Analýza a tvorba veřejných politik: přístupy, metody a praxe 808642975X, 9788086429755

Citation preview

Arnošt Veselý a Martin Nekola (eds.)

ANALÝZA A TVORBA VEŘEJNÝCH POLITIK Přístupy, metody a praxe

autorský tým: Zuzana Drhová, Jaroslav Kalous, Marta Nachtmannová, Martin Nekola, Pavel Nováček, František Ochrana, Hana Páteřová, Arnošt Veselý

Studijní texty Praha 2007

OBSAH

Vydání této publikace bylo podpořeno finančními prostředky MŠMT v rámci

Úvodem Arnošt Veselý a Martin Nekola...................................................................... 7

výzkumného záměru FSV UK „Rozvoj české společnosti v EU: rizika a výzvy“; identifikační číslo MSM0021620841.

Klíčová slova: veřejná politika; policy analysis; analýza a tvorba politiky; metody; metodologie; implementace; evaluace

První část ZÁKLADY ANALÝZY A TVORBY VEŘEJNÝCH POLITIK 1.

2.

„Vědění o politice“: teoretické poznatky o tvorbě veřejných politik Arnošt Veselý, spoluautorky Zuzana Drhová a Marta Nachtmannová.............. 43

Recenzovali prof. PhDr. Martin Potůček, CSc. MSc. a prof. PhDr. Ludmila Malíková, PhD.

Veřejná politika Arnošt Veselý................................................................................... 13

3.

„Vědění pro politiku“: praktické přístupy k analýze a tvorbě politik Arnošt Veselý, spoluautoři Hana Páteřová a Martin Nekola...................................... 67

4.

Klíčové dovednosti analytika veřejné politiky Marta Nachtmannová, spoluautor Arnošt Veselý...............................................87

5.

Etické aspekty analýzy a tvorby veřejných politik Hana Páteřová................... 121

Druhá část METODY V PROCESU ANALÝZY A TVORBY POLITIKY Vydalo SOCIOLOGICKÉ NAKLADATELSTVÍ (SLON), Praha 2007.

Vydání první. Ediční řada Studijní texty, 40. svazek Redigují Jiří Ryba a Alena Miltová. Jazykový redaktor Josef Janoušek Odpovědná redaktorka Alena Miltová.

6.

Metody a metodologie v analýze a tvorbě veřejných politik Martin Nekola, spoluautoři Arnošt Veselý a František Ochrana............................... 141

7.

Sběr a analýza dat Martin Nekola, spoluautor Arnošt Veselý.............................. 157

8.

Analýza a vymezení problému Arnošt Veselý.......................................................191

9.

Tvorba cílů a evaluačních kritérií Hana Páteřová................................................ 235

10.

Identifikace variant řešení veřejněpolitických problémů

Návrh obálky, grafická úprava a sazba studio Designiq. Vytiskla tiskárna Alež Zápotocký - az servis, Mendíků 9, Praha 4-Michle.

11.

Prognózování veřejných politik Arnošt Veselý, spoluautoři Jaroslav Kalous a Pavel Nováček....................................273

Adresy vydavatelů:

12.

Zhodnocení variantních politik František Ochrana.............................................. 291

Alena Miltová, Rabyňská 740/12, Praha-Kamýk. Jiří Ryba, U Národní galerie 469, Praha-Zbraslav.

13.

Zuzana Drhová, spoluautor Arnošt Veselý........................................................ 253

14.

Adresa nakladatelství: SOCIOLOGICKÉ NAKLADATELSTVÍ (SLON) Jilská 1,110 00 Praha 1

www.slon-knihy.cz; [email protected]

Přijetí a implementace veřejné politiky Hana Páteřová, spoluautoři Arnošt Veselý, Jaroslav Kalous a Martin Nekola........................... 311

Monitoring a evaluace realizovaných politikMartin Nekola................................ 337 Příloha - Literatura a prameny k dalšímu studiu................................................. 383 Seznam tabulek, obrázků a boxů............................................................................ 389

O autorech.................................................................................................................. 395

Jmenný rejstřík.......................................................................................................... 399 Věcný rejstřík.............................................................................................................403

