复合系统: 人类世的全球治理 9787208159006

“人类世”的到来增加了社会生态系统的复杂性,在这个时代,人类行为已经成为全球变化的主要驱动力。尽管过去治理研究中的一些见解在这种背景下仍然有效,但扬认为管理具有高度连通性和以非线性、突发性变化为特征的复合系统,我们必须创新和设计出与我们已经

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复合系统: 人类世的全球治理
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复合系统 人类世的全球治理 GOVERNING COMPLEX SYSTEMS: SOCIAL CAPITAL FOR THE ANTHROPOCENE ORAN R.YOUNG

[美]奥兰•扬著 东

杨剑孙凯译

方 编 译

所 译 丛

■上海XX *枫柚 Shanghai People's Publishing House

I

中文版前言

最近关于国际事务的主流辩论,越来越多地集中于第二次世界 大战后美国领导建立的自由世界秩序的命运,以及这一秩序在未来

几年受到侵蚀甚至解体的后果。关于这些问题的讨论集中在一系列 高位阶的地缘政治和地缘经济问题上。比如说,美国领导地位的下

降会不会造成其他国家无法或不愿填补的政治真空?我们是否应该 认真关注“修昔底德陷阱”的提出者所指示的深层次含义?这一分析

思路暗示,在未来若干年,日益老化的霸主美国与崛起中的超级大国 中国之间发生暴力冲突的可能性将越来越大。不断升级的贸易战会

对以规则为基础的世界贸易体系造成无法弥补的伤害吗?我们畏否

应该把中国的“一带一路”倡议看作建立世界新秩序的蓝图,而不仅 仅是促进欧亚大陆范围内发展和互利贸易的计划? 毫无疑问,这些都是重要的问题,对国际事务感兴趣的人将在今 后几年里继续投入大量时间和精力来回答这些问题。但这本书要展

现的主题则是另外一个侧重点。今天在全球范围内,一场根本性的 多层面的变化正在发生。这些变化将使当下地缘政治学和地缘经济

学的主流思想在未来二三十年内过时。地球已经成为一个由人类主 导的、日益复杂的系统。可以预见到,在多种力量(包括富裕人口的

增长、信息技术和生物技术的进步、第四次工业革命的启动以及气候

变化等大规模环境变化造成的破坏 )的共同推动下,这一发展将在全

■复合系统:人类扯的全球治理

球尺度上重新安排政治经济事务,这种重新安排将使当今许多核心 问题都不再处于主流位置。

从分析上看,复合系统具有一系列与众不同的特性 ,包括超级连 通性、非线性、方向变化性和突发性等,这些特性都会导致意外频繁 发生。联系越来越紧密的远程耦合性导致在地球系统某一部分发生 的事件(如北极海冰崩塌)会对地球系统的其他部分产生深远影响 (如低纬度地区气温上升)。非线性和方向变化性的共同作用意味着 我们将可能经历环境条件的剧烈变化,而人们习以为常地认为这些

条件(例如产业经济的表现、稳定的天气模式的出现)的存在是天经

地义的。意外的频繁发生意味着我们可能始终无法对一些事件的发 生作好充分准备,这些事件包括从貌似强大的政治体系的突然解体

(如苏联的崩溃)到新的疾病在全球的迅速传播(如艾滋病毒和艾滋 病的传播)。

具体来说,这意味着在今后几十年里,新的问题将获得那些思考

世界事务的人更多的关注。由于意外事件的普遍存在,在现阶段,我 们很难详细描述这些问题的性质。但是,一些重要的趋势巳经初见 端倪。人工智能、机器人技术、与第四次工业革命有关的技术创新的

进步将带来新的挑战,这些挑战将超越那些分散的经济和政治系统

所具有的适应能力。宏观经济危机迅速蔓延的前景要求我们在货 币、财政和工业政策方面进行根本性的改变,其过程会比2008—2009

年的大衰退更加剧烈。网络安全问题将威胁政治制度的合法性和完 整性,并迫使那些关心国家安全的人将一些新的重要内容纳入考虑

之中。气候变化将对世界某些地区的粮食安全构成严重威胁,并使

非自愿离开原籍国的人数大量增加。

阐释这些问题的意义不是要危言耸听,也不是质疑我们是否有 能力制定有效应对这些问题的战略。当今世界秩序的基础是把国际 社会视为由主权国家组成的社会,并将其作为思考应对21世纪挑战

的适当出发点。如果我们将治理视为一种能创建并启动引导性治理 机制的社会功能,那么这种发展变化对当今世界秩序的能力提出了

n

深刻的考问。我们今天所认为的民族国家出现在 17世纪中叶的欧

洲,是解决旧秩序下出现的棘手问题(例如宗教冲突)的努力的一部

分,旧秩序引发了那场被称为“三十年战争”的旷日持久、具有深刻破

坏性的冲突。20世纪,随浙主要帝国的解体和殖民主义的衰落,欧 洲国家体系扩展为一个由国家组成的全球社会体系,构成了当今世 界秩序的基础。 世界大战的发生和大规模毁灭性武器的发展对国家体系提出了

根本性的挑战。在第二次世界大战之后,只是通过建立联合国和其 他国际机构,包括世界贸易制度和各种环境制度 ,才部分地减轻了这 些挑战。现在,我们正处在发展的门槛上,这些发展将颠覆既有的由

国家组成的体系,就像17世纪的宗教战争破坏了原有的欧洲秩序 一样。 全球新秩序的发展为治理复合系统提供了基础,将构成21世纪

人类面临的重大挑战。在这个关健时期,我们不可能说清楚向新秩 序的过渡将如何发生,以及新秩序将采取何种形式。但毫无疑问,即 将出现的全球新秩序必须基于对治理复合系统的体制需求的理解。

随着一种新的全球秩序的出现,我们将需要扩展人们对治理的 认识,把治理作为一种社会功能,其核心是引导社会走向众望所归的 结果,远离众所不欲的后果。近些年,我们对治理采用的是一种规制

的方式,强调制定关于规范、要求和禁止的规定,强调遵约机制以及

落实法律文件的关键作用,并坚持将法治作为国际治理的黄金法则 的西方式思维。其实,随着新的全球秩序的确立,还有其他方式促进

对治理问题的思考,这可能会补充甚至取代规制的视角。以适当性 逻辑为特征(而不是以后果逻辑为特征〉的策略以及强调规范的社会

实践作用的策略,今后可能会变得更加突出。基于目标的治理而不

是通过规则制定的治理将得到更多的关注。其他治理策略很可能成 为新的关注点。虽然我们很难预测治理的思维在今后几十年中将如

何演变,但全球新秩序的兴起将提供一个机会,让我们围绕应对挑战

的治理战略进行创新性思考。



■复合系统’人类世的全球治理

最后,让我借此机会向上海人民出版社以及所有使《复合系统:

人类世的全球治理》中文版得以出版的人表示衷心的感谢。我特别 感谢上海国际问题研究院的杨剑教授和中国海洋大学的孙凯教授 ,

他们共同翻译了这本书,将它介绍给了中国读者。我与他们这些年

来发展起来的友谊远远超出了一般形式的合作关系 。通过一系列合 作项目的工作,我们成为了好朋友,也成为了好同事。

奥兰・扬

2018年10月2日

英文版前言

在这本书中,我试图通过将两个重要流派的思潮结合起来 ,以形

成有助于治理复合系统的见解,这两种流派都是我自早期学术生涯 以来的兴趣所在。其中一个流派与系统分析理论有关 ,尤其是在人

类和自然生物物理系统的互动场景中出现的耦合系统(coupled sys-

tem)相关。另外一个流派则重点考察(正式或非正式的)社会制度 , 人们设计出来的这些社会制度是为了指导人与人之间的关系,以及 人们与自然界的生物物理环境之间的互动 。我想说明,将两个流派 的思想汇聚起来,能够为我们提供一种清晰表达思维的方式,进而帮

助我们来理解并回应在人类世(Anthropocene)治理复合系统的各种 挑战。

20世纪60年代初,作为耶鲁大学的研究生,我被系统分析理论 的魔力迷住了。系统分析提供了一种界定重要问题的方式,它促进 了缜密分析方法的进步。这种方法既可以应用于分析人类现象,又

可以应用于分析自然界生物物理现象。在耶鲁大学,我在罗伯特・ 达尔(Robert Dahl)教授的指导下工作。他当时刚刚出版了他的政

治系统研究成果------ 本具有里程碑意义的书— —《谁在治理?》

(Who Goverrw?) (Dahl 1961) o我的另一位导师名字叫卡尔・多伊 奇(Karl Deutsch),当时他也刚刚完成了 一本关于政治系统的理论著



政府的神经》(The Nerves of Government) (Deutsch 1963) o 在

■复合系统:人类世的全球治理

那期间,我阅读了许多学者的书,包括路德维希・冯・贝塔朗菲

(Ludwig von Bertalanffy)的书,他算畏“总体系统理论M(General

Systems Theory)旗帜下的一员大将。他参与建立了一系列重要概 念,如埔(entropy)、反馈(feedback)、动态平衡(homeostasis)和殊途

同归性(equifinality)等。这些关于有效普遍性的概念可以广泛地运 用于跨越社会科学和自然科学的各种系统。由此,我一直对系统思

维这一社会科学和自然科学之间搭建桥梁的工具十分感兴趣 。 后来由于各种原因,我还是将此计划搁置了起来,转而去撰写学

位论文和早期的几本著作,那些是关于人类为寻求解决社会冲突开

展谈判和讨价还价过程的书。但是,我从未失去对这一计划的兴趣 。

我在达特茅斯学院的同事将这一计划称作“在系统中思考"(Meadows

2008)o我自20世纪80年代就加入全球环境变化研究的圈子以来, 这给了我一个十分理想的机会来重新点燃我对系统和系统分析方法

的兴趣。现在,我们发现人们正试图了解人类与自然耦合系统的动

态变化。在人类与自然耦合系统中,人类世的力量变得日益重要,在 许多情况下甚至变成了主导性的驱动因素(Vitousek et al. 1997;

Steffen et al. 2004)。现在我们已经观察到一组系统,它们的复合程 度超过了那些只专注于生物物理系统研究者或只专注于社会系统研 究者的任何经验。随着时间的推移,我们越来越清晰地认识到,理解

这些耦合系统对于我们从局部区域到全球各个层面追求可持续性的 努力来说将是至关重要的。 从20世纪60年代到70年代,我先是在普林斯顿大学工作,后

来又到得克萨斯大学奥斯汀分校工作,有幸遇到一些颇具天赋的研 究生。我开始思考社会机制及其在引导社会趋共同之利避共同之害 中的作用。在多数场景中,人们把通常意义上的政府视作能掌控这 些引导性功能的主要机制,但是我的兴趣还是在国际社会层面,因为

在国际社会中并不存在一个通常意义上的政府,为此我们自然要寻

找其他能够引导大型系统发展的机制。对国际组织的研究当时被一

种形式主义的公共行政管理视角所主导,并没有指出一条有吸引力

Vi

的前进之路.这激发了我对人们所说的国际机制和适时发展“没有 政府的治理”这一概念的兴趣<Krasner 1983; Rosenau and Czempiel

1992).此处一个重要的思想就是,即使是在政府缺位的悄况下,机 制性的合作也是可能的。组织一个政府对于解决与治理之需相关的

问题也不见得是有效的。在回应治理之需时,政府还有可能成为问 题的来源,而不是解决方案的来源。在这一方向上的思考过程中,我

与埃莉诺・奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)建立了长久的友谊,虽然她

的实证研究大多涉及小型系统,而我的工作则聚焦于大型系统。我 们很快就意识到,在思考什么条件下没有政府的治理也是可行的这 一方面,我们俩真是志同道合。围绕治理属性在社会组织各个层级

范围中的上下延展,要讨论的议题也可谓层出不穷(Ostrom 1990;

Keohane and Ostrom 1995; Young 2005a)。 把对系统的关注和对机制的关注连接起来,这启发了我关于治 理和治理系统的研究工作,而且这一研究至今延续了大概有四十多

个春秋。20世纪70年代,环境问题凸显,使得环境政策日益引起社

会关注,这很自然地促使我将我的理论关切集中于当时出现的对环 境治理的需求上(Young 1982a).事实证明,这确实是一个不错的选

择,并不仅仅因为环境问题在国际和全球层面变得日益显著,还因为 一些没有政府的治理的实践活动在解决大规模环境问题方面也取得 了有意义的进展,比如说臭氧层的消耗问题以及大范围跨境空气污

染问题。其结果是,决策圈和研究界之间发生了罕见的相互作用,催

生了一系列社会机制,以应对在国际层面和越来越多的全球层面的 治理之需。

现在在全球层面我们迎来了与人类主导的系统相关的新挑战。

由于人口增长、富裕程度提高,以及技术进步的共同作用,人类行为 已经日益成为地球上最强大的驱动力。我们现在开始从“地球界限"

(planetary boundaries)的概念来思考问题了,我们扪心自问,作为地 球上的一个物种,我们是否有能力采取一些措施来切实维护“人类得

以安全活动的空间n(Rockstrom et al. 2009; Harari 2015)?事实上,

■复合糸统,人类世的全球治理

我们人类在一个日益复杂的系统中活动,继护这些系统可持续性的

治理需求也已经成比例增长。本书就是要讨论与这种状况相关的挑 战。轻而易举的解决方案是不存在的。许多应对这一挑战的努力都

以无法持续而告终。在治理复合系统时,我们正努力使自已变得熟 练。我们的努力具有深远的历史意义,因为人类事业的命运将最终

取决于这些努力。

说到这些问题,我非常感谢那些多年来一起合作致力于全球环

境变化的研究圈子里的同事们。我进入到这个圈子的时间可以上溯 到20世纪80年代。那时,我接受邀请去担任美国科学院系统内全 球变化人类因素委员会的创始主席< Stern» Young, and Drukman

1991).之后我又领导过一个全球环境变化机制问题的国际项目 (IDGEC),担任过全球碳问題研究项目(GCP)的共同主席,而后参加 了地球系统科学伙伴项目(ESSP),担任了全球环境变化人类因素国 际计划(IHDP)的科学委员会主席,积极参与了人们后来所熟知的 “未来地球计划M(Young et al. 1999/2005; Young, King, and Scroe-

der 2008),这一计划将全球环境变化的各种研究的主要部分作了 一 个集成。这些项目引领我的兴趣一路前行。尽管我现在已经从这个 研究圈的领导岗位上退了下来,但我依然继续从我参与的地球系统 治理项目(ESG)中得到巨大收益。地球系统治理项目在很多方面就

是全球环境变化机制问题的国际项目的后续项目,很幸运的是,它由 一些才能超群的年轻学者领导。在所有这些研究努力中,我与之共 事的人不计其数,难以一一提及,但是由他们组成的智者群体在过去

三十多年间挑战并激励着我的思考。我对于这个智者群体的所有成

员怀有深厚而长久的感激之情。 我还想对几位人士表达我特别的谢意。一位是麻省理工学院出

版社的编辑贝丝・克莱文杰(Beth Clevenger),另一位是弗兰克・比 尔曼(Frank Biermann),我和弗兰克•比尔曼共同指导麻省理工学

院这套“地球系统治理''系列丛书的策划和组织工作。他们两位最早 读了这本书的初稿并提出了诚恳的和建设性的意见,大大提升了本

书最终的质量。另外,三名匿名审核专家也提出了陵设性建议,激励

我对几个根本性问題的反复思考,也帮助我避免了几个具体错误。

作为资深学者,我们习惯于给出建议,但常常不能接收直率的反馈。 其实我们像其他人一样,也非常需要好的建议。

虽然所有这些工作都有其学术的根基,但本书还是反映了我

2010年以来苦思冥想的学术心得。一些章节畏为本书专门撰写的, 还有一些章节是围绕治理复合系统分析对过去发表过的论文进行重 大改写而成的。我反复梳理各部分的内容,努力使之成为一个整体,

使其意义大于各个独立部分的汇总。我的目标就是想树立一个远景 指向的标杆。这一远景标杆扮演路线图指向的角色,指引我们的分 析工作和决策工作,努力为复合系统世界提升可持续性积累社会

资本。

第一章先前的版本曾作为《国际环境协定X2013年)特刊的一部 分发表过。罗纳德• B.米切尔(Ronald B.Mitchell)曾帮助一起编辑 并作出很大贡献。第二章是我一篇文章主要部分的节选。这篇文章

发表在《美国科学院研究进展>(2011年)杂志上。第四章改写自"全 球环境公域”丛书的其中一卷,是由埃里克・布鲁索(Eric Brousseau) 领导的一组欧洲学者共同编辑的。第五章则改编自一篇发表过的论

