Administración Pública: conceptos y realidades 978-959-16-3226-5

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ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CONCEPTOS Y REALIDADES

Centro de Estudios de la Administración Pública Universidad de La Habana 2016

PÁGINA LEGAL

Repositorio Institucional del Ministerio de Educación Superior

Administración Pública: conceptos y realidades / Lourdes Margarita Tabares Neyra, editor, [otros 12 autores]. -- La Habana: Editorial Universitaria, 2016. – 603 páginas. e-ISBN 978-959-16-3226-5 Lourdes Margarita Tabares Neyra, editor, 2016. Centro de Estudios de la Administración Pública. Universidad de La Habana. Editorial Universitaria Calle 23 entre F y G, No. 564. El Vedado, La Habana, CP 10400, Cuba

SOBRE LOS AUTORES

MSc. Alejandro de Armas Suárez

Graduado de Ingeniería informática en el Instituto Superior Politécnico José Antonio Echeverría de Cuba y de Máster en Administración Pública de la Universidad de La Habana. Se desempeña como informático del Centro de Estudio de Administración Pública de la Universidad de La Habana. Posee más de 15 años de experiencia en el desarrollo de sistemas informáticos con distintas aplicaciones. Ha trabajado en la aplicación de las TIC para la preparación de directivos. Ha desarrollado proyectos internacionales relacionados con la implementación del gobierno electrónico en Cuba. Posee publicaciones en la temática. Es autor del libro Gobierno electrónico en Cuba: Situación actual y perspectivas de desarrollo. Dra. C. Anicia García Álvarez

Doctora en Ciencias Económicas (Universidad de La Habana, 2004). Máster en Economía Internacional (Universidad de la República, Uruguay, 2001). Ingeniero Economista (Escuela Técnica Superior de Merseburg, Alemania). Es Profesora Titular de la Universidad de La Habana. Trabajó por 18 años en el Instituto Nacional de Investigaciones Económicas (19801998). Trabajó en el Centro de Estudios de la Economía Cubana (CEEC) de la Universidad de La Habana desde 1998 hasta 2010. Fue Directora del CEEC entre 2004 y 2010. En la

actualidad se mantiene como colaboradora del Centro. Ha desarrollado investigaciones por más de treinta años en temas relacionados con el sector agroindustrial y el comercio exterior agropecuario cubanos, sobre la dependencia importadora de Cuba en la esfera de la alimentación y la posible sustitución de importaciones, sobre las transformaciones económicas en el sector agropecuario posteriores a 1989. Más recientemente ha trabajado también sobre el vínculo entre desarrollo económico y desarrollo social. Dr. C. Armando Castanedo Abay

Doctor en Derecho, Profesor de la Universidad de la Habana, Arbitro de la Cámara de Comercio de Cuba. Desarrolla las líneas de investigación: Los métodos alternos de solución de conflictos. La mediación como método autocompositivo de resolución de conflictos. El Arbitraje Comercial Internacional. Publicaciones recientes. Mediación y conflicto comercial. El ABC para el abogado y el empresario de hoy. Revista Métodos alternativos de solución de conflictos, Universidad Rey Juan Carlos, 2007, España. Estrategias y tácticas del mediador comercial. Libro Arbitraje y Mediación en las Américas, 2007, México. Libro: Mediación. Alternativa para la gestión y solución de conflictos. Manual Teórico y práctico 2011. Libro: “La Mediación en el Comercio Global. Doctrina y práctica”.2012 Profesor de cursos de pregrado y de postgrado, diplomados, maestría y Doctorados Curso avanzado de mediación y Negociación. Es Vicepresidente y árbitro de la Corte Cubana de Arbitraje Comercial Internacional de la Cámara de Comercio de la República de Cuba. Asesor del Forum Mundial de Mediación por 8 años. Dr. C. Hiram Marquetti Nodarse

La Habana 1956. Es Licenciado en Economía Política, La Habana, Febrero de 1981. Ha cursado un número importante de cursos y estudios de postgrado, tanto en Cuba como en el

exterior. Labora como profesor titular y consultor en el Centro de Estudios de la Administración Pública Cubana, institución que forma parte de la Universidad de la Habana. Obtuvo el título de doctor en ciencias económicas en el verano de 1999. Ha impartido e imparte docencia de pregrado y posgrado en: Economía Política, Economía Política Internacional, Economía Internacional, Estructura Económica Internacional, Relaciones Económicas Internacionales, Finanzas Internacionales, Competitividad y Geoeconomía, Ambiente Internacional de Negocios, Economía para la Toma de Decisiones, Administración Financiera Internacional, Inversión Extranjera y Riesgo País, Problemas económicos de los países de Europa Oriental, Administración, Políticas de Desarrollo de Empresa y de diferentes aspectos relacionados con la Economía Cubana. Ha participado como ponente e invitado en numerosos eventos nacionales e internacionales. Ha trabajado como asesor o consultor en varios ministerios e instituciones gubernamentales cubanas, así como en varias organizaciones vinculadas al sistema de Naciones Unidas. Ha impartido conferencias y cursos en universidades de varios países: Alemania, Barbados, Bielorús, Bulgaria, Colombia, España, Estados Unidos, Francia, Hungría, Italia, Kazajastán, Jamaica, México, Nicaragua, Portugal, Polonia, República Dominicana, Reino Unido, Rusia, Ucrania, Trinidad Tobago y en Venezuela. Tiene publicado varios libros y más de cincuenta artículos en revistas nacionales y extranjeras. Es integrante de la Sección de Economía de la Comisión Nacional de Grados Científicos, de la Comisión de Grados Científicos de la Universidad de la Habana y del Tribunal Nacional de Economía Aplicada. Dr. C. Juan Valdés Paz

Sociólogo, politólogo, historiador y filósofo cubano. Profesor Titular Adjunto de la Universidad de La Habana y del Instituto Superior de Relaciones Internacionales Raúl Roa García (ISRI). Investigador en temas, tales como Filosofía, Marxismo,

Sociología rural, Relaciones Internacionales, América Latina y Centro América y distintos aspectos de la Revolución cubana. A partir del 2000 se retira laboralmente, pero continúa su labor como investigador, de manera independiente. Dr. C. Julio Antonio Fernandez Estrada

Doctor en Ciencias Jurídicas. Prof. Titular de la Universidad de la Habana. Centro de Estudios de Administración Pública. Líneas de investigación que desarrolla, Instituciones republicanas en el constitucionalismo latinoamericano y cubano. Integración Constitucional de América Latina desde el Derecho Público Romano. Constitucionalismo Latinoamericano. Docencia de pregrado Teoría del Estado y el Derecho, Filosofía del Derecho, Historia del Estado y el Derecho, Derecho Romano ,Docencia de posgrado, Sistema Político cubano e institucionalidad, Modelos Constitucionales contrapuestos, Protección Regional de los Derechos Humanos, Derecho Público Romano, Historia de las Ideas filosóficas, Cultura y Derecho en Cuba, las ideas jurídicas en Cuba. Publicaciones recientes, Poder Vivir en Cuba. Diálogo y propuesta a partir del Ciclo Taller Vivir la Revolución a 50 años de su triunfo, Fraternidad y Sociedad: la teoría de la República desde el Derecho romano, Co-autor El Derecho como saber cultural. Homenaje a Delio Carreras Cuevas, Coautor Transformación de la sociedad cubana: contribuciones a un debate actual, en Las ciencias sociales cubanas de cara a la transformación social. Dra. C. Lourdes Tabares Neyra (coordinación)

Dra en Ciencias Económicas, Academia de Ciencias de Hungría, Universidad de Budapest, octubre 1988. Licenciada en Economía, Facultad de Economía, Universidad de La Habana, junio 1978. Profesora Titular de la Universidad de la Habana e imparte docencia de pregrado y postgrado. En la actualidad se desempaña como profesora del Centro de

Estudios de Administración Pública, de la Universidad de La Habana. Ha sido Profesor Invitado en varias Universidades Extranjeras, ha participado en más de 100 eventos, congresos, talleres y seminarios nacionales e internacionales. Ha publicado más de 50 artículos en revistas científicas y libros.

Dra. C. Lissette Pérez Hernández

Doctora en Ciencias Jurídicas (Universidad Lomonósov, Moscú, URSS, 1988), Profesora Titular (2007) de Teoría del Estado, Teoría del Derecho y Metodología de la Investigación Jurídica. Es autora de numerosas publicaciones en materia de regulación constitucional del poder popular en Cuba, ética jurídica, fundamentos jurídicos y constitucionales del estado y el derecho. Desarrolla investigaciones sobre derecho municipal, democracia y participación política en colaboración con el Centro de Estudios de la Administración Pública de la Universidad de La Habana. Colabora en proyectos científicos en la Universidad de Islas Baleares y de Oviedo, España. Es profesora invitada en universidades de México, Bolivia y Venezuela. Es Miembro de Honor de la Asociación Iberoamericana de Derecho Administrativo. Dra. C. Mariela Columbié Santana

Actualmente es Asesora del Ministro de Educación Superior de Cuba. Dra. Ciencias de la Educación, especialista en Administración Pública, Dirección Estratégica, Ética y Valores. Licenciada en Sociología y en Ciencias Políticas de la Universidad de La Habana (1972). Profesora de pregrado, maestría y doctorado en distintas universidades de Cuba. Ha sido Directora de Capacitación de Cuadros del Estado y del Gobierno de Cuba por 15 años. Ha impartido conferencias y cursos en diferentes países de Europa, América Latina, Caribe, Estados Unidos y Canadá. Forma parte del Comité Académico Nacional de la Maestría en Dirección y de la Maestría en Administración Pública. Profesora del Centro de Estudios de Administración Pública de la Universidad de La Habana. Es miembro del Consejo Académico Asesor de la Escuela Iberoamericana de Administración y Políticas Públicas (EIAPP) y de las redes académicas del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD). Tiene más de

60 y publicaciones y ponencias nacionales e internacionales, entre ellas 5 libros. Dra. C. Noris Tamayo Pineda

Licenciada en Derecho (1991) de la Universidad de Oriente. Doctora en Ciencias Jurídicas (2009), de la Universidad de Valencia, España. Ostenta la categoría de Profesora auxiliar y en la actualidad imparte docencia de pregrado y posgrado. Ha sido profesora invitada en varias universidades extranjeras. En la actualidad trabaja en el Centro de Estudios de Administración Pública, de la Universidad de La Habana, donde se desempeña como directora. Ha desarrollado líneas de investigación relacionadas con el derecho y la administración pública y sobre los derechos del consumidor. Además, ha publicado varios trabajos en publicaciones especializadas de prestigio académico y ha participado en eventos nacionales e internacionales con ponencias relacionadas con las temáticas que trabaja. MSc. Odalys Cárdenas Travieso

Lic. Economía. Master en Ciencias, Especialista en trabajo social. Profesora Auxiliar de la Universidad de la Habana, Centro de Estudios de Administración Pública. Colabora con la Facultad de Comunicación de la Universidad de La Habana y el Colegio San Gerónimo. Imparte en docencia de pregrado, Comunicación Promocional, Propaganda, Publicidad, Cultura Organizacional. Comunicación, Identidad e Imagen corporativas. Imparte pregrado, Comunicación Institucional, Información para la toma de decisiones, Marketing y Comunicación. Calidad y Comunicación. Ha colaborados con varias Universidades de la República Bolivariana de Venezuela y con la universidad UNINCA de Colombia. Coladora con. la Asociación Nacional de Economistas y Contadores de Cuba, la Unión de Juristas de Cuba, y el Consejo de la Administración Provincial, el Ministerio del Interior, en la preparación de los

cuadros y funcionarios y reservas. Miembro del claustro de profesores del Colegio de San Gerónimo y de la Escuela Provincial de Cuadros del Estado y el Gobierno Cubano. Tutora tesis de licenciatura y Maestría. Investiga temas relacionados con la Comunicación en la Administración Pública. Participa en eventos internacionales e internacionales como ponente. Miembro del Grupo de Comunicación de la Universidad de la Habana. MSc. Orestes Jesús Díaz Legón

Licenciado en Derecho (Universidad de La Habana, 2006), Profesor Instructor de Derecho Financiero (2008). Es autor de diversas publicaciones en materia de derecho municipal y desarrolla investigaciones en materia de regulación jurídica de la financiación al municipio cubano. Es juez de la Sala de lo Económico del Tribunal Provincial Popular de ciudad de La Habana.

Dr. C. Oberto de Armas Urquiza

Licenciado en Química (1968), Máster en Agroquímica (1971) y Doctor en Ciencias Biológicas (1978). Profesor titular de la Universidad de La Habana (UH) con una trayectoria de 50 años en la Educación Superior y resultados destacados en la docencia, la investigación y la gestión universitaria. Ha sido Jefe de Departamento, Vicedecano docente, de 1989 a 2004 fue el Director Docente Metodológico de la UH y desde el 2003 dirige el Comité Técnico Evaluador de Carreras dentro de la Junta de Acreditación Nacional (JAN). Es colaborador del Centro de Estudios de Administración Pública. Ha recibido distinciones y reconocimientos por sus resultados destacados entre los cuales están la Orden Carlos J. Finlay (1971), la Orden Frank País de 2do grado (2000), la Medalla Hazaña Laboral (2003) y la Medalla 280 Aniversario de la UH (2008) y el Premio Nacional de Enseñanza de la Química (2015). En los últimos años ha obtenido un gran número de resultados y reconocimientos significativos. Dirigió los procesos de evaluación y acreditación de 300 carreras universitarias a nivel nacional, ha participado activamente en el perfeccionamiento de los Sistemas de Evaluación y Acreditación de Programas como miembro activo de la Secretaria Ejecutiva y Presidente del Comité Técnico Evaluador de Carreras de la JAN, fue el responsable del Centro Nacional Tuning-Cuba en el proyecto internacional que involucra a todos los países iberoamericanos de armonización de currículos y dirigió el proyecto sobre evaluación de programas semipresenciales de la Red Iberoamericana de la Calidad de la Educación Superior (RIACES) con aportes significativos en ambas redes. Ha sido un activo profesor impartiendo docencia de pregrado y de postgrado en varios programas de diplomado y maestría en diversas áreas con una activa participación en los Comités Académicos de Programas de Postgrado y en la dirección y evaluación de tesis de maestría y doctorado, siendo invitado

además a participar en tribunales de evaluación en otros países. Posee numerosos premios por su labor docente e investigativa y un amplio número de publicaciones (más de 130 publicaciones entre materiales docentes, artículos y libros) y participación en eventos (más de 200 en los últimos 20 años). Ha sido profesor invitado de universidades de Europa y América Latina donde ha impartido clases, realizado investigaciones y asesorado tesis de maestrías y doctorado. Posee prestigio nacional e internacional como educador e investigador por lo que participa sistemáticamente en comisiones, reuniones y eventos científicos que se celebran en Cuba y en el extranjero. En el 2009 recibió la Categoría de Profesor Consultante y la Distinción del Rector de la UH por la Obra Científica de toda la vida establecida por primera vez a propuesta del Consejo Científico de la Universidad de La Habana y en 2013 recibió la Categoría Especial de Profesor de Mérito.

TABLA DE CONTENIDO

PÁGINA LEGAL.................................................................................1 SOBRE LOS AUTORES....................................................................2 TABLA DE CONTENIDO.................................................................12 PRÓLOGO.......................................................................................19 DESARROLLO................................................................................22 I.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CUBANA: CONCEPTUALIZACIÓN E HISTORIA........................................23 1.- A modo introductorio.................................................................23 2.- Sobre el Estado y el Gobierno: definiciones básicas................24 3.- La Administración Pública.........................................................27 4.- La Administración Pública cubana en la historia: una mirada desde el espacio municipal....................................................51 4.1.- El pasado.............................................................................55 4.2.- La Revolución: 1959-1973...................................................65 4.3.- La realización del experimento de instauración del Poder Popular local en la provincia de Matanzas...........................71 4.4.- El Poder Popular en la Constitución de 1976......................73 4.5.- El Municipio cubano en el siglo XXI.....................................75 5.- Consideraciones Finales...........................................................78 6.- Bibliografía................................................................................86

II.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO OBJETO DE REGULACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: INSTITUTOS JURÍDICOS BÁSICOS Y COROLARIOS.............91 1.- Introducción general.................................................................91 2.- La Administración Pública como objeto de regulación del Derecho Administrativo..........................................................95 2.1.- Interrelación entre los conceptos de Administración Pública y Derecho Administrativo........................................................97 2.2.- Administración Pública y Derecho.......................................99 3.- Lo circunstancial en la Administración Pública.......................101 4.- La Administración Pública como persona jurídica...................102 5.- Concepción organicista y subjetiva de la Administración Pública. ............................................................................................. 105 6.- La Administración Pública y el principio de autoridad.............109 7.- De la autoridad administrativa al poder administrativo y de este a la actividad administrativa legítima...................................112 7.1.- De la autoridad administrativa al poder administrativo y de este a la actividad administrativa legítima..........................115 8.- Notas acerca de la responsabilidad de la administración pública. Figuras jurídicas afines........................................................118 8.1.- La responsabilidad de la Administración Pública...............119 8.2.- La responsabilidad patrimonial de la administración desde el prisma del administrado.....................................................122 8.3.- Figuras jurídicas afines a la responsabilidad de la Administración Pública.......................................................124 8.3.1.- Control, responsabilidad y protección....................124 8.3.2.- La responsabilidad directa de la Administración pública y la responsabilidad de los llamados administrados .......................................................................................126 8.3.3.- Interés público, necesidad social (su interpretación administrativa) y servicio público...................................129 8.3.3.1.- El interés público..............................................131 8.3.3.2.- El interés público y la responsabilidad contractual administrativa..............................................................137 8.3.3.3.- La relación existente entre la responsabilidad administrativa y el ejercicio por la Administración de su potestad discrecional..................................................142

9.- El acto administrativo y las decisiones de la Administración Pública.................................................................................144 9.1.- El acto administrativo. La práctica antes de su concepto. .146 9.2.- Nociones Generales..........................................................149 9.2.1.- Necesidad de la existencia del acto administrativo y su concepto....................................................................154 9.2.2.- Concepto del Acto Administrativo..........................154 9.2.3.- La ejecutividad del acto administrativo...................156 9.2.4.- Sistema de ejecución judicial.................................165 9.2.5.- Sistema de ejecución administrativa......................166 9.3.- La motivación del acto administrativo, Perspectiva doctrinal ........................................................................................... 168 9.4.- Acto administrativo y Reglamento. ¿Similares?; ¿diferentes? ........................................................................................... 171 9.5.- El vicio de la desviación de poder contenida en el acto administrativo.....................................................................177 10.- La Administración Pública y los métodos alternativos de resolución de conflictos. Un paso adelante en la civilización ............................................................................................. 179 11.- Utilidad de los métodos alternativos de gestión y solución de conflictos para la Administración pública.............................182 12.- La mediación y la Administración pública: su utilidad como herramienta..........................................................................183 12.1.- Administración pública, comunidad y mediación de conflictos............................................................................183 13.- La realidad de hoy: cuatro de los factores desencadenantes de la escalada conflictual humana del siglo XXI.......................184 14.- Una propuesta de programa de resolución pacífica de conflictos auspiciado por la administración pública..............187 15.- Consideraciones finales, una mirada desde lo local.............189 16.- Bibliografía y jurisprudencia consultada................................192 III.- LA GESTIÓN PÚBLICA EN CUBA: UNA APROXIMACIÓN A SU SITUACIÓN ACTUAL...............................................................200 1.- Introducción............................................................................200 2.- La Actualización del Modelo Económico y su Impacto en la Gestión Pública....................................................................205

3.- Reevaluación del Rol e Importancia Estratégica de la Planificación.........................................................................220 4.- Reajustes Introducidos en la Gestión Financiera y Fiscal.......230 5.- El Proceso de Unificación Monetaria: Probables Impactos en la Gestión Económica..............................................................240 6.- Transformaciones en el Modelo de Gestión del Sector Externo ............................................................................................. 248 7.- Consideraciones Finales.........................................................256 8.- Referencias bibliográficas.......................................................259 9.- Documentos Legales..............................................................263 IV.- ÉTICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA..........................265 1.- Introducción............................................................................265 2.- Ética, moral y valores en el sector público..............................269 3.- Ética, valores y responsabilidad pública.................................277 4.- Cuestionamiento ético y valores.............................................281 5.- La ética empresarial ¿Cómo entenderla?...............................294 6.- Los dilemas éticos de la sociedad actual................................298 7.- El Código Iberoamericano del Buen Gobierno........................300 8.- Una aproximación a cómo trabajar con los valores................312 9.- Consideraciones Finales.........................................................315 10.- Bibliografía............................................................................316 V.- LA COMUNICACIÓN Y LA INFORMACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA...................................................319 1.- Introducción............................................................................319 2.- Conceptos fundamentales......................................................321 3.- Relación entre información y comunicación............................333 4.- Administración Pública, desarrollo local, comunicación e información..........................................................................338 5.- Un acercamiento a la situación actual....................................348

5.1.- Perfeccionamiento normativo............................................349 5.2.- Democracia y participación ciudadana..............................352 5.3.- Estructura y funcionamiento..............................................353 5.4.- Recursos Humanos y capacitación....................................357 6.- Camino hacia el perfeccionamientO.......................................358 7.- Consideraciones Finales.........................................................363 8.- Bibliografía..............................................................................363 VI.- ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO LOCAL........367 1.- Introducción............................................................................367 2.- Desarrollo local.......................................................................370 3.- Retos de la Administración Pública.........................................374 4.- Administración Pública y desarrollo local................................380 5.- Desarrollo local en Cuba.........................................................395 6.- Perfeccionamiento del régimen jurídico municipal cubano.....401 7.- Consideraciones finales..........................................................406 8.- Bibliografía..............................................................................409 9.- Fuentes legales.......................................................................413 VII.- LA INFORMATIZACIÓN DE LA SOCIEDAD..........................414 1.- Introducción............................................................................414 2.- Política para la informatización de la sociedad cubana..........418 3.- Informatización y desarrollo en la sociedad cubana: avances más recientes.......................................................................422 4.- Gobierno electrónico: definición, fases y dimensiones...........428 4.1.- Presencia...........................................................................432 4.2.- Interacción.........................................................................432 4.3.- Transacción.......................................................................432 4.4.- Transformación..................................................................433 4.5.- Participación democrática..................................................433 4.6.- La dimensión externa.........................................................434 4.7.- La dimensión interna..........................................................435 4.8.- La dimensión relacional.....................................................436 4.9.- La dimensión de promoción...............................................437

5.- Gobierno electrónico: aplicaciones, ventajas y desventajas...440 5.1.- Capacitación del recurso humano......................................453 5.2.- Inestabilidad política y recesión económica.......................454 6.- Situación actual del Gobierno Electrónico..............................459 6.1.- Análisis de los componentes del índice de desarrollo del gobierno electrónico (IDGE)..............................................466 6.1.1.- Índice de servicios en línea (ISL)...........................466 6.1.2.- Índice de infraestructura de telecomunicaciones (IIT) .......................................................................................474 6.1.3.- Índice de capital humano (ICH)..............................476 7.- Implantación de Gobierno Electrónico en la Provincia La Habana: un estudio de caso................................................480 7.1.- Variable 1. Recursos humanos..........................................481 7.1.1.- Indicadores............................................................481 7.2.- Variable 2. Infraestructura..................................................481 7.2.1.- Indicadores............................................................481 7.3.- Variable 3. Sostenibilidad:.................................................482 7.3.1.- Indicadores............................................................482 7.4.- Recursos Humanos...........................................................484 7.5.- Infraestructura....................................................................485 7.6.- Sostenibilidad....................................................................486 8.- Consideraciones Finales.........................................................487 9.- Bibliografía consultada............................................................490 VIII.- CUBA: LOS CAMBIOS INSTITUCIONALES QUE VENDRÁN .................................................................................................. 494 1.- Introducción............................................................................494 2.- La evolución institucional de la Revolución Cubana...............498 2.1.- Evoluciones.......................................................................505 3.- Desarrollo Institucional en el “Período Especial”....................506 4.- Contradicciones fundamentales del orden institucional..........510 5.- Cambios institucionales aprobados y esperados....................516 6.- Los cambios institucionales de los “Lineamientos” económicos ............................................................................................. 518 7.- Los cambios institucionales del sistema jurídico.....................538

8.- Los cambios institucionales en el sistema político..................544 9.- Otros cambios institucionales en el sistema civil e ideológico cultural.................................................................................553 10.- La política de Cuadros..........................................................554 11.- Territorialización / Municipalización......................................556 12.- Consideraciones finales........................................................557 13.- Bibliografía consultada..........................................................563 IX.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CUBANA EN EL NUEVO MODELO ECONÓMICO: EL ÁMBITO DE LO SOCIAL............565 1.- Introducción...........................................................................565 2.- Las políticas sociales en los Lineamientos del Partido y la Revolución...........................................................................568 3.- Los servicios sociales en Cuba..............................................576 4.- Consideraciones finales.........................................................598 5.- Bibliografía..............................................................................601

PRÓLOGO

El libro que se presenta es el resultado del trabajo de un grupo de profesionales que por muchos años han estudiado e investigado sobre las temáticas tratadas. Este libro es un primer libro sobre la Administración Pública en Cuba, sus retos y realidades. El marco teórico conceptual está expuesto en los dos primeros capítulos a partir de los cuales comienzan a ser tratadas diferentes aspectos asociados con la gestión de la administración. No es posible en un solo volumen abordar todas las temáticas necesarias, máxime si tenemos en cuenta que la Administración Publica en su estudio y análisis hay que verla a través de un enfoque inter, múlti y transdisciplinario, por tanto, este es solo un comienzo, por demás necesario. La formación y la capacitación para funcionarios y directivos del sector público ha sido un objetivo permanente desde finales del pasado siglo y hoy ha tomado un impulso sustancial al calor del perfeccionamiento del modelo económico cubano y la imperiosa necesidad de formar y capacitar los recursos humanos que deberán conducir ese perfeccionamiento tanto a nivel sectorial como a nivel territorial. Consideramos que este libro puede ser de gran utilidad en ese empeño. La Administración Pública cubana entonces también está inmersa en un proceso de perfeccionamiento donde necesariamente los territorios y en

especial los municipios estarán llamados a jugar un papel esencial dado que es la estructura de poder más cercana a los ciudadanos y donde tiene su mayor expresión la democracia socialista. Para ello deberán ganar en legitimidad, autoridad y personalidad, lo cual les permitirá poder avanzar en la toma de decisiones para encausar el desarrollo local y ser parte de la estrategia de desarrollo del país. A su vez podrán negociar de una manera diferente con los organismos sectoriales y ramales, donde el interés de los territorios tendrá mayor peso y habrá por tanto que lograr una verdadera compatibilización ramal territorial. Junto a lo anterior hay procesos como la comunicación y la información que requieren de una atención especial dado que su estado actual no muestra un panorama muy cercano a lo que debería y podría ser en los marcos constitucionales existentes. La informatización de la gestión administrativa, la atención a los ciudadanos, la agilización de trámites y las respuestas adecuadas a los planteamientos de la poblacion también son también retos a los actuales a los que se tiene que dar respuesta la Administración Pública. El panorama social es en sí mismo un reto que la administración tiene que enfrentar y no dejar perder los baluartes de la política social en nuestro país, conquista de gran importancia para todos los ciudadanos y garantía de la justicia social.Aquí también hay que perfeccionar el sistema de información estadística a nivel territorial para que los gobiernos y las administraciones puedan servirse de esta información, no solo la de carácter económico, sino también la de carácter social que por demás puede variar de un territorio a otro como ocurre en la realidad. Por tanto, resulta indispensable comprender por parte de la Administración Publica cubana que si bien la extensión del

territorio nacional no es tan grande y hay una base común en el orden cultural y educativo, jurídico, institucional, entre otros, hay que tener en cuenta que todos los territorios no son iguales, que los recursos naturales y humanos se encuentran distribuidos de manera diferente, hay diferencias infraestructurales, sociales, medioambientales y económicas. Por tanto es responsabilidad de la administración conocer y documentarse sobre la realidad del territorio bajo su radio de acción, aquí también se expresa la capacitación y formación de los funcionarios y directivos del sector público cubano.Por último y no menos importante está el tema del control a la administración en su gestión y ese control tiene distintas dimensiones que quedan expresadas a lo largo de este libro pero muy particularmente en los penúltimos capítulos. El control de la administración es económico, pero también político, jurídico y social, este último es fundamental y de aquí el papel de los órganos del Estado a cada nivel y muy particularmente a nivel territorial. En este libro además de los autores cuya reseña biográfica se puede encontrar al final se ha contado con el apoyo indispensable de la Ing. Saraí Moreno Novo quien ha compilado todos y cada uno de los trabajos y editado este volumen. Debemos agradecer el apoyo brindado por la Fundación Friedrich Ebert Sliftung para poder hacer realidad este proyecto del Centro de Estudios de Administración Publica de la Universidad de la Habana, institución cuya experiencia y aval de trabajo por más de 12 años, junto al colectivo de profesores y colaboradores ha hecho posible acopiar los trabajos aquí presentados. Dra. C. Lourdes M. Tabares Neyra

DESARROLLO

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CAPITULO I

I.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CUBANA: CONCEPTUALIZACIÓN E HISTORIA Dra. C. Lourdes M. Tabares Neyra

1.-

A modo introductorio

Conceptualizar la Administración Pública impone un singular reto, sobre todo si se tienen en cuenta las valiosísimas opiniones que en torno a este tema y desde disímiles dimensiones han sido enarboladas a lo largo de la historia universal. Muchos han sido los criterios vertidos al momento de definir qué es Estado, Gobierno y Administración Pública, interesantes polémicas se han suscitado en el intento de dar una definición delimitadora y en consecuencia acabada de esta La Habana: Editorial Universitaria

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última, pero debe reconocerse que en el plano teórico, casi de manera general se entrelazan sus enunciados, lo que definitivamente ha incidido en su interpretación en la praxis cotidiana. En este empeño, en el ámbito de la Administración Pública, las opiniones vertidas en muchas ocasiones se aproximan a su descripción y no a su definición 1; y hacia esa carencia nos enfocamos a continuación, intentado globalmente conceptualizarla, y de manera particular definirla en el contexto cubano actual. Resulta indispensable, en medio del perfeccionamiento a que está llamado nuestro proyecto social socialista, en el contexto de actualización de nuestro modelo económico, poner en orden estos conceptos, que a la postre brinden coherencia de actuación y seguridad jurídica a los efectos de que su misión existencial sea cada vez más plausible.

2.-

Sobre el Estado y el Gobierno: definiciones básicas

Para llegar a una cabal definición de la Administración Pública y que no se confunda con otros términos, resulta indispensable en cualquier sistema político de que se trate tener claro qué es Estado, Gobierno y Administración. 1

Como sostuvo tempranamente Forsthoff: La índole peculiar de la Administración, hace que se deje describir pero no definir, revelando la crisis conceptual de la cual es objeto. La Habana: Editorial Universitaria

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Generalmente suele identificarse, desde una perspectiva marxista, al Estado como el conjunto más o menos desarrollado y complejo de organismos, órganos, mecanismos y aparatos encaminados a imponer sobre la sociedad la voluntad política de la clase económicamente dominante o de los sectores dominantes dentro de las clases hegemónicas en la sociedad 2. Es un conjunto de órganos, funciones e individuos que no son productivos y requieren, para su sostenimiento, la contribución de la población, que se obtiene desde épocas muy tempranas mediante el cobro de los impuestos. De tal suerte, el Estado deberá ser visualizado como una forma de organización social, política soberana y coercitiva, formada por un conjunto de instituciones que tiene el poder de regular la vida nacional y que poseen la autoridad y potestad para establecer las normas que regulan una sociedad; se hallan dentro del Estado instituciones tales como las Fuerzas Armadas, los Tribunales, la Policía, y la Administración Pública3. Es una forma de organización social histórica, por lo tanto no existió siempre, es resultado de la evolución socialHorda, Gens, Fratría, Tribu, Confederaciones de Tribushumana, en lo económico, familiar, tecnológico, organizativo. Por su parte, el Gobierno, según el diccionario de la Real Academia engloba varios significados, entre ellos, conjunto de los ministros superiores de un Estado. 2

3

Bulté, Julio Fernández: Teoría del Estado, Editora Félix Varela, La Habana, 2001, Pág.11. Tamayo Pineda, Noris: Selección de Términos Jurídicos al alcance de todos, Editorial, ONBC, La Habana, 2012, Pág. 19. La Habana: Editorial Universitaria

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En el afán de no confundirlo con el Estado su contenido estructural lo ubica como una agencia especializada colocada al frente del Estado pero mucho menor que él, que está formada por las pocas personas que, en cada comunidad política, ocupan los más altos cargos, y dominan las instancias superiores del poder. 4 Muchos estudiosos lo han catalogado como un conjunto de órganos de ejecución y administración con amplia esfera de decisión y de determinación dentro de la dinámica funcional del Estado, lo cual a nuestro juicio resulta desacertado, teniéndose en cuenta el entrecruzamiento funcional que contiene. Cuando se hace alusión al sentido público del poder estatal se está indicando que ese poder alcanza a toda la sociedad, al decir del profesor Fernández Bulté, es universal y además, alcanza a la sociedad sin alternativas, se impone sobre toda la sociedad, es absolutamente coactivo. Todo Estado asume funciones que deben encaminarse al beneficio de sus ciudadanos. Los servicios públicos, como expresión de la existencia del Estado moderno, se traducen a las funciones que el Estado realiza y asume en provecho de todo el conglomerado social, sin desdeñar su esencia eminentemente clasista, de forma que a la percepción mayoritaria el Estado aparece como un conjunto de órganos

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Pereira Menaut, Antonio-Carlos: Lecciones de Teoría Constitucional, Editorial COLEX, Madrid, 1997, Pág. 201. La Habana: Editorial Universitaria

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que actúan por encima de las querellas políticas, poniendo orden en ellas.5 En nuestra opinión deberá prevalecer la idea defendida por Bonnin, desde 1808: “De la institución de la sociedad brota el gobierno y del gobierno nace la administración […] El Estado es la organización política del pueblo, por lo que la administración no puede ser considerada una institución distinta del Estado […] Gobernar es dirigir, ordenar, supervisar; administrar es obrar directamente […] El gobierno es el pensamiento que dirige; la administración, el brazo que ejecuta”.6

3.-

La Administración Pública

Desde diversas perspectivas se han manejado concepciones teóricas sobre la Administración Pública a lo largo de la historia; resulta pertinente a modo enunciativo plasmar algunas de ellas, que sirvan de hilo conductor para las ideas que finalmente dejaremos sentadas.

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Sobre la consideración del Estado como agente exclusivo o casi exclusivo del servicio público, en cuyo cumplimiento estaría su principal o única razón de ser, han abundado las teorías, pero sobre todo se destaca la del prominente jurista francés León Duguit.

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Bonnin, Jean-Charles : Estado, Gobierno y Administración. « Principes de l’Administration Publique », Paris, 1808. La Habana: Editorial Universitaria

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Desde 1844, los clásicos del marxismo- leninismo estuvieron preocupados con la ubicación de la administración dentro del Estado7. “Lo cierto es que ha sido colocada la administración dentro de Estado y el Gobierno indistintamente; para que se tenga una idea, la misma ha sido presentada como el Estado en acción, considerándose que nace de la idea del Estado operante: la Constitución, como órgano en sí, representa la voluntad; la administración, la obra.”8 También suele ubicarse la administración dentro de la estructura gubernamental, identificada como el gobierno en acción, su objeto de estudio se fundamenta en el descubrimiento de lo que puede acometer el gobierno y en cómo debe hacerlo con la máxima eficacia y el mínimo de costo posible, sea de dinero o de esfuerzo, o fijada como una actividad de los funcionarios ejecutivos del gobierno. En este sentido se estima que se administra éste cuando nombra a un funcionario, da instrucciones a sus diplomáticos, 7

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Carlos Marx en sus apuntes críticos al artículo “El rey de Prusia y la reforma social” en 1844, defendía la idea de que la administración es la actividad organizadora del Estado. De igual manera V.I. Lenin en 1918 en su obra “Acerca de la incorporación de las masas a la administración del Estado” expresaba: “Se debe erradicar el funesto prejuicio de que la administración del Estado es obra de privilegiados, el juicio de que éste es un arte especial… Hay que enseñar al pueblo, hasta sus capas más inferiores, el arte de dirigir al Estado… pensando inmediatamente en la práctica, en la aplicación de la experiencia de las masas.” Von Stein, Lorenzo : La ciencia de la Administración Pública, Alemania, 1865. La Habana: Editorial Universitaria

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fija y recauda contribuciones, disciplina su ejército, investiga hechos relativos a la comisión de delitos y ejecuta la sentencia de un tribunal, de tal suerte que se ha defendido el criterio que cuando es observado el gobierno en acción, a diferencia de cuándo delibera o pronuncia una sentencia judicial, decimos que administra, por tanto, la administración ha de visualizarse en todas las manifestaciones de la acción ejecutiva. La Administración Pública es el deber o los deberes del administrador, específicamente, las funciones ejecutivas del gobierno que consisten en el ejercicio de todos los poderes y deberes de gobierno, tanto general como local, y que no son ni el legislativo ni el judicial. La administración es la más variada, la más vasta, la más útil de todas las ciencias morales. Ella preside el movimiento de la máquina social, precipita o modera su acción, arregla o modifica su mecanismo y protege así, y conserva o mejora, todos los intereses públicos.9 Desde otro punto de vista se presenta la Administración Pública como el conjunto de servicios públicos destinados a concurrir a la ejecución del pensamiento del gobierno y a la aplicación de las leyes de interés general10. “La administración abraza una vasta tarea: vigilar las necesidades de los administrados para satisfacerlas; sostener el orden y la tranquilidad públicos, pero sin hacer enojosa su vigilancia, ni 9

Resultan imperativas las tempranas reflexiones de Woodrow Wilson en su obra “Study of Administration”; de Frank Goodnow en su texto elaborado en 1900, “Derecho administrativo comparado”; y del español Javier De Burgos en “Ideas de Administración.” escrito en 184l, respectivamente. 10 Estúdiese definición que se plasma en Dictionnaire de l’Administration Francaise. La Habana: Editorial Universitaria

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odiosa su severidad; mejorar los servicios; proporcionar las mayores comodidades posibles; proteger los derechos; exigir el cumplimiento de los deberes; garantizar la seguridad personal; sostener la moral de las costumbres públicas; defender la cultura; mejorar constantemente las condiciones generales del Estado; y esta misión importante y honrosa es la base del bienestar, orden, prosperidad y progreso social.”11 Otra de la dimensiones define a la Administración Pública como “[…] todos los procesos, organizaciones e individuos vinculados a la ejecución de las leyes y otras normativas adoptadas por legislaturas, ejecutivos y tribunales. Esta definición deberá ser entendida incluyendo el considerable papel de la administración en la formulación e implementación de la legislación y las órdenes ejecutivas […]. La Administración Pública es simultáneamente un campo de estudios académicos y de entrenamiento profesional.”12 Desde la perspectiva de la gestión se presenta como la gestión de los programas públicos; desde la dirección se muestra como aquella en que las estructuras formales, los manuales de organización y procedimientos, y los reglamentos, son la esencia del quehacer administrativo. 13 Otras definiciones estrechas de Administración Pública tienden a asumir valores del “management” como la eficiencia y la economía; una concepción más amplia incluye estos valores, 11

González Saravia, Antonio: La Administración Pública, Guatemala, 1888. 12 Resulta interesantes las ideas que al respecto enarboló en 1986, George J. Gordon en “Public Administration in America.” 13 Ibídem La Habana: Editorial Universitaria

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pero añade otros, vinculados a la ciudadanía, la imparcialidad, la equidad, la justicia, la ética y responsabilidad, y el patriotismo. Los valores de gestión son importantes en Administración Pública, pero los asociados a una definición más amplia de lo público son los que ennoblecen la práctica diaria del trabajo público.14 “El término Administración implica, no solamente actividad teleológica, sino también organización, esto es, conjunto coordinado de órganos, organismos, autoridades y servicios que determinan una estructura. En esa línea de pensamiento la Administración puede ser considerada como un sistema constituido por oficios públicos, mediante los cuales el Estado provee permanentemente el ejercicio activo de sus potestades para la satisfacción de las necesidades colectivas.”15 Desde la dirección la Administración Pública significa estudio de los poderes y problemas, la organización y el personal, así como los métodos de dirección involucrados en la ejecución de las leyes y políticas de las autoridades gubernamentales. Ahora bien, vinculado a la anterior aseveración se desarrolla mucho más la idea de la administración desde las ciencias y en particular desde las ciencias políticas. Es importante precisar un fundamento teórico-metodológico de máxima importancia para el examen de la Administración Pública: ofrecer una visión más integral de la misma, es decir, no mirarla solamente desde la Ciencia 14

Estúdiese a Enrique Cabrero en Del administrador al gerente público en México, 1995. 15 Garcini Guerra, Héctor: Derecho administrativo, Editorial Pueblo y Educación, Segunda edición, La Habana, 1986, pág. 19. La Habana: Editorial Universitaria

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Política más tradicional, sino hacerlo con una propensión integral, es decir, desde la perspectiva del conjunto de disciplinas que estudian la política o, como la llamamos, desde las Ciencias Políticas16. Quiere decir que, al analizar los diferentes aspectos implicados, hay que verlos atendiendo no solo a lo estrictamente político, sino a los factores económicos, sociológicos, psicológicos, antropológicos, éticos, estéticos, y otros, que permitan ofrecer a las organizaciones políticas y de gobierno recomendaciones más o menos completas, más o menos precisas sobre los fenómenos o procesos bajo análisis. En otras palabras, hay que mirar a la Administración Pública, desde el punto de vista científico, no solamente a partir del campo estanco de la Ciencia Política más tradicional, sino bajo el prisma de los enfoques y las herramientas que ofrecen la Economía Política, la Sociología Política, la Psicología Política, la Antropología Política, la Ética Política, la Estética Política y otras disciplinas afines. La Administración Pública es, en principio, vista desde la Ciencia Política, la organización encargada de ejecutar las leyes y políticas de interés general que son decididas en los niveles representativos del Estado. Posee una organización jerárquica que implica un flujo descendente de órdenes y un flujo ascendente de responsabilidades ante los órganos y organismos superiores. Del mismo modo, tiene la capacidad de 16

Duharte, Emilio y coautores: La Política: Relaciones interdisciplinares: Teoría y Procesos Políticos Contemporáneos, Tomo I, Editorial Félix Varela; La Habana, 2006, pág.1. La Habana: Editorial Universitaria

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construir o deshacer políticas públicas o gubernamentales. Por un lado, es frecuente que muchas decisiones políticas se preparen en el nivel administrativo y el nivel político solo las ratifique. Por otro, para que las políticas funcionen de manera adecuada cumpla sus órdenes con eficiencia y no solo en apariencia. La Administración, por tanto, es una cualidad del Estado y solo se puede explicar a partir de él como organización política de la sociedad. No es simplemente un instrumento, pues está dotada de autoridad, la cual no es ordenante, sino ejecutiva. La Administración Pública es visualizada también, en sentido amplio, como el conjunto de las actividades directamente preordenadas para la concreción de las tareas y fines que se estimen de interés público o común en un ordenamiento estatal o colectividad social. En tanto, como ciencia es el resultado de la sinergia de varias especialidades que confluyen en conocimientos y prácticas de gobierno y administración. Con un contenido inter, trans y multidisciplinarios, la Administración Pública, necesita para su estudio y desarrollo de la integración de especialistas en disímiles materias, entiéndase, en Sistema político, Teoría del Estado, Economía, Contabilidad, Evaluación de Inversiones, Auditoría, Finanzas, Presupuesto, Impacto Ambiental, Jurisprudencia, Informática, Teoría de investigación social, Gestión de Recursos Humanos, Comunicación, Evaluación de Políticas Públicas, Protección al Consumidor, Calidad, Ética, entre otras. Algunas garantizan el desarrollo de los marcos teórico-conceptuales, otras aportan los

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elementos instrumentales; debe ir a la búsqueda de soluciones a problemas sociales, a la atención ciudadana, y a estimular la iniciativa local y el desarrollo territorial en distintos municipios. En Cuba, a la luz de los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución, aprobados en el VI Congreso del Partido Comunista, se delimitan con mayor claridad las funciones de gobierno y de administración, con papel relevante en el nivel local, al que se le confiere mayor autoridad y autogestión. La efectividad de los órganos locales del Poder Popular, condicionada entre otros factores por el nivel de solución de los problemas comunitarios a partir de la actividad que desarrollan los mismos en el aseguramiento de los derechos de la población en la esfera socioeconómico y cultural, así como, en la lucha contra el delito en la comunidad, y por el conocimiento adecuado de la ciudadanía acerca de la estructura, funcionamiento y logros de los mismos; fundamenta la necesidad de desarrollar estrategias que fortalezcan la capacidad de ejercicio y la efectividad de este eslabón de la dirección estatal en su gestión y en la inserción que logren los electores en la solución de la problemática comunal y la toma de decisiones. Vista la administración, desde de el punto de vista funcional, deberá interpretarse como un proceso, lógicamente, administrativo y a la pares analizarlo como un proceso de decisiones, con una lógica de etapas que se suceden (identificación del problema; análisis del problema; búsqueda

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de soluciones alternativas; selección de la mejor opción de solución; organización del cumplimiento de la decisión; y, evaluación de sus resultados). En sí, la administración lleva implícito una constante toma de decisiones. La administración como proceso de realización de funciones, planificación, organización, regulación, dígase mando y control, pone énfasis en que la distribución de las funciones debe realizarse de manera que: evite las duplicaciones en el trabajo, que no queden actividades sin ejecutar; se den condiciones favorables para que las decisiones de dirección se tomen de modo oportuno por quienes corresponda; y, se garantice el cumplimiento de los principios y objetivos de dirección. Devienen interesantes variados criterios que en torno a la Administración Pública se han generado, en nuestra opinión absolutamente válidos, aunque generalizadores, por ejemplo , aquel que la ubica como la vida misma de la sociedad, carente en el ámbito conceptual de integralidad ; otro que la reconoce como una actividad inherente a la vida del Estado responsable de garantizar, impulsar y desarrollar la vida pública de la cual el último forma parte. También se presenta como un sistema de capacidades, comunicación, realización, cooperación y ejecución, que tiene por objeto traducir en resultados lo que se concibe como idea y proyecto (del Estado).17

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Hood, Christopher y Jackson, Michael. La Argumentación Administrativa. Nuevas lecturas de política y gobierno. México, Fondo de Cultura Económica, 1997. La Habana: Editorial Universitaria

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Con esta línea de pensamiento es importante partir del reconocimiento que en la Administración Pública se expresa el resultado de la gestión y la articulación entre la organización administrativa y los órganos superiores del poder del Estado; conexión que ha de explicarse así: la función administrativa deberá ser el resultado de la organización y funcionamiento de ésta regulada por el régimen jurídico especial del Derecho administrativo, entendiendo a este último como el conjunto de normas y principios que rigen el ejercicio de una de las funciones del poder, la administrativa; es el régimen jurídico de la función administrativa. Trata sobre el circuito jurídico del obrar administrativo18. En cuanto al contenido, el régimen jurídico de la función administrativa comprende las formas jurídicas y los principios jurídicos, Derecho de la Administración Pública, producto esencialmente histórico, que resultan condicionados y arrastrados por una realidad social determinada, de la que vienen a ser, también a su vez, expresión. Por lo tanto, espacio, tiempo y realidad, son los componentes de base de la amalgama de la que se forman las partes y los engranajes que sostienen esa pieza de ingeniería jurídica que es el sistema de Derecho Administrativo.19 En nuestra opinión deberá ser entendida la Administración Pública como una organización compleja que tiene como finalidad gestionar la acción del Estado sometiéndose a un 18

Dromi Roberto: Derecho Administrativo, 3era Edición actualizada, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1944, Pág.10. 19 Matilla Correa , Andry: Panorama General del Derecho Administrativo en Cuba, Editorial UH, La Habana , Pág.- 2-3 La Habana: Editorial Universitaria

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régimen jurídico particular; entendida como aparato; es definitivamente un complejo organizado, entiéndase de órganos, organismos, servicios, otras expresiones organizativas cuya función es la de proveer y garantizar la satisfacción de las necesidades generales de la colectividad, con un condicionamiento histórico cuya existencia y funcionalidad se fundamenta en el marco jurídico que la ordena y determina. Atender al objeto del tema a nuestro cargo supone advertir su realidad en medio de un contexto cultural, político, social y económico que nos muestra las referencias de un mundo globalizado y en donde nos encaminamos hacia una nueva economía; a la par la incorporación de categorías y criterios del derecho privado, la presencia o por lo menos el régimen jurídico de las empresas públicas, y el dominio de la gestión del Estado. Lo primero, a nuestro juicio que deberá enfatizarse en el contexto del siglo XXI, es que el Derecho administrativo lleva en su ser la regulación de la Administración y de la relación Administración-administrado que se manifiesta en la reflexión jurídica alimentada desde el ámbito de la expresión fenoménica y desde el propio de una visión genética o histórica20. Al tratar de definir o conceptualizar la Administración Pública, consideramos necesaria una evaluación de doble sentido, en tanto la idea de administración se presenta como un 20

Fernández Ruiz, Jorge: “Perspectivas del Derecho Administrativo en el siglo XXI”, en Coordinador, Seminario Iberoamericano de Derecho Administrativo. Homenaje a Jesús González Pérez, Pág. 175. La Habana: Editorial Universitaria

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fenómeno dual: es entidad actuante, pero también es un tipo de actuación. Bien vale la pena , enmarcar esta duplicidad a partir de las diferentes corrientes que se han desarrollado en torno a su noción, deviniendo interesante la concepción jurídica defendida por la escuela francesa y alemana, y que la visualiza como fórmula básica de balance de derechos y deberes de ambas partes con un centro de gravedad ubicado en la satisfacción del interés público. Por su parte, la visión de productividad se basa en la utilización de la actividad administrativa económica en cuanto al fomento con sus subsidios y rebaja de aranceles, a la prolija utilización de arrendamientos, autorizaciones y de capital financiero de transnacionales, buscando “efectividad” en la gestión de la Administración Pública. En tanto la dimensión burocrática pretende una relación sinérgica entre desarrollo social y burocracia, que determine la eficiencia de la actuación administrativa. Por último, y no menos importante, emerge la concepción política estableciendo que el funcionamiento y desarrollo de la Administración Pública guarda relación con la política de orden público interno e internacional que adopte el Estado en cuestión21. Ahora bien, la Administración Pública en Cuba, se ha estudiado a partir de esta noción dual en sentido objetivo, 21

Castanedo Abay, Armando: “Nociones Generales acerca de la Administración Pública, como objeto de estudio y regulación jurídica del Derecho Administrativo”, en AA.VV., Temas de Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial Félix Varela, La Habana, 2004, Pág. 67. La Habana: Editorial Universitaria

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funcional o material y en sentido subjetivo, orgánico o personalista. El primer supuesto se refiere a la función estatal cuya finalidad es la de procurar la satisfacción de los intereses o necesidades de la colectividad. Denominados entonces, intereses o necesidades públicas, colectivas, generales o de interés común; función de contenido heterogéneo, diverso, contingente, variable, derivado de su inmediata relación con los intereses generales o colectivos y con los medios o mecanismos que existen para la satisfacción de los mismos, así como con los intereses políticos que animan todo el actuar del Estado. En el segundo supuesto, digamos su sentido orgánicopersonalista, queda referida al conjunto de órganos y organismos que tienen como misión fundamental el ejercicio de la función administrativa). A punta de partida del criterio subjetivado la Administración Pública se presenta como persona jurídica (órganos y agentes), de ella emanan declaraciones de voluntad de alcance general o reglamentos y de alcance individual o actos administrativos); celebra contratos, es titular de un patrimonio, y es responsable, etc. Sobre esta lógica deberá considerarse a la Administración como ciencia, como sistema organizado de conocimientos, que se basa en principios que regulan su funcionamiento. Se trata de normas, reglas, preceptos que rigen de forma implícita o explícita la conducta de los directivos y el funcionamiento de las organizaciones22. 22

Iglesias Morell, Antonio: “La Prospectiva Estratégica y la Planificación La Habana: Editorial Universitaria

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En este entramado deberá contextualizarse a la administración desde sus diferentes dimensiones; así la dimensión jurídica deberá contener la sujeción irrestricta al principio de legalidad sobre la base de un sistema normativo , coherente; la dimensión económica encaminada, esencialmente, al uso racional del presupuesto, al desarrollo de cadenas productivas; al involucramiento de actores productivos y de servicios, al cumplimiento de los contratos económicos, y al manejo efectivo y honrado de los recursos públicos; por su parte la dimensión social , deberá centrar su mirada al alcance de los servicios sociales prestados, al nivel de satisfacción de la población y usuarios, a la mejora en los indicadores de calidad de vida alcanzados, y a la incesante búsqueda de equidad en la prestación de los servicios sociales; en tanto, la dimensión política incluye la calidad de las políticas sectoriales o territoriales concebidas, y el aseguramiento de la participación en el diseño de políticas sectoriales y territoriales y su cumplimiento; y la dimensión ambiental dirigida al logro de la certificación ambiental y al fomento de una cultura en este ámbito que se haga acompañar de proyectos viables de desarrollo ambiental. No puede perderse de vista que principios jurídicos – administrativos son aquellas pautas pétreas del ordenamiento jurídico administrativo que imperan en todo modelo de

Territorial en la provincia. Una propuesta metodológica”, en Principios y métodos de administración, Instituto Nacional de Investigaciones Económicas, INIE del MEP, Cuba, 1998. La Habana: Editorial Universitaria

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Administración Pública y explicitan el contenido de la función administrativa. 23 Ya es sabido que la Administración Pública en nuestro país, para su actuación y organización, se rige por principios fundamentales como los siguientes: Prevalencia del interés público; Legalidad; Control; Responsabilidad; Autotutela; Objetividad; Proporcionalidad; Eficiencia; Eficacia; Razonabilidad; Transparencia; Moralidad; Competencia; Jerarquía; Coordinación; Centralización; Descentralización; Concentración y Desconcentración; Participación ciudadana; y Doble subordinación. Así las cosas, en esta misma lógica de pensamiento, cabria, a modo enunciativo, apuntar que la Prevalencia del Interés Público como principio, determina todo el actuar y estructuración de la Administración Pública, para el logro de su finalidad, que se traduce en la satisfacción de los intereses y necesidades de la colectividad. Por su parte, la Legalidad representa el respeto a las normas que rigen la Administración Pública –la ley en sentido amplio- y el respeto al Derecho, como su necesario complemento, ya que no implica solo la obediencia a la ley, sino también al conjunto de principios y valores que integran el Derecho.24 23 24

Dromi, Roberto: Ídem. Véase Artículo 10 de la Constitución de la República de Cuba. Todos los órganos del Estado, sus dirigentes, funcionarios y empleados actúan dentro de los límites de sus respectivas competencias y tienen la obligación de observar estrictamente la legalidad socialista y velar por su respeto en la vida de toda la sociedad; así como revísese Artículo 66 de la La Habana: Editorial Universitaria

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El Control se presenta como el sometimiento de la AP a mecanismos que permitan comprobar y asegurar que dicha actuación se realiza según el sentido que establecen las normas jurídicas que la regulan. En nuestro país reconocemos el Control Político que realizan, el Partido Comunista (PCC), la Asamblea Nacional del Poder Popular (control parlamentario), y los que realizan ésta y las Asambleas Municipales (AMPP) sobre sus entidades administrativas locales; identificamos también el Control Jurisdiccional que lo ejercen los Tribunales (conocido como control judicial), y los órganos de la Administración Pública cuando conocen de las controversias que se originan en la vía administrativa; también se reconoce el Control Administrativo, que puede ser Externo (ejercido en la organización administrativa por una persona pública distinta a la que se controla) e Interno (el que se realiza dentro de una misma persona pública); y por último, el Control Popular que se identifica en las Consultas populares (referéndum y plebiscitos), en las reuniones de rendición de cuentas de los delegados a sus electores, y en la opinión pública (medios de prensa, estados de opinión, etcétera.). Si intentamos representar estos principios en una pirámide , seguramente coincidamos que el interés público alcanza la posición cimera , a punta de partida que es precisamente su salvaguarda la razón de ser la administración propia norma suprema (Legalidad en sentido absoluto). El cumplimiento de la Constitución y de las leyes (término empleado en sentido material: se refiere a todas las disposiciones normativas), es deber inexcusable de todos. La Habana: Editorial Universitaria

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pública , su misión existencial , la cual solo es preservado sobre la base de la legalidad y el control complementado en el resto de los principios que enunciamos a continuación.: El principio Responsabilidad que asume la idea de que la Administración y sus agentes son responsables y deben responder ante el incumplimiento de las normas que rigen su actuar y las posibles vulneraciones a los derechos de las personas con las que interactúan –administrados, personas jurídicas, usuarios-, ya sea dentro de la propia Administración o fuera de esta; así como también asume la responsabilidad por las afectaciones que cause; y a la par, ofrece los recursos, vías y procedimientos para exigir responsabilidad a la Administración una vez que ésta se separe del buen actuar que debe regir su función.25. Continuando con estos principios corresponde aludir a la Autotutela, en virtud de la cual la Administración está capacitada como sujeto de derecho para tutelar por sí misma sus propias situaciones jurídicas, eximiéndose de este modo de la necesidad, común a los demás sujetos, de recabar una tutela judicial. En relación con esto, la Administración es competente para crear sus propias normas, tomando como base la potestad reglamentaria. Define como ejecutivos y ejecutorios sus actos administrativos, presumiéndose en principio su legitimidad.

25 “

La responsabilidad es la posición del sujeto a cargo del cual la ley pone la consecuencia de un hecho lesivo de un interés protegido.” Parada, Ramón. Derecho Administrativo, Tomo I, Parte General, Novena Edición, Marcial Pons, Madrid, 1997, Pág. 676. La Habana: Editorial Universitaria

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Sobre la Objetividad conviene apuntar como define la actitud de quien constata, afirma o decide, que debe estar pendiente exclusivamente de los datos que componen una situación y de las reglas que la regulan. Determina el actuar de la Administración y la elaboración de sus normas (objetividad normativa), así como la mutabilidad de las normas jurídicas que regulan su actuación, teniendo en cuenta que el actuar y estructuración de esta Administración, debe obedecer a las condiciones objetivas que demandan su función para satisfacer el interés público (Administración y administrados) a través del uso racional de recursos, estructuras y acciones. Siguiendo este orden sobresale la Proporcionalidad, que establece la existencia de una correspondencia entre el resultado que se propone lograr con determinada acción administrativa y el grado de los medios que se utilizan en la realización de dicha acción. Esto significa que se deben utilizar exclusivamente los medios necesarios para obtener el resultado requerido. Ahora bien en términos de Eficiencia y Eficacia, deberá prevalecer el criterio siguiente: En cuanto al primer principio, traducido como la capacidad de obtención de los objetivos fijados en razón de los medios disponibles; es el logro en la esfera interna de los resultados previstos.26Así , segundo principio significa la consecución del resultado que corresponde a los objetivos o normas preestablecidas. Se ve 26

“Es la capacidad de obtención de los objetivos fijados en razón de los medios disponibles”. Álvarez Rico, Manuel. Principios constitucionales de organización de las Administraciones Públicas, Marcial Pons, Madrid, 1997, Pág. 160. La Habana: Editorial Universitaria

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hacia afuera de la organización, en la utilidad del actuar de la Administración la satisfacción del interés público.27 En el contexto actual , la Administración Pública cubana , a nuestro juicio , esta precisada de eficiencia , pero esta urgida de eficacia. Por su parte la Razonabilidad se traduce en la idea de la exigencia motivación lógica en la actuación de la Administración, que garantice el no ejercicio arbitrario, por tanto las decisiones administrativas deberán estar sustentadas por una explicación objetiva, y lógica. La Transparencia implica que la exigencia de visibilidad de los mecanismos que conforman la actuación de la administración pública, en la medida en que sea posible, conectando con los principios de control y legalidad. Por su parte, la Moralidad señala que el funcionamiento administrativo debe ajustarse a los valores morales y de honestidad que rigen el desarrollo de la sociedad, aportando el componente ético necesario, particularizado y reforzado a partir de la perspectiva pública que entraña el funcionamiento administrativo. En definitiva, la Administración Pública existe al servicio de la colectividad y no para servirse de ella, y esa idea de vocación social y servicial la moralidad proyecta el valor principal que debe residenciarse en todo agente administrativo como condición moral para asumir su actuación.

27

“[…] significa la consecución del resultado que corresponde a los objetivos o normas preestablecidas […]” .Álvarez Rico, Manuel. Ibídem. La Habana: Editorial Universitaria

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Llegado a la Competencia vale acotar como ésta significa que las distintas tareas, potestades, facultades, deberes, que le corresponde realizar a la Administración Pública deben estar distribuidas o repartidas entre los distintos órganos y organismos administrativos; La competencia está condicionada por diversos factores: territoriales, estructurales, temporales, objetivos. Es un límite en el actuar de la Administración, ya que esta no puede exceder la competencia que le viene atribuida por su función y por las normas que regulan su actuar.28 La Jerarquía visualizada como la relación de supremacía y autoridad de los órganos superiores respecto de los inferiores y recíprocamente, la relación de subordinación en que se encuentran los órganos inferiores respecto de los superiores.29 La Coordinación persigue la obtención de un resultado como consecuencia del ejercicio adecuado e integrado de determinadas funciones pertenecientes a distintos órganos u organizaciones que se encuentran en el mismo nivel de jerarquía. Determina las formas funcionales de la estructura de la Administración Pública. 28

“Materia o facultad cuya titularidad pertenece a un sujeto personificado con imputación final, que posteriormente es distribuida entre órganos (y/o cargos) de dicha persona jurídica para ser gestionados como propias pero con imputación transitoria, por estos órganos”. Remítase a Gallego Anabitarte, Alfredo y otros. Conceptos y principios del Derecho de Organización, Civitas, Madrid, 2000, Pág. 26. 29 Bielsa, Rafael: “Derecho Administrativo” en Compendio de Derecho Público, Tomo II, Editorial Depalma, Buenos Aires, 1952, Págs. 107 y 108. La Habana: Editorial Universitaria

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La Centralización en sentido más riguroso la centralización es aquella forma de organización pública en la que una sola administración, la del Estado, obviamente, asume la responsabilidad de satisfacer todas las necesidades de interés general y, consecuentemente, se atribuye todas las potestades y funciones necesarias para ello. Representa una forma de organización pública en la que una sola administración asume la responsabilidad de satisfacer todas las necesidades de interés general y, consecuentemente, se atribuye todas las potestades y funciones necesarias para ello. A este efecto las divisiones del territorio no suponen la existencia de otros entes públicos, sino que son simples circunscripciones de una misma Administración que sitúa en ella a sus agentes periféricos, sujetos a la autoridad central por vínculos de jerarquía. Obviamente, asume la responsabilidad de satisfacer todas las necesidades de interés general y, consecuentemente, se atribuye todas las potestades y funciones necesarias para ello…”30 Esta es la modalidad más estricta, sin embargo existe otra en la que se admite la existencia de colectividades locales (municipios, departamentos, provincias) si bien es el estado quien define e interpreta sus necesidades y quien efectivamente dirige su actividad y servicios que, o bien, se consideran servicios del propio Estado o bien, sin perder del y todo su carácter estatal, satisfacen también intereses locales. En todo caso, el Estado controla estos entes locales a través de la facultad que se reservó de nombramiento y remoción de los 30

Parada, Ramón. Ibídem, Pág. 39. La Habana: Editorial Universitaria

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titulares de sus órganos de gobierno y con el sometimiento de su actividad a rigurosas técnicas de tutela y control. En tanto, la Descentralización debe interpretarse como proceso contrario a la centralización. Esto implica una participación activa y directa de los entes locales en sus decisiones, sin sujetas para ello a los criterios del ente superior, siempre en el marco de sus competencias.31 La Concentración y Desconcentración se consideran como un binomio en la actuación de la Administración, pudiendo esta adoptarlos como modelo de gestión. “Se afirma la concentración cuando las competencias resolutorias están dominantemente atribuidas a los órganos superiores de la organización; y la desconcentración cuando se atribuye a los órganos inferiores sin tener que consultar cada decisión con los órganos superiores […]”32 La Participación ciudadana implica la intervención de los administrados (ciudadanos) en la actuación (toma de decisiones, etcétera.) de la Administración, de forma que se tengan en cuenta los criterios de la colectividad y no solo de los agentes de la Administración. Su papel es de vital importancia, ya que los ciudadanos son defensores del interés general, estando a su vez afectados por las medidas que se adopten en función de este. 31

“[…] es, pues, competencia para decidir materias o asuntos relevantes para el sujeto sin depender del control o tutela – salvo la estrictamente jurídica – por parte de otro sujeto (superior)”. Véase a Gallego Anabitarte, Alfredo y otros, Ibídem, Pág. 137. 32 Cosculluela Montaner, Luis: Manual de Derecho Administrativo, Tomo I, Marcial Pons, Madrid, 2002, Pág. 182. La Habana: Editorial Universitaria

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Doble subordinación: Establece que los órganos locales de la Administración Pública, como las direcciones locales de los distintos organismos del Poder Popular, responden funcionalmente a los órganos de administración local (Consejos de la Administración) y metodológicamente a los organismos superiores de cada sector en particular. Los entes ejecutivos y administrativos locales (direcciones provinciales y municipales), se subordinan de forma horizontal con el órgano de gobierno local a su nivel y en sentido vertical con el órgano de la instancia superior que atiende las tareas administrativas que el órgano local tiene a su cargo. Ello permite centralizar la dirección metodológica y técnica de cada rama de la Administración Central del Estado en todo el territorio nacional, logrando así una unidad de acción administrativa. La Administración Pública, atendiendo a la diversidad de cuestiones en que se presenta la satisfacción de los intereses generales, cuenta con una serie de medios diversos para lograr tal objetivo. Esos medios se presentan conectados directamente con la dialéctica de la evolución de las circunstancias históricas (económicas, políticas, sociales, culturales, entre otras) en las que se desenvuelve. Sentadas estas premisas, resulta pertinente esclarecer que no se ha advertido hasta el momento, una auténtica Teoría moderna de la Administración en torno a su estructuración y dinámica funcional. Lo primero a tener en cuenta es que una estructura en cualquiera de sus variantes deberá asumirse en torno a las necesidades, de cualquier naturaleza, que se advierta en una

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sociedad determinada y en nuestro caso es una aseveración absolutamente válida. No existe una formula única, cualquier estructura que asuma la administración deberán estar condicionada por factores diversos en una coyuntura histórico- concreta y es que , en nuestra opinión, dicha estructura deberá interpretarse como un medio para que dicha administración pueda objetivamente alcanzar sus fines, entonces debe ineludiblemente tendrá que primar la intención de proyectar cuales son las necesidades del Estado , identificarla en su justa medida y entonces dibujar la estructura , como un traje a la medida , acción que debe enfocarse como un proceso , paulatino , y cambiante, atendiendo a que estas propias necesidades se irán moviendo y en ese mismo ritmo tiene que cambiar la estructura, moldearse para que responda y de solución a esas nuevas necesidades que surjan. No pueden perderse de vista los ya referidos principios de actuación y organización reconocidos en la Administración Pública cubana. Cabe destacar algunos de sus principales presupuestos sobre los que ella se articula, entiéndase, la racionalidad, objetividad, proporcionalidad a sus fines y la eficiencia , todo ello en busca de un legitimo objetivo que es el logro de la eficacia ,en tanto tendrá que entenderse ésta como un presupuesto vital de la Administración Pública. A nuestro juicio en la coyuntura actual deberá prevalecer el concepto esencial de que más que eficiencia de lo que está urgida la Administración Pública es de eficacia, claro está sin desdeñar su condicionamiento.

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En este entramado vale interpretar apropiadamente su consustancialidad; si no se desarrolla la administración desde el punto de vista funcional, no se cumplen sus fines y por tanto en el empeño de ser eficiente no se logrará la añorada eficacia.

4.-

La Administración Pública cubana en la historia: una mirada desde el espacio municipal

El caso de Cuba, en los últimos siglos (siglos XIX, XX y XXI), ha estado singularizado por cambios vertiginosos e interesantes. Todo ese proceso de vida ha tenido su lógico reflejo en los distintos planos que ha abarcado el desarrollo de la sociedad cubana; la Administración Pública y el Derecho que la ha regulado no han escapado a la fuerza de los acontecimientos. La Administración Pública, por lo tanto, desde el siglo XIX hasta la actualidad, ha estado acompañada de la riqueza de las condiciones objetivas y subjetivas sobre las que ha tenido que desenvolverse, lo que ha significado su relación y deuda con la Metrópoli española, desde 1492 hasta 1898, con el estatus neocolonial, bajo intervenciones directas- militares- o indirectas- económicas, diplomáticas- de los EEUU, y con la institucionalidad del socialismo real, en los años de la Guerra Fría y el acercamiento estratégico y lógico con el bloque socialista de Europa del Este.

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Nuestra Administración Pública ha sufrido y ganado en estos tres períodos- a los que podríamos sumar la etapa comprendida en los años posteriores a 1989, hasta la actualidad- con cada una de estas influencias, y algunos rasgos se han mantenido como una clave, estos son, según nuestro criterio: la centralización administrativa, la burocratización del Estado, la dependencia económica de una rama de la economía apresada en los vaivenes del mercado, de la naturaleza, de los créditos, o del comercio exterior,- dígase la economía de monocultivo, la economía basada en el turismo o la economía basada en la exportación de recursos humanos calificados-, en períodos sucesivos de nuestra historia. Una característica que ha ganado presencia en el ámbito de la Administración Pública cubana, desde los años 70 del siglo XX hacia la actualidad, ha sido el despliegue de una cultura de menosprecio de la legalidad y por lo tanto, de arbitrariedad y discrecionalidad administrativa, que se ha acompañado de una disminución de las formas de acceso a la justicia en casos relacionados con el accionar de la Administración Pública. Un rasgo fundamental del último proceso de institucionalización del Estado cubano, de 1976 hacia el presente, ha sido la desaparición casi completa del enunciado de la Administración Pública, del discurso político estatal, gubernamental y legal, que incluye una paupérrima presencia de ella en la Constitución vigente. En síntesis podríamos afirmar que en Cuba se identifican tres períodos que enmarcan al régimen de la Administración

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Pública, anteriores al 1 de Enero de 1959, y otro que incluye la Revolución en los últimos 56 años, caracterizados, esencialmente, por: 1. Etapa Colonial (hasta 1898): bases históricas iniciales en el régimen jurídico-administrativo español con influencias externas (especialmente francesa). Comienza la enseñanza del Derecho Administrativo en Cuba. 2. Etapa de la primera ocupación militar norteamericana (desde enero de 1899 hasta mayo de 1902): ◦

Cambios estructurales, que afectaron sobre todo a la organización de los poderes públicos.

◦

Creación en 1899 del Tribunal Supremo.

◦

Cambios de organización jurisdiccional; el contencioso - administrativo continuaba ordenado sobre la base de la ley española.

3. 3- Etapa Republicana prerrevolucionaria (de mayo de 1902 hasta diciembre de 1958): ◦

Constitución de 1901,

◦

Aparecen normas como:- ley de municipios, ley del poder ejecutivo, ley del servicio civil, etc.

◦

Constitución de 1940 interrumpida por Estatutos Constitucionales de 1952.

4. Etapa Revolucionaria. (Desde Enero 1959 hasta la actualidad. Concepción del modelo de construcción

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socialista y nuevo enfoque Administración Pública.

integral

de

la

◦

1963- Che Guevara sitúa causas del burocratismo (falta de interés por rendir un servicio al Estado; falta de organización, y falta de conocimiento).

◦

1965- Fidel Castro- conceptualiza y dirige la lucha contra el burocratismo(organización de la vida local, de la administración local y del poder local)

◦

1975-1990—(Centralización institucional; ausencia de confrontación de alternativas; pobre desarrollo de los poderes locales, creación constitucional del Poder Popular desde el nivel central del Estado hasta la base)

◦

1992-Reforma constitucional-(Eliminación de los Comités Ejecutivos que absorbían roles de las Asambleas.- Creación de los Consejos de la Administración y los Consejos Populares).

◦

Decreto 301, del Consejo de Ministros, que organiza un experimento de reorganización de los poderes locales del Estado cubano, en las provincias de Artemisa y Mayabeque, con el objetivo primordial de separar las funciones administrativasque deben cumplir las administraciones- de las políticas estratégicas.- que deben cumplir las asambleas correspondientes.

En todos estos períodos ha habido una constante que se repite, la atención más precisa, o el abandono de la institución La Habana: Editorial Universitaria

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municipal, lo que ha caracterizado los diferentes momentos de la evolución de la administración pública en Cuba, desde etapas de una fuerte obra de organización, consideración, actuación y teorización, municipal, hasta etapas de un menosprecio, abandono y manquedad científica, sobre la misma forma básica de estructuración estatal en una República. Por esta razón afrontamos el reto de adelantar una síntesis o rápido recorrido histórico por hitos de la evolución municipal en la Isla, convencidos de que si antes el municipio fue la sal democrática de la colonia, el aliento democrático y el ejemplo republicano de los mambises, la esperanza de la participación popular durante la neocolonia, el recuerdo en la Revolución de la necesidad de su nueva articulación y la institución fundacional del Poder Popular en el socialismo, entonces debemos guardar un momento de nuestro estudio para esta mirada especial. 4.1.-

El pasado

Como subrayaba Carrera Justiz “Cuando padeció y enfermó la admirable organización municipal, que parecía una inmensa malla tendida sobre un orbe civilizado y que representaba a Roma como señora del Mundo, manteniendo en sus manos tantas riendas como ciudades dominaba, fue poco a poco vaciándose cuando forzosamente le alcanzaban los gérmenes de descomposición que rindieron al fin al coloso romano […] pero su forma de engranar políticamente la competencia y las atribuciones de los círculos inferiores con otros elevados, dependiendo todos de un Poder Central Supremo, ha sido la base universal del Derecho Público, con que en la Edad Media La Habana: Editorial Universitaria

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surgieron los Estados Nacionales, en la Edad Moderna el Poder Real y en la Edad Contemporánea la República”.33 El municipio español, se formó a partir del antecedente romano, con los ingredientes de la Guerra de Reconquista y las particularidades del proceso de formación del feudalismo en sus territorios, así se introdujo en América por la conquista y colonización. No en vano afirmó José Martí: "El Municipio es lo más tenaz de la civilización romana, y lo más humano de la España colonial [...] por los Municipios, en lo más de las colonias entró en la libertad la América. Esa es la raíz y esa es la sal de la libertad: el Municipio. El templa y ejercita los caracteres, el habitúa al estudio de la cosa pública, y a la participación en ella, y a aquel empleo diario de la autoridad por donde se aquilata el temple individual, y se salvan de sí propio los pueblos".34 El profesor Julio Carreras, por su parte escribió: “El Estado en Cuba no surgió en una fase del desarrollo económico de una sociedad, fue traído de España, de ahí que tenga en su primera etapa todas las características del modelo original” .35 La tradición municipalista cubana es, por lo tanto, larga, se formó con el detallismo del Derecho de Indias, con las 33

Carrera Justiz, F: Introducción a la Historia de las Instituciones Locales de Cuba. La Habana, La Moderna Poesía, 1905. 34 Martí, José: “Un libro del norte sobre las instituciones españolas en los Estados que fueron de México”, Obras Completas. Tomo VII, Nuestra América, Editorial Nacional de Cuba, La Habana, 1963, página 59. 35 Carreras, Julio: Historia del Estado y el Derecho en Cuba, Ciudad de la Habana, Editorial Pueblo y Educación, 1982, página 13. La Habana: Editorial Universitaria

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respuestas antiburocráticas de los Cabildos y las Audiencias, frente a las decisiones irracionales que de tan lejos venían, se enriqueció con la solución americana del se acata, pero no se cumple, creció con las ideas cubanas, del reformismo al separatismo, que daban fuerza a las formas locales de administración pública, tomó vuelo republicano en las regulaciones de la República de Cuba en Armas, a partir de 1868 y las guerras de independencia, se modernizó con la impronta norteamericana, que se impuso en Cuba a partir de 1898, se perfeccionó en el Derecho cubano de la República mediatizada, de 1901 a 1959, y tuvo su forma socialista, según el modelo administrativo del socialismo real, con fuerte influencia del centralismo soviético hasta las reformas democratizadoras de 1992. Finalmente se repiensa esta tradición, que perdió su altura teórica y su complejidad jurídica en los últimos 50 años. La primera expresión de Derecho cubano, y además para la vida administrativa territorial son las conocidas como Ordenanzas de Cáceres, del siglo XVI, en las que se norman importantes elementos de la vida local como la competencia de los Cabildos, sus funciones, el desempeño de las regiones, y las formas de participación local en la elección de los Alcaldes y Procuradores. La Constitución de Cádiz en 1812 abre la puerta a un nuevo período de la historia de la municipalidad hispanoamericana y cubana, porque funda la consagración constitucional en la historia de España de la institución municipal con un modelo de Ayuntamientos y Alcaldes que no

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estuvo vigente en Cuba, pero que tuvo influencia posterior en Cuba según varios autores. El Derecho municipal cubano o para Cuba tuvo momentos de retroceso importante durante la colonización española, sobre todo por los intentos de control extremos, que llegaron a la Isla en épocas casi siempre de conspiraciones separatistas o proliferación de este ideario, un ejemplo de ello son las Ordenanzas de Concha contenidas en el Real Decreto del 27 de Julio de 1857 promulgado por el Gobernador José Gutiérrez de la Concha, que hicieron retroceder el avance en la autonomía municipal por su tendencia al autoritarismo, a la centralización y a la dependencia de las estructuras locales. Así, se limitaron las competencias y funciones de la Administración territorial. Pero hay que reconocer que esta legislación reguló con acierto algunos tópicos de los gobiernos locales que no habían sido resueltos con certeza en las anteriores legislaciones. Ejemplo de lo anterior son las regulaciones en estas Ordenanzas, sobre la conformación y control del presupuesto local y las primeras menciones legales a la hacienda pública como institución jurídica y financiera. “Por su parte, en la Ley Municipal Española de 1877 que se extiende a Cuba el 21 de junio de 1878, llaman la atención como progresos teóricos más importantes la conceptualización del municipio, la delimitación de los elementos del municipio, la descripción de las facultades y competencias de los Alcaldes así como la modernización y ampliación de los presupuestos de funcionamiento de las estructuras locales que las dotaban de espacios de autodeterminación y libertad en relación con la

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estructura central según los cánones y rigores de la época en cuestión”36 Desde el 10 de octubre de 1868, con el comienzo de la Guerra Grande en Cuba, por la independencia, que sería la primera de tres contiendas que terminarían con la ocupación norteamericana en 1898 y el humillante Tratado de París por el que España cedía a Estados Unidos, sus últimas posesiones americanas, precisamente en el momento en que el Ejército Libertador tenía en jaque a las tropas del imperio español en Cuba, se evidencia uno de los episodios de apego a la legalidad más importantes de la historia nacional, porque desde la Constitución de Guáimaro de 1869 hasta la última constitución mambisa, de finales del siglo XIX, se demostró por la administración republicana independentista, que el Derecho no sería nunca desechado como medio y fin civilizatorio frente a la opción colonial española. Las Constituciones Mambisas, pensadas para organizar regiones y zonas liberadas, tienen un propósito de administración local que debe tomarse como un momento singular de la historia municipal cubana .En las constituciones de la República de Cuba en Armas, se destacan por su atención al tema municipal, la Constitución de Guáimaro y la Ley de Organización Administrativa aprobada por la Cámara de Representantes el 7 de agosto de 1869, donde se normaba una 36

Diéguez La O, Tanieris: “El rescate del municipio. La experiencia de Matanzas en la creación de los órganos del poder local. Un acercamiento casuístico y teórico a sus antecedentes y proceso de generalización a todo el país”, Tesis de Licenciatura, Facultad de Derecho, Universidad de la Habana, 2006. La Habana: Editorial Universitaria

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división territorial de la Isla en cuatro Estados: Oriente, Occidente, Camagüey y las Villas que a su vez se fraccionan en Distritos, Prefecturas y Subprefecturas. Otro momento importante relacionado con el tema es la Ley del Gobierno Civil de la República del Consejo de Gobierno consagrado por la Constitución de Jimaguayú, que no cambia las estructuras de Administración aprobadas en Guáimaro, pero decide la supresión de los distritos y la sustitución de los cuatro Estados anteriores por seis provincias Oriente, Camagüey, Las Villas o Cubanacán, Matanzas, Habana y Occidente. De la misma manera la Constitución de la Yaya- que fue resultado del alargamiento de la guerra de independencia y del mandato constitucional de Jimaguayú, de que debía aprobarse un nuevo texto dos años después del anterior- instó al Consejo de Gobierno a redactar la Ley de Organización Civil de la República que cambió los nombres de la provincia de Occidente por Pinar del Río y Oriente por Holguín, sin incluir grandes modificaciones en las estructuras creadas por las anteriores constituciones. Otro momento importante en la historia de las instituciones administrativas locales en Cuba es el de la aprobación de la Constitución de 1901, primera constitución que instaura una República para todo el país, pero bajo el predominio norteamericano, que logró que este documento se promulgara junto a una enmienda, conocida en la historia nacional como Enmienda Platt, que permitía, entre otras atrocidades, la intervención de los Estados Unidos en la Isla,

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cuando sus intereses se consideraran amenazados. Esta carta magna, aunque significa un nuevo período en el asentamiento de la tradición constitucional cubana, no fue amplia en lo relacionado a la estructura municipal y las formas de administración territorial. No contuvo modificaciones de peso en relación con la Ley Municipal española de 1877 que se encontraba en vigor en la Isla a partir de su confirmación por la Orden Militar norteamericana número 164 del 16 de junio de 1900. Como nos recuerda la diplomática y profesora cubana, Tanieris Diéguez: “Los principios de funcionamiento de la estructura local, sus limitaciones, su competencia, y otra muchas cuestiones no fueron tratadas por el texto, sino que delegó su regulación en un posterior reglamento que fue conocido a través del Decreto 568 y denominado “Ley Orgánica de los Municipios” del 29 de mayo de 1908”.37 De la lectura de la Constitución de 1901 se denota la poca alusión a la administración local. Se reduce en el Título XII Del Régimen Municipal a diez artículos declarativos que no aclaran el funcionamiento, ni las competencias, limitándose a la forma en que prescriba la ley. Parte de la legislación que complementó el orden jurídico de la administración territorial en Cuba fue la Ley de Contabilidad de los Municipios y la Ley de Impuestos Municipales, ambas de 1908. Estas disposiciones, a pesar de sus limitaciones organizaron la estructura y funcionamiento de la actividad económica y financiera del municipio. 37

Diéguez la O, Tanieris: Obra Citada. La Habana: Editorial Universitaria

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Sobre las características de la legislación de estos años Carrera Justiz reflexiona: “esta legislación es una copia de lo que entonces existía en los Estados Unidos. Eso ha sido en Cuba un Motivo de indiscutible fracaso, y se impone, darle a nuestro Municipios la organización que necesitan, según el propio genio latino y según los progresos de las ciencias, cesando la explotación que hace de ellos el Estado, porque eso es un suicidio nacional, según se expresará después […] En nuestra constitución de 1902 copiamos el sistema federal norteamericano, precisamente cuando allí comenzaba a desacreditarse. Y porque lo teníamos en la constitución, a ella necesitó atenerse la Ley Orgánica de los Municipios. Necesitamos pues suprimir nuestro vigente régimen municipal, que sobra de ser exótico entre nosotros , está completamente fracasado, siendo ese sistema federal que tenemos, algo que en todo el mundo solo lo tienen, al presente, algunas ciudades norteamericanas que estudian la manera de sustituirlo, y que Cuba copiándolo inoportunamente de los Estados Unidos lo llevó a su Constitución.”38. De 1910 a 1940 se realiza en Cuba una gran creación jurídica sobre las formas de administración territorial, pero fueron normas que ajustaron al contexto del momento la regulación ya existente desde 1902 y 1908. Hablamos de la Ley del 8 de julio de 1913 sobre el pago de cuotas municipales por concepto de Gastos de Sanidad, Ley del 11 de abril de 1922, que modifica la Ley del Presupuesto Municipal 38

Carrera Justiz, F: El Estado Cubano explota a los municipios y arruina a la nación. La orgía de los puestos públicos .Cátedra de Gobierno Municipal de la Universidad de La Habana. La Habana, Sin año. La Habana: Editorial Universitaria

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obligando a remitir a la Tesorería General de la Nación el 2 % de su presupuesto para sufragar los gastos de las pensiones del Ejercito Libertador, además de cercenar los ingresos municipales emanados del Transporte y Locomoción, la Ley del 25 de Junio de 1919 modificada por la Ley del 23 de Junio de 1922 relativa a la contribución municipal al Fondo de Retiros Civiles, el Decreto-Ley No 685 de 24 de Marzo de 1936 que modificó el Artículo 5 de la Ley de Contabilidad Municipal facultando a determinados funcionarios a realizar la fiscalización de la contabilidad municipal. “Además durante estos años se produce una numerosa jurisprudencia, dictámenes, aclaraciones del Tribunal Supremo relativos a la actuación de los Órganos de Administración Local en Cuba y la competencia de sus funcionarios. Entre ellas, sería interesante mencionar la Sentencia No 20 del 28 de mayo de 1920, relativa a las atribuciones, funciones y competencia de los Alcaldes, la Sentencia No 356 del 17 de Diciembre de 1930 que delimita y define las diferencia de atribuciones entre el Alcalde y Ayuntamiento en relación con la ejecución del presupuesto municipal, la Sentencia No 98 de 2 de mayo de 1931 que limita al alcalde de la contracción de obligaciones y compromisos contractuales que excedan de los créditos del presupuesto municipal; la Sentencia No 93 del 21 de Abril de 1932 que determina y esclarece sobre qué términos y a cuenta de qué motivos puede ejecutarse el presupuesto del municipio, la Sentencia No 306 de 7 de octubre de 1932 que dictamina que la ejecución del presupuesto municipal no deriva para los funcionarios ejecutantes del mismo ningún derecho, ni tampoco para el Ayuntamiento. Todas las anteriores sentencias La Habana: Editorial Universitaria

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dictadas tras un proceso contencioso administrativo por el máximo órgano de Administración de Justicia de Cuba”.39 En esta primera década del siglo XX es muy interesante que las modificaciones de la normativa sobre la administración local no se realizaran solo por la vía legislativa o jurisprudencial, sino que muchas surgieron a partir de Proclamas Presidenciales y/o opiniones y pronunciamientos de los Presidentes de la República en la época. Así sería bueno ejemplificar las siguientes: Resolución Presidencial del 29 de julio de 1914, la Resolución del Presidente de la República del 20 de febrero de 1915, las Resoluciones del Presidente del 7 y 9 de Abril de 1915, la Resolución Presidencial del 12 de mayo de 1916, las Resoluciones Presidenciales del 13 y 16 de septiembre de 1924 y 1925, las Resoluciones Presidenciales del 26 de marzo, 8 de Abril y 26 de junio de 1926 por solo mencionar algunas de las más trascendentes. De manera singular fue la Constitución de 1940 la que señaló los principios de funcionamiento y elementos de la estructura de Administración Local en Cuba, acogiendo en su texto niveles de autonomía y participación muy saludables para la estructura local desde el punto de vista formal. En su artículo 209 del Título XV consagraba: “El municipio es la sociedad Local organizada políticamente por autorización del Poder Legislativo, en una extensión territorial determinada por necesarias relaciones de vecindad, sobre una base de capacidad económica para 39

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satisfacer los gastos del gobierno y con personalidad jurídica propia a todos los efectos legales”40. También establece en su Art. 212 “El municipio es autónomo. El gobierno municipal está investido de todos los poderes necesarios para resolver libremente los asuntos de la sociedad Local”.41 Es, en fin, un texto que detalla la estructura, las competencias, las facultades y funcionamiento de las estructuras a todos los niveles, que está recorrido por un sentido lógico y humanista, y que completa la regulación jurídica del municipio para convertirse en su referencia jurídica más sólida en Cuba. 4.2.-

La Revolución: 1959-1973

“La desarticulación del aparato estatal existente y su correspondiente estructura local, dio los primeros pasos tras la mencionada Proclama de la Presidencia del 5 de enero de 1959 donde se declaran cesantes en sus cargos políticos a los gobernantes provinciales, Alcaldes y Concejales de todos los Municipios del país, se disolvió el Congreso de la República y quedaron vacantes la Presidencia de la República y los puestos auxiliares. Tales modificaciones de la organización estatal dieron a luz un período de transición en el cual se adoptaron disímiles formas en lo relativo a la estructura local”42. 40

Lazcano y Mazón, Andrés M: “Constitución de Cuba de 1940”, compilador, en Las Constituciones de Cuba, Ediciones Cultura Hispánica, Madrid, 1952, Página 918. 41 Lazcano y Mazón, Andrés M : Ibídem, página 919. 42 Diéguez, la O, Tanieris: Ibídem. La Habana: Editorial Universitaria

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El Consejo de Ministros con facultades legislativas posteriores, dadas por la Ley Fundamental de febrero de 1959 dicta el 20 de Enero de 1959 una Reforma Constitucional de un único artículo que disponía que el régimen y la forma que adoptarían los municipios y provincias estaría regido mediante los órganos que decidiera el gobierno central, los que concentrarían las funciones correspondientes al alcalde y ayuntamientos, declarándose con vigor todas las disposiciones legales relativas a la administración local. La provisionalidad se hizo segura con la promulgación de las Leyes 36 y 37 del 29 de enero de 1959; las que subrayando la centralización constituyeron los Gobiernos de Comisión Colegiados43 que tuvieron la personalidad jurídica municipal y las funciones ejecutivas y administrativas que dentro de la competencia provincial y municipal le otorgaba la Ley Orgánica de las Provincia al Gobernador y las Leyes Orgánica de los Municipios, de Impuestos Municipales y de Contabilidad Municipal a los alcaldes y Concejales -es muy importante aclarar que las Leyes Orgánicas de la Provincia y Municipios así como el resto de la legislación municipal permanecía vigente resolviendo las lagunas que la nueva normativa sufría. 43

El nombre de esta estructura de gobernación obedece al nombramiento de tres comisionados que actuarían colegiadamente en la Administración del territorio designado. Las decisiones en este tipo de Administración se toman por mayoría de votos de los comisionados. Además de tener como sello de su diseño la designación de los gobernadores y no su elección popular. Sus competencias se limitan al ámbito administrativo y ejecutivo de las decisiones centrales. La Habana: Editorial Universitaria

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En ambas normas se declara que la facultad de nombrar, anular, suspender o sustituir a los tres comisionados integrantes del gobierno local está en manos del primer ministro y que es una actividad centralizada por el gobierno del país. “Hasta el momento toda la estructura modificada había sido creada sin amparo constitucional, y no es hasta el 7 de febrero de 1959 que se corrige la inobservancia de la Constitución de 1940 y se valida la estructura provisional, con la proclamación de la Ley Fundamental. Es significativo señalar que en el iter estructural del municipio cubano los Gobiernos de Comisión tuvieron una existencia efímera, pues la propia Ley Fundamental instaba la redacción de una nueva normativa a partir de la cual se establecería el régimen de funcionamiento de la Administración Local”44. Por mandato de la Carta Magna, a 29 días de vigencia de los llamados Gobiernos de Comisión Colegiados en los municipios, el Consejo de Ministros dictó la Ley No 106 del 27 de febrero de 1959 que dispuso que el gobierno de cada municipio estaría regido por un comisionado que designaría el ministro de gobernación y que asumiría las funciones que les estaban atribuidas a los alcaldes y a la Cámara Municipal. La derogación de la Ley 37 del 29 de enero de 1959 por la normativa mencionada, significó la institución de una nueva forma de la estructura de la administración local en Cuba. Esta Ley redujo el número de integrantes del órgano a uno en el que concentró todas las acciones y facultades, y que por supuesto, continuó sujeto a las decisiones del poder central, así como a 44

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las facultades del ministro de gobierno de designar, sustituir, cambiar o anular no solo sus decisiones, sino su cargo. En la práctica, a partir de la experiencia inicial de Santiago de Cuba, fueron sustituidas las estructuras unipersonales de administración por las Juntas de Coordinación, Ejecución e Inspección, que no tuvieron reconocimiento jurídico, pero que se extendieron por el país y que a fines de 1961 ya se conocían en toda Cuba. Interesante es la forma de esta estructura que contaba de un Congreso de las Organizaciones y Entidades del territorio, quienes elegían a una representación llamada Pleno con la función de controlar y evaluar la gestión del Comité Permanente integrado por un representante de cada organización y los delegados de los Organismos y su Secretariado integrado por un presidente, un vicepresidente, y un secretario los que contaban con un total entre 12 y 14 miembros y debían reunirse cada quince días. Las Juntas aportaban un rasgo importante para la democratización del municipio cubano, la participación de las organizaciones sociales, desde la cual podía comenzar una etapa de intervención popular en el gobierno local. En la práctica las funciones de las Juntas fueron coordinar las actividades del los organismos del nivel central en el territorio, mantener control sobre la utilización de los recursos y suministrar al gobierno central informaciones necesarias para la toma de decisiones, por su composición, queda como la primera vía de participación indirecta del pueblo en el ejercicio de la acción estatal dentro de la Revolución.

