Бюджетное право. Практикум с хрестоматийным материалом

Citation preview

Д. Л. КОМЯГИН

БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО ПРАКТИКУМ С ХРЕСТОМАТИЙНЫМ МАТЕРИАЛОМ УЧЕБНОЕ ПОСОБИЕ Под редакцией доктора юридических наук, профессора А. Н. Козырина

САНКТПЕТЕРБУРГ•МОСКВА•КРАСНОДАР 2021

ББК 67.402я73 К 63 К 63

Комягин Д. Л. Бюджетное право. Практикум с хрестоматийным материалом: Учебное пособие / Под ред. А. Н. Козы рина. — СПб.: Издательство «Лань», 2021. — 252 c. — (Учебники для вузов. Специальная литера тура). ISBN 9785811431397 Учебное пособие соответствует курсу «Бюджетное право», который читается на Факультете права НИУ «Высшая школа экономики» и является результатом многолетнего преподавания автором данной дисциплины. Значительная часть практикума соответствуют отдельным темам курса «Финансовое право», который читается в бакалавриате большинства юридических вузов и факультетов. Кроме того, практикум может быть востребован и в рамках экономических образовательных программ, например, «Государственное и муниципальное управление», где также изучается бюджетное право и бюджетное дело.

ББК 67.402я73

Рецензенты: Н. В. ОМЕЛЁХИНА — доктор юридических наук, зав. кафедрой административного и финансового права Новосибирского национального исследовательского государственного университета; Х. В. ПЕШКОВА — доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры государственноправовых дисциплин Центрального филиала Российского государственного университета правосудия.

Обложка © Издательство «Лань», 2021 Е. А. ВЛАСОВА © Д. Л. Комягин, 2021 © Издательство «Лань», художественное оформление, 2021

ПРЕДИСЛОВИЕ В предлагаемом Практикуме по бюджетному праву его автор, доктор юридических наук, профессор кафедры финансового налогового и таможенного права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», обобщил многолетний опыт преподавания бюджетного права в высших учебных заведениях. Учебное пособие соответствует учебному курсу «Бюджетное право», который читается на Факультете права НИУ «Высшая школа экономики». Этот курс предполагает полное изложение всех аспектов бюджетного права, которое включает в себя и такие междисциплинарные темы, как государственный кредит, закупки для публичных нужд, регулирование публичных фондов накопления и сбережения. Значительная часть практикума соответствует темам курса «Финансовое право», который читается в бакалавриате большинства юридических вузов и факультетов. Кроме того, практикум может быть востребован в качестве учебного пособия в рамках экономических образовательных программ, например, «Государственное и муниципальное управление», где также изучается бюджетное право и бюджетное дело. Настоящий Практикум по бюджетному праву, в сочетании со схемами по бюджетному праву этого же автора (Схемы по бюджетному праву. — М. : Лань, 2021), является полноценным учебным пособием, которое позволяет пройти большинство вопросов курса. Практикум включает в себя тесты для самостоятельной подготовки, задачи для работы на семинаре, контрольные вопросы для проверки знаний и хрестоматийные материалы. Кроме того, он содержит рекомендации по учебной литературе. Задачи и тесты могут быть полезны как преподавателям для подготовки и организации работы на семинарах, так и студентам для подготовки к зачетам и экзаменам. В практикуме отражены как актуальные вопросы современного финансового права (например, статус и регулирование суверенных фондов, контрактной системы, казначейского обслуживания), так и классические и фундаментальные вопросы бюджетного права (их можно найти в хрестоматийных материалах). Особенностью пособия является наличие хрестоматийных материалов, что практически не встречается в большинстве учебных пособий по бюджетному праву и по финансовому праву в целом. Такие материалы не только раскрывают содержание вопросов курса, но существенно экономят время по поиску источников при подготовке к 3

занятиям, так как, во-первых, многие источники лишь частично можно встретить в общем доступе, и во-вторых, классические учебники и монографии, посвященные вопросам бюджетного права, характеризуются значительным объемом и пространным изложением материала, что не всегда удобно. Кроме того, некоторые задания практикума построены на анализе фрагментов произведений, включенных в хрестоматию. При выборе текстов, которые вошли в хрестоматийную часть учебного пособия, предпочтение отдавалось тем из них, которые проверены временем, но не утратили свою актуальность и соответствуют вопросам учебного курса. При этом следует иметь ввиду, что в хрестоматию не вошли отрывки из значительного количества достойных этого произведений по бюджетному праву из накопленных за его двухсотлетнюю историю, лишь в силу ограниченности объема учебного пособия. Иные произведения, отрывки их которых не вошли в хрестоматию, можно найти в списках рекомендуемой литературы по темам курса. Учебное пособие создано с использованием справочной правовой системы «КонсультантПлюс»1, ссылки на нормативные правовые акты даны по состоянию на 1 января 2021 г.

1

4

РАЗДЕЛ ПЕРВЫЙ. ОБЩАЯ ЧАСТЬ

5

ТЕМА 1. ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ 1.1. Тесты и задачи Тесты для самоконтроля 1.1.1. Выберите понятия, которые соотносятся как часть и целое: а) бюджетные средства и денежные средства; б) бюджет и бюджетные расходы; в) публичные финансы и бюджетное устройство; г) финансы и финансирование. 1.1.2. Предметом бюджетного права является: а) совокупность учений о государственных и муниципальных финансах; б) отношения, складывающиеся в процессе образования, распределения, перераспределения и расходования денежных средств, необходимых для функционирования государства, муниципальных образований и иных субъектов публичного права; в) комплексные отношения, возникающие в процессе аккумулирования и расходования централизованных денежных фондов государства и местного самоуправления; г) бюджет и возникающие в связи с его существованием и функционированием правоотношения. 1.1.3. О какой из трех ипостасей бюджетного права — науке (А), учебной дисциплине (Б) или подотрасли права (В) — идет речь в следующих отрывках фраз? а) бюджетное право регулирует...; б) бюджетное право исследует...; в) бюджетное право устанавливает...; г) бюджетное право изучает...; д) в программу курса бюджетного права входят... 1.1.4. Какие из перечисленных определений можно отнести к понятию бюджета? Какие из них соответствуют понятию бюджета как правовой категории (А), а какие — как экономической категории (Б)? Какое из перечисленных определений наиболее полно учитывает все особенности бюджета? а) финансовый план образования и использования публичного фонда денежных средств; б) закон; 6

в) форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенного для выполнения публичных задач в расчете на финансовый год; г) форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств публично-территориального образования; д) фонд денежных средств; е) баланс публичных расходов и доходов; ж) свод информации о полномочиях и обязательствах публичнотерриториального образования на определенный период; з) публичное имущество; и) финансовая деятельность, направленная на решение публичных задач. 1.1.5. Какие из перечисленных терминов являются корректными с точки зрения науки финансового права (А) и с точки зрения законодательства РФ (Б)? а) бюджет публично-территориального образования; б) бюджет учреждения; в) местный бюджет; г) примерный бюджет; д) консолидированный бюджет; е) доходный бюджет; ж) несбалансированный бюджет; з) семейный бюджет; и) бюджет Минфина России; к) региональный бюджет; л) государственный бюджет; м) бюджет Пенсионного фонда РФ. 1.1.6. Какие из этих отношений являются бюджетными правоотношениями? а) между Федеральным казначейством и банком, в котором Федеральное казначейство открыло счет для учета бюджетных средств, при списании средств со счета; б) между Федеральным казначейством и получателем бюджетных средств, которому открыт лицевой счет в территориальном органе Федерального казначейства, при рассмотрении кассовой заявки; в) между налоговым органом и налогоплательщиком при уплате налога;

7

г) между государственным образовательным учреждением и гражданином при предоставлении последнему образовательных услуг; д) между государственным учреждением и органом государственного финансового контроля при наложении административного штрафа за нарушение бюджетного законодательства; е) между Правительством РФ и Государственной Думой РФ при передаче для рассмотрения и утверждения проекта федерального закона о федеральном бюджете на будущий год. Выберите правильные варианты ответов. 1.1.7. Какие из перечисленных бюджетных правоотношений являются имущественными (А), а какие — неимущественными (Б)? а) по перечислению в бюджет дохода от приватизации государственного имущества; б) по выделению субвенции из федерального бюджета бюджету субъекта РФ; в) по выделению субсидии из бюджета субъекта юридическому лицу (за исключением государственных и муниципальных учреждений); г) по проверке целевого использования бюджетных средств; д) по рассмотрению бюджета органом представительной власти. 1.1.8. Укажите виды бюджетов, отчет об исполнении которых включается: а) в консолидированный бюджет Российской Федерации; б) в консолидированный бюджет субъекта РФ; в) в консолидированный бюджет муниципального района. Включаются ли консолидированные бюджеты в бюджетную систему? Укажите бюджеты, включенные в консолидированный бюджет какого-либо субъекта РФ. 1.1.9. ______________________ — это счет (совокупность счетов для федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации), открытый (открытых) Федеральному казначейству в учреждении Центрального банка Российской Федерации отдельно по каждому бюджету бюджетной системы Российской Федерации для учета средств бюджета и осуществления операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета. 1.1.10. Для чего необходима бюджетная классификация Российской Федерации? а) для составления и исполнения бюджетов; 8

б) для осуществления бюджетного учета и формирования бюджетной отчетности; в) для разграничения финансовых потоков. 1.1.11. А. Что относится к сектору государственного управления? а) государственные органы, органы местного самоуправления; б) органы управления государственными внебюджетными фондами; в) акционерные общества; г) государственные (муниципальные) учреждения. Б. Что включает в себя государственный сектор? а) сектор государственного (муниципального) управления; б) подсектор рыночных единиц; в) сектор домашних хозяйств; г) предпринимательский сектор. Задания для обсуждения на семинаре 1.1.12. Какое из утверждений, по вашему мнению, наиболее точно соответствует функциям бюджета публично-правового образования? а) бюджет используется как инструмент для выполнения основных функций и задач публично-правового образования; б) бюджет необходим для контроля за доходами и расходами публично-правового образования и формирования отчетности; в) бюджет необходим для распределения и перераспределения публичных средств (национального дохода). 1.1.13. Как соотносятся понятия «бюджетные средства» и «денежные средства (деньги)»? Отвечая на поставленный вопрос, определите, в каких случаях возникают бюджетные отношения, всегда ли такие отношения являются денежными, определите предмет бюджетного права, расскажите о сходстве и различии денежных отношений и бюджетных правоотношений. Дискуссия может быть построена как ответ на практический вопрос, например, о том, до какого момента возможно применение санкций за нецелевое использование бюджетных средств: до передачи таких средств от государственного (муниципального) заказчика государственному (муниципальному) подрядчику или, например, и далее, после передачи средств от подрядчика субподрядчику? 1.1.14. Как соотносятся между собой приведенные понятия: 9

а) финансовое право — бюджетное право — бюджетный контроль; б) бюджетный процесс — бюджетное право — бюджетное устройство; в) консолидированный бюджет — федеральный бюджет — бюджет Союза Беларуси и России; г) государственная казна Российской Федерации — федеральный бюджет — Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней — золотовалютные резервы Банка России; д) бюджетное законодательство — муниципальный правовой акт о местном бюджете — нормативный правовой акт, регулирующий бюджетные отношения; е) бюджетное законодательство — закон о финансах — закон о бюджете на очередной финансовый год; ж) национальное богатство — национальный доход — доходы бюджета? Найдите определения всех перечисленных в данном задании понятий. 1.1.15. Проанализируйте соответствующие главы произведения Рене Штурма «Бюджет» (СПб., 1907. — С. 187–221) и попытайтесь дать понятия описанным там чрезвычайному бюджету, бюджету из специальных средств и присоединенному бюджету. Являются ли такие бюджеты международной практикой или только французским опытом? Существуют ли сегодня аналоги указанных бюджетов? Обозначают ли приводимые в книге Рене Штурма термины только группировки расходов бюджета или совокупность обособленных расходов и доходов? 1.1.16. Юридическая сила закона о бюджете (деловая игра). В мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов „О федеральном бюджете на 2002 год“, „О федеральном бюджете на 2003 год“, „О федеральном бюджете на 2004 год“ и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А. В. Жмаковского» сформулированы следующие положения: «...в правовой системе Российской Федерации (ст. 15, ч. 4, Конституции Российской Федерации) федеральный закон о федеральном бюджете представляет собой законодательный акт особого рода. По смыслу ст. 104 (ч. 3) во взаимосвязи с другими указанными положениями Конституции Российской Федерации и конкретизирующим их 10

Бюджетным кодексом Российской Федерации в федеральный закон о федеральном бюджете — исходя из его природы и предназначения в правовом государстве — включаются на основе принципов сбалансированности, достоверности и реальности предписания, касающиеся доходов и расходов Российской Федерации и относящиеся к периоду, на который принимается данный закон. Федеральный закон о федеральном бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, то есть предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов. Как таковой он не порождает и не отменяет прав и обязательств и потому не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более — лишать их юридической силы. Из этого следует, что в Российской Федерации как правовом государстве — в силу вытекающих из Конституции Российской Федерации требований — федеральный закон о федеральном бюджете не может устанавливать положения, не связанные с государственными доходами и расходами...» Судья Конституционного Суда РФ Н. С. Бондарь высказал особое мнение: «...характеристики федерального закона о федеральном бюджете относятся, в своей основе, к процедурно-процессуальным особенностям разработки и принятия такого закона, не составляют в совокупности какого-либо системного единства, позволяющего обосновать его качественную, нормативно-правовую уникальность как „акта особого рода“, исходя из которой явствовало бы его особое место в правовой системе государства. Фактически единственной конституционной характеристикой федерального закона о федеральном бюджете является указание о нем в тексте Конституции Российской Федерации, что (как, впрочем, и иные названные признаки) свидетельствует не об „особом роде“, особом месте или особой юридической силе такого федерального закона, а о конституционной значимости предмета его правового регулирования (бюджетные отношения), предопределяющего необходимость установления на конституционном уровне гарантий своевре11

менности, действенности, социально-экономической обоснованности и исполнимости бюджетно-финансовых решений. Если исходить из того, что федеральный закон о федеральном бюджете является законодательным актом „особого рода“, то не следует ли из этого вывод противоположного характера? Содержащаяся в том же п. 2 мотивировочной части постановления оговорка, что на федеральный закон о федеральном бюджете не распространяется действие принципа lex posterior (последующее отменяет предыдущее), только усиливает сомнения относительно вывода о прямой зависимости между „особым родом“ федерального закона о федеральном бюджете и недопустимостью приостановления им положений других федеральных законов...» Выскажите собственное мнение по следующим вопросам. Является ли федеральный закон о федеральном бюджете законом особого рода? Какова его юридическая сила по отношению к иным федеральным законам в случае возникновения коллизии? Аргументируйте свое мнение конкретными примерами. При ответе приветствуется дискуссия. Мнения могут быть высказаны в форме ситуационной игры по предлагаемой схеме. Разбираемая ситуация следующая. Федеральным законом о федеральном бюджете были приостановлены выплаты в пользу отдельных категорий граждан денежных компенсаций льгот, установленных им федеральными законами от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах», от 10 января 2002 г. № 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне». Аудитория делится на три группы: 1) сторонники приоритета закона о бюджете над иными законами (представители правительства); 2) сторонники вторичности закона о бюджете по отношению к иным законам, устанавливающим права и обязанности юридических и физических лиц, обязательства государства (представители заявителя — адвокаты); 3) нейтральные эксперты — ученые, специализирующиеся в финансовом праве. В каждой группе выбирается докладчик (несколько содокладчиков). Имитируя порядок пленарного заседания Конституционного Суда РФ, по очереди высказывают свои позиции заявители и пред12

ставители правительства, задают друг другу вопросы. Первым заслушивают заявителя, который излагает свою позицию, отвечает на возникающие в ходе доклада вопросы иных участников игры. Следующим выступает представитель правительства. После доклада он также отвечает на вопросы. Третьим выступает эксперт. Затем наступает стадия внесения дополнений, во время которой стороны по очереди могут привести дополнительные аргументы. Возможна также стадия прений, в ходе которой стороны-противники указывают на ошибки друг друга. Преподаватель ведет игру, оценивает аргументы сторон и единолично либо совместно (коллегиально) с избранными участниками выносит вердикт в ту или иную пользу в зависимости от убедительности представленных аргументов.

1.2. Контрольные вопросы 1. Назовите легальное определение бюджета. 2. Назовите другие (доктринальные) определения бюджета. 3. Какие из названных определений бюджета можно отнести к определениям экономического характера, а какие — к определениям юридического характера? 4. Как соотносятся между собой понятия государственного хозяйства, государственного финансового хозяйства и бюджета? 5. Как соотносятся между собой понятия бюджета и государственной или муниципальной казны? 6. Какой юридической силой, по вашему мнению, обладает закон о бюджете по отношению к другим законам, связанным с публичными расходами и доходами? Почему, на ваш взгляд, закон о бюджете можно назвать «вторичным» законом? 7. Какие виды бюджетов вам известны (укажите, по крайне мере, до пяти различных видов)? 8. Дайте определение бюджета действующих и бюджета принимаемых обязательств. Какая цель преследуется при введении данных понятий в законодательство? 9. Что представляет собой бюджет наднационального образования? 10. Каким образом можно определить чрезвычайный бюджет? 11. Чем отличается государственный бюджет от консолидированного бюджета? 12. Какой смысл, по вашему мнению, вкладывается в выражения «социальный бюджет» или «военный бюджет»? 13. Какие функции бюджета вам известны? 13

14. Какие составляющие бюджетной политики вы можете назвать? 15. Какие инструменты бюджетной политики вы знаете?

1.3. Рекомендуемая литература 1. Алексеев, А. А. Бюджетное право народного представительства в Пруссии и Германии. — Пг., 1917. 2. Алексеев, А. А. Бюджетное право Французского парламента. — Пг., 1915. 3. Алексеев, А. А. Юридическое значение бюджетного закона // Реформы и право. — 2011. — № 3. 4. Берендтс, Э. Н. Русское финансовое право. — М., 2013. 5. Витте, С. Ю. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве, читанных его императорскому высочеству великому князю Михаилу Александровичу в 1900–1902 гг. — М., 2007. 6. Гастон, Ж. Общая теория бюджета. — М., 1930. 7. Козырин, А. Н. Публичные финансы: взаимодействие государства и общества. — М., 2002. 8. Кокошкин, Ф. Ф. Бюджетный вопрос в государствах с представительным правлением // Публично-правовые исследования : Ежегодник ЦППИ. — Т. 2. — М., 2007. 9. Комягин, Д. Л. Бюджет как элемент стратегического планирования // Реформы и право. — 2012. — № 4. — С. 19–31. 10. Комягин, Д. Л. Казна и фиск: понятие и содержание // Реформы и право. — 2013. — № 2. — C. 3–8. 11. Лебедев, В. А. Финансовое право: учеб. / автор вступ. ст. А. Н. Козырин; сост., автор коммент. А. А. Ялбулганов. — М., 2000. — С. 7–33, 116–269. — (Золотые страницы финансового права России. Т. 2.) 12. Наша государственная роспись. Исторический обзор законов и правил о государственной росписи в России (1862–1918 гг.). — М., 1919. 13. Озеров, И. Х. Финансовое право: курс лекций, читанный в Московском университете. — М., 1905. 14. Очерки по истории финансовой науки / под ред. В. В. Ковалева. — СПб., 2009. 15. Пушкарева, В. М. Русская финансовая наука о природе бюджета и становлении бюджетного процесса в Российской империи // Финансы. — 2003. — № 4. — С. 73–75. 14

16. Соколова, Э. Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. — М., 2009. 17. Стиглиц, Дж. Экономика государственного сектора. — М., 1997. 18. У истоков финансового права // Золотые страницы финансового права / науч. ред. и автор вступ. ст. А. Н. Козырин; сост., автор статей и коммент. А. А. Ялбулганов. — Т. 1. — М., 1998. — С. 5–107. 19. Ходский, Л. В. Основы государственного хозяйства. — СПб., 1913. — С. 22–28 20. Штурм, Р. Бюджет. — СПб., 1907. 21. Эеберг, К. Т. Курс финансовой науки. — СПб., 1913. 22. Янжул, И. И. Основные начала финансовой науки // Золотые страницы финансового права / автор вступ. ст. А. Н. Козырин; сост., автор коммент. А. А. Ялбулганов. — Т. 3. — М., 2002. — С. 5–33, 59– 82, 239–496. 23. Яснопольский, Л. Н. Очерки русского бюджетного права. — М., 1912.

15

ТЕМА 2. БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО И БЮДЖЕТНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО 2.1. Тесты и задачи Тесты для самоконтроля 2.1.1. Что регулирует Бюджетный кодекс Российской Федерации? а) порядок формирования бюджетного учета и отчетности; б) бюджетное правило; в) общие принципы организации и функционирования бюджетной системы; г) порядок исполнения судебных актов; д) процедуру бюджетного процесса; е) порядок формирования и осуществления бюджетных расходов; ж) применение мер административной ответственности за нарушения бюджетного законодательства. 2.1.2. Метод бюджетно-правового регулирования отличается: а) факультативным участием государства; б) запретом на использование дозволений; в) приоритетом публично-правового регулирования перед частно-правовым; г) использованием договора в качестве основного юридического средства; д) преобладанием обязывающих и запрещающих норм. 2.1.3. Какие из перечисленных правовых институтов можно считать самостоятельными институтами (разделами) бюджетного права? а) источники бюджетного права; б) меры принуждения за нарушения бюджетного законодательства; в) бюджетный процесс; г) бюджетное устройство; д) межбюджетные отношения; е) бюджетная классификация; ж) исполнение судебных актов о взыскании из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; з) закупки для государственных или муниципальных нужд. Аргументируйте свой ответ. 2.1.4. В каких правовых актах не могут содержаться нормы бюджетного права? 16

а) международные договоры РФ; б) законы субъекта РФ; в) Конституция РФ; г) правовые акты представительного органа муниципального образования; д) письма Министерства финансов РФ; е) телеграммы Центрального банка РФ; ж) распоряжения Правительства РФ; з) приказы Федеральной налоговой службы. 2.1.5. Какие, по вашему мнению, из перечисленных ниже полномочий относятся к компетенции Российской Федерации (РФ), а какие — к компетенции субъектов Российской Федерации (регионов) или органов местного самоуправления (ОМС)? а) утверждение форм бюджетной отчетности; б) установление расходных обязательств Российской Федерации; в) установление порядка исполнения судебных актов о взыскании из местного бюджета; г) установление принципов предоставления финансовой помощи муниципальным образованиям из бюджетов субъектов Российской Федерации; д) утверждение местного бюджета; е) установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации; ж) утверждение бюджетной классификации; з) установление расходных обязательств муниципального образования; и) установление порядка исполнения судебных актов о взыскании из бюджета субъекта Российской Федерации; к) установление порядка предоставления финансовой помощи местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, на территории которого они расположены. 2.1.6 Органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения: а) исключительно во исполнение расходных обязательств, установленных в законе о федеральном бюджете; б) в пределах своей компетенции в соответствии с Бюджетным кодексом РФ; в) по вопросам, установленным Правительством РФ; 17

г) в исключительных случаях для решения вопросов местного значения, не терпящих отлагательств. 2.1.7. Укажите, какие из перечисленных ниже субъективных правоотношений регулируются Бюджетным кодексом Российской Федерации. а) исполнение судебных актов Конституционного Суда Российской Федерации; б) исполнение судебных приказов; в) утверждение форм бюджетной отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; г) установление предметов ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в бюджетных правоотношениях; д) установление максимальных процентных ставок по банковским кредитам. 2.1.8. Укажите, какие из перечисленных ниже субъективных правоотношений регулируются Бюджетным кодексом Российской Федерации. а) определение налогооблагаемой базы ОАО «Газпром» по налогу на прибыль; б) определение таможенной стоимости товаров, поставляемых из Республики Казахстан; в) направление Правительством РФ законопроекта о федеральном бюджете в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации; г) определение минимального прожиточного минимума для граждан Российской Федерации; д) предоставление финансовой помощи для ликвидации последствий наводнения в Хабаровском крае. 2.1.9. В соответствии с действующим законодательством (БК РФ) к финансовым органам относятся: а) Центральный банк Российской Федерации; б) Федеральная таможенная служба; в) Министерство финансов Оренбургской области; г) Министерство финансов Российской Федерации; д) Счетная палата Российской Федерации; е) Управление Федерального казначейства по Амурской области; ж) Федеральная налоговая служба. 2.1.10. Установите соответствие между участниками бюджетных правоотношений и полномочиями. 18

Участники бюджетных правоотношений 1. Минфин России 2. Федеральное казначейство 3. Главные распорядители бюджетных средств 4. Администраторы доходов бюджета 5. Президент РФ 6. Правительство РФ 7. Счетная палата РФ

Полномочия А. Осуществление внешнего финансового контроля Б. Возврат излишне уплаченных доходов В. Организация бюджетного процесса Г. Кассовое обслуживание исполнения бюджета Д. Обеспечение бюджетного процесса Е. Распределение бюджетных ассигнований Ж. Подготовка заключения на отчет об исполнении бюджета З. Определение бюджетной политики

2.1.11. Где правильно перечислены все основные типы государственных и муниципальных учреждений? а) бюджетные, казенные и автономные; б) бюджетные и автономные; в) унитарные предприятия и некоммерческие организации; г) казенные и бюджетные учреждения. 2.1.12. В приведенной ниже таблице отметьте знаком (Х), какие характеристики составляют правовой статус государственных (муниципальных) учреждений. Характеристика

Автономное Бюджетное Казенное учреждение учреждение учреждение

1. Имеет статус получателя бюджетных средств 2. Собственник (учредитель) несет ответственность по обязательствам учреждения 3. Имеет право на самостоятельное открытие банковских счетов 4. Финансируется по смете 5. Может свободно распоряжаться средствами от приносящей доход деятельности 6. Функции учреждения реализуются путём заключения государственных (муниципальных) контрактов

19

Продолжение таблицы Характеристика

Автономное Бюджетное Казенное учреждение учреждение учреждение

7. Функции учреждения реализуются путём выполнения государственного (муниципального) задания

2.1.13. Актами бюджетного законодательства являются; а) Бюджетный кодекс Российской Федерации; б) Федеральный закон «О первоочередных мерах в области налоговой и бюджетной политики»; в) Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2021 год и на плановый период 2019 и 2020 годов»; г) Закон Республики Тыва «О бюджете Республики Тыва на 2021 год»; д) Закон Республики Северная Осетия—Алания от 18 апреля 2007 года № 17-РЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа в возрасте до 23 лет»; е) Договор о создании Союзного государства Беларуси и России от 8 декабря 1999 г.; ж) Федеральный закон «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2021 год и на плановый период 2019 и 2020 годов». 2.1.14. Какие из приведенных норм должны быть включены в ежегодный закон о бюджете (А), а какие — в постоянно действующий закон о бюджетном устройстве и бюджетном процессе (Б)? а) утвердить дефицит федерального бюджета на 2021 г. в сумме 1 814 004 000 тыс. руб.; б) бюджетный кредит может быть предоставлен только субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или юридическому лицу, которые не имеют просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом (публично-правовым образованием), а для юридических лиц — также по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации, за исключением случаев реструктуризации обязательств (задолженности); в) закрытое акционерное общество «Росэксимбанк» является агентом Правительства Российской Федерации, обеспечивающим по 20

поручению Правительства Российской Федерации государственную поддержку экспорта промышленной продукции; г) заключение и оплата казенным учреждением государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, подлежащих исполнению за счет бюджетных средств, производятся от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в пределах доведенных казенному учреждению лимитов бюджетных обязательств; д) в бюджет Пенсионного фонда подлежат зачислению недоимки, пени и штрафы по взносам организаций угольной промышленности на выплату ежемесячной доплаты к пенсии отдельным категориям работников этих организаций; е) впредь до внесения изменений в п. 2 ст. 855 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) в соответствии с постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 23 декабря 1997 г. № 21-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации и части шестой статьи 15 Закона Российской Федерации „Об основах налоговой системы в Российской Федерации“ в связи с запросом Президиума Верховного Суда Российской Федерации» при недостаточности денежных средств на счете налогоплательщика для удовлетворения всех предъявленных к нему требований списание средств по расчетным документам, предусматривающим платежи в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, а также перечисление или выдача денежных средств для расчетов по оплате труда с лицами, работающими по трудовому договору, производится в порядке календарной очередности поступления указанных документов после перечисления платежей, осуществляемых в соответствии с указанной статьей ГК РФ в первую и во вторую очередь; ж) внешняя проверка годового отчета об исполнении федерального бюджета осуществляется Счетной палатой Российской Федерации; з) код классификации расходов бюджетов Российской Федерации состоит из кода главного распорядителя бюджетных средств, кода раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов, кода классификации операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов. 2.1.15. Принцип единства бюджетной системы включает в себя, согласно бюджетному законодательству, следующие составляющие: а) единство бюджетной отчетности; 21

б) единство бюджетной классификации; в) единство осуществления бюджетного процесса; г) единство бюджетного законодательства; д) единство порядка использования включенного в состав государственной (муниципальной) казны имущества; е) единство порядка исполнения судебных актов о взыскании из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; ж) единство порядка принятия расходных обязательств; з) единство административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств. 2.1.16. Принцип прозрачности (открытости), в соответствии с бюджетным законодательством, означает: а) обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении; б) открытость сведений о доходах государственных и муниципальных служащих и членов их семей; в) стабильность и преемственность бюджетной классификации Российской Федерации; г) обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года; д) полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов; е) недопустимость увязки расходов бюджета с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета; ж) надежность показателей социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичности расчета доходов и расходов. 2.1.17. Установите, в каких из перечисленных случаев нарушен закрепленный Бюджетным кодексом РФ принцип самостоятельности бюджетов бюджетной системы? а) в рамках реализации приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России» решением Собрания депутатов муниципального образования «Облученский муниципальный район» утверждена программа «Жилище» муниципального образования на 2015–2020 гг. и в качестве источников финансирования предусмотрены средства федерального бюджета и бюджета Еврейской автономной области; б) решением Собрания депутатов «О бюджете муниципального образования „Рышковский сельсовет“ Железногорского района Курской области на 2017 год и на плановый период 2021 и 2019 годов» 22

предусмотрено исполнение за счет средств местного бюджета обязательств по договорам, заключенным органами государственной власти Курской области; в) из бюджета Ульяновской области было предоставлено финансирование самостоятельным юридическим лицам, не включенным в реестр бюджетополучателей и бюджетную роспись, без открытия им лицевого счета; г) в Хабаровском крае за счет средств субвенции, выделенной из федерального бюджета на проведение мероприятий по подготовке объектов жилищно-коммунального хозяйства к работе в осеннезимний период 2015/2016 г., приобретен жилой 42 квартирный дом; д) Правительству Республики Ингушетия было отказано в заключении соглашения по передаче полномочий Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета Республики Ингушетия ввиду отсутствия финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета Республики Ингушетия. 2.1.18. Выберите из перечисленных принципов те, которые могут относиться к принципам построения бюджетной системы (А). Какие из выбранных вами принципов закреплены в бюджетном законодательстве (Б)? а) иерархичности бюджетов; б) гласности; в) самостоятельности бюджетов бюджетной системы; г) единства кассы; д) эффективности использования бюджетных средств; е) единства бюджетной системы; ж) адресности и целевого характера бюджетных средств; з) совокупного покрытия расходов бюджета; и) сбалансированности бюджета; к) федерализма; л) демократического централизма; м) единства бюджетной классификации; н) субсидиарности. 2.1.19. Установите соответствие между левой и правой частями таблицы. Принципы бюджетного права

Определения

а. Бюджетные средства выделяются в распоряжение их А. Принцип единства конкретных получателей с обозначением направления кассы данных средств на финансирование конкретных целей 23

Продолжение таблицы Принципы бюджетного права

Определения

б. При составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств В. Принцип эффек- в. Зачисление всех доходов бюджета, привлечение и потивности и эконом- гашение источников финансирования дефицита бюджета ности использования и осуществление всех расходов с единого счета бюджета бюджетных средств

Б. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств

Задания для обсуждения на семинаре 2.1.20. Подготовьте краткое сообщение, посвященное конституционным основам бюджетного права. Ответьте в нем на следующие вопросы: а) какие бюджетные правоотношения регулирует основной закон (конституция); б) как распределены бюджетные полномочия между различными уровнями государственной власти и органами местного самоуправления и какие из данных полномочий относятся к исключительной компетенции центральной власти; в) какие государственные органы участвуют в бюджетной деятельности; г) какими методами они пользуются при этом; д) какие нормы Конституции РФ закрепляют основы бюджетной деятельности государства? Возьмите в качестве примера Конституцию РФ, Конституцию Франции Пятой республики, Основной закон Федеративной Республики Германия (конституционный акт иного государства по вашему выбору) и сравните, как на конституционном уровне регламентируется бюджетная деятельность государства в Российской Федерации и в зарубежных странах. 2.1.21. В БК РФ, других источниках бюджетного права найдите примеры следующих бюджетно-правовых норм: а) Бюджетно-правовые нормы Материальные Процессуальные

Примеры бюджетно-правовых норм

24

б) Виды норм Регулятивные Охранительные

Примеры бюджетно-правовых норм

Виды норм Обязывающие Разрешающие Запрещающие

Примеры бюджетно-правовых норм

в)

2.1.22. Имеются ли в приведенных ситуациях нарушения принципов бюджетного права? В случае положительного ответа укажите, какие именно принципы нарушены. а) посольство Российской Федерации в Республике Беларусь приняло решении об открытии расчетного счета в ОАО «Белорусский национальный банк» для зачисления средств консульского сбора и иных платежей; б) законом Республики Адыгея «О бюджетном процессе в Республике Адыгея» предусмотрено создание резервного фонда Правительства Кабинета Министров Республики Адыгея, который формируется за счет части доходов муниципальных образований, поступающих в местные бюджеты от единого сельскохозяйственного налога и налога на имущество организаций; в) на территории Петропавловского района Воронежской области административные штрафы за нарушение законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения уплачивались в кассу Петропавловского РОВД Воронежской области; г) в Федеральный закон «Об охране здоровья граждан в Российской Федерации» включена норма, обязывающая органы государственной власти субъектов Российской Федерации при формировании и утверждении бюджетов субъектов Российской Федерации предусматривать расходы на дополнительные выплаты компенсаций гражданам, страдающим хроническими заболеваниями и нуждающимся в приобретении лекарственных средств. Данные расходы должны осуществляться за счет собственных доходов соответствующих субъектов Российской Федерации; д) в письме Минфина России от 3 июня 2009 г. № 02-03-10/2249 по вопросу открытия в органах Федерального казначейства лицевых счетов получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации учреждениям МВД для получения субсидий субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) разъяснялось следующее: 25

«...положения статьи 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов „О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»“» означают, что до принятия федерального закона, определяющего порядок организации и деятельности федеральной и муниципальной милиции, расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов учитываются на соответствующих лицевых счетах, открытых учреждениям МВД России в органах Федерального казначейства в установленном порядке». На данном основании средства субсидии, получаемой из региональных бюджетов, зачислялись напрямую на указанные лицевые счета. В настоящее время принят Федеральный закон «О полиции», которым отменена ч. 9 ст. 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ. Согласно Федеральному закону «О полиции» полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. Может ли быть сохранен для полиции прежний порядок финансирования за счет разных бюджетов, действующий в отношении милиции? 2.1.23. В соответствии со ст. 123.22 ГК РФ казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При их недостаточности субсидиарную ответственность по его обязательствам несет собственник соответствующего имущества. В юридической литературе по финансовому праву упоминается принцип субсидиарности по отношению к бюджетной системе Российской Федерации, что означает ответственность бюджета вышестоящего уровня по расходным обязательствам бюджета нижестоящего уровня при недостаточности у последнего собственных доходов или источников покрытия дефицита. Согласно ст. 31 БК РФ принцип самостоятельности бюджетов означает в том числе недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух уровней и более бюджетной системы Российской Фе26

дерации, без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств, недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней. Допустима ли реализация принципа субсидиарности: а) для федерального бюджета по обязательствам бюджета субъекта РФ; б) для федерального бюджета по обязательствам бюджета органов местного самоуправления; в) для бюджета субъекта РФ по обязательствам бюджетов органов местного самоуправления, расположенных на его территории? Дайте развернутый ответ.

2.2. Контрольные вопросы 1. Что представляет собой бюджетное право как подотрасль права, как наука и как учебная дисциплина? 2. Какие особенности имеют предмет и метод бюджетного права? 3. Назовите основные этапы развития науки российского бюджетного права. 4. Изменяется ли предмет или метод бюджетного права в современную эпоху? 5. Из чего состоит система бюджетного права как подотрасли права, науки и учебной дисциплины? 6. Какое место занимают расходы, доходы и государственный кредит в системе науки бюджетного права? 7. Какое место занимает государственный финансовый контроль в системе бюджетного права? 8. Какую структуру имеет система принципов бюджетного права? 9. Какие принципы бюджетного права, не закрепленные бюджетным законодательством, вы можете назвать? 10. Укажите, какие, по вашему мнению, принципы бюджетного права относятся к принципам организации бюджетного процесса (укажите не менее четырех принципов). 11. Как проявляется принцип единства в бюджетном праве? 12. Как проявляются принципы справедливости и законности в бюджетном праве? 13. Какие принципы относятся к принципам построения бюджетной системы? 14. Как проявляется принцип гласности в бюджетном праве? 27

15. Какие принципы связаны с установлением бюджетных доходов и расходов? 16. В чем выражается сбалансированность бюджета? 17. В чем заключается единство кассы бюджета? Какая связь существует между принципом единства кассы и единым счетом бюджета? Возможно ли в условиях соблюдения принципа единства кассы открытие нескольких банковских счетов бюджета? Назовите преимущества, которые дает реализация принципа единства кассы. 18. В БК РФ установлены два взаимоисключающих принципа: самостоятельности бюджетов и единства бюджетной системы. Какой из принципов является приоритетным в бюджетной системе Российской Федерации? При ответе на вопрос проанализируйте содержание соответствующих статей БК РФ. 19. Как соотносится бюджетное право с иными отраслями российского права и институтами финансового права? 20. В чем состоят особенности бюджетных правоотношений? 21. Перечислите участников бюджетных правоотношений. 22. Могут ли, по вашему мнению, физические лица быть участниками бюджетного процесса? 23. Назовите основные источники бюджетного права как подотрасли права, науки и учебной дисциплины. 24. Какую структуру имеет бюджетное законодательство? 25. Какие органы исполнительной власти осуществляют нормативно-правовое регулирование в сфере бюджетных правоотношений? 26. Выскажите мнение о том, существуют ли наднациональные и международные источники бюджетного права? Какую роль играют акты „softlaw“ в регулировании бюджетных правоотношений? Являются ли акты „softlaw“ источниками бюджетного права? 27. Являются ли, по-вашему, источниками бюджетного права правовые акты Конституционного Суда РФ? Верховного Суда РФ?

2.3. Рекомендуемая литература 1. Бесчеревных, В. В. Развитие советского бюджетного права. — М., 1960. 2. Гинзбург, Ю. В. Дискуссия о предмете и системе науки финансового права в России XIX — начала XX века / Публичные финансы и финансовое право : сб. науч. трудов к 10-летию кафедры финансового права Высшей школы экономики / Под ред. А. Н. Козырина. — М. : НИУ ВШЭ, 2012. — С. 311–332. 28

3. Еллинек, Г. Бюджетное право // Публично-правовые исследования : Ежегодник ЦППИ. — Т. 1. — М. : АНО ЦППИ, 2006. 4. Козырин, А. Н. Бюджетное право зарубежных стран: понятие, принципы, источники / Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах. — М., 2009. — C. 19–34. 5. Козырин, А. Н. Бюджетное законодательство Российской Федерации: науч.-практ. коммент. главы 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации // Реформы и право. — 2012. — № 3. — С. 25–36. 6. Кокошкин, Ф. Ф. Бюджетный вопрос в государствах с представительным правлением / Публично-правовые исследования. 20011. — М., 2007. — С. 528–557 — (по изданию 1905 г.). 7. Комягин, Д. Л. Бюджетное право. — М., 2017. 8. Комягин, Д. Л. Принцип единства кассы в России: история и современность // Финансовое право. — 2006. — № 2. — С. 5–13. 9. Комягин, Д. Л. Система принципов бюджетного права (российское законодательство и научная догматика) // Реформы и право. — 2012. — № 4. 10. Конюхова, Т. В. Институты бюджетного права Российской Федерации : науч.-практ. пособие. — М., 2009. 11. Омелехина, Н. В. Бюджетное право Российской Федерации. — Новосибирск : Наука, 2005. 12. Пауль, А. Г. Процессуальные нормы бюджетного права. — М., 2003. 13. Пискотин, М. И. Предмет и система советского бюджетного права // Реформы и право. — 2007. — № 1. 14. Плехан, И. С. Бюджетные законы. — СПб., 1911. 15. Пешкова, Х. В. Бюджетное право России : Учебник для бакалавров. — 2-е изд., перераб. и доп. — М. : ИНФРА-М, 2017. 16. Синицын, Н. А. Бюджетное право дореволюционной России. — М., 1998. 17. Фридман, М. И. Наше законодательство о бюджете. — СПб., 1907. — (Вопросы государственного хозяйства и бюджетного права. Вып. 1.) 18. Руководство по обеспечению прозрачности в бюджетноналоговой сфере. Вашингтон, 2007 (доступно на официальной странице МВФ в сети Интернет по адресу https://www.imf.org/ external/np/fad/trans/rus/manualr.pdf).

29

154

РАЗДЕЛ ВТОРОЙ. ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

31

ТЕМА 3. РАСХОДЫ БЮДЖЕТА 3.1. Тесты и задачи Тесты для самоконтроля 3.1.1. Какое из приведенных определений бюджетных расходов является наиболее точным? а) денежные средства, необходимые для удовлетворения публичных потребностей; б) часть публичных доходов, направляемая на удовлетворение публичных потребностей; в) выплаты из бюджета, не влекущие изменения активов или обязательств публично-правового образования; г) денежное выражение обязательств публично-правового образования, необходимых для выполнения его функций. 3.1.2. Какие из перечисленных статей в соответствии с бюджетным законодательством РФ относятся к разделам (статьям) расходов бюджетов (А), а какие — к источникам финансирования дефицита бюджетов (Б)? а) кредиты международных кредитных организаций; б) международное сотрудничество; в) фундаментальные исследования; г) мобилизационная и вневойсковая подготовка; д) обслуживание государственного внутреннего долга; е) обслуживание государственного внешнего долга; ж) социальное обслуживание населения; з) изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджетов. 3.1.3. Бюджетный дефицит — это: а) превышение доходов бюджета над расходами; б) превышение расходов бюджета над доходами; в) превышение расходов бюджета над суммой доходов и источников финансирования дефицита бюджета; г) положительное значение объема источников финансирования дефицита бюджета; д) отсутствие источников для покрытия части запланированных расходов бюджета? 3.1.4. Формирование расходов бюджетов публично-правовых образований осуществляется: 32

а) в соответствии с объёмом расходных обязательств публичноправового образования, подлежащих исполнению в текущем финансовом году; б) исходя из прогноза объема поступлений доходов в бюджет публично-правового образования; в) на основе информации об исполнении расходов публичноправового образования за прошлый год с учетом уровня инфляции. 3.1.5. Классифицируйте приведенные виды расходов бюджетов по указанным основаниям. Основания для классификации А. Ведомственная классификация Б. Функциональная классификация В. Экономическая классификация

Виды расходов бюджетов а) капитальные расходы бюджета б) расходы Гохрана России в) расходы на оплату труда сотрудников г) расходы на функционирование Администрации Президента Российской Федерации д) расходы на оплату коммунальных услуг е) обслуживание долговых обязательств ж) расходы на международное сотрудничество з) расходы Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации и) расходы на физическую культуру и спорт

3.1.6. Согласно Бюджетному кодексу РФ в состав бюджетной классификации Российской Федерации включены (выберите правильные ответы): а) классификация расходов бюджета; б) классификация главных распорядителей бюджетных средств; в) классификация операций публично-правовых образований (классификация операций сектора государственного управления); г) классификация межбюджетных трансфертов; д) классификация источников финансирования дефицита бюджета; е) классификация доходов бюджета; ж) классификация бюджетных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; з) классификация социальных расходов; и) экономическая классификация расходов; 33

к) ведомственная классификация расходов; л) классификация внешнеэкономических платежей; м) внешнеэкономическая классификация доходов бюджетов. 3.1.7. Выберите правильные утверждения: а) основные функциональные разделы расходов бюджета в разные времена не менялись, они постоянны; б) необходимость планирования, правильного исчисления расходов, исторический процесс и иные факторы породили различные способы классификации публичных расходов; в) публичные расходы по времени осуществления делятся на постоянные и переменные; г) межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований не входят в число разделов согласно бюджетной классификации расходов; д) объем публичных расходов увеличивается постоянно, независимо от политической конъюнктуры и ведения войны. 3.1.8. Перечень и коды целевых статей и видов расходов бюджета утверждаются в составе ведомственной структуры расходов: а) постановлением Правительства Российской Федерации; б) бюджетным кодексом Российской Федерации; в) приказом Министерства финансов Российской Федерации; г) одним из приложений к закону (решению) о бюджете публично-правового образования. 3.1.9. Расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают из (выберите правильные варианты): а) принятия федеральных законов или нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; б) принятия законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных трансфертов; в) принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий субъектов Российской Федерации; г) заключения казенным учреждением субъекта Российской Федерации договоров (соглашений); 34

д) принятия судебного решения о взыскании денежных средств из бюджета субъекта Российской Федерации. 3.1.10. Исполнение расходных обязательств Российской Федерации осуществляется за счет: а) государственных и муниципальных заимствований; б) источников финансирования дефицита бюджета; в) доходов федерального бюджета; г) инвестиционных кредитов. 3.1.11. Верно ли, что в соответствии с БК РФ предусматриваются следующие формы бюджетных ассигнований: а) на содержание автономных учреждений; б) на уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации; в) на предоставление государственных гарантий; г) на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) физическим и (или) юридическим лицам; д) на обеспечение выполнения функций казенных учреждений; е) на страхование от незаконных действий государственных (муниципальных) органов и их должностных лиц; ж) на закупки товаров (работ, услуг) для государственных (муниципальных) нужд; з) на предоставление межбюджетных трансфертов; и) на исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействий) органов государственной власти, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов; к) на осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти. Задания для обсуждения на семинаре 3.1.12. В зависимости от какого основания классификации выделяются следующие виды публичных расходов: а) текущие расходы; б) расходы на государственное управление; в) ассигнования Минобороны России; г) дотации из бюджетов вышестоящих уровней; д) расходы местных бюджетов? 35

3.1.13. В разные периоды публичные расходы классифицировали следующим образом: — капитальные и текущие; — на развитие и иные; — центральные и местные; — обыкновенные и чрезвычайные; — постоянные и переменяемые; — программные и непрограммные. Дайте краткую характеристику перечисленным видам расходов, приведите примеры. 3.1.14. Приволжский транспортный прокурор обратился в Верховный Суд Удмуртской Республики с заявлением о признании недействующим Порядка предоставления субсидий организациям железнодорожного транспорта на возмещение потерь в доходах, возникающих в результате осуществления государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Удмуртской Республики, утвержденного постановлением Правительства Удмуртской Республики. Порядок оспаривался в связи с отсутствием положения о возврате в текущем финансовом году получателем субсидий остатков субсидий, не использованных в отчетном финансовом году, в случаях, предусмотренных соглашениями (договорами) о предоставлении субсидий. Довод противоположной стороны заключался в том, что субсидии предоставляются исключительно в части возмещения уже понесенных затрат. На основании анализа бюджетного законодательства обоснуйте возможную позицию по данному вопросу. 3.1.15. На какой код бюджетной классификации следует отнести расходы в размере: 1. 46 млн руб. на субсидии некоммерческим организациям в целях развития гуманитарного сотрудничества между Российской Федерацией и Республикой Польша и поддержки российско-польского диалога (расход администрируется Министерством культуры Российской Федерации); 2. 11 млн руб. на субсидии гражданам на приобретение жилья по Федеральной целевой программе «Жилище на 2015–2020 годы» (расход администрируется Федеральным агентством по делам молодежи); 3. 242 млн 440 тыс. руб. на Федеральную целевую программу «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалин36

ская область) на 2016–2025 годы» (расход администрируется Министерством регионального развития Российской Федерации); 4. 4 млрд 767 млн 300 тыс. руб. на Федеральную целевую программу «Развитие российских космодромов» (расход администрируется Министерством обороны Российской Федерации) — в рамках бюджетных ассигнований, установленных ведомственной структурой расходов федерального бюджета на 2021 г.? При ответе используйте Бюджетный кодекс Российской Федерации и действующие Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, утвержденные приказом Минфина России. Приведите необходимые пояснения к кодам разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов. 3.1.16. На какой код бюджетной классификации операций сектора государственного управления следует отнести расходы в размере 278,8 млн руб. на бюджетные инвестиции в адрес ОАО «Трансгидрострой», произведенные в 2021 г. в рамках ассигнований, установленных ведомственной структурой расходов федерального бюджета на 2021 г.? При ответе используйте БК РФ, Указания о порядке применения бюджетной классификации, утвержденные приказом Минфина России (можно не детализировать код бюджетной классификации до второго и третьего знаков). 3.1.17. В соответствии со ст. 13 Закона СССР от 30 октября 1959 г. «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик» выделялись различные виды бюджетных расходов только по отраслевому (функциональному) признаку. Согласно Федеральному закону от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» выделялись также экономическая, функциональная и ведомственная классификации расходов. Сегодня вновь используется единая классификация расходов по функциональному признаку, а также классификация операций сектора государственного управления. Какой подход, по вашему мнению, более верный — использовать для учета различные признаки для классификации расходов или только функциональный признак? Аргументируйте ответ. 3.1.18. Открытое акционерное общество «Московская городская телефонная сеть» (далее — МГТС) на протяжении 2017 г. в соответствии с действующим законодательством предоставляло льготы отдельным категориям граждан по установке квартирных телефонов и оплате их обслуживания. На основании решения суда из федерального бюджета за счет средств, выделенных Министерству труда и соци37

альной защиты РФ, были взысканы убытки, понесенные МГТС от предоставления льгот. Являются ли расходы МГТС публичными расходами? Являются ли расходы министерства во исполнение решения суда публичными расходами? Если да, то как можно классифицировать публичные расходы по вышеуказанному решению суда? Если нет, то почему? 3.1.19. Федеральное государственное унитарное предприятие «Пулково» обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с иском о взыскании из государственной казны Российской Федерации в лице Минфина России 60 млн руб. убытков, понесенных в результате предоставления инвалидам льготного тарифа в размере 50процентной скидки от полной стоимости авиабилета. Министерство финансов РФ в ответе на исковое заявление указало: реализация государственной политики в отношении инвалидов отнесена к ведению субъектов РФ, а значит, возмещение убытков организаций-перевозчиков от предоставленных льгот должно осуществляться из бюджета субъекта РФ с последующим предоставлением данному субъекту РФ субвенций (субсидий) из федерального фонда компенсаций в соответствии со ст. 133 БК РФ. Для разрешения спора суду необходимо получить ответ на вопрос: существует ли расходное обязательство Российской Федерации или субъекта РФ по компенсации перелета по льготному тарифу инвалидов и ветеранов? Как вы ответите на данный вопрос?

