Cultura Española

2014

Außenministerium/AECID

Plan Estratégico de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo AECID 2014–2017

2014

Bildungs- und Kulturministerium

Estrategia para la Internacionalización de las Universidades Españolas 2015–2020

2017

Bildungs- und Kulturministerium/SEPIE

Internacionalización de la Educación Superior en España. Reflexiones y Perspectivas

2017

SEC

Plan de Cultura 2020

2018

Außenministerium/SECIPI

Plan Director de Cooperación Española 2018–2021

Quelle: Eigene Darstellung

Dass ab 2008 mehrere Positionspapiere zur Internationalisierung des Bildungssystems veröffentlicht wurden, könnte mit dem akuten Nachholbedarf bzw. mit dem internationalen Wettbewerb in diesem Bereich zusammenhängen, obwohl bereits in der Konzeption 2000 dieses Thema eine wesentliche Rolle spielte. Wie Schütte jedoch in der Einleitung zu einem von ihm im Jahr 2008 herausgegebenen Sammelband feststellte, können Kooperationen in diesem Bereich „erst dann [eine außenwissenschaftspolitische Dimension] gewinnen, wenn sie koordiniert, an strategischen Zielen ausgerichtet und mit den Aktivitäten internationaler Partner abgestimmt bzw. an den Aktivitäten internationaler Konkurrenten ausgerichtet werden“ (Schütte 2008: 17). Außerdem verdeutlichen die Dokumente das Anliegen von BMZ und BMBF in dieser ressortübergreifenden Angelegenheit, auf den vorherigen Strategien aufbauend, klar ihre Kompetenzen abzustecken und sich und den mit ihnen verbundenen Mittlerorganisationen eine Orientierungshilfe zu geben. Gleichzeitig wurde sich als Reaktion auf die Strategie der Bundesregierung zur Internationalisierung in Wissenschaft und Forschung mit einem Kooperationsvertrag zwischen BMZ und BMBF auf eine engere Zusammenarbeit geeinigt. Es wurde häufig an der deutschen AKP kritisiert, dass es keine befriedigende Kohärenz zwischen den Akteurszielen und den übergeordneten Zielen der

5.2 Die Entwicklung des beobachtbaren Akteursverhaltens

377

Außenpolitik gebe. Dies wird u. a. dadurch erklärt, dass sich das Politikfeld in Deutschland weniger an Gesetzen und Verordnungen ausrichte, sondern sich an „Grundsatzreden, Regierungserklärungen, Parteiprogrammen und Koalitionsverträgen“ orientiere (Putzier 2015: 42). Dennoch wurde mit den genannten Konzept- und Strategiepapieren und den Politikfeldkonzeptionen von 2000 und 2011 ein Beitrag zu einer besseren Abstimmung von AKP und allgemeiner Außenpolitik geschaffen. Dass es in der spanischen AKP bis 2001 dauern sollte, bis ein erstes, jedoch vor allem auf die Entwicklungszusammenarbeit bezogenes Papier veröffentlicht wurde, kann einen Hinweis auf die bis dahin herrschende Improvisation und Unordnung geben. Es sollte gar bis 2007 dauern, bis das Außenministerium bzw. die in ihm angesiedelte AECI mit der Estrategia de Cultura y Desarrollo de la Cooperación Española zum ersten Mal einen konsequenten Versuch unternahm, die AKA in der Außenpolitik konzeptuell zu verankern. Dennoch kann bereits der Informe Proyecto Marca España als eine Mischung aus Bericht und Strategiepapier bezeichnet werden, das den Anspruch erhob, eine koordinierte, ressortübergreifende sowie überparteiliche und langfristige bzw. kontinuierliche „Präsentation“ des spanischen Staates anzuschieben. So wurde bereits in der Einleitung klargestellt: „Die Marca España ist eine Staatsangelegenheit“ (Informe Proyecto Marca España 2003: 3; Übersetzung C. P.). Jedoch spielte in dem Papier die AKP keine tragende Rolle und wurde lediglich in den Dienst einer besseren Nation-Brand gestellt. Auch die Internationalisierungsdebatte in der höheren Bildung bzw. im Hochschulwesen Spaniens wird durch die Strategiepapiere widergespiegelt. Allerdings kann zu dieser Debatte ebenfalls festgestellt werden, dass sie erst sehr verspätet eingesetzt hat7 und vor allem als eine Reaktion auf die Ministerpräsidentenkonferenz des Bologna-Prozesses 2012 formuliert wurde. In dieser wurden die insgesamt 47 Mitgliedsstaaten des Bologna-Prozesses aufgerufen, eine eigene nationale Internationalisierungs- und Mobilitätsstrategie für den Hochschulraum zu entwickeln (Ministerio de Educación, Cultura y Deporte 2014: 5).

7 Diese

Aussage bezieht sich auf die Tatsache, dass der Internationalisierung des spanischen Hochschulwesens Ende 2014 zum ersten Mal ein eigenes Strategiepapier gewidmet wurde. Dabei soll jedoch nicht ignoriert werden, dass bereits in der vom spanischen Wirtschaftsministerium herausgegebenen Estrategia Española de Cieucia y Tecnología y de Innovación 2013–2020 das Thema der Internationalisierung eine wichtige Rolle spielt und eine von sechs der in diesem Plan hervorgehobenen Prioritäten darstellt.

378

5.2.3

5

Eine vergleichende Analyse der Entwicklung des Politikfeldes …

Die Zusammenarbeit in der Implementation

In diesem Punkt soll miteinander in Beziehung gesetzt werden, inwiefern sich auf der Implementationsebene bzw. in der AKA, insofern dies sinnvoll ist, eine effektive Zusammenarbeit der Akteure sowohl auf der ministeriellen Ebene als auch auf der Ebene der Mittler- und Ausführungsorganisationen ergeben hat bzw. haben könnte. So könnte eine institutionalisierte Form der Zusammenarbeit entscheidend zu einer verstärkten Kontinuität und Kohärenz der AKA in gewissen Teilbereichen beitragen. In der deutschen AKP lassen sich vor allem drei Bereiche einer verstärkten Kooperation von Akteuren feststellen. Der erste Bereich ist die Außenwissenschaftspolitik, die sich in der deutschen AKP zu einem Feld erfolgreicher Kooperation zwischen Ministerien sowie zwischen Ministerien und Mittlerorganisationen entwickelt hat. Den Anfang machten das BMZ, die AHS, der DAAD und die GIZ zu Beginn der 2000er Jahre mit der gemeinsamen Werbung für den Studienstandort Deutschland. Mit der Einrichtung der „Wissenschafts- und Innovationshäuser“, die laut Eigendarstellung eine „gemeinsame Plattform für die deutsche Wissenschafts, Forschungs- und Innovationslandschaft“ (Bundesministerium für Bildung und Forschung 2018) sind, wurde hier ebenfalls eine sehr effektive Kooperationsform gefunden, in der das Auswärtige Amt, das BMBF, die Allianz der deutschen Wissenschaftsorganisationen (Zusammenschluss der AHS, des DAAD, der DFG, der Fraunhofer-Gesellschaft, der Helmholtz-Gemeinschaft, der Hochschulrektorenkonferenz, der Max-Planck-Gesellschaft, der Leibniz-Gemeinschaft, der Deutschen Akademie der Wissenschaften Leopoldina sowie des Deutschen Wissenschaftsrats) und der Deutschen Industrie- und Handelskammertag sowie ortspezifische weitere deutsche Forschungsorganisationen, Hochschulen und forschende Firmen kooperieren. Generell kann die deutsche Außenwissenschaftsarbeit als klassisches Querschnittsprojekt bezeichnet werden, was zudem die Finanzierung von DAAD und AHS verdeutlicht, die sowohl vom Auswärtigen Amt (institutioneller Förderer) sowie vom BMBF und dem BMZ (Projektmittel) bestritten wird. Eine Abstimmung der Tätigkeit der Institutionen erfolgt in der Regel vor allem über spezifische Gremien sowie über auf bestimmte Zielländer zugeschnittene Länderkonzepte, an denen im Idealfall alle wesentlichen Stakeholder beteiligt sind (Interview F). Ein weiteres Gebiet, auf dem es zu einer intensiven Kooperation zwischen den Mittlerorganisationen gekommen ist, ist die PASCH-Initiative. Dies ist Ergebnis eines Vernetzungsprozesses, der im Jahr 2003 seinen Ursprung hat, als der Weltverband der Träger deutscher Auslandsschulen gegründet wurde. Mittlerweile arbeiten in der PASCH-Initiative die ZfA, der DAAD, das GI sowie der PAD zusammen. Weiterhin zu nennen sind verschiedene Kooperationsverträge, die zwischen den

5.2 Die Entwicklung des beobachtbaren Akteursverhaltens

379

unterschiedlichen Akteuren im Untersuchungszeitraum geschlossen wurden und gemeinsame Initiativen wie das AArtist in Residence-Programm, das das Auswärtige Amt mit dem Landesverband Berliner Galerien betreibt, das Programm „kulturweit” vom Auswärtigen Amt und der DUK oder die Deutschlandjahre, die das Auswärtige Amt mit dem GI sowie weiteren Unternehmen durchführt. Auf der spanischen Seite haben sich ebenfalls unterschiedliche Kooperationen auf der Implementationsebene entwickelt. Hier wird vor allem das IC seiner Rolle als „Flaggschiff“ der spanischen AKP gerecht. So wurde bereits kurz nach der Gründung des katalanischen Kulturinstituts IRL ein Kooperationsvertrag mit diesem Institut geschlossen, der die Erteilung von Sprachkursen in Katalanisch vorsah. Eine ähnliche Einigung wurde 2005 mit dem baskischen Kulturinstitut Euskaltzaindia eingegangen. Daneben bestehen zahlreiche weitere Kooperationsverträge im Sprachbereich, wie z. B. mit der Universidad de Salamanca, der Federación de Escuelas de Español como Lengua Extranjera (FEDELE) und der Fundación Comillas del Español y la Cultura Hispánica. Im Zuge der Bemühung des IC, seiner Arbeit eine noch deutlichere iberoamerikanische Dimension zu geben, besteht zudem eine enge Zusammenarbeit mit einigen Institutionen lateinamerikanischer Länder, wie der mexikanischen UNAM, dem kolumbianischen Instituto Caro y Cuervo und dem peruanischen Inca Garcilaso. Alle drei Institutionen betreiben mittlerweile gar eigene Büros in der Zentrale des IC in Madrid. Der Servicio Internacional de Evaluación de la Lengua Española (SIELE), der in Zusammenarbeit mit 80 Universitäten mit besonderer Präsenz der Universidad de Salamanca und der Universidad de Buenos Aires durchgeführt wird, ist hier ebenfalls zu nennen. Auch die AECID verfolgt eine verstärkte Zusammenarbeit mit anderen Akteuren. Diese Kooperationspartner wechseln je nach Art der Aktion und Genre. Hier wären vor allem die AC/E, das ICEX, verschiedene private Stiftungen sowie über die spanischen Grenzen hinaus wirkende Kulturakteure wie die Kunstmesse ARCO, das Museo Nacional de Arte Reina Sofia und weitere anzuführen. Ein erstes Beispiel institutionalisierter netzwerkartiger Zusammenarbeit in der spanischen AKP lässt sich seit dem Februar 2015 mit dem Red de Casas finden, als die Verantwortlichen der sechs Institutionen der Public Dipomacy einen Kooperationsvertrag unterschrieben, um zu einer engeren Verknüpfung der einzelnen Aktivitäten zu kommen. Zu einer ebenso engen Kooperation ist es zwischen den verschiedenen Kulturinstituten der AECID in Lateinamerika gekommen (Interview D). Abseits dieses Beispiels fehlen jedoch netzwerkartige Modelle der Zusammenarbeit, die sich auf bestimmte Teilbereiche der AKP beziehen, wie dies auf der deutschen Seite mit dem PASCH-Netzwerk oder dem „Netzwerk Deutsch“ der Fall ist.

380

5.3

5

Eine vergleichende Analyse der Entwicklung des Politikfeldes …

Zusammenfassung

Im zurückliegenden Abschnitt sollte anhand eines akteurszentrierten Vergleichs analysiert werden, inwiefern sich die deutsche und die spanische AKP bezüglich ihrer Tätigkeitsschwerpunkte, Aufgabenverteilungen und Handlungsressourcen sowie ihrer allgemeinen Funktionsweise im Untersuchungszeitraum von 1990 bis 2018 entwickelt haben und welche Gemeinsamkeiten und Unterschiede sich diesbezüglich ausmachen lassen. Zudem sollte ergründet werden, in welchem Maße die Akteure im Politikfeld miteinander agieren und ob diese Interaktion zu einer zielführenden und wirksamen Tätigkeit auf der Implementationsebene geführt haben könnte. Sowohl in der deutschen als auch in der spanischen AKP befindet sich das politische Steuerungssystem auf der ministeriellen Ebene. Die für das Politikfeld zentralen Koordinierungs- und Planungsinstanzen sind in den jeweiligen Außenministerien, genauer in der Abteilung Kultur und Kommunikation (Auswärtiges Amt) und der SECIPI (spanisches Außenministerium), zu finden. Diese Kernkompetenz ist im Untersuchungszeitraum gleichgeblieben, wurde in der spanischen AKP jedoch mehrmals offen, aber erfolglos vom Bildungs- und Kulturministerium beansprucht. Der Führungsanspruch der Außenministerien lässt sich zudem durch die finanziellen Mittel verdeutlichen, die, bezogen auf den gesamten AKP-Haushalt, zu einem bedeutenden Teil bei ihnen zu verorten sind. Im spanischen Fall kann das Bildung- und Kulturministerium jedoch über einen noch größeren Haushalt als das Außenministerium verfügen, was damit zusammenhängt, dass sowohl das Auslandsschulwesen als auch das Erasmus-Programm von ihm finanziert werden. Der Kulturhaushalt des Auswärtigen Amts ist nach einer langen Durststrecke in den 1990er und 2000er Jahre vor allem seit dem Ende der 2000er Jahre deutlich angestiegen, während die Wirtschafts- und Finanzkrise, stellvertretend für das gesamte Politikfeld, im spanischen Außenministerium zu starken Kürzungen geführt hat, die bis in die Gegenwart kaum zurückgenommen wurden und bei ausnahmslos allen Akteuren großen Einfluss auf deren Tätigkeit hatten. Mit Bezug auf die mangelnde Finanzierung der spanischen AKP hat bereits Binder im Jahr 2002 „eine Diskrepanz zwischen offiziellem Diskurs und kulturpolitischer Realität“ zu erkennen geglaubt (Binder 2002/2003: 9). Diese Feststellung kann auch 16 Jahre später so beibehalten werden. Neben den Außenministerien sind weitere wesentliche Akteure auf der politischen Steuerungs- und Koordinationsebene in der deutschen AKP das BMBF, das BMZ sowie der BKM. In der spanischen AKP ist besonders das Kulturund Bildungsministerium als weiterer ministerieller Akteur auszumachen, der im Gegensatz zum deutschen Fall regelmäßig einen Anspruch auf Erweiterung seiner

5.3 Zusammenfassung

381

Befugnisse stellt. Es kann konstatiert werden, dass dieser Machtkampf zwischen dem Außenministerium und dem Bildungs- und Kulturministerium ein die spanische AKP charakterisierender und destabilisierender Faktor ist, der darüber hinaus zu komplizierten Entscheidungs- und Ernennungsprozessen geführt hat, in denen die Ministerien um Erweiterung und/oder um den Erhalt ihrer Kompetenzen streiten. Mit der Zeit haben sich diesbezüglich in Deutschland weitgehend konsolidierte Strukturen entwickelt. Diese sind jedoch Ergebnis eines langwierigen Prozesses, den die spanische AKP aufgrund ihres in dieser Form vergleichsweise kurzen Bestehens möglicherweise erst durchlaufen muss. Die ministerielle Ebene verlassend lässt sich sowohl in der deutschen als auch in der spanischen AKP ein Akteurspluralismus feststellen, der auch mit den unterschiedlichen Tätigkeitsschwerpunkten im Zusammenhang steht, die das Politikfeld auf beiden Seiten umfasst. So kommen sowohl in der Auswärtigen Kultur- und Spracharbeit, der Außenkultur- und Außenbildungsarbeit, der Auswärtigen Medienarbeit sowie auf der Ebene der Autonomen Gemeinschaften und Bundesländer und gar der kommunalen und multilateralen Ebene eine auf den ersten Blick kaum zu überschaubare Zahl von unterschiedlichen Akteuren mit unterschiedlichen Ausrichtungen und Zielstellungen zusammen, die der Politikfeldanalyse eine außerordentliche Komplexität verleihen. Bei einer näheren Betrachtung dieser Akteurskonstellation lassen sich jedoch essentielle Gemeinsamkeiten und Unterschiede herausfiltern. Die herausragende und weltweit wachsende Bedeutung der spanischen Sprache bedingt, dass in der spanischen AKP im Gegensatz zum deutschen Pendant ein klarer Schwerpunkt auf die Spracharbeit gelegt wird. Diese Priorität und das Bewusstsein um das Potential, das eine von mehr als 500 Mio. Menschen gesprochene Sprache für die Soft Power des Landes ausmacht, bildet das Fundament der spanischen AKP, die sich aus nahezu jeder Studie, jeder Regierungserklärung und jedem Konzeptpapier herauslesen lässt. In diesem Zusammenhang wird vor allem das wirtschaftliche Potential betont, das sich beispielsweise bei einer Betrachtung der Standortwahl des IC herauslesen lässt (Schwerpunkte USA und Brasilien). Es ist jedoch entgegen des weltweiten Trends noch keine nennenswerte Expansion auf den asiatischen Kontinent erfolgt. Das Verfolgen wirtschaftlicher Interessen ist auch der deutschen AKP nicht fremd. Es wird jedoch vor allem auf die multiplikatorische Wirkung von Kulturkontakten gesetzt und das Sprachverständnis ist eher als zweitrangig einzuschätzen. Dies steht u. a. mit der abnehmenden weltweiten Bedeutung der deutschen Sprache im Zusammenhang. Gleichzeitig muss jedoch die wachsende Bedeutung der 2008 ins Leben gerufenen PASCH-Initiative betont werden, in der das Erlernen der deutschen Sprache wiederum einen Schwerpunkt darstellt.

382

5

Eine vergleichende Analyse der Entwicklung des Politikfeldes …

Während gerade die Außenwissenschaftspolitik zu einem bestimmenden Thema in der deutschen AKP geworden ist, scheint diese in Spanien nach wie vor keine wesentliche Priorität zu besitzen, und sich, wenn überhaupt, nahezu ausschließlich auf die lateinamerikanischen Region zu beziehen. Dies lässt sich an den generellen Ausgaben für die wissenschaftliche Forschung in Hochschulen und Forschungseinrichtungen verdeutlichen, die gerade in der Wirtschafts- und Finanzkrise massive Kürzungen zu erleiden hatten. Während in Deutschland mit leicht steigender Tendenz 2,94 Prozent des BIP (Stand 2016) für Forschung und Entwicklung ausgegeben werden, ist dieser Betrag in Spanien mit 1,19 Prozent des BIP (Stand 2016) deutlich niedriger (Corral in El Mundo vom 03.04.2018). Dieser Unterschied wirkt sich zwangsläufig auf die Prioritätensetzung im Politikfeld aus. Die erfolgreiche Präsenz Spaniens im Erasmus-Programm ist diesbezüglich jedoch eine nennenswerte Ausnahme und könnte einen Anknüpfungspunkt für weitere Internationalisierungsmaßnahmen darstellen. In diesem Zusammenhang ist vor allem auf die die spanische Außenpolitik dominierende iberoamerikanische Dimension zu verweisen. So besitzt Spanien einen institutionalisierten regionalen Schwerpunktbereich auf der lateinamerikanischen Region, wodurch die multilaterale Dimension eine die spanische AKP (mit-)definierende Rolle einnimmt, was sich bei der deutschen AKP nicht in gleichem Maße feststellen lässt. Spanien hat diesbezüglich jedoch auch Defizite, was die regelmäßige Ankündigung eines iberoamerikanischen Erasmus-Programms, die noch schwache finanzielle Ausstattung der verschiedenen Kooperationsprogramme oder die noch weitgehend ausstehende „Iberoamerikanisierung“ des IC verdeutlichen. Dennoch versuchen vor allem multinationale Unternehmen mit Hauptsitz in Spanien, wie die Banco Santander oder Telefónica, aus der privilegierten internationalen Stellung des Landes einen Nutzen zu ziehen, weswegen sie mittlerweile einen wesentlichen Teil des spanischen internationalen Wissenschafts- und Studierendenausttausches finanzieren. Generell lässt sich in der spanischen AKP in weit größerem Maße als in der deutschen AKP der Einfluss von politisch-ideologischen Dynamiken und parteipolitischen Konstellationen feststellen, was sich nicht zuletzt bei der im Untersuchungszeitraum zu beobachtenden unterschiedlichen Gewichtung des Komplexes „Kultur und Entwicklung“ oder des Nation-Branding-Konzeptes der Marca España herauslesen lässt. Verstärkt wird dieses Fehlen einer langfristig verfolgten Strategie durch das Fehlen eines ressortübergreifenden Ressortpapiers, das als Handlungsleitfaden wirken könnte. Dass dieses Problem mit dem 2011 im Stile der deutschen Konzeption 2000 veröffentlichten PACE auch von offizieller Seite erkannt wurde, kann jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass durch den kurz darauf erfolgten Regierungswechsel dieser keine nennenswerte Gültigkeit besaß. Zudem wird der parteipolitische Einfluss durch das weitgehende Fehlen

5.3 Zusammenfassung

383

einer konsequent durchgesetzten Autonomie bei den spanischen „regierungsnahen Ausführungsorganisationen“ noch verstärkt, die sich diesbezüglich von den „regierungsfernen Mittlerorganisationen“ der deutschen AKP deutlich unterscheiden. An dieser Stelle muss jedoch erwähnt werden, dass sowohl die Ausführungsorganisationen als auch die Mittlerorganisationen letztendlich stets von den finanziellen Mitteln der Regierung abhängig sind, wodurch auch in der deutschen AKP eine weitgehende politische Steuerung ermöglicht wird, sich hier allerdings eine insgesamt stärkere Kontinuität ergeben hat. Ein Problem, das sich in einem plurinationalen und multikulturellen Staat wie Spanien stellt, ist, inwiefern eine koordinierte AKP aller Kulturen und Sprachen des Staates hergestellt werden kann, da AKP eher dazu neigt, innere kulturelle Konflikte, wie sie es zweifellos in Spanien gibt, auszuklammern. Auf deutscher Seite, auf der allerdings keine vergleichsweise starken territorialen Spannungen existieren, haben sich in dieser Hinsicht verschiedene Koordinations- und Kooperationsmechanismen entwickelt, allen voran die seit den 1950er Jahren weitestgehend funktionierende „Lindauer Absprache“ und die sich als Vermittlungsinstanz auf der sog. „dritten Ebene“ zwischen Bund und Ländern bewährte KMK. Auf spanischer Seite hingegen haben die stark divergierenden Sichtweisen der sich bis dato in der Regierung abwechselnden Parteien PP und PSOE bezüglich einer Dezentralisierung (PSOE) oder Zentralisierung (PP) des spanischen Staates zu keiner kontinuierlichen Politikentwicklung beigetragen. Das Entstehen institutionalisierter Kooperationmechanismen oder gar das Entstehen netzwerkartiger Zusammenarbeit, wie dies auf der deutschen Seite gerade seit Beginn der 2000er Jahre verstärkt geschieht, wird durch solch unterschiedliche oder nicht vorhandene Visionen über das zukünftige Funktionieren des Politikfeldes noch zusätzlich erschwert. Dass die spanische Politik gegenüber der deutschen einen stärker zentralisierenden Charakter besitzt, kann anhand eines Vergleichs der Standortwahl der AKP-Institutionen verdeutlicht werden. Während in Deutschland Grundpfeiler, wie das GI mit seiner Zentrale in München oder der DAAD mit seiner Hauptgeschäftsstelle in Bonn nicht in der Bundeshauptstadt Berlin angesiedelt sind, ist der Hauptteil der spanischen AKP-Akteure in Madrid angesiedelt.

6

Exkurs: Auswärtige Kulturarbeit Spaniens und Deutschlands in Argentinien

Im folgenden Abschnitt soll am Beispiel Argentiniens die Auswärtige Kulturarbeit (AKA) von Spanien und Deutschland näher im Detail betrachtet werden. Da im Rahmen der AKP in der Regel bestimmte Vorstellungen und konzeptuelle Vorgaben zu einer konkreten Implementierung der Politik entstehen, stellt sich nun die Frage, inwiefern es zu einer effektiven Realisierung dieser kommen kann bzw. inwiefern sich an diesen Vorgaben orientiert wird und ob es zu einem bestimmten Spannungsverhältnis zwischen Vorgaben und Umsetzung kommen kann. Patrick Schreiner hat in Kooperation mit Günther Maihold im Rahmen seiner in dieser Arbeit bereits angesprochenen Studie „Auswärtige Kulturpolitik zwischen Konzeption und Umsetzung“ grundlegende Fragen herausgearbeitet, die sich sowohl bei der Strategie- und Zielformulierung von AKP auf der strategischkonzeptionellen Ebene als auch bei der Umsetzung der Kulturarbeit vor Ort und somit auf der Implementierungsebene, der vierten Stufe des Policy-Cycles, ergeben. Diesbezüglich besteht für die AKA das folgende Problem: „Sie ist politisch an das Herkunftsland gebunden, bewegt sich aber kulturell und gesellschaftlich zwischen dem Herkunfts- und dem Gastland. Sie muss hierbei Anschlussfähigkeit sowohl gegenüber kulturellen und gesellschaftlichen Entwicklungen des Gastlands als auch gegenüber denjenigen des Herkunftslands gewährleisten“ (Schreiner 2007: 22). Dazu kommen die sich gegenüberstehenden Kernelemente Politik und Kultur, die in gewissen Situationen unterschiedliche Prioritäten mit sich bringen und deshalb als gelegentlich schwer vereinbar erscheinen. Während Politik in der Regel konkrete Ziele verfolgt und die AKA ein Mittel darstellt, diese Ziele zu erreichen, ist der Widerstand gegen eine politische Instrumentalisierung oftmals bereits im Wesen des kulturellen Schaffens angelegt, das eher dazu neigt, Kultur zum Selbstzweck zu betreiben und sich nicht als „Magd“ des Politischen zu sehen (Adam 2016: 34). © Der/die Herausgeber bzw. der/die Autor(en), exklusiv lizenziert durch Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 C. Pfeiffer, Auswärtige Kulturpolitik in Spanien und Deutschland, Auswärtige Kulturpolitik, https://doi.org/10.1007/978-3-658-31743-0_6

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Exkurs: Auswärtige Kulturarbeit Spaniens und Deutschlands in Argentinien

Schreiner stellt fünf wesentliche Problemstellungen dieses Spannungsverhältnisses heraus, die sich je nach politischen Akteuren sowie Zielland und Selbstverständnis der in der Kulturarbeit vor Ort involvierten Akteure unterscheiden und bezüglich derer er jeweils eine weite und eine enge Perspektive formuliert. Die Grundlage des Spannungsverhältnisses stellt dabei das Verhältnis zwischen der von den Akteuren angestrebten Handlungsautonomie und dem Anspruch auf politische Steuerung dar, der in der Regel von den in Deutschland und Spanien ansässigen Ministerien verkörpert wird (Schreiner 2007: 5). Nachdem in den Punkten 4 und 5 der vorliegenden Arbeit, wie in einer Politikfeldanalyse üblich, erörtert wurde, was politische Akteure in der AKP tun und warum sie es tun, soll nun also ergründet werden, was letztendlich konkret in der Arbeit vor Ort umgesetzt wird.1 Es soll somit eine Implementationsanalyse vorgenommen werden, die sich auf mehrere Schwerpunkte konzentriert, die einen Rahmen zur Herangehensweise der Untersuchung bzw. zum Verstehen des angesprochenen Spannungsverhältnisses darstellen. Schreiner folgt vor allem dem Interesse der Ausrichtung der Cultural Diplomacy bzw. Kulturellen Programmarbeit. Hier soll ebenso vorgegangen werden und sich vor allem auf die AKA der zwei GI und der drei mit der AECID verbundenen spanischen Kulturzentren in Argentinien konzentriert werden, wobei ein Kulturzentrum direkt der AECID unterstellt ist und zwei Kulturzentren mit der AECID assoziiert und in gemischter Verantwortung sind. Nichtsdestotrotz werden andere Teilaspekte der AKA beider Länder vor Ort ebenfalls berücksichtigt. In der Folge sollen die von Schreiner herausgearbeiteten Punkte, die als Rahmen einer näheren Untersuchung der auswärtigen Kulturarbeit in Argentinien dienen, kurz dargestellt und, wenn nötig, ergänzt werden: 1. Kulturmittler oder Kulturproduzenten: Mit diesem Punkt wird die konkrete Ausrichtung des Akteurs bezüglich des Schaffungs- oder Vermittlungsprozesses der kulturellen Programmarbeit angesprochen. So kann eine Mittlerorganisation laut Schreiner in einer weiten Perspektive eigene kulturelle Inhalte produzieren und diese durch ihre kulturelle Programmarbeit bekannt machen. Dies birgt allerdings die Gefahr, dass der Kulturschaffende durch den Akteur ersetzt wird. In einer engeren Perspektive wiederum wirkt der Akteur der AKA lediglich als Vermittler und überlässt es Dritten, als Kulturproduzent aufzutreten. Schreiner sieht in diesem Zusammenhang das Risiko einer einseitigen Abhängigkeit von der 1 In der deutschen Forschungsliteratur lassen sich bereits mehrere ähnlich gelagerte Analysen

von AKA durch Kulturinstitute finden. Hier wären beispielsweise eine Arbeit von Kaitinnis (2014) zu deutscher AKA in Myanmar zur Förderung des dortigen Demokratisierungsprozesses oder die bereits zitierte Arbeit von Crückeberg (2016), in der der Autor den Autonomiegrad der GI in Russland betrachtete, zu nennen.