文。此文曾刊登在由诺伊奇卡•卡尼(Norichika Kanie)和弗兰克•

比尔曼主编的关于联合国可持续发展目标(2017年〉的论文集中。第 六章的先前版本也曾发表在让-马克•夸科(Jean-Marc Coicaud)和

达尼尔・沃纳(Daniel Warner)主编的《伦理与国际事务》一书中。

K

目录

中文版前言/I

英文版前言/V

导论人类世的复合系统/I

第一部分

源自现代研究的持久性见解 第一章以环境治理作为理论起点 /25

第二章机制有效性的决定因素/44

第二部分

人类世的挑战 第三章关于变化门槛和触发机制 /67 第四章可持续性转型/91

i s

第三部分

治理的新思路 第五章

作为治理战略的目标设定/117

第六章有原则的治理/139 第七章善治的贡献/170

结论.科学、政策与复合系统的治理/195

参考文献/219

导论

人类世的复合系统

在关于治理的当代文献中,一个强有力且经得起检验的发现集 中在我们所谓"配适性难题w(problem of fit)上(Young et al. 1999/

2005; Young 2002; Galaz et al. 2008; Young, King, and Schroeder 2008)o其基本观点是,那些用以解抉环境保护等可持续性问题的治 理体系的有效性,取决于相关机制的特征在多大程度上与人类企图

治理的生物物理系统和社会经济系统属性之间的匹配程度 。但这些

特征和属性之间的良好配适并不足以确保治理系统有效和成功。当 然我们可以很轻易地举出一些例子,在这些场景中,配适度最起码在 文本上读起来挺好,可是相关的机制却不能将文字变成确保成功的 实践。强有力的证据可以证明,好的配适度是治理成功的一个必要 条件。正像在其他领域一样,一种尺码不能适应所有需求。这就是 为什么我们工作圈中的许多人都得出结论说,我们需要超越“百灵 丹”或固化的处方,去发明一种机制性的诊断方法,努力创造并运行

一系列专门用于应对具体场景下的各类挑战的治理系统(Young

2002; Ostrom et al. 2007; Young 2008)。 在有些情况下,很容易辨别需要怎么做才能达成治理系统的特

征与被治理的自然、社会或社会生态系统的属性之间的合理配适。 如果一个旨在保护迁徙物种(例如,许多野生动物和鸟类物种)的治

理机制不能覆盖它们迁徙活动的范围,那么这个机制必然与它要实

现的目标不相匹配。如果一个治理系统试图确保一个物种的可持续 收获•而这个物种跨越两个或以上独立国家的司法管辖边界,且这些 国家尚未被纳入促进跨境协作的治理机制中,那么这个治理系统则

无法协调相关国家的管理活动,这些管理活动也无法引导相关物种

的收获达到可持续的状况。如果一种旨在保护海洋生态系统的治理 安排不能应对外来威胁,比如说,远离海岸的农民用于农业生产的化

肥和杀虫剂顺着溪流入海,结果造成了相关海域生态系统出现缺氧 和窒息的状况,那么这种治理就不能确保海洋生态系统的完整性。 这些例证是明确且难以辩驳的,它们以一种模糊的方式帮助我

们体察“配适性难题”所蕴含的基本见解。所有这些例证都涉及几种 相对简单且总体上容易理解的关系,然而即使是那些负责创建具有

针对性治理系统的人,也会发现在一些具体的案例中,真正践行这些

基本见解绝非易事。尤其是当我们日益处于我们称之为“人类世”的

起始阶段之时,我们正在遭遇如何理解和应对复杂环境中的“配适性 难题”的挑战。地球正处于在一个人类占绝对优势的复杂环境之中,

即使拥有了先进的数据收集和分析方法以及高精度的建模程序,我

们也难以明确掌握这个系统的表现方式(Steffen et al. 2011; The

Economist 2011) o正如拉斯金(Raskin)和他的同事在2002年具有 先见之明的观察中所揭示的那样,“人类工程”已经遍及整个地球,这

一发展使得他们将注意力转向他所说的“我们这个惊人的复合星球 系统"(Raskin et al. 2002:6, 13)o在随后若干年中,人类与环境关

系交互发展的过程又不断证实了这一观察。 根据定义,人类世的特征就是人类的活动已经成为地球系统动

态变化的主要驱动力(Galaz 2014; McNeill and Engelke 2014;

Rockstrom and Klum 2015; Steffen et al. 2015; Davies 2016; Matson, Clark, and Adersson 2016; Waters et al. 2016) o 在人类世,最 主要的驱动力中包括几个重要变量,可以用方程式I二PAT表示。

其中,1代表影响(impact), P代表人口(population), A代表富裕

(affluence), T代表技术(technology) (Ehrlich and Holdren 1971)O

在一个人口超过70亿并且在可以预见的未来将礬升至90亿以上的 世界里,姑且不论每一个个体的消费水平,人类的存活就在整个地球 范围内成为主要的因素。富裕意味着越来越多个体生活方式的提

升,也就是物质消耗水平的提升,其结果必然带来全球性问题,例如气 候变化和生物多样性的丧失。技术则扮演了双向的角色(Commoner

1971; Simon 1981; Sabin 2014)。一方面,技术可以帮助我们解决问 题。新技术可以让我们以燃烧最少化石能源的方式生产能源 ,或者 帮助我们直接跨越使用化石能源的阶段。当气候变化问题日趋严重 之际,地球工程学(geoengineering)很可能帮助我们避开气候变化最 具破坏性的后果(National Research Council 2015a and 2015b)o 另 一方面,蒸汽机、载人飞行器和大规模杀伤性武器等形态的技术发明

成为推动和强化人类对地球系统的控制的力負。依赖技术可以解决 社会生态问题(socioecological problem),例如使用核能可以减少温

室气体排放,采用地球工程学的方法可以抵消温室气体在地球大气 层中浓度不断增强的影响。但依赖技术所产生的新问题,至少可能 与原先其欲解决的问题同等严重 。当然,这并不是说生物物理学的

因素不再是地球系统动态变化的主要驱动因素。但是在一个复合系 统的世界里,若想设计出一些有效的治理安排,必须从星球的维度来 考虑地球系统动态变化受人类影响的程度。

本书的核心命题是,解决人类世的问题需要创建并实施具有创 新特征的引导机制,这种机制在一些重要的方面与我们先前经验中 所熟悉的方式是迥然不同的。当然,这并不是说强调制定规则、颁布

规定以及完善遵循机制等观点的主流规制性方法不再起作用。但这

一命题的确意味着,我们需要拓展我们的“工具箱”,要添加一些新的

方法来回应治理的需要。这些新的方法既可以作为规制方法 (regu­

latory approach)以外新的选项,也可以作为特定场景中对规制方法 的补充。为了演绎这一核心命题,本书的主要章节将从讨论关于治 理系统有效性的“持久性见解"(enduring insights〉开始,进而考察人

类世出现的一些挑战,最后对若干提升社会资本(social capital)的治

理新方法展开分析,这些治理方法能为那些为应对上述挑战寻求精

准有效治理的人们提供社会资本.最后,我将考察这样一种思路对 科学和政策以及二者互动关系的影响。为了给这一研究的开展铺 就道路,在导论这一章,我会聚焦于复合系统的本质以及这些系统

的特征,这些本质和特征与思考治理系统的有效性有着特别的相 关性。

复合系统的本质 我们所描述的复合系统具有若干与众不同的特质 ,这使得“老套 路”在思考如何满足治理人与环境关系的需求时出现了问题。四组 经常相互作用的主要特质使得那些试图设计和启动能够产生大范围

可持续结果的治理安排的人感到挑战巨大:(1)系统各组成部分的关 联度或紧密耦合关系;(2)变化门槛、触发因素,以及非线性变化模

式;(3)动态的和定向的发展过程;(4)突发性和频繁发生的意外状况

(Levin 1999; Janssen 2002; Johnson 2007; Mitchell 2009; Scheffer

2009)o 关于地球系统中生物物理部分与社会经济部分之间的关联度上 升的论述已见诸许多文献之中。我们缺乏一个简单的度量工具,以 用定址的方式记录这种相互依赖性年复一年的增长。然而这一领域

中,三方面的重要进展对于我们思考复合系统的治理至关重要。其

中最让人倍感熟悉的进展可以从全球化概念中获得 (Held et al.

1999; Young el al. 2006b)。简而言之,全球化意味着我们正在与这 样一个地球相处,在这个系统中,今后再也不可能出现孤立绝缘地在 一个有限空间区域中发展,而不与全球范围内运行的各种力量相互

作用的现象。第二个重要因素不可避免地涉及生物物理系统与社会

经济系统之间日益增强的紧密关联度。正如其他学者所观察到的那

样,我们生活在一个人类占主导地位的系统之中 ,人类的活动无论在 当地层面还是在全球层面都已成为系统变化的主要驱动力量(Vi・

tousek et al. 1997; Steffen et al. 2004; Steffen et al. 2015) o 也就是 说,我们需要将重点放在社会生态系统的表现上,而不是认为社会经 济系统从属于人类无力把握和操控的自然之力的影响(Gunderson

and Holling 2002; Liu et al. 2015)o第三个进展可以从远距离关联 和远距离耦合的概念中感知(Liu et al. 2013)o这里的关键点在于,

运行于地球系统某一处的某些力量能够在系统的另一远端触发人们

并不希望发生的意外结果。一个突出的例证形如北冰洋海冰变薄和 减少,这实际上主要是发生在中纬度地区的温室气体(GHGs)排放的 结果。由此产生的正向反馈过程加速了北冰洋海冰的融化,并影响

着地球远端的天气过程。在许多领域,关于类似的远距离耦合现象 的讨论日益增多。

复合系统具有非线性的表现特征。若以渐进增长过程的模式

来看,这种表现是难以理解的,而渐进增长过程至今还是思考环境

保护和可持续发展议题的主流方式。这种关联的典型例子是触发 机制和“变化门槛"(threshold)现象的出现,这一现象的另一种常见

的说法是“临界点"(tipping point).再就是系统偏移或状态变化致 使路径依赖的附着力被切断,将系统弹射到另一个完全不同的运行

轨道之中(Gladwell 2002; Lenton et al. 2008; Scheffer 2009)o 这 样一些过程的特点是,正向反馈回路和连锁反应运行最终导致崩塌 式的波动,将系统从一个运行轨道转移到另一个(通常)完全不同的

轨道。 由上述过程产生的偏移常常是不可逆转的,人们都知道系统已

经无法回到原先的状态。世界范围内经济萧条的蔓延就是一个显著

的例子,例如20世纪30年代的大萧条。另一个显著的例子是地球 气候系统大范围的变迁,目前的变化过程正在导致气候以一种在过

去80万年时间里从未有过的速度持续变化。即使这些变化展现出 规律性的轮回(这种轮回常常被称为“振荡”),复合系统也无法回到

每次轮回周期的起点上。我们将四季更迭和学校学年的往复与地球

系统的变化周期以及重大的商业和政治周期作一个比较。我们认

为,每一年春夏秋冬循环往复且变化不大,这是地球可预测的变化规 律和循环模式的产物。我们也期待学年安排年夏一年、不变地循环。 相比之下,全球物理过程或者是大规模的商业和政治过程则大相径 庭。一旦地球系统从“更新世”“he Pleistocene)转入“全新世”(the

Holocene),或从“全新世”转入“人类世”,我们还会期待系统以固有 的方式变化,至少在涉及人类福祉的吋间段上能这样。在这一方面,

商业和政治的发展周期待别有意思。若从温和的萧条中复苏,经济

或多或少有可能恢复到原有状态。周期的例行选举可能几乎不会为 政治系统的性质带来什么改变。但是,当周期发生更加剧烈的变化

时则另当别论了。I860年的美国选举直接导致了南北战争,并对美 国政治体系产生了深刻且不可逆转的后果。1929年的大萧条造成

世界范围内的经济失调、崩溃,导致全球经济和政治系统发生变化, 这种变化从那时起就是不可逆转的。

这些分析让我们不断淸晰地意识到,我们正在面对一些改变方

向的发展过程,为区别于振荡过程(oscillation),-些系统分析者常 常将这种过程称为分岔发展过程(bifurcation) (Lenton et al. 2008)。 正如谢(Scheffer)所言:“社会系统永远不会真正回复到它原先所

处的状态……,生态系统有时也是这样OM(Scheffer 2009:240)这一 特征在人类占主导地位的社会生态系统中则更加显著 。这一事实引 发了关于适应性循环理论的几个基本问题的讨论,大家所熟知的适

应力理论的应用之所以令人感到慰藉 ,是因为其强调在动态场景中

适应性的循环过程。1复合系统的第三特征让我们确信,当相关系统 的基本特征所经历的变化对政策干预的结局产生重要的影响时,过

去一直通用的治理策略很可能在未来被证明是无效的。正如许多观

察者所言,若以刻舟求剑的方式制订方案来满足未来治理的需求,那 我们是在冒险。

在此情况下,人们试图借助于突发性特征的概念来掌握复合系

统的活动规律也就不足为奇了. 一些人认为突发性概念是模糊的、 不梢确的,仅仅反映出人们対相关系统的活动规律缺乏认识

(Mitchell 2009),这种观察有一些道理。但在此处,一个根本性的 观点是,我们所关注的一些系统大部分都包含相互作用的因索和构 成部分,而且这些系统对一些触发条件十分敏感,以至于我们无法预

测为追求人类的目标而干预这些系统可能产生的后果进行预测 ,其 实际结果又让我们倍感吃惊(Perrow 1984)。正如一些仔细的观察

者指出的那样,对宏观经济政策的预测很少是在真实世界条件下作 出的(Silver 2012)o这就是为什么在货币政策和财政政策的支持者

之间、在财政紧缩和刺激性支出两类政策支持者之间的争论都无休 无止。他们对各自偏好的经济政策效果的预测几乎都不是源于实

践,而且不受制于最终的决定性条件的测试 。另一个同样生动的例 子是关于地球的天气系统以及人类精心设计政策干预措施的努力。 用《联合国气候变化框架公约XUNFCCC)的话来说,这些努力就是 为了“防止人类世的活动对气候系统的危险性干扰”(UNFCCC,

1992, Art.2)o 这就证明了,“意外”的出现本身就是复合系统活动规律的一个

重要特征。无论关于地球气候系统的精密模型(大气环流模型 ,

GCM)如何发展,我们还是经常会对地球气候的表现感到意外。这 种意外过于频繁地发生,以至于我们都很难使那些信息灵通的公众 了解气候变化的本质。这也给了那些所谓气候变化否定者一定的理

由来阻碍治理,宣称气候变化就是一个骗局。当然到一定时候,先进

的系统分析可以减少意外发生的频率,建模也有助于增进我们对复

合系统活动规律的认识。但是在可以预见的未来,我们必须面对这 样的现实:为引导这些复合系统的发展,我们不得不在不确定性很高

的情况下作出决策,即使是最先进和最完善的风险评估也无法让我 们摆脱这样的处境。这种情况给了我们一个清晰的指向,那就是我 们需要创建一个反应灵敏,能快速适应不断变化的环境,同时又不丧

失有效引导人类与环境互动的能力的治理体系。

自我组织系统 系统分析者已经观察到,一些系统表现出自我组织的特性(Gun­

derson and Hoiling 2002; Meadows 2008)o从治理的角度看,这种观 察的意义在于,这样的系统即使没有任何可辨识的引导机制的存在,

其表现仍呈现出有序和可持续的特性。在这样的情况下,治理或是 多余的,或可集中在追求可持续性以外的治理目标上(比如说追求社 会正义儿

至少存在三种形式的自我组织系统,对它们加以区分是非常有 价值的。第一种自我组织系统的特征是,在没有任何有意识的决策

过程的悄况下,大量组织体或代理组织体具有参与追求共同目标的

集体行动或合作的能力。第二种自我组织系统的特征是,众多的行

为体基于它们各自的利益作出决定,相互之间并不努力开展有意识 的协调活动,但最终却可以实现并维持系统的均衡状态。第三种自

我组织系统的特点与“适应力"(resilience)的概念有关,即一个系统 适应不断变化的环境和进行内部重组的能力 。与此同时,这一系统 并不必经历整体状态变化或丧失其有效运作能力的情况。这种系统 能够监测各种环境条件,同时根据环境进行自我调整来保持状态稳 定,或者说能够通过反馈机制确保主要变量(比如温度)的水平维持

在可以接受的范围之内。此外,这种系统还具有面对内外部压力时 进行适时调节的能力。 在有些情况下,自我组织的活动规律看上去更像是基因编程而

不是个体选择。群鸟在空中能够以一种阵形飞翔。在极其复杂的飞 行运动中,群鸟彼此之间既不相互碰撞,也不偏离紧密的阵形。再如

在蚁群的领地中,无数只蚂蚁作出各自微薄的贡献就可以共建群居

的巢穴(Mitchell 2009〉。这种活动规律植根于众多群居物种的个体

成员的基因程序之中,是进化的结果。没有迹象表明它与任何类似 认知过程的因素有关。只要相应的外部条件维持不变,其结果就是 那样地令人印象深刻。但是,这类自我组织的基因编程特性无疑也 可以解释,为什么这种系统的集体行动在外部条件变化时就分崩离

析了。除非问题所涉及的个别组织展示出它们在面对环境变化时适

时地进行适当调节的学习能力,否则相关系统的自我组织的特性将 受到严格的限制。从物种的角度看,在相当长的时段里,进化过程有

可能提供有效的学习机制。但在复合系统中,门槛机制和触发机制 经常会引发突如其来的、非线性的变化,这种学习机制显然无法成为

一种能够在此类系统中持续运行的有效策略。 在其他案例中,自我组织通过系统分析者所说的“负反馈机制”

