Analyse europäischer Finanzverbünde und Perspektiven der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe - Zentralisation: Notwendigkeit oder Fiktion? [1 ed.] 9783896446824, 9783896736826

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SCHRIFTENREIHE FINANZIERUNG UND BANKEN Herausgeber: Prof. Dr. Detlev Hummel

Thomas Schneider

Analyse europäischer Finanzverbünde und Perspektiven der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe – Zentralisation: Notwendigkeit oder Fiktion?

Verlag Wissenschaft & Praxis

Analyse europäischer Finanzverbünde und Perspektiven der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe – Zentralisation: Notwendigkeit oder Fiktion?

                                               

SCHRIFTENREIHE FINANZIERUNG UND BANKEN    

herausgegeben von Prof. Dr. Detlev Hummel

    Band 23                                      

Thomas Schneider            

Analyse europäischer Finanzverbünde und Perspektiven der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe – Zentralisation: Notwendigkeit oder Fiktion? Entwicklungsaspekte in der Sparkassenorganisation im europäischen Vergleich            

     

Verlag Wissenschaft & Praxis

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.dnb.de abrufbar.                                      ISBN 978-3-89673-682-6 © Verlag Wissenschaft & Praxis Dr. Brauner GmbH 2015 D-75447 Sternenfels, Nußbaumweg 6 Tel. +49 7045 93 00 93 Fax +49 7045 93 00 94 [email protected] www.verlagwp.de Druck und Bindung: Esser Druck GmbH, Bretten     Alle Rechte vorbehalten Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages unzulässig und strafbar. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen.

Geleitwort Die Entwicklung der deutschen Sparkassenorganisation sowie ein vermeintlicher Reformbedarf werden seit Jahrzehnten diskutiert. Grundsätzliche Fragestellungen über Bankenwettbewerb, Verbundeffekte von regionalen Strukturen sowie systemische Risiken erhalten im europäischen Kontext eine besondere Bedeutung. Ausgehend von der Größe und Heterogenität der Sparkassen-Finanzgruppe, deren Vielschichtigkeit sowie den mehrstufigen und komplexen Beteiligungsverhältnissen entwirft der Autor hier ein durchaus streitbares „Organisationsstrukturmodell“. Der in diesem Band dargestellte und umfassend begründete Vorschlag für ein neues Strukturmodell der Sparkassen-Finanzgruppe in Deutschland basiert auf vielfältigen nationalen und europäischen Erfahrungen wie auch akademischen Diskursen. Der Autor erweist sich in seinen Analysen als profunder Kenner der Entwicklungsgeschichte sowie der aktuellen Situation der Sparkassen-Finanzgruppe in Deutschland. So kann er überzeugend die Notwendigkeit von Veränderungen in Deutschland unter Berücksichtigung von Erfahrungen anderer europäischer Sparkassenverbünde ableiten und umfassend begründen. Hervorzuheben ist hier die Herleitung komplexer Beurteilungskriterien dessen Anwendung die Kernthese zur Notwendigkeit einer weiteren Zentralisation stützt. Dabei sieht Schneider verschiedene Optionen für die Zukunft. Im Abschnitt 5.3 präsentiert Schneider aber dann eine neue denkbare Verbundstruktur für den Sparkassen-Finanzsektor und nennt dies „Zwei-Ebenen-Modell“. Gemeint sind damit einerseits ein neues Strukturmodell der gesamten Sparkassen-Finanzgruppe und andererseits ein Stiftungsmodell für die Sparkassen selber auf der mikroökonomischen Ebene. Obgleich die Grundideen selber nicht völlig neu sind, kann Schneider immerhin auf die neuartige Kombination beider Seiten von Sparkassenreformen verweisen. Damit werden jedenfalls die starken Interessen und Argumente für eine fortbestehende Dezentralisation wie die Notwendigkeit einer stärkeren Zentralisierung bestimmter Aufgaben berücksichtigt. Damit leistet dieser Band der Schriftenreihe des Lehrstuhls Finanzierung und Banken einen weiteren Beitrag zur Diskussion der Fortentwicklung und Stärkung der Sparkassengruppe in Deutschland und des Sparkassengedankens in Europa. Der Herausgeber wünscht dem geneigten Leser Anregungen und Zündstoff für die Diskussion und ist für Hinweise und fortführende Forschungskooperationen dankbar. Potsdam, im Oktober 2014

Prof. Dr. Detlev Hummel V

Vorwort Die vorliegende Arbeit wurde im Sommersemester 2014 von der Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Fakultät der Universität Potsdam als Dissertation angenommen. An dieser Stelle möchte ich mich bei meinem Doktorvater Herrn Prof. Dr. Detlev Hummel für seine umfangreichen Anregungen und seine Betreuung während der Erstellung der Arbeit sehr herzlich bedanken. Dank gebührt ebenso Herrn Prof. Dr. Hans-Georg Petersen für die Erstellung des Zweitgutachtens. Besonders bedanken möchte ich mich bei Herrn Prof. Dr. Marcus Riekeberg für die unermüdliche Leidenschaft in der Begleitung meines Promotionsvorhabens sowie für die zahlreichen Ideen, Diskussion und Denkanstöße, die mir während der Erstellung dieser Arbeit wertvolle Unterstützung lieferten. Auch möchte ich mich bei Frau Irmgard Büttel-Dietsch bedanken, die mit bewundernswerter Akribie und Ausdauer diese Arbeit als Lektorin begleitete. Herzlich bedanken möchte ich bei meinen Wegbegleitern, die mich gerade in schwierigen Phasen zu motivieren verstanden und die mit ihrem Humor und ihrer Aufrichtigkeit meinen Blick in die richtige Richtung lenken. Ein ganz besonderer und tiefempfundener Dank gilt meinen Eltern, die mich während meiner gesamten Ausbildung unterstützt haben und die mir stets mit klugen Gedanken geholfen haben, diese Arbeit zu vollenden. Ihnen ist diese Arbeit gewidmet.

Bamberg, im November 2014

Thomas Schneider VII

in memoriam Elfriede Schneider Dr. Klaus K.H. Schneider

Inhaltsverzeichnis Abbildungsverzeichnis

XVII

Abkürzungsverzeichnis

XIX

1

Einleitung...........................................................................................................1

1.1 Problemstellung ..................................................................................................1 1.2 Zielsetzung der Analyse .....................................................................................2 1.3 Methodik und Gang der Untersuchung ..............................................................4 2

Die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe und ihre Stellung im deutschen Bankensystem: Entwicklung – Aspekte – Probleme...................7

2.1 Finanzverbünde: Definition und Eingrenzung der Untersuchung .....................7 2.1.1 Einordnung von Finanzverbünden als Organisationsform .......................8 2.1.2 Gegenüberstellung der Vor- und Nachteile des Verbundes als Organisationsform ...................................................................................10 2.1.3 Merkmale und Prinzipien des Verbundes als Organisationsform...........11 2.2 Struktur des deutschen Geschäftsbankensystems und hieraus resultierende Handlungsfelder..........................................................................13 2.2.1 Drei-Säulen-Struktur des deutschen Geschäftsbankensystems ..............13 2.2.2 Universalbanksystem als Grundprinzip der deutschen Kreditwirtschaft .......................................................................................15 2.2.3 Einordnung der Teilnehmer auf dem deutschen Universalbankenmarkt.............................................................................17 2.3 Darstellung der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe und deren Strukturen als Beispiel für Unternehmensverbünde im deutschen Bankensektor ....................................................................................................23 2.3.1 Überblick Sparkassen-Finanzgruppe in Deutschland .............................24 2.3.1.1 Abgrenzung und Definition des Untersuchungsgegenstandes: Sparkasse und Sparkassenverbund ...................................................................24 IX

2.3.1.2 Wesentliche Entwicklungsschritte und Reformbewegungen der Sparkassen-Finanzgruppe im Überblick ..................................................................................29 2.3.1.3 Ausprägungen der Rechtsformen in der SparkassenFinanzgruppe und ihre Auswirkungen.....................................31 2.3.1.4 Grundprinzipien des Sparkassenwesens in Deutschland.........38 2.3.1.5 Unterschiede in den Sparkassengesetzen der Bundesländer ............................................................................45 2.3.2 Verbundstrukturen in der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe.............47 2.3.2.1 Vorstellung der Organisationsstruktur der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe.........................................................48 2.3.2.2 Aufgaben und Funktionen der Institutionen in der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe .......................................50 2.3.2.3 Vorstellung organisationsstruktureller Besonderheiten der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe .................................52 2.3.3 Aktuelle Entwicklungen der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe........54 2.3.3.1 Abkehr von Gewährträgerhaftung und Anstaltslast sowie Diskussion des Drei-Säulen-Modells ............................54 2.3.3.2 Aktuelle Entwicklungen hinsichtlich Privatisierung und Konsolidierung .........................................................................55 2.3.3.3 Einfluss der Europäischen Union auf aktuelle Entwicklungen der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe........58 2.4 Zwischenergebnis: Große Heterogenität zwischen den drei Säulen des deutschen Bankenmodells und innerhalb der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe.................................................................................60 3

Analyse von Unternehmensverbünden auf Basis der Neuen Institutionenökonomik durch interorganisationalen Vergleich ................63

3.1 Neue Institutionenökonomik als Analyseinstrument: Grundaussagen und Abgrenzung................................................................................................63 3.1.1 Property-Rights-Theorie im Überblick....................................................65 3.1.2 Principal-Agent-Theorie im Überblick ...................................................66 3.1.3 Transaktionskosten-Theorie im Überblick..............................................68

X

3.2 Analyse der Kriterien für die Beurteilung von Unternehmensverbünden ..................................................................................71 3.2.1 Zielsysteme als Kriterium für Unternehmensverbünde ..........................72 3.2.1.1 Definition des Zielbegriffs .......................................................72 3.2.1.2 Inhalte und Kategorien von Zielen in Unternehmen................74 3.2.1.3 Prozesse der Zielbildung in Unternehmen ...............................77 3.2.1.4 Umgang mit Zielbeziehungen innerhalb des Zielsystems .......78 3.2.1.5 Konsequenzen für das Zielsystem in Unternehmensverbünden..........................................................82 3.2.2 Eigentumsstrukturen als Kriterium für Unternehmensverbünde ............82 3.2.3 Leistungserstellung als Kriterium für Unternehmensverbünde ..............84 3.2.4 Steuerungsprozesse als Kriterium für Unternehmensverbünde ..............86 3.2.5 Zusammenfassende Darstellung der Beurteilungskriterien von Unternehmensverbünden als Basis der Analyse .....................................88 3.3 Anwendung der Beurteilungskriterien auf den Unternehmensverbund Sparkassen-Finanzgruppe im interorganisationalen Kontext ..........................................................................91 3.3.1 Zielsysteme in der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe........................91 3.3.2 Eigentumsstrukturen in der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe .........97 3.3.3 Leistungserstellung in der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe .........100 3.3.4 Steuerungsprozesse in der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe .........103 3.3.5 Zusammenfassende Darstellung der interorganisationalen Beurteilung der Sparkassen-Finanzgruppe ...........................................108 3.4 Zwischenergebnis: Zentralisationsbewegungen sind mehr Notwendigkeit als Fiktion ..............................................................................111 4

Veränderungen und Reformerfahrungen der Sparkassenorganisationen in Europa – Intraorganisationaler Vergleich der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe mit Sparkassenorganisationen oder sparkassenähnlichen Finanzgruppen anderer europäischer Länder......................................................................115

4.1 Reformbewegungen der Sparkassenorganisationen in Europa anhand ausgewählter Beispiele im Überblick ................................................115 XI

4.1.1 Reformbewegung der Sparkassenorganisation in Großbritannien .......116 4.1.1.1 Historische Entwicklung der Sparkassenorganisation in Großbritannien........................................................................116 4.1.1.2 Unternehmensreformen in der britischen Sparkassenorganisation ..........................................................118 4.1.1.3 Konsequenzen der verschiedenen Reformumsetzungen in Großbritannien und aktuelle Entwicklungen .....................120 4.1.1.4 Bewertung der Reformbewegung der britischen Sparkassenorganisation anhand ausgewählter Beurteilungskriterien ..............................................................123 4.1.2 Reformbewegung der Sparkassenorganisation in Frankreich...............124 4.1.2.1 Historische Entwicklung der Sparkassenorganisation in Frankreich ...............................................................................124 4.1.2.2 Grundlegende Veränderung durch die französische Sparkassenreform 1999 ..........................................................125 4.1.2.3 Organisationsstruktur der französischen Sparkassenorganisation ..........................................................127 4.1.2.4 Konsequenzen der verschiedenen Reformumsetzungen in Frankreich und aktuelle Entwicklungen ............................128 4.1.2.5 Bewertung der Reformbewegung der französischen Sparkassenorganisation anhand ausgewählter Beurteilungskriterien ..............................................................130 4.1.3 Reformbewegung der Sparkassenorganisation in Spanien ...................132 4.1.3.1 Historische Entwicklung der Sparkassenorganisation in Spanien ...................................................................................132 4.1.3.2 Wesentliche Unternehmensreformen der spanischen Sparkassenorganisation ..........................................................134 4.1.3.3 Besonderheiten der spanischen Sparkassenorganisation.......135 4.1.3.4 Organisationsstruktur der spanischen Sparkassenorganisation ..........................................................137 4.1.3.5 Konsequenzen der verschiedenen Reformumsetzungen in Spanien und aktuelle Entwicklungen.................................138 4.1.3.6 Bewertung der Reformbewegung der spanischen Sparkassenorganisation anhand ausgewählter Beurteilungskriterien ..............................................................141 4.1.4 Reformbewegung der Sparkassenorganisation in Italien......................142 XII

4.1.4.1 Historische Entwicklung der Sparkassenorganisation in Italien ......................................................................................142 4.1.4.2 Grundlegende Reformen des Finanzsektors in Italien ab 1990 ........................................................................................144 4.1.4.3 Organisationsstruktur der italienischen Sparkassenorganisation ..........................................................147 4.1.4.4 Konsequenzen der verschiedenen Reformumsetzungen in Italien und aktuelle Entwicklungen ...................................148 4.1.4.5 Bewertung der Reformbewegung der italienischen Sparkassenorganisation anhand ausgewählter Beurteilungskriterien ..............................................................151 4.1.5 Reformbewegung der Sparkassenorganisation in Österreich ...............152 4.1.5.1 Historische Entwicklung der Sparkassenorganisation in Österreich................................................................................152 4.1.5.2 Wesentliche Sparkassen-Reformgesetzgebungen in Österreich................................................................................153 4.1.5.3 Organisationsstruktur der österreichischen Sparkassenorganisation ..........................................................156 4.1.5.4 Konsequenzen der verschiedenen Reformumsetzungen in Österreich und aktuelle Entwicklungen .............................158 4.1.5.5 Bewertung der Reformbewegung der österreichischen Sparkassenorganisation anhand ausgewählter Beurteilungskriterien ..............................................................160 4.1.6 Reformbewegung der Sparkassenorganisationen in weiteren Ländern Europas im Überblick..............................................................162 4.1.6.1 Reformbewegung der Sparkassenorganisation in Schweden................................................................................162 4.1.6.2 Reformbewegung der Sparkassenorganisation in Norwegen................................................................................165 4.1.6.3 Reformbewegung der Sparkassenorganisation in Luxemburg..............................................................................167 4.1.6.4 Reformbewegung der Sparkassenorganisation in Polen........168 4.1.6.5 Reformbewegung der Sparkassenorganisation in Ungarn ....................................................................................170 4.1.6.6 Reformbewegung der Sparkassenorganisation in Belgien....................................................................................172

XIII

4.1.6.7 Reformbewegung der Sparkassenorganisation in den Niederlanden...........................................................................173 4.1.6.8 Reformbewegung der Sparkassenorganisation in der Tschechischen Republik und in der Slowakei .......................175 4.1.6.9 Reformbewegung der Sparkassenorganisation in Finnland ..................................................................................177 4.1.6.10 Ansätze von Sparkassen oder sparkassenähnlichen Einrichtungen in Europa.........................................................179 4.2 Intraorganisatationaler Vergleich der deutschen SparkassenFinanzgruppe mit den Sparkassenorganisationen ausgewählter europäischer Länder........................................................................................187 4.2.1 Vergleichende Analyse der Sparkassenorganisationen ausgewählter europäischer Länder auf Basis der entwickelten Beurteilungskriterien .............................................................................188 4.2.1.1 Zielsysteme ausgewählter Sparkassenorganisation in Europa im Vergleich...............................................................189 4.2.1.2 Eigentumsstrukturen ausgewählter Sparkassenorganisation in Europa im Vergleich ...................191 4.2.1.3 Leistungserstellung ausgewählter Sparkassenorganisationen in Europa im Vergleich ...............192 4.2.1.4 Steuerungsprozesse ausgewählter Sparkassenorganisationen in Europa im Vergleich ...............193 4.2.1.5 Zusammenfassung der Analyse der Sparkassenorganisationen ausgewählter europäischer Länder .....................................................................................195 4.2.2 Analyse der Diskussion in der Wissenschaft bzgl. der Entwicklung der Sparkassenorganisation in ausgewählten europäischen Ländern............................................................................198 4.3 Zwischenergebnis: Die Entwicklungstendenzen der Sparkassenorganisationen in Europa weisen in Richtung Zentralisation ..................................................................................................200

XIV

5

Entwicklung eines neuen Organisationsmodells für die SparkassenFinanzgruppe in Deutschland......................................................................203

5.1 Übersicht der Handlungsfelder aufgrund der Ergebnisse der interund intraorganisationalen Analysen ...............................................................204 5.2 „Dreiermodell“ als mögliches Lösungsmodell für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe...............................................................................205 5.2.1 Institutionen und Aufgabenverteilung des Lösungsmodells „Dreiermodell“.......................................................................................206 5.2.2 Analyse der Diskussion des „Dreiermodells“ in der Literatur und anhand der Beurteilungskriterien ..........................................................208 5.3 Ableitung einer neuen Verbundstruktur für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe: Das Zwei-Ebenen-Modell...................................211 5.3.1 Neues Strukturmodell für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe auf der makroökonomischen Ebene als Teil des Zwei-EbenenModells ..................................................................................................211 5.3.2 Neues Stiftungsmodell für Sparkassen auf der mikroökonomischen Ebene als Teil des Zwei-Ebenen-Modells...........215 5.4 Diskussion einer neuen Verbundstruktur für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe anhand der entwickelten Beurteilungskriterien ......................................................................................217 5.4.1 Zielsysteme im Zwei-Ebenen-Modell für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe......................................................................217 5.4.2 Eigentumsstrukturen im Zwei-Ebenen-Modell für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe......................................................................218 5.4.3 Leistungserstellung im Zwei-Ebenen-Modell für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe......................................................................218 5.4.4 Steuerungsprozesse im Zwei-Ebenen-Modell für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe......................................................................219 5.4.5 Bewertung des Zwei-Ebenen-Modells auf Basis der entwickelten Beurteilungskriterien .............................................................................220

XV

5.5 Zusammenfassung der Untersuchung und Empfehlungen für die Praxis...............................................................................................................222 5.5.1 Zwischenergebnis: Zwei-Ebenen-Modell als Kombination aus nötiger Dezentralisation und möglicher Zentralisation.........................222 5.5.2 Empfehlungen für die Praxis in der deutschen SparkassenFinanzgruppe .........................................................................................224 5.5.3 Ergebnis der Untersuchung und Fazit ...................................................229 Literaturverzeichnis ..............................................................................................236 Rechtsquellenverzeichnis .....................................................................................280

XVI

Abbildungsverzeichnis Abb. 1:

Gang der Untersuchung im Überblick .....................................................5

Abb. 2:

Kontinuum von Organisationsformen......................................................9

Abb. 3:

Vor- und Nachteile der hybriden Organisationsform „Verbund“..........10

Abb. 4:

Grundprinzipien der Organisationsform „Verbund“..............................12

Abb. 5:

Die Universalbanken des deutschen Geschäftsbankensystems .............14

Abb. 6:

Die grundsätzlichen Ausprägungsformen von Bankensystemen ..........16

Abb. 7:

Die Großbanken auf dem deutschen Bankenmarkt................................18

Abb. 8:

Übersicht des genossenschaftlichen Sektors auf dem deutschen Bankenmarkt ...........................................................20

Abb. 9:

Überblick über die Sparkassen-Finanzgruppe in Deutschland..............26

Abb. 10: Historische Entwicklungsschritte der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe.......................................................................29 Abb. 11: Historische Reformbewegungen der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe.......................................................................30 Abb. 12: Die Grundprinzipien des Sparkassenwesens in Deutschland ................39 Abb. 13: Übersicht der Unterschiede in den deutschen Sparkassengesetzen.......46 Abb. 14: Die Organisationsstruktur der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe.......................................................................48 Abb. 15: Aufgaben und Funktionen ausgewählter Institutionen in der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe .....................................................51 Abb. 16: Grundannahmen der Neuen Institutionenökonomik..............................64 Abb. 17: Die Arten von Verfügungsrechten in der Property-Rights-Theorie.........................................................................65 Abb. 18: Grundprobleme in der Principal-Agent-Theorie....................................67 Abb. 19: Überblick potentieller Transaktionskosten ............................................69 Abb. 20: Zusammenhang von Transaktionskosten, Spezifität der Leistung und Organisationsform ...........................................................................70 Abb. 21: Überblick der verwendeten Beurteilungskriterien.................................72

XVII

Abb. 22: Zielkatalog mit 7 Basiskategorien zugeordnet zu Formal- und Sachzielen ...............................................................................................75 Abb. 23: 7 Stufen des Zielbildungsprozesses .......................................................77 Abb. 24: Die Zielpyramide als Hierarchie innerhalb des Zielsystems .................79 Abb. 25: Abhängigkeitsbeziehungen innerhalb des Zielsystems .........................81 Abb. 26: Abhängigkeitsvariablen der Rechtsformwahl........................................83 Abb. 27: 6 Dimensionen von Zentralisation und Dezentralisation bei der Leistungserstellung.................................................................................85 Abb. 28: Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse in Abhängigkeit der Organisationsform............................................................................86 Abb. 29: Das Zielsystem von Sparkassen .............................................................92 Abb. 30: Mögliche Zentralisationsbewegung in der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe.....................................................................111 Abb. 31: Die Entwicklung der Sparkassenorganisation in Großbritannien .......122 Abb. 32: Möglichkeiten der Eigenkapitalbeschaffung der spanischen Sparkassen ............................................................................................140 Abb. 33: Die „Modelle“ von Sparkassenorganisationen in Europa im Überblick .........................................................................................189 Abb. 34: Die Modelle der Sparkassenorganisationen in Spanien, Österreich und Schweden im Überblick ..............................................197 Abb. 35: Handlungsfelder in Abhängigkeit der Beurteilungskriterien ..............204 Abb. 36: Das Dreiermodell als eine organisationsstrukturelle Möglichkeit für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe..........................................207 Abb. 37: Das neue Strukturmodell für die deutsche SparkassenFinanzgruppe als Teil des Zwei-Ebenen-Modells ...............................212 Abb. 38: Aufgaben und Funktionen ausgewählter Institutionen im neuen Strukturmodell für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe ................213 Abb. 39: Das neue Stiftungsmodell für Sparkassen als Teil des Zwei-Ebenen-Modells ..........................................................................215 Abb. 40: Bewertung des Zwei-Ebenen-Modells.................................................221

XVIII

Abkürzungsverzeichnis Abb.........................Abbildung Abs. ........................Absatz AG ..........................Aktiengesellschaft Art. .........................Artikel BayernLB ...............Bayerische Landesbank bzgl.........................bezüglich bzw. ........................beziehungsweise ca. ...........................circa d. h..........................das heißt €..............................Euro EK ..........................Eigenkapital et al .........................et alteri EU ..........................Europäische Union e.V. .........................eingetragener Verein f. .............................folgende ff. ............................fortfolgende GG ..........................Grundgesetz gem.........................gemäß GmbH.....................Gesellschaft mit beschränkter Haftung GenG ......................Genossenschaftsgesetz Helaba ....................Landesbank Hessen-Thüringen Girozentrale i. d. F. .....................in der Fassung i. d. R. .....................in der Regel inkl. ........................inklusive IT ............................Informationstechnik i. V. m.....................in Verbindung mit Jg. ...........................Jahrgang XIX

KWG ......................Kreditwesengesetz LBB ........................Landesbank Berlin LBBW ....................Landesbank Baden-Württemberg LBG (BY) ..............Bayerisches Landesbankgesetz LBG (BW)..............Gesetz über die Landesbank Baden-Württemberg LBSG (NRW) ........Gesetz über die LBS Westdeutsche Landesbausparkasse mbH........................mit beschränkter Haftung Mio. ........................Million Mrd.........................Milliarde NordLB ..................Norddeutsche Landesbank Girozentrale N.V. ........................Naamloze Vennootschap, niederländische Form der Aktiengesellschaft ö.K..........................öffentliche Körperschaft o.V..........................ohne Verfasser plc oder PLC ..........Public Limited Company, englische Form der Aktiengesellschaft S.A..........................Spólka Akcyjna, polnische Form der Aktiengesellschaft S.A..........................Societate pe Actiuni, rumänische Form der Aktiengesellschaft Saar LB ..................Landesbank Saar S.p.A.......................Società per Azioni, italienische Form der Aktiengesellschaft SpkG (AT)..............österreichisches Sparkassengesetz SpkG (BW) ............Sparkassengesetz Baden-Württemberg SpkG (BY) .............Sparkassengesetz Bayern SpkG (BBG)...........Sparkassengesetz Brandenburg SpkG (BR)..............Sparkassengesetz Bremen SpkG (HE)..............Sparkassengesetz Hessen SpkG (M-V) ...........Sparkassengesetz Mecklenburg-Vorpommern SpkG (NRW)..........Sparkassengesetz Nordrhein-Westfalen SpkG (NS)..............Sparkassengesetz Niedersachsen SpkG (RLP)............Sparkassengesetz Rheinland-Pfalz XX

SpkG (SA)..............Sparkassengesetz Sachsen SpkG (SA-A)..........Sparkassengesetz Sachsen-Anhalt SpkG (SR) ..............Sparkassengesetz Saarland SpkG (SH)..............Sparkassengesetz Schleswig-Holstein SpkG (TH)..............Sparkassengesetz Thüringen SpkO (BY) .............Verordnung über die Organisation und den Geschäftsbetrieb der Sparkassen (Sparkassenordnung Bayern) sog. .........................sogenannt(e) u. a. .........................unter anderem v. a. .........................vor allem VersG (BY) ............Gesetz zur Neuordnung der öffentlich-rechtlichen Versicherungsanstalten des Freistaates Bayern VersG (NRW) ........Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Westfälischen Provinzial-Versicherungsanstalten vgl...........................Vergleiche WestLB ..................Westdeutsche Landesbank Girozentrale z. B. ........................zum Beispiel

XXI

XXII

1

Einleitung

Das Kapitel 1 dieser Arbeit besteht aus den drei Teilen Problemstellung, Zielsetzung der Analyse sowie Methodik und Gang der Untersuchung und gibt damit einen kurzen Überblick zu den Hintergründen und Inhalten der gesamten Arbeit.

1.1 Problemstellung Die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe und die mit ihr verbundenen Institutionen werden seit langem in Fachliteratur und öffentlichen Medien rege diskutiert. Der Veränderungsbedarf der deutschen Sparkassenorganisation ist stets Mittelpunkt der Diskussion und dennoch stockt die Umsetzung dieser geforderten Veränderungen bis heute.1 Die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe ist mit Abstand die größte Bank Deutschlands, Europas und der Welt.2 Diese volkswirtschaftliche Stellung und die damit verbundene Macht allein rechtfertigen bereits das öffentliche Interesse und v. a. die Diskussion darüber, wie die Sparkassenorganisation ihre Erfolgsgeschichte aus der Vergangenheit in die Zukunft fortschreiben will. Wenn also die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe bereits die größte Bank der Welt ist und wenn sie bereits so erfolgreich ist – wo liegen dann die Probleme? Wie bei einem Eisberg ist nur ihre Spitze sichtbar, der größere Teil ist unter der Oberfläche verborgen. Der Verbund Sparkassen-Finanzgruppe ist durch eine hohe Heterogenität gekennzeichnet: Neben den 426 Sparkassen in Deutschland besteht die Finanzgruppe aus fast 200 weiteren Unternehmen, die über vielschichtige, mehrstufige und komplexe Beteiligungsverhältnisse miteinander verbunden sind. Unterschiedliche Institutsgruppen (wie z. B. Sparkassen oder Landesbanken) verlangen eigene Gesetzestexte, die in die Hoheit der einzelnen Bundesländer fallen. Das in Deutschland für Sparkassen geltende Regionalprinzip leitet sich sogar aus dem deutschen Grundgesetz ab.3 Damit ist es auch nicht verwunderlich, 1 2 3

Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 1.2, S. 2 ff., insbesondere Fußnotenziffer 6, S. 4 und in Kapitel 2.3.3.2, S. 55 ff. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.1.1, S. 24 ff., insbesondere Fußnotenziffer 59, S. 27. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.1.5, S. 45 ff. und in Kapitel 2.3.1.4, S. 38 ff., insbesondere Fußnotenziffer 99, S. 39.

1

dass sich der politische Einfluss auf die Sparkassen-Finanzgruppe nicht nur bei strategischen Fragestellungen der gesamten Gruppe, sondern bis hinein in die operativen Tätigkeiten der einzelnen Sparkassen auswirkt. Die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe ist zudem bis auf wenige Ausnahmen geprägt durch eine hohe Dezentralität. Dies betrifft sowohl die Weisungs- und Leitungsbefugnis im Allgemeinen als auch die Leistungserstellung in unterschiedlichen Bereichen mit der Folge, dass mehrere Unternehmen gleichzeitig die gleiche Leistung für die Sparkassenorganisation erstellen. So verwundert es nicht, dass die Forderungen nach einer Refomierung der deutschen Sparkassenorganisation nicht verstummen, sondern beharrlich deutlicher werden. Dies trifft nicht nur auf die nationale politische Ebene sondern auch auf die Europäische Kommission zu, die z. B. die Sparkassenorganisation in Österreich als „Referenzmodell“ für Sparkassenorganisationen mit dezentralen Strukturen sieht.4 Somit stellt sich also nicht nur in den Medien oder auf politischer Ebene, sondern insbesondere auch innerhalb der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe die Frage, wie ein Organisationsstrukturmodell für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe zukünftig aussehen sollte, und wie die vorgeschlagenen Ideen und Konzepte trotz Heterogenität und Komplexität erfolgreich umgesetzt werden können. Dies ist Gegenstand dieser Untersuchung.

1.2 Zielsetzung der Analyse Die vorliegende Arbeit entwickelt ein neues Organisationsstrukturmodell für die deutsche Sparkassenorganisation. Dabei gilt es zu beachten, dass die Identität der deutschen Sparkassenorganisation erhalten bleiben muss und die bisherigen Stärken für ein neues Strukturmodell nicht aufgegeben werden dürfen. Um die derzeitige organisationsstrukturelle Aufstellung der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe im Status quo zu verstehen wird, neben einer Analyse der Sparkassen-Finanzgruppe per se, das Wettbewerbsumfeld vorgestellt, in dem sich

4

2

Vgl. Drost und Köhler (2010), S. 35; Atzler et al. (2013), S. 24; o.V. (2013b). Für detaillierte Informationen zum Thema „aktuelle nationale Konsolidierungsbewegungen der deutschen Sparkassenorganisation“ siehe die Ausführungen in Kapitel 2.3.3.2, S. 55 ff. und zum Thema „Europäische Kommission“ siehe die Ausführungen in Kapitel 2.3.3.3, S. 58 ff, insbesondere Fußnotenziffer 496, S. 162.

die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe bewegt, sowie die Struktur des deutschen Bankenmarktes analysiert. Als Zwischenschritt auf dem Weg zur Entwicklung eines neuen Strukturmodells und dem bisherigen Organisationsstrukturmodell der deutschen SparkassenFinanzgruppe Rechnung tragend, werden die für die Analyse genutzten Theorieansätze vorgestellt, die entwickelten Beurteilungskriterien auf theoretischer Basis erklärt und auf die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe angewendet. Für die Entwicklung eines neuen Strukturmodells für die deutsche SparkassenFinanzgruppe sollen und müssen neben den organisationsstrukturellen Erfahrungen der nationalen Bankengruppen auch die der internationalen Sparkassenorganisationen einbezogen werden. Dies wird über einen intraorganisationalen Vergleich von Sparkassenorganisationen in Europa zusammen mit einem interorganisationalen Vergleich der übrigen Institute am deutschen Bankenmarkt gewährleistet. Diese Arbeit soll einen Beitrag zur Beantwortung der Frage leisten, wie die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe aus der Position der Stärke – sie erwirtschaftete allein im Jahr 2012 mit über 4 Mrd. € dreimal höhere Gewinne als die Deutsche Bank – die Stabilität und Profitabilität der Gesamtgruppe auch für die Zukunft sichern kann.5 Das Modell der deutschen Sparkassenorganisation ist in seiner Ausprägung einzigartig in Europa. Verantwortung für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe zu übernehmen heißt daher zu prüfen, ob dieses Modell auch angesichts sich ständig wandelnden politischen und ökonomischen Strukturen belastbar genug ist, um die bisherige Erfolgsgeschichte fortzuschreiben. Das im Rahmen dieser Arbeit neu entwickelte „Zwei-Ebenen-Modell“ stellt ein neues innovatives Organisationsstrukturmodell für die deutsche SparkassenFinanzgruppe dar und übernimmt damit die geforderte Verantwortung für eine Neuausrichtung der Sparkassenorganisation in Deutschland. Die bisherigen Versuche die Probleme der deutschen Sparkassenorganisation zu lösen, griffen zu

5

Vgl. o.V. (2013c).

3

kurz, da sie lediglich eine Institutionsgruppe in den Fokus der Analyse stellten.6 So ist es auch nicht verwunderlich, dass die vorgeschlagenen und diskutierten Empfehlungen bis heute nicht umgesetzt wurden und die Struktur der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe nach wie vor unverändert blieb. Es existiert weiterhin eine Vielzahl von Institutionen innerhalb der deutschen Sparkassenorganisation mit gleichen Geschäftsmodellen die nebeneinander agieren wie z. B. Sparkassenverbände, Landesbanken, Landesbausparkassen oder Versicherungen.7 Die Innovation des im Rahmen dieser Arbeit neu entwickelten Zwei-EbenenModells behebt diesen Fehler und rückt den ganzheitlichen Ansatz in das Zentrum der Betrachtung. Das Zwei-Ebenen-Modell berücksichtigt mit seinem neuen Strukturmodell für die Sparkassen-Finanzgruppe und seinem neuen Stiftungsmodell für Sparkassen sowohl die makroökonomische als auch die mikroökonomische Ebene der deutschen Sparkassenorganisation und schafft es damit gleichzeitig beide Ebenen in einem Modell abzubilden. Zusätzlich fließen in das entwickelte Zwei-Ebenen-Modell, aufgrund der durchgeführten Analysen, die Erkenntnisse aus den Reformbewegungen der Sparkassenorganisationen in Europa ein.8 Damit wird ein völlig neues Organisationsstrukturmodell für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe geschaffen, das die im Status quo vorhandenen Probleme der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe nicht nur lindert sondern für viele Bereiche praktikable Lösungen aufzeigt. Gleichzeitig bietet das neu entwickelte Zwei-Ebenen-Modell die Möglichkeit einer inkrementellen Umsetzung, was die Implementierung in der deutschen Sparkassenorganisation deutlich erleichtern sollte.

1.3 Methodik und Gang der Untersuchung Die Arbeit ist, neben der Einleitung, in vier Teile gegliedert, an deren Ende jeweils ein Zwischenergebnis festgehalten wird. Die folgende Abbildung stellt die Struktur der Arbeit im Überblick dar: 6

7 8

4

Eine Vielzahl von Arbeiten beschäftigt sich z. B. mit der Privatisierung von Landesbanken oder Sparkassen oder beiden, lässt dabei aber die Untersuchung der übrigen Institutionen der deutschen SparkassenFinanzgruppe außer Betracht. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.3.2, S. 55 ff. Auch das im Jahre 2011 von einer Expertengruppe vorgestellte sog. „Dreiermodell“ fokussiert auf die Reformierung des Landesbanksektors als zentralen Ausgangspunkt der Analyse. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 5.2, S. 205 ff. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3, S. 23 ff. Gegenstand der europäischen Analyse waren die Sparkassenorganisationen und deren Reformbewegungen in 24 Ländern. Siehe hierzu die Auführungen in Kapitel 4, S. 115 ff.

Kapitel 1

Einleitung

Kapitel 2

Die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe und ihre Stellung im deutschen Bankenmarkt: Entwicklung - Aspekte - Probleme

Grundlagen

Definition Finanzverbund

Struktur Geschäftsbankensystem

Sparkassen-Finanzgruppe als Unternehmensverbund

Analyse von Unternehmensverbünden auf Basis der Neuen Institutionenökonomik durch interorganisationalen Vergleich Kapitel 3 Theorie

Kapitel 4 Empirie

Kapitel 5 Lösung

Theorie-Ansätze

Beurteilungskriterien

• Property-Rights-Theorie • Principal-Agent-Theorie • Transaktionskosten-Theorie

• Zielsystem • Eigentumsstruktur

• Leistungserstellung • Steuerungsprozess

Intraorganisationaler Vergleich von Sparkassenorganisationen in Europa Kernländer

Nicht-Kernländer

Schwellenländer

Das Zwei-Ebenen-Modell als neues Strukturmodel für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe Entwicklung des ZweiEbenen-Modells

Handlungsempfehlungen für die Praxis

Ergebnis der Untersuchung und Fazit

Abb. 1: Gang der Untersuchung im Überblick Im ersten Teil der Arbeit (Kapitel 2) werden der Untersuchungsgegenstand eingegrenzt und die definitorischen Grundlagen der Arbeit gelegt. Nach der Vorstellung der Struktur des deutschen Geschäftsbankensystems und der Identifizierung der sich daraus ergebenden Handlungsfelder, widmet sich der letzte Abschnitt dieses Kapitels der ausführlichen Darstellung und Analyse der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe. Hierbei wird nicht nur auf die historische Verankerung im deutschen Bankensystem, die identitätsstiftenden Merkmale und Grundprinzipien sowie die derzeitige Verbundstruktur auf den einzelnen Ebenen eingegangen, sondern auch auf aktuelle Entwicklungen. Der zweite Teil der Arbeit nutzt diese Ergebnisse aus Kapitel 2 zur Analyse der Organisationsform „Unternehmensverbund“ durch eine institutionstheoretische Methodik (Neue Institutionenökonomik) gepaart mit einem interorganisationalen Vergleich. In einem ersten Schritt werden die verwendeten Theorieansätze 5

beschrieben. Die entwickelten Beurteilungskriterien werden anschließend auf theoretischer Ebene diskutiert und auf die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe sowie auf die beiden übrigen Institutsgruppen des deutschen Bankenmarktes im Rahmen eines interorganisationalen Vergleichs angewendet. Kernelement des dritten Teils dieser Arbeit (Kapitel 4) stellt, unter zu Hilfenahme einer qualitativ historisch-deduktiven Methodik, der intraorganisationale Vergleich von Sparkassenorganisationen oder sparkassenähnlichen Organisationen in Europa dar. Dabei wird nicht nur auf die „Kernländer“ Großbritannien, Frankreich, Italien, Spanien und Österreich eingegangen. Vielmehr werden ebenso alle übrigen Länder in Europa berücksichtigt, die einen Sparkassensektor heute noch aufweisen oder in denen ein solcher zumindest in der Vergangenheit erkennbar war. Die vorgestellten Länder werden anschließend anhand der entwickelten Beurteilungskriterien analysiert. Ein kurzer Überblick über den Stand der wissenschaftlichen Diskussion über die Reformbewegungen der Sparkassenorganisation in Europa rundet dieses Kapitel ab. Die Entwicklung eines eigenen Lösungsmodells steht im Zentrum des vierten Teils (Kapitel 5). Hierfür wird zunächst das bereits im Jahre 2011 von Hilgert u. a.9 vorgeschlagene Strukturmodell vorgestellt und anhand der Beurteilungskriterien dieser Arbeit bewertet. Im Anschluss daran wird, basierend auf den Erkenntnissen der Kapitel 2, 3 und 4, ein neues Organisationsstrukturmodell, das Zwei-Ebenen-Modell, für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe entwickelt, inhaltlich vorgestellt und anhand der Beurteilungskriterien bewertet. Die Ergebnisse hieraus münden in Empfehlungen für die Praxis in der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe. Die Ergebnisse aller Teile werden durch ein zusammenfassendes Fazit synthetisiert.

9

6

Vgl. Hilgert et al. (2011b).

2

Die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe und ihre Stellung im deutschen Bankensystem: Entwicklung – Aspekte – Probleme

Der folgende Teil dieser Arbeit beschäftigt sich mit der eingehenden Analyse der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe als zentralem Untersuchungsgegenstand, sowie deren Entwicklung, Aufgaben, Funktionen und Problemen. In einem ersten Schritt erfolgt dazu die Einordnung der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe in die Organisationsform „Verbund“ sowie eine Definition und Eingrenzung der Untersuchung. Zum besseren Verständnis des wettbewerblichen Umfelds der Sparkassen-Finanzgruppe wird anschließend die Struktur des deutschen Geschäftsbankensystems dargestellt. Im dritten Unterkapitel wendet sich die Arbeit der intensiven Analyse der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe zu. Kernelement hierbei ist die Identifikation möglicher Handlungsfelder als Basis für ein neues Strukturmodell für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe. Das Kapitel 2 schließt mit einer systematischen Zusammenfassung der gewonnen Erkenntnisse.

2.1 Finanzverbünde: Definition und Eingrenzung der Untersuchung Der Finanzverbund Sparkassen-Finanzgruppe stellt das Kernelement als Untersuchungsgegenstand dieser Arbeit dar. Deshalb wird in diesem Unterkapitel hierfür die organisationstheoretische Basis gelegt und in einem ersten Schritt herausgearbeitet, welcher Organisationsform die Sparkassen-Finanzgruppe zuzuordnen ist. Im zweiten Schritt werden anschließend die Vor- und Nachteile dieser Organisationsform gegenübergestellt, um in einem dritten Schritt die grundlegenden Prinzipien dieser Organisationsform darzulegen.

7

2.1.1 Einordnung von Finanzverbünden als Organisationsform Eine Organisation bzw. jede Ausprägungsart einer Organisation hat grundsätzlich zur Aufgabe, durch die Koordination von Aufgaben und Tätigkeiten im Vorfeld festgelegte Ziele optimal zu erfüllen.10. Wirtschaftliche Aktivitäten sind geprägt von Arbeitsteilung, Spezialisierung sowie einer Vielzahl von Abstimmungserfordernissen. Dadurch stehen die beteiligten Akteure vor der schwierigen Aufgabe, die auftretenden Informationsunterschiede und Abstimmungsmängel so zu minimieren, dass die Kooperation das bestmögliche Ergebnis erzeugt.11 Die Aufgabe und grundlegende Leistung einer Organisation ist darin zu sehen, die Zusammenarbeit der beteiligten Akteure derart zu steuern und auszurichten, dass die definierten Ziele ohne Verschwendung von Ressourcen quantitativ und qualitativ umgesetzt werden und damit zur höchstmöglichen Wertschöpfung führen.12 Die Organisation dient dabei dazu, die Informations- und Abstimmungsdefizite möglichst gering zu halten bzw. im besten Fall vollständig aufzuheben.13 Um eine für die jeweilig vorherrschenden Bedingungen optimale Koordination zu erreichen, kann sich einer Vielzahl von unterschiedlichen Organisationsformen und Ausprägungen von Organisationen bedient werden, wobei die Institution „Markt“ und „Hierarchie“ die Endpunkte dieses Organisationskontinuums darstellen.14 In der folgenden Abbildung werden diese Zusammenhänge einander gegenübergestellt und verdeutlicht:

10

11 12 13 14

8

Vgl. Ortmann et al. (2000), S. 15; Bühner (2004), S. 2; Scherer (2006), S. 1; Schreyögg (2008), S. 5. Für weitere Definitionen zum Begriff „Organisation“ siehe Kräkel (1999), S. 80; Picot et al. (2012), S. 26 f. Sowohl Bühner als auch Schreyögg sowie Picot differenzieren z. B. weiter und unterscheiden zwischen funktionalem und instrumentalem Organisationsbegriff (Bühner) sowie zwischen institutionellem und instrumentellem Organisationsbegriff (Picot und Schreyögg). Vgl. Bühner (2004), S. 2; Picot et al. (2012), S. 26 f.; Schreyögg (2008), S. 4. Vgl. Scherer (2006), S. 1; Picot et al. (2012), S. 2 ff. Vgl. Breuer und Mark (2004), S. 49; Wittmann (2004), S. 74. Vgl. Wittmann (2004), S. 74; Picot et al. (2012), S. 8 f. Vgl. Williamson (1996), S. 104; Langschied (1993), S. 16.

Markt

Hierarchie

• Zusammenarbeit zwischen den unabhängigen Akteuren erfolgt: • frei und unintegriert • nur zu einem Zeitpunkt für einen Zeitraum • Dezentralität bei Planung und Entscheidung

Existenz einer Vielzahl von Organisationsformen, die sowohl marktliche als auch hierarchische Eigenschaften aufweisen. Beispiele: • Kartell

• Zusammenarbeit zwischen den ursprünglich unabhängigen Akteuren erfolgt: • Dauerhaft innerhalb eines Unternehmens • mit mehreren Hierarchieebenen • Zentralität bei Planung und Entscheidung

• Konzern • Netzwerk Steuerung der Aktivität über Preise

• Verbund

Hybride OrganisationsFormen

Steuerung der Aktivität über hierarchische Anordnungs- und Weisungsbeziehungen

Ziel: Gestaltung einer institutionellen Struktur mit der höchsten Wertschöpfung

Abb. 2: Kontinuum von Organisationsformen15 Zwischen den beiden Extrempunkten des Kontinuums „Markt“ und „Hierarchie“ entwickelte sich eine Vielzahl von unterschiedlichen Organisationsformen.16 Die Sparkassen-Finanzgruppe als Finanzverbund kann der Gruppe der hybriden Organisationsformen zugeordnet werden, deren Vor- und Nachteile im folgenden Kapitel näher erläutert werden. 17

15 16 17

Eigene Abbildung in Anlehnung an Langschied (1993), S. 16; Breuer und Mark (2004), S. 48 f.; Wittmann (2004), S. 75. Vgl. Sydow (1992), S. 61 ff. Vgl. Langschied (1993), S. 16; Grichnik und Börner (1999), S. 23; Zmuda und Börner (2001), S. 52; Breuer und Mark (2004), S. 21. Für die Einordnung in Ausprägungen von Organisationsformen siehe Picot et al. (2012), S. 239 ff. Eine hybride Organisation vereint zentrale sowie dezentrale Elemente innerhalb einer Organisationsform. Vgl. Remer und Hucke (2007), S. 86. Breuer präzisiert diese Elemente in dezentrale unternehmerische Entscheidung und zentrale Planung. Vgl. Breuer und Mark (2004), S. 21.

9

2.1.2 Gegenüberstellung der Vor- und Nachteile des Verbundes als Organisationsform Jeder organisationsstrukturellen Ausprägung sind Vor- und Nachteile gegenüber anderen Organisationsformen immanent und können identifiziert werden. Die folgende Abbildung systematisiert eine Auswahl dieser Argumente und stellt sie einander gegenüber: Hybride Organisationsform Verbund

Vorteile

Nachteile

• Wahrung der Eigenständigkeit für die beteiligten Verbundunternehmen.

• Hoher Koordinationsaufwand aufgrund fehlender hierarchischer Strukturen.

• Verbundenheit zum lokalen Geschäftsgebiet bleibt erhalten – die Entscheidungsmacht behält das Verbundunternehmen vor Ort.

• Verbundweite Richtungsentscheidungen verlangen hohen Aufwand bis zur endgültigen Entscheidung aufgrund fehlender zentraler Weisungsbefugnis.

• Lokale und individuelle Besonderheiten können bei strategischen Entscheidungen Berücksichtigung finden.

• Unterschiedliche Interessenslagen der angeschlossenen Verbundunternehmen verhindern die Findung einer optimalen Lösung für alle Akteure.

• Die Intensität der Verbundzusammenarbeit kann jedes Verbundunternehmen selbst bestimmen. • Geringere Komplexitätskosten gegenüber hierarchischen Strukturen v.a. in den Bereichen Information und Kommunikation sowie in der Steuerung der dezentralen Einheiten.

• Die endgültige Entscheidungsmacht liegt bei jedem Einzelunternehmen, sodass kein Zwang besteht, verbundweite Entscheidungen umzusetzen. • Keine Verantwortlichkeit der Einzelunternehmen für die wirtschaftliche Situation des gesamten Verbundes.

Abb. 3: Vor- und Nachteile der hybriden Organisationsform „Verbund“18 Die Unterschiede zwischen zentralem, hierarchischem Konzern und dezentralem Finanzverbund, und damit die Vor- und Nachteile der jeweiligen Organisationsform, lassen sich zusammenfassend mit der diametralen Ansiedelung der Leitungs- und Weisungsbefugnis benennen. Während bei der Organisationsform eines hierarchischen Konzerns die Leitungs- und Weisungsbefugnis einer zentralen Instanz der Unternehmensspitze bzw. Unternehmensleitung zugeordnet ist und damit zentrale Entscheidungsstrukturen vorherrschen, liegt die Leitungs18

10

Eigene Darstellung in Anlehnung an Langschied (1993), S. 189 ff.; Wittmann (2004), S. 77 f.

und Weisungsbefugnis bei der Organisationsform des Verbundes bei der jeweiligen Unternehmensleitung der beteiligten Verbundakteure, womit dezentrale Entscheidungsstrukturen verbunden sind.19 Die Verbundorganisation kann für bestimmte Ausgangssituationen eine Organisationsform darstellen, die einer anderen Organisationsform bei gleicher Ausgangssituation überlegen ist. Jede Organisationsform, auch die des Verbundes, weist Stärken und Schwächen auf. Dabei kann nicht nur eine einzige Organisationsform des Verbundes identifiziert werden, sondern eine Vielzahl von Konfigurationen.20 Ob die derzeitige Konfiguration des Sparkassen-Finanzverbundes die bekannten Stärken bzw. Schwächen der Organisationsform „Verbund“ vollständig ausschöpft bzw. soweit möglich minimiert, wird im weiteren Fortgang dieser Arbeit zu analysieren sein. Hierfür ist es erforderlich die Merkmale und Prinzipien eines Verbundes zu verstehen. Damit beschäftigt sich das folgende Kapitel. 2.1.3 Merkmale und Prinzipien des Verbundes als Organisationsform Die Zusammenarbeit innerhalb einer Verbundorganisation verlangt eine horizontale und vertikale Abstimmung sowie eine möglichst präzise Zuordnung der Aufgaben und Tätigkeiten zu den einzelnen Verbundebenen. Die folgende Abbildung stellt die Grundprinzipien einer Verbundorganisation gegenüber:

19 20

Vgl. Langschied (1993), S. 131; Boele (1995), S. 55. Beispiel hierfür wäre der Sparkassen-Finanzverbund und der genossenschaftliche Finanzverbund. Sowohl die Sparkassen-Finanzgruppe als auch die genossenschaftlichen Kreditinstitute werden der Organisationsform „Verbund“ zugeordnet, dennoch unterscheiden diese sich in ihrer Konfiguration fundamental. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.2.3, S 17 ff., hier insbesonders Abb. 8, S. 20 und die detaillierte Vorstellung der Sparkassen-Finanzgruppe in Kapitel 2.3, S. 23 ff. Eine per se in allen Situationen überlegene Organisationsform existiert bis heute nicht. Vgl. Picot et al. (2012), S. 303.

11

Regionalprinzip

Subsidiaritätsprinzip

• Regelung für die horizontale Arbeitsteilung auf der jeweiligen Ebene

• Regelung für die vertikale Arbeitsteilung zwischen den jeweiligen Ebenen

• Begrenzung des Geschäftsgebietes auf das Gebiet des Gewährträgers

• die übergeordneten Ebenen übernehmen nur diejenigen Aufgaben, die die jeweils untergeordnete Ebene nicht wahrnehmen kann

• Einhaltung auf der Sekundärebene nicht durchgängig • Auswirkungen innerhalb einer Ebene: • Senkung des Wettbewerbs • Eingeschränkte Wachstumsmöglichkeit

• keine gesetzliche Regelung vorhanden • Abgrenzungsprobleme zwischen den Ebenen möglich – die Ebenen können dadurch im Wettbewerb stehen

Verbände übernehmen Gelenkfunktion zwischen den Ebenen • Vertretung der Interessen der jeweiligen Akteure auf regionaler und nationaler Ebene • Bündelung der Entscheidungs- und Willensbildung auf der jeweiligen Ebene • Übernahme der Koordinationsfunktion zwischen den Ebenen

Abb. 4: Grundprinzipien der Organisationsform „Verbund“21 Diese Grundprinzipien regeln ganz allgemein die arbeitsteilige Zusammenarbeit innerhalb eines Verbundsystems zwischen den einzelnen Verbundakteuren auf den unterschiedlichen Verbundebenen. Grundsätzlich sollen diese Prinzipien dafür sorgen, dass die Zusammenarbeit ohne Verschwendung von Ressourcen erfolgt und die im Vorfeld festgelegten Ziele der gesamten Verbundorganisation bestmöglich erfüllt werden. Eine dezidierte Betrachtung, auf welche Weise dies innerhalb der Sparkassen-Finanzgruppe umgesetzt wird und gegebenenfalls welche Handlungsfelder hieraus zu identifizieren sind, wird in Kapitel 2.3, S. 23 ff. vorgenommen.

21

12

Eigene Darstellung in Anlehnung an Langschied (1993), S. 133 ff.; Breuer und Mark (2004), S. 31 f. Für das Beispiel Sparkassen-Finanzgruppe ist das Regionalprinzip auf der Primärebene (Sparkassen) gesetzlich geregelt, während auf der Sekundärebene (Landesbanken) eine gesetzliche Regelung fehlt.

2.2 Struktur des deutschen Geschäftsbankensystems und hieraus resultierende Handlungsfelder Das Ziel dieses Unterkapitels ist es, vor dem Hintergrund der Problemstellung dieser Arbeit, die Struktur des deutschen Bankenmarktes vorzustellen. Um besser beurteilen zu können, in welchem bankenmarktlichen Umfeld sich die Sparkassen in Deutschland bewegen, ist das Wissen um die Gliederung und Aufteilung des deutschen Bankenmarktes notwendig, gerade auch im Hinblick auf die später folgende empirische Analyse der Sparkassenorganisationen in Europa.22 Der Bankenmarkt in Deutschland besteht aus vielen, sehr heterogenen Marktteilnehmern, die von universalen und international agierenden Geschäftsbanken bis zu regionalen Kleinstkreditinstituten reichen. Nach der Vorstellung der Struktur des deutschen Geschäftsbankensystems und der Einordnung des deutschen Bankensystems in die möglichen Ausprägungsformen von Bankensystemen im Allgemeinen werden die Marktteilnehmer kategorisiert und deren wesentliche Merkmale aufgezeigt. Das Unterkapitel schließt mit der Darstellung der sich aufgrund der Struktur des deutschen Geschäftsbankensystems resultierenden Handlungsfelder. 2.2.1 Drei-Säulen-Struktur des deutschen Geschäftsbankensystems Das deutsche Geschäftsbankensystem wird durch die sog. drei Säulen charakterisiert, also den drei auf dem deutschen Bankenmarkt agierenden Universalbankengruppen.23 Hierzu zählen der Sektor der privaten Kreditinstitute, der öffentlichrechtliche Sektor der Sparkassen-Finanzgruppe und der genossenschaftliche Sektor. Der wesentliche Unterschied und damit das Hauptunterscheidungsmerkmal zwischen dem öffentlich-rechtlichen Sektor und beiden übrigen Bankengruppen sind der sog. öffentliche Auftrag und die damit verbundene Aufgabenbezo22 23

Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 4, S. 115 ff. Dem deutschen Bankensystem sind neben den Universalbanken auch die Spezialbanken zuzuordnen wie z. B. Realkreditinstitute, Bausparkassen, Direktbanken, Kapitalanlagegesellschaften, Wertpapiersammelbanken und Kreditinstitute mit Sonderaufgaben (z. B. Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW)). Vgl. Klein (2003b), S. 26; Tolkmitt (2007), S. 51 ff.; Hartmann-Wendels et al. (2010), S. 31 ff. Der Begriff des Drei-Säulen-Modells bzw. Drei-Säulen-Systems wird in der Literatur gerne für die Beschreibung des deutschen Geschäftsbankensektors verwendet, wenngleich dies lediglich eine bildhafte Beschreibung der unterschiedlichen Organisationsstrukturen darstellt. Vgl. z. B. Brunner et al. (2004); Carletti et al. (2005); Weber (2005); Berge et al. (2006); Schrooten (2006); Pieper (2006); Neumann und Reichel (2006); Zurheide (2008); Hartmann-Wendels et al. (2010).

13

genheit der Sparkassen-Finanzgruppe in Deutschland.24 Dem gegenüber stehen der genossenschaftliche Verbund, für den die Förderung ihrer Mitglieder im Mittelpunkt steht, und die privaten Geschäftsbanken mit dem Fokus der Gewinnorientierung.25 Die nachfolgende Abbildung zeigt die Drei-Säulen-Struktur des deutschen Geschäftsbankensystems im Überblick: Kategorisierung

wesentliche Vertreter

Säule 1 Private Kreditinstitute

Säule 2 Öffentlich-rechtliche Kreditinstitute

Säule 3 Genossenschaftliche Kreditinstitute

• Deutsche Bank

• Sparkassen

• Commerzbank

• Landesbanken

• Volks- und Raiffeisenbanken

• HypoVereinsbank

• DekaBank

• Sparda-Banken • PSD-Banken • Ärzte- & Apothekerbank • DZ Bank • WGZ Bank

Fokus des Unternehmens

Shareholder Value-Ansatz

Erfüllung öffentlicher Auftrag

Förderung der Mitglieder

Abb. 5: Die Universalbanken des deutschen Geschäftsbankensystems26 Die dargestellte Unterscheidung resultiert aus verschiedenen historischen Entwicklungen, die dafür verantwortlich sind, dass bis heute jede der Säulen unterschiedliche Rechtsformen aufweist und die Grenzen zwischen den Instituts-

24

25 26

14

Vgl. Staats (2006), S. 36; Witt (2006), S. 26; Tolkmitt (2007), S. 51; Noack (2009), S. 5; Anclam-Rühle (2009), S. 91; Hartmann-Wendels et al. (2010), S. 30. Für eine detaillierte Ausführung zu den Themen „Sparkasse“ und „Sparkassen-Finanzgruppe“ in Deutschland siehe die Ausführungen in Kapitel 2.3, S. 23 ff. Eine ausführliche Darstellung von Sparkassenorganisationen in anderen europäischen Ländern findet sich in Kapitel 4, S. 115 ff. dieser Arbeit. Für ausführliche Informationen zum deutschen Bankensystem per se inkl. Ausführungen zum europäischen System der Zentralbanken und zum deutschen Zentralbanksystem siehe z. B. Tolkmitt (2007), S. 33 ff.; Hartmann-Wendels et al. (2010), S. 46 ff. Vgl. Oellerking und Holzgrabe (1990), S. 35. Eigene Darstellung in Anlehnung an Hartmann-Wendels et al. (2010), S. 33; Tolkmitt (2007), S. 55 ff.; Staats (2006), S. 40 ff. Auf die Darstellung und Einbeziehung der Spezialbanken wird in dieser Abbildung verzichtet. Für ausführliche Informationen zu Anzahl, Aufgaben und Funktionen von Spezialbanken siehe z. B. die Ausführungen bei Tolkmitt (2007), S. 64 ff.; Hartmann-Wendels et al. (2010), S. 40 ff.

gruppen nahezu keine Vermischungen zulassen.27 Auch die wenigen Ausnahmen haben an dieser Struktur nichts verändert. Trotz ihrer privaten Rechtsform werden die wenigen freien Sparkassen in Deutschland der Sparkassen-Finanzgruppe zugerechnet und auch die Landesbanken, die teilweise als Aktiengesellschaft firmieren, werden dem Sektor der öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute zugeordnet.28 Immer wieder ist diese für Deutschland typische Struktur des Geschäftsbankensystems inkl. ihrer positiven und negativen Aspekte sowohl in der Literatur als auch in der Politik in der Diskussion.29 Ob und inwieweit das Drei-Säulen-Modell in Zukunft in Deutschland weiter bestehen wird, bleibt abzuwarten. Im Rahmen dieser Arbeit wird zunächst vom Fortbestehen des Drei-Säulen-Systems ausgegangen, wenngleich für die Analyse und, im Weiteren, bei der Entwicklung möglicher Zukunftsmodelle für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe immer wieder die Drei-Säulen-Struktur aufgegriffen und in die Diskussion einbezogen wird. Denn dieser Aspekt stellt in bestimmten Bereichen eine der Ursachen für die untersuchten Problemfelder dar und nimmt damit eine wesentliche Rolle ein. 2.2.2 Universalbanksystem als Grundprinzip der deutschen Kreditwirtschaft Grundsätzlich kann bei Bankensystemen zwischen zwei Prinzipien, dem Universalbank- und dem Trennbankprinzip, unterschieden werden. Die folgende Abbildung fasst die wesentlichen Unterschiede dieser beiden Banksysteme zusammen und zeigt eine Auswahl von Vorteilen für das jeweilige System:

27

28 29

Im Jahre 2007 verhinderte der Deutsche Sparkassen- und Giroverband den Verkauf der LBB außerhalb des öffentlich-rechtlichen Sektors mit einem aufwändigen und teuren Bieterwettstreit, an dem sich neben den Landesbanken LBBW, BayernLB und HSH Nordbank und WestLB, auch die Commerzbank beteiligte. Vgl. Drost (2012f), S. 30; Luttmer (2011); Schorner (2008), S. 190 ff.; Schalast (2008), S. 20 f. Auch das Vorhaben, die Sparkasse Stralsund außerhalb der Sparkassen-Finanzgruppe zu veräußern, wurde 2004 durch die Intervention der Landesregierung gestoppt. Vgl. Balzli et al. (2005), S. 86; Zurheide (2008), S. 182 ff.; Schorner (2008), S. 177 ff.; Schalast (2008), S. 24. Siehe hierzu auch die Ausführungen in Kapitel 2.3.3.2, S. 55. Vgl. Staats (2006), S. 36; Tolkmitt (2007), S. 57 f. Für detaillierte Ausführungen zum Thema „Rechtsformen“ siehe Kapitel 2.3.1.3, S. 31 ff. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.3.1, S. 54 ff. und in Kapitel 2.4, S. 60 ff.

15

Kategorisierung

Merkmale

Universalbanksystem

Trennbanksystem

• Kreditinstitute bieten sämtliche Geschäfte einer Bank aus einer Hand am Markt an

Strikte Trennung zwischen Banken, die nur einen Teil aller möglichen Bankleistungen anbieten, z. B. Trennung von:

• Ausnahmen: Spezialleistungen, für die spezifische gesetzliche Regelungen gelten, z. B. Hypothekenfinanzierungen

• Commercial Banking (bedienen den Zahlungsverkehr sowie das Einlagen- und Kreditgeschäft) • Investment Banking

• Verteilung der Risiken auf unterschiedliche Geschäftsfelder • Möglichkeit vorübergehend nicht rentable Dienstleistungen zu subventionieren Ausgewählte Vorteile

• Effizienzvorteile bei Tätigkeiten, die im Trennbankensystem doppelt ausgeführt werden müssen (z. B. Prüfung der Kreditwürdigkeit) • Höhere Stabilität in Krisenzeiten aufgrund Refinanzierungsmöglichkeit durch Kundeneinlagen

• Keine Interessenskonflikte zwischen Dienstleistungen unterschiedlicher Geschäftsfelder z. B. Kredit- und Kapitalmarktgeschäft • Sicherung der Kundeneinlagen vor Risiken, die durch das Investment Banking generiert werden • Keine Quersubventionierung unrentabler Bankdienstleistungen

Abb. 6: Die grundsätzlichen Ausprägungsformen von Bankensystemen30 Die Grundlage der deutschen Kreditwirtschaft bildet das Universalbankprinzip, das in Europa das führende Banksystem darstellt.31 Als typische Beispiele für das Trennbankensystem galten lange Jahre die Bankensysteme der USA und Großbritanniens, die aber ebenfalls Ende des 20. Jahrhunderts das Trennbankensystem auflösten und heute ein Universalbanksystem aufweisen.32 Eine absolute Überlegenheit des einen Systems gegenüber dem anderen konnten bis heute auch 30 31 32

16

Eigene Darstellung in Anlehnung an Hartmann-Wendels et al. (2010), S. 24 f. Vgl. Staats (2006), S. 37; Tolkmitt (2007), S. 19; Hartmann-Wendels et al. (2010), S. 30. In den USA wurde 1933 durch den Glass-Steagall Act das Trennbankensystem eingeführt, das die strikte Trennung zwischen Geschäfts- und Investmentbanken vorsah. Die Abkehr vom strikten Trennbankensystem und die schrittweise Rückkehr zum Universalbanksystem in den USA erfolgten im Jahre 1999 durch das Inkrafttreten des Gramm-Leach-Bliley Act. Vgl. Staats (2006), S. 37; Tolkmitt (2007), S. 19; HartmannWendels et al. (2010), S. 75. Ende September 2008 wandelten sich die, nach der Finanzkrise, letzten beiden verbliebenen großen reinen Investmentbanken Goldman Sachs und Morgan Stanley in Geschäftsbanken um. Vgl. Cleis (2008), S. 21; Maisch et al. (2008), S. 1. Seit der Reformierung des britischen Bankensystems durch die Thatcher-Regierung 1986 wurde in Großbritannien das Trennbankensystem durch das Universalbankensystem abgelöst. Vgl. Benders et al. (2009), S. 24.

verschiedene empirische Studien33 nicht abschließend klären, wobei jedoch ein leichter Vorteil dem Universalbanksystem attestiert wird.34 Allerdings bleibt abzuwarten in wie weit vereinzelte Länder nicht doch wieder zum Trennbankensystem zurückkehren.35 Für diese Arbeit wird im Folgenden angenommen, dass in Deutschland weiterhin das Universalbanksystem bestehen bleibt. 2.2.3 Einordnung der Teilnehmer auf dem deutschen Universalbankenmarkt Die Teilnehmer auf dem deutschen Universalbankenmarkt können, wie bereits dargelegt, in die drei Gruppen private, öffentlich-rechtliche und genossenschaftliche Kreditinstitute zusammengefasst werden. Zur Gruppe der privaten Kreditbanken zählen die Großbanken, die Regionalbanken, die sonstigen Kreditbanken und die Zweigstellen ausländischer Banken.36 Die folgende Abbildung fasst wesentliche Identitätsmerkmale der Großbanken in Deutschland zusammen:

33 34 35

36

Wissenschaftliche Studien, die sich mit dieser Thematik beschäftigen sind z. B. Benston (1994); Edwards und Fischer (1996); Kroszner und Rajan (1994). Vgl. Benston (1994), S. 130; Hartmann-Wendels et al. (2010), S. 25 f. So wurde zum Beispiel sowohl in den USA als auch in Großbritannien die Rückkehr zum Trennbankensystem kürzlich wieder diskutiert und in Betracht gezogen. Vgl. Eberle (2009), S. 3; Benders et al. (2009), S. 24; o.V. (2010j), S. 3. Auch für Deutschland wird die Abkehr vom Universalbankprinzip hin zum Trennbankensystem jüngst wieder thematisiert. Dabei rückt auch eine Zwischenform dieser beiden Systeme in den Mittelpunkt, deren Kern darin zu sehen ist, dass grundsätzlich zwar am Universalbanksystem festgehalten wird, jedoch das Investment-Banking strikt vom Privat- und Firmenkundengeschäft zu trennen ist. Als Hindernis dabei wird v. a. die fehlende Trennschärfe zwischen Investment-Banking und Firmenkundengeschäft gesehen. Vgl. Goffart et al. (2011), S. 1; Drost (2011), S. 7; Bastian (2011), S. 9; Schulte (2011a), S. 3; Köhler (2011), S. 37; Schulte (2011b), S. 8; Reuter (2011), S. 10. Die Systematisierung der Gruppe der privaten Kreditinstitute (Kreditbanken) wurde der Statistik der Deutschen Bundesbank entnommen. Im Folgenden wird lediglich auf die Großbanken näher eingegangen.

17

• Deutsche Bank • Commerzbank Marktteilnehmer

• HypoVereinsbank: Übernahme durch italienische UniCredit (2005) • [Dresdner Bank: Übernahme durch Allianz (2001)  Verkauf an Commerzbank (2009)] • [Postbank: schrittweise Übernahme durch Deutsche Bank (seit 2009)]

Rechtsform

• Aktiengesellschaft

Ziel der Geschäftstätigkeit

• Gewinnerzielung • Internationalem Geschäft - Auslandsgeschäft • gehobenem Firmen und Privatkundengeschäft

Bedeutende Marktstellung bei

• Wertpapiergeschäft • Emissionsgeschäft für Kunden • Investment Banking • Konsortialkreditgeschäft

Abb. 7: Die Großbanken auf dem deutschen Bankenmarkt37 Die privaten Kreditinstitute entstanden teilweise auf Drängen industrieller Großunternehmen (beispielsweise Deutsche Bank oder Commerzbank) und teilweise auf Privatinitiative (HypoVereinsbank) in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts.38 Im Gegensatz zu den regional aufgestellten genossenschaftlichen und öffentlich-rechtlichen Kreditinstituten unterhalten die Großbanken ein landesweites Geschäftsstellennetz, wobei die Geschäftsstellendichte in den Ballungsgebieten deutlich höher ausfällt als in den ländlichen Regionen.39 Organisationsstrukturell weisen die Großbanken Konzernstrukturen auf. Dies ist als das größte organisationsstrukturelle Unterscheidungsmerkmal gegenüber den genossenschaftlichen oder öffentlich-rechtlichen Verbundstrukturen anzusehen. Spezielle Bankdienstleistungen wie z. B. Bausparen, Versicherung oder Leasing 37 38

39

18

Eigene Darstellung in Anlehnung an Hartmann-Wendels et al. (2010), S. 33 f.; Staats (2006), S. 43; Tolkmitt (2007), S. 56. Die Bayerische Hypotheken- und Wechselbank wurde 1835 und die Bayerische Vereinsbank 1869 gegründet. Vgl. Sinn (1997), S. 113 f.; Staats (2006), S. 42. Auf die Darstellung der Entstehungsgeschichte der Postbank und der Dresdner Bank wird an dieser Stelle, aufgrund der Übernahme durch die Deutsche Bank bzw. Commerzbank, verzichtet. Vgl. Klein (2003b), S. 26; Ashauer (2005), S. 23 ff.

werden zum Teil durch eigene Tochterunternehmen, die Teil des Bank-Konzerns bleiben, bedient oder über Kooperationsvereinbarung mit bereits am Markt tätigen Unternehmen abgedeckt.40 Eine weitere Säule bilden die genossenschaftlichen Kreditinstitute, deren Gründung in die Mitte des 19. Jahrhunderts fällt.41 Grundsätzliche Idee der genossenschaftlichen Kreditinstitute war es, unter Berücksichtigung der Grundsatzprinzipien Selbsthilfe, Selbstverantwortung und Selbstverwaltung, einen sog. Förderauftrag zu erfüllen, indem die Einlagen der Mitglieder der Genossenschaft (sog. „Genossen“) als Kredit an Gewerbetreibende vergeben wurden. Dabei sind die Gruppe der Mitglieder und die Gruppe der potentiellen Kreditnehmer identisch.42 Eine Übersicht der wesentlichen Eckpunkte über die genossenschaftlichen Kreditinstitute stellt die folgende Abbildung dar:

40 41

42

Beispiele hierfür wären Deutsche Bank Bauspar AG, Allianz AG oder DWS InvestmentS. Vgl. Ashauer (2005), S. 25 f.; Staats (2006), S. 43; Hartmann-Wendels et al. (2010), S. 68. Die Wurzeln der Volksbanken liegen in den Vorschussvereinen für Handwerker, die ab 1852 durch Hermann Schulze-Delitzsch errichtet wurden und bereits damals den Gedanken der Solidarhaftung und der Selbsthilfe verfolgten. Aus dem von Friedrich Wilhelm Raiffeisen 1854 gegründeten Heddesdorfer Wohltätigkeitsverein bzw. dem daraus 1864 entstandenem Heddesdorfer Darlehens-Kassenverein und den weiteren DarlehensKassenvereinen entstanden die heutigen Raiffeisenbanken. Vgl. Sinn (1997), S. 113; Klein (2003b), S. 27. Vgl. Dagott (2003), S. 44 ff.; Blisse (2006), S. 43; Auerbach (2009), S. 13 ff.; Hartmann-Wendels et al. (2010), S. 39.

19

• Volks- und Raiffeisenbanken • Sparda-Banken (ehemals Eisenbahn-Spar- und Darlehenskassen) Marktteilnehmer

• PSD-Banken (ehemals Post-, Spar- und Darlehensvereinen) • Ärzte- und Apothekerbank • DZ Bank (Deutsche Zentral-Genossenschaftsbank) • WGZ Bank (Westdeutsche Genossenschafts-Zentralbank)

Rechtsform

Ziel der Geschäftstätigkeit

• eingetragene Genossenschaft • Aktiengesellschaft (DZ Bank, WGZ Bank und einige wenige Volksbanken) • Förderung des Erwerbs oder der Wirtschaft ihrer Mitglieder durch gemeinschaftlichen Geschäftsbetrieb (sog. Förderauftrag, § 1 GenG) • Miteigentum: Das Eigenkapital wird durch die Mitglieder (Genossen) über den Kauf von Genossenschaftsanteilen zur Verfügung gestellt. [Grundsatzprinzip Selbsthilfe]

Identitätsmerkmale

• Haftsummenzuschlag: Der „Genosse“ haftet im Falle einer Insolvenz über die gehaltenen Genossenschaftsanteile hinaus (Fixierung der genauen Haftungshöhe jeweils in der Genossenschafts-Satzung). [Grundsatzprinzip Selbstverantwortung] • Kopfstimmrecht: Jeder „Genosse“ verfügt, unabhängig von der Anzahl der gehaltenen Genossenschafts- bzw. Geschäftsanteile, in der Generalversammlung über eine Stimme (§43 Abs. 3 Satz 1 GenG). [Grundsatzprinzip Selbstverwaltung] • Organisationsform: genossenschaftlicher FinanzVerbund (Primär- und Sekundärebene) • regionale Beschränkung des Geschäftsgebietes (faktisch, aber keine gesetzliche Regelung)

Abb. 8: Übersicht des genossenschaftlichen Sektors auf dem deutschen Bankenmarkt43

43

20

Eigene Darstellung in Anlehnung an Tolkmitt (2007), S. 60 ff.; Hartmann-Wendels et al. (2010), S. 39 f.; Staats (2006), S. 40 f.; Auerbach (2009), S. 13 ff.; Dagott (2003), S. 45 ff. Volksbanken, die heute als Aktiengesellschaft firmieren, wären z. B. die Stuttgarter Volksbank AG (bis 31.12.2009, seit 1.1.2010 nach Fusion mit Volksbank Rems eG wieder Volksbank Stuttgart eG), die Vereinigte Volksbank AG Sindelfingen oder die Heinsberger Volksbank AG. Vgl. o.V. (2011i), S. 10. Auf die Sparda-Banken, die PSD-Banken und die Ärzte- und Apothekerbank wird im Weiteren nicht näher eingegangen. Diese deutschlandweit agierenden Genossenschaftsbanken nutzen in unterschiedlicher Form und Ausprägung die Institutionen des genossenschaftlichen FinanzVerbundes und sind darüber hinaus jeweils in eigenen Verbänden organisiert. Vgl. Ashauer (2005), S. 52 f.; Staats (2006), S. 42. Mit der Überarbeitung des Genossenschaftsgesetzes im Jahre 1973 besteht die Möglichkeit, aufgrund § 6 Nr. 3 GenG nicht nur die Haftung der Genossen im Falle einer Insolvenz zu begrenzen, sondern komplett aufzuheben.

Neben einer differierenden Rechtsform und der damit verbundenen Haftungssituation weist der genossenschaftliche FinanzVerbund im Unterschied zu den privatrechtlichen Kreditinstituten eine inhaltliche Nähe zur SparkassenFinanzgruppe auf, die sich an drei Aspekten festmachen lässt:  Der zweistufige FinanzVerbund als organisationsstrukturelle Basis mit den Volks- und Raiffeisenbanken auf der Primärebene und den Zentralinstituten DZ Bank und WGZ Bank auf der Sekundärebene,44  Das Regionalprinzip, das zwar nicht wie bei der Sparkassen-Finanzgruppe gesetzlich geregelt ist, aber dennoch faktisch umgesetzt wird,45  Der in § 1 GenG manifestierte Förderauftrag, der zumindest eine funktionelle Vergleichbarkeit mit dem öffentlichen Auftrag der SparkassenFinanzgruppe zulässt, und im Gegensatz zur reinen Gewinnorientierung der privatrechtlichen Kreditinstitute steht.46 Der genossenschaftliche FinanzVerbund forcierte in der Vergangenheit außerhalb der bis heute dezentral aufgestellten Primärebene mit den Volks- und Raiffeisenbanken den Weg hin zu weiterer Zentralisation der Organisation. Existierten im Jahre 1980 noch neun genossenschaftliche Zentralinstitute, versorgen heute nur noch die WGZ Bank und die DZ Bank auf der Sekundärebene den FinanzVerbund mit Dienstleistungen.47 Das Geschäftsgebiet der WGZ Bank erstreckt sich über Nordrhein-Westfalen und den rheinischen Teil von Rheinland-Pfalz mit ca. 200 Instituten, während die DZ Bank die ca. 900 Volks- und Raiffeisenbanken in den übrigen Teilen Deutschlands versorgt.48 Seit 2001 wird versucht, diese beiden 44 45 46 47

48

Vgl. Klein (2003b), S. 27 f.; Blisse (2006), S. 68; Tolkmitt (2007), S. 60. Vgl. Klein (2003b), S. 28 f.; Tolkmitt (2007), S. 61; Hartmann-Wendels et al. (2010), S. 39. Vgl. Klein (2003b), S. 27; Ashauer (2005), S. 51; Tolkmitt (2007), S. 61. Ursprünglich kennzeichnete den genossenschaftlichen FinanzVerbund mit den Volks- und Raiffeisenbanken auf der Primärebene, den regionalen Zentralinstituten auf der Sekundärebene und dem Spitzeninstitut auf der Tertiärebene eine Dreistufigkeit, die allerdings aufgrund der Konzentrationsbewegung in den vergangenen Jahren zu einer faktischen Zweistufigkeit verschmolz. Für eine detaillierte Ausführung der Konzentrationsbewegung im genossenschaftlichen FinanzVerbund siehe Hummel und Blisse (2002). Die Zentralinstitute übernehmen für die Primärebene die Abwicklung des ZahlungsverkehrS. Die Primärinstitute können sich darüber hinaus bei den Zentralinstituten sowohl Geld leihen als auch anlegen, womit sie eine wesentliche Liquiditätsfunktion in der Gruppe übernehmen. Auch solche Dienstleistungen für die die regionalen Volksund Raiffeisenbanken zu klein sind, werden von den Zentralinstituten abgedeckt, wie z. B. Auslandsgeschäft, Zugang zu internationalen Finanzmärkten, Betreuung von großen Firmenkunden oder das Geschäft mit institutionellen Kunden. Vgl. Klein (2003b), S. 28; Staats (2006), S. 41; Tolkmitt (2007), S. 61; HartmannWendels et al. (2010), S. 39 f. Vgl. Staats (2006), S. 41; Blisse (2006), S. 68; o.V. (2011h), (2011k), S. 17.

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Institute zusammenzuführen, was allerdings bis heute nicht gelungen ist.49 Neben den Zentralinstituten existieren im genossenschaftlichen FinanzVerbund weitere Spezialinstitute für bestimmte Dienstleistungen. Das Versicherungsgeschäft übernimmt zentral die R+V Versicherungsgruppe, das Bauspargeschäft die Schwäbisch-Hall AG, das Investmentfondsgeschäft die Union Investmentgruppe und das Leasing-Geschäft die VR Leasinggruppe. Besonderheit dabei ist, dass alle vier Unternehmen Tochterunternehmen der DZ Bank darstellen und die WGZ Bank eine Minderheitsbeteiligung hält.50 Neben den bereits genannten Aufgaben übernimmt damit die DZ Bank auch eine Art Holdingfunktion für den genossenschaftlichen FinanzVerbund, in der alle wichtigen Beteiligungen gebündelt sind.51 Insofern kann sowohl aufgrund der Anzahl der Spezialinstitute als auch durch deren eigentumsrechtliche Bündelung bei einem Zentralinstitut eine höhere Zentralisation als bei der Sparkassen-Finanzgruppe abgeleitet werden. Der Bundesverband der Deutschen Volksbanken und Raiffeisenbanken (BVR) vertritt die Interessen der regionalen Kreditinstitute bundesweit. Obwohl zusätzlich noch weitere regionale Genossenschaftsverbände existieren, sind alle Volks- und Raiffeisenbanken Mitglied des BVR, was einen weiteren organisationsstrukturellen Unterschied zur Sparkassen-Finanzgruppe darstellt.52 Zusammenfassend kann somit festgehalten werden, dass der genossenschaftliche FinanzVerbund trotz seiner regionalen, und damit dezentral aufgestellten, Volksund Raiffeisenbanken mit über 1.200 rechtlich selbständigen Instituten zumindest in bestimmten Geschäftsbereichen zentrale Organisationsstrukturen aufweist. Damit werden dezentrale mit sinnvollerweise zentralen Strukturen auf eine Art kombiniert, die auch für die Sparkassen-Finanzgruppe als Diskussionsansatz dienen kann. Im Rahmen dieses Kapitels wurde bereits deutlich, welche organisationsstrukturellen Unterschiede die Teilnehmer auf dem deutschen Bankenmarkt aufweisen. 49

50 51 52

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Nachdem die Fusionsgespräche 2001 ergebnislos beendet wurden, unternahmen die DZ Bank und die WGZ Bank 2004 und 2006 erneut Versuche, die beiden Spitzeninstitute zu vereinen, wobei auch der letzte Versuch im Jahre 2009, eine Fusion herbeizuführen, genauso wie alle vorherigen am 1. April 2009 für gescheitert erklärt wurde. Vgl. Ashauer (2005), S. 54; Osman et al. (2009), S. 25. Trotzdem wird auch zukünftig die Forderung nach einer Fusion zwischen den beiden Spitzeninstituten erhalten bleiben. Vgl. Wittkowski (2011a), S. 1. Vgl. Ashauer (2005), S. 49. Vgl. Staats (2006), S. 41. Vgl. Ashauer (2005), S. 50; Staats (2006), S. 42; Tolkmitt (2007), S. 61. Für eine ausführliche Darstellung des genossenschaftlichen FinanzVerbundes sowie deren Entwicklung und Reformbewegungen siehe z. B. Aschoff und Hennigsen (1995); Blisse (2006).

Während die Privatbanken als Bank-Konzerne organisiert sind, weisen der genossenschaftliche FinanzVerbund und die Sparkassen-Finanzgruppe zumindest organisationsstrukturell eine deutliche Ähnlichkeit auf, da beide als Finanzverbund organisiert sind. Dennoch können auch zwischen den beiden Letzteren deutliche Unterschiede identifiziert werden. So besteht der genossenschaftliche FinanzVerbund lediglich aus zwei und nicht wie die im folgenden Kapitel ausführlich dargestellte, Sparkassen-Finanzgruppe aus drei Ebenen. Auch die Anzahl der Verbundunternehmen innerhalb der Gruppe ist mit einer Versicherungsgesellschaft, einer Leasing-Gesellschaft und einer Bausparkasse deutlich geringer, was z. B. auch für die Anzahl der Verbände und Prüfungsgesellschaften gilt. Ob diese Ansätze auch für die Sparkassen-Finanzgruppe Handlungsfelder darstellen, um zu einer strafferen Organisation zu gelangen, wird im Weiteren zu diskutieren sein.

2.3 Darstellung der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe und deren Strukturen als Beispiel für Unternehmensverbünde im deutschen Bankensektor Dieses Kapitel untersucht intensiv die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe als Teil des deutschen Bankensystems. Dabei werden nach einem Überblick über die Sparkassen-Finanzgruppe sowie einer Abgrenzung des Untersuchungsgegenstandes „Sparkasse“ und „Sparkassenverbund“ die wesentlichen Entwicklungsschritte und Reformbewegungen der Sparkassen-Finanzgruppe aufgezeigt. Aufgrund der Vielzahl der im Finanzverbund tätigen Unternehmensgruppen werden anschließend die unterschiedlichen Rechtsformen analysiert. Dabei werden im Weiteren auch die Grundprinzipien der Sparkassenorganisation dargestellt, die diesen Finanzverbund zusammenhalten. Zusätzlich werden die Unterschiede der einzelnen Sparkassengesetze angesprochen, wodurch die Heterogenität der Gruppe weiter verdeutlicht wird. Im Anschluss daran werden die einzelnen Verbundstrukturen genauer untersucht und deren Aufgaben und Funktionen dargelegt. Mit der Diskussion der aktuellen Entwicklung der SparkassenFinanzgruppe schließt dieses Kapitel.