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Exkurs: Auswärtige Kulturarbeit Spaniens und Deutschlands in Argentinien

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Kulturszene (Schreiner 2007: 22). Abseits von diesen entgegengesetzten Perspektiven könnten verschiedene Mittelwege gefunden werden. Ein Mittelweg könnten z. B. Kooperationen sein, in denen sich sowohl das Kulturinstitut als auch die Kulturszene vor Ort (mehr oder weniger) gleichermaßen einbringen. Dies könnte auch dadurch erfolgen, dass das Kulturinstitut Kulturschaffende des Herkunftslandes mit Kulturschaffenden des Gastlandes in Verbindung bringt und diese in der Folge miteinander kooperieren. 2. Das institutionelle Selbstverständnis: Die Selbstwahrnehmung oder das Selbstverständnis der in der AKA tätigen Institutionen stellt nach Paulmann die „innere Dimension“ von AKP dar (Paulmann 2005: 2). Dabei ist von einem engen Zusammenhang zwischen gesellschaftlicher Selbstwahrnehmung des die AKP ausübenden Ziellandes und der Selbstwahrnehmung der Akteure auszugehen, was sich in Struktur, Konzeption und Handlung vor Ort zeigt (Barbian 2013: 31). Diese Haltung nennt Paulmann auch „reflexive Selbstwahrnehmung“ (Paulmann 2005: 11). Gleichzeitig ist hier zu beachten, wo sich der Akteur in der Beziehung zwischen dem Gastland und dem Land, in dessen Namen AKA durchgeführt wird, verortet. Nach der von Schreiner formulierten weiten Perspektive, besteht lediglich eine lose Verbindung zum Heimatland, sodass sich der Akteur vor allem in der Kulturszene vor Ort verortet, währenddessen in der engen Perspektive vor allem in Repräsentanz der Kultur des Heimatlandes agiert wird (Schreiner 2007: 23). Es wird somit der Frage nachgegangen, inwiefern sich der Inhalt der Veranstaltungen, Ausstellungen etc. am Heimat- oder am Gastland orientiert. In diesem Zusammenhang können bereits vorhandene Kooperationen mit lokalen Akteuren wie auch mit anderen in der AKA tätigen Organisationen des Heimatlandes (wie z. B. zu den anderen im Gastland tätigen Kulturinstituten) oder die Verbindung zur Botschaft des Heimatlandes einen Hinweis auf die Ausrichtung geben. Eine weitere Angelegenheit, die aufgrund der zunehmenden Bedeutung der europäischen Dimension wie z. B. durch das EUNIC-Netzwerk eine Rolle spielen kann, ist die Kooperation mit anderen europäischen Kulturinstituten in der AKA. Zudem muss die allgemeine Stellung des Instituts innerhalb des lokalen Angebots betrachtet werden. So kann es zu einem gewissen kulturellen Wettbewerbscharakter bzw. einer Konkurrenzsituation kommen, weswegen die Zielgruppenorientierung des Instituts zu betrachten ist. 3. Die Kontextualisierung des kulturellen Angebots: Dieser Punkt korrespondiert eng mit den zuvor behandelten Aspekten. Mitarbeiter der Mittler vor Ort sind in der Regel Länder- und Fachexperten, deren Aufgabe es ist, von der strategisch-konzeptionellen Ebene gemachte Vorgaben durch ihr regionalspezifisches Wissen in den jeweiligen Länderkontext einzuordnen und lokale Handlungsstrategien zu entwerfen (Schreiner 2007: 7). Hierbei wird die AKA

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6

Exkurs: Auswärtige Kulturarbeit Spaniens und Deutschlands in Argentinien

in der weiten Perspektive vor allem vor dem Hintergrund des Kontextes des Gastlandes ausgeübt. Es erfolgt ein grundlegender Anpassungsprozess an die Verhältnisse vor Ort. In einer engen Perspektive wiederum werden der Inhalt bzw. die Tätigkeit der Akteure an den Interessen des Heimatlandes ausgerichtet. Eine Variable, die wichtig sein wird zu beachten, ist, ob die Mitarbeiter mehrheitlich aus dem Gast- oder aus dem Ursprungsland der Institution kommen. Hier können allerdings auch Kostengründe eine Rolle spielen. 4. Das Ausmaß der kulturellen Intervention: Hierbei geht es um die Frage, inwiefern auf das Gastland gestaltend Einfluss genommen werden soll. In einer weiten Perspektive würden die Mittler offen auf die Ausrichtung und Entwicklung der Partner vor Ort Einfluss nehmen. In einer engen Perspektive dagegen würden lediglich Anknüpfungspunkte für den kulturellen Austausch gesucht (Ebenda: 23). Auch wenn das bereits in dieser Arbeit behandelte und in die 1970er Jahren entwickelte Peisert-Gutachten bereits über 40 Jahre zurückliegt, können die von Peisert in der Studie benutzten Gegensatzpaare an dieser Stelle herangezogen werden. Er unterscheidet in der Ausrichtung gegenüber dem Gastland zwischen „aufgeschlossen – uninteressiert“ und „Veränderung – Status quo“ (Peisert 1978: 59).2 In diesem Zusammenhang müsste zudem die Haltung des Kulturinstituts gegenüber der Regierung des Gastlandes und eine sich dadurch ergebende mögliche inhaltliche Veränderung der Kulturarbeit betrachtet werden. Gleichzeitig spielen diesbezüglich mögliche politische und gesellschaftliche Umstände oder Veränderungen eine Rolle, die das Institut in seiner Arbeit vor die Herausforderung stellen könnten, inwieweit diese politischen und gesellschaftlichen Veränderungen vor der jeweiligen vom Institut anvisierten Zielgruppe thematisiert werden sollten und ob eine Positionierung des Instituts dazu angebracht ist. 5. Die primäre Legitimation: Diese stellt „die Anforderung an die beteiligten Akteure dar, die auswärtige Kulturpolitik als eigenständiges Politikfeld zu legitimieren“ (Schreiner 2007: 23). Im Sprachgebrauch der Politikfeldanalyse kommt es somit zu einer Outputlegitimation. Es wird versucht, den Nachweis zu 2 Wörtlich

schreibt Peisert: „Auswärtige Kulturpolitik zeigt sich gegenüber der Kultur des Gastlandes entweder aufgeschlossen oder uninteressiert, weil sie nur an der eigenen Kultur und deren Verbreitung interessiert ist. Auswärtige Kulturpolitik ist entweder auf Veränderung im kulturellen Bereich des Gastlandes gerichtet oder akzeptiert grundsätzlich den Status quo im kulturellen Bereich des Gastlandes“ (Peisert 1978: 59).

6

Exkurs: Auswärtige Kulturarbeit Spaniens und Deutschlands in Argentinien

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erbringen, dass eine Problemlösungsfähigkeit besteht und dass die politischen Vorgaben erfüllt werden (Grunow 2017: 19). In diesem Zusammenhang können auch die zusätzlichen Rahmenfunktionen herangezogen werden, die von der AKA erfüllt werden sollen. Hier steht die Frage der Staatsferne oder Staatsnähe der AKA zum Heimatland im Vordergrund. Eine Staatsferne kann in Glaubwürdigkeit resultieren und eine Staatsnähe sich wiederum durch die Orientierung an politischen Richtlinien kennzeichnen. In diesem Rahmen kann es durchaus zu möglichen Spannungen mit politischen Vorgaben und der örtlichen Botschaft als außenpolitischer Vertretung vor Ort kommen. Es ist wichtig zu betonen, dass die genannten Ausprägungen der Punkte oftmals nicht in ihrer Reinform vorkommen, sondern in der AKA in der Regel Mischformen und somit ein „sowohl als auch“ bei der Beantwortung dieser Fragen vorherrschen. Gleichzeitig darf die Implementationsanalyse nicht mit einer Evaluation der AKA vor Ort verwechselt werden. Evaluation in diesem Bereich ist von jeher stark umstritten, da von den meisten Forschern angezweifelt wird, ob sich Resultate einer AKA, die in der Regel auf Langfristigkeit angelegt sind, überhaupt messen lassen.3 Das von Schreiner entwickelte Raster sowie die vom Autor dieser Arbeit hinzugefügten Ergänzungen laden dazu ein, es auf das Beispiel eines Ziellandes, in diesem Fall Argentinien, anzuwenden. Im Rahmen des Aufenthaltes des Autors der vorliegenden Arbeit in Argentinien (August 2017 bis September 2018) wurden deshalb Interviews mit verantwortlichen Personen der Kulturinstitute beider Länder geführt und dabei als Leitfaden die genannten Punkte verwendet. Zudem wurden eine umfangreiche Material- und Pressesichtung zu den behandelten Instituten vorgenommen und verschiedene Veranstaltungen sowie Ausstellungen der Institute besucht, um sich einen eigenen Eindruck zu bilden. Gleichzeitig soll die Arbeit der Kulturinstitute in den historischen Kontext eingeordnet werden. Aus diesem Grund wird in beiden Fällen zunächst eine Darstellung der generellen Entwicklung der jeweiligen AKA in Argentinien vorgenommen.

3 Von

Seite des Auswärtigen Amts heißt es so auch in einer Antwort auf eine Große Anfrage im Jahr 2012: „Angesichts der weltweiten Präsenzen verschiedener Institutionen der AKBP sowie der teils höchst unterschiedlichen Aufgaben und Organisationsformen der Mittler, vom schulischen Bereich bis zur Programmarbeit, haben sich Überlegungen zu einer umfassenden Evaluierung der AKBP als nicht praktikabel erwiesen“ (Deutscher Bundestag, Drucksache 17/11981 (2012): 6).

390

6

Exkurs: Auswärtige Kulturarbeit Spaniens und Deutschlands in Argentinien

6.1

Spanische AKA in Argentinien

6.1.1

Eine kurze Darstellung der Entwicklung der spanischen AKA in Argentinien von den Anfängen bis in die Gegenwart

In einer vom Büro für diplomatische Informationen des spanischen Außenministeriums ausgearbeiteten Veröffentlichung zu Argentinien heißt es: „Spanien ist einer der wichtigsten Partner in Argentinien mit politischen, wirtschaftlichen, kulturellen und langfristigen Kooperationsbeziehungen“ (Oficina de Información Diplomática 2017: 4; Übersetzung C. P.). Diese Bedeutung wird u. a. auf die hohe Anzahl spanischer Staatsbürger auf argentinischem Territorium – die für 2017 auf 452.000 Personen beziffert wurde – und die bedeutene Präsenz spanischer Firmen im Land zurückgeführt. Bezüglich des Tourismus spielt der argentinische Markt ebenso eine bedeutende Rolle für Spanien.4 Auf dem kulturellen Gebiet verbindet die beiden Länder nicht zuletzt die gemeinsame Geschichte der Kolonialzeit, die massive spanische Auswanderung nach Argentinien und die dementsprechende kulturelle Verwandtschaft sowie die gemeinsame Sprache. Auch durch die multilateralen Foren wie den Iberoamerika-Gipfel sind Spanien und Argentinien in regelmäßigem diplomatischen Kontakt. Somit kann von einem „gemeinsamen Kulturraum“ gesprochen werden, der jedoch oftmals von Asymmetrien gekennzeichnet ist (Maihold 2004a: 311). Erste Bemühungen, der „kulturellen Verwandtschaft“ Spaniens und Argentiniens einen Ort des gegenseitigen Austausches zu geben, gehen bereits auf das ausgehende 19. Jahrhundert zurück und manifestierten sich in der Gründung der Asociación Patriótica Española im Jahr 1896, die vor allem die Ziele verfolgte, den intellektuellen Einfluss Spaniens in Argentinien zu fördern und zum Wohlergehen der spanischen Einwanderer sowie ihrer Nachkommen beizutragen, indem sie sich in der Bildungsförderung engagierte. Zudem verfolgte sie den Anspruch, die Verbindungsstelle und der Ansprechpartner für alle spanischen Vereinigungen im Land zu sein. Schon in den ersten Jahren ihres Bestehens unterstützte sie das spanische Militär außerdem aktiv im spanisch-amerikanischen Krieg, indem sie für fünf Mio. Franc in Frankreich den Kreuzer Río de la Plata anfertigen ließ, der die spanische Flotte vor Kuba unterstützen sollte (Sánchez in Clarín vom 25.06.2015).

4 Im

Jahr 2016 besuchten laut dem INE 562.680 (+42 Prozent zum Vorjahr) argentinische Touristen Spanien, womit das Land als Markt im lateinamerikanischen Vergleich klar an erster Stelle steht, vor Brasilien mit 372.759 Touristen.

6.1 Spanische AKA in Argentinien

391

Die offiziellen außenkulturpolitischen Bemühungen Spaniens gehen ebenfalls nicht erst auf den Spätfranquismus zurück. Bereits 1912 wurde in Buenos Aires die Institución Cultural Española gegründet, die der JAE zugeschrieben war, jedoch wie die Asociación Patriótica Española maßgeblich von den in Argentinien lebenden Auslandsspaniern oder deren Nachfahren finanziert wurde und sich zum Ziel setzte „in der Argentinischen Republik wissenschaftliche Untersuchungen und Laboruntersuchungen, die in Spanien durchgeführt wurden, bekannt zu machen und zu verbreiten, soweit sie Ausdruck ihres Wissens und ihrer Aktivität in kultureller Hinsicht sind …“ (zitiert in Díaz-R. Labajo 2016: 194; Übersetzung C. P.). Die Organisation richtete 1915 einen Lehrstuhl für hispanische Kultur an der Universidad de Buenos Aires ein, der bis 1946 Bestand hatte, und finanzierte bis 1940 Konferenzen und Reisen von spanischen Intellektuellen nach Argentinien. Unter diesen fanden sich u. a. Ramón Menéndez Pidal (1914), José Ortega y Gasset (1916, 1918 und 1939) sowie Eugenio D´Ors (1921) wieder (Ebenda: 195). Im Juni 1990 fusionierten die Asociación Patriótica Española und die Institución Cultural Española zur Asociación Patriótica y Cultural de Buenos Aires, was ihren Sitz jedoch zunächst nicht vor der Schließung bewahrte. Erst im Juni 2015 konnte er nach einer umfangreichen Sanierung, finanziert von der Stadt Buenos Aires, wiedereröffnet werden (Sánchez in Clarín vom 25.06.2015). Bereits im Jahr 2010 hatte sich die Asociación Patriótica y Cultural der Federación de Sociedades Españolas angeschlossen (Vellés in España Exterior vom 04.06.2010). Diese verleiht bereits seit 1996 die sog. Medalla Mayor de la Hispanidad, die Menschen ehrt, die sich um die spanische Kultur in Argentinien verdient gemacht haben. In diesem Rahmen wurde somit auf den eher konservativ gebrauchten und bereits in dieser Arbeit diskutierten Begriff der Hispanidad zurückgegriffen wurde. Der Bezug zur Hispanidad wurde bereits unter der Präsidentschaft des argentinischen Präsidenten Perón betont. Es kann die gute Beziehung hervorgehoben werden, die zunächst zwischen dem Franco-Regime und der Regierung um Perón bestand und sich in der schweren wirtschaftlichen Krise initiierte, die Spanien in den Jahren 1946/1947 in Folge der internationalen Isolation nach dem 2. Weltkrieg erlitt. Perón half Spanien, unter Widerstand im eigenen Land (Rein 2015), mit einem Kredit über 350 Mio. Pesos und einem Handelsvertrag, diese Phase zu überstehen. Die guten persönlichen Beziehungen kulminierten in einer Reise von Evita Perón im Juni 1947 nach Spanien und in der Unterzeichnung des Protokolls Franco-Perón im April 1948, in dem ebenfalls die wirtschaftliche und finanzielle Hilfe Spaniens durch Argentinien im Vordergrund stand. Aufgrund der wirtschaftlichen Krise in Argentinien endete diese Hilfe allerdings im Dezember 1949 wieder (Lorenz 2005: 45 ff.).

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Exkurs: Auswärtige Kulturarbeit Spaniens und Deutschlands in Argentinien

Die Hispanidad des argentinischen Volkes wurde zuvor bewusst von der argentinischen Seite betont, um dem von Perón als imperialistisch wahrgenommenen kulturellen Einfluss Frankreichs, Großbritanniens und der USA etwas entgegenzusetzen. So sagte er z. B. in einer Rede: „Wir, die Argentinier, stammen von den Spaniern ab und in unserem Blut ist etwas Spanisches, das wir nicht geringschätzen dürfen“ (zitiert in Ebenda: 37; Übersetzung C. P.). Diese Neigung, die spanischen Wurzeln zu betonen, wurde in enger Zusammenarbeit mit der spanischen Botschaft verfolgt, die mit verschiedenen kulturellen und teilweise repressiven Aktivitäten versuchte, den Einfluss der sehr kleinen aber auch sehr aktiven Gruppe der Exilspanier in Argentinien einzudämmen, was auch im Interesse der peronistischen Regierung war, die die Exilspanier als Sozialisten und Kommunisten identifizierte (Ebenda: 39 f.). In diesem Zusammenhang wurde im Jahr 1948 das bis in die Gegenwart bestehende Kulturbüro, damals noch in der spanischen Botschaft in Buenos Aires, eingerichtet. 1965 zog es aus der Botschaft aus und in die Calle Paraná 1159 ein, in der es in der Folgezeit verblieb. Den Sitz teilte es sich zunächst mit dem Instituto Argentino de Cultura Hispánica (IACH) und der Librería Española, die allerdings 1975 einen eigenen Sitz in der Calle Florida 943 bezog. Das IACH in Buenos Aires war eines von mehreren Instituten, die sich seit Ende der 1940er Jahre als Zweigstellen des ICH in Lateinamerika gegründet hatten (zum ICH siehe Punkt 3.1.3) und das Ziel verfolgten, die kulturellen Beziehungen Franco-Spaniens mit der hispanischen Welt im Sinne einer Comunidad Hispánica de Naciones und der angesprochenen Hispanidad zu festigen (Rodríguez 2015 98 ff.). Zu diesem Zweck wurde zudem 1948 ein Kulturvertrag zwischen beiden Ländern unterzeichnet, der einen gegenseitigen Austausch von Büchern und weiteren Veröffentlichungen zum Ziel hatte (Lorenz 2005: 33). Ein ähnlicher bilateraler Vertrag im Rahmen der Kulturbeziehungen wurde mit dem Convenio hispano-argentino de relaciones cinematográficas vom 28.08.1969 geschlossen, dem ein im März 1971 in Buenos Aires unterzeichneter Vertrag folgte, der u. a. eine bessere Kooperation der Universitäten beider Länder sowie die gegenseitige Anerkennung von Studienabschlüssen vorsah (Convenio de cooperación cultural de 23 de marzo de 1971). Dem schloss sich 1973 ein Vertrag zur Verstärkung der wissenschaftlichen und technologischen Zusammenarbeit an. Nach der Transición Argentiniens zur Demokratie und der Amtsübernahme des in freien Wahlen durch das Volk gewählten Präsidenten Raúl Alfonsín wurde im Zuge des ersten Besuchs des neuen Präsidenten in Spanien 1984 die Declaración hispanoargentina verkündet, die als gemeinsamer Beschluss zur Anerkennung von Prinzipien der Demokratie und Völkerverständigung im Kontext des Kalten Krieges

6.1 Spanische AKA in Argentinien

393

und der blutigen Konflikte in Zentralamerika in den 1980er Jahren gesehen werden kann (Declaración hispanoargentina de 13 de junio de 1984). Angesichts des näher rückenden Jahres 1992, in dem der (Wieder-)Entdeckung Amerikas durch Christoph Columbus erinnert werden sollte, wurde im Juni 1988 in Madrid ein Kooperations- und Freundschaftsvertrag zwischen beiden Ländern geschlossen. In diesem wurde u. a. vereinbart, gemeinsame Wissenschafts- und Kulturprojekte (vor allem durch die staatlichen Wissenschaftsverbände CSIC und CONICET) zu finanzieren und für die Umsetzung des Vertrages eine Kommission einzusetzen, die aus Vertretern der Außenministerien beider Länder zusammengesetzt sein würde. Dies waren im spanischen Fall der SECIPI und der Secretario General de Política Exterior, die beide im Außenministerium angesiedelt waren. Es war vorgesehen, dass sich diese Kommission einmal jährlich in wechselnder Reihenfolge in Madrid und Buenos Aires treffen solle (Boletín Oficial del Estado 1989). Tatsächlich kam sie wesentlich seltener zusammen, das letzte Mal am 05.02.2009 in Madrid (Agencia Española de Cooperación Internacional y Desarrollo 2009). Aus der Librería Española de Buenos Aires, die bis dahin dem spanischen Kulturministerium unterstand, ging 1988 das Instituto de Cooperación Iberoamericana in der Calle Florida hervor, womit dieses das erste von der damaligen AECI betriebene spanische Kulturzentrum im Ausland wurde. Parallel wurde das IACH in der Calle Paraná zunächst weiter betrieben. In den 1990er Jahren entwickelte das spanische Kulturzentrum überregionale Beachtung durch Veranstaltungen wie die Semana de Autor Español, den Mes Iberoamericano und die Verleihung des Preises Premio Buenos Aires Video, die vor allem von der künstlerischen Avantgarde der Stadt wohlwollend aufgenommen wurden. Mit dem Ausbruch der Wirtschaftskrise in Argentinien 2001 widmete sich das Zentrum verstärkt Themen der Entwicklungszusammenarbeit und setzte damit einen Trend, der im Zuge der allgemeinen Veränderung der AECID einige Jahre später auch von anderen Kulturzentren verfolgt wurde, z. B. was den verstärkten Umgang mit Akteuren der Zivilgesellschaft angeht. Diese Arbeit wurde insbesondere ab dem Plan Director de Cooperación Española 2005-2008 weiter intensiviert, wobei sich vor allem auf den Nordosten, Nordwesten und den sog. Conurbano von Buenos Aires konzentriert wurde, da diese Regionen den geringsten Entwicklungsstand Argentiniens aufweisen. In diesem Rahmen wurde 2006 auch eine Zweigstelle in der Calle Paraná eröffnet, die 2014 im Zuge des Sparkurses mit dem dort seit 1965 ansässigen Kulturbüro der spanischen Botschaft fusioniert wurde (Centro Cultural de Buenos Aires 2015: 3 f.). Im Zuge des 2006 zwischen dem damaligen Ministerpräsidenten Zapatero und dem argentinischen Präsidenten Nestor Kirchner in Madrid geschlossenen Plan de Asociación Estratégica, der u. a. in Verbindung mit der zu diesem Zeitpunkt

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von Zapatero forcierten „Allianz der Zivilisationen“ zu sehen ist und der deshalb einen stark menschenrechtsorientierten und entwicklungspolitischen Charakter hat, wurden wichtige Abmachungen bezüglich einer engeren Zusammenarbeit und der Förderung von Forschung und Höherer Bildung eingegangen. Als direkte Folge ist die Gründung des Centro Binacional de Genómica Vegetal (CEBIGEVE) in Rosario hervorzuheben. Des Weiteren wurde die Zusammenarbeit bei der Restaurierung des Teatro Cervantes in Buenos Aires beschlossen (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina 2009). 2008 schloss die spanische Regierung zudem eine schriftliche Vereinbarung mit dem damaligen Bürgermeister von Buenos Aires, Mauricio Macri. Der Vertrag übertrug dem spanischen Kulturzentrum im Gegenzug für das Versprechen einer umfangreichen Investition von ca. 6 Mio. Euro die Nutzungsrechte einer Immobilie im historischen Stadtteil San Telmo für die nächsten 30 Jahre (Mariko Black 2010). Aufgrund der starken Kürzungen bei der AECID wurde das Gebäude in der Calle Balcarce 1150 in der Folge jedoch nur für kurze Zeit genutzt, ab Mai 2012 von Hausbesetzern vereinnahmt und ist gegenwärtig nach der Räumung des Gebäudes im Jahr 2017 in einem baufälligen Zustand. Mit dem Plan Director 2013–2016 wurde Argentinien zudem nicht mehr als Zielland in der Entwicklungszusammenarbeit eingestuft5 , wodurch das Oficina de Cooperación Técnica in Buenos Aires geschlossen und seine Programme nach Montevideo in Uruguay verlegt wurden. Das Kulturzentrum wurde in der Folge ebenfalls einem Revisionsprozess unterworfen (Centro Cultural de Buenos Aires 2015: 3 f.). Dies mag auch im Zusammenhang mit den angespannten spanischargentinischen Beziehungen stehen, die nach der Verstaatlichung des Ölkonzerns Yacimientos Petrolíferas Fiscales (YPF) und der Enteignung von dessen spanischen Mutterkonzern Repsol eine Eiszeit erlebten. Neben dem CCEBA gehören das Centro Cultural España-Córdoba (CCEC) und das Centro Cultural Parque de España (CCPE) in Rosario zum Netz der spanischen Kulturinstitute in Argentinien, womit Spanien in den drei kulturell bedeutendsten Städten Argentiniens jeweils ein Kulturzentrum betreibt. In Punkt 6.1.2 wird näher auf deren Entstehungsgeschichte sowie Organisation und inhaltliche Ausrichtung eingegangen. Neben diesen Kulturzentren betreibt die AECID weitere Aktivitäten in und in Zusammenarbeit mit Argentinien. Hier wäre u. a. die Förderung des 1995 gegründeten Red de Indicadores de Ciencia y Tecnología Iberoamericana e Interamericana (RICYT) mit Sitz in Buenos Aires zu nennen.

5 Ähnliches

galt für die lateinamerikanischen Länder Chile und Mexiko.