(Wiener 1948)的运作来实现其目标。也许最经典的例证是我们在 初级经济学课本中读过的完全竞争市场 ,尽管这种市场极其少见,

或者说在真实世界中并不存在。在这一市场系统中,以实现自我利 益为目的的买家和卖家参与到交互的决策过程中 ,这一抉策过程决 定了特定产品或服务的价格。如果增长的需求导致商品稀缺 ,进而

驱动价格上涨,其他的生产者就会被吸引到市场中来,随即价格下

跌。另一方面,买家的缺乏会使价格下降,进而将一些生产者逐出 市场。假定市场是完全竞争的,均衡就会在市场出清的价格上得以

实现,每一个单元的产品或服务都可以找到心甘情愿的买家。这也 就是我们常用“看不见的手”来描述的基本过程。系统分析者也曾 将类似的模型运用于诸如竞争性军备竞赛等其他现象(Rapoport

I960)。 当然,基础教科书也会列举许多致使市场失灵的条件,其中包括 自然垄断、求过于供的市场发展、不完全信息的效应、公共产品提供

的困难、技术变化导致市场过时的前景等。然而从治理角度讲,需要 强调的是,如果没有那些精心设计的关于知识产权、合同、可信度、广

■复合系统:人类世的全球怡理

告真实性和合规等规则结构和制度安排的存在,即使是一个完全竞

争市场也不可能有效运作。2甚至在理想的条件下,如果没有支撐性 制度体系的存在•能进行自我组织的市场也不容易兴起,也不大可能

产生社会所需要的成果。 近年来,关注“适应力”概念的人多了起来,特别是在人类与自然 互动系统(或称社会生态系统)发生耦合现象的场景中 ,人们将其视

为适应性复合系统能成功进行自我组织的关键因素 (Holling and

Gunderson 2002; Berkes, Codding, and Folke 2003; Folke 2006; Walker and Salt 2006) o在霍林(Holling)以及霍林学派的著作中所 展示的广为人知的构想中,一些系统展现出一种自我组织的能力 ,通 过开展自我组织,它们能够在不丧失正常功能的同时针对环境变化

进行自我调适(Holling and Gunderson 2002) o 一个公司通过自我组

织加强生产力或利用技术进步来开发新产品的过程就是一个简单的 例子。苹果和谷歌公司不断通过自我组织来发展自身能力,与此同

时也没有丧失其作为信息技术实体的身份。 但是,“适应力”在复合系统中也变成问题了,尤其是那些常常出

现“分岔”式发展而不是循环式振荡的人类占主导地位的系统。我们

来看看两个系统在达到临界点时的状况,一个是1914年第一次世界 大战前夕的欧洲政治系统,另一个是大萧条前夕的1929年最初几个 月的全球经济。上述两个案例都展现出学习和调适的紧要需求,这 种学习和调适有助于避免那些影响深远且没有赢家的系统性瓦解。

具有讽刺意味的是,这类案例常常涉及人类系统或者人类占主导地 位的系统。在这种系统中,人们会认为通过学习来保持“适应力”是 理所当然的事(Dryzek 2014)。但是,正如案例所揭示的那样,并没

有根据来推断在这种情况下,避免灾难出现的学习过程会及时地发

生。当在这种情况下努力寻找方法来认识人类占主导地位的系统动 态时,具有诱惑力的适应性周期的想法很容易让我们误入歧途

(Holling and Gunderson 2002)o

治理复合系统 生物物理系统、社会经济系统,以及社会生态系统对我们人类的 福祉至关重要,因此我们希望上述的自我组织过程能在这几个系统

中大行其道。在有些条件下,这种希望能够得到满足。“看不见的 手”的概念在有些场景中是有帮助的,正如一些思想者,特别是那些

怀有保守政治理念的思想者所说的“自发的秩序”在某些特定条件下

会出现(Hayek 1973)。我们不用太多的分析就可以知道,在我们所

关注的许多系统中,仅仅依赖自我组织过程的希望是渺茫的,在复合 系统的情形下更是如此。个别市场受到剧烈波动的影响,整个经济

随后崩盘,政治系统解体,国际关系徘徊于战争与和平之间。生物系 统受到非线性状态变化的影响 ,大江大河改变了河道,冰盖解体,进

而导致物种灭绝。我们也不能指望一个新的时代会自然而然地降 临,届时,人类占统治地位的大规模社会生态系统可以通过加强各类

负反馈机制来提高巨型动态系统的调适力。正如关于“地球界限”的 文献所明示的那样,人类的行为正在将地球巨系统的许多元索推向

新的状态,非线性和剧烈变化将越来越容易发生(Rockstrdm et al.

2009; Rockstrdm and Klum 2015; Steffen et al. 2015)。天气系统就 是一个复合系统在人类世强大力量的驱动下发生巨变的例证

(Archer and Rahmsorf 2010)o各种过程变化的证据是明显存在的, 天气变化并不是唯一的例证。

、这就是人们之所以需要治理的关切所在。如果我们将治理视为 一种社会功能,这种社会功能致力于将社会导向世人共求的结果或 者避免众所不欲的结果,那么显然在许多情况下,成功地创建并启动

治理系统是持续追求人类福祉重要的决定性因素(Young 1999)o这 并不是说,我们必须回到惯常思维去期待政府来满足各种场景下出

■复合系统,人类世的全球治理

现的对治理的需求。我们现在知道,在许多社会场景中,“没有政府

的治理”是一个很重要的现象(Rosenau and Czempiel 1992)o原先

我们只在小规模场景中对人类制定的非正式规则和社会实践进行辨 识和分析,以促进人类使用自然资源的可持续性(Ostrom 1990)。我

们现在认识到,人们所需的能达到“没有政府的治理”效果的治理机 制也可 以出现在其他社会组织层面(Dietz, Ostrom, and Stern

2003).例如在国际层面,传统意义上的政府几乎不可能出现,人类 或多或少已经制定出一些有效的机制来满足治理的需求,诸如消除 自由贸易壁垒,禁止在战争中使用化学武器,以及采取严格措施限制

生产和消费破坏臭氧层的商品。显然,并没有人能保证这些努力必 定成功。正如经济学家皓首穷经试图认识并应对市场失灵的难题一

样,那些以宏观视野思考治理问题的人则禅精竭虑地思考那些影响 治理系统创建的因素,思考影响系统有效性及成功与否的决定因子, 以及对那些未能产生社会预期结果的系统进行修复和替代的前景。

治理失灵就如同市场失灵一样,是一个非常值得持续关注的重要现

象(Wolf 1988)o我们发现,在当代关于治理的文献中,一个重要的 关注点就是努力辨识那些影响治理系统运行成败的决定因素

(Young 2011a) o 这些观察是总体性的,它们适用于在各种情形之下满足治理需 求的努力。在这一场景中,全球范围内的复合系统的出现会有什么

后果(Duit and Galaz 2008)?经过多年的研究,我得出这样的结论:

复合系统就如同大多数其他系统一样,这些问题使得治理的需求上 升。但是,随着系统变得更加复杂,满足这些需求的挑战也迅速增 大。为了理解这些观察的意义,我们对治理的需求进行了以下思考:

(1)克服集体行动的困境;(2)把社会成本或外部性内部化;(3)限制 路径依赖;(4)应对风险和不确定性。

在各个社会组织层面,我们对集体行动的困境都不陌生。用蕩扌 林(Schelling)的术语来概括就是,当微观动力引发了本应可以避免 的宏观行为,即产生了对大家都不利的结果时 ,问题就出现了

(Schelling 1978) „诸如“公地的悲剧”以及与公共产品提供相关联的 竞相“搭便车”的动因给我们提供了众所周知的案例(Olson 1965;

Hardin 1968) o问题源自这样一个事实,每一个个体都有很强大的 原动力去忽视集体行动的需求,无论这意味着它们不愿意限制自己 使用公共资源,还是拒绝分担非排他性公共产品供给的成本 。虽然

经典的例子反映出小规模系统的特征 ,但当涉及大规模问题,诸如在 地区或全球范围内提供清洁空气时,则呈现出同样的“病理学”过程。

在复合系统中,这类问题之所以非常不好解决,是因为它们与自

身规模、非线性变化特征,以及易于产生突发和意外过程的倾向相

关。这种特性在气候变化问题上的表现十分典型。我们不可能零敲 碎打地去解决问题。一个国家或者一个由多国组成的地区单独的努

力都于事无补。我们所需要的是系统中各个主要行为体能协调一致 并持久不懈地发挥作用,以显著地减少它们各自的温室气体排放 。 在谈论这类问题时,我们有时会用到“国际社区处一词,但历史上并 没有关于在这一层级上社会团结(social solidarity)形成的记载

(Hurrell 2007)o我们不能指望通过羞愧感、经验分享或建立合作文 化就能大范围地促进集体行动困境的解决。进一步说,地球气候系

统包括了一系列倾覆性因素。我们很有可能即将到达某一个变化门

槛,此时一些似乎并不引人关注的触发因素将引发非线性的连锁事

件,进而在相对短的时期内,使气候系统产生剧烈的意外性变化

(Cornell et al. 2012) o这就说明,我们可能没有余地来尝试不同的 方法,不可能在足够长的时间里通过“试错实验法"(trial and error) 去寻找有效的方法来应对问题。与此同时,天气系统是一个巨型复 合体。它的表现不时地让我们感到意外。有时候这些意外还比较温 和,就像最近地球表面温度上升的速度出现了显著的停歇。3但这并

不能保证将来能一直如此。未来,气候的意外变化或许会以外生力

*在中文中,我们已经普遍使用"国际社会"来翻译international 方治理中则使用“社区”来翻译community,以示区别。— —译者注

community,在地

■货令系统:人类世的全球治理

就冲击的模式出现,即使是最富裕的社会也难以有效应对,而且会导 致不富裕社会的解体。我们知道意外频发但却无法预测它们以何种 方式发生或何时发生,这大大增加了在复合系统中解决集体行动困 境的挑战。

同样地,关于社会成本或者是经济学家所讲的外部性问题并不 是我们不熟悉的新鲜事。社会成本是指那些在人类追求一些合理合

法的目标时出现的人们并不想要的(常常又无法预见的)负面效应 。 在典型的案例中,主导性游戏规则并没有为相应的行为体提供强劲

的原动力去回避或遏制它们的行动。传统上,社会成本一直被视作 相对来说并不起眼的或边缘性的关切。例如,“非法妨害”(the nui­

sance doctrine)这个法律概念就涉及小场景中的这类问题。看管不 严的牛破坏了邻居家的花园,火车机车冒出的火星造成了铁路沿线 居民的财产损失,这些都是典型事例。经济学家一直争辩说,相关各

方自身可以通过直接谈判来解决此类问题<Coase I960).他们还津 津乐道,认为一些外部性的结果是正面的而不是负面的,例如在有些 案例中,创新促进了新产品的发展,这些新产品可以改善广大消费者 乃至整个社会的生活质鈕。 然而在一些巨型复合系统中,这类问题的范围深刻地改变了它

们的意义。气候变化从本质上讲已经是一个社会成本问题。没有人

要故意排放温室气体去对地球气候系统造成破坏性影响 ,只是游戏

规则未能迫使排放者把他们对地球系统的行为影响所产生的成本内 部化。事实上,长久以来,这些气体的排放被视作没有成本的废气排

放,由此削弱或消除了人们控制气体排放的原动力。进一步讲,在复 合系统中,除了合理怀疑之外,人们很难证明是哪些可辨识的行为体 的哪些行动最终导致了这些问题及其影响。法庭上一些涉及我们常 说的“毒物侵害"(toxic tort)案例给了我们很多例证,反映出我们在

试图将具体污染者的行为与对诸如人类健康等领域的影响直接挂钩

时面临的挑战(Harr 1996; Fagin 2013)o远距离耦合现象以及非线 性变化过程的普遍性增加了在巨型复合系统中应对社会成本产生的

后果的难度。外部性影响可以在遥远的地域显现,并且是以令那些

最敏锐的观察者也感到意外的方式展现.一旦变化过程越过了 “门 槛”和“临界点”,机制就会发生偏移,这种前景直接增加了确定具体 污染者的行为责任的难度。曾几何时,在一个有限范围内受到关注, 只要通过诸如“非法妨害”概念就可以处理的问题现在已经变成了一

种全球现象,必须推动国际社会层面游戏规则的深刻变化才可以实

现有效的规范。 一个相关冋题重点涉及我们通常所说的“路径依赖”或者“系统

趋向性”,也就是说,系统会沿着事先确定的路径发展,而不考虑外部 力量影响。路径依赖本身并不是坏事,但是在许多案例中,路径依赖

把社会导向大家都不希望出现的结果,甚至在一些情况下,那些陷入 路径依赖过程的人也意识到困境的存在。让我们来看看防止产生疯

狂军备竞赛动力的问题,具体的参与方在军备竞赛不断升级的过程

中无法中断“行动一反制行动”的动态过程。又如,一旦系统中的参 与方在设施上增加投入(比如火力发电站),就需要很长时间的分期

偿付,因此改变进程的挑战是巨大的。再如,当海洋渔业管理中出现 准产权机制(quasi-property rights)时,比如说个别可交易的配额(in­

dividually transferable quotas, ITQs) , 如何才能克服锁定效应?再 一个事例就是关于信息技术软件安全的攻防战,计算机程序员在努 力加筑电子安全系统,而黑客们则挖空心思去撕开软件工程师最新 发明的安全防线。基本要义十分简单,仅仅意识到问题是不够的,我 们需要去克服导致这些问题产生的失调行为的影响。治理系统的一

个经典功能是设法回避或克服路径依赖的束缚,尽管在具体案例中,

阻碍的力量会使这种努力复杂化或难以推进 。 在复杂和动态系统中,困难变得更加严峻,尽管潜在的工作机制

已基本上确定。如前所述,气候变化清晰地揭示了这种特性 。正如

许多观察家指出的那样,基于化石能源的经济就是一个高度路径依 赖的例子。煤炭、石油和天然气的生产者不仅已经在开采设备以及

相关的交通运输系统上投入巨资,还从巨额的公共补贴中获益,并在

■复合系统,人类世的全球治理

许多政治领域施加了经济影响力。无独有偶,许多电力生产者长期

执著于对煤炭火力发电站的投资,或者与煤炭供应商签订了长期合 同。他们中的一部分人开始转向投资天然气发电 ,但这并不是长久

之计。大部分仔细梳理过这些问题的人都得出结论说 ,我们需要完

成这个转型过程,使现代经济体不仅可以减少对能源的需求,而且越 来越依赖可再生能源(例如太阳能和水力发电有足够的理由相

信,我们有可能在不扰乱现代和后现代社会经济基础的前提下实现

这一转型。事实上,一旦我们的努力达到转折点,许多企业家必定会

通过这个转型寻找新的致富机会。但是在路径依赖力量存在的情况 下,如果没有对有利于当前状况的游戏规则进行具有深远意义的调 整,那么这样的转型就并非简单之事。

关于不确定性的问题,我们应当开展类比式的观察。4在存在不

确定性的情况下需要作出决定,而且作出决定必然需要动用金融资 源和其他物质性资源,这些也没有什么特别之处。而那些政策倡议

成功的可能性难以计算或者说根本不可能预计 ,这些都不奇怪。只

要风险不是极端性的,且所涉及的资源也是有限的,我们就可以合理 预期,私营业者在此类条件下会率先行动。这种场景能分出贏家和 输家,但不至于产生系统问题。然而,当相关风险和资源的规模都升

至一定的水平,公共支持就变得十分必要。对于具有公共产品特质

的物品,尤其是当这些物品并不完善时,情况更是如此。因此,提供 此类物品的初始成本十分昂贵 ,即使为其余用户提供这些物品的边

际成本很低。这就是为什么大规模基础设施项目常常需要公共资金 的支持。正如收费公路的例子中所显示的那样,精于算计的企业主

会设法创建排他性机制,以使他们可以从提供物品中获益。诚然,要

发起这种项目,有些形式上的公共支持常常是必不可少的。以互联 网这个我们今天视为理所当然的服务的起源为例 ,它的发明主要归

功于美国的国防支出。 向巨型复合系统的转型直接强化了这些忧患意识。远距离的关 联性或耦合、非线性变化过程以及突发性的特征 ,将不确定性提高到

我们毫无历史经验可用的地步.尽管超级计算机和大数据发展的时 代已经来临,社会治理也愈加依赖完善的建模过程,我们还是日复一 日地被要求在无力预测结果的情形下作出决策.论及全球系统,比

如说碳循环和氮循环,即使是在收益最终大大超过成本的情况下,相 关活动的范围对那些最大的私营行为体来说也是力所不逮。再以温

室气体排放为例,我们可以期待一般的私营业主会设法从生产太阳 能和风能中获利,引入电动汽车和氢动力汽车,采用能获取并贮存碳

的技术<.但不可否认的是,如果在激励机制方面,游戏规则未能通过

具有深远意义的调整来实现根本性变化的话 ,要在大范围上解抉气 候变化问题是不可能的。这并不是说我们需要创建大规模的国有企

业去冒险,而是说实现能控制驱动力的机制性安排的重大变化是治 理形态变化必不可少的部分。 梳理这些观察主要是为了体现达成平衡的重要性。一方面要保

持预见性和持久性,另一方面要体现面对变化进行调整的灵敏性。

如果一个机制没有持久力或能力来应付变化带来的压力的话,那么 它对受其各项规定约束的行为体的行为几乎就没有影响。如果人们

知道治理体系对要求变化的压力反应相当极端的话,就觉得没有理 由调整自己的行为去服从系统的规定。与此同时,治理系统必须能

够适应治理需求,以及导致这些需求的潜在的生物物理条件和社会 经济条件的变化。在动态系统的场景中,这一点非常重要。因为动

态系统的变化常常是非线性的、快速的和不可逆的。努力寻找既能

追求持久性又能体现灵敏性的有效方法对于在人类世实现可持续发 展是至关重要的。

本书的结构 通过使用一种常常被称作机制诊断学 (institutional diagnostics)

的分析技术,我将在本书各章节揭示这样一个事实:作为一种应对在 复合系统中出现的一系列日益显著的问题的方法,大家所熟悉的规

制性的治理方法已经显示出其严垂的缺陷(Young 2002; Ostrom et

al. 2007; Young 2008) o这促使我开始思考,来厘清各种可以被证明 在人类世寻求可持续发展的过程中更加有效的方法 。我撰写本书的

目的,是希望通过系统地思考各种替代方案来促进社会资本的增加, 而不是仅仅得出关于最佳发展路径的明确结论。随着我们在这一领 域获得更多经验,其他方法自然会进入我们的视野。虽然机制性创 新是必要之基础,大量的关于治理巨型系统的既有知识仍然具有相

关性。因此,未来的一个重要挑战将是把关于治理的持久性见解与

为应对复合系统发展社会资本的新思维结合起来(Young et al.