3.2. Контрольные вопросы 1. Дайте легальное определение понятия «расходы бюджета». 2. Какие еще понятия, связанные с публичными и бюджетными расходами, вы можете назвать? 3. Как соотносятся между собой понятия публичных потребностей и публичных расходов? 4. Как соотносятся между собой понятия публичных расходов и бюджетных расходов? 5. Какие бюджетные расходы можно отнести к недопустимым? 6. Какие классификации бюджетных расходов вам известны? 7. Какие понятия о необходимости бюджетных расходов существуют в науке бюджетного права? 8. По какому основанию построена действующая классификация расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации?

38

9. В какой последовательности, по вашему мнению, возникали различные виды бюджетных расходов? Появляются ли в настоящее время новые виды бюджетных расходов? 10. Верно ли утверждение, что бюджетные расходы непрерывно растут вместе с ростом культуры и развитием экономики? 11. Совпадает ли ведомственная и функциональная классификация расходов? 12. Какие расходы называют производительными, а какие непроизводительными? Что представляют собой бюджетные инвестиции? Капитальные и текущие расходы? 13. Могут ли расходы на военные нужды планироваться по гражданским ведомствам? 14. Какие виды современных расходов охватывали дореволюционные расходы на просвещение? 15. Какие способы формирования (планирования) расходов бюджета вы знаете? 16. Какие чрезвычайные источники покрытия расходов бюджета вам известны? 17. В чем заключается эффективность публичных расходов? 18. Какие существуют основания возникновения расходных обязательств бюджета? 19. Чем отличаются расходные, бюджетные и денежные обязательства в бюджетном праве? 20. Чем отличаются расходные обязательства в бюджетном праве от гражданско-правовых обязательств? 21. Какие элементы расходного обязательства вы можете назвать? 22. Что представляют собой бюджетная роспись, бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств? 23. Что представляет собой государственное и муниципальное задание? 24. Какой орган государственной власти принимает решения о подготовке и реализации бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности РФ в форме капитальных вложений в основные средства федеральных государственных учреждений сметной стоимостью более 1,5 млрд руб.?

39

3.3. Рекомендуемая литература 1. Буковецкий, А. И. Порядок финансирования военных расходов по бюджетному законодательству царской России // Правоведение. — 1969. — № 3. 2. Воронова, Л. К. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР. — Киев, 1981. 3. Гинзбург, И. В. Правовое регулирование бюджетных расходов на среднее общее образование в Российской Федерации и ее субъектах // Финансовое право. — 2014. — № 6. 4. Комягин, Д. Л. К вопросу о социальных расходах бюджета // Реформы и право. — 2016. — № 4. — С. 10–25. 5. Комягин, Д. Л. Виды публичных расходов: история и современность // Финансовый вестник. — 2014. — № 7. — С. 10–18. 6. Комягин, Д. Л. Расходные обязательства: контрольная и прогностическая функция // Финансовое право. — 2011. — № 7. — С. 16–19. 7. Комягин, Д. Л. О понятии и видах бюджетных инвестиций // Финансовый вестник: Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. — 2015. — № 1. — С. 8–15. 8. Комягин, Д. Л. Современный военный бюджет: правовой аспект. — СПб., 2009. 9. Конюхова, Т. В. Правовое регулирование бюджетных инвестиций // Журнал российского права. — 2010. — № 10. — С. 114–119. 10. Наша Государственная роспись. Исторический обзор законов и правил о Государственной росписи в России (1862–1918 гг.). — М., 1919. 11. Поттер, Б. Общие принципы управления государственными расходами. / Б. Поттер, Дж. Даймонд. — Вашингтон, 1999.

40

ТЕМА 4. ДОХОДЫ БЮДЖЕТА 4.1. Тесты и задачи Тесты для самоконтроля 4.1.1. Относятся ли к бюджетным доходам: а) плата за обязательное страхование автогражданской ответственности; б) доход от размещения временно свободных денежных средств, полученных организацией из федерального бюджета в виде субсидии на имущественный взнос; в) портовые сборы; г) благотворительные взносы в Фонд защиты материнства и детства; д) дотация на покрытие временного кассового разрыва, перечисленная из вышестоящего бюджета; е) средства, поступающие от уплаты налогоплательщиками налога на доходы физических лиц? Выскажите также мнение, относятся ли указанные поступления к публичным доходам. 4.1.2. Предусмотрены ли в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации доходы от следующих видов деятельности: а) продажи на свободном рынке психотропных и наркотических веществ; б) отчисления с доходов от производства и продажи алкогольной продукции частными предприятиями; в) доходы от национализации вкладов физических лиц в банках — резидентах Российской Федерации; г) кружечный сбор; д) часть прибыли унитарных предприятий? 4.1.3. Как происходит распределение поступлений в бюджетную систему Российской Федерации (укажите правильные ответы): а) исходя из текущих потребностей публично-правового образования; б) по нормативам, установленным Бюджетным кодексом РФ; в) в равных пропорциях между бюджетами одного уровня? 4.1.4. К налоговым доходам бюджетов относятся (укажите правильные ответы): а) сбор за пользование объектами водных биологических ресурсов; б) государственная пошлина; 41

в) средства самообложения граждан; г) доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями; д) водный налог; е) дотации из других бюджетов бюджетной системы РФ; ж) доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности; з) штрафы за нарушение валютного, таможенного и бюджетного законодательства Российской Федерации; и) часть прибыли Центрального банка Российской Федерации; к) часть прибыли унитарных предприятий; л) поступления от уплаты налогов; м) все платежи, поступающие в бюджетную систему? 4.1.5. Доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации зачисляются на счета: а) Министерства финансов Российской Федерации; б) финансовых органов; в) Федерального казначейства; г) главных администраторов доходов. 4.1.6. О соотношении расходов и доходов бюджета публичноправового образования верным утверждением будет: а) объем доходов определяет расходы; б) объем определяемых в соответствии с целями государственной политики расходов диктует количество мобилизуемых доходов; в) расходы бюджета всегда превышают его доходы; г) доходы бюджета всегда превышают его расходы. 4.1.7. Какие доходы являются доходами от частноправовых источников государства (А), а какие — от его публичной деятельности (Б)? Какие из них являются налоговыми, а какие — неналоговыми доходами? а) налог на доходы физических лиц; б) пошлина за получение лицензии на право торговли спиртными напитками; в) доходы от продажи государственного имущества; г) государственная пошлина, уплачиваемая в судах общей юрисдикции; д) оплата услуг вневедомственной охраны МВД России; е) целевые отчисления от государственной лотереи; ж) таможенные сборы; 42

з) пени, взыскиваемые налоговыми органами за несвоевременную уплату налогов. 4.1.8. Какие из перечисленных платежей имеют безвозмездный (А), а какие — возмездный (Б) характер? а) земельный налог; б) государственная пошлина за регистрацию прав на недвижимое имущество; в) консульский сбор; г) оплата поставленных коммунальных услуг через дирекцию единого заказчика; д) государственная пошлина за совершение нотариальных действий; е) налог на добычу полезных ископаемых; ж) дотация из бюджета вышестоящего уровня; з) сбор за пользование объектами животного мира; и) исполнительский сбор, взыскиваемый службой судебных приставов. 4.1.9. Установите соответствие между левой и правой частями таблицы: А. Поступления на расчетный счет федерального государственного а. Доход местного бюджета унитарного предприятия Б. Половина прибыли Банка России, б. Источник финансирования дефицита оставшейся после уплаты налогов и бюджета сборов В. Часть налога на доходы физических лиц по установленным норма- в. Доход федерального бюджета тивам Г. Налог на добавленную стоимость г. Региональный доход Д. Поступления от реализации го- д. Публичный доход, не относящийся к досударственных ценных бумаг ходам бюджетной системы

4.1.10. Какие из перечисленных выплат в соответствии с бюджетным законодательством РФ относятся к налоговым (А), а какие — к неналоговым доходам (Б) и безвозмездным поступлениям (В)? Кроме того, укажите, какие доходы являются федеральными, какие относятся к доходам субъектов РФ, какие — к доходам местных бюджетов? а) штраф за несоблюдение требований законодательства по уплате налогов или сборов; б) суммы от реализации бесхозяйного имущества; в) средства самообложения граждан; 43

г) субсидии из федерального бюджета и из бюджетов субъектов РФ; д) часть прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, оставшаяся после уплаты налогов и иных обязательных платежей; е) плата за пользование бюджетными кредитами; ж) штрафы за нарушение законодательства РФ о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; з) поступления от акцизов на спирт этиловый из пищевого сырья; и) поступления от сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов; к) доходы от таможенных пошлин и таможенных сборов; л) плата за негативное воздействие на окружающую среду; м) государственная пошлина за государственную регистрацию региональных отделений политических партий; н) доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями; о) декларационный платеж (взимался в Российской Федерации в 2007 г.); п) единый сельскохозяйственный налог; р) единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности; с) государственная пошлина; т) оплата проезда в общественном транспорте; у) административный штраф за несвоевременную подачу налоговой декларации; ф) судебный штраф; х) взысканная с гражданина в федеральный бюджет по иску прокурора сумма незаконно полученного пособия по безработице; ц) налог на добавленную стоимость; ч) сумма нецелевого использования бюджетных средств, взысканная на основании акта проверки органа финансового контроля; ш) целевые отчисления от проведения негосударственной лотереи. 4.1.11. Какие из перечисленных видов платежей следует отнести к таможенным платежам (А), а какие из них — к источникам налоговых доходов (Б) и неналоговых доходов (В)? а) вывозная таможенная пошлина; б) налог на добавленную стоимость при реализации товаров на территории РФ; 44

в) акциз при реализации на территории РФ подакцизных товаров; г) налог на добавленную стоимость при ввозе товаров на таможенную территорию Таможенного союза; д) акциз, взимаемый при ввозе товаров на таможенную территорию Таможенного союза; е) таможенный сбор за хранение товаров; ж) штрафы за нарушение таможенных правил; з) проценты за предоставленную отсрочку таможенных платежей. 4.1.12. Какие из перечисленных операций в соответствии с классификацией операций сектора государственного управления относятся к операциям по доходам (А), по расходам (Б), по изменению финансовых (В), нефинансовых активов (Г) и обязательств (Д) публично-правового образования? а) учет сумм принудительного изъятия; б) безвозмездные поступления из бюджетов; в) оплата труда; г) социальное обеспечение; д) расходы по операциям с активами; е) уменьшение стоимости основных средств; ж) увеличение стоимости акций; з) уменьшение задолженности по бюджетным ссудам и кредитам; и) увеличение задолженности по внешнему государственному долгу; к) уменьшение задолженности по внутреннему государственному долгу. 4.1.13. Суммы денежных взысканий (штрафов) за нарушение валютного законодательства Российской Федерации и таможенного законодательства Таможенного союза зачисляются: а) по установленным нормативам в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты; б) по установленным нормативам в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации; в) в полном объеме в федеральный бюджет; г) в полном объеме в бюджет субъекта Российской Федерации, на территории которого зарегистрированы индивидуальные предприниматели или юридические лица, допустившие нарушение законодательства. Задания для обсуждения на семинаре 4.1.14. В зависимости от какого основания классификации выделяются следующие виды публичных доходов? 45

а) региональные доходы; б) доходы от использования федерального имущества; в) децентрализованные доходы; г) невыясненные поступления в бюджет; д) доходы от приватизации. 4.1.15. Назовите, какие виды поступлений в бюджет включаются в группы: а) налоговые доходы; б) неналоговые доходы; в) межбюджетные трансферты; г) иные безвозмездные поступления. 4.1.16. Сделайте сравнительный анализ публичных доходов, приведенных ниже в классификациях I и II, назовите их сходства и отличия. I. Классификации «источников удовлетворения государственных потребностей по их происхождению» (согласно И. И. Янжулу) А. Частноправовые источники: — дар; — государственные имущества; — пошлины, лишенные принудительного характера. Б. Общественно-правовые источники: — регалии; — пошлины; — налоги. В. Чрезвычайные источники: — займы; — продажа домен; — конфискация. II. Классификации доходов бюджетов по законодательству РФ А. Налоговые доходы: — налоги; — сборы; — пошлины; — пени и штрафы, предусмотренные налоговым законодательством. Б. Неналоговые доходы: — доходы от использования публичного имущества; — доходы от платных услуг бюджетных учреждений; — средства от применения гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности; 46

— иные неналоговые доходы. В. Безвозмездные и безвозвратные перечисления. Укажите основания, на которых построены приведенные классификации. Какими являются эти основания — различными или тождественными? По каким еще основаниям, по вашему мнению, могут быть классифицированы доходы бюджетов? 4.1.17. Академия водного транспорта на праве оперативного управления владеет судами дальнего плавания, которые сданы в аренду. Плата от аренды поступает на лицевой счет академии, открытый в территориальном органе Федерального казначейства для учета средств, переданных во временное распоряжение, и используется на ремонт и обслуживание данных судов. Являются ли указанные средства публичными доходами? Если это публичные доходы, то являются ли они уплаченными доходами? Являются ли они зачисленными доходами? Правомерно ли их зачисление на указанный лицевой счет? 4.1.18. На депозит нотариуса были внесены суммы для погашения задолженности вкладчиков ОАО «Инкомбанк», отнесенных согласно реестру кредиторов к кредиторам первой очереди. Нотариус, предприняв надлежащие меры для поиска должников, по истечении одного года после решения о ликвидации банка перечислил средства в доход федерального бюджета. Являются ли поступившие в доход федерального бюджета средства публичными доходами? Если да, то каким образом можно классифицировать данные доходы? Если нет, то почему? 4.1.19. Должностное лицо Управления ФНС по Свердловской области по результатам проверок потребовало от организациипроизводителя оборудования доначисления обязательных страховых взносов в размере 30% за 2017 г. на суммы, выплаченные ИП Сутяжников по договору об оказании юридических услуг. Правомерно ли указанное требование? 4.1.20. Территориальный фонд обязательного медицинского страхования (ТФОМС) взыскал в бесспорном порядке задолженность по страховым взносам за 2017 г. с АО «Прима» путем предъявления инкассовых поручений к расчетному счету плательщика. Правомерны ли действия фонда? 4.1.21. ТФОМС потребовал от слесаря Полесова, занимающегося предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, уплатить обязательные страховые взносы за 2017 г. Полесов платить отказался, мотивируя тем, что он кустарь-одиночка и не 47

имеет фонда оплаты труда, а тарифы страховых взносов установлены по отношению к начисленной оплате труда. Прав ли Полесов? 4.1.22. Территориальный орган Пенсионного фонда РФ начислил пени за несвоевременную уплату обязательных страховых взносов в Пенсионный фонд РФ воинской части 5562 Минобороны России, имеющей по штату только военнослужащих, в размере 124 тыс. руб. Воинская часть 5562 обжаловала это решение, мотивируя отсутствием обязанности по уплате взносов. Дайте правовую оценку сложившейся ситуации. 4.1.23. Работнику ЗАО «Филантроп» Бездомнову в связи с тяжелым материальным положением была оказана материальная помощь в размере 20 МРОТ. ТФОМС при проведении документальной проверки потребовал начисления взносов в Фонд обязательного медицинского страхования по данной выплате. Необходимо ли начислять на материальную помощь взносы в ТФОМС? 4.1.24. Общество с ограниченной ответственностью «Шадринский пивзавод» (далее Общество) обратилось в Арбитражный суд Курганской области с заявлением об обязании произвести выплату обществу субсидии в размере 28 080 230 руб. 40 коп. на возмещение части затрат в связи с производством и реализацией алкогольной продукции. Общество обратилось в департамент областной администрации с заявлением о предоставлении субсидии в соответствии с постановлением Правительства Курганской области «Об утверждении порядка предоставления субсидий из областного бюджета на возмещение организациям, производящим алкогольную продукцию, части затрат в связи с производством и реализацией алкогольной продукции» (далее — Порядок), в чем было отказано. Правительством Курганской области был принят порядок, согласно которому предусмотрено предоставление субсидий организациям, производящим алкогольную продукцию на территории Курганской области в объеме не менее 40 000 декалитров в месяц с долей этилового спирта в этой продукции свыше 38% (п. 2 и 4). Размер субсидии равен 80% от суммы уплаченных такими организациями в областной бюджет акцизов от реализации подакцизных товаров. Прокуратура Курганской области обратилась с требованием о признании недействительным данного порядка на том основании, что фактически возвращаемая в соответствии с Порядком предоставления 48

субсидий из областного бюджета часть уплаченного акциза представляла собой не субсидию, а налоговую льготу. На основании анализа бюджетного, а также налогового законодательства обоснуйте возможное решение суда по данному спору.

4.2. Контрольные вопросы 1. Дайте легальное определение бюджетным доходам. 2. Какие еще определения бюджетных доходов вам известны? 3. Как соотносятся между собой понятия бюджетных доходов и публичных доходов? 4. Относится ли страхование автогражданской ответственности к публичным потребностям? 5. Относятся ли парафискальные платежи к публичным доходам? К бюджетным доходам? 6. Как соотносятся между собой понятия публичных расходов, публичных доходов и публичных потребностей? 7. Почему публичный кредит (публичные заимствования) не относят к публичным доходам? 8. Могут ли публичные потребности удовлетворяться за счет частных средств? 9. Дайте характеристику национальному богатству и национальному доходу как источникам публичных доходов. 10. Какие доходы следует, по вашему мнению, относить к недопустимым доходам? 11. Какие существуют классификации публичных доходов? 12. Чем отличаются налоговые доходы от неналоговых доходов? 13. Какие виды неналоговых доходов вам известны? 14. Какие виды публичных доходов связаны с применением принуждения при их мобилизации? Какие виды публичных доходов мобилизуются без принуждения? 15. Чем отличаются обыкновенные бюджетные доходы от чрезвычайных? 16. Чем различаются между собой налоги, пошлины и обязательные страховые взносы? 17. Чем отличаются частноправовые доходы от государственноправовых доходов? 18. В чем состоит различие между доходами бюджета незачисленными и зачисленными? 19. На основании чего выделяются собственные и регулируемые доходы бюджета? 49

20. Какие виды доходов входят в понятие таможенных платежей? Внешнеэкономических платежей? 21. Что представляют собой «нефтегазовые доходы»? 22. Какие состояния публичных доходов вы можете назвать? 23. Какие способы исчисления бюджетных доходов вам известны? 24. Какими нормативными правовыми актами регулируется мобилизация бюджетных доходов? 25. На основании каких правовых актов происходит перераспределение бюджетных доходов? 26. Какими нормативными правовыми актами регулируется администрирование бюджетных доходов?

4.3. Рекомендуемая литература 1. Гутарина, О. В. Правовая сущность страховых взносов на обязательное социальное страхование // Публично-правовые исследования. — 2013. — № 4. 2. Комягин, Д. Л. Имущество и доходы религиозных организаций — публичные или частные? // Право. Журнал Высшей школы экономики. — 2015. — № 4. 3. Комягин, Д. Л. К вопросу о публичных доходах: проблемы правового регулирования и пути их решения // Финансовое право. — 2015. — № 11. — С. 21–28. 4. Комягин, Д. Л. Приватизация как источник бюджетных доходов // Реформы и право. — 2012. — № 2. — С. 32–35. 5. Комягин, Д. Л. Чрезвычайные доходы бюджета: к вопросу о классификации бюджетных доходов // Реформы и право. — 2015. — № 3. — С. 13–17. 6. Пауль, А. Г. Доходы бюджетов. — М., 2012. 7. Прокофьева, Е. А. Правовое регулирование государственных доходов в советский период // Публичные финансы и финансовое право : сб. науч. трудов к 10-летию кафедры финансового права Высшей школы экономики. — М. : НИУ ВШЭ, 2012. — С. 333–407. 8. Сапилов, Е. В. Государственные доходы, расходы и налоги в дореволюционной России (1898–1914 гг.). — М., 2011. 9. Управление бюджетными доходами и ресурсами (правовые вопросы) / Под общ. редакцией Запольского С. В.; рук. авт. колл. Пешкова Х. В. — М., 2017. 10. Ходский, Л. В. Государственное хозяйство и финансовая наука. Основные принципы и особенности государственного хозяй50

ства и классификация государственных доходов // Публичноправовые исследования. — 2013. — № 1–2. 11. Цыпкин, С. Д. Доходы государственного бюджета СССР. Правовые вопросы. — М., 1973. 12. Ялбулганов, А. А. Правовой режим платежей за пользование недрами и обеспечение фискальных интересов Российского государства // Право. Журнал Высшей школы экономики. — 2017. — № 3. — С. 50–73. 13. Янжул, И. И. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах. — М., 2002. 14. Komyagin, D. Non-Tax and Tax Revenues of the Budget: What is the Difference? / NRU Higher School of Economics. Series LAW "Law". — 2015.

51

ТЕМА 5. ПУБЛИЧНЫЙ КРЕДИТ И ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ДОЛГ 5.1. Тесты и задачи Тесты для самоконтроля 5.1.1. В правоотношениях по государственному кредиту государство выступает в роли (выберите полный ответ): а) должника; б) кредитора; в) заёмщика, кредитора; г) кредитора, поручителя; д) заёмщика, кредитора, гаранта. 5.1.2. Выберите правильное утверждение: а) государственный кредит и государственный долг являются взаимозависимыми явлениями, при этом последний является следствием функционирования первого; б) государственный долг и государственный кредит являются взаимозависимыми явлениями, при этом последний является следствием функционирования первого; в) понятия «государственный кредит» и «государственный долг» никак не соотносятся между собой; г) нет верных утверждений. 5.1.3. Отношения по государственному кредиту субъекта Российской Федерации регулируются (выберите самые точные утверждения): а) Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ, постановлениями Правительства РФ; б) конституцией (уставом) субъекта РФ, законами субъекта РФ, подзаконными нормативными правовыми актами субъекта РФ; в) Конституцией Российской Федерации, Бюджетным кодексом РФ, постановлениями Правительства РФ, конституцией (уставом) субъекта РФ, законами субъекта РФ, подзаконными нормативными правовыми актами субъекта РФ; г) законами субъекта Российской Федерации, подзаконными нормативными правовыми актами субъекта РФ; д) Конституцией Российской Федерации, Бюджетным кодексом РФ, Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом «О банках и банковской деятельности», Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни52

тельных органов государственной власти субъекта Российской Федерации», Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». 5.1.4. Верхний предел государственного долга Российской Федерации устанавливается: а) финансовым органом; б) законом о бюджете; в) высшим исполнительным органом государственной власти; г) Бюджетным кодексом РФ. 5.1.5. Право осуществления внешних облигационных займов установлено в отношении: а) Российской Федерации и субъектов РФ; б) Российской Федерации; в) Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований; г) Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований, государственных (муниципальных) учреждений. 5.1.6. По срокам привлечения долговых обязательств государственный долг делится на: а) капитальный и текущий; б) краткосрочный, среднесрочный и долгосрочный; в) краткосрочный и долгосрочный; г) предварительный и последующий. 5.1.7. При предоставлении государственной гарантии возникает: а) государственный долговой актив; б) государственный долг; в) государственный кредит; г) гарантийный случай. 5.1.8. Государственная гарантия является: а) видом государственных заимствований; б) видом государственного долгового обязательства; в) способом обеспечения исполнения обязательств; г) все ответы верны. 5.1.9. Предоставление Российской Федерацией государственной гарантии субъекту РФ в иностранной валюте приводит к образованию: а) государственного внешнего долга РФ; б) государственного внутреннего долга РФ; в) государственного внешнего долга субъекта РФ; 53

г) государственного внутреннего долга субъекта РФ. 5.1.10. Государственный долг субъекта Российской Федерации образуют следующие виды долговых обязательств: а) государственные ценные бумаги субъекта Российской Федерации; бюджетные кредиты; кредиты, полученные субъектом Российской Федерации от кредитных организаций; государственные гарантии субъекта Российской Федерации; б) государственные ценные бумаги субъекта Российской Федерации; бюджетные кредиты, привлеченные в бюджет субъекта Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; целевые иностранные кредиты (заимствования); государственные гарантии субъекта Российской Федерации; в) государственные ценные бумаги субъекта Российской Федерации; бюджетные кредиты, привлеченные в бюджет субъекта Российской Федерации от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; кредиты, полученные субъектом Российской Федерации от кредитных организаций, иностранных банков; государственные гарантии субъекта Российской Федерации; г) государственные ценные бумаги субъекта Российской Федерации; бюджетные кредиты; кредиты, полученные субъектом Российской Федерации от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций; государственные гарантии субъекта Российской Федерации. 5.1.11. Правомерен ли выпуск субъектом РФ государственных ценных бумаг в форме векселей? а) да; б) нет; в) правомерен в случае утверждения законом субъекта Российской Федерации в бюджете на текущий финансовый год 30 процентов объема собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации на текущий финансовый год без учета финансовой помощи из федерального бюджета и привлеченных в текущем финансовом году заемных средств; г) правомерен при условии, если сумма эмиссии векселя не превышает 1 млрд рублей. 5.1.12. Государственными заимствованиями РФ являются: а) государственные ценные бумаги, выпущенные от имени Российской Федерации; б) государственные ценные бумаги, выпущенные от имени субъекта РФ; 54

в) бюджетные кредиты субъекта РФ; г) государственные гарантии. 5.1.13. Бюджетным кодексом РФ предусмотрено утверждение программы: а) государственных внешних заимствований РФ; б) государственных внешних заимствований субъекта РФ; в) государственных гарантий РФ в иностранной валюте; г) государственных гарантий субъекта РФ в иностранной валюте. 5.1.14. Целями осуществления государственных внешних заимствований Российской Федерации являются: а) финансирование дефицита федерального бюджета, а также погашение государственных долговых обязательств Российской Федерации; б) реструктуризация государственного внутреннего долга Российской Федерации; в) финансирование дефицита федерального бюджета; г) погашение государственных долговых обязательств Российской Федерации. 5.1.15. Получателями бюджетных кредитов могут быть: а) иностранные государства; б) иностранные юридические лица; в) государственные (муниципальные) учреждения; г) физические лица. 5.1.16. Способами обеспечения исполнения обязательств по возврату бюджетного кредита и уплате процентных и иных платежей по нему могут быть: а) банковские гарантии; б) государственные и муниципальные гарантии; в) задаток; г) любые способы, предусмотренные гражданским законодательством РФ или договором бюджетного кредита. 5.1.17. Какой вид государственного долгового обязательства относится к нерыночным инструментам финансирования дефицита бюджета? а) государственная ценная бумага; б) бюджетный кредит; в) внешний облигационный заём; г) вексель.

55

5.1.18. Правомерно ли привлечение кредитов от кредитных организаций субъектом РФ на покрытие временных кассовых разрывов? а) да; б) нет; в) покрытие временных кассовых разрывов допустимо только за счет бюджетных кредитов; г) покрытие временных кассовых разрывов допустимо только за счет внешних облигационных займов. 5.1.19. Управление государственным долгом РФ осуществляется: а) Центральным банком РФ; б) Правительством РФ; в) Правительством РФ либо уполномоченным им Центральным банком РФ; г) Правительством РФ либо уполномоченным им Минфином России. 5.1.20. Муниципальное образование «город Энск» выпустило муниципальные облигации на сумму 30 млн руб. без ограничения срока обращения. Какой принцип публичного кредита нарушен в данном случае? а) срочности; б) возмездности (платности); в) добровольности; г) обеспеченности; д) целевой направленности. 5.1.21. А ______________________ — это обязательства, возникающие в иностранной валюте, за исключением обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований). Б ______________________ — это обязательства, возникающие в валюте Российской Федерации, а также обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований). 56

Задания для обсуждения на семинаре 5.1.22. Какие из перечисленных понятий являются, по вашему мнению, характеристиками (принципами) бюджетного кредита: а) льготность; б) возвратность; в) платность; г) целевой характер; д) срочность. 5.1.23. В газете «Известия» от 17 октября 2016 г. опубликована статья «Минфин пополнит дефицитный бюджет за счет юаней», где сказано об эксперименте Минфина России — выпуске на миллиард долларов облигаций федерального займа, номинированных в юанях. В составе какого долга (внутреннего или внешнего) должны быть учтены данные заимствования? Какие условия должны быть соблюдены при эмиссии, чем может быть ограничен её объем? Можно ли именовать данные заимствования инвестициями? От каких факторов, по вашему мнению, будет зависеть доходность соответствующих ценных бумаг? 5.1.24. Законодательство Российской Федерации не содержит легального определения публичного кредита. В то же время существуют определения для фрагментов государственного кредита: понятия государственного долга, внешних долговых требований, бюджетного кредита, государственных заимствований, целевого иностранного кредита и его разновидностей, к которым относятся связанные кредиты иностранных государств, нефинансовые кредиты международных финансовых организаций. В частности: — государственный (муниципальный) долг представляет собой обязательства, возникающие из государственных или муниципальных заимствований, гарантий по обязательствам третьих лиц, другие обязательства в соответствии с видами долговых обязательств, установленными БК РФ, принятые на себя Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием; — внешние долговые требования Российской Федерации — финансовые обязательства иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед Российской Федерацией как кредитором; — бюджетный кредит — денежные средства, предоставленные бюджетом другому бюджету, юридическому лицу, иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основе; 57

— государственные заимствования Российской Федерации (внутренние и внешние) — государственные займы, осуществленные путем выпуска государственных ценных бумаг и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы РФ, кредитных организаций, иностранных государств, международных финансовых организаций и иных субъектов международного права. Выскажите мнение, следует ли включить в Бюджетный кодекс Российской Федерации (или иной нормативный правовой акт) обобщающее определение публичного кредита. На основе приведенных выше определений попробуйте дать свое определение публичному кредиту. 5.1.25. По известному выражению Егора Францевича Канкрина (министр финансов России в 1823–1844 гг.) публичный кредит (бумажные деньги) следует называть «сладким ядом». К. Маркс называл государственный кредит взятым заранее налогом. На тему ответственности перед будущими поколениями при осуществлении государственных заимствований рассуждал в свое время также Джеймс Джефферсон в письме Джеймсу Мэдисону. Одним из аргументов, который становился решающим при выборе между установлением нового налога и использованием кредита, является идея о переложении на следующие поколения части платы за блага, которыми они будут пользоваться после реализации инвестиций. Сегодня публичные заимствования на внешнем финансовом рынке либо у других государств (объединений государств, международных организаций) являются обычной практикой государства, и то правительство, которое не пользуется данным инструментом, не стоит на высоте положения. Выскажите свою позицию по вопросу об ответственности правительства перед будущими поколениями за переданные им долговые обязательства. 5.1.26. Нисходящий принцип кредита. Как вы считаете, возможно ли предоставление бюджетного кредита из бюджета нижестоящего уровня власти вышестоящему или возможен только нисходящий кредит? При ответе рассмотрите также конституционно-правовой аспект данного вопроса, а также содержание БК РФ. 5.1.27. Цели и частота бюджетного кредита. Как вы считаете (исходя из содержания БК РФ), сколько раз в год может предоставляться бюджетный кредит? Может ли бюджетный кредит предоставляться на любые цели, например, в целях по58

полнения остатков средств на счетах местных бюджетов, а также на покрытие дефицита местного бюджета? 5.1.28. Гражданско-правовой или финансово-правовой договор? По мнению И. В. Рукавишниковой, существует особая разновидность финансовых правоотношений договорного типа. Порядок заключения бюджетно-кредитного договора между Российской Федерацией и ее субъектами только заимствует элементы гражданскоправовой процедуры. При этом принципиальными особенностями финансовых договоров, отличающих их от гражданско-правовых, являются: — договоры заключаются в рамках осуществления финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления; — договоры направлены на одну из трех основных целей — собирание, распределение или использование денежных средств государства и (или) органов местного самоуправления; — основания и условия заключения финансовых договоров, как правило, определены законодательно; — при нарушении сроков возврата и/или использовании не по целевому назначению бюджетного кредита может применяться мера принуждения по удержанию долга за счет доходов, подлежащих зачислению в бюджеты должников, вне зависимости от положений в заключенном с должником договоре (соглашении). По мнению Н. В. Омелёхиной, бюджетный кредит является формой денежного обязательства, то есть правоотношением, в котором публично-территориальное образование обязуется предоставить заемщику сумму денежных средств, а заемщик обязуется возвратить через согласованный в договоре срок соответствующую сумму. Бюджетный кредит предоставляется на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством, с учетом особенностей, установленных БК РФ и иными нормативными правовыми актами, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований. К правоотношениям сторон, вытекающим из договора о предоставлении бюджетного кредита, применяется гражданское законодательство Российской Федерации, если иное не предусмотрено БК РФ. Какую позицию в отношении правовой природы договора бюджетного кредита занимаете вы? Выскажите свои аргументы. 5.1.29. В 1994–1996 гг. в Российской Федерации применялись такие специфические финансовые инструменты, как казначейские налоговые освобождения, налоговые освобождения и казначейские обязательства. 59

Согласно Временному порядку проведения зачета задолженности федерального бюджета по казначейским налоговым освобождениям, утвержденному Минфином России и Госналогслужбой России 23 февраля 1994 г., казначейское налоговое освобождение имело в номинале сумму, необходимую для погашения части задолженности федерального бюджета перед предприятиями и организациями (по поставленным товарам, работам, услугам). Казначейское налоговое освобождение принималось в счет погашения задолженности организации по уплате налогов. Казначейские налоговые освобождения являлись именными и передаче не подлежали. Согласно Положению о порядке размещения, обращения и погашения казначейских обязательств, утвержденному Минфином России 21 октября 1994 г., № 140, казначейские обязательства являлись государственными ценными бумагами, имели срок погашения, могли обмениваться на налоговые освобождения, по ним выплачивался купонный доход. Относились ли операции по выдаче и реализации казначейских налоговых освобождений к погашению государственного долга, исполнению федерального бюджета или выступали как исполнение налоговой обязанности? Какие принципы бюджетного права нарушались при использовании казначейских налоговых освобождений? Нарушались ли принципы бюджетного права при использовании казначейских обязательств? 5.1.30. Задание — „case“ 19 февраля 1992 г. Правительство Российской Федерации приняло постановление «О государственном внутреннем выигрышном займе 1982 года и выпуске российского внутреннего выигрышного займа 1992 года», которое гласило: «Подтвердить правопреемство Правительства Российской Федерации по обязательствам бывшего Союза ССР перед гражданами Российской Федерации по облигациям Государственного внутреннего выигрышного займа 1982 года. Приостановить с 20 февраля 1992 года покупку и продажу облигаций этого займа и проведение тиражей выигрышей по нему. Выпустить Российский внутренний выигрышный заем 1992 года... Предоставить право гражданам Российской Федерации — владельцам облигаций Государственного внутреннего выигрышного займа 1982 года добровольно обменивать облигации на государственные ценные бумаги, в том числе облигации Российского внутреннего выигрышного займа 1992 года, ценные бумаги Сберегательного банка Российской Феде60

рации, а также зачислять средства от продажи облигаций во вклады в учреждениях Сберегательного банка Российской Федерации с 1 октября 1992 года. Выплатить по вкладам в учреждениях Сберегательного банка Российской Федерации, открываемым владельцам облигаций Государственного внутреннего выигрышного займа 1982 года, доход из расчета 9 процентов годовых за период с 1 января 1992 года по 1 октября 1992 года. Считать указанные счета открытыми вне зависимости от срока сдачи облигаций с 1 января 1992 года». Постановлением Правительства № 549 от 5 августа 1992 г. было установлено, что выкуп облигаций Государственного внутреннего выигрышного займа 1982 г. и их обмен на облигации Российского внутреннего выигрышного займа 1992 г. должны были производиться учреждениями Сберегательного банка Российской Федерации с 1 октября 1992 г. по 1 октября 1993 г. из расчета 160 рублей за 100 рублей номинала облигаций, но данное постановление так и не было реализовано. 10 мая 1995 г. был принят Федеральный закон Российской Федерации № 73-ФЗ «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации». Государство гарантировало восстановление и обеспечение сохранности ценности денежных сбережений, созданных гражданами Российской Федерации путем помещения денежных средств на вклады в Сберегательный банк Российской Федерации (ранее — Государственные трудовые сберегательные кассы СССР, действовавшие на территории РСФСР); Российский республиканский банк Сбербанка СССР; Сбербанк РСФСР в период до 20 июня 1991 г. Гарантированные сбережения граждан были объявлены государственным внутренним долгом Российской Федерации. Государственный внутренний долг Российской Федерации по гарантированным сбережениям граждан гарантировался государственной собственностью и всеми активами, находящимися в распоряжении Правительства Российской Федерации. Восстановление и обеспечение сохранности ценности гарантированных сбережений граждан должны были производиться путем перевода их в целевые долговые обязательства Российской Федерации, являющиеся государственными ценными бумагами. Порядок перевода гарантированных сбережений граждан в целевые долговые обязательства Российской Федерации, их виды, условия и формы их обслуживания и порядок определения долговой стоимости устанавливались отдельными федеральными законами. Федеральным законом от 6 июля 1996 г. № 87-ФЗ «О порядке установления долговой стоимости единицы номинала целевого долгового обязательства Рос61

сийской Федерации» была введена единица номинала целевого долгового обязательства Российской Федерации по гарантированным сбережениям граждан. Долговая стоимость одного долгового рубля (далее — долговая стоимость) должна была определяться исходя из изменения соотношения контрольной стоимости необходимого социального набора и базовой стоимости данного набора в РСФСР в 1990 г. Гражданин Б. Е. Долгов являлся держателем 231 облигации 1982 г., которые выпускались на предъявителя с обязательством погашения за счет государственного бюджета СССР. Указанный гражданин несколько лет назад направил в Минфин России запрос о возможности погашения данных облигаций и получил следующий ответ: «Согласно ст. 10 Федерального закона № 162-ФЗ „О порядке перевода государственных ценных бумаг СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства Российской Федерации“ порядок начисления доходов на определенные законом целевые долговые обязательства Российской Федерации и порядок их обслуживания должны были устанавливаться федеральными законами, которые до сих пор не приняты. В этой связи реальные выплаты в российских рублях по долговым обязательствам — как это предусмотрено в указанном законе — не могут быть произведены и определение их стоимости не имеет практического значения, поскольку порядок ее применения еще не определен законодателем... Как только законодательство о порядке начисления доходов и порядок обслуживания долговых обязательств будет принято, Министерство финансов предпримет необходимые меры по переводу ценных бумаг СССР... в долговые обязательства и по обслуживанию этих долговых обязательств; оно также объявит конкурс по выбору агента по переводу...» Б. Е. Долгов подал в Верховный Суд Российской Федерации гражданский иск против Правительства Российской Федерации с жалобой на бездействие и невозможность введения в действие программы погашения долга, в котором ему было отказано со следующей формулировкой: «В силу действия конституционного принципа разделения властей суд в порядке гражданского судопроизводства не может требовать от Правительства Российской Федерации принятия правового акта, если законом прямо не предусмотрена обязанность принять соответствующий акт; жалоба не может быть принята судом к рассмотрению». В результате Б. Е. Долгов принял решение обратиться за защитой своих прав в Европейский Суд по правам человека и пришел к вам с просьбой составить данное обращение. Подготовьте краткую аргументацию для иска в ЕСПЧ. 62

5.2. Контрольные вопросы 1. Дайте определения публичного кредита в широком и узком смысле. 2. Назовите свойства — условия публичного кредита. 3. Дайте определение понятиям государственного и муниципального долга, внешних и внутренних заимствований. Как соотносятся между собой понятия публичного кредита, государственного и муниципального долга и публичных заимствований? 4. В чем отличие публичного кредита от частного? Является ли публичный кредит источником покрытия публичных расходов? 5. Какая цель при осуществлении публичных заимствований, по вашему мнению, преследуется в первую очередь — фискальная или политическая? 6. Назовите преимущества и недостатки публичного кредита в сравнении с иными исторически известными способами покрытия чрезвычайных государственных расходов. 7. Какую эволюцию претерпели взгляды на допустимость использования публичного кредита? 8. Что представляет собой «отвержденный» кредит? 9. Перечислите виды публичного кредита. 10. В чем состоит различие между внутренними и внешними заимствованиями? 11. Назовите известные вам виды государственных и муниципальных долговых обязательств. 12. Какие сроки публичных долговых обязательств установлены законодательством РФ? 13. На какой период выдаются среднесрочные долговые обязательства? 14. Можно ли списать долговое обязательство РФ в случае, если оно не предъявлено к погашению в установленный срок, и, в случае положительного ответа, в какой период? 15. Какими законами регулируется порядок эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг? 16. Какие существуют виды государственных и муниципальных ценных бумаг? 17. Какие органы публичной власти могут выступать эмитентами государственных и муниципальных ценных бумаг? 18. Какой орган государственной власти устанавливает предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг Российской Федерации по номинальной стоимости? 63

19. Дайте определение понятию бюджетного кредита. 20. Назовите обязательные условия бюджетного кредита. 21. Какие виды бюджетных кредитов вы знаете? 22. Какими законами регулируется предоставление бюджетных кредитов? 23. Какой срок исковой давности установлен для взыскания невозвращенных бюджетных кредитов? 24. Начисляются ли пени за несвоевременный возврат бюджетного кредита и, в случае положительного ответа, в каком размере? 25. На какой срок могут предоставляться бюджетные кредиты из бюджета субъекта РФ местным бюджетам? 26. Может ли быть предоставлен бюджетный кредит субъекту РФ, муниципальному образованию, которые имеют просроченную задолженность по денежным обязательствам перед соответствующим бюджетом? 27. Дайте определение понятию государственной или муниципальной гарантии. 28. Назовите условия предоставления государственной или муниципальной гарантии. 29. Является ли обязательной письменная форма государственной или муниципальной гарантии? 30. Какими законами регулируется предоставление государственной или муниципальной гарантии? 31. Приведите примеры иных долговых обязательств, ранее отнесенных на государственный долг. 32. Что представляли собой казначейские налоговые освобождения? Могут ли они, по вашему мнению, быть отнесены к государственным ценным бумагам? 33. Что включается в понятие управления государственным и муниципальным долгом? 34. Кем осуществляется управление государственным внешним и внутренним долгом Российской Федерации? 35. Какие методы используются для управления государственным и муниципальным долгом? 36. Может ли быть осуществлена реструктуризация государственного (муниципального) долга с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга? 37. Что представляет собой обслуживание государственного и муниципального долга? 64

5.3. Рекомендуемая литература 1. Богданова, А. В. Организационно-правовые основы управления государственным долгом субъекта Российской Федерации // Финансовое право. — 2015. — № 10. 2. Богданова, А. В. Условия предоставления государственных гарантий в Российской Федерации // Реформы и право. — 2015. — № 2. 3. Боголепов, М. И. Государственный долг. — СПб., 1910. — С. 186. 4. Военные займы / под ред. М. И. Туган-Барановского. — Пг., 1917. 5. Исаев, А. А. Государственный кредит // Финансы и налоги: очерки теории и политики. — М. : Статут, 2004. — С. 389–392. — (Золотые страницы финансового права. Т. 4.) 6. Гурьев, А. Н. Очерк развития государственного долга России. — М., 2016 — (репринт). 7. Козырин, А. Н. Государственный долг Канады: проблемы правового регулирования // Финансовое право. — 2006. — № 2. 8. Лебедев, В. А. Бумажные деньги // Финансовое право: учеб. / науч. ред. и автор вступ. ст. А. Н. Козырин; сост., автор статей и коммент. А. А. Ялбулганов. — М., 2000. — С. 415. — (Серия «Золотые страницы финансового права России». Т. 2.) 9. Озеров, И. Х. Государственный кредит: конспект лекций по финансовому праву. — М., 1901. 10. Орлов, М. Ф. О государственном кредите // У истоков финансового права / автор вступ. ст. А. Н. Козырин; автор коммент. А. А. Ялбулганов. — М., 1998. — (Серия «Золотые страницы финансового права России». Т. 1.) 11. Худяков, А. И. Правовые основы государственного и муниципального кредита // Финансовое право. — 2010. — № 3.

65

ТЕМА 6. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАПАСЫ И ИЗЛИШКИ 6.1. Тесты и задачи Тесты для самопроверки 6.1.1. Какие из перечисленных активов, по вашему мнению, могут являться ресурсами (А) Государственного материального резерва, (Б) Госфонда России, (В) золотовалютных резервов Банка России, (Г) суверенных фондов? а) акции, облигации, иные эмиссионные ценные бумаги; б) культурные ценности (произведения культуры и искусства); в) неэмисионные ценные бумаги; г) материальные ценности производственного назначения; д) запасы зерна; е) банк генотипов сельскохозяйственных культур; ж) денежные средства в иностранной валюте; з) денежные средства в национальной валюте; и) драгоценные металлы; к) драгоценные камни; л) запасы материальных ценностей для обеспечения ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; м) уникальные самородки драгоценных металлов и драгоценных камней, имеющие историческое и художественное значение; н) уникальные ювелирные и другие изделия из драгоценных металлов или драгоценных камней; о) специальные права заимствования Международного валютного фонда. 6.1.2. В настоящее время к резервным и накопительным фондам государства можно отнести: а) бюджеты бюджетной системы; б) Государственный материальный (мобилизационный) резерв; в) Пенсионный фонд; г) резервный фонд главы государства и (или) главы правительства; д) золотовалютные резервы Центрального банка; е) фонды зерна; ж) депозитарий биоматериалов МГУ; з) Госфонд Республики Саха (Якутия); и) Фонд национального благосостояния Российской Федерации; к) Госфонд России; 66

л) Алмазный фонд; м) Фонд реформирования ЖКХ; н) Дорожный фонд РФ; о) Фонд финансовой поддержки регионов; п) активы Государственной корпорации «Ростехнологии»; р) инвестиционные фонды субъектов Российской Федерации. 6.1.3. Верно ли, что суверенные фонды Российской Федерации: а) являются составной частью федерального бюджета; б) формируются за счет части дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета; в) предназначены для финансирования государственного долга; г) предназначены для достижения целей и задач, предусмотренных законодательством; д) управление средствами суверенных фондов возложено на Банк России; е) средства на счетах суверенных фондов представляют собой «стратегический запас» для обеспечения финансовой стабильности и экономической безопасности; ж) правовую основу функционирования суверенных фондов составляют Конституция РФ и нормы Бюджетного кодекса РФ? 6.1.4. Какие из перечисленных особенностей являются признаками суверенных фондов? а) активы фондов находятся в государственной собственности; б) обособлены от иных государственных активов и обязательств; в) созданы для достижения различных публичных целей; г) целью создания является получение максимальной прибыли от возникающих финансовых ресурсов; д) деятельность по управлению фондами не связана с осуществлением денежно-кредитной и валютной политики; е) суверенные фонды непосредственно связаны с публичными пенсионными фондами; ж) формируются при помощи особого набора источников. Укажите, какое из перечисленных свойств трактуется как признак «суверенности» фондов. Задания для обсуждения на семинаре 6.1.5. В Конспекте лекций о народном и государственном хозяйстве, читанных его императорскому высочеству великому князю Михаилу Александровичу в 1900–1902 гг. — (М., 2011), подготовленных под руководством С. Ю. Витте, предлагается несколько вариантов решения ситуации, связанной с появлением бюджетных избытков: 67

— покрытие части чрезвычайных расходов; — увеличение текущих государственных расходов; — сокращение налоговой нагрузки на налоговых резидентов (если избытки появляются уже на этапе планирования бюджета); — создание запасных фондов на «черный день». Какое решение выберете вы? Аргументируйте свою точку зрения. 6.1.6. Сергей Иванович Иловайский (Учебник финансового права. — Одесса, 1904), сравнив такие источники покрытия чрезвычайных расходов, как особый запасный фонд, формируемый за счет бюджетных избытков, и государственный кредит, пришел к выводу, что «единственным существенным способом покрытия чрезвычайных государственных расходов является теперь государственный кредит». Согласны ли вы с этим утверждением? Может ли источником покрытия чрезвычайных расходов быть запасной (резервный) фонд? Аргументируйте свою позицию. 6.1.7. Длительное время в Российской Федерации обсуждается возможность создания специализированного акционерного общества (агентства), которому можно было бы передать доверительное управление суверенными фондами. Выскажите аргументированное мнение по поводу целесообразности такого решения. 6.1.8. В обеспечение иска южноафриканской компании Imperial Ships к Российской Федерации о взыскании задолженности по поставкам товаров по контрактам 2009 г., 26 сентября 2011 г. в порту города Кейптаун (ЮАР) был арестован российский парусник «Иван Великий», который принадлежит Санкт-Петербургскому государственному морскому техническому университету. 25 августа 2012 г. по ходатайству истца суд снял арест с парусника в связи с его незначительной рыночной стоимостью и приступил к рассмотрению иска об обращении взыскания на принадлежащие Российской Федерации активы, депонированные на Нью-Йоркской бирже. Как вы считаете, может ли быть обращено взыскание на денежные средства бюджета и на иное имущество государства на финансовых рынках? Может ли взыскание быть обращено на активы суверенных фондов государства?