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Die AC/E6 ist daneben ebenfalls in Argentinien aktiv. Sie finanziert jährlich vor allem zahlreiche Präsenzen von spanischen Kulturschaffenden auf Kulturfestivals, in Ausstellungen usw., dies erfolgt oft in Zusammenarbeit mit der AECID. In Zusammenarbeit mit dem Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la República Argentina vergibt die FC jährlich Stipendien. Argentinien war zudem neben Kolumbien und Mexiko zwischenzeitlich das einzige Land mit einer permanenten Präsenz der FC außerhalb Spaniens. Ein weiterer Studentenaustausch wird vom spanisch-argentinischen Programm BECAR gefördert, in dem die spanische Seite durch den SEPIE vertreten ist. Im Rahmen des Auslandsschulwesens betreibt Spanien zusammen mit dem argentinischen Staat seit 1985 das Colegio Internacional Parque de España in Rosario, das somit sowohl einen spanischen als auch einen argentinischen Schuldirektor hat. In diesem machen die Schüler einen spanisch-argentinischen Doppelabschluss und ihnen werden im Unterricht Aspekte der spanischen Kultur vermittelt (Fernández Miragalla 2016: 18). Neben einer ähnlichen Einrichtung in der brasilianischen Staat São Paulo ist die Schule in Rosario die einzige spanische Auslandsschule in Lateinamerika. Jedoch befinden sich daneben mit dem Instituto Hispano-Argentino Pedro Poveda, dem Colegio Español de Rosario sowie dem sich ebenfalls seit 1997 in dem Gebäude befindendem Ausbildungszentrum Instituto Superior Parque de España drei weitere private Einrichtungen in Argentinien, die einen Lehrvertrag mit dem spanischen Staat geschlossen haben. Um Lehrmaterialien zur Verfügung zu stellen, bietet der Bildungsattaché der spanischen Botschaft eine eigene Bibliothek an. Die Amtsübernahme des argentinischen Präsidenten Mauricio Macri und die in der Folge rasch vorgenommene ökonomische Öffnung des Landes wurde von zahlreichen Beobachtern als der Wendepunkt der zuvor angespannten argentinischspanischen Beziehungen gesehen (u. a. Papaleo 2017; Pagni 2017). Diese Annäherung wurde auch im Bereich der kulturellen Beziehungen beim Staatsbesuch Macris in Spanien im Februar 2017 deutlich, als neue Verträge zur Kooperation im Kulturund Bildungsbereich zwischen beiden Ländern unterzeichnet wurden. Im Bildungsbereich wurde u. a. die Absicht verkündet, die Bildungszusammenarbeit im Rahmen der Mobilität, des Informationsaustausches, der Stipendienvergabe, der Universitätskooperationen und der gegenseitigen Abstimmung und Unterstützung in multilateralen Organismen des Bildungsbereiches zu intensivieren und eine

6 Die Internetseite http://explora.accioncultural.es/ führt alle von der AC/E seit 2012 in Argen-

tinien durchgeführten Aktivitäten auf. Zudem können die jährlichen Ausgaben für die gesamte Aktivität in dem Zielland eingesehen werden.

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gemischte und in regelmäßigen Abständen zusammenkommende Kommission einzurichten, die den Fortschritt in den vereinbarten Bereichen analysiert und anschiebt (Boletín Oficial del Estado 2017c). Ein erstes Ergebnis dieser Bemühungen konnte im Mai 2018 präsentiert werden. So schlossen die FC und das argentinische Bildungsministerium einen Kooperationsvertrag für 20 jährlich zu vergebene Stipendien für Doktoranden und Postdocs, denen dadurch ein Kurzaufenthalt in Spanien ermöglicht werden soll (Fundación Carolina vom 02.05.2018). Der Kulturvertrag sah u. a. die verstärkte Kooperation im Austausch von Kulturschaffenden und Kulturexperten im Rahmen der Film- und Buchindustrie sowie der Bibliotheks- und Museumszusammenarbeit vor. Die Durchführung dieser Absichten soll ebenfalls durch eine gemischte und in regelmäßigen Abständen zusammenkommende Kommission überprüft und gegebenenfalls weiter verstärkt werden (Boletín Oficial del Estado 2017d). Sozusagen als Einweihung des Vertrages kann die Präsenz Argentiniens als offizielles Gastland auf der internationalen Kunstmesse ARCO in Madrid Ende Februar 2017 gesehen werden. Neben den genannten Akteuren der spanischen AKA ist in Argentinien das Engagement spanischer Unternehmen im Kulturbereich sehr ausgeprägt. Von großer Bedeutung ist etwa das von dem spanischen Mobilfunkunternehmen Telefónica betriebene und 2012 eingeweihte Kulturzentrum Espacio Fundación Telefónica in Buenos Aires. Weiterhin zu nennen ist das von der Fundación Instituto Internacional de la Lengua Española (FIILE) betriebene Programm Fundéu Argentina, das in Zusammenarbeit mit der Fundación BBVA betrieben wird und sich für den „guten Gebrauch“ der spanischen Sprache in Argentinien einsetzt und in diesem Zusammenhang auch mit der Universidad de Rosario zusammenarbeitet. Wegen der umfangreichen Auswanderungsgeschichte von spanischen Staatsbürgern nach Argentinien haben auch die Autonomen Gemeinschaften Spaniens ein reges Interesse an einer kulturellen Präsenz in Argentinien entwickelt. Von großer Bedeutung war z. B. lange Zeit das Centro Gallego in Buenos Aires, das u. a. eine umfangreiche Bibliothek, eine Galerie und ein Krankenhaus umfasst. Aus diesem Grund wurde es vom galizischen Gesundheitsministerium betrieben. Ende 2017 kam es allerdings in die Schlagzeilen, als es an den spanischen Gesundheitsriesen Ribera Salud verkauft wurde (Vizoso 2017). Zusammen mit der galizischen Regionalverwaltung betreibt das Centro Gallego seit 1998 die Schule Colegio Santiago Apostól in Buenos Aires, das von dem damaligen galizischen Ministerpräsidenten Manuel Fraga Iribarne eingeweiht wurde und in dem die Sprache und Kultur Galiziens gelehrt werden. Die enge Beziehung, insbesondere der argentinischen Hauptstadt Buenos Aires mit verschiedenen spanischen Autonomen Gemeinschaften und Städten, lässt sich

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darüber hinaus über die zahlreichen geschlossenen Verträge zur Zusammenarbeit und Städtepartnerschaften verfolgen. Dies zeigt sich auch in dem Engagement der Kulturinstitute Ramon Llull und Instituto Etxepare. Das IRL ist in Argentinien zwar nicht mit einer eigenen Zweigstelle vertreten, unterstützt jedoch Kulturschaffende finanziell bei Auftritten. Als z. B. im November 2017 die Bienal Internacional de Arquitectura in Buenos Aires die Stadt Barcelona würdigte, stellte das Rathaus von Barcelona zusammen mit dem IRL ein Kulturprogramm aus Theater, Musik und Tanz zusammen. Aus diesem Anlass trat u. a. der bekannte spanische Liedermacher Albert Pla in Buenos Aires auf.7 Das Instituto Etxepare wiederum finanzierte u. a. eine Lektoratsstelle für die baskische Sprache an der Universidad Nacional de La Plata. Das Programm ist mit 20.000 Euro dotiert (Europa Press vom 12.02.2017).

6.1.2

Die AKA der vor Ort tätigen Akteure

6.1.2.1 Konzeptionelle Grundlagen für die Arbeit der spanischen Kulturinstitute in Argentinien An dieser Stelle müssen zunächst die politischen Vorgaben betrachtet werden, die für die Arbeit der spanischen Kulturzentren in Argentinien, genauer in Buenos Aires, Córdoba und Rosario, in Frage kommen. In diesem Fall sind das Königliche Dekret 1403/2007 (durch das die AECID im Jahr 2007 neu gegründet wurde), der Plan Director de Cooperación Española 2013–2016 und die Nachfolgekonzeption für den Zeitraum 2018–2021 sowie der Plan Estratégico General de la Secretaría de Estado de Cultura des Bildungs- und Kulturministeriums für den Zeitraum 2012–2015 (obwohl die AECID diesem nicht direkt zugewiesen ist) anzuführen. Gleichzeitig orientiert sich die Arbeit an dem aktuellen Vertrag zur kulturellen Zusammenarbeit zwischen Spanien und Argentinien vom 23.02.2017 und der multilateralen Carta Iberoamericana, die 2007 beim Iberoamerikagipfel verabschiedet wurde.

7 Die größte argentinische Tageszeitung Clarín berichtete ausführlich über das Programm und thematisierte in diesem Zusammenhang auch kurz den Konflikt zwischen der katalanischen Regierung und die Madrider Zentralregierung aufgrund der Unabhängigkeitsbestrebungen der ersteren: „Eine Delegation von Tänzern und Choreographen, Schauspielern, Musikern und bildenden Künstlern ist am Dienstag in Argentinien gelandet, um das Beste aus ihrer Disziplin zu zeigen, während die entscheidenden Momente des Unabhängigkeitskonfliktes, von dem die ganze Welt redet, voranschreiten.“ (Clarín vom 11.10.2017; Übersetzung C. P.)

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Das Königliche Dekret 1403/2007 sieht in Artikel 20 u. a. vor, dass die Kulturzentren organisch den jeweiligen Botschaften zugeschrieben sind und mit anderen spanischen Akteuren im Rahmen derer Projekte und Programme kooperieren. In diesem Artikel ist auch die Kooperation mit den Bildungszentren und Oficinas Técnicas de Cooperación vorgeschrieben. Dies gilt jedoch seit 2013 nicht mehr für Argentinien, da das Land seitdem kein Partner in der Entwicklungszusammenarbeit mehr ist (Boletín Oficial del Estado 2007b: 19). Im für die Kulturzentren vorgesehenen Abschnitt des Plan Director de Cooperación Española 2013–2016 ist deren Aufgabe klar festgelegt: „den Respekt der kulturellen Vielfalt, des interkulturellen Dialogs und die Freiheit der Meinung und Gestaltung sowie der effektiven Beteiligung aller Menschen am kulturellen Leben zu fördern. Dafür wird das Verständnis verschiedener kultureller Kontexte vertieft; es werden der kulturelle Austausch und die Kooperationsnetze gefördert; es wird zur Stärkung der Kapazitäten der öffentlichen und privaten Akteure des Kultursektors in den Partnerländern beigetragen, wobei den Gruppen mit der größten Verwundbarkeit besondere Aufmerksamkeit geschenkt wird und es wird sich aus einer intersektoralen Perspektive mit der nachhaltigen Bewirtschaftung des kulturellen Erbes befasst“ (Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación 2013: 53; Übersetzung C. P.). In der Nachfolgekonzeption wird in Kontinuität hierzu für die Kulturzentren formuliert: Es wird eine Tätigkeit vorgesehen, „die den Zugang zur Kultur, Bürgerbeteiligung, Ausbildung, kulturellen Schaffens und Innovation fördert und damit zur Konsolidierung des iberoamerikanischen Kulturraums beiträgt. Die Mobilität von Talenten wird gefördert“ (Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación 2018: 52; Übersetzung C. P.). Zusammenfassend wird somit das Prinzip des kulturellen Austausches mit besonderem Schwerpunkt auf der kulturellen Inklusion, Kooperation mit lokalen Akteuren und einem iberoamerikanischen Blickwinkel verfolgt. Der Plan Estratégico General de la Secretaría de Estado de Cultura 2012–2015 sieht für die Einrichtungen der AECID und somit für die Kulturzentren Spaniens zum einen eine verstärkte Koordination mit Akteuren wie Turespaña und den Autonomen Gemeinschaften im Rahmen der Promotion des Kulturtourismus vor. Dasselbe gilt für die Koordination mit dem ICEX und den Autonomen Gemeinschaften zur Stärkung der im Kulturbereich tätigen kleinen und mittelständischen Unternehmen im Rahmen der Internationalisierung des Kultursektors. Weiterhin wird eine enge Zusammenarbeit mit dem ICAA, IC, AC/E sowie dem ICEX zur Förderung des spanischen Kinos angemahnt (Ministerio de Educación, Cultura y Deporte 2014: 67 ff.). Der am 23.02.2017 geschlossene Vertrag zur kulturellen Zusammenarbeit zwischen Spanien und Argentinien legt für die Kulturzentren in dem betreffenden

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Artikel VIII. diesbezüglich nichts neues fest und bleibt in seiner Formulierung vage: „Die Vertragsparteien fördern die Intensivierung der kulturellen Zusammenarbeit durch öffentliche Kulturzentren in den Städten beider Länder“ (Boletín Oficial del Estado 2017d: 2; Übersetzung C. P.). Im Konkreten ist die DRCC der AECID für die Koordinierung, Planung und Kontrolle der AKA in Argentinien zuständig, die sich stets am geltenden Plan Director der AECID orientiert. Zudem werden im Rahmen des erwähnten Plan Estratégico General der Secretaría de Estado de Cultura die jeweiligen Vorgaben verfolgt. Dabei gelten sechs Basisaktivitäten: 1. Die Wahrnehmung einer Koordinationsfunktion zwischen den unterschiedlichen in diesem Bereich tätigen Institutionen in Argentinien; 2. Eine thematische und geographische Priorisierung auf die Region; 3. Kommunikations- und Imagearbeit; 4. Kulturelle Entwicklungszusammenarbeit; 5. Bibliothekarische Zusammenarbeit; 6. Herausgeben von Publikationen der AECID (Centro Cultural de España en Buenos Aires 2015: 7). Die Carta Cultural Iberoamericana von 2007, die das CCEBA zudem konkret in seinen Planungen erwähnt, sah die Stärkung eines iberoamerikanischen Kulturraums mit gemeinsamen Politiken und verstärkter Kooperation vor. Somit ist zu sehen, inwiefern die Institute in ihrer Arbeit eine iberoamerikanische Vision vertreten.

6.1.2.2 Das Centro Cultural de España in Buenos Aires Das Centro Cultural de España in Buenos Aires (CCEBA) ist, wie bereits in Punkt 6.1.1 angesprochen, 1988 als Instituto de Cooperación Iberoamericana gegründet worden und feierte somit im Jahr 2018 sein 30-jähriges Jubiläum. Bis 2014 hatte es seinen Hauptsitz in der prominenten Einkaufsstraße Calle Florida im Stadtzentrum, die vor allem bis Mitte der 1990er Jahre ein Epizentrum des kulturellen Lebens in der argentinischen Hauptstadt war. Bis zu diesem Zeitpunkt nahm das Institut, z. B. mit verschiedenen Großveranstaltungen wie der Semana de Autor Español, dem Mes Iberoamericano oder der Verleihung des Premio Buenos Aires Video, eine führende Rolle im Kulturgeschäft von Buenos Aires ein. Mit der verstärkten Konkurrenz verlor das Institut jedoch nach eigenen Angaben zunehmend diese Führungsrolle (Centro Cultural de España en Buenos Aires 2014: 3 f.). Im Zuge der Sparmaßnahmen wurde der Sitz in der Calle Florida bis 2016 nur noch für Veranstaltungen erhalten, sodass das CCEBA seinen gesamten Arbeitssitz in die Räumlichkeiten der Calle Paraná verlegte, in dem es seit 2006 bereits seinen Zweitsitz unterhielt. Gleichzeitig brachte die Verlagerung des Sitzes die Fusion mit dem Kulturbüro der spanischen Botschaft mit sich (Centro Cultural de España en Buenos Aires 2015: 3 f.), was einen zwangsläufigen Einfluss auf seinen Autonomiegrad und durch die begrenzten Räumlichkeiten in der Calle Paraná auf die

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Möglichkeit der Durchführung größerer Veranstaltungen hat. Zudem wurden durch die definitive Schließung des Sitzes in der Calle Florida und aufgrund der mangelnden Eignung der Räumlichkeiten in der Calle Paraná sowohl der zuvor laufende Bibliotheksdienst als auch die Mediathek bis auf absehbare Zeit eingestellt (Centro Cultural de España en Buenos Aires 2017: 8). Die Arbeit des CCEBA wird von den Verantwortlichen in drei Zweige gegliedert. Zum einen geht es um die Internationalisierung und Promotion der spanischen Kultur, also den klassischen Kulturexport, zum anderen um die kulturelle Kooperation mit lokalen Akteuren. Der dritte Zweig ist der Rückgriff auf die Kultur als Werkzeug der Entwicklung. Das CCEBA sieht sich zudem als Schnittstelle für die Verbreitung und Entwicklung von Kulturformen, die in Buenos Aires weniger Strahlkraft haben und nennt hierbei die Videokunst und die Fotografie (Ebenda: 6). Entgegen der Annahme, dass der PACE aufgrund des Regierungswechsels 2011 seine Bedeutung als Richtlinienpapier für die AKA Spaniens verloren habe, wird zumindest in dem Jahresplan des CCEBA von 2014 der PACE noch an mehreren Stellen explizit als Richtlinie für die Zielstellungen des Instituts erwähnt. U. a. wird die Stärkung der Marca España als ein Ziel ausgegeben (Centro Cultural de España en Buenos Aires 2014: 13). Bereits ab dem darauffolgenden Jahresplan ändert sich dies jedoch, sodass von nun an weder auf den PACE noch auf die Marca España Bezug genommen und vor allem der Plan de Cooperación Española 2013–2016 als Referenzrahmen angeführt wird. Im Zuge der Verbreitung spanischer Kultur sieht sich das Zentrum vor allem als Mittler zwischen den spanischen Kulturschaffenden und Akteuren vor Ort. Es wird betont, dass das CCEBA auf diesem Gebiet nicht der einzige Akteur der spanischen AKP ist. Gerade AC/E, das katalanische IRL und das baskische Instituto Etxepare werden diesbezüglich genannt, wobei eine bessere Kommunikation und Kooperation durch das CCEBA angemahnt wird (Centro Cultural de Buenos Aires 2017: 11). Dementsprechend agiert das CCEBA in der Verbreitung spanischer Kultur in Argentinien, einem der Hauptzweige der Arbeit des Instituts, als Vermittler für spanische Künstler auf dem argentinischen Markt8 und weniger als Kulturproduzent. Als eine der wichtigsten und sichtbarsten Veranstaltungen hat sich das Filmfestival Espanoramas herausgebildet, in dem das CCEBA zudem als Vermittler der spanischen ICAA und dessen argentinischen Pendants Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales (INCAA) wirkt. 8 In diesem Zusammenhang heißt es im Plan de Centro 2015: „Das CCEBA arbeitet weiterhin

als Vermittler bei der Ankunft und Verbreitung spanischer Kreativer und Künstler in der Stadt und im Land, sowie beim Aufbau von Netzwerken und Verbindungen mit lokalen Institutionen und Organisationen.“ (Centro Cultural de España en Buenos Aires 2015: 15; Übersetzung C. P.)

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Gerade solche Kooperationen mit argentinischen Kulturakteuren sind ein weiterer Schwerpunkt, der zudem aus der Not heraus geboren ist, da der Institutssitz in der Calle Paraná für die meisten Veranstaltungen nicht geeignet ist und dort fast nur Workshops oder kleine Konferenzen stattfinden können. Gerade bei Betrachtung der Kulturprogramme der letzten Jahre haben sich hier eine Reihe von wiederkehrenden Kooperationspartnern herauskristallisiert. In Buenos Aires, der kulturell wohl pulsierendsten Stadt Südamerikas, mit hunderten öffentlichen oder privaten Theatern, Kinos, Museen und weiteren Kultureinrichtungen haben sich Kooperationsnetze seit dem Bestehen des CCEBA logischerweise besser spinnen lassen, als dies an Orten mit einer geringeren Kulturproduktion möglich wäre. Das CCEBA selber bezeichnet die Stadt als „die Welthauptstadt des Theaters in Spanisch“ (Centro Cultural de España en Buenos Aires 2015: 15; Übersetzung C. P.), weswegen es nach eigenen Angaben gleichfalls Schwierigkeiten hat, sich in dem reichhaltigen Kulturangebot der Stadt zu positionieren. Durch die Zusammenarbeit mit lokalen Kulturakteuren konnte die Reichweite der Kulturveranstaltungen zwar gesteigert werden, die öffentliche Sichtbarkeit der Kulturinstitution CCEBA an sich ging jedoch nach eigenen Angaben dadurch auch zurück, da sie oft so nicht mehr als Organisator der Veranstaltungen wahrgenommen wird (Centro Cultural de España en Buenos Aires 2017: 13). Zu einem wichtigen Kooperationspartner hat sich zudem die Fundación Telefónica entwickelt, die seit 2012 das Kulturzentrum Espacio Fundación Telefónica betreibt, das nur ca. 50 Meter Fußweg vom CCEBA entfernt liegt und zudem den im CCEBA fehlenden Ausstellungsplatz zur Verfügung stellt. Beispielsweise wurde im Rahmen dieser Kooperation der beiden Akteure zwischen dem 6.6. und dem 15.09.2018 die Ausstellung Imprimir el mundo durchgeführt, die zudem von zahlreichen begleitenden Veranstaltungen und Workshops begleitet war. Des Weiteren hat in den vergangenen Jahren EUNIC als Kooperationsplattform an Bedeutung gewonnen. Eine Kontextualisierung des kulturellen Angebots vor dem Hintergrund Argentiniens findet vor allem im dritten Schwerpunktbereich statt, in dem Kultur als Element einer Entwicklungszusammenarbeit gesehen wird. So wird zwar betont, dass Argentinien kein Schwerpunktland der Entwicklungszusammenarbeit mehr ist, weswegen sich auf einzelne spezifische Maßnahmen konzentriert wird, bei denen Handlungsbedarf gesehen wird. So ist das Zentrum in der Förderung von (angehenden) Kulturmanagern durch das Programm ACERCA aktiv, da hier aufgrund mangelnder preiswerter (Weiter-)Bildungsangebote ein Handlungsbedarf gesehen wird. Weiterer Handlungsbedarf wird in der Tatsache ausgemacht, dass sich das kulturelle Angebot der Hauptstadt vor allem an die breite Mittelschicht richtet und der soziale und integrative Charakter von Kultur vernachlässigt wird. Aus diesem Grund wird sich darum bemüht, sich an marginalisierte Schichten zu richten, die

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vor allem in den Vierteln am Rande der Stadt (dem sog. Conurbano) angesiedelt sind (Centro Cultural de España en Buenos Aires 2014: 11). Generell fällt in diesem Zusammenhang die große Frequenz von Workshops zur Förderung von Kreativität und neuen Kulturtechniken auf. In den Jahresberichten des Instituts ist immer wieder von starken Kürzungen die Rede, die großen Einfluss auf die Programmarbeit hätten. In der Tat ist vor allem seit 2011 der von der AECID beigesteuerte Haushalt des Instituts deutlich zurückgegangen und hat sich von 430.000 Euro im Jahr 2011 auf 189.983 im Jahr 2014 mehr als halbiert (http://cooperacionencifras.exteriores.gob.es/es-es/pai ses/Paginas/detalledepais.aspx?idP=12).

6.1.2.3 Das Centro Cultural de España in Córdoba Das Centro Cultural de España (CCEC) in der zweitgrößten argentinischen Stadt Córdoba wurde am 07.04.1998 als Ergebnis einer vorherigen Übereinkunft zwischen der Stadt Córdoba und der damaligen AECI eröffnet und widmet sich seitdem nach eigenen Angaben sowohl der Förderung junger, lokaler Kunst als auch der Schau von Werken historisch bedeutender aber auch zeitgenössischer spanischer Künstler durch Ausstellungen, Konferenzen oder Seminare. Damit ist der Schwerpunkt und damit einhergehend auch die Stärke der Arbeit des Kulturinstituts, das sich in einem alten historischen Bau in der Altstadt in unmittelbarer Nachbarschaft des UNESCO-Weltkulturerbestätte Manzana Jesuítica befindet, die Verbindung von Kunst und neuen Technologien, womit eine besondere Fokussierung auf ein vor allem junges Publikum in der Universitätsstadt Córdoba einhergeht. Weiterhin wird die kulturelle Bildungsarbeit und die Zusammenarbeit mit sozialen Organisationen hervorgehoben, die vor allem in den Randbezirken der Stadt mit sozial benachteiligen Jugendlichen arbeiten (Centro Cultural de España en Córdoba 2015: 3). Im Gegensatz zum CCEBA in Buenos Aires wird das Zentrum seit seiner Gründung nicht ausschließlich von der AECID, sondern in Kooperation mit der Stadt Córdoba betrieben. Aus diesem Grund gehört das Zentrum zu einem Netz von Kulturinstitutionen, die vom Rathaus Córdoba koordiniert werden, genießt in diesem Rahmen jedoch eine größere Autonomie als andere Kulturakteure der Stadt, da es gleichzeitig auf die Vorgaben der AECID in Madrid reagieren muss, zu der es als assoziiertes Kulturzentrum in Verbindung steht (Centro Cultural de España en Córdoba 2017: 14). Somit wird sich auch an konzeptionellen Vorgaben der spanischen AKP orientiert. Allerdings stellten bis 2017 in Ermangelung neuerer konkreter Vorgaben für das CCEC der Plan Anual Estratégico der AECID für die Jahre 2006– 2008 und die gefällten Vereinbarungen der 2009 zuletzt zusammengekommenen

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hispanisch-argentinischen Kooperationskommission den Orientierungsrahmen für die Arbeit des Kulturzentrums dar. Diese sahen für das Land Argentinien vor allem das Handlungsfeld der Institutionsförderung und der Verminderung der sozialen Ungleichheiten vor (Plan de Centro 2015: 6). Erst mit dem Jahresplan 2017 wurde explizit auf den Plan Director de Cooperación Española 2013–2016 als neuen Leitfaden Bezug genommen. In diesem Zusammenhang wurde sich zudem direkt nach den Vorgaben der DRCC in der AECID gerichtet, die wie im Fall des CCEBA für das CCEC die gleichen drei Schwerpunkte festlegten: Internationalisierung und Promotion der spanischen Kultur, die kulturelle und wissenschaftliche Kooperation mit lokalen Akteuren sowie der Rückgriff auf die Kultur als Werkzeug der Entwicklung (Centro Cultural de España en Córdoba 2017: 5). Bezüglich des Schwerpunktes der Internationalisierung und Promotion der spanischen Kultur wurde sich bis 2017 zudem auf den Plan Estratégico General de la Secretaría de Estado de Cultura 2012–2015 berufen. So wurde vor allem die regionale Zusammenarbeit mit bereits vor Ort ansässigen spanischen Akteuren verstärkt, die in dem vom SEC veröffentlichen Plan angemahnt wurde. Zu diesen in Córdoba ansässigen Akteuren, die oftmals in engem Zusammenhang mit der intensiven spanischen Einwanderung in die Region stehen, gehören neben dem Konsulat und der Spanischen Handelskammer in Córdoba die Emigrantenvereine Centro Vasco, Casa de España, Centro Andaluz, Centro Asturiano, Casa de Galicia, Centro Valenciano, Centro Murciano, Protectora Menorquina, Instituto Argentino de Cultura Hispánica, Sociedad Española, Consejo de Residentes Españoles und das Centro Español de Villa Carlos Paz. In ihrer Kulturarbeit konzentrieren sich diese Akteure jedoch vor allem auf die Repräsentation und Erhaltung der jeweiligen spanischen bzw. regionalen Traditionen und widmen sich weniger der Verbreitung innovativer und zeitgenössischer Einflüsse. Hier sieht das CCEC einen Ansatzpunkt für seine Arbeit (Centro Cultural de España en Córdoba 2015: 16). Eine weitere Zielstellung im Bereich der Internationalisierung und Promotion spanischer Kultur ist es, sich zu einem Anlaufpunkt für Künstler zu entwickeln, die sich in dem kulturellen Knotenpunkt Buenos Aires präsentieren, jedoch trotz eines großen und potentiell interessierten Publikums oftmals Córdoba nicht als weitere Option für die Präsentation ihrer Arbeit berücksichtigen. In diesem Zusammenhang wird im Bericht für das Jahr 2017 angemerkt, dass das CCEC aufgrund der allgemeinen Unkenntnis der Existenz der Marke Cooperación Española verstärkt seine Präsenz und seine inhaltliche Ausrichtung in der Stadt bekannt machen müsste (Centro Cultural de España en Córdoba 2017: 13). Um ein größeres Publikum erschließen zu können, wird seit 2015 bewusst jeder Programmpunkt nicht nur zur Repräsentation spanischer Kunst angeboten, sondern es wird darauf geachtet, dass jede Aktion eine Verbindung zur lokalen oder