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2.3.1 Überblick Sparkassen-Finanzgruppe in Deutschland Gegenstand dieses Unterkapitels ist die ausführliche Darstellung der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe u. a. anhand ihrer Rechtsformen, Grundprinzipien und Unterschiede in den Sparkassengesetzen. Zur Eingrenzung des Untersuchungsgegenstandes soll jedoch zunächst der Blick auf die Definitionen „Sparkasse“ und „Sparkassenverbund“ gelenkt werden. 2.3.1.1

Abgrenzung und Definition des Untersuchungsgegenstandes: Sparkasse und Sparkassenverbund Das Kreditwesengesetz enthält keine Definition des Begriffs „Sparkasse“, wohl aber einen Paragraphen, der regelt, wer die Bezeichnung „Sparkasse“ führen darf und somit eine Definitionsmöglichkeit, was unter einer Sparkasse zu verstehen ist. Gemäß § 40 Abs. 1 Ziffer 3 darf dieser Begriff nur von einem Unternehmen genutzt werden, das aufgrund seiner „…Satzung besondere Merkmale, insbesondere eine am Gemeinwohl orientierte Aufgabenstellung und eine Beschränkung der wesentlichen Geschäftstätigkeit auf den Wirtschaftsraum, in dem das Unternehmen seinen Sitz hat…“, vorweist. Eine deutlich engere, in der Literatur immer wieder verwendete Definition findet sich bei Schlierbach, der Sparkassen definiert als „…rechtsfähige, mündelsichere Anstalt des öffentlichen Rechts, die als kommunales Wirtschaftsunternehmen mit eigener Prägung gesetzlich begrenzte, sozialverpflichtende Aufgaben zu erfüllen hat, die die Kaufmannseigenschaft besitzt und für deren Verbindlichkeiten (bisher) ein kommunaler Gewährträger unbeschränkt haftet(e)“.53 Darüber hinaus finden sich in den Sparkassengesetzen der einzelnen Bundesländer ebenfalls Definitionen, was unter einer Sparkasse zu verstehen ist. So wird beispielsweise gem. Art. 3 i. V. m. Art. 2 SpkG (BY) eine Sparkasse als eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts, die als kommunales Wirtschaftsunternehmen öffentliche

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Schlierbach und Püttner (2003), S. 40 f. Beispielhaft zu nennen sind Dagott (2003), S. 47; Witt (2006), S. 13; Lütke-Uhlenbrock (2007), S. 8. Die Haftungssituation findet im KWG, im Gegensatz zur Definition von Schlierbach, als konstituierendes Merkmal für Sparkassen keine Erwähnung. Dieser Unterschied braucht für die definitorische Einordnung von Sparkassen aufgrund des Wegfalls der Gewährträgerhaftung im Jahre 2005 nicht weiter betrachtet zu werden. Auf den Wegfall der Gewährträgerhaftung und deren Konsequenzen wird gesondert in Kapitel 2.3.3.1, S. 54 ff. eingegangen.

Aufgaben übernimmt, definiert.54 Alle Definitionen stellen die Begrenzung der Geschäftstätigkeit auf einen bestimmten Wirtschaftsraum heraus und betonen eine auf das Gemeinwohl und nicht auf Gewinnmaximierung orientierte Aufgabenstellung als Unternehmenszweck. Zusätzlich wird auf die öffentlich-rechtliche Rechtsform als Definitionsmerkmal abgestellt, was für den deutschen Bankenmarkt historisch bedingt durchaus nachzuvollziehen ist. Da im Rahmen dieser Arbeit neben der Sparkassenorganisation in Deutschland in Kapitel 4, S. 115 ff. ebenfalls Sparkassenorganisationen anderer europäischer Ländern untersucht werden, greift diese Eingrenzung allein durch die Rechtsform zu kurz. Auch im Hinblick auf mögliche Lösungsmodelle und unter der Annahme, dass die DreiSäulen-Struktur des deutschen Geschäftsbankensystems erhalten bleibt, definiert diese Arbeit eine Sparkasse als ein Kreditinstitut mit folgenden umfassenden Merkmalen:55  Beschränkung der Geschäftstätigkeit auf den regionalen Wirtschaftsraum (Regionalprinzip),  Erfüllung einer gemeinwohlorientierten Aufgabenstellung, keine Gewinnmaximierung als Unternehmenszweck, jedoch unter der Prämisse der Wirtschaftlichkeit der Geschäftstätigkeit (konkretisiert im sog. „öffentlichen Auftrag“),  Mehrheitseigentum bei kommunaler Gebietskörperschaft.56 Die 426 Sparkassen in Deutschland unterhalten über 20.000 Geschäftsstellen, beschäftigen 350.000 Mitarbeiter und bilden damit das Grundgerüst für den

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Ähnliche Definitionen finden sich auch in allen anderen Sparkassengesetzen der einzelnen Bundesländer. Im weiteren Verlauf der Arbeit wird, wenn nicht explizit anders verwiesen, auf das bayerische Sparkassengesetz und die bayerische Sparkassenordnung abgestellt. Ausnahme ist Kapitel 2.3.1.5, S. 45 ff., da in diesem Kapitel explizit auf die Unterschiede in den Sparkassengesetzen eingegangen wird. Die Europäische Sparkassenvereinigung verwendet in ihren Aufnahmekriterien für eine Mitgliedschaft („Full Membership Criteria“) eine noch unspezifischere Definition und charakterisiert ihre Mitglieder lediglich durch die Merkmale „Retail“, „Regional“ und „Responsible“. Vgl. European Savings Banks Group (2009c), S. 17. Mit dem Verzicht auf die öffentlich-rechtliche Rechtsform als konstituierendes Merkmal für Sparkassen geht einher, dass § 40 KWG zumindest geändert, wenn nicht komplett gestrichen werden müsste. An der Europarechtsfähigkeit dieses Paragraphen wird indes grundsätzlich gezweifelt. Vgl. Weber (2005), S. 6.

25

Sparkassenverbund in Deutschland.57 Einen Überblick über die Deutsche Sparkassen-Finanzgruppe liefert folgende Abbildung: Deutsche Sparkassen-Finanzgruppe 600 Unternehmen

21.000 Geschäftsstellen

DekaBank

Deutscher Sparkassen- und Giroverband

9 Landesbanken

12 regionale Sparkassenverbände

Tertiäre Ebene

Sekundäre Ebene

Primäre Ebene

426 Sparkassen

350.000 Mitarbeiter Eigentümer: • Deutscher Sparkassen- und Giroverband • Sparkassen (über Regionalverbände) Eigentümer: • Sparkassen • Bundesland Eigentümer: • Gebietskörperschaften

Dienstleister 10 Landesbausparkassen (LBS)

Deutsche Leasing-Gruppe

FinanzInformatik

Deutscher Sparkassenverlag

8 Unternehmens-/ Kommunalberat.gesellschaften

10 LBS-Immobiliengesellschaften

4 weitere LeasingGesellschaften

SIZ-Informatikzentrum

74 Kapitalbeteiligungsgesellschaften

7 Kapitalanlagegesellschaften

11 öffentl. Erstversicherergruppen

3 FactoringGesellschaften

12 Sparkassenakademien

Stand: 31.12.2011

Abb. 9: Überblick über die Sparkassen-Finanzgruppe in Deutschland58

57

26

Vgl. Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012a), S. 60. In den 426 Sparkassen enthalten sind auch die sechs privaten Sparkassen, sog. Freie Sparkassen, in Deutschland, die alle in der Rechtsform einer Aktiengesellschaft firmieren. Zu ihnen gehören die Bordesholmer Sparkassen AG, die Spar- und Leihkasse zu Bredstedt AG, die Sparkasse Bremen AG, die Hamburger Sparkasse AG, die Sparkasse zu Lübeck AG und die Sparkasse Mittelholstein AG. Vgl. Verband der Deutschen Freien Öffentlichen Sparkassen e.V. (2012), S. 16. In Kapitel 2.3.1.3, S. 31 ff. werden die Ausprägungen der Rechtsformen in der Sparkassen-Finanzgruppe noch einmal detaillierter thematisiert. Seit 2007 firmiert die Frankfurter Sparkasse wieder als Anstalt des öffentlichen RechtS. Bis dahin zählte die Frankfurter Sparkasse, die 2005 die Rechtsform einer Aktiengesellschaft annahm und von der Landesbank Hessen-Thüringen übernommen wurde, ebenfalls zu den Freien Sparkassen. Vgl. Schalast (2008), S. 25.

Mit ihrer Größe nimmt sie damit nicht nur den ersten Platz unter den deutschen Kreditinstituten, sondern auch den ersten Platz in Europa ein.59 Die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe stellt einen Finanzverbund dar, der der hybriden Organisationsform „Verbund“ zugeordnet werden kann.60 Geiger definiert den Sparkassenverbund als die „…planmäßige geschäftliche Zusammenarbeit ihrer einzelnen rechtlich und wirtschaftlich selbständigen Glieder, nämlich der Sparkassen, Landesbanken, Landesbausparkassen, der Beteiligungsunternehmen und der Gemeinschaftseinrichtungen“ zur Erreichung einer abgestimmten Geschäftspolitik und eines weitgehend einheitlichen Marktauftritts in den einzelnen Geschäftsfeldern.61 Die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe, deren Anfänge bis in das 18 Jahrhundert zurückreichen, wies in der Vergangenheit aber nicht immer diese Größe auf. Das folgende Kapitel behandelt deshalb die

58

59

60 61

Eigene Darstellung in Anlehnung an Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012a); Deutscher Sparkassenund Giroverband (2012h); Management-Akademie der Sparkassen-Finanzgruppe (2013). Die Abbildung zeigt keine Beteiligungsverhältnisse auf und weist gerundete Zahlen (Stand 31.12.2011) auS. Die Darstellung bildet auch nicht alle 600 Unternehmen der Sparkassen-Finanzgruppe ab, da aus Gründen der Übersichtlichkeit der Fokus auf die wesentlichen gelegt wurde, weshalb z. B. die regionalen Prüfungsverbände nicht dargestellt wurden. Würden die Zweckgesellschaften sowie die 730 Stiftungen der Sparkassen, Landesbanken, Verbände und Bausparkassen ebenfalls hinzugefügt werden, so würde die Sparkassen-Finanzgruppe weit über 1.000 Unternehmen umfassen. Vgl. Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012h). Die Tatsache, dass die Entscheidungsmacht und die damit verbundene Leitungs- und Weisungsbefugnis bei der SparkassenFinanzgruppe dezentral auf der primären Ebene bei den Einzelinstituten verankert und damit im Vergleich zu hierarchisch aufgebauten Konzernstrukturen diametral angesiedelt ist, wurde bereits als Eigenschaft der Organisationsform Verbund in Kapitel 2.1.2, S. 10 ff. identifiziert. Die sich hieraus ergebenden Konsequenzen und daraus abgeleitet die möglichen Handlungsfelder werden in Kapitel 2.3.2.3, S. 52 ff. und in Kapitel 2.4, S. 60 ff. behandelt. Vgl. Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2011a), S. 2. Beispielhaft kann hier die durchschnittliche Bilanzsumme herangezogen werden, die sich allein bei den Sparkassen und Landesbanken in Summe auf ca. 2.400 Mrd. € beläuft, während die Deutsche Bank, als Nummer zwei, lediglich ca. 1.900 Mrd. € als durchschnittliche Bilanzsumme ausweist (beide Stand 31.12.2010). Vgl. Deutsche Bundesbank (2011), S. 24; Deutsche Bank AG (2011), S. 63. Abhängig von der herangezogenen Kennzahl wurde und wird die Sparkassen-Finanzgruppe auch als größte Bank der Welt bezeichnet. Vgl. Wittkowski (2011b), S. 8; Bartz und Schreiber (2011), S. 25; Schalast (2008), S. 12; Schorner (2008), S. 28; Wittkowski (2006), S. 26; Mußler (2007), S. 21. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.1.1, S. 7 ff. Geiger (1982), S. 258. Helmut Geiger war der erste hauptamtliche Präsident des DSGV von 1972 bis 1993. Ähnliche Definitionen finden sich auch bei Poullain (1972), S. 60; Wittmann (2004), S. 77. Aufgrund der Zuordnung zur hybriden Organisationsform Verbund, dem großen Zusammenhalt und der Solidarität innerhalb der Gruppe wird in dieser Arbeit die Sparkassenorganisation als ein Unternehmensverbund gesehen und nicht als einzelnes Unternehmen. Damit wird auch dem Vorgehen der Rating Agenturen Moody’s und DBRS gefolgt, die ebenfalls für die Sparkassen-Finanzgruppe lediglich ein Rating für den Verbund vergeben. Vgl. Külpmann (2011), S. 1; Picarillo und Lister (2011), S. 1. Anders sieht es dagegen die Rating-Agentur Fitch, die nur für alle Sparkassen ein Rating abgibt. Vgl. Rioual und Dawson-Kropf (2011), S. 1.

27

wesentlichen Entwicklungsschritte und Reformbewegungen der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe.

28

2.3.1.2

Wesentliche Entwicklungsschritte und Reformbewegungen der Sparkassen-Finanzgruppe im Überblick Mit der Gründung der ersten Sparkassen gegen Ende des 18. Jahrhunderts begann die Sparkassenära in Deutschland. In den vergangenen 200 Jahren veränderte sich das Bild der Sparkassen aufgrund verschiedener historischer Entwicklungen, die in der nachfolgenden Abbildung zusammengefasst ist:62 Historische Entwicklungsschritte Ab 1778: Gründung der ersten Sparkassen in Hamburg (1778), Oldenburg (1786) und Kiel (1796) auf Initiative von privaten Personen.

1924: Gründung des Deutschen Sparkassen- und Giroverbandes (DSGV)

Idee: Armutsbekämpfung in den unteren Bevölkerungsschichten durch verzinsliche Anlage des Lohns zur Förderung des Sparsinns und zur Altersvorsorge sowie durch Ausleihen von Geld in Notfällen

1929: Gründung der ersten Bausparkassen

1801: Gründung der ersten kommunalen Sparkasse in Göttingen 1832: Gründung der ersten Landesbank in Münster 1836: Die Zahl der Sparkassen wuchs auf 281 1881: Gründung des ersten regionalen Sparkassenverbandes im Rheinland und Westfalen 1909: Einführung des Giroverkehrs 1910: Anstieg der Sparkassen auf 3.072 Institute – statistisch gesehen besaßen nun fast ein Drittel der Deutschen ein Sparbuch 1916: Gründung des Deutschen Zentral-Giroverbands als Dachverband 1918: Abwicklung des deutschlandweiten Überweisungsverkehrs durch neu gegründete Deutsche Girozentrale

1925: Einführung Weltspartag 1950: Reduzierung der Sparkassen auf 880 1956: Gründung der Deka Deutsche Kapitalanlagegesellschaft 1967: Einführung der Scheckkarte und des Sparkassenbriefs 1968: Einführung des Dispositionskredits und des ersten Geldautomaten (Sparkasse Tübingen) 1969: Aufbau regionaler Sicherungseinrichtungen 1970: Einführung der Sparkassenobligation 1972: Einführung der Euroscheckkarte 1975: Einführung Kontoauszugsdrucker 1975: Errichtung des bundesweiten Haftungsverbundes für Sparkassen 1999: Gründung DekaBank aus Deutsche Girozentrale und Deka Deutsche Kapitalanlagegesellschaft

Abb. 10:Historische Entwicklungsschritte der deutschen SparkassenFinanzgruppe63

62 63

Für eine ausführliche Darstellung der historischen Entwicklung und der Reformbewegungen der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe siehe z. B. Ashauer (1991); Mura (1987); Güde (1989). Eigene Abbildung in Anlehnung an Auerbach (2009), S. 10 f.; Schorner (2008), S. 8 ff.; Wittmann (2004), S. 80 ff.; Witt (2006), S. 5 ff.

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Begleitet wurden diese historischen Entwicklungsschritte der SparkassenFinanzgruppe in Deutschland von umfangreichen Reformen, von denen die wesentlichsten in der folgenden Abbildung zusammengefasst sind: Historische Reformbewegungen 1838: Preußisches Sparkassenreglement als Fundament für das deutsche Sparkassenrecht und erstes landesweites deutsches Sparkassengesetz: Festlegung der öffentlich-rechtlichen Rechtsform

Universalkreditinstitute (Aufhebung der Geschäftsbeschränkung)

1921: Preußischer Erlaß: Aufhebung von Einschränkungen im Einlagen- und Kontokorrentgeschäft

1953: Einführung einer neuen Mustersatzung: Verankerung einer neuen Führungsstruktur mit einer Zweiteilung zwischen dem Vorstand, der das operative Geschäft führt, und dem Verwaltungsrat, der diesen als Kontrollorgan beaufsichtigt. Im Anschluss Umsetzung der Reformen aufgrund Mustersatzung in den einzelnen Bundesländern.

1931: rechtliche Verselbständigung durch Umgestaltung der Sparkassen zu Anstalten des öffentlichen Rechts

1958: Wegfall der Zustimmungspflicht der Aufsichtsbehörde bei Eröffnung neuer Geschäftsstellen

1931: gesetzlicher Schutz des Begriffs „Sparkasse“ für ausschließlich öffentlich-rechtliche Institute (historisch bedingte Ausnahme: Freie Sparkassen)

1967: Aufhebung der staatlichen Zinsverordnung

1908: Reichsscheckgesetz: Aufnahme des Scheck- und Giroverkehrs für Sicht- und Termineinlagen

1934: Reichsgesetz für das Kreditwesen (KWG): Bestätigung der bereits praktizierten Ausweitung der Sparkassendienstleistungen und Gleichstellung der Sparkassen gegenüber allen anderen Banken als

1967: Aufhebung des staatlich sanktionierten Wettbewerbsabkommen zwischen den Kreditinstitutsgruppen 1981: Abbau aller Steuerprivilegien (z. B. Körperschaftsteuer und Gewerbesteuer) und Vollbesteuerung der Sparkassen

Abb. 11:Historische Reformbewegungen der deutschen SparkassenFinanzgruppe64 Die Sparkassen versorgten somit schon deutlich vor den privaten Geschäftsbanken die Bevölkerung mit Bankdienstleistungen, wobei sich die Gründungsmotive deutlich unterschieden. Während die privaten Großbanken auf Initiative der Industrie aus wirtschaftlichen Gründen entstanden, stand die gemeinwohlorientierte Aufgabenstellung als Unternehmenszweck bei den Sparkassen von Beginn an im Vordergrund. Ein Konsolidierungstrend kann bereits seit Beginn des 20. Jahrhunderts innerhalb der Sparkassen-Finanzgruppe identifiziert werden. Von den über 3.000 Einzelinstituten waren 100 Jahre später noch 426 Sparkassen 64

30

Eigene Abbildung in Anlehnung Auerbach (2009), S. 10 f.; Schorner (2008), S. 8 ff.; Langschied (1993), S. 100; Witt (2006), S. 6; Klein (2003a), S. 30 ff.

übrig. Diese Konzentration erfolgte v. a. über Fusionen und hatte somit nicht den Rückzug aus der Fläche zur Folge.65 Sehr früh erkannte man auch die Gelenkfunktion von Verbänden in der hybriden Organisationsform „Verbund“, die die Koordinationsfunktion zwischen den Einzelinstituten in der gesamten Gruppe übernehmen und so die Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse kanalisieren. Der Gründungsauftrag der Gemeinwohlorientierung der Sparkassen blieb bis heute bestehen und zählt auch in der Gegenwart zu den Grundprinzipien des Sparkassenwesens in Deutschland. Die Sparkassen-Finanzgruppe besteht aus über 600 Einzelunternehmen, die auch unterschiedliche Rechtsformen aufweisen. Deshalb wird im folgenden Kapitel auch im Hinblick auf mögliche Handlungsfelder die diesbezügliche Heterogenität des Sparkassenverbundes dargestellt und diskutiert. 2.3.1.3

Ausprägungen der Rechtsformen in der Sparkassen-Finanzgruppe und ihre Auswirkungen Die 426 Sparkassen in Deutschland unterscheiden sich allein von ihrer Größe, gemessen an Bilanzsumme und Anzahl der Mitarbeiter, deutlich. Die mit Abstand größte Sparkasse ist die Hamburger Sparkasse mit einer Bilanzsumme von über 39 Mrd. € und über 5.700 Mitarbeitern. Danach folgen die Sparkasse KölnBonn mit knapp 30 Mrd. € und über 4.700 Mitarbeitern sowie die Kreissparkasse Köln mit über 25 Mrd. € und fast 4.500 Mitarbeitern. Am anderen Ende stehen, bezogen auf die Größe der Bilanzsumme, die Stadtsparkasse Felsberg mit 173,2 Mio. € und 40 Mitarbeitern, sowie die Stadtsparkasse Borken, mit 173,1 Mio. € und 47 Mitarbeitern. Kleinstes Haus in Deutschland, gemessen an der Bilanzsumme, ist die Stadtsparkasse Bad Sachsa mit 130 Mio. € und 46 Mitarbeitern. Die überwiegende Mehrzahl der Sparkassen, ca. 240 Institute, liegen bei der Bilanzsumme über 1 Mrd. € und unter 4 Mrd. €.66 Bei der Rechtsform der Sparkassen zeigt sich ein deutlich weniger heterogenes Bild als bei ihrer Größe. 420 der 426 Institute firmieren als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts, seit 1931 gesetzlich vorgeschriebene Rechtsform für Sparkassen.67 Wer Sparkassen errichten darf und damit Träger der Anstalt wird, regeln die jeweiligen Sparkassengesetze der einzelnen Bundesländer, wobei i. d. R. dies den Gemein65 66 67

Vgl. Schorner (2008), S. 28; Auerbach (2009), S. 4; Lütke-Uhlenbrock (2007), S. 2. Vgl. Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2011e), S. 1 ff. Siehe die Ausführungen in Kapitel 2.3.1.2, S. 29 ff. Die Gruppe der Freien Sparkassen in Deutschland werden im Weiteren dieses Kapitels vorgestellt.

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den (Städten), Landkreisen sowie Zweckverbänden obliegt.68 Aufgrund der Tatsache, dass die Kommunen Träger und nicht Eigentümer der Sparkassen sind, gehören die Sparkassen zur Verwaltung der Länder. Damit sind die Sparkassen letztendlich im Eigentum der Bürger, wobei die Kommune die Eigentums- und Verfügungsrechte wahrnimmt.69 Die Sparkassen erhielten von Beginn an bei ihrer Gründung von den Anstaltsträgern kein Eigenkapital. Deshalb übernahmen im Gegenzug die Anstaltsträger als Gewährträger sowohl eine Gewährträgerhaftung als auch eine Anstaltslast, um auf diese Weise gewisse Funktionen des Eigenkapitals, wie z. B. die Haftungsfunktion, abzubilden.70 Bis heute existiert keine gesetzliche Regelung, die den Anstaltsträger verpflichtet, die Sparkasse mit Eigenkapital auszustatten.71 Damit besteht für Sparkassen die einzige Möglichkeit zur Eigenkapitalbildung in der Thesuarierung der operativ erwirtschafteten Gewinne anstelle einer Ausschüttung an den Anstaltsträger. Die Gruppe der Freien Sparkassen vereint eine Bilanzsumme von 5 % aller Sparkassen in Deutschland. Obwohl sie aufgrund ihrer Rechtsform nicht dem Regionalprinzip unterliegt, findet dieses Prinzip Beachtung.72 Alle Freien Sparkassen firmieren als nicht börsennotierte Aktiengesellschaften. Somit gelten für diese nicht die Vorschriften der jeweiligen regionalen Sparkassengesetze, sondern das Aktienrecht. Die Freien Sparkassen firmierten vor der Umwandlung in Aktiengesellschaften als wirtschaftliche Vereine oder als Stiftungen. Dabei 68

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So geregelt beispielhaft in Art. 1 AbS. 1 SpkG (BY). Folglich werden von Landkreisen Kreissparkassen und von Städten Stadtsparkassen gegründet. Die Gründung von Zweckverbandssparkassen wird dann gewählt, wenn mehrere kommunale Gebietskörperschaften eine gemeinsame Sparkasse unterhalten und dazu die jeweilige Trägerschaft auf einen Zweckverband übergeht. Vgl. Schorner (2008), S. 42; Klein (2003a), S. 123. Die Verbandssparkasse ist ein, bis heute noch nicht eingetretener Sonderfall, den lediglich das bayerische und baden-württembergische Sparkassengesetz zulassen. Gem. Art. 26 AbS. 1 SpkG (BY) kann der Träger einer Sparkasse, mit Genehmigung des bayerischen Innenministeriums die Trägerschaft auf den Sparkassenverband Bayern übertragen. Eine ähnliche Regelung findet sich in § 2 AbS. 1 SpkG (BW). Ergänzt werden diese gesetzlichen Regelungen durch die Satzung und die Allgemeinen Geschäftsbedingungen, die weitere Regelungen zu den Rechtsverhältnissen der Sparkasse enthalten. Bis zur Aufhebung der Gewährträgerhaftung wurde synonym für den Anstaltsträger auch der Begriff “Gewährträger“ verwendet, da dieser für sämtliche Verbindlichkeiten der Sparkasse unbegrenzt haftete (Gewährträgerhaftung). Für detaillierte Informationen zur Gewährträgerhaftung siehe die Ausführungen in Kapitel 2.3.3.1, S. 54 ff. Vgl. Klein (2003b), S. 40; Dagott (2003), S. 51; Schorner (2008), S. 42. Für tiefergehende Informationen zum Thema Gewährträgerhaftung und Anstaltslast siehe die Ausführungen in Kapitel 2.3.3.1, S. 54 ff. Vgl. Blume (2000), S. 18; Lütke-Uhlenbrock (2007), S. 10; Klein (2003a), S. 135 f. Allerdings bieten einige Sparkassengesetze mittlerweile die Möglichkeit, Stammkapital oder Trägerkapital zu bilden, wie z. B. in Nordrhein-Westfalen (§ 7 AbS. 1 SpkG (NRW)), Hessen (§ 1 AbS. 4 SpkG (HE)) oder Rheinland-Pfalz (§ 3 Abs 3 SpkG (RLP)). Vgl. Verband der Deutschen Freien Öffentlichen Sparkassen e.V. (2012), S. 50; Schorner (2008), S. 43 f.

wurde im Zuge der Umwandlung der Sparkasse das operative Geschäft in eine Aktiengesellschaft eingebracht, als deren einziger Aktionär ursprünglich der wirtschaftliche Verein oder die Stiftung fungierte.73 Bei der Hamburger Sparkasse AG und der Bremer Sparkasse AG veränderte sich die Aktionärsstruktur bis heute nicht, während sich bei der Spar- und Leihkasse zu Bredstedt AG und der Sparkasse zu Lübeck AG, die HASPA Finanzholding AG jeweils zu ca. 25 % sowie bei der Bordesholmer Sparkasse AG zu 15 % beteiligte.74 Bei der Sparkasse Mittelholstein unterscheidet sich hingegen die Aktionärsstruktur deutlich von den übrigen Freien Sparkassen, da neben der Stiftung Spar- und Leihkasse in Rendsburg und der HASPA Finanzholding auch die Städte Büdelsdorf und Rendsburg am Grundkapital beteiligt sind. Darüber hinaus werden 16 % des Aktienkapitals von Privatpersonen gehalten.75 Wie die öffentlich-rechtlichen Sparkassen erfüllen die Freien Sparkassen in ihrem Geschäftsgebiet eine gemeinwohlorientierte Aufgabe, die als Unternehmenszweck verankert ist.76 Die Freien Sparkassen gehören ebenso wie die öffentlich-rechtlichen Sparkassen den entsprechenden regionalen Sparkassenverbänden an und sind darüber auch dem Haftungsverbund der Sparkassen-Finanzgruppe angeschlossen.77 Aufgrund dieser inhaltlichen und ideologischen Nähe zu den öffentlich-rechtlichen Sparkassen 73

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Ausnahme hierbei bildet die Hamburger Sparkasse AG, die eine juristische Person alten Hamburgischen Rechts war. Diese Rechtsform ging 2003 im Rahmen der Umwandlung der Hamburger Sparkasse auf die HASPA Finanzholding über, die aufgrund ihrer Rechtsform keinen Eigentümer besitzt. Folglich gehört die Sparkasse sich selbst. Vgl. Hamburger Sparkasse AG (2012), S. 1; Mester (2002); Drost (2012a), S. 36; Schneider (2012), S. 57. Vgl. Die Sparkasse Bremen AG (2012), S. 6; Hamburger Sparkasse AG (2012), S. 1; Spar- und Leihkasse zu Bredstedt AG (2012), S. 8; Sparkasse zu Lübeck AG (2012), S. 8; Bordesholmer Sparkasse AG (2012b), S. 5 f. Bei der Spar- und Leihkasse zu Bredstedt ergab sich im Jahr 2012 eine Schieflage, sodass sich die Beteiligungsverhältnisse dahingehend änderten, dass der Sparkassen und Giroverband für Schleswig-Holstein und die HASPA Finanzholdung AG jeweils 50 % der Anteile halten. Darüber hinaus stellen beide Parteien der Spar- und Leihkasse zu Bredstedt jeweils 10 Mio. Euro zur Verfügung stellen, um den Geschäftsbetrieb auch zukünftig zu gewährleisten. Vgl. Spar- und Leihkasse zu Bredstedt AG et al. (2012), S. 1; Drost (2012b), S. 39. Diese Situation änderte sich Mitte des Jahres 2013, da die Nord-Ostsee Sparkasse und die Spar- und Leihkasse zu Bredstedt zum 1. Juli 2013 zu fusionierten. Im Zusammenhang mit dieser Fusion gibt die HASPA Finanzholding AG ihre Anteile an der Spar- und Leihkasse zu Bredstedt zurück und hält damit lediglich noch die Beteiligungen an drei Sparkassen. Vgl. Drost (2013b), S. 31; o.V. (2013h), S. 18, (2013d). Vgl. Jensen (2011). An der Sparkasse Mittelholstein hält die HASPA Finanzholding 24,6 %. Vgl. Drost (2012a), S. 36. Vgl. Verband der Deutschen Freien Öffentlichen Sparkassen e.V. (2012), S. 50; Witt (2006), S. 12. Für die vier Freien Sparkassen im Bundesland Schleswig-Holstein findet die Gemeinwohlorientierung auch eine gesetzliche Verankerung in § 32 Abs 1 SpkG (SH). Siehe beispielhaft Hamburger Sparkasse AG (2012), S. 1; Sparkasse zu Lübeck AG (2012), S. 2; Bordesholmer Sparkasse AG (2012a), S. 4.

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können die Freien Sparkassen trotz ihrer unterschiedlichen Rechtsform zumindest in der definitorischen Abgrenzung dieser Arbeit zu Sparkassen gezählt werden.78 Daneben sind die Freien Sparkassen im „Verband der Deutschen Freien Öffentlichen Sparkasse e.V.“ organisiert, der Mitglied des Deutschen Sparkassen- und Giroverbandes ist, womit auch die Gruppe der Freien Sparkassen in der Sparkassen-Finanzgruppe vollständig eingegliedert ist.79 Die in Deutschland am Markt agierenden neun Landesbanken weisen unterschiedliche Rechtsformen auf.80 Die Mehrzahl der Institute firmiert als Anstalt des öffentlichen Rechts, für die entweder die jeweiligen Sparkassengesetze bzw. zusätzliche eigene Landesbankgesetze gelten.81 Ausnahmen hiervon bilden die HSH Nordbank AG, die West LB AG und die LBB AG, die die Rechtsform einer Aktiengesellschaft aufweisen.82 Gegenüber den Sparkassen existieren bzgl. der grundsätzlichen Struktur der Eigentumsverhältnisse zwei Unterschiede. Zum einen liegt das unmittelbare Eigentum bei den jeweiligen Anstaltsträgern.83 Zum anderen bestehen zwischen den Landesbanken zum Teil auch kapitalmäßige Verflechtungen untereinander, wie z. B. zwischen der BayernLB, die 49,9 % an der SaarLB hält oder der NordLB, die am Grundkapital der Bremer Landesbank 78

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Die öffentlich-rechtliche Rechtsform stellt in dieser Arbeit kein Merkmal für eine Sparkasse dar, stattdessen wird darauf abgestellt, dass keine privaten Investoren die mehrheitliche Beteiligung an einer Sparkasse halten. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.1.1, S. 24 ff. Verband der Deutschen Freien Öffentlichen Sparkassen e.V. (2012), S. 51. Im weiteren Verlauf der Arbeit werden unter dem Begriff „Sparkassen“, soweit nicht explizit darauf hingewiesen, auch die Freien Sparkassen subsumiert. Für detaillierte Ausführungen zum Deutschen Sparkassen- und Giroverband siehe weiter unten in diesem Kapital ab S. 37. Stand 31.12.2011. Vgl. Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012a), S. 60. Siehe beispielhaft Art 24 SpkG (BY) oder §§ 37 f. SpkG (NRW). Eigene Landesbankgesetze erließen z. B. die Bundesländer Bayern und Baden-Württemberg. Vgl. Art 1 bis 29 LBG (BY) und § 1 bis § 34 LBG (BW). Auf die Thematik der Satzung und der Allgemeinen Geschäftsbedingungen, die, wie bei den Sparkassen, weitergehende Regelungen zu den Rechtsverhältnissen enthalten, wird nicht weiter eingegangen. Die Anzahl der Landesbanken bezieht sich auf den Jahresbericht des DSGV mit Stand 31.12.2011. Für die aktuellen Entwicklungen innerhalb der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe siehe hierzu die Ausführungen Kapitel 2.3.3, S. 54 ff. In den nächsten Jahren könnten weitere Landesbanken, wie z. B. die LBBW oder die BayernLB, ihre öffentlich-rechtliche Rechtsform aufgeben und die Rechtsform einer privatrechtlichen Aktengesellschaft annehmen. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.3.3, S. 58. Vgl. Klein (2003b), S. 40; Schorner (2008), S. 45. Als Eigentümer bei z. B. der BayernLB fungieren mit ca. 94 % der Freistaat Bayern und mit ca. 6 % der Sparkassenverband Bayern, während zu den Eigentümern der LBBW der Sparkassenverband Baden-Württemberg (40,53 %), das Land Baden-Württemberg (19,57 %), die Landeshauptstadt Stuttgart (18,93 %), die Landesbeteiligungen Baden-Württemberg GmbH (18,26 %) und die L-Bank (2,71 %) zählen. Vgl. Bayerische Landesbank (2012), S. 231; Landesbank Baden-Württemberg (2012), S. 17.

mit 92,5 % beteiligt ist.84 Ob und inwieweit sowohl die Anzahl der Landesbanken als auch deren Rechtsform zukünftig in Deutschland Bestand haben werden, bleibt abzuwarten.85 Innerhalb der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe existieren 11 öffentliche Erstversicherergruppen wie z. B. die SV Sparkassenversicherung, die Versicherungskammer Bayern, die Öffentliche Versicherung oder die Provinzial. Als ein wesentlicher Unterschied sowohl zu den Sparkassen als auch zu den Landesbausparkassen kann der uneinheitliche Marktauftritt der Versicherungen identifiziert werden. Auch bei der Rechtsform weist der Versicherungsbereich sowohl die öffentlich-rechtliche Anstalt als auch die privatrechtliche Aktiengesellschaft auf. Dennoch werden diese zu Recht als öffentliche Versicherer bezeichnet, da sich alle so bezeichneten Unternehmen im Eigentum der öffentlichen Hand befinden.86 Ein zweiter wesentlicher Unterschied besteht darin, dass für die Versicherungsunternehmen kein Regionalprinzip gilt und sie überregional im Markt agieren.87 In den letzten 25 Jahren reduzierte sich die Zahl der Unternehmen von 29 auf heute 11, wobei immer noch Konzentrationspotential vorhanden ist.88 So agieren heute in den Regionen Westfalen-Lippe und Rheinland mit der Provinzial Rheinland Holding und der Provinzial NordWest Holding zwei öffentliche Versicherungsunternehmen. Eine Fusion dieser beiden Unternehmen sowie weitere Konzentrationsbewegungen innerhalb der öffentlichen Versicherer wurden zwar bereits 84 85 86

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Vgl. Bundesverband Öffentlicher Banken Deutschland (2012). Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.3, S. 54 ff. Vgl. Verband öffentlicher Versicherer (2011), S. 56 f. Die Versicherungskammer Bayern firmiert z. B. als Versicherungsanstalt des öffentlichen Rechts mit den Sparkassen aus Bayern und Rheinland-Pfalz (83,9 %), dem Sparkassenverband Bayern (14,5 %) und dem Sparkassenverband Rheinland-Pfalz (1,6 %) als Eigentümer. Bei der SV SparkassenVersicherung Holding AG setzen sich die Eigentümer aus der SparkassenBeteiligungen Baden-Württemberg GmbH (61,3 %), dem Sparkassen- und Giroverband Hessen –Thüringen (32 %), dem Sparkassen- und Giroverband Rheinland-Pfalz (3,6 %) und der Landesbank Baden-Württemberg (3,1 %) zusammen. Die Eigentümer der Provinzial NordWest Holding AG teilen sich auf in den Sparkassenverband Westfalen-Lippe (40 %), die Westfälisch-Lippische Vermögensverwaltungsgesellschaft mbH (40 %), den Sparkassen-Giroverband Schleswig-Holstein (18 %) und den Ostdeutschen Sparkassenverband (2 %). Die Provinzial Rheinland Holding ist eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts, an der der Rheinische Sparkassen- und Giroverband (34 %), der Sparkassenverband Rheinland-Pfalz (33,33 %) und der Landschaftsverband Rheinland (32,66 %) die Beteiligungen halten. Vgl. Konzern Versicherungskammer Bayern (2012), S. 4; SV SparkassenVersicherung Holding AG, S. 71; Provinzial NordWest Holding AG (2012), S. 8; Provinzial Rheinland Holding (2012), S. 13. Die Rechtsverhältnisse werden in den jeweiligen Bundesländern durch entsprechende Gesetze geregelt, wie z. B. in Nordrhein-Westfalen oder in Bayern. Vgl. § 1 bis § 14 VersG (NRW) und Art. 1 bis Art. 29 VersG (BY). Vgl. Verband öffentlicher Versicherer (2011), S. 56. Vgl. Verband öffentlicher Versicherer (2011), S. 56; Verband öffentlicher Versicherer (2012), S. 35.

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diskutiert, jedoch scheiterten diese Bemühungen bis heute.89 Der genossenschaftliche FinanzVerbund geht im Versicherungsgeschäft nicht den regionalen und dezentralen Weg, sondern weist mit lediglich einem bundesweit agierenden Versicherer, der R+V Versicherung, eine deutlich höhere Zentralität auf. In Deutschland treten derzeit 10 öffentlich-rechtliche Landesbausparkassen unter der einheitlichen Marke „LBS Bausparkasse der Sparkassen“ auf. Sie agieren entweder als Anstalt des öffentlichen Rechts oder als Aktiengesellschaft.90 Die Regelungen für die Landesbausparkassen sind entweder in bundeslandeigenen Landesbausparkassengesetzen oder im Rahmen von anderen Gesetzen wie z. B. Landesbankgesetzen oder Sparkassengesetzen festgelegt.91 Eigentümer der einzelnen Landesbausparkassen sind entweder die jeweiligen Landesbanken oder die regionalen Sparkassenverbände bzw. eine Kombination aus diesen. Damit stellen wiederum die Sparkassen, entweder über die Beteiligung an der entsprechenden Landesbank oder am regionalen Sparkassen-Giroverband, die Eigentü-

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Vgl. Kullrich (2011), S. 3; Dohmen und Lansch (2003), S. 24; Wittmann (2004), S. 37; Flämig (2012a), S. 5. Allerdings steht die Sparkassenversicherung Provinzial NordWest derzeit anderweitig in der Diskussion. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.3.2, S. 55 ff., insbesondere Fußnotenziffer 166, S. 57. Zu diesen zählen die LBS Bayerische Landesbausparkasse, die LBS Norddeutsche Landesbausparkasse BerlinHannover, die LBS Landesbausparkasse Bremen AG, die LBS Hessen-Thüringen, die LBS Bausparkasse Schleswig-Holstein-Hamburg AG, die LBS Landesbausparkasse Rheinland-Pfalz, die LBS Westdeutsche Landesbausparkasse, die LBS Ostdeutsche Landesbausparkasse AG, die LBS Landesbausparkasse Saar und die LBS Landesbausparkasse Baden-Württemberg. Allerdings zeichnen sich im Bereich der Landesbausparkassen Konsolidierungstendenzen ab. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.3.2, S. 55 ff. insbesondere Fußnotenziffer 165, S. 57. Ein eigenes Landesbausparkassengesetz existiert beispielsweise in Nordrhein-Westfalen (§ 1 bis § 14 LBSG (NRW)), während in Bayern die Regelungen für die Landesbausparkasse im Landesbankgesetz (Art 28 LBG (BY)) sowie in Rheinland-Pfalz (§ 26b und § 26c SpkG (RLP)) und in Baden-Württemberg (§ 40 bis § 47 SpkG (BW)) im Sparkassengesetz enthalten sind.

merschaft dar.92 Die Landesbausparkassen unterliegen zwar keinem gesetzlichen Regionalprinzip, beachten dieses aber und agieren nur in ihrem jeweiligen regionalen Markt.93 Neben öffentlich-rechtlicher Trägerschaft und Regionalprinzip teilen die Landesbausparkassen mit den Sparkassen den öffentlichen Auftrag. Dieser fordert, dass die Bausparkassen als Unternehmenszweck das Bausparen und wohnraumwirtschaftliche Maßnahmen fördern sowie die Sparkassen in der Erfüllung ihrer Aufgaben unterstützen.94 Ähnlich wie im Versicherungsgeschäft unterscheidet sich die Organisationsstruktur im Bauspargeschäft zwischen dem genossenschaftlichen und dem öffentlich-rechtlichen Finanzverbund deutlich. Während die Sparkassen-Finanzgruppe mit zehn dezentralen Einheiten den Markt regional aufteilt und bearbeitet, übernimmt dies im genossenschaftlichen Sektor die Bausparkasse Schwäbisch Hall zentral und bundesweit. Neben dem Deutschen Sparkassen- und Giroverband (DSGV), der als Dachverband fungiert, existieren in Deutschland darüber hinaus 12 regionale Sparkassenverbände.95 Diese firmieren als Körperschaften des öffentlichen Rechts, deren Rechtsverhältnisse in den jeweiligen regionalen Sparkassengesetzen verankert

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Beispielhaft zu nennen sind: Die LBS Westdeutsche Landesbausparkasse firmiert als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts, mit dem Rheinischen Sparkassen- und Giroverband (50 %) sowie dem Sparkassenverband Westfalen-Lippe (50 %) als Eigentümer. Als Eigentümer der LBS Landesbausparkasse Baden-Württemberg, eine gemeinnützige rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts, fungierten bis 5. Dezember 2011 der Sparkassenverband Baden-Württemberg (93,3 %) und die LBBW (6,7 %). Seit 6. Dezember 2011 gehört die LBS Landesbausparkasse Baden-Württemberg vollständig dem Sparkassenverband Baden-Württemberg. Die LBS Ostdeutsche Landesbausparkasse AG befindet sich im alleinigen Besitz des Ostdeutschen Sparkassenverbandes. Vgl. LBS Westdeutsche Landesbausparkasse (2012), S. 6; LBS Landesbausparkasse BadenWürttemberg (2011), S. 7; LBS Landesbausparkasse Baden-Württemberg (2012), S. 7; LBS Ostdeutsche Landesbausparkasse AG (2012), S. 3. Die LBS Bayerische Landesbausparkasse hingegen war eine rechtlich unselbständige, wirtschaftlich und organisatorisch selbständige Anstalt der Bayerischen Landesbank. Vgl. LBS Bayerische Landesbausparkasse (2012), S. 6. Ende 2012 wurde die LBS Bayerische Landesbausparkasse allerdings von der Bayerischen Landesbank an die bayerischen Sparkassen verkauft. Vgl. o.V. (2012j), (2012d), (2012b); Kroneck (2012), S. 4; Freiberger (2012), S. 25; Godenrath (2012b), S. 4; o.V. (2013e), S. 12. Vgl. LBS Bayerische Landesbausparkasse, S. 1; LBS Westdeutsche Landesbausparkasse (2012), S. 6; LBS Landesbausparkasse Baden-Württemberg (2012), S. 7; LBS Ostdeutsche Landesbausparkasse AG (2012), S. 3. Siehe beispielhaft § 26b Abs.3 SpkG (RLP) oder § 3 AbS. 1 LBSG (NRW). Zu diesen zählen der Sparkassenverband Baden-Württemberg, der Sparkassenverband Bayern, der Sparkassenverband Berlin, der Hanseatische Sparkassen- und Giroverband, der Sparkassen- und Giroverband Hessen-Thüringen, der Sparkassenverband Niedersachsen, der Ostdeutsche Sparkassenverband, der Rheinische Sparkassen- und Giroverband, der Sparkassenverband Rheinland-Pfalz, der Sparkassenverband Saar, der Sparkassen- und Giroverband Schleswig-Holstein sowie der Sparkassenverband Westfalen-Lippe.

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sind.96 Eine Besonderheit der regionalen Verbände liegt darin, dass im Bundesland Nordrhein-Westfalen mit dem Rheinischen Sparkassen- und Giroverband und dem Sparkassenverband Westfalen-Lippe zwei Regionalverbände in einem Bundesland auftreten. Diese Sondersituation sollte zum 31.12.2012 aufgelöst werden, da bis zu diesem Zeitpunkt die beiden Verbände laut Gesetz vereinigt sein mussten.97 Auf der tertiären Ebene der Verbundorganisation SparkassenFinanzgruppe steht neben dem deutschen Sparkassen-Giroverband die DekaBank, deren Alleineigentümer seit 2011 über die Regionalverbände und den Deutschen Sparkassen-Giroverband die Sparkassen darstellen, und die in der Rechtsform einer Anstalt des öffentlichen Rechts firmiert.98 2.3.1.4 Grundprinzipien des Sparkassenwesens in Deutschland Auf die Unterschiede und die Heterogenität der deutschen SparkassenFinanzgruppe wurde bereits in den vorangegangen Kapiteln eingegangen. Dennoch hält diesen Finanzverbund, ein Verbund aus 600 Unternehmen, eine Idee zusammen, der sog. Sparkassengedanke, der sich in den Grundprinzipien des Sparkassenwesens widerspiegelt. Die folgende Abbildung fasst diese Grundprinzipien in einem Überblick zusammen:

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Siehe beispielhaft Art. 22 und Art. 23 SpkG (BY) und § 35 bis § 39 SpkG (BW). Die weiteren Rechtsverhältnisse sind in der jeweiligen Satzung der Verbände konkretisiert. Der Deutsche Sparkassen- und Giroverband firmiert zum einen als Körperschaft des öffentlichen Rechts und zum anderen als eingetragener Verein. Vgl. Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2010), S. 1. Im Weiteren wird auf die Unterscheidung nach DSGV ö.K. und DSGV e.V. verzichtet, da diese Aufteilung im Wesentlichen auf historischen Gründen beruht. Für eine Detaillierung der Aufgabenverteilung zwischen DSGV ö.K. und DSGV e.V. siehe Wittmann (2004), S. 49 ff. Vgl. § 36 SpkG (NRW). Diese Fusion wurde allerdings nicht durchgeführt. Stattdessen wurde eine engere Kooperation zwischen den Verbänden vereinbart. Vgl. Bauer (2012), S. 30; Schreiber (2012d), S. 16; Reisener (2012a), (2012b), (2012c); Winters (2012); Schreiber (2012f), S. 14; o.V. (2012cb), S. 3. Vgl. DekaBank (2012), S. 41; Drost und Köhler (2011); o.V. (2011g), (2011b).

Öffentlicher Auftrag • Gewährleistungsfunktion

Regionalprinzip

• Wettbewerbskorrekturfunktion

• Beschränkung des Geschäftsgebietes auf den lokalen Markt des Anstaltsträgers

• Struktursicherungsfunktion

• Regelung der horizontalen Aufgabenverteilung

• Hausbankfunktion

• Keine Errichtung von Geschäftsstellen außerhalb des Geschäftsgebietes

• Vorsorgefunktion • Sparerziehung • Vermögensbildung Gemeinnützigkeit

• Zunehmende Aufweichung des Prinzips im Einlagen- bzw. Kreditgeschäft

Verbundzusammenarbeit

• Enger inhaltlicher Zusammenhang mit öffentlichem Auftrag

• Regelung der Aufgabeverteilung auf vertikaler Ebene (Subsidiaritätsprinzip)

• Gemeinwohlorientierung vor Gewinnorientierung

• Exklusivität der Zusammenarbeit der im Verbund tätigen Unternehmen

• Erfüllung des öffentlichen Auftrags als oberstes Ziel • Führung der Sparkasse nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen

• Keine gesetzliche Regelung • Keine eindeutige Zuordnung der Aufgabenübernahme bei überregionalen Dienstleistungen

Abb. 12:Die Grundprinzipien des Sparkassenwesens in Deutschland99 Der öffentliche Auftrag in der Sparkassenorganisation beschreibt genuin die Aufgaben und die Funktionen aller Unternehmen der Sparkassen-Finanzgruppe, für die der öffentliche Auftrag gilt und legt damit den grundsätzlichen Rahmen für das Geschäftsmodell der Institute fest. Darüber hinaus ist dieser zwingend erforderlich für die Firmierung als Anstalt des öffentlichen Rechts, wodurch ein direkter Zusammenhang zwischen Rechtsform und Geschäftsmodell hergestellt wird.100 Nach der Definition von Geiger haben Sparkassen „[...] ihre Geschäftstätigkeit so zu gestalten, dass für die privaten Haushalte, die mittelständische Wirtschaft und die Kommunen ihres Gewährträgergebietes eine umfassende 99

In der Literatur wird teilweise das Enumerationsprinzip als weiteres Grundprinzip des Sparkassenwesens genannt. Vgl. Geiger (1992), S. 29; Klein (2003b), S. 48; Lütke-Uhlenbrock (2007), S. 16; Schorner (2008), S. 54. Dieses Prinzip ist aber in verschiedenen Bundesländern, wie z. B. in Baden-Württemberg, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz oder Saarland, aufgehoben. Die Sparkassen dürfen alle Geschäfte, sofern keine Einschränkungen in den jeweiligen Gesetzen, Sparkassenordnungen oder Satzungen verankert sind, betreiben. Vgl. § 6 AbS. 2 SpkG (BW), § 4 AbS. 3 SpkG (NS), § 4 AbS. 1 SpkG (NRW), § 2 AbS. 5 SpkG (RLP) oder § 3 AbS. 2 SpkG (SR). Daher wird das Enumerationsprinzip im Rahmen dieser Arbeit nicht als Grundprinzip für das Sparkassenwesen in Deutschland angesehen. Das Regionalprinzip der Sparkassen leitet sich aus Art.28 AbS. 2 GG ab. Vgl. Riekeberg (1995), S. 8 f.; Hennecke (2011), S. 42. 100 Vgl. Löwer (1993), S. 111; Güde (1989), S. 21; Lütke-Uhlenbrock (2007), S. 12.

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Versorgung mit Krediten, Anlagemöglichkeiten und Zahlungsverkehr bereitsteht.“101 Seine Verankerung findet der öffentliche Auftrag in den jeweiligen regionalen Sparkassengesetzen, weiter konkretisiert wird er in den regionalen Sparkassenordnungen.102 Unter dem öffentlichen Auftrag werden fünf verschiedene Funktionen subsumiert: Mit der Gewährleistungsfunktion übernimmt die Sparkassen-Finanzgruppe das Versprechen, flächendeckend der Bevölkerung einen Zugang zu Bankdienstleistungen zu verschaffen und ihnen entsprechend ein Netz von Geschäftsstellen zur Verfügung zu stellen. Die Pflicht zur Eröffnung von Girokonten für Jedermann, die sog. Kontrahierungspflicht, steht dabei mit der Gewährleistungsfunktion im Rahmen des öffentlichen Auftrags in direktem Zusammenhang.103 Damit einher geht die Argumentation, dass die zur Verfügungstellung von Bankdienstleistungen auch in der Fläche nicht allein an Rentabilitätsgesichtspunkte zu knüpfen ist. Die Folgerung aus dieser Funktion, nämlich dass Sparkassen sowohl Einzelgeschäftsverbindungen als auch ganze Geschäftsstellen unterhalten müssen, die zwar für das Kreditinstitute zumindest teilweise unrentabel, aber aufgrund der Wahrnehmung des öffentlichen Auftrags erforderlich sind, liegt auf der Hand. Die Wettbewerbskorrekturfunktion umfasst die Aufgabe der Sparkassen, den Wettbewerb innerhalb des lokalen Geschäftsgebietes zu fördern und zu intensivieren.104 Hinter dieser Funktion steht die Annahme, dass Unternehmen, die nicht ausschließlich dem Ziel der Gewinnmaximierung unterliegen, eine davon differierende Produkt- und Preisgestaltung verfolgen und damit den Wettbewerb stärken. Als Konsequenz sollen sich sowohl die Produktvielfalt als auch die Produktkosten aus der Sicht des Kunden günstiger gestalten als ohne die Teilnahme dieser Institute am Markt.105 Während die Gewährleistungsfunktion auf die Versorgung der einzelnen Bürger mit Bankdienstleistungen abzielt, kommt den Sparkassen aufgrund der Struktursicherungsfunktion die Aufgabe zu, die Strukturpolitik des jeweiligen Gewährträ101

Geiger (1992), S. 25. Ähnlich auch Güde (1989), S. 21 ff. Siehe z. B. Art. 2 AbS. 1 SpkG (BY), § 6 SpkG (BW) oder § 2 SpkG (HE) bzw. § 1 i.V.m. § 4 und §5 SpkO (BY). 103 Dieser Kontrahierungszwang ist teilweise in den Sparkassengesetzen und teilweise in der Sparkassenordnung geregelt. Siehe beispielhaft §2 Abs.3 und 4 SpkG (RLP), §5 SpkG (NRW) oder § 5 SpkO (BY). 104 Diese Regelung findet sich ebenfalls entweder in den Sparkassengesetzen selbst oder in der Sparkassenordnung. Siehe beispielhaft § 4 AbS. 1 SpkG (NS), § 6 AbS. 1 SpkG (BW) oder § 1 SpkO (BY). 105 Vgl. Geiger (1992), S. 26; Güde (1989), S. 26 f.; Schindler und Neuberger (2000), S. 16ff., (2001), S. 89; Klein (2003b), S. 45; Wittmann (2004), S. 78 ff. 102

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gers und die Attraktivität der Region als Wirtschaftsstandort zu fördern.106 Die Förderung der Sparkassen ist dabei vielfältig und reicht von der Mittelstandsförderung und Existenzgründerunterstützung über die Unterstützung der Kommunen bei Investitionen bis zu Förderprogrammen für Kultur, Kunst, Bildung, Sportvereinen und sozialen Projekten.107 Selbstverständlich beteiligen sich andere Kreditinstitute ebenfalls an der regionalen Förderung in den angesprochenen Themenfeldern. Jedoch leisten die Sparkassen als regional eng verbundener Partner einen deutlich größeren Beitrag und können damit die Aufgabe der Struktursicherungsfunktion für sich beanspruchen, während die Privatbanken sich stärker auf die großen Unternehmen in der Region konzentrieren.108 Eng verbunden mit der Struktursicherungsfunktion ist die Hausbankfunktion der Sparkassen für die Kommunen, die diesen sowohl bei der Anlage von Geldern als auch bei der Finanzierung von Projekten zur Seite stehen.109 Als letzte Funktion des öffentlichen Auftrags ist die Vorsorgefunktion zu nennen, die sich in die Sparerziehungs- und in die Vermögensbildungsfunktion aufteilt.110 Die Sparkassen übernehmen damit den Auftrag, den Sparsinn in der Bevölkerung zu fördern, um langfristig den Aufbau von Vermögen z. B. für die Altersvorsorge zu ermöglichen.111

106

107

108 109

110 111

Vgl. Lütke-Uhlenbrock (2007), S. 13; Schindler und Neuberger (2000), S. 21 f., (2001), S. 93 f.; Klein (2003b), S. 44 f.; Staats (2006), S. 88. Auch die Struktursicherungsfunktion ist bindend entweder in den Sparkassengesetzen oder in der Sparkassenordnung geregelt. Siehe beispielhaft § 4 AbS. 1 SpkG (NS), § 6 AbS. 1 SpkG (BW) oder § 1 SpkO (BY). Vgl. Dagott (2003), S. 48. Auf die weitere Aufgliederung der Strukturpolitik in Strukturerhaltungs-, Strukturanpassungs- und Strukturgestaltungspolitik wird im Rahmen dieser Arbeit verzichtet. Siehe hierzu Keßler und Riekeberg (1999), S. 286. Vgl. Schindler und Neuberger (2000), S. 21 ff.; Keßler und Riekeberg (1999), S. 286; Neuberger und Schindler (2001), S. 93 f. Vgl. Auerbach (2009), S. 18; Keßler und Riekeberg (1999), S. 286; Klein (2003b), S. 45; Dagott (2003), S. 48. Die Hausbankfunktion ist z. B. in der Mustersatzung für die bayerischen Sparkassen in § 3 AbS. 2 Mustersatzung Bayern geregelt. Vgl. Auerbach (2009), S. 17; Schindler und Neuberger (2000), S. 27; Klein (2003b), S. 45; Staats (2006), S. 88; Lütke-Uhlenbrock (2007), S. 13. Die Grundvoraussetzung hierfür stellt die Kontrahierungspflicht im Rahmen der Gewährleistungsfunktion dar, denn die Sparkassen sind nur bei Kunden in der Lage, den Sparsinn zu fördern. Zur Gewährleistungsfunktion siehe die Ausführungen weiter oben in diesem Kapitel auf S. 40. Die Vorsorgefunktion der Sparkassen ist in den jeweiligen Sparkassengesetzen fixiert, wie z. B. in Art. 2 AbS. 1 Satz 2 SpkG (BY) oder § 6 AbS. 1 Satz 3 SpkG (BW).

41

Die Gemeinnützigkeit steht in engem inhaltlichem Zusammenhang mit dem öffentlichen Auftrag.112 Während der öffentliche Auftrag die Existenz der Sparkassen legitimiert und die Basis ihres Geschäftsmodells darstellt, präzisiert die Gemeinnützigkeit die praktische Ausübung des öffentlichen Auftrags hinsichtlich Preisen und Gewinn.113 Damit unterscheiden sich die Sparkassen wesentlich von den privaten Banken bzw. genossenschaftlichen Kreditinstituten. Diese führen die Geschäfte vornehmlich mit dem Zweck die Interessen ihrer Eigentümer bzw. Mitglieder zu erfüllen, während die Sparkassen mit der Ausübung der Bankgeschäfte den öffentlichen Auftrag wahrnehmen und umsetzen.114 Damit steht nicht die Gewinnmaximierung im Vordergrund, sondern die gesetzliche und satzungsmäßige Erfüllung der Aufgaben, die die Ausrichtung auf das Gemeinwohl erfordert.115 Gleichwohl sind die Sparkassen verpflichtet ihre Geschäfte nach kaufmännischen Grundsätzen zu führen.116 Dies ist schon allein deswegen unbedingt notwendig, da Sparkassen im Wesentlichen nur über die Möglichkeit der Thesaurierung von Gewinnen in der Lage sind, Eigenkapital zu bilden.117 Auch die Priorisierung Gemeinwohlorientierung vor Gewinnerzielungsabsicht lässt den Rückschluss zu, dass die grundsätzliche betriebswirtschaftliche Ausrichtung – nach kaufmännischen Grundsätzen zu handeln und dadurch Gewinne zu erzielen – nicht nur gewünscht, sondern zwingend erforderlich ist, da sich ohne Gewinne auch der öffentliche Auftrag nicht erfüllen lässt. Eine Sparkasse, die dauerhaft Verluste erwirtschaftet, würde darüber hinaus weder für die Kommune als unmittelbaren Eigentümer noch für die Bürger als mittelbare Eigentümer tragbar sein.118 Die dargestellten Aspekte und aufgezeigten Zusammenhänge verdeutlichen, dass bei der Gewinnorientierung, zumindest aus operativer Sicht, der Unterschied zwischen Sparkassen und Privatbanken deutlich geringer ausfällt, als es die Maxime der Gemeinwohlorientierung vermuten lässt.

112 113 114 115

116

117 118

42

Vgl. Staats (2006), S. 90; Auerbach (2009), S. 19. Vgl. Güde (1989), S. 34; Lütke-Uhlenbrock (2007), S. 12. Vgl. Staats (2006), S. 90; Güde (1989), S. 34. Vgl. Güde (1989), S. 34 f.; Geiger (1992), S. 26; Staats (2006), S. 90. Teilweise ist die Nachrangigkeit der Gewinnerzielung auch in den Sparkassengesetzen bzw. der Sparkassenordnung festgelegt, wie z. B. in § 2 Abs 3 SpkG (NRW), § 6 AbS. 4 SpkG (BW), § 2 AbS. 6 SpkG (HE) oder § 4 AbS. 1 SpkO (BY). Vgl. Lütke-Uhlenbrock (2007), S. 13; Wittmann (2004), S. 10; Auerbach (2009), S. 19. Auch dieser Grundsatz ist zum Teil in den Sparkassengesetzen der Bundesländer verankert, wie z. B. in § § 6 AbS. 4 SpkG (BW), § 2 Abs 3 SpkG (NRW) oder § 2 AbS. 6 SpkG (HE). Vgl. Güde (1989), S. 34; Geiger (1992), S. 27; Staats (2006), S. 91; Wittmann (2004), S. 10. Vgl. Auerbach (2009), S. 19 f.

Das Regionalprinzip gilt als wesentliches Unterscheidungsmerkmal der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe gegenüber v. a. der privaten Kreditinstitutsgruppe und stellt gleichzeitig ein Charakteristikum für die Organisationsform des Verbundes dar.119 Es reglementiert und reduziert das Geschäftsgebiet der Sparkasse auf die Region der kommunalen Gebietskörperschaft. Damit können Sparkassen nur innerhalb dieses Gebietes Geschäftsstellen eröffnen. Auch die Vergabe von Krediten soll grundsätzlich nur an Personen aus dem Geschäftsgebiet erfolgen.120 Aufgrund des Regionalprinzips und der hiermit verbundenen Fokussierung der Geschäftstätigkeit auf den lokalen Markt, können die Sparkassen nur eine dezentrale Organisationsstruktur aufweisen. Nur auf diese Weise ist es möglich die horizontale Arbeitsteilung der Sparkassen untereinander zu gewährleisten.121 Das Regionalprinzip bedingt die volle Konzentration auf die Region, in der die Sparkassen ihren öffentlichen Auftrag erfüllen, und schafft damit die Basis für die bestmögliche Umsetzung der Aufgabenerfüllung bei gleichzeitiger Vermeidung von Konkurrenzsituationen zwischen den Sparkassen untereinander.122 Darüber hinaus unterstützt das Regionalprinzip die Sparkassen bei der Aufgabe der Risikodiversifikation, da keine Spezialisierung bei der Vergabe von Krediten auf bestimmte Branchen vorgenommen werden kann und gleichzeitig die „gesamten Risiken“ im Aktivgeschäft auf viele einzelne Sparkassen verteilt sind. Grundsätzlich gilt es festzuhalten, dass die Strenge des Regionalprinzips mit den Ebenen der Sparkassenorganisation abnimmt. Die strengste Auslegung findet sich auf der primären Ebene, den Sparkassen, während auf der sekundären Ebene mit den Landesbanken das Regionalprinzip eine deutliche Aufweichung erfährt bzw.

119

Vgl. Güde (1989), S. 36. Für privatrechtliche Kreditinstitute existiert kein Regionalprinzip. Bei der Gruppe der genossenschaftlichen Kreditinstitute ist hierfür zwar keine gesetzliche Regelung vorhanden, dennoch wird das Regionalprinzip faktisch praktiziert. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.2.3, S. 17 ff. Für detaillierte Informationen zum Regionalprinzip als Merkmal der Organisationsform „Verbund“ siehe die Ausführungen in Kapitel 2.1.3, S. 11. 120 Das Regionalprinzip findet sich explizit in den regionalen Sparkassengesetzen bzw. Sparkassenordnungen wieder wie z. B. § 2 AbS. 2 SpkG (BW), § 1 AbS. 2 i. V. m. § 3 SpkG (NRW) und § 2 SpkO (BY). Für das Einlagengeschäft gilt diese strenge Regelung nicht. Vgl. Güde (1989), S. 37; Oellerking und Holzgrabe (1990), S. 61; Lütke-Uhlenbrock (2007), S. 14. 121 Vgl. Güde (1989), S. 37; Staats (2006), S. 92. 122 Vgl. Schindler und Neuberger (2000), S. 17; Staats (2006), S. 92. Allerdings gelingt dies nicht immer, da gerade in Ballungsgebieten eine Überschneidung der Geschäftsgebiete aus historischen Gründen möglich ist. Vgl. Auerbach (2009), S. 21 f. So ist z. B. die Nassauische Sparkasse durch § 29 AbS. SpkG (HE) vom Regionalprinzip explizit ausgeschlossen. Für detaillierte Ausführungen von der historischen Herleitung des Regionalprinzips bis zu den Ausnahmeregelungen siehe Staats (2006), S. 92 ff.

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bereits faktisch nicht mehr umgesetzt wird.123 Damit verbunden können nun auf dieser Ebene wieder Konkurrenzsituationen auftreten, die durch das Regionalprinzip ausgeschlossen sind.124 Auf der tertiären Ebene, auf Ebene der Zentralinstitute, ist das Regionalprinzip nicht mehr vorhanden. Ein weiteres Grundprinzip des Sparkassenwesens in Deutschland und zugleich Merkmal für die Organisationsform „Verbund“ ist die Maxime der Verbundzusammenarbeit.125 Sie regelt die vertikale Arbeitsteilung der Mitglieder der Sparkassen-Finanzgruppe untereinander gem. dem Prinzip der Subsidiarität. Dies bedeutet, dass so viele Bankdienstleistungen wie möglich von den Sparkassen auf der primären Ebene zur Verfügung gestellt werden und die Dienstleistungen, die die Sparkassen betriebswirtschaftlich nicht sinnvoll selbst erbringen können, von der sekundären oder ggfs. tertiären Ebene bereitgestellt werden.126 Einschränkend beim Prinzip der Verbundorientierung ist festzuhalten, dass die Sparkassen nicht gesetzlich verpflichtet sind mit den Verbundunternehmen der SparkassenFinanzgruppe exklusiv zusammenzuarbeiten, sondern lediglich angehalten sind, mit den Verbundpartnern zu kooperieren. Dies lässt einen beiderseitigen Spielraum bei der Wahl der Geschäftspartner zu.127 Ab wann diese Zusammenarbeit stattfindet und eine Überleitung an die nächsthöhere Ebene erfolgen muss, ist nicht geregelt. Dadurch ergeben sich regelmäßig Überschneidungen bei der Kundenbetreuung zwischen der primären und sekundären Ebene.128

123

124 125 126 127 128

44

Vgl. Staats (2006), S. 97. Nicht nur faktisch wurde das Regionalprinzip aufgehoben, auch die jeweiligen Landesbankgesetze enthalten hierzu keine Regelungen mehr bzw. heben explizit die Beschränkung auf wie z. B. § 1 AbS. 4 LBG (BW) oder Art. 2 AbS. 1 LBG (BY). Vgl. o.V. (2012i), (2010a). Für detaillierte Informationen zur Verbundzusammenarbeit als Merkmal der Organisationsform „Verbund“ siehe die Ausführungen in Kapitel 2.1.3, S. 11 f. Vgl. Güde (1989), S. 50; Auerbach (2009), S. 22. Vgl. z. B. § 4 AbS. 1 SpkG (NRW), §2 AbS. 5 SpkG (RLP), § 6 AbS. 2 SpkG (BW), § 2 AbS. 3 SpkG (HE) oder § 3 SpkO (BY). Vgl. Breuer und Mark (2004), S. 31; Auerbach (2009), S. 23.

2.3.1.5 Unterschiede in den Sparkassengesetzen der Bundesländer Den einzelnen Bundesländern obliegt die Hoheit über das Sparkassenrecht, das sich in Sparkassengesetze, Sparkassenverordnungen und Satzungen der einzelnen Sparkassen auswirkt. In Ihnen finden sich Festlegungen zu Rechtsform, Zweck und Aufgaben, insbesondere zum öffentlichen Auftrag, der Sparkassen, deren Organe und Vorgaben zur Errichtung, Verschmelzung und Auflösung sowie deren Geschäftstätigkeit. Um dennoch eine möglichst einheitliche gesetzliche Regelung in den Bundesländern bei den Sparkassengesetzen zu gewährleisten, wurde 1953 vom DSGV eine Mustersatzung publiziert, auf Basis derer die Bundesländer ihrerseits die landeshoheitlichen Sparkassengesetze erarbeiteten.129 Durchgängig in allen Sparkassengesetzen finden sich nahezu identische Aussagen zum öffentlichen Auftrag und zum Regionalprinzip.130 Diese Einheitlichkeit konnte aufgrund der Landeshoheit der Sparkassengesetzgebung in der Praxis jedoch nicht durchgängig bei allen regelungsbedürftigen Themen hergestellt werden. Die folgende Abbildung stellt die Unterschiede im Überblick dar:

129

Vgl. Klein (2003a), S. 120. Um diese Einheitlichkeit, zumindest theoretisch, auch bei den Satzungen der einzelnen Sparkassen herzustellen, stellen die einzelnen Regionalverbände eine Mustersatzung zur Verfügung. Vgl. Klein (2003a), S. 121 f.; Wittmann (2004), S. 9. 130 Siehe hierzu für den öffentlichen Auftrag z. B. Art. 2 SpkG (BY), § 6 SpkG (BW), § 4 SpkG (NS) oder § 2 SpkG (TH), für das Regionalprinzip siehe z. B. § 2 SpkG (BW), § 1 SpkG (RLP) oder § 1 SpkG (SR). Aber auch bei diesen Regelungen können Ausnahmen festgestellt werden, wie z. B. im Bereich des RegionalprinzipS. Siehe hierzu die Ausführungen in der Fußnotenziffer 122 auf S. 43.

45

eng

Geschäftstätigkeit

Beteiligungsmöglichkeit

Fusion / Verkauf

alle banküblichen Geschäfte mit Priorisierung der Abwicklung über Verbund; Einschränkung über SpkO

Aufnahme stiller Vermögenseinlagen ; beschränkt auf Kunden (mind. seit 3 Jahren) oder Mitarbeiter; beschränkt auf max. 15 % des Kernkapitals; darf kein Wettbewerber sein

Vereinigung nur mit benachbarter Sparkasse; Zusammenschluss mehrerer Sparkassen zu Zweckverbandssparkasse

alle banküblichen Geschäfte (§ 3 Abs. 3); keine Regelung im SpkG, nur in SpkO; Einschränkung über SpkO Ausgabe v. Genussrechten und Entgegennahme stiller Vermögenseinlagen bis 49 % des Kernkapitals Handlungsspielraum für Sparkassen

Bildung v. Trägerkapital; Aufnahme stiller Vermögenseinlagen auf Teile der Finanzgruppe begrenzt; Ausgabe v. Genussrechten

Vereinigung durch Aufnahme / Neubildung; nur zulässig zwischen benachbarten Sparkassen (§ 28)

Vereinigung durch Aufnahme oder Neubildung ; nur zulässig zwischen benachbarten Sparkassen; Ausnahmefall: auch innerhalb Bundesland

weit

Bildung v. Stammkapital; Übertragung Vereinigung durch Aufnahme / Stammkapital nur an Sparkassen oder Neubildung; nur zulässig zwischen Zweckverbände; Aufnahme stiller Sparkassen Vermögenseinlagen v. Privatpersonen bis 49 % des haftenden Eigenkapitals; darf kein Wettbewerber sein

keine Aussage; Einschränkung über SpkO

Bildung v. Stammkapital; Veräußerung an Zusammenlegen von Sparkassen Mitglieder der Sparkassen-Finanzgruppe bis 49,9 % des Stammkapitals

keine Aussage

Bildung v. Stammkapital; Übertragung begrenzt auf öffentlich-rechtliche Sparkassen oder ähnliche Träger und nur bis 25,1% des Stammkapitals; Aufnahme v. Genussrechtskapital; Sonderregelungen für Sparkassen des Privatrechts

Verschmelzung mit anderer Sparkasse außerhalb des Bundeslandes Besonderheit: Umwandlung in privatrechtliche AG

Abb. 13:Übersicht der Unterschiede in den deutschen Sparkassengesetzen131 Mit dieser Gegenüberstellung wird die Heterogenität der SparkassenFinanzgruppe innerhalb Deutschlands deutlich aufgezeigt. Die öffentlichrechtliche Rechtsform sowie die kommunale Eigentümerschaft führen dazu, dass, im Gegensatz zu jeder anderen Rechtsform in Deutschland, individuelle Gesetze die Grundstrukturen, Geschäftsmodelle und wirtschaftliche Ausrichtungen der

131

46

Diese Darstellung stellt die Inhalte der einzelnen Sparkassengesetze nicht in voller Länge dar. Eine detaillierte Übersicht zu den Sparkassengesetzen in den einzelnen Bundesländern findet sich im Anhang Nr. 1. Die Einteilung der jeweiligen Aspekte in den Handlungsspielraum (eng oder weit) stellt lediglich eine Tendenzaussage dar.

jeweiligen Mitglieder der Sparkassenorganisation regeln.132 Von der Vorgabe, Fusionen nur mit benachbarten Sparkassen zuzulassen, bis zu Fusionen über die Bundeslandgrenzen hinweg bieten die Sparkassengesetze unterschiedlichen Spielraum. Auch im Bereich Beteiligungsmöglichkeiten herrscht eine große Bandbreite, die von der Aufnahme von stillen Vermögenseinlagen von lediglich Sparkassenmitarbeitern bis hin zur Umwandlung der Sparkasse in eine Aktiengesellschaft reicht. Somit wird ebenfalls offensichtlich, welch geringen Einfluss das Spitzeninstitut der deutschen Sparkassenorganisation, der Deutsche Sparkassenund Giroverband, auf die fundamentale strategische Ausrichtung der SparkassenFinanzgruppe ausüben kann. Die Gesetzgebung für Sparkassen und Landesbanken sowie für einzelne Dienstleister wie Bausparkassen oder Versicherungen gehört zur Hoheit eines jeden Bundeslandes. Dadurch konnte sich in der Vergangenheit eine Vielfalt unterschiedlicher Ausprägungen bzgl. der Rechtsformen oder der Organisationsstrukturen entwickeln. Jede diesbezügliche Änderung bedarf einer entsprechenden Modifikation des jeweiligen Gesetzes, was ein umfangreiches Verfahren inkl. der Einbeziehung der jeweiligen landespolitischen Gremien nach sich zieht. Damit liegt die geschäftspolitische Veränderungsgeschwindigkeit deutlich unterhalb der eines Unternehmens oder Konzerns in privatrechtlicher Rechtsform. 2.3.2 Verbundstrukturen in der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe Die Vorstellung und Diskussion der organisationsstrukturellen Gegebenheiten der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe stellen den Inhalt dieses Kapitels dar. Dabei wird nicht nur auf die unterschiedlichen Strukturen der verschiedenen Organisationseinheiten innerhalb des Verbundes eingegangen, sondern es wird auch, in einem zweiten Schritt, die Aufgaben- und Funktionsverteilung der einzelnen Institutionen dargestellt. Schon allein die Größe des Verbundes mit insgesamt 600 Unternehmen und knapp 350.000 Mitarbeitern und die mit dieser Größe verbundene Komplexität stellen große Herausforderungen für die gesamte Verbundorganisation dar. Die zum Teil aus dieser Komplexität entstandenen 132

Betroffen hiervon sind lediglich die Institute auf der primären und der sekundären Ebene der SparkassenFinanzgruppe. Siehe hierzu Abb. 9, S. 26. Vereinzelt trifft dies aber auch auf Bausparkassen oder Versicherungen zu, wie z. B. für die Versicherungen in Bayern (Gesetz zur Neuordnung der Rechtsverhältnisse der öffentlich-rechtlichen Versicherungsanstalten des Freistaates Bayern; VersG (BY)) und Nordrhein-Westfalen (Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Westfälischen Provinzial-Versicherungsanstalten, VersG (NRW)) oder die Landesbausparkasse in Nordrhein-Westfalen (Gesetz über die LBS Westdeutsche Landesbausparkasse, LBSG (NRW)).

47

organisationsstrukturellen Besonderheiten der deutschen SparkassenFinanzgruppe werden deshalb in einem dritten Schritt aufgegriffen und runden dieses Kapitel ab. 2.3.2.1

Vorstellung der Organisationsstruktur der deutschen SparkassenFinanzgruppe Die Kernelemente der Organisationsstruktur der deutschen SparkassenFinanzgruppe lassen sich auf die Grundprinzipien der Organisationsform „Verbund“, Regionalprinzip und Subsidiaritätsprinzip, reduzieren.133 Damit einher geht somit die Verteilung der Aufgaben und v. a. die Zuweisung der hierarchischen Konstellationen in der Verbundorganisation. Die folgende Abbildung fasst dies in einem Überblick zusammen:  Über Beteiligungsverhältnisse hierarchisch aufgebaut

Stand: 31.12.2011

 ABER: Kein Konzern  Zentralinstitute auf 2. und 3. Ebene sind Töchter der dezentralen Einheiten

Sekundärstufe

 Deutscher Sparkassen- und Giroverband (DSGV)

Eigentümer:

 DekaBank

DSGV und Sparkassen (über Regionalverbände)

 12 Regionale Sparkassen- und Giroverbände

Eigentümer:

 9 Landesbanken

Sparkassen und Bundesland

Eigentümer: Primärstufe

 426 Sparkassen

Gebietskörperschaften

Von unten nach oben

Tertiärstufe

Träger der Willensbildung / Entscheidungsmacht

Abb. 14:Die Organisationsstruktur der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe134 133 134

48

Siehe hierfür die Ausführungen in Kapitel 2.1.3, S. 11 f. und in Kapitel 2.3.1.4, S. 38 ff. Eigene Darstellung in Anlehnung an Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012a), S. 60; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012h). Eigentümer der DekaBank waren bis 2011 auch die Landesbanken, die jedoch 2011 ihre Anteile komplett an die Sparkassen verkauft haben. Vgl. Drost und Köhler (2011); o.V. (2011g), (2011b).

Die Sparkassen nehmen die zentrale Rolle in diesem dreistufigen Organisationssystem ein. Zusammen mit den jeweiligen Bundesländern stellen sie über die regionalen Sparkassenverbände, die Eigentümer der jeweiligen Landesbanken dar. Gemeinsam mit ihren Trägern, den kommunalen Gebietskörperschaften, bilden die jeweiligen Sparkassen eines Bundeslandes den regionalen Sparkassenverband und sind gleichzeitig deren Eigentümer.135 Eigentümer des überregionalen Deutschen Sparkassen- und Giroverbandes sind wiederum die Regionalverbände der Sparkassen zusammen mit den Landesbanken.136 Die DekaBank als überregionaler Dienstleister im Wertpapierbereich gehört seit 2011 den Sparkassen als alleinigen Anteilsinhabern.137 Neben diesen Institutionen auf den verschiedenen Ebenen umfasst die Sparkassen-Finanzgruppe noch zahlreiche weitere Dienstleister, die zum großen Teil ebenfalls regional aufgestellt sind.138 So existieren in der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe nebeneinander 10 regional agierenden Landesbausparkassen und 11 regionale öffentliche Erstversicherergruppen. Die Rechtsformen sowie Eigentums- und Gremienstrukturen sind hierbei völlig unterschiedlich: Während z. B. die LBS Bayerische Landesbausparkasse bis Ende 2012 noch vollständig der bayerischen Landesbank gehörte, befindet sich die LBS Ostdeutsche Landesbausparkassen AG im alleinigen Besitz des Ostdeutschen Sparkassenverbandes.139 Ein ähnlich differenziertes Bild ergibt sich bei der Organisationsstruktur der Versicherungsgesellschaften innerhalb der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe. Diese sind darüber hinaus nicht an das Regionalprinzip gebunden und stehen so aufgrund ihres überregionalen Geschäftsgebietes miteinander in Konkurrenz.140 In direkter positiver Korrelation zur Vielzahl der vorhandenen Institutionen stehen ebenfalls die dahinterliegenden Organe. Im Falle des Sparkassenverbandes Bayern gehören hierzu z. B. neben der Verbandsversammlung mit 144 Mitgliedern der Verbandsverwaltungsrat mit 27 135 136 137

138 139

140

Die Eigentumsstrukturen der jeweiligen regionalen Sparkassenverbände sind in den entsprechenden Landesgesetzen geregelt. Vgl. beispielhaft Art. 22 SpkG (BY). Vgl. Wittmann (2004), S. 50; Auerbach (2009), S. 22. Die Landesbanken veräußerten 2011 ihre Anteile an der DekaBank an die Sparkassen, sodass seitdem die Sparkassen über die Regionalverbände und den Deutschen Sparkassen-Giroverband als alleinige Eigentümer der DekaBank fungieren. Vgl. DekaBank (2012), S. 41; Drost und Köhler (2011); o.V. (2011g), (2011b). Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.1.1, S. 24 ff., insbesondere Abb. 9, S. 26. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.1.3, S. 31 ff., insbesondere Fußnotenziffer 92, S. 37. Die LBS Bayerische Landesbausparkasse wurde Ende 2012 von der Bayerischen Landesbank an die bayerischen Sparkassen verkauft. Vgl. o.V. (2012j), (2012d), (2012b); Kroneck (2012), S. 4; Freiberger (2012), S. 25; Godenrath (2012b), S. 4; o.V. (2013e), S. 12. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.1.3, S. 31 ff.

49

Mitgliedern und sieben Sparkassenbezirksverbände.141 Die Summe der Gremien wird durch zusätzlich drei Beiräte und fünf Arbeitskreise ergänzt.142 Diese Situation kann nicht nur für den bayerischen Sparkassenverband festgehalten werden. Vielmehr verfügt jede einzelne Institution über eine gewisse Anzahl an Gremien und Organen, angefangen von den Sparkassen selbst, über die Landesbanken bis zu den Bausparkassen, Versicherungsgesellschaften und allen weiteren Unternehmen in der Gruppe. Diese umfangreiche und vielgliedrige Organisationsstruktur sowohl auf horizontaler wie auf vertikaler Ebene inkl. der damit zusammenhängenden Gremien-, Organ- und Aufsichtsstrukturen liegt in der vorhandenen ausgeprägt dezentralen Aufstellung der gesamten SparkassenFinanzgruppe begründet. Solange an dieser Basis keine Veränderungen vorgenommen werden, kann auch keine Verbesserung der organisationsstrukturellen Situation herbeigeführt werden.143 2.3.2.2

Aufgaben und Funktionen der Institutionen in der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe Die Aufgaben- und Funktionsverteilung innerhalb der Sparkassen-Finanzgruppe unterliegen einem Wesensmerkmal der Organisationsform „Verbund“, dem Subsidiaritätsprinzip, wobei die Sparkassen-Finanzgruppe dies um die Verbundzusammenarbeit erweitert.144 Die folgende Abbildung stellt im Überblick die Aufgaben und Funktionen ausgewählter Institutionen der Sparkassen-Finanzgruppe einander gegenüber:

141

Vgl. Sparkassenverband Bayern (2012), S. 18 f. Neben der reinen Anzahl der Gremien verhindert zusätzlich die Struktur der Entscheidungsfindung in den Gremien eine adäquate Entscheidungsgeschwindigkeit, da oftmals basisdemokratische Strukturen mit Mehrheits- oder faktischem Einstimmigkeitszwang vorherrschen. 142 Hierzu zählen der Fachbeirat, der Kommunale Beirat, der Beirat für sparkassenpolitische Grundsatzfragen sowie die Arbeitskreise für Beteiligungen, Betrieb, Markt, Verbund und Bildung. Vgl. Sparkassenverband Bayern (2012), S. 20 f. 143 Für die Vorstellung und Diskussion möglicher Veränderungen für die Sparkassen-Finanzgruppe unter Berücksichtigung der Erfahrungen anderer europäischer Länder siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 5, S. 203 ff. 144 Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.1.3, S. 11 f. und in Kapitel 2.3.1.4, S. 38 ff.

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Institutionen

Sparkassen (Primärebene)

Aufgaben / Funktionen (Aufzählung nicht abschließend)

• Gewährleistungsfunktion

• Wettbewerbskorrekturfunktion

• Struktursicherungsfunktion

• Hausbankfunktion

• Vorsorgefunktion (Sparerziehung / Vermögensbildung)

Landesbanken

• Refinanzierung für Sparkassen

• Zentrale Verrechnungsstelle für bargeldlosen Verkehr

(Sekundärebene)

• Unterstützung der Sparkassen bei deren Aufgabenerfüllung

• Verwaltung der Liquiditätsreserven der Sparkassen

• Interessenvertretung der Sparkassen auf regionaler Ebene

• Überregionale Werbemaßnahmen

• Beratungsleistungen bei betriebswirtschaftlichen, juristischen und technischen Fragen

• Prüfungsaufgaben

• Vertretung der Interessen des Verbundes auf überregionaler Ebene

• Grundsatzkompetenz

Dachverband (Tertiärebene)

• Strategische Ausrichtung des Verbundes

• Hausbankfunktion des Bundeslandes

Regionalverbände (Sekundärebene)

• Aus- und Fortbildung

• Erstellung von Empfehlungen und Richtlinien

• Überregionale Aus- und Fortbildung Bausparkassen (Dienstleister)

Versicherungen (Dienstleister)

• Förderung von Bausparen und Wohnungsbau • Offerierung von bausparbezogenen Dienstleistungen für Sparkassen • Flächendeckende Versorgung der Bürger mit der Möglichkeit des Versicherungsschutzes • Offerierung von versicherungsbezogenen Dienstleistungen für Sparkassen

• Offerierung von Bausparprodukten

• Wettbewerbskorrekturfunktion • Offerierung von Versicherungsprodukten

Abb. 15:Aufgaben und Funktionen ausgewählter Institutionen in der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe145 Dabei gilt festzuhalten, dass sich die Wahrnehmung der Aufgaben und Funktionen auf horizontaler Ebene grundsätzlich kaum unterscheidet. Die Aufgaben und Funktionen der einzelnen regionalen Versicherungsgesellschaften, Bausparkassen, Landesbanken oder Sparkassenverbände ähneln sich stark.

145

Den Verbänden sind aufgrund ihrer Prüfungstätigkeit noch zusätzlich 11 Prüfungsstellen zuzuordnen. Vgl. Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2008).

51

Aufgrund der dezentralen Verteilung der Entscheidungsmacht, die bei den regionalen Sparkassen selbst angesiedelt ist, obliegt es allerdings den regionalen Entscheidungsgremien, inwieweit an dieser Situation weiter festgehalten wird.146 2.3.2.3

Vorstellung organisationsstruktureller Besonderheiten der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe In den beiden vorangegangenen Kapiteln wurde die Organisationsstruktur der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe aufgezeigt und die Aufgaben- und Funktionsverteilung innerhalb der Gruppe auf die einzelnen Institutionen dargestellt. Diese Kapitel bildeten die Basis, um die organisationsstrukturellen Besonderheiten der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe sichtbar zu machen. Diese Besonderheiten können auf mehreren Feldern identifiziert werden:  Dezentrale Entscheidungsmacht sowie dezentrale Willensbildung bei den einzelnen Instituten auf der Primärebene.  Aufwändige Koordinations- und Abstimmungsprozesse aufgrund der dezentralen Entscheidungsmacht.  Interessenvertretung und Bündelung der Willensbildung bei den Verbänden, die ohne Entscheidungsbefugnis ausgestattet sind.  Verankerung der institutionellen Rahmenbedingungen in gesetzlichen Normen aufgrund der gewählten Rechtsform der Anstalt des öffentlichen Rechts inkl. der damit verbundenen Möglichkeit der politischen Einflussnahme.  Unterschiedliche Rechtsformen bei den Instituten sowohl auf horizontaler als auch auf vertikaler Ebene innerhalb der Finanzgruppe, von der privatrechtlichen Aktiengesellschaft bis zur Anstalt des öffentlichen Rechts inkl. der Möglichkeit, innerhalb der rechtsformbedingten Rahmenbedingungen weitere operative Anpassungen vorzunehmen.147

146

In Kapitel 5, S. 203 ff. wird ausführlich dargelegt, wie eine neue Aufgaben- und Funktionsverteilung in der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe aussehen könnte. 147 Als Konsequenz dieser dezentralen Entscheidungsmacht kann festgehalten werden, dass selbst Unternehmen innerhalb der Finanzgruppe mit gleicher Rechtsform dennoch eine unterschiedliche Konfiguration aufweisen, z. B. durch abweichende Satzungen. Als Beispiel kann hier die unterschiedliche Haftungssituation von geborenen und gekorenen Verwaltungsratsmitgliedern angeführt werden (sog. Haftungsprivileg). Vgl. o.V. (2010f); Godenrath (2010), S. 1.