2006b; Brondisio, Ostrom, and Young 2009)o 本书的贡献就是鼓 励大家一起出发•而不是确保我们安全抵达目的地。当我们在沿途

探索各条出现在我们视野中的通衢或小径时,其他人能够并必将作 出巨大贡献。

本书的结构简单明了。在主体章节中,我把我的核心思考归纳 成三个部分,分别是“源自现代研究的持久性见解”"人类世的挑战”

“治理的新思路”。在本书的结论部分,基于我对治理复合系统的分 析,我将讨论研究的机会、决策者的教训,以及基于“科学一政策”互

动界面的活动规律。我贯穿始终的目标就是规规矩矩地依照 “巴斯 德象限”(Pasteur's Quadrant) *的分析方法,探索各种学理,构建一个

既有重要理论意义又有深远实践意义的见解 (Stokes 1997; Matson,

*普林斯顿大学的唐纳他-斯托克斯(Donald

Stokes)教授在其著作《巴斯德象

限:基础科学与技术创新》提出了一个关于认识世界与技术应用相互关系的摸型,他称

之为“科学研究的象限模型”.该模型足一个二维坐标•横轴表示的是科学研究项目的 实际应用程度,纵轴表示研究在认识世界方向上的进展.这样 ,左上方的象限代表的 長纯粹由好奇心驱动的基础研究,称为波尔象限(Bohr'

Quadrant);右上方的象限代表 Quadrant); 右下方的象限代丧的是纯粹面向应用的研究,称为爱迪生象限(Edison's Quadrant); 的是既受好奇心驰动又面向应用的基础研究•称为巴斯德象限(Pasteur's

左下方代表的是既没有探索目标也没有应用目标的研究。— —译者注

Clark, and Andersson 2016)o 第一部分“源自现代研究的持久性见解”的写作源于一个基本认 知,就是我们的研究不必从零开始。在过去数十年中,我们在分析应

对人类与环境关系治理机制的创建、效率和动力的过程中所感、所

悟、所积累的大址经验和知识,今天仍然可以作为探寻巨型复合系统 治理的起点。为此,第一部分各章力图梳理这些有持久力的见解。

第一章首先介绍一组我在过去40年专心于环境治理研究所总结归

纳出来的概念和定义。这些概念和定义对今日治理复合系统具有同 等的重要性。第一章将我们在这一领域长久以来的研究作了一个概

括,旨在作为我们启动新的重要思考的出发点,而不是去得出一个不 可辩驳的论断。第二章则进一步探究“有效性”这个概念,反思我们 在使用有效性一词讨论治理系统时的所思所指,以及我们对决定国

际机制运作成败的因素的了解。从分析的角度看,衡量治理机制的 有效性具有挑战性,更不用说指出影响成败的决定因素。比起简单

地给出成功秘诀,它更容易说明各种条件下治理系统失败的原因 。 它同样促使我们直面复杂因果系统的现象。虽然如此,如果要在治

理复合系统方面取得进展,我们就必须回应系统地应对挑战的 需求。 在第二部分“人类世的挑战”中,我们把焦点转向治理复合系统

过程中出现的各种挑战。第二部分的两章试图寻找那些有别于或超

越我们以往经验的对治理的新需求。第三章以一个立论为讨论的起 点。这个立论就是,在社会经济系统中,如同在生物物理系统中一

样,变化门槛和触发机制将导致一些非线性变化,尽管人类系统的机

制具有反身性的特点,这与生物物理系统不可直接类比。当我们转 向对人类世各种社会生态系统的可持续性进行集中讨论时,社会经 济系统和生物物理系统的变化门槛和触发机制问题变得尤为引人注

意。此外,相对于“振荡现象”,人们对“分岔现象”的理解也是一个日 益重要的关注点(Scheffer 2009; Brousseau et al. 2012)o 第四章主

要关注可持续性的转型。在第一部分相关讨论的基础上,这里将探

■复合系统:人类lit的全球治理

索相关条件是如何改变我们曾经十分熟悉的治理需求的。以这一章 为起点,我们开始思考应对这些挑战的方法,为那些负责应对挑战的

人们选择一套稳健的实践方法。

第三部分的标题是“治理的新思路”。该部分包括三章,主要是 探索治理的创新方法,为满足人类世出现的需求,为新增长的领域提

供希望。其目的是为研究这个问题“打前站”,率先起步,以此增加我 们在这个领域的社会资本,而不是要穷尽所有可能性。当我们将我

们的智力资源用于追寻复合系统治理的知识时,相信其他新的方法

也会随之进入人们的视野。在这方面,认为各类非国家行为体将发

挥日益重要的作用的观点可能尤为重要。总之,其结果就是要为那些 寻求在人类世满足治理之需的人们提供更多的社会资本(Brondisio,

Ostrom, and Young 2009)o 第五章致力于探索通过目标设定,而不仅仅是规则制定,去实现 治理战略的见解,提供一种路径,来回应涌现出来的各种治理需求

(Kanie and Biermann 2017)o目标设定战略有时是"规则制定"的补 充•而不是替代方案。但是,目标设定的想法本身就很有意思,因为它 将人们的注意力引导到对行为根源的思考上 ,这有别于那些关于规则

制定的主流思路。第六章转向我们所说的“有原则的治理”,主要考察 治理系统运行过程中各类规范性原则和伦理价值系统的作用。虽然

早期关于国际机制的研究也将原则和规范作为机制的构成元素 ,但大 量关于治理的新文献则把更多的注意力放在决策程序、规则和遵约机 制上(Krasner 1983)o然而,在处理复合系统中的治理问题时,我们现

在所认为的后果逻辑的影响很可能导致我们过分地强调规则的作用,

忽视原则的力量(March and Olsen 1998)o因此,第七章把关注点放在 学术界常说的“善治”的贡献问题上。一些评论者简单地将有效性纳 入边界广阔、含义不清的善治概念之下,这种做法实际上忽略了人们

通过定义来思考善治与有效性之间联系的问题。然而,在那些将二者

加以区分的人们中有一种倾向,就是假定我们总体所指的善治是有效 性的决定性因素。因此,这一章认真严肃地考察了这种假设,并质疑

善治是否能在治理复合系统中发挥作用,且不论其作为一个规范术语 有多么吸引人。 关于“科学、政策与复合系统治理”的结论源自从分析过程中提

炼出的一系列实际的意义,不仅对科学家和政策制定者在他们各自 领域的活动有意义,而且对复合系统治理所需要的科学与政策间的

互动也有帮助。我们怎样做才能发展出一套有助于治理巨型复合系 统的知识体系?当决策者准备接受复合系统的动态变化这样一些概

念时,他们该关注其中哪些意义?是否有工具能够帮助决策者在这

些场景中对政策选择进行衡量?在人类世,决策者和研究者能否开 展建设性的合作去追求可持续发展? 凭借我在这一领域的经验,我想说,一开始就把分析与实践断然

地一分为二是不合适的。耕耘数年,我已经开始将这种做法视为一 种障碍,它不利于我们建设性地思考研究界的性质、决策圈和实践领

域的性质,以及二者之间的互动关系。在我个人的研究工作中,我发 现这两个圈子的互动可以产生双向利益。我关于治理理论的著作所

形成的见解,让我能够在数个政策领域去探索建设性活动(Young

2016)。反过来,不断出现的现实世界的问题一直磨砺着我对相关理 论问题的思考,去解决那些无法计量的治理问题。我现在已经完成

了这种思索,我坚信,运用巴斯德象限的方法不仅可行,而且还能丰 富科学与政策之间的互动。大家一起来共筑一个知识体系在当下是 一个很流行的想法,对我来说这种方法也是很有吸引力的 (Jasanoff

2004)。

注释 1•建立适应性周期的概念的目的是希望人们关注振荡现象,即增长变化 导致系统终止或崩溃,然后系统重组引导新一轮增长的过程。只要一个系统 继续能够遵循适应性循环模式,它就被认为是有弹性的或有适应力的(Gun・

derson and Holling 2002) B 2. 最近发生的变化给了我们一个强有力的提示 ,在缺乏完善的游戏规则

的条件下,市场根本无法发挥作用,更不用说为社会产生有利的结果了 ,参见 Reich 2015.

■复合系炕I人类世的全球治理

3. 最新文献所反映的科学成果告诉我们,这一停歇可能只不过是用于分 析温度变化的势的统计程序的产物(Karl et al. 2015)。2015年是有记录以 来眾热的-年,至少自合理可券的观测开始以来便是如此。 4. 与风险相比,真正的不确圭性在于,我们无法找到客观方法来对一系 列可能结果的发生进行测算。在极端悄况下,我们甚至无法列举出所有可能 的结來.

第一部分

源自现代研究的持久性见解

第一章

以环境治理作为理论起点





治理是一种社会功能,政府则是在不同场景下为实现治理功能

而设立的社会组织或组织集团。如果我们把治理和政府作上述区分 的话,那么“没有政府的治理”在某种条件下是否能成为一个现实的

选项这样的问题就变得有意义了。最近几十年,大塑研究这个议题

的文献产生了,其中大部分是关于小规模系统的治理,具有文化特色

的治理实践在没有政府的社区中起到有效协调和指导自然资源使用 者和鉴别者行为的作用(Ostrom 1990; Ostrom et al. 2002) o公域研究

国 际学会(InteEational Association for the Study of the Commons)下的

合作研究在这一方面尤其值得一提」但是在一些更大规模的系统 中,也有案例表明没有政府的治理是可行的,尽管很难对全球或国际

层面的文化嵌入式社会实践作岀实际的类比。

诚然,在大规模场景中,治理失灵的情况也时常出现,即使这些 系统使出浑身解数来应对治理的需求。我们没有理由想当然地认定 我们人类必将会找到治理方法来应对人类世出现的挑战。因此,我 们的一个重要关切就是列举出那些能成功解决问题的决定因素,就

偉我们在当代条件下耍找到实现可持续性的决定因素一样。因为很

多相关材料都涉及环境问题,所以我就把我在这一领域的经验作为

引向治理逐合系统的先导话题,试图借此建立一个基础,以便将我在

第一部分各章对新出现的挑战展开探究,也为我在第三部分各章围 绕探索治理新途径的分析提供一个基础。

本章的讨论分三节进行。为方便本书的硏究,第一节提供了一 套工作定义,以此作为实质性的开篇之作。这些工作定义影响了我 在过去几十年中围绕如何治理“人类一环境关系”进行的思考

(Young 2012b; Young 2013a) o第二节围绕适用各种场景的环境治 理进行构思,并论述一系列总体观察。第三节则介绍了聚焦于全球 和国际环境治理的五大见解。第二章的内容以本章的相关论述为基 础,对那些决定治理系统有效性的因素进行更加有针对性的评估。

工作定义 讲到定义,我并不是一个拘泥于精准性定义的学者。我不相信 一些关键概念的定义会在某处等着大家去发现和提炼,也不相信存

在着一种被相关研究领域的所有成员共同接受的所谓正确的(或本

质性的)定义。我们都可以不受拘束地为一些关键概念添加一些我 们所选取的含义。当然,精确地并前后一致地使用概念同样是十分

重要的。2之所以在治理专业学生间存在着大量明显的分歧,甚至在 那些致力于阐释重要现象的学者之间也存在着明显分歧,直接的原

因就是定义的不准确和前后不一致。一旦我们澄清了我们的定义, 这些显著的分歧就会消失。故在此,我写下了一组定义,拟涵盖我在 本章后面二节中构建和讨论特定命题时使用的最重要的术语。更概

括地说,这是一组我在思考治理复合系统挑战时使用过的最重要的 术语。

治理是一种注重引导集体行动朝向预期结果 ,同时远离那些应 避免的后果的社会功能。这种治理思维方式的重要特征是引导我们

将治理概念与我们熟知的政府概念相剥离。为此我们可以设想各种 机制,让社会通过这些机制来完成治理的功能,并考虑在没有政府的 条件下提供治理的前景。这一点对于我们这些关注全球或国际社会

的人们尤其重要,因为在全球或国际层面并不存在一般意义上的政

府。一个治理系统是特定场景中各种展现治理功能的要素的集成。 虽然这个系统的核心是制度性安排,但它通常还包括认知、文化和技

术元素。治理系统千形百态,在特定场景中,重要关切是使治理系统 与其要解决的问题匹配起来,而不是试图以通用术语评价各类治理 系统的相对优点。3 制度(institution)是权利、规则、原则和决策程序的集合,它们引 发了社会实践,为实践的参与者分配角色,并指导着实践者彼此间的 互动。制度是各层级社会组织治理系统显著的特质 。机制(regime)

是解决特定功能性议题(保健、污染、贸易)或特定空间问題(如南极、 北太平洋、西欧)的特定制度(Young 1982)o机制构筑了制度的一个

子集。所有的机制都是制度,但并不是所有的制度都是机制。

环境和资源治理机制是以维持人类与环境关系为目标的治理制 度。这些机制重视关于人类使用自然资源(如森林、鱼群、矿藏)和人 类行为影响生物物理系统(如空气和水污染)的治理问题。°在这些场 景中,人们期待的结果集中在取得可持续性和适应性(resilience)方

向的成就,一般也包含效率和公平问题。个别环境和资源治理机制 可能同时显示出功能性和地域性的特点 (如适用于美国的清洁空气

机制)。当这些机制被用来处理跨境事务(如欧洲的空气污染治理机

制)或者超出了民族国家管辖范围的问题(如深海海底治理机制、地 球气候系统治理机制)时,这类的社会实践就是人们所说的典型的国 际环境治理机制。

环境和资源治理机制的一个重要特征在于,一些机制是结构性 的(constitutive)1982年《联合国海洋法公约》的海洋治理范式性

框架),另一些机制则是可操作性的(operational)(如1987年《关于消 耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》中关于规范措施和决策过程的表

述儿结构性的安排常常可以为一系列可操作性机制的发展提供一

个基础。可操作性机制常常包含在结构性安排更加广泛的框架之 中。例如,海洋法为各种可操作性安排提供了一个基础 ,或体现在一 些执行层面的协议之中,或体现在政府间国际组织(如国际海事组

织)所建立的机制之中,用以处理商业航运、渔业生产和海洋污染治

理等问题。 机制被视为权利、规则、原则、决策程序和社会实践,而国际组织

被视为拥有办公室、雇员、预算和法人资格的物化实体,二者有很大

的不同(Young 1989a)0这种区别并不是说机制(或制度)比组织重 要,也不是说组织比机制(或制度)更重要 。相反,这种区别帮助我们

去思考机制和组织二者之间的关系,去作一个系统性的考察。在现 实世界中,机制是否总是要求组织去执行或管理它们的条款或确保

其主体能依循机制的条款?组织是否能够独立于机制进行运作,或 干脆倡议另起炉灶建立新机制来回应一系列重大关切呢?