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lateinamerikanischen Kulturszene hat. Dies hängt auch damit zusammen, dass das Institut, wie oben bereits angesprochen, sowohl von der Stadt Córdoba als auch der AECID betrieben wird (Centro Cultural de España en Córdoba 2016: 4 ff.). Im Jahresbericht 2015 wird darauf Bezug genommen, dass das CCEC 2012 einen Paradigmenwechsel durchführen musste, und verstärkt Projektgelder in die Präsentation spanischer und weniger in lokale Künstler investieren sollte (Centro Cultural de España en Córdoba 2015: 19). Dies hat sich ab 2015 offensichtlich geändert. Zu den herausragenden Projekten, die das CCEC im Internet betreibt, gehören das Internetradio Eterogenia und das Netz Anilla Cultural Latinoamérica-Europa, die beide die Verbindung zwischen Spanien und Argentinien betonen. Daneben wird mit dem CCEBA durch das Projekt españoles por acá zusammengearbeitet und es hat sich zur besseren Koordination der Kulturinstitute der AECID im südlichen Südamerika ein regionaler Zusammenschluss der Kulturinstitute namens CCE Cono Sur gebildet. Aufgrund des generell starken Kulturangebots der Stadt wird sich in diesem Zusammenhang auf die Förderung aufstrebender Künstler und Kollektive sowie generell unabhängiger Kulturschaffender konzentriert, die noch keinen Zugang zu einem größeren Publikum haben. In Verbindung hierzu werden auch Praktika für Studierende lokaler und internationaler Universitäten angeboten. Somit wird, übergehend zum zweiten Tätigkeitsschwerpunkt des CCEC, generell die Kooperation mit lokalen Akteuren im Kultur-, Bildungs- und Wissenschaftsbereich gesucht, wobei auf institutionelle lokale Strukturen zurückgegriffen wird. In diesem Zusammenhang sind vor allem die Dirección de Cooperación Internacional des Wissenschaftsund Technologieministeriums der Provinz Córdoba sowie das Red Córdoba de Cooperación zu nennen, das als Kooperations- und Vernetzungsplattform für lokale Akteure in diesem Bereich fungiert. Im städtischen Kontext hat auch das Rathaus Córdoba mit der Subdirección de Desarrollo y Cooperación Internacional einen Anlaufpunkt für verstärkte Kooperation mit internationalen Akteuren geschaffen. Als Projekte, die in Zusammenarbeit mit lokalen Akteuren durchgeführt werden, wären beispielsweise das Projekt Chaco Ra’angá, das Festival Sumar Córdoba und der Espacio Suelta de Globos zu nennen (Centro Cultural de España en Córdoba 2016: 15 f). Wie in Buenos Aires hat sich in Córdoba ein EUNIC-Zusammenschluss gebildet, dessen Präsidentschaft das CCEC ab Mitte 2016 einnahm. Als wichtigstes gemeinsames Event von EUNIC in der Stadt gilt das Festival Internacional de Literatura, das europäische und iberoamerikanische Autoren präsentiert. Im Bericht des CCEC für das Jahr 2017 wird zudem zum ersten Mal von einer verstärkten Zusammenarbeit mit dem EUNIC-Cluster in Buenos Aires berichtet. Diesbezüglich soll sich

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vor allem auf gemeinsame Aktionen zum Thema Migration konzentriert werden (Centro Cultural de España en Córdoba 2017: 8). Der dritte Tätigkeitsschwerpunkt des Instituts, Kultur und Entwicklung, manifestiert sich neben der Bildungsarbeit im Kulturbereich im Rahmen des Programms ACERCA, das sich vor allem mit der Förderung von Kulturmanagern befasst, sowie in der Erhaltung des Kulturerbes der Stadt Córdoba, das das CCEC als vernachlässigt ansieht (Centro Cultural de España en Córdoba 2016: 16). Daneben wird sich auf ein junges Publikum konzentriert, das keinen optimalen Zugang zu Kultur hat sowie in Veranstaltungen aktuelle Themen wie Menschen- und Bürgerrechte und die Rechte der LGBT-Gemeinde und Frauenrechte behandelt (Centro Cultural de España en Córdoba 2017: 15). Ähnlich wie im Fall des CCEBA ist bezüglich der finanziellen Zuwendungen von Seiten der AECID ein starker Einbruch festzustellen. Während diese 2010 noch bei 306.250 Euro lagen, fielen sie bis 2013 gar auf 160.000 Euro und konnten sich ab dem Jahr 2014 mit einem leichten Anstieg auf 175.000 Euro erst wieder leicht stabilisieren. 2015, dem letzten Jahr mit Zahlen zu den AECID-Zuwendungen, fiel der Zuschuss jedoch erneut auf 150.000 Euro (http://cooperacionencifras.exteriores. gob.es/es-es/paises/Paginas/detalledepais.aspx?idP=12). Was die Verteilung der Ausgaben angeht, wurde ein Großteil in die beiden Tätigkeitsbereiche Verbreitung spanischer Kultur und die kulturelle Kooperation investiert, während der Bereich Kultur und Entwicklung lange Zeit keine Priorität darstellte. Dies änderte sich allerdings mit dem Jahr 2017, in dem letzterer Schwerpunkt mit 30,12 Prozent der Ausgaben deutlich zulegen konnte.9

6.1.2.4 Das Centro Cultural Parque de España in Rosario Das dritte Kulturzentrum im Bunde, das Centro Cultural Parque de España (CCPE) in der drittgrößten argentinischen Stadt Rosario, wurde 1992 im Zuge der Feierlichkeiten zum 500. Jahrestag der (Wieder-)Entdeckung des amerikanischen Kontinents durch Christoph Columbus eingeweiht, 1993 offiziell eröffnet und bis 2001 zunächst ausschließlich von der Stadt Rosario betrieben. Die Initiative zu seiner Gründung hat bereits seinen Ursprung in den ausgehenden 1970er Jahren und ging von Nachkommen spanischer Einwanderer aus, die in der Federación de Asociaciones Españolas 9 Ausgabenverteilung

für die Jahre 2015–2017: Verbreitung spanischer Kultur 2015: 45 % des Haushaltes; 2016: 37 Prozent; 2017: 42 Prozent Kooperation: 41 Prozent des Haushaltes 2015; 2016: 47 Prozent; 2017 27,8 Prozent Kultur und Entwicklung 9 Prozent des Haushaltes in 2015; 2016: 11 Prozent; 2017: 30,12 Prozent

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de la Provincia de Santa Fé organisiert waren und die in Verbindung mit dem in der Stadt ansässigen spanischen Konsulat und seinem Kanzler Gerardo Hernández Illanes den kulturellen Wurzeln eines großen Anteils der Bevölkerung Rosarios ein Denkmal setzen wollten (Robles 2014: 262). In der Folge spendete die Stadt Rosario das Grundstück für das Kulturzentrum, das wiederum mit Geldern der spanischen Regierung gebaut und somit zu einer der größten Investitionen der spanischen AKP im Ausland wurde. 2001 ging das CCPE, wie im damaligen zum ersten Mal veröffentlichten Plan Director de la Cooperación Española der AECI vorgesehen, in die geteilte Verantwortung der AECI und der Stadt Rosario über, sodass das Kulturzentrum seitdem von beiden Seiten in enger Kooperation im rechtlichen Rahmen einer Stiftung betrieben wird und bis in die Gegenwart den Status eines assoziierten Kulturzentrums der AECID hat (Centro Cultural Parque de España 2015: 3). Dies hat für die konkrete Finanzierung des Zentrums zur Folge, dass die AECID die Kulturarbeit mit seinen Mitteln finanziert, das Personal sowie die aufwändige Instandhaltung des Komplexes jedoch von der Stadt Rosario bezahlt werden (Interview D). Mit der Federación de Asociaciones Españolas de la Provincia de Santa Fe, die 1969 gegründet wurde und zusammen mit dem Konsulat den ursprünglichen Anstoß für das Projekt gegeben hatte, ist ein dritter Partner hinzugekommen. Aus diesem Grund liegt ein weiterer Schwerpunkt der Arbeit des Kulturzentrums darauf, die Kultur der Herkunftsregionen der verschiedenen Einwanderergruppen in Rosario und der Provinz Santa Fe mittels Veranstaltungen und Ausstellungen zu repräsentieren (Romero/Cosgaya 2002: 89). Daneben gab das Institut von 2007 bis 2013 eine eigene Kunstzeitschrift namens Transatlántico heraus, die alle drei Monate erschien. Nicht nur dadurch konnte es sich von anderen Kultureinrichtungen abheben, die Ausstrahlung des Kulturzentrums ging so weit, dass es den Preis Hugo Parpagnoli für die beste Kultureinrichtung Argentiniens bekam. Dies liegt u. a. auch an der guten Lage des Zentrums am Ufer des für die Stadt so bedeutenden Río Paraná in der sog. franja joven, in dem neben dem CCPE das Centro de Expresiones Contemporáneas, der Galpón de la Juventud und die Escuela de Artes Urbanas angesiedelt sind, und an der guten Ausstattung des Instituts mit einem Theater mit 518 Sitzen, einem Konferenzsaal, drei Ausstellungsräumen und einer Videothek in Räumlichkeiten, die vom Architekten Horacio Quiroga entworfen wurden. Daneben verfügt das CCPE über ein 2012 eingeweihtes Amphitheater, das zusammen mit der Kulturabteilung der Stadt Rosario betrieben wird. 2013 beging das Institut sein 20-jähriges Jubiläum mit dem Programm Un país en una ciudad, das den 20-jährigen Austausch zwischen Spanien und Argentinien/Rosario sowie zwischen spanischen und argentinischen Kulturschaffenden verdeutlichen sollte. In diesem Rahmen wurden verschiedene Veranstaltungsreihen abgehalten (Secretaría de Cultura y Educación/Municipalidad de Rosario 2014:

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66 f.). Dieses Programm wurde mit dem Projekt España en Rosario, das ab 2015 durchgeführt wurde, gewissermaßen fortgesetzt. In seiner Arbeit orientierte sich das Institut bis 2016 zum einen an den Vorgaben des Plan Anual Estratégico 2006-2008 der AECID und seit 2017 an dem Plan Director de la Cooperación Española der AECID sowie dem jährlich erscheinenden Strategieplan der Stadt Rosario. Die drei Tätigkeitsschwerpunkte des Kulturzentrums sind, ebenso wie die des CCEBA und des CCEC, die Verbreitung der spanischen Kultur, die kulturelle Kooperation sowie die Arbeit im Rahmen des Komplexes Kultur und Entwicklung. Im ersten Schwerpunkt, der Verbreitung der spanischen Kultur, wird sich an den Richtlinien der DRCC der AECID orientiert. In diesem Zusammenhang kommt es zu einer intensiven Zusammenarbeit mit dem angrenzenden Colegio Internacional Parque de España, das zudem Teil der Stiftung ist, die das Kulturzentrum betreibt. Sowohl in den eigenen Kulturveranstaltungen wie mittels des angesprochenen Projekts España en Rosario als auch durch die Präsenz spanischer Kulturschaffender auf lokalen Festivals wird versucht, die Vielfalt des spanischen kulturellen Schaffens bekannt zu machen (Centro Cultural Parque de España 2016: 16). Gerade im Jahr 2016, in dem der 400. Todestag des Schriftstellers Miguel de Cervantes erinnert wurde, wurde besonderer Nachdruck auf den Tätigkeitsbereich der Verbreitung spanischer kultureller Erzeugnisse gelegt. Hier wurde nicht nur mit dem Colegio Internacional Parque de España zusammengearbeitet, mit dem das didaktische Konzert der Gruppe Ficta La música en tiempos de Cervantes veranstaltet wurde, sondern auch mit den regional ansässigen spanischen Vereinigungen. So wurde z. B. die Schau Miguel-En-Cervantes, El Retablo de las Maravillas sowohl im CCPE ausgestellt als auch in verschiedenen Städten der Region sowie des Landesinneren Argentiniens gezeigt (Centro Cultural Parque de España 2017: 3). Daneben fungiert das CCPE zudem in vereinzelten Projekten selber als Kulturproduzent. Hier wäre beispielsweise die Schau Paraná Ra´anga. Biografia d’un riu zu nennen, die 2012 in der paraguayanischen Hauptstadt Asunción eingeweiht wurde und u. a. 2014 auch in dem Casa América Catalunya in Barcelona ausgestellt wurde. In der kulturellen Kooperation wird sich an der Vorgabe des Plan Director de Cooperación Española 2013–2016 orientiert, der die Verstärkung des kulturellen Netzwerkes für besseren Austausch und Kooperation anmahnt. Hier kommt dem CCPE vor allem sein Charakter als sowohl von der Stadt Rosario sowie der AECID betriebenes Kulturzentrum zugute, wodurch das CCPE sehr viel stärker an lokalen Kooperationen interessiert ist, als wenn es ein lediglich vom spanischen Staat betriebenes Kulturzentrum wäre. In diesem Rahmen ist es im Red de Centros Culturales de la Municipalidad de Rosario und im 2012 geschaffenen Red de Centros

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Culturales Sustentables organisiert (Centro Cultural Parque de España 2015: 17). Zu einem wichtigen Kooperationspartner in diesem Bereich hat sich die Fundación Instituto Internacional de la Lengua Española entwickelt, die in Folge des 2004 in Rosario angehaltenen III. Congreso Internacional de la Lengua Española von der Provinz Santa Fe, der Stadt Rosario, der Universidad Nacional de Rosario sowie der Handelskammer Rosario gegründet wurde. Daneben wird zudem mit kulturellen Repräsentanzen anderer Länder zusammengearbeitet. Zwar gibt es in Rosario anders als in Buenos Aires und Córdoba keinen EUNIC-Verbund, jedoch wird in den Jahresberichten wie auch auf Nachfrage die Kooperation mit dem British Council, der Botschaft der USA, der Botschaft Portugals, der armenischen Gemeinschaft Rosarios und verschiedenen privaten englischen, nordamerikanischen und italienischen Kulturvereinen hervorgehoben. Im Komplex Kultur und Entwicklung wird sich vor allem auf die Weiterbildung von Kulturschaffenden und Kulturmanagern, u. a. im Rahmen des Programms ACERCA, konzentriert. Daneben werden jedoch auch Projekte verwirklicht, die sich vor allem an Kinder und Jugendliche richten. Wie die Kulturzentren in Buenos Aires und Córdoba musste das CCPE mit der Wirtschafts- und Finanzkrise ebenfalls eine erhebliche Verringerung seines Haushalts verkraften. So wurde z. B. im Jahresplan 2016 die daraus resultierende Verringerung des Personals beklagt, was zudem dazu führe, dass dadurch erheblicher Arbeitsdruck auf die Beschäftigten besteht, da für jeden Bereich nur eine Person ohne Möglichkeit auf Ersatz (z. B. im Krankheitsfall) zuständig sei (Centro Cultural Parque de España 2016: 8). Zudem wurde erwähnt, dass die AECID eine Investition in die technischen Mittel des CCPE zugesagt hatte, diese jedoch darauf wieder zurückzog (Ebenda: 11). Aus den Jahresplänen lässt sich eine klare Priorisierung des Zweiges der kulturellen Kooperation herauslesen. Für das Jahr 2015 wurden sogar 70,61 Prozent der gesamten Projektmittel für die Kulturkooperation verausgabt. Es lässt sich somit der grundsätzliche Charakter des Institutes herauslesen, der in einer Mischform einer spanischen auswärtigen und einer lokalen in Rosario verwurzelten Kulturinstitution besteht. Im Jahr 2016 sank der Anteil für kulturelle Kooperation u. a. aufgrund der Tätigkeiten bezüglich des Año Cervantes zugunsten des Zweiges der Kulturpromotion auf 40 Prozent ab. Der Bereich Kultur und Entwicklung spielt bezüglich der Ausgaben des Institutes eine klar den anderen beiden Tätigkeitsbereichen untergeordnete Rolle.

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Deutsche AKA in Argentinien

6.2.1

Eine kurze Darstellung der Entwicklung der deutschen AKA in Argentinien von den Anfängen bis in die Gegenwart

Bis heute entfalten sich die kulturellen und wissenschaftlichen Beziehungen zwischen Deutschland und Argentinien auf den unterschiedlichsten Ebenen. Vor diesem Hintergrund soll hier ein Schwerpunkt auf die AKA der BRD in Argentinien gelegt werden, also auf die vom deutschen Staat zielgerichtet initiierten bzw. unterhaltenen Kulturkontakte. Darunter fallen die kulturelle Programm- und Spracharbeit, die Arbeit deutscher Wissenschafts- und Bildungsinstitutionen inklusive des Auslandsschulwesens sowie die Auswärtige Öffentlichkeitsarbeit.10 Die bilateralen Beziehungen zwischen Deutschland und Argentinien sowie die außenkulturpolitische Tätigkeit Deutschlands in Argentinien haben mit der Zeit Veränderungen durchlaufen, die oftmals vom größeren internationalen Kontext sowie der allgemeinen außenpolitischen Ausrichtung beeinflusst wurden. Die Anfänge des Wissenschaftsaustausches gehen bis in die argentinische Präsidentschaft von Domingo F. Sarmiento (Präsident von 1868 bis 1874) zurück, als deutsche Naturwissenschaftler und Einwanderer im Sinne einer Modernisierungsstrategie gezielt angeworben wurden (Werz 2010a: 184) und Deutschland als ein Vorbild für den Aufbau von Militär- und Bildungswesen galt, was schließlich auf diesen Gebieten zu einer engen Kooperation führte. Im Jahr 1857 war ein Freundschafts-, Handels- und Schifffahrtsvertrag zwischen Preußen und der Argentinischen Konföderation geschlossen worden, zu der allerdings zu diesem Zeitpunkt noch nicht Buenos Aires gehörte. In letzterer Stadt wurde zuvor bereits der Club Alemán gegründet, der im Jahr 2005 sein 150-jähriges Bestehen feierte und damit nach der 1843 gegründeten Deutschen Evangelischen Kirchengemeinde, ebenfalls in Buenos Aires ansässig, die älteste noch bestehende deutsche Vereinigung in Argentinien ist. Bis in die Gegenwart fungiert der Deutsche Klub als Veranstaltungsort für den deutsch-argentinischen Kulturaustausch wie z. B. des einmal monatlich stattfindenden deutschen Filmabends des GI. Die intensiven Beziehungen zwischen Deutschland und Argentinien sind vor allem durch die starke deutsche Einwanderung seit Beginn des Ersten Weltkriegs im Jahr 1914 bis in die 1950er Jahre geprägt. Die Gründe für die Einwanderung variierten zwischen wirtschaftlichen Nöten, politischer Verfolgung und, im Falle 10 Umfangreiche Beiträge zu den deutsch-argentinischen Beziehungen finden sich u. a. in Birle (2010).

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der ausgewanderten Juden, der Flucht vor dem Holocaust11 (Saint Sauveur-Henn 2010: 26 ff.). Argentinien nahm somit eine Sonderstellung in den auswärtigen Beziehungen Deutschlands ein (Maihold 2010a: 7). Aus diesem Grund urteilt Werz: „In der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts war Argentinien das wichtigste Land für die deutsche Außen- und Wirtschaftspolitik in Lateinamerika“ (Werz 2010b: 185). Die bereits 1916 gegründete Deutsch-Argentinische Handelskammer (Cámara de Industria y Comercio Argentino-Alemana) spielte in diesem Rahmen eine nicht zu unterschätzende Rolle für die bilateralen Wirtschaftsbeziehungen. Auch die mehreren hundert deutschen Wissenschaftler, die sich u. a. im 1897 geschaffenen „Deutschen Wissenschaftlichen Verein“ organisierten und einen entscheidenden Anstoß für den Wissenschaftsaustausch lieferten, sind hier zu nennen (Carreras 2010: 163).12 Diese Umstände wirkten sich auch auf die AKA Deutschlands in dem Land aus. Generell ist vorweg zu nehmen, dass sich eine AKA in Lateinamerika und speziell in Argentinien durch die traditionell guten Beziehungen, die zahlreichen Auslandsdeutschen und deren Nachfahren sowie das Vorhandensein von bereits in der Pflege deutscher Kultur tätiger privater Akteure einfacher entwickeln konnte, als in den meisten anderen Weltregionen (Werz 2006: 107). Dadurch wurde das Land für Deutschland zu einem „natürlichen Partner“ in der Kulturpolitik (Maihold 2010a: 7). In Argentinien entstanden so von deutschen Einwanderern geprägte kulturelle und religiöse Gemeinschaften, deutsch-argentinische Vereinigungen, Theatergruppen, der angesprochene wissenschaftliche Verein, deutsche Schulen (die erste deutsche Schule wurde 1897 gegründet) sowie deutschsprachige Zeitungen wie die 1882 gegründete sozialistische Zeitung „Vorwärts“ oder die „Deutsche La Plata Zeitung“ (deutsch-national, vaterländisch) und das nach wie vor als Wochenzeitung bestehende „Argentinische Tageblatt“ (liberal, demokratisch), die sich ideologisch lange Zeit frontal gegenüberstanden. Es erhielten sich somit zahlreiche deutsche kulturelle Traditionen (Saint Sauveur-Henn 2010: 46 ff.). Diese werden gegenwärtig noch von

11 Gemessen an seiner Bevölkerungszahl war Argentinien nach Palästina das Land, das am meisten aus Nazi- Deutschland geflüchtete Juden aufnahm (Werz 2010b: 184). Für die Zeit zwischen 1933 und 1939 wird von zwischen 30.000 und 40.000 jüdischen Einwanderern aus Deutschland ausgegangen (Meding 2005: 95). An der Universidad Nacional San Martín ist mit dem Centro de Documentación de la Inmigración de Habla Alemana en la Argentina/ Dokumentationszentrum der deutschsprachigen Immigration nach Argentinien gar ein Forschungszentrum zur deutschen Immigration nach Argentinien angesiedelt. Die Internetseite des Zentrums ist http://centrodiha.org/de/startseite/. 12 Eine umfangreiche Aufzählung des deutschen Vereinswesens in Argentinien zu jener Zeit lässt sich in Carreras (2011: 23) finden.

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ca. 270 deutschen Vereinigungen vertreten, die sich unter dem Dach der Federación de Asociaciones Argentino-Germanas (FAAG) zusammengeschlossen haben. Das historische kulturdiplomatische Beispiel von Alexander von Humboldt hat für den deutsch-argentinischen Wissenschaftsaustausch eine nicht zu unterschätzende Vorbildwirkung, die bis in die heutige Zeit nachwirkt und thematisiert wird. Von Humboldt kam auf seinen Forschungstouren zwar nicht nach Argentinien, stellt jedoch ein in ganz Lateinamerika verbreitetes Vorbild für einen intensiven Wissenschafts- und Kulturkontakt dar, was auch für seinen Schüler Hermann Burmeister gilt, der im Gegensatz zu von Humboldt umfangreiche Studien in Argentinien durchführte und die argentinischen Naturwissenschaften nachhaltig beeinflusste (Meding 2005: 94). So entstanden, basierend auf persönlichen Kontakten und der allmählichen Entwicklung von Netzwerken, nachhaltige Strukturen, durch die ein fruchtbarer Kultur- und Wissenschaftsaustausch gewährleistet werden konnte. Ein Beispiel hierfür war die 1922 in Buenos Aires gegründete Institución Cultural Argentino-Germana, die vor allem von Personen des akademischen Lebens getragen wurde. Die Gründung war auch ein Resultat des starken Konkurrenzkampfs mit Frankreich um kulturellen Einfluss am Río de la Plata. Dennoch war der Einfluss der Institution im Vergleich zur französischen u. a. aufgrund der deutlich geringeren finanziellen Mittel und der mangelnden Unterstützung durch die deutsche Botschaft weniger ausgeprägt (Buchbinder 2014: 351 ff.) Nachdem bereits 1931 eine erste Ortsgruppe der NSDAP in Argentinien entstand, hatte die Machtergreifung Hitlers 1933 auch dort schwerwiegende Folgen für die deutschstämmige Bevölkerung. So wurden jüdische Mitarbeiter aus deutschen Unternehmen entlassen und in zahlreichen deutschen Schulen gar der Hitlergruß eingeführt. Die deutsche Gemeinde wurde in der Folge in zwei unversöhnliche Lager gespalten, die jeweils ihre eigenen Zeitungen, Schulen, Theater oder Seniorenheime hatten. Diese Entwicklung sollte noch bis lange nach Kriegsende nachwirken (Schopflocher 2013: 7 f.). Nachdem die argentinische politische Führung zuvor durchaus Sympathie für das Naziregime gezeigt hatte, erklärte Argentinien, nachdem ihm von den USA der Ausschluss aus den Vereinten Nationen angedroht wurde, kurz vor Ende des 2. Weltkrieges am 27.03.1945 Nazi-Deutschland den Krieg und verpflichtete sich gegenüber den Achsenmächten, alle im Land befindlichen und zum deutschen Staat gehörenden Besitztümer und Güter zu konfiszieren (Paulus 2010: 100). Der Rückgabeprozess zog sich bis in die 1960er Jahre hin und belastete die zwischenstaatlichen Beziehungen (Ebenda: 105). Dies bedeutete jedoch nicht, dass nicht zuvor bereits in den 1950er Jahren eine systematische westdeutsche AKA in Argentinien durchgeführt wurde, die auch von

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der nach wie vor bestehenden stetigen deutschen Einwanderung beeinflusst wurde. So wanderten während der ersten Präsidentschaft Juan Domingo Peróns (1946– 1955) 30.000 bis 40.000 Deutsche ein (Meding 2005: 96).13 Mit der Wiederaufnahme der diplomatischen Beziehungen 1951 und der Eröffnung einer Botschaft der BRD in Buenos Aires 1952 wurde der erste Grundstein für eine von der Bundesregierung gezielt geförderte AKA in Argentinien gelegt, als der damalige BRD-Botschafter Hermann Terdenge nach Gesprächen mit dem argentinischen Präsidenten Perón über die beidseitigen Kulturbeziehungen in der Kulturabteilung des Auswärtigen Amts vorstellig wurde. 1953 wurden so auch erstmals finanziell bezuschusste Deutschkurse der Institución Cultural Argentino-Germana angeboten. Neben dieser langen eher politisch rechts gerichteten Institution engagierte sich auch das 1951 gegründete Comité Argentino de Intercambio Cultural con los Países de Habla Alemana auf jenem Gebiet (Werz 2010b: 190). Der von DAAD und AHS geförderte akademische Austausch mit Argentinien begann ebenfalls bereits zu dieser Zeit, sodass zu Beginn der 1960er Jahre mehr als doppelt so viele Humboldt-Stipendien für den westdeutsch-argentinischen Wissenschaftsaustausch vergeben wurden, als dies mit dem großen Nachbarn Brasilien der Fall war (Werz 2011: 90). Ein weiterer Schwerpunkt lag auf der Förderung der in Argentinien tätigen evangelischen und katholischen Missionen im Schul- und Krankenpflegewesen. Nach dem Staatsbesuch von Bundespräsident Heinrich Lübke im Jahr 1964 wurde zudem ein Professorenaustauschprogramm initiiert. 1967 fusionierten in Buenos Aires das Centro Cultural Argentino-Alemana und das neu gegründete GI, es folgten Eröffnungen von Zweigstellen in Mendoza, Córdoba und San Juan. Generell wurden alle in Südamerika tätigen Institute in den 1950er und 1960er Jahren gegründet, seitdem kamen keine neuen mehr hinzu. Die Botschaft der BRD betätigte sich in dieser Zeit vor allem in der Förderung deutscher Musik durch Kulturveranstaltungen (Werz 2010b: 190 ff.). Ein Schwerpunkt der westdeutschen Außenpolitik in Argentinien war ähnlich wie im ganzen lateinamerikanischen Raum in dieser Zeit die Deutschlandpolitik bzw. das Engagement dafür, dass der von den deutschen Diplomaten als „Sowjetische Besatzungszone“ (SBZ) bezeichnete Teil Deutschlands dort außenpolitisch keinen Fuß fassen konnte. Abgesehen davon wurde aufgrund der chronischen politischen Instabilität Argentiniens eine längerfristige Planung der bilateralen Beziehungen deutlich erschwert (Paulus 2010: 108 f.).