6.2. Контрольные вопросы 1. Какие, по вашему мнению, причины, могут привести к появлению бюджетных избытков? 68

2. Необходимы ли, по вашему мнению, для современного государственного хозяйства запасы драгоценных металлов и драгоценных камней? 3. Какие накопительные материальные и финансовые государственные фонды вам известны? 4. Что представляют собой суверенные фонды? Укажите цели, для которых они создаются. 5. Какие суверенные фонды существуют в Российской Федерации? 6. Чем, по вашему мнению, отличаются суверенные фонды Российской Федерации от резервных фондов Президента РФ и Правительства РФ? 7. Какие нормативные правовые акты составляют правовую основу функционирования суверенных фондов Российской Федерации? 8. Какие источники установлены для пополнения суверенных фондов Российской Федерации? Суверенных фондов других государств? 9. Какие направления расходования разрешены для суверенных фондов Российской Федерации? 10. Какие суверенные фонды более распространены: сырьевые или несырьевые? 11. Какие существуют организационно-правовые модели управления суверенными фондами? 12. Какие нормативные правовые акты составляют правовую основу функционирования золотого запаса Российской Федерации? 13. Из каких частей состоит Госфонд России? 14. Какие активы входят в золотовалютные резервы Банка России? 15. Что представляет собой государственный материальный резерв? 16. Какие нормативные правовые акты составляют правовую основу функционирования государственного материального резерва?

6.3. Рекомендуемая литература 1. Казакевич, П. А. Организационные аспекты деятельности суверенных фондов благосостояния // Российский экономический ИнРежим доступа : тернет-журнал [Электронный ресурс]. — http://www.e-rej.ru/Articles/2009/ Kazakevitch.pdf. 2. Шевченко, Е. Е. Суверенные фонды в Российской Федерации: происхождение, формирование и управление / Е. Е. Шевченко, Д. Л. Комягин // Публично-правовые исследования. — 2016. — № 2. — С. 55–84. 69

3. Rozanov, А. Who Holds the Wealth of Nations? // Central Banking Journal. [Электронный ресурс]. — 2005. — Vol. 15. — No. 4 — Режим доступа: http://www.docstoc.com/docs/8086792/Who-Holds-The-Wealth. 4. Sovereign Wealth Funds Generally Accepted Principles and Practices (“Santiago Principles”) // International Working Group of Sovereign Wealth Funds (IWG) — 2008. — October.

70

ТЕМА 7. БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО И БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА 7.1. Тесты и задачи Тесты для самоконтроля 7.1.1. Выберите правильные определения. А. Бюджетная система Российской Федерации представляет собой: а) совокупность федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, основанную на иерархическом подчинении бюджетов нижестоящих уровней вышестоящим; б) совокупность бюджетов трех уровней: федерального бюджета и бюджетов федеральных государственных внебюджетных фондов, которые составляют первый уровень, бюджетов субъектов РФ, бюджетов территориальных фондов обязательного медицинского страхования, а также иных территориальных государственных внебюджетных фондов, которые составляют второй уровень, и местных бюджетов, которые составляют третий уровень; в) основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемую законодательством РФ совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов; г) основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность федерального бюджета и бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований. Б. Бюджетное устройство представляет собой: а) организацию бюджетной системы, принципы ее построения; б) структуру бюджетной системы, которая позволяет установить взаимосвязи между различными бюджетами; в) раздел бюджетного права, регулирующий межбюджетные отношения; г) раздел бюджетного права, регулирующий и изучающий бюджетную систему, ее организацию и принципы ее построения. 7.1.2. Назовите основные виды межбюджетных трансфертов (выберите наиболее верный ответ): а) дотации, субсидии, субвенции, иные межбюджетные трансферты; б) бюджетная ссуда и бюджетный кредит; 71

в) пожертвования; г) дотации, межбюджетные субсидии, субвенции, иные межбюджетные трансферты, бюджетные кредиты, субсидии бюджетным, автономным и другим некоммерческим организациям; д) дотации, субсидии, субвенции, бюджетные кредиты, межбюджетные трансферты государственным внебюджетным фондам. 7.1.3. Какие из перечисленных бюджетов именуются государственными внебюджетными фондами? (выберите полный ответ)? а) бюджет Пенсионного фонда РФ, бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования, бюджет Фонда социального страхования; б) бюджет Пенсионного фонда РФ, бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования, бюджет Фонда социального страхования, бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования; в) федеральный бюджет, бюджет Пенсионного фонда РФ, бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования, бюджет Фонда социального страхования; г) бюджеты государственных и муниципальных учреждений; 7.1.4. Консолидированный бюджет Российской Федерации включает в себя следующие элементы: а) бюджеты субъектов Российской Федерации; б) свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в муниципальный район; в) консолидированные бюджеты государственных внебюджетных фондов; г) бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования; д) консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации; е) федеральный бюджет. 7.1.5. Консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации включает в себя следующие элементы: а) бюджет субъекта Российской Федерации; б) свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в муниципальный район; в) межбюджетные трансферты, предоставляемые из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам; г) бюджет Территориального фонда обязательного медицинского страхования; 72

д) бюджет муниципального района (районный бюджет). 7.1.6. В соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставление жилого помещения ребенку-сироте является обязанностью администрации муниципального образования. В то же время согласно положениям ст. 5, ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» дополнительные гарантии прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на жилое помещение устанавливаются законодательством субъектов Российской Федерации и относятся к расходным обязательствам субъектов Российской Федерации. В какой форме денежные средства из бюджета субъекта Российской Федерации должны быть предоставлены местному бюджету для возмещения затрат последнего на приобретение жилья для ребенка-сироты? а) в форме дотации; б) в форме субвенции; в) в форме субсидии; г) в форме бюджетного кредита; д) в связи с тем, что в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлена обязанность органов местного самоуправления предоставлять детям-сиротам жилые помещения, то обеспечение детейсирот жильем должно осуществляться за счет средств местного бюджета. 7.1.7. ______________________ — это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Задания для обсуждения на семинаре 7.1.8. Что понимается под наднациональными финансами и как это понятие соотносится с понятием «национальные финансы»? В соответствии с какими правовыми нормами формируются и на какие цели расходуются наднациональные финансы? Проиллюстрируйте ответ примерами из практики Европейского союза (бюджет ЕС), Союзного государства России и Беларуси (бюджет Союзного государ73

ства), а также, если это допустимо, Евразийского экономического союза (финансы ЕАЭС), исследовав следующие вопросы: — составляет ли бюджет Европейского союза единую бюджетную систему с бюджетами государств — участников Европейского союза? — составляет ли бюджет Союза Беларуси и России единую бюджетную систему с бюджетами Российской Федерации и государственным бюджетом Республики Беларусь? — составляет ли консолидированный бюджет Российской Федерации единую бюджетную систему с федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами? — имеют ли вышеуказанные бюджеты постоянные собственные доходные источники? При ответе используйте положения разд. 6 Договора о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 г., ст. 2 Бюджета Союзного государства на 2017 г., утвержденный постановлением Парламентского собрания Союза Беларуси и России от 26 декабря 2016 г. № LI7, ст. «F» разд. 1, ст. 201 Договора о Европейском союзе. 7.1.9. Как соотносятся между собой понятия «национальные финансы» и «международные финансы»? Для ответа на данный вопрос сравните понятия финансовой системы конкретного государства (например, Российской Федерации) и международной финансовой системы. Преимущественно какими правовыми нормами регулируются международные финансовые отношения? С какими международными финансовыми институтами (международными финансовокредитными организациями) сотрудничает Российская Федерация? 7.1.10. В чем состоит отличие бюджетного устройства от бюджетной системы? Проанализируйте действующие нормативные акты и доктринальные источники и ответьте: а) из каких частей складывается бюджетное устройство; б) что является элементом бюджетной системы; в) зависит ли структура бюджетной системы государства от государственного устройства; г) имеется ли различие у бюджетных систем государств с федеративным устройством и унитарных государств; д) возможно ли существование в унитарном государстве бюджетной системы двух уровней и более; е) отличаются ли свойства бюджетной системы в целом от совокупности свойств составляющих ее элементов? 74

7.1.11. В Бюджетном кодексе РФ установлены два, на первый взгляд, взаимоисключающих принципа: самостоятельности бюджетов и единства бюджетной системы. Сопоставление данных принципов требует ответа на вопрос: какой из них является приоритетным в бюджетной системе Российской Федерации? При ответе на вопрос проанализируйте содержание соответствующих статей БК РФ. 7.1.12. Проанализируйте приведенные выдержки из нормативных актов и ответьте: в чем основная сущность государственного бюджета СССР и существует ли сегодня в бюджетной системе Российской Федерации аналог государственному бюджету? Цитата 1. Согласно п. 4, 5 разд. 1 Положения о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик, утвержденного ЦИК и СНК СССР 25 мая 1927 г., бюджеты союзных республик по утверждении их ЦИК союзных республик направлялись в СНК СССР и по его поручению объединялись НКФ СССР с проектом общесоюзного бюджета в проект единого государственного бюджета СССР, включающего общий балансовый свод всех доходов и расходов СССР, «...ЦИК СССР утверждал единый государственный бюджет СССР... причем входящие в состав единого государственного бюджета СССР общесоюзный бюджет и бюджеты союзных республик утверждаются единым актом». Цитата 2. В соответствии со ст. 1, 2, 8 Закона СССР от 30 октября 1959 г. «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик» «Государственный бюджет СССР является основным финансовым планом образования и использования общегосударственного фонда денежных средств Советского государства. В Государственном бюджете СССР сосредоточивается часть национального дохода Советского Союза, направляемая на планомерное развитие промышленности, сельского хозяйства, транспорта, торговли и других отраслей народного хозяйства, на повышение материального благосостояния и культурного уровня трудящихся, на оборону страны, на содержание органов государственной власти и органов государственного управления... Государственный бюджет СССР объединяет союзный бюджет и государственные бюджеты союзных республик... На основе объединения в Государственном бюджете СССР союзного бюджета и государственных бюджетов союзных республик обеспечивается финансирование мероприятий, предусматриваемых Государственным планом экономического и социального развития СССР, участие союзных республик в осуществлении мероприятий, имеющих общесо75

юзное значение, всестороннее развитие экономики и культуры союзных республик и их взаимная помощь... В Государственный бюджет СССР включается бюджет государственного социального страхования». 7.1.13. До принятия Федерального закона «О полиции» существовала временная ситуация с перекрестным финансированием органов МВД, описанная в письме Минфина России от 3 июня 2009 г. № 02-03-10/2249 по вопросу открытия в органах Федерального казначейства лицевых счетов получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации учреждениям МВД для получения субсидий субъектов Российской Федерации (местных бюджетов): «Бюджетным кодексом Российской Федерации закреплен принцип подведомственности расходов (ст. 38.1 Кодекса), в соответствии с которым получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся, при этом получатель бюджетных средств может быть включен в перечень подведомственных получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств. Таким образом, получатель бюджетных средств может быть участником бюджетного процесса только бюджета публичноправового образования, создавшего его в установленном порядке. Исключением из данного правила являются положения статьи 154 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ „О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»“ (далее — Закон № 122-ФЗ). В соответствии с данной статьей до принятия федерального закона, определяющего порядок организации и деятельности федеральной и муниципальной милиции, расходы федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов учитываются на соответствующих лицевых счетах, открытых учреждениям МВД России в органах Федерального казначейства в установленном порядке. 76

Учитывая, что обязанность открытия лицевых счетов учреждениям МВД России в органах Федерального казначейства установлена законодательством Российской Федерации (ст. 154 Закона № 122ФЗ), заключения соглашения об осуществлении органами Федерального казначейства отдельных функций по исполнению бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) при кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) не требуется». В настоящее время п. 9 ст. 154 Федерального закона № 122-ФЗ отменен. Эта норма служила правовым основанием для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления для выделения средств органам полиции. Однако поставлена задача сохранить порядок дополнительного финансирования органов полиции. Каким образом может быть решен вопрос о получении органами полиции дополнительного финансирования на содержание сотрудников из бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов? 7.1.14. Закрытое акционерное общество «Маршрут», осуществляющее пассажирские перевозки на территории Пермского края, обратилось с иском о взыскании убытков, связанных с незаконным бездействием государственных органов, вызванных отсутствием компенсации выпадающих доходов, к Минфину России. Выпадающие доходы возникли вследствие перевозки граждан, право которых на льготный проезд было установлено Положением о порядке приобретения социальных проездных документов и условиях проезда с использованием социальных проездных документов на транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения, утвержденным постановлением Правительства Пермского края от 22 декабря 2010 г. № 1075-п «Об утверждении порядка приобретения социальных проездных документов для проезда в транспорте общего пользования городского и пригородного сообщения (кроме такси) на территории Пермского края и об установлении стоимости социальных проездных документов». Согласно расчету, сделанному на основании постановления Администрации города Перми от 27 марта 2009 г. № 162 «Об утверждении Порядка предоставления субсидий за счет средств бюджета города Перми перевозчикам, осуществляющим регулярные перевозки пассажиров на поселенческих маршрутах городского сообщения», ЗАО «Маршрут» имело право на компенсацию расходов из соответствующего бюджета в размере 2560 тыс. руб. 77

Суд, однако, отказал в иске по формальным основаниям, сославшись на то, что иск подан не к надлежащему ответчику. Какой орган должен был выступать в суде в качестве ответчика по указанному иску: а) комитет финансов Пермского края; б) Администрация Пермского края; в) Федеральное казначейство; г) Российская Федерация в лице Минфина России; д) иной ответчик? При ответе используйте бюджетное и гражданское законодательство, постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. № 23, судебную практику. 7.1.15. Постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) утвержден Порядок предоставления юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям субсидий за счет средств государственного бюджета Республики Саха (Якутия), поступивших в виде иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на финансовое обеспечение мероприятий по временному социальнобытовому обустройству лиц, вынужденно покинувших территорию Украины, в целях финансового обеспечения затрат в связи с выполнением мероприятий по временному социально-бытовому обустройству лиц, вынужденно покинувших территорию Украины и находящихся в пунктах временного размещения на территории Республики Саха (Якутия) (далее — Порядок). Порядок принят в целях реализации постановления Правительства Российской Федерации «О предоставлении из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации иных межбюджетных трансфертов на финансовое обеспечение мероприятий по временному социально-бытовому обустройству лиц, вынужденно покинувших территорию Украины и находящихся в пунктах временного размещения», согласно которому обязательным условием предоставления иных межбюджетных трансфертов является наличие нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, устанавливающего расходное обязательство субъекта Российской Федерации, на исполнение которого предоставляются иные межбюджетные трансферты. Заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству частей Порядка, в соответствии с которыми для получения субсидий юридические лица, индивидуальные предпринимате78

ли ежемесячно представляют в Минтруда и соцразвития Республики Саха (Якутия) перечень различных документов. В обоснование требований заявитель ссылался на то, что предоставление такой субсидии является государственной услугой, оказываемой Министерством труда и социального развития Республики Саха (Якутия), в связи с чем процедура предоставления документов, требуемых для получения субсидии, должна осуществляться в соответствии с положениями Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», которым предусмотрено, что органы, предоставляющие государственные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов, предоставляющих государственные услуги, иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций. На основе анализа бюджетного законодательства ответьте, является ли предоставление вышеуказанной субсидии государственной услугой и, в случае положительного ответа, на какой бюджет возлагается соответствующее расходное обязательство. 7.1.16. Постановлением Законодательного собрания Камчатского края принят Закон Камчатского края № 260 «Об отдельных вопросах в сфере охраны здоровья граждан в Камчатском крае», в соответствии с которым к условиям, создаваемым органами местного самоуправления муниципальных образований для оказания медицинской помощи населению, относится стимулирование привлечения медицинских и фармацевтических работников для работы, в том числе путем предоставления медицинским и фармацевтическим работникам медицинских организаций жилых помещений муниципального жилищного фонда. Данные полномочия осуществляют органы местного самоуправления муниципальных образований за счет средств местных бюджетов в соответствии с территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Камчатского края. Заместитель прокурора Камчатского края обратился в суд с заявлением о признании указанной нормы недействующей, как принятой с нарушением Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», который относит создание условий для оказания медицинской помощи населению к полномочиям субъекта РФ. В пределах своих полно79

мочий органы местного самоуправления вправе устанавливать дополнительные гарантии и меры социальной поддержки работникам медицинских организаций, а также создавать иные условия для оказания медицинской помощи населению, не предусмотренные указанной территориальной программой. Какую позицию, по вашему мнению, должен занять суд? 7.1.17. В Конституционный Суд РФ обратился с заявлением глава Администрации г. Твери от имени муниципального образования «Город Тверь». Поводом для заявления послужила ситуация, сложившаяся в связи с повышением родительской платы за содержание детей в муниципальных дошкольных учреждениях. Так как в результате бюджетной реформы сократилась доходная база местного бюджета, распоряжением Администрации г. Твери родительская плата за содержание детей в детских дошкольных учреждениях была увеличена в два с половиной раза. Однако по иску прокурора г. Твери данное распоряжение городским судом было признано незаконным. Это, по мнению заявителя, является вмешательством в конституционное право местного самоуправления самостоятельно организовывать свой бюджетный процесс. При слушании дела суду потребовалось найти ответ на вопрос, к какому уровню бюджетов бюджетной системы Российской Федерации принадлежит расходное обязательство по финансированию предоставленных льгот по уплате родительской платы за содержание детей в муниципальных дошкольных учреждениях. Ответьте на данный вопрос. При ответе используйте Конституцию РФ и Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». 7.1.18. Расходные обязательства согласно ст. 6 БК РФ — обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления средства соответствующего бюджета. Ст. 31 БК РФ установлен принцип самостоятельности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, который в числе прочего предполагает недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы Российской Федерации, или за счет средств консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществ80

ляться исполнение соответствующих расходных обязательств. Недопустимо также исполнение расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней. То есть Российская Федерация не отвечает по расходным обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, и, наоборот, субъекты РФ и муниципальные образования не отвечают по обязательствам Российской Федерации. Также субъекты РФ и муниципальные образования взаимно не отвечают по обязательствам друг друга. Если решениями органов власти федерального уровня на субъекты РФ или муниципальные образования возлагаются (или были возложены) какие-либо дополнительные функции, то из федерального бюджета в рамках межбюджетных отношений предоставляются необходимые средства для обеспечения соответствующих расходов. Согласно позиции Конституционного Суда РФ бюджеты субъектов РФ или муниципальных образований являются частью финансовой системы Российской Федерации вместе с федеральным бюджетом, что означает обязанность выделения из федерального бюджета финансовой помощи в случае недостаточности доходов нижестоящих бюджетов для обеспечения ими своих расходных обязательств. Например, в постановлении Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца 22 статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия» сформулирована следующая позиция: «Бюджет субъекта РФ или местный бюджет не существуют изолированно — они являются частью финансовой системы Российской Федерации. Недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов РФ или муниципальных образований влечет необходимость осуществлять бюджетное регулирование в целях сбалансированности соответствующих бюджетов, что, в частности, обеспечивается посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов, бюджетных кредитов, бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ». 81

Как разъяснено в п. 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации», организации, предоставившие потребителям услуги бесплатно или по льготной цене, имеют право получить с публично-правового образования компенсации в виде не полученной с потребителей платы. Какое публично-правовое образование (Российская Федерация, субъект РФ или орган местного самоуправления) несет ответственность в случае предъявления коммерческой организацией убытков от предоставления льгот вследствие неисполнения расходного обязательства, установленного: а) федеральным законом, в котором имеется оговорка: данное расходное обязательство полностью финансируется за счет бюджета субъекта РФ; б) постановлением Правительства РФ; в) законом субъекта РФ; г) актом органа местного самоуправления? Ответ аргументируйте, использовав бюджетное законодательство, гражданское законодательство и судебную практику. 7.1.19. Муниципальное образование Архангельской области обратилось в суд с заявлением о признании незаконной статьи Закона Архангельской области «Об областном бюджете на 2017 год» в части возложения на местные бюджеты городов и районов области расходного обязательства по выплатам пособий на детей семьям, имеющим среднедушевой доход ниже прожиточного минимума и в связи с рождением второго и последующих детей за счет субвенций, предоставляемых из областного бюджета. Каким, по вашему мнению, должно быть решение суда? 7.1.20. Кировской области был предоставлен бюджетный кредит из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности. В связи с наступлением срока возврата кредита глава администрации Кировской области обратился в Минфин России с просьбой погасить бюджетный кредит за счет будущих отчислений от федеральных налогов и сборов, зачисляемых в бюджет Российской Федерации. Возможно ли реализовать данное предложение? 7.1.21. Кунгурская городская управа обратилась в арбитражный суд с иском о взыскании с администрации Пермской области 22 313 241 руб. дотаций и субвенций, недополученных ею по Закону 82

Пермской области «О бюджете Пермской области на 2017 год». В соответствии с указанным Законом бюджету города Кунгура предусмотрено выделение из бюджета Пермской области дотаций в сумме 19 119 000 руб. и субвенций в сумме 17 053 000 руб. Фактически перечислено 9 805 759 руб. дотаций (51%) и 4 053 000 руб. субвенций (24%). На покрытие соответствующих расходов истцом затрачены средства из собственных источников дохода в сумме 10 776 000 руб. Таким образом, Кунгурская городская управа просила возместить недополученные дотации в сумме 9 313 241 руб., субвенции в сумме 2 224 000 руб. и прямые затраты в сумме 10 776 000 руб. Каким может быть решение арбитражного суда? 7.1.22. Студент магистратуры Либералов выступил с критикой решения Правительства о замене индексации пенсии единовременной выплатой пенсионерам суммы в размере 5 000 руб., аргументируя это нарушением прав всех иных категорий граждан, получающих льготы из бюджетов всех уровней бюджетной системы. По мнению студента, пенсионеры оказались в привилегированном положении по сравнению с иными получателями льгот, а единовременная выплата вместо индексации не предусмотрена законодательством. Какова ваша позиция по данному вопросу? 7.1.23. Правление Пенсионного фонда Российской Федерации в целях увеличения капитализации фонда решило приобрести высоколиквидные государственные ценные бумаги, а также — контрольный пакет акций ТатфондБанка. Дайте оценку правомерности принятого решения. Для этого укажите возможные источники для покупки указанных активов из бюджета Пенсионного фонда РФ и его связь с иными бюджетами бюджетной системы. 7.1.24. Постановлением администрации Курской области были созданы следующие внебюджетные фонды: — Территориальный дорожный фонд; — Фонд развития жилищного строительства; — Экологический фонд «ЗооСфера». Для данных фондов предусмотрены собственные источники формирования в форме отчислений от юридических и физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность на территории области. Имеет ли право глава администрации принимать решения такого характера? 83

7.1.25. Глава областной администрации издал распоряжение в адрес председателя Территориального фонда обязательного медицинского страхования данного субъекта, где обязал для погашения задолженности по заработной плате работникам здравоохранения перечислить 2 млн руб., которые будут восполнены фонду через 7 дней после получения средств из федерального бюджета. Правомерны ли действия главы администрации? Дайте юридическую оценку создавшейся ситуации. 7.1.26. При исполнении бюджета Магаданской области оказалось, что фактические поступления по ряду налогов значительно превышают расчетные. На этом основании в последнем квартале финансового года Минфин России предложил Департаменту финансов администрации области внести сверхплановые доходы в федеральный бюджет для поддержки более бедных регионов. В противном случае обещал снизить размеры трансфертов, необходимых для сбалансирования бюджета следующего года. Правомерны ли требования Минфина России? 7.1.27. Студент магистратуры Реакционеров вышел с предложением обсудить возможность модернизации бюджетной системы России по образцу государственного бюджета СССР, аргументируя лучшей сбалансированностью такой системы и большей прозрачностью финансовых потоков. Студент Либералов выступил с критикой данного предложения, которое уничтожает неотъемлемые права субъектов РФ и нарушает принцип самостоятельности бюджетов, а также несет угрозу демократии в целом. По вашему мнению, возможно ли сохранение принципа самостоятельности бюджетов бюджетной системы в случае модели государственного бюджета?

7.2. Контрольные вопросы 1. Дайте определения понятиям бюджетного устройства и бюджетной системы. 2. Как связано бюджетное устройство и территориальное государственное устройство? 3. Из каких элементов состоит бюджетная система? 4. Какие модели построения бюджетных систем вам известны? 5. Как можно описать структуру бюджетной системы Российской Федерации? 6. Как вы представляете себе уровни бюджетной системы? 7. Какие свойства может иметь бюджетная система? 84

8. Чем отличается бюджетная система Союза ССР от бюджетной системы Российской Федерации? 9. Какую роль в бюджетной системе играет центральный бюджет? 10. Какое место в бюджетной системе Российской Федерации занимают государственные внебюджетные фонды? Бюджетные фонды? 11. Какие существуют способы регулирования межбюджетных отношений? 12. Что такое межбюджетные трансферты? 13. Чем отличаются между собой субсидии, субвенции и дотации? 14. В чем разница между межбюджетными трансфертами в форме субсидий или субвенций и бюджетным кредитом, который предоставляется из одного бюджета в другой бюджет бюджетной системы Российской Федерации? 15. Как разграничить бюджетные права РФ, субъектов РФ и муниципальных образований (в части нормативно-правового регулирования, доходных источников, расходных обязательств)? 16. Является ли справедливым централизованное вертикальное распределение финансовой помощи от регионов-доноров в адрес дотационных регионов? Имеет ли смысл прямая (горизонтальная) помощь регионов друг другу? 17. Какая модель бюджетной системы, на ваш взгляд, является более совершенной — модель государственного бюджета либо федеративная модель, где бюджеты имеют значительную самостоятельность от центра и независимы друг от друга? 18. Зависит ли структура бюджетной системы государства от государственного устройства?

7.3. Рекомендуемая литература 1. Баранова, К. К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. — М., 2002. 2. Бюджетная система Союза ССР : сб. законодательных материалов / сост. С. С. Глезин. — М., 1947. 3. Евдокимов, А. Н. Бюджет как элемент бюджетной системы: отечественный и зарубежный опыт // Финансовое право. — 2007. — № 7. 4. Комягин, Д. Л. Бюджетное право России: бюджетное устройство и бюджетная система // Публично-правовые исследования. — 2011. — № 3–4. — С. 115–135.

85

5. Комягин, Д. Л. О бюджетной системе и современном бюджетном законодательстве Китая // Реформы и право. — 2010. — № 4. — С. 55–56. 6. Королев, С. В. Финансовый федерализм в Германии, Австрии и Швейцарии. — СПб., 2005. 7. Публичные финансы Российской Федерации: новые подходы к правовому регулирования. — М., 2007. — С. 5–42. 8. Пешкова, Х. В. Теоретико-правовые основы бюджетного устройства государства : монография. — М. : ИНФРА-М, 2017. 9. Шевелева, Н. А. Бюджетная система России: опыт и перспективы правового регулирования в период социально-экономических реформ. — СПб., 2004. 10. Ялбулганов, А. А. Основы бюджетного права и бюджетного устройства Германии / А. А. Ялбулганов, М. О. Егорова // Реформы и право. — 2007. — № 1.

86

ТЕМА 8. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС 8.1. Тесты и задачи Тесты для самоконтроля 8.1.1. В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации федеральный бюджет формируется: а) на один год; б) на пять лет; в) на три года; 8.1.2. Сколько составляет длительность полного бюджетного цикла? а) один год; б) полтора года; в) три—три с половиной года; г) пять-шесть лет. 8.1.3. Под стадией в бюджетном процессе понимается: а) рассмотрение проекта бюджета на соответствующий финансовый год; б) обособленный, самостоятельный и законченный этап деятельности государственных и муниципальных органов, в результате прохождения которого бюджет переходит из одного качественного состояния в другое; в) квартальная, девятимесячная и годовая отчетность об исполнении бюджета; г) составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности. 8.1.4. Проанализируйте приведенные определения бюджетного процесса и выберите правильные: а) деятельность, урегулированная бюджетно-процессуальными нормами; б) регламентированная нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю их исполнения, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. в) институт науки и отрасли бюджетного права; 87

г) институт науки финансового права; д) совокупность действий по мобилизации доходов и осуществлению расходов бюджета; е) различные регламентированные законом фазы прохождения бюджета; ж) одна из форм законодательного процесса; з) вид юридического процесса, который имеет свои отличительные особенности и направленный на выполнение финансовоуправленческих функций государства; 8.1.5. Какие из перечисленных субъектов, согласно законодательству, являются участниками бюджетного процесса? а) юридические лица — получатели субсидий из бюджета; б) бюджетные и автономные учреждения; в) главные распорядители бюджетных средств; г) финансовые органы субъектов Российской Федерации; д) казенные учреждения; е) органы местного самоуправления; ж) контрольно-счетные органы субъектов РФ. 8.1.6. Установите соответствие между левой и правой частями таблицы. Участники бюджетного процесса Их полномочия А. Представительные органы госуа. Утверждение отчета об исполнении дарственной власти (местного самобюджета управления) б. Представление проекта бюджета Б. Глава государства в представительный орган власти В. Высший орган исполнительной в. Определение бюджетной политики на власти (Правительство РФ) очередной финансовый год г. Управление ликвидностью единого Г. Финансовый орган счета бюджета Д. Главные распорядители бюджетд. Составление проекта бюджета ных средств е. Проведение операций и учет кассовых Е. Банк России поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета Ж. Главные администраторы дохо- ж. Проведение внешней проверки отчета дов об исполнении бюджета за отчетный год з. Утверждение смет доходов и расходов З. Получатели бюджетных средств подведомственных казенных учреждений И. Федеральное казначейство и. Обслуживание счетов бюджета к. Получение бюджетных средств в соотК. Счетная палата РФ ветствии с бюджетной росписью 88

Продолжение таблицы Участники бюджетного процесса

Их полномочия л. Разработка прогноза объемов поступлений в бюджет по видам доходов м. Исполнение бюджета н. Утверждение проекта бюджета о. Составление отчета об исполнении бюджета

На каких стадиях бюджетного процесса реализуют свои полномочия перечисленные участники бюджетного процесса? 8.1.7. Какие из перечисленных бюджетных полномочий относятся к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации (А), какие — к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ (Б), а какие — к полномочиям органов местного самоуправления (В)? а) установление порядка разграничения расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований; б) детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к соответствующему местному бюджету; в) установление общего порядка и форм предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов бюджетной системы РФ; г) определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов РФ и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета; д) утверждение бюджетной классификации Российской Федерации и порядка ее применения в части, относящейся к федеральному бюджету; е) установление единого порядка ведения бюджетного учета и представления отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и казенных учреждений; ж) установление унифицированных форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, казенных и бюджетных учреждений; з) управление федеральной собственностью в виде акций, облигаций и иных ценных бумаг; и) установление оснований, видов ответственности и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ;

89

к) установление и исполнение расходных обязательств субъекта РФ; л) установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ; м) детализация объектов бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к бюджету соответствующего субъекта РФ; н) составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, контроль его исполнения, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета; о) определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов; п) установление порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения. 8.1.8. На стадии исполнения бюджета бюджетного процесса в Российской Федерации реализуют свои полномочия следующие участники бюджетного процесса: а) Федеральное казначейство; б) Центральный банк Российской Федерации; в) Законодательный (представительный) орган государственной власти; г) Счетная палата Российской Федерации и контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; д) главные администраторы доходов; е) распорядители бюджетных средств; ж) главные распорядители бюджетных средств; з) финансовый орган; и) Администрация Президента Российской Федерации; к) ФГУП «Почта России». 8.1.9. А. Может ли федеральное министерство выступать в качестве: а) главного распорядителя бюджетных средств; б) получателя бюджетных средств; в) администратора поступлений в бюджет; 90

г) кредитного учреждения; д) казенного учреждения? Б. Может ли главный распорядитель бюджетных средств выступать в качестве: а) получателя бюджетных средств; б) казенного учреждения; в) органа финансового контроля? В. Верно ли, что Минфин России является: а) органом, осуществляющим кассовое исполнение бюджета; б) казенным учреждением; в) главным распорядителем бюджетных средств; г) субъектом бюджетного планирования; д) получателем бюджетных средств? 8.1.10. Какие из перечисленных полномочий относятся к бюджетным полномочиям Федерального казначейства? а) осуществление оперативно-разыскных мероприятий; б) проведение выездных проверок целевого использования бюджетных средств федеральными казенными учреждениями; в) приостановление операций по лицевым счетам федерального казенного учреждения — должника в случае непредставления им в установленный срок платежного документа на оплату исполнительного листа суда, предъявленного для оплаты в территориальный орган Федерального казначейства по месту открытия своего лицевого счета; г) наложение ареста на имущество казенного учреждения в случае непредставления им платежного документа на оплату исполнительного листа суда, предъявленного для оплаты в территориальный орган Федерального казначейства по месту открытия своего лицевого счета; д) осуществление проверки на своевременное перечисление банками и иными кредитными учреждения доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; е) принятие нормативных правовых актов, регулирующих порядок санкционирования расходов местных бюджетов; ж) принятие нормативных правовых актов, регулирующих порядок открытия и ведения лицевых счетов для учета операций администраторов доходов бюджетов, главных администраторов и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета; 91

з) открытие в Банке России и кредитных организациях счетов по учету средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; и) осуществление санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источника финансирования дефицита федерального бюджета, лицевые счета которых открыты в Федеральном казначействе; к) внесение изменений в сводную бюджетную роспись. 8.1.11. Центральный банк Российской Федерации разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации: а) прогноз социально-экономического развития Российской Федерации; б) план эмиссии денежных знаков на очередной финансовый год; в) основные направления денежно-кредитной политики; г) основные направления денежно-кредитной политики и план эмиссии государственных ценных бумаг. 8.1.12. Кем вносится проект закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение Государственной Думы РФ: а) Минфином России; б) Правительством РФ; в) Федеральным казначейством; г) Минэкономразвития России; д) Администрацией Президента РФ? 8.1.13. В работе по составлению проектов бюджетов принимают участие: а) Министерство финансов Российской Федерации, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; б) территориальные органы федеральных органов исполнительной власти; в) Федеральное казначейство; г) бюджетные комитеты Государственной Думы Российской Федерации, законодательных органов власти субъектов Российской Федерации, представительных органов муниципальных образований. 8.1.14 Бюджетный прогноз субъекта Российской Федерации на долгосрочный период разрабатывается: а) каждые 8 лет на 15 лет вперед; б) каждые 6 лет на 12 лет; в) каждые 3 года на 6 лет. 92

8.1.15. Основными параметрами (характеристиками) федерального бюджета являются: а) общий объем расходов бюджета; б) прогнозируемый общий объем доходов бюджета; в) ведомственная структура расходов бюджета; г) нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы; д) перечень главных администраторов доходов бюджета; е) бюджетная классификация расходов, доходов и источников финансирования дефицита бюджета; ж) верхний предел государственного внутреннего долга; з) прогнозируемые поступления источников финансирования дефицита бюджета; и) дефицит бюджета; к) предельный объем государственного внешнего долга; л) показатель индекса инфляции на предстоящий бюджетный год; м) значения индексов-дефляторов на очередной год и плановый период; н) предельное значение волатильности курса рубля по отношению к корзине основных валют. Каким нормативным правовым актом утверждаются основные параметры бюджета? 8.1.16 Государственная Дума Российской Федерации рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете: а) в четырех чтениях; б) на секретном совещании, так как он включает в себя секретные статьи расходов; в) в двух чтениях; г) в трех чтениях. 8.1.17. Во втором чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете Государственная Дума Российской Федерации рассматривает: а) ведомственную структуру расходов федерального бюджета на очередной финансовый год; б) проект бюджета по статьям; в) программу государственных внешних заимствований Российской Федерации на очередной финансовый год; г) бюджет в целом.

93

8.1.18. При рассмотрении Государственной Думой РФ проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в третьем чтении: а) рассматриваются отдельные приложения к федеральному закону о федеральном бюджете; б) утверждаются ведомственная структура расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и ведомственная структура расходов федерального бюджета на первый и второй год планового периода; в) утверждаются расходы федерального бюджета раздельно по отдельным разделам; г) утверждаются основные показатели государственного оборонного заказа; д) утверждаются расходы федерального бюджета на финансирование федеральных целевых программ. 8.1.19. В случае отставки Правительства Российской Федерации в связи с отклонением проекта федерального бюджета вновь сформированное Правительство Российской Федерации: а) готовит проект федерального бюджета на следующий финансовый год; б) доводит до главных распорядителей бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств в размерах, установленных в отчетном финансовом году; в) представляет новый вариант проекта федерального бюджета; г) созывает согласительную комиссию. 8.1.20. Исполнение бюджета начинается: а) с начала финансового года; б) после вступления в силу закона о бюджете на очередной год; в) с момента фактического зачисления в бюджет доходов и осуществления расходов; г) с момента составления сводной бюджетной росписи. 8.1.21. Порядок санкционирования операций по исполнению денежных обязательств получателя средств федерального бюджета устанавливается: а) Правительством Российской Федерации; б) Министерством финансов Российской Федерации; в) Президентом Российской Федерации; г) актами федеральных органов исполнительной власти; д) Федеральным казначейством. 8.1.22. Что такое государственная (целевая) программа? 94

а) документ, определяющий основные цели и задачи бюджетной политики в определенной сфере; б) документ, устанавливающий общие принципы бюджетного законодательства; в) стратегия развития государства на предстоящий период; г) форма планирования и осуществления расходов бюджета; д) форма планирования и мобилизации доходов бюджета. 8.1.23. Сводная бюджетная роспись составляется: а) главными распорядителями бюджетных средств; б) финансовыми органами; в) получателями бюджетных средств; г) Федеральным казначейством. 8.1.24. Государственные и муниципальные задания составляются: а) финансовыми органами; б) Федеральным казначейством; в) Правительством РФ или уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ; г) главными распорядителями бюджетных средств. 8.1.25. Бюджетная смета казенного учреждения утверждается: а) получателем средств бюджета; б) вышестоящим распорядителем бюджетных средств; в) главным распорядителем бюджетных средств; г) Федеральным казначейством. 8.1.26. В бюджетной смете отражаются следующие показатели: а) лимиты бюджетных обязательств казенного учреждения; б) средства от приносящей доход деятельности казенного учреждения; в) объемы ассигнований, доведенных казенному учреждению. 8.1.27. Полномочиями по открытию счетов по учету средств федерального бюджета обладает: а) Банк России; б) Минфин России; в) Федеральное казначейство; г) главные распорядители средств федерального бюджета; д) уполномоченные кредитные организации; е) Правительство РФ. 8.1.28. В соответствии с действующим бюджетным законодательством Российской Федерации правом на открытие счетов в коммерческих банках обладают: 95

а) автономные учреждения; б) бюджетные учреждения; в) казенные учреждения; г) органы Федерального казначейства — в случае отсутствия на соответствующей территории учреждений Банка России или невозможности выполнения ими функций по учету средств бюджета, осуществлению операций по кассовым поступлениям в бюджет и кассовым выплатам из бюджета. 8.1.29. Исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации обеспечивается: а) Правительством РФ; б) Федеральным казначейством; в) Минфином России; г) Центральным банком РФ. 8.1.30. Внесение изменений в утвержденную сводную бюджетную роспись допускается: а) по решению министра финансов (руководителя финансового органа субъекта Российской Федерации) по установленным бюджетным законодательством основаниям; б) по решению Правительства РФ; в) Федеральным казначейством на основании нормативных правовых актов Правительства РФ, высших органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. 8.1.31. Допускается ли санкционирование платежа казенного учреждения на сумму, превышающую лимит бюджетных обязательств: а) допускается, с условием соразмерного увеличения лимита в рамках отчетного периода; б) допускается под ответственность руководителя учреждения; в) не допускается; г) допускается в случае подтверждения операции главным распорядителем бюджетных средств. 8.1.32. Допускается ли санкционирование платежа казенного учреждения на оплату государственного контракта, если сведения о данном контракте в реестре контрактов, предусмотренных законодательством о контрактной системе, отсутствуют: а) допускается;

96

б) допускается с направлением информации в органы, уполномоченные контролировать соблюдение законодательства о государственных закупках; в) не допускается; г) допускается в случае подтверждения со стороны главного распорядителя бюджетных средств. 8.1.33. Доходы от налогов, иных поступлений, являющихся источниками формирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, зачисляются на банковские счета, которые открыты для: а) Министерства финансов Российской Федерации; б) финансовых органов публично-правовых образований; в) Федерального казначейства; г) главных администраторов доходов; д) главных распорядителей бюджетных средств; е) получателей бюджетных средств; ж) налоговых органов. 8.1.34. Излишне уплаченная плата в бюджет за негативное воздействие на окружающую среду возвращается по решению: а) кредитной организации, в которой открыт счет плательщика; б) по решению налоговых органов; в) по решению Федерального казначейства; г) по решению Росприроднадзора; д) не возвращается, а подлежит зачету в счет будущих обязательных платежей. 8.1.35. Налогоплательщиком была подана налоговая декларация с нарушением установленного срока. Налоговым органом вынесен штраф, предусмотренный ст. 119.1 Налогового кодекса Российской Федерации. В соответствии с положениями п. 2 ст. 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации штрафы за нарушение законодательства о налогах и сборах подлежат распределению между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации. На момент вынесения штрафа эта пропорция составляла: 50% — в федеральный бюджет; 50% — в местный бюджет. Сколько квитанций на перечисление штрафа должен оформить налогоплательщик? 8.1.36. Иммунитет бюджетов — это: а) принцип бюджетного права; б) полномочие одного из участников бюджетного процесса; в) метод бюджетного права; 97

г) институт бюджетного права; д) правильные варианты ответа отсутствуют. 8.1.37. В случае неоплаты казенным учреждением исполнительного листа суда о взыскании долга по денежным обязательствам в течение двух месяцев: а) приостанавливаются операции по соответствующим кодам бюджетной классификации, по которым возникла задолженность; б) приостанавливаются операции по лицевым счетам получателя бюджетных средств (для учета средств бюджета); в) приостанавливаются операции по всем лицевым счетам казенного учреждения — должника; г) по лицевым счетам для учета средств от приносящей доход деятельности (средств из внебюджетных источников). 8.1.38. Исполнение бюджета заканчивается: а) по завершении календарного года; б) по завершении финансового года; в) после утверждения отчета об исполнении бюджета; г) после завершения льготного периода для заключительных оборотов; д) после осуществления всех запланированных расходов? 8.1.39 А. Отчет об исполнении федерального бюджета должен быть представлен в Государственную Думу РФ не позднее: а) 1 августа текущего года; б) 30 сентября текущего года; в) 1 декабря текущего года; г) 1 октября текущего года. Б. Счетная палата РФ готовит заключение на годовой отчет об исполнении федерального бюджета не позднее: а) 1 июля текущего года; б) 1 августа текущего года; в) 1 сентября текущего года. В. Государственная Дума РФ рассматривает закон об исполнении федерального бюджета не позднее следующего срока после получения заключения Счетной палаты РФ: а) одного месяца; б) полутора месяцев; в) двух месяцев; г) трех месяцев; д) до 1 октября текущего года. 98

8.1.40. Выберите из приведенных утверждений верные: а) бюджеты государственных внебюджетных фондов представляют собой форму образования и расходования денежных средств, учитываемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенных для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь; б) кассовое обслуживание исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством; в) бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации принимаются в форме федеральных законов, а бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов — в форме законов субъектов Российской Федерации; г) Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации и Федеральный фонд обязательного медицинского страхования являются самостоятельными финансово-кредитными учреждениями, осуществляющими свою деятельность на основании актов Правительства Российской Федерации. 8.1.41. Какое из перечисленных утверждений соответствует принципу единства кассы? а) все доходы бюджета должны зачисляться на единый счет бюджета, за исключением доходов от операций по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами Российской Федерации; б) возможно только казначейское исполнение бюджета; в) расходы бюджета должны производиться с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами Российской Федерации; г) все операции по исполнению федерального бюджета, совершаемые на территории Таможенного союза, осуществляются исключительно с единого счета бюджета. 8.1.42. _________________________________ — это государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, 99

финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы. 8.1.43. __________________________________ — это орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств. Задачи для работы на семинаре 8.1.44. Перечислите известные вам стадии бюджетного процесса и выскажите мнение по поводу: а) существования контрольной стадии бюджетного процесса, в случае положительного ответа — укажите место данной стадии среди иных стадий бюджетного процесса; б) наличия в бюджетном процессе самостоятельных стадий составления отчета об исполнении бюджета и его утверждения; в) существования иных, помимо стадийного, способов построения бюджетного процесса. Выделите и перечислите этапы, из которых складываются стадии бюджетного процесса. 8.1.45. Каким итоговым актом, документом или юридическим фактом завершается: а) стадия составления проекта бюджета; б) стадия утверждения бюджета; в) стадия исполнения бюджета; г) стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета? 8.1.46. И. Х. Озеровым2 движение от децентрализованного способа исполнения бюджета к централизованному понималось как восходящее, имеющее три этапа. Первый этап характеризуется тем, что кассы по сбору доходов и совершению расходов созданы по отдельным ведомствам, вторым этапом является централизация всех касс в руках одного ведомства — Министерства финансов, а третий, наибоОзеров, И. Х. Финансовое право: Курс лекций, читанный в Московском университете. — М., 1905. — С. 38.