环境和资源治理机制的有效性取决于机制的安排在多大程度上 能解决或缓解其需要应对的问题(Young 2011a)o分析治理机制的 有效性通常包括对不同机制的产出、结果和影响的辨识。产出

(output)指的是那些为了让一个机制从“纸上谈兵”到“剑及履及”而 推进的颁布规章和建立相应基础设施的过程。结果(outcomes)指的 是受某一机制的权利、规则、原则和决策程序约束的人们行为上的变

化。影响(impact)则事关问题的解决。一个治理机制不可能既没有 产出也没有结果就把一个问题解决掉了。但是,即使有产出和结果

的形成,也不能保证一个机制在解决问题方面十分有效 。我十分重 视产出和结果的话题,但从来都是将之与问题的解决联系起来考虑 的。另外一些用来评估机制绩效的标准也都十分有用,比如说可持

续性、效率、公平性,以及其他关于善治的各种考虑 (Young 2013b)0 解决问题十分重要,但是用有效率的、公平的和民主的方法来解决问

题同样是人们的期待。5

关于环境治理的总体观察 掌握了以上这些定义,我们就可以开始考察那些从解决环境问 题的研究中产生的种种见解,这些见解与治理复合系统的挑战有很 大的相关性。我先来谈一下我的十项观察。这些观察都适用于所有

场景下的环境治理,因而具有普遍性意义。这些普遍性观察并不产 生于对各种假设的严格检验。相反,这些见解源自我为理解环境治 理系统的性质和运行方式而开展的长期研究 。我认为它们是特别稳

健且具有抗变换性的。 由于没有人可以同时记清十项观察,请允许我一开始就作一个 实用的概括。环境和资源治理机制在决定社会能在多大程度上解决

人类与环境关系中的广泛问题方面发挥着重要作用。以单一模板的

方式去建构并运行一些机制不可能获得成功。机制会与各式各样的 生物物理力量和社会经济力量相互作用,而这些生物物理力量和社 会经济力量会影响治理机制在特定场景中的绩效 。成功的机制就是

那些与生物物理和社会经济场景的主要特征高度匹配的机制 。

观察1:“没有政府的治理”是一种普遍现象。仅有普遍意义上的 政府的存在无法确保治理功能的实现。但是我要强调的是,观察表

明,政府的存在同样也不是必须的。这个论断的意义在于,它允许我 们将对治理的研究与对政府的研究剥离开来。治理的研究把治理视

为一种社会功能,而对政府的研究则聚焦于政府的性质和绩效。许

多例子都说明政府在履行治理职能方面表现平平。在政府落入独裁

者手中或卷入腐败漩涡时,它们的所作所为不是在助推进步的结果, 而是对履行治理职能的各种努力加以更多阻挠和破坏 。这一点也不

足为奇。从新知识产生的角度讲,更有趣的是人们认识到,在政

衰1.1关于环境治理的总体观察 观ftir没冇政席的治理”是一种秤遍现彖. 观察2:三类不同的过程对环境和资源治理机制的形成及其未来的演变起着决 定性作用.这二类过程分别是自发性和自我生成过程、谈判和讨价还价过程,以及

强制和实施过程。 观察3:制度性讨价还价过程的値点在于建立一个愿意为提供公共产品作出贡 献者的联册.而不址在契约曲线的某个点上就相互接受的结果达成协议.

观察4:将治理机制视为规制性安排是很正常的 ,但治理机制还能够表现出或者 在实际中已经农现出〕I:流軽性的、计划性的和演进性的功能。 观察5:个人可以在环境和资源治理机制的形成过程中发挥巫要作用,一旦他们

处于合适的位憧•就可以努力让治理机制发挥其加大效益。 观察6;环境和资源治理机制通过两种方式来指导各行为休的行为表现 ,其一是 通过解决集体行动的何题,其二是通过彼励社会实践的发展.

现察7:从总体上说,环境和资源治理机制的冇效性和适应力是建立在占据优势

的论述和世界观所构成的认知基础之上的. 观察8:高度的不确定性在引导环境和资源治理机制的形成和运行方面改变了 常规的功利主义式的考饭. 观察9:环境和资源机制的成功怵现在机制的匹配和适应功能上 ,即那些制度性 安排的主要因索与机制运行的生物物理场呆和社会经济场景的主要特性之间相互

匹配和适应.

观察10:—些关于环境和资源治理机制效率的论断在不同的社会组织层级变化 的条件下依燃成立,另外一些论断则不然.

府缺位的情况下,的确存在着治理功能得以履行的可能 (Rosenau

and Czempiel 1992).这种认识推进了这方面的研究。这些研究发 现,尽管在一些场景中并不存在普遍意义上的政府 ,一些治理机制还 是产生了令人满意的结果。虽然这一观察适用于广泛的问题领域,

但它对于我们这些关注人类与环境关系的人来讲特别有价值 。在没 有任何类似于政府的机构存在的条件下,小范围的非国家属性的社 会经常通过创设治理有效的机制成功地避免或减缓诸如 “公地的悲 剧”之类的问题(Hardin 1968; Ostrom et al. 2002)o当我们致力于

解决大范围的问题,诸如在我们的时代十分显著的气候变化和生物 多样性丧失这类问题时,这项观察显得尤为重要。类似于超国家政 府的机构的缺失也不会使我们陷于一个对个体福利和社会福利的威

胁会更加严重的未来(Young, King, and Schroeder 2008) o这一思 路已经引发了一轮热烈的讨论,讨论集中于环境和资源治理机制有

效性的决定因素在不同层级的社会组织范围王的变化 (Dietz,

Ostrom, and Stern 2003 j Young 2005a)。 观察2:三类不同的过程对环境和资源治理机制的形成及未来的

演变起着决定性作用。这三类过程分别是自发性和自我生成过程、

谈判和讨价还价过程,以及强制和实施过程。正如所有社会制度一 样,治理机制在具有代表性的国际倡议缺失的情况下 ,也可以直接发

展成一项实践活动,而不仅仅是制定规则指南去指导若干方案参与

者的行为。这样的安排被称为自发性或自我生成机制(Hayek

1973)。另外,关于制度属性的讨价还价在不同层级的社会组织中也 是司空见惯的。在为环境资源治理机制定性的过程中,有实力的行 为体时常会施加过大的影响。这种情况在国际层面是显而易见的。

在国际层面上,各种关于多边环境协议谈判的努力构成了这一政治 领域的显著特征。占主导地位的行为体(时常被称作新权)能够在创 设被称为公共产品的治理机制过程中施加格外的影响力。毋庸赘

言,这些显著性具有分析的特性(Young 1982a; Young 1982b)o典 型的实际案例往往包括其中两个过程或全部三个过程。例如,在制 定一个为国际机制奠定基础的公约或条约的关键性条款时,一两个

有实力的行为体经常会施加其特殊的影响力。在这种情况下,有趣 的问题包括明确三类过程中每一个过程在现实世界中发挥作用的范

围条件,以及认识三个过程之间的相互作用。这些过程及其相互作 用是确定那些用于解决人类与环境关系中出现的具体问题的机制的

主要属性的决定性因素。 观察3:制度性讨价还价过程的焦点在于建立一个愿意为提供公 共产品作出贡献者的联盟,而不是在契约曲线的某个点上就相互接

受的结果达成协议。从为一个集团服务的意义上讲,制度是公共产 品。对于相关团体的成员来说,它们基本上是非排他性的,同时也是

非竞争性的(Young 1989b).各成员在若干个可供选择的制度方案 间可以有自己的偏好,它们甚至有可能将某些制度选项视为公害物

品(public bad).因此,它们自然会不遗余力地为争取自己所喜欢的 制度选项而努力。但这一切都不能改变这样一个事实 ,那就是制度

是非排他性的,也是非竞争性的。6环境和资源治理机制(或其他制

度)的这种特质对在机制形成过程中起核心作用的谈判和讨价还价 的特点有着深刻的影响。在传统的讨价还价过程中,参与者有组成 少数麻家联盟的动机,以达成可以减少预期分享收益的行为体的协

议(Riker 1962)o但是,当结果以公共产品方式出现的时候,参与者

就不再有这种动机了。非竞争性确保扩大团体的规模,但并不会减 少个体成员的收益。在关于制度的讨价还价过程中,焦点很容易转

移到确保参与者执行以及遵循制度的责任和义务上。人们普遍期望 那些对制定治理机制条款有发言权的行为体能够尊重治理机制的合

法性,并且能在自愿的基础上承担义务。所以,那些参与讨价还价过

程的行为方有了创立最大共贏联盟而不是少数贏家联盟的动机。在 国际社会这样的环境中,上述策略有着特别强的吸引力,因为在国际 社会中,持续履行义务在很大程度上取决于自愿性(Young 1994a)。

观察4:将治理机制视为规制性安排是很正常的,但治理机制还

能够表现出或者在实际中已经表现出其流程性的、计划性的和演进 性的功能。人们总是不自觉地将总体制度与在某些领域实行的游戏

规则混为一谈。诚然,规则是许多环境和资源治理机制的重要特征,

例如美国清洁空气机制中关于二氧化硫排放的规则以及《南极条约》 系统中关于限制采矿的规则等。但是,规制不是机制的唯一功能

(Young 1999)o 一些机制常常要处理流程性工作,例如在商业性捕 鱼问题上设定年度配额,以及就损耗臭氧层物质的淘汰时间表作出 决定。另一些机制则注重计划性活动,例如莱茵河清理行动或提高

北美五大湖水质的补救性行动计划。还有一些机制能发挥演进性功

能,如提升相关问题的知识水平(譬如欧洲远距离跨境空气污染评估 项目的实施),对问题的严重性和范围作出判断,将这些问题纳入政 策日程•并在相关政策论坛上将它们置于需紧迫处理的位置。这些 功能并不相互排斥,同一个治理机制可以被打造成具有其中两个或

两个以上功能的机制。在同一个治理机制整个发展历程的不同阶

段,一项或另一项功能可能变得尤其重要。

观察5:个人可以在环境和资源治理机制的形成过程中发挥童要

作用,一旦他们处于合适的位暨,就可以努力让治理机制发挥其最大 效益。一些观察者,特别是那些习惯于以国际政治来思考问题以及

重视民族国家作用的观察者,倾向于贬低个人在治理机制的创建和 运作过程中的影响力。这种倾向是错误的。当然,在思考个人领导

力时,避免内生性陷阱是很重要的。如果用他们的贡献度来辨识领 导者的话,我们就不会再问在何种程度上领导者的行为会造成治理 结果的差异。通过辨识各种案例中那些承担特殊角色的人物(例如

首席谈判官、谈判委员会主席等),进而考察他们在创设和运作治理 机制时的影响力,我们就很容易避开内生性陷阱了。并不是这一领 域的所有成员都可以被认为是有影响力的,但是令人吃惊的是,在一 些典型案例中,这类人经常在成功建构治理机制和有效提高治理效 力方面建树卓著(Young 1991; Young and Osherenko 1993( Young

1998)o这样看来,有几种不同类型的领导力值得我们加以区别: (1)认知领导力,或者说以新思路思考关键问题的能力;(2)创业领导 力,或者说策划相互接受的协议内容的能力和达成交易的谈判技巧 和实践能力;(3〉建构领导力,或者说以建设性方式将有实力的行为

体的影响运用到特殊问题上的能力。这几种类型的领导力相互之间 并不排斥,同一个人可以在不止一个领域中表现出色。然而涉及的

治理活动是如此大相径庭,能以多种领导力模式成功运用自身能力 者实属凤毛麟角。7 观察6:环境和资源治理机制通过两种方式来指导各行为体的行

为表现,其一是通过解决集体行动的问题,其二是通过鼓励社会实践 的发展。两类不同的分析视角对治理机制的思考起决定性作用,这

些机制能引导参与人类环境关系活动的行为体的行为表现。8那些以 功利主义思考问题和重点关注自利行为表现的人 ,将治理机制视为

通过帮助那些对其他参与方存有疑虑的人建立信心来解决集体行动 问题的工具,将行为者的荣誉与遵约行为联系起来,扩展对未来影响

的考虑。相反,那些采用社会实践观点的人更倾向将机制的影响力

与促进社会化、切造社会规范或原则的内容、将遵约(compliance)嵌

入运行程序的标准之中等机制化过程联系起来 。这两种运行机理相 互之间并不排斥•同一个机制既可以通过影响遵约(或不遵约)的成 本一收益计算來対治理的有效性作出贡献,也可以通过培养行为体

遵循规则的意愿和习惯达到提高治理有效性的目的。行为体不必费

力地去测算得失。一个关于环境治理的总体理论应当将这两种视角 整合进有关制度对人类与环境关系进程的影响力的综合考量之中 。

观察7:从总体上说,环境和资源治理机制的有效性和适应力是 建立在占据优势的论述和世界观所构成的认知基础之上的。大部分 环境和资源治理机制都是有明确关注点的制度性安排,这些安排由

若干个权利、规则、决策程序,以及应用于特定场景的实践活动的集 合构成。在国内环境下实施的渔业治理机制,其特征性程序包括在 年度基础上控制捕捞水平、在渔业实体之间分配额度、设定渔具限制 等级等。在国际层面上,臭氧层治理机制涵盖了几类化学物质,并明

确了每一种受规制的化学物质的淘汰时间表 。这些特殊的安排,或 明白无误地或含蓄地反映岀人们对以合适的方式来组织人类活动寄

予了广泛而深切的期待。有一个大家熟悉的例子可以反映这一现象, 那就是在经济事务领域中“嵌入式自由主义M(embedded liberalism)

的观念(Ruggie 1982)。国际货币和贸易机制的具体要素都基于这样

一组论断,那就是呼吁在公共部门和私营部门之间保持泾渭分明,同

时也认识到政府可以不时进行干预 ,制定货币政策、财政政策,支持 新兴产业或对国家安全至关重要的本国产业。尽管大家可能并不非

常熟悉,在人类与环境关系的领域也存在类似的观点,那就是自由经 营需要与规制措施并行,以避免“公地的悲剧”并应对环境方面的副

作用或负外部性问题,同时追求最大的可持续性产出 。说这些并不

是刻意地去褒扬任何一个论点和世界观,而只是要说明,建立有共同 认知基础的联系是一些处理具体问题的治理机制运行取得有效成果 的重要条件。

观察8:高度的不确定性在引导环境和资源治理机制的形成和运

行方面改变了常规的功利主义式的考童。现实世界的条件通常具有

两方面的高度不确定性,一方面是关于不采取行动建构或改建一个 有效的治理机制的成本,另一方面是关于创设并有效运行这样一种 机制的成本和收益。气候变化就是一个显著的例子。关于未能控制

气候变化对社会福利可能造成的后果(甚至在短周期内),各方的观 点差异巨大。在对采取及时有效的措施来应对气候变化问题进行成 本评估时,各方的认识也是大相径庭。这种情况说明了“不确定性面 纱”的出现,它表明直接的成本收益计算不足以支撑关于设立或改造

环境治理机制的理性决策(Brennan and Buchanan 1984; Young

1994a)。“不确定性面纱”越厚,行为体就越容易作出如下回应:对它 们承诺的适用性附加条件,或选择参加那些容易退出和撤回的协议, 再就是制定一个“落日条款”来对它们承诺履行的期限作出限制。高

度的不确定性还可能提高那些参与机制创设的行为体对公平和正义 问题的接受度。从这个意义上讲,要预测不作为的成本及其影响或 者预测采取措施来解决问题的成本都是很难的,参与机制的各方都

有意支持那些能产生对相关各方都是公平的结局的安排。

观察9:环境和资源机制的成功体现在机制的匹配和适应功能 上,即那些制度性安排的主要因素与机制运行的生物物理场景和社 会经济场景的主要特性之间相互匹配和适应。一些学者声称,将环

境问题按照易难轻重进行排序和分类是可能的,也是有帮助的

(Miles et al. 2002)o依此而言,气候变化之类的问题则属于极端严 重(有些人甚至认为是魔鬼般可怕的)的一类,而且我们很难指望在 可预见的未来,我们有能力将它们解决好(Steffen 2011〉。我的观点

则相反,我认为最关键的挑战是发现问题的本质特征,然后去建构与 眼前这些问题相匹配的治理机制,其要义在于依此打造的机制就是

要对应问题的本质特征(Young 2002a; Galaz et al. 2008)o在一些 案例中,这种方法已经在解决那些看上去很严重的问题方面找到了

成功的解决方案,例如1959年的《南极条约》,它产生于冷战期间,体

现了超级大国的积极合作,包括处理非军事化和管辖权申索等众所

周知的挑战。相反,各方治理一些看上去很温和的问题的努力却因

为机制安排与当前问题不相匹配而流于失败。许多地区性的渔业治 理机制因为没有有效的程序来确定允许捕捞量或在渔业实体之间分

配捕获份额而失败或绩效极差,即使机制内部成员之间的关系总体

友好,并在其他领域都合作成功。从这些现象可以得出的主要见解 是,我们需要增强我们在制度诊断学方面的才能(Young 2002a; Os­

trom ct al. 2007; Young 2008) o设计有效的环境资源治理机制的成 功之路,首先取决于我们对特定问题本质特征的诊断,然后才是精心 构建制度性安排来解决那些关键问题。

观察】0:—些关于环境和资源治理机制效率的论断在不同的社 会组织层级范围变化的条件下依然成立,另外一些论断则不然。范 围(scale)的问题是生态学家的一个突出关切 ,他们时常要考虑他们

的发现在从树叶到山河的各个层次上是否都具有普遍性。这种关切 对社会科学家来说则不那么熟悉,尽管他们会考虑社会组织层级从

微观的地区系统到宏观的全球系统之间的普遍性问题。然而,在涉

及治理系统的有效性问题时,提出这样的问题也是理所当然的事

(Young 1994b; Young 2002a; Dietz, Ostrom, and Stern 2003) o 我 们在小范围社会条件下成功避免或减缓“公地的悲剧”的发现和经验

是否可以应用于保护如地球气候系统等全球公域的思考? 一些源自 国际环境治理的观念(例如机制复合体概念)是否可以在地方公域的

治理中找到对等的观念?在这方面,微观层面和宏观层面之间存在

着特别有趣的类比,因为许多小范围社会是非国家属性的,这在方式 上正好与国际社会的非国家属性状态相类似。在以上两个案例中, 在没有政府的情况下提供治理的问题变成了核心关切(Young