13 Darunter fanden sich 50 bis 100 international gesuchte deutsche Kriegsverbrecher wie Adolf Eichmann, Josef Mengele oder Josef Schwammberger (Meding 2005: 96).

6.2 Deutsche AKA in Argentinien

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Besonders im Rahmen des Konzepts des „Auslandsdeutschtums“ und seiner Pflege spielten der lateinamerikanische Raum und Argentinien lange Zeit eine herausragende Rolle für die deutsche AKP. Dies war sowohl vor dem 2. Weltkrieg als auch danach im Rahmen des „Neustarts“ nach der Kriegsniederlage der Fall. Barbian urteilt, die westdeutsche AKP käme „gar nicht umhin, sich aktiv mit dem Thema „Auslandsdeutschtum“ auseinanderzusetzen, vor allem auch, weil dort die „Auslandsdeutschen“ gleichsam automatisch mit der Bundesrepublik identifiziert wurden. Deutsche Institutionen, wie Schulen oder andere Kultureinrichtungen, wurden bald wieder als Kooperationspartner etabliert“ (Barbian 2013: 539). Hierbei kam insbesondere dem 1955 wiedergegründeten VDA und dem ifa eine tragende Rolle zu. Die Auslandsdeutschen wurden als „Mittler“ des Dialogs zwischen den lateinamerikanischen Ländern und der BRD gesehen, was allerdings aufgrund von gelegentlich veralteten Deutschlandbildern der „Diaspora“ nicht immer frei von Konflikt war (Barbian 2013: 540 f.). Mit den konzeptionellen Veränderungen der 1970er Jahre verlor das Auslandsdeutschtum verstärkt an Bedeutung. In der argentinischen Wahrnehmung der Kultur der BRD war und ist vor allem das Wirken des GI mit seinen Instituten in Buenos Aires und Córdoba wichtig. Zuletzt besonders deutlich wurde dies im Jahr 2017, als das GI in beiden Städten sein fünfzigjähriges Bestehen feierte. Zeit seines Bestehens versucht das GI in Argentinien nach eigenen Angaben, sich weniger in der Präsentation und Vermittlung der klassischen und bekannten deutschen Kultur zu betätigen, sondern das argentinische Publikum vor allem mit innovativen und experimentellen Nachwuchskünstlern bekannt zu machen (Goethe-Institut 2017c: 4). Einen besonderen Protagonismus im Kulturleben der argentinischen Hauptstadt erlangte das GI durch die Eröffnung des institutseigenen Auditoriums im Jahr 1974, was u. a. dazu führte, dass sich das GI zu einem der „Epizentren des experimentellen Kinos bzw. des Undergroundfilms in Argentinien“ (Goethe Institut 2017: 4) entwickelte. Besonderen Ausschlag auf die lokale Kulturszene gab diese Ausrichtung in der Militärdiktatur von 1976–1983, in dem sich das GI zu einem kulturellen Freiraum inmitten der staatlichen Repression entwickelte. Dies hatte mit der zumindest begrenzten diplomatischen Immunität des Instituts zu tun, die eine künstlerische Freiheit ermöglichte, die im damaligen Argentinien sonst an kaum einem anderen Ort zu finden war. Auch in der Universitätsstadt Córdoba stellte das GI nicht nur für kulturinteressierte Studierende, sondern auch für Kulturschaffende einen geschützten Raum dar (Kage 2010: 292). Anlässlich des Jubiläums seiner Präsenz in Argentinien lud das GI argentinische Kulturschaffende und vereinzelt deutsche Künstler wie den Schriftsteller Uwe Timm dazu ein, sich in Videoform oder schriftlich über ihre Beziehung zum GI an den Standorten in Argentinien zu äußern. Aus diesen Zeugnissen geht hervor, dass

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das GI nicht nur während der Diktatur sondern auch danach und insbesondere in konfliktiven Zeiten wie der schweren Krise im Jahr 2001 als Zufluchtsort sowie als Notanker für das Aufrechterhalten eines kulturellen Austausches galt, der durch die äußeren Umstände deutlich erschwert wurde.14 So wurde z. B. mitten in der Diktatur im Jahr 1979 durch die Filmemacherin des Experimentalkinos Marie-Louise Alemann die Grupo Cine Experimental Argentino im Institut gegründet, die als wichtiger Reflektions- und Rezeptionsort des argentinischen und deutschen Films galt. Andere Künstler konnten die Bühne des Instituts für ihre ersten Ausstellungen und Konzerte nutzen (Friera in Pagina 12 vom 20.05.2017). Obwohl das GI als Zufluchtsort für Kritiker des argentinischen Militärregimes galt, kam es am 24.10.1978 zu einem Abkommen über kulturelle Zusammenarbeit zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Regierung der Argentinischen Republik (Bundesrepublik Deutschland/Republik Argentinien (1978): 1274 ff.). Bereits knapp zehn Jahre zuvor am 31.03.1969 trat ein Rahmenabkommen über die Zusammenarbeit in der wissenschaftlichen Forschung und technologischen Entwicklung zwischen beiden Ländern in Kraft, das bis in die Gegenwart den Leitfaden für den deutsch-argentinischen Wissenschaftsaustausch stellt und sich u. a. durch im Vertrag festgelegte gemischte Kommissionssitzungen manifestiert, die einmal jährlich abwechselnd in Deutschland und Argentinien stattfinden (Interview B). Diese beiden Abkommen stellen somit weitgehend den Rahmen für die AKA der BRD in Argentinien dar. In den 1980er Jahren spielte das GI im Rahmen der Ausweitung der Sprachförderung eine wichtige Rolle. Dies wurde dadurch bedingt, dass Deutsch Pflichtoder Wahlpflichtfach in vielen Schulen war. Wie Kaitinnis in ihrer Dissertation zur Arbeit der argentinischen und chilenischen GI in den dortigen Transformationsprozessen beschreibt, kam den westdeutschen Kulturinstituten zudem im Rahmen der externen Demokratieförderung eine Schlüsselrolle zu. So engagierten sich diese in der Bildungsförderung von Kindern, Jugendlichen und Erwachsenen, vor allem was die kulturelle Teilhabe und Vielfalt anbelangte, in der politischen Bildungsarbeit, u. a. bezüglich der Herausforderungen im Zuge des Demokratisierungsprozesses sowie der Förderung von unabhängigen Medienkanälen. Dies geschah oftmals in Kooperation mit lokalen Akteuren auf Regierungsebene und auf der Ebene der Zivilgesellschaft (Kaitinnis 2018: 197 f.). Nach der deutschen Wiedervereinigung verlor der lateinamerikanische Raum in der AKP Deutschlands zunehmend zu Gunsten der Öffnung zu den osteuropäischen 14 Während in Argentinien die Intensität des durch das GI geförderten und initiierten Kulturaustausches besonders groß war, liegt der Schwerpunkt der Arbeit in Lateinamerika allerdings auf Brasilien, wo gegenwärtig fünf Zweigstellen betrieben werden. Dies verdeutlicht sich auch dadurch, dass sich das Regionalzentrum des GI in Lateinamerika in São Paulo befindet.

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Staaten an Priorität. Dies galt zum Teil auch für das außenkulturpolitische Wirken Deutschlands in Argentinien, was etwa 1994 in der Schließung der GI in Mendoza und San Juan zum Ausdruck kam (Lüffe 2001: 65). Die Schließung des GI in San Juan bedeutete jedoch keinen Abbruch der Spracharbeit vor Ort, sondern diese wurde mit der Gründung des dortigen Instituto Alemán de San Juan fortgesetzt. Seit 2003 fungiert das Institut als Goethe-Zentrum und ist somit wieder offiziell Teil der deutschen AKA in Argentinien15 . In Mendoza konnte das geschlossene Institut mit der Unterstützung der dort ansässigen und bereits seit 1949 bestehenden Sociedad Goetheana Argentina ebenfalls als Goethe-Zentrum weiterbetrieben werden.16 Gleichzeitig kam es 1994 zur Städtepartnerschaft zwischen den beiden Hauptstädten und global bedeutenden Wissenschafts-, Universitäts- und Verlagsstandorten Berlin und Buenos Aires, die im Jahr 2014 ihr 20jähriges Jubiläum feierte. Somit sind neben nationaler AKA auch Elemente regionaler bzw. kommunaler AKA als wesentliche Elemente des institutionalisierten Kulturaustausches festzustellen. Im Rahmen der Städtepartnerschaft werden sehr unterschiedliche Themen behandelt, die vom nachhaltigen Energiemanagement in öffentlichen Gebäuden (seit 2012) bis zu urbanen Erinnerungskulturen reichen und Vertreter unterschiedlichster Zweige der Kulturindustrie und des Kulturlebens als Protagonisten haben (Abgeordnetenhaus Berlin 2014). Trotz abnehmender Bedeutung der Region Lateinamerika für die Deutsche Außenpolitik wurde 1995 das erste Lateinamerika-Konzept der Bundesregierung vorgestellt.17 Im Rahmen der AKA, die im damaligen Konzept noch von der Wissenschaftlich-technologischen Zusammenarbeit und der Politischen Öffentlichkeitsarbeit abgegrenzt wurde, die jedoch in der Auffassung vorliegender Arbeit Elemente von AKA darstellen, wurden die begrenzten finanziellen Mittel betont. Allerdings wurde als Maxime ausgegeben, für eine Wahrung der bestehenden Präsenz zu sorgen.18 Aus diesem Grund sollte auch die deutsche Wirtschaft als Förderer in Betracht gezogen werden, die in den vorherigen Jahren ihre Präsenz in der Region 15 Informationen

einsehbar unter http://www.gzsanjuan.com.ar/index.php einsehbar unter http://goetheana.com.ar/ 17 Wie Werz allerdings in einem Referat beim Treffen der Lateinamerika-Forscher mit dem Planungsstab des Auswärtigen Amts am 23.04.1996 in Bonn feststellen musste, entfaltete das Konzept selbst bei Lateinamerika-Experten einen eher geringen Bekanntheitsgrad. Bei denjenigen, die sich mit dem Konzept auseinandergesetzt hatten, herrschte der Eindruck einer einseitigen Konzentration auf Wirtschaftsinteressen vor (Werz 1996). 18 Gleiches wurde im 1. Bericht der Bundesregierung zur AKP versprochen. Zur selben Zeit wurde festgestellt, dass Lateinamerika „traditionell den größten Anteil der Mittel für kulturelle Zusammenarbeit mit Ländern der Dritten Welt“ erhält (Deutscher Bundestag, Drucksache 13/3823 (1996): 21). Wie oben erwähnt, nimmt das Auslandsschulwesen hier eine prioritäre Stellung ein. Mit der verstärkten Konzentration auf das Auslandsschulwesen in den Staaten 16 Informationen

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angesichts von Instabilität und Protektionismus sowie der verstärkten Konzentration auf den asiatischen Markt insgesamt abgebaut hatte. Wissenschaftliche und studentische Elitenförderung einerseits sowie die verstärkte Verzahnung mit der Entwicklungspolitik spielten im Lateinamerika-Konzept eine wichtige Rolle. In der Öffentlichkeitsarbeit sollten zudem durch eine verstärkte Förderung der unterschiedlichsten Kommunikationskanäle „Sachverhalte, die dem Deutschland- und Europabild abträglich sind, angesprochen und überwunden werden“ (Deutscher Bundestag, Drucksache 13/1479 (1995): 7 f.). Auch wenn das Konzept selbst bei Experten für die Region zunächst nur in begrenztem Maße wahrgenommen wurde (Werz 1996), kann als Reaktion auf die durch das Lateinamerika-Konzept in Gang gebrachte Diskussion die im IAI am 30.11.1999 stattgefundene Konferenz zu den Auswärtigen Kulturbeziehungen zwischen Deutschland und Lateinamerika interpretiert werden.19 Im Jahr 2000 wurde im Zuge des um die Jahrtausendwende an Fahrt aufnehmenden Internationalisierungsprozesses des deutschen Hochschulwesens ein Informationszentrum des DAAD in Buenos Aires eingerichtet, womit ein wichtiger Schritt in Richtung verstärkter Förderung von argentinischen Studierenden und Forschern, die einen Studien- oder Forschungsaufenthalt in Deutschland absolvieren möchten, gemacht werden konnte. Wichtige Partner des DAAD in Argentinien sind das Bildungsministerium, das Wissenschaftsministerium (2007 gegründet) und der Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), der als bedeutendste Wissenschaftsorganisation Argentiniens gilt und zu den wichtigsten seiner Art in Lateinamerika gehört. Außerdem bestehen mit den Rektorenkonferenzen der öffentlichen und privaten Hochschulen enge Verbindungen. In diesem Rahmen gibt es (Stand 2016) 236 deutsch-argentinische Kooperationsabkommen zwischen deutschen und argentinischen Hochschulen, Tendenz steigend. Darüber hinaus finanziert der DAAD vier Lektorenstellen, die vor allem die Aufgabe haben, zu einer besseren Qualität des Deutschunterrichts beizutragen20 (DAAD 2016: der ehemaligen Sowjetunion in den 1990er Jahren wurde verstärkt auf Ortskräfte gegenüber den kostspieligeren entsandten Lehrkräften gesetzt. Aus diesem Grund wurden in der Region auch Lehrerbildungsinstitute durch das Auswärtige Amt gegründet (Deutscher Bundestag, Drucksache 13/9999 (1998): 11). 19 Der Name des Symposiums lautete in Anspielung auf die Maxime des ehemaligen Bundespräsidenten Theodor Heuss: „Ein „freudiges Geben und Nehmen“? Stand und Perspektiven der Kulturbeziehungen zwischen Deutschland und Lateinamerika“. 20 Die Lektorate befinden sich an der Sprachenhochschule Instituto de Enseñanza Superior en Lenguas Vivas in Buenos Aires, an der Nationaluniversität in Córdoba, an der Nationaluniversität in Tucumán und im Informationszentrum des DAAD in Buenos Aires, in dem die Leiterin selbst als Lektorin agiert.

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4). Derzeit unterhält der DAAD zudem die Lehrstühle Walther Gropius (Fakultät für Architektur, Design und Urbanismus der Universidad Torcuato de Tella) und Walter-Benjamin (Universidad de Buenos Aires, Fakultät für Philosophie und Literatur). Insgesamt konnte der DAAD im Jahr 2017 769 argentinischen Studierenden und Dozenten einen Aufenthalt in Deutschland ermöglichen, die Zahl der vom DAAD geförderten deutschen Studierenden und Dozenten in Argentinien fiel mit 444 Personen hingegen etwas niedriger aus (DAAD 2018: 6). Zusätzlich zu diesem vom DAAD durchgeführten Wissenschafts- und Studentenaustausch wurde 2000 das BMZ-Programm „Länderbezogene Stipendien für Nachwuchswissenschaftler aus fortgeschrittenen Entwicklungsländern“ initiiert, das sich an Ingenieure aus Asien und Lateinamerika richtete und somit auch Argentinien betraf. Zudem wurde Argentinien zu einem der Schwerpunktländer für die „Konzertierte Aktion“ des Hochschulmarketings, die ab 2001 vom Bund, Ländern, den Mittlerorganisationen und der deutschen Wirtschaft durchgeführt wurde (Deutscher Bundestag, Drucksache 16/4024 (2007): 75). Ein wichtiger Schritt für eine bessere Zusammenarbeit zwischen deutscher und argentinischer Wissenschaft und für die Entwicklung argentinischer Bildung und Forschung wurde im Jahr 2007 unternommen, als das Ministerium für Bildung und Wissenschaft in die Ministerien für Wissenschaft, Technologie und Innovation sowie für Bildung und Kultur aufgeteilt wurde. Dadurch sollte u. a. der Stellenwert von Bildung und Forschung für die Entwicklung Argentiniens unterstrichen werden. Durch die Verabschiedung des Ley 26.075 im Jahr 2005 wurde zudem festgelegt, dass die staatlichen Investitionen in Bildung und Forschung auf sechs Prozent des BIP in 2010 angehoben werden sollten. Hierzu gehörten starke Steigerungen des Haushalts des CONICET, was sich zwangsläufig auch auf die deutsch-argentinischen Wissenschaftsbeziehungen auswirkte. Bis Ende 2006 war auch die GTZ in Argentinien vertreten, musste sich allerdings aus dem Land zurückziehen, nachdem festgelegt wurde, dass Argentinien kein Partnerland im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit mehr ist (Werz 2010a: 124). In den 2000er Jahren flossen weitere finanzielle Mittel aus dem für Kulturprojekte des Auswärtigen Amts zur Verfügung stehenden Topf nach Argentinien. Beispielsweise wurden 2004 aus den Projektmitteln des Auswärtigen Amts für Kulturelle Programmarbeit Ausstellungen von deutschen Künstlern in Buenos Aires, die zuvor mit ihren Werken auf der Biennale in São Paulo vertreten waren, mit insgesamt 30.000 Euro unterstützt (Auswärtiges Amt 2005: 26). Außerdem zu nennen wären das 2004 von der Bundeskulturstiftung geförderte Projekt ExArgentina, in

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dem deutsche und argentinische Künstler im gegenseitigen Austausch ökonomische Realitäten künstlerisch verarbeiteten oder die 2007 stattfindende Filmreihe „Historias de vida y melancolia – Filme aus Argentinien“ in Berlin. Anlässlich des 150. Jahrestags des Vertrags zwischen Preußen und Argentinien wurden 2007 auch die Deutschlandwochen in Buenos Aires durchgeführt. In diesem Rahmen wurde u. a. der Obelisk auf der Avenida 9 de Julio in Buenos Aires, der als eines der wichtigsten Wahrzeichen Argentiniens gilt, für drei Wochen in den deutschen und argentinischen Nationalfarben verhüllt. Die Berliner Symphoniker gaben zudem ein Gastspiel, die argentinische Post fertigte eine Sonderbriefmarke an und ein deutsch-argentinisches Strafrechtssymposium wurde abgehalten (Deutscher Bundestag, Drucksache 16/10962 (2008): 25).21 An diese umfangreichen Aktivitäten schloss 2010 das Theaterprogramm Ciudades Paralelas/Parallele Städte an, an dem neben Berlin und Buenos Aires die Stadt Zürich teilnahm, und in dem Künstler öffentliche Räume zu einem Theaterschauplatz machten. In mehreren Veröffentlichungen wird die Arbeit der langjährigen Direktorin des Kulturprogramms des GI in Buenos Aires, Gabriela Massuh, hervorgehoben, die zahlreiche solcher Projekte des kulturellen Austausches initiierte und über zwei Jahrzehnte die Kulturabteilung leitete (u. a. in Meier 2013: 23 f.). Zudem ist das Auswärtige Amt mit seinem seit 1981 laufenden KulturerhaltProgramm in Argentinien aktiv. In diesem Rahmen wurden zahlreiche Projekte durchgeführt, wie z. B. die Restaurierung der Anfang der 1930er Jahre in Deutschland hergestellten Walcker-Orgel der Congregación Israelita in Buenos Aires oder die Digitalisierung der Zeitung „Argentinischer Volksfreund“, die zwischen 1895 und 1960 herausgegeben wurde und sich an wolgadeutsche Einwanderer richtete. 2010 stellte die Bundesregierung ihr neues ressortübergreifendes LateinamerikaKonzept vor. Laut Maihold stellte dieses einen Versuch dar, den jahrelangen „stiefmütterlichen Umgang“ der Bundesregierung mit Lateinamerika zu beenden und den „festgefahrenen“ Beziehungen eine Wendung zu geben (Maihold 2010b: 3 f.). In dem Konzept wurde u. a. erklärt, dass die Bundesregierung die Einrichtung eines von der Stiftungsinitiative der Deutschen Wirtschaft betriebenen Deutsch-Argentinischen Hochschulzentrums unterstützen werde. Außerdem wurde die Unterstützung der Einrichtung des ersten Max-Planck-Forschungszentrums Lateinamerikas in Buenos Aires erklärt (Auswärtiges Amt 2010a: 49), das 2011 als „CONICET-Max-Planck-Partnerinstitut für biomedizinische Forschung in Buenos Aires“ im Wissenschaftspark Polo Científico Tecnológico eröffnet werden konnte. 21 Der Obelisk wurde vom deutschstämmigen Architekten Alberto Prebisch entwickelt und von einem deutschen Firmenkonsortium errichtet.

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Die Bedeutung dieses Schrittes lässt sich zusätzlich dadurch verdeutlichen, dass es weltweit nur ein weiteres Partnerinstitut der Max-Planck-Gesellschaft in Shanghai gibt und somit die Qualität des Forschungsstandorts Argentinien im Bereich der Biomedizin hervorgehoben wurde (Interview B). 2014 folgte die Eröffnung eines Verbindungsbüros der Max-Planck-Gesellschaft in der argentinischen Hauptstadt. Bezüglich der Einrichtung eines Deutsch-Argentinischen Hochschulzentrums (DAHZ) unterzeichnete der damalige Außenminister Guido Westerwelle im März 2010 in Buenos Aires eine Absichtserklärung. Kurz darauf kam es zur offiziellen Gründung. Das DAHZ stellt eine Kooperation zwischen dem DAAD, den argentinischen Ministerien für Wissenschaft und Bildung sowie der Wissenschaftsvereinigung der in Argentinien tätigen deutschen Unternehmen (Asociación Argentino-Alemana de Ciencia y Tecnología) dar. Von letzteren kam auch der entscheidende Anstoß zur Gründung des Hochschulzentrums (DAAD 2010). Ein Vorbild des DAHZ stellt die deutsch-französische Hochschule dar, die seit 1997 besteht und deutsch-französische Studiengänge initiiert sowie finanziert und an der gegenwärtig 186 Universitäten, Fachhochschulen und Grandes Écoles teilnehmen. Das zu gleichen Teilen vom BMBF (bis 2013 kam die Finanzierung vom Auswärtigen Amt) auf der deutschen Seite und den argentinischen Ministerien für Bildung und für Wissenschaft und Innovation sowie der Asociación Argentino-Alemana de Ciencia y Tecnología auf der argentinischen Seite finanzierte Programm betreibt 39 binationale Studien- und Promotionsprogramme mit 112 deutschen und 158 argentinischen Teilnehmern (Zahlen für das Jahr 2015) (DAAD 2016: 11). Einen ähnlichen Ansatz verfolgt das BMBF mit den zwei im Jahr 2017 eingeweihten Maria Sibylla Merian Centres in Lateinamerika, an denen auch argentinische Universitäten als lateinamerikanische Partnereinrichtungen beteiligt sind und deutsche Wissenschaftler zusammen mit lateinamerikanischen Kollegen an sozial- und kulturwissenschaftlichen Themen forschen sollen. So ist die Universidad Nacional de San Martín (Buenos Aires) Partneruniversität des Forschungskollegs Mapping Crisis: Perspectives from Latin America, das an der Universität Guadalajara in Mexiko angesiedelt ist, und das Instituto de Investigaciones en Humanidades y Ciencias Sociales der Universidad Nacional de La Plata ist Partnerinstitut des Forschungskollegs Conviviality in unequal societies: Perspectives from Latin America, das seinen Hauptsitz in São Paulo hat. In La Plata wird zudem das Argentine-German Geodetic Observatory für die Sammlung von Geodaten betrieben, das im Juli 2017 eingeweiht wurde und das als eine gemeinsame Einrichtung von CONICET und dem Bundesamt für Kartographie und Geodäsie fungiert. Es hatte zuvor seinen Standort im chilenischen Concepción, wurde jedoch nach La Plata verlegt, was für die Intensität des deutsch-argentinischen Wissenschaftsaustausches auch im lateinamerikanischen Vergleich spricht.

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Die genannten Entwicklungen sind im Zusammenhang einer Akzentverschiebung in der deutschen Lateinamerika-Politik Richtung einer generellen Verstärkung der wissenschaftlich-technologischen Zusammenarbeit (Maihold 2010b: 13) zu sehen, wie diese bereits im Lateinamerika-Konzept von 2010 vorgesehen wurde. Argentinien kann somit eine Pionierstellung im Rahmen der Umsetzung der Initiative „Außenwissenschaftspolitik“ der Bundesregierung aus dem Jahr 2010 bescheinigt werden, die nicht zuletzt mit der seit Beginn der 2000er Jahre rasch forcierten Internationalisierung der argentinischen Hochschullandschaft in Verbindung steht. Die Ausrichtung der deutschen AKP bezüglich Lateinamerika wird allerdings von Maihold auch kritisiert, da sie im Bereich der Förderung deutscher Sprache und Kultur einen paternalistischen Ansatz und weniger einen wirklichen Austausch verfolgen würde. Insbesondere das Auslandsschulwesen und die PASCH-Partnerschulinitiative der Bundesregierung22 würden klare Prioritäten gegenüber der Kulturarbeit des GI oder weitere Kulturinitiativen darstellen. Er sieht dies als „eine überkommene Sicht der Kulturbeziehungen“ an und bemängelt die „Reduzierung der Kulturzusammenarbeit auf Public Diplomacy“ in Form von Selbstpräsentation (Maihold 2010b: 16). Tatsächlich spielen traditionell die Auslandsschulen eine tragende Rolle der deutschen Auslandskulturarbeit in Lateinamerika. Dies ist auch im Falle Argentiniens so und äußert sich u. a. in den umfangreichen finanziellen Mitteln, die für die Auslandsschulen ausgeben werden. In diesem Zusammenhang ist das deutsch-argentinische Regierungsabkommen über die deutschen Schulen in Argentinien hervorzuheben, das am 21.07.1997 in Kraft trat. Zudem besteht eine Arbeitsgemeinschaft deutscher Schulen in Argentinien (AGDS). 22 Die PASCH-Schulen unterscheiden sich in 16 DSD-Schulen, die von einem Koordinator/Fachberater für Deutsch der ZfA mit Dienstsitz in Buenos Aires betreut werden sowie 14 FIT-Schulen, die vom GI betreut werden. Stand 2018 existieren PASCH-Schulpartnerschaften mit folgenden Schulen: Hindenburg Schule Eldorado, Goethe-Schule Rosario, EPET No. 10 Luis Federico Leloir, Deutsche Schule Lanus Oeste, EPET Nr. 1 UNESCO, Congallo Schule, Deutsche Schule Villa General Belgrano, Colegio Central Universitario „Mariano Moreno“, Deutsche Schule Quilmes, Colegio Hölters, Colegio Mater Ter Admirabbilis, Deutsche Schule Córdoba, Deutsche Schule Gartenstadt, Deutsche Schule Temperley, Instituto Ballester/Deutsche Schule, EET No. 24 Simón de Iriondo, EPET Nr. 3 Polonia, Escuela Provincial de Educación Técnica Nr. 14, Escuela Técnica Alemana Moreno, Goethe-Schule Buenos Aires, Instituto Carlos Culmey – Deutsche Schule Montecarlo, Instituto Cultural Roca – Deutsche Schule Hurlingham, Instituto EPET No. 7, Instituto Gutenberg, Instituto Primo Capraro – Deutsche Schule Bariloche, Johann Gutenberg Schule, Técnica 2 Obisbo Colombres, Pestalozzi-Schule, Schiller Schule Buenos Aires (Nähere Informationen zu jeder PASCH-Partnerschule findet sich auf der Internetseite http://www.pasch-net.de/de/par/spo/ ame/arg.html).