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 Dezentralität der Leistungserstellung nicht nur auf der Primärebene, sondern auch auf der Sekundärebene und teilweise bei den Dienstleistungsunternehmen.148  Vielzahl von Entscheidungs- und Aufsichtsgremien aufgrund der Vielzahl der vorhandenen Institutionen. Diese Besonderheiten können sowohl betriebswirtschaftliche als auch organisationsstrukturelle Entscheidungen beeinflussen:  Die hohe Anzahl der bei Entscheidungen einzubeziehenden Gremien senkt die Entscheidungsgeschwindigkeit.  Die Anzahl der Gremien per se erfordert hohen Aufwand bei der Auswahl und Besetzung qualitativ geeigneter Gremiumsmitglieder.  Mit der Dezentralität der Entscheidungsmacht sinkt die Durchsetzbarkeit von Entscheidungen.  Aufgrund der Dezentralität der Leistungserstellung werden viele gleiche Aufgaben in vielen Unternehmen der Sparkassen-Finanzgruppe übernommen, wodurch Doppelarbeiten und Doppelstrukturen entstehen. Die wesentliche Konsequenz dieser Organisationsstruktur der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe besteht darin, dass die Entscheidungsmacht bzw. Entscheidungsbefugnis dezentral der Geschäftsleitung der primären Ebene und in letzter Konsequenz den Eigentümern der einzelnen Sparkassen zugeordnet ist.149 Werden nun zentrale geschäftspolitische Ziele oder Entscheidungen auf tertiärer Ebene – also auf der Ebene der Zentralinstitute – getroffen, so obliegt es jedem Einzelinstitut selbst, ob dieser gefolgt wird. Noch schwieriger wird es bei Entscheidungen, die den gesamten Finanzverbund betreffen, denn hierfür müssen die jeweiligen Gremien einzeln zustimmen. Dies resultiert in einem sehr aufwendigen und langwierigen Entscheidungsprozess.150 Demgegenüber steht zweifellos, dass mit der Größe der Gesamtorganisation aufgrund der Komplexität auch die Dezentralität der Entscheidungsmacht steigt.151 148

Ausnahmen hiervon sind lediglich die DekaBank als zentrale Investmentgesellschaft und Asset-Manager der Gruppe, und der IT-Dienstleister Finanz Informatik. Für weitere Informationen siehe die Ausführungen in Kapitel 2.3.3.2, S. 55 f. 149 Vgl. Dagott (2003), S. 73 f.; Auerbach (2009), S. 24. 150 Vgl. Bauer (2011), S. 35. 151 Vgl. Kieser (2006), S. 232.

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Die aktuellen Entwicklungen in der Sparkassen-Finanzgruppe zeigen, dass diese Besonderheiten zum Teil erkannt wurden.152 Das Entscheidende in dieser Thematik ist die richtige Balance bzw. die richtige Konfiguration zu finden, zwischen notwendiger Dezentralität und möglicher Zentralität über die gesamte Organisationsstruktur der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe hinweg. In Kapitel 4.2.2, S. 198 ff. wird aufgezeigt, welche Ansätze hierzu derzeit in der Literatur diskutiert werden. Welche Lösungsmodelle darüber hinaus möglich wären, wird ausführlich in Kapitel 5, S. 203 ff. vorgestellt und diskutiert. 2.3.3 Aktuelle Entwicklungen der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe Die Veränderungen und Entwicklungen im Bereich der deutschen SparkassenFinanzgruppe sind vielfältig und umfangreich. Im Folgenden werden nun die großen Themen hierzu aufgegriffen. 2.3.3.1

Abkehr von Gewährträgerhaftung und Anstaltslast sowie Diskussion des Drei-Säulen-Modells Die größte Veränderung in den letzten Jahren betraf die Sparkassen und Landesbanken aufgrund des Wegfalls der Gewährträgerhaftung und der Anstaltslast. Die Anstaltslast regelte die Haftungssituation zwischen Sparkasse und Anstaltsträger und nahm den Anstaltsträger in die Pflicht, die Funktionsfähigkeit der Sparkasse zu jeder Zeit zu gewährleisten.153 Das Außenverhältnis zwischen dem Anstaltsträger und den Gläubigern der Sparkassen erfuhr seine Regelung in der Gewährträgerhaftung und besagte, dass der Anstaltsträger für die Verbindlichkeiten der Sparkasse ohne Begrenzung die Haftung übernahm.154 Für Verbindlichkeiten, die vor dem 18. Juli 2001 eingegangen wurden, bestand die Gewährträgerhaftung weiter bis zum Laufzeitende des Produkts, aus dem diese Verbindlichkeiten entstanden waren. Für Verbindlichkeiten, die zwischen dem 18. Juli 2001 und 18. Juli 2005 abgeschlossen wurden, wurde eine Übergangsfrist vereinbart, sodass diese max. bis 31. Dezember 2015 durch die Gewährträgerhaftung besichert sind.155 Infolgedessen erfuhren alle Sparkassengesetze diesbezüg152

Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.3.2, S. 55 f. und in Kapitel 2.3.3.3, S. 58 f. Definiert in der sog. Wettbewerbsenquete der Bundesregierung, wurde diese Regelung in die jeweiligen Sparkassengesetze aufgenommen. Vgl. Bundesregierung (1968), S. 47; Schalast (2008), S. 18; LütkeUhlenbrock (2007), S. 11. 154 Vgl. Schalast (2008), S. 18; Lütke-Uhlenbrock (2007), S. 11; Staats (2006), S. 68 ff. 155 Vgl. Schalast (2008), S. 20; Lütke-Uhlenbrock (2007), S. 12. Für detaillierte Ausführungen zur Übergangsfrist siehe Staats (2006), S. 70 ff. 153

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lich eine Änderung dergestalt, dass zwar bis heute eine unbeschränkte Haftung für die Verbindlichkeiten der Sparkasse besteht, diese aber nicht mehr durch den Anstaltsträger erfolgt. Die wesentliche Konsequenz aus dem Wegfall der Anstaltslast und der Gewährträgerhaftung ist aber darin zu sehen, dass sich dadurch die Refinanzierungssituation der betroffenen Institute deutlich verschlechterte, sofern sich diese nicht über Einlagen refinanzierten, was zu weitreichenden Folgen führte.156 Das Drei-Säulen-Modell mit der Aufteilung des Bankensektors in privatrechtliche, genossenschaftliche und öffentlich-rechtliche Kreditinstitute sowie die Diskussion um den öffentlichen Auftrag stellt bis heute ein Thema in der Literatur dar.157 Dabei werden unterschiedliche Positionen vertreten, von der Bewahrung des heutigen Zustandes bis hin zur Privatisierung von Sparkassen und Landesbanken, mit der Konsequenz der Öffnung und letztendlichen Aufhebung der drei Säulen auf dem deutschen Bankenmarkt. Festzustellen bleibt aber, dass das DreiSäulen-System bis heute keine Aufweichung oder Veränderung erfahren hat, weder durch den Wegfall der Anstaltslast und der Gewährträgerhaftung noch durch die Öffnung in einzelnen Sparkassengesetzen.158 2.3.3.2

Aktuelle Entwicklungen hinsichtlich Privatisierung und Konsolidierung Die Themen der Privatisierung und der Konsolidierung auf verschiedenen Ebenen innerhalb der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe sind ebenfalls in der Literatur häufig thematisiert.159 Immer wieder werden auch Versuche unternommen, eine 156

Vgl. Staats (2006), S. 73 f.; Berge et al. (2006), S. 75; Engerer (2006), S. 17; Schrooten (2009), S. 390; Jaschinski (2011), S. 79 ff. In der Literatur finden sich auch Hinweise, dass sich die Landesbanken vor dem Stichtag des Wegfalls der Gewährträgerhaftung bewusst mit Kapital versorgten. Vgl. Flesch (2010), S. 173; Burger (2011), S. 1. 157 Vgl. z. B. Brunner et al. (2004); Weber (2005); Engerer und Schrooten (2005); Pieper (2006); Berge et al. (2006); Neumann und Reichel (2006); Bofinger et al. (2008); Noack und Schrooten (2009); Bofinger et al. (2009), (2010); Hilgert et al. (2011b); Schleweis (2011); Gischer et al. (2011); Terliesner (2011). 158 Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.1.5; S. 45 ff. Eine mögliche Aufweichung durch das Sparkassengesetz in Schleswig-Holstein wurde mit einer Änderung des Sparkassengesetzes im Januar 2013 verhindert. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.3.2, S. 55 ff., insbesondere Fußnotenziffer 161, S. 56. 159 Vgl. z. B. Berge et al. (2006); Blume (2000); Claussen (1990); Cox (1994); Donges et al. (2001); Fiorentino et al. (2009); Gerhardt (2007); Keßler und Riekeberg (1999); Klein (2003b); Kohlhof und Wilke (1997); Scheike (2004); Schorner (2008); Zurheide (2008). Gerade weil die Privatisierung von Sparkassen und/oder Landesbanken bisher in der Literatur bereits in so umfangreichem Maße thematisiert wurde, wird im Rahmen dieser Arbeit nicht auf die Privatisierung der Sparkassenorganisation abgestellt. Damit einher geht auch die für diese Arbeit geltende Annahme, dass das Drei-Säulen-Modell des deutschen Bankenmarktes auch zukünftig bestehen bleibt. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.1.1, S. 24 ff.

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Privatisierung einer Sparkasse durchzuführen. Dies wurde aber bis heute nicht umgesetzt. So sollte z. B. Ende 2003 die Sparkasse Stralsund privatisiert werden, was aber schließlich an den Bürgern von Stralsund scheiterte.160 Auch die Bemühungen, die Sparkassen-Finanzgruppe weiter zu konsolidieren, trafen auf Hindernisse: Zwar wurde die Beteiligungsmöglichkeit durch Sparkassen an Sparkassen in Schleswig-Holstein bis 25,1 % des Stammkapitals eröffnet; jedoch stieß diese Beteiligungsmöglichkeit dennoch auf Widerstand, sodass eine Konsolidierung trotz Gesetzesänderung schwierig bleibt.161 Ein weiterer Aspekt, der eine gewünschte Konsolidierung innerhalb der Sparkassen verhindert, stellt die politische Einflussnahme aufgrund der Eigentumsstrukturen bei Sparkassen dar, sodass Fusionsvorhaben teilweise aus politischen Gründen scheitern können.162 Auch außerhalb der Sparkassen, aber innerhalb der Finanzgruppe, gab es Ansätze der Konsolidierung in den letzten Jahren. So ist an dieser Stelle ein positives Beispiel, zumindest aus Konsolidierungsgesichtspunkten, zu nennen: die Konsolidierung innerhalb der Sparkassen-Finanzgruppe auf einen einzigen ITDienstleister. Die Zusammenführung der noch vor zehn Jahren 11 selbständigen IT-Unternehmen der Sparkassen-Finanzgruppe zu einem IT-Dienstleister, der Finanz Informatik, wurde 2008 abgeschlossen.163 Schon deutlich früher erfolgte die Konsolidierung im Bereich des Wertpapiergeschäftes. Im Jahre 1999 entstand die DekaBank als zentrale Investmentgesellschaft und Asset Manager der Sparkassen-Finanzgruppe aus der Fusion der Deutschen Girozentrale und der Deka Deutsche Kapitalanlagengesellschaft.164 Die Zusammenführung der heute 10 am Markt agierenden Landesbausparkassen wird hingegen derzeit noch diskutiert. Dabei erscheint es aus heutiger Sicht aufgrund der divergierenden Ansichten 160

Vgl. Schalast (2008), S. 24; Schorner (2008), S. 177 ff. Vgl. Schreiber (2011), S. 15; o.V. (2011l), S. 16; Drost (2012a), S. 36; o.V. (2012h); Schneider (2012), S. 57. Durch eine weitere Änderung des Sparkassengesetzes in Schleswig-Holstein am 25. Januar 2013 werden die im bisherigen Gesetz verankerten Beteiligungsmöglichkeiten weiter eingeschränkt. So dürfen zukünftig auch in Schleswig-Holstein sich nur Sparkassen in öffentlich-rechtlicher Rechtsform an Sparkassen öffentlichrechtlicher Rechtsform beteiligen. Eine mögliche Aufweichung des Drei-Säulen-Modells im deutschen Bankensektor wurde damit verhindert. Vgl. Mehner (2013a), S. 8; o.V. (2013g), S. 13; Drost (2013a), S. 32; Mehner (2013b), S. 3. 162 Als Beispiel hierfür kann die nicht zu Stande gekommene Fusion der Sparkassen Oberpfalz Nord, Schwandorf und Regensburg im Jahr 2011 herangezogen werden. Vgl. Hägler (2011), S. 1. 163 2008 fusionierten die beiden letzten verbliebenen IT-Dienstleister, Finanz IT und Sparkassen Informatik, zur Finanz Informatik. Die Migration aller Sparkassen auf die IT-Plattform des fusionierten Unternehmens dauerte bis in das Jahr 2011. Vgl. Finanz Informatik (2012), S. 7; o.V. (2010b); Schreiber und Lebert (2011). 164 Vgl. Wittmann (2004), S. 55; Anclam-Rühle (2009), S. 100. Seit 2011 ist die DekaBank wieder im alleinigen Besitz der Sparkassen, da die Landesbanken ihre Anteile an die Sparkassen verkauft haben. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.2.1, S. 48 ff, insbesondere Fußnotenziffer 137, S. 49. 161

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zwischen dem Spitzenverband DSGV und verschiedenen Regionalverbänden fraglich, ob in diesem Geschäftsfeld in naher Zukunft eine wesentliche Veränderung hin zu einer Konsolidierung eintritt.165 Im Geschäftsbereich der Versicherungen hingegen könnte sich in naher Zukunft aufgrund einer Fusion von Versicherungsgesellschaften innerhalb der Sparkassen Finanzgruppe Bewegung ergeben.166 Die im Sparkassengesetz von Nordrhein-Westfalen festgelegte Zusammenlegung der beiden Sparkassenverbände Rheinischer Sparkassenverband und Westfälisch-Lippischer Sparkassenverband bis Ende 2012 wurde zugunsten einer engeren Kooperation untereinander nicht vollzogen.167 Auch abzuwarten bleibt die weitere Entwicklung bzgl. der Konsolidierung der Landesbanken in Deutschland. Zum 30. Juni 2012 wurde die WestLB aufgelöst und in drei Teile aufgespalten. Die Rechtsnachfolgerin der ehemaligen WestLB ist seit 1. Juli 2012 die Portigon AG, die, zunächst befristet bis 2016, bestimmte Dienstleistungen wie z. B. Controlling oder Portfoliomanagement anderen Kreditinstituten anbietet. Ein zweiter Teil, der das Geschäft mit den Sparkassen und Kommunen sowie das Geschäft mit den mittelständischen Firmenkunden umfasst, wurde in einer Verbundbank gebündelt und an die Helaba zum 30. Juni 2012 abgegeben. Der dritte Teil umfasst die übrigen Teile der ehemaligen WestLB, wie z. B. die WestImmo, die in die Erste Abwicklungsanstalt eingebracht werden.168 Diese aufgezeigten Veränderungen werden aber nicht die letzten sein. Vielmehr wird sich die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe weiter entwickeln. In welcher Form

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Vgl. Schreiber (2012a); o.V. (2012a); Freiberger (2012), S. 25; o.V. (2012x); Atzler et al. (2012). Ein erster Schritt der Konsolidierung wird im Jahr 2013 im Norden Deutschlands mit der Fusion der LBS Westdeutsche Landesbausparkasse und der LBS Bremen durchgeführt, wobei die LBS Westdeutsche Landesbausparkasse bereits vor der Fusion 75 % der Anteile an der LBS Bremen auf sich vereinte. Vgl. o.V. (2013f), S. 28. 166 Die Allianz prüfte Ende 2012 den Kauf der Sparkassenversicherung Provinzial NordWest. Vgl. Fromme und Schreiber (2012a), (2012b); o.V. (2012r), (2012o); Flämig (2012a), S. 5, (2012b), S. 5; Kullrich (2012), S. 3. Nachdem der Verkauf der Provinzial NordWest an die Allianz Ende 2012 unterbunden wurde, kommt nun wieder eine Fusion zwischen der Provinzial NordWest und der Provinzial Rheinland in Betracht. Vgl. Jost (2012), S. 14; o.V. (2012z), S. 47; Schmitt (2012); Atzler und Leitel (2012), S. 31; Becker (2013), S. 3. Die Fusionsbemühungen zwischen der Provinzial NordWest und der Provinzial Rheinland scheiterten in der Vergangenheit aber bereits mehrmalS. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.1.3, S. 31 ff., insbesondere Fußnotenziffer 89, S.36. 167 Vgl. § 36 SpkG (NRW)Bauer (2012), S. 30; Schreiber (2012d), S. 16; Reisener (2012a), (2012b), (2012c); Winters (2012); Schreiber (2012f), S. 14; o.V. (2012cb), S. 3. 168 Vgl. WestLB AG (2012), S. 3 f.; Henrich et al. (2012); o.V. (2012u), (2012s), (2012t).

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und in welcher Art und Weise bleibt abzuwarten.169 Welche Modelle für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe möglich wären, wird im Rahmen dieser Arbeit ausführlich in Kapitel 5, S. 203 ff. besprochen. 2.3.3.3

Einfluss der Europäischen Union auf aktuelle Entwicklungen der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe Die Europäische Kommission übte in den letzten Jahren deutlichen Einfluss auf die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe aus, wobei dieser sich im Wesentlichen auf Veränderungen im Bereich der Landesbanken beschränkte. Diese Veränderungen wurden durch die Europäische Kommission als Auflage für die Beurteilung der rechtmäßigen Gewährung von staatlichen Hilfen in Milliardenhöhe während der Finanzmarktkrise angeordnet.170 So wurden die LBBW und die BayernLB aufgefordert, sich in eine privatrechtliche Aktiengesellschaft umzuwandeln, während das Land Berlin die zu ihrem Eigentum gehörende LBB komplett verkaufen musste.171 Bei der BayernLB erfuhr diese Aufforderung der EU-Kommission allerdings eine Revidierung, sodass die Umwandlung nicht erfolgen musste.172 Stattdessen wurde die BayernLB verpflichtet, neben der Veräußerung diverser Tochtergesellschaften wie ihrer Immobiliengesellschaft oder ihrer ungarischen Tochter MKB die Landesbausparkasse an die Sparkassen zu verkaufen.173 Nicht auf eine Direktive der Europäischen Kommission zurückzuführen, dennoch mit den Auflagen der Europäischen Kommission im Zusammenhang stehend und für die Ausrichtung der Bank fundamental, ist eine weitere Entwicklung der BayernLB, die sich auf die Entpolitisierung der Bank bezieht. Zukünftig sollen keine Minister mehr dem Verwaltungsrat der BayernLB 169

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2012 wurde eine Zusammenführung der LBB mit der DekaBank diskutiert, wobei eine Fusion der beiden Institute nach anfänglichen positiven Signalen wieder aufgegeben wurde. Vgl. Schreiber (2012b); o.V. (2012m); Drost (2012c); Wittkowski (2012b), S. 1, (2012a), S. 3; o.V. (2012p); Schreiber (2012e), S. 14; Roebke (2012), S. 3; o.V. (2012c), (2012x), S. 16. Stattdessen wurde die Variante gewählt, bei der eine Rückführung der LBB zu einer reinen Sparkasse für Berlin erfolgt und gleichzeitig bestimmte Geschäftsbereiche an die DekaBank ausgelagert werden. Vgl. Drost (2012d); Gericke (2012a), S. 4, (2012b), S. 3, (2012c), S. 3; Neuhaus (2012); o.V. (2012bb), S. 15; Drost (2013c), S. 29. Einige Landesbanken in Deutschland erhielten während der Finanzmarktkrise staatliche Gelder zur Sicherung des GeschäftsbetriebeS. Hierzu gehörten die LBBW, die BayernLB, die WestLB und die HSH Nordbank. Vgl. Ludwig (2011); o.V. (2011a). Vgl. Afhüppe und Köhler (2011); Lebert und Schreiber (2011); Schreiber (2009); o.V. (2009f); Berschens (2009); o.V. (2009e). Für weitere Informationen zum Verkauf der LBB und den 2007 involvierten Bieterparteien siehe die Ausführungen in Kapitel 2.2.1, S. 13 ff., insbesondere Fußnotenziffer 27, S. 15. Vgl. Afhüppe und Köhler (2011); Lebert und Schreiber (2011); o.V. (2012d), (2012f). Vgl. o.V. (2012j), (2012d), (2012b), (2012k), S. 1206 f.; Godenrath (2012b), S. 4; o.V. (2013e), S. 12.

angehören und der Vorsitz durch einen von fünf externen Fachexperten wahrgenommen werden. Der Verwaltungsrat wird in Aufsichtsrat umbenannt. Der Freistaat Bayern wird zukünftig seine Verantwortung über die Gesellschafterversammlung wahrnehmen, die deutlich weniger in das operative Geschäft eingebunden ist als das Kontrollgremium Verwaltungsrat.174 Die LBBW hingegen muss auf Anweisung der EU-Kommission zwar nicht privatisiert werden, ist aber aufgefordert ihre Rechtsform von einer Anstalt des öffentlichen Rechts in eine privatrechtliche Rechtsform umzuwandeln sowie bestimmte Vorgaben bzgl. der Besetzung der Aufsichtsratsmandate umzusetzen.175 Diese Umwandlung wird bis spätestens 2013 erfolgen.176 Ebenso trennte sich die LBBW auf Anordnung der EU-Kommission von der Landesbausparkasse, die an die baden-württembergischen Sparkassen veräußert wurde.177 Auch die HSH Nordbank und die NordLB erhielten Auflagen von der EU-Kommission. So wurden der NordLB die Auflagen erteilt, für die nächste Zeit auf Dividendenausschüttungen zu verzichten und Tochterunternehmen zu verkaufen sowie bis 2016 die Bilanzsumme um 15 % zu verringern.178 Die HSH Nordbank ist auf Anforderung der EU-Kommission verpflichtet, die Segmente Flugzeugfinanzierung und Finanzierung von internationalen Immobilien aufzugeben und die Finanzierung von Schiffen in einem deutlich kleinerem Umfang zu betreiben als bisher. Darüber hinaus wird gefordert, dass die HSH Nordbank ihre Bilanzsumme bis 2014 auf 82 Mrd. € senkt.179 Den intensivsten Eingriff der EU-Kommission erfuhr allerdings die WestLB, an dessen Ende ihre endgültige Zerschlagung bzw. Auflösung stand.180 Dadurch reduzierte sich die Zahl der Landesbanken in Deutschland von neun auf 174

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Die hierfür notwendige Gesetzesänderung ist bereits auf dem Weg gebracht. Vgl. Szymanski (2012), S. 46; Schreiber (2012c), S. 17; Godenrath (2012a), S. 3; o.V. (2012y), S. 30; Umlauft (2013), S. 6. Auf die Sondersituation im Aufsichtsrat der BayernLB mit geborenen und gekorenen Mitgliedern im Aufsichtsrat und den damit verbundenen Konsequenzen, v. a. im Bereich der Haftung (sog. Haftungsprivileg), wurde bereits hingewiesen. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.2.3, S. 52 ff., insbesondere Fußnotenziffer 147, S. 52. Dass sich die Entwicklung im Bereich der Entpolitisierung auch umkehren kann, zeigt das Beispiel der HSH Nordbank, die den umgekehrten Weg beschreitet und den Aufsichtsrat wieder mit einer größeren Anzahl von Vertretern aus der Politik ausstattet. Vgl. Drost (2012e), S. 28. Vgl. Berschens (2009); o.V. (2009e). Auf Anforderung der EU-Kommission ist die Hälfte der Aufsichtsratsmandate auf Seiten der Eigentümer mit externen Experten aus dem Bereich Banken und Wirtschaft zu besetzen. Vgl. Ludwig (2012). Vgl. Landesbank Baden-Württemberg (2012). Vgl. o.V. (2011f). Vgl. o.V. (2012b), (2012l), (2012v). Vgl. Ludwig (2012); o.V. (2012q){Ludwig 05.12.2011 #737o.V. (2012g). Vgl. WestLB AG (2012), S. 3 f.; o.V. (2012s), (2012t). Für weitere Informationen zur WestLB und deren Aufspaltung siehe die Ausführungen in Kapitel 2.3.3.2, S. 55 f.

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acht Institute.181 Bei den übrigen Institutionen der deutschen SparkassenFinanzgruppe ergaben sich keine nennenswerten Veränderungen, die auf Drängen der EU-Kommission zurückzuführen wären.

2.4 Zwischenergebnis: Große Heterogenität zwischen den drei Säulen des deutschen Bankenmodells und innerhalb der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe Die bisherige Untersuchung zeigte auf, wie groß die Unterschiede in der organisationsstrukturellen Ausgestaltung zwischen den drei Säulen des deutschen Bankenmodells, den privatrechtlichen Kreditinstituten, dem genossenschaftlichen Bankenverbund und dem öffentlich-rechtlichen Sparkassensektor ausfallen. Aufgrund der vorangegangenen Analyse der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe wurde aber ebenfalls deutlich, dass die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe in sich eine äußerst heterogene Gruppe darstellt. Organisationsstrukturell unterscheiden sich die drei Bankengruppen fundamental. Während der Privatbankensektor jeweils mit einer Konzernstruktur operiert, verfügt der genossenschaftliche Sektor über eine zweistufige und der öffentlich-rechtliche Sparkassensektor über eine dreistufige Organisationsstruktur in der Form eines Verbundes. Auf Basis des Drei-Säulen-Systems182 des deutschen Bankenmarktes und auf Basis der vorangegangenen Analyse wurden bestimmte für den Unternehmensverbund charakteristische Merkmale sichtbar, aufgrund derer sich der Unternehmensverbund Sparkasse-Finanzgruppe beschreiben lässt. Diese Beschreibungsmerkmale lassen sich sowohl innerhalb der Sparkassen-Finanzgruppe als auch beim Vergleich mit den übrigen beiden Bankengruppen auf dem deutschen Bankenmarkt anwenden. Deshalb werden sie im Rahmen dieser Arbeit auch für die Bewertung von Sparkassenorganisationen anderer europäischer Länder als Beurteilungskriterien genutzt:  Das Zielsystem der öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute, der sog. öffentliche Auftrag, stellt die Institute, zumindest in der heutigen Ausgestaltung, vor immense Aufgaben. Die Auftragserfüllung, gepaart mit den weiteren 181 182

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Ob es bei dieser Reduktion auf acht Institute im Bereich der Landesbanken bleiben wird, ist derzeit in der Diskussion. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.3.3 S. 58 ff., insbesondere Fußnotenziffer 169, S. 58. Wie bereits angesprochen, wird für den Fortgang dieser Arbeit angenommen, dass das Drei-Säulen-System des deutschen Bankenmarktes auch in Zukunft grundsätzlich bestehen bleibt. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.2.1, S. 13 ff.

Grundprinzipien des Sparkassenwesens wie z. B. der Maxime der Gemeinnützigkeit, der Beschränkung des Geschäftsgebietes und der Verbundorientierung, zwängen die Mitglieder der Sparkassen-Finanzgruppe in ein deutlich engeres Korsett als ihre Wettbewerber im Markt.  Die Eigentumsstrukturen zwischen den Säulen des deutschen Bankenmarktes, aber auch innerhalb der Sparkassen-Finanzgruppe, unterscheiden sich erheblich. Einheitliche Regelungen, zumindest innerhalb der öffentlichrechtlichen Finanzgruppe, sind bisher nicht gelungen. Dies verursacht Folgekosten.  Die Leistungserstellung erfolgt bei der Sparkassen-Finanzgruppe im Vergleich zu den beiden anderen Bankengruppen auf dem deutschen Bankenmarkt, teilweise bedingt durch das Regionalprinzip als eines der Grundprinzipien, deutlich dezentraler. Wobei das Regionalprinzip nicht dafür verantwortlich ist, wie viele unterschiedliche Leistungsersteller für die gesamte Gruppe tätig sind.  Die Dezentralität der Entscheidungsbefugnisse und der Willensbildung bzw. –durchsetzung führen zu veränderten Steuerungsprozessen und werden aufgrund der Dreistufigkeit der Sparkassen-Finanzgruppe noch verstärkt. Es bestehen Wechselwirkungen zu den Eigentumsstrukturen, die ihrerseits wieder auf den Steuerungsprozess wirken. Die Eigentumsstrukturen sind maßgeblich für die Besetzung des Personenkreises, der die Überwachung der einzelnen Sparkassen übernimmt. Diese vier Merkmale (Zielsysteme, Eigentumsstrukturen, Leistungserstellung und Steuerungsprozesse) bieten zusätzlich in dieser Konfiguration auf Ebene der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe Möglichkeiten, die Durchsetzungsfähigkeit der gesamten Gruppe im Innenverhältnis wie im Außenverhältnis zu steigern. Aus der derzeitigen Ausgestaltung dieser Merkmale können folglich Handlungsfelder abgeleitet werden, wobei gleichzeitig die Erfahrungen anderer europäischer Länder einfließen müssen. Eine vollständige Abkehr von den derzeitigen dezentralen Strukturen der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe hin zu einer zentralen Konzernstruktur – wie im deutschen Privatbanksektor – erscheint genauso wenig zielführend wie eine vollständige Umwandlung des öffentlichrechtlichen in einen genossenschaftlichen Bankensektor. Aufgrund der den einzelnen Bankengruppen immanenten originären Aufgabenstellungen und Funktionen innerhalb des gesamten deutschen Bankensektors wirkt, gerade im Hinblick auf die Erfahrungen aus der jüngsten Finanzmarktkrise, die Dreiteilung des Bankensektors stabilisierend. Dennoch besteht für die SparkassenFinanzgruppe aus organisationsstruktureller Sicht bei den genannten Merkmalen

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Optimierungspotential, das in den beiden übrigen Bankensektoren bereits umgesetzt ist.183 Derzeit werden keine Lösungen diskutiert, die die gesamte Gruppe betreffen, sondern lediglich einzelne Bereiche, wie die Reformierung der Landesbanken oder die Privatisierung von Sparkassen. Diese Diskussionen dauern nicht nur schon lange ohne Ergebnis oder Umsetzung in der Praxis an. Es ist darüber hinaus auch nicht ausreichend, sich nur einem Teilbereich der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe zu widmen. Die Gruppe sollte in ihrer Gesamtheit beurteilt und betrachtet werden. Gerade der organisationsstrukturelle Bereich bietet hier noch umfassenden Handlungsbedarf. In den letzten Jahren und Jahrzehnten wurde bereits eine Vielzahl von Reformen durchgeführt, die jedoch häufig nur einen Teil der Gruppe betrafen. Die Organisationsstruktur per se blieb bisher nahezu unverändert, während sich die nachgefragten Dienstleistungen und der Markt, den die Unternehmen der Sparkassen-Finanzgruppe bedienen, fundamental veränderte. Deshalb werden mit dem folgenden Kapitel auf theoretischer Basis die vier Beurteilungskriterien untersucht und im Weiteren auf die vorhandenen Konfigurationen bei den einzelnen Bankengruppen mit Schwerpunkt auf dem Unternehmensverbund der Sparkassen-Finanzgruppe angewendet.

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Als Beispiele hierfür könnten die lediglich zweistufige Organisationsstruktur inkl. der Reduktion auf eine Bausparkasse und eine Versicherungsgesellschaft im genossenschaftlichen Bankensektor herangezogen werden oder der Zukauf von Dienstleistungen im Bereich von Versicherungen und Bausparen wie beispielsweise im privatrechtlichen Bankensektor. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.2.3, S. 17 ff.

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Analyse von Unternehmensverbünden auf Basis der Neuen Institutionenökonomik durch interorganisationalen Vergleich

Im Mittelpunkt von Kapitel 3, das sich in vier Teile gliedert, steht die Analyse von Unternehmensverbünden durch interorganisationalen Vergleich. In einem ersten Schritt werden die Grundzüge der Neuen Institutionenökonomik mit der Property-Rights-Theorie, der Principal-Agent-Theorie und der Transaktionskosten-Theorie vorgestellt, die als Basis der weiteren Analysen dienen. In einem zweiten Schritt werden die entwickelten Beurteilungskriterien auf theoretischer Basis inhaltlich diskutiert und mögliche Ausprägungsformen dargestellt. Im Anschluss daran erfolgt in einem dritten Schritt die Anwendung der Beurteilungskriterien auf die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe sowie partiell auf die übrigen Institutsgruppen des deutschen Bankenmarktes. Das Kapitel 3 endet mit einem Zwischenergebnis, das die gewonnen Ergebnisse systematisch zusammenfasst.

3.1 Neue Institutionenökonomik als Analyseinstrument: Grundaussagen und Abgrenzung Für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe wurde bereits im Rahmen dieser Arbeit der „Verbund“ als hybride Organisationsform identifiziert.184 Als Analyseinstrument für die Beurteilung der Organisationsform „Verbund“ dient im Weiteren die neue Institutionenökonomik mit ihren Teilgebieten Property-RightsTheorie, Principal-Agent-Theorie und Transaktionskosten-Theorie. Die Neue Institutionenökonomik beschäftigt sich in ihrem Grundsatz mit der Frage, warum verschiedene Formen von Organisation sich herausbilden und nebeneinander existieren.185 Die beiden Pole bilden dabei der „Markt“ als die „Organisationsform“, in der alle Tätigkeiten der Beteiligten über Preise abgebildet werden, und 184 185

Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.1, S. 7 ff. Als erster beschäftigte sich Coase im Jahre 1937 intensiv mit dieser Frage, während sowohl Akerlof, Williamson als auch North darauf aufbauten. Vgl. Coase (1937); Akerlof (1970); Williamson (1975); North (1986). Für detaillierte Informationen zur Neuen Institutionenökonomik als Forschungsgebiet inkl. der dieser Theorie zugrunde liegenden Annahmen siehe die Ausführungen in Erlei et al. (2007); Picot et al. (2012), S. 56 ff.

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die „Unternehmen“, die über Hierarchie innerhalb der Unternehmung alle Tätigkeiten der Beteiligten steuern. Zwischen diesen Extrempunkten existieren eine Reihe von Organisationsformen, u. a. die hybride Organisationsform, unter der die Organisationsform „Verbund“ einzuordnen ist.186 Es geht also um die Arbeitsteilung bzw. um die Lösung der mit der Spezialisierung einhergehenden Koordinationsprobleme und damit verbunden um die Frage, mit welcher Konfiguration einer Organisationsform die auftretenden Koordinationsprobleme gelöst werden können. Damit eignet sich dieser Theorieansatz besonders, um eine Beurteilung von unterschiedlichen Organisationsformen, insbesondere die Organisationsform „Verbund“, vorzunehmen. Die Grundannahmen der drei wesentlichen Teilgebiete – Property-Rights-Theorie, Principal-Agent-Theorie und Transaktionskosten-Theorie gleichen sich und werden in der folgenden Abbildung zusammengefasst: Grundannahmen der Neuen Institutionenökonomik

Maximierung des individuellen Nutzens auch auf Kosten anderer Personen (Opportunismus)

Vorhandensein von Informationsasymmetrien (unvollständige Informationssituation)

Alle für die Situation nötigen Handlungsvarianten sind bekannt und kalkulierbar

Abb. 16:Grundannahmen der Neuen Institutionenökonomik187 Im Folgenden werden diese drei Theorieansätze mit ihren Grundaussagen überblicksartig vorgestellt.

186 187

64

Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.1, S. 7 ff. Eigene Darstellung in Anlehnung an Schreyögg (2008), S. 60.

3.1.1 Property-Rights-Theorie im Überblick Die Theorie der Verfügungsrechte, die sog. Property-Rights-Theorie, basiert auf der Annahme, dass mit jedem Gut bzw. jeder Ressource Verfügungsrechte verbunden sind.188 Jegliche Art der Verfügung über diese Rechte, sei es die Nutzung, die Veränderung oder die Veräußerung geht mit Kosten, sog. Transaktionskosten, einher, die ihrerseits Einfluss auf Handlungsweisen von anderen Wirtschaftsakteuren nehmen. Wie alle neoklassischen Wirtschaftstheorien geht die Theorie der Verfügungsrechte davon aus, dass jedes Individuum nur daran interessiert ist, für sich eine Nutzenmaximierung zu generieren, bei Bedarf auch zum Nachteil von Dritten, sofern kein geeigneter Sanktionsmechanismus dies verhindert.189 Im Allgemeinen werden vier Arten von Verfügungsrechten unterschieden, die in der folgenden Abbildung zusammengefasst sind: Arten von Verfügungsrechten

Recht auf Nutzung (usus)

Recht auf Veränderung (abusus)

Recht auf Aneignung der Erträge aus der Nutzung (usus fructus)

Recht auf Veräußerung (ius abutendi)

Abb. 17:Die Arten von Verfügungsrechten in der Property-Rights-Theorie190 Die Verfügungsrechte müssen nicht auf einen Akteur gebündelt sein, sondern können verschiedenen Wirtschaftsakteuren zugeordnet sein. Je stärker allerdings die Verfügungsrechte auf einen Akteur konzentriert sind, im Idealfall alle vier Verfügungsrechte auf einen Akteur, desto größer ist der Nutzen, den dieser Akteur aus der Ressource bzw. dem Gut ziehen kann, und desto geringer sind etwaige externe Effekte, also Effekte, die möglicherweise Dritte betreffen. Der Nutzen der Ressource wird darüber hinaus dadurch beeinflusst, in welcher Höhe 188

Vgl. Erlei et al. (2007), S. 294; Picot et al. (2012), S. 57. Für tiefergehende Informationen zur Property-RightsTheorie siehe z. B. Erlei et al. (2007), S. 294 ff.; Schreyögg (2008), S. 59 ff. oder Picot et al. (2012), S. 57 ff. Aus Forschungssicht bedeutend vorangetrieben wurde die Property-Rights-Theorie durch die Arbeiten von Demsetz sowie Furubotn/Pejovich. Vgl. Demsetz (1966), (1967); Furubotn und Pejovich (1972). 189 Vgl. Langschied (1993), S. 18; Wittmann (2004), S. 95 f.; Erlei et al. (2007), S. 294 f. 190 Eigene Abbildung in Anlehnung an Erlei et al. (2007), S. 294; Dagott (2003), S. 12; Wittmann (2004), S. 95.

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Transaktionskosten bei der Ausübung der Verfügungsrechte anfallen. Diese fallen umso geringer aus, je stärker die Verfügungsrechte auf einen Akteur vereint sind.191 Somit hängt der Wert einer Ressource bzw. eines Gutes davon ab, wie viele Verfügungsrechte bei einer Veräußerung enthalten sind.192 Werden diese Erkenntnisse auf Organisationsformen übertragen, so empfiehlt die PropertyRights-Theorie die Einzelunternehmung als ideale Organisationsform, da hier alle Verfügungsrechte bei einem Akteur gebündelt sind. Es findet keine sog. Verdünnung der Rechte statt wie z. B. dadurch, dass Verfügungsrechte nicht nur von einem Akteur gehalten werden oder die einem Wirtschaftssubjekt zugewiesenen Verfügungsrechte von mehreren Personen wahrgenommen werden.193 Gleichzeitig werden sowohl die mit der Ausübung der Verfügungsrechte einhergehenden Transaktionskosten als auch externe Effekte für Dritte gesenkt. 3.1.2 Principal-Agent-Theorie im Überblick Die Principal-Agent-Theorie stellt in den Mittelpunkt ihrer Untersuchungen die sog. Informationsasymmetrie, also die Ungleichverteilung von Informationen zwischen einem Auftraggeber (Principal) und Auftragnehmer (Agent).194 Im Grundszenario überträgt der Principal dem Agenten bestimmte Aufgaben und stattet diesen mit entsprechenden Verfügungsrechten aus. Dem Nutzen für den Principal z. B. aus der Arbeitsteilung oder der Partizipation an Spezialwissen bzw. fachlicher Kompetenz sind die Kosten der Delegation wie z. B. Informationsasymmetrie zwischen Principal und Agent und den sich daraus ergebenden Konsequenzen gegenzurechnen.195 Die Residualgröße aus dem Szenario ohne Informationsasymmetrie (vollkommene Informationssituation) und dem Szenario mit Informationsasymmetrie (unvollkommene Informationssituation) wird als

191

Vgl. Dagott (2003), S. 12; Wittmann (2004), S. 95 f. Vgl. Erlei et al. (2007), S. 294. 193 Vgl. Dagott (2003), S. 12 f.; Wittmann (2004), S. 96; Picot et al. (2012), S. 58. 194 Vgl. Erlei et al. (2007), S. 69; Schreyögg (2008), S. 66; Picot et al. (2012), S. 89. Die Principal-Agent-Theorie geht auf die Arbeiten von Jensen/Meckling und Fama/Jensen zurück. Vgl. Jensen und Meckling (1976); Fama und Jensen (1983b), (1983a). Für detaillierte Informationen zur Principal-Agent-Theorie siehe z. B. Jost und Backes-Gellner (2001); Erlei et al. (2007), S. 69 ff.; Schreyögg (2008), S. 59 ff. oder Picot et al. (2012), S. 89 ff. 195 Vgl. Schreyögg (2008), S. 66; Picot et al. (2012), S. 89 f.; Langschied (1993), S. 21. 192

66

Agency-Kosten bezeichnet.196 Die Principal-Agent-Theorie identifiziert drei Grundprobleme, die in der folgenden Abbildung zusammengefasst werden: Informationsproblem Auswirkung für Principal

hidden information Adverse Selection Gefahr der falschen Auswahl

hidden action Moral Hazard Gefahr der Ausnutzung

hidden intention Hold up Gefahr der Ausbeutung

Informationsasymmetrie

ex ante

Opportunismus des Agenten

Opportunistisches Verhalten des Agenten ex ante kann Principal ex post erkennen

Opportunistisches Verhalten des Agenten ex post kann Principal auch ex post nicht erkennen

Opportunistisches Verhalten des Agenten ex post kann Principal ex post erkennen

Mögliche Lösungen

• Signalling des Agenten: z. B. Nachweis der Leistungsfähigkeit durch Zeugnisse • Screening des Principals: z. B. zusätzliche Prüfung durch Auswahlverfahren

Angleichung der Interessen von Principal und Agent, z. B. durch Ergebnisbeteiligung des Agenten

Angleichung der Interessen von Principal und Agent, z. B. durch Hinterlegung von Pfand oder Sicherheiten durch den Agenten

ex post

ex ante

Die Gefahr opportunistischen Verhaltens besteht immer dann, wenn bei Transaktionspartnern divergierende Interessen vorliegen und wirksame Sanktionen nur unter Aufwendung hoher Kosten oder überhaupt nicht durchsetzbar sind.

Abb. 18:Grundprobleme in der Principal-Agent-Theorie197 Im Kern resultieren somit die Grundprobleme der Principal-Agent-Theorie aus dem nutzenmaximierenden und gleichzeitig opportunistischen Verhalten des 196

Hierbei werden gem. der Einteilung von Jenson/Meckling drei Arten von Agency-Kosten unterschieden: a) monitoring expenditures by the principal, b) bonding expenditures by the agent, c) residual losS. Vgl. Jensen und Meckling (1976), S. 308. 197 Eigene Darstellung in Anlehnung an Dagott (2003), S. 16; Breuer und Mark (2004), S. 71; Picot et al. (2012), S. 95. Das Problem der Adversen Selektion schildert Akerlof sehr anschaulich am Beispiel des Marktes für Gebrauchtwagen, der aus guten und schlechten Gebrauchtwagen (sog. Lemons) besteht. Akerlof weist in seinem Beitrag nach, wie aufgrund der Adversen Selektion die guten Gebrauchtwagen aus dem Markt verdrängt werden. Vgl. Akerlof (1970). Das Moral Hazard Problem ist vor allem aus dem Bereich der Versicherungen bekannt.

67

Agenten gepaart mit einer entweder ex ante oder ex post auftretenden Informationsasymmetrie zwischen Principal und Agent. Der Principal kann somit nie davon ausgehen, dass der Agent tatsächlich im Sinne des Principals handelt oder ihn nicht etwa betrügt, ausnutzt oder ausbeutet. Diese Gefahr nimmt mit wachsender Informationsasymmetrie zu, wobei gleichzeitig die Agency-Kosten für die Eindämmung steigen. Um dieser Situation entgegenzuwirken, werden i. d. R. Kontroll- und Sanktionsmechanismen installiert sowie das Informationssystem erweitert und die sog. Angleichung der Interessen von Principal und Agent vorgenommen.198 Innerhalb einer Unternehmung können die Principal-AgentBeziehungen in unterschiedlicher Form auftreten, wobei durchaus Konstellationen vorstellbar sind, in denen eine Person bzw. Funktion zugleich die Position eines Principals und Agenten einnehmen kann. Dies ist z. B. der Fall bei einem angestellten Vorstand eines Unternehmens, der gegenüber den Eigentümern als Agent und gleichzeitig gegenüber den Mitarbeitern als Principal auftritt.199 3.1.3 Transaktionskosten-Theorie im Überblick Im Mittelpunkt des, auf Ronald Coase zurückgehenden, Theorieansatzes der Transaktionskosten steht die Frage, warum unterschiedliche Organisationsformen existieren.200 Als Extrempunkte werden dabei die Pole „Markt“, stellvertretend für die Fremdfertigung bzw. den Fremdbezug der Leistung, und „Hierarchie“, stellvertretend für Fertigung im eigenen Unternehmen, herangezogen, wobei auf beiden Seiten Kosten für die Koordination der Transaktion entstehen.201 Anders als in der neoklassischen Theorie angenommen entstehen bei der Koordination über den Markt Transaktionskosten aufgrund unvollständiger Verträge, die es zu berücksichtigen gilt und die letztendlich die Entstehung von Organisationen begründen.202 Auf Seiten der Hierarchie bzw. Organisation laufen ebenfalls Transaktionskosten auf, die sich in der Höhe je nach Transaktion von den marktbedingten unterscheiden und deren Schwerpunkt v. a. in der internen Koordination liegt.203 Die folgende Abbildung stellt die möglichen Transaktions198 199 200 201 202 203

68

Vgl. Picot et al. (2012), S. 96 ff.; Schreyögg (2008), S. 67; Wittmann (2004), S. 97. Vgl. Picot et al. (2012), S. 89 f.; Dagott (2003), S. 14; Grichnik (2000), S. 196. Vgl. Coase (1937), S. 386 ff. Für tiefergehende Informationen zur Transaktionskosten-Theorie siehe z. B. Jost (2001); Erlei et al. (2007), S. 199 ff. oder Picot et al. (2012), S. 70 ff. Erst in einem zweiten Schritt wird untersucht, wann sog. hybride Organisationsformen vorteilhaft sein können. Vgl. Erlei et al. (2007), S. 201; Schreyögg (2008), S. 60. Vgl. Coase (1937), S. 390 ff. Vgl. Langschied (1993), S. 23.

kosten einander gegenüber, wobei zwischen den Transaktionskostenformen ex ante, also vor Vertragsabschluss, und ex post unterschieden werden kann:204 Transaktionskosten

Anbahnungskosten • Reise • Kommunikation • Beratung • Vertrieb

Vereinbarungskosten • • • •

Verhandlung Anwalt Verträge Gehälter

Abwicklungskosten • Steuerung • Einarbeitung • Weiterbildung • Arbeitsplätze

Kontrollkosten • Qualität • Termine • Sanktion • Klage

Anpassungskosten • Gespräche • Vergütung • Preisverhandlung • Qualität

Abb. 19:Überblick potentieller Transaktionskosten205 Die tatsächliche Höhe der Transaktionskosten hängt von weiteren Faktoren ab, die sich in den Typus „Verhalten“ und „Umwelt“ unterteilen lassen.206 Der Typus Verhalten zielt auf die Grundannahmen des Transaktionskostenansatzes, der unterstellt, dass Individuen mit begrenzter Rationalität ausgestattet sind und dadurch lediglich beschränkte Möglichkeiten besitzen, Information zu verarbeiten. Zusätzlich handeln Individuen als Nutzen-Maximierer und agieren bei Bedarf opportunistisch.207 Der Typus Umwelt berücksichtigt die Spezifität der Leistung, also die Höhe der Investitionskosten zur Erbringung der Leistung, die mit der Transaktion verbundene Unsicherheit und die Häufigkeit der Transaktion.208 Im Kern dieses Ansatzes geht es somit um die Frage, in welchen Situationen eine Transaktion aufgrund niedrigerer Transaktionskosten über den Markt, also im Fremdbezug, abgewickelt werden sollte, und wann eine Eigenfertigung im Unternehmen vorteilhafter erscheint. In Situationen mit hoher Unsicherheit wird der Eigenfertigung eine Überlegenheit gegenüber dem Bezug am Markt beschei204

Vgl. Williamson (1985), S. 20 f. Eigene Darstellung in Anlehnung an Picot et al. (2012), S. 70 f.; Schreyögg (2008), S. 60 f. 206 Vgl. Williamson (1985), S. 43. Darüber hinaus kann auch die Transaktionsatmosphäre die Höhe der Transaktionskosten beeinflussen. Vgl. Grichnik (2000), S. 175; Picot et al. (2012), S. 76 f. 207 Williamson (1985), S. 44 ff.; Picot et al. (2012), S. 71 f.; Grichnik (2000), S. 174. Die Annahme der beschränkten Rationalität, bounded rationality, geht auf Simon zurück. Vgl. Simon (1961), S. XXIV. 208 Vgl. Williamson (1985), S. 52 ff.; Picot et al. (2012), S. 72 f.; Grichnik (2000), S. 175 f. 205

69

nigt, genauso wie bei Transaktionen mit hoher Spezifität bei der Leistungserstellung.209 Diesen Zusammenhang verdeutlicht folgende Abbildung: Transaktionskosten

Markt (keine organisierte Zusammenarbeit)

Lockere Kooperationen

Feste hierarchische Organisationen

Mit steigender Spezifität bei der Leistungserstellung, steigen auch die Transaktionskosten, jedoch unterschiedlich stark.

Zusammenfassung: Je spezifischer die Leistungserstellung, umso sinnvoller sind feste hierarchische Organisationen (hohe vertikale Integration)

Spezifität der Leistung

Abb. 20:Zusammenhang von Transaktionskosten, Spezifität der Leistung und Organisationsform210 Sowohl der Transaktionskostenansatz als auch die in den vorangegangenen Kapiteln skizzierten Ansätze Property-Rights-Theorie und Principal-AgentTheorie sind nicht als einander substituierende Ansätze aufzufassen. Vielmehr bauen sie teilweise aufeinander auf, ergänzen sich in Teilen und beleuchten die Herausbildung von Organisationskonfigurationen aus unterschiedlichen Blickwinkeln und mit differenzierten Schwerpunkten. Im weiteren Verlauf dieser Arbeit werden sie jeweils situativ herangezogen. Die größte Kritik und gleichzeitig das größte Problem aller drei Ansätze bestehen in der Möglichkeit ihrer Operationalisierung. Die Vorteilhaftigkeit einer Organisationskonfiguration lässt sich kaum oder gar nicht in absoluten Werten berechnen, was v. a. daran liegt, dass eine genaue Ermittlung und Berechnung von 209 210

70

Vgl. Williamson (1985), S. 73 ff.; Schreyögg (2008), S. 61 f.; Grichnik (2000), S. 178 ff. Eigene Darstellung in Anlehnung an Erlei et al. (2007), S. 213; Picot et al. (2012), S. 87.

Transaktionskosten in absoluten Zahlen nicht möglich ist.211 Diese Theorien können zwar keine quantitativen Aussagen zur Vorteilhaftigkeit von Konfigurationen leisten, jedoch unterstützen sie die qualitative Beurteilung einer möglichen Vorteilhaftigkeit von Organisationskonfigurationen im Rahmen allgemeiner Plausibilisierung. Für diese Arbeit werden sie deshalb als wertvolle Unterstützung herangezogen, um zumindest eine qualitative Beurteilung der unterschiedlichen Organisationskonfigurationen vorzunehmen, ohne dies dabei quantitativ in absoluten Zahlen nachweisen zu können.

3.2 Analyse der Kriterien für die Beurteilung von Unternehmensverbünden Wie in Kapitel 2.4, S. 60 ff. zusammengefasst, lassen sich Unternehmensverbünde anhand von bestimmten Kriterien beschreiben und auf Basis dieser Kriterien sowohl interorganisational als auch auf europäischer Ebene intraorganisational beurteilen. Im Rahmen dieses Kapitels werden die identifizierten Beurteilungskriterien zunächst abstrakt ohne Bezug zu konkreten Unternehmensverbünden untersucht. In einem zweiten Schritt erfolgt dann die Übertragung und Adaption der Beurteilungskriterien auf die Umsetzung und Ausgestaltung dieser Kriterien innerhalb der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe inkl. partieller Vergleiche mit den weiteren Bankengruppen auf dem deutschen Bankenmarkt. Die Ergebnisse dieser Analyse werden in einer Zusammenfassung am Ende dieses Kapitels dargestellt. Die intraorganisationale Beurteilung auf europäischer Ebene erfolgt im Rahmen des Kapitels 4, S. 115 ff. Die folgende Abbildung gibt einen kurzen Überblick über die im Folgenden untersuchten Beurteilungskriterien:

211

Vgl. Schreyögg (2008), S. 62; Ebers und Gotsch (2006), S. 256 ff.; Goebel (2002), S. 356 f.; Grichnik (2000), S. 178; Keßler und Riekeberg (1999), S. 283 f.; Langschied (1993), S. 30.

71

Zielsystem • • • •

Zielbegriff Inhalte und Kategorien von Zielen Zielbildungsprozess Zielbeziehungen Leistungserstellung

• Zentralität • Dezentralität

Eigentumsstrukturen

1 • • • • 3

2

Rechtsform Eigentumsverflechtungen Eigenkapitalbeschaffung Konsolidierungsmöglichkeit Steuerungsprozess

4

• Willensbildungsprozess • Entscheidungsprozess • Aufsichtsgremium

Abb. 21:Überblick der verwendeten Beurteilungskriterien 3.2.1 Zielsysteme als Kriterium für Unternehmensverbünde 3.2.1.1 Definition des Zielbegriffs „Vorgegebene Ziele und Ordnungen Gestalt werden zu lassen“, mit dieser Aussage präzisiert bereits Gutenberg den Zweck einer Organisation und damit auch eines Unternehmens oder eines Unternehmensverbundes.212 Eine ähnliche Formulierung verwendet auch Staehle, der konstatiert, dass Organisationen gegründet werden, „[…] um bestimmte Zwecke und Ziele zu erreichen.“213 Eine Grundaufgabe des Unternehmens ist die Formulierung von Zielen, da diese die langfristige Entwicklung der Unternehmung begründen und damit zur originären Basis aller Tätigkeiten im Unternehmen werden.214 Somit erfolgt eine Ausrichtung aller Entscheidungs- und Umsetzungsprozesse auf die fixierten Ziele des Unternehmens, da anderweitig Aktionismus drohen würde.215 Ziele haben eine zentrale Bedeutung in Unternehmen und stehen daher im Zentrum der Zielforschung als einer Disziplin der Betriebswirtschaftslehre.216 Grundlegende Fragen der Zielforschung sind z. B., welche Funktion Ziele übernehmen, woher Ziele kommen, wer für die Festlegung der Ziele verantwortlich ist, wie der Zielbil212

Gutenberg (1955), S. 167. Staehle et al. (1999), S. 437. 214 Vgl. Welge und Al-Laham (2008), S. 199; Witt (2006), S. 14. 215 Vgl. Zepf (1970), S. 71; Eisenbeis (2007), S. 15. 216 Die Zielforschung stellt seit Mitte der 60er Jahre ein eigenes und zentrales Forschungsfeld der Betriebswirtschaftslehre dar. Siehe hierzu die Beiträge von u. a. Bidlingmaier (1964b); Heinen (1966); Schmidt-Sudhoff (1967); Kirsch (1970), (1971); Berthel (1973); Hamel (1974); Hauschildt (1977); Schneider (1978). 213

72

dungsprozess abläuft, wie Ziele operationalisiert werden können oder welche Zielbeziehungen im Zielsystem einer Unternehmung unter welchen Bedingungen koexistieren können. Für den Zielbegriff selbst findet sich in der Literatur eine Vielzahl von Definitionen. Grundlegende Gemeinsamkeit der folgend vorgestellten Definitionen ist, dass Ziele als zukünftige bzw. angestrebte Zustände beschrieben werden.217 Jede Erweiterung dieser Basis für den Zielbegriff stellt dann eine Präzisierung dar, wie z. B. die Aufnahme von Entscheidungsträgern in die Definition von Zielen.218 Auch die Idee, dass Ziele die Wahl der Strategien bestimmen und somit Entscheidungen, Handlungen und Verhalten beeinflussen, ist in Begriffsbestimmungen enthalten.219 „Mit der Formulierung der angestrebten Resultate ist dabei also immer auch die Handlungsaufforderung verbunden, in Richtung dieser SollZustände tätig zu werden.“220 Kappler, der auf die Normierung und Messung der Ziele abstellt,221 und Becker, für den Ziele Orientierungs- und Richtgrößen zur Bewertung von Handlungsergebnissen darstellen,222 fügen den Unternehmenszielen noch den Kontrollaspekt hinzu. Als zentrale und im Folgenden in dieser Arbeit verwendete Definition ergibt sich zusammenfassend, dass Ziele  vom Entscheidungsträger zukünftige anzustrebende Zustände sind,  Einfluss auf die Strategie und damit auf Entscheidungen, Handlungen und Verhalten ausüben,  eine Bewertung von Handlungsergebnissen zulassen und damit Orientierungs- und Richtgrößen für unternehmerisches Handeln darstellen. Eine Definition für den Begriff „Ziel“ oder „Ziele“ reicht aber noch nicht aus, um die Ziele von Unternehmen zu beschreiben oder zu identifizieren. Ein Unternehmen verfolgt i. d. R. nicht nur ein Ziel, sondern eine Vielzahl von Zielen, die gleichzeitig in sich eine differierende Priorisierung aufweisen. Im Folgenden werden deshalb Inhalte und mögliche Kategorien von Unternehmenszielen thematisiert. 217 218 219 220 221 222

Vgl. Hamel (1974), S. 10; Heinen (1976), S. 45; Hauschildt (1977), S. 9; Witt (2006), S. 14; Eisenbeis (2007), S. 17. Vgl. Hauschildt (1975), S. 109. Vgl. Schmidt (1977), S. 113; Meffert und Kirchgeorg (1998), S. 44. Töpfer (2007), S. 425. Vgl. Kappler (1975), S. 88. Vgl. Becker (2009), S. 14.

73

3.2.1.2 Inhalte und Kategorien von Zielen in Unternehmen Unterstellte anfangs die Betriebswirtschaftslehre das alleinige Ziel der Gewinnmaximierung,223 verdeutlichen verschiedene Studien und deren Diskussion, dass die klassische Hypothese der Gewinnmaximierung per se aufgrund der Möglichkeit der Umsetzung in der Wirklichkeit unrealistisch ist.224 An die Stelle der reinen Gewinnmaximierung tritt dann der zufriedenstellende Gewinn,225 Umsatzziele, Marktanteilsziele oder Gewinnmaximierung durch Rentabilitätsmaximierung. Allen Forschungsarbeiten gemein ist die Entwicklung weg von der Gewinnmaximierung als alleinigem Unternehmensziel hin zu einem mehrdimensionalen Zielsystem mit differenzierten (Gewinn-)Zielen und unterschiedlicher Priorisierung innerhalb des Zielsystems. Dennoch ist festzuhalten, dass es eine zwingende Notwendigkeit für Unternehmen darstellt, nachhaltig Gewinne zu erwirtschaften um das Fortbestehen der Unternehmung langfristig zu sichern.226 Mit der Abwendung von der Gewinnmaximierung als alleinigem Ziel einer Unternehmung und der Orientierung hin zu einem Zielkatalog entsteht auch die Notwendigkeit der Strukturierung und Kategorisierung des Zielsystems. Eine mögliche Systematik entwickelte Perrow:227 Er unterscheidet mit den Punkten „gesellschaftliche Ziele“, „Output-Ziele“, „Systemziele“, „Produktziele“ und „abgeleitete Ziele außerhalb des primären Organisationszwecks“ fünf Zielarten. Ulrich und Fluri empfehlen hingegen ein Zielsystem mit sieben Basiskategorien, während in der Literatur auch die Einteilung nach Kosiol in „Formalziele“ und „Sachziele“ Beachtung findet.228 Die nachfolgende Abbildung fasst beide Strukturierungsmöglichkeiten zusammen:

223 224 225 226

227 228

74

Vgl. Gutenberg (1963), S. 347 f. Vgl. Bidlingmaier (1964b); Heinen (1966), S. 59 ff.; Pack (1965); Rempel (1966); Bea (1968); Kirsch (1968). Dem Begriff des zufriedenstellenden oder begrenzten Gewinns liegt letztendlich die Gewinnmaximierungshypothese unter Nebenbedingungen zu Grunde. Vgl. Wöhe und Döring (2008), S. 16 ff.; Becker (2009), S. 14. Für einen Überblick über empirische Untersuchungen zu Unternehmenszielen bis 1978 siehe die Ausführungen in Kaluza (1978), S. 246 ff. Für neuere Untersuchungen siehe u. a. Fritz et al. (1987); Aaker (1989), S. 136 ff. oder Becker (2009), S. 15 ff. Gewinn, Rentabilität, Marktanteil, Umsatz, Wachstum, Unabhängigkeit, Sicherheit, soziale Verantwortung, Kundenpflege oder Prestige zählen zu den am häufigsten genannten Zielen. Vgl. Becker (2009), S. 16. Vgl. Perrow (1970), S. 135 f. Für weitere Kategorisierungen siehe z. B. Schmidt (1977), S. 116 ff. oder Thompson und Strickland (1995), S. 33. Vgl. Ulrich und Fluri (1995), S. 97 f.; Kosiol (1972), S. 223 f.

Formalziele: Nach welchen Regeln soll produziert werden?

Rentabilitätsziele • Rentabilität des Gesamtkapitals • Gewinn • Umsatzrentabilität • Rentabilität des Eigenkapitals

1

Ableitung

Sachziele: Was soll produziert werden? (Festlegung nach Art, Menge, Zeitpunkt etc.)

Marktstellungsziele • Umsatz • Marktanteil • neue Märkte

2

Marktleistungsziele • Produktqualität • Produktinnovation • Kundenservice

3

Macht-/Prestigeziele • Unabhängigkeit • Image/Prestige • politischer Einfluss

4

Finanzielle Ziele • Kreditwürdigkeit • Liquidität • Kapitalstruktur

5

Soziale Ziele • Einkommen • Arbeitszufriedenheit • persönliche Entwicklung

6

Gesellschaftsbezogene Ziele • Umweltschutz 7 • Beiträge zur Infrastruktur • Sponsoring

Abb. 22:Zielkatalog mit 7 Basiskategorien zugeordnet zu Formal- und Sachzielen229 „Die Suche nach Zielen ist ein kreativer Prozess, dessen Hauptproblem darin besteht, aus der Fülle der möglichen Ziele die aufeinander abgestimmten Sachziele und Formalziele zu finden.“230 Sachziele bestimmen die zu erstellenden Unternehmensleistungen nach Art, Menge und Zeitpunkt und konkretisieren damit die Aufgabe des Unternehmens, den Unternehmensgegenstand und das Leistungsprogramm. Formalziele beziehen sich demgegenüber auf Anforderungen an den jeweils inhaltlichen spezifizierten Leistungserstellungs- und Leistungsverwertungsprozess. „Im Formalziel konkretisiert sich der ökonomische Aspekt“.231 Formalziele oder Erfolgsziele sind den Sachzielen übergeordnet und bilden den Erfolg der betriebswirtschaftlichen Tätigkeit des Unternehmens ab. Wie gerade durch den vorgestellten Zielkatalog bzw. das vorgestellte Zielsystem 229

Eigene Darstellung in Anlehnung an Ulrich und Fluri (1995), S. 97 f.; Kosiol (1972), S. 223 f. Eine weitere Kategorisierung der Formal- und Sachziele nimmt z. B. Thommen vor. Thommen unterscheidet bei den Sachzielen nach Leistungszielen, Finanzzielen, Führungs- und Organisationszielen sowie sozialen/ökologischen Zielen. Die Formalziele werden differenziert nach ökonomischem Prinzip, Produktivität, Wirtschaftlichkeit, und Rentabilität/Gewinn. Vgl. Thommen und Achleitner (2012), S. 110 ff. 230 Kosiol (1972), S. 223. 231 Kubicek (1981), S. 460.

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dargelegt, existiert eine Vielzahl von Zielen, die ein Unternehmen erfüllen muss. Diese stehen in Über- und Unterordnung zueinander und weisen eine unterschiedliche Priorität auf. Um dieser Mehrdimensionalität gerecht zu werden, nimmt der Prozess der Zielbildung in Unternehmen eine immer wichtigere Rolle ein. Im folgenden Kapitel wird dieser in einem Überblick beschrieben.

76

3.2.1.3 Prozesse der Zielbildung in Unternehmen Unternehmensziele, die die Maßnahmen einer Unternehmung bestimmen und die die Basis für die Messung der Zielerreichung bilden, sind keine vorgegebenen und einmalig bestimmten Größen.232 Sie werden stattdessen in revolvierenden Zielbildungsprozessen entwickelt und immer wieder modifiziert. Der Prozess der Zielbildung kann als wiederkehrender Entwicklungsprozess dargestellt werden, der in der folgenden Abbildung zusammengefasst wird: 1

Ziel-Suche: Auswahl und Zusammenstellung potentieller Ziele

2

Ziel-Operationalisierung: Bestimmung von Zielinhalt, Zeitbezug, sachlicher Geltungsbereich und Zielausmaß

3

Ziel-System: Bestimmung von Zielanalyse und Zielordnung und Berücksichtigung von Zielprioritäten und Zielbeziehungen

4

Ziel-Realisierbarkeit: Überprüfung der Umsetzbarkeit der Ziele auf Basis der vorhandenen Ressourcen und Analyse möglicher Zielkonflikte

5

Ziel-Entscheidung: Festlegung der tatsächlichen Unternehmensziele

6

Ziel-Durchsetzung: Sicherstellung der Kommunikation an und Akzeptanz durch die Mitarbeiter

7

Ziel-Überprüfung: Überprüfung der Ziele bzw. des Zielsystems auf Zielerreichung auch vor dem Hintergrund einer eventuell veränderten Unternehmenssituation

Abb. 23:7 Stufen des Zielbildungsprozesses233 In praktischen, realitätsnahen Planungssituationen wird dieser Prozess nicht streng Schritt für Schritt abgearbeitet, sondern es erfolgen aus praktischen Gründen Vorziehung, Vermischung, Verweisung und Auslassungen von einzelnen Ebenen.234 Die Fixierung operationaler Ziele nimmt eine zentrale 232

Vgl. Staehle et al. (1999), S. 442; Töpfer (2007), S. 447 f. Eigene Darstellung in Anlehnung an Wild (1974), S. 57. 234 Vgl. Schierenbeck und Wöhle (2012), S. 106. 233

77

Stellung ein, da die Fähigkeit und der Wille zur Zielerfüllung durch die Mitarbeiter positiv mit zunehmendem Verständnis und der Plausibilität der Ziele korrelieren.235 Werden Ziele nur ungenügend operationalisiert, besteht die Gefahr, dass hierarchisch bedingt Zielkonflikte auftreten, da keine geeignete Grundlage für die Aktivitäten der Mitarbeiter vorhanden ist.236 Eine sinnvolle Planung und Kontrolle der Ziele wäre somit ebenfalls nicht möglich. Nur mit expliziten und operationalisierbaren Zielen kann die Effektivität und Effizienz des unternehmerischen Handelns gemessen werden. Abschließend bleibt darüber hinaus festzuhalten, dass der Zielbildungsprozess einen revolvierenden Prozess darstellt, der nicht isoliert von einzelnen Personen durchgeführt wird, sondern an dem viele Beteiligte aus dem Unternehmen aber auch aus dem Unternehmensumfeld mitwirken.237 Die Festlegung der Ziele selbst erfolgt durch die für die Zielformulierung legitimierten Personen und werden durch das hierfür zuständige Organ freigegeben.238 3.2.1.4 Umgang mit Zielbeziehungen innerhalb des Zielsystems In der Literatur zur Zielforschung herrscht weitestgehend Einigkeit, dass Unternehmungen einer Mehrzahl von, sich während der Zeit ändernden, Zielen folgen.239 Als Zielsystem werden dabei die Gesamtheit der Ziele und deren Beziehung untereinander aufgefasst. Dabei kann das Zielsystem selbst durch die drei Komponenten Zielinhalt (auf welche Organisationseinheiten beziehen sich die Ziele?), Zielausmaß/Zielmaßstab (wie ist der Umfang des zu erreichenden Ziels und wie soll dies gemessen werden?) und Zeitbezug (auf welchen Zeitraum beziehen sich die Ziele?) charakterisiert werden.240 Jedes Ziel trägt eine MittelZweck-Relation in sich, da es gleichzeitig den Zweck für untergeordnete Ziele und das Mittel für die Erreichung eines übergeordneten Ziels darstellt. In der Gesamtheit erhält man dadurch ein hierarchisch strukturiertes Zielsystem, wobei sowohl die Anzahl als auch die Detaillierung der Ziele von oben nach unten

235 236 237 238 239 240

78

Vgl. Staehle et al. (1999), S. 441; Schierenbeck und Wöhle (2012), S. 105. Vgl. Wöhe und Döring (2008), S. 81; Schierenbeck und Wöhle (2012), S. 105 f. Vgl. Hauschildt (1977), S. 171 f.; Hahn und Hungenberg (2001), S. 4 ff.; Witt (2006), S. 15; Eisenbeis (2007), S. 30 f. Beispiele für diese Beteiligten wären Eigenkapitalgeber, Arbeitnehmer, Lieferanten oder Kunden. Vgl. Staehle et al. (1999), S. 526; Eisenbeis (2007), S. 31. Vgl. Cyert und March (1963), S. 9; Bidlingmaier (1964a), S. 74; Kalwait (1977), S. 2. Vgl. Hamel (1992), S. 2635; Heinen (1976), S. 59 ff.; Eisenbeis (2007), S. 29 f.; Witt (2006), S. 15; Thommen und Achleitner (2012), S. 117. In der Literatur finden sich auch andere Kategorisierungen bzw. Dimensionen wie z. B. bei Töpfer, der sechs Dimensionen unterscheidet. Vgl. Töpfer (2007), S. 434 ff.

zunimmt.241 In der Literatur wird die Hierarchie innerhalb des Zielsystems durch eine Zielpyramide wie in folgender Abbildung dargestellt:

Zunehmende Konkretisierung der Ziele

Allgemeine Wertvorstellung (Unternehmensleitbild)

Mittel-ZweckBeziehungen als vertikale Zielbeziehungen

Unternehmenszweck (Mission und Vision) Unternehmensziele Komplementäre, konkurrierende, indifferente Beziehungen als horizontale Zielbeziehungen (Haupt- und Nebenziele)

Bereichsziele Aktionsfeldziele Instrumentalziele

Zunehmende Zahl der Ziele

Abb. 24:Die Zielpyramide als Hierarchie innerhalb des Zielsystems242 Als Teil der Unternehmenspolitik, deren Ausprägung wesentlich durch die Präferenzen der Führungskräfte beeinflusst ist, werden die drei obersten Ziele – Allgemeine Wertvorstellung, Unternehmenszweck und Unternehmensziele – zusammengefasst.243 Allgemeine Wertvorstellungen, auch Unternehmensleitbild oder Business Mission genannt, stellen sozusagen das Grundgesetz der Unternehmung dar und bieten Anhaltspunkte zur Orientierung sowohl für die Mitarbeiter als auch für den Umgang mit anderen Anspruchsgruppen des Unternehmens

241

Vgl. Heinen (1976), S. 128 ff.; Becker (2009), S. 28. Vgl. Steiner (1971), S. 199 ff.; Kuhn (1990), S. 32 f.; Eisenbeis (2007), S. 39; Becker (2009), S. 28; Meffert (2012), S. 244. 243 Vgl. Hahn und Hungenberg (2001), S. 20; Eisenbeis (2007), S. 37. 242

79

wie z. B. Kunden, Lieferanten oder Konkurrenten.244 Der Unternehmenszweck bündelt Mission und Vision und präzisiert den Unternehmenszweck, womit Handlungsrahmen und Handlungsrichtung vorgegeben werden. Beide Ziele sind noch unpräzise und abstrakt formuliert. Die Unternehmensziele konkretisieren beide Oberziele und gewährleisten so eine Operationalisierbarkeit für das gesamte Unternehmen. Eine weitere Konkretisierung findet bei den Bereichszielen statt, die sich aus den Unternehmenszielen ergeben und als Ziele für Geschäftsbereiche oder Organisationsbereiche fungieren. Der höchste Konkretisierungsgrad liegt bei den Aktionsfeldzielen und Instrumentalzielen, die der Operationalisierung der übergeordneten Ziele für hierarchisch untergeordnete Organisationseinheiten dienen.245 Die horizontale Differenzierung in Hauptziele (Primärziele) und Nebenziele (Sekundärziele) wird durch subjektive Beurteilung des Entscheidungsträgers vorgenommen und stellt die Ziele in Präferenzbeziehung, wodurch eine Rangfolge der Wichtigkeit von Zielen entsteht.246 Die Notwendigkeit der Priorisierung liegt in den Abhängigkeitsbeziehungen zwischen den Zielen begründet, wobei vier verschiedene Abhängigkeitsbeziehungen unterschieden werden können:

244

Im Bereich der allgemeinen Wertvorstellungen werden auch die Inhalte zu den Themen Corporate Social Responsibility (sozialverantwortliches Handeln), Corporate Governance oder Unternehmensethik festgelegt. Für einen Überblick zu diesen Themen siehe die entsprechenden Kapitel bei Thommen und Achleitner (2012); Schreyögg und Koch (2010); Macharzina und Wolf (2012). Für umfangreiche Ausführungen zu den einzelnen Themen wird auf die entsprechende Literatur verwiesen. Siehe z. B. für das Thema „Corporate Governance in Banken“ die Ausführungen in Gup (2009) oder „Corporate Governance im Bereich des genossenschaftlichen Bankensektors“ in Blisse (2006). 245 Vgl. Becker (2009), S. 29 ff.; Meffert (2012), S. 244 ff. 246 Vgl. Hahn und Hungenberg (2001), S. 21; Eisenbeis (2007), S. 38; Thommen und Achleitner (2012), S. 121 f.

80

Abhängigkeitsbeziehungen innerhalb des Zielsystems

Ziel-Harmonie Die Umsetzung des einen Ziels unterstützt die Umsetzung des anderen Ziels

Ziel-Konkurrenz Die Umsetzung des einen Ziels behindert die Umsetzung des anderen Ziels

Ziel-Neutralität

Ziel-Antinomie Die Umsetzung des einen Ziels verhindert die Umsetzung des anderen Ziels

Die Umsetzung von Zielen behindern sich nicht gegenseitig und stehen in keiner Abhängigkeitsbeziehung

Abb. 25:Abhängigkeitsbeziehungen innerhalb des Zielsystems247 Neben der Festlegung der Zielinhalte und der Identifikation von Zielbeziehungen besteht die Notwendigkeit, dass Zielsysteme gewisse Anforderungen erfüllen. Hierunter fallen z. B. Quantifizierung, Operationalität, Konsistenz und Kompatibilität.248 Aufgabe der Unternehmensleitung ist es dann das so entwickelte Zielsystem zu autorisieren, in schriftlicher Form zu fixieren und innerhalb der Unternehmung zu kommunizieren.249 Einschränkend bleibt festzuhalten, dass diese Anforderungen in ihrer Gesamtheit in der Praxis nur schwierig umsetzbar sind. So erfolgt z. B. keine konsequente Ableitung der untergeordneten Ziele aus den Zielen der übergeordneten Hierarchien. „Charakteristisch ist vielmehr, dass die Entscheidungsträger die Zielsetzung in ständiger Dialektik mit der Alternativensuche und der Situationsbeurteilung entwickeln.“250

247

Eigene Darstellung in Anlehnung an Heinen (1976), S. 94; Eisenbeis (2007), S. 38 f.; Töpfer (2007), S. 445 ff.; Becker (2009), S. 20; Thommen und Achleitner (2012), S. 120. 248 Vgl. Staehle et al. (1999), S. 441. Diese Aufstellung kann noch um formale Anforderungen wie Zeitfestlegung und eindeutige Formulierung ergänzt werden. Für eine deutlich ausführlichere Unterscheidung bei den Anforderungsmerkmalen in neun Punkten siehe z. B. die Ausführungen in Wild (1974), S. 55. 249 Vgl. Staehle et al. (1999), S. 441; Eisenbeis (2007), S. 40. 250 Hauschildt (1977), S. 171.

81

3.2.1.5 Konsequenzen für das Zielsystem in Unternehmensverbünden Wie in den vorangegangen Kapiteln ausführlich dargelegt, verfolgen Unternehmen i. d. R. nicht nur ein Ziel, sondern ein ganzes Bündel von Zielen, die in einem sog. Zielsystem inkl. der entsprechenden Priorisierung und Konkretisierung ihren Ausdruck finden. Dadurch wird möglicherweise sowohl die Erreichung der einzelnen Ziele aufgrund der potentiell auftretenden Abhängigkeiten zwischen den Zielen erschwert als auch die Zielbildung an sich umfangreicher und komplexer. Komplexität steigernd wirkt zusätzlich, dass die Ziele auf den unterschiedlichen Ebenen die notwendige Konsistenz zueinander aufweisen müssen und untereinander auf vertikaler Ebene in einer Mittel-Zweck-Beziehung stehen, die es zu beachten gilt. Gleichzeitig besteht die Notwendigkeit, innerhalb des Zielbildungsprozesses die differenzierten Anspruchsgruppen des Unternehmens zu berücksichtigen und einzubinden. Darüber hinaus sind auch Anforderungen aufgrund rechtlicher oder gesellschaftlicher Rahmenbedingungen sowie zusätzliche Richtlinien und verschiedene Kodizes im Rahmen der Zielbildung zu erfüllen. Deutlich schwieriger als bei einzelnen Unternehmen fallen die Zielbildung und der Zielbildungsprozess bei Unternehmensverbünden aus, da sich hier in Abhängigkeit vom Grad der Dezentralität und der Komplexität der Eigentumsstrukturen des Unternehmensverbundes nicht nur die Zahl der Ziele bzw. Zielbildungsprozesse erhöht, sondern auch die Anzahl der in den Zielprozess einzubindenden Anspruchsgruppen.251 3.2.2 Eigentumsstrukturen als Kriterium für Unternehmensverbünde Wesentlichen Einfluss auf die Eigentumsstrukturen und die sich daraus ergebenden Konsequenzen üben zum einen die gewählte Rechtsform der Unternehmung oder des Unternehmensverbundes und zum anderen die Anzahl sowie die Struktur der Eigentümer aus. Sollten innerhalb des Unternehmensverbundes unterschiedliche Eigentumsstrukturen auftreten, so erhöhen sich die zu beachtenden Themen-

251

82

Für eine Analyse des Zielsystems bzw. der Zielsysteme des Unternehmensverbundes Sparkassen-Finanzgruppe und eine Gegenüberstellung der auftretenden Schwierigkeiten aufgrund der derzeitigen Ausgestaltung des Unternehmensverbundes siehe die Ausführungen in Kapitel 3.3.1, S. 91 ff.

stellungen bzgl. der Eigentumsstrukturen zusätzlich. In Deutschland werden im Wesentlichen zwei Rechtsformarten unterschieden:252  Privatrechtliche Unternehmen mit der weiteren Unterteilung in Einzelunternehmen und Gesellschaften (wie z. B. Personengesellschaften, Kapitalgesellschaften, Genossenschaften etc.),  Öffentlich-rechtliche Unternehmen mit der weiteren Systematisierungsmöglichkeit nach Unternehmen in nicht-privatrechtlicher Form (mit und ohne eigener Rechtspersönlichkeit) und in privatrechtlicher Form. Der Wahl der Rechtsform kommt bei jedem Unternehmen entscheidende Bedeutung zu, denn sie legt Art, Umfang und Ausmaß der Rechtsbeziehungen des Unternehmens im Innenverhältnis (zwischen den Gesellschaftern) und im Außenverhältnis (zwischen dem Unternehmens und seiner Umwelt) fest.253 Die Wahl der Rechtsform stellt aber nicht nur den rechtlichen Rahmen des Unternehmens, sondern ihr immanent sind weitere Faktoren, die wesentlich auf den Betrieb der Unternehmung Einfluss nehmen. Diese werden in folgender Abbildung zusammengefasst: Leitung & Kontrolle

1

Haftung & Haftungsumfang

2

Beteiligung an Gewinn & Verlust

3

Kapitalbeschaffung & Finanzierung

4

Publizitäts- & Prüfungspflichten

5

Besteuerung

6

Eigentumsstruktur

7

Fungibilität der Gesellschafterverhältnisse

8

Abb. 26:Abhängigkeitsvariablen der Rechtsformwahl254 Je nach Rechtsform verbergen sich hinter den Abhängigkeitsvariablen unterschiedliche Ausprägungen und unterschiedliche Konsequenzen. So fallen z. B. die Publizitäts- und Prüfungspflichten bei einer Einzelunternehmung deutlich geringer aus als bei Kapitalgesellschaften. Auch bei der Variablen „Leitung und Kontrolle“ herrscht eine diametrale Situation: Während sich bei einer Einzelun252

Für eine ausführlichere Darstellung zu den einzelnen Rechtsformen und deren Systematisierung siehe z. B. Wöhe und Döring (2008), S. 224 ff.; Töpfer (2007), S. 225 ff.; Thommen und Achleitner (2012), S. 76 ff. 253 Vgl. Wöhe und Döring (2008), S. 222; Töpfer (2007), S. 225; Thommen und Achleitner (2012), S. 75. 254 Eigene Darstellung in Anlehnung an Thommen und Achleitner (2012), S. 75; Wöhe und Döring (2008), S. 222.

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ternehmung die Leitung und Kontrolle auf wenige Personen beschränken, obliegt diese Aufgabe bei Kapitalgesellschaften mehreren Gremien wie z. B. dem Vorstand, dem Aufsichtsrat und der Hauptversammlung. Auch die Kapitalbeschaffung und Finanzierungsmöglichkeit unterscheiden sich fundamental je nach gewählter Rechtsform. Können bei einer Einzelunternehmung für die Eigenkapitalbeschaffung lediglich die Eigenkapitalmöglichkeiten des Eigentümers herangezogen werden, verteilt sich die Eigenkapitalausstattung bei einer Kapitalgesellschaft bei Bedarf auf eine Vielzahl von Aktionären. Eine ähnliche Ausgangslage besteht bei den Variablen „Besteuerung“, „Eigentumsstrukturen“, „Haftung“, „Gewinn- und Verlustbeteiligung“ sowie bei der Möglichkeit die Gesellschafterverhältnisse zu ändern. Es bleibt somit festzuhalten, dass bei all diesen Variablen die gewählte Rechtsform bestimmt, wie umfangreich, kosten- und zeitintensiv Änderungen an den jeweiligen Variablen ausfallen. 3.2.3 Leistungserstellung als Kriterium für Unternehmensverbünde Die Frage nach der Leistungserstellung beschäftigt sich mit dem Themenkomplex, an welcher Stelle im Unternehmensverbund gleiche oder unterschiedliche Leistungen von den Mitgliedern des Unternehmensverbundes in Teilen oder komplett produziert werden. Die beiden Pole bei der Leistungserstellung auf theoretischer Ebene stellen hierbei Zentralisation und Dezentralisation dar, wobei diese Begriffe in der Literatur häufig herangezogen werden, obgleich eine einheitliche Definition bis heute fehlt.255 Grundsätzlich wird Zentralisation definiert als eine Fokussierung zu einem Mittelpunkt oder Zentrum hin. Dezentralisation beschreibt genau die Gegenrichtung von einem Mittelpunkt oder Zentrum weg. Übertragen auf die Aufgabenebene bedeutet somit Zentralisation die Bündelung aller Aufgaben an einer Stelle in der Unternehmung bzw. Dezentralisation die Verteilung der Aufgaben auf mehrere oder im Zweifel alle Organisationseinheiten gleichermaßen.256 Weitgehende Einigkeit in der Literatur besteht in 255

Vgl. Hungenberg (1995), S. 44; Frese (2012), S. 214. Die Begriffe „Zentralisation“ und „Zentralisierung“ dürfen nicht vermischt oder synonym verwendet werden, da sie unterschiedliche Zustände beschreiben. Während die Zentralisation einen statischen Zustand beschreibt, umfasst die Zentralisierung die dynamische Entwicklung hin zum Zustand der Zentralisation. Diese Systematik trifft auch für die Begriffe „Dezentralisation“ und „Dezentralisierung“ zu. Vgl. Käfer (2007), S. 24 f. Im weiteren Verlauf der Arbeit steht die Zustandsbeschreibung der Zentralisation bzw. Dezentralisation im Mittelpunkt der Untersuchung. 256 Vgl. Frese (2012), S. 214; Macharzina und Wolf (2012), S. 500; Käfer (2007), S. 26 f.; Hungenberg (1995), S. 44 f.