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A pesar de la mínima presencia de la participación en la estructura de las Juntas, como forma de administración local, limitó la autonomía municipal, la localidad perdió atribuciones y los mecanismos de control establecidos por la Junta de Coordinación Nacional redujeron las acciones populares en el gobierno. El nacimiento de las Juntas estuvo desamparado por el Derecho, sin embargo, en la medida en que se lograba su consolidación como forma de administración local, sus órganos fueron mencionados en leyes como la Ley del Presupuesto del país de 1962 y posteriormente en la Ley 1163 de 23 de septiembre de 1964. Esta última dio a las Juntas legitimidad al regular la forma de designación de los Presidentes de las mismas a todos los niveles, la creación de la Coordinación Nacional y los métodos de participación e integración de relaciones entre los distintos organismos y de ellos con el poder central. Otro momento en la formación de la estructura de administración local y su consecuente desarrollo, se origina cuando surge en la división político administrativa de Cuba un nuevo nivel: la región; que algunos autores consideran que constituyó una demarcación que restringía la autonomía y la democracia municipal, al decir de Pérez Hernández y Prieto Valdés, “la región, que constituyó un eslabón intermedio entre las provincias y los municipios, creándose una mayor distancia entre pueblo y el nivel de decisión central. En tales situaciones, los municipios sufrieron una limitación de sus atribuciones,

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pues quedaron como un nivel de ejecución a cargo de servicios de carácter marcadamente Local”45. El nuevo paso se concretó en 1966, cuando fueron sustituidas las Juntas por lo que se conoció como Administraciones Locales, órganos de poder municipal con un nivel mayor de descentralización. Es por ello que podemos llamarle modelo de Administraciones Locales, siguiendo el criterio de Tanieris Diéguez la O: “La textura de este nuevo modelo, era desde el punto de vista de la composición similar a la de las Juntas, integradas y dirigidas por el Comité Ejecutivo que contaba con un Presidente, los Secretarios y los Secretarios Generales de las Organizaciones de Masas, además de diez delegados elegidos por la población en Asambleas Populares que podrían ser efectuadas en los centros de trabajo y en los barrios. Existían además, como parte de la estructura de Administración territorial de este nuevo modelo, Comisiones subordinadas al Comité Ejecutivo que lo asistían en determinadas labores administrativas relacionadas fundamentalmente con el transporte, la gastronomía, los servicios comunales, la asistencia social, industrias Locales y la vivienda”46. A pesar del carácter representativo de estos órganos, se utilizó una práctica de asambleas populares de forma semestral para informar sobre la gestión y administración del comité 45

Pérez Hernández, Lissette y Prieto Valdés, Martha: “Valoración del Municipio en la organización del Estado en función de un proyecto de Ley de los Municipios para la República de Cuba”. La Habana. Sin fecha. 46 Diéguez, La O, Tanieris: Ibídem. La Habana: Editorial Universitaria

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ejecutivo en el territorio. Sin embargo, en poco tiempo las elecciones dejaron de realizarse así como las rendiciones de cuenta y la dirección del territorio fue asumida por el secretario del Partido Comunista de Cuba en la localidad. A finales de 1967 y durante el año 1968 se produjo en el país la eliminación total de la forma de propiedad privada individual, lo que dejó en manos del Estado todos los sectores de la economía. Estos hechos se conocieron como ofensiva revolucionaria y dejaron clara la necesidad de establecer un aparato administrativo local que mantuviera el control de los recursos en los territorios. En 1973 se inicia un proceso de revisión y reestructuración de los órganos de poder estatal. Este proceso comienza con la creación del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros en 1972, órgano que desempeñó un importante papel en la posterior creación de la nueva estructura de administración local en Cuba. 4.3.-

La realización del experimento de instauración del Poder Popular local en la provincia de Matanzas

Desde finales de marzo de 1974 se comenzó el proceso de creación de normativas para sustentar el experimento de creación de nuevas estructuras de poder local en la provincia de Matanzas, lo que se logró finalmente con la Ley de Reforma Constitucional 1269 publicada en la Gaceta Oficial de la República, el 6 de mayo de 1974.

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Algunas de las modificaciones más importantes que introdujo la Ley 1269 en relación con la normativa anterior fue la definición en su Art. 2 del voto como derecho y deber moral de los ciudadanos, lo cual modificaba la antigua obligatoriedad del voto y sus sanciones para el que no lo ejerciera previstas en la Ley Fundamental de 1959. Un elemento de gran trascendencia, se muestra en el contenido del Art. 7 sobre la descentralización administrativa, que regula el traslado por los organismos de la administración central a los órganos estatales locales, de la dirección y administración de las unidades de producción y servicios pertinentes, elevando el nivel de atribuciones, competencias y facultades de los organismos territoriales. Es bueno, aquí, resaltar una idea: el éxito más importante del experimento de Matanzas lo constituye el rescate del municipio como componente de nuestras tradiciones, como forma superior de organización de nuestro sistema político y como pilar de la democracia. “Durante este proceso se pueden visualizar grandes aportes que marcan el punto de giro de la municipalidad cubana: la incorporación del Derecho como instrumento y mecanismo legitimador del poder del Estado y como método de implementación del nuevo Sistema Estructural del Poder Local, la adopción de métodos más descentralizados que se enfocaron hacia el aumento de la Autonomía de la Administración Local, los mecanismos de participación popular, la elección directa, la revocación en cualquier

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momento del mandato de los delegados, articulan el entramado más valioso de nuestro sistema, el municipio”47. 4.4.-

El Poder Popular en la Constitución de 1976

El texto de 1976 consagra, entre otros, los siguientes principios: forma de Estado republicana, democrática y unitaria, organizada como un sistema de poder popular a nivel nacional y local, en provincias y municipios estos últimos con escasa autonomía; diseño institucional asambleario, con gran concentración de prerrogativas legales para el máximo órgano de poder estatal modelo ni presidencialista ni parlamentario, integrado a la medida de instituciones del socialismo real; protagonismo esencial del Estado en el sistema político de la sociedad y sistema centralizado de dirección; reconocimiento constitucional expreso del Partido como la fuerza dirigente de la sociedad y el Estado; enumeración constitucional cerrada de las organizaciones políticas y de masas, instrumentos de las luchas de clases durante los inicios y el desarrollo de la Revolución; consagración de la propiedad estatal socialista por exclusión de todo lo que no resultase propiedad del pequeño agricultor, propiedad personal, de las cooperativas o de las organizaciones sociales y de masas (las cuatro formas de propiedad reconocidas en exclusiva por la Constitución, además de la estatal); principio del centralismo democrático como eje funcional del aparato estatal; protección explícita del medio ambiente; regulación especial sobre los derechos políticos, civiles, económicos, culturales, y sobre la familia; 47

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reconocimiento del internacionalismo proletario y del derecho de asilo político a luchadores contra el colonialismo y otras formas de explotación, creación de un sistema institucional de poder popular —en el cual introdujo creaciones auténticas no existentes en el campo socialista real ni en la tradición liberal — matizado con elementos del mandato imperativo (nominación directa de candidatos por el pueblo y su posterior elección directa en asambleas municipales, revocación de delegados y diputados, régimen participativo a nivel local con rendición de cuentas a los electores), así como de colegialidad y de renovabilidad de los órganos del Estado. Con una nueva comprensión sobre el asunto, la reforma constitucional cubana de 1992 suprimió nominalmente el principio de la unidad de poder y consolidó un camino iniciado desde antes, de separación y distinción de funciones al interior del único poder soberano. Introdujo en el sistema institucional la posibilidad de transformaciones que delimitaron Estado, Gobierno y Administración de Justicia hacia una mayor separación de funciones y otorgaron mayores poderes a las bases ciudadanas y a los poderes locales para el control de la actividad estatal, en todo lo cual es necesario avanzar: a) nuevas condiciones para la elección de jueces, b) las elecciones directas para conformar la totalidad de las asambleas; c) la eliminación de los Comités Ejecutivos de las asambleas municipales y provinciales, d) la creación de los Consejos Populares.

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4.5.-

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El Municipio cubano en el siglo XXI

En la actualidad, desde los lineamientos del Sexto Congreso del Partido, se ha comenzado un proceso de cambios llamados de actualización del modelo socialista cubano, caracterizado por reformas casi todas económicas, con la interesante excepción de la aprobación del Decreto 301 del Consejo de Ministros, que regula la instrumentación de un experimento de reorganización de los poderes locales municipales desde dos provincias de nueva creación en la división política administrativa de Cuba: Artemisa y Mayabeque, que constituían antes la provincia de la Habana, alrededor de la Ciudad de la Habana, de este a oeste. Este experimento ha tenido como rasgo distintivo, tanto en el diseño jurídico de su aprobación como de su puesta en marcha, la especialización del trabajo de las Administraciones Locales, que desde la reforma de 1992, se denominan Consejos de la Administración. En este experimento se intenta, sobre todo, perfeccionar y agilizar el trabajo administrativo dentro de las Asambleas Provinciales y Municipales del Poder Popular, cargando a las administraciones de responsabilidad en la elaboración, control y ejecución de políticas públicas, sin la intervención constante de los Organismos de la Administración Central del Estado en las localidades. A la misma vez en la actual Habana, ciudad capital, desde 1976 llamada Ciudad Habana y que recuperara su nombre original desde la aparición de Artemisa y Mayabeque, las características de la vida municipal se han estudiado, dentro de un proceso de investigación coordinado oficialmente, para

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apoyar científicamente la implementación de los lineamientos del Partido. En la investigación titulada Presentación de los resultados científicos alcanzados sobre la Administración Pública local en municipios de la Habana48, se llegó al siguiente diagnóstico, que en nuestra opinión , constituyen hoy los principales retos a enfrentar, no solo en la capital sino en casi todos los territorios del país. Principales problemas detectados: •

48

Recursos humanos. Las autoridades municipales no tienen cabal conocimiento del territorio y sus potencialidades: existen deficiencias en la identificación y en el uso de los recursos territoriales disponibles para el desarrollo municipal (humanos, naturales, infraestructura, patrimoniales, capital social, entre otros); no se conocen cuáles son los oficios tradicionalmente deficientes en el municipio, cuál es el potencial de fuerza de trabajo calificada y cuáles son las necesidades del municipio, en correspondencia con los planes y programas de desarrollo, en marcha o futuros[…]

El grupo de investigadores que realizó el estudio estuvo conformado por especialistas de diferentes áreas universitarias (Centro de Administración Pública (CEAP)- Dra. Lourdes Tabares Neyra-, Facultad de Derecho – Dra. Lissette Pérez Hernández-, Centro de Estudios de Técnicas de Dirección (CETED) – Dr. Rafael Montejo Véliz, Facultad de Geografía, Dra. Nancy Pérez Rodríguez- y Departamento de Sociología, - Dr. Ernel González Mastrapa. La Habana: Editorial Universitaria

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•

Democracia y participación ciudadana: Insuficiente participación ciudadana en el diseño de las políticas y programas de desarrollo territorial, así como en su puesta en práctica y evaluación. La población advierte que su participación es formal por deficiencias en los mecanismos participativos reconocidos, por ejemplo en los Consejos Populares y en la circunscripción en las reuniones de rendición de cuenta y los procesos de revocación […]

•

Gestión urbana y ambiental: En correspondencia con el paradigma del Desarrollo Urbano Sostenible y la política ambiental cubana, no se garantiza la integración de la dimensión ambiental en los Planes de Ordenamiento Territorial a diferentes escalas, incluyendo lo local y su implementación en la práctica; principios que se ven limitados por la dispersión de la información y el insuficiente desarrollo del ordenamiento ambiental, entre otros factores coadyuvantes.

•

Estrategia de desarrollo local: Existen escasas experiencias de proyectos municipales centrados en los principios de auto organización, de autogestión y autofinanciamiento, que propicien el desarrollo endógeno […]

•

Descentralización: El limitado poder de decisión del municipio sobre su hacienda pública incide en la gestión y desarrollo del territorio […]

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Perfeccionamiento normativo: No existe una normativa que regule de forma coherente la estructura municipal, las funciones que le son propias a cada órgano, las relaciones que entre ellos se establecen, así como todas las formas de participación popular en este ámbito, lo que limita el cumplimiento real y pleno de las finalidades político institucionales del municipio, el funcionamiento armónico del aparato estatal a este nivel y el pleno ejercicio de la democracia.

Los gobiernos locales han perdido la facultad de emitir ordenanzas que regulen actividades del territorio y potencie sus intereses. Exceso y dispersión legislativa en materia municipal, (precios, laborales, salariales, presupuesto), así como poca comprensión de las diferencias entre las directivas metodológicas y las administrativas […]49

5.-

Consideraciones Finales

El Estado es el conjunto de instituciones, políticas y jurídicas que en un contexto económico y de intereses de clases 49

Tabares Neyra, Lourdes, Pérez Hernández, Lissette, Montejo Véliz, Rafael, Pérez Rodríguez, Nancy, González Mastrapa, Ernel: “Presentación de los resultados científicos alcanzados sobre la Administración Pública local en municipios de la Habana”. Informe de investigación. CEAP, Universidad de la Habana, La Habana, 2013. Inédito. La Habana: Editorial Universitaria

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determinado, expresa la voluntad de una o más clases o grupos, que controlan el poder económico de una comunidad humana y por lo tanto controlan el núcleo de lo político y la creación del Derecho; es una forma política y jurídica de organización social humana. El Gobierno es una actividad estatal concreta, relacionada con la ejecución y la administración de las políticas estatales. El Estado y el Gobierno pueden ser considerados cosa pública, si son creados y controlados por la soberanía popular. Lo gubernamental es una parte de lo estatal, debe ser limitado jurídica y políticamente a una actividad que se basa en una autoridad especial, que no debe significar nunca el control de la soberanía, la soberanía y por lo tanto el poder lo debe conservar el pueblo; por lo tanto, lo gubernamental puede ser una parte de lo público pero no es todo lo público. Lo Estatal es una parte de lo público si el pueblo ha decidido qué Estado tiene y por lo tanto lo gubernamental será público en tanto el pueblo decida de qué forma y quiénes gobiernan. El interés público debe ser el interés popular, si el Estado es democrático debe velar porque se cuide el interés público, para eso el Estado no debe ponerse nunca en posición de ser más importante que el pueblo, sino dependiente de él, esto es lo que dice el marxismo y lo que debe ser el Socialismo. La Administración Pública se puede confundir con la administración del Estado y el Gobierno si se entiende que lo público es solo lo estatal-gubernativo. Por lo tanto preferimos La Habana: Editorial Universitaria

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considerar que la Administración Pública es una actividad compleja, entendiéndose como tal su sentido orgánicopersonalista y su contenido material –funcional, que intenta organizar y gestionar los intereses públicos-dígase populares- a favor del mejoramiento de la vida social. En la Administración Pública debe jugar un papel muy importante el Estado y el Gobierno, porque lo público debe ser custodiado por lo estatal y ejecutado por lo gubernativo, pero controlado y evaluado por el pueblo-soberano de lo público. La Gestión Pública es parte de la Administración Pública y la participación ciudadana es la vía de conexión entre el interés público y la decisión estatal-gubernativa. Se puede administrar lo público siempre que la regulación de las formas de esa administración sea pública, es decir, siempre que las normas de orden público que regulen quién y cómo y hasta dónde se administra, sean creadas o deliberadas y evaluadas por el pueblo. La Administración Pública Local, entiéndase Municipal y Provincial, debe ser una parte más o menos autónoma de la actividad general de la administración, que gana más fuerza porque tiene todas las posibilidades de explotar la gran ventaja de estar al lado del interés público local, es decir, del interés público original. Según Martí, el municipio fue lo mejor que España dejó en América con la dominación colonial. Este municipio de estirpe romana, nos llegó desde la estructura de poder de la monarquía castellano-leonesa, en España.

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El municipio romano había sido la expresión más concentrada de la República y por lo tanto uno de los elementos de diferenciación más importantes con la democracia ateniense. Para la idea republicana original el municipio no es una entidad menor de la soberanía popular ni del Estado, sino la expresión concentrada del poder político, económico y de autonomía jurídica del pueblo. El municipio en un Estado unitario puede ser autónomo sin que se rompa la idea de poder central en órganos nacionales. Esta autonomía debe ser conseguida por medio de formas diversas de participación popular que garanticen la conservación de la soberanía del pueblo. Esta participación se puede entender tanto como poder positivo- de promover, elegir, designar, proyectar, modelar, legislar- como negativofiscalizar, auditar, revocar, vetar. En la estructura del poder popular en el diseño del Estado cubano desde 1976, la participación se considera vital para el ejercicio de la democracia socialista, porque es imposible entender la socialización de toda la economía y política, posibles, sin la presencia constante y decisiva del pueblo. Sin embargo, la participación no se ha potenciado desde lo municipal en la experiencia política cubana desde 1976, porque los municipios no lograron ser más que una administración local sin vocación legislativa ni autonomía para decidir sobre

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sus necesidades económicas, políticas y sociales más perentorias. Esta falta de objetividad de la política municipal trae como consecuencia una consideración ciudadana de que el municipio no tiene poder alguno para resolver cuestiones de administración pública, aunque tenga el conocimiento y el compromiso con el pueblo que lo haría el mejor preparado para pensar y actuar según lo necesario y lo legal. La administración pública municipal en Cuba se ha acostumbrado a trabajar a través de directrices superiores, sin poder crear ni ejecutar presupuestos para el municipio, sin aprobar ordenanzas municipales, sin interesar los criterios del pueblo, que es quien sabe mejor, qué necesita, dónde y cuándo. Al contrario de lo que se pueda imaginar, esta situación no da más poder a los órganos superiores del Estado, sino que debilita la idea del Estado en general, porque el Estado que conocemos es primero el municipal, y nuestra cultura jurídica y política se alimenta de experiencias ciudadanas desde lo local municipal. El socialismo es solo posible con máxima democracia, nunca con mínima, los enemigos históricos, políticos, teóricos, éticos, del socialismo, han sido los enemigos de la democracia, esta vista como el poder del pueblo. Por lo tanto, una de nuestras estrategias políticas, teóricas y éticas es ser cada día más democráticos, así seremos más capaces de acercarnos al socialismo, no como empoderamiento del Estado sino como empoderamiento del pueblo.

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-El socialismo- o la aventura de su construcción o construcción del socialismo- necesita del Estado siempre que este no monopolice toda la política y toda la participación. El socialismo necesita del pueblo al menos en la misma medida que del Estado porque sin la participación activa, decisiva, protagónica, constante, espontánea, organizada, diversa, del pueblo, es imposible pensar en una futura socialización. Debemos pensar en la participación popular municipal en sus formas más diversas, desde la concepción del control de creación y ejecución de políticas públicas con enfoques de derechos, hasta el control social de servicios públicos. Es una manera muy eficiente de conocer qué políticas públicas son necesarias, el ejercicio del conocimiento de qué derechos son los que se violan, cuáles son los más preciados para la población y qué derechos se ponen en juego con el diseño y ejecución de políticas públicas entendidas como legítimas. El municipio cubano tiene una gran ventaja, no viene de una práctica de enajenación de los dineros del pueblo por administraciones ladronas, viene en cambio, de una institucionalización que ha sufrido los embates de la ritualidad política y la formalización de la democracia. Nuestro municipio tiene la ventaja, además, de ser la expresión más cercana al pueblo del poder popular, por lo que el ejemplo político electoral que el pueblo cubano da al nominar directamente candidatos a delegados municipales, debe leerse como el primer momento de una serie de actos políticos, La Habana: Editorial Universitaria

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jurídicos, económicos, populares municipales, que no se agoten en la nominación y elección de la base de su democracia, sino que sean el primer acto de una puesta en escena de protagonismo popular. -La citada Ley de Municipios, debe estar enfocada a conceder al municipio la autonomía administrativa necesaria para que tenga capacidad de gestión en la determinación y dirección de las inversiones locales, a partir de recursos propios y para satisfacer las necesidades mínimas locales; instrumentar la iniciativa local como propulsora de la gestión y los resultados del municipio, en particular en la obtención y disposición de los ingresos; regular las diversas formas de participación popular en el poder. La participación ciudadana desempeña una función educadora: estimula la educación cívica, refuerza la solidaridad, fortalece la conciencia colectiva y eleva el espíritu patriótico. La participación popular es la fuente más directa de legitimación de los representantes políticos. La participación constituye un derecho político, constitucionalmente reconocido en los artículos 3, 68 y 131, consecuencia del carácter popular de la soberanía y una de sus formas de manifestación. En tal sentido la ley debe prever diversas formas de participación popular activa, como vía de acceso al poder y fundamento importante del consenso activo de los gobernados; e instrumentar la rendición de cuenta, el control popular y el mandato a los delegados provinciales y diputados. El desarrollo necesita del desarrollo local, pero el desarrollo tanto local como nacional necesitan de la

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democracia como indicador de desarrollo, porque sería una trampa, en la que ya hemos caído como civilización, creer que el desarrollo es solo cuantificable en cifras macroeconómicas o microeconómicas, pues la satisfacción humana que es objeto de la administración pública, se logra en un balance de mejoras materiales, tangibles y no tangibles, pero también en mejoras de la calidad de la presencia política del pueblo, así como en el carácter decisivo de su actuación sobre el presente y el futuro. Hoy por hoy la administración pública cubana enfrenta importantes desafíos , que se traducen, esencialmente, en la solución de problemas de carácter jurídico; de recursos humanos; de gestión urbana y ambiental; de aspectos que tienen que ver con la democracia y la participación ciudadana y con el desarrollo local. Se trata de asumir un proceso de planificación de nuevo tipo en el marco de nuevas formas de producción y gestión; de enfrentar con efectividad el proceso de reestructuración y racionalización del sistema de la administración pública; y de promover un sistema normativo y de gestión para guiar el funcionamiento organizativo, económico y de control. El reto estaría sin lugar a dudas en diseñar un modelo de Administración que transite por patrones cada vez más descentralizados de gestión, unido al logro de una auténtica autonomía local donde el municipio alcance verdadera relevancia que le permita concretar sus acciones en pos del mejoramiento de la calidad de vida de sus ciudadanos.

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CAPÍTULO II

II.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO OBJETO DE REGULACIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO: INSTITUTOS JURÍDICOS BÁSICOS Y COROLARIOS

Dr. C. Armando Castanedo Abay

1.-

Introducción general

Luego de haber razonado en el primer capítulo acerca de la historia, generalidades más trascendentes de la Administración pública y aquellos imprescindibles referentes para reflejar la La Habana: Editorial Universitaria

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gestión a que viene responsabilizada esta en las sociedades modernas, lo lógico e incuestionablemente razonable es que nos adentremos un poco en aquellas instituciones jurídicas de la estructura normativa que conforma su régimen jurídico. Ante todo, y para lograr el nexo al cual nos referimos con los análisis precedentes, se desarrolla el tema de la Administración pública como objeto de regulación del Derecho administrativo, en el cual, como determina la lógica jurídica, se establecen las interrelaciones entre Administración pública y la norma que legitima tanto su organización estructural como su funcionamiento y, como colofón de las ideas desarrolladas, se hace un paréntesis importante en las reflexiones acerca del carácter de persona jurídica de la Administración pública, lo que permite preparar el camino para indagar en el mundo tan apasionante de las corrientes contemporáneas acerca del objeto de estudio. Desde la perspectiva y cualidad de garantizador del régimen jurídico que regula a la Administración pública, se incursiona en la teoría de las autolimitaciones de la Administración pública, exponiendo y defendiendo la tesis de que es la propia Administración pública la primera que debe propiciar el límite al poder público que representa, para no extralimitarse en su gestión en cuanto a la protección de los derechos de los administrados y su reconocimiento en todo caso y toda oportunidad en que estos estén presentes. Por otro lado, también el análisis fluye transversalmente a través del instituto jurídico administrativo que sirve de base, fundamento, motivación y legitimación a las decisiones

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administrativas, el acto administrativo. La importancia de haberlo tomado en consideración para su inclusión en el presente texto, radica en que sin su existencia la Administración pública sería sólo organización y aquella actividad que pudiera tener sin trascendencia jurídica, es decir, una administración intrascendente en el orden jurídico, lo cual no tendría algún sentido para una sociedad de nuestros días. Llamamos la atención acerca de la distinción y las relaciones que se proponen entre la figura del Reglamento y los actos administrativos de la Administración pública por la enorme trascendencia que tienen en el orden regulatorio, no sólo de la actividad administrativa en sí, sino en el orden de las relaciones Administración y administrados. Cierra las proposiciones acerca del acto administrativo, como instituto fundamental de la Administración pública y su orden jurídico, la llamada desviación de poder, como contrapeso a la amplia gama de posibilidades de actuación de la Administración y como referente de garantías normativas que aseguren que ese poder no vaya más allá de las fronteras de los derechos individuales y colectivos, lo que así exige el orden y la paz social. También abordamos, en plena consonancia con el final del anterior tópico, la responsabilidad administrativa o de la Administración en el ámbito de sus decisiones. Se hace un paneo a la doctrina más autorizada en la materia y se desemboca en los institutos jurídico administrativos más relacionados con ella como son el interés público y la discrecionalidad administrativa. Se hace, finalmente, un

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importante aparte en la relación que existe entre la responsabilidad de la Administración pública y el ejercicio por la misma de la potestad discrecional. Incluimos un apartado referido a los métodos alternativos de resolución de conflictos en su relación con el actuar administrativo, debido a la enorme profusión de conflictos que se producen en este ámbito y la necesidad imperiosa de encontrar el necesario equilibrio entre la adversidad que generan los conflictos y la paz que puede representar, en medio de la conflictividad administrativa, utilizar, para la solución de las disputas, métodos autocompositivos como lo hacen ya muchas regiones de nuestra área geográfica y con interesantes resultados que repercuten en la civilidad de la sociedad. De este modo, se muestran los diferentes métodos de gestión de conflictos en el accionar administrativo y se concluyen características esenciales, propuestas de uso de herramientas efectivas en la solución de controversias en el campo de actuación administrativa y la trascendencia que tiene todo ello en el desarrollo de una sociedad equilibrada en sus sistemas de tratamiento conflictual. Finalmente, es preciso aclarar que, aunque el tratamiento del capítulo tiene un prisma jurídico –lo que resulta imprescindible por el tema a abordar- se ha adaptado para la comprensión de quienes, no siendo juristas, pueden encontrar en el mismo una herramienta para su labor diaria, sobre todo para aquellos que laboran directamente en la Administración pública de nuestro país y para aquellos a los que le pudiere resultar interesante su estudio.

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La Administración Pública como objeto de regulación del Derecho Administrativo

La administración pública, por esencia y por definición, no es la misma en el lapso de veinticuatro horas, imaginémonos pues en períodos de tiempo como años, lustros, decenios o siglos. El sistema de organización y funcionamiento estatal llamado Administración Pública tiene vinculada su existencia a su mutación; a la dialéctica de los cambios socioeconómicos y políticos que la conducen a modificar rápidamente su manera de incidir en la vida de la sociedad. Ni que decir al producirse cambios objetivos en la vida de los administrados o en caso de descalabros sociales originados por catástrofes naturales o guerras. Una administración pública moderna eficiente en sus procederes y efectiva en sus resultados, debe ser indefectiblemente modificable y ajustable a la realidad que trata de ordenar y en medio del desarrollo de la cual intenta satisfacer necesidades sociales e intereses públicos. Así ha sido, o mejor dicho, ha intentado ser siempre la Administración pública de determinada sociedad. Por otro lado “el intento de aislar una abstracta función estatal de administrar, para edificar sobre la misma el objeto formal del Derecho Administrativo como disciplina, ha sido uno de los esfuerzos más prolongados y más sutiles en la historia de nuestra ciencia, y también uno de los más baldíos.

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Administrar sería acción (frente a declaración, como propia de las funciones legislativa y judicial), o acción singular y concreta, o acción organizada, o acción de conformación social, o gestión de los servicios públicos (esta tesis dominó la primera mitad del siglo XIX en Francia), o actuación bajo formas jurídicas peculiares (acto de autoridad primero, acto condición y acto subjetivo en Duguit, actuación ejecutoria, etc.) El cansancio de este prolongado esfuerzo dialéctico se manifestó en la sorprendente adopción final de fórmulas negativas: administrar sería toda actuación del Estado distinta de legislar o de enjuiciar (escuela alemana desde Mayer, que reaparece insólitamente en la Ley norteamericana de procedimiento administrativo de 1946) criterio cuyo sentido vendría del hecho de que legislar y juzgar se habrían separado por completo de funciones del viejo Estado absoluto como simples técnicas formales, en tanto que el resto –un conglomerado o aluvión histórico, donde se mezclan funciones y competencias heterogéneas- no es reductible a ninguna técnica formal uniforme. Destacar que tras la crisis de la doctrina del servicio público, en la última posguerra, y que se limita a catalogar en el Derecho Administrativo las regulaciones Estado-súbditos que salen de los moldes establecidos del Derecho Privado, renunciando a una explicación uniforme de esa peculiaridad.50 50

García de Enterría, Eduardo y Fernández Tomás-Ramón: “Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Sexta Edición, Editorial Civitas, S.A; Madrid, 1993, p.26-27 La Habana: Editorial Universitaria

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Esta Administración pública, como objeto de desarrollo dialéctico, necesitó – a partir de los primeros intentos de sistematización luego de la revolución francesa de 1789- de un régimen jurídico que determinara la posibilidad de que quien obedece también tiene el derecho de instar a quien debe obedecer a reconocer sus derechos preestablecidos en la norma vigente. Es el Derecho administrativo, desde la ciencia jurídica, que viene a poner coto al desenfrenado poder del monarca y a aclararle al poder que le sustituye que ese poder se ejerce dentro de los cánones del respeto al derecho ajeno. Ya lo dejaría plasmado para la historia el benemérito de las Américas, Don Benito Juárez con su reconocida frase la paz es el respeto al derecho ajeno. 2.1.-

Interrelación entre los conceptos de Administración Pública y Derecho Administrativo

La paz como el respeto al derecho ajeno, desde el prisma de la Administración pública y su régimen jurídico, se refiere a la necesaria calibración de la balanza en cuanto a derechos y deberes, tanto de los administrados como de la propia Administración en sus interrelaciones con el telón de fondo de la satisfacción de necesidades sociales. Ese derecho ajeno y su respeto garantizador de la paz, se refleja, para el poder administrativo, en su régimen jurídico regulador conformador del Derecho administrativo.

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García de Enterría y Tomás Ramón Fernández afirman que. “ la más simple y tradicional definición del Derecho Administrativo lo considera como el Derecho de la Administración Pública, realidad política radicalmente ajena a las administraciones privadas, al menos desde el punto de vista jurídico, por más que, desde la perspectiva neutra de las técnicas de organización o de los métodos de trabajo ambas clases de administraciones puedan considerarse bajo un prisma unitario (tampoco nunca totalmente abstracto e intercambiable) por la llamada ciencia de la Administración”. 51 De un modo menos descriptivo y abarcador como la conceptualización de Enterría y Fernández, aborda el tema el profesor de la Universidad Nacional Autónoma de Méjico, Miguel Acosta Romero, cuando se refiere a la Administración Pública como “la parte más dinámica de la estructura estatal, actúa en forma permanente, sin descanso y sin horario”.52 La esencia dogmática, en cuanto a la relevancia e importancia de la Administración Pública, se refleja claramente de la fusión de las concepciones de Colmeiro y F. De Baecque, al determinar – el primero – a la Administración Pública como acompañante del hombre desde su nacimiento hasta su desaparición de la vida terrestre 53 y, el segundo, al enmarcar a la Administración Pública de un país en la historia del mismo, 51

Idem, p.25. Acosta Romero, Miguel: “Teoría General del Derecho Administrativo”, Octava edición actualizada, Editorial Porrúa, S.A, Méjico, 1988, p. 106. 53 Colmeiro, Manuel: “Derecho Administrativo Español”, 3era edición, Madrid, 1865, tomo I, p.8. 52

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tradiciones y por las tendencias políticas así como las nuevas necesidades que ella entraña.54 Creo que hasta este punto es fácil percatarse de la amplitud del término que estamos intentando enmarcar en su justa naturaleza jurídica. Queda claro que las instituciones jurídicas, como ocurre en cualquier aspecto de la vida humana, sólo es posible naturalizarlas en un contexto histórico sociológico y político – económico. Pero además, delinear de un modo nítido los contornos de un instituto como el de Administración Pública, nos llevaría a asumir una descomunal tarea, la que no es nuestra intención por el momento; sería como definir, estudiar, analizar y finalmente explicar cada acorde de alguna sinfonía de la música clásica, y luego la relación entre todas las notas musicales que la componen. Sólo para que se tenga una idea, recordemos que estamos analizando el funcionamiento estatal efectivo, en cuanto al logro de la satisfacción de las necesidades sociales. 2.2.-

Administración Pública y Derecho

Roberto Dromí, viabiliza un poco la delimitación de la noción de regulación de la Administración Pública desmembrando su naturaleza jurídica cuando expone que: “El Derecho Administrativo es el conjunto de normas y principios que rigen 54

F. De Baecque: “L’Administration Centrale de la France”, Colection U, Libreirie Armand Colin, Paris, 1973, p.73. La Habana: Editorial Universitaria

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el ejercicio de una de las funciones del poder, la administrativa. Por ello, podemos decir que es el régimen jurídico de la función administrativa. Trata sobre el circuito jurídico del obrar administrativo. En cuanto al contenido, el régimen jurídico de la función administrativa comprende las formas jurídicas y los principios jurídicos. Las formas jurídicas son los modos de exteriorización o el continente jurídico de la función administrativa. La Actividad de la Administración se canaliza en forma de acto, hecho, simple acto, reglamento y contrato administrativo. Los principios jurídicos son aquellas pautas pétreas del ordenamiento jurídico administrativo que imperan en todo modelo de Administración Pública y explicitan el contenido de la función administrativa. 55 Es de destacar el carácter englobador de la Administración Pública en cuanto a la exteriorización de la voluntad Estatal. Ello, sin dejar de reconocer – desbrozando el camino inductivo - que el Estado asume otras funciones como la Legislativa, Política, Jurisdiccional y Ejecutiva, esta última estrechamente vinculada con la administrativa.

55

Dromi Roberto:” Derecho Administrativo”, 3era Edición actualizada, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1994, p.10 La Habana: Editorial Universitaria

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Lo circunstancial en la Administración Pública

Señalado el carácter englobador de la Administración Pública en relación con las funciones estatales, es preciso afirmar – por otro lado – su circunstancialidad. El que la Administración Pública se organice de una u otra manera y actúe siguiendo uno u otros cánones y principios de actuación, depende en gran medida de la perspectiva estatal de cómo satisfacer las necesidades públicas o sociales. Los esfuerzos que ha realizado la doctrina especializada en cuanto a definir el objeto de estudio del Derecho Administrativo, pasan inexorablemente por las circunstancias políticas, ideológicas, morales, sociales y económicas que determinan las acciones y disposiciones estatales, el modo de ser organizadas y los objetivos que se prevén. La característica implícita de mutable, según las circunstancias objetivas coadyuven a esta, de la actividad administrativa, hace imposible conceptuar a la Administración Pública y elegir un concepto que resulte una fórmula para la misma cuando el tema es analizado. Lo que sí es factible es definirla a grandes trazos como persona jurídica especificando su carácter organizativo estructural, orgánico y funcional, es decir, como se prepara esta para establecer su ámbito competencial y como teje la madeja de centros que permiten su actividad y el ajuste de la misma a

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las circunstancias del desarrollo económico, político, social y jurídico.

4.-

La Administración Pública como persona jurídica

“Esquemáticamente, podemos precisar los caracteres más específicos de la Administración del Estado como persona jurídica. Es una personalidad jurídica originaria, no derivada, quiere decirse, no creada por ningún otro sujeto, ni dependiente de la voluntad de jurídicamente de la Constitución como acto fundacional de un ordenamiento. En cuanto a no depender de la voluntad de ningún otro sujeto, se comprenderá en cuanto precisemos inmediatamente que sus órganos superiores son a la vez órganos políticos comisionados del poder soberano; es una nota que la distingue de las demás Administraciones menores, que en algún sentido dependen precisamente de la del Estado (obvio es decir que esta independencia es subjetiva, pero en modo alguno respecto de la Ley y del Derecho). Es una persona jurídica superior. Esta nota hay que referirla, en primer término, a los demás sujetos no públicos del ordenamiento, a los ciudadanos y personas jurídicas privadas, respecto de los cuales la Administración estatal ostenta supremacías (general o especiales) operantes, como la posibilidad jurídica de crear las normas vinculantes, obligaciones y deberes, sometimientos, incluso de sacrificar La Habana: Editorial Universitaria

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eventualmente sus propios derechos; en una palabra, poder público. En fin, la Administración del Estado está al servicio de éste como unidad política. De lo cual derivan para ella una serie de notas dignas de resaltarse: En la Administración del Estado se sitúa, por lo pronto, la conexión entre la organización administrativa y los órganos supremos del Estado, conexión que ha de explicarse así: Los órganos superiores (Gobierno, ministros) lo son a la vez del Poder Ejecutivo como poder constitucional y de la Administración en su condición de organización personificada. De este modo, a través de este desdoblamiento funcional, se instrumenta el fenómeno de apropiación del poder (HAURIOU) en que consiste el ejercicio de la soberanía, puesto que tales órganos superiores, en su condición de órganos constitucionales, son, con unas u otras técnicas, en todos los sistemas políticos, comisionados del soberano. Por debajo de esos órganos superiores político-administrativos, el aparato administrativo es esencialmente tecnificado y burocrático y sometido a dependencia. La Administración del Estado, sin embargo, no se identifica con el Estado entero como bien sabemos, ni con la comunidad o grupo social en función de la cual la estructura política que llamamos Estado se forma; es una organización en servicio de esa comunidad o de ese Estado, o de ambos a la vez (puesto que el segundo es una simple estructura instrumental del primero), y por eso asume la ejecución de los fines propios del grupo político. La realización de esos fines será su misión La Habana: Editorial Universitaria

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propia. Por el mismo motivo, deberá encomendarse a la Administración el sostenimiento de las demás organizaciones estatales distintas de la estrictamente administrativa (órganos políticos, legislativos, judiciales) y sobre la Administración recaerán, en definitiva, todas las consecuencias patrimoniales del funcionamiento de esos órganos, incluyendo en ella la responsabilidad patrimonial por daños (responsabilidad por hecho de las Leyes, o por funcionamiento irregular de los órganos judiciales). Por último: la Administración del Estado es una persona jurídica territorial”.56 Está claro que la Administración Pública, para ser cualificada como persona jurídica, interesa de una esfera de actuación delimitada. No obstante, tomaremos como punto de partida una de las diversas corrientes contemporáneas sobre la noción de Administración Pública que compiló Acosta Romero 57 , para visualizar de un modo más claro la adaptación de estas a nuestra concepción actualizada.

56

García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás Ramón: “Curso de..., Ob.,cit, p.356-359 57 Acosta Romero, Miguel: Ob, cit, p.108. La Habana: Editorial Universitaria

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Concepción organicista y subjetiva de la Administración Pública.

Aún en la tercera década del siglo pasado – durante los intentos de institucionalización y sistematización del Derecho Administrativo en Latinoamérica - se presentaba el concepto y la ejecución del servicio público, de conjunto con una concepción puramente organicista, como la esencia del fenómeno socio-económico y político: Administración Pública. De este modo nos comentaba PAREJA que “La Administración, que idealmente es un acto del Estado, pues está constituida por el conjunto de organismos mediante los cuales el Estado satisface las necesidades públicas, comprende, no solamente los organismos estrictamente públicos u oficiales, sino todos los que, con un criterio de interés público o interés social, prestan servicios a la colectividad, bajo el control del Estado. Y continúa ... la administración pública la forman, pues, las siguientes actividades: 1. Los servicios públicos prestados directamente por el Estado, comprendiéndose los nacionales, los departamentales y los municipales 2. Los servicios públicos que prestan los particulares por concesión oficial; 3. Los servicios públicos autónomos o descentralizados socialmente, llamados también establecimientos

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públicos que son los creados por el Estado, por Ley o por Reglamento, y 4. Las instituciones de utilidad común o establecimientos de utilidad pública, aunque sean creados por particulares y se sostengan con fondos privados, los que, por el fin social que persiguen, están bajo el control del Estado”.58 No obstante esta concepción, basada en el criterio esencial del servicio público, también se podía vislumbrar desde ya una transferencia de la concepción francesa que abría el camino a ofrecer importancia singular a las garantías del interés público o social. En la concepción organicista referida resulta notable la incongruencia entre destacar a la Administración Pública como conjunto de organismos solamente y luego hacer trascender estos hacia la satisfacción del interés general o público, sin pasar por la necesaria actividad o ejecución administrativa, las decisiones que contiene nacidas de actos administrativos y luego su conexión con la función social de la Administración Pública. Destacando los sujetos y el fin de un modo absoluto, se obvia la actividad que en realidad es la que se erige en localizadora y ejecutora de los propósitos estatales, y más aún, se soslaya la representación de los agentes de la Administración Pública que, en definitiva, la personifican. Por ello esta es una tesis organicista, más que subjetivista. 58

Pareja M, Carlos: “Curso de Derecho Administrativo teórico y práctico”, Segunda Edición, Editorial El Escolar, Bogotá, 1939, p.26. La Habana: Editorial Universitaria

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Son varios los elementos esenciales que comprenden la noción de Administración Pública desde su régimen jurídico; esto está claro, pero dentro de ellos no se puede prescindir – sin que la concepción se desnaturalice – de los factores actividad administrativa y personificación ejecutiva. La actividad administrativa, además de que presupone una organización y estructuración adecuada de funciones y competencias, completa la idea de la Administración Pública en movimiento, y la mutación de tal movimiento en aras de su adaptación a las circunstancias objetivas y su desarrollo como tal. Por su lado, la personificación ejecutiva encierra la imprescindible concepción de responsabilidad de la Administración por la extralimitación en el poder que le ha sido conferido por el Estado, en tanto la mencionada Administración Pública actúe congruentemente en cuanto a la satisfacción del interés público o social. Aclarada la tesis organicista de la Administración Pública en aspectos clave, intentemos lo mismo con la concepción subjetiva de sus normas reguladoras puesta muy de moda hoy en día. Veamos incluso como existen entre ellas puntos de inflexión que las interconectan de algún modo. A través del prisma profesional de GARCÍA DE ENTERRÍA “la Administración Pública no es tampoco para el Derecho Administrativo un complejo orgánico más o menos ocasional. La relación estructural entre la realidad constituida por la Administración Pública y el ordenamiento jurídico no se efectúa por la consideración de la misma como un conjunto de La Habana: Editorial Universitaria

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órganos, sino a través de su consideración como persona. Para el Derecho Administrativo, la Administración Pública es una persona jurídica. Esta de la personificación es el único factor que permanece siempre, que no cambia como cambian los órganos y las funciones, y por él se hace posible el Derecho Administrativo. Todas las relaciones jurídico – administrativas se explican en tanto la Administración Pública, en cuanto persona, es un sujeto de Derecho que emana declaraciones de voluntad, celebra contratos, es titular de un patrimonio, es responsable, es justificable, etc. La personificación de la Administración Pública es así el dato primario y sine qua non del Derecho Administrativo”.59 Según ORTEGA ÁLVAREZ esta concepción de GARCÍA DE ENTERRÍA “tiene la virtualidad de dotar de precisión técnica a las tesis organicistas, pues éstas, en sí mismas, no podían responder a la determinación de cuáles eran los órganos de la Administración. La tesis subjetivista, delimita y reúne dichos órganos en torno al concepto de la personalidad”.60 Sigamos entonces la conclusión en el tema que expresa el profesor MUÑOZ MACHADO cuando refiere que “el hallazgo de estas corrientes doctrinales es de primera magnitud, sobre todo por lo que tiene de importante como factor de 59

García de Enterría: Ob. Cit, p.26. La versión original de esta concepción subjetivista verla en “Verso un concetto di Diritto amministrativo come Diritto statutario. Rivista trimestrale di Diritto pubblico, 1960, p.137 y ss. 60 Ortega Álvarez, Luis: “La Concepción subjetiva del Derecho Administrativo tras la constitución española de 1978”, Editorial Bomarzo, Madrid, 1989, p.10. La Habana: Editorial Universitaria

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estabilización de la disciplina; así parece quedar superado el obstáculo que la movilidad de la materia administrativa suponía para intentar perfilar un modo de administrar.61

6.-

La Administración Pública y el principio de autoridad

No obstante la sabia y conciliadora conclusión de MUÑOZ MACHADO en el tópico anterior –congruente por demás con la posición que consignamos con anterioridad – aún queda por dilucidar si es el elemento de la actividad administrativa o el de la autoridad administrativa el verdaderamente conformador de la noción de Administración Pública desde el prisma del Derecho administrativo. Partamos pues de una afirmación que parece demasiado absoluta de TREVES cuando afirmó que “el elemento común (del Derecho Administrativo) es la referencia a la autoridad administrativa. Sería menos fácil y más indirecto buscarlo en la actividad administrativa. La actividad de la Administración tiene una disciplina singular, no porque sea actividad administrativa sino porque tal actividad proviene de la Administración Pública incluso si no es administrativa, sino legislativa o jurisdiccional. La autoridad y no la actividad es el eje en torno al cual se ha constituido el Derecho Administrativo 61

Muños Machado: “Las concepciones del Derecho Administrativo y la idea de la participación en la Administración”, R.A.P. núm. 84, 1977, p.526. La Habana: Editorial Universitaria

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como Derecho propio de la autoridad administrativa, según las exigencias del Estado moderno”.62 No es necesario alarmarse, no estamos volviendo al punto de partida sino todo lo contrario, lo estamos aclarando y fortaleciendo. Es obvio que TREVES al incluir en el debate el instituto autoridad administrativa, lo hace conduciendo de la mano también al Derecho Administrativo, despojándolo de sus elementos procesales y reglamentarios, o, lo que es lo mismo, intentando reducir la misma noción de Administración Pública en cuanto a lo que es trascendente a la aparición de sus normas regulatorias. Se debe de llamar la atención de modo inmediato al abordar este tema, sobre todo de la manera en que TREVES lo hace, pues no cabe duda de que roza con la peligrosa burocracia administrativa; y, asimilar esta a la noción de Administración Pública, podría retardar su movilidad y conducirla a una ineficiencia sin salida alguna. Una vez más, tenemos que recurrir a los orígenes de las tesis y a las propias raíces de estas para no caer en la tentación de “modernizarlas” y “actualizarlas” tanto que equivoquemos la llave de solución del problema doctrinal. “Es, con toda seguridad, MAX WEBER el punto de referencia obligado, si se quiere observar el tránsito hacia la formalización de la autoridad como una noción legal. Primero, 62

Treves: “Intorno alla nozione di Diritto amministrativo”, en: “Scriti giuridici in memoria di, U.E Orlando”, II Padora, 1957, p.512. La Habana: Editorial Universitaria

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porque al abordar el eterno tema de la justificación del poder, coloca – frente a la tradicional, la carismática – la legitimación nacional del mismo. Aunque los interpretes no nos hayan logrado aclarar aún cuál es el sentido exacto de su apelación a la racionalidad63; MAX WEBER señala que en este tipo de legitimación se obedece, no a la persona en virtud de un derecho propio sino a la regla estatuida, la cual establece al propio tiempo a quién y en qué medida se deba obedecer”.64 Ahora si debe quedarnos claro que la noción de Administración Pública se asienta, jurídicamente hablando, en la organización administrativa, su personificación jurídica y su actividad real y efectiva; y, si se quiere, esa actividad se basa en el principio de autoridad administrativa con el respaldo del principio de legalidad, toda vez que ella se encamine a la satisfacción de los intereses de la colectividad, asimilando estos al interés público o social.

63

Vincent, J.M: “ La metodología de Max Weber”, Traducción española, Barcelona, 1972; Fariñas, M.J: “La Sociología del Derecho de Max Weber”, Madrid, 1991. Tomado por López – Font Márquez, José Francisco. “La Configuración jurídica del principio de autoridad”, Editorial Civitas, S.A., 1993, Madrid, p.17. 64 López – Font Márquez, José Francisco, Ob.Cit, p.17. La Habana: Editorial Universitaria

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De la autoridad administrativa al poder administrativo y de este a la actividad administrativa legítima

Desde la perspectiva de una construcción sencilla, y a la vez un tanto simplista de la concepción de la autoridad administrativa que hemos abordado en el epígrafe anterior, la autoridad administrativa – reconocida en el ordenamiento jurídico – tiene su basamento en el poder administrativo. Poder este que se encuentra limitado por sus dos extremos básicos – si así lo queremos llamar - , por un lado lo limita su fin último en cuanto a la protección y realización del interés social; y por el otro, encuentra la propia regulación de la norma, la cual no extralimitará, al menos legalmente, y, de hacerlo, se deberá enfrentar al poder los recursos legales administrativos que reconoce el Estado de Derecho frente a la vía de hecho administrativa o extralimitación del poder administrativo. Si vamos un poco a la historia en el tema anunciado, y nos remontamos a la Revolución Francesa de 1789 y, consecuentemente al primer y fructífero intento de institucionalización del Derecho Administrativo como régimen de la Administración Pública, nos encontramos con que “la solución adoptada fue la de que el propio ejecutivo se juzgara, se autojuzgara. El ejecutivo destruiría sus actos cuando los considerara viciados de ilegalidad. Los particulares lesionados por dichos actos en sus derechos debían pedirle su anulación. 65 65

Sauvel, T: “La justice retenue de 1806 á 1872”, rerue du Droit public, La Habana: Editorial Universitaria

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Nótese que de esta manera el poder administrativo del ejecutivo quedó entonces subordinado a la ley y con ello al principio de legalidad; por tanto el poder administrativo – y desde entonces – se encuentra limitado por el ordenamiento jurídico. Al decir de BOQUERA OLIVER, “como consecuencia de la Revolución de 1789 nació una nueva clase de poder público que pronto comenzó a denominarse poder administrativo y a sus manifestaciones actividad administrativa o 66 administración”. Evidentemente, el poder administrativo manifestado en la actividad de la Administración Pública, corría el riesgo de ser omnipotente con su correspondiente carga de impunidad al ejercitarse inadecuadamente desconociendo derechos subjetivos. Por tanto, de su propia acepción y ejercicio se originó la necesidad de dotar a los destinatarios de tal poder y actividad administrativa de los recursos legales necesarios para instar judicialmente a la propia Administración Pública en tanto

66

núm.2, 1970, p.237-285. Boquera Oliver, José María: “Derecho Administrativo”, tomo I, Instituto de Estudios de Administración local, Madrid, 1983, p.38; Quien en nota explica que “en aquella época, el término administración se empleaba habitualmente para designar una actividad o función. Incluso era frecuente la expresión actos de administración. Después dicho término, escrito con mayúscula, hacía referencia a un sujeto, pero según el diccionario de la Real Academia de la lengua, administración, en su primera acepción, significa acción de administrar. La Habana: Editorial Universitaria

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entendiesen extralimitado el poder administrativo frente a sus legítimos derechos. De modo evidente, ello conduce a la idea de la limitación del poder administrativo, garantía del Estado de Derecho en relación con los derechos subjetivos de quienes resultan destinatarios de la actividad decisoria de los agentes depositarios de la representatividad subjetiva de la Administración Pública. No caigamos en la misma trampa de la absolutización conceptual buscando extremos definitorios y veamos la “otra cara de la moneda” al exponer de ALESSI cuando, en relación con este tema, explicita su punto de vista de la siguiente manera: “todo esto, por otra parte, no conduce absolutamente a la consecuencia de tener que considerar que la Administración no sea más que una ejecución de la Ley. Por un lado, en efecto, la ley frecuentemente no puede establecer más que las líneas generales de la acción administrativa, señalando en forma más o menos precisa los fines a alcanzar y los medios a adoptar, sin poder precisar los detalles de la actividad estatal. De aquí la existencia de la comúnmente denominada discrecionalidad administrativa de la que trataremos en su momento. En segundo lugar, también en los casos en que la actividad administrativa viene estrechamente vinculada por la ley, la autoridad administrativa no actúa en absoluto con el único fin de aplicar la propia Ley al caso concreto, sino más bien con miras a alcanzar un fin práctico, aunque el logro del mismo

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deba realizarse dentro de las líneas generales establecidas por la Ley”.67 7.1.-

De la autoridad administrativa al poder administrativo y de este a la actividad administrativa legítima

Hasta el momento, nos hemos referido a los límites del poder y la autoridad administrativos, apoyados estos límites por determinado control que presupone la propia realización de la función administrativa. Pero sobre todo en Alemania68 y Argentina, luego de la segunda mitad del siglo XX, se ha comenzado a trabajar la teoría de las autolimitaciones de la Administración Pública, la cual sustancia su basamento en la contención que se exige de la actuación administrativa. Es decir, se refiere a la existencia de resortes, no contenidos en la ley, que regularmente limitan la acción ilegítima de la Administración Pública. Algunos de estos resortes son: a) La imposibilidad de predefinir una regulación particularizada y singular de la acción administrativa 67

Alessi Renato: “Instituciones de Derecho Administrativo”, Traducción de la 3era edición italiana por Buenaventura Pellisé Prats, Tomo I, Editorial Bosch, Barcelona, 1970, p.13. 68 Véase Hans – Joachiun Mertens: “ Die Selbstbindung der Verwaltung auf Gruñid des Gleischeitssatzes”; Maximilian Wallerath: “ Die Selbstbindung der Verwaltung; mencionados por Grecco, Carlos Manuel y Muñoz, Guillermo Andrés: “Fragmentos y testimonios del Derecho Administrativo, Editorial AD-HOC, Buenos Aires, 1995,p.193 La Habana: Editorial Universitaria

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para cada caso que se presente a su consideración y decisión. b) La necesaria visión unitaria de Administración Pública a partir de políticas trazadas que guían su actividad. c) El desinterés de la Administración Pública en que se produzca un exceso de poder. d) La existencia de la vía de hecho administrativa en relación con los derechos fundamentales reconocidos como tales. e) La publicidad de la actuación de los agentes de la Administración Pública. f) La existencia de conceptos jurídico-administrativos indeterminados. g) La existencia de tratados y convenios internacionales que, a través del Derecho Internacional administrativo, inciden en los ordenamientos jurídicos administrativos internos. h) Las decisiones judiciales trascendentales. Pero, además de la existencia de estos resortes, y, digamos como guías de autolimitación administrativa, se nos presentan los principios de imparcialidad y buena fe en relación con cada actuación de la Administración Pública. “.... Ante el panorama de una corrupción peligrosamente extendida, ha resultado una exigencia especialmente enérgica en el funcionamiento de la Administración actual la de

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robustecer su objetividad e imparcialidad, la de su buena fe correlativa...”69 La concepción de las administraciones independientes, ha aparecido, para Europa, determinada por los artículos 107 y 108 del Tratado de Maastricht, por medio de los cuales todos los Estados de la Unión Europea deben aceptar el modelo de la Administración independiente para la organización y gestión de los respectivos Bancos Centrales.70 Sin embargo en el caso italiano, y a partir de sendas leyes aprobadas en los años 1992 y 1993, el Derecho Administrativo italiano se ha fortalecido comenzando la cruzada contra la politización administrativa que les conducía a la partidocracia y la corrupción. En el continente americano también se ha incursionado en el terreno de la sutil neutralización política de la Administración Pública específicamente cuando en el año 1946, en los E.U.N.A. se aprobó la Federal Administrativa act

69

García de Enterría, Eduardo: “Democracia, jueces y control de la Administración”, Editorial Civitas, S.A, Madrid 1995, p.106. Véase además González Pérez, Jesús: “El principio general de la buena fe en el Derecho Administrativo”, 2da Edición, Madrid, 1989; y Sainz Moreno, F: “La buena fe en las relaciones de la Administración con los administrados”, R.A.P., núm 89, 1979, p.293 y ss. 70 Véase en tal sentido la obra escrita por un colectivo de autores dirigidos por Lovis, J.V: “Banking supervisión in the European Community”, Bruxelles, 1995. Véase además García de Enterría, Eduardo: “Democracia, jueces...., Ob, cit, p.109, de donde partimos para tratar la “administración independiente”. La Habana: Editorial Universitaria

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que se erigió – y lo es aún – en la norma básica del Derecho Administrativo norteamericano. GARCÍA DE ENTERRÍA concluye el tema afirmando que “de esta manera, una tendencia común en todos los Estados occidentales está llevando resueltamente a una verdadera separación entre Gobierno y Administración, al menos a la neutralización política de esta, cortando así, precisamente, el nexo que, en el sentir de la tesis que estamos combatiendo, legitimaría de manera especial en los actos de la Administración los orígenes democráticos

8.-

Notas acerca de la responsabilidad de la administración pública. Figuras jurídicas afines

Lo que conocemos hoy como la responsabilidad de la Administración Pública, no siempre fue el poder del administrado sobre su actuación, el control sobre los actos de los funcionarios o la limitación al poder público; más bien todo lo contrario. El soberano actuaba con un poder sin límites, sin control con un amplio arbitrio para decidir sobre la vida y obra de sus súbditos, algunos referían su propio poder en las frases, “yo soy el Estado”, “yo soy el soberano”. Desde los tiempos de la protestas romana se entendía que toda acción del soberano era incontrolable por el sólo hecho de venir del máximo poder reconocido en la sociedad. La Habana: Editorial Universitaria

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Luego de la Revolución francesa, con la institucionalización de la Administración pública, es que se comenzó a pensar en la responsabilidad de ese ente que surgía dotado de un gran poder trasladado del propio Estado. 8.1.-

La responsabilidad de la Administración Pública

Cuando se refiere el tema de la responsabilidad de la Administración pública, generalmente se focaliza en los sistemas de control externo al funcionamiento de esta, otros ofrecen una mirada pálida hacia lo interno de la organización administrativa, pero mantienen la atención en los sistemas de control establecidos para enmarcar el trabajo eficiente y efectivo de la Administración Pública. Existe otra mirada posible acerca de la responsabilidad de la Administración que, más bien que un control aplicado resulta un autocontrol como debe resultar originariamente de la propia organización administrativa. Nos estamos refiriendo, ni más, ni menos, que a la autolimitación del poder público que detentan los órganos y organismos de la Administración del Estado. ¿Qué quiere decir esto?; ¿Al mencionar el autocontrol, que protagonismo tiene la Administración Pública en su ejecución?; ¿Con qué instituciones jurídico-administrativas se relaciona este control propio y originario? Esto quiere decir que una buena parte de la responsabilidad de la Administración Pública, comienza mucho

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antes del establecimiento de mecanismos de control; la propia Administración, al reglamentar su actuación debe prever el ejercicio efectivo de satisfacción de las necesidades de los ciudadanos y que este opere realmente como es debido. En definitiva, también es responsabilidad de la Administración Pública que la normativa jurídica que regula su actuación, tome muy en consideración, además de los recursos contra su posible exceso de poder, los mecanismos que impidan que la propia ley, en forma de reglamentos o no, abra canales que permitan extralimitar las facultades y competencias administrativas. ¿Son responsables los legisladores cuando esto no funciona de la manera en que se acaba de plantear? Sólo en parte. Es la propia Administración Pública, a través de la ciencia de la administración, la que tiene una amplia responsabilidad en transmitir al legislador el alerta acerca de los resquicios que ha detectado, por sus sistemas de control, en relación con la posible extralimitación de su poder y especial misión social. Por supuesto, tampoco dejar el cien por ciento de la responsabilidad de la Administración en esta alerta al legislador. El poder público se resiste al debido control pues la vida es mucho más rica que cualquier previsión y la forma que la Administración Pública tiene para ejercer su poder va cambiando dialécticamente junto al decursar del desarrollo de la sociedad.

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Esta mutación genera espacios nuevos en los cuales ejercer el poder administrativo, y, por tanto, de nuevas autolimitaciones y controles al actuar de la Administración Pública. En el sentido indicado es imprescindible que la legislación que crea la propia Administración, como los reglamentos, desde su nacimiento, prevean la posibilidad de extralimitación del poder público para reducir al mínimo tal posibilidad. ¿Quiere decir esto que la Administración Pública cuando legisla tiene que ir contra sus propias prerrogativas? Ni mucho menos, pero sí debe atender a que parte de su principal misión, de la satisfacción de las necesidades de los administrados y el orden social en relación con el orden público están íntimamente vinculados al ejercicio del poder público que detenta de un modo racional, justo, oportuno y adecuado. No cabe duda de que la primera cara de la responsabilidad de la Administración Pública es su autolimitación al exceso de poder de sus agentes. Como ya hemos afirmado, si observamos un esquema muy general en el cual se dibuje la responsabilidad de la Administración Pública, podremos ver como esta se ramifica y pasa por la satisfacción del interés y las necesidades públicas, así como por el orden social, pero estas ramificaciones tan generales se sustancian con otras misiones más concretas y específicas del actuar administrativo.

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8.2.-

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La responsabilidad patrimonial de la administración desde el prisma del administrado

A cualquier persona, conocedora o no de la Administración Pública y su funcionamiento, se le pregunta, ¿Debe o no debe actuar el ente detentador de poder público para ordenar la sociedad y administrarla?, la respuesta no se hará esperar e irá, más o menos, por estos rumbos: “Sí, por supuesto que debe actuar, pero eso sí, que con su actuación no afecte a las instituciones o a las personas que conforman la sociedad. Que lo haga siempre para el bien y que no dañe los intereses de quienes resultamos administrados, sino todo lo contrario, que se desvele porque nuestros derechos nos conduzcan cada día a una mejor calidad de vida. Debía ser algo así como una Administración Pública amante de y amada por sus administrados.” Este es la parte deontológica, el deber ser, pero, y la parte ontológica, el ser, ¿cómo funciona? En el terreno de los conocedores del actuar administrativo, es preciso apuntar que cuando se trata el tema de la responsabilidad de la administración, generalmente se hace referencia a los posibles daños patrimoniales causados a diferentes titulares de los respectivos patrimonios. Lejos de pensar que toda la responsabilidad de la administración es únicamente patrimonial, si debemos hacer un aparte en cuanto al análisis de las prerrogativas administrativas cuando se encuentra frente al dilema de afectar el patrimonio

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de un administrado, primero, sin percatarse de ello, es decir, no intencionalmente y, segundo, cuando se impone la protección de un interés o una necesidad pública y el resultado de la acción administrativa afecta un patrimonio particular. De aquí se desprenden cuatro preguntas: 1.- ¿Puede considerarse la afectación administrativa a un patrimonio particular como un daño residual alejado de toda intencionalidad?; ¿No es responsabilidad de la administración estar alerta y prever todo tipo de daño posible con su actuar?; ¿No es su responsabilidad, además, satisfacer necesidades y no afectar patrimonios?; ¿El privilegio de la Administración pública de detentar el ejercicio del poder público en su esfera de actuación le exonera al vulnerar derechos patrimoniales delos administrados? En la práctica, desde la perspectiva ontológica, del ser, queda claro que bajo la protección de los conceptos jurídicos indeterminados de interés público y necesidad social, pueden ampararse acciones administrativas desmedidas en sus prerrogativas, deséelo o no la Administración Pública, ´pero lo cierto es que no es justo que los efectos negativos o erosionadores del patrimonio particular sean soportados solamente por el titular del mismo, sino que la Administración debe acudir a indemnizarle los perjuicios producidos de algún modo y, de este modo, ese particular no quedaría fuera del cumplimiento del principio esencial de la Administración Pública de satisfacer los intereses de la sociedad y, por ende, de los que conforman a este.

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8.3.-

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Figuras jurídicas afines a la responsabilidad de la Administración Pública

Referirse al tema de la responsabilidad de la administración, sobre todo en un breve espacio, nos impone el dilema de ser numerosísimos los extremos a tomar en consideración desde una perspectiva concreta y puntualizadora de la legislación al respecto, y, por otro lado, la necesidad imperiosa de definir esenciales conceptos que gravitan en la construcción de una simple exposición del mismo. Intentando ofrecer solución al dilema de mención, nos hemos decidido por hacer transitar nuestras reflexiones, en un veloz recorrido, a través de grupos de conceptualizaciones, que, si bien se encuentran interconectadas con el espíritu del legislador administrativo (entiéndase Ley en sentido formal pero a su vez, reglamentación administrativa per se) en el caso de nuestra legislación, en ocasiones se desconoce u obvia esta intención, provocándose entuertos interpretativos desde la perspectiva de la norma jurídica y su imperium. La primera tríada conceptual que abordamos, dejando como evidente y conocida la diferenciación y a la vez intervinculación normativo-funcional entre la Responsabilidad Administrativa y la Responsabilidad de la Administración, es la de: 8.3.1.-

Control, responsabilidad y protección

En cuanto a estas figuras, es imprescindible tomar en consideración de que “con la finalidad de tutelar las situaciones

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jurídicas subjetivas y hacer efectiva la responsabilidad pública por la lesión que se les cause a ellas, la norma prevé mecanismos de fiscalización y protección jurídica.”71 La mencionada fiscalización que prevé la norma en cuanto al cumplimiento del mandato de la norma jurídico administrativa, contiene tanto a la responsabilidad del ente público en ejercicio del poder público, como de obligatoriedad del cumplimiento de ese mandato por los determinados destinatarios de la norma. En el primer caso, es decir, la responsabilidad del ente público en la actuación que realiza en los marcos de su competencia, tanto objetiva como territorial, la trascendencia estriba, en última instancia, en nada más y nada menos, que en su incidencia en la real y efectiva aplicación del Estado de Derecho, para el cual es de suma importancia la retroalimentación del poder público de su propia acción continua a través de las peticiones, quejas y sugerencias, e incluso recursos legales, que presentan quienes entienden desconocido o transgredido un derecho que entienden legítimo como destinatarios de la propia norma jurídico administrativa. En el segundo de los casos, el de la obligatoriedad del cumplimiento del mandato de la norma jurídico-administrativa por los destinatarios referidos ut supra, es en el que se contornea claramente lo que pudiéramos llamar el núcleo duro o esencial de la responsabilidad administrativa, nuestro tema de 71

Idem, p. 48. Ya decíamos que el control de la actuación administrativa siempre ha sido un motivo de desvelo para la normativa jurídica. La Habana: Editorial Universitaria

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análisis. Es, en definitiva, la realización efectiva del orden social desde la perspectiva del Derecho Administrativo. El control de la responsabilidad administrativa, ejercido tomando en consideración la naturaleza jurídico-político y técnico contable y, a su vez, el procedimiento administrativo, legislativo y judicial, constituyen, de modo correlativo, la medida de la responsabilidad pública, así como las técnicas procesales de protección constituyen la medida de los derechos subjetivos. El control, cuya estructura orgánica se configura a partir de su finalidad, competencia, modo de canalización y efectos, ofrece la medida de la efectividad en el cumplimiento de dicha responsabilidad administrativa. Cabe pues, concluir, con solo una frase, la idea de la triada presentada y su relación con la responsabilidad administrativa analizada, nótese desde el prisma presentado: la responsabilidad administrativa presupone la existencia del control, y, por su parte, los derechos subjetivos, nacidos del cumplimiento efectivo de la misma, requieren, en primer orden, de su protección. 8.3.2.-

La responsabilidad directa de la Administración pública y la responsabilidad de los llamados administrados

Por supuesto que, además de la existencia de la responsabilidad directa de la Administración pública, esta puede, además, ser responsable indirectamente como ocurre en el caso de la contratación de la gestión del servicio público en muchos de

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sus múltiples supuestos, pero por impedir la derivación en un interminable tema y el alejarnos del central, nos limitaremos a delinear en breve comentario su responsabilidad directa, más claramente determinable y con características que ayudan a componer el espíritu del legislador en cuanto a norma jurídicoadministrativa se trata. La Administración puede incurrir en infinidad de supuestos de responsabilidad, los más comunes y los más importantes desde el punto de vista cuantitativo son los que se producen por hechos, actos, u omisiones de esta. Recordemos que estos hechos o actos conllevan por sí mismos la presumibilidad de legitimidad, y, por tanto, su ejecutoriedad inmediata; la Administración no puede detenerse en el cumplimiento de su misión ni ante la validación de sus propios actos, por ella misma o por un tercero; la razón resulta obvia y no objeto de la presente exposición. Por tanto, al ser su actividad permanente y continua, a diferencia de la intermitencia y discontinuidad de las labores legislativas (tómese Ley en sentido estricto) y judicial, sus hechos o actos con cualidad de jurídicos conducen por su mismo sendero a la responsabilidad que le compete. Este tipo de responsabilidad, sobre todo en nuestro Estado, no refiere la Administración a través del prisma orgánico o subjetivo de la misma, sino responde al criterio material, objetivo o sustancial que engloba sectores sensibles de actividad estatal, incluyendo además, la administración de justicia o de las labores legislativas. Nos referimos, no más, a la responsabilidad extracontractual estatal.

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“La doctrina está de acuerdo en que la responsabilidad extracontractual del Estado por hechos o actos de la Administración, comprende también los respectivos comportamientos o conductas de los órganos legislativo y judicial”.72 Por su parte la responsabilidad de los llamados administrados, que confluye verdaderamente con el concepto -limpio y puro pudiéramos decir- de responsabilidad administrativa, se refiere, entre otros aspectos, a la infracción de la disposición normativa administrativa, es decir, aparece un sujeto de Derecho en conflicto con lo dispuesto en una norma jurídico administrativa. Se le ha dado en llamar, en otras legislaciones contemporáneas: faltas, transgresiones, infracciones, y en la nuestra contravenciones administrativas, en un intento del legislador, lo suficientemente fructífero para el sistema, de apartarlas de la tipificación delictiva en cuanto a su trascendencia en el orden social. Uno de los problemas esenciales, de no sencilla solución, que plantea este tópico, consiste en la apreciación de los elementos de dolo o culpa en el infractor, o si, por el contrario, no es necesaria la existencia de uno o la otra para definir la responsabilidad que cabe. La norma jurídico administrativa no 72

Son varios los autores que se han referido a este tema en particular, en tal sentido DUGUIT: “Traité de droit constitutionnel” Tomo 3, Pág. 544 y ss; SPOTA: “Tratado de Derecho Civil”, Parte General, pág. 554; GORDILLO: “Derecho Administrativo de la Economía, págs. 311 y 329, GARCÍA ENTERRÍA Y FERNÁNDEZ: “Curso de Derecho Administrativo”, Segunda Edición, pág. 379. La Habana: Editorial Universitaria

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lo deja especialmente claro, o al menos, no lo suficiente para apartar la decisión sancionadora, de una de las figuras jurídicoadministrativas en peligro de desnaturalización constante por indeterminación clara y precisa de su conceptualización, cuestión resuelta desde la Escuela Realista del Derecho en Francia: la discrecionalidad administrativa, de la que nos ocuparemos un tanto más adelante. En el indicado sentido, cabe señalar que la facultad para establecer penas o sanciones por contravenciones a disposiciones normativas administrativas se considera como un complemento esencial de la función pública de administrar, resulta una potestad inseparable del ejercicio del poder público puesto en funcionamiento por los órganos y Organismos competentes en cada caso. El tercer grupo de conceptos que se intervinculan esencialmente con el de responsabilidad administrativa y que, de seguro, se podrá encontrar en la base de cualquier análisis al respecto es referido a los de: 8.3.3.-

Interés público, necesidad social (su interpretación administrativa) y servicio público

Aún no acaba de ser encontrado en la doctrina un concepto que refleje una imagen inequívoca y objetiva acerca de lo que debe considerarse como el interés público, lo que más se ha logrado hasta el momento es describirlo, en todas las ocasiones tomando en consideración el sistema jurídico de que se trate y la realidad histórico política, económica y social que lo contextualice. La Habana: Editorial Universitaria

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Y ello es, sino la esencial, al menos una de las importantísimas y trascendentales misiones de la Administración Pública; demuéstrese con el simple fundamento de que su misión esencial es satisfacer propiamente ese interés público. Por tanto, depende de la efectividad con que se determine la existencia del interés público o de la necesidad social, el que la Administración Pública sea eficiente o no en la satisfacción del real interés público o de la real necesidad social. Evidentemente, la interpretación de la Administración en el momento de determinar la existencia del interés público o la necesidad social se encuentra con la dificultad teórico-práctica de que son conceptos jurídicos indeterminados, y, por tanto, de no sencilla identificación. Esta interpretación administrativa de la realidad objetiva para determinar los conceptos jurídicos indeterminados de referencia, inciden de manera determinante en la responsabilidad que a esta le cabe en el cumplimento efectivo de su objeto de trabajo. La norma jurídica administrativa es la llamada a conducir al ente administrativo por el camino donde converge el cumplimiento de su cometido, con el de la satisfacción del interés público que se enmarca en el principio de la satisfacción cada vez más creciente de las necesidades sociales. Para cerrar la idea, en el caso de estas figuras jurídico administrativas, la responsabilidad administrativa que coadyuva al cumplimiento efectivo del cometido de la

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Administración, no es otro que la incidencia en esa efectividad de los propios destinatarios de la norma de Derecho administrativo. No en pocas ocasiones, en doctrina clásica y reciente, y, lo que es más preocupante aún en el transcurso de defensas de tesis que se esgrimen en procedimientos administrativos incoados, hemos observado fundamentaciones basadas en la errónea idea de que el Derecho administrativo es la norma del poder público frente a la subordinación del destinatario de las normas que componen a esta ciencia jurídica; ello se contrapone, por sólo citar un elemento de delicada trascendencia, a la concepción propia del Estado de Derecho. El destinatario de la norma de poder público administrativo, en un Estado de Derecho, coadyuva a su propia realización continua, y lo hace mediante el ejercicio del poder que le habilita la propia norma de participación en el control de la gestión administrativa. 8.3.3.1.-

El interés público

La conceptualización del instituto interés público es de medular importancia para todo ordenamiento jurídico. Por sí mismo, plantea la justificación de la existencia de la organización administrativa, representando los designios del Estado. No obstante ser el concepto de interés público lo suficientemente indefinible para dejar un margen de apreciación a la Administración Pública en su actuar, no obsta ello para que el legislador establezca las pautas de su La Habana: Editorial Universitaria

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reconocimiento inequívoco a partir de una actuación administrativa de buena fe. El ente de poder público vendría, entonces, a realizar en la práxis la noción de servicio público que ha determinado el legislador, y todos los operadores jurídicos deben, pues, ser guiados por las prescripciones normativas al respecto.73 En lo referente a la materia de contratación administrativa, la Ley de Contratos española, aprobada por el Decreto de 8 de Abril de 1965, regula en su Artículo 8 que el órgano de contratación “podrá modificar, por razón de interés público, los contratos celebrados y acordar su resolución, dentro de los

73

Nos dice, en el sentido indicado, FERNANDO SAINZ MORENO: “... Surge así la cuestión crucial para el Derecho de configurar la actividad decisoria de lo que al interés público conviene. A quién corresponde definirlo?, Qué ocurre cuando el legislador se limita a invocar el interés público como presupuesto para la legalidad de la actividad de la Administración?, Significa esto que delega pura y simplemente en la Administración –salus publica per delegationem- la apreciación libre de lo que al interés público conviene? O bien, significa que encomienda a la Administración la búsqueda de la solución óptima para el interés público?. En el primer caso la Administración tendría la facultad discrecional de elegir entre las soluciones posibles, todas ellas igualmente válidas desde el punto de vista jurídico, aquella que estimase preferible. En cambio, en el segundo, y desde el punto de vista jurídico, sólo habría una solución adecuada a las exigencias del interés público que, sin embargo, por la dificultad práctica de conocerla y demostrarla obligaría a conceder a la Administración un margen de confianza en su apreciación”. SAINZ MORENO, FERNANDO: “Reducción de la discrecionalidad: el interés público como concepto jurídico”, Revista española DE DERECHO ADMINISTRATIVO No 8 (Enero-Marzo), 1976, pág 63. La Habana: Editorial Universitaria

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límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados en la Ley”.74 La dificultad de definición que presenta la noción de servicio público obliga al legislador a compulsar –mediante la norma jurídica- a la plena justificación o motivación de los actos que la Administración emita relacionados con esta. Existen dos cuestiones que debemos tomar en consideración, si pretendemos acercarnos a un concepto de servicio público a la contratación administrativa de la gestión de este tipo de servicio, a saber: 1. El concepto de interés público no es un concepto vacío, pero si variable, debido a que se puede definir jurídicamente hablando, pero su contenido varía según sea el contexto donde se decide utilizar y, por supuesto, del orden jurídico de que se trate. 2. Hay que estar claro que su objetivación no depende de un acto legislativo, de una apreciación, o de un juicio circunstancial, sino de un acto de voluntad, claro y definido nítidamente como tal, por lo tanto, la responsabilidad de su reconocimiento recae por entero 74

La noción de interés público también se utiliza para justificar la existencia de entidades sometidas a un régimen jurídico especial, como presupuesto de prohibiciones, limitaciones o coacciones, como presupuesto de licencias o autorizaciones, para revisar de oficio –por parte de la Administración- sus actos declarativos de derechos que sean anulables previa declaración de lesividad, para justificar la privación singular o la limitación a la propiedad y, además, para decidir acerca de la suspensión de un acto administrativo impugnado judicialmente. La Habana: Editorial Universitaria

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en quien así determine su existencia, en el caso que nos ocupa: la Administración pública. No se escapa al análisis, que verdaderamente la concepción del Derecho tiene más de condimento racionalista que voluntarista. En este caso del interés público –con sus intrínsecas características conceptuales y su correspondiente dosis de voluntarismo- es preciso que la norma precise los límites de la voluntad apreciativa de la Administración, es decir, que no sea una apreciación absolutamente libre, sino tomando en cuenta circunstancias, hechos, consecuencias y efectos conductivos hacia la satisfacción de una verdadera -o al menos racional- necesidad social. El interés público es una institución en la que, desde el punto de vista jurídico administrativo, se reúnen el voluntarismo y el necesario racionalismo normativo del sistema que guía al ordenamiento jurídico. Al ser aplicada a un caso concreto, define mejor sus contornos y se ajusta a su función dependiendo de las circunstancias relacionadas con la norma que legitima la actuación administrativa. Su concepto no nace de la nada, o de lo impersonal; nace del interés o la necesidad de una pluralidad indeterminada de personas conduciendo su utilidad a través de juicios valorativos.75 75

Para SAINZ MORENO a noción de interés público se distingue, aunque no se opone, de la noción de interés privado. La expresión interés (sustantivación del latín interesse, estar entre) tiene el doble significado de valor que una cosa posee en sí misma y de inclinación del ánimo hacia un objeto, persona o relación que lo atrae. Por eso, la noción de interés público puede entenderse como expresión del valor público que en sí La Habana: Editorial Universitaria

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Interés público, o fin público como también se le conoce, es una categoría difícil de definir. Para incursionar en ello diremos que puede entenderse como una proyección hacia la colectividad humana, y en tal sentido se le atribuye el sustantivo “interés” para inferir satisfacción, sociedad, cubrir necesidades, etc. mismas tienen ciertas cosas, o bien como expresión de aquello que interesa al público. En el primer caso se trata de na noción objetiva, que designa una cualidad de las cosas, una cualidad cuya existencia no depende de que alguien la estime. En el segundo, por el contrario, se trata de una noción subjetiva, expresión de lo que, de hecho, interesa a una pluralidad indeterminada de personas. Quizá no sea posible encontrar un argumento decisivo en favor de una u otra tesis ... ; ello no impide, sin embargo, reconocer que lo que conviene al interés publico es una cuestión que admite soluciones mejores y peores, de manera que no todas ellas tienen el mismo valor, aunque no un valor puro, sino un concepto valorativo. No pertenece, pues, a la clase de conceptos de valor como bueno o bello, sino a la de conceptos que tienen un componente real, además de ideal, o valorativo. En la noción de interés público ese elemento real se encuentra en la pluralidad indeterminada de detentadores del interés. Y continúa afirmando, “el carácter público del interés no implica oposición ni es vinculación del interés privado. No existen intereses públicos impersonales distintos de los que interesan particularmente a los ciudadanos. Por el contrario, el interés público se sustenta en los intereses privados de cada persona, pero no en todos, sino en los que esta comparte con los demás. Así pues, la noción de interés público, al ser expresión de aquello que los intereses privados tienen de común, no se opone ni superpone a esta última, sino que, en alguna medida, la asume. El valor positivo que refleja el concepto de interés público deriva de la permanencia que lo público tiene sobre lo privado, no por ser distinto, sino por ser general. Tomado La Habana: Editorial Universitaria

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Digamos también que constituye el medio eficaz para que la Administración realice por si misma cualquier actividad (entiéndase cualquier obra pública, prestación de un servicio, y otros). Se hace necesario entonces consignar una frase de Chase Plate correspondiente a su texto donde precisa que no existe un contrato del Derecho Privado de la Administración que no tenga como objeto en forma directa o indirecta, la prestación de utilidad pública.76 Otro binomio de figuras e institutos jurídicos afines es constituido por: en sí mismo, el concepto de interés público coincide con el de interés general y con el bien común; es el interés común de todos los ciudadanos. Se trata pues, de una noción indeterminada pero no por eso menos operativa en el ámbito del Derecho. Su misma indeterminación facilita la formación de juicios de verdad, ajustados a su idea nuclear”. SAINZ MORENO, FERNANDO: “Reducción de la discrecionalidad: el interés público como concepto jurídico”, Revista española DE DERECHO ADMINISTRATIVO No 8 (Enero-Marzo), 1976, pág 63. Una breve nota al margen de los comentarios de SAINZ MORENO. No es tan definitiva la idea de que la noción del interés público refleja los intereses de “todos” los ciudadanos, ello, más que ideal, no es posible; siempre habrá quien, por supuesto entre interesados, quien no coincida con la cualificación circunstancial del interés público que, de alguna manera, afecte a su paticularisimo interés. Puede reflejar el interés de la amplia mayoría de los ciudadanos, pero la absolutización no es más que una pretensión, aunque muy bien intencionada, ideal per se. 76 Chase Plate, L. E. (1998) Los Contratos Públicos. Editora Intercontinental, p.57. La utilidad pública marca la acción como administrativa, o, al menos, la cercanía de la Administración pública. La Habana: Editorial Universitaria

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El interés público y la responsabilidad contractual administrativa

En esta especial temática, lo esencial es que mientras que el fin público lo amerite se podrá variar el contenido contractual de las cláusulas del contrato administrativo, de modo unilateral por parte de la Administración pública. La responsabilidad podrá ser civil, administrativa o penal, en dependencia del espécimen y de la magnitud de los hechos y, de modo correlativo, del procedimiento preestablecido. Por otra parte, Alvarez Guendin expresa que mediante el interés público cabe la posibilidad de reclamar la inestabilidad del referido vínculo contractual proveniente del contrato o de la relación jurídica concretamente, perjudicándose claramente el particular o co-contratante, todo lo cual deviene de la superioridad jerárquica de la Administración respecto a esta otra parte señalada y que no merma la voluntariedad en la misma ni muchos menos el acuerdo volitivo que se alza y se hace visible a nuestros ojos a través de la figura del contrato administrativo. En otras palabras, el interés público es la nota distintiva básica entre el contrato civil y el contrato administrativo, partiendo de la existencia autónoma e independiente de este último. Además, la utilidad pública se reconoce desde que se perfecciona el contrato administrativo. Toda alteración, traspaso o acto administrativo será lícito y realizable siempre y

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cuando el mismo fin público se alegue haciéndose debida y razonadamente. Pudiera decirse de otra forma, que la utilidad pública existía antes de la concertación del contrato, y ello le otorga fundamentación a su existencia. Independientemente de la naturaleza del contrato que se concierte con la Administración o de la actividad que esta ponga en práctica, siempre el fin o interés público va a estar presente, y algunos autores alegan que en caso de incumplimiento contractual cabe el ejercicio de la rescisión administrativa, a diferencia del contrato civil, que la Administración celebra, en el cual la rescisión procederá de acuerdo con el código civil y no con carácter administrativo. La praxis jurídica traduce el instituto interés público como necesidad colectiva, utilidad pública, interés social, necesidad social, y de otras similares maneras. Evidentemente es una categoría jurídica abstracta de la cual podríamos extraer algunos elementos caracterizadores, o hasta quizás descriptivos en toda la amplitud del término, pero también queda claro que no se deja definir consecuentemente. Se imposibilita una definición objetiva con respecto a ella, toda vez que su existencia depende de factores coyunturales, circunstanciales, históricos, económicos, políticos y sociales determinados en épocas y lugares concretos. No es ocioso, para una mejor comprensión de lo que estamos planteando, y para, quizás, intentar acercar a nuestra cabal comprensión tal categoría, que apuntemos de manera

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separada el significado etimológico de los términos que de conjunto la califican y cualifican. Según el Diccionario de la Lengua Española, utilidad es aquello que sirve o da provecho de algún modo, conveniencia, interés; finalidad es el objeto o motivo con el que se hace una cosa; interés significa provecho, inclinación del ánimo hacia una cosa; y necesidades aquello de lo que es imposible sustraerse, es entendido como lo indispensable para la vida. Público es un adjetivo que nos puede indicar distintos sentidos en dependencia del sustantivo que lo acompañe, así se puede referir al Estado (ente público, fin público 77) y para procurarlas, la Administración se vale de distintos medios, como la utilización del referido contrato administrativo, cuyo objeto consiste, precisamente, en la ejecución de determinados servicios de utilidad pública. Se hace prudente enfatizar la idea de que el interés público es una figura abstracta. Imposibilita determinar su magnitud y 77

ALVAREZ GUENDIN expone cuestiones muy interesantes referidas a la variabilidad de comportamiento de la Administración, ante la contratación administrativa de acuerdo al fin público inmediato, pues este determina el carácter administrativo que tiene este contrato. A partir de esta idea plantea: Como persona jurídica en el orden privado, administrando bienes propios así como explotando industrias de propiedad estatal. Como cualquier persona individual, lo cual se hace evidente cuando concreta contratos civiles o privados con particulares, con vistas a la satisfacción de sus intereses internos. Como cualquier persona jurídica pública, o lo que es igual, frente a construcción de obras públicas o a través de naturaleza pública: construcción de puentes, carreteras, etc. La Habana: Editorial Universitaria

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cuantía a partir de constantes o factores que interguardan determinada homogeneidad. No es una categoría palpable per se, y se hace visible solo en el momento en que la Administración lo determina en el caso de inexistencia de Ley que así lo cualifique. Ello no se debe dejar, ni tan siquiera, a la potestad discrecional del ente público con la misión fundamental de satisfacerlo, es necesario que la determinación legal juegue su papel en este sentido, lo que, desde ya, se convierte en –lejos de una sugerencia- una necesidad imperiosa extraída de nuestra tesis. No existe tampoco una opinión unánime, lo que resulta congruente con las afirmaciones anteriores, en cuanto a la determinación de cuáles son las necesidades que podrían comprender la categoría de públicas. Sólo la legislación de cada sociedad, y en dependencia del momento histórico dado unido a factores socio económicos y políticos, podrá estimarlas y pronunciarse al decidir cuáles actividades podrán dejarse a la iniciativa individual, y en cuáles otras el Estado no podrá actuar de forma distante. Es una amplia categoría, que aunque se deje conocer en su significado desde el punto de vista etimológico, su definición no se puede enmarcar en un significado legal constante; resulta muy relativa y dependiente de las circunstancias históricas y esfera social en que se suscite.78 78

Por su trascendental importancia y esencia abarcadora, reproducimos comentarios del autor JIMÉNEZ-BLANCO, que se ajustan estrictamente a los que hemos hecho hasta el momento en relación con el interés La Habana: Editorial Universitaria

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No obstante, no cabe duda de que ocupe un lugar vital en la caracterización del contrato de gestión de servicio público, en otras palabras, el interés público es su móvil, es lo que provoca la movilidad administrativa encaminada a la contratación con el objetivo de su satisfacción. Es el interés público, el punto de partida que facilita la vida dinámica de la contrastación de la responsabilidad público y su vinculación con la contratación pública de la gestión del servicio público, veamos: “Eso no significa, claro está, que el concepto esté (ni haya estado nunca) demasiado claro. En 1953 CHENOT decía de él que es el ejemplo mas claro de una de esas nociones llamadas fundamentales cuyo contenido solo ha podido ser precisado en breves períodos de tiempo y cuyos contornos se resquebrajan al compás de las contradicciones de la Leyes y de las decisiones jurisprudenciales. La historia del servicio público ha demostrado que el único sentido del término es el que le dieron las fantasías titubeantes del legislador y los esfuerzos pragmáticos del Juez. En dos puntos en singular (uno objetivo o material y otro subjetivo) resultan ser inasibles los límites de la categoría: a) Con divorcio de la idea de la mayor densidad interventora de la concesión de servicio público frente a las autorizaciones, nos encontramos con sectores no explícitamente proclamados como servicios públicos pero donde la Administración está literalmente metida en todo, son los servicios públicos virtuales o impropios, o, más modernamente, la situación de los Bancos y las empresas eléctricas. b) El segundo problema es subjetivo y está en la continuidad de identidad de la Administración con sus empresas, con las empresas públicas. Es claro que a veces éstas no se singularizan por su función, y en tal sentido no son acreedoras de especificidad jurídica alguna. Pero, como recuerda S. MUÑOZ MACHADO, la Comisión (Europea) ha recordado en alguna de sus pormenorizadas comunicaciones que las empresas públicas, en todos los Estados miembros, han cumplido, entre otras funciones, además de las La Habana: Editorial Universitaria

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administrativa con la misión fundamental de la Administración pública, indicando entenderse como finalidad pública dirigida a la satisfacción de necesidades de esta misma naturaleza. 8.3.3.3.-

La relación existente entre la responsabilidad administrativa y el ejercicio por la Administración de su potestad discrecional

La Administración, en el uso de su potestad discrecional, sobre todo cuando la utiliza en la disposición de la sanción que trae aparejada la contravención, es decir, por responsabilidad administrativa, debe cuidar, ante todo, el ejercicio legítimo y justo del poder público. Es hora ya de determinar claramente que la potestad discrecional de la Administración no es la que permite que esta, ante situaciones no normadas, o ante una interpretación extensivísima de lo normado, actúe en razón de experiencia y oportunidad, ello no es potestad discrecional, por el contrario, y no digo que conlleve necesariamente a ello pero si se abre la

puramente comerciales o industriales, han servido para estimular el empleo, para intervenir en sectores deprimidos, para estimular el desarrollo en determinadas regiones, etc. Imprecisa, proteica, en el ámbito objetivo y en sus confines subjetivos. Tal es la noción de servicio público. Pero hay rasgos externos de ella que son precisamente los que, como veremos, van a quedar a salvo: universalidad, continuidad. Y ello, más que por sectores materiales, se ha de medir por niveles de cobertura y estándares de calidad. Algo que requiere cuantificación y a lo que por tanto la manera de acercarse será casuística y, desde luego, sectorial. La Habana: Editorial Universitaria

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posibilidad de la arbitrariedad, cuestión esta que la propia norma jurídico administrativa debe proteger. La figura de la potestad discrecional, desde la escuela realista del Derecho en Francia, se ha entendido, y, en realidad, así corresponde a su ejercicio, como la posibilidad de la Administración de escoger entre varias alternativas que ofrece la Ley para la solución de un caso presentado a su consideración legal, una entre las cuales es perfectamente válida y legítima. En cuanto a ello, la responsabilidad de la Administración y la responsabilidad administrativa representan la vigilancia esencial sobre su ejercicio. Hasta aquí –y por el momento- estas consideraciones acerca de las instituciones y figuras jurídicas que complementan a la consideración de la responsabilidad administrativa en el marco del sistema jurídico.