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Deutsche Schulen in Argentinien, die im Gegensatz zu den Sprachdiplomschulen und PASCH-Schulen direkt als institutioneller Teil der deutschen AKP vom Auswärtigen Amt gefördert werden, sind die Goethe-Schule, die Pestalozzi-Schule (beide in Buenos Aires), das Instituto Ballester und die Hölters-Schule (beide in Villa Ballester) sowie die Deutsche Schule Córdoba. Die Goethe-Schule agiert zudem als Regionales Fortbildungszentrum für Lehrkräfte der Deutschen Schulen in Argentinien, Chile und Uruguay. Daneben besteht eine Förderbeziehung mit der Abteilung für Deutsche Sprache im Instituto de Lenguas Vivas in Buenos Aires. In der 2011er Konzeption des Auswärtigen Amts zur AKP wird Argentinien als erfolgreiches Beispiel für eine „schwungvolle“ AKP erwähnt. Hier werden insbesondere die neben den genannten Deutschen Schulen 20 deutschsprachigen Schulen im Land mit etwa 16.000 Schülern23 und das oben angesprochene DAHZ angeführt. Dass Argentinien 2010 Ehrengast auf der Frankfurter Buchmesse war, wurde ebenfalls als Ergebnis dieser Erfolgsgeschichte erwähnt (Auswärtiges Amt 2011a: 7). Mit dem Amtsantritt von Präsident Macri im Dezember 2015 wurde im Gegensatz zu den kirchneristischen Vorgängerregierungen ab 2003 ein Paradigmenwechsel in der Bildungs- und Wissenschaftspolitik vorgenommen. So wurde zwar am Wissenschaftsminister Lino Barañao festgehalten, doch bereits Mitte des Jahres 2016 konnten etwaige Zahlungsausfälle festgestellt werden, die laut DAAD zu einer Prekarisierung des Hochschulsystems führen würden (DAAD 2016: 3). Dennoch kamen 2017 zwei von vier Preisträgern des Georg-Forster-Forschungspreises, der jährlich von der AHS24 vergeben wird, aus Argentinien. Die Preise sind jeweils mit 60.000 Euro dotiert und werden vom BMZ finanziert (ifa.de vom 19.10.2017). Inwieweit sich der angesprochene Paradigmenwechsel auf die Beziehung und den von den beiden Staaten geförderten kulturellen und wissenschaftlichen Austausch auswirken kann, ist ungewiss. Generell war Deutschland ein prioritärer Partner der wirtschaftsliberal ausgerichteten Macri-Regierung, die sich durch eine 23 Nachdem in den Jahren 2012/2013 eine mehrtägige Bund-Länder-Inspektion an deutschen Schulen durchgeführt wurde, wurde der Goethe-Schule in Buenos Aires und der Deutschen Schule in Temperley das Gütesiegel „Exzellente Deutsche Auslandsschule“ verliehen (Bundesrat, Drucksache 59/14 (2014): 103). 24 Die AHS besitzt zwar keine Zweigstelle in Argentinien, verfügt aber über sog. Botschafter, die für die Institution in Argentinien werben und den Kontakt mit den Alumni und den kooperierenden Forschungsinstitutionen pflegen. Daneben werden sog. Geräte-/Sachmittelspenden für die konkrete Forschung von AHS-Alumni über dieses Netzwerk für die argentinische Forschung organisiert. Zudem wurden zwischen den 25. und 27.10. das Humboldt-Kolloquium „Die Zukunft der deutsch-argentinischen Wissenschaftskooperation gestalten – Die Rolle neugiergetriebener Forschung“ in Buenos Aires abgehalten.

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bessere Beziehung mit den westlichen Industriestaaten vor allem verstärkte ausländische Investitionen im Land versprach. Dass die deutsche Regierung dem offen gegenübersteht, hat sich auch an einem Auslandsbesuch von Bundeskanzlerin Angela Merkel im Juni 2017 gezeigt, dem ersten eines deutschen Regierungschefs seit 2002 (Pecoraro in La Nación vom 8. Juni 2017).25 Bezüglich der AKP äußert sich dies konkret u. a. in einer größeren Offenheit und besseren Zusammenarbeit bezüglich der deutschen kulturellen Programmarbeit vor Ort, wie es in Gesprächen bestätigt wurde (Interview A; Interview C). Abschließend wären die Deutschen Kulturgesellschaften zu nennen, die seit Beginn der 2000er Jahre eine wachsende Rolle in der deutschen AKA in Argentinien eingenommen haben. Dies ist im Zusammenhang mit dem Reformprozess zu 25 Auch wenn sie in engerem Sinne nicht als Akteure der deutschen AKP gelten und von der Bundesregierung unabhängig handeln, üben auch die deutschen Parteinahen Stiftungen wesentliche Elemente von AKA aus und sind dabei insbesondere in der argentinischen Hauptstadt aktiv. Die Konrad-Adenauer-Stiftung (KAS) ist bereits seit 1973 in Buenos Aires vertreten und arbeitete zunächst mit der Partido Demócrata Cristiano de Argentina sowie der politischen Mitte des Peronismus zusammen. Des Weiteren erfolgte in Zusammenarbeit mit den Universitäten in Rosario und Córdoba die Vergabe von Stipendien an argentinische Studierende der Politikwissenschaften. Zudem betrieb die Stiftung in Buenos Aires in den 1980er Jahren mit dem Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo Latinoamericano (CIEDLA) und dem Programa Medios de Comunicación y Democracia en Latinoamérica Projekte von überregionaler Bedeutung für Lateinamerika. Während das Medienprojekt für eine Periode nach Lima verlegt wurde und später nach Buenos Aires zurückkehrte, wurde das CIEDLA dauerhaft nach São Paulo verlegt (Werz 2010a: 119 f.). Seit Mitte der 2000er Jahre arbeitet die KAS vor allem mit der Partei Propuesta Repúblicana (PRO) zusammen. Die der SPD nahe stehende Friedrich-Ebert-Stiftung ließ sich 1970 mit einer Zweigstelle in Buenos Aires nieder und ist seitdem bis auf die Ausnahme der Militärdiktatur von 1976 bis 1983, in der sie sich offiziell aus dem Land zurückzog, in einem regen Austausch mit der argentinischen Zivilgesellschaft und Parteienlandschaft. Allerdings verblieben auch in der Diktatur zwei Mitarbeiter zur politischen Arbeit und zur Aufrechterhaltung des Kontakts mit den Gewerkschaften im Land aktiv. Besonders die Förderung der zwischen 1983 und 1989 regierenden Unión Cívica Radical war der FES ein Anliegen. Auch das 1997 zusammen mit der GTZ veranstaltete Forum „Deutsch-argentinische Berufsbildungstage“ muss hier erwähnt werden (Werz 2010a: 120 f.). Laut eigener Darstellung bestehen ihre „langfristigen Ziele […] darin, die Qualität der Demokratie zu erhöhen, zur Entwicklung eines demokratischen Parteien- und Gewerkschaftssystems beizutragen und eine Diskussion über die Entwicklungsagenda des Landes zu fördern“ (Internetseite der FES in Argentinien). Sowohl die FES als auch die KAS geben in Buenos Aires internationale rezipierte Zeitschriften heraus. Dies ist im Fall der KAS Diálogo Político, die seit 2003 herausgegeben wird (ihre Vorgängerin hieß Contribuciones), und im Fall der FES die Nueva Sociedad, die 1972 in Costa Rica gegründet wurde und seit 2005 nach zwischenzeitlicher Zwischenstation in Caracas in Argentinien erscheint.

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sehen, der, wie im Abschnitt 4.2.2.1 angesprochen, zu Beginn der 2000er Jahre im GI vorgenommen wurde. In diesem Zusammenhang wurden einige Aufgaben, die zuvor vom GI wahrgenommen wurden, an in Argentinien tätige Kulturgesellschaften abgegeben. Letztere werden durch das Auswärtige Amt gefördert und basieren auf einer bereits existierenden lokalen Auffangstruktur. Deutsche Kulturgesellschaften in Argentinien, die oftmals als Prüfungszentren des GI fungieren, lassen sich in den Städten Bahia Blanca, Eldorado, Encarnación, La Plata, Resistencia, Rosario, Salta, Santa Fé und Temperley finden.

6.2.2

Die AKA der vor Ort tätigen Kulturinstitute

6.2.2.1 Konzeptionelle Grundlagen für die Arbeit der Goethe-Institute in Argentinien Um die Grundlagen für die Untersuchung der Arbeit der GI in Buenos Aires und Córdoba zu legen, müssen zunächst die politischen Vorgaben betrachtet werden, die für die Arbeit des GI gelten. In diesem Zusammenhang sind vier Dokumente von Belang: Der Rahmenvertrag des GI mit dem Auswärtigen Amt aus dem Jahr 2004, das Lateinamerikakonzept der Bundesregierung aus dem Jahr 2010, die 2011er Konzeption „Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik in Zeiten der Globalisierung“, der Regionale Rahmenplan des GI für Südamerika und das Abkommen über kulturelle Zusammenarbeit zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Regierung der Argentinischen Republik aus dem Jahr 1978. Wie aus dem Rahmenvertrag zwischen GI und Auswärtigem Amt hervorgeht, sind die Vertragsaufgaben des GI die Förderung der Kenntnis der deutschen Sprache (u. a. Deutschunterricht, Zusammenarbeit mit Lehreinrichtungen, Erarbeitung von Unterrichtsmaterialien- und methoden, Stipendienvergabe zum Erlernen der deutschen Sprache), die Pflege der internationalen kulturellen Zusammenarbeit (u. a. Kulturveranstaltungen und Zusammenarbeit mit anderen Kultureinrichtungen, Förderung deutsch-ausländischer Kulturgesellschaften) und die Vermittlung eines umfassenden Deutschlandbildes (u. a. Besucherprogramm, Informationsmaterialien, Übersetzungsförderung). Diese Aufgaben werden „in eigener Verantwortung“ Neben den beiden größten parteinahen Stiftungen sind auch die Friedrich-NaumannStiftung (FNS) seit 1983, die Hanns-Seidel-Stiftung (HSS) seit 2010 sowie die RosaLuxemburg-Stiftung (RLS) in der argentinischen Hauptstadt vertreten. Letztere betreibt ein Verbindungsbüro in Buenos Aires, das allerdings dem Regionalbüro der Rosa LuxemburgStiftung in São Paulo angegliedert ist. Die Grünen-nahe Heinrich-Böll-Stiftung (HBS) ist nicht in Argentinien vertreten, besitzt aber ein Büro in Santiago de Chile, das auch die Aufgabe hat, sich um die Länder Argentinien, Uruguay und Paraguay zu kümmern.

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durchgeführt. Es wird sich zudem an den Richtlinien der Gesamt- und Regionalplanung in enger Abstimmung mit dem Auswärtigen Amt orientiert (Auswärtiges Amt/Goethe-Institut 2004: 2 f.). Bezüglich der Regionalplanung müssen somit zunächst das Lateinamerikakonzept der Bundesregierung bzw. die die AKP betreffenden Passagen betrachtet werden. Für die Arbeit des GI in Argentinien ist die Betonung des Sprachkursangebots des GI und der PASCH-Initiative, in der das GI als Partner agiert, wichtig. Die konkrete kulturelle Programmarbeit, bis auf ein vages Bekenntnis zur kulturellen Zusammenarbeit und zur Festigung des Netzwerks der kulturellen Einrichtungen Deutschlands im Ausland, wird kaum behandelt (Bundesregierung 2010: 51 ff.). Die Kritik von Maihold diesbezüglich wurde bereits in Punkt 6.2.1 erwähnt. Die Konzeption „Auswärtige Kultur- und Bildungspolitik in Zeiten der Globalisierung“ des Auswärtigen Amts erwähnt zwar direkt die AKP Deutschlands in Argentinien, was nicht selbstverständlich ist, geht aber nicht auf die Arbeit des GI vor Ort ein. Im Zuge der in dem Papier angestrebten „Anpassung des Netzes kultureller Auslandspräsenzen“, die sich vor allem an den zukünftigen Brennpunkten zu orientieren habe, wird etwas erwähnt, was sich durchaus auf Argentinien und die Arbeit des GI beziehen lässt: „Dort, wo sich kulturelle Beziehungen bereits in hoher Dichte ausgebildet haben, kann die staatliche Förderung stärker auf lokale, zivilgesellschaftliche oder privatwirtschaftliche Trägerstrukturen verlagert werden. Flexibler Einsatz der Ressourcen, stärkere Vernetzung mit den deutschen Auslandsvertretungen und anderen deutschen Einrichtungen im Ausland, Neuausrichtung der regionalen Präsenz des GI sind weitere Elemente.“ (Auswärtiges Amt 2011b: 10) Es gilt somit zu ergründen, inwiefern das GI verstärkt auf lokale, zivilgesellschaftliche Strukturen zurückgreift und ob verstärkt mit in Argentinien ansässigen deutschen Unternehmen zusammengearbeitet wird. Außerdem muss die Zusammenarbeit mit anderen in Lateinamerika ansässigen GI unter der Regionalleitung des GI in São Paulo näher betrachtet werden. So hat bereits der damalige GI-Präsident Hilmar Hoffmann Ende der 1999er Jahre in einem Beitrag festgestellt: „Die Qualität der Goethe-Arbeit mißt sich anders als in schieren Mediennutzungszeiten oder in Zugriffszahlen auf web-Seiten. Im Mittelpunkt der Arbeit des Goethe-Instituts steht deshalb deren Einbindung in die kulturelle und soziale Infrastruktur vor Ort“ (Hoffmann 1999: 202). Das Abkommen über kulturelle Zusammenarbeit zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Regierung der Argentinischen Republik, das bis auf das Jahr 1978 zurückgeht, sieht bezüglich der Kulturinstitute vor, dass diese zuzulassen und in ihrer Arbeit („Studium der Sprache, der Kultur und der Literatur“) zu fördern seien: Hierbei ist vor allem der Artikel 7 von Relevanz:

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„Die Vertragsparteien wrden (sic!) bemüht sein, einander dabei zu unterstützen, in ihrem Land eine bessere Kenntnis der Kultur und Lebensform in dem Land der anderen Vertragspartei zu vermitteln; sie werden insbesondere bestrebt sein: a) die Verbreitung von Büchern, Zeitungen, Zeitschriften, Veröffentlichungen und Reproduktionen von Kunstwerken; b) Kunst- und andere Ausstellungen c) Vorträge d) Theateraufführungen e) Rundfunk- und Fernsehübertragungen, Filmvorführungen, Schallplatten- und Tonbandaufnahmen; f) Sonderveranstaltungen zu fördern“ (Bundesrepublik Deutschland/Republik Argentinien 1978: 2). In diesem Zusammenhang wird somit zu ergründen sein, inwiefern eine Unterstützung der AKA Deutschlands auch vom argentinischen Staat ausgeht.

6.2.2.2 Das Goethe-Institut in Buenos Aires Wie bereits in Punkt 6.2.1 angesprochen wurde, spielte das GI in Buenos Aires seit seiner Gründung im Jahr 1967 und insbesondere in der Zeit der Militärdiktatur und der Transición zur Demokratie eine wichtige Rolle als kultureller Rückzugsraum und Kooperationspartner zur (Re-)Etablierung einer unabhängigen kulturellen Infrastruktur. Das Institut sieht sich laut eigener Darstellung weniger als Präsentationsort der klassischen deutschen Kultur, sondern verortet sich in der Kulturlandschaft der argentinischen Hauptstadt als Anknüpfungspunkt für den argentinisch-deutschen Kulturdialog und in der Förderung von deutschen und argentinischen Nachwuchskünstlern. Wie das GI Buenos Aires, das über 45 Mitarbeiter verfügt und eine Mediathek mit über 600 Filmen sowie eine Bibliothek im Erdgeschoss besitzt, in einer Veröffentlichung anlässlich seines fünfzigjährigen Bestehens betont, hat sich der Hauptansprechpartner für die AKA des Instituts im Zuge des Umstrukturierungsprozesses im GI seit Ende der 2000er Jahre von der Zentrale des GI in München hin zum Regionalzentrum in São Paulo verlagert. Dies ist im Kontext der verstärkten Bemühungen um eine regionale Zusammenarbeit und Koordination zu sehen, wodurch weniger lokale, sondern vor allem regionale Themenbereiche mit anderen GI durchgeführt werden (Goethe Institut Buenos Aires 2017: 6). Für die Region Südamerika, die vom GI in São Paulo koordiniert wird, gelten somit verschiedene auf die Region angepasste Schwerpunktthemen, die zudem

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mehrmals im Jahr bei Abstimmungstreffen von den jeweiligen Leitungen diskutiert werden und in einem Fünfjahresrhythmus aktualisiert bzw. angepasst werden. Dabei wird sich zusätzlich an der Zielvereinbarung orientiert, die mit dem Auswärtigen Amt besteht. Schwerpunktthemen für die Kulturarbeit in Südamerika sind u. a. die Partizipationsförderung, in deren Rahmen Projekte zur Demokratisierung und Stärkung der Zivilgesellschaft durchgeführt werden. Ein weiteres Thema ist die Erinnerungsarbeit, die besonders in den von Militärdiktaturen heimgesuchten Ländern Lateinamerikas eine wichtige Rolle spielt. Außerdem ist die Thematisierung des urbanen Raums, beispielsweise mit Projekten zu Umwelt, Nachhaltigkeit und neueren Entwicklungen in der Wirtschaft zu nennen (Interview A). Somit wird sich in einem Großteil der kulturellen Programmarbeit an kontextbezogenen Themen orientiert, es werden jedoch oftmals in Deutschland mit diesen Themenkomplexen gemachte Erfahrungen durchaus in die Konzeption mit einbezogen. Eine bloße Präsentation deutscher Kultur lässt sich bei einer näheren Betrachtung des Veranstaltungsangebotes des GI in Buenos Aires nur selten ausmachen und wurde auch beim Besuch verschiedener Veranstaltungen und Ausstellungen durch den Autor kaum wahrgenommen. Als Ausnahmen können hier Themen gesehen werden, bei denen ein vom argentinischen Publikum ausgehendes großes Interesse vermutet wird, wie dies in der sehr erfolgreichen Tournee-Ausstellung „Die ganze Welt ein Bauhaus“ der Fall war, die vom ifa in Stuttgart entworfen wurde und in Zusammenarbeit mit dem GI, der deutschen Botschaft sowie dem DAAD und dem argentinischen Kulturministerium zwischen dem 22.6. und dem 12.08.2018 im Museo Nacional de Arte Decorativo in Buenos Aires ausgestellt wurde. Dabei wurde sie von einem umfangreichen Veranstaltungsprogramm begleitet, das vom Walter Gropius Lehrstuhl der Universidad Di Tella kuratiert wurde. Mit letzterer Aktion wurde somit die konkrete Verbindung zum regionalen Kontext gesucht. Die u. a. in diesem Projekt erfolgte Zusammenarbeit mit der Deutschen Botschaft wurde vom Institut als gut und intensiv eingeschätzt. Gerade aufgrund der Häufung von Doppelanfragen von potentiellen Projektpartnern um eine Finanzierung ist in diesem Zusammenhang eine enge Abstimmung notwendig. Wenn zudem beispielsweise ein Sonderfonds des Auswärtigen Amts als Finanzierungsquelle für ein Projekt in Frage kommt oder besonders große Vorhaben wie der Auftritt eines ganzen Theaterensembles gestemmt werden müssen, kommt es regelmäßig zu einer Zusammenarbeit (Interview A). Dabei ist das GI in seiner kulturellen Programmarbeit von der lokalen und mit São Paulo abgestimmten Länderstrategie angeleitet, sodass für eigene inhaltliche Impulse von Seiten der Institutsleitung eher weniger Raum bleibt. Die deutsche Botschaft, die ebenfalls in etwas kleinerem Rahmen Kulturarbeit vor Ort bestreitet und sich dafür des sog. „kleinen Kulturfonds“ des Auswärtigen

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Amts bedient, komplementiert oftmals die Arbeit des GI mit zusätzlichen Mitteln oder Kulturveranstaltungen. Hierbei kommt es in der Regel zu einer engen Abstimmung zwischen GI und dem Kulturbeauftragten der Botschaft. 2010 wurde das Auditorium des GI in Buenos Aires von den argentinischen Behörden aufgrund von Mängeln in Technik und Brandschutz gesperrt, was einen großen Einschnitt in die kulturelle Programmarbeit darstellte (Goethe Institut 2017: 7). Kooperationen mit lokalen Akteuren spielen nicht zuletzt aus diesem Grund eine grundsätzliche Rolle für die Arbeit des GI in Buenos Aires. In den Jahren 2017 und 2018 war diesbezüglich im Schwerpunktbereich der Erinnerungsarbeit die Zusammenarbeit mit überregional bedeutenden Institutionen wie der Ex-ESMA und dem Parque de la Memoria in Buenos Aires im Rahmen des Projektes El futuro de la memoria von besonders großem Umfang und Bedeutung. In diesem wurden zudem Institutionen zusammengebracht, die in ihrer Arbeit unterschiedliche Schwerpunkte und Herangehensweisen verfolgen und so ohne die Vermittlung des GI eventuell nicht zusammengearbeitet hätten (Interview A). Durch ähnliche Fragen und Herausforderungen bezüglich des Umgangs mit der Vergangenheit ist zu diesem Thema schon seit längerer Zeit ein gemeinsamer Anknüpfungspunkt für einen Kulturdialog entstanden (Maihold 2010a: 8). Ein weiteres Projekt mit weltweiter Berichterstattung und großem Besucherandrang war die Veranstaltung Marx nace im April 2018 im Teatro Cervantes in Buenos Aires anlässlich des 200. Geburtstages von Karl Marx, mit Beteiligung bekannter argentinischer Intellektueller wie Beatriz Sarlo, Maristella Svampa, Horacio Tartus, Ariel Petrucello und Alejandro Katz. Im Rahmen der Programmarbeit spielt außerdem der EUNIC-Cluster Buenos Aires eine immer größere Rolle. So wurde 2017 beispielsweise die Konferenz dialogos globales in Zusammenarbeit mit den EUNIC-Organisationen organisiert. Das europäische Filmfestival 2018 in Buenos Aires wurde gar zum ersten Mal explizit von EUNIC und nicht unter Leitung eines einzelnen Instituts des Zusammenschlusses abgehalten. Mit der Verlagerung der Koordination für die Region Südamerika von München nach São Paulo Mitte der 2000er Jahre wurde dem dortigen GI die Aufgabe zugeteilt, über die in die gesamte Region fließenden finanziellen Mittel zu verfügen und diese zu verteilen und als Ansprechpartner für etwaige verwaltungs- und finanztechnische Anfragen zu agieren. Bei einer Neueinstellung im Personalbereich oder einer Gebäuderenovierung muss dies somit mit dem GI in São Paulo verhandelt und abgestimmt werden. Begründet wird dies damit, dass aufgrund der geographischen Nähe Situationen von den Verantwortlichen so besser eingeschätzt werden können. In Argentinien wiederum führt das GI in Buenos Aires die Oberkoordination über

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die im Land ansässigen Goethe-Zentren (San Juan, Mendoza) und die Kulturgesellschaften sowie das zweite GI in Córdoba aus. Es entscheidet auch über finanzielle Zuwendungen (Interview A). Die politische, gesellschaftliche und wirtschaftliche Konjunktur hat in unterschiedlichen Dimensionen in Argentinien einen größeren Einfluss auf die Arbeit des GI, als dies in anderen Ländern mit stabileren institutionellen Strukturen, einer geringeren gesellschaftlichen Spaltung und weniger wirtschaftlichen Problemen der Fall wäre. So stellt etwa die hohe Inflation die Institutionsführung vor große Herausforderungen, sowohl was die langfristige Planung als auch die Mitarbeiterführung angeht. Lediglich die Instituts- sowie die Abteilungsleiter haben deutsche Verträge, während der Großteil des Personals, der aus in Argentinien permanent lebenden Deutschen sowie Argentiniern besteht, lokale Verträge besitzt, die nicht mit der Geschwindigkeit und der Höhe an die Inflation angepasst werden können, wie dies in anderen Branchen in Argentinien der Fall ist. Was die Zusammenarbeit mit den argentinischen politischen Verantwortlichen angeht, wird aufgrund der neuen Offenheit zu Europa ein positives Fazit gezogen. Allerdings würden gerade die mehrheitlich regierungskritisch eingestellten argentinischen Kulturschaffenden dies durchaus anders sehen, sodass es diesbezüglich gelegentlich zu Spannungen kommen kann (Interview A). Der DAAD stellt fest, dass es eine große Nachfrage an Deutschunterricht gibt, die von den vor Ort tätigen GI und Goethe-Zentren sowie dem DAAD nicht gedeckt werden kann (DAAD 2016: 4). Dies liegt auch an dem mangelnden Angebot, die Sprache bei privaten Anbietern oder öffentlichen Hochschulen zu erlernen. Ein Grund hierfür ist u. a. die mangelnde Attraktivität des Berufs des Sprachlehrers durch die niedrigen Gehälter. Laut der Erhebung von „Deutsch als Fremdsprache weltweit“ von 2015 durch das Auswärtige Amt gibt es in Argentinien insgesamt 34.700 Deutsch-Lernende, davon 3.446 an den GI (Auswärtiges Amt 2015a: 9). Diese Zahl ist trotz der wirtschaftlichen Probleme Argentiniens auch Stand 2018 kaum zurückgegangen (Interview A). Dadurch, dass direkt im Institut in Buenos Aires ein PASCH-Büro installiert ist, findet eine zusätzliche Zusammenarbeit mit Auslandsschulen statt, die auch in den politischen Vorgaben so vorgesehen wurde. Da sich das GI allerdings mit der ZfA Gelder aus einem Topf teilt und sich in Argentinien mit den FIT-Schulen (GI) und den DSD-Schulen (ZfA, KMK) zwei Arten von PASCH-Schulen befinden, kann es gelegentlich zu institutionellen Reibereien kommen, in denen die Deutsche Botschaft wiederum versucht, als Vermittler aufzutreten (Interview C). Die Kursgebühren stellen für die Eigenfinanzierung des GI in Buenos Aires eine wichtige Quelle dar, die trotz Inflation etwa 50 Prozent des Gesamthaushalts ausmachen. Kooperationspartner wie die im Land ansässigen deutschen Unternehmen

6.2 Deutsche AKA in Argentinien

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Volkswagen, Lufthansa oder die Außenhandelskammer Argentinien und der Deutsche Klub, der im selben Gebäude wie das GI ansässig ist, tragen ebenfalls einen Beitrag zur Finanzierung einzelner Veranstaltungen bei. Diese Beiträge fallen in der Regel jedoch geringer aus als in der Vergangenheit (Interview A). Im Rahmen des institutseigenen Übersetzungsprogramms fungiert das GI in Buenos Aires als wichtige Schnittstelle des Förderprogramms. So werden Bewerbungen für mögliche Übersetzungen deutscher Bücher dort eingereicht und bei Empfehlung an die Zentrale in München weitergeleitet. Beispielsweise wurden im Jahr 2017 Übersetzungen des Bandes „Ausgewählte Gedichte“ von Volker Braun, „Das bessere Leben“ von Ulrich Peltzer, „Ontologie und Dialektik“ von Theodor W. Adorno, „Fassbinder über Fassbinder“ von Rainer Werner Fassbinder und „Ästhetik der Installation“ von Juliane Rebentisch bewilligt (Goethe-Institut 2017b). Seit 2016 trifft sich außerdem einmal monatlich der Club de Traductores Literarios de Buenos Aires von Jorge Fondebrider und Julia Benseñor in der Bibliothek des GI in Buenos Aires. Zuvor fand dieser zwischen 2009 und 2016 im Centro Cultural de España in Buenos Aires statt (Friera 2018).

6.2.2.3 Das Goethe-Institut in Córdoba Das GI Argentinien besteht neben dem Sitz in Buenos Aires aus dem GI in Córdoba, das im Jahr 2017 ebenso wie das Institut in der argentinischen Hauptstadt seinen 50. Geburtstag mit einem umfangreichen Veranstaltungsprogramm beging. 2014 wurde im Zuge einer Umstrukturierungsmaßnahme, die von der Lateinamerika-Zentrale in São Paulo zusammen mit der Institutszentrale in München angeordnet wurde,26 das Tätigkeitsprofil des GI in Córdoba verändert. Genauer wurde das Aufgabenfeld reduziert und besteht seitdem vor allem in der Spracharbeit. Der traditionelle dritte Zweig, die kulturelle Programmarbeit, wurde hingegen nahezu eingestellt. Dennoch werden beispielsweise Fortbildungen von Museumspädagogen und Lehrenden durchgeführt. Außerdem verfügt das Institut über eine umfangreiche Bibliothek, in der Bücher in deutscher Sprache bzw. Bücher zu näheren Informationen über Deutschland angeboten und ausgeliehen werden können, jedoch wurde auch dieser Dienst deutlich zurückgefahren, sodass die Ausleihmöglichkeit nach wie vor besteht, die Bibliothek jedoch vor allem als Treffpunkt für die Sprachkursteilnehmer fungiert (Interview E). Der besondere Sprachschwerpunkt des Standortes ist auch aus dem Grund bemerkenswert, wenn berücksichtigt wird, dass die Sprachabteilung des Instituts zwischen 1999 und 2008 nicht in Betrieb war (LaVoz.com.ar vom 04.07.2008). 26 Diese betraf auch die in Südamerika gelegenen Institute in Curitiba und Salvador de Bahia (beide Brasilien) sowie das GI in Montevideo (Interview E).