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der Differenzierung von Zentralisation bzw. Dezentralisation in zwei unterschiedliche Strömungen. Zum einen findet das Begriffspaar Anwendung, um ganz allgemein den Themenkomplex der Aufgabenverteilung auf Organisationseinheiten zu untersuchen (aufgabenorientierter Themenkomplex). Zum anderen werden Zentralisation bzw. Dezentralisation dazu genutzt, um den spezifischen Themenkomplex der Aufgabenverteilung von Entscheidungen innerhalb der hierarchisch gegliederten Organisationseinheiten zu beschreiben (entscheidungsorientierter Themenkomplex).257 Grundsätzlich können bei der Systematisierung von Zentralisation und Dezentralisation aus aufgabenorientierter Sicht sechs Dimensionen unterschieden werden, die in folgender Abbildung einander gegenübergestellt sind:258 Sachliche Dimension

1

Formale Dimension

2

Persönliche Dimension

3

Zusammenfassung von Aufgaben nach Maßgabe von Verrichtung (funktional) oder Objektprinzip (divisional)

Zusammenfassung von Aufgaben nach formalen Richtlinien wie z. B. Rang, Phase oder Zweckbeziehung

Zusammenfassung von Aufgaben nach personenbezogenen Eigenschaften wie z. B. Qualifikation oder Motivation

Sachmittel Dimension

Räumliche Dimension

Zeitliche Dimension

4

Zusammenfassung von Aufgaben nach Maßgabe von benötigten Sachmitteln zur Erstellung der Aufgabe

5

Zusammenfassung von Aufgaben nach räumlichen Richtlinien.

6

Zusammenfassung von Aufgaben nach zeitlichen Vorgaben, wie z. B. abhängig von der Länge der Aufgabenerstellung

Abb. 27:6 Dimensionen von Zentralisation und Dezentralisation bei der Leistungserstellung259 Sachliche, formale und persönliche Dimension können dabei formal der Aufbauorganisation zugerechnet werden, während „Sachmittel“ „räumliche und zeitliche Dimension“ Themenkomplexe der Ablauforganisation darstellen.260 Alle sechs Dimensionen der aufgabenorientierten Zentralisation bzw. Dezentralisation 257

Vgl. Hungenberg (1995), S. 45; Käfer (2007), S. 26 ff.; Frese (2012), S. 214 f. In diesem Kapitel der Arbeit steht der aufgabenorientierte Themenkomplex im Vordergrund. Für den entscheidungsorientierten Themenkomplex siehe die Ausführungen in Kapitel 3.2.4, S. 86 ff. 258 Diese Systematik geht auf Kosiol und Bleicher zurück. Vgl. Kosiol (1962), S. 49 ff.; Bleicher (1966), S. 57 ff. 259 Eigene Darstellung in Anlehnung an Kosiol (1962), S. 49 ff.; Bleicher (1966), S. 57 ff.; Hungenberg (1995), S. 46 f. 260 Vgl. Käfer (2007), S. 27. Auf Messkonzepte bzgl. Zentralisation bzw. Dezentralisation wie z. B. von Whisler oder der Aston-Gruppe inkl. der damit verbundenen Kritik wird im Rahmen dieser Arbeit nicht eingegangen. Siehe hierzu die Ausführungen z. B. in Frese (2012); Hungenberg (1995), S. 51 ff.

85

beschäftigen sich also mit der Frage, wie die Verteilung der Aufgaben auf horizontaler Ebene im Unternehmen gestaltet werden kann. Eine aufgabenorientierte Zentralisierung führt somit zur Entwicklung zusätzlicher gleichartiger Arbeitsplätze auf gleicher horizontaler Ebene. Eine aufgabenorientierte Dezentralisierung hingegen sorgt dafür, dass gleichartige Stellen auf horizontaler Ebene unterschiedliche Teilaufgaben übernehmen. 3.2.4 Steuerungsprozesse als Kriterium für Unternehmensverbünde Auf welche Art und Weise Unternehmen gesteuert werden, hängt im Wesentlichen von den Prozessen der Willensbildung und Entscheidung sowie von der Ausgestaltung des Aufsichtsgremiums ab. In Abhängigkeit der Organisationsform kann zwischen dezentralen, wie z. B. bei Verbundorganisationen, und zentralen, wie z. B. bei Konzernorganisationen, Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen unterschieden werden.261 Die nachfolgende Abbildung zeigt diesen Zusammenhang im Überblick: Konzernorganisation

Konzernleitung

• Beteiligungsverhältnisse • Willensbildungs• Entscheidungsbefugnis

Verbundorganisation

Primäre Ebene (z.B. Sparkassen)

Sekundäre Ebene

Tochtergesellschaften

Zentrale Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse

Tertiäre Ebene

Dezentrale Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse

Abb. 28:Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse in Abhängigkeit der Organisationsform262 261

Für die Definition und terminologische Einordnung der Organisationsform „Verbund“ siehe die Ausführungen in Kapitel 2.1S. 7 ff. Für eine Definition der Organisationsform „Konzern“ und deren Varianten siehe z. B. die Ausführungen in Hungenberg (1995), S. 66 ff.; Käfer (2007), S. 6 ff.; Picot et al. (2012), S. 394 f. 262 Eigene Darstellung in Anlehnung an Schierenbeck (1995), S. 168.

86

Die Steuerung jeglicher Art von Organisationen obliegt der in der Organisationsform vorhandenen Hierarchie bzw. den implementierten hierarchischen Strukturen.263 Die hierarchischen Strukturen verantworten die Verteilung von Willensbildungs- und Entscheidungsbefugnissen und damit auch den dazugehörigen Prozess zur Willensbildung und Entscheidungsfindung sowie dessen Umsetzung, wobei diese Strukturen i. d. R. von den auftretenden Beteiligungsverhältnissen abhängen. Bei Konzernorganisationen können die hierarchischen Strukturen im Idealfall als Pyramide abgebildet werden, an deren Spitze die Konzernleitung steht, die sämtliche Willensbildungs- und Entscheidungsbefugnisse zentral auf sich bündelt.264 Im Gegensatz dazu widerspiegelt die umgedrehte Pyramide die Situation der Hierarchie in Verbundorganisationen. Die Willensbildungs- und Entscheidungsbefugnisse liegen bei den selbständigen dezentralen Einheiten auf der primären Ebene und damit diametral zur Situation in Konzernorganisationen.265 Die Institutionen auf der sekundären und tertiären Ebene unterstützen die Unternehmen auf der primären Ebene in der Ausführung ihrer Geschäfte und übernehmen jene Dienstleistungen, die von den untergeordneten Einheiten nicht erstellt werden. Gleichzeitig verfügen sie über keinerlei Weisungs- oder Leitungsrechte gegenüber den dezentralen Einheiten, was auch eine Widerspiegelung der Beteiligungsverhältnisse in Verbundorganisationen darstellt. Die Eigentumsverhältnisse in Verbundorganisationen verlaufen ebenfalls diametral von der primären über die sekundäre zur tertiären Ebene und nicht, wie bei Konzernorganisationen, von der Spitze der Pyramide zur Basis.266 Der entscheidende Unterschied zwischen Konzern- und Verbundorganisationen im Bezug auf Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse wird damit offenkundig: Er besteht darin, dass bei Verbundorganisationen, im Gegensatz zu Konzernorganisationen, eine zentrale übergeordnete Institution mit Leitungs- und Weisungsbefugnissen fehlt und stattdessen eine dezentrale Leitungs- und Weisungsbefugnis bei den dezentralen Einheiten auf der primären Ebene angesiedelt ist.267 Im Umkehrschluss bedeutet dies, dass weder die Institutionen auf der sekundären noch auf 263

264 265 266 267

Häufig fallen in diesem Zusammenhang auch die Begriffe der Delegation und der Partizipation. Beides sind Spezialfälle der Dezentralisierung im entscheidungsorientierten Themenkomplex. Vgl. Macharzina und Wolf (2012), S. 501; Picot et al. (2012), S. 313 ff. Für eine Klassifikation von Dezentralisierungsgraden im entscheidungsorientierten Themenkomplex siehe z. B. die Ausführungen in Hungenberg (1995), S. 50. Vgl. Schierenbeck (1995), S. 167 f.; Langschied (1993), S. 124 f.; Breuer und Breuer (2008), S. 101. Vgl. Schierenbeck (1995), S. 169; Dagott (2003), S. 73 f.; Breuer und Breuer (2008), S. 101. Vgl. Schierenbeck (1995), S. 169; Wesseling (1997), S. 120. Vgl. Langschied (1993), S. 155; Wesseling (1997), S. 120.

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der tertiären Ebene ein Durchgriffsrecht bzw. Leitungs- und Weisungsbefugnis auf die Unternehmen der primären Ebene ausüben können. Konsequenterweise fällt dadurch die Entscheidungsmacht der Leitungsebene auf der primären Ebene deutlich höher und umfangreicher aus als es auf gleicher Ebene in einer Konzernorganisationen der Fall sein kann. Aufgrund der aufgezeigten Beteiligungsverhältnisse und der dezentralen Leitungs- und Weisungsbefugnis wird in der gesamten Verbundorganisation eine Vielzahl von Gremien und Ausschüssen notwendig, um der kaskadenartigen Struktur der Hierarchie und der damit verbundenen Weisungs- und Leitungsbefugnis Rechnung zu tragen. Damit einhergehend differieren somit auch die Strukturen der Aufsicht und Überwachung der Geschäftsführung. Während in Konzernorganisationen lediglich ein zentrales Aufsichtsgremium zur Überwachung der Konzernleitung genügt, besteht bei Verbundorganisationen die Notwendigkeit, eine Vielzahl von Aufsichtsgremien bei jeder dezentralen selbständigen Einheit zu implementieren. Damit findet auch der Kontrollmechanismus, zumindest formal betrachtet, bei Verbundorganisationen deutlich strenger Anwendung. Zusammenfassend bleibt zu sagen, dass der entscheidungsorientierte Themenkomplex von Zentralisation und Dezentralisation ein vertikales Organisationsproblem darstellt. Konzernorganisationen und Verbundorganisation unterscheiden sich im Bezug auf Weisungs-, Willensbildungs- und Entscheidungsbefugnis diametral. Beide Organisationsformen müssen sich mit den daraus folgenden Konsequenzen auf den unterschiedlichen Ebenen wie z. B. Entscheidungsgeschwindigkeit, Entscheidungsfreiheit oder Kontrollmechanismen arrangieren. 3.2.5 Zusammenfassende Darstellung der Beurteilungskriterien von Unternehmensverbünden als Basis der Analyse In den vorangegangen Kapiteln wurden ausführlich die in dieser Arbeit entwickelten und verwendeten Beurteilungskriterien auf theoretischer Ebene vorgestellt und beschrieben. Die Beurteilungskriterien „Ziele“ bzw. „Zielsysteme“, „Eigentumsstrukturen“, „Leistungserstellung“ und „Steuerungsprozesse“ dienen im weiteren Verlauf der Arbeit dazu, die Verbundorganisation der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe und deren Ausprägungsformen bezogen auf diese Kriterien sowohl selbst zu analysieren als auch mit anderen deutschen Bankorganisationen zu vergleichen. Darüber hinaus bilden diese Kriterien auch die Basis für die Gegenüberstellung der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe mit Sparkassen-Finanzgruppen anderer europäischer Länder.

88

Zum Beurteilungskriterium „Ziele“ gehören dabei, wie in Kapitel 3.2.1, S. 72 ff. herausgearbeitet, nicht nur die Ziele an sich, sondern auch die intensive Auseinandersetzung mit der Zielfindung und den möglichen Inhalten sowie Kategorien von Zielen. Gerade bei der Organisationsform „Verbund“ kommen dem Zielsystem, inkl. der möglichen Beziehungen der Ziele untereinander, und dem Zielbildungsprozess eine entscheidende Rolle zu. Die verschieden Ziele stehen im Zielsystem untereinander nicht nur in Mittel-Zweck-Relation, sie weisen auch unterschiedliche Abhängigkeitsverhältnisse auf, die es zu beachten gilt. Dabei konnten mit der Ziel-Harmonie, der Ziel-Konkurrenz, der Ziel-Antinomie und der Ziel-Neutralität vier Abhängigkeitsverhältnisse identifiziert werden. Gerade diese Abhängigkeiten besetzen in einer Verbundorganisation wie der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe mit ihrer hohen Anzahl eigenständiger Unternehmen eine ganz besondere Position, da prinzipiell jedes Unternehmen sein eigenes Zielsystem aufbauen kann und dennoch die grundsätzliche Zielrichtung des Verbundes nicht gefährdet werden darf. Erschwerend kommt hinzu, dass bei Unternehmensverbünden der ohnehin schon umfangreiche Zielbildungsprozess eine weitere Komplexitätssteigerung durch die im Vergleich zu anderen Organisationsformen höhere Anzahl von in diesen Prozess einzubindenden Anspruchsgruppen erfährt. Eng mit dem Beurteilungskriterium „Eigentumsstrukturen“ verknüpft, ist die Frage nach der Rechtsformwahl. Abhängig von dieser Grundentscheidung lassen sich neben der Eigentumsstruktur fünf weitere Variablen identifizieren wie z. B. die der Leitung und Kontrolle, Haftung und Haftungsumfang, Kapitalbeschaffung und Finanzierung, oder Publizität und Prüfungspflichten. Je nach Wahl der Rechtsform existieren zu den einzelnen Variablen unterschiedliche Ausprägungsformen, die z. B. eine Kapitalbeschaffung für das Unternehmen erleichtern oder deren Auflagen zur Publizität geringer ausfallen lassen. Das Beurteilungskriterium der Leistungserstellung beschäftigt sich im Wesentlichen mit der Frage von Zentralisation und Dezentralisation im aufgabenorientierten Themenkomplex. Es geht also um die horizontale Aufgabenverteilung bzw. um das Problem der horizontalen Organisation im Unternehmen, wobei sechs verschiedene Dimensionen bestimmt werden können, wie eine Zentralisierung oder Dezentralisierung vorgenommen werden kann. Der Steuerungsprozess untersucht ebenfalls mit dem Kontinuum zwischen Zentralisation zu Dezentralisation den entscheidungsorientierten Themenkomplex und rückt die vertikale Aufgabenverteilung im Unternehmen in den Mittelpunkt. Auffallend hierbei ist die genau diametrale Verteilung der Aufgaben zwischen

89

Konzernstrukturen und Verbundstrukturen, wie sie sich beim Entscheidungs- und Willensbildungsprozess darstellen. Im folgenden Kapitel werden nun die bisher lediglich auf theoretischer Ebene besprochenen Beurteilungskriterien auf die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe angewendet sowie deren Ausprägungsformen jeweils präzisiert und qualitativ bewertet. In Kombination mit dem interorganisationalen Vergleich anderer deutscher Bankenorganisationen können so Handlungsfelder identifiziert werden. Diese können – neben den Erkenntnissen aus der Analyse von Sparkassenorganisationen anderer europäischer Länder in Kapitel 4, S. 115 ff. – als Basis für die Erarbeitung von möglichen Lösungsmodellen für die deutsche SparkassenFinanzgruppe in Kapitel 5, S. 203 ff. dienen.

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3.3 Anwendung der Beurteilungskriterien auf den Unternehmensverbund Sparkassen-Finanzgruppe im interorganisationalen Kontext Die entwickelten Beurteilungskriterien wurden bisher auf theoretischer Ebene vorgestellt. Dabei wurden neben einer definitorischen Einordnung vor allem die möglichen Ausprägungsformen sowie eventuell auftretende Abhängigkeiten eingehend besprochen und dargestellt, was die Basis für eine Anwendung auf eine bestimmte Organisationsform darstellt. Im Rahmen dieses Kapitels werden nun die bisher rein theoretisch abgeleiteten Beurteilungskriterien in die Praxis umgesetzt und auf die Organisationsform „Verbund“ am Beispiel der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe angewendet.268 Partiell werden zusätzlich die Beurteilungskriterien mit ihren Ausprägungsformen auch auf andere Bankorganisationen des deutschen Bankensektors übertragen. Das Kapitel endet mit einer Zusammenfassung, die die gewonnenen Erkenntnisse aus der Anwendung der Beurteilungskriterien systematisiert und mögliche Handlungsfelder aufzeigt. 3.3.1 Zielsysteme in der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe Das Zielsystem in der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe stellt sich aufgrund der Vielzahl von unterschiedlichen Unternehmen äußerst umfangreich und komplex dar.269 In diesem Zusammenhang sind grundsätzlich die Zielsysteme von Institutionen in der öffentlich-rechtlichen Rechtsform und die Zielsysteme von Unternehmen in anderen Rechtsformen zu differenzieren. Bei der weitaus größten Gruppe von Institutionen in der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe herrscht die öffentlich-rechtliche Rechtsform vor. Daher basieren grundsätzlich die Zielsysteme dieser Unternehmen auf den Inhalten von gesetzlichen Regelungen wie z. B. den Sparkassengesetzen oder den Sparkassenordnungen der jeweiligen Bundes-

268

Die Anwendung der Theorieansätze berücksichtigt die Inhalte der Beurteilungskriterien und deren Eignung die spezifischen Themenfelder zu untersuchen. 269 Dabei stellt sich grundsätzlich die Frage, ob überhaupt ein einzelnes Zielsystem für die deutsche SparkassenFinanzgruppe existiert, oder ob nicht vielmehr eine Vielzahl von Zielsystemen in Summe das Zielsystem der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe bildet. Für eine detaillierte Übersicht der Aufgaben und damit implizit der Zielsysteme der einzelnen Einheiten auf lokaler, regionaler und überregionaler Ebene siehe die Ausführungen in Kapitel 2.3.2.2, S. 50 f.

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länder.270 Die nachfolgende Abbildung fasst ganz allgemein das Zielsystem von Sparkassen zusammen: Auftragsziele • Öffentlicher Auftrag

Sicherungsziele • Rentabilität

• Gewährleistungsfunktion

• Liquidität

• Wettbewerbskorrekturfunktion

• Sicherheit

• Struktursicherungsfunktion • Hausbankfunktion • Vorsorgefunktion • Gemeinnützigkeit • Regionalität • Verbundzusammenarbeit

Die Sicherungsziele dienen als Mittel zum Zweck der Erfüllung der Auftragsziele und sind damit die grundlegende Voraussetzung.

Abb. 29:Das Zielsystem von Sparkassen271 Die Auftragsziele, die sich aus dem gesetzlichen Grundauftrag der Sparkassen ergeben, spiegeln die obersten Leitlinien der Sparkassen wider und reflektieren dabei die Spitze der sog. Zielpyramide.272 Die Präzisierung der Auftragsziele und damit die Operationalisierung als Sachziele obliegen dabei den einzelnen Sparkassen.273 Die Sicherungsziele hingegen stellen notwendige Grundziele dar, die die Existenz und das Bestehen der Sparkasse am Markt sichern und gleichzeitig gewährleisten, dass die Sparkassen ihren Auftragszielen in ausreichendem 270

Siehe z. B. Art. 2 AbS. 1 SpkG (BY), § 6 SpkG (BW) oder § 2 SpkG (HE) bzw. § 1 i.V.m § 4 und §5 SpkO (BY). 271 Eigene Darstellung in Anlehnung an Mülhaupt und Dolff (1981), S. 682 ff.; Güde (1989), S. 17 f.; Boele (1995), S. 37 ff.; Witt (2006), S. 16 f. Die Auftragsziele entsprechen dabei den Grundprinzipien des Sparkassenwesens in Deutschland. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.1.4, S. 38 ff. Das Sicherungsziel „Sicherheit“ kann auch als Konsequenz der beiden anderen Sicherungsziele „Rentabilität“ und „Liquidität“ angesehen werden. 272 Vgl. Güde (1989), S. 17; Witt (2006), S. 16. Für detaillierte Informationen zur Zielpyramide siehe die Ausführungen in Kapitel 3.2.1.4; S. 78 ff. 273 Vgl. Witt (2006), S. 16; Boele (1995), S. 39. Für die grundsätzliche Kategorisierung von Zielen nach Formalzielen und Sachzielen siehe die Ausführungen in Kapitel 3.2.1.2, S. 74 ff.

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Maß nachkommen können.274 Insofern besteht auch für Sparkassen, schon allein um den Grundauftrag und die damit verbundenen Auftragsziele zu erfüllen, die absolute Notwendigkeit, die Geschäftstätigkeit auf die Erzielung von Gewinnen auszurichten.275 Diese Gewinnerzielungsabsicht, wenn auch im Vergleich zu privatrechtlichen Kreditinstituten in abgemilderter Form, findet sich in den Sparkassengesetzen bzw. Sparkassenordnungen der einzelnen Bundesländer wieder.276 Gleichzeitig wird in den gesetzlichen Regelungen für die Sparkassen darauf hingewiesen, dass das Formalziel der Gewinnerzielung keinen Selbstzweck darstellt, sondern unter Maßgabe der Erfüllung des öffentlichen Auftrags betrachtet werden muss.277 Zwischen Erfüllung des öffentlichen Auftrags als Auftragsziel und der Rentabilität als Sicherungsziel können eindeutig Zielkonflikte identifiziert werden, wenn z. B. Geschäftsbeziehungen zu bestimmten Kunden bzw. Kundengruppen oder bestimmte Geschäftsstellen nicht rentabel geführt werden können, diese aber gleichzeitig durch die Wahrnehmung des öffentlichen Auftrags nicht von der Sparkassen aufgelöst bzw. abgewiesen oder geschlossen werden können.278 Auch bei den anderen Funktionen des öffentlichen Auftrags wie z. B. der Wettbewerbskorrekturfunktion oder der Struktursicherungsfunktion können Zielkonflikte mit dem Sicherungsziel Rentabilität bzw. Gewinnerzielung auftreten, denn gerade diese Ziele sollen ja sicherstellen, dass bestimmte Entscheidungen nicht allein aus Rentabilitäts- bzw. Gewinnerzielungsabsicht getroffen werden. Zusätzlich zu berücksichtigen gilt es, dass die Gewinnerzielungsabsicht als Sicherungsziel für die Sparkassen eine fundamentale Bedeutung einnimmt, da die Thesaurierung von Gewinnen die einzige Möglichkeit für Sparkassen darstellt, Eigenkapital zu generieren.279 Werden die übrigen Auftrags274

275 276

277 278

279

In Kapitel 3.2.1.2, S. 74 ff. erfolgte eine mögliche Kategorisierung von Zielen nach Formal- und Sachzielen. Im Zielsystem der Sparkassen kann den Sicherungszielen die Funktion der Formalziele zugewiesen werden, während die Operationalisierung der Auftragsziele die Sachziele darstellen. Vgl. Güde (1989), S. 18; Witt (2006), S. 17. Die Sparkassengesetze der Bundesländer postulieren bei der Geschäftstätigkeit, dass diese nach „kaufmännischen Grundsätzen“ zu führen sind und verweisen damit implizit bzw. teilweise durch die Nennung der Sicherungsziele selbst explizit auf die Wahrung der Sicherungsziele und folglich auch auf die Gewinnerzielungsabsicht bei Sparkassen. Vgl. beispielhaft § 6 AbS. 4 SpkG (BW), § 6 AbS. 6 SpkG (HE), § 2 AbS. 3 SpkG (NRW) oder § 4 AbS. 1 SpkO (BY). Siehe beispielhaft § 6 AbS. 4 SpkG (BW), § 6 AbS. 6 SpkG (HE), §2 AbS. 3 SpkG (NRW) oder § 4 AbS. 1 SpkO (BY). Diese Art des Zielkonfliktes wird als Ziel-Konkurrenz bzw. im Extremfall, wenn dadurch die Erfüllung des Ziels verhindert wird, als Ziel-Antinomie bezeichnet. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 3.2.1.4, S. 78 ff. Siehe hierzu auch die Ausführungen in Kapitel 2.3.1.4, S. 38 ff.

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ziele wie Gemeinnützigkeit, Regionalität oder Verbundorientierung mit dem Fokus der Zielabhängigkeiten mit den Sicherungszielen betrachtet, so sind hier ebenfalls ausgeprägte Zielbeziehungen zu erkennen. Am Beispiel der Gemeinnützigkeit wird dies besonders deutlich, da mit diesem Auftragsziel die Geschäftstätigkeit eindeutig auf die Gemeinwohlorientierung und nicht auf die Maximierung des Gewinns ausgelegt ist.280 Sowohl bei der Regionalität als auch bei der Verbundorientierung treten die Zielabhängigkeiten zwar schwächer auf, sind aber dennoch erkennbar. So dürfen Sparkassen aufgrund des Regionalprinzips keine Geschäftsstellen außerhalb des Gebietes des Anstaltsträgers eröffnen, auch wenn diese Geschäftsgebiete für die Sparkasse aus dem Gesichtspunkt der Gewinnorientierung rentabler wären. Gleiches gilt für die Zusammenarbeit mit Verbundunternehmen im Rahmen der Verbundorientierung. Die gesetzlichen Regelungen in den Sparkassengesetzen bzw. Sparkassenverordnungen der einzelnen Bundesländer erlauben es zwar den Sparkassen, mit anderen Unternehmen außerhalb der Sparkassen-Finanzgruppe zusammenzuarbeiten und z. B. deren Produkte zu vertreiben, jedoch sind die Sparkassen dazu angehalten mit den Verbundunternehmen zusammenzuarbeiten. Somit lässt sich bereits zum Themenkomplex „Ziele“ bzw. „Zielsysteme“ bei Sparkassen zusammenfassend festhalten, dass zwischen allen Auftragszielen und den Sicherungszielen erhebliche Zielabhängigkeiten bestehen, die im Wesentlichen zumindest in die Kategorie der Ziel-Konkurrenz, wenn nicht in die Kategorie der Ziel-Antinomie eingeordnet werden können. Das Zielsystem der Sparkassen steht damit immer im Spannungsfeld zwischen betriebswirtschaftlich begründeten Entscheidungen und der Wahrung ihrer Grundprinzipien, durch die sie ihre Existenz legitimieren.281 Damit treten die Unterschiede in den Zielsystemen und den damit verbundenen Abhängigkeitsstrukturen zwischen den Sparkassen und dem genossenschaftlichen wie auch dem privatrechtlichen Bankensektor deutlich hervor, denn die Verhaltensweisen und Anreizstrukturen aus denen heraus geschäftspolitische Entscheidungen getroffen werden, differie280 281

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Siehe hierzu ebenfalls die Ausführungen in Kapitel 2.3.1.4, S. 38 ff. An dieser Stelle könnte nun eine Diskussion geführt werden, ob der öffentliche Auftrag in der heutigen Zeit noch aktuell ist, da sich die Rahmenbedingungen mittlerweile verändert haben. Da dies bereits in der Literatur umfangreich erörtert wurde, wird an dieser Stelle auf eine erneute Auseinandersetzung mit diesem Thema verzichtet. Siehe dazu z. B. die Ausführungen in Schindler und Neuberger (2000), S. 16 ff.; Güde (1989), S. 22 ff.; Klein (2003b), S. 98 ff.; Witt (2006), S. 75 ff. Vielmehr wird der Fokus im Rahmen dieser Arbeit auf die Frage gelegt, ob die organisationsstrukturelle Anordnung und die operative Umsetzung nicht verbessert werden können. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 5, S. 203 ff.

ren substantiell. Die Abhängigkeiten zwischen den Zielen fallen bei den beiden übrigen Bankengruppen deutlich geringer aus. Während der genossenschaftliche Bankensektor lediglich die Abhängigkeiten zu ihrem originären Förderauftrag berücksichtigen muss, unterliegen im privatrechtlichen Bankensektor die Ziele letztendlich der Zielgröße der Gewinnmaximierung. Damit gestaltet sich die Umsetzung der Zielsysteme in den genossenschaftlichen und v. a. den privatrechtlichen Kreditinstituten deutlichen einfacher als bei den öffentlich-rechtlichen Kreditinstituten. Aufgrund der höheren Komplexität des Zielsystems gestaltet sich der Zielbildungsprozess bei der Sparkassen-Finanzgruppe deutlich umfangreicher. Eine besondere Bedeutung kommt dabei dem Verwaltungsrat, also letztendlich den Vertretern der Eigentümer der Sparkasse, zu, denn ihnen obliegt die Aufgabe, die Ziele bzw. das Zielsystem für die jeweilige Sparkasse festzulegen, was in den übrigen Kreditinstituten i. d. R. in das Aufgabengebiet der Geschäftsleitung fällt.282 Aufgrund der Zusammensetzung des Verwaltungsrates erhalten damit kommunalpolitische Fragestellungen direkten Einfluss auf die Geschäftspolitik der Sparkasse.283 Gerade im Hinblick auf die Principal-Agent-Beziehung zwischen Verwaltungsrat als Principal und dem Vorstand als Agent kommt dieser Aufgabenverteilung eine besondere Bedeutung zu.284 Die direkten Principals einer Sparkasse sind die Bürger, während die Mitglieder des Verwaltungsrates einerseits die Position des Agenten einnehmen, gleichzeitig aber für den Vorstand den Principal darstellen. Der Vorstand selbst besetzt ebenfalls eine Doppelposition als Agent gegenüber den Verwaltungsräten und als Principal gegenüber den Sparkassenmitarbeitern. Aufgrund dieser Konstellation und der damit verbundenen mehrstufigen Principal-Agent-Beziehung leiten sich mehrstufige Agency-Kosten ab, da sowohl hidden information als auch hidden action und hidden intention mehrmals und an verschiedenen Stellen der Principal-

282

Vgl. Witt (2006), S. 15 f. Die Zuweisung der Aufgabe der Zielfestlegung für die Sparkassen ist in den jeweiligen Sparkassengesetzen der Bundesländer geregelt. Siehe z. B. § 12 AbS. 1 SpkG (BW), Art. 5 AbS. 3 SpkG (BY) oder § 15 AbS. 1 SpkG (NRW). 283 Vgl. Dagott (2003), S. 51 f.; Witt (2006), S. 43. Die Zusammensetzung des Verwaltungsrates wird durch die Sparkassengesetze der einzelnen Bundesländer festgelegt. Siehe z. B. Art. 6 bis 8 SpkG (BY), §§ 13 bis 15 SpkG (BW), §§ 10 bis 12 SpkG (NRW) oder §§ 11 bis 13 SpkG (NS). 284 Vgl. Keßler und Riekeberg (1999), S. 283.

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Agent-Beziehung auftreten können.285 Erschwerend hinzu kommt die Tatsache, dass für den Bürger als originärem Principal der Sparkasse kein direkter Zugriff auf den Vorstand als operativer Agent besteht. Damit werden die möglichen Gegenmittel zur Eindämmung der Agency-Kosten durch die Installation von Kontroll- und Sanktionsmechanismen oder die Erweiterung der Informationssysteme verwässert. Auch die Zwischenschaltung des Verwaltungsrates, der eine Linderung dieser Situation erreichen könnte, ändert an dieser Situation letztlich nichts, da dieser ebenfalls gegenüber dem Bürger nur als Agent agiert und damit selbst als aktiver Nutzenmaximierer mit opportunistischem Verhalten auftritt. Werden die Erkenntnisse der Property-Rights-Theorie auf die konkrete Situation der Sparkassen übertragen, so stellt sich die Konstellation ebenfalls verschachtelt und differenziert dar. Das Recht auf Nutzung und auf Veränderung obliegt den Organen Vorstand und Verwaltungsrat, während diese Organe jedoch nicht das Recht auf Aneignung der Erträge und auf Veräußerung ausüben dürfen. Beide Gremien wie auch die einzelnen Bürger partizipieren weder am operativen Gewinn einer Sparkasse noch an möglichen Gewinnen durch den Verkauf einer Sparkasse.286 Da die bei der Verfügung über diese Rechte entstehenden Transaktionskosten mit der Zahl der Akteure, auf die die entsprechenden Rechte verteilt sind, steigen, kann abgeleitet werden, dass bei Sparkassen aufgrund der Vielzahl der beteiligten Akteure deutlich höhere Transaktionskosten entstehen.287 Zusätzlich gesteht die Situation der Verfügungsrechteverteilung bei Sparkassen dem Vorstand erheblichen Spielraum in seiner Tätigkeit zu, die er zu seinem Vorteil z. B. bei der Zielbildung oder dem Zielbildungsprozess ausnutzen kann. Denn der Verwaltungsrat erkennt aufgrund der mangelnden Partizipation am Unternehmensgewinn kein Eigeninteresse in der Kontrollaufgabe und der Bürger ist gar nicht in der Lage eine Kontrolltätigkeit auszuführen. Ganz allgemein gilt es darüber hinaus zu bemerken, dass die skizzierten Themenfelder bei jeder der über 400 Sparkassen und darüber hinaus auch bei allen anderen Unternehmen der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe auftreten, die 285

Die Principal-Agent-Theorie beschreibt drei Grundprobleme die als „hidden information“, „hidden action“ und „hidden intention“ bezeichnet werden. Für detaillierte Informationen zur Principal-Agent-Theorie siehe die Ausführungen in Kapitel 3.1.2, S. 66 ff. 286 Für detaillierte Informationen zur Property-Rights-Theorie sowie den Arten von Verfügungsrechten siehe die Ausführungen in Kapitel 3.1.1, S. 65 ff. 287 Aus Sicht der Property-Rights-Theorie stellt die Einzelunternehmung, mit der Bündelung aller Rechte auf einen Akteur die effizienteste Organisationsform dar.

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in Summe aus über 600 Unternehmen besteht. Diese Unternehmen befinden sich auf vier unterschiedlichen Ebenen mit unterschiedlichsten Gremienstrukturen, die es während des Zielbildungsprozesses einzubinden gilt.288 Jedoch fällt gerade die Thematik der Zielabhängigkeiten und des Zielbildungsprozesses bei den öffentlich-rechtlichen Unternehmen der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe deutlich stärker ins Gewicht als bei Unternehmen anderer Rechtsformen innerhalb der Sparkassen-Finanzgruppe. Die Entwicklung von Zielen und das Zielsystem sowie der Zielbildungsprozess, die für alle Unternehmen eines Bank-Konzerns Gültigkeit besitzen, gehören zum Aufgabengebiet des Vorstandes bzw. der Geschäftsleitung und sind an der Konzernspitze angesiedelt. Zielabhängigkeiten bestehen sicherlich zwischen den Zielen untereinander, jedoch überwiegt das Ziel der Gewinnmaximierung als Verpflichtung gegenüber den Eigentümern bzw. Aktionären. Die Ziele und das Zielsystem des genossenschaftlichen FinanzVerbundes fokussieren sich vornehmlich auf die Erfüllung des Förderauftrags. Daher bestehen geringere Abhängigkeiten der verschiedenen Ziele untereinander als in der Sparkassen-Finanzgruppe. Zusätzlich sorgt die deutlich einfachere Organisationsstruktur mit einer deutlich geringeren Anzahl von Dienstleistungsunternehmen für höhere Entscheidungsgeschwindigkeit und für die striktere Umsetzung des Zielsystems in der Gesamtgruppe als dies bei der Sparkassen-Finanzgruppe der Fall ist. 3.3.2 Eigentumsstrukturen in der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe Die Eigentumsstrukturen innerhalb der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe stellen sich differenziert und heterogen dar. Auf den unterschiedlichen Ebenen der Verbundorganisation können sowohl öffentlich-rechtliche als auch privatrechtliche Rechtsformen identifiziert werden, die teilweise untereinander zusätzlich über Beteiligungsverhältnisse miteinander verbunden sind. Der überwiegende Teil der Sparkassen auf der primären Verbundorganisationsebene – mit Ausnahme der wenigen Freien Sparkassen – firmiert als Anstalt des öffentlichen Rechts mit

288

Grundsätzlich wird von der primären, sekundären und tertiären Ebene in der deutschen SparkassenFinanzgruppe gesprochen, wobei es zusätzlich die „Ebene“ der Dienstleister innerhalb der SparkassenFinanzgruppe zu berücksichtigen gilt. Zu den verschiedenen Ebenen der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe siehe die Ausführungen in Kapitel 2.3.1.1, S. 24 ff. und Kapitel 2.3.2, S. 47 ff.

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Städten, Landkreisen oder Zweckverbänden als deren Träger.289 Zu den Eigentümern der Landesbanken auf der sekundären Ebene gehören, je nach Bundesland in unterschiedlichen Beteiligungsverhältnissen, die Sparkassen und das Bundesland selbst. Eine Einheitlichkeit bei der Rechtsform der Landesbanken kann nicht konstatiert werden, denn sowohl die öffentlich-rechtliche wie auch die privatrechtliche Rechtsform sind auf Ebene der Landesbanken anzutreffen.290 Die 12 regionalen Sparkassen- und Giroverbände gehören ebenfalls den Sparkassen und treten als Körperschaft des öffentlichen Rechts auf, deren Eigentumsstrukturen in den jeweiligen Sparkassengesetzen der Bundesländer geregelt sind.291 Die Eigentumsstrukturen der tertiären Stufe der Verbundorganisation SparkassenFinanzgruppe sind weniger heterogen, da diese Stufe lediglich aus zwei Institutionen besteht. Der Deutsche Sparkassen- und Giroverband firmiert als eingetragener Verein mit den Sparkassen und den Regionalverbänden als Eigentümern.292 Die DekaBank firmiert als Anstalt des öffentlichen Rechts und ist über die Regionalverbände und dem Deutschen Sparkassen-Giroverband im Alleineigentum der Sparkassen.293 Neben diesen Unternehmen auf den unterschiedlichen Stufen der Verbundorganisation Sparkassen-Finanzgruppe, existieren noch eine Vielzahl von Unternehmen, die als Dienstleister in der Sparkassen-Finanzgruppe tätig sind. Hierzu gehören 10 Landesbausparkassen (LBS), 11 öffentliche Erstversicherergruppen und darüber hinaus Kapitalanlagegesellschaften, Kapitalbeteiligungsgesellschaften und Stiftungen.294 Die Erstversicherergruppen agieren entweder in der Rechtsform einer öffentlich-rechtlichen Anstalt oder einer privatrechtlichen Aktiengesellschaft. Die Eigentumsstrukturen unterscheiden sich von Gesellschaft zu Gesellschaft und reichen von einer Kombination aus Regionalverbänden und Landesbanken über Sparkassen und Regionalverbänden bis hin zur Alleineigen289

290 291 292

293 294

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Die Kommunen sind lediglich Träger der Sparkassen, womit letztendlich die Bürger der jeweiligen Kommunen die tatsächlichen Eigentümer der Sparkasse sind. Gleichzeitig werden die Eigentums- und Verfügungsrechte von den Trägern für die Bürger wahrgenommen. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.1.3, S. 31 ff. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.1.3, S. 31 ff. sowie in Kapitel 2.3.3.2, S. 55 ff. und in Kapitel 2.3.3.3, S. 58 ff. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.1.3, S. 31 ff. Auf die besonderen Gegebenheiten bei der Rechtsform des Deutschen Sparkassen- und Giroverbandes wurde bereits hingewiesen. Siehe hierzu die Ausführung in Kapitel 2.3.1.3, S. 31 ff., insbesondere Fußnotenziffer 96, S. 38. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.1.3, S. 31 ff. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.2.1, S. 48 ff. und in Kapitel 2.3.2.2, S. 50 f.

tümerschaft von Regionalverbänden.295 Bei der Rechtsform der Bausparkassen zeichnet sich ein ähnliches Bild ab wie bei den Erstversicherergruppen. Die Landesbausparkassen treten als öffentlich-rechtliche Anstalt oder als privatrechtliche Aktiengesellschaft am Markt auf. Die Eigentumsstrukturen sind auf die Varianten der Landesbanken oder der Regionalverbände als Alleineigentümer bzw. eine Kombination aus Landesbanken und Regionalverbänden begrenzt.296 Letztendlich gehören sowohl die Erstversicherergruppen wie auch die Landesbausparkassen zumindest zum Teil den Sparkassen selbst, da diese entweder direkt oder über die Beteiligungen der jeweiligen Regionalverbände oder Landesbanken die Eigentümer der Versicherungsgesellschaften und der Bausparkassen darstellen. Werden die Eigentumsstrukturen unter dem Fokus der Principal-Agent-Theorie oder der Property-Rights-Theorie betrachtet, so ergeben sich die gleichen Probleme bei den angesprochenen Aspekten wie beim Beurteilungskriterium „Zielsystem“.297 Die mehrstufigen Principal-Agent-Beziehungen werden zusätzlich durch die vielfach verschachtelten Eigentumsstrukturen auf den unterschiedlichen Ebenen der Sparkassen-Finanzgruppe verstärkt, wodurch einerseits die Agency-Kosten erhöht und andererseits die möglichen Gegenmaßnahmen zur Eindämmung der Agency-Kosten weiter in ihrer Wirkung geschwächt werden. Die starke Verteilung der Verfügungsrechte auf eine Vielzahl von Akteuren innerhalb der Sparkassen-Finanzgruppe erhöht ebenfalls die Transaktionskosten, die bei der Ausübung der Verfügungsrechte anfallen, und senkt die Transaktionsgeschwindigkeit. Dies verhindert gerade in Situationen mit eng begrenztem Zeitfenster eine schnelle Reaktion. Diesem Konglomerat aus unterschiedlichen Rechtsformen und Beteiligungsverhältnissen auf Seiten der Verbundorganisation der Sparkassen-Finanzgruppe stehen jeweils eigenständige Konzern-Unternehmen in der Rechtsform der Kapitalgesellschaft auf Seiten der privatrechtlichen Kreditinstitute gegenüber. Der genossenschaftliche Bankensektor weist zwar ebenfalls heterogenere Strukturen als ein privatrechtlich firmierender Bank-Konzern auf, jedoch ist diese Heterogenität aufgrund der Zweistufigkeit der Verbundorganisation und der deutlich höheren Konzentration bei den Verbundunternehmen im Bereich der Verbände 295

Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.1.3, S. 31 ff., insbesondere Fußnotenziffer 86, S. 35. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.1.3, S. 31 ff., insbesondere Fußnotenziffer 92, S. 37. 297 Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 3.3.1, S. 91 ff. 296

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und Dienstleistungsunternehmen wesentlich geringer als bei der Verbundorganisation der Sparkassen-Finanzgruppe.298 Zusammenfassend bleibt festzustellen, dass die deutsche SparkassenFinanzgruppe auch bei dem Beurteilungskriterium der Eigentumsstrukturen im Vergleich zu allen übrigen Bankenorganisationen auf dem deutschen Bankenmarkt mit Abstand die größte Heterogenität aufweist. Nicht nur herrschen auf den unterschiedlichen Ebenen der Verbundorganisation unterschiedliche Eigentumsstrukturen vor, auch auf der gleichen horizontalen Ebene können differierende Eigentumsstrukturen festgestellt werden. Komplexitätssteigernd wirken dabei noch zusätzlich die umfangreichen Beteiligungsverhältnisse innerhalb der Sparkassen-Finanzgruppe sowohl auf horizontaler Ebene wie auch in vertikaler Richtung mit weitreichenden Konsequenzen sowohl für den Zielbildungs- als auch für den Entscheidungs- und Willensbildungsprozess. Dies gilt sowohl hinsichtlich der einzubindenden Parteien als auch bezogen auf Geschwindigkeit und Kosten für den Prozess an sich. Das Subsidiaritätsprinzip als Verbundprinzip der Sparkassen-Finanzgruppe spiegelt sich in den Eigentumsstrukturen der Verbundunternehmen wider. Dass die vorherrschende öffentlich-rechtliche Rechtsform zusätzlich die Bildung von Eigenkapital im Vergleich zu anderen Rechtsformen, wie z. B. der Kapitalgesellschaft, deutlich einschränkt, wurde bereits angeführt und wirkt ebenfalls auf die geschäftspolitischen Entscheidungsmöglichkeiten. 3.3.3 Leistungserstellung in der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe Die Leistungserstellung in der deutschen Sparkasse-Finanzgruppe leitet sich automatisch aus der Organisationsstruktur der deutschen SparkassenFinanzgruppe und den mit der Verbundorganisation einhergehenden Grundprinzipien ab. Hauptverantwortlich für die Art der Leistungserstellung zeichnen sich das Grundprinzip Subsidiarität zusammen mit dem Grundprinzip Verbundorientierung.299 Das Beurteilungskriterium der Leistungserstellung beschäftigt sich mit der Frage, an welcher Stelle in der Verbundorganisation gleiche oder unterschiedliche Leistungen von Verbundunternehmen teilweise oder komplett wahrgenommen bzw. ausgeübt werden. Dabei stellen beim Beurteilungskriterium „Leistungs298 299

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Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.2.3, S. 17 ff. Für detaillierte Informationen zum Subsidiaritätsprinzip als Merkmal der Verbundorganisation siehe die Ausführungen in Kapitel 2.1.3, S. 11 f. und zur Verbundorientierung als Merkmal der deutschen SparkassenFinanzgruppe siehe die Ausführungen in Kapitel 2.3.1.4, S. 38 ff.

erstellung“ Zentralisation und Dezentralisation die Pole dar.300 Bei Übertragung der theoretischen Erkenntnisse auf die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe kann die Leistungserstellung als dezentral eingeordnet werden.301 Aufgrund des Subsidiaritätsprinzips übernehmen die Sparkassen auf der primären Ebene zunächst alle entsprechenden Aufgaben selbst und greifen nur dann auf die Unternehmen der sekundären oder tertiären Ebene bzw. auf Dienstleistungsunternehmen zurück, wenn eine Eigenerstellung betriebswirtschaftlich nicht abbildbar oder nicht vorteilhaft ist. Die Sparkassen nutzen zusätzlich verbundeigene Unternehmen, die ebenfalls dezentral aufgestellt sind. Unabhängig davon, ob Landesbanken, Regionalverbände, Landesbausparkassen oder Erstversicherergruppen – ausnahmslos alle genannten Unternehmen unterstützen die Sparkassen innerhalb ihres Aufgabengebietes mit den gleichen Leistungen, wodurch eine Vielzahl von Doppelarbeiten und Doppelstrukturen entsteht.302 Die Sparkassenorganisation besitzt ein Redundanzproblem bei der Leistungserstellung. Ausnahmen hiervon bilden lediglich die Zentralinstitute DekaBank und Finanz Informatik, die aufgrund der Zentralisierungsbemühungen in den letzten Jahren entstanden sind. Grundsätzlich könnte hierzu auch der Deutsche Sparkassen- und Giroverband als Dachverband gezählt werden, wobei einschränkend festzuhalten ist, dass die Tätigkeiten des Dachverbandes und die der Regionalverbände nicht als Substitut gesehen werden dürfen, wodurch der Effekt eines Zentralinstituts verlorengeht. Im Zentrum der Transaktionskosten-Theorie steht die Frage, in welcher Situation eine Transaktion aufgrund niedriger Transaktionskosten über den Markt, also im Fremdbezug, abgewickelt werden sollte und wann eine Eigenfertigung vorteilhafter erscheint. Neben den verschiedenen Arten der Transaktionskosten verändern sowohl das Verhalten der beteiligten Akteure als auch die Umwelt die Höhe der Transaktionskosten.303 Werden die Themenfelder der Transaktionskosten-Theorie 300

Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 3.2.3, S. 84 ff. Bei der Bewertung des Beurteilungskriteriums Leistungserstellung wird nicht auf die mikroökonomische Ebene der Sparkassen abgestellt, sondern auf die makroökonomische Ebene der deutschen SparkassenFinanzgruppe. 302 Für detaillierte Informationen zu Aufgaben und Funktionen der einzelnen Unternehmen siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.2.2, S. 50 f. 303 Für detaillierte Informationen zur Transaktionskosten-Theorie sowie den Arten von Transaktionskosten siehe die Ausführungen in Kapitel 3.1.3, S. 68 ff. Das Verhalten der Akteure ist sowohl durch begrenzte Rationalität aufgrund beschränkter Möglichkeit der Informationsverarbeitung als auch durch nutzenmaximierendes und bei Bedarf opportunistisches Verhalten geprägt. Zusätzlich beeinflussen Umweltfaktoren wie die Höhe der Investitionskosten zur Leistungserstellung, die mit der Transaktion verbundene Unsicherheit und die Häufigkeit der Transaktion die Transaktionskosten. 301

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auf die Sparkassen-Finanzgruppe übertragen, so kann grundsätzlich eine Diversifizierung der Aufgaben innerhalb der Sparkassen-Finanzgruppe erkannt werden, die unter der Berücksichtigung der Transaktionskosten-Theorie sinnvoll erscheint. Der Transaktionskosten-Theorie entgegen spricht allerdings die Vielzahl unterschiedlicher Unternehmen, die bereits eine Spezialisierung aufweisen wie z. B. der Bereich Bausparen, Versicherungen, Aus- und Weiterbildung, die grundsätzlich sowohl hinsichtlich Spezifität, Unsicherheit und Häufigkeit die gleichen Leistungen erstellen. Damit werden grundsätzlich die Vorteile der Diversifizierung wieder verwässert und die Transaktionskosten für die entsprechende Leistungserstellung in Summe für die SparkassenFinanzgruppe erhöht. Privatrechtliche Bank-Konzerne hingegen stellen mit ihrer zentralisierten Leistungserstellung den Gegenpol bei diesem Beurteilungskriterium dar. Die Leistungserstellung gerade im Dienstleistungsbereich, wie z. B. Versicherungs-, Bauspar- oder IT-Dienstleistungen, erfolgt entweder durch ein eigenes Zentralinstitut oder durch Einkauf der nachgefragten Leistung am Markt außerhalb des Konzerns. Äquivalente zu den Regionalverbände oder Landesbanken existieren in den Strukturen der privatrechtlichen Kreditinstitute nicht.304 Zwischen dem Grad der Dezentralität der Sparkassen-Finanzgruppe und dem Grad der Zentralität der privatrechtlichen Bank-Konzerne lässt sich der genossenschaftliche FinanzVerbund einordnen. Im Bereich der primären Stufe der Verbundorganisation auf der Ebene der einzelnen Genossenschaftsbanken gleicht die Dezentralität der Sparkassen-Finanzgruppe. Eine deutlich höhere Zentralisierung weist der genossenschaftliche FinanzVerbund bei den Dienstleistungsunternehmen und auf der sekundären Ebene der Verbundorganisation auf, wobei eine tertiäre Ebene aufgrund der stärkeren Zentralisation nicht notwendig ist. In der genossenschaftlichen Verbundstruktur reichen jeweils ein Unternehmen für die Bereiche Versicherung, Bausparen, Wertpapier oder Leasing und zwei Zentralinstitute, um alle Genossenschaftsbanken mit Dienstleistungen zu versorgen.305 Für das Beurteilungskriterium „Leistungserstellung“ kann zusammengefasst werden, dass die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe den höchsten Grad an 304 305

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Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.2.3, S. 17 ff. Auch im Bereich der regionalen und überregionalen Verbände kann eine im Vergleich zur SparkassenFinanzgruppe deutlich zentralisiertere Organisationsstruktur festgestellt werden. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.2.3, S. 17 ff.

Dezentralität aufweist, gefolgt vom genossenschaftlichen FinanzVerbund, der bereits auf der sekundären Ebene und bei den Dienstleistungsunternehmen im Verbund deutlich zentralisiertere Verbundstrukturen zeigt. Aufgrund dieser zentralisierteren Strukturen des genossenschaftlichen FinanzVerbundes fällt die Problematik der redundanten Leistungserstellung deutlich geringer aus als bei der Sparkassenorganisation. Der höchste Grad der Zentralisierung kann bei den privatrechtlichen Kreditinstituten identifiziert werden, was aufgrund der Organisationsstruktur als Bank-Konzerne nicht verwundert. Die Dreistufigkeit der Organisationsstruktur der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe zusammen mit den Grundprinzipien der Subsidiarität sowie der Verbundorientierung und den damit einhergehenden Abgrenzungsschwierigkeiten ist dabei zumindest mitverantwortlich für deren dezentrale Organisationsstruktur und für das damit einhergehende Redundanzproblem bei der Leistungserstellung. 3.3.4 Steuerungsprozesse in der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe Der Steuerungsprozess wird im Wesentlichen vom Willensbildungs- und Entscheidungsprozess sowie dem Aufsichtsgremium selbst charakterisiert. In der Sparkassen-Finanzgruppe geht dieser Willensbildungs- und Entscheidungsprozess für die gesamte Finanzgruppe von der primären Ebene, also den einzelnen Sparkassen selbst, aus. Dies ist bedingt durch die der Verbundorganisationsstruktur immanenten, dezentralen Ansiedlung und die verschachtelten Beteiligungsverhältnisse. Die Unternehmen der sekundären und tertiären Stufe besitzen keine Weisungs- und Leitungsrechte und auch kein Durchgriffsrecht auf die einzelnen Institute der primären Stufe.306 Richtungsweisende Entscheidungen für die gesamte Sparkassen-Finanzgruppe können und werden zwar vom überregionalen Deutschen Sparkassen- und Giroverband sowie den regionalen Sparkassenverbänden erarbeitet und vorgeschlagen, die letztendliche Entscheidungsgewalt liegt allerdings bei den einzelnen Instituten auf der primären Ebene. Über eine Vielzahl von Gremien werden diese Entscheidungen zunächst auf regionaler und dann auf überregionaler Ebene getroffen, wodurch ein wesentlicher Einflussfaktor auf die Entscheidungsgeschwindigkeit innerhalb der Sparkassen-Finanzgruppe deutlich wird. Neben der dezentralen Verankerung des Willensbildungs- und Entscheidungsprozesses kommt dem Aufsichtsgremium der Sparkassen eine besondere Rolle zu. Aufgrund der Eigentumsstrukturen fallen die politische Einflussnahme 306

Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 3.2.4, S. 86 ff.

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und die politischen Einflussmöglichkeiten bei den Unternehmen der SparkassenFinanzgruppe besonders hoch aus.307 Die Besetzung des Verwaltungsrates, des Aufsichtsgremiums der Sparkasse, wird in den Sparkassengesetzen der einzelnen Bundesländer geregelt und schreibt die genaue Verteilung vor, wieviele Mitglieder vom Träger der Sparkasse berufen werden dürfen. Den Vorsitz des Verwaltungsrates übernehmen der Bürgermeister bei Stadtsparkassen und der Landrat bei Kreissparkassen.308 Besondere Bedeutung kommt dieser Konstellation v. a. deswegen zu, weil der Verwaltungsrat über die Ziele und das Zielsystem der Sparkasse bestimmt und damit eine lokalpolitische Beeinflussung der Ausrichtung der Sparkasse möglich wird.309 Diese Situation trifft aber nicht nur auf die Sparkassen zu, sondern auch auf andere Unternehmen der SparkassenFinanzgruppe wie z. B. die Landesbanken. Die Besetzung des Verwaltungsrates der Landesbanken ist in den entsprechenden Landesbankgesetzen verankert und schreibt ebenfalls die Anzahl der Verwaltungsratsmitglieder vor, die vom Träger gestellt werden.310 Auch bei den Landesbanken gehört es zu den Aufgaben des Verwaltungsrates, über die Ziele und das Zielsystem der Landesbank zu bestimmen und diese festzulegen, womit ebenfalls eine erkennbare politische Einflussnahme festgestellt werden kann.311 Darüber hinaus findet die fachliche Qualifikation der Verwaltungsräte, unabhängig ob Sparkasse oder Landesbank, Einzug in die entsprechenden Gesetze, wobei die festgelegten Richtlinien sehr vage bleiben und sich auf die für diese Kontroll-Aufgabe notwendige Sachkunde beschränken.312 Da auch die in den einzelnen Gesetzen verankerte Haftungsregelung für das Aufsichtsgremium eine Haftung der einfachen Mitglieder nur bei grober Fahrlässigkeit vorsieht, wird fachliche Qualifikation als Auswahlkriterium 307 308

309

310 311 312

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Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 3.3.2, S. 97 ff. Für die Regelungen in den einzelnen Sparkassengesetzen siehe z. B. Art. 6 bis 10 SpkG (BY), §§ 13 bis 17 SpkG (BW), §§ 5 bis 5d SpkG (HE) oder §§ 10 bis 13 (SpkG (NRW). Bei Zweckverbandssparkassen übernimmt den Vorsitz des Verwaltungsrates der Sparkasse der Vorsitzende des ZweckverbandeS. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 3.3.1, S. 91 ff., insbesondere Fußnotenziffer 282, S. 95. Interessanterweise wird in keinem Sparkassengesetz Bezug genommen auf Richtlinien für gute Unternehmensführung (Corporate Governance). Der genossenschaftliche Bankensektor ist bei diesem Themenkomplex schon deutlich weiter. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 3.2.1.4, S. 78 ff., insbesondere Fußnotenziffer 244, S. 80. Für die gesetzlichen Regelungen siehe z. B. Art. 8 LBG (BY) oder §§ 8 bis 10 LBG (BW). Für die gesetzlichen Regelungen siehe z. B. Art. 8 AbS. 1 LBG (BY) oder § 11 AbS. 2 LBG (BW). Teilweise wird auch gefordert, dass zumindest ein Mitglied des Verwaltungsrates über Sachkenntnisse im Bereich Rechnungslegung oder Abschlussprüfen verfügen musS. Für die Regelungen in den einzelnen Gesetzen siehe z. B. § 9 AbS. 2 LBG (BW), Art. 8 AbS. 7 LBG (BY), § 13 AbS. 3 SpkG (BW), § 5a SpkG (HE).

für die Mitglieder des Verwaltungsrates nicht unterstützt.313 Durch die Beteiligungsverhältnisse innerhalb der Sparkassen-Finanzgruppe trifft diese Situation aber nicht nur auf die Sparkassen oder Landesbanken zu. Die Situation bei den Dienstleistungsunternehmen wie z. B. den Landesbausparkassen oder den Erstversicherergruppen gestaltet sich aufgrund der heutigen Eigentumsstrukturen ähnlich. Auch bei diesen Institutionen kann ein offensichtlicher politischer Einfluss identifiziert werden und die Gegebenheiten bei den Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen erfahren eine vergleichbare Komplexität. Es kann somit festgehalten werden, dass der Aufsichtsrat bzw. der Verwaltungsrat in fast allen Institutionen der Sparkassen-Finanzgruppe unter erheblichem politischen Einfluss steht, wobei die fachliche Qualifikation der Mitglieder in diesem höchsten Steuerungsorgan der entsprechenden Institutionen in den Hintergrund rückt.314 Insbesondere unter Berücksichtigung der gesetzlich verankerten Einflussnahme des Aufsichts- bzw. Verwaltungsrates auf die Ziele und das Zielsystem, kommt dem Kontrollgremium eine herausragende Stellung zu, gerade weil das Zielsystem v. a. unter der Maßgabe der Umsetzung des öffentlichen Auftrages steht. Aufgrund der dezentralen Ansiedlung des Willensbildungs- und Entscheidungsprozesses wird offensichtlich, dass die einzelnen Institute innerhalb der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe immer den lokalen Fokus der Geschäftspolitik einer überregionalen Maßgabe vorziehen werden. Sowohl für die einzelnen Unternehmen auf der mikroökonomischen als auch für die gesamte Sparkassen-Finanzgruppe auf der makroökonomischen Ebene stellt dies eine besondere Herausforderung dar. Eine überregionale Steuerung z. B. über ein Spitzeninstitut erscheint damit aufgrund der derzeitigen Regelungen nicht möglich.315 Unter dem Blickwinkel der Principal-Agent-Theorie oder der Property-RightsTheorie können bei den Steuerungsprozessen sehr ähnliche Themenfelder identifiziert werden, die schon bei den Beurteilungskriterien des Zielsystems und

313

Für die gesetzlichen Regelungen siehe z. B. § 5d AbS. 3 SpkG (HE) oder § 15 AbS. 8 SpkG (NRW). Dies wurde aber zumindest teilweise bereits erkannt und führte in Bayern zur Diskussion, das Landesbankgesetz dahingehend zu ändern, dass sowohl der politische Einfluss im Verwaltungsrat gesenkt als auch die qualitativen Anforderungen an die Aufsichtsräte erhöht werden. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.3.3, S. 58 ff., insbesondere Fußnotenziffer 174, S. 59. 315 Weder in der Vergangenheit noch in der Gegenwart gibt es verpflichtend für alle Unternehmen der Sparkassen-Finanzgruppe ein gemeinsames Rechnungswesen, sodass eine zentrale Steuerung der gesamten Gruppe bereits am fehlenden Zahlenwerk scheitern würde. Vgl. Langschied (1993), S. 156. 314

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der Eigentumsstrukturen analysiert wurden.316 Die Principals der Institutionen auf der sekundären und tertiären Ebene sind, mittelbar oder unmittelbar, die Institute auf der primären Ebene, also die Sparkassen. Bei den Dienstleistungsunternehmen der Sparkassen-Finanzgruppe ergibt sich ein ähnliches Bild, wodurch letztendlich über zum Teil mehrstufige Beteiligungsstrukturen zumindest mittelbar die Sparkassen als Principals auftreten. Diese können ihre Steuerungsaufgabe aber gar nicht in Gänze wahrnehmen, weil die direkte Steuerungsaufgabe dem jeweiligen Kontrollgremium obliegt, der als operativer Principal die Aufgabe wahrnimmt, den Agenten zu überwachen und zu kontrollieren. Die Position des Agenten wird von Geschäftsleitung, Vorstand oder Geschäftsführung übernommen, dem aufgrund der aufgezeigten mehrstufigen und verschachtelten PrincipalAgent-Beziehung ein großer Handlungsspielraum zufällt. Die Geschäftsführung erhält dadurch die Möglichkeit, individuell-nutzenmaximierendes und opportunistisches Verhaltens auch zum Nachteil des Principals zu verfolgen. Die kaskadenartige Organisationsstruktur der Sparkassen-Finanzgruppe mit der Verankerung der Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse auf der primären Ebene der Sparkassen verstärken die Konsequenzen der systemimmanenten mehrstufigen Principal-Agent-Beziehungen, wodurch einerseits die Agency-Kosten steigen und andererseits die möglichen Gegenmaßnahmen zur Eindämmung der AgencyKosten weiter in ihrer Wirkung geschwächt werden. Die umfangreiche Aufteilung der Verfügungsrechte auf eine Vielzahl von Akteuren innerhalb der SparkassenFinanzgruppe lässt ebenfalls die Transaktionskosten, die bei der Ausübung der Verfügungsrechte anfallen, ansteigen und verringert die Transaktionsgeschwindigkeit der Willensbildung und Entscheidung. Dies steht gerade in Situationen mit engem Zeitfenster einer schnellen Reaktion entgegen bzw. kann sogar zu einer Verhinderung der Entscheidung selbst führen. Aufgrund dieser Organisationsstruktur und der damit einhergehenden Aufteilung der Verfügungsrechte bleibt das Interesse der Mitglieder der Kontrollgremien auf Ausübung ihrer Kontrolltätigkeit begrenzt, sodass auch unter diesen Gesichtspunkten die Geschäftsleitung einen erhöhten Anreiz erhält, abgeschlossene Verträge und getroffene Vereinbarungen zu Gunsten individueller Nutzenmaximierung und opportunistischem Verhalten nicht oder nur teilweise zu erfüllen. Bei privatrechtlichen Bank-Konzernen hingegen erfolgt die Steuerung des Kreditinstitutes von der Konzernspitze aus. An dieser Stelle sind der Willensbil316

106

Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 3.3.1, S. 91 ff. und in Kapitel 3.3.2, S. 97 ff.

dungs- und Entscheidungsprozess gebündelt: Die Konzernspitze ist mit einem Durchgriffsrecht auf alle Bereiche ausgestattet, was sich v. a. auf die Entscheidungsgeschwindigkeit auswirkt.317 Das Aufsichtsgremium besitzt gem. § 111 Abs. 4 AktG keinen Einfluss auf die Ziele und das Zielsystem des BankKonzerns. Diese fallen allein in den Aufgabenbereich des Vorstandes. Auch für die Dienstleistungsunternehmen innerhalb des Bank-Konzerns trifft dies zu, da diese, sofern vorhanden, Tochterunternehmen des Konzerns darstellen und damit direkt in den Einflussbereich der Konzernspitze fallen.318 Die Steuerung und der Steuerungsprozess im genossenschaftlichen FinanzVerbund stellen sich zwar dezentralisierter dar als bei den Bank-Konzernen, jedoch weisen sie eine deutlich höhere Zentralisierung auf als bei der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe. Die beiden Zentralinstitute, die auch als solche im FinanzVerbund institutionalisiert sind und die gleichzeitig zum Teil auch die Holding-Funktion in der Gruppe übernehmen, bündeln bereits eine Vielzahl von Willensbildungs- und Entscheidungsprozessen. Dem überregionalen Bundesverband kommt dabei aufgrund der direkten Mitgliedschaft aller Genossenschaftsbanken eine deutlich stärkere Rolle zu als dem vergleichbaren überregionalen Verband der Sparkassen-Finanzgruppe. Die auf lediglich zwei Ebenen reduzierte Verbundstruktur in Kombination mit der Zentralisierung der Dienstleistungen in den Themenfeldern „Bausparen“, „Versicherung“ oder „Leasing“ in jeweils nur eine Einheit erleichtert ebenfalls die Steuerung im Vergleich zur Vielzahl der Unternehmen im gleichen Segment innerhalb der Sparkassen-Finanzgruppe.319 Zusammenfassend kann identifiziert werden, dass im Beurteilungskriterium „Steuerungsprozess“ die privatrechtlichen Bank-Konzerne die höchste Zentralisierung aufweisen, gefolgt vom genossenschaftlichen FinanzVerbund und der Sparkassen-Finanzgruppe. Das Modell des genossenschaftlichen FinanzVerbundes verbindet den dezentralen Willensbildungs- und Entscheidungsprozess auf der primären Ebene mit deutlich stärkeren Elementen der Zentralisation im Bereich der Zentralinstitute und der zentralisierten Dienstleistungsunternehmen. Die 317

Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 3.2.4, S. 86 ff. Für detaillierte Informationen zur Organisationsstruktur der privatrechtlichen Bank-Konzerne siehe die Ausführungen in Kapitel 2.2.3, S. 17 ff. 319 Wobei grundsätzlich der Willensbildungs- und Entscheidungsprozess im genossenschaftlichen FinanzVerbund ebenfalls dezentral bei den einzelnen Genossenschaftsbanken bzw. bei den einzelnen Mitgliedern angesiedelt ist, die unabhängig von der Höhe ihrer Kapitalbeteiligung in der Generalversammlung, über lediglich eine Stimme verfügen. Für detaillierte Informationen zur Organisationsstruktur des genossenschaftlichen FinanzVerbundes siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.2.3, S. 17 ff. 318

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Sparkassen-Finanzgruppe hingegen weist kaum Tendenzen einer Zentralisation im Bereich der Steuerungsprozesse auf und bleibt dieser Struktur auf allen Ebenen der Verbundorganisation treu. Die damit einhergehenden Konsequenzen in den Bereichen Entscheidungsgeschwindigkeit, Entscheidungsfreiheit und Kontrollmechanismen werden offensichtlich. 3.3.5 Zusammenfassende Darstellung der interorganisationalen Beurteilung der Sparkassen-Finanzgruppe Nachdem die Beurteilungskriterien in einem ersten Schritt abgeleitet und deren Inhalte in der Theorie aufgezeigt wurden, erfolgte die Anwendung der Beurteilungskriterien auf die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe und eine Beurteilung im interorganisationalen Vergleich. Dabei konnten folgende Themenfelder identifiziert werden:320 Für das Beurteilungskriterium „Zielsysteme“:  Z1: Das Zielsystem der Sparkassen-Finanzgruppe kann als sehr umfangreich bezeichnet werden, was seinen Niederschlag in den einzelnen Sparkassengesetzen der Bundesländer findet. Sollte eine Zielsystemänderung notwendig werden, stellt diese Situation aufgrund eines notwendigen Gesetzänderungsverfahrens bereits eine Umsetzungshürde dar.  Z2: Zwischen den Auftragszielen und den Sicherungszielen können umfangreiche Zielabhängigkeiten identifiziert werden, die von ZielKonkurrenz bis Ziel-Antinomie reichen, da nahezu jedes Auftragsziel die Verfolgung des Sicherungsziels zumindest behindert. Damit wird ein Spannungsfeld erzeugt zwischen betriebswirtschaftlich begründeten Entscheidungen und der Wahrung der Grundprinzipien durch die die SparkassenFinanzgruppe ihre Existenz legitimiert.  Z3: Jedes der 600 Unternehmen muss aufgrund der Dezentralität der Verbundstruktur die Zielbildungsprozesse selbständig durchlaufen, was eine gemeinsame Zielausrichtung der Gruppe stark einschränkt.  Z4: Die Vorgabe und Entwicklung des Zielsystems gehört in das Aufgabengebiet des Kontrollgremiums und nicht in den Bereich der Geschäftslei-

320

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Die einzelnen Themenfelder innerhalb der Beurteilungskriterien werden mit einer spezifischen Nummerierung versehen (Z1, Z2, Z3, Z4; E1, E2 etc.).

tung der einzelnen Sparkassen, womit dem Verwaltungsrat eine sehr starke Position zukommt. Verhaltensweisen und Anreizstrukturen aus denen heraus geschäftspolitische Entscheidungen getroffen werden, differieren also substantiell zwischen der Sparkassen-Finanzgruppe und sowohl dem genossenschaftlichen FinanzVerbund als auch den privatrechtlichen Bank-Konzernen. Im genossenschaftlichen FinanzVerbund können aufgrund der Fokussierung auf den Förderauftrag deutlich geringere Abhängigkeitsverhältnisse innerhalb des Zielsystems festgestellt werden. Die Organisationsstruktur mit lediglich zwei Ebenen und einer geringeren Anzahl von Dienstleistungsunternehmen unterstützt eine hohe Entscheidungsgeschwindigkeit und die striktere Umsetzung des Zielsystems für die Gesamtgruppe. Die Entwicklung von Zielen und das Zielsystem sowie der Zielbildungsprozess sind bei privatrechtlichen Bank-Konzernen an der Konzernspitze angesiedelt. Zielabhängigkeiten bestehen zwischen den Zielen untereinander, jedoch überwiegt das Ziel der Gewinnmaximierung als Verpflichtung gegenüber den Eigentümern bzw. Aktionären. Für das Beurteilungskriterium „Eigentumsstrukturen“:  E1: Die Sparkassen-Finanzgruppe weist eine hohe Heterogenität auf, die nicht nur in vertikaler Richtung, sondern auch auf horizontaler Ebene festgestellt werden kann, gepaart mit umfangreichen Beteiligungsverhältnissen in beiden Richtungen.  E2: Die Heterogenität der Eigentumsstrukturen übt Einfluss auf die einzubindenden Personen im Zielbildungsprozess sowie im Willensbildungsund Entscheidungsprozess aus, was Rückwirkungen auf die Entscheidungsgeschwindigkeit sowie auf die Kosten der Entscheidungsbildung zulässt und diese beeinträchtigt.  E3: Die Bildung von Eigenkapital wird durch die derzeitigen Strukturen der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe behindert, was aufgrund der zukünftigen Eigenkapitalrichtlinien den Handlungsspielraum der Sparkassen und Landesbanken zusätzlich vor Herausforderungen stellt. Sowohl der genossenschaftliche FinanzVerbund als auch die privatrechtlichen Bank-Konzerne gehen hier einen deutlich homogeneren Weg. Für das Beurteilungskriterium „Leistungserstellung“:  L1: Die Sparkassen-Finanzgruppe weist in allen Dienstleistungsbereichen eine hohe Dezentralisation auf. Dies liegt vor allem in der Dreistufigkeit 109

der Organisationsstruktur begründet in Kombination mit den Grundprinzipien Subsidiarität und Verbundorientierung.  L2: Unterstützt wird diese Dezentralisation durch die Vielzahl von Unternehmen innerhalb der Sparkassen-Finanzgruppe die gleiche Leistungen erbringen (Redundanzproblem). Dadurch – und auch aufgrund der Heterogenität der einzelnen Unternehmen in der Sparkassen-Finanzgruppe – treten Abgrenzungsschwierigkeiten und Schnittstellenprobleme deutlich hervor. Eine deutlich höhere Zentralisation, v. a. im Bereich der Dienstleistungsunternehmen und Verbände, weisen bei der Leistungserstellung die beiden übrigen deutschen Kreditinstitutsgruppen auf. Für das Beurteilungskriterium „Steuerungsprozesse“:  S1: Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse sind in den Unternehmen der Sparkassen-Finanzgruppe dezentral verankert.  S2: Eine zentrale Steuerung bei Fragen, die die gesamte SparkassenFinanzgruppe betreffen, ist nicht möglich, da die Entscheidungsmacht bei den einzelnen Instituten selbst liegt. Ein Durchgriffsrecht der tertiären oder sekundären Stufe auf die primäre Stufe ist nicht vorhanden.  S3: Für eine einheitliche und gemeinsame Steuerung der SparkassenFinanzgruppe fehlen sowohl eine entsprechend mit Weisungsrechten ausgestattetes Spitzeninstitut als auch eine gemeinsame Rechnungslegung.  S4: Der Aufsichts- bzw. Verwaltungsrat als höchste Steuerungsinstanz hat weitreichende Befugnisse. Die Zusammensetzung des Aufsichts- bzw. Verwaltungsrates unterliegt gesetzlichen Regelungen und steht – aufgrund der vorherrschenden Eigentumsstrukturen auf allen Ebenen – unter politischem Einfluss. Der genossenschaftliche FinanzVerbund wie auch die privatrechtlichen BankKonzernen weisen deutlich zentralere Steuerungsprozesse auf, was vor allem an der geringeren Anzahl von Dienstleistungsunternehmen liegt. Die Anwendung der Beurteilungskriterien auf die deutsche SparkassenFinanzgruppe macht deutlich, in welchen Bereichen Handlungsfelder liegen, um die organisationsstrukturelle Positionierung zu verbessern. Mögliche Modelle, wie zukünftige Organisationsstrukturen der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe aussehen könnten, die die angeführten Themenfelder berücksichtigen, werden in Kapitel 5, S. 203 ff. entwickelt. Dabei finden neben den Erkenntnissen aus dem interorganisationalen Vergleich die Ergebnisse der Analyse von Sparkassenorganisationen anderer europäischer Länder aus Kapitel 4, S. 115 ff. Anwendung.

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Zugleich werden die makroökonomischen und mikroökonomischen Gegebenheiten in Deutschland berücksichtigt. Die folgende Abbildung zeigt eine mögliche Bewegung von der derzeit dezentralisierten zu einer stärker zentralisierten Ausrichtung der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe auf: Dezentralisation 426 Sparkassen

Weitere Zentralisation möglich

12 Regionalverbände 11 Versicherungsgesellschaften 10 Bausparkassen 9 Landesbanken 5 Leasinggesellschaften

1 DekaBank 1 Dachverband 1 IT-Dienstleister

Zentralisation

Abb. 30:Mögliche Zentralisationsbewegung in der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe

3.4 Zwischenergebnis: Zentralisationsbewegungen sind mehr Notwendigkeit als Fiktion Die Analyse der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe anhand der Beurteilungskriterien „Zielsystem“, „Eigentumsstrukturen“, „Leistungserstellung“ und „Steuerungsprozess“ zeigte sowohl auf theoretischer Basis als auch im Rahmen der Anwendung der Beurteilungskriterien auf die Sparkassen-Finanzgruppe eine große Heterogenität und starke Dezentralisierung der Organisationsstruktur sowohl in vertikaler Richtung als auch auf horizontaler Ebene. Dies trifft nicht nur im Vergleich zu privatrechtlichen Bank-Konzernen zu, sondern gerade auch

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gegenüber dem genossenschaftlichen FinanzVerbund, der auf dem ersten Blick eine ähnlich dezentrale Organisationsstruktur aufweist wie die SparkassenFinanzgruppe. Hauptverantwortlich hierfür zeichnen:  die Dreistufigkeit der Organisationsstruktur der Sparkassen-Finanzgruppe,  der dezentrale Willensbildungs- und Entscheidungsprozess,  die Vielzahl von Unternehmen im Bereich der Dienstleistungen (Versicherungen, Bausparen, Verbände etc.),  die unterschiedlichen Rechtsformen innerhalb der Gruppe,  das Fehlen eines Spitzeninstituts mit Weisungs- und Entscheidungsbefugnis. Damit einhergehend kann eine hohe Komplexität festgestellt werden, die mit hohen Kosten verbunden ist und die maßgeblichen Einfluss auf die Entscheidungsgeschwindigkeit ausübt. Die angesprochene Komplexität lässt sich in einer ganzen Reihe von Themenfeldern identifizieren. So ist z. B. eine gemeinsame Steuerung der gesamten Finanzgruppe aufgrund von mangelnden Durchgriffsrechten der tertiären auf die sekundäre und primäre Ebene nicht möglich, wobei bereits die grundlegende Voraussetzung durch eine gemeinsame Rechnungslegung fehlt. Aufgrund der öffentlich-rechtlichen Rechtsform werden die grundsätzlichen Rahmenbedingungen der Institute in Gesetzen geregelt, die in die Hoheit der einzelnen Bundesländer fallen. Eine Ausrichtung z. B. aller Sparkassen auf ein gemeinsames Zielsystem wird damit nahezu unmöglich. Die Sparkassen wiederum sind entweder mittelbar, z. B. über die Regionalverbände, oder unmittelbar die Eigentümer der übrigen Unternehmen der SparkassenFinanzgruppe zusammen mit den kommunalen Trägern, was den starken politischen Einfluss auf die gesamte Sparkassen-Finanzgruppe verdeutlicht. Wird nun berücksichtigt, dass die Sparkassen ihrerseits ebenfalls im Eigentum der kommunalen Gebietskörperschaft stehen, wird offensichtlich, wie stark die Dimension der politischen Einflussnahme auf die Sparkassen-Finanzgruppe wirkt. Gepaart mit der dezentralen Verankerung der Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse auf primärer Ebene in den einzelnen Sparkassen wird nicht nur die starke Prägung geschäftspolitischer Entscheidungen durch regionale und überregionale politische Strömungen deutlich, sondern auch die Langwierigkeit und Schwerfälligkeit der Entscheidungsprozesse gerade auf überregionaler Ebene. Wird nun berücksichtigt, dass die Sparkassen-Finanzgruppe aus 600 EinzelUnternehmen besteht, verdeutlicht dies, welcher Hebel in dieser Organisationsstruktur steckt und wie umfangreiche eine Veränderung der Organisationsstruktur wirken würde. Der genossenschaftliche FinanzVerbund, flüchtig betrachtet

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ähnlich dezentral strukturiert wie die Sparkassen-Finanzgruppe, eröffnet bei genauerer Betrachtung Anhaltspunkte, wie trotz Verbundorganisation, Regionalprinzip oder dezentralem Willensbildungs- und Entscheidungsprozess eine Zentralisation innerhalb der Verbundorganisation möglich ist, ohne dabei die Selbständigkeit der einzelnen Institute aufzugeben. Natürlich liegt dies nicht bzw. nicht ausschließlich an der Rechtsform, sondern vor allem an Zentralisierungsbewegungen in den letzten Jahren, die auch für die Sparkassen-Finanzgruppe zumindest diskussionswürdig sind. In Kapitel 5, S. 203 ff. wird aus diesen Erkenntnissen des interorganisationalen Vergleichs ein neues Organisationsstrukturmodell für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe entwickelt, in das auch die Ergebnisse des intraorganisationalen Vergleichs mit Sparkassenorganisationen anderer europäischer Länder aus Kapitel 4, S. 115 ff. einfließen.

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114

4

Veränderungen und Reformerfahrungen der Sparkassenorganisationen in Europa – Intraorganisationaler Vergleich der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe mit Sparkassenorganisationen oder sparkassenähnlichen Finanzgruppen anderer europäischer Länder

Das vierte Kapitel dieser Arbeit gliedert sich in drei Abschnitte. Im ersten Abschnitt wird ein Überblick über die Sparkassenorganisation in Europa gegeben.321 Im Anschluss daran werden die verschiedenen Formen und Arten der Sparkassenorganisationen mit der deutschen Sparkassenorganisation anhand der entwickelten Beurteilungskriterien verglichen sowie die wissenschaftliche Diskussion über die bisherigen Veränderungen der Sparkassenorganisationen in Europa in einem Überblick vorgestellt. Kapitel 4 schließt mit einem Zwischenergebnis, das die Erkenntnisse und Analyseergebnisse zusammenfasst.

4.1 Reformbewegungen der Sparkassenorganisationen in Europa anhand ausgewählter Beispiele im Überblick Im ersten Abschnitt dieses Teils werden die Sparkassenorganisationen in Europa vorgestellt, wobei bei den Kernländern Großbritannien, Frankreich, Spanien, Italien und Österreich jeweils dieselbe Analysestruktur angewendet wird. Auf eine kurze Zusammenfassung der historischen Entwicklung der Sparkassen im jeweiligen Land folgt die Beschreibung der wesentlichen Reformen und der daraus resultierenden Strukturen der entsprechenden Sparkassenorganisation. Das jeweilige Kapitel schließt mit den Konsequenzen für das vorgestellte Sparkassensystem durch die Umsetzung der Reformen und die Darlegung der aktuellen Entwicklungen im Sparkassensektor sowie einer Bewertung der Reformmaßnahmen anhand ausgewählter Beurteilungskriterien. In Ländern mit weniger stark ausgeprägten Sparkassensystemen wurde auf diese Detaillierung verzichtet und 321

Es wurden dabei nur die Länder in Europa in die Betrachtung einbezogen, die eine Sparkassenorganisation oder sparkassenähnliche Organisation haben oder in der Vergangenheit hatten.

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deren Entwicklung in einem gemeinsamen Abschnitt zusammengeführt und analysiert. 4.1.1 Reformbewegung der Sparkassenorganisation in Großbritannien In diesem Kapitel wird die Sparkassenorganisation in Großbritannien vorgestellt. Auf eine kurze historische Zusammenfassung der Entwicklung der Sparkassen in Großbritannien folgt die Beschreibung der wesentlichen Reformen und der Strukturen der britischen Sparkassenorganisation. Mit den Konsequenzen für das britische Sparkassensystem durch die Umsetzung der Reformen und der Darlegung der aktuellen Entwicklungen im britischen Sparkassensektor sowie einer Bewertung der Reformmaßnahmen schließt dieses Kapitel.322 4.1.1.1

Historische Entwicklung der Sparkassenorganisation in Großbritannien Im frühen 19. Jahrhundert wurden in Großbritannien die ersten Sparkassen, Savings Banks, gegründet. Als bekanntestes Beispiel gelten die Tottenham Benefit Bank, die im Jahr 1804 entstand, und die im Jahr 1810 von Henry Duncan323 in Ruthwell, Schottland, gegründete Parish Bank of Ruthwell.324 Der den Sparkassen ursprünglich zugrunde liegende Gedanke – die Versorgung der Familie im Krankheits- und Todesfall zu gewährleisten – fand seinen Anfang in örtlichen Sparvereinigungen, sog. „Box Clubs“ oder lokalen Freundeskreisen, sog. „Local Friendly Societies“. Diese Zusammenschlüsse erfuhren vor dem Hintergrund des Bevölkerungswachstums eine schnelle Ausdehnung und bildeten die Basis für die ersten Sparkassengründungen. Der wesentliche Unterschied bei den Sparkassen gegenüber den bisherigen Vereinigungen lag darin, dass die Führung und Aufsicht der Sparkasse nicht mehr den Mitgliedern, sondern dem Anbieter der Leistung selbst, also z. B. den Gründern, oblag.325 Die britischen Sparkassen wurden in dieser Zeit nahezu ausschließlich von vermögenden Privatpersonen mit dem Ziel gegründet, den unteren Bevölkerungsschichten eine Unabhängigkeit vom Armengesetz durch private Vermögensbildung zu ermögli322

Für eine sehr ausführliche Beschreibung der Entwicklung des britischen Bankensystems siehe u. a. Keller (2008); Hummel und Steden (1997). 323 Henry Duncan wird als Begründer der Sparkassenbewegung in Großbritannien gesehen. Vgl. Horne (1947), S. 39 ff. 324 Vgl. Keller (2008), S. 78; Horne (1947), S. 25 ff. 325 Vgl. Gosden (1995), S. 152 f.; Keller (2008), S. 78.

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chen. Denn die Geschäftsbanken schenkten der Vermögensbildung von unterprivilegierten Bevölkerungsschichten mit zum Teil sehr kleinen Beträgen keine Beachtung.326 Dieser öffentliche Auftrag fand Einzug in die erste Regelung bzgl. der Trustee Savings Banks (TSB) im Jahre 1817, in der die Gewinnerzielungsabsicht für den „Trustee“, also den Treuhänder, Manager und Schatzmeister der Sparkasse gesetzlich ausgeschlossen wurde.327 Obwohl die Trustee Savings Banks unter einer einheitlichen staatlichen Aufsicht standen und sich in der Geschäftstätigkeit kaum voneinander unterschieden, firmierten sie als rechtlich selbständige Banken mit Unterschieden bzgl. Größe, Geschäftsgebiet, Leitung und Produktangebot.328 In Großbritannien existierten 1818 bereits 465 Trustee Savings Banks, die ausschließlich im Passivgeschäft tätig waren und gemäß ihres sozialen Auftrags nur Kundeneinlagen von Privatpersonen verwalteten. Das Wohl der Einleger war der originäre Auftrag der Trustee Savings Banks, deren Gewinne nicht an die Einleger ausgeschüttet wurden, sondern der Bank oder dem Sicherungsfonds zugeführt wurden.329 In den ersten 40 Jahren nach Gründung der Sparkassen in Großbritannien stieg ihre Anzahl auf 645 im Jahr 1861, worauf jedoch ein lang anhaltender Abwärtstrend folgte. Fast 70 Sparkassen gaben ihre Geschäftstätigkeit innerhalb der folgenden drei Jahre auf. Die Ursache für diese Abwärtsbewegung lag im Wesentlichen am gestiegenen Konkurrenzdruck und an der eingeschränkten Geschäftstätigkeit. Nachdem der Sparkassensektor auch in den ersten 70 Jahren des 20. Jahrhunderts keine tiefgreifenden Veränderungen diesbezüglich erfuhr, setzte sich die Reduzierung der Anzahl von Sparkassen weiter fort, sodass 1973 nur noch 73 Trustee Savings Banks existierten.330 Erst im Jahr 1965 wurde 326

Vgl. Gosden (1995), S. 152 f.; Horne (1947), S. 1 ff.; Keller (2008), S. 78 f. Vgl. Lawton (1956), S. 2. Neben den Trustee Savings Banks entstand ab 1861 mit den Post Office Savings Banks ein zweiter Typ Savings Banks, der versuchte mit einem flächendeckenden Angebot durch Poststellen die strukturellen Nachteile der Trustee Savings Banks auszugleichen. Für eine ausführliche Darstellung der Post Office Savings Banks siehe Horne (1947), S. 168 ff. 1916 wurde ein weiterer Typ Sparkasse mit der Birmingham Municipal Savings Bank gegründet. Für eine ausführliche Darstellung zur Birmingham Municipal Savings Banks siehe Horne (1947), S. 319 ff. Allerdings wurde dieser dritte Sparkassentyp aus Sorge um die Kundeneinlagen und die Refinanzierungsmöglichkeit nicht weiter verfolgt. Stattdessen entschied sich die britische Regierung 1926 für einen weiteren Ausbau der Trustee Savings BankS. Vgl. Keller (2008), S. 80; Horne (1947), S. 339 ff. Beide Typen werden im Folgenden aufgrund der Fokussierung der Arbeit auf Sparkassen nicht weiter betrachtet. 328 Den einheitlichen Status einer nicht-rechtsfähigen Vereinigung erhielten die Trustee Savings Banks erst mit der gesetzlichen Regelung 1863. Vgl. Keller (2008), S. 80. 329 Vgl. Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2005), S. 19. 330 Vgl. Gosden (1995), S. 160 ff.; Internationales Institut der Sparkassen (1975), S. 193. 327

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es den Sparkassen gesetzlich erlaubt, neben dem Einlagengeschäft auch unter bestimmten Einschränkungen unverzinsliche Girokonten auf Guthabenbasis zu führen. In den folgenden Jahren bis 1970 wurde das Produktangebot schrittweise um die Scheckkarte, das Lastschriftverfahren, die Investmentfondsanlage und dem Vertrieb von Reisezahlungsmitteln erweitert.331 4.1.1.2 Unternehmensreformen in der britischen Sparkassenorganisation Nach vielen Jahrzehnten der Stagnation bei der Weiterentwicklung des britischen Sparkassensektors hinsichtlich Produktangebot und Rechtsform wurde Anfang der 1970er Jahre von der Regierung eine vollkommene Liberalisierung des Bankenmarktes gefordert.332 Auslöser dieser grundlegenden Reformbewegung war ein von der Regierung eingesetzter Ausschuss333, der die nationale Sparbewegung inkl. der Sparkassen selbst einer Untersuchung unterwarf.334 Der Ausschuss empfahl das Fortbestehen der Sparkassen als dritte Säule des britischen Bankensektors, neben den privaten Geschäftsbanken und den Post Office Savings Banks, um gerade die für die Wettbewerber unattraktiven Kunden mit geringem Einkommen mit Bankdienstleistungen flächendeckend zu versorgen. Das Fortbestehen der Sparkassen konnte aber nur durch die Weiterentwicklung des bisherigen Sparkassensystems sichergestellt werden.335 Die Sparkassen sollten sich im Rahmen einer zehnjährigen Übergangsfrist zu Geschäftsbanken in genossenschaftlicher Struktur entwickeln. Dafür sollten die Sparkassen auch die Zahl ihrer Institute auf 16-20 reduzieren und weiterhin ohne Gewinnerzielungsabsicht am Markt mit Fokus auf Privatpersonen und Kleingewerbetreibende tätig sein.336 Aufgrund dieser Untersuchungsergebnisse wurde 1976 ein Gesetz zur Umsetzung der Liberalisierung verabschiedet. Das führte neben grundlegenden Veränderungen auch zu einer Reihe von Fusionen, wodurch sich die Zahl der Sparkassen auf 17 reduzierte.337 Neben der Bildung eines Zentralrats338 sah das

331 332 333 334 335 336 337

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Vgl. Keller (2008), S. 81 f. Vgl. Schorner (2008), S. 108. Das sog. Committee to Review National SavingS. Vgl. Committee to Review National Savings (1973), S. xiii. Der Ausschuss wird häufig nach seinem Vorsitzenden Harry Page auch Page-Ausschuss genannt. Vgl. Keller (2008), S. 82; Gosden (1995), S. 174. Vgl. Committee to Review National Savings (1973), S. 88 f. Vgl. Committee to Review National Savings (1973), S. 91 ff.; Gosden (1995), S. 174 f.; Keller (2008), S. 82 f. Vgl. Gosden (1995), S. 175; Keller (2008), S. 84.