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El acto administrativo y las decisiones de la Administración Pública79

El tema que aborda este análisis: “la teoría del acto administrativo”, ha sido ampliamente tratado por la doctrina como por administrativistas menos y más versados en la materia. No obstante, por la necesidad de adecuación de esta teoría a una más ajustada a las condiciones concretas de nuestro ordenamiento jurídico, de nuestra Administración, de nuestro tiempo y al estudio del Derecho Administrativo en las aulas universitarias cubanas, se hace imprescindible que hoy volvamos sobre algunas cuestiones medulares pretendiendo ofrecer, de una manera clara y precisa, lo que todavía se encuentra preñado de imprecisiones y divergencias sustanciales. La importancia de este estudio radica en el hecho de la convicción plena de quien no conozca a profundidad la teoría del Acto Administrativo, no podrá jamás comprender a cabalidad el desenvolvimiento de la función administrativa dentro del estado moderno, como no podrá ser fácilmente maniobrado y comprendido el Derecho Civil si, con 79

Estas reflexiones en torno a uno de los institutos jurídico administrativos más importantes y trascendentales en el actuar de la Administración pública, llevan varios años sirviendo al propósito de la docencia universitaria. En el decursar del tiempo, se han visto modificadas y actualizadas. En esta oportunidad se han añadido ideas acerca de los vínculos entre acto administrativo y reglamento –algo que en nuestras aulas es objeto obligado de debate debido a las disímiles tesis de la doctrina al respecto- y, además, se añaden algunos institutos nuevos en sus vínculos con las decisiones de la Administración pública. La Habana: Editorial Universitaria

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anterioridad, no se hizo un estudio pormenorizado del acto jurídico. Son cuestiones medulares en ambas especialidades del Derecho, que ofrecen pautas de actuación a cada una de estas. Dentro del conjunto de fenómenos que la realidad nos presenta a diario en su constante mutación, encontramos que los motivos o causas de aquellos no son más que hechos. Toda vez que esos hechos actúan en el marco de una realidad jurídica, tomarán la connotación de hechos jurídicos. Cuando estos hechos (que no siempre producen efectos jurídicos) son presentados en la esfera jurídica por la voluntad humana, podemos decir que nos encontramos en presencia del acto jurídico, que dispone y regula a ese hecho jurídico. En el momento en que ese acto jurídico, donde ha intervenido la voluntad del ser racional, se produce en el ámbito de actuación de las relaciones sociales que se establecen entre los hombres produciendo efectos de Derecho Administrativo (efectos en el ámbito de las relaciones Estado-particular), entonces podemos afirmar que el acto realizado es un acto jurídico administrativo, nuestro objeto de estudio. La importancia de su análisis no se limita solamente a que sea a través del acto administrativo que la actividad de la Administración Pública y el Derecho Administrativo se exteriorizan, sino que en torno a él giran todas las garantías jurídicas administrativas que están a disposición del posible ataque a las irregularidades que se pueden presentar en el actuar de la Administración y además, porque es a partir del acto administrativo que la Administración se propone el logro más eficaz de sus objetivos y fin primordial. Es el acto la vía

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idónea de que dispone la Administración Pública para producir los efectos jurídicos deseados. 9.1.-

El acto administrativo. La práctica antes de su concepto

Generalmente, la práctica es previa a la norma e incluso al surgimiento de las instituciones jurídicas, veamos cómo, en el caso del acto administrativo, refleja esta realidad Alfredo Guaita, quien, a juicio del autor, lo ha hecho con mayor claridad y menos rodeos. El de acto administrativo es, sin duda, el concepto capital del régimen jurídico de la Administración, es decir, del Derecho administrativo. Todas las potestades administrativas, todas las prerrogativas de la Administración, vienen a coincidir y condenarse en ésta: poder dictar actos jurídicos regulados por el Derecho público (administrativo) y dotados de un vigor especial. Aunque responde a una realidad -polimórfica ad infinitum-el concepto de acto administrativo no es legal, sino fruto de la especulación y de la reflexión científica. Las normas legales trazan el régimen de los actos (permisos, subvenciones, multas, expropiaciones, nombramientos, licencias, etc.), e incluso a veces con carácter «relativamente» general pero, lógicamente, no dan un concepto abstracto y omnicomprensivo del acto administrativo. Para mí, el concepto de acto administrativo es muy amplio y, por lo mismo, muy breve de expresar: acto (jurídico) regulado por el Derecho administrativo (o regido por, o La Habana: Editorial Universitaria

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sometido o sujeto al Derecho administrativo). Es tan sencillo en su formulación, que parece una tautología. Pero no lo es. Según eso, parece que en tan dilatado concepto entrarán también actos no provenientes de la Administración e incluso actos de particulares. En efecto, así es y así tiene que ser dado el nombre que se les asigna de actos administrativos. Es indudable que los particulares producen actos jurídicos -es decir, hechos jurídicos humanos, voluntarios, libres- que se rigen por normas administrativas y que en el seno del Derecho administrativo despliegan su eficacia. Así, para BALLBÉ, que tiene un concepto objetivo de acto administrativo (ejercicio de funciones administrativas) no es preciso que éste provenga directamente de la Administración, pues esta puede haber delegado funciones por ejemplo en un concesionario, y los actos de éste, en cuanto realicen funciones administrativas son asimismo actos administrativos. Puede recordarse a este propósito que aunque un servicio público concedido sigue siendo servicio público y por tanto de titularidad de la Administración, en caso de daños no es responsable la Administración dominas negotii, sino el concesionario, y que «los que resistan a los empleados de los caminos de hierro en el ejercicio de sus funciones, serán castigados con las penas que el Código Penal impone a los que resisten a los agentes de la Autoridad. Asimismo, los certificados expedidos por médicos no funcionarios hacen fe erga omnes, también frente a la Administración, como los expedidos por ésta misma; exactamente igual las calificaciones otorgadas en exámenes de

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los escolares por los Centros de enseñanza no estatales reconocidos por el Estado como homologados o como habilitados. Y son también actos administrativos todos los que llevan a cabo los particulares en sus relaciones jurídicopúblicas con la Administración, como, por ejemplo, una instancia o petición cualquiera y, en general, todo acto en conexión con el procedimiento administrativo, y normas administrativas son las que disciplinan por completo su régimen jurídico En principio, los actos jurídicos dictados no por la Administración sino por los demás «poderes», cualquiera que sea la «función» que con ellos se ejercite, no se rigen por el Derecho administrativo, por lo que no pueden ser llamados -pues no lo son- actos administrativos (un concepto jurídico es siempre un régimen jurídico) pero no hay ningún obstáculo teórico y de principio para que las normas regulen el caso de otra forma y, concretamente, para que sometan al Derecho administrativo algunos de los actos que emanan de esos «otros poderes», en cuyo caso, ciertamente estaremos en presencia de actos administrativos, según el criterio infalible de la disciplina de su régimen jurídico. Y a la inversa, y por lo mismo: si un acto proviene de la Administración pero no está sujeto al Derecho administrativo (¿no lo está?), no es jurídicamente un acto administrativo (sólo lo sería en el sentido gramatical, como adjetivo: «relativo o perteneciente a la Administración») Ahora bien, en realidad, todos los actos que dicta la Administración son necesariamente en alguna medida actos

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administrativos, pues como he dicho reiteradamente, nuevo rey Midas, la Administración administrativiza cuanto toca. Es decir, todos los actos que produce la Administración son administrativos, pues están sujetos al Derecho administrativo: bien totalmente, por completo (los llamados actos administrativos o sujetos al Derecho administrativo), bien en sólo una parte, en la relativa a la competencia y el procedimiento (los llamados actos jurídico-privados de la Administración o no sujetos al Derecho administrativo). Por supuesto, en la parte o «elementos» de los actos de la Administración que no estén sujetos al Derecho administrativo, tales actos no son administrativos ni, lógicamente, pueden ser recurridos ante los tribunales contenciosos80 9.2.-

Nociones Generales

Lo primero que tenemos que tener en cuenta para el estudio que nos proponemos es la existencia de una diferencia sustancial entre lo que se entiende por acto jurídico, y el concepto que se quiere ofrecer al tratar el hecho jurídico. Los hechos y actos jurídicos producen, aunque no en todos los casos, efectos de Derecho, efectos jurídicos, uno de forma directa y el otro de forma indirecta; pero su origen es distinto, inclusive, si lo estudiamos a profundidad, tanto en teoría como en la práctica, nos percatamos de que todos los acontecimientos que tienen por objeto crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas son hechos jurídicos, y que el acto jurídico se 80

Guaita, Aurelio: “El concepto de acto administrativo”, REDA No 7, Octubre-Diciembre, 1975, págs. 8-12. La Habana: Editorial Universitaria

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diferencia de este por nacer a partir de la actuación humana precedida por una intencionalidad que lleva implícita en su esencia. El acto jurídico ha de ser voluntario (contrato, testamento, etc.) con trascendencia jurídica, a diferencia de los hechos jurídicos que no lo son como el nacimiento, el matrimonio, la muerte, etc. Por tanto, en una relación de género a especie, se entendería el hecho jurídico como el primero y el acto jurídico como el segundo. Llegamos a la conclusión de que el acto jurídico en sentido amplio es toda aquella acción u omisión humana que produce efectos jurídicos. Hay quienes distinguen entre hechos jurídicos objetivos y subjetivos y tratan de llevar esta relación a los actos. No estamos completamente de acuerdo con esta concepción, ya que el acto siempre será subjetivo al constituirse a partir de la actuación humana, pero no nos adentraremos en esta cuestión para no alejarnos del tema central que nos ocupa. En su significación formal o subjetiva, son actos administrativos cuantos proceden de la Administración, sea cual fuere la autoridad competente que los emita –especulan muchos autores- pero es imprescindible el tener bien claro que la única función que realiza la Administración Pública no es administrar, con este objetivo tiene primero que organizarse, estructurarse y planificarse en base a sus principios organizativos y socio-políticos.

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Para el cumplimiento de su tarea fundamental: “La satisfacción de las necesidades de la población”, la Administración dicta normas, preceptos generales como los que fungen como la fuente cuantitativamente más importante del Derecho Administrativo: el reglamento, verdaderas leyes que orientan y regulan toda su actividad. En consecuencia, no es ocioso decir que podemos descartar la concepción formal del acto administrativo tal y como la ofrecen estos autores y adentrarnos, para analizarlo, en la sustancia de su contenido y finalidad. Así tenemos que el acto administrativo es, por sobre todo, una determinación de la Administración, una determinación especial, es referido a un caso particular, concreto, esta es su diferencia con el acto legislativo, el cual se refiere a supuestos de hecho generales en los cuales se pueden enmarcar hechos y exigencias de la vida cotidiana sin tener que delimitar a quien o a quienes va dirigido de forma expresa. El acto administrativo, considerándolo en todo su rigor técnico, es un acto jurídico y, en su más amplia consideración, el objeto causal de una relación jurídica administrativa entre los sujetos de esta: Administración (generalmente el sujeto activo) y administrado (generalmente el sujeto pasivo). Cuestión medular de la teoría del acto administrativo la constituye el hecho de su estimación como categoría de los actos “juri imperii” como lo son también la Ley, la sentencia y la Resolución que pone coto al procedimiento en materia administrativa. De esta manera el acto administrativo se desvincula del acto de gestión exclusiva de la propia La Habana: Editorial Universitaria

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Administración y de los actos preparatorios que le darán forma y respaldo legal, conocidos como “actos de la Administración”. A lo que expresamos con anterioridad sobre que el mayor número de estos actos producen entre los sujetos de la relación jurídico administrativa los efectos concebidos por la voluntad de la Administración y sumando a esto nuestra afirmación de que el acto administrativo es un acto juri imperii, se impone hacer algunas aclaraciones: 1. Existen actos administrativos en que, aunque se ha logrado el contacto Administración administrado, este contacto no se extiende más allá del momento en que se exterioriza la voluntad de la Administración si esta prevé la producción de efectos interadministrados con derechos y obligaciones exclusivamente exigible entre ellos, derechos que se disfrutan y obligaciones que se cumplen en virtud del nacimiento del mismo acto. Por ejemplo la Resolución administrativa que dispone la reivindicación de bienes contra particulares que los ostentan. 2. Otros actos administrativos, al producirse, agotan el contenido de la voluntad emitida en ellos, estos no persiguen otro fin que el de hacer válida una declaración de la cual nacen sus efectos jurídicos, esto es, sus efectos, no se originan en la conformación del acto en sí, sino en la declaración que tiene por contenido. Por ejemplo la emisión de cualquier tipo de certificaciones declarativas, ya sea de nacimiento, de matrimonio, etc. (actos administrativos declaratorios)

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3. De igual modo es oportuno dejar claro, de una vez y por todas, que el acto administrativo no es una mera manifestación de voluntad de la Administración, es más, su función jurídica esencial no es esa, sino la de producir efectos jurídicos en cuanto a la creación de una nueva situación jurídica administrativa. Desde que la Administración se percata de la necesidad de exteriorización de su voluntad, a su vez prevé el fin a lograr con la emisión de acto administrativo en cuanto al caso concreto que ha provocado su movilidad y pronunciamiento. De una forma consecuente, la práctica de la vida cotidiana referida a creación, motivación y solución lograda por un acto administrativo en un caso concreto, demuestra el reforzamiento y desarrollo de la estructura y función administrativa en tanto enaltece la apreciación de la importancia en sus distintas formas de actuación. Así la Administración se encamina al logro de nuevas y ágiles respuestas administrativas al desarrollo social y hacia el análisis de las directivas de su trabajo futuro. La Administración dicta sus actos administrativos amparada en la personalidad jurídica de que goza, como consecuencia de su carácter de vasta empresa estatal pública, en representación de la voluntad del Estado y su clase dominante. De ahí que el espíritu del acto administrativo no puede jamás violar los principios del estado y, por el contrario, siempre debe encaminarse al logro de los fines de este que para

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ello ejerce la condición de ser su representante y el nexo entre el Estado y aquellos que conforman la sociedad que dirige. 9.2.1.-

Necesidad de la existencia del acto administrativo y su concepto

La necesaria existencia del acto administrativo no se debe única y exclusivamente a que la Administración pública tenga que tener algún medio para hacer válidas, legales y ejecutorias sus decisiones, sino por algo mucho más importante aún, “el acto administrativo es el nexo imprescindible entre la Administración y la consecución de gran parte de sus fines”, es realmente quien permite su actividad, quien genera la relación jurídico administrativa externa y práctica de la Administración pública hacia aquellos de quienes ella protege sus intereses. 9.2.2.-

Concepto del Acto Administrativo

En cuanto a ofrecer una definición del acto administrativo podemos aseverar categóricamente que ha sido uno de los pocos puntos de menor discusión y más homogeneidad en las posiciones doctrinales modernas acerca del Derecho Administrativo. No obstante, cada autor ofrece ribetes diferenciadores que le infringen el sello del autor en cada intención de conceptualizar la institución del acto administrativo. El acto administrativo: Es aquella exteriorización de la voluntad administrativa, sea expresa o presunta, con el objetivo de producir efectos jurídicos en relación con determinadas personas. El acto administrativo constituye la vía idónea de la

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exteriorización de la voluntad administrativa del Estado, el vector que lleva la intención administrativa a su destino. El concepto de acto administrativo presenta proclividad a no presentarse muy completo en los distintos autores que hemos estudiado. Una de las definiciones más completas nos la presenta Garcia-Trevijano, cuando apunta: “Acto administrativo es declaración unilateral de conocimiento, juicio o voluntad, emanada de una entidad administrativa actuando en su faceta de Derecho público, bien tendente a constatar hechos, emitir opiniones, crear, modificar o extinguir relaciones jurídicas, entre los administrados, o con la Administración, bien con simples efectos dentro de la propia esfera administrativa”.81 81

García-Trevijano Fos, José Antonio: “Los actos administrativos”, Segunda edición actualizada, Editorial Civitas, Madrid, 1991, pág. 96. Este autor razona la definición de la siguiente manera: Declaración unilateral: La unilateralidad en el Derecho administrativo hay que encontrarla en el origen de la relación jurídica y de aquí la irrelevancia de la voluntad del administrado que, aunque ponga en marcha un procedimiento y el acto que se dicte al final sea a su petición, no tiene fuerza suficiente para generar un contrato. Es cierto que hoy día la Administración actúa muy ampliamente en el terreno contractual hasta el extremo que se habla de “Administración contractual” como medio de intervención más persuasivo que el del acto de imperio, pero esto no desnaturaliza tales actos que siguen siendo, con mucho, el principal instrumento de que se vale la Administración actual. De conocimiento, juicio o voluntad: Tanto el conocimiento, el juicio y la voluntad son actos voluntarios, pero esto no priva de importancia a la distinta intensidad y consiguiente relevancia jurídica de cada uno de estos La Habana: Editorial Universitaria

2.- La administración pública como... 9.2.3.-

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La ejecutividad del acto administrativo

La ejecutividad del acto administrativo debe diferenciarse de su ejecutoriedad. La primera consiste en la fuerza obligatoria que pesa sobre los destinatarios o destinatario del acto en cuanto a su cumplimiento estricto, por su parte la segunda se refiere a que la propia Administración, representada en el órgano u oficio público que dio origen al acto, puede ejecutarlo por sí misma, aún en caso de resistencia del destinatario. Un ejemplo de ejecutoriedad de los actos administrativos es representada por el método de la ejecución subsidiaria en los actos que al ser emitidos por el órgano competente no son estados psíquicos. Emanada de una entidad administrativa: Hay que insistir en que los particulares no pueden dictar actos administrativos. Decir esto no significa que no produzcan los administrados actos sometidos a Derecho público, lo cual es muy distinto. Actuando en su faceta de Derecho público: Esta nota desplaza del campo de los actos administrativos los que se produzcan en el campo privado. Tendente a constatar hechos o emitir opiniones: Actividad de simple comprobación declarativa (certificaciones), o emisión de juicios. O a crear, modificar o extinguir relaciones jurídicas: Adviértase que la diferencia entre actos declarativos y constitutivos no es equiparable a actos negociales y no negociales, porque si bien es cierto que, por definición, los primeros son tales, hay actos certificantes que también lo son. Entre los administrados o con la Administración: Cada día con más fuerza la Administración crea relaciones jurídicas entre administrados. Recuérdese además que una entidad pública puede actuar como administrado de otra. O en su propia esfera interna: Con este carácter se niega valor a aquellos sectores doctrinales que consideran actos administrativos solamente los externos. La Habana: Editorial Universitaria

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ejecutados por los destinatarios por una u otra razón, es el momento en que el órgano se subroga en lugar y grado del destinatario, ejecuta el acto administrativo y luego este órgano se resarce en alguna forma de los daños y perjuicios causados al destinatario original. Esta ejecutoriedad se produce como resultado de una ejecución subsidiaria a los efectos del acto por la propia Administración Pública. La ejecutividad o, en su caso, la ejecutoriedad del acto administrativo responde a tres cuestiones fundamentales: 1. A la presunción de legalidad y validez de que son objeto estos actos administrativos. 2. A la razón de inmediatez y de economía de tiempo en cuanto a la producción de sus efectos jurídicos. 3. A la personalidad jurídica con que cuenta la Administración Pública como representante ejecutiva de las directivas estatales y su estrecha vinculación con el desarrollo de cada uno de los momentos concretos por los que transcurren la base económica y la superestructura de un determinado estado. Una de las cuestiones en que más profundiza la doctrina en cuanto a la ejecución de los actos administrativos se debate en que si estos, en cuanto a su eficacia temporal pueden o no ser retroactivos. El acto administrativo no nace para regir el pasado –ya decíamos- no se puede producir para que surta sus efectos jurídicos en cuanto a hechos producidos con anterioridad a su creación por, entre otras, dos razones fundamentales: La Habana: Editorial Universitaria

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1. El acto administrativo tiene como destinatario a individualidades concretas, ya sea una persona o grupo específico de estas, por tanto son estas las que originan la necesidad del acto que se produce a la mayor brevedad, para necesidades que no existen en el momento, y más aún las ya pasadas, no tiene razón de ser el acto. 2. La propia dinámica de la Administración Pública y del desarrollo social impulsaron al acto a regir ese desarrollo en línea recta, en caso opuesto podrían conspirar en su retraso y no servir para lo que son creados, para convertirse en verdaderos “catalizadores del desarrollo social” a partir de las directivas estatales. Como habíamos afirmado, desde que se ponen en función primaria los órganos administrativos en la elaboración de los “actos preparatorios” del acto administrativo (los actos de la Administración) el objetivo de la actividad administrativa es producir efectos jurídicos específicos en relación con determinados destinatarios, y esto no responde a la búsqueda efectiva de la ejecutividad del acto y viceversa. La ejecutividad del acto administrativo no va encaminada sino a la más pronta y eficaz producción de sus efectos jurídicos. Martínez-Vares aborda el tema de la ejecutividad de los actos administrativos, haciendo una referencia doctrinal importante, la doctrina critica con razón el hecho de la excesiva distinción que se hace, entre ejecutividad, ejecutoriedad, privilegio de decisión ejecutoria, acción de oficio y autotutela La Habana: Editorial Universitaria

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ejecutiva, cuando todos ellos son o deben ser términos con los que se designa la cualidad del acto administrativo de producir todos sus efectos contra la voluntad de los obligados, violentando su libertad y propiedad. Es, en definitiva, la ejecutividad lo que realmente separa y distingue los actos administrativos de los privados que necesitan del apoyo judicial para tomar sobre otros medidas ejecutorias. Al ser la ejecutividad un tema capital en la eficacia del acto administrativo, nos parece oportuno hacer un breve «excursus» acerca del tratamiento que él mismo recibe en el derecho comparado de nuestro entorno. El estado de la cuestión podría resumirse, simplificando, de este modo: en el derecho comparado se da tanto la solución negativa, que desconoce en la Administración un poder directo de ejecución, debiendo ésta valerse para el cumplimiento forzoso de sus providencias de la cobertura judicial —sistema anglosajón—, hasta el reconocimiento paladino de una potestad ejecutoria autosuficiente y autoritaria al servicio de la Administración —derecho alemán y su influencia en el italiano y español—, pasando por soluciones intermedias, como la del derecho francés actual, donde el recurso a la ejecución a través del sistema judicial penal va cediendo cada vez más en favor de la ejecución administrativa. Como señala García de Enterría, la autotutela de la Administración es, en primer término, general y luego define un ámbito necesario de autonomía jurídica que el juez no puede interferir salvo en un momento muy concreto de su desarrollo.

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Ahora bien, zanjada de este modo la cuestión, el derecho positivo no otorga a la Administración en la ejecución de sus actos un cheque en blanco, sino que le impone el cumplimiento de las siguientes condiciones: 1. La existencia de un acto de la Administración propiamente tal y no de actos privados de aquélla 2. El acto de que se trate ha de ser notificado 3. El acto debe ser plenamente eficaz, al no haber sido suspendida administrativa o judicialmente su ejecutoriedad o porque la misma no esté pendiente de condición, plazo, autorización o aprobación de autoridad superior. 4. La ejecución forzosa deberá ir precedida del previo apercibimiento que otorgue un plazo razonable para la voluntaria ejecución del acto, sin que tengan ese carácter los perentorios. Ligada íntimamente a la eficacia del acto administrativo está la presunción de validez de los mismos. Semejante expresión significa tanto como que cuando un acto administrativo perfeccionado reúne en su producción todos los elementos esenciales recibe del ordenamiento jurídico una presunción de validez que dispensa a la Administración de que emana de seguir ningún tipo de proceso declarativo si alguien en cualquier instancia pusiera en duda o pretendiera su invalidez. El fundamento de esa presunción no es otro que el de que la actuación de la Administración se ajusta, por principio, a derecho. La Habana: Editorial Universitaria

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Esa presunción de validez o, como también se le denomina, de legitimidad o de legalidad del acto administrativo, no es, sin embargo, una presunción «iuris et de iure», sino una presunción «iuris tantum», que admite prueba en contrario en todo tipo de procedimientos o procesos en que la misma sea puesta en duda. Lo decisivo pese a todo es que esa presunción produce sus efectos en tanto no sea declarada la disconformidad a derecho del acto administrativo, bien por la propia Administración de oficio o por vía de recurso, bien por los tribunales contencioso administrativos. La cuestión fundamental que plantea el tema de la presunción de validez de los actos administrativos es el de si a la hora de intentar enervar la presunción de que aquéllos disfrutan les corresponde a los interesados en ello no sólo la carga de accionar, sino también la de hacer efectiva la prueba que les permita la destrucción de la presunción otorgada.82 La ejecutividad del acto tiene estrecha relación con su clasificación, expresada en los siguientes términos: •

82

Acto administrativo imperativo: Aquellos que en su contenido proscriben u obligan a mantener una determinada conducta. Es el tipo de acto que utiliza la Administración Pública cuyos efectos jurídicos todos responden a la voluntad administrativa (esto no ocurre en el caso de los registrales o los declaratorios, por

Martínez-Vares García, Santiago: “Eficacia, discrecionalidad y conceptos jurídicos indeterminados”, REDA, Idem, p. 62 La Habana: Editorial Universitaria

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ejemplo). Si fuéramos a consignar un orden jerárquico dentro de la clasificación de los actos administrativos, le ofreceríamos, por supuesto, el primer lugar o escalón más elevado al acto administrativo imperativo, por ser uno de los más directos y poderosos medios con que cuenta la Administración Pública para hacer efectivas sus decisiones y cumplidas las obligaciones emanadas de estas. ¿Cómo se comporta la ejecutividad en el acto ejecutivo administrativo? Crea en el destinatario del acto el deber imperioso de cumplir lo establecido en este, aún sin estimarlo correcto o legítimo. Primero se debe cumplir y luego se podrá reclamar por vía de los recursos establecidos a las diferentes instancias administrativas. Por ejemplo, la multa por infracciones de las regulaciones del tránsito. En este caso el notificado debe abonar el importe de la multa correspondiente a la infracción cometida en un plazo establecido por la Ley aun mediando el desacuerdo de la medida impuesta, la que podrá apelar luego de hacer efectivo el pago. Este tipo de acto prevé su ejecución coactiva por quien por fuerza de Ley por quien no cumpla la obligación nacida de él. •

Acto administrativo registral: Legitimar a la luz de la legislación hechos probados por parte del órgano competente para ello en los conocidos registros de fe pública. Son actos que preparan la emisión de los actos declaratorios que declaran situaciones y hechos La Habana: Editorial Universitaria

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jurídicos legitimados con anterioridad en los registros administrativos. En el caso de este acto su ejecutividad es indirecta ya que el destino del acto no es imponer o restringir una conducta, sino legalizar hechos y situaciones. Decimos indirecta ya que luego de legitimado, su ejecutividad o funcionalidad viene determinada por la solicitud del acto declaratorio por parte del interesado. •

Acto administrativo declaratorio: Es un acto administrativo sui géneris, lo que se refleja en los rasgos específicos de su ejecutividad.

Es un acto administrativo sui géneris pues no se conforma a partir de la voluntad de la Administración Pública como la causa efectiva y única de su nacimiento, sino que es el propio interesado sobre el cual se da fe, el que provoca la movilidad administrativa en la producción el acto. Por consiguiente, su ejecutividad no tiene relación directa con la acción de quien ha provocado la movilidad administrativa en lo que a su ejecución se refiere, sino con otro órgano de la Administración de quien se está interesando un reconocimiento oficial de una situación o hecho con trascendencia jurídica. Es el conocido acto administrativo que se concreta en las declaraciones o documentos públicos sobre la propiedad, el nacimiento, las defunciones, el título de graduado, etc., lo que se conoce como las certificaciones administrativas.

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En la inmensa mayoría de las ocasiones para que el acto administrativo declaratorio pueda ejecutarse, anteriormente tuvo que ejecutarse uno registral. •

Acto administrativo requerido de coadyuvante: No se escapa este tipo de acto administrativo a una ejecutividad específica tampoco.

En este caso la ejecutividad del acto requiere el concurso de las dos manifestaciones de la voluntad: la de la Administración pública, representada por el órgano competente para dictar el acto y la del propio destinatario del acto. El ejemplo típico de este tipo de acto y su ejecutividad a cumplir por ambas partes señaladas es la designación por parte de un órgano administrativo de un individuo para ocupar un cargo u oficio público. Hasta que este último no ofrece su voluntariedad de asumir la responsabilidad del cargo los efectos no se producen. ¿Qué pasa cuando el administrado se resiste a cumplir ese acto administrativo, por demás ejecutorio? Nos dice Badel-Grau que cuando la Administración se enfrenta a un particular que se niega a cumplir voluntariamente la orden administrativa, será necesario iniciar un procedimiento de ejecución forzosa. A tal efecto, se distinguen en el Derecho comparado dos sistemas de ejecución forzosa de los actos administrativos.

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Sistema de ejecución judicial

El primero de ellos, es el sistema de ejecución judicial, en el cual, como su nombre lo indica, la regla general es que la Administración no puede ejecutar forzosamente sus propios actos, sino que debe acudir ante el Juez, a objeto de que éste, luego del respectivo proceso, haga cumplir el contenido del acto administrativo en contra de la voluntad de su destinatario. Bajo este esquema, habrá que seguir procedimientos judiciales para conseguir los efectos del acto administrativo ante la resistencia de los particulares, y sólo en casos específicamente previstos por las leyes, puede utilizarse la fuerza de la propia Administración para hacer respetar sus órdenes. Si este sistema judicial es el que se espera en Inglaterra y Estados Unidos, no nos sorprenda que también él se aplique inicialmente en Francia, pues, no existe regulación general que prevea la ejecución forzosa de los actos administrativos por la propia Administración. Por el contrario, las encomiables respuestas jurisprudenciales del Tribunal de Conflictos de 1902, cierran la posibilidad de que la propia Administración ejecute sus actos forzosamente, sin contar con el auxilio del Juez. Juez Penal, en el caso francés, por cuanto la desobediencia de los mandatos administrativos, se castiga según lo dispuesto en el Código Penal. Conforme a este sistema judicial, solo en casos excepcionales, i.e.: urgencia, salubridad, o ausencia de sanción expresa, se permite que la Administración ejecute sus actos con sus propios medios. La Habana: Editorial Universitaria

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Sistema de ejecución administrativa

La otra forma de lograr la ejecución forzosa de los actos administrativos, reconoce, como regla, la potestad de autotutela ejecutiva a favor de la Administración. El principio consiste, entonces, en considerar que la Administración puede hacer cumplir, forzosamente y con sus propios medios, los actos que dicta, sin necesidad de solicitar la intervención de un Juez. Este sistema de ejecución administrativa de los actos, rige en la mayoría de los países de régimen administrativo, con excepción, curiosamente, de Francia, país que sirvió de cuna a ese régimen. La presentación originaria de la tesis que reconoce facultades a la Administración, para hacer cumplir coactivamente sus propias decisiones, sin el auxilio de los jueces, obedece al autoritario criterio que informó, en sus orígenes, la relación administración-administrado. Que el acto administrativo sea ejecutorio, y aún más, su mandato exigido y logrado coactivamente por la propia Administración, presenta, más que a un administrado, a un súbdito. Fue esa la fórmula originaria como lo presentó Otto Mayer y el mismo Giannini ha dicho que "la imperatividad y la autotutela se apoyan en principios, no escritos, que el Estado contemporáneo ha heredado del Estado Absoluto".83 Por otro lado encontramos las prerrogativas de la Administración pública en la producción de efectos jurídicos a 83

Badel- Grau, Rafael: “La ejecución administrativa de los actos administrativos y la garantía de los derechos constitucionales”, REDA, Idem , pág. 78 La Habana: Editorial Universitaria

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través de sus actos cargados de presunción de legitimidad y por tantos de ejecutividad. Las prerrogativas son potestades públicas caracterizadas por el imperium estatal, que traducen un poder abstracto general e irrenunciable con fundamento en el ordenamiento jurídico. De ellas no derivan como contrapartida una obligación del administrado, pues suponen situaciones de sujeción que lo obligan a soportar su ejercicio.84 La ley apodera, habilita a la Administración para su acción, confiriéndole al efecto, poderes jurídicos. Toda acción administrativa se presenta así, como ejercicio de un poder atribuido previamente por la Ley y por ella delimitado y construido.85 Dentro de las principales prerrogativas de la Administración se ubican la presunción de legitimidad, el principio de ejecutoriedad, la revocación de oficio por ilegitimidad y oportunidad, mérito o conveniencia, la posibilidad de demandar la invalidez legitimidad de los actos administrativos.86 84

Cassagne Juan Carlos, Derecho Administrativo, T. II, Abeledo Perrot, 1996, p. 19 85 García de Enterría Eduardo y Tomás Ramón Fernández, Derecho Administrativo, Edit. Civitas, Madrid 2000, p.441 86 Comadira enuncia como prerrogativas sustanciales, además de las mencionadas, el régimen privilegiado de los contratos y bienes estatales. Prerrogativas procesales son el agotamiento de la instancia administrativa previa a la demanda judicial, plazos breves de caducidad para accionar contra el Estado, mayor plazo para cumplir ciertas cargas procesales, efectos declarativos de la sentencias condenatorias para el Estado, etc. En La Habana: Editorial Universitaria

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9.3.-

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La motivación del acto administrativo, Perspectiva doctrinal

Los principios que informan el régimen administrativo se traducen en la motivación, es decir en la expresión de las razones que inducen a emitir el acto y la consignación de la causa –hechos y antecedentes que a la misma sirvan- y del derecho aplicable87. Incluye la exteriorización de la causa y de la finalidad. Se reconoce que la motivación debe indicar el razonamiento mediante el cual la Administración Pública teniendo en cuenta los presupuestos de hecho y de derecho, y aplicando las reglas de la buena administración, se ha determinado para dictar el acto y darle contenido88 La obligación a cargo de la Administración de motivar sus actos, equivale a decir “hacer públicas las razones de hecho y de derecho en las cuales las mismas se apoyan” 89 Es un presupuesto del Estado de derecho. Motivar un acto administrativo significa reconducir la decisión que en el mismo se contiene, a una regla de derecho que autoriza tal decisión o de cuya aplicación surge. Por ello implica fijar los hechos de cuya consideración se parte, Comadira Julio R. Ley de Procedimientos, op.cit., p.3 (nota 5) Sacristán Estela, La motivación del acto administrativo en Jornadas de acto administrativo y reglamento, Universidad Austral, mayo 2001, p. 65 88 CSJSanta Fé, Pascua Bernardo Ramón c/ Municipalidad de Rosario s/ Recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción, 08/09/99 89 Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, Curso de Derecho Administrativo...op.cit., p. 559 87

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incluirlos en el supuesto de una norma jurídica, y también razonar cómo esa norma impone la resolución que se adopta en la parte dispositiva90 La motivación es manifestación del principio republicano de publicidad de los actos de gobierno y “una exigencia de axiología constitucional: se trata del respeto de la Administración hacia todas las personas, físicas y jurídicas que son –de acuerdo a lo expresado en el Preámbulo de la Constitución Nacional- merecedoras no sólo de justicia sino también de toda razón”91. Ahora bien, en este elemento del acto se encuentra plasmado el equilibrio que debe existir entre potestades y garantías, dado que la motivación por un lado es una potestad de la Administración, que facilita el control de los órganos con competencia, dentro y fuera de la Administración, y por el otro se presenta como garantía jurídica para el particular que le permite ejercer y desarrollar su derecho de defensa92 La Suprema Corte de Justicia de Mendoza señaló que la motivación de los actos administrativos cumple con tres finalidades: que la Administración dé cuenta de sus decisiones, que éstas puedan ser controladas por la justicia en el caso de

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Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández: “Curso de Derecho Administrativo”...op.cit., p. 560 91 Sacristán Estela: “La motivación......, op.cit., p. 92 92 Cassagne Juan Carlos: “Principios general del procedimiento administrative” en Jornadas sobre procedimiento administrativo, Rev.RAP, año 1999 La Habana: Editorial Universitaria

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ser impugnadas y que el particular afectado pueda ejercer su defensa93. Por eso, si el acto permitió al recurrente conocer cuáles fueron las irregularidades que se le imputaban y los fundamentos de aquellas, la exigencia de la motivación suficiente debe darse por satisfecha94. “La motivación explícita como recaudo de validez del acto administrativo no puede calificarse como un rigorismo formal, ya que se trata de una exigencia que, por imperio legal, es establecido como elemental condición para la real vigencia del principio de legalidad en la actuación de los órganos administrativos”95 Este elemento debe ser autosuficiente y los actos cuya motivación no satisface las exigencias legales son nulos. Constituye “un medio técnico de control de la causa del acto. Por ello no es un simple requisito meramente formal, sino de fondo (...) Quiere decirse que la motivación no se cumple con cualquier fórmula convencional: por el contrario, la motivación ha de ser suficiente, esto es, ha de dar razón plena del proceso lógico y jurídico que ha determinado la decisión. Ejemplo de ello, son los actos que disponen la baja de personal "por razones de servicio", sin remitir a hechos o conductas, que sustenten la decisión que se adopta. 93

Causa Aguilar del 16/05/84 CSJ de Santa Fe, Carvallo Néstor c/ Provincia de Santa Fe s/ Recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción, 26/05/99 95 CSJN González Vilar, Carmen c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires s/ recurso de hecho. 18/06/91 94

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Podríamos extraer del tópico de la ejecutividad del acto administrativo, tres conclusiones fundamentales: 1. Requisito indispensable de todo acto administrativo es que sea ejecutable, que su ejecutividad tenga posibilidades reales de llevarse a cabo ya que de no ser así los efectos jurídicos que busca lograr serían inalcanzables y el acto no tendría razón de ser. 2. La ejecutividad de los actos administrativos tiene una relación directa con la clasificación de estos actos ya que esta se conforma de diferente forma en uno u otro acto. 3. La ejecutividad del acto administrativo puede verse afectada en cuanto probado un defecto en el contenido del acto o en el procedimiento que dio lugar a su formación, pero hasta tanto no sean declarados estos defectos, el acto administrativo debe ser ejecutado por la presumible legitimidad que nace con él. 9.4.-

Acto administrativo y Reglamento. ¿Similares?; ¿diferentes?

Entre actos administrativos y reglamentos transcurre el día a día de las estipulaciones de la Administración pública para ordenar la ejecución del cumplimiento de su primario deber en relación con la satisfacción de las necesidades e intereses sociales. No quiere decir ello que es lo único que hace el aparato más complejo, dinámico y dialéctico dentro de la estructura

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organizativa social de un determinado Estado, sino que cuantitativa y cualitativamente su producción ocupa un por ciento considerable de la atención de la Administración Pública de que se trate. También es a través de los actos administrativos y los reglamentos que la Administración pública se convierte en legisladora y decisora per se, con sus propios recursos, desde su propia perspectiva y a partir de lo que considera necesidades o intereses públicos. Por otro lado ambos institutos jurídico administrativos se constituyen como los brazos del organismo de público administrar, mediante los cuales se ordenan las conductas de actuación u omisión de los administrados y se trasciende a su propia voluntad particular sobreponiéndose a esta el interés público o social. Esta mancuerna de acto administrativo y reglamento es la herramienta que le permite a la Administración Pública ordenar, mandar, controlar y obtener dividendos de desarrollo económico y social con la correspondiente carga de obligatoriedad y coercibilidad que le permite sobreponerse a, incluso, la voluntad de no colaborar de los administrados. La administración pública es la única estructura organizativa y funcional estatal con la prerrogativa de dictar normas propias y compulsar directamente a su cumplimiento tal y como prevé la norma dictada a través de sus actos decisorios.

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Reglamento y acto administrativo son tan necesarios a la actividad administrativa que esta no sobreviviría sin ellos, y, por otro lado, con ellos, prácticamente, no necesitaría imprescindiblemente de otros atributos o institutos para sobrevivir. En esta afirmación no hay nada de absolutismo subjetivo, pues bien conocido es la necesaria estabilidad y ponderación de otros muchos atributos e institutos de la Administración pública, para que esta pueda desplegar su actividad en todo esplendor; lo que si queda como cierto, es que estos dos garantizan su vida o su muerte, su estabilidad o inestabilidad, su eficiencia o ineficiencia, y, finalmente la eficacia o ineficacia de su gestión. Entonces, ¿son estos dos atributos asimilables?; ¿pueden ambos entrar en la clasificación de actos administrativos o viceversa?, es decir, ¿Puede un reglamento ser considerado un acto administrativo, o, puede un acto administrativo ser considerado un reglamento?, ¿Convergen en algún punto?, ¿Dónde toman caminos diferentes? García Oviedo ofrece una clara determinación en el sentido de las preguntas que anteceden cuando afirma que: “la Administración pública dicta normas, preceptos generales, verdaderas leyes, a las cuales, en rigor, no se les puede llamar actos administrativos”96 En cuanto a la convergencia entre acto administrativo y reglamento, Carlos Manuel Grecco, en su famosa monografía: 96

Oviedo, García: “Derecho Administrativo”. Tercera edición, 1951, pág. 124. La Habana: Editorial Universitaria

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“Tipicidad del acto administrativo y reservas de revocación” reflexiona de la siguiente manera: “La ley administrativa, en cambio, disciplina los actos administrativos, no sólo para establecer los elementos y requisitos, sino, básicamente, para delimitar de vez en vez en cuando ocurre el caso en el que deben ser emitidos uno y otro tipo de acto.”97 Por su parte, García de Enterría fundamenta la postura acerca de que: ”la potestad administrativa ejercida en el acto ha de ser distinta a la potestad reglamentaria” y diferencia actos administrativos de reglamentos de este modo: “el Reglamento forma parte del ordenamiento, mientras que el acto es algo ordenado, producido en su seno; sólo corresponde la potestad reglamentaria a aquellos órganos a los que específicamente se les atribuye, en cambio el poder de dictar actos administrativos es una cualidad general de todo órgano de la Administración; el Reglamento es derogable ad nutum, mientras que al acto administrativo le afectan límites de revocación; la ilegalidad de un Reglamento comporta siempre su nulidad de pleno derecho en tanto que la ilegalidad de un acto, como regla general, sólo implica su anulabilidad”.98 Aunque este mismo autor admite, a su vez, los reglamentos singulares. 97

Manuel Grecco, Carlos: “Tipicidad del acto administrativo y reservas de revocación”, en: “Fragmentos y testimonios del Derecho Administrativo”, Editorial Adhoc, Buenos Aires, Argentina, 1999, pág. 234. 98 García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás Ramón: “Curso de Derecho Administrativo”, Vol. I, Edición Civitas S.A., Madrid, 1980, págs. 166 y ss. La Habana: Editorial Universitaria

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Esto le llama la atención a García-Trevijano Fos y ofrece su perspectiva “clavando la espada a fondo” desde el inicio de sus tesis al respecto, así comienza: “Creo que conviene ir por partes, adelantando, por supuesto, que todo acto normativo –y en este caso los reglamentos y actos asimilados- debe excluirse de una teoría general de los actos administrativos. No cabe afirmar que existen reglamentos singulares; a mi juicio, se trata de dos términos contradictorios. Una norma nunca puede ser singular: las normas d organización tienen valor normativo porque, como dijimos, crean la infraestructura para el desarrollo de numerosas relaciones ya actividades, y ello aunque afecta a un solo departamento u órganos de otras características. La norma jurídica -en este caso el Reglamento- tiene los caracteres ya expuestos y que son, por lo que aquí interesa, la generalidad, la abstracción y la impersonalidad, La primera es condición necesaria, pero no suficiente desde que doctrinalmente se han aislado los actos que, siendo generales, carecen de las otras notas. Pero precisamente por la aparición de este tipo de actos, que han sido reconocidos…, conviene afinar los conceptos que se manejen. Cuando se dice que el acto administrativo concreta, no se dice la verdad, de aquí parte quizá el error de la confusión Reglamento-acto. Aquel sí que concreta el mandato de la Ley, pero esta concreción no lo rebaja a acto singular. Por eso decir que el Reglamento es norma concreta es correcto, pero no decir que es singular.

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Conviene, por tanto, utilizar la siguiente distinción en la actividad de la Administración: •

Actos normativos (Reglamentos y actos asimilados como ordenanzas y otras terminologías tradicionales)

•

Actos generales no normativos, que si bien tienen la generalidad, les faltan otras notas para ser normativos.

•

Actos singulares, bien sean individuales o contextuales, pero en ambos casos con destinatarios determinados o determinables.

Sólo las dos últimas categorías forman parte de la Teoría de los Actos Administrativos. El Reglamento es una actuación de la administración, pero no un acto administrativo, fundamentalmente por las siguientes razones: El Reglamento crea ordenamiento, es abstracto e impersonal, no se agota por su aplicación continuada mientras no se derogue. En cambio, los actos administrativos no crean ordenamiento, no crean derecho objetivo aunque sí subjetivo y suelen consumarse con su aplicación en un solo caso. Los Reglamentos precisan la habilitación legal aunque sean independientes, pues no es igual el principio de legalidad que el principio de reserva de Ley, y tienen efecto erga omnes, mientras que los actos administrativos lo más que pueden contener son estipulaciones a favor de terceros.

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Los reglamentos pueden tener un período de vacatio luego de su publicación, lo que no ocurre en el caso de los actos administrativos. 9.5.-

El vicio de la desviación de poder contenida en el acto administrativo

Uno de los más trascendentales vicios que se pueden identificar y que acompañan al acto administrativo en materia de control, lo representa la conocida desviación de poder, cuando el acto extralimita la competencia de la Administración pública en un sentido u otro. La Administración no dispone de libertad de acción en cuanto a sus fines. “En materia de finalidad no existe discrecionalidad alguna”99 El Consejo de Estado francés, para controlar la potestades discrecionales admitió los recursos por “detornement de pouvoir”, técnica mediante la cual se aprecia la adecuación entre el fin específico previsto en la norma (dentro de la esfera de los intereses públicos) y aquél que se persigue en la actuación concreta. José Luis Villar Palasi, sostiene que la desviación de poder, no se refiere, por tanto, a una disfunción entre el interés particular y el interés público que debe guiar siempre toda actuación administrativa (lo cual constituirá un “abuso de poder”), sino entre dos clases de intereses públicos distintos: el 99

Pérez Cortes María J. de: “La finalidad como elemento esencial del acto administrativo y la desviación de poder” en Jornadas de acto administrativo y reglamento, Universidad Austral, mayo 2001,p. 95 La Habana: Editorial Universitaria

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previsto en la norma que confiere la potestad y el contenido en el acto por el que tal potestad se ejercita”100 De ahí que la desviación de poder, sea un vicio de estricta legalidad, controlándose el cumplimiento del fin concreto que señala la norma habilitante101 Indica Alejandro Pérez Hualde que su nombre técnico es la corrupción, flagelo que más allá de constituir un vicio en la finalidad, lleva al deterioro y pérdida de valores y principios, creciendo constantemente al compás de estructuras e instrumentos cada día más sofisticados, convirtiendo a su prevención y control en una tarea ardua y generalmente difícil102. La desviación de poder, es un vicio difícil de probar. Exige un mayor esfuerzo probatorio, dado que no es común que surja del acto administrativo, sino que suele ser necesaria la confrontación de otros elementos de prueba103

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Villar Palasi José Luis y Villar Ezcurra José Luis: “Principios de Derecho Administrativo” II, Universidad Complutense de Madrid. Pág. 267 101 Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, ob. cit., p.468 102 Pérez Hualde Alejandro: “Constitución y Economía”, Edit. Depalma, Buenos Aires, 2000. 103 CSJ de Santa Fe, Carrasco Mario E. y otros c/ Municipalidad de Rosario s/Recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción del 20/08/97 La Habana: Editorial Universitaria

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La Administración Pública y los métodos alternativos de resolución de conflictos. Un paso adelante en la civilización

¿Qué ocurre en la generalidad de las ocasiones en que la fuerza se enfrenta a la fuerza?; ¿cuándo la coacción a la coacción?; ¿qué se obtiene como resultado cuándo la imposición trata de controlar cualquier relación interpersonal?; ¿qué ocurre cuando los destinatarios de decisiones no son coprotagonistas de su construcción?; ¿constituye la subordinación o la resignación una victoria de quien manda sobre quién obedece?; ¿es la relación de poder-deber una relación equilibrada per se? Entonces, ¿cómo es posible que hayan transcurrido un número significativo de siglos y los seres humanos mantengamos y “perfeccionemos” nuestros mecanismos adversariales de solución de conflictos en nuestras modernísimas sociedades?; ¿Cómo es posible que las administraciones públicas modernas focalicen su accionar en enfrentarse con más y mejores herramientas al conflicto una vez producido y no perfeccionemos nuestras habilidades de impedir que esos conflictos escalen y lleguen, incluso, a convertirse en delitos sumamente dañosos para el desarrollo económico y social?; ¿Cómo es posible confiar sólo en el ordenamiento jurídico para que leyes, lejanas a los hechos y jueces que desconocen los detalles más minúsculos de los casos, sean la única vía para “solucionar” los conflictos que se suscitan en nuestras realidades cotidianas?

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¿Una sentencia que culmina una instancia o un proceso jurisdiccional, soluciona el conflicto de fondo? La intención de las precedentes preguntas no significa, en modo alguno, un espaldarazo al Estado de Derecho. Todo lo contrario. La norma jurídica protege a nuestras sociedades de ilícitos de los cuales deben resguardarse para garantizar el orden, la paz y la estabilidad necesaria para el desarrollo multifacético de la personalidad de sus integrantes; eso es una cosa y otra bien distinta el hecho de contar sólo con la Ley para el enfrentamiento al delito y las ilegalidades que tanto hacen desmerecer a un determinado desarrollo de un país en medio del siglo XXI. Si intentamos aliviar la conflictividad social, ¿cómo vamos a decidir como nuestro único camino el castigo, la coacción y la presión de las consecuencias? En tal sentido, estamos mucho más atrasados que las comunidades que dieron origen a las nuestras; que el consejo de ancianos en las comunidades primitivas, que el aerópago romano, que el behique de los caribes, que el líder de los incas, de los aztecas, de los mayas, de los navajos del norte o de los aymara del sur. Si pretendemos que nuestras Administración pública alivie el aumento exponencial que está teniendo hoy en día la conflictividad social, ¿Cómo vamos a interponer entre esta y el orden social sólo mecanismos adversariales?; ¿Cómo vamos a tratar de solucionar la adversidad sólo con adversidad?; para decirlo de un modo matemático y absolutamente fácil de comprender por cualquiera: adversidad más adversidad es igual La Habana: Editorial Universitaria

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a adversidad al cuadrado; de ese modo los conflictos no se alivian, no desescalan, sino que se alimentan, se fortalecen y apuntan a su conversión en delitos. La aplicación de la conocida Ley del Talión, de ojo por ojo y diente por diente, sin la ponderación alternativa de métodos que impidan o transformen la escalada de los conflictos, dejará a nuestras sociedades “llenas de ciegos y de personas sin dentadura originaria”, en otras palabras, se impondrá la confrontación en vez de la colaboración entre los seres humanos. Los métodos alternativos de gestión y solución de conflictos como son la negociación, la conciliación, el arbitraje, el ombudsman, los tribunales multipuertas, la concertación y la mediación, esta última en la que descansará la mayor parte de estas reflexiones, son métodos alternativos de solución de controversias que pueden hacer mucho por el objetivo común de toda administración pública que es trabajar por el bien común a través de la consecución de su objetivo básico de la satisfacción de las necesidades sociales y el interés público. ¿Cuál más importante y trascendental interés público de cualquier sociedad, que contar con métodos que profilacten de algún modo la comisión de los delitos y las ilegalidades que pueden tirar en sentido contrario a su armónico desarrollo? Una administración pública capaz de sancionar adecuadamente los ilícitos y, además, capaz de prever y detener la escalada de los conflictos en la sociedad que opera, puede ubicarse y ubicar a esta última a la altura que demandan La Habana: Editorial Universitaria

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los siglos venideros en lo relativo a utilizar recursos que potencien el desarrollo social y lo conduzcan a un escalón más alto de la civilización.

11.-

Utilidad de los métodos alternativos de gestión y solución de conflictos para la Administración pública

Como ya quedó consignado en la introducción, en cuanto a los métodos alternativos de gestión y solución de conflictos que pueden resultar de amplia conveniencia para la gestión administrativa pública en cualquier sociedad, podemos mencionar una extensa lista, de esta los más conocidos y recurridos son la negociación, la conciliación, el arbitraje, el ombudsman, el tribunal multipuertas, la concertación y la mediación. Todos ellos métodos autocompositivos, que ponen el énfasis en la gestión y la solución del conflicto otorgando el mayor protagonismo posible a los negociadores o a los contendientes según sea el caso.

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La mediación y la Administración pública: su utilidad como herramienta

12.1.-

Administración pública, comunidad y mediación de conflictos

Debido a lo multifacético del quehacer de la Administración pública, los conflictos aparecen con sistematicidad. El hecho de saber gestionarlos posibilita transformarlos en productivos y, de este modo, impedir que se conviertan en un freno o en una amenaza, o aún peor, en una debilidad para el desarrollo de la sociedad. Esta productividad conflictual a la cual nos referimos significa que la solución de conflictos en una comunidad determinada, puede ser utilizada como fortaleza u oportunidad y no tiene por qué –necesariamente- ser entendida como una debilidad o amenaza para solucionar aspectos conflictuales que le afectan directamente. Sí, estamos diciendo que los conflictos que surgen a partir de la existencia de las relaciones sociales –tanto de las relaciones interpersonales como entre personas naturales y jurídicas, como interinstitucionales- pueden resultar una oportunidad de crecimiento social y una fortaleza en el desenvolvimiento de la organización civil social. Las técnicas que brinda el conocimiento de los métodos alternos de resolución de conflictos, principalmente la mediación, en manos de los directivos que conforman la estructura de cuadros directivos de la administración pública, ayuda en medida considerable al mantenimiento del orden, la La Habana: Editorial Universitaria

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disciplina y el control de los procesos productivos y de prestación de servicios en la comunidad de que se trate. Es realmente difícil calcular el monto de gastos que, sin ser casi nunca previstos en las erogaciones de los gastos de la administración pública local, causan los conflictos que se producen en un período determinado de gestión administrativa. La gestión productiva de conflictos, considerada desde la perspectiva de la administración pública, entraña -per se- uno de los segmentos más relevantes de la gestión de la administración pública en cualquier sociedad moderna y, de hecho, con un indiscutible vínculo con la razón fundamental de la gestión administrativa: la satisfacción de los intereses de la sociedad en que desenvuelve su actuación.

13.-

La realidad de hoy: cuatro de los factores desencadenantes de la escalada conflictual humana del siglo XXI

La realidad de hoy, si de conflictividad social se trata, es que los puentes comunicacionales, tan determinantes en la condición humana, se han ido quebrando y las fracturas producidas están produciendo nuevas interpretaciones contradictorias que alimentan la escalada de los conflictos. Como consecuencia de ello, el recelo que produce la incomunicación y la falta de transparencia en los vínculos de

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las relaciones interpersonales, es un factor que acecha en la esquina para engrasar los sistemas conflictuales. Si a ello le sumamos la tendencia de las nuevas tecnologías de la informática y las comunicaciones en el medio de toda una revolución tecnológica a la cual asistimos en el nuevo siglo de interactuar con los seres humanos como intermediarios comunicacionales impidiendo la trasmisión de las emociones expresadas físicamente y el lenguaje extraverbal y, aún más preocupante, la aclaración de significados en tiempo real. En cuarto lugar, estamos frente a una realidad que lejos de prever, trata de sanar luego de que la enfermedad se produce, y, peor, con métodos idénticos a los que utilizan los conflictos para escalar: la coerción y la coacción. La escalada de los conflictos no se desestimula imponiendo sanciones una vez estos convertidos en ilícitos, sino en prevenir el que se conviertan en tales. Entonces podemos estar enterados que somos, al menos, conscientes de la fertilidad del escenario para la aparición de conflictos que conduzcan rápidamente a su escalada y nos llevan a la situación de que los sistemas conflictuales puedan minar la vida humana en sólo un abrir y cerrar de ojos. Si eso ocurriera entonces la dimensión de destrucción de los conflictos nacidos en las relaciones interpersonales se apoderarían de estas hasta tal punto que no las dejarían desenvolverse con naturalidad y sólo cabrían dos alternativas a la especie humana.

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O regresa de inmediato a la comunidad primitiva al escindirse en pequeños grupos de humanos que encuentran las vías que mejor les acomodan para escapar de la incomunicación de la era tecnológica, o trabajamos por transformar la dimensión de destrucción de los conflictos, con métodos propositivos como son los métodos alternos de resolución de controversias en una dimensión de productividad. Sería como –ya lo hemos dicho antes- hacer un poco de jiu-jitsu con los conflictos, derribándolos utilizando su propia fuerza, convirtiéndonos en los Jacks destripadores en la medida en que trabajáramos en la deconstrucción de cada sistema conflictual que acechara a determinadas relaciones interpersonales. No cabe duda alguna de que el movimiento de los métodos alternos de resolución de conflictos está tocando la puerta en cada rincón del mundo y que muchísimas organizaciones humanas se están percatando que la manera más efectiva de solucionar conflictos no es enfrentándolos, sino gestionándolos a través de métodos propositivos. Aún falta mucho en este camino que recién comienza, pero se corre el peligro de siempre, que se comprenda con superficialidad y sea una moda pasajera. Para que esto no ocurra y terminemos escindidos en grupos cada vez más alejados los unos de los otros, la administración pública debe poner su mano y empeño en la promoción de programas que unan a las familias, escuelas y comunidades por dar el gran salto, en provocar la revolución de la especie humana hacia su próximo nivel o escalón del La Habana: Editorial Universitaria

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desarrollo: utilizar sus contradicciones en beneficio propio y sus conflictos como la materia prima de un nuevo peldaño en el nivel de la civilización. Lo que la tecnología ha pensado encontrar en las máquinas, está, nada más y nada menos, que dentro del propio ser humano.

14.-

Una propuesta de programa de resolución pacífica de conflictos auspiciado por la administración pública

Si pensamos en términos de programa, para que la administración pública se convierta en generadora, promotora, ejecutora y controladora a la vez, de un proyecto que logre de algún modo, modificar la intensidad de la conflictividad social, definitivamente y ante todo habría que promover un estudio minucioso, a la escala social que se determine, de conflictología. Este estudio de conflictología, en caso de ser la comunidad –como término genérico- la demarcación territorial de base del análisis, debería comprender cuatro organizaciones inmersas en el contexto en el cual estas desenvuelven su actividad sistemática, la familia, la escuela, el centro de trabajo de sus residentes habituales y el contexto comunitario que se trate. Desde el presupuesto básico de que la mediación, tal como el jiu-jitsu, utiliza la fuerza de su contrario para derribarlo, el

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estudio referido debe focalizarse, entre otros cosas, en la manera y los elementos que sirven a los conflictos de la comunidad para alimentarse y escalar, es decir, las causas y condiciones que propician el nacimiento y el fortalecimiento de los conflictos en el ámbito analizado. En segundo término, habrá que pasar a identificar aquellos residentes en la comunidad que disponen de las características y los requerimientos para convertirse en mediadores pares, preferiblemente aquellos ya identificados por la comunidad como vehículos o catalizadores para alcanzar soluciones a los conflictos interpersonales comunitarios. El próximo paso sería estructurar, conciliar con la comunidad y llevar a vías de hecho –como indispensable- un subprograma de capacitación a partir del cual los actores sociales identificados como posibles mediadores pares adquieran las destrezas y habilidades que les faciliten la labor de hacer desescalar los conflictos, gestionarlos de un modo productivo y hasta facilitar efectivamente su solución definitiva. Al definir los actores sociales a capacitar en técnicas de métodos alternativos de solución de conflictos, habrá que tomar en consideración el trabajo en equipos multidisciplinarios en lo que pudieran ser los centros de MASC (métodos alternos de resolución de conflictos). Estos equipos multidisciplinarios, necesariamente, deberán conformarse con un abogado, un sociólogo, un psicoterapeuta y un psicólogo por tener los graduados de estas profesiones roles bien definidos en el mismo corazón del trabajo mediador, pero La Habana: Editorial Universitaria

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a su lado puede trabajar cualquier otra persona, incluso sin necesidad de tener una instrucción de nivel universitario. Por supuesto, los llamados líderes comunitarios, de algún modo, deben tributar al centro de mediación, con un marcado protagonismo en los resultados del mismo. Todo el programa bien pudiera ser conducido por la Organización de Bufetes Colectivos, que ha sido la organización que más ha trabajado en el sentido indicado preparando a su personal para trabajar en la solución pacífica de las controversias que se presentan a diario en ese eslabón de nuestro sistema de justicia.

15.-

Consideraciones finales, una mirada desde lo local

A partir del diagnóstico que se puede apreciar en el primer capítulo, que resalta los retos del desarrollo local ulterior a este momento clave en el desarrollo de nuestro país, comentamos finalmente el modo en que los temas abordados en este capítulo podrían impactar como aspectos trascendentales en la ruta crítica de nuestro desarrollo desde la concepción de lo local. Si consideramos de los lineamientos de la política económica y social aquellos que se relacionan de modo directo con los temas tratados hasta ahora y se circunscriben, de algún modo, al marco territorial local, nos percatamos de la trascendencia que puede tener la preparación de los cuadros

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servidores públicos que los lleven a vías de hecho y la importancia de estos temas para los mismos. La Administración pública local debe utilizar los caracteres de garantizador y de orden social del Derecho administrativo para que se imponga el Estado de Derecho en su gestión, es decir, que la Ley esté siempre por encima de la decisión y determinación de los hombres, que se priorice el cumplimiento del principio legalidad en toda su gestión pública administrativa y conocer el marco legal de desenvolvimiento de los objetivos a cumplimentar en la localidad correspondiente. El Derecho administrativo establece para la esfera de lo local las atribuciones y potestades de la Administración pública, pero además, las garantías de los ciudadanos ante cualquier inacción y exceso de acción administrativa. De este modo el Derecho administrativo en la esfera local se convierte en un referente de derechos y deberes de ambas partes de la relación jurídica administrativa, la administración local y los llamados administrados que participan desde ese marco territorial. Por su parte, el tema de la personalidad jurídica de la Administración local garantiza la responsabilidad patrimonial de la misma por el cumplimiento de sus designios y los instrumentos que garantizan que los vínculos con los administrados se vertebren desde la legalidad y desde la matriz esencial del actuar administrativo, la de la satisfacción de intereses y necesidades de la población.

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El que la Administración pública local tenga propia representatividad jurídica, permite un sistema legal local garantizador y estabilizador de las políticas públicas que se implementen en la localidad territorial y que estas puedan dirigirse a vincular las necesidades y los intereses personales individuales con los de la colectividad, dominando estos en última instancia. En estos momentos en que el fomento administrativo a la gestión particular en el trabajo no estatal comienza su camino de desarrollo en nuestro país, el hecho de que la Administración cuente con personalidad jurídica propia, le permita a esta proteger el cumplimiento de los objetivos de la sociedad compartiendo el tráfico de bienes y servicios con la iniciativa particular. Otro tanto ocurre con la importancia de la preparación de los cuadros administrativos públicos o agentes de la Administración pública como se les conoce desde la perspectiva jurídica, cobra ello trascendencia para que las decisiones administrativas sean proyectadas y ejecutadas con pleno apego a Derecho asegurando su legalidad y, a la vez, garantizando los derechos de los ciudadanos frente al poder público. El acto administrativo como la traducción legítima y con apego a la norma jurídica de la decisión administrativa, lleva implícito la obligación de su cumplimiento, pero a la vez, la garantía del deber administrativo de emitirla con carácter teleológico y pleno apego a los designios de las necesidades e intereses públicos.

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Y, finalmente, ¿qué duda cabe de que las nuevas relaciones de producción con los nuevos actores económicos que se van perfilando en la sociedad engendrarán necesariamente conflictos en su desarrollo y ajustes dialécticos?; ¿podrá el sector jurídico encargarse de cada una de las situaciones conflictivas en aumento constante de modo considerable?; ¿sería rentable para la Administración pública estatal en el ámbito de la justicia sólo contar con métodos adversariales de ganar-perder frente a la elevada conflictividad que se nos avecina a partir de ajustes estructurales económicos y sociales? Queda claro que los métodos autocompositivos de solución de conflictos pueden ser una gran ayuda para viabilizar las relaciones de producción y todo tipo de transacciones de bienes y servicios que van cobrando protagonismo en la sociedad que nos proponemos construir a partir del nuevo modelo socio económico propuesto.

16.-

Bibliografía y jurisprudencia consultada

1. Acosta Romero, Miguel: “Teoría General del Derecho Administrativo”, Octava edición actualizada, Editorial Porrúa, S.A, Méjico, 1988. 2. Alessi Renato: “Instituciones de Derecho Administrativo”, Traducción de la 3era edición italiana por Buenaventura Pellisé Prats, Tomo I, Editorial Bosch, Barcelona, 1970.

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3. Allan Randolph: “Las Instituciones del Derecho Administrativo y la Jurisprudencia Venezolana”. 4. Badel- Grau, Rafael: “La ejecución administrativa de los actos administrativos y la garantía de los derechos constitucionales”, REDA 5. Ballbé : “Actos Administrativos”, Vol. II, 1950 6. Boquera Oliver, José María: “Derecho Administrativo”, tomo I, Instituto de Estudios de Administración local, Madrid, 1983 7. Cantela, Carlos: Conferencia titulada “El defensor del pueblo; la convalidación de la institucionalidad romanista, ofrecida en el aula magna de la Universidad de la Habana, en la clausura del Congreso internacional de Derecho Romano, Diciembre 2014, La Habana, Cuba. 8. Carlos Manuel y Muñoz, Guillermo Andrés: “Fragmentos y testimonios del Derecho Administrativo, Editorial AD-HOC, Buenos Aires, 1995 9. Carretero Pérez, A: Causa, motivo y fin del acto administrativo”, RAP No 58, 1969. 10. Cassagne Juan Carlos, Derecho Administrativo, T. II, Abeledo Perrot 11. Cassagne Juan Carlos: “Principios general del procedimiento administrative” en Jornadas sobre procedimiento administrativo, Rev.RAP 12. Causa Aguilar del 16/05/84 13. Chase Plate, L. E. (1998) Los Contratos Públicos. Editora Intercontinental.

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14. Colmeiro, Manuel: “Derecho Administrativo Español”, 3era edición, Madrid, 1865, tomo I. 15. Comadira Julio R. Ley de Procedimientos 16. CSJ de Santa Fe, Carrasco Mario E. y otros c/ Municipalidad de Rosario s/Recurso contencioso administrativo de plena jusrisdicción del 20/08/97 17. CSJ de Santa Fe, Carvallo Néstor c/ Provincia de Santa Fe s/ Recurso contencioso administrativo de plena jusridicción, 26/05/99 18. CSJN Gonzalez Vilar, Carmen c/ Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires s/ recurso de hecho. 18/06/91 19. CSJSanta Fé, Pascua Bernardo Ramón c/ Municipalidad de Rosario s/ Recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción, 08/09/99 20. David A. Lay y James K. Sebenius, The Manager as Negociator: Bargaining for Cooperative and Competitive Gain, 1986. 21. Dromi Roberto:” Derecho Administrativo”, 3era Edición actualizada, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1994. 22. Dromi, R. (1994). Derecho Administrativo. Buenos Aires. Ediciones Ciudad Argentina. 23. Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernandez, Curso de Derecho Administrativo 24. Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández: “Curso de Derecho AdministrativoEmanada de una entidad administrativa: Hay que insistir en que los particulares no pueden dictar actos administrativos. Decir esto no significa La Habana: Editorial Universitaria

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que no produzcan los administrados actos sometidos a Derecho público, lo cual es muy distinto. 25. Entre los administrados o con la Administración: Cada día con más fuerza la Administración crea relaciones jurídicas entre administrados. Recuérdese además que una entidad pública puede actuar como administrado de otra. 26. F. De Baecque: “L’Administration Centrale de la France”, Colection U, Libreirie Armand Colin, Paris, 1973. 27. Fisher, Roger and Ury William: “Getting to Yes, Negotiating Agreements without givin in”, Penguin Books. 28. García de Enterría Eduardo y Tomás Ramón Fernández, Derecho Administrativo, Edit. Civitas, Madrid 2000 29. García de Enterría, E., Fernández, T.R. (1993). Curso de Derecho Administrativo. Madrid. Civitas. 30. García de Enterría, Eduardo y Fernández Tomás-Ramón: “Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, Sexta Edición, Editorial Civitas, S.A; Madrid, 1993. 31. García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás Ramón: “Curso de Derecho Administrativo”, Vol. I, Edición Civitas S.A. , Madrid, 1980. 32. García de Enterría, Eduardo: “Democracia, jueces y control de la Administración”, Editorial Civitas, S.A, Madrid 1995, p.106. Véase además González Pérez, Jesús: “El principio general de la buena fe en el Derecho Administrativo”, 2da Edición, Madrid, 1989. 33. García-Trevijano Fos, José Antonio: “Los actos administrativos”, Segunda edición actualizada, Editorial Civitas, Madrid, 1991

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34. Garrido Falla, F. (1997). Los límites de la responsabilidad material. Una propuesta legislativa. Madrid. REDA, 94. 35. González Cano, M. I. (1995). La exigencia de la responsabilidad por daños y perjuicios derivados de la infracción administrativa, exclusividad jurisdiccional y autotutela de la Administración. Madrid. REDA, 85. 36. Guaita, Aurelio: “El concepto de acto administrativo”, REDA No 7, Octubre-Diciembre, 1975. 37. Igartua Salaverría, Juan: “Principio de legalidad, conceptos indeterminados y discrecionalidad Administrativa”, RAP No. 92, año 1996, Oct-Dic. 38. Jellinek, Walter. Citado por Oviedo, García: “Derecho Administrativo” 39. Julius Merkl, Adolf: “Teoría General del Derecho Administrativo”, Madrid, 1935. 40. Jurisprudencia 41. Leguina Villa, J. (1979). El fundamento de la responsabilidad de la administración. Madrid. REDA, 23. 42. Lugo, Lorena: “Escuelas, estilos, tendencias, corrientes de negociación a lo largo de la historia”, www.monografias.com, fecha de acceso: Abril 2007. 43. Manuel Grecco, Carlos: “Tipicidad del acto administrativo y reservas de revocación”, en: “Fragmentos y testimonios del Derecho Administrativo”, Editorial Adhoc, Buenos Aires, Argentina, 1999. 44. Martínez-Vares García, Santiago: “Eficacia, discrecionalidad y conceptos jurídicos indeterminados”, REDA,

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45. Montero, M. “Teoría y práctica de la psicología comunitaria. La tensión entre comunidad y sociedad”, Buenos Aires, Editorial Paidós, 2003. 46. Monzo Sánchez, Joaquín: “Lenguaje corporal de los negociadores”, www.degerencia.com, fecha de acceso: Mayo 2007.l 47. Moore, Carl M: “¿Por qué mediamos?”, Nuevas direcciones en mediación. Investigación y perspectivas comunicacionales. Buenos Aires, Editorial Paidós. 1997. 48. Morín, Edgar: “Los siete saberes necesarios a la educación del futuro”, IESALC / UNESCO, Facultad de Ciencias Económicas y Sociales de la Universidad Central de Venezuela, 2000. 49. Muños Machado: “Las concepciones del Derecho Administrativo y la idea de la participación en la Administración”, R.A.P. núm. 84, 1977. 50. Nató, Alejandro Marcelo; Rodríguez Querejazu, María Gabriela y Carbajal, Liliana María (2005) Mediación Comunitaria. Conflictos en el escenario social urbano, Universidad de Sonora, Hermosillo, Sonora, México, Centro Internacional de Estudios sobre Democracia y Paz Social, 2005. 51. Ortega Álvarez, Luis: “La Concepción subjetiva del Derecho Administrativo tras la constitución española de 1978”, Editorial Bomarzo, Madrid, 1989. 52. Oviedo, García: “Derecho Administrativo”. Tercera edición, 1951. 53. Pareja M, Carlos: “Curso de Derecho Administrativo teórico

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64. Vincent, J.M: “La metodología de Max Weber”, Traducción española, Barcelona, 1972; Fariñas, M.J: “La Sociología del Derecho de Max Weber”, Madrid, 1991. Tomado por López – Font Márquez, José Francisco. “La Configuración jurídica del principio de autoridad”, Editorial Civitas, S.A., Madrid, 1993. 65. Walline, Marcel: “Droit Administratif”, Novena Edición, París, 1963 66. Zanobini, Guido: “Corso de Diritto Administrativo”, Sexta Edizione, Milano, 1950, V primo.

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CAPÍTULO III

III.- LA GESTIÓN PÚBLICA EN CUBA: UNA APROXIMACIÓN A SU SITUACIÓN ACTUAL

Dr. C. Hiram Marquetti Nodarse

1.-

Introducción

La intención de abordar la gestión pública como un eslabón esencial de la dinámica de funcionamiento económico en los diferentes países, contribuyó a que se haya mantenido hasta el presente, como el centro de un creciente debate a escala internacional, el cual abarca diversas aristas entre las que

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sobresalen: i) La pertinencia de insertar a la gestión pública (GP) como parte constitutiva de las ciencias sociales. 104 ii) En una posición extrema se encuentran autores como Bozeman, que estiman que la GP no puede ser considerada como una ciencia,105 sino que representa más que todo el empleo determinadas técnicas, tecnologías que deben contribuir al logro de mejores resultados en el ámbito de las estructuras gubernamentales.106 Mientras que para Bedoya y Fernando, 2014, estiman que la GP se sustenta en la filosofía del racionalismo económico y más propiamente de carácter instrumental. iv) La gestión pública como un modo específico de combinar la gerencia con la política o dar respuesta a objetivos de política a cumplimentar. 107v) Echevarría y 104.

Según Ramió y Salvador, 2005. La gestión pública ha evolucionado como una “ciencia social de segunda generación que posee una base multidisciplinaria en la que se integran aportaciones provenientes de la economía, la sociología, la psicología, la antropología, la administración, la ingeniería, la politología e, incluso de la historia y el derecho. Sin embargo, resulta difícil establecer cuál es su objeto de estudio 105. Véase. Bozeman, 1998, p.27. 106. Ciertamente resulta difícil aceptar que la GP constituya o represente una ciencia con contenido propio, ya que una parte sustantiva de sus categorías y principios provienen de las ciencias gerenciales. En nuestra opinión, la GP se puede ubicar como una parte específica de las referidas ciencias, en la cual se privilegia el modo específico en que se enfrenta la gerencia en el contexto de las estructuras gubernamentales y estatales. 107. Sobre este tema en particular cabe destacar que la práctica de la dirección y la gestión en las economías socialista, siempre contempló la relación entre el diseño de los objetivos de las políticas económicas con las correspondientes formas organizativas que garantizarían su cumplimiento. La Habana: Editorial Universitaria

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Mendoza, 2009, enfatizan que el campo de acción de la GP se sustenta en un mayor aprovechamiento de las enseñanzas de la gestión empresarial. La revisión de las ideas anteriormente expuesta nos permite afirmar que una parte sustancial del debate en relación a las especifidades y el alcance de la GP, están relacionados con un tema que adquirió creciente fuerza en las postrimería del siglo pasado, que es el relativo al cuál debe ser el tamaño óptimo del sector público, tema que por sus características resulta difícil ofrecer valoraciones concluyente dado que de un modo otro ello se relaciona: con las funciones y el papel del Estado en las sociedades modernas. Una parte importante del debate en torno a la GP en América Latina están relacionados en fechas recientes, con el diseño de estrategias de desarrollo que respondieron al empleo de los llamados principios del “Consenso de Washington”, 108 cuya resultante resultó traumáticas para las diferentes naciones de la región. Asimismo al amparo de la aplicación de los referidos principios se produjo un cambio profundo en las concepciones en relación al Estado, al pasar de un Estado benefactor por excelencia a un Estado empresario con 108.

Los principios generales que incluía esta propuesta eran entre otros: i) incremento de la disciplina fiscal; ii) reordenamiento del gasto público, es decir, concentrarlo donde resultara más rentable; iii) reforma impositiva que incluía ampliación de las bases imponibles y reducción progresiva de los impuestos más altos; iv) liberalización de los tipos de interés; 5) aplicar un régimen cambiario flexible y competitivo; vi) liberalización de los flujos de capital (de corto y largo plazo); vii) privatización de activos públicos; viii) desregulación de los mercados; etcétera. La Habana: Editorial Universitaria

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capacidad regulatoria. Esta transición supuso el afianzamiento de las concepciones neoliberales en la casi totalidad de las naciones del continente latinoamericano. La aplicación en extremo de las concepciones neoliberales propició que se generaran graves trastornos económicos y sociales, lo que implicó la necesidad de replantearse el papel del Estado y, sobre todo en una proyección en que se conjugue su capacidad regulatoria, la adecuada gestión de las políticas y el garantizar la máxima racionalidad en el ejercicio de sus funciones. La experiencia cubana se inserta en el referido debate con sus especifidades. No resulta posible desconocer que un rasgo particular de la Isla es la omnipresencia del Estado en las diferentes ramas y sectores de la economía, lo que condiciona que represente el principal empresario, el más importante ente regulatorio y por tales características está obligado a responder ante la sociedad por la calidad de los resultados que aporta su gestión. A lo largo de los últimos veinticinco años se ha hecho un esfuerzo significativo en la Isla, en pro de elevar la racionalidad y los niveles de efectividad de la gestión gubernamental, de hecho se han incorporado aspectos provenientes de la gestión empresarial, los cuales de un modo u otro representan el sesgo predominantes en los análisis que se han realizado en fecha reciente en torno al tema de la GP en el país. 109 109

Véase para mayor detalle. Pons, 2004 y Gutiérrez, 2014. La Habana: Editorial Universitaria

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El desarrollo de la actualización del modelo ha obligado a replantearse al igual que en otros países la necesidad de redimensionar las estructuras gubernamentales, de manera tal de que estén condiciones de cumplir con mayor efectividad sus funciones y cumplimentar satisfactoriamente los objetivos de la política económica que han sido definido como prioridades. En correspondencia con esta lógica el presente trabajo se ha subdivido en cinco partes. En la primera, se realiza una evaluación de los diferentes impactos que ha generado en la gestión económica, el desarrollo de la actualización del modelo económico. Asimismo, se destaca por su relevancia las transformaciones introducidas en el entramado institucional. La segunda, se dedica analizar los factores condicionantes de los cambios que se han introducido en el ejercicio de la planificación y se destaca también la relevancia que posee, el haber logrado reestablecer un nivel mínimo de equilibrio externo, el cual trasciende por representar la solución parcial,110 el principal problema estructural que ha padecido históricamente la economía cubana. En la tercera, se analizan los principales cambios que se han introducido en la gestión financiera y fiscal. En ese sentido, se dedica un espacio a evaluar las peculiaridades que 110

Aún no se ha logrado una solución integral a esta insuficiencia estructural para lo cual no sólo se requiere de la simple reducción del déficit de la cuenta corriente, sino que resulta imprescindible avanzar en la construcción de una matriz exportadora diferente a la que aún predomina y, consiguientemente lograr condiciones de inserción internacional distinta también a las actuales. La Habana: Editorial Universitaria

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presenta la introducción en la práctica económica nacional del tema de la deuda pública. También se hace referencia a la aplicación de los criterios de quiebra empresarial. Por último, se indican algunos aspectos que deberán cumplimentarse para evitar que se reproduzca el deslinde efectivo de la dinámica financiera interna de la externa. En el cuarto apartado se analizan las implicaciones de orden sistémico que se derivaran del proceso de unificación monetaria y las razones que justifican la gradualidad en su desarrollo. Finalmente, se hace una revisión de las modificaciones instrumentadas en el sector externo y se destacan las insuficiencias que aún persisten en determinados ámbitos del funcionamiento de este estratégico sector.

2.-

La Actualización del Modelo Económico y su Impacto en la Gestión Pública

La economía cubana enfrenta en la actualidad un amplio y profundo proceso de transformaciones o reformas, 111 cuya dinámica responde a la marcha de la denominada 111

La magnitud de los cambios que están asociado al proceso de actualización no se limitan estrictamente al sistema económico, sino que comprenden también la introducción de modificaciones sustanciales en el contexto social, incluso en el ámbito del funcionamiento de la superestructura política. La Habana: Editorial Universitaria

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“actualización del modelo económico”.112Los propósitos principales de las referidas reformas es el superar gradualmente, un conjunto de restricciones estructurales, funcionales y del propio “modelo” 113 que afectan el desempeño económico actual de la Isla, en paralelo, se pretenden crear aquellas condiciones básicas que garanticen el desarrollo autosustentable a largo plazo. Un rasgo peculiar de las reformas que se desarrollan al amparo de la “actualización del modelo económico”, es que representa un proceso de alcance global y, por ende afectan a todo el sistema económico. Ello ha implicado que se hayan introducido modificaciones sustanciales en las estructuras institucionales, en el diseño y proyección de la política económica,114 la división político administrativa 115 y de forma 112.

Como norma los modelos no son actualizables producto de que la propia definición de modelo, alude a una simplificación analítica de las ciencias sociales, bajo cuya definición se revelan los rasgos más generales del funcionamiento de una realidad económica dada, incluso de otras áreas de relevancia para ese contexto nacional. 113. Una revisión de naturaleza retrospectiva en el orden histórico nos permite afirmar que el proceso de transformaciones que enfrenta en la actualidad la economía cubana, presenta como principal referente por su alcance y profundidad a los cambios que se derivaron de la implantación del denominado Sistema de Dirección y Planificación de la Economía (SDPE) en el año 1976, el cual constituyó el eslabón principal de la asimilación del modelo económico vigente en aquellos momentos, en los antiguos países socialista integrante del Consejo de Ayuda Mutua Económica (CAME). 114 Véase para mayor detalle. Marquetti, 2014. 115. Fruto del perfeccionamiento de la división política administrativa la antigua provincia de la Habana se subdividió en las actuales provincias de La Habana: Editorial Universitaria

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sustantiva en los mecanismos de organización y de dirección de la economía. No obstante, aún no se dispone de un sistema integral para dirigir la economía,116 situación que resulta muy similar a la que prevaleció con posterioridad al desarrollo de la crisis de inicio de los años noventa. Las modificaciones que ha experimentado el sistema de dirección y de gestión han estado determinadas por la incidencia de los siguientes factores: i) El progresivo incremento del peso del sector no estatal en la estructura del empleo, en su contribución fiscal y en menor medida en su aporte al PIB. ii) La gradual evolución de la tendencia a la descentralización que ha coadyuvado de forma objetiva a que adquieran mayor relevancia el empleo de los mecanismos de mercado, lo que objetivamente conduce a un nuevo replanteamiento de la relación planificación vs mercado. 117 iii) La implementación de decisiones —por primera vez— Artemisa y Mayabeque. A lo largo de los últimos años se han introducido un grupo de transformaciones en el sistema de dirección que abarcan de conjunto: la gestión estatal, gubernamental y empresarial. Se puede prever que después de la aprobación en el año 2017 de una ley para regular íntegramente la actividad empresarial y sobre esta base podrán establecer los rasgos generales del nuevo sistema dirección de la economía que regirá en el país. 117. Este constituye uno de los temas neurálgico en los debates referidos a la transición del capitalismo al socialismo y que en el caso cubano presenta algunas singularidades en la actualidad. Sin embargo, se puede afirmar que es previsible que el peso de los mecanismos de mercado adquieran mayor protagonismo en el mecanismo de regulación global de la economía. 116.

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dirigidas a facilitar la paulatina separación de las funciones estatales de las empresariales. iv) La escalonada reducción de la participación del Estado en actividades económicas que con anterioridad poseían un creciente interés público o estatal. 118 Por último, se han incorporado nuevos criterios en la construcción y armonización de las decisiones de política económica. (Véase Figura 1). En sentido general, la dinámica que ha mantenido la actualización del modelo económico, ha conducido a que el referido proceso se haya transformado gradualmente, en el soporte principal del programa de trabajo del gobierno central y del resto del entramado institucional del país, en paralelo, todas las instituciones u organismos de la administración estatal han diseñado sus principales objetivos y proyecciones a mediano y largo plazo, en función de garantizar el cumplimientos de los “Lineamientos de la Política Económica y Social” que fueron aprobados en el VI Congreso del Partido Comunista de Cuba en abril de 2011 y cuya implementación 118.

La expansión del sector no estatal trabajadores por cuenta propia o privados y de las formas cooperativas de gestión ha conducido a que estos se concentren sus actividades en diversos servicios que se ofertaban de forma casi exclusiva por el Estado a la población. Incluso resulta interesante que en la estrategia que proyecta el sector de turismo para el mediano y largo plazo no se le conceda la prioridad de períodos anteriores, al desarrollo de la red de servicios extrahoteleros, en particular los de gastronomía lo que es indicativo que el sector no estatal en tendencia tendrá un mayor peso al que dispone en estos momento y, de hecho la evolución de esta tendencia ofrece la posibilidad de racionalizar recursos y facilita que el sector estatal se concentre en aquellas actividades más compleja y de mayor valor agregado. La Habana: Editorial Universitaria

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provocó que se hiciera necesaria su actualizados en el VII Congreso desarrollado en abril de 2016. 119Huelgan resaltar que los referidos Lineamientos constituyen el soporte general de las transformaciones que se verifican en los diferentes ámbitos de la sociedad y la economía. Proceso de Actualización del Modelo Económico

Fortalecimiento de la Institucionalidad

Mayor Transparencia Gubernamental

Complejo Ejercicio de Definición de Prioridades de Políticas Económica

Introducción de Modificaciones en el Modelo de Gestión

Replanteo de los Mecanismos Tradicionales de la GP

Separación de las Funciones Estatales de las Empresariales

Progresivo Incremento de la Descentralización

Figura 1: Actualización del Modelo y su Incidencia el Modelo de Gestión.

119.

Previo a la celebración del VII Congreso del Partido Comunista de Cuba sólo se había logrado implementar el 22% de los Lineamientos, por tales razones se efectuó una revisión de los mismos y su ampliación incluso. Véase. PCC (2016): Actualización de los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución para el Período 20162021, en www.cubadebate.cu La Habana: Editorial Universitaria

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En este nuevo contexto, se ha acrecentado el peso en la toma de decisiones por parte del Consejo de Ministro;120 pero por intermedio de una estrecha relación con las labores que desarrolla la Comisión de Implantación de los Lineamientos,121 estructura gubernamental que es la encargada de realizar la fundamentación metodológica e interviene de forma activa en la planificación de las principales propuestas de decisiones de política económica a instrumentar, 122 e incluso es la institución responsable de sugerir las formas organizativas y de dirección que deben adoptarse para dar respuesta a las referidas medidas. 120

Un aspecto que resulta novedoso es la relativa minoración del protagonismo Comité Ejecutivo del Consejo de Ministro, estructura organizativa que tradicionalmente poseía un creciente peso en el proceso de toma decisiones, ya que representaba el eslabón principal de la gestión gubernamental en Cuba, al estar integrado por el Presidente del Gobierno, los Primeros Vicepresidentes y el resto de los Vicepresidentes del Consejo de Ministro. 121. Una estructura de similares característica lo constituyó la Comisión que se creó después de la culminación del Primer Congreso del Partido y que estuvo encargada del despliegue del Sistema de Dirección y Planificación de la Economía (SDPE). 122. En los procesos de transformaciones que se verificaron en otras etapas, la Secretaría del Consejo Ministro representaba la estructura institucional desempeñaba el rol de liderazgo, en tanto se ocupaba de la fundamentación de las principales decisiones que se adoptarían por el Gobierno Central, realizaba la conciliación entre los Organismos de la Administración Central del Estado y orientaba a los gobiernos locales de cómo se produciría su participación en las transformaciones que se implementarían. En las actuales condiciones funciona más como una institución asesora; aunque continúa realizando también determinadas funciones de control y facilitadora de la actividad del Consejo de Ministro. La Habana: Editorial Universitaria

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Por supuesto, que todo este proceso se verifica mediante la activa participación del resto de las estructuras ministeriales,123 las cuales han comenzado a conferirle mayor relevancia a la fundamentación de las propuestas de políticas, en la misma en que se deslindan lentamente de adoptar decisiones que son de competencia del sistema empresarial. (Véase Figura 2). De otra parte, el organigrama institucional presenta como elemento novedoso la presencia de Grupos Empresariales que por la importancia que presentan en la generación de ingresos externos y en el desarrollo de proyecto de marcada relevancia estratégica para el país, se encuentran subordinados a la atención directa por la presidencia del Consejo de Ministro. 124 En correspondencia, con las modificaciones anteriores se ha logrado elaborar un amplio plan de propuestas de políticas 123

Las complejidades que están relacionadas con diversas decisiones que deben implementarse condujo a que se convirtiera en una práctica de trabajo del gobierno, la creación de Comisiones Gubernamentales con carácter temporal en las que participan funcionarios y especialistas de las diferentes estructuras ministeriales y de los Grupos Empresariales. 124. Los Grupos empresariales AZCUBA y BioCubaFarma se encuentra sujeto a la supervisión directa de Vicepresidentes del Consejo de Ministro. Mientras que el Grupo de Administración Empresarial de las Fuerzas Armadas se subordina a la jurisdicción de presidente del Gobierno de Central. Este Grupo concentra bajo su administración: el proyecto de desarrollo de mayor impacto que se ejecuta en la actualidad en el país, más del 95% del segmento de mercado minorista que opera en divisas, es coinversionista en el sector de las telecomunicaciones, se le incorporó en fecha reciente a su estructura de gestión el Banco Financiero Internacional y parte de las estructuras empresariales de que disponía la Oficina del Historiador de la capital; así como administra el principal Grupo Hotelero de la Isla —Grupo Gaviota—. La Habana: Editorial Universitaria

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económicas, el cual ha estado acompañado de los acomodos necesarios en el plano gerencial, de hecho esta práctica de trabajo ha propiciado integrar en un mecanismo únicos las dos áreas que según la experiencia internacional contribuyeron el surgimiento de la gestión pública como una disciplina con características propias.125 Consejo de Ministros

Comisión de Implantación de los lineamientos

Grupo Empresarial AZCUBA

Organismos Globales

Secretaría del Consejo de Ministros

Ministerios Sectoriales

Grupo de Administración Empresarial MINFAR

OSDE

Grupo Empresarial BioCubaFarma

Figura 2: Organigrama Institucional de Cuba.

En este contexto, se le ha conferido una prioridad de primer orden al fortalecimiento de la institucionalidad, sobre todo en la búsqueda de mayor transparencia en la gestión gubernamental, en la mejoría de los mecanismos de participación y del ejercicio control por la población. De igual modo, se ha verificado el perfeccionamiento del sistema de indicadores para evaluar el desempeño de las diferentes estructuras gubernamentales; aunque no constituye un

125

Véase para mayor detalle Bozeman, 1998. La Habana: Editorial Universitaria

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propósito a corto plazo la introducción de criterios de medición de la competitividad en este ámbito de la gestión.126 Sin lugar a duda la prioridad concedida a las transformaciones institucionales no solo representa un aspecto cardinal, sino también de creciente importancia estratégica. En rigor, no resulta posible desarrollar una transformación como la que se verifica en Cuba sin mejorar y modificar a fondo las instituciones. En opinión de Alonso, 2007 el fortalecimiento institucional es un requerimiento esencial del diseño de cualquier estrategia económica. Por razones diversas, en la Isla han persistido endebleces institucionales cuya incidencia negativa ha sido de relevante, ya que han impedido la obtención de mejores resultados en la gestión gubernamental. A esto se añade la presencia de duplicidades en las funciones de los organismos estatales, falta de coordinación y de respuesta oportunas a las insuficiencias identificadas. Los cambios que se verifican en al amparo de la actualización del modelo tienen entre sus propósitos lograr mayores niveles de efectividad en la gestión gubernamental, de forma tal de mitigar las consecuencias negativas que se derivan de las carencias que aún presenta el funcionamiento del entramado institucional. 127 126

Esta decisión en muy prudente dado que la evaluación de la competitividad en el contexto cubano presenta diversas limitaciones y más en su evaluación en las estructuras gubernamentales. 127. Es un propósito implícito de la actualización del modelo la construcción paulatina de un marco de la gestión gubernamental, que se caracterice por los elevados índices de efectividad y sustentado en una adecuada combinación de las relaciones con el sector no estatal, cuyo peso es La Habana: Editorial Universitaria

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La simplificación de las estructuras ministeriales representa una de las decisiones de mayor trascendencia en pro de lograr el fortalecimiento del entramado institucional. El redimensionamiento desarrollado en los ministerios transita por una primera etapa, la cual se caracteriza por establecer con mayor precisión las áreas que son de su competencia para la definición de políticas y de igual modo se ha producido el acotamiento de sus funciones. 128 Fruto del experimento que se verifica en las provincias de Artemisa y Mayabeque, se aprecian avances significativos en las capacidades de funcionamiento de las estructuras de los gobiernos locales de ambas provincias; sin embargo, se puede afirmar que el camino a recorrer en este ámbito debe ser largo dado que se requiere de evaluaciones más fondo de lo alcanzado al calor del referido experimento,129 especialmente en cómo hacer más orgánica la labor de las Asambleas y de los Consejos de la Administración. En general, las transformaciones que se verifican en la actualidad en el entramado institucional en Cuba, se insertan en el creciente debate que se ha mantenido a escala internacional, previsible que tienda a incrementarse en diferentes ramas y sectores de la economía. 128 La aplicación de lógica responde al imperativo de que los ministerios alcance la capacidad de proyectar decisiones de políticas que se ajusten a las funciones estatales que deben cumplimentar. 129 Los progresos que se han alcanzados en la provincias sujeta al experimento resultan relevantes; sin embargo, las insuficiencias que aún presentan deberían conducir a reflexionar si resulta pertinente su generalización al resto de las provincias en el año 2016. La Habana: Editorial Universitaria

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a lo largo de los últimos veinticinco años relativos a la importancia de la mejoría de la gestión institucional. Por una parte, el referido debate ha estado relacionado con el necesario proceso de recuperar el rol estratégico del estado, cuyo accionar fue debilitado sustancialmente fruto de la creciente difusión de las concepciones neoliberales.130 Por otra, se destaca la importancia que se le atribuye a la mejoría de la calidad institucional como garantía del éxito de las reformas y también por presentar un vínculo activo con la mejoría de la dinámica económica. Un primer aspecto a evaluar en el caso de Cuba radica en que la importancia que se la atribuye a la mejoría de la calidad institucional, puede entenderse como una respuesta necesaria al rediseño que está experimentando el modelo económico y, consiguientemente de la estrategia desarrollo a largo plazo. A esto se añade la ampliación del grado descentralización en la gestión gubernamental, tendencia cuya evolución futura requiere objetivamente de un marco institucional más articulado y robusto. En una perspectiva a largo plazo las transformaciones en marcha, van implicar de manera ineludible, un mayor peso del mercado en el mecanismo de regulación global de la economía como ya se indicó con anterioridad. Sin embargo, uno de los probables resultado de la progresión de esta tendencia, es que va generar la necesidad de evaluar bajo enfoques mercantiles temas que hoy se abordan bajo otros presupuestos conceptuales con como son los relativos: ―al mercado de trabajo, el 130

Véase para mayor detalle. Tarassiouk, (2007). La Habana: Editorial Universitaria

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mercado de insumos, el mercado monetario financiero u otros —. En tales circunstancias, resulta imprescindible de un rediseño a fondo de los marcos operacionales del entramado institucional. 131 Otro aspecto que suscita interés es el referido a cómo las transformaciones que se verifican en el entramado institucional, pudieran contribuir a la mejoría del desempeño económico del país. En rigor, el fortalecimiento y modernización del sistema institucional debe visualizarse como un requerimiento de la actualización del modelo y también representa un importante activo en una proyección a largo plazo. Empero, su posible incidencia en la capacidad para propiciar mayores ritmos de crecimiento económico es muy limitada, al menos en términos de corto plazo.132 Al respecto cabe recordar que aún persiste la incidencia de factores negativos que provienen del desarrollo de la crisis de inicios de los años noventa. A esto se adiciona el creciente impacto de la obsolescencia técnica y el deterioro acumulado en la casi totalidad de los sectores y ramas de la economía. 131

No se trata de que el mercado suplantara el rol decisivo de la planificación, pero de forma objetiva la incidencia del mercado se va acrecentar, lo cual requiere de una preparación ex—ante para asimilar los cambios que se derivaran de estas modificaciones, tanto en el plano conceptual como operacional en la economía. 132 Está demostrado según diferentes evaluaciones internacionales que la introducción de transformaciones significativas en la estructura institucionales pueden llegar a tener una contribución que represente el 1% de crecimiento del PIB. Véase, Alonso (2007, op. cit) y Romero, 2013. La Habana: Editorial Universitaria

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Asimismo, el establecimiento como prioridad de la política gubernamental de alcanzar el restablecimiento del equilibrio financiero externo, en paralelo, cumplimentar el principio de garantizar el pago de las obligaciones financieras adquiridas internacionalmente. Implicó inexorablemente reforzamiento de su incidencia pro-cíclica, en tanto han estado acompañadas de un mayor control de los gastos, la reducción sustancial de las importaciones, la aplicación de reajustes en los volúmenes de las inversiones ejecutar; etcétera. En este contexto, el accionar de los factores indicados ha contribuido a que en los últimos años, se consolidara la tendencia a la minoración de los ritmos de crecimiento económico, lo que ha evidenciado también que el impacto de las reformas aplicadas —incluida la modernización institucional— aún no están en condiciones de revertir este desempeño, ya que los efectos recesivos que incentivan las decisiones indicadas va a persistir aún por un cierto período de tiempo. Sin embargo, se podría experimentar una reversión gradual de esta tendencia a partir del impacto que podría generar la mejoría de las relaciones políticas con los Estados Unidos. 133 La modificación de las condiciones de relacionamiento político con los Estados Unidos, sin a lugar duda debe arrojar determinados resultados favorables a corto plazo, con independencia de persistir las condiciones de bloqueo. Un primer aspecto sumamente importante es que tiende a minorarse la clasificación negativa de riesgo país que 133

El panorama económico nacional presenta complejidades mayores en diversos aspectos a los existentes a inicios de la crisis de inicio de los años 90´s. La Habana: Editorial Universitaria

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presentaba Cuba. Esta modificación debe generar un ambiente más favorable para el desarrollo de los negocios en la Isla y, de hecho ello podría contribuir al acceso en mejores condiciones al ahorro internacional y también incentivaría las posibilidades de formalizar con mayor celeridad acuerdos de inversión foráneos, consiguientemente surge la posibilidad real de que lleguen materializarse con mayor rapidez, propósitos que se pretenden alcanzar con la Ley No. 118, que constituye el nuevo cuerpo legal que ampara la inversión extranjera. De igual modo, es previsible que se produzca un incremento del flujo de visitantes procedentes de Norteamérica a Cuba, a pesar de las restricciones vigentes para viajar a la Isla. 134 Incluso esta situación pudiera contribuir al replanteo de la estrategia que ha seguido el sector del turismo desde el año 2004, caracterizada por los bajos niveles de inversiones — excluido el Grupo Gaviota— y en cierto modo realizar la reevaluación de los escenarios de crecimientos que se elaboraron en el pasado y que contemplaban para esta fecha la recepción de más de cuatro millones de turistas.135 134

.Hasta el cierre de junio del 2015 el flujo de turistas hacia la Isla se había incrementado en el 15, 9%, lo que apunta a que durante ese año se volverá a sobrepasar la cifra de los 3 000000 millones de visitantes. A esto se añade que el gobierno de los Estados Unidos decidió autorizar que empresas de ferry y de cruceros pueden desarrollar operaciones comerciales en Cuba. 135 Durante el año 1997 especialistas del Ministerio de Turismo, el Grupo CUBANACAN y de la Consultora Internacional “The Priceswaterhouse”. Elaboraron en conjunto los probables escenarios de crecimiento de la recepción de turistas en Cuba para el período comprendido entre el año 2000 y 2010. En las variantes más positivas se proyectó que en un La Habana: Editorial Universitaria

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No obstante, entre los probables resultados de mayor importancia que pudiera aportar el incremento de los flujos turísticos, estaría sin lugar a duda el incremento de los efectos de arrastre de la denominada “industria sin chimeneas” hacia otras ramas de la economía, lo que objetivamente actuaría como un factor adicional de estímulo al crecimiento económico. A los aspectos anteriores se puede adicionar el probable incremento de los flujos de remesas. Al respecto cabe señalar que a inicios del año 2015 fue aprobado por el Gobierno de los Estados Unidos, la posibilidad de enviar hasta $2 000 dólares en calidad de remesas, con posterioridad al cierre del mes de septiembre se decidió eliminar los límites cuantitativos para remisión de remesas. Esta última decisión contribuiría a que los montos a recibir por el país bajo esta modalidad de movimiento de recursos monetarios, se podrían estabilizar en los próximos años en torno a los dos mil millones de dólares anuales, flujo de recursos nada despreciable y que las autoridades gubernamentales cubana podrían destinar atender prioridades del desarrollo económico. Otro aspecto a considerar es que la gradual mejoría de las relaciones de Cuba con los Estados Unidos, tiende actuar como un factor coadyuvante a facilitar el proceso de actualización del modelo, ya que la mejoría potencial de las condiciones políticas internacionales actúa como un elemento viabilizador de este complejo proceso. En adicción, resulta posible trabajar contexto caracterizado por el relajamiento de las reglas del bloqueo por parte de los Estados Unidos, Cuba estaría en condiciones de llegar a recibir más de siete millones de visitantes. La Habana: Editorial Universitaria

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con mayor certeza en el diseño de un proyecto articulador del desarrollo productivo del país a largo plazo, que constituye una de los temas que por razones objetivas es más complejo de definir. Finalmente, la efectividad de las decisiones de política económica que se han adoptado —y las que están por implementarse—; así como las correspondientes formas de gestión y dirección que se asuman, van estar sujetas de forma directa a cómo evolucione marco de relacionamiento externo del país y también a la capacidad de garantizar la solidez del proceso de reconstrucción del equilibrio financiero externo.