2005a)o但是,要围绕范围方面的变化作更加系统性的评估,必须探 究其中的类似性和差异性,包括相关行为体的表现、有待解决问题的

特点、体制结构的性质,以及更宏大场景的关键特征(比如说主导性

技术的性质儿显而易见,轻率地在不同层级的社会组织间进行范围 上的扩大或缩小都难免会失败。尽管如此,通过对那些深入不同社

会场景工作的分析者的相关见解进行比较和对照,我们从中可以掌 握很多决定环境和资源治理机制有效性的因素 。

关于国际环境治理的特别见解 我早年是作为一名专门研究国际关系领域的政治学家接受训练

的。在1972年联合国人类环境大会拉开序幕的时候,我开始对环境 问题有了专业兴趣,并且在早期就对国际环境治理非常感兴趣。我 数十年间大量与此相关的工作都致力于解决大范围的问题,例如极

地问题、海洋问题,以及地球大气层问题。因此,当大家看到我关于 国际环境治理的持久性见解被视为环境治理主要范畴的一个子集 ,

也就不足为奇了。在这一节,我展示了五项我在环境治理工作中的 观察,这些工作中的见解都被应用于国际社会的治理机制,尽管它们

不见得普遍适用于其他层级的社会组织。

见解1:国际社会的无政府特点只是使我们创设有效的环境和资 源机制的努力更加复杂,但并没有排除这些努力。也许在这一领域,

首先要处理的问题源于这样一个事实,那就是国际社会缺少一个普 遍意义上的政府,而且这一条件被普遍认为是一个严重的限制,因为

这无法满足在国际层面的治理需求(Bull 1977)。有一些思考得出的 结论说,由于国际社会执行机制不健全的特性,国际法的思路就是自 相矛盾的。但这是一种夸大其词的观点。我们从区分遵约和执行

(enforcement)^ 者的含义说起。遵约指的是行为上符合法规的要 求,而执行讲的是通过制裁来引发遵约。这样说来,有效的执行机制 的缺失显然并不是一个致命的缺点(Young 1979)。若干个因素与此 相关(Young 1999)。一些机制的功能并不是规制性的,也不会引发

遵约的问题,如能力建设和科学评估的完成。有些规制,比如说用来

解决协调问题的规制,并不会鼓励欺骗。有些规制系统可以容忍大

就的不遵约行为而不至于使系统崩股或失效。一些非遵从性的程 序•如《关于消耗臭値层物质的蒙特利尔议定书》中规定的程序,并未

使用一般意义上的制裁手段来解决非遵约类的问题。一些机制需要 各国国内选区来支持国家的遵约行为,或以成立负责执行机制的领 导机构灼形式,或以成立公众团体支持者的形式来加以支持(Dai

2005; Dai 2007)e强有力的社会讨论的核心内容可以变成规范的戒 律来彬响决策者的行为,无论它们是否得到来自协定被批准的支持。 说这些并不是想说人们不用担心国际机制条款的遵约问题 。但是我

们如果认定,这些安排因为缺少一般意义上的世界政府来执行国际 治理系统的规则将注定要失败,那就大错特错了。 表1.2关于国际环境治理的特别见解 见解1:国际社会的无政府特点只足便我们创设有效的环境和资源机制的努力 更加友杂•但并没右排除这些努力。 见解2:不同的国际机制之间以各种方式和互作用•极大地促进了治理机制效率

的提升.

见解3:由于国际机制的主体通常足国家,因此这些机制安排的成功与否取决于 成罚国住国内政治领域般行英义务的恿愿利能力. 见解4:影响国际机制的制度动态性导致了一组多觅受限的结果,这些结果被很 好地概括为复合系统的突发性质。

见解5:人类世的来临使人们高度加视国际环境和资源治理机制的创设和运行, 期坐这些机制能拥右灵敏的调适能力,以应对快速变化的条件并能有效应对动荡 时期。

见解2:不同的国际机制之间以各种方式相互作用,极大地促进 了治理机制效率的提升。在同一宏大的问题领域,各种治理机制经 常相互作用。臭氧层治理机制和气候治理机制间的相互作用就是一

个显著的例子。9环境治理机制同样会与其他问题领域的治理机制相 互作用,臭氧层治理机制和贸易机制的互动也是一个很好的示范 。 我早年的著作曾对这些互动现象作了如下分类:(1〉嵌入式机制或安

排,这种互动机制植根于某些更深层次的社会秩序或共同世界观之 中;(2)筑巢式机制或安排,这种互动机制虽然在处理不同的问题,但

都基于一个共同的结构性框架;(3)簇集式机制或非等级式安排,机 制之间在空间或功能方面相互联系;(4)重叠式机制或分离式安排,

机制之间的互动常常是以不经意或未曾预见的方式发生 (Young

1996a)。后来,在我前期总结的基础上,其他学者沿着这条主线又引 入了一系列重要的特质。他们特别成功地阐明了重叠式机制互动的 结果(Oberthiir and Gehring 2006» Oberthur and Stokke 2011).在 我看来,我们可以通过考察筑巢式和簇集式互动机制在解决复杂的

环境问题中的作用学到更多的东西。对筑巢式互动机制的分析有助

于把我们的注意力引向结构性安排与各种基于共同结构的可操作性 安排之间的联系,结构性安排指的是《联合国海洋法公约》之类的安

排,可操作性安排的例子包括商业航运机制、渔业捕捞机制、海洋污 染治理机制等。簇集式互动机制的概念现在已成为这几年兴起的富 有成效的关于机制复合体研究的前驱(Raustiala and Victor 2004;

Keohane and Victor 2011 ; Orsini, Morin, and Young 2013) o 在当 前无法从政治上设计出一个一体化的治理系统来覆盖各种空间性和 功能性议题的所有方面的情况下,像这样能处理多层面问题(如南极 问题、植物基因资源问题、气候变化问题)的机制复合体给我们指出 了一条光明之路。

见解3:由于国际机制的主体通常是国家,因此这些机制安排的 成功与否取决于成员国在国内政治领域履行其义务的意愿和能力。

国际机制与运行在其他场景中的治理系统有很大不同 ,一方面是因

为在这种场景下没有通常意义上的世界政府来引导或强迫国家来履 行其承诺,另一方面是因为国家也会觉得很难确保国内行为体遵循

这些承诺,即使它们的意图是很崇高的。源于国际社会无政府状态

的问题,对于在这一领域工作的人来说并不陌生 。关于在国内场景 中如何处理国际承诺,还有很多问题值得讨论(Putnam 1998; Dai

2005; Dai 2007)。国内批准程序通常可以使行为体在国内场景中也 受到来自国际承诺的法律约束。然而,其他机制在将国际承诺转化 成影响各成员国及其国内选民的行为的强大法律和政治力量方面可

以发挥同等重要的作用。这些机制包括指定一个领导机构来实

现履约的目的,它进而成为国内政治中支持国际治理机制的坚强实

体(比如说美国内政部在野生动物保护案例中的角色);(2〉将国际治

理机制的相关规定厚植于各种社会实践之中,即使国内批准程序尚

未完成(例如美国在实践上还是坚持了《联合国海洋法公约》的大部 分条款);(3)将国际机制的存在作为国内法律过程的一个重要依据 (比如说在美国国内,关于联邦政府职权范围的法律诉讼中对国际迁 徙鸟类保护机制条款的援引儿使国际机制更加有效是一个巨大的 挑战,上述手段也未能改变这个挑战的艰巨性。在这个世界中,从国

家在国际社会的角色看,国家意味着主权。若从国家促使国内政治

结构遵从国际承诺看,国家往往是虚弱的。但是在思考如何创设一 些成功的环境治理机制时,这些因素的确在一定程度上解释了为什

么国际社会的无政府特点并不是致命的缺陷。 见解4:够响国际机制的制度动态性导致了 一组多样但有限的结

果,这些结果被很好地概括为复合系统的突发性质 。环境和资源治 理机制处于高度的动态变化之中,机制形成和启动之日往往就是机

制继续变化之时。内部的或内生的力址和外部的或外生的力量在长

期影响制度性变化的轨迹方面都发挥着重要作用 ,其结果通常也反 映了内部力量和外部力量的相互作用(Young 2010)„我们可以列举 数个源自以下过程并体现突发性质的不同模式 。国际治理机制可能 经历的过程包括:(1)进步式发展,即在解决问题的过程中不断壮大

并走向成功的进步式过程;(2)断续式均衡过程,即一些短暂的突发

性变化将相对较长时段的静止状态分割开来的均衡过程;(3)受阻式 的发展过程,即所遭遇的障碍或路途阻塞最后变成长期影响成功的 障碍的过程;(4)分离过程,即不同程度上背离初衷、偏离共同目标和

目的的过程;(5)解体过程,即在环境发生变化的情况下经历的解构 和消亡过程。在具体案例中,其中哪一种过程模式会岀现取决于其

内部过程与外部力量的一致性和互动性。譬如,在一个其行为体的 特质和问题的特点都维持不变的稳定场景中 ,一个相对简单且缺乏

应变能力的机制可以有完美表现。但是,这样的机制在面对其无力

掌控的生物物理和社会经济场景变化时会直接崩溃并被抛弃。这里

有一个很恰当的例子是北太平洋毛皮海豹保护机制。在很长一段时

间内,研修野生动物保护的学生都认为这个机制是一个相当成功的

案例,这个启动于1911年的机制负责应对因商业捕获而造成的毛皮

海豹种群锐减的状况。然而在1984-1985年之间,随着沿岸国家在 海洋系统管辖权上的变化以及白令海生态系统条件的突变,这个机 制忽然崩溃(Young 2005a)o这一讨论告诉我们,对制度性动态变化 的分析体现了我们在认识国际治理机制方面一项非常前沿的关注。

见解5:人类世的来临使人们高度重视国际环境和资源治理机制 的创设和运行,期望这些机制能拥有灵敏的调适能力,以应对快速变

化的条件并能有效应对动荡时期。地球已经告别“全新世”,走人了 “人类世”。“全新世”在大约10 000年左右的时间里表现得相对稳

定,并为人类提供了良好的生存条件,而人类世则是一个由人类占主 导地位的、易于发生突如其来且影响深远的变化的时期(Steffen et

al. 2004; Steffen, Grinevald, Crutzen» and MacNeill 2011) o 在这 一时期,相关变化是非线性的,有时是突发性的,通常是不可逆转的, 而且从人类的福祉角度讲常常是令人不快的,在这种情况下获得治

理成功的标准与在更加稳定时期的特点相比则大不一样(Young

2012a; Young 2012b) o从有效性的角度看,这些条件使得人们更加 重视在生物物理系统和社会经济系统中预测变化的能力,以及采取

措施避免跨越临界点的能力,还有快速适应不断变化的环境的能力。 此项观察的要点并不是要大家在迈进人类世之际去怀疑我们人类解 决不断涌现的大规模治理问题的能力。相反,我想传达的最实质的

信息是,如果我们期望在新的条件下成功地解决问题,那么我们就需

要对那些标准的运行程序进行重新审査,必要时加以改造。我们需 要将更多的资源投入有效的早期预警系统的运作,要发展出能提髙

在不确定条件下的决策能力的程序,还要远离因为依赖一致同意的 程序而产生的拖延和瘫痪状态。没有理由认为,我们无法创设一系

列国际治理机制,并通过这些机制在人类世特征的条件下取得成功 的结果。然而,在新时代获取治理成功所需的社会资本(social

capital)很可能与我们在过去所依赖的社会资本有着本质的差异

(Brondisio, Ostrom, and Young 2009) o

一个结论性的思考 这一章为本书后续的分析搭建了平台。在第一节中提出的概念 性框架是一般性的,它有助于归纳问题和总结能满足各种场景中治 理需求的学术发现。相反,当我们转换不同场景进行验证时,在第二

节和第三节中阐述的一系列学术见解会受到批评性评价。当我们在 复合系统中寻求满足治理需求的方法时,我们有理由来问一问这些

学术发现在多大程度上经得起验证 。在回应这一挑战之前,我将在

第二章作更详尽的阐述•探讨治理系统有效性的含义和我们对有效 性决定因素的了解。归根结底,我们将兴趣放在对治理系统本身的

分析上,因为我们认为治理系统是人类事务发展轨道上的驱动者 ,更 具体地说是人类与环境互动过程的重要驱动者 。

注释

1. 有关公域研究国际学会的信息,请访问该学会的网站:http://www. iasc-commons-org0 2. 在研究界就这些问题达成共识当然是一个值得追求的目标,但是这里

我想强调的主要观点是梢确性和一致性的重要性。 3. 当然,在治理系统的绩效表现方面,理想和实际之间通常存在着差距。 与市场失灵一样•治理失败也是常有的事,即使治理机制从文字上看是经过 梢心设计的。 4. 一些分析家使用资源机制一词来指涉及自然资源的情况,而将环境机 制一词留作讨论具有环境保护特点的情况 。但关于这种区分学界并没有达 成共识。我使用环境和资源治理机制这一术语来涵盖与治理人类与环境关 系有关的所有制度安排。 5-如果相关各方对于要解决的问题都没有形成共同的理解 ,或者治理机 制只迢作为一种无关病痒的政治姿态.那么这里所讨论的有效性概念将不适 用。因此,恰当地说,我所关注的有效性适用于环境和资源治理机制这一总

体类别中的一个子集。 6. 在有些情况下,行为者可以选择退出某一机制所适用的社会群体。这 就是为什么有些人选择从原籍国移民、有些国家拒绝签署或批准国际协定的 原因之一。 7. 治理机制分析的一个觅要主题是关注集体性的实体(如国家)在机制 的形成和实施中作为领导者或作为落后者所发挥的作用 。该主题一直都不 是我在这一领域工作的重点。 &这种区别与马奇和奥尔森所描述的后果逻辑(the logic of conse­ quences) 和适当性逻辑(the logic of appropriateness)有相似之处(March and Olsen 1998; Young 2001a) a 9.臭氧层治理机制比气候治理机制本身在减少温室气体排放童方面作 出了更大贡献(Velders et al. 2007) o

第二章

机制有效性的决定因素





那些致力于解决环境问题以及促进人类一环境关系可持续发展

的人们有一个共同观感:治理系统在国家层面上的表现相对不错,而 在解决国际间的、跨境的,特别是在人类世广受关注的问题方面却是

不尽如人意,甚至是毫无成就(Speth 2004)?在国内场景中,国家是

引导管理自然资源和保护环境的集体行为的正向力量,而国际社会

可以被看作由空间上受限的主权国家拼凑起来的社会 ,其无政府特 征却构成了在国际层面实现成功治理的一个障碍。

我们可以对这种思考的两方面因素提岀质疑。治理机制在国家 层面未能有效处理环境问题,不能实现人类与环境关系的可持续性, 这种情况无论是在面对严重的贫穷、饥饿问题和资源困扰的发展中

国家还是在发达的工业化国家都很普遍 (Collier 2008).在国际层面

上,尽管那些应对气候变化、生物多样性减少、生态系统恶化等全球 性挑战的努力在很多方面让人失望,但国际环境治理也并非清一色 地都是失败。

若从它们对解决大规模问题的贡献讲,有些国际环境治理系统,

也就是通常说的国际机制,还是有所成就的。广被称赞的有效机制 包括为保护平流层臭氧而设立的全球机制以及适用于南极的国际治 理机制,还有围绕莱茵河清理的地区性机制。2在治理环境问题的其

他机制中,缺乏效力或相对失败的例子也同样多。显著的例子包括 气候机制、防治荒漠化机制、一些(不是所有)区域性的渔业治理机 制』许多治理机制的成效居于两个极端之间的范围内。它们取得了

一定的效果,尽管在完全失灵和确定成功这两极之间的连续区域中, 我们通常很难精确地标出它们的位置。符合这一特征描述的案例包 括海上航船的污染治理机制、北海污染治理机制、防止濒危物种交易

机制,以及北美大湖区水质协议等。毫不奇怪,一些机制在一段时间 里是成功的,结果却出现衰弱甚至崩溃(譬如,北太平洋毛皮海豹保 护机制),而另外一些一开始不惹人注意,后来随着时间的推移愈发 有效(譬如,欧洲跨境空气污染治理)。在另外一些案例(比如气候机

制)中,我们很难预测这些机制随着时间推移必定会跨越变化门槛并 得到认可。

在本章中,我将集中精力研究机制有效性的决定性因素,努力解 释各种在国际社会层面为解决人类与环境关系的治理结果 。为了让

读者熟悉我在前面一章概括的主题 ,我将深入钻研一些特定要素,期 望可以解释有效性层面的变化并回答下列问题:我们是否可以就关

于机制成败的决定性因素归纳出有着明确定义并得到充分验证的一 些论断?我们是否有能力得出既让负责执行现在环境机制条款的人 们感兴趣,又让那些致力于增进现有安排或创设一个全新机制的人

也感兴趣的结论?