2

100

лее совершенный, этап является созданием банковской системы государственных касс. В. А. Лебедевым отмечено, что важнейший теоретический вопрос относительно касс — это и есть вопрос о системе их централизации или единства кассы. Единство кассы заключается в том, что все государственные суммы стекаются в кассы, подведомственные Министерству финансов, что дает возможность быстро узнать, сколько имеется средств в наличии в казне государства, а это «много содействует безостановочному удовлетворению расходов». Тут же отмечалось, что замедление платежей, связанное с централизацией касс, «неважно в сравнении с ясностью и правильностью всего денежного движения, обеспечиваемого единством кассы». Сравните приведенные цитаты И. Х. Озерова и В. А. Лебедева о централизации касс. Насколько соотносятся позиции ученых с современным правовым регулированием принципа единства касс? Как сопрягаются концепции единства кассы и единства казначейского счета? 8.1.47. Казенное учреждение предъявило в территориальный орган Федерального казначейства по месту открытия своего лицевого счета кассовую заявку на оплату аванса по контракту на реконструкцию выделенного ему здания в размере 30% от суммы контракта. Сумма кассовой заявки составляла 55 млн рублей, что составляет 40% от выделенного лимита бюджетных обязательств. Однако орган Федерального казначейства отказал в оплате кассовой заявки. Правомерны ли действия органа Федерального казначейства? Какие еще, помимо указанных в задании, условия должны быть соблюдены для успешного санкционирования платежа? 8.1.48. На лицевом счете ФКУ «Учреждение по обслуживанию заданий» по подразделу КБК 0502 «Коммунальное хозяйство» отражен лимит бюджетных обязательств в размере 15 150 500 руб. Вправе ли казенное учреждение — владелец лицевого счета совершить по данному коду оплату контракта по проектированию капитального ремонта в размере 10 млн? Какое правовое основание для оплаты (отказа для оплаты) имеется в данном случае? 8.1.49. Решением арбитражного суда с Минобороны России взыскана сумма неоплаченных услуг на водопоставке для воинской части. В резолютивной части решения суда записано: «Взыскать с Российской Федерации за счет казны Российской Федерации убытки в сумме 5 млн рублей с индексацией в размере ставки рефинансирования Банка России на дату исполнения судебно101

го решения». Каким образом может быть исполнено данное решение суда? 8.1.50. В депозит нотариуса была внесена сумма 10 млн рублей в связи с отсутствием наследника у скоропостижно скончавшегося клиента банка. По истечении установленного законодательством срока сумма была перечислена в бюджет. По истечении полутора лет с данного момента появилось лицо, подтвердившее свое право требовать наследства. Каким образом может быть ему возвращена из бюджета соответствующая сумма? 8.1.51. Прокурор области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими бюджетному законодательству и недействующими со дня принятия постановления главы правительства области об утверждении Порядка предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам за счет средств областного бюджета и Порядка предоставления бюджетных кредитов юридическим лицам за счет средств областного бюджета. Как пояснил прокурор, данное постановление принято с превышением полномочий главы правительства области. Представитель области пояснил, что в законе об областном бюджете установлены условия и порядок предоставления бюджетных кредитов, на основании и для уточнения которых издано оспариваемое постановление. Имеет ли право глава правительства субъекта Российской Федерации принимать указанные нормативные правовые акты? Какое решение, по вашему мнению, примет суд? 8.1.52. Постановлением главы правительства республики в составе Российской Федерации утвержден Порядок проведения публичных слушаний по проекту закона о республиканском бюджете на очередной финансовый год и плановый период и по проекту отчета об исполнении республиканского бюджета за отчетный период. Прокурор обратился в суд с заявлением о признании незаконным и недействительным данного постановления как принятого с превышением полномочий. Представитель правительства пояснил, что процедура публичных слушаний, установленная постановлением, полностью копирует федеральное и краевое законодательство. Какое решение, по вашему мнению, примет суд? 8.1.53. Согласно п. 4 ст. 169 БК РФ закон субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации утверждается сроком на три года — на очередной финансовый год и плановый период. 102

Учреждением субъекта РФ заключен государственный контракт на срок, превышающий финансовый год и отчетный период. Согласно положениям БК РФ, государственные (муниципальные) контракты заключаются в соответствии с планом-графиком закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, сформированным и утвержденным в установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд порядке, и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств. Так как лимиты бюджетных обязательств на срок, превышающий финансовый год и плановый период, не доводятся, финансовый орган субъекта РФ потребовал признания контракта недействительным. Правомерно ли данное требование? 8.1.54. При открытии счета по учету средств бюджета в учреждении Банка России либо в кредитной организации между банком и территориальным органом Федерального казначейства заключается договор банковского счета. Имеет ли такой договор гражданскоправовое значение? Как может быть разрешена коллизия между заключенным договором и нормативными правовыми актами Правительства РФ, федеральных министерств, устанавливающих порядок совершения операций по счетам бюджета, в случае их противоречия друг другу? 8.1.55. В соответствии с Порядком приостановления территориальными органами Федерального казначейства операций по счетам, открытым федеральным учреждениям в учреждениях Центрального банка Российской Федерации и кредитных организациях для учета операций со средствами, полученными от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, утвержденным приказом Минфина России, в случае открытия бюджетным учреждением в банке счета для учета средств от приносящей доход деятельности орган Федерального казначейства выносит постановление о приостановлении всех операций по счету. Приостановление операций по счетам федеральных учреждений в банке означает прекращение банком всех операций по списанию средств, за исключением исполнения обязанностей федерального учреждения по уплате налоговых платежей в бюджет и платежей, очередность исполнения которых в соответствии с гражданским законодательством РФ предшествует исполнению обязанности по уплате налогов и сборов. 103

Одновременно в соответствии со ст. 845 ГК РФ банк не вправе определять и контролировать направления использования денежных средств клиента и устанавливать другие не предусмотренные законом или договором банковского счета ограничения его права распоряжаться денежными средствами по своему усмотрению. Основываясь на ГК РФ, отделение 1 Московского территориального управления Банка России подало в арбитражный суд г. Москвы иск о признании незаконным постановления Федерального казначейства о приостановлении операций по счету государственного учреждения — клиента банка. Какое решение может вынести арбитражный суд? 8.1.56. Ст. 215.1 БК РФ установлено, что по соглашениям с исполнительным органом государственной власти субъекта РФ полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта РФ при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта РФ и наличия в его собственности необходимого для этого имущества. Имеют ли такие соглашения гражданско-правовое значение? Как может быть разрешена коллизия между заключенным соглашением и нормативными правовыми актами Правительства РФ, федеральных министерств, регулирующих исполнение бюджета, в случае их противоречия друг другу? 8.1.57 А. По иску ООО «Трансметимпекс» арбитражный суд вынес решение о взыскании с территориального управления Федерального казначейства излишне уплаченной суммы налога на добавленную стоимость, мотивируя это тем, что полномочиями по перечислению из федерального бюджета соответствующей суммы обладают только органы Федерального казначейства. Орган Федерального казначейства, однако, отказался исполнить данное решение суда и подал кассационную жалобу, в которой указал на отсутствие полномочий для возврата налога на добавленную стоимость без распоряжения территориального налогового органа. Какое решение, по вашему мнению, должен принять арбитражный суд кассационной инстанции? Б. Согласно решению суда с налоговой инспекции в пользу ЗАО «Анаком» было взыскано несколько миллионов рублей возмещения налога на добавленную стоимость. Исполнительный лист был 104

направлен в орган Федерального казначейства по месту открытия лицевого счета Федеральной налоговой службы как получателя бюджетных средств (должника по исполнительному листу). Однако орган Федерального казначейства данный исполнительный лист вернул, мотивировав это тем, что органы Федерального казначейства не осуществляют возмещение налога на добавленную стоимость. Правомерны ли действия органа Федерального казначейства? 8.1.58. Казенное учреждение получило извещение о приостановлении операций по лицевому счету получателя бюджетных средств, открытому в органе Федерального казначейства, в связи с непредставлением платежного поручения на оплату исполнительного листа суда о взыскании с данного учреждения денежных средств. При этом была возвращена кассовая заявка на выплату заработной платы работникам учреждения. Правомерны ли действия органа Федерального казначейства? 8.1.59. Казенное учреждение в соответствии с разрешением на открытие в органах Федерального казначейства лицевого счета для учета операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности, имеет право получать средства, получаемые от арендаторов в качестве компенсации эксплуатационных и коммунальных расходов. Однако орган Федерального казначейства отказывается зачислять данные суммы на лицевой счет по учету средств от приносящей доход деятельности, ссылаясь на отсутствие соответствующей позиции в учредительных документах учреждения. Правомерны ли действия территориального органа Федерального казначейства? 8.1.60. Вправе ли орган Федерального казначейства требовать при производстве платежа от своего клиента — владельца лицевого счета обязательного наличия двухстороннего договора, на основании которого должно быть подготовлено платежное поручение? При ответе изучите соответствующие положения Бюджетного кодекса РФ и Гражданского кодекса РФ, Порядок открытия и ведения лицевых счетов территориальными органами Федерального казначейства, утверждаемый приказом Казначейства России. 8.1.61. Компания «Чистый родник» обратилась в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти за лицензией на производство, хранение и поставки произведенной алкогольной продукции, предоставила пакет документов, установленный Федеральным законом «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции», и 105

уплатила государственную пошлину в размере, установленном п. 94 ст. 333 НК РФ. После проведения экспертизы документов в установленный срок компания получила решение об отказе в выдаче лицензии. Затем компания решила не получать лицензию и обратилась в лицензирующий орган с заявлением о возврате уплаченной государственной пошлины, однако лицензирующий орган сообщил, что государственная пошлина возвращена не будет, так как необходимые действия по рассмотрению документов были выполнены. Компания, учитывая, что пошлина уплачивается за выдачу лицензии, а не за рассмотрение документов, не согласилась с данной позицией и обратилась к экспертам в области финансового права за разъяснением. Следует ли возвращать уплаченную в федеральный бюджет государственную пошлину за выдачу лицензии на производство, хранение и поставки произведенной алкогольной продукции, если после рассмотрения документов в выдаче лицензии было отказано? Если документы были возвращены в связи с их неправильным оформлением? Если заявитель добровольно отказался от получения лицензии? Какое решение ситуации рекомендовали бы вы? а) государственную пошлину следует возвратить, а за защитой права надо обратиться в суд, который должен вынести положительное решение; б) лицензирующий орган занимает правомерную позицию, а компании следует повторно подавать документы на получение лицензии и отказаться от возврата денежных средств; в) иной вариант ответа. Аргументируйте свой ответ. При ответе проанализируйте бюджетное и административное законодательство, соответствующие административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. 8.1.62. Согласно вступившему в силу 1 января 2011 г. Федеральному закону от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» в настоящее время в Российской Федерации существует три вида публичных учреждений: казенные, бюджетные и автономные. Собственник учреждения (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование) согласно внесенным в законодательство изменениям несет субсидиарную ответственность исключительно по 106

обязательствам казенных учреждений. Автономные, казенные и бюджетные учреждения пользуются публичными имуществом, подконтрольны собственнику и не обладают правом открытия банковских счетов (за исключением автономных учреждений), распоряжаясь средствами на лицевых счетах Федерального казначейства. Представьте ситуацию: бюджетное учреждение N-ской области не выплатило причитающуюся работникам заработную плату из-за отсутствия денежных средств. Судебное решение о взыскании заработной платы не было исполнено, так как у учреждения отсутствуют средства и имущество. В иске о взыскании средств с N-ской области в порядке субсидиарной ответственности было отказано. Работники были вынуждены обратиться в Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ), который счел жалобу приемлемой и принял ее к рассмотрению. Какую позицию, по вашему мнению, займет ЕСПЧ? 8.1.63. Казенное учреждение заключило договор на поставку мебели. Контрагент по данному договору — коммерческая организация — переуступил свои права кредитора по данному договору другой коммерческой организации, заключив договор цессии. Однако при попытке казенного учреждения перечислить на расчетный счет нового кредитора оговоренную в договоре сумму платежное поручение было возвращено органом Федерального казначейства без оплаты. Правомерны ли действия органа Федерального казначейства? Существует ли в данном случае денежное обязательство, подлежащее подтверждению и оплате органом Федерального казначейства? 8.1.64. Согласно ГК РФ под исковой давностью понимается срок, установленный для защиты нарушенных прав по иску лица. Установлен трехгодичный срок для защиты нарушенного права. Если коммерческая организация при реализации товаров (работ, услуг) предоставила за счет собственных средств на основании действующего законодательства льготу гражданину, обладающему правом на нее (инвалид, ветеран, Герой Советского Союза, Герой России и др.), то у коммерческой организации возникает право требования от публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ, органа местного самоуправления), актом которого установлена льгота, компенсации соответствующих убытков. Согласно Федеральному закону «О бухгалтерском учете», обязательный экземпляр составленной годовой бухгалтерской (финансовой) отчетности представляется не позднее трех месяцев после окончания отчетного периода. 107

В силу ст. 12 БК РФ годовой бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря. Исполнение федерального бюджета завершается 31 декабря (ст. 242 БК РФ). Денежные средства на компенсацию указанных льгот перечисляются из средств федерального бюджета в течение финансового года, поэтому финансирование расходов по компенсации льгот осуществляется в любой период времени в пределах финансового года. С какого момента начинается течение исковой давности по указанному требованию, если в соответствии со ст. 200 ГК РФ течение срока исковой давности начинается со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права? Некоторые из возможных вариантов ответов: а) с момента предоставления льготы; б) после даты сдачи годовой отчетности; в) по окончании финансового года; г) с момента подписания акта, подтверждающего объем предоставленных льгот, с органом социальной защиты; д) с момента получения неполной компенсации из бюджета за предоставленные льготы. Дайте аргументированный ответ, основанный на нормах бюджетного и гражданского законодательства и судебной практики. 8.1.65. В соответствии со ст. 242.2 БК РФ исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействий) государственных органов, а также о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации, осуществляется финансовым органом (Минфином России). Согласно ст. 242.3 БК РФ исполнительный документ, предусматривающий обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федерального казенного учреждения — должника, направляется для исполнения в территориальный орган Федерального казначейства по месту открытия данному учреждению лицевых счетов. Арбитражный суд Вологодской области вынес решение о взыскании в пользу ООО «Рубин» с Минфина России долга, возникшего вследствие предъявления к оплате векселя государственного займа серии АПК, эмитентом которого является Минфин России. Куда должен быть предъявлен соответствующий исполнительный лист — в Минфин России или территориальный орган Федерального казна108

чейства по месту открытия Минфину России лицевых счетов как казенному учреждению? 8.1.66. Решением Арбитражного суда Свердловской области с муниципального образования «Белоярский городской округ» в порядке субсидиарной ответственности в связи с недостаточностью денежных средств у Бруснятской сельской управы муниципального образования «Белоярский городской округ» в пользу индивидуального предпринимателя за счёт казны муниципального образования взысканы проценты за пользование чужими средствами в сумме 569 847,87 руб. Исполнительный лист, в котором в графе «должник» указана Бруснятская сельская управа муниципального образования «Белоярский городской округ», и другой исполнительный лист, в котором в графе «должник» отмечено Финансово-бюджетное управление муниципального образования «Белоярский городской округ», направлены взыскателем в Финансово-бюджетное управление муниципального образования «Белоярский городской округ». Финансово-бюджетное управление муниципального образования «Белоярский городской округ» осуществило возврат предпринимателю указанных исполнительных листов без их исполнения. Дайте оценку правомерности действий Финансово-бюджетного управления муниципального образования «Белоярский городской округ», приведите необходимые ссылки на нормативные правовые акты. 8.1.67. По иску к субъекту Российской Федерации суд принял решение о взыскании денежных средств в пользу заявителя. Решение суда было направлено в учреждение Банка России, где открыт единый казначейский счет данного публично-правового образования. Учреждение Банка России списало денежные средства со счета публично-правового образования. Насколько правомерны эти действия?

8.2. Контрольные вопросы 1. Дайте легальное определение бюджетного процесса. 2. Дайте определение стадии бюджетного процесса. 3. Назовите стадии бюджетного процесса, кратко охарактеризуйте их. 4. Укажите моменты (события), с которым связано начало и окончание каждой стадии бюджетного процесса. 5. Назовите участников бюджетного процесса федерального, регионального и местного уровней. 109

6. Перечислите полномочия, которые реализуют участники бюджетного процесса. 7. Назовите этапы, из которых состоит стадия составления проекта бюджета. 8. Какие основные параметры должен содержать проект федерального бюджета? 9. Дайте определение бюджетной росписи. Могут ли цифровые показатели бюджетной росписи отличаться от показателей, содержащихся в утвержденном законе (акте органа местного самоуправления) о бюджете на очередной финансовый год? 10. Все ли получатели бюджетных средств являются бюджетными учреждениями или казенными учреждениями? 11. Дайте характеристику правовому регулированию стратегического планирования в Российской Федерации. 12. Что представляют собой стратегическое целеполагание, прогнозирование, планирование и программирование? 13. Назовите этапы, из которых состоит стадия рассмотрения и утверждения бюджета. 14. Назовите этапы стадии исполнения бюджета по расходам, по доходам и по источникам финансирования дефицита бюджета. 15. Какие типы исполнения бюджета вам известны? При каких типах исполнения бюджета реализуется принцип единства кассы? Может ли быть реализован принцип единства кассы в условиях, когда исполнение бюджета полностью доверено Центральному банку? Какой тип соответствует исполнению бюджетов бюджетной системы РФ? 16. Что представляет собой единый счет бюджета? 17. Что представляют собой лицевые счета участников бюджетного процесса в органах Федерального казначейства? Какие виды лицевых счетов вам известны? 18. Какие показатели (объекты) учитываются на лицевых счетах в органах Федерального казначейства? 19. Что представляет собой сводная бюджетная роспись? 20. Что представляют собой бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств? 21. В чем особенности исполнения судебных решений по взысканию денежных средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации? Что представляет собой иммунитет бюджетов как правовой режим? 110

22. Чем отличается порядок исполнения судебных актов о возмещении вреда, причиненного органами публичной власти и их должностными лицами, от порядка исполнения судебных актов о возмещении убытков по неисполненным денежным обязательствам участников бюджетного процесса? 23. Каково значение отчетной стадии бюджетного процесса? 24. Из каких этапов состоит отчетная стадия бюджетного процесса? 25. Что включается в состав бюджетной отчетности? 26. Какой документ бюджетной отчетности утверждается в форме закона (акта представительного органа местного самоуправления)? 27. В чем заключаются полномочия временной финансовой администрации? 28. Может ли получатель бюджетных средств иметь расчетный счет в коммерческом банке? Могут ли автономное, бюджетное и казенное учреждения иметь счет в коммерческом банке? Может ли орган Федерального казначейства открыть счет для учета бюджетных средств в коммерческом банке? 29. Какой документ (нормативный акт) содержит перечень главных распорядителей средств федерального бюджета? Какой документ содержит перечень администраторов доходов федерального бюджета?

8.3. Рекомендуемая литература 1. Артюхин, Р. Е. Бюджетная классификация: комментарий главы 4 Бюджетного кодекса Российской Федерации // Реформы и право. — 2012. — № 4. — С. 32–40. 2. Артюхин, Р. Е. Правовое регулирование отчетной стадии бюджетного процесса / под ред. А. Н. Козырина. — М., 2009. — С. 7–69. 3. Вайнштейн, Э. Развитие банковской системы кассового исполнения государственного бюджета. — М., 1957. 4. Истомина, Н. А. Правовая регламентация государственного финансового планирования в Российской империи в связи с реформой 1862 года // История государства и права. — 2012. — № 17. 5. Козырин, А. Н. Конституционные основы бюджетного процесса в странах Ближнего и Среднего Востока / Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах — М., 2009 — С. 146–161. 6. Комягин, Д. Л. Исполнение федерального бюджета. — М., 2007. 111

7. Комягин, Д. Л. Правовое регулирование возмещения вреда от незаконных действий государственных органов и их должностных лиц: хроника проб и ошибок // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2007. — № 10. — С. 43–54. 8. Конюхова, Т. В. К вопросу о бюджетной классификации // Законодательство и экономика. — 2002. — № 11. 9. Лазаревский, Н. И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами. Догматическое исследование. — СПб., 1905. 10. Руководство по статистике государственных финансов Международного валютного фонда. Washington. [Электронный ресурс]. — 2001. — Режим доступа : http://www.imf.org/external/pubs/ft/ gfs/manual/rus/pdf/allr.pdf. 11. Федяевский, К. К. Исполнение бюджета в капиталистических странах. — М., 1939. 12. Химичева, Н. И. Правовые основы бюджетного процесса в СССР. — Саратов, 1966. 13. Ялбулганов, А. А. Бюджетный процесс на стадии рассмотрения и утверждения бюджетов // Публично-правовые исследования. — 2013. — № 1. — C. 16–54. 14. Fiscal Transparency Code. Project. IMF. Washington, 2013 // Официальный сайт Международного валютного фонда. [Электронный ресурс]. — Режим доступа : www.imf.org/external.

112

ТЕМА 9. ОСНОВЫ ЗАКУПОК ДЛЯ ПУБЛИЧНЫХ НУЖД ЗА СЧЕТ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ 9.1. Тесты и задачи Тесты для самопроверки 9.1.1. Закупки для публичных нужд за счет бюджетных средств представляют собой (выберите правильный ответ): а) межотраслевой правовой институт; б) институт налогового права; в) институт бюджетного права; г) часть бюджетного процесса; д) самостоятельную отрасль права; е) институт гражданского права. 9.1.2. Закупки для публичных нужд в Российской Федерации регулируются (выберите правильные ответы): а) Бюджетным кодексом РФ; б) Гражданским кодексом РФ; в) Федеральным законом «О контрактной системе...»; г) рядом специальных федеральных законов, регулирующих закупки в отдельных отраслях экономики; д) Конституцией РФ; е) рядом специальных федеральных законов и законами субъектов РФ, а также правовыми актами органов местного самоуправления; ж) правовыми актами антимонопольного ведомства. 9.1.3. Процедура закупок, установленная федеральным законом о контрактной системе, включает в себя следующие этапы (выберите правильные варианты): а) мониторинг в сфере закупок; б) заключение контракта; в) публичные слушания; г) планирование закупок; д) проведение консультаций с производителями и поставщиками; е) осуществление закупок; ж) контроль в сфере торгов; з) аудит в сфере закупок. Расставьте этапы в правильном порядке. 9.1.4. Закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться в следующих случаях (выберите правильные ответы): 113

а) закупка у субъектов естественных монополий; б) поставка культурных ценностей, предназначенных для пополнения государственных музейного, библиотечного, архивного фондов, кино-, фотофонда и аналогичных фондов; в) выполнение работы по мобилизационной подготовке в Российской Федерации; г) посещение зоопарка, театра, кинотеатра, концерта, цирка, музея, выставки или спортивного мероприятия; д) поставка вооружения и военной техники, которые не имеют российских аналогов и производство которых осуществляется единственным производителем; е) подключение к сетям инженерно-технического обеспечения по регулируемым тарифам; ж) хранение и ввоз (вывоз) наркотических средств и психотропных веществ; з) установка на объектах недвижимости, находящихся в государственной собственности, охранных систем и сигнализации; и) оказание юридических услуг в целях обеспечения защиты интересов Российской Федерации в иностранных и международных судах и арбитражах; к) осуществление авторского контроля за разработкой проектной документации объекта капитального строительства по сохранению объекта культурного наследия (памятников истории и культуры) авторами проектов; л) оказание юридических услуг в целях обеспечения защиты интересов Российской Федерации по сложным хозяйственным спорам, связанным с обращением взыскания на публичное имущество; м) приобретение учреждением, исполняющим наказания, сырья, материалов, комплектующих изделий для производства в целях трудоустройства осужденных; н) закупка произведений литературы и искусства определенных авторов; о) оказание услуг, связанных с обеспечением визитов глав иностранных государств, глав правительств иностранных государств, руководителей международных организаций, парламентских делегаций, правительственных делегаций; п) заключение контракта управления многоквартирным домом на основании решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме или открытого конкурса, проводимого органом местного самоуправления в соответствии с жилищным законода114

тельством, управляющей компанией, если помещения в многоквартирном доме находятся в частной, государственной или муниципальной собственности; р) закупка лекарственных препаратов для назначения пациенту при наличии медицинских показаний (индивидуальная непереносимость, по жизненным показаниям) по решению врачебной комиссии; с) оказание преподавательских услуг, а также услуг экскурсовода (гида) физическими лицами; т) обеспечение органов внешней разведки Российской Федерации средствами разведывательной деятельности; у) изготовление акцизных марок для маркировки алкогольной продукции и табачной продукции, ввозимых в Российскую Федерацию; ф) выполнение воинских перевозок (железнодорожных, морских, речных, воздушных и автомобильных) для обеспечения участия Вооруженных Сил Российской Федерации в операциях по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности за пределами Российской Федерации. 9.1.5. Установите соответствие между левой и правой частями таблицы. А. Поставки продукции по оборонному заказу Б. Государственный оборонный заказ В. Договор между головным исполнителем и исполнителем по оборонному заказу Г. Договор между государственным заказчиком и головным исполнителем

а. Правовой акт б. Контракт в. Государственный контракт г. Поставки для федеральных государственных нужд

9.1.6. Может ли являться государственным заказчиком по государственному контракту (выберите правильные варианты): а) акционерное общество; б) федеральный орган исполнительной власти; в) государственное унитарное предприятие; г) бюджетное учреждение; д) казенное учреждение; е) автономное учреждение; ж) Госкорпорация «Росатом»? При ответе используйте БК РФ, ГК РФ и Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

115

Задания для работы на семинаре 9.1.7. Каким способом может осуществляться размещение заказов для государственных или муниципальных нужд: а) при закупке компьютерной техники на сумму свыше 4,5 млн руб.; б) при закупке канцелярских принадлежностей для нужд секретаря руководителя учреждения на сумму не более 15 тыс. руб.; в) при закупке уникального технологического оборудования на сумму свыше 5 млн руб., поставляемого по лицензии единственным официальным дилером; г) при закупке товаров, сведения о которых составляют государственную тайну; д) на поставку услуг водоснабжения, водоотведения и канализации; е) на выполнение работ по мобилизационной подготовке? 9.1.8. На основании муниципального контракта на поставку товара между администрацией (заказчиком) и юридическим лицом (поставщиком) поставщик в рамках договора принял на себя обязательство поставлять покупателю газ; покупатель, в свою очередь, обязался принимать газ и оплачивать поставщику стоимость газа и плату за снабженческо-сбытовые услуги в пределах, указанных в приложении к договору, для организаций, также указанных в реестре — приложении к договору. В муниципальном контракте на поставку газа стороны согласовали условие о том, что заказчик выступает поручителем перед поставщиком за оплату газа с организациями, указанными в реестре, а также за уплату неустойки и возмещение убытков по данным договорам. Ненадлежащее исполнение покупателем обязанности по оплате поставленного ему по договору газа явилось основанием для обращения поставщиком в арбитражный суд с иском о солидарном взыскании с ответчиков долга и процентов, начисленных по ст. 395 ГК РФ. Отказывая в удовлетворении требования о солидарном взыскании с администрации процентов за пользование чужими денежными средствами, суды первой и апелляционной инстанций исходили из ничтожности цитированного выше пункта муниципального контракта, противоречащего нормам бюджетного законодательства. Поясните, может ли представленный контракт быть признан ничтожным. Если да, то на каких основаниях. 9.1.9. ИФНС России по Кировскому району г. N необходимо закупить принтер на сумму, не превышающую 30 тыс. руб. Инспекция в целях обоснования начальной максимальной цены контракта напра116

вила запросы о цене на принтер трем поставщикам. Информация о цене была получена только от одного поставщика. На основании полученной информации заказчик обосновал начальную максимальную цену контракта, которая составила 28 тыс. рублей за принтер. Верно ли заказчик произвел обоснование начальной максимальной цены контракта? 9.1.10. Пяти специалистам 1-го разряда Дзержинского районного суда г. N необходимо пройти курсы повышения квалификации. Для этого заказчик проводит электронный аукцион. При обосновании начальной максимальной цены контракта заказчик направил запросы о предоставлении информации о цене пяти потенциальным исполнителям. Информация поступила от трех исполнителей. На основании полученной информации заказчик обосновал начальную максимальную цену контракта. В итоге начальная максимальная цена академического часа на одного человека составила 150 руб. Правомерно ли заказчик использовал метод сопоставимых рыночных цен? 9.1.11. ФГУП «Севмашзавод» в рамках гособоронзаказа был заключен контракт с единственным поставщиком на разработку оборудования для подводных лодок. По данному контракту был выплачен аванс в размере 80%. В процессе реализации контракта выяснилось, что для решения поставленной задачи могут быть применены иные инновационные решения, что требует пересмотра суммы заказа. В связи с тем, что лимиты выделенных бюджетных обязательств пересмотрены быть не могут, была применена следующая схема. Контракт был расторгнут, и с тем же исполнителем как с единственным поставщиком был заключен новый контракт на сумму, превышающую старый контракт в размере выплаченного аванса (то есть в 1,8 раза больше). При этом аванс возвращен не был, а был зачтен в уплату нового контракта. Имеется ли здесь, по вашему мнению, нарушение бюджетного законодательства или законодательства о государственных закупках? Нарушен ли принцип адресности и целевого характера бюджетных средств? 9.1.12. В соответствии с заключенным по итогам аукциона государственным контрактом государственный заказчик — федеральное бюджетное учреждение «Альфа» в случае подписания акта приемкисдачи работ в трехдневный срок оплачивает выполненные работы государственному поставщику — акционерному обществу «Бета». Однако после подписания акта приемки-сдачи работ общество «Бета» сообщило учреждению «Альфа», что оно заключило договор уступки 117

права требования по государственному контракту с хозяйственным обществом «Гамма», на счет которого и следует перечислить причитающуюся по контракту сумму. Стороной в заключенном государственном контракте общество «Гамма» не является. Может ли быть выполнен указанный платеж в соответствии с бюджетным законодательством? При ответе следует учесть нормы БК РФ, согласно которым при исполнении бюджета по расходам совершаются санкционирование оплаты и оплата денежных обязательств, и утвержденный Минфином России Порядок санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, иные необходимые нормативные правовые акты.

9.2. Контрольные вопросы 1. Какие законодательные акты составляют основу правового регулирования закупок для публичных нужд? 2. Какие вопросы закупок для публичных нужд регулируются нормами бюджетного права? Гражданского права? 3. Что представляет собой контрактная система? В чем состоит основная цель контрактной системы (системы закупок для публичных нужд)? 4. Какие виды конкурсных процедур вы знаете? 5. Какие основания допустимы для закупок у единственного источника? 6. Какие лица являются сторонами государственного контракта на поставку товаров, работ и услуг для государственных нужд? 7. Какой субъект может являться государственных заказчиком? 8. Какие вы знаете особенности государственных закупок в сфере государственного оборонного заказа? Закупок сельскохозяйственной продукции для публичных нужд? 9. Какие государственные органы уполномочены осуществлять мониторинг, аудит и контроль в сфере закупок для публичных нужд? Является ли такой контроль бюджетным контролем? 10. Кем осуществляется ведение реестра закупок?

118

ТЕМА 10. БЮДЖЕТНЫЙ КОНТРОЛЬ 10.1. Тесты и задачи Тесты для самопроверки 10.1.1. Выберите правильные утверждения: а) при исследовании бюджетного контроля с юридической точки зрения уместно представлять его в качестве правоотношения; б) понятия «финансовый контроль» и «государственный финансовый контроль» соотносятся как общее и частное. Первое понятие шире второго; в) термин «государственный финансовый контроль» следует использовать, когда речь идет о финансово-контрольной деятельности уполномоченных государственных органов, связанных с контролем использования бюджетных средств; г) государственный финансовый контроль — основанная на нормах финансового права система мероприятий по контролю за законностью использования всех видов (фондов) государственных денежных средств (бюджетов); д) все приведенные утверждения являются правильными. 10.1.2. На формирование нормативной правовой основы государственного бюджетного контроля оказывает влияние ряд факторов: а) государственное устройство Российской Федерации; б) международные обязательства, сформулированные в соответствующих международных договорах Российской Федерации; в) сама исторически сложившаяся система государственного финансового контроля; г) типология финансового контроля; д) все приведенные утверждения являются правильными. 10.1.3. Бюджетным законодательством Российской Федерации государственный и муниципальный финансовый контроль рассматривается как: а) регламентированная деятельность специально созданных контролирующих органов по обеспечению бюджетной дисциплины в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; б) разновидность деятельности уполномоченных органов, контролирующих деятельность организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, по выявлению опе119

раций, подлежащих обязательному контролю, и иных операций с денежными средствами или иным имуществом, связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма; в) разновидность деятельности, осуществляемой правоохранительными и судебными органами; г) разновидность предпринимательской деятельности. 10.1.4. Нормы финансового права, регулирующие отношения по организации и проведению государственного финансового контроля на федеральном уровне, содержатся в: а) БК РФ; б) Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации»; в) Законе Алтайского края «О Счетной палате Алтайского края»; г) Бюджетном кодексе Республики Татарстан; д) Модельном законе о государственном финансовом контроле (принят 4 декабря 2004 г. Постановлением 24-11 на заседании Межпарламентской Ассамблеи государств—участников СНГ); е) Федеральном законе «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»; ж) Положении о Федеральном казначействе, утвержденном постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 703; з) Порядке проведения территориальными органами Федерального казначейства санкционирования операций при казначейском сопровождении государственных контрактов, договоров (соглашений), а также контрактов, договоров и соглашений, заключенных в рамках их исполнения, утвержденном приказом Минфина России от 25 декабря 2015 г. № 213н; и) в Федеральном законе «Об аудиторской деятельности». 10.1.5. По содержанию бюджетный контроль подразделяется на: а) налоговый; б) валютный; в) банковский; г) контроль за страховой деятельностью; д) общегосударственный; е) ведомственный; ж) аудит эффективности; з) санкционирование операций; 120

и) казначейское сопровождение. 10.1.6. Установите соответствие между приведенными терминами и определениями: Термины: А) предварительный контроль; Б) текущий контроль; В) последующий контроль. Определения: а) осуществляется в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных (представительных) органов, представительных органов местного самоуправления в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами; б) осуществляется в ходе обсуждения и утверждения проектов законов (решений) о бюджете и иных проектов законов (решений) по бюджетно-финансовым вопросам; в) осуществляется в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов. 10.1.7 Согласно БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль подразделяется на: А) внешний; Б) внутренний; В) предварительный; Г) последующий. Установите соответствие между видами контроля и определениями: а) который является деятельностью органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций, Федерального казначейства (финансовых органов субъектов Российской Федерации или муниципальных образований); б) который является контрольной деятельностью соответственно Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; в) который осуществляется по результатам исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в целях установления законности их исполнения, достоверности учета и отчетности;

121

г) который осуществляется в целях предупреждения и пресечения бюджетных нарушений в процессе исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. 10.1.8. Согласно БК РФ методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля являются: а) проверка; б) финансовый мониторинг; в) аудит; г) ревизия; д) обследование; е) санкционирование операций. 10.1.9. Установите соответствие между левым и правым столбцами с учетом норм БК РФ о методах осуществления государственного (муниципального) финансового контроля.

А) Проверка

Б) Ревизия

В) Обследование

Г) Санкционирование операций

а) комплексная проверка деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бюджетной (бухгалтерской) отчетности б) совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период в) анализ и оценка состояния определенной сферы деятельности объекта контроля г) совершение разрешительной надписи после проверки документов, представленных в целях осуществления финансовых операций, на их наличие и (или) на соответствие указанной в них информации требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения

10.1.10 А. Какой из перечисленных видов контроля осуществляет (1) Федеральное казначейство; (2) Государственная Дума РФ; Счетная палата РФ: а) предварительный бюджетный контроль; б) текущий бюджетный контроль; в) последующий бюджетный контроль? 122

Б. Указанные выше органы финансового контроля имеют право издавать: а) постановления; б) предписания; в) представления; г) уведомления о применении бюджетных мер принуждения? В. Согласно БК РФ результаты проверки и ревизии оформляются: а) постановлением; б) решением; в) актом; г) заключением; д) распоряжением. Свои ответы сопроводите ссылками на соответствующие нормативные правовые акты. 10.1.11. Предварительный контроль в бюджетном процессе осуществляется: а) законодательным (представительным) органом исполнительной власти; б) Федеральным казначейством; в) главными распорядителями бюджетных средств; г) финансовыми органами; д) контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; е) органами прокуратуры Российской Федерации; ж) органами внутренних дел. 10.1.12. Органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля являются: а) Счетная палата РФ; б) Министерство финансов Российской Федерации; в) Счетная палата Саратовской области; г) Федеральное казначейство; д) Контрольно-счетная палата города-курорта Сочи. 10.1.13. Органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля являются: а) Министерство финансов Российской Федерации; б) Счетная палата Самарской области; в) Финансовый орган города Москвы — Департамент финансов города Москвы; г) Федеральное казначейство; 123

д) Контрольно-счетная палата города Севастополя. 10.1.14. Установите соответствие между перечисленными органами бюджетного контроля и полномочиями. Органы: А) Счетная палата РФ; Б) Государственная Дума РФ; В) главные распорядители бюджетных средств; Г) контрольно-счетные органы субъектов РФ; Д) Федеральное казначейство. Полномочия: а) санкционирование оплаты денежных обязательств получателями средств федерального бюджета; б) контроль деятельности Банка России и его структурных подразделений, других банков и кредитно-финансовых учреждений в части обслуживания ими федерального бюджета; в) внешний контроль качества работы аудиторских организаций; г) контроль законности, рациональности и эффективности использования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством РФ от иностранных государств и финансовых организаций; д) внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ, территориального государственного внебюджетного фонда; е) списание в бесспорном порядке сумм предоставленных из федерального бюджета субсидий, субвенций, бюджетных инвестиций, использованных их получателями не по целевому назначению; ж) приостановление в установленном порядке операций на лицевых счетах главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета; з) контроль соблюдения получателями субвенций, межбюджетных и иных субсидий условий, определенных при их предоставлении; и) ведомственный финансовый контроль в сфере своей деятельности; к) утверждение отчета об исполнении бюджета. При ответе используйте гл. 18, 19, 26, 28 БК РФ, федеральные законы от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации», от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», подзаконные нормативные правовые акты. 124

10.1.15. Постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием Российской Федерации и подотчётным ему, является: а) Федеральное казначейство; б) Счётная палата Российской Федерации; в) счётные (контрольно-счётные) органы субъектов Российской Федерации; г) Центральный банк Российской Федерации; д) Правительство Российской Федерации. 10.1.16. Счетная палата Российской Федерации осуществляет внешний государственный аудит (контроль) на основе принципов: а) эффективности; б) объективности; в) независимости; г) открытости; д) гласности; е) законности; ж) все варианты ответов правильные. 10.1.17. Контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации образуется: а) на общенародном голосовании во время выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; б) законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации; в) органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации; г) главой администрации субъекта Российской Федерации. 10.1.18. Какие перечисленные полномочия можно отнести к полномочиям по контролю правомерного, целевого, эффективного и экономного использования бюджетных средств (А), а какие — к полномочиям, связанным с аудитом (Б)? а) проведение в МВД России комплексной ревизии использования бюджетных средств за прошедший бюджетный год; б) проведение в Республике Дагестан тематической проверки по целевому использованию средств финансовой помощи из федерального бюджета, выделенной на инвестиции в строительство жилья; в) экспертиза проекта бюджета Пермского края; 125

г) контроль непревышения кассовых расходов над лимитами бюджетных обязательств, распределенных распорядителями средств бюджета между получателями бюджетных средств; д) контроль соответствия содержания проводимой операции коду бюджетной классификации Российской Федерации, указанному в платежном документе; е) контроль правомерности администрирования доходов и источников финансирования дефицита бюджета; ж) подготовка отчета об исполнении бюджета; з) внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета; и) контроль законности, результативности, эффективности и экономности использования средств бюджета; к) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов; л) оценка законности предоставления государственных гарантий и поручительств, иных обеспечений исполнения обязательств по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями; м) финансово-экономическая экспертиза проектов нормативных правовых актов в части установления расходных обязательств соответствующего бюджета. Аргументируйте свою позицию. 10.1.19. Согласно БК РФ (вставьте пропущенные слова): а) под __________ понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений; б) под ___________ понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию. 126

10.1.20. В Счетной палате Российской Федерации действуют стандарты двух видов (впишите ваши варианты ответов): а)______________________________________________________ _____________________ б)______________________________________________________ _____________________ Задания для работы на семинаре 10.1.21. Дайте определение бюджетному контролю. Укажите, как соотносятся между собой следующие понятия: а) государственный финансовый контроль — финансовый контроль — бюджетный контроль; б) финансовый контроль — бюджетный контроль — налоговый контроль — валютный контроль; в) контроль соблюдения бюджетного законодательства — бюджетный контроль — контроль эффективного, целевого и правомерного использования бюджетных средств; г) финансовый контроль — бюджетный контроль — санкционирование операций; д) бюджетный контроль — санкционирование операций — казначейское сопровождение. 10.1.22. Какой федеральный орган исполнительной власти и в соответствии с каким нормативным правовым актом осуществляет финансовый контроль: а) за непревышением кассовых расходов, осуществляемых получателями средств федерального бюджета, над доведенными до них лимитами бюджетных обязательств; б) за целевым использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов? 10.1.23. Имеется ли нарушение принципов бюджетного права в следующем правовом акте? Если принципы нарушаются, то укажите какие. «Решение Муниципального собрания внутригородского муниципального образования Тверское в г. Москве от 27 октября 2011 г. № 296/2011 В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, частью 14.1 раздела 14 Положения о бюджетном процессе во внутригородском муниципальном образовании Тверское в городе Москве, частью 3 статьи 61 Устава внутригородского муниципального образования Тверское в городе Москве муниципальное Собрание решило: 127

1. Внести следующие изменения в решение муниципального Собрания от 23.12.2010 № 238/2010 «О бюджете внутригородского муниципального образования Тверское в городе Москве на 2011 год»: — выделить денежные средства из свободного остатка денежных средств бюджета внутригородского образования Тверское в городе Москве на выплату заработной платы и начислений на заработную плату руководителю внутригородского муниципального образования Тверское в городе Москве Соколову В. Н. в размере 9000 рублей. .......... 3. Контроль за исполнением настоящего приказа возложить на руководителя внутригородского муниципального образования Тверское в городе Москве Соколова В. Н. Подпись: руководитель внутригородского муниципального образования Тверское в городе Москве Соколов В. Н.». (Опубликовано в газете Каретный ряд № 16 (9260) 2011 г.) 10.1.24. Ознакомьтесь с главой произведения Рене Штрума «Бюджет» о Счетной палате во Франции (СПб., 1907. — С. 517–539) и выскажите мнение о том, через какие этапы проходило развитие современных счетных палат. В чем отличие современной счетной палаты от счетных камер и счетных комиссий? Являлись ли счетные палаты первоначально общегосударственным контрольным органом или органом контроля на местах? Обладали ли счетные палаты полномочиями по применению каких-либо санкций к виновным лицам? 10.1.25. Ознакомьтесь с проектом Федерального закона «Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации» (доступен на портале Минэкономразвития и в СПС Консультант Плюс) и выскажите мнение, должен ли данный закон распространяться на организацию государственного финансового (бюджетного) контроля. В случае отрицательного ответа укажите причины, которые этому препятствуют. 10.1.26. В настоящее время правовое регулирование государственного и муниципального контроля осуществляется рядом федеральных законов. В то же время еще в 1995 г. был разработан проект единого закона «О государственном финансовом контроле», который так и не был принят. Какие причины, по вашему мнению, препятствовали принятию этого закона? Должен ли он быть принят? 10.1.27. Счетная палата Российской Федерации самостоятельно разрабатывает и утверждает в установленном порядке стандарты для реализации своих контрольных полномочий. С применением ниже128

приведенных терминов, слов и словосочетаний, дайте определение (дефиницию) стандартов Счетной палаты РФ. А) определяют; Б) характеристики, правила и процедуры планирования; В) внутренние нормативные документы; Г) организации и осуществления различных видов деятельности Счетной палаты и (или) требования к их результатам. 10.1.28. Согласно ч. 1. ст. 25 Регламента Счетной палаты, утвержденного постановлением Коллегии Счетной палаты РФ от 07.06.2013 №3ПК, контрольные и экспертно-аналитические мероприятия проводятся Счетной палатой на основании утвержденного Коллегией годового плана работы Счетной палаты. Данное положение соответствует традиционному способу организации контрольных мероприятий, согласно которому контрольные мероприятия осуществляются с определенной периодичностью. Сегодня органы, в чью компетенцию входит проведение проверок подконтрольных субъектов, при составлении плана все чаще применяют так называемый риск-ориентированный подход. На практике это означает определение критериев, по которым тем или иным объектам контроля присваивается определенная степень опасности их деятельности. С точки зрения проверок использования бюджетных средств это может осуществляться путём отслеживания динамики изменения определенных показателей. Такой подход, например, отражен в Приказе Федерального казначейства № 532 от 30 декабря 2016 г. «Об утверждении методики отбора контрольных мероприятий при формировании планов контрольных мероприятий Федерального казначейства и территориальных органов Федерального казначейства в финансово-бюджетной сфере» (см. официальный сайт Казначейства России www.roskazna.ru). Выскажите мнение (возможно проведение дискуссии) о том, какие показатели могут быть положены для определения рисков при контроле за расходованием бюджетных средств. 10.1.29. Ознакомьтесь с приведенными в хрестоматии выдержками из работ Э. Н. Берендтса и И. Н. Ананова и выскажите мнение: а) какой из современных органов финансового контроля в Российской Федерации наибольшим образом соответствует дореволюционному Государственному контролю: Счетная палата РФ, Федеральное казначейство или упраздненный Росфиннадзор? б) какие виды контроля, осуществляемые Государственным контролем, существуют сегодня? 129

в) сохранилась ли до нашего времени практика производства начетов по выявленным нарушениям?

10.2. Контрольные вопросы 1. Дайте определение понятию государственного финансового контроля. 2. Как соотносятся между собой понятия «государственный контроль», «государственный финансовый контроль», «финансовый контроль», «бюджетный контроль»? 3. Как соотносятся между собой бюджетный контроль, стратегический контроль и аудит, контроль в сфере закупок для публичных нужд? 4. Какие виды государственного финансового контроля вам известны? 5. Какие методы государственного финансового контроля вы знаете? 6. Какие формы общественного контроля за публичными финансами вам известны? 7. Чем отличается профессиональный финансовый контроль от непрофессионального? 8. Чем отличается внешний финансовый контроль от внутреннего? 9. К какому виду контроля следует относить внутриведомственный финансовый контроль? 10. В чем различие предварительного и последующего финансового контроля? 11. Чем отличается сплошной финансовый контроль от выборочного? 12. В чем различие контроля правомерности и аудита эффективности бюджетных расходов? 13. Каким образом оформляются результаты проведенных контрольных мероприятий? 14. Какие последствия может повлечь выявление в ходе ревизии, проверки или обследования нарушений бюджетного законодательства? 15. Санкционирование расходов бюджета является, по вашему мнению, преимущественно методом финансового контроля или этапом исполнения бюджета по расходам? 16. Можно ли, по-вашему, отнести мониторинг качества финансового менеджмента к одному из инструментов финансового контроля? 130

17. Чем отличается представление органа государственного финансового контроля от предписания? 18. Какой участник бюджетных правоотношений уполномочен оформлять уведомления о применении бюджетных мер принуждения? 19. Назовите основные законодательные акты, которые регулируют отношения по государственному финансовому контролю. 20. Может ли государственный контроль регулироваться нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальных образований в том случае, если речь идет о контроле за исполнением соответствующих бюджетов? 21. Какими нормативными правовыми актами определяются статус и полномочия Счетной палаты Российской Федерации? Контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований? 22. Является ли регламент Счетной палаты РФ нормативным правовым актом? Являются ли нормативными правовыми актами стандарты Счетной палаты РФ? 23. Назовите участников бюджетных правоотношений, уполномоченных на осуществление внешнего финансового контроля и внутреннего финансового контроля. 24. Какие из органов финансового контроля осуществляют финансовый контроль в качестве основной цели деятельности, а какие — в качестве дополнительной цели? 25. Каким образом, по вашему мнению, может осуществляться планирование проверок органов государственного финансового контроля (в части проверяемых объектов)? Как часто должны осуществляться выездные проверки? Проверки должны осуществляться исключительно на плановой основе или, наоборот, должны быть внезапными? 26. Что представляет собой риск-ориентированный метод планирования мероприятий бюджетного контроля? Плановый метод организации проверок? 27. Должна ли процедура реализации результатов контроля включать в себя вопрос оценки нанесенного ущерба с последующими мерами по его взысканию? Каким образом может быть наложено такое взыскание на казенное учреждение? На должностное лицо?

10.3. Рекомендуемая литература 1. Ананов, И. Н. Государственный контроль в царской России // Реформы и право. — 2013. — № 4. 131

2. Андреева, Г. Н. Органы финансового контроля в зарубежных странах: особенности конституционного уровня регулирования // Государственный контроль 1811–2011 : сб. науч. трудов, посвященных 200-летию государственного контроля. — Курск, 2011. 3. Барыкин, Е. А. Аудит эффективности публичных расходов в России: актуальные проблемы федерального уровня правового регулирования / Государственный контроль 1811–2011 : сб. науч. трудов, посвященных 200-летию государственного контроля. — Курск, 2011. 4. Кадиков, А. Р. Правовое регулирование бюджетного контроля в Австралии на федеральном уровне / А. Р. Кадиков, А. А. Ялбулганов // Публично-правовые исследования : Ежегодник ЦППИ. Т. 2. — М., 2007. 5. Козырин, А. Н. Аудит приватизации как инструмент повышения эффективности публичных расходов (на примере деятельности Счетной палаты Российской Федерации) // Государственный контроль 1811–2011 : сб. науч. трудов, посвященных 200-летию государственного контроля. — Курск, 2011. 6. Комягин, Д. Л. Контроль за публичными ресурсами и его последствия // Финансовый вестник: Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. — 2015. — № 12. 7. Комягин, Д. Л. О соотношении аудита, финансового контроля и ответственности за нарушения бюджетного законодательства // Публично-правовые исследования. — 2012. — № 1. — С. 76–82. 8. Комягин, Д. Л. Государственная казна как национальное достояние: понятие, учет и контроль (правовой аспект) // Реформы и право. — 2016. — № 1. 9. Корф, Д. В. Финансовый контроль в сфере образования в США и Канаде: организационно-правовые основы // Публичные финансы и финансовое право : сб. науч. трудов к 10-летию кафедры финансового права Высшей школы экономики / под ред. А. Н. Козырина. — М., 2012. 10. Лагутин, И. Б. Аудит эффективности в системе регионального финансового контроля // Реформы и право. — 2011. — № 2. — С. 41–49. 11. Правовое регулирование финансового контроля в Российской Федерации: проблемы и перспективы / под ред. Е. Ю. Грачевой. — М., 2013. 12. Тенденции развития контроля за деятельностью публичной администрации в зарубежных государствах / отв. ред. В. И. Лафитский, И. Г. Тимошенко. — М., 2015. 132

13. Ялбулганов, А. А. Внутриведомственный финансовый контроль в Российской армии в XIX—начале XX в.: историко-правовое исследование. — М., 1999. 14. Ялбулганов, А. А. Основы государственного и муниципального финансового контроля в бюджетном законодательстве Российской Федерации // Реформы и право. — 2012. — № 4. — С. 41–47.