Gesetz die Aufhebung der Beschränkung in der Geschäftstätigkeit der Sparkassen vor, sodass die Sparkassen nun Kredite vergeben durften. Als nächster Schritt in der Reformbewegung der britischen Sparkassen erfolgte 1982 auf Druck der Regierung die komplette Privatisierung der Sparkassen und deren Umwandlung in börsennotierte Aktiengesellschaften. 1983 fusionierten die verbliebenen 16 Sparkassen zu vier Instituten und gründeten eine übergeordnete als Holding fungierende Dachgesellschaft (TSB plc), in die alle Vermögenswerte der noch verbliebenen vier Sparkassen eingebracht wurden.339 Die britische Regierung legte über einen „Act of Parliament“ den Preis fest und führte den Erlös des Börsengangs aufgrund des Trustee Savings Banks Act 1985 der Dachgesellschaft TSB plc zu.340 Bevor 1987 die Privatisierung der Sparkassen abschließend vollzogen war, wurde festgelegt, dass einzelne Investoren in den ersten fünf Jahren nicht mehr als 5 % und anschließend nicht mehr als 15 % der Stimmrechte besitzen dürfen. Somit erfolgte in Großbritannien eine tatsächliche und umfassende Privatisierung des Sparkassensektors, wobei sich die große Mehrzahl der Aktien in Streubesitz befand.341 In der Zeit nach der Privatisierung wurde bei den Trustee Savings Banks eine starke Reformierung und Konsolidierung vollzogen die TSB plc entwickelte sich zu einer Geschäftsbank. Ein Prozent des Gewinns wird über regionale Wohltätigkeitsstiftungen für gemeinnützige, soziale Zwecke verwendet und dient als letzter Beweis für die frühere Sparkassenzugehörigkeit.342 Die Lloyds TSB Group plc ging 1995 aus einer Fusion zwischen TSB plc, die aus drei verbliebenen Trustee Savings Banks entstand343, und der Lloyds Bank hervor.344 Mit dieser

338

339 340 341 342 343

Diesem sog. Trustee Savings Central Board wurden die Aufsichts- und Weisungskompetenzen für die Sparkassen und die Aufgaben des im Jahre 1877 gegründeten Verbandes, Association of Trustee Savings Banks, übertragen. Vgl. Keller (2008), S. 84. Die wesentliche Aufgabe des Sparkassenverbands war die einheitliche Interessenvertretung der bis dahin unabhängig voneinander agierenden Sparkassen. Vgl. Gosden (1995), S. 164. TSB England and Wales, TSB Scotland, TSB Northern Ireland und TSB Channel IslandS. Vgl. Schorner (2008), S. 108; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2005), S. 19; Keller (2008), S. 86 f. Vgl. Keller (2008), S. 87 f.; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2005), S. 19. Vgl. Schorner (2008), S. 108; Gosden (1995), S. 176. Vgl. Schorner (2008), S. 109. Ohne TSB Northern Ireland. Dieses Tochterunternehmen wurde 1991 an die Allied Irish Banks verkauft. Vgl. Keller (2008), S. 88.

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Konsolidierungsbewegung ist die Sparkassenorganisation in Großbritannien, die ursprünglich aus über 600 unabhängigen Sparkassen bestand, in einen privaten Konzern mit zentraler Leitung und Leistungserstellung aufgegangen. Der ursprünglich dezentral organisierte Sparkassensektor im britischen Bankenmarkt ist damit aufgelöst. 4.1.1.3

Konsequenzen der verschiedenen Reformumsetzungen in Großbritannien und aktuelle Entwicklungen Der britische Bankenmarkt unterlag einer hohen Liberalisierung und Konzentration, denn die Freigabe des Bankgeschäfts hatte nicht nur Folgen für die Sparkassen, sondern wirkte auf den gesamten britischen Bankenmarkt. Die Deregulierung sorgte für umfangreiche Konzentration. London wurde zum Finanzzentrum Großbritanniens, an dem sich auch viele ausländische Banken niederließen. Der Wertpapiermarkt nimmt hierbei die herausragende Stellung ein. Bezogen auf das Privatkundengeschäft entwickelte sich eine Konzentration auf fünf marktbeherrschende Banken, die ca. 80 % des Geschäftes unter sich aufteilen.345 Allerdings ist die Ausrichtung der Banken sehr stark an Gewinn orientiert, mit der Folge eines schlechten Geschäftstellennetzes in der Fläche und damit verbunden einer mangelnden Versorgung der ländlichen Gebiete mit Finanzdienstleistungen. Großbritannien besitzt mit einer Zweigstelle je 4000 Einwohner eines der dünnsten Geschäftsstellennetze Europas, während in Deutschland z. B. eine Geschäftsstelle rund 2000 Einwohner versorgt.346 Mit der Privatisierung der Sparkassen, die bis dahin von unabhängigen Treuhändern geführt wurden, verlor Großbritannien ein gut ausgebautes Netz vor Ort agierender Kreditinstitute. Dies führte nicht nur zur Verteuerung von Bankdienstleistungen aufgrund mangelnden Wettbewerbs, sondern zusätzlich zu Defiziten in der finanziellen Versorgung von Privatpersonen und Betrieben in strukturschwachen Regionen. Damit haben kleine und mittelständische Unternehmen zum Teil keinen ausreichenden Zugang

344

Vgl. Schorner (2008), S. 109; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2005), S. 19. Der britische Bankenmarkt ist heute in drei Sektoren gegliedert. Der erste Sektor sind die Clearing Banks oder Commercial Banks, wie z. B. die HSBC Bank, die Royal Bank of Scotland Group, die Halifax Bank of Scotland (HBOS), die Barclays Bank, die Lloyds TSB Bank oder die Abbey International. Die Merchant Banks oder Investment Banks bilden den zweiten Sektor, zu denen auch die US-amerikanischen Investmentbanken oder die europäischen Geschäftsbanken, die ebenfalls im Investment Banking tätig sind, gehören. Der dritte Sektor umfasst sogenannte Nicht-Banken wie die Building Societies oder die Credit UnionS. Vgl. Keller (2008), S. 111 ff. 345 Vgl. Schorner (2008), S. 109 f. 346 Vgl. Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2005), S. 20; Schorner (2008), S. 110.

120

zu Finanzierungsmitteln.347 Durch die Reformbewegung entstand ein privatrechtlicher Finanzkonzern mit Gewinnerzielungsabsicht, zentraler Leitung, und zentraler Leistungserstellung. Aufgrund öffentlichen Drucks erfolgte die Einführung eines Auszahlungskontos auf Guthabenbasis (Post Office Card Account) durch die großen Banken zusammen mit der britischen Post. Dennoch hatten Ende 2004 2 Mio. Haushalte (ca. 3 Mio. Erwachsene) kein Girokonto. Der Staat versucht auch die Finanzierung des Mittelstandes durch entsprechende Programme wieder zu fördern und kommt damit v. a. den klein- und mittelständischen Unternehmen zu Hilfe.348 Somit ist am Bankenmarkt Großbritannien erkennbar, dass umfassende Privatisierungs- und Liberalisierungsaktivitäten auf verschiedene Weise wirken können. Sie können den Bankensektor in Teilen stärken, aber diese Stärkung kann sich in der Reduzierung von Finanzdienstleistungen in der Fläche und im Angebot an Finanzgeschäften insgesamt niederschlagen. Im Januar 2009 fusionierte die Lloyds TSB Group plc mit der im Zuge der Finanzmarktkrise angeschlagenen HBOS zur Lloyds Banking Group plc.349 Der britische Staat übernahm im März 2009 nach Aufstockung seiner Anteile von 43 % auf 65 % der Aktien wieder die Mehrheit an der Lloyds Banking Group. Dieser Anteil kann um weitere 12 % auf 77 % durch nicht stimmberechtigte Aktien erhöht werden, wobei insgesamt der Anteil auf 75 % stimmberechtigte Aktien beschränkt ist. Dafür erfolgte die Absicherung von Wertpapieren in Höhe von 260 Mrd. Pfund durch die britische Regierung. Im Gegenzug erklärte sich die Lloyds Banking Group plc dazu bereit, während der nächsten zwei Jahre Privatpersonen und Unternehmen mit Krediten über mindestens 28 Mrd. Pfund zu versorgen.350 Dies lässt den Rückschluss zu, dass die Privatisierung des ehemaligen Sparkassensektors in Großbritannien zumindest teilweise wieder rückgängig gemacht worden ist und der Staat wieder direkten Einfluss auf die Geschäftspoli-

347

Vgl. Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2005), S. 18. Vgl. Schorner (2008), S. 110 f.; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2005), S. 19. 349 HBOS plc ist die Holding der HBOS Gruppe, die im September 2001 durch die Fusion des Konzerns Halifax plc (frühere Halifax Building Society) mit dem Konzern Bank of Scotland entstand. Die unter dem Dach der Lloyds Banking Group zusammengefassten Unternehmen wie Lloyds TSB, Bank of Scotland oder Halifax behielten aber ihren bestehenden Markennamen und Marktauftritt. 350 Vgl. o.V. (2009g), (2009b), (2009h), S. 26. 348

121

tik der Lloyds Banking Group plc nimmt.351 Um zu verhindern, dass der britische Staat eine Mehrheit an der Lloyds Banking Group plc erhält, wurde Ende 2009 eine Kapitalerhöhung durchgeführt, womit erreicht werden konnte, dass der Anteil des Staates am Unternehmen bei 43 % verblieb, wobei sich dieser Anteil auf heute 41 % verringerte.352 Zudem wird perspektivisch auch von Regierungsseite versucht, sich von weiteren Anteilen am Unternehmen zu trennen und sich wieder vollständig aus der Lloyds Banking Group plc zurückzuziehen.353 Die folgende Abbildung fasst die Konzentrationsbewegung auf dem britischen Sparkassensektor zusammen: 1810

Gründung der 1. Sparkasse (TSB)

1983

Fusion zu vier Instituten* Gründung Dachgesellschaft

1861

645 TSB‘s am Markt

1985

Holding aus 4 TSB Umwandlung in plc (TSB plc)

1864

577 TSB‘s am Markt

1986

Börsengang der Holding

1973

73 TSB‘s am Markt

1991

Verkauf der TSB Northern Ireland an Allied Irish Bank

1976

17 TSB‘s am Markt

1995

Fusion TSB plc mit Lloyd Bank zur Lloyds TSB Group

2009

Fusion Lloyds TSB Group mit HBOS zur Lloyds Banking Group

*Diese Institute waren: TSB England and Wales

TSB Scotland

TSB Channel Islands

TSB Northern Irleland

Abb. 31:Die Entwicklung der Sparkassenorganisation in Großbritannien

351

Die Lloyds Banking Group plc betrieb 2009 2.000 Geschäftsstellen und ist Mitglied der Europäischen Sparkassenvereinigung. Vgl. European Savings Banks Group (2009a), S. 2; European Savings Banks Group (2013). Bis Ende 2011 stieg die Zahl der Geschäftsstellen auf knapp 3000 an. Vgl. European Savings Banks Group (2012). 352 Vgl. Maisch (2009a), S. 30; Slodczyk (2009), S. 45; Hay (2009), S. 8; Maisch (2009b), S. 42, (2010), S. 37; o.V. (2011e). 353 Zusätzlich muss sich auch die Lloyds Banking Group plc aufgrund der teilweisen Zwangsverstaatlichung aus dem Jahr 2009 auf Anweisung der EU-Kommission verkleinern und im Zuge dessen über 600 Filialen verkaufen. Vgl. Mai (2011), S. 24; Bartz (2012); Steevens (2013), S. 5.

122

4.1.1.4

Bewertung der Reformbewegung der britischen Sparkassenorganisation anhand ausgewählter Beurteilungskriterien Die Konzernstruktur der Lloyds Banking Group plc, die die ehemaligen Sparkassen in einem Bank-Konzern bündelt, lässt den Rückschluss zu, dass ein von der strategischen Leitung entwickeltes Zielsystem zentral für den gesamten Konzern vorgegeben wird. Aufgrund der Börsennotierung des Unternehmens kann weiterhin angenommen werden, dass die geschäftspolitischen Entscheidungen nach betriebswirtschaftlichen Kriterien getroffen werden. Für die Wahrnehmung eines öffentlichen Auftrags oder einer gemeinwohlorientierten Gewinnverwendung und damit einem möglichen Zielkonflikt zur kapitalmarktorientierten Ausrichtung der Bank konnten keine Anhaltspunkte gefunden werden. Der Entscheidungsprozess selbst kann, genauso wie die Leistungserstellung, als zentralisiert bezeichnet werden, da aufgrund der Holding-Struktur keinen dezentralen Unternehmen in der Gruppe hierfür Befugnisse oder Aufgaben zugestanden werden. Aufgrund der Reformbewegungen und des dadurch einsetzenden Konzentrationsprozesses entstand eine Bankengruppe, die international am Markt tätig ist. Die Beschaffung und Bildung von Eigenkapital, die sich aufgrund der Rechtsform früher als sehr schwierig darstellten, sind heute dank der Börsennotierung zumindest theoretisch problemlos durchführbar. Erschwert wird dies allerdings durch die Mehrheitsbeteiligung des Staates, der derzeit ca. 66 % der stimmberechtigten Aktien besitzt. Diese Situation könnte noch verschärft werden, da die Möglichkeit besteht, diesen Anteil auf 75 % zu erhöhen. Die Staatsbeteiligung schlägt sich auch in der Besetzung der Aufsichtsgremien nieder: Obwohl diese grundsätzlich der in allen anderen Privatbanken gleicht, liegt der Anteil der Politiker in den Aufsichtsgremien der Lloyds Banking Group plc aufgrund der staatlichen Mehrheitsbeteiligung deutlich über dem Anteil der Politiker in Aufsichtsgremien anderer Privatbanken. Letztlich ist der Sparkassensektor in Großbritannien aufgrund der umgesetzten Reformen aufgelöst und durch eine privatrechtliche börsennotierte Bankengruppe mit Holding-Struktur ersetzt worden, die sich zwischenzeitlich mehrheitlich wieder im Besitz des Staates befindet. Auch die 2009 durchgeführte Kapitalerhöhung und die damit verbundene Absenkung des Staatsanteils auf etwas über 40 % löste die Lloyds Banking Group plc nicht ganz aus diesem Klammergriff des politischen Einflusses. Es verwundert daher nicht, dass weiterhin Möglichkeiten in Betracht gezogen werden, um die Staatsbeteiligung vollständig zurückzufahren. Wann dies allerdings in Gänze gelingen mag, bleibt abzuwarten.

123

4.1.2 Reformbewegung der Sparkassenorganisation in Frankreich In diesem Abschnitt wird die Sparkassenorganisation in Frankreich dargestellt. Auf eine kurze historische Einordnung folgt die Darstellung der wesentlichen Reformen und der Strukturen der französischen Sparkassenorganisation. Der Abschnitt endet mit den Konsequenzen der Umsetzung der Reformen für das französische Sparkassensystem und der Darlegung der aktuellen Entwicklungen im französischen Sparkassensektor sowie einer Bewertung der Reformmaßnahmen.354 4.1.2.1 Historische Entwicklung der Sparkassenorganisation in Frankreich Anfang des 19. Jahrhunderts355 wurden die ersten französischen Sparkassen als „Caisses d’Epargne“ ursprünglich als private Aktiengesellschaften, später teilweise als gemeinnützige Anstalten oder als soziale Einrichtungen gegründet. Der ersten Gründung folgte ein rasantes Wachstum. 1847 existierten in Frankreich bereits 364 Sparkassen.356 Die Ausrichtung und der originäre Auftrag der französischen Sparkassen beschränkten sich zunächst auf die Entgegennahme von Einlagen, die zur Finanzierung des sozialen Wohnungsbaus an die staatliche „Caisse des Dépots“ weitergeleitet wurden. Die Sicherung der Einlagen erfolgte ebenfalls über eine Garantie durch den Staat.357 Das Sparbuch war bis 1953 das einzige Produkt, das die französischen Sparkassen vertreiben durften. Es wurde durch die ersten freien Kredite 1971 und das erste Scheckkonto 1978 ergänzt.358 Diese beschränkte Geschäftstätigkeit wurde durch verschiedene Neustrukturierungen aufgehoben. Mit dem Gesetz vom 1. Juli 1983 erfolgte die Modernisierung und Vereinheitlichung der französischen Sparkassen hinsichtlich Rechtsform, Organisation und operativer sowie strategischer Ausrichtung. Durch die Einführung dieses Gesetzte wurden die Sparkassen in Frankreich zu gemeinnützi354 355

356 357 358

124

Für einen sehr ausführlichen Vergleich des Sparkassenwesens in Deutschland und Frankreich siehe u. a. Klein (2003a). Am 29. Juli 1818 wurde der Sparkasse, die als Aktiengesellschaft gegründet worden war, die gesellschaftsrechtlich notwendige staatliche Betriebserlaubnis durch eine königliche Verordnung von Ludwig XVIII. ausgestellt. Aufgrund der sozialen Zielsetzung der Sparkasse wurde in dieser Verordnung ein Verbot der Gewinnerzielung und persönlichen Bereicherung für die Gründer und Eigentümer aufgenommen. Als Konsequenz dieser expliziten Festlegung übernahmen die Gründer die Aufgaben als Vorstand der Sparkasse ohne Bezahlung. Vgl. Klein (2003a), S. 53. Vgl. Schorner (2008), S. 99; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2005), S. 17; Scheike (2004), S. 64; Klein (2003a), S. 50 f. Vgl. Schorner (2008), S. 99; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2005), S. 17; Klein (2003a), S. 262. Vgl. Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2005), S. 17; Schalast (2008), S. 15.

gen Kreditinstituten sui generis und konnten Bankgeschäfte ohne Einschränkungen durchführen. Damit unterstanden die Sparkassen der regulären Bankenaufsicht und waren z. B. zur Haltung einer Mindestreserve oder Publikation von Jahresabschlüssen verpflichtet.359 Der französische Sparkassensektor setzte sich aus den kommunalen Sparkassen, der Caisse des Dépots, den regionalen Instituten „Sociétés Régionales de Financement“ (SOREFI) und dem zentralen Institut „Centre National des Caisses d’Epargne et de Prévoyance“ (CENCEP) zusammen, wobei das zentrale Institut vergleichbare Aufgaben übernahm wie der Deutsche Sparkassen- und Giroverband. Anfang der 1990er Jahre folgte eine Fusionswelle im Bereich der französischen Sparkassen, sodass 1992 lediglich noch 31 Caisses d’Epargne existierten und die 21 regionalen Institute (SOREFI) geschlossen wurden.360 4.1.2.2

Grundlegende Veränderung durch die französische Sparkassenreform 1999 Das französische Parlament verabschiedete 1999 ein Sparkassenreformgesetz mit dem Ziel der Umgestaltung der Rechtsform als zentralem Element zur Verbesserung der Stellung der Sparkassen im Wettbewerb. Es erfolgte die Umwandlung der bis dahin als gemeinnützige Stiftungen geführten Sparkassen in Genossenschaftsbanken und die völlige Beseitigung von Beschränkungen bei der Geschäftstätigkeit. Aufgrund der Privatisierung gingen die Anteile an den Sparkassen in den Besitz lokaler Spargesellschaften über, die ihrerseits als Genossenschaften organisiert und deren Eigentümer Gebietskörperschaften361, Sparkassenkunden und Sparkassenmitarbeiter sind.362 Zusätzlich besteht die Möglichkeit, Geschäftsanteile einer Sparkasse an Dritte zu übertragen, wobei dies nur 359

Vgl. Schorner (2008), S. 100. Vgl. Schorner (2008), S. 100 f. 361 Die Beteiligungshöhe der Gebietskörperschaften an den Geschäftsanteilen der lokalen Spargesellschaften wurde bis Ende 2003 auf 10 % begrenzt. Nach 2003 konnten sich diese mit insgesamt maximal 20 % an den Spargesellschaften beteiligen. Der wesentliche Grund hierfür ist darin zu sehen, dass die Sparkassen den Einfluss der Gebietskörperschaften eingrenzen wollten, da aufgrund der Erfahrungen aus der Vergangenheit Interessenkonflikte und Interessenunterschiede im Hinblick auf die geschäftspolitische Ausrichtung zwischen Sparkassen und Gebietskörperschaften vorherrschen. Vgl. Klein (2003a), S. 232 f. 362 Neben den bereits dargelegten drei Gruppen ist es auch einer vierten Gruppe möglich, Anteile an den Spargesellschaften zu erwerben. Diese Gruppe wird von natürlichen oder juristischen Personen gebildet, die als reine Kapitalanleger-Mitglieder Beteiligungen erwerben können, wobei der Anteil an der Genossenschaft insgesamt 35 % nicht übersteigen darf. Dies lässt zum Beispiel die Möglichkeit zu, dass sich deutsche Sparkassen und Landesbanken an französischen Sparkassen bzw. Spargesellschaften beteiligen. Vgl. Klein (2003a), S. 233 f. 360

125

innerhalb der lokalen Sparkassengesellschaften derselben Sparkasse möglich ist.363 Die Spargesellschaften übernehmen keine operativen Tätigkeiten, sondern bündeln und koordinieren die Eigentümer. Neben lokalen Sparkassen existiert eine Sparkassennationalbank AG und ein französischer Sparkassenverband mit der Rechtsform „eingetragener Verein“, dem gemeinsame Tochtergesellschaften und andere Einrichtungen zugeordnet sind.364 Im Rahmen der Reform von 1999 erfolgte die Wiederaufnahme des bei Gründung der französischen Sparkassen ursprünglich vorhandenen, gemeinwohlorientierten Auftrags in den ersten Artikel des Sparkassengesetzes. Die Förderung des Sparens und die Finanzierung des sozialen Wohnungsbaus bleiben zentrales Anliegen, zu dessen Zweck das steuerbegünstigte Sparbuch „Livret A“ weiter angeboten wird. Die gesetzlichen Bestimmungen zur gemeinwohlorientierten Gewinnverwendung wurden dagegen neu in das Gesetz aufgenommen (diese beruhte bisher nur auf der Selbstverpflichtung der Sparkassen). Aufgrund dieser gesetzlichen Änderung ist ein Drittel des Gewinns nach Steuern den Reserven zuzuführen. Für die Finanzierung lokaler Wirtschafts- und Sozialprojekte ist mindestens ein Drittel und maximal die Hälfte des verbleibenden Gewinns zu verwenden. Die so von den Sparkassen unterstützen Projekte müssen dem Prinzip der Solidarität unterliegen und der Förderung der lokalen Wirtschaft, dem Kampf gegen den finanziellen und sozialen Ausschluss von Bürgern oder dem Umweltschutz dienen. Das Regionalprinzip, das bereits 1895 Einzug in das Sparkassengesetz erhalten hatte, wurde mit der Reformgesetzgebung von 1999 hingegen nicht verändert. Grundlage dieser Regelung ist die territoriale Abgrenzung der Geschäftsgebiete der Sparkassen untereinander. Damit dürfen die Sparkassen nur innerhalb eines vom Spitzeninstitut festgelegten Gebietes geschäftlich tätig werden und können keine Geschäftsstellen außerhalb betreiben.365 Als weiterer Bestandteil der Reformgesetzgebung erfolgte die Fusion zwischen der „Caisse Centrale des Caisses d´Epargne“ (CCCEP) und des Centre National des Caisses d´Epargne et de Prévoyance (CENCEP) zum Spitzeninstitut der französischen Sparkassen „Caisse Nationale des Caisses d´Epargne“ (CNCE).366

363

Vgl. Klein (2003a), S. 256. Vgl. Schorner (2008), S. 101 f.; Scheike (2004), S. 64; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2005), S. 16 f. 365 Vgl. Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2005), S. 16 f.; Klein (2003a), S. 263 ff. 366 Vgl. Mailly (2009a), S. 2. 364

126

4.1.2.3 Organisationsstruktur der französischen Sparkassenorganisation Die Führung der Sparkassen übernimmt ein Vorstand, der aus zwei bis fünf Mitgliedern besteht. Diese werden vom Aufsichtsrat vorgeschlagen und müssen vom französischen Spitzeninstitut CNCE bestätigt werden. Der Aufsichtsrat besteht aus 17 Mitgliedern, wobei 11 oder mehr von der Hauptversammlung der Anteilseigner bestimmt und je maximal drei von den Gebietskörperschaften und den Angestellten gestellt werden.367 Als weiteres Kontrollorgan für die Sparkassenvorstände bestimmt die CNCE einen Prüfer (censeur), der seinen Sitz in den Sparkassen hat und die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen sowie die Umsetzung der zentralen Leitlinien der CNCE überwacht. Der Prüfer sitzt im Aufsichtsrat, kann geschäftspolitische Themen in die Sitzung einbringen und auf Antrag über eine Anhörung im Vorstand in die operative Geschäftstätigkeit eingreifen. Darüber hinaus besteht die Möglichkeit für die CNCE, auf Vorschlag des Prüfers einzelne Mitglieder des Vorstandes oder den Gesamtvorstand der Sparkasse abzuberufen.368 Das Spitzeninstitut der französischen Sparkassen ist bis zur Fusion mit den Banques Populaires im Juli 2009 die CNCE, die in der Rechtsform einer Aktiengesellschaft firmiert, mit den Sparkassen als Eigentümern.369 Die Aufgaben der CNCE bestehen aus der Interessensvertretung der Sparkassen gegenüber nationalen Behörden, der Nationalbank und der Bankenaufsicht, dem Abschluss nationaler und internationaler Vereinbarungen, der Ernennung der Sparkassenvorstände, der Festlegung des Produkt- und Dienstleistungsangebots des Vertriebs sowie der Koordinierung der Geschäftspolitik der Sparkassen. Darüber hinaus obliegt dem Spitzeninstitut auch die Definition einheitlicher Managementstandards und Verfahren, die Girozentralfunktion, die Verwaltung des Einlagensicherungsfonds und Haftungsverbundes sowie Holdingaufgaben für die Retailbanken der Gruppe.370 Neben dem Spitzeninstitut existiert in Frankreich ein Dachverband der Sparkassen, die „Fédération Nationale des Caisses d´Epargne“ (FNCE), der einzelne Sparkassen und deren genossenschaftliche Anteilseigner vertritt. Der Dachver367

Vgl. Mailly (2009a), S. 2; Klein (2003a), S. 245. Die Einsetzung eines Prüfers wurde bereits durch das Reformgesetz von 1991 gesetzlich festgeschrieben und durch das Reformgesetz von 1999 bestätigt. Vgl. Klein (2003a), S. 288 f. 369 Für detaillierte Informationen zur Fusion zwischen CNCE und „Banques Populaires“ sie die Ausführungen in Kapitel 4.1.2.4, S. 128 ff. 370 Vgl. Mailly (2009a), S. 3; Klein (2003a), S. 289 f. 368

127

band ist ein eingetragener Verein mit allen Sparkassen als Mitgliedern, vertreten durch den Aufsichtsratsvorsitzenden, ein Aufsichtsratsmitglied und den Vorstandsvorsitzenden. Die Aufgaben des Dachverbandes beschränken sich auf die Koordination der Beziehungen zwischen den Sparkassen und den Anteilseignern, die Interessenvertretung der Sparkassen gegenüber der öffentlichen Hand, die Ausarbeitung strategischer Leitlinien der Gruppe, die Entwicklung von nationalen Leitlinien für die Finanzierung von gemeinnützigen Projekten mit Bezug zur lokalen Wirtschaft sowie die Fortbildung von Führungskräften und Anteilseignern.371 4.1.2.4

Konsequenzen der verschiedenen Reformumsetzungen in Frankreich und aktuelle Entwicklungen Durch den Verkauf der Genossenschaftsanteile konnten sich private Investoren an Sparkassen beteiligen, es erfolgte ein materieller Übergang der französischen Sparkassen in die private Hand. Aufgrund der Privatisierung ist keine Ableitung eines öffentlichen oder gemeinnützigen Auftrags mehr möglich. Durch das Reformgesetz 1999 wurden der Sparkassengruppe deshalb Funktionen im Interesse der Allgemeinheit gesetzlich zugewiesen (Förderung des Sparsinns, Unterstützung der regionalen Wirtschaftsentwicklung). Allerdings steht dies in Konkurrenz zur strategischen Ausrichtung, möglichst hohe Gewinnbeteiligungen an die Anteilseigner auszuschütten, weshalb zusätzlich eine gesetzliche Regelung für die Gewinnverwendung festgelegt wurde. Die Reformen hatten eine Reihe von Zusammenschlüssen und Schließungen von Banken zur Folge, wobei eine Konzentrationsbewegung zu privaten Banken deutlich wird.372 In den Jahren 2007 und 2008 führten weitere Fusionen im Bereich der Sparkassen dazu, dass sich die Zahl der Sparkassen auf 17 reduzierte, wobei bis 2012 keine weiteren Fusionen stattfanden.373 Im August 2009 fusionierte die CNCE, das Spitzeninstitut der Sparkassen, mit dem Spitzeninstitut der Banques Populaires (Volksbanken) zur „Banques Populaires Caisses d´Epargne“ (BPCE), wodurch die zweigrößte Bankengruppe Frankreichs hinter der Crédit Agricole entstand.374 Die 17 Sparkassen und die 20 Banques Populaires auf der Primärebene blieben 371

Vgl. Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012b), S. 4. Vgl. Schorner (2008), S. 102 f. 373 Vgl. Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012b), S. 5. 374 Eigentümer der BPCE sind jeweils zu 50 % die Caisses d’Epargne und die Banques Populaires. Vgl. Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012b), S. 1 ff. 372

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unter der Fortführung ihrer Marke bestehen und waren von der Fusion nicht betroffen.375 Die BPCE erhielt, wie bereits die CNCE, weitreichende Befugnisse bezogen auf Geschäftsstrategie und Produktpolitik und kann sowohl Vorstände als auch Verwaltungsräte von Sparkassen abberufen.376 Somit kann gefolgert werden, dass weiterhin alle wichtigen geschäftspolitischen und strategischen Entscheidungen auf der Managementebene nicht den Vorständen der einzelnen Sparkassen selbst obliegen, da diese im Zuge der Fusion der Spitzeninstitute an das Zentralinstitut abgegeben wurden, sondern zentral durch das Spitzeninstitut BPCE vorgegeben und getroffen werden. Besondere Relevanz besitzt dabei – vor dem Hintergrund der Privatisierung der Sparkassen aufgrund der Reformgesetzgebung von 1999 – die Beteiligung des französischen Staates am fusionierten Unternehmen BPCE, die sich auf 20 % beläuft.377 Dies ließe den Rückschluss zu, dass die durch die Umwandlung der Rechtsform der Sparkassen zu Genossenschaften durchgeführte Privatisierung der Sparkassen durch die Reformgesetzgebung von 1999 zumindest faktisch wieder rückgängig gemacht wurde. Um den Staatseinfluss zu senken, wurde bereits 2009 begonnen, die vom französischen Staat übernommenen Nachranganleihen zurückzuführen. So konnten bis Anfang 2011 sämtliche Kapitalhilfen an den französischen Staat zurückbezahlt werden.378 Seitdem ist der französische Staat nicht mehr an der Sparkassengruppe BPCE beteiligt. Im Zuge dessen verließen auch die staatlich entsandten Aufsichtsratsmitglieder das Kontrollgremium der BPCE.379 Im Juli 2008 erfolgte die Aufhebung der Verpflichtung zur Gemeinwohlorientierung der Sparkasse, womit der gemeinwohlorientierte (öffentliche) Auftrag der Sparkassen, der im Rahmen der Reformgesetzgebung von 1999 in den ersten Artikel des Sparkassengesetzes 375

376

377 378 379

Vgl. Alich (2009b), S. 25. Mittlerweile reduzierte sich die Zahl der Banques Populaires bis Ende 2012 auf 19 Institute. Vgl. Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012b), S. 5. Der französische Bankenmarkt ist, wie in Deutschland, mit den öffentlichen Banken („établissements à but non lucratif“), den genossenschaftlichen Instituten („secteur mutualiste“) und den Privatbanken in drei Sektoren aufgeteilt. Beispiele für Genossenschaftsbanken sind die Banken „Crédit Agricole“ oder „Credit Mutuel“, sowie die „Banque Nationale de Paris“ (BNP) oder die „Société Générale“ für Privatbanken. Vgl. Klein (2003b), S. 74; Boele (1995), S. 71. Die BPCE konsolidiert die Sparkassen vollständig in ihrer Bilanz, sodass die Sparkassen selbst keine Bilanz mehr publizieren. Die 17 Sparkassen betreiben gemeinsam landesweit knapp 4.200 Geschäftsstellen Vgl. Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012b), S. 2. Vgl. Mailly (2009a), S. 4; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012b), S. 3. Hinzu kommt, dass die zentrale Leistungserstellung im Investmentbereich ebenfalls dem Spitzeninstitut obliegt, das über die Tochtergesellschaft Natixis betrieben wird. Vgl. o.V. (2013a), (2013i), S. 5. Vgl. Mailly (2009a), S. 5. Vgl. Mailly (2010a), S. 5; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2011b), S. 5. Vgl. Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2011b), S. 5.

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aufgenommen worden war, wieder zurückgenommen wurde. Gleichzeitig wurde die Verpflichtung zur gemeinwohlorientierten Gewinnverwendung für Sparkassen, ebenfalls Bestandteil der Gesetzesreform von 1999, wieder gestrichen. Als Grund hierfür ist die Freigabe des Vertriebs des steuerbegünstigten Sparbuchs „Livret A“ für alle Bankengruppen zu sehen, die mit dem 1. Januar 2009 in Kraft getreten ist. Der gesetzlich zugesicherte Monopolvertrieb des „Livret A“ ist in direktem Zusammenhang mit der gesetzlichen Verpflichtung des gemeinwohlorientierten Auftrags und Gewinnverwendung zu sehen, sodass die Aufhebung des exklusiven Vertriebsrechts des „Livret A“ mit der Aufhebung der Verpflichtung zur Gemeinwohlorientierung der Sparkassen einhergeht.380 Damit bleibt lediglich das Regionalprinzip als letzte Säule der wesentlichen Grundsätze der Geschäftstätigkeit von Sparkassen weiterhin erhalten.381 4.1.2.5

Bewertung der Reformbewegung der französischen Sparkassenorganisation anhand ausgewählter Beurteilungskriterien Die französische Reformbewegung veränderte den Bankensektor und insbesondere den Sparkassensektor nachhaltig. So existiert nun ein Spitzeninstitut mit umfassenden strategischen und wirtschaftlichen Weisungs-, Entscheidungs- und Steuerungsbefugnissen. Die Sparkassen selbst agieren als Vertriebseinheiten im Markt und sind die operative Ausführungsinstanz der zentral vom Spitzeninstitut vorgegebenen Ziele. Damit kann gefolgert werden, dass sowohl die Leistungserstellung als auch der Willensbildungs- und Entscheidungsprozess sehr zentralisiert organisiert sind. Nach Aufgabe des öffentlichen Auftrags und der Verpflichtung zur gemeinwohlorientierten Gewinnverwendung kann diesbezüglich kein Zielkonflikt zu betriebswirtschaftlichen Ziele im französischen Sparkassensektor mehr unterstellt werden. Aufgrund des Rechtsformwechsels und der damit 380

Im Mai 2007 sprach sich die EU-Kommission gegen einen Monopolvertrieb des steuerbegünstigten Sparbuchs „Livret A“ durch die Sparkassen aus, da die Kommission darin einen Verstoß gegen die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr sieht. Die französische Regierung wurde aufgefordert, innerhalb von neun Monaten den Vertrieb des „Livret A“ für alle Bankengruppen zu öffnen und zu gewährleisten. Vgl. Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 19. Somit unterliegt die Gemeinwohlorientierung der Sparkassen in Frankreich zwar nicht mehr einer gesetzlichen Regelung, allerdings einigten sich die Sparkassen freiwillig darauf gemeinwohlorientierte Aufgaben mit einem Betrag in Höhe von 1 % des Nettobankenprodukts (Zins- und Provisionsergebnis vor Risikokosten) zu unterstützen. Vgl. Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012b), S. 1. 381 Die „Fédération Nationale des Caisses d’Epargne“ und die BPCE sind Mitglieder der Europäischen Sparkassenvereinigung. Vgl. European Savings Banks Group (2013).

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einhergehenden Privatisierung erscheint auch die Möglichkeit der Eigenkapitalbeschaffung und -bildung durch die Reformbemühungen deutlich erleichtert zu sein. Allerdings ist auch diese tendenziell positive Entwicklung im Zusammenhang mit dem starken Einfluss des Spitzeninstituts zu sehen. Dieses firmiert in der Rechtsform einer Aktiengesellschaft, wobei der Staat mit einem Anteil von zunächst 20 % wesentlich die Unternehmensführung mitbestimmen konnte. Das Spitzeninstitut vereint auch gleichzeitig die Aufgaben des Sparkassenverbandes und anderer Dienstleistungen unter einem Dach. Auch dies bestätigt die Zentralität des französischen Sparkassensektors und verdeutlicht zunächst die Tragweite der politischen Einflussnahme. Um diese Einflussnahme zu stoppen, konnte die Staatsbeteiligung Anfang 2011 vollständig zurückbezahlt und damit die Privatisierung des französischen Sparkassensektors endgültig abgeschlossen werden. Die heute 17 verbleibenden dezentralen Sparkasseneinheiten und deren genossenschaftliche Anteilseigner werden durch einen Dachverband vertreten. Allerdings besitzt dieser keinerlei Weisungs- oder Entscheidungsbefugnisse. Unter dem Gesichtspunkt der Zentralisation und der Erleichterung der Eigenkapitalbeschaffung sind die Reformbemühungen als erfolgreich zu beurteilen. Leider konnten dafür die ursprünglichen Sparkassenprinzipien wie öffentlicher Auftrag und gemeinwohlorientierte Gewinnverwendung nicht erhalten werden. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass dem Sparkassensektor in Frankreich eine fundamental andere Bedeutung zukommt als in Deutschland. Dies liegt im Wesentlichen an dem im Vergleich zu Deutschland geringen Marktanteil und an der bis in die 1990er Jahre reichenden beschränkten Geschäftstätigkeit. Somit lassen sich Reformerfahrungen aus Frankreich nur bedingt auf Deutschland übertragen. In den letzten Jahren erfolgten ein starker Rückgang der Zahl der Sparkassen und eine deutliche Konzentrationsbewegung. Ob diese Bewegung aber auf die umfangreichen Reformbemühungen zurückzuführen oder anderen externen Einflüssen zuzuordnen ist, kann nicht eindeutig beurteilt werden. Aufgrund der Reformbewegungen und der aktuellen Entwicklung im französischen Sparkassensektor wurden Veränderungen an zentralen Punkten vorgenommen. Der öffentliche Auftrag und die gemeinwohlorientierte Gewinnverwendung sind nicht mehr im Zielsystem der französischen Sparkassen enthalten. Die starke Position des Zentralinstituts BPCE, das neben Abberufung und Ernennung von Sparkassenvorständen auch die Vorgabe des Produktportfolios sowie die strategische Ausrichtung der Gruppe und weitere zentrale Dienstleistungen übernimmt, lässt den Rückschluss auf eine hohe Zentralität des französischen Sparkassensektors zu. Den regionalen Sparkassen kommt lediglich die Aufgabe der Umsetzung auf regionaler Ebene zu, die ihrerseits mit Hilfe des in den Sparkassen eingesetzten Prüfers durch das Zentralinstitut überwacht wird. Der

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wesentliche Grund für die Privatisierung der Sparkassen im Jahre 1999 war die Eingrenzung und Rückführung des Staatseinflusses auf den Sparkassensektor. Dies wurde jedoch aufgrund der Fusion der beiden Spitzeninstitute von Sparkassen und Volksbank zunächst wieder zurückgenommen, da der Staat aufgrund der Beteiligung am Spitzeninstitut dennoch in der Lage war, wesentlichen Einfluss auf den gesamten Sektor auszuüben. Als weiteres Indiz dafür, dass der Staat zwischenzeitlich wieder deutlich mehr Einfluss auf den französischen Sparkassensektor besaß, kann gewertet werden, dass die Führung des neuen Instituts, trotz heftiger Kritik aus dem Bereich der Wirtschaft, wieder einem Politiker und engem Vertrauten des französischen Präsidenten oblag.382 Seit Anfang 2011 wurde dies durch die Rückführung der Staatsbeteiligung wieder korrigiert und die Privatisierung des französischen Sparkassensektors kann als abgeschlossen betrachtet werden. 4.1.3 Reformbewegung der Sparkassenorganisation in Spanien In diesem Abschnitt wird die Sparkassenorganisation in Spanien dargestellt. Nach einer Zusammenfassung der historischen Entwicklung des Sparkassensektors werden die grundlegenden Veränderungen durch die spanischen Unternehmensreformen beschrieben. Im Anschluss daran werden sowohl die Sparkassenorganisation als Gesamtbild als auch die Konsequenzen der verschiedenen Reformumsetzungen in Spanien sowie deren aktuelle Entwicklung dargelegt. Das Kapitel endet mit einer Bewertung der Entwicklung der spanischen Sparkassenorganisation. 4.1.3.1 Historische Entwicklung der Sparkassenorganisation in Spanien Am 25. Oktober 1838 ermöglichte ein königlicher Erlass die Gründung der ersten spanischen Sparkasse383 in Madrid, worauf die Errichtung weiterer Sparkassen wie z. B. in Granada (1839), Sevilla und Valencia (beide 1842) oder Barcelona (1844) folgte.384 Die ursprüngliche Idee zur Gründung der Sparkassen und der damit verbundene Auftrag lagen in der Förderung des Spargedankens der spanischen Bevölkerung. Durch die Sparkassen sollte zum einen der Arbeiterklasse ermöglicht werden private Vorsorge zu treffen, zum anderen sollten die 382

Der neue Chef des fusionierten Spitzeninstituts ist François Pérol, der bereits den gesamten Fusionsprozess betreute und Wirtschaftsberater des ehemaligen französischen Präsidenten Nicolas Sarkozy war. Vgl. Alich (2009b), S. 25, (2009a), S. 28. 383 Caja de Ahorros. 384 Vgl. Martinez (1995), S. 292.

132

Sparkassen der Förderung der Vermögensbildung im Allgemeinen dienen.385 Erst mit der Gesetzeseinführung 1853 wurde ein einheitlicher Rahmen zur Gründung von Sparkassen geschaffen, die bis dahin nur der eigenen Sparkassensatzung unterlagen. Mit dieser Gesetzeseinführung erfolgten – neben der Reglementierung der Sparkassen – die Festsetzung des Einlagenzinssatzes und die Begrenzung der Kreditgewährung auf nicht kommerzielle Kreditengagements sowie weitere Einschränkungen bzgl. der Gewinnverwendung und der Rechtsform. Die bisher von Privatpersonen, Gemeinden oder Kommunen gegründeten und als eigentümerlose Stiftung firmierenden Sparkassen erhielten den Status einer wohltätigen Einrichtung und unterlagen nicht der Steuerpflicht, da sie unter dem Schutz der Regierung standen.386 Die Leitung der Sparkasse erfolgte durch ein vom Staat bestimmtes Gremium. Die Geschäftstätigkeit unterlag einer Begrenzung auf das lokale Geschäftsgebiet, was der Einführung des Regionalprinzips entspricht.387 Darüber hinaus wurden die Sparkassen vom Wirtschaftsministerium und von den autonomen Regionen beaufsichtigt.388 Bis zum Ende des 19. Jahrhunderts stieg die Zahl der Sparkassen auf 65 zum Großteil von Privatpersonen oder privaten Einrichtungen gegründete Institute.389 In der Zeit von Beginn bis Mitte des 20 Jahrhunderts erhöhte sich die Zahl der Sparkassen zunächst auf 98. Diese Entwicklung setzte sich jedoch nicht weiter fort. Es zeigte sich vielmehr ein Abwärtstrend bei der Anzahl der Sparkassen in Spanien, der bis heute anhält.390 Seit Ende der 1960er Jahre erfolgte die Liberalisierung des spanischen Bankensektors, wobei das heutige spanische Finanzsystem auf dem Kreditwesengesetz von 1962 basiert.391 Am Beginn eines für die Sparkassen bedeutenden Reformprozesses, der nicht nur die rechtlichen Rahmenbedingungen tangierte, sondern auch die Aufgaben und die Organisation der Sparkassen fundamental veränderte, stand das Gesetz zur Reform des Finanzmarktes 1977. 385 386

387 388 389 390 391

Vgl. Martinez (1995), S. 291; Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 25. Allerdings scheiterte die Reformgesetzgebung von 1853 an der Reaktion der Bevölkerung. 1880 unternahm die spanische Regierung einen neuen – erfolgreichen – Versuch einer Reformgesetzgebung, der bis heute die wesentliche Grundlage der Sparkassen in Spanien bildet. Vgl. Martinez (1995), S. 292 ff.; Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 25; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2005), S. 15. Vgl. Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 25; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2005), S. 15. Bis 1957 oblag die Aufsicht der Sparkassen dem spanischen Arbeitsministerium. Vgl. Martinez (1995), S. 298; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2005), S. 15. Vgl. Martinez (1995), S. 294. 1962 existierten in Spanien noch 84 Sparkassen. Vgl. Martinez (1995), S. 298. Vgl. Schorner (2008), S. 104.

133

4.1.3.2

Wesentliche Unternehmensreformen der spanischen Sparkassenorganisation Die Aufhebung der Beschränkung der Geschäftstätigkeit für Sparkassen war ein zentrales Element des Gesetzes zur Reform des Finanzmarktes 1977. Dieses Gesetz erlaubte es den Sparkassen, nicht nur Privatpersonen, sondern auch Unternehmen Produkte und Dienstleistungen anzubieten. Um die Wettbewerbssituation auf dem spanischen Bankenmarkt zu verbessern, gab der Staat die weitreichenden Befugnisse bzgl. Preisbindung und Einlagenverwendung an die Sparkassen zurück, sodass der starke Einfluss des Staates auf die Geschäftstätigkeit der Sparkassen reduziert und eine Gleichstellung im Hinblick auf die Geschäftstätigkeit zwischen Sparkassen und privaten Banken hergestellt wurden.392 Ein zweites wesentliches Element dieser Reformgesetzgebung bezog sich auf die Zusammensetzung der Leitungs- und Kontrollorgane wie Generalversammlung und Verwaltungsrat, die sich bis dato sehr stark an den politischen Machtverhältnissen orientierten. Diese Organe sollten nicht mehr nur mit Mitgliedern mit politischem Hintergrund besetzt werden, sondern auch mit Sparern, Mitarbeitern, Mitgliedern des Gründungsgremiums sowie Mitgliedern von wissenschaftlichen, kulturellen oder wohltätigen Einrichtungen.393 Das Regionalprinzip, also die Begrenzung der Geschäftstätigkeit auf die lokale Region, und das Verbot, außerhalb Spaniens Geschäftsstellen zu unterhalten, wurden 1988 abgeschafft, wobei die Sparkassen auch vorher selten solche Geschäftsstellen betrieben.394 Spanische Sparkassen firmieren als wirtschaftlich tätige und gemeinnützige private Stiftungen ohne Gesellschafter. Sie unterliegen keiner Gewinnerzielungsabsicht und sind der gemeinsamen Aufsicht des Staates und der autonomen Regionen unterstellt. Im wichtigsten Gremium einer Sparkasse, der Generalversammlung „Asamblea General“, die mit dem deutschen Aufsichtsrat bzw. Verwaltungsrat vergleichbar ist, sind Lokal- und Regionalregierungen repräsentiert. Dabei ist seit dem Finanzmarktreformgesetz 2002 der Anteil der Politiker in den Aufsichtsräten auf 50 % begrenzt. Die übrigen Sitze im Aufsichtsrat sind an Angestellte (5-15 %), Einleger (25-50 %) und Stifter 392

Vgl. Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 26; Martinez (1995), S. 301; Schorner (2008), S. 104. Bereits 1985 nahm der politische Einfluss auf die Sparkassen aufgrund einer Gesetzesänderung wieder deutlich zu, da 40 % der Sitze in den Beschlussorganen an Vertreter staatlicher Körperschaften vergeben werden mussten. Vgl. Schorner (2008), S. 105; Martinez (1995), S. 302. 394 Die Eröffnung von Geschäftsstellen außerhalb Spaniens kann nur mit Zustimmung der „Banco de España“ erfolgen. Vgl. Schorner (2008), S. 104. Nur wenige Großsparkassen unterhalten ein landesweites Filialnetz. Vgl. Mailly (2009b), S. 2; Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 26. 393

134

vergeben.395 Auch die Vorschriften über die Qualifikation von Aufsichtsratsmitgliedern wurden angepasst, sodass nun diese professionellen Ansprüchen genügen müssen. Die Amtsdauer wurde auf zwei Perioden beschränkt und ein Wechsel während der Amtszeit ist nicht mehr möglich.396 4.1.3.3 Besonderheiten der spanischen Sparkassenorganisation Die Sparkassen in Spanien konnten, ähnlich wie die Sparkassen in Deutschland, aufgrund ihrer Rechtsform der eigentümerlosen Stiftung ausschließlich durch die Thesaurierung von Gewinnen Eigenkapital aufbauen. Seit 2002 kann durch die Ausgabe von „coutas participativas“ zusätzlich das Eigenkapital gestärkt werden. Diese stimmrechtslosen, börsennotierten Aktien entsprechen im Wesentlichen der Vorzugsaktie in Deutschland, die zwar das Recht auf Dividendenbezug, jedoch kein Mitspracherecht beinhalten. Sie sind als Eigenkapitalinstrument (TIER 1) zu bewerten und mit unbegrenzter Laufzeit ausgestattet.397 Allerdings ist die Nutzung dieses Instruments auf maximal die Hälfte des Eigenkapitals beschränkt. Ebenso unterliegt die Ausschüttung an die Aktieninhaber einer Begrenzung, da diese anteilig weder die Höhe der Ausschüttung für gemeinwohlorientierte Zwecke noch maximal die Hälfte des auf die Aktien entfallenden Gewinns unter- bzw. überschreiten darf. Um die Privatisierung der Sparkassen zu verhindern, können einzelne Kapitalgeber lediglich 5 % des Eigenkapitals einer Sparkasse erwerben.398 Für die Sparkassen selbst gilt diese Beschränkung nicht, da diese mit Zustimmung der Zentralbank „Banco de España“ eine höhere Beteiligung am Eigenkapital der Sparkasse halten dürfen.399 Die CECA400 kann zusätzlich durch die Ausgabe von sog. „coutas asociativas“ die Anteile an mehreren Sparkassen in 395

396 397 398

399 400

Teilweise vereinten die Kommunen einen Stimmrechtsanteil von über 60 % auf sich. Diese Konstellation trat dann ein, wenn Politiker auch gleichzeitig im Rahmen ihrer Stiftungstätigkeit Zugang zum Aufsichtsrat erhielten. Vgl. Mailly (2005d), S. 5. Im Hintergrund dieser Gesetzesänderung stand die Sorge, dass die EUKommission die spanischen Sparkassen als öffentliche Unternehmen einordnen könnte mit der Folge, dass ausgereichte Kredite als staatliche Beihilfe angesehen werden könnten. Vgl. Helaba Landesbank HessenThüringen (2008), S. 26 f. Vgl. Mailly (2005d), S. 5. Vgl. Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 27; Mailly (2009b), S. 5. Es besteht jedoch die Möglichkeit zur Bildung von Syndikaten, um einen höheren Anteil am Stammkapital einer Sparkasse zu bündeln. Vgl. Schorner (2008), S. 105; Mailly (2009b), S. 5; Helaba Landesbank HessenThüringen (2008), S. 27. Zusätzlich besitzt die CECA die Erlaubnis, Papiere auszugeben, die den Anteil an mehreren Sparkassen vereinen (sog. „cuotas asociativas“). Vgl. Mailly (2009b), S. 5. „Confederación Española de Cajas de Ahorros“ (CECA). Siehe hierzu ausführlich das Kapitel 4.1.3.4; S. 137 ff.

135

einem Papier zusammenführen, wodurch die Übernahme von Sparkassen durch Sparkassen deutlich vereinfacht wird. Neben der Möglichkeit, durch Ausgabe stimmrechtsloser Aktien das Eigenkapital zu erhöhen, ist es den spanischen Sparkassen auch erlaubt, Teile der Sparkasse in börsennotierte Gesellschaften auszugliedern.401 Eine zweite Besonderheit der spanischen Sparkassenorganisation ist die ausgeprägte Gemeinwohlorientierung, die sowohl die geschäftlichen Aktivitäten als auch die gemeinnützige Verwendung des Gewinns („Obra Social“) betrifft. Die gemeinwohlorientierten geschäftlichen Aktivitäten beziehen sich v. a. auf die Sicherung eines flächendeckenden Zugangs der Bevölkerung zu Finanzdienstleistungen. Zusätzlich legen spanische Sparkassen Gründerprogramme auf, offerieren spezielle Finanzdienstleistungen für Migranten und vergeben Mikrokredite. Per Gesetz sind spanische Sparkassen verpflichtet, den Teil der Gewinne, der die Einstellung in Reserven (mindestens 50 %) und Steuern überschreitet, für gemeinnützige Zwecke zu verwenden. Diese sogenannten „Obra Social“ sind für die Unterstützung von Maßnahmen im Bereich Gesundheit, Forschung, Erziehung, Kultur oder soziale Dienste zu nutzen, die im jeweiligen Geschäftsgebiet ansässig sind.402 Die dritte Besonderheit des spanischen Sparkassensektors liegt im sehr starken staatlichen Einfluss, dem die Sparkassen unterliegen. Dies ist die Folge des sehr hohen Anteils von Politikern im Aufsichtsrat einer Sparkasse, dessen Aufgaben die Entscheidung über die strategische Ausrichtung und die Kontrollfunktion der Sparkasse umfassen. Mit dem Finanzmarktreformgesetz wurde zwar der Anteil an Politikern auf maximal 50 % begrenzt, was aber immer noch einen sehr hohen staatlichen Einfluss auf die Sparkassen nach sich zieht. Unter Beachtung der Tatsache, dass auch andere Mitglieder des Aufsichtsrates, wie z. B. Angestellte oder Stifter, ebenfalls politische bzw. staatliche Interessen verfolgen, kann dies schnell zu einer absoluten Mehrheit von Aufsichtsratsmitgliedern mit politischer Prägung führen.403 Zusätzlich üben die autonomen Regionen, neben der Banco de España, Aufsichtsfunktion aus und können sparkassengesetzliche Regelungen erlassen. Im Rahmen dieser Befugnisse müssen die Regionen die Gewinn401

Die Möglichkeit der Ausgliederung wählte z. B. La Caixa aus Barcelona. Die Sparkassen in Valencia und Alicante emittierten 2008 „cuotas participativas“. Vgl. Mailly (2009b), S. 5; Helaba Landesbank HessenThüringen (2008), S. 30. 402 Vgl. Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2005), S. 14 f.; Martinez (1995), S. 304 f. 403 Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 4.1.3.1, S. 132 f. und in Kapitel 4.1.3.2, S. 134 ff.

136

verwendung, Satzungsänderungen, Fusionen oder Gründungen von Sparkassen genehmigen sowie teilweise Großkrediten und Unternehmensbeteiligungen zustimmen.404 Werden diese Punkte gemeinsam betrachtet, so ist auch nach der Finanzmarktreformgesetzgebung der politische bzw. staatliche Einfluss mit all seinen Konsequenzen auf die spanischen Sparkassen nach wie vor enorm. 4.1.3.4 Organisationsstruktur der spanischen Sparkassenorganisation Neben den Sparkassen gibt es in Spanien den Nationalverband der spanischen Sparkassen „Confederación Española de Cajas de Ahorros“ (CECA), der 1928 gegründet wurde und als gemeinsames Spitzenorgan eine Doppelfunktion, Sparkassenverband und Spitzeninstitut, übernimmt.405 Die Mitglieder bestehen aus allen spanischen Sparkassen und 11 Regionalverbänden. Der Nationalverband ist im spanischen Sparkassenregister eingetragen, Eigentümer sind die Sparkassen, wobei die Mitgliedschaft freiwillig und permanent ist, mit einem Kündigungsrecht seitens der Sparkassen. Die Aufgaben des Verbandes sind die nationale und internationale Vertretung der Mitgliedssparkassen sowie die Beratung der Sparkassen im Bereich Marketing und in wirtschaftlichen, steuerlichen und rechtlichen Fragen. In ihrer Eigenschaft als Spitzeninstitut bietet die CECA den Sparkassen bestimmte Finanzdienstleistungen wie Auslands-, Wertpapier- und Emissionsgeschäft sowie Zahlungsverkehr und Wertpapierabwicklung an. Sie ist Dienstleister in den Bereichen Finanzen, Verwaltung und IT und übernimmt zusätzlich die Aufgaben einer Girozentrale.406 Darüber hinaus agiert die CECA selbst als private Geschäftsbank am Markt und bietet Finanzdienstleistungen und Finanzdienstleistungstechnologie sowie die Unterstützung bei der Durchführung von Finanzdienstleistungen an.407 Das Spitzeninstitut besitzt allerdings keine Weisungs-, Kontroll- oder Zustimmungsrechte zur strategischen oder operativen Ausrichtung der Sparkassen. Dies obliegt rein den Sparkassen

404

Vgl. Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 28. Vgl. Martinez (1995), S. 296; Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 28. 406 Vgl. Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 28; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012g), S. 4. Die CECA ist Mitglied der Europäischen Sparkassenvereinigung. Vgl. European Savings Banks Group (2013). 407 Im November 2012 intensivierte die CECA ihre Tätigkeiten als operative Geschäftsbank und gliederte die Cecabank als operative Einheit auS. Die Cecabank firmiert als Aktiengesellschaft, an der die CECA zu 90 % und die Sparkassen zu 10 % beteiligt sind. Vgl. Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012g), S. 4. 405

137

selbst, was auf eine eher lose Verbundstruktur zwischen den spanischen Sparkassen schließen lässt.408 4.1.3.5

Konsequenzen der verschiedenen Reformumsetzungen in Spanien und aktuelle Entwicklungen Eine wesentliche Auswirkung der verschiedenen Reformumsetzungen war ein lang anhaltender und bis heute andauernder Konzentrationsprozess im spanischen Sparkassensektor.409 Nachdem 1981 noch 81 Sparkassen im Markt agierten, sank die Zahl 1992 auf 53 Sparkassen und verringerte sich weiter auf 46 inkl. CECA bis 2008.410 Die Verringerung der Sparkassen führte aufgrund der geringen Verbundzusammenarbeit und der Aufhebung des Regionalprinzips zu einer deutlichen Steigerung der Wettbewerbsintensität einerseits zwischen den Sparkassen untereinander und andererseits gegenüber den anderen Wettbewerbern im spanischen Bankenmarkt. Nachdem die Sparkassen in ihrer Geschäftstätigkeit den Privatbanken gleichgestellt wurden, setzte zusätzlich ein starkes Wachstum v. a. im Aktivgeschäft ein. Unterstützt durch das allgemeine wirtschaftliche Umfeld Anfang des 21 Jahrhunderts, das geprägt war von einer hohen Immobiliennachfrage, expandierten die verbliebenen Sparkassen im Kreditgeschäft und insbesondere im Bereich der Hypothekendarlehen.411 Jedoch blieb trotz des Versuchs, den politischen Einfluss auf die Sparkassen einzuschränken, dieser aufgrund der Rechte und der Zusammensetzung des Aufsichtsrats sowie der weitreichenden Befugnisse der autonomen Regionen unverändert hoch, sodass bis heute die Sparkassen durch eine starke staatliche bzw. kommunale Abhängigkeit geprägt sind. Auch die Beteiligung privater Investoren am Eigenkapital der Sparkasse konnte die staatliche Einflussnahme nicht reduzieren, da einzelne Investoren lediglich 5 % des Eigenkapitals von Sparkassen erwerben dürfen und die Sparkassen selbst mindestens 50 % des Eigenkapitals halten müssen.412 Der Willensbildungs- und Entscheidungsprozess bleibt weiterhin dezentral verankert und liegt allein im Verantwortungsbereich der Sparkassen. Die Steigerung der Qualifikation der Aufsichtsratsmitglieder der Sparkassen ist als positives Signal zu werten. Inwieweit sich dies positiv auf die strategische Ausrichtung und die Entwicklung der Sparkassen auswirkt, bleibt abzuwarten. 408

Vgl. Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 28. Zur aktuellen Entwicklung der spanischen Sparkassen siehe die Ausführungen am Ende dieses Kapitels. 410 Vgl. Boele (1995), S. 77; Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 30. 411 Vgl. Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 29. 412 Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 4.1.3.3, S. 135 ff. 409

138

Die Entwicklungen in Spanien in den letzten Jahren verschärften den Konzentrationsprozess zusätzlich. Vor dem Hintergrund der Finanzmarktkrise und der Überkapazitäten im Immobiliensektor, in dem die Sparkassen in großem Umfang Kredite ausgegeben hatten, reduzierte sich die Zahl der Sparkassen weiter deutlich auf 16 Institute inkl. CECA Mitte 2011.413 So konnten Fördermittel aus dem Hilfsfonds „Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria“ (FROB) nur in Anspruch genommen werden, wenn diese im Rahmen einer Fusion und damit verbundener Umstrukturierungen genutzt wurden.414 Um Fusionen zusätzlich zu erleichtern, führte die Banco de España die Möglichkeit der sog. „kalten“ Fusion, das „Institutional Protection System“ (IPS) ein.415 Hierbei werden zentrale Funktionen einer Sparkasse wie das Management von Liquidität, Solvabilität und Risiko sowie das Treasury in einem Unternehmen gebündelt, das nur als BankAktiengesellschaft firmieren darf. Dabei sind mindestens 40 % des Eigenkapitals und des Nettogewinns in das IPS einzubringen, wobei die Geschäftsstellennetze und die eigene Marke der Sparkassen erhalten bleiben.416 Auch die Eigenkapitalbeschaffung wird im spanischen Sparkassensektor erweitert. Die bisherige Begrenzung der Beteiligung privater Investoren auf 5 % wurde aufgehoben. Spanische Sparkassen dürfen nun bis zu 50 % der stimmberechtigten Anteile am Eigenkapital an der Börse emittieren.417 Aufgrund eines neuen Sparkassengesetzes, das im Juli 2010 in Kraft trat, können die Sparkassen auf drei Möglichkeiten zur Eigenkapitalstärkung zurückgreifen, die in nachfolgender Grafik gegenübergestellt sind:

413

414

415 416 417

Vgl. Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012g), S. 2. Die Banco de España setzte sich ursprünglich das Ziel, bis Mitte des Jahres 2010 die Zahl der Sparkassen von 45 auf rund 15 senken. Vgl. o.V. (2010i); Bayer und Hädicke (2010); Grüttner (2010b), S. 34; o.V. (2010h). Gemeinsam verfügten die Sparkassen 2009 über ein landesweites Netz von fast 25.000 Geschäftsstellen. Vgl. European Savings Banks Group (2009a), S. 2. Im Rahmen der Konsolidierung im spanischen Sparkassensektor sollten 25 % der Geschäftsstellen geschlossen werden. Vgl. Grüttner (2010a). Diese Fördermittel besitzen eine Laufzeit von fünf Jahren und sind mit mindestens 7,75 % zu verzinsen. Das Vetorecht der autonomen Regionen bei Fusionen über die regionalen Grenzen hinweg wurde ebenfalls durch den FROB aufgehoben. Vgl. Mailly (2010c), S. 5. Allerdings konnte der Antrag auf Hilfsgelder nur noch bis zum 15. Juni 2010 gestellt werden. Vgl. o.V. (2010d). Spanisch: sistema institutional de protección (SIP). Vgl. Mailly (2010c), S. 5; Hädicke (2010a); Grüttner et al. (2010), S. 31. Vgl. Grüttner et al. (2010), S. 31; Hädicke (2010b).

139

Instrument

1

2

3

Emission börsennotierter Eigenkapital-Anteile

Bildung IPS (Rechtsform AG)

Übertragung operatives Geschäft in eine AG

• Mit oder ohne Stimmrecht

• Alternative 1: Anteil Sparkassen am EK IPS > 50 %

• Alternative 1: Einbringung operatives Geschäft in eine AG mit EK-Anteil der Sparkasse über 50 %

• Max. bis 50 % des EK • Stimmrecht und Dividende spiegeln tatsächlichen Anteil wider Ausgestaltung

Rechtlicher Status

• Keine Begrenzung für Anteilserwerb einzelner Investoren

Sparkasse

• Alternative 2: Anteil Sparkassen am EK IPS < 50 %: Konsequenz: Übertragung Geschäft an IPS und Umwandlung in Stiftung; Stiftung ohne operatives Bankgeschäft; Fortführung des „Obra Social“ über Stiftung durch Dividendenausschüttung A1: Sparkasse A2: keine Sparkasse

• Alternative 2: Hält die Sparkasse weniger als 50 % der Anteile, so erfolgt Umwandlung in Stiftung ohne operatives Bankgeschäft

A1: Sparkasse A2: keine Sparkasse

Abb. 32:Möglichkeiten der Eigenkapitalbeschaffung der spanischen Sparkassen418 Neben dieser deutlichen Erweiterung der Möglichkeit zur Eigenkapitalbildung wurden im Rahmen dieses Gesetzes auch die Zusammensetzung und die Qualität des Aufsichtsgremiums der Sparkassen geändert, sodass nun maximal 40 % der Aufsichtsmandate durch Vertreter der Gebietskörperschaften besetzt sein dürfen. Sollten gewählte Politiker Gremientätigkeiten in Sparkassen innehaben, so müssen sie diese im Rahmen einer Übergangsfrist von drei Jahren niederlegen, da Politiker keine Gremienaufgaben mehr übernehmen dürfen. Darüber hinaus müssen zukünftig mindestens 50 % der Mitglieder des Aufsichtsrates in Sparkassen eine fachliche Eignung für ihre Kontrolltätigkeit vorweisen können. Mit dieser Regelung soll erneut versucht werden, den Einfluss der Politik auf die Sparkassen zu senken.419

418

Eigene Darstellung. Für eine ausführliche Beschreibung der neuen Regelungen der Eigenkapitalbeschaffung siehe Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2011d), S. 2 ff. 419 Vgl. Mailly (2010c), S. 7; Hädicke (2010a); Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2011d), S. 1 ff.

140

Die ergriffenen Maßnahmen unterstützten die Konzentrationsbewegung auf dem spanischen Sparkassensektor, sodass sich die Zahl der Sparkassen Mitte 2012 auf neun Institute verringerte und eine weitere Reduzierung möglich erscheint.420 4.1.3.6

Bewertung der Reformbewegung der spanischen Sparkassenorganisation anhand ausgewählter Beurteilungskriterien Unter dem Gesichtspunkt des Zielsystems blieben sowohl der öffentliche Auftrag im Bereich der operativen geschäftlichen Aktivitäten als auch die gemeinwohlorientierte Gewinnverwendung bei den Sparkassen bis heute direkt erhalten. Insofern kann ein Zielkonflikt zwischen rein betriebswirtschaftlichen Entscheidungen und der Bedienung des öffentlichen Auftrags weiterhin festgestellt werden. Die größte Veränderung des spanischen Sparkassensektors vollzog sich durch mehrere Reformgesetzgebungen bei den Eigentumsstrukturen und der damit verbundenen Möglichkeit der Eigenkapitalbeschaffung. Obwohl die Sparkassen als Universalbanken die Rechtsform einer privaten Stiftung behielten, können die Sparkassen den Kapitalmarkt zur Eigenkapitalbildung nutzen. Frühere Anteilsbeschränkungen zur Verhinderung einer materiellen Privatisierung von Sparkassen wurden aufgehoben, sodass diese heute möglich ist. Diese deutliche Öffnung des spanischen Sparkassensektors bzgl. der Eigentumsstrukturen erleichtert auch die Konsolidierungsmöglichkeit innerhalb des Sparkassensektors, was sich positiv auf die bis heute anhaltende Konzentrationsbewegung auswirkt. Auch die fachlichen Qualitätsanforderungen an die Aufsichtsratsmitglieder und die Zusammensetzung des Kontrollgremiums in Sparkassen wurde erheblich verändert mit der Konsequenz, dass der starke politische Einfluss auf die Sparkassen nahezu aufgehoben wurde. So ist zu folgern, dass geschäftspolitische Entscheidungen nun deutlich weniger aus politischem Kalkül als aus betriebswirtschaftlicher Notwendigkeit getroffen werden. Bei der Leistungserstellung hingegen konnten keine Fortschritte erzielt werden. Die Sparkassen sind bis heute in einem losen Verbund organisiert, der durch wenig Zusammenarbeit gekennzeichnet ist. Das Spitzeninstitut, in Doppelfunktion auch gleichzeitig Sparkassenverband, bietet zwar den Sparkassen Dienstleistungen in unterschiedlichen Bereichen an, besitzt aber gegenüber den Sparkassen keine Weisungs- oder Kontrollbefugnisse. Der Willensbildungs- und Entscheidungsprozess ist weiterhin dezentral bei den Sparkassen direkt verankert. 420

Vgl. Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012g), S. 3; Jennen (2012), S. 16; Grüttner (2012b), S. 33.

141

Zusammenfassend führte die umgesetzte Liberalisierung zu einem deutlich verbesserten Wettbewerb, v. a. aufgrund der Abschaffung des Regionalprinzips, und einer Erweiterung des Angebots bei Finanzdienstleistungen durch die Sparkassen mit Schwerpunkt im Aktivgeschäft. Die gemeinwohlorientierte Gewinnverwendung wurde dabei nicht aufgegeben und ist bis heute zentraler Bestandteil des Sparkassensektors. Es fand eine sehr starke Konzentrationsbewegung innerhalb des Sparkassensektors statt, die zu einer Vielzahl von Fusionen führte und die Zahl der Sparkassen deutlich sinken ließ. Dennoch blieb der Sparkassensektor in Spanien eine Verbundorganisation mit autonom agierenden Sparkassen, da die CECA, Verband und Spitzeninstitut, lediglich als Dienstleister für die Sparkassen agiert. Einschränkend bleibt allerdings hinzuzufügen, dass nicht abschließend beurteilt werden kann, ob die umgesetzte Liberalisierung und Öffnung des Sparkassensektors für die Konzentrationsbewegung verantwortlich ist, oder die allgemein schwierige finanzielle Situation der spanischen Sparkassen als Folge der Finanzmarktkrise und der geplatzten Immobilienblase aus dem Jahr 2008.421 4.1.4 Reformbewegung der Sparkassenorganisation in Italien In diesem Abschnitt wird die Sparkassenorganisation in Italien vorgestellt. Auf eine kurze historische Einordnung folgt die Darstellung der wesentlichen Reformen und den damit einhergehnden grundlegenden Veränderungen in struktureller Hinsicht für die italienische Sparkassenorganisation. Der Abschnitt endet mit den Konsequenzen der Reformumsetzungen für das italienische Sparkassensystem und der Darlegung der aktuellen Entwickungen im italienischen Sparkassensektor sowie einer Bewertung der Reformmaßnahmen. 4.1.4.1 Historische Entwicklung der Sparkassenorganisation in Italien Im frühen 19. Jahrhundert wurden in Italien die ersten Sparkassen422 von Gemeinden, Provinzen oder Regionen als öffentlich-rechtliche Stiftungen oder als private Vereine gegründet.423 Der ursprüngliche Auftrag der Sparkassen lag zum einen darin, die Versorgung der Bevölkerung mit Bankdienstleistungen, Vergabe 421

Vgl. Grüttner (2012a), S. 36; Derichsweiler (2012a), S. 29, (2012b), S. 37; Atzler und Grüttner (2012), S. 10; Engler (2013a), S. 4, (2013b), S. 4. 422 Casse di Risparmio. 423 Im Jahre 1822 wurden in Padua, Rovigo, Castelfranco Veneto, Udine und Venedig die ersten italienischen Sparkassen gegründet. Vgl. Hertner (1995), S. 197 f.; Schorner (2008), S. 111; Helaba Landesbank HessenThüringen (2008), S. 9.

142

von Krediten und Einlagengeschäft, zu gewährleisten. Zum anderen oblag den Sparkassen die Aufgabe, gemeinnützige Ziele zu verfolgen, also den sog. öffentlichen Auftrag wahrzunehmen.424 In den darauffolgenden Jahrzehnten stieg die Zahl der Sparkassen deutlich an, sodass 1906 bereits über 180 Sparkassen am Markt tätig waren.425 Das Jahr 1936 brachte für die Sparkassen wie auch für den gesamten italienischen Bankensektor eine wesentliche Veränderung. In diesem Jahr wurde in Italien ein Bankengesetz erlassen, das den Bankensektor mit der Einführung des Trennbankensystems neu strukturierte. Dieses Gesetz blieb bis Anfang der 1990er Jahr nahezu unverändert.426 Die Einführung des Trennbankensystems teilte den Markt in zwei Gruppen. Die „normalen“ Kreditinstitute, so auch die Sparkassen, durften lediglich kurzfristige Kredit- und Einlagengeschäfte anbieten und konnten keine Beteiligungen an Industrieunternehmen erwerben, was einer deutlichen Einschränkung der Geschäftstätigkeit entspricht. Die Vergabe von Darlehen mit Laufzeiten über 18 Monaten war Spezialkreditinstituten vorbehalten. Diese Beschränkung in der Geschäftstätigkeit führte zusammen mit der Einführung des Regionalprinzips für Sparkassen zu einer Zersplitterung des italienischen Bankenmarktes und zu mangelndem Wettbewerb.427 Verschärft wurde diese Situation durch die starke Bindung der Sparkassen mit der lokalen Politik, da die Eigentümer der Sparkassen die kommunalen Gebietskörperschaften waren und die Vergabe zentraler Positionen in der Sparkasse häufig unter politischem Einfluss stand. Dies hatte zur Folge, dass auch geschäftspolitische Entscheidungen vor diesem Hintergrund getroffen wurden.428 Bis 1990 waren die Sparkassen in öffentlicher Trägerschaft, allerdings ohne staatliche Haftung wie z. B. Anstaltslast oder Gewährträgerhaftung. Sie firmierten i. d. R. als Stiftung oder Verein, behielten ihre Gemeinwohlorientierung inkl. gemeinwohlorientierter Gewinnverwendung und agierten lediglich im regionalen Geschäftsgebiet.429

424 425 426 427 428 429

Vgl. Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 9; Hertner (1995), S. 198. Vgl. Hertner (1995), S. 201. Vgl. Hertner (1995), S. 210 f.; Schorner (2008), S. 111. Vgl. Schorner (2008), S. 111 f.; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2005), S. 10. Vgl. Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 9; Schorner (2008), S. 111 f. Vgl. Mailly (2007), S. 3; Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 9.

143

4.1.4.2 Grundlegende Reformen des Finanzsektors in Italien ab 1990 Ein erster Anstoß, das italienische Bankenwesen und damit auch das italienische Sparkassenwesen zu reformieren, kam durch die Europäische Union. Die Umsetzung der Richtlinie zur „Koordinierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften über die Aufnahme und Ausübung der Tätigkeiten von Kreditinstituten“ hatte das Ziel, eine europaweite Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit von Banken aus europäischen Mitgliedsstaaten zu gewährleisten.430 Durch die Umsetzung dieser Richtlinie in nationales Recht, wurde eine erste Öffnung des italienischen Bankensystems erreicht. Eine deutlich umfangreichere Veränderung erfuhr das italienische Banken- und Sparkassenwesen fünf Jahre später durch das „Amato-Gesetz“ 1990.431 Mit diesem Gesetz wurde das Ziel verfolgt, den staatlichen Einfluss auf die Sparkassen zu verringern und damit die Selbständigkeit der Sparkassen zu erhöhen. Das Gesetz forderte hierfür die strikte Trennung zwischen dem operativen Bankgeschäft und der Wahrnehmung des öffentlichen Auftrags. Die bisher als Vereine oder Stiftungen des öffentlichen Rechts firmierenden Sparkassen wurden verpflichtet, sich in privatrechtliche Aktiengesellschaften umwandeln.432 Das gesamte Kapital der Sparkassen verblieb bei den öffentlich-rechtlichen Stiftungen, die sich in Stiftungen des privaten Rechts umwandeln mussten. Neben der Anteilsverwaltung wurde der Stiftung auch der öffentliche Auftrag zugeteilt, also die Wahrnehmung der ursprünglich von den Sparkassen wahrgenommenen gemeinnützigen, sozialen und öffentlichen Aufgaben. Den Sparkassen oblag damit das reine Bankgeschäft. Die Umwandlung in eine privatrechtliche Bankaktiengesellschaft ermöglichte ihnen die Kapitalaufnahme am Markt, da die Stiftungen lediglich zur Haltung von 51 % der Anteile an den neuen Bankaktiengesellschaften, ehemals Sparkassen, verpflichtet waren, womit sich der Handlungsspielraum der Sparkassen deutlich erhöhte. Gleichzeitig erfolgte zudem die

430

Richtlinie 77/780/EWG 1985. Umsetzung in nationales Recht durch Gesetz Nr. 74 vom 5. März 1985, veröffentlicht im Amtsblatt Nr. 64 vom 15. März 1985. Vgl. Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 9 f.; Schorner (2008), S. 112. 431 Gesetz Nr. 218 vom 30. Juli 1990 sowie Erlass der gesetzlichen Verordnung Nr. 356 vom 20. November 1990. Das Gesetz wurde nach dem damaligen italienischen Finanzminister und späteren Ministerpräsidenten Giuliano Amato benannt, der dieses Gesetz entwickelte. Vgl. Schorner (2008), S. 112; Klein (2003b), S. 76. 432 „Casse di Risparmio“ S.p.A. Neben den über 80 Sparkassen waren auch die übrigen öffentlich-rechtlichen Banken durch das Gesetz aufgefordert, diese Umwandlung durchzuführen. Vgl. Helaba Landesbank HessenThüringen (2008), S. 10; Schorner (2008), S. 112; Klein (2003b), S. 77; Polster (2004a), S. 3.

144

vollständige Abschaffung des Regionalprinzips, was eine weitere Öffnung des Sparkassensektors bedeutete.433 1993 wurde in Italien das Trennbankensystem, also die Aufteilung des Bankensystems nach der Fristigkeit des Aktivgeschäfts, wieder rückgängig gemacht, sodass die Beschränkung in der Geschäftstätigkeit aufgehoben wurde. Des Weiteren wurde im Rahmen der Umwandlung der Sparkassen zu Geschäftsbanken die Sparkassengesetzgebung aufgehoben und der Sparkassensektor formell aufgelöst. Die Zentralbank „Banca d’Italia“ nahm somit keine separate Erfassung des Sektors mehr vor, womit die formale Privatisierung der Sparkassen umgesetzt war.434 Allerdings änderte dies den starken staatlichen Einfluss auf die ehemaligen Sparkassen nur gering, da die Stiftung einen gesetzlich vorgeschriebenen Mehrheitsanteil von 51 % an den Bankaktiengesellschaften halten musste. Da die Stiftungsgremien aber mit Vertretern der Gebietskörperschaften, Kommunen und anderen Körperschaften besetzt waren, konnten sich die ehemaligen öffentlichrechtlichen Sparkassen auch mit der Umwandlung in privatrechtliche Aktiengesellschaften nur kaum dem staatlichem Einfluss entziehen und nur wenig an privatwirtschaftlichen Zielen orientieren.435 Dies geschah erst 1994 mit der sog. „Dini-Richtlinie“. Sie hob eine zentrale Vorgabe des „Amato-Gesetztes“, die Mehrheitsbeteiligung der Stiftungen an den ehemaligen Sparkassen, auf und förderte die Umsetzung mit steuerlichen Anreizen. Diese wurden gewährt, sofern sich die Stiftungen bis Ende 1999 entweder von ihren Mehrheitsanteilen trennten oder ihre Einkünfte insoweit umstrukturierten, dass der Anteil der Erträge aus den Sparkassenbeteiligungen die Höhe der übrigen Einnahmen nicht übertraf.436 Diese Öffnung des italienischen Bankenmarktes wurde mit dem „Ciampi-Gesetz“ von 1998 konsequent weitergeführt. Die Stiftungen, deren privater und gemeinnütziger Charakter gesetzlich festgeschrieben wurde, wurden verpflichtet, die 433

Bereits seit 1962 war es erlaubt, mit Genehmigung der Notenbank Geschäftsstellen außerhalb des lokalen Geschäftsgebietes zu eröffnen. Vgl. Mailly (2007), S. 3; Schorner (2008), S. 113; Polster (2004a), S. 3. 434 Vgl. Mailly (2007), S. 3; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2005), S. 12; Polster (2004a), S. 3; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012c), S. 1. Es kann hier zwischen formaler und materieller Privatisierung unterschieden werden. Als formale Privatisierung kann die Umwandlung der Sparkassen in privatrechtliche Bankaktiengesellschaften mit öffentlich-rechtlichem Eigentümer eingeordnet werden. Als materielle Privatisierung wäre hingegen die Übertragung der Unternehmenskontrolle auf marktwirtschaftlich orientierte Akteure anzusehen. Vgl. Polster (2004a), S. 3. Siehe ähnliche Einordnung auch bei Klein (2003b), S. 77. 435 Vgl. Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 10; Schorner (2008), S. 112 f. Ende 1992 vereinten staatliche bzw. öffentliche Banken 75 % der Bilanzsumme aller Banken in Italien. Vgl. Polster (2004a), S. 3. 436 Vgl. Schorner (2008), S. 113; Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 11; Mailly (2007), S. 4.

145

noch vorhandenen Mehrheitsbeteiligungen an den ehemaligen Sparkassen bis Ende 2005 zu veräußern. Zusätzlich sollte ihnen der Status einer sog. „NonProfit-Organisation“, die mit erheblichen Steuervorteilen ausgestattet war, aberkannt werden, wenn die Veräußerung nicht bis Mitte 2003 abgeschlossen war.437 Stiftungen, die lediglich Minderheitsbeteiligungen hielten, durften diesen Status unbefristet behalten. Das Gesetz versuchte ebenfalls den staatlichen Einfluss auf die ehemaligen Sparkassen zu senken, indem es ein Verbot für Führungskräfte der Stiftung vorsah, gleichzeitig in der operativen Bankaktiengesellschaft tätig zu sein. Auch die gemeinwohlorientierte Aufgabenstellung der Stiftung wurde in das Gesetz aufgenommen, sodass Stiftungen sich lediglich im soziokulturellen Bereich betätigen durften und im Rahmen ihrer Stiftungstätigkeit Forschung, Kultur, Kunst, Bildung oder Sozialfürsorge unterstützen mussten.438 Im Jahre 2003 wurde eine Ausnahmeregelung für Stiftungen mit einem Gesamtvermögen unter 200 Mio. € erlassen, die für solche Fälle nicht das Aufgeben der Mehrheitsbeteiligung verlangte. Gleichzeitig wurde auch die Frist für die steuerbegünstigte Abgabe der Mehrheitsanteile auf Ende 2005 verlängert, sodass alle Stiftungen ihre Eigenschaft als „Non-Profit-Organisation“ behielten.439 Im selben Jahr scheiterte in Italien die sog. „Tremonti-Reform“. Dieser Gesetzesentwurf aus dem Jahre 2001 sah vor, das Tätigkeitsfeld der Stiftungen stark zu regulieren und die Stiftungsgremien mehrheitlich mit Politkern zu besetzen. Beide Forderungen lehnte das Verfassungsgericht ab. Stattdessen bekräftigte es den privatrechtlichen Status der Stiftungen.440 2005 wurde dann ein letzter Versuch unternommen, den Einfluss der Stiftungen auf die operative Arbeit der Bankaktiengesellschaft zu reduzieren, indem die Stimmrechtsausübung der Stiftung in den Organen der operativen Einheit auf maximal 30 % der Gesamtstimmanteile beschränkt wurde.441 Ende 2005 war somit der Prozess der Privatisierung des italienischen Sparkassensektors abgeschlossen.