3.-

Reevaluación del Rol e Importancia Estratégica de la Planificación

Un rasgo consustancial a las transformaciones que se verifican en los mecanismos de organización y dirección de la economía cubana. Está relacionado con la construcción de una concepción diferente del proceso de planificación. En cierto modo, la lógica que se seguirá en el desarrollo de esta compleja transformación se esboza en los Lineamientos de la Política Económica aprobados en el Sexto Congreso del PCC. Asimismo en este documento se evidencia que se pretende alcanzar un nivel cualitativamente superior en el ejercicio de la planificación, cuya finalidad es reforzar en términos efectivos su rol como el eslabón principal del sistema de dirección de la economía. De igual modo, se pretende avanzar hacia su real

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transformación en el principal instrumento para la toma de decisiones en todas las instancias gubernamentales. La experiencia ulterior al desarrollo de la crisis de inicios de los años noventa posibilitó corroborar en términos prácticos, como el haber preservado el ejercicio de la elaboración de planes y de la planificación general,136 contribuyó a mantener la capacidad de desarrollo del país y también el sortear el gran reto que supuso el nuevo proceso de reinserción de la economía cubana en el contexto económico internacional.137 Los cambios introducidos en la práctica tuvieron la singularidad de representar una ruptura significativa de cómo se venía desarrollando el proceso de planificación, el cual tendió a subordinarse al modo de encontrar respuestas consistentes a la restricción externa;138 consiguientemente a la 136.

La pérdida de los vínculos económicos con los antiguos países socialista provocó que se erosionara, las condiciones en que sustentaba tradicionalmente la elaboración de los planes y del propio proceso de planificación. De hecho, aunque se mantuvo la elaboración de planes no fue hasta el año 1995 en que se logra recuperar su papel; pero en calidad de lineamiento generales y no con carácter ley como ocurría con anterioridad. 137 Hay que destacar al respecto que el preservar el ejercicio de la elaboración de los planes y del desarrollo del proceso de la planificación con posterioridad a la desaparición de denominado campo socialista, ya que fue necesario moverse de enfoques estrictamente materiales a criterios de carácter financieros. A esto se añade la necesidad de tener que sortear márgenes de incertidumbre sumamente elevados. Véase para mayor detalle Rodríguez, 2001. 138 La restricción externa alude a que las posibilidades de expansión al largo plazo de una economía, se halla restringida por el equilibrio de la cuenta corriente de la balanza de pagos. Según este criterio el sector externo es la La Habana: Editorial Universitaria

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evolución del déficit de la balanza de pagos. Sin lugar duda, la incorporación como elementos consustanciales a las decisiones de planificación el tema de la restricción externa ofreció la posibilidad de mejorar en ciertos aspectos la de elaboración del plan y, sobre todo al intentar obtener una aproximación más integral de los diferentes factores generadores de la vulnerabilidad externa. No obstante, esta situación condujo también a una creciente subordinación a factores de corto plazo, con independencia de realizarse de forma regular por el Ministerio de Economía y Planificación, la elaboración escenarios en una proyección a mediano y largo plazo. La identificación como propósito estratégico a corto plazo de la minoración del déficit de la balanza de pago, 139 implicó la adopción de un conjunto decisiones de política económica; así como la implementación de medidas de corte organizativo e institucional que garantizaran la materialización de este propósito. En ese sentido, se asumió como criterio rector en la elaboración del plan su ajuste a las reales posibilidades financieras del país, es decir, establecer como principio que el cumplimiento de los objetivos previstos en el plan, no deben suponer el incurrir en egresos adicionales a los planificados o que generen nuevas deudas, ya que tradicionalmente el ejercicio de construcción del plan contemplaba la presencia de cierto déficit, el cual se cubría con créditos internacionales o empleando otras opciones de financiamiento y a la postre clave para aumentar la tasa de expansión a largo plazo, por consiguiente, la tasa de crecimiento del país deberá ajustarse a las variaciones de su saldo exterior. 139 Véase para mayor detalle. PCC, 2011, pp. 3-4. La Habana: Editorial Universitaria

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contribuían al reforzamiento del impacto negativo de la restricción externa y al incremento del déficit exterior. A partir del 2010 se incorporaron otros criterios destinado a reforzar la disciplina en la ejecución del plan. Al respecto se destaca la revisión y control de los contratos formalizados entre las diferentes entidades e instituciones. En paralelo, se decidió que todas entidades deben prever con antelación los posibles donativos u otros financiamientos a los que pudieran acceder. De este modo, se pretendió alcanzar una integración más orgánica entre los flujos de financiamientos que se obtienen por intermedio de los acuerdos de colaboración intergubernamentales y los provenientes de cooperación descentralizada. 140

En rigor, se ha logrado avances sustantivos en la reducción del déficit en el balance de cuentas corrientes, el cual presenta resultados positivos en los últimos años. Asimismo se ha logrado minorar la ampliación de la brecha externa y construir un nivel de equilibrio externo que resulta sustentable y garantiza la capacidad de desarrollo del país.141. Por consi140.

La reincorporación de estos criterios en la elaboración del plan estuvo asociado con el propósito de disponer de un mayor control de los flujos de recursos financieros a los que accede del país, así como el ubicar con mayor precisión su capacidad de impacto. 141 Según Murillo, 2015: las transformaciones introducidas en la concepción y desarrollo del proceso de planificación han posibilitado establecer un marco de equilibrio mínimo en la economía cubana. Este resultado puede evaluarse de trascedente si consideramos que durante un largo período de tiempo el “equilibrio exterior”, se alcanzaba mediante la persistencia otros desequilibrios, es decir, de los déficits en la cuenta corriente de la balanza de pago y el fiscal, mientras que el endeudamiento exterior se La Habana: Editorial Universitaria

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guiente, se puede afirmar que se han logrado progresos de relevancias en la solución de la principal restricción estructural que ha enfrentado históricamente la economía cubana. 142 El ulterior desarrollo del proceso de actualización del modelo económico originó la necesidad de replantearse el fortalecimiento del proceso de planificación en una proyección sistémica: 1. Un aspecto novedoso que ha aportado las transformaciones instrumentadas al calor de la denominada actualización del modelo económico es que se ha ido estructurando, un marco para el diseño y gestión de políticas —económicas y en su accesión como públicas― que presupone la activa participación de los organismos globales y el resto de los ministerios; pero que se adicionan a esta práctica con mayor fuerza los gobiernos locales e incluso intervienen aportando elementos las OSDE. En tales circunstancias, se requiere del desarrollo de un trabajo más intensivo de coordinación y su inserción como un componente orgánico del proceso de planificación. En la Figura 3 se gráfica como transcurre en términos generales este proceso de conciliación. 2. Las exigencias en el orden del diseño metodológico por similares razones se han incrementado dado que las transformaciones que se verifican en la actualidad en empleaba como fuente normal de financiación del crecimiento de la economía. 142 Véase para mayor detalle. Marquetti, 2013. La Habana: Editorial Universitaria

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Cuba, están relacionadas con la reevaluación de las políticas implementadas en los diferentes sectores y ramas de la economía, proceso que debe contribuir a cerrar las vacíos que aún posee la estrategia de desarrollo en proceso de construcción. Es decir, que se deberá transitar de un contexto en que por razones diversas ha persistido la necesidad de priorizar la administración de la crisis,143 a otra en la que prevalezca una proyección integral del desarrollo. 3. Los cambios a introducir en el ámbito de la planificación requieren de la articulación más orgánica entre el plan de la economía nacional, los planes sectoriales144 y de las empresas, especialmente en lo concerniente a que los planes sectoriales y de las empresas deberán disponer de ciertos márgenes de autonomía para poder aprovechar con mayor efectividad las reservas de que disponen.145Al respecto resulta necesario reducir hacia el futuro determinadas rigideces que por razones diversas aún conserva la elaboración del plan de la economía.

143

A lo largo de los últimos veinticinco años la crisis se ha mantenido como un aspecto consustancial ala la evolución del ciclo económico nacional, ya que no ha sido posible superar en su totalidad los impactos de los factores que originaron el desarrollo de la crisis de principio de los años noventa. 144 Se refiere a que los planes a nivel de los ministerios. 145 La creación de las Organizaciones de Superiores de Dirección Empresarial (OSDE) apunta en esa dirección. La Habana: Editorial Universitaria

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4. El gradual incremento del sector no estatal y de la tendencia a una mayor descentralización en el sector estatal, no debe interpretarse como el simple aumento del papel de las relaciones mercantiles en la dinámica de funcionamiento de la economía cubana, sino que resulta necesario replantearse desde una perspectiva diferente la relación plan―mercado, ya que de manera objetiva la incidencia de los mecanismos vinculados con este último se van acrecentar y ello exige de la aplicación de fórmulas más flexibles en el diseño del plan y, consiguientemente implicará también la paulatina reducción del empleo de los instrumentos de naturaleza administrativa. 5. La transformación del plan en el principal instrumento para la toma de las decisiones, requiere a escala de los territorios de la reconstrucción de los presupuestos conceptuales, del sistema imperante de medición estadística que continúa descansando en categoría ajenas al sistema de cuentas nacionales que es utilizado a escala país, así como la incorporación con mayor fuerza del empleo de la prospectiva, de forma tal que la introducción de estos criterios posibiliten reducir el creciente peso que poseen los aspectos corrientes y de corto plazo en la gestión económica escala territorial. 6. Las complejidades y el alto grado de incertidumbre que caracteriza la evolución del contexto económico

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internacional,146 exigen de la priorización aspectos de naturaleza estratégica. 147

146

Un interesante análisis de la relación entre movimiento del contexto económico global y la capacidad de respuesta de la gestión pública se encuentra en Bitar, 2014. 147 Véase. Díaz y Barreiro, 2014. La Habana: Editorial Universitaria

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pág. 228 de 603 Consejo de Ministros

Comisión de Implantación de los lineamientos

Organismos Globales

Ministerio de Economía y Planificación

Ministerios Sectoriales

Grupos Empresariales Gobiernos Locales Determinación de Prioridades de Política

Proyecciones Estratégicas

Decisiones de Planificación

Figura 3: Proceso de conciliación de las Prioridades de Política y las Decisiones de Planificación

A tono con la construcción de esta nueva concepción de la planificación se recuperó la proyección quinquenal.148 En similar perspectiva, se concluyó la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo hasta el 2030.149 Este importante documento aprobado en el VII Congreso de Partido Comunista y en la actualidad sometido a la discusión de los militantes de PCC y la UJC, constituirá el soporte principal de la elaboración 148.

Véase Murillo, 2012.

149

Véase para detalle. PCC, (2016): Plan de Desarrollo Económico y Social hasta 2030. Propuesta de visión de nación, ejes y sectores estratégicos, Tabloide, Junio. La Habana: Editorial Universitaria

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de los planes quinquenales que se elaboren en este período y por supuesto de los planes anuales. Una visión agregada del organigrama que se sigue en el proceso de planificación se describe en la figura 5. Proyecciones a Mediano Plazo: Lineamientos de la Política Económica

Plan (0) Déficit

MEP

Plan de la Economía

Conciliación OACE

Plan Nacional de Desarrollo Social hasta el 2030

Elevar la Disciplina de la PEN. El Plan no es Ley

Figura 4: Organigrama General del Proceso de Planificación

En el referido “Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social hasta el 2030”, no solo ofrece una perspectiva bastante integral de la proyección del país en este horizonte temporal, sino que se propone también una visión actualizada en donde se pretenden concentrar los máximos esfuerzos en los órdenes sectoriales y ramales, lo cual aporta elementos de lo que se propone el país priorizar en términos del desarrollo productivo. Otro aspecto que sobresale en el contenido de este importante documento es el relativo a los cambios que deberán producirse

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en la matriz energética nacional, 150 ya que se contempla que las fuentes renovables de energía deberán representar el 25% del consumo doméstico.

4.-

Reajustes Introducidos en la Gestión Financiera y Fiscal

Fruto del proceso de saneamiento financiero que se desarrolló de forma intensiva con posterioridad al año 1993, se logró avanzar gradualmente hacia el restablecimiento del equilibrio financiero interno, en tanto el déficit fiscal que llegó a representar más del 30% del PIB en la fecha antes indicada, logró estabilizarse con posterioridad en un rango de movimiento inferior al 8%, y a partir del año 2008 se ubicó en un nivel inferior al 4%.151 En rigor, la consecución y preservación de este resultado ha constituido a lo largo de los últimos veinticinco años, un 150

Las variaciones que deberá experimentar la matriz energética poseen una creciente importancia estratégica, no solo por representar el cómo se pretende garantizar el desarrollo futuro del país, sino el cambio que deberá producirse en término del empleo de las diferentes fuentes energéticas. 151. Estos resultados denotan los crecientes esfuerzos que se han realizado en el contexto de las finanzas públicas, en pro de evitar retrocesos en el proceso de recomposición financiera que comenzó a experimentar el país con posterioridad a 1995. De hecho, en años específicos se ha estado cercano al logro de un saldo fiscal positivo cómo ocurrió en los años 2011 y 2013. Véase para mayor detalle ONE. 1996 y 2014. La Habana: Editorial Universitaria

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objetivo prioritario de la política económica, en tanto constituye un requisito indispensable para poder avanzar en el restablecimiento del equilibrio externo;152 al tiempo que representa una premisa fundamental en el mantenimiento de la tendencia a la progresiva estabilización del desempeño macroeconómico,153 aspecto de creciente importancia en un contexto en que han persistido y persisten aún por diversas razones la incidencia de factores de naturaleza pro-cíclica, 154 a lo que adiciona también que los márgenes de maniobras en el diseño de las políticas económicas han sido limitados. En correspondencia con la prioridad conferida a la obtención y consolidación del equilibrio financiero interno, se inició un intenso trabajo de perfeccionamiento del proceso de planificación financiera.155 Probablemente, uno de los progresos más significativos se ha logrado en la gestión del presupuesto, ya que se han implementado con mayor rigor normas para su ejecución que han conducido a alcanzar un mayor control de los gastos. No obstante, en la consecución de este propósito se han presentado determinados problemas en 152

El mantenimiento del equilibrio financiero interno es una de las condiciones básicas para poder acometer el proceso de unificación monetaria y también en la construcción de equilibrio externo. 153 La enumeración teórica de los efectos del déficit público y el análisis de cómo la política fiscal participa en la obtención de los objetivos estabilizadores, representa en la actualidad el centro de importantes polémicas. 154 La sostenibilidad y preservación del equilibrio financiero interno coadyuva a generar tendencias pro-cíclicas. 155. Es parte de proceso de planificación general pero posee sus propias especificidades y particularidades. La Habana: Editorial Universitaria

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los territorios, debido entre otras razones a la poca flexibilidad que existe en el manejo de ciertas partidas, por las debilidades que acumula el ejercicio de la planificación a esta escala; así como por el debilitamiento en términos de infraestructura material y, sobre todo en la disponibilidad de recursos humanos con el nivel profesional requerido.156 A esto se añade que una parte importante de la gestión financiera en los territorios, en particular en los municipios se concentra en la actividad presupuestada. En similar dirección, se realizaron ajustes de cierta relevancia en las partidas correspondientes a los gastos sociales, es decir, en educación, salud pública, cultura y deporte. Los referidos reacomodo estuvieron dirigidos a la búsqueda de una mayor racionalidad y efectividad en su ejecutoria¸ a la reorientación y definitiva paralización de varios programas sociales,157 también se inició la introducción con mayor fuerza de los criterios de eficiencia en el sector presupuestado. Asimismo se intentó lograr una mejor articulación entre la capacidad del sector productivo para respaldar las crecientes erogaciones que reciben los sectores mencionados, los cuales con independencia de las restricciones impuestas continúan representando más del 50% de los gastos totales del Presupuesto. 156

Uno de los problemas que más afecta la gestión de los gobiernos y las dependencias de los gobiernos locales es el creciente déficit de recursos humanos, insuficiencia a la que resulta difícil encontrarle soluciones efectivas producto de los bajos niveles remuneración salarial que predominan en estas estructuras en comparación a otros sectores. 157 Programa que se promovieron al calor de la denominada “batalla de ideas”. La Habana: Editorial Universitaria

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Otras de las medidas aplicadas con la finalidad de reducir los gastos, lo constituyó la progresivo reducción de las partidas correspondientes a subsidios,158 en particular en el ámbito empresarial. En correspondencia con esta lógica se inició la aplicación puntual159 de los criterios de “quiebra” o disolución empresarial;160 por supuesto, la lógica en que se ha sustentado la aplicación de esta decisión, ha sido la revisión de aquellas empresas que han mantenido índices de irrentabilidad por un largo período de tiempo y cuyo desempeño apunta a que resulte difícil puedan revertir los desempeños negativos.161 De igual modo, han contribuido al objetivo de reducir los gastos las medidas de redimensionamiento y simplificación de las estructuras ministeriales como ya se indicó y el reorde158

En relación a este tema se requiere de una evaluación más profusa en el sector agropecuario. 159 Un ejemplo concreto fue el cierre definitivo en el 2012 de la planta de níquel “René Ramos Latour” ubicada en el Municipio de Nícaro en la provincia de Holguín. 160 En los acuerdos adoptados durante el V Congreso del Partido Comunista de Cuba se previó la posibilidad de incorporar a la práctica económica nacional: el principio de la quiebra empresarial. 161 La Asamblea Nacional en su primer período de sesiones correspondiente al año 2015, aprobó la disolución de 24 empresas que habían venido trabajando con pérdidas desde el año 2012, el grueso de las entidades empresariales con estas dificultades se concentran en el sector de la agricultura. Sin embargo, lo más interesante de la implementación de esta decisión es que aún no se dispone de un marco operacional que permita el funcionamiento adecuado del sistema empresarial. A esto se añade insuficiencias que se trasladan desde las estructuras ministeriales. Véase para mayor detalle. Periódico Granma, 13 de julio de 2015, p.5. La Habana: Editorial Universitaria

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namiento del proceso inversionista.162 La implementación de estas decisiones ha contribuido a que se haya ido avanzado en la estructuración de un nuevo patrón de gastos en la economía, cuya finalidad es la búsqueda de mayor racionalidad y una mejor gestión macroeconómica. Algunas de estas ideas se grafican en la figura 6. Nuevo Patrón de Gastos ● ●

●

●

Nuevo Modelo Productivo

Mayor control del Gasto Público. Reordenamiento del proceso inversionista. Introducción de incentivo a la innovación. Aplicación de un tratamiento diferente a la política de mantenimiento

●

Política Industrial.

●

Selectividad Sectorial.

●

Mejorar la calidad de la infraestructura.

Reformas Institucionales y en la Gestión Empresarial

Figura 6 Nuevos Requerimientos del Modelo de Gestión Macroeconómica

En complemento a las decisiones anteriores se ha sistematizado la aplicación con mayor rigor del sistema de control interno en todas las estructuras de la economía. En 162

Este representa un tema de creciente importancia dado que la falta de integralidad en su ejecución conlleva de forma recurrente a la presencia de deficiencias en el proceso de contratación, el desarrollo inadecuado de los estudios de factibilidad, la innecesaria inamovilidad de recursos, entre otros que implica sistemáticamente la ejecución de erogaciones muy por encima de los gastos planificados. La Habana: Editorial Universitaria

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complemento, se ha fortalecido la labor de fiscalización, auditorías y de control que ejerce la Contraloría General de la República. En paralelo, se han incrementado las exigencias en el ámbito de la contabilidad gubernamental de forma tal de elevar la calidad y relevancia estratégica de la gestión financiera en todas las estructuras que conforman el entramado institucional del país.163 Con similares propósitos se han introducido paulatinamente el empleo de las normas internacionales contabilidad y también varios de los criterios que se utilizan internacionalmente en el manejo de las finanzas públicas, con la finalidad de aproximar la gestión gubernamental a las prácticas que se agrupan bajo la definición de “buen gobierno”.164 El redimensionamiento del empleo en el sector estatal de conjunto a la ampliación de las posibilidades para el ejercicio del autoempleo,165 implicó que aumentara la importancia del 163

Los primeros pasos que se dieron en esta dirección fueron: i) la creación de los centros de gestión contables en los diferentes municipios del país; ii) el incremento de la rigurosidad en la determinación de las normas contables y financieras; iii) el despliegue de las estructura de tesorería; etcétera. Sin embargo, estos mecanismos han sido eliminados y en sus efectos se han incorporado otros que intentan elevar la efectividad en relación a los antes indicados, especialmente en lo atinente al control de la ejecución de los gastos. 164 Algunas ideas interesante sobre este tema se exponen en Pozos, 2015. 165 Al cierre del mes de mayo de 2015 ejercían esta modalidad de empleo más de 500000 personas. La Habana: Editorial Universitaria

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sector no estatal como fuente de generación de puestos de trabajo. A eso se adiciona la incorporación de otras formas de gestión económica no estatales. En similar lógica se produjo la profundización del proceso de apertura económica. Fruto del desarrollo de estas transformaciones se replanteó la necesidad de implementar un nuevo régimen tributario, el cual se caracteriza por su enfoque progresivo en la aplicación de los tributos y de este modo se pretende restringir las posibilidades de enriquecimiento excesivo; consiguientemente evitar que se amplifiquen aún más las desigualdades existentes en la sociedad.166 La introducción de una nueva legislación tributaria condujo a reforzar la prioridad de la política de ingresos al presupuesto, esta decisión se transformó en el complemento necesario al perfeccionamiento de la gestión de presupuesto y, consiguientemente al propósito de garantizar el equilibrio financiero interno. En correspondencia a la prioridad conferida al incremento de los ingresos al presupuesto, se decidió generar un marco de trabajo más articulado a escala de los territorios y en ese sentido se dispuso integrar las oficinas de la administración tributaria al organigrama organizacional de las direcciones territoriales de finanzas y precios, las cuales con anterioridad operaban como estructuras independientes. El fortalecimiento de la orientación a elevar la eficiencia en la gestión financiera estatal, implicó que se decidiera por las 166

Véase para mayor detalle. Ley No. 113, Gaceta Oficial, Noviembre de 2012. La Habana: Editorial Universitaria

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instancias gubernamentales, el abandonar la práctica de la monetización automática del déficit fiscal, y en sus efectos introducir a la práctica económica nacional del tema de la deuda pública. 167 La implementación de esta medida estuvo orientada en un primer momento a identificar con mayor precisión, los costos asociados a la monetización y también a evaluar la pertinencia de adoptar respuestas diferentes, para aquellos sectores que presentan el mayor peso en la generación del déficit fiscal. Otros aspectos relacionados con la eliminación de la monetización automática del déficit, es que la implementación de esta decisión presupone hacia futuro que la autoridad fiscal, deberá concederle mayor prioridad al comportamiento del mercado monetario y de las variaciones del tipo de cambio — sobre todo en un contexto de unificación monetaria—. 168En consecuencia, la situación financiera interna tenderá a presentar un vínculo más estrecho con el desempeño de las finanzas externas. 167

Con anterioridad se estimaba el nivel de la deuda pública en función del volumen de los impagos existentes en el sistema empresarial, el cual aún es un problema que persiste y que de un modo u otro será necesario evaluar hacia el futuro. A esto se añade que aún las finanzas empresariales y estatales presentan un alto grado de interrelacionamiento, situación que deberán superarse, en tanto representa un requisito indispensable para poder avanzar en la separación de las funciones estatales de las empresariales. 168 En cierto modo, las normativas jurídicas elaboradas por el Ministerio de Finanzas y Precios para iniciar el proceso de unificación monetaria, evidencian de forma implícita cambios que se verificarán en el accionar de la autoridad fiscal con posterioridad a que se produzca la referida unificación. La Habana: Editorial Universitaria

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Una singularidad tradicional del funcionamiento de la economía cubana es la persistencia hasta el presente de la falta de interrelación orgánica entre la evolución del déficit fiscal y el balance de cuenta corriente. Esta situación no es nueva dado que sus orígenes se remontan a la época en que se empleaba el sistema de producto material.169 La desconexión entre el déficit fiscal y el balance de la cuenta corriente no constituía un tema relevante, mientras se mantuvo la monetización automática del déficit del presupuesto. Sin embargo, el abandono de esta práctica y la consiguiente introducción de otros instrumentos financieros, presupone evaluar desde una perspectiva diferente la interrelación de estos componentes esenciales del funcionamiento macroeconómico. Una de las limitaciones que se deriva de la desconexión antes indicadas es que resultaba imposible determinar la magnitud real del déficit externo170 de la economía cubana, ya que a diferencia de otras economía la relación entre déficit del presupuesto —sobre todo su dinámica— y el balance de la 169

El mecanismo de regulación económica que se fomentó en los antiguos países socialistas descansaba en el divorcio entre la situación de las finanzas internas y las externas. 170 Esta categoría se utiliza indistintamente para evaluar la relación entre la capacidad de ahorro nacional y las necesidades de gastos. De igual modo, se analiza a partir del comportamiento del déficit de la cuenta corriente y su relación con el movimiento del déficit del presupuesto, en conjunto con los niveles de endeudamiento que está en capacidad de soportar un país dado. Un interesante análisis de esta problemática se encuentra en Quiñones y Rupiera, 2008. La Habana: Editorial Universitaria

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cuenta corriente se emplea para evaluar cómo influyen en la evolución del endeudamiento exterior del país en cuestión. En términos teóricos existe un cierto consenso en lo concerniente a que si se produce la expansión del gasto presupuestario y en sus efectos disminuyen los ingresos, en tales circunstancias produciría la disminución del ahorro nacional y, por lo tanto, una disminución de la inversión y de las exportaciones, por ende se generarían dificultades para enfrentar las obligaciones financieras externas, sobre todo por la caída de los ingresos por exportación. 171 La revisión de los resultados alcanzados por Cuba en el ámbito fiscal denota que en el manejo de este tema se ha sido muy cuidadoso, a pesar de la presencia de la desconexión antes indicada. A lo que se adiciona el no concebir el ahorro interno como indicador relevante en términos macroeconómico. Esta lógica se sustenta en el hecho de que el endeudamiento que se origina como resultado del déficits en la cuenta corriente, no se financian con ingresos del presupuesto, sino que se cubren en lo fundamental con fuentes de financiación internacional. Mientras que el comportamiento de las inversiones está sujeto no solo a la capacidad de recursos internos, sino a las posibilidades de garantizar un conjunto de componentes que inexorablemente se deben adquirirse en el exterior. A su vez la dinámica de las exportaciones y por ende de los ingresos que estas generan no se registra de forma explícita en el presupuesto. 171

Véase. Porcile y Tadeo, 2006. La Habana: Editorial Universitaria

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De tal forma, la gradual transición a un contexto en que de manera natural deberá existir mayor interrelación entre la situación financiera interna y la externa, demandará una reevaluación del rol de ahorro interno y resultará imprescindible también, lograr una relación más orgánica entre el plan de la economía y el presupuesto, lo que deberá propiciar la estructuración de un marco más armónico de la gestión macroeconómica en Cuba. En términos prácticos, la consecución de la articulación más efectiva entre la situación financiera interna y la externa, obligará a replantearse un rediseño más integral de los mecanismos fundamentales en que descansan el funcionamiento macroeconómico en la Isla.

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El Proceso de Unificación Monetaria: Probables Impactos en la Gestión Económica

La gradual eliminación de sistema económico dual vigente en la isla desde el año 1993, 172 constituye sin lugar a duda un paso 172

La formalización de la dualidad económica en la isla respondió a la decisión de despenalizar la tenencia y uso de divisas. La implementación de esta medida estuvo correspondencia con la profundidad y severidad de la crisis de principios de los años noventa, que implicó la necesidad de explorar alternativas de ingresos en divisas —por ejemplo las remesas— que anterioridad no habían tenido ninguna relevancia en la Isla. Al mismo tiempo se intentó crear un marco monetario y financiero más coherente con la promoción del sector del turismo e incentivar también el proceso La Habana: Editorial Universitaria

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imprescindible y decisivo,173 en pro de la consecución de una mayor solidez e incluso certidumbre, 174 en el desarrollo del amplio espectro de transformaciones que contempla la actualización del “modelo económico”. El desarrollo de este proceso requiere de cierta celeridad; sin embargo, las complejidades que encierra su realización conducen a que deba desarrollarse inexorablemente de forma gradual. La gradualidad que ha caracterizado el proceso de eliminación de la dualidad económica y monetaria responde a diversos factores: i) Representa una situación cuya presencia se extendió más de lo previsto en el tiempo y ello implica que su supresión pueda producirse, sólo por intermedio de la aplicación de decisiones de orden administrativo. ii) Es una transformación que se caracteriza por presentar un alto grado de complejidad en el orden técnico y también desde la de apertura a la inversión foránea. Véase para mayor detalles Marquetti, 2007. 173 El 22 de octubre de 2013 el Consejo de Ministro adoptó el Acuerdo de comenzar el proceso de unificación monetaria. Véase para mayor detalle. Nota oficial del Gobierno de la República de Cuba, en Periódico Granma. 174 Representa un requisito indispensable en función de poder trabajar de forma consistente en la elevación de la eficiencia en el sistema empresarial estatal; así como en la construcción de un nuevo sistema de incentivos laborales, aunque en relación a este último aspecto cabe enfatizar que resultará en extremo complejo el poder recuperar en un contexto de incremento del sector no estatal y de cuasi ausencia de la valoración de las complejidades e importancia social de las diferentes actividades laborales: la retribución con arreglo al trabajo. En rigor, es necesario transitar a un estadío en que el trabajo es simplemente un atractivo moral a otro en que resulte indispensable por su capacidad de satisfacción de los requerimientos de la vida cotidiana. La Habana: Editorial Universitaria

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perspectiva de las medidas de políticas a adoptar, las cuales presupone la instrumentación de decisiones que involucran: al sistema bancario, de precios, el funcionamiento financiero, fiscal, cambiario e institucional; así como un replanteamiento a fondo del ejercicio de la planificación tal y como se desarrolla en la actualidad. 175 A los aspectos anteriores se adiciona la necesidad de la existencia de un conjunto de condiciones macroeconómica que pueden conceptuarse de imprescindibles. En ese sentido, cabe destacar que el avance hacia la unificación monetaria dispone en las condiciones actuales de un grupo de condiciones que técnicamente facilitan su desarrollo: i) El saldo fiscal y de la cuenta corriente se encuentra en niveles sustentables económicamente. ii) Las reservas financieras han experimentado un importante incremento lo que ha propiciado que el país se encuentre distante de enfrentar una situación de riesgo de insolvencia.176 iii) Se han logrado progresos de relevancia en la renegociación de la deuda exterior. Estos 175

La supresión de la dualidad monetaria implicará necesariamente cambios sustantivos en el mecanismo de regulación global de la economía y, sobre todo la modificación de los soportes esenciales en que descansa en las condiciones actuales la elaboración del plan, el cual se ha sustentado en un porciento considerable en la evolución del balance de gastos e ingresos de divisas y, consiguientemente de la evaluación del impacto de la restricción externa como se indicó con anterioridad. 176 Se considera que un país es insolvente si los ingresos futuros de divisas son insuficientes para asegurar el servicio de la deuda; consiguientemente se verá obligado a aumentar el endeudamiento de manera permanente e incluso llegar a “repudiar” las obligaciones que tiene contraída y casos específicas llegar a una situación extrema de “default”. La Habana: Editorial Universitaria

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avances tienden a facilitar el acceso en mejores condiciones al ahorro externo. iv) El proceso de planificación presenta progresos relativos en la consecución de una mejor articulación con el presupuesto. En otra perspectiva debe considerarse que la dualidad monetaria constituyó el factor causal de la prevalecencia de un grupo de distorsiones en la economía. No obstante; tampoco se puede ignorar que fruto de esta situación: i) Se logró anular los efectos recesivos de las medidas de saneamiento financiero y de ese modo contribuyó a los progresos que se obtuvieron en la reconstrucción del equilibrio financiero interno. ii) Facilitó hasta el presente el crecimiento no inflacionario de la economía. iii) El sostenido incremento de los ingresos de este segmento del mercado doméstico favorecieron su transformación en una de las principales fuentes de ingreso en divisa de la economía. 177 iv) De igual modo, actuó como un factor de estímulos a los avances que experimentó el sector del turismo en la etapa de 1995-2003. v) Posibilitó incorporar con éxito en la gestión empresarial enfoques y criterios internacionales.178 Los aspectos indicados en los párrafos anteriores evidencian por si solo que la eliminación de la dualidad 177

Los ingresos provenientes de este segmento mercado se han estabilizado en torno a los 3 000 mil millones de CUC, los cuales si se comparan con los ingresos provenientes de las exportaciones de bienes, en años específicos los superan en términos de los ingresos aportados. A partir del 2011 han representado más del 75% de la contribución de las ventas externas de bienes. 178 Véase, Marquetti, 2007.op.cit. La Habana: Editorial Universitaria

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económica y monetaria, exige avanzar gradualmente dado que resulta necesario crear determinadas condiciones y de mecanismos que faciliten sortear los impactos iniciales de este complejo proceso. En consecuencia, el primer grupo decisiones que se adoptaron por el Gobierno central estuvieron relacionados con la aprobación de varias normativas jurídicas,179 especialmente para los ámbitos contables y la formación de los precios. De igual modo, se ha ido construyendo un cronograma tentativo que según su lógica, la unificación deberá iniciarse en el contexto de la economía real y con posterioridad se extenderá a la población, tal y como ocurrió en la etapa de la desdolarización. 180 En la primera etapa se debe avanzar progresivamente en la eliminación de la circulación del CUC en el contexto de las transacciones interempresariales, mientras que en un segundo momento se deberá producir el reajuste de cambiario. La eliminación del CUC y el ulterior reajuste cambiario podrían confrontar algunas dificultades iniciales. De forma objetiva, deben surgir determinadas incompatibilidades y trastornos en la transición de un modelo de gestión anclando en 179

Véase para mayor detalle. Gaceta Oficial Extraordinaria del 6 de marzo de 2014, en la que aparecen las Resoluciones No.19, No.20 y No.21 del 2014 del Ministerio de Finanzas y Precios. 180 Tal y como ha evolucionado hasta el presente la creación de las condiciones organizativas y monetarias para facilitar la unificación monetaria, se puede prever que la etapa más crítica de este proceso deberá iniciarse al cierre del año curso. La Habana: Editorial Universitaria

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la divisa a otros sustentado exclusivamente en el peso. 181En ese sentido, no resulta ocioso señalar que aún no está de todo claro cómo se resolverán los requerimientos en moneda libremente convertible por las diferentes entidades,182 ya que en las nuevas condiciones deberá modificarse en ciertos aspectos, el régimen administrativo que ha caracterizado la asignación de las divisas. 183Asimismo, resulta oportuno señalar que por diversas razones no existe un desarrollo adecuado del mercado financiero y tampoco se dispone de un esquema de “CADECAS” estrictamente para el sistema empresarial. 184 A este suma las limitaciones existentes para fomentar de forma rápida un mercado local de divisa. 181.

Con todas las imperfecciones y distorsiones que generó la presencia de un sistema monetario dual, el acceso a la divisa se convirtió en el mecanismo real para encontrar soluciones en aquellas instituciones con posibilidades de acceder a la misma, mientras que los no disponía de esta opción o presentaban limitaciones en su obtención, debían diferir o esperar por las asignaciones centrales. 182 En el momento que se inicie la unificación monetarias se ha previsto que los depósitos en divisas de que disponen las diferentes instituciones y entidades se transformaran en depósitos en pesos tradicionales (CUP) a una tasa de cambio de 1 CUC = 1 CUP. 183 En términos convencionales se pudiera mantener la asignación desde plan de los recursos requeridos en esta denominación; sin embargo, en el orden operacional se mantendría el enfoque planificación material que de un modo ha persistido a lo largo de los últimos años. 184 En las nuevas condiciones resultaría factible reevaluar como punto de partida para enfrentar las insuficiencias que presenta en términos de desarrollo el mercado financiero doméstico, propiciar la creación de un sistema de casas de cambios que atienda requerimientos del sistema empresarial e incluso del sector no estatal. La Habana: Editorial Universitaria

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El ajuste cambiario pudiera presentar mayores dificultades que la eliminación de la circulación del CUC, en tanto constituirá un reto importante el transitar de la persistente sobrevaloración del tipo de cambio a una sustantiva devaluación. La devaluación monetaria que acompañará este proceso debe resultar significativa, ya que de aplicarse de forma generalizada una tasa de 1 USD = 10 CUP, ello implicaría una devaluación de un 1000% lo que sin lugar a duda incidiría en la dinámica de los precios internos y, consiguientemente se convertiría en un factor que incentivaría el incremento de los niveles de la inflacionarios, lo que sin lugar a duda tendría una incidencia sumamente negativa en la población.185 De tal forma, la transición del CUC al CUP puede constituir una convención complicada en la misma medida que no existen mecanismos financieros alternativos que suplan su desaparición. En otra perspectiva, la devaluación debe contribuir a una mejor estimación del nivel de rentabilidad empresarial y a mediano plazo deberá convertirse en un incentivo al incremento de las exportaciones y a la sustitución de importaciones, que en ambos casos representan prioridades de la política económica creciente importancia estratégica. En relación a la sustitución de importaciones huelga recordar que la apertura del segmento de mercado minorista que opera en divisas, se concibió como un medio idóneo para 185

La ampliación de las posibilidades para el ejercicio del trabajo por cuenta propia, la eliminación de subsidios, la introducción de otras formas de gestión de la propiedad estatal, entre otras, han provocado la progresiva tendencia al incremento de los niveles de los precios internos. La Habana: Editorial Universitaria

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facilitar la mayor participación de la producción doméstica en el referido mercado, incluso utilizar el mismo en función del necesario proceso de diversificación de las exportaciones; sin embargo, en términos prácticos no fue posible alcanzar esos propósitos, por el contrario el avance del progresivo incremento de la obsolescencia tecnológica y productiva de la planta industrial nacional, así como el consiguiente avance del proceso de desindustrialización propiciaron que los suministros importados adquirieran un peso decisivo en la oferta de este segmento de mercado. Por otra parte, en este nuevo contexto la política monetaria además privilegiar el mantenimiento de los equilibrios macro, deberá lograr un mejor nivel de interrelación con la política fiscal e impositiva. Asimismo, se deberá contemplar en su diseño no solo la existencia del M1, y el M2, sino que en tendencia deberá contemplarse la probabilidad de conformarse un M3. De igual modo, la política cambiaria deberá moverse hacia un marco operacional más flexible y de mayor peso en la dinámica de funcionamiento económico, en el que tienda transformarse en un componente estratégico de la gestión económica, tanto escala empresarial como gubernamental y, en paralelo, facilitar la creación de aquellas condiciones macroeconómicas básicas que posibiliten orientar la gestión económica y el evaluar con mayor certeza, la capacidad competitiva de la economía nacional.186 186

En torno a este último aspecto persiste un creciente debate acerca de los reales impactos que aporta la devaluación. Véase. Krugman y Taylor, 1991 y Mantey, 2013. La Habana: Editorial Universitaria

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En similar derrotero, es previsible un mayor protagonismo de la banca en el mecanismo regulatorio y de funcionamiento de la economía, de hecho la mayor apertura reciente al empleo del crédito por la población, así como a las nuevas formas gestión y a los trabajadores por cuenta propia apunta en esa dirección. A esto añade el que mayor peso que deben adquirir políticas macroeconómicas; así como el necesario incremento de la vinculación de la situación financiera interna con la externa. Finalmente, si complejo resultó la construcción de un sistema de funcionamiento económico anclado en el empleo de la divisa; aún más complicado deberá resultar el retorno a la creación de un marco regulatorio dependiente de forma exclusiva del peso tradicional cubano,187 el cual deberá contemplar su avance ulterior hacia el necesario reconocimiento internacional, proceso que deberá coadyuvar a disponer de condiciones de mínimas de convertibilidad monetaria.

6.-

Transformaciones en el Modelo de Gestión del Sector Externo

Un ámbito de particular relevancia de las transformaciones que se desarrollan en la actualidad en Cuba, le corresponde a su sector externo, el cual por su capacidad de incidencia en la 187

Gonzales, 1998 previó en una fecha tan temprana que las complejidades que acompañarían la restauración la unificación monetaria. La Habana: Editorial Universitaria

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dinámica económica global debe desempeñar un rol esencial en la materialización de un conjunto de modificaciones estructurales que contempla la actualización del modelo. Asimismo los cambios introducidos en este estratégico sector, deberán coadyuvar a corregir insuficiencias propias que acumula: en términos de funcionamiento y capacidad de gestión. Las modificaciones en marcha en el sector externo comprende el cumplimiento de varios propósitos de alcance estratégico: i.

Garantizar los progresos que se han alcanzado en el proceso de reinserción internacional que fue necesario iniciar de forma precipitada, en los inicios de los años noventa como resultado de la disolución del denominado “bloque socialista europeo”. Al respecto resulta oportuno recordar que a lo largo de los últimos veinticinco años Cuba ha estado enfrascada en un amplio y complejo proceso de reinserción económica, el cual hubo de iniciarse en condiciones incierta y que hoy presenta progresos importantes; pero que requiere de reajustes adicionales acorde con las tendencias que caracterizan la evolución de la economía global.

ii.

Se requiere lograr un marco más articulado entre las exportaciones de servicios y las de bienes. Ciertamente una de las transformaciones más trascendente que experimentó el sector exterior de Cuba es el incremento de las ventas internacionales de servicios no tradicionales —turísticos y de transportes que son los

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predominantes en otras economías en desarrollo― como es el caso de los servicios profesionales. Sin embargo, los efectos de arrastres hacia el interior de estas exportaciones son limitados hacia otras ramas y sectores de la economía. iii.

Trabajar en pro de minorar la creciente concentración de los vínculos comerciales en un reducido número de países. 188

iv.

Incentivar el incremento de las exportaciones de bienes de forma tal de facilitar la minoración paulatina de la elevada concentración mercantil y empresarial de las ventas externas de la Isla.

En función de avanzar en la progresiva materialización de los objetivos antes indicados, en la perspectiva de los reacomodos institucionales se produjo la creación del Ministerio de Comercio Exterior e Inversión Extranjera, decisión que posibilitó integrar en una única institución la gestión comercial externa, la promoción y desarrollo de la inversión extranjera y atender las relaciones de cooperación internacional. En el orden empresarial se formalizó la creación de dos Organizaciones Superiores de Dirección Empresarial 188

En la actualidad siete naciones concentran más del 80% de los flujos comerciales de la Isla y solo Venezuela si se incorporan las ventas de servicios y los proyectos de cooperación económica que se desarrollan entre ambas naciones sobrepasa el 65%, niveles casi similares a los existían con la antigua Unión Soviética, aunque esta elevada concentración debe tender a reducirse bajo el efecto combinado de la diversificación de los vínculos comerciales de la Isla y también por el deterioro que acumula la economía venezolana. Véase. Marquetti, 2013. La Habana: Editorial Universitaria

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(OSDE), cuya finalidad es alcanzar una mayor efectividad en la gestión de exportación e importación. 189 En términos de políticas se inició un proceso tendente a la profundización y perfeccionamiento del proceso de apertura de la economía, lo que supuso la aprobación de un nuevo cuerpo legal para el tratamiento de la inversión extranjera directa (IED).190 La aprobación de un nuevo cuerpo legal para inversión extranjera está relacionado, con la introducción de cambios significativos en el rol e importancia futura de la inversión foránea. En consecuencia, se inicia la transición de la visión prestablecida de la IED como complemento al esfuerzo nacional, a una proyección en la que conceptúa como variable estratégica,191 ya que con los niveles que ha mantenido la formación bruta de capital fijo en el país, resulta imposible que la economía cubana pueda aspirar a lograr ritmos de crecimiento económicos que permitan revertir los acumulados 189

Las singularidades que presentaba la gestión del comercio exterior en Cuba y de otras actividades afines, no justificaba la necesidad de la existencia de tipo de estructura empresarial. 190 En marzo del año 2014 se aprobó en sesión extraordinaria de la Asamblea Nacional Ley 118 de marzo de 2014, la cual suple la Ley 77 que era el mecanismo legal regía desde 1995 el tratamiento a la inversión extranjera directa. 191 El desarrollo de esta transición pudiera resultar complejo porque diversos atractivos que se existían para la inversión internacional 25 años atrás han desaparecido, entre otros, la planta productiva se presentan un alto grado de obsolescencia técnica y predominan un alto grado de descapitalización en la inmensa mayoría de las ramas y sectores de la economía. La Habana: Editorial Universitaria

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negativos que aún persisten como reminiscencia de la crisis de inicio de los noventa. En complemento, a la aprobación al nuevo cuerpo legal para incentivar la IED, se introdujo en el país el régimen de las zonas especiales de desarrollo, 192 el cual implica un cambio sustancial en relación a las zonas francas que se fomentaron a partir de la segunda mitad de los años noventa del pasado siglo. La decisión de crear Zonas Especiales tiene sin lugar a duda una gran trascendencia, ya que posibilitará superar las insuficiencias que caracterizaron el desarrollo de las zonas francas. En ese sentido, resulta oportuno indicar que las zonas franca (ZF) se crearon en el momento en que estaban experimentando un relativo retroceso a escala nivel internacional; ii) el grueso de las empresas que se radicaron en las ZF fueron de carácter comercial y de servicios; iii) la inversión extranjera que se radicó en las ZF fue por excelencia de baja complejidad técnica y en actividades de poco impacto económico; iv) no se alcanzó el propósito de fomentar parques industriales; v) los resultados exportadores que se obtuvieron no estuvieron en correspondencia con las previsiones iniciales; vi) no se lograron atraer inversiones de grandes compañías internacionales. Se aprobó un régimen especial para las empresas que se ubiquen en las Zonas Especiales de Desarrollo, incluso se incentiva con relativa fuerza que las nuevas empresas que se formalicen el 100% de sus activos sean de su propiedad. Otros aspecto de gran importancia relacionado con la creación de las 192

Véase. Decreto Ley No.313, 2013. La Habana: Editorial Universitaria

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Zonas Especiales, es que la única en funcionamiento que es la Zona Especial del Mariel se encuentra relacionada con la obtención de avances en el fomento de la infraestructura física y de otros factores naturaleza logística, en tanto se vincula con la consolidación del puerto del Mariel como el principal destino portuario del país. En sentido general, la Zona Especial del Mariel representa en la actualidad el principal de proyecto de desarrollo que se acomete en el contexto de la actualización del modelo. ii) Abarca un importante proceso de ampliación y modernización de la infraestructura portuaria, de servicios logísticos y de concentración de nuevas empresas. iii) Se debe articular con las capacidades productivas, tecnológicas y servicios de los municipios aledaños al Mariel. Otra decisión marca las transformaciones en desarrollo en el sector externo fue el asumir como prioridad de política por la dirección del Gobierno, el honrar puntualmente las obligaciones externas asumidas, de forma objetiva esta decisión contribuyó a generar tensiones en el funcionamiento normal de la economía como ya se apuntó, en tanto se produjo en determinados períodos la reducción sustancial de las importaciones. Sin embargo, también posibilitó que se lograra mejorar la credibilidad externa del país y, sobre todo que alcanzaran paliativos sustanciales al tema de la deuda externa, lo que objetivamente facilita el reposicionamiento de la capacidad para ampliar los vínculos externos. En adicción, se han adoptado otras medidas dirigidas en específico al sector exportador, como se indicó en la primera

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parte de este trabajo desempeña un rol decisivo en la capacidad del país para enfrentar la denominada restricción externa. Al respecto se destaca: i.

Los esfuerzos realizados en pro de continuar incrementando la diversificación de las exportaciones, pero con especial énfasis hacia rubros de mayor agregado, lo que implicado evaluar en detalle las capacidades reales de que disponen las diferentes ramas y sectores de la economía.

Ciertamente, estas evaluaciones se han hecho con sistematicidad pero la persistencia problemas de orden organizacional, el incumplimiento de los planes de producción destinado a la exportación, la ausencia de financiamiento oportuno y la falta de respaldo efectivo al sector exportador por el sistema bancario han impedido acrecentar resultados exportadores. 193 En adicción a estos aspectos existen otros elementos que lastran hasta el presente las posibilidades de alcanzar mayores resultados en el sector exportador y que exigen de una labor más integrada entre el Ministerio de Comercio Exterior e Inversión Extranjera, el resto de los Ministerios ramales y de los Grupos empresariales. a. Se requiere concluir la formulación de una política estatal integral que estimule a todos los niveles de la cadena exportadora (productores, comercializadores, transportistas y otros). 193

Por supuesto que la disminución que experimentaron las importaciones incidieron en la dinámica de las exportaciones. La Habana: Editorial Universitaria

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b. La vigencia aún de una política cambiaria que constituye un incentivo directo a la importación y por ende que estimula propensión importadora.194 c. Falta de respaldo financiero efectivo a la actividad exportadora.195 d. La concepción de créditos comerciales no competitivos a los exportadores lo que en su inmensa mayoría se orientan a satisfacer necesidades de corto plazo y además se caracterizan por conceder un tratamiento para todos los productos en términos de períodos de amortización. 196 e. La ausencia de una política de reducción de impuestos y de los aporte en función del rendimiento de la inversión. f. La elaboración estrategia de exportaciones se sigue concibiendo como una responsabilidad exclusiva de las 194

Se han aplicado de manera experimental diferentes tipos de cambios que involucran los suministro al turismo, la producción azucarera u otras, pero las exportaciones se rigen por el tipo de cambio oficial del 1 CUC = 1 dólar. 195 Un paliativo a esta situación fue la creación de los esquemas de autofinanciamiento cerrado, el respaldo en certificados de liquidez de las operaciones más sustantivas y la revisión desde nivel central de los aseguramientos financieros. No obstante, a la instrumentación de estas decisiones, se limitaron los apoyos en recursos a rubros exportables con capacidades de crecimiento y se redujeron los apoyos gubernamentales a producciones locales que sustituyen importaciones. 196 Sobre este particular se han producido determinados cambios recientes, pero aún resultan insuficientes. La Habana: Editorial Universitaria

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empresas con facultades de exportación. De cara al futuro se requiere de una visión más integrada que involucre a todos los eslabones que integran la cadena. g. Aún persiste la pérdida de oportunidades de mercado debido a lo complicado del mecanismo financiero.197 h. Los servicios de apoyo a la actividad exportadora requieren de una reevaluación integral. Por último, las transformaciones implementadas en el sector externo muestran progresos y apuntan en la dirección de incrementar sus resultados; pero hacia el futuro resulta imprescindible concebir el desarrollo de un proceso de reingeniería en la actividad exportadora y en las capacidades funcionales que aporta el monopolio estatal del comercio exterior.

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Consideraciones Finales

El proceso de actualización del modelo económico ha incorporado como una de sus prioridades centrales, el elevar la racionalidad y los niveles de efectividad de la gestión gubernamental, de hecho en pro del cumplimiento de estos objetivos se ha producido un replanteamiento del rol e importancia del perfeccionamiento de la administración pública. 197

Véase. Marquetti, 2008b. La Habana: Editorial Universitaria

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La elevación de la calidad de la gestión gubernamental ha estado acompañada de la introducción de transformaciones sustantivas en el entramado institucional, las cuales abarcan desde el redimensionamiento y simplificación de las estructuras ministeriales, la creación de nuevas fórmulas empresariales como las Organizaciones Superiores de Dirección Empresarial (OSDE), la creación de un marco más descentralizado en la gestión de los gobiernos locales. En rigor, los cambios aplicados en el entramado institucional del país deben entenderse como una respuesta necesaria al rediseño que está experimentando el modelo económico, e incluso los que se prevén que se produzcan en la estrategia desarrollo a largo plazo. En este contexto, se le ha concedido la máxima prioridad al fortalecimiento del proceso de planificación en una proyección sistémica, lo que supuesto el fortalecimiento de sus bases metodológicas, la búsqueda de la mayo compatibilidad entre los planes sectoriales y de las empresas; así como la elevación gradual del peso de la planificación en las decisiones a escala territorial, proceso que comprende su recuperación integral, incluida la reconstrucción de los presupuestos conceptuales del sistema imperante de medición estadística, el cual continúa descansando en categoría ajenas al sistema de cuentas nacionales que es el empleado en el país. Un paso de creciente importancia estratégica fue la elaboración y ulterior aprobación del “Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social hasta el 2030”, en el referido documento no solo ofrece una perspectiva bastante integral de

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la proyección del país en este horizonte temporal, sino que se propone también una visión actualizada en donde se pretenden concentrar los máximos esfuerzos en los órdenes sectoriales y ramales, lo cual aporta elementos de lo que se propone el país priorizar en términos del desarrollo productivo. Otro aspecto que sobresale en el contenido de este instrumento es el relativo a los cambios que deberán producirse en la matriz energética nacional, ya que se contempla que las fuentes renovables de energía lleguen a representar el 25% del consumo doméstico. De otra parte, la elevación de la calidad de la gestión gubernamental contempla entre sus áreas priorizadas los ámbitos fiscal y monetario. En relación al primero se mantiene como prioridad la obtención y consolidación del equilibrio financiero interno, para lo cual se ha mejorado la gestión del presupuesto, en tanto se han implementado con mayor rigor normas para su ejecución que han propiciado el alcanzar un mayor control de los gastos. De igual modo, la implementación de una nueva legislación tributaria ha posibilitado sortear con éxito el incremento experimentado el sector no estatal de la economía. En el orden monetario se ha transitado lo que pudiéramos definir como la primera etapa del proceso de unificación monetaria, el cual comprende la promulgación de los documentos jurídicos en que deberán sustentarse las empresas llegado el momento de suprimirse el CUC, se ha cuasi generalizado el empleo del CUP en el segmento de mercado que opera en divisa a la tasa de cambio vigentes en las CADECAS, se realizó la emisión por el Banco Central de Cuba

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de signos monetarios de mayor denominación para lograr un mejor ordenamiento de la circulación monetaria y términos cambiarios no hay claridad en cuál será el tipo cambio quedará vigente después de la unificación, ya que se continúan empleando diferentes tasas de cambiarias. Finalmente, la gestión gubernamental en el sector externo es otros de los ámbitos que ha sufrido profunda modificaciones en los últimos años, quizás uno de los más relevantes es el conferido a la importancia futura que se le atribuye a la inversión foránea, la cual presupone la transición de la visión prestablecida de la inversión extranjera directa como un complemento al esfuerzo nacional, a una proyección en la que se conceptúa como variable estratégica, ya que con los niveles que ha mantenido la formación bruta de capital fijo en el país, resulta imposible que la economía cubana pueda aspirar a lograr ritmos de crecimiento económicos que permitan revertir los acumulados negativos que aún persisten como reminiscencia de la crisis de inicio de los noventa.

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10. Marquetti Nodarse, Hiram (2014): La Formulación de Políticas Públicas en el Contexto de la Actualización del Modelo Económico en Cuba, Ponencia Presentada al evento de CLAD, Quito, Ecuador. 11. ------------- (2014): EL proceso de unificación monetarias: Implicaciones para la política cambiaria. Documento del CEAP, La Habana, Junio. 12. ------------- (2013): La Reinserción Internacional de la Economía Cubana: Retos y Oportunidades para el Sector Industrial. Centro de Investigaciones de la Economía Internacional, La Habana, Marzo. 13. ------------- (2008): Cuba: Proceso de Desdolarización de la Economía: Impactos y Perspectivas, en CEEC. Publicaciones 2006-2007. 14. ------------- (2008b): Cuba: Desempeño exportador reciente. Una evaluación global, en CEEC. Publicaciones 2006-2007. 15. Mantey, Guadalupe. (2013): Conviene flexibilizar el tipo de cambio para mejorar la competitividad?, en Revista Problemas del Desarrollo, 175 (44), octubre-diciembre. 16. Murillo Jorge, Marino (2015): Planificación es equilibrio y desarrollo, en Periódico Granma, La Habana, 15 de julio. 17. ------------- (2014): Conferencia dictada en el marco del Seminario “Cincuenta Aniversario de la Planificación en Cuba”, realizado en La Habana, el 14 de febrero de 2013, en Reflexiones sobre el Desarrollo en América Latina. Conferencias Magistrales 2013-2014. CEPAL, LC⁄G.2610, Santiago de Chile. 18. Oficina Nacional de Estadística e Información (2014):

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Anuario Estadístico de Cuba 2013. Editora Estadística, La Habana, Noviembre. 19. ------------- (1996): Anuario Estadístico de Cuba 1995. Editora Estadística, La Habana, Noviembre. 20. PCC (2011): VI Congreso del Partido Comunista de Cuba. Lineamientos de la política económica y social del Partido y la Revolución. La Habana, 18 de abril. 21. Pons Duarte, Hugo (2004). Gestión Pública: un acercamiento al concepto socialista. Centro de Estudios de Planificación, MEP, La Habana. 22. Porcile, Gabriel y Gilberto Tadeo Lima (2006): Tipo de cambio, empleo y crecimiento en un modelo de restricción externa, en Investigaciones Económica, Universidad Autónoma de México, Vol. LXV, No. 257, julio-septiembre, DF, México. 23. Pozos Ceballo, Sergio (2015): Evaluación de la Gestión Pública con Enfoque Contable-Financiero. Tesina presentada para la culminación del Diplomado en Administración Pública, La Habana, Junio 24. Quiñones Chang, Nancy y Rubiera Morollón, Fernando (2008): Evolución del déficit por cuenta corrientes de la economía cubana. ¿Han resuelto los cambios de orientación comercial y el crecimiento del comercio de servicios los desequilibrios externos de Cuba?, en Información Comercial Española, No.845, noviembre-diciembre. 25. Ramió, Carles y Miguel Salvador (2005): Instituciones y nueva gestión pública en América Latina. Fundación CIDOB, Barcelona.

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26. Rodríguez García, José Luís (2001): La experiencia exitosa de la planificación en Cuba, ILPES, en Seminarios y Conferencias, No.6, Santiago de Chile, Febrero. 27. Romero Gómez F., Antonio (2014): Transformaciones económicas y cambios institucionales en Cuba, Publicado por Foreign Policy at Brookings y Centro de Investigaciones de la Economía Internacional de la Universidad de la Habana. 28. Secretaría del Consejo de Ministro (2012): Decreto Ley No. 301. La Habana. 29. Tarassiouk, Alexander (2007): Estado y desarrollo. Discurso del Banco Mundial y una visión alternativa, en Arturo R. Guillen y Gregorio Vidal (Compiladores) Repensar la teoría del desarrollo en un contexto de globalización. Homenaje a Celso Furtado. Editorial, CLACSO.

9.-

Documentos Legales

1. Ley No.118 (2014): Ley de la Inversión Extranjera, en Gaceta Oficial No.20 Extraordinaria, La Habana, 16 de abril, en www.gacetaoficial.cu 2. Decreto Ley No.320 (2014): en Gaceta Oficial No.045 Extraordinaria, La Habana, 28 de abril, www.gacetaoficial.cu 3. Decreto Ley 313 (2014): en Gaceta Oficial No. 3 Extraordinaria, La Habana, 11 de enero de 2014 4. Decreto Ley 311 (2014): en Gaceta Oficial No. 4 Extraordinaria, La Habana, 17 de enero de 2014

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5. Decretos Ley No 305 y 309 (2012). Gaceta Oficial extraordinaria 053, La Habana, 11 de diciembre. 6. Decreto Ley No. 300 (2012): Gaceta Oficial ordinaria, La Habana, 22 octubre. 7. Decreto Ley No. 299 (2012):“Creación del Ministerios de Industrias”, en Gaceta Oficial No.045 Extraordinaria, La Habana, 11 de octubre, en www.gacetaoficial.cu 8. Decreto Ley No.281 (2007): “Reglamento para la implantación y consolidación del Sistema de Dirección y Gestión Empresarial Estatal”, La Habana, 16 de agosto, en www.gacetaoficial.cu

9. Decreto Ley No. 252 (2007) Sobre la continuidad y el fortalecimiento del sistema de dirección y gestión empresarial cubano. La Habana, 7 de agosto, en www.gacetaoficial.cu

10. Decreto Ley No.165 ((1996)), Zonas francas y Parques industriales, en Gaceta Oficial La Habana, 12 de octubre, en www.gacetaoficial.cu 11. Ministerios de Finanzas y Precios (2014): Resoluciones 19, 20 y 21. Proceso de Unificación Monetaria, en Gaceta Oficial No.12 Extraordinaria, La Habana, 6 de marzo, www.gacetaoficial.cu

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CAPÍTULO IV

IV.- ÉTICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Dra. C. Mariela Columbié Santana

1.-

Introducción

La ética, los valores, la transparencia y la responsabilidad ciudadana son temas de gran actualidad y de los cuales es imprescindible hablar cuando se trata de la gestión pública. Y no porque sean exclusivos para quienes desempeñan funciones de dirección en el sector público, muy por el contrario, porque atañen a todos los ciudadanos, entidades, organismos, en tanto

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constituyen factores esenciales para regular la conducta de unos y otros en la sociedad y para hacer habitable nuestro planeta. Es reconocido que los cambios que se producen en las diferentes esferas de la sociedad encuentran su reflejo en la Administración Pública y estos a su vez inciden en las reformas estatales y administrativas. A partir de la crisis económica de los años 70 del pasado siglo, comenzó un proceso de desmantelamiento del Estado, que se acentuó en la década siguiente. “Los años 80 y 90 fueron testigos de una marcada retracción del gobierno” [Stiglitz, 2001], observándose un desajuste entre el modelo de organización y funcionamiento del Estado burgués y las crecientes necesidades de la sociedad, producto entre otros factores, de la crisis económica y de las políticas neoliberales y su efecto en la Administración Publica [CLAD: 2000:17]. Ya desde la crisis de los 80 en algunos países se observó la aplicación de reformas en los contenidos y los procederes del sector público con la generalización de conceptos del “management” en la gestión del Estado, como un trasplante de enfoques y métodos del sector empresarial, en el afán por lograr eficiencia en la gestión pública [Longo:2001:102]. En los primeros años de la década de los 90, los cambios económicos, políticos, y sociales, la multiplicación de la corrupción estatal y el fracaso económico y social del modelo neoliberal, provocaron la pérdida de credibilidad y de confianza de los ciudadanos en la capacidad del Estado para resolver los problemas, conllevaron al descrédito respecto de la

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actividad política y sus instituciones y la desmotivación en los asuntos públicos [Rosales: 1998:1]. En el caso de Cuba, las transformaciones que se produjeron en el panorama económico y social en los inicios de la década de los noventa del pasado siglo, como consecuencia de los impactos de la desaparición del campo socialista, el recrudecimiento del bloqueo norteamericano, la influencia de los cambios operados bajo el influjo de la crisis económica mundial, aceleraron la necesidad del perfeccionamiento de la Administración Pública cubana. El proceso seguido para el mejoramiento de la labor del Estado y de su administración en Cuba ha transcurrido por un camino diferente a la modernización administrativa neoliberal, en tanto se ha encaminado a afrontar los problemas propios y a dar soluciones acordes con la realidad cubana. Ha sido un proceso lento, matizado por las particularidades del sector en el país y por la necesidad de que los actores principales aprendan en la misma medida en que se ejecutan las acciones. Entre sus aspectos principales, este proceso ha contemplado: •

Desarrollo de los recursos humanos en el sector, fundamentalmente de los dirigentes, dada su incidencia en los resultados generales de la gestión pública.

•

Introducción de los conocimientos y las técnicas para la dirección estratégica en los diferentes órganos de la administración pública, con un enfoque de valores.

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•

Profundización de la democracia hacia el interior de las instituciones del Estado, enalteciendo la participación ciudadana y el autogobierno.

•

Lucha contra las ilegalidades, la corrupción y el delito, con el objetivo de lograr una gestión pública limpia y responsable, basada en los más elevados valores éticos y morales.

Resulta una aspiración de la sociedad cubana lograr que sus ciudadanos y especialmente sus dirigentes del sector público, incorporen a su cultura, los mejores valores, como una de las formas de propiciar una gestión pública transparente y responsable. De ahí la importancia de la creación de una cultura de valores en la formación y el desarrollo de los dirigentes del sector público, los que tienen el mandato social de desempeñar una gestión pública caracterizada por los más altos valores éticos y morales. Entendiendo la ética pública como el código de conducta, los patrones que rigen la actuación de los funcionarios y dirigentes del Estado y del Gobierno en el servicio público y que expresa los valores que caracterizan a la organización y a la sociedad en su conjunto, se evidencia la responsabilidad que recae en cada uno de aquellos que desempeñan una tarea en la función pública, tanto desde el punto de vista de su ejemplo personal de conducta intachable, como en su accionar con el resto de la sociedad para que se cumplan y respeten los principios éticos y los valores que deben prevalecer.

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2.-

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Ética, moral y valores en el sector público

Según el Diccionario Larousse de la Lengua Castellana, Ética es la ciencia que trata de la moral, de su origen y de su desarrollo, de las reglas y de las normas de conducta de los hombres, de sus deberes hacia la sociedad, la patria, el estado y la familia. Según ese propio diccionario, la moral son las reglas de vida en sociedad y de la conducta de los hombres, que determinan sus deberes entre sí y hacia la sociedad. La moral es una de las formas de la conciencia social y como tal tiene un carácter histórico. Ninguno de los dos conceptos es absoluto y puede ser definido de diferente forma, según el prisma con que se mire o la ciencia desde la cual se analice. Según la Filosofía Marxista-Leninista, la ética es la ciencia que estudia el origen, la estructura y las regularidades del desarrollo histórico de la moral (Titarenko, A.I, 1983:51). Su desarrollo ha estado tradicionalmente unido al análisis científico de los procesos, relaciones y comportamiento moral de las personas en sociedad, así como a las investigaciones dirigidas a fundamentar y valorar teóricamente el sistema de ideales, valores, cualidades, principios y normas morales que rigen el comportamiento de los hombres, las organizaciones y las sociedades. La ética también es interpretada como la consideración que se tiene acerca de la forma en que afectan nuestras decisiones a otras personas o como el estudio de los derechos y las obligaciones de la gente, las normas moral que las personas

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aplican en la toma de decisiones y en la naturaleza de las relaciones humanas. En el ámbito del sector público, se entiende la ética pública como el código de conducta, los patrones que rigen la actuación de los funcionarios y dirigentes del Estado y del Gobierno en el servicio público y que expresa los valores que caracterizan a la organización y a la sociedad de que se trate. De ahí se evidencia la enorme responsabilidad que recae en cada uno de aquellos que desempeñan una función pública, tanto desde el punto de vista de su ejemplo personal de conducta intachable, como en su accionar con el resto de los funcionarios y de los ciudadanos. La moral por su parte, refleja la realidad desde el punto de vista de las necesidades, intereses y valores humanos, en forma de principios, normas, juicios de valor, modos de actuación, en tanto que la realidad es también modelada, valorada, vivenciada, juzgada por ella. La moral es resultado de un largo proceso de desarrollo históricosocial y tiene un definido condicionamiento clasista. Se va conformando en la interacción activa entre los diferentes sujetos en la sociedad y entre estos y el medio social, el entorno en que se desenvuelven. En esta interacción se van estableciendo ciertas reglas, valores, normas de convivencia, concepciones y conductas sociales, todos los cuales son elementos que conforman la conciencia moral y sirven de base al sujeto para formular sus juicios morales acerca de sí mismo y de cuanto le rodea. Aunque la mayoría de las veces no están escritos, estos juicios son tan fuertes, están tan interiorizados,

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que condicionan las conductas de las personas y actúan como elemento regulador de su comportamiento. La moral, como todas las formas de la conciencia social, lucha fuertemente por perpetuarse y prevalecer; en ella quedan atrapadas todas las contradicciones que caracterizan a una sociedad. Sus expresiones quedan profundamente enraizadas, de tal manera que aun después de cambios radicales en todo el andamiaje socioeconómico, sus preceptos permanecen y superviven durante largo tiempo. El concepto de valor conforma con los de ética y moral una tríada inseparable. Los valores están asociados a una forma de pensar y de actuar, a un comportamiento, que constituye la forma en que estos se reflejan ante los hombres. Sobre este tema Carlos Díaz Llorca apunta que... “nuestros valores están asociados a una forma de actuar que está precedida por nuestras creencias, que son las que nos llevan a valorar que esa forma de actuar es mejor que otra” y más adelante apunta...“En las organizaciones son las fuerzas impulsoras del modo como hacemos nuestro trabajo. Su existencia es objetiva y abre la posibilidad de que el ser humano más allá de saciarse materialmente, goce de satisfacciones espirituales.” (Díaz Llorca, C, 2001). El español Salvador García, en su libro Dirección por Valores, da una definición de los valores a partir de su utilidad o finalidad, sin referir los factores condicionantes de los valores. Los define como “aprendizajes estratégicos, relativamente estables en el tiempo de que una forma de actuar es mejor que su opuesta para conseguir nuestros fines o lo que es

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lo mismo, para conseguir que nos salgan bien las cosas” (García, S, 1997: 35). En la sociedad cubana, los valores tienen un significado individual y social. El individuo que es portador de determinados valores, siempre los va a expresar en sociedad, en su modo de actuar en relación a los demás. Es por eso que “el valor moral expresa la significación social positiva, buena, de un fenómeno (hecho, acto de conducta), en forma de principio, norma o representación del bien, lo justo, el deber, con un carácter normativo al nivel de la conciencia que regula y orienta la actitud de los individuos hacia la reafirmación del progreso moral, el crecimiento del humanismo y el perfeccionamiento humano” (Chacón, N.A., 1998, 7). En esta misma línea se ha ido avanzando en la conceptualización de los valores y en el acercamiento a las formas más efectivas de actuar sobre ellos, partiendo del enfoque educativo del tema en el trabajo con los estudiantes universitarios. En este sentido, en una ponencia el II Taller Nacional sobre Trabajo Político Ideológico en las Universidades, Ramón Sánchez Noda afirma que “los valores son objetivos y al mismo tiempo tienen un significado para el sujeto, el cual ejerce una reflexión sobre las condiciones objetivas. Operan en un sistema, están estructurados jerárquicamente en el sentido de escala de valores, existe un criterio de jerarquización en los valores, aunque tengamos conciencia de ello o no”. (Sánchez Noda, R. 1998: 24). El valor como tal, no es objetivo ni subjetivo, sino una dialéctica de los dos elementos, en tanto que generalizaciones

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en el plano subjetivo de la realidad, en una relación objetivosubjetiva, como resultado del vínculo entre el hombre y el medio. Se trata de sembrar valores, de que se enraícen en cada uno de los ciudadanos, de hacerlos florecer y fructificar. En ese sentido, es importante tener en cuenta la existencia de tres dimensiones fundamentales para los valores, como se señala en los documentos rectores del Proyecto Educativo de la Educación Superior. Estos a su vez se corresponden con tres planos de análisis: el objetivo, el subjetivo y el instituido, estableciéndose una estrecha conexión entre ellos. Según esta concepción, en el plano objetivo los valores se entienden como parte constitutiva de la propia realidad social, como una relación de significación entre los distintos procesos o acontecimientos de la vida social de los individuos. Por su parte, el plano subjetivo de análisis está asociado a la forma en que la significación social de los valores, que constituye el valor objetivo, se refleja en la conciencia individual o colectiva. Estamos en presencia de un imperceptible proceso de valoración, como resultado del cual, las personas conforman su sistema subjetivo de valores, que actúa como estándar de manera relativamente estable en el tiempo, para regular la conducta humana y valorar, a través de su prisma, los objetos o fenómenos que le rodean. El tercer plano de análisis es el de los valores instituidos y oficialmente reconocidos. Este sistema de valores generalmente es el resultado de la generalización que realizan los círculos o grupos de poder, que son los que imponen su escala de valores en la sociedad.

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Aunque hay muy diversas clasificaciones de los valores, los valores éticos son destacados por la generalidad, dada su connotación especial, por cuanto se refieren a la conducta humana, al comportamiento de los hombres. Lo ético se presenta como una ordenación de las acciones humanas, centrada en dos conceptos opuestos y fundamentales para juzgar las acciones de las personas y las organizaciones en su vida en sociedad: lo bueno y lo malo. Ambos significados tienen una connotación moral fácilmente reconocible como expresión de virtudes o cualidades, aun cuando es muy relativa su descripción o definición, a partir de las creencias y apreciaciones de quien los utiliza. De hecho, el lenguaje común está lleno de apreciaciones éticas. Hay cosas o procederes que han sido siempre estimados como valiosos, como positivos, ya que la fundamentación de la ética radica en la afirmación de un mundo objetivo de valores, de bienes morales, que no dependen exclusivamente de los tiempos o del consenso de una época, aunque los diferentes momentos históricos y el entorno condicionen matices y enfoques propios. La moral interviene como forma de orientación en el mundo de los valores, y va a depender directamente de cuál es el sistema de valores propuesto por la sociedad y de cómo ese sistema se transforma o se modifica en la realidad, toda vez que en la moral se expresan los más profundos intereses de las comunidades sociales. Es fácilmente explicable entonces que las diferentes etapas históricas y las sociedades han estado caracterizadas por un tipo peculiar y específico de moral, la

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cual comporta una determinada concepción del mundo, "por cuanto la moral interviene como un tipo característico de concepción del mundo, ella sufre la influencia de todas las demás esferas de la cultura espiritual (la ciencia, el arte, la filosofía, la religión y otras) y de los resultados de su desarrollo, los cuales dependen, en última instancia, de las condiciones económico-sociales. (Titarenco, AI, 1983, 5455). Un fenómeno social de primordial importancia en todo lo relacionado con la formación de los valores y en la perpetuación de una determinada moral lo constituye la educación, en tanto proceso dirigido a la consecución de objetivos determinados y específicos en esta área, lo que resulta reconocido por todas las fuerzas que en la sociedad intervienen en este complejo proceso. En fecha tan temprana como marzo de 1965, Ernesto Che Guevara describía la importancia y las complejidades del proceso educativo y su incidencia en la formación de los valores que deben caracterizar al hombre nuevo que necesita nuestro país. Para él la construcción del socialismo es ante todo, un proceso de formación de valores nuevos, los que deben caracterizar al hombre que ha de vivir en la nueva sociedad. Ese hombre es un producto no acabado, sometido a un proceso doble de formación: por un lado actúa la sociedad con su educación directa e indirecta y por otro el individuo se somete a un proceso consciente de auto educación (Guevara Ernesto, 1986, 13). Para mantener la vigencia de la formación moral es necesario el desarrollo de una conciencia, en la que

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los valores adquieran una singular categoría. De ahí su profética frase “la sociedad en su conjunto debe convertirse en una gigantesca escuela”. A lo largo de toda la historia del desarrollo social ha existido una reflexión filosófica y ética sobre los diferentes aspectos vinculados al progreso, a la vida en sociedad, al papel del hombre en los diferentes procesos, que son una expresión de la preocupación siempre presente acerca de lo que es bueno y lo que es malo, lo que quiere decir “moralmente bueno" y “moralmente malo". El hombre necesita medir, comparar, sopesar su vida y lo que le rodea, a partir de sus patrones morales. En el transcurrir de los diferentes períodos socioeconómicos, el desarrollo de la ciencia va acompañado de los adelantos en la tecnología y éste a su vez favorece el progreso social. En la sociedad actual predomina la necesidad del avance de los conocimientos científicos y tecnológicos, como vía para que la humanidad enfrente los enormes retos que tiene ante si, por lo que todos los procesos de transformación del mundo toman validez en función de los intereses del desarrollo humano. Es el hombre el motor impulsor del desarrollo. Sin embargo, los vertiginosos adelantos de la ciencia y de la técnica en las últimas décadas, las características actuales de los procesos productivos y las complejidades de la vida en las sociedades modernas, ponen hoy más que nunca en el orden del día los problemas de la ética, la moral y los valores. Lo anterior ha traído aparejado un extraordinario crecimiento de la literatura sobre el tema, vinculada a la vida

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empresarial y de los negocios, a la responsabilidad del sector público, a los problemas ecológicos, tecnológicos e industriales, a los fenómenos más apremiantes en la vida pública y en la actividad de los gobiernos, en estrecha relación con los nuevos y crecientes problemas y dilemas que deben enfrentar el hombre y la sociedad ante el impacto del desarrollo y la sostenibilidad.

3.-

Ética, valores y responsabilidad pública

El artículo 1 de la Constitución de la República de Cuba establece de manera clara y directa cuáles son los principios éticos que caracterizan a nuestro país, sintetizándolos en el precepto de que: "Cuba es un Estado socialista de trabajadores, independiente y soberano, organizado con todos y para el bien de todos, como república unitaria y democrática, para el disfrute de la libertad política, la justicia social, el bienestar individual y colectivo y la solidaridad humana." Este es un pueblo culto, que defiende y preconiza los valores morales por encima de la riqueza material y que educa a sus ciudadanos en el “culto a la dignidad plena del hombre”, como indicara José Martí. Pero el país no vive aislado de los problemas que afectan al resto del mundo, amén de las circunstancias específicas por las que atravesamos desde hace varios años. La Habana: Editorial Universitaria

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Es indudable que la crisis económica y el bloqueo a los que se enfrenta el país, han traído aparejados otros problemas en el terreno de la moral y de los valores que es necesario enfrentar directa y resueltamente. Es infinito el valor que tiene asegurar las virtudes, la actitud, la conducta, la moral en los cuadros del estado, del gobierno y de las empresas. Esto es importante no sólo a los ojos del mundo capitalista, que a pesar de su desmoralización acelerada, enfoca constantemente la mira hacia Cuba, buscando el menor resquicio para atacar, sino muy especialmente ante el juicio crítico y el ejemplo de abnegación sostenida del pueblo cubano. Hoy en día el prestigio y la honradez son valores tan apreciados y escasos que constituyen parte del capital intangible de cualquier organización empresarial o pública. "Es muy importante, sobre todo en los cuadros, preservar un espíritu de honradez a toda prueba, porque ese es uno de los grandes recursos que tenemos" (Castro Ruz, F, 1998). En la medida que se transforma la economía del país y en que crece la influencia de turistas y la inversión extranjera, son mayores los peligros de transgresión de los principios éticos y de violación de los valores morales propios de la nación cubana, por parte de determinados sectores de la población, especialmente de quienes ocupan cargos de dirección. La creación y el reforzamiento de los valores en los actuales y futuros dirigentes en el ámbito empresarial y público en Cuba, constituyen en estos momentos una tarea esencial en el trabajo con los cuadros y se ubica como uno de los objetivos

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principales en el trabajo de preparación y superación de los cuadros. En ese objetivo se inserta la elaboración, aprobación y firma del Código de Ética de los Cuadros del Estado Cubano, que fue precedido por todo un proceso de estudio, discusión y validación de sus preceptos entre todos aquellos que ocupan alguna responsabilidad de dirección, tanto en el ámbito empresarial como público en Cuba y que se encuentra vigente desde el año 1996. En los momentos actuales, cuando el país realiza profundas transformaciones económicas y estructurales que garanticen preservar el camino socialista emprendido, con la premisa de mantener las principales conquistas sociales, adquiere mayor vigencia la necesidad de que los cuadros que dirigen en todos los sectores e instancias sean portadores de los más altos valores morales, de los más profundos principios revolucionarios y de una gran sensibilidad política y humana y un claro sentido del deber y de la responsabilidad, que guíen y modulen su actuación cotidiana. Es conocido el papel educativo que desempeñan todos los cuadros, en primer lugar con el ejemplo personal de capacidad, abnegación, dedicación al trabajo y cualidades personales, pero a la vez tienen que ser capaces de desarrollar una labor consciente y organizada entre todos los que les rodean, dirigida a la formación de los valores y principios éticos que preconiza la revolución cubana. En estas condiciones se hace más esencial preservar la ética como un elemento central de la política de cuadros, basados en el principio de que no se puede

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enseñar o inculcar en otros lo que no se sabe o lo que no se siente. El Código de Ética no es un documento más, sino la expresión de los postulados y principios más genuinos de la cultura política y de la ética revolucionaria cubana, avalado por el accionar de numerosas generaciones anteriores que la han ido conformando y que la han llevado a la práctica, muchas veces al precio de sus vidas. Como dice la introducción a los 27 preceptos que conforman el Código, este documento no es una simple lista de normas éticas, se inscribe en el conjunto de las actuaciones éticas a las que nos convoca la Revolución y constituyen un culto a la dignidad plena del hombre, en profunda armonía con el pensamiento martiano de que “Todo hombre está obligado a honrar con su conducta privada, tanto como con la pública, a su Patria”. Todo este trabajo debe tener como premisa el Programa Director para la educación en el sistema de valores de la Revolución Cubana, vigente desde el año 2006, que responde a la necesidad de fortalecer y perfeccionar la labor política e ideológica en la educación de la conciencia revolucionaria del pueblo, con énfasis en la formación de valores, como una tarea primordial para contribuir a la continuidad de la obra de la Revolución Cubana. El sistema de valores que prioriza el Programa Director contempla valores tales como dignidad, patriotismo, honestidad, solidaridad, responsabilidad, humanismo, laboriosidad, honradez, justicia y antiimperialismo. De igual La Habana: Editorial Universitaria

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forma se definen los modos de actuación que se asocian en cada uno de ellos, al comportamiento de las personas en los diferentes sectores de la población. De manera muy especial se trabaja con estos valores en la formación y la superación de los cuadros y funcionarios del sector público, de modo que sean fieles portadores de los mismos., cada uno de

4.-

Cuestionamiento ético y valores

El cuestionamiento ético es inherente al actuar humano, por lo que resulta cotidiano enfrentarse a estos aspectos, tanto en las empresas como en el resto de las esferas de la vida, en el orden individual y social. Como forma de la conciencia social, la ética actúa independientemente de la conciencia e interviene en cada uno de los actos del hombre. La toma de una decisión en la entidad, que puede afectar a otras personas o a algún elemento del entorno, no es tarea sencilla. Ello comporta siempre tener en cuenta los principios de la ética tanto en el ámbito empresarial como en el público, y obliga a plantearse una serie de preguntas que deben ser respondidas por los directivos antes de tomar una decisión en la empresa, pues cualquier decisión puede ser fuente de conflicto. Estas preguntas pueden ser del tipo de: 1. ¿A quién o a quienes afecta la decisión? 2. ¿En qué forma los afecta a cada cual?

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3. ¿Identificar los derechos de cada grupo o persona afectada. 4. ¿Qué normas utilizar y qué relaciones mantener para tomar la decisión? Con la irrupción del lenguaje de la ética en el mundo empresarial se observa que se están abriéndose paso unos criterios de racionalidad, claridad y rigor que no son ajenos a la vida interna de los negocios, muy por el contrario, se ajustan perfectamente a las disyuntivas que se plantean ante los gerentes y empresarios, y en general ante los directivos de cualquier organización: Definir cuándo una acción humana, una medida, una decisión es correcta o no, cuando es buena o mala y cuáles serán las consecuencias éticas que de ella se derivarán, es una responsabilidad de todo directivo, tanto del sector público como del empresarial. Tanto la ética empresarial como la pública conforman un conjunto de normas o patrones de actuación que permiten la convivencia civilizada de grupos y personas. La ética empresarial, por su parte, es el código interno de cada compañía o grupo, por el que se establece de manera escrita o tácita, una ley que modula o regula las actuaciones y conductas. Es la expresión concentrada de los valores compartidos en una organización, que existen y actúan independientemente de que se reconozcan o no como tales, de que estén escritos o sobreentendidos. La ética empresarial no es sólo el conocimiento de lo ético, sino su práctica. Quienes se dediquen al estudio de estos temas han de saber que los comportamientos éticamente La Habana: Editorial Universitaria

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positivos las virtudes no se dan sin la constancia y la perseverancia en la repetición de los actos. La ética no es sólo para las ocasiones principales y para los conflictos de conciencia; su campo es el común, el de la actuación diaria. La ética de la empresa no puede, por tanto, verse como algo distinto o separado de la ética del hombre. No hay fronteras infranqueables entre la moral individual y la moral social. De manera práctica puede plantearse que el establecimiento de un código interno o de valores compartidos en cualquier organización es un complemento necesario de las leyes, que cubre una esfera en la que aquellas no actúan, en tanto que se refiere a los mecanismos internos que moldean las ideas, las acciones, las actuaciones de individuos, empresas, sociedades. Hay autores que consideran que si la finalidad de la ética es ayudar a los individuos y a las empresas a definir como deben actuar no sólo a fin de lograr un objetivo u objetivos dados, sino más bien enmarcando todos los aspectos que pueden incidir en una determinada forma de actuación, en realidad lo que la mayoría de las personas entienden como actuar éticamente se define de dos formas: actuar con inteligencia y tomar en cuenta los intereses de los demás. El actuar de acuerdo a la ética exige tener en cuenta no sólo la eficacia o justificación de los medios que se emplean para una decisión, sino también el valor de los fines, la justificación ética del objetivo que se persigue de acuerdo a los valores que se comparten. Sólo es justificable éticamente hablando, lo que contribuya a fortalecer, a enriquecer, la condición humana del

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hombre. De ahí que todos los procedimientos de la ética están basados en principios. Actualmente en el mundo de los negocios resulta imprescindible tener en cuenta un grupo de principios éticos que son esenciales para la toma de las decisiones, por cuanto están estrechamente relacionados con las consecuencias de dichas acciones. A continuación alguna de ellos, cuya observación tiene especial importancia a fin de tomar las decisiones correctas en la empresa, entre ellos: •

Solidaridad: Todas las actuaciones deben tener en cuenta la preocupación por promover el bienestar de todos los seres humanos, no sólo el bienestar propio.

•

Racionalidad: Siempre inteligentemente.

•

Equidad o imparcialidad: Aplicar los mismos criterios para juzgar las acciones propias, las de las personas allegadas y las de los extraños.

•

Eficiencia: No bastan las buenas intenciones para promover la realización humana, hay que esforzarse por usar medios eficaces, que produzcan resultados.

•

Abstención de dañar a otros: Respetar a los demás. Nunca elegir el daño a otra persona en cualquier circunstancia.

•

Responsabilidad del papel que hay que desempeñar: Actuar siempre asumiendo los riesgos de nuestra actuación y cómo nuestras acciones pueden afectar a

esforzarse

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por

actuar

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otros, teniendo en cuenta el papel que desempeñamos en la organización o empresa. Aunque todos estos principios juegan un rol y tienen un lugar propio, este último referido a la responsabilidad es de vital importancia en la ética empresarial. Aquí cabe preguntarse desde esta óptica, cuál es el papel y la responsabilidad de los ejecutivos, cuales son las oportunidades que tienen de promover el bien o el mal de los demás con sus decisiones y cuáles son los compromisos implícitos o explícitos que éstos han contraído al aceptar sus puestos o cargos. En el fondo de estas interrogantes está el basamento, la convicción ética y moral de ese dirigente, están los valores que condicionan su conducta, que a su vez son la expresión de sus convicciones. Otro principio que muchas empresas utilizan y que se ha puesto en el orden del día es el de costo-beneficio. La idea esencial de este principio es que cuando tiene que evaluarse el curso de una acción propuesta, es preciso analizar todas las ventajas y desventajas que producirá una acción determinada, teniendo en cuenta todas las consecuencias que se derivan de ello en una unidad común, que puede ser dinero, mercado, prestigio, bienestar u otro elemento valioso. Se trata de evaluar si el costo que estamos dispuestos a pagar por algo nos producirá el beneficio que esperamos, o de otra forma, si el beneficio que obtendremos será proporcional o se corresponderá al precio que debemos pagar. Esta es una disyuntiva que se presenta cada día en cualquier entidad y en la vida personal. Estas decisiones están en estrecha relación con

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la escala de valores que imperan en la sociedad de que se trate y con la concepción individual de cada persona sobre ellas. Aunque este modo de análisis se origina en la esfera económica y su utilización mayor es en términos de números, sus razonamientos y principios se han trasladado hacia las esferas política, social, moral. Ya es normal el empleo de este razonamiento para valorar los beneficios o los costos políticos, sociales, familiares que puede tener una determinada decisión. En estos casos es siempre conveniente tener presente sus posibles limitantes para evaluar justamente determinadas situaciones. Deben observarse algunas restricciones a fin de asegurar que las técnicas se subordinen a los principios y los hagan prevalecer en cualquier análisis. •

Tener siempre presente que los valores y los sentimientos humanos no pueden sumarse o dividirse como los números. No es posible sacrificar o eliminar a las personas, como si se puede hacer con los números. Hay que tener muy presente el principio de no causar daño intencionalmente.

•

Cuando los métodos y técnicas empleadas producen resultados que entran en conflicto con nuestras convicciones morales, es preciso cambiar dichos métodos. Nunca se puede perder de vista que lo más importante es el hombre y su condición humana.