133

ТЕМА 11. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЯ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА 11.1. Тесты и задачи Тесты для самоконтроля 11.1.1. К какому виду ответственности — уголовной (А), административной (Б), гражданско-правовой (В) или к бюджетным мерам принуждения (Г) — следует отнести перечисленные санкции: а) приостановление операций по лицевому счету получателя бюджетных средств; б) наложение штрафа за нецелевое использование бюджетных средств согласно ст. 15.14 КоАП РФ, ст. 306.4 БК РФ; в) наложение штрафа, предусмотренного ст. 285 УК РФ; г) взыскание неустойки за несвоевременный возврат бюджетного кредита в размере ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки в соответствии с договором о предоставлении бюджетного кредита; д) бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета на основании ст. 306.2 БК РФ? 11.1.2. Какая цель — предупредительная (А), карательная (Б) или компенсационная (В) — преследуется при применении перечисленных мер ответственности: а) взыскание пени за несвоевременный возврат бюджетного кредита согласно ст. 306.5 БК РФ; б) взыскание суммы нецелевого использования бюджетных средств на основании ст. 306.4 БК РФ; в) взыскание с банка пени за несвоевременное перечисление списанных со счета налогоплательщика средств в счет уплаты налога на прибыль, подлежащих зачислению в бюджет, на основании ст. 306.2 БК РФ; г) вынесение представления об устранении нарушения бюджетного законодательства согласно приказу Минфина России от 4 июля 2003 г. № 61н; д) взыскание штрафа в соответствии со ст. 15.14 КоАП РФ? 11.1.3. Установите соответствие между левой и правой частями таблицы. 134

Санкция

Орган, уполномоченный на применение санкции

А. Наложение административного штрафа за нецелевое использование а. Федеральное казначейство бюджетных средств Б. Приостановление операций по либ. Финансовый орган цевым счетам В. Блокировка расходов в. Арбитражный суд

11.1.4. Какие акты организация может обжаловать в арбитражный суд? а) акт Счетной палаты РФ о выявлении фактов неэффективного использования бюджетных средств; б) представление о нарушении бюджетного законодательства территориального органа Федерального казначейства; в) предписание Счетной палаты РФ; г) акт проверки целевого использования бюджетных средств территориального органа Федерального казначейства; д) решение руководителя Федерального казначейства о приостановлении операций по счетам, открытым получателям средств федерального бюджета в кредитных организациях. 11.1.5. Субсидиарная ответственность учредителя (публично-правового образования) наступает по обязательствам следующих видов государственных (муниципальных) учреждений: а) автономных учреждений; б) казенных учреждений; в) бюджетных учреждений; г) научных учреждений; д) верны все варианты. Задания для обсуждения на семинаре 11.1.6. Как соотносятся между собой следующие понятия: а) контроль за соблюдением бюджетного законодательства — ответственность за нарушения бюджетного законодательства; б) юридическая ответственность — ответственность за нарушения бюджетного законодательства — финансово-правовая ответственность — уголовная ответственность — административная ответственность — гражданско-правовая ответственность; в) финансово-правовая ответственность — материальная ответственность — карательная ответственность? 11.1.7. Являются ли нарушением бюджетного законодательства следующие действия? 135

а) казенное учреждение осуществляет платную деятельность. Вправе ли оно самостоятельно приобретать за счет доходов от оказания платных услуг товарно-материальные ценности? б) учитель младших классов регулярно собирает деньги с родителей учащихся на нужды образовательного бюджетного учреждения (школы), в том числе приобретение оргтехники, оплату труда уборщицы, мелкий ремонт и т.д.; в) руководитель казенного учреждения договорился с подрядной организацией, осуществляющей капитальный ремонт принадлежащих учреждению зданий, о льготном приобретении услуг для ремонта собственной квартиры. 11.1.8. Распоряжением Правительства Российской Федерации принято решение о ликвидации федеральных государственных учреждений, находящихся в ведении Федерального агентства связи (Россвязь), в том числе государственного учреждения Управления федеральной почтовой связи Н-ской области. В результате прекращения хозяйственной деятельности у государственного учреждения Управления федеральной почтовой связи Н-ской области возникла задолженность перед ФГУП «Почта России» в размере 678 857,32 руб. Размер задолженности сторонами не оспорен и подтвержден актом сверки взаимных расчётов. Ликвидационная комиссия государственного учреждения Управления федеральной почтовой связи Н-ской области отказалась удовлетворить требование ФГУП «Почта России» о погашении задолженности в связи с отсутствием денежных средств. Какой субъект будет признан надлежащим ответчиком в порядке субсидиарной ответственности за государственное учреждение Управления федеральной почтовой связи Н-ской области? 11.1.9. Установлен факт нецелевого использования казенным учреждением средств федерального бюджета при осуществлении инвестиций. Однако при совершении платежа все необходимые документы были представлены в Федеральное казначейство по месту открытия лицевого счета, которое в рамках санкционирования платежа проверило правомерность платежа и провело его. Совершил ли в данном случае нарушение орган Федерального казначейства, допустив нецелевое использование средств? 11.1.10. Между Федеральным агентством научных организаций (далее — ФАНО России) и одним из НИИ Российской академии наук (далее — НИИ) заключено соглашение, согласно которому НИИ из федерального бюджета предоставляется субсидия на финансовое 136

обеспечение государственного задания для подготовки научнопедагогических кадров в аспирантуре по очной форме обучения и выполнение фундаментальных научных исследований. Согласно утвержденному Порядку определения нормативных затрат на оказание государственных услуг установлено, что в составе нормативных затрат учитываются затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда персонала, принимающего непосредственное участие в оказании государственной услуги. По результатам проверки установлено, что из средств субсидии производилась выплата материальной помощи лицам, не состоящим в штате учреждения. По возражениям НИИ, таким образом был оплачен труд авторитетных ученых, выступавших в качестве рецензентов и оппонентов по научным исследованиям. Согласно общепринятым академическим стандартам, такого рода деятельность может осуществляться только внешними (не связанными с НИИ) лицами. Имеется ли, по вашему мнению, в данном случае бюджетное нарушение и (или) административное правонарушение? В случае положительного ответа — какие бюджетные меры принуждения могут быть применены? 11.1.11. Органом финансового контроля установлено, что казенное учреждение, в нарушение ст. 38, 162 БК РФ и Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации, средства, полученные по одной статье (подстатье) классификации расходов бюджета, израсходовало на операции, финансируемые по другой статье данной классификации. Данное нарушение послужило основанием для применения административной ответственности по ст. 15.14 КоАП. Представитель учреждения обжаловал данное решение в суде, указывая, что средства были в непродолжительный период времени восстановлены за счет скорректированных главным распорядителем бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств, по которым эта операция должна была быть совершена первоначально. Какое решение, по вашему мнению, примет суд? Когда правонарушение в данном случае считается оконченным? 11.1.12. Российскому фонду фундаментальных исследований была предоставлена из федерального бюджета субсидия, целью которой был указан имущественный взнос в капитал фонда. Орган финансового контроля выявил, что часть средств полученной субсидии была использована на оказание медицинской помощи работникам фонда и членам их семей. Данный факт был квалифицирован как нецелевое 137

использование средств федерального бюджета, что было обжаловано фондом в суде. Какое решение, по вашему мнению, должен вынести суд? Аргументируйте свое решение. 11.1.13. Орган финансового контроля при проведении в 2021 г. проверки выявил нецелевое использование бюджетных средств должностным лицом администрации Республики Алтай, которое имело место в период с 28.12.2015 по 29.07.2016. Нецелевое использование выражалось в отвлечении средств бюджета, выделенных на содержание зданий республиканской администрации, на оплату текущего ремонта. Однако суд отказал в привлечении должностного лица к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств. На каком основании, по вашему мнению, было вынесено решение суда? 11.1.14. Орган финансового контроля при проведении проверки обнаружил, что должностным лицом казенного учреждения не осуществлялись действия по направлению в Федеральное казначейство информации по договору электроснабжения для учета бюджетных обязательств в соответствии с порядком, утвержденным приказом Минфина России от 30 декабря 2015 г. № 221н. В соответствии со ст. 15.15.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях должностное лицо было привлечено к административной ответственности. На данное решение должностным лицом была подана жалоба, в которой указывалось, что сведения в территориальные органы Федерального казначейства переданы в срок быть не могли, так как заключенные государственные контракты (договоры) фактически передавались уполномоченному лицу со значительным опозданием. Выскажите мнение, какую позицию должен занять суд при рассмотрении данного спора. 11.1.15. В ходе контрольных мероприятий установлено нарушение условий предоставления бюджетных инвестиций со стороны получившего их юридического лица. По условиям контракта бюджетные средства направлялись на разработку проектно-сметной документации, а фактически были использованы на приобретение объектов недвижимости, на разработку обоснований инвестиций в строительство и архитектурно-градостроительных решений, осуществление функций технического заказчика. 138

Согласно БК РФ, предоставление бюджетных инвестиций влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов. В данном случае после приобретения по договору куплипродажи акций предприятия у субъекта Российской Федерации возникают право собственности на долю в уставном капитале хозяйственного общества и возможность влиять на те или иные решения общества в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, в том числе решения, связанные с использованием бюджетных инвестиций. Проверяемая организация направила возражения на акт проверки, в которых указывала, что бюджетные инвестиции предоставлялись на разработку проектно-сметной документации на строительство транспортно-пересадочного узла с обустройством прилегающей территории. В силу требований ст. 44, 48 Градостроительного кодекса РФ разработке проектно-сметной документации предшествует разработка градостроительного плана земельного участка, поэтому общество обязано было приобрести земельные участки, заключить договоры на разработку архитектурно-градостроительного решения, на выполнение функций технического заказчика, то есть все эти расходы были связаны с разработкой проектно-сметной документации. Какое решение, по вашему мнению, должен вынести суд? 11.1.16. Органом финансового контроля были выявлены обстоятельства неисполнения ст. 161, п. 3 ст. 219 БК РФ, которые заключались в принятии бюджетных обязательств в размерах, превышающих доведенные лимиты бюджетных обязательств. Это, по мнению контрольного органа, соответствует нарушению, предусмотренному ст. 15.15.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Должностное лицо федерального государственного казенного учреждения подписало государственный контракт на приобретение металлических конструкций. На момент принятия обязательств остаток доведенных лимитов бюджетных обязательств отсутствовал, что подтверждено уведомлением о превышении бюджетным обязательством неиспользованных доведенных бюджетных данных. В жалобе на решение контролирующего органа указывается, что казенное учреждение предприняло все меры для соблюдения порядка принятия бюджетных обязательств, направив письмо в адрес вышестоящего распорядителя бюджетных средств о выделении лимитов бюджетных обязательств, которые были доведены до учреждения 139

спустя непродолжительное время после заключения контракта. В случае, если бы казенное учреждение не предприняло данные действия, был бы нарушен срок выполнения госзадания. Выскажите аргументированное мнение о наличии в данном случае бюджетного нарушения и административного правонарушения. 11.1.17. Бюджетным учреждением были получены средства целевой субсидии на выполнение мероприятий по техническому переоснащению инфраструктурных элементов и оборудования для мониторинга водного хозяйства. По результатам проведенной проверки целевого использования субсидии выяснилось, что на средства субсидии были приобретены автомобили, которые не относятся к оборудованию, а в соответствии с Общероссийским классификатором основных фондов относятся к транспортным средствам. Учреждение представило возражения, в которых указало, что автомобили используются для отбора проб воды и экспедиционных обследований, поскольку автомобили повышенной проходимости необходимы для доставки оборудования к месту забора проб, что соответствует достижению главной задачи соответствующей федеральной целевой программы, в рамках которой выделена субсидия. Кроме того, бюджетное учреждение путем письменного обращения вышестоящему распорядителю бюджетных средств согласовало покупку автомобилей, которая была проведена через аукцион в соответствии с законодательством о закупках для государственных нужд. Правомерно ли, по вашему мнению, привлечение учреждения к ответственности за нецелевое использование бюджетных средств? 11.1.18. Органом финансового контроля выявлен факт нецелевого использования учреждением субсидии на выполнение государственной услуги «Социальное обслуживание лиц без определенного места жительства и занятий в стационарных и полустационарных условиях», выразившемся в оплате коммунальных услуг по содержанию дома, не принадлежащего учреждению. В силу устава учреждения предметом его деятельности является организация социального обслуживания населения по оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психологопедагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведение социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации. При этом социальное обслуживание включает в числе прочего оказание лицам без определенного места жительства материальной помощи, проведение санитарногигиенических и противоэпидемиологических мероприятий, соци140

ально-бытовых, социально-медицинских, правовых услуг, срочной социальной поддержки, социальной и трудовой реабилитации указанных лиц. Учреждением была подана в суд жалоба на акт проверки, в которой указывалось, что расходы по оплате поставленной электроэнергии в гаражное помещение, используемое в целях оказания социальных услуг лицам без определенного места жительства и занятий, относятся к регулярным расходам учреждения, непосредственно связанным с оказанием им социальных услуг, так как данное помещение использовалось для проведения санитарной обработки и противоэпидемиологических мероприятий в отношении лиц без определенного места жительства. Какую позицию, по вашему мнению, должен занять суд? 11.1.19. Органом финансового контроля был установлен факт неправомерного использования субсидии, выделяемой на содействие в трудоустройстве незанятых инвалидов. Согласно утвержденному порядку предоставления субсидии её получателями могут являться юридические лица за исключением государственных (муниципальных) учреждений. Тогда как получателем субсидии явилось муниципальное бюджетное дошкольное общеобразовательное учреждение. Означает ли выявленный факт, по вашему мнению, бюджетное нарушение? Административное правонарушения? В случае положительного ответа — какие бюджетные меры принуждения могут быть применены? 11.1.20. Практическое задание Используя доступные информационные ресурсы, составьте примерную классификацию: 1) возможных видов нецелевого использования бюджетных средств; 2) возможных видов нарушений правил предоставления бюджетных инвестиций; 3) возможных видов нарушений условий предоставления бюджетного кредита; 4) возможных видов нарушений условий предоставления межбюджетных трансфертов и субсидий юридическим лицам.

11.2. Контрольные вопросы 1. Всегда ли мероприятия бюджетного контроля заканчиваются применением мер ответственности? 141

2. В чем различие ответственности за нарушения бюджетного законодательства и бюджетной ответственности? 3. Какие меры юридической ответственности могут применяться за нарушения бюджетного законодательства? 4. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства является позитивной или негативной? Является ли ответственность за нарушения бюджетного законодательства юридической? 5. Можно ли именовать бюджетные нарушения правонарушениями? 6. Какие существуют виды бюджетных нарушений? 7. Какие существуют бюджетные меры принуждения? 8. Для достижения какой цели применяются бюджетные меры принуждения? 9. Имеют ли бюджетные меры принуждения карательный характер? В случае положительного ответа — какие негативные последствия наступают для виновных лиц? В случае отрицательного ответа — в чем тогда заключается принуждение при применении вышеуказанных мер? 10. Могут ли быть применены бюджетные меры принуждения и не применены административные санкции? 11. Какая процедура установлена законодательством для применения бюджетных мер принуждения? 12. Какие бюджетные нарушения связаны с межбюджетными отношениями? 13. Какие бюджетные меры принуждения связаны с перечислением бюджетных средств? 14. Существуют ли иные меры принуждения за нарушения бюджетного законодательства, не указанные в четвертой части БК РФ? 15. За какие нарушения бюджетного законодательства предусмотрено привлечение к уголовной ответственности? К административной ответственности? Назовите соответствующие составы преступлений и правонарушений по БК РФ, УК РФ и КоАП РФ. 16. Может ли быть оспорено в суде уведомление о применении бюджетных мер принуждения? Кто будет в этом случае сторонами по иску? 17. Что является нецелевым использованием бюджетных средств? Как контролирующий орган может определить цель, на которую направляются бюджетные средства? 142

18. Какие меры применяются в случае нецелевого использования бюджетных средств? Должна ли быть доказана вина при применении указанных вами мер? 19. Имеется ли, по вашему мнению, различие между нецелевым и неэффективным использованием бюджетных средств? 20. Является ли нарушением бюджетного законодательства несоответствие сводной бюджетной росписи и расходов, утвержденных законом (решением) о бюджете? 21. В чем, по вашему мнению, заключается сходство, а в чем — различие между назначением уполномоченного по бюджету и введением временной финансовой администрации? Являются ли указанные субъекты участниками бюджетного процесса? 22. В чем, по вашему мнению, заключается сходство, а в чем — различие между блокировкой расходов и приостановлением операций по лицевым счетам бюджета? В каких случаях применяется приостановление операций по лицевым счетам участников бюджетного процесса?

11.3. Рекомендуемая литература 1. Алексеев, П. И. Ответственность государства за чиновников. Отдельный оттиск из журнала «Юридический вестник». — М., 1914. 2. Козырин, А. Н. Административные правонарушения в области бюджетных правоотношений: науч.-практ. коммент. Кодекса г. Москвы об административных правонарушениях // Реформы и право. — 2010. — № 4. — С. 4–1. 3. Комягин, Д. Л. Политическая ответственность и стратегический контроль в сфере публичного хозяйства // Реформы и право. — 2015. — № 4. 4. Комягин, Д. Л. Защита бюджетного процесса: ответственность за нарушения бюджетного законодательства и бюджетные нарушения // Финансовое право. — 2016. — № 7. — С. 15–19. 5. Комягин, Д. Л. Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения: новация бюджетного законодательства // Реформы и право. — 2014. — № 2. — С. 10–15. 6. Конюхова, Т. В. Об ответственности за нарушение бюджетного законодательства // Журнал российского права. — 2010. — № 4. 7. Саттарова, Н. А. Финансово-процессуальное принуждение (вопросы теории и практики). — Казань, 2008.

143

ДЕЛОВАЯ ИГРА «БЮДЖЕТНОЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВО»3 Расходы бюджетов всех уровней формируются как сумма принятых государством (муниципальным образованием) в той или форме бюджетных обязательств. Данная процедура начинается с общественного обсуждения или парламентской полемики, далее переходит в техническую плоскость и из-за этого является скрытой от широкой общественности. Между тем анализ реализации принятых политических решений является не только поучительным, но и увлекательным занятием. Деловая игра «Бюджетное обязательство» проводится на протяжении всего периода освоения курса «Бюджетное право» позволяет связать в единое целое внеаудиторную и аудиторную (лекции, семинары, мастер-классы) форму обучения студентов, а также удовлетворить творческий потенциал студентов, так как выбор цели проекта остается за ними и отражает их личные запросы. Игра ориентирована на студентов юридических специальностей и позволяет понять юридическую технику реализации политических решений, но ее предмет вплотную граничит с областью, изучаемой экономическими и финансовыми специальностями, а также специальностями, связанными с государственным управлением. Иными словами, правовые знания применяются к решению экономической проблемы. Это позволяет расширить кругозор студентов за счет рассмотрения междисциплинарных вопросов. В том случае, если учебная группа включает в себя студентов с разным базовым образованием (например, экономическим, техническим, юридическим), то создание единого творческого пространства может дать синергетический эффект. Коммуникация в рамках деловой игры может осуществляться как в аудиторной, так и во внеаудиторной форме (например, с использованием электронных систем управления обучением (Learning Management System)), а также иными доступными способами. Содержание деловой игры: На первом этапе выбираются цель и содержание расходного обязательства. Постановка задачи должна быть максимально широкой, укладываясь в формулу «все, что угодно». Например — органиОтмечена грантом Фонда образовательных инноваций НИУ «Высшая школа экономики» по итогам конкурса за 2016 г. 144

3

зация полета на Марс, осушение Рыбинского водохранилища, строительство автомобильного моста на Крымский полуостров. Методическая рекомендация для преподавателя заключается, во-первых, в том, чтобы направить интерес на социальные цели, которые оптимально подходят для рассмотрения всех аспектов бюджетного процесса. Иные цели (например, инвестиционные проекты) также интересны, но являются более простыми в реализации, имеют прямые показатели достижения и не затрагивают, как правило, межбюджетных отношений. В то же время могут вызвать интерес проекты в сфере ЖКХ, СМИ, спорта. Во-вторых, цель не может быть единственной и обособленной. Обычно бывает несколько целей, основная цель сопровождается эффектами в иных областях. Таким образом, имеет смысл провести поиск связей. Это в последующем имеет значение для определения раздела бюджетной классификации, по которой следует планировать расходы, а также показатели достижения цели. На втором этапе определяются параметры расходного обязательства, к числу которых относятся: цель и содержание, показатель достижения (эффект), получатель (кредитор), дебитор, исполнитель, источник, период, форма принятия. Например: А. Цель: исправление демографической ситуации. Содержание: выплаты в связи с рождением ребенка в двойном размере прожиточного минимума, установленного по соответствующему субъекту Российской Федерации (независимо от количества детей в семье). — Ожидаемый эффект (показатель) — увеличение суммарного коэффициента рождаемости (фертильности) до показателя 3.0. — Получатель (кредитор) — семья. — Дебитор — Российская Федерация. — Исполнитель — Федеральный фонд социального страхования (ФСС). — Источник — бюджет Федерального фонда социального страхования. — Периодичность выплаты — ежемесячно после шести месяцев беременности до исполнения трех лет. — Форма принятия — федеральный закон. Б. Цель: обеспечение жилыми помещениями молодых семей (основная); формирование комфортной и защищенной среды; исправление демографической ситуации; защита социального института семьи; стимулирование семей к долгосрочному сохранению брач145

ных отношений; формирование рынка доступного жилья экономкласса (параллельные цели-эффекты). — Измеримый показатель достижения цели: увеличение количества заключаемых браков молодыми людьми — уменьшение количества детей, рождённых вне брака — снижение количества неполных семей — обеспечение не менее 70% очередников жильем до 2020 г. — увеличение количества зарегистрированных браков на 5% ежегодно — увеличение возрастного коэффициента рождаемости (женщины в возрасте от 18 до 30 лет) до показателя 0.85 — сокращение числа разводов и абортов. — Получатель РО (кредитор): молодая семья (условия — первый брак для каждого из супругов, наличие ребенка, условие проживание в квартире не менее 3 лет, др.). — Дебитор: совместно РФ, субъект РФ. — Исполнитель: орган исполнительной власти субъекта РФ по социальной политике. — Форма выплаты: прямые субсидии и (или) компенсация ипотеки в банке. — Периодичность выплат: единовременно. — Форма принятия: федеральная программа и нормативный правовой акт субъекта РФ. Методическая рекомендация: первоначально формируется свод предложений по каждому параметру, после чего целесообразно провести мастер-класс, посвященный анализу предложений и в ходе дискуссии выбрать из них оптимальные. Провести мастер-класс можно с помощью приглашенного специалиста, что не только повышает интерес к занятиям, но и может оказаться профориентационным мероприятием. На третьем этапе проводится расчет расходного обязательства, определению формулы расчета также посвящается отдельное обсуждение. Как правило, итоги данного этапа вызывают удивление, так как показывают реальный масштаб стоимости каждого принятого решения. Как следствие, может быть принято решение оптимизировать расход, установить понижающие (отсекающие) опции и коэффициенты. Например: А. Выплаты в связи с рождением ребенка: Размер РО на год: 2ПМ * РД * Инфл * КУР * 12 мес, где: ПМ — размер прожиточного минимума по субъекту Российской Федерации; РД — количество рождений детей в предыдущий период; Инфл — про146

гнозный индекс инфляции; КУР — коэффициент увеличения рождений. Приблизительный подсчет показал следующие цифры: 7095 (для упрощения взят средний по РФ за 1 кв. 2013 г.) * 1902208 * 1,06 * 1,2 * 12 = 206 005 474 160 руб. Б. Обеспечение жилыми помещениями молодых семей. Размер РО на год: по формуле (Sкв * N) * Стоим. м² * Кол. семей * Инфл} * 30%, (21*2) * 35036 * 1505*1,1} * 30 % — примерно 250 млрд руб; по формуле (КМС*Нс3 + КНС*Нс2) * Сквм * Инфл * 42 м2 * 33 432 руб. * 5% * ГВБ 649 205 978 руб. (Самарская обл.) 3 414 885 122,61 руб. (Тюменская обл) 828 861 833,80 руб. (Пермский край) 879 102 495 руб. (Татарстан). На федеральном уровне программа «Молодая семья» Вариант первый — 1 107 964 746 000 руб., вариант второй — 627 411 763 440 руб. На четвертом этапе проводится поиск доходного источника, который позволит покрыть бюджетное обязательство; составляется финансово-экономическое обоснование к законопроекту по установленной Правительством РФ форме или подготавливается необходимый проект нормативного правового акта. На пятом этапе (по мере освоения тем курса) проводится контроль реализации расходного обязательства. Методическое указание: целесообразно выделить среди студентов группу ревизоров, группу исполнителей, возможно — независимых экспертов. Составляется (ревизорами) список истребуемых документов, которые затем изучаются. Возможна имитация судебного заседания. Общие методические рекомендации: этапы выполняются студентами индивидуально с последующим коллективным обсуждением, последний этап (контроль реализации РО) выполняется группами. Хорошо активно используется метод внешней оценки достигнутых результатов со стороны приглашенных специалистов (в том числе выпускников магистерских программ) в рамках мастер-классов (включаются в учебный процесс). В игру может быть включен контроль знаний в форме домашнего задания. Реализация каждого этапа проекта представляет собой отдельное задание и служит основанием для выставления кумулятивной накопленной аудиторной оценки. В итоге часть учебного процесса может быть переведена в игровой режим. По мере освоения тем курса в игре возникают новые задачи, которые предлагается решить с помощью полученных на лекциях знаний, что позволяет пройти большинство учебных вопросов. Стимулирующим фактором для студентов является возможность получить по результатам проведенной деловой игры оценку-автомат. 147

КЛЮЧИ К ТЕСТАМ Тема 1. Основные понятия 1.1.1 Б 1.1.2 Б, Г 1.1.3 А — б, г; Б — д; В — а, в 1.1.4 А — б, ж; Б — а, г, д, е 1.1.5 А — а, в, к, л, м; Б — в, д, м 1.1.6 а, е 1.1.7 А — а, в; Б — б, г, д 1.1.8 а — федеральный бюджет, консолидированные бюджеты субъектов РФ; б — бюджет субъекта РФ и свод бюджетов входящих в его состав муниципальных образований; в — районный бюджет и свод бюджетов поселений, входящих в его состав. Не включаются 1.1.9 единый счет бюджета Тема 2. Бюджетное право и бюджетное законодательство 2.1.1 а, в, д, е 2.1.2 в 2.1.3 в, г, д 2.1.4 г, д, е, ж, з, 2.1.5 РФ: а, б, в, г. Регионы: е, к. ОМС: д, з 2.1.6 б 2.1.7 в, г 2.1.8 в, д 2.1.9 в, г 2.1.10 1 — Д; 2 — Г; 3 — Е; 4 — Б; 5 — З; 6 — В; 7 — А 2.1.11 а 2.1.12 АУ

БУ

КУ

Х 1 Х 2 3 Х Х 4 Х Х 5 Х 6 Х 7 Х 2.1.13 а, в, г, ж 2.1.14 А — а, в, д, е; Б — б, г, ж, з 2.1.15 а, б, г, е, ж 148

2.1.16 а, в, г, д 2.1.17 а, б 2.1.18 А — а, в, е, к, н; Б — в, е 2.1.19 А — в; Б — а; В — б Тема 3. Расходы бюджета 3.1.1 в 3.1.2 А — б, в, г, д, е; Б — а, з, ж 3.1.3 б 3.1.4 а 3.1.5 А — б, з; Б — г, е, ж, и; В — а, в, д 3.1.6 а, в, д, е 3.1.7 б, в, д 3.1.8 г 3.1.9 а, б 3.1.10 б, в 3.1.11 б, г, д, ж Тема 4. Доходы бюджета 4.1.1 е 4.1.2 д 4.1.3 б 4.1.4 а, б, д, л 4.1.5 в 4.1.6 б 4.1.7 А — б, в, д, е; Б — а, г, з, ж 4.1.8 А — а, е, ж; Б — б, в, д, з, и 4.1.9 А — д; Б — в; В — а, г; Г — в; Д — б 4.1.10 А — а, з, и, м, п, р, с, ц; Б — б, в, д, е, ж, к, л, н, о, у, ф, х, ч, ш; В — г 4.1.11 А — а, г, д, е; Б — б, в, г, д; В — е, ж, з 4.1.12 А — а, б; Б — в, г; В — д, ж; Г — д, е; Д — з, и, к 4.1.13 в Тема 5. Публичный кредит и государственный долг 5.1.1 д 5.1.2 а 5.1.3 в 5.1.4 б 5.1.5 а 149

5.1.6 б 5.1.7 б 5.1.8 г 5.1.9 г 5.1.10 в 5.1.11 б 5.1.12 а 5.1.13 а, б, в 5.1.14 а 5.1.15 а, б 5.1.16 а, б 5.1.17 б, г 5.1.18 а 5.1.19 г 5.1.20 а 5.1.21 А — внешний долг; Б — внутренний долг Тема 6. Государственные запасы и излишки 6.1.1 А — г, д, л; Б — и, к, м, н; В — ж, о, и; Г — з, ж, а 6.1.2 б, г, д, е, з, и, к, л 6.1.3 а, б, г, е, ж 6.1.4 а, б, в, д, ж Тема 7. Бюджетное устройство и бюджетная система 7.1.1 А — в; Б — а, г 7.1.2 а 7.1.3 б 7.1.4 д, е 7.1.5 а, б, д 7.1.6 б 7.1.7 бюджетная система Тема 8. Бюджетный процесс 8.1.1 а 8.1.2 в 8.1.3 б 8.1.4 а, б, в, з 8.1.5 в, г, ж 8.1.6 А — а, н; Б — в; В — б; Г — д, о; Д — з; Е — и, м; И — е, г, м; К — ж 150

8.1.7 А — а, в, г, д, е, ж, з, и; Б -к, л, м; В — б, м, о, п 8.1.8 а, б, д, е, ж 8.1.9 А — а, б; Б — а, б, в; В — б,в, г, д 8.1.10 б, в, ж, з, и 8.1.11 в 8.1.12 б 8.1.13 а, г 8.1.14 б 8.1.15 а, б, ж, и 8.1.16 г 8.1.17 б, в 8.1.18 б 8.1.19 в 8.1.20 а 8.1.21 б 8.1.22 г 8.1.23 б 8.1.24 г 8.1.25 в 8.1.26 а 8.1.27 в 8.1.28 а, г 8.1.29 в 8.1.30 а 8.1.31 в 8.1.32 в 8.1.33 в 8.1.34 г 8.1.35 одну квитанцию 8.1.36 д 8.1.37 в 8.1.38 б 8.1.39 А — а; Б — в; В -д 8.1.40 а, б, в 8.1.41 а, в 8.1.42 казенное учреждение 8.1.43 главный распорядитель бюджетных средств Тема 9. Основы закупок для публичных нужд за счет бюджетных средств 151

9.1.1 а 9.1.2 а, б, в, д 9.1.3 а, б, г, е, ж, з 9.1.4 а, б, в, г, д, е, ж, и, к, м, н, о, п, р, с, т, х, ф 9.1.5 А — г; Б — а; В — б; Г — в 9.1.6 а, д, ж Тема 10. Бюджетный контроль 10.1.1 в, г 10.1.2 б, в 10.1.3 а 10.1.4 а, б, з 10.1.5 ж, з, и 10.1.6 А — б; Б — а; В — в 10.1.7 А — б; Б — а; В — г; Г — в 10.1.8 а, г, д, е 10.1.9 А — б; Б — а; В — в; Г — г 10.1.10 А: (1) — а, б (2) — а, б, в (3) — а, в; Б: (1) — б, в, г (2) — а; (3) — б, в, г; В — в 10.1.11 а, б, в, д 10.1.12 а, в, д 10.1.13 г 10.1.14 А — б, г, з; Б — к; В — и; Г — д, з; Д — а, в, е, ж 10.1.15 б 10.1.16 ж 10.1.17 б 10.1.18 А — а, б, г, д, е, л; Б — в, з, и, к, м 10.1.19 а — представление; б — предписание 10.1.20 стандарты внешнего аудита; стандарты внутреннего аудита Тема 11. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства 11.1.1 А — в; Б — б; В — г; Д — д 11.1.2 А — г; Б — д; В — а, б, в 11.1.3 А — в; Б — а; В — б 11.1.4 б, в, д 11.1.5 б

152

ЛИТЕРАТУРА ПО ВСЕМ ИЛИ НЕСКОЛЬКИМ ТЕМАМ Базовый учебник 1. Комягин, Д. Л. Бюджетное право. — М., 2017. Иная учебная литература 1. Козырин, А. Н. Финансовое право и управление публичными финансами в зарубежных странах. — М., 2009. 2. Казна и бюджет. — М., 2014. 3. Витте, С. Ю. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве, читанных его императорскому высочеству великому князю Михаилу Александровичу в 1900–1902 годах. — М., 2011. 4. Омелехина, Н. В. Бюджетное право Российской Федерации. — Новосибирск : Наука, 2005. 5. Пешкова, Х. В. Бюджетное право России: Учебник для бакалавров. — 2-е изд., перераб. и доп. — М. : ИНФРА-М, 2017. 6. Ходский, Л. В. Основы государственного хозяйства: пособие по финансовому праву. — СПб., 1894.

153

154

ХРЕСТОМАТИЙНЫЕ МАТЕРИАЛЫ

155

ОБЩИЕ ПОНЯТИЯ О БЮДЖЕТЕ И БЮДЖЕТНОМ ПРАВЕ М. И. Боголепов. Финансы, правительство и общественные интересы (по изданию: СПб., 1907 г.) Когда в жизни господствовал так называемый патримониальный строй государственной власти, когда в отношениях верховной власти к населению подвластной территории господствовал принцип, сходный с принципом, определяющим права вотчинника к своей вотчине, то и бюджет государства был подчинен такому же строю государственных отношений. Он носил на себе яркую печать частноправового характера; в бюджете смешивались доходы государства и личные доходы главы государства, также смешивались расходы на общегосударственные потребности и на личные потребности монарха и его семьи. Это, конечно, менее всего подходит к содержанию современного конституционного бюджета, скорее всего такой бюджет подходит к типу инвентаря, «домовой книги», реестра. Первые попытки составления таких бюджетов для личных потребностей главы государства, для «домашних» целей восходят к глубокой старине. Эти попытки всегда вызывались неблагоприятными обстоятельствами государственной жизни, когда перед решением того или иного вопроса текущей политики приходилось подсчитать силы и средства государства. Так, например, не раз бывало в России. В русской финансовой истории известны такие бюджеты-«табели», известны «табельные» и «сверхтабельные» доходы и расходы. Но как на Западе, так и у нас, этим «табелям» недоставало единства, полноты и ясности содержания. Отчасти эти недостатки объяснялись тем, что в распоряжении тогдашней администрации не было необходимых сведений, отчасти — недобросовестностью органов управления, а главным образом тем, что бюджет ни для кого не был обязательным. В России такой беспорядок продолжался очень долго: например, Екатерина II обнаружила, что по табелям государственные доходы того времени равнялись 16 млн, а по проверке оказалось, что они равны 28 млн рублей... При таких условиях был немалый простор для казнокрадства и своеволия администрации... Толчком, послужившим к улучшению бюджетной техники на Западе, было развитие феодализма, обусловившего существование сословного государства; с другой стороны, в этом же направлении влияло развитие денежного хозяйства. Под влиянием этих двух обстоятельств натуральные повинности превращаются в денежные и 156

приобретают характер налогов; налог, вместе с тем, получает публично-правовой характер, так как взимание его обусловливалось согласием сословий. Верховная власть, например, в готической империи, ограничивалась различными обычаями, в которые воплощались «вольности» привилегированных классов. Сословия в борьбе с королевской властью добились права подвергаться обложению только тогда, когда они соглашались на это. Обыкновенно согласие обусловливалось требованием, чтобы деньги, собранные путем разрешенных налогов, шли на государственные нужды. Потребовалась запись доходов и расходов, денежная форма которых обусловливала, в свою очередь, исполнимость этого дела. Образовывались генеральные и провинциальные штаты, с правом вотировать, утверждать налоги. В 1484 г. генеральные штаты (парламент) в Туре пытаются, но безуспешно, дать письменное выражение тому обычному праву, из которого слагалась средневековая конституция. Государства, имевшие долг, должны были заботиться о гарантии заключенных обязательств, что облегчало дальнейший кредит, и о постепенном погашении долгового бремени. Долги, заключенные лично королем, под влиянием требований кредиторов превращались, при содействии «земских чинов», т. е. членов тогдашних сословных парламентов, в государственные долги. Свое согласие на такое превращение земские чины давали под условием определения особых погасительных фондов и дальнейшего заключения новых займов при непременном условии — согласии земского представительства. Учреждались особые комиссии, вносившие в организацию государственного хозяйства порядок, отчетность и т. д. Но обычаи, ограничивавшие верховную власть вольностями сословий, постепенно вымирают, сокращаясь в своем содержании. С ними успешно борется королевская власть, крепнувшая и возраставшая в зависимости от общего хода экономической жизни. Значение крупного землевладения постепенно умаляется, а вместе с этим падает значение сословных парламентов. Против феодалов выступает королевская власть в союзе с новыми общественными группами, выросшими в обстановке денежного хозяйства и под защитой городских стен. Королевская власть сумела покорить и своих врагов — феодалов, и своих союзников — бюргерство... Только в Англии сословные вольности постепенно, путем упорной борьбы превращаются в настоящую государственную конституцию, в бюджетное право. Это было так давно, что историки английской конституции не могли найти, например, начала английского бюджетного права. На континенте же, например, во Франции, уже с 157

Карла VII провинциальные штаты почти повсеместно исчезают, а генеральные штаты обрезываются в своих правах. За королем признается право произвольного обложения подданных. Генеральный прокурор в штатах Макона 8 февраля 1498 г. высказывает, например, такую мысль, что право штатов соглашаться на обложение налогами опирается на одну терпимость монарха; эта привилегия, по его мнению, дарована штатам самим монархом, который волен когда угодно уничтожить это право. Следовательно, в жизни постепенно осуществляется принцип, провозглашенный еще в XVIII веке: «Si veult le roy, si veult !а loy», т. е. «Чего хочет король, того желает и закон». Коротко и ясно... Новая перестройка политических отношений повлекла за собою изменение юридической и фактической позиции государственного бюджета. Бюджет, все еще далекий от совершенных форм, обычных для конституционного государства, получает значение административного акта. Он утверждается верховной властью, которая пытается сделать утвержденный бюджет обязательным для всех подчиненных органов администрации. Но сама верховная власть, а по ее доверию и центральные органы управления, сохраняет право всяческих изменений даже в утвержденном бюджете, перенесений бюджетных ассигновок из одного параграфа росписи в другой, дополнений, отсрочек и пересрочек. Все это в сильной степени умаляет значение бюджета, но тем не менее его формы продолжают совершенствоваться, его структура делается сложнее, бюджет стремится приобрести необходимые свойства: полноту, универсальность, ясность. Вопрос о том, под влиянием каких соображений, каких обстоятельств постепенно улучшалась бюджетная техника даже тогда, когда для этого процесса не было особых побудительных причин политического свойства, приводит нас к другому вопросу: нет ли в условиях сложного и развитого государственного хозяйства объективных побудительных причин для того, чтобы бюджет носил на себе печать ясно выраженного стремления придать ему возможно более совершенные формы? Современное государство, прежде всего, поражает сложностью и многочисленностью задач и целей, которые постоянно выдвигаются на очередь. Теория государственного невмешательства давно отжила свой век. Современные общественные классы борются между собою из-за стремлений заставить государство служить определенным целям и задачам. Немолчно раздается стоустная проповедь, в которой государство призывается к настойчивому вмешательству в народнохозяйственную жизнь. Задачи и стремление реальной государствен158

ной политики вызывают кипучую деятельность многочисленных органов государства, что, в свою очередь, обусловливает необычайно быстрый рост государственных бюджетов. Задача поспеть за убегающим временем, за сложными и все возрастающими требованиями, идущими со всех сторон, задача найти для всего этого нужные средства — не из легких. Вопрос о том, как найти нужные средства, как организовать расходование добытых средств, с усложнением государственной деятельности становится все острее. Теоретики, рассматривая изумительный рост государственных бюджетов, говорят, что он отражает на себе действие особого «закона возрастающей государственной деятельности», что этот «Gesetz der wachsenden Staatsthatigkeit» окрашивает собою содержание современной финансовой политики самых различных государств. Без сомнения, в этом «законе» выражается соотношение общественных классов и их позиция по отношению к государству. Промышленные классы и землевладельцы обыкновенно слишком много требуют от государства вообще, в частности, от государственного казначейства. Если мы возьмем внешние выражения этого «закона», то увидим, что во всех государствах, больших и малых, богатых и бедных, воюющих и мирных, в республиках и деспотиях, монархиях самодержавных и конституционных, везде и повсюду бюджеты растут, увеличиваясь в своих цифрах чуть ли не каждый год. Напомним изумительный рост бюджета в таких политических противоположностях, как республиканская Франция и самодержавная Россия. Растут не только бюджетные цифры, но и размеры государственного хозяйства вообще. Государство, в ряду других предпринимателей, является крупнейшим предпринимателем, капиталистом, землевладельцем, монополистом, железнодорожником, банкиром, издателем, торговцем и т. д. И никто не скажет, где конец росту современных бюджетов, где предел расширению сферы хозяйственной инициативы и деятельности государственных органов и государственного вмешательства в народнохозяйственную жизнь... Очевидно, что при таком состоянии государственного хозяйства и при таких размерах государственно-хозяйственной деятельности, вопрос о том, как и что делать, получает выдающееся значение. Здесь, по аналогии с частным хозяйством, возникает вопрос о планомерности деятельности. «Erst wagen — dann wagen», говорят немцы, т. е. сначала взвесить, а затем отважиться. Средством достижение такой планомерности и является государственный бюджет, находящий свое цифровое выражение в форме государственной росписи. С этой 159

точки зрения, бюджет является необходимым условием всякого развитого государственного хозяйства, а поэтому и в неконституционных государствах можно встретить бюджет со сложной технической структурой. Только в таких государствах есть слишком много соблазнов обходить бюджет; главный же соблазн состоит в том, что бюджет составляется лишь только для удобства власти, публичноправовое его значение — ничтожно... Говоря о бюджете, как о периодическом плане ведения государственного хозяйства, мы должны заметить, что понимаемый в таком смысле бюджет нельзя смешивать с тем, что носит название «государственного финансового плана». Обычная, нормальная жизнь государства течет по определенному руслу, устанавливается, так сказать, шаблон курса государственной жизни и деятельности. Год повторяется — один в другом — в своих общих чертах: меняются количественные выражение явлений государственно-хозяйственной жизни, меняются детали, подробности, а общий ход является типичным и однообразным, если не для всей эпохи, то для значительных промежутков времени. В такие времена государственная политика обычно довольствуется бюджетом как планом ведения хозяйства на определенный, почти всегда короткий (год) срок. Но даже и в такое время в действиях государственной власти, взятых в общей совокупности за ряд лет, иногда замечается последовательное выполнение общего плана, относительно которого бюджет является частями целого. В моменты же переустройства тех или иных сторон государственной жизни, когда эти реформы связываются с расходованием денег, когда намечаемые реформы для своего осуществления требуют целого ряда лет, в такие моменты возникает необходимость иметь определенный финансовый план, устанавливающий планомерность и единство действий органов государственной финансовой политики на целый ряд бюджетных сроков. Такие общие планы, осуществление которых растягивается на несколько лет, — не редкость в крупных промышленных предприятиях. Собственно говоря, большие предприятия и немыслимы без таких планов; от правильности последних в значительной степени зависит успех дела. Финансовая политика многих государств дает нам ряд образцов финансовых планов; некоторые из них охватывают собою все содержание государственно-хозяйственной деятельности, а некоторые — касаются только отдельных сторон, намечают только отдельные реформы. В Англии, например, в 1842 г. Роберт Пиль предложил общий 160

финансовый план. В Германии известен финансовый план 1879 г., выработанный Бисмарком; в Пруссии — план 1890 г., выработанный Микелем, и т. д. Частных же финансовых планов существовало великое множество. Обыкновенно они касаются какой-нибудь отдельной стороны финансового хозяйства государства, например, погашение государственного долга, восстановление расшатанного государственного кредита, преобразование кредитных учреждений и т. д. Отметим блестяще выполненный план Италии по конверсии государственной ренты... В финансовой истории России мы, безусловно, встречаемся с финансовым планом. В екатерининскую эпоху, когда злоупотребления с тогдашними ассигнациями вызвали очень тяжелые последствие для экономической жизни всей страны, был выработан особый «план» (гр. Шувалова) борьбы с падением ассигнационного курса. Такой же план был выработан в первые годы XIX в. гр. Сперанским. Реформаторская деятельность гр. Канкрина была связана с определенным планом, так как введение серебряной валюты не могло быть делом одного года. Преобразования в области имперского обложения, намеченные и отчасти осуществленные в министерстве Бунге, имели определенный финансовый план. Введение золотой валюты велось по определенному плану. В настоящее время Россия стоит накануне крупнейшей финансовой реформы: предстоит перестройка крайне несправедливой системы обложения, преобразование местных финансов, введение подоходного налога, государственные финансы должны подчиниться контролю народного представительства и т. д. В такой момент нужнее, чем когда-либо, наличность широкого и основательного финансового плана. В будущем, конечно, финансовый план сделается обычной принадлежностью финансовой политики. Бюджеты будут только частными проявлениями общих финансовых планов. Но в практике современных конституционных государств наблюдаются финансовые планы в скрытой форме, не в виде самостоятельных предложений, а в форме общих программ парламентарных министерских кабинетов. Иногда финансовый план содержится в той записке (expose), которую министр финансов прилагает к бюджетной росписи. Следовательно, родство финансового плана и бюджета устанавливается очень ясно. Между прочим, на нижних ступенях государственного развития бюджет носит характер финансового плана, и это характеризует несовершенную организацию государственного хозяйства: нет ни хорошего бюджета, ни разработанного общего плана. Но 161

нельзя, конечно, назвать совершенным и такой порядок, когда государство обладает превосходным бюджетом и совершенно не имеет общего финансового плана, что иногда наблюдается в практике современных государств... Бюджет необходим в условиях современного государства и для других целей; он, прежде всего, необходим для того, чтобы установить правильное соотношение между государственными доходами и расходами. На первый взгляд, эта цель бюджета ясна и определенна, но на самом деле достояние ее представляется труднейшей финансовополитической задачей. Разрешение этой задачи — пробный камень для всякого бюджета. Теория, хотя она и много занималась этим вопросом, не может давать рецептов для установления правильного соотношения между государственными доходами и расходами. Это соотношение всегда является вопросом факта, т. е. оно обусловлено данными текущего момента, всей реальной обстановкой. В финансовой истории любого европейского государства можно указать не только одинокие дефицитные годы, но целые периоды таких несчастных лет. Чудовищные цифры государственного долга, бремя которого тяготеет над каждым народом, лучше всего говорят за то, что вопрос о соотношении государственных доходов и расходов чаще всего разрешается в неблагоприятную сторону. Народное представительство, осуществляющее бюджетное право, по необходимости встречается с этим вопросом. Напомним факты последних дней. Современная Германия с ее все растущим стремлением развить широкую колониальную политику, с ее девизом — во что бы то ни стало догнать на море Англию должна была встретиться с роковым бюджетным дефицитом. С этим, по другим причинам, встретилась современная Франция. В парламентских заседаниях этот вопрос вызывает самые страстные дебаты, в которых текущая финансовая политика и ее ближайшие перспективы получают освещение с самых противоположных точек зрения... Бюджетный дефицит, между прочим, самый частый гость в русских бюджетах, находящихся до сих пор в плену у расточительной бюрократии... Острота вопроса о бюджетном дефиците, обусловленная, прежде всего, тем, что в целях достижения действительного бюджетного равновесия приходится или сокращать расходы, т. е. в большинстве случаев резать по «живому мясу», или увеличивать налоги, затрагивая в обоих случаях кровные интересы различных экономических классов, вызывает самое внимательное отношение к данному вопросу 162

со стороны народного представительства. Особенную остроту вопрос о бюджетном равновесии должен получить в России, где до сих пор хозяйничавшая бюрократия не знала чувства меры, не боялась никаких дефицитов, а смело раздувала расходы, все время повышая налоги и накапливая до колоссальных размеров государственный долг... Бюджет необходим для государственного кредита. Современная экономическая действительность характеризуется необычайным развитием кредита. Наше время называют эпохой кредитной формы народного хозяйства. Параллельно с развитием частного кредита рос и развивался кредит государственный, который имеет, между прочим, крупнейшее социально-политическое значение. Статистика не знает точного количества тех лиц, которые поместили свои сбережение в государственные кредитные бумаги и которые живут процентами, выплачиваемыми им государствамидолжниками, но это количество должно быть огромным. Поэтому можно себе представить, какими бесчисленными нитями связано государство, как должник, с частными интересами. Эти нити идут во всех направлениях; для них нет ни политических, ни географических, ни национальных границ. Часто кредитор помещает в государственные фонды все свое состояние и с понятным интересом следит за состоянием того государства, которому он вверил свои сбережения. О финансовом состоянии каждой данной страны должен давать верное представление государственный бюджет. «Правовой режим, — говорит Бессон, — ставя управление национальными средствами под общественный контроль, представляет этим самым лучшее обеспечение государственному кредиту. Дебаты на трибунах парламента, контроль общества над финансами, в той форме, в какой он существует в странах с представительным правлением, позволяет кредиторам государства соразмерять объем своих ссуд с прочностью их помещения, успокаивает всегда склонные к тревоге капиталы и, таким образом, осуществляет первое условие государственного кредита». …В настоящее время выставляется общее и основное требование — единство бюджета. Было время, когда в большинстве государств составлялось несколько бюджетов, несколько росписей. Это время характеризуется хаосом в сфере государственного хозяйства. Государственное управление было децентрализовано, как была децентрализована и тогдашняя экономическая жизнь, погруженная в спячку натурального хозяйства. Местные органы управления осуществляли ряд таких финансовых функций, которые в настоящее время сосредоточены в руках центральной финансовой администра163

ции. Господство натурального хозяйства делало невозможным широкое развитие денежных налогов за полным почти отсутствием в руках населения денежных знаков. Массу своих потребностей государство удовлетворяло при помощи широко развитых натуральных повинностей. Это, между прочим, по необходимости обуславливало и административно-финансовую децентрализацию. Государственная финансовая деятельность сосредоточивалась в руках местных органов: местные органы заведовали повинностями, распределяли их бремя, расходовали государственные средства, и только остатки отсылались в кассы центрального управления, которое не имело единой кассы и единого бюджета. В то время множественность бюджетов организовывалась в две системы: или были территориальные бюджеты, или бюджеты по источникам государственных доходов. При территориальной системе страна делилась на области, каждая область имела самостоятельное финансовое управление, свою роспись доходов и расходов, эти росписи балансировались отдельно по областям. При такой системе часто случалось так, что в одной области наблюдалось изобилие доходов, остатки, а в другой — постоянные дефициты и расстройство финансовых отношений. При другой системе бюджеты составлялись отдельно по источникам доходов. Были бюджеты различных монополий, регалий, домениальных доходов. Каждою отраслью доходов заведовало особое управление, для каждой потребности отводился особый источник государственных доходов. В России долгое время практиковалась такая система. Организация государственных финансов, например, при Петре I носила только что описанный характер. Так, когда Петру понадобились большие деньги для содержания все возрастающей армии, то император ввел подушную подать; размер этой подати, ее оклад определялся размером расходного бюджета той части войск, которая и содержалась на доход от подушной подати. Невыгоды такого порядка очевидны. Одна потребность при такой системе удовлетворялась слишком пышно, другая — слишком бедно. Все это, конечно, расстраивало финансовое хозяйство страны, истощало платежные силы населения и приводило к сознанию необходимости иметь один общий бюджет, который охватывал бы все доходы и все расходы государства. Наряду с требованием единого бюджета вырастало требование, чтобы в бюджете показывались валовые доходы государства. Здесь мы встречаемся с вопросом о так называемом брутто-бюджете. В старину, когда наблюдалась множественность бюджетов, в цен164

тральные кассы стекались только остатки провинциальных доходов. Об этих остатках составлялась ведомость, так сказать, неттобюджет. Затем, когда административная централизация стала уже совершившимся фактом, все-таки во многих государствах удержалась система нетто-бюджетов: в государственные бюджеты вносились только чистые доходы государства, а издержки взимания доходов и налогов, хозяйственные расходы по государственным предприятиям оставались вне бюджета. Финансовая практика скоро выяснила неудобства таких порядков. Система нетто-бюджетов затемняла действительное положение финансов государства, затрудняла определение действительных размеров налогового бремени, не давала материала для обсуждения вопросов текущей финансовой политики и т. д. Все эти неудобства заставили правительства различных стран перейти к системе валовых бюджетов, т. е. к системе бруттобюджетов. Во Франции эта реформа произошла в 1818 г., в Англии — в 1858 г., Россия с 60-х гг. XIX в. держится системы бруттобюджетов. В настоящее время нетто-бюджеты удержались в Вюртемберге, Саксонии и Гессене. Вюртемберг держится системы неттобюджетов потому, что там взимание налогов сосредоточено в руках местных общин, представляющих в казначейство чистый доход. Нетто-бюджета по необходимости держится германская империя, так как доходы этого союзного государства собираются государствами, входящими в союз, представляющими в имперскую кассу чистый доход. Все же другие государства держатся системы единого валового бюджета. Частичные уклонения от этого порядка несущественны. Современная финансовая практика, развивающаяся в парламентарных условиях, требует, чтобы единый брутто-бюджет был универсальным. Бюджет должен быть верным зеркалом состояния государственного хозяйства, в него должны войти все доходы и все расходы государства, без всяких изъятий и ограничений. Всякий самостоятельный государственный доход или расход должен найти в общем бюджете самостоятельное цифровое выражение. Если данный расход или доход естественно распадается на отдельные категории, то эти категории должны найти себе место в общем бюджете. Если в этом бюджете все государственные доходы и расходы представлены в такой именно форме, то требование универсальности можно считать удовлетворенным. В современных бюджетах конституционных государств довольно часто формальный принцип бюджетной универсальности по тем или иным основаниям нарушается... 165