437

Vgl. Mailly (2007), S. 4; Schorner (2008), S. 114. Vgl. Schorner (2008), S. 114; Mailly (2007), S. 4. 439 Vgl. Mailly (2007), S. 4; Schorner (2008), S. 114; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012c), S. 2. 440 Vgl. Mailly (2007), S. 5. 441 Die ursprünglich in öffentlich-rechtlicher Rechtsform firmierenden Stiftungen mussten sich bis Ende 2005 in privatrechtliche Stiftungen umwandeln und ihren Anteil an der Sparkasse auf unter 50 % senken. Stiftungen mit einem Gesamtvermögen unter 200 Mio. € waren von dieser Regelung nicht betroffen. Die Beschränkung der Stiftungsstimmrechte wurde allerdings 2006 wieder aufgehoben. Vgl. Mailly (2007), S. 5; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012c), S. 2. 438

146

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das italienische Bankensystem sich v. a. seit Anfang der 1990er Jahre grundlegend veränderte. Die ursprünglich in öffentlich-rechtlicher Rechtsform firmierenden, nach öffentlichem Auftrag handelnden und im Eigentum einer öffentlichen Stiftung stehenden Sparkassen wandelten sich in privatrechtliche Bankaktiengesellschaften um, in denen lediglich das operative Bankgeschäft verblieb. Der öffentliche Auftrag ging, ebenso wie das Vermögen auf die zunächst öffentlich-rechtlichen, später privatrechtlichen Stiftungen über, die heute nur noch Minderheitsbeteiligung an den ehemaligen Sparkassen halten dürfen. Die ehemaligen Sparkassen konnten sich nach mehreren Reformgesetzgebungen aus dem direkten staatlichen Einfluss lösen und sind unter denselben Rahmenbedingungen wie private Banken am Markt tätig. 4.1.4.3 Organisationsstruktur der italienischen Sparkassenorganisation Die Organisationsstruktur der italienischen Sparkassenorganisation weist heute mit den verbliebenen Sparkassen, den Stiftungen und dem Sparkassenverband drei Bereiche auf. Die Sparkassen stellen dabei keine eigene Rechtsform mehr dar, da für sie die gleichen gesellschafts- und aktienrechtlichen Rahmenbedingungen gelten wie für alle privatrechtlichen Banken. Die italienische Zentralbank Banca d’Italia weist die Sparkassen seit 1994 auch nicht mehr als eigene Institutionsgruppe aus, womit der Sparkassensektor formell aufgelöst ist.442 Die Sparkassenstiftungen übernahmen von den ehemaligen Sparkassen die Wahrnehmung des öffentlichen Auftrags443 bzw. die Gemeinwohlorientierung der Gewinnverwendung. Die Mittel hierfür generierten die Stiftungen durch den teilweisen oder vollständigen Verkauf ihrer Anteile an den Sparkassen im Rahmen der Privatisierung.444 Die Stiftungen unterstützen dabei vornehmlich Projekte in der entsprechenden Region, wobei in gewissem Umfang auch überregionale Fördermaßnahmen durchgeführt werden. Sie leisten einen Beitrag zur Stärkung der regionalen Wirtschaft und fördern Maßnahmen im soziokulturel442

Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 4.1.4.2, S. 144 ff. Allerdings existieren bis heute in Italien noch Sparkassen, die nicht in universale Geschäftsbanken aufgegangen sind und bis heute unter dem Namen „Sparkasse“ am Markt tätig sind. So agiert die „Südtiroler Sparkasse AG“, Cassa di Risparmio Bolzano, schwerpunktmäßig im Nordosten Italiens als eine der letzten unabhängigen Sparkassen am Markt. Vgl. Südtiroler Sparkasse AG (2012), S. 10 ff. 443 Den sog. funzione pubblica. 444 Vgl. Mailly (2007), S. 2; Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 12; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012c), S. 2.

147

len Bereich wie Kultur, Umweltschutz, Wissenschaft, Bildung oder andere Bereiche des Gemeinwohls.445 Dem dritten Bereich der italienischen Sparkassenorganisation bildet der Nationalverband der italienischen Sparkassen und Sparkassenstiftungen, Associazione di Fondazioni e di Casse di Risparmio S.p.A. (ACRI). Er wurde 1912 gegründet firmiert in der Rechtsform eines Vereins. Seine Mitglieder sind 45 Bankaktiengesellschaften, 82 Stiftungen und eine öffentlich-rechtliche Bank, die Sparkasse San Marino.446 Die Aufgaben des Verbandes beschränken sich auf die Interessenvertretung der Sparkassen und Sparkassenstiftungen und die Unterstützung möglicher Kooperationen sowie auf die Koordinationsfunktion bei überregionalen gemeinschaftlichen Aufgaben. Darüber hinaus besitzt der Verband keinerlei Kontroll-, Einfluss- oder Weisungsrechte gegenüber den Mitgliedern.447 Ein zentrales Spitzeninstitut mit weitreichenden Befugnissen gegenüber den Sparkassen gibt es in Italien nicht.448 4.1.4.4

Konsequenzen der verschiedenen Reformumsetzungen in Italien und aktuelle Entwicklungen Die durch die Reformgesetzgebungen eingeleitete Liberalisierung und Privatisierung verfehlten aufgrund der weiterhin bestehenden Mehrheitsbeteiligungen der staatlich gelenkten Stiftungen zunächst ihr Ziel, sodass die zentrale Position des Staates als Haupteigentümer eines Großteils der Banken im italienischen Bankensystem weiterhin unverändert blieb.449 Aufgrund weiterer Reformbemühungen änderte sich dieses Bild. Ab Beginn der 1990er Jahre setzte ein deutlicher Konzentrationsprozess ein. Zwischen 1993 und 2001 erfolgte der Verkauf der sieben größten Bankengruppen, bei denen der Staat mehrheitlich die Beteiligun445

446

447 448 449

148

Das Vermögen der Stiftungen lag 2004 in Summe bei ca. 40 Mrd. € und 2005 bei fast 46 Mrd. €. 2005 wendeten die italienischen Stiftungen insgesamt über 1,3 Mrd. € für die Umsetzung des öffentlichen Auftrags für gemeinwohlorientierte Zwecke auf. Ende 2011 betrug das Stiftungskapital über 52 Mrd €. Vgl. Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 13; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2005), S. 13; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012c), S. 3. Vgl. Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 13; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2011c), S. 4. Ende 2011 gehörten dem Nationalverband 86 Stiftungen und 43 Sparkassen an sowie regionale und ausländische Stiftungen und zwei weitere Unternehmen. Vgl. Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012c), S. 4. Vgl. Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 13; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012c), S. 4. Die ACRI ist Mitglied der Europäischen Sparkassenvereinigung. Vgl. European Savings Banks Group (2013). Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 4.1.4.2, S. 144 ff. und in Kapitel 4.1.4.3, S. 147 ff.

gen hielt. Als Konsequenz daraus erhöhte sich die Zahl der Banken, die an der Börse gelistet waren, zwischen 1992 und 2001 von 12 auf 37 Institute.450 Existierten Ende 1992 noch 87 Sparkassen, verringerte sich ihre Anzahl bis 1994 um 10 und bis 2010 um weitere 34 auf 43 Institute.451 Dies spiegelt sich auch in der Tatsache wider, dass viele heutige italienische Großbanken aus Zusammenschlüssen mehrerer Sparkassen entstanden sind. Als Beispiel hierfür kann die UniCredit Group herangezogen werden, in der u. a. die Sparkassen Turin, Verona, Treviso, Triest, Revereto und Capri aufgegangen sind. Seit der Fusion mit der Capitalia im Oktober 2007 erhöhte sich die Zahl der in der UniCredit Group aufgegangenen Sparkassen um weitere zwei, da die Capitalia ihrerseits aus der Fusion der ehemaligen Sparkassen aus Rom und Reggio Emilia entstand. Auch in der Intesa Sanpaolo Group sind ehemalige Sparkassen zu finden, wie die größte italienische Sparkasse Cariplo (Sparkasse der Lombardei) und die Sparkasse Parma e Piacenza.452 Rückblickend betrachtet ergaben sich nach der Privatisierung vier Strömungen, in die der ehemalige italienische Sparkassensektor aufging:453  Ehemalige Sparkassen, die sich unter Verlust der eigenen Identität einer Bankengruppe anschlossen (Sparkassen, die heute z. B. unter der Bankengruppe Unicredit firmieren, wie die Sparkassen in Rom, Turin, Verona etc.),  Ehemalige Sparkassen, die sich unter Beibehaltung der eigenen Identität einer Bankenholding anschlossen (Sparkassen, die sich im mehrheitlichen Besitz der Intesa Sanpaolo befinden),  Sparkassengruppen unter Dominanz einer Sparkasse,  Unabhängige Sparkassen, die sich im mehrheitlichen Besitz von Stiftungen befinden (v. a. die Sparkassen, für die die Ausnahmeregelung galt sowie die Südtiroler Sparkasse AG). Im Jahr 2011 existierten 88 Stiftungen, von denen 18 Stiftungen keine Beteiligungen an Bankaktiengesellschaften mehr besitzen und 56 Stiftungen mit lediglich Minderheitsbeteiligungen unter 50 %. Die restlichen 14 Stiftungen behielten ihre Mehrheitsbeteiligungen, wobei diese Stiftungen ausnahmslos 450

Vgl. Polster (2004a), S. 4. Gemeinsam unterhalten die Sparkassen über 4.600 Geschäftsstellen. Vgl. Schorner (2008), S. 115; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012c), S. 3. 452 Vgl. Mailly (2007), S. 1; Jaschinski (2011), S. 3 f. 453 Vgl. Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2011c), S. 3. 451

149

Vermögen unter 200 Mio. € verwalten und damit unter die Ausnahmeregelung fallen.454 Allerdings gilt es einschränkend festzuhalten, dass viele Stiftungen ihre Anteile nicht an private Investoren veräußerten, sondern an andere Stiftungen oder nahestehende Unternehmen verkauften. So vereinen die zehn größten Bankenstiftungen über zwei Drittel des gesamten Stiftungsvermögen von 40 Mrd. €. Die Stiftungen konnten dadurch trotz umgesetzter Privatisierung und umfangreicher Konzentrationsbewegungen zwischen den größten Banken ihre zentrale Stellung im Bankensystem erhalten.455 Die Konsolidierung im italienischen Bankensektor blieb aber nicht auf den ehemaligen Sparkassensektor beschränkt, sondern erfolgte institutsgruppenübergreifend. Damit war die Grenze zwischen dem Sparkassensektor und dem Geschäftsbankensektor aufgehoben.456 Eine der Bankenkonsolidierung gegenläufige Entwicklung ist bei der Zahl der Filialen festzustellen, die sich während der Reformbewegung zwischen 1989 und 2003 annähernd verdoppelte.457 Es kann vermutet werden, dass diese Entwicklung auf den Aufbau und Ausbau eines landesweiten Filialnetzes der bisher eher lokal agierenden Institute zurückzuführen ist, wodurch dem Kunden eine deutlich höhere Zweigstellendichte zur Verfügung steht. Wie das Beispiel Italien zeigt, muss eine Verringerung der Institute nicht zwingend auch zur Schließung von Filialen, sondern kann in Kombination mit der Aufhebung des Regionalprinzips zu ihrem Ausbau führen.

454

Vgl. Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012c), S. 2. Zur Ausnahmeregelung siehe die Ausführungen in Kapitel 4.1.4.2, S. 144 ff., insbesondere Fußnotenziffer 441, S. 146. Eine weitere Ausnahme existiert allerdings mit der Südtiroler Sparkasse AG, die eine Ausnahmeregelung aufgrund ihres Geschäftsgebietes erhielt. Vgl. Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2011c), S. 2. 455 Vgl. Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2005), S. 13; Polster (2004a), S. 4 f. 2011 vereinten die fünf größten Stiftungen mit 42,5 % knapp die Hälfte des Stiftungskapitals von knapp 53 Mrd. €. Vgl. Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012c), S. 4. 456 Der Sparkassensektor wird von der italienischen Zentralbank seit 1994 nicht mehr separat erfasst. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 4.1.4.3, S. 147 ff. 457 So stieg die Zahl der Geschäftsstellen im genannten Zeitraum von 15.577 auf 30.413. Vgl. Polster (2004a), S. 16. Die Zahl der Geschäftsstellen der Bankaktiengesellschaften sank allerdings wieder bis Ende 2010 auf knapp 26.000. Ende 2011 unterhielten die 43 Sparkassen über 4.600 Geschäftsstellen. Vgl. Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2011c), S. 1; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012c), S. 2. Allerdings könnte sich der Trend zu weiteren Schließungen von Geschäftsstellen in der Zukunft fortsetzen. Vgl. Kness-Bastaroli (2012), S. 8.

150

4.1.4.5

Bewertung der Reformbewegung der italienischen Sparkassenorganisation anhand ausgewählter Beurteilungskriterien Aufgrund der durch die Reformgesetzgebung initiierten Trennung des öffentlichen Auftrags und der gemeinwohlorientierten Gewinnverwendung vom operativen Geschäft bei den italienischen Sparkassen kann angenommen werden, dass der vorhandene Zielkonflikt durch die Aufteilung dieser eher gegensätzlichen Komponenten auf zwei Institutionen gelöst werden kann. So ist es für die Sparkassen möglich das operative Geschäft nach rein betriebswirtschaftlichen Kriterien zu führen, ohne dass auf den öffentlichen Auftrag des Sektors verzichtet werden muss, da dieser von den Stiftungen wahrgenommen wird. Damit besteht grundsätzlich die Möglichkeit, tendenziell eine Gewinnorientierung im operativen Geschäft mit einer Gemeinwohlorientierung zu kombinieren. Aus Sicht der Eigentumsstrukturen kann festgestellt werden, dass durch die Privatisierung für die ehemaligen Sparkassen deutliche Freiräume bei der Eigenkapitalbeschaffung entstanden sind. Ebenfalls wurde die Konsolidierungsmöglichkeit sowohl innerhalb der Institutsgruppen als auch v. a. institutionsgruppenübergreifend deutlich erleichtert. Der Steuerungsprozess wurde hingegen durch die Reformbemühungen an sich nicht verbessert. Nach wie vor agieren die ehemaligen Sparkassen autonom und ohne Spitzeninstitut. Allerdings sind durch die starke Konsolidierungsbewegung überregionale und zum Teil international agierende Universalbankengruppen entstanden, die aufgrund der Konzernstruktur ihrerseits eine hohe Zentralisierung aufweisen. Unter den Gesichtspunkten der Erleichterung der Eigenkapitalbeschaffung, der Öffnung des Sparkassensektors für private Investoren und der Vereinfachung der Konsolidierung des gesamten Bankensektors, können die Reformgesetzgebungen als tendenziell positiv bezeichnet werden. Letztendlich führten aber alle Reformgesetzgebungen in Summe dazu, dass die Sparkassen ihre eigenständige Rechtsform aufgeben mussten und der Sparkassensektor seinen Status als separate Institutsgruppe verlor. Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass sich das Bankensystem in Italien in den letzten 20 Jahren fundamental verändert hat. Der starke staatliche Einfluss behinderte den Wettbewerb und blockierte die Entwicklung der Kreditinstitute. Die grundlegende Liberalisierung ermöglichte eine Konsolidierung der Finanzbranche, ohne dabei einen Rückzug aus der Fläche zu vollziehen. Durch die ausgeprägte Konsolidierung entstanden aus den vielen zum Teil lediglich regional tätigen Sparkassen Universalbankengruppen, was allerdings in letzter Konsequenz zum Verschwinden des Sparkassensektors als eigene Institutsgruppe in Italien führte. Mit der Privatisierung sollte durch die Reduzierung des Staatseinflusses auf den italienischen Bankensektor, die Wettbewerbsfähigkeit gesteigert 151

werden. Dieses Ziel konnte mit dem Abschluss der Privatisierung erreicht werden, da die Macht staatlicher bzw. öffentlich-rechtlicher Institutionen auf den Bankensektor in Italien, im Gegensatz zum Ausmaß vor der Reformbewegung kaum mehr ausgeprägt ist. Die Förderung von Zielen des allgemeinen Wohls und Aufgaben des Gemeinwohls zu übernehmen obliegt nicht mehr den Sparkassen selbst, sondern den Bankenstiftungen, die ihr Fördervolumen konsequent für Projekte im soziokulturellen Bereich einsetzen. Durch die Verlagerung dieser Aufgaben auf Stiftungen konnte trotz der Privatisierung die Gemeinwohlorientierung der ehemaligen Sparkassen aufrecht erhalten werden. 4.1.5 Reformbewegung der Sparkassenorganisation in Österreich Die Entwicklung der Sparkassenorganisation in Österreich ist Thema dieses Abschnittes. Nach einer Zusammenfassung der historischen Entwicklung des Sparkassensektors erfolgt die Vorstellung der grundlegenden Veränderungen durch die österreichischen Unternehmensreformen. Darauf aufbauend werden sowohl die Sparkassenorganisation als Gesamtbild als auch die Konsequenzen der verschiedenen Reformumsetzungen in Österreich sowie deren aktuelle Entwicklung skizziert. Mit einer Bewertung der Entwicklung der österreichischen Sparkassenorganisation schließt dieses Kapitel. 4.1.5.1 Historische Entwicklung der Sparkassenorganisation in Österreich Nach dem Ende der Napoleonischen Kriege zu Beginn des 19. Jahrhunderts, in Zeiten eines wirtschaftlichen und sozialen Umbruchs in Österreich, regte Kaiser Franz I. die Gründung einer Sparkasse nach deutschem und englischem Vorbild an.458 Diese Idee aufnehmend gründete 1819 Pfarrer Johann Baptist Weber den „Verein der Ersten österreichischen Spar-Casse“ im Wiener Bezirk Leopoldstadt.459 Als ursprüngliche Aufgabe der Sparkasse galt, wie in den meisten anderen Ländern Europas, die Versorgung v. a. der unteren Bevölkerungsschichten mit Finanzdienstleistungen. Einerseits sollte damit einer potentiellen Verarmung vorgebeugt und andererseits eine Förderung der Vermögensbildung 458

Für eine ausführliche Darstellung der historischen Entwicklung der Sparkassen in Österreich siehe Dirninger und Kraetschmer (2005). 459 Johann Baptist Weber war zu dieser Zeit Pfarrer in der Leopoldstadt. Am 4. Oktober 1819 wurde das erste Amtslokal der Sparkasse im Pfarrhaus eröffnet. Bereits 1821 erfolgte der Umzug in die Singerstrasse 7 und 1824 ein weiterer Umzug in das Haus Graben 21, das bis heute den Hauptsitz Erste Bank darstellt. Vgl. Dirninger und Kraetschmer (2005), S. 40. Für eine umfangreiche Darstellung der Erste Bank und deren Bedeutung für die Sparkassenorganisation in Österreich siehe Kapitel 4.1.5.3, S. 156 ff.

152

unterstützt werden. Dieses Leitmotiv der Förderung des Sparsinns und der Vorsorge blieb im Kern bis heute unverändert. Nach Gründung der ersten Sparkasse in Wien folgten in den Jahren bis 1830 die Errichtung von Sparkassen in Innsbruck, Bregenz, Graz und Klagenfurt. 1844 wurde das „SparkassenRegulativ“ erlassen, das die Bildung, Einrichtung und Überwachung von Sparkassen regelte und das den Gemeinden ebenfalls erlaubte, Sparkassen zu gründen.460 Diese gesetzliche Regelung führte dazu, dass in Österreich auch heute noch sowohl Gemeindesparkassen als auch Vereinssparkassen existieren, wobei letztere mit den „freien Sparkassen“ in Deutschland zu vergleichen sind. Die ursprüngliche Beschränkung der Geschäftstätigkeit auf das Angebot von Finanzdienstleistungen für ärmere Bevölkerungsschichten wurde im 20 Jahrhundert nach und nach aufgehoben und 1979 mit Inkrafttreten des Sparkassengesetzes sowie des Kreditwesengesetzes endgültig abgeschafft.461 Bis 1856 wurden Sparkassen in allen Bundesländern Österreichs gegründet. In den folgenden Jahrzehnten stieg diese Zahl bis 1914 auf 168 Gemeinde- und 43 Vereinssparkassen. Dieser expansiven Entwicklung Rechnung tragend und um eine Interessenvertretung der Sparkassen zu gewährleisten und zu bündeln, wurde 1905 der „Reichsverband Deutscher Sparkassen in Österreich“ in Wien geschaffen, aus dem der heutige Österreichische Sparkassenverband hervorging.462 4.1.5.2 Wesentliche Sparkassen-Reformgesetzgebungen in Österreich Das Sparkassengesetz und das im gleichen Jahr in Kraft getretene Kreditwesengesetz von 1979 sind die wesentliche Grundlage für die Sparkassen in Österreich bis in die heutige Zeit. Diese Gesetzeseinführung hob die Beschränkung der Geschäftstätigkeit für Sparkassen auf. Sie waren nun Universalbanken und den privaten Banken gleichgestellt. Von nun an war es den Sparkassen erlaubt, die Zinsgestaltung im Aktiv- und Passivgeschäft frei zu wählen und auch Filialen außerhalb des ursprünglichen Geschäftsgebietes zu eröffnen, was die Abschaffung des Regionalprinzips bedeutete. Zusätzlich erfuhr die Rechtsstellung der Sparkassen dahingehend eine Änderung, dass die Sparkassen nun als von Gemeinden oder Sparkassenvereinen gegründete „juristische Person des privaten

460

Bis 1979 stellte dieses Sparkassenregulativ die gültige Rechtsgrundlage für die Organisation der Sparkassen dar. Vgl. Dirninger und Kraetschmer (2005), S. 41 f. 461 Vgl. Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 33; Schorner (2008), S. 117. 462 Vgl. Österreichischer Sparkassenverband (2010), S. 1.

153

Rechts“ firmierten.463 Auch die Möglichkeit von Zusammenschlüssen zwischen Sparkassen wurde durch die Reformgesetzgebung erleichtert.464 1987 kam es zu einer zweiten grundlegenden Reform des Sparkassenwesens in Österreich. Diese Reform eröffnete den Sparkassen die Möglichkeit, ihr operatives Bankgeschäft in eine Aktiengesellschaft zu überführen, wodurch eine Trennung des operativen Bankgeschäfts von der vermögensverwaltenden Gesellschaft ermöglicht wurde. Die frühere Sparkasse existiert, neben der Aktiengesellschaft, als Anteilsverwaltungssparkasse weiter, deren Tätigkeiten sich rein auf die Verwaltung der Beteiligung an Sparkassenaktiengesellschaften und gemeinwohlorientierte Aufgaben beschränken.465 Damit ging die bis dahin von den Sparkassen wahrgenommene Gemeinwohlorientierung mit der Reformgesetzgebung von der operativ tätigen Sparkasse auf die Anteilsverwaltungssparkasse ohne operative Aufgaben über.466 Seit 2004 rückten die Gemeinwohlorientierung bzw. die Corporate Social Responsibility und damit die Rückbesinnung auf den ursprünglichen Gründungsauftrag der Sparkassen wieder stärker in den Fokus. Einmal pro Jahr wird seitdem eine Leistungsbilanz aller gemeinwohlorientierter Tätigkeiten der Sparkassen in der Region publiziert. Damit wird auch für die Öffentlichkeit transparent, welche kommunalen, kulturellen, sportlichen, wissenschaftlichen und sozialen Aktivitäten von der Sparkasse in der Region unterstützt werden.467 Die Anteilsverwaltungssparkassen können seit 1999 in private Stiftungen, sog. Sparkassen-Privatstiftungen, umgewandelt werden. Aufgrund der Möglichkeit Sparkassen inkl. deren operativen Geschäft in eine Aktiengesellschaft umzuwandeln, wurde die Beteiligung anderer Sparkassen oder dritter Investoren, namentlich anderer Kreditinstitute, an der Sparkasse selbst eröffnet. Somit konnte mit Einführung dieser Gesetzgebung die Sparkasse 463

464 465 466

467

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Gemäß § 2 SpkG (AT) sind Gemeindesparkassen von einer oder mehreren Gemeinden im eigenen Wirkungsbereich gegründete Sparkassen. Für bis zum 2. April 2003 entstandene Verbindlichkeiten der Sparkasse haftet die Gemeinde als Ausfallbürge. Für Verbindlichkeiten, die nach dem 2. April 2003 bis zum 1. April 2007 entstanden sind, haftet die Gemeinde nur insoweit, als die Laufzeit nicht über den 30. September 2017 hinausgeht. Keine Haftung durch die Gemeinde besteht für Verbindlichkeiten, die nach dem 1. April 2007 entstanden sind. Vgl. Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 33 f.; Schorner (2008), S. 118. Vgl. Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 34; Schorner (2008), S. 120; Deutscher Sparkassenund Giroverband (2012e), S. 2. Die Gemeinwohlorientierung ist auch im Sparkassengesetz verankert. Gemäß § 22 Absatz 2 SpkG (AT) kann eine sog. Widmungsrücklage auf freiwilliger Basis von den Sparkassen gebildet werden, um gemeinnützige, soziale und kulturelle Aufgaben wahrzunehmen. Vgl. Böhm (2010), S. 4. Im Jahr 2011 verwendeten die Sparkasse 28 Mio. € für gemeinwohlorientierte Tätigkeiten. Vgl. Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012e), S. 4.

losgelöst von staatlichem Einfluss, der durch die Gemeinde als Träger entstanden war, betrieben werden. Diesen Privatisierungsschritt einschränkend sind die Sparkassen allerdings verpflichtet, die Beteiligung zunächst innerhalb des Sparkassensektors zum Kauf anzubieten, bevor diese Dritte erwerben können.468 Der dritte wesentliche Reformschritt im österreichischen Sparkassenwesen wurde 2002 mit dem sog. „Haftungsverbund“ unternommen. Der Haftungsverbund ist eine Kooperation innerhalb der österreichischen Sparkassengruppe zwischen Erste Bank469 und den österreichischen Sparkassen.470 Kernstück dieser Kooperation ist eine Grundsatzvereinbarung, die eine gemeinsame Geschäfts- und Marktpolitik unter Berücksichtigung der Dezentralität der Gruppe sowie einen gemeinsamen Haftungsverbund festlegt. Die gemeinsame Geschäfts- und Marktpolitik beinhaltet einen Produktionsverbund, einen einheitlichen Marktauftritt mit gemeinsamer Marke sowie einheitliche Produkte und Dienstleistungen in allen Sparkassen. Die Führung der Gruppe übernimmt dabei die Erste Bank für alle in der Kooperation betroffenen Bereiche. Dies führte im Sparkassensektor zu einer weitreichende Veränderung und einer deutlichen Konzentration in bestimmten Geschäftsfeldern. So wurde eine zentrale Produktion und Abwicklung in den Bereichen Wertpapier und Zahlungsverkehr eingeführt. Um einen einheitlichen Marktauftritt zu gewährleisten, wurde das gesamte Marketing der Gruppe zentralisiert, inkl. gemeinsamer Positionierung und einheitlicher Werbung. Die IT-Systeme wurden vereinheitlicht und eine gemeinsame Informations- und Kommunikationsplattform für die gesamte Sparkassengruppe entwickelt. Auch die Kreditentscheidungsprozesse wurden auf Basis vorgegebener Instrumente und Prozesse angeglichen.471 Durch den Haftungsverbund selbst wird von der Erste Bank zusammen mit den Sparkassen eine Garantie übernom468

Die Erste Bank, deren Aktien an der Börse gehandelt werden, ist von dieser Regelung nicht betroffen. Vgl. Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 34. 469 Der Name „Erste Bank“, inkl. aller Variationen „Erste Group Bank“, „Erste Sparkasse Österreich“ etc. besteht richtigerweise aus den Großbuchstaben „ERSTE Bank“ im ersten Wort. Aus Vereinfachungsgründen wird auf die Großschreibung des Wortes „ERSTE“ zukünftig verzichtet. Gleichzeitig wird darauf hingewiesen, dass der Name „Erste Bank“ inkl. aller Variationen als Eigenname immer bestehen bleibt und nicht in Abhängigkeit der Satzstellung dekliniert wird. 470 Allerdings schlossen sich zu Beginn des Haftungsverbundes nicht alle österreichischen Sparkassen an. Im Jahre 2005 betrug die Zahl der angeschlossenen Sparkassen 54 und im Jahr 2007 46. Vgl. Böhm (2005), S. 4, (2007), S. 4. Mittlerweile sind, mit einer Ausnahme (Allgemeine Sparkasse Oberösterreich), alle österreichischen Sparkassen dem Haftungsverbund beigetreten. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 4.1.5.4, S. 158 ff., insbesondere Fußnotenziffer 495, S. 160. 471 Vgl. Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 36 f.

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men, die alle Einlagen ihrer Kunden über die gesetzliche Regelung hinaus absichert. Der Haftungsverbund sieht zusätzlich eine einheitliche Risikopolitik und ein gemeinsames Früherkennungssystem für Kreditrisiken inkl. Risikomonitoringsystem vor. Die Basis für den Haftungsverbund bildet die rechtlich selbständige Haftungsgesellschaft „S-Haftungs- und Kundenabsicherungs GmbH“, an der die Sparkassen 49 % und die Erste Bank 51 % der Anteile halten. Aufgrund der Mehrheitsbeteiligung der Erste Bank obliegt ihr die Ernennung der Hälfte der Mitglieder der Geschäftsführung inkl. des Vorsitzenden. Darüber hinaus werden die beteiligten Sparkassen zusammen mit der Erste Bank rechtlich als Kreditinstitutsgruppe angesehen, deren übergeordnetes Mitglied die Erste Bank ist, sodass die Erste Bank die Verbundmitglieder in ihrer Bilanz konsolidieren muss mit der Folge, dass die Eigenmittel und Risikoaktiva der Haftungsverbundmitglieder in der Bilanz der Erste Bank Berücksichtigung finden.472 4.1.5.3 Organisationsstruktur der österreichischen Sparkassenorganisation Wesentliches Strukturmerkmal der österreichischen Sparkassenorganisation ist das Nebeneinander der dezentralen Gemeindesparkassen, Vereinssparkassen, Sparkassen AGs und der Erste Group Bank AG, die als Spitzeninstitut fungiert.473 Die Erste Group Bank AG wurde 1819 als „Verein der Ersten österreichischen Spar-Casse“ in Wien gegründet.474 1993 erfolgte die Umwandlung in eine Aktiengesellschaft. Hierfür brachte „Die Erste österreichische Spar-Casse-Bank“ das operative Bankgeschäft in die neu gegründete Tochter „Die Erste österreichische Spar-Casse-Bank Aktiengesellschaft“ ein. Die ursprüngliche Die Erste österreichische Spar-Casse blieb als Holdinggesellschaft erhalten und änderte ihren Namen in „Die Erste österreichische Spar-Casse Anteilsverwaltungssparkasse“. 1997 fusionierte „Die Erste österreichische Spar-Casse Bank AG“ mit der GiroCredit. Diese wurde 1937 von den Sparkassen als Girovereinigung der österreichischen Sparkassen gegründet und fungierte als Zentralinstitut sowie als Clearingbank für die Zahlungen zwischen den Sparkassen. Gleichzeitig benannte sich „Die Erste österreichische Spar-Casse Bank AG“ in die „Erste Bank der österreichischen Sparkassen AG“ um. Seit diesem Zeitpunkt übernahm die 472

Vgl. Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 37; Böhm (2005), S. 3 f.; o.V. (2008b); Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012e), S. 3. 473 Vgl. Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012e), S. 1. 474 Vgl. Erste Group Bank AG (2010b).

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Erste Bank als Spitzeninstitut eine Reihe von Finanzdienstleistungen für die dezentralen Sparkassen.475 Im gleichen Jahr begann ebenfalls der Expansionskurs der Erste Bank außerhalb Österreichs. Nach der Übernahme der ungarischen „Mezöbank“ und dem Börsengang im November 1997 erfolgte 1999 gemeinsam mit der „Steiermärkischen Bank und Sparkassen AG“ der sukzessive Zukauf von Anteilen an drei Banken in Kroatien. Dies führte schließlich 2000 zur Fusion dieser Banken zur „Erste & Steiermärkische banca“.476 Im gleichen Jahr erweiterte die Erste Bank ihr Portfolio an Beteiligungen um die tschechische Sparkasse „Ceska sporitelna“, an der sie zunächst 52 % erwarb, diesen Anteil aber bis heute auf 98 % ausbaute. In den folgenden Jahren setzte die Erste Bank diesen Expansionskurs fort und erwarb die „Slovenska sporitelna“ (2001)477, die slowenische Sparkasse, die „Rijecka banka“ (2002)478, eine Retailbank in Kroatien, die ungarische Postbank (2003)479, die rumänische „Banca Comerciala Romana“ S.A. (BCR) (2005)480, die serbische „Novosadska banka“ (2005)481 und die ukrainische Bank „Prestige“ 2007.482 Im August 2008 erfolgte die Trennung von Holding und „Erste Bank Österreich“.483 Seitdem firmiert die Holding unter dem Namen „Erste Group Bank AG“ und die abgespaltene „Erste Bank Österreich“ unter dem Namen „Erste Bank der österreichischen Sparkassen AG“. Somit vereinen sich unter dem Dach der Holding Erste Group Bank AG acht Tochterunternehmen mit der Erste Bank der österreichischen Sparkassen AG, die ehemaligen Sparkassen in Tschechien und Slowenien, die „Banca Comerciala Romana S.A.“, die „Erste Bank Ungarn“, die „Erste Bank Kroatien“, die 475 476 477 478 479

480

481 482 483

Vgl. Erste Group Bank AG (2010b). Die drei Banken in Kroatien umfassten die „Cakovecka banka“, die „Bjelovarska banka“ und die „Trgovacka banka“. 2001 kaufte die „Erste Bank“ 87 %, dieser Anteil wurde 2005 auf 100 % erhöht. 2002 erwarb die „Erste Bank“ 85 % der Anteile. Später erfolgte die Fusion mit der „Erste & Steiermärkischen Banka“, die zur „Erste Bank Kroatien“ wurde. Hierbei sicherte sich die Erste Bank 99,94 % der Anteile und fusionierte die neue Tochterunternehmung zur Erste Bank Ungarn. Zusätzlich erwarb die Erste Bank 2012 das Privatkundengeschäft der französischen PNB ParibaS. Vgl. o.V. (2012e). Zunächst wurden 61,9 % der Anteile durch die Erste Bank übernommen, wobei dieser Anteil 2006 auf 69,17 % erhöht wurde. 2011 erweiterte die Erste Bank ihre Beteiligung auf über 90 %. Vgl. Erste Group Bank AG (2010a), S. 1; o.V. (2011c), (2011d). Übernahme von 83,3 % durch die Erste Bank. Aus dieser Akquisition entstand die „Erste Bank Serbien“. Die Erste Bank sicherte sich 100 % der Anteile und benannte die Bank in „Erste Bank Ukraine“ um. Die faktische Trennung erfolgte bereits 2007, doch die „Erste Holding“ und die „Erste Bank Österreich“ agierten bis August 2008 als zwei Organisationen in einer Rechtseinheit, der „Erste Bank der österreichischen Sparkassen AG“. Vgl. o.V. (2007a).

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„Erste Bank Serbien“ und die „Erste Bank Ukraine“.484 Die Erste Group Bank AG agiert mit ihren Töchtern am Markt und konzentriert sich auf Retailkunden sowie Klein- und Mittelbetriebe in der jeweiligen Region. Aufgrund des Haftungsverbundes rückt sie sich als Spitzeninstitut der Sparkassen noch stärker in den Mittelpunkt der österreichischen Sparkassenorganisation, da sie zentral für die Sparkassen bestimmte Dienstleistungen übernimmt.485 Darüber hinaus existiert in Österreich bis heute ein Sparkassenverband. Er firmiert als eingetragener Verein, zu dessen Mitgliedern sechs Landesverbände, alle Sparkassen inkl. der Erste Group Bank AG sowie alle Anteilsverwaltungssparkassen und Sparkassenstiftungen gehören. Zu den Aufgaben des Verbandes zählen u. a. die nationale und internationale Interessenvertretung und die Bereitstellung einer Diskussionsplattform für die Sparkassen. Zusätzlich berät er die Sparkassen in den Bereichen Recht, Wirtschaftspolitik, Datenmanagement sowie Presse- und Öffentlichkeitsarbeit. Ein Weisungs-, Entscheidungs- oder Kontrollrecht gegenüber den Sparkassen besitzt der Verband nicht.486 4.1.5.4

Konsequenzen der verschiedenen Reformumsetzungen in Österreich und aktuelle Entwicklungen Als Konsequenz der Reformgesetzgebung von 1979 setzte in den Jahren 1980 bis 1997 eine umfangreiche Konzentrationsbewegung in zwei Fusionswellen ein. Durch Fusionen innerhalb des Sparkassensektors reduzierte sich die Zahl durch 34 Zusammenschlüsse von 162 Instituten (1979) auf 128 Sparkassen im Jahre. 1983. Ab 1989 sank die Zahl um weitere 50 Sparkassen bis 1994 auf 74, wobei bis 1997 weitere vier Fusionen durchgeführt wurden. Damit verringerte sich die Anzahl der Sparkassen in Österreich innerhalb von 17 Jahren um deutlich mehr als 50 %.487 Aufnehmende Sparkassen waren im Wesentlichen die Sparkasse in Wien sowie die weiteren Landeshauptstadtsparkassen. Bis heute setzt sich diese 484

Vgl. Erste Group Bank AG (2013), S. 2, (2010b). Vgl. Erste Group Bank AG (2010b); Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 39; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012e), S. 1. Um einen ständigen Wechsel der Namensbezeichnung zu vermeiden, werden aus Vereinfachungsgründen im Folgenden die Begriffe „Erste“, „Erste Group Bank AG“ und „Erste Bank (Österreich)“ synonym verwendet, obwohl diese Bezeichnungen seit der Ausgliederung 2008 für zwei unterschiedliche Institutionen stehen. Da es sich aber letztendlich immer um das Spitzeninstitut der österreichischen Sparkassengruppe handelt, wird die Vereinfachung einem ständigen Namenswechsel vorgezogen. 486 Vgl. Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012e), S. 7. Der Österreichische Sparkassenverband ist Mitglied der Europäischen Sparkassenvereinigung. Vgl. European Savings Banks Group (2013). 487 Vgl. Österreichischer Sparkassenverband (2010); Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 35. 485

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Konzentrationsbewegung fort, sodass 2010 noch 55 und 2012 noch 51 Sparkassen, inkl. Erste Group Bank AG, am Markt agieren. Von den heute 51 österreichischen Sparkassen nutzten 36 Institute die Möglichkeit, ihr operatives Bankgeschäft in eine Aktiengesellschaft auszulagern. Die übrigen 15 Sparkassen führen ihre Geschäfte in traditioneller Form fort, wobei 12 als Vereinssparkassen und drei als Gemeindesparkassen firmieren. In Österreich existieren heute 35 Privatstiftungen und neun Anteilsverwaltungssparkassen, die als Aktionär der 40 Sparkassen-Aktiengesellschaften auftreten. Dabei ist festzustellen, dass mehrfach Überkreuzbeteiligungen gehalten werden, d. h. dass manche Stiftungen und Anteilsveraltungssparkassen an mehreren SparkassenAktiengesellschaften beteiligt sind.488 Durch die Aufhebung des Regionalprinzips 1979 war es den Sparkassen möglich, landesweit Filialen zu eröffnen. Im Wesentlichen nutzte dies aber nur die Erste Bank und vergrößerte ihr Zweigstellenetz landesweit. Mittlerweile wird das Regionalprinzip, ohne gesetzliche Regelung, faktisch wieder umgesetzt, da die Erste Bank im Zuge der sog. Marktstellenbereinigung die Filialen gegen eine Beteiligung an der jeweiligen regionalen Sparkasse wieder an die Sparkassen zurückgab. Seit 1998 wurden über 100 Filialen von der Erste Bank an die Bundesländersparkassen übertragen.489 2006 verlieh die Erste Bank ihrer Gemeinwohlorientierung durch die Gründung der „Zweite Wiener Vereins Sparcasse“ besonderes Gewicht. Diese Sparkasse bietet Kunden, die sich in finanzieller Notlage befinden und keinen Zugang mehr zu Bankdienstleistungen erhalten, ein Konto auf Guthabenbasis an. Mittlerweile engagieren sich mehr als 400 Mitarbeiter der Erste Bank für dieses Projekt und betreuen über 4.000 Kunden landesweit in mehreren Filialen.490 Die wesentlichen aktuellen Entwicklungen in der österreichischen Sparkassenorganisation beziehen sich v. a. auf den sog. „Haftungsverbund NEU“. Im Haftungsverbund NEU haben sich zum 31.12.2008 53 der 55 österreichischen Sparkassen zu einem wirtschaftlichen Verbund zusammengeschlossen.491 488

Vgl. Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 35; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012e), S. 2 f. 489 Vgl. Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 34; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012e), S. 3. 490 Vgl. Böhm (2010), S. 4. 491 Vgl. Erste Group Bank AG (2008); o.V. (2008d), (2008g), (2007b). Gemeinsam unterhielten die 55 Sparkassen im Jahre 2009 landesweit über 1.000 Geschäftsstellen. Vgl. European Savings Banks Group (2009a), S. 1. Diese Zahl blieb bis heute annähernd konstant. Vgl. European Savings Banks Group (2012).

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Vorausgegangen war eine Kartellrechtsklage der Bank Austria.492 Grund hierfür war eine Zusatzvereinbarung bzw. Ergänzungsvereinbarung zur Grundsatzvereinbarung des Haftungsverbundes von 2002. Die Erste Bank schloss die Zusatzvereinbarung mit 34 Sparkassen ab, die ihr über die mehrheitliche Beteiligung an der Haftungsgesellschaft weitreichende Befugnisse bei den Sparkassen zugestand. Dadurch konnte die Erste Bank u. a. Einfluss auf die Zusammensetzung des Vorstandes der Sparkasse nehmen und musste der Jahresbudget- sowie Investitionsplanung der Sparkassen zustimmen. Auch die Feststellung oder Änderung allgemeiner Grundsätze der Geschäftspolitik konnte die Sparkasse nicht mehr selbständig durchführen. Damit erhielt die Erste Bank Einfluss auf die Beschlussfassung in wesentlichen Angelegenheiten der Sparkasse und damit Einflussrechte, die typischerweise einer Konzernmutter zustehen.493 Erst 2008 wurde nach Anpassungen der Haftungsverbund in neuer Form als sog. Haftungsverbund NEU von der österreichischen Bundeswettbewerbsbehörde wie auch vom Obersten Gerichtshof bestätigt.494 Mittlerweise sind mit der Sparkasse Kufstein und der „Allgemeine Sparkasse Oberösterreich“ zumindest de facto alle österreichischen Sparkassen dem Haftungsverbund NEU beigetreten.495 4.1.5.5

Bewertung der Reformbewegung der österreichischen Sparkassenorganisation anhand ausgewählter Beurteilungskriterien Die Reformumsetzungen in Österreich veränderten die Struktur der österreichischen Sparkassenorganisation nachhaltig. Unter dem Konsolidierungsgesichtspunkt können die Reformbemühungen als erfolgreich bewertet werden, da sich die Zahl der Sparkassen in den letzten 30 Jahren von über 160 Instituten auf 51 Sparkassen verringerte, ohne dass dies einen Rückzug aus der Fläche bedeutete. Auch die Öffnung der Eigentumsstrukturen konnte erfolgreich vollzogen werden, 492

Die „Bank Austria“ (Markenname) bzw. „UniCredit Bank Austria AG“ (Firmenname), bis 2008 „Bank Austria Creditanstalt“ (BA-CA), ist seit 2005 eine Tochter der italienischen UniCredit Group. Vgl. UniCredit Bank Austria AG (2010). 493 Vgl. Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 38; o.V. (2006), (2007e), S. 4. 494 Vgl. o.V. (2008e); Höller (2007). 495 Die Sparkasse Kufstein trat 2008 in den Haftungsverbund NEU ein, die Allgemeine Sparkasse Oberösterreich im Dezember 2009. Vgl. Mitterstiehler (2010), S. 3; Kreuzer (2008), S. 5; o.V. (2009a). Die Allgemeine Sparkasse Oberösterreich nimmt dennoch durch den Abschluss einer trilateralen Haftungsvereinbarung zwischen der Erste Group Bank AG und der Erste Bank Österreich eine Sonderstellung ein, wobei diese Vereinbarung aus kartellrechtlichen Gesichtspunkten ebenfalls als wirtschaftlicher Zusammenschluss anzusehen ist. Vgl. Böhm (2010), S. 4.

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sodass es den Sparkassen nun möglich ist andere Sparkassen und dritte Investoren am Eigenkapital der Sparkasse zu beteiligen. Somit sind die Sparkassen zur Eigenkapitalbildung nicht mehr ausschließlich auf die Thesaurierung von Gewinnen angewiesen und die Eigenkapitalbeschaffung an sich wurde deutlich vereinfacht. Als wichtigster Punkt ist allerdings der Schritt zum wirtschaftlichen Zusammenschluss mit der Erste Group Bank AG als Spitzen- und Führungsinstitut anzusehen. Dadurch erfolgt in fast allen operativen Bereichen eine zentrale Leistungserstellung. Auch das Zielsystem der Gruppe wird nach einheitlichen Gesichtspunkten entwickelt und umgesetzt. Der Willensbildungs- und Entscheidungsprozess obliegt zwar weiterhin den dezentralen Sparkassen, allerdings kann auch hier die Erste Group Bank AG, die weitreichende Befugnisse im Bereich der strategischen Geschäftspolitik erhalten hat, umfassend Einfluss auf die Sparkassen nehmen. Damit ist eine gemeinsame Linie der gesamten Sparkassengruppe gewährleistet. Die dezentralen Sparkassen können wesentliche Entscheidungen nicht mehr selbst treffen, sodass sie im Prinzip als reine Vertriebseinheiten in den Regionen tätig sind. Die Sparkassengruppe weist konzernähnliche Strukturen auf, ohne dabei ihre Präsenz in der Fläche zu senken. Entscheidend am Geschäftsmodell der österreichischen Sparkassen ist die strikte Trennung zwischen Management und Gewinnorientierung einerseits, wahrgenommen durch die operative Geschäftstätigkeit der Sparkassen-Aktiengesellschaften bzw. der Gemeinde- und Vereinssparkassen, und der Wahrnehmung gemeinnütziger Aufgaben andererseits, was den Sparkassenprivatstiftungen bzw. Anteilsverwaltungssparkassen obliegt. Somit konnte ein Zielkonflikt zwischen der Gemeinwohlorientierung als originärem Auftrag der Sparkassen und gewinnorientierter operativer Tätigkeit vermieden werden. Für den österreichischen Sparkassensektor lässt sich zusammenfassend festhalten, dass sich die Sparkassenorganisation in den vergangenen 30 Jahren fundamental verändert hat. Aus einem Netz dezentraler, für sich strategisch und operativ unabhängig entscheidender Sparkassen mit beschränkter Geschäftstätigkeit entwickelte sich eine de facto-Konzernstruktur eines den privaten Banken gleichgestellten Universalkreditinstituts mit dem Führungsinstitut Erste Group Bank AG, das zentrale Weisungs- und Entscheidungsbefugnis für alle wesentlichen Geschäftsbereiche erhielt. Aufgrund der Umwandlung in Aktiengesellschaften und der damit verbundenen Eigentumsverflechtungen innerhalb und außerhalb des Sparkassensektors können die Sparkassen deutlich einfacher Eigenkapital bilden. Auch ein möglicher Zielkonflikt zwischen operativer Gewinnorientierung im Bankgeschäft und Gemeinwohlorientierung als originärer Sparkassenaufgabe konnte durch die Separierung und Aufteilung dieser beiden Aufgaben auf das Institut Sparkasse einerseits und auf die Sparkassenstiftung als Eigentümerin der

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Sparkasse andererseits gelöst werden. Die dezentralen Sparkassen agieren heute de facto als Vertriebseinheit der Erste Group Bank AG am Markt und treten als ein Unternehmen mit gemeinsamen Produkten, gemeinsamem Marktauftritt, gemeinsamer Marke und gemeinsamen Dienstleistungen auf. Michael Ikrath bezeichnete das „Modell Österreich“ als das bestgeprüfte Kooperationsmodell sowie Referenzmodell für dezentrale Sektoren in der EU und auch die EUKommission, so Ikrath, sähe „…das Konsolidierungsmodell der österreichischen Sparkassen ausdrücklich auch gern für die deutschen Sparkassen“.496 Inwieweit sich das „österreichische Modell“ in Zukunft bewährt und als Alternative zum klassischen Konzern anbietet, bleibt abzuwarten.497 4.1.6 Reformbewegung der Sparkassenorganisationen in weiteren Ländern Europas im Überblick Im Folgenden wird die Entwicklung der Sparkassenorganisationen in weiteren ausgewählten Ländern vorgestellt. Dabei wird im Besonderen auf die Länder eingegangen, die bis heute eine zumindest sparkassenähnliche Struktur im Bankenmarkt aufweisen können oder in der Vergangenheit bereits einen Sektor mit einer sparkassenähnlichen Struktur hatten, auch wenn dieser heute nicht mehr existiert.498 Im letzten Kapital wird eine kurze Übersicht über die Länder gegeben, bei denen die Sparkassenorganisation bis heute nur wenig oder keine Rolle im jeweiligen Bankenmarkt spielte. 4.1.6.1 Reformbewegung der Sparkassenorganisation in Schweden Zu Beginn des 19. Jahrhunderts, im Jahre 1820, entstand in Schweden nach englischem Vorbild die erste Sparkasse in Gothenburg, die zunächst von Treuhändern geführt wurde. Auch in Schweden wurden die Sparkassen in dieser Zeit gegründet, um den armen und sozial schwächeren Bevölkerungsschichten den Zugang zu Finanzdienstleistungen zu ermöglichen, um so das sichere Sparen 496

o.V. (2008e), (2008c), (2008d). Michael Ikrath ist Generalsekretär des Österreichischen Sparkassenverbandes. Eine erste inhaltliche und wirtschaftliche Hürde für das Konsolidierungsmodell in Österreich könnten die neuen Kapitalvorschriften durch Basel III sein. Vgl. Kreuzer (2010), S. 3. Hierbei wird v. a. der Schwachpunkt des Modells Österreich deutlich, die dem Konstrukt Vertragskonzern immanent sind, nämlich dass die Risiken der Sparkassen über den Haftungsverbund bei der Erste Bank kumuliert werden, jedoch das dazugehörige Kapitel bei den einzelnen Sparkassen verbleibt. Wäre die Konstruktion in Österreich ein Kapitalkonzern, würden beide Positionen zusammenfallen. 498 Insofern kann und wird im Folgenden auch nicht auf die Definition Sparkasse zurückgegriffen, die im Rahmen des Kapitels 2.3.1.1, S. 24 ff. entwickelt wurde. 497

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zu fördern und die Armut zu begrenzen sowie den Einwohnern die Möglichkeit zu geben, ihr Geld anzulegen. Um die Zielgruppenorientierung sicherzustellen, wurden die Sparkassen zunächst mit einer sog. Einlagenhöchstgrenze belegt, die sich auf das Wachstum der Sparkassen negativ auswirkte. Im Laufe des 20. Jahrhunderts sank die Zahl der schwedischen Sparkassen deutlich. Existierten 1928 noch 498 Sparkassen, so reduzierte sich diese Zahl bis 1960 auf 434 und bis 1980 auf 164 Institute. Aufgrund eines erschwerten Wettbewerbsumfeldes sowie durch die Konzentration vieler Unternehmen und der damit verbundenen Verlagerung des Geschäftssitzes nach Stockholm sank die Zahl bis 2009 auf 53 unabhängige Sparkassen, wobei bis Ende 2011 diese Zahl wieder auf 58 anstieg. Die Sparkassen agieren als kleine Einheiten, die lediglich innerhalb ihres lokalen Marktes tätig sind. Auch wenn ein Regionalprinzip in Schweden nie gesetzlich festgeschrieben wurde, so wurde es doch auf freiwilliger Basis von den Sparkassen – mit Ausnahme der „Swedbank“ – umgesetzt.499 Im schwedischen Sparkassensektor können zwei wesentliche Reformgesetzgebungen identifiziert werden. 1969 erfolgte durch eine Gesetzesänderung die Liberalisierung des schwedischen Bankenmarktes, in deren Verlauf die Sparkassen den Status einer Universalbank erhielten und die Beschränkung der Geschäftstätigkeit aufgehoben wurde. Die zweite wesentliche Reform betraf die Rechtsform der Sparkassen. Bis 1991 firmierten die Sparkassen als private Sparkassenstiftungen. Mit der Reformgesetzgebung wurde es den Sparkassen erlaubt, das operative Bankgeschäft in eine Sparkassenaktiengesellschaft auszulagern. Die ursprüngliche Sparkasse wurde als Anteilsverwaltungssparkasse weitergeführt, der, neben der Verwaltung der Anteile, die Umsetzung der Gemeinwohlorientierung als Hauptaufgabe verblieb. Somit wurden auch in Schweden die Durchführung des operativen Sparkassengeschäftes und die Wahrnehmung sozialer und gemeinnütziger Aufgaben voneinander separiert. Ein öffentlicher Auftrag existierte hingegen bei den schwedischen Sparkassen nicht.500

499

Vgl. Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 43; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2005), S. 22; Swedish Bankers Association (2010), S. 2; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012f), S. 3. Insgesamt agierten im Jahr 2011 63 Sparkassen auf dem schwedischen Bankenmarkt, wobei die Swedbank an fünf Sparkassen Beteiligungen hält. Vgl. Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012f), S. 3. Für detaillierte Ausführungen zur Swedbank siehe weiter unten in diesem Kapitel. 500 Vgl. Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 44; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2005), S. 22; Mailly (2008), S. 3; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012f), S. 3.

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Als führende überregionale Sparkasse und Spitzeninstitut agiert die Swedbank am Markt. Diese wurde durch eine Fusion von elf Sparkassen-Aktiengesellschaften mit dem Verband der schwedischen Sparkassen und der Sparkassenzentralbank (Swedbank) gegründet und firmierte zunächst unter dem Namen „Sparbanken Sverige“, die 1995 zum ersten Mal an der Stockholmer Börse gehandelt wurde. 1997 erfolgte der Zusammenschluss mit der „Föreningsbanken“, einer Genossenschaftsbank, die aus der Fusion von 12 genossenschaftlichen Instituten 1992 entstand, zur „FöreningsSparbanken“, die 2006 in Swedbank umbenannt wurde.501 Damit ist sie mit Abstand die größte Sparkasse in Schweden. Als Spitzeninstitut vereint sie zentrale Aufgaben wie Marketing und Vertrieb und entwickelt zentral IT-Technik, IT-Dienstleistungen und Produktentwicklung für die gesamte Sparkassengruppe. Für diese Bereiche besteht zwischen nahezu allen schwedischen Sparkassen und der Swedbank eine Kooperationsvereinbarung. Die Sparkassen treten am Markt mit dem Markenamen und dem Loge der Swedbank auf und vertreiben die Produkte der Swedbank auf Kommissionsbasis. Die Swedbank übernimmt zusätzlich für die Sparkassen die Funktion einer ClearingBank.502 Der schwedische Bankenmarkt wird von vier Großbanken dominiert, „Svenska Handelsbanken“, „Skandinaviska Enskilda Banken“ (SEB), Swedbank und „Nordea“. Zusammen halten sie über 80 % Marktanteil.503 Die Swedbank ist innerhalb des Sparkassensektors das Spitzeninstitut mit weitreichenden Befugnissen gegenüber den Sparkassen, die ihrerseits weitestgehend als Vertriebseinheiten für die Swedbank am Markt tätig sind. Trotz der umfangreichen Liberalisierung des schwedischen Bankenmarktes, der auch für die Sparkassen eine Öffnung zur Privatisierung bedeutete, blieben die Gemeinwohlorientierung durch die Übertragung dieser Aufgabe auf Sparkassenstiftungen und das Regionalprinzip zumindest faktisch erhalten.

501

Die Swedbank ist neben ihrem Heimatland mit der „Hansabank“ bzw. „Hansapank“ in Litauen, Estland und Lettland vertreten sowie mit dem Kauf der TAS Kommerzbank in der Ukraine. Vgl. Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 46 f.; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2005), S. 22; Mailly (2008), S. 1 f.; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012f), S. 2. 502 Vgl. Helaba Landesbank Hessen-Thüringen (2008), S. 47; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012f), S. 2 f. Die Swedbank ist Mitglied der Europäischen Sparkassenvereinigung. Vgl. European Savings Banks Group (2013). 503 Vgl. Polster (2004b), S. 21; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012f), S. 1.

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4.1.6.2 Reformbewegung der Sparkassenorganisation in Norwegen In der Landeshauptstadt Oslo wurde 1822 die erste norwegische Sparkasse gegründet. Ihre Aufgabe war es den Sparsinn im Land zu fördern und den Personen unterer Einkommensschichten den Zugang zu Bankdienstleistungen zu ermöglichen. Darüber hinaus reichten die norwegischen Banken von Beginn an die bei ihr angelegten Gelder als Kredite an Handwerker, Landwirte und Privatpersonen weiter. Bereits 1855 existierten in Norwegen, verteilt in allen Landesregionen, 115 Sparkassen. Sie nahmen eine fast marktbeherrschende Stellung ein, da es zu dieser Zeit kaum Geschäftsbanken und damit nur wenig Konkurrenz in den angebotenen Geschäftsfeldern gab.504 Bis zur Jahrhundertwende stieg die Zahl der Sparkassen auf 413, 1929 agierten 633 unabhängige Sparkassen am Markt. Ab diesem Zeitpunkt sank die Zahl der Sparkassen kontinuierlich meist durch Fusionen von 600 Sparkassen (1959) auf 465 Institute (1972). Im Anschluss daran setzte sich dieser Trend fort und die Zahl der Sparkassen verringerte sich weiter auf 132 unabhängige Institute bis 1996. Seitdem lieg die Zahl relativ konstant bei ca. 115 Sparkassen.505 Die erste wesentliche Gesetzesänderung für die Sparkassen wurde 1961 verabschiedet. Durch eine Änderung des Sparkassengesetzes wurde die Einschränkung der Geschäftstätigkeit der Sparkassen aufgehoben. Die Sparkassen wurden kraft Gesetz den Privatbanken gleichgestellt, sodass sie als Universalbank am Markt agieren konnten. Das Sparkassengesetz erfuhr 1987 seine zweite wesentliche Änderung. Den Sparkassen war es nun erlaubt, Eigenkapital durch die Ausgabe von Eigenkapitalzertifikaten506 zu bilden, die frei handelbar und an der Börse notiert sind. Besonderes Merkmal und Abgrenzung zu Aktien bestehen bei diesen Wertpapieren darin, dass sowohl Mitspracherecht, Eigentum und Anteil der Dividenden am Gewinn begrenzt sind.507 So unterliegt das Mitspracherecht der Eigentümer von derartigen Zertifikaten einer Beschränkung von 40 % bei der Hauptversammlung und Entscheidungen, die Inhaber von Eigenkapitalzertifikaten tangieren, erfordern ihrerseits eine Zweidrittelmehrheit. Die Gewinnausschüttung 504

Vgl. Forsbak (2001), S. 173; Friestad (1998), S. 133 f. Vgl. Friestad (1998), S. 153; Mailly (2010b), S. 2; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012d), S. 3. 506 Equity Capital CertificateS. Vor der Umfirmierung im Juli 2009 wurden diese Eigenkapitalinstrumente „Primary Capital Certificates“ (PCCs) genannt. Seit 2009 besteht auch die Möglichkeit, dass bei Sparkassenfusionen die fusionierenden Sparkassen eigene Stiftungen gründen und über Equity Capital Certificates am fusionierten Haus beteiligt sind. Vgl. Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012d), S. 4. 507 Vgl. Friestad (1998), S. 152; Forsbak (2001), S. 173 f.; Mailly (2010b), S. 4; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012d), S. 4. 505

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wird über Dividenden und Schenkungen im korrespondierenden Anteilsverhältnis zwischen Anteil der Eigenkapitalzertifikate und eigentümerlosem Eigenkapital gelöst.508 Die Sparkassen firmierten bisher in der Rechtsform der unabhängigen Stiftung, was sich durch eine Gesetzesreform 2002 veränderte. Die Sparkassen konnten nun das operative Bankgeschäft in eine Aktiengesellschaft umwandeln, wobei frühere Sparkassen als Sparkassenstiftung mit Anteilsverbleib weiter existierten. Um weiter die Bezeichnung „Sparkasse“ führen zu dürfen, wurde gesetzlich festgelegt, dass mindestens 10 % der Anteile bei der Sparkassenstiftung verbleiben müssen.509 Die größte Sparkasse in Norwegen war die „Gjensidige Nor“, die bis 2011 als einziges Institut die Umwandlung in eine Aktiengesellschaft nutzte. 2003 erfolgte die Übernahme durch die damals größte kommerzielle Bank „Den norske Bank“ zur „DnB Nor“. Die DnB Nor, die nun das größte Kreditinstitut des Landes darstellt, ist weiterhin eine Sparkasse, da die Sparkassenstiftung der ehemaligen Gjensidige Nor über 10 % am neugegründeten Institut hält. Auch der Staat, der bisher mit über 33 % am früheren Institut beteiligt war, hält die gleichen Anteile am Eigenkapital der fusionierten Bank als Sperrminorität. Die DnB Nor als größte Sparkasse tritt auch als größtes Einzelinstitut am norwegischen Bankenmarkt auf.510 Der Nationalverband der norwegischen Sparkassen, „Sparebankforeningen I Norge“, wurde 1914 ins Leben gerufen mit der Hauptaufgabe, zunächst einen Sicherheits- und Garantiefonds für die Sparkassen aufzubauen. Mit der Zeit erweiterte sich das Aufgabengebiet, sodass der Verband heute die Interessenvertretung der Sparkassen national und international übernimmt. Der Verband

508

Gewinnausschüttungen sind aber nicht in unbegrenzter Höhe eigenständig möglich. Bei einer Überschreitung der Ausschüttung von 30 % ist dies bei der Finanzaufsicht anzuzeigen und bei mehr als 60 % ist eine besondere Genehmigung erforderlich. Bis 2011 bedienten sich 27 Institute dieses Instrumentes zur Eigenkapitalbildung. Vgl. Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012d), S. 2 ff. 509 Vgl. Forsbak (2001), S. 173 f.; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012d), S. 2. 510 Die NordLB und die DnB Nor gründeten 2005 das gemeinsame Tochterkreditinstitut “DnB Nord“ mit Sitz in Kopenhagen, das in den Ländern Dänemark, Estland, Finnland, Lettland, Litauen und Polen am Bankenmarkt tätig ist. Die NordLB verkaufte allerdings nach fünf Jahren gemeinsamer Zusammenarbeit im Jahre 2010 ihre Anteile von 49 % am Kreditinstitut DnB Nord an die DnB Nor. Vgl. o.V. (2010e). Die Sparebanken SR wandelte sich 2012 in eine Aktiengesellschaft um. 2011 änderte die DNB Nor ihren Namen in DNB um. Vgl. Mailly (2010b), S. 2 f.; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012d), S. 2 f.; Mehner (2011), S. 5.

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firmiert als Verein mit allen Sparkassen als Mitgliedern. Ein Weisungs-, Entscheidungs- und Kontrollrecht gegenüber den Sparkassen besteht nicht.511 In den letzten Jahren sind die Sparkassen mit ca. 70 % Marktanteil führend auf dem norwegischen Bankenmarkt. Innerhalb der Sparkassenorganisation lässt sich eine Besonderheit feststellen, da die Sparkassen selbst in zwei Allianzen aufgeteilt sind, die eng miteinander kooperieren.512 Für die norwegischen Sparkassen bestehen kein Regionalprinzip und kein öffentlicher Auftrag, allerdings dürfen die Sparkassen ihre Gewinne für gemeinwohlorientierte Zwecke ohne Beschränkung verwenden. Lediglich bei Gewinnverwendung von mehr als 30 % ist die Finanzaufsicht zu unterrichten, bei mehr als 60 % ist hierfür eine Genehmigung erforderlich.513 4.1.6.3 Reformbewegung der Sparkassenorganisation in Luxemburg Durch ein vom Großherzog erlassenes Rahmengesetz vom 21. Februar 1856 wurde in Luxemburg die erste Sparkasse als „Caisse d'Epargne de l'Etat du Grand-Duché de Luxembourg“ gegründet, nachdem bereits in den Jahren 1829 und 1853 Versuche zur Errichtung einer Sparkasse unternommen worden waren, die aber alle scheiterten. Die hierfür notwendigen Gesetze von 1856 und 1858 bildeten die Grundlage für die Sparkasse, die bis zur Überarbeitung der Satzung 1989 nahezu unverändert blieb. Ihre Aufgaben bestanden darin, den Einwohnern Zugang zu Finanzdienstleistungen zu ermöglichen, damit diese sowohl Geld anlegen als auch aufnehmen konnten. Zudem sollte sie einen Beitrag zur Wirtschaftsentwicklung und Steigerung des Lebensstandards und zur Förderung des Sparens leisten. Beides ist satzungsmäßig verankert.514 Um das Vertrauen in die neue Institution im Land zu fördern, wurde 1858 gesetzlich festgelegt, dass 511

Zusätzlich zum Sparkassenverband existiert seit 1.1.2010 ein norwegischer Finanzverband FNO (Finance Norway), der sowohl Sparkassen als auch Banken, Versicherungen und andere Finanzinstitute vertritt. Der Bankenverband ist in den neuen Finanzverband eingegliedert worden, wohingegen der Sparkassenverband weiterhin bestehen blieb. Vgl. Friestad (1998), S. 154; Mailly (2010b), S. 3; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012d), S. 4. 512 Die beiden Allianzen bilden die “Sparabank 1” Allianz und ca. 80 kleinere und mittlere Sparkassen, die unter dem Namen „Terra-Gruppen“ am Markt agieren. Vgl. Mailly (2010b), S. 2; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012d), S. 3. 513 Bis 2009 durften die norwegischen Sparkassen Tätigkeiten für gemeinwohlorientierte Zwecke mit maximal 25 % ihres Gewinns unterstützen. Vgl. Mailly (2010b), S. 2; Deutscher Sparkassen- und Giroverband (2012d), S. 2. 514 Vgl. Bruck (1995), S. 236; Mailly (2005b), S. 1. Ein Regionalprinzip wurde in Luxemburg nie eingeführt, da in Luxemburg lediglich eine Sparkasse mit landesweiten Filialen existierte. Ein Regionalprinzip ist bei der Größe des Landes Luxemburg auch nicht notwendig.

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die Einlagen der Kunden in der Sparkasse staatlich garantiert werden, was mit einer Gesetzesänderung von 1930 auf eine allgemeine Garantie ausgeweitet wurde. Der nächste wesentliche Reformschritt der Sparkassenorganisation in Luxemburg wurde 1944 durch eine Gesetzesänderung vollzogen. Seitdem wurden sämtliche Einschränkungen gegenüber Privatbanken aufgehoben und die Sparkasse konnte als Universalbank am Markt tätig werden.515 Eine Gesetzesänderung von 1989 hatte für den luxemburgischen Sparkassensektor wiederum weiteichende Auswirkungen. Das Gesetz bestätigte den Status der Sparkasse als Universalbank. Es erfolgte die Festlegung der Namensänderung auf „Banque et Caisse d'Epargne de l'Etat Luxembourg (BCEE, Staatsbank und Staatssparkasse Luxemburg). Damit wird auch die Zweiteilung der luxemburgischen Sparkasse deutlich, denn die Staatssparkasse konzentrierte sich von nun an auf die Durchführung aller Bank- und Finanzgeschäfte, während sich das Institut als Staatsbank zur Förderung des Sparsinns verpflichtete und besonders Finanzierungen zur wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung des Landes förderte. Eine weitere Veränderung bezog sich auf die Staatsgarantie, die von einer allgemeinen Garantie wieder auf eine Sondergarantie für Spareinlagen zurückgeführt wurde. Die Sparkasse firmiert als selbständiges öffentlich-rechtliches Institut mit eigener Rechtspersönlichkeit, auf das aber die Vorschriften für Finanzinstitute in Form einer Aktiengesellschaft so weit wie möglich Anwendung finden sollen.516 In Luxemburg agiert eine Vielzahl von ausländischen Banken am Markt, die sich v. a. auf die Fonds- und Vermögensverwaltung spezialisiert haben. Die Sparkasse hingegen bedient eine andere Klientel. Sie verschafft den Einwohnern seit Gründung bis heute die Möglichkeit, Finanzdienstleistungen aller Art flächendeckend in Anspruch zu nehmen und erfüllt damit ein Grundbedürfnis der heutigen Zeit. Die Sparkasse arbeitet gemeinnützig und unterstützt das Land mit der Wahrnehmung gemeinwohlorientierter Aufgaben. 4.1.6.4 Reformbewegung der Sparkassenorganisation in Polen Die ersten Institute mit sparkassenähnlichem Charakter in Polen wurden in der zweiten Hälfte des 18. Jahrhunderts gegründet. Allerdings kann hierbei keine Einheitlichkeit festgestellt werden, da Polen zu dieser Zeit nicht mehr unabhängig 515 516

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Vgl. Bruck (1995), S. 248 f.; Mailly (2005b), S. 1. Vgl. Mailly (2005b), S. 1; Bruck (1995), S. 248 f. Die BCEE betrieb 2011 landesweit 74 Filialen und ist Mitglied der Europäischen Sparkassenvereinigung. Vgl. European Savings Banks Group (2012); European Savings Banks Group (2013).

war und in den jeweiligen Besatzungsgebieten unterschiedliche Rahmenbedingungen und Gesetzgebungen zur Gründung und Betreibung derartiger Unternehmen vorherrschten. Am 8. Februar 1919 wurde nach dem Vorbild der österreichischen Sparkassen die „Pocztowa Kasa Oszczednosci“ (PKO) gegründet, wobei bereits 1949 die Umbenennung in die Powszechna Kasa Oszczednosci (PKO) erfolgte.517 Die PKO war eine rein staatliche Bank und wurde am Markt positioniert, um den Zugang der polnischen Bevölkerung zu Finanzdienstleistungen zu gewährleisten. Die Limitierung der Geschäftstätigkeit wurde nach und nach aufgehoben, aber erst ab dem Jahre 1970 konnte die PKO auch Kredite an Kunden vergeben.518 1975 wurde die PKO wieder in die Nationalbank eingegliedert und verlor daraufhin ihre Selbständigkeit, agierte aber weiterhin unter ihrem Namen PKO am Markt. 1987 erlangte die PKO ihre Selbständigkeit wieder, allerdings blieb die Sparkasse weiterhin in Staatsbesitz.519 Die größte Veränderung erlebte die PKO im Jahr 2000 mit der Umwandlung in eine Kapitalgesellschaft, allerdings immer noch im vollständigen Staatsbesitz, und mit dem Börsengang 2004. Dadurch veränderten sich die Eigentumsstrukturen wesentlich, da der Staat lediglich 52 % der Anteile behielt. Dieser Anteil ist bis 2010 auf knapp 41 % gesunken, weitere fast 49 % befinden sich in Streubesitz.520 Die PKO unterhielt 2009 landesweit über 1.100 Filialen und unterliegt weder einem Regionalprinzip, noch einem öffentlichem Auftrag oder der Gemeinwohlorientierung. Sie ist als Universalbank in der Rechtsform einer Kapitalgesellschaft am Markt tätig und bzgl. der Geschäftstätigkeit den privaten Banken gleichgestellt. Die PKO ist das größte Einzelinstitut auf dem polnischen Bankenmarkt und besitzt mit knapp 17 % den größten Marktanteil gegenüber anderen Einzelinstituten. Die restlichen knapp 83 % verteilen sich auf etwas über 50 private Banken. Der genossenschaftliche Sektor in Polen mit knapp 600 kleinen Instituten kann lediglich 1 % Marktanteil auf sich vereinen und spielt damit keine Rolle.521 Aufgrund der aufgezeigten Entwicklungen kann in Polen nicht mehr von einem 517

Vgl. Landau (1998), S. 207 ff. Der Sparkassensektor bestand damit aus lediglich einer Sparkasse, der PKO. Vgl. Landau (1998), S. 224. 519 Vgl. Hein (1995), S. 46; Schröder und Pieper (1996), S. 40. Zwei Jahre später wurde in Polen ein zweistufiges Bankensystem implementiert. Schröder und Pieper (1996), S. 40. Ab 1992 firmierte die Sparkasse unter dem Namen „Powszechna Kasa Oszczednosci Bank Panstwowy“ (PKO BP) um. Im Jahre 2000 benannte sich die Sparkasse in ihren heutigen Namen “PKO Bank Polski Spółka Akcyjna“ um. Vgl. PKO Bank Polski (2010a). 520 Vgl. Piel (2005a), S. 1; PKO Bank Polski (2010a); PKO Bank Polski (2010b). 521 Vgl. Piel (2005a), S. 1 f.; European Savings Banks Group (2009a), S. 2. Die PKO ist Mitglied der Europäischen Sparkassenvereinigung. Vgl. European Savings Banks Group (2013). 2011 wuchs die Anzahl der Filialen auf knapp 2.600 an. Vgl. European Savings Banks Group (2012). 518

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Sparkassensektor gesprochen werden, sondern maximal von einem Institut, das in der Vergangenheit aufgrund der Sparkassenidee entstanden ist. Der Bankenmarkt in Polen weist eine hohe Konzentration auf. So vereinen die fünf größten Banken über 50 % der Bilanzsumme aller Kreditinstitute und fast 60 % der Einlagen. Werden die zehn größten Banken betrachtet, so steigt diese Zahl bei der Bilanzsumme auf über 70 % und bei den Einlagen auf fast 80 %. Allerdings bleibt festzuhalten, dass der polnische Bankenmarkt mittlerweile von ausländischen Banken beherrscht wird. Entfielen 1995 noch ca. 4 % der Bilanzsumme auf ausländische Kreditinstitute, stieg dieser Wert bis ins Jahr 2003 auf knapp 68 %.522 4.1.6.5 Reformbewegung der Sparkassenorganisation in Ungarn Am 11. Januar 1840 wurde in Pest auf Initiative von András Fráy die „Erste Ungarische Sparkasse“ nach dem Vorbild der deutschen und österreichischen Sparkassen gegründet mit dem Ziel, den Spargedanken der Bevölkerung näher zu bringen und den Bürgern den Zugang zu Finanzdienstleistungen zu ermöglichen.523 In den Folgejahren bis gegen Ende des 19. Jahrhunderts stieg die Zahl der Sparkassen deutlich auf fast 200 Institute. 1886 wurde die Königlich Ungarische Postsparkasse gegründet, deren Klientel sich im Wesentlichen aus Bürgern der unteren Einkommensschichten zusammensetzte. Als Vertriebseinheiten wurden die vorhandenen Postämter genutzt.524 Nach der Verstaatlichung aller ungarischen Banken in den Jahren 1947 und 1948 wurde in Ungarn ein einstufiges Bankensystem implementiert, das aus fünf Instituten bestand. 1949 erfolgte die Gründung der Nationalen Sparkasse „Országos Takarékpénztár“ (OTP) als eine dieser fünf Kreditinstitute, die jedoch alle lediglich als Vermittler für die Ungarische Nationalbank auftraten sowie speziell zugewiesene Aufgaben erfüllten.525 Die Hauptaufgabe der OTP war, das Sparverhaltens der Bürger wieder zu bekräftigen. 522

Vgl. Bank Austria Creditanstalt AG (2004), S. 36; Piel (2005a), S. 1 f. Die Sparkassenstiftung und neun deutsche Sparkassen haben im Juli 2000 ein deutsch-polnisches Sparkassen-Kooperationsbüro eröffnet, um v. a. den Firmenkunden der an der polnischen Grenze angesiedelten Sparkassen die Markterschließung zu erleichtern. Vgl. Quast und Adamowicz (2009), S. 204. 523 Vgl. Csorba und Ürmös (1998), S. 370 f. 524 Vgl. Csorba und Ürmös (1998), S. 375. 525 Dies war zum einen die Ungarische Nationalbank (Magyar Nemzeti Bank, MNB), die neben der Währungspolitik auch das gesamte Finanzdienstleistungsgeschäft mit Unternehmen verantwortete. Darüber hinaus waren, neben der Nationalen Sparkasse, die Geldinstitutszentrale (Pénzintézeti Központ), die Ungarische Außenhandelbank (Magyar Külkereskedelmi Bank, MKB) und die staatliche Entwicklungsbank (Àllami Fejlesztési Bank) am Markt noch aktiv. Vgl. Hein (1995), S. 179.

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Der OTP oblag das Geschäft mit Kleinkunden. Sie war lange Zeit als einziges Institut in diesem Segment tätig. Dies änderte sich erst mit der Gründung von Spargenossenschaften ab 1957, die sich ebenfalls auf dieses Geschäftsfeld konzentrierten und damit in direkte Konkurrenz zur OTP traten.526 Einschneidende Veränderungen erfuhr das ungarische Sparkassen- und Bankwesen durch verschiedene Reformen in den 1980 Jahren. 1987 wurde in Ungarn das zweistufige Bankensystem mit einerseits einer unabhängigen Nationalbank und andererseits mit Geschäftsbanken als Säulen eingeführt. Seit 1989 agiert die OTP als Universalbank am Markt ohne Einschränkung bzgl. der Geschäftstätigkeit und mit landesweiten Filialen. Sie bedient seitdem auch das Firmenkundengeschäft. Regionalprinzip, öffentlicher Auftrag oder gemeinwohlorientierte Gewinnverwendung existieren bei der ungarischen Sparkasse nicht.527 Im Juni 1991 legte die ungarische Regierung einen Plan zur Privatisierung der ungarischen Banken vor, die ursprünglich bis 1992 vollendet sein sollte. Nachdem aber 1995 der ungarische Staat immer noch ca. 80 % des ungarischen Bankensektors in seinem Besitz hielt, wurde der Zeitrahmen zur Privatisierung bis 1997 verlängert.528 Im Zuge dessen verkaufte der Staat 1995 seine Anteile an der OTP bis auf 25 % und veräußerte die Beteiligung bis 1999 vollständig. Die OTP besitzt seit 2009 über 400 Zweigstellen, bietet damit ein landesweites Filialnetz, firmiert als Kapitalgesellschaft und ist größtes Einzelinstitut am ungarischen Markt mit einem Marktanteil, gemessen am Bilanzvolumen, von über 20 %.529 Darüber hinaus sind am ungarischen Bankenmarkt Geschäftsbanken, vornehmlich aus dem europäischen Ausland, mit über 70 % Marktanteil aktiv sowie eine Vielzahl kleiner Kreditgenossenschaften, die mit knapp 200 Instituten zwar zahlenmäßig die deutliche Mehrheit darstellen, aber mit einem Marktanteil von lediglich ca. 5 % keine Rolle spielen.530 Vor dem Hintergrund der vollzogenen Entwicklungen des ungarischen Bankenmarktes kann nicht mehr von der Existenz eines ungarischen Sparkassensektors gesprochen werden, da die ehemalige OTP nunmehr als privatrechtliche, kapitalmarktorientierte Universalbank am Markt agiert.531

526 527 528 529 530 531

Vgl. Csorba und Ürmös (1998), S. 383. Vgl. Csorba und Ürmös (1998), S. 384; Piel (2005d), S. 2. Vgl. Hein (1995), S. 207; Schröder und Pieper (1996), S. 102 f. Vgl. Piel (2005d), S. 1 f.; European Savings Banks Group (2009a), S. 1. Vgl. Piel (2005d), S. 1; Bank Austria Creditanstalt AG (2004), S. 65 f. Die OTP ist Mitglied der Europäischen Sparkassenvereinigung. Vgl. European Savings Banks Group (2013).

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4.1.6.6 Reformbewegung der Sparkassenorganisation in Belgien Zu Beginn des 19. Jahrhunderts, von 1815 bis 1830, entstanden noch unter niederländischer Herrschaft die ersten Sparkassen in verschiedenen Städten Belgiens, die nach der Unabhängigkeit Belgiens 1830 allerdings wieder geschlossen wurden. Die Sparkassen waren zu dieser Zeit in privatem Besitz und agierten lediglich in ihrer Region mit der Aufgabe, den Sparsinn in der Arbeiterschicht der Bevölkerung zu steigern.532 1865 wurde die erste öffentliche nationale Sparkasse in staatlichem Besitz als „Caisse Générale d’Epargne et de Retraite“ (CGER)533 gegründet, die der Gemeinwohlorientierung von Beginn an verpflichtet war, keiner Gewinnorientierung unterlag und zur Aufgabe hatte, den unteren Bevölkerungsschichten den Zugang zu Finanzdienstleistungen zu ermöglichen.534 In den Jahren nach ihrer Gründung entwickelte sich die CGER sehr positiv und konnte gegen Ende des 19. Jahrhunderts einen Marktanteil im Sparbereich von 80 % aufweisen.535 Der gesamte Bankensektor und damit auch der Sparkassensektor erfuhr in Belgien seine wesentliche Veränderung durch Gesetze zwischen 1967 und 1975. Diese Reformen hoben die Begrenzung der Geschäftstätigkeit für die Sparkasse auf, unterstellten sie der gleichen Aufsicht wie die privaten Institute und sorgten damit dafür, dass der Unterschied in der Geschäftstätigkeit zwischen Banken und Sparkasse verschwand.536 Aufgrund dieser Gesetzesänderung sank der Marktanteil der Sparkasse zwischen 1960 und 1990 von über 50 % auf 23 %. Damit verlor die Sparkasse ihre vorherrschende Rolle auf dem belgischen Bankenmarkt.537 In den 90er Jahren setzte in Belgien eine Privatisierungsbewegung ein, die den gesamten belgischen Bankenmarkt veränderte und auch die CGER betraf. Im Rahmen der Privatisierung wurde die CGER 1993 an die „Fortis Gruppe“ verkauft um diese, nach der Akquisition der „Sociéte Générale de Banque“ 1999 zur „Fortis Bank“ zu fusionieren. Durch die Übernahme von Fortis wurde der Sparkassensektor in Belgien aufgelöst. Die Fortis Bank agiert ohne Gemeinwohlorientierung, Regionalprinzip oder öffentlichen Auftrag am Markt als 532 533 534

535 536 537

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Vgl. Ayadi et al. (2009), S. 174. Algemene Spaar- en Lijfrentekas (ASLK) ist die belgische Bezeichnung für CGER. Im Weiteren wird lediglich der Begriff CGER verwendet. Vgl. van Bellingen (2001), S. 63 ff. Neben der öffentlichen Sparkasse CGER entstanden in Belgien am Ende des 19. Jahrhunderts noch drei weitere Arten von „Sparkassen“, die aber im Weiteren nicht mehr betrachtet werden. Für eine ausführliche Darstellung hierfür siehe Vanthemsche (1995), S. 27 ff. Vgl. Vanthemsche (1995), S. 32. Vgl. Vanthemsche (1995), S. 47; van Bellingen (2001), S. 69; Ayadi et al. (2009), S. 176. Vgl. Ayadi et al. (2009), S. 176 f.

private Universalbank. Ein Sparkassensektor ist seitdem in Belgien nicht mehr vorhanden.538 Diese Bewegung drückt sich auch im Konzentrationsgrad bezogen auf die Bilanzsumme am belgischen Bankenmarkt aus, der 2006 neben den Niederlanden den höchsten Wert in Europa aufwies. Vereinten die fünf größten Banken, gemessen an der Bilanzsumme, 1985 noch 48 % der Bilanzsummen am Bankenmarkt, so stieg diese Zahl bis 2006 auf 84 %.539 4.1.6.7 Reformbewegung der Sparkassenorganisation in den Niederlanden Zu Beginn der Sparkassenbewegung in den Niederlanden im 18. Jahrhundert waren die Sparkassen als gemeinnützige private Vereine, sog. „Het Nut“, organisiert mit dem Ziel, den Spargedanken in den unteren und mittleren Bevölkerungsschichten zu fördern sowie gemeinwohlorientierte Aufgaben, z. B. Errichtung von Schulen und Büchereien, zu unterstützen. Im 19. Jahrhundert existierten bereits über 300 örtliche Vereinsabteilungen im ganzen Land, auf denen das Sparkassennetz basierte.540 Die Sparkassen agierten lediglich in ihrem lokalen Geschäftsgebiet und beschränkten sich auf die Hereinnahme von Einlagen ohne im Kreditgeschäft aktiv zu sein.541 1907 erfolgte die Gründung des niederländischen Sparkassenverbandes, dessen Aufgabe es vornehmlich war, die Professionalität der vielen kleinen örtlichen Sparkassen zu steigern.542 In der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts setzte in den Niederlanden im Sparkassensektor wie auch im Bankensektor eine Konzentrationsbewegung ein, die auch vom Sparkassenverband unterstützt wurde. Existierten 1967 noch ca. 250 unabhängige Sparkassen, reduzierte sich die Zahl auf 10 selbständige Institute bis in die 1980er 538

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Vgl. van Bellingen (2001), S. 66; Ayadi et al. (2009), S. 177. Nach der Finanzmarktkrise wurde die Fortis Gruppe partiell verstaatlicht und in einen niederländischen, belgischen und luxemburgischen Teil separiert. 2009 übernahm die französische BNP Paribas 75 % der belgische Bankensparte Fortis Bank Belgium vom belgischen Staat, der 25 % an der Bank behielt. Die Fortis Bank Belgium firmierte fortan unter dem Namen “BNP Paribas Fortis“. Vgl. o.V. (2008a), (2009c); Stevenson (2009); Ayadi et al. (2009), S. 180; o.V. (2009d); BNP Paribas Fortis SA/NV (2013), S. 260. Vgl. Ayadi et al. (2009), S. 182; European Central Bank (2010), S. 36. Nach der Finanzmarktkrise und den damit verbundenen Umstrukturierungen am belgischen Bankenmarkt sank dieser Wert auf 77 % im Jahr 2009. Vgl. European Central Bank (2010), S. 36. Vgl. van Leeuwen (1995), S. 253; Soedjak (2001), S. 200. Die Marktsegmentierung bestand bis in die zweite Hälfte des 20. Jahrhunderts aus Geschäftsbanken (Fokus auf Handel, Industrie und Mittelstand), Mittelstandsbanken (Mittelstandsfinanzierung), Hypothekenbanken (Immobilienfinanzierung), genossenschaftliche Banken (Spezialisierung auf Landwirtschaft) und Sparkassen. Vgl. van Leeuwen (1995), S. 256. Eine eigene Prüfungsstelle, die neben der Prüftätigkeit die Sparkassen in den Bereichen Unternehmensleitung und Weiterentwicklung in bankfachlichen Bereichen beriet, wurde 1936 in den Sparkassenverband eingegliedert. Vgl. van Leeuwen (1995), S. 257; Soedjak (2001), S. 200.