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Exkurs: Auswärtige Kulturarbeit Spaniens und Deutschlands in Argentinien

Das GI in Córdoba, das seit 2008 von einer Ortskraftleiterin geführt wird, steht in einem ständigen Austausch mit dem Hauptkoordinator in Buenos Aires, der vom dortigen Institutsleiter gestellt wird. Daneben spielt der seit 2009 bestehende EUNIC-Cluster in Córdoba eine wichtige Rolle in dem reduzierten, jedoch nicht vollkommen eingestellten Kulturangebot des Instituts. Hier wäre etwa die EUNICPräsenz auf dem Festival Internacional de Literatura de Córdoba zu nennen. Zu diesem Zweck wird sich regelmäßig um Gelder aus dem für kulturelle Projekte von EUNIC zur Verfügung stehenden Fonds in Brüssel beworben. Diesbezüglich wird konstatiert, dass die Zusammenarbeit nach einer längeren Anlaufphase mittlerweile besser läuft, da bei den meisten EUNIC-Partnern ein verstärktes Bewusstsein für die Vorteile dieser Kooperation bestehen würde (Interview E). Neben der Einbindung in den EUNIC-Cluster spielt das Netzwerk-Deutsch eine wichtige Rolle als institutionalisierte Kooperationsplattform des GI in Córdoba, dies trifft auch auf das GI in Buenos Aires zu. In dem Netzwerk kommen zwei Mal jährlich alle vor Ort tätigen Sprachmittler zusammen, um sich zum aktuellen Stand der Arbeit auszutauschen. Auch der DAAD arbeitet mit dem Institut zusammen, indem er in dessen Räumlichkeiten einmal wöchentlich eine Sprechstunde anbietet. Die Kooperation mit dem PASCH-Netzwerk hingegen ist nur gering ausgeprägt, da in der Provinz Córdoba keine der von dem GI betreuten FIT-Schulen ansässig sind und diese klar von den von der ZfA betreuten Schulen unterschieden werden. Laut dem Goethe-Jahrbuch 2014/2015 hatte das Institut 1.200 Sprachkursteilnehmer. Durch die Bildungskooperation Deutsch wurden weitere 30.100 Menschen erreicht. Diese hohe Anzahl resultiert allerdings aus der Präsenz auf der Bildungsmesse Estudiar y trabajar en Córdoba. Generell ist die Zahl der Sprachschüler am Institut seit 2013 leicht rückläufig, was zum einen an den wegfallenden Kursen für Mitarbeiter des in Córdoba ansässigen deutschen Autobauers Volkswagen zusammenhängt, zum anderen an der wirtschaftlich schwierigen Lage in Argentinien. Eine Besonderheit der Arbeit besteht durch die intensive Kooperation mit der Universidad Nacional de Córdoba, die über die einzige universitäre Deutschlehrerausbildung Argentiniens verfügt (Interview E). Generell ist zu konstatieren, dass sich das Institut in seiner Arbeit streng an der von São Paulo ausgearbeiteten Regionalstrategie orientiert, die immer wieder punktuell mit der Zentrale in München und dem Auswärtigen Amt abgestimmt wird. Zudem besteht eine auf die Regionalstrategie aufbauende spezifische Länderkonzeption für Argentinien, die die Vorgaben für die Arbeit vor Ort aufstellt. Dadurch, dass bei der Planung vor Ort mit einer auf die Länderkonzeption abgestimmten Planungssoftware gearbeitet wird, wird mit „nichts außerhalb dieses Rahmens“ geplant (Interview E).

6.3 Eine vergleichende Zusammenfassung

6.3

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Eine vergleichende Zusammenfassung

Durch die sich oftmals aufgrund der historisch gewachsenen kulturellen Verwandtschaft ergebenen vielfältigen Kulturkontakte zwischen Lateinamerika und Europa, bzw. in dem betrachteten Fall zwischen Argentinien, Deutschland und Spanien, ist ein „kulturelles Dreieck“ (Maihold 2004a: 307) entstanden, in dem sich die AKA beider Länder als offizielle Vermittlungs- und Anknüpfungsinstanz für ein gemeinsames kulturelles Schaffen bewegt. Maihold hat in einem Beitrag zu jenem „kulturellen Dreieck“ im Jahr 2004 gefordert, dass „Netzwerke der Zusammenarbeit gestiftet werden [müssen], die über die Projektebene hinausgehen und dem kulturellen Dialog jene Kohärenz verleihen, die für seine Vertiefung eine zentrale Voraussetzung bildet“ (Ebenda: 317). Die Forderung bezog sich auf die Beziehungen von Spanien und Deutschland zu ganz Lateinamerika, hat aber auch im Fall von Argentinien seine Gültigkeit. Wird nun der gegenwärtige Stand der Kulturbeziehungen und in diesem Zusammenhang die AKA Spaniens und Deutschland in Argentinien betrachtet, kann festgestellt werden, dass gewisse Asymmetrien in den Kulturbeziehungen, die in dem Beitrag diagnostiziert wurden, fortbestehen, sich jedoch die deutsche AKA auch als die geforderte „Zukunftswerkstatt“ (Ebenda: 322) sieht, in der über gemeinsame Anliegen diskutiert wird und neue „geistige Landkarten“ (Ebenda: 323) geschaffen werden können. Gerade durch seine historisch und sprachlich begründete Sonderstellung bzw. Scharnierfunktion kommt Spanien in diesem Bereich innerhalb der EU ebenfalls eine Sonderrolle zu. Argentinien hat sich aufgrund seiner starken Zivilgesellschaft für beide Länder zu einem bevorzugten Partner in Lateinamerika entwickelt. Durch die nähere Betrachtung der Implementationsebene, zunächst im historischen Querschnitt und danach mit dem Fokus auf der Arbeit der Kulturinstitute beider Länder, konnten einige Parallelen zur allgemeinen Entwicklung des Politikfelds in Spanien und Deutschland gezogen werden. Zunächst kann festgestellt werden, dass die Grundlage eines intensiven Kulturkontakts in beiden Fällen durch die starke Einwanderung von Deutschen bzw. Spaniern nach Argentinien gelegt wurde. Sowohl die deutsche als auch die spanische Gemeinschaft bewahrten lange Zeit eine auf das Herkunftsland bezogene, sich aber immer mehr mit dem argentinischen Einfluss vermischende Identität, die sich in der Gründung von Vereinen manifestierte, die diese Identität offensiv vertraten. Gegenwärtig haben sich sowohl deutsch- als auch spanischstämmige Gemeinschaften in einem Netzwerk zusammengeschlossen. Im deutschen Fall ist dies die Federación de Asociaciones Argentino-Germanas und im spanischen die Federación de Sociedades Españolas.

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Exkurs: Auswärtige Kulturarbeit Spaniens und Deutschlands in Argentinien

Während der Grundstein für den offiziellen deutsch-argentinischen Kulturaustausch bereits 1857 mit dem Freundschafts-, Handels- und Schifffahrtsvertrag gelegt wurde, ist zwischen Spanien und Argentinien erst 1969 mit dem Kooperationsund Freundschaftsvertrag eine vergleichbare diplomatische Grundlage geschlossen worden. Dies bedeutet jedoch nicht, dass nicht bereits zuvor grundlegende institutionelle Strukturen für einen Kulturaustausch bestanden. Diesbezüglich wären die 1896 gegründete Asociación Patriótica Española sowie das mit der JAE assoziierte Instituto Cultural Española (1912 gegründet) zu nennen, die insbesondere im Wissenschaftsaustausch tätig waren. Eine ähnliche Funktion kam in der Frühphase der deutsch-argentinischen Beziehungen dem Deutschen Wissenschaftlichen Verein zu. Eine außenkulturelle Infrastruktur bestand somit auf beiden Seiten bereits frühzeitig. Nachdem im Zuge des Spanischen Bürgerkriegs sowie des 2. Weltkriegs die Kontakte zwar nicht eingestellt wurden, jedoch gewisse Diskontinuitäten in den diplomatischen Beziehungen festzustellen sind, wurde sowohl auf spanischer als auch auf deutscher Seite ein Neuanfang in der AKA in Argentinien gesucht. Dieser äußerte sich mit der Einrichtung des bis heute bestehenden Spanischen Kulturbüros 1948, das zunächst in der Botschaft in Buenos Aires angesiedelt war und 1965 in eigene Räumlichkeiten zog. Die BRD nahm 1951 die diplomatischen Beziehungen mit Argentinien wieder auf. Vor allem der wissenschaftliche Austausch lief auf westdeutscher Seite schnell wieder an, was sich durch die bereits in den 1950er Jahren festzustellende rege Aktivität von DAAD und AHS in dem südamerikanischen Land zeigte. Die franquistische AKA hingegen verfolgte mit dem Hispanidad-Ansatz, der vor allem durch das zum ICH in Spanien gehörende IACH verkörpert wurde, eine Ausrichtung, mit der das Ziel verfolgt wurde, den Einfluss Spaniens auf die ehemaligen Kolonien Lateinamerikas auszubauen. Gerade in der ersten Regierungszeit Peróns wurde sich auf die Hispanidad auch offiziell von argentinischer Seite berufen. Ein nennenswerter Wissenschaftsaustausch wurde nicht betrieben. Ab Ende der 1960er Jahre gewann die AKA der BRD in Argentinien an neuer Qualität. Mit der Gründung der GI in Buenos Aires und Córdoba wurde die Bundesrepublik zu einem Aktivposten in der argentinischen Kulturlandschaft, insbesondere in der Militärdiktatur zwischen 1976 und 1983, in der sich das GI zu einem der wenigen kulturellen Rückzugsräume entwickelte. Gleichzeitig wurde mit dem Abkommen zur Zusammenarbeit in wissenschaftlicher Forschung die noch heute geltende Grundlage für die wissenschaftliche Kooperation gelegt. Es folgte ein Kulturabkommen im Jahr 1978, das ebenfalls bis in die Gegenwart Gültigkeit besitzt. Nachdem bereits zuvor punktuelle Kooperationsverträge geschlossen wurden, konnte auch Spanien mit einem Kooperations- und Freundschaftsvertrag im Jahr

6.3 Eine vergleichende Zusammenfassung

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1988 eine umfassende Grundlage für einen Wissenschaftsaustausch sowie für die kulturelle Programmarbeit und die Entwicklungszusammenarbeit legen. Gerade die effektive Kombination letzterer beider Elemente wurde ab 1988 mit dem in diesem Jahr gegründeten Instituto de Cooperación Iberoamericana in Buenos Aires verwirklicht. Das Institut wurde später in CCEBA umbenannt und ist seit Beginn seines Bestehens der AECI (später AECID) zugeschrieben. Das CCEBA sollte in den Folgejahren zum Epizentrum der spanischen AKA in Argentinien werden. Nachdem die Wiedervereinigung aufgrund der Verlagerung der außenkulturpolitischen Prioritäten einen Einschnitt in die Intensität der bundesdeutschen AKA in Lateinamerika bedeutete und sich dies auch in Argentinien mit der Streichung der GI in San Juan und Mendoza äußerte, wird seit 2000 ein mit Nachdruck betriebener Wissenschaftsaustausch mit dem Land betrieben, der sich zunächst durch die Einrichtung eines DAAD-Informationszentrums in Buenos Aires äußerte. Damit wurde die Grundlage für eine deutliche Ausweitung der Tätigkeit des DAAD gelegt, sodass Argentinien zu einem Schwerpunktland seiner Arbeit in Lateinamerika wurde. Dem kam eine deutliche Steigerung der finanziellen Mittel des CONICET entgegen, wodurch Deutschland hier somit auch von einem potenten und interessierten Partner profitierten konnte. Diese Akzentverschiebung zu einer intensiveren wissenschaftlichen Zusammenarbeit wurde im Zuge der Initiative Außenwissenschaftspolitik noch verstärkt und äußerte sich nicht zuletzt in der Einweihung eines DeutschArgentinischen Hochschulzentrums im Jahr 2010 sowie in einem von nur zwei weltweit existierenden Max-Planck-Partnerinstituten in Buenos Aires im Jahr 2011. Ein solch intensives Engagement spanischer wissenschaftlicher bzw. außenwissenschaftlicher Institutionen kann in der spanischen AKA in Argentinien nicht festgestellt werden. Dennoch sind hier mit dem CEBIGEVE in Rosario sowie den angebotenen Stipendien der FC sowie dem BECAR des SEPIE ebenfalls Bemühungen festzustellen, die sich vor allem auf den Austausch von Wissenschaftlern und Studierenden beziehen. Ein traditioneller Schwerpunkt deutscher außenkultureller Tätigkeit in Argentinien ist das Auslandsschulwesen, das allgemein in Lateinamerika stark ausgeprägt ist. So genießt neben den vorhandenen deutschen Auslandsschulen vor allem die PASCH-Initiative eine große Priorität. Aufgrund des traditionell nicht so stark ausgeprägten spanischen Auslandsschulwesens sowie der geteilten Sprache, wodurch der Sprachlernaspekt für viele Schülerinnen als Anreiz zum Besuch einer spanischen Auslandsschule wegfällt, ist dieser wichtige Aspekt der deutschen AKA auf spanischer Seite kaum vorhanden. Dennoch muss erwähnt werden, dass sich in Rosario mit dem seit 1985 in geteilter Verantwortung mit dem argentinischen Staat betriebenen Colegio Internacional Parque de España eine von nur zwei offiziellen Auslandsschulen Spaniens in Lateinamerika befindet.

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Exkurs: Auswärtige Kulturarbeit Spaniens und Deutschlands in Argentinien

Im Gegensatz zur deutschen AKA kann Spanien zudem stärker von einem Engagement spanischer Unternehmen profitieren, die ein vitales Interesse am argentinischen Markt haben. Besonders die Bank BBVA und das Mobilfunkunternehmen Telefónica stechen diesbezüglich heraus. Letzteres Unternehmen betreibt z. B. den Espacio Fundación Telefónica in Buenos Aires, der als wichtiger Ausstellungsort im Institutsgeflecht der spanischen AKA gilt. Besonders die Zusammenarbeit des Espacio mit dem CCEBA ist von großer Bedeutung. Auch die Aktivität kommunaler und regionaler Akteure ist in der spanischen AKA als deutlich größer als im deutschen Fall einzuschätzen. Während gerade aufgrund der starken spanischen Einwanderung nach Argentinien in der Vergangenheit jede der 16 Autonomen Gemeinschaften Spaniens Einrichtungen in Argentinien betreibt, die vor allem dem Kontakterhalt mit der regionalen Diaspora dienen, sind auch das katalanische IRL sowie das baskische Instituto Etxepare in Argentinien aktiv. Von deutscher Seite wäre unter diesem Aspekt lediglich die sehr rege Städtepartnerschaft zwischen Buenos Aires und Berlin anzuführen, die in den 1990er Jahren initiiert wurde. Vor allem auf dieser lokalen Ebene verfügt Spanien über weit mehr Städtepartnerschaften und zahlreiche Kooperationsverträge zwischen lokalen argentinischen und spanischen Städten und Gemeinden. Im multilateralen Rahmen der spanischen AKA ist eine Einbeziehung Spaniens in die in den Iberoamerikagipfeln angestoßenen und mehrheitlich von der SEGIB verwalteten IBER-Programme hervorzuheben, die oftmals das durchschnittliche Ausmaß übersteigt. Dies hängt u. a. mit dem enormen kulturellen Potential zusammen, die die argentinische Kulturlandschaft birgt. Auf der deutschen Seite ist eine solch multilaterale Dimension lediglich in der aktiven Mitarbeit der GI in den immer reger agierenden EUNIC-Clustern in Córdoba und Buenos Aires festzustellen, in denen auch die Kulturinstitute der AECID mitarbeiten. Bei einer Betrachtung der Tätigkeit dieser spanischen und deutschen auswärtigen Kulturinstitute in Argentinien fallen im Vergleich anhand des eingangs in Punkt 6 vorgestellten Analyserasters interessante Unterschiede und Gemeinsamkeiten auf. So ist grundlegend festzustellen, dass die inhaltliche Ausrichtung der Institute oftmals in direktem Zusammenhang mit der organisatorischen Ausrichtung steht. Z. B. sieht sich das GI in Buenos Aires zwar als Ausgangspunkt für den deutsch-argentinischen Kulturdialog, tritt jedoch kaum als Kulturproduzent auf bzw. kann nur in dem begrenzten Rahmen der für die Region Südamerika vorgegebenen Regionalstrategie agieren, die die wesentlichen Themen festlegt. Auf dieser Basis agiert das Institut vor allem als Vermittler zwischen deutschen und argentinischen Kulturschaffenden bzw. kooperiert in der Umsetzung mit der vielfältigen und aufgrund ihrer Größe kaum zu überschaubaren argentinischen Kulturszene. Dies trifft auch auf das GI in Córdoba zu, diesbezüglich ist aber einzuschränken,

6.3 Eine vergleichende Zusammenfassung

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dass das dortige Kulturprogramm fast vollkommen zu Gunsten der Sprach- und Bibliotheksarbeit eingestellt wurde. Das von der AECID in Buenos Aires betriebene Kulturinstitut CCEBA ist ebenfalls vor allem als Kulturmittler in Argentinien aktiv. Hierbei sucht es vor allem aktiv die Kooperation mit Kultureinrichtungen vor Ort, auch weil größere Veranstaltungen nicht in den Räumlichkeiten des CCEBA durchgeführt werden können. Es wird zum einen das relativ einseitige Ziel verfolgt, spanische Kultur in Argentinien bekannt zu machen und zum anderen durch angestoßene Kooperationen zwischen spanischen und argentinischen Kulturschaffenden Synergien zu schaffen. Diese Ziele werden auch von den anderen beiden Kulturinstituten in Rosario (CCPE) und in Córdoba (CCEC) verfolgt. Ein entscheidender Unterschied zwischen diesen sowie dem „Mutterinstitut“ in Buenos Aires ist jedoch, dass sie lediglich mit der AECID assoziiert sind und somit sowohl von der AECID als auch den jeweiligen Städten Córdoba und Rosario betrieben werden. Dies hat zur Folge, dass sie in letzteren beiden Städten neben ihrer Aufgabe als Kulturmittler als aktiver Kulturproduzent im Geflecht der lokalen kulturellen Infrastruktur agieren. Beim CCPE äußert sich dies z. B. durch die Kunstzeitschrift Transatlántico, die zwischen 2007 und 2013 herausgegeben wurde oder die Eigenproduktion Paraná Ra´anga. Biografia d’un riu. Ebenso wie das CCEC, das gar einen eigenen Radiosender betreibt, wird jedoch vor allem versucht, mit lokalen Kulturschaffenden zu kooperieren. Das institutionelle Selbstverständnis der betrachteten Kulturinstitute ist in allen Fällen ähnlich ausgeprägt. So wird sich zwar an den kulturellen Entwicklungen des Heimatlandes orientiert und es besteht hier keinesfalls eine lediglich lose Verbindung, was sich bei den Auftritten und Ausstellungen spanischer und deutscher Kulturschaffender zeigt, jedoch wird sich oftmals an den lokalen Geschmäckern und Bedürfnissen orientiert. Durch die zahlreichen Kooperationen oder Veranstaltungen, in denen z. B. lediglich argentinische Künstler auftreten, verorten sie sich ebenso klar in der argentinischen bzw. lokalen Kulturszene. Dies ist besonders an der Programmarbeit des CCEC und des CCPE zu erkennen. Auch das GI in Buenos Aires verfolgt diese Zielstellung, muss jedoch gleichzeitig, wie oben erwähnt, von allen GI in Lateinamerika betriebene Programmpunkte in seine Arbeit einbeziehen. Im Fall des CCEBA ist dies schon aufgrund der Einheit mit dem Kulturbüro der spanischen Botschaft weniger ausgeprägt. Durch den Aspekt der Verbindung der Entwicklungszusammenarbeit mit der Kulturarbeit, der bei den spanischen Kulturinstituten im Gegensatz zu den GI wesentlich stärker ausgeprägt ist, ist der gesellschaftliche Kontext, in dem die Arbeit der Kulturinstitute stattfindet, in allen drei Fällen besonders stark präsent. Dies wird beim CCEC und beim CCPE noch zusätzlich dadurch verstärkt, dass die Mitarbeiter bis auf die Leitungsposition vor allem lokale Kräfte sind. Das GI in Buenos

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Exkurs: Auswärtige Kulturarbeit Spaniens und Deutschlands in Argentinien

Aires kontextualisiert in seiner Arbeit ebenfalls argentinische Themen wie etwa den Prozess des Umgangs mit der diktatorischen Vergangenheit, jedoch ist auch dieser Punkt Teil des für ganz Lateinamerika ausgearbeiteten Regionalplans, sodass Projekte wie etwa El futuro de la memoria Teil eines noch größeren Programmes sind, das zusammen mit anderen regionalen GI durchgeführt wird. Es konnte außerdem nicht erkannt werden, dass die GI und die Kulturinstitute Spaniens im Wesentlichen auf die politische Ausrichtung und Entwicklung der Partner vor Ort Einfluss nehmen. Bei allen betrachteten Instituten geht es vor allem darum, Anknüpfungspunkte für den kulturellen Austausch zu suchen. Zudem ist auf beiden Seiten klar das Bestreben der Institute zu erkennen, die eigene Arbeit mit dem Bezug zu den politischen Vorgaben zu legitimieren. Besonders im Fall der Kulturinstitute Spaniens wird dies deutlich. Dies geht schon allein aus den jährlich veröffentlichten Jahresplänen hervor, in denen mit Bezug auf die politischen Vorgaben der AECID klar dargestellt wird, inwiefern sich die einzelnen Programmpunkte an diesen orientieren und zu einer Zweckerfüllung beitragen. Diesbezüglich ist den GI zwar etwas mehr Handlungsfreiheit gegeben, aber auch sie können in ihrer Planung nicht wesentlich vom Regionalplan abweichen. Sowohl auf spanischer als auch auf deutscher Seite wurde zudem von einem regelmäßigen und engen Austausch mit der jeweiligen Botschaft berichtet. Die Steuerungsintensität der Arbeit der GI sowie der Kulturinstitute Spaniens ist somit als stark ausgeprägt einzuschätzen.

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Schlussbetrachtung

7.1

Zusammenfassung – Akteurspluralismus in einem Politikfeld mit unterschiedlichem Entwicklungsgrad

Die übergeordneten Anliegen der vergleichenden Politikfeldanalyse waren zweierlei: Zum einen sollte das Politikfeld der AKP Deutschlands und Spaniens systematisch bezüglich seiner inhaltlichen Leitlinien, seiner politisch-administrativen Strukturen und seiner Entwicklungen im Rahmen von Entscheidungs- und Steuerungsbefugnissen, Kompetenzzuteilungen, der materiellen und finanziellen Ausstattung sowie der Umsetzung der Politikinhalte und -vorgaben miteinander verglichen werden. Zum anderen sollte die spanische AKP, die bisher kaum im deutschsprachigen Raum behandelt wurde, in die hiesige Forschung eingeführt werden, um so den Weg für weiterführende und mehr ins Detail gehende (vergleichende) Untersuchungen zu ebnen. Eingangs wurde als Analyserahmen die Forschungsheuristik der Politikfeldanalyse sowie des sie ergänzenden Akteurszentrierten Institutionalismus erläutert. Diesem Theorierahmen folgend sollen „institutionelle Voraussetzungen und soziopolitische Gestaltungsaufgaben, die ein besonderes politisches Verhalten oder eine besondere politische Interessenkonstellation produzieren oder begünstigen“ (Schneider/Janning 2006: 17) untersucht werden. Genauer wird sich auf die Akteurskonstellation innerhalb des Politikfeldes und das Zusammenwirken der Akteure, durch das politische Entscheidungen entstehen, konzentriert. Dabei werden Regelungsaspekte betrachtet, „die sich vor allem auf die Verteilung und Ausübung von Macht, die Definition von Zuständigkeiten, die Verfügung über Ressourcen sowie Autoritäts- und Abhängigkeitsverhältnisse beziehen“ (Mayntz/Scharpf 1995: 40).