我准备分三步来处理这些问题。第一步涉及概念和定义问题,

集中于澄清关于人类一环境关系机制有效性的含义。第二步集中于 辨识和讨论我们至今已经掌握的关于机制有效性的决定因素中最重 要的内容。第三步将探索前沿问题,或者说那些不断向前探索的研 究者关注的领域。其本质要义是比较谨慎乐观的。尽管有一些方

法上的限制彫响着我们追寻这个方向,我们仍有不少事情可以做, 以增进我们对应对解决人类一环境关系问题这一挑战的方法的

理解。

机制有效性是什么意思? 应用于环境机制的有效性概念是一个复杂概念,并存在各种表 达方式(Mitchell 2008; Underdal 2008)o这一概念的核心关切是这

些机制在多大程度上有助于解决或缓解那些激励人们创建机制的问 题(Young 1999a)e当然也有其他方法来考察机制的有效性,这些方

法与聚焦问题解决的方法相比或更加宏观,或更加狭义。关于有效

性相对狭义的概念将我们的注意力导向以下两个方面:(1〉机制产 出,或者说那些为推动机制从文字走向实践而创造的规制性或管理

性安排;(2)机制结果,或者说与当前问题相关的行为体的行动方式

的变化(Young 1999b)。在上述两方面的显著成就并不能保证在解 决相关问题方面的进展。另外,更加宏观的概念是既要试图对机制 不存在时可能发生的事件进行推测(无机制时的反事实推测),又要

对具有理想结果的机制绩效(通常被称作集体最佳)进行评估。对机 制的有效性(E)的衡址就变成,在无机制时的反事实推测(no-regime

counterfactual, NR)和集体最佳(collective optimum, CO)之间明确 实际绩效(actual performance, AP)的位置所在。可以用方程式作

如下表示:

EnZ—NR CO-NR

3

设定NR = 0, CO二1,使方程式正态化,从而可以将不同治理机

制的有效性在同一标尺上进行比照。这种表示方法在概念上很有吸 引力,但是要使这个方程式便于操作并非易事。co的含义常常是不

明确的,我们也鲜有能力对NR的价值进行直接的估算(Helm and

Sprinz 2000s Hovi, Sprinz, and Underdal 2003a; Young 2003; Hovi, Sprinz and Underdal 2003b)。 有效性的其他几个方面在一开始就应该获得关注 。一个机制的 参与者会因为他们对问题的重视程度而有所不同,也会因为他们在

政策论坛上思考问题的方式而有所不同。机制的创设者兴许会将他 们未曾言明的目的隐藏起来,这些目的与见诸文件的目标大不相同。

治理机制的有效性也会随着时间的推移而变化。一些机制会与时俱

进、不断壮大,另一些或低开髙走或虎头蛇尾。许多人为了寻找评估 治理机制有效性的方法,在解决问题的核心关切的基础上增加了其 他几种衡量成功的方法,包括制度性适应力的评估标准 、对经济效率 的考虑、关于公平与平等的方法,以及一个或数个嵌植在“善治”想法

中的思考(Mitchell 2008)o 即使是在最理想的情况下,对环境机制进行有效性评估也是一 项挑战性任务(Underdal 2008)o在每一个案例中,我们都想将相关

问题的实际进展情况与无治理机制时可能发生的情况作比较。虽然 对有效性作一些衡量(比如说机制产出)比其他工作(比如说解决问

题)要容易些,但人们记录机制设立和运行带来的结果是十分困难 的。另外,治理机制总是在一个其他各种力量不断作用的复杂环境 中运行。如果把源自治理机制运作的结果视为“信号”,把同时发生 作用的其他力量的影响视为“噪音”,要区分“信号”和“噪音”也并非

易事。那些致力于处理这些问题的人已经运用过数个方法论工具,

有时运用单一工具,有时运用组合工具(Underdal and Young 2004;

Young et at 2006)。在这里我们简而言之,一些关于机制有效性观 点的差异是明显的,但不那么真实,因为它们纠结的是选用什么样的

定义来描述有效性,或者用什么样的程序来衡量有效性 ,而不是关于 具体机制的实际绩效表现方面的实质分歧。

关于机制有效性我们都知道些什么? 科学家理所当然地要关注前沿问题 ,因为前沿问题构筑了他们 兴趣领域的研究阵地,这一做法将我们的注意力引向我们不理解或

者说至少是我们没有很好理解的问题。在讨论关于人类一环境关系 的机制有效性方面的知识现状时 ,我们应当从盘点我们在这一方面 已经掌握的知识开始。我用三个标题来阐述这个题目:关于有效性

的总体发现,关于影响成功的特定的决定性因素的发现,以及关于制 度间相互作用的发现。

三组不同的证据在评估有效性时值得特别关注:其一 ,政治科学 家出身的分析者常常使用的定性案例研究(Haas, Keohane, and Levy

1993; Skjaerseth 2000; Wettestad 2002; Parson 2003);其二,经济学研 究背景的分析者常常开展的定量案例研究(Murdoch and Sandler

1997; Murdoch, Sandler, and Sargent 1997; Finus and Tj0tta 2003;

Ringquist and Kostadinova 2005);其三,通过从海量案例中提取证据来 对有效性进行概括的定量分析(Miles et al. 2002; Breitmeier, Young

and Ziim 2006; Breitmeier, Underdal, and Young2011 )o 源自三组证 据的结论相互重叠。但是,它们之间也并不完全兼容。那些开展定性 案例研究的学者倾向于发现机制在解决环境问题中的重要性的证据, 这或许反映了政治科学家共同具有的关于制度作用的积极态度。而

定址案例研究通常对治理机制的作用表示怀疑,或许反映了共存于经 济学家中的对治理系统的怀疑态度。多样本定量研究试图超越这种分

歧•区分机制作用或大或小的不同案例,努力寻找成败的决定性因素。

总体发现 那些希望简单概括有效性决定因素的人有可能因此产生挫折

感,但是源自三组证据的科学发现的差异还是可以理解的。在几乎

每一个案例中,一个机制只是构成作用于人类一环境关系的发展进 程众多不同的力量之一。在大多数案例中,这些力量是高度相互作 用的(Young 2002b)o诚然,我们还是从既有的研究中找到了一些关

于环境机制有效性的总体发现 。在这一小节中,我对一些我自认为 重要的发现作一些评述。

一些机制的确重要,并且发挥了作用(有的甚至是巨大的作用), 其作用不仅仅体现在产出和结果上,而且还体现在解决促使机制创 设的问题方面。人们很容易高估环境机制的成就。源于“理性选择 范式”的定量案例研究告诉我们:主要行为体可以主动地减少臭氧损

耗物质的产生以及空气污染物的排放;一些非机制的因素和机制的 运作一样,可以在应对水污染问题上取得成功,甚至获得更大成效,

在大多数案例中,实际结果达不到“集体最佳”的程度。然而在深度 的定性案例分析中,分析家广泛使用进程追踪和深度描述程序,并从 中得出结论,治理机制为发展新知识和新的社会实践方式作出贡献。

例如,新的知识和社会实践在治理欧洲远距离跨境空气污染方面就发

挥了重要作用(Wettestad 2002),在平流层臭氧损耗的治理(Parson

2003)、北海污染控制(Skjaerseth 2000),以及巴伦支海商业捕鱼的治 理(Stokke 2012)方面也发挥了重要作用。为努力协调这些发现,好

几组研究者创建了包括足够多案例的数据库,来对环境治理机制的

有效性进行实证性概括。迈尔斯(Miles)和他的同事们的数据集包

括了 37个案例,研究表明,50%的机制确实带来了行为上的变化,

35%的机制在解决问题方面发挥了显著作用 (Underdal 2008:59)„ 布赖特米尔(Breitmeier),奥兰•扬(Young)和齐恩(Ziim)对一个包

括172个案例的数据集进行研究,研究报告指出,在问题得到明显或 稍微改善的情形下,在52%的时段里,治理机制具有“显著的”或“非 常强”的影响(Underdal 2008:59)o环境治理机制能起到一定作用,

但它们也不总是起作用,而且它们不可能在一个没有外在偶发力量 存在的真空环境中运作(Breitmeier, Underdal, and Young 2011) o

国际社会的无政府特征并不总是妨碍有效的治理机制的创立和 运行。许多观察者将国际社会缺少一个世界政府视作影响有效的治 理机制建立的一个币耍障碍,主要是因为在这种情况下,强制性机制 的使用被排除了,而国家正是运用这种强制性机制来引导国内各主

体遵从国内规制系统的条款。虽然在一些案例中,这无疑是一个令 人担忧的问题•但当大多数成员并不将遵约视为必须时,这种情况显

得并不突出,环境协议的成员方并没有欺骗的动机,制裁之外的因素 为相关主体捉供了很好的理由去遵从机制,各种形态的私人或混合

治理能够给相关主体施加使其遵从机制的压力 (Young 1999a;

Burretl 2007; Dai 2007).在处理我们这个时代的重大问题时,如气 候变化、生物多样性的丧失,以及更加宏观的人类一环境关系的可持 续发展问题,我们没有理由自鸣得意,但也没有理由忽视治理机制在

解决一系列问题上的贡献。 机制设计常常是一项关于机制有效性的更加重要的决定因素 ,

比起一些对问題的轻重(问題容易解决还是难以解决)进行衡量的因

素更重要。设计有缺陷的机制会产生令人失望的结果 ,即使在问题

很简单且比较容易解决的情况下也是如此,而精心设计的治理机制 即使在处理那些被广泛认为难以处理的问题时也能产生正向的结 果。这引发了专门聚焦于“配适性难题”的一组研究(Galaz et al.

2008),同时伴随着不断增长的对制度性诊断的兴趣(Young 2002a;

Ostrom et al. 2007; Young 2008)0 一方面,我们看到在总体关系友 好的国家之间为养护大西洋金枪鱼的努力收效甚微,另一方面,就在

冷战处于高点之时,世界主要国家(包括两个超级大国)都可以携起

手来启动成功治理南极的机制。 相当大比例的环境治理机制的成功是源于非一般意义上的规制 活动。人们总是倾向于从规制的角度看待机制。颁布和执行针对性

的规定,设置禁令、要求和许可成为许多机制的重要特征(Chayes

and Chayes 1995)。但是,这些制度性安排也会履行其他方面的功能

(Young 1999a)o治理机制可以发挥程序性功能(譬如在年度基础上

设立总的渔业捕获図,或者建立和调整消耗臭氧层物质的淘汰时间 表),还常常起着监督计划性活动的作用(例如,执行补救性的行动计 划以减缓湖泊或者海洋系统污染带来的影响儿经常被忽视的治理 机制的功能包括发现并明确问题的功能、建立关于问题的知识的功

能,以及在相关参与者之间分享对问题理解的贡献等(Breitmeier,

Young, and Ziirn 2006)。 环境治理机制具有动态性,也就是说,自建立之时,它们就开始 不斷变化。制度性安排一旦建立就不会一成不变。在解决问题的能 力方面,环境治理机制会经历盈虚消长的过程。一些机制会担当一

些新的角色,承担一些新的责任,去解决那些在机制创立之初并不在

议程表上的问题。我们可以列举出若干个模式,这些模式构成了制 度性发展的共同路径,也构成了超越既定发展的突发性质的形式

(Young 2010) o有些机制(比如说臭氧层治理机制)不断发展壮大, 另外一些机制(比如说《南极条约》体系)以断续式均衡模式发展,还 有一些治理机制(比如气候变化机制)遭遇了障碍,导致发展受阻。

环境治理机制的成功对情景因素高度敏感。情景是治理机制有

效性的关键决定因素。在一个场景中表现极佳的治理安排在另一个 场景中可能遭遇滑铁卢。因此在评估环境机制有效性特性时,考虑 范围条件永远是重要的。例如,臭氧层治理机制的一些重要的特性 在处理气候变化问题时则变得无效。这告诉我们一个很重要的论 断,那就是在设计一个解决现实世界的问题的机制时不会有包治百

病的灵丹妙药(Ostrom et al. 2007)。采用诊断式的方法来设计专门

为解决特定问题而打造的治理机制 ,这一点也很关键(Young 2002a;

Ostrom et al. 2007; Young 2008) o

具体的发现 除了上述总体发现外,对人类一环境关系问题治理机制的有效 性的分析还产生了一系列更加具体的论断。其中有些发现是负面

的,它们与大众关于机制成功条件的普遍观念不一致。那么另外一

些发现则因为指明了与成功相关的因素是正面的 。

单一主导行为体(在机制分析中通常被称为霸权)的积极参与并

不是国际环境治理机制取得成功的必要条件。当主导行为体更看重

一个机制的产出,而不是提供机制的成本时,这些行为体显得尤其重 要,这将相关社会系统变成了一个所谓特权集团 (Olson 1965〉。但 是,在这一领域没有舫权的介入并不意味着失败。如果这些有影响

力的行为体能从一开始就准备领跑 ,并在通往成功的关键路口提供

新的动力•那么一个有影响力行为体的联盟的存在还是很重要的

(Schelling 1978)。 国际机制在执行方面的成功可能要靠建立和维系最大规模的赢

家联盟来实现,而不是最小规模的赢家联盟。治理机制本身是公共

产品,虽然相关主体集团的个别成员有着他们自己的小算盘。在极

端的情况下,有些成员会将其视为“公害”。治理机制的非竞争性使 得人们希望支持机制的同盟的规模越大越好,而不是像在国内立法 部门的场景那样去组建规模尽可能小的贏家联盟 (Riker 1962)。即

使是在“搭便车”诱惑存在的条件下,起领导作用的行为体也具有动 因去吸引其他成员来参与,而不是尽可能减少有资格从治理系统中

获得共同收益的成员的数量。当治理机制需要个体成员持续履约 时,情况尤其如此。 对机制的有效性来说,维持机制成员关于公平与合法性的感觉

是很重要的,尤其是在机制成功需要大规模集团的成员们持久积极 参与的情况下。新现实主义的观点认为,机制的形成和执行过程自 始至终都充满了权力,其中也许还有软权力和硬权力之分 (Strange

1982; Mearsheimer 1994/1995),权力的作用不仅在这样的场景中 很重要,而且还是一个值得对国际机制感兴趣的人加强研究的议题。

但是•我们并不能因此忽略公平性和合法性的作用(Franck 1990?

Matkjo and Subramanian 2012; Coicaud and Warner 2013)。考虑到 在国际层面强制性措施欠缺的特点 ,在行为体认为机制的公平性和 合法性并不充分的情况下,人们很难鼓励那些行为体去遵从机制的

禁令和要求。

将机制安排打造成具有法律约束力的公约或条约的形式并不能

确保行为体更高程度的遵从。许多分析者认定,由法律约束力安排

带来的“规范性推动力”会对遵从产生正面效果。但是,既有事实证 据并不支持这一论断(Breitmeier, Young, and Ziirn 2006) o尽管人

们会因为其他缘由希望制订硬法的安排(hard-law arrangement),但

这常常是要付出代价的。这会影响到关键行为体参加机制的意愿, 也会影响它们愿意接受的实质性条款的程度。

由私营部门主导的治理机制和公私混合治理的机制能够解决某

些类别的环境问题。人们很容易夸大非国家行为体的作用在国际层 面的增长(比如说,跨国公司、环保类非政府组织),也容易夸大全球 市民社会的崛起(Kaldor 2003)e但不可否认的是,尽管国家在国际

社会中继续扮演核心角色,其他行为体也开始立足并扩大影响。这

就为通过发展混合治理机制(例如商船的评级和保险制度)和私营治 理机制(例如可持续的木制品和产品的认证制度)解决问题提供了机

会,而不是去限制非国家行为体对政府间国际机制的影响(Delmas

and Young 2009)。 多重路径有助于人们为解决许多人类一环境关系问题的努力取

得成功。总体而言,认为在解决特别环境问题时必须确定并遵循一

条真正的路径是一个错误的想法。出于其他考虑(例如公平或各种

“善治”概念),替代性解决方案各不相同。但是,系统分析者所说的 “等效性n(equifinality)在环境治理领域是一个普遍现象。这一论断 特别适用于政策工具的选择过程(例如,是选择激励机制还是指令一 控制式的规制)。

关于机制间相互作用的发现 环境治理机制之间经常会相互作用,环境治理机制同诸多贸易

机制、金融机制等运行于其他领域的机制之间也会相互作用。对机 制间相互作用的兴趣的增长是一种新发展 ,它源于对在国际社会运

作的各种机制的观察,这些机制在最近几十年里迅速发展(Brown

Weiss 1993; Underdal and Young 2004)。关于“全球环境变化的制 度范畴”的长期研究项目起了引领性作用。研究机制间相互作用的 出发点有两个基本特征:一个是纵向和横向相互作用 ,另一个是功能 性的(不经意的)和政治性的相互作用(Young et al. 1991/2005) o因 为执行国际机制条款的责任落在了具体成员的肩上 ,所以在考虑机

制的有效性时同时关注纵向的相互间作用(在最新的文献中通常是 指多层级治理)和国际层面不同机制之间的相互作用是十分重要的

(Endcriein, Wiilli an Ziirn 2010). 一种相互作用是非预期和不经意 的相互作用•另一种相互作用的特征是行为体有明确动机且有意为

促进问题解决而管理相互间作用,或利用相互间作用来增进其个体 利益,二者之间存在重要差别(Young 2002a).