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Jahre.543 1990 wurde das Regionalprinzip für Sparkassen aufgehoben, sodass es nun für die Sparkassen auch möglich war, landesweit Filialen zu eröffnen. In diese Zeit fiel auch das Inkrafttreten einer Übergangsregelung, wodurch die Sparkassen innerhalb von 10 Jahren berechtigt waren, im Firmenkreditgeschäft gemäß den Richtlinien für Geschäftsbanken tätig zu sein. Seit 1997 sind die Sparkassen in der Geschäftstätigkeit den Geschäftsbanken gleichgestellt. Damit wurden die letzten Einschränkungen in der Geschäftstätigkeit zwischen Sparkassen und Geschäftsbanken aufgehoben. Im selben Jahr wurde auch der Sparkassenverband aufgelöst und dessen Aufgabengebiet, v. a. die Prüfungstätigkeit, an die niederländische Zentralbank übertragen. Seitdem firmieren die Sparkassen als Aktiengesellschaften, wobei die Trägerschaft auf Stiftungen überging.544 In diese Zeit fielen auch zwei große Zusammenschlüsse, die das Sparkassenwesen in den Niederlanden nachhaltig bis heute veränderten. Die Sparkassen im Westen und in den Küstenstädten schlossen sich zur „Verenigde Spaarbanken“ (VSB Bank) zusammen. Die Sparkassen im Südosten fusionierten hingegen zur „Samenwerkende Nederlandse Spaarbanken“ (SNS-Bank) und die übrigen Sparkassen bildeten die Frieslandbank, die v. a. im Norden der Niederlande am Markt tätig ist. 2000 wurde auch der Sparkassenverband aufgelöst und in die SNS-Bank integriert.545 Die SNS-Bank schloss sich 1997 mit dem Versicherer „Reaal Groep“ zur „SNS Reaal N.V“546 zusammen.547 1990 fusionierte nach Aufhebung des bis dahin geltenden Verbots, Bank- und Versicherungsgeschäfte gleichzeitig am Markt anzubieten, die „VSB Bank“ mit der niederländischen Versicherungsgesellschaft „AMEV“ zur Fortis Gruppe, die im gleichen Jahr noch um den belgischen „Versicherungskonzern AG Group“ erweitert wurde. In den folgenden Jahren wuchs die Fortis Gruppe v. a. durch Akquisitionen. 1999 umfasste die Fortis Bank die belgischen Institute „Sociéte Générale de Banque“ und die Sparkassen CGER sowie die niederländischen Banken „Generale Bank Nederland“, „MeesPierson“ und die VSB Bank.548 Mit der Umwandlung der ehemaligen Sparkassen SNS543 544 545 546 547

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Vgl. van Leeuwen (1995), S. 263; Soedjak (2001), S. 201. Vgl. van Leeuwen (1995), S. 264; Soedjak (2001), S. 201; Mailly (2004), S. 1. Vgl. van Leeuwen (1995), S. 265 f.; Soedjak (2001), S. 201; Mailly (2004), S. 2. N.V. steht für Naamloze Vennootschap und ist gleichbedeutend mit der deutschen Aktiengesellschaft. Vgl. van Leeuwen (1995), S. 267; Soedjak (2001), S. 201; Mailly (2004), S. 2. Ende 2011 hielt nach wie vor die Trägerstiftung über 50 % an der privatrechtlich firmierenden SNS Reaal N.V. Vgl. SNS Reaal N.V. (2012), S. 11. Vgl. van Leeuwen (1995), S. 267; Soedjak (2001), S. 201; Mailly (2004), S. 2; Lahusen (2004), S. 10.

Bank und VSB Bank in privatrechtliche Allfinanzkonzerne ist zumindest formal der Sparkassensektor in den Niederlanden verschwunden.549 Die fünf großen Banken am Markt – „ABN Amro Bank“, „ING“, „Rabobank“, Fortis und SNSBank – vereinten 2006 85 % der Bilanzsumme am niederländischen Bankenmarkt, womit der niederländische Bankenmarkt zusammen mit Belgien den höchsten Konzentrationsgrad in Europa aufweist.550 4.1.6.8

Reformbewegung der Sparkassenorganisation in der Tschechischen Republik und in der Slowakei Die Sparkassenorganisation in der heutigen Tschechischen Republik hatte 1825 mit der Gründung der ersten Sparkasse in Prag als „Czechoslovenska Sporitelna“ ihren Ursprung.551 Nach österreichischem Vorbild errichtet, sollte die Sparkasse vornehmlich den unteren Bevölkerungsschichten in der jeweiligen Region den Zugang zu Finanzdienstleistungen ermöglichen und damit gemeinwohlorientierte Aufgaben wahrnehmen. Die Sparkasse unterlag keiner Gewinnorientierung, ihre Geschäftstätigkeit war auf die Hereinnahme von Spareinlagen sowie die Ausgabe von hypothekenbesicherten Krediten beschränkt.552 1948 erfolgte de facto die Aufhebung des Regionalprinzips und alle Sparkassen wurden mit der Sparkasse in Prag zusammengeführt. Diese wurde mit der Aufteilung der Tschechoslowakei in die Tschechische Sozialistische Republik und die Slowakische Sozialistische Republik 1968 in Tschechische Staatssparkasse „Ceská Státni Sporitelna“ 549

Die SNS Reaal, mit einem landesweiten Geschäftsstellennetz, ist bis heute Mitglied der Europäischen Sparkassenvereinigung, wohingegen die Fortis Bank 2001 ausgetreten ist. Vgl. van Leeuwen (1995), S. 267; Soedjak (2001), S. 201; European Savings Banks Group (2012); European Savings Banks Group (2013). Aufgrund der Finanzmarktkrise wurde die Fortis Gruppe partiell verstaatlicht und in einen niederländischen, belgischen und luxemburgischen Teil separiert. Der niederländische Teil der Fortis Gruppe wurde inkl. der Anteile an der ABN AMRO Holding N.V. und des niederländischen Versicherungsgeschäfts im Oktober 2008 zur Fortis Bank Nederland Holding N.V. zusammengeführt und vollständig verstaatlicht. Am 1. Juli 2010 fusionierte rechtlich die Fortis Bank Nederland Holding N.V. mit der ABN AMRO Bank N.V., wobei die Fortis Bank vollständig im neuen Institut ABN AMRO Bank N.V. aufging, das sich weiterhin zu annähernd 100 % im niederländischen Staatsbesitz befindet. Vgl. o.V. (2008a); Ayadi et al. (2009), S. 180 f.; o.V. (2009d); Berkowitz (2009); o.V. (2010c); ABN Amro Group N.V. (2013), S. 22. 550 Die formal über 360 unabhängigen Genossenschaftsinstitute, agieren am Markt einheitlich unter dem Namen Rabobank. Vgl. European Central Bank (2010), S. 36; Ayadi et al. (2009), S. 182; Lahusen (2004), S. 10 f.; Mailly (2004), S. 1. Allerdings beziehen sich diese Zahlen auf die Zeit vor dem Beginn der Finanzmarktkrise 2007. Im Jahre 2009 lag der Konzentrationsgrad ebenfalls bei 85 %. Vgl. European Central Bank (2010), S. 36. 551 Bereits vor 1825 gab es Gründungen von Sparkassen, die aber wieder geschlossen wurden. Vgl. Kouba (1998), S. 345 f.; Piel (2005b), S. 1. 552 Vgl. Kouba (1998), S. 346.

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umbenannt. Zum 1. Januar 1992 wurde die Staatssparkasse teilprivatisiert und agiert seitdem unter dem Namen „Tschechische Sparkasse AG Ceská Sporitelna“ als eine den privaten Banken gleichgestellte Universalbank ohne Einschränkung in der Geschäftstätigkeit mit landesweiten Geschäftsstellen am Markt. Sie arbeitet ohne öffentlichen Auftrag und ist bei ihrer Gewinnverwendung nicht an gemeinwohlorientierten Aufgaben gebunden.553 Mit der mehrheitlichen Aktienübernahme von 52 % erwarb die österreichische Erste Group Bank AG im Jahre 2000 die Tschechische Sparkasse AG Ceská Sporitelna und beendete damit den Privatisierungsprozess des tschechischen Sparkassensektors. Gleichzeit kann folglich der tschechische Sparkassensektor als de facto aufgelöst bezeichnet werden.554 Bis heute erhöhte die Erste Group Bank AG ihren Anteil auf 98 % und führt die ehemalige tschechische Sparkasse als Tochterunternehmen des Konzerns unter dem Namen „Ceská Sporitelna“ weiter.555 Die Ceská Sporitelna besaß, gemessen an der Bilanzsumme, 2003 ca. 20 % Marktanteil und ist mit über 640 landesweiten Filialen im Jahre 2009 das zweitgrößte Einzelinstitut in der Tschechischen Republik. Die fünf größten Kreditinstitute vereinten 2003 65 % der Bilanzsummen auf sich, was einen relativ hohen Konzentrationsgrad darstellt. Dieser Wert hat sich bis 2009 kaum verändert und liegt bei 62 %.556 Am 1. Januar 1969 wurde die Slowakische Staatssparkasse „Slovenská Státna Sporitelna“ in Bratislawa gegründet. Sie entstand aus der gemeinsamen Sparkasse der Tschechoslowakei „Czechoslovenska Sporitelna“, die in zwei getrennte Institute, eine tschechische und eine slowakische Staatssparkasse, aufgeteilt wurde. Die neu gegründete Staatssparkasse war das Zentralinstitut für alle Sparkassen auf slowakischem Gebiet, denn ein Regionalprinzip hat es in der Slowakei nie gegeben.557 Ähnlich wie im Nachbarstaat Tschechische Sozialisti553

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Eine vollständige Privatisierung erfolgte zu diesem Zeitpunkt noch nicht, da der tschechische Staat über 50 % der Anteile am Kapital behielt. Obwohl die „Ceská Sporitelná“ keiner gemeinwohlorientierten Gewinnverwendung unterliegt, übernimmt sie gemeinwohlorientierte Aufgaben in den Bereichen Gesundheit, Wissenschaft, Kultur und Sport. Vgl. Kouba (1998), S. 363 f.; Kotrba (2001), S. 108; Piel (2005c), S. 1 f. Vgl. Kotrba (2001), S. 108; Erste Group Bank AG (2013), S. 1. Vgl. Erste Group Bank AG (2013), S. 1. Vgl. European Savings Banks Group (2009a), S. 1. Auf dem tschechischen Bankenmarkt gibt es neben dem Sparkassensektor lediglich Privatbanken, da ein genossenschaftlicher Sektor nicht existiert. Vgl. Bank Austria Creditanstalt AG (2004), S. 60; Piel (2005c), S. 1; European Central Bank (2010), S. 36. „Die Ceská Sporitelna“ ist Mitglied der Europäischen Sparkassenvereinigung. Vgl. European Savings Banks Group (2013). Vgl. Mráz (1998), S. 310; Piel (2005b), S. 1. Bereits 1948 erfolgte die Zusammenführung der damals unabhängigen Sparkassen zu einem Institut. Siehe hierzu auch die Ausführungen zur Sparkassenorganisation in Tschechien in diesem Kapitel ab S. 175.

sche Republik setzte auch in der Slowakischen Sozialistischen Republik eine Privatisierungsbewegung ein, die auch den Sparkassensektor veränderte. Am 1. April 1994 erfolgte die Umwandlung der „Slovenská Státna Sporitelna“ in eine Aktiengesellschaft, die seitdem als Universalbank in privater Rechtsform mit einem landesweiten Filialnetz ohne Einschränkung der Geschäftstätigkeit unter dem Namen „Slovenská Sporitelna“ am Markt tätig ist. Sie ist den privaten Banken gleichgestellt, arbeitet ohne öffentlichen Auftrag und unterliegt nicht einer gemeinwohlorientierten Gewinnverwendung.558 2001 erwarb die österreichische Erste Group Bank AG 87 % der Anteile an der Slovenská Sporitelna, um diesen Anteil 2005 auf 100 % zu erhöhen.559 Mit der Übernahme der Slovenská Sporitelna durch die Erste Group Bank AG wurde der eigene slowakische Sparkassensektor de facto aufgelöst. Die Slovenská Sporitelna ist, gemessen an der Bilanzsumme, mit 20 % Marktanteil größtes Einzelinstitut auf dem slowakischen Bankenmarkt und unterhielt 2009 über 270 Geschäftsstellen. Insgesamt ist der Bankenmarkt als relativ hoch konzentriert zu bezeichnen. Die fünf größten Banken, gemessen an der Bilanzsumme, vereinten 2003 einen Marktanteil von über 67 %. Dieser Wert ist bis 2009 auf über 72 % gestiegen.560 4.1.6.9 Reformbewegung der Sparkassenorganisation in Finnland Die ersten Sparkassen in Finnland entstanden Anfang der 20er Jahre des 19. Jahrhunderts auf Initiative von John Julin, einem finnischen Unternehmer. Nach dem Vorbild der schwedischen Sparkassen, die sich an den englischen Sparkassengründungen orientierten, wurde die erste Sparkasse 1823 in Turku gegründet, worauf 1826 eine zweite Sparkasse in der Hauptstadt Helsinki eröffnet wurde.561 Idee hinter der Gründung von Sparkassen in Finnland war, den Spargedanken der Bevölkerung zu fördern und so v. a. die ärmere Bevölkerung vor Altersarmut zu schützen, wobei gleichzeitig auch die Kosten für diese Absicherung für die Gesellschaft in der Gesamtheit gesenkt werden sollten.562 In der Anfangszeit des Sparkassenwesens in Finnland erfolgten zunächst Gründungen von Instituten in 558

Vgl. Mráz (1998), S. 314; Piel (2005b), S. 1 f. Vgl. Erste Group Bank AG (2013), S. 1. 560 Vgl. European Savings Banks Group (2009a), S. 2. Aufgrund des Fehlens von Genossenschaftsbanken agieren neben den Sparkassen nur noch private Banken auf dem slowakischen Bankenmarkt. Vgl. Bank Austria Creditanstalt AG (2004), S. 48; Piel (2005b), S. 1; European Central Bank (2010), S. 36. Die „Slovenská Sporitelna“ ist Mitglied der Europäischen Sparkassenvereinigung. Vgl. European Savings Banks Group (2013). 561 Vgl. Kuusterä (1998), S. 55 f.; Mailly (2005a), S. 1. 562 Vgl. Kuusterä (1998), S. 56. 559

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den Städten, die mit Hilfe privater Spenden nach dem Vorbild der englischen Sparkassen errichtet wurden.563 Mit dem Beginn der 70er Jahre des 19. Jahrhunderts gründeten auch Kommunen auf dem Land Sparkassen, die nach deutschem Vorbild organisiert waren und von Gebietskörperschaften und Gemeinden geleitet wurden. Innerhalb von 50 Jahren stieg die Zahl der Sparkassen in Finnland auf über 450, wovon sich nur etwa 50 Institute in Städten befanden, die aber nach wie vor den größten Teil der Einlagen auf sich vereinten.564 In der Zeit nach dem zweiten Weltkrieg reduzierte sich diese Zahl deutlich, sodass 1960 noch 390 Institute, 1980 275 und 1990 150 Sparkassen am Markt agierten.565 1991 schlossen sich 41 größere Sparkassen zur Sparkasse Finnland „Suomen Säästöpankki“ (SSP) zusammen, die zwar als Aktiengesellschaft firmierte, sich aber mit 99 % der Anteile im Staatsbesitz befand. 1993 wurde das Geschäft der SSP auf die vier größten Banken in Finnland verteilt, die SSP selbst wurde aufgelöst.566 Die „Aktia Savings Bank“ wurde durch den Zusammenschluss der Sparkasse Helsinki und sieben weiteren Küstensparkassen 1991 gegründet und 1993 in eine nicht öffentlich gehandelte Aktiengesellschaft umgewandelt. Sie ist die größte Sparkasse Finnlands mit einem landesweiten Filialnetz und fungiert gleichzeitig als Zentralinstitut für die übrigen ca. 40 verbliebenen unabhängigen Sparkassen, die in der Rechtsform einer unabhängigen Stiftung firmieren und lediglich in ihren regionalen Gebieten tätig sind.567 Im Jahr 2003 entstand die Sparkasse „Nooa Savings Bank“, die von 32 Sparkassen und den Versicherungsgesellschaften „Pohjola“ und „Suomi“ gegründet wurde. Sie bietet als direkte Konkurrenz zur Aktia Savings Bank in Helsinki Finanzdienstleistungen an.568 Mit 563 564 565 566

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Im Jahre 1860 existierten 20 Sparkassen in Städten und sechs außerhalb von Städten auf dem Land, die jeweils von den privaten Spendern geleitet wurden. Vgl. Kuusterä (1998), S. 56. Der Höchststand von 485 Sparkassen in Finnland wurde 1940 erreicht. Vgl. Kuusterä (1998), S. 57 f. Vgl. Kuusterä (1998), S. 57. Die vier größten Banken zur damaligen Zeit waren zwei Geschäftsbanken, die Gruppe der Genossenschaftsbanken und die „Postipankii“, eine Art Postsparkasse, die aber nie mit den Sparkassen in Finnland zusammenarbeitete. Kuusterä (1998), S. 77; Mailly (2005a), S. 2. Die „Skopbank“ (SKOP) war die Sparkassenzentralbank, bis diese 1991 von der finnischen Zentralbank, Bank of Finland, übernommen und schließlich 1995 komplett aufgelöst wurde. Die Aktia Savings Bank übernimmt auch Zentralbankaufgaben für lokale Genossenschaftsbanken. Vgl. Kuusterä (1998), S. 77; Mailly (2005a), S. 2. Vgl. Mailly (2005a), S. 2. Im gleichen Jahr verließ die Aktia Savings Bank die Sparkassengruppe und firmiert seitdem als private Aktiengesellschaft Aktia Bank Plc. Dennoch übernahm die Aktia Bank Plc weiterhin die Aufgaben als zentraler Kreditabwickler und Dienstleister für die Sparkassen. Ebenso konnten weiterhin die Sparkassenkunden die Filialen der Aktia Bank Plc nutzen und umgekehrt. Anfang 2013 gab die Aktia Bank Plc bekannt, dass sie ab 2015 nicht mehr die Kreditabwicklung für die Sparkassen übernehmen wird. Vgl. Säästöpankkiliitto (2013), S. 6 ff.

der Krise am finnischen Bankenmarkt zu Beginn der 90er Jahre, die dem Konzentrationsprozess im Bereich der Sparkassen vorausging, sank auch der Marktanteil der Sparkassen drastisch von 20 % auf 6 %. Bis 2001 stieg der Marktanteil der Sparkassen wieder leicht auf knapp 8 %, womit die Sparkassen neben den lokalen Genossenschaftsbanken bis heute nur eine untergeordnete Rolle spielen. Die größte Geschäftsbank im finnischen Bankenmarkt, die Finnlandtochter der schwedischen „Nordea“, vereint über 40 % Marktanteil auf sich. An zweiter Stelle rangiert die „OP Bank Group“, ein Zusammenschluss von über 240 Genossenschaftsbanken, die einen Marktanteil von knapp 30 % besitzt.569 Damit einher geht auch ein hoher Konzentrationsgrad auf dem finnischen Bankenmarkt. Gemessen an der Bilanzsumme vereinten die fünf größten Institute im Jahre 2003 einen Marktanteil von 81 %, wobei sich dieser Wert bis 2009 mit 82 % kaum veränderte.570 Die bei ihrer Gründung als rein gemeinnützige Unternehmen gestarteten Sparkassen agieren seit 1991 als Universalbanken, die in ihrer Geschäftstätigkeit den privaten Banken gleichgestellt sind, wobei sie bisher keiner reinen Gewinnorientierung unterliegen und somit zumindest ansatzweise einer Gemeinwohlorientierung unterliegen.571 Ende 2012 existierten noch 33 unabhängige und nur lokal agierende Sparkassen in Finnland.572 4.1.6.10 Ansätze von Sparkassen oder sparkassenähnlichen Einrichtungen in Europa Im diesem Abschnitt werden jeweils in einem kurzen Überblick die Länder in Europa vorgestellt, die Ansätze von Sparkassen oder sparkassenähnlichen Einrichtungen haben oder in der Vergangenheit hatten. In Rumänien wurde 1864 die erste Sparkasse „Casa de Depuneri si Consemnatiuni“ gegründet, die direkt dem Finanzminister unterstand und deren Aufgabe darin bestand, sowohl private als auch gesetzliche und verwaltungsmäßige Einlagen hereinzunehmen, zu verwalten und als Kredit wieder an Staat und 569

Valide aktuelle Daten zur Verteilung der Marktanteile auf dem finnischen Bankenmarkt sind nicht erhältlich, da die finnische Bankenvereinigung seit 2001 keine Markteinteile mehr publiziert. Vgl. Mailly (2005a), S. 1. 570 Vgl. European Central Bank (2008), S. 38, (2010), S. 36. 571 Vgl. Kuusterä (1998), S. 64; Mailly (2005a), S. 2. 572 2012 unterhielten die 33 Sparkassen über 200 Filialen. Vgl. Säästöpankkiliitto (2013), S. 16 f. „Säästöpankkiliitto“ ist der finnische Sparkassenverband, dem alle unabhängigen Sparkassen angeschlossen sind. Vgl. Säästöpankkiliitto (2013), S. 18. Der finnische Sparkassenverband ist Mitglied der Europäischen Sparkassenvereinigung. Vgl. European Savings Banks Group (2013).

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Privatpersonen auszugeben. Im Jahr 1947 veränderte sich mit der Verstaatlichung der Nationalbank das Bankensystem Rumäniens fundamental. 1948 erfolgte die Auflösung und Liquidierung aller rumänischer Banken bis auf die Nationalbank, die „Banca de Credit pentru Investitii“, die „Casa de Economii si Cecuri Postale“ und die Casa de Depuneri si Consemnatiuni. Im gleichen Jahr fusionierten die Casa de Economii si Cecuri Postale und die Casa de Depuneri si Consemnatiuni zur „Casa de Economii si Consemnatiuni” (CEC), wie sich das Institut bis heute nennt.573 In der Zeit bis 1989 beschränkte sich die Geschäftstätigkeit der sich vollständig im staatlichen Besitz befindlichen Sparkasse auf die Hereinnahme von Spareinlagen, die Versorgung der Bürger mit Konsumentenkrediten sowie diverse Aufgaben des Staatshaushalts. Nach der Revolution 1989 veränderte sich das Bankensystem Rumäniens ein zweites Mal vollständig. Ab 1991 reduzierte sich das Aufgabengebiet der Nationalbank wieder auf die Aufgaben einer Zentralbank, die staatlichen Banken wurden in Geschäftsbanken mit staatlicher oder privater Beteiligung überführt.574 1996 erfolgte dann die Umwandlung der CEC in eine Kapitalgesellschaft mit dem Staat als einzigem Anteilseigner. Gleichzeitig wurde die Sparkasse in ihrer Geschäftstätigkeit den privaten Geschäftsbanken gleichgestellt und firmiert seit 2008 unter dem Namen „CEC Bank S.A.“ mit einem landesweiten Filialnetz.575 Der Marktanteil der CEC, bezogen auf die Bilanzsumme, lag 2009 bei knapp 6 %, womit sie zu den fünf größten Banken Rumäniens gehört, die einen Marktanteil von knapp 50 % auf sich vereinen. Das größte Institut am rumänischen Bankenmarkt mit einem Marktanteil von knapp 18 % war 2009 die „Banca Comerciala Romana“ (BCR), die sich mehrheitlich im Besitz der österreichischen Erste Group Bank AG befindet.576 Gegen Ende des 18. Jahrhunderts wurden in Dänemark die ersten Sparkassen gegründet, die von Beginn an eine Gemeinwohlorientierung sowohl hinsichtlich des operativen Geschäfts als auch der Gewinnverwendung unterlagen.577 Seit 1975 sind die Sparkassen in Dänemark bzgl. der Geschäftstätigkeit den privaten 573

Vgl. Stifter (1998), S. 231 ff.; CEC Bank S.A. (2008). Die Aufgaben der rumänischen Zentralbank umfassten z. B. die Geldemission, den Geldumlauf oder die Verwaltung der staatlichen Devisenreserven. Vgl. Stifter (1998), S. 243 ff.; Schröder und Pieper (1996), S. 58 ff. 575 Vgl. Stifter (1998), S. 246 f.; European Savings Banks Group (2009a), S. 2; CEC Bank S.A. (2008). Die CEC war bis 2009 Mitglied der Europäischen Sparkassenvereinigung. Vgl. European Savings Banks Group (2009b); European Savings Banks Group (2013). 576 Vgl. o.V. (2010g); Erste Group Bank AG (2013), S. 1. 577 Vgl. Hansen (1995), S. 56 f. 574

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Geschäftsbanken gleichgestellt. Die bisher in Stiftungen organisierten Sparkassen dürfen sich seit 1990 in Aktiengesellschaften umwandeln, wodurch zum einen die Aufnahme von Kapital und zum anderen die Möglichkeit von Fusionen erleichtert werden sollte. Dies führte zu einem deutlichen Konzentrationsprozess innerhalb des Sparkassensektors. Existierten 1958 noch 496 Sparkassen in Dänemark, reduzierte sich die Zahl bis 1992 auf 118. In diese Zeit fiel auch die bis dahin größte Sparkassenfusion in Dänemark, bei der sich 1990 die größte Sparkasse „SDS“ mit Privatbanken und der Genossenschaftsbank „Andelsbanken“ zur „UNI-Bank“ zusammenschloss, die heute unter dem Namen „Nordea“ firmiert.578 Seit 1990 erfasst die dänische Zentralbank den Sektor der Sparkassen nicht mehr separat, sodass keine aktuelle Aussage über den Marktanteil der dänischen Sparkassen möglich ist. Ein Sparkassensektor ist in Dänemark nicht mehr vorhanden.579 Die erste Gründung einer Sparkasse in Bulgarien geht auf das Jahr 1865 zurück, wobei die als gemeinnützige Institute tätigen Sparkassen neben der Hereinnahme von Einlagen v. a. die Kreditgewährung förderten. 1951 erfolgte die Gründung der Nationalsparkasse „Darzhavna spestovna kasa“ (DSK). Mit der Gründung der landesweit agierenden DSK wurden sämtliche Einlagen der am Markt tätigen Institute wie die Nationalbank, die Volksbanken und die Postsparkassen auf die DSK übergeleitet. Die DSK wurde mit dem alleinigen Recht ausgestattet, Einlagen hereinzunehmen.580 Gegen Ende des 20. Jahrhunderts erfuhr der bulgarische Bankensektor deutliche Veränderungen. In diesem Zusammenhang sind die Einführung eines zweistufigen Bankensystems 1991/92 und die Einführung des sog. „currency-board-Systems“ 1997 zu nennen. Dies läutete die eine konsequente Restrukturierung der Banken ein, an deren Ende die vollständige Privatisierung stand.581 Im Juni 2003 verkaufte der bulgarische Staat die DSK an die ungarische OTP Bank zu 100 %, die 2006 mit einem Marktanteil von ca. 14 %, gemessen an der Bilanzsumme, das größte Institut auf dem bulgarischen 578

Vgl. Hansen (1995), S. 70 f.; Lanzke (1992), S. 21 f. Im Zuge dieser Reform- und Konzentrationsbewegung fusionierte auch der 1905 gegründete Sparkassenverband mit dem Bankenverband im Jahre 1990. Vgl. Hansen (1995), S. 72 ff. 579 Die dänische 3S Group ist Mitglied der Europäischen Sparkassenvereinigung. Vgl. European Savings Banks Group (2013). Die 3S Group setzt sich aus 11 Sparkassen zusammen, die Ende 2011 gemeinsam über 200 Filialen betrieben. Vgl. European Savings Banks Group (2012). 580 Vgl. Karanikolov (1998), S. 19 f. 581 Das „currency-board-System“ koppelte die Landeswährung an die Deutsche Mark. Vgl. Bank Austria Creditanstalt AG (2004), S. 26; Saß (2007), S. 43 f.

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Bankenmarkt darstellt.582 Mit der durchgeführten Privatisierung ist der Sparkassensektor in Bulgarien nicht mehr vorhanden.583 Nach deutschem Vorbild wurde 1826 in Estland die erste Sparkasse gegründet, auf die in den Folgejahren mehrere weitere Gründungen folgten. Mit der Machtübernahme durch die Bolschewisten in Russland 1917 wurden aber alle bis dahin eröffneten unabhängigen Sparkassen in Estland in eine Staatssparkasse eingegliedert.584 Diese Situation änderte sich erst, als 1944 das sowjetische Sparkassensystem in Estland aufgebaut wurde, das aus Zentralsparkassen in größeren Städten und Agenturen mit erstem, zweitem und drittem Rang in kleineren Orten bestand.585 Nach der Unabhängigkeit Estlands 1991 gründete der estnische Staat 1992 als Alleineigentümer die „Estnische Sparbank“ mit einem landesweiten Filialnetz in der Rechtsform einer Aktiengesellschaft. Bereits Ende 1992 veränderte sich die Aktionärsstruktur dahingehend, dass die Estnische Sparbank ihren Anteil auf 24 % reduzierte. Jeweils 21 % hielten die estnische „Hansapank“ und die „Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung“ und 11 % entfielen auf die Sparbank-Mitarbeiter. Im Oktober 1995 erfolgte der Börsengang der Sparbank und 1998 die Fusion mit der Hansapank, wodurch die vollständige Privatisierung beendet wurde. 586 Seitdem gilt der Sparkassensektor in Estland als aufgelöst. Die ersten Sparkassen in Lettland wurden nach deutschem und englischem Vorbild in der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts als Stadtsparkassen gegründet. Die erste Sparkasse entstand 1824 in Riga, auf die in den folgenden Jahren noch vier weitere Institute in den Städten Liepaja, Jelgava und Ventspils. Bis zum Zweiten Weltkrieg entwickelte sich ein System von Staatssparkassen, Stadtsparkassen und Postsparkassen, die der Bevölkerung den Zugang zu Finanzdienstleistungen ermöglichte. Nach der Zerstörung dieses Systems durch die sog. Sowjetisierung der Sparkassen während des Zweiten Weltkriegs erfolgte die Einführung

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Vgl. Günther (2007), S. 165; Bank Austria Creditanstalt AG (2004), S. 24; Schmidt et al. (2003), S. 21. Die „Bulgarian Post Bank“ ist Mitglied des World Savings Banks Institut (WSBI), also dem weltweiten Sparkassenverband. Vgl. World Savings Banks Institute (2013), S. 2. 584 Vgl. Mäeorg (1998), S. 33 ff. 585 Vgl. Mäeorg (1998), S. 47. 586 Die „Hansapank“ begann ihre Tätigkeit 1991 als Tochterunternehmung der „Tartu Kommertspank“. 1992 erlangte sie durch eine Ausgründung ihre Unabhängigkeit. 1998 übernahm die schwedische Swedbank über 50 % der Anteile und ist seit 2005 Alleineigentümerin der „Hansapank“. Vgl. Mäeorg (1998), S. 49 f.; Swedbank AB (2010b). Siehe auch Kapitel 4.1.6.1, S 162 ff., insbesondere Fußnotenziffer 501, S. 164. 583

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einer Staatssparkasse mit landesweiten Filialen nach sowjetischem Vorbild.587 Nach der Unabhängigkeit Lettlands wurde 1991 die ehemalige Staatssparkasse in die Staatssparkasse der Republik Lettland überführt. 1994 erfolgte die Umwandlung der Staatssparkasse in eine Aktiengesellschaft in vollständigem Staatsbesitz, die seitdem unter dem Namen Sparkasse von Lettland „Latvijas Krajbanka“ firmiert.588 Der Privatisierungsprozess begann in Lettland Ende der 90er Jahre und führte dazu, dass die Sparkasse 2003 vollständig privatisiert wurde. 2005 übernahm eine der größten Geschäftsbanken Litauens, die „AB bankas SNORAS“, über 83 % der Anteile an der „Latvijas Krajbanka“. Die „Latvijas Krajbanka“ war bis Ende 2011 mit landesweiten Filialen als universale private Geschäftsbank am Markt tätig.589 Mit der Privatisierung und der späteren Schließung der „Latvija Krajbanka“ im Jahre 2011 ist der Sparkassensektor in Lettland aufgelöst.590 In Litauen entstand die erste Sparkasse ca. 1830 in Memel und hatte die Aufgabe, v. a. die unteren Bevölkerungsschichten mit Finanzdienstleistungen zu versorgen, wobei der Fokus auf dem Einlagengeschäft lag. Während der Unabhängigkeit Litauens nach dem Ersten Weltkrieg entstanden vornehmlich staatliche Sparinstitute „Valstybines taupomosios kasos“ (VTK), die auch nach dem Zweiten Weltkrieg den litauischen Bankenmarkt beherrschten.591 Mit der Wiederherstellung der Unabhängigkeit Litauens 1990 wurde die staatliche Litauische Sparkasse „Lietuvos taupamasis bankas“ (LTB) gegründet, die das Bankgeschäft der ehemaligen Sparinstitute übernahm und landesweit Filialen unterhielt. 1992 erfolgte dann die Umwandlung in eine Aktiengesellschaft. Obwohl sich die Sparkasse zu diesem Zeitpunkt noch vollständig in Staatsbesitz befand, war diese Umwandlung der erste Schritt zur folgenden Privatisierung.592 Bereits im Jahre 2001 übernahm die Hansapank über 90 % der Anteile vom litauischen Staat und beendete damit die Privatisierung der Litauischen Sparkasse.593 Die Hansapank gehört mittlerweile zur Swedbank und ist heute unter diesem Namen auf dem

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Vgl. Bleiere (1998), S. 103 ff. Vgl. Bleiere (1998), S. 113; Latvijas Krajbanka (2010). Vgl. European Savings Banks Group (2009a), S. 1; Latvijas Krajbanka (2010). Die „Latvijas Krajbanka“ war Mitglied der Europäischen Sparkassenvereinigung. Vgl. European Savings Banks Group (2009b). Vgl. Bubnys (1998), S. 116 ff. Vgl. Bubnys (1998), S. 127. Vgl. Swedbank AB (2010a).

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litauischen Bankenmarkt als private Geschäftsbank aktiv.594 Ein Sparkassensektor in Litauen ist hingegen nicht mehr vorhanden. Das Sparkassenwesen in Griechenland begann 1900 mit der Gründung der staatlichen Postsparkasse (PSK), die von Beginn an dem Postdienst zugeordnet war und ihre Geschäftstätigkeit über die bereits bestehenden Postämter ausführte.595 Lag zunächst der Fokus auf der Förderung der Spartätigkeit v. a. der arbeitenden Bevölkerung, wurde das Aufgabengebiet während verschiedener Reformgesetzgebungen im 20. Jahrhundert auch auf die Kreditvergabe erweitert. Ab den 1960er Jahren wurden dann auch eigene PSK-Zweigstellen landesweit eröffnet, die sich auf das reine Bankgeschäft konzentrierten, wobei weiterhin ein Großteil der Finanzdienstleistungen durch die Postämter erbracht wurde.596 Seit ihrer Gründung übernahm die PSK neben der Versorgung der Bürger mit Finanzdienstleistungen gemeinwohlorientierte und soziale Aufgaben und unterstützte den Staat bei Entwicklungsprojekten.597 2002 wurde die PSK in eine Aktiengesellschaft umgewandelt, wobei der Staat mehrheitlicher Eigentümer blieb. 2005 erfolgte die Umbenennung der PSK in die „TT Hellenic Postbank“, die seit 2006 an der Börse in Athen gelistet war.598 Die TT Hellenic Postbank agierte als universale Geschäftsbank ohne Einschränkung in ihrer Geschäftstätigkeit mit landesweit über 140 Filialen im Jahr 2012. Der griechische Staat besaß bis 2012 noch eine Beteiligung von etwas über 34 %, die Mehrheit von über 54 % der Aktien befindet sich in Streubesitz.599 Die „TT Hellenic Postbank“ wurde Anfang 2013 aufgelöst und am 18. Januar 2013 als „New TT Hellenic Postbank S. A.“ neu gegründet mit dem griechischen Finanzstabilitätsfonds als alleinigem Eigentümer.600 Insofern kann kein Sparkassensektor in Griechenland mehr unterstellt werden.

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184

Für ausführlichere Informationen zur „Hansapank“ siehe Fußnotenziffer 586, S. 182 in diesem Kapitel und Kapitel 4.1.6.1, S. 162 ff., insbesondere Fußnotenziffer 501, S. 164. Vgl. Tsalkamas (1995), S. 135. Vgl. Tsalkamas (1995), S. 141; TT Helenic Postbank S.A. (2011), S. 4. Vgl. Tsalkamas (1995), S. 150; European Banking Resources (2010). Vgl. TT Helenic Postbank S.A. (2011), S. 4. Vgl. European Savings Banks Group (2012); European Banking Resources (2010); TT Helenic Postbank S.A. (2011). Die „TT Hellenic Postbank“ war Mitglied der Europäischen Sparkassenvereinigung. Vgl. European Savings Banks Group (2013).

In Portugal vollzogen sich die ersten Sparkassengründungen Mitte des 19. Jahrhunderts. 1840 wurde der genossenschaftliche Verband „Montepio Geral“ gegründet, der zunächst als Pfandleihanstalt fungierte. Um das Sparen in der Bevölkerung zu fördern, wurde 1844 daraufhin die erste öffentliche Sparkasse „Caixa Económica de Lisboa“ ins Leben gerufen, die im Montepio Geral eingegliedert war und sich bis heute zu 100 % in dessen Besitz befindet.601 Neben weiteren Gründungen von kleinen Sparkassen auf dem Land erfolgte 1876 die Gründung der sich auch heute noch vollständig in staatlichem Besitz befindlichen „Caixa Geral de Depósitos“ (CGD) nach französischem Vorbild, die neben der Hereinnahme von Einlagen auch Kredite vergeben durfte und 1996 in eine Aktiengesellschaft umgewandelt wurde. Die zahlenmäßige Entwicklung der Sparkassen in Portugal blieb in den letzten 200 Jahren aber bescheiden, denn es gab in Portugal nie mehr als 25 Sparkassen.602 Heute umfasst der Sparkassensektor mit der „Caixa Económica da Misericórdia de Angra do Heroísmo“ (CEMAH) und den bereits genannten Sparkassen insgesamt drei Institute, wobei die CGD die größte Sparkasse und die größte Bank Portugals darstellt.603 In Portugal gibt es für die Sparkassen weder ein Regionalprinzip noch einen Unterschied bzgl. der Geschäftstätigkeit gegenüber den privaten Banken und auch eine Gemeinwohlorientierung ist nicht gesetzlich geregelt.604 Um in Russland auch den unteren Bevölkerungsschichten den Zugang zu Finanzdienstleistungen zu ermöglichen, entstand die erste Sparkasse im Jahre 1841 in Moskau, worauf in den Jahren bis 1860 weitere 45 Institute vornehmlich in größeren russischen Städten errichtet wurden, die sich sämtlich in staatlichem Besitz befanden.605 Die Sparkassen in Russland waren von Beginn an als Verbund bzw. Netzwerk organisiert. Bereits 1916 existierten 9.855 staatliche Sparkassen, die der russischen Staatsbank unterstellt waren.606 Mit der Reform des russischen Bankensektors 1987 wurden die bis dahin am Markt agierenden Banken zu 601 602

603

604 605 606

Vgl. da Silva Pereira (1995), S. 278 f.; Mailly (2005c), S. 2. Auch nach der Umwandlung der CGD in eine Aktiengesellschaft blieb der Staat alleiniger Eigentümer der CGD. Vgl. da Silva Pereira (1995), S. 280 ff.; Mailly (2005c), S. 1; Caixa Geral de Depósitos (2012), S. 16 f.; Fischer (2012), S. 29. Vgl. European Savings Banks Group (2012); Caixa Geral de Depósitos (2012), S. 18. Alle drei portugiesischen Sparkassen sind Mitglied der Europäischen Sparkassenvereinigung. Vgl. European Savings Banks Group (2013). Vgl. da Silva Pereira (1995), S. 287 f.; Mailly (2005c), S. 1 f. Vgl. World Savings Banks Institute und European Savings Banks Group (2003), S. 5. Für eine ausführliche Darstellung des russischen Bankensektors siehe u. a. Hummel und Plakitkina (2003), (2004). Vgl. World Savings Banks Institute und European Savings Banks Group (2003), S. 6.

185

fünf neuen staatlichen Institutionen zusammengefasst, die sich jeweils auf bestimmte Wirtschaftszweige spezialisierten, im Zuge derer die Sparkassen 1988 in „Sberbank“ umbenannt wurden.607 Nachdem 1990 ein Zwei-SäulenBanksystem in Russland eingeführt und die „Central Bank of Russia“ (CBR) als Zentralbank gegründet worden war, wurden die auf Sektore spezialisierten staatseigenen Banken in universale Geschäftsbanken in der Rechtsform der Aktiengesellschaft umgewandelt.608 Im Jahre 2007 erfolgte der Börsengang der Sberbank, die seitdem an der Börse in Moskau gelistet ist.609 Trotz Umwandlung in eine Aktiengesellschaft und Börsengang blieb die Sberbank durchweg mit der CBR als Mehrheitseigentümerin in staatlichem Besitz und betrieb 2011 mit über 240.000 Mitarbeitern ein landesweites Filialnetz mit fast 20.000 Geschäftsstellen.610 Die Sberbank besitzt einen Marktanteil von 46 % im Privatkundengeschäft und 33 % im Firmenkundengeschäft und ist damit das größte Einzelinstitut auf dem russischen Bankenmarkt.611 Die Sberbank ist heute eine kapitalmarktorientierte universale Geschäftsbank, die nur noch wenig mit ihrer ursprünglichen Herkunft als Sparkasse gemeinsam hat. Daraus, spätestens jedoch mit dem Börsengang, kann gefolgert werden, dass durch die Umsetzung der Reformen der Sparkassensektor in Russland verschwunden ist. Dafür sprechen sowohl die Kooperationen, die die Sberbank 2008 mit der Deutschen Bank und 2011 mit der Commerzbank eingegangen ist, als auch die strategischen Akquisitionen der Sberbank in der jüngeren Vergangenheit sowie die weitere Privatisierung durch Verkauf von Staatsanteilen an der Sberbank.612 Allgemein kennzeichnet den russischen Bankenmarkt mit über 1.000 Kreditinstituten im Jahre 2009 eine hohe Anzahl von Banken am Markt, wobei die 200 größten Institute einen Marktanteil, 607

608 609 610

611

612

186

Neben der Sberbank existierten die Promstroybank mit Spezialisierung auf den Industriesektor, die Agroprombank mit Fokus auf den Agrarsektor, die Zhilsotzbank mit Schwerpunkt auf Wohnungsbau und soziale Infrastruktur, sowie die Vnesheconombank, die sich auf den Außenhandel spezialisierte. Vgl. World Savings Banks Institute und European Savings Banks Group (2003), S. 8. Vgl. World Savings Banks Institute und European Savings Banks Group (2003), S. 8. Vgl. o.V. (2007d), (2007c); Wiede (2008), (2007); Moser und Nestmann (2007), S. 8. Die CBR hielt bis 2012 57,6 % der Anteile an der Sberbank. Vgl. Sberbank of Russia (2012), S. 51; o.V. (2012n); Bilger (2012a), S. 53; o.V. (2012w), S. 4; Willershausen (2010b), S. 20; Moser und Nestmann (2007), S. 10. Vgl. Sberbank of Russia (2012), S. 20 ff.; Köhler (2012), S. 32. Bereits 2007 erreichte die Sberbank einen Marktanteil von 25 %, gemessen an der Bilanzsumme und war damit das größte Einzelinstitut auf dem russischen Bankenmarkt. Vgl. Moser und Nestmann (2007), S. 11. Vgl. o.V. (2008f), (2011j), S. 5, (2012n); Bilger (2012a), S. 53; o.V. (2012w), S. 4; Köhler (2012), S. 32; Bilger (2012b), S. 32. Die Sberbank war bis 2009 Mitglied der Europäischen Sparkassenvereinigung. Vgl. European Savings Banks Group (2009b); European Savings Banks Group (2013).

gemessen an der Bilanzsumme, von über 93 % vereinen. Der Marktanteil der fünf größten Banken belief sich 2009, gemessen an der Bilanzsumme, auf knapp 48 %. Davon könnte durchaus ein Konsolidierungstrend abgeleitet werden.613 Zudem ist der russische Bankensektor durch einen nach wie vor hohen staatlichen Einfluss gekennzeichnet, denn die staatlich kontrollierten Banken wiesen 2009 einen Marktanteil, gemessen an der Bilanzsumme, von annähernd 50 % auf.614 Ob und inwieweit sich diese Entwicklung fortsetzt, bleibt abzuwarten.615 Zusammenfassend kann für die in diesem Abschnitt behandelten Länder (Estland, Lettland, Litauen, Ungarn, Rumänien etc.) aus Sparkassensicht festgehalten werden, dass in diesen im Rahmen der Reformbewegungen – meist nach der Erlangung bzw. Wieder-Erlangung ihrer Unabhängigkeit – die ehemaligen (Staats-) Sparkassen privatisiert wurden. Somit konnte sich nie ein Sparkassensektor wie z. B. in Deutschland oder den anderen Sparkassen-Kernländern (Großbritannien, Frankreich, Spanien, Italien und Österreich) entwickeln. Gleichzeitig drängten v. a. ausländische Banken in den Markt, die dann die ehemals meist staatlichen Institute aufgekauft haben. Die Privatisierung lief also vorwiegend über ausländische Banken ab. Somit gibt es in diesen Ländern kaum eigene Banken und der Anteil der ausländischen Banken im Markt ist sehr hoch.

4.2 Intraorganisatationaler Vergleich der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe mit den Sparkassenorganisationen ausgewählter europäischer Länder Dieses Unterkapitel dient der Analyse der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe im Vergleich zu Sparkassenorganisationen anderer europäischer Länder. Im ersten Teil werden dazu die Sparkassenorganisationen in Europa in die drei Kategorien „Kernländer“, „Nicht-Kernländer“ und „Schwellenländer“ geclustert. In den Kernländern können bis heute Strukturen von Sparkassenorganisationen bzw. deren signifikante Marktstellung in der Vergangenheit erkannt und beobachtet 613

Vgl. The Central Bank of the Russian Federation (2010), S. 13. Vgl. The Central Bank of the Russian Federation (2010), S. 87. 615 Eine tatsächliche Privatisierung der Sberbank wurde bereits 2010 in Russland diskutiert. In welchem Zeitraum dies erfolgen soll und ob dabei auch die Kontrollmehrheit des russischen Staates aufgegeben wird, ist noch offen. Vgl. o.V. (2010k), S. 32; Willershausen (2010b), S. 20, (2010a), S. 3. Mit der Reduzierung der Staatsbeteiligung auf 50 % plus 1 Aktie Ende 2012 wurde ein weiterer Schritt in Richtung Privatisierung unternommen. Vgl. Köhler (2012), S. 32; o.V. (2012w), S. 4. Eine Kontrollmehrheit des russischen Staates ist damit aber immer noch vorhanden. 614

187

werden. In den Nicht-Kernländern waren lange Zeit und sind bis heute Sparkassenstrukturen sichtbar, auch wenn diese sich im Laufe ihrer Reformbewegung soweit verändert haben, dass sie nicht mehr unter die Definition „Sparkasse“ gemäß dieser Arbeit fallen.616 Im Gegensatz zu den ersten beiden Kategorien können bei den Schwellenländern heute kaum mehr oder überhaupt nur sehr früh in der Entwicklung des jeweiligen Bankenmarktes Sparkassen oder sparkassenähnliche Strukturen erkannt werden, die aber inzwischen vollständig verschwunden sind. Der zweite Teil dieses Unterkapitels beschäftigt sich mit der Frage, wie v. a. die Reformbewegungen in den Kernländern aus Sicht der Wissenschaft beurteilt werden. 4.2.1 Vergleichende Analyse der Sparkassenorganisationen ausgewählter europäischer Länder auf Basis der entwickelten Beurteilungskriterien Im Folgenden werden die Sparkassenorganisationen ausgewählter europäischer Länder miteinander verglichen. Hierbei erfolgt ein Rückgriff auf die im Rahmen dieser Arbeit entwickelten Beurteilungskriterien.617 Der Vergleich berücksichtigt im Wesentlichen die Kernländer, geht jedoch auch – soweit ermittelbar – partiell auf die Situation in den Nicht-Kernländern und den Schwellenländern ein. Zu den Kernländern zählen Großbritannien, Frankreich, Spanien, Italien und Österreich. In die Kategorie Nicht-Kernländer fallen Schweden, Norwegen, Luxemburg, Polen, Ungarn, Belgien, Niederlande, Tschechische Republik, Slowakei und Finnland. Die Kategorie der Schwellenländer umfasst Rumänien, Dänemark, Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Griechenland, Portugal und Russland. Grundsätzlich sind als Folge der Reformbewegungen in den Ländern zwei „Modelle“ von Sparkassenorganisationen identifizierbar:

616 617

188

Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.1.1, S. 24 ff. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 3.2, S. 71 ff.

Modell

Kernländer

Verbundorganisation mit / ohne Spitzeninstitut (Institutsgruppe Sparkasse vorhanden)

Privatrechtliche(r) Bank(konzern) (Institutsgruppe Sparkasse verschwunden)

• Spanien

• Großbritannien

• Frankreich

• Italien

• Österreich • Deutschland

Nicht-Kernländer

Schwellenländer

• Schweden

• Polen

• Norwegen

• Ungarn

• Tschechische Republik

• Luxemburg

• Belgien

• Slowakei

• Finnland

• Niederlande

• Portugal

• Rumänien

• Lettland

• Dänemark

• Litauen

• Bulgarien

• Griechenland

• Estland

• Russland

Abb. 33:Die „Modelle“ von Sparkassenorganisationen in Europa im Überblick Im Weiteren werden nun die Sparkassenorganisationen auf Basis der Beurteilungskriterien miteinander verglichen.618 4.2.1.1

Zielsysteme ausgewählter Sparkassenorganisation in Europa im Vergleich Bezogen auf die Themenkomplexe Zielsysteme und Zielbildungsprozess können bei den Kernländern zwei Varianten identifiziert werden: In Deutschland und in Spanien existieren dezentral bei den einzelnen Sparkassen verankerter Zielsysteme und Zielbildungsprozesse, während in den übrigen Kernländern (Großbritannien, Frankreich, Italien und Österreich) sowohl das Zielsystem als auch die Zielbildungsprozesse an der Konzernspitze bzw. am Zentralinstitut zentral implementiert sind. Wenn sowohl Zielsystem als auch Zielbildungsprozess zentral angesiedelt sind, senkt dies sowohl die Anzahl der notwendigen Prozessentwick618

Auf eine detaillierte Zuweisung der einzelnen Themenfelder innerhalb der Beurteilungskriterien (Z1, Z2, Z3, Z4, E1, E2 etc.) wie bei der Beurteilung der Sparkassen-Finanzgruppe in Kapitel 3.3.5, S. 108 ff. wird im Rahmen des intraorganisationalen Vergleichs verzichtet.

189

lungen und Prozessdurchläufe als auch die Anzahl der in den Zielbildungsprozess einzubindenden Personen.619 Die annähernd gleiche länderspezifische Situation liegt beim Themenkomplex Zielabhängigkeiten innerhalb des Zielsystems vor, z. B. bzgl. Gewinnmaximierung und öffentlichem Auftrag bzw. gemeinwohlorientierter Gewinnverwendung.620 Dies liegt im Wesentlichen daran, dass einerseits entweder kein öffentlicher Auftrag bzw. keine gemeinwohlorientierte Gewinnverwendung mehr besteht (Großbritannien und Frankreich) oder der öffentliche Auftrag von der operativen Tätigkeit entkoppelt wurde (Italien und Österreich).621 Wurde eine Entkoppelung des öffentlichen Auftrags bzw. der gemeinwohlorientierten Gewinnverwendung von den operativen Tätigkeiten vorgenommen (Italien und Österreich), so wird der öffentliche Auftrag bzw. die gemeinwohlorientierte Gewinnverwendung über ein Sparkassen-Stiftungsmodell wahrgenommen. Damit lösen sich die mit dem öffentlichen Auftrag bzw. der gemeinwohlorientierten Gewinnverwendung verbundenen Ziel-Konflikte bzw. Ziel-Antinomien auf. Bzgl. des Regionalprinzips können ebenfalls zwei Strömungen bei den Kernländern festgestellt werden. Während innerhalb der Institutsgruppe in Frankreich, Österreich und Deutschland – wenn nicht gesetzlich vorgeschrieben, so zumindest de facto – nach dem Regionalprinzip am Markt agiert wird, wurde dieses in Spanien, Großbritannien und Italien abgeschafft, was zumindest bei den Letztgenannten daran liegt, dass die ehemaligen Sparkassen heute als privatrechtliche Bank-Konzerne firmieren. Werden die Nicht-Kernländer unter dem Fokus der Zielsysteme betrachtet, so ergibt sich ein deutlich homogeneres Bild als bei den Kernländern. Zielsystem und Zielbildungsprozess sind entweder dezentral bei den Sparkassen verankert (Norwegen und Finnland) oder es existiert gar kein institutsübergreifendes 619

Die Konsequenzen eines dezentral verankerten Zielsystems bzw. Zielbildungsprozesses wurden für die deutsche Sparkassenorganisation bereits in Kapitel 3.3.1, S. 91 ff. aufgezeigt. Diese können ebenso auf die spanische Sparkassenorganisation übertragen werden, wenngleich sie sich in ihrer Wirkung unterscheiden. Die grundsätzliche Aussage ändert sich aber dadurch nicht. 620 Die auftretenden Zielabhängigkeiten zwischen Gewinnmaximierung und öffentlichem Auftrag und die damit verbundenen Konsequenzen wurden für die deutsche Sparkassenorganisation bereits in Kapitel 3.3.1, S. 91 ff. dargelegt. Diese Systematik kann ebenso auf die spanische Sparkassenorganisation angewendet werden. Solange keine Entkoppelung zwischen öffentlichem Auftrag und operativem Geschäft erfolgt, bleiben die Zielabhängigkeiten unverändert. 621 In Frankreich wurde die ehemals gesetzlich verankerte gemeinwohlorientierte Gewinnverwendung aufgehoben. Seit 2009 verpflichten sich die Sparkassen freiwillig einen Teil des Gewinns gemeinwohlorientiert zu verwenden. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 4.1.2.4, S. 128 ff., insbesondere Fußnotenziffer 380, S. 130. Ein tatsächlicher Zielkonflikt kann daraus aber nicht abgeleitet werden.

190

Zielsystem oder institutsübergreifender Zielbildungsprozess mehr, da nur noch ein einziges Institut vorhanden ist. Die Sparkassenorganisation in Schweden stellt hierzu eine Ausnahme dar, da das Zielsystem und der Zielbildungsprozess zentral beim Spitzeninstitut verankert sind. Zielabhängigkeiten bzgl. Gewinnmaximierung und öffentlichem Auftrag können ebenfalls nicht festgestellt werden, da in den Nicht-Kernländern weder eine Verpflichtung aus einem öffentlichen Auftrag noch für eine gemeinwohlorientierte Gewinnverwendung existieren. Ausnahme hiervon bilden die Sparkassen in Schweden, Norwegen und Finnland, die allerdings nur in begrenztem Rahmen Gewinne im Sinne der Gemeinwohlorientierung verwenden dürfen. Bzgl. des Regionalprinzips kann festgestellt werden, dass dies zwar nicht Einzug in gesetzliche Regelungen hielt, aber de facto in Schweden und Finnland angewendet wird. In den übrigen Ländern existiert kein Regionalprinzip. In den Schwellenländern verlaufen die Entwicklung des Zielsystems und der Zielbildungsprozess institutsübergreifend relativ einfach ab. Entweder gibt es nur ein einziges Institut (Rumänien, Griechenland, Portugal oder Russland) oder die Ziele werden von der Konzernmutter bestimmt (Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen). Ein öffentlicher Auftrag und die damit aufgezeigten Zielabhängigkeiten sind in den Schwellenländern lediglich in Portugal vorhanden, während das Regionalprinzip in allen Schwellenländern völlig aufgegeben wurde. 4.2.1.2

Eigentumsstrukturen ausgewählter Sparkassenorganisation in Europa im Vergleich Werden die Kernländer aus dem Blickwinkel der Eigentumsstrukturen betrachtet, so zeichnet sich die Sparkassenorganisation in Deutschland als absoluter Exot aus, da die öffentlich-rechtliche Rechtsform lediglich in Deutschland Anwendung findet und die Eigentumsstrukturen innerhalb der jeweiligen Sparkassenorganisation deutlich homogener ausfallen. In Frankreich firmieren die Sparkassen als Genossenschaften und in den übrigen Kernländern als Kapitalgesellschaften, allerdings mit Unterschieden in der Eigentümerstruktur. Diese reicht von börsengelisteten Bank-Konzernen in Großbritannien, Italien und Österreich (Spitzeninstitut) bis zu Kapitalgesellschaften, deren Anteile von Stiftungen gehalten werden in Österreich (Sparkassen) und Spanien. In den Kernländern finden sich darüber hinaus keine komplexen mehrstufigen Beteiligungsverhältnisse über mehrere Ebenen wie in Deutschland, auch der politische Einfluss fällt in

191

Summe deutlich geringer aus.622 Damit einher gehen einerseits niedrigere AgencyKosten aufgrund der nicht vorhandenen mehrstufigen Principal-AgentBeziehungen und andererseits geringere Transaktionskosten im Bereich der Verfügungsrechte, da diese auf weniger Akteure verteilt sind. Wegen der andersartigen Rechtsform gestaltet sich nicht nur die Eigenkapitalbeschaffung der Kernländer aufgrund ihres Zugangs zum Kapitalmarkt wesentlich einfacher als in Deutschland. Auch die Möglichkeit einer Konsolidierung zwischen den Sparkassen untereinander wird dadurch erleichtert, wie die Entwicklungen in den letzten Jahren in den Kernländern deutlich aufzeigen. Für die Nicht-Kernländer kann ein ähnliches Bild gezeichnet werden. Mit Ausnahme von Luxemburg623 und Finnland624 firmieren alle Institute als Kapitalgesellschaft mit den entsprechenden Möglichkeiten der Eigenkapitalbeschaffung. Bei den Eigentumsstrukturen ist die Situation deutlich heterogener zu beurteilen. Sie reichen von Streubesitzeigentum mit und ohne Staatseigentum wie in Schweden (Spitzeninstitut), teilweise in Norwegen, Polen und Ungarn über Sparkassenstiftungsmodelle wie in Finnland, teilweise in Norwegen und den Niederlanden bis hin zu kompletter Eingliederung in Bank-Konzerne. Die Sparkassen in den Schwellenländern firmieren in der Rechtsform der Kapitalgesellschaft, womit der Kapitalmarkt zur Eigenmittelbeschaffung offensteht. Die Eigentumsstrukturen beschränken sich auf die Varianten „mehrheitlich im Staatseigentum“ (Russland, Portugal, Rumänien) und Eingliederung in einen Bank-Konzern (Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen). 4.2.1.3

Leistungserstellung ausgewählter Sparkassenorganisationen in Europa im Vergleich Die Leistungserstellung innerhalb der Sparkassenorganisation der Kernländer weist zwei Strömungen auf. In Spanien und in Deutschland werden die Leistungen dezentral erstellt. Dies trifft im Wesentlichen auf die Leistungen zu, die über das originäre Retailgeschäft am Kunden hinaus gehen wie z. B. die Themen Produktentwicklung, Marketing, Personal, Controlling etc. In den übrigen 622

Eine Ausnahme hiervon bildet sicherlich die Situation in Spanien und Großbritannien, deren Institute in Folge der Finanzmarktkrise bzw. der geplatzten Immobilienblase vom Staat gestützt wurden und nun aufgrund der Staatsbeteiligung mit einem erhöhten politischen Einfluss umgehen müssen. Dies liegt aber nicht an dem gewählten Organisationsstrukturmodell, sondern ist der gesamtwirtschaftlichen Situation des jeweiligen Landes geschuldet. 623 Die Sparkasse in Luxemburg firmiert als öffentlich-rechtliches Institut mit eigener Rechtspersönlichkeit. 624 Die Sparkassen in Finnland firmieren als unabhängige Stiftungen.

192

Kernländern erfolgt eine zentrale Leistungserstellung. Im Wesentlichen ist dies auf die Konzernstrukturen bzw. konzernähnlichen Strukturen der Sparkassenorganisationen zurückzuführen. In Italien und Großbritannien agieren die ehemaligen Sparkassen als eigenständige Bank-Konzerne, was automatisch mit einer zentralen Leistungserstellung einhergeht. In Frankreich und in Österreich hängt die zentrale Leistungserstellung mit den weitreichenden Befugnissen des jeweiligen Spitzeninstitutes zusammen, die zentral und für alle Sparkassen gleich als Dienstleister für die Sparkassen agieren. Damit fallen die Transaktionskosten bei der Leistungserstellung gegenüber Deutschland schon deshalb geringer aus, weil nicht unterschiedliche Unternehmen gleichzeitig ein und dieselbe Leistung für die Organisation erstellen. In den Nicht-Kernländern herrscht ein ähnliches Bild. In der überwiegenden Mehrzahl der Länder erfolgt die Leistungserstellung zentral (Schweden, Luxemburg, Polen, Ungarn, Belgien, Niederlande, Tschechien, und Slowakei). Lediglich in Norwegen und in Finnland wird auf eine dezentrale Leistungserstellung zurückgegriffen. Diese Verteilung hängt v. a. damit zusammen, dass in diesen Ländern entweder nur noch ein einziges Institut existiert oder die Institute ihre Eigenständigkeit bereits verloren haben und als Tochterunternehmen anderer Bank-Konzerne am Markt agieren. In den Schwellenländern erfolgt – mit Ausnahme von Dänemark – die Leistungserstellung ebenfalls zentral. Die Gründe hierfür liegen auf der Hand, denn in diesen Ländern trifft die gleiche Situation zu wie bei den Nicht-Kernländern. Die ehemaligen Sparkassen haben entweder ihre Eigenständigkeit verloren und sind als Teil eines Bank-Konzerns am Markt tätig oder sie agieren als eigenständiges Institut. 4.2.1.4

Steuerungsprozesse ausgewählter Sparkassenorganisationen in Europa im Vergleich Das Kernelement der Steuerungsprozesse bilden die Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse, die – mit Ausnahme von Deutschland und Spanien – alle zentral in der Konzernspitze (Großbritannien und Italien) bzw. am Zentralinstitut (Frankreich und Österreich) verankert sind.625 Sowohl die Konzernspitze als auch die Zentralinstitute verfügen über Weisungs- und Leitungsrechte sowie über 625

In Spanien wie in Deutschland sind die Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse dezentral bei den einzelnen Sparkassen verankert. In beiden Ländern existieren zwar Spitzenverbände, allerdings sind diese nicht mit Weisungs-, Leitungs- oder Durchgriffsrechten ausgestattet.

193

Durchgriffsrechte auf die dezentralen Sparkassen. Damit werden richtungsweisende Entscheidungen für die gesamte Gruppe an nur einer Stelle getroffen, ohne eine Vielzahl von Gremien auf den unterschiedlichen Ebenen der jeweiligen Sparkassenorganisation einbinden zu müssen. So erhöht sich nicht nur die Entscheidungsgeschwindigkeit bei Themen, die die gesamte Gruppe betreffen sondern es besteht damit überhaupt die Möglichkeit die gesamte Gruppe einheitlich zu steuern. Auch fallen im Bereich des Steuerungsprozesses sowohl niedrigere Agency-Kosten aufgrund der fehlenden mehrstufigen Principal-AgentBeziehungen an als auch niedrigere Transaktionskosten im Bereich der Verfügungsrechte, da diese wiederum auf wenige Akteure verteilt sind. Ebenso können im Bereich der Aufsichtsgremien aufgrund der Organisationsstrukturmodelle der Kernländer (Ausnahme Spanien) deutliche Unterschiede festgestellt werden: Die politische Einflussnahme auf das Steuerungsgremium der Sparkassen ist deutlich geringer und die qualitativen Anforderungen an die fachliche Qualifikation deutlich umfangreicher.626 In den Nicht-Kernländern ist der Willensbildungs- und Entscheidungsprozess mit Ausnahme von Norwegen und Finnland zentral angesiedelt. Dies liegt entweder daran, dass nur noch ein einziges Institut existiert (Luxemburg, Polen, und Ungarn) bzw. ein einziges Zentralinstitut vorhanden ist (Schweden), oder dass die ehemaligen Sparkassen ihre Eigenständigkeit aufgegeben haben und zu einem Bank-Konzern gehören (Belgien, Niederlande, Tschechische Republik und Slowakei). In Norwegen und Finnland hingegen ist der Willensbildungs- und Entscheidungsprozess dezentral bei den einzelnen Sparkassen verankert und nicht beim Spitzenverband, der nicht mit Weisungs-, Leitungs- oder Durchgriffsrechten ausgestattet ist. Bezogen auf den staatlichen Einfluss können, unabhängig von der gewählten Organisationsstruktur, zwei Strömungen festgestellt werden. In den Ländern Luxemburg, Polen, Belgien, Niederlande ist die politische Einflussnahme auf die Geschäftspolitik je nach Beteiligung des Staates mehr oder weniger deutlich vorhanden, auf jeden Fall aber erkennbar. In den Ländern Schweden, Ungarn, Tschechische Republik und Slowakei hingegen kann keine politische Einflussnahme festgestellt werden.

626

194

Ausgenommen hiervon sind wieder die Länder Spanien und Großbritannien, was aber nicht originär mit dem Organisationsstrukturmodell, sondern mit der gesamtwirtschaftlichen Situation zusammenhängt. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 4.2.1.2, S. 191 f., insbesondere Fußnotenziffer 622, S. 192.

Werden die Schwellenländer unter dem Gesichtspunkt der Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse betrachtet, so sind diese mit Ausnahme von Dänemark zentral angesiedelt. Die politische Einflussnahme ist noch in den Ländern Rumänien, Griechenland, Portugal und Russland vorhanden, während in den übrigen Schwellenländern aufgrund der Zugehörigkeit zu ausländischen BankKonzernen eine politische Einflussnahme nicht möglich ist. 4.2.1.5

Zusammenfassung der Analyse der Sparkassenorganisationen ausgewählter europäischer Länder Die Sparkassenorganisation in Deutschland weist (bezogen auf die Sparkassenorganisationen in Europa) die größte inhaltliche Nähe zu den Organisationsstrukturmodellen in Österreich und Spanien auf, wobei im Grunde die inhaltliche Nähe in einer Mischform aus beiden Organisationsstruktur-Modellen besteht. Frankreich, Italien und Großbritannien können als reine Privatisierungsmodelle charakterisiert werden, mit dem einzigen Unterschied, dass in Frankreich ein genossenschaftlicher Finanzverbund mit starkem Zentralinstitut gewählt wurde, während in Italien und Großbritannien privatrechtliche Bank-Konzerne entstanden sind.627 Die Nicht-Kernländer eignen sich bis auf wenige Ausnahme (Schweden und Finnland) nicht für eine vergleichende Analyse mit der deutschen Sparkassenorganisation bzw. die Qualität der Analyseergebnisse muss als sehr überschaubar bezeichnet werden. Dies liegt v. a. daran, dass eine Sparkassenorganisation heute in diesen Ländern nicht mehr existiert. Entweder wurden die ehemaligen Sparkassen von ausländischen Bank-Konzernen übernommen und agieren nun als deren Tochterunternehmen, oder die Sparkassenorganisation ist so klein, dass sie lediglich aus einem Unternehmen besteht. Somit verbleiben bei den Nicht-Kernländern nur die „Sparkassenmodelle“ aus Schweden und Finnland als realistische und ernsthaft überdenkenswerte Alternativmodelle für die deutsche Sparkassenorganisation. Finnland besteht allerdings aus einem losen Verbund von 33 unabhängigen Sparkassen mit einem Spitzenverband ohne Weisungs-, Leitungs- und Durchgriffsrechte. Daher ist auch Finnland bei näherer Betrachtung als Alternativmodell für Deutschland auszuschließen, womit letztlich das schwedische Modell als einziges Modell der Nicht-Kernländer für die weitere Betrachtung verbleibt. Die Analyseergebnisse der Schwellenländer können 627

Die Privatisierung als Alternativmodell für die Sparkassenorganisation in Deutschland wurde im Rahmen dieser Arbeit ausgeschlossen und wird deshalb im Folgenden nicht weiter betrachtet. Gleiches gilt für das Genossenschaftsmodell. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.3.2, S. 55 ff., insbesondere Fußnotenziffer 159, S. 55.

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ebenfalls keine Implikationen für eine Weiterentwicklung der deutschen Sparkassenorganisation liefern. Diese Länder haben mit Ausnahme von Portugal keine Sparkassenorganisationen mehr. Die Nachfolgeinstitute sind teilweise vollständig vom Markt verschwunden (Lettland und Griechenland) oder von ausländischen Bank-Konzernen übernommen worden (Litauen, Estland, Bulgarien, Dänemark). Einzig die ehemalige Sparkasse in Russland schaffte den Schritt in die Privatisierung und stieg zur größten Bank des Landes auf. Alle drei Varianten der Schwellenländer können aber keine ernsthaft überdenkenswerte Alternative für die deutsche Sparkassenorganisation darstellen. Damit verbleiben, abgeleitet aus der Analyse der Sparkassenorganisationen in Europa, als mögliche Alternativen für die deutsche Sparkassenorganisation die Modelle der Sparkassenorganisationen aus Spanien, Österreich und Schweden, die in der folgenden Abbildung zusammengefasst sind:628

628

196

Einschränkend für das schwedische Modell ist zu bemerken, dass die volkswirtschaftliche Größe des Landes sich fundamental von der Deutschlands unterscheidet und damit eine mögliche Adaption des Sparkassenmodells aus Schweden in Deutschland nicht bzw. nur eingeschränkt möglich ist. Dies gilt bei genauerer Betrachtung, wenn auch in abgeschwächter Form, ebenso für die Länder Spanien und Österreich. Denn die organisationsstrukturelle Ausgestaltung der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe ist aufgrund der angeschlossenen über 600 Unternehmen und der über 350.000 Mitarbeiter deutlich umfangreicher und komplexer als alle anderen Sparkassenorganisationen in Europa. Ähnliches gilt für das Land Deutschland per se bzgl. seiner wirtschaftlichen Bedeutung. So lag z. B. 2012 das Bruttoinlandsprodukt Österreichs mit 310 Mrd. € unter dem Bruttoinlandsprodukt Baden-Württembergs (390 Mrd. €) oder Bayerns (465 Mrd. €). Vgl. Statistik Austria (2013), S. 1; Statistische Ämter des Bundes und der Länder (2013).

Spanien

Zielsysteme

Leistungserstellung

Steuerungs -prozesse

Schweden

• Zielsysteme und Zielbildungsprozess dezentral

• Zielsysteme und Zielbildungsprozess zentral

• Zielsysteme und Zielbildungsprozess zentral

• Öffentlicher Auftrag (Zielkonflikt mit Gewinnmaximierung)

• Kein öffentlicher Auftrag (Kein Zielkonflikt mit Gewinnmaximierung)

• Kein öffentlicher Auftrag (Kein Zielkonflikt mit Gewinnmaximierung)

• Gemeinwohlorientierte Gewinnverwendung

• Gemeinwohlorientierte Gewinnverwendung über Stiftung

• Gemeinwohlorientierte Gewinnverwendung über Stiftung

• Regionalprinzip

• Regionalprinzip

• Kapitalgesellschaft

• Kapitalgesellschaft

• Eigenkapitalbeschaffung über Kapitalmarkt

• Eigenkapitalbeschaffung über Kapitalmarkt

Dezentral

Zentral

Zentral

• Spitzeninstitut ohne Machtbefugnis aber zentraler Dienstleister

• Spitzeninstitut mit Machtbefugnis sowie zentraler Dienstleister

• Spitzeninstitut mit Machtbefugnis sowie zentraler Dienstleister

• Lose Verbundstruktur

• Defacto Konzernstruktur

• Politischer Einfluss im Kontrollgremium

• Kaum politischer Einfluss im Kontrollgremium

• Sparkassen nur regionale Vertriebseinheiten

• Kein Regionalprinzip

Eigentumsstrukturen

Österreich

• Stiftung / Kapitalgesellschaft • Eigenkapitalbeschaffung über Kapitalmarkt

• Kein politischer Einfluss im Kontrollgremium

Abb. 34:Die Modelle der Sparkassenorganisationen in Spanien, Österreich und Schweden im Überblick Alle drei Modelle haben ihre Berechtigung und sowohl Vor- als auch Nachteile. Die Modelle aus Österreich und Schweden bestehen erfolgreich am Markt. Die Ursachen für die Kritik am spanischen Modell in den letzten Jahren sind eher in der allgemeinen volkswirtschaftlichen Situation des Landes begründet als im Organisationsstrukturmodell an sich. Die Wahl der Organisationskonfiguration hängt im Wesentlichen davon ab, welcher Schwerpunkt bei der Reformierung des entsprechenden Sektors im Fokus stehen soll. Liegt der Fokus bei der Reformierung z. B. auf einer Steigerung der Wettbewerbsintensität des Bankenmarktes, so erweist sich eine Konfiguration als vorteilhaft die:

197

 Beteiligungsmöglichkeiten eröffnet,  eine Trennung des öffentlichen Auftrags vom operativen Geschäft vorsieht,  eine Wahrnehmung des öffentlichen Auftrags und/oder eine gemeinwohlorientierte Gewinnverwendung über ein Stiftungsmodell abdeckt. Steht hingegen z. B. eine notwendige Konzentrationsbewegung innerhalb des Bankenmarktes im Zentrum der Reformbewegung, so unterstützt dieses Vorhaben eine Konfiguration die:  den Zugang zum Kapitalmarkt und/oder Beteiligungsmöglichkeiten ermöglicht,  den politischen Einfluss in den Aufsichtsgremien senkt. Eine objektiv bei allen Kriterien überlegene Konfiguration eines SparkassenOrganisationsmodells in Europa kann – ähnlich wie bei Organisationsmodellen im Allgemeinen – nicht festgestellt werden. 4.2.2 Analyse der Diskussion in der Wissenschaft bzgl. der Entwicklung der Sparkassenorganisation in ausgewählten europäischen Ländern Im Folgenden wird eine Reihe wissenschaftlicher Studien vorgestellt, die die Entwicklung des Bankenmarktes im Allgemeinen und damit verbunden auch der Sparkassenorganisationen in Europa untersuchen. Die Studie von Fiorentino u. a. untersuchte im Rahmen einer vergleichenden Analyse die Bankenmärkte Deutschlands und Italiens. Im Zentrum der Untersuchung steht die Entwicklung der Sparkassensektoren beider Länder seit den 90er Jahren im Hinblick darauf, wie sich die Reformbewegungen auf die Produktivität der betroffenen Institute auswirkte. Dabei werden Daten aus dem Zeitraum zwischen 1994 und 2004 analysiert und festgestellt, dass sich die Produktivität ehemaliger Sparkassen nachweislich erhöhte, wenn sie mit anderen Banken fusionieren.629 Dies war v. a. dann der Fall, wenn zuerst die Privatisierung vollzogen und im Anschluss eine Fusion durchgeführt wurde.630 Es wird aber auch darauf hingewiesen, dass Produktivitätssteigerung nicht allein von der reinen Privatisierung und anschließenden Fusionen der ehemaligen Sparkassen abhängt,

629 630

198

Vgl. Fiorentino et al. (2009), S. 3. Vgl. Fiorentino et al. (2009), S. 26.

sondern von weiteren Reformbewegungen in anderen Bereichen.631 Für Deutschland wird der Rückschluss gezogen, dass Sparkassen ihre Produktivität weiter erhöhen könnten, würden sie sich ebenfalls weiter auch sektorübergreifend konsolidieren.632 Die Studie von Carletti u. a. untersucht ebenfalls die Effekte der Reformbewegungen in Italien und versucht die Frage zu beantworten, ob nicht das italienische Modell ein Zukunftsmodell für Deutschland wäre. Durch die Reformbewegung konnte eine Reihe positiver Effekte beobachtet werden, z. B. dass aufgrund der Privatisierung der ehemaligen Sparkassen in Italien die Kosteneffizienz gesteigert, eine Konsolidierungsbewegung unterstützt, die Wettbewerbsintensität erhöht und das Filialnetz in Summe erweitert werden konnte.633 Allerdings wird einschränkend darauf hingewiesen, dass alle aufgezeigten Effekte auch auf andere Weise herbeigeführt werden können.634 Insofern wird empfohlen eine Umsetzung des Reformmodells Italien für Deutschland intensiv zu prüfen, gerade vor dem Hintergrund, dass die Ausgangssituationen beider Länder deutliche Unterschiede aufweisen.635 Engerer und Schrooten beschäftigen sich in ihrer Studie mit den Reformbewegungen der Sparkassenorganisationen in Italien, Spanien und Frankreich und untersuchen, welche Auswirkungen diese auf den jeweiligen Bankenmarkt mit sich brachte. Sie stellen fest, dass die jeweiligen Reformbewegungen den Konsolidierungsprozess unterstützten und den Konzentrationsgrad auf dem Bankenmarkt erhöhten, ohne dass dies gleichbedeutend mit einer Reduzierung von Geschäftsstellen einher gehen musste.636 Brunner u. a. verfasste die umfangreichste Studie in diesem Bereich, die die Länder Österreich, Frankreich, Italien, Spanien und Schweden umfasst. Die Reformbewegungen in Österreich werden als durchweg positiv aufgefasst. Engerer und Schrooten kommen zu dem Schluss, dass die Reformen die Profitabilität der Sparkassen erhöhten und die Konsolidierung des Sektors unterstützen. Auch der Zugang zum Kapitalmarkt wirkte sich positiv auf die 631 632 633 634 635 636

Vgl. Fiorentino et al. (2009), S. 26. Diese Einschätzung wird auch durch die Studie von Carletti u. a. bestätigt. Vgl. Carletti et al. (2005), S. 32. Vgl. Fiorentino et al. (2009), S. 3. Vgl. Carletti et al. (2005), S. 47. Vgl. Carletti et al. (2005), S. 47. Vgl. Carletti et al. (2005), S. 48. Vgl. Engerer und Schrooten (2004), S. 351 f.

199

Sparkassenorganisation aus.637 In Frankreich führten die Reformbewegungen zu einer gewünschten Konsolidierungsbewegung, gleichzeitig wird die Installation eines Zentralinstituts ebenfalls positiv bewertet. Allerdings wird der nach wie vor hohe politische Einfluss durch den französischen Staat bemängelt.638 Bei Reformbewegungen in Italien wird als positiv erachtet, dass durch die Privatisierung die Konsolidierung erleichtert sowie die Profitabilität und die Widerstandsfähigkeit des gesamten Bankenmarktes erhöht wurden.639 In Spanien wird die Vereinfachung der Konsolidierung aufgrund der durchgeführten Reformen positiv bewertet. Auch eine Steigerung der Marktanteile sowie eine Erhöhung der Profitabilität ordnen die Autoren ebenso den Reformen zu.640 Bei den schwedischen Reformbewegungen des Sparkassensektors wird im Wesentlichen ebenfalls die Konsolidierungsbewegung als positiv bewertet genauso wie die gute und stabile Entwicklung der Banken an sich nach den Reformen.641 Einschränkend bleibt an dieser Stelle allerdings festzuhalten, dass es derzeit an empirischen Studien fehlt, die die Konsequenzen der Reformbewegungen der letzten Jahre im Bereich der Sparkassenorganisation in Europa untersuchen. Eine Vielzahl von Studien, wie z. B. von Giradone et al., beschäftigt sich hingegen mit dem Nachweis der unterschiedlichen Kosteneffizienz zwischen Privatbanken, Genossenschaftsbanken und Sparkassen.642

4.3 Zwischenergebnis: Die Entwicklungstendenzen der Sparkassenorganisationen in Europa weisen in Richtung Zentralisation Zunächst gilt es festzuhalten, dass in fast jedem Land in Europa in der Vergangenheit Sparkassen gegründet worden sind. Wird die Entwicklung der Sparkassenorganisation in Europa von einer übergeordneten Ebene aus betrachtet, so lässt sich ein Trend zur Zentralisation feststellen, unabhängig davon, welcher Weg hierbei gegangen wurde. In keinem Land Europas wurde von Beginn der Sparkassengeschichte bis heute eine Entwicklung eingeschlagen, die zu mehr 637 638 639 640 641 642

200

Vgl. Brunner et al. (2004), S. 39. Vgl. Brunner et al. (2004), S. 39 f. Vgl. Brunner et al. (2004), S. 40. Vgl. Brunner et al. (2004), S. 40 f. Vgl. Brunner et al. (2004), S. 41 f. Vgl. Girardone et al. (2009). Siehe auch z. B. die Studien von Megginson (2005) oder Altunbas et al. (2001).

Dezentralisation geführt hätte. Am Anfang stand zunächst eine Expansion von mehr oder weniger organisierten unabhängigen Einzelinstituten, die sich im Zeitverlauf über diverse Reformbewegungen zu zentraleren Organisationsstrukturen entwickelt und verbündet haben oder im Extremfall wieder komplett vom Bankenmarkt verschwunden sind. Die Entwicklungsbewegung der Sparkassenorganisation in Europa gleicht einer Kurve bzw. einer Wellenbewegung, die mit einem Institut beginnt, über die Zeit ansteigt und sich mit dem Abschluss aller Reformbewegungen der Vergangenheit auf das heutige Niveau abgesenkt hat. Die im Rahmen der Reformbewegungen eingeschlagenen Wege lassen sich in zwei Strömungen untergliedern: Sparkassenorganisationen als Verbundorganisation mit und ohne Spitzeninstitut sowie Sparkassenorganisationen als privatrechtliche Banken, Bank-Konzerne oder Tochterunternehmen von Bank-Konzernen. Werden hierbei die Kernländer Großbritannien, Frankreich, Italien, Spanien und Österreich betrachtet, entstanden aus den ehemaligen Sparkassen landesweit agierende Bank-Konzerne. In diesen Ländern ist heute somit keine Sparkassenorganisation mehr erkennbar. In Frankreich ist die Sparkassenorganisation als genossenschaftlicher Finanzverbund organisiert, mit einem Spitzeninstitut als zentralem Dienstleister sowie Leitungs-, Weisungs- und Durchgriffsrechten gegenüber den dezentralen Instituten. Spanien und Österreich können beide heute noch eine Sparkassenorganisation vorweisen, allerdings in völlig unterschiedlicher Ausprägung. In Spanien sind die verbliebenen Sparkassen als loser Verbund organisiert mit einem Spitzeninstitut ohne Leitungs-, Weisungs- und Durchgriffsrechte auf die dezentralen Institute. Spanien erlebte in den letzten Jahren, getrieben durch schwerwiegende Konsequenzen aus der geplatzten Immobilienblase, eine umfangreiche Konzentrationsbewegung, die in Zusammenschlüssen der einzelnen Sparkassen zu Großsparkassen mündete und dafür sorgte, dass sich die Zahl der Sparkassen in kurzer Zeit auf derzeit knapp über 10 Institute verringerte. Die Sparkassenorganisation in Österreich hingegen steht auf soliden Füßen mit einem Zentralinstitut an ihrer Spitze, das sowohl mit Leitungs-, Weisungs- und Durchgriffsrechten auf die dezentralen Sparkassen ausgestattet ist als auch als Dienstleister für zentrale Themen fungiert. Die Nicht-Kernländer unterteilen sich einerseits in die Länder in denen heute noch Sparkassenorganisationen existieren und andererseits in die Länder, die heute keine Sparkassenorganisation mehr aufweisen. Zu letzteren gehören Polen, Ungarn, Belgien, Niederlande, Tschechische Republik und Slowakei. In Schweden, Norwegen, Luxemburg und Finnland sind die Sparkassen noch als eigene Institutsgruppe am Markt tätig. In Luxemburg war die Zentralisationsbewegung aufgrund der überschaubaren Landesgröße zu einem Institut relativ

201

frühzeitig abgeschlossen. In Schweden führte die Zentralisationsbewegung soweit, dass die ursprünglich unabhängigen Sparkassen heute von einem Zentralinstitut dominiert werden und faktisch lediglich nur noch als Vertriebseinheit des Spitzeninstituts am Markt agieren. In Norwegen fehlt hingegen ein Zentralinstitut, dennoch kann auch hier eine zumindest ansatzweise Zentralisation erkannt werden, da sich die verbliebenen Sparkassen in zwei Allianzen zusammenschlossen, die bei zentralen Themen eng zusammenarbeiten. In Finnland hingegen ist die Zentralisation am geringsten ausgeprägt. Nach dem Ausstieg des ehemaligen Spitzeninstituts aus der Sparkassenorganisation verblieben die übrigen unabhängigen Sparkassen als loser Verbund. In den Schwellenländern verblieb Portugal als einziges Land mit einer heute noch vorhandenen Sparkassenorganisation. Die drei verbliebenen Institute arbeiten in einem losen Verbund zusammen mit einem Sparkassenverband ohne Leitungs-, Weisungs- oder Kontrollrechte für die dezentralen Einheiten. In den anderen Ländern verschwanden nach der Zentralisation nicht nur die Sparkassenorganisation selbst, sondern teilweise auch ihre Nachfolgeinstitute wie z. B. in Lettland und Griechenland. In den übrigen Ländern (Dänemark, Bulgarien, Estland und Litauen) wurden die ehemaligen Sparkassen von ausländischen Banken aufgekauft und als Tochterunternehmen in den jeweiligen Bank-Konzern integriert. Ausnahmen hiervon bilden Rumänien und Russland. Während in Rumänien die ehemalige Sparkasse heute noch selbständig als Privatbank am Markt agiert, entwickelte sich aus den russischen Sparkassen die Sberbank, ein nicht nur landesweit sondern weltweit agierender, börsennotierter Bank-Konzern. Trotz der Heterogenität der organisationsstrukturellen Konfigurationen: Allen heute noch am Markt agierenden Sparkassenorganisationen in Europa ist die Tendenz bzw. Strategie der Zentralisation in mehr oder minder starker Ausprägung zu attestieren – eine Strategie, die sich nachweislich bewährt hat.

202

5

Entwicklung eines neuen Organisationsmodells für die Sparkassen-Finanzgruppe in Deutschland

Die vorangegangenen Kapitel beschäftigten sich mit der Entwicklung der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe sowie der Entwicklung der Sparkassenorganisationen in den übrigen Ländern Europas. Dabei wurden die Organisationsstrukturen, Funktionen und Aufgaben der einzelnen Institutionen vorgestellt und mit Hilfe der in dieser Arbeit entwickelten Beurteilungskriterien analysiert.643 Die Beurteilungskriterien wurden in ihren Ausprägungsformen zunächst auf theoretischer Ebene erarbeitet und im Anschluss auf die deutsche SparkassenFinanzgruppe sowie die Sparkassenorganisationen in anderen europäischen Ländern angewendet. In diesem Kapitel wird nun der Blick in Zukunft gerichtet. Mit den Erkenntnissen der Analysen aus dem inter- und intraorganisationalen Vergleich werden im Folgenden mögliche Zukunftsmodelle vorgestellt und anhand der bekannten Beurteilungskriterien untersucht. Nach der Vorstellung und Diskussion der Modelle werden aus den erarbeiteten Ergebnissen Empfehlungen für die Praxis in der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe abgeleitet und zusammengefasst. Am Ende dieses Kapitels werden die gewonnen Erkenntnisse der gesamten Arbeit noch einmal zusammenfassend und systematisch dargestellt.