По отношению к государственному бюджету теория выставляет еще ряд требований: бюджет должен быть публичным, бюджет не должен быть логарифмом, понятным в своих цифрах только для посвященных, а чтобы все граждане могли понимать его языки, его цифры, под которыми всегда скрываются живые отношения. Понятно, что публичность в странах с парламентарным строем является необходимым условием работы народного представительства. Но по отношению к требованию общедоступности бюджетной бухгалтерии необходимо сделать оговорку. Итальянский финансист Нитти справедливо замечает, что «бюджет должен представить собою нечто целое, самостоятельное в смысле счетоводства (personal1ta contab1le), другими словами должен иметь свою самостоятельную жизнь. При отсутствии рациональных систем счетоводства не было бы возможности произвести справедливую оценку всех многочисленных операции государственного казначейства». Понятно поэтому, что чтение бюджета всегда будет требовать основательной подготовки... А. А. Алексеев. Юридическое значение бюджетного закона (печатается по: Алексеев, А. А. Юридическое значение бюджетного закона // Журнал Министерства юстиции. — 1913. — № 4. — С. 1–46) Среди вопросов, выдвинутых в науке государственного права с переходом государств к конституционному режиму, вопрос о правовой природе бюджета, о его юридическом значении в правовой жизни государства, бесспорно, является одним из наиболее сложных, порождающих большое разнообразие мнений. Никто не сомневается в том, что государство нуждается для своей деятельности в определенном хозяйственном плане, который наперед, на известный промежуток времени, предположительно исчислил бы все его потребности и указал бы средства, необходимые для их удовлетворения. Такое сопоставление, такой расчет ожидаемых в будущем расходов и доходов составляет необходимое условие не только одной государственной жизни. Без него немыслимо также всякое сколько-нибудь значительное хозяйственное предприятие, ибо в противном случае лишенное руководящей мысли, развиваясь изо дня в день, оно было бы обречено на неудачу и гибель. Бюджет предусматривает, изображает будущую деятельность государства, ограниченную известным временем, поскольку эта деятельность направлена на производство расходов и взимание доходов, поскольку она обусловлена денежными средствами. В этом — хозяйственная сторона бюджета, его смысл и значение для 166

государственного хозяйства. Так, понимаемый бюджет не связан с тем или иным государственным строем, в нем нуждается как абсолютная монархия, так и конституционная, ибо «необходимость в нем, по верному замечанию Лабанда, есть следствие не определенной формы государства, а обширного объема, какого достигло государственное хозяйство, и его установление удовлетворяет не требованиям права, а требованиям хозяйства». Наряду с этими чисто хозяйственными целями бюджету может быть доставлена еще и другая задача, которая приводит его в идейную связь с принадлежавшим средневековым сословиям правом соглашаться на налоги и отвергать их. Право это, обусловленное всем строем средневекового государства и отразившее на себе наиболее ярко его характерные особенности, вызвало к жизни само существование представительных учреждений и продолжало оставаться жизненным нервом их последующей деятельности. Благодаря именно ему сословия могли занять самостоятельное и независимое положение в государстве, могли выдвинуть и защитить свои интересы и права от покушения на них со стороны королевской власти. …Эта политическая сторона бюджета, эта возможность для народного представительства посредством бюджетных вотумов контролировать деятельность правительства и руководить его политикой выступает в первую очередь, как только принципы конституционализма начали усваиваться государствами Европы. …Привлечение народного представительства к обсуждению и установлению бюджета расходов и доходов, возведенное ввиду особой важности этого акта для государственной жизни и политического его значения в степень конституционного принципа, отразилось в требовании почти всех современных конституций, чтобы этот акт был проведен законодательным путем, был издан в форме закона. Признание необходимости формы закона для установления хозяйственного плана, которым будет руководствоваться правительственная власть в течение известного периода времени, не могло, конечно, не обратить внимание научной юридической мысли на изучение вопроса о том, что представляет собой этот акт по существу, какова юридическая природа бюджетного или финансового закона. Вопрос этот вызвал оживленную полемику, в особенности в немецкой науке государственного права, где он был осложнен мотивами политического свойства, а именно бюджетным конфликтом Пруссии 1862-1866 гг. 167

Сущность проблемы бюджета, бюджетного закона заключается, по нашему мнению, вовсе не в том, что представляет собою бюджет, является ли он законом только с формальной стороны или в то же самое время он закон и по содержанию, а в разрешении вопроса о том, какое юридическое значение имеет проведение бюджета установленным в конституции порядком, какие правовые следствия оно влечет за собой, а также в разрешении вопроса об отношении его к законам, регулирующим финансовое управление. …В тех государствах, конституции (или обыкновенные законы) которых требуют, чтобы все государственные доходы и расходы заносились в бюджет, который устанавливается законодательным порядком, бюджетный закон, надлежаще изданный, наделяет правительственную власть правомочиями по взиманию доходов и производству расходов. Будут ли те или иные доходы и расходы впервые в бюджете установлены, или они будут покоиться на таких законах, сила и действие которых ограничивается годичным сроком, или же, наконец, они будут обусловлены постоянными законами — это не имеет ровно никакого значения. Раз действует правило, что все доходы и расходы государства исчисляются в бюджет, который издается в форме закона, бюджет служит конечным и исключительным правомочием или основанием для правомерной деятельности правительства в области финансового управления. Только при наличии бюджетного закона правительство имеет право взимать доходы и производить расходы, только тогда оно управомочено вести государственное хозяйство. В этом наделении правительства полномочиями по финансовому управлению и заключается смысл и значение того требования конституции (или обыкновенных законов), чтобы бюджет устанавливался законодательным порядком. Однако в некоторых государствах определенные доходы и расходы не нуждаются в признании их в бюджетном порядке. По отношению к этим доходам и расходам бюджет не имеет никакого юридического значения; такие доходы будут поступать в государственную кассу помимо бюджета и независимо от него, точно так же, как и расходовать их правительство управомочено без бюджета. Так, в Пруссии наряду со ст. 99 Конституции, требующей, чтобы все доходы и расходы государства заносились в бюджет, устанавливаемый в форме закона, ст. 109 постановляет, что существующие налоги и подати будут взиматься и впредь, пока они не будут изменены законом. В Японии на основании ст. 63 Конституции существующие налоги должны взиматься впредь до изменения их новым законом, 168

кроме того, здесь также и некоторые расходы не зависят от бюджета. Ст. 66 говорит, что «расходы по содержанию императорского дома покрываются ежегодно из средств государственного казначейства в пределах ныне установленной для того суммы без испрошения согласия императорского парламента, за исключением случаев, когда увеличение этой суммы признано будет необходимым». ...Парламент не может отвергнуть всего бюджета целиком даже в тех государствах, где законы о доходах и расходах — leges annuae, где он наименее связан в своей деятельности действующим законодательством, ибо и здесь, как мы видели, имеются такие расходы, которые являются обязательными для парламента, которых он не может принять. Он может в этих государствах отказать в принятии той части бюджета, которая подлежит его свободному вотированию, в отношении которой он не связан действующим правом. Еще уже у парламента юридическая возможность отказать в бюджетах тех государств, где доходы и расходы покоятся на постоянных законах, где парламент не может односторонне своей властью вычеркнуть расходы, необходимые для функционирования законов и на законах основывающихся учреждений. Он может отклонить здесь только такие доходы и расходы, которые впервые в бюджете проводятся, в установлении которых они свободны в своей деятельности. Если с юридической точки зрения парламент не вправе отказать в принятии всего бюджета фактически, может случиться, что он прибегнет по тем или иным соображениям к этому средству и что к началу финансового года бюджет не будет готов. Что в данном случае произойдет, в каком положении с точки зрения права будет находиться правительственная власть в отношении финансового управления, в отношении взимания доходов и производства расходов? Конституции некоторых государств предусматривают подобные случаи и указывают юридический выход из создавшегося положения, предоставляя правительству право применять бюджет предшествующего года. Так, в Румынии ст. 113 Конституции постановляет, что «если бюджет не был вотирован вовремя, исполнительная власть удовлетворяет государственные потребности согласно бюджету предыдущего года, причем действие последнего не может быть продлено больше чем на один год». Аналогичное положение содержат в себе турецкая Конституция 1876 г., возобновленная в 1908 г. (ст. 102), испанская 1876 г. (§ 2 ст. 85) и японская 1889 г. (ст. 71). Сюда же принадлежит и Россия, в которой в ст. 14 Сметных правил (ей соответствует ст. 116 Основного закона) говорится: «Если 169

государственная роспись не будет утверждена к началу сметного периода, то остается в силе последняя установленным порядком утвержденная роспись, с теми лишь изменениями, какие обусловливаются исполнением последовавших после утверждения узаконений. Впредь до обнародования новой росписи, по постановлениям Совета Министров, в распоряжение министерств и главных управлений открываются постепенно кредиты в размерах действительной потребности, не превышающие, однако, в месяц во всей из совокупности одной двенадцатой части общего по росписи итога расходов». М. И. Пискотин. Советское бюджетное право (выдержки печатаются по: Пискотин, М. И. Советское бюджетное право (основные проблемы). — М. : Юридическая литература, 1971) Чтобы та или иная совокупность правовых норм могла образовать обособленный крупный институт или подотрасль, ей необходимо обладать рядом качеств. Она должна регулировать особую область однородных отношений. В силу этого составляющие ее нормы должны иметь специфику, выделяющую их из общей массы норм данной отрасли права и одновременно придающую им определенное внутреннее единство. Такая совокупность норм составляет цельную и обособленную систему, которая является главным подразделением соответствующей отрасли права. Она не выделяется в самостоятельную отрасль, так как имеет больше общего, чем специфического, по сравнению с другими нормами включающей ее отрасли права, и у государства пока нет политической заинтересованности в ее самостоятельном и обособленном развитии. Но, как и всякая подотрасль, она может в свое время отпочковаться в отдельную правовую отрасль (в результате последующего деления права). Всеми этими свойствами в полной мере обладают нормы, относящиеся к бюджету. Они регулируют специфическую область отношений, складывающихся в процессе финансовой деятельности государства, а именно отношения, связанные с образованием и использованием общегосударственного фонда денежных средств, каким является бюджет. В этом их специфика, в этом их однородность и единство. По этому признаку нормы бюджетного права отграничиваются от других норм советского финансового права. Государственный бюджет является центральным институтом финансовой системы и финансового права. К нему тяготеют и с ним непосредственно соприкасаются все остальные финансово-правовые институты. Образование бюджетного фонда производится с участием 170

налогового права и всех других норм, регулирующих государственные доходы, а его использование — с учетом норм, определяющих порядок финансирования за счет бюджета. Так что в широком смысле бюджетное право охватывает все нормы и институты, регулирующие государственные доходы и расходы. Налоговое право и другие институты, регулирующие государственные доходы, охватываются бюджетным правом не целиком, а лишь постольку, поскольку они определяют характер, состав, объем доходов государственного бюджета и порядок их поступления в него. Что же касается норм, регулирующих проведение налогового обложения, определяющих круг плательщиков, размеры, порядок исчисления, сроки уплаты по разного рода платежам в бюджет, то все они, естественно, не входят в бюджетное право. Точно так же соотносится бюджетное право и с институтами государственных расходов. Оно охватывает лишь нормы, устанавливающие направления бюджетных расходов, их разграничение между различными звеньями бюджетной системы, отнесение финансирования тех или иных расходов и мероприятий на государственный бюджет. Регулирование же непосредственного использования бюджетных ассигнований входит в сферу других правовых институтов. Внутри финансового права бюджетное право смыкается и переплетается только с институтами, относящимися к доходам и расходам государственного бюджета СССР. В остальных же своих частях оно обосабливается с полнейшей четкостью. Принадлежность норм, определяющих бюджетное устройство СССР и союзных республик, устанавливающих бюджетные права Союза ССР, союзных, автономных республик и местных Советов и порядок их осуществления, а также порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения государственного бюджета, СССР к бюджетному праву является совершенно очевидной. Характеризуя предмет советского бюджетного права, необходимо подчеркнуть, что оно регулирует отношения только между государственными органами (и органами общественных организаций) и не устанавливает непосредственно каких-либо прав и обязанностей для отдельных граждан. …Учитывая перечисленные черты советского бюджетного права, его можно охарактеризовать как совокупность норм, определяющих бюджетное устройство и регулирующих отношения между государственными органами и органами общественных организаций по 171

образованию и использованию общегосударственного фонда денежных средств советского государства. ...Методом регулирования этих отношений и основанием их возникновения является издание актов соответствующих государственных органов, наделенных властными полномочиями: о предоставлении бюджетных ассигнований, об их распределении между различными бюджетными учреждениями. Суть этих отношений — в государственном распределении бюджетных средств, в обеспечении их наиболее целесообразного и эффективного использования, в финансировании соответствующих государственных учреждений и мероприятий. …Система советского бюджетного права. Материальные и процессуальные нормы В соответствии с этим нормы бюджетного права можно разделить прежде всего на две большие группы — материальные и процессуальные. Первые определяют советское бюджетное устройство, состав доходов и направления расходов государственного бюджета СССР, их разграничение между различными звеньями бюджетной системы, порядок распределения между отдельными бюджетами. Вторые регулируют порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения государственного бюджета СССР, а также отчетности о его исполнении, осуществлении бюджетных прав Союза ССР, союзных, автономных республик и местных Советов. Деление норм бюджетного права на материальные и процессуальные выступает настолько реально и отчетливо, так оно явно вытекает из характера и роли бюджетного права, что ему следуют (целиком или частично) все, кто пытается классифицировать эти нормы. …все процессуальные нормы: а) определяют состав участников той или иной деятельности; б) указывают виды необходимых действий и их обязательную последовательность; в) предусматривают организационную форму каждого действия; г) устанавливают права и обязанности участников деятельности; д) определяют порядок принятия решений. Все эти черты характеризуют и нормы бюджетного процесса, отличая их от материальных норм бюджетного права. Как же распределяются бюджетно-правовые нормы внутри этих двух подразделений — материальных и процессуальных норм? Начнем с первого. Основополагающее значение для всего бюджетного права имеют нормы, определяющие бюджетное устройство. Они дают исход172

ные, отправные начала для всех других институтов бюджетного права. Но что входит в понятие «бюджетное устройство»? Этот вопрос не получил у нас пока единообразного решения. Одни авторы, буквально следуя Закону о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик от 30 октября 1959 г., понимают под бюджетным устройством только построение «бюджетной системы и взаимную связь ее составных частей», то есть виды бюджетов, объединяемых государственным бюджетом СССР, и соотношение между ними. Другие охватывают этим понятием также разграничение доходов и расходов государственного бюджета СССР между различными его звеньями и порядок их распределения между отдельными бюджетами. Третьи еще более расширяют объем понятия бюджетного устройства, включая в него и все бюджетные права Союза ССР, союзных, автономных республик и местных Советов. Согласно этому взгляду все бюджетное право делится на две части. Одна охватывается понятием бюджетного устройства, другая — бюджетного процесса. Наконец, есть четвертая концепция по данному вопросу. ….Он включает в раздел «Основы бюджетного устройства СССР» нормы, устанавливающие бюджетную систему, бюджетные права Союза ССР, союзных, автономных республик и местных Советов, разграничение этих прав между представительными и исполнительнораспорядительными органами и порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета. …Нормы, касающиеся доходов и расходов бюджета, имеют значительную специфику и самостоятельное значение, выводящее их за рамки бюджетного устройства. Можно ли игнорировать тот факт, что бюджет — это прежде всего доходы и расходы? Ведь все остальное существует ради них и подчинено им. И эти центральные фигуры бюджета вряд ли можно отодвинуть на роль простых элементов бюджетного устройства. Но среди норм, регулирующих доходы и расходы бюджета, имеются, несомненно, и такие, которыми в значительной мере обусловливается характер последнего. Таковы нормы, определяющие порядок установления налогов и доходов, поступающих на образование бюджетов союзного, республиканских и местных, и нормы, предусматривающие принцип ежегодного установления размеров отчислений от общесоюзных государственных налогов и доходов в бюджеты союзных республик и местные бюджеты. Указанные нормы должны быть отнесены к разделу бюджетного устройства. Что же касается остальных норм, относящихся к доходам и расходам бюджета, то они составляют следующие два тесно связанных 173

друг с другом раздела материального бюджетного права. В первый из них входят нормы, определяющие состав доходов государственного бюджета СССР, их разграничение между различными его звеньями и порядок распределения между отдельными бюджетами. Ко второму относятся нормы, предусматривающие направления расходов государственного бюджета СССР и порядок их отнесения на различные виды бюджетов. Из этих двух разделов вытекает и классификация доходов и расходов различных звеньев государственного бюджета СССР, которая служит своего рода детализацией советского бюджетного устройства и имеет общее значение для всего бюджетного процесса. Она отражает функциональную роль бюджета, показывая ее связи с различными областями общественной жизни и методы воздействия на них. Процессуальные нормы бюджетного права «естественно», самопроизвольно распределяются прежде всего по стадиям бюджетного процесса. Бюджет, подобно однолетнему растению, существует только один год. По истечении бюджетного года, который в СССР совпадает с календарным, на смену одному бюджету приходит другой. Но прежде чем вступить в действие, бюджет должен быть составлен и утвержден. После своего принятия и наступления нового года бюджет обращается к исполнению. По итогам исполнения составляется соответствующий отчет, он поступает на утверждение. Этот общий цикл бюджетного процесса, то есть период от начала работ по составлению проекта бюджета и до утверждения отчета об исполнении бюджета, продолжается свыше двух лет. Однако в каждом году он начинается заново. Едва закончена подготовка отчета об исполнении бюджета истекшего года, а бюджет текущего года исполнен менее чем наполовину, как начинается работа по составлению бюджета на предстоящий год. И каждый раз это новая работа, так как бюджет на очередной год не может быть простой копией своего предшественника: объем бюджетных ресурсов год от года растет вместе с ростом национального дохода, меняются виды доходных источников, величина каждого из них, исчезают одни и появляются другие цели, на которые направляются средства государственного бюджета. Иными словами, бюджетный процесс ежегодно возобновляется, проходя одни и те же стадии. В самом общем виде они предстают перед нами как стадии составления, утверждения и исполнения бюджета, которые завершаются составлением и утверждением отчета об исполне174

нии бюджета. И сколько существует бюджет, столько существуют и эти стадии бюджетного процесса. Думается, что стадией в бюджетном процессе можно считать обособленный, самостоятельный и законченный этап деятельности государственных органов, в результате прохождения которого бюджет переходит из одного качественного состояния в другое. В результате составления заново создается проект бюджета. Утверждение придает ему силу официального акта. Вследствие исполнения он проводится в жизнь. Здесь выделяются две группы вопросов, одинаково требующих научной разработки и законодательного регулирования. Первую составляют вопросы совершенствования бюджетного процесса в целом, выделения в пределах основных его стадий отдельных, наиболее существенных этапов, строгого определения их последовательности. При этом особенно большое значение имеет четкое закрепление состава участников каждого этапа, форм их участия, их прав и обязанностей, разграничение компетенции между ними, установление ответственности за невыполнение или ненадлежащее выполнение обязанностей каждым из них, за нарушение установленного порядка.

175

БЮДЖЕТНЫЕ РАСХОДЫ С. Ю. Витте. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве, читанных его императорскому высочеству великому князю Михаилу Александровичу в 1900–1902 годах. — М., 2011. — (первая публикация в 1912 г.) — С. 504–510 «Переходя к государственным расходам, остановимся сначала на рассмотрении состава обыкновенных расходов, т. е. расходов на удовлетворение текущих потребностей государства. Потребности эти, как мы уже говорили, с течением времени имеют наклонность видоизменяться и возрастать с большей или меньшей быстротой в зависимости от характера государственного управления страны и тех требований, которые предъявляются ее международной и внутренней политикой. Если, таким образом, характер государственных потребностей, виды и поводы их возникновения относятся к тем сторонам государственной жизни, которые изучаются наукой государственного права и государственной политики, то тем не менее общие размеры удовлетворения этих потребностей зависят от уровня платежных сил населения и от величины народного дохода, составляющих исходную посылку для науки государственного хозяйства. Для финансовой науки и практики представляется поэтому чрезвычайно важным правильное разделение государственных потребностей по степени их необходимости. Безусловно, необходимыми потребностями должны быть признаны, очевидно, те, без удовлетворения которых немыслимо дальнейшее существование государства. Прежде всего, сюда относятся расходы по содержанию верховной власти и ее органов. Без этих расходов не могло бы происходить проявление государственной власти, а, следовательно, не было бы и самого государства. Поэтому с расходами этой категории, независимо от источников их покрытия, мы встречаемся всюду, где появляется какой-либо зародыш государственной организации. В состав издержек на содержание верховной власти относятся в настоящее время расходы по содержанию монарха, его семьи и двора, а также тех учреждений научного, художественного и благотворительного характера, которые монарх берет под непосредственное свое покровительство. Расходы эти на Западе носят название цивильного листа и определяются обыкновенно при самом восшествии монарха на престол. К числу расходов по содержанию верховной власти в государствах конституционных и республиканских относятся также издержки на содержание народных пред176

ставителей и законодательных учреждений, разделяющих верховную власть с главой государства. В республиках сюда входит содержание президента. …Вторую крупную группу обыкновенных расходов составляют расходы на содержание вооруженных сил для защиты государственной территории от иноземных вторжений. Расходы этого рода возникают впервые в эпоху появления регулярных войск. В более же ранние эпохи, при существовании вассальных дружин феодальных владельцев, а у нас — при существовании поместной системы, расходы по содержанию вооруженных сил покрывались, так сказать, натуральным образом, через раздачу ленов и поместий. В настоящее время, в переживаемый нами период вооруженного мира, расходы на содержание вооруженных сил поглощают все большую и большую часть государственных бюджетов, ложась тяжелым, иногда едва выносимым, бременем на податные силы населения. …Огромный и постоянный рост расходов на государственную оборону вызывал неоднократные попытки хотя бы несколько оградить интересы Государственного казначейства посредством установления для Военного и Морского министерств так называемых нормальных предельных бюджетов. Сущность их заключается в том, что вперед, на известный ряд лет, определяются возможные размеры расходов этих ведомств, с одной стороны, с целью оградить финансовое ведомство от предъявления к нему неожиданных требований на крупные суммы, а с другой стороны — предоставить подлежащим ведомствам необходимые им средства, избавив их от неприятных ежегодных хлопот по бюджетным ассигнованиям. …За расходами на содержание армии и флота идут расходы противоположного характера, имеющие своей главной целью предупреждение вооруженных столкновений между государствами, именно расходы на содержание дипломатических представителей при иностранных державах. К числу необходимейших расходов относятся также издержки по удовлетворению потребностей в суде и охране подданных внутри государства, т. е. расходы собственно на юстицию и полицию безопасности в тесном смысле. У нас расходы на дипломатическую часть сосредоточены всецело в Министерстве иностранных дел, а расходы на юстицию — главным образом в Министерстве юстиции. К смете последнего министерства относятся также расходы на тюремную и арестантскую части, находившиеся раньше в заведовании Министерства внутренних дел. Расходы по полицейской части сосредоточиваются главным образом в смете Министерства внутрен177

них дел, но часть этих расходов, именно расходы на содержание отдельного корпуса жандармов, значатся в смете Военного министерства. Столь же неизбежной, а, следовательно, и необходимой потребностью должно быть, наконец, признано правильное выполнение государством своих обязательств по заключенным им займам и другим операциям с характером государственного долга. Почти во всех современных странах государственная задолженность представляет крупные размеры, так что ежегодные платежи процентов и погашения по долгам поглощают повсюду значительную часть государственных бюджетов. …За покрытием всех этих наиболее необходимых расходов государству открывается возможность удовлетворения так называемых культурных потребностей населения. Таковы расходы на религиозные потребности и образование и расходы по содействию развитию производительных сил населения, куда входят издержки по попечению о народном здравии и общественном призрении, расходы на пути и средства сообщения (железные и грунтовые дороги, водяные пути, почта, телеграф и телефоны) и расходы по содействию всем отраслям народной промышленности (производство мелиорации, организация кредита, выдача премий, устройство выставок и тому подобные расходы, входящие в общий состав полиции благосостояния). Высокая полезность расходов, относящихся к этой категории, не может, конечно, подлежать ни малейшему сомнению. Однако бюджеты современных государств в состоянии уделять на эти культурные потребности лишь весьма незначительную долю расходов по сравнению с издержками на основные потребности государств. Правда, в этом отношении на помощь государству приходят местные самоуправления, повсюду уделяющие известную часть своих средств на удовлетворение указанных культурных потребностей. Но так как средства местных самоуправлений почти во всех государствах, за исключением Англии и Пруссии, сравнительно незначительны, то и общий итог расходов на культурные потребности из государственных и местных ресурсов оказывается повсюду весьма недостаточным. По нашей государственной росписи большинство упомянутых культурных назначений приходится на сметы ведомств; Святейшего Синода, министерств народного просвещения, торговли и промышленности, земледелия и государственных имуществ, путей сообщения, внутренних дел (врачебная и почтовая части и содержание духовенства иностранных исповеданий) и Главного управления государственного коннозаводства. Но и по всем остальным ведомствам производятся 178

сравнительно небольшие расходы, имеющие чисто культурное значение, как, например, расходы на учебную часть, на выдачу премий и пособий из государственных сумм частным учреждениям разнообразного культурного характера и т. п. Таковы главные категории обыкновенных расходов, т. е. расходов «текущего» управления. При правильном ведении государственного хозяйства все эти расходы должны целиком покрываться из обыкновенных же доходов. Но это оказывается возможным в большинстве случаев лишь при том условии, если из бюджета обыкновенных расходов будут изъяты все капитальные затраты на предприятия, носящие долговременный характер, каковы, например, расходы по сооружению новых железных дорог или выкупу уже существующих от частных обществ, а равно крупные экстраординарные расходы, вызываемые внезапно наступающими чрезвычайными обстоятельствами — войнами, неурожаями, эпидемиями и т. п. Такого рода расходы принято поэтому выделять в особую группу чрезвычайных расходов, покрытие которых может совершаться как на счет избытков по бюджету обыкновенных доходов над таковыми же расходами, так и на особые, чрезвычайные поступления — в наше время главным образом от займов.

179

БЮДЖЕТНЫЕ ДОХОДЫ Л. В. Ходский. Основные принципы и особенности государственного хозяйства и классификация государственных доходов (из книги «Основы государственного хозяйства. Курс финансовой науки» — СПб., 1913) …При сравнении государственного хозяйства с частным по целям, ради которых существуют эти хозяйства, обнаруживается между ними большое различие. Частное хозяйство стремится путем физической и умственной работы и при содействии раньше созданных ценностей (капиталов) приобрести возможно большее количество материальных ценностей, необходимых для существования и для более обильного удовлетворения своих потребностей, а равно и для увеличения своей экономической силы и власти. В этом отношении стремления частных хозяйств беспредельны, а осуществление их ограничивается подобными же стремлениями других частных хозяйств, на почве конкуренции. Государственное хозяйство не может ставить себе целью безграничное увеличение материальных средств. Конечная цель государственного хозяйства (при расходовании финансовых средств) сводится к производству нематериальных благ, не подлежащих денежной оценке, но необходимых для культурного развития страны, для пользования всеми благами, составляющими предмет частных хозяйств. Внешнее и внутреннее спокойствие страны, защита правового порядка, меры поощрения экономического развития и проч. — вот те нематериальные блага или ценности, которые создает государство как живая, действующая коллективная единица. Эти ценности необходимы всем живущим в стране, но в огромном большинстве случаев они не могут быть предметом сбыта отдельным определенным лицам, как делается в частном хозяйстве, которое, сбывая произведенные им ценности, приобретает средства для дальнейшего производства. Таким образом, по существу деятельности государства материальные основы государственного хозяйства резко отличаются от частного: оно живет преимущественно не на почве свободного обмена ценностей и услуг, а, опираясь на свое верховенство, основывает свое хозяйство на принудительном взимании необходимых средств из частных доходов и имуществ или на исключении или ограничении частной конкуренции, в некоторых областях государственнохозяйственной деятельности (государственные монополии). В отдельных случаях средствами финансового хозяйства служат, подобно 180

частным хозяйствам, частноправовые доходы, но источники этого рода в современном государственном хозяйстве занимают второстепенное место; при том, что также важно для характеристики государственного хозяйства, оно и в частноправовой хозяйственной деятельности должно руководствоваться не столько заботой о чистом доходе, сколько о выполнении своего высшего назначения и целей, которые, при относительной вечности существования государства, не ограничиваются только настоящим и ближайшим будущим, но во многих случаях рассчитываются и на последующие поколения. …Цели, преследуемые государством, или его потребности и нужды составляют исходную посылку для финансового хозяйства. По своему существу они сводятся к следующим группам: 1) содержание верховной власти и ее органов; 2) охрана внешней безопасности и поддержание международных отношений; 3) охрана юридического порядка внутри страны; 4) религия; 5) заботы о народном образовании; 6) меры для развития материальных сил страны и, наконец, 7) финансовое управление. Само собой разумеется, что рассмотрение по существу всех перечисленных сторон государственной деятельности, кроме отмеченных в п. 6 и 7, не входит в область финансовой науки и составляет предмет других государственных и общественных наук. Но числовое выражение их в сумме расходов на различные потребности и статистическое выяснение их относительного значения имеет непосредственное отношение к государственному бюджету и весьма существенно для оценки относительной тягости финансового бремени. В таких пределах обзор государственных расходов вполне уместен в финансовой науке, и его читатель найдет у нас в приложении. Заметим, что наибольшая валовая сумма расхода и высший процент общего бюджета современных государств обыкновенно приходится на покрытие военных надобностей и на уплату процентов и погашение государственных долгов, которые точно так же главным образом возникают вследствие чрезвычайных издержек по ведению войн и т. п. …Общая классификация государственных доходов. Система книги. Общим источником денежных доходов государства должен служить народный доход. Для оценки финансовой тягости, какую несет население, весьма важно было бы знать не только сумму того, что расходует население данной страны вследствие существования финансовых хозяйств, но и относительную величину этой суммы в народном доходе, а равно и то, сколько из платежной тягости населе181

ния приходится на различные категории доходов (крупные, средние, мелкие). …С внешней стороны все доходы государства можно разбить на две группы: доходы обыкновенные и чрезвычайные. Обыкновенные доходы — это поступления, отличающиеся значительной степенью постоянства и получаемые от источников также постоянного характера. Чрезвычайные — это поступление случайного характера, например: военная контрибуция, выморочное имущество, пожертвование в пользу государства и т. п. Но затем с точки зрения тех трех начал, какие взаимодействуют в народном хозяйстве, — частного, частно-общественного и общественного или государственного — мы можем различить троякого рода доходы. Одни из них носят на себе характер частноправовых (промысловых) доходов, другие представляют результаты проявления частно-общественного принципа (различные пожертвования частных лиц в пользу государственных учреждений); третьи — государственно-правовые доходы. Вторая группа по своей относительной незначительности и неопределенности не требует специального рассмотрения в теории финансовой науки, а потому при классификации может быть без особенных неудобств отнесена просто в категорию разных доходов. К частноправовым или промысловым доходам относятся все те, которые государство извлекает из своих имуществ, капиталов и предприятий, подчиняясь главным образом началам частной хозяйственной деятельности, другими словами, руководствуясь законами спроса и предложения, отношением стоимости продукта к издержкам производства и т. п. Группу государственно-правовых доходов образуют все те платежи, к которым государство обязывает или вынуждает частные хозяйства, опираясь на власть и исходя из понятия об органической связи государства со своими подданными. Государственно-правовые доходы, в свою очередь, могут основываться на двух принципах — пошлинном и налоговом, или податном. Под пошлинным принципом надо разуметь такое отношение государства к населению, когда оно смотрит на сборы с населения как на вознаграждение за определенные услуги, оказываемые представителями власти, правительственными учреждениями определенным лицам и вытекающие из забот государства о лучшем удовлетворении потребностей населения, а не из коммерческого расчета. Доходы, основанные на налоговом принципе, суть такие сборы с населения, которые взимаются в пользу государства независимо от какихлибо частных услуг, оказываемых определенным плательщикам. По182

шлинный и налоговый принципы, представляя существенные признаки для классификации государственно-правовых доходов, на практике не всегда встречаются в чистом виде; весьма нередко в финансовой практике эти элементы комбинируются в одном и том же доходе. Принимая сказанное в основу классификации, можно все доходы сгруппировать следующим образом. А. Частноправовые доходы. Б. Государственно-правовые доходы: I. Основанные на пошлинном принципе: 1. Частнопошлинные доходы (регалии). 2. Пошлины. 3. Пошлины с налоговым элементом. II. Доходы, основанные на налоговом принципе. Налоги или подати. III. Разные доходы (напр., поступление в казну выморочных имуществ, пожертвования частных лиц и т. п.). При классификации доходов в числе их, кроме поименованных нами, нередко называют и государственный кредит. Но такое отношение к государственному кредиту нельзя считать правильным. Путем кредита в государственное казначейство в иной год могут поступить весьма большие суммы, но это следует рассматривать как чрезвычайное поступление, а не как действительный доход. Доходы государства вместе с государственным имуществом составляют актив государственного хозяйства, а кредит, как и ранее заключенные займы, — его пассив. Само собой разумеется, что при громадном значении кредита в современном государственном хозяйстве теория государственного кредита составляет важную часть финансовой науки. В состав последней должны входить также основания финансового управления…». И. И. Янжул. Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах. — М., 2002. — С. 53–59 Что касается до доходов государства, т. е. до материальных средств, необходимых для удовлетворения его потребностей, то, как мы уже видели, они могут приобретаться двояким путем: частноправовым и общественно-правовым способом. Соответственно этому и все источники государственных доходов можно разделить на два обширные класса: на частноправовые и на общественно-правовые. К первому классу относятся такие доходы, которые получаются государством в силу свободного акта со стороны подданных, в силу одностороннего или двустороннего договора. Сюда принадлежит, во183

первых, дар или добровольное пожертвование государству со стороны подданных. Этот источник государственных доходов был весьма распространен в начале средних веков под общим названием benevolentiae и имел первоначально характер добровольных подарков, приносившихся монарху богатыми людьми соответственно их званию и состоянию, во время нужды правительства в денежных средствах. По мере удаления от средних веков этот источник теряет всякое значение и выходит из употребления; в настоящее время он встречается как редкое исключение в виде экстренной меры, практикующейся в минуты подъема национального духа во время возбуждения патриотизма: таковы, напр., в последнюю Русско-турецкую войну были пожертвования на Красный Крест, на сооружение крейсеров и т. п. Вследствие своей случайности, произвольности и ничтожности этот вид доходов не принимается обыкновенно в расчет в современном государственном хозяйстве и потому не заслуживает внимания. Вторым и более важным видом частноправовых источников дохода являются государственные имущества и промыслы, а также некоторые пошлины, лишенные принудительного характера. Впрочем, относительно государственных промыслов должно заметить, что здесь далеко не всегда можно определить отсутствие монопольности, придающей принудительный общественно-правовой характер предприятию. Если, например, государство, владея железной дорогой, берет плату за провоз по ней товаров и пассажиров такую, какая существует и на частных дорогах и которая определяется средним уровнем издержек на содержание дороги и средним процентом прибыли, то очевидно, что оно поступает в этом случае совершенно так же, как всякий частный предприниматель, и что получаемый им отсюда доход носит на себе все признаки частноправового. Напротив, если государство, устраняя возможность частной конкуренции и запрещая устройство других железнодорожных линий наряду со своими, назначает по тарифу вдвое высшему, чем тот, который существует на частных дорогах, то такой промысел является во всеоружии монополии и потому отличается принудительным общественно-правовым характером, так как для подданного совершенно безразлично, заплатил ли он при пользовании казенной железной дорогой известную сумму в виде принудительного сбора или в виде прибавки к плате, которая могла бы считаться нормальной. Вообще, если при производстве какого-нибудь промысла государство, устраняя частную конкуренцию, берет с подданных за продукты этого промысла плату выше 184

обыкновенных рыночных цен, то образующийся отсюда доход должен быть отнесен к общественно-правовым доходам. Ввиду того что часто бывает чрезвычайно трудно различить, где государство пользуется монополией и где нет, ввиду того, далее, что оно может весьма быстро менять свои отношения к своим промыслам и то монополизировать их, то снова допускать конкуренцию частных лиц, многие финансисты, избегая дробления, относят целиком все казенные промыслы в группу регалий, т. е. в одно из подразделений общественноправовых источников государственных доходов. Таким образом, в первом классе остаются собственно только домены, или государственные имущества (земли и леса), если исключить государственные промыслы; в принципе этот источник совершенно противоположен доходам общественно-правовым; государство находится здесь в тех же условиях производства, что и частное лицо, не пользуется перед ним никакими преимуществами или привилегиями и действует совершенно аналогично с ним: отдает свои имущества в аренду — краткосрочную, долгосрочную или вечную, обрабатывает их рабами (в древности), крепостными (в средние века) или вольнонаемными рабочими, может их продавать, закладывать и т. п. совершенно так же, как поступает частный землевладелец. Ко второму классу — общественно-правовым доходам относятся те, которые собираются государством с подданных в силу принудительного акта с его стороны. Они могут быть подразделены на три вида: 1) регалии (помещаемые у нас вместе с промыслами государства), 2) пошлины и 3) налоги. 1) Регалии суть такие промышленные предприятия, которые государство в силу своего верховного права захватывает в свою исключительную собственность, причем частная инициатива в них или вовсе не допускается, или значительно ограничивается (на практике в бюджетах сюда относят обыкновенно безразлично все казенные промыслы, предназначенные для получения дохода). Вместе с пошлинами регалии занимают срединное положение между частноправовыми и общественно-правовыми источниками государственных доходов. Сходство с первыми они имеют то, что государство при ведении промысла подвергается риску, затрачивает капитал, заботится об уменьшении издержек производства и увеличении своей прибыли точно так же, как и всякий простой промышленник, так что с этой стороны его доход получается как бы частноправовым путем. Но с другой стороны, как уже было сказано выше, государство в этих промыслах, устраняя в тех или других видах общественного блага част185

ную конкуренцию, устанавливает на продукты своего производства или на свои услуги высокие монопольные цены и принудительно заставляет подданных платить их, так как закрывает для них всякую возможность приобрести эти продукты или услуги в другом месте по рыночной цене. В этом именно обстоятельстве и сказывается общественно-правовой характер регалий. Существует несколько специальных оснований для существования последних: в некоторых промыслах для их целесообразного устройства необходимо, чтобы во главе их стоял предприниматель, заслуживающий безусловного доверия со стороны своих клиентов (напр., чеканка монеты), а нет сомнения, что государство по самому существу своему заслуживает этого доверия в гораздо большей степени, чем любое частное лицо; в некоторых промыслах с общественной точки зрения весьма важно, чтобы лицо, их ведущее, не стремилось исключительно к увеличению их доходности, так как этим оно может совершенно исказить цели, лежащие в основании этих учреждений (напр., почтовое, телеграфное дело); поэтому предоставлять производство таких промыслов частной предприимчивости, руководящейся в своей хозяйственной деятельности эгоистическими расчетами, невозможно или, лучше сказать, неблагоразумно; ведение их прямо лежит на обязанности государственной власти, для которой на первом плане лежит интерес общего блага, а не принцип рентабельности. Наконец, некоторые виды промыслов могут являться важным орудием власти, а так как представителем и носителем последней служит государство, то и необходимо, чтобы такие промыслы были предоставлены ему. Все перечисленные мотивы носят на себе безусловно общественно-правовой характер. Правда, в некоторых регалиях не имеет места ни один из этих мотивов (напр., в табачной, соляной и т. п. регалии), так что установление их обусловливается единственно интересами фиска; но они представляют собой не что иное, как особую форму взимания косвенного налога и потому приближаются уже к третьему виду общественноправовых доходов. 2) Пошлины еще более чем регалии, отодвигаются по своему характеру от частноправовых источников и приближаются к налогам. В своей деятельности государство может состоять в особых специальных отношениях к некоторым из своих подданных, может оказывать им специальные услуги и тем самым получает право требовать от них особой платы, которая и составляет то, что известно под именем пошлины. Отправляя правосудие, охраняя права наследников, утверждая своим авторитетом прочность известных сделок и т. п., 186

государство приносит весьма важные выгоды частным лицам и требует за них вознаграждения в виде судебных, крепостных и прочих пошлин. Таким образом, пошлина составляет вознаграждение со стороны частного лица, правительства или государства за какое-нибудь специально для него направленное действие последнего. Здесь налицо оба отличительных признака и частноправовых — обмен услуг между государством и подданными, — и общественно-правовых источников государственных доходов — принудительный характер, отсутствие возможности свободного соглашения между подданными и правительством относительно цены услуги. 3) Наиболее важным и существенным, так сказать, фундаментальным источником доходов, на котором покоится государственное хозяйство во всех современных цивилизованных странах, являются подати и налоги. Этот источник, благодаря своему первенствующему значению, резко отделяет государственное хозяйство от частного. В то время как последнее основывается исключительно на труде, так что каждый хозяин по отношению к частному лицу получает только эквивалент того, что он сам сделал для этого лица, первое покоится на совершенно ином основании. В силу своего верховного права государство прямо требует от подданных известного пожертвования, известного количества труда, денег, товаров в его пользу и при этом в вознаграждение за такое принудительное пожертвование отдельным подданным ничего не дает. Правда, взамен платимых налогов подданные пользуются выгодами общежития, защитой извне, безопасностью внутри страны, вообще разнообразными полезными результатами воздействия государственной власти; но каждый отдельный плательщик налогов никакого непосредственного эквивалента за свое пожертвование от государства не получает, а выгодами общежития последний бедняк, который почти вовсе не несет на себе налоговой тяжести, может быть, пользуется в такой же степени, как и лицо, принужденное уплачивать в казну большие суммы налога. Как особый вид государственных доходов налоги основываются, таким образом, исключительно на общественно-правовых началах, на безусловной необходимости известных пожертвований в пользу государства — для того чтобы оно могло преследовать высшие цели своего существования. Указанные выше особенности налогов достаточно ясно отличают их от пошлин: в последних государство берет сбор с такого лица, которому оно прямо и непосредственно оказывает известную услугу; в первых же такой услуги нет и пожертвование подданного не вознаграждается никаким эквивалентом. 187

В некоторых учебниках финансовой науки намечается еще четвертый вид общественно-правовых источников государственных доходов — повинности, т. е. личные услуги натурой, оказываемые государству со стороны подданных. Надо, однако, заметить, что повинности представляют собой остаток старины и по своему характеру не должны входить в состав финансовой науки (за исключением повинностей, переложенных на деньги), а должны подлежать изучению в сфере административного или государственного права. Действительно, подданные могут оказывать государству личные услуги троякого рода: 1) свободные, совершаемые без вознаграждения (напр., деятельность присяжных заседателей); 2) принудительные без вознаграждения (напр., рекрутская повинность) и 3) свободные с вознаграждением (чиновники и пр.). Из всех этих трех категорий повинностей в финансовых учебниках помещается, как особый источник государственных доходов, только вторая (да и в ней все внимание обращается исключительно на воинскую повинность), а остальные две совершенно игнорируются. Не говоря уже о том, что для такого приема нет никакого рационального основания: вырывать эту вторую категорию из ряда остальных и оставлять прочие без рассмотрения, значит лишать их внутренней связи, что представляется тем более недопустимым, что в некоторых государствах воинская повинность не существует, а заменяется военной службой по найму. В современном государственном хозяйстве число личных повинностей постепенно уменьшается; большую их часть государство стремится перевести на деньги. Все перечисленные нами источники составляют собою то, что в наше время известно под именем обыкновенных государственных доходов. В некоторых исключительных случаях этих доходов может оказаться недостаточно для покрытия всех государственных нужд, и тогда государство прибегает к так называемым чрезвычайным источникам, к которым относятся: 1) Займы. Первоначально они являются личным долгом монарха, который занимал деньги на свой страх и на тех условиях, на каких находил это выгодным; уплата по займам лежала на его ответственности; самые проценты зависели в своей величине от степени доверия к нему. В современном государстве займы имеют совершенно иной характер; теперь заем не есть долг государя, а долг государства, так что обязательство платить его не прекращается ни со смертью монарха, ни с прекращением его династии; самая уплата займов совершается уже не в виде возвращения занятой суммы каждому отдельному 188

кредитору, а путем постепенного погашения в течение большого количества лет; при этом деньги занимаются уже не у известных лиц, а у большого числа неизвестных. В этом последнем виде займы существуют сравнительно недавно, с конца XVII и начала XVIII в., но это не помешало им развиваться с необыкновенной быстротой; с 1714 г. общая сумма государственных долгов всех цивилизованных стран увеличилась, по словам американского экономиста Denslow’a, к нашему времени в 15 раз (с 1500 млн долларов до 26 970 млн долларов). 2) Продажа домен, имевшая большое значение при прежнем строе финансового хозяйства и почти утратившая его в новейшее время. 3) Конфискация, составляющая, впрочем, скорее политическое действие, чем финансовое. Напротив, в средние века во Франции (XIII-XVI вв.), а потом и в Англии (в XVII в.) конфискация, т. е. насильственное отобрание имущества у подданных, практиковалась, в сущности, исключительно с целью обогащения казны, путем справедливых или ложных обвинений богатых людей в важных преступлениях (financiers и евреи во Франции; в Англии особенно во время революции). У нас в России конфискация была в большом ходу при Петре I и особенно при его преемниках, когда в беспрерывных придворных переворотах конфисковались имущества членов падших партий; существовала даже особая канцелярия конфискаций, учрежденная в 1719 г. и закрытая только в 1783 г.