•

El hecho de que los beneficios de una acción superen los costos, no excluye la pregunta de si los costos y los

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beneficios se distribuyen de manera equitativa o de la forma en que es más favorable o necesaria. Aquí entran en el análisis los elementos relativos al valor. Se aplica todo el instrumental disponible para evaluar las decisiones sobre la base de la escala de valores imperante en la sociedad. En no pocas ocasiones es preciso tomar una decisión conscientemente de que su costo económico no se justifica, sin embargo el beneficio social es tal que inclina la balanza. En la sociedad cubana y en virtud de los valores que la sustentan, no son pocos los ejemplos que es este sentido se pueden exponer. Como quiera que en la misión de una organización están contenidos de manara concentrada los valores esenciales que la caracterizan, los valores permiten precisar cómo actuar consecuentemente con esa misión, estableciendo las estrategias para cumplir los objetivos que posibiliten alcanzar la visión o estado deseado. Los valores constituyen una plataforma para la unidad del colectivo, para su cohesión. Son criterios de deseabilidad que condicionan las actuaciones. Los valores alinean a las personas en pos de objetivos y metas comunes, constituyen la base del compromiso de todos para alcanzar los propósitos. Este proceso es bien definido por Ken Blanchard y Michael O´Connor en su libro Administración por Valores, en el cual expresan que el primer paso para trabajar con los valores en la empresa es decidir si se quiere trabajar con ellos, cuando se toma esa decisión, entonces “tiene que decidir qué valores quiere que impulsen su estrategia empresarial y su orden de prioridad. Si la compañía ya tiene una declaración de misión, necesita determinar si ella

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refleja los valores que usted ha identificado. Si no es así, tendrá que revisarla para ponerla de acuerdo con esos valores” (Blanchard, Ken y O¨Connnor, Michael; 1997: 52). Aún no son muchos quienes comprenden que la visión, la misión y los valores compartidos son el alma de la empresa, su moral, su espíritu, su identidad diferenciadora y su poesía, aquello que constituye la parte intangible de su capital y que le da su verdadera dimensión. Esos activos inmateriales son de vital importancia para darle vida y coherencia a las acciones del colectivo de la empresa, para fomentar y elevar su sentido de pertenencia, en tanto que cada miembro del colectivo se identifica con ellos y de alguna manera, actúa en consecuencia. Los valores compartidos son el conjunto de preceptos, normas, patrones políticos, morales y sociales, que caracterizan la cultura organizacional y que condicionan o guían las conductas de los individuos y que son compartidos, consciente o inconscientemente por todos en la organización de que se trate. Ellos son esenciales, en tanto constituyen la base de la cultura organizacional existente y sostienen el proceso de toma de decisiones, unen a las personas y los comprometen a trabajar juntos por los objetivos comunes, a la vez que contribuyen a determinar otros factores que también resultan decisivos para el componente ético de las actuaciones: •

Cómo se enfoca el entorno

•

Comprensión y conocimiento de qué es lo importante.

•

Identificación de las necesidades.

•

Estimación y ponderación de las prioridades. La Habana: Editorial Universitaria

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•

Cómo se emplean los recursos.

•

Valoración de opciones y resultados.

Los valores tienen sentido para los cuadros y trabajadores, solamente si los pueden vincular con su actividad de trabajo, con su quehacer cotidiano en la entidad, de lo contrario, constituyen solo declaraciones que no llegan nunca a formar parte de la cultura organizacional y por tanto, no se convierten en el sustento de las actuaciones y comportamientos. En una compañía que ha definido los valores que comparte y que administra por ellos, el verdadero jefe son esos valores que ha definido. (Blanchard, Ken y O¨Connnor, Michael; 1997: 54). En ese sentido proponen una guía para la toma de decisiones basadas en valores, que debe ser de conocimiento tanto de los trabajadores como de los jefes, ya que todos deben actuar según ella, para hacer valederos los valores definidos como compartidos por la organización. La guía contempla: 1. Identificar los valores y las definiciones apropiadas pertinentes a la toma de la decisión. 2. ¿A quiénes afecta directamente la acción (empleados, clientes, accionistas, la comunidad)? ¿Se requiere que intervengan también otras personas? 3. ¿Qué acción requieren las definiciones apropiadas de valor en esta situación (ser justos y equitativos con los empleados, cumplir con los compromisos con los accionistas?) (Blanchard, Ken y O´Connnor, Michael; 1997:69).

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Existe una secuencia en el proceso que va desde las creencias hasta los resultados, que pasa por las experiencias de aprendizaje. El comportamiento ético es un factor que influye en el éxito en los negocios, al fomentar algunos ingredientes clave, como son la buena reputación de la empresa, la que a su vez contribuye a ganar o a incrementar la confianza en sus buenos servicios o productos. Todos estos factores promueven el sentido de pertenencia hacia la organización y que los trabajadores tengan una mayor dedicación para lograr el éxito de su entidad. Ello se debe entre otras cosas, a que sus acciones han buscado consistentemente tomar en cuenta los intereses de todos los grupos o sectores implicados, por lo que la organización ha ganado la confianza de muchos de aquellos con quienes se relaciona y le es más fácil establecer relaciones productivas con otros nuevos. La ética empresarial constituye en la actualidad una necesidad apremiante para todas las sociedades, dada la imprevisibilidad de las consecuencias que pueden acarrear las decisiones y las actuaciones, tanto de las empresas como de los gobiernos, aunque ésta no limita su campo de acción sólo a los momentos en que se presenta una disyuntiva. Una de las funciones principales de la ética empresarial es la educación y la formación de valores que anticipen las posibles consecuencias de las actuaciones, armar a los personajes decisores con los principios éticos que les posibiliten asumir la responsabilidad de sus decisiones.

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Aún los teóricos defensores de la sociedad de mercado reconocen que la solidaridad es una obligación del mercado, porque éste sólo será libre cuando sea justo, si es que los conceptos de mercado y justicia pueden ser compatibles. Solidaridad, libertad, justicia, excelencia, eficiencia, motivación, patriotismo, confianza, honradez, son conceptos que deben prevalecer en las empresas modernas. La vida empresarial se convertiría en una panacea si sus protagonistas olvidan el alcance y las exigencias de la empresa ''humana" que se proclama. Para algunos autores que han escrito sobre este tema, la ética es una disciplina que busca determinar la manera de comportarse a fin de llevar una vida positiva y provechosa. Lo que significa, como se declara anteriormente, por una parte actuar con inteligencia (en contraposición a dejarse llevar por impulsos y emociones) y por otra parte tener en cuenta los intereses de los demás y no sólo los individuales, entendiendo por los demás a la sociedad. Actuar con inteligencia exige considerar bien la mejor manera de lograr los objetivos y también el valor de esos objetivos, de manera que se propongan sólo objetivos éticamente aceptables. Las organizaciones empresariales también tienen la responsabilidad y la conveniencia de actuar según las normas de la ética y hacer prevalecer los valores que le correspondan. Ello le proporciona buena reputación, autoridad, confianza por parte de su propio personal y de otros sectores de influencia, todo lo cual le puede dar a la empresa ventajas competitivas sostenibles.

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Cada vez es más común que las empresas adopten medidas para institucionalizar la toma de las decisiones de orden ético, de manera de asegurar que las mismas se correspondan con las normas morales vigentes en la entidad. De esta forma se van generalizando los comités o comisiones para tales fines, oficinas de fiscalía, departamentos jurídicos, programas de capacitación; y resulta ya una práctica casi común la creación de códigos de conducta corporativa o códigos de ética empresarial, de obligatorio cumplimiento para todos los trabajadores y cuya violación implica una determinada sanción. En la práctica ya vigente los códigos de ética corporativa regulan las relaciones de las empresas y establecen normas de conducta hacia sus empleados, hacia sus familias, hacia las comunidades locales. Se refieren también a la relación entre cliente y consumidor, hacia los proveedores y los accionistas. Esas regulaciones pueden extenderse y llegar a incorporar las conductas de la empresa en relación al gobierno del país natal e incluso hacia otros gobiernos extranjeros, que pueden tener una influencia en el negocio. Todo ello resulta positivo, siempre que vaya encaminado a contribuir a que las decisiones empresariales sean éticamente aceptables, pero además crea un espacio de reflexión que limita la espontaneidad y la arbitrariedad que pueden llevar a las decisiones equivocadas o perjudiciales para las demás personas o empresas, e incluso para la sociedad. Esos códigos se fundamentan en el sentimiento y la interpretación de la

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moralidad imperante, de lo que es bueno o malo individual o socialmente. Estos sugieren ideas generales con las que asumir los principios éticos en la vida laboral en sectores completos. Ello supone además un deseo de autorregular la propia actividad antes de que la legislación laboral aborde los problemas. Como expresa José Ma. Ortiz Ibarz, en su libro “La hora de la Ética Empresarial”, la adopción y aceptación de un código de ética es algo más que una declaración de buenas intenciones, ya que nos introduce en una perspectiva moral diferente; representa unos contenidos objetivos fijos, admitidos por todos, no negociables, gracias a los cuales la actuación éticamente correcta pasa de entrañar un cierto riesgo de ser incomprendida, a ser socialmente reconocida y premiada, tanto en el ámbito individual, como en el empresarial y público. (Ortiz Ibars, Jose Maria: 117). Cabe señalar que la existencia de reglamentaciones o códigos éticos por sí solos no pueden suplir el papel de las personas y la responsabilidad individual en las actuaciones y en la toma de las decisiones. El código brinda el marco teóricomoral para la adopción de la conducta más correcta y muchas veces provee de las especificaciones de las consecuencias de su incumplimiento. Pero en definitiva, siempre es el hombre, con sus valores y su concepción ética, quien adopta las decisiones. Las organizaciones no son las que hacen funcionar los valores, son las personas que conforman las organizaciones.

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La ética empresarial ¿Cómo entenderla?

Uno de los más conocidos autores de la Teoría Moderna de la Dirección, el norteamericano J. Stoner, en su conocido libro “Administración”, expresa que el concepto de responsabilidad social de las empresas abarca las relaciones de estas con el mundo exterior, por lo que prefiere a la ética por ser un concepto más general que cubre las relaciones internas y las externas de las empresas. Para él de forma simple y concreta, "la ética es el estudio de la forma en que afectan nuestras decisiones a otras personas. Es así mismo, el estudio de los derechos y las obligaciones de la gente, las normas morales que las personas aplican en la toma de decisiones y la naturaleza de las relaciones humanas". (Stoner, 1996,p.107) El interés por los problemas éticos alrededor de la empresa y de los negocios, a los que se les dio en llamar ética empresarial, es un fenómeno bastante reciente. Es en los finales de la década de los ochenta y en la de los noventa del pasado siglo que alcanza su expresión como asunto de extrema vigencia y actualidad, lo que se explica por el hecho de que la ética empresarial atañe a las normas fundamentales del desempeño individual, en la empresa y en la sociedad. En última instancia, siempre son las personas quienes toman las decisiones y valorar es un proceso de las personas. En todos los casos el comportamiento y las decisiones de unos afectan o inciden sobre los demás en cualquiera plano, el individual, el empresarial y el social.

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Hay una obligación directa en la gestión de los asuntos públicos, que cabe exigir a los gobiernos, a las empresas y a sus directivos, a las organizaciones políticas y sociales. Estas son piezas clave para canalizar las demandas sociales y para impulsar el cambio. Se trata, indudablemente, de un tema polémico, en el que se disputan diferentes enfoques y criterios. Hasta hace apenas unos años, los empresarios consideraban a sus empresas como hechos consumados, institucionalizados, con un prestigio y una vida propia, fuera de toda consideración ética. La moral de los individuos, la ética, los valores, en tanto que elementos reguladores, subyacentes en el condicionamiento de su conducta, tenían vigencia para las personas singularmente tomadas, pero su campo de acción terminaba a la puerta de la empresa. La ética de empresa o ética de los negocios significa algo nuevo, que debía surgir con originalidad, pues trataba de unir dos mundos totalmente distantes hasta entonces. "La ética de los negocios, los grandes planteamientos éticos que se presentan hoy en el mundo de las empresas, son insolubles si no se recurre a las magnas concepciones éticas que la humanidad ha tenido presente, de manera expresa a flor de piel, a lo largo de su multisecular historia: la ética de los negocios no puede entenderse más que como una lógica y natural continuación de las profundas soluciones éticas que se han venido acumulando en el devenir de la humanidad"(Llano Cifuentes, Carlos, 2000: 8) En realidad siempre ha habido planteamientos y cuestionamientos éticos en el mundo de los negocios; el

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hombre siempre ha medido el alcance de sus decisiones en su actividad económica y ha reconocido como válidos un bloque variadísimo de principios morales que han guiado su conducta. Sin embargo, esto ha sido valorado como actuaciones individuales, separadas de la vigencia de esos mismos principios en la vida empresarial y social en general. Se pasaba por alto el hecho de que todos los aspectos de la vida económica y social de los individuos están influidos por la moral, en tanto que reglas de vida en sociedad y de la conducta de los hombres, que determinan sus deberes entre sí y hacia la sociedad, incluyendo en esta la patria, el estado y la familia. Es indudable que el hombre tiene que producir para vivir y desarrollarse, con todas las consecuencias que ello puede traer para sí mismo y para la sociedad. La clave del asunto está en la forma y las vías que se emplean para lograr esa producción, tanto material como espiritual, respetando las normas y los patrones escritos en las leyes y regulaciones y los no escritos, pero existentes en la mente y en la razón de ser de las personas. La disyuntiva que tienen ante sí las empresas es la de desarrollar al máximo su actividad, pero sin transgredir las elementales normas éticas que rigen la vida entre las personas, las organizaciones y la sociedad. Ante la pregunta de si las normas o preceptos de la ética son una limitante a las oportunidades de negocios, puede haber diferentes respuestas. El enfoque más adecuado a las realidades y necesidades de desarrollo de la sociedad es la armonización entre los principios morales y el desarrollo económico, incluido el ámbito empresarial y el público. Los principios de la ética,

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más que a evitar algunos males se orientan a buscar los mejores comportamientos. "La laboriosidad, el orden, la confianza, la disciplina, la sintonía para trabajar en equipo, son valores que no representan sino ventajas competitivas". (Ortiz Ibarz, Jose Maria, 1995:1). Muchas veces importantes decisiones en el ámbito de la economía, los negocios y la vida social, se encuentran condicionadas por juicios de valor de alcance moral, en tanto son cada vez más abarcadores los puntos de contacto entre los razonamientos económicos, políticos y los éticos, entre otras razones, porque en definitiva el sujeto que valora, actúa y decide en la sociedad, es el hombre. Al abordar este tema debe hacerse desde la perspectiva de una ética de empresa que tiene como punto de partida la concepción moral de la naturaleza del hombre, con el convencimiento de que la ética misma parte de y desarrolla la naturaleza humana, como potenciadora de sus capacidades personales e integrante de la sociedad en que vive. No deben olvidarse entonces, conceptos tales como la naturaleza, las acciones que de ella brotan, los principios sociales, el valor del hombre como persona y el valor de la empresa en tanto que comunidad de personas. Ángel Luis Portuondo recalca que “la cultura organizacional conformada por los valores compartidos son activos de la organización” (Portuondo,A:L:, 1997:187)

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Los dilemas éticos de la sociedad actual

Por lo general, las leyes suelen ir a remolque de las nuevas realidades. La sociedad tecnológica ha abierto nuevas zonas en las que es posible y de hecho así ocurre, la proliferación de nuevos tipo de violaciones de la ética y de los valores sociales, que caen en el terreno de la delincuencia: espionaje tecnológico incluido el informático, chantaje informativo, tráfico de información privilegiada, robo de cerebros, además de los delitos ya tipificados en la sociedad industrial vinculados a la esfera económicofinanciera, como el fraude, la corrupción y otros. El propio desarrollo vertiginoso de la ciencia y de la técnica, el afán de lucro y la indiferencia, hace aflorar nuevos delitos ecológicos, de contaminación del medio ambiente, de exterminio de especies animales y vegetales, de eliminación de los bosques, de adulteración de productos, contra los derechos de los consumidores, la violación de la propiedad intelectual e industrial, entre otros. Cabe entonces preguntarse: ¿Qué papel corresponde a la ética, a la moral a los valores en todo esto? ¿Constituye la ética un freno para los negocios? ¿Hasta dónde podrá llegar la sociedad en su desenfreno si no se ponen barreras que encaucen y ordenen su acelerado desarrollo y la desmesurada ambición? ¿Seremos capaces de conservar nuestro planeta para las generaciones futuras o lo destruiremos nosotros mismos? Según la lógica, los principios morales y la ética no se caracterizan por constituir una barrera al desarrollo, sino más bien representan un necesario cauce para que se avance en

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beneficio de la humanidad en su más amplio entendimiento. La ética se orienta a buscar las mejores actuaciones también en el mundo de los negocios y en la vida pública. La laboriosidad, el humanismo, la honestidad, la responsabilidad ante el prójimo y ante la sociedad, el orden, la confianza, la disciplina, la cooperación, la capacidad para trabajar en equipos, son valores que hoy en día representan ventajas competitivas. Hay una responsabilidad directa en la gestión de los asuntos públicos, que cabe exigir a los gobiernos, así como a las empresas. La corrupción en sus nuevas y cambiantes formas de expresión es, además de un delito, también un modo de desorganización de la sociedad. La lucha contra la corrupción es un tema que convoca al debate y a la reflexión internacional y exige la búsqueda de soluciones radicales ante estos problemas. Existe el consenso de que ésta ha llegado a tales dimensiones, que se presenta como un obstáculo para el desarrollo económico y social en muchas sociedades, por cuanto ha llegado a minar todos los ámbitos de actuación que comprometen la confianza pública, donde el funcionario aprovecha su cargo o investidura para provecho personal. La corrupción se ha convertido en un fenómeno tan global en nuestros días que el mundo capitalista, globalizado y neoliberal, en que viven los actuales habitantes del planeta, se desmoraliza a pasos agigantados y se desmorona la confianza en la integridad y responsabilidad de los gobiernos y de las organizaciones y entidades públicas, sembrando la incertidumbre, la desesperanza y el pesimismo en la mayoría

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de los pueblos, incluidos muchos sectores de los propios países desarrollados. Hoy en día se ensayan diferentes instrumentos de carácter internacional en la lucha contra la corrupción, pero la práctica y el comportamiento real muestran que esos instrumentos son letra muerta si no están animados por la voluntad de hacerlos cumplir de quienes tienen esa misión. Al igual que la naturaleza humana posee leyes y normas que deben ser observadas y respetadas, el hombre también tiene la responsabilidad de respetar las leyes de la naturaleza, del entorno en el que vive. Tiene el deber moral de respetar y proteger a sus semejantes, ofreciéndoles la oportunidad de llevar una vida digna, de tener trabajo, de alimentarse, de acceder a la cultura, de tener un futuro seguro para su familia. Del hombre depende hacer este mundo habitable, justo y humano y legarlo así a las futuras generaciones. Ese es tal vez, el más profundo y esencial dilema ético que se presenta ante la especie humana en la actualidad.

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El Código Iberoamericano del Buen Gobierno

Al tema de la ética en el sector público se le confiere hoy en día una especial atención, en razón de la relación que existe entre el funcionamiento de las instituciones públicas y la probidad de los dirigentes del sector, lo que a su vez tiene un estrecho vínculo con la profesionalidad de quienes desempeñan La Habana: Editorial Universitaria

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funciones públicas. Ambos elementos tienen un indudable reflejo en las reformas del Estado y de la Administración Pública. De ahí que se dediquen crecientes esfuerzos a lograr una gestión pública transparente y directivos públicos responsables, con sentido ético de sus funciones y altamente capacitados, para que puedan ejercer con éxito su trabajo en un mundo en el cual el desarrollo económico y de los recursos humanos debe tener como fin el desarrollo humano sostenible198. Punto de especial significación en esa dirección lo constituye la aprobación en 2006, del Código iberoamericano del Buen Gobierno, que preconiza la intención de que “la actuación gubernamental consista en la práctica del aprendido arte de la promoción del interés general y se aleje del reprobable abuso de los recursos públicos para fines de interés partidista o particular”, con lo que subraya la voluntad expresa de los gobiernos iberoamericanos firmantes del Código, de trabajar juntos en el propósito de construir un sistema de gobierno que garantice la prevalencia del interés colectivo por encima del interés individual y que preconice los más altos valores éticos y morales en la gestión de gobierno. Este Código, que pretende servir de guía general para la acción gubernamental en los países de la región, toma como 198

El Documento de “Política para el Cambio y el Desarrollo en la Educación Superior de la UNESCO” plantea “una sociedad en la que el desarrollo económico se produzca con la debida consideración al medioambiente y vaya acompañado de la edificación de una cultura de paz basada en la democracia, la tolerancia, el respeto mutuo, en resumidas cuentas, un desarrollo humano sostenible” [UNESCO, 1996) La Habana: Editorial Universitaria

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pilar el compromiso adquirido por los dirigentes del sector público con la ciudadanía y apoyándose en los valores del pluralismo democrático, manifiesta su posición respecto a importantes aspectos, tales como: •

Se considera como inaceptable un Gobierno que ampare y facilite la corrupción, cuestión que debe constituir un principio de toda forma u orientación gubernamental.

•

El Código proclama también inaceptable un Gobierno opaco, entendiendo como tal aquel que dificulta el escrutinio público sobre su toma de decisiones y no facilita la participación ciudadana en los aspectos esenciales para su vida.

•

Ello se une al concepto de que un Gobierno democrático no puede ser lejano, lo que significa crear falsas necesidades, promover conflictos innecesarios y, sin embargo, hacer oídos sordos a las necesidades reales de sus ciudadanos, con lo que se aparta de los intereses de la mayoría de la población.

•

También se considera inaceptable un Gobierno irresponsable, que no rinde cuentas acerca de su gestión y de los resultados de la misma.

Los Gobiernos de los países iberoamericanos hoy en día tienen que enfrentar su gestión en un mundo muy diferente al de la última década del siglo anterior, en tanto el comportamiento de las relaciones internacionales actuales supone cambios hasta hace poco impensables en la política, la

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economía, la moral, los valores, el desarrollo social y en general, en toda la vida de los pueblos, y por ende, en sus gobiernos y en sus administraciones. Algunas de las cifras que ofrece la Asamblea General de la ONU, son realmente asombrosas. Somos ya 6 400 millones de personas los que habitamos la Tierra, población que aumenta 82 millones todos los años. El 98% del aumento es en países del Tercer Mundo. La brecha entre los ingresos de los países más ricos y los más pobres es cada año mayor. Lamentablemente el proceso de acumulación de conocimientos y tecnologías no ha alcanzado a la mayoría de nuestros países y se ha quedado en la cúpula de ese puñado de naciones ricas que hoy dictan la política a seguir. El conocimiento y la información, bases del nuevo paradigma de desarrollo, se han convertido en herramientas de dominación. Las condiciones de globalización, la crisis económica, las políticas neoliberales, las complicadas relaciones internacionales y los vertiginosos avances de la ciencia y de la técnica, han continuado su incesante carrera y reafirman la necesidad de los pueblos de contar con dirigentes públicos portadores del liderazgo real ante la ciudadanía, por sus méritos y cualidades, capaces de actuar con éxito en las condiciones de incertidumbre y complejidad y de llevar adelante una gestión eficaz, responsable y transparente, para lo cual la profesionalización, que implica una capacitación responsable, se vuelve una variable imprescindible. IV.7. La capacitación de los dirigentes del sector público: Arma para la lucha por la ética y los valores. La Habana: Editorial Universitaria

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Consecuente con la profundidad de los cambios que el reajuste socioeconómico y la lucha por formar una cultura general integral en toda la ciudadanía y su real capacidad de impacto en la vida social y personal, en las circunstancias actuales de Cuba prevalece una gran exigencia social hacia los dirigentes, de manera muy marcada en la administración pública, tanto en su responsabilidad individual y dominio de la tarea concreta que desarrolla, como en sus cualidades personales y condiciones éticomorales. Los dirigentes están sometidos a una fuerte presión social, en virtud del compromiso político y ético que adquieren al asumir el cargo y la confianza depositada en ellos por la ciudadanía en la ejecución exitosa de su responsabilidad pública. Es por ello que constituyen principios que rigen el trabajo de dirección en todo el sector público cubano: •

La limpieza en la actuación de los dirigentes, tanto en su vida pública como privada, como servidor y educador de los ciudadanos.

•

La ejemplaridad y la responsabilidad como valores para evaluar la relación dirigentesdirigidos.

•

El desarrollo de una nueva cultura de dirección, que incorpora como elementos básicos, la aplicación de métodos participativos de dirección y la dirección colectiva. (Nieves Ayús, C,:2001:32)

Unido a esto, la situación económica a la que se enfrenta la nación cubana ha traído aparejados otros problemas en el terreno de la moral y de los valores, lo que refuerza la

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exigencia de que todos los dirigentes sean portadores de altos valores morales y principios revolucionarios, de total transparencia en sus actos y pulcritud en el manejo de los recursos públicos y un claro sentido del deber y de la responsabilidad, que guíen y modulen su actuación cotidiana. En el caso de los dirigentes y funcionarios de las administraciones locales este encargo se redobla, por el papel que desempeñan ante la población y la importancia de su labor en la formación de los valores y principios éticos entre todos los que les rodean, para lo cual requieren una capacitación muy especial. Atendiendo a estos retos, el Estado cubano asignó a las universidades la responsabilidad de la capacitación de todos aquellos que desempeñan funciones de dirección en el sector público, lo que ha conllevado a que esta sea una actividad institucionalizada en el país y que se rige por una política estatal nacional. El trabajo de capacitación en este sentido, se realiza en todas las instituciones estatales y administraciones locales y se canaliza en dos dimensiones. Ellas son: Contenido curricular, que está refrendado en documentos oficiales, a saber: el objetivo estratégico contenido en los “Lineamientos e indicaciones del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros para la instrumentación, ejecución y control de la aplicación de la política de cuadros en los órganos, organismos y entidades del Estado y del Gobierno” y en la Estrategia Nacional de Preparación y Superación de los Dirigentes del Estado y del Gobierno. .

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El primer documento plantea “garantizar la formación continua de todos los dirigentes que son designados o electos para ocupar cargos en la función pública…dotándolos de los conocimientos y habilidades que les permitan dirigir colectivos laborales cohesionados, eficientes, competentes, con firmes convicciones político-ideológicas y comprometidos con los resultados de su organización y de su Patria”. La Estrategia Nacional de Preparación y Superación de los Dirigentes del Estado y del Gobierno establece “el estudio y debate de los preceptos del Código de Ética de los Cuadros, el trabajo encaminado al conocimiento por todos y al afianzamiento de los Valores Compartidos deseados en la organización, así como el desarrollo de cursos o ciclos de conferencias con estas temáticas. Contenido extracurricular, que se refleja en toda la actividad cotidiana en su responsabilidad pública, encaminada a la identificación y el reforzamiento de los valores éticos y morales en todos los dirigentes y funcionarios, en el cual es necesario observar (Columbié Santana, M: 2000) lo siguiente: •

Para lograr cambios profundos y duraderos en las personas la esencia está en lograr cambios en los valores, que son los que condicionan las conductas y las actuaciones.

•

Los valores son la significación positiva adquirida en el marco de las relaciones sociales por los objetos, las conductas y las ideas al representar la actividad humana y sus resultados en correspondencia con los intereses y

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necesidades del individuo, grupo social o la sociedad en su conjunto. •

Hacia el reforzamiento de los valores deseados es hacia donde hay que dirigir el trabajo educativo y políticoideológico entre los dirigentes.

•

El cambio y el reforzamiento de valores es un trabajo profundo y que requiere tiempo. Sus resultados se ven a mediano y largo plazo, de ahí la importancia de acometerlo con sistematicidad y profundidad.

•

Para formar valores es preciso ser consecuentes en el comportamiento, que la conducta sea la expresión de lo que se piensa y de lo que se dice.

Cuando se analiza profundamente el asunto se puede percibir que por lo general, los instrumentos que se utilizan en esta batalla tienen la finalidad de poner remedio a los males ya existentes. Si lo miramos desde un ángulo más perspectivo, cabría preguntarse ¿No sería también necesario y beneficioso prevenir esos males, tomar medidas y adoptar acciones que ayuden a evitar que surjan? Es aquí donde entra a jugar su papel la educación y la formación de valores, los programas dirigidos a la creación de una conciencia ética en los ciudadanos, que les permita incorporar en su forma de actuación, como algo intrínseco y espontáneo, el comportamiento ético, proceso que resulta largo y difícil, para el cual hay que disponerse con paciencia y sabiduría, lo que no significa que se le achaque a la capacitación en valores un papel desmesurado en la

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observancia de la ética pública, sino que se valora el importante rol que ésta desempeña en la adecuada gestión de los recursos humanos que componen el sector, en tanto juegan un papel esencial en el proceso de cambio y de adaptación constante de las organizaciones, ante un entorno en constante evolución. Si en la actualidad se abre paso la convicción de que el dirigente de la administración pública no puede ser sólo un administrador que maneja recursos financieros, humanos y materiales, sino que es un promotor que gestiona políticas públicas y busca la mayor eficiencia de la gestión y calidad de los servicios y la satisfacción de las expectativas de los ciudadanos, es comprensible que los sistemas tradicionales de capacitación no se correspondan con este nuevo tipo de funcionario público. El proceso de actualización del modelo económico cubano que hoy tiene lugar en el país, junto a las transformaciones que en el orden económico y social conllevan la implementación de los Lineamientos Económicos y Sociales del Partido y la Revolución, así como los acuerdos del VII Congreso del Partido, implican la necesidad de cambios trascendentes en el sistema de capacitación de los dirigentes y funcionarios del sector público, encaminado a la formación de capacidades de gestión, como vía para alcanzar una labor más eficaz, eficiente y ajustada a las necesidades del desarrollo económico y social, y para lograr las convicciones éticas y morales requeridas, lo que significa dotar a los servidores públicos de las capacidades adecuadas para una labor exitosa.

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Esas cualidades incluyen una buena formación científica y cultural general, capacidad crítica, capacidad creativa, conciencia de la realidad nacional, conocimiento del entorno internacional y capacidad técnica en su especialidad u oficio. A ello se unen las capacidades de gestión, las condiciones de liderazgo y el dominio de los elementos esenciales del trabajo con los valores, junto a una conducta ejemplar desde el punto de vista ético y moral. En el caso de Cuba a lo largo de varios años se ha estado estudiando la mejor forma de preparar a los cuados y funcionarios, lo que ha posibilitado la identificación de las características y el comportamiento de los diferentes componentes y procesos que inciden en la capacitación de los dirigentes del sector público y se ha estructurado un sistema, que parte de las condiciones actuales del entorno y se proyecta hacia los escenarios futuros. Las peculiaridades de la capacitación a dirigentes que el sistema observa como premisas, son: •

El significado de la práctica como fuente de conocimientos, en tanto los participantes poseen vivencias, conocimientos acumulados y experiencias de trabajo y de vida, que aportan al proceso educativo. De ahí la importancia del enfoque práctico del sistema

•

Los contenidos asociados a las necesidades reales de los dirigentes, que las consideren como metas a alcanzar, unido a una correcta determinación de necesidades de aprendizaje (DNA) y a la actualización de las estrategias de capacitación. La Habana: Editorial Universitaria

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•

Carácter creador y estimulador del pensamiento; más que el volumen de contenidos, de lo que se trata es de enseñarles a aprender, a pensar, a razonar y a crear.

•

Enfocada a lograr resultados duraderos, que propicien cambios en las actitudes y los actuaciones de los dirigentes, los que a su vez se reviertan en cambios y mejoras en sus organizaciones.

•

Multidisciplinariedad y amplitud de objetivos, para prepararlos para los desafíos a los que se han de enfrentar en su trabajo cotidiano. Ello encarna el enfoque integrador de la capacitación.

•

Carácter diferenciado, en respuesta a las necesidades y características específicas de cada dirigente y de su organización, lo que está también asociado a la correcta DNA.

•

Con objetivos enfocados al propósito de dotar a los dirigentes de los conocimientos, las habilidades y las capacidades que requiere para el cambio deseado, en el orden individual y organizacional.

•

Aprender haciendo, a partir de situaciones prácticas que reflejen condiciones reales y problemas concretos, que posibiliten obtener experiencias para su ámbito de dirección.

El carácter estratégico del sistema de capacitación está expresado en su concepción abierta al cambio y al mejoramiento continuo, en interacción con el entorno, del cual

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tiene en cuenta las amenazas y las oportunidades para orientar sus acciones y en los principios que lo sustentan. El sistema toma en cuenta las exigencias actuales de contar con dirigentes altamente competitivos en los aspectos técnicos y administrativos y con visión holística de los problemas humanos, sociales, económicos y organizacionales y con pensamiento sistémico, a la vez que con un sentido ético de su responsabilidad. Se organiza a partir de la Estrategia Nacional de Preparación y Superación de los Cuadros del Estado y del Gobierno, aprobada por el Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros de la República, la cual contiene las políticas y las orientaciones principales que se deben seguir en la capacitación de los dirigentes del sector público. Esta estrategia tiene como razón de ser “Garantizar la educación continua del personal de dirección para cumplir sus funciones ejecutivas en la gerencia empresarial y pública y lograr que sean capaces de dirigir profesionalmente colectivos laborales cohesionados, eficientes, competitivos, con un alto sentido político, conciencia económica y compromiso con los resultados de la organización y el país” (ENPSC, 2010). Los principios en los que se basa este documento son: •

La preparación y la superación de los cuadros y sus reservas es parte integrante de la política de cuadros de la organización empresarial o pública. No es un fin en sí misma.

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•

La evaluación principal de la preparación y superación de un directivo será por su desempeño, por los resultados concretos de la actividad que dirige.

•

El jefe de cada Organismo de la Administración Central del Estado, de los Gobiernos Territoriales o de cada entidad, es el máximo responsable de la preparación y la superación de sus subordinados.

•

El directivo es el primer responsable de su preparación y superación, por lo que tiene el deber de autosuperarse.

•

La preparación y superación de los dirigentes debe concebirse y funcionar como un sistema integrado.

La experiencia cubana concibe la preparación de los cuadros y funcionarios del sector público de manera integral, donde cada parte tiene una finalidad propia, encaminada a resolver un problema específico y a la vez se complementa con las demás. En ella se concibe la preparación política e ideológica en los principios, políticas y elementos que fundamentan el proceso revolucionario cubano, así como la ética y los valores que deben caracterizar a los dirigentes en Cuba.

8.-

Una aproximación a cómo trabajar con los valores

A partir de la sistematicidad y profundidad que requiere el trabajo con los valores entre los dirigentes y funcionarios, La Habana: Editorial Universitaria

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especialmente del sector público, en el se diferencian un grupo de etapas, cada una de las cuales juega un papel en si misma y precede a las demás. Ellas se identifican con los siguientes momentos (Goldsmith, J:2003:25): •

Definición de la idea o concepción de qué son los valores, cual es el concepto que se tiene de cada uno de ellos.

•

Establecer un compromiso que implica la decisión de trabajar con determinados valores definidos y asimilarlos.

•

Proceso de trabajo sistemático para asimilarlos conscientemente. Se define teóricamente el significado y se identifican de modo práctico los modos de actuación que caracterizan las conductas asociadas a cada valor.

•

Mediante ese trabajo sistemático e intencionado, se logra incorporar los modos de actuación a la conducta, aún de manera consciente.

•

Institucionalización de los valores definidos en todo el trabajo de la organización y en los documentos rectores de las principales actividades de la organización.

•

Absorción del valor en el comportamiento de las personas, en el cual se va incorporando de manera paulatina e inconsciente, el modo de actuación asociado al valor de que se trate.

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•

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Se olvida el valor y su definición conceptual y se asume en la conducta cotidiana, de manera natural e inconsciente. Ya la persona no se da cuenta de él, porque forma parte de su personalidad.

En el objetivo de formar valores en los dirigentes de la administración pública, que favorezcan y canalicen una conducta ética transparente y responsable, se ha identificado la necesidad de que en cada instancia y nivel de dirección se definan los valores compartidos de la organización, que son el conjunto de preceptos, normas, patrones políticos, morales y sociales que caracterizan la cultura organizacional de ese colectivo y que condicionan o guían las conductas de los individuos, los que son compartidos, consciente o inconscientemente, por todos los miembros de la organización. Esos valores compartidos pueden ser existentes o deseados. Los existentes son aquellos valores que están presentes en el comportamiento cotidiano, aunque no sean los que satisfacen las expectativas y deseos del colectivo o de la organización superior a la que pertenece. Los valores deseados son los que la organización quiere que primen entre todos sus miembros, son metas u objetivos a lograr, por los cuales hay que trabajar de manera sistemática y consciente. Esos valores sirven como cauce estratégico para lograr las metas u objetivos de la administración y constituyen un fuerte asidero para el trabajo de sus dirigentes e importantes armas en la lucha contra el delito y la corrupción y por una gestión pública transparente.

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Una etapa de muy singular significación en el trabajo con los valores en las organizaciones es su operativización, que significa llevarlos a parámetros e indicadores que permitan su medición o evaluación a partir de las conductas observadas en los modos de actuación de las personas, como expresión o manifestación de cada uno de los valores, convirtiéndolos en verdaderas herramientas de trabajo, a partir del paradigma de que para dirigir algo hay que poderlo controlar y para ello es necesario hacerlo operativo, lo que significa hacerlo tangible, visible, evaluable para la generalidad de las personas

9.-

Consideraciones Finales

Cada vez más, constituye un reclamo de los pueblos la garantía de una gestión transparente y responsable por parte de los gobiernos y de su administración pública y por tanto, de sus directivos y funcionarios públicos, que deben estar dotados de las características éticas y morales necesarias para ejercer sus funciones. El logro de ese objetivo no es sólo un problema de voluntad o deseo, sino que requiere de la adopción de políticas y medidas oficiales y de su institucionalización, para que constituyan verdaderos instrumentos de cambio. En Cuba existe una política bien definida, encaminada a lograr la educación de los dirigentes y funcionarios del sector público, así como de toda la población, en los valores que deben caracterizar la ética y la moral del la sociedad cubana. La Habana: Editorial Universitaria

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En especial, se cuenta con los instrumentos necesarios para la adecuada capacitación de los dirigentes del Estado y del Gobierno en esta esfera, en tanto constituye una necesidad vital prepararlos para el ejercicio transparente y responsable de sus funciones, como ejemplos de conducta ética, basada en los valores de la Revolución cubana. La probidad que reclama el pueblo de sus dirigentes del sector público puede ser realidad sólo si todas las fuerzas sociales se unen para lograrlo, bajo el criterio de que la probidad y la profesionalización son dos variables indisolublemente asociadas a la transparencia, la ética y los valores.

10.-

Bibliografía

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CAPÍTULO V

V.- LA COMUNICACIÓN Y LA INFORMACIÓN EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Msc. Odalys Cárdenas Travieso y Dra. C. Lourdes Margarita Tabares Neyra

1.-

Introducción

El tema tratado es de los más actuales y necesarios para avanzar en la institucionalización del país. Es un reclamo de la realidad objetiva de nuestra sociedad.

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Este capítulo, para su mejor comprensión, concentra su enfoque en cuatro ejes principales a saber: 1. perfeccionamiento normativo, 2. democracia y participación ciudadana, 3. estructura y funcionamiento, 4. recursos humanos y capacitación, los cuales encuentran impacto desde los cuatro principios básicos de la Administración Pública: 1. el interés público, 2. la legalidad, 3. el control y 4. la responsabilidad; en un ambiente de participación colectiva como un principio insoslayable en el contexto histórico actual de nuestra sociedad, conducida a través de las problemáticas y reflejan con tanta fuerza el estado de la comunicación y la información en la Administración Pública (AP). La comunicación y la información como fenómenos, tienen un papel relevante en el quehacer cotidiano de la administración siendo parte esencial de su gestión tanto en el ámbito interno como en el externo. De aquí que se haga necesario tener en cuenta su importancia y también por qué no sus propias complejidades.

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Por todo lo anteriormente expuesto, el capitulo que se presenta aborda los aspectos teóricos más importantes a la vez que intenta ilustrar la significación actual de la Comunicación e Información en las Administraciones Públicas y muy particularmente a nivel territorial, identificando para ello, los problemas que hoy las afectan y que por consiguiente laceran el desempeño de la Administración Pública en el contexto cubano actual y a partir de ahí, se enfocan y efectúan consideraciones en pos de su perfeccionamiento.

2.-

Conceptos fundamentales

Los Retos de la Gestión Administrativa en el Nuevo Modelo Económico en la comunicación e información, en la Administración Pública sugiere el acercamiento a determinados presupuestos teóricos que se proponen en este acápites a fin de facilitar la comprensión de los resultados de la investigación, en tanto el desafío estaría en cómo lograr a través de la comunicación e información, la participación que potencie desarrollo, el entrelazamiento de estas categorías sustanciará la idea integradora que se desea dar de estos procesos. De esta forma resulta necesario retomar el concepto que define al Estado y el Gobierno para llegar entonces a retomar lo que entendemos por Administración Pública y estar así en condiciones de estudiar, en su accionar y gestión, algunos de sus procesos, como lo son la información y la comunicación.

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Recordemos entonces que se entiende como Estado: El conjunto más o menos desarrollado y complejo de organismos, órganos, mecanismos y aparatos encaminados a imponer sobre la sociedad la voluntad política de la clase económicamente dominante dentro de las clases hegemónicas en la sociedad. Entonces acerquémonos al concepto de Gobierno como el conjunto de órganos de ejecución y administración con amplia esfera de decisión y de determinación dentro de la dinámica funcional del Estado. A partir de lo anterior llegamos a la Administración Púbica, que será entonces una organización compleja, históricamente condicionada por la coyuntura socioeconómica y política existente, que tiene como finalidad gestionar la acción del Estado para cumplir y hacer cumplir cuanto interesa a la sociedad, en las actividades y los servicios, sometiéndose a un régimen jurídico particular. La Administración Pública cubana se define y caracteriza, por sus estrechos vínculos con la esencia de la formación económica social (FES) socialista y en su doble sentido, o sea el objetivo, funcional o material, entendido de tratarse de la función estatal cuya finalidad es la de procurar. La satisfacción de los intereses o necesidades siempre crecientes de la colectividad. Denominados entonces, intereses o necesidades públicas, colectivas, generales o de interés común; y el sentido subjetivo, orgánico o personalista, entendiéndose como el conjunto de órganos, y organismos, que tienen como misión fundamental el ejercicio de la función administrativa. La Habana: Editorial Universitaria

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Como persona jurídica (órganos y agentes), la Administración Pública emite declaraciones de voluntad (actos jurídicos administrativos); es responsable, celebra contratos y es titular de un patrimonio. Todo su funcionamiento y accionar se basa en principios universalmente reconocidos y resultantes del desarrollo histórico de la sociedad; su núcleo central es el interés público pudiendo presentarse como un triángulo equilátero en uno de sus lados tenemos el actuar conforme a Derecho, en otro el Control sobre la Administración Publica y en el tercero la Responsabilidad por su actuación. Bajo estos principios visualizamos la comunicación y como proceso transversal a todos aquellos que tienen lugar en la gestión de la Administración Pública. Tanto la comunicación como la información tienen un papel fundamental en el funcionamiento de la administración, en su relación con las diferentes estructuras administrativas y de gobierno y con la población. Por ello requieren de atención y perfeccionamiento, al calor de los cambios que hoy se producen en el país. En este contexto resulta indispensable estimular el intercambio de ideas, opiniones, conceptos y subrayando, el contacto con la población que en definitiva es el beneficiario directo de la gestión administrativa. Es necesario entender como estos procesos de la comunicación y la información se dan hoy en día al interior de la Administración Pública y en su relación con todos los órganos de poder estatales gubernamentales, administrativos y los ciudadanos. En este enfoque es indispensable dejar clara la interrelación de la comunicación con la información. Existe

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una relación biunívoca entre ambas y la misma se manifiesta en cada momento y de manera sistemática. De esta manera habría que preguntarse, ¿qué es lo que se comunica? Habría una respuesta inmediata, información. Otra cosa seria analizar en qué contexto y con cual fin de producen ambas y de aquí que hayan diferentes tipos de comunicación y diferentes tipos de información. El origen del concepto de comunicación proviene de la palabra “común” “tenido o poseído por todas las cosas de que se trata: ...”. Y la palabra “comunicación” en su acepción de intercambio de Información entre personas, se suele definir en los diccionarios como: “Acción y efecto de comunicar o comunicarse. Trato, correspondencia entre dos o más personas. Transmisión de señales mediante un código común al emisor y al receptor (RAE)”. Finalmente, el verbo “comunicar” está definido como: “Hacer a otro partícipe de lo que uno tiene. Descubrir, manifestar o hacer saber a alguien alguna cosa. Conversar, tratar con alguien de palabra o por escrito. Transmitir señales mediante un código común al emisor y al receptor (RAE)”. El interés científico por los fenómenos comunicativos proviene de la enorme multiplicación de las capacidades del intercambio comunicativo que han generado los nuevos artefactos tecnológicos. y, en consecuencia, del aumento, tanto de las posibilidades de la influencia comunicativa, como de la complejidad de gestión de la comunicación que esto ha supuesto. La Habana: Editorial Universitaria

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El alcance de esta área de estudios, en términos de su vasto cuerpo categorial, así como de la emergencia de nuevos objetos, prácticas y actores sociales e institucionales nos sitúa entonces ante una cuestión central: aquella que nos remite al problema estratégico de investigar la comunicación frente a la vertiginosidad propia de los tiempos que corren y frente a las nuevos enfoques y metodologías de análisis para la interpretación de la realidad socio-comunicacional. Es por ello que un análisis de este tipo obliga a situar nuestras reflexiones en el actual contexto de la Sociedad de la Información, de donde surgen los mayores cambios experimentados durante las últimas décadas en el ámbito de la producción social de comunicación. A diferencia de los que algunos escépticos aseguran, este nuevo modelo de desarrollo supone más ventajas que desventajas. Bastaría con indagar acerca del uso cada vez más extendido de los recursos digitales en la práctica profesional, académica e investigativa vinculada con la comunicación, para corroborar la centralidad que tienen canales y modalidades de comunicación alternativos como las redes sociales, los foros de discusión o los blogs, en el emergente ecosistema informacional y en los procesos de integración ciudadana. En este sentido, se destaca la idea de Guillermo Orozco, uno de los autores latinoamericanos más influyentes en el ámbito de los estudios actuales sobre comunicación, cuando afirma: “no sólo han sido las transformaciones paradigmáticas o las modas académicas en las ciencias sociales y en el particular campo de estudios que nos ocupa, sino los ʻtercos

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hechosʼ del entorno geopolítico, tecnológico, científico y cultural inmediato y mediato, los que nos han ido delimitando y a la vez nos contextualizan las perspectivas como investigadores situados de la comunicación” 199. Entre estas transformaciones se ubican no sólo los procesos que pasan por los medios masivos o los que se desarrollan en otras instituciones, sino las referidas a esa “otra comunicación”, la de los procesos de socialización que se dan en espacios no institucionalizados como es el barrio o la comunidad. Pionero de los estudios en el subcontinente latinoamericano, Antonio Pasquali define a la comunicación como “la relación comunitaria humana que consiste en la emisión/recepción de mensajes entre interlocutores en estados de total reciprocidad”; mientras que para Luis Ramiro Beltrán se trata “… (d) El proceso de interacción social democrática, basada en el intercambio de signos, por el cual los seres humanos comparten voluntariamente experiencias bajo condiciones libres e igualitarias de acceso, diálogo y participación” (en Saladrigas). Esta definición, nos remite a dos de los principios fundamentales de la actividad comunicativa: su carácter simbólico y su constitución en recurso estratégico para la actuación y eficacia social de cualquier Institución200.

199

Orozco, Gómez. Guillermo: Lo viejo y lo nuevo: investigar la comunicación en el siglo XXI. Madrid: Ediciones de la Torre. 2000. 200 Pasquali en Saladrigas, H. Introducción a la teoría y la investigación en comunicación. La Habana, Félix Varela. comp. 2005. La Habana: Editorial Universitaria

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En otras palabras, “definir qué entendemos por comunicación, equivale a decir en qué clase de sociedad queremos vivir”. A esta concepción del autor subyacen dos acepciones de comunicación diferentes: (la comunicación dominadora, vinculada fundamentalmente a los modelos de educación con énfasis en los contenidos y con énfasis en los efectos; y la comunicación democrática, asociada al modelo de educación con énfasis en el proceso (…) Su esencia radica en lograr la transformación consciente sobre la base de relaciones que permitan subvertir prácticas y conductas que reproducen mecanismos de dominación, que en nuestro contexto no se corresponden con los que promueve una sociedad que busca la formación de un ciudadano de actuar consciente, participativo, solidario y culto. Como está expuesto en la obra del educador brasileño Paulo Freire, se trata de lograr el paso de un hombre acrítico a un hombre crítico. Esto presume transitar un camino totalmente inverso a lo que él denominó práctica ‘bancaria’ que implica: “… una especie de anestésico, inhibiendo el poder creador de los educandos mientras que la educación problematizadora, de carácter auténticamente reflexivo, implica un acto permanente de descubrimiento de la realidad. La primera pretende mantener la inmersión; la segunda, por el contrario, busca la emersión de las conciencias, de la que resulta su inmersión crítica en la realidad201.” 201

Freire, Paulo. Pedagogía del oprimido. Buenos Aires: Siglo XXI, 1972. La Habana: Editorial Universitaria

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Enfatizar en el proceso será entonces, asumir la labor transformadora como un trabajo esencialmente educativo, de carácter permanente y creativo que permita a partir de las realidades de cada contexto, producir el proceso ACCIÓNREFLEXIÓN-ACCIÓN, entendido éste como aquel en que mujeres y hombres partiendo de su realidad, son capaces de aprehender conceptos que le permitan el análisis crítico de ésta, la jerarquización de sus problemas y lo que es más importante, la incorporación de nuevas maneras de hacer y decir, venciendo múltiples resistencias culturales202. En este camino será necesario tener en cuenta la propuesta que el diálogo se convierta en el principio de la relación entre los hombres y mujeres; entendido éste a la manera de Paulo Freire “(...) encuentro entre los hombres mediatizados por el mundo, para pronunciarlo, y no se agota, por lo tanto, en la mera relación yo-tú.” O la función que reclama para la comunicación Martín-Barbero: “(...) hacer posible que unos hombres reconozcan a otros y ello en doble sentido: les reconozcan el derecho a vivir y pensar diferente, y se reconozcan como hombres en esa diferencia”. Esto exige dar un cambio conceptual a la comunicación que supere el verticalismo en las prácticas cotidianas y permita el encuentro que privilegia la reflexión y la acción necesarias en la transformación social. Esta “(...) no puede reducirse a un mero acto de depositar ideas de un sujeto en el otro, ni convertirse tampoco en un simple cambio de ideas consumadas por sus permutantes.” Freire203. 202

Ídem. Freire, Pablo: 1972 y Martín-Barbero:1990: En, Cárdenas, Travieso.

203

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El análisis de Mario Kaplún refuerza estos planteamientos al introducir el término prealimentación para lo que denomina comunicación participativa, en oposición al clásico de retroalimentación. “Proponemos llamar prealimentación a esa búsqueda inicial que hacemos entre los destinatarios de nuestros medios de comunicación para que nuestros mensajes las representen y reflejen. Por ahí comienza y debe comenzar un proceso de comunicación popular”. Y lo grafica de esta forma204: ● ●

Necesidades

● ●

Expectativas

● ●

Aspiraciones

D

C

D

Devolución a la Comunidad

Prealimentación

Hay en esta propuesta un planteamiento de esencia: cambiar el modelo de comunicación tradicional. Se produce una inversión de todos los componentes que conforman el esquema clásico Emisor – Mensaje – Receptor. De esta manera, el destinatario se sitúa al inicio y al final del proceso. Al inicio como fuente activa de información y emisión de productos comunicativos y al final como receptor creativo, protagonista de un proceso transformador. Así el contenido de Odalys, et al. Material de estudio para estudiantes del diplomado en Administración Pública. Universidad de la Habana. Centro de Estudios de Administración Pública: pdf s/e.2013. 204 Kaplun, Mario. Una Pedagogía de la Comunicación. El Comunicador Popular. La Habana. Editorial Caminos, 2002. La Habana: Editorial Universitaria

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los eventos comunicativos experimentará un cambio básico porque nace del conocimiento de la realidad, de los intereses y necesidades de la comunidad. Esto garantiza que sean temas de interés ciudadano; por tanto, su incidencia en el proceso transformador será real. La comunicación como proceso social que se basa en paradigmas que según Ritzer en Trelles 205, son una imagen fundamental del objeto de estudio dentro de una disciplina. Sirven para definir lo que debe estudiarse, qué cuestiones deben preguntarse, cómo deben preguntarse y qué reglas deben seguirse al interpretar las respuestas obtenidas. Los paradigmas son las unidades más amplias de consenso dentro de una ciencia y sirven para diferenciar una comunidad científica (o subcomunidad) de otra. Definen e interrelacionan los casos ejemplares, teorías, métodos e instrumentos que existen dentro de ella206.A su vez existen diferentes modelos 207 de la comunicación que responden a los disímiles paradigmas que explican e interpretan este proceso desde diferentes ámbitos. Cuando de Administración Pública se trata no es suficiente el estudio de la comunicación como proceso social, existe una 205

Trelles Irene, et al. Comunicación, Imagen e Identidad Corporativas. Selección de lecturas. Editorial Félix Varela, La Habana, Cuba. 2004. 206 Saladriga, Hilda. Introducción a la teoría y la investigación en comunicación, Editorial Félix Varela, Cuba, 2005. 207 Los modelos son estructuras simplificadas o conocidas que se emplean para investigar la naturaleza de los fenómenos que los científicos desean explicar. Son de carácter descriptivo, y mediante ellos el investigador puede hacer el esquema representativo que le facilitará el manejo de la realidad. La Habana: Editorial Universitaria

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disciplina que necesariamente debe ser consultada y es precisamente aquel que se refiere a la comunicación organizacional. La comunicación organizacional no se define como una ciencia sino como una nueva disciplina 208 (de la Comunicación Social) cuyo origen se remonta a la conjugación de varios campos de estudio en función de la comprensión del comportamiento organizacional, tales como la antropología, la sociología industrial, la psicología industrial, la teoría de la gerencia, la teoría de la comunicación y la oratoria209 Esta disciplina aborda el análisis, diagnóstico, planificación y desarrollo de los recursos que componen los procesos comunicativos en las organizaciones, cuyo fin consiste en mejorar las relaciones interpersonales, la interacción entre la entidad y sus públicos externos y, en definitiva, el desempeño organizacional, que contextualizado en la administración pública y en particular en la gestión local, asume especial relevancia. En sus aportaciones Fernández Collado, asume que la comunicación organizacional es "el conjunto total de mensajes que se intercambian entre los integrantes de una organización, y entre ésta y su medio", y se entiende también como el grupo de "técnicas y actividades encaminadas a facilitar y agilizar el 208

Es relativamente nueva en comparación con las ciencias y disciplinas que la anteceden, pues data de finales del Siglo XX. 209 Goldhaber, Gerald: Comunicación Organizacional. (S/E). (S/L). [Formato PDF]. La Habana: Editorial Universitaria

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flujo de mensajes que se dan entre los miembros de la organización, entre la organización y su medio; o bien, influir en las opiniones, aptitudes y conductas de los públicos internos y externos de la organización, todo ello con el fin de que ésta última cumpla mejor y más rápido los objetivos."210 Para Trelles, la comunicación institucional, además de ser un conjunto de mensajes e interrelaciones, influye en los procesos que se producen en cualquier entidad y a su vez es influida por ellos; y su esencia apunta a la construcción de significados, símbolos que se van a integrar en una imagen global de la entidad. Y agrega que es, por tanto, un fenómeno complejo que requiere de atención, de tratamiento, de prioridad, de estudio, planificación y evaluación.211 Al profundizar en el estudio de la disciplina las autoras coinciden con las apreciaciones de Trelles al expresar que la comunicación es el sistema que posibilita la construcción de significados compartidos mediante la interacción en función de objetivos comunes, y con ellos el aumento de motivación y participación de los públicos, la formación de hábitos de autodisciplina y exigencia en las organizaciones, a la vez que enfatizan en la importancia de esta en las administraciones públicas para el éxito en su gestión.

210

Fernández, Collado, Carlos: La Comunicación en las Organizaciones, ED. Trillas, México, 1997 pp. 24-25. 211 Trelles, Irene: Gestión de comunicación institucional: reflexiones en torno a un concepto y una praxis. Conferencia publicada en Revista Espacio No. 10, 2002. La Habana: Editorial Universitaria

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Los procesos comunicativos en las empresas e instituciones son la esencia de la actividad organizacional y el proceso básico del que otras funciones se derivan. Es por ello que se hace necesario apreciarla como "un sistema coordinado cuyo objetivo es la armonización de los intereses de la institución con los de sus públicos a fin de facilitar la consecución de sus objetivos específicos y a través de ellos contribuir al bienestar social y al desarrollo nacional, integrando objetivos comunes de áreas como la comunicación interna y externa en función de la imagen institucional. En tal caso debemos respondernos en busca de la coherencia comunicacional y en función de los objetivos organizacionales. ¿De qué público interno y externo se trata?, ¿Cuáles son los objetivos específicos a lograr a través de la gestión estratégica de la comunicación en la Administración Publica?, ¿Cómo potenciar la participación de los públicos (dígase internos y externos) para la integración en los procesos de desarrollo? Las respuestas a estas interrogantes serán abordadas en los siguientes acápites.

3.-

Relación entre información y comunicación

Tomando como referente los aspectos teóricos compartido sobre comunicación podemos asumir que se trata de un proceso complejo de carácter material y espiritual, social e interpersonal, que posibilita el intercambio de información, la interacción y la influencia mutua en el comportamiento La Habana: Editorial Universitaria

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humano, a partir de la capacidad simbólica del hombre212.Proceso “que debe ser determinado, definido, normado” en las instituciones de las administraciones públicas locales donde se advierte que la participación de la población que se debe potenciar a través de los mecanismos participativos. Los procesos comunicacionales al interno de las organizaciones tienen entre otros objetivos, hacer que la información circule y se trasmita dentro de la organización y desde el exterior hacia la organización y viceversa. El término de información, en el contexto de la Administración Pública tiene un significado muy concreto que es necesario matizar y diferenciar de otros conceptos que en el lenguaje cotidiano se utilizan como sinónimos. Es parte del proceso de dirección que facilita la creación de un nuevo conocimiento y o socializa lo existente en busca de nuevas opiniones, consensos. Se concreta en acciones estratégicas a partir del redireccionamiento de los recursos con los cuales se opera (humanos, tecnológicos, informacionales), con el objetivo de elevar los niveles de eficiencia, eficacia y efectividad en el cumplimiento de un fin deseado (meta-misión-objetivos) de cualquier organización. Por información se puede entender (…) grupo de datos ya supervisados y ordenados que sirve para construir un mensaje, basado en cierto fenómeno o sujeto. Conjunto organizado de datos procesados, que constituyen un mensaje que cambia el sentido del conocimiento, la información representa los datos 212

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transformados de forma significativa para la persona que los recibe, es decir, tiene un valor real o percibido para sus decisiones o sus acciones La información (...) Es un recurso vital en todos los niveles de la organización, refleja el que hacer institucional, con base en la información la organización toma todo tipo de decisiones. Es además un sistema, ya que es la combinación de personas, máquinas y procedimientos que desarrollan y transforma los datos, los organiza de forma adecuada a fin de que aporten utilidad o adquieran un carácter relevante para la toma de decisiones en el momento oportuno potenciando la participación de los diferentes públicos( dígase internos o externos) La información es un activo que tiene un gran valor en la organización y como recurso tan importante como los activos, ya que sin información no hay organización viable. La información al igual que otros recursos, tiene un costo, se puede controlar, tiene un ciclo de vida y se puede transferir. Sus particularidades permiten que: expandirse y comprimirse sin perder su esencia, partirse y ser mayor que la suma de sus partes, compartirse sin que por ello se quede uno con menos. El éxito en la legitimación de un cambio de cualquier índole a nivel nacional no es solo garantizado a través de la ley, el perfeccionamiento de la legislación debe estar acompañado de la identificación y consecuente concientización de la necesitad de transitar hacia nuevos patrones de gestión en el

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nivel más micro por parte de los ciudadanos con respecto a dicho cambio. Para una aplicación efectiva de las transformaciones económicas y sociales que se esperan llevar a cabo, es imprescindible una mayor implicación de la población, lo cual conlleva necesariamente a mayores niveles de comunicación e información dirigidos a la ciudadanía como eslabones básicos dentro de los niveles participativos. El derecho de los ciudadanos a la información y la comunicación es tan inalienable como cualquier otro, es por ello que se hace necesario establecer, modificar o reforzar mecanismos para ello, complementarios a los previstos, para lo cual la utilización de procesos como la comunicación debe transitar a un primer plano. La participación ciudadana como un derecho, es esencial en el entorno actual en nuestro país y es parte del propio proceso de perfeccionamiento. Ello supone necesariamente estar preparados para encontrarse con la diversidad. No solo la heterogeneidad en la manera de pensar y de actuar, sino la heterogeneidad de códigos, actitudes, hábitos, valores, de modos de vida; en resumen, con la diversidad cultural. No es algo que se añade, sino algo constitutivo de los seres humanos. En todo momento, el encuentro de experiencias, saberes, lenguajes, códigos, representaciones y perspectivas diversas entre sí parece determinante a la hora de pensar la participación. Se trata de la diversidad vista no como dificultad a vencer, sino como posibilidad para enriquecer los procesos y relaciones sociales mediante el concurso de toda esa multiplicidad.

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La participación precisa, sobre todo, un cambio cualitativo en cada uno de nosotros. Es, ni más ni menos que el proceso por el cual se quiebra la relación de sumisión entre los actores involucrados en un proceso: educando-educador, investigadores-investigados. De ahí la urgencia de desestructurar formas de pensar, sentir y actuar que bloquean la participación y el protagonismo de los demás y que se reproducen en la vida cotidiana tanto en el nivel consciente como no. Las prácticas participativas en cuba tienen diseñado espacios legales las cuales deben ser fortalecidas y las estrategias comunicacionales locales bien pueden tributar al fortalecimiento de estas en virtud del desarrollo en el espacio más micro de la sociedad, la localidad, es por ello que resulta impostergable diagnosticar aquellos aspectos de orden informacional y comunicacional, tanto las potencialidades participativas del ciudadano en el desarrollo, como la inclusión de estos en los proyectos en cada territorio. Todos los actores que intervienen en la Administración Pública necesitan de procesos comunicacionales que trasmiten mensajes con información relevante de parte de sus representantes para promover y fortalecer la participación.

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Administración Pública, desarrollo local, comunicación e información

La participación por otro lado, es un proceso que apunta a la toma de decisiones colectivas en torno a aspectos relevantes de la vida. Supone una “redistribución de las oportunidades de las personas en cuanto a formar parte del proceso de toma de decisiones y por tanto, un rediseño de las relaciones de poder que se verifican al interior de los diferentes grupos sociales y de la sociedad en su conjunto213. Los procesos participativos pueden involucrar diferentes actores (personas, grupos, organizaciones) y pueden encontrar escenarios en los más disímiles espacios. Asimismo, les son consustanciales una necesidad o problema que los genere, una política de participación que permita el propio ejercicio participativo bajo determinados lineamientos previamente concertados, y una estructura de participación que defina los procederes, mecanismos, normas y canales encargados de viabilizar la práctica214. Hoy es imposible pensar en un proyecto de desarrollo que no requiera de la participación de los diferentes actores sociales en alguna de las dimensiones descritas, como tampoco es 213

Linares, Cecilia; et al. La Participación ¿solución o problema? La Habana: Centro de Investigación y Desarrollo de la Cultura Cubana Juan Marinello, 1996. 214 Cárdenas, Travieso. Odalys, et al. Material de estudio para Estudiantes del Diplomado en Administración Pública. Universidad de la Habana. Centro de estudios de Administración Pública(s/e). (s/l). [Formato PDF]. 2013. La Habana: Editorial Universitaria

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probable que se conciba un ejercicio ciudadano sistemático que no genere desarrollo. A la luz de lo anterior, los vínculos existentes entre un proceso y otro se nos revelan como un entrelazamiento de tipo sinérgico donde el desafío de la participación está, según alerta el brasileño Carlos Brandao, en “saber a qué tipo de poder concretamente sirve y, por lo tanto, a qué proyecto de desarrollo o transformación apunta”215 De esta manera, favorecer tanto como sea posible la toma de decisiones colectivas en todos los momentos del proceso de desarrollo significa democratizar el proceso mismo, garantizar que potencie la capacidad de autogestión y el autocrecimiento, que fomente redes asociativas más eficientes a partir de la solidaridad, la autoestima, el compromiso con el bien colectivo y la corresponsabilidad. Ello garantizará no solo la propia sostenibilidad del proyecto concreto, sino su carácter liberador. En el ámbito específico de lo comunitario, la participación en proyectos de desarrollo contribuye necesariamente a la conformación de lo que Dávalos llama el “ciudadano local”, esto es, un individuo que en el propio ejercicio participativo con otros conciudadanos, se entrena para tomar decisiones cada vez más relevantes para el desarrollo local216. 215

Brandao, Carlos: En: Rebellato, José L. La participación como territorio de contradicciones éticas. En: Dominguez, María I. Hernández, Carmen N. (comps): Concepción y metodología de la Educación Popular. La Habana: Caminos, 2004, Tomo I, pp. 307-308. 216 Dávalos, Roberto. “Comunidad, participación y descentralización: una reflexión necesaria”, en Alain Basail; Roberto Dávalos (comp). Desarrollo urbano: proyectos y experiencias de trabajo. La Habana: Universidad de La Habana. Facultad de Filosofía e Historia. Departamento de Sociología, II Taller de Desarrollo Urbano y La Habana: Editorial Universitaria

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La política actual cubana encaminada a promover el desarrollo local como parte del proceso de actualización del modelo económico social conlleva a un tránsito hacia patrones más descentralizados de gestión donde la administración pública asume el protagonismo del nivel local en el desarrollo económico social. En la nueva perspectiva la administración pública local se convierte en eje decisor de la auto sustentabilidad económico financiera y en el tránsito hacia la descentralización de funciones estatales. Todo ello constituye un sustancial cambio en la gestión tradicional caracterizada por un modelo de mayor centralización por parte del Estado. En este escenario resulta oportuno valorar el aporte de estrategias comunicacionales de los gobiernos locales a fin de potenciar la participación de la comunidad, el ciudadano y su empoderamiento en el desarrollo local. A tales efectos, la dimensión de organización de la gestión debe encargarse de la determinación de los flujos de información que aseguran dichas relaciones; además del diseño de estrategias comunicacionales institucionales racionales y efectivas. Una visión integradora en la cual se potencie la comunicación y la información para promover la participación de los ciudadanos en proyectos de desarrollo local, contribuiría a satisfacer la necesidad de generar procesos participativos cada vez más profundos desde el espacio local y comunitario, que nutran las grandes decisiones nacionales a partir de las prioridades identificadas por el ciudadano común en Participación. 1997, pp. 8-19. La Habana: Editorial Universitaria

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interacción con otros ciudadanos y los representantes del poder estatal. A su vez, un proceso de comunicación participativa presupone la participación activa de las personas en una interacción coherente y sistemática, sobre la base de fines y proyectos comunes y la toma – por consenso217- de las decisiones y acciones que beneficien a todo el colectivo participante en dicho proceso. Así puede comprenderse perfectamente que la comunicación participativa es un instrumento que facilita la integración de la población en los procesos de desarrollo. La participación en este sentido conlleva una cierta distribución o socialización del poder. Teniendo en cuenta que el diseño institucional de la Sociedad y el Estado cubano comprende a las estructuras encargadas de actuar como escenarios de construcción de lo 217

Rebellato llama la atención sobre los peligros que entraña la tendencia a buscar, en normbre de la eficiencia de los procesos deliberativos, soluciones rápidas a los conflictos. Especialmente cuando la interacción comunicativa ha recaído sobre un educador comunicador que no valora en su justa medida las competencias comunicativas de su interlocutor, el pretendido consenso puede ser, en realidad, lo que él llama un “pseudoconsenso”. En sus palabras, el pseudoconsenso “apunta a imponer un punto de vista, manteniendo el conflicto en estado de latencia”. Por lo general, agrega, una de las estrategias que mejor contribuye a elaborar estos “falsos consensos” consiste en anular las contradicciones puestas en juego en el debate. Todo esto arroja como resultado la búsqueda de la integración y la participación social sobre la base de un modelo dominador: Rebellato, J.L. 1992 en Cárdenas, Travieso. Odalys, et al. Material de estudio para Estudiantes del Diplomado en Administración Pública. Universidad de la Habana. Centro de estudios de Administración Pública(s/e). (s/l). [Formato PDF]. 2013.) La Habana: Editorial Universitaria

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político, su reto estaría en energizarlas, desde una interacción en diferentes vías: verticales – descendentes y ascendentes - y horizontales; que garanticen el fomento de procesos de participación encaminados a integrarse coherentemente con otros procesos a través de la articulación de los propósitos que animan las interacciones en cada escenario y los consensos emergidos de tales interacciones. Bajo esta lógica, la comunicación resulta hoy indispensable para pensar los procesos de desarrollo, sobre todo porque pone de manifiesto formas y medios de establecer relaciones entre los sujetos y los actores sociales. De estas relaciones surgen también estrategias como manifestación de la voluntad político-cultural de los actores. Esto, en la perspectiva de construcción de imaginarios de futuro, es lo que llamamos comunicación prospectiva estratégica para el desarrollo: estrategias de comunicación puestas al servicio de actores múltiples, generando diálogo público en el espacio público para construir alternativas de desarrollo en nuestros países. Son también redes que ensamblan, desde la comunicación, procesos de construcción colectiva de la sociedad, en las que no puede permanecer ajeno ningún tipo de actores. La experiencia de las últimas décadas en América latina nos reafirma en la certeza de que comunicación y desarrollo no pueden pensarse como dos capítulos separados entre sí, sino que se trata de dos aspectos de una misma trama histórica. Es más: se podría afirmar que la comunicación implica una forma de comprender el desarrollo y, por lo tanto, una manera también de entender la intervención en los procesos histórico-

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sociales. Tomando en cuenta además que el desarrollo no puede ser pensado como una tarea exclusiva del Estado… ( ) sino que, aun reconociendo la responsabilidad primigenia del sector estatal, el objetivo del desarrollo es también una responsabilidad conjunta de la sociedad, es decir, de los estados y de los gobiernos, pero también de toda la sociedad civil218. La comunicación tiene una doble dimensión que aportar al desarrollo: 1. Como estrategia para lograrlo. 2. Como finalidad misma de esa búsqueda. Es decir, que dentro de los planteamientos de cómo aproximarse a los objetivos de progreso, la comunicación aportaría metodologías precisas para definir el tipo de desarrollo que se quiere entre los involucrados, para conocer las problemáticas a enfrentar y también las subjetividades presentes alrededor de ellas, para mejorar las relaciones entre individuos e instituciones, promover la participación, la proyección de las acciones redimensionando el impacto de los proyectos y las búsquedas, para fortalecer y desarrollar las identidades y en general las sociedades locales219. Es preciso hacer énfasis en el carácter no homogéneo de los procesos participativos. Estos alcanzan determinadas peculiaridades de acuerdo con los propósitos que los motivan y están condicionados por un conjunto de factores contextuales 218

Ídem. Ídem

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de diversa índole y grados de generalidad que en algunas ocasiones sobrepasan el espacio comunitario. Lo que no debe obviarse es que es un proceso integración y articulación social, que asume conocer: quienes participan, donde se participa, que se quiere o se busca y hacia dónde se dirige. En particular, habría que enfatizar en el fomento de la capacidad de opinión y argumentación públicas, la resolución de conflictos, la negociación, la producción de comunicación masiva en el ámbito local y la recepción crítica de mensajes mediáticos, entre otros220 . Sin embargo, también es preciso la formación de una conciencia ciudadana y una cultura política que ponga a los sujetos en posición de cooperación para el diálogo –y no de búsqueda apresurada de consensos-al tiempo que los provea de los conocimientos necesarios para “discutir”, del modo más abierto y horizontal, los asuntos esenciales. Hoy es imposible pensar en un proyecto de desarrollo que no requiera de la participación de los diferentes actores sociales (…) como tampoco es probable que se conciba un ejercicio ciudadano sistemático que no genere desarrollo. A la luz de lo anterior, los vínculos existentes entre un proceso y otro se nos revelan como un entrelazamiento de tipo sinérgico (…) afirma el brasileño Carlos Brandao221. En el ámbito específico de lo 220

Granados, 2003:1. En Cárdenas, Travieso. Odalys, et al. Material de estudio para Estudiantes del Diplomado en Administración Pública. Universidad de la Habana. Centro de estudios de Administración Pública(s/e). (s/l). [Formato PDF]. 2013. ) 221 Brandao, Carlos: En: Rebellato, José L. La participación como territorio de contradicciones éticas. En: Dominguez, María I. Hernández, Carmen N. (comps): Concepción y metodología de la Educación Popular. La La Habana: Editorial Universitaria

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comunitario, la participación en proyectos de desarrollo contribuye necesariamente a la conformación de lo que Dávalos llaman el “ciudadano local”, esto es, un individuo que en el propio ejercicio participativo con otros conciudadanos, se entrena para tomar decisiones cada vez más relevantes para el desarrollo local222. Al asumirse que “Participación es tener la capacidad de decidir, controlar, ejecutar y evaluar los procesos y sus proyectos; si no hay capacidad de decisión y de control estaremos hablando máximo de participación reactiva... pero nunca sustantiva.” Núñez, deja bien claro que para llegar al logro de este nivel de participación es necesario “generar las condiciones” y dentro de estas nos remite a la necesidad de trabajar por la formación de una “cultura de la participación”223. Las argumentaciones anteriores evidencian desde diferentes ámbitos, la necesidad de abordar la comunicación que promueva la participación de los ciudadanos en la gestión del desarrollo en el nivel primario de los órganos del poder popular – localidad – y que las instituciones de las Habana: Caminos, 2004, Tomo I, pp. 307-308. Dávalos, Roberto. “Comunidad, participación y descentralización: una reflexión necesaria”, en Alain Basail; Roberto Dávalos (comp). Desarrollo urbano: proyectos y experiencias de trabajo. La Habana: Universidad de La Habana. Facultad de Filosofía e Historia. Departamento de Sociología, II Taller de Desarrollo Urbano y Participación. 1997, pp. 8-19. 223 Nuñez, Carlos. “Para sentirse y ser parte”, en Portal, Moreno Raiza et al. Selección de Lecturas sobre comunicación social. La Habana: Editora Política, 2000, pp. 90-93. 222

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administraciones públicas locales comprendan que la comunicación debe ser asumida como estratégica y propia al ejercicio de la administración y gestión pública. Para el logro de una participación real y efectiva del ciudadano, en los procesos que generen desarrollo es necesario que este disponga de información, de otra manera seria casi imposible logara tales propósitos. El accionar del gobierno demanda nuevas dimensiones, nuevas aristas que guíen el pensamiento y la práctica de la gestión. En tal dirección cabe señalar que en las organizaciones gubernamentales y, especialmente, en sus equipos directivos, se requieren importantes cambios de enfoques a la hora de gestionar los procesos. El enfoque de dirección introvertido tradicional basado en normas y regulaciones emitidas desde dentro debe transitar hacia un enfoque esencialmente extrovertido que se sustenta en el análisis de las necesidades más sentidas de la ciudadanía, de las oportunidades y amenazas que representan las tendencias que se aprecian en el entorno y en una actuación consecuente en aras de lograr la máxima eficiencia, la mayor eficacia y el óptimo impacto en materia de efectividad social224. La participación ciudadana y la concertación entre los diversos actores se constituyen en elementos fundamentales del modelo de desarrollo. La comunicación permite impulsar el 224

Cárdenas, Travieso, Odalys y Tamayo Pineda Noris. Una mirada hacia los procesos de descentralización. Revista Digital del Programa-RED. Gestión Universitaria del Conocimiento y la Innovación para el Desarrollo. (GUCID). Año IV No.43.Marzo:2014. La Habana: Editorial Universitaria

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desarrollo duradero y sostenido al lograr la participación activa de la población en la planificación y gestión. El objetivo de la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos no es otro, por tanto, que darle contenido y ampliar la democracia (recordemos que democracia significa - gobierno del pueblo-), avanzando en lo que se conoce como - democracia participativa –. (…) Por tanto potenciar la democracia participativa es directamente proporcional al fomento del desarrollo local a través de la participación ciudadana225. Todo lo anterior nos lleva a enfatizar la necesidad imperiosa de lograr el vínculo de las categorías información, comunicación y participación en función del desarrollo local. La participación debe convertirse, entonces, en un ejercicio que brinde los medios de intervenir en el desarrollo y permita ir creando espacios físicos y potencialidades de autogestión y solución de conflictos que afectan los espacios comunitarios. A su vez, para lograr participación es necesario que se disponga de información necesaria y suficiente sobre la situación pública que se trate, por tanto implica la preparación, instrucción de ser necesario del tema en cuestión, de otra forma se propiciaría la ritualización del proceso, pues la información es solo el eslabón primario o dicho a la manera el requisito previo por el que se abren vías para la participación. Valido retomar la palabra “comunicación” en su acepción de intercambio de información entre personas. A manera de 225

Intervención Psicosocial. Asociación de Comunicadores Sociales de Calandria. Cahuide 752Jesús María, Lima. Diciembre 2001. pág. 18. La Habana: Editorial Universitaria

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conclusión parcial, la comunicación como proceso trasmite información, esta debe servir y ser interpretada para participar, esto implica para tomar decisiones consensuadas que propicien a su nivel progreso, perfeccionamiento o lo que es lo mismo, desarrollo. En tal sentido se pudiera afirmar que Comunicación, Información y Desarrollo forman una trilogía conceptual y funcional necesaria para lograr el éxito en la gestión de la Administración Pública, en el actual contexto socio-económico cubano.

5.-

Un acercamiento a la situación actual

Sin pretender agotar el tema, resulta necesario enunciar algunos de los problemas más significativos que tienen hoy los procesos de comunicación e información en la gestión de la Administración Pública cubana. Para su mejor comprensión estos problemas han sido agrupados atendiendo a cuatro ejes principales lo cual no quiere en ningún caso decir que no exista una gran interrelación entre ellos y que por tanto la misma clasificación se hace con fines didácticos y para lograr una mejor comprensión226.Los mismos son: 1. Perfeccionamiento normativo. 226

Esta propuesta, constituye resultado parcial de Linea de investigación que se inserta en la RED de Administración Pública que se viene trabajando por el CEAP desde el año 2010, y que anual mente se actualiza mediante su profundización y validación con expertos. La Habana: Editorial Universitaria

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2. -Democracia y participación ciudadana. 3.

Estructura y funcionamiento.

4. -ecursos humanos y capacitación. A continuación se presenta cada uno por separado: 5.1.-

Perfeccionamiento normativo

Este es uno de los ejes fundamentales del análisis del estado actual de la información y las comunicaciones en las administraciones públicas. El país está inmerso en un grupo de transformaciones que trascienden el ámbito económico y abarcan otros campos tan importantes como el señalado, el normativo: •

El perfeccionamiento normativo en relación con la Administración Pública es una necesidad impostergable que debe ser concretada en el, diseño e implementación para el caso de los territorios en una Ley de Municipios donde se regulen sus competencias y su actuación. Ahí hay un espacio para definir y normar lo concerniente a la responsabilidad de la administración como parte de su gestión en cuanto a la información y la comunicación a nivel local, (dejando claro el concepto de información institucional, pública y oficial).

•

Necesidad de existencia por tanto, de una normativa que regule de forma coherente la estructura municipal, las funciones que le son propias a cada órgano, las relaciones que entre ellos se establecen, así como todas las formas de participación popular en este ámbito, para

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evitar que sea limitado el cumplimiento real y pleno de las finalidades político institucionales del municipio, el funcionamiento armónico del aparato estatal a este nivel y el pleno ejercicio de la democracia. •

En el marco jurídico necesita estar lo suficientemente explícito a fin de evitar que quede sujeto a diferentes interpretaciones, cómo funcionan los mecanismos de participación de los ciudadanos en general y de los miembros de las estructuras internas de la Administración Local.

•

Necesidad de una Ley de municipios pues su carencia afecta también el actuar de las asambleas como máximos órganos representativos locales, ya que no hay espacio real ni facultad para emitir ordenanzas que fortalezcan su personalidad, regulen actividades del territorio y potencie sus intereses.

•

Necesidad de normativas jurídicas para el trabajo con la información relevante en la Administración Local, para los ámbitos internos y externos.

•

Necesidad de regular el marco jurídico del principio de transparencia como garantía de control e institucionalidad. Los mecanismos de control se encuentran dispersos a través de distintas atribuciones de los órganos locales.

•

Las acciones de control, en particular las políticas y populares, deben prever las consecuencias jurídicas concretas para los incumplidores. Se debe instrumentar

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cabalmente el componente de Información y Comunicación de la Resolución 60/2011, Así como la elaboración de las estrategias de comunicación municipales, tanto para las Asambleas como para los Consejos de las Administraciones Municipales. Necesidad de estrategias de desarrollo municipal que entre sus objetivos potencien la participación ciudadana. •

Es necesario, la estandarización e integración de la información en busca de sinergia así como los vínculos entre empresas y administración pública local, en las normativas que se proponen, a fin de dejar explícitamente plasmado lo concerniente a garantizar el aseguramiento logístico y encadenamiento productivo, que tributen coherentemente a la toma de decisiones.

•

La publicidad, acertada como sinónimo de divulgación y esta como forma de comunicación no se encuentra regulada jurídicamente. La falta de lineamientos claros atenta contra la transparencia y favorece la discrecionalidad en materia de publicidad, en particular de las disposiciones normativas.

Los documentos que contienen la política de comunicación de los gobiernos locales nacionales, en lo fundamental, la Constitución de la República de Cuba, Reglamento de las Asambleas Municipales del Poder Popular y Ley de los Consejos Populares, fueron elaborados en los años 1976, 1995 y 2000, respectivamente. Salvo la ley de los Consejos Populares, las demás normas suman ya entre 17 y 36 años de

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creadas y responden a contextos político - sociales diferentes a los de hoy. 5.2.-

Democracia y participación ciudadana

Las investigaciones realizadas en las cuales se han aplicado diferentes métodos como son: revisión de trabajos finales de diplomados, tesis de maestría, entrevistas y encuestas muestran la necesidad de conocimiento del marco regulatorio que rige la participación de los ciudadanos, a fin de que no se incumpla en la práctica con lo que establece el marco jurídico actual respecto a la participación ciudadana, se hace necesario potenciar la información y la comunicación. •

La información necesaria para tomar decisiones debe ser fomentada.

•

La rendición de cuentas de la administración a los ciudadanos y las asambleas, en muchos casos carece del análisis de la información recopilada.

•

La información pública se convierte regularmente en información institucional no teniendo acceso a ella los ciudadanos en cada territorio.

•

Tendencia a la verticalización con sentido descendente de la comunicación; esta se convierte en la mayoría de los casos en orientaciones de obligatorio cumplimiento. Poco debate, poca discusión, poca construcción de conocimientos y enriquecimiento de los existentes.

•

Carencia de enfoque estratégico en el trabajo de las administraciones que afecta la gestión de la La Habana: Editorial Universitaria

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Administración Publica, lo cual incide en la comunicación y la información. Ello hace que la participación de los actores locales sea en cierta medida formal. •

En los órganos representativos a nivel territorial la información no fluye como debiera y la comunicación y participación son escasas, influyendo en el poder de convocatoria, en el control de la administración y la democratización. Estos órganos representativos a su vez no buscan nuevas vías y no potencian las que existen para hacer partícipe a la población en la discusión de los temas de interés y contribuir al control popular.

•

El debate en las Asambleas se empobrece al no contar ex antes en todos los casos con la consulta a la población en el territorio, lo cual junto a la ausencia de información oportuna, conduce al poco aprovechamiento de todas las potencialidades de la comunidad en los espacios públicos formales. Todo esto tiene un Impacto negativo en el estado de la comunicación.

5.3.-

•

Estructura y funcionamiento

La gestión de la información y las comunicaciones no forma parte de la agenda de las Administraciones de la AP. En algunos casos existen dispositivos encargados de la comunicación pero este proceso al igual que el de la generación, obtención y difusión de información

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requiere de una prioridad administrativa como parte de su gestión. •

La carencia de gestión de la comunicación con enfoque estratégico en busca de sinergia propicia que no se conozca por todos los interesados, por ejemplo, la estrategia de desarrollo del territorio, las informaciones más relevantes sobre el mismo, ni las convocatorias participativas.

•

El ciudadano carece de conocimiento sobre la existencia de publicaciones a su alcance sobre la gestión actual de la administración. Los informes de la gestión de los delegados, de la Asambleas, de los CAM y CAP no pueden ser consultados en las instituciones de información tradicionales que existen en la comunidad (ni en bibliotecas, ni en archivos).Toda la información pública se convierte en institucional violentando los derechos de los ciudadanos de conocer, estar informados, opinar y controlar.

•

El sistema de atención a la población que tienen las administraciones públicas locales, no está concebido y no actúa como contrapartida, es parte de lo mismo y con capacidad limitada de acción.

•

Como parte del control a las administraciones locales, las Asambleas del Poder Popular y sus oficinas de atención a la población no cumplen con las expectativas de los ciudadanos, hay falta de informatización de la información, además, las respuestas no miden el nivel

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de satisfacción de los ciudadanos sobre la gestión administrativa. •

No se diseminan los informes de tesorería más allá de la Asamblea ni se publican en los medios de comunicación masiva locales, atentando contra la transparencia en la rendición de cuentas sobre el uso de los recursos públicos, lo cual podría complicarse al desarrollarse nuevas vías para que las administraciones se queden con parte de los impuestos y tomen decisiones sobre estos recursos.

•

No está precisado y normado el sistema de información para la Administración lo que limita su coherencia interna y propicia que las direcciones administrativas y otras instituciones radicadas en el territorio no se sientan obligadas a tener una disciplina informativa sobre la situación territorial y los intereses de la administración, las asambleas y los ciudadanos. En la práctica se tiende a la verticalidad en los flujos de información.

•

En muchos casos ni siquiera se conoce que informaciones son necesarias para administrar los recursos públicos del territorio, no se conoce en ocasiones las características, los recursos, la historia, las potencialidades etc. Además hay carencia de análisis de todo tipo pero fundamentalmente económico. Se presentan cifras, se describen situaciones pero no se hace análisis rigurosamente hablando.

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•

No se dispone de un diagnóstico sobre qué información se necesita para cumplir la función de la Administración Pública y perfeccionar su gestión local participativa.

•

No se utiliza intensivamente la información geográfica y no se utiliza la información geoespacial.

•

En algunos territorios se presentan inclusive como carencias informacionales más notorias en los ciudadanos a nivel local las que tienen que ver con: ◦

las estructuras del gobierno,

◦

los representantes municipales y provinciales,

◦

las ofertas de trabajo en el territorio,

◦

los objetivos estratégicos del municipio,

◦

los ingresos y gastos del territorio,

◦

los subsidios en el territorio,

◦

el plan de inversiones del territorio,

◦

los trámites administrativos,

◦

la utilización de desechos recuperables en el territorio,

◦

la dinámica demográfica del territorio,

◦

los planes de mejora del territorio a corto, mediano y largo plazo,

◦

las entidades contaminantes del territorio.

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5.4.-

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Recursos Humanos y capacitación

•

En los planes sistemáticos de capacitación de cuadros y reservas hay ausencia en algunos casos y en otros es insuficiente, el contenido relacionado con la información y la comunicación, lo cual limita extraordinariamente la comprensión de la complejidad de ambos, su papel en la gestión pública y la importancia para el desarrollo exitoso de su misión como servidores ciudadanos.

•

Los trabajos investigativos que aporten soluciones a la problemática informacional y comunicacional son insuficientes.

•

La medición del impacto de la capacitación y la formación de los funcionarios y directivos de la Administración Pública aun no es suficiente. Se debe ir a la búsqueda de indicadores que permitan medir la efectividad de la capacitación y la formación de los funcionarios y directivos públicos.

•

Carencia de mecanismos de implementación de los resultados de las investigaciones, inclusive de las que particularmente se solicitan, así como del seguimiento y evaluación de los mismos a fin de realizar las correcciones pertinentes que se generen en la práctica.

•

Ausencia de un programa de alfabetización informacional y comunicacional que alcance de manera diferenciada a los representantes de los ciudadanos, a los funcionarios y directivos públicos profesionales

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como vía para reconocer, mejorar y utilizar los recursos informacionales idóneos acorde a las funciones, requerimientos y tecnologías de las cuales dispongan las Administraciones territoriales.

6.-

Camino hacia el perfeccionamientO

Para poder abordar las acciones a desarrollar con la finalidad de revertir la situación actual debe comenzarse por perfeccionar el aspecto normativo, no de manera general sino en específico creando el marco regulatorio necesario para que los procesos de comunicación e información puedan jugar el papel que les corresponde en la gestión de la Administración Publica cubana y así potenciar la democracia socialista y la participación fundamentalmente aunque no únicamente la participación de los ciudadanos. En tal sentido resulta indispensable no solo para poder llevar a vías de hecho lo anterior sino para el propio funcionamiento de la administración avanzar en: •

Un Anteproyecto de sistema normativo referido a la Administración Pública cubana.

•

Promulgar una Ley del Régimen Jurídico de la Administración Pública, que en sus preceptos regule el alcance e la comunicación y la información como componentes de la gestión administrativa.

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•

Conformación y discusión de los fundamentos de la Ley de municipios, como parte del sistema normativo de la Administración Pública cubana, que regule los órganos del Estado a ese nivel: sus atribuciones, las relaciones que entre ellos han de establecerse, el buen desenvolvimiento de las facultades que le son inherentes a cada uno y del sistema en su conjunto, así como se precisen los derechos y deberes del delegado municipal, las vías de participación popular, la actividad económica financiera, la impugnación a las decisiones municipales y los principios que regirán la ley.

•

Aprobar una Ley Orgánica de Comunicación y Acceso a la información. Resulta interesante la experiencia devenida del Nuevo Constitucionalismo Latinoamericano, estudiar la Ley Orgánica de Comunicación, Libertad de expresión y acceso a la Información Pública de la República de Ecuador de 8 de septiembre del 2009, centrada en regular de manera específica los derechos a la comunicación y el acceso equitativo y de aprovechamiento de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación a tono con el mandato constitucional.

Junto a lo anterior y de manera interrelacionada hay que avanzar y fortalecer por tanto la democracia socialista y como parte de ella la participación ciudadana, aspectos estos esenciales de nuestro proyecto revolucionario. Para ello resulta indispensable desarrollar acciones encaminadas a:

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•

Evaluar la política actual de comunicación e información pública establecida en el país en general y en particular para los gobiernos locales, así como la implementación que se hace en la práctica como parte de la gestión administrativa local la cual es insuficiente, debe promoverse una gestión más participativa en el marco del perfeccionamiento del modelo económico cubano y el papel del municipio en todo este proceso.

•

Hacer realidad el principio de transparencia en la gestión de la Administración Pública, ofreciendo más información a los ciudadanos de su gestión, utilizando para ello las estructuras que existen en los órganos representativos y buscando otras vías más directas.

•

Crear los mecanismos comunicacionales e informacionales necesarios para el acceso de los ciudadanos al trabajo de los gobiernos y en particular los de carácter territorial.

•

Lograr que las agendas de los procesos de rendición de cuentas se acerquen a los intereses y motivaciones de los ciudadanos, teniendo en cuenta las particularidades de cada barrio, circunscripción, entre otros; buscar las fórmulas que aseguren no continuar dando respuestas generales y buscar las que los ciudadanos necesitan, desritualizando este proceso. Además desarrollar otras vías sistemáticas de rendición de cuentas de la administración de manera directa por un lado y por otro de comunicación y acceso directo de los ciudadanos a las distintas instancias de una manera más eficiente La Habana: Editorial Universitaria

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pudiendo expresar sus opiniones, dudas, sugerencias o sencillamente requiriendo explicaciones. Para poder llevar a cabo lo anteriormente señalado resulta necesario pensar en cómo perfeccionar la estructura y funcionamiento de la Administración Pública y como dotarla de recursos humanos más profesionales, capacitados y eficientes. La profesionalización es una necesidad y existen experiencias en este sentido en diferentes regiones del mundo. Por una parte en lo referido a la estructura y funcionamiento se imponen un grupo de acciones encaminadas a ello como por ejemplo: •

Atendiendo a la estructura organizativa de la Administración Pública en cada nivel y el diagnóstico de su funcionamiento, es evidente que se hace necesario realizar un levantamiento de necesidades de información para cada uno de ellos, que a su vez, tenga en cuenta las particularidades específicas de cada nivel y territorio de manera tal que este diagnóstico y las acciones derivadas de él constituyan elementos esenciales para la construcción de recursos y servicios de información más eficientes y eficaces que potencien la participación de los ciudadanos y perfeccionen la toma de decisiones.

•

Potenciar información al ciudadano y el sistema de atención a la población, a fin de hacer de este un instrumento de control popular sobre la gestión administrativa apoyándose en los órganos representativos a cada nivel. La Habana: Editorial Universitaria

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•

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Organizar en torno a estas acciones el trabajo de los medios de comunicación, incluyendo aquellos que tienen un carácter territorial, divulgar información sobre los logros, las metas, los problemas, estimular la creación de verdaderos espacios de opinión, poner a disposición de los ciudadanos publicaciones de información sobre la gestión actual fundamentalmente de carácter local (los informes de la gestión de los delegados, de la Asambleas, de los CAM y CAP, informes de tesorería) para que puedan ser consultados en los Consejos Populares, como forma de potenciar los derechos de los ciudadanos de conocer, estar informados y opinar. A tales efectos sería oportuno promover la creación de oficinas de información a los ciudadanos a diferentes niveles donde los mismos tengan acceso a la información pública.

En los relativo a los recursos humanos, no se trata solo de potenciar su formación y capacitación, debemos aspirar a su profesionalización lo cual constituye un nivel superior y definitivamente influye en la calidad de su gestión, habría inclusive que pensar en la habilitación para ocupar diferentes responsabilidades y en elevar los requisitos para ocupar diferentes puestos y cargos, junto a lo cual habría también que reformar el sistema salarial existente hoy en día en este sector, de manera tal de vincular responsabilidad y resultados con la remuneración.

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Consideraciones Finales

El capítulo presentado hace un recorrido interrelacionando los procesos de la comunicación y la información con la gestión de la Administración Pública y la participación ciudadana. Se han expuesto un conjunto de insuficiencias que hoy existen y que de manera definitiva afectan estos procesos, pero también han sido señaladas algunas vías para comenzar a encauzar su perfeccionamiento como parte de los propios cambios que hoy se llevan a cabo en el país.

8.-

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Comunicaci6n para la transformaci6n social: un itinerario para la acción. Córdoba.