643

Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.4, S. 60 ff. Für die Bewertung der deutschen SparkassenFinanzgruppe im interorganisationalen Vergleich auf Basis der Beurteilungskriterien siehe die Ausführungen in Kapitel 3.3, S. 91 ff. Für die Bewertung der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe im intraorganisationalen Vergleich mit Sparkassenorganisationen anderer europäischer Länder siehe die Ausführungen in Kapitel 4.2.1, S. 188 ff.

203

5.1 Übersicht der Handlungsfelder aufgrund der Ergebnisse der inter- und intraorganisationalen Analysen Aus den Ergebnissen der inter- und intraorganisationalen Analysen lassen sich im Hinblick auf zukünftige Modelle für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe bestimmte Handlungsfelder auf Basis des Ist-Zustandes ableiten. Diese werden in der folgenden Abbildung zusammengefasst: Zielsystem (Z1-Z4)

1

Eigentumsstrukturen (E1-E3)

2

• Umfangreiches Zielsystem mit Verankerung in den Sparkassengesetzen (Z1) • Ziel-Konkurrenz bzw. Ziel-Antinomie zwischen den Zielen innerhalb des Zielsystems (Z2) • Hohe Anzahl von Zielbildungsprozessen (Z3) • Keine gemeinsame Zielausrichtung der Gruppe (Z4) • Zielsystem wird von Kontrollgremium vorgegeben (Z4)

• Hohe Heterogenität in horizontaler und vertikaler Ebene (E1) • Umfangreiche Eigentumsverflechtungen (E1) • Rückwirkung auf einzubindende Personengruppen bei Zielsystem und Steuerungsprozess (E2) • Sehr eingeschränkte Eigenkapitalbeschaffung (E3) • Hemmung der Konsolidierungsmöglichkeit (E3)

Leistungserstellung (L1-L2)

Steuerungsprozess (S1-S4)

3

• Hohe Dezentralisation bei der Leistungserstellung auf allen Ebenen der Organisation (L1) • Hohe Anzahl von Unternehmen, die gleiche Leistungen erstellen (L2) • Abgrenzungsschwierigkeiten und Schnittstellenprobleme bei Unternehmen, die nicht dem Regionalprinzip unterliegen (L2)

4

• Dezentrale Verankerung des Willensbildungs-und Entscheidungsprozesses mit Rückwirkung auf die Entscheidungsgeschwindigkeit (S1) • Keine einheitliche und gemeinsame Steuerung der Organisation möglich (S2, S3) • Kontrollgremium erhält weitreichende Befugnisse (S4) • Kontrollgremium steht unter politischem Einfluss (S4)

Abb. 35:Handlungsfelder in Abhängigkeit der Beurteilungskriterien644 Grundsätzlich gilt es bei den vorgestellten Modellen zu beachten, dass trotz zukunftsweisender Ideen von bestimmten Rahmenbedingungen bzw. Grundannahmen ausgegangen wird, die auch weiterhin von Bestand sein werden. Hierzu gehören:

644

204

Die jeweilige Zuweisung innerhalb der Beurteilungskriterien (z. B. Z1-Z4, E1-E3 etc.) bezieht sich auf die in Kapitel 3.3.5, S. 108 ff. abgeleitete Bewertung der Sparkassen-Finanzgruppe aus dem interorganisationalen Vergleich.

 Die Drei-Säulen-Struktur auf dem deutschen Bankenmarkt bleibt erhalten.645  Der öffentliche Auftrag als Kernelement und gleichzeitig Legitimierung der Sparkassenorganisation bleibt erhalten.646  Das Regionalprinzip als Kernelement von Verbundorganisationen bleibt auf der primären Ebene erhalten.647 In den beiden folgenden Kapiteln werden nun mögliche Lösungsmodelle für eine neue Organisationsstruktur der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe vorgestellt. Diese werden anhand der entwickelten Beurteilungskriterien inkl. der bereits identifizierten Handlungsfelder unter Berücksichtigung der oben festgelegten Rahmenbedingungen bzw. Grundannahmen diskutiert.

5.2 „Dreiermodell“ als mögliches Lösungsmodell für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe Im Mittelpunkt dieses Unterkapitels steht das sog. „Dreiermodell“, das in einem ersten Schritt mit seinen entwickelten Institutionen und einer möglichen Aufgabenzuordnung beschrieben wird. In einem zweiten Schritt wird die in der Literatur geführte Debatte um das „Dreiermodell“ analysiert; im selben Schritt werden die im Rahmen dieser Arbeit entwickelten Beurteilungskriterien auf das „Dreiermodell“ angewendet.

645

Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.2.1, S. 13 ff., insbesondere Fußnotenziffer 29, S. 15 und Kapitel 2.3.3.1, S. 54 f. 646 Eine Privatisierung von Sparkassen und/oder Landesbanken wird nicht in Überlegungen für zukünftige Modelle der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe einbezogen. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.3.2, S. 55 ff., insbesondere Fußnotenziffer 159, S. 55. Die Möglichkeit, dass Sparkassen oder andere Institutionen der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe sich an Sparkassen oder anderen Institutionen der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe beteiligen wird hingegen nicht aus den Überlegungen ausgeschlossen. 647 Das Regionalprinzip ist nur auf Ebene der dezentralen Sparkassen gesetzlich verankert. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.1.4, S. 38 ff., insbesondere Fußnotenziffer 99, S. 39. Auf Ebene der Landesbanken wurde das Regionalprinzip aufgehoben. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.1.4, S. 38 ff., insbesondere Fußnotenziffer 123, S. 44. Bei den Dienstleistungsunternehmen der deutschen SparkassenFinanzgruppe, wie z. B. Erstversicherungsgruppen oder Landesbausparkassen, findet das Regionalprinzip ebenfalls bereits heute nur partiell Anwendung, ohne dass dieses explizit gesetzlich geregelt ist. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.1.3, S. 31 ff., insbesondere Fußnotenziffer 87, S. 35 und Fußnotenziffer 93, S. 37.

205

5.2.1 Institutionen und Aufgabenverteilung des Lösungsmodells „Dreiermodell“ Das sog. „Dreiermodell“ basiert auf einer Veröffentlichung von Hilgert et al. aus dem Jahre 2011 und richtet den Fokus der organisationsstrukturellen Veränderung v. a. auf den Bereich der Sparkassen und Landesbanken.648 In der Literatur wurde dieses Modell intensiv diskutiert, weshalb es in dieser Arbeit berücksichtigt, vorgestellt und anhand der entwickelten Beurteilungskriterien auf Brauchbarkeit für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe geprüft wird.649 Dem Gestaltungsvorschlag von Hilgert et al. voraus gehen Grundüberlegungen zur Neuordnung der Sparkassen und Landesbanken, die sich im Wesentlichen auf die drei Aspekte Geschäftsmodell, Eigentumsstrukturen und Wettbewerbssituation beziehen.650 Auf Basis dieser Grundüberlegungen wird ein Gestaltungsvorschlag entwickelt, der neben den Sparkassen drei Institutsgruppen empfiehlt. Die folgende Abbildung fasst den Gestaltungsvorschlag zusammen:

648

Vgl. Hilgert et al. (2011b). Vgl. Schleweis (2011); Merl (2011); Gischer et al. (2011); Hilgert et al. (2011a); Hennecke (2011); Terliesner (2011). 650 Vgl. Hilgert et al. (2011b), S. 7 ff. 649

206

Sparkassenregionalinstitute (SRIs)

Sparkassenzentralinstitut (SZI)

Landesförderbanken

Entstehen aus Verschmelzung von Teilen der Landesbanken und Ballungsraum-Sparkassen

Entstehen aus Verbindung von DekaBank, LBS, Landesbankteilen, Versicherungen

Existieren bereits in dieser Form heute und erfahren keine Veränderung

Funktionen: • Retailbanking, Mittelstand und Großkunden • Projektfinanzierung und Kapitalmarktgeschäft (kundenfokussiert) • Kommunal- und Immobilienfinanzierung

Funktionen: • Bausparen und Wohnfinanzieren • Konsumentenkreditfinanzierung • Leasing-Geschäft • Versicherungen • Wertpapiereigen- und Wertpapierkundengeschäft

Funktionen: • Fördergeschäft nach Verständigung II • Abwicklung, Verwertung, Verkauf von nicht zukunftsfähigen Teilen der Landesbanken

Träger: Kommunen und kommunale Verbände

Träger: Holding im Eigentum der Sparkassen und der Sparkassenverbände

Träger: Länder; Haftung für die Abwicklungslasten entsprechend der Eigentumsstrukturen der alten Landesbanken

Sparkassen Sparkassen, die nicht in SRIs aufgegangen sind Funktionen: • Retailbanking • Private Banking • Mittelstandsgeschäft Träger: Kommunen

Abb. 36:Das Dreiermodell als eine organisationsstrukturelle Möglichkeit für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe651 Das vorgeschlagene Dreiermodell ist auf die Neuordnung des Landesbankensektors fokussiert. Die aufgrund des Modells notwendige Umverteilung der Aufgaben auf neue oder bereits bestehende Institute führt jedoch dazu, dass auch andere Bereiche der Sparkassen-Finanzgruppe betroffen sind, wie z. B. die Institutionen, die für die Themen Bausparen, Versicherung oder Leasing derzeit verantwortlich sind. Diese Umverteilung der Aufgaben und die damit verbundene sachlogische Neustrukturierung der Sparkassen-Finanzgruppe ist also nicht der Ausgangspunkt, sondern vornehmlich die Folge einer Neuaufstellung der Landesbanken. Bei der Anwendung des Modells werden bestimmte Umsetzungs651

Eigene Darstellung in Anlehnung an Hilgert et al. (2011b), S. 15 f.

207

hindernisse des Lösungsvorschlages bereits von den Autoren selbst aufgezeigt. Dazu gehören die unterschiedlichen und verschachtelten Eigentumsstrukturen innerhalb der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe und die damit verbundenen Konsequenzen, die aber durch Ausgleichszahlungen gelöst werden könnten. Dabei sind auch Vorschläge zur Finanzierung dieser Zahlungen zu erarbeiten.652 Neben den Umsetzungshindernissen werden auch rechtliche Fragen wie z. B. der Umgang mit dem öffentlichen Auftrag sowie die große Heterogenität der einzelnen Sparkassengesetze bei der Entwicklung des Dreiermodells unberücksichtigt gelassen. Auch der Themenkomplex der Sicherungseinrichtung für Sparkassen und Landesbanken wird nicht in die Überlegungen einbezogen. Um die Debatte und Umsetzung dieses Dreiermodells weiter zu treiben, wird vorgeschlagen eine Regierungskommission zu bilden mit dem Ziel, einen Entwurf für die Neustrukturierung des öffentlich-rechtlichen Bankensektors zu entwickeln.653 5.2.2 Analyse der Diskussion des „Dreiermodells“ in der Literatur und anhand der Beurteilungskriterien Die wesentlichen Kritikpunkte in der Literatur an dem im vorangegangenen Kapitel dargelegten „Dreiermodell“ lassen sich in den folgenden Punkten zusammenfassen:  Aufhebung des für die Sparkassen geltenden Regionalprinzips und damit verbunden die Schwächung des regionalen Wirtschaftskreislaufs,654  Bündelung von Aufgaben und Funktionen von Ballungsraum-Sparkassen und Landesbanken (Vertikalisierung) in sog. Sparkassenregionalinstituten (SRIs) mit damit einhergehenden möglicherweise zu geringen Abwicklungsvolumina,655  Bündelung des Landesbank-Verbundgeschäftes inkl. der Zusammenführung der finanzgruppenweiten Aktivitäten in den Bereichen Bausparen, Versicherung, Leasing und anderen Dienstleistungen in einem Sparkassenzentralinstitut (SZI).656 652

Vgl. Hilgert et al. (2011b), S. 17 f. Vgl. Hilgert et al. (2011b), S. 18 f. 654 Vgl. Schleweis (2011), S. 324 f.; Hennecke (2011), S. 42. 655 Vgl. Schleweis (2011), S. 325. 656 Vgl. Gischer et al. (2011), S. 378. 653

208

Die Entwickler des Dreiermodells stellten in mehreren Publikationen klar, dass das Regionalprinzip keinesfalls aufgehoben werden sollte und dies so auch nicht im Rahmen ihres Modells gefordert ist.657 Die Uneinigkeit über die Sinnhaftigkeit der Bildung von Sparkassenregionalinstituten über eine Vertikalisierung der Aufgaben und Funktionen von Landesbanken und Sparkassen bleibt hingegen bestehen und kann abschließend nicht aufgelöst werden.658 Ähnlich unterschiedlich ist die Bewertung des Vorschlags zur Bildung eines Sparkassenzentralinstituts bzw. die Bewertung der mit der Bildung dieses Instituts einhergehenden Konsequenzen. Auch hier ist in Abwägung der vorgetragenen Argumente keine finale Klärung möglich.659 Einigkeit hingegen besteht darüber, dass Landesbanken derzeit nicht nur solche Geschäfte und Aktivitäten betreiben, die sie auch zukünftig übernehmen sollten, sondern heute auch in Geschäftsfeldern agieren, die nicht zukunftsfähig sind und abgewickelt werden sollten.660 Wird das Dreiermodell unter Berücksichtigung der entwickelten Beurteilungskriterien analysiert, so zeigt sich, dass sich in gewissen Bereichen die Situation gegenüber dem Status quo deutlich verändert.661 Im Bereich des Zielsystems (Z1Z4) können – durch die immanent vorgeschlagene Konsolidierung – die Anzahl der Zielbildungsprozesse gesenkt und durch eine gemeinsame Zielausrichtung in gewissen Teilen das Verbundgeschäft erleichtert werden. Das umfangreiche Zielsystem inkl. der Verankerung in den einzelnen Sparkassengesetzen sowie die Ziel-Konkurrenz bzw. die Ziel-Antinomie werden dadurch allerdings nicht entschärft. Im Bereich der Eigentumsstrukturen (E1-E3) kann angenommen werden, dass die Heterogenität in vertikaler wie horizontaler Ebene schon allein durch die Konsolidierungstendenz sinken wird. Die umfangreichen Eigentumsverflechtungen könnten über Ausgleichszahlungen ebenfalls vereinfacht werden. Die eingeschränkte Möglichkeit der Kapitalbeschaffung der Sparkassen sowie die Hemmung der weiteren Konsolidierung bleiben allerdings bestehen. 657

Vgl. Merl (2011), S. 429; Hilgert et al. (2011a), S. 539. Vgl. Schleweis (2011), S. 325; Merl (2011), S. 429; Gischer et al. (2011), S. 380 ff.; Hilgert et al. (2011a), S. 537 ff. 659 Vgl. Gischer et al. (2011), S. 380 ff.; Hilgert et al. (2011a), S. 539 f. 660 Zu den Aktivitäten, die beibehalten werden sollten, gehören u. a. das kundenorientierte Kapitalmarktgeschäft, die Projektfinanzierung und das Verbundgeschäft. Vgl. Gischer et al. (2011), S. 378; Hilgert et al. (2011a), S. 537. 661 Für die Beurteilung der Sparkassen-Finanzgruppe im Stauts quo siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 3.3.5, S. 108 ff. 658

209

Wird das Beurteilungskriterium Leistungserstellung (L1-L2) betrachtet, so kann aufgrund des Dreiermodells die größte und umfangreichste Veränderung festgestellt werden. Durch das Dreiermodell wird eine deutlich stärkere Zentralisation v. a. im Bereich des Verbundgeschäftes wie z. B. Bausparen, Versicherung oder Leasing erreicht. Gleichzeitig unterstützt das Modell die Verringerung der Unternehmensanzahl, die für die Sparkassen-Finanzgruppe die gleichen Leistungen erstellen. Unter dem Gesichtspunkt des Steuerungsprozesses (S1-S4) kann hingegen kaum eine Veränderung attestiert werden. Mit Ausnahme der Bildung des Sparkassenzentralinstituts bleiben die Faktoren der dezentralen Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse inkl. der damit verbundenen Konsequenzen für die Entscheidungsgeschwindigkeit, für die fehlende einheitliche Steuerungsmöglichkeit der Organisation sowie der politische Einfluss in den Kontrollgremien unverändert. Völlig offen und unberücksichtigt im Dreiermodell bleibt darüber hinaus die durch die Bildung von Sparkassenregionalinstituten entstehende Abgrenzungsproblematik zu den übrig gebliebenen Sparkassen. Auch werden die Aufgaben und Funktionen der Verbände (sowohl regional als auch überregional) und anderer Unternehmen der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe – v. a. im Bereich der Dienstleistungen – wie z. B. Sparkassenakademien oder Prüfungsstellen ausgeblendet. Insofern kann das Dreiermodell nicht als ein neues Strukturmodell für die gesamte Sparkassen-Finanzgruppe angesehen werden, sondern vielmehr als ein Modell, das versucht die Aufgabenverteilung der beiden Institutionsgruppen Sparkasse und Landesbank neu zu verteilen und sich dabei als Residualinstitution eines Sparkassenzentralinstituts bedient. Gerade dieses Sparkassenzentralinstitut würde aber mit der Bündelung der Bereiche Bausparen, Versicherung, Leasing und Wertpapier ein sehr großes, komplexes und schwerfälliges Unternehmen werden. Dies kann aber gerade aus Sicht der „too big to fail“-Problematik nicht gewünscht sein. Dem Argument, dass der genossenschaftliche Bankensektor mit der DZ Bank ein ähnliches Institut aufweist, kann nicht gefolgt werden: Obwohl der genossenschaftliche Bankensektor in diesen Bereichen deutlich zentraler aufgestellt ist, werden die Geschäftsaktivitäten Bausparen, Versicherung und Leasing nicht von der DZ Bank übernommen, sondern von eigenständigen, wenn auch zentralen Unternehmen.662 662

210

Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.2.3, S. 17 ff.

Der für die Organisationsstruktur der Sparkassen-Finanzgruppe sehr wesentliche Aspekt der Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse wird hingegen völlig außer Acht gelassen. Ob der Vorschlag des Dreiermodells tatsächlich zur Auflösung der Sparkassen-Finanzgruppe als Finanzverbund führen würde, hängt letztendlich nicht nur davon ab, wie das Dreiermodell umgesetzt wird, sondern im Wesentlichen davon, wie die offenen Fragen bzgl. öffentlichem Auftrag der Sparkassen, landeshoheitlicher Sparkassengesetzgebung sowie Sicherungseinrichtung gelöst werden. Diese Punkte berücksichtigt das Modell nicht. Daher kann das Dreiermodell keine Lösungsvariante für die deutsche SparkassenFinanzgruppe darstellen, da in ihm wesentliche Grundannahmen, die auch zukünftig Bestand haben sollen, nicht abbildbar sind.663

5.3 Ableitung einer neuen Verbundstruktur für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe: Das Zwei-Ebenen-Modell Im folgenden Kapitel wird auf Basis der Analyseergebnisse des inter- und intraorganisationalen Vergleichs auf der makroökonomischen Ebene ein neues Strukturmodell für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe und auf der mikroökonomischen Ebene ein neues Stiftungsmodell für die deutschen Sparkassen entwickelt – zusammen bilden diese das neu entwickelte „Zwei-Ebenen-Modell“ der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe. 5.3.1 Neues Strukturmodell für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe auf der makroökonomischen Ebene als Teil des Zwei-Ebenen-Modells Die grundsätzliche Frage für eine neue Verbundstruktur der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe ist, wo und in welchem Ausmaß auf den verschiedenen Ebenen Dezentralisierung beibehalten und wo eine stärkere Zentralisierung erfolgen sollte. Zur Beantwortung dieser Frage werden sowohl die im Rahmen dieser Arbeit entwickelten Beurteilungskriterien angewendet als auch die aus inter- und intraorganisationalen Analysen resultierenden Handlungsfelder berücksichtigt. Wesentlich am nachfolgend vorgestellten Strukturmodell ist dabei die neuartige Kombination von Dezentralisierung und Zentralisierung auf den verschiedenen Ebenen:

663

Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 5.1, S. 204 f.

211

Deutsche Sparkassen-Finanzgruppe

1 Vermögensverwalter

1 Deutscher Sparkassenverband

1 Deutsche Sparkassen Zentralbank

Sekundäre Ebene

Primäre Ebene

Sparkassen

Dienstleister* 1 Landesbausparkasse (LBS)

1 LeasingGesellschaft

1 IT-Diensteister

1 Sparkassenverlag

1 Unternehmens-/ Kommunalberat.gesellschaft

1 LBS-Immobiliengesellschaft

1 Sparkassenversicherung

1 FactoringGesellschaft

1 PrüfungsGesellschaft

1 Sparkassenakademie

*Anmerkung: Darstellung umfasst nicht alle derzeitigen Unternehmen der Sparkassen-Finanzgruppe

Abb. 37:Das neue Strukturmodell für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe als Teil des Zwei-Ebenen-Modells664 Dieses neue Strukturmodell für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe stellt die makroökonomische Ebene der Verbundorganisation dar. Kernelement dieses Strukturmodells bilden wie bisher die dezentral organisierten und rechtlich selbständigen Sparkassen auf der primären Ebene. Auf der sekundären und tertiären Ebene sowie für die Dienstleister wird, anders als bisher, eine deutlich höhere Zentralisierung vorgeschlagen. Daraus resultiert eine zukünftig lediglich zweistufige Verbundorganisation der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe. Ähnlich wie bereits heute mit der Konsolidierung in den Bereichen Vermögensverwaltung und IT-Dienstleistung vollzogen, wird eine Zentralisierung in den Bereichen der Landesbanken, Bausparkassen, Versicherungsgesellschaften, 664

212

Grundsätzlich nehmen die beiden Institutionen Vermögensverwalter und Sparkassen-Zentralbank den Status eines Dienstleisters ein und könnten damit auch dieser Gruppe zugeordnet werden. Da beide Institutionen aber gleichzeitig auch Bankgeschäfte betreiben und darüber hinaus eine herausragende Stellung in der Sparkassenorganisation auch zukünftig einnehmen werden, sind sie der sekundären Ebene zuzuordnen. Anders als auf der Ebene der Dienstleister sieht das Modell nicht vor, dass beide Institutionen in mögliche Outsourcing-Strategien einbezogen werden dürfen.

Sparkassenverbänden etc. empfohlen. Damit fordert dieses neu entwickelte Strukturmodell die Beibehaltung der Dezentralisation im Bereich der Sparkassen bei gleichzeitiger Zentralisation auf den übrigen Ebenen der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe.665 Für die Aufgabenverteilung ergibt sich folgendes Bild: Institutionen*

Sparkassen (Primärebene)

SparkassenZentralbank (Sekundärebene)

Deutscher Sparkassenverband (Sekundärebene)

Aufgaben / Funktionen* • Gewährleistungsfunktion

• Wettbewerbskorrekturfunktion

• Struktursicherungsfunktion

• Hausbankfunktion

• Vorsorgefunktion (Sparerziehung / Vermögensbildung)

• Refinanzierung für Sparkassen

• Zentrale Verrechnungsstelle für bargeldlosen Verkehr

• Unterstützung der Sparkassen bei deren Aufgabenerfüllung

• Verwaltung der Liquiditätsreserven der Sparkassen

• Interessensvertretung des Verbundes auf überregionaler Ebene

• Grundsatzkompetenz

• Hausbankfunktion der Bundesländer

• Interessenvertretung der Sparkassen

• Erstellung von Empfehlungen und Richtlinien

• Strategische Ausrichtung des Verbundes

• Werbemaßnahmen

• Beratungsleistungen bei betriebswirtschaftlichen, juristischen und technischen Fragen • bundesweite Aus- und Fortbildung

Bausparkasse (Dienstleister)

Versicherung (Dienstleister)

• Förderung von Bausparen und Wohnungsbau • Offerierung von bausparbezogenen Dienstleistungen für Sparkassen • Flächendeckende Versorgung der Bürger mit der Möglichkeit des Versicherungsschutzes • Offerierung von versicherungsbezogenen Dienstleistungen für Sparkassen

• Offerierung von Bausparprodukten

• Wettbewerbskorrekturfunktion • Offerierung von Versicherungsprodukten

*Aufzählung nicht abschließend

Abb. 38:Aufgaben und Funktionen ausgewählter Institutionen im neuen Strukturmodell für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe 665

Ob dabei am Ende tatsächlich eine oder zwei Landesbanken im neuen Strukturmodell die Aufgaben übernehmen, ändert an der grundsätzlichen Aussagekraft des neuen Strukturmodells nichtS. Diese Thematik wurde bereits in der Literatur ausführlich diskutiert, weshalb sie im Rahmen dieser Arbeit nicht weiter betrachtet wird. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.3.2 S. 55 ff., insbesondere Fußnotenziffer 159, S. 55.

213

Mit dieser Zentralisierung der Strukturen außerhalb der weiterhin dezentral organisierten Sparkassen einher geht die Bündelung der jeweiligen Aufgaben an einer zentralen Stelle bzw. in einer Institution. Unabhängig davon, ob Produktentwicklungen, fachliche Konzepte oder Aus- und Fortbildung innerhalb der Sparkassen-Finanzgruppe betroffen sind, erhält eine Institution die Federführung und die Verantwortung, dies für die gesamte Sparkassen-Finanzgruppe zu entwickeln und umzusetzen. Für die zentralen Fragestellungen der gesamten Sparkassenorganisation kann dies der deutsche Sparkassenverband übernehmen, wobei gleichzeitig die bisherigen regionalen Sparkassenverbände ihre diesbezüglichen Aufgaben an den deutschen Sparkassenverband abgeben. Ihm obliegt damit die zentrale Verantwortung, neben der Interessensvertretung der Sparkassen auf regionaler und überregionaler Ebene, für z. B. die strategische Ausrichtung, die Produktentwicklung (Aktiv- und Passivprodukte), die Aus- und Fortbildung oder die Marketing- und Werbestrategieentwicklung für die Sparkassen-Finanzgruppe. Gleichzeitig fallen auch die Entwicklung von Grundsatzkonzepten und Richtlinien für alle anderen Themenfelder die auch die Dienstleister betreffen in dessen Verantwortungsbereich. Die zentrale Steuerung inkl. der entsprechenden Vorgaben für die gesamte Sparkassenorganisation ist dieser zentralen Einheit ebenfalls zuzuordnen. Die jeweiligen Dienstleister selbst müssen die flächendeckende Versorgung der Sparkassen und Bürger in ihren Produktbereichen sicherstellen, wie z. B. im Bereich Bausparen, Versicherung oder Vermögensverwaltung. Diese können zentral zwar selbst Produkte entwickeln, die aber in Einklang mit den zentralen Vorgaben stehen müssen. Den Kern des neuen Strukturmodells bildet somit der deutsche Sparkassenverband als zentrale Stelle zusammen mit den weiterhin dezentral organisierten Sparkassen, deren Regionalprinzip unangetastet bleibt.666 Alle übrigen Institutionen versorgen die Sparkassen und damit letztendlich die Bürger mit den ihnen zugewiesenen Dienstleistungen, um auf diese Weise weiterhin eine flächendeckende Versorgung sicherzustellen. Gleichzeitig wird zusätzlich dafür gesorgt, dass alle Sparkassen und alle Kunden bei den jeweiligen Produkten gleiche Leistungen und gleiche Qualität erhalten.

666

214

Dem Regionalprinzip immanent sind neben der Begrenzung des jeweiligen Marktes auch andere für die Sparkassenorganisation wesentliche Aspekte wie z. B. die Risikodiversifikation und das damit verbundene geringere Risiko eines Totalausfalls innerhalb der Sparkassenorganisation. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.1.4, S. 38 ff, insbesondere S. 43.

5.3.2 Neues Stiftungsmodell für Sparkassen auf der mikroökonomischen Ebene als Teil des Zwei-Ebenen-Modells Auf der mikroökonomischen Ebene, also auf der primären Ebene der Sparkassen selbst, wird vorgeschlagen, die aufgezeigten Handlungsfelder durch die Trennung des öffentlichen Auftrags vom operativen Sparkassengeschäft zu lösen. Die folgende Abbildung zeigt auf, wie dies über ein sog. Stiftungsmodell organisatorisch strukturiert werden kann: Sparkasse als Aktiengesellschaft • Fokussierung auf das operative Geschäft

Kommunale Stiftung Auswirkungen

• Zusammensetzung des Aufsichtsgremiums ohne politischen Einfluss

• Abgrenzung operatives Sparkassen-Geschäft von öffentlichem Auftrag

• Geschäftspolitische Strategie obliegt der Geschäftsführung der Sparkasse

• Senkung politischer Einflussnahme auf operatives Geschäft der Sparkasse

• Geschäftspolitische Entscheidungen aufgrund betriebswirtschaftlicher Argumente • Gewinnorientierung ohne Nebenbedingungen aus dem öffentlichen Auftrag

• Eliminierung der ZielKonkurrenz und ZielAntinomie aus Zielsystem der Sparkassen • Eigenkapital-Generierung durch Beteiligung möglich

• Eigentümer der Sparkasse • Übernimmt die Wahrnehmung des öffentlichen Auftrags • Finanzierung des öffentlichen Auftrags durch Erlöse aus der Sparkassenbeteiligung • Transparenz bei der Umsetzung des öffentlichen Auftrags und keine Vermischung mit operativem Sparkassen-Geschäft • Einschränkung der Veräußerung der Beteiligungen auf Institute innerhalb der SparkassenFinanzgruppe

Ziel: • Einheitliche Regelungen für alle Sparkassen durch Harmonisierung der Sparkassengesetze • Beibehaltung der Verbundorganisation und der dezentralen Organisationsstruktur der Sparkassen

Abb. 39:Das neue Stiftungsmodell für Sparkassen als Teil des Zwei-EbenenModells Zentraler Gedanke dieses neuen Modells für die Sparkassen auf der mikroökonomischen Ebene ist also die Trennung des öffentlichen Auftrags vom operativen Geschäft der Sparkassen. Damit würden zugleich die Interessenskonflikte und der politische Einfluss auf das operative Geschäft verhindert, die umfangreichen

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Konflikte aufgrund Ziel-Konkurrenz bzw. Ziel-Antinomie und – in begrenztem Umfang – auch die Eigenkapitalproblematik unter Wahrung der Interessen der Sparkassen aufgelöst.667 Das Regionalprinzip wird hingegen gegenüber dem Status quo nicht verändert und bleibt in vollem Umfang bestehen. Da das Stiftungsmodell den politischen Einfluss auf die Sparkassen senkt, können die Sparkassen nach rein betriebswirtschaftlichen Grundsätzen mit dem Ziel der Gewinnmaximierung arbeiten. Die geschäftspolitische Strategie gibt die Geschäftsleitung vor und nicht mehr das unter politischem Einfluss stehende Aufsichtsgremium. Die Wahrnehmung des öffentlichen Auftrags per se erfolgt über das Stiftungsmodell. Eigentümer der Sparkasse wird die Stiftung und die Stiftung gehört dem Träger. Auch die Qualität des Aufsichtsrates steigt durch das Stiftungsmodell, da hier neben Mitgliedern der Stiftung auch betriebswirtschaftlich qualifizierte Mitglieder dem Aufsichtsgremium angehören. Mit der Ausschüttung des Jahresüberschusses können dann über das Stiftungsmodell wiederum nicht primär betriebswirtschaftlich sinnvolle, aber zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags erwünschte Aktivitäten subventioniert werden. So könnte z. B. eine Geschäftsstelle weiterhin erhalten bleiben, obwohl dies betriebswirtschaftlich nicht begründet werden kann. Denkbare wäre auch, dass die regionale Strukturförderung mit Ausschüttungen der Stiftung unterstützt wird. Durch das Stiftungsmodell wird auch die im Status quo überhaupt nicht durchführbare Beteiligung der Sparkassen untereinander ermöglicht. Um dennoch ggfs. eine nicht gewünschte sektorenübergreifende Konsolidierung (Zusammenschluss von Sparkassen und Instituten des privatwirtschaftlichen oder genossenschaftlichen Bankensektors) zu vermeiden, kann die Beteiligungsmöglichkeit im Rahmen des Stiftungsmodells auf Unternehmen der Sparkassen-Finanzgruppe eingeschränkt werden. Dies würde dennoch nicht die Möglichkeiten zur Eigenkapitalbeschaffung außerhalb der Gewinnthesaurierung einschränken.

667

216

Für detaillierte Informationen, welche Abhängigkeitsbeziehungen innerhalb des Zielsystems der Sparkassen im Status quo bestehen, siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 3.3.1, S. 91 ff.

5.4 Diskussion einer neuen Verbundstruktur für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe anhand der entwickelten Beurteilungskriterien Im Rahmen dieses Unterkapitels wird das entwickelte Zwei-Ebenen-Modell, bestehend aus dem neuen Strukturmodell für die deutsche SparkassenFinanzgruppe und dem neuen Stiftungsmodell für Sparkassen, auf Basis der entwickelten Beurteilungskriterien untersucht. Das Unterkapitel endet mit einem Zwischenergebnis, das die gewonnen Erkenntnisse zusammenfasst und bewertet. 5.4.1 Zielsysteme im Zwei-Ebenen-Modell für die deutsche SparkassenFinanzgruppe Im Bereich der Zielsysteme kann einerseits mit dem neuen Strukturmodell des Zwei-Ebenen-Modells aufgrund der vorgeschlagenen Zentralisation bei den zentralen Einheiten (regionale Sparkassenverbände, Versicherungsgesellschaften, Bausparkassen, Leasing-Gesellschaften etc.) und der Reduzierung der organisationsstrukturellen Ebenen von 3 auf 2 Stufen die Komplexität deutlich gesenkt werden. Die Zentralisierung der Organisationsstruktur vereinfacht die gemeinsame Zielausrichtung der Gruppe und senkt die Anzahl der Zielbildungsprozesse durch eine Verringerung der Unternehmen. Mit der Bündelung der Zielausrichtung auf eine zentrale Institution sowie mit der Zuteilung von Durchgriffsrechten außerhalb der weiterhin dezentral organisierten Sparkassen wird die Entscheidungsgeschwindigkeit innerhalb der Sparkassenorganisation erhöht und die strikte Umsetzung des Zielsystems für die Gesamtgruppe gefördert. Anderseits eliminiert das Zwei-Ebenen-Modell, durch das immanente neue Stiftungsmodell für Sparkassen, mit der Trennung des öffentlichen Auftrags vom operativen Geschäft die im Status quo vorhandenen Zielabhängigkeiten, die von ZielKonkurrenz bis Ziel-Antinomie reichen, ohne dass dabei auf die Wahrnehmung des öffentlichen Auftrags und die gemeinwohlorientierte Gewinnverwendung durch die Sparkassen verzichtet werden muss. Gleichzeitig werden die mehrfachen Principal-Agent-Beziehungen aufgelöst und die damit verbundenen AgencyKosten gesenkt. Der Handlungsspielraum der Agents wird verringert sowie deren nutzenmaximierendes und opportunistisches Verhalten eingedämmt. Gleiches gilt für die Transaktionskosten der Verfügungsrechte, die ebenfalls aufgrund der Reduzierung bei der Verteilung der unterschiedlichen Verfügungsrechte auf die Anzahl der Akteure geringer ausfallen. Die im Status quo vorhandene Intransparenz bezogen auf die Corporate Governance aufgrund der Vermischung von operativem Geschäft mit der Wahrnehmung des öffentlichen Auftrages wird durch das Stiftungsmodell aufgelöst. In Summe wird der politische Einfluss im 217

Zwei-Ebenen-Modell sowohl durch das Strukturmodell auf der makroökonomischen Ebene als auch mit dem Stiftungsmodell auf der mikroökonomischen Ebene wenn nicht in Gänze, so doch zumindest bezogen auf das operative Geschäft deutlich reduziert. 5.4.2 Eigentumsstrukturen im Zwei-Ebenen-Modell für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe Unter dem Blickwinkel der Eigentumsstrukturen gelingt es dem Zwei-EbenenModell die über alle Ebenen heterogenen Eigentumsstrukturen zu homogenisieren. Mit der dem neuen Modell immanenten Zentralisation reduziert sich die Anzahl der Unternehmen v. a. im Bereich der Dienstleistungen und damit auch die Anzahl der unterschiedlichen Rechtsformen. Durch das Zwei-Ebenen-Modell werden ebenfalls die komplexen mehrstufigen Beteiligungsverhältnisse über mehrere Ebenen innerhalb der Sparkassenorganisation vereinfacht. Dies stärkt auch die Wirksamkeit der Mechanismen zur Eindämmung der grundsätzlich weiter bestehenden Principal-Agent-Problematik. Ein ähnlich positives Bild bieten die Transaktionskosten der Verfügungsrechte, die durch die geringere Anzahl der bei der Transaktion zu berücksichtigenden Akteure ebenfalls sinken. Durch das neue Stiftungsmodell des Zwei-Ebenen-Modells wird im Bereich der Eigentumsstrukturen die Bildung von Eigenkapital gegenüber dem Status quo erleichtert. Neben der heute schon bestehenden Gewinnthesaurierung als eigenkapitalbildende Maßnahme unterstützt das Stiftungsmodell die Möglichkeit für andere Unternehmen sich an der Sparkasse zu beteiligen. Falls gewünscht, kann eine solche Beteiligung durchaus auf Mitglieder der deutschen SparkassenFinanzgruppe beschränkt werden. Die Gefahr eines Ausverkaufs der Sparkassen oder einer sektorenübergreifenden Konsolidierung durch Zusammenschlüsse von Unternehmen der Sparkassen-Finanzgruppe und anderen Instituten auf dem deutschen Bankenmarkt kann damit ausgeschlossen werden. 5.4.3 Leistungserstellung im Zwei-Ebenen-Modell für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe Das vorgeschlagene Zwei-Ebenen-Modell mit seinem neuen Strukturmodell fordert die zentrale Leistungserstellung bei den zentralen Einheiten (Regionalverbände, Versicherungsgesellschaften, Bausparkassen, Leasing-Gesellschaften etc.) und verlangt damit eine fundamentale Abkehr vom bisherigen System der dezentralen Leistungserstellung im Bereich der zentralen Einheiten. Die in der heutigen Struktur der deutschen Sparkassenorganisation gängige Verfahrensweise, dass mehrere Unternehmen der Sparkassen-Finanzgruppe gleichzeitig ein und dieselbe Leistung erstellen, wird dadurch aufgehoben. Die institutsübergreifenden 218

Produktionskosten für diese Leistungen werden gesenkt. Damit wird auch verhindert, dass durch Zwischenschaltung regionaler Einheiten die ursprünglich von einer zentralen Einheit erstellte Leistung verändert und damit der positive Effekt der ursprünglich zentralen Leistungserstellung verwässert wird. In Summe bewirkt diese Veränderung durch das Zwei-Ebenen-Modell eine Senkung der Transaktionskosten für die gesamte Sparkassen-Finanzgruppe. 5.4.4 Steuerungsprozesse im Zwei-Ebenen-Modell für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe Wird der Fokus auf den Themenkomplex Steuerungsprozesse gerichtet, so empfiehlt das Zwei-Ebenen-Modell die Verankerung der Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse für die Sparkassen-Finanzgruppe an einer zentralen Stelle, ausgestattet mit Leitungs-, Weisungs- und Durchgriffsrechten für die gesamte Gruppe. Damit wird sichergestellt, dass richtungsweisende Entscheidungen für alle Institute der Gruppe Gültigkeit besitzen und zentrale Entscheidungen nicht verwässert werden. Gleichzeitig wird die Entscheidungsgeschwindigkeit aufgrund der geringeren Anzahl der einzubindenden Akteure erhöht. Aufgrund der Implikationen des neuen Strukturmodells wird so eine einheitliche Steuerung der gesamten Sparkassen-Finanzgruppe möglich. Voraussetzung hierfür – und gleichzeitig dem neuen Strukturmodell immanent – sind eine Angleichung der landesspezifischen Sparkassengesetze und bei operativen Themen (auf der makroökonomischen Ebene, wie z. B. zentrale Produktentwicklung) eine umfangreiche Machtabgabe aller betroffenen Institute an die zentrale Institution.668 Durch das dem Zwei-Ebenen-Modell immanenten neuen Stiftungsmodell für Sparkassen wird die Verantwortlichkeit für die strategische Ausrichtung (Zielsystem) der einzelnen Sparkassen vom Kontrollgremium Aufsichtsrat auf die Geschäftsleitung übertragen. Zugleich werden die Zusammensetzung des Aufsichtsrates verändert und die fachlichen Anforderungen an die Qualität der Aufsichtsratsmitglieder erhöht. Mit dieser Veränderung einher geht auch die Veränderung der Haftungssituation für Aufsichtsratsmitglieder, die zukünftig durchgängig bereits auf fahrlässiges Handeln abstellt. Mit dem Stiftungsmodell einhergehenden Veränderungen wird automatisch der politische Einfluss auf die Sparkassen gesenkt. Das Zwei-Ebenen Modell kann die mehrfachen PrincipalAgent-Beziehungen auflösen und dadurch den Handlungsspielraum des Agenten 668

Dies könnte z. B. über spezielle Verträge geschehen.

219

einschränken. Unerwünschten Nebenwirkungen der immer noch bestehenden Principal-Agent-Beziehungen kann wirkungsvoller begegnet und eine Reduktion der Agency-Kosten erreicht werden. Dies gilt ebenso für die Transaktionskosten bzgl. der Verfügungsrechte, die ebenfalls aufgrund der geringeren Anzahl der für die Transaktion einzubindenden Akteure sinken. 5.4.5 Bewertung des Zwei-Ebenen-Modells auf Basis der entwickelten Beurteilungskriterien Das entwickelte Zwei-Ebenen-Modell teilt die Stärken der SparkassenFinanzgruppe im Status quo und verändert grundsätzlich nicht die Dezentralisation der Sparkassen als die wesentliche Stütze in der erfolgreichen Vergangenheit der deutschen Sparkassenorganisation. Gleichzeitig ist aber die Dezentralisation der Sparkassenorganisation in Deutschland auch ihre größte Schwäche. Genau an diesem Punkt setzt das Zwei-Ebenen-Modell an. Es vereint die aus der inter- und intraorganisationalen Analyse gewonnenen Vorteile der untersuchten Organisationsstrukturmodelle in sich und lässt dabei noch Raum für weitere Entwicklungsmöglichkeiten.669 So können mit der Umsetzung des Zwei-Ebenen-Modells als Entwicklungsschritte festgehalten werden:

669

220

So würde z. B. das vorgestellte Modell die Möglichkeit bieten in einer ersten Ausbaustufe, ähnlich wie in Österreich, eine de facto-Konzernstruktur zu implementieren und in einer zweiten dieses, in Anlehnung an das Modell in Schweden, zu einer Art Franchise-System auszubauen.

Zielsystem (Z1-Z4)

Eigentumsstrukturen (E1-E3)

1

2

• Senkung der Komplexität der Zielsysteme durch Verringerung der zentralen Einheiten (Z1) • Vereinfachung der Zielausrichtung für die gesamte Sparkassen-Finanzgruppe (Z3) • Senkung der Anzahl der Zielbildungsprozesse (Z3) • Erhöhung der Entscheidungsgeschwindigkeit (Z1) • Förderung der Umsetzung des Zielsystems (Z3) • Eliminierung der Zielabhängigkeiten innerhalb des Zielsystems (Z2) • Transparente Umsetzung der Corporate Governance (Z2) • Senkung des politischen Einflusses auf das operative Geschäft (Z2, Z4)

• Bildung von homogeneren Eigentumsstrukturen (E1) • Vereinfachung der komplexen mehrstufigen Beteiligungsverhältnisse (E1) • Senkung der einzubindenden Personengruppen bei Zielsystem und Steuerungsprozess (E2) • Erleichterung der Eigenkapitalbildung (E3) • Vereinfachung der Konsolidierungsmöglichkeit (E1, E2)

Leistungserstellung (L1-L2)

Steuerungsprozess (S1-S4)

3

• Verhinderung der Mehrfachproduktion ein und derselben Leistung (L1, L2) • Reduzierung der organisationsweiten Produktionskosten für die Leistungserstellung (L1, L2) • Vermeidung einer Wirkungsveränderung des zentral erstellten Produktes durch zusätzliche regionale Dienstleister (L1, L2) • Senkung der Abgrenzungsschwierigkeiten und Schnittstellenprobleme bei Unternehmen, die nicht dem Regionalprinzip unterliegen (L2)

4

• Verankerung zentraler Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse an zentraler Stelle (S1) • Ausstattung der zentralen Stelle mit Leitungs-, Weisungs- und Durchgriffsrechten für alle Institute (S2, S3) • Erhöhung der Entscheidungsgeschwindigkeit bei zentralen Themen (S1, S2) • Einheitliche Steuerung der gesamten Gruppe aufgrund zentraler Vorgaben (S3) • Verankerung der strategischen Verantwortung der Sparkassen in der Geschäftsleitung (S4) • Veränderung der Zusammensetzung des Aufsichtsrates bei Sparkassen (S4) • Steigerung der Anforderung an die fachliche Qualifikation der Aufsichtsratsmitglieder mit Rückwirkung auf deren Haftungssituation (S4) • Senkung des politischen Einflusses auf das operative Geschäft der Sparkassen (S4)

Abb. 40:Bewertung des Zwei-Ebenen-Modells670 Das Zwei-Ebenen-Modell lindert somit Probleme, Schwierigkeiten und Hindernisse der deutschen Sparkassenorganisation im Status quo ohne dabei die Abkehr von den Wurzeln zu fordern, mit denen die Erfolgsgeschichte der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe verankert ist. Bei allen Beurteilungskriterien kann im Vergleich zur heutigen organisationsstrukturellen Situation der deutschen 670

Die jeweilige Zuweisung innerhalb der Beurteilungskriterien (z. B. Z1-Z4, E1-E3 etc.) bezieht sich auf die in Kapitel 3.3.5, S. 108 ff. abgeleitete Bewertung der Sparkassen-Finanzgruppe aus dem interorganisationalen Vergleich. Gleichzeitig wird mit dem vorgestellten Modell erreicht, dass die einzelnen Sparkassengesetze in den Bundesländern vereinheitlicht werden müssten.

221

Sparkassen-Finanzgruppe mit dem neuen Modell eine Verbesserung erreicht werden. Natürlich können damit nicht alle Probleme gänzlich gelöst werden. So bleibt z. B. der politische Einfluss auf die Sparkassenorganisation – durch die kommunale Trägerschaft der Sparkassen auch in Gänze nie eliminierbar – per se erhalten; er wird jedoch durch das entwickelte Zwei-Ebenen-Modell deutlich gesenkt.

5.5 Zusammenfassung der Untersuchung und Empfehlungen für die Praxis 5.5.1 Zwischenergebnis: Zwei-Ebenen-Modell als Kombination aus nötiger Dezentralisation und möglicher Zentralisation Im Kapitel 5 wurde das sog. Dreiermodell diskutiert und anschließend das ZweiEbenen-Modell als neues Organisationsstrukturmodell für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe erarbeitet. Dabei wurden bei beiden Modellen zunächst deren Charakterisitika vorgestellt bzw. entwickelt, um dann die entsprechenden Modelle auf Basis der im Rahmen dieser Arbeit entwickelten Beurteilungskriterien zu untersuchen. Das sog. Dreiermodell richtet den Fokus der organisationsstrukturellen Veränderung v. a. auf den Bereich der Sparkassen und Landesbanken. Die wesentlichen Merkmale dieses Modells basieren auf der Bildung von mehreren Sparkassenregionalinstituten (die sog. SRIs setzen sich aus Ballungsraumsparkassen und Teilen der Landesbanken zusammen) und der Implementierung eines Sparkassenzentralinstituts (sog. SZI). Das SZI übernimmt die ehemaligen Aufgaben der Landesbanken, die weder abgewickelt werden noch in die SRIs einfließen, sowie alle Verbundaufgaben in den Bereichen Wertpapier, Bausparen, Versicherung, Leasing etc. Darüber hinaus bleiben die Sparkassen, die sich nicht einem SRI angeschlossen haben, als weiterhin dezentrale Einheiten erhalten, ebenso die bereits heute bestehenden Landesförderbanken. Dieses Modell wurde in der Literatur rege diskutiert und findet sowohl Gegner als auch Befürworter. Zweifellos führt dieses Dreiermodell zu grundlegenden Veränderungen, wobei allerdings wesentliche Punkte unberücksichtigt bleiben zusätzlich zu denjenigen, die die Autoren bereits von Beginn an selbst ausgeschlossen haben. Dazu gehören die Abgrenzungsproblematik zwischen den SRIs und den verbliebenen dezentralen Einheiten und die teilweise verkürzte Sichtweise auf die SparkassenFinanzgruppe, die eben nicht lediglich aus Sparkassen und Landesbanken besteht. Dieses Problem sollte das sog. SZI lösen, das aber mit der vorgeschlagenen Bündelung an Aufgaben ein sehr großes, komplexes und schwerfälliges Unter222

nehmen darstellt. Dies kann aber gerade unter dem Aspekt „too big to fail“ nicht gewünscht sein. Generell ist jedoch der auf Zentralisation ausgerichtete Ansatz des Dreiermodells sinnvoll und wird für die Zukunft der deutschen SparkassenFinanzgruppe für erforderlich gehalten. Diesem Ansatz folgt auch das Kernelement dieser Arbeit: Das Zwei-EbenenModell, das sich aus einem neuen Strukturmodell für die deutsche SparkassenFinanzgruppe und einem neuen Stiftungsmodell für die Sparkassen zusammensetzt. Es verbindet die bereits bestehende Stärke der dezentralen Sparkassen mit den Vorteilen aus einer stärkeren Zentralisation. Das entwickelte Strukturmodell schlägt eine Reduzierung der bisher dreistufigen auf eine zweistufige Organisationsstruktur der deutschen Sparkassen-Finanzgrupe vor. An die Seite der weiterhin dezentral organisierten und unter Beibehaltung des Regionalprinzips agierenden Sparkassen tritt der deutsche Sparkassenverband als zentrale Stelle, die mit weitreichenden Entscheidungs-, Weisungs-, Leitungs- und Durchgriffsrechten ausgestattet ist. Dieser zentralen Institution obliegen alle strategischen Themen der gesamten Sparkassenorganisation. Darüber hinaus verantwortet sie auch die zentrale Produktentwicklung, die Aus- und Weiterbildung, die Marketing- und Werbestrategien sowie die zentralen Steuerungsmechanismen für die SparkassenFinanzgruppe und gegebenenfalls weitere finanzgruppenweit relevante Aufgaben. Die regionalen Sparkassenverbände würden hingegen ihre diesbezüglichen Aufgaben an den deutschen Sparkassenverband abgeben. Die jeweiligen Dienstleister in den verschiedenen Themen wie z. B. Bausparen, Versicherungen, Leasing oder Prüfungsgesellschaften werden jeweils in einer bundesweiten Einheit gebündelt. Damit wird sichergestellt, dass einerseits die Leistungserstellung innerhalb der Sparkassenorganisation nur einmal erfolgt, und dass andererseits alle Sparkassen und Kunden gleiche Leistungen und gleiche Qualität erhalten. Die Erweiterung des Strukturmodells um ein neues Stiftungsmodell eliminiert die Abhängigkeiten im Zielsystem der Sparkassen, verbessert die Corporate Governance, erhöht die Möglichkeiten der Eigenkapitalbildung und sorgt durch eine Veränderung der Zusammensetzung des Aufsichtsrates für höhere Anforderungen an die fachliche Qualifikation der Aufsichtsratsmitglieder. Die Bewertung des neuen Zwei-Ebenen-Modells erfolgte anhand der entwickelten Beurteilungskriterien: Zielsystem inkl. Zielbildungsprozess, Eigentumsstruktur, Leistungserstellung und Steuerungsprozess. Als Ergebnis dieser Bewertung kann festgehalten werden, dass mit dem neu entwickelten Zwei-Ebenen-Modell eine deutliche Verbesserung der Organisationsstruktur und der damit verbundenen Handlungsfelder im Vergleich zum Status quo einhergeht. Wenn auch nicht alle Handlungsfelder durch die Implementierung des Zwei-Ebenen-Modells vollständig gelöst werden können, so bietet dieser Ansatz dennoch Lösungen, um die

223

bisher auftretenden Schwierigkeiten und Probleme in nahezu allen Themenfeldern zu beseitigen. In Summe weist das Zwei-Ebenen-Modell ganz klar in Richtung Zentralisationsbewegung, wobei gleichzeitig die Dezentralisation der Sparkassen nicht aufgegeben werden soll. Werden Dreiermodell und das im Rahmen dieser Arbeit entwickelte ZweiEbenen-Modell verglichen, so eint beide die Idee, die derzeitige redundante Leistungserstellung in der Sparkassen-Finanzgruppe zu mindern. Beide Modelle schlagen dabei vor, gerade im Bereich der Dienstleister die Kräfte stärker zu bündeln. Allerdings liegt der Fokus des Dreiermodells auf der Neuordnung des Sparkassen- und Landesbanksektors. Etwaige Aufgabenverschiebungen und Aufgabenbündelungen entstehen dabei als Konsequenz dieser Neuordnung und weniger aufgrund sachlogischer Überlegungen. Zudem werden wesentliche Ausgangsbedingungen im Dreiermodell nicht berücksichtigt.671 Im Gegensatz dazu verfolgt das Zwei-Ebenen-Modell einen ganzheitlichen Ansatz für eine Neuordnung der Sparkassen-Finanzgruppe. Nicht die Reorganisation eines speziellen Sektors steht hierbei im Mittelpunkt, sondern die Entwicklung einer organisationsstrukturellen Ausrichtung der gesamten Finanzgruppe. Insofern unterscheiden sich die beiden Modelle sowohl von ihrer Herangehensweise als auch von der Ausgestaltung ihrer Vorschläge fundamental. Basierend auf dem entwickelten Zwei-Ebenen-Modell können nun Empfehlungen für die Praxis in der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe gegeben werden. Damit beschäftigt sich das folgende Kapitel. 5.5.2 Empfehlungen für die Praxis in der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe Eine vollständige Implementierung und Umsetzung des Zwei-Ebenen-Modells käme einer fundamentalen Veränderung des Status quo gleich. Jedoch lässt sich das Modell auch inkrementell einführen. Hierfür werden folgende Schritte vorgeschlagen:  Bündelung der Institute im Bereich der Dienstleistungen in zentralen Einheiten bei den produktspezifischen Bereichen Bausparen, Versicherun671

224

Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 5.2.2, S. 208 ff., insbesondere Fußnotenziffer 663, S. 211.

gen, Leasing etc.: Mit dem Versuch des Zusammenschlusses von 2 der 11 öffentlichen Erstversicherergruppen zu Beginn des Jahres 2013 wurde hier ein erster Schritt in die richtige Richtung unternommen.672 Allerdings könnten und sollten innerhalb der nahen Zukunft weitere Zusammenschlüsse im Bereich Versicherungen folgen. Bei den Bausparkassen zeichnet sich ein ähnliches Bild ab. Auch wenn derzeit explizit keine Fusionen diskutiert werden, sollten diese trotzdem einer intensiven Prüfung unterzogen werden. Ein kompletter Zusammenschluss auf eine zentrale Bausparkasse in nur einem Schritt erscheint – auch im Hinblick auf die Konsolidierungsbewegung in der Vergangenheit – zwar unrealistisch, dennoch könnte und sollte eine weitere schrittweise Konsolidierung angestrebt werden. Im Bereich des Leasing-Geschäftes existieren neben einer großen Gesellschaft noch vier weitere Gesellschaften. Die Zusammenführung auf eine LeasingGesellschaft für die Sparkassen-Finanzgruppe sollte der nächste Schritt sein.  Bündelung der Institute im Bereich der Dienstleistungen in zentralen Einheiten bei den unterstützungsspezifischen Bereichen wie regionale Sparkassenverbände, regionale Prüfungsgesellschaften, regionale Sparkassenakademien etc.: Wie bereits im Rahmen der Analyse aufgezeigt, beschäftigen sich derzeit die 12 regionalen Sparkassenverbände und der überregionale Dachverband DSGV mit inhaltlich nahezu gleichen Themen v. a. in den Bereichen Konzeption oder betriebswirtschaftlichen Fragestellungen. Somit besteht auch für jede Institution die Notwendigkeit, über diesbezügliche Spezialisten zu verfügen, die die komplette Bandbreite der entsprechenden Themenstellungen abbilden müssen. Auf dem Weg zur vorgeschlagenen Konsolidierung können z. B. Spezialisten-Teams gebildet werden, die jeweils die Grundsatzkompetenz und die fachliche Verantwortung für die Konzepterstellung erhalten. Denkbar ist, dass z. B. ein regionaler Sparkassenverband die Verantwortung für die gesamte Sparkassenorganisation im Bereich Steuerung erhält und ein anderer für den Bereich Vertrieb. So kann eine Spezialisierung erreicht werden, die auch eine Differenzierung ermöglicht, die bei der bisherigen redundanten Abdeckung der Themen durch die regionalen Sparkassenverbände nicht möglich ist. Die gleiche Situation trifft auf die regionalen Prüfungsgesellschaften zu. Hier kann 672

Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.3.2, S. 55 ff., insbesondere Fußnotenziffer 166, S. 57.

225

die Idee der Spezialisten-Teams wie bei den regionalen Sparkassenverbänden die genau gleiche Anwendung finden. Wieviele dieser Teams tatsächlich notwendig sind, wird letztendlich die Nachfrage über den Markt – also die Nachfrage durch die Sparkassen – bestimmen und damit eine mögliche Konsolidierungsbewegung unterstützen. Gleiches gilt für die konzeptionelle Arbeit der regionalen Sparkassenakademien: Verschiedene Akademien bearbeiten redundant und im Zweifel sogar parallel die gleichen Themen. Die Idee der Spezialisten-Teams greift auch hier. Die Übertragung der konzeptionellen Arbeit an ein dediziertes Team ist unabhängig zu sehen von der Frage, wieviele Standorte von Sparkassenakademien am Ende tatsächlich notwendig sind, da Letzteres eher von anderen Faktoren beeinflusst wird, wie z. B. von Auslastungs- und Kapazitätverhältnissen aber auch regionalen politischen Befindlichkeiten.673 Diese Implementierung bietet darüber hinaus den großen Vorteil, dass in den einzelnen Entwicklungs- und Ausbildungsstufen keine Unterschiede innerhalb Deutschlands mehr bestehen. Ein Sparkassenfachwirt oder ein Sparkassenbetriebswirt erhält dann grundsätzlich deutschlandweit in Abhängigkeit der gewählten Schwerpunkte die gleichen Ausbildungsinhalte.  Verschiebung des Willensbildungs- und Entscheidungsprozesses bei zentralen Themen: Der DSGV als derzeitiger Dachverband und zentrales Organ der Sparkassenorganisation entwickelt schon heute zentrale Konzepte und bereitet zentrale Entscheidungen vor. Wie und in welchem Umfang diese letztendlich in den einzelnen Instituten umgesetzt werden, entscheidet jedoch das jeweilige Haus selbst. Gleichzeitig beschäftigen sich die regionalen Sparkassenverbände ebenfalls mit den gleichen Themen und bieten den Unternehmen der Sparkassen-Finanzgruppe ihrerseits Unterstützung an. Sowohl diese redundante Leistungserstellung als auch letztendlich die ungewisse bzw. verwässerte Umsetzung der Empfehlungen in den dezentralen Einheiten kann nur verändert werden, wenn der Willensbildungs- und Entscheidungsprozess an einer zentralen Stelle verankert wird (unter heutiger Sichtweise etwa beim Dachverband DSGV). Dies kann z. B. über spezielle Verträge geschehen, die sicherstellen, dass zentrale Themen in allen

673

226

Ein erster Schritt hin zur Konsolidierung im Bereich der regionalen Sparkassenakademien wird in NordrheinWestfalen unternommen, die über zwei Sparkassenakademien verfügen und eine Zusammenlegung erwägen. Vgl. Winters (2012).

Instituten nach den gleichen Regeln und im gleichen Umfang umgesetzt werden.674  Implementierung zentraler Steuerungsmechanismen inkl. Steuerungsstandards und Reporting-Standards: Ansätze hierzu sind zentral vorgegebene Risikoberichte, die letztlich in einen Verbundrisikobericht münden, verbindliche Teilnahme aller Institute am Betriebsvergleich mit festen Vorgaben für die Berechnung der einzelnen Kennzahlen oder ein für alle verbindlich einzusetzendes Steuerungs-Cockpit.  Angleichung der länderspezifischen Sparkassengesetze: Die Hoheit für die Sparkassengesetzgebung liegt selbstverständlich in der Verantwortung der jeweiligen Bundesländer. Um eine zentrale und v. a. einheitlichere Steuerung der gesamten Sparkassenorganisation zu ermöglichen, ist eine Vereinheitlichung der einzelnen Sparkassengesetze eine wesentliche Voraussetzung, die allerdings nur von den einzelnen Bundesländern vorgenommen werden kann. Die Sparkassen-Finanzgruppe will als eine Institutsgruppe wahrgenommen werden und auftreten – länderspezifische Gesetzestexte mit unterschiedlichen Ausgestaltungen behindern dies und verhindern damit ohne Not ein weiteres Zusammenwachsen der Sparkassenorganisation.  Ausweitung der Kooperationen auf Ebene der dezentralen Sparkasseninstitute: Die dezentral organisierten Sparkassen agieren derzeit größtenteils autark und autonom am Markt. Kooperationen zwischen den Sparkassen z. B. in den Bereichen Marktfolge (bei Aktiv- und Passivprodukten), Zahlungsverkehr oder Personalverwaltung sind bis heute selten. Auch in diesen Bereichen kann die redundante Leistungserstellung durch stärkere Zusammenarbeit abgebaut werden. Denkbar sind z. B. abteilungsbezogene Kooperationen mehrerer Sparkassen bis hin zur Auslagerung bestimmter Themengebiete in Dienstleistungsgesellschaften, an denen sich dann wiederum die entsprechenden Sparkassen beteiligen können. Hierbei sollte aber auch darauf geachtet werden, dass nicht dezentrale Dienstleistungsgesellschaftsinseln entstehen. Eine zentral vorgegebene Strategie für diese Themenfelder ist hier notwendig, damit nicht z. B. jeder regionale Sparkassenverband seine eigenen Dienstleistungsgesellschaften gründet.

674

Natürlich müssen dabei die Größenunterschiede der dezentralen Sparkassen berücksichtigt werden.

227

 Erhöhung der Anforderungen der fachlichen Qualifikation der Aufsichtsratsmitglieder mit Rückwirkung auf deren Haftungsmodalitäten: Der Aufsichtsrat von Instituten der Sparkassen-Finanzgruppe besteht i. d. R. aus gekorenen und geborenen Aufsichtsratsmitgliedern.675 Gerade bei den geborenen Mitgliedern des Aufsichtsrates ist darauf zu achten, dass diese auch die notwendige fachliche Qualifikation hierfür aufweisen. Um diese Professionalität zu gewährleisten, sind die bisherigen Standards weiterzuentwickeln, zu implementieren und auch nachzuhalten. Eine Unterscheidung innerhalb des Aufsichtsratsgremiums bzgl. der Haftungsmodalitäten darf es dann nicht mehr geben, stattdessen ist bei allen Aufsichtsratsmitgliedern bereits auf einfache Fahrlässigkeit abzustellen. Um eine Umsetzung dieses neuen Organisationsstrukturmodells unter der Berücksichtigung der derzeitigen Strukturen zu gewährleisten bzw. zu sichern, kann das Promotorenmodell von Witte herangezogen werden. Dieses Modell beschäftigt sich mit der Frage, wie Innovationen erfolgreich in die Praxis umgesetzt werden können, obwohl Barrieren von „Nichtwollen“ und „Nichtwissen“ in der Realität bestehen.676 Witte unterscheidet dabei die Rollen des Machtpromotors – in entsprechender hierarchischer Position – und des Fachpromotors – mit entsprechendem Fachwissen – die beide gemeinsam den Innovationsprozess fördern und begleiten.677 Die Rolle des Machtpromotors können dabei die Sparkassen einnehmen, während die Rolle des Fachpromotors vom zentralen Dachverband DSGV übernommen werden kann. Mit diesen Empfehlungen für die Praxis in der deutschen Sparkassenorganisation ist das Zwei-Ebenen-Modell mit seinem neuen Strukturmodell für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe und dem neuen Stiftungsmodell für die Sparkassen noch lange nicht umgesetzt. Sie weisen aber den Weg in die richtige Richtung. Auch wenn das vorgestellte Modell nicht in Reinheit umgesetzt wird, so doch zumindest dessen Kern, nämlich die mögliche und sinnvolle Zentralisation mit der nötigen Dezentralisation zu kombinieren, damit die Erfolgsgeschichte der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe auch in Zukunft fortgeschrieben wird.

675

Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 2.3.2.3, S. 52 ff., insbesondere Fußnotenziffer 147, S. 52. Vgl. Picot et al. (2012), S. 496. Das Promotorenmodell geht auf Eberhard Witte zurück. Siehe hierzu die Ausführungen in Witte (1973). 677 Vgl. Picot et al. (2012), S. 496. 676

228

5.5.3

Ergebnis der Untersuchung und Fazit

Gegenstand dieser Arbeit war die Entwicklung eines neuen Organisationsstrukturmodells für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe. Dazu wurden zunächst der deutsche Bankenmarkt betrachtet und die dort agierenden Akteure mit dem Schwerpunkt auf dem Untersuchungsgegenstand Sparkassen-Finanzgruppe vorgestellt und analysiert. Dabei konnten fundamentale organisationsstrukturelle Unterschiede der Kreditinstitutsgruppen festgestellt werden, auf deren Basis Beurteilungskriterien abgeleitet wurden. Diese Kriterien sind: Zielsystem inkl. Zielbildungsprozess, Eigentumsstruktur, Leistungserstellung und Steuerungsprozess. Sie bildeten das Raster, anhand dessen im weiteren Verlauf der Arbeit zum einen das Bankensystem in Deutschland und Sparkassensysteme in Europa beschrieben, zum anderen bereits existierende Modelle sowie das eigene Modell eingeordnet und bewertet wurden. In einem zweiten Schritt wurden die für die weiteren Analysen verwendeten Theorieansätze vorgestellt. Im Anschluss daran erfolgten die inhaltliche Beschreibung der entwickelten Beurteilungskriterien und ihre Anwendung auf die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe im Rahmen eines interorganisationalen Vergleichs. Die Analyse ergab eine große Heterogenität und starke Dezentralisierung der Organisationsstruktur der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe im Vergleich zu den übrigen Kreditinstitutsgruppen sowohl in vertikaler Richtung als auch auf horizontaler Ebene. Dies trifft nicht nur im Vergleich zu privatrechtlichen Bank-Konzernen zu, sondern gerade auch gegenüber dem genossenschaftlichen FinanzVerbund, der auf den ersten Blick eine ähnlich dezentrale Organisationsstruktur aufweist wie die Sparkassen-Finanzgruppe. Hauptverantwortlich hierfür zeichnen:  die Dreistufigkeit der Organisationsstruktur der Sparkassen-Finanzgruppe,  der dezentrale Willensbildungs- und Entscheidungsprozess,  die Vielzahl von Unternehmen im Bereich der Dienstleistungen (Versicherungen, Bausparen, Verbände etc.),  die unterschiedlichen Rechtsformen innerhalb der Gruppe,  das Fehlen eines Spitzeninstituts mit Weisungs- und Entscheidungsbefugnis. Als Maxime konnte für die Entwicklung eines neues Organisationsstrukturmodells für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe abgeleitet werden: Zentralisation ist mehr Notwendigkeit als Fiktion. Zentralisation ist dabei aber kein Selbstzweck, sondern das organisationstheoretische Instrument zur Redundanzreduktion

229

sowie Spezialisierung und damit einhergehender Differenzierung in allen Bereichen. Die Analyse der Sparkassenorganisationen bzw. sparkassenähnlicher Organisationen in Europa durch den intraorganisationalen Vergleich war Kernelement des dritten Schrittes auf dem Weg zur Entwicklung eines neuen Organisationsstrukturmodells für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe. Nachdem die Reformbewegungen der einzelnen europäischen Länder vorgestellt und die daraus resultierenden Organisationsstrukturmodelle mit den entwickelten Beurteilungskriterien analysiert wurden, konnten folgende Erkenntnisse gewonnen werden:  Es lässt sich ein Trend zur Zentralisation feststellen unabhängig davon, welcher Weg im Rahmen der Reformbewegungen gegangen wurde. In keinem Land Europas wurde eine Entwicklung eingeschlagen, die zu mehr Dezentralisation geführt hätte.  Die im Rahmen der Reformbewegungen implementierten Organisationsstrukturen lassen sich in zwei Strömungen untergliedern: Sparkassenorganisationen als Verbundorganisation mit und ohne Spitzeninstitut oder Sparkassenorganisationen als privatrechtliche Banken, Bank-Konzerne oder Tochterunternehmen von Bank-Konzernen.  Die für eine Untersuchung tatsächlich wertvollen und nutzbaren Organisationsmodelle beschränken sich primär auf die Kernländer Großbritannien, Frankreich, Italien, Spanien und Österreich, mit Abstrichen auch die Länder Schweden, Finnland und Russland. Alle übrigen Länder bieten lediglich Organisationsstrukturen an, die zwar für das jeweilige Land eine passende Struktur darstellen, jedoch für die komplexen Anforderungen der deutschen Sparkassenorganisation ungeeignet sind. Die Erkenntnisse aus der intraorganisationalen Analyse der europäischen Organisationsstrukturmodelle sowie aus den wissenschaftlichen Studien bestätigen ebenfalls: Die Entwicklungstendenzen der Sparkassenorganisation in Europa weisen alle in Richtung Zentralisation.

230

Als Zwischenschritt auf dem Weg zur Entwicklung eines neuen Organisationsstrukturmodells für die deutsche Sparkassen-Finanzgruppe setzte sich diese Arbeit mit dem sog. „Dreiermodell“ auseinander, das Anfang des Jahres 2011 veröffentlicht wurde.678 Die eingehende Analyse des Modells auf Basis der entwickelten Beurteilungskriterien lässt grundsätzlich eine positive Bewertung des Modells zu. Allerdings bleiben im Dreiermodell wesentliche Themenfelder unbeachtet, sodass sich eine Umsetzung in der Praxis als sehr schwierig erweisen dürfte. In das im Rahmen dieser Arbeit neu entwickelte Zwei-Ebenen-Modell, das aus den Teilen Strukturmodell für die Sparkassen-Finanzgruppe und Stiftungsmodell für die Sparkassen besteht, flossen viele Erkenntnisse aus dem inter- und intraorganisationalen Vergleich ein.679 So wurden die grundsätzlichen Ideen des neuen Strukturmodells von den Organisationsstrukturmodellen Österreichs und Schwedens sowie des deutschen Genossenschaftsverbundes abgeleitet, während für das neue Stiftungsmodell die unterschiedlichen Ausprägungsformen in Österreich, Spanien und Italien Pate standen. In Summe ist dadurch ein Organisationsstrukturmodell entstanden, das die eher schwierige Umsetzung nicht nur in einem einzigen Schritt erlaubt, sondern auch eine inkrementelle Implementierung zulässt. Auch dafür wurden verschiedene Empfehlungen aufgezeigt. Das heutige Modell der Sparkassenorganisation in Deutschland ist ein Erfolgsmodell – schon jetzt. Mit über 4 Mrd. € Gewinn im Jahr 2012 erwirtschaftete die Sparkassen-Finanzgruppe dreimal so viel wie die Deutsche Bank im gleichen Zeitraum. 350.000 Mitarbeiter arbeiten in über 600 Unternehmen täglich dafür, dass die Menschen in Deutschland – unabhängig ob auf dem Land oder in der Stadt – einen Zugang zu Finanzdienstleistungen haben.

678 679

Vgl. Hilgert et al. (2011b). Eine Integration des Dreiermodells in das im Rahmen dieser Arbeit entwickelte Zwei-Ebenen-Modell wäre grundsätzlich denkbar. Allerdings bauen die beiden Modelle auf völlig unterschiedlichen Ansätzen auf. Das Dreiermodell zielt im Wesentlichen auf eine Neuordnung des Landesbankensektors ab. Die darüber hinaus vorgeschlagenen Änderungen der Sparkassenorganisation stellen im Grunde lediglich Konsequenzen dieser Neuordnung dar. Siehe hierzu die Ausführungen in Kapitel 5.2.1, S. 206 ff und in Kapitel 5.2.2, S. 208 ff. Im Gegensatz dazu verfolgt das Zwei-Ebenen-Modell den ganzheitlichen Ansatz der Neukonfiguration der Sparkassen-Finanzgruppe. Insofern und unter Berücksichtigung der aufgezeigten Kritikpunkte des Dreiermodells ist eine Integration nicht sinnvoll. Für detaillierte Informationen zum Zwei-Ebenen-Modell siehe die Ausführungen in Kapitel 5.3.1, S. 211 ff. und in Kapitel 5.3.2, S. 215 ff. Für detaillierte Informationen zu den Kritikpunkten des Dreiermodells siehe die Ausführungen in Kapitel 5.2.2, S. 208 ff.

231

Man könnte nun meinen, dass im Grunde doch alles gut ist? Nein, das ist es nicht. Mit Blick auf die Entwicklung des genossenschaftlichen Bankensektors in Deutschland und aufgrund der Erkenntnisse aus den Reformbewegungen von Sparkassenorganisationen anderer europäischer Länder, kann es nur einen Rückschluss geben: Es besteht Handlungsbedarf! Dieser sollte aber nicht in Aktionismus ausarten, sondern es muss wohl überlegt sein, wie bestehende Stärken weiter Bestand haben und identifizierte Schwächen, wenn schon nicht behoben, so doch gemildert werden können. Deshalb darf die Redundanzreduktion und Spezialisierung unter Zuhilfenahme organisationsstruktureller Zentralisation der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe keine Fiktion bleiben. Dem entwickelten Zwei-Ebenen-Modell gelingt dies umfänglich, wenn auch sicherlich nicht in allen Bereichen mit gleicher Wirkkraft. Auch werden nicht alle Detailfragen durch das Modell geklärt. So bleibt z. B. offen, wie im Einzelnen die Verankerung der Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse an zentraler Stelle in die Praxis umgesetzt werden kann und welche Maßnahmen hierfür notwendig sind. Ebenso wurden mit der Umsetzung des Modells verbundene rechtliche Fragen sowie Berechnungen der betriebswirtschaftlichen Vorteilhaftigkeit gegenüber dem Status quo nicht in die Betrachtung einbezogen. Beide Fragestellungen bedürfen weiterer Forschung. Dies gilt ebenfalls für mögliche Konsequenzen der Implementierung des Zwei-Ebenen-Modells im Hinblick auf die Umsetzung des Regelwerks Basel III des Baseler Ausschusses für Bankenaufsicht.680 Dennoch bietet das Modell einen praktikablen Lösungsansatz für die organisationsstrukturellen Probleme der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe, der sicherstellt, dass die Sparkassenorganisation in Deutschland auch in Zukunft die Rolle einnimmt, die ihr schon in der Vergangenheit zukam: die Führungsrolle.

680

232

In der Literatur finden sich immer wieder Zahlen bzgl. Einsparungsmöglichkeiten wenn in einzelnen Bereichen eine Zentralisierung umgesetzt würde, z. B. im Bereich der Versicherungen oder der Bausparkassen. Vgl. Becker (2013), S. 3; Böhmert (2011), S. 3.

Anhang Anhang 1: Die Unterschiede in den deutschen Sparkassengesetzen.................234

233

Anhang 1: Die Unterschiede in den deutschen Sparkassengesetzen Bundesland (Stand) BadenWürttemberg (9.11.2010)

Bayern 27.7.2009)

Brandenburg (13.3.2012)

Bremen (14.10.2008)

Geschäftstätigkeit

Beteiligungsmöglichkeit

Fusion / Verkauf

alle banküblichen Geschäfte (§ 6 Abs. 2) mit Priorisierung der Abwicklung über Verbund; Einschränkung über SpkO

Aufnahme stiller Gesellschafter (§ 32)

Vereinigung durch Aufnahme / Neubildung; nur zulässig zwischen Sparkassen (§ 3)

keine Aussage; Einschränkung über SpkO

keine Regelung im SpkG; Ausgabe v. Genussrechten und Entgegennahme stiller Vermögenseinlagen bis 49 % des Kernkapitals (§ 6 SpkO)

Vereinigung nur mit benachbarter Sparkasse (Art. 16); Zusammenschluss mehrerer Sparkassen zu Zweckverbandssparkasse (Art. 17)

alle banküblichen Geschäfte (§ 2 Abs. 2) mit Priorisierung der Abwicklung über Verbund; Einschränkung über SpkO

Aufnahme von Genussrechtskapital, Vereinigung durch Aufnahme / nachrangiges Haftkapital und stille Einlagen; Neubildung; nur zulässig zwischen Hereinnahme stiller Vermögenseinlagen auf benachbarten Sparkassen (§ 28) bestimmten Personenkreis begrenzt (§ 3 Abs. 4)

alle banküblichen Geschäfte (§ 3 Abs. 3); Bildung von Stammkapital; Veräußerung an Verschmelzung mit anderer Sparkasse Einschränkung über SpkO Mitglieder der Sparkassen-Finanzgruppe bis außerhalb des Bundeslandes (§ 3c) 49,9 % des Stammkapitals (§ 3a) Besonderheit: Umwandlung in privatrechtliche AG (§ 3b) keine Aussage

Hessen (29.9.2008)

Übertragung v. Anteilen auf Teile der Finanzgruppe begrenzt (§ 1 Abs. 4) Ausgabe von Genussrechten (§ 21) Hereinnahme stiller Beteiligung bis max. 49 % des haftenden Eigenkapitals; darf kein Wettbewerber sein.

Durch Aufnahme oder Neubildung ist Vereinigung möglich; nur zulässig zwischen Sparkassen (§ 17)

Die Unterschiede in den deutschen Sparkassengesetzen (1) Bundesland (Stand) MecklenburgVorpommern (12.7.2010)

Geschäftstätigkeit

Beteiligungsmöglichkeit

Fusion / Verkauf

alle banküblichen Geschäfte (§ 2 Abs. 2) mit Priorisierung der Abwicklung über Verbund; Einschränkung über SpkO

Aufnahme von Genussrechtskapital, nachrangiges Haftkapital und stille Einlagen; Hereinnahme stiller Vermögenseinlagen auf bestimmten Personenkreis begrenzt (§ 3 Abs. 4)

Vereinigung durch Aufnahme oder Neubildung ; nur zulässig zwischen benachbarten Sparkassen; Ausnahmefall: auch innerhalb Bundesland (§ 28)

keine Aussage

Zusammenlegung von Sparkassen (§ 2)

alle banküblichen Geschäfte (§ 2 Abs. 4); Einschränkung über SpkO

Bildung v. Trägerkapital (§ 7) Aufnahme stiller Vermögenseinlagen auf Teile der Finanzgruppe begrenzt; Ausgabe von Genussrechten (§ 26 Abs. 2)

Vereinigung durch Aufnahme oder Neubildung ; nur zulässig zwischen benachbarten Sparkassen; Ausnahmefall: auch innerhalb Bundesland (§ 27)

alle banküblichen Geschäfte (§ 2 Abs. 5) mit Priorisierung der Abwicklung über Verbund; Einschränkung über SpkO

Bildung v. Stammkapital (§ 3 Abs. 3); Übertragung Stammkapital nur an Sparkassen oder Zweckverbände (§ 3 Abs. 4) Aufnahme stiller Vermögenseinlagen (§ 21 Abs. 1) von Privatpersonen bis 49 % des haftenden Eigenkapitals (§ 21 Abs. 2); darf kein Wettbewerber sein

Vereinigung durch Aufnahme oder Neubildung; nur zulässig zwischen Sparkassen (§ 22)

alle banküblichen Geschäfte Niedersachsen (§ 4 Abs. 3); Einschränkung über SpkO (13.10.2011) NordrheinWestfalen (17.12.2009)

Rheinland-Pfalz (23.12.2010)

Die Unterschiede in den deutschen Sparkassengesetzen (2)

234

Bundesland (Stand)

Saarland (5.5.2010)

Sachsen (1.1.2009)

SachsenAnhalt (2.2.2011)

Geschäftstätigkeit

Beteiligungsmöglichkeit

alle banküblichen Geschäfte (§ 3 Abs. 1) mit Priorisierung der Abwicklung über Verbund; Einschränkung über SpkO

Aufnahme stiller Vermögenseinlagen (§ 26 Vereinigung durch Aufnahme oder Abs. 1); beschränkt auf Kunden (mind. seit 3 Neubildung; nur zulässig zwischen Sparkassen (§ 28) Jahren) oder Mitarbeiter (§ 26 Abs. 2); beschränkt auf max. 15 % des Kernkapitals (§ 21 Abs. 3); darf kein Wettbewerber sein

alle banküblichen Geschäfte (§ 2 Abs. 2) mit Priorisierung der Abwicklung über Verbund; Einschränkung über SpkO

Aufnahme Eigenmittel ohne Abgabe von Einflussrechten (§ 3 Abs. 3) Aufnahme stille Beteiligungen nur bei Verbundsparkassen (§ 3 Abs. 4)

alle banküblichen Geschäfte (§ 2 Abs. 2) mit Priorisierung der Abwicklung über Verbund; Einschränkung über SpkO

Vereinigung durch Aufnahme oder Aufnahme von Genussrechtskapital, nachrangiges Haftkapital und stille Einlagen Neubildung; nur zulässig zwischen Sparkassen (§ 28) (§ 3 Abs. 4)

keine Aussage

Bildung v. Stammkapital; Übertragung Vereinigung durch Aufnahme oder begrenzt auf öffentlich-rechtliche Neubildung; nur zulässig zwischen Sparkassen oder ähnliche Träger und nur bis Sparkassen (§ 28) 25,1% des Stammkapitals (§ 4 Abs. 5 und 6) Aufnahme v. Genussrechtskapital (implizit § 10 Abs. 2 Nr. 15) Sonderregelungen für Sparkassen des Privatrechts (ab § 32 ff.)

alle banküblichen Geschäfte (§ 2 Abs. 2) mit Priorisierung der Abwicklung über Verbund; Einschränkung über SpkO

Vereinigung durch Aufnahme oder Aufnahme von Genussrechtskapital, nachrangiges Haftkapital und stille Einlagen Neubildung; nur zulässig zwischen benachbarten Sparkassen (§ 22) (§ 4)

SchleswigHolstein (31.1.2013)

Thüringen (23.10.2007)

Fusion / Verkauf

Vereinigung durch Aufnahme oder Neubildung; nur zulässig zwischen Sparkassen (§ 28)

Die Unterschiede in den deutschen Sparkassengesetzen (3)

235

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Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Westfälischen ProvinzialVersicherungsgesellschaften i. d. F. vom 16. November 2001

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Schriftenreihe Finanzierung und Banken Herausgeber: Prof. Dr. Detlev Hummel Band 1: Roland Hübner: Terminbörsliche Immobilienderivate für Deutschland, 2002. Band 2: Philip Steden: Marktorientierte Bankenregulierung. Eine ökonomische Analyse unter besonderer Berücksichtigung der Einlagensicherung, 2002. Band 3: Marc Brüning: Corporate Finance als europäische Option im mittelstandsorientierten Bankgeschäft, 2002. Band 4: Peter Claudy: Projektfinanzierungen in Emerging Markets. Eine institutionenökonomische Analyse, 2002. Band 5: Sven Deglow: Vertriebs-Controlling in Bausparkassen. Aufgaben und Instrumente einer Controlling-Konzeption zur Koordination der Vertriebswege, 2003. Band 6: David Mbonimana: Internationalisierungsstrategien von Banken – Kooperation versus Akquisition. Eine historische und vergleichende Analyse am Beispiel deutscher Großbanken, 2005. Band 7: Julia Plakitkina: Bankenstrukturen und Systemrisiken – eine ökonomische Analyse Russlands im internationalen Vergleich, 2005. Band 8: Florian Bolte: Auswirkungen des Schuldenmanagements auf Renditedifferenzen zwischen Anleihen öffentlicher Emittenten des Euro-Währungsgebietes, 2005. Band 9: Annett Ullrich: Finanzplatz Berlin – Entstehung und Entwicklung, 2005. Band 10: Holger Blisse: Stärkung der Kreditgenossenschaften durch verbundbezogenes Eigenkapital der Mitglieder. Ein Beitrag zur Corporate Governance-Diskussion, 2006. Band 11: Tobias Hofmann: Asset Management mit Immobilienaktien, 2006. Band 12: Bert Helwing: Qualitative Bewertung von Kapitalbeteiligungsgesellschaften – Eine empirische Analyse ausgewählter Bewertungskriterien und ihr Einfluss auf die Rendite und das Beteiligungsvolumen, 2008. Band 13: Michael Behrens: Turnaround Finance – eine Analyse der Kapitalzufuhr im Krisenfall des Mittelstandes, 2008. Band 14: Jana Gersch: Studienfinanzierung durch Kreditinstitute, 2009. Band 15: Christian Wildmann: Portfolioinvestitionen in Emerging Capital Markets. Portfolioinvestitionen im Kontext von Entwicklungsaspekten aufstrebender Kapitalmärkte, 2011. Band 16: Rolf-Peter Mikolayczyk: Veränderungen des US-Bankensystems als Wurzel der Bankenkrise von 2008, 2011. Band 17: Holger Seidel: Innovative Venture Capital-Investments über Dachfonds, 2011. Band 18: Markus Tischer: Effizienzmessung im Sparkassensektor am Beispiel regionaler Cluster, 2011. Band 19: Peter Brodehser: Internationale Projektfinanzierung – Strukturen und Instrumente der Bankintermediation, 2012. Band 20: Arno Richter: Finanzierung kleiner und mittlerer Unternehmen – eine theoretische und empirische Analyse sowie Besonderheiten in Ostdeutschland, 2012. Band 21: Nick Dimler: Anlagepolitik öffentlicher Versorgungsrücklagen deutscher Bundesländer und kapitalmarktfundierte Strategieentwicklung, 2013. Band 22: Robert Mülhaupt: Einflussfaktoren der Informationseffizienz von Aktienmärkten. Eine Analyse der Rolle von Transparenzanforderungen und Aktien-Analysten in den CEE-3, 2014. Band 23: Thomas Schneider: Analyse europäischer Finanzverbünde und Perspektiven der deutschen Sparkassen-Finanzgruppe – Zentralisation: Notwendigkeit oder Fiktion? Entwicklungsaspekte in der Sparkassenorganisation im europäischen Vergleich, 2015.