189

ПУБЛИЧНЫЙ КРЕДИТ Л. В. Ходский. Значение государственного или финансового кредита и его виды (из книги «Основы государственного хозяйства. Курс финансовой науки». — СПб., 1913) …В современных государствах существует и обратная связь между настоящим и будущим: государство нередко, делая затраты, результатом которых может пользоваться целый ряд поколений, старается разложить тяжесть сделанного расхода не на одних современников, но и на последующих плательщиков налогов. Так поступает оно при чрезвычайных расходах, покрытие которых в течение одного-двух финансовых лет было бы решительно непосильно для населения. Эти расходы требуют постепенного погашения и раскладываются на целый, нередко весьма длинный ряд финансовых годов благодаря системе государственного кредита. Чрезвычайные расходы государства, ради которых государство прибегает к кредиту, вытекают из различных целей. Государство может нуждаться: 1) в затратах капитала для непосредственно доходного помещения с целью развития своих частноправовых источников доходов; 2) для выполнения каких-либо крупных социально-экономических и финансовых реформ, которыми правительство не преследует, как первого рода затратами, непосредственных выгод казны, но которые оказывают очевидное воздействие на возвышение материального благосостояния страны (примером подобных затрат может служить выкупная операция в России, восстановление металлического обращения и т. п.); 3) духовно-культурные цели; 4) реформы, имеющие целью укрепление политического могущества: постройка крепостей, флота, перевооружение и т. п., и, наконец, 5) политические, экономические и иные бедствия (война, исключительный неурожай, эпидемия, эпизоотия). Если государство прибегает к кредиту во всех перечисленных случаях, обстоятельно взвесив, какие могут получиться от этого последствия, положительные и отрицательные, то население в конечном результате или получит больше, чем ему придется впоследствии переплатить на процентах и погашении, или будет избавлено от более значительных потерь и разорения, чем если бы оно не прибегало к кредиту. Таким образом, во всех означенных случаях государственный кредит может быть производительным. Тем не менее в тесном смысле производительным кредитом принято считать те займы, которые относятся к группам первой, второй и третьей. 190

В сфере финансового кредита государству прежде всего приходится считаться с теми же экономическими законами, которые управляют явлениями частного кредита; однако сравнение этих двух областей обнаруживает и некоторые характерные особенности, свойственные специально государственному кредиту. Существование государства обыкновенно более прочно и обеспечено, чем какие бы то ни было не только физические, но и юридические лица. Отсюда, в то время как частные долгосрочные займы предполагают непременно обеспечение каким-нибудь прочным залогом в форме недвижимой собственности, современное государство обыкновенно имеет полную возможность заключать займы на самые продолжительные сроки без всякого залога или обеспечения определенным имуществом. Вторая особенность государственного кредита сравнительно с частным состоит в том, что благодаря своему верховенству и той власти, какую государство имеет в отношении подданных, оно может иногда вносить элементы принуждения даже при заключении своих займов. Правда, принудительные займы совершенно не согласуются с установившимися теперь воззрениями на правомерное государство, но в прежнее время принудительная форма нередко практиковалась даже при необыкновенных займах. Характерным примером принудительных займов нашего времени могут также служить выпуски бумажных денег с обязательным курсом. Обозревая громадную современную задолженность всех культурных государств, невольно приходится задаваться вопросом, в какой мере можно считать кредит рациональным источником для покрытия чрезвычайных расходов государства и не представляют ли государственные долги опасной наклонной плоскости для благосостояния страны? Было время, когда государственные долги безусловно осуждались: в них видели лишь крайнее средство, которым можно пользоваться за неимением другого исхода, например для спасения существования или чести всего государства. А. Смит, Рикардо и многие их последователи весьма определенно высказываются против развития государственного кредита. По мнению Рикардо, для страны выгоднее покрывать всякие чрезвычайные расходы, не исключая и расходов на ведение войн, прямо за счет усиления налогов, чем прибегать к кредиту. Но по мере того как цифры государственных долгов росли и к ним понемногу привыкали, воззрение на государственный кредит 191

стало существенно изменяться. В настоящее время этот источник средств находит иногда искусных защитников, в особенности в немецкой литературе (Небениус, Дитцель, Л. Штейн и др.). Лоренц Штейн, один из наиболее известных представителей финансовой науки, в своем руководстве проводит ту мысль, что если государство мало пользуется кредитом, то это доказывает, что или оно слишком много берет у современников, или же не стоит на высоте своих задач, т. е. недостаточно заботится об интересах населения. Виды финансового кредита. Государству нередко приходится обращаться к кредиту вследствие простого несовпадения поступлений доходов в казну с временем производства расходов, именно в тех случаях, когда поступление налогов сильнее во второй половине года, а расходы в первое полугодие значительнее, чем во второе. В подобных случаях временные затруднения казначейства устраняются при посредстве краткосрочных займов, составляющих область краткосрочного финансового кредита, куда относятся: 1) обыкновенный коммерческий кредит государства, или ссуды, которые государство получает у частных лиц и в кредитных учреждениях, учитывая свои векселя или закладывая принадлежащие ему процентные бумаги; 2) текущие долги государства, или так называемые иногда неотвержденные, наконец, 3) бумажные деньги. Коммерческий кредит государства, если оно им пользуется, мало чем отличаясь от аналогичного кредита частных лиц, естественно, не может достигать очень больших размеров. Гораздо большее значение имеют текущие долги и бумажные деньги, которые представляют уже характерную особенность собственно государственного хозяйства. Текущие долги, или краткосрочный финансовый кредит, главным образом составляются: 1) из денежных сумм, которые частные лица обязаны в некоторых случаях, например при судебных процессах, вносить в государственные учреждения; 2) залогов, которые по закону должны вносить некоторые чиновники и частные предприниматели в обеспечение своей деятельности, если же залоги вносятся наличными деньгами; 3) сумм, составляющихся из вкладов в сберегательные кассы и т. п.; 4) отсрочек платежей по произведенным для казны поставкам, работам и т. п.; 5) выпуска краткосрочных обязательств. Что касается бумажных денег, то они только отчасти служат краткосрочному финансовому кредиту, главной же своей суммой входят в область долгосрочного кредита. 192

На финансовый кредит можно смотреть вообще как на антиципацию, т. е. израсходование вперед налогов данного или будущих сметных периодов. В тех случаях, когда потребность казны в денежных средствах не может быть удовлетворена краткосрочными займами, государство прибегает к долгосрочным займам (консолидированным или отверженным), образующим вторую группу государственных долгов. Долгосрочные займы обыкновенно уже по плану их заключения имеют такой характер; в некоторых же случаях долг становится долгосрочным по силе вещей, помимо намерения и желания правительства. Примером могут служить беспроцентные займы в форме выпуска бумажных денег с принудительным курсом. Бумажные деньги имеют смешанный характер, входя частью в сферу краткосрочного финансового кредита в тех случаях, когда выпуск их делается для удовлетворения кратковременных нужд казначейства, а частью составляя область долгосрочных займов». А. А. Исаев. Государственный кредит (в кн. «Очерки теории и политики. Золотые страницы финансового права». — М., 2004. — С. 393–404) Под государственным кредитом разумеется совокупность меновых сделок, в которых обмен равных ценностей совершается не в одно и то же время и где должником являются государство или единицы самоуправления. Государственный кредит имеет много общего с кредитом в общественном хозяйстве. В обоих случаях отличительной чертой сделки служит элемент разновременности; в обоих случаях капиталы, служащие предметом сделки, не создаются, а только перемещаются, меняют владельца; в обоих случаях кредитное отношение может вести и часто ведет к перемещению капитала из рук, менее искусных, туда, где он может получить более производительное назначение; и там и здесь соответственно с целями затраты капитала обнаруживается нужда в кредите кратко- и долгосрочном; кредитные знаки, выражают ли они отношение по частному или государственному кредиту, оказывают однородное влияние на обмен, на цены денег и товаров. К этим чертам сходства можно присовокупить и много других. Но наряду со сходством мы замечаем и существенные различия. 1) В общественно-хозяйственном кредите готовность должника уплатить долг служит кредитору не единственным и часто даже не главным обеспечением. Кредитор опирается на нормы закона, которые обеспечивают ему право пользоваться мерами принуждения, дабы получить уплату от должника. Не платит последний доброволь193

но — и судебный приговор заставляет его платить. По отношению к должнику-государству кредитор не имеет подобного обеспечения. Суд может обязать казну уплачивать долги ее кредиторам; но последние знают или по крайней мере чувствуют, что государственная власть как источник всего правового порядка может парализовать действительность этого судебного приговора: как бы определенно ни были редактируемы эти приговоры, во власти правительства, ссылаясь на соображения «высшей политики», «общее благо», приостановить уплату долгов. В подобных случаях для кредитора-туземца нет высшего судилища, к которому он мог бы апеллировать; для кредитора-иноземца последним средством является победоносная война его отечества с государством-должником, средство, имеющее на практике только призрачное значение. Вот почему всеобщее убеждение в твердом намерении правительства точно исполнять кредитные обязательства, убеждение, опирающееся на всю финансовую политику государства, служит для верителя более прочным обеспечением, нежели доверие к доброй воле должника, в частно-хозяйственных кредитных сделках. Сказанное применимо к государственному кредиту в тесном смысле, т. е. где представителем должника является центральное правительство. В общинном, городском, земском кредите за невозможностью для этих должников парализовать исполнение судебных приговоров кредитор имеет в последних столь же надежную гарантию, как и при кредитных сделках, связывающих его с частными хозяйствами. 2) Не одно и то же значение имеет в частном и государственном кредите способность должника к возврату долга. Капиталист, ссужая свой капитал частному хозяйству, оценивает прочность, благоустройство последнего вообще и особенно его способность к уплате в определенный срок. Самостоятельность и самоцельность частного хозяйства побуждают кредитора только в его силах и средствах искать обеспечения возврата долга. Применение подобной оценки к должнику-государству совершенно бесцельно. Его хозяйство есть хозяйство финансовое, почти вовсе не дающее кредитору масштаба для суждения, насколько государство будет состоятельным должником. В момент заключения государственного займа финансы могут быть расстроены: последовательные дефициты в течение длинного ряда лет могут вселить в кредитора убеждение, что финансы далеко не удовлетворительны и что нельзя рассчитывать на устранение дефицитов, т. е. улучшение финансов, в недалеком будущем. И при всем том государство может пользоваться значительным кредитом, что со194

вершенно невозможно для частного хозяйства, находящегося в состоянии подобного расстройства. Кредитоспособность первого в этих случаях объясняется тем, что за финансовым хозяйством стоит все народное хозяйство, являющееся как бы поручителем по государственным долгам. Если распространено убеждение, что народное хозяйство не находится в крайне угнетенном состоянии, если к этому присоединяется уверенность, что государство готово напрягать платежные силы граждан до высшей степени, лишь бы точно исполнять свои обязательства, то государственный кредит может быть почти безграничным. Все сказанное не может быть применено без ограничений к кредиту, которым пользуются единицы самоуправления. Состояние финансов этих единиц гораздо более принимается в расчет их кредиторами, нежели состояние государственных финансов верителями государства. Хотя уровень благосостояния населения в данной общине, городе, округе может служить обеспечением для кредитора, однако единица самоуправления не может напрягать произвольно платежные силы населения своего округа; каким бы широким правом в установлении податей она ни пользовалась, у кредитора всегда может быть опасение, что это право подлежит ограничению со стороны центральной власти. Таким образом, и с этой стороны кредит единиц самоуправления более приближается к частному, нежели кредит государственный. 3) В частнохозяйственных отношениях имеет место личный и вещный кредит. Хотя последний имел в прошлом широкое применение и в сфере государственного хозяйства, однако по мере проникновения государственной жизни началом общественности он становился все более несовместным с характером государства как должника. Эта несовместность прямо вытекает из вышеуказанных особенностей обеспечения кредиторов государства. Главным обеспечением служит добрая воля государства исполнять долговые обязательства. Эта добрая воля, формально опираясь на финансовое верховенство государства, а материально — на имущество всех граждан, дает кредитору столь прочное обеспечение, что заклад или залог ценностей в обеспечение уплаты долга становится вовсе излишним. Твердое намерение правительства платить уже потому служит для кредиторов самым надежным ручательством, что государство как верховный источник права, и отдав в залог казенные имущества, всегда может нарушить право кредиторов и повредить их интересам. К этому присоединяется обыкновенно и практическая невозможность найти ценности, способные обеспечить кредиторов при громадных долгах современных 195

государств. Казенные имущества, которые могли бы служить предметом залога, в большинстве европейских государств не достигают по своей стоимости суммы государственного долга. Таким образом, государственный кредит есть по существу своему кредит личный, вещный является только исключением. Общинный, городской, земский кредит и в этом отношении ближе подходит к частному. Здесь обеспечение кредиторов залогом или закладом потому не является окончательно излишним, что единицы самоуправления не могут в такой мере напрягать платежные силы населения, как то лежит во власти центрального правительства. Редкое применение вещного кредита и здесь объясняется частью сознанием благоустройства этих хозяйств, частью недостаточностью общинных, городских, земских имуществ. 4) Частный кредит бывает кратко- и долгосрочным в зависимости от цели, для которой затрачиваются занятые капиталы. Самый характер частного хозяйства делает неприменимым в этой сфере кредит вечный. Непрочность человеческого существования, зависимость успешного развития промысла от личных качеств должника, отсутствие общественного значения во многих затратах, которые совершают частные хозяйства с помощью кредита, делают срочность необходимым условием последнего. Иное встречаем мы в жизни государства. Государство по своей идее вечно. Общественная власть, представляющая волю и интересы живущего поколения, связана многочисленными нитями с общественной властью предыдущих эпох. Изменяются формы правления, совершаются крупные внутренние перевороты, дающие во многих отношениях иное направление политике; но работа прежде живших поколений в целом не прерывается никогда, и потомки, как далеко ни отклонялись бы от предков, пользуются полученными от последних и основаниями, и материалом для новой творческой деятельности. Обнимая в одно целое настоящее поколение с длинным рядом прошлых и будущих поколений, государство может совершать такие расходы, которые способны принести главную долю пользы только в отдаленном будущем; многие из таких затрат обогащают все общество: оно получает к своим услугам или массу новых ценностей, или новые плодотворные условия быта, нормы права, которые навсегда остаются народным достоянием. Для этих затрат государство может пользоваться кредитом вечным не в буквальном смысле слова, не в том смысле, чтобы заключаемые с этими целями займы не были погашаемы никогда, но в том, что они могут быть заключаемы без предварительного назначения срока уплаты, с правом для государства отсрочить возврат долга на неопре196

деленное время, производить платежи тогда и такими долями, когда правительство найдет это возможным и целесообразным. Бессрочность государственных долгов еще и потому не причиняет общественному хозяйству невыгод, что государство пользуется почти безграничным доверием, и облигации государственного долга служат предметом свободного обращения. Кредитор государства, желая получить свой капитал обратно, всегда легко может найти владельца свободных капиталов, готового посредством приобретения облигаций, перепиской в долговой книге стать на место первого кредитором государства. Таким образом, бессрочность государственных долгов и даже их безвозвратность мирятся с возможностью для каждого частного хозяйства в отдельности во всякое время получить капитал, ссуженный государству. Государственный кредит чистого типа может быть разделен на два вида в связи с целями, которых общественная власть стремится достигнуть посредством кредита. 1) Установление равновесия в государственном хозяйстве. Управление и вызываемые им расходы не могут быть по самой природе своей связаны с определенными сроками. Это несоответствие бывает двоякое: а) или доходы, вычисленные по бюджету, точно поступают в течение бюджетного периода, но колеблются в поступлении по срокам его, месяцам, четвертям года, или же б) они в течение всего периода не достигают суммы, предположенной бюджетом. В первом случае недостатку сумм в одну, например, четверть года соответствует их избыток в другую; в последнем является дефицит, недочет в доходах относительно обыкновенных расходов. В обоих случаях финансовое управление обращается к кредиту. Это — кредит краткосрочный, имеющий свое прикрытие в обыкновенных доходах государственного, земского, городского казначейства. Наличность этого прикрытия всегда ясна, если бюджетный период заключается без недочета и несоответствие между расходами и доходами ограничивается только частями периода. Но если период заключается дефицитом, тогда служащий для его прикрытия кредит является прежде всего краткосрочным. Правильно построенное государственное хозяйство предполагает занесение в смету обыкновенных расходов коллективных потребностей лишь в том объеме, который оправдывается уровнем народного дохода. Бюджетный недочет, если обыкновенные расходы не чрезмерно велики и доходы не обременительны, прежде всего вызывает предположение, что какие-нибудь исключительные, временные обстоятельства причинили скудное по197

ступление доходов, что наступающий финансовый период будет более благоприятным и даст средства для покрытия недочета предыдущего периода. Такое предположение естественно ведет к краткосрочному кредиту. Краткосрочный кредит, называемый также финансовым (текучие, оборотные долги), обусловливается и вызывается к жизни нуждами финансового управления. Оно создает его, упорядочивает, погашает долг. Центром тяжести управления финансовым кредитом служит правильное государственное счетоводство, отыскание в текущих доходах средств для платежей, которые он вызывает. 2) Иным характером отличается долгосрочный кредит, которым пользуется государство для покрытия чрезвычайных потребностей, для достижения какой-либо цели управления, нуждающейся в чрезвычайных средствах. Со стороны формальной он также ведается финансовым управлением, которое получает капиталы, распределяет их по ведомствам, уплачивает проценты и погашает долг. Но так как этот кредит не имеет прикрытия в текущих доходах, так как он на продолжительное время создает новые платежные тягости, то он должен быть установлен законодательной властью. Этот кредит обнимает так называемые постоянные, отвержденные государственные долги. Центр тяжести по отношению к государственным долгам лежит за пределами финансового управления. Он состоит в определении законодательной властью целей, которые оправдывают пользование долгосрочным кредитом и в затрате отдельными ведомствами полученных капиталов таким образом, чтобы они создавали новые благоприятные для развития общественного хозяйства условия и вызывали к жизни средства для несения новых платежных тягостей, связанных с государственным долгом. Из этого следует, что по отношению к государственным долгам наша наука теснейшим образом соприкасается с наукой полицейского права. Первая имеет своим предметом государственные долги лишь настолько, насколько они входят в финансовое управление, со стороны формальной. Вторая же, определяя цели управления данной эпохи и выясняя потребности народа, требующие коллективного удовлетворения, оценивает долги по существу, оправдывает цели, для которых они возникают. Таково деление государственного кредита в теории. На практике в финансовом строе отдельных государств оно не проводится так полно и последовательно в связи с целями, для которых государство пользуется кредитом: финансовый кредит часто сливается с отвержденными долгами. 198

К этим двум видам кредита примыкает и третий — бумажно-денежные долги. Какой бы цели ни служили выпускаемые государственной властью бумажные деньги, покрытию ли обыкновенных расходов или удовлетворению чрезвычайных потребностей, они являются особой, специфической формой кредита. Выпуская кредитные знаки по кратко- или долгосрочному займу, государство пользуется теми же условиями, которые имеет в своих кредитных отношениях и каждое частное хозяйство: оно черпает из всего запаса наличных туземных и иностранных капиталов, часть которого и предлагается государству-должнику в родовой форме капитала, в деньгах. Подобно тому как вексель, представляющий кредитное отношение в частных хозяйствах, является товаром и только может заменять деньги в обороте, и обязательства государственного, земского, городского долга имеют все признаки товара и только могут исполнять функции денег. Все кредитные знаки, кто бы ни был связан долговым отношением, вытесняют из оборота известную сумму денег, влияют на денежное обращение, на цены; но это не составляет их главного назначения. Совсем иное представляет бумажно-денежный кредит. Государство, выпуская бумажные деньги, не черпает капиталов, находящихся на внутреннем или иностранном рынке, а само создает капитал и создает его в родовой, денежной форме. …Ознакомившись с видами государственного кредита, мы укажем на условия, благоприятствующие его развитию. Эти условия двоякого рода. К одним должно отнести те, которые вообще облегчают для государства заключение займов; к другим — те, которые влияют на высоту процентов. В ряду условий первого рода нужно поставить цель, которой государство хочет достигнуть посредством займа. Чем более развивается общественная жизнь, тем с большим вниманием относятся граждане к деятельности государства, тем глубже оценивают вероятные последствия актов управления, тем более определенно высказывают свои симпатии и антипатии относительно направления в политике. Это настроение общества отражается и на государственном кредите. Если цель, для которой государство заключает заем, возбуждает сочувствие, капиталы обильно притекают в государственное казначейство, и наоборот. Эти сочувствие или не сочувствие, облегчая или затрудняя заключение займов, не всегда, однако, определяют значение поставленной цели для общества и не всегда объясняют, насколько оправдывается пользование государства кредитом для ее достижения. Сосредоточение капиталов в руках сравнительно немногих граждан 199

делает вполне достаточным для успеха займа сочувствие этих лиц. С тем вместе низкий уровень развития большинства населения почти в каждой стране заставляет массу относиться сочувственно или враждебно к начинаниям власти в зависимости от влияния, которое оказывает периодическая печать. Таким образом, сочувствие может быть всеобщим, хотя бы беспристрастная оценка не оправдывала предстоящего расхода, ни тем более покрытия его посредством займа. Большое влияние имеют ловкость министра финансов, его умение пользоваться услугами биржи, крупных банкиров, которые иногда могут затруднить реализование займа. Благоприятным условием является и публичность относительно государственных долгов. Подробное обозначение долгов по видам, их прилива и отлива, уплаты капитала и процентов — все должно быть точно вычисляемо и предаваемо гласности в общедоступной форме. …Главным же условием, облегчающим заключение государственных займов, является состояние общественного хозяйства. Убеждение, что народ богат, что бремя лежащих на нем налогов далеко не достигает высшего предела, что благосостояние возрастает безостановочно, делает кредит государства почти безграничным. Такое положение занимают, например, Англия и Франция. Условия, определяющие высоту процента по государственным долгам, те же, которые обнаруживают свое действие при кредитных сделках в общественном хозяйстве. Когда производство идет успешно, расширяются многие отрасли, возникают новые, когда частное хозяйство предъявляет усиленный запрос на капиталы, — процент имеет общую наклонность к повышению, что отражается и на государственном кредите. Застой в производстве, переполнение рынка товарами, обилие свободных капиталов, понижая процент, дают возможность и государству заключать займы на более выгодных условиях. В общем, % по государственному кредиту стоит ниже, чем в кредите частнохозяйственном, что объясняется высокой степенью доверия, доверия кредиторов к государству-должнику.

200

ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАПАСЫ И ИЗЛИШКИ С. Ю. Витте. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве, читанных его императорскому высочеству великому князю Михаилу Александровичу в 1900–1902 гг. — М., 2011. — (первая публикация в 1912 г.). — С. 512–516 Баланс обыкновенных доходов и расходов может представить три случая: 1) бюджетное равновесие, когда сумма назначенных расходов равняется сумме ожидаемых доходов; 2) бюджетные избытки, когда обыкновенные доходы при самом исчислении их превышают сумму обыкновенных расходов, и, наконец, 3) дефицит, когда ожидаемых доходов недостаточно на покрытие всех обыкновенных расходов. Бюджетное равновесие представляет основную цель, преследуемую при составлении государственной росписи. Как и во всяком правильно ведущемся хозяйстве, государственные расходы должны сообразоваться с имеющимися для покрытия их обыкновенными, так сказать, нормальными, доходами. И если для покрытия некоторых чрезвычайных расходов государство может прибегать к пользованию чрезвычайными ресурсами, то для покрытия своих обыкновенных текущих расходов оно всегда и безусловно должно довольствоваться одними обыкновенными доходами. Осуществление этого правила и выражается в бюджетном равновесии. Бюджетные избытки являются результатом благоприятного сведения государственной росписи по обыкновенному бюджету. Если превышение обыкновенных доходов над расходами предусматривается уже при самом сведении росписи, то в таком случае получающиеся избытки зачисляются на покрытие части чрезвычайных расходов, предусматриваемых той же государственной росписью. Гораздо чаще бюджетные избытки появляются уже по выполнении государственной росписи, завися как от превышения действительного поступления доходов над их исчислениями, так и от невыполнения некоторых расходов полностью или частью. Случается, что такие превышения доходных поступлений против ожиданий сметы продолжаются в течение целого ряда лет, в результате чего из них накопляются значительные запасные фонды, составляющие так называемую наличность Государственного казначейства. Нередко высказываются мнения против накопления подобного рода бюджетных избытков в запасные фонды. Указывая на то, что собирание доходов государством не является самостоятельной целью, а лишь средством для покрытия его текущих расходов, предлагают 201

две меры для устранения бюджетных избытков — или сократить на всю сумму бюджетных избытков податное бремя населения, или же соответственно увеличить текущие государственные расходы. Однако нельзя не видеть, что такие советы применимы далеко не ко всякой стране. Действительно, в странах с развитой хозяйственной жизнью и с равномерным распределением народного труда по различным отраслям производительной деятельности устойчивость, регулярность государственного доходного бюджета обеспечивается своего рода взаимным страхованием многообразных статей поступления, покоящихся на столь же разнообразных источниках национального дохода. В таких странах, как бы застрахованных в бюджетном отношении, быть может, и нет особой нужды в запасных фондах. Но совсем иное приходится сказать о странах экономически недоразвитых, где население живет преимущественно доходами от одного земледельческого промысла, от изменчивой судьбы которого зависит участь большей части государственного бюджета. В подобного рода странах, очевидно, запасные средства „про черный день“ являются существенным условием для поддержания бездефицитного государственного хозяйства. Помимо этого, бюджетные избытки во всяком случае свидетельствуют о благоприятном положении баланса обыкновенных доходов и расходов страны. А так как по этому балансу судят об общем состоянии ее финансов, то с этой стороны понятно крупное значение бюджетных избытков для упрочения международного доверия к государству и его финансовым обязательствам. Противоположное явление представляет так называемый дефицит, т. е. недостача государственных доходов на покрытие его текущих расходов. Иногда дефицит выясняется уже при самом составлении росписи, иногда же он открывается лишь при исполнении ее. В последнем случае он может быть случайным, временным явлением, зависящим, например, от запоздалого поступления государственных доходов или скорейшего, вопреки предположениям, наступления государственных расходов. Для покрытия такого кассового дефицита лучшим средством является обладание государством свободной казначейской наличностью, составленной из бюджетных избытков от прежних росписей. В случае отсутствия таких запасов Государственное казначейство может покрыть кассовый дефицит посредством выпуска краткосрочных обязательств казначейства, погашаемых вслед за допоступлением запоздавших доходов (билеты Государственного казначейства). 202

Неизмеримо вреднее и опаснее такого временного кассового дефицита дефицит действительный, возникающий вследствие действительной недостачи средств на покрытие текущих государственных потребностей. Такой дефицит является первейшим и вернейшим признаком финансового ослабления. С внешней стороны, впрочем, бюджетный дефицит в государственном хозяйстве обыкновенно даже вовсе не обнаруживается во всей своей реальности, как это бывает в том частном хозяйстве, которое лишено возможности воспользоваться чрезвычайными ресурсами. Если дефицит предвидится при самом составлении государственной росписи, то в ней же указываются и средства для его покрытия, для чего служат главным образом государственные займы. Тем не менее, бюджетные дефициты явственно обнаруживают болезненное состояние государственных финансов, а с тем вместе и всего государственного организма. …Таков огромный вред, причиняемый финансовому хозяйству, а вместе с тем и всему государственному организму, появлением дефицитов в обыкновенном государственном бюджете. К их устранению надо принимать самые быстрые и энергичные меры. Средством для этого может служить, с одной стороны, строгая экономия в государственных расходах, а с другой стороны — повышение существующих и введение новых налогов и вообще изыскание новых источников дохода. Обращение к государственным займам может быть оправдано лишь как мера временная, чрезвычайная, притом для покрытия дефицитов, появляющихся внезапно вследствие наступления каких-либо чрезвычайных обстоятельств. Но уже при составлении государственной росписи на следующий год финансовое ведомство должно принять все меры к полному покрытию обыкновенных расходов государства обыкновенными же доходами. На случай появления такого внезапного дефицита в высокой степени полезным оказывается существование запасного фонда из ранее накопленных бюджетных избытков. Другой характер и иное значение имеет баланс чрезвычайных доходов и расходов. Здесь, в составе чрезвычайных доходов, поступления от государственных займов могут занимать вполне законное место, и обсуждению подлежит лишь вопрос о допустимых размерах обращения к государственному кредиту, о границах использования этого ресурса, определяемых как характером государственных расходов, так и общей совокупностью финансовых условий страны.

203

Общепринятые принципы и практика (ОПП) создания и функционирования суверенных фондов накопления богатства (СФБ) — «Принципы Сантьяго» утверждены в 2008 г. Международной рабочей группой по суверенным фондам благосостояния МВФ Во исполнение установленных «Целей и задач» члены МРГ на добровольной основе реализовали или намерены реализовать следующие принципы и элементы практики, каждый из которых подпадает под действие законов, нормативных актов, требований и обязательств соответствующих стран. Настоящий раздел является неотъемлемой частью ОПП. Принцип 1 ОПП. Правовая основа СФБ должна быть надежной и способствовать его эффективной работе и достижению его заявленной цели (целей). Подпринцип 1.1 ОПП. Правовая основа СФБ должна обеспечивать юридическую правомочность СФБ и его операций. Подпринцип 1.2 ОПП. Основные характеристики правовой основы и структуры СФБ, а также юридических отношений между СФБ и другими государственными органами должны раскрываться общественности. Принцип 2 ОПП. Цель политики СФБ должна быть четко определена и должна раскрываться общественности. Принцип 3 ОПП. Если деятельность СФБ оказывает существенное прямое воздействие на внутреннюю макроэкономическую ситуацию, эта деятельность должна тщательно координироваться с национальными органами налогово-бюджетного и денежно-кредитного регулирования, с тем чтобы обеспечить ее согласованность с общей макроэкономической политикой. Принцип 4 ОПП. Должны существовать четкие и раскрываемые общественности политика, правила, процедуры или механизмы, касающиеся общего подхода СФБ к операциям финансирования, изъятия и расходования средств. Подпринцип 4.1 ОПП. Источник финансирования СФБ должен раскрываться общественности. Подпринцип 4.2 ОПП. Общий подход к изъятию средств из СФБ и расходованию их от имени органов государственного управления должен раскрываться общественности. Принцип 5 ОПП. Актуальные статистические данные о СФБ должны своевременно представляться собственнику или, если требу204

ется, иным лицам, для включения их в соответствующих случаях в системы макроэкономических данных. Принцип 6 ОПП. Основа управления СФБ должна быть прочной и устанавливать четкое и действенное разделение функций и обязанностей, способствующее подотчетности и операционной независимости при управлении СФБ для достижения его целей. Принцип 7 ОПП. Собственник должен устанавливать цели СФБ, назначать членов его руководящего органа (органов) в соответствии с четко определенными процедурами, а также осуществлять надзор за операциями СФБ. Принцип 8 ОПП. Руководящий орган (органы) должен действовать в наилучших интересах СФБ и иметь четкий мандат и надлежащие права и полномочия для выполнения своих функций. Принцип 9 ОПП. Оперативное руководство СФБ должно реализовывать стратегические принципы СФБ независимым образом и в соответствии с четко определенными обязанностями. Принцип 10 ОПП. Основа подотчетности операций СФБ должна быть четко определена в соответствующем законодательном акте, уставе, иных учредительных документах или соглашении об управлении. Принцип 11 ОПП. Годовой отчет и прилагаемая к нему финансовая отчетность об операциях и результатах деятельности СФБ должны готовиться своевременно и составляться последовательно в соответствии с общепризнанными международными или национальными стандартами бухгалтерского учета. Принцип 12 ОПП. Операции и финансовая отчетность СФБ должны последовательным образом проходить ежегодный аудит в соответствии с общепризнанными международными или национальными стандартами аудита. Принцип 13 ОПП. Профессиональные и этические нормы должны быть четко определены и должны быть известны членам руководящего органа (органов), руководству и сотрудникам СФБ. Принцип 14 ОПП. Сделки с третьими сторонами для целей оперативного управления СФБ должны иметь экономические и финансовые основания и проводиться в соответствии с четкими правилами и процедурами. Принцип 15 ОПП. Операции и деятельность СФБ в принимающих странах должны осуществляться с соблюдением всех применимых нормативных требований и требований по раскрытию информации стран, в которых они ведут свои операции. 205

Принцип 16 ОПП. Основу управления и цели СФБ, а также способ обеспечения оперативной независимости его руководства от собственника необходимо раскрывать общественности. Принцип 17 ОПП. Актуальную финансовую информацию о СФБ необходимо раскрывать общественности, с тем чтобы продемонстрировать его экономическую и финансовую направленность в целях содействия стабильности международных финансовых рынков и укрепления доверия в странах-получателях. Принцип 18 ОПП. Инвестиционная политика СФБ должна быть четкой и соответствовать его заявленным целям, допустимому уровню рисков и инвестиционной стратегии, установленным собственником или руководящим органом (органами), а также опираться на обоснованные принципы управления портфелем. Подпринцип 18.1 ОПП. Инвестиционная политика должна определять подверженность СФБ финансовым рискам и возможное использование заемных средств. Подпринцип 18.2 ОПП. Инвестиционная политика должна определять степень привлечения внутренних и/или внешних управляющих инвестициями, сферу их деятельности и полномочий, а также порядок их отбора и мониторинга результатов их деятельности. Подпринцип 18.3 ОПП. Описание инвестиционной политики СФБ должно раскрываться общественности. Принцип 19 ОПП. Инвестиционные решения СФБ должны быть направлены на максимизацию скорректированной с учетом риска финансовой прибыли, получаемой в соответствии с его инвестиционной политикой, и должны иметь экономические и финансовые основания. Подпринцип 19.1 ОПП. Если инвестиционные решения зависят не от экономических и финансовых, а от иных соображений, эти соображения должны быть четко изложены в инвестиционной политике и раскрыты общественности. Подпринцип 19.2 ОПП. Управление активами СФБ должно осуществляться в соответствии с общепризнанными методами обоснованного управления активами. Принцип 20 ОПП. Конкурируя с частными структурами, СФБ не должен стремиться к получению преимущества, связанного с наличием привилегированной информации или ненадлежащим влиянием более широкого круга органов государственного управления, или использовать такое преимущество. Принцип 21 ОПП. СФБ рассматривают права собственности акционеров как фундаментальный элемент стоимости их инвестиций в 206

инструменты участия в капитале. В случае принятия СФБ решения об осуществлении им своих прав собственности, осуществление этих прав должно согласовываться с его инвестиционной политикой и обеспечивать защиту финансовой стоимости его инвестиций. СФБ должен раскрывать общественности общий подход к голосующим ценным бумагам котируемых компаний, в том числе основные факторы, определяющие осуществление им своих прав собственности. Принцип 22 ОПП. СФБ должен иметь систему, позволяющую выявлять риски, связанные с его операциями, оценивать их и управлять ими. Подпринцип 22.1 ОПП. Система управления рисками должна включать надежную информационную систему и систему своевременного представления отчетности, которые должны обеспечивать возможность надлежащего мониторинга соответствующих рисков и управления ими в пределах приемлемых параметров и уровней, механизмы контроля и стимулирования, кодексы поведения, планирование бесперебойной деятельности и независимую службу аудита. Подпринцип 22.2 ОПП. Общий подход к системе управления рисками СФБ необходимо раскрывать общественности. Принцип 23 ОПП. Финансовые результаты управления активами и инвестиций СФБ (абсолютные и в сравнении с эталонами, если таковые имеются) следует оценивать и сообщать собственнику в соответствии с четко определенными принципами или стандартами. Принцип 24 ОПП. СФБ должен участвовать в процессе периодической проверки реализации ОПП или давать поручение о ее проведении.

207

БЮДЖЕТНОЕ УСТРОЙСТВО (МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ) Модельный закон об общих принципах организации местных финансов (выдержки) Принят на сорок третьем пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ 27 ноября 2015 г. Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ Статья 2. Основные понятия Бюджетное регулирование — процесс распределения доходов и перераспределения средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания доходной базы местных бюджетов; дотации — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы государства на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов; местный бюджет — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления; местные налоги и сборы — налоги и сборы, устанавливаемые нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления самостоятельно; регулирующие доходы — налоги и иные платежи, по которым законами устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты на предстоящий (очередной) финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года); собственные доходы — налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах, а также неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством, и доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций; средства самообложения — разовые добровольные целевые сборы, устанавливаемые непосредственно населением для финансирования решения вопросов местного значения; субвенции — денежные средства, выделяемые на конкретные цели и на определенный срок местным бюджетам из государственного бюджета и подлежащие возврату в государственный бюджет в 208

случае неиспользования их по целевому назначению в установленный срок; трансферты — средства, предоставляемые одним бюджетом другому бюджету. Статья 2. Местные финансы 1. Местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства. 2. Формирование и использование местных финансов основывается на принципах самостоятельности, государственной финансовой поддержки и гласности. 3. Права собственника в отношении местных финансов осуществляются органами местного самоуправления. Статья 3. Законодательная основа местных финансов Формирование и использование местных финансов осуществляется в соответствии с конституцией, бюджетным законодательством и законодательством о местном самоуправлении государства. Глава 2. ФОРМИРОВАНИЕ И ИСПОЛНЕНИЕ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ Статья 4. Основы бюджетного процесса 1. Формирование и исполнение местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления самостоятельно. 2. Вмешательство в процесс составления проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов не допускается. 3. Представительные органы местного самоуправления: — определяют направления использования средств местных бюджетов; — самостоятельно распоряжаются свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися на конец финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов; 209

— осуществляют внутренний контроль за исполнением местных бюджетов и вправе привлекать для этих целей независимых аудиторов. 4. Составление проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов осуществляются в соответствии с единой бюджетной классификацией. 5. Формирование местного бюджета осуществляется путем применения единой методологии, бюджетной классификации и нормативов бюджетной обеспеченности. 6. Решение о целях, формах и суммах долгосрочных (на срок свыше одного года) заимствований принимает представительный орган местного самоуправления в порядке, установленном законодательством и нормативными актами органов местного самоуправления. 7. Органы местного самоуправления публикуют сведения об исполнении местного бюджета за истекший финансовый год. 8. Органы местного самоуправления представляют в установленном порядке сведения об исполнении местных бюджетов в государственные органы статистики. Статья 5. Местные бюджеты 1. Органы местного самоуправления территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. 2. В случае если территория городского поселения, сельского поселения (поселка) имеет внутреннее территориальное деление, в качестве составной части местного бюджета могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных территорий. Статья 6. Доходы местных бюджетов 1. К собственным доходам местных бюджетов относятся: — средства самообложения граждан в соответствии с законом; — доходы от местных налогов и сборов в соответствии с законом; — доходы от налогов и сборов, не относящихся к местным; — безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы государства; — доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; 210

— часть прибыли муниципальных организаций, остающаяся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов; — добровольные пожертвования; — иные поступления в соответствии с законами. 2. Состав собственных доходов местных бюджетов может быть изменен законом только в случае изменения законом перечня вопросов местного значения и (или) изменения системы налогов и сборов государства. Закон, предусматривающий изменение состава собственных доходов местных бюджетов, вступает в силу с начала очередного финансового года, но не ранее чем через три месяца после его принятия. 3. В доходы местных бюджетов зачисляются субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законами. Вариант 1. Доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов, регулирующих доходов и межбюджетных трансфертов, а также иных поступлений в соответствии с законодательством государства. 2. К собственным доходам местных бюджетов относятся: — средства самообложения граждан; — доходы от местных налогов и сборов в соответствии с законодательством государства; — доходы от налогов и сборов, не относящихся к местным; — безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы государства; — доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; — часть прибыли муниципальных организаций, остающаяся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муници211

пальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов; — добровольные пожертвования; — иные поступления в соответствии с законодательством государства. 3. Состав собственных доходов местных бюджетов может быть изменен только в случае изменения перечня вопросов местного значения, закрепленного в ведении органов местного самоуправления, и (или) изменения системы налогов и сборов государства. Закон, предусматривающий изменение состава собственных доходов местных бюджетов, вступает в силу с начала очередного финансового года, но не ранее чем через три месяца после его принятия. 4. В доходы местных бюджетов зачисляются субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законодательством государства. Глава 3. БЮДЖЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ Статья 14. Принципы бюджетного регулирования Бюджетное регулирование в отношении местных бюджетов строится на следующих основных принципах: — распределение налогов на постоянной (или долгосрочной) основе (полностью или в фиксированной доле), обеспечивающее необходимый уровень собственных доходов местных бюджетов; — выравнивание до минимально необходимого уровня доходов местных бюджетов посредством бюджетного регулирования; — максимально возможное сокращение встречных трансфертов; — применение единой методологии управления местными бюджетами, разработанной государственными органами; — взаимная ответственность государства и органов местного самоуправления; — повышение заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов в местный бюджет; — гласность, основанная на понятных и приемлемых для органов местного самоуправления критериях определения объема финансовой помощи в различных формах, выделяемой нуждающимся в ней местным бюджетам; 212

— своевременное информирование органов местного самоуправления о проектируемых и утвержденных показателях бюджетного регулирования. Статья 15. Средства бюджетного регулирования К средствам бюджетного регулирования местных бюджетов относятся: — часть не местных налогов и сборов, передаваемая в местные бюджеты по нормативам, утвержденным органами государственной власти и (или) территориальными органами государственного управления в порядке бюджетного регулирования на планируемый год или на три — пять лет, исходя из видов налогов; — дотации и субвенции из бюджетов вышестоящих уровней; — средства, получаемые местными бюджетами по взаимным расчетам за счет средств бюджетов вышестоящих уровней. Вариант К средствам бюджетного регулирования местных бюджетов относятся: — часть налогов и сборов, не относящихся к местным налогам и сборам, передаваемая в местные бюджеты по нормативам, утвержденным в соответствии с законодательством государства, в порядке бюджетного регулирования на планируемый год или на долговременной основе (не менее чем на три года); — дотации и субвенции из бюджетов вышестоящих уровней; — средства, получаемые местными бюджетами по взаимным расчетам за счет средств бюджетов вышестоящих уровней; — иные средства в соответствии с законодательством государства. Статья 16. Порядок бюджетного регулирования 1. Организация межбюджетных отношений органов местного самоуправления и органов государственной власти осуществляется на основе законов. 2. Передача в местные бюджеты части доходов бюджетов вышестоящих уровней осуществляется в рамках межбюджетных отношений органов местного самоуправления и органов государственной власти. 213

3. Уменьшение доходов или увеличение расходов местных бюджетов, возникшие вследствие решений, принятых органами государственной власти, компенсируются органами, принявшими указанные решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Органы местного самоуправления вправе принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие за собой увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, в пределах средств, переданных им в качестве компенсации. 4. При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями им одновременно передаются финансовые ресурсы в форме субвенций из государственного бюджета, необходимые для осуществления этих полномочий. 5. Порядок предоставления субвенций устанавливается нормативными правовыми актами органов государственной власти. Указанные органы осуществляют контроль за целевым использованием выделенных средств. 6. В случае если закрепленные налоги и доходы не обеспечивают формирование минимально необходимого местного бюджета, производится повышение нормативов отчислений от регулирующих доходных источников, а также различных видов финансовой помощи. 7. Нормативы отчислений (в процентах) от регулирующих доходов, а также доли (в процентах) средств, выделяемых из государственного бюджета на цели поддержки местных бюджетов, устанавливаются путем применения единой методологии, разрабатываемой органами государственной власти в соответствии с законодательством. 8. В целях выравнивания финансовых возможностей органов местного самоуправления осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения соответствующим местным бюджетам предоставляются дотации из государственного бюджета в соответствии с единой методикой распределения дотаций. 9. Общие требования к порядку определения финансовых возможностей органов местного самоуправления осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения и методике распределения дотаций устанавливаются бюджетным законодательством. 10. Указанные дотации могут быть полностью или частично заменены установленными для местных бюджетов дополнительными 214

нормативами отчислений от не относящихся к местным налогов и сборов в порядке, установленном бюджетным законодательством. Статья 17. Иные средства финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов других уровней 1. В целях долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры соответствующей территории, а также долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов местным бюджетам предоставляется финансовая помощь в форме субсидий из государственного бюджета. 2. Отбор инвестиционных программ и проектов, а также определение местных бюджетов, которым предоставляются указанные субсидии, осуществляются по единой методике в порядке, установленном законами. 3. Распределение субсидий утверждается законом на очередной финансовый год. Статья 18. Предоставление субвенций местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий 1. Общий размер субвенций, предоставляемых из бюджета местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, определяется законом о бюджете на очередной финансовый год раздельно по каждому из указанных государственных полномочий. 2. Субвенции на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий предоставляются местным бюджетам из создаваемого в составе бюджета регионального фонда компенсаций. Указанный фонд формируется за счет: — субвенций из фонда компенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законами; — иных доходов бюджета в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии с законами. 3. Субвенции из регионального фонда компенсаций распределяются между всеми муниципальными образованиями, органы мест215

ного самоуправления которых осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия, пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг муниципального образования с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг (объем выплат), и утверждаются законом о бюджете на очередной финансовый год по каждому муниципальному образованию и виду субвенции. Формирование, распределение, перечисление и учет субвенций, предоставляемых из регионального фонда компенсаций, производятся в порядке, установленном бюджетным законодательством. 4. Субвенции, предоставляемые из фонда компенсаций на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с законами, распределяются между всеми регионами в порядке, установленном бюджетным законодательством, пропорционально численности населения (отдельных групп населения) или потребителей соответствующих бюджетных услуг с учетом объективных условий, влияющих на стоимость этих бюджетных услуг (объем выплат), и утверждаются законом о бюджете на очередной финансовый год по каждому региону государства и виду субвенции. Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г. с последующими изменениями и дополнениями (выдержки) РАЗДЕЛ ФИНАНСЫ Статья 104-а 1. Если настоящий Основной закон не определяет иначе, Федерация и земли, каждая со своей стороны, несут расходы для решения своих задач. 2. Если земли действуют по поручению Федерации, то на последнюю возлагаются расходы по этой деятельности. 3. Федеральные законы, исполняемые землями, на основе которых предоставляются денежные средства, могут установить, что они предоставляются Федерацией полностью или частично. Если закон устанавливает, что Федерация несет половину или более расходов, то исполнение закона осуществляется по поручению Федерации. Если закон устанавливает, что земли несут четверть или более расходов, то для принятия такого закона требуется одобрение Бундесрата. 4. Федерация может предоставить землям финансовую помощь для покрытия особо важных расходов земель и общин (объединений 216

общин), которые необходимы для того, чтобы избежать нарушения общего экономического равновесия или выравнивания возможных экономических различий на территории Федерации или для оказания помощи в экономическом развитии. Подробности применения и, в частности, форма, в которой инвестиции должны быть предоставлены, регламентируются федеральным законом, нуждающимся в одобрении Бундесрата, или административным соглашением, основанным на федеральном финансовом законе. 5. Федерация и земли несут административные расходы, возникающие у их властей, и ответственны по отношению друг к другу за надлежащее управление. Подробности определяются федеральным законом, нуждающимся в одобрении Бундесрата. Статья 105 1. Федерация имеет исключительную законодательную компетенцию по таможенным делам и финансовым монополиям. 2. Федерация имеет конкурирующую компетенцию в делах, касающихся других налогов, если поступления от этих налогов ей принадлежат целиком или частично или если подлежат применению условия второго абзаца статьи 72. 2-а. Земли имеют право законодательствовать в области местных налогов на потребление и на расходы, пока и поскольку они не тождественны налогам, установленным федеральным законодательством. 3. Федеральные законы о налогах, поступления от которых полностью или частично идут в пользу земель или общин (объединений общин), требуют одобрения Бундесрата. Статья 106 1. Федерация получает доходы от финансовых монополий и от следующих налогов: 1) таможенные пошлины; 2) косвенные налоги на потребление в той мере, в какой они не поступают в пользу земель в соответствии со вторым абзацем, в пользу Федерации и земель в соответствии с третьим абзацем или в пользу общин в соответствии с шестым абзацем; 3) налог с грузового транспорта; 4) налог с оборота капиталов, на страхование и налог с обменных операций; 217

5) единовременный имущественный налог и компенсационные сборы, взимаемые для осуществления компенсации за ущерб, причиненный войной; 6) дополнительные сборы к подоходному налогу и к налогу с корпораций; 7) налоги, собираемые в рамках Европейских сообществ. 2. Доходы от следующих налогов поступают в пользу земель: 1) имущественный налог; 2) налог с наследства; 3) налог на автомашины; 4) налог с транспорта, поскольку он не поступает в соответствии с первым абзацем в пользу Федерации или Федерации и землям одновременно в соответствии с третьим абзацем; 5) налог на пиво; 6) доходы от игорных учреждений. 3. Поступления от подоходного налога, от налогов на корпорации и налога с оборота (общие налоги) принадлежат одновременно Федерации и землям в той мере, в какой поступления от этих налогов не принадлежат общинам в соответствии с пятым абзацем. Поступления от подоходного налога и налог на корпорации в пользу Федерации и земель распределяются по половинам. Поступления от налога с оборота в пользу Федерации и земель определяются федеральным законом, который требует одобрения Бундесрата. В определении причитающихся частей исходят из следующих принципов: 1) в пределах текущих поступлений Федерация и земли имеют равное право на покрытие своих необходимых расходов. При этом размеры расходов определяются с учетом проектов бюджетов, устанавливаемых на несколько лет; 2) потребности Федерации и земель в покрытии расходов должны регулироваться таким образом, чтобы достичь их экономического выравнивания, избежать чрезмерной нагрузки на налогоплательщиков и обеспечить равный уровень жизни на всей территории Федерации. При установлении долей Федерации и земель в налоге с оборота учитывается дополнительно недобор налогов, возникающий для земель после 1 января 1996 г. из-за того, что дети учитываются в нормах подоходного налога. Подробности регулируются федеральным законом согласно предложению 3. 4. Соотношение в поступлениях с налога с оборота должно быть установлено на новых основах, если соотношение между поступлениями и расходами Федерации и земель будет подвергаться суще218

ственным изменениям. Если федеральный закон накладывает на земли дополнительные расходы либо изымает у них доходы, то эти издержки могут быть скомпенсированы на основе федерального закона, нуждающегося в одобрении Бундесрата, а также путем ассигнований с этой же целью из федеральных средств, если эти издержки ограничены определенным отрезком времени. В законе должны быть указаны принципы определения размеров этих отчислений и их распределение между землями. 5. Общины получают часть поступлений от подоходного налога, которая должна резервироваться землями за общинами из платежей, вносимых их жителями в качестве подоходного налога. Подробности регулируются федеральным законом, который нуждается в одобрении Бундесрата. Этот закон может установить, что общины определяют доли причитающихся им платежей. 5а. С января 1998 года общины получают долю в поступлениях от налога с оборота. Эта доля передается землями своим общинам в соответствии с местной и экономически обоснованной шкалой распределения. Подробности устанавливаются федеральным законом, требующим одобрения Бундесрата. 6. Поступления от прямых налогов причитаются общинам; поступления от косвенных местных налогов принадлежат общинам или в случаях, предусмотренных законодательством земли, — объединениям общин. В рамках закона общинам принадлежит право устанавливать положения о прямых налогах. Если земля не имеет в своем составе общин, то поступления от прямых налогов и местных косвенных налогов принадлежат земле. Федерация и земли могут распределить между собой поступления от торгово-промышленного налога. Подробности этого распределения регулируются федеральным законом, нуждающимся в одобрении Бундесрата. На принципах, установленных законодательством земли, прямые налоги и часть поступлений от подоходного налога, причитающаяся общинам, могут рассматриваться в качестве основы при расчетах в отношении налогового обложения. 7. Общины и объединения общин совместно получают определенный законодательством земли процент от общей совокупности налогов, поступающих в пользу земли. В остальных случаях законодательство земли определяет, передаются ли и в каком размере доходы от земельных налогов в пользу общин (объединений общин). 8. Если Федерация требует учреждения в отдельных землях или общинах (объединениях общин) особых учреждений, существование 219

и деятельность которых влечет непосредственное увеличение затрат или сокращение доходов для этих земель или общин (объединений общин), то Федерация обеспечивает им необходимую компенсацию, если и поскольку нельзя считать, что эти земли или общины (объединения общин) способны нести эти издержки. Компенсация, поступающая от третьих лиц, и финансовые преимущества, возникающие для этих земель или общин (объединений общин) вследствие учреждения названных учреждений, учитываются при балансировании расходов земель. 9. В качестве доходов и расходов земель, по смыслу данной статьи, рассматриваются также доходы и расходы общин (объединений общин). Статья 107 1. Доходы от налогов земель и поступления от подоходного налога и налога на корпорации, признаваемые за землями, поступают в распоряжение земель в той мере, в какой эти налоги собираются территориальными финансовыми властями этих земель (местные доходы). Подробности, касающиеся распределения, а также способ получения и размеры распределения местных доходов от налога на корпорации и налога на заработную плату должны быть установлены федеральным законом, нуждающимся в одобрении Бундесрата. Закон в равной мере может предусмотреть положения о разграничении и разделении местных доходов и других налогов. Доля доходов земель от налога с оборота, поступающего в их пользу, определяется пропорционально численности их населения; для части поступлений, передаваемых землям, самое большее, однако для четвертой части этих поступлений федеральным законом, нуждающимся в одобрении Бундесрата, могут быть предусмотрены дополнительные доли для земель, доходы которых от земельных налогов, подоходного налога и налога на корпорации оказываются на каждого жителя ниже, чем в других землях. 2. Закон должен гарантировать, что различия в финансовых возможностях между землями будут выравниваться в достаточной степени; при этом должны учитываться финансовые возможности и потребности общин (объединений общин). Условия получения средств для выравнивания и условия, определяющие обязательства земель по таким выплатам, принципы предоставления таких средств и их размеров, получаемых в соответствии с этим абзацем, должны быть установлены законом. Закон в равной степени может установить, что 220

Федерация предоставит субсидии экономически слаборазвитым землям для дополнительного покрытия их общих финансовых нужд (дополнительные субсидии). Статья 108 1. Таможенные пошлины, финансовые монополии, налоги на потребление, регулируемые федеральным законодательством, включая налоги на импорт и налоги, собираемые в рамках Европейского сообщества, регулируются федеральными финансовыми органами. Структура этих органов определяется федеральным законом. Руководители органов средних инстанций назначаются по согласованию с правительствами земель. 2. Прочие налоги находятся в ведении финансовых органов земли. Структура этих органов, а также единая подготовка соответствующего персонала могут регулироваться федеральным законом, нуждающимся в одобрении Бундесрата. Руководители органов средних инстанций назначаются по согласованию с федеральным Правительством. 3. Поскольку налоги полностью или частично поступают в пользу Федерации, финансовые органы земель действуют по поручению Федерации. Третий и четвертый абзацы статьи 85 применяются в случае, когда министр финансов действует вместо федерального Правительства. 4. Федеральный закон, нуждающийся в одобрении Бундесрата, может предусмотреть, что для случаев и в мере, когда исполнение финансовых законов будет улучшено или облегчено, сотрудничество между федеральными финансовыми службами и финансовыми службами земель может быть отнесено к заведованию финансовыми службами земель налогами, указанными в первом абзаце, и к заведованию другими налогами федеральными финансовыми службами. Что же касается налогов, доходы от которых поступают только общинам (объединениям общин), заведование которыми относится к ведению финансовых служб земель, то это заведование может быть поручено полностью или частично общинам (или объединениям общин). 5. Применяемая федеральными финансовыми службами процедура регулируется федеральным законом. Процедура применяемая финансовыми службами земель, и в случаях, указанных во втором предложении четвертого абзаца, процедура применяемая общинами 221

(объединениями общин), могут быть урегулированы федеральным законом, нуждающимся в одобрении Бундесрата. 6. Юрисдикция по финансовым делам устанавливается на единых началах федеральным законом. 7. Федеральное Правительство может издавать административные предписания с одобрения Бундесрата, если регулирование налогов возлагается на финансовые органы земель или общин (объединений общин). Статья 109 1. Федерация и земли самостоятельны и независимы друг от друга в отношении своего бюджетного хозяйства. 2. Федерация и земли должны учитывать при ведении своего бюджетного хозяйства требования общего экономического баланса. 3. Финансовым законом, нуждающимся в одобрении Бундесрата, могут быть установлены для Федерации и земель общие принципы бюджетного права и проведения бюджетной политики, приспосабливаемой к конъюнктуре и долгосрочному финансовому планированию. 4. Для избежания расстройства общего экономического баланса федеральный закон, нуждающийся в одобрении Бундесрата, может установить предписания, касающиеся: 1) максимальной суммы, условий и последовательности кредитов территориальным корпорациям и некоторым ассоциациям; и 2) обязательств Федерации и земель хранить в Федеральном банке Германии свои свободные активы (резервы на случай конъюнктурного нарушения баланса). Только федеральное Правительство может предоставить полномочия на издание правовых предписаний. Постановления требуют одобрения Бундестага. Они должны быть отменены, если того потребует Бундестаг; подробности регулируются федеральным законодательством.