© Der/die Herausgeber bzw. der/die Autor(en), exklusiv lizenziert durch Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 C. Pfeiffer, Auswärtige Kulturpolitik in Spanien und Deutschland, Auswärtige Kulturpolitik, https://doi.org/10.1007/978-3-658-31743-0_7

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Schlussbetrachtung

Daraufhin wurden Konzepte, die die inhaltliche Komponente von AKP behandeln, und die wesentlichen strukturellen und inhaltlichen Modelle zum Politikfeld erläutert, um ein eindeutiges Verständnis der begrifflichen Grundlagen zu bekommen und anhand des so entwickelten Rasters die AKP Spaniens und Deutschlands miteinander systematisch vergleichen zu können. Die in der Folge behandelten Konzepte waren Soft Power, Public Diplomacy, Cultural Diplomacy, Kulturbeziehungen sowie das Nation-Branding. Es wird in der Arbeit davon ausgegangen, dass es das grundlegende Ziel eines AKP betreibenden Staates ist, mittels kultureller Ressourcen die internationale Stellung des eigenen Landes zu verbessern und somit auch dessen Einfluss zu erweitern. Hierzu passend definiert sich Soft Power laut Nye als „the ability to affect others through the co-optive means of framing the agenda, persuading, and eliciting positive attraction in order to obtain preferred outcomes“ (Nye 2011: 20 f.). Als das wesentliche Instrument eines Staates zur Herstellung einer Soft Power wurde Public Diplomacy identifiziert. Das Konzept bezeichnet den Prozess der Einflussnahme auf eine ausländische Öffentlichkeit mit dem Ziel dessen Meinung gegenüber dem Public Diplomacy ausübenden Land zu verändern. Dabei geht diese oftmals nicht wie in der traditionellen Diplomatie von Diplomaten aus, sondern das staatliche Handeln beschränkt sich im Idealfall darauf, die für das Erreichen des Zieles notwendigen Ressourcen zur Verfügung zu stellen. Unter dem Dach einer Public Diplomacy lassen sich unterschiedliche Instrumente bzw. Herangehensweisen mit verschiedener Ausprägung finden. Das können Cultural Diplomacy (Kulturelle Progamm- und Spracharbeit), Außenwissenschafts- und Austauscharbeit sowie Auswärtige Medienarbeit sein. Letzteres Instrument bezeichnet die Selbst-Präsentation eines Landes mittels Marketing-Strategien. Mit der Public Diplomacy 2.0. ist es außerdem zu einer verstärkten Betrachtung des Wirkens von privaten und von staatlichem Einfluss losgelösten Akteuren in diesem Bereich gekommen. Hinter dem Begriff steht, dass sich neuere Tendenzen in der Public Diplomacy von der traditionellen dadurch unterscheiden, sodass auch nichtstaatliche Akteure an ihr beteiligt sind und transnationale Netzwerke, ohne vorherige staatliche Intervention, eine immer größere Rolle spielen. Aufbauend auf diesen Begriffen wurde zunächst untersucht, welche Entwicklungszyklen das Politikfeld in den beiden Ländern seit den ersten außenkulturpolitischen Bemühungen durchlaufen hat. Zu diesem Zweck wurde nach einer eingehenden Analyse des Forschungsstandes eine periodische Einteilung vorgenommen, die auf beiden Seiten sechs unterschiedliche Entwicklungsphasen ergab. Es lässt sich feststellen, dass sowohl die deutsche als auch die spanische Geschichte von Zäsuren gekennzeichnet ist, die die AKP beider Länder maßgeblich

7.1 Zusammenfassung – Akteurspluralismus in einem…

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beeinflusst haben. In diesem Zusammenhang ist dennoch eine Ungleichzeitigkeit auszumachen, die zu deutlich unterschiedlichen Entwicklungen des Politikfeldes geführt hat. Während Deutschland neben Frankreich und Großbritannien zu den Pionierländern der AKP zählt, entwickelte Spanien erst zu Beginn des 20. Jahrhunderts erste nennenswerte Bemühungen, das kulturelle Element in seine Außenpolitik einfließen zu lassen. Von einer systematisch durchgeführten AKP kann jedoch in beiden Fällen erst zur Mitte der 1920er Jahre gesprochen werden, als eine „kritische Masse“ an außenkulturpolitischen Institutionen und Aktivitäten bestand, die sich dem Kontakt mit anderen Ländern auf den Feldern der Wissenschaft und Kultur widmeten. In der Folge waren beide Länder schweren Einschnitten unterworfen, die auch die inhaltliche und organisatorische Ausrichtung ihrer AKP maßgeblich beeinflussten. So war die Anfangszeit sowohl von diktatorischen Erfahrungen und einer dementsprechenden kulturexpansionistischen Ausrichtung (Spanien unter Primo de Rivera), als auch von zeitlich begrenzten Öffnungen im Sinne eines Kulturaustausches mit anderen Ländern (Weimarer Republik von 1919 bis 1933; Zweite Republik von 1931 bis 1936) sowie einem ausgeprägten Kulturimperialismus (Deutschland unter der NS-Diktatur Adolf Hitlers) geprägt. Während nach der Kriegsniederlage 1945, der anschließenden Besatzung, der Teilung Deutschlands und der Wiedererlangung der Souveränität durch die BRD 1949 auf westdeutscher Seite ein Neuanfang in der AKP beschritten wurde, begann in Spanien 1939 nach Beendigung des Spanischen Bürgerkrieges die bis 1975 andauernde Diktatur Francisco Francos, die ebenfalls einen Bruch mit der vorherigen außenkulturpolitischen Ausrichtung vollzog. Ihre inhaltliche Ausrichtung unterschied sich jedoch stark von der westdeutschen. Beide Staaten versuchten zunächst, das durch den Spanischen Bürgerkrieg bzw. den Zweiten Weltkrieg international sehr negative Bild ihrer Länder durch eine systematische AKP zu verbessern. Diese basierte jedoch während des gesamten Franquismus auf dem sehr einseitigen Konzept der Hispanidad, das den christlichen und zivilisatorischen Einfluss Spaniens auf Lateinamerika betont, wodurch kein effektiver kultureller Austausch mit anderen Ländern gesucht wurde. Auch die deutsche AKP betrieb zunächst einen eher einseitigen Export von politisch unverdächtiger Hochkultur und stand darüber hinaus in einem außenkulturellen Wettbewerb mit der DDR, durchlief jedoch spätestens seit Beginn der 1970er Jahre eine intensive Reformphase, wodurch von nun an die kulturelle Zweibahnstraße propagiert sowie die AKP als zwischenstaatliche Gesellschaftspolitik angesehen wurde. Dabei bedienten sich beide Länder wieder- bzw. neugegründeten Institutionen. Diese waren jedoch in der BRD inhaltlich von der wissenschaftlichen Kooperation über den Jugendaustausch bis hin zur Kulturellen Programm- und Spracharbeit

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Schlussbetrachtung

des GI wesentlich breiter aufgestellt als die spanische AKP, die von eher schmalen Strukturen geprägt war und sich gerade ab Ende der 1950er Jahre, also mit dem Erreichen des Zieles der internationalen Anerkennung, in ihrer Intensität deutlich abschwächte. Mit der Transición und dem Übergang Spaniens zur Demokratie ab 1975 wurden zunächst die innenpolitischen Grundlagen für eine anschließende Intensivierung der Außenpolitik gelegt, die mit dem Beitritt in die EG ihren Anfang nahm und im Jahr 1992 und den in diesem Jahr stattgefundenen Ereignissen ihren Höhepunkt erreichte. Diese Entwicklung brachte auch die Gründung des bis heute als „Flaggschiff“ der spanischen AKP geltenden IC mit sich, das sich nun mit deutlicher Verspätung als Kulturinstitut neben die bereits seit Jahrzehnten bestehenden auswärtigen Kulturinstitute anderer (west-)europäischer Länder gesellte. Nachdem die deutsche AKP in den 1970er Jahren konzeptionell weiterentwickelt wurde und das bis heute geltende Fundament der kulturellen „Zweibahnstraße“ sowie eines erweiterten Kulturbegriffs gelegt wurde, das sich auch mit der Zäsur der Wiedervereinigung nicht wesentlich veränderte, musste sie sich dennoch inhaltlich an die neue deutsche Realität anpassen, was ebenso finanziell ab Mitte der 1990er Jahre zu einer langen Durststrecke führte, die erst Mitte der 2000er Jahre ein Ende haben sollte. Dieser Prozess war u. a. mit einem deutlichen Anwachsen der Querschnittsaufgaben verbunden, die der AKP spätestens mit der Konzeption 2000 übertragen wurden, wodurch es vor allem zu einer zunehmenden Überschneidung mit der Entwicklungspolitik sowie zu einer deutlichen Intensivierung der Außenwissenschaftspolitik kam. Die spanische AKP befand sich zu diesem Zeitpunkt noch in einer bezüglich ihres Entwicklungsstadiums gänzlich anderen Phase. Während sich zum Ende der 1980er Jahre und zu Beginn der 1990er Jahre mit dem IC, der SECIPI im Außenministerium sowie der ihr unterstellten AECID erst die institutionellen Pfeiler der neueren AKP Spaniens herausbildeten und etablierten, kam es Anfang der 2000er Jahre mit der Gründungswelle der „Zweiten Generation“ der AKP-Institutionen und der Ausweitung der außenkulturellen Tätigkeit auf der multilateralen sowie der regionalen Ebene im Rahmen der Tätigkeit der Autonomen Gemeinschaften zu einem ausgeprägten Akteurspluralismus, der in der deutschen AKP bereits seit den 1950er Jahren ein bestimmendes Merkmal des Politikfeldes darstellte. Auch aus finanzieller Sicht kann bis zum Ausbruch der Wirtschafts- und Finanzkrise 2007/2008 von einem deutlichen Aufschwung der spanischen AKP gesprochen werden, obwohl die Dimensionen in Hinsicht der finanziellen Mittel und des Tätigkeitsumfangs wesentlich schwächer ausfielen als im deutschen Fall. So betrug das finanzielle Gesamtvolumen der spanischen AKP im betrachteten Zeitraum bei seinem Tiefststand im Jahr 1997 206 Mio. Euro und im Jahr des Höchststandes 2010 343 Mio.

7.1 Zusammenfassung – Akteurspluralismus in einem…

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Euro. Bis zum Jahr 2017 ging dieser Betrag wieder auf insgesamt 249 Mio. Euro zurück. Die deutsche AKP konnte in der Zeit ihres finanziellen Tiefstandes 2003 mit 1106 Mio. Euro und bei ihrem zuletzt erreichten Höchststand von 1849 Mio. Euro für das Jahr 2017 über sehr viel höhere Summen verfügen. Der Expansionsprozess der spanischen AKP war zudem zunächst nicht mit grundlegenden konzeptionellen Überlegungen verbunden. Dies wurde erst 2010 mit dem ersten umfassenden intersektoralen Konzeptpapier PACE nachgeholt. Der PACE blieb allerdings aufgrund des unmittelbar folgenden Regierungswechsels wirkungslos, da er von der ab Ende 2011 regierenden PP verworfen wurde. Während die deutsche AKP sich, finanziell gesehen, seit Mitte der 2000er Jahre in einem bis in die Gegenwart anhaltenden Aufschwung befindet, erlebt die spanische AKP seit der Wirtschafts- und Finanzkrise eine kontinuierliche Durststrecke. Dies geht paradoxerweise mit einer Intensivierung der Bemühungen um ein positives Spanienbild im Ausland einher, das mit der Nation Branding-Strategie der Marca España angestrebt wird. Im inhaltlichen Kern der Arbeit, der die Hauptpunkte 4 und 5 umfasst, stand die Beantwortung der in Punkt 1.1 formulierten Fragestellungen im Mittelpunkt. Hierzu musste in Punkt 4 zunächst die spezifische Akteurskonstellation des Politikfelds AKP in Spanien und Deutschland dargestellt und somit die Grundlage für den Vergleich der Ausprägung des institutionellen Rahmens und des beobachtbaren Akteurshandelns innerhalb des Politikfeldes der AKP in den beiden Ländern gelegt werden, der in Punkt 5 erfolgte. Dabei wurde sich auf den Zeitraum 1990 bis Juni 2018 konzentriert. Gelke hat in ihrer Dissertation zur chilenischen Kulturdiplomatie acht mögliche Problem- oder Konfliktquellen herausgearbeitet, die sich bei der Durchführung einer AKP ergeben bzw. die zu Spannungen zwischen den unterschiedlichen Akteuren führen könnten: Koordinierungsmängel, Föderalismus, Diskontinuitäten, unrealistische Erwartungen, Ressourcenmängel, innenpolitische Spannungen, unattraktive Politik sowie der Vorwurf des Interventionismus (Gelke 2017: 65). Die meisten dieser Problem- oder Konfliktquellen lassen sich in beiden Fällen in größerem oder geringerem Maße, jedoch zu unterschiedlichen Zeiten, ausmachen. Bezüglich der Koordinierung sind sowohl in der deutschen als auch in der spanischen AKP die politischen Steuerungssysteme bzw. die zentralen Koordinierungund Planungsinstanzen in den jeweiligen Außenministerien zu finden. Die Koordinierungs- und Planungsfunktion der SECIPI im spanischen Außenministerium kann jedoch nicht als konsolidiert bezeichnet werden, da sie mehrmals offen vom Bildungs- und Kulturministerium beansprucht wurde. Dieser Machtkampf hat die spanische AKP seit den 1990er Jahren charakterisiert und destabilisiert. Darüber hinaus hat er zu komplizierten Entscheidungs- und Ernennungsprozessen geführt,

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7

Schlussbetrachtung

in denen die Ministerien um eine Erweiterung und/oder um den Erhalt ihrer Kompetenzen streiten, was gelegentlich zu Koordinierungsmängeln führen kann. Mit der Zeit haben sich diesbezüglich in Deutschland weitgehend konsolidierte Strukturen entwickelt. Diese sind jedoch Ergebnis eines langwierigen Prozesses – in der AKP der BRD wurden Koordinierungsmängel gerade in den 1950er und 1960er Jahren festgestellt – den die spanische AKP aufgrund ihres in dieser Form erst vergleichsweise kurzen Bestehens möglicherweise noch durchlaufen wird. Die allgemeine Diskontinuität der spanischen AKP ist in weit größerem Maße als in der deutschen AKP dem Einfluss von politisch-ideologischen Dynamiken und parteipolitischen Konstellationen unterworfen. Zudem wird der parteipolitische Einfluss durch eine schwache Ausprägung der Autonomie der Akteure auf der Durchführungsebene verstärkt. Aus diesem Grund wurde in dieser Arbeit der Begriff der „regierungsnahen Ausführungsorganisationen“ herausgearbeitet. Diese unterscheiden sich bezüglich ihres Autonomiegrades deutlich von den „regierungsfernen Mittlerorganisationen“ der deutschen AKP. Letztere sind privatrechtlich organisierte Akteure und von der Bundesregierung in der Regel rechtlich unabhängig. Allerdings erhalten sie von dieser den Großteil ihrer finanziellen Mittel, die sie eigenverantwortlich für die AKA verwenden. Dennoch wird mit ihnen eine gewisse Unabhängigkeit von Regierungsinteressen assoziiert. Die spanischen Ausführungsorganisationen können hingegen durch ihre organische Verbindung mit dem spanischen Staat und seiner Verwaltung, die in der Regel bei Regierungswechseln im großen Ausmaß ausgetauscht wird, nicht als regierungsfern eingeschätzt werden. Die die spanische AKP charakterisierende Mischung aus Diskontinuität und Diskoordination, fehlendem langfristigen Denken sowie mangelnder Autonomie bzw. einem ausgeprägten Interventionismus wurde auch in der spanischen Forschungsliteratur bemängelt (Marzo 2005: 116; Martín Zamorano/Rius Ulldemolins 2016: 119; Martinell Sempere 2014: 130). In der deutschen AKP spielte die politische Einmischung gerade in den 1980er Jahren eine gewisse, jedoch im Vergleich etwas geringer ausgeprägte Rolle. Damals übte vor allem die CSU um Franz-Josef Strauß heftige Kritik am GI, das nach ihrem Ermessen ein zu deutschlandkritisches Kulturprogramm verfolgte. Fehlendes langfristiges Denken und eine zu kommerzielle Ausrichtung wurden wiederum vor allem in den 1990er Jahren kritisiert, als für kurze Zeit sogar das geflügelte Wort einer „kulturpolitischen Kapitalrendite“ in die Debatte Einzug erhielt. In der BRD ist es zudem auch in der Gegenwart noch von Belang, welche Partei ein bestimmtes Ministerium kontrolliert, was sich durchaus auf unterschiedliche Vorstellungen zu Budgets einzelner Organisationen auswirken kann. In der spanischen AKP ist die multilaterale Dimension stark ausgeprägt, bezieht sich jedoch fast ausschließlich auf die spanischsprachige Welt. Dieser Umstand

7.1 Zusammenfassung – Akteurspluralismus in einem…

443

stellt einen das Politikfeld (mit-)definierenden Faktor dar, was ein wesentlicher Unterschied zur deutschen AKP ist, die zwar ebenfalls umfangreiche multilaterale Aktivitäten verfolgt, jedoch anders als Spanien keinen institutionalisierten regionalen Schwerpunktbereich besitzt. Der iberoamerikanische Raum hat aus diesem Grund eine große Bedeutung für die außenkulturpolitischen Bemühungen Spaniens. Diese Entwicklung ist historisch begründet und stellt insgesamt ein großes Potential sowie einen Wettbewerbsvorteil bezüglich der Soft-Power-Dimension für Spanien dar. Die spezifischen inhaltlichen Schwerpunkte der AKP beider Länder betreffend lässt sich konstatieren, dass die weltweit wachsende Bedeutung der spanischen Sprache dazu führt, dass in der AKP Spaniens im Gegensatz zum deutschen Pendant ein klarer Schwerpunkt auf die Spracharbeit gelegt wird. Diese Priorität und das Bewusstsein um das enorme Potential, das eine von fast 500 Mio. Muttersprachlern gesprochene Sprache1 für die Soft Power des Landes ausmacht, bilden das Fundament der spanischen AKP, das sich aus nahezu jeder offiziellen Verlautbarung herauslesen lässt. In diesem Zusammenhang wird vor allem das wirtschaftliche Potential der Sprache betont. Das Verfolgen wirtschaftlicher Interessen ist auch der deutschen AKP nicht fremd. Sie setzt jedoch vor allem auf die multiplikatorische Wirkung von Kulturkontakten und das Sprachverständnis ist eher als zweitrangig einzuschätzen. Während die Außenwissenschaftspolitik vor allem ab Ende der 2000er Jahre zu einem bestimmenden Thema in der deutschen AKP wurde, scheint diese in Spanien nach wie vor keine wesentliche Priorität zu besitzen, und sich, wenn überhaupt, nahezu ausschließlich auf die lateinamerikanische Region und den überaus erfolgreichen Beitrag Spaniens zum Erasmus-Programm zu konzentrieren. Dennoch versuchen multinationale Unternehmen mit Hauptsitz in Spanien, wie die Banco Santander oder Telefónica, aus der privilegierten internationalen Stellung des Landes einen Nutzen zu ziehen, weswegen sie mittlerweile einen wesentlichen Teil seines internationalen Wissenschafts- und Studierendenaustausches finanzieren. Mit der großen Bedeutung von Auslandsfernsehen sowie Auslandsschulwesen verfügt die deutsche AKP hingegen über zwei Grundpfeiler, die in der öffentlichen Auseinandersetzung mit der spanischen AKP kaum wahrgenommen werden. Das Auslandsschulwesen macht traditionell einen bedeutenden Teil des Gesamthaushalts der deutschen AKP aus, der jedoch in den letzten Jahren durch eine verstärkte Eigenfinanzierung nicht mehr ganz so stark anstieg und 2016 246 Mio. Euro betrug, 1 Im

Jahr 2017 ging das IC in seinem Jahresbericht El español: una lengua viva von 477 Mio. Muttersprachlern des Spanischen aus. Die potenzielle Zahl der spanischsprechenden Menschen, die zusätzlich u. a. Menschen erfasst, die die Sprache lernen, wurde gar auf 572 Mio. Menschen geschätzt (Instituto Cervantes 2017b).

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Schlussbetrachtung

die dem ZfA als verantwortliche Bundesbehörde für die insgesamt 140 Auslandsschulen zukamen. Daneben muss die sehr erfolgreiche PASCH-Initiative angeführt werden, die mittlerweile als das „wichtigste Instrument der Förderung von DaF im Ausland“ (Auswärtiges Amt 2017: 74) bezeichnet wird und an der ca. 1900 Schulen teilnehmen. Trotz dessen das Auslandsschulwesen in der Sekundärliteratur zur spanischen AKP weitgehend ignoriert wird, macht es einen Hauptkostenpunkt des Politikfeldes aus. So gab das zuständige Bildungs- und Kulturministerium im Jahr 2015 knapp 96 Mio. Euro für diesen Pfeiler der AKP aus. Die Zahl der offiziellen spanischen Auslandsschulen beträgt zwar nur 21 mit insgesamt 8.276 Schülern, allerdings bemüht sich der spanische Staat durch zahlreiche andere Maßnahmen vor allem für spanische Emigrantenkinder einen Unterricht in der Sprache ihrer Eltern zu gewährleisten. Deutlich weniger umfangreich fällt der Auslandsrundfunk Spaniens aus, dessen TVE Internacional klar gegenüber der DW zurückfällt. Allein eine Gegenüberstellung des RTVE-Haushalts mit dem der DW spricht diesbezüglich eine klare Sprache. Während dieser für die DW im Jahr 2017 326,1 Mio. Euro betrug, machten die Mittel von TVE International mit 4,1 Mio. Euro und Radio Exterior mit 11 Mio. Euro im Jahr 2017 nur einen Bruchteil dessen aus. Darüber hinaus verfügt die DW über ein umfangreiches mehrsprachiges und eigenproduziertes Programm während der spanische Auslandsrundfunk größtenteils lediglich das Programm des spanischen Staatsrundfunks wiedergibt und einsprachig sendet. In der spanischen AKP ist dagegen sehr viel stärker als in der deutschen der Einfluss des Nation-Branding-Konzepts zu erkennen. Bei der Schaffung der Marca España, die vor allem kommerzielle Ziele verfolgte, wurden jedoch grundlegende inhaltliche wie organisatorische Fehler begangen sowie unrealistische Erwartungen gehegt, sodass sie keine Durchschlagskraft entwickeln konnte und, anders als intendiert, eher negative und vor allem innenpolitische Entwicklungen mit ihr verbunden wurden. Zudem kann hier auch der schädliche Einfluss von unattraktiver Politik, den Gelke (2017: 65) als Problemquelle ausgemacht hat, beobachtet werden. So haben frühere Nation-Branding-Konzepte, die das Land vor allem als Urlaubziel bewarben, großen Erfolg gehabt. Die jedoch vor allem auf „harte Eigenschaften“ wie Wirtschafts- und Innovationskraft sowie Effektivität abzielende Marca España konnte in Zeiten der Wirtschafts- und Finanzkrise und massiven Korruptionsskandalen keine große Glaubwürdigkeit entwickeln und auch in den entsprechenden Indizes, die Wahrnehmungen von Nation Brands messen, keine wesentlichen Fortschritte erzielen. Deutschland kam hingegen ohne gezielte und staatlich gesteuerte Nation Branding-Kampagne im Jahr 2017 auf den ersten Platz des Anholt Nation Brands Index.

7.1 Zusammenfassung – Akteurspluralismus in einem…

445

Dies hängt darüber hinaus mit dem zentralisierenden Charakter des NationBranding zusammen, das gerade in einem plurinationalen Staat wie Spanien auf Widerstände stößt. Insbesondere die Autonomen Gemeinschaften Katalonien und das Baskenland verfolgten mit eigenen Institutionen eine von der spanischen AKP losgelöste Agenda. In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, inwiefern eine koordinierte AKP alle Kulturen und Sprachen des Landes darstellen kann, da AKP oftmals eher dazu neigt, innere kulturelle Konflikte, wie sie es zweifellos in Spanien gibt, auszuklammern. Auf deutscher Seite, auf der allerdings keine vergleichsweise starken territorialen Spannungen existieren, haben sich in dieser Hinsicht verschiedene Koordinations- und Kooperationsmechanismen entwickelt – mit der „Lindauer Absprache“ wurde z. B. bereits 1957 eine Lösung zur Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Ländern im Kulturbereich gefunden. Eine solche Entwicklung ist bislang in Spanien, trotz zuvor durchaus vorhandener Versuche, ausgeblieben. In dem Exkurs zur AKA Spaniens und Deutschlands in Argentinien ließen sich grundlegende Entwicklungsmerkmale und -tendenzen des Politikfeldes auf der Implementationsebene nachverfolgen. Während beispielsweise die außenkulturelle Tätigkeit Deutschlands in Argentinien bezüglich der Außenwissenschaft stärker ausgeprägt ist, nimmt auf spanischer Seite das Engagement spanischer Großkonzerne und Autonomer Gemeinschaften eine dominantere Rolle ein. Dies ist allerdings auch durch die geringere historische Verbundenheit und kulturelle Verwandtschaft der Bundesrepublik mit Argentinien zu erklären. Zudem wurde sich der konkreten Arbeit der GI und der Kulturzentren Spaniens in dem südamerikanischen Land gewidmet und zu dem Schluss gelangt, dass sowohl bei den GI als auch bei den Kulturzentren Spaniens eine effektive politische Steuerung der Einrichtungen festzustellen ist. Auf beiden Seiten ist deutlich das Bestreben der Institute zu erkennen, die eigene Arbeit mit dem Bezug zu den politischen Vorgaben zu legitimieren. Auf die in der Einleitung angesprochene Frage, „ob sich für die modernen Demokratien ein einheitliches Modell der Politikgestaltung herausdestillieren lässt oder ob unterschiedliche sozio-ökonomische Kontexte, kulturelle Traditionen, Parteienund Verbandssysteme sowie unterschiedliche Besonderheiten des politischen Systems einen Differenz fördernden Einfluss ausüben“ (Schneider/Janning 2006: 45), zurückkommend, lässt sich für die untersuchten Fälle folgende Schlussfolgerung ziehen: In beiden Fällen hat sich eine Mischform bzw. ein Agenturmodell in der allgemeinen AKP-Gestaltung (siehe Klassifikationsansätze in Punkt 2.6) herausgebildet, bei dem sich jedoch die entscheidende Differenz in der Ausprägung durch sozio-ökonomische und außen- wie innenpolitische Ungleichzeitigkeiten ergibt. Dies hat einen unterschiedlichen politischen Konsens-Grad in Außen- und Innenpolitik zur Folge, der sich auf das Politikfeld überträgt. Damit verbunden

446

7

Schlussbetrachtung

sind differierende, teils historisch, teils durch unterschiedliche Prioritätensetzung bedingte Unterschiede in Ausgestaltung und Entwicklungsgrad der AKP zu konstatieren.

7.2

Mögliche Forschungsfragen für weitere Untersuchungen

Da in der vorliegenden Studie aus einer akteurszentrierten Makroperspektive ein Vergleich des Politikfeldes der AKP Spaniens und Deutschlands vorgenommen wurde, konnten etwaige sich mehr mit der Mikroperspektive befassende sowie weitere fachspezifische Fragen nicht behandelt werden. Im Laufe der Untersuchung haben sich somit zahlreiche interessante Fragestellungen und Ideen ergeben, die einen Anstoß für weitere Forschungen zur spanischen und deutschen AKP, einzeln oder erneut im Vergleich, geben könnten. So wurde in der vorliegenden Arbeit der Output-Aspekt, also die konkrete Verbindung zwischen Kulturproduktion und AKP/AKA nur am Rande behandelt. Eine Untersuchung, die ihren Schwerpunkt hier ansetzt, könnte weiter ins Detail gehende Erkenntnisse zur konkreten inhaltlichen Ausgestaltung von AKP-Aspekten wie z. B. der kulturellen Programm- und Spracharbeit gewinnen. Dafür würde sich ein weniger politik- und verstärkt kulturwissenschaftlicher Vergleich von IC und GI anbieten, der aufgrund der fachspezifischen Ausrichtung dieser Studie nicht vorgenommen wurde. Diesbezüglich könnte auch die konkrete Tätigkeit der Zweigstellen des IC, der spanischen Botschaft sowie weiterer Akteure außenkulturellen Wirkens in Deutschland im Detail betrachtet werden und eventuell mit den hier gewonnenen Erkenntnissen kontextualisiert werden. Dasselbe gilt für die deutsche Seite und ihre Tätigkeit in Spanien. Zudem könnte der Ursache für die fehlende Überparteilichkeit und Kontinuität in der spanischen AKP auf der rechtlichen Ebene nachgegangen werden. In einem Meinungsbeitrag für die Internetseite Politikon beklagt z. B. Gutiérrez de Arroyo, dass bei Regierungswechseln alle höheren Ministeriumsposten mit neuem Personal besetzt und auch auf der mittleren Verwaltungsebene noch 50 Prozent des Personals ausgetauscht werden. Damit würde einer Verwaltungsvorschrift Folge geleistet, die im Estatuto Básico del Empleado Público und seinem Artikel 12. 3. festgelegt sei (Gutiérrez de Arroyo in Politikon vom 10.07.2018). Dieser Effekt würde zusätzlich durch die einzelnen Parteien verstärkt, die zwar in der Opposition stets Transparenz einfordern, jedoch einmal in der Regierung bzw. am Personalrekrutierungsprozess beteiligt, diese Überparteilichkeit in der Personalauswahl oft schnell als sekundär betrachten würden (Ebenda).

7.2 Mögliche Forschungsfragen für weitere Untersuchungen

447

Mit noch größerer Intensität könnte zudem der Einfluss privater Interessen auf die AKP untersucht werden, denn eine Auslagerung von Aufgaben und folglich der Finanzierungsquelle in den Privatsektor ist in der Regel auch mit einer Verlagerung des Anspruchs auf Mitbestimmung verbunden: „Wer zahlt, erkauft sich damit ein Mitbestimmungsrecht“ (Gehlke 2017: 150). Daneben ist bezüglich der spanischen AKP die Frage nach dem konkreten Einfluss von Policy-Learning für das Politikfeld interessant. Durch das Lernen von internationalen Vorbildern könnte es so zu einer „bewusste[n] Angleichung und Anpassung nationaler Praktiken“ (Policy-Learning; Policy-Transfer) kommen (Schneider/Janning 2006: 221 f.).

Anhang

Archivmaterial Archiv des spanischen Außenministeriums: AMAE R-35290 AMAE R-36352 AMAE R-10975/32 AMAE R-20208 AMAE R-11052/19

Interviews Interview A: In Buenos Aires, am 16.07.2018 Interview B: In Buenos Aires, am 17.07.2018 Interview C: In Buenos Aires, am 17.07.2018 Interview D: In Rosario, am 21.08.2018 Interview E: Über Skype (nach München) am 11.09.2018 Interview F: In Luxemburg, am 26.11.2018 Interview G: In Hamburg, am 02.12.2018

© Der/die Herausgeber bzw. der/die Autor(en), exklusiv lizenziert durch Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2020 C. Pfeiffer, Auswärtige Kulturpolitik in Spanien und Deutschland, Auswärtige Kulturpolitik, https://doi.org/10.1007/978-3-658-31743-0

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