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CAPÍTULO VI

VI.- ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DESARROLLO LOCAL.

Dra. C. Lourdes M. Tabares Neyra, Dra. Lissette Pérez y Dr. C. Orestes Díaz Legón

1.-

Introducción

En el diseño de las políticas económicas y sociales en Cuba ha existido a lo largo de los años una clara propensión a incluir un enfoque territorial, partiendo de la necesidad de lograr la nivelación socioeconómica de las distintas regiones del país, para superar las profundas diferencias heredadas del capitalismo existente. La Habana: Editorial Universitaria

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En el año 1976, se aplica una nueva división políticoadministrativa para llevar el territorio a 14 provincias y el municipio especial de la Isla de la Juventud, buscando una mejor distribución de la riqueza a través de una mayor cantidad de provincias, que permitiera repartir el desarrollo, minimizando las diferencias entre el campo y la ciudad. Esta política en su materialización tuvo algunas dificultades entre otras cosas porque el modelo económico asociado partía de un alto nivel de centralización, donde el nivel territorial no pudo jugar el rol que le correspondía, siempre en franca competencia con los intereses sectoriales. Con la crisis y reformas de los años 90, a partir de la desaparición el campo socialista, el país tuvo el reto de enfrentar las dificultades económicas y sociales para continuar avanzando, es entonces, cuando vuelve a resurgir con fuerza relevante el escenario local-territorial, a partir del cual se podrían minimizar, o atenuar al menos, las desventajas y desigualdades que aparecían, así como las carencias de bienes esenciales; no obstante, aún con este panorama, no fue posible que la iniciativa local se desplegara con gran esplendor. Ello se debió a que aun en esta etapa el desarrollo económico estaba concentrado fundamentalmente en un conjunto de grandes empresas que promovían y encauzaban su actividad hacia aquellos territorios más cercanos a donde las mismas estaban enclavadas. Solo las políticas socioculturales sufrieron algunas modificaciones viéndose reflejadas en una política social de forma territorial. Hacia la segunda mitad de los años 90 se pone de manifiesto la desigualdad territorial, ya para entonces se había La Habana: Editorial Universitaria

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producido la reforma monetaria parcial y la dolarización de la economía. Es así como comienzan a aparecer grandes desigualdades sociales concentradas por regiones y zonas, lo cual motivo grandes éxodos de población hacia la Habana. Teniendo en cuenta este panorama, la política de desarrollo emprendida comenzó a darle más espacio a lo local, a partir de un diseño centrado en la equidad, como derecho de la ciudadanía y como eje articulador de la política social. A partir de este diseño se produjeron algunos procesos de descentralización administrativa, para lo cual se redistribuyeron funciones del Estado hacia las estructuras de los gobiernos de base, teniendo su máxima expresión con la creación de los Consejos Populares, promoviendo la participación comunitaria, la creación del sector informal, la economía mixta y las cooperativas agropecuarias, aunque manteniendo un fuerte hegemonismo en la propiedad estatal. No obstante lo anterior la situación se tornó realmente crítica ante las carencias, la escasez, falta de recursos de todo tipo y el no acceso a fuentes de financiamiento externas. Ya para entonces las restricciones monetarias, el deterioro de las condiciones higiénico-sanitarias, el incremento de la desocupación, en muchos casos voluntaria, el deterioro de instalaciones estatales, indisciplinas sociales y estado muy crítico del transporte, no permitieron alcanzar en un plazo aceptable algún tipo de desarrollo a nivel territorial. Fue necesario entonces por el Gobierno central tomar medidas extremas para identificar y palear la situación de la población, de aquí la Batalla de Ideas como motor de políticas sociales que requerían cierta urgencia. La Habana: Editorial Universitaria

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La situación cubana actual es bien compleja, resolver problemáticas concretas, necesarias y posibles del pueblo es un compromiso ético y político de la dirección del Gobierno a todos los niveles, ello supone estimular la creatividad, pensar, hacer y desarrollar proyectos coherentes que reporten los ingresos necesarios para continuar con nuevos proyectos y para enfrentar la solución de las necesidades individuales y colectivas acumuladas. La profundidad y la agilidad que exige la actualización del modelo socioeconómico cubano demanda conocimiento, confianza, ruptura de prejuicios, transparencia en la gestión, la toma de decisiones y el manejo de los recursos, espacios equitativos y procedimientos claros nada burocráticos que estimulen la participación ciudadana. En el marco de los cambios que se están desarrollando en Cuba, los debates sobre el sentido, contenido y alcance del desarrollo local son una exigencia. El municipio está llamado a convertirse en un espacio donde se deben generar las necesarias propuestas autotransformativas en pos de su desarrollo mismo y del Estado en general.

2.-

Desarrollo local

Sobre desarrollo local mucho se ha escrito y hablado en los últimos tiempos. Se nos revela el desarrollo local como uno de esos temas capaz de despertar a su alrededor los más apasionados debates, que posee un caudal tan rico y es tanto su atractivo científico que siempre se justifica volver sobre él. El desarrollo local puede entenderse también, como una estrategia La Habana: Editorial Universitaria

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de cambio que requiere la concertación de una agenda de trabajo entre diferentes actores con capacidad de transformación en el corto, mediano y largo plazo, con el objetivo de alcanzar los estándares de calidad de vida deseados por un grupo humano consustancial a una escala territorial determinada. Equiparándose, en muchas ocasiones, local con municipio. Esta interpretación es especialmente importante en el caso cubano dado que al menos por ahora identificar lo local con el municipio refuerza el papel de esta estructura de gobierno que por demás es la más cercana al ciudadano y por tanto la que más directamente tiene la responsabilidad de buscar vías de solución a sus necesidades, planteamientos y sugerencias. Esta posibilidad de intercambiar los términos local y municipio implica que, una vez más, se vuelque la mirada con especial detenimiento hacia el nivel primario de organización de la mayoría de los Estados. Aspectos como la reconsideración de la naturaleza política-administrativa del municipio y los principios teóricos-jurídicos de su configuración, el análisis de las categorías democracia, autonomía municipal y descentralización emergen y se entremezclan en los estudios sobre desarrollo local. Como parte de las transformaciones que se están produciendo en Cuba, sobre la base de los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución, aprobados en abril de 2011, significativa importancia se le otorga al desarrollo local, lo cual conlleva a revalorizar el papel del municipio como ente dinamizador del desarrollo.

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Si se le reconoce al municipio un papel activo en la promoción del desarrollo, es imprescindible entonces, el diseño de un régimen jurídico que lo habilite para actuar, que le permita arbitrar determinados asuntos y diseñar propuestas transformativas, es decir, un municipio con capacidad de decisión. Caso contrario, más que un proceso de desarrollo local, estaremos ante un proceso de desarrollo de la localidad promovido por fuerzas exógenas a la misma. No existe un modelo único que sirva de referencia en relación al desarrollo local. Cada realidad es diferente y el desarrollo local debe estar encaminado a transformar esa realidad. Hay que invertir esfuerzo para desarrollar los procesos transformadores. Estas trasformaciones no son solo económicas, sino sociales, culturales, políticas las cuales de hecho impactan el propio desarrollo del capital humano en el territorio. Todos los territorios no son iguales, las localidades tampoco lo son, sus recursos no son los mismos y las potencialidades de hecho varían. Cuando se habla de desarrollo local, no puede obviarse la identidad local. Ahora el desarrollo local no es un proceso espontáneo, es un proceso donde la administración pública juega un papel importante en su promoción, organización y conducción, buscando que el crecimiento económico que se logre también garantice equidad y beneficie a la población del territorio. Para ello tiene que producirse además la transformación social y el crecimiento del capital humano de la localidad. Entonces el desarrollo local no es algo puntual, algo coyuntural, es más que eso es algo que tiene que ser sistémico La Habana: Editorial Universitaria

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y permanente, donde los agentes locales juegan un papel esencial conducido por el gobierno y la administración. Por ello precisamente el desarrollo local va encaminado a la elevación del nivel de vida de los ciudadanos, a su mejora, su crecimiento social, cultural junto al económico que es la base de todo lo demás pero no su único componente. Hay cultura de la participación en torno a proyectos comunitarios, sociales, educativos, en los barrios, las comunidades. Se identifican líderes potenciales como el médico, los maestros, las organizaciones de la sociedad civil y los mismos ciudadanos que se convierten en actores protagónicos de ese desarrollo local pues además, aportan sus conocimientos y habilidades para la solución de problemas o para el desarrollo de proyectos específicos. La administración pública juega un papel esencial en el impulso de proyectos de desarrollo local en torno a las estrategias mismas de manera que exista una coherencia en las acciones que se lleven a cabo y donde los actores sociales se organicen en redes que de manera activa jueguen un papel protagónico en la formulación de propuestas su evaluación y hasta su ejecución. Por tanto la localidad será aquel espacio geográfico donde se conjuguen de manera armónica sus actores en torno a proyectos cuyas dimensiones trasciendan el ámbito económico para poder así alcanzar metas más altas y beneficiosas para todos los habitantes, de aquí que nos e pueda hablar de desarrollo local sin mencionar la colaboración, cooperación y hasta integración de unos o más territorios en torno a un

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proyecto común, buscando así también el uso más racional de recursos de todo tipo. Todo lo anterior constituyen retos no solo para la localidad, sus actores y ciudadanos en general, son retos también para la administración pública, la cual tiene que ser capaz de liderar este desarrollo a nivel local y articularlo de manera coherente con las políticas del país. Es la administración la que está llamada a perfeccionar un sistema de relaciones hacia los ciudadanos, las empresas y todos los agentes que formen parte de la localidad, creando así un ambiente que propicie el desarrollo y donde además se perfeccione y enriquezca la cultura de la participación. Para que haya desarrollo local deberá haber ante todo una estrategia de desarrollo que trace el camino a seguir y evalué alternativas, posibilidades, fortalezas amenazas y oportunidades donde se impliquen los actores locales y la administración juegue un papel de líder.

3.-

Retos de la Administración Pública

Las organizaciones de la administración pública existen por y para el entorno que las circunda y su reto principal consiste en dar respuesta efectiva a las exigencias que le impone la sociedad como un todo. En la actualidad, tales exigencias se concretan en un sistema de transformaciones económicas y sociopolíticas que se plasman en los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución (VI Congreso del PCC, 2011). En este documento se parte de una La Habana: Editorial Universitaria

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idea esencial, emitida por el Presidente Raúl Castro en la clausura del IX Congreso de la Unión de Jóvenes Comunistas: “La batalla económica constituye hoy, más que nunca, la tarea principal y el centro del trabajo ideológico de los cuadros, porque de ella depende la sostenibilidad y preservación de nuestro sistema social” (Castro, 2010). Esta idea esencial se fundamenta en un profundo diagnóstico de la realidad socioeconómica cubana contemporánea desde las perspectivas externa e interna. En el ámbito externo, se enfrenta a un contexto económico global caracterizado por dramáticos cambios asociados a una crisis estructural y sistémica del capitalismo, lo que aunado al oprobioso bloqueo del gobierno norteamericano por más de 50 años, genera serias limitaciones en materia de acceso a mercados y financiamiento externo. Por otro lado, en el ámbito interno, resulta necesario enfrentar los fenómenos de baja eficiencia y descapitalización de la base productiva y la infraestructura social, así como la desmotivación por el trabajo y la falta de visión estratégica que se evidencia en los diversos actores socioeconómicos del país Lo anterior exige replanteamientos importantes en la concepción de la gestión y el funcionamiento de la administración pública cubana, partiendo de una clara visión del papel que le corresponde en la sociedad. En tal sentido, conviene destacar que la administración pública representa un complejo sistema de organizaciones del Estado encargado de gestionar políticas y programas gubernamentales y de prestar importantes servicios públicos a la sociedad, sobre la base de las políticas estatales, las leyes y normas jurídicas vigentes y La Habana: Editorial Universitaria

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un presupuesto asignado, con el propósito de generar niveles crecientes y sostenibles de desarrollo económico y social que repercutan en la elevación de la calidad de vida del pueblo con eficacia, la consolidación de la independencia, la soberanía nacional y la gobernabilidad, asegurando eficacia en el cumplimiento de los objetivos, eficiencia en el empleo de recursos, equidad y justicia social en los enfoques, así como honestidad, transparencia y responsabilidad en el accionar de sus directivos. Frente a este contexto de exigencias transformadoras, la administración pública cubana requiere de un fuerte componente estratégico, a fin de prever y enfrentar las transformaciones necesarias en las organizaciones, adoptando acciones con la flexibilidad necesaria. La generación de pensamiento estratégico debe conducir a conductas proactivas y creativas que promuevan la adopción de cursos de acción orientados a la búsqueda de soluciones contextuales efectivas que propendan al logro de los propósitos de la sociedad. El concepto de que “Revolución… es cambiar todo lo que debe ser cambiado… con sentido de momento histórico” impone en la actualidad importantes retos a la gestión pública cubana y representa el compromiso esencial del accionar del directivo cubano contemporáneo. Incorporarla al quehacer cotidiano implica despojarse de modelos gerenciales preexistentes y generar pensamiento estratégico contextualizado que posibilite encontrar el verdadero sentido de las organizaciones. Este proceso de transformación cultural en la gestión de la administración pública cubana debe contener dos elementos fundamentales: direccionalidad y concientización del cambio. La Habana: Editorial Universitaria

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El primero de ellos se refiere a la necesidad de reflexionar y compartir una visión de la realidad gerencial transformada, en términos de dimensiones básicas y enfoques predominantes. El segundo elemento apunta a la necesidad de que cada directivo interiorice tal visión, la haga suya y transforme sus propios comportamientos y conductas para abordar la realidad gerencial. Para ello, será necesario enfrentar una suerte de dilema paradigmático, cuya solución depende en buena medida del desarrollo de capacidades gerenciales de proyección e innovación como componentes básicos. Se trata, pues, de crear las condiciones necesarias en los equipos directivos para que, en lugar de remitirse a respuestas convencionales, se planteen preguntas audaces que orienten a las organizaciones hacia un desempeño verdaderamente efectivo en correspondencia con las demandas y exigencias de la sociedad. Tales interrogantes pudieran ser, por ejemplo, ¿cuál es el alcance de las acciones que se desarrollan en la organización?; ¿qué derroteros deben guiar el diseño de los procesos de transformación organizacional?; ¿qué mecanismos se requieren activar para promover tales procesos?; ¿cómo interpretar una relación de intercambio efectiva con el entorno?; ¿qué retos debe asumir la gerencia pública en esta encrucijada paradigmática? Sin lugar a dudas, en un contexto de construcción socialista, la categoría principal de este entramado es la justicia social en un marco de independencia económica, soberanía tecnológica, racionalidad y control efectivo de los recursos estratégicos, la cual debe erigirse en brújula orientadora de los procesos de gestión de la administración pública cubana. Bajo este prisma directriz, y partiendo del hecho de que los

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directivos constituyen sujetos activos de transformación, deben orientarse los procesos de proyección e innovación para el desarrollo de capacidades gerenciales, dando significado propio a estas categorías en los marcos específicos de cada organización: ¿cómo se concreta el aporte a la justicia social en nuestro desempeño como funcionario público?; ¿cómo se asume la independencia económica, la soberanía tecnológica, la racionalidad y el control de los recursos en nuestro quehacer. En este marco de construcción de conocimiento gerencial propio, la dialéctica teoría-práctica, enriquecida sistemáticamente con la dialéctica del ensayo-error, debe contribuir a direccionar nuevos enfoques, estilos y métodos de trabajo, conformando un nuevo paradigma de gestión pública, que va desechando modelos esquemáticos que frenan la innovación y la creatividad. Sin embargo, la construcción de un nuevo paradigma debe configurarse a partir de un grupo de premisas, dimensiones y enfoques esenciales, donde la máxima martiana de “ver después no vale, lo que vale es ver antes y estar preparados” ocupa un lugar preeminente. De ello se deriva la premisa de que saber lo que se quiere es más importante que el plan para lograrlo, evitando que “en el enorme mar de criterios tácticos, se diluyan las líneas estratégicas e imaginemos situaciones inexistentes”. Otra premisa importante consiste en aprovechar al máximo las ventajas que ofrecen la integración y el libre flujo de conocimientos en la sociedad socialista. Ello implica un proceso de concientización de las personas respecto a su sentido de ser en la organización y en la sociedad para cambiar la percepción -en ocasiones estrecha y aislada- que se tiene de la realidad.

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Dos premisas complementarias deben considerarse en la construcción del nuevo paradigma. La primera consiste en que la conducción de los procesos organizacionales debe partir del hecho de que la comprensión del presente no significa comprender el futuro, por lo que las experiencias y éxitos pasados no garantizan el éxito a largo plazo. Igualmente, las experiencias exitosas en un ámbito territorial específico no tienen por qué dar similares resultados en contextos diferentes. Estos elementos imprimen un aliento innovador constante al proceso de construcción paradigmática. Adicionalmente, la transformación paradigmática debe partir de otra importante premisa: la administración pública debe visualizarse a sí misma como un ente societal y no como una individualidad dislocada del resto de la sociedad. Llegó el momento en que ésta, y especialmente sus directivos, tomen la iniciativa de asumir una relación simbiótica (y no simbólica) con el medio ambiente social y natural. Debe, pues, asegurarse la construcción de sólidos vasos comunicantes, que impidan enclaustramientos y parapetos, que frustran los intentos de incorporar acciones para transformar aspectos de la sociedad, que van más allá de su propio objeto social. Existen señales para tomar más en consideración a la realidad como un todo integrado, siendo ya hora de que la administración pública reconozca la necesidad de modelar de forma integrada sus relaciones con el entorno que las rodea a fin de consolidar su sostenibilidad. Este proceso debe contribuir a la consolidación de una racionalidad multilateral social que promueva la elevación sistemática del aporte social, entendido éste como la La Habana: Editorial Universitaria

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generación de impactos relevantes en múltiples direcciones asociados a la satisfacción de necesidades de la sociedad, entendiéndose por aporte social no sólo el aporte específico que consigna el encargo estatal, sino también aquellas externalidades que contribuyen a mejorar la calidad de vida del pueblo, la generación de innovaciones y todo aquello que eleve la eficiencia de la sociedad socialista, sobre todo mirándose como sistema articulado, evaluando las potencialidades que ofrecen los nexos de cooperación y asociatividad.

4.-

Administración Pública y desarrollo local

En el diseño de las políticas económicas y sociales en Cuba ha existido a lo largo de los años una clara propensión a incluir un enfoque territorial, partiendo de la necesidad de lograr la nivelación socioeconómica de las distintas regiones del país, para superar las profundas diferencias heredadas del capitalismo existente antes del Triunfo de la Revolución. Por tal razón, en el año 197VI., al aplicarse la nueva división político-administrativa para llevar el territorio a 14 provincias y el municipio especial de la Isla de la Juventud, se decidió, buscando una mejor distribución de la riqueza a través de una mayor cantidad de provincias, que permitiera repartir el desarrollo, minimizando las diferencias entre el campo y la ciudad.

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Aparejado a esta realidad, Cuba insertada en el campo socialista, tenía basada su economía en un alto nivel de garantía de los suministros, mediante un intercambio ventajoso con los países que se reunían en el llamado Consejo de Ayuda Mutua Económica (CAME), por lo que podía darse el lujo de planificar el desarrollo armónico de todo su territorio, sin temor e incertidumbre, de aquí que las desproporciones territoriales se suplieran con amplios planes de desarrollo agropecuario e industrial, fundamentalmente de la industria azucarera, desconcentrando de la Capital las desproporciones heredadas. Esta política en su materialización tuvo algunas dificultades entre otras cosas porque el modelo económico asociado partía de un alto nivel de centralización, donde el nivel territorial no pudo jugar el rol que le correspondía, siempre en franca competencia con los intereses sectoriales. Con la crisis y reformas de los años 90, a partir de la desaparición el campo socialista, el país tuvo que asumir el reto de enfrentar las dificultades económicas y sociales para continuar avanzando, es entonces cuando volvió a resurgir con una fuerza relevante el escenario local-territorial, a partir del cual se podía en cierta forma minimizar, o atenuar al menos, las desventajas y desigualdades que aparecían, no obstante y a pesar de la situación existente, por diferentes razones objetivas y subjetivas, aún no fue posible que la iniciativa local se desplegara con gran esplendor. Esto se debió también a que aun en esta etapa el desarrollo económico estaba concentrado fundamentalmente en un conjunto de grandes empresas que promovían desarrollo hacia aquellos territorios más cercanos a donde estaban enclavadas. Solo las políticas socioculturales La Habana: Editorial Universitaria

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sufrieron algunas modificaciones viéndose reflejadas en una política social de forma territorial. Hacia la segunda mitad de los años 90 se pone de manifiesto la desigualdad territorial, ya para entonces la situación existente era realmente bien compleja y además, se había producido la reforma monetaria parcial y la dolarización de la economía. Es así como comienzan a aparecer grandes desigualdades sociales concentradas por regiones y zonas, lo cual motivo grandes éxodos de población a la Capital del país. Teniendo en cuenta este panorama, la política de desarrollo emprendida comenzó a darle más espacio a lo local, a partir de un diseño centrado en la equidad, como derecho de la ciudadanía y como eje articulador de la política social. A partir de este diseño se produjeron algunos procesos de descentralización administrativa, para lo cual se redistribuyeron funciones del Estado hacia las estructuras de los gobiernos de base, teniendo su máxima expresión con la creación de los Consejos Populares, promoviendo la participación comunitaria, la creación del sector informal, la economía mixta y las cooperativas agropecuarias, aunque manteniendo un fuerte hegemonismo en la propiedad estatal. Este enfoque permitió disminuir en parte la línea divisoria existente que limitaba que el desarrollo del país se integrara mejor a los desarrollos territoriales y que el Estado mantuviera la capacidad distributiva de los valores y el control sobre la economía, y atenuar las desventajas, atender situaciones extremas y estimular algunas opciones innovadoras, aspecto que fue truncado a partir de un conjunto de obstáculos que

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limitaban seriamente el desarrollo local, entre los que se pueden mencionar: •

Las preeminencias jerárquicas de las definiciones estratégicas.

•

El verticalismo y sectorialismo de las relaciones institucionales.

•

La insuficiente preparación de los órganos locales para el reto que tenían ante sí.

•

La gran cantidad de directivas centrales para la ejecución de los gastos del presupuesto.

•

La gran disparidad en las subordinaciones, que aun dando está a los gobiernos municipales se centran en gran cantidad de regulaciones y resoluciones de obligatorio cumplimiento emitidas por los niveles superiores, supuestamente actores de la dirección metodológica.

•

La ausencia de límites claros entre metodológica y dirección administrativa.

dirección

Hasta hoy en día, el país no ha logrado establecer un modelo económico social totalmente regulado y modernizado, que permita de forma clara a los territorios municipales diseñar verdaderamente sus estrategias de desarrollo local, aun hoy cuando al calor de los Lineamientos de la Política Económica y Social para la transformación del modelo económico, subsisten frenos jurídicos, económicos, de gestión y prácticos.

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La crisis de los años 90 impactó todos los aspectos de la vida económica, social y ambiental del país, pero su más dramática expresión ocurrió en el nivel local, el Municipio. La implantación del Sistema de Dirección por Objetivos a mediados de los años 90 en el Sistema del Poder Popular, entre otras aspiraciones, tenía la intención de integrar acciones entre las diferentes instancias, establecer prioridades, así como asignar y utilizar los recursos escasos de la manera más eficiente. El hecho de conjugar diagnósticos sectoriales, con las necesidades territoriales, tomando además en consideración los planteamientos de los electores, debían constituir las acciones prioritarias hacia dónde dirigir los pocos recursos con que contaba el país en ese entonces, no obstante este empeño no obtuvo los resultados esperados entre otras cosas porque no lograron suplir la carencia generalizada de estrategias de desarrollo municipal a lo largo y ancho del país a lo cual se sumó también el hecho de que, los territorios no contaran con el respaldo financiero ni la autoridad necesaria para poder llevar a vías de hechos los objetivos específicos a alcanzar por cada uno de ellos acorde a sus especificidades, poblacion , recursos naturales etc. Una vez más quedo puesta de manifiesto la dependencia territorial de las decisiones centralizadas del país, por tanto su única función quedaba circunscrita a tratar de unificar factores para alcanzar los compromisos necesarios entre las necesidades planteadas y las estrategias de los organismos. Ya para entonces se sumaron a lo anterior, las restricciones monetarias, el deterioro de las condiciones La Habana: Editorial Universitaria

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higiénico-sanitarias, el incremento de la desocupación, en muchos casos voluntaria, el deterioro de instalaciones estatales, indisciplinas sociales y estado muy crítico del transporte, no permitieron alcanzar en un plazo aceptable algún tipo de desarrollo a nivel territorial. Fue necesario entonces por el Gobierno central tomar medidas extremas para identificar y palear la situación de la población, de aquí la Batalla de Ideas como motor de políticas sociales que requerían cierta urgencia. La situación cubana actual es bien compleja, resolver problemáticas concretas, necesarias y posibles del pueblo es un compromiso ético y político de la dirección del Gobierno a todos los niveles, ello supone estimular la creatividad, pensar, hacer y desarrollar proyectos coherentes que reporten los ingresos necesarios para continuar con nuevos proyectos y para enfrentar la solución de las necesidades individuales y colectivas acumuladas. La profundidad y la agilidad que exige la actualización del modelo socioeconómico cubano demanda conocimiento, confianza, ruptura de prejuicios, transparencia en la gestión, la toma de decisiones y el manejo de los recursos, espacios equitativos y procedimientos claros nada burocráticos que estimulen la participación ciudadana. Los Lineamientos de la Política Económica y Social aprobados en el VI Congreso del Partido Comunista de Cuba en el año 2011, enfatizan en la necesidad de estimular el desarrollo local integral. El sistema de gobiernos municipales creado en 1976, ha dado cuenta suficiente de su capacidad de gestión para implementar las políticas públicas del Estado, desarrollar las comunidades y ampliar los espacios de participación popular. Es precisamente este el espacio local La Habana: Editorial Universitaria

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donde se debe fortalecer y materializar la democracia socialista en Cuba. Los espacios locales se han convertido en el marco adecuado para promover interesantes iniciativas de solución de conflictos y problemáticas sociales, involucrando para ello a los diferentes actores que tributan a la comunidad. En este proceso se ha puesto de manifiesto la necesidad impostergable de promover realmente la participación popular como base para promover iniciativas que contribuyan al desarrollo local, de aquí la importancia de la gestión de los gobiernos municipales en esta dirección, de manera tal que se puedan promover acciones integradas y coherentes que sobre una base objetiva, interrelacionen las posibilidades reales, los recursos y las demandas de manera creativa, dinámica y flexible. No se puede hablar de desarrollo local sin reconocer la necesidad de diseñar una estrategia que constituya e identifique el camino a seguir y la cual pueda irse perfeccionando en el camino mismo. No se puede abordar este asunto, dadas las urgencias existentes, sin el conocimiento y la formación necesaria de los funcionarios y directivos implicados. Hoy la dirección del país ha puesto como una prioridad importante la capacitación y preparación de los funcionarios y directivos de la Administración Pública, este es un reto que se debe de asumir, ya que es la única manera de poder encauzar verdaderamente un proceso de desarrollo desde lo local que complemente las transformaciones y cambios que desde lo macroeconómico el país viene haciendo. La estrategia de desarrollo local tiene que ser concebida como un proceso de construcción, permanente sustentada en el La Habana: Editorial Universitaria

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desarrollo de relaciones sociales colectivas y solidarias que promuevan la generación y movilización de recursos propios de forma real y eficiente. No se puede obviar en lo anterior el hecho de que el desarrollo local también está condicionado por el entorno externo al municipio, el cual puede ser más o menos favorable al mismo, no obstante es un marco de referencia que es necesario tener en cuenta para analizar sus restricciones y potencialidades. Por ello es recomendable contar con una matriz DAFO que muestre y entrecruce las fortalezas y debilidades propias, con las oportunidades y amenazas del entorno y que en vez de ser un instrumento estático, se vaya modelando y pulsando cada cierto tiempo a fin de tener en cuenta en qué medida los diferentes parámetros cambian y acorde a ello perfeccionar la estrategia y con ello actualizar el camino a seguir. No obstante a lo anterior no es menos cierto que una buena parte del desarrollo local a nivel municipal descansa en el conocimiento real, en la factibilidad de explotación del potencial de recursos endógenos con que cuenta el territorio en cuestión, a fin de que todos los agentes involucrados con el cambio a nivel local así lo visualicen y de manera coherente y expedita se puedan encauzar hacia la creación de oportunidades para la promoción de empresas, pequeños negocios, generación de empleo, innovación tecnológica, redes de cooperación, desarrollo de los recursos humanos, desarrollo social, entre otros. De esta manera se puede comprender que el potencial de recursos esta agrupado en recursos físicos, económicos, La Habana: Editorial Universitaria

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financieros, tecnológicos, socio-culturales etc., lo cual hoy se conoce y se denomina como capital social. Hoy en día las diferencias entre territorios exitosos y no exitosos, pudieran estar explicadas, a igualdad de otras condiciones, por el surgimiento y potenciación de este capital intangible. Los agentes de cambio no pueden solo concentrarse en aquellos que tradicionalmente lo han hecho, es necesario, y más aún imprescindible contar con la participación activa de aquellos nuevos agentes que están contemplados en el modelo económico y social que se diseña y cuya participación en algunos nichos puede ser decisiva. El proyecto de desarrollo local es por tanto un proceso que orientan los actores locales mediante acciones de transformación del territorio hacia una dirección deseada y debe ser de naturaleza continua, a su vez se necesita de recursos y potencialidades que en principio existen en el lugar, como son: ubicación geográfica, características demográficas y culturales, suelos, vegetación, infraestructura, instituciones, locales, recursos humanos, capacidad de pensar y también fuentes de recursos financieros con los que contar. En las condiciones actuales y las urgencias presentes, es necesario buscar aquellas ventajas absolutas del territorio en relación a los demás y poner ahí el énfasis de las iniciativas locales a desarrollar, a fin de utilizarlas como pivote para la generación de los recursos que requieren las urgencias sociales y los planteamientos de los ciudadanos, aspecto este de vital importancia al tener en cuenta los nuevos actores que hoy se presentan como cuentapropistas y que pueden en primera La Habana: Editorial Universitaria

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instancia llenar los espacios de servicios y producciones deficitarias en el territorio y que elevarían la calidad de vida de su población. Especial atención debe prestarse a la organización y ordenamiento de procesos con la inclusión paulatina de actores privados, la formulación, revisión cuidadosa y propuesta de proyectos, la implementación a partir de su factibilidad y la evaluación, además del control y ajustes continuos. En el desarrollo de estas políticas locales debe prestarse especial atención a las sinergias que se puedan ir creando en el desarrollo de nodos estratégicos, y sus avances y retrocesos, las conexiones entre diferentes entidades, entre diferentes ciudadanos o grupos de ellos y la definición de financiamientos y su control exhaustivo a fin de poder reinvertir parte de ellos y derivar otra para los temas urgentes que demanda el territorio y sus ciudadanos. Los proyectos que se identifiquen y se implementen deben responder ante todo al interés municipal, sin que con ello se desarticule la relación con el nivel provincial. Es el municipio, y vale recalcar, la unidad de desarrollo local, si bien el concepto local hace referencia a un espacio geográfico, determinado por un conjunto de características económicas, sociales, productivas y de servicio, etc. Es el Municipio también, la unidad básica de la organización políticoadministrativa del Estado cubano y lo representa la Asamblea Municipal del Poder Popular con toda su estructura hasta la base a nivel de circunscripción, donde actúa de manera directa la democracia, constituida por todos los delegados elegidos directa y democráticamente por el pueblo. La Habana: Editorial Universitaria

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En una mirada preliminar ya que este análisis hay que hacerlo de manera puntual Municipio a Municipio, es indiscutible que podrían enumerarse un conjunto de fortalezas generales a todos que no se pueden ignorar, entre ellas se destacan: •

La estructura del Sistema del Poder Popular, ya que es una unidad donde las decisiones que se toman están más cercanas a la comunidad y son menos complejas que en el nivel provincial o nacional, por lo que ofrece mayores posibilidades de canalizar democráticamente, con una amplia y efectiva participación popular y de los diferentes niveles de dirección y administración, con cierto grado de autonomía, que pueden hacer más, en la misma medida en que el empuje, la sistematicidad y accionar de los gobiernos, demuestre su protagonismo en los procesos de desarrollo.

•

Contar con un sistema de información, insuficientemente utilizado en la mayoría de las ocasiones y que descansa en el Plan de Ordenamiento Territorial o Plan General de Urbanismo que elaboran ajustan y controlan las Direcciones Municipales de Planificación Física.

•

El Plan de Gestión Medioambiental elaborado por los representantes del Ministerio de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente (CITMA), en cada territorio.

•

Existencia de redes sociales con importante capacidad movilizadora y de algunas asociaciones que cumplen vida social dentro del Municipio.

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•

Sistema educacional desde la base que imprime un dinamismo a los recursos humanos ya que pueden prepararlos según las transformaciones que requiera el territorio.

•

La existencia de capacidades y recursos ociosos o sin explotar adecuadamente.

•

Igualmente en una primera aproximación a este asunto se pueden identificar preliminarmente algunos obstáculos que no favorecen el desarrollo del entorno municipal, entre ellos cabe mencionar a modo de ejemplo:

•

La complejidad real que introduce la dualidad monetaria y la centralización en el uso de la moneda convertible.

•

La excesiva centralización de la gestión empresarial, que limita su plan de negocio, sus funciones y atribuciones.

•

La falta de sinergia entre los elementos organizativos en el Municipio y el resto de los niveles de subordinación no municipales.

•

La verticalidad de las cadenas productivas y su insuficiente articulación territorial dada la falta real de una verdadera compatibilización ramal territorial, muchas veces o casi siempre por la falta de autoridad y liderazgo territorial.

•

La diversidad normativa respecto a la gestión institucional y de control de los gobiernos municipales, La Habana: Editorial Universitaria

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que no clarifica sus posibilidades reales para decidir sobre los recursos locales, que permita saber cuáles son, cómo organizarlos y utilizarlos, para garantizar que sus beneficios en su gran mayoría o una parte de ellos permanezca en el territorio. •

Excesiva rigidez legislativa para la actividad económica a nivel local.

•

Escasez real de recursos.

•

No contar con un reconocimiento real de lo que significa el Municipio como unidad de gobierno gestora del desarrollo local.

Habría por demás que hacer otras reflexiones al respecto, en la actualidad aunque los Lineamientos hacen un llamado a un mayor protagonismo de los gobiernos locales, el país no está aún preparado suficientemente para la potenciación de aquellas iniciativas que a través de proyectos se puedan ir identificando de manera ordenada e implementando aunque sea de manera experimental. En ningún caso se puede pensar en un uniforme común a todas ellas, definitivamente tienen que estar en correspondencia con las posibilidades reales de cada territorio, las cuales por demás si bien pueden tener algo en común también pueden y de hecho lo son bien diferentes. Estas no pueden estar dirigidas a suplir las ineficiencias del sector empresarial, a priori, deben en todos los casos y en base a las potencialidades territoriales y ventajas absolutas o adquiridas, encaminarse definitivamente a la obtención de recursos de manera estable para paulatinamente hacer frente a las necesidades del territorio y a los reclamos de la población . La Habana: Editorial Universitaria

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Para ello, el Consejo de la Administración en cada territorio debe tener facultades para el manejo de los recursos financieros que se generen o al menos una parte de ellos y garantizar responsablemente su permanente recuperación, ya que es la única manera de generar nuevos recursos. Esta premisa en la actualidad no se cumple ya que hay un tortuoso mecanismo de aprobación de proyectos identificados localmente, a lo que se une la falta de liquidez para enfrentarlos. Hay que comenzar al menos con uno cuyo impacto pueda generar recursos para reinvertir y para gestionar problemas pendientes, la participación territorial tiene y debe ser mayor en este proceso ya que también asumen ante la población una gran responsabilidad por sus decisiones. Es necesario reducir los trámites burocráticos en cada propuesta sobre la base de una buena fundamentación y argumentación, pudiendo contemplarse inclusive al igual que en los programas académicos universitarios, a través de una oponencia científica y práctica que permita verdaderamente reenfocarlos y perfeccionarlos. Por supuesto las Asambleas tendrán entre sus funciones la fiscalización del uso de los recursos y las adecuadas decisiones junto a otros órganos administrativos y políticos. No puede haber una sola fórmula para estos proyectos en el sentido de que deban estar dirigidos a un sector en particular, hay que tener en cuenta que todos los territorios son diferentes y sus potencialidades, al menos las inmediatas también, tal y como ocurrió con nuestro país ante la crisis económica de los 90, donde el turismo dadas las ventajas absolutas y la riqueza de nuestro clima, fue una apuesta, como la manera rápida de La Habana: Editorial Universitaria

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obtención de recursos. Igual ocurre con los territorios, algunos tienen sus mayores potencialidades en los servicios como pudiera ser, Plaza de la Revolución en la provincia de La Habana y otros como Cotorro, San Miguel, tienen grandes potencialidades en el sector agropecuario, unos son muy extensos territorialmente, otros tienen una gran densidad poblacional, ignorar esto es cometer un gran error. Por supuesto, las estrategias de desarrollo local (ya que hay que hablar de estrategias para poder llegar a un desarrollo local, las iniciativas que se propongan y se desarrollen deben estar articuladas a ella) deben ajustarse cada año y estar en armonía con los objetivos del Plan de la Economía, no puede ni debe haber divorcio entre ellos, aunque puedan seguir caminos diferentes en cuanto a los niveles de decisión. Pueden perfectamente complementarse de una manera coherente en beneficio económico y social. Un aspecto vital para implementar este desarrollo local, es en primer lugar restablecer los marcos competenciales de las Administraciones locales, de modo que cuenten estas con un mayor nivel de autonomía, siempre en línea con las políticas trazadas a nivel nacional. Esto atiende fundamentalmente a que las funciones atribuidas al nivel local, de acuerdo a nuestro ordenamiento jurídico227 se ven limitadas a desarrollar de manera general a desarrollar las políticas, programas y planes aprobados por los niveles superiores, quedando claramente reducida la autonomía local.

227

Idem. La Habana: Editorial Universitaria

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5.-

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Desarrollo local en Cuba

La década del noventa del pasado siglo marcó grandes retos para el Estado cubano, el país se encontraba en una época de “crisis y de reforma”. Tal panorama trajo como consecuencia la adopción de una serie de medidas para dar respuesta al emergente y adverso escenario78. La reforma a la Constitución de la República de Cuba, de 24 de febrero de 1976, en el año 1992, fue reflejo del ánimo de adaptar a las nuevas circunstancias el marco institucional, determinados principios y modelo de funcionamiento del país, en aras de la materialización de las decisiones que se debían tomar para lograr la salida de la crisis y fueran consecuentes con la defensa de las conquistas alcanzadas. Pueden citarse: la creación de las Unidades Básicas de Producción Cooperativa, la apertura al capital extranjero, la masificación de las opciones de trabajo por cuenta propia, la liberalización de la circulación de un grupo de monedas convertibles. Aunque al decir de la profesora PRIETO VALDÉS: “Los cambios no se le pueden achacar solo a la situación coyuntural, porque muchos de ellos son resultado de un proceso de perfeccionamiento del Estado, de las instituciones sociales y políticas de la sociedad, así como de las formas de participación popular, que se había iniciado en la segunda mitad de los años 80”. 228 228

Vid. PRIETO VALDÉS, Martha, “La reforma a la Constitución cubana de 1976”, en PÉREZ HERNÁNDEZ, Lissette y PRIETO VALDÉS, Martha, (compiladoras), Temas de Derecho Constitucional cubano, La Habana: Editorial Universitaria

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Es importante apuntar que mediante esta reforma constitucional se introdujeron varias modificaciones en el Capítulo concerniente a los Órganos Locales del Poder Popular. Resaltamos: la supresión de los Comités Ejecutivos, la introducción de una definición constitucional de municipio 229, la institucionalización de los Consejos Populares 230y la fijación de las atribuciones de las Asambleas Municipales del Poder Popular231. Estos cambios estaban dirigidos a sentar nuevas pautas para el funcionamiento de los órganos locales, a dinamizar su actuación; se intentaba subir un peldaño en aras de la funcionalidad del sistema de administración local. Pero la década de 1990 al mismo tiempo que significó un nuevo punto de partida en la concepción orgánica y funcional del municipio, implicó también el hallazgo del mismo como plaza para promover el desarrollo. Se ha dicho: “La crisis y la reforma de los noventa hicieron emerger con gran fuerza la relevancia del escenario territorial-local como espacio de heterogenización social, de expresión de desventajas y desigualdades y de toma de decisiones estratégicas”232.

Editorial Félix Varela, La Habana, 2004, pp. 45 y 46. Cfr. Artículo 102 cuarto párrafo. 230 Cfr. Artículo 104. 231 Cfr. Artículo 106. 232 ESPINA, Mayra Paula, “Apuntes sobre el concepto de desarrollo y su dimensión territorial”, en GUZÓN CAMPORREDONDO, Ada (Compiladora), Desarrollo local en Cuba. Retos y perspectivas, Editorial Academia, La Habana, 2006, p. 60. 229

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Más que una aspiración, era una necesidad que el municipio se convirtiera en sujeto activo del desarrollo, que ostentara un papel protagónico en el acto de trazar e impulsar un conjunto de iniciativas que redundaran en su propio beneficio y en el del Estado; los municipios fueron llamados a construir estrategias de desarrollo local. Desde entonces, diversas experiencias sobre desarrollo local han existido – algunas con éxitos, otras han fracasado – y ciertas lecciones se han aprendido. A decir de GUZÓN CAMPORREDONDO el desarrollo local en nuestro contexto debe entenderse como “el proceso mediante el cual esa escala [municipal] implementa las necesarias transformaciones en las dimensiones ambiental, económico-productiva y político-social, a partir de una proyección estratégica elaborada y un plan que se cambiará y evolucionará con la práctica de los propios gestores”233. Asimismo, determinados autores han identificado un grupo de “principios básicos” 234para la efectiva materialización de las estrategias de desarrollo local, dígase: 1. Enfoque integral y sistémico del desarrollo, mediante la actuación armónica sobre las dimensiones económicoproductiva, ambiental, institucional y sociocultural. 2. Fortalecimiento de la institucionalidad, aprovechando y potenciando las estructuras existentes, teniendo al 233

84 Cit. por GONZÁLEZ FERRIOL, Aimée y SAMPER CÁMARA, Yunaimys, “Iniciativa municipal para el desarrollo local: una propuesta novedosa”, en GUZÓN CAMPORREDONDO, Ada (Compiladora), Desarrollo Local…, op cit., p. 124. 234 COLECTIVO DE AUTORES, Cataurito de herramientas para el desarrollo local, Editorial Caminos, La Habana, 2011, pp.12 y 13. La Habana: Editorial Universitaria

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Poder popular como legítimo centro del proceso y colocando la atención sobre tres direcciones fundamentales: ◦

Relaciones horizontales.

◦

Construcción de estilos y métodos de trabajo adecuados para la integración, considerando la ampliación del sector no estatal y las nuevas figuras que se multiplicarán en todos los municipios.

◦

Definición de prioridades para el desarrollo.

3. Fomento de la participación autogestionaria, que representa la integración de los diferentes factores, aprovechando canales y espacios que existen, involucrando a la población en acciones de desarrollo, incentivando el ejercicio de la responsabilidad ciudadana en el barrio y las actividades de prevención, todo lo cual forma parte del “trabajo comunitario”. 4. Desarrollo de capacidades y herramientas para la información, adecuadas para la particularidad de cada territorio, para lo que en el primer caso se dispone de universidades, escuelas tecnológicas y otras instituciones y en el segundo, valiosas informaciones que ya existen, como los planteamientos de los electores, y otras que deberán definirse, como los indicadores que medirán la marcha del proceso a fin de evaluarlo de manera continua. 5. Gestión del conocimiento, innovación y transferencia de tecnologías en busca de soluciones apropiadas,

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estableciendo vínculos estrechos con centros de investigación, universidades y otras organizaciones en apoyo a propuestas de soluciones. 6. Identificación y movilización de los potenciales productivos locales como fuente de ingresos y productos manejables en esa escala, que contribuyan al desarrollo de la economía local y la satisfacción de necesidades de la población. En diversos estudios se han identificado un grupo de ventajas y desventajas, de fortalezas y debilidades presentes en el panorama municipal cubano que impulsan o limitan el desarrollo local235. Varios de los obstáculos detectados conectan directamente con la capacidad de decisión reconocida a los municipios en las normas jurídicas que regulan su campo de actuación en sentido general y específicamente con respecto a la generación de ingresos monetarios y a la utilización de los mismos. 236 Para enfrentar las dificultades urge un reposicionamiento del rol del Estado y el municipio, lo cual obligará a repensar muchas de las instituciones del país. En ese replanteamiento será imprescindible aprovechar las oportunidades que desde el 235

Vid. ESPINA, Mayra Paula, “Apuntes sobre el concepto…”, op. cit., pp. 61 y 62; GONZÁLEZ FERRIOL, Aimée y SAMPER CÁMARA, Yunaimys, “Iniciativa municipal para…”, op. cit., pp. 125-127.pág. 272 236 Vid. por todos, HERNÁNDEZ GIL et al, “Obstáculos al desarrollo local en Cuba. Análisis y propuestas desde la gestión universitaria del conocimiento y la innovación”, en NÚÑEZ JOVER, Jorge, Universidad, conocimiento, innovación y desarrollo local, Editorial Universitaria Félix Varela, La Habana, 2014, pp. 63-72. La Habana: Editorial Universitaria

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Derecho existen, lo cual transita, en trazos generales, por los siguientes retos: •

Desterrar del imaginario político y social que el Derecho, o mejor, las normas jurídicas son un límite, que petrifican y anquilosan el cambio social; lo anterior, supone reducir el papel del Derecho y dejar de reconocer que es palanca de cambio, que es cauce para la transformación, que es vehículo contenedor de valores y aspiraciones de una sociedad en un momento determinado.

•

Elaborar normas jurídicas que abriguen la esencia municipal. Real es que toda indagación acerca del municipio debe y tiene que realizarse dentro del marco del Estado al cual pertenece, como «parte» de un «todo». No obstante, si se aspira a poseer un cuadro acabado de la estructura política, administrativa y territorial del Estado cubano, es necesario tener presente en las normas que impactan al ámbito municipal principios teóricos-jurídicos como la autonomía municipal, la heterogeneidad y la democracia. A partir del conocimiento jurídico existente, debatir y fijar posiciones sobre el alcance de dichos principios es una necesidad en nuestro entorno. En materia municipal no se puede continuar aplicando políticas uniformes ante realidades heterogéneas. El municipio no puede ser analizado desde una única perspectiva, por lo que dada la multidimensionalidad y multicausalidad de los fenómenos y problemas es imprescindible que los legisladores sobre tópicos La Habana: Editorial Universitaria

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municipales estén en diálogo constante con otros saberes. •

Revalorizar el pensamiento jurídico municipal anterior y contextualizarlo; sin duda alguna, muchos de los problemas que hoy se discuten como de mayor actualidad ya tienen una larga data. El municipio cubano actual es resultado de un largo proceso de transformaciones, de avances y retrocesos, de centralización y descentralización; por lo tanto, desconocer todo el pensamiento que sobre el mismo se ha vertido es mutilar su propia historia.

En una oportunidad el profesor FERNÁNDEZ BULTÉ expresó: “Por eso cuando me pregunten para qué nos puede servir el Derecho, voy a contestar que no solo es el regulador de lo que tenemos, sino el instrumento visionario de lo que queremos tener, de hacia dónde tenemos que trabajar”. 237De cara al perfeccionamiento del régimen jurídico municipal cubano, la suerte está echada.

6.-

Perfeccionamiento del régimen jurídico municipal cubano

En estos tiempos cubanos de actualización y perfeccionamiento en los que es frecuente debatir acerca de los retos, de las debilidades y las deficiencias; es bueno detenerse también en 237“

Controversia ¿Qué esperar del Derecho?”, en Revista Temas, No. 8, octubre-diciembre, 1996, p. 88. La Habana: Editorial Universitaria

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aquello que se debe preservar y “no debe ser cambiado.” Sin renunciar, no obstante, al análisis prospectivo y a indicar algunos aspectos que relacionados con el Poder Popular, deben ser perfeccionados. En Cuba, el diseño actual del Poder Popular fue fruto de un proceso de institucionalización que durante década y media, sentó las bases para formalizar la Revolución en el poder, de forma genuina y auténtica. En consecuencia con lo anterior, aunque no existe pronunciamiento constitucional expreso al respecto, del análisis integral de su texto puede inferirse que el Estado cubano se identifica como el Poder Popular, por esencia y, también, a partir de la calificación que reciben los órganos en los distintos niveles territoriales de poder. Entonces, ¿qué aspectos deben resaltarse y salvaguardarse? A nuestro juicio: •

La concepción sistémica.

•

Los fundamentos del Poder Popular se encuentran constitucionalmente protegidos a partir de la cláusula de intangibilidad que no permite la modificación del sistema político establecido. A partir de lo cual el Poder Popular, expresión formal y nominal del Estado, mientras el pueblo soberano quiera, resulta irrevocable.

•

La concepción integral del Poder Popular, encuentra en la participación ciudadana el atributo que las normas exigen para su realización. Por supuesto, esto requiere

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para su conformación, control y transformación de un ciudadano activo. •

Reconocimiento constitucional de las Asambleas del Poder Popular como órganos superiores de poder del Estado, en tanto, estos órganos encarnan la condición de popular del poder que ellas representan; lo que les otorga legitimidad.

•

La democracia socialista como principio organización y funcionamiento del Estado cubano.

•

La rendición de cuentas de los órganos administrativos a los representativos.

•

La regulación del control popular directo de la gestión de los representantes.

•

La existencia de los Consejos Populares, órganos del Poder Popular, local, de carácter representativo, espacios formalmente reconocidos para propiciar la participación y el control popular.

•

En la actualidad, el perfeccionamiento de los municipios y su gestión debe basarse, entre otras cuestiones, en los siguientes aspectos: verificación de cuáles son los marcos permitidos por la Constitución o cuáles son las modificaciones que la misma demanda para realizar el perfeccionamiento; en todo caso, cualquier desarrollo normativo que se realice debe responder al espíritu constitucional.

•

fortalecimiento de los principios que definen y fundamentan al municipio (autonomía, democracia y La Habana: Editorial Universitaria

de

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heterogeneidad), a partir de la regulación jurídica oportuna y la legalidad como presupuesto básico de actuación. •

regulación de forma clara de las competencias del municipio, elemento esencial para el posterior diseño de su régimen jurídico. Por ejemplo, determinar los ámbitos político y administrativo municipales, es un punto de partida para la claridad de las competencias en materia financiera, en particular para el diseño del modelo de financiación municipal y la definición de los niveles de responsabilidad de las autoridades locales en materia de gastos.

•

transferencia a las autoridades locales de nuevas funciones, responsabilidades y competencias en el diseño y manejo de la hacienda pública municipal. Grosso modo, lo anterior requiere, por un lado, del reconocimiento a las autoridades locales de potestades para la búsqueda de nuevas fuentes de financiación sobre la base de su capacidad y responsabilidad; por otro, de la ampliación de la capacidad de decisión en la configuración y/o distribución de los gastos locales, teniendo en cuenta en todo momento el sentir y decir de la población. Urge convertir al presupuesto municipal en un instrumento fehaciente de planificación y gestión pública local.

•

armonización entre la centralización y la descentralización de las decisiones estatales, donde el municipio sea parte de la articulación territorial y

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funcional del Estado y cuente con un ámbito competencial propio, para que potencialmente pueda impulsar estrategias de desarrollo local, engarzadas con las políticas nacionales, aprovechando las fortalezas de la institucionalidad y los canales de participación diseñados. En pos del perfeccionamiento institucional, a tono con la implementación de los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución, se lleva a cabo un "experimento" en las provincias de Artemisa y Mayabeque y se estudian otras vías de perfeccionamiento local. Los resultados positivos obtenidos serán generalizados en el país. Las nuevas reformas, hasta el momento, son de índole mayoritariamente administrativas. Estas reformas se concretan en cuestiones estructurales y de funcionamiento, a partir de limitaciones y deficiencias relacionadas con la confusión de funciones dentro de la institucionalidad política, el exceso de centralización en la gestión económica, social, política, cultural y la falta de autonomía a diferentes niveles, la inexistencia de una normativa que regule de forma coherente la estructura municipal, el funcionamiento armónico del aparato estatal a este nivel y el pleno ejercicio de la democracia. Sin duda alguna, es necesario contar con una norma jurídica con forma de Ley por su contenido y alcance democrático, que coherentemente regule la actuación del municipio de manera general. La Constitución del Estado da forma a la Nación. Pero no basta la Ley de la forma del Estado. Se necesita la Ley de la vida del Estado. Y esta es la Ley La Habana: Editorial Universitaria

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municipal; es decir, la Ley que organiza y regula el desenvolvimiento de los organismos realmente vivos que forman el Estado; puesto que, es en los pueblos y en las ciudades, es decir, en los Municipios, donde el Estado piensa y siente, donde atrasa o prospera, donde se vigoriza o aniquila, donde se eleva o se envilece

7.-

Consideraciones finales

•

El desarrollo local como proceso que se gesta dentro de los límites territoriales del municipio, debe estar erigido sobre los principios jurídicos que informan al régimen municipal.

•

Toda indagación acerca del municipio debe y tiene que realizarse dentro del marco del Estado al cual pertenece, como «parte» de un «todo». El municipio debe tener un espacio propio de actuación, competencias específicas, sus propias funciones; compatibilizándose la satisfacción de las necesidades locales con los intereses generales, a través del despliegue de una estrategia de desarrollo local.

•

En la medida que la regulación constitucional cubana del municipio descansa sobre la atribución al mismo de personalidad jurídica y capacidad para satisfacer las necesidades mínimas locales, sobre el principio de democracia socialista, así como en el mandato de coadyuvar a la realización de los fines del Estado, la La Habana: Editorial Universitaria

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Constitución le confiere al municipio el fundamento de poder necesario para desarrollar estrategias de desarrollo local, las cuales deberán estar engarzadas con las políticas nacionales y deberán aprovechar las fortalezas de la institucionalidad y los canales de participación diseñados. •

Para que el municipio pueda llevar a cabo una estrategia de desarrollo local – como síntesis de sus objetivos políticos, sociales, económicos y administrativos –, precisa de autonomía financiera, esto es, capacidad de contar con ingresos propios y, fundamentalmente, poder de decisión en la configuración y/o distribución de los gastos públicos, como materialización de tales objetivos.



91 Art. 102 de la Constitución, art. 7 del Reglamento de las Asambleas Municipales del Poder Popular aprobado por Acuerdo del Consejo de Estado de fecha 13 de septiembre de 1995 y art. 13 del Reglamento de las Administraciones Locales del Poder Popular aprobado por el Acuerdo 6176 del Consejo de Ministros de fecha 13 de noviembre de 2007.



El proceso de transformaciones a que se avoca la administración pública cubana en el marco de la actualización del modelo económico cubano se orienta en cuatro direcciones o retos principales, a saber: a) enfrentar la necesaria separación de las funciones estatales y empresariales en el marco de la administración pública que en la actualidad traslapan su

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funcionamiento; b) asumir un proceso de planificación de nuevo tipo en el marco de nuevas formas de producción y gestión; c) enfrentar con efectividad el proceso de reestructuración y racionalización del sistema de la administración pública; y d) promover un sistema de gestión de la administración pública para guiar el funcionamiento organizativo, económico y de control de las actividades. La asunción de estos retos exige un proceso de transformación cultural en los sujetos de dirección de la administración pública cubana. ---Este cambio de mentalidad gerencial debe orientarse hacia la consolidación de paradigmas y enfoques de gestión. En tal sentido, la dimensión social o ciudadana, la efectividad social, la participación y la transformación social deben integrarse en un nuevo paradigma de gestión transformadora de la administración pública cubana, sustentado en enfoques humanistas, extrovertidos, cualitativos, participativos, innovadores y estratégicos en la conducción de los procesos de este ámbito de acción del Estado. 

Nos encontramos ante una difícil situación, donde el rol que pueda y debe jugar la Administración Pública a nivel local, en especial los Municipios es fundamental, dado que constituyen el nivel básico de desarrollo. Contando además con una serie de potencialidades, que bien imbricadas a estrategias diseñadas a la medida de cada localidad, y en consonancia con las políticas nacionales, pueden constituir un primer y sólido paso

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de avance en la actualización de nuestro modelo económico. 

8.-

El desarrollo local y con ello el desarrollo de iniciativas para ser posibles tienen que llevan un Banco Local. Por ejemplo en la Habana, la casa financiera La Giraldilla deberá ser rediseñada para que funcione como banco local. Debe aprobarse un Banco local, que piense y sueñe con los problemas de la provincia, que no los domina el Banco Central de Cuba.

Bibliografía

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9.-

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Fuentes legales

1. Constitución de la República de Cuba, de 24 de febrero de 1976. Edición revisada y concordada por la Dirección de Legislación y Asesoría del Ministerio de Justicia, La Habana, 2005. 2. Ley no. 110, Modificativa de la Ley no. 1304 de 3 de julio de 1976 de la División Político-Administrativa, de 1ro de agosto de 2010. Gaceta Oficial de la República de Cuba, Edición extraordinaria, No. 23, de 2 de septiembre de 2010. 3. Ley no. 113, del Sistema Tributario, de 23 de julio de 2012. Gaceta Oficial de la República de Cuba, Edición ordinaria, No. 53, de 21 de noviembre de 2012.

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CAPÍTULO VII

VII.- LA INFORMATIZACIÓN DE LA SOCIEDAD

Dr. C. Roberto de Armas Urquiza y Msc. Alejandro de Armas Suárez

1.-

Introducción

Se entiende por informatización de la sociedad el proceso de utilización ordenada y masiva de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TICs) en la vida cotidiana, para satisfacer las necesidades de todas las esferas de la sociedad, en su esfuerzo por lograr cada vez más eficacia y eficiencia en todos los procesos y por consiguiente mayor

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generación de riqueza y aumento en la calidad de vida de los ciudadanos. Una sociedad que aplique la informatización en todas sus esferas y procesos será más eficaz, eficiente y competitiva. Es evidente que para los países subdesarrollados resulta un reto el logro de este propósito, ya que su problemática fundamental está en lograr la supervivencia de sus pueblos. Cuba ha identificado desde muy temprano la conveniencia y necesidad de dominar e introducir en la práctica social las TICs y lograr una cultura digital como una de las características imprescindibles del hombre nuevo, lo que facilitaría a nuestra sociedad acercarse más hacia el objetivo de un desarrollo sostenible. La guía fundamental de trabajo para esta etapa de acercamiento a la sociedad de la información, es conocida como el Programa Rector para la Informatización de la Sociedad Cubana (www.infosoc.cu). Este programa persigue promover el uso masivo de las Tecnologías de la Información a escala nacional, teniendo en cuenta los objetivos generales estratégicos que el país se ha propuesto, y buscando impulsar de manera coherente todos los sectores, con una identificación precisa de los actores de la Sociedad de la Información. Se han organizado 8 programas generales, interrelacionados y coherentes, bajo los cuales se enmarcan decenas de proyectos específicos (ECURED). Estos programas son: •

IS-ITH: Infraestructura, Tecnologías y Herramientas (Infratech)

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•

IS-CIUD: Sistemas y Servicios Integrales para los ciudadanos.

•

IS-GOB: Informatización del Gobierno, la Administración y la Economía.

•

IS-MUN: Informatización Territorial.

•

IS-CULT: Fomento de la Cultura digital.

•

IS-JCLUB: Fortalecimiento del papel de los Joven Club.

•

IS-ICSW: Fomento de la Industria Nacional de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.

•

IS-IDA: Investigación, desarrollo y asimilación tecnológica.

El impetuoso desarrollo tecnológico, genera un importante impacto en todos los ámbitos y niveles de la economía, de la sociedad y del ser humano, desencadena posiciones a favor de los que poseen y usan las TICs y en contra de los que no, ocasionando con ello cambios que condicionan y determinan la vida ciudadana. Así, el desarrollo de las TICs trae la incorporación de nuevas formas de interacción en la sociedad, a través del gobierno electrónico y por ende, la transformación de la Administración Pública (Cattafi et al., 2006). El uso de las TICs cambia radicalmente la forma en que los gobiernos administran y ejecutan sus procesos internos, y abre la posibilidad de mejorar e incrementar los canales de comunicación con los ciudadanos. Las TICs como recurso de la gestión pública, hacen del gobierno, un prestador de servicios

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accesibles que cumpla con las nuevas demandas de la ciudadanía, con bajos costos, mayor transparencia, eficiencia y eficacia. El gobierno electrónico se observa como un medio para que los gobiernos modernicen sus procesos, mejoren sus interacciones con los ciudadanos y disminuyan la fractura digital existente entre estos. “Para los países en desarrollo, el gobierno electrónico es una gran oportunidad para mejorar la calidad y la eficiencia de la administración y la economía” (Cellary, 2008, p.153). El hecho de que el gobierno electrónico no pueda tratarse en forma aislada o paralela del gobierno, lleva a los países a revaluar la forma en que miden los beneficios del mismo, los objetivos propuestos y el concepto de gobierno electrónico en sí (Lau, 2007). Por otra parte, es indudable que el desarrollo de las TICs y su incorporación en las actividades de la administración pública proporciona herramientas eficaces para la reducción de tiempos y costos (Ramírez Orozco, 2008) e impulsa la participación ciudadana. “Es común hacer hincapié en el gobierno electrónico como una manera de mejorar la eficacia, la eficiencia y la amabilidad del sector público, y como consecuencia mejorar la calidad de vida de la gente y facilitar el crecimiento económico” (Cellary, 2008, p.149). Sin embargo, hoy en día, no se cuenta “con medidas efectivas y consensuadas para evaluar la calidad del gobierno electrónico” (Carbo y Williams, 2004, p.97). El desarrollo de estrategias integrales de gobierno electrónico por parte de los gobiernos requiere de una reflexión consciente de las dimensiones que supone y de su impacto en La Habana: Editorial Universitaria

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la sociedad a la que se dirige, abarcando desde su incidencia en la manera de informar y comunicarse, como en la manera de prestar servicios y de organizarse internamente. La Estrategia Nacional constituye la base para que cada Organismo de la Administración Central del Estado, Consejo de la Administración Provincial, los Municipios y otras entidades elaboren sus estrategias ramales y territoriales, así como sus planes y programas de acción.

2.-

Política para la informatización de la sociedad cubana

La política establecida establece lo siguiente (http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/unpan00842 0.pdf ): •

Potenciar el uso masivo de las Nuevas Tecnologías de la Información y las Comunicaciones a favor del desarrollo de la economía nacional, la sociedad y el servicio al ciudadano. Especial atención cobran los programas de desarrollo de la infraestructura nacional de telecomunicaciones fijas y móviles.

•

Potenciar el desarrollo de la Industria Nacional de Nuevas Tecnologías de la Información con excelencia (Informática, Comunicaciones, Electrónica y Automática), teniendo en cuenta que como política se deberá contemplar la factibilidad de utilizar productos y

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servicios de la industria nacional ante opciones adecuadas de prestaciones, calidad, tiempo y precio. •

Facilitar todo tipo de proyectos de los organismos, órganos de gobierno o instituciones, dirigidos a apoyar el proceso de Informatización hacia el interior o exterior de los mismos, que contribuyan al desarrollo del Programa Rector de Informatización de la Sociedad.

•

Apoyar el desarrollo e implementación de sistemas verticales de informatización, la informática aplicada a la gestión económica y de recursos humanos; el fomento y establecimiento de redes de computadoras, sistemas de control automático (en los casos que proceda), que contribuyan a una mayor eficacia en la dirección y en la organización eficiente de la actividad productiva o de servicios.

•

Promover el uso extendido del Correo Electrónico y el desarrollo de intranets corporativas. Se recomienda el crecimiento de redes virtuales sobre la infraestructura ya existente en el país, a través de los principales proveedores de servicios públicos.

•

Fomentar la expansión de proyectos, que agilicen, y hagan más eficientes los procesos de trámites y fácil acceso a la información, de cara al servicio al ciudadano, así como las relaciones entre los Organismos de la Administración Central del Estado, el sector empresarial y los órganos de gobierno. Impulsar el desarrollo de aplicaciones de servicios de información al exterior fomentando el uso de las La Habana: Editorial Universitaria

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tecnologías Web, tanto para la red global como para la INTERNET de Cuba. •

Estimular el Comercio Electrónico como una de las nuevas formas de trabajo y de comercialización.

•

Fomentar el uso de modernos sistemas de comunicación y de telefonía celular o similares, para la difusión y envío de mensajes alfanuméricos y servicios de información, en lugares de difícil acceso.

•

Impulsar proyectos que promuevan el desarrollo de contenidos y servicios de información donde se divulguen los logros de la Revolución y sus principales programas sociales, haciendo uso de tecnologías modernas.

•

Promover acciones de coordinación entre los factores de cada territorio, con el fin de estimular el auge e implementación de sistemas horizontales de informatización.

•

Velar porque se garanticen los mecanismos de Seguridad en las Infocomunicaciones, de conjunto con los organismos competentes. Contemplará, sin sustituir los documentos oficialmente establecidos, los aspectos más importantes y generales del Plan de Seguridad Informática, Plan de Contingencia, la protección de los datos y el know-how de nuestras instituciones y centros de investigación, así como de nuestro patrimonio y acervo cultural.

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•

Contribuir al fomento de la cultura informática de la sociedad, como parte importante de la estrategia del país de acelerar el proceso de la masificación de la Cultura Informática a todos los ciudadanos. Tendrá en cuenta los planes de capacitación y alfabetización informática del personal, con especial énfasis en la actualización constante de los conocimientos de los cuadros de dirección, así como del personal especializado en TIC.

•

Proyectar una estrategia de obtención de fuerza de trabajo profesional para enfrentar los desafíos de la sociedad cubana y sus instituciones ante los retos de la Informatización. Recomendará el análisis y firma de posibles acuerdos marco entre los OACE y la industria nacional, con vistas a fomentar las alianzas estratégicas de desarrollo que contribuyan al cumplimiento de los objetivos propuestos.

•

Promover el desarrollo de Proyectos pilotos que demuestren el impacto económico, político y social que tiene el uso de las TIC en dependencias o territorios más atrasados tecnológicamente, que sean posteriormente extensibles a otros y que estimulen el uso consciente de esta tecnología en favor de la eficiencia económica y el bienestar social.

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3.-

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Informatización y desarrollo en la sociedad cubana: avances más recientes

Cuba ha estado y está decidida a conectarse con el mundo, a pesar de la propaganda en su contra, el cerco económico, la vigilancia redoblada y las guerras de cuarta generación. La decisión está tomada no solo para beber de esa inmensa fuente de conocimientos que es la “autopista de la información”, sino para poner en ella lo mejor de nuestra cultura, educación, conocimiento y humanismo, que son el núcleo fundacional de la Revolución cubana y del pensamiento de sus líderes. La informatización, que se ejecuta desde hace varios años, demuestra la voluntad política del país por acercar cada vez más las nuevas tecnologías a la población, lo que está refrendado en los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución, que rigen las transformaciones en curso, y parten de que no es posible una sociedad próspera y sostenible sin subordinar a tales objetivos las herramientas que garanticen el acceso al conocimiento, la eficiencia, la productividad y la excelencia. Asimismo, la Primera Conferencia Nacional del Partido se trazó como uno de sus objetivos “aprovechar las ventajas de las tecnologías de la información y las comunicaciones, como herramientas para el desarrollo del conocimiento, la economía y la actividad político e ideológica; exponer la imagen de Cuba y su verdad, así como combatir las acciones de subversión contra nuestro país”.

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En los últimos años los avances de la conectividad en Cuba se han orientado a la creación de capacidades en la infraestructura de telecomunicaciones, en función de potenciar la conectividad social y desarrollar la gestión automatizada de sectores estratégicos como el financiero bancario, el electroenergético, las transportaciones y proyectos de desarrollo macroeconómicos, como la Zona Especial de Desarrollo Económico del Mariel y el Polo Petroquímico de Cienfuegos Granma, 2015). Cuantiosas inversiones destinadas a extender y modernizar esa infraestructura han permitido no solo abrir servicios como la telefonía móvil e Internet, sino darles un uso social, priorizando y subsidiando en muchos casos estas facilidades en sectores como la educación, la ciencia, la salud, la cultura y el desarrollo científico. Un ejemplo concreto de esos programas es el destinado a la creación de una infraestructura de almacenamiento y procesamiento de información, mediante la modernización de centros de datos del país, además de la construcción de una red que prevé posibilidades de conectividad a través de medios informáticos fijos y móviles (teléfonos celulares, tabletas y computadoras portátiles). En ese sentido, se han establecido mecanismos administrativos y empresariales que garantizan la sostenibilidad y soberanía tecnológicas para la provisión masiva de servicios de acceso a Internet y ha comenzado la apertura de un número importante de Salas de Navegación Públicas, diseminadas por toda la geografía nacional, como antesala de la masificación de servicios de datos que permitan al país llegar a la La Habana: Editorial Universitaria

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comercialización del acceso a la Banda Ancha (acceso a la red con mayor rapidez y prestaciones), en lo que se trabaja en la actualidad. A eso se debe que Cuba cuente ya con casi tres millones de usuarios con acceso a las redes, que incluye plataformas institucionales, correos electrónicos e Internet; posee un número similar de clientes de telefonía celular, de los cuales más de medio millón acceden al correo electrónico a través de los móviles. La extensión de las posibilidades de conectividad en múltiples espacios, que incluirán también a bibliotecas y Oficinas de Correos, se une a otras iniciativas como la distribución de contenidos a través de los teléfonos móviles y el desarrollo de plataformas para redes universitarias e institucionales que podrían extender su servicio a toda la sociedad, lo cual ya ha comenzado su puesta en marcha. Estas y otras medidas son el resultado de la implementación gradual de numerosos proyectos que forman parte de la plataforma informática nacional Red Cuba, diseñada para asegurar de manera soberana la presencia de contenidos producidos por el país con calidad, diversidad y representatividad, gestionadas y administradas por entidades cubanas, a fin de satisfacer las necesidades informativas y de servicios de la sociedad, así como garantizar el acceso a redes internacionales. La estrategia concibe, además, la creación de nuevas capacidades de acceso a tecnologías inalámbricas, la integración y uso ordenado de las redes de datos institucionales, como en los sectores de la salud pública, educación y cultura, que son conocidos por los usuarios cubanos La Habana: Editorial Universitaria

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(INFOMED, RIMED, REDUNIV y CUBARTE), que serán hospedadas en servidores de altas prestaciones que facilitarán sus potencialidades de uso. Comprende también el desarrollo de videojuegos y multimedias de contenido educativo e histórico, así como la actualización de la base normativa sobre el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones. En paralelo, avanza la introducción de la televisión digital en el país, antecedida de un amplio proceso de desarrollo de la infraestructura de las comunicaciones, que reduce casi a cero las zonas de silencio y moderniza el soporte televisivo. Este proceso marcha a la par de los avances en este ámbito a nivel internacional. La introducción de la TV digital terrestre ha implicado la ejecución de importantes inversiones a partir del año 2013. En una primera etapa ha permitido que los 35 trasmisores instalados abarquen toda la provincia de La Habana, las cabeceras provinciales y algunos municipios aledaños, y cubran un área potencial de aproximadamente 5 millones de televidentes. En estos momentos se trasmiten ocho canales, así como seis emisoras de radio y un canal de datos, como valor agregado. En el 2015 se trabajó en la instalación de 17 nuevos trasmisores en función de continuar aumentando la cobertura de este servicio, la adquisición de equipos de transporte de señal y de producción de televisión, así como cuatro laboratorios para las universidades con facultades de telecomunicaciones. De igual forma seguirá la digitalización de la producción televisiva, que ya comenzó el ICRT con cinco La Habana: Editorial Universitaria

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telecentros y el sistema informativo, a la vez que equipó un estudio con la nueva tecnología y adquirió una unidad móvil de alta definición, lo que se prevé mejore los servicios que se ofrecen a la población. Estos procesos no están exentos de insuficiencias y vulnerabilidades que generan críticas e insatisfacciones en la población, la cual exige cada día más y mayores servicios, desafío que rebasa al sector de las infocomunicaciones e implica a la mayoría de las instituciones y a la sociedad en general. En la implementación de estos proyectos, la Revolución ha tenido que enfrentarse no solo a las limitaciones que impone el recrudecimiento del bloqueo, sino además a la hostilidad de algunas dependencias del gobierno de EE.UU. y elementos aislados que se aferran a emplear las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones para subvertir e intentar cambiar nuestro sistema político. A lo que se suma las afectaciones provocadas a la nación por eventos cibernéticos, principalmente los ataques informáticos con implicaciones para la seguridad del país e internacional. Pese a todos los peligros, lejos de encerrar a la nación, se han creado la infraestructura y el marco legal e institucional necesarios para defender al país y garantizar el desarrollo viable de la informatización de la sociedad cubana. Al mismo tiempo, se busca potenciar la cooperación internacional en esta materia. Cuba avanza en la informatización segura de la sociedad, sin prisa, pero sin pausa, consciente de que la era de Internet y las nuevas tecnologías debe ser un espacio de aprendizaje, de La Habana: Editorial Universitaria

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desarrollo, inclusivo y también seguro, para garantizar la invulnerabilidad de la Revolución, la defensa de la cultura y del socialismo sostenible que construye nuestro pueblo. Así el I Taller Nacional de Informatización y Ciberseguridad celebrado en febrero de 2015 reforzó el concepto de que no es posible una sociedad próspera y sostenible sin subordinar a tales objetivos las herramientas que garanticen el acceso al conocimiento, la eficiencia, la productividad y la excelencia. Ha quedado establecido (del Porto, Legrá, Garcés, 2015) que el proceso de informatización de la sociedad cubana tiene que ser más masivo, más seguro y más inclusivo. Debe lograr más eficiencia en las organizaciones y más calidad en la vida ciudadana pues la vida en el mundo contemporáneo es imposible sin utilizar las TICs. Esto requiere desarrollo de la infraestructura de los nodos centrales y al final como llegar al ciudadano. Ya en el 2015, 3 millones de usuarios tienen acceso a las redes, 2.5 millones son usuarios de la telefonía móvil y 0.5 millones son usuarios de correo en móviles; y existen 145 salas de navegación. Teniendo en cuenta que la tecnología wi-fi es más económica se pretende tenerla donde haya concentración pública de personas, lugares de espera, parques y otros lugares que le den facilidades para su uso a la población en general en distintas zonas del país. Las transformaciones requieren, desarrollo de infraestructuras, marco legal, tecnología en función del modelo de desarrollo para lo cual los jóvenes tienen que ser protagonistas; internet en las escuelas y maestros es emponderarlos hacia la formación de mejores ciudadanos, en el Poder Popular y en las La Habana: Editorial Universitaria

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organizaciones, en fin Internet para la sociedad que queremos construir. Las redes de los distintos organismos tienen que tener interconexión. Hay que fortalecer la industria nacional que es lo que logra la independencia tecnológica y junto con el conocimiento científico es que se puede lograr la independencia económica y política. Tiene que facilitarse el gobierno electrónico con sostenibilidad internacional, automatización de elementos claves para el desarrollo. Hay que lograr más eficiencia y satisfacción ciudadana para lo cual se requiere calidad y veracidad de la información. Hay que tener ciudadanos más participativos, preparados, cultos y productivos con internet en cada hogar y en cada espacio público. Para tener un desarrollo próspero y sostenible se requiere una economía basada en el conocimiento, nuestro nivel de recursos humanos es significativo pero dar el salto sin las TICs no es imposible pero será más difícil. Las TICs es lo mejor que nos ha pasado a los países de poco desarrollo para tener acceso a información importante.

4.-

Gobierno electrónico: definición, fases y dimensiones

La Declaración de Principios de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información, producto de la reunión de Ginebra de diciembre de 2003 sostiene que es el deseo y compromiso de los representantes de las naciones del mundo “construir una

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Sociedad de la Información centrada en la persona, integradora y orientada al desarrollo, en que todos puedan crear, consultar, utilizar y compartir la información y el conocimiento, para que las personas, las comunidades y los pueblos puedan emplear plenamente sus posibilidades en la promoción de su desarrollo sostenible y en la mejora de su calidad de vida.” El mismo documento resalta el desafío de encauzar el potencial de las TICs en esa dirección y destaca que dichas tecnologías deben utilizarse como herramientas importantes del buen gobierno. En dicha reunión, Cuba, en correspondencia con lo expresado, planteó que “aprovechando las TIC en apoyo a la infraestructura ya existente, se trabaja en diversos programas para el desarrollo del individuo, la economía y la sociedad, privilegiando el uso social y colectivo de las TICs. Se ha priorizado la Educación, la Salud, la Ciencia y la Técnica, las Universidades, las instituciones del Gobierno, la Administración Central del Estado, y los servicios al ciudadano” (González Planas, www.cubaminrex.cu). Es indudable que todos los sectores que componen la sociedad se encuentran llamados a favorecer, desde el rol que les compete a cada uno de ellos, el acceso a la información y la igualdad de oportunidades frente al salto cualitativo en el nivel de vida que viene de la mano de la tecnología. Sin embargo, puede afirmarse que los gobiernos tienen un papel particularmente importante, ya que no solo están llamados a impulsar el desarrollo tecnológico, sino que deben transformarse en usuarios modelos de las TICs. De esta forma podrán servir de manera más acabada a los destinatarios de su

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actividad, optimizando una gestión efectiva y un eficiente empleo de sus recursos y mejorando la calidad de su gestión. En tal sentido se puede plantear, que la realización de acciones eficientes y eficaces por parte del gobierno orientadas hacia sus destinatarios, con énfasis fundamental en el ciudadano, y la interacción con estos, utilizando las potencialidades que brindan las TIC, recibe el nombre de gobierno electrónico. Como suele suceder con los conceptos que aparecen y se extienden con mucha rapidez en el mundo de la gestión, no existe una definición consensuada de lo que significa el gobierno electrónico (Salvador Serna, 2002). No obstante, según Cardona (2002) y analizando un conjunto de definiciones acerca de gobierno electrónico (de Armas, de Armas, 2011) se puede concluir que el concepto del mismo engloba por lo menos los siguientes elementos: Está relacionado con la aplicación de las TICs. Implica innovación en las relaciones internas y externas del gobierno con: •

Otras agencias gubernamentales.

•

Sus propios empleados.

•

Las empresas.

•

El ciudadano.

Afecta la organización y función de gobierno en lo relativo a:

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•

Acceso a la información.

•

Prestación de servicios.

•

Realización de trámites.

•

Participación ciudadana.

•

Busca optimizar el uso de los recursos para el logro de los objetivos gubernamentales.

•

Su implementación implica el paso por una serie de estados, no necesariamente consecutivos.

•

Es un medio y no un fin en sí mismo.

El desarrollo del gobierno electrónico debe asumirse como un proceso evolutivo que comprende al menos cuatro fases: presencia, interacción, transacción y transformación. Estas fases no son interdependientes ni tampoco necesitan que termine una para que comience la otra. Cada una de ellas tiene distinto objetivo y requiere distintas exigencias en términos de costos, necesidades de conocimiento y nivel de uso de las TICs (www.agesic.gub.uy). Otros modelos incluyen una quinta fase que unos denominan “Integración entre administraciones”, otros “Gobierno electrónico holístico” y algunos “Administración relacional” o “Democracia electrónica” (Consorcio del proyecto Atlántico, 2003) o “Participación Democrática” (Cardona, 2002). A continuación se profundiza en la descripción de cada una de estas fases.

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Presencia

En esta primera etapa el gobierno tiene presencia en Internet a través de la divulgación de sus sitios web o portales. En esta instancia los organismos ponen a disposición información básica de manera rápida y directa. No existe mayor relación con ciudadanos y empresas debido a que la información puesta en línea no posibilita la interacción. (www.agesic.gub.uy). 4.2.-

Interacción

En la etapa de interacción es posible una comunicación más directa entre los ciudadanos y los organismos. Estos no solo brindan información, sino que están preparados para recibir opiniones y establecer una comunicación con la población a través del correo electrónico, envío de formularios, de comentarios de opinión o de foros. 4.3.-

Transacción

Con la transacción, una vez completada la etapa anterior, los organismos brindan a los ciudadanos la posibilidad de iniciar, realizar el seguimiento y finalizar cualquier trámite en línea, sin tener que ir personalmente a la dependencia correspondiente. Los sitios web de los organismos están preparados para ofrecer sus trámites y servicios como un complemento de la atención “cara a cara” en las oficinas. Hasta esta fase, el avance se genera fundamentalmente por un salto tecnológico. Es decir, no se generan implicaciones en las estructuras organizacionales o funcionales de las agencias de la administración pública. Los proyectos de gobierno electrónico se pueden adelantar hasta esta etapa sin la La Habana: Editorial Universitaria

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generación de sinergias entre instituciones, ya que corresponde a la automatización de las actividades que se desarrollan de manera independiente y “usan” al ciudadano como enlace entre las organizaciones (Cardona, 2002). 4.4.-

Transformación

En la cuarta fase, que corresponde a la transformación, el salto es cultural, lo cual genera un reto mayor para su implementación porque implica una redefinición de los servicios y de la operación de la administración pública, creando una integración total entre agencias y entre niveles regionales, así como con el sector privado, las organizaciones no gubernamentales y el ciudadano, permitiendo servicios cada vez más personalizados (Cardona, 2002). 4.5.-

Participación democrática

Representa el nivel más sofisticado de las iniciativas en línea del gobierno, puede ser caracterizada por una integración de las interacciones con empresas, ciudadanos y otras administraciones. El gobierno estimula la toma de decisiones participadas y está dispuesto a implicar a la sociedad en la red en un diálogo de doble dirección. A través de características interactivas tales como blogs, foros y otros, el gobierno solicita activamente opiniones y participación a los ciudadanos y los integra en el proceso interno de toma de decisiones (Tricas, 2007). A su vez, y según Salvador Serna (2002), se pueden identificar cuatro dimensiones (externa, promoción, interna y

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relacional) en las que se trabaja durante la implementación de proyectos de gobierno electrónico. 4.6.-

La dimensión externa

La plasmación del gobierno electrónico en la dimensión externa se asocia a la prestación de servicios y a la capacidad de interacción con los ciudadanos a través de los nuevos canales de información y comunicación que surgen de la implantación de las TIC. Aunque las páginas web son quizás su exponente más llamativo y extendido, cabe no olvidar otro tipo de mecanismos como el correo electrónico, los foros de discusión, los chats o las votaciones en línea. El conjunto de ámbitos temáticos sobre los que se construye la dimensión externa pueden clasificarse en tres grupos: 1. Cuestiones referidas a la vida cotidiana, donde la administración asume un papel de articuladora del territorio, informando de los servicios de distinta índole que se encuentran en su marco espacial de referencia. 2. Cuestiones referidas a la administración a distancia, con una clara orientación prestacional centrada en los servicios públicos que se ofrecen. 3. Cuestiones referidas a la vida política y a la participación, en referencia a la naturaleza pública y política de las administraciones, abriendo nuevos espacios, más ágiles y permanentes, para el intercambio y la interacción entre ciudadanos y la dirección política de la organización pública. La Habana: Editorial Universitaria

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La dimensión interna

El desarrollo del gobierno electrónico tiene un impacto destacado en la organización y en la gestión interna de las administraciones públicas. La adaptación y modernización de los aparatos públicos, uno de los temas clásicos de la gestión pública, parece encontrar en la implantación de las TIC una oportunidad como palanca de cambio para iniciar dinámicas transformadoras. Efectivamente la tarea de repensar estructuras y procesos a partir del potencial que ofrecen las TICs puede ser un catalizador de cambios, pero debe recordarse que estas tecnologías tan solo son instrumentos y que el verdadero cambio se encuentra en cómo se utilizan, al servicio de un plan de actuación diseñado de forma coherente con unos objetivos estratégicos. Así, invertir en infraestructuras, equipos y programas informáticos es un paso, pero introducir tecnología no significa gestionar el cambio. Instalar computadoras o crear una intranet no conlleva la mejora de la organización si no se enmarca en una estrategia de transformación organizativa, de rediseño de procesos desde el punto de vista del ciudadano, incidiendo en la formación y la motivación de los empleados públicos y en la cultura administrativa con la que se trabaja. Se trata, en definitiva, de que las administraciones se conviertan en usuarios líderes en la utilización de las TIC, dando respuesta a las expectativas que generan las acciones en el ámbito del gobierno electrónico.

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La dimensión relacional

Uno de los ámbitos de gobierno electrónico con mayor potencial se encuentra en la dimensión relacional, con la posibilidad de crear una red e intercambiar recursos con otros agentes del contexto social e institucional de referencia, tanto para la mejora de servicios y procesos de trabajo actuales, como para la generación de otros nuevos. Esta dimensión tendría, para los gobiernos, un carácter esencialmente interorganizativo, en un sentido amplio, que incluiría desde otras administraciones hasta empresas y entidades sociales. El intercambio y la interrelación que favorecen las TICs tienen un papel clave para establecer protocolos de relación entre administraciones (Gobierno a gobierno, Government to Government o G2G), entre administraciones y "socios", tales como, las organizaciones que contribuyen a proveer servicios públicos o participan en su gestión (Gobierno a pares, Government to Partners o G2P) y entre administraciones y empresas (Gobierno a empresa, Government to Business o G2B), en la provisión de bienes servicios, incluyendo desde la provisión de suministros, la construcción de infraestructuras o las actividades de consultoría, entre otros. Esta dimensión se puede concebir siguiendo la idea de las extranets, donde una serie de agentes autorizados pueden acceder a ciertos espacios internos de las administraciones locales por razón de su especial relación de colaboración, de manera que la comunicación se hace más fluida y eficiente.

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La dimensión de promoción

La especificidad del sector público hace necesaria una cuarta dimensión a considerar en el modelo: la dimensión de promoción referida al desarrollo tanto de la cultura como las infraestructuras y equipos necesarios para facilitar la expansión y consolidación de la sociedad del conocimiento, y que debe concebirse como otra parte esencial e integrada de la actuación local en materia de gobierno electrónico. Las actuaciones en esta dimensión giran alrededor de dos ejes. Por un lado la promoción de las infraestructuras para facilitar el acceso y por otro lado, la promoción de una cultura adecuada a los nuevos paradigmas y retos que plantean las TICs. Saber dónde buscar la información, cómo leerla y cómo transformarla en conocimiento son algunos de los retos que se plantean en este segundo eje de la dimensión de promoción. Implícitamente las actuaciones tienen también un componente de cohesión social, con el objetivo de evitar los problemas derivados de la denominada fractura digital que, por razones de territorio o conocimiento, pueden generar un desarrollo desequilibrado de la sociedad de la información. Al realizar un análisis, tanto de las dimensiones como de las fases que implican la implantación del gobierno electrónico, se pueden establecer las relaciones que aparecen en la tabla 1. Tabla 1. Relaciones entre fases y dimensiones del gobierno electrónico Fases \ Dimensiones Presencia Interacción

Externa X X

Promoción X X

Relacional

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Interna

7.- La informatización de la sociedad Fases \ Dimensiones Transacción Transformación Participación democrática

Externa X X X

pág. 438 de 603 Promoción X X X

Relacional X X X

Interna X

El análisis de la tabla 1 permite arribar a las siguientes conclusiones: •

La dimensión externa está presente en las cinco fases ya que en todas ellas se producen, en mayor o menor medida, relaciones entre el gobierno y uno o varios agentes externos de la siguiente forma: ◦

Presencia: La relación se produce solamente en un solo sentido, pues se basa fundamentalmente en el ofrecimiento de información, mediante acciones tecnológicas, a los agentes externos, dígase ciudadanía, empresariado u otras entidades que se relacionan con el gobierno.

◦

Interacción: Comienzan a establecerse canales de comunicación por vía de las TICs en ambos sentidos. El gobierno recibe de los ciudadanos criterios, consultas, solicitudes, quejas, denuncias y tiene la posibilidad de responder utilizando las mismas herramientas.

◦

Transacción: Aparece la posibilidad para el ciudadano de iniciar, realizar el seguimiento y finalizar cualquier trámite en línea, sin tener que ir personalmente a la dependencia correspondiente.

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◦

Transformación: Se produce una redefinición de los servicios y de la operación del gobierno. Esto permite que se cree una integración total entre el mismo y los agentes externos a él, posibilitando que los servicios que brinda sean cada vez más personalizados.

◦

Participación democrática: Se produce una integración de las interacciones del gobierno con empresas, ciudadanos y otras entidades gubernamentales. En la misma, el gobierno estimula la toma de decisiones participadas y está dispuesto a implicar a la sociedad en un diálogo de doble dirección.

La dimensión de promoción, caracterizada por la introducción de infraestructura tecnológica para facilitar el acceso y la divulgación, a los actores involucrados, de las potencialidades y nuevas prestaciones que se van adicionando, está presente, al igual que la dimensión externa, en cada una de las cinco fases del gobierno electrónico. Esto se debe a que en cada una de estas fases, se hace necesario realizar inversiones tecnológicas y a su vez, divulgar la mejora de los servicios que se produzcan. La dimensión relacional, caracterizada por las relaciones existentes entre los gobiernos y las entidades con las que mantiene un contacto más habitual e intenso, solo se encuentra presente en las fases de transacción, transformación y participación democrática de la siguiente forma:

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•

Transacción: Se establecen relaciones entre el gobierno y las entidades encargadas de procesar trámites y servicios que el mismo ofrece.

•

Transformación: Se produce una restructuración de las relaciones del gobierno con entidades que interactúan con él para hacerlas más eficientes.

•

Participación democrática: El gobierno involucra a las entidades con las que se relaciona en el proceso de toma de decisiones.

La dimensión interna, caracterizada por las acciones que realiza el gobierno y que repercuten en la mejora de su funcionamiento interno, se encuentra presente solamente en la fase de transformación, ya que es en ésta donde se producen los cambios organizativos, se rediseñan los procesos desde el punto de vista del ciudadano, se incide en la formación y motivación de los empleados y en la cultura administrativa con la que se trabaja. Todo esto con el objetivo de hacer más eficiente la organización.

5.-

Gobierno electrónico: aplicaciones, ventajas y desventajas

Existen diversas aplicaciones para el gobierno electrónico respecto a las personas o entidades que participan tanto de la provisión como de la recepción de los servicios (Torres, 2010). De esta manera y según www.agesic.gub.uy se pueden definir claramente cuatro tipos de aplicaciones (se mantienen algunos La Habana: Editorial Universitaria

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términos en idioma inglés porque en idioma castellano aún no están totalmente establecidos): •

G2C – Gobierno a ciudadano (Government to Citizen): Destinadas a entregar productos y/o servicios a los ciudadanos por parte del Estado. Ejemplos: pago de facturas, solicitud de certificados, consulta de información, entre otros.

•

G2E – Gobierno a empleado (Government to Employee): Destinadas a entregar productos y o servicios de desarrollo profesional y atención de demandas al recurso humano del gobierno. Ejemplos: capacitación, difusión de beneficios, ofertas de empleo, gestiones internas, entre otros.

•

G2B – Gobierno a negocio (Government to Business): Destinadas a entregar productos y/o servicios a las empresas por parte del Estado. Ejemplos: compras públicas, inscripción de empresas, registro de proveedores, pago de impuestos, entre otros.

•

G2G – Gobierno a gobierno (Government to Government): Destinadas a satisfacer los crecientes y dinámicos requerimientos de coordinación entre las distintas instituciones. Ejemplos: intercambio de información, compatibilidad de plataformas y sistemas, adquisiciones gubernamentales, entre otros.

Al realizarse una caracterización de las aplicaciones anteriormente mencionadas y al hacer énfasis en los servicios o productos que proporcionan, se pueden clasificar, según Torres

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(2010), en cuatro grupos generales, estos son: e-Services, eManagement, e-Democracy y e-Policy. e-Services: se refiere a la provisión de servicios utilizando TIC. Estos incluyen: •

Portal de gobierno electrónico: Elaboración de un portal web por medio del cual la administración pública ponga a disposición de la sociedad información acerca de la gestión de gobierno, datos de interés para los ciudadanos, noticias, eventos, entre otros.

•

e-Inclusion: Sin los servicios de redes de comunicación de voz y datos, una población no puede hacer uso de servicios digitales avanzados. Por esta razón, la conectividad y la infraestructura de tecnología es un tema central en el desarrollo de un proyecto de gobierno electrónico.

•

Broadband: Acceso de banda ancha

•

e-Accessibility (acceso universal): Es la capacidad de todas las personas a tener igualdad de oportunidades y de acceso a un servicio o producto, vía internet o mediante el uso de alguna TIC, a partir de la cual pueden beneficiarse, independientemente de su clase social, etnia, origen o discapacidad física.

•

e-Learning: Aplicación de la tecnología de la información para difundir y facilitar el acceso al conocimiento.

Trámites: Facilitar el acceso de la población a los servicios que presta la administración pública. La Habana: Editorial Universitaria

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Gestión de tasas e impuestos: Gestión y pago en línea de impuestos, tasas, cuentas. •

e-Security: ◦

e-Authentication: Permite verificar la identidad y autorización para obtener acceso a los servicios gubernamentales en línea.

◦

Firma digital: certificación de calidad de documentos, confirmando su integridad y la identidad del emisor.

e-Management: Hace referencia a la utilización de las TICs para mejorar la efectividad y la eficiencia de la administración de los recursos públicos, fortalecer los procesos de negocios del gobierno y reducir costos. •

e-Procurement: Utilización de TICs para mejorar la eficiencia de la gestión de las compras y ventas que ejecuta el Gobierno, mejorando también el control sobre las cuentas del Estado y generando mayor confianza en la población.

•

Gestión de datos: Gestión de los servicios prestados por la administración pública mediante el uso de herramientas tecnológicas. Estas tareas incluyen: ◦

Demográficos: datos de los habitantes.

◦

Territorial: utilización de las tierras.

Ambiental: gestión de políticas de conservación del medio ambiente.