222

БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС М. И. Боголепов. Финансы, правительство и общественные интересы (издано впервые: СПб., 1907) Кто должен приготовить бюджет? Вопрос о том, кто должен приготовить бюджет для внесения его в парламент, на практике решается почти однообразно, в теории же имеет два противоположных ответа. Для положительного бюджетного законодательства, определяющего практику культурных государств, вопрос об органах власти, на обязанности которых лежит приготовление бюджета, настолько кажется ясным, что во многих конституциях мы даже не находим прямых указаний по этому предмету. Основные законы как бы предполагают порядки, установившиеся на практике, вполне естественными и необходимыми. В тех государствах, где законодательная власть определенно и точно ограничена от власти исполнительной, приготовление бюджета лежит на обязанности исполнительной власти вообще, в частности — на финансовой администрации. В некоторых конституциях на этот счет имеются вполне определенные указания. …Но и c вопросом об органах, приготавливающих бюджет, тесно связан другой важный бюджетные вопрос — о принадлежности инициативы государственных доходов и расходов и только ли исполнительная власть, изготовляющая бюджет, является, таким образом, носительницей права финансовой инициативы, или она разделяет это право с носителями законодательной власти, т. е. с народным представительством? Вопрос этот, имеющий огромное практическое значение, до сих пор не решен в теории. Не одинаково решается он и в практике. Если в иных государствах и имеются положительные законодательные определения по этому вопросу, то иногда, довольно часто, мы можем наблюдать решительные отклонения в противоположную сторону. Нечего, конечно, говорить о практике, которая опирается на так называемые парламентские обычаи, парламентское «обычное право», во многом дополняющее писаные конституции. …Мало того, создается целая теория, доказывающая, что приготовление бюджета должно лежать на обязанности парламента. Для такой теории существует почва в современном построении системы парламентаризма, приводящем к родству между законодательной и исполнительной властью. В большинстве парламентов орган исполнительной власти — кабинет министров — выделяется из парламентского большинства. Кабинет живет до тех пор, пока живо то боль223

шинство, которое его выдвинуло. Большинство имеет поэтому большую силу, чем созданный им кабинет. Если кабинет против большинства и распустит палату, то это же большинство на новых выборах по необходимости уничтожит старый кабинет, конечно, если означенное большинство имеет за собою реальную силу в избирательных голосах. Но допускать парламент к приготовлению бюджета не рекомендуют все-таки потому, что парламент, приготавливающий бюджет и обсуждающий его, в данном случае был бы судьей в своем собственном деле. Бюджетные ошибки (при исполнении бюджета) легко могли бы оказаться ошибками самого парламента, и тогда был бы поколеблен самый основной принцип — конституционный принцип ответственности властей. Кабинет, хотя и выделенный парламентским большинством и от него зависящий, тем не менее de jure есть представитель исполнительной власти. В конституционных монархиях премьер-министр назначается королем, хотя то же большинство парламента фиксирует выбор короля. …Различные государства имеют каждое у себя и для себя определенные правила составления государственного бюджета. Совокупность этих правил составляет то, что называется бюджетной техникой. Бюджетная техника в каждом государстве отличается своими особенными, индивидуальными чертами, что зависит от различия административного строя, от исторических условий и особенностей, которыми так богата жизнь каждого самостоятельного государства. Благодаря наличности общих черт в бюджетной технике, финансовая теория допускает возможность говорить о бюджетной технике безотносительно к какому-нибудь определенному государству. В одних государствах техника приготовление бюджета приближается к одному шаблону, в других — к другому. Заметим, прежде всего, что в государственном хозяйстве составление плана на будущее происходит совершенно иначе, чем в крупных предприятиях частных лиц. В акционерных предприятиях составление хозяйственного плана на будущее выходит из начала соответствия будущих расходов ожидаемым доходам: «по одежке протягивай ножки». Иначе дело обстоит в государственном хозяйстве. Здесь количество предположенных расходов определяет потребное количество будущих доходов. Если же этих доходов не хватает, как это часто случается в России, то министр финансов в росписи говорит о неизбежности «кредитных операций», т. е. новых займов. 224

Бюджет составляется снизу вверх, т. е. высшие органы исполнительной власти запрашивают низших подчиненных о том, какие доходы и расходы предвидятся ими, в пределах их ведомства, на предстоящий бюджетный год. Ответы на эти запросы и являются теми многочисленными слагаемыми, из которых впоследствии центральное финансовое управление составляет государственный бюджет. Так как современное центральное и местное управление организовано по министериальной системе, то и бюджетные предположения каждого подчиненного органа государственного управления прежде всего направляются в соответствующее министерство, где из совокупности представленных данных составляется общая смета по министерству, являющаяся бюджетом данного министерства. Министериальные бюджеты и являются теми отдельными бюджетами, которые в совокупности составляют главный имперский бюджет. В бюджетной технике главную роль играет, конечно, министр финансов. На его обязанности лежит большая задача изготовить доходный бюджет, затем — расходный и приготовить общий бюджет в виде росписи. При составлении общего бюджета играют роль те финансово-политические соображения, которые осуществляются данными представителями государственной власти. Эти соображение часто находят себе место в той записке, докладе, которым сопровождается представление бюджета в следующие инстанции — в парламент, к монарху и к публике. В последней стадии приготовление государственного бюджета, когда вырабатываются расходный и доходный бюджеты и из них составляется общий бюджет, практикуются самые разнообразные приемы и порядки, в зависимости от строя, от организации высших административных учреждений. Если, например, во главе управления стоит солидарный кабинет министров, то обсуждение вопросов, связанных с окончательным приготовлением бюджета, происходит в самом же кабинете, путем общего обсуждения. Если же каждый министр действует независимо один от другого, то иногда образуется род примирительных камер для согласования взаимных претензий и пререканий. В бюджетных порядках большую роль играют сроки. Под бюджетными сроками разумеются моменты времени, к которым приноровлены отдельные стадии подготовительных бюджетных работ. Эти сроки имеют прежде всего формальное значение: они обязательны для органов исполнительной власти, и соблюдение их обеспечивает правильное и своевременное составление бюджета. Но есть за ним и 225

другое значение: весь бюджет по необходимости является предположением, гаданием. Предположения всякого рода только тогда могут подойти к настоящей действительности, и когда они составлены незадолго до наступления того факта, о котором загадывают. Следовательно, если бюджетные сроки расписаны так, что подготовительная работа не слишком далеко отставляется от момента наступление бюджетного периода, тои самые предположения будут ближе стоять к фактам действительности. Это тем более будет так, что самый процесс составления бюджета происходит в сильной зависимости от финансовых результатов последнего года. На будущий год загадывают по меньшей мере то, что было вчера, что было получено за последний год, поэтому во всех государствах стараются приблизить бюджетные сроки к наступающему бюджетному году. Идеал — начать составление бюджета за три месяца до наступления бюджетного года... Масса особенностей, объясняемых различием государственного устройства отдельных стран, историческими условиями и традициями, наблюдается и в порядках обсуждения бюджета в законодательных представительных учреждениях — парламентах. Но теория уже пыталась классифицировать способы вотирования и установила наличность трех методов — английского, континентального и американского. Само название этих методов ясно показывает, что одни порядки практикуются в Англии, где вообще весь конституционный строй складывался особенно оригинально, другие порядки имеют место в С.-А. Соединенных Штатах, где опять-таки конституционное законодательство образовалось под сильным влиянием английской конституции, и, наконец, третий способ обсуждения государственного бюджета практикуется на континенте Европы, где английское законодательство хотя и повлияло на бюджетное право: но в последнем это влияние было только отдельным звуком из целой гаммы влияний, результатом которых и явились современные европейские конституции. Западная Европа пережила период сословного государства, т. е. такого государства, в котором монархическая власть ограничивалась правами отдельных привилегированных сословий — высшего дворянства, рыцарства, духовенства и т. д. Виднейшие исследователи бюджета признают, что на европейском бюджетном законодательстве отразились следы старой сословной организации европейских государств. Кроме того, на европейский континентальный метод обсуждения государственных бюджетов повлияло, в смысле заметного однообразия бюджетных порядков, 226

и то важное обстоятельство, что большинство европейских государств образовали свое бюджетное право под влиянием французского и бельгийского конституционного законодательства. В общем, вотирование бюджета проходит почти везде четыре стадии. Обсуждение бюджета в парламентах называется «вотированием» потому, что отдельные цифры бюджета и весь он целиком подвергаются голосованию, и по подсчету поданных голосов (вотум) определяется, прошел вопрос в парламенте или нет. Бюджет вносится на обсуждение парламента министром финансов, при этом министр сопровождает бюджет особым приложением — «бюджетной речью»; иногда эта речь называется «expose». В Англии речь носит название «бюджет», произносится она всегда в одной и той же форме, почти — в одних и тех же выражениях. Даже такие первоклассные ораторы, как Гладстон, не изменяли этой традиции. В остальных же государствах в речах министров финансов отражается все их красноречие, большая или меньшая степень подробности в сообщениях и т. п. Министр говорит о финансовом положении страны, o ближайших задачах будущего, мотивирует необходимость новых налогов и т. д. Затем начинаются общие бюджетные дебаты, или прения, в которых, по обычаю, обсуждается не столько бюджетный законопроект, сколько речь министра финансов и виды на будущее. Здесь политические партии, имеющие своих представителей в парламенте, выступают в лице своих лидеров с речами, в которых обсуждаются общие вопросы государственной жизни и политического положения государства, выясняют свое отношение к курсу правительственной политики, высказывают общие замечания о своих желаниях, требованиях, вообще развивают свою программную точку зрения на текущие обстоятельства и на задачи ближайшего будущего. Часто в этих речах нет прямого обсуждения бюджета, но зато отчетливо обрисовывается общий тон и общее настроение парламентских групп, среди которых пойдет дальнейшее, подробное обсуждение бюджета. Эти общие прения называются «первым чтением» бюджета и составляют вторую стадию процесса превращения бюджетного законопроекта в закон (первая стадия — внесение законопроекта и речь министра финансов — программа правительства). Самый важный акт в обсуждении бюджета заключается в том, что парламент выбирает из своей среды особую бюджетную комиссию, которой и поручает детальное, самое подробное обсуждение представленного бюджета. В состав этой комиссии может войти лю227

бой депутат, но входят, обыкновенно, сведущие и полезные члены. Заключения этой комиссии часто почти решают вопрос, так как парламент, обыкновенно, доверяет лицам, им самим избранным для внимательного обсуждение бюджета. По обсуждении бюджета в парламентской комиссии ее заключения вносятся на обсуждение всего парламента бюджета — тогда же и происходит окончательное вотирование бюджета. Это называется «второе и третье чтение бюджета». Бюджет, получивший утверждение парламента, представляется на окончательное утверждение верховному главе государства; здесь законопроект превращается в закон и получает всеобщую обязательную силу. С. Ю. Витте. Конспект лекций о народном и государственном хозяйстве, читанных его императорскому высочеству великому князю Михаилу Александровичу в 1900-1902 гг. — М., 2011. — (первая публикация в 1912 г.). — С. 492–495 Чтобы отвечать требованию ясности, бюджет должен представлять полную картину финансов страны. С этой целью все ожидаемые доходы и предстоящие расходы государства по всем ведомствам должны войти в одну общую государственную роспись, составляемую Министерством финансов из частных смет отдельных министерств. Далее, распределение отдельных статей доходов должно совершаться по установленной в законодательном же порядке классификации, чтобы было возможно сравнивать бюджеты за ряд лет. Классификация бюджета, имеющая высокое значение для его ясности, бывает двух родов: 1) с распределением статей в порядке, соответствующем ведомствам, или же 2) с распределением статей в порядке, соответствующем предметам доходов и расходов. В нашем русском бюджете роспись доходов составляется по предметной классификации, роспись же расходов составляется по ведомствам, что объясняется историческим происхождением нашей теперешней государственной росписи и отсутствием у нас единства министерств (кабинета). В отношении ясности бюджета играет также известную роль способ составления его, а именно деление бюджетов на бруттобюджеты (валовые бюджеты) и нетто-бюджеты (чистые бюджеты). В брутто-бюджете показываются полные цифры доходов без вычетов издержек по взиманию их; в свою очередь, и в группе расходов показываются не только расходы на содержание управлений и на активные мероприятия в пользу населения, но и расходы по взиманию и 228

получению доходов. В нетто-бюджете доходы показываются уже за вычетом издержек взимания, и эти издержки не фигурируют более в расходном бюджете. Брутто-бюджет, очевидно, является более полным и потому может считаться более предпочтительным, хотя наряду с ним вообще желательно знать и действительную стоимость взимания государственных доходов. В России действует система бруттобюджета. Требованию точности бюджета отвечает осторожное исчисление в росписи ожидаемых доходов и расходов, основанное на действительных цифрах поступлений государственных доходов и произведенных государственных расходов за ряд последних бюджетных периодов, например, по соображении со средними данными за пять лет или за три года. Кроме того, против предположенных цифр доходов и расходов следует показывать и цифры прошлогодней росписи для сравнения. Эти требования выполняются при составлении и нашей росписи. Существенным условием для выполнения требования точности бюджета является строгое соблюдение срока, на который он установлен. Для этого необходимо, чтобы время поступления предположенных доходов и производства разрешенных расходов было точно установлено при утверждении бюджета и чтобы на практике действительно держались установленных для действия бюджета сроков. Срок действия бюджета должен быть общим для всего государства, для всех его частей и самостоятельных управлений. Бюджетным периодом или сроком действия бюджета является обыкновенно финансовый год, который может совпадать с календарным, но может и не совпадать. У нас в России бюджетный год совпадает с календарным, т. е. начинается 1 января и заканчивается 31 декабря. Кроме общебюджетного срока, большинство законодательств устанавливают еще особый льготный период, в течение которого должны быть закончены все счета по доходным и расходным сметам заключенного бюджета. Такое удлинение срока действия бюджета допускается обыкновенно лишь для «расходных» смет и притом на неодинаковое время для различных кредитов. Для «доходного» же бюджета льготных сроков обыкновенно не полагается. У нас в России льготный период установлен только для расходных смет. Для окончания расчетов по обязательствам с кредиторами казны полагается для расходов всех ведомств, кроме военного, три льготных месяца, до 31 марта следующего года; для военного же ведомства льготный срок истекает 30 апреля следующего за сметным года. Оставшиеся неудо229

влетворенными в течение льготного срока кредиторы заносятся в особые именные списки (кредиторские списки), действие которых продолжается до 31 декабря второго по заключении сметы года. В особом положении находятся кредиты строительные и по приобретению в казну доходных источников и вообще крупной частной собственности. Срок действий означенных кредитов продолжается по нашему закону в течение двух и трех лет. По истечении льготных сроков, а для кредитов, внесенных в кредиторские списки, сроков действия списков, все кредиты закрываются, и неиспользованные суммы поступают в общий доход государственного казначейства. Что касается, наконец, требования гласности бюджета, то оно вытекает из понятий бюджета как финансового закона, обязательного к выполнению. Кроме того, только путем гласного ведения финансового хозяйства, с соблюдением полной ясности и точности в бюджетном деле, государство может рассчитывать на упрочение своего кредита, основанного всецело на доверии к государственным финансам страны. Поэтому все современные государства публикуют свои государственные росписи во всеобщее сведение. Составление государственной росписи является вообще весьма сложным делом. Проект государственной росписи составляется в каждом государстве Министерством финансов, причем материалами ему служат частные сметы всех остальных ведомств и самого Министерства финансов, составляемые, в свою очередь, по сметным предположениям центральных и местных органов отдельных ведомств. В Министерстве финансов эти частные сметы рассматриваются с точки зрения соответствия их установленным законом штатам и постановлениям. Особенно внимательному обсуждению подлежат, конечно, требования новых кредитов, причем на Министерстве финансов лежит нелегкая и малоприятная обязанность по возможности ограничивать испрашиваемые кредиты в целях поддержания общего соответствия расходов с доходами, или так называемого бюджетного равновесия. Затем на Министерстве финансов лежит составление проекта доходной части бюджета, т. е. подыскание средств для покрытия предположенных расходов, а в случае их недостачи — указание способа покрытия бюджетного дефицита. Составленный Министерством финансов проект бюджета поступает затем на рассмотрение законодательных учреждений. Обсуждение и голосование бюджета составляет на Западе одну из главных функций палат народных представителей. 230

Исполнение бюджета заключается в открытии административным органам кредитов для производства расходов, предусмотренных росписью. Необходимым условием для закономерного функционирования бюджета является требование так называемой специализации бюджета, заключающееся в ограничении прав административных органов по своему усмотрению переводить кредиты из одной статьи сметы в другую. Специализация бюджета может быть полная и неполная. Полная специализация требует сохранения неизменной нормы ассигнований по всем делениям сметы; неполная — допускает пополнение недостатков сбережениями по второстепенным подразделениям сметы, не разрешая, однако, без законодательного утверждения перевода кредитов из одного главного отделения сметы в другое. Полная специализация представляет больше гарантий для целесообразного расходования государственных средств, но зато она крайне стесняет администрацию, лишая ее деятельность необходимой инициативы и жизненности. Поэтому в большинстве государств и у нас в России принята неполная специализация бюджета. В. А. Лебедев. Финансовое право: учебник / автор вступ. ст. А. Н. Козырин; сост., автор коммент. А. А. Ялбулганов. — М., 2000. — (Золотые страницы финансового права России. Т. 2).— С. 147–149 Механизм движения сумм. В составе финансового управления важную роль играет учреждение касс. От того или другого устройства касс зависит правильность денежного хозяйства — правильное собирание и хранение сумм, порядок выдачи и, наконец, возможность правильного контроля. Движение сумм контролируется вообще непосредственным начальством каждого ведомства, но этого мало: нужен еще контроль, отдельный от администрации. Этот контроль должен исходить из другого какого-нибудь независимого учреждения, потому что если бы самим кассам и их начальству предоставлено было право окончательного контроля, то они были бы судьями в собственном деле. Это наблюдение и исполняется особыми учреждениями, счетными или контрольными палатами, которые наблюдают и проверяют счеты всех касс и всех ведомств, коими получаются и расходуются казенные суммы. Организация кассовых и контрольных учреждений разных государств различна. Но в общих чертах эти учреждения могут быть сведены к двум категориям: 1) учреждения собственно кассовые, т. е. заведующие сборами и хранением сумм и т. п.; 2) контрольные учреждения, наблюдающие за движением сумм в кассах и за правильностью хозяйства всех государственных учреждений. 231

Над всеми контрольными учреждениями стоит высшее учреждение государственного контроля, наблюдающее за отчетностью и правильностью операций его государственного финансового хозяйства. Все вообще кассы всех ведомств получают суммы из общей государственной кассы. Эти кассы отдельных ведомств, в отличие от касс, прямо подчиненных Министерству финансов, можно назвать административными; подчиняются они непосредственно администрации своих ведомств, эти административные кассы по преимуществу расходные, потому что все деньги они получают из касс Министерства финансов и главная деятельность их состоит в выдаче сумм по приказам ведомств. Но так как отдельные ведомства могут иметь свои специальные средства, состоящие в различной движимой и недвижимой собственности и особых доходах, то и кассы этих ведомств, собирающие подобные доходы, имеют значение также касс приходных. Но средства эти при системе централизации касс приходных — в ведении Министерства финансов, они должны представлять в кассы этого министерства, откуда эти так называемые специальные средства и выдаются для удовлетворения потребностей соответственного ведомства. Далее, существуют такие административные кассы, которые собирают известные отрасли государственных доходов. Таковы, напр., кассы почтового ведомства, таможенного и многих других. Это — кассы специальные по собиранию доходов, которые они и должны передавать в кассы финансового ведомства, в состав общих государственных доходов. Сосредоточение всех сумм в кассах Министерства финансов необходимо для того, чтобы облегчить правильность расходования и контроля. Если каждое ведомство будет расходовать, хотя бы и свои собственные средства, независимо от Министерства финансов, то понятно, что контроль будет затруднителен и гораздо легче могут совершаться злоупотребления. Важнейший теоретический вопрос относительно касс — это и есть вопрос о системе их централизации или единства кассы. Система единства кассы заключается в том, что все государственные суммы стекаются в кассы, подведомые Министерству финансов. Централизация касс важна и в том отношении, что она дает возможность быстро узнать, сколько имеется налицо денежных сумм в казне государства. Говорят, что централизация касс замедляет производство платежей. Но если и случаются замедления, то они неважны в сравнении с ясностью и правильностью всего денежного движения, обес232

печиваемыми единством кассы. Напротив того, раздробление касс по отдельным ведомствам имеет много практических неудобных последствий. Оно ведет, напр., к тому, что часто в кассах административных ведомств могут залеживаться большие суммы без всякого употребления, между тем как министерство финансов нуждается в деньгах. Конечно, практические условия жизни данного государства могут оказаться и не в пользу единству касс, но теоретически оно представляется наилучшим способом для предотвращения разных злоупотреблений при расходовании сумм и для ясности всего их движения.

233

БЮДЖЕТНЫЙ КОНТРОЛЬ Э. Н. Берендтс. Русское финансовое право. — СПб., 1914. — С. 143–148 Во всех государствах культурного мира существуют высшие контрольные или счетные палаты. Организация их весьма различна, но цель, которую они преследуют, везде одна и та же. ...Высшее контрольное учреждение и подчиненные ему местные органы распространяют свой надзор не только на кассы, исполняющие приказы о платежах, но и на те учреждения, которые выдают эти приказы, и несомненно, что в надзоре за правильностью и целесообразностью действий распорядителей кредитами заключается главная задача Государственного Контроля. Но надзор контроля простирается и на поступление доходов, и задача его предупредить утайку доходов в пользу лиц, обязанных к платежу денег в пользу государства, или в пользу должностных лиц, которые принимают суммы, дабы все, что закономерно должно поступить в казну, действительно было получено ею. Как уже замечено, Государственный Контроль, для того, чтобы действовать действительно с пользою, должен быть поставлен самостоятельно и должен быть вооружен достаточною властью, чтобы предупредить всякое злоупотребление государственными средствами, безразлично, исходит ли такое злоупотребление от высших или низших органов управления, от влиятельных или заурядных членов данного государства. Самостоятельность Государственного Контроля должна быть двоякою. Он должен быть поставлен независимо от органов администрации, заведующих доходами и расходами. Но он должен быть поставлен в независимое положение и в отношении законодательных учреждений, в особенности там, где законодательные учреждения организованы на началах народного представительства, в коих действуют и борются друг с другом политические партии. ...Государственный Контроль, для того, чтобы иметь возможность проявить свою благотворную роль в области государственнохозяйственного управления, не может быть централизован, т. е. действовать только в столице. Он должен иметь своих представителей везде, где действуют органы финансового управления. Чем шире разветвляется управление государственным хозяйством, тем сложнее должна быть организация контрольных учреждений. В особенности сложною становится организация и деятельность государственного контроля в государстве, в коем развивается предпринимательская де234

ятельность государства, где в руках финансового управления сосредоточены промысловые имущества и предприятия, как то: железные дороги, монополии (например, монополии по продаже спиртных напитков, табачная, соляная), или где государству приходится заботиться о правильной эксплуатации казенных земельных имуществ, лесов, горных рудников и т. п. ...В государствах с таким хозяйством контроль должен иметь дело не столько с документами (счетами, приказами, книгами, свидетельствующими о совершенных действиях), сколько с самими действиями и фактами государственной хозяйственной жизни. ...По форме и объекту действия мы различаем контроль: предварительный и последующий, документальный и материальный. Предварительный контроль имеет задачу предупредить выдачу государственных средств на незаконном основании. При предварительном контроле всякий приказ о выдаче из кассы денег должен быть представлен органу контроля, и лишь после того, как контрольный орган, сличив приказ с оправдательными документами и убедившись в том, что подлежащая выдаче сумма не выходит за пределы открытого по росписи и сметам кредита, даст свое разрешение, приказ может быть исполнен. Предварительный контроль, конечно, осуществим только там, где орган контроля или состоит при самой кассе, или поблизости от нее, ибо в противном случае предварительный контроль может привести к замедлению всех платежей. Последующий контроль имеет дело с совершившимся фактом, с произведенным расходом. Сведения о произведенных расходах с приложением всех оправдательных документов поступают на проверку в контрольный орган, который и проверяет — на законном ли основании исполнен приказ о выдаче из кассы денег и был ли приказ сам по себе обоснован законом, росписью и сметами. Последующий контроль, конечно, может иметь своим последствием только взыскание, налагаемое на виновных в незаконном расходовании казенных сумм. На виновных налагается начет, т. е. распоряжение признается незаконным и сумма может быть при известных случаях возвращена в казну за счет виновных. Другими словами, последующий контроль имеет характер устрашающей меры. Под документальным контролем мы понимаем контроль, который не ограничивается проверкой арифметической верности отчетных документов, а проверяет распоряжения, касающиеся казенных сумм, по оправдательным документам, т. е. с точки зрения не одной 235

цифровой верности, а также с точки зрения закономерности распоряжения. Наконец, материальный или фактический контроль имеет целью проверить добросовестность и целесообразность действий администрации при приобретении за счет государства каких-либо материалов, а равно и расходовании их. Этот контроль может быть последующим или предварительным. Т. е. приобретение материалов может состояться после согласия, данного контрольным органом, или же приобретение, как совершившийся факт, поступает на оценку контрольного органа, и признанная им неправильность или нецелесообразность действий органа, приобретшего материалы, может служить поводом к требованию возмещения убытков со стороны виновных в нерасчетливом ведении хозяйственной операции. Материальный или фактический контроль приобретает все большее значение по мере расширения предпринимательской деятельности государства... И. Н. Ананов. Государственный контроль в царской России (печатается по: Вестник Государственного контроля. — 1940. — № 1. — С. 47–55). …Государственный контроль как самостоятельное ведомство был организован в 1811 году. Созданное Главное управление ревизии государственных отчетов, хотя и было самостоятельным, но не имело права принуждать ведомства к своевременному представлению отчетности. Управление состояло из двух департаментов: 1) ревизии счетов по гражданской части; 2) ревизии счетов по части военной. В задачи их входили «поверка и ревизия приходов и расходов всех казенных и общественных сумм и капиталов и надзор за совершившимся движением оных». Порядок ревизии состоял: а) в поверке счетов, б) в утверждении их с выдачей «исправным местам и лицам» расчетных свидетельств (квитанций). В 1836 г. Главное управление ревизии государственных отчетов переименовывается в Государственный контроль. В составе Государственного контроля были образованы: Совет Государственного контроля (под председательством Государственного контролера), три контрольных департамента для ревизии счетов гражданского, военного и морского ведомства, канцелярия и архив. Совет Государственного контроля рассматривал и утверждал резуль236

таты ревизий, проводимых департаментами. Государственный же контролер единолично решал вопросы распорядительного характера. …Государственный контроль в России осуществлялся различными методами: в форме последующей ревизии, являвшейся наиболее ранним и преобладающим видом деятельности царского контроля, в форме предварительной ревизии, возникшей позднее, и наконец, в форме фактической ревизии, не получившей широкого развития. Кроме ревизий, производимых государственным контролем, были сенаторские ревизии, которые назначались царем, губернаторские и министерские ревизии, проводимые в порядке подчиненности и являвшиеся одной из форм внутриведомственного контроля. В законодательстве дореволюционной России чрезвычайно тщательно были разработаны вопросы отчетности, процедура ее составления и представления на ревизию, порядок ревизий и юридического оформления их результатов, порядок наложения начетов и пр. …Последующая ревизия — старейший и основной вид контрольной деятельности царского Государственного контроля. «Все места и лица, заведующие сбором, или приходом, хранением и употреблением казенных или общественных капиталов, как денежных, так и материальных, — говорилось во введении к Своду Уставов Счетных (Св. Зак., т. VIII, ч. II), — обязаны вести сим капиталам счеты и отдавать в них, кому следует, отчет; а места и лица, коим вверено наблюдение за оборотами капиталов, обязаны ревизовать представляемые им отчеты и их основания». Исходя из этого, закон регулировал действия подотчетных и контролирующих учреждений в области: а) счетоводства, б) отчетности и в) ревизий счетов. Большой интерес представляют статьи закона, устанавливавшие порядок рассмотрения отчетов. Эти отчеты сличались ревизионной инстанцией со сметой в целях установления соответствия расходов утвержденной смете. Об открытых «неверностях» немедленно должно было делаться «исполнение», которое заключалось в том, что требовались нужные пояснения, «если найдена одна неясность или цифирные ошибки», а в случаях, если вскрывались «важные упущения, беспорядки, злоупотребления или убытки», принимались «меры исправления и обеспечения». Собственно говоря, эту часть работы контроля еще нельзя назвать ревизионной деятельностью, а скорее наблюдением за поступающей отчетностью, в результате чего намечались объекты для ревизии. 237

Свидетельства, о которых говорится в дальнейших статьях закона, и есть документальная ревизия. В законе были подробно определены виды свидетельств (периодические или срочные и внезапные или чрезвычайные), указано, кто их производит и кто при них присутствует. Также отмечалось, что назначенное законом «свидетельство» «должно быть произведено непременно в тот срок, без малейшего пропуска». Каждое свидетельство заключалось «журналом», т. е. актом по определенной форме «за подписанием всех свидетельствовавших». Месячные осмотры и свидетельства представляли наиболее живой вид работы царского контроля. В известной мере эти ревизии шли «по следам», в то время как годовые или общие (генеральные) ревизии были чисто бумажным, формальным контролем. В законе был подробно изложен порядок производства годовых ревизий. Сперва книги и отчеты «предварительно обозревались», потом они «подробно исследовались» и, наконец, «заключались», то есть делались выводы. Во всех стадиях ревизионное обследование имело дело исключительно с отчетностью. Фактические ревизии царский контроль имел право производить лишь в очень редких случаях. …Если ревизия обнаруживала излишние поступления в доход казны, то, по предположению контроля, эти суммы либо возвращались плательщику, либо засчитывались в счет последующих платежей. Если последствием неправильных действий подотчетных учреждений и лиц был убыток для государства, то контрольный орган составлял учетный реестр, в котором излагалась сущность замеченных неправильностей и указывался размер понесенных государством убытков. Учетный реестр направлялся начальнику виновного в этом учреждения и последним возвращался в контрольный орган с объяснениями. Если начальство соглашалось с контрольным органом и взыскивало с виновного убыток, то этим все кончалось. Если же начальство было не согласно с мнением контроля или представляло не удовлетворявшие его объяснения, дело передавалось на рассмотрение коллегии данного контрольного органа (общего присутствия соответствующего департамента в центральном аппарате Государственного контроля или контрольной палаты — в губерниях). Если коллегия признавала действия подотчетного учреждения правильными — дело кончалось; если признавала их неправильными, то предлагала возместить понесенный убыток, делала начет. 238

…Прежде всего необходимо различать две основных формы наложения начетов — в административном и судебном порядке. Согласно общему счетному уставу, коллегиям контрольных учреждений предоставлялось право налагать в административном порядке только те начеты, которые «основываются на одной ошибке или неверности в самом счете», все же остальные начеты, возникающие из какого-либо «противозаконного действия или небрежения казенной, общественной или частной пользы», могли налагаться не иначе как по суду. …Контрольные органы, вынося решения о начетах, как правило, не указывали лиц, на которых следовало наложить начет. Они ограничивались определением суммы начета. Исключение составлял случай, когда было ясно, кто отвечает за нанесенный казне ущерб. Как общее правило, ответственность по начету взыскивалась с виновного лица, а в случае его смерти — с наследников. Начет подлежал взысканию в сумме действительного ущерба, нанесенного казне. Возмещение ущерба производилось наличными деньгами. Если оказывалось, что за ущерб должны нести ответственность несколько лиц, служащих в одном учреждении, причем вина и ответственность каждого из них равны, то взыскание производилось не поровну, а пропорционально их жалованью. К жалованью тех виновных лиц, которые пользовались казенной квартирой, прибавлялось 25 процентов. Взыскание проводилось тем ведомством, где работало виновное лицо. Взыскание начетов проводилось в бесспорном порядке. Закон различал случаи, когда местожительство лица, на которое сделан начет, было известно контрольному органу и когда оно было неизвестно. Под предварительным контролем в царской России понимались две формы ревизионной деятельности: а) предварительная документальная проверка распорядительных операций ведомств, производимая органами Государственного контроля в различных заседаниях и совещаниях ведомств при обсуждении финансово-административных вопросов. …Предварительному контролю с 80-х гг. прошлого века были подчинены операции, связанные с постройкой и эксплуатацией государственных железных дорог, а с 1884 г. и с эксплуатацией частных железных дорог, требовавших от государства крупных расходов по гарантированию доходов от акций и облигаций их держателям. В 239

дальнейшем предварительный контроль был распространен на строительные операции частных железнодорожных предприятий, на операции, связанные с возведением оборонительных сооружений на западной границе, с постройкой воинских казарм, и т. п. Другой важной группой операций, подчиненных предварительному контролю, являлись расходы, связанные с постройкой, а с 1904 г. и с содержанием и эксплуатацией торговых портов. С 1909 г. предварительному контролю подверглись операции по сооружению шоссейных и водных путей сообщения. В морском министерстве предварительному контролю удалось подчинить после 1900 г.… операции, связанные с постройкой, содержанием и эксплуатацией морских портов и заводов. …Контролю подвергались расходы по винной монополии; по операциям, связанным с осушением и орошением земель; по переселениям, хозяйственным заготовкам лесоматериалов, по эксплуатации Кавказских минеральных вод и, наконец, по крупным строительным операциям почти всех ведомств. Предварительная ревизия осуществлялась в форме контроля над возникновением расходов или над возникновением доходов, а также в форме контроля над ассигнованием. В первом случае органы Государственного контроля составляли и сообщали контролируемому ведомству свои заключения по проектам договоров и по отдельным документальным данным, относящимся к подготовке договоров в срок от 5 до 10 дней. Во втором случае органы Государственного контроля проводили документальную проверку предстоящего расхода. Органы Госконтроля были обязаны давать заключение в течение 10 дней — при проверке окончательных расчетов с подрядчиками и поставщиками; 3 дней — при проверке ассигновок с оправдательными к ним документами, а в отдельных случаях — в течение 5 или 7 дней. Этот срок мог быть распорядителем кредита сокращен до однодневного — путем надписи на ассигновке «экстренная». Государственный контроль имел право разрешать расход, условно разрешать в тех случаях, когда он был убежден в правомерности расхода, но не мог произвести проверку в установленный срок, в таком случае контроль мог запрещать расход, если он был противозаконным. Запрещение приостанавливало платеж, но не являлось безусловным препятствием для него. Распорядитель кредита имел право про240

извести платеж и по неутвержденной ассигновке, но в этом случае он полностью принимал на себя ответственность за расход. Вторая форма предварительного контроля — учет представителей Государственного контроля во всевозможных ведомственных комиссиях. …Так, например, в 1912 г. Государственный контроль участвовал в 329 комиссиях, советах и комитетах, причем некоторые чиновники контроля получили награды от подконтрольных ведомств. Известное распространение имела и фактическая ревизия. Первыми опытами применения фактической ревизии было подчинение ей в 1839 г. государственных касс, затем операций по извлечению неокладных доходов (например, от эксплуатации железных дорог). Фактический контроль в форме полевого контроля успешно применялся начиная с русско-турецкой войны 1877-1878 гг. почти во всех войнах, которые вело царское правительство. Закон не выделял фактическую ревизию как особый вид ревизионной работы, относя ее к предварительной ревизии. Между тем в практике царского контроля были известны специальные формы фактической ревизии, отличные от предварительной (например, надзор представителей Государственного контроля за заключением договоров, засвидетельствованием и оценкой фактов, служивших основанием для исчисления расходов и доходов). Фактическая ревизия применялась при выборе поставщиков или подрядчиков, при выборе покупателей или арендаторов на государственное имущество, при производстве торгов или ведении переговоров между контролируемыми учреждениями и их будущими контрагентами. Лимская декларация руководящих принципов контроля (Лима, 17–26 октября 1977 г.) Статья 1 Цель контроля Организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль — не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях, привлечь виновных к ответственности, полу241

чить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем. Статья 2 Предварительный контроль и контроль по факту 1. Предварительный контроль представляет собой проверку до осуществления административных и финансовых действий. Все остальные виды контроля являются контролем по факту. Статья 3 Внутренний и внешний контроль 1. Внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние ревизионные службы не являются частью организационной структуры проверяемых организаций. Высший контрольный орган является внешним ревизионным органом. 2. Внутренняя контрольная служба обязательно должна подчиняться руководителю организации, внутри которой она создана. Однако она должна быть по возможности функционально и организационно независима внутри соответствующей организационной структуры. 3. В качестве внешней контрольной службы высший контрольный орган должен проверять эффективность внутренней контрольной службы. Если внутренняя контрольная служба признана эффективной, необходимо предпринимать шаги, не ущемляя право высшего контрольного органа, проводить всеохватывающую проверку, с тем, чтобы обеспечить необходимое разделение задач и сотрудничество между высшим контрольным органом и внутренней контрольной службой. Статья 4 Формальный контроль и контроль исполнения 1. Традиционной задачей высшего контрольного органа является проверка законности и правильности распределения финансовых средств и ведения бухгалтерских счетов. 2. В дополнение к этому виду контроля, важность которого неоспорима, имеется также другой вид контроля, который направлен на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Такой контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе организационную и административную системы. Статья 5 Независимость высших контрольных органов 242

1. Высшие контрольные органы могут выполнять возложенные на них задачи объективно и эффективно только в том случае, когда они независимы от проверяемых ими организаций и защищены от постороннего влияния. 2. Хотя государственные органы не могут быть абсолютно независимы, так как они являются частью государства в целом, высший контрольный орган должен иметь функциональную и организационную независимость, необходимую для выполнения возложенных на него задач. 3. Учреждение высшего контрольного органа и необходимая степень его независимости должны быть заложены в Конституции, детали могут быть установлены соответствующим законом. В частности, соответствующая юридическая защита верховного суда должна быть гарантирована против любого вмешательства, подрывающего независимость и контрольные полномочия высшего контрольного органа. Статья 6 Независимость членов и сотрудников высшего контрольного органа 1. Независимость высшего контрольного органа неразрывно связана с независимостью его членов. Членами считаются лица, которые принимают решения за высший контрольный орган и ответственны за эти решения перед третьей стороной, т. е. — это члены руководящих коллегиальных органов или руководители единоначально управляемых высших контрольных органов. Статья 7 Финансовая независимость высших контрольных органов 1. Высший контрольный орган должен быть обеспечен финансовыми средствами, необходимыми для выполнения возложенных на него задач. 2. Высший контрольный орган должен иметь право обращаться с просьбой о выделении необходимых финансовых средств непосредственно в государственный орган, принимающий решение по национальному бюджету. Статья 10 Права расследования 1. Высший контрольный орган должен иметь доступ ко всем документам, относящимся к управлению финансовыми и материальными средствами, и должен обладать правом запрашивать устно или 243

письменно у проверяемой организации любую информацию, которую он сочтет необходимой. 2. Высший контрольный орган должен принимать решения о том, где целесообразнее проводить отдельные проверки, непосредственно по месту нахождения проверяемой организации или в самом высшем контрольном органе. 3. Сроки представления необходимой информации или запрошенных документов и других справок, включая счета, в высший контрольный орган должны быть оговорены в отдельных случаях или законом, или самим высшим контрольным органом. Статья 12 Экспертное заключение и другие права сотрудничества 1. В важных случаях высший контрольный орган может предоставить в распоряжение парламента и администрации свои профессиональные знания и опыт в форме экспертного заключения, включая замечания по проектам законов и других постановлений, относящихся к финансовым вопросам. Административное руководство должно нести полную ответственность за принятие или отклонение такого экспертного заключения; более того, эта дополнительная задача высшего контрольного органа не может предполагать получения от него дальнейших выводов и не может влиять на эффективность проверки. Статья 13 Методы и порядок контроля 1. Высший контрольный орган должен проводить проверки в соответствии с утвержденной им программой. Права определенных государственных органов ходатайствовать в отдельных случаях о проведении проверки остаются в силе. 2. Так как проверка редко может быть всеобъемлющей, высший контрольный орган, как правило, использует выборочный метод. Однако объекты проверки должны отбираться на основе определенной модели и их количество должно быть достаточно большим для того, чтобы стало возможным сделать вывод о качестве и правильности управления финансовыми и материальными средствами. 3. Методы контроля следует совершенствовать, опираясь на достижения научно-технического прогресса и техники управления. Статья 16 Отчетность перед парламентом и перед общественностью 1. Высший контрольный орган должен быть уполномочен Конституцией направлять ежегодно свой доклад об итогах и выводах по результатам проведенных им проверок непосредственно в парламент 244

или другие компетентные государственные органы. Этот доклад должен быть опубликован. Это обеспечит обширную информацию и вызовет дискуссии и таким образом создаст более благоприятный климат для реализации выводов и рекомендаций высшего контрольного органа. 2. Высший контрольный орган должен быть также уполномочен направлять свои отчеты в парламент по особенно важным делам по мере их завершения, не дожидаясь сроков представления годовых отчетов. Статья 18 Конституционная основа контрольных полномочий, контроль над управлением государственными финансами 1. Основные контрольные полномочия высшего контрольного органа должны быть определены Конституцией; детали могут быть установлены законом. 2. Конкретные положения контрольных полномочий должны определяться в зависимости от условий и потребности соответствующих стран. 3. Все управление государственными финансами, независимо от того, отражены они в общем национальном бюджете или нет, должно быть объектом контроля высшего контрольного органа. Управление теми частями государственных финансов, которые исключены из национального бюджета, не должно выводиться из-под контроля высшего контрольного органа. 4. Путем проведения проверок высший контрольный орган должен стремиться к установлению четкой и ясной бюджетной классификации и как можно более простой и точной системы учета и отчетности в использовании государственных средств. Статья 21 Государственные контракты и государственные работы 1. Значительные средства, расходуемые государственными органами на контракты и общественные работы, оправдывают особую тщательность проверки использования этих средств. 2. Публичное приглашение заявок на подряд для выполнения государственных контрактов является наиболее подходящим способом получения наиболее выгодного предложения по цене и качеству. В том случае, когда общественные заявки на подряд не приглашались, высший контрольный орган должен выяснить, по какой причине. 245

3. При проведении проверки общественных работ высший контрольный орган должен содействовать установлению подходящих стандартов для осуществления руководства такими работами. 4. Проверка общественных работ должна включать не только анализ правильности платежей, но и изучение эффективности управления строительством и качеством строительных работ. Статья 23 Промышленные и коммерческие предприятия с государственным участием 1. Расширение экономической деятельности правительств часто происходит в форме использования частных предприятий. Эти предприятия должны быть объектом контроля высшего контрольного органа, если правительство принимает существенное участие в них, особенно когда имеет место преобладающее участие, или оказывает доминирующее влияние на его деятельность. 2. Такие проверки целесообразно проводить по факту, а также следует изучать вопросы экономии и эффективности. 3. Отчеты о проверке таких предприятий, направленные в парламент и публикуемые в печати, должны быть составлены с учетом требований о необходимости соблюдения производственных и торговых секретов. Статья 24 Контроль организаций, субсидируемых государством 1. Высший контрольный орган должен быть уполномочен проверять использование субсидий, предоставляемых из государственных фондов. 2. Если того требует цель проверки, особенно в тех случаях, когда субсидии в абсолютных значениях или относительно величины дохода или капитала субсидируемого предприятия особенно высоки, проверка может охватывать все вопросы управления финансами на этом предприятии. 3. В случае обнаружения неправильного использования субсидий следует требовать возмещения потерь.

246

ОГЛАВЛЕНИЕ Предисловие .............................................................................................. 3 РАЗДЕЛ ПЕРВЫЙ ОБЩАЯ ЧАСТЬ ................................................... 5 Тема 1. Основные понятия ..................................................................... 6 1.1. Тесты и задачи ................................................................................. 6 Тесты для самоконтроля .................................................................... 6 Задания для обсуждения на семинаре.............................................. 9 1.2. Контрольные вопросы .................................................................. 13 1.3. Рекомендуемая литература .......................................................... 14 Тема 2. Бюджетное право и бюджетное законодательство............ 16 2.1. Тесты и задачи ............................................................................... 16 Тесты для самоконтроля .................................................................. 16 Задания для обсуждения на семинаре............................................ 24 2.2. Контрольные вопросы .................................................................. 27 2.3. Рекомендуемая литература .......................................................... 28 РАЗДЕЛ ВТОРОЙ ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ ....................................... 31 Тема 3. Расходы бюджета ..................................................................... 32 3.1. Тесты и задачи ............................................................................... 32 Тесты для самоконтроля .................................................................. 32 Задания для обсуждения на семинаре............................................ 35 3.2. Контрольные вопросы .................................................................. 38 3.3. Рекомендуемая литература .......................................................... 40 Тема 4. Доходы бюджета ....................................................................... 41 4.1. Тесты и задачи ............................................................................... 41 Тесты для самоконтроля .................................................................. 41 Задания для обсуждения на семинаре............................................ 45 4.2. Контрольные вопросы .................................................................. 49 4.3. Рекомендуемая литература .......................................................... 50 Тема 5. Публичный кредит и государственный долг ..................... 52 5.1. Тесты и задачи ............................................................................... 52 Тесты для самоконтроля .................................................................. 52 Задания для обсуждения на семинаре............................................ 57 5.2. Контрольные вопросы .................................................................. 63 5.3. Рекомендуемая литература .......................................................... 65 Тема 6. Государственные запасы и излишки .................................. 66 6.1. Тесты и задачи ............................................................................... 66 Тесты для самопроверки ................................................................. 66 Задания для обсуждения на семинаре............................................ 67 6.2. Контрольные вопросы .................................................................. 68 6.3. Рекомендуемая литература .......................................................... 69 247

Тема 7. Бюджетное устройство и бюджетная система ................... 71 7.1. Тесты и задачи ............................................................................... 71 Тесты для самоконтроля .................................................................. 71 Задания для обсуждения на семинаре............................................ 73 7.2. Контрольные вопросы .................................................................. 84 7.3. Рекомендуемая литература .......................................................... 85 Тема 8. Бюджетный процесс ................................................................ 87 8.1. Тесты и задачи ............................................................................... 87 Тесты для самоконтроля .................................................................. 87 Задачи для работы на семинаре .................................................... 100 8.2. Контрольные вопросы ................................................................ 109 8.3. Рекомендуемая литература ........................................................ 111 Тема 9. Основы закупок для публичных нужд за счет бюджетных средств .............................................................................. 113 9.1. Тесты и задачи ............................................................................. 113 Тесты для самопроверки ............................................................... 113 Задания для работы на семинаре .................................................. 116 9.2. Контрольные вопросы ................................................................ 118 Тема 10. Бюджетный контроль ......................................................... 119 10.1. Тесты и задачи ........................................................................... 119 Тесты для самопроверки ............................................................... 119 Задания для работы на семинаре .................................................. 127 10.2. Контрольные вопросы .............................................................. 130 10.3. Рекомендуемая литература ...................................................... 131 Тема 11. Ответственность за нарушения бюджетного законодательства .................................................................................. 134 11.1. Тесты и задачи ........................................................................... 134 Тесты для самоконтроля ................................................................ 134 Задания для обсуждения на семинаре.......................................... 135 11.2. Контрольные вопросы .............................................................. 141 11.3. Рекомендуемая литература ...................................................... 143 Деловая игра «Бюджетное обязательство» .................................... 144 Ключи к тестам ..................................................................................... 148 Литература по всем или нескольким темам ................................. 153 ХРЕСТОМАТИЙНЫЕ МАТЕРИАЛЫ .......................................... 155 Общие понятия о бюджете и бюджетном праве............................. 156 Бюджетные расходы ............................................................................ 176 Бюджетные доходы .............................................................................. 180 Публичный кредит............................................................................... 190 Государственные запасы и излишки ............................................... 201 248

Бюджетное устройство (межбюджетные отношения) .................. 208 Бюджетный процесс............................................................................. 223 Бюджетный контроль.......................................................................... 234

249

Дмитрий Львович КОМЯГИН

БЮДЖЕТНОЕ ПРАВО ПРАКТИКУМ С ХРЕСТОМАТИЙНЫМ МАТЕРИАЛОМ Учебное пособие Под редакцией А. Н. Козырина

Зав. редакцией социальногуманитарной литературы Т. Ф. Гаврильева Подготовка макета А. Д. Антипин Корректор Ю. Н. Теплова Выпускающий В. А. Иутин

ЛР № 065466 от 21.10.97 Гигиенический сертификат 78.01.10.953.П.1028 от 14.04.2016 г., выдан ЦГСЭН в СПб Издательство «ЛАНЬ» [email protected]; www.lanbook.com 196105, СанктПетербург, пр. Ю. Гагарина, д. 1, лит. А. Тел./факс: (812) 3362509, 4129272. Бесплатный звонок по России: 88007004071

Подписано в печать 18.04.18. Бумага офсетная. Гарнитура Школьная. Формат 84×108 1/32. Печать офсетная. Усл. п. л. 13,23. Тираж 500 экз. Заказ № 26618. Отпечатано в полном соответствии с качеством предоставленного оригиналмакета в АО «Т8 Издательские Технологии». 109316, г. Москва, Волгоградский пр., д. 42, к. 5.