© Arnošt Veselý, Martin Nekola, Zuzana Drhová, Jaroslav Kalous,

Marta Nachtmannová, Pavel Nováček, František Ochrana, Hana Páteřová 2007 ISBN 978-80-86429-75-5

5

biologie člověka a o studijní obor lékařství, stavitel mostů čerpá z archi­ tektury, učitel dějepisu z historie a pedagogiky a podobně. O co se ale může opřít člověk, ať už jde o „akademika“, politického poradce či úřed­ níka, který pomáhá vytvářet zákony, zpracovává analýzy či koncepce ur­ čitých veřejných politik? Také on potřebuje určité disciplinární ukotvení, které mu poskytne patřičné zázemí a které bude nejen zdrojem infor­ mací a poznatků, ale také standardů práce a legitimity. Analytik a tvůrce politiky pochopitelně může čerpat z věcných po­ znatků oborů, kam spadá předmět jeho činnosti - zdravotnictví, životní prostředí, sociální zabezpečení atd. Povaha jeho činnosti je ovšem ta­ ková, že si nevystačí s tradiční vědeckou metodologií daných konkrét­ ních oborů. Protože jeho činnost zasahuje oblast politiky, obsahuje také množství hodnot a zájmů. Jeho úkol není čistě vědecký (alespoň ne v tra­ dičním slova smyslu), ale je také uměním a řemeslem. To, nakolik jde o vědeckou, „uměleckou“ či „řemeslnou“ činnost, záleží na konkrétních okolnostech a situaci. Ve všech případech ovšem jde o činnost, která je prakticky orientovaná. Pokud shrneme výše řečené, člověk, který analyzuje a vytváří politiku, se potřebuje opřít o obor, který je interdisciplinární, prakticky oriento­ vaný a který zahrnuje celou škálu metodologických postupů -, od těch tradičních, jako jsou statistické metody, až po nejrůznější heuristické po­ stupy. Takovou potřebu nejspíše naplňuje obor veřejná politika (public policy). Ačkoli potřebné ukotvení lze najít v dalších interdisciplinárních oborech - jako je veřejná správa, management či prognostika -, veřejná politika je svým záběrem nejširší. Jde o povýtce interdiscipliňární obor, který čerpá z politologie, správní vědy, právní vědy, sociologie, ekono­ mie, filosofie a dalších disciplín (srovnej Potůček 2005a: 9-11, Birkland 2001: 8-9). Porozumění základům této disciplíny je důležité pro nalezení jisté „kotvy“ pro všechny, kteří analyzují a tvoří politiku. Tato kapitola si klade za cíl stručně popsat historické kořeny této disciplíny, její současný stav, vnitřní diferenciaci a problémy, před kterými stojí12.

3. HISTORICKÉ KOŘENY VEŘEJNÉ POLITIKY Ačkoli úvahy blízké dnešnímu zaměření veřejné politiky lze najít již u Platóna3, kořeny veřejné politiky (publicpolicy či policy science) jako věd­ ního oboru leží v americké politologické literatuře z 50. let 20. století. Za zakladatele veřejné politiky jsou tradičně považováni Harold D. Lasswell a Daniel Lerner, kteří vydali v roce 1951 knihu s názvem Thepolicy Sciences. 1 V českém jazyce existuje doposud pouze jediná monografie o veřejné politice (Po­ tůček et al. 2005a), ve které čtenář nalezne další informace. 3 Viz přehled W. Dunna (2004: 34—43).