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•

e-Health: utilización de tecnologías de la información y las comunicaciones para sustentar las prácticas de cuidado sanitario.

•

Gestión de historiales médicos electrónicos.

•

Telemedicina: Es el uso de información médica intercambiada de un sitio a otro por medio de las comunicaciones electrónicas para mejorar el estado de salud de los pacientes.

•

Difusión de información orientada a médicos y pacientes.

•

Descentralización: al descentralizarse, las entidades públicas mejoran el servicio que proveen al ciudadano y se les facilita el manejo, archivo y acceso a la información. Por otra parte, se obtiene un mejor manejo de los recursos y adecuada asignación de los mismos.

•

Entidades locales.

•

Sistema gerencial.

•

Sistema de salud.

•

Servicios y trámites: utilización de las TIC para facilitar la gestión y control de los servicios que presta la administración pública.

•

Gestión de documentos: mediante el uso de las TIC se facilita el archivo y el acceso a distintos datos.

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•

Gestión fiscal e impositiva: facilita la gestión y el control de los fondos públicos y favorece a la transparencia.

•

Ciudadanos y empresas.

eDemocracy: utilización de las TIC con el objetivo de promover y fomentar los valores y los mecanismos democráticos, tales como la participación (eParticipation), votación, transparencia, entre otros. •

eParticipation.

•

eVoting.

•

eCampaigning.

•

ePolicy: es el uso de las TIC para el desarrollo de un marco regulatorio que facilite iniciativas que usan información de forma intensiva y fomente la sociedad del conocimiento.



eRulemaking: es el uso de las tecnologías digitales por los organismos públicos en la reglamentación y procesos de toma de decisiones.

En la Tabla 2 se puede observar que la mayoría de los proyectos de eGovernment afectan de cierta manera a los ciudadanos, convirtiéndolos en casi todos los casos, en los principales beneficiarios de las medidas que se adoptan. La implementación del gobierno electrónico promete grandes ventajas, tanto para el gobierno como para la ciudadanía. Los beneficios de su implementación pueden ser, según Má Villatoro (2006), menor corrupción, aumento de la La Habana: Editorial Universitaria

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transparencia en la gestión pública, mejoras en la atención a la población a través de servicios más rápidos, ahorro en el gasto público y reducción en tiempo y costos en servicios. Tabla 2. Relación de actividades que se pueden llevar a cabo dentro del marco del gobierno electrónico y los receptores de las mismas eServices G2C G2E G2B G2G Portal del Gobierno X X eInclusion X X X Broadband X X X X eAccessibility X eLearning X X X X Trámites X X X Gestión de tasas e impuestos X X X Security: X X X X eAuthentication X X X X Firma Digital X X X X Management eProcurement X X X Gestión de Datos y Doc. X X X X Demográficos X X Territorial X X Ambiental X X eHealth X X X X Servicios y Trámites X X X Ciudadanos y Empresas X X X Descentralización X X X X Entidades locales X X Sistema gerencial X X Sistema de salud X X X X eDemocracy eParticipation X X eVoting X X eCampaigning X X ePolicy eRulemaking X X G2C: Government to Citizen (Gobierno a ciudadano) G2E: Government to Employee (Gobierno a empleado)

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Tabla 2. Relación de actividades que se pueden llevar a cabo dentro del marco del gobierno electrónico y los receptores de las mismas eServices G2C G2E G2B G2G G2B: Government to Business (Gobierno a empresa) G2G: Government to Government (Gobierno a gobierno)

Algunas de las ventajas más representativas según Má Villatoro (2006) son: •

Disminución del tiempo en las diferentes operaciones que realizan los ciudadanos. Los beneficios asociados al desarrollar el gobierno electrónico, tienen relación con facilitar sustantivamente la conexión entre los ciudadanos y el Estado, el acceso a la información y trámites más expeditos, así como mayor satisfacción derivada de los servicios públicos en línea. Asimismo, es deseable la continua mejora de la gestión pública integral. Tradicionalmente para el administrado, la prestación de servicios, la obtención de permisos y licencias o el pago mensual de servicios públicos representan un trámite con muchos requisitos o una larga fila de espera. Con la implementación de las posibilidades que Internet ofrece, es posible reducir el tiempo para estas operaciones considerablemente.

•

Eficiencia y Eficacia. Dos de los administración materializados. Diccionario de Española, como:

principios más buscados en la pública, pero pocas veces La eficacia es definida por el la Real Academia de la Lengua la capacidad de lograr el efecto que se

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desea o espera y la eficiencia la define el citado diccionario como: la capacidad de disponer de alguien o de algo para conseguir el efecto determinado. Es decir, que con la implementación de plataformas que permitan brindar servicios electrónicamente, la administración podrá disponer mejor de los recursos que posee logrando los efectos que pretende dentro de la población. Esto es posible, gracias a la naturaleza misma de los medios empleados, que le permiten conocer mejor al ciudadano o administrado y brindar un servicio más acorde a las expectativas del mismo. La eficiencia y la eficacia dentro de la administración pública reduce la burocratización dentro de la administración, y esto tiene como producto la transparencia de los actos públicos. •

Reducción de costos de operación por parte de las dependencias de la administración pública. La implementación de nuevos servicios prestados representará una inversión importante para la administración. Sin embargo, una vez introducidos, el costo de operación se reducirá, también la administración podrá ahorrar en recursos como papel.

•

Transparencia en la gestión pública y auditabilidad de la gestión pública. La transparencia en la gestión pública se puede entender básicamente como un ambiente de confianza y garantía entre los diferentes agentes o entidades que administran la esfera de lo público; donde las responsabilidades, La Habana: Editorial Universitaria

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procedimientos y reglas con las cuales cada uno se desempeña se establecen, realizan e informan de manera clara y abierta a la participación y el control de los ciudadanos. El uso del gobierno electrónico apunta a promover la cercanía entre el Estado y los ciudadanos, generando transparencia y eficacia en las actividades de los servicios públicos. Un medio de hacer transparente el gasto es a través de la licitación y publicación de las compras públicas a través de medios como el Internet. Asimismo, al automatizarse y hacerse públicos los procesos dentro la administración pública, se aminora el grado de discrecionalidad del funcionario público, lo que genera transparencia dentro de la gestión y mejora la capacidad de controlar la misma por parte de los ciudadanos. •

Acceso y flujo de información continuo entre ciudadanos y la administración. Las TIC se constituyen en un gran aliado para los sistemas de información pública, dado que además de ser útiles, transforman los procesos mentales de uso y apropiación de la información. Sin Internet sería difícil pensar la interacción entre las instituciones públicas y la sociedad civil. La tecnología hace posible esa interacción, con alta efectividad y bajo costo. El acceso y flujo de información entre ciudadanos y la administración permite a los administrados, en primer lugar, acceder a la manera en cómo las La Habana: Editorial Universitaria

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decisiones se toman, y en cómo se ejecutan esas decisiones, dentro de la administración incesantemente. Esta facultad le permite a la ciudadanía ejercer funciones democráticas de control y fiscalización de la gestión pública, que van más allá de elegir a sus autoridades cada cierto tiempo. El interés de la administración es llegar a los ciudadanos a través de tantos canales como sea posible y los portales públicos puedan llegar a tantos ciudadanos en un día como un sitio web de la administración en un mes. Este mecanismo de comunicación debe ser entendido como un medio alterno mientras los niveles de acceso a Internet en nuestro medio no se eleven, sin embargo, puede representar un importante medio de acceso y comunicación entre ciudadanos y las dependencias del Estado, lo que redunda en beneficio para ambos sectores. Es necesario recordar que la participación ciudadana no es un fin en sí mismo, sino que busca crear consensos y compartir y fiscalizar el ejercicio del poder. •

Acercamiento de la administración pública con el ciudadano, con base a la tecnología al servicio de la gente. El gobierno electrónico, es eficaz para crear intercambios y conversaciones con los ciudadanos de manera mucho más fluida, dada su eficiencia en el uso La Habana: Editorial Universitaria

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de los recursos; acercando el sector público a los ciudadanos como nunca antes se había logrado y generando nuevos espacios virtuales para el diálogo público. 

Afianza la gobernabilidad, fortalece la democracia participativa y representa y contribuye a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. El gobierno electrónico podría con la nueva prestación de servicios, cambiar eficientemente la visión parcializada que tienen los ciudadanos de su administración, puesto que en primer término, el ciudadano no necesita trasladarse a ninguna dependencia del gobierno, ni hacer filas o gestiones similares, podrá realizar sus trámites desde su propio lugar de acceso al servicio de Internet. Los ciudadanos también tendrán una información más completa en la red, de lo que podrían brindar los funcionarios que usualmente atienden uno u otro servicio de gobierno; por ejemplo un individuo podría acceder vía Internet a la página en la red de su gobierno, y averiguar desde allí, los datos necesarios para la obtención de su documento de identidad, o bien los plazos y demás formalidades en el pago de una obligación tributaria. Todo esto se traduce en ahorro de recursos, fundamentalmente tiempo y dinero, tanto para el gobierno, como para los administrados, pero depende,

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de la calidad de la información que la administración pública desea compartir con los ciudadanos. Estas ventajas pueden segmentarse para grupos específicos de usuarios (Dinsdale, Chhabra, RathWilson, 2002), tal y como se presenta en la Tabla 3. Tabla 3. Beneficios potenciales del gobierno electrónico Transacciones del sector público con

Ejemplos

Beneficios

Ciudadanos

Información Cultura Salud Educación Prestaciones económicas Impuestos

Mayor amplitud de canales, conveniencia, menores costes transaccionales, servicio más personal, más proyección de servicios y políticas, mayor participación democrática y apertura.

Empresa

Programas de apoyo Asesoramiento y orientación, Regulación, Impuestos

Interacciones más rápidas, reduciendo costes transaccionales y carga normativa.

Suministradores

Procedimiento electrónico

Costes transaccionales reducidos, mejor gestión del inventario, entornos de datos compartidos.

Otras entidades del sector público

Comunicación entre departamentos y agencias y entre gobiernos centrales y locales

Mayor eficiencia y fluidez, reducción de costes transaccionales. Mejor utilización de la base del conocimiento. Mejora de la flexibilidad de los acuerdos de trabajo

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Claramente, el gobierno electrónico puede proporcionar muchas ventajas, pero si no se maneja cuidadosamente, también puede acarrear numerosas desventajas. Algunas de estas posibles desventajas, de acuerdo con Má Villatoro, (2006) son: •

Deficiencia en la infraestructura tecnológica y física para la instauración de un gobierno en línea. Uno de los problemas importantes en la implementación del gobierno electrónico, es el problema técnico. Es necesario hacer decisiones asertivas sobre de qué tipo de tecnología utilizar, así como definir estratégicamente las mejores opciones desde el punto de vista técnico. Sin embargo, es necesario recordar, que el problema fundamental a la hora de implementar el gobierno electrónico, es contar con la voluntad política necesaria, para luego enfocarse en el problema de infraestructura y tecnología necesarias dentro de la administración. La desventaja, en concreto, radica en que el tema tecnológico puede ser utilizado estratégicamente para evitar la discusión del problema político que representa la implementación de procesos que impliquen gobierno electrónico.

5.1.-

Capacitación del recurso humano

La implementación de nueva tecnología representa un gran reto para la administración pública. Por ello, cada vez que las instituciones ofrezcan nuevas tecnologías a los usuarios o La Habana: Editorial Universitaria

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empleados, tendrán que hacerlo como parte componente de un todo, en el que está presente una respuesta humana; si no lo hacen, la gente tratará de crear una propia, o de rechazar la nueva tecnología y esto se observa como resistencia al cambio frente a la automatización. La capacitación por si sola representa un gran reto, pues muchas veces es necesario realizar cambios profundos en la cultura enraizada en las instituciones. Una capacitación deficiente puede traer como consecuencia la pérdida de la posibilidad de cambio dentro de la administración. 5.2.-

Inestabilidad política y recesión económica

La implementación del gobierno electrónico es un proyecto de largo plazo, y necesita de estabilidad política y continuidad para tener éxito. Los efectos y alcances que pueda tener una estrategia de gobierno electrónico, a través de planes como una agenda de conectividad nacional, necesitan como factores indispensables: la estabilidad política y económica, de lo contrario, no será posible implementar correctamente una plataforma eficiente, o bien, se implementarán programas parcial o deficientemente. Nuevamente, el peligro fundamental es perder las inversiones realizadas, o evitar una implementación adecuada de esta nueva herramienta de la administración pública. •

Existencia de una mayoría de ciudadanos analfabetos tecnológicos.

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Es necesario además de ampliar el acceso a Internet y otras redes telemáticas, lograr alfabetizar digitalmente a la población de la región. En Latinoamérica, al menos un 80% de la población necesita ser alfabetizada digitalmente. Alrededor de 60% de los territorios latinoamericanos nunca han tenido una computadora. Por ello es absolutamente necesario que el Estado procure la alfabetización tecnológica de los administrados. Sobre todo, en nuestro medio multilingüe y pluricultural este desafío para el Estado presenta un gran reto, pero a la vez, una oportunidad de enriquecer a las comunidades con una alfabetización técnica respetando la diversidad lingüística y cultural. Las administraciones pueden construir una base sólida para el gobierno electrónico y una completa red de servicios, pero los ciudadanos no utilizarán los servicios online si no saben acceder a ellos o no conocen su existencia. En primer lugar, las administraciones deben ofrecer acceso a Internet a todos los grupos sociales. En segundo lugar, es necesario ofrecer un contenido de calidad para convencer a las personas de que se conecten y utilicen los servicios disponibles. •

Desconfianza generalizada ante la prestación de servicios por procedimientos telemáticos o a distancia. Este es un obstáculo cultural que tiene que ser previsto por la administración pública antes de poner en marcha formas de gobierno electrónico. La desconfianza en los

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medios y procedimientos telemáticos es natural, dada su novedad e intangibilidad. Es por eso que es necesario crear campañas de credibilidad en los nuevos medios empleados, enfatizando las ventajas que traerá para los administrados el uso de estos nuevos medios y asegurando que son mejores que los medios presenciales tradicionales. •

Falta de coordinación y comunicación entre los diferentes organismos gubernamentales. En muchas ocasiones son desperdiciados recursos por parte de los organismos gubernamentales cuando existe una duplicación de tareas, o bien, existen secciones o departamentos sobrecargados, y áreas en donde se desaprovechan recursos. Este problema es anterior a la implementación del gobierno electrónico, pero debería de evitarse con la utilización de la nueva tecnología, que hace posible solucionar la falta de coordinación y comunicación. Con herramientas como Internet, es posible que departamentos enteros estén intercomunicados y la coordinación entre dependencias (de seguridad, de registro o autorización de documentos, entre otras).

•

Abuso de poder por parte de la administración pública. El abuso de poder por parte de la administración pública puede darse en muchas formas, incluso antes de la implementación del gobierno electrónico, existen

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formas de abuso por parte de la administración. El medio digital es por definición un medio intangible, es por eso que las reglas en el uso y manejo de la información, así como la prestación de servicios deben de estar claramente establecidos, así como los mecanismos de defensa para el administrado. En los temas más sensibles, como en el pago de impuestos, o reclamos, es de especial trascendencia evitar a toda costa, la toma de decisiones arbitrariamente, o fuera del contexto legal. •

Uso por debajo del potencial real de la tecnología. Asimismo, es necesario que el concepto gobierno electrónico, no sea únicamente una herramienta informativa, sino que presente la oportunidad de debatir y combatir, temas como la corrupción, el abuso de poder, la desinformación y el mal uso del gasto público. Es decir, es necesario que el gobierno electrónico se convierta en una herramienta que materialice la democracia de los pueblos. En el año 2003, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE, 2003), identificó las cuatro principales barreras que impiden el desarrollo del gobierno electrónico. Estas son: 1. Barreras legislativas y regulatorias: Los servicios electrónicos deben lograr el mismo estándar que los procesos en papel y deben asegurar el cumplimiento de los requerimientos de seguridad y privacidad de los servicios en línea. Las dependencias La Habana: Editorial Universitaria

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gubernamentales deben clarificar lo que pueden y no pueden hacer, de acuerdo a las leyes específicas. 2. Razones tecnológicas: Las soluciones de gobierno electrónico adoptadas pueden quedarse atrás del cambio tecnológico ya que estos últimos se mueven muy rápido y es difícil anticipar en detalle los impactos futuros. 3. Brecha digital: La brecha digital impide los beneficios del gobierno electrónico. Existen diferencias significativas en el acceso a las TICs y a Internet en los países de la OCDE. Los menos favorecidos son los que tienen menores niveles de acceso y por ello pierden los beneficios que ofrece el gobierno electrónico. 4. Restricciones presupuestales: El establecimiento de fondos de las iniciativas de gobierno electrónico se hace por los medios tradicionales y no reconociendo los gastos en tecnologías de información y comunicación como una inversión. Se requieren herramientas para medir el rendimiento sobre la inversión y enfocarse a soluciones costo-efectivas. Estas barreras se traducen para los gobiernos en necesidades que enfrentar. Por ejemplo: ◦

Dificultad para determinar las medidas adecuadas para evaluar la eficiencia y eficacia en el gasto público y el limitado número de evaluaciones de las demandas, los beneficios, y la calidad de los servicios de las iniciativas de gobierno (Saha, 2008) La Habana: Editorial Universitaria

7.- La informatización de la sociedad

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y por lo tanto la necesidad de establecer un marco de referencia para la evaluación de las iniciativas de gobierno electrónico y de la prestación de servicios a través del gobierno electrónico. ◦

6.-

Deficiencia en la infraestructura tecnológica y física; falta de coordinación y comunicación entre los diferentes organismos gubernamentales; inestabilidad política y recesión económica; la existencia de una mayoría de ciudadanos analfabetos tecnológicos; la carencia de regulación que proteja los datos que circulan en la red, y la carencia de planes y políticas estratégicas de modernización desde el gobierno (Rodríguez, 2004).

Situación actual del Gobierno Electrónico

El comienzo en el año 2007 de la crisis financiera global, considerada por muchos economistas como la peor desde la Gran Depresión de 1930, trajo como consecuencia diferentes reacciones de los distintos países con respecto a la implementación del gobierno electrónico. Mientras que algunos disminuían o eliminaban los presupuestos destinados al gobierno electrónico y posponían o desaceleraban la implementación de proyectos al respecto, otros transformaban la crisis en una oportunidad para acelerar los proyectos de gobierno electrónico (SESRIC, 2010).. La Habana: Editorial Universitaria

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En tal sentido, se pasa a reflejar, según los informes elaborados por las Naciones Unidas en los años 2010, 2012 y 2014 (United Nations, 2010, 2012, 2014), las variaciones ocurridas en el estado de implementación del gobierno electrónico a nivel global en algunos países. Posteriormente se realizará una particularización en el caso del Caribe, haciéndose énfasis en la situación en que se encuentra Cuba al respecto. Dicho informe utiliza como base el índice de desarrollo del gobierno electrónico (IDGE), elaborado por las Naciones Unidas y que representa la voluntad y capacidad de los gobiernos de usar tecnologías, tanto en línea como móviles, en la ejecución de sus funciones. El mismo se representa matemáticamente de la siguiente manera: IDGE= 0.34 x ISL + 0.33 x IIT + 0.33 x ICH donde ISL es el índice de servicios en línea, IIT el índice de infraestructura de telecomunicaciones y ICH el índice de capital humano. En la tabla 4 se pueden observar los países cuyas posiciones ocupan los 20 primeros lugares en cuanto al IDGE en 2014. Tabla 4 Países que ocupan los primeros lugares según el IDGE en 2014 en comparación con la posición que ocupaban en el 2012 y el 2010 Pos.

País

1

República de

IDGE 2014 0.9462

Pos. 1

IDGE 2012 0.9283

La Habana: Editorial Universitaria

Pos 1

IDGE 2010 0.8785

7.- La informatización de la sociedad Pos.

País

2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Corea Australia Singapur Francia Holanda Japón Estados Unidos Gran Bretaña Nueva Zelanda Finlandia Canadá España Noruega Suecia Estonia Dinamarca Israel Bahrein Islandia Austria

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IDGE 2014

Pos.

IDGE 2012

Pos

IDGE 2010

0.9103 0.9076 0.8938 0.8897 0.8874 0.8748 0.8695 0.8644 0.8449 0.8418 0.8410 0.8357 0.8225 0.8180 0.8162 0.8162 0.8089 0.7970 0.7912

12 10 6 2 18 5 3 13 9 11 23 8 7 20 4 16 36 22 21

0.8390 0.8474 0.8635 0.9125 0.8019 0.8687 0.8960 0.8381 0.8505 0.8430 0.7770 0.8593 0.8599 0.7987 0.8889 0.8100 0.6946 0.7835 0.7840

8 11 10 5 17 2 4 14 19 3 9 6 18 20 7

0.7963 0.7476 0.7510 0.8097 0.7152 0.8510 0.8147 0.7311 0.6967 0.8448 0.7516 0.8020 0.7136 0.6965 0.7872

13

0.7363

La mayoría de los países que aparecen en esta clasificación son países de altos ingresos, lo cual no es una sorpresa pues ellos cuentan con los recursos financieros para desarrollar y llevar a cabo iniciativas avanzadas de gobierno electrónico tales como crear ambientes favorables para la participación de los ciudadanos, dándoles poder de decisión. Es de destacar como estos veinte países han incrementado el valor de IDGE desde el 2010 al 2014 aunque sus posiciones se han ido modificando relativamente. Así por ejemplo Estados Unidos

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7.- La informatización de la sociedad

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que en el 2010 ocupaba la posición 2, en el 2012 obtuvo la 5 y en el 2014 pasó a la séptima. Los países desarrollados poseen ventaja a la hora de alcanzar altos puestos en estas clasificaciones, puesto que cerca de las dos terceras partes del valor del índice están compuestas por componentes de infraestructura de comunicaciones y capital humano los cuales requieren de inversiones a largo plazo para su desarrollo. Para países en desarrollo y economías emergentes, la estrategia es invertir en los tres aspectos, servicios en línea, infraestructura de comunicaciones y educación, con el objetivo de ir reduciendo la brecha digital. Lo notable es que algunos países en desarrollo, a pesar de estos desafíos, han comenzado a alcanzar a países con mayores ingresos. Bahrein (0.8089), por ejemplo, ha hecho grandes progresos en los dos últimos años y se encuentra actualmente en la posición 18, por encima incluso de países como Islandia y Austria. Ellos han hecho énfasis en la participación ciudadana y en la provisión de servicios. Otro caso significativo es Singapur (0.9076), en el lugar 3, el cual se encuentra entre los líderes mundiales en la electrónica y la prestación de servicios públicos móviles. La tecnología móvil se convertirá en una alternativa asequible para disminuir la brecha digital entre países desarrollados y en vías de desarrollo. Esto se debe a la rápida disminución de precios de los productos móviles. Países emergentes y menos desarrollados ya han demostrado que son capaces de reducir la brecha digital mediante la inversión en sitios web, portales de internet y la aplicación de herramientas

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tales como telecentros, kioscos, centros comunitarios y otras instalaciones similares para aumentar el acceso a internet. Se está adoptando el uso de la tecnología móvil a un ritmo acelerado lo cual provocará la necesidad de desarrollar más servicios móviles de gobierno electrónico. El sector privado tiene la posibilidad de trabajar en estos países junto al gobierno para distribuir servicios móviles. Aunque los países emergentes y en desarrollo todavía tienen que llenar la brecha digital existente, la tabla 4 muestra que los países en desarrollo que han canalizado una mayor inversión en infraestructura de telecomunicaciones, educación y servicios en línea, podrían competir con los países desarrollados, y en algunos casos, superarlos. Al realizar una comparación por regiones y analizar los datos que se muestran en la Tabla 5, se puede apreciar que Europa recibe la mayor puntuación, seguida por América. La región de África se encuentra muy por debajo de la media mundial, teniendo en cuenta que los países menos adelantados se encuentran en esta región y por lo general carecen de los recursos financieros y el capital humano para implantar el gobierno electrónico. La región de Asia se encuentra ligeramente por encima de la media mundial, siendo la nota discordante la República de Corea, la cual se encuentra en el primer lugar de la clasificación a nivel global en cuanto al índice de desarrollo del gobierno electrónico. Tabla 5. IDGE medio por regiones en 2014 Región IDGE Medio Región África 0.2661 América 0.5074 La Habana: Editorial Universitaria

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Tabla 5. IDGE medio por regiones en 2014 Región IDGE Medio Región Asia 0.4951 Europa 0.6936 Oceanía 0.4086 Mundo 0.4712

En la Tabla 6 aparecen los 10 primeros países de América en cuanto al IDGE de los cuales 3 son de América del Norte, 1 de Centro América, 1 del Caribe y 5 de América del Sur. Tabla 6. Países de América con mayor IDGE en 2014 Pos. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

País EEUU Canadá Uruguay Chile Argentina Colombia Costa Rica Brasil Barbados Mexico Media Mundial

IDGE 0.8748 0.8418 0.7420 0.7122 0.6306 0.6173 0.6061 0.6008 0.5933 0.5733 0.4712

Posición en IDGE Global 7 11 26 33 46 50 54 57 59 63

Centrando el análisis en la región del Caribe, se aprecia que la media de su IDGE se encuentra ligeramente por debajo de la media global. En dicha región, como vemos en la Tabla 7, Barbados (0.5933) aparece liderando la región gracias a su infraestructura de comunicaciones, su alto índice de alfabetización y su elevado nivel de matrícula escolar, seguido por Antigua y Barbuda (0.5927) y Granada (0.5220). Barbados lidera al Caribe en cuanto a usuarios de internet y subscriptores

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7.- La informatización de la sociedad

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de banda ancha por cada 100 habitantes. Esto hace que Barbados se mantenga en primer lugar, a pesar de que otras naciones se encuentran por delante en cuanto a servicios en línea. Barbados, es el primer país de la región en contar con un sistema integrado de registro único de la ciudadanía en su portal principal, posibilitando grandes facilidades y flexibilidad a la hora de realizar gestiones en línea con el gobierno. República Dominicana, Trinidad Tobago y Cuba, lideran la región en el área de servicios en línea. Los mejores resultados en cuanto a sitios ministeriales son para República Dominicana con Educación y Trabajo y Cuba con Salud Pública. El Ministerio del Trabajo de República Dominicana ofrece a los ciudadanos la posibilidad de registrarse para obtener servicios, incluyendo el portal Empleateya.net que posibilita la búsqueda de empleos, con encuestas y la posibilidad de envío de planillas o formularios. El portal nacional de Granada brinda la posibilidad a los ciudadanos, especialmente a los jóvenes, de interactuar con el gobierno utilizando para esto plataformas de redes sociales. El Ministerio de Finanzas de Trinidad y Tobago ha implementado una herramienta de contratación basada en la web, Finance.gov.tt que permite a los proveedores realizar ofertas en línea para contratos de bienes o servicios. Tabla 7. IDGE de países del Caribe en 2014 Pos. 1 2 3 4

País Barbados Antigua y Barbuda Granada Saint Kitts y Nevis

IDGE 0.5933 0.5927 0.5220 0.4980

Posición en IDGE Global 59 60 78 90

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7.- La informatización de la sociedad Pos. 5 6 7 8 9 10 11 12 13

6.1.-

6.1.1.-

País Trinidad y Tobago Bahamas Santa Lucía República Dominicana Jamaica Dominica San Vicente y las Granadinas Cuba Haití Media Regional Media Mundial

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IDGE 0.4932 0.4900 0.4525 0.4481

Posición en IDGE Global 91 92 104 107

0.4388 0.4338 0.4158

109 110 113

0.3917 0.1809 0.4578 0.4712

116 176

Análisis de los componentes del índice de desarrollo del gobierno electrónico (IDGE) Índice de servicios en línea (ISL)

El índice de servicios en línea (ISL) es uno de los tres componentes del IDGE. Es una medida de la presencia en línea de los Países Miembros a través de sus portales nacionales y páginas oficiales de gobierno, así como los sitios web de los Ministerios de Educación, Trabajo, Servicios Sociales, Salud y Finanzas. Portales asociados y sitios web filiales se consideran parte integrante de los sitios padres y son tomados en consideración. En consecuencia, el ISL es un resumen de los resultados de la presencia en línea de los países en un solo valor internacionalmente comparable. El ISL actualmente considera el siguiente modelo de cuatro etapas de maduración del servicio en línea: La Habana: Editorial Universitaria

7.- La informatización de la sociedad

•

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Etapa 1: Emerging Los sitios Web gubernamentales proveen información acerca de políticas públicas, gobernabilidad, leyes, regulaciones, documentación relevante y tipos de servicios que el gobierno provee. Existen enlaces a sitios web de ministerios, departamentos y otras ramas del gobierno. Los ciudadanos tienen la posibilidad de obtener fácilmente información sobre las novedades que se produzcan tanto en el gobierno como en los ministerios y pueden tener acceso, mediante enlaces, a información archivada.

•

Etapa 2: Enhanced Los sitios gubernamentales proporcionan a los ciudadanos comunicación avanzada en un solo sentido y simple en ambos sentidos, tales como la posibilidad de descargar formularios para el acceso a servicios y aplicaciones del gobierno. Dichos sitios poseen audio y posibilidad de multilenguaje. Algunos servicios electrónicos limitados son proveídos a los ciudadanos con el objetivo de elaborar solicitudes que serán enviadas por vía no electrónica y que serán respondidas por la misma vía.

•

Etapa 3: Transactional Los sitios gubernamentales entablan comunicación en ambos sentidos con los ciudadanos, incluyendo la petición de opiniones y la respuesta de estos referente a políticas públicas, programas y regulaciones. Alguna forma de autenticación electrónica será requerida para La Habana: Editorial Universitaria

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completar el proceso de intercambio satisfactoriamente. Estos sitios procesan transacciones no financieras, tales como, voto electrónico. Se permite además la descarga y subida de formularios, pago de impuestos en línea, aplicación para certificados, licencias y permisos. También pueden manejar transacciones financieras, como cuando se envía dinero al gobierno a través de una red segura. •

Etapa 4: Connected Los sitios gubernamentales cambian la forma en que se comunican con los ciudadanos. Estos son proactivos a la hora de solicitar información y opiniones a los ciudadanos, utilizando la web 2.0 y otras herramientas interactivas. Servicios y soluciones electrónicas traspasan la frontera entre departamentos y entre ministerios de la misma forma. La información, datos y conocimientos son transferidos de las agencias de gobierno a través de aplicaciones integradas. Los gobiernos se mueven de una visión centrada en el gobierno a una centrada en el ciudadano, donde los servicios electrónicos son proveídos en su totalidad a los ciudadanos desde un único punto de entrada. Estos a su vez, son elaborados por segmentos de población para hacerlos más a la medida de los solicitantes. Los gobiernos crean plataformas que dan a los ciudadanos la posibilidad de involucrarse en mayor medida en la toma de decisiones.

El índice ISL, es un indicador que nos permite ubicar al país analizado, en referencia al que posee la mayor puntuación. La Habana: Editorial Universitaria

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Para esto se tienen en cuenta la mayor y la menor puntuaciones obtenidas por los países y la puntuación del país en cuestión. En términos matemáticos ésta se calcula de la siguiente forma: ISL = (PP - PPMenor) / (PPMayor - PPMenor) Donde: •

PP: Puntos obtenidos por el país al cual se le calculará el ISL.

•

PPMenor: Valor en puntos del país que menos obtuvo en la encuesta.

•

PPMayor: Valor en puntos del país que más obtuvo en la encuesta.

La puntuación de cada país se conforma teniendo en cuenta una encuesta, dividida en cuatro secciones, que se corresponden con las cuatro etapas de desarrollo del gobierno electrónico mencionadas anteriormente. Casi todas las preguntas de la misma son contestadas de forma binaria, es decir, mediante sí o no, asignándole un punto al sí y cero puntos al no. Como excepción existen un pequeño número de preguntas que están diseñadas para capturar el número de formularios y servicios electrónicos disponibles, asignándosele un valor de hasta diez puntos a cada una. La aplicación de la encuesta está centrada en el ciudadano, por lo cual, cada valor asignado estará en correspondencia, no con la existencia de la funcionalidad evaluada mediante la pregunta de turno, sino por la capacidad, de dicha

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funcionalidad, para ser encontrada y accedida de manera fácil por el ciudadano promedio. Esto se hace cada vez más necesario, a medida que los sitios gubernamentales aumentan, tanto en cantidad como en complejidad, por lo cual es de suma importancia que los beneficiarios potenciales sean capaces de detectar, en cada uno de ellos, la información y servicios utilizables. Los elementos fundamentales de la encuesta que fueron tenidos en cuenta en cada una de las cuatro etapas, son los siguientes (Kerby, 2010): Etapa 1: •

Existencia de un sitio web nacional y sitios webs ministeriales, incluyendo, educación, finanzas, salud, trabajo y seguridad social.

•

Existencia de un sitio web de la jefatura del estado.

•

Existencia de una sección de gobierno electrónico.

•

Acceso a información archivada (leyes, documentos de políticas, prioridades, etc).

•

Noticias y/o gobierno.

•

Acceso a aplicaciones de back office.

•

Oficina central de información u oficina similar con el objetivo de liderar programas o proyectos de gobierno electrónico y coordinar la interacción entre las diferentes instituciones que participen en dichos proyectos.

actualizaciones

sobre

La Habana: Editorial Universitaria

políticas

de

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•

Información concerniente a los responsables gubernamentales de proveer diferentes servicios en línea.

•

Existencia de cuentas personales o perfiles de usuario con el objetivo de profundizar en el diálogo entre los ciudadanos y el gobierno.

•

Información para los ciudadanos de cómo utilizar los sitios web. Etapa 2:

•

Existencia de opciones de búsqueda, multilenguaje, descarga e impresión de formularios y contacto por parte de la ciudadanía en los diferentes sitios web.

•

Uso de tecnología inalámbrica para el envío de mensajes a teléfonos celulares u otros dispositivos.

•

Posibilidad de subscripción a través de correo electrónico, tanto para formar parte de listas en los servidores, como para el simple recibo de noticias.

•

Existencia de un portal nacional con servicio de compra integrado.

•

Existencia de opciones para habilitar el acceso a personas con discapacidades. Etapa 3:

•

Servicio de compra integrado para servicios en línea.

•

Posibilidad de enlace seguro disponible/indicado.

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•

Acceso a formularios en línea.

•

Posibilidad de firma electrónica.

•

Posibilidad de acceso a bolsas de trabajo.

•

Transacciones en línea. Pago en línea a través de tarjetas de crédito, débito u otras.

•

Alertas de correo electrónico para participación electrónica.

•

Utilización de Really Simple Syndication (RSS) para participación electrónica.

•

Posibilidad de configurar el tiempo de respuesta para que el gobierno responda a los formularios y correos electrónicos recibidos. Etapa 4:

•

Existencia de una política de participación electrónica.

•

Existencia del calendario con las próximas actividades de participación electrónica.

•

Existencia de información archivada actividades de participación electrónica.

•

Utilización de herramientas de participación electrónica para la obtención de la opinión pública (votaciones, encuestas, salas de chat, blogs, fórums de discusión, entre otros).

La Habana: Editorial Universitaria

sobre

las

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•

Retroalimentación ciudadana y su publicación, acerca de estrategias nacionales, políticas y servicios electrónicos.

•

Existencia de un archivo de las respuestas ofrecidas por el gobierno a las preguntas, dudas y sugerencias emitidas por los ciudadanos.

La Tabla 8 muestra los valores ISL y los puntos obtenidos en cada una de las cuatro etapas por algunos países seleccionados según la encuesta de las Naciones Unidas publicada en 2010. Tabla 8. Índice de servicio en línea de algunos países Pos. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 59 65 103 106 109 111 114

País República de Corea Estados Unidos Canadá Reino Unido España Australia Noruega Barhein Colombia Singapur República Dominicana Trinidad y Tobago Cuba Bahamas Jamaica Barbados Granada

ISL

Etapa 1

Etapa 2

Etapa 3

Etapa 4

1.0000

66

106

112

31

0.9365

62

97

115

21

0.8825 0.7746 0.7651 0.7651 0.7365 0.7302 0.7111 0.6857

59 61 60 58 61 63 57 54

83 87 88 76 85 72 51 82

104 71 68 69 69 72 89 64

32 25 25 38 17 23 27 16

0.3651

46

30

24

15

0.3397

50

39

12

6

0.2413 0.2317 0.2286 0.2000 0.1873

36 47 38 25 30

27 18 17 19 22

7 6 8 13 2

6 2 9 6 5

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7.- La informatización de la sociedad Pos. 139 142 144 146 166 181

País San Vicente y las Granadinas Antigua y Barbuda Santa Lucía Saint Kitts y Nevis Dominica Haití

6.1.2.-

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ISL

Etapa 1

Etapa 2

Etapa 3

Etapa 4

0.1302

29

11

0

1

0.1206

14

19

1

4

0.1111

14

16

0

5

0.1016

15

9

2

6

0.0508 0.0190

7 3

6 2

1 0

2 1

Índice de infraestructura de telecomunicaciones (IIT)

El índice de infraestructura de comunicaciones está compuesto por cinco indicadores. Para obtener el valor de dichos indicadores se utiliza la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT). Estos indicadores son: 1. Número de computadoras personales por cada 100 habitantes (CPH). 2. Número de usuarios de internet por cada 100 habitantes (UIH). 3. Número de líneas de teléfono por cada 100 habitantes (LTH). 4. Número de subscripciones a telefonía celular por cada 100 habitantes (TCH). 5. Número de subscriptores de banda ancha por cada 100 habitantes (SBAH).

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Cada uno de estos indicadores es normalizado de la siguiente manera: •

IN = (IP-IPMenor) / (IPMayor-IPMenor)

•

IN: Indicador normalizado

•

IP: Indicador del país analizado.

•

IPMenor: Valor en puntos del indicador del país que menos obtuvo en la encuesta.

•

IPMayor: Valor en puntos del indicador del país que más obtuvo en la encuesta.

Posteriormente se pasa a calcular el índice de infraestructura de telecomunicaciones (IIT) de la siguiente forma: IIT= (CPH+UIH+LTH+TCH+SBAH) / 5 Tabla 9. Índice de infraestructura de telecomunicaciones de algunos países Pos. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 24 29

País Suiza Holanda Suecia Reino Unido Luxemburgo Dinamarca Mónaco Alemania Noruega Canadá Barbados Antigua y Barbuda

ITT 0.7687 0.7666 0.7522 0.7164 0.7138 0.6988 0.6961 0.6955 0.6830 0.6799 0.5513

UIH 76.10 86.36 79.65 79.62 76.61 84.82 61.48 75.97 84.60 72.85 73.86

LTH 63.91 44.31 57.83 54.24 54.22 45.56 106.38 62.60 42.16 55.37 58.93

TCH 116.43 120.57 119.38 123.41 147.11 120.02 62.54 130.37 109.98 64.51 132.00

CPH 92.24 90.91 87.79 80.23 67.73 55.09 49.18 65.54 62.68 94.40 15.79

SBAH 32.89 34.83 31.56 28.21 29.80 36.75 37.71 27.47 33.73 28.96 21.77

0.5241

75.03

43.86

157.67

20.68

14.52

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7.- La informatización de la sociedad Pos. 39 48 49 50 51 61 76 78 96 135 137

País Saint Kitts y Nevis San Vicente y las Granadinas Dominica Santa Lucía Bahamas Jamaica Granada Trinidad y Tobago República Dominicana Haití Cuba

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ITT

UIH

LTH

TCH

CPH

SBAH

0.4295

29.75

40.56

146.78

22.68

19.04

0.3685

60.49

20.87

119.23

15.18

8.58

0.3566 0.3510 0.3502 0.2820 0.2408

39.40 58.68 42.05 56.88 22.29

26.03 24.02 39.82 11.69 27.60

132.76 99.53 106.04 100.58 57.97

19.23 15.89 12.29 6.71 15.66

9.70 8.22 10.08 3.61 9.79

0.2304

16.02

23.14

113.67

13.21

2.67

0.1658

25.75

9.90

72.45

3.49

2.27

0.0669 0.0623

10.29 12.94

1.11 9.85

32.40 2.96

5.14 5.62

0.00 0.02

En la Tabla 9 se muestran los valores del IIT y los CPH, UIH, LTH, TCH y SBAH correspondientes a países seleccionados, entre los 190 que se cuenta con información. Dicha selección incluye los diez primeros países del escalafón y los países pertenecientes a la región del Caribe donde se encuentra Cuba. 6.1.3.-

Índice de capital humano (ICH)

El índice de capital humano está compuesto por dos indicadores que son, nivel de alfabetización en personas adultas (APA) y proporción de matrícula en la educación primaria, secundaria y media superior (ME). La Organización Cultural, Científica y Educacional de las Naciones Unidas fue la fuente principal de los datos para ambos indicadores. Algunos datos fueron completados con el Reporte de

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Desarrollo Humano de las Naciones Unidas realizado en el año 2009. Ambos indicadores son normalizados de la siguiente manera: •

IN = (IP-IPMenor) / (IPMayor-IPMenor)

•

IN: Indicador normalizado

•

IP: Indicador del país analizado.

•

IPMenor: Valor en puntos del indicador del país que menos obtuvo en la encuesta.

•

IPMayor: Valor en puntos del indicador del país que más obtuvo en la encuesta.

Posteriormente se pasa a calcular el índice de infraestructura de telecomunicaciones (ICH) de la siguiente forma: ICH = (2/3 APA) + (1/3 ME) En la Tabla 10 se muestran los valores del ICH y los APA y ME correspondientes de países seleccionados entre los 183 que se posee información. Dicha selección incluye, al igual que en el caso anterior, los diez primeros países del escalafón y los países pertenecientes a la región del Caribe donde se encuentra Cuba.

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Tabla 10. Índice de capital humano de algunos países Pos.

País

ICH

APA (%)

ME (%)

1

Cuba

0.9987

99.80

100.00

2

Australia

0.9933

99.00

100.00

2

Dinamarca

0.9933

99.00

100.00

2

Finlandia

0.9933

99.00

100.00

2

Nueva Zelanda

0.9933

99.00

100.00

6

Irlanda

0.9931

99.00

99.93

7

República de Corea

0.9929

99.00

99.88

8

Noruega

0.9884

99.00

98.53

9

Holanda

0.9870

99.00

98.11

10

Islandia

0.9811

99.00

96.33

16

Barbados

0.9743

99.70

92.89

55

Antigua y Barbuda

0.9133

99.00

76.00

73

Santa Lucía

0.8892

94.80

77.17

79

Saint Kitts y Nevis

0.8875

97.80

70.64

81

Bahamas

0.8870

95.80

74.49

89

Trinidad y Tobago

0.8761

98.70

65.42

93

Granada

0.8622

96.00

66.66

100

Dominica

0.8484

88.00

78.52

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7.- La informatización de la sociedad

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Tabla 10. Índice de capital humano de algunos países Pos.

País

ICH

APA (%)

ME (%)

103

República Dominicana

0.8391

89.10

73.53

105

Jamaica

0.8361

86.00

78.82

111

San Vicente y las Granadinas

0.8172

88.10

68.95

161

Haití

0.5420

54.80

53.00

Tabla 11. Resumen de posicionamiento para el ISL, IIT e ICH para la región del Caribe en 2010 Posición IDGE 40 55 65 67 75 84 88 89 94 96 99 105 169

País Barbados Antigua y Barbuda Bahamas Trinidad y Tobago Saint Kitts y Nevis República Dominicana Santa Lucía Jamaica San Vicente y las Granadinas Cuba Granada Dominica Haití

Posición ISL 111 142 106 65 146 59 144 109

Posición IIT 24 29 51 78 39 96 50 61

Posición ICH 16 55 81 89 79 103 73 105

139

48

111

103 114 166 181

137 76 49 135

1 93 100 161

De la Tabla 11 se desprende, según la conceptualización de estos índices, que la posición alcanzada por nuestro país a nivel global, se debe fundamentalmente a la limitada inversión realizada en infraestructura de telecomunicaciones.

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7.- La informatización de la sociedad

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En su concepción, el gobierno electrónico cuenta con dos componentes fundamentales, uno tecnológico y otro humano, que condicionan el desarrollo de aplicaciones y servicios en línea y por tal motivo, el crecimiento en cuanto al gobierno electrónico. Si analizamos lo anterior, para el caso de Cuba, observamos que los valores obtenidos representan que nuestro país no posee un alto desarrollo en materia de gobierno electrónico pues, aunque uno de ellos, el ICH, está muy desarrollado (Cuba ocupa el primer lugar a nivel global), el otro, el IIT, comporta un pobre desempeño (Cuba ocupa el lugar 137 a nivel global). Esto trae como consecuencia, que no se cuente con el soporte físico necesario para el crecimiento del ISL, lo cual a su vez lastra el crecimiento del IDGE. Las inversiones que se están desarrollando en Cuba como parte de la implementación de los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución augura mejoras significativas en esta dirección, lo que unido al posicionamiento de Cuba en los primeros lugares en el ICL, posibilitará mejoras en el posicionamiento del IDGE a partir de 2016.

7.-

Implantación de Gobierno Electrónico en la Provincia La Habana: un estudio de caso

Aprovechando financiamiento internacional se trabajó en avanzar en la implantación de acciones de gobierno electrónico en la capital. Para ello se utilizó la metodología de La Habana: Editorial Universitaria

7.- La informatización de la sociedad

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investigación acción y a partir de un diagnóstico, se realizaron varias fases de implantación y finalmente se realizó una evaluación del impacto logrado. El trabajo completo realizado se puede revisar en de Armas, de Armas, 2011. A continuación se hace referencia a los resultados de la evaluación realizada para lo cual se utilizaron las variables e indicadores de evaluación que fueron establecidas y se presentan a continuación. Se utilizó una escala de cinco niveles [mucho (5), bastante (4), regular (3), poco (2) y nada (1)]. 7.1.-

Variable 1. Recursos humanos

7.1.1.-

Indicadores

•

1.1 Conocimiento de los directivos acerca de gobierno electrónico

•

1.2 Motivación por el cambio

•

1.3 Disponibilidad de personal para asumir la tarea

•

1.4 Nivel de preparación del personal

7.2.-

Variable 2. Infraestructura

7.2.1.-

Indicadores

•

2.1 Disponibilidad del hardware imprescindible

•

2.2 Disponibilidad de softwares desarrollados

•

2.3 Nivel de las redes establecidas

•

2.4 Nivel de explotación de las capacidades instaladas

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7.- La informatización de la sociedad

7.3.-

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Variable 3. Sostenibilidad:

7.3.1.-

Indicadores

•

3.1 Capacidad de dar continuidad a la tarea

•

3.2 Aportes en la utilización de las TIC para la gestión

•

3.3 Interés por incrementar la formación para instrumentar el gobierno electrónico

En cada unidad de observación se obtuvo el valor medio para cada variable y total transformándose dicho valor en su equivalente cualitativo para el análisis y la interpretación de los resultados. Cuando los valores medios mostraron décimas igual o superior a 0.5 se realizó la aproximación a la unidad siguiente para su análisis cualitativo. Los resultados obtenidos se presentan en la tabla 12. Tabla 12: Evaluación realizada en las distintas unidades de observación establecidas en la investigación. Variables e indicadores RRHH: >3.4=Bastante >2.4=Regular >1.4=Poco Indicador 1.1 Indicador 1.2 Indicador 1.3 Indicador 1.4 Infraestructura >3.4=Bastante >2.4=Regular >1.4=Poco Indicador 2.1

Código del Municipio (ver leyenda al final) 2 3 4 5 6 7

1

8

4.3

4.3

4.0

3.8

3.0

2.5

2.5

2.8

4 5 4 4

4 5 4 4

4 5 4 3

4 5 3 3

3 3 3 3

2 4 2 2

2 2 3 3

2 3 3 3

4.3

4.3

4.0

3.8

3.5

3.3

3.5

3.5

4

4

4

4

4

4

4

4

La Habana: Editorial Universitaria

7.- La informatización de la sociedad Variables e indicadores Indicador 2.2 Indicador 2.3 Indicador 2.4 Sostenibilidad >3.4=Bastante >2.4=Regular >1.4=Poco Indicador 3.1 Indicador 3.2 Indicador 3.3 Total >3.4=Bastante >2.4=Regular >1.4=Poco

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1 5 5 3

Código del Municipio (ver leyenda al final) 2 3 4 5 6 7 5 4 4 4 4 4 5 5 4 4 3 4 3 3 3 2 2 2

4 4 2

4.3

4.3

4.0

3.7

2.3

2.0

2.0

2.3

5 4 4

5 4 4

4 4 4

4 3 4

3 1 3

2 1 3

3 1 2

3 1 3

4.3

4.3

4.0

3.7

3.0

2.6

2.7

2.9

8

Leyenda: 1. Nodo Provincial 2. Oficina Provinvial AP 3. 10 de Octubre 4. Regla 5. Boyeros 6. Marianao 7. Plaza de La Revevolución 8. Habana Vieja ◦ Indicador 1.1 = Conocimiento de los directivos acerca de gobierno electrónico; ◦ Indicador 1.2 = Motivación por el cambio; ◦ Indicador 1.3 Disponibilidad de personal para asumir la tara; ◦ Indicador 1.4 = Nivel de preparación del personal. ◦ Indicador 2.1 = Disponibilidad del hardware imprescindible; ◦ Indicador 2.2 = Disponibilidad de software desarrollados; ◦ Indicador 2.3 = Nivel de las redes establecidas; ◦ Indicador = 2.4 = Nivel de explotación de capacidades instaladas.

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◦ ◦ ◦

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Indicador 3.1 = Capacidad de dar continuidad a la tarea; Indicador Indicador 3.2 = Aportes en la utilización de las TIC para la gestión; Indicador Indicador 3.3 Interés por incrementar la formación para instrumentar el gobierno electrónico.

Al analizar los resultados de las variables e indicadores de las diferentes unidades de observación se obtuvo lo siguiente: 7.4.-

Recursos Humanos

Existen cuatro unidades de observación evaluadas de Bastante (Nodo Provincial, Oficina Provincial de Atención a la Población, CAM de 10 de Octubre y CAM de Regla). En tal sentido los directivos, aunque actualmente no logran conceptualizar al gobierno electrónico en toda su magnitud, poseen conocimiento de sus potencialidades y motivación por las oportunidades que este brinda. Es por esto que se muestran dispuestos a gestionar el cambio que debe producirse en la organización durante su implantación. Cabe destacar el caso del CAM 10 de Octubre ya que en el mismo, la tarea es atendida por el propio Presidente y no por el Vicepresidente como en los restantes CAM. Lo anterior demuestra el compromiso asumido por dicho municipio en el desarrollo del gobierno electrónico. Respecto al personal encargado de ejecutar las tareas, se puede plantear que se cuenta con este y en la mayoría de los casos, excepto en el CAM de Regla, donde el mismo es muy joven y requiere de un mayor énfasis en cuanto a la capacitación, cuenta con la suficiente preparación para La Habana: Editorial Universitaria

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acometer las tareas que en la actualidad se reclama de ellos. Es necesario destacar que en el caso del Nodo Provincial, existe personal técnico disponible para apoyar a las otras unidades en el desarrollo de sus tareas. En el caso de las otras cuatro unidades, CAM Boyeros, CAM Habana Vieja, CAM Plaza de la Revolución y CAM Marianao, sus evaluaciones se encuentran entre Regular y Poco. Esto se debe fundamentalmente al poco compromiso de los directivos, aspecto decisivo en el desarrollo de cualquier actividad. La excepción lo es el caso del CAM Marianao ya que en el mismo existe comprometimiento de la dirección. No obstante, este se encuentra entre los menos desarrollados debido a que al inicio de la intervención era el más atrasado y la Vicepresidenta a cargo acababa de asumir en sus funciones. 7.5.-

Infraestructura

En este caso seis de las siete unidades de observación han sido evaluadas de Bastante. La excepción es el caso del CAM Marianao, al cual hubo de instalársele una red provisional debido a las condiciones de la infraestructura constructiva y a la disponibilidad de recursos. Llama la atención en esta variable el indicador relacionado con el nivel de explotación de las capacidades instaladas ya que el mismo obtiene, en todas las unidades, muy bajas calificaciones. Esto se debe fundamentalmente a la complejidad que supone explotar al máximo los cambios tecnológicos y organizacionales que se producen.

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7.6.-

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Sostenibilidad

Respecto a esta variable se observa que existen cuatro unidades valoradas de Bastante, Nodo Provincial, Oficina Provincial de Atención a la Población, CAM 10 de Octubre y CAM Regla y cuatro unidades valoradas de Poco, CAM Boyeros, CAM Marianao, CAM Habana Vieja y CAM Plaza de la Revolución. En general, estas diferencias estriban en aspectos formativos ya que si no se tiene dominio de los conceptos de gobierno electrónico, de sus potencialidades y formas de implementación, será imposible darle continuidad a la tarea y realizar aportes para incrementar la explotación de los recursos instalados. Otro tema a tener en cuenta es la motivación existente, aspecto que debe impulsar el incremento de las acciones formativas que posibiliten aumentar la preparación del personal. Analizando en su conjunto el comportamiento de las variables y sus indicadores, se puede apreciar que en esos momentos se contó con la infraestructura tecnológica para dar un salto cualitativo en la implementación del gobierno electrónico, no obstante, el nivel de aprovechamiento de la misma no fue el más adecuado. Esto se debe fundamentalmente al nivel de preparación de los recursos humanos y al nivel de compromiso que permitan garantizar la sostenibilidad de las acciones realizadas y el futuro desarrollo de las mismas. En lo anterior radican las principales diferencias entre las unidades mejor y peor valoradas. La intervención realizada logró mejoras en las cuatro dimensiones, siendo estas más significativas en las

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dimensiones interna, externa y relacional. Se estableció un Nodo Provincial potente y se mejoraron significativamente las condiciones para el trabajo de la Oficina Provincial de Atención a la Población. La evaluación realizada en seis municipios ha demostrado, que la mejora significativa de la infraestructura tecnológica no logra aún avances significativos en la introducción del gobierno electrónico, debido a que los recursos humanos disponibles, no poseen la preparación para impulsar la introducción de los cambios necesarios, lo cual compromete también la sostenibilidad de la intervención realizada. Cambios posteriores en las direcciones municipales y provinciales impidieron seguir avanzando e incluso en algunos casos hubo retroceso en lo logrado lo cual refuerza la observación de que lo más importante para avanzar en la implantación de un gobierno electrónico es la formación y el compromiso de los que tienen que llevar a cabo las acciones necesarias en cada organización. Ha quedado demostrado que la mejora en infraestructura por sí sola no garantiza el avance esperado. Esto es el elemento más importante a tener en cuenta para poder lograr el avance que se pretende en la informatización de la sociedad cubana.

8.-

Consideraciones Finales

La utilización ordenada y masiva de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TICs) en la vida cotidiana,

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para satisfacer las necesidades de todas las esferas de la sociedad, es una necesidad en el esfuerzo por lograr cada vez más eficacia y eficiencia en todos los procesos y por consiguiente mayor generación de riqueza y aumento en la calidad de vida de los ciudadanos en todos los países. Cuba ha estado y está decidida a conectarse con el mundo, la decisión está tomada no solo para beber de esa inmensa fuente de conocimientos que es la “autopista de la información”, sino para poner en ella lo mejor de nuestra cultura, educación, conocimiento y humanismo, que son el núcleo fundacional de la Revolución cubana. La informatización, que se ejecuta desde hace varios años, demuestra la voluntad política del país por acercar cada vez más las nuevas tecnologías a la población, lo que está refrendado en los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución, que rigen las transformaciones en curso, y parten de que no es posible una sociedad próspera y sostenible sin subordinar a tales objetivos las herramientas que garanticen el acceso al conocimiento, la eficiencia, la productividad y la excelencia. Son muchos los avances que se han logrado en los últimos tiempos en el uso de las TICs a nivel individual en particular con la ampliación que se ha tenido en la utilización de redes wifi y de las posibilidades de la utilización del correo electrónico y del acceso a internet. No obstante aun existen limitaciones en la implantación de un verdadero gobierno electrónico. Hoy no se puede hablar de calidad en la gestión pública si no se hace un uso eficiente de La Habana: Editorial Universitaria

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las TICs que posibilite optimizar procesos y aumentar la eficiencia y la eficacia de los servicios públicos y por ende de la satisfacción y participación de la ciudadanía. En su concepción, el gobierno electrónico cuenta con dos componentes fundamentales, uno tecnológico y otro humano, que condicionan el desarrollo de aplicaciones y servicios en línea y por tal motivo, el crecimiento en cuanto al gobierno electrónico. Para el caso de Cuba, según los indicadores establecidos, el país no posee un alto desarrollo en materia de gobierno electrónico pues, aunque uno de ellos, el ICH, está muy desarrollado (Cuba ocupa el primer lugar a nivel global), el otro, el IIT, comporta un pobre desempeño (Cuba ocupa el lugar 137 a nivel global). Esto trae como consecuencia, que no se cuente con el soporte físico necesario para el crecimiento del ISL, lo cual a su vez lastra el crecimiento del IDGE. Las inversiones que se están desarrollando en Cuba como parte de la implementación de los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución augura mejoras significativas en esta dirección, lo que unido al posicionamiento de Cuba en los primeros lugares en el ICL, posibilitará mejoras en el posicionamiento del IDGE a partir de 2016. No obstante lo anterior, el estudio de caso desarrollado en la Provincia de La Habana demuestra que una buena infraestructura tecnológica no basta para dar un salto cualitativo en la implementación del gobierno electrónico. Esto se debe fundamentalmente al nivel de preparación de los recursos humanos y al nivel de compromiso que permitan

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garantizar la sostenibilidad de las acciones realizadas y el futuro desarrollo de las mismas. Avances significativos en la calidad de la gestión pública requieren potenciar el dominio y utilización de las TICs en los distintos procesos de atención a la población con la implantación de un gobierno electrónico que posibilite el aumento de la eficiencia y la eficacia de la gestión pública local y por ende una mayor satisfacción ciudadana. Para ello hay que lograr la capacitación necesaria en todos los públicos involucrados, con especial énfasis, en el público interno, los funcionarios y directivos de la organización.

9.-

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CAPÍTULO VIII

VIII.- CUBA: LOS CAMBIOS INSTITUCIONALES QUE VENDRÁN

Dr. C Juan Valdés Paz

1.-

Introducción

Entre los días 16 y 19 de abril del 2011 se celebró el VI Congreso de Partido Comunista de Cuba (PCC) con el propósito y único punto, de aprobar los “Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución” que pautarán en adelante “la actualización del modelo económico

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cubano” y más exactamente, la promoción de un nuevo modelo económico, declarado socialista.238 La breve caracterización del socialismo que ofrecen los “Lineamientos” es la de “igualdad de derechos e igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos” la que parece más que insuficiente por lo cual debemos retener las concepciones del socialismo sostenida por el Partido Comunista Cubano a lo largo de numerosos Congresos.239 De hecho, la peculiar experiencia socialista cubana de más de cinco décadas ha sido interpretada como un socialismo de Estado, basado en un amplio consenso popular, cuyas principales realizaciones se han centrado en la defensa de la soberanía nacional, el establecimiento de un menor patrón de desigualdad social, una política social gratuita y universal, el desarrollo económico, la promoción de una cultura solidaria y una proyección internacional anti imperialista, latinoamericanista y tercermundista. Por otra parte, la tradición marxista ha definido al socialismo como una sociedad de transición hacia una sociedad 238

El actual modelo económico es caracterizado como socialista; el modelo que se promueve también es declarado socialista. El carácter socialista del modelo se fundamenta en la persistencia del carácter estatal de la mayor parte de los medios de producción, la planificación centralizada de la economía y en las prioridades establecidas en la distribución del producto, principalmente, la política social. Obviamente, existe una larga polémica acerca de cuán socialista es un modelo sin considerar su democraticidad económica. 239 Cf. Documentos de los cinco anteriores Congresos del Partido Comunista de Cuba y en particular , el Programa del Partido Comunista de Cuba aprobado en el Primer Congreso del PCC, en 1975. La Habana: Editorial Universitaria

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comunista, caracterizada por el autogobierno, la autogestión de los productores y el desarrollo sostenible, así como por su vocación internacionalista. Es desde esta perspectiva como deben ser evaluadas las reformas en curso y demás propuestas. Al refrendar los “Lineamientos”, el VI Congreso concluía unos de los procesos de consulta y debate democrático más extenso, representativos y participativos de la historia revolucionaria cubana. De hecho, el proyecto inicial, sometido a consulta pública e institucional, fue modificado en dos terceras partes y ampliado en más de un tercio de su contenido. Vistos de conjunto, los “Lineamientos” proponen un programa de medidas tendientes a ajustar macroeconómicamente la economía cubana, elevar su eficiencia, establecer prioridades nacionales, sectoriales y territoriales, desestatizar la estructura de la propiedad y de la gestión económica, implementar un nuevo sistema de dirección y planificación de la economía, autonomizar la esfera empresarial, así como realizar los cambios institucionales correspondientes. Sin embargo, los cambios institucionales propuestos o implicados en estos cambios son muchos más que los previstos en los “Lineamientos” y se enmarcan en el conjunto de los discursos que la Dirección del país ha venido declarando sobre los más diversos temas económicos, políticos, civiles e ideo culturales, antes y después del VI Congreso. De hecho, el Congreso fue seguido de innumerables actividades partidarias orientadas a la implementación de sus acuerdos, principalmente, la celebración de la Conferencia Nacional del Partido, en enero del 2012. Reuniones del nuevo Comité Central del PCC y de la Asamblea Nacional de PP han La Habana: Editorial Universitaria

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refrendado estos acuerdos y examinados aspectos de su implementación. En este sentido, el propósito de este ensayo es examinar los cambios institucionales acordados o en ciernes, así como aquellos que se estiman necesarios para una reforma del actual orden institucional y que aún no han sido enunciados.

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2.-

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La evolución institucional de la Revolución Cubana240

El orden institucional241 establecido en Cuba desde 1959 y su posterior evolución, ha sido además de una superación del orden anterior, el resultado de un proceso revolucionario de más de cinco décadas. La alta legitimidad que le ha acompañado ha dependido menos del discurso ideológico que del compromiso y la realización de los objetivos definidos históricamente en la cultura del nacionalismo radical y socialista de los cubanos; a saber: la plena independencia 240

En esta exposición seguimos de cerca nuestro ensayo “Desarrollo institucional en el Período Especial: continuidad y cambio”. Incluido en El Espacio y el Límite. Estudios sobre el sistema político cubano. Ruth Casa. La Habana, 2009. 241 Por institución, entenderemos en su acepción más simple y convencional, aquellas entidades sociales ”instituidas” o establecidas con carácter permanente que realizan funciones relevantes, ya las entendamos como formas orgánicas o como formas normativas de interrelaciones entre sujetos. Por orden institucional, entenderemos al conjunto ordenado de instituciones, que caracterizan a una sociedad. Este orden es transversal a los sistemas o subsistemas sociales, de manera que se nos muestra segmentado en conjuntos o sub-conjuntos de instituciones, correspondiente a los distintos sistemas sociales, tales como: jurídico, político, económico, civil, ideo cultural y familiar. Ello hace que una misma institución pueda formar parte de diferentes sistemas, caso del partido, el Estado, etc. Las instituciones y el orden institucional, son el resultado de procesos socio políticos y por tanto tienen un origen, una evolución y rasgos específicos, derivados de sus circunstancias históricas y tipo de sociedad. De entre estos rasgos se destacan sus estructuras, funciones o roles, patrones de comportamiento, desviación institucional, eficacia, etc. Estos rasgos guardan relación con la formación social correspondiente. La Habana: Editorial Universitaria

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nacional; el desarrollo económico, social y cultural del país; la justicia social; y la democracia popular. Desde 1961, el logro de estos objetivos históricos ha estado identificado con la creación de una sociedad socialista y su correspondiente orden institucional. La permanencia de un poder revolucionario y el apoyo mayoritario de la población al proyecto socialista han dado a la evolución de este orden institucional un rasgo acompasado de cambios y continuidad, de manera que muchas de sus instituciones aparecen presentes en todas las etapas de su desarrollo, así como que los cambios promovidos en él han mantenido la misma orientación. El examen de los cambios ocurridos en la evolución del orden institucional cubano y de sus distintos contextos históricos, nos permite identificar una periodización de ese proceso que en parte coincide con la periodización del proceso más general de la sociedad cubana revolucionada o queda comprendido en ella.242 Una propuesta de esa periodización de la evolución del orden institucional en el decurso revolucionario seria: •

De 1959 a 1961. En el cual se establecen las nuevas instituciones de la Revolución pero en condiciones de continuidad con el orden institucional anterior, llevándolo a su límite.

242

Cf. “Cuba: la izquierda en el gobierno. 1959-2006” en Juan Valdés Paz, El Espacio y el límite. Estudios sobre el sistema político cubano. Ruth Casa. La Habana. 2009. La Habana: Editorial Universitaria

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•

De 1961 a 1975. En el que se inicia el establecimiento de un orden socialista y del orden institucional correspondiente.

•

De 1975 a 1990. En el cual se establece un orden institucional de inspiración soviética.

•

De 1990 a 2011. En el cual el orden institucional previo es reformado puntualmente aunque preservando la continuidad de la mayor parte de sus instituciones.

•

De 2011 hasta hoy. En el cual se inicia un proceso de reforma institucional, principalmente en la esfera económica.

En todos estos periodos es posible observar sus rasgos de continuidad; no obstante, de un periodo a otro se demarcan subperíodos, particularmente en sus últimos años, cuando se produce una inflexión en el orden institucional, mediante cambios que anticipan la orientación prevaleciente en el periodo siguiente, caso de los subperíodos: año 60; de 1970 a 1975; de 1985 a 1990; y de los años 2000 al 2006. En el Cuadro 1 que sigue es posible representarnos el orden institucional existente a comienzo de los años noventa, relacionando las instituciones más relevantes en cada sistema, a saber:

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Cuadro 1. Cuba. Instituciones del orden institucional de 1990 Sistemas

Jurídico

Político

Económico

Organizaciones/ Asociaciones -Estado-Nación -Sistema de impartición de justicia. Tribunales. -Fiscalía -Partido Comunista de Cuba y su organización juvenil, la UJC. -Estado. Órganos nacionales y Locales del Poder Popular. -Gobierno. Consejo de Ministro. Gobiernos Locales. -Administración Central del Estado. Ministerios y sus Delegaciones territoriales. -Institutos Armados: MINFAR y MININT -Organizaciones de Masas y Asociaciones políticamente priorizadas -Estado/ Gobierno -Ministerios e Institutos sectoriales -Empresas estatales y Cooperativas campesinas -Mercados

Estructuras normativas y Procedimientos -Constitución -Legislación/ Códigos

-Leyes Orgánicas -Estatutos y Reglamentos -Rituales

-Leyes y Reglamentos -Estructura de la propiedad y de la gestión -Plan. Planificación -Relaciones

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Sujetos y Actores -Magistrados -Fiscales -Abogados -Notarios -Funcionariado

-Dirigentes /cuadros -Autoridades. -Funcionariado -Ciudadanos - Miembros y militantes. -Voluntariado.

-Autoridades. -Funcionariado -Administradores -Vendedores/ compradores -Trabajadores -Consumidores

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Cuadro 1. Cuba. Instituciones del orden institucional de 1990 Sistemas

Organizaciones/ Asociaciones

-Banca

Civil

Ideo cultural

-Asociaciones libres -Organizaciones de Masas (CTC, FMC, ANAP, FEU, FEEM, ANP, CDR, ANC) -ONG nacionales e internacionales. Fundaciones. -Iglesias, grupos confesionales y francmasónicos. -Estado y sus redes orgánicas de educación, de cultura, de ciencia y de tecnología. -Centros educacionales y culturales -Organizaciones culturales -Asociaciones profesionales -Medios de Comunicación de Masas -Prensa

Estructuras normativas y Procedimientos

Sujetos y Actores

mercantiles. Mercados. -Presupuesto del Estado -Sistema Tributario

-Leyes y reglamentos. Ley de Asociaciones -Estatutos y Reglamentos -Doctrinas y Rituales

-Leyes y reglamentos -Doctrinas y rituales -Discursos -Rituales

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-Grupos de intereses. -Autoridades -Membresía -Sacerdocio. -Feligreses y cófrades

-Autoridades/ funcionariado -Profesionales -Escritores/ artistas -Maestros -Académicos: Profesores e investigadores. -Personalidades de la cultura -Comunicadores

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En este esquema podemos observar que todas las instituciones existentes al comienzo de los años noventa en los distintos sistemas, con excepción de las iglesias y en parte de la familia, fueron creadas en la etapa revolucionaria. Se trataba pues de un orden institucional sin elemento de continuidad con el orden pre revolucionario y a la vez de una fuerte continuidad con sus primeros periodos, este es el caso de instituciones como: el Partido, los Institutos Armados, las Organizaciones de Masas, los “aparatos” ideo-culturales, entre las organizaciones; y de las leyes, la planificación, el presupuesto y los rituales, 243 entre las instituciones interrelacionadas o procedimentales. Los sujetos y actores surgieron y evolucionaron acorde a los cambios institucionales. De hecho, el orden institucional de esos años se identificaba con el orden social de la Revolución y el Socialismo; sin embargo cabe hacer algunos comentarios a este orden: Lo primero, es reconocer la capacidad mostrada por los sucesivos ordenes institucionales de la Revolución en avanzar enormemente sobre cada uno de los objetivos históricos de la nación cubana –independencia, justicia social, desarrollo socioeconómico y democracia popular- y a la vez haber asegurado la supervivencia del régimen revolucionario frente a la hostilidad norteamericana y la dominación internacional del capital A través del tiempo, tanto el cambio como la continuidad del orden institucional revela su “núcleo duro” en el predomi243

Denominamos “rituales” a las prácticas colectivas reiteradas en el tiempo y cada vez más independientes de los objetivos que le dieron origen. Cf. Luciano Gallino, Diccionario de Sociología. FCE. México DF. 1995. La Habana: Editorial Universitaria

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nio del sistema político y de sus instituciones, sobre el resto de los sistemas e instituciones. Así el Partido y el Estado- y más bien una combinación de ambos – aparecen como las instituciones dominantes de todo este ordenamiento, todo el tiempo. Para realizar sus objetivos, el orden institucional ha definido y ha debido ejercer, las funciones principales de este ordenamiento, entre las que se incluyen: Garantizar la defensa del orden revolucionario y su reproducción en el tiempo. •

Promover el desarrollo material y espiritual del país

•

Representar los intereses de las mayorías

•

Propiciar la participación de la población en las esferas política, económica, civil y cultural

Cabe observar que este orden institucional ha sido concebido y diseñado para que la consecución de sus objetivos y sus principales funciones, sean más el efecto del sistema institucional que de sus instituciones por separado. Consecuentemente, las políticas que emanan de estas instituciones o aquellas que las regulan son tributarias de las estrategias generales que a nivel del sistema o del orden institucional se implementan, caso de las estrategias dominantes en cada período de la Revolución; por ejemplo, la identidad nacional, la seguridad del Estado, la política social, etc.

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2.1.-

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Evoluciones

Si entendemos por desarrollo institucional el proceso de surgimiento y adecuación de las instituciones sociales a los objetivos y funciones atribuidas al sistema por las fuerzas sociales dominantes, veremos que la experiencia cubana muestra en sus primeras tres décadas un sostenido desarrollo institucional de orientación socialista, en las distintas esferas. No obstante, dicho desarrollo se habría visto fuertemente condicionado por la: hostilidad de Estados Unidos – agresiones, bloqueo económico, amenaza militar, etc.- y por la influencia de otras experiencias socialistas; así como por el excesivo peso de las instituciones estatales en el conjunto del sistema. No obstante los grandes éxitos del orden institucional cubano, a fines de los años ochenta éste presentaba algunas insuficiencias, tales como: •

Diseño piramidal de las entidades organizadas

•

Alta centralización de la decisión y los recursos

•

Dispersión institucional y funcional

•

Estatización y burocratización.

•

Indefinición de una esfera pública

La oportunidad de superar total o parcial de algunas de estas deficiencias se lograría como efecto de la crisis desencadenada en la sociedad cubana a comienzos de la década de los 90s y también, mediante las estrategias necesarias para superarla.

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3.-

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Desarrollo Institucional en el “Período Especial”

La crisis desatada en la sociedad cubana en la década de los noventa como efecto de los bruscos cambios ocurridos en el sistema internacional, principalmente la disolución de la URSS y del CAME, impuso la necesidad de transformaciones sociales y propició un mayor desarrollo de su orden institucional aunque en condiciones de nuevos desafíos y de escenarios más adversos. Algunos de estos cambios se originaban en la situación de los años 80s y en las propuestas expresadas por la población en la discusión abierta del “Llamamiento al IV Congreso del PCC”, en 1990. Estas propuestas podemos sintetizarlas como demandas de: descentralización; desburocratización; desestatización; y de mayor participación popular. 244 El IV Congreso del PCC celebrado en 1991, ya bajo el impacto de la crisis, acusó recibo de estas demandas subordinándolas a la preservación del poder revolucionario y a las prioridades en los nuevos escenarios de crisis. Constreñida por las nuevas condiciones, la dirección cubana propició desde comienzo de los noventa, cambios cuidadosos y graduales para enfrentar la crisis y recuperar el crecimiento económico, bajo la consigna de “Salvar la Patria, la Obra de la Revolución y el Socialismo”, con la cual se expresaba las bases del consenso político y un cierto orden de prioridades. Los principales cambios institucionales ocurridos 244

Cf. “Llamamiento al IV Congreso del Partido Comunista de Cuba”. Granma, La Habana. 1990. La Habana: Editorial Universitaria

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en el llamado desde entonces “Periodo Especial” 245, podemos agruparlos entre: los producidos en los años noventa en respuesta a la crisis desatada a comienzo de la década; y los promovidos desde el año 2002 hasta el 2007, como parte de un nuevo modelo de desarrollo, en ciernes. Podemos resumir estos cambios como sigue: •

Sistema Jurídico. Se promulga una Reforma Constitu-

cional en 1992 que propiciará los cambios posteriores y se actualiza la legislación que refrenda los nuevos cambios. Esta reforma constitucional diversificó las formas de propiedad y de gestión e introdujo cambios en aspectos del sistema político.246 •

Sistema Político. La Administración del Estado fue

separada estructuralmente, en todos los niveles, de los Órganos Representativos del Estado y los Organismos Centrales del Estado fueron racionalizados en número y plantilla.247 Se dio un nuevo desarrollo al Gobierno Local creándole una nueva instancia de coordinación territorial mediante los Consejos Populares. •

Sistema Económico. Con las Reformas económicas

iniciadas en 1993, las formas de propiedad sobre los medios de producción fueron diversificadas y 245

Oficialmente, “Período Especial en Tiempos de Paz” Cf. Texto de la Reforma Constitucional de 1992 en ”Constitución de la República de Cuba de 1992”. Editora Política. La Habana, 1993. 247 Cf. Juan Valdés Paz, “El sistema político cubano en los noventa: Continuidad y cambios” en El Espacio y el límite. Estudios sobre el sistema político cubano. Ruth Casa. La Habana. 2009. 246

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ampliadas con la inclusión de la propiedad privada no agraria, la propiedad mixta originada en la inversión extranjera y la propiedad cooperativa no campesina. Se incrementaron las relaciones mercantiles y se crearon los mercados libres, campesinos, artesanales e industriales. El Plan quedó centrado en las categorías financieras. El Presupuesto siguió siendo el principal instrumento de la política social pero limitado por el déficit planificado y la doble moneda. Se inició una reestructuración del sistema empresarial mediante los llamados “redimensionamiento” y el “perfeccionamiento” de las empresas subsistentes. El sector cooperativo de la agricultura pasó a ser el mayor tenente de tierras y el productor agrícola de más peso. La promoción desde el 2002 de un nuevo modelo, más tarde conocido como “Batalla de Ideas”, dio lugar al acotamiento de las aperturas económicas de los noventa –trabajo por cuenta propia, inversión extranjera, descentralización del comercio exterior, etc.- y desató una dinámica centralizadora, condicionada por el control del fondo de divisas -creación en 2004 de la «Cuenta Única del Estado» y de la Comisión de Asignación de Divisas- el reordenamiento de la inversión nacional y extranjera directa; la reinserción externa sobre acuerdos políticos, así como la elevación del nivel de decisión. Institucionalmente, esta estrategia dio lugar a la suplantación de facultades del Gobierno y de la Administración Central del Estado, así como a la creación de entidades inorgánicas como el Grupo de La Habana: Editorial Universitaria

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Apoyo, el Puesto de Mando Nacional de la Batalla de Ideas, etc. •

Sistema Civil. En los noventa se incrementaron las

asociaciones civiles y las ONG con vínculos externos. Diversas ONG internacionales elevaron, mediante la cooperación, su participación en el financiamiento y asesoría a aspectos de la política económica y social. Las iglesias incrementaron su base social y actividades, ampliando su visibilidad y reconocimiento político y cultural, así como la canalizando recursos externos. Se produjo un auge del movimiento comunitario, articulado a los Gobiernos Locales. a) Sistema Ideológico Cultural. Los “aparatos” y actividades de educación, investigación y cultura artístico literaria, se vieron fortalecidos, al igual que los grupos formales e informales de profesionales de estas esferas. Surgieron nuevos sujetos de opinión pública en el sistema. b) Sistema Familiar. La familia acrecentó su papel en las estrategias de desarrollo. Los parientes emigrantes elevaron su presencia e incidencia económica, -remesas, inversiones, visitas, etc.- en la sociedad cubana. El examen de estos cambios nos revela la voluntad política presente entonces de propiciar en mayor o menor medida, cambios en el orden institucional cubano, sin hacer de la crisis una coartada para el inmovilismo. Las tendencias al cambio, acelerados en el subperíodos 1994-2000, se vieron detenidas –y La Habana: Editorial Universitaria

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en algunos casos retraídas- a partir del 2002 con la promoción de una nueva estrategia económica. Visto de conjunto, se aprecia que los cambios efectuados fueron más reactivos a las nuevas condiciones que integrados a un nuevo modelo de socialismo. El orden institucional de este periodo mantuvo la mayor parte de sus instituciones anteriores con leves cambios y no creó ninguna nueva aunque potenció a algunas como el gobierno local, el mercado, el sistema de propiedad, las empresas, las ONG, las iglesias, los aparatos ideo culturales, la opinión pública y la familia. El orden institucional reformado en los noventa, mantuvo la mayor parte de los rasgos del orden de los ochenta, particularmente en lo referente a la preeminencia de las instituciones del sistema político y a la estatización de las relaciones sociales y por ende, de la vida cotidiana.248

4.-

Contradicciones fundamentales del orden institucional

Desde la perspectiva más general del desarrollo institucional, el orden “reformado” del “Periodo Especial” aun tendría que superar limitaciones de diseño y/o de funcionamiento que en mayor o menor medida afectaban la realización de sus 248

La mayor parte de la vida cotidiana de la población cubana transcurre en el marco de instituciones estatales y por tanto depende de su funcionamiento. La Habana: Editorial Universitaria

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objetivos declarados. Estas limitaciones han sido algunos de los obstáculos internos al desarrollo institucional y social del país y podemos representárnoslos por pares de conceptos contradictorios mediante los cuales se expresan metas de desarrollo de los sistemas institucionales cubanos y rasgos actuales que las estorban, a saber: •

Socialismo/Socialismo de Estado. La transición socialista

supone un modelo orientado hacia la autogestión y el autogobierno, es decir, hacia la participación creciente de la ciudadanía en todas las formas de la gestión social. Como ya señalamos, la ideología que acompaña al actual orden institucional cubano tiende a identificar al socialismo con sus instituciones estatales y de hecho, a centrar en ellas todas las relaciones de poder. Esté excesivo peso no obsta para que se reconozca al Estado como la institución fundamental en la defensa de la nación y el orden revolucionario, entre otras. •

Norma Institucional/Desvío: El orden institucional cubano

aparece refrendado jurídicamente mediante profusas normas que establecen las atribuciones, estructuras y funciones de sus instituciones. Pero el funcionamiento real muestra distintos grados de desvío respecto de la norma institucional, afectando su legitimidad y eficiencia, así como tendiendo a la personalización del orden institucional. Este es el caso del sistema jurídico comprometido con poderes discrecionales; del sistema político en el ejercicio de atribuciones por sus distintas instituciones, instancias y actores (Valdés Paz, 1995);

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del sistema económico rebasado por entidades y conductas ilegales; del sistema civil restringido por la acción estatal; del sistema ideo cultural, con baja expresión de la opinión pública; del sistema familiar, conformado a la familia tradicional; entre otras desviaciones. •

Descentralización/Centralización. Los avances en la

descentralización de facultades, de recursos e información, a favor de sectores no estatales o de instancias locales del Estado, han sido más que insuficientes. En gran medida el orden institucional muestra una alta centralización en todos los sistemas lo cual es en parte un efecto de las condiciones ambientales en que se desenvuelven y en parte un efecto de su diseño institucional y de la alta centralización del poder político. •

Popular/ Burocratismo. El objetivo sistémico de la participación popular en todos sus momentos y de manera creciente en la toma de decisiones, se ve bloqueado por la tendencia burocrática de las instituciones de cada sistema, entendida ésta no tan solo como un supernumerario de funcionarios y procedimientos, sino como la toma de decisiones sin control democrático. Los avances en la descentralización y racionalización en las instituciones de los sistemas políticos y económicos, han sido insuficientes para lograr un mayor retroceso del burocratismo. Participación

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•

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Control democrático /Corrupción. Siguiendo el patrón de

todas las sociedades contemporáneas, el orden institucional cubano presenta un incremento constante aunque delimitado de la corrupción, particularmente en las instituciones económicas y en la Administración Pública. Puesto que los controles administrativos son necesarios pero insuficientes se hacen necesarios controles democráticos ciudadanos basados en la “línea de masa”, es decir, en la transparencia de la gestión, la rendición de cuentas, la participación y el ejercicio de la opinión pública. •

Eficiencia/ ineficiencia. El orden institucional y las

instituciones de cada sistema deben realizar sus funciones y alcanzar sus objetivos con el uso óptimo de los recursos humanos y materiales a su disposición. En la práctica, más que con la “eficiencia” nos las tenemos que ver con patrones o grados de ineficiencia en el comportamiento de los órdenes institucionales en general y del cubano, en particular. Una mayor eficiencia parece asociada, entre otros, a aspectos como la profesionalidad, la menor discrecionalidad del funcionariado, la competencia y a una mayor incidencia de la crítica social y la opinión pública en el comportamiento de las autoridades e instituciones. Vale observar cuan importantes fueron los cambios ocurridos en los años noventa para un mayor desarrollo del orden institucional cubano y de avances sobre las dicotomías señaladas. Pero un mayor desarrollo implicaba profundizar en dichos cambios o promover nuevas reformas, en igual sentido La Habana: Editorial Universitaria

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socialista, cuya agenda de propuestas para el mediano plazo era entonces:249 Cuadro 2. Propuestas de cambios institucionales en los noventa Sistemas

• Jurídico

• • •

Político

• • • • • •

Económicos

• •

Reformas Perfeccionamiento de los mecanismos de control constitucional. Un mayor desarrollo legislativo que asegure los derechos ciudadanos y limite los poderes discrecionales de las instituciones y el funcionariado. Desarrollo de un Estado de Derecho. Autonomía efectiva de los poderes del Estado, particularmente, de sus Órganos Representativos y de la Administración Pública respecto del Partido, en favor de la función dirigente de éste. Mayor participación y representatividad de la población en las instituciones políticas. Mayor desarrollo del Gobierno Local Perfeccionamiento de la Administración Pública. Creación de un mercado nacional altamente regulado. Constitución de un sistema empresarial autónomo bajo control, tanto del estado como de la sociedad civil. Diversificación y ampliación de las formas de gestión y un mayor desarrollo y extensión de las formas cooperativas Instauración de un modelo de incentivos basado en el trabajo personal como principal fuente de ingreso y en el consumo familiar. Desarrollo de un sistema impositivo sobre bases progresivas.

249

Interpretación por el autor de las demandas predominantes en la consulta pública que acompañó a la Convocatoria al IV Congreso del PCC y del estado de opinión prevaleciente en los años noventa. La Habana: Editorial Universitaria

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C

• • •

I

• • •

F

• • •

Ampliación y diversificación de las instituciones de la sociedad civil. Desarrollo del movimiento comunitario. Mayor desarrollo autónomo de las instituciones de investigación social. Institucionalización de la opinión pública Desarrollar la cultura nacional sobre la base de su historia, de la defensa de la identidad nacional y de la inclusión. Recuperación hegemónica Considerar a la familia como unidad de desarrollo Mayor participación de las familias en las estrategias públicas de desarrollo y de consumo Promover estrategias de reunificación familiar.

Los cambios institucionales realizados en los noventa, la superación de sus limitaciones y las propuestas de nuevos cambios, se vieron refrendados y ampliados, por las consultas públicas posteriores del 2007 y del 2010.250 La Dirección política del país pudo discernir mediante dichas consultas las demandas de cambios de mayor consenso y derivar de ella su 250

La práctica altamente democrática de las primeras consultas públicas iniciadas en los años setenta y el mecanismo constitucional de consulta pública establecido en 1976, así como las consultas de 1975, 1990, 2007, 2010 y otras más sectoriales, han tenido el mérito de además de expresar momentos participativos de la población, el dotar a la dirección política de una información directa y fidedigna de la demanda social. Sin embargo, el carácter agregado de esa información y el no regreso de su resultado nacional al conocimiento de las bases que la produjeron ha limitado la creación de una opinión pública informada, así como de un consenso expreso sobre la agenda del gobierno. La Habana: Editorial Universitaria

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propia agenda de prioridades, acorde a las condiciones del momento y a sus propias metas. Cabe advertir que al interior de la sociedad cubana de los noventas como en la actual, existen grupos de intereses, actores políticos y corrientes de pensamiento, ligados al orden institucional “realmente existente” que ponen obstáculos a la voluntad de cambios y en favor de la conservación del régimen establecido.

5.-

Cambios institucionales aprobados y esperados

Entre el año 2002 y el 2007 algunos de los problemas señalados al orden institucional vigente –caso del desvío funcional respecto a la norma institucional- se vieron agravados, elevándose la demandas popular por las reformas. A la vez, sucesivas recesiones económicas y el empeoramiento de las condiciones económicas internacionales, determinaron la necesidad de “actualizar” o reformar el modelo de transición socialista en general y el económico en particular. 251 La Dirección política dio cuenta del estado de la opinión pública pero sobre todo del las manifestaciones de agotamiento del 251

Los “Lineamientos” coinciden en parte con las críticas al intervencionismo estatal en los regímenes socialdemócrata de: a) subsidio a personas no necesitadas; b) baja demanda de empleos productivos; c) exceso de gratuidades; d) tensión presupuestaria y presión fiscal; e) déficit presupuestario estructurado; etc. Cf. VV AA, Elementos Básicos de Economía. Un enfoque institucional. Tirant Lo Blanch. Valencia. 2001 La Habana: Editorial Universitaria

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modelo económico, priorizando, entre otras medidas puntuales, la reforma gradual de éste.252 Las propuestas de cambios institucionales de los noventas se vieron así actualizadas con las consultas públicas de los años 2000s y con las nuevas propuestas de reformas económicas sometidas a debate a lo largo del año 2010 con el primer proyecto de los “Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución” el cual finalmente aprobado por el VI Congreso del Partido Comunista de Cuba (PCC) y refrendado por la Asamblea Nacional del Poder Popular (ANPP), el parlamento cubano, en el año 2011.253 La nueva estrategia económica –y por extensión, la nueva estrategia socialista, aún por definirse- deben expresarse en instituciones normativas y organizacionales que la hagan viable y sustentable.254 De hecho, los “Lineamientos” finalmente aprobados, refrendaban o implicaban cambios institucionales que en su mayor número actualizaban o renovaban instituciones ya existentes y solo en pocos casos proponían nuevas instituciones. Igualmente podríamos decir de las propuestas comprendidas en los discursos de la dirección 252

Cf. Raúl Castro, Discurso de Clausura del VI Congreso del PCC. Granma, del 20 de abril del 2011. 253 Cf. “Información sobre el resultado del debate de los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución” VI Congreso del Partido Comunista de Cuba. Tabloide. La Habana, mayo de 2011. 254 Una dinámica de desarrollo sustentable ha sido definida como la “que utiliza los recurso naturales con economía y con una política de reposición que sostenga el equilibrio entre explotación de recursos y mantenimiento de un medio ambiente propicio”. Cf. Rafael Torres Acosta, Glosario de Bioética. Publicaciones Acuario. La Habana, 2001. La Habana: Editorial Universitaria

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política. No obstante, la principal renovación institucional consistía, por un lado, en que las instituciones se comportasen acorde a las funciones y fines que le han sido atribuidas; y del otro, en que el mayor peso relativo de una u otra institución en los respectivos subsistemas de la sociedad, tuviesen como efecto una nueva cualidad del orden institucional. En este sentido expondremos a continuación los principales cambios institucionales aprobados, contrastándolos con algunas de las propuestas presentes en el debate público, las que esperan desde los noventa cambios socialistas más radicales.255 En esta ocasión limitaremos nuestro examen a los subsistemas económico, jurídico y político, incluyendo referencias a los restantes, a saber:

6.-

Los cambios institucionales de los “Lineamientos” económicos

Como señalamos, las reformas incluidas en los “Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución” aprobados en el VI Congreso del PCC abarcan un conjunto de 255

Nos valdremos para resumir los cambios y propuestas de Tablas en las que contrastaremos los “cambios aprobados” con los “cambios esperados”, según el caso. Los “cambios aprobados” se derivan de los documentos y declaraciones oficiales; los “cambios esperados” se infieren por el autor de las consultas públicas del 2007 y 2010, de los debates realizados en las bases del proyecto de “Lineamientos” y del debate en los medios especializados. Los escaques que aparecen vacío en las tablas significan que no se identifican propuestas públicas al respecto. La Habana: Editorial Universitaria

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medidas que podrían agruparse como: de ajuste macroeconómico; desregulatoria; y de cambios estructurales, todas ellas precursoras de un nuevo modelo económico socialista que garantice tanto la “producción de bienestar” como el desarrollo, sobre bases sustentables.256 En este sentido, los cambios institucionales se relacionarían más con estas últimas. Vistas por separado, la mayor parte de las instituciones económicas concernidas ya existen o han estado vigentes en períodos anteriores. No obstante, su nueva cualidad estaría en el peso que se le otorga a cada una en el nuevo modelo económico y por ende en el nuevo orden institucional. Si examinamos el Cuadro 3 con el cual las resumimos, podemos observar que: Se constituye la “Comisión Permanente del Gobierno para la Implementación y Desarrollo” de los “Lineamientos”, en general y de la “conceptualización teórica integral de la economía socialista cubana”, en particular. Esta Comisión ha dado lugar a diversas subcomisiones encargadas de los correspondientes estudios y propuestas, y de marco de consulta a funcionarios y especialistas. 

La función reguladora del Estado sobre la economía nacional queda ratificada, mediante un nuevo sistema de dirección y planificación de la economía y un conjunto de sistemas de regulación y asignación de los recursos económicos, los que permitirían al Estado garantizar las prioridades sociopolíticas y los objetivos

256

Cf. VV. AA. Elementos Básicos de Economía. Un enfoque institucional. Tirant Lo Blanch. Valencia, 2001. La Habana: Editorial Universitaria

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de desarrollo, así como devolver a las instituciones su autonomía relativa. Como uno de estos mecanismos de desarrollo se crean las llamadas Zonas Especiales de Desarrollo (ZDE), pendientes de explicitar sus funciones. A fines del 2013 se aprobó la creación de la Zona Espacial de Desarrollo Mariel con su correspondiente marco regulatorio. Quizás el aspecto más novedoso sea el énfasis en el papel atribuido a la institución del contrato como un regulador de las relaciones económicas horizontales y como un mecanismo de exigencia por su cumplimiento. •

El Plan y la planificación centralizada deben recuperar un lugar central en la conducción de la economía pero dando cuenta de actores económicos mucho más diversificados, así como de la ampliación de las relaciones mercantiles. Igualmente, deberá dar lugar a una desarrollo paralelo de la planificación territorial y de la sectorial.

•

Las deficiencias del proceso inversionista nacional tiende a hacer de esta actividad una institución diferenciada de la regulación estatal y del Plan de la economía. Las medidas para su perfeccionamiento han sido complementada con una nueva Ley de Inversión Extranjera de abril del 2014.

•

Quizá el elemento clave de los “Lineamientos” sea la creación de una esfera empresarial realmente autónoma, basada en una diversificación de las formas de propiedad y de gestión, integrada por una diversidad de La Habana: Editorial Universitaria

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agentes económicos de mayor o menor peso en los diferentes sectores de la economía. En un primer momento, esta diversificación estará basada en un proceso de desestatización de numerosas actividades económicas. De hecho, una mayor diversificación de las formas de propiedad y de gestión supone el surgimiento de un amplio sector no estatal de la economía el cual tendría un enorme impacto en el funcionamiento de cada una de las instituciones del sistema así como en el propio orden institucional del país. •

En el sistema de empresas estatales jugará un papel determinante los llamados Organizaciones Superiores de Dirección Económica (OSDE), una especie de consorcios ramales, en los que se descargarán gran parte de las funciones económicas hasta ahora ejercidas por organizaciones del Estado.

•

El Presupuesto del Estado deberá elevar su papel institucional en el Modelo económico y disminuir su déficit a menos del 2 %. La política social continuará siendo una prioridad absoluta del Presupuesto.

•

El gasto social, presupuestario o empresarial, en investigación y desarrollo debe tener una expresión en los costos económicos de las empresas.

•

Pero sin duda, la institución que marca el nuevo modelo económico aprobado es el de la ampliación de relaciones mercantiles en un esquema de mercados segmentados y el papel que se les atribuya en la distribución de bienes y servicios. El auge de los La Habana: Editorial Universitaria

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mercados regulados supondrá una nueva concepción del sistema de dirección y planificación de la economía, así como del modelo de incentivación al trabajo. La libre contratación autorizada de fuerza de trabajo por parte de agentes privados crea las premisas de un mercado laboral formal. Cuadro 3. Sistema Económico Concepto

Cambios aprobados -“Lineamentos”. Implementación:.Creación de la “ComisiónPermanente del Gobiernopara la Implementación yDesarrollo”.El Ministerio de Economía y Planificación (MEP) como “Estado Mayor”. .Conceptualización teórica integral de la economía socialista cubana.