在这一方面,其他学者已经有所成就。就此而言,斯托克

(Stokke)的相关阐述是非常重要的,他认为认知、义务和效用最大化 等机制是相互作用对问题解决的影响的决定因素 (Stokke 2001;

Stokke 2011 ; Stokke 2012),还有劳斯提亚拉(Raustiala)和维克多 (Victor)提出的在单一问题领域的运行机制中存在着非科层式的、 松散耦合的制度复合体的概念(Raustiala and Victor 2004; Orsini,

Morin, and Young 2013)o虽然机制间相互作用在国内层面的研究 中一直是一个核心关切,但在国际层面,这还是一个相对较新的研究

领域。尽管如此,从对这些问题的研究中得出的一些新发现已经出

现在人们面前(Oberthur and Gehring 2006; Oberthur and Stokke

2011)。 机制间相互作用很容易产生正向的甚至协调性的结果,正像它 容易导致机制相互间或机制内部的干扰一样 。这一研究起初是出于

如下担忧:不同机制之间或机制内部的紧张关系,甚至公开冲突,国 际社会中制度面貌的这种特征会变得日益突出(Underdal and

Young 2004) o这一担心的逻辑很简单。随着社会空间中机制的数 量和种类增加,机制间的重复性也相应增加。由于这些重复性常常

不是有意的,并具有不可预见性,因此,接连出现机制间的紧张关系 也是合情合理的(Lovejoy and Hannah 2005)o但是到目前为止,关

于机制间相互作用的研究并没有确认这种推测 。相互作用可能会产 生紧张关系,但机制间相互作用也常常产生正面效果,甚至可以表现

岀相互间的协作性,正如臭氧层治理机制管控的消耗臭氧层物质也

属于温室气体,也是气候变化的離因(Obrthur and Gehring 2006;

Velders et al. 2007; Obrthur 2009) o 总体而言,机制之间存在着可以通过谈判解决实际和潜在冲突、 实现相互包容的空间,而不用专门去确立一个机制与另一个机制间 的从属关系。在很大程度上,在不同治理安排出现冲突的情况下,解

决这类冲突并不是要运用涉及特定性、时间顺序等标准的法规,来确 定哪个机制具有优先权。实际上,这是一个谈判过程,以期达成的妥

协,让相关机制既能有效运行,又不会对彼领域造成过分干扰

(Obrthur and Stokke 2011)o令人印象最深刻的例子是全球贸易机 制和各种多边环境协议之间的相互作用,其中多边环境协议将贸易

限制作为一个政策工具(譬如保护濒危物种机制 、危险废弃物处理机 制、保护平流层臭氧机制,以及气候变化机制XJinnah 2010; Faude

and Gehring n.d.)o最主要的挑战是如何达成暂时性妥协,以便各个 机制能依其初衷在解决问题方面获得进展 。

在没有条件去创设一个单一的综合治理系统的情况下 ,机制复 合体提供了一个发展方向。因为处于缺乏一个总体蓝图指引的环

境,诸如气候变化、生物多样性、海洋污染等许多问题领域都表现出 由各种机制组成的网络特征,或者说是“具体机制的松散耦合集”的

特征(Keohane and Victor 2011 :7)o这样的复合体的形态可以在从

全议题广泛整合的治理系统到治理完全碎片化的状态中间的这个连 续区间内变化(Keohane and Victor 2011)。虽然机制复合体并不是 包治各种问题的一剂灵丹妙药 ,但与更紧密耦合的治理系统相比,它

们提供的是更灵活地处理跨领域问题且具有长时间适应力的优势。 大部分观察者将机制复合体看成是自发兴起的,并且是在没有干预

的情况下发展起来的。但在有些情况下,这种机制复合体式的安排

在一定程度上还是源自一些有倾向性的倡议,这些倡议之所以有吸 引力,是因为创建它们比创建完全一体化的系统容易些,也是因为在

面对当今国际层面或全球层面的压力时,这种机制复合体表现得更

具有弹性。在可以预见的未来,机制复合体在许多领域将变得更加 普遍。

机制有效性的前沿问题是什么? 总而言之•这些源自上百个独立研究的发现对政策具有重要的

影响。这些发现值得铭记在心,例如:并不是所有的机制都是规制性

的;具有法律约束力的机制安排并不总是比软性的或非正式的安排 更可取;制度间的相互作用有时也会产生协同性的结果;机制复合体

有可能比完全一体化的治理机制更加成功 。一言以概之,理解适应 性问题、抛弃寻求“百灵丹”的幻想、磨砺我们开展制度诊断的技能都 是非常关键的(Young 2013b) 0

与此同时,决策者和研究者对处理人类一环境关系的机制都很

感兴趣。关于这些机制的有效性,我们还有很多知识需要掌握。在 这一节中,我会列举一系列与这一领域的前沿问题相关的话题

(Young, King, and Schroeder 2008; Biermann et al. 2009)o 这里没 有必要去铸造一个关于研究日程表精细内容的共识,但是了解一下 在研究环境机制的有效性方面哪里是前沿对我们还是有所帮助的。

深度结构 处理人类与环境关系的机制是嵌入并反映国际社会深度结构的

特殊机制安排(Underdal 2008)o为实现机制的有效性,相关机制必

须与主流深度结构的本质特性保持广泛的兼容度 (Conca 2006)。

例如,现在去创建一个需要从根本上强力限制成员国主权的气候治

理机制复合体,或者去创建一个依赖严厉制裁来强迫成员遵从机制

规则的强制性机制,基本上都不起作用。然而,人们很容易沿着这个 思路走向偏激。国际社会的深度结构也不是静止不变的(Buzan

2004)o大家熟知的战后权力结构如今正发生着巨大的变迁。我们 需要承认非国家行为体重要性的提升以及市民社会的出现,需要考

虑这些新的发展变化带来的影响,而我们基本的假定还是环境治理 在很大程度上是政府间关系的事务(Wapner 1997; Betsill and

Cozell 2007; Biermann and Pattberg 2012).只要规范性鸿沟不是太 大,创新型机制的发展就能够对国际社会深度结构的演变起到促进 作用。在这一环节中,我们需要更多地了解深度结构在与处理气候

变化、生物多样性保护等特殊问题的治理系统发生关系时所带来的 各种限制和机会。

问题结构 从直觉上讲,人们还是很乐意接受如下观点 ,即一些环境问题要 比另一些更难解决。若用奥斯陆一西雅图研究团队的术语来表示,

就是我们能在以“温和”和“严重”为两端的问题光谱中为某个具体问

题确定一个区间(Miles et al. 2002)o相对于平流层的臭氧损耗来

说,气候变化更具有挑战性。但是,到底是什么因素使得环境问题更 容易或更难解决?我们能否发明出一个评估这些问题性质的标尺?

(Young 1999a)阿里尔德•昂德达尔(Arild Underdal)认为,当环境 问题的困难度在达到以下程度时,该问题就变得难以解决它们 是长期的老大难问题,且在政策措施岀台后较长时间未岀现政策效

果;(2)它们深嵌于高度复杂且充满不确定性的系统之中;(3)它们涉 及全球集体性公共物品问题,因此其解决并不取决于单一的最佳工

作方案(Underdal 2010)o对于寻求解决环境问题者而言,这些因素 极具挑战性。在进一步解释为什么气候变化问题如此难以把握方

面,它们还是有所建树的。然而,有大量的证据表明,那些处理轻微

问题的解决方案反而难以确定,大集团有时通过团结努力却成功地 解决了一些难题重症。在问题结构方面我们需要学握的知识是,我 们是否注定要承受这些困难问题(如气候变化)带来的恶果?在关馋

行为体表现出合作的意愿和有效的领导力的情况下 ,我们是否能找

到解决上述问题的创新策略?

权力

从机制有效性的决定因素这个角度看,权力的作用是复杂的,并 且是有特定背景的,尤其是当我们理解的权力既包含软权力又包含

硬权力、既有认知性权力又有结构性权力、既有特定问题权力也有丫 遍权力时尤其如此(Nye 2011〉。现实主义对机制分析的批评往往貶

低制度的作用,认为制度只是反映了深层次的权力分配,而且是一杆

会随着权力分配变化而变化的伴随现象(Strange 1983)o机制的胡

究者有时会忽视或至少是低估了权力在决定治理制度解决问题的能 力方面的作用。我们应当如何处理关于权力作用的观点分歧?机吊 被植入占支配地位的政治秩序之中,同时又反映在机制确立之时. 主导作用的政治过程的总体特性 。但这并不意味着它们自身毫无

要性可言,尤其是当它们被视为在人类行为的潜在驱动力与源自

类和自然的互动结果之间建立联系的干预力量时(Krasner 1983

Young 2002b)o关于权力与治理的联系,我们需要掌握的是如何 考权力在世界事务中的驱动作用,同时又不至于忽视其他力量的 要性。

广度和深度 因为参与国际环境机制是一种自愿行为,所以为了使机制性 排符合所有相关行为体的意愿,存在着一种机制安排流于表面的 向。这就是昂德达尔和其他学者所表述的“最平庸计划”的法

(Underdal 2002)。对于那些主张即使在承诺非常浅表的情况 应前进的人来说,其逻辑是能让雪球往前滚本身就很重要,机严

演进将使各方承诺随着时间变化不断强化和深化.这是一个乍一

听还不错的观点。诸如保护平流层臭氧的机制以及处理欧洲远距

离跨境空气污染问题的机制等例子也说明,在某些条件下,这种动 态变化也曾发生过。但没有理由认为,这种演进过程在所有情况下

都会发生(Barrett 2003).在这一方面,平流层臭氧治理机制与气

候治理机制间的对比十分引人注目。事实证明,平流层臭氧治理机 制不仅有效且大幅度地减少了消耗臭氧层物质的生产和消费,而且 在减少温室气体排放方面也比气候机制本身更加有效 (Velders et

al. 2007).在这一问题上,我们重点要掌握的知识应当是范围条 件。人们期望制度演进能成功解决问题的路径,以机制化的方式深

化各方承诺。我们需要了解在什么条件下,这样的期望才可能是现 实的。

遵约 我们对遵约的肇因已经有了不少了解(Young 1979; Mitchell

1994; Chayes and Chayes 1995; Raustiala and Slaughter 2002; Dai 2007)。尽管不少观察者把遵约视作全球治理的软肋,这一主题仍然 是需要优先研究的议题之一。国际社会缺乏一般意义上的世界政 府,这一状况使得人们很难有效使用制裁或者其他措施来说服或迫 使他人臣服于机制的规制去履行其义务。但这并不是一个致命缺陷

(Young 1999a)o在一些单一的最佳工作场景中,即一个或少数几个 行为体可以一劳永逸地解决问题的情况下,遵约不是一个重要问题

(Barrett 2007〉。对于那些本质上并不是规制性质的机制来说,遵约 并不是什么大事。即使是在规制的场景中,管理的方式在最大限度

地提升机制主体的遵约行为方面有时也比强制执行的方法更有效

(Chayes and Chayes 1995)。其他因素,比如说各主体在多大程度上 积极参与了机制的创立过程、它们在多大程度上觉得参与机制还是 一个不错的买卖,都会使行为体在遵从机制的规则及其规制性措施

方面有不同的表现。这里,我们需要更多地了解遵约的源头

(Victor. Raustiala, and Skolnikoff 1998)o 因为我们强调的是在可 以预见的未来,国际层面的治理就是基于没有政府的治理 ,所以我们 特别需要加深对能够产生遵约行为的机制的认识 ,而且这种机制能

在不需要我们通常理解的强制执行意义上的制裁的情况下引导遵约 行为(Skjaerseth. Stokke and Wettestad 2006) o

公平和合法性

尽管我们有了上一节所说的发现,但是,在关于公平和合法性作 为国际机制有效性的央定因素所起的作用方面,分析者已有的观点 存在着很大的差异。那些以后果的逻辑并从集体行为角度来归纳问

题的人•在思考环境机制成功与否时往往会忽略或低估公平、公正、

合法性,以及其他规范性因素的作用(Victor 2011).相反,那些遵从 适应性逻辑并从社会实践角度看待问题的人,更容易接受这些考虑是

有效性的重要央定因素的观点(Franck 1990{ Franck 1995; March and

Olsen 1998; Young 2001a) o这种分歧并不仅仅存在于对治理系统 或机制的分析之中。它反映了一场正在开展的更大的辩论,那就是

在国际或全球社会中,规范性考虑是否起到驱动力的作用 。在分析

人类环境治理机制有效性时,我们不必在这两种观点中二者择其一。

我们真正需要做的是,了解在何种条件下,公平和合法性可以成为这 一领域的重要力量。对于那些参与设计解决诸如气候变化、生物多

样性丧失等特定环境问题的治理机制的人来说,这些知识将会产生 垂要的影响。

政策工具 主张激励机制(如可交易的捕捞份额或碳税)者的思路 ,与那些

被归纳为指令与控制式规则之类的更加传统的机制形成了鲜明的对 照,二者之间的争论在过去几十年中已经成为政策工具讨论的主要

议题(Cole 2002)。显然,集中精力讨论这样的机制一直是很有裨益

的。激励机制可以减缓造成“公地的悲剧”的驱动力,也能使行为主

体专注于不断创新。然而,如果出现了主导我们治理思路的一蛮工

具排斥其他工具的情形,那将是不幸的。在一些重要案例(比如说气 候变化〉中,无论是对问题置之不理的成本,还是采取有效行为来减

缓问题严重性的成本,人们都很难作出精确计算。此外,在另外一些 情况下,我们有充分的理由放弃采取通常与激励机制联系在一起的 使用贴现率(discount rate)的做法。在这种情况下,人们可能更应 该采取指令与控制措施,而不是采用激励机制,或将指令与控制措

施作为激励机制的补充。显然,保有一个储备充足的工具箱是一个 好主意(Zaelke et al. 2005)。就政策工具这一问题,我们需要更多

地了解,在什么样的条件下,具体的政策工具容易产生效果,以及如 何运用诊断式程序将这一知识应用于具体的案例之中(Young

2008)。

对相互作用的管理 制度间的相互作用正在增多。无论创建广泛的和高度整合的治

理系统对解决气候变化、生物多样性减少这样的问题有多大的吸引

力,我们都必须准备好面对一个不同机制之间相互作用的水平不断 提高的世界。正如基欧汉和维克多在他们对解决气候问题的努力分

析中观察到的那样,依赖机制复合体或者由处理广泛复杂问题的特

别机制或机制要素组成的“松散耦合集”,在跨越问题的灵活性和跨

越时间的适应性上都被证明是有优势的(Keohane and Victor

2011)。这一论断的意义在于,我们必须将我们的注意力从对个别治 理机制的深入研究转向对更加广泛的制度间相互作用的观察上 ,特

别是对机制复合体的研究上。尽管长久以来,人们对国内系统中制 度间的相互作用都很熟悉,但在国际社会层面,这一视角还是比较

新颖的。在此,我们需要更多地了解引导机制间协同的条件,而不 是对制度相互作用的干扰,更多地了解机制复合体形成灵活性和适

应性的条件,而不是机制相互作用带来的混乱和困惑 (Oberthur and

Stokke2011)o

非线性过程

随若我们进入一个人类占主导地位的生态系统世界,这个行星

的新时代被广泛地称作“人类世”,提升我们对变化门槛(临界点)以 及引发非线性变化现象的触发机制的认识变得十分紧迫 (Lenton et

al. 2008; Carpenter et al. 2009)e社会生态系统中的非线性变化通 常是不可逆的,冇时魁突然的,从人类福祉的角度看,这些变化常常

是有害的。这样说来,设计出一套能感知最初变化的早期预警程序, 以及创立能对这些变化的影响作出灵敏调节的治理系统都是十分重 要的。其窍门在于创建一个持久的治理系统,它既具有保持有效性

持久力,又具有面对变化的环境作出快速调节的适应力 。一个机制 在面对适度压力时变化太快,那么它并不能被称作是有效的。但是

一个机制过于佃化,或者说未能及时对它所处的社会生态场景中的 重大变化作出反应•那么它在非线性变化处于常态的世界里就是十 分脆弱的,容易走向崩溃。我们现在需要再往前走一大步,去了解如

何组建治理系统去使其适应力最大化,同时建立能够进行适时调节

的程序,以期在社会生态条件和制度性安排之间保持良好的配适度

(Boyd and Folke 2011 ; Galaz et al. 2011)■ 目标5:实现性别平等,增强所有妇女和女横的粒能.

目标6:确保人人享有水和卫生设施,并对其进行町持 *

目标7:确保人人享有负担得起的、可靠的和可持纯的i

目标8:促进持续、包容和可持续的经济增长,促进充分 有体面的工作. 目标9:建造具备灾害抵御能力的基础设施•推进具膏 推动创新.

目标10:减少国家内部和国与国之间的不平尊.

目标11:建设包容、安全、有灾害抵御能力和可持续的」 目标12:釆用可持续的消费和生产模式. 目标13:采取紧急行动应对代帳变化及其形响. •

目标14:保护和可持续地利用悔洋和海洋资源以促进; 目标15:保护、恢复和全力推进陆地生态系统的可持!

林,防治荒漠化,制止和扭转土壤退化,并遏制生物多样性A 目标16:创建和平和包容的社会以促进可持续发展,; 渠道,并在各级建立有效、负责和包容的机构。 目标17:加强执行手段,巫振可持续发展全球伙伴关竟 *我们认为《联合国气候变化框架公约》是谈判达成应

的主要国际政府间论坛.

能是完成消除赤贫这项工作的时候了,《高级别

其第一个拟议目标的关注点。另一方面,实现t

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