16

V ní vyjádřili přesvědčení, že může dojít ke vzniku nové vědy, která se soustředí na řešení veřejných problémů. Konkrétně si tuto vědu přesta­ vovali jako4: 1. Interdisciplinární - zahrnující poznatky sociálních, humanitních i pří­ rodních věd. 2. Empirickou - založenou na vhodných kvantitativních metodologiích (ovšem u vědomí si limitů kvantifikace sociálních jevů a tzv. „brutál­ ního empiricismu“). 3. Zaměřenou na řešení velkých společenských otázek a problémů (megapolicý), spíše než na aktuální a proměnlivé problémy. 4. Teoreticky komplexní, tj. pokládající hypotézy, vycházející z kompliko­ vaných a nikoli příliš zjednodušených modelů. 5. Aplikovanou, tj. poskytující rozhodovatelům (policy-makers) bezpro­ středně užitečné poznatky. 6. Normativní v tom smyslu, že by měla podporovat demokratické hod­ noty a chránit demokracii před politizací informací a nadměrným vli­ vem ideologií. I když počátky policy Sciences leží již v 50. letech, skutečný rozvoj na­ stal v USA až v druhé polovině 60. let a především pak v letech sedm­ desátých. V souvislosti s novými veřejnými programy tehdy vznikla velká poptávka po politickém poradenství. Tradiční sociálnévědní výzkum se přitom ukazoval jako příliš akademický a irelevantní k řešení závažných praktických otázek. S tím, jak se zvyšovalo uznání přístupu policy Sciences, zvyšovalo se také množství přidělených prostředků, což zase vedlo k vy­ lepšení teorií, metodologie a výzkumného designu. Bylo publikováno ně­ kolik knih, které se staly základem nového oboru (Bauer a Gergen 1968, Ranney 1968, Dror 1968,1971, Lasswell 1971, Dye 1972). Vzniklo také ně­ kolik důležitých časopisů, a to zejména Policy Studies Journal, Policy Studies Remew (oba vydává Policy Studies Organization), Policy Science a Jour­ nal ofPolicy Análysis and Management. Koncem 70. let již bylo k dispozici velké množství koncepčních prací, empirických výzkumů i případových studií. V průběhu tohoto zrání se však také začaly ukazovat slabiny a limity policy studies. Neúspěch mnoha veřejných programů a změna postoje k praktickým možnostem tohoto oboru vedla k jisté deziluzi a vystřízlivění. Co více, kritice byla podrobena samotná kvalita publikovaných prací. Jak konstatuje McCool (1995: 5), většina prací z oboru policy Sciences tehdy upadala do dvou extrémů. Na jedné straně byly deskriptivní a zcela neteoretické studie, často evidentně ovlivněné osobní ideologií autora, na straně druhé pak byla velmi tech­ nicky orientovaná literatura, výhradně založená na empirické metodo­ logii. První přístup byl příliš široký a vágní, druhý pak zase příliš úzký 4 Podle McCool (1995: 2), upraveno.

17

jde o třetí bod, policy analysis, respektive její část, je dnes legitimní sou­ částí politické vědy, zároveň je ale v širším slova smyslu svébytným inter­ disciplinárním oborem. Pokud jde o druhý bod, ukazuje se, že mají-li být konkrétní politická analýza a doporučení skutečně efektivní, musí se opí­ rat o znalost reálného procesu tvorby politiky. Cím se tedy dnešní policy science zabývá? Pokud vyjdeme z klasické de­ finice Thomase R. Dye (1976), je to především „finding out what govemments do, why they do it, and what difference it makes“5. Centrálním prvkem veřejné politiky je tedy obsah (what), determinanty, důvody, příčiny (why) a účinky, výsledky a souvislosti politiky státu (what difference it makes). (Fiala a Schubert 2000:13) Tato elegantní definice zasluhuje jisté rozší­ ření a zpřesnění. Za prvé nejde pouze o stát či vládu, ale o všechny poli­ tické aktéry, tedy všechny instituce s regulativními kompetencemi, které mají společenský dosah (Fiala a Schubert op. cit.) Za druhé by mělo být explicitně řečeno, že alespoň jedna větev veřejné politiky se zabývá také tím, „co by měly vlády, resp. političtí aktéři činit“. Veřejná politika má tedy v sobě i silný obsah politického poradenství. Na jedné straně je ve­ řejná politika popisně analytická (např. Birkland 2001), na straně druhé je orientována na politické poradenství a praktické využití (např. Weimer a Vining 2005).

a specializovaný. V obou případech to nevedlo k žádným hlubším pří­ spěvkům k budování vědního oboru. Nicméně v průběhu času vznikaly i práce, které jednak představovaly obohacení znalostí o povaze procesu tvorby politiky (např. Kingdon 1984, Pressman a Wildavsky 1984, Sabatier 1988, Baumgartner a Jones 1993), jednak prohlubovaly metodologii policy analysis (Weimer a Vining 2005, Dunn 2004, Patton a Sawicki 1993). Veřejná politika se postupně etablo­ vala jako „standardní věda“ s vlastními teoriemi i metodologií. V 90. le­ tech 20. století tak vzniklo hned několik výborných publikací, které shr­ nují a syntetizují současný stav veřejné politiky (Parsons 1995, McCool 1995, John 1998). Na závěr je potřeba poznamenat, že vývoj veřejné politiky v kontinen­ tální Evropě měl odlišný průběh a především zpočátku se vyvíjel s jis­ tým zpožděním za vývojem v USA a byl na něm zcela závislý (Fiala a Schubert 2000). Jak ukazují Fiala a Schubert na příkladu Německa, také v Evropě si veřejná politika prošla několika fázemi: od fáze politic­ kého poradenství až po fázi deziluze o možnosti dalekosáhlého ovlivnění politiky prostřednictvím veřejné politiky. I zde se ovšem veřejná politika postupně etablovala jako respektovaný obor.

4. VEŘEJNÁ POLITIKA DNES 5. VNITŘNÍ DIFERENCIACE VEŘEJNÉ POLITIKY Zakladatelé policy science si tento obor představovali jako interdiscipli­ nární a multimetodologický, zaměřený na konkrétní, praktické problémy. Humanistické hodnoty měly určovat směr jednání a výzkumu za použití exaktních vědeckých metod. Můžeme říci, že tento cíl se udržel dodnes. Hlavní cílem či „raison ďétre“ věd o policy byla a stále je snaha zlepšit ve­ řej něpolitické výstupy pomocí systematických analytických postupů při řešení veřejněpolitických problémů (Hewlett a Lindquist 2004). Již na počátku však byla formulována některá protichůdná očekávání, která vedla k několika pnutím, jež musela veřejná politika postupně překonávat. Těchto pnutí bychom mohli identifikovat celou řadu, tři nejvý­ znamnější však lze shrnout takto: • Pnutí mezi holismem a inkrementalismem (komplexní a celostně orientovaná změna versus postupná změna policy). • Pnutí mezi teorií a praxí (tvorba teorií o tom, jak se politika v praxi re­ álně tvoří, versus politické poradenství a poskytování analýz a doporučení rozhodovatelům). • Pnutí mezi interdisciplinaritou a ukotvením v dílčím oboru, zejména politické vědě, případně správní vědě (veřejná politika jako svébytný interdisciplinární obor versus policy analysis jako součást politologie). Žádné z těchto pnutí nebylo definitivně vyřešeno. V současné době se však zdá, že tato stanoviska nemusí být protichůdná. Například pokud

j | | j |

18

i

, i '

:

Analýza a tvorba politiky je dnes provozována pod různými názvy: ve­ řejná politika (public policy), policy science, policy studies, policy evaluation a policy analysis (McCool 1995:10). Všechny tyto termíny označují zkou­ mání procesu tvorby politiky či výstupů politiky (policy). Různí autoři užívají tyto termíny různým způsobem. Někdy jsou používány jako syno­ nyma, jindy označují odlišné aktivity. Lze říci, že co autor, to jiné vyme­ zení a jiná definice. Některé z těchto definic uvádíme v Tabulce 1.1. Jaký je tedy rozdíl mezi pojmy public policy, policy science, policy stu­ dies, policy evaluation a policy analysis? Jak podotýkají Fiala a Schubert (2000:16), ve starší politologické literatuře převažovalo rozlišování mezi policy science a policy analysis. Policy science byla chápána jako širší pojem zahrnující celý interdisciplinární, analyticko-popisný i normativní vý­ zkum policy, zatímcopolicy analysis představovala v tomto pojetí užší ter­ mín, který označoval prakticky zaměřený výzkum, orientovaný na poli­ tické poradenství. Fiala a Schubert však zároveň poukazují na to, že v evropských pod­ mínkách se toto rozlišování neprosadilo a že tyto termíny byly a jsou po­ užívány synonymicky nebo byl jako zastřešující pojem používán termín s „Odhalení toho, co vlády činí, proč tak činí a s jakými výsledky“.

19