Estado. Dirección y regulación. -Diseñar un nuevo Sistema de Dirección y Planificación Económica (SDPE) .Carácter directivo o indicativo por sectores .Complementariedad del mercado .El contrato como mecanismo del Plan

Cambios esperados -Promover aceleradamente un nuevo Modelo Económico Socialista: .Propuesta de la Comisión .Debate .Consulta pública. -Diseñar un nuevo SDPE en el que se integren todas las formas de la regulación estatal sobre la economía, limitando legalmente la discrecionalidad del funcionariado.-El nuevo SDPE debe tener como referente las condiciones de la vida cotidiana de la población.-Establecer

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8.- Cuba: Los Cambios Institucionales ... Concepto Estado. Dirección y regulación.

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Cambios aprobados -“Lineamentos”. Implementación:.Creación de la “ComisiónPermanente del Gobiernopara la Implementación yDesarrollo”.El Ministerio de Economía y Planificación (MEP) como “Estado Mayor”. .Conceptualización teórica integral de la economía socialista cubana.

Cambios esperados -Promover aceleradamente un nuevo Modelo Económico Socialista: .Propuesta de la Comisión .Debate .Consulta pública.

un nuevo sistema de incentivación al trabajo y la gestión.

-Desestatización de actividades económicas

Planificación

-Creación de Zonas Especiales de DesarrolloRedefinición del “objeto social” de las entidades estatales -Plan Nacional Económico Social, rector de la economía: .Plan de producción de bienes y Servicios .Plan de inversiones

-Definición del peso relativo que tendrán las distintas formas de propiedad y de gestión económica en el nuevo Modelo Económico Socialista

-Rediseño de los sectores de la economía nacional, basado en los Lineamientos, el NSDPE y en la

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8.- Cuba: Los Cambios Institucionales ... Concepto Estado. Dirección y regulación.

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Cambios aprobados -“Lineamentos”. Implementación:.Creación de la “ComisiónPermanente del Gobiernopara la Implementación yDesarrollo”.El Ministerio de Economía y Planificación (MEP) como “Estado Mayor”. .Conceptualización teórica integral de la economía socialista cubana. descentralizadas .Política social-Planificación de mediano y largo plazo

Finanzas

-Desarrollo de la planificación territorial. Municipalización. -Nuevos Sistemas: .Monetario .Tributario .Arancelario .De Precios .Salarial .De Seguros .De Subsidios -Sistema inversionista: .Perfeccionamiento del proceso inversionista .Nueva legislación sobre la inversión extranjera -Reforma del Sistema Bancario

Cambios esperados -Promover aceleradamente un nuevo Modelo Económico Socialista: .Propuesta de la Comisión .Debate .Consulta pública. reestructuración de la Organización Central del Estado -Garantizar los mecanismos democráticos del proceso de planificación. -Desarrollo acelerado de la planificación territorial -Establecimiento de un sistema financiero “duro”. -Definición y legislación de las inversiones en las que se incluirán inversores nacionales -Nuevo sistema bancario. Crear Bancas especializadas.

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Cambios aprobados -“Lineamentos”. Implementación:.Creación de la “ComisiónPermanente del Gobiernopara la Implementación yDesarrollo”.El Ministerio de Economía y Planificación (MEP) como “Estado Mayor”. .Conceptualización teórica integral de la economía socialista cubana.

Esfera empresarial -Perfeccionamiento empresarial-Autonomía empresarial respecto del Estado

-Nuevo sistema empresarial integrado por: .Organizaciones Superiores de Dirección Empresarial (OSDE) .Empresas estatales, Establecimiento y Unidades .Empresas mixtas o de asociación económica .Cooperativas: agropecuarias y no

Cambios esperados -Promover aceleradamente un nuevo Modelo Económico Socialista: .Propuesta de la Comisión .Debate .Consulta pública. Banco Agrario -Real autonomía empresarial basada en : .Personalidad jurídica .Autonomía de gestión .Autofinanciamiento . Centro de Planificación y Plan de Empresa .Centro de Contabilidad y de Costo .Código de Ética .Legalidad -En el proceso de desestatización de la economía priorización del cooperativismo como forma de gestión, así como de expresión de una mejor forma de autogestión y autogobierno y por

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Cambios aprobados -“Lineamentos”. Implementación:.Creación de la “ComisiónPermanente del Gobiernopara la Implementación yDesarrollo”.El Ministerio de Economía y Planificación (MEP) como “Estado Mayor”. .Conceptualización teórica integral de la economía socialista cubana. agropecuarias .Empresas extranjeras .Pymes. Empresas familiares. .Campesinos: propietarios y usufructuarios .Trabajadores por cuenta propiaFlexibilización del objeto social de las empresas.Normas de constitución, disolución o de transformación de empresas, acorde a los resultados de su gestión-Política y normas jurídicas para el sistema empresarial cubano en el exterior -Creación de las Organizaciones Superiores de Dirección Económica: .Supresión de empresas nacionales mediante la constitución de OSDE nacionales y provinciales

Cambios esperados -Promover aceleradamente un nuevo Modelo Económico Socialista: .Propuesta de la Comisión .Debate .Consulta pública.

tanto, de socialización.

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Cambios aprobados -“Lineamentos”. Implementación:.Creación de la “ComisiónPermanente del Gobiernopara la Implementación yDesarrollo”.El Ministerio de Economía y Planificación (MEP) como “Estado Mayor”. .Conceptualización teórica integral de la economía socialista cubana. .Incorporación a las OSDE de los centros de investigaciones aplicadas que le son afines. .Delimitación de las funciones y relaciones entre las OSDE con el Consejo de ministro y los OACE -Desarrollo de las industrias locales

-Desarrollo cooperativo como una forma de propiedad y autogestión socialista.

Esfera

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-Presupuesto del Estado:

Cambios esperados -Promover aceleradamente un nuevo Modelo Económico Socialista: .Propuesta de la Comisión .Debate .Consulta pública.

-Desarrollo cooperativo generalizado como: .la principal modalidad de desestatización; .forma de autogestión y de socialización; .componente de una cultura socialista; .unidad de planificación y de gestión -Presupuesto

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Cambios aprobados -“Lineamentos”. Implementación:.Creación de la “ComisiónPermanente del Gobiernopara la Implementación yDesarrollo”.El Ministerio de Economía y Planificación (MEP) como “Estado Mayor”. .Conceptualización teórica integral de la economía socialista cubana.

presupuestada

Cambios esperados -Promover aceleradamente un nuevo Modelo Económico Socialista: .Propuesta de la Comisión .Debate .Consulta pública.

.Presupuestos no deficitarios .Las unidades presupuestadas cumplen funciones estatales .Política social sustentable

participativo en los Municipios-Prioridad absoluta de una política social universal e integral: .Pleno empleo .Salud pública .Educación .Seguridad social .Asistencia social .Deporte .Cultura .Vivienda .Servicios comunales-Lucha frontal contra la pobreza

-Fortalecimiento y reestructuración de las actividades de educación y salud, nacional y territorialmente.

-Recuperación de la calidad de estos servicios

-Racionalización del gasto en investigación y desarrollo(I+D)

-Incorporación efectiva de los resultados de la ciencia y la técnica a

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Mercado

Cuadros

Desarrollo democrático

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Cambios aprobados -“Lineamentos”. Implementación:.Creación de la “ComisiónPermanente del Gobiernopara la Implementación yDesarrollo”.El Ministerio de Economía y Planificación (MEP) como “Estado Mayor”. .Conceptualización teórica integral de la economía socialista cubana.

-Ampliación de las relaciones mercantiles: .Mercado de aprovisionamiento mayorista .Mercados especializados Minoristas-Eliminación gradual de la “libreta”-Libre contratación de fuerza de trabajo por actores económicos privados -Política de cuadrosDesarrollar un sistema integral de capacitación y recalificación.

Cambios esperados -Promover aceleradamente un nuevo Modelo Económico Socialista: .Propuesta de la Comisión .Debate .Consulta pública. las actividades económicas y medición de sus impactos. -Crear un mercado nacional integrado y regulado.Delimitación de los bienes y servicios que no pasarán por el mercado-Supresión del racionamiento con protección a las personas. -Política de cuadros democrática -Las instituciones económicas deberán ser radicalmente democratizadas, atendiendo a:

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Cambios aprobados -“Lineamentos”. Implementación:.Creación de la “ComisiónPermanente del Gobiernopara la Implementación yDesarrollo”.El Ministerio de Economía y Planificación (MEP) como “Estado Mayor”. .Conceptualización teórica integral de la economía socialista cubana.

Cambios esperados -Promover aceleradamente un nuevo Modelo Económico Socialista: .Propuesta de la Comisión .Debate .Consulta pública. .Garantizar los derechos económicos reconocidos constitucionalmente .Participación efectiva de los productores y consumidores en el proceso de planificación .Control efectivo del Plan y de las políticas económicas por parte de la población. .Debate permanente, público y abierto, sobre las políticas en curso y el cumplimiento del Plan .Participación directa de los trabajadores en la gestión económica de sus centros y de control sobre las Empresa y OSDE

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Si bien el debate público del Proyectos original de los “Lineamientos” dio lugar a numerosas propuestas incluidas en su versión final –aquel fue modificada en un 60% y se le adicionaron 30 nuevos lineamientos- y la estrategia de reformas obtuvo el consenso generalizado de todos los sectores de la sociedad cubana, esta versión final fue objeto de diversas críticas debido a: cuestiones de forma; omisión de lineamientos propuestos por la opinión pública; comprometimiento con el modelo económico existente; indefinición de las medidas implicadas en cada Lineamiento; la ausencia de salvaguardas socialistas; etc. Más en general, el conjunto de los Lineamientos, las medidas implicadas en cada uno y su efectiva implementación han dado lugar a diversas corrientes de interpretación de las políticas en curso, todas las cuales se consideran revolucionarias y reformistas y por ende a la izquierda del actual régimen. Tales corrientes son transversales a la sociedad cubana, sus instituciones, funcionariado, grupos civiles y dirigentes. Estas corrientes podrían enumerarse como sigue: •

Convencional.

Corriente de inspiración soviética, vinculada a las experiencias de reformas de los años setenta y a las prácticas del socialismo real cubano. En ella predomina una concepción del socialismo como socialismo de Estado. La socialización es entendida como la estatización de las actividades económicas y sociales. La democratización se identifica con la obra de la revolución y con el libre acceso a las provisiones de bienes y servicios. Los principales actores de esta corriente son los actuales dirigentes y el funcionariado La Habana: Editorial Universitaria

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en general, así como los sectores de la población dependientes de las políticas públicas. Esta corriente convencional considera las reformas como concesiones a las circunstancias presentes y por tanto éstas deben ser limitadas, mínimas y reversibles. Tascan el freno de su implementación, la que debe ser gradual y cuidadosa. Lo fundamental es preservar las atribuciones regulatorias del Estado y el sector estatal de la economía. •

Guevarista. Corriente inspirada en las ideas y práctica

del Che Guevara; particularmente, en sus concepciones sobre la construcción del socialismo y el papel de la subjetividad humana en ella. Esta corriente también sostiene la concepción de un socialismo de Estado sin mercado. La socialización, también es entendida como la estatización de las actividades económicas y sociales pero le concede un mayor papel a la participación de los sujetos sociales en los asuntos públicos. La democratización también es vista como el libre acceso a las provisiones públicas de bienes y servicios. Los principales actores de esta corriente son sectores intelectuales y del funcionariado, así como sectores de la población dependientes de las políticas públicas. Esta corriente guevarista también considera las reformas como concesiones a las circunstancias presentes y por tanto deben ser limitadas, mínimas y reversibles, sobre todo en las referentes al incremento de las relaciones mercantiles. Las reformas deben preservar y reforzar las funciones regulatorias del La Habana: Editorial Universitaria

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Estado, principalmente las de planificación; y a la vez, limitar los poderes del funcionariado. •

Socialistas Críticos. Corriente influida por las corrientes

basistas, libertarias y comunalistas, así como por las críticas históricas al socialismo real. El socialismo es entendido como un proceso ascendente de autogobierno y autogestión de la población y por ende como una retirada efectiva del Estado de los asuntos públicos. El socialismo sería una permanente socialización y democratización de todas las esferas. Los principales actores de esta corriente son sectores intelectuales y profesionales, así como sectores colectivistas de la población. Las medidas de reformas deben transcurrir en un escenario de información abierta, consulta y debate. Deben existir medidas de salvaguarda socialistas en el proceso de reformas, entre ellas, limitando el proceso de privatización en favor de la cooperativización, la acumulación, etc. Las reformas deben producir una menor estatización de la sociedad cubana pero una mayor socialización. •

Socialdemócrata. Corriente inspirada en la socialdemo-

cracia histórica de izquierda y en la experiencia del capitalismo norte europeo. Su concepción del socialismo es el de una economía mixta bajo reglas capitalistas y un Estado benefactor. El Estado se concibe como un proveedor presupuestario de bienes y servicios. La socialización debe estar en función de la mayor

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eficiencia económica y social. La democratización debe basarse en el perfeccionamiento de los mecanismos de representación, tanto política como social. Esta corriente se sustenta principalmente en sectores del funcionariado administrativo y económico, así como en sectores autogestionarios de la población. La desestatización de la economía debe ser más acelerada y las medidas deben complementarse en una perspectiva sistémica. Las relaciones mercantiles deben generalizarse. Un mayor patrón de desigualdad debe ser compensado con una política social extensa. •

Socioliberal. Corriente inspirada en el liberalismo social

y también en la reforma china. Conciben el socialismo como un socialismo de mercado y por ende competitivo entre las instituciones y las personas. El Estado debe quedar marginado de la esfera económica en la mayor medida posible y a cargo de la provisión de bienes y servicios a sectores vulnerables. La democratización queda limitada a la esfera política y debe ser fundamentalmente representativa y delegativa. Esta corriente se sustenta en sectores del funcionariado económico, agentes económicos privados y sectores profesionales. El sistema económico debe ser desestatizado y desregulado al máximo y abrirse competitivamente al mercado nacional e internacional. Las reformas deben concebirse de manera continuada y acorde a la eficiencia requerida. Un mayor patrón de desigualdad

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debe ser compensado con una mayor asistencia social focalizada. Todas estas corrientes manifiestan su acuerdo con la política de reformas en curso pero difieren en las que consideran prioritarias, en el ritmo y alcance de su implementación, en la orientación general del proceso, así como en la sociedad que prefiguran. Corrientes aparte, la expectativa por cambios más radicales en la institucionalidad económica ha parecido basarse en general: en demandas de los años noventa pendientes o no resueltas; y en los “Lineamientos” o en cambios aprobados en éstos que parecen insuficientes o imprecisos. Más en particular, se trata de demandas institucionales relacionadas con ciertas concepciones de una estrategia socialista orientada a una economía fuertemente autogestionaria, a saber: •

Los “Lineamientos” deberán implementarse aceleradamente y en un ambiente de reformas que sostenga el consenso alcanzado en los debates. Ello supone la transparencia del proceso de implementación, la información pública necesaria y el mayor debate social posible de las medidas de mayor impacto en la sociedad.

•

La Planificación debe redefinir los sectores de la economía que servirán de base a la nueva institucionalidad económica. Igualmente, deberá demandar una institucionalidad local, jurídica y política, que permita una planificación territorial efectiva, caso de la llamada “municipalización”. La Habana: Editorial Universitaria

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•

El Plan de la economía nacional debe tener como referente el patrón de bienes y servicios que acompaña la vida cotidiana de la población y fijar su desarrollo sobre bases de equidad.

•

El nuevo modelo económico deberá basarse en un sistema financiero “duro” que racionalice continuamente al sector empresarial y haga viable un sistema de incentivos materiales mínimamente eficaz. El sistema bancario deberá jugar un papel mayor que el atribuido.

•

La llamada “autonomía empresarial”, de cara a la experiencia histórica, debe ser definida y normada taxativamente.

•

La institución presupuestaria deberá incluir alguna experiencia democratizadora como el llamado “Presupuesto Participativo” en los Municipios.

•

Las empresas cooperativas y por extensión la cooperativización, ha de entenderse como la principal modalidad de desestatización, como la forma de autogestión más socializada y como una actividad planificable, además de ser componente inseparable de una cultura socialista. Por todo ello debe centrar la máxima prioridad en el proceso de reforma.

•

La política social no puede ser considerada como “un gasto presupuestario” susceptible de ahorro sino de manera extensa y universal, como el soporte de la igualación y la justicia social de la Revolución,

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vinculada al excedente económico del país y a las prioridades de su distribución. •

La lucha contra la pobreza deberá tener prioridad absoluta y un tratamiento tanto universal como focalizado.

•

Los resultados de la ciencia y la técnica deben alcanzar una incorporación efectiva a las actividades económicas y expresarse en su eficiencia.

•

La extensión de las relaciones mercantiles deben integrarse en único mercado nacional en cual concurran en igualdad de condiciones todos los actores del sistema. La principal restricción de este mercado será la definición de cuáles bienes y servicios no pasarán por el mercado.

La necesaria supresión de la “Libreta” de racionamiento no deberá verse como una racionalización de los subsidios sino como la abolición de uno de los instrumentos de igualación social empleado por la Revolución cuya función deberá ser sustituida y compensada con nuevos y efectivos mecanismos. •

El principal desafío de las reformas económicas y la mayor indefinición de los “Lineamientos” se refiere a las “salvaguardas socialistas” que debe tener el nuevo modelo económico que se instaure. Por otra parte, un modelo económico que asuma un patrón de mayor desigualdad social deberá acompañarse de un mayor desarrollo de la democracia económica o lo que es lo mismo, de instituciones económicas radicalmente democratizadas. La Habana: Editorial Universitaria

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Las instituciones económicas deberán ser radicalmente democratizadas, atendiendo entre otros aspectos a garantizar: los derechos económicos reconocidos constitucionalmente; la participación efectiva de los productores y consumidores en el proceso de planificación; el control efectivo del Plan y de las políticas económicas por parte de la población; el debate permanente, público y abierto, sobre las políticas en curso y el cumplimiento del Plan; la participación directa de los trabajadores en la gestión económica de sus centros; etc.

7.-

Los cambios institucionales del sistema jurídico

Si bien los “Lineamientos” y numerosos pronunciamientos han reiterado la necesidad de una reforma de las instituciones y el ordenamiento jurídico del país, acorde a las nuevas condiciones y las medidas económicas en curso, los cambios anunciados, el ritmo de los mismos, así como la percepción de la necesidad de una revisión profunda del ordenamiento legal existente, hace de los cambios en el sistema jurídico una de las principales demandas de la opinión pública. Ejemplos prácticos como las dificultades que han planteado algunas de las primera medidas económicas promovidas debido a la “maraña” legal –Leyes, Decretos leyes, Resoluciones ministeriales, Reglamentos, disposiciones, etc.creadas en el tiempo como una restricción generalizada a la iniciativa, gestión y funcionamiento de las personas e instituciones económicas. La Habana: Editorial Universitaria

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En este sentido, la llamada del los “Lineamientos” y de la Comisión Jurídica creada al efecto, no parecen satisfacer las demandas y expectativas creadas al respecto. Como podemos ver en el Cuadro 4, las definiciones y los cambios decididos contrastan con aquellos esperados, a saber: •

Aunque se ha mencionado en el discurso oficial la eventual necesidad de futuros cambios constitucionales a favor de un nuevo modelo económico, estos no aparecen programados en el corto y mediano plazo.257

•

La promoción de nuevas formas de gestión en los “Lineamientos” supone que la estructura de la propiedad establecida con la Reforma Constitucional de 1992 deberá ampliarse más aún, caso de la inclusión de nuevas formas de propiedad privada y cooperativa no agrarias.

•

En cambio, se ha dado cuenta de que numerosas leyes y demás disposiciones legales tendrán que ser sustituida o modificadas como requisitos de las reformas económicas en curso y sus efectos en otros sistemas sociales.

•

Se anticipa, como en el caso de la vivienda y los vehículos de propiedad privada, la liberación del traspaso de bienes personales y familiares, mediante compra venta entre privados.

257

Cf. Raúl Castro, Informe Central al VI Congreso del PCC. Granma 17 de abril del 2011. La Habana: Editorial Universitaria

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•

El papel atribuido en los “Lineamientos” a la institución del contrato como un regulador de las relaciones económicas entre las personas naturales y jurídicas, supone una reelaboración que rescate y actualice la cultura jurídica relacionada con esta institución del tradicional derecho civil cubano. 258

•

Particular importancia ha tenido la eliminación en el 2008 del tope máximo salarial, así como la creación de un mercado libre laboral, al autorizarse desde el 2010, la libre contratación de fuerza de trabajo. Ambas medidas y otras concernidas, modificarán potencialmente todo el modelo de empleo seguido hasta hoy. De hecho, en marzo del 2014 fue aprobado un nuevo Código del Trabajo. Cuadro 4. Sistema Jurídico

Concepto

Constitución de la República de Cuba

Cambios aprobados

Cambios esperados

-Reforma Constitucional acorde a la política del VI congreso del PCC -Establecer un sistema de garantías constitucionales

258

Cf. Código Civil, actualizado por la Ley No. 59 de 1987. MINJUS. La Habana, 2003 La Habana: Editorial Universitaria

8.- Cuba: Los Cambios Institucionales ... Concepto

Formas de propiedad

Legislación y sus Reglamentos

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Cambios aprobados -Ampliación de las formas de propiedad reconocidas en la Constitución: .Estatal socialista, de todo el pueblo .Privada de los agricultores pequeños .Cooperativa campesina. .Cooperativa no campesina .Personal .De las organizaciones política, de masas y sociales. .De empresas mixtas, sociedades y asociaciones económicas. -Creación del Subgrupo Jurídico de la Comisión Permanente de Implementación y Desarrollo -Derogación de Leyes, Resoluciones y Reglamentos -Nueva legislación en promulgadas o en proceso sobre: .Propiedad .Gestores económicos .Empresas .General de Cooperativas .Municipios .Migración interna y externa -Promulgación de un nuevo Código del Trabajo en marzo del 2014. - Nueva Ley de Inversión Extranjera de abril del 2014 -Modificación del Decreto Ley No. 259 sobre distribución de tierras en usufructo, mediante

Cambios esperados

-Regulación de los derechos domínicos correspondiente a cada forma de propiedad. -Definición de la proporción que tendrá cada forma de propiedad en la estrategia socialista cubana

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8.- Cuba: Los Cambios Institucionales ... Concepto

Cambios aprobados

pág. 542 de 603 Cambios esperados

la Ley 300 del 2013.

Resoluciones y sus Reglamentos

-Derogaciones -Desregulación del mercado: .Traspaso de viviendas .Traspaso de vehículos

Contrato

-El contrato como uno de los principales mecanismos de regulación y responsabilidad económica.

Tribunales

Cuadros

Desarrollo democrático

-Política de Cuadros

-Derogación generalizada de la legislación que otorga poderes discrecionales a los organismos y funcionarios del Estado sobre la libre iniciativa y movimiento de las personas y de las instituciones sociales.

-Reestructuración del sistemas de tribunales y fiscalía para hacer efectivo la aplicación del derecho económico -Política de formación de cuadros jurídicos -Política de cuadros democrática -Democratización de la formación de normas jurídicas y administrativas: .Información pública .Consulta pública .Control mediante la opinión

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8.- Cuba: Los Cambios Institucionales ... Concepto

Cambios aprobados

pág. 543 de 603 Cambios esperados pública .Plebiscitos -Promoción de una cultura jurídica en la población

Del lado de los cambios jurídicos esperados, se destaca la percepción de que la lentitud en la producción de las correspondientes reformas jurídicas, así como la resistencia “legal” de la burocracia a la implementación de las medidas ya promulgadas, demandan una radicalización de los cambios jurídicos, principalmente: •

Anticipando una reforma constitucional que le dé al nuevo modelo económico el nivel de legitimidad de que dispuso el modelo promovido en los años setenta. Esta eventual reforma constitucional deberá elevar el componente garantista de la Constitución.

•

La diversificación de las formas de propiedad y de posesión de los medios de producción debe acompañarse de la regulación expresa de sus derechos domínicos, de manera que se aseguren las condiciones de incentivación a la actividad económica y por otra parte, los intereses socialistas.

•

Las derogaciones de restricciones innecesarias o que sean obstáculos a las reformas en curso, deben realizarse independientemente de su suplantación por una nueva y más elaborada legislación y a favor de las nuevas condiciones de gestión económica.

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•

Entre las nuevas leyes deben priorizarse aquellas que fundamentan el nuevo modelo, caso de una Ley de Empresas, Ley de Cooperativas, ley de propiedad y gestión económica, etc.

•

Se hace necesaria una radical democratización de la formación y aplicación de las normas jurídicas y administrativas, lo cual supone: una adecuada información pública; consulta pública de las principales legislaciones; incidencia de la opinión pública en el control de la aplicación y eficacia de las normas jurídicas que acompañen a las reformas; y sobre todo, la promoción de una cultura jurídica en la población.

•

La libre contratación de la fuerza de trabajo por el sector privado modifica profundamente al actual modelo económico al vincular la fuerza de trabajo con el mercado. Ello exigirá una alta regulación por el Estado de estas nuevas relaciones laborales mediante la cual se preserven los derechos laborales y el destino de la plusvalía social.

•

La aplicación efectiva del derecho económico exigirá una reestructuración del sistema de tribunales y fiscalía.

8.-

Los cambios institucionales en el sistema político

Aunque los cambios en el sistema político han estado distante de las cambios en curso, los “Lineamientos” y demás La Habana: Editorial Universitaria

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pronunciamientos han hecho permanente referencias a cambios en el sistema político, en función de las reformas económicas programadas. Más que cambios decididos para el sistema político, se han enunciado medidas de fortalecimiento de las instituciones políticas existentes y algunos posibles cambios en estudio. Se trataría pues de la actualización del modelo político existente y no de reformas al mismo. El Cuadro 5 nos muestra algunos de los cambios expresamente aprobados, a saber: •

El Partido Comunista de Cuba (PCC), en su carácter de “dirigente supremo de la sociedad y del Estado”, aparece como el principal dirigente del proceso de reformas económicas en curso. De hecho, los “Lineamientos” son un acuerdo del VI Congreso partidario y es parte principal de su base programática en el mediano plazo. Para cumplimentar su papel conductor de las reformas económicas el PCC inicia un proceso de fortalecimiento de su organización y de sus efectivos militantes. Al efecto, el VI Congreso convocó y celebró una Conferencia Nacional del PCC, institución partidaria nunca utilizada, con la finalidad de avanzar en su particular proceso de fortalecimiento orgánico, renovación de sus órganos dirigentes y redefinición de su proyección político ideológico. Particular importancia ha tenido el énfasis puesto en la separación funcional del Partido y el Estado, principio

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establecido tradicionalmente y reiterado en múltiples ocasiones, pero nunca realmente aplicado. •

Se constituye en el seno del Gobierno una “Comisión Permanente del Gobierno para la Implementación y Desarrollo” de los “Lineamientos”, la cual funcionará acorde a la estructura funcional y la composición que le han sido definida. Esta Comisión, además de conducir el proceso de implementación de los “Lineamientos” incluyendo el “perfeccionamiento funcional y estructural del gobierno en todos los niveles”, “elaborará la conceptualización teórica integral de la economía socialista cubana”.

•

Se propiciará una mayor descentralización de las estructuras del Estado y la Administración Pública mediante la territorialización de algunas actividades y estructuras. A la vez se experimentará en las provincias de Artemisa y Mayabeque la separación de funciones entre las Asambleas Provinciales y Municipales del Poder Popular y los respectivos Consejos de Administración, así como una nueva estructura funcional de las Provincias, con vista a su posterior generalización.

•

La creación de una Contraloría General de la República, «no comprometida» con el Gobierno y subordinada al Consejo de Estado, ha sido otro paso orientado a la desconcentración del poder, la

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Delimitación de las funciones estatales, así como un mayor control efectivo de los órganos representativos del Estado sobre los ejecutivos. •

De trascendental importancia para el futuro del sistema político ha sido la decisión, aún no legislada, de que el ejercicio de los cargos fundamentales de dirección política y estatal quedará limitado a dos períodos. Cuadro 5. Sistema Político

Concepto

Partido Comunista de Cuba

Estado. Poder Popular

Cambios aprobados -Ratificación de su carácter “dirigente del Estado y la sociedad”. -Renovación del partido de vanguardia. Fortalecimiento: .VI Congreso del PCC .Comité Central .Buró Político .Secretariado -Celebración de la 1a. Conferencia Nacional del PCC. -Separación funcional del Partido y el Estado -Control por la Asamblea Nacional de la implementación de los “Lineamientos” aprobados por ella. -Realización de experiencias de separación de las funciones de las Asambleas del Poder Popular y de los Consejos de Administración, en las Provincias y Municipios. -Creación de una Contraloría General de la República, subordinada al Consejo de

Cambios esperados

-Nuevo papel del Partido de vanguardia -Evolución hacia un Partido de la nación cubana y el socialismo

-Separación radical del Partido y el Estado.

-Hacer efectivo el papel dirigente de la Asamblea Nacional del PP, acorde a la definición constitucional de “órgano supremo del poder del Estado”.

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Estado

Estado. Gobierno

-Nuevo Reglamento del Consejo de Ministros -Creación de la “Comisión Permanente del Gobierno para la Implementación y Desarrollo”, a cargo de: -.Implementación de los “Lineamientos” -.Perfeccionamiento funcional de gobierno en todos los niveles -.Conceptualización teórica integral de la economía socialista cubana.

-Conceptualización teórica integral de la estrategia de transición socialista

Estado. Gobiernos locales

-Territorialización de algunas actividades y estructuras

-Municipalización radical de las estructuras funcionales del Estado y el Gobierno

Administración Pública

-Delimitación de las funciones del Estado y de la Administración Publica en los distintos niveles. -Reforma de los Organismos de la Administración Central del Estado. (OACE) -Reiteración de la norma institucional de que los Consejos de Administración, provinciales y municipales, cumplen funciones estatales y

-Descentralización radical de poderes y recursos.

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no de gestión empresarial -Registros

Institutos Armados

Organizaciones de Masas (OO MM)

Cuadros

Desarrollo democrático

-Normalización institucional que ponga toda la esfera empresarial no militar, bajo conducción civil -Redefinición del papel de las OO MM en el nuevo modelo económico, en el sistema político y en el marco institucional del país; particularmente, del movimiento sindical. -Política de cuadros democrática -Limitación del tiempo de -Política de cuadros ejercicio en todos los cargos -Limitación de dos períodos en el de dirección ya sean ejercicio de los cargos electivos o por designación. fundamentales de dirección, -Establecer una mayor políticos y estatales. proporción de cargos de dirección electivos que designados. -Un desarrollo democrático más acelerado a favor del autogobierno. -Un desarrollo democrático basado en mayores libertades, mayor representación de las diferencias sociales y mayor participación.

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pág. 550 de 603 -Establecimiento de un Estado de Derecho pleno.

A su vez, los cambios políticos esperados van mucho más allá de las exigencias de implementación de los “Lineamientos” y apuntan a una reforma integral del sistema político, tanto en su condición de dirigente del conjunto de los sistemas sociales, como de depositario de la soberanía popular. Podemos resumir algunos de ellos como sigue: •

Se demanda un nuevo papel del Partido basado en: su separación radical del Estado y equidistancia de todos los sistemas sociales; así como su redefinición como un Partido de la nación cubana. Ello implica que el carácter de vanguardia política del Partido sería un efecto del consenso social sobre su desempeño, así como que su separación efectiva del Estado le permitirá impulsar el desarrollo democrático del país.

•

De manera semejante, se exige de la Asamblea Nacional el papel dirigente que le asigna la Constitución, en este caso del proceso de reformas económicas, y no el de simple caja de resonancia de medidas ya adoptadas.

•

La descentralización de las actividades estatales y económicas se entiende como una territorialización radical que tenga como base el Municipio, aspecto al que regresaremos más adelante.

•

La experimentación en las Provincias de Artemisa y Mayabeque de una nueva estructura funcional basada en la separación del Consejo de Administración de la La Habana: Editorial Universitaria

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Asamblea Local del Poder Popular -lo que implica separar la Presidencia del Consejo de la Presidencia de la Asamblea- supone una separación funcional del Gobierno respecto del Estado, lo que también deberá expresarse en el nivel nacional. •

La tarea asignada a la “Comisión Permanente del Gobierno para la Implementación y Desarrollo”, de elaborar una “conceptualización teórica integral de la economía socialista cubana” deberá enmarcarse en la definición por el PCC de la estrategia de transición socialista cubana, la que deberá diseñarse mediante el más amplio debate intelectual y político de las bases.

•

Redefinir el papel de las Organizaciones de Masas (OO.MM)259 en el nuevo modelo económico, en el sistema político y en el marco institucional del país. Más en general, las OOMM deben dar cuenta de la diversificación y diferenciación de la sociedad cubana, disponer de su autonomía económica, política y civil, así como realizar sus funciones en la representación de intereses sectoriales y en la participación de los ciudadanos. 260

259

Las Organizaciones de Masas, reconocidas constitucionalmente, son actualmente: Central de Trabajadores de Cuba (CTC) y sus 12 Sindicatos Nacionales; Federación de Mujeres Cubanas (FMC); Comités de Defensa de la Revolución (CDR); Asociación Nacional de Agricultores Pequeños (ANAP); Federación Estudiantil Universitaria (FEU); Federación de Estudiantes de la Enseñanza Media (FEEM); Asociación Nacional de Pioneros de Cuba; y Asociación Nacional de Combatientes (ANC). 260 Por ejemplo, recuérdese que las organizaciones de masas son clave en el sistema político pues son ellas las que integran las comisiones de La Habana: Editorial Universitaria

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•

Las insuficiencias de la política de cuadros en curso ha dado lugar a una demanda de su mayor democratización y transparencia.

•

Más en general, el conjunto de las medidas esperadas se enmarcan en la demanda de un mayor desarrollo democrático que lo acerque a las metas socialistas del autogobierno, de mayor democraticidad de las instituciones, así como al establecimiento de un pleno Estado de Derecho.261

•

En lo que respecta al sistema civil, se hace necesaria la voluntad política expresa de ampliar la asociatividad de sujetos y actores. Se demanda una nueva Ley de Asociaciones que facilite la representación de la diversidad de intereses existentes en la sociedad cubana, así como su mayor incidencia en el sistema político mediante la constitución de una verdadera opinión pública.

•

Más en general se hace necesario y así se reclama, la constitución de una esfera pública abierta y participativa, en la cual se defina el interés común, se debatan las propuestas y decisiones de políticas

candidatura y sobre ellas descansa la función de representatividad política y social. 261 Por Estado de Derecho entendemos aquella sociedad donde las normas e instituciones –Constitución, leyes, garantías, protección de derechos, legalidad y control de la constitucionalidad, etc.- son creadas sobre base democráticas –mediante órganos representativos o referéndum popular- y a ellas se subordinan en condiciones de igualdad, todas las instituciones y personas, incluido el Estado y su Administración Pública. La Habana: Editorial Universitaria

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públicas, se acceda a la información y se desarrolle la necesaria batalla de ideas por el socialismo.

9.-

Otros cambios institucionales en el sistema civil e ideológico cultural

El previsible impacto de las medidas comprendidas en los “Lineamientos” sobre la estructura social, la sociedad civil y la esfera ideo-cultural, ha sido previsto parcialmente en los lineamientos referidos a la política social y en un mayor papel de la familia como agente de dicha política. No obstante, los impactos esperados necesitarán muchas más medidas de corrección o compensatorias que las enunciadas. Estos cambios en la estructura social impactarán a todas las instituciones representativas de intereses, particularmente las organizaciones de masas y las asociaciones civiles. Estas deberán dar cuenta en general, de la diversificación de los intereses representados; y en particular, de la multiplicidad de las formas de ocupación emergentes. En lo que respecta al sistema civil, se hace necesaria la voluntad política expresa de ampliar la asociatividad de sujetos y actores. Se demanda una nueva Ley de Asociaciones que facilite la representación de la diversidad de intereses existentes en la sociedad cubana, así como su mayor incidencia en el sistema político mediante la constitución de una verdadera opinión pública.

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En lo referente a la esfera ideo cultural las demandas, propuestas y cambios decidido, coinciden en la necesidad de una renovación de esta esfera a los fines de las reformas en curso, la promoción de un nuevo modelo económico y eventualmente, de una nueva estrategia de transición socialista. Al efecto se enfatiza la necesidad de una democratización de los medios, de una renovación de los mensajes y el discurso, así como la promoción de una cultura más favorable a la iniciativa, la creatividad y la responsabilidad moral y material de los actores sociales, individuales o colectivos. En particular, se hace necesaria la renuncia a toda pretensión de instaurar una ideología de Estado. Más en general se hace necesario y así se reclama, la constitución de una esfera pública abierta y participativa, en la cual se defina el interés común, se debata las propuestas y decisiones de políticas públicas, se acceda a la información y se desarrolle la necesaria batalla de ideas por el socialismo.

10.-

La política de Cuadros

Uno de los más importantes cambios aprobados en los “Lineamientos” y demás pronunciamientos, es el referido a la restauración de la Política de Cuadros, institución que permite la selección, promoción y movimiento de los cuadros, uno de los principales recursos humanos con que cuenta el proceso de reformas. De hecho, una Política de Cuadros y su subsidiaria, la nomenclatura de dirigentes bajo atención del Partido, fue instaurada desde los años setenta en todas las esferas con La Habana: Editorial Universitaria

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desiguales resultados, evolucionando desde su burocratización hasta su práctica extinción en años recientes. En su evolución y burocratización jugó en papel determinante la alta proporción de cuadros designados respecto de los elegidos. Como se ha observado más arriba, la Política de Cuadros es transversal a todos los sistemas sociales y desde cada uno de ellos es un mecanismo de racionalización en la conformación de la clase dirigente del país. Como tal, debe parecer legitimada ante los dirigidos. En este sentido, los cambios esperados demandan una democratización radical de la Política de Cuadro centrada en una enérgica promoción de cuadros jóvenes, en una estricta rendición de cuenta antes sus colectivos y la opinión pública, y en un movimiento de cuadros vinculado estrictamente a los resultados de su gestión.262 Un problema particular se refiere a la política de cuadro en apoyo a la municipalización. De hecho, la municipalización en curso muestra una insuficiencia de cuadros. Una descentralización radical supone el traspaso de los recursos humanos y materiales actualmente ubicados en los niveles nacional y provincial hacia los territorios. Otro, es la existencia de un funcionariado descalificado o inexperto en las prácticas económicas de planificación y 262

En el II Pleno del Comité Central del PCC se habló de “la necesidad de ajustar la captación y atención de los cuadros a las circunstancias actuales para incrementar su vínculo con las masas y con ello, eliminar los métodos burocráticos, la falta de creatividad, la tendencia al reunionismo, la pasividad y el conformismo que caracteriza a muchos dirigente…….” Cf. Yaíma Puig, “Celebrado el II Pleno del Comité Central del Partido”. Granma del lunes 1 de agosto del 2011. La Habana: Editorial Universitaria

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control. Se hace necesario acompañar las exigencias de idoneidad con una política de capacitación y recalificación que abarque a todas las esferas. Por último cabe observar que una Política de Cuadro eficaz debe desenvolverse en el marco de normas institucionales efectivas que: limiten la acumulación de poderes personales, las atribuciones de facultades y la permanencia en los cargo; definan las incompatibilidades de funciones y de intereses; prohíban las prácticas nepotistas, de tráfico de influencias y de secretismo; entre otras. Un importante paso en este sentido ha sido la decisión de que la permanencia en los cargos fundamentales de dirección se limitará a dos períodos. Otro sería elevar la proporción de cargos electivos, en todas las esferas.

11.-

Territorialización / Municipalización

Como antes mencionamos, una de las condiciones que aparece como favorable a la superación de las contradicciones del orden institucional del socialismo cubano, es la urgente implementación de la territorialización de las funciones y estructura de las instituciones económicas, políticas y civiles, de la sociedad nacional.

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Apoyada en parte por el discurso oficial, 263 esta territorialización se ha identificado como una “municipalización” radical del orden institucional cubano, atendiendo: •

El precedente histórico de una República organizada sobre bases municipalitas.264

•

La conveniencia económica y política de suprimir el mayor número de instancias intermediarias posible.

•

La dependencia de numerosas actividades económicas de recursos locales, caso de la agricultura, la minería, el turismo, los servicios, etc.

•

La necesidad de preservar localmente los recursos naturales y el medio ambiente.

•

La necesidad de favorecer la participación de la población en el gobierno de los asuntos de su interés y en el establecimiento de prioridades.

12.-

Consideraciones finales

Desde una perspectiva de conjunto, el balance de las reformas en curso –aprobadas o previsibles- parece orientado a superar la actual crisis económica del país y a suplantar el actual modelo económico por otro que haga a la Revolución Cubana económicamente viable, en las nuevas condiciones 263

El presidente Raúl Castro se ha referido numerosas veces a la “municipalización de la agricultura”. 264 Cf. Constitución de la República de Cuba de 1940 La Habana: Editorial Universitaria

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internacionales. De hecho, tales reformas cuentan con un consenso ampliamente mayoritario de la población. No obstante, parece existir más acuerdo sobre el diagnóstico de la situación de partida y sobre la conveniencia de las medidas aprobadas que sobre la manera de implementarlas. En este sentido, el cómo realizar las reformas se convierte en el mayor desafío de las mismas. Si bien el conjunto de los cambios acordados se enmarcan en las demandas y propuestas levantadas por la opinión pública por las consultas de 1990, 2007 y 2010, más arriba descrita, los cambios esperados proponen una mayor radicalización de los mismos, en sentido socialista. Así vemos que el conjunto de los cambios esperados en las instituciones de los distintos sistemas sociales, suponen versiones más radicales de los cambios aprobados o la complementación de éstos con otros cambios que cualifiquen al nuevo modelo económico como orientado al socialismo y por tanto, enmarcado en un orden institucional que asegure una mayor socialización del poder económico, jurídico, político e ideo cultural. Por otra parte, cabe preguntarnos si los cambios aprobados o los esperados, superarán las contradicciones del orden institucional actual. Al respecto no vale tan solo la intención de los actores sino el efecto real que las nuevas instituciones o el remozamiento de las anteriores tendrán sobre tal orden. Retomando los “pares de conceptos contradictorios” mencionados anteriormente, podemos evaluar dicho alcance como sigue: La Habana: Editorial Universitaria

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Socialismo / Socialismo de Estado. La desestatización de la economía y la diversificación de las formas de propiedad y de gestión, favorecerá despojar al socialismo cubano de sus fuertes rasgos estatistas pero no será suficiente si el nuevo modelo económico no generaliza la autogestión de los trabajadores en las distintas formas de propiedad. Tampoco lo será, si la desestatización de las relaciones sociales no se generaliza a los demás sistemas sociales, principalmente al político, en favor de la auto representación y del auto gobierno. Lo anterior plantea un rediseño del sistema político basado en algunas de las premisas republicana y en el ejercicio pleno de la ciudadanía Norma Institucional/Desvío: El establecimiento de nuevas instituciones o el diseño de un nuevo orden institucional en Cuba, no garantiza que el comportamiento de los mismos no reproduzca el enorme desvío de la norma institucional que presenta el orden actual. La corrección de estas tendencias necesita de la mayor transparencia sobre su funcionamiento así como de los canales suficientes para que la opinión pública pueda incidir en su corrección. En este sentido, todas las medidas orientadas a elevar la democraticidad de las instituciones en general y de las económicas en particular, son una condición necesaria para cerrar la actual brecha institucional e impedir su reproducción. Descentralización / Centralización. Los “Lineamientos” suponen una mayor descentralización del modelo económico, en la medida en que diversifica a los actores económicos, se elevan las relaciones mercantiles en el sistema de dirección y planificación económica, así como territorializan parte del La Habana: Editorial Universitaria

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sistema impositivo. No obstante, una mayor descentralización dependerá de un rediseño del Estado que lo haga menos piramidal mediante el incremento de los poderes y autonomía local, así como en la radical transferencia de facultades y recursos a los niveles inferiores de todas las instituciones nacionales. La descentralización económica a favor de la esfera empresarial no será tal si en el diseño de las empresas se mantiene una organización de gran escala o de agregación de empresas en grandes OSDE265, las que harán impracticable la participación efectiva de los trabajadores en el sector estatal. Participación Popular/ Burocratismo. La elevación de la participación popular en el orden institucional cubano, así como su control sobre el comportamiento del funcionariado se verán facilitados con las reformas en curso pero no se resolverán sin una democratización radical de las instituciones, la política de cuadros y los procedimientos administrativos. Tampoco sin el libre ejercicio de la opinión pública. La lucha antiburocrática exige defender abiertamente la auto organización popular, la protección de los derechos ciudadanos, la denuncia pública en los medios, la promoción de procesos contencioso-administrativos contra la mala gestión de entidades y funcionarios gubernamentales, etc. Por otra parte, se demanda que los comportamientos burocráticos no solo deberán tener responsabilidad política y administrativa sino también civil y penal. 265“

Organización Superior de Dirección Económica” La Habana: Editorial Universitaria

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Control democrático /corrupción. Igualmente, controles económicos y políticos más sofisticados y veraces, tendrán que completarse con un extendido control democrático, basado en la transparencia de la gestión, la más estricta rendición de cuentas, la participación de los trabajadores y el ejercicio de la opinión pública, etc. a fin de darle a la lucha contra la corrupción su necesaria ”línea de masas”. Eficiencia / ineficiencia. La presunta mayor eficiencia que se alcanzará en el sistema económica como efecto de las reformas en curso, no abarcará a los restantes sistemas ni a todo el orden institucional, si todas las instituciones no disponen de una adecuada medición de su gestión ni de un modelo de incentivos que premie o penaliza sus resultados. Como antes señalamos, en la medición y la atribución de estos incentivos deberá jugar un papel fundamental la competencia, así como una mayor incidencia del debate social y de la opinión pública. A la superación de todas estas contradicciones también contribuirá el predominio de ciertas corrientes ideológicas. De hecho, el predominio de corrientes estatistas ha favorecido la estructuración de estas contradicciones y ha puesto límites a su superación. Inversamente, la apertura a corrientes ideológicas favorables a la descentralización, la democratización y la ciudadanización de las instituciones, permitirá una evolución más favorable del orden institucional cubano. Ello supone la necesaria ampliación de la esfera pública, de un espacio permanente de deliberación pública que vaya más allá de los momentos, definidos centralmente, de consulta.

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Finalmente, debemos concluir que el proceso de cambios iniciado con las reformas económicas de los “Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución” ha de verse como un punto de partida para una reforma más completa del orden institucional cubano. De hecho, el Presidente Raúl Castro y otros dirigentes, así como diversos documentos, han dado cuenta de la creación de sendas Comisiones del Gobierno para el estudio y propuesta de: 1. el modelo económico a implementar después del 2015, de cuyas propuestas no existe hasta el momento conocimiento público; 2. “una creativa conceptualización del socialismo posible en las condiciones de Cuba…”; y 3. una nueva reforma constitucional, cosa ya asumida oficialmente. Algo previsible y en mi opinión muy importante, es que tanto la formulación de los nuevos modelos como la reforma constitucional darán lugar a respectivos escenarios de intensa lucha ideológica entre las distintas corrientes políticas internas y sectores. La normalización de las relaciones diplomáticas entre Cuba y EEUU será un condicionamiento fuerte en esa lucha. En este sentido, la construcción del más amplio consenso sobre dichas propuestas dependerá de la amplitud de un debate social bien informado, así como de los intereses representados en las mismas.

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Bibliografía consultada

1. Castro, Raúl. Informe Central al VI Congreso del PCC. Granma del 17 de abril del 2011. La Habana. 2. Castro, Raúl. Discurso de Clausura del VI Congreso del PCC. Granma del 20 de abril del 2011. La Habana. 3. Castro, Raúl. Discurso de Clausura de la Legislatura de la Asamblea Nacional. Granma del martes 2 de agosto del 2011. 4. Gallino, Luciano. Diccionario de Sociología. FCE. México DF. 1995. 5. Puig Meneses, Yaíma. “Asumir la planificación como herramienta de trabajo”. Granma del viernes 29 del 2011. 6. Puig Meneses, Yaíma. “Celebrado II Pleno del Comité Central del Partido”. Granma del lunes 1 del 2011 7. VV. AA. “Debatieron los Diputados en las Comisiones trascendentales asuntos de la vida económica y social de la nación”. Granma del viernes 29 y sábado 30 del 2011. 8. VV. AA. Elementos Básicos de Economía. Un enfoque institucional. Tirant Lo Blanch. Valencia. 2001. 9. Valdés Paz, Juan. Comentarios al “Proyecto de lineamientos de la política económica y social del Partido y la Revolución”. Inédito. La Habana, 21 de diciembre del 2010. 10. Valdés Paz, Juan. El espacio y el límite. Estudios sobre el sistema político cubano. Editorial Ruth Casa. La Habana. 2009. 11. Documento del VI Congreso del PCC. La Habana. Abril 18 del 2011. Lineamientos de la política económica y social del La Habana: Editorial Universitaria

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Partido y la Revolución. 12. Documento del VI Congreso del PCC. La Habana. Mayo del 2011. Información sobre el resultado del Debate de los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución. 13. Información Interna. DO-CC del PCC. La Habana, enero del 2011. Directivas contenidas en el discurso pronunciado por el General de Ejército, Raúl Castro Ruz, el 18 de diciembre de 2010 en la clausura de la séptima legislatura de la Asamblea Nacional del Poder Popular. 14. MINJUS. La Habana, 2003. Código Civil, actualizado por la Ley No. 59 de 1987.

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CAPÍTULO IX

IX.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CUBANA EN EL NUEVO MODELO ECONÓMICO: EL ÁMBITO DE LO SOCIAL

Dra. C. Anicia García Álvarez

1.-

Introducción

Conseguir el desarrollo social fue desde la raíz misma de la lucha insurreccional cubana un objetivo prioritario de los propósitos revolucionarios. Así, la atención a los servicios sociales ha encontrado un lugar cimero en nuestro proyecto

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socioeconómico. Sin embargo, las dificultades en el logro de los propósitos de desarrollo económico de Cuba ponen en tensión sistemáticamente el avance en esos logros y hasta su mantenimiento. El presente trabajo tiene como propósito analizar los retos que enfrenta la administración pública cubana en el contexto de la definición y construcción de un nuevo modelo de desarrollo económico y social, enfocados especialmente a este último aspecto. Se parte para ello de dos enfoques vigentes acerca de la Administración Pública:266 concebida como el conjunto de organismos que han recibido del poder político la competencia y los medios necesarios para la satisfacción de los intereses generales; pero también comprendida como la actividad de estos organismos considerada en sus problemas de gestión y de existencia propia, tanto en sus relaciones con otros organismos semejantes como con la población para asegurar la ejecución de su misión. Este análisis se basa en el primer enfoque. Para tratar estos asuntos es importante tener en cuenta que Cuba es un país muy especial: nuestro modelo socioeconómico y concepción de desarrollo ha colocado en un lugar cimero las cuestiones que tienen que ver con el desarrollo social, de forma tal que el gasto social representa una proporción significativa del PIB y del gasto del gobierno. Ello ha permitido alcanzar indicadores comparables con los países más desarrollados del mundo; sin embargo, el desarrollo económico relativo de Cuba 266

Ver EcuRed, http://www.ecured.cu/index.php/Administraci %C3%B3n_p%C3%BAblica, consultado 27/10/2015 La Habana: Editorial Universitaria

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pone en tensión sistemáticamente el avance en y hasta el mantenimiento de esos logros. Entre los conceptos que se manejan para realizar estos análisis está el de desarrollo y política social. El desarrollo social comprende no solo los principales aspectos que reflejan las condiciones de vida y de bienestar de la población, sino también cómo evoluciona la estructura social y el grado de equidad en la distribución, y cómo se ha transformado la conciencia social, grupal e individual.267 Es un concepto muy abarcador. En este trabajo solo se abordarán algunas de las cuestiones que tienen que ver con las condiciones de vida y la equidad. Mientras, la política social comprende el conjunto de objetivos de desarrollo social y las vías para alcanzar esos objetivos que se trazan los gobiernos y organizaciones no gubernamentales para influir en el desarrollo social.268 El capítulo se estructura en cuatro epígrafes: el primero es esta introducción; el segundo se dedica al análisis de cómo se considera lo social en los “Lineamientos de la política económica y social del Partido y la Revolución”; 269 el tercero se enfoca a examinar las estadísticas disponibles para diagnosticar el sector de los servicios sociales cubanos a partir de 1989 y hasta la actualidad; y el cuarto resume las consideraciones finales acerca de los principales desafíos de la administración pública cubana en lo tocante a la política y el desarrollo social. 267

Ver Ferriol y otros (2002). Ídem 269 En lo adelante se realiza simplemente referencia a los “lineamientos”. 268

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2.-

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Las políticas sociales en los Lineamientos del Partido y la Revolución270

De los 274 Lineamientos actualizados, que fueran aprobados durante el 7mo Congreso del Partido Comunista de Cuba, 271 34 de ellos se encuentran en el capítulo denominado Política Social. Aun cuando esta cifra pudiera parecer insuficiente, es importante enfatizar que en el resto de los capítulos del documento se encuentran lineamientos que se refieren de manera directa o indirecta a cuestiones relacionadas a las políticas sociales. En esta sección del trabajo se analizan todos aquellos lineamientos que tienen alguna relación con este tema. La política social de la Revolución cubana se ha caracterizado por su alcance universal. Si bien el carácter proactivo de la universalidad de las políticas sociales se encamina a prevenir situaciones de privación, en el marco temporal la opción de la universalidad está también concebida para corregir problemas sociales de amplia distribución en 270

Este epígrafe retoma algunas ideas contenidas en el artículo de García, Gratius e Íñiguez (2013). 271 Estos Lineamientos se encuentran en proceso de perfeccionamiento, ya que después de haber sido aprobados por el 7mo Congreso, fueron sometidos a análisis por la Asamblea Nacional del Poder Popular en su sesión ordinaria de julio de 2016, órgano que realizó propuestas para su mejora. En la actualidad y vinculado al proceso de discusión por los militantes del PCC y la UJC, así como por las organizaciones de masas del país, de la Conceptualización y del Plan de Desarrollo hasta 2030, también pueden derivarse propuestas de modificación a estos Lineamientos. Es un proceso que aún no ha concluido en el momento de redactar este trabajo. La Habana: Editorial Universitaria

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grupos y territorios del país. En la plataforma de construcción de la sociedad socialista, el establecimiento de los sistemas nacionales de educación y salud, universales y gratuitos, se dirigió de forma explícita a erradicar las inequidades de acceso de amplios estratos de la población, según condición económica, localización geográfica y hasta expectativas o motivación. En el caso del sistema de educación, si bien se mantienen los principios que lo sustentan, varios lineamientos de la política social plantean cambios con indiscutibles repercusiones sociales. Así, por ejemplo, el reordenamiento de la red escolar en el país y en especial la drástica disminución del número de estudiantes internos de la enseñanza media y media superior, representa una reducción de los gastos del estado, pero también una posible ampliación de los gastos familiares y un incremento de la atención de estos jóvenes por sus familias, con efectos más agudos en familias de más bajos ingresos. La racionalidad y la pertinencia se colocan en el foco de los cambios propuestos en el sistema educacional del país. El ajuste de la capacidad de la red escolar de la educación primaria, en correspondencia con el desarrollo económico, sociodemográfico y los lugares de residencia de los estudiantes y de las matrículas en el nivel pre-universitario y universitario, aluden a un cambio de política a favor de la racionalidad distributiva, mientras que la necesidad de orientar las matrículas hacia carreras agropecuarias, pedagógicas, tecnológicas y de ciencias básicas afines, y de elevar el reconocimiento a la labor de los técnicos de nivel medio y La Habana: Editorial Universitaria

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obreros calificados, es prueba de las necesarias correcciones a la deformada estructura actual de la fuerza de trabajo. En el caso de las transformaciones del sistema nacional de salud, se establece fomentar la enseñanza y el empleo del método clínico y epidemiológico por su capacidad resolutiva no explotada, asociado a la racionalidad del uso de medios tecnológicos de diagnóstico y tratamiento de problemas de salud, así como la ampliación de las prácticas de la medicina natural y tradicional. Otros dos lineamientos se refieren a políticas de promoción y prevención para el mejoramiento del estilo de vida, con la participación intersectorial y comunitaria, incluyendo el propósito de mejorar el estado de salud de la población. Es este un lineamiento que, aunque inscrito en la política de salud, es fácil entender que se relaciona con los efectos de la implementación de otros lineamientos, tales como: de la política agroindustrial, los referidos a mejorar la oferta de alimentos en el mercado interno y a garantizar la inocuidad de los alimentos producidos; del modelo de gestión en lo territorial, los relacionados igualmente a la promoción de proyectos para ampliar la producción de alimentos; de la política de ciencia, tecnología, innovación y medio ambiente, los orientados a la generación de resultados que permitan incrementar la producción de alimentos; de la política de transporte, los referidos a mejorar la accesibilidad de la población al transporte, entre otros. Con relación al transporte, se considera el fomento de nuevas formas organizativas estatales y no estatales en las transportaciones de pasajeros, en correspondencia con las características de cada territorio, como se le conoce, el sector La Habana: Editorial Universitaria

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de trabajadores llamados “transportistas”. Sin embargo, en la actualidad la falta de competencia en el sector de los transportistas (por la escasez de parque para prestar la actividad) y las dificultades para el aprovisionamiento de combustible, lubricantes, piezas de repuesto y servicios de reparaciones, están en la base de los elevados precios del servicio en esta modalidad. Así, habrá que adoptar provisiones que permitan que estos servicios se mantengan accesibles a la población. Un aspecto acuciante es el referido al sostenimiento de los gastos de seguridad social. Se propone en tal sentido aumentar la contribución de los trabajadores, tanto estatales como privados o cooperativistas, al presupuesto específico de la seguridad social. Pero esta no sería la única vía posible de atenuar el déficit en este presupuesto. La situación que ya se enfrenta y la por venir —dado el avance del proceso de envejecimiento— requiere de esfuerzos de más largo alcance: lo más perentorio sería propiciar una sustancial mejora en la productividad del trabajo, cuestión que a nuestro juicio se manifiesta insuficientemente tratada en los lineamientos. Este asunto de la productividad es también el punto de partida de la ulterior posibilidad de mejorar en mayor medida las retribuciones salariales y con ello el salario real. Una de las consecuencias de la crisis que enfrentó el país a finales de los 80 e inicios de los 90, y de la forma de encararla, fue una significativa caída en el salario real. Aún no ocurre una recuperación de este impacto y ello constituye un importante lastre a la necesidad y los propósitos de mayor crecimiento económico: si el salario no garantiza costear las necesidades La Habana: Editorial Universitaria

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básicas, prevalecerán tendencias a completar los ingresos a través de otras vías —lícitas o no—, y al deterioro de la intensidad y productividad del trabajo en el sector formal. Un reconocimiento importante en los lineamientos es la necesidad de reestructurar el consumo a partir de fondos individuales y de fondos sociales, priorizando los primeros, de modo que se estimule un mejor desempeño, intensidad y productividad del trabajo. Asimismo, se reconoce el principio de compensar a las personas realmente necesitadas y no aplicar subsidios generalizados a productos que benefician a todos por igual y comprometen en gran medida la capacidad del Estado de atender con mayor prioridad a las necesidades específicas. La concentración de apoyos en ciertos grupos de personas en desventaja es algo que ya había venido manifestándose en algunas de las medidas adoptadas en la década del 2000, pero que ahora se plantea transformar con cierta urgencia. Entre las medidas concretas para desmontar los subsidios a productos está la eliminación ordenada y gradual de la libreta de abastecimientos. Esto constituye un cambio bastante radical, toda vez que la “libreta”272 de racionamiento se consideró por mucho tiempo un logro en la esfera de lo social. Es importante enfatizar en que para adoptar tales cambios se precisa de haber diseñado antes una forma de apoyo alternativo para aquellas personas o familias que queden en un estado de indefensión ante estas medidas: probablemente por eso se acota que tal eliminación será ordenada y gradual. 272

Se trata de la cartilla de racionamiento de alimentos. La Habana: Editorial Universitaria

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Un problema tan acuciante como el anterior es el de la satisfacción de las necesidades de vivienda de la población. Esta es una cuestión que impacta directamente sobre las posibilidades de conseguir un mayor crecimiento poblacional. Sin embargo, aun en las mejores condiciones económicas que puedan imaginarse a corto plazo, los recursos para revertir la situación de la vivienda en el país, serán siempre insuficientes por el volumen acumulado de necesidades. La solución de este problema en los lineamientos se proyecta fundamentalmente a través de la actividad del sector no estatal y de los esfuerzos de la población en la construcción por medios propios. Es algo que ya había venido manifestándose desde los años 90, pero en un contexto de escasez y, por tanto, de elevados precios de los materiales de construcción. Así, aquellos que han logrado resolver su problema habitacional de esta manera han precisado de un abultado presupuesto para hacerlo. De modo que también en este ámbito se han ampliado las brechas de desigualdad. Para conseguir un resultado menos desigual e inequitativo, es preciso fomentar con prioridad la producción de materiales de construcción y la utilización de los recursos locales disponibles para ello. Es una cuestión que también incorporan los lineamientos. En la actualidad ya se ha implementado una ampliación de la venta de materiales de construcción a la población, a la oferta por el sistema bancario de líneas de crédito con este propósito específico y al otorgamiento de subsidios para la adquisición de tales materiales a personas con poca solvencia económica. También el objeto del crédito se ha ampliado más La Habana: Editorial Universitaria

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allá de la adquisición de los materiales de construcción, al pago de los propios servicios constructivos y otros asociados. Los lineamientos incorporan asimismo un énfasis especial en el apoyo a las acciones de construcción y reparación de viviendas en el campo, en apoyo al necesario mejoramiento del nivel de vida y la estabilización de la fuerza de trabajo en el sector agropecuario. Igualmente, se incluye en los lineamientos la legalización del mercado de viviendas en Cuba con el propósito de que ello contribuya a la solución de las demandas habitacionales de la población. Ante la escasez de viviendas, los precios en el “nuevo” mercado alcanzan altos niveles y, por lo tanto, es una medida de la que logrará beneficiarse solo el segmento poblacional con acceso a recursos de esa magnitud. En curso se encuentra el levantamiento de la disponibilidad de inmuebles por parte de los organismos e instituciones del Estado cuyo propósito de diseño fue servir como vivienda y que se están empleando con otros fines, algo también incluido en los lineamientos. Este levantamiento deberá contribuir a mitigar la actual situación de vivienda. Como se puede apreciar, las medidas propuestas hasta el momento van a lograr beneficiar de manera concentrada a la población con escasos ingresos (a través de los subsidios) o a la población con elevados ingresos (a través del mercado inmobiliario). Para la mayoría de la población que no califica en estos dos grupos, quedaría disponible la variante del crédito. Pero aun cuando el servicio de crédito, el otorgamiento de subsidios y la venta de materiales de construcción se realicen a La Habana: Editorial Universitaria

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través de instituciones estatales, la población se verá enfrentada de todas formas al mercado para el servicio de la construcción o reparación, que también exhibe altas tarifas en la actualidad. Finalmente, en su capítulo referido a la política para el comercio, los lineamientos prevén la reestructuración de la distribución de bienes y servicios de consumo a favor de espacios mercantiles, a precios de oferta y demanda, sin subsidios. También incorporan la necesidad de una política de desarrollo del consumo, ampliando las ofertas de este tipo de bienes (productos alimenticios, ropa y calzado, efectos electrodomésticos, bicicletas y piezas de repuesto, materiales de construcción y de ferretería, mobiliario, ajuares del hogar, entre otros). En realidad, este tipo de artículos ha estado disponible en la red de mercados, pero a altos precios, lo que limita el acceso de la población necesitada. Será preciso que la ampliación de la oferta permita un descenso del nivel de precios y que descanse mayormente en producciones nacionales, para que sea sostenible. Esta mirada a los lineamientos relacionados con la política social pone de manifiesto el énfasis en los aspectos de racionalidad y eficiencia económica, y la preeminencia de una tendencia a la personalización de los apoyos sociales. El énfasis aludido pareciera apuntar a una contracción de los recursos disponibles para los servicios sociales o, en el mejor de los casos, a un congelamiento de tales recursos. Una población como la cubana, en avanzada transición demográfica y con alto grado de envejecimiento, requeriría de recursos en expansión para enfrentar los problemas asociados a atender la salud y a garantizar la seguridad social de esta franja de La Habana: Editorial Universitaria

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población. La tendencia mencionada podría ayudar a mitigar tal desafío, redistribuyendo recursos que se dedican a apoyos generalizados hacia aquellos sectores de la población que verdaderamente precisan de tales soportes. Por eso, es obvio que se generará una tensión entre la necesaria racionalidad y eficiencia económica, y la vigilancia de la equidad social, pero con una agenda de transformación bien secuenciada, tal riesgo podría ser circunvalado.

3.-

Los servicios sociales en Cuba273

La política económica cubana ha dado preferencia a la asignación de recursos a favor de los servicios sociales, con la finalidad de mejorar progresivamente los niveles de bienestar de la población y modificar radicalmente el sombrío panorama social de partida al triunfo de la Revolución. Aun en los momentos más difíciles de la crisis de los 90, esta determinación se mantuvo incólume y, de hecho, fue probablemente el más importante factor de cohesión social con que se contó para encarar la tremenda adversidad que significó perder en apenas dos años a los principales socios económicos. El gasto social es precisamente una de las formas de valorar los mecanismos de implementación de la política social. A través de indicadores como el gasto social real per cápita, la proporción de los gastos sociales con relación al PIB 273

Este epígrafe ha tomado como base trabajos anteriores de la autora (García y Anaya, 2010; García, Gratius e Íñiguez, 2013), así como el trabajo de Anaya (2008). La Habana: Editorial Universitaria

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y con el monto de los gastos del sector público, se puede inferir la capacidad de redistribución que un estado tiene, la prioridad macroeconómica y fiscal que se le concede al gasto social y su impacto sobre el bienestar individual.274 El gasto social comprende los gastos del presupuesto del gobierno en las esferas de educación, salud, cultura y arte, deporte, vivienda y servicios comunales, seguridad y asistencia social. Según su propósito, se distinguen dos categorías de gastos: los destinados a inversión social y los dirigidos a la compensación de los ingresos de la población. En esta última categoría se incluyen los gastos en seguridad y asistencia social. La inversión social se encamina a favorecer el desarrollo intelectual y físico de las personas, por lo que el resto de los componentes clasifica en esa categoría. La prioridad macroeconómica del gasto social se expresa a partir de la relación entre el gasto social y el PIB en términos porcentuales. La denominada prioridad fiscal del gasto social es la proporción que representa este respecto al total de gastos del presupuesto estatal. El período posterior a 1989, como ya se comentó, estuvo signado por una profunda crisis económica y, en estas circunstancias, el gasto social constituyó una de las vías más importantes para la redistribución de los ingresos y la compensación a las carencias. Es el canal que utilizó el gobierno para reducir la pobreza y mitigar las desigualdades derivadas del choque económico. En consecuencia, se observa una tendencia al incremento de la prioridad macroeconómica 274

Ver CEPAL (1994) citado por Espina (2008, p. 68). La Habana: Editorial Universitaria

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del gasto social en Cuba hasta 1993 (ver gráfico 1). Esta proporción disminuye después hasta 1996, año a partir del cual inicia una recuperación, lenta hasta el 2000 y mucho más rápida con posterioridad, reflejando un rescate de los programas sociales. En el año 2008 este indicador se estanca y después cae, para estabilizarse a partir de 2012 en poco más del 30%. La prioridad fiscal del gasto social se ha mantenido creciendo después de 1991 y hasta 2011. Posteriormente se asiste a un período de contracción e inestabilidad. Aun así, para el 2015 se mantiene sobre el 50%.

Gráfico 1. Prioridad del gasto social cubano a partir de 1989. Fuente: Elaboración propia a partir de CEE, ONE y ONEI (varios años).

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Si bien estos indicadores posibilitan expresar el nivel de gastos sociales de forma relativa, con independencia del tamaño de la economía, ellos no dejan apreciar la evolución de la disponibilidad misma de recursos, por depender de las fluctuaciones del nivel de actividad económica. Por eso se incluye en el análisis el comportamiento del gasto social real per cápita, expresado en pesos de 1997, a partir del deflactor implícito del PIB para cada año del período examinado. Se observa cómo a pesar de la creciente prioridad macroeconómica hasta 1993, el gasto social real disminuye hasta ese año y mantiene su caída hasta 1995. La crisis ejerció su negativo impacto, si bien a través del indicador de prioridad se evidencia que fue menor que el que recibiera la economía en su conjunto. Entre 1995 y 2007 este indicador más que se triplica, demostrando la voluntad política y la estrategia de desarrollo mantenida para disminuir el impacto de la crisis sobre el bienestar y la calidad de vida de la población. A partir de 2008 se entra en un período de decrecimiento del gasto social real, más bien a consecuencia del movimiento de precios que por el comportamiento del gasto en términos nominales y de la población. Para los años 2014 y 2015 se revierte esa tendencia. El gasto social, en términos nominales, se mantuvo estable durante los años más críticos (ver gráfico 2). Ya a partir de 1999 inicia un acelerado ascenso cercano a 17% promedio cada año hasta el 2007. Entre 2008 y 2012 se observa inestabilidad y más bien estancamiento en este indicador, que recupera su crecimiento a partir de 2013. En cuanto a la prioridad sectorial, son sin dudas los servicios de educación y salud los más

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beneficiados del financiamiento público, con más de la mitad del gasto a partir de 1989.

Gráfico 2. Gasto social cubano y su estructura a partir de 1989. Fuente: Elaboración propia a partir de CEE, ONE y ONEI (varios años).

Aun con las dificultades asociadas a la crisis, se mantuvo el alcance universal y la gratuidad de los servicios de salud y educación para todos los cubanos. Cuba se mantuvo entre el grupo de países con mejores resultados en ambos sectores. Igualmente, las cantidades destinadas al buen desarrollo del ser humano siempre rebasaron las normas establecidas al respecto por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (ver gráfico 3). Esta dedicación de recursos, sobre todo a los sectores de la salud pública y la educación, así como también al deporte y la cultura, se ha revertido en el alcance de logros en estas esferas del desarrollo social comparables a los de naciones más

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avanzadas en lo económico. Seguidamente se documentan y comentan algunos de estos progresos.

Gráfico 3. Prioridad del gasto en capital humano en Cuba a partir de 1989. Fuente: Elaboración propia a partir de CEE, ONE y ONEI (varios años).

En el ámbito de la educación, destaca la amplia red de centros educacionales existente en el país (ver tabla 1). Tabla 1. Red de centros educacionales en Cuba 1989-90

1993-94

2000-01

2006-07 2015-16

Círculos infantiles

1072

1156

1119

1123

1083

Primarias

9417

9440

9359

9029

6837

Secundarias Básicas

992

984

1001

989

1010

Preuniversitarios

369

303

301

306

299

Politécnicos

782

782

659

585

432

Escuelas especiales*

487

501

443

430

360

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Tabla 1. Red de centros educacionales en Cuba Centros de Educación Superior

1989-90

1993-94

2000-01

2006-07 2015-16

35

33

49

64

43

Fuente: Elaboración propia a partir de CEE, ONE y ONEI (varios años).

Previamente se comentó que a partir del año 2000 se abordaron una serie de programas de rescate de los servicios sociales. Estos programas se dieron a conocer bajo el término de “Batalla de Ideas”. En el caso de la educación su propósito central era mejorar la calidad de los servicios y enfrentar algunos problemas resultantes de la crisis que aún persistían. Entre los programas en este ámbito están: •

En la enseñanza primaria: la reducción de la cantidad de alumnos por profesor; la formación emergente de maestros primarios; la reparación, reposición y modernización de la infraestructura constructiva y del equipamiento.

•

En la enseñanza secundaria: la reparación de escuelas y la ampliación de las capacidades, para lograr grupos de estudiantes más pequeños; la instauración de la doble sesión en todas las escuelas; la formación de Profesores Generales Integrales; la incorporación del sistema de teleclases.

•

En la enseñanza terciaria: la universalización de la educación superior, con el objetivo de descentralizar la formación universitaria de un grupo de especialidades hacia diferentes territorios del país e incrementar las posibilidades de acceso; la creación de la cátedra La Habana: Editorial Universitaria

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universitaria del adulto mayor (CUAM); la creación de la Universidad de las Ciencias Informáticas (UCI) en el año 2002. •

Programa de informática, para extender el uso de la computación desde edades tempranas y contribuir a que todos tengan acceso a los conocimientos informáticos.

Además de los programas anteriormente reseñados, se amplían las capacidades de matrícula en carreras pedagógicas y de la salud, para poder contar con personal preparado para la prestación de servicios sociales de excelencia. La Batalla de Ideas también desarrolló acciones en el sistema de salud y definió cambios en su estructura organizativa, en la organización de los servicios y en sus programas. El objetivo era acercar los servicios a la población, adecuarlos a la situación de salud de cada lugar, a la formación y perfeccionamiento continuo de los recursos humanos, así como al mejoramiento e introducción de nuevas tecnologías. Desde mediados de la década del 90 se reconocía la necesidad de trazar estrategias para la recuperación del sector salud, centradas en mejorar la calidad de los servicios, preservar su nivel de equidad, eficiencia y la eficacia. Se llamaba la atención acerca de los retos para enfrentar los impactos de la crisis en los servicios de salud, dada la universalidad y gratuidad del sistema, y una población acostumbrada a utilizarlos ampliamente, incluyendo los de tecnología avanzada, frente a la limitación del acceso a créditos externos y a mercados de medicamentos, insumos y equipos

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médicos, dificultado además por efectos del bloqueo (Suárez, 1997). Entre las principales acciones de esta revolución en salud estaba el “Programa de Reconstrucción y Modernización de los Policlínicos. Se reparaban los policlínicos y se ampliaban sus servicios mediante la transferencia tecnológica de los niveles secundario y terciario (hospitales generales y especializados), hacia el primer nivel de atención, en una magnitud sin precedentes hasta entonces (ver García, 2006). Los policlínicos eran dotados como promedio de 20 servicios, y sobrepasaban los 30 en algunos de ellos.275 La reparación y renovación o introducción de equipamientos tecnológicos beneficiaba también a los servicios secundarios incluidos en el “Programa de Reconstrucción y Modernización de Hospitales.” Convertido en principio del Sistema Nacional de Salud Cubano, se intensifica en este periodo el apoyo a programas de salud de otros países igualmente subdesarrollados bajo el principio del internacionalismo. La reducción de los consultorios y la compactación de los servicios brindados por el médico y la enfermera de la familia se ha asociado a la salida masiva de médicos para cumplir misiones de colaboración en 275

Por ejemplo, servicios de rehabilitación, radiología, ecografías, optometría, endoscopia, trombolisis, servicios de urgencia, traumatología, laboratorio clínico, planificación familiar, urgencias odontológicas, atención materno infantil, inmunización, atención a los diabéticos y a las personas de edad avanzada, además de consultas en las especialidades de medicina interna, pediatría, obstetricia y ginecología, dermatología, psiquiatría y cardiología. La Habana: Editorial Universitaria

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varios países; mientras, otras opiniones destacan como determinantes los graves problemas organizativos que confrontó el Programa del Médico y la Enfermera de la Familia (PMEF), y no a la falta de médicos en este nivel de atención (ver Terrero, 2008). Fortaleció esta reducción el mantenido deterioro infraestructural de consultorios y la carencia de materiales de trabajo. En consecuencia, fueron crecientes las insatisfacciones de la población, asociadas a la inestabilidad de los servicios, al tiempo de espera de atención, a la ausencia del médico por estar cumpliendo otras funciones administrativas o nuevas tareas docentes, en el marco de la “adaptación” a un nuevo médico en el territorio. Esta situación se complica por el cierre total o parcial de instituciones hospitalarias y, por ende, de servicios de mayor complejidad, en el marco del reequipamiento de hospitales o de policlínicos en reparación. La transformación promovida en el sistema de salud cubano, con énfasis marcado en la medicina preventiva y en la descentralización del servicio, ha impuesto nuevos retos para el propio desempeño de la actividad. Por ejemplo, el hecho de haber ampliado la oferta de varios servicios a través de su provisión a nivel de policlínicos, requería de una disponibilidad mayor de insumos y reactivos, así como de recursos humanos especializados. Lo mismo ocurrió con el reforzamiento de la detección temprana de ciertas enfermedades, que al tiempo que permiten curar o estabilizar a los pacientes de sus dolencias, significa un gasto mayor en medicamentos y tratamientos en general. En este marco, se produce el incremento de los gastos destinados a la esfera de la salud, en muchos casos basados La Habana: Editorial Universitaria

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más en la importación de equipos médicos e insumos que en la integración con proveedores nacionales. Todo ello contribuyó a incrementar la propensión a importar de la economía cubana en estos años. En lo que respecta a la seguridad social, los gastos del Estado en esta esfera se venían incrementando sistemáticamente a causa del crecimiento de las pensiones por edad, dada la tendencia al envejecimiento de la población cubana (ver gráfico 4). A partir de 2005 este incremento se acelera, por el aumento aplicado a las menores pensiones, lo que significó la elevación de la pensión mínima y también de la media. El sistema de seguridad social cubano es un sistema de reparto, de tipo solidario, donde las contribuciones al presupuesto de los trabajadores activos y sus empleadores son las que cubren las prestaciones corrientes. Esta característica lo enfrenta al reto de la referida tendencia al envejecimiento, que además de incrementar los grupos que reciben prestaciones de la seguridad social, compromete el necesario reemplazo del grupo de personas en edad laboral y, por lo tanto, las aportaciones al presupuesto para sufragar estos gastos.

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1981 Gráfico 4a. Estructura de la población cubana por edades y sexo (1981). Fuente: elaboración propia a partir de Anuarios Estadísticos de Cuba (datos correspondientes a los Censos de Población y Viviendas)

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2012 Gráfico 4b. Estructura de la población cubana por edades y sexo (2012). Fuente: elaboración propia a partir de Anuarios Estadísticos de Cuba (datos correspondientes a los Censos de Población y Viviendas)

Este es uno de los retos que enfrenta la política social cubana, con impactos no únicamente en este ámbito de la seguridad social, requiriendo de un conjunto de medidas para su gestión. Entre ellas ya se implementó una modificación a la Ley de Seguridad Social que, entre otras medidas: extiende los años de servicio laboral requeridos para recibir sus beneficios; establece que los pensionados por vejez puedan reincorporarse al trabajo y devengar el salario del cargo que pasen a ocupar más la pensión; determina que todos los trabajadores

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contribuyan parcialmente al financiamiento de la seguridad social, incluyendo la contribución de los trabajadores por cuenta propia, que antes solo recaía en el Estado y las entidades laborales. Sin embargo, más importante que estas provisiones es el necesario incremento en la productividad del trabajo, para que un menor número de ocupados pueda sostener a uno cada vez mayor de dependientes. Persisten dificultades no resueltas en importantes ámbitos que afectan a las condiciones básicas de vida de la población como la alimentación, la vivienda y el transporte. Estas tres esferas fueron objeto de programas priorizados desde mediados de la década del 2000. Con todo, se hubiera necesitado lograr una dinámica mayor en la ejecución de estos programas para acelerar la solución de las insuficiencias existentes. Si se hubiera consultado el parecer de la población, muy probablemente estas esferas hubieran acaparado su preferencia. Lo cierto es que en estos ámbitos se incrementan las diferencias de acceso, por ejemplo, a la construcción o reparación de viviendas, o al transporte alternativo (no público) predominante en algunas áreas del país, o incluso a fuentes variadas de alimentación, según múltiples orígenes y montos de ingresos, asociados en muchos casos a la proximidad a la localización de actores económicos emergentes o reanimados. En el caso de la alimentación, el acceso a alguna otra fuente subsidiada de distribución,276 en adición a la asignación 276

Entre los canales de distribución de alimentos a precios menores que los del mercado están: lo distribuido a través del comercio minorista para cubrir el consumo racionado; el consumo social; la alimentación pública; el autoconsumo. La Habana: Editorial Universitaria

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racionada, resulta determinante en el nivel de gasto familiar. De hecho, la alimentación supone entre el 65% y 75% del gasto de las familias cubanas urbanas debido a los altos precios en los espacios de mercado vigentes. En el mercado agropecuario, por ejemplo, persisten limitaciones que restringen la competencia y su potencial eficiencia.277 En particular, los precios en estos mercados muestran una tendencia al crecimiento (ver gráfico 5), en medio de un contexto de incremento selectivo de salarios.

Gráfico 5. Índices de precios en los mercados agropecuarios: Fuente: elaboración propia a partir de ONEI, Ventas en el Mercado Agropecuario, enero-diciembre (2006-2011) y Ventas de Productos Agropecuarios, Indicadores Seleccionados, enero-diciembre (20132014) y enero-junio de 2015 277

Entre ellas destacan: la marginalidad de la oferta, dadas las reglas de acceso al mismo por parte de los concurrentes, dada la falta de mercados de insumos para poder ampliar la producción y la oferta, y también por la descapitalización del sector productor de alimentos; la colusión tácita que ocurre entre los agentes de este mercado, a causa de sus propias reglas de acceso y de la escasez de servicios de transporte para esta carga. La Habana: Editorial Universitaria

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Los índices anteriores (gráfico 5) fueron construidos a partir de una selección de 15 productos que representan las 2/3 partes de las ventas en valor en los mercados agropecuarios. Hasta el año 2011 cubren el 100% de las ventas de esos productos y a partir de 2012 cubren más del 82% de esas ventas (MAE; MAOD y Puntos de venta). El restante 18% se realiza por las nuevas formas de comercialización (CNA y TCP). Universalizar el acceso a alimentos que cubren las necesidades básicas y de salud sigue siendo un importante desafío social en Cuba. Aunque varias reformas en el sector agrícola han elevado los niveles de producción interna, el país todavía importa una buena parte de los alimentos, 278 lo que, además, influye negativamente en el balance comercial. La vivienda se encuentra entre las necesidades básicas del ser humano. Su escasa disponibilidad en Cuba constituía un problema por resolver antes de la crisis de los noventa. El impacto de la contracción económica, unido después del 2000 a la incidencia cada vez mayor y más violenta de huracanes y lluvias intensas, ha comprometido seriamente el fondo habitacional del país. Por eso se puso en marcha desde el 2006 un programa para la construcción, conservación y rehabilitación de viviendas, que se cuenta entre los priorizados por el país. 278

Según estimaciones, la importación de alimentos representó en el año 2007 un 49% de la disponibilidad de éstos, medidos en términos de energía, y un 67%, si se les mide en términos de proteínas (ver García y Nova, 2012). La Habana: Editorial Universitaria

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Originalmente se anunció el propósito de construir cien mil viviendas al año. Sin embargo, esta intención únicamente se pudo cumplir en el año 2006, cuando se logró concluir un conjunto de viviendas ya en construcción que estaban pendientes. Posteriormente los niveles de ejecución anual han sido más reducidos. De lograr un nivel de construcción promedio anual de 50 mil viviendas y asumiendo un déficit de medio millón, tomaría todavía una década poder resolver el déficit. Además de que se requieren acciones de mantenimiento del fondo, en evitación de situaciones críticas, y de recuperación de las viviendas afectadas por los eventos meteorológicos. En realidad, el promedio anual de los últimos cinco años (2011-2015) solo se aproxima a las 28 mil viviendas, por lo que la solución del déficit tomaría cerca de dos décadas. Entre las principales dificultades para el cumplimiento de este programa están: la baja productividad de la fuerza constructiva; el déficit de fuerza calificada, tanto constructores como electricistas, albañiles, plomeros y otros oficios asociados; la mala calidad en la actividad constructiva, incluyendo las actividades de urbanización; la mala concepción del aseguramiento logístico del programa y los escasos niveles de mecanización. El transporte de pasajeros es otra de las áreas que sufrió una violenta contracción, más profunda y persistente que la del conjunto de la economía cubana. Se encuentra en marcha un programa priorizado para su recuperación, que no logra aún a la recuperación de la cantidad de pasajeros transportados al nivel de 1989. La Habana: Editorial Universitaria

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Entre las dificultades más connotadas del programa de transporte están: la necesaria reparación y mantenimiento de los viales, para garantizar la durabilidad del parque adquirido; la carencia de choferes para enfrentar el incremento en el número de equipos; manifestaciones de indisciplina social que conspiran contra la vida útil de estos medios; la provisión de las piezas y agregados de repuesto para enfrentar índices de rotura mayores que los de diseño, por el mal estado de los viales y la sobreexplotación. Como se ha documentado, en la década del 2000 se produjo un importante incremento en la asignación de recursos para la inversión y los gastos corrientes en las esferas de la educación, la salud, el deporte, la cultura y el arte, la seguridad y asistencia social, así como en los programas para garantizar el empleo. Estos esfuerzos adolecieron de la falta de una evaluación sistemática de impacto, así como de un análisis de la relación entre el incremento de los gastos y de sus resultados, de modo que la eficiencia del sistema fuera la adecuada. También algunas barreras redujeron los posibles impactos positivos de estos programas. En particular, el insuficiente proceso de descentralización y la limitada o ausente participación popular en la organización e implantación de algunos de estos programas impidieron que alcanzasen sus propósitos de forma plena. La conjunción de todos estos programas implicó una aceleración tal de los gastos en los programas sociales, que su crecimiento superó el de la economía misma (ver gráfico 6).

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Gráfico 6. Crecimiento por período de la economía (PIB) y del gasto social: Fuente: elaboración propia a partir de Anuarios Estadísticos de Cuba (CEE, ONE y ONEI, varios años) y Panorama Económico y Social de Cuba (2016b)

A partir de 2007 y bajo los embates de la crisis global, los problemas internos, los eventos climatológicos extremos, ante un creciente déficit comercial y con acumulación de vencimientos en la deuda externa que no podían ser afrontados, se impuso un proceso de ajuste del gasto social, pero tratando de no afectar los niveles alcanzados de satisfacción; es decir, promoviendo un uso más eficiente de los recursos en estos programas. Así, se contuvo el crecimiento e incluso disminuyen los presupuestos de gastos corrientes destinados a algunos programas sociales del país (ver gráfico 7). La Habana: Editorial Universitaria

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Gráfico 7. Comportamiento del gasto social cubano: Fuente: elaboración propia a partir de Anuarios Estadísticos de Cuba (2010, 2015) y Panorama Económico y Social de Cuba (2016b)

En el período entre 2008 y 2010 se observa una caída del monto total de gastos sociales. La partida que sufre la mayor contracción es la correspondiente a los gastos en asistencia social, que caen casi en la mitad (en 47%). En este caso se desplegó un exhaustivo trabajo de investigación de cada uno de los beneficiarios, en pos de precisar si cumplían los requisitos para ser acreedores de tales prestaciones. Otras partidas sobre las que recayó el ajuste fueron: educación, con una contracción del presupuesto para gastos corrientes de 3,9% con relación al 2008; viviendas y servicios comunales, con una caída de 1,3%; y salud, con 0,9% de disminución. Los presupuestos de gastos corrientes dedicados a la seguridad social y al fomento del deporte crecieron con relación al 2008 en 12,5% y 34,3%, respectivamente.

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En el caso de los servicios de salud, por ejemplo, se anunció el despliegue de un proceso de reorganización, concentración y regionalización de los servicios de salud a finales de 2010, que tenía entre sus antecedentes, el discurso pronunciado en diciembre del 2009 por el Presidente del Consejo de Estado de Cuba, y en el que afirmaba que “...sin afectar la calidad de la salud, que se brinda gratuitamente a todos los ciudadanos, e incluso mejorándola, es posible reducir de modo apreciable los gastos” (Castro, 2009). Posteriormente, en el período 2010-2015, se verifica un incremento del monto total de gastos sociales equivalente a 14%. Las partidas que explican este crecimiento son, en primer lugar, los gastos en salud pública y asistencia social, que aumentan en 52%;279 así como los correspondientes a la seguridad social, que crecen en 14%. El resto de las partidas disminuye, destacando como la de mayor contracción la correspondiente a vivienda y servicios comunales. Como ya se refirió, se ha dejado fundamentalmente en manos particulares la solución del asunto de la vivienda. Es probable que sea ese el componente que más cayó, aunque la prestación de servicios comunales también parece insuficiente, al menos en la ciudad capital. Otro ámbito en que se enfrentan dificultades es en el empleo. Los programas de la década del 2000 lograron una importante ampliación de la ocupación, llegando a una tasa de desempleo inferior al 2%. Sin embargo, se reconocía un considerable nivel de subempleo. Así, el anuncio en agosto de 279

En ello tuvo un impacto importante el incremento de los salarios de los trabajadores del sector de la salud pública cubana. La Habana: Editorial Universitaria

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2010 acerca de la necesidad de reducir la empleomanía estatal en medio millón de trabajadores en el corto plazo y hasta un millón en mediano término, significó una nueva tensión y desafío a la política social cubana. Lograr tal reducción del empleo en el sector estatal cubano tomó en realidad unos cuatro años (ver gráfico 8a y 8b), no el semestre inicialmente planificado.

Gráfico 8a. Ocupados en Cuba a partir de 1989: volumen: Fuente: elaboración propia a partir de Anuarios Estadísticos de Cuba (2010, 2015 y 2016a)

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Gráfico 8b. Ocupados en Cuba a partir de 1989: estructura: Fuente: elaboración propia a partir de Anuarios Estadísticos de Cuba (2010, 2015 y 2016a)

4.-

Consideraciones finales

Después de este recorrido a través de los principales indicadores del desarrollo social cubano así como del análisis de las proyecciones en la política social contenidas en los lineamientos, pueden señalarse los siguientes retos a enfrentar por la administración pública cubana en torno a esta esfera: La sostenibilidad de mantener una alta prioridad del gasto social (tanto macroeconómica como fiscal), en un contexto de baja productividad y escaso crecimiento económico. Por tal razón, es preciso insistir en la implementación de las medidas en pos de desatar los nudos a las fuerzas productivas del país. Siempre será más fácil lidiar con estos asuntos distributivos en La Habana: Editorial Universitaria

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un contexto de mayor crecimiento económico, de incremento del producto a distribuir. La necesidad de incrementar la eficiencia en la prestación de los servicios públicos, en particular los de salud y educación, que emerge del desempeño económico reciente. Este incremento de la eficiencia puede lograrse por dos vías: conseguir iguales resultados aplicando menos recursos; o conseguir mayores resultados aplicando iguales recursos. La tendencia que se manifiesta en los años más recientes es la primera. Sin embargo, ello entra en conflicto con la necesidad creciente de algunos de los servicios sociales (como la salud, la vivienda, el transporte). En particular la tendencia al envejecimiento de la población cubana, con sus impactos en el crecimiento acelerado de los gastos en seguridad social y también en la atención a la salud de una población con más edad. La necesidad de alcanzar un mayor encadenamiento de los servicios sociales con el resto de la economía, de modo que logren satisfacerse sus necesidades de insumos y equipamiento de manera creciente a partir de producciones nacionales y se consiga que su expansión no signifique un incremento de la propensión a importar. La urgencia de garantizar una mayor relación entre los tomadores de decisiones en el ámbito de la política social y la población, a la hora de determinar a qué programas se van a destinar los escasos recursos disponibles para atender estas cuestiones. Se trata de lograr una forma de gestionar los recursos puestos a disposición de la administración pública La Habana: Editorial Universitaria

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para atender estos asuntos bien diferente a la que se ha desarrollado hasta hoy. Por último, es preciso reconocer que a partir de las políticas que se vienen implementando se ha producido un incremento en las diferencias de acceso de la población a servicios básicos como transporte, vivienda y alimentación, entre otros. Lamentablemente, esta diferenciación no siempre es consecuencia de mejores desempeños laborales. En ello tiene una influencia determinante la forma en que se organizan los mercados y la posibilidad espuria que brindan en la actualidad de capturar ganancias. Esta tendencia a una mayor inequidad no resulta aceptable en una sociedad como la nuestra. En el necesario equilibrio entre eficiencia y equidad, no puede ser esta última la que acumule las pérdidas. En este complejo contexto, se refuerza el requerimiento de fomentar en Cuba una administración pública competente y sobre todo políticamente sensible ante asuntos tan importantes como el desarrollo y la política sociales.

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11. ONE (2006): Anuario Estadístico de Cuba 2005, versión digital. 12. ONE (2008): Anuario Estadístico de Cuba 2007, versión digital. 13. ONEI (2014): Anuario Estadístico de Cuba 2013, versión digital. 14. ONEI (2015): Anuario Estadístico de Cuba 2014, versión digital. 15. ONEI (2016a): Anuario Estadístico de Cuba 2015, versión digital. 16. ONEI (2016b): Panorama Económico y Social de Cuba 2015, versión digital. 17. Partido Comunista de Cuba (2011): Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución, 6to Congreso del Partido Comunista de Cuba, La Habana, 18 de La Habana: Editorial Universitaria

9.- La administración pública cubana ...

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abril de 2011. 18. Partido Comunista de Cuba (2016): Actualización de los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución para el período 2016-2021, aprobados en el 7mo Congreso del Partido Comunista de Cuba y por la Asamblea Nacional del Poder Popular en julio de 2016, La Habana. 19. Suárez, J. J. (1997): El sistema de salud en Cuba. Desafíos hacia el año 2000, en Revista Cubana Salud Pública [Internet], consultado 25/12/2010, 23(1-2), disponible en: http://scielo.sld.cu/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S086434661997000100001&lng= es&nrm=iso&tlng=es

20. Terrero, A. (2008): Otra vuelta de rosca, en Revista Bohemia, 24 marzo.

La Habana: Editorial